RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES · 2018. 9. 19. · En M€ Inventaire Etat de l’actif Valeur brute 118,90 114,05 Valeur nette comptable 112,85 108,44 Source : Tableau d’inventaire

3-5, rue de la Citadelle 57000 METZ T +33 3 54 22 30 49 [email protected]

Les observations définitives présentées dans ce rapport ont été arrêtées par la Chambre régionale des comptes Grand Est,

lors de sa séance du 31 août 2017.

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

COMMUNE DE PONT-A-MOUSSON

CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES

GRAND EST

Commune de Pont-à-Mousson

CONTROLE DES COMPTES ET DE LA GESTION (à compter de l’exercice 2011)


CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES GRAND EST

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SOMMAIRE

SYNTHESE ................................................................................................................................... 2

1. RAPPEL DE LA PROCEDURE .............................................................................................. 3

2. PRESENTATION DE LA COMMUNE ..................................................................................... 3 2.1 Situation sociale et économique ........................................................................................... 3 2.2 Les orientations du présent contrôle..................................................................................... 3

3. LA QUALITE DE L'INFORMATION COMPTABLE ................................................................. 4 3.1 La situation patrimoniale et les amortissements ................................................................... 4 3.2 Les provisions pour compte épargne-temps (CET) .............................................................. 4 3.3 Les participations et titres ..................................................................................................... 5 3.4 Le rattachement des charges à l’exercice ............................................................................ 5

4. LA SITUATION FINANCIERE DE LA COMMUNE .................................................................. 6 4.1 La capacité d’autofinancement. ............................................................................................ 7 4.2 Les dépenses d’investissement ............................................................................................ 9 4.3 La situation bilancielle : le fonds de roulement et la trésorerie ............................................ 10 4.4 L’évolution de la dette et sa gestion ................................................................................... 11 4.5 La nécessaire programmation pluriannuelle des dépenses d’équipement .......................... 11

5. LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES .................................................................. 11 5.1 Les effectifs et la masse salariale ....................................................................................... 12 5.2 L’aménagement du temps de travail................................................................................... 12 5.3 Les avancements de grade ................................................................................................ 15 5.4 Le régime indemnitaire et la NBI ........................................................................................ 15

6. LE RESEAU DE CHALEUR ................................................................................................. 16 6.1 Présentation du réseau de chaleur ..................................................................................... 16 6.2 La procédure de passation de la délégation de service public ............................................ 16 6.3 Les modifications apportées au projet initial ....................................................................... 18 6.4 Le contrôle du délégataire .................................................................................................. 21 6.5 Bilan coûts-avantages du réseau de chaleur ...................................................................... 21

RAPPELS DU DROIT ................................................................................................................. 22

RECOMMANDATIONS ............................................................................................................... 22

ANNEXE ..................................................................................................................................... 23 Tableau 1 : Suivi des recommandations du rapport d’observations définitives de 2010 ............... 23 Tableau 2 : Fiscalité de la commune de Pont-à-Mousson ........................................................... 24 Tableau 3 : Evolution des composantes de la dotation globale de fonctionnement ..................... 24 Tableau 4 : Synthèse des avancements de grade de 2011 à 2015 ............................................. 24 Tableau 5 : Formulation des conditions économiques en sous critères dans les documents du

marché relatif à la délégation de service public en vue de la création et de la gestion des activités de production, transport et distribution de chaleur ................................ 25

GLOSSAIRE ............................................................................................................................... 26


Commune de Pont-à-Mousson

CONTROLE DES COMPTES ET DE LA GESTION (à compter de l’exercice 2011)



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SYNTHESE

Au cours de la période 2011-2015, comme l'avait recommandé la chambre régionale des comptes dans son précédent rapport, la commune de Pont-à-Mousson a préservé son autofinancement grâce à une maîtrise des charges de fonctionnement et au relèvement de la fiscalité en 2015. Son endettement a diminué, principalement sous l'effet du versement d'une dotation de solidarité communautaire exceptionnelle en 2013 par la communauté de communes du pays de Pont-à-Mousson. La contribution des collectivités territoriales au redressement des finances publiques restreint désormais les marges de manœuvre financières de la commune.

L'amorce d'une diminution des effectifs après une période de stabilité, et l'évolution de la masse salariale, montrent une maîtrise des charges de personnel. L'aménagement du temps de travail souffre en revanche d'irrégularités relatives d’une part, au nombre de congés accordés aux agents au-delà de ce que prévoit la réglementation et d’autre part, à l’absence de consultation du comité technique paritaire pour la mise en place des cycles de travail.

La chambre a analysé la délégation de service public relative à la création et la gestion du réseau de chaleur signée le 27 juin 2014.

La procédure de choix du délégataire a été fragilisée juridiquement en raison de l’acceptation par la commune d’une offre variante non encadrée initialement par la procédure, mais également suite à la modification des critères de jugement des offres entre le dossier de consultation des entreprises et le rapport d'analyse des offres.

