RapportEtt decennium medMILJÖBALKEN

Har ändringarna i miljöbalken förstärkt eller försvagat miljöskyddet?

1

Text: Gunilla Högberg Björck, 2010Projektledare: Oscar Alarik , NaturskyddsföreningenLayout: Carina Grave-Müller, NaturskyddsföreningenISBN: 978-91-558-0030-7

Förord 1

Sammanfattning 2

Miljöbalken, tillkomst och förändring 5

Miljöbalkens tillkomst 5

Kritik och förändringsarbete 5

Regelförenkling 6

Uppnås miljöbalkens syfte? 7

Metod 8

Genomgång av genomförda ändringar av miljöbalken 9

De allmänna hänsynsreglerna i MB kap 2 9

Särskilda hushållningsbestämmelser i miljöbalken kapitel 4 10

Miljökvalitetsnormer i miljöbalken kapitel 5 10

Miljökonsekvensbeskrivningar i miljöbalken kapitel 6 14

Skydd av områden i miljöbalken kapitel 7 15

Skydd av djur- och växtarter i miljöbalken kapitel 8 18

Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd i miljöbalken kapitel 9 18

Verksamheter som orsakar miljöskador i miljöbalken kapitel 10 20

Vattenverksamhet i miljöbalken kapitel 11 21

Kemiska produkter och biotekniska organismer i miljöbalken kapitel 14 21

Avfall och producentansvar i miljöbalken kapitel 15 23

Allmänt om prövningen i miljöbalken kapitel 16 25

Regeringens tillåtlighetsprövning i miljöbalken kapitel 17 27

Prövningsordningen i miljöbalken kapitel 18-23, 27

Straffpåföljder och miljösanktionsavgifter i miljöbalken kapitel 29 och 30 27

Ersättning i miljöbalken kapitel 31 29

Miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring i miljöbalken kapitel 33 30

Slutkommentar 31

Källor 33

Innehåll

1

Miljöbalken har nu varit i kraft i elva hela år. Bakgrunden

till denna rapport är att miljölagstiftningen allt oftare fram-

ställs som tillväxthämmande och onödigt byråkratisk, trots

statistik om motsatsen. Många ändringar har genomförts

och ytterligare ett antal kommer inom kort att förverkligas

för att förenkla lagstiftningen. Detta anses kunna göras utan

avkall på miljökraven.

Inför denna rapport har samtliga ändringar som gjorts

under åren granskats för att utröna om ändringarna inne-

burit en förändring i riktning mot ett mer hållbart sam-

hälle – eller om de tvärtom inneburit en förändring mot det

sämre.

Granskningen har utförts av juristen Gunilla Högberg

Björck, som fick i uppdrag att göra en enkel översyn av vad

som skett med miljöbalken sedan den infördes. Gunilla

Högberg Björck har forskat i miljörätt vid Uppsala univer-

sitet och framgångsrikt drivit mål i svenska domstolar och

EU-domstolen. I kraft av sin breda erfarenhet av miljörätten

ger hon oss en översiktlig bild av hur miljöbalken utvecklats.

Avsikten är inte att ge oss en fullt rättsvetenskapligt genom-

förd undersökning – vilket skulle ha krävt betydligt fler

sidor och ta åtskilliga år i anspråk – utan att beskriva mil-

jöbalkens utveckling i stora drag och försöka fånga det vä-

sentliga.

Den ögonblicksbild som granskningen ger av miljöbal-

ken år 2010 är icke desto mindre mycket oroande. Fram

träder en bild av en miljöbalk som redan från början bygg-

des skevt, och som därefter utsatts för en lång rad hård-

hänta reformer ämnade att tillgodose kortsiktiga priorite-

ringar i dagspolitiken, halvhjärtade anpassningar till

EU-rätten och eftergifter åt olika särintressen.

Just nu, våren 2010 står riksdagen inför att anta en lång

rad lagförslag som ytterligare kommer att försämra miljö-

lagstiftningen om bland annat miljökvalitetsnormer, mil-

jökonsekvensbeskrivningar, kärnkraftverk och ersättnings-

regler som kommer göra det mycket dyrare att köpa in mark

till naturreservat och andra skyddsåtgärder. Om vi skulle

göra om denna granskning om ett år kan således tyvärr –

med hög sannolikhet – bilden ha förvärrats betydligt.

Sverige hade en gång en miljöskyddslag som var interna-

tionellt erkänd som föregångare på miljörättsområdet. Det

sparade värdefull natur, gav oss en bättre miljö, friskare

människor och ett teknikförsprång som gav oss tillträde till

världsmarknaderna. Nu har vi en miljöbalk som snarare

blivit en av de svagaste länkarna i miljöarbetet.

Det är nu dags för regering och riksdag att ta itu med

detta sorgebarn i lagboken.

Mikael Karlsson

Ordförande Naturskyddsföreningen

Förord

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

2 3

I Sverige är miljöbalken den centrala lagstiftningen på mil-

jöområdet. Miljöbalken består av 488 paragrafer, vars än-

damål enligt portalparagrafen är att främja en hållbar ut-

veckling så att nuvarande och kommande generationer

tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Detta skulle enligt

förarbetena ske bland annat genom att förbättra förutsätt-

ningarna att använda lagstiftningen som ett instrument för

att styra mot de miljömål som fastställts av riksdagen.1

En bred utvärdering av miljömålen visar emellertid att

utvecklingen mot en god miljö går dåligt och att vi inte

kommer att nå de flesta av de miljömål som riksdagen lagt

fast. Miljömålsrådet bedömer att endast ett av de 16 miljö-

målen kommer att nås inom utsatt tid utan ytterligare åt-

gärder; nio mål lär inte nås även om mer åtgärder sätts in. 2

Frågan är om dagens miljölagstiftning har del i detta miss-

lyckande. Det finns mycket som talar för det.

Miljöbalken uppvisade redan vid ikraftträdandet 1999

ett antal betydande brister:

Kopplingen i miljöbalken till miljömålen var för •

svag. Domstolarna har hänvisat till miljömålen i

betänkligt få fall när de avgjort viktiga rättsfall, även

om det blivit något bättre bevänt med den saken de

senaste åren.3

Det var lagstiftarens uttalade mening att miljöbal-•

kens regler skulle tillämpas mot bakgrund av por-

talparagrafens målsättningar om hållbar utveckling,

det så kallade ”tolkningsimperativet”, vilket skulle

leda till en generell skärpning av miljölagstiftning-

ens tillämpning. Detta har emellertid inte skett, för-

modligen på grund av brister i lagstiftningsteknik

och att myndigheter och domstolar haft svårt att ta

till sig det nya synsättet.4

Flera viktiga områden lämnades utanför miljöbal-•

ken, som lagarna om skogsbruk, jakt, vägbyggen och

kommunal planering. Inom dessa områden finns

lagar som lever sitt eget liv vid sidan av miljöbalken

med en generellt sett betydligt svagare miljöstyr-

ning.

En lång rad materiella kravregler var för svaga för att •

etablera en acceptabel skyddsnivå. Många regler

brister dessutom i genomförandet, vilket inneburit

till exempel att de stränga miljökvalitetsnormerna

om luftföroreningar i städer inte fått genomslag.5

Sedan balken trädde ikraft har flera regelförändringar in-

förts som faktiskt lett till en förbättring av miljöbalkens

regler, oftast genomtvingade av EU-rätten. Exempel på så-

dana ändringar är införandet av bestämmelserna kring

Natura 2000-områden och utökande av talerätten för mil-

jöorganisationer. Samtidigt släpar fortfarande genomför-

andet av flera miljöskyddande rättsakter efter, bland annat

luftkvalitetsdirektivet med de ovan nämnda miljökvalitets-

normerna.

Dessvärre kvarstår de inbyggda problemen med miljö-

balken, trots ett decennium av återkommande revideringar.

Det beror i hög grad på att dessa inte syftat till att förbättra

miljöskyddet, utan att förenkla för näringslivet. Den sam-

manställning som görs i denna rapport indikerar att det

lagstiftningsarbete som skett sedan miljöbalken trädde

ikraft inneburit kraftiga försämringar för natur- och mil-

jöskyddet. Särskilt tydligt blir detta om man studerar lag-

ändringarna i ett sammanhang.

De utredningar som hittills lett fram till lagändringarna

ifråga har inte haft till uppgift att se över helheten. Utredarna

har vare sig fått tid eller möjlighet att ta ansvar för hur mil-

jöbalken i alla dess delar samverkar för miljön, verksam-

hetsutövarna, allmänheten och myndigheterna.6 Det har

lett till ett okoordinerat regelverk. Den svenska miljölag-

Sammanfattning

1 Miljöbalken 1 kap. 1 § och Prop. 1997/98:45, Miljöbalk del 1 sid. 1622 Miljömålsrådets uppföljning av Sveriges Miljömål 2009.3 I en rapport till miljömålsrådet fann man att miljödomstolarna uttryckligen använt miljökvalitetsmålen som vägledning i 1,6 procent av de 608 undersökta avgörandena. Beaktar miljödomstolarna miljökvalitetsmålen, SGU 2006; Se även Bertil Bengtsson mfl. Miljöbalken, En

kommentar, Supplement 8 juli 2009. Slutsatsen bygger även på en databassökning.4 Se Bertil Bengtsson, Miljöbalkens återverkningar 2001, sid 56 5 Gabriel Michanek & Charlotta Zetterberg, Den svenska miljörätten, andra upplagan 2008 sid. 523.6 Se till exempel 2003/04.MJU s 11 där det handlade om att hinna sätta lagar i kraft senast den 22 december 2003

2

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

3

stiftningen är, trots införandet av miljöbalken och alla änd-

ringar av denna som gjorts under åren, i vid mening fortfa-

rande oöverskådlig, osammanhängande och bristfällig. Ett

sådant system är ett problem när det gäller bland annat

begriplighet och förutsägbarhet.

Vissa av de genomförda lagändringarna framstår som

utpräglat kontraproduktiva om man ser dem i förhållande

till målet om en ekologiskt hållbar utveckling. Det gäller

inte minst ändringen av strandskyddsbestämmelserna i 7

kapitlet, degraderingen av tillståndspliktig miljöfarlig verk-

samhet och vattenverksamhet till anmälningspliktig och

borttagandet av förbudsregeln angående täkter i 9 kap 6 a §.

På nästa sida finns en tabell som graderar de viktigaste

lagändringarna mellan -5 till + 5, där minus innebär för-

sämring och plus en förbättring. Bedömningen bygger på

egna erfarenheter på miljörättens område, en full utvärd-

ering av det faktiska utfallet ligger inte inom ramen för vad

som är möjligt för denna rapport.

Slutsatsen måste bli att miljöbalken försvagats när det gäller

styrningen mot balkens målsättning om hållbar utveckling.

Med tanke på att man inte kommit till rätta med de problem

som fanns redan vid miljöbalkens tillkomst, finns det an-

ledning att oroa sig över balkens övergripande skick och

funktionsduglighet.

Rapportens slutsatser har dragits utifrån den genomgång

av lagändringar som redovisas i det följande och mot bak-

grund av det urval som där har gjorts när det gäller fakta

och analys. Rapporten gör därför inget anspråk på att ut-

göra en fullständig beskrivning av förhållandena. Dock

visar rapporten att lagändringar kan leda till, och i flera fall

de facto har lett till, försämringar om man ser till uppfyl-

lande av miljömålen. En förhoppning är att beskrivningen

stimulerar till debatt och i förlängningen till en bättre mil-

jölagstiftning.

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

4 5

Förändring Lagrum Utfärdad Materiell förbättrad /försämrad miljöregel

Processuell förbättring /försäm-ring

Samman-fattande betyg

Miljökvalitetsnormer – förändrade regler.7

5 kap 2010-03-25 försämrad oförändrad -5

Strandskydd – nya ”särskilda skäl” för dispenser och upphävanden m.m.

7 kap 13-18e §§ 2009-02-12 försämrad försämrad -5

Natura 2000 – nya regler om skydd av områden inom EU:s nätverk av skyddad natur.

4 kap 8 § samt 7 kap 27-29 §§ 2001-03-15 förbättrad förbättrad +4

Nya regler om skyddsjakt och licensjakt på rovdjur.

8 kap, artskyddsförordningen och jaktförordningen

2009-05-28 försämrad försämrad -4

Tillstånd för miljöfarlig verksamhet – cirka 1200 verksamheter behöver inte längre tillstånd.

9 kap och Förordning om miljö-farlig verksamhet och hälsos-kydd

2008-06-26 oförändrad försämring -3

Täktbestämmelserna – förbud mot exploatering av platser med hotade och sällsynta arter togs bort.

9 kap 6a § 2009-03-05

försämring oförändrad -4

Vattenverksamhet – avskaffande av tillståndsplikt för olika ingrepp i vat-ten.

11 kap 9a § 2005-03-23 oförändrad försämring -2

2007-04-12 oförändrad försämring -2Lättnader i reglerna om ansökan om tillstånd för ändringar i verksamhet.

16 kap 2 § 3 st 2005-03-23 oförändrad försämring -2

Talerätt för miljöorganisationer – vissa förbättringar av rätten att överklaga.

16 kap 13 § 2006-03-16 oförändrad förbättring

2007-03-292009-02-122010-03-258

Ersättning för bland annat inköp av mark till naturskydd – dyrare genom borttagande av den så kallade tole-ransavdraget samt påslag med + 25 % utöver marknads-värdet.9

31 kap 6 § och Expropriationslagen

2009-05-28 försämrad oförändrad -5

7 Riksdagen ska besluta om prop. 2009/10:184 den 16 juni 2010.8 Riksdagen ska besluta om prop. 2009/10:184 den 16 juni 2010.9 Riksdagen ska besluta om prop. 2009/10:184 den 21 juni 2010.

Tabell: En översikt av de viktigaste ändringarna i miljöbalken sedan ikraftträdandet. Poängbedömningen graderar förändring-arna från +5 (mycket bra) till -5 (mycket negativt). Färgmarkeringen visar under vilken riksdagsmajoritet ändringarna genom-fördes (borgerligt är blåmarkerat och rödgrönt är i rött).

+3

4

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

5

Miljöbalkens tillkomstI Sverige fanns länge miljöbestämmelserna i ett flertal olika

lagar. 1989 initierades en översyn av den svenska miljölag-

stiftningen efter långvarig kritik av systemet. Denna över-

syn resulterade efter tio års lagstiftningsarbete i dagens

miljöbalk, där 16 tidigare miljölagar samlades.10 Viktiga

bestämmelser ur miljösynpunkt hamnade emellertid utan-

för miljöbalken, exempelvis sådana som rör fysisk plane-

ring, skogsbruk och jakt.

Det första förslaget till en miljöbalk presenterades 1993

av Miljöskyddskommittén och fick utstå skarp kritik11. Ett

av problemen var de direktiv som utredningen fått till ut-

gångspunkt för sitt arbete med den nya lagstiftningen. Det

ingick inte i direktiven att åstadkomma en bättre styrning

mot en hållbar utveckling. Begreppet ”hållbar utveckling”

myntades visserligen redan 1987 av Brundtland-

kommissionen12, men blev inte allmänt vedertaget som en

rättslig princip förrän genom antagandet av 1992 års

Riodeklaration. Inte heller en anpassning till EU:s miljö-

lagstiftning ingick från början i direktiven.

Efter valet följande år tillsattes därför en ny utredning,

Miljöbalksutredningen, vars betänkande blev underlag för

dagens miljöbalk13. Även den andra utredningen möttes av

stark kritik, inte minst från lagrådet. När direktiven för den

andra utredningen skrevs spelade inte heller denna gång

inriktningen mot hållbar utveckling någon central roll.

Istället skulle den nya utredningen utgå från det första be-

tänkandet och lagrådssynpunkterna på denna. Vare sig

Miljöbalksutredningen eller lagrådet förutsåg emellertid

det så kallade tolkningsimperativ14 som sedan infördes i

miljöbalkens 1 kap 1 §. Detta innebar att betydande delar

av förarbetena skrevs utifrån andra förutsättningar, vilket

i sin tur ledde till en diskrepans mellan innehållet i förar-

betena och vad som sedan skulle bli miljöbalkens slutliga

innehåll. Detta får förstås betydelse ur rättskällesynpunkt,

och balkens förarbeten måste behandlas med största försik-

tighet. När man ska bedöma den närmare innebörden av en

kravregel i miljöbalken, räcker det med andra ord inte att

leta i de propositionstexter som behandlar bestämmelsen

som sådan. Man måste även ta ställning till om miljöbal-

kens första paragraf inverkar på tolkningen.

Kritik och förändringsarbeteMiljöbalken har under de år den funnits mötts av omfat-

tande kritik från flera olika håll, särskilt miljörättsforskare,

näringsliv, myndigheter och miljöorganisationer.

En tydlig inriktning hos olika särintressen som försökt på-

verka miljölagstiftningen har hela tiden varit att försöka

begränsa krav på utredning och tillståndsprövning till

minsta möjliga. Även frågan om miljöorganisationers tale-

rätt har varit omstridd. Det finns dock utredningar som

visar att oron för att talerätten ska utnyttjas på ett oseriöst

sätt varit ogrundad15.

