of 72 /72
Institutul European din România – Studii de impact III 1 Studiul nr. 3 REFORMA ADMINISTRATIEI PUBLICE ÎN CONTEXTUL INTEGRARII EUROPENE Autori: Marius Profiroiu – coordonator Tudorel Andrei Dragos Dinca Radu Carp

REFORMA ADMINISTRATIEI PUBLICE ÎN CONTEXTUL INTEGRARII ...ier.gov.ro/wp-content/uploads/publicatii/Pais3_studiu_3_ro.pdf · Astfel, acestea trebuie sa raspunda noilor schimbari din

  • Upload
    others

  • View
    13

  • Download
    0

Embed Size (px)

Citation preview

Institutul European din România – Studii de impact III

1

Studiul nr. 3

REFORMA ADMINISTRATIEI PUBLICE ÎN CONTEXTUL INTEGRARII EUROPENE

Autori:

Marius Profiroiu – coordonator

Tudorel Andrei

Dragos Dinca

Radu Carp

Institutul European din România – Studii de impact III

2

CUPRINS

Introducere 3

1. Cadrul general privind reforma administratiei publice 4

1.1. Capacitatea administrativa si reforma administratiei publice 4

1.2. Utilizarea sondajului statistic în analiza caracteristicilor procesului de implementare a reformei în administratia publica

5

1.3. Caracteristici generale ale procesului de reforma 6

1.3.1. Perceptia procesului de reforma a administratiei publice

1.3.2. Perceptia actorilor implicati în procesul de reforma

1.3.3. Introducerea instrumentelor moderne la nivelul administratiei publice

6

9

11

1.4. Procesul de integrare europeana din perspectiva administratiei publice 14

2. Reforma functiei publice 17

2.1. Recrutarea si selectia functionarilor publici 19

2.2. Motivarea functionarilor publici 22

2.3. Perfectionarea functionarilor publici 24

2.4. Evaluarea performantelor 26

2.5. Conduita functionarilor publici 28

2.6. Stabilitatea în functia publica, relatiile cu sistemul politic 30

2.7. Comunicarea, stilul de conducere si creativitatea 32

2.8. Responsabilitati în procesul de reforma a functiei publice. 33

3. Reforma administratiei publice locale 35

3.1. Definirea conceptului de descentralizare 35

3.2. Stadiul actual al descentralizarii 39

3.3. Riscurile procesului de reforma 44

3.3.1. Implicatiile coruptiei asupra activitatilor economice 46

3.3.2. Coruptia la nivelul administratiei publice 47

4. Concluzii si recomandari 52

Bibliografie

ANEXE

Institutul European din România – Studii de impact III

3

Introducere

Societatea româneasca se afla într-un proces de schimbare în care toate

elementele de ordin economic, social, politic, civic au cunoscut o noua dinamica în încercarea de adaptare la conditiile prezente.

Un sistem democratic este functional atunci când economia înregistreaza reusite si în masura în care se dezvolta un spirit democratic în mentalitatea sociala.

În aceasta transformare a societatii românesti nu se poate face abstractie de sistemul administratiei publice, de necesitatea introducerii unei dimensiuni europene în acest domeniu, în conformitate cu valorile acestui spatiu administrativ.

Studiul de fata îsi propune sa abordeze aceste aspecte tinând cont de impactul masurilor de reforma de la nivelul administratiei publice ce au fost întreprinse în ultima perioada. În acest sens, s-a organizat o cercetare pe baza sondajului statistic la nivelul administratiei publice centrale si locale fo losind doua esantioane reprezentative la nivelul primarilor localitatilor si al retelei nationale de modernizatori. Pe baza rezultatelor obtinute s-a analizat impactul masurilor de reforma asupra derularii procesul descentralizarii si al reformei functiei publice .

Prin derularea coerenta si continua a procesul de descentralizare în perioada imediat urmatoare vom putea asista la cresterea calitatii si eficientei serviciilor publice, iar administratiile locale vor raspunde într-o masura îmbunatatita exigentelor cetatenilor si dezvoltarii locale.

Administratiile publice locale în perioada imediat urmatoare au ca prioritati: ameliorarea furnizarii de servicii locale de calitate, cresterea veniturilor la nivel local, sprijinirea dezvoltarii capacitatii de valorificare a potentialului local si implementarea de masuri pentru atragerea de investitori strategici în zona de competenta, etc. în acest scop, administratiile publice locale sunt considerate ca unitati primare ale politicii locale si ale procesului decizional.

Provocare majora pe termen scurt si mediu a administratiilor publice locale este cel al crearii mecanismelor care sa sustina aderarea României la Uniunea Europeana, atât pentru a face fata schimbarilor culturale, economice si a putea gestiona fondurile europene, cat si pentru a pune în practica politicile publice. în acest sens, se recomanda dezvoltarea capacitatii administratiilor publice locale si prin cresterea nivelului de pregatire a functionarilor publici de la nivelul institutiilor administratiei publice locale. Un rol important revine în acest sens reformei functiei publice. Crearea unui corp de functionari publici neutru din punct de vedere politic, profesionist si onest va asigura premisele unei transformari reale a administratiei publice din tara noastra.

Institutul European din România – Studii de impact III

4

1. Cadrul general privind reforma administratiei publice

Pe plan mondial tendinta ultimilor douazeci de ani este cea a globalizarii si dezvoltarii intense a sistemelor sociale. În acest nou context statele nationale sunt puse într-o pozitie cu totul noua, în care institutiile si sistemele administrative trebuie sa fie flexibile pentru a se adaptata acestor transformari. În noul context geopolitic administratia publica centrala si locala au devenit factori definitorii în competitivitatea economica a unei tari sau regiuni economice.

Pentru România procesul de transformari din administratia publica capata noi dimensiuni. Astfel, acestea trebuie sa raspunda noilor schimbari din economia mondiala, dar în egala masura si noilor cerinte ale procesului de integrare în structurile Uniunii Europene. Reforma administratiei publice implica modificari de substanta ale componentelor sale majore, atât la nivelul administratiei publice centrale cât si al administratiei publice locale si a serviciile publice în general. Pe de alta parte, dezvoltarea democratiei reclama instituirea unei noi relatii între cetateni si administratie, cresterea si întarirea rolului autoritatilor si reconsiderarea parteneriatului cu societatea civila si alesii locali.

1.1 Capacitatea administrativa si reforma administratiei publice

Adesea, discutiile despre reforma administratiei publice din România dau nastere unor confuzii referitoare la sensul acestei expresii. Concret, reforma înseamna mai mult decât îmbunatatirea capacitatii administrative. Pe scurt, raspunsul este ca acestea sunt doua concepte diferite despre organizarea sectorului public. Totusi, ele sunt corelate functional.

Reforma administratiei publice este un concept larg, care include toate aspectele organizarii sectorului public, printre care se remarca: “arhitectura” generala a ministerelor si agentiilor, organizatiile si institutiile de la nivel local, sistemele, structurile, procesele, motivatiile, precum si modul de supraveghere a acestora si de adaptare periodica a sistemului.

Pe de o parte, administratia se refera la modul în care este autorizata formal, ordonata si organizata coordonarea activitatilor din sectorul public, iar pe de alta parte, capacitatea administrativa care este o evaluare a functionarii structurii ierarhice a personalului din serviciile publice, fiind deci doar unul dintre elementele reformei administratiei publice.

Cu toate acestea, capacitatea administrativa este esentiala pentru reforma si pentru functionarea statului, dar, asa cum am aratat, este doar o parte a acestei viziuni complexe si, în sine, nu poate asigura rezultatele asteptate de la o administratie moderna. De fapt, simpla crestere a capacitatii administrative poate fi un impediment în obtinerea rezultatelor, pentru ca depinde partial de modul în care este organizata si realizata, dar si de modul de încadrare cu personal si de atitudinea acestora referitoare la realizarea atributiilor lor.

Institutul European din România – Studii de impact III

5

Pentru sustinerea procesului de transformare a administratiei publice, în acord cu cerintele procesului de reforma din acest domeniu este nevoie de un ansamblu coerent de masuri ce trebuie întreprinse într-o perioada bine delimitata, în domeniul functiei publice, care urmareste crearea unui corp profesionist de functionari publici, stabil si neutru din punct de vedere politic, în domeniul administratiei publice locale prin continuarea procesului de descentralizare/deconcentrare a serviciilor publice si cel al administratiei publice centrale prin îmbunatatirea procesului de formulare a politicilor publice.

Pentru a combina ierarhia administrativa clasica cu managementul modern, creativ si orientat spre rezultate intr-o organizare unitara a sectorului public, trebuie sa modificam “arhitectura” generala a sistemului, diversele forme ale contractului de munca din sectorul public, rolurile si functiile agentiilor, reproiectarea sistemelor si proceselor decizionale interne, modurile si nivelurile participarii si incluziunii sociale în luarea deciziilor si implementarea politicilor, sistemele de stabilire a obiectivelor, masurarea performantelor, alocarea resurselor, asumarea raspunderii, supravegherea si controlul, etc. Reforma administratiei publice include toate aspectele organizarii statului si fiecare dintre acestea trebuie verificate, testate si, daca este necesar, ajustate, pentru a obtine cea mai potrivita combinare a structurii ierarhice si capacitatii administrative cu eficacitatea si eficienta manageriala si capacitatea de a obtine rezultate si performante. Însa, problema managementului este una esentiala, reprezinta un test-cheie si acopera toate celelalte aspecte deoarece schimba întregul potential al statului si, intr-o lume competitiva, tarile trebuie sa urmeze tendinta globala cat mai repede pentru a nu iesi din competitie.

Pentru sustinerea unui proces consistent si coerent de reforma, la nivelul sistemului, consideram ca este necesara existenta unei retele stabile de promovare a schimbarii alcatuita din principalii actori ai procesului.

în practica, reteaua de reforma îsi poate demara activitatea prin a încerca sa dezvolte capacitatile de management, si sa gaseasca solutia pentru inserarea acestor capacitati în ierarhiile existente ale statului. Pas cu pas, acest proces identifica tipul de probleme pe care celelalte tari au trebuit sa le rezolve si în fiecare etapa acestea vor deveni noile preocupari ale reformei administratiei publice. în acest fel, reforma se va dezvolta în timp, animata de nevoia combinarii ierarhiei si managementului intr-un sistem unitar.

Întelegerea tipurilor de probleme cu care s-au confruntat si pe care le-au rezolvat celelalte tari în acest proces va scurta ciclul de învatare pentru România.

1.2. Utilizarea sondajului statistic în analiza caracteristicilor procesului de implementare a reformei în administratia publica

Pentru analiza caracteristicilor procesului si comportamentului unor actori cheie s-a organizat o cercetare pe baza sondajului statistic la nivelul administratiei publice centrale si locale pe parcursul lunilor iulie si august 2005. Au fost constit uite urmatoarele trei esantioane reprezentative:

?? Esantion la nivelul primarilor localitatilor;

?? Esantion la nivelul retelei nationale de modernizatori (grupuri de monitorizare a reformei constituite la nivelul ministerelor si judetelor);

Institutul European din România – Studii de impact III

6

?? Esantion la nivelul consilierilor de preaderare din ministere si agentii (pentru acest esantion s-a derulat numai faza pilot urmând ca în perioada imediat urmatoare sa fie aplicat chestionarul).

Pentru constituirea primelor doua esantioane s-a recurs la o tehnica de esantionare în doua faze, volumul acestora reprezentând 9% din populatia totala cercetata. Eroarea estimarii parametrilor la nivelul populatiilor de referinta este de 1.2%, în cazul primului esantion, si de 1.8% pentru al doilea esantion.

În realizarea chestionarelor pentru primele doua aplicatii au fost luate în considerare urmatoarele doua aspecte:

?? Masurarea opiniei unor actori importanti ai procesului, vizând probleme de actualitate ale reformei administratiei publice: managementul functiei publice, formarea continua a functionarilor publici, reforma administratiei publice locale prin continuarea procesului de descentralizare, asigurarea pregatirii alesilor locali pe probleme specifice ale administratiei publice locale, coruptia, schimbarile la nivelul aparatului tehnic din administratie sub presiunea factorului politic, calitatea comunicarii în derularea procesului de reforma etc.

?? Masurarea convergentelor de opinie pe probleme de reforma între aparatul tehnic reprezentat de functionarii publici, membri ai retelei nationale de modernizatori si nivelul politic reprezentat de primarii localitatilor. În acest sens au fost incluse întrebari similare în cele doua categorii de chestionare.

1.3. Caracteristici generale ale procesului de reforma

Un aspect important al reformei administratiei publice îl constituie managementul reformei în procesul de aplicare a acesteia. Un risc important în realizarea reformei administratiei publice este aglomerarea sarcinilor cotidiene, ramânând astfel putin timp pentru a cauta noi solutii la disfunctionalitatile aparute. În consecinta, pentru ca reforma administratiei publice sa aiba succes este necesar ca un numar mare de grupuri tinta, (în particular persoane cheie de la nivele de conducere si decizie) sa-si exprime sprijinul si angajamentul în recunoasterea necesitatii schimbarilor si în implementarea acestor schimbari.

Pe baza modelului dezvoltarii integrate a organizatiilor, se pot identifica patru factori de blocaj în implementarea reformei:

?? strategici - complexitatea decizionala;

?? structurali - birocratia specifica oricarui sistem, mijloace umane si financiare limitate, dimensiunea si complexitatea;

?? culturali - teama de risc, traditia „continuitatii”, schimbarea mentalitatii;

?? comportamentali - absenta stimulentelor individuale, ne întelegerea obiectivelor finale, demotivare si frustrari, comportamentele de asteptare.

1.3.1. Perceptia procesului de reforma a administratiei publice

Institutul European din România – Studii de impact III

7

Procesul de reforma a administratiei publice, atât la nivelul aparatului tehnic, cât si la nivelul alesilor locali este perceput ca un proces care nu a adus înca transformarile asteptate. Astfel, jumatate dintre primari au o opinie nefavorabila cu privire la schimbarile din administratia publica, în timp ce 36.4% dintre modernizatori considera ca administratia publica este supusa unui proces de reformare într-o mica masura. Mai mult, între cei doi actori importanti ai procesului de reforma, modernizatorii din prefecturi si consilii judetene si primarii localitatilor, exista diferente semnificative în perceperea acestuia. Reprezentantii retelei de modernizatori au o perceptie mult mai pozitiva asupra procesului în raport cu cea a primarilor având în vedere implicarea mai intensa a acestora în actiunile de reforma întreprinse.

Tabelul 1.1. Considerati ca administratia publica este supusa unui amplu proces de reforma?

Primari modernizatori balans Variante de raspuns

frecvente

relative (%)

frecvente

relative cumulate (%)

frecvente

relative (%)

frecvente

relative cumulate (%)

(%)

1 2 3 4 5 6=4-2

nu 3.6 3.6 0.0 0.0 3.6

într-o mica masura 46.6 50.2 36.4 36.4 10.2

într-o mare masura 41.9 92.1 54.5 90.9 -12.6

unor schimbari radicale 7.1 99.2 9.1 100.0 -2.0

non raspuns 0.8 100.0 0.0 100.0 0.8

Total 100.0 - 100.0 - -

0

10

20

30

40

50

60

nu într-o micamasura

într-omare

masura

unorschimbariradicale

nonraspuns

Primari

Modernizatori

Figura 1.1. Considerati ca administratia publica este supusa unui amplu proces de

reforma?

Institutul European din România – Studii de impact III

8

Posibilele explicatii ale acestei situatii pot fi:

?? lipsa de comunicare între grupurile de modernizatori din judete si primarii localitatilor pe probleme concrete de reforma;

?? o serie de masuri de reforma în curs de implementare nu au înca efecte semnificative la nivelul localitatilor, procesul de reforma fiind unul de durata ;

?? mesajul politic de la nivelul guvernului nu este însotit de o campanie de informare si cursur i de formare pentru alesii locali pe componentele concrete ale reformei etc.

De altfel, lipsa unei campanii de promovare a masurilor de reforma ce vor fi întreprinse în perioada imediat urmatoare la nivelul administratiei publice locale explica o concordanta redusa între aspiratiile si schimbarile percepute de primari.

Tabelul 1.2. În ce masura actualele schimbari coincid cu aspiratiile dumneavoastra?