Des modifications substantielles ont été apportées au projet initialement retenu par le contrat de délégation, sans accord écrit entre les parties. Ainsi, la puissance totale de chaleur des abonnés étant moindre que prévue, la puissance installée dans les chaudières d'appoint a été réduite de 10 MW à 7 MW. Ces chaudières ne sont pas installées sur le site de l’Installation de Stockage de Déchets Non Dangereux (ISDND) de Lesmenis, contrairement aux stipulations contractuelles.

Ce n’est que presque deux ans après la conclusion de la délégation de service public que la réduction de la puissance installée et le déplacement des chaudières d’appoint sur un site différent ont fait l’objet d’un avenant.

En outre, la chambre rappelle la nécessité de disposer de l’annexe 2-2 telle que prévue par l’article 90 du contrat de délégation de service public (DSP) permettant de préciser le plan définitif du réseau, la disposition finale des ouvrages et les caractéristiques des chaufferies.

Observations définitives Commune de Pont-à-Mousson

CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES GRAND EST 3/26

1. RAPPEL DE LA PROCEDURE

1 - La lettre portant engagement de la procédure d’examen de la gestion de la commune de Pont-à-Mousson a été adressée à l’ordonnateur en fonctions le 4 février 2016. Il est le seul ordonnateur sur la période de contrôle.

2 - Conformément aux dispositions du code des juridictions financières, l’entretien de fin de contrôle s’est déroulé le 11 juillet 2016. La chambre régionale des comptes d’Alsace, Champagne-Ardenne, Lorraine, devenue la chambre régionale des comptes Grand Est au 1er janvier 2017, a, lors de sa séance du 21 septembre 2016, arrêté des observations provisoires envoyées à l’ordonnateur le 24 janvier 2017. Des extraits du rapport d’observations provisoires ont été envoyés le 24 janvier 2017 à des sociétés concernées par la délégation de service public d’exploitation du réseau de chaleur. Les réponses des destinataires ont été reçues par la chambre le 20 mars 2017.

3 - L’ordonnateur a fait parvenir sa réponse à la chambre le 22 mars 2017. La chambre régionale des comptes du Grand Est a, lors de sa séance du 31 août 2017, arrêté les observations définitives ci-après.

2. PRESENTATION DE LA COMMUNE

2.1 Situation sociale et économique

4 - Après avoir enregistré une baisse continue de sa population entre 1982 et 2006, la commune de Pont-à-Mousson regagne des habitants. En 2015, la population de la commune était de 15 320 habitants.

5 - La situation locale de l’emploi est fragile. Entre 2007 et 2013, le nombre d’emplois à Pont-à-Mousson a diminué de 8 % passant de 8 107 à 7 444. Sur le territoire communal, le nombre d’emplois (7 444 en 2013) est supérieur à celui des actifs (6 654). L’économie du bassin de vie est donc relativement dépendante des entreprises mussipontaines.

6 - Le revenu médian des Mussipontains (18 693 € en 2013) est inférieur de 7 % environ aux médianes du département de Meurthe-et-Moselle (20 206 €) et de France métropolitaine (20 184 €). Le taux de pauvreté de la commune est de 3 points supérieur au taux départemental ou national : 17,5 % contre 14,5 %.

2.2 Les orientations du présent contrôle

7 - Le précédent rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes a été adressé à l’ordonnateur en fonctions le 26 août 2010 et concernait la période 2003 à 2008. Le rapport portait sur la fiabilité des comptes, la situation financière, le personnel, le service public de l'eau (production, stockage et distribution) et l’aire des gens du voyage.

8 - Le rapport était assorti de 14 recommandations dont la mise en œuvre a été vérifiée pour celles se rapportant à des thèmes du présent contrôle. La mise en œuvre des recommandations est synthétisée au tableau 1 en annexe.

9 - Le contrôle a porté sur la fiabilité des comptes, la situation financière, les ressources humaines, les marchés publics et la création d’un réseau de chaleur.



3. LA QUALITE DE L'INFORMATION COMPTABLE

3.1 La situation patrimoniale et les amortissements

3.1.1 L’inventaire des immobilisations

10 - L’inventaire tenu par l’ordonnateur présentait un écart avec l’état de l’actif tenu par le comptable public à l’appui du compte de gestion, comme l’illustre le tableau ci-après :

Tableau 1 : Situation patrimoniale au 31 décembre 2014

En M€ Inventaire Etat de l’actif

Valeur brute 118,90 114,05

Valeur nette comptable 112,85 108,44

Source : Tableau d’inventaire des biens et état de l’actif de 2014

11 - Suite à l’instruction du présent contrôle, l’ordonnateur a entamé une démarche de rapprochement de son inventaire et de l’état de l’actif. La chambre recommande à l’ordonnateur de poursuivre et achever le travail d’identification et de correction des différences entre ces deux documents comptables.