Miljöorganisationer och miljörättsforskare har i sin tur

kritiserat miljöbalken för att inte räcka till för att en hållbar

utveckling ska kunna nås. Till de frågor som debatterats har

bland annat varit frågan om varför så många viktiga regler

med betydelse för miljön lämnats utanför miljöbalken, bal-

kens i delar svaga genomförandereglering och brister i ge-

nomförande av viktig EU-rättslig miljölagstiftning.16

Det materiella rättsläget när det gäller miljölagstiftning-

en har beskrivits på följande kärnfulla vis av professor

Staffan Westerlund:

”Exempelvis föreligger ett omfattande miljörättsligt under-

skott i Sverige när det gäller hållbar utveckling och därtill ett

omfattande genomdrivandeunderskott – det senare till en

betydande del beroende på ett fortfarande splittrat regelverk

och en splittrad organisation av landet (…). Det miljörätts-

liga underskottet beror bl.a. dels på 2 kap miljöbalken kombi-

nerat med den bristande rättsverkan av miljökvalitetsnormer,

Miljöbalken, tillkomst och förändring

10 Miljöbalk (1998:808)11 SOU 1993:2712 Rapport från Världskommissionen för miljö och utveckling, Vår gemensamma framtid, 198713 SOU 1996:10314 En målbestämmelse om hållbar utveckling, utifrån vilka alla andra paragrafer i miljöbalken ska tolkas.

15 Se till exempel SOU 2005:59 Miljöbalken; miljökvalitetsnormer, miljöorganisationerna i miljöprocessen och avgifter16 Se bland annat Gipperth, L & Michanek, G.: Genomförande av miljökvalitetsnormer m.m. Rapport till miljöbalkskommittén 2001; Miljörätten i förändring – en antologi. Skrifter från Rättsfonden, nr. 36. Red. Björkman, U & Michanek, G. Iustus 2003; Darpö, J; Rätten till en god miljö, Ur Fastighetsrättsliga studier till minnet av Sten Hillert. Iustus 2002, sid. 101. samt olika remissvar från Uppsala universitet och Naturskyddsföreningen

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

6 7

dels på otillräckliga materiella regler till skydd för biologisk

mångfald. Också inom det EG-miljörättsliga området förelig-

ger inom svensk lag ett miljörättsligt underskott. Det gäller då

inte bara miljökvalitetsnormernas rättsverkan utan också en

oklar implementering av fågelskydds- och biotopdirektiven. (…)

Vad gäller samtliga femton miljömål föreligger miljörättsligt

underskott därför att inget av dessa fullt ut täcks av handlings-

och förbudsregler som är ändamålsenliga nog för att samman-

lagt leda till att miljömålens uppnående kan genomdrivas.” 17

Kritiken och det faktum att miljöbalken trots den relativt

långa utredningstiden blev något av ett hastverk ledde till

en ny utredning tillsattes redan året efter balken trädde i

kraft, också den med namnet Miljöbalkskommittén.

Kommittén har kommit med flera betänkanden18 som lett

till förändringar av lagstiftningen.

2007 tillsattes ytterligare en ny utredning, Miljöprocess-

utredningen, som hade till uppgift att förstärka ordningen

att miljöbeslut tas av myndigheter medan miljödomsto-

larna får en mer renodlad överprövningsroll. I uppgiften

ingick också att samordna prövningen för byggande och

annat användande av mark. Bland annat föreslog man att

vissa mål enligt plan- och bygglagen19 och fastighetsmål ska

handläggas av miljödomstolarna. Utredningen hade vidare

i uppdrag att se över instansordningen och miljödomsto-

larnas funktion att skapa god praxis samt en rad förenk-

lingar av lagstiftningen20. Utredningens betänkanden har

lett till förslag om bland annat prövningen av vindkraft och

miljökonsekvensbeskrivningar.21

RegelförenklingSvenskt Näringsliv skrev 2007 i ett yttrande till

Miljödepartementet följande: ”Miljölagstiftningen är ett av de

mest betungande och kostnadskrävande regelverk vi har, inte

minst vad gäller den administrativa bördan. Även när ett företag

kan uppfylla de miljökrav som ställs kan utformningen av lag-

stiftningen medföra så mycket kostnader och besvär att verk-

samheten inte kan bedrivas i Sverige.”

Näringslivets företrädare har argumenterat för att förenk-

lingar kan genomföras utan att ge avkall på miljökraven. Man

menar att enklare lagstiftning tvärtom kan frigöra resurser

både hos myndigheter och hos verksamhetsutövare för att yt-

terligare förbättra miljön. Ett annat exempel på hur miljöpröv-

ning problematiserats är en rapport från Svensk Näringsliv22,

i vilken man hävdar att miljölagstiftningen innebär att inves-

teringskvoten i Sverige som helhet skulle ligga 3-5 procent

under genomsnittet för EU. Rapporten förmår emellertid inte

visa att detta skulle bero på miljölagstiftningen.

Både inom EU och i Sverige har man under senare år

arbetat med vad man kallar regelförenkling. EU har beslu-

tat att arbeta med frågan om ”better regulation” med det

dubbla syftet att uppnå uppställda miljömål på ett mer ef-

fektivt sätt samtidigt som onödiga administrativa bördor

ska tas bort. Inom EU arbetar den så kallade Stoiber Group,

en av EU-kommissionens high level groups, med denna

fråga utifrån Kommissionens aktionsprogram för att mins-

ka administrativa bördor inom EU23. Miljö är ett av de 13

prioriterade områden som ingår i programmet.

I Sverige har nuvarande regering visat en tydlig ambition

att åstadkomma en regelförenkling på miljöområdet. I reg-

leringsbreven för 2007 och 2008 fick Naturvårdsverket i

uppdrag att bistå Miljödepartementet i arbetet med att ta

fram underlag för regeringens kommande handlingsplan

för regelförenkling24. Handlingsplanen syftar till att uppnå

regeringens mål att företagens administrativa kostnader till

följd av samtliga statliga regelverk ska minska med 25 pro-

cent till år 2010. Naturvårdsverket redovisade 2007 en lista

17 Staffan Westerlund, Det svenska miljörättsliga underskottet, en undersökning av påstådd och reell svensk miljöpolitik i belysning av svensk miljölagstiftnings kvalitet, 2004, sid. 47 ff.18 SOU 2000:116, SOU 2003:124, SOU 2004:38, SOU 2004:37 och SOU 2005:5919 Plan- och bygglag (1987:10)20 SOU 2007:111 En ny instansordning för mål enligt plan- och bygglagen, SOU 2008:31 Miljödomstolarna, domkretsar, lokalisering, handläggningsregler, SOU 2008:86 Prövning av vindkraft, SOU 2009:10 Miljöprocessen, SOU 2009:42 Vattenverksamhet och SOU 2009:45 Områden av riksintresse och Miljökonsekvensbeskrivningar.21 Det slutliga förslaget om enklare prövningsregler för vindkraften fick en annan utformning än

den som Miljöprocessutredningen förordade. Visserligen minskade kommunernas möjlighet att begära detaljplanering av vindkraftsparker, men samtidigt infördes en kommunal vetorätt (Prop. 2008/09:46). När det gäller miljökonsekvensbeskrivningar frångick miljödepartementet utredningens betänkande och skrev ett nytt, kraftigt avvikande förslag till nytt kapitel om miljökonsekvensbeskrivningar i miljöbalken (Ds 2009:65).22Johansson Grahn (2003) Miljölagstiftningens samhällsekonomiska konsekvenser. En jämförande studie av investeringar i Sverige och övriga EU.23 Action Programme for Reducing Administrative Burdens in the EU. Commission Decision C (2007)4063.24 M2007/5457/A, uppdrag 20 och M2008/4837/MK, uppdrag 4.4

6

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

7

på ca 40 förslag till regelförenklingar för företagen. 2008

lades ytterligare sex regelförenklingsförslag fram. Härutöver

har Naturvårdsverket föreslagit 11 åtgärder som det inte går

att uppskatta det ekonomiska värdet av men som förväntas

upplevas förenklande för företagen. Den senaste redovis-

ningen av regeringens regelförenklingsarbete, inkluderan-

de en uppföljning av målet om kostnadsminskningar, gjor-

des i en skrivelse till riksdagen i juni 200925.

Regeringen menar att regelförenklingsarbetet är ett viktigt

medel för att nå regeringens mål att skapa fler jobb i fler väx-

ande företag samt att ett väl formulerat regelverk är en konkur-

rensfaktor internationellt sett26. Arbetet har till stor del varit

inriktat på att minska antalet tillståndspliktiga verksamheter

och kravet på miljöutredningar, särskilt miljökonsekvensbe-

skrivningar (MKB), för verksamheter som kan påverka män-

niskors hälsa och miljö. Det är tydligt att bland annat

Miljöprocessutredningen till stor del arbetat i denna riktning.

När det gäller förprövningspliktens omfattning har det

skett en omfattande förskjutning bort från tillståndsplikt

till förmån för anmälningsplikt eller ingen förprövning alls.

Istället för att ansöka om tillstånd behöver således allt fler

verksamhetsutövare endast skicka in en anmälan om att

man avser att starta en ny miljöfarlig verksamhet eller vidta

en sådan åtgärd. Efter den senaste reformen 2008 är numera

ca 5000 verksamheter tillståndspliktiga och ca 18 750 verk-

samheter anmälningspliktiga. Cirka 1000-1300 ärendetyper

har på detta sätt undantagits från tillståndsplikt.27

I verkligheten har det visat sig att den administrativa kost-

naden för företagen inom miljöområdet är låg eller till och

med mycket låg. Tillväxtverket har i ett antal rapporter utvär-

derat de administrativa kostnader som lagstiftningen orsakar

företagen, utifrån företagens egna uppgifter. År 2008 uppgick

de svenska företagens administrativa kostnader för miljöla-

garna till endast 3,7 procent av de totala lagstiftningsrelate-

rade administrativa kostnaderna28. The Stoiber Group har

funnit att kostnaden inom miljöområdet för företagen inom

EU är ännu mindre, endast 0,6 procent av den totala kostnaden

för samtliga de områden som ingår i aktionsprogrammet29.

En grundläggande förutsättning som måste beaktas när

det gäller regelförenklingen är att ungefär hälften av alla de

krav som ställs på svenska företag har sin grund i EU-rätt.

När det gäller regler på miljöområdet är siffran högre, när-

mare 94 procent30. Sverige ställer endast i undantagsfall

högre krav än vad EU-lagstiftningen kräver. Det är alltså

egentligen ganska lite som kan göras på området genom

ändringar i miljöbalken.

Uppnås miljöbalkens syfte?Det främsta syftet med miljöbalken, vid sidan av en sam-

ordning av flera miljölagar, var att främja en hållbar utveck-

ling. Målet uttrycks i balkens portalparagraf, som stadgar

att miljöbalken ska främja en hållbar utveckling och att

tillförsäkra levande och kommande generationer en hälso-

sam och god livsmiljö. Miljöbalken skulle innebära en

skärpning och breddning av tidigare miljöbestämmelser.

Frågan är om miljöbalkens regleringar är tillräckliga för

att nå upp till detta mål, med tanke på de svagheter som

redan vid införandet byggdes in i balken. En annan brän-

nande fråga – som står i fokus i denna rapport – är huru-

vida alla de lagändringar som gjorts sedan balkens tillkomst

har medfört en förbättring eller en försämring av skyddet

för miljö och hälsa. Bland annat mot bakgrund av regelför-

enklingarna finns det skäl att undersöka om miljöbalkens

styrning mot hållbar utveckling tvärtom försvagats sedan

den infördes. Nedan följer en genomgång av några av de

viktigaste ändringarna.

25 Regeringens skrivelse 2008/09:206 Regelförenklingsarbetet26 A.a. s 7-1027 SOU 2009:10,Miljöprocessen, sid 238

28 Näringslivets administrativa kostnader på miljöområdet – Uppdatering 2008, Tillväxtverket, Rapport 0010, 200829 Draft Opinion of the High Level Group, approved at the HLG meeting on 20090419.30 A.a. s 79

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

8 9

För att få en överblick över vilka förändringar som genom-

förts har samtliga ändringar av miljöbalken sedan tillkom-

sten 1999 till och med våren 2010 granskats. Sedan har en

bedömning gjorts av huruvida dessa ändringar varit nega-

tiva eller positiva ur miljösynpunkt.

En sådan bedömning måste göras med utgångspunkten

att det är reglernas faktiska inverkan på hälsa, miljö och

natur som är avgörande. Man måste således skilja mellan

rent redaktionella förändringar och sådant som inneburit

förändringar av vilka krav som ställs. När det gäller krav-

regler kan dessa vara både materiella (till exempel att bästa

möjliga teknik ska användas) och formella (till exempel att

tillstånd måste sökas). Även förändringar som handlat om

formella krav kan självklart få betydelse för hur effektiv en

lagstiftning är i förhållande till syftet.

När man vill bedöma en miljölags effektivitet måste man

vidare utgå från lagstiftningen som en helhet. Denna helhet

påverkas emellertid av att delarna ändras. En till synes liten

förändring kan innebära en större förändring av helheten,

och tvärtom. Det är svårt att utvärdera ett rättssystems ef-

fektivitet. En bedömning av huruvida en lagstiftning är

effektiv för att uppnå uppsatt miljömål kan göras ur flera

olika synvinklar. Studier har till exempel gjorts vad gäller

olika handläggningstid hos miljömyndigheterna. Kort

handläggningstid säger dock ingenting om effektiviteten.

Effektivitet är beroende av det perspektiv som läggs i utvär-

deringen. Jag har i denna rapport utgått från miljöbalkens

mål om en hållbar utveckling.

I rapporten berörs främst de förändringar som inneburit

en materiell eller formell ändring. Men en viktig fråga är

också en lagstiftnings klarhet och tydlighet. Detta är kanske

extra viktigt just när det gäller miljöbalken, då de allra fles-

ta som har att tillämpa den är icke-jurister. Varje lagändring

som då medför att rättsläget blir otydligare riskerar att med-

föra en försämring ur miljösynpunkt. Därför har även vissa

rent redaktionella ändringar av balken tagits med.

Ytterligare en fråga som varit svår att bedöma är då änd-

ringar gjorts, men dessa varit otillräckliga. Som ovan

nämnts innehöll miljöbalken redan från början områden

med mer eller mindre stora brister. Det rör sig om sådana

tillkortakommanden som att bestämmelserna inte är till-

räckliga för att miljöbalkens mål om att främja en hållbar

utveckling ska kunna uppnås (och därigenom inte heller en

effektiv styrning mot de nationella miljömålen). Det kan

också handla om bristande genomförande av EU-rätt och

internationella konventioner som Sverige antagit.

En fråga som bara nämns kort i denna rapport är den där

lagstiftningen i sig är tillräcklig och till synes tydlig, men

där reglerna i praktiken hanteras så att syftet bakom dem

inte uppfylls. Exempel på sådana problemområden är över-

seende med undermåliga miljökonsekvensbeskrivningar

samt tillämpningen av Natura 2000-bestämmelserna i 7 kap

MB. Även frågan om resurser för myndigheternas tillämp-

ning är av stor vikt i detta sammanhang; alltför knapphän-

diga resurser kan försvåra lagstiftningens genomslag.

Metod

8

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

9

Nedan följer en genomgång av de viktigaste förändringarna

i miljöbalken i den ordning de förekommer i balken, kapitel

för kapitel. Sedan tillkomsten 1999 har över 200 paragrafer

i balken ändrats. Rapporten behandlar inte varje ändring,

utan ett urval lagändringar som bedömts ha störst bety-

delse ur miljösynpunkt. Både positiva och negativa föränd-

ringar finns med. I det fall flera ändringar gjorts av samma

paragraf utgår rapporten från den senaste lydelsen. Nämns

inga ändringar alls i ett kapitel har antingen inga ändringar

gjorts eller så har rapportförfattaren bedömt ändringarna

vara av mindre intresse.

Denna diskussion utgår främst från regelverket (med

några få undantag där rättsfall tas upp). Detta betyder att

rapporten på intet sätt är uttömmande vad gäller hur detta

regelverk genomdrivits och kommer att genomdrivas av

myndigheter och domstolar. Vid rättstillämpningen kan

förändringar ske i förhållande till det utfall lagstiftaren

tänkt sig. Utgångspunkten för rapporten är dock att san-

nolikheten för ett gott utfall är troligare med en lagstiftning

som är så ändamålsenligt utformad som möjligt.

De allmänna hänsynsreglerna i MB kap 2Syftet med införandet av de så kallade allmänna hänsyns-

reglerna i miljöbalkens andra kapitel var att det skulle finnas

gemensamma bestämmelser om försiktighet, begränsning-

ar och platsval för alla de verksamheter och åtgärder som

faller inom miljöbalkens tillämpningsområde. Hänsyns-

reglerna anger de grundläggande materiella miljökraven

och gäller i princip för allt som kan inverka på de intressen

som anges i balkens målregel. Dock undantas åtgärder som

är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. Till dessa

övergripande hänsynsregler tillkommer mer specifika be-

stämmelser på andra ställen i balken för särskilda verksam-

heter och åtgärder som miljöfarlig verksamhet, vattenverk-

samhet och avfall.

2006 tillkom en förändring för att göra kapitlet tydligare.

Bestämmelsen om försiktighetsmått vid kemikaliehante-

ring och platsvalsregeln bytte plats. Samtidigt skrevs plats-

valsregeln, numera 2 kap 6 §, om med syftet att allt som har

med platsval att göra ska återfinnas på samma ställe. Sjunde

paragrafen ändrades av redaktionella skäl. Till detta har

tillkommit nya rubriker i kapitlet.