Variante de raspuns frecvente

relative (%)

frecvente

relative cumulate (%)

1 2 3

nu coincid deloc 5.5 5.5

într-o mica masura 48.6 54.2

într-o mare masura 39.1 93.3

coincid în totalitate 6.3 99.6

non raspuns 0.4 100.0

Total 100.0 -

n u c o i n c i d 5 . 5 3 %

in t r -o m ica masura4 8 . 6 2 %

in t r -o mare masura3 9 . 1 3 %

c o i n c i d i n t o t a l i t a t e6 . 3 2 %

n o n r a s p u n s 0 . 4 0 %

Figura 1.2. Masurarea concordantelor dintre actualele schimbari si aspiratii la nivelul primarilor

Institutul European din România – Studii de impact III

9

1.3.2. Perceptia actorilor implicati în procesul de reforma

În cadrul procesului de reforma, principalii actori implicati în coordonarea, implementarea si monitorizarea masurilor de reforma conform Strategiei de reforma a administratiei publice aprobata în mai 2004 si agreata de Comisia europeana sunt prezentati în tabelul de mai jos:

Tabelul 1.3. Actori implicati în procesul de reforma a administratiei publice 1

Nr

crt

Actori implicati Rol în procesul de reforma

1 Primul Ministru - rolul de a coordona reforma de ansamblu a Guvernului;

- de a delega sarcinile specifice catre toti ministrii responsabili.

2 Ministerul Administratiei si Internelor

- coordonarea întregul proces de reforma a functiei publice si a procesului de descentralizare.

3 Consiliul Superior pentru Reforma Administratiei Publice, Coordonarea Politicilor Publice si Ajustare Structurala

- va analiza strategiile sectoriale, pentru fiecare minister în parte sau în ansamblu;

- va face sugestii catre ministere si recomandari catre Primul Ministru.

4 Ministerul Finantelor Publice

- elaboreaza si implementeaza strategia Guvernului în domeniul finantelor publice; - -- împreuna cu MAI sunt responsabile pentru derularea procesului de descentralizare fiscala, asigurarea suportului tehnic la nivelul Comitetului tehnic inter-ministerial si a grupurilor de lucru privind problemele financiare specifice procesului de descentralizare;

- are un rol important în sustinerea financiara a masurilor privind reforma functiei publice.

5 Secretariatului General al Guvernului, prin Unitatea de Politici Publice

- întarirea capacitatii Guvernului de coordonare a procesului de formulare, implementare si monitorizare a politicilor publice;

- asigura interfata între diferitele institutii cu rol determinant în domeniul formularii polit icilor publice.

6 Unitatea Centrala pentru Reforma Administratiei Publice

- asigura suportul tehnic si monitorizarea întregului proces de reforma, precum si derularea procesului de descentralizare si deconcentrare;

- diseminarea bunelor practici nationale si europene la nivelul administratiei publice;

- asigura suport pentru introducerea instrumentelor moderne la

1 Conform Strategiei din 2004

Institutul European din România – Studii de impact III

10

nivelul administratiei;

- coordoneaza Reteaua nationala de modernizatori.

7 Agentia Nationala a Functionarilor Publici

- responsabila pentru managementul functiei publice.

8 Institutul National de Administratie

- responsabil cu elaborarea si asigura implementarea strategiei de formare continua a functionarilor publici;

- asigura, împreuna cu centrele regionale si cu sprijinul institutiilor partenere, formarea continua a grupurilor tinta strategice.

9 Grupurile de monitorizare a reformei administratiei publice din judete si ministere

- interfata între administratia publica centrala si locala, între nivelul politic si aparatul tehnic din administratia publica.

Tabelul 1.4. Cum apreciati activitatea principalilor actori implicati în reforma AP?

Varianta de raspuns

Guvern MAI MFP ANFP INA UCRAP UPP

nesatisfacatoare 9,1 0.0 13,6 4,5 4,5 0.0 0

satisfacatoare 9,1 18,2 54,5 31,8 0.0 0.0 18,2

buna 59,1 50 13,6 36,4 50 50 59,1

foarte buna 18,2 31,8 9,1 18,2 45,5 50 4,5

non raspuns 4,5 0.0 9,1 9,1 0.0 0.0 18,2

Total 100 100 99,9 100 100 100 100

Din datele obtinute la nivelul esantionului de modernizatori se remarca aprecierea pozitiva a activitatii din domeniul reformei desfasurata la nivelul Ministerului Administratiei si Internelor ( aproximativ 60% si-au exprimat o opinie favorabila). În contrast, activitatea Ministerului Finantelor Publice este apreciata de cea mai mare parte numai în termeni satisfacatori.

Institutul European din România – Studii de impact III

11

0

10

20

30

40

50

60

(%)

Guvern MAI MFP ANFP INA UCRAP UPP

nesatisfacatoaresatisfacatoarebunafoarte bunanon raspuns

Figura 1.3. Aprecierea activitatii principalilor actori implicati în reforma AP

1.3.3. Introducerea instrumentelor moderne la nivelul administratiei publice

Pentru sprijinirea procesului de reforma din administratia publica, Unitatea Centrala pentru Reforma Administratiei Publice a initiat procesul de introducere la nivelul administratiei centrale, precum si la nivelul prefecturilor si consiliilor judetene a doua instrumente inovatoare specifice administratiilor din tarile dezvoltate: Programele Multianuale de Modernizare (PMM) si Cadrul de Auto-evaluare a modului de Functionare a institutiilor administratiei publice (Common Assessment Framework – CAF).

A. Programele Multianuale de Modernizare (cu o durata de 3 ani) sunt definite prin intermediul a trei documente:

?? Strategia proprie de modernizare a fiecarei institutii care descrie contextul intern, prioritatile sectoriale identificate, actiunile de modernizare si procedurile de implementare, monitorizare si evaluare;

?? Planul de actiune care cuprinde masurile preconizate, rezultatele asteptate, indicatorii de progres, termene de realizare, responsabili si surse de finantare;

?? Raportul anual de monitorizare prin care se cuantifica realizarea obiectivelor propuse, reprogramarea actiunilor restante si introducerea de noi prioritati în planul de actiune pentru anul urmator.

Implementarea PMM-urilor la nivelul ministerelor, prefecturilor si consiliilor judetene a demarat în luna iulie 2003, o data cu formularea cerintei adresate autoritatilor publice centrale si locale pentru elaborarea Strategiilor proprii de accelerare a reformei administratiei în domeniul de activitate pe care îl administreaza.

În cadrul chestionarului aplicat reprezentantilor Retelei nationale de modernizatori au fost înserate doua întrebari ce au vizat masurarea opiniei cu privire la aplicarea si rezultatele generate de aplicarea acestui instrument. Principalele concluzi sunt formulate, dupa cum urmeaza:

?? Opinia generala este favorabila aplicarii PMM-urilor la nivelul institutiilor. Trebuie remarcat faptul ca nici un subiect intervievat nu a

Institutul European din România – Studii de impact III

12

considerat implementarea PMM-urilor ca o simpla activitate birocratica;

?? Peste jumatate dintre modernizatori considera implementarea acestui instrument un factor eficient în procesul de modernizare a administratiei publice;

?? Cealalta jumatate este si ea favorabila aplicarii, dar semnaleaza dificultari majore în procesul de aplicare în actualul stadiu al reformei. Dificultarile majore sunt legate de lipsa unui fond special constituit pentru sprijinirea masurilor de modernizare cuprinse în cadrul Planurilor de actiune din cadrul PMM-urilor elaborate la nivelul institutiilor;

?? Implementarea PMM-urilor au determinat rezultate pozitive în domeniul comunicarii si tehnologiei informatiei;

?? Rezultate mai putin notabile au fost atinse în domeniul actiunilor ce au vizat managementul resurselor umane. Astfel, mai mult de jumatate dintre subiectii intervievati au semnalat rezultate nesemnificative în acest domenii în urma aplicarii PMM-urilor.

0,0

54,5

45,5

o activitate birocratica

un instr de modernizaregreu de aplicat in actualeleconditiiun instrument eficient inprocul de modernizare aadministratiei publice

Figura 1.4. Cum apreciati aplicarea PMM la nivelul institutiei dvs.?

Tabelul 1.5. Precizati în ce masura PMM au contribuit la îmbunatatirea urmatoarelor elemente:

Organizarea

interna

(%)

Managementul

resurselor umane

(%)

Instrumente de gestiune

publica

(%)

Comunicare si tehnologia informatiei

(%)

Deloc 0.0 4.5 0.0 4.5

Într-o masura nesemnificativa

9.1 13.6 13.6 0.0

Institutul European din România – Studii de impact III

13

Moderat 27.3 36.4 36.4 36.4

Destul de mult 27.3 22.7 36.4 22.7

În mare masura 27.3 13.6 4.5 31.8

Non raspuns 9.1 9.1 9.1 4.5

Total 100.0 100.0 100.0 100.0

factori* rezultate

3. Gestiunea resurselor

umane

7. Rezultate legate de personal

2. Strategie* & planificare

6. Rezultate legate de

beneficiari*

1. Rolul nivelului de conducere

4. parteneriate*

& resurse

5. Gestiunea proceselor* si a schimbarii

8. Rezultate legate de societate

9. Rezultate

legate de performantele

cheie*

Inovatie si învatare

Figura 1.5. Modelul CAF

B. Cadrul de Auto-evaluare a modului de Functionare a institutiilor administratiei publice (Common Assessment Framework – CAF) este un instrument de masurare a performantelor unei organizatii, prin stabilirea unei analize diagnostic. Acest instrument, conceput în anul 2000 de Grupul Inovativ pentru Servicii Publice (IPSG) de la nivelul Comisiei Uniunii Europene, are patru obiective principale: identifica trasaturile specifice ale organizatiilor din sectorul public; îmbunatatirea performantei organizatiei; asigurarea unei « punti de legatura » între diferitele modele utilizate în managementul prin calitate; studierea comparativa a performantelor (sistemul de benchmarking) între organizatiile din sectorul public. CAF-ul la a doua generatie este aplicat la nivelul administratiilor publice centrale si locale, dar si al firmelor private în toate tarile Uniunii europene.

Acest instrument a fost aplicat în faza pilot în cursul anului 2004, la nivelul a noua directii din cadrul Ministerului Administratiei si Internelor si ANFP. Cu sprijinul Retelei nationale de modernizatori s-a dorit extinderea aplicarii acestui instrument la

Institutul European din România – Studii de impact III

14

nivelul ministerelor, consiliilor judetene, prefecturilor, precum altor institutii publice interesate.

Pe baza rezultatelor obtinute la nivelul retelei rezulta ca extinderea aplicarii acestui instrument este foarte lenta. Astfel, aproape trei patrimi din ministere, prefecturi si consilii judetene înca nu l-au aplicat în faza pilot.

Tabelul 1.6. Ati aplicat la nivelul institutiei dvs. CAF-ul?

Varianta de raspuns frecvente

relative (%)

Nu 72.7

Da 18,2

Non raspuns 9,1

Total 100

Nu; 72,7

Da; 18,2

Non raspuns; 9,1

Figura 1.6. Aplicarea CAF-ului la nivelul institutiilor

1.4. Procesul de integrare europeana din perspectiva administratiei publice

Reprezentantii primariilor considera procesul de integrare în structurile Uniuni Europene deosebit de benefic pentru dezvoltarea locala într-o perspectiva imediata. Mai mult de 80% dintre primari considera ca în perspectiva urmatorilor cinci ani, procesul de integrare va avea influente pozitive la nivelul localitatilor pe care le reprezinta, în timp ce proportia scepticilor este de numai 17.8%.

Tabelul 1.7. Cum considerati ca va influenta integrarea României în UE dezvoltarea localitatii dvs. în urmatorii 5 ani?

Varianta de raspuns frecvente

relative (%)

frecvente

relative cumulate (%)

negativ 2.4 2.4

Institutul European din România – Studii de impact III

15

nu va avea o influenta semnificativa

15.4 17.8

pozitiv 81.8 99.6

non raspuns 0.4 100.0

Total 100.0 -

non raspuns; 0,4negativ; 2,4 nu va avea o

influenta semnificativa; 15,4

pozitiv; 81,8

Figura 1.7. Cum considerati ca va influenta integrarea României în UE

dezvoltarea localitatii dvs. în urmatorii 5 ani?

Din pacate optimismul manifestat de primari asupra efectelor pozitive ale acestui proces nu este dublat si de o pregatire pe masura a autoritatilor locale si a agentilor economici pentru utilizarea fondurilor structurale. Mai mult, la nivelul administratiilor locale nu exista preocupari pentru determinarea necesarului de pregatire a alesilor si a agentilor locali în accesarea si utilizarea acestor fonduri (15% dintre primarii intervievati nu au putut sa-si formuleze o opinie asupra acestui subiect).

da; 36,40

nu; 47,4

nu cunosc; 15,4

non raspuns; 0,8

Figura 1.8. Pregatirea agentilor economici în utilizarea fondurilor structurale

Institutul European din România – Studii de impact III

16

Exista un numar foarte mare de administratii publice locale care nu au accesat pâna în prezent fonduri externe pentru dezvoltarea institutiei sau a localitatii pe care o reprezinta. Astfel, se gasesc în aceasta situatie mai mult de jumatate dintre localitatile din România. Acestea sunt semnale certe a capacitatii administrative reduse a tarii noastre în utilizarea fondurilor structurale în perioada imediat urmatoare datei de integrare în structurile europene.

Tabelul 1.9. Utilizarea finantarilor externe

Varianta de raspuns frecvente

relative (%)

Au fost accesate fonduri europene 45.8

Nu au fost accesate fonduri europene 51.0

Non raspuns 3.2

Total 100.0

nu; 51 da; 45,8

non raspuns; 3,2

Figura 1.9. Utilizarea finantarilor externe

Institutul European din România – Studii de impact III

17

2. Reforma functiei publice

Trebuie precizat de la bun început ca nu exista un acquis comunitar în ceea ce priveste administratia sau functia publica. Tratatul Uniunii Europene (art. 39, par. 4) precizeaza ca libertatea de circulatie a persoanelor nu se aplica “încadrarii în serviciul public”, ceea ce înseamna ca statele membre sunt libere sa decida asupra legislatiei nationale aplicabile în acest domeniu. Aceeasi dispozitie este reluata de altfel si în Tratatul de instituire a unei Constitutii pentru Europa (art. III – 133, par. 4). Cu toate acestea, Uniunea Europeana insista pe întarirea capacitatii administrative care este considerata a sta la baza unei mai bune absorbiri a fondurilor comunitare. Întarirea acestei capacitati nu poate fi conceputa fara o functionare eficienta a administratiei publice, atât în statele membre, cât si în cele candidate, iar o asemenea functionare presupune adaptarea continua a acestui sector prin strategii de lunga durata si prin îmbunatatirea cadrului legislativ. Este motivul pentru care Strategia actualizata a Guvernului României privind accelerarea reformei în administratia publica a fost adoptata la cererea si cu sprijinul organismelor comunitare.

Poate cea mai buna dovada a acestei legaturi indirecte între cerinta transpunerii acquis-ului comunitar în legislatia româneasca, pe de o parte si reforma administratiei si functiei publice, pe de alta parte, este faptul ca Raportul din 2004 al Comisiei Europene privind progresele României pe calea aderarii2 face referiri substantiale la masurile de reforma întreprinse în domeniul reformei din aceste sectoare, fara a face referire la vreun act comunitar pe care România ar trebui sa îl implementeze în legislatia româneasca. Se fac în schimb referiri la Strategie si se precizeaza ca aceasta reprezinta “o buna baza pentru viitoare reforme si trebuie acordata prioritate implementarii ei”.

Institutiile responsabile pentru reforma functiei publice sunt:

?? ANFP - pentru managementul functiei publice;

?? Institutul National de Administratie - pentru formarea continua a functionarilor publici. Pe lânga Institutul National de Administratie, în prezent, formarea continua este asigurata de centrele regionale, facultati si centre de formare continua din învatamântul superior, scoli si centre de formare apartinând ministerelor si altor institutii publice centrale, precum si de organizatii neguvernamentale si institutii private.

Ca urmare a monitorizarii procesului de implementare a legislatiei din domeniul functiei publice si al formarii continue a functionarilor publici, dar si a evolutiei managementului functiei publice si formarii continue la nivel european, s-au constatat unele probleme în dezvoltarea functiei publice din tara noastra. S-au identificat atât probleme de ordin legislativ, cât si unele probleme privind gestionarea functiei publice. Acestea au impus, în anul 2003, modificarea cadrului legislativ si întarirea rolului Agentiei Nationale a Functionarilor Publici. Prin Legea nr.161/2003 a fost îmbunatatit regimul juridic al incompatibilitatilor si al conflictului de interese, aplicabil functionarilor publici. De asemenea, au fost adoptate acte normative care completeaza legislatia (organizarea carierei, organizarea comisiilor de disciplina si paritare, dosarul profesional, codul de conduita al functionarilor publici, etc.). Acest proces de dezvoltare institutionala si legislativa privind functia publica a continuat.

2 Commission of the European Communities, 2004 Regular Report on Romania’s progress towards accession, Brussels, 6.10.2004, SEC (2004) 1200.