3.1.2 Les amortissements

12 - Lors du précédent contrôle, la chambre avait constaté que le budget annexe de l’eau ne comportait aucun amortissement du réseau d’adduction d’eau. A l’occasion du présent contrôle, la chambre a vérifié que la commune de Pont-à-Mousson procède désormais à l’inscription de dotations au débit du compte 6811 « dotations aux amortissements des immobilisations corporelles et incorporelles » et donc à l’amortissement du réseau d’adduction d’eau (compte 281531).

3.2 Les provisions pour compte épargne-temps (CET)

13 - L’instruction M14 (tome 1, chapitre 2, commentaire du compte 15) dispose que « des provisions sont constituées pour couvrir les charges afférentes aux jours épargnés sur CET par l’ensemble des personnels ».

14 - La commune a constitué, pour la première fois en 2015, une provision pour l’indemnisation des jours de CET.

Tableau 2 : Situation des provisions au regard des CET constitués et indemnisés

En € 2011 2012 2013 2014 2015

Sommes versées au titre de l'indemnisation des jours de CET

12 228 15 820 21 170 26 635 21 893

c/158 Autres provisions pour charges (CET) 0 0 0 0 57 500

Source : Commune

15 - Le montant de la provision inscrite en 2015 (57 500 €) ne correspond qu’à un tiers des jours de CET épargnés au 31 décembre 2015, hors jours versés en 2015. Or, la nomenclature M14 dispose que « des provisions sont constituées pour couvrir les charges afférentes aux jours épargnés sur CET par l'ensemble des personnels ». Les provisions pour CET actuellement constituées ne sont donc pas suffisantes pour permettre le règlement des sommes totales dues au titre des CET. La chambre prend acte de l’engagement de l’ordonnateur de remédier à cette situation.



3.3 Les participations et titres

16 - Le solde du compte 26 comporte 517 256 € de titres de participations répartis comme suit :

30 476 € de participations dans la société locale d’épargne de Meurthe-et-Moselle ;

486 780 € de participations dans la société d'économie mixte du bassin de Pont-à-Mousson (SEMPAM).

17 - Les comptes administratifs de 2011 à 2014 indiquent dans leur annexe IV.C2 une

participation à hauteur de 435 575 € prise à la SEMPAM. Cette participation correspond à une acquisition de titres effectuée en 1971. L’annexe n’a pas été actualisée depuis l’acquisition de nouveaux titres en 2005 pour un montant de 51 205 €. En outre, ce montant à actualiser de 486 780 € ne correspond pas strictement au compte-rendu du conseil d’administration de la SEMPAM du 4 décembre 2015 qui mentionne que la commune dispose au 1er décembre 2015 de 25 630 actions d’une valeur faciale de 19 €, soit un total de 486 970 €. La chambre prend acte de la régularisation de cette situation par l’ordonnateur suite à l’instruction du présent contrôle.

3.4 Le rattachement des charges à l’exercice

18 - Après avoir observé un rattachement non satisfaisant des charges à l’exercice, le précédent rapport de la chambre recommandait de fixer des seuils de rattachement des charges et des produits à l’exercice et de parfaire le mécanisme du rattachement.

19 - Par délibération du 28 septembre 2010, la commune a défini le seuil de rattachement de charges à l’exercice à 1 000 €. Toutefois, bien que la commune effectue désormais des rattachements de charges à l’exercice, force est de constater que la part de ceux-ci dans l’ensemble des charges de l’année apparaît minime, comme l’illustre le tableau ci-après :

Tableau 3 : Rattachement des charges à l’exercice – factures non parvenues (c/408)

En € 2011 2012 2013 2014

c/408 - fournisseurs - factures non parvenues (A) 23 597 44 737 41 549 59 704

Ch. 011 - charges à caractère général (mandats émis) (B)

3 757 091 3 666 756 4 042 565 3 702 204

taux de rattachement (A/B) 0,63 % 1,22 % 1,03 % 1,61 %

Source : Comptes administratifs

20 - Du contrôle effectué sur un échantillon de comptes de charges sur l’exercice 2014 (comptes 6135 « locations mobilières », 61523 « Voies et réseaux », 6156 « Maintenance », 6281 « Concours divers (cotisations…) », 6283 « Frais de nettoyage des locaux »), il ressort que des factures de 2013, supérieures à 1 000 €, ont été comptabilisées sur l’exercice 2014. Le montant des sommes non rattachées s’élève à 14 000 € et représente 2 % du total des cinq comptes analysés comme indiqué dans le tableau n° 4.