Trots att dessa ändringar inte inneburit några materi-

ella skillnader tas de med här eftersom förtydliganden av

lagstiftning generellt skulle kunna medföra en fördel genom

att bestämmelserna tillämpas på ett ur miljösynpunkt bätt-

re sätt. Om ändringarna verkligen har haft en sådan fördel

just när det gäller 2 kapitlet är emellertid tveksamt. Snarare

är det så att de allmänna hänsynsreglerna inte alls har fått

det genomslag i praktiken som lagstiftaren åsyftade vid

balkens ikraftträdande, bland annat när det gäller princi-

perna om produktval och hushållning.31

Högsta domstolens dom T2303-0532 från 2006 får illus-

trera utvecklingen. Miljööverdomstolen hade för Akzo

Nobel (i mål M 3225-04) med stöd av 2 kap 2 § MB beslutat

att verksamhetsutövaren i produktionen inte fick använda

sådana råvaror eller kemikalier för vilka det saknades do-

kumenterad kunskap om risken för olägenheter för män-

niskors hälsa eller miljön33. Akzo Nobel överklagade till HD

och hävdade bland annat att villkoret är orimligt att upp-

fylla. HD menade att villkoret i Miljööverdomstolens dom

ingav betänkligheter från rättsäkerhetssynpunkt. Till-

ståndhavaren kunde inte av villkoret utläsa hur djupgående

kunskaper som krävdes eller hur de skulle vara dokumen-

terade. HD ändrade därför Miljööverdomstolens dom på

det sättet att villkoret upphävdes.

Genomgång av genomförda ändringar av miljöbalken

31 Produktvalsregeln har prövats i mycket få fall enligt Prop. 2007/08:80 sid. 70. Hushållningsprincipen har kommit att uppfattas som något slags målsättning och inte ett krav (se Staffan Westerlund, Det svenska miljörättsliga underskottet, 2004 sid. 43).32 NJA 2006 s. 18833 Villkoret hade följande lydelse: ”Från och med den 1 januari 2007 får det i produktionen inte

användas sådana råvaror eller insatskemikalier för vilka det saknas dokumenterad kunskap om risken för olägenheter för hälsa och miljön p.g.a. dålig nedbrytbarhet, akut och kronisk toxicitet och potential för bioackumulering. Tillsynsmyndigheten får för en enskild råvara eller kemikalie medge undantag från kravet på dokumenterad kunskap och anstånd från tidskravet.”

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

10 11

Särskilda hushållningsbestämmelser i miljöbalken kapitel 4Bestämmelserna i 4 kapitlet fungerar liksom de allmänna hänsynsreglerna som materiella kravregler. Kapitlets funktion är att sätta upp ytterligare restriktioner när det gäller platsval för nya verksamheter och åtgärder genom att särskilda geografiska områden av riksintresse utpekas i lagtexten. Syftet med hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap miljöbalken har bland annat varit att underlätta en samordning av den prövning av markanvändningsfrå-gor som sker enligt olika lagar och att säkerställa att vikti-ga nationella intressen tillgodoses.

Skyddet av obrutna kustområden i 4 kap 3 § har ändrats

främst i och med ändringen av kapitel 17 om regeringens

tillåtlighetsprövning (se nedan om kapitel 17). Inom speci-

ella geografiska områden får större miljöfarliga anlägg-

ningar som ska tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17

kap 1 § inte komma till stånd, och inte heller vissa sådana

som numera efter kommunfullmäktiges begäran ska til-

låtlighetsprövas av regeringen (17 kap 4a § 1-11). Vad gäller

Öland har en begränsning när det gäller vilka anläggning-

ar som förbjuds på ön införts, som gör det lättare att bygga

större vindkraftsparker utmed Ölandskusten. Förbudet

gäller numera enbart för anläggningar som avses i 17 kap.

1 § och 17 kap. 4 a § 1-6 samt 8-11. Anläggningar för vind-

kraft som är tillståndspliktiga enligt 9 kap. 6 § omfattas inte

längre av förbudet. Denna ändring kan på goda grunder

befaras leda till en olycklig kanalisering av vindkraftsex-

pensionen till Ölands känsliga strandmiljöer med stora

mängder flyttfågel.

Även ändringen av 4 kap 4 § (högexploaterade kustom-

råden m.m.) beror på ändringar av 17 kapitlet. Inom vissa

geografiska områden får numera anläggningar som avses i

17 kap. 1§ och 17 kap. 4a § 1-6, 9 och 10 (till exempel mo-

torvägar och stålverk) komma till stånd bara på platser där

det redan finns anläggningar som omfattas av dessa be-

stämmelser. Tillståndspliktig vindkraft finns alltså inte

längre bland dessa anläggningar. Däremot har bestämmel-

sen om vilka redan befintliga anläggningar som kan finnas

på platsen utökats till att gälla samtliga anläggningar som

omfattas av 17 kap 1 och 17 kap 4a §§, inte som tidigare

enbart de som motsvarade 17 kap. 1 och 17 kap. 4a § 1-6, 9

och 10.

2009 ändrades bestämmelsen om nationalstadsparken i

4 kap 7 §. Åtgärder som orsakar ett tillfälligt intrång eller

en tillfällig skada är nu tillåtna, förutsatt att åtgärden höjer

parkens natur- och kulturvärden eller tillgodoser ett annat

angeläget intresse om parken återställs så att det inte kvar-

står mer än ett obetydligt intrång eller en obetydlig skada.

Ändringen innebär ett svagare och osäkrare skydd än tidi-

gare och är därigenom en försämring.

2001 tillkom en ny paragraf, 8 §. Användning av mark

och vatten som kan påverka ett Natura 2000-område och

som omfattar verksamheter eller åtgärder som kräver till-

stånd enligt 7 kap. 28 a § får komma till stånd endast om

sådant tillstånd har lämnats. Genom den nya paragrafen

blev fågeldirektivets och habitatdirektivets skyddskrav gäl-

lande också i samband med den prövning av markanvänd-

ningsfrågor som sker enligt en rad andra lagar än miljöbal-

ken, till exempel beslut om detaljplan eller arbetsplan för

väg. Samtidigt jämställdes sådana områden med riksintres-

sen. Ändringen är en förbättring ur miljösynpunkt.

Miljökvalitetsnormer i miljöbalken kapitel 5Miljökvalitetsnormer utgår från miljön och bestämmer en

lägsta gräns för vilken kvalitet som miljön måste ha. Denna

regeltyp förekom inte i Sverige före miljöbalkens ikraftträ-

dande. Regeltypen har dock varit central inom EU-rätten

under lång tid, exempelvis innehöll badvattendirektivet och

10

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

11

ytråvattendirektivet gränsvärden för vattenkvalitet redan

vid mitten av 1970-talet34.

För att miljökvalitetsnormerna ska fungera krävs att de

operationaliseras, det vill säga införlivas i lagstiftningen på

ett sätt som gör att normerna verkligen omsätts i verklighe-

ten35. En miljökvalitetsnorm i sig anger inte hur var och en

ska bidra till att normen ska uppfyllas, normen måste kopp-

las samman med andra regeltyper som till exempel regler

om tillståndsprövning och åtgärdsprogram. Detta är rätts-

tekniskt komplicerat vilket genomgående inneburit pro-

blem när miljökvalitetsnormer har införts i Sverige. Tyvärr

kan man konstatera att trots ändringar i kapitel 5 och på

andra ställen i miljöbalken har man ändå ännu inte lyckats

genomföra en fullständig operationalisering.

2004 genomfördes flera ändringar i kapitlet för att åstad-

komma en uppstramning av reglerna om miljökvalitets-

normer och åtgärdsprogram. I och med ändringarna av 5

kap 2 § MB om vad miljökvalitetsnormer ska ange kom

begreppet miljökvalitetsnorm också att inkludera normer

av målsättningskaraktär (riktvärden som ska eftersträvas

och rena mål som inte bör överskridas). Det är visserligen

viktigt och enligt flera EU-direktiv nödvändigt att arbeta

in miljökvalitetsmål i lagstiftningen. Men den valda meto-

den var mindre lyckad i och med att det nu finns två typer

av miljökvalitetsnormer – gränsvärdesnormer och målsätt-

ningsnormer. Ändringarna genomfördes med referens till

vattendirektivet, men direktivet har inte denna uppbyggnad

av olika styrmedel under samma bestämmelse. Förekomsten

av två olika sorters normer i kapitlet ger bekymmer efter-

som de ska genomdrivas av samma regler. Problemets kärna

är att de strikta gränsvärdesnormerna ställer helt andra krav

på genomföranderegler än målsättningsnormer.

Normernas karaktär är av stor betydelse inte bara vid

prövning av nya eller pågående verksamheter och tillsyn

utan även för dess styrfunktion inom kommunal fysisk

planering. Oklarheterna i normernas innebörd och styr-

funktion riskerar medföra en osäker tillämpning med möj-

lig negativ effekt ur miljösynpunkt.

Även bestämmelserna om åtgärdsprogram ändrades

2004. Åtgärdsprogram är en plan för hur man ska uppfylla

normerna, och sådana program har fastställts av reger-

ingen för att komma tillrätta med överskridna miljökvali-

tetsnormer för utomhusluft i bland annat Stockholm och

Göteborg. Osäkerheten i programmens rättsliga status har

bidragit till att programmen inte genomförts annat än i

vissa delar. Ändringarna i bestämmelserna om åtgärdspro-

gram innebar ett litet steg mot bättre reglering av genom-

förandet av miljökvalitetsnormer, men frågan om åtgärds-

programmets rättsliga status har dock förblivit oklar.

Myndigheters och kommuners skyldighet att vidta åt-

gärder som behövs enligt ett åtgärdsprogram tydliggörs

genom 5 kap 8 §, men åtgärdsprogrammen är fortfarande

inte bindande mot enskilda och innebär inga materiella krav

mot dessa. Först efter att myndigheterna har infört de styr-

medel som åtgärdsprogrammet innehåller, kan krav ställas

på till exempel verksamhetsutövare. Ytterligare en kompli-

kation är att det egentligen är först när man vet vilka de

generella föreskrifterna kommer att vara som det är möjlig-

het att ta ställning till om miljökvalitetsnormen verkligen

kan säkerställas.

Syftet med införandet av paragraferna 10 och 11 var en

del i införandet av det så kallade ramdirektivet för vattens

bestämmelser om bland annat miljömål, åtgärdsprogram

och utsläpp till vatten i svensk lagstiftning36. Ramdirektivet

gäller för all vattenplanering och vattenvård inom EU. Syftet

är bland annat att skydda och förbättra vattnets ekosystem

och vattenmiljön, säkerställa att föroreningen av grund-

vatten gradvis minskar samt främja en hållbar vattenan-

34 Rådets direktiv 76/160/EEG om kvaliteten på badvatten och Rådets direktiv 75/440 om kvalitetskrav på ytvatten som används för framställning av dricksvatten

35 Gipperth, L., Miljökvalitetsnormer. En rättsvetenskaplig studie i regelteknik för operationalisering av miljömål, 1999.

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

12 13

vändning. Försämringar av flera aspekter på vattenmiljön

ska förhindras. Direktivet ställer upp miljömål för ytvatten

och grundvatten, och föreskriver att åtgärdsprogram ska

finnas senast 2012.

Lagändringarna i 5 kapitlet utgör exempel på en situation

där förändringarna medfört en viss förbättring, men där

lagstiftaren inte nått hela vägen fram.

Vissa förändringar har skett i plan- och bygglagen (PBL)

som inverkat på efterlevnaden av miljöbalkens miljökvali-

tetsnormer. 2007 ändrades en central regel för allt byggan-

de i landet i 2 kap 2 § PBL från att planläggning ”inte får

medverka” till att en miljökvalitetsnorm överträds till att

”Vid planläggning skall miljökvalitetsnormerna enligt 5

kap miljöbalken följas”.37 Ändringen åsyftade inte någon

ändring i sak enligt propositionen, men de ekonomiska

intressena stärktes i samma bestämmelse genom ett tillägg

om att en god ekonomisk tillväxt ska främjas.38 Efter lag-

ändringen tolkade Regeringsrätten den nya skrivningen

ifråga i ett detaljplaneärende, och fann att ”marginella”

försämringar av luften i ett område där miljökvalitetsnor-

mer överträds kan godtas.39 Avgörandet innebär i praktiken

en försämrad ställning för miljökvalitetsnormerna i svensk

rätt, särskilt med beaktande av att det är oklart vad

Regeringsrätten menar med ”marginella” försämringar.

I mars 2010 lade regeringen fram ett nytt förslag på änd-

ringar av regleringen kring miljökvalitetsnormer40.

Propositionen ska behandlas i kammaren i riksdagen den

16 juni. Utskottsbehandlingen talar för att den kommer att

antas i sin helhet. Syftet med förslaget är att systemet med

miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram för att följa nor-

merna ska bli tydligare med hänsyn till normernas funktion

att reglera tillståndet i miljön. Miljökvalitetsnormer som

anger att vissa värden inte får överskridas eller underskridas

får i förslaget en annan rättsverkan än andra miljökvalitets-

normer. Förslaget innebär ändringar i både 2 kap 7 §, 5

kapitlet, 6 kapitlet, 24 kapitlet miljöbalken och i flera andra

lagar som t ex plan- och bygglagen, minerallagen och väg-

lagen.

2 kap 7 § 2 st föreslås ändras så att kravet på att rimlig-

hetsavvägningen enligt paragrafen inte får medföra att en

miljökvalitetsnorm åsidosätts tas bort. Istället ska längre

gående krav enbart kunna ställas om det behövs för att en

gränsvärdesnorm ska följas. Åtgärdsprogram ska vara väg-

ledande vid bedömningen av vilka krav som behöver ställas.

Enligt regeringen är utrymmet för att ställa längre gående

krav i regel litet innan ett åtgärdsprogram har fastställts,

eftersom det krävs den typ av kartläggning av problemet

och inventering av möjliga åtgärder som ett åtgärdsprogram

ska innehålla för att det ska kunna konstateras att det finns

behov av att ställa längre gående krav. Därför är det enligt

regeringen ofrånkomligt att myndigheterna och kommu-

nerna har bördan att visa behovet av längre gående krav än

vad som följer av en normal rimlighetsavvägning. Om det

saknas ett åtgärdsprogram, eller den aktuella verksamheten

eller åtgärden inte berörs av programmet, är det följaktligen

myndigheterna och kommunerna, trots bevisbörderegeln

i 2 kap 1 § miljöbalken, som i det enskilda fallet ska kunna

visa att behovet finns41.

Nu gällande bestämmelse i 16 kap 5 § MB föreslås utgå

och ersättas av ett nytt tredje stycke i 2 kap 7 §. Vid prövning

av tillåtlighet, tillstånd, godkännande och dispens för verk-

samheter och åtgärder ska sådana inte tillåtas om de medför

ökad förorening eller störning som inte är obetydlig och

bidrar till att en gränsvärdesnorm inte följs. Undantag från

denna regel medges dock. Verksamheten eller åtgärden kan

ändå tillåtas om den följer av ett åtgärdsprogram, det vidtas

36 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2000/60/EG om upprättande av en ram på vattenpolitikens område37 Prop. 2006/07:122 Ett första steg för en enklare plan- och bygglag. Reglerna trädde ikraft 1 januari 2008.38 ”En god ekonomisk tillväxt och en effektiv konkurrens skall främjas” (plan- och bygglagen 2 kap 2 § 1 st). ”Vid planläggning skall miljökvalitetsnormerna enligt 5 kap. miljöbalken följas.”(3 st).39 Regeringsrätten mål nr 4867-07 DOM 2008-01-21. Domen avsåg byggande av hus som ytterligare försämrade luften på Hornsgatan i Stockholm. Ett av de värsta problemen utmed

vägsträckan är att de höga husen på ömse sidor om gaturummet skapar ett ”schakt” som förhindrar ren luft från att komma ner till gatunivån.40 Åtgärdsprogram och tillämpningen av miljökvalitetsnormer, Prop. 2009/10:184. Dessa förslag bygger bland annat på Miljöbalkskommitténs slutbetänkande Miljöbalken; miljökvalitetsnormer, miljöorganisationerna i miljöprocessen och avgifter (SOU 2005:59) och på betänkandet Åtgärdsprogram för miljökvalitetsnormer (SOU 2005:113). 41 Prop. 2009/10:184 s 46 och 73

12

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

13

kompensationsåtgärder (även finansiella) eller om försäm-

ringar under en begränsad tid eller i ett begränsat område

vägs upp av väsentligt ökade förutsättningar att följa nor-

men på längre sikt eller i ett större område. Den föreslagna

stoppregeln i 2 kap 7 § tredje stycket miljöbalken blir inte

tillämplig vid omprövning av en verksamhet.

Bestämmelsen i 5 kap 3 § miljöbalken begränsas till att

ange att det är myndigheter och kommunerna som har

ansvaret för att miljökvalitetsnormer följs. När det gäller

innehållet i programmen ska de enligt förslaget utöver vad

som gäller idag enligt 5 kap 6 § innehålla uppgifter om hur

krav på förbättringar ska fördelas mellan olika typer av käl-

lor som påverkar möjligheterna att följa miljökvalitetsnor-

merna och mellan olika åtgärder. Om programmet avser en

gränsvärdesnorm, ska det innehålla uppgifter om den för-

bättring som var och en av åtgärderna bedöms medföra och

hur åtgärderna tillsammans bedöms bidra till att normen

följs. En analys av hur åtgärderna ska finansieras ska även

finnas med.