Institutul European din România – Studii de impact III

18

Functia publica a fost în atentia proceselor de reforma derulate, dar nu s-a conturat o strategie de reforma dedicata exclusiv functiei publice, care sa vizeze toate aspectele acestui domeniu, prin care sa se constientizeze ca deciziile materializate în acte normative se pot pune în practica doar daca exista “corpul de profesionisti, stabil si neutru din punct de vedere politic”. Acest aspect s-a materia lizat în inexistenta unei “reglementari integrate” pentru managementul resurselor umane din administratia publica.

Tabelul 2.1. Actualul proces de reforma încurajeaza:

atragerea tinerilor

mobilitatea angajatilor

îmbunatatirea formarii continue

reducerea coruptiei

cresterea transparentei

dezvoltarea si valorificarea potentialului

deloc 9.1 4.8 0.0 0.0 0.0 0.0

intr-o masura nesemnificativa

18.2 28.6 9.5 18.2 22.7 4.5

moderat 31.8 47.6 28.6 50.0 13.6 27.3

destul de mult 13.6 14.3 52.4 13.6 27.3 18.2

in mare masura 27.3 4.8 9.5 18.2 31.8 40.9

non raspuns 0.0 0.0 0.0 0.0 4.5 9.1

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

0% 20% 40% 60% 80% 100%

atragerea tinerilor

mobilitatea angajatilor

imbunatatirea formarii continue

reducerea coruptiei

cresterea transparentei

dezvoltarea si valorificarea potentialului

deloc

intr-o masura nesemnificativa

moderatdestul de mult

in mare masura

non raspuns

Figura 2.1. Actualul proces de reforma încurajeaza:

Obiectivele referitoare la functia publica vor asigura dezvoltarea resurselor umane, în mod evident, componenta cheie a reformei. Acestea, vor constitui, de asemenea, suportul pentru aplicarea masurilor de reforma pe termen lung.

?? In perioada 2004 - 2006 dezvoltarea managementului schimbarii si

Institutul European din România – Studii de impact III

19

?? In perioada 2007 – 2010 stabilizarea si consolidarea sistemului functiei publice.

De asemenea, pentru asigurarea coerentei reformei pe termen scurt si lung, în cadrul strategiei, se face distinctie între masurile ce implica managementul resurselor umane si dezvoltarea resurselor umane:

Managementul politic al reformei administratiei publice

Managementul resurselor umane Dezvoltarea resurselor umane

2004 - 2006

Strategii de management a schimbarii

Dezvoltarea capacitatii de formulare a politicilor publice prin întarirea rolului înaltilor functionari publici si a functionarilor publici de conducere

Implementarea prevederilor legale privind cariera functionarilor publici de conducere

Dezvoltarea carierei înaltilor functionari publici

- dezvoltarea de programe de formare specializata pentru înaltii functionari publici

Functionari publici de conducere

- dezvoltarea oportunitatilor privind cariera pentru functionarii publici de conducere prin schema tinerilor profesionisti (YPS)

- dezvoltarea unui sistem de formare a functionarilor publici de conducere

2007 – 2010

Strategii de stabilizare si consolidare

Managementul resurselor umane din cadrul administratiei publice

(ANFP împreuna cu alte institutii ale administratiei publice implicate)

Formarea functionarilor publici

(INA si alti furnizori de formare continua)

O reala reforma a functiei publice trebuie sa urmareasca aspecte precum:

?? Recrutare, selectie, încadrare;

?? Motivare;

?? Perfectionare;

?? Evaluarea performantelor;

?? Conduita;

?? Stabilitate, relatiile cu sistemul politic;

?? Comunicarea, stilul de conducere si creativitatea.

?? Responsabilitati în procesul de reforma a functiei publice.

2.1.Recrutarea si selectia functionarilor publici

În contextul acestui studiu, trebuie sa precizam ca recrutarea personalului reprezinta procesul de cautare, de localizare, de identificare si atragere a candidatilor potentiali din care urmeaza sa fie alesi, prin selectie, candidatii capabili care, în cele din urma, prezinta caracteristicile profesionale necesare sau care corespund cel mai

Institutul European din România – Studii de impact III

20

bine cerintelor posturilor vacante actuale si viitoare3. Aceste precizari sunt necesare întru-cât legislatia în vigoare face confuzii în utilizarea acestor termeni.

În administratia publica, adesea, problema nu este pe cine sa alegem pentru ocuparea unui post vacant, ci de unde si cum sa atragem un numar cât mai mare de candidati competitivi si motivati din care sa selectam persoanele necesare.

Astfel, administratia trebuie sa stabileasca si sa identifice cai de atragere a potentialilor candidati, care dovedesc reale aptitudini si motivare pentru o cariera de functionar public. De asemenea, trebuie identificate cai eficiente de selectie, de alegere a candidatilor potriviti, care corespund cel mai bine cerintelor posturilor vacante.

Administratia publica din România trebuie sa-si orienteze procesele de recrutare si selectie a personalului spre un sistem formal-normativ, în dauna celui real-uman.

În formularea obiectivelor de reforma privind recrutarea si selectia personalului din administratia publica s-a pornit de la constatarea ca nu se asigura pe deplin corectitudinea acestor procese, personalul angrenat nu este specializat si nu sunt utilizati indicatori de performanta. De asemenea, exista o puternica influenta a sistemului politic4 si sunt foarte multe concursuri organizate la nivelul administratiei publice în dauna unui concurs national.

Astfel, personalul angrenat în gestiunea resurselor umane nu poseda întotdeauna suficiente cunostinte pentru a identifica acei candidati cu adevarat pregatiti, limitându-se doar la utilizarea instrumentelor de recrutare si selectie imperativ impuse prin legislatie.

În ceea ce priveste recrutarea personalului remarcam ca sunt utilizate relativ putine surse de informare a potentialilor candidati, existând o evidenta problema de transparenta, sunt utilizati putini intermediari în asigurarea publicitatii posturilor vacante, unul dintre ei – ANFP, nu a reusit înca sa centralizeze si sa publice functiile vacante pe pagina web, paginile web ale diferitelor institutii publice sunt destul de putin utilizate în vederea asigurarii unei publicitati adecvate, sunt putin utilizate parteneriate cu institutii de formare/ perfectionare.

În materie de selectie a personalului se pune înca un accent destul de mare pe memorarea de fapte, idei etc., aspect dovedit de bibliografiile de concurs formate exclusiv din acte normative si de numarul mare de subiecte de concurs ce presupun redarea unor paragrafe, articole din legislatie.

3 În acest sens a se vedea Dan Anghel Constantinescu, Marinica Dobrin, Stanel Nita, Anca Nita, Managementul resurselor umane, Colectia Nationala, Bucuresti, 1999, pag. 117 4 Din „Raportul privind organizarea si desfasurarea concursurilor de recrutare a functionarilor publici pe anul 2004” (n.a. corect recrutare si selectie) elaborat de catre ANFP sesizam ca: În ceea ce priveste functia de Director general:Functii publice scoase la concurs 40;Functii publice ocupate 37;Numar candidati 44;Secretar general adjunct;Functii publice scoase la concurs 6; Functii publice ocupate 6; Numar candidati 6; Secretar general;Functii publice scoase la concurs 22; Functii publice ocupate 21;Numar candidati 23.

Se observa numarul redus de candidati ce au participat la concursuri, fapt ce denota fie slabiciuni în procesul de recrutare, de identificare a potentialilor candidati, fie faptul ca aceste functii de conducere de nivel superior se ocupa pe alte criterii decât cele privind competenta profesionala.

Institutul European din România – Studii de impact III

21

deloc; 4,5intr-o masura

nesemnificativa; 9,1

moderat; 9,1

destul de mult; 40,9

in mare masura; 31,8

non raspuns; 4,5

Figura 2.2. În ce masura concursurile încurajeaza memorarea

De asemenea, sunt putin utilizate studiile de caz, exercitiile practice si cele care urmaresc sa identifice competentele si abilitatile candidatilor si foarte rar în evaluarea finala exista un echilibru între cunostintele de specialitate, abilitati, competente, trasaturi de caracter, acest fapt datorându-se si inexistentei procedurilor unitare de recrutare si selectie.

Consideram externalizarea procesului de recrutare o solutie viabila în viitorul apropiat. Externalizarea poate avea în vedere formarea unor comisii nationale de concurs, compuse din specialisti în domeniul recrutarii si selectiei personalului, personalitati recunoscute, asa cum este cazul recrutarii înaltilor functionari publici. De asemenea, consideram ca s-ar putea apela la firme specializate în recrutarea si selectia personalului.. De asemenea, este necesara limitarea accesului la functiile publice a unor categorii de pensionari si proceduri speciale pentru selectia înaltilor functionari publici.

O mentiune speciala trebuie facuta în ceea ce priveste recrutarea si selectia ocupantilor functiilor de manageri publici. În acceptiunea noastra, ocuparea acestor functii doar de catre anumite categorii de absolventi ai unor programe de formare este foarte limitativa si încalca principiul enuntat privind accesul egalitar la ocuparea functiilor publice.

În ceea ce priveste recrutarea si selectia viitorilor prefecti, functionari publici, constatam ca actualul cadru legal nu este în masura sa asigure stabilitatea si continuitatea în fata schimbarilor politice.

În concluzie, recrutarea si selectia personalului în administratia publica din România trebuie profund restructurate, astfel încât sa se asigure promovarea neutralitatii politice a functionarilor publici si cresterea transparentei procesului.

Institutul European din România – Studii de impact III

22

2.2.Motivarea functionarilor publici

Motivatia ca proces psihologic, reprezinta “ansamblul de factori dinamici care determina conduita unui individ”5. Oamenii pot avea motive diferite în abordarea unui anume tip de comportament; personalitatea, conditiile sociale, experienta, influentele grupului sau alti factori pot avea impact asupra motivatiei.

În ceea ce priveste administratia publica, de prea putine ori se constientizeaza faptul ca aceasta este în competitie cu sectorul privat în identificarea si mentinerea unui personal calificat, astfel ca si importanta acordata motivarii functionarilor publici este destul de neînsemnata, reducându-se de cele mai multe ori la abordarea salarizarii si a drepturilor materiale în general.

Legislatia în domeniu abordeaza în primul rând drepturile functionarilor publici, ca si baza a motivarii: dreptul la opinie, dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care se iau în aplicarea Statutului functionarului public si care îl vizeaza în mod direct, dreptul de asociere sindicala, dreptul la greva, dreptul la salariu etc.

Constatând ca exista un nivel scazut de salarizare pentru functionarii publici, ca lipsesc instrumente de motivare alternative, nu exista transparenta cu privire la veniturile salariale ale unor categorii de functionari publici, precum si inexistenta unor compensatii care sa asigure un trai decent, elemente ce conduc la cresterea numarului cazurilor de coruptie, la crearea unei imagini negative a corpului functionarilor publici, s-a propus drept obiectiv crearea si implementarea unui sistem unitar de salarizare.

Daca în materie de salarizare lucrurile nu au evoluat si datorita unor restrictii bugetare sau impuse de organisme internationale, restructurarea din perspectiva numarului de angajati publici a fost rar adusa în discutie si mai rar pusa în aplicare. Foarte putine reglementari au vizat acest aspect în sensul dimensionarii numarului de angajati în raport cu obiectivele fiecarei entitati publice. Din pacate, se constata ca unele functii publice nu îsi justifica existenta.

Pe de alta parte, managerii din sectorul public, asociaza cel mai frecvent motivarea cu recompensele banesti si materiale, fapt explicabil si prin competentele manageriale inadecvate.

Motivarea se poate realiza printr-o serie de elemente care tin însa de cunostintele managerilor în domeniu, fapt ce impune o reforma a functiilor de conducere si o selectie a acestora si pe baza abilitatilor manageriale. Pe de alta parte este importanta inovarea în materie de motivare si o noua atitudine a managerilor fata de colaboratori.

Tabel 2.2. Motivarea functionarilor publici

In mare masura

Destul de mult

Moderat Intr-o masura nesemnificativa

Deloc

a. salarizarea 31,8 27,3 27,3 4,5 4,5

b. conditiile de munca 22,7 59,1 9,1 0 4,5

c. perspectiva unei cariere

45,5 22,7 27,3 0 0

5 N. Sillamy, Dictionar de psihologie, Ed. Univers Enciclopedic, Bucuresti, 1996, pag. 202

Institutul European din România – Studii de impact III

23

d. recunoasterea muncii

33,3 47,6 14,3 0 4,8

e. satisfactia de a face lucruri utile

45,5 36,4 13,6 4,5 0

f. existenta unei competitii

22,7 31,8 31,8 9,1 4,5

g. comunicarea în cadrul echipei din care faceti parte

45,5 45,5 9,1 0 0

h. libertatea de a avea initiative

40,9 40,9 9,1 9,1 0

Astfel, se pot utiliza ca alternative de motivare:

?? aprecierea, politetea, atentia acordata muncii, informarea echipei, elemente ce tin de relatiile dintre oameni ce nu pot fi reglementate;

?? implicarea în munca ce are în vedere repartizarea sarcinilor si realizarea unui echilibru între angajati;

?? conditiile de munca;

?? competitia în realizarea sarcinilor.

Practic, managerii din sectorul public sunt în fata unui paradox: trebuie sa îsi motiveze colaboratorii fara a avea la îndemâna mijloace materiale si financiare, astfel ca se impune cu atât mai mult utilizarea unor forme alternative de motivare.

În acest sens este necesara crearea si implementarea unui sistem unitar de salarizare a functionarilor publici motivant, simplu si transparent care sa reflecte importanta si rezultatele activitatii depuse si sa permita atragerea si mentinerea functionarilor publici competenti. Pentru crearea unui sistem de salarizare unitar sunt necesare:

?? elaborarea unei metodologii de evaluare a posturilor si evaluarea propriu-zisa a acestora;

?? elaborarea mai multor optiuni privind sistemul de salarizare si estimarea costurilor financiare, împreuna cu Ministerul Finantelor Publice si cu consultarea partenerilor de dialog social;

?? finalizarea proiectului legii cadru privind sistemul unitar de salarizare a functionarilor publici;

?? implementarea legii privind sistemul unitar de salarizare a functionarilor publici, astfel încât, în mod gradual, pâna în 2007 sa creasca gradul de atractivitate a carierei în functia publica;

?? colaborarea în proiectarea promovarii rapide si a sistemului de plata luând în considerare modelul dezvoltat prin programul „Schema Tinerilor Profesionisti” pentru întarirea functiei publice la cel mai înalt nivel.

Institutul European din România – Studii de impact III

24

2.3.Perfectionarea functionarilor publici

Perfectionarea resurselor umane reprezinta un ansamblu de procese prin care, în urma parcurgerii unor programe specializate, angajatii îsi îmbogatesc aptitudini, cunostinte, deprinderi, comportamente si tehnici de lucru în care au deja o calificare de baza, în vederea realizarii la un nivel superior a obiectivelor si sarcinilor ce le revin. Deci prin perfectionare este vizata îmbunatatirea capacitatii profesionale deja existente.

Desi perfectionarea reprezinta un drept si o obligatie a functionarilor publici, în prezent, administratia publica din România se confrunta cu unele constrângeri, cele mai importante fiind insuficienta resurselor în paralel cu o crestere si o diversificare permanenta a cerintelor cetatenilor si a mediului economic si social.

În acest moment, responsabilitatea principala cu privire la perfectionarea functionarilor publici revine Institutului National de Administratie si celor opt centre regionale coordonate de catre acesta.

da

nunon raspuns

In ultimul an ati urmat cursuri de lunga sau scurta durata?

da

89.47%

nu 5.26%

non raspuns 5.26%

Figura 2.3.

Institutul European din România – Studii de impact III

25

finantari externedin sponsorizaridin surse propriipartial institutiainstitutia intotalitate

Cine a platit aceste cursuri?

80.0%

60.0%

40.0%

20.0%

0.0%

Per

cent

Figura 2.4.

În contextul unor resurse financiare limitate, absentei unei retele structurate a furnizorilor de formare în domeniul administratiei publice, absentei relatiei directe între formarea functionarilor publici si dezvoltarea carierei si absentei unui sistem extern de monitorizare si evaluare a calitatii procesului de formare, s-a stabilit drept obiectiv strategic consolidarea capacitatii Institutului National de Administratie în vederea asigurarii implementarii componentelor strategice ale formarii continue a functionarilor publici. În prezent, trebuie sa remarcam amploarea programelor de perfectionare destinate functionarilor publici si eforturile depuse în acest sens de sistemul institutional national si regional.