Tableau 4 : Etat des factures non rattachées sur 2014 selon un échantillon de comptes

(comptes 6135, 61523, 6156, 6281, 6283)

Comptes N° de

bordereau N° de

mandat Objet du mandat

Date de la facture

Date d'émission du mandat

Montant en €

6135 2 6 Location nacelle

étude église Saint-Laurent

19/12/2013 07/01/2014 2 414

61523 2 7 Pont SNCF -

Reprise affaissement

11/12/2013 07/01/2014 1 549

6156 15 180

Entretien vêtements de

travail décembre 2013

31/12/2013 20/01/2014 1 578

6156 23 253

Interventions 30-31/12/13

Ecole Procheville

31/12/2013 27/01/2014 1 835

6281 23 269 Adhésion année

2013 14/01/2013 27/01/2014 2 000

6281 35 385 Cotisation de membre 2013

17/01/2014 05/02/2014 1 000

6283 7 63 Entretien hôtel

de ville décembre 2013

31/12/2013 16/01/2014 4 029

Total 14 405

Total année 2014 sur l'échantillon de comptes 638 567

Part des sommes non rattachées (en %) 2 %

Source : Liasses des comptes de 2014

21 - La chambre relève que si le rattachement des charges à l’exercice a progressé depuis le précèdent examen de la gestion, notamment par la fixation d’un seuil de rattachement, il n’est pas encore exhaustif.

22 - En conclusion, la chambre constate que si des évolutions ont été apportées à la qualité de l’information comptable des points restent à améliorer.

4. LA SITUATION FINANCIERE DE LA COMMUNE

23 - Le budget de la commune de Pont-à-Mousson est composé d’un budget principal et d’un budget annexe du service des eaux. Le budget annexe du service des eaux étant un service public industriel et commercial tenu sous la nomenclature M49 devant s’équilibrer en propre, l’analyse de la situation financière ne porte que sur le budget principal.

24 - A la clôture de l’exercice 2015, la section de fonctionnement du budget principal comptabilisait 15,7 M€ de recettes et 13,6 M€ de dépenses, soit un résultat disponible avant affectation de 2,1 M€. La section d’investissement présentait 5,6 M€ de recettes et 7,1 M€ de dépenses, soit un solde d’exécution déficitaire de 1,5 M€. Au total, toutes sections confondues, le budget de la commune dégageait un excédent de 0,6 M€.



Tableau 5 : Exécution du budget principal

En € 2011 2012 2013 2014 2015

Section de fonctionnement

Total des dépenses 13 324 440 13 303 401 14 289 510 13 785 744 13 614 826

Total des recettes 16 874 679 16 565 391 18 540 898 16 738 512 15 692 160

Résultat disponible avant affectation

3 550 239 3 261 990 4 251 388 2 952 768 2 077 334

Section d’investissement

Total des dépenses 6 923 657 9 329 077 9 250 659 9 450 286 7 097 648

Total des recettes 4 298 748 7 023 465 5 991 500 7 102 294 5 598 272

Solde d’exécution - 2 624 909 - 2 305 612 - 3 259 159 - 2 347 992 - 1 499 376

Sources : Comptes administratifs de 2011 à 2015

4.1 La capacité d’autofinancement.

4.1.1 L’évolution des recettes de gestion courante

25 - Les recettes de gestion courante de la commune s’élèvent à 14,6 M€ en 2015, soit 0,1 M€ de plus qu’en 2011. Elles ont fortement augmenté en 2013 pour atteindre 16,8 M€ à la suite du versement par la communauté de communes du Pays de Pont-à-Mousson d’une dotation de solidarité communautaire de 4 M€.

Tableau 6 : Evolution des recettes de gestion courante du budget principal

En millions d'euros 2011 2012 2013 2014 2015 Evolution moyenne

Ressources fiscales propres (nettes des restitutions)

4,6 4,7 4,7 4,8 5,1 2,7 %

+ Ressources d'exploitation 0,9 1,1 1,0 1,2 1,1 3,6 %

+ Dotations et participations 2,7 2,8 2,6 2,5 2,1 - 5,3 %

+ Fiscalité reversée par l'EPCI et l'Etat

5,8 6,1 8,0 6,1 5,9 0,5 %

+ Travaux en régie 0,5 0,6 0,5 0,6 0,4 - 5,8 %

= Recettes de gestion courante 14,5 15,2 16,8 15,2 14,6 0,2 %

Sources : Comptes de gestion de 2011 à 2015

26 - Les ressources fiscales propres, composées du produit des impôts locaux et de taxes diverses, ont augmenté de 0,5 M€ entre 2011 et 2015. Cette progression résulte non seulement de la revalorisation annuelle des bases de la taxe d’habitation et de la taxe foncière sur les propriétés bâties mais aussi de l’augmentation des taux des trois taxes ménages. En effet, en 2015, le conseil municipal a augmenté de 2 % les taux de la taxe d’habitation et des taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, permettant un surcroît de recettes de l’ordre de 83 000 € (hors effet de la revalorisation des bases). Les taux demeurent toutefois significativement inférieurs au taux moyen national des communes (cf. annexe, tableau 2). L’effort fiscal des Mussipontains, qui mesure la pression fiscale conjointe exercée sur les contribuables de la commune et de la communauté de communes, est moins important à Pont-à-Mousson (0,86) que dans les communes de même strate démographique (1,17). Avec un effort fiscal inférieur de plus de 26 % à la moyenne, la commune de Pont-à-Mousson dispose ainsi de marges de manœuvre.