Förslaget innebär i huvudsak en försvagning av nu be-

fintliga krav vid individuell prövning vilket är en allvarlig

negativ utveckling. Det finns en risk i att så kategoriskt be-

gränsa en skarp genomförandereglering till att enbart

omfatta gränsvärdesnormer. Det kan uppstå situationer när

det inte räcker med de grundläggande hänsynskraven i 2

kap MB för att de miljökvalitetsnormer som inte är gräns-

värdesnormer ska kunna följas. Syftet med alla miljökvali-

tetsnormer är ändå att en viss miljökvalitet ska upprätthål-

las.

Resonemanget i propositionen kring att den omvända

bevisbördan inte skulle gälla när åtgärdsprogram saknas,

trots att inga lagförslag läggs fram i frågan, innebär en all-

varlig uppluckring av en mycket viktig miljörättslig princip

och en urholkning av en av de starkaste kravreglerna i bal-

ken.

Att förslaget vad gäller försämringsförbudet inte omfat-

tar alla typer av beslut som rör verksamheter och åtgärder,

t ex även omprövning, är en försämring. Att försumbara

bidrag ska undantas från kravet kan dessutom medföra

allvarliga konsekvenser. Det finns risk att även källor av

avsevärd storlek, som skulle kunna nås av krav med hjälp av

prövning i det enskilda fallet, kan komma att anses vara av

försumbar betydelse. För de verksamheter och åtgärder som

träffas av kravet är undantagsmöjligheterna omfattande.

Möjligheten till undantag om det följer av ett fastställt åt-

gärdsprogram (p1) kan visserligen anses rimlig. Men så

länge åtgärdsprogrammen inte har direkt rättsverkan mot

enskilda kan en situation uppstå där de åtgärder som ska

vidtas enligt åtgärdsprogrammet inte har genomförts när

prövningen i det enskilda fallet sker. Finns ingen garanti för

att åtgärdsprogrammet verkligen kommer att följas riskerar

förslaget innebära en försämring ur miljösynpunkt.

Det nya förslaget lämnar fortfarande frågan om åtgärds-

programmets rättsliga status och hur det ska binda tillämp-

ningen mot enskilda olöst. Den nya formulering i 5 kap 3 §,

att myndigheter och kommuner ska ”ansvara för” istället

för den nuvarande formuleringen ”säkerställa att” miljö-

kvalitetsnormerna följs, uppfattas snarast som en uppluck-

ring jämfört med dagsläget. Däremot innebär förslaget om

en utvidgning av vad ett åtgärdsprogram ska innehålla en

försiktig förbättring.

För en fullständig bild av rättsläget vad gäller miljökva-

litetsnormer behöver även de förordningar som fattats med

stöd av kapitlet omfattas. I denna rapport har en sådan ge-

nomgång dock inte gjorts.

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

14 15

Miljökonsekvensbeskrivningar i miljöbalken kapitel 6Det är verksamhetsutövaren som är skyldig att utreda mil-

jökonsekvenserna för den verksamhet han planerar. Det

viktigaste verktyget för att uppfylla denna plikt är reglerna

om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB). Syftet är att

främja en enhetlig bedömning av miljöeffekterna och att

öka allmänhetens tillgång till information och medbestäm-

mande.

Grundläggande internationella och EU-rättsliga bestäm-

melser inom detta område är Esbokonventionen42,

Århuskonventionen43, EU:s MKB-direktiv44 och SMB-

direktiv45. EU-domstolen har i flera mål betonat att direk-

tivets avgränsning vad gäller vilka projekt som ska föregås

av en MKB ska tolkas vidsträckt. Det framgår också av dom-

stolens praxis att direktivet har direkt effekt46. Sveriges håll-

ning när det gäller MKB-instrumentets införande har kän-

netecknats av en viss motsträvighet, och först efter kritik

från EU-kommissionen angående Sveriges implementering

av MKB-direktivet infördes förändringar. Den minimalis-

tiska attityden märks även i de ändringar som gjorts i för-

hållande till MKB-direktivets och SMB-direktivets formu-

leringar.

Näringslivet har som ovan nämnts länge ställt krav på

att reglerna om när en MKB ska krävas och vad en sådan ska

innehålla ska ändras. Flera lagändringar har också gjorts i

kapitlet och i förordningen (1998:955) om miljökonsekvens-

beskrivningar bland annat i syfte att förenkla miljöpröv-

ningen47, men även på grund av krav på uppfyllande av

EU-direktiv48.

Bestämmelserna om de samråd i tidigare 6 kap 4-6 §§

som ska föregå den skriftliga MKB:n har genomgått en om-

fattande förändring. Det som från början kallades tidigt

samråd och utökat samråd har tagits bort. Termen miljö-

konsekvensbedömning försvann samtidigt. Den som avser

att vidta en åtgärd eller bedriva en verksamhet ska alltid

samråda med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de

enskilda som kan antas bli särskilt berörda. Om verksam-

heten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpå-

verkan ska samråd genomföras även med en vidare krets.

Ett vidare samråd kan alltså göras direkt, utan ett tidigt

samråd. Innan lagändringen framfördes farhågor från

bland annat Naturskyddsföreningen om att det behövdes

ett första tidigt samråd för att det skulle finnas en reell möj-

lighet att påverka och att ytterligare ett samråd var nödvän-

digt för att myndigheter och allmänhet ska kunna ge syn-

punkter på det projekt som sedan tagit form. I praktiken

genomförs dock även idag samrådet ofta i etapper även för

sådana större planerade verksamheter och åtgärder som tas

upp i MKB-förordningen (1998:905). För de verksamheter

där länsstyrelsen ska bedöma huruvida den kan medföra

betydande miljöpåverkan följer det naturligt att samrådet

även i fortsättningen sker i minst två steg.

Vad en MKB ska innehålla framgår av 6 kap 7 §. Även

denna bestämmelse har genomgått ändringar, bland annat

för att införa särskilda krav på MKB i Natura 2000-ärenden

i enlighet med habitatdirektivet. Huvudsyftet med änd-

ringen av denna paragraf var att förtydliga att en MKB en-

bart ska ha det innehåll som är motiverat i det enskilda

fallet, och inte mer långgående krav är vad som behövs.

Genom ändringen skulle det tydliggöras att det inte ställs

upp några specificerade obligatoriska krav på miljökon-

sekvensbeskrivningens innehåll när en verksamhet eller

åtgärd inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Termen miljökonsekvensbeskrivning behölls dock som be-

teckning även för det underlag som ska tas fram för sådana

verksamheter. Det faktum att uttrycket MKB i Sverige an-

vänds vidsträckt kan orsaka förvirring. För en verksamhet

som inte antas medföra betydande miljöpåverkan innebär

42 Konventionen för miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang, SÖ 1992:143 FN/ECE:s konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, SÖ 2005:2844 Rådets direktiv (85/337/EEG) med ändringar genom direktivet (97/11/EG) om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt45 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa

planer och programs miljöpåverkan. SMB-direktivet har genomförts i miljöbalken 6 kap. När en myndighet eller en kommun upprättar en plan eller ett program som kravs i lagstiftningen, ska man också genomföra en miljökonsekvensbeskrivning av planen eller programmet om det kan antas medföra en ”betydande miljöpåverkan”.46 Se bland annat C-72/95 Kraaijeveld, C-435/97 WWF och C-127/02 Waddenzee47 Se bland annat SOU 2003:124 En effektivare miljöprövning48 MKB-direktivet, habitatdirektivet samt SMB-direktivet.

14

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

15

kravet på utredning egentligen bara att den ska innehålla

de uppgifter som behövs för att möjliggöra en samlad be-

dömning av verksamhetens effekter på människor och

miljö. Detta går då inte längre än det allmänna kravet på

utredning inom förvaltningsrätten. Först om verksamheten

kan antas medföra betydande miljöpåverkan skärps kraven

i enlighet med MKB-direktivet. Listan över vilka verksam-

heter som omfattas av obligatoriskt MKB-krav är mer om-

fattande än MKB-direktivets lista 1. Det rör sig dock om ett

förhållandevis lågt antal verksamhetstyper, ca 20 st, till

antalet ca 200 st verksamheter varav 70 där kravet på MKB

följer av andra EU-direktiv49. När man i debatten ser att det

i Sverige görs många fler MKB per år än i andra EU-länder

blir detta alltså missvisande, eftersom sådana siffror för

Sveriges del också omfattar alla slags utredningar som fö-

rekommer vid tillståndsansökan. Även andra länder kräver

sådana utredningar, men kallar dem inte MKB.50

Ett nytt fjärde stycke infördes också i 6 kap 7 § för att

undvika oklarhet och för att bestämmelserna inte ska kunna

anses strida mot habitatdirektivets krav om konsekvensbe-

dömningar avseende påverkan på miljön i de särskilda

skydds- och bevarandeområdena. Tillägget innebär att en

miljökonsekvensbeskrivning aldrig får sakna de uppgifter

som behövs för att göra den prövning som avses i 7 kap 28

b och 29 §§. Denna förändring på grund av direktivet inne-

bär en förbättring.

Kapitel 6 har också fått nya bestämmelser i paragraferna

11-22 för att implementera EU:s direktiv om miljöbedöm-

ningar och miljökonsekvensbeskrivningar av planer och

program (SMB-direktivet). Bestämmelserna bygger helt på

SMB-direktivet och innebär i stort en fördel ur miljösyn-

punkt. Dock märks här vissa skillnader jämfört med direk-

tivet. Det syfte som beskrivs i 6 kap 11 § visar enbart delar

av direktivets syfte, utan att någon förklaring till urvalet ges

i förarbetena. En viktig del som inte återfinns i paragrafen

är direktivets uttryckliga avsikt att miljöbedömningen ska

leda till en hög nivå på skyddet av miljön. Inte heller nämns

syftet att bidra till en öppen beslutsprocedur. Kvalitetssäkring

i beslutsunderlaget som är en mycket tungt vägande del av

direktivet regleras inte alls i det svenska systemet. Sveriges

implementering av direktivet är således inte fullständig.

Skydd av områden i miljöbalken kapitel 7Kapitel 7 handlar om olika typer av skydd av områden och

naturvärden. Traditionellt har naturskydd reglerats åtskilt,

men bevarandet av biologisk mångfald och andra naturvär-

den beror inte enbart på dessa bestämmelser utan även på

regler om verksamheter, förorenad mark, fysisk planering

etc. Flera av dessa bestämmelser finns utanför miljöbalken.

En viktig rättslig skillnad mellan ”grön” lagstiftning och

sådan som till exempel rör miljöfarliga verksamheter är att

markägaren ofta har rätt till ersättning om det införs res-

triktioner i hans markanvändning, vilket normalt inte gäl-

ler vid lagstiftning om miljöskydd.

Viktiga ändringar har gjorts i detta kapitel på två områ-

den, strandskyddet och skydd av särskilt skyddade områden

(Natura 2000-områden).

Ändrade strandskyddsregler Regeringen gav i april 2001 Naturvårdsverket i uppdrag att

kartlägga tillämpningen av strandskyddet och att utreda

förutsättningarna för och bedöma konsekvenserna av såväl

eventuella skärpningar som lättnader i strandskyddet.

Uppdraget redovisades i april 2002 i en rapport51 och uti-

från denna utarbetades så småningom ett lagförslag som

2009 ledde till ändringar av miljöbalkens strandskyddsreg-

49 SOU 2009:45 s 318, Områden av riksintresse och miljökonsekvensbeskrivningar50 Ds 2009:65, Enklare lagtext om miljökonsekvensbeskrivningar sid 81.

51 Naturvårdsverkets rapport 5185, Kartläggning m.m. av strandskyddsbestämmelserna

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

16 17

ler. Samtidigt infördes ändringar i plan- och bygglagen

(1987:10) och fastighetsbildningslagen (1970:988).

Naturvårdsverket menade i sin rapport att det fanns flera

problem med tidigare strandskyddsbestämmelser. Det

fanns för det första brister i tillämpningen vid prövning och

tillsyn, för det andra generella brister och oklarheter som

försvårade en ändamålsenlig tillämpning samt slutligen för

det tredje bristande legitimitet för regleringen. Den bris-

tande legitimiteten hade sin grund bland annat i att samma

regler gällde i hela landet, oavsett om det rörde sig om gles-

bygd eller storstadsområde. Verket fann i en genomgång av

kommunala dispensprövningar att cirka 70 procent av dis-

penserna stred mot reglerna. Även organisationer som

Naturskyddsföreningen, Svenska Turistföreningen, WWF,

Sportfiskarna, Svenskt Friluftsliv och Friluftsfrämjandet

har menat att strandskyddet behöver differentieras inom

landet52, på så vis att vissa lättnader i de minst bebyggda

delarna av landet åtföljs av skärpningar i områden med högt

bebyggelsetryck.

Strandskyddet syftar till att långsiktigt trygga förutsätt-

ningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden

och bevara goda livsvillkor för djur- och växtliv på land och

i vatten. Hänsyftningen till långsiktighet och allemansrät-

ten i 7 kap 13 § är ny, men innebär ingen reell förändring av

tidigare syfte. Länsstyrelsen får i det enskilda fallet besluta

att utvidga strandskyddsområdet till högst 300 m från

strandlinjen, om det behövs för att säkerställa något av

strandskyddets syften. Strandskydd gäller efter den 31 de-

cember 2014 inom ett utvidgat strandskyddsområde endast

om utvidgningen har beslutats med stöd av den nya bestäm-

melsen, vilket kan bli negativt ur miljösynpunkt. Vilka

förbud som gäller inom strandskyddsområde finns numera

i 7 kap 15 §. Ändringen innebär en viss skärpning i förhål-

lande till de tidigare bestämmelserna när det gäller allmän-

hetens tillgång till strandområden. Fler fysiska föränd-

ringar av byggnader än tidigare omfattas av förbudet.

Undantagen från förbuden finns numera i 7 kap 16 §. De

generella undantagen från strandskyddet har utökats. En

ändring innebär ett förtydligande av att undantaget bara

gäller för ekonomibyggnader som för sin funktion måste

ligga inom strandskyddsområdet. Undantagen i tredje och

fjärde punkterna är nya och gäller för byggande av en all-

män väg enligt en fastställd arbetsplan enligt väglagen

(1971:948) och byggande av en järnväg enligt en fastställd

järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järn-

väg.

Under många år har efterlevnaden av strandskyddsreg-

lerna försämrats. Många kommuner har medgivit dispenser

från skyddet utan rättslig grund. Trots missförhållandena

gavs kommunerna ett huvudansvar för dispensgivningen i

den reform av bestämmelserna som trädde i kraft under

2009. Reglerna om dispens från strandskyddet finns nu-

mera i 7 kap 18 a och 18 b §§. 18a § reglerar när länsstyrelsen

får ge dispens från strandskyddet i det enskilda fallet. I 18

b § finns en ny bestämmelse som innebär att kommunen

får ge dispens från strandskyddet. Kommunen har beslu-

tanderätten utom i de fall då länsstyrelsen får ge dispens

enligt 18 a § 1 och 2. Det krävs som tidigare ”särskilda skäl”

för att ge en dispens. I 7 kap 18 c –18 d §§ finns nya bestäm-

melser om vad som får beaktas som särskilda skäl. Vissa

andra omständigheter får också beaktas som särskilda skäl

om upphävandet eller dispensen avser ett område för lands-

bygdsutveckling i strandnära lägen. Dessa grunder är av-

sedda att innebära en lättnad vid bedömningen av om det

finns särskilda skäl för att upphäva eller ge dispens från

strandskyddet. I 7 kap 18e § definieras, i form av ett antal

kriterier, begreppet område för landsbygdsutveckling i

strandnära lägen.

Ändringarna av strandskyddsreglerna innebär enbart

små fördelar ur miljösynpunkt, främst förbättrade överkla-

gandemöjligheter för miljö- och friluftsorganisationer och

reglerna om fri passage.53 Nackdelarna för miljön överväger,

52 Strandskyddet. Allemansrätten utmed våra stränder - snart ett minne blott? Naturskyddsföreningen, Svenska Turistföreningen, WWF, Sportfiskarna, Svenskt Friluftsliv och Friluftsfrämjandet, Rapport 2008

16

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

17

ändringarna innebär nya omfattande möjligheter att ge

dispens och upphäva strandskyddsområden. Exploateringen

av strandmiljöer även i tätbefolkade områden underlättas

med de nya reglerna. Kommunerna har fått större infly-

tande och nya möjligheter att öppna upp strandområden

för exploatering. Att ange att ”utvidgning av befintlig verk-

samhet” och ”angelägna allmänna intressen” kan utgöra

särskilda skäl för dispens eller upphävande riskerar att dess-

utom att öppna upp för en intensifierat felaktig tillämpning

med ytterligare minskat strandskydd som följd. Det nya

undantaget för strandskyddet i områden som är viktiga för

landsbygdsutveckling (så kallade ”LIS-områden”) innebär

en klar försämring ur miljösynpunkt. De lättnader som

följer av de nya bestämmelserna kan förväntas leda till att

exploateringen av strandskyddsområden ökar. Strand-

områden är ofta mycket biologiskt värdefulla, omkring

1050 av landets för närvarande 3653 rödlistade arter är

knutna till strand- eller vattenmiljöer54. Också de nya be-

stämmelserna att generellt undanta vägar och järnvägar

som fastställts i arbets- eller järnvägsplan från strandskydd

innebär en försämring. Till detta kommer att Natur-

vårdsverket fråntagits rätten att överklaga kommunala dis-

pensbeslut.