Cu toate acestea trebuie precizat ca, în opinia noastra, resursele destinate perfectionarii nu sunt utilizate cu maxima eficienta, deoarece:

??nu exista un sistem coerent si expertiza necesara pentru identificarea exacta a necesarului de perfectionare pentru fiecare institutie publica. Criteriile frecvent utilizate în acest moment sunt rotatia si relatia informala cu conducatorii institutiei;

??nu se fac evaluari ale rezultatelor obtinute în urma participarii la programe de perfectionare;

??cursurile de perfectionare de scurta durata se finalizeaza cu acordarea diplomelor de participare ceea ce conduce la lipsa de implicare a cursantilor;

??calitatea prelegerilor, seminarilor de perfectionare si a conditiilor de desfasurare lasa de dorit datorita inexistentei unor standarde în domeniu;

Institutul European din România – Studii de impact III

26

??implicarea limitata a institutiilor de învatamânt în programele de perfectionare;

??capacitatea limitata de perfectionare a centrelor regionale;

??inexistenta programelor de perfectionare si dezvoltarea de solutii alternative (sistem e- learning de perfectionare) care ar reduce costurile perfectionarii si ar facilita accesul unui numar mai mare de functionari publici.

Ca principale modalitati de consolidare a capacitatilor institutionale în vederea asigurarii implementarii componentelor strategice ale formarii continue a functionarilor publici se pot propune:

?? Dezvoltarea mecanismului institutional legat de implementarea, monitorizarea si evaluarea procesului de formare continua,;

?? Dezvoltarea mecanismelor institutionale de corelare între actorii formarii continue (incluzând crearea unor standarde unitare, a unor grupuri de lucru tematice între experti, precum si organizarea unor evenimente periodice, pentru multiplicarea rezultatelor si diseminarea bunelor practice însusite prin colaborarea cu partenerii externi);

?? Dezvoltarea capacitatii INA de a asigura realizarea activitatilor de formare continua prevazute, la standarde calitative de nivel european;

?? Dezvoltarea centrelor regionale de formare continua ale administratiei publice locale atât din punct de vedere logistic, cât si al resurselor umane;

?? Extinderea retelei de parteneri nationali si internationali.

2.4.Evaluarea performantelor

Evaluarea angajatilor din administratia publica are în vedere:

?? masurarea obiectiva a rezultatelor obtinute în timp de personal;

?? fundamentarea posibilitatilor de promovare a personalului;

?? justificarea unor decizii de redistribuire sau reducere a personalului.

În materie de evaluare, constatând ca nu se parcurge întreg ciclul formulare de obiective – realizare – evaluare/masurare, s-a propus generalizarea CAF (cadrul de evaluare a functiilor publice).

În acest moment CAF-ul este cunoscut în foarte putine institutii publice si este utilizat în si mai putine. În ceea ce priveste evaluarea performantelor profesionale individuale se reclama subiectivismul acesteia. Desi evaluarea se realizeaza în functie de obiective individuale, în cele mai multe cazuri aceste obiective nu exista, pentru ca nu exista capacitatea de le formula sau nici obiectivele organizatiei nu sunt foarte clare si cunoscute de tot personalul. Astfel, evaluarea performantelor individuale reprezinta o apreciere subiectiva a superiorului direct, ce se bazeaza în primul rând pe relatia informala superior-subordonat.

Pornind de la aceasta constatare, este necesara includerea elementelor de evaluare externa, prin aprecieri din partea “clientilor”. De asemenea, trebuie

Institutul European din România – Studii de impact III

27

constientizat rolul autoevaluarii ca baza a cresterii performantelor profesionale individuale.

Tabel 2.4. Elemente de organizare interna - cunosc sistemul de evaluare si ma autoevaluez periodic

Indicator Procent

nu este important 9,1

deloc 4,5

partial 36,4

in mare masura 27,3

complet 22,7

Total 100.0

Autoevaluare periodica

9%

5%

36%27%

23%

nu esteimportantdeloc

partial

in mare masura

complet

Figura 2.5. Gradul de autoevaluare

Institutul European din România – Studii de impact III

28

d an u

C o n s i d e r a t i o b i e c t i v a c t u a l u l s i s t e m d e e v a l u a r e a p e r f o r m a n t e l o r p r o f e s i o n a l e i n d i v i d u a l e ?

P i e s s h o w c o u n t s

d a

5 9 , 0 9 %

n u

4 0 , 9 1 %

Figura 2.6.

2.5.Conduita functionarilor publici

Atitudinea functionarilor publici, relatiile acestora cu cetatenii si profesionalismul cu care îsi îndeplinesc atributiile reprezinta repere frecvent aduse în discutie în cadrul proceselor de reforma a administratiei, în încercarea de a îmbunatati imaginea si eficienta acesteia.

În materie de conduita, se face adesea apel la coruptia existenta în sistemul administratiei publice, aspect semnalat de numeroase rapoarte internationale sau ale societatii civile din România.

Ultimii ani au fost marcati de încercarea de ameliorare a imaginii administratiei publice, prin cresterea transparentei actului administrativ si luarea unor masuri anticoruptie ferme, vizibile pentru opinia publica.

Au existat propuneri privind înfiintarea, începând cu anul 2004, a Observatorului Functiei Publice, format din reprezentanti ai societatii civile, ai institutiilor publice beneficiare, ai sindicatelor si ai partidelor politice, pentru a asigura o transparenta sporita a managementului functiei publice si a independentei corpului functionarilor publici. De asemenea, au existat intentii de a reduce fenomenul coruptiei.

Institutul European din România – Studii de impact III

29

non raspunsnuda

Considerati coruptia o problema reala a AP din Romania?

80.0%

60.0%

40.0%

20.0%

0.0%

Per

cent

Figura 2.7.

Tabel 2.4. Cauze ale coruptiei

In mare masura

Destul de mult

Moderat Intr-o masura nesemnificativa

Deloc

a. cadrul legal 12,5 50 18,8 6,3 0

b. sistemul de salarizare

50 31,3 12,5 6,3 0

c. moralitatea functionarilor publici

6,3 50 18,8 25 0

d. presiunea din partea mediului economic

18,8 25 31,3 12,5 0

e. presiunea sistemul politic

25 18,8 25 12,5 12,5

f. comportamentul cetatenilor

25 18,8 12,5 43,8 0

Institutul European din România – Studii de impact III

30

Trebuie evidentiate încercarile ultimilor ani în materie de conduita a functionarilor publici, dar, de asemenea, trebuie sa remarcam ca rezultatele sunt departe de a fi semnificative deoarece nu a existat o abordare sistemica a fenomenului care sa vizeze:

1. angajament politic – dorinta si vointa puterii politice de generalizare a unui comportament etic, inclusiv prin puterea exemplului;

2. cadrul legal – uneori mult prea general si neclar, permisiv si interpretabil în unele zone, cum ar fi licitatiile, achizitiile, investitiile publice;

3. mecanisme eficiente de tragere la raspundere;

4. coduri de conduita functionale – codul de etica este ineficient în acest moment, mai mult este un instrument de control si constrângere la îndemâna conducatorilor;

5. mecanisme de socializare profesionala, inclusiv perfectionare – nota dominanta în institutiile publice din România o reprezinta teama – de a avea initiative, de a avea puncte de vedere, de a comenta, pentru ca pot exista sanctiuni;

6. conditii care sa sprijine actiunea serviciilor publice, inclusiv o atitudine pozitiva a cetatenilor - comportamentul acestora genereaza de foarte multe ori acte de coruptie si sprijin din partea mediului de afaceri;

7. existenta unor organisme de coordonare;

8. o societate civila si o presa active, care sa supravegheze si sa sanctioneze actiunile oficialilor si functionarilor publici.

Încalcarea normelor de conduita este strâns legata de valoarea umana a celor care activeaza în administratia publica, fiind strâns legata de procesele de recrutare si selectie care nu au în vedere aceste aspecte. Reglementarea excesiva a conduitei si impunerea de sanctiuni aspre nu va rezolva niciodata problema conduitei, fiind un domeniu în care ar trebui sa actioneze autocontrolul fiecarui individ. Pe de alta parte, chiar existenta unor norme imperative cu privire la comportament, cum este cazul acum, presupun si existenta unui mecanism de urmarire a modului în care se aplica.

2.6.Stabilitatea în functia publica, relatiile cu sistemul politic

Neutralitatea si impartialitatea sunt principii fundamentale ale functiei publice, în sensul ca ocupantii acestora trebuie sa fie impartiali în rezolvarea problemelor de serviciu. Legislatia trebuie sa creeze cadrul adecvat prin care sa se asigure stabilitatea în functie indiferent de schimbarile de natura politica. Din pacate însa, schimbarile politice, indiferent de garantiile legale, conduc la numeroase schimbari în rândul functionarilor publici, îndeosebi ocupanti ai functiilor publice de conducere. Desi teoretic este asigurata stabilitatea asistam din patru în patru ani la migrari masive ale functionarilor publici generate de presiuni ale nivelului politic.

Institutul European din România – Studii de impact III

31

non raspunsin cea mai mareparte

semnificativenesemnificativenu au fostschimbari

In ce masura schimbarile la nivel politic au generat schimbari la niveltehnic - la nivel de conducere

30,0%

25,0%

20,0%

15,0%

10,0%

5,0%

0,0%

Perc

ent

Pe de alta parte, asistam la migrari masive ale functionarilor publici catre sectorul privat, îndeosebi datorita nivelului de salarizare din administratia publica si faptului ca perspectiva unei cariere este mult prea îndepartata.

Institutul European din România – Studii de impact III

32

fara nici o indoiala caDA

probabil ca DAprobabil ca NUfara nici o indoiala, NU

Daca ati avea posibilitatea sa incepeti din nou o activitate, ati alege salucrati tot in functia publica?

50.0%

40.0%

30.0%

20.0%

10.0%

0.0%

Per

cent

alte cazuriin sect privat, cuafacere proprie

in alta inst publicain aceeasi inst, pealta pozitie

in aceeasi inst, peaceeasi pozitie

Unde va vedeti lucrand peste 5 ani?

50.0%

40.0%

30.0%

20.0%

10.0%

0.0%

Per

cent

2.7.Comunicarea, stilul de conducere si creativitatea

Comunicarea poate fi formalizata, când se realizeaza în baza unor norme imperative si neformalizata, bazându-se pe interactiunile dintre indivizi. În orice organizatie comunicarea este definitorie, fiind strâns legata de cultura acelei organizatii. În administratia publica din România, domina comunicarea neformalizata, în multe cazuri si datorita inexistentei unor proceduri si circuite clare ale documentelor. Din pacate, tendinta este de a înlocui comunicarea pe orizontala cu una pe verticala, tip directiva.

Institutul European din România – Studii de impact III

33

În ceea ce priveste stilul de conducere asistam la dominarea stilului autoritar, astfel ca apare pertinent obiectivul de a construi o categorie de manageri profesionisti pentru administratia publica, eventual încadrati pe baza unui contract managerial, astfel încât performanta sa fie elementul cheie în activitatea acestora si nu apartenenta politica.

În materie de creativitate, inovare, lucrurile sunt departe de a fi încurajatoare. Managerii nu încurajeaza initiativele, angajatii nu doresc sa-si asume responsabilitati noi. Si în aceasta situatie lucrurile sunt legate de calitatile manageriale si cultura organizationala, care, în general, în institutiile publice este una de tip negativ, birocratic.

În aceste domenii, legislatia nu are mare efect, pentru ca stilul de conducere sau creativitatea nu pot fi impuse prin acte normative, astfel ca schimbarea este legata în primul rând de calitatile si cunostintele celor care activeaza în institutiile publice.

2.8. Responsabilitati în procesul de reforma a functiei publice.

Agentia Nationala a Functionarilor Publici (ANFP) are atributii pentru managementul functiei publice, iar Institutul National de Administratie (INA)6 în domeniul perfectionarii resurselor umane. ANFP este condusa de un presedinte cu rang de secretar de stat numit de primul – ministru la propunerea ministrului administratiei si internelor (art. 19/alin. 2, Legea nr. 188/19997). Potrivit H.G. nr. 624/2003 pentru aprobarea Regulamentului de organizare si functionare a ANFP8 vicepresedintele acestei institutii are rangul de subsecretar de stat (art. 3/alin. 1). INA este în subordinea MAI si functioneaza sub patronajul primului – ministru.

nesatisfacator; 28,9

satisfacator; 39,9

bun; 24,1

foarte bun; 2,8

non raspuns; 4,3

Cum apreciati actualul sistem centralizat de management al functiei publice

asigurat de ANFP? (primari)

6 Înfiintat prin O.G. nr. 81/2001 (M.Of. nr. 542/1.09.2001), aprobata cu modificari prin Legea nr. 106/2002 (M.Of. nr. 185/18.03.2002). INA îsi desfasoara activitatea în baza H.G. nr. 710/2002 (M.Of. nr. 519/17.07.2002). 7 Republicata în M.Of. nr. 251/22.03.2004; modificata prin: Legea nr. 344/2004 (M.Of. nr. 674/27.07.2004); O.U.G. nr. 92/2004 (M.Of. nr. 1091/23.11.2004), aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 76/2005 (M.Of. nr. 324/18.04.2005); O.U.G. nr. 39/2005, M.Of. nr. 430/20.05.2005. 8 M.Of. nr. 410/11.06.2003.

Institutul European din România – Studii de impact III

34

Statutul functionarilor publici nu se aplica decât celor aproximativ 100.000 de functionari publici, nu însa si personalului contractual sau celui cu statut special. ANFP nu gestioneaza totalitatea informatiilor relevante privind salariatii din sectorul public. Aceasta situatie va exista si în continuare, atâta vreme cât nu exista o autoritate publica responsabila cu centralizarea datelor privind personalul contractual. Exista necesitatea unei asemenea autoritati care sa aiba atributii asemanatoare ANFP. Ea ar putea sa functioneze pe o perioada de tranzitie, determinata prin efectul legii, la capatul careia sa fie formata o singura institutie: Oficiul National de Gestiune a Resurselor Umane din cadrul Administratiei Publice.

- Aceasta institutie este justificata si de urmatoarele consideratii. Ideea care a stat la baza functionarii ANFP potrivit Legii nr. 188/1999 a fost ca aceasta institutie sa colaboreze cu toate compartimentele specializate de resurse umane din cadrul institutiilor publice (art. 22). Ulterior intrarii în vigoare a Statutului functionarilor publici, a aparut Legea nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei în exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si în mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei9.

În practica, prevederile Legii nr. 161/2003 care erau menite sa rationalizeze activitatea din cadrul administratiei publice si sa reduca numarul functiilor de conducere, nu se aplica integral. Un asemenea Oficiu ar avea ca atributie si urmarirea aplicarii prevederilor Legii nr. 161/2003, astfel încât structurile interne de gestionare a resurselor umane din cadrul autoritatilor si institutiilor publice sa fie standardizate, în sensul unui numar compatibil de personal, în acord cu obiectivele institutiei publice.

Apreciem ca acordarea unui rol substantial în procesul de reforma Unitatii Centrale pentru Reforma Administratiei Publice reprezinta un pas înainte în ceea ce priveste monitorizarea eficienta a acestui proces. Aceasta Unitate are, dupa cum am aratat, atributii în privinta descentralizarii si deconcentrarii, precum si în ceea ce priveste reforma functiei publice, prin introducerea PMM si a CAF. Aceste atributii ar trebui însa mai bine delimitate, o optiune de luat în calcul fiind restrângerea lor sau, daca se prefera în continuare ca acestea sa fie exercitate la acest nivel institutional de luare a deciziilor, este absolut necesara întarirea capacitatii administrative a Unitatii Centrale pentru Reforma Administratiei Publice.

9 M.Of. nr. 279/21.04.2003.

Institutul European din România – Studii de impact III

35

3. Reforma administratiei publice locale

3.1. Definirea conceptului de descentralizare

Descentralizarea reprezinta transferul de autoritate si responsabilitati pentru anumite functii publice de la nivelul guvernului central al unei tari la niveluri subnationale de guvernare sau institutii autonome (Rondinelli et al. 1983). În literatura de specialitate descentralizarea este adesea clasificata dupa tipul de responsabilitati transferate si dupa nivelul de autonomie a autoritatilor locale.

În acord cu strategia de reforma a administratiei publice agreata de Comisia Uniunii Europene, conceptul de descentralizare în România, este definit prin intermediul a trei elemente majore:

- continuarea descentralizarii prin transferul de competente si responsabilitati administrative si financiare, de la nivelul autoritatilor administratiei publice centrale la nivelul autoritatilor locale;

- continuarea procesului de deconcentrare prin delegarea de responsabilitati în teritoriu functie de necesitatile pe plan local, în cadrul aceleiasi structuri administrative (serviciile deconcentrate functioneaza în subordinea ministerului care le-a delegat responsabilitatea);

- transformarea serviciilor deconcentrate din teritoriu, functie de necesitatile cetatenilor si pentru eficientizarea acestora, în servicii descentralizate în responsabilitatea autoritatilor locale.