27 - La principale ressource issue des dotations est la dotation globale de fonctionnement versée par l’Etat. Bien que l’augmentation de la population soit favorable au calcul de la dotation forfaitaire, la contribution au redressement des finances publiques telle que prévue par l’article L. 2334-7-3 du code général des collectivités territoriales conduit, sur 2014 et 2015 à une diminution de 415 000 € de la dotation globale de fonctionnement (- 21 %) (cf. annexe, tableau 3).

28 - La commune perçoit en moyenne chaque année 6,1 M€ d’attributions de compensation de la communauté de communes de Pont-à-Mousson. Elle a également bénéficié en 2013 d’un versement important de dotation de solidarité communautaire (1,9 M€). La fiscalité reversée par la communauté de communes constitue la première ressource de la commune.

4.1.2 L’évolution des dépenses de gestion courante

29 - Les dépenses de gestion courante sont stables entre 2011 et 2015, à l’exception de l’exercice 2013 où elles sont supérieures de 0,3 M€ à la moyenne des autres années (12,7 M€).

Tableau 7 : Evolution des dépenses de gestion courante (budget principal)

En millions d'euros 2011 2012 2013 2014 2015 Répartition moyenne

Charges à caractère général 3,8 3,7 4,1 3,8 3,8 31,0 %

+ Charges de personnel 6,3 6,5 6,7 6,9 6,8 53,5 %

+ Subventions de fonctionnement 1,6 1,6 1,7 1,5 1,4 12,4 %

+ Autres charges de gestion 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 3,1 %

= Dép. de gestion courante 12,1 12,2 12,9 12,6 12,4 100,0 %


30 - Les charges à caractère général sont stables entre 2011 et 2015, à l’exception de 2013 où elles sont supérieures à la moyenne de 0,3 M€. Sur la même période, l’inflation est passée de 2,1 % en 2011 à 0 % en 2015. Pour contenir les charges à caractère général, la commune a notamment révisé ses besoins lors de la préparation des marchés de fournitures scolaires et de bureau ainsi que de mobilier, ou réalisé des travaux d’isolation permettant de réduire les consommations énergétiques.

31 - Les charges de personnel augmentent de 1,8 % en moyenne annuelle entre 2011 et 2015. Les charges de personnel progressent continuellement jusqu’en 2014 puis amorcent un léger recul en 2015. Selon l'ordonnateur, cette situation s’explique notamment par la réorganisation des services qu’il a engagée.

32 - Les subventions de fonctionnement sont en baisse de 0,2 M€ entre 2011 et 2015.



4.1.3 L’évolution de la capacité d’autofinancement

Tableau 8 : Evolution de la capacité d’autofinancement (budget principal)

En millions d'euros 2011 2012 2013 2014 2015

Recettes de gestion courante (A) 14,5 15,2 16,8 15,2 14,6

Dépenses de gestion courante (B) 12,1 12,1 12,9 12,5 12,3

Excédent brut de fonctionnement (A-B) 2,4 3,1 4,0 2,7 2,2

+/- Résultat financier - 0,5 - 0,4 - 0,4 - 0,4 - 0,3

+/- Autres produits et charges excep. réels 0,1 0,2 0,2 0,1 0,1

= CAF brute (C) 2,0 2,8 3,8 2,5 2,0

en % des recettes de gestion courante 14,2 % 18,5 % 22,8 % 16,4 % 13,7 %

- Annuité en capital de la dette 1,5 1,6 1,5 1,4 1,3

= CAF nette disponible (C-D) 0,5 1,3 2,4 1,1 0,7


33 - Globalement sur la période la capacité d’autofinancement (CAF) est préservée en raison de la maitrise des charges. En 2013, la CAF augmente en raison de la perception de la dotation de solidarité communautaire versée par la communauté de communes (cf. supra). Avec 2 M€ en 2015, la capacité d’autofinancement revient à son niveau de 2011 et représente 13,7 % des recettes de gestion courante.

34 - En 2015, la capacité d’autofinancement disponible après remboursement de l’annuité en capital de la dette est de 0,7 M€.