Sammantaget innebär förändringarna i strandskydds-

reglerna en kraftigt sänkt skyddsnivå.

Skydd av särskilt skyddade områden (Natura 2000-områden)Syftet med ändringen av 7 kap paragraferna 27 – 29 och

införandet av de nya paragraferna 28 a, 28 b, 29 a och 29 b

var att tydliggöra fågeldirektivets och habitatdirektivets

krav i det svenska regelverket55. Kommissionen hade pekat

på att det svenska regelverket innehöll brister, bland annat

att direktivens krav inte kunde tvingas fram som en effekt

av regelverket. Denna kritik grundades dels på att de krav

som ställdes på domstolarna och myndigheterna inte var

lika preciserade som i direktiven, dels på att de svenska be-

stämmelserna traditionsenligt angav det nödvändiga ut-

rymmet genom att använda uttryck som ”...får besluta om

de villkor som behövs för att...” eller liknande. Kommissionen

beslöt att väcka talan vid EU-domstolen i syfte att förmå

Sverige att justera lagstiftningen, vilket tvingade fram denna

lagändring.

Ändringarna i 7 kap 28 § är dels redaktionella följdänd-

ringar av 7kap 27 §, dels en följd av att områden inte pekas

ut ensidigt av kommissionen utan väljs ut enligt ett särskilt

förfarande enligt vad som anges i artikel 4.4 jämförd med

4.2 art- och habitatdirektivet. Bestämmelsen 7 kap 28a §

innebär ett förbud mot att utan tillstånd bedriva verksam-

heter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan

påverka miljön i ett område som har förtecknats enligt 27

§. Tillstånd behövs inte för verksamheter och åtgärder som

direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln

och förvaltningen av områdena. Enligt 7 kap 28b § får till-

stånd endast ges om verksamheten eller åtgärden, ensam

eller tillsammans med andra pågående eller planerade verk-

samheter eller åtgärder, inte kan skada livsmiljön i området

för den art eller de arter som avses att skyddas. Verksamheten

eller åtgärden får inte heller innebära en sådan störning att

den på ett betydande sätt försvårar möjligheten att i områ-

det bevara den art eller de arter som avses att skyddas. Enligt

7 kap 29 § kan tillstånd ändå ges om det saknas alternativa

lösningar, verksamheten eller åtgärden måste genomföras

av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse

och om kompensationsåtgärder vidtas. Det är enligt 7 kap

29 a§ den sökande som ska bekosta dessa kompensations-

åtgärder. Enligt kap 29 b § ska tillståndet prövas av läns-

styrelsen i det län där det berörda naturområdet finns om

inte verksamheten redan prövas av annan prövningsmyn-

dighet.

Ändringarna vad gäller skydd av Natura 2000-områden

är både materiella och formella. Ändringarna innebär ett

förstärkt miljöskydd. Dock har dessa bestämmelser tilläm-

53 Regeln om fri passage (MB 7 kap 18 f §) innebär att ”några tiotal meter” närmast stranden ska lämnas fri när man ger dispens från strandskyddet, om det är möjligt med hänsyn till byggnadens eller anläggningens funktion. Tyvärr räcker knappast en passage på ”några tiotal meter” mellan hus och strand för att allmänheten ska våga passera med tanke på reglerna om hemfridsbrott.

54 Prop. 2008/09:119 Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden, s. 3255 Rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter och Rådets direktiv 79/409/EEG om bevarande av vilda fåglar

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

18 19

pats på ett sådant sätt att skyddet inte blivit så starkt som en

läsning av lagtexten ger vid handen. Exempel på sådana fall

är tillståndet att fortsätta tunnelbygget genom Hallandsåsen

och tillståndet till Botniabanan genom Umeälvens delta.

Skydd av djur- och växtarter i miljöbalken kapitel 8På grund av EU:s fågeldirektiv och habitatdirektiv har be-

myndigandet i 8 kap. 1 § att meddela föreskrifter om skydd

för djur- och växtarter kompletterats så att det också omfat-

tar föreskrifter om förbud att störa vilt levande djur och att

skada eller förstöra sådana djurs fortplantningsområden

och viloplatser. I och med detta har ett starkare skydd in-

förts i artskyddsförordningen56.

I sammanhanget bör det framhållas att sanktionerna för

jaktbrott enligt jaktlagen57 skärpts när det gäller rovdjur

sedan miljöbalken trädde i kraft. Samtidigt har det emel-

lertid införts regler som i praktiken gör det synnerligen

svårt för polisen att bevisa att brott blivit begånget. Under

perioden har det dessutom genomförts försämringar i jakt-

förordningens58 regler om skyddsjakt som innebär att mil-

jöbalkens och artskyddsförordningens skydd av rovdjur

försämrats kraftigt. Kraven i jaktförordningen 28 - 28 b §§

om när rovdjur får skjutas i anslutning till skada på tamdjur

har förändrats på ett sätt som kraftigt försvårar polisens

arbete med lagföring av jaktbrott. Dessutom har regeringen

i propositionen 2008/09:210, En ny rovdjursförvaltning,

infört en begränsning av tillväxten på vargstammen till 210

individer, trots att arten inte uppnått gynnsam bevaran-

destatus. Naturvårdsverket beslutade med stöd av detta att

27 vargar fick fällas i licensjakt på varg från 2 januari - 15

februari 2010. Beslutet om att tillåta licensjakt på varg är

inte förenligt med EU:s habitatdirektiv. För att tillåta licens-

jakt på en skyddad art enligt direktivet får inte uppnåendet

av en gynnsam bevarandestatus försvåras.

Sammantaget innebär förändringarna en klar försäm-

ring.

Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd i miljöbalken kapitel 9I kapitel 9 om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd har

två viktiga ändringar gjorts stegvis sedan balkens tillkomst,

ändring av tillståndspliktiga verksamheter och prövning av

täkter. För att se omfattningen i dessa ändringar måste även

förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och

hälsoskydd (FMH) studeras.

För att upprätthålla skyddet av människors hälsa och

miljö och för att leva upp till Sveriges åtaganden inom EU

och internationellt är det nödvändigt med ett fungerande

system för förprövning av nya och ändrade verksamheter.

Syftet är att myndigheterna ska kunna styra bland annat

genom att precisera miljökrav i villkor redan på ett tidigt

stadium innan miljöskador har hunnit uppstå. Med hänsyn

till allmänintressen och berörda enskildas intressen är det

dock viktigt att handläggningstiderna kan hållas så korta

som möjligt utan att miljön äventyras. Ett av de första stegen

som därför togs i regelförenklingsarbetet var att hitta verk-

samheter som inte längre skulle prövas enligt bland annat

9 kapitlet. 2004 var antalet tillståndspliktiga verksamheter

ca 6000 och antalet anmälningspliktiga verksamheter var

ca 15 000-20 000, för ca 2 500 av dessa verksamheter be-

rodde tillståndsplikten på EU-direktiv59. Naturvårdsverket

föreslog samma år att 1350 av dessa tillståndspliktiga verk-

samheter istället skulle bli anmälningspliktiga, samtidigt

som ett antal anmälningspliktiga verksamheter helt skulle

slippa förprövning. I samma rapport angav Naturvårdsverket

att antalet förprövningspliktigtiga verksamheter borde fort-

sätta minska60. Förslaget ledde så småningom fram till en

omfattande ändring av FMH-bilagan som trädde i kraft 1

januari 200861. Exempel är att gränsen för när en anlägg-

ning för stadigvarande djurhållning av nötkreatur, hästar

eller minkar blir tillståndspliktig höjdes från 200 till 400

djurenheter. 62

Generellt riskerar denna förändring att medföra stora

56 SFS 2007:84557SFS 1987;25958 SFS 1987:90559 Naturvårdsverket, NV, Pröva eller inte pröva? Rapport 5353

60 A.a. s.23 ff.61 Förordning (2008:690) om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

18

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

19

negativa effekter ur miljösynpunkt, även om ett bortta-

gande av tillståndsplikten för vissa verksamhetstyper och

för vissa enskilda verksamheter kanske inte nödvändigtvis

är negativt. Visserligen innebär ett givet tillstånd att till-

ståndshavaren ges ett starkt rättskydd mot vidare krav från

tillsynsmyndigheter och enskilda. Men att en verksamhet

måste tillståndsprövas innan den påbörjas eller ändras i

större utsträckning garanterar att myndigheterna tidigt ges

möjlighet att ställa krav som kan minska skadliga miljöef-

fekter eller kanske rent av helt förbjuda en olämplig verk-

samhet . Vidare medför kravet att samråd och MKB enligt

6 kapitlet MB måste genomföras innan prövningen.

Enskilda, myndigheter och organisationer uppmärksam-

mas på planerna på ett tidigt stadium och ges möjlighet att

påverka både beslutsunderlag och kommande tillstånd med

villkor. Tillståndsprövningen innebär också att det finns

möjlighet att överklaga ett tillståndsbeslut när det givits.

Om en tidigare tillståndspliktig verksamhet enbart blir

anmälningspliktig faller kravet på obligatorisk MKB (för-

utom för anmälningspliktig vindkraft). Tillsynsmyndigheten

får visserligen reda på planerna, men det handlar inte om

någon riktig prövning. Tillsynen kan därmed bli svårare då

ingen miljörapport krävs för anmälningspliktiga verksam-

heter. Allmänheten och organisationer får däremot ofta

ingen varning om att något är på gång. Vidare har miljöor-

ganisationer ingen talerätt för denna typ av verksamheter.

Den andra större ändringen är att täkter, som per defi-

nition är miljöfarlig verksamhet men tidigare prövades en-

ligt 12 kapitlet MB, flyttats över till kapitel 9 och FMH. Vid

prövningen av täkter skulle tidigare enligt 9 kap 6 a § beho-

vet av det material som kan utvinnas vägas mot de skador

på djur- och växtlivet och på miljön i övrigt som täkten kan

befaras orsaka. Tillstånd fick inte lämnas till en täkt som

kunde befaras försämra livsbetingelserna för någon djur-

eller växtart som är hotad, sällsynt eller i övrigt hänsyns-

krävande. Denna speciella kravregel togs bort så sent som 1

augusti 200963, efter förslag från bland annat Sveriges

Bergmaterialindustri. Numera återstår enbart kravet på

obligatorisk skyldighet att ställa säkerhet. Vissa speciella

regler när det gäller täkter av naturgrus och torv har också

tillkommit, 9 kap 6 b och c §§. En naturgrustäkt får inte

komma till stånd om det med hänsyn till det avsedda an-

vändningsområdet är tekniskt möjligt och ekonomiskt rim-

ligt att använda ett annat material, naturgrusförekomsten

är betydelsefull för nuvarande eller framtida dricksvatten-

försörjning och täkten kan medföra en försämrad vatten-

försörjning, eller naturgrusförekomsten utgör en värdefull

natur- eller kulturmiljö. En tillståndsliktig eller anmäl-

ningspliktig torvtäkt får inte komma till stånd i en våtmark

som utgör en värdefull natur- eller kulturmiljö.

Även om de allmänna hänsynsreglerna och hushåll-

ningsbestämmelserna ska tillämpas för täkter innebär bort-

tagandet av den speciella kravregeln i 9 kap 6 a § för täkter

en väsentlig försämring ur miljösynpunkt. Detta blev bland

annat uppenbart när Miljööverdomstolen i oktober i år

prövade och bestämde att tillåta Nordkalks omtvistade

kalkbrott på Gotland.64

Som en tredje ändring tas här även upp prövning av vind-

kraft. Miljöprocessutredningen fick ett särskilt uppdrag för

att se över reglerna för att få fram en snabbare och enklare

process för att underlätta för vindkraftsetablering.

Utredningens förslag ledde till ändringar i både miljöbal-

ken, FMH och plan- och bygglagen. Tillstånd krävs nu från

länsstyrelsens Miljöprövningsdelegation för:

2 eller fler vindkraftverk som står tillsammans •

(gruppstation) där varje vindkraftverk, inkl rotor-

blad, är högre än 150 m

Vindkraftverk högre än 150 m som står tillsammans •

med gruppstation

Vindkraftverk högre än 150 m som står tillsammans •

med annat sådant verk om verksamheten påbörjas

62 Djurenheter är en måttstock som används som enhet i miljölagstiftning och bidragsregler. En mjölkko utgör alltid en djurenhet, men en enhet kan också vara till exempel 3 suggor eller 100 värphöns

63 Prop. 2008/09:144, Enklare och bättre täktbestämmelser64 Miljööverdomstolens dom nr M 350-09, 9 oktober 2009.

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

20 21

efter att det andra verket påbörjades

7 verk eller gruppstation där vart och ett av verken •

är högre än 120 m

Vindkraftverk högre än 120 m som står tillsammans •

med gruppstation

Ett eller fler verk högre än 120 m som tillsammans •

med redan påbörjade vindkraftverk sammanlagt

blir minst 7 verk.

Övriga gruppstationer och vindkraftverk över 50 m är an-

mälningspliktiga.

Vindkraftverk i vatten prövas som vattenverksamhet

enligt 11 kapitlet. Bygglov eller detaljplan enligt plan- och

bygglagen krävs inte längre för att uppföra ett vindkraftverk

om verket omfattas av tillstånd enligt 9 eller 11 kap miljö-

balken. För anmälningspliktig vindkraft har en särskild

bestämmelse införts i 25a § FMH med krav på innehåll i

anmälan. Man kan ifrågasätta om dessa ändringar verkligen

innebär en lättnad för vindkraften. Ett vindkraftverk med

en uteffekt om 2-3 MW är vanligtvis ca 150 m högt. Tidigare

krävdes tillstånd för gruppstation med den sammanlagda

uteffekten 25 MW. Mot bakgrund av detta kanske de nya

bestämmelserna snarare medför att tillstånd krävs i fler fall

än tidigare. Införandet av stränga krav på underlag vid an-

mälan av vindkraft kan te sig bra vid en första anblick, men

frågan är om det är bra ur miljösynpunkt att det ställs

strängare krav på förnybar el än på andra anmälningsplik-

tiga verksamheter. Borttagandet av krav på detaljplan och

bygglov innebär dock en lättnad, men effekten uteblir för-

modligen med tanke på den nyinrättade vetorätten för kom-

muner mot vindkraftsprojekt.

Verksamheter som orsakar miljöskador i miljöbalken kapitel 10Den grundläggande regeln om ansvar för efterbehandling

finns i 2 kap 8 § miljöbalken. Den anger att det är den eller

de som orsakat skada eller olägenhet för miljön som ansva-

rar – i skälig omfattning – till dess skadan upphört.

Bestämmelsen bygger på den internationellt erkända prin-

cipen om att det är förorenaren som ska betala, den så kal-

lade polluter pays principle (PPP). Det offentligrättsliga

ansvaret för förorenade områden regleras dock i 10 kap

miljöbalken.

EU:s miljöansvarsdirektiv trädde ikraft 30 april 200465.

Medlemsstaterna var skyldiga att implementera direktivet

i nationell lagstiftning senast den 30 april 2007 och detta

ledde till omfattande ändringar av kapitel 10. Det finns nu-

mera två typer av miljöskador som omfattas av kapitlet,

föroreningsskador och allvarliga miljöskador. Den som är

ansvarig för att avhjälpa en föroreningsskada ska enligt 10

kap 4 § i skälig omfattning utföra eller bekosta vad som på

grund av föroreningen behövs för att förebygga, hindra eller

motverka att föroreningen skadar eller föranleder annan

olägenhet på människors hälsa eller miljön. Den ansvarige

för allvarlig miljöskada ska enligt 10 kap 5 § utföra eller

bekosta de åtgärder som behövs för att omedelbart före-

bygga ytterligare skada på miljön och risk för människors

hälsa. Gäller det allvarlig miljöskada med betydande nega-

tiv effekt på vattenmiljö eller Natura 2 000-områden är den

ansvarige skyldig att återställa miljön till det skick som

skulle ha varit om skadan inte hade uppstått samt vidta

kompensationsåtgärder i avvaktan på återställande. Om

återställande inte är möjligt, ska skadan kompenseras på

annat sätt. Vid bedömningen av vad som är skäligt för av-

hjälpande vid allvarlig miljöskada ska beaktas om skadan

orsakats av utsläpp eller andra åtgärder som var uttryckligen

tillåtna eller godkända enligt författning eller tillstånd av

myndighet, eller som inte ansågs skadliga enligt den veten-

skapliga och tekniska kunskapen vid den tidpunkt då de

ägde rum. Denna typ av skälighetsregel, trots att den bygger

på EU-direktiv, riskerar att undergräva själva syftet med

miljöansvarsreglerna och är negativ ut miljösynpunkt.

65 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador

20

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

21

Enligt miljöansvarsdirektivets art 17 ska bestämmel-

serna i direktivet inte tillämpas på skador som orsakats av

utsläpp, händelser eller tillbud som ägt rum före 30 april

2007 och inte heller om dessa ägt rum senare om verksam-

heten som de härrör från har avslutats före detta datum. De

svenska bestämmelserna i kapitel 10 trädde i kraft 1 au-

gusti 2007. Enligt övergångsbestämmelserna gäller dock de

äldre bestämmelserna fortfarande i fråga om miljöskador

som orsakats av utsläpp, händelser eller tillbud som har ägt

rum före den 1 augusti 2007, eller som ägt rum senare men

härrör från verksamhet eller åtgärd som avslutats före den

1 augusti 2007. Denna övergångsbestämmelse har innebu-

rit flera svåra tolkningsproblem inte minst hos de kommu-

nala tillsynsmyndigheterna. I praktiken härrör de flesta av

dagens fall av förorenad mark från tiden före 1 augusti 2007,

och kommer att göra det under lång tid framöver. Så som

bestämmelsen är formulerad innebär det att den gamla

versionen av kapitel 10 kommer att tillämpas parallellt med

den nya under lång tid. När det gäller avhjälpande av allvar-

liga miljöskador på till exempel Natura 2000-områden

kommer ansvaret att ligga på staten ännu en lång tid fram-

åt. Ett osäkert rättsläge får ofta negativa effekter ur miljö-

synpunkt.