Dupa responsabilitatile transferate, descentralizarea este împartita în trei categorii: politica, administrativa si fiscala.

Descentralizarea politica implica conferirea câtre cetateni a unei puteri mai mari în procesul de luare a deciziilor, în particular acest lucru întâmplându-se prin derularea de procese democratice.

Dincolo de argumentele care sustin descentralizarea politica este de retinut urmatoarea afirmatie: “deciziile luate cu o cat mai mare participare din partea cetatenilor vor fi mai bine fundamentate si mai relevante având în vedere diferite interese care se manifesta la nivelul societatii decât acelea luate numai la nivelul autoritatilor politice nationale. Acest concept implica faptul ca, alegerea reprezentantilor pe circumscriptii electorale prin vot, permite cetatenilor sa-i cunoasca mai bine pe cei care ii reprezinta politic si în acelasi timp, permite alesilor sa cunoasca mai bine nevoile si aspiratiile celor care i-au ales” (Rondinelli 1999).

Succesul descentralizarii politice, în general, depinde de o serie de componente cheie: reforme constitutionale sau statutare, existenta pluralismului politic, întarirea corpurilor legiuitoare si a unitatilor politice locale. Absenta unora dintre aceste aspecte poate conduce la “capturarea” sistemului electoral de elite locale care, apoi ar putea dezvolta si implementa politici si actiuni care sa-i favorizeze pe ei sau grupurile care ii sustin. De obicei, descentralizarea politica determina baza aparitiei si dezvoltarii unor numeroase sarcini administrative la nivelul sectorului public.

Institutul European din România – Studii de impact III

36

Acest aspect a fost surprins si în raspunsurile obtinute la nivelul esantionului intervievat în cadrul prezentei cercetari. Astfel, în jur de peste 50% dintre respondenti au considerat cronica influenta politicului în administratia publica locala.

Descentralizarea administrativa, conform literaturii de specialitate reprezinta “transferul de responsabilitati privind planificarea, finantarea si gestionarea unor anumite functii publice de la nivelul guvernului central si al agentiilor sale la unitatile subordonate, autoritati publice semi-autonome sau autoritatilor regionale sau locale (Rondinelli 1999). Diferitele subcategorii de descentralizare administrativa sunt frecvent definite pe baza tipurilor de institutii sau agentii la care responsabilitatile sunt transferate.

?? Deconcentrarea reprezinta cea mai slaba forma de descentralizare care implica transferul de autoritate si responsabilitati de la nivelul ministerelor sau agentiilor la structurile din teritoriu care apartin de acestea.

?? Devolutia genereaza un grad de autonomie mai ridicat si implica transferul de responsabilitati de la nivelul guvernului central la nive luri de guvernare inferioare care au fost împuternicite prin prevederi constitutionale sau statutare.

?? Delegarea implica transferul de responsabilitati de la agentiile centrale la entitati semi-autonome operand independent sau semi- independent de guvern. (Rondinelli et al. 1983; Rondinelli 1999; Brinkerhoff and Leighton 2002).

?? Privatizarea este câteodata privita ca o forma de descentralizare (una proiectata în asa fel încât performante mai înalte privind eficienta stilului de piata pot fi generate prin grade sporite de autonomie si flexibilitate mai mare în luarea deciziilor) si implica transferul de responsabilitati de la guvern la entitati private (Rondinelli 1999, Mills 1994). în cadrul privatizarii, responsabilitatile pot fi transferate chiar la furnizorii de servicii propriu-zisi.

În contextul actual al reformei administratiei publice prioritare sunt considerate descentralizarea si deconcentrarea ca parti ale descentralizarii administrative, cu observatia ca descentralizarea este asimilata devolutiei si delegarii. În acelasi context, devolutia în cazul României, nu implica si o eventuala autonomie teritorial-administrativa.

Institutul European din România – Studii de impact III

37

da

24.51%

nu

36.76%

nu am suficiente informatii

33.60%

non raspuns 5.14%

Figura 3.1 Exista la nivelul localitatii servicii publice a caror descentralizare, de

la nivel central la nivel local va duce la îmbunatatirea serviciilor oferite cetatenilor?

Din raspunsurile oferite de primarii localitatilor la întrebarea de mai sus pot fi formulate urmatoarele concluzii preliminare:

?? Exista o opinie favorabila în ce priveste sustinerea procesului de descentralizare cu avantajele pe care le poate genera;

?? Raspunsurile nefavorabile se înregistreaza în special în cazul localitatilor mici care în acest moment nu beneficiaza de regula de asemenea servicii publice oferite de la nivel central. Potrivit studiilor efectuate de experti straini la nivelul administratiei publice locale exista o frustrare puternica a alesilor locali, care pot afirma, pe buna dreptate, ca descentralizarea înscrisa în textele legale este aplicata într-o masura insuficienta si depinde în final de capacitatea alesilor locali de a negocia cu statul, cu riscul politic care decurge din aceasta. Mai mult, în opinia acestor experti, sentimentul de frustrare este ridicat mai ales în colectivitatile sarace care dispun de putine resurse fiscale proprii. Într-adevar, dat fiind ca transferurile de la stat depind în principal de resursele din impozitul pe venit si din TVA colectata din teritoriul respectiv, fara un efort semnificativ în ceea ce priveste echilibrarea, multe colectivitati au dificultati foarte mari în a-si finanta competentele de functionare obligatorii si de aceea nu pot genera resurse pentru finantarea investitiilor care sunt, cu toate acestea, necesare. În ceea ce priveste colectivitatile „bogate”, adica cele care dispun de un potential fiscal nou generat de actuala crestere economica, sunt insuficient incitate sa îsi mobilizeze potentialul fiscal si prefera sa opereze numeroase deduceri sau renuntari la colectare, facând apel la stat pentru a-si finanta deficitul. Astfel, expertii Ministerului de Finante au putut sa constate la sfârsitul anului 2003, dar mai ales în 2004, ca din contul global al colectivitatilor sunt degajate excedente importante, chiar în momentul în care numeroase colectivitati se plâng, în mod legitim, de lipsa lor de resurse;

Institutul European din România – Studii de impact III

38

?? O categorie importanta a respondentilor nu cunosc problematica descentralizarii.

??

da

42.69%

nu

27.67% nu am suficiente informatii

26.09%

non raspuns 3.56%

Figura 3.2. Exista servicii publice care ar trebui gestionate de câtre sectorul privat?

Totusi, la nivelul celor intervievati (alesi locali) exista si optiunea privatizarii unor servicii publice locale în vederea eficientizarii acestora si reducerii cheltuielilor din bugetul local.

Descentralizarea fiscala se refera la marirea controlului autoritatilor locale asupra resurselor financiare, fie în termeni de repartizare a cheltuielilor fie a generarii de venituri. Multe din lucrarile de specialitate privind descentralizarea fiscala se concentreaza pe natura transferurilor inter-guvernamentale si pe diferentele privind capacitatea de generare a veniturilor a diferitelor tipuri de autoritati. Un aspect primar în analiza descentralizarii fiscale este reprezentat de o echilibrare corespunzatoare intre autoritate si resursele financiare necesare exercitarii acelei autoritati.

Din cercetarea efectuata pe teren, rezulta ca cea mai mare parte (peste 60%) din cei intervievati considera ca pasii facuti pâna în prezent în descentralizarea fiscala nu sunt suficienti si în unele cazuri adecvati pentru a sustine o finantare corespunzatoare a serviciilor publice oferite cetatenilor.

Conform analizelor efectuate de experti straini si români “In ceea ce priveste descentralizarea si deconcentrarea serviciilor publice, acest proces nu a fost dus pana la capat, în sensul ca nu s-au transferat resursele financiare corespunzatoare si nu s-au stabilit clar competentele transferate si nivelurile de descentralizare” (Strategia de reforma a administratiei publice – 2004).

Institutul European din România – Studii de impact III

39

deloc; 7,5

intr-o mica masura; 61,7

intr-o masura rezonabila; 28,1

in foarte mare masura; 0,8

non raspuns; 2,0

Figura 3.3 în ce masura actualul sistem de finantare a serviciilor publice locale coincide cu nevoile dumneavoastra?

3.2. Stadiul actual al descentralizarii

Constitutia adoptata în 1991 a fost primul act legislativ al României post comuniste care a recunoscut "autoritatile comunale si orasenesti" "pe baza principiului descentralizarii"(Art 119) “drept autoritati administrative autonome”(Art. 120/2).

Strategia privind accelerarea reformei administratiei publice aprobata în 2001 de Guvernul României a identificat necesitatea descentralizarii anumitor servicii publice în vederea reducerii cheltuielilor si a întaririi capacitatii manageriale a administratiei publice locale.

Cu sprijinul unor donori internationali s-au elaborat o serie de analize sectoriale privind procesul de descentralizare în anumite domenii (ex. asistenta sociala – protectia copilului). Câteva aspecte majore privind descentralizarea cum ar fi: rolul asocierilor de unitati teritorial administrative în furnizarea de servicii publice (la nivel de judet, oras, comuna), rolul prefectilor, implicarea autoritatilor locale în procesul decizional, se recomanda a fi solutionate pentru o mai buna gestionare a serviciilor publice la nivel local.

In conformitate cu Constitutia revizuita si adoptata în 2003 „ Administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale se întemeiaza pe principiile descentralizarii, autonomiei locale si deconcentrarii serviciilor publice”. În acelasi timp, actul fundamental considera Consiliul Judetean drept "autoritatea administratiei publice pentru coordonarea activitatii consiliilor comunale si orasenesti, în vederea realizarii serviciilor publice de interes judetean" (Art. 122/1).

Descentralizarea financiara este o componenta importanta a procesului de descentralizare deoarece autoritatile publice locale detin cele mai complete informatii, pe baza carora pot lua decizii mai bine justificate decât organele de specialitate de la nivel central, în legatura cu alocarea resurselor financiare locale. Evident, descentralizarea financiara si administrativa sunt strâns corelate.

În decursul ultimului deceniu, România a facut pasi importanti în planul descentralizarii financiare. În cadrul acestui proces au putut fi identificate patru

Institutul European din România – Studii de impact III

40

cicluri. În primul ciclu (1991-1994)10 au fost initiate schimbari importante în structura si finantarea autoritatilor locale, care au inclus si introducerea sistemului de taxe si impozite locale. În ciclul al doilea al politicii de reforma (1998-2000) s-au facut noi pasi pentru realizarea descentralizarii administrative si financiare. În acest sens, pe baza noii legislatii privind finantele autoritatilor publice locale 11 a crescut nu numai partea din PIB referitoare la bugetele locale, dar si proportia corespunzatoare a cheltuielilor locale din totalul cheltuielilor publice (între 1998-2001 procentul din PIB a crescut de la 3,6 la 6,5% si cheltuielile locale au crescut de la 14,4 la 26,6%). În timpul celui de al treilea ciclu (2001 – 2004) noile legi au adoptat si stabilit noi reguli pentru anumite functii ale autoritatilor locale12, în special privind serviciile/utilitatile publice13.

Al patrulea ciclu (2004 pâna în prezent) a fost demarat odata cu proiectarea si aprobarea Strategiei actualizate privind accelerarea reformei administratiei publice (H.G. 699/2004). O componenta importanta a acestei strategii este axata pe continuarea procesului de descentralizare si deconcentrare. Prin punerea în aplicare a acestei strategii, a fost elaborat un prim pachet legislativ pentru sustinerea procesului (legea cadru a descentralizarii nr. 339/2004, legea institutiei prefectului nr. 340/2004 si H.G. nr. 2201/2004 privind functionarea si atributiile Comitetului Tehnic Interministerial si a Grupurilor de Lucru pe descentralizare din institutiile implicate).

Tendinte de centralizare si de descentralizare au existat în acest interval. Câteva prevederi legale noi au întarit controlul autoritatilor centrale asupra functiilor autoritatilor locale, în timp ce altele au actionat în directia descentralizarii14. În iulie 2003, o lege noua privind finantele publice locale a abrogat-o pe prima, având prevederi corelate cu cele ale Legii Finantelor Publice nr. 500/2002 (armonizata cu prevederile Reglementarilor Consiliului Europei (CEE) nr. 1605/2002) si au crescut procentul din impozitul pe profit aplicat individual (IPP) care se aloca autoritatilor locale15.

Un studiu detaliat al stadiului actual al descentralizarii financiare la nivelul întregii tari, precum si pe cele mai importante sectoare de activitate (educatie, sanatate, asistenta sociala, ordine si siguranta publica, agricultura, cultura, servicii publice de dezvoltare locala) a fost întocmit de Uniunea Nationala a Consiliilor Judetene din România si Asociatia Directorilor Economici din cadrul Consiliilor Judetene din România.

Pe lânga aspectele pozitive, în derularea procesului de descentralizare au fost înregistrate si o serie de aspecte negative:

10 Legea administratiei publice locale nr. 69/1991, OG nr.15/1992 privind impozitele locale. Legea nr.27/1994 privind impozitele locale 11Au fost facute câteva amendamente la Legea nr.69/1991 si la Legea nr. 189/1998 privind finantele publice locale. 12 Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala 13 De exemplu: Legea nr. 326/2001 privind serviciile publice de gospodarie comunala, OG nr.86/2001 privind serviciile de transport public local de calatori, OG nr.84/2001 privind serviciile publice comunitare de evidenta a persoanelor, OG nr.88/2001 privind serviciile comunitare publice pentru situatii de urgenta, OUG nr. 202/2002 privind gospodarirea integrata a zonei costiere, OG nr. 21/2002 privind gospodarirea localitatilor urbane si rurale, OG nr. 32/2002 privind serviciile publice de alimentare cu apa si de canalizare, OG nr.71/2002 privind înfiintarea de servicii publice locale pentru administrarea patrimoniului public si privat de interes local. 14 Legea administratiei publice locale nr. 215/2001 15 OUG nr. 45/2003 privind finantele publice locale

Institutul European din România – Studii de impact III

41

?? Drepturi importante nu au fost acordate autoritatilor APL, ceea ce limiteaza capacitatea acestora de a organiza eficient oferta de servicii (de exemplu dreptul de a stabili preturi pentru aceste servicii16);

?? In unele domenii mecanismele de control direct si deciziile discretionare persista. Exista putine domenii cu reglementari clare si transparente. Acest lucru limiteaza atât planificarea si previziunea financiara cât si posibilitatea de a experimenta si de a introduce solutii locale creative pentru a oferi servicii mai eficiente. Indirect, acest aspect limiteaza si capacitatea de absorbtie a fondurilor Uniunii Europene;

?? Autonomia managementului financiar local este limitata de reglementarile privind alocarea veniturilor proprii prin restrictionarea utilizarii transferurilor;

?? Preponderenta alocarilor cu destinatie precisa este un obstacol pentru o eficienta cheltuire a banilor deoarece limiteaza coordonarea si integrarea serviciilor locale;

?? Mecanismele de echilibrare existente nu asigura echitatea sistemului;

?? Transferul incomplet de proprietate este un obstacol în gestionarea efectiva a bunurilor locale;

?? Insuficienta precizare privind garantiile legale si constitutionale legate de autonomia locala;

?? Politici publice insuficient argumentate si partial implementate nu au putut oferi solutii rationale pentru problemele existente;

?? Preponderenta ordonantelor si legilor emise în procedura de urgenta, în loc de legi emise pe cale ordinara;

?? Autoritatile APL nu au beneficiat în toate cazurile, în avans, de instruire specializata privind gestiunea financiara si managementul serviciilor publice descentralizate;

?? Înregistrarea unui decalaj intre competentele decizionale transferate câtre autoritatile locale si resursele alocate în vederea sustinerii acestora (alocarea resurselor locale nu reflecta schimbarile de responsabilitate) .

Un proces de descentralizare gestionat defectuos poate conduce la aparitia unei game largi de esecuri ale statului: atât "erori prin omisiune", atunci când statul nu reuseste sa faca ceva care ar fi îmbunatatit performanta economica/administrativa, cat si "erori de actiune", atunci când statul desfasoara actiuni care conduc la înrautatirea performantelor economice.17 Nu numai ca aceste erori împiedica dezvoltarea unei politici semnificative de descentralizare, care ar putea conduce la o oferta de servicii

16 De exemplu: Legea nr. 326/2001 privind serviciile publice de gospodarie comunala, OG nr.86/2001 privind serviciile de transport public local de calatori, OG nr.84/2001 privind serviciile publice comunitare de evidenta a persoanelor, OG nr.88/2001 privind serviciile comunitare publice pentru situatii de urgenta, OUG nr. 202/2002 privind gospodarirea integrata a zonei costiere, OG nr. 21/2002 privind gospodarirea localitatilor urbane si rurale, OG nr. 32/2002 privind serviciile publice de alimentare cu apa si de canalizare, OG nr.71/2002 privind înfiintarea de servicii publice locale pentru administrarea patrimoniului public si privat de interes local. 17 Krueger, Ann. 1990. Esecurile guvernarii în procesul de Dezvoltare, Journal of Economic Perspectives 4 (3): 9-23.