4.2 Les dépenses d’investissement

4.2.1 La structure des dépenses d’investissement

Tableau 9 : Evolution des dépenses d’investissement hors remboursement du capital de la dette

(budget principal)

En millions d’euros 2011 2012 2013 2014 2015 Total 2011-2015

Dépenses d’équipement 2,92 4,28 4,40 3,09 3,90 18,59

+ Subventions d’équipement 0,04 0,09 0,17 0,11 0,06 0,47

+ Participations et inv. financiers nets 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

+/- Variation autres dettes et cautionnements

0,32 0,31 0,33 0,00 0,01 0,97

= Dépenses d’investissement 3,28 4,68 4,90 3,20 3,97 20,03

Source : Comptes de gestion de 2011 à 2015

35 - De 2011 à 2015, la commune a réalisé 19,1 M€ d’investissement hors remboursement de la dette sur son budget principal. En 2015, les dépenses d’équipement représentent en moyenne 265 € par habitant par an contre 268 € pour les communes de même strate démographique.

36 - Les principaux investissements réalisés depuis 2011 concernent des aménagements de voirie et de rénovation urbaine (8,1 M€), des travaux dans les bâtiments publics (3,1 M€) et d’accessibilité de l’hôtel de ville (1 M€), l’extension du cimetière (1 M€) et enfin la création de la capitainerie (0,8 M€).



4.2.2 Le financement des dépenses d’investissement

Tableau 10 : Financement des investissements (budget principal)

En millions d’euros 2011 2012 2013 2014 2015

Dépenses d’investissement hors remboursement du capital des emprunts (E)

3,28 4,68 4,90 3,20 3,97

CAF disponible 0,50 1,26 2,37 1,13 0,69

+ Taxe d’aménagement 0,14 0,11 0,18 0,08 0,00

+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA) 0,27 0,32 0,58 0,55 0,40

+ Subventions d’investissement reçues 0,92 1,17 0,90 0,70 0,64

+ Produits de cession 0,08 0,07 0,24 0,02 0,01

+ Autres recettes 0,00 0,00 0,50 0,10 0,08

= Financement propre disponible (F) 1,91 2,93 4,77 2,58 1,82

= Besoin (-) ou capacité (+) de financement propre (F-E) = (G)

- 1,37 - 1,75 - 0,13 - 0,62 - 2,15

Emprunts de l’année (H) 1,80 1,40 0,0 1,40 1,00

Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de roulement net global (H) + (G)

+ 0,43 - 0,35 - 0,13 + 0,78 - 1,15


37 - Le financement propre disponible de la commune, c’est-à-dire la capacité d’autofinancement disponible après remboursement annuel de la dette, augmenté des produits des subventions, du fonds de compensation de la TVA et des produits de cession est en moyenne de 2,8 M€ de 2011 à 2015. Il couvre 70 % des dépenses d’investissement.

38 - Les emprunts souscrits (5,5 M€) financent 27,3 % des dépenses d’investissement (hors remboursement du capital).

4.3 La situation bilancielle : le fonds de roulement et la trésorerie

39 - Les réserves et les disponibilités de la commune sont supérieures aux besoins au 31 décembre de chaque exercice de la période sous revue comme indiqué dans le tableau ci-après.

Tableau 11 : Evolution du fonds de roulement et de la trésorerie (budget principal)


Fonds de roulement net global 1,9 1,5 1,3 2,1 1,0

en nb de jours de charges courantes 54,4 42,6 36,7 59,4 27,4

- Besoin en fonds de roulement net global

- 0,1 - 0,4 - 0,1 0,0 0,2

= Trésorerie nette 2,0 1,9 1,4 2,0 0,8

en nb de jours de charges courantes 57,7 55,0 39,2 57,9 22,0




4.4 L’évolution de la dette et sa gestion

40 - L’encours de la dette du budget principal a diminué de 3,6 M€ depuis 2011. Il atteint 11,3 M€ au 31 décembre 20151. La diminution de la dette résulte pour moitié d’un recours à un niveau d’emprunt annuel inférieur au remboursement en capital de la dette, et pour moitié au non recours à l’emprunt en 2013. En 2015, l’endettement de la commune de Pont-à-Mousson est inférieur à celui des communes de même strate démographique : il s’élève à 740 € par habitant contre 944 € en moyenne.

Tableau 12 : Evolution de l’endettement


Encours de dette du budget principal au 31 déc. 13,9 13,4 11,6 11,6 11,3

Capacité de désendettement (en années) 6,8 4,8 3,0 4,7 5,7


41 - La capacité de désendettement (rapport entre le montant de la dette et la capacité d’autofinancement) est de 5,7 ans en 2015.

42 - En 2016, les emprunts nouveaux autorisés lors du vote du budget 2016 s’élèvent à 1,8 M€ et un emprunt de 1,2 M€ a été réalisé au cours du premier semestre au taux fixe de 1,35 %. La dette ne comporte pas de risque spécifique, elle se compose, selon la typologie des risques de la charte de bonne conduite entre les établissements bancaires et les collectivités locales, de 73,3 % d’emprunts classés en (1A) et pour 26,7 % d’emprunt classés en (1B) soit des emprunts avec un risque de taux ou de structure faible.