Vattenverksamhet i miljöbalken kapitel 11Utgångspunkten vad gäller vattenverksamheter har ända

sedan vattenlagens tid varit att vattenverksamheter som

huvudregel kräver tillstånd av domstol (förr vattendomstol,

senare miljödomstol). Miljöbalkskommittén föreslog 2003

att vattenverksamheter skulle kunna vara antingen till-

ståndspliktiga eller anmälningspliktiga66. Som en del av

regelförenklingsarbetet ändrades sedan 2005 kapitlets reg-

ler om tillståndsplikt67. En ny paragraf, 11 kap 9 a §, bemyn-

digar regeringen att föreskriva att vissa vattenverksamheter

ska vara anmälningspliktiga. I andra stycket anges att till-

synsmyndigheten i det enskilda fallet kan förelägga en verk-

samhetsutövare att ansöka om tillstånd. Enligt 11 kap 9 b §

ska anmälan om vattenverksamhet göras till generalläka-

ren, länsstyrelsen eller kommunen enligt föreskrifter som

meddelas av regeringen. I tredje stycket anges att en verk-

samhet som huvudregel får börjas tidigast åtta veckor efter

det att anmälan har gjorts. 11 kap 12 § har kompletterats

med att anmälan enligt 9 a § inte behövs om det är uppen-

bart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas

genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållan-

dena.

Naturvårdsverket fick 2005 i uppdrag att föreslå vilka

vattenverksamheter som ska vara enbart anmälningsplik-

tiga68. Förslaget innebar att ca 30 procent av vattenverksam-

heterna blev anmälningspliktiga istället för tillståndsplik-

tiga och medförde 15 maj 2007 en ändring av förordningen

(1998:1388) om vattenverksamhet.

Denna ändring är negativ ur miljösynpunkt. Vad gäller

anledningen till att sådana lagändringar som innebär änd-

ring från tillståndsplikt till anmälningsplikt är negativa

hänvisas till avsnittet om kapitel 9 ovan.

Kemiska produkter och biotekniska organismer i mil-jöbalken kapitel 14Kapitel 14 om kemiska produkter och biotekniska organis-

mer genomgick en omfattande förändring 2008 i och med

att EU:s kemikalielagstiftning Reach ersatte stora delar av

de kemikalieregler som gällde före den 1 juni 2007 i EU och

i Sverige69. Reach grundas delvis på principen att det är till-

verkare, importörer och nedströmsanvändare som bär

ansvaret för att de ämnen som de tillverkar, släpper ut på

marknaden eller använder inte har några skadliga hälso-

och miljöeffekter. Regelverket har fyra grundstenar: regist-

rering, utvärdering, tillstånd och begränsningar.

Registrering utgör grunden i förordningen. EU:s äldre

kemikaliereglering gjorde skillnad mellan gamla och nya

kemiska ämnen. Nya ämnen fick släppas ut på marknaden

66 SOU 2003:124, En effektivare miljöprövning67 Prop. 2004/05:129 En effektivare miljöprövning68 Regeringsuppdrag M 2005/3014/R

69 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2206 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

22 23

först efter att ha genomgått vissa tester, medan motsva-

rande krav inte fanns för redan existerande ämnen. Detta

ledde till att färre än 1 500 av de drygt 100 106 kemiska

ämnen som fanns på marknaden inom EU verkligen testats

och bedömts någorlunda ingående vad gäller effekter på

hälsa och miljö, enligt en uppskattning av

Kemikalieinspektionen 200870. Reach innebär att samma

regler numera gäller för nya och redan existerande ämnen.

Samtliga ämnen som tillverkas eller importeras i mängder

om minst ett ton årligen per tillverkare eller importör ska

registreras hos europeiska kemikaliemyndigheten i

Helsingfors (Echa). Många ämnen är dock undantagna från

registreringsplikt. För att underlätta övergången till det nya

systemet infördes övergångsbestämmelser.

Registreringsunderlaget ska innehålla bland annat in-

formation om ämnets egenskaper och förslag på riskhante-

ringsåtgärder. Registreringarna ska utvärderas, men oftast

består denna granskning endast av en kontroll av att anmä-

lan är fullständig. Bara ca 5 procent kommer att genomgå

en mer noggrann utvärdering. Nationella myndigheter

kommer sedan, tillsammans med Echa, att genomföra för-

djupade ämnesutvärderingar som underlag för beslut om

begränsningar eller tillstånd.

Tillstånd krävs för att få använda eller släppa ut ämnen

som enligt beslut har särskilt farliga egenskaper på mark-

naden. Sådan prövning gäller då oavsett ämnets mängd.

Tillståndspliktiga ämnen ska förtecknas i en bilaga till för-

ordningen där det också anges datum efter vilket tillstånd

krävs. Tillstånd ska ges om sökanden kan visa att de hälso-

och miljörisker som kan uppstå i samband med ämnets

användning kan kontrolleras på ett ”adekvat sätt” (art.

60.2). Även om sökanden inte kan visa adekvat kontroll kan

tillstånd ges om de socioekonomiska fördelarna med an-

vändningen uppväger hälso- och miljöriskerna och det sak-

nas alternativa ämnen eller tekniker. Bland annat ska Echas

riskbedömningskommitté yttra sig över tillståndsansök-

ningarna.

Reach-förordningen ger också möjlighet att helt eller

delvis förbjuda tillverkning, utsläppande på marknaden och

användning som är förknippade med påtagliga risker för

människors hälsa eller miljön. Medlemsstater som har

strängare begränsningar än vad förordningen medger får

behålla dessa under sex år (från och med 1 juni 2009) om

de har meddelats i enlighet med fördraget.

En EU-förordning är bindande och direkt tillämplig i

medlemsländerna. Detta innebär att den inte ska införlivas

i nationell lagstiftning eftersom detta skulle kunna skapa

osäkerhet om reglernas ursprung och effekt. 14 kapitlet

ändrades därför så att bestämmelser upphävdes eller änd-

rades om de upprepade något krav som står i förordningen,

reglerade en fråga som också regleras i förordningen eller

om förordningen hindrar de tidigare bestämmelserna.

Frågor som inte alls regleras i Reach-förordningen, som till

exempel de om bekämpningsmedel, behölls vid ändringen.

För att få en fullständig bild av vad som gäller på kemika-

lieområdet måste man alltså även studera själva Reach-

förordningen.

Mycket av ändringarna är enbart en språklig eller redak-

tionell omarbetning. De redaktionella omarbetningarna

var så stora att hela det gamla kapitlet upphävdes för att

ersättas med ett nytt. Vissa nya definitioner infördes under

2 §. I paragraf 8 samlades alla bemyndiganden om hante-

ring, införsel och utförsel. Bestämmelserna om produktre-

gister kompletterades med ett bemyndigande till reger-

ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer att

meddela föreskrifter om undantag. Funktionen med det

svenska produktregistret ersätter inte funktionerna i Echas

register enligt Reach, utan de två registren existerar vid

sidan om varandra. De direkta kraven på produktinforma-

tion och uppgiftsskyldighet i 14 kapitlet togs bort och istäl-

let bemyndigades regeringen eller den myndighet som re-

geringen bestämmer att meddela föreskrifter. Även kravet

70 Kemikalieinspektionen Fakta, ”Reach – en ny kemikalielag för en giftfri miljö”, mars 2008 och ” Environment fact sheet: REACH — a new chemicals policy for the EU”, EU-kommissionen 2006. Antalet avser antalet kända kemiska ämnen på marknaden 1981, sedan dess har över 4 000 ytterligare tillkommit.

22

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

23

på miljö- och hälsoutredning i 14 kap 7 § togs bort. De tidi-

gare kraven om förhandsanmälan enligt tidigare 11 § togs

bort då de ersattes av Reach.

EU-regleringen på kemikalieområdet har även medfört

mindre ändringar i kapitel 20, 26, 28 och 29 kapitlen. Bland

annat infördes speciella regler angående tystnadsplikt, till-

träde och kemikalieregistreringsbrott71.

Ett nytt blankettstraffbud har införts i 29 kap 6 §, som

innebär att brott mot Reach-förordningen artikel 33 kan

lagföras. Föreskriften infördes för att efterleva förordning-

ens krav på att sanktionera reglerna om miljöinformation

om hälsofarliga ämnen till konsumenter och leverantörer

nedströms tillverkaren. På grund av en otydlig skrivning i

förarbetena, råder det idag osäkerhet om brott mot förord-

ningens regler om ämnen som uppförts på den så kallade

”kandidatförteckningen” verkligen kan lagföras. 72

Då samtliga dessa ändringar är ytterst svåra att bedöma

och har införts som en direkt följd av bindande EU-

lagstiftning, görs ingen vidare utvärdering i denna rap-

port.

Avfall och producentansvar i miljöbalken kapitel 15När det gäller det svenska regelverket om avfall styrs även

det i stor utsträckning av EU-lagstiftning. Bestämmelser

om avfall finns i 15 kapitlet miljöbalken och i avfallsförord-

ningen (2001:1063). I kapitlet finns bestämmelser om hur

avfall ska hanteras, framförallt i form av bemyndiganden

för regeringen att meddela föreskrifter på området. Där

bestäms avfallsinnehavarens och kommunernas skyldig-

heter i fråga om avfallshantering och även varuproducenters

ansvar. Enligt miljöbalken ska den som innehar avfall se till

att det hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart

sätt. Kommunen ansvarar för insamling och omhänderta-

gande av hushållsavfall. Det finns också bestämmelser om

kommunal renhållningsordning. För varje kommun ska

det finnas en renhållningsordning och en avfallsplan.

Förutom avfallsförordningen finns det flera andra förord-

ningar på avfallsområdet såsom förordningen (1993:1268)

om spillolja, förordningen (2001:512) om deponering, och

förordningen (2007:383) om gränsöverskridande transpor-

ter av avfall.

Europaparlamentet och rådet beslutade under hösten

2008 om ett nytt ramdirektiv om avfall73. Direktivet ersätter

tre gamla direktiv; ramdirektivet (2006/12/EG) om avfall,

direktiv (91/689/EEG) om farligt avfall och direktiv (75/439)

om spillolja. Reglerna ska finnas i svensk lagstiftning från

12 december 2010. Förslag på omfattande regeländringar av

kapitel 15 har därför lagts fram av Miljödepartementet

under hösten 2009.74 Nuvarande 15 kap föreslås upphävas

och ersättas med ett nytt kapitel med en ny rubrik och en ny

disposition. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 au-

gusti 2010. Vissa ändringar i avfallsförordningen som avser

regelförenkling för avfallstransporter föreslås träda i kraft

redan den 1 januari 2010 och övriga ändringar i avfallsför-

ordningen den 1 augusti 2010.

Då dessa föreslagna ändringar är så omfattande och byg-

ger på bindande EU-lagstiftning avstår jag från att beskriva

tidigare ändringar i kapitel 15.

Det nya ramdirektivet innehåller en mängd nya defini-

tioner som ska göra lagstiftningen tydligare. Bland annat

blir definitionen på återvinning mer allmän och gränsen

mellan vad som är återvinning och vad som är bortskaf-

fande vid förbränning av hushållsavfall är tydligare.

Avfallsdefinitionen har dock lämnats oförändrad. Fler av-

fallsslag undantas från det nya ramdirektivet än från nuva-

rande och kriterier ska tas fram för att avgöra när avfall inte

längre ska betraktas som avfall.

I direktivet lyfter man fram en så kallade avfallshierarki

som ska vara utgångspunkt för prioriteringar för lagstift-

ning och politik på avfallsområdet. Den innebär att man

helst ska förebygga avfall, i andra hand återanvända det, i

tredje hand materialåtervinna det, i fjärde hand använda

71 Prop. 2007/08:80, Miljöbalken och EU-förordningen om kemikalieregistrering72 Besked från åklagarmyndigheten i mars 2010. Kemikalieinspektionens jurister anser emellertid att sanktionen bör vara möjlig att lagföra trots otydligheter i förarbetena (Prop. 2007/08:80, sid 107). På den anvisade sidan anges att sanktionen ”handlar om” ämnen som förts upp i en bilaga till själva Reach. Kemikalieinspektionen anser att sanktionen bör gälla även innan ämnena ifråga

listats i bilagan, nämligen redan då de upptagits på den så kallade kandidatförteckningen. Det anser inte åklagarmyndigheten.73 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv.74 Nya avfallsregler, Ds 2009:37

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

24 25

annan återvinning för till exempel energi och i sista hand

bortskaffa det. Ordningen gäller under förutsättning att det

är miljömässigt motiverat och ekonomiskt rimligt.

Medlemsstaterna ska ta fram nationella avfallsplaner och

avfallsförebyggande program.

En ny inledande bestämmelse i 15 kap föreslås, där det

framgår att syftet med reglerna är att avfall i första hand ska

förebyggas och i andra hand, på det sätt som är mest lämp-

ligt från hälso- och miljösynpunkt, hanteras enligt en ord-

ning som innebär att återanvändning har företräde framför

materialåtervinning, att materialåtervinning har företräde

framför energiutvinning och energiutvinning har företräde

framför bortskaffande. Kommunens ansvar för återvinning

och bortskaffande av avfall kopplas till den nya bestäm-

melsen i enlighet med avfallshierarkin. Bestämmelserna

om kommunens ansvar får en ny struktur. Bestämmelserna

om möjlighet till undantag från kommunens ansvar för

hushållsavfall förtydligas och samlas i en ny paragraf.

Regeringen menar att direktivets allmänna krav om pro-

ducentansvar, förebyggande av avfall, återvinning, återan-

vändning och materialåtervinning, bortskaffande, skydd

för människors hälsa och miljön och kostnader i princip

inte kräver några författningsändringar då den svenska

nationella regleringen redan uppfyller direktivets krav. Även

när det gäller ansvar för avfallshantering anser regeringen

att detta redan är genomfört i 15 kap. 5 a § miljöbalken,

enligt vilken den som innehar avfall ska se till att avfallet

hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt.

Naturvårdsverket förelås få ett ansvar för att se till att det

finns en nationell avfallsplan och ett program för att före-

bygga uppkomsten av avfall.

Reglerna om förbud för andra än kommunen att trans-

portera och återvinna eller bortskaffa avfall när avfallet ska

transporteras genom kommunens försorg, och möjlighe-

terna till undantag och dispens från detta föreslås ändras.

Bemyndigandet för regeringen att meddela föreskrifter om

förbud för andra än producenter att transportera samt åter-

vinna eller bortskaffa avfall som ska transporteras genom

en producents försorg tas bort. Möjligheten att ge tillstånd

till omhändertagande av icke tillståndspliktigt avfall på den

egna fastigheten existerar bland annat för att fastighetsä-

garna i oklara situationer ska ha rätt att utverka ett tillstånd.

Denna möjlighet har utökats till en möjlighet att ge tillstånd

för all avfallshantering.

Många av de regeländringar som krävs med anledning

av ramdirektivet om avfall kommer att medföra ändringar

också i svenska avfallsförordningar. En ny avfallsförordning

föreslås ersätta den nuvarande avfallsförordningen, förord-

ningen om spillolja och förordningen om gränsöverskri-

dande transporter av avfall.

Särskilt om regelförenkling för avfallstransportörer Naturvårdsverket redovisade i samband med regelförenk-

lingsuppdraget ett förslag om att tillståndsplikten för trans-

port av avfall skulle tas bort.75 I februari 2008 kom Miljö-

departementet med ett förslag om regelförenkling för

transportörer. Enligt det förslaget skulle det generella till-

ståndskrav som i dag gäller för transporter av avfall ersättas

med ett generellt anmälningskrav som inträder när trans-

portören transporterar mer än 100 kilogram farligt avfall

eller mer än 10 ton eller 50 kubikmeter övrigt avfall per

kalenderår. Transportörernas anteckningsskyldighet och

krav på transportdokument skulle enligt det förslaget kvar-

stå.

I det förslag till ändringar av avfallsreglerna som kom

under hösten 2009 föreslås istället att anmälningskravet

kopplas till sådana verksamheter där transporter av avfall

är normalt och regelbundet förekommande, och inte till

mängdgränser. Anteckningsskyldigheten begränsas till

samma krets. I fråga om transportdokument innebär för-

slaget att den tidigare föreslagna kopplingen till mängd-

gränser tas bort. Undantag görs för insamling som sker

75 Naturvårdsverkets rapport, Redovisning av regeringsuppdrag om regelförenkling – del 2 av uppdrag 20 i regleringsbrevet, 2007.

24

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

25

inom ramen för en annan verksamhet som inte syftar till

insamling men där insamling normalt förekommer.

Anmälningsplikt gäller dock alltid för den som samlar in

eller transporterar avfall som innehåller kvicksilver, cyanid,

kadmium eller en PCB-produkt. Anmälningsplikt ska även

gälla för handlare och mäklare. Länsstyrelsen ska föra ett

register över anmälda verksamhetsutövare. Kravet att en

anmälan ska förnyas vart femte år tas bort.