Institutul European din România – Studii de impact III

42

locale mai eficiente si echitabile, ci are si efecte negative privind credibilitatea autoritatilor locale.

In Raportul de Tara pe 2004 s-a aratat ca, „Cel mai important, autoritatile romane au facut eforturi considerabile în vederea dezvoltarii strategiei pentru conducerea procesului de descentralizare intr-o maniera transparenta si stabila. Strategia a fost adoptata în mai 2004 si identifica prioritati clare pentru viitoarea reforma. Este important faptul ca strategia a fost pregatita ca urmare a unei dezbateri publice extinse (intr-un Forum National) cu principalii beneficiari. Oricum, reformele propuse sunt inga în faza incipienta si ar trebui asigurata implementarea acestora. Ar trebui îmbunatatita considerabil cooperarea efectiva dintre MAI si MFP pentru a asigura succesul reformei”18.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Administrarea sigestiunea bunurilor sifondurilor publice la

nivel local

Asigurarea unorservicii publice la nivel

local

Prognoza si dezvoltareec-sociala

Organizatorica

non raspuns

in foarte maremasura

in maremasura

in micamasura

in foarte micamasura

Figura 3.4 În opinia dumneavoastra, în actualul stadiu de descentralizare precizati în ce masura APL îsi poate îndeplini urmatoarele functii?

18 2004, Regular Report on Romania’s progress towards accession, p 17.

Institutul European din România – Studii de impact III

43

da

19.05%

nu

70.63%

non raspuns

10.32%

Figura 3.5 Cunoasteti vreun serviciu public descentralizat de la nivel central la

nivelul colectivitatilor locale în ultimii 4 ani?

Din raspunsurile persoanelor intervievate rezulta ca efectele descentralizarii la nivel local nu s-au manifestat intr-o maniera consistenta pâna în prezent. Posibile explicatii la aceasta situatie pot fi:

?? Parcurgerea pâna în prezent a etapei corespunzatoare dezvoltarii cadrului institutional si legislativ cu efecte concrete în plan local în anii viitori;

?? Lipsa unei descentralizari coerente, nefundamentata corespunzator, fara o asigurare a resurselor necesare si însotita de o comunicare defectuoasa cu beneficiarii acestui proces;

?? Pâna în prezent si probabil si în perioada imediat urmatoare, nu toate unitatile administrativ teritoriale au fost si vor fi implicate, având în vedere capacitatea administrativa si manageriala a acestora. Acest fapt este mentionat de asemenea si în Raportul Comisiei Europene pe anul 2004: „Majoritatea autoritatilor locale sufera de o capacitate administrativa limitata iar fluctuatia functionarilor publici locali este mare.”19;

19 2004, Regular Report on Romania’s progress towards accession, p 17.

Institutul European din România – Studii de impact III

44

da; 19,8

nu; 75,9

non raspuns; 4,3

Figura 3.6 în decursul mandatului dumneavoastra ati formulat propuneri care sa sustina procesul de descentralizare?

Raspunsurile consemnate la nivelul alesilor locali demonstreaza pe lânga alte cauze si o slaba aplicare a legilor administratiei publice locale si o transparenta redusa în derularea procesului (legile 215/2001 si 54/2003).

3.3. Riscurile procesului de reforma

Un aspect important al reformei administratiei publice îl constituie managementul reformei în procesul de aplicare a acesteia. Un risc important în realizarea reformei administratiei publice este aglomerarea sarcinilor cotidiene, ramânând astfe l putin timp pentru a cauta noi solutii la disfunctionalitatile aparute.

În consecinta, pentru ca reforma administratiei publice sa aiba succes este necesar ca un numar mare de grupuri tinta, (în particular persoane cheie de la nivele de conducere si decizie) sa-si exprime sprijinul si angajamentul în recunoasterea necesitatii schimbarilor si în implementarea acestor schimbari. Pe baza modelului dezvoltarii integrate a organizatiilor, se pot identifica patru factori de blocaj în implementarea strategiei actualizate: strategici (complexitatea decizionala), structurali (birocratia specifica oricarui sistem, mijloace umane si financiare limitate, dimensiunea si complexitatea), culturali (teama de risc, traditia „continuitatii”, schimbarea mentalitatii) si comportamentali (absenta stimulentelor individuale, neîntelegerea obiectivelor finale, demotivare si frustrari, comportamentele de asteptare).

Administratia publica nu poate fi reformata într-un timp scurt. Este un proces pe termen lung, care trebuie sa fie implementat de mai multe guverne consecutive, într-un mediu dificil, competitiv si în continua schimbare. De aceea, este nevoie de

Institutul European din România – Studii de impact III

45

obtinerea unui consens în plan politic în ceea ce priveste cerintele necesare realizarii întregului proces de reforma, prin:

- Diseminarea pe scara larga a informatiilor privind reforma si încurajarea participarii cetatenilor, a societatii civile, a mediului de afaceri, a functionarilor publici la realizarea reformei, printr-un schimb democratic de opinii în legatura cu desfasurarea acestui proces;

- Fundamentarea reformei pe baza unei analize profesioniste a stadiului actual, a activitatii si performantelor administratiei publice, precum si pe baza evaluarii periodice a consecintelor activitatilor finalizate;

- Folosirea experientelor în domeniul reformei administratiei publice din alte state, în special din statele membre UE si din tarile candidate, mentinând totodata elementele istorice si culturale ale administratiei publice românesti;

- Abordarea reformei în mod global: nici o schimbare izolata sau partiala nu trebuie realizata, daca nu a fost conceputa ca parte integranta si organica a întregii strategii de reforma;

- Abordarea reformei ca un proces deschis : componentele strategiei de reforma vor fi actualizate si adaptate schimbarilor din mediul extern, dar si transformarii altor componente ale reformei, pentru a folosi în cel mai bun mod experienta acumulata în timpul implementarii;

- Stabilirea prioritatilor strategice: pentru fiecare etapa este stabilit un numar limitat de obiective prioritare, asupra carora se va îndrepta întreaga atentie si pentru care vor fi alocate fondurile necesare. Acestea trebuie sa fie acele schimbari care determina progresul reformei în ansamblul sau si conditioneaza sau influenteaza toate celelalte transformari;

- Asigurarea continuitatii functionarii administratiei publice, astfel încât aceasta sa îsi îndeplineasca functiile în timpul reorganizarii, descentralizarii, etc.;

- Coordonarea si managementul întregii reforme dintr-un punct unic, la cel mai înalt nivel al Guvernului, pentru a asigura coerenta implementarii strategiei.

Institutul European din România – Studii de impact III

46

da 76.28%

nu 21.74%

non raspuns 1.98%

Figura 3.7 Considerati ca exista transparenta în implementarea mecanismului de

descentralizare?

3.3.1. Implicatiile coruptiei asupra activitatilor economice

În ultimii ani, din partea mediului universitar si de cercetare, a organizatiilor internationale (dintre acestea mentionam Fondul Monetar International, Banca Mondiala) a existat un interes sporit pentru estimarea nivelului coruptiei si economiei subterane din fiecare tara. Dintre cele mai importante lucrari din domeniul masurarii nivelului coruptiei din fiecare tara si a implicatiilor acesteia asupra dezvoltarii economice mentionam A. Krueger [1974]20, S. Rose-Ackerman [1975]21, P. Mauro [1995]22, P. Bardhan [1997]23, V. Tanzi [1998]24, Shang-Jin Wei [2001]25 etc.

Prin efectele pe care le provoaca, cele doua fenomene determina o diminuare puternica a disponibilitatilor banesti proprii fiecarui stat, precum si o scadere a eficientei valorificarii acestor fonduri.

În vederea evaluarii nivelului coruptiei dintr-o tara sunt calculati o serie de indici ai coruptiei26, dintre care, demni de mentionat, sunt urmatorii: Indicele Riscului International de Tara, calculat în cadrul Ghidului Riscului International de Tara (International Country Risk Guide (ICRG), bazat pe „opiniile expertilor”; indicele 20 Krueger A., The political economy of rent-seeking society, American Economic Review, vol. 64. N0 3, june 1974 21 Rose-Ackerman R., The economics of corruption, Journal of Public Economics, n0 5617, June 1975 22 Mauro P.,Corruption and growth, Quarterly Journal of Economics, Vol. 110, n0 3, 1995. 23 Bardhan, P., Corruption and development: a review of issues, Journal of Economic Literature, Vol.35, n0 3, 1997 24 Tanzi, V., Corruption Around the World: Causes, Consequences, Scope and Cures , IMF, 1998. 25 Shang-Jin Wei, Corruption în economic development:grease or sand?, Economic Survey of Europe, n0 2, United Nation, 2001. 26 Shang-Jie Wei, Corruption în Economic Development:Grease or Sand?, Economic Survey of Europe, 2001, n0 2, United Nations.

Institutul European din România – Studii de impact III

47

coruptiei calculat în cadrul Raportului Competitivitatii Globale (Global Competitiveness Report (GCR)) si al Raportului Dezvoltarii Mondiale (World Development Report (WDR)), bazat pe anchete asupra firmelor sau cetatenilor; indicele perceptiei coruptiei, calculat de Organizatia Transparency International (TI), bazat pe „un pol al polilor”; indicele coruptiei al carui calcul se bazeaza pe „mai multe obiective sau date puternice”.

Calcularea indicelui coruptiei dintr-o tara se bazeaza raspunsurile oferite de oameni de afaceri straini care detin afaceri în aceasta tara. Dintre indicatorii utilizati în vederea evaluarii nivelului coruptiei demn de mentionat este Transparency International Corruption Index27(TICI). Între valoarea acestui indicator si Indicele dezvoltarii umane (HDI) exista o dependenta puternica. Pentru tarile dezvoltate se înregistreaza niveluri scazute ale coruptiei, în timp ce pentru tarile slab dezvoltate coruptia este un fenomen generalizat la nivelul întregii societati. De exemplu, pentru seriile de date a variabilelor TICI si HDI înregistrate în anul 2001 pentru tarile lumii valoarea coeficientului liniar de corelatiei este 0.77. Pentru tarile membre NATO valoarea coeficientului este 0.71.

Economia subterana si coruptia au existat în tarile Europei centrale si de est înainte de 1989 sub diverse forme. Ulterior, procesele de tranzitie catre economia de piata au fost însotite de coruptie si de constituirea si dezvoltarea economiei informale. În România, în anul 2001, aproape 30% din populatie traieste în stare de saracie. În acelasi an, Indicele Coruptiei situeaza aceasta tara în grupul tarilor din estul continentului la nivelul cel mai ridicat al coruptiei.

În concluzie, “în tarile cele mai sarace, daca economia subterana a permis crearea unui anumit numar de locuri de munca, din dorinta de a mentine o anumita solidaritate si unitate familiala, dezvoltarea lor excesiva reprezinta un real pericol, atât pentru economie, cât pentru sistemul politic din aceste tari.”28

3.3.2. Coruptia la nivelul administratiei publice

Potrivit Comisiei europene „In domeniul descentralizarii si al administratiei locale temerile care au existat si în Raportul de Tara de anul trecut ramân valabile. Transferul competentelor câtre autoritatile locale nu s-a realizat în concordanta cu transferul resurselor.

Competenta de a spori veniturile locale ramâne limitata, legislatia care guverneaza transferurile financiare câtre autoritatile locale nu este transparenta, acordând consiliilor judetene o puternica functie de control în ceea ce priveste cheltuielile consiliilor locale. Surse complementare de finantare a investitiilor locale (in mod particular a drumurilor si a sistemului de încalzire) sunt „fonduri speciale” acordate de administratia publica centrala. Institutiile responsabile cu gestionarea fondurilor publice sunt lipsite de forta la nivel local, iar rapoartele plauzibile realizate cu privire la resursele publice care au deturnate în interesul unor anumite grupuri

27 Pentru explicarea metodologiei de calcul a indicatorului se poate consulta: Lambsdorff Johann Graf, Transparency International Corruption Index, Responding to the Challenges of Corruption, Act of the International Conference, Milan, 19-20 November 1999, p.257-277. 28 Germanangue-Debare, M ., Les pieges de l’economie souterraine, Le Courrier de l’UNESCO, juin 1996, p. 22-24.

Institutul European din România – Studii de impact III

48

politice. Aceasta constituie o grija distincta la momentul în care tara se pregateste pentru gestionarea fondurilor structurale ale UE.”29

Din raspunsurile celor intervievati, atât la nivel decizional (primari), cât si la nivel de executie (modernizatori), se remarca prezenta coruptiei la nivelul administratiei, ca un factor deosebit de negative, cu influente directe asupra activitatilor curente si a procesului de reforma în general.

66,0

30,4

3,6

72,7

22,7

4,5

0%

20%

40%

60%

80%

100%

(%)

Primari Modernizatori

da nu non raspuns

Figura 3.8 Considerati coruptia o problema reala a administratiei publice?

Pentru aprecierea cauzelor acestui fenomen, pentru cele doua categorii de intervievati, au fost luate în calcul urmatoarele aspecte:

?? Cadrul legal - înca favorizeaza intr-o masura foarte mare posibilitatea aparitiei coruptiei la nivelul institutiilor administratiei publice locale. Aceasta constatare recomanda urgentarea revizuirii legislatiei actuale (legile 215/1998, 213/, 326/, OUG 45/2003, etc.) care guverneaza activitatile administratiei publice locale si care este în acord cu cerintele Uniunii Europene si ale Bancii Mondiale privind reforma administratiei publice locale

?? Sistemul de salarizare – reprezinta factorul determinant în aparitia si mentinerea coruptiei în sistem conform opiniei celor intervievati. Acest lucru este mai mult decât evident în conditiile în care nivelul salariilor nu este în concordanta cu responsabilitatile sectorului. În egala masura, acest aspect este generat de lipsa unei strategii durabile privind salarizarea personalului si dezvoltarea unui sistem unitar de salarizare care sa puna în practica prevederile acesteia. Acesti factori ar contribui decisiv la o crestere a motivarii functionarilor publici, atragerea si mentinerea elementelor valoroase si reducerea discrepantelor dintre diferite categorii din cadrul functiei publice si în acelasi timp, între sectorul public si cel privat.

?? Moralitatea functionarilor publici – reprezinta un aspect cu o pondere ceva mai scazuta în generarea coruptiei fata de alte categorii de factori, însa nu

29 2004, Regular Report on Romania’s progress towards accession, p 17.

Institutul European din România – Studii de impact III

49

neglijabila. Explicatia acestei situatii de fapt poate fi gasita într-o dezvoltare redusa a culturii organizationale si a unei mentalitatii neconforme cerintelor actuale ale societatii si care se înregistreaza la nivelul unei mari mase a angajatilor din administratia publica. S-a constatat o pondere mult mai ridicata a acestui factor în cazul modernizatorilor în raport cu primarii. Acest rezultat poate fi explicat prin pozitia acestora în raportul cu cetatenii (mai directa) fata de factorul decizional.

?? Presiunea din partea mediului economic – are de asemenea o pondere însemnata în generarea coruptiei, însa sesizata mai accentuat la nivelul primarilor decât la nivelul tehnic de executie, fapt explicat printr-o implicare mai pronuntata pe aceasta dimensiune a nivelului decizional.

?? Presiunea sistemului politic – se remarca de asemenea ca un factor determinant. Astfel, aproape 50% dintre respondenti au apreciat ca influenta politicului este mare si foarte mare în aparitia coruptiei. Explicatiile pot fi oferite de o instabilitate pronuntata a functiei publice, în special de conducere, datorata ciclurilor electorale si functionarea clientelismului politic, în special în distributia resurselor financiare la nivel local.

?? Comportamentul cetatenilor – are o influenta moderata în comparatie cu ceilalti factori putând fi considerat mai mult un efect decât o cauza a coruptiei.