4.5 La nécessaire programmation pluriannuelle des dépenses d’équipement

43 - Dans son précédent rapport, la chambre avait recommandé à la commune d’œuvrer pour le rétablissement des marges d’autofinancement et de mettre en place une programmation pluriannuelle des investissements.

44 - L’autofinancement a évolué favorablement notamment grâce à une maîtrise des charges de fonctionnement et au relèvement de la fiscalité en 2015. Il est désormais fragilisé par la contribution des collectivités locales au redressement des finances publiques et la diminution corrélative des dotations de l’Etat. Le bénéfice d’une dotation de solidarité communautaire a également permis à la commune de ne pas recourir à l’emprunt en 2013 et de diminuer significativement le montant de sa dette.

45 - En revanche, la commune n’a pas mis en place de programmation pluriannuelle des dépenses d’équipement. Selon l'ordonnateur, la volonté de la commune est de ne pas prendre d’engagement à long terme dont elle ne pourrait maîtriser les conséquences. La commune ne dispose pas non plus de prospective financière bien que cela soit en réflexion.

5. LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

46 - L’examen de la gestion des ressources humaines a porté sur :

l’évolution des effectifs et de la masse salariale ;

le temps de travail et le régime des congés ;

la gestion des carrières ;

le régime indemnitaire et la nouvelle bonification indiciaire (NBI).

1 Agrégée à la dette du budget annexe de l’eau, la dette de la commune s’élève à 15,4 M€.



5.1 Les effectifs et la masse salariale

5.1.1 L’évolution des effectifs

47 - Les effectifs physiques de la commune de Pont-à-Mousson, relativement stables de 2012 à 2013, amorcent une diminution en 2014.

Tableau 13 : Evolution des effectifs

Effectifs physiques au 31 décembre. 2011 2012 2013 2014 2015

Titulaires 175 178 178 173 166

Non titulaires 1 2 3 2 2

Nombre total d'agents 176 180 181 175 168

Source : Commune

48 - Le précédent rapport de la chambre régionale des comptes mentionnait que les états du personnel annexés aux comptes administratifs laissaient apparaître de très nombreux emplois vacants. Il soulignait également que le coût des emplois occupés par des contractuels et les fondements juridiques du recours à ces emplois n’étaient pas toujours mentionnés en contradiction avec l’instruction M14. La chambre recommandait en conséquence d’une part, de supprimer les emplois vacants inutiles et d’autre part, de mentionner dans les documents budgétaires le coût des emplois contractuels et les fondements juridiques les justifiant.

49 - La commune a donné suite à ces observations. Les budgets primitifs et comptes administratifs couvrant la période de 2011 à aujourd’hui ne mentionnent plus un nombre d’emplois vacants significativement supérieur aux emplois réels et précisent le coût et le fondement juridique des emplois contractuels.

5.1.2 L’évolution de la masse salariale

50 - La masse salariale atteint 6,7 M€ en 2015. L’augmentation des charges de personnels résulte pour moitié de l’évolution de la rémunération des agents et pour moitié de la progression des charges sociales. En 2014, la rémunération principale du personnel titulaire augmente plus significativement en raison de la revalorisation nationale des grilles indiciaires des catégories B et C. A titre d’illustration, la revalorisation de la grille indiciaire des agents de catégorie C est estimée à 65 000 €, soit 1 % de la masse salariale.

51 - En 2015, année au cours de laquelle les effectifs de la commune ont baissé, l’ensemble des rémunérations du personnel diminue de 1,6 % (- 200 000 €) ; en revanche, les charges sociales continuent de progresser (+ 100 000 €) sous l’effet de l’augmentation des taux de cotisations sociales dans la fonction publique.

5.2 L’aménagement du temps de travail

5.2.1 La durée du temps de travail annuel et le régime des congés

52 - Le règlement intérieur du personnel de la commune de Pont-à-Mousson détermine notamment l’organisation du travail. Sa dernière modification a été effectuée par délibération du 16 décembre 2015 après avis du comité technique.

53 - Le précédent rapport de la chambre régionale des comptes mentionnait que l’autorité municipale accordait des jours de congés « pour ancienneté » en sus des 25 jours de congés annuels et que ce dispositif n’était pas conforme à la réglementation. Il en était de même de trois jours accordés en tant que « jours du maire ».



54 - Le règlement intérieur adopté en 2015 a maintenu jusqu’à trois jours de congés d’ancienneté, en contradiction avec l’article 1 du décret n° 85-1250 du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux. Dans la mesure où le règlement intérieur autorise la monétisation des jours épargnés sur les comptes épargne temps sans plafond, ces jours de congés qui ne sont pas autorisés peuvent être indemnisés et représentent un coût indirect pour la collectivité. En outre, bien qu’ils ne soient pas prévus au règlement intérieur, les agents bénéficient également de deux journées de congés supplémentaires au titre des journées du maire. L’adoption du règlement intérieur a enfin conduit à la suppression d’un crédit de sept heures pendant lesquelles les agents pouvaient s’absenter.