Då dessa ändringar bygger på bindande EU-rätt görs

ingen egentlig utvärdering av ändringarna i denna rapport.

Dock kan en redaktionell förändring vara bra under förut-

sättning att strukturen, uppbyggnaden och rubriksättning-

en genom förslaget blir mer logiska. Det är också viktigt att

försöka undvika olika och oklara begrepp i olika medlems-

stater då detta riskerar att motverka den regelförenkling

som var tänkt att uppnås. Ett exempel på oklara begrepp i

regeländringsförslaget är skillnaden mellan uttrycket

”hälso- och miljömässigt godtagbart” och skrivningen i

direktivet som anger att användningen inte ska leda till

allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa.

Varje sådan skillnad riskerar innebära en nackdel ur miljö-

synpunkt om tillämpningen blir osäker.

Förslaget om att ta bort kravet på tillstånd vid transport

av avfall är negativt ur miljösynpunkt (se tillämpliga delar

av resonemanget kring dessa frågor under avsnitt om kapi-

tel 9 ovan). Det är dessutom oklart vilka transportörer som

ska omfattas av krav på anmälan. Ramdirektivet är ett mi-

nimidirektiv och inget hindrar Sverige att behålla de gamla

bestämmelserna kring detta.

Allmänt om prövningen i miljöbalken kapitel 1616 kapitlet innehåller allmänna regler som ska tillämpas vid

all prövning enligt miljöbalken. Några ändringar av bety-

delse tas upp här.

Systemet med så kallade påbyggnadstillstånd tillkom

genom Koncessionsnämndens (KN) praxis under miljö-

skyddslagens tid. Under miljöskyddslagens senare tid til-

lämpades dock systemet mer och mer restriktivt och KN

föreslog som remissinstans under tillkomsten av MB att en

samlad bedömning istället skulle krävas vid alla ändringar

utom de helt obetydliga. I förarbetena till miljöbalken ut-

talade också regeringen att en samlad prövning borde göras

vid ändringar av verksamheter som inte är obetydliga och

därför gjorts tillståndspliktiga76. En följd av uttalandet blev

att utrymmet för att begränsa prövningen till att enbart avse

en ändring av en verksamhet i praxis ansågs vara litet. I stäl-

let omprövades som regel tillståndet i sin helhet när en verk-

samhetsutövare ansökte om tillstånd till ändring eller ut-

ökning av en miljöfarlig verksamhet.

Förfarandet vid ändring av en miljöfarlig verksamhet har

som del i regelförenklingsarbetet sedan dess skrivits om så

att prövningen, tillståndet och tillståndsvillkoren får avse

enbart ändringen.77 Den nya skrivningen återfinns i 16 kap

2 §. Ett sådant ändringstillstånd får visserligen förenas med

ändring av villkor som tidigare meddelats för andra delar

av verksamheten om de har samband med ändringen.

Lagändringen har medfört en försämring ur miljösynpunkt

så snart en ändring inte enbart syftar till exempel uppdate-

ring av teknik som i sin tur kan medföra bättre rening eller

liknande. Den har medfört risk för att en verksamhet reg-

leras av flera olika tillstånd, vilket gör situationen svåröver-

skådlig för bland annat tillsynsmyndigheterna.

Prövningsmyndigheterna och tillsynsmyndigheterna ris-

kerar att berövas möjligheten att få en samlad bild av en

verksamhets miljöeffekter. Det kan också uppstå svårighe-

ter att avgränsa prövningen av en ändring, eftersom denna

ofta kan få verkningar även på resten av verksamheten. För

äldre verksamheter kan detta innebära att hela verksamhe-

ten inte prövats enligt 2 kap. Prövningens omfattning måste

alltid bestämmas utifrån vad som är nödvändigt utifrån

miljösynpunkt. I praktiken gör dock verksamhetsutövarna

allt för att begränsa en tillståndsprövning så mycket som

76 Prop. 1997/98:45 del 2 s. 11277 Prop. 2004/05:129

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

26 27

möjligt. Till detta kommer att den MKB som görs vid änd-

ringstillstånd mycket ofta är alltför begränsad för att en

samlad bedömning av miljökonsekvenserna ska kunna

göras.

I samband med ändringen av bestämmelserna för pröv-

ning av vindkraft78 infördes som tidigare nämnts ett slags

kommunalt veto i 16 kap 4 §. Tillstånd till en anläggning

för vindkraft får endast ges om den kommun där anlägg-

ningen avses att uppföras har tillstyrkt det. Ändringen ris-

kerar att medföra en försämring ur miljösynpunkt på det

sättet att extra krav ställs på en källa till förnybar energi

jämfört med på andra energislag.

Bestämmelsen i 16 kap 13 § om när en miljöorganisation

har talerätt har varit föremål för flera ändringar sedan mil-

jöbalkens tillkomst. Överklagbara domar och beslut får nu-

mera överklagas av en ideell förening som enligt sina stadgar

har till ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljö-

skyddsintressen, när det gäller domar och beslut om till-

stånd, godkännande eller dispens enligt denna balk samt i

frågor om upphävande av skydd av områden enligt 7 kap.

eller om tillsyn enligt 10 kap. eller de föreskrifter som har

meddelats med stöd av 10 kap. Detta gäller även i de fall

överklagandet enbart avser ett villkor eller en annan bestäm-

melse i domen eller beslutet, och i de fall domen eller beslu-

tet handlar om tillåtlighet enligt 22 kap 26 §, omprövning

enligt 24 kapitlet eller strandskyddsreglerna i 7 kapitlet.

Under miljöbalkens första tio år var kravet för att få över-

klaga att föreningen ha bedrivit verksamhet i Sverige under

minst tre år och ha lägst 2 000 medlemmar. 5 oktober 2009

dömde EU-domstolen ut de svenska kriterierna för miljö-

organisationers talerätt enligt miljöbalken79. Domstolen

menade att en begränsning till föreningar som har minst

2 000 medlemmar bryter mot EU-rättens krav på att all-

mänheten ska ha tillgång till rättslig prövning enligt MKB-

direktivet.

Ett förslag om ändringar av denna bestämmelse har lagts

som proposition till riksdagen under våren 2010. Förslaget

innebär att en ideell förening eller annan juridisk person

som inte är vinstdrivande får överklaga uppräknade domar

och beslut om:

den har som huvudsakligt ändamål att tillvarata •

naturskydds- eller miljöskyddsintressen

den har bedrivit verksamhet i Sverige i minst 3 år •

(ingen skillnad jämfört med idag)

den har minst 100 medlemmar eller på annat sätt •

visar att verksamheten har allmänhetens stöd

Varje förändring mot att utvidga miljöorganisationers ta-

lerätt är positiv ur miljösynpunkt, eftersom det innebär att

lokalkännedom om natur- och miljöförhållanden tillförs

processerna. När det inte finns några grannar eller drab-

bade grannar av olika skäl inte vågar dra stora bolag inför

domstol, prövas inte beslut som rimmar illa med miljölag-

stiftningen – trots allvarliga konsekvenser.

Reglerna har fortfarande inte ändrats så att Sverige fullt

lever upp till Århuskonventionen och EU-rätten (främst

MKB-direktivet) på detta område. Bland annat finns det

fortfarande inte möjlighet för miljöorganisationer att an-

mäla missförhållanden på ett sådant sätt att myndigheterna

måste svara med ett beslut. Miljöorganisationer kan inte

heller driva frågor om myndigheters passivitet till domstol

(s.k. passivitetstalan). Dessutom saknas tillgång till rätts-

liga medel beträffande flera lagstiftningar som ofta har stor

miljöpåverkan, som skogsvårdslagen och jaktlagen.

Miljöorganisationer kan till exempel inte föra talan mot

beslut som innebär storskalig jakt på utrotningshotade arter

eller anmälningar om avverkningar i skogar med aldrig så

höga skyddsvärden.

78 Se avsnitt om kapitel 9 ovan79 Mål C-263/08 Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening v Stockholms kommun genom dess marknämnd.

26

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

27

Regeringens tillåtlighetsprövning i miljöbalken kapitel 17I och med miljöbalken blev ramarna för regeringens tillåt-

lighetsprövning snävare än när prövningar av detta slag

ursprungligen infördes i dåvarande naturresurslagen. Vid

prövningen av verksamheter enligt miljöbalken måste re-

geringen utgå från miljöbalkens hänsynsregler samt övriga

tillståndsregler. Det finns inte heller någon särreglering som

skiljer regeringens prövning från annan tillståndsprövning

av verksamheter som prövas enligt balken. Den miljörätts-

liga lagstiftningen har också blivit mer omfattande. Det

ställs i dag detaljerade krav på prövningsförfarandet och

prövningsunderlagets utformning, vilket i stor utsträckning

följer av EU:s miljölagstiftning och internationella regler.

På grund av detta och som ett led i regelförenklingen

infördes 2005 en ändring av 17 kapitlet som innebar att

regeringens obligatoriska tillåtlighetsprövning nu endast

avser anläggningar för kärnteknisk verksamhet, anlägg-

ningar för att bryta uranhaltigt material eller andra ämnen

som kan användas för framställning av kärnbränsle samt

stora infrastrukturanläggningar. De verksamheter som togs

bort från listan över vad som tidigare omfattades av reger-

ingens obligatoriska tillåtlighetsprövning prövas efter änd-

ringen av regeringen endast om regeringen på eget initiativ

förbehåller sig prövningen med stöd av 17 kap 3 § eller

genom att 2 kap 9 och 10 §§ eller 7 kap 29 § blir tillämpliga.

För att bibehålla kommunernas starka ställning kan kom-

munfullmäktige enligt 17 kap 4a § begära att regeringen

med stöd av 17 kap 3 § ska förbehålla sig tillåtlighetspröv-

ningen. Det krävs då särskilda skäl för att regeringen ska

kunna avstå från en sådan prövning.

Begränsningen av regeringens tillåtlighetsprövning kan

ses som en förbättring ur miljösynpunkt. Miljöprövnings-

myndigheter har normalt bättre förutsättningar att fatta

beslut utan otillbörlig politisk påverkan.

Prövningsordningen i miljöbalken kapitel 18-23 Det har förekommit ett antal förslag på ändringar av mil-

jöbalkens prövningsordning, se till exempel

Miljöbalkskommitténs delbetänkande SOU 2004:38,

Alternativ för miljöbalkens prövningsorganisation och

PBL-kommitténs betänkande SOU 2004:40, Kortare in-

stanskedja och ökad samordning. Alternativ för plan- och

bygglagens prövningsorganisation.

Miljöprocessutredningen har nu också kommit med sitt

betänkande, SOU 2009:10 Miljöprocessen. Förslagen om-

fattar bland annat att överföra länsstyrelsernas prövning av

B-verksamheter till fem nyinrättade koncessionsnämnder,

att föra över förstainstansprövningen av A-verksamheter

från miljödomstolarna till fem koncessionsnämnder och

införandet av en helt ny lag om miljödomstolar. Då pröv-

ningsordningen nu står inför en omfattande förändring går

denna rapport inte in på tidigare ändringar som gjorts på

detta område.

Straffpåföljder och miljösanktionsavgifter i miljöbal-ken kapitel 29 och 30Syftet med sanktionssystemet är att stärka miljörätten i

övrigt. Miljöbrott omfattar många olika områden och det

finns ingen enhetlig definition. En rad olika brott klassas

som miljöbrott. Hit räknas miljöfarlig kemikaliehantering,

olovlig avfallshantering och spridande av gift eller smitta,

men också illegal jakt på rovdjur och handel med utrot-

ningshotade djur. De vanligaste miljöbrotten är miljöbrott

enligt 29 kap 1 §, otillåten miljöverksamhet (4 §) och ned-

skräpning (7 §).

Straffbestämmelser i miljösammanhang har dock länge

varit ett problem, även innan miljöbalkens ikraftträdande

när straffbestämmelserna fanns utspridda på flera olika

lagar. Problemen har handlat om bland annat att få miljö-

brott upptäcks, få miljöbrott utreds av polis och åklagare,

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

28 29

domstolarna har ogillat åtal om miljöbrott i stor utsträck-

ning och utdömda straff har normalt varit låga. Ett stort

antal ändringar har genomförts i kapitel 29 som rör både

skärpning av vissa typer av miljöbrott och avkriminalise-

ring i andra fall. Syftet med ändringarna har varit att för-

tydliga det straffbara området och göra sanktionssystemet

effektivare. På EU-nivå har ett nytt direktiv om miljösank-

tioner införts80.

Endast två viktigare lagändringar tas upp nedan, dels

ändringarna i bestämmelserna om miljöbrott och brott mot

områdesskydd i 29 kap 1 och 2 §§, dels ändringarna av reg-

lerna om miljösanktionsavgifter.

I miljöbalkens 29 kapitel om straffbestämmelser har

viktiga ändringar införts om brottens subjektiva sida (gra-

den av avsikt bakom brott) och fullbordande (när brott ska

anses slutfört och inte stannat på försöks- eller förberedel-

sestadiet). Bestämmelsen i 29 kap 1 § om miljöbrott har

ändrats så att ett brott kan anses fullbordat redan när ett

utsläpp av ett ämne skett och detta ämne typiskt sett, eller

i det enskilda fallet, medför eller kan medföra en förorening

som är skadlig för människors hälsa, djur eller växter i en

omfattning som inte har ringa betydelse eller som typiskt

sett medför eller kan medföra någon annan betydande olä-

genhet i miljön. Ett bortskaffande av avfall som kan med-

föra en skadlig förorening kan också utgöra ett miljöbrott.

Vidare kan en verksamhet eller åtgärd som innebär eller kan

innebära en betydande skadlig ändring av yt- eller grund-

vattennivån utgöra ett miljöbrott (första stycket 4). Det

krävs inte längre uppsåt för att dömas till miljöbrott eller

brott mot områdesskydd (2 §) och påföljden vållande till

miljöstörning har tagits bort helt. Dessa förändringar är i

vart fall indirekt positiva ur miljösynpunkt genom att det

blivit enklare för åklagaren att bevisa brott. Indirekt på det

sättet att miljösituationen inte förbättras genom regeländ-

ringen i de fall miljöbrott redan begåtts, men om den leder

till ökat antal lagföringar kan det bli en förbättring genom

att den avskräcker andra från att begå brott.

En viktig ändring innebar att straff och miljösanktions-

avgift inte längre ska tas ut för samma överträdelse.

Ändringen har gjorts för att undvika dubbla sanktioner och

hänvisning har bland annat gjorts till art 4 i Europa-

konventionen för mänskliga rättigheter. Nyheterna infördes

genom en ändrad lydelse av 30 kap. 1 § och bilagan till MSA-

förordningen (1998:950). Tillämpningsområdet för miljö-

sanktionsavgifterna ökades också, dels genom att täcka in

flera slags överträdelser, dels genom att även andra än nä-

ringsidkare skulle kunna påföras avgift. Samtidigt infördes

emellertid ökade möjligheter att jämka avgiften på grund

av omständigheter i det enskilda fallet. Sedan miljöbalkens

ikraftträdande har även ett antal miljösanktionsavgifter

helt tagits bort.

De nya reglerna trädde i kraft den 1 januari 2007. För att

markera att de strängare reglerna inte skulle tillämpas re-

troaktivt infördes en övergångsregel med lydelse att ”(b)

estämmelsen i 30 kap. 1 § skall endast tillämpas på överträ-

delser som ägt rum efter att denna lag har trätt i kraft”.

Övergångsbestämmelsen har inneburit tolkningsproblem.

Naturvårdsverket var av den uppfattningen att bestämmel-

sen skulle förstås så att inga avgifter kunde tas ut för över-

trädelser som skett före 2007, även om överträdelsen fort-

farande var belagd med avgift.81 Denna uppfattning har

dock inte godtagits av Miljööverdomstolen. Tvärtom har

domstolen menat att avsikten var att förhindra att bestäm-

melsens utvidgade tillämpningsområde, dvs. möjligheten

att påföra sanktionsavgift för andra än näringsidkare, skul-

le få retroaktiv verkan.82 Denna situation är alltså ytterli-

gare ett exempel på när det inte kan uteslutas att otydliga

övergångsbestämmelser kan få negativa miljöeffekter83. I

vart fall under en period rådde stor förvirring bland till-

synsmyndigheterna om de i dessa fall skulle påföra miljö-

sanktionsavgifter eller inte.

80 Direktiv 2008/99/EG av Europaparlamentets och rådets 19 november 2008 om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser81 Förslag 2006-12-16 till reviderat allmänt råd till 30 kap. miljöbalken och till förordningen

(1998:950) om miljösanktionsavgifter, Naturvårdsverket82 MÖD 2007:40, M 2526-07 och M 4910-0783 Se ovan om kapitel 10

28

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

29

Ersättning i miljöbalken kapitel 31Reglerna i miljöbalkens 31 kapitel har stor betydelse för

naturvården, eftersom de anger gränserna för när myndig-

heter och kommuner måste betala för naturreservat och

andra skydd. Enligt 31 kap 4 § MB utgår ersättning för skada

som fastighetsägare lider när ”pågående markanvändning

avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten”. Reglerna

för beräkningen av storleken på ersättningen finns i expro-

priationslagen.