Varianta de raspuns

Cadrul legal

Sistemul

de salarizare

Moralitatea functionarilor publici

presiunea din partea

mediului economic

Presiunea

sistemului politic

Comportamentul

cetatenilor

deloc 0.0 0.0 0.0 0.0 12.5 0.0

intr-o masura nesemnificativa 6.3 6.3 25.0 12.5 12.5 43.8 moderat 18.8 12.5 18.8 31.3 25.0 12.5

destul de mult 50.0 31.3 50.0 25.0 18.8 18.8 in mare masura 12.5 50.0 6.3 18.8 25.0 25.0 non raspunsuri 0.0 0.0 0.0 12.5 6.3 0.0

Total 100.0 100.0 100.0 100,0 100.0 100.0

Institutul European din România – Studii de impact III

50

Tabelul 4. Elementele ce favorizeaza coruptia - primari

0%

20%

40%

60%

80%

100%

(%)

cadrul legal sistemul de salarizare moralitateafunctionarilor

presiune din parteamediului economic

presiunea sistemuluipolitic

comportamentulcetatenilor

deloc intr-o masura nesemnificativa moderat destul de mult in mare masura non raspuns

Figura 3.9. Elementele ce favorizeaza coruptia din raspunsurile primarilor

Varianta de raspuns

Cadrul legal

Sistemul

de salarizare

Moralitatea functionarilor

publici

Presiunea din partea

mediului economic

Presiunea sistemului

politic

Comportamentul

cetatenilor

deloc 3.6 0.0 3.0 6,0 13.2 6.6

intr-o masura nesemnificativa 12.6 0.6 19.9 18,0 12.6 24.1 moderat 15.6 5.4 32.5 19,2 15.0 28.9

destul de mult 29.9 25.3 19.9 30,5 27.5 19.3 in mare masura 23.4 65.7 17.5 12,6 21.6 7.8 non raspuns 15.0 3.0 7.2 13,8 10.2 13.3

Total 100.0 100.0 100.0 100,0 100.0 100.0

Institutul European din România – Studii de impact III

51

0%

20%

40%

60%

80%

100%

(%)

cadrul legal sistemul de salarizare moralitateafunctionarilor

presiune din parteamediului economic

presiunea sistemuluipolitic

comportamentulcetatenilor

deloc intr-o masura nesemnificativa moderat destul de mult in mare masura non raspuns

Figura 3. 10. Elementele ce favorizeaza coruptia din raspunsurile modernizatorilor

Institutul European din România – Studii de impact III

52

4. Concluzii si recomandari

Din cercetarea realizata asupra procesului de descentralizare s-au desprins urmatoarele concluzii :

??Decalajul considerabil existent între drept (constitutional si legislatie) si realitatea din teren. Teoretic, România este deja un stat descentralizat. Aducem în acest sens urmatoarele argumente: constitutia garanteaza administrarea libera a colectivitatilor locale si lipsa tutelei între diferitele nivele; legile succesive au atribuit judetelor si colectivitatilor locale competente largi în materie de educatie, sanatate, ajutor social, actiune culturala, gestiune a serviciilor publice locale, etc. Realitatea din teren pare ramasa mult în urma, adeseori din motive de ordin financiar. De exemplu, transferurile din TVA care servesc finantarii noilor competente sunt atribuite în mod relativ opac si nu par sa respecte mereu criterii obiective;

??Efectele descentralizarii la nivel local nu s-au manifestat intr-o maniera consistenta pana-n prezent;

??Exista o opinie favorabila în ceea ce priveste procesul de descentralizare cu avantajele pe care le poate genera;

?? Inexistenta unei veritabile contabilitati locale de angajament: bugetele anuale ramân indicative si sunt ajustate în cursul anului în functie de veniturile colectate si de platile efective, ceea ce face ca numeroase colectivitati sa faca apel la stat (si în plus la judete) pentru a solicita fonduri suplimentare în caz de necesitate;

??Serviciilor statului le lipseste vizibilitatea în ceea ce priveste nevoile locale si au tendinta de a da dovada de parcimonie în atribuirea creditelor, care, cu toate acestea, ar trebui sa finanteze automat noile competente. Din aceasta rezulta o frustrare puternica a alesilor locali, care pot afirma, pe buna dreptate, ca descentralizarea înscrisa în textele legale este aplicata într-o masura insuficienta si depinde în final de capacitatea alesilor locali de a negocia cu statul, cu riscul politic care decurge din aceasta.

Propuneri :

??Un aspect care pare fundamental este necesitatea de a introduce mai multa transparenta în gestiunea finantelor publice locale si mai multa obiectivitate în relatiile financiare dintre stat si colectivitati. Noul program guvernamental reia de altfel aceste idei, insistând îndeosebi asupra necesitatii unei dezbateri publice cu privire la pregatirea si executia bugetelor locale;

??Un alt aspect asupra caruia expertii sunt de acord este necesitatea reconcilierii teoriei si practicii, adica acordarea unei finantari suficiente descentralizarii. Altfel spus, nu este vorba despre reinventarea reformei, ci despre o mai buna aplicare a acesteia, în special prin pârghia financiara;

Institutul European din România – Studii de impact III

53

??Adoptarea strategii de finantare care priveste în acelasi timp cresterea resurselor proprii ale colectivitatilor si alocarile de la stat, însa în proportii diferite, în functie de potentialul lor fiscal. Exista, într-adevar, un anumit numar de colectivitati, în special în zonele urbane, care dispun de un potential fiscal considerabil, rezultat din cresterea economica actuala si din dezvoltarea imobiliara ce rezulta din aceasta;

?? În fine, implementarea unor instrumente tehnice care permit un echilibru bun între descentralizare si controlul democratic. Perspectivele anuntate în acest sens de catre noul guvern în materie de publicitate a pregatirii si executiei bugetelor merg pe calea dorita. Pentru eficienta controlului democratic, ar trebui îmbunatatita pregatirea bugetelor (prin introducerea distinctiei între bugetul de functionare si bugetul de investitii) si prin îmbunatatirea tehnicilor de control si de audit, contrapartide inevitabile ale noilor responsabilitati atribuite alesilor;

??Accentuarea efortului de echilibrare în favoarea colectivitatilor cu un potential fiscal scazut, prin cresterea partii redistribuite din produsul impozitului pe venit;

??Pentru aplicarea propuse mai sus ar putea fi întreprinsa o serie de actiuni, în cadrul unui demers progresiv, pe durata a doi ani (2006-2007):

– În anul 2006 trebuie sa se aplice cadrul institutional elaborat în 2005. Astfel, decizia guvernamentala cu privire la implementarea descentralizarii nu ar trebui sa ridice probleme de ordin politic. Este vorba doar de organizarea lucrului interministerial în colaborare cu asociatiile alesilor locali si cu societatea civila. Crearea unui Comitet National al Finantelor Locale, care sa adune laolalta alesi locali si functionari si care sa fie prezidat de un ales important. Prima sarcina a acestui comitet ar fi definirea caietului de sarcini al unei baze de date referitoare la Finantele Locale, care sa permita pregatirea reformelor datorita obtinerii unor simulari financiare fiabile.

– In anul 2007 trebuie sa se asigure: a. clarificarea competentelor printr-o noua lege si aplicarea unor compensatii financiare în cel putin doua domenii sectoriale (educatie si ajutor social ). Aceasta clarificare ar reiesi din activitatea realizata în 2006 prin dispozitivul institutional pus în practica, mentionat mai sus; b. Implementarea planului de actiune în vederea îmbunatatirii resurselor fiscale ale colectivitatilor care dispun de un potential fiscal ridicat; c. accentuarea efortului de echilibrare în favoarea colectivitatilor cu un potential fiscal scazut, prin cresterea partii redistribuite din produsul impozitului pe venit; d. aplicarea cadrului bugetar si contabil modificat în 2006, cu realizarea mai multor experimente pilot; c. accentuarea efortului de echilibrare în favoarea colectivitatilor cu un potential fiscal scazut, prin cresterea partii redistribuite din produsul impozitului pe venit.

?? În materie de personal din administratia publica, este necesara în primul rând o noua atitudine care vizeaza pozitionarea acestuia în lista de prioritati ale reformei societatii românesti. Reforma functiei publice este departe de a fi încheiata, studiul de fata relevând o serie de deficiente în managementul functiei publice. Reforma administratiei publice trebuie sa abordeze cu prioritate aceasta resursa esentiala, astfel ca se afla în fata unei provocari importante – stabilirea modalitatilor prin care sa identifice si sa dezvolte potentialul creativ al resursei umane. Pentru

Institutul European din România – Studii de impact III

54

realizarea acestui deziderat este necesara abordarea adecvata a componentelor procesului de gestiune a resurselor umane: recrutare, selectie, încadrare – promovarea meritului si competentei; motivare salariala adecvata, combinata cu alte tipuri de motivare; perfectionare în acord cu nevoile institutionale si personale; evaluarea performantelor obiectiva; conduita în acord cu misiunea administratiei publice; asigurarea stabilitatii în functia publica; crearea unui corp de manageri profesionisti; în materie de recrutare si selectie a personalului, administratia trebuie sa stabileasca si sa identifice cai de atragere a potentialilor candidati, care dovedesc reale aptitudini si motivare pentru o cariera de functionar public. De asemenea, trebuie identificate cai eficiente de selectie, de alegere a candidatilor potriviti, care corespund cel mai bine cerintelor posturilor vacante;

?? Importanta acordata motivarii functionarilor publici este destul de neînsemnata, reducându-se de cele mai multe ori la abordarea salarizarii si a drepturilor materiale în general. Lipsesc instrumente de motivare alternative, nu exista transparenta cu privire la veniturile salariale ale unor categorii de functionari publici. Motivarea se poate realiza printr-o serie de alte elemente care tin însa de atitudine a managerilor fata de colaboratori.

?? În ceea ce priveste evaluarea performantelor profesionale individuale se reclama subiectivismul acesteia. Desi evaluarea se realizeaza în functie de obiective individuale, în cele mai multe cazuri aceste obiective nu exista, astfel ca este necesara includerea elementelor de evaluare externa. De asemenea, trebuie constientizat rolul autoevaluarii ca baza a cresterii performantelor profesionale individuale.

??Ultimii ani au fost marcati de încercarea de ameliorare a imaginii administratiei publice, prin cresterea transparentei actului administrativ si luarea unor masuri anticoruptie ferme, vizibile pentru opinia publica.

?? În ceea ce priveste stilul de conducere asistam la dominarea stilului autoritar, astfel ca apare pertinent obiectivul de a construi o categorie de manageri profesionisti pentru administratia publica, eventual încadrati pe baza unui contract managerial, astfel încât performanta sa fie elementul cheie în activitatea acestora si nu apartenenta politica.

?? În materie de creativitate, inovare, lucrurile sunt departe de a fi încurajatoare. Managerii nu încurajeaza initiativele, angajatii nu doresc sa-si asume responsabilitati noi. Si în aceasta situatie lucrurile sunt legate de calitatile manageriale si cultura organizationala, care, în general, în institutiile publice

Institutul European din România – Studii de impact III

55

BIBLIOGRAFIE

[1] Alesina A., Perotti R., The Politics of Economic Growth, Harvard University, Cambridge, Working Paper, n0 4341, Cambridge, 1993

[2] Alesina A., Perotti R., Income Distribution. Political Instability and Investment, NBER Working Paper, n0 4486, Cambridge, 1993

[3] Azam J.-P., How to Pay for the peace? Atheoretical Framework with References to African Countries, Public Choice, 83, p. 173-184, 1995

[4] Azam J-P, Risque politique et crossance en Afrique, comunication au congres de l’AFSE, Paris, 1995

[5] Balls A., Bombing costs prezent allies with hefty bill, Financial Times, 9 avril 1999

[6] Bardhan P., Corruption and development: a review of issues, Journal of Economic Literature, Vol.35, n0 3, 1997

[7] Barro R., Lee J.-W, Losers and Wienners în economic Growth, NBER Working

[8] Barro R., J., Economic growth în a cross-section of countries, Quarterly Journal of Economics, vol. 106, p. 407-443, 1991

[9] Besnainou D., Les fonds structurels: quelle aplication aux PECO?, Transition et elargissement, Economie internationale, Nr. 62, 1995

[10] Blanchard O.-J., Fischer S., Lectures on Macroeconomics, MIT Press, 198

[11] Bruno L., L’economie informelle, La Decouverte, Paris, 1994

[12] Buffotot P., La defense en Europe-Les adaptations de l’apres-guerre froide, Edition 1989, Notes et Etudes documentares n0 5064-65, Paris

[13] Chevallier A., Lemoine F., Nayman L., L’Union europeenne et sa peripherie. Consequences de l’integration commerciale de l’Europe centrale, Revue Economique, N0 6, 1999

[14] Fischer S., Sahay R., Vegh C., A., How far is Eastern Europe from Brussels?, IMF working paper, nr. 98/53, avril.

[15] Germanangue-Debare M., Les pieges de l’economie souterraine, Le Courrier de l’UNESCO, juin 1996, p. 22-24

[16] Graf L.M J., Transparency International Corruption Index, Responding to the Challenges of Corruption, Act of the International Conference, Milan, 19-20 November 1999, p.257-277.

[17] Gupta S., Luiz de Mello, Sharan R., Corruption and military spending, European Journal of Political Economy, vol. 17, 2001, p. 749-777

[18] Gupta D., The Economics of Political Violence, Praeger, New York, 1991

[19] Mauro P., Corruption and growth, Quarterly Journal of Economics,Vol. 110, n0 3, 1995

[20] Mauro P., The Effects of corruption on Growth, Investment, and Government Expenditure, FMI, Washington, 1996

Institutul European din România – Studii de impact III

56

[21] Mauro P., La coruption: causes, consequences et recommandations, Finance et developpement, volume 35, no 1, mars 1998.

[22] Paul L. Hutchinson, Anne K. LaFond, “Monitoring and evaluation of decentralization reforms în developing country health sectors”, Tulane University, 2004

[23] Rose-Ackerman R., The economics of corruption, Journal of Public Economics, n0 5617, June 1975

[24] Tanzi V., Corruption Around the World: Causes, Consequences, Scope and Cures, IMF, 1998

[25] Wei Shang-Jie, Corruption în Economic Development:Grease or Sand?, Economic Survey of Europe, 2001, n0 2, United Nations

[26] Yost D., NATO Transformed. The Alliances’s New Roles în International Security, United States Institute of Peace Press, Washington, DC, 1998

[27] ***. Human Development Report 1990,…,2001, Published for UNDP, Oxford University Press, 1990,…,2001

[28] *** World Development Report 1993, Published for the World Bank, Oxford University Press, 1993

Institutul European din România – Studii de impact III

57

ANEXA I

Chestionarul aplicat reprezentantilor Retelei de

modernizatori

1. Procesul de reforma a administratiei publice în general 1.1. Considerati ca administratia publica este supusa unui amplu proces de reforma?

a) nu; b) într-o mica masura; c) într-o mare masura; d) unor schimbari radicale

1.2. În ce masura actualele schimbari coincid cu aspiratiile dumneavoastra:

1 (nu coincid); 2 (într-o mica masura); 3 (într-o mare masura); 4 (coincid în totalitate)

1.3. Precizati numarul de reuniuni ale Retelei nationale de modernizatori la care a participat cel putin un reprezentant al grupului judetean de modernizatori:

Anul 2003 2004 2005

Nr. reuniuni

1.4. La nivelul Retelei nationale de modernizatori exista un buletin de informare?

a) DA; b) NU

Daca raspunsul la întrebarea 1.4. este DA treceti la întrebarea urmatoare, daca raspunsul este NU treceti la întrebarea 1.6:

1.5. În ce masura buletinul de informare corespunde asteptarilor dumneavoastra:

1 (într-o mica masura) 2 3 4 (în foarte mare masura)

1.6. Precizati principalele puncte forte ale re telei nationale de modernizatori:

..........................................................................................................................................

..........................................................................................................................................

............

1.7. Precizati principalele puncte slabe ale retelei nationale de modernizatori:

..........................................................................................................................................

..........................................................................................................................................

............

Institutul European din România – Studii de impact III

58

1.8. Precizati numarul de membrii din cadrul grupului de modernizatori de la nivelul judetului/ministerului:

a) la finele anului trecut ....................

b) în prezent ......................................

1.9 Precizati numarul membrilor nou cooptati în cadrul grupului în perioada ianuarie-iunie 2005 .........................................

1.8.Ati aplicat la nivelul institutiei dumneavoastre CAF-ul ?

a.da ; b. nu

1.9. Cum apreciati aplicarea Programelor Multianuale de Modernizare la nivelul institutiei dumneavoastra?

a) o activitate birocratica care nu sprijina procesul de reforma;

b) un instrument de modernizare greu de aplicat în actualele conditii;

c) un instrument eficient în procesul de modernizare a administratiei publice.

1.10. Precizati în ce masura aplicarea Programelor Multianuale de Modernizare a contribuit la îmbunatatirea urmatoarelor elemente la nivelul institutiei dumneavoastra:

In mare masura

Destul de mult

Moderat Intr-o masura nesemnificativa

Deloc

a. organizarea interna

b. managementul resurselor umane

c. utilizarea metodelor si instrumentelor de gestiune publica

d. introducerea / extinderea utilizarii noilor forme de comunicatii si de tehnologii ale informatiei

1.11. Cum apreciati activitatea principalilor actori implicati, în conformitate cu Strategia de reforma a administratiei publice:

nesatisfacatoare satisfacatoare buna foarte buna

GUVERN

MAI

MFP

ANFP

INA

UCRAP

UPP

Institutul European din România – Studii de impact III

59

2. Reforma functiei publice 2.1. Apreciati masura în care concursurile pentru ocuparea sau promovarea în functia publica încurajeaza urmatoarele activitati mentale?

In mare masura

Destul de mult

Moderat Intr-o masura nesemnificativa

Deloc

a. Memorarea de fapte, idei, sau metodologii din manuale sau acte normative cu scopul de a le repeta într-o forma neschimbata

b. Analizarea elementelor principale ale unei idei, experiente, sau teorii

c. Sintetizarea si organizarea ideilor, informatiilor si experientelor în interpretari si corectii noi si complexe

d. Determinarea valorii reale a informatiilor, argumentelor, sau metodelor de analiza (de exemplu, examinând cum altii au colectat si interpretat anumite date si evaluând cât de solide sunt concluziile lor)

e. Aplicarea teoriilor sau a conceptelor teoretice la probleme practice sau în situatii noi

2.2. Daca ati avea posibilitatea sa începeti din nou o activitate, ati alege sa lucrati tot în domeniul functiei publice?

a. Fara nici o îndoiala, Da; b. Probabil ca Da; c. Probabil ca Nu; d. Fara nici o îndoiala, Nu

2.3. Unde va vedeti lucrând peste 5 ani?

a) în aceeasi institutie, pe aceeasi pozitie

b) în aceeasi institutie, pe o alta pozitie

c) în alta institutie publica

d) în sectorul privat, ca angajat

e) în sectorul privat, cu afacere proprie

f) voi iesi la pensie

g) alte cazuri

2.4. Actualul proces de reforma a functiei publice încurajeaza:

In mare masura

Destul de mult

Moderat Intr-o masura nesemnificativa

Deloc

a. Atragerea tinerilor în functia publica

b. O mai mare mobilitate a angajatilor din administratia publica

Institutul European din România – Studii de impact III

60

c. Îmbunatatirea formarii continue a functionarilor publici

d. Reducerea coruptiei la nivelul administratiei publice

e. Cresterea transparentei organizarii si desfasurarii concursurilor pentru ocuparea si promovarea la nivelul functiei publice

f. Dezvoltarea si valorificarea potentialului functionarilor publici

2.5.Care este aspectul cel mai important atunci când se fac angajari în institutia dumneavoastra?

a. cunostintele de specialitate

b. legaturile informale cu persoane din institutie

c. apartenenta politica

d. relatiile de rudenie

e. altul ..............

2.6. În ce masura schimbarile la nivel politic au generat schimbari la nivel tehnic:

nu au fost schimbari

nesemnificative semnificative în cea mai mare parte

la nivel de conducere

la nivel de executie

2.7. Atributiile dumneavoastra pe probleme de reforma a administratiei publice sunt înscrise în fisa postului?

a) în totalitate; b) în mare masura; c) partial; d) deloc

2.8. Cât alocati problemelor legate direct de procesul de reforma?

a) zilnic o parte nesemnificativa din program;

b) ocazional, în functie de solicitari;

c) o parte semnificativa din programul zilnic de lucru;

d) cea mai mare parte a programului de lucru.

2.9.Care din urmatoarele elemente reprezinta pentru dumneavoastra factori de motivare în munca ?

In mare Destul de Moderat Intr-o masura Deloc

Institutul European din România – Studii de impact III

61

masura mult nesemnificativa

a. salarizarea

b. conditiile de munca

c. perspectiva unei cariere de succes

d. recunoasterea muncii depuse de catre sefii dumneavoastra

e. satisfactia de a face lucruri utile pentru comunitate, societate

f. existenta unei competitii permanente în cadrul institutiei pentru o activitate de calitate

g. comunicarea în cadrul echipei din care faceti parte

h. libertatea de a avea initiative

i. altele

2.10. În ultimul an ati urmat cursuri de lunga sau scurta durata ?

a) da; b) nu

Daca raspunsul este Da va rugam sa raspundeti la întrebarile 2.11-2.14, iar daca raspunsul este nu va rugam sa treceti la întrebarea 2.15 :

2.11. Unde ati urmat aceste cursuri?

a. la locul de munca

b. la INA

c. la Centrele Regionale de formare continua în administratia publica

d. la institutii de învatamânt superior

e. la alte centre de perfectionare

f. altele ……………..

2.12.Cursul a avut efecte asupra muncii dumneavoastra ?

a)foarte mari; b) mari; c) partial; d) deloc.

2.13. Cum ati apreciat calitatea cursurilor la care ati participat prin prisma urmatoarelor elemente:

Institutul European din România – Studii de impact III

62

In mare masura

Destul de mult

Moderat Intr-o masura nesemnificativa

Deloc

a. organizarea cursului

b. conditiile de desfasurare

c. continutul cursului

d. interactivitatea cursului

e. abordarea mult prea teoretica

2.14. Cine a platit aceste cursuri?

a) institutia în totalitate;

b) partial institutia;

c) din surse proprii;

d) din sponsorizari;

e) finantari externe;

f) alte surse.

2.15.Care sunt criteriile utilizate în institutia dumneavoastra pentru desemnarea participantilor la cursuri de perfectionare :

a. relatiile informale cu conducatorul institutiei;

b. rezultatele bune în munca;

c. lipsa de performanta;

d. bunavointa sefilor directi;

e. prin rotatie;

f. altele……………..

2.16.Considerati obiectiv actualul sistem de evaluare a performantelor profesionale individuale ?

a)da; b) nu

2. 17.Daca nu, ce elemente apreciati ca fiind necesare pentru a schimba lucrurile?

a. realizarea evaluarii de catre evaluatori externi, profesionisti;

b. renuntarea la sistemul de evaluare;

c. combinarea evaluarii interne cu cea externa;

d. altceva ..................

Institutul European din România – Studii de impact III

63

2.18. Elemente de organizare interna

Nr Complet În mare masura

Partial De loc

Nu este important

1 Scopurile organizatiei sunt definite clar si sunt cunoscute de toti

3 Valorile organizatiei sunt clare pentru noi si îi stim performantele

4 Stiu bine ce valori apreciaza cel mai mult organizatia mea

5 Toata organizatia mea cunoaste regulile de luare a deciziei

6 Le prezint sefilor aceste reguli, atunci când ele nu sunt aplicate

7 Fiecare parte a organizatiei îs i stie rolul si responsabilitatile

9 Resursele organizatiei sunt suficiente

10 Dispun de resursele necesare desfasurarii unei activitati eficiente

12 Accesul meu la informatia necesara este asigurat

13 Organizatia si-a stabilit din timp obiectivele si strategia

15 Înainte de a adopta strategia, sunt analizate diverse alternative

16 Înainte de a îndeplini o sarcina, evaluez consecintele actiunii mele

17 Este stabilit un program si un buget al organizatiei; ele se respecta

18 Stiu exact bugetul nostru pe anul în curs si pe cel alocat mie

19 Organizatia dispune de un sistem de evaluare a performantei

20 Cunosc sistemul de evaluare si ma autoevaluez periodic

2.19. Cum apreciati relatiile dumneavoastra cu:

Foarte bune Bune Satisfacatoare Nesatisfacatoare

Colegii de compartiment

Colegii din alte compartimente

Seful direct

Conducatorul institutiei

Clientii

Alte institutii similare

2.20.Considerati coruptia o problema reala a administratiei publice din România?

a)da; b)nu

Institutul European din România – Studii de impact III

64

2.21. Daca da, care apreciati ca sunt elementele ce o favorizeaza:

In mare masura

Destul de mult

Moderat Intr-o masura nesemnificativa

Deloc

a. cadrul legal

b. sistemul de salarizare

c. moralitatea functionarilor publici

d. presiunea din partea mediului economic

e. presiunea sistemul politic

f. comportamentul cetatenilor

3. Date personale

3.1. Sex

a) masculin; b) feminin

3.2. Vârsta în ani împliniti…………………ani

3.3. Pe ce functie publica va desfasurati activitatea ?

…………………………………

3.4. În ce institutie/ compartiment va desfasurati activitatea ?

…………………………………………….

3.5. Vechimea în sistemul administratiei publice

a. mai putin de 5 ani; b.5-10 ani; c. 11-15 ani; d. peste 15 ani

Institutul European din România – Studii de impact III

65

ANEXA II

Chestionarul aplicat primarilor

1. Procesul de reforma a administratiei publice în general

1.1. Considerati ca administratia publica este supusa unui amplu proces de reforma?

a) nu; b) într-o mica masura; c) într-o mare masura; d) unor schimbari radicale

1.2. În ce masura actualele schimbari de la nivelul administratiei publice coincid cu aspiratiile dumneavoastra:

1 (nu coincid); 2 (într-o mica masura); 3 într-o mare masura); 4 (coincid în totalitate)

1.3. Considerati ca reforma administratiei publice este orientata pe un drum bun?

a) Da; b) Nu.

1.4. De unde ati aflat de Strategia privind accelerarea reformei în administratia publica:

a) am participat la conferinta judeteana de lansare a Strategiei;

b) din presa locala;

c) din presa centrala;

d) din alte surse.

1.5. Cum apreciati relatiile dumneavoastra de serviciu cu aparatul tehnic din cadrul institutiei dumneavoastra?

a) nesatisfacatoare;

b) satisfacatoare;

c) bune;

d) foarte bune.

1.6. În ce masura sunteti multumit de calitatea serviciilor oferite cetatenilor de institutia pe care o reprezentati?

a) sunt total nemultumit;

b) într-o mica masura;

Institutul European din România – Studii de impact III

66

c) într-o mare masura;

d) foarte multumit.

1.7. Cum considerati ca va influenta integrarea României în Uniunea Europeana dezvoltarea localitatii dumneavoastra în urmatorii cinci ani?

a) negativ;

b) nu va avea o influenta semnificativa;

c) pozitiv.

1.8. Considerati ca la nivelul localitatii pe care o reprezentati agentii economici sunt pregatiti pentru utilizarea fondurilor structurale?

a) Da; b) Nu; c) nu cunosc.

1.9. Exista o strategie de dezvoltare locala la nivelul localitatii pe care o reprezentati?

a. da

b. nu

1.10. Daca nu, cine considerati ca este responsabil de elaborarea acesteia?

In foarte mica masura

In mica masura

In mare masura

In foarte mare masura

Deloc

Primarul

Consiliul local

Prefectul

Guvernul

Societatea civila

Agentii economici

1.11. Exista în institutia dumneavoastra persoane desemnate sa urmareasca aplicarea masurilor de reforma a administratiei publice?

a) Da; b) Nu

1.12. Daca da, cine anume?

Institutul European din România – Studii de impact III

67

................................................................................................................................................

2. Procesul de reforma a administratiei publice locale

2.1. Cum apreciati urmatoarele aspecte din viata comunitatii dvs., în prezent si peste cinci ani?

Nesatisfacatoare

Satisfacatoare

Bune Foarte bune

Nu este cazul

P 5 P 5 P 5 P 5 P 5

Drumurile

Curatenia localitatii

Câinii vagabonzi

Alimentarea cu apa

Alimentarea cu gaze

Transportul în comun

Caldura în locuinte

Locuri de joaca pentru copii

Apa calda în locuinte

Locuri pentru petrecerea timpului liber

Locurile de munca

Persoanele sarace

Scolile

Siguranta strazii

Disciplina în constructii

Protectia mediului

Locuintele

Relatia dintre autoritati si cetateni

Iluminatul public

Organizarea si functionarea pietelor agroalimentare

Expunerea firmelor si a reclamelor publicitar

Spitalele

Obs. P – prezent; 5-peste cinci ani.

2.2. În opinia Dvs., în actualul stadiu de descentralizare precizati în ce masura administratia publica locala îsi poate îndeplini urmatoarele functii:

Institutul European din România – Studii de impact III

68

In foarte mica masura

In mica masura

In mare masura

In foarte mare masura

Administrare si gestiune a bunurilor si fondurilor publice la nivel local

Asigurare a serviciilor publice de sanatate, asistenta sociala, educatie, cultura, apararea ordinii publice, protectie civila si celelalte servicii de utilitate publica

Prognoza si dezvoltare economico-sociala

Organizatorica

2.3. În ce masura actualul sistem de finantare a serviciilor publice locale coincide cu nevoile dumneavoastra?

a) deloc;

b) într-o mica masura;

c) într-o masura rezonabila;

d) în foarte mare masura.

2.4. Considerati ca exista transparenta în implementarea mecanismului de descentralizare?

a) Da; b) Nu.

2.5. În decursul mandatului dumneavoastra ati formulat propuneri care sa sustina procesul de descentralizare?

a) Da; b) Nu.

Daca raspunsul la întrebarea 2.5. este DA treceti la întrebarea urmatoare, daca raspunsul este NU treceti la întrebarea 2.8:

2.6. Precizati câteva dintre acestea, precum si institutia careia i-au fost înaintate.

..........................................................................................................................................

..........................................................................................................................................

..........................................................................................................................................

..........................................................................................................................................

........................

Institutul European din România – Studii de impact III

69

2.7. Propunerile înaintate au fost luate în calcul de institutiile abilitate?

a) nu au fost luate în calcul;

b) cele mai multe nu;

c) cele mai multe da;

d) în totalitate.

2.8. Cum apreciati actualul sistem centralizat de management a functiei publice prin intermediul ANFP:

a) nesatisfacator;

b) satisfacator;

c) bun;

d) foarte bun.

2.9. La nivelul institutiei dumneavoastra se deruleaza proiecte cu finantare externa?

a) Da; b) Nu.

2.10.Cunoasteti vreun serviciu public descentralizat de la nivel central la nivelul colectivitatilor locale, în ultimii 4 ani?

a) Da; b) Nu.

2.11. Daca Da, care:

..........................................................................................................................................

..........................................................................................................................................

............

2.12. În opinia Dvs., dezvoltarea locala trebuie sa aiba în vedere:

DA NU Nu stiu

protectia mediului

dezvoltare sociala

economie si piata

educatie si formare;

institutii si reglementari

amenajarea teritoriului

stiinta si cercetare;

Institutul European din România – Studii de impact III

70

2.13. Exista la nivelul localitatii dumneavoastra servicii publice a caror descentralizare de la nivel central la nivelul colectivitatilor locale va duce la îmbunatatirea serviciilor oferite cetatenilor?

a) Da; b) Nu; c) nu am suficiente informatii pentru a ma pronunta în aceasta problema.

2.14. Exista servicii publice care trebui gestionate de catre sectorul privat?

a) Da; b) Nu; c) nu am suficiente informatii pentru a ma pronunta în aceasta problema.

2.15. Ati avut vreo initiativa concreta în sensul dezvoltarii locale a comunitatii din care faceti parte?

a) Da; b) Nu; c) nu am suficiente informatii pentru a ma pronunta în aceasta problema

2.16.Daca Da, în ce a constat aceasta?

………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………........................................................................................................................

2.17.Daca Nu, care a fost principalul motiv care va împiedicat sa aveti o initiativa de dezvoltare locala?

………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………........................................................................................................................

………………........................................................................................................................

2.18. În opinia Dvs., în luarea deciziilor relevante pentru comunitatea locala, cetatenii ar trebui implicati direct? Justificati raspunsul.

a) Da; b) Nu;

………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………........................................................................................................................

Institutul European din România – Studii de impact III

71

………………........................................................................................................................

2.19. Cum apreciati relatiile dumneavoastra cu:

Foarte bune Bune Satisfacatoare Nesatisfacatoare

Personalul de conducere

Personalul de executie

Cetatenii

Agentii economici

Alte institutii similare

Consiliul judetean

2.20.Considerati coruptia o problema reala a administratiei publice din România?

a)da; b)nu

2.21. Daca da, care apreciati ca sunt elementele ce o favorizeaza:

In mare masura

Destul de mult

Moderat Intr-o masura nesemnificativa

Deloc

cadrul legal

sistemul de salarizare

moralitatea functionarilor publici

presiunea din partea mediului economic

presiunea sistemul politic

comportamentul cetatenilor

3. Date personale

3.1. Sex

a) masculin; b) feminin

Institutul European din România – Studii de impact III

72

3.2. Vârsta în ani împliniti…………………ani

3.3. Precizati numarul de locuitori din localitatea dumneavoastra?

..........................................................................................................................................

.....

3.4. Care era ocupatia de baza înainte de a fi ales?

..........................................................................................................................................

.....

3.5. Nivelul de instruire

a) liceu;

b) studii superioare.

3.6. Precizati numarul mandatelor de primar

..........................................................................................................................................

.....