Regeringen har under 2009 och 2010 föreslagit kraftiga

förändringar av ersättningsreglerna i balken och expro-

priationslagen, som sammantaget kommer att göra det cirka

30 procent dyrare att inrätta naturreservat, Natura 2000-

områden, biotopskydd, nationalparker och andra natur-

skydd.

Toleransavdraget tas bort1 januari 2010 togs det så kallade ”toleransavdraget” i 31 kap

6 § MB bort.84 Tidigare skulle markägarens ersättning mins-

kas med ett belopp som fastighetsägaren är skyldig att tåla

utan ersättning (det intrång som inte var ”avsevärt försvå-

rande”). Resultatet av denna ändring är att det blir upp till

cirka 5 procent dyrare att inrätta naturreservat och andra

naturskydd.

Toleransavdraget var ett schablonmässigt avdrag som

gjordes när ersättningsbeloppet beräknades. När det gällde

ersättning för en skogsfastighet fick markägaren inte betalt

för det fulla marknadspriset enligt de tidigare reglerna.

Skälet till det var att markägaren inte kunde avverka och

sälja varje kubikmeter skog utan att bryta mot skogsvårds-

lagens hänsynsregler. Vid en normal avverkning och för-

säljning ansågs markägaren – precis som en industriägare

inte kan begära ersättning för de kostnader som orsakas av

den generella lagstiftningen – vara tvungen att tåla vissa

miljöanpassningar utan att få betalt för dessa. Liksom in-

dustriägaren får tåla att bekosta reningsutrustning måste

skogsägaren tåla att träd med till exempel rovfågelbon spa-

ras utan ersättning. Vid en normal markförsäljning får

skogsägaren inte betalt för sådant virke som även efter en

försäljning måste stå kvar och som en ny markägare inte kan

tjäna pengar på. Toleransavdraget i expropriationslagstift-

ningen motiverades med att det var rättvist att en skogs-

ägare som får ersättning för att avstå mark för naturskydd

inte ska få mer betalt än grannen som sålde sin skog till en

annan skogsbrukare. Genom ett antal rättsfall har tolerans-

avdraget fastställts till i normalfallet 5 procent av den be-

rörda delen av en fastighets marknadsvärde.

Nytt schablonpåslag för ”individuellt värde” ger markäga-ren 25 procent extra utöver marknadsvärdet vid reservats- bildning m mDen 18 mars 2010 lämnade regeringen propositionen

”Ersättning vid expropriation” till riksdagen.85 Prop-

ositionen innehåller genomgripande förändringar av reg-

lerna för ersättning till fastighetsägare när myndigheter och

kommuner tvångsvis inlöser mark, ”exproprierar”. Bland

annat föreslår regeringen att fastighetsägaren ska få ett på-

slag på 25 procent utöver marknadsvärdet, vilket kommer

att fördyra kostnaderna för inköp av naturreservat och

andra naturskydd avsevärt.

Expropriationslagen reglerar många andra typer av si-

tuationer än inköp av mark till naturreservat; tvångsinlösen

av mark kan även aktualiseras vid till exempel vägbyggen,

järnvägsdragningar och detaljplaner för nya bostadsområ-

den. I de allra flesta fallen löser man ersättningsfrågan i sam-

förstånd med markägaren, Naturvårdsverket anger att det

bara är i någon halv procent av fallen som myndigheten

tvingas tillgripa expropriationsverktyget för att skydda na-

tur.86 Men reglerna om ersättning inverkar ändå starkt be-

stämmande på ersättningsnivåerna, och en höjning av ersätt-

ningsbeloppen i expropriationlagen kommer omedelbart att

inverka styrande på kostnaderna för offentliga markinköp.

84 Prop. 2008/09:21485 Prop. 2009/10:162, voteringen i riksdagen är planerad till den 21 juni

86 Naturvårdsverket, remissvar till Expropriationsutredningens betänkande SOU 2008:99, 6 februari 2009

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

30 31

I propositionen föreslås att fastighetsägarna ska få ett

schablontillägg på 25 procent utöver marknadsvärdet vid

tvångförvärv av mark. Detta ”individuella värde” motiveras

av att markägare enligt expropriationsutredningen i all-

mänhet inte är beredda att sälja för marknadsvärdet, utan

för ett obekant stort belopp utöver detta. Med ett schablon-

tillägg på 25 procent skulle man alltså hamna närmare ett

realistiskt ersättningsbelopp.

Den sammanlagda konsekvensen av de beslutade föränd-

ringarna blir antingen att mindre mängd natur skyddas eller

att takten i skyddsarbetet kan upprätthållas, men till priset

av en större belastning på statsbudgeten, då markägarna –

även skogsbolag – kompenseras långt över marknadsvärdet

på deras fastigheter. Om samma areella nivå på områdes-

skyddet som tidigare ska behållas behövs en ökning av de

ekonomiska ramarna för områdesskydd med drygt 30 pro-

cent (25 procent beroende på schablontillägget och 5 pro-

cent beroende på slopat toleransavdrag samt ”procent på

procent”).

Miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring i miljö-balken kapitel 33Reglerna om miljöskadeförsäkringen och saneringsförsäk-

ringen har helt upphört från och med 1 januari 2010.

Avsikten var att ge möjlighet för den som drabbats av mil-

jöskada att få ersättning. Av olika skäl har det emellertid

varit ytterst sällan som medel kommit att utbetalas från

dessa försäkringar. Enligt Miljöansvarsutredningen är det

oklart vad detta beror på, men nämner bland troliga förkla-

ringar begränsningen till person och sakskador, svårighe-

terna att värdera miljöskador och att ersättning i många fall

redan betalts ut av konventionella försäkringar som hem-

försäkringar, och att det därför inte uppstått något be-

hov.87

87 Prop. 2008/09:217, sid 13

30

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

31

Miljöförstöringen är en av vår tids mest brännande frågor.

Detta har lett till ett stort antal internationella överenskom-

melser och aktionsprogram. I Sverige finns sexton natio-

nella miljömål uppställda, till dessa kommer regionala och

kommunala delmål. Miljömålen är ofta högt ställda och ord

som minska, förbättra och halvera är vanligt förekomman-

de. Över dem alla finns målet om en hållbar utveckling,

vilket också återspeglas i miljöbalkens portalparagraf.

Frågan är om miljölagstiftningen idag stödjer miljömå-

lens genomförande i tillräckligt hög grad. Den svenska rätts-

ordningen, liksom de flesta andra länders, bygger på prin-

cipen om att alla får göra vad de vill så länge det inte är

olagligt88. Det är alltså tillåtet att förorena miljön och att

förstöra naturvärden om ingen rättsregel förbjuder åtgär-

den. Denna princip innebär att miljömål inte kan genom-

föras utan direkt lagstöd så fort någon tycker sig förlora på

nödvändiga krav. Lagstiftningen måste till fullo återspegla

miljömålen och innehålla de materiella och formella krav

som behövs för att dessa ska kunna nås. Ett annat stort pro-

blem med dagens miljölagstiftning är den kan vara kontra-

produktiv om den innehåller rättigheter och skyldigheter

som inte är förenliga med målen. Till detta kommer proble-

matiken kring att en lag i stort sett aldrig efterlevs till hund-

ra procent.

När det gäller miljöbalken var den redan från början inte

tillräcklig för att uppställda miljömål skulle kunna nås. Den

är nu, efter elva år av återkommande revideringar fortfa-

rande inte tillräcklig. Tvärtom har många av de lagändring-

ar som genomförts i balken till och med inneburit en försäm-

ring ur miljösynpunkt. En stor del av dessa försämringar kan

tillskrivas regelförenklingsarbetet, med det påstådda syftet

att effektivisera utan förlust ur miljöskyddssynpunkt och

hållbarhetssynpunkt. Särskilt tydligt blir detta om man tittar

på samtliga lagändringar sammantaget.

Det behövs ändamålsenliga och effektiva miljöregler som

går att kontrollera för att vårt samhälle ska kunna fungera.

Självklart är det dock så att regler inte enbart ska vara till

för sin egen skull. Miljöfrågorna är komplexa. Komplicerade

förfaranden vid prövning av komplicerade frågor är befo-

gade om de är effektiva i arbetet för en långsiktigt hållbar

utveckling. Om de däremot har låg effektivitet eller till och

med är kontraproduktiva utgör de ett problem, då de kan

leda till att miljölagstiftningen tappar trovärdighet. Dock

är det självklart så att motstående intressen av uppenbara

skäl gärna utmålar miljölagstiftningen som utvecklings-

hämmande och dyr, trots avsaknaden av belägg.

Tillväxtverket har, som nämnts ovan, redovisat att företa-

garna själva anser att miljölagstiftningen endast ger upphov

till cirka 3,7 procent av deras administrativa börda.

Sammantaget har miljörätten inte utvecklats i takt med

övriga samhällets miljöanpassning. Starka krafter gör allt

för att bromsa en hållbar rättsordning, som skulle leda till

att miljömålen verkligen skulle kunna genomföras i de fall

frivilliga insatser inte räcker till. Fortsätter denna utveck-

ling med kortsiktiga förenklingar för verksamhetsutövarna

kommer vi tvärtom att få en rättsordning som leder oss allt

längre ifrån en hållbar utveckling.

De utredningar som hittills lett fram till bland annat de

i rapporten beskrivna lagändringarna har inte haft till upp-

gift att se över helheten, det vill säga att se vart summan av

de samlade reglerna för miljön leder verksamhetsutövarna,

allmänheten och myndigheterna. Detta har lett till ett oko-

ordinerat regelverk. Den svenska miljölagstiftningen är,

trots införandet av miljöbalken och alla ändringar av denna

som gjorts under åren, i vid mening fortfarande oöverskåd-

ligt, osammanhängande och bristfälligt. Ett sådant system

är ett problem när det gäller bland annat begriplighet och

förutsägbarhet.

Flera av lagändringarna framstår som något av ett hafs-

verk. Tidsnöd låg exempelvis bakom den till delar ofullstän-

diga regleringen till följd av implementeringen av ramvat-

tendirektivet och direktivet om miljöbedömningar av

88 RF 1 kap 1 § 3 st

Slutkommentar

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

32 33

planer och program.89 Faktum är även att hela miljöbalken

redan från början tillkom under stark tidspress. Istället för

att från start skapa ett lagsystem som bland annat till fullo

möter krav från EU-lagstiftningen, har lösningen varit reg-

lering i förordningar eller genom vidaredelegation till myn-

digheter – ofta med syfte att medföra så liten förändring

som möjligt i det befintliga systemet. Tendensen till mini-

malistiskt genomförande av EU-lagstiftning och lagstifta-

rens överlämnande av ansvaret genom delegering till reger-

ingen och sektorsmyndigheter är tydlig. En viktig fråga vid en fortsatt översyn av miljölagstift-ningen är vilken utgångspunkt som ska gälla för uppgif-ten. Utifrån vems eller vilket perspektiv ska översynen av olika lagar ske? Och vad innebär förändringen i prakti-ken, inte bara för svenska företagare, utan i ett större per-

spektiv, för miljön och kommande generationer? Ett över-ordnat syfte för all förändring av miljölagstiftning måste vara att anpassa den svenska rättsordningen till dagens miljöpolitik – till att ytterst nå en ekologiskt hållbar ut-veckling. Det krävs att ett lands hela rättsordning är sådan att det inte finns regler som försvårar eller rentav hindrar ett från miljösynpunkt ändamålsenligt handlande. Samhället måste ta konsekvenserna av att vi nu har en icke hållbar samhällsutveckling. Vårt lagsystem vad gäller miljöskydd och fysisk planering är nu så påbyggda genom otaliga mindre lagändringar att de knappast tål mera lappverk. Kanske räcker det inte med flera lagändringar och tal om samordning och koppling mellan redan be-fintliga lagar. Kanske är det istället dags för en förändring av miljölagstiftningen i grunden?

89 Se till exempel 2003/04. MJU s 11 där det handlade om att hinna sätta lagar i kraft senast den 22 december 2003.

32

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

33

SOU 1993:27 Miljöbalk

SOU 1996:103 Miljöbalken, En skärpt och samordnad

miljölagstiftning för en hållbar utveckling

SOU 2003:124 En effektivare miljöprövning

SOU 2005:59 Miljöbalken; miljökvalitetsnormer, miljö-

organisationerna i miljöprocessen och avgifter

SOU 2007:111 En ny instansordning för mål enligt plan-

och bygglagen

SOU 2008:31 Miljödomstolarna, domkretsar, lokalise-

ring, handläggningsregler

SOU 2008:86 Prövning av vindkraft

SOU 2009:10 Miljöprocessen

SOU 2009:42 Vattenverksamhet

SOU 2009:45 Områden av riksintresse och

Miljökonsekvensbeskrivningar

Prop. 1997/98:45 Miljöbalk, del 1 och 2

Prop. 2004/05:129 En effektivare miljöprövning

Prop. 2006/07:122 Ett första steg för en enklare plan- och

bygglag

Prop. 2007/08:80 Miljöbalken och EG-förordningen om

kemikalieregistrering

Prop. 2008/09:46 Prövning av vindkraft

Prop. 2008/09:119 Strandskyddet och utvecklingen av

landsbygden

Prop. 2008/09:144 Enklare och bättre täktbestämmelser

Prop. 2008/09:210 En ny rovdjursförvaltning

Prop. 2008/09:214 Hållbart skydd av naturområden

Prop. 2008/09:217 Miljöbalkens försäkringar och avhjäl-

pande av förorenade områden m.m.

Prop. 2009/10:184 Åtgärdsprogram och tillämpningen av

miljökvalitetsnormer

Nya avfallsregler, Ds 2009:37

Enklare lagtext om miljökonsekvensbeskrivningar, Ds

2009:65

Regeringens skrivelse 2008/09:206 Regelförenklings-

arbetet

Action Programme for Reducing Administrative Burdens

in the EU. Commission Decision C (2007)4063

Draft Opinion of the High Level Group, approved at the

HLG meeting on 19/4/09, High Level Group of

Independent Stakeholders on Administrative Burdens

Naturvårdsverkets rapport, Redovisning av regeringsupp-

drag om regelförenkling – del 2 av uppdrag 20 i regle-

ringsbrevet, 2007

Naturvårdsverket, NV, Pröva eller inte pröva? Rapport

5353

Källor

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

34 35

Förslag 2006-12-16 till reviderat allmänt råd till 30 kap.

miljöbalken och till förordningen (1998:950) om miljö-

sanktionsavgifter, Naturvårdsverket

Naturvårdsverkets rapport 5185, Kartläggning m.m. av

strandskyddsbestämmelserna

M2007/5457/A, uppdrag 20 och M2008/4837/MK, upp-

drag 4.4

Regeringsuppdrag M 2005/3014/R

Näringslivets administrativa kostnader på miljöområdet

– Uppdatering 2008, Tillväxtverket, Rapport 0010, 2008

Strandskyddet. Allemansrätten utmed våra stränder -

snart ett minne blott? Naturskyddsföreningen, Svenska

Turistföreningen, WWF, Sportfiskarna, Svenskt

Friluftsliv och Friluftsfrämjandet, Rapport 2008

Bengtsson, B: Miljöbalkens återverkningar, 2001

Bengtsson, B mfl.: Miljöbalken, En kommentar,

Supplement 8 juli 2009

Darpö, J: Rätten till en god miljö, Ur Fastighetsrättsliga

studier till minnet av Sten Hillert. Iustus 2002

Gipperth, L: Miljökvalitetsnormer. En rättsvetenskaplig

studie i regelteknik för operationalisering av miljömål,

1999

Johansson Grahn: Miljölagstiftningens samhällsekono-

miska konsekvenser. En jämförande studie av investeringar

i Sverige och övriga EU, 2003

Michanek, G.: Genomförande av miljökvalitetsnormer

m.m. Rapport till miljöbalkskommittén 2001

Michanek, G & Zetterberg, C: Den svenska miljörätten,

andra upplagan 2008

Miljörätten i förändring – en antologi. Skrifter från

Rättsfonden, nr. 36. Red. Björkman, U & Michanek, G.

Iustus 2003

Westerlund, S: Det svenska miljörättsliga underskottet, en

undersökning av påstådd och reell svensk miljöpolitik i

belysning av svensk miljölagstiftnings kvalitet, 2004

Rapport från Världskommissionen för miljö och utveck-

ling, Vår gemensamma framtid, 1987, Red. Bertil

Hägerhäll

34

ETT DECENNIUM MED MILJÖBALKEN

35

Det är nu ett decennium sedan miljöbalken trädde i kraft. Avsikten med balken var att främja

en hållbar utveckling och att tillförsäkra levande och kommande generationer en hälsosam och

god livsmiljö. Detta skulle uppnås med en skärpt och breddad lagstiftning. I denna rapport har

Naturskyddsföreningen låtit granska de revideringar som skett sedan balken infördes, för att få

en övergripande bild av vad som hänt med miljölagstiftningen de senaste elva åren.

Naturskyddsföreningen. Box 4625, 11691 Stockholm. Tel 08-702 65 00. info@naturskyddsforeningen.se Naturskyddsföreningen är en ideell miljöorganisation med kraft att förändra. Vi sprider kunskap, kartlägger miljöhot, skapar lösningar samt påverkar politiker och myndigheter såväl nationellt som internationellt. Föreningen har ca 180 000 medlemmar och finns i lokalföreningar och länsförbund över hela landet.

Vi står bakom världens tuffaste miljömärkning Bra Miljöval.

www.naturskyddsforeningen.se Mobil hemsida (wap): mobil.naturmob.se