55 - La chambre rappelle que le décret n° 85-1250 du 26 novembre 1985 précité ne prévoit pas que des jours de congés supplémentaires puissent être accordés sur la base d’usage locaux ou d’une simple décision du maire.

56 - Elle rappelle également que l’article 111 de la loi statutaire du 26 janvier 1984 qui permet de maintenir des avantages acquis collectivement, n’est pas applicable en l’espèce même si les congés supplémentaires existaient avant son entrée en vigueur. En effet, la notion d’avantage acquis au sens de ces dispositions ne s’applique qu’aux compléments de rémunération.

57 - La chambre demande à la collectivité de se conformer à la règlementation applicable et de supprimer les congés non statutaires.

58 - Les horaires de travail sont précisés à l’article 7 du règlement intérieur avec des modalités différentes selon les services. Pour les agents du centre technique municipal, les horaires sont fixes. Ils sont indicatifs pour les agents travaillant à l’hôtel de ville dans la mesure où les horaires d’ouverture au public sont plus larges que les horaires de travail individuels et il est précisé que les horaires des agents sont spécifiques selon les services. Enfin, le règlement prévoit que « les horaires de travail sont fixés au cas par cas selon la nature des tâches confiées à l’agent, comme les agents des écoles maternelles et primaires, les agents de restauration scolaire, les gardiens de salle, …». Ainsi, à titre d’illustration, le service des ressources humaines détermine chaque année le planning de travail des agents intervenant dans les écoles primaires et élémentaires. Ce document n’est pas transmis au comité technique pour avis.

59 - Or, l’article 4 du décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale précise que « l’organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement détermine, après avis du comité technique paritaire compétent, les conditions de mise en place des cycles de travail ».

60 - Conformément à ces dispositions réglementaires, les cycles de travail de tous les agents sont déterminés par le conseil municipal après avis du comité technique. Tel n’est pas le cas des agents travaillant dans les écoles maternelles et primaires par exemple.

61 - La chambre demande à la collectivité de se conformer à la règlementation applicable et de recueillir l’avis préalable du comité technique pour la mise en place des cycles de travail de l’ensemble des personnels.

5.2.2 Les heures supplémentaires et complémentaires

62 - Les heures supplémentaires et complémentaires s’inscrivent en diminution constante de 2011 à 2015. Elles représentent 1,9 % de la masse salariale en 2015 contre 3 % en 2011.



Tableau 14 : Evolution de la rémunération des heures supplémentaires et complémentaires

En euros 2011 2012 2013 2014 2015

coût des heures supplémentaires rémunérées

163 223 151 443 117 949 117 452 112 193

coût des heures complémentaires rémunérées

22 127 20 151 26 182 22 487 17 702

coût total 185 350 171 594 144 131 139 933 129 895

Evolution - 8 % - 19 % - 3 % - 8 %

Source : Commune

5.2.3 L’absentéisme pour raison de santé

63 - L’absentéisme pour raison de santé présente entre 2013 et 2015 une évolution contrastée : si l’absentéisme total diminue, l’absentéisme pour maladie ordinaire, qui représente près de la moitié des absences et qui pèse le plus sur l’organisation des services, augmente.

Tableau 15 : Evolution de l’absentéisme

En % des effectifs 2013 2014 2015

maladie ordinaire 4,1 4,3 5,3

accident du travail 0,1 0,5 1,7

longue maladie, longue durée 4,9 3,5 1,2

maternité/paternité 0,0 0,3 0,3

Taux d'absentéisme global 9,4 8,5 8,4

Source : Centre de gestion de fonction publique territoriale de Meurthe-et-Moselle.

64 - L’obsolescence du logiciel de gestion des ressources humaines ne permet pas de disposer de données exactes et fiables quant à l’absentéisme. En outre, les données de l’absentéisme diffèrent entre le bilan social et celles retenues par le centre de gestion de la fonction publique territoriale de Meurthe-et-Moselle. L’absentéisme présenté au bilan social représenterait 14 % des effectifs en 2013 mais les données utilisées pour le calculer intègrent les jours d’absence les week-ends et jours fériés, ce qui accroît fortement et de manière injustifiée l’absentéisme. C’est la raison pour laquelle, l’évolution de l’absentéisme présentée ci-dessus provient d’une étude réalisée par le centre de gestion de la fonction publique territoriale de Meurthe-et-Moselle. Le nouveau logiciel de gestion des ressources humaines dont souhaite se doter la commune pourrait permettre de fiabiliser ces données.

65 - Par délibérations du 26 décembre 2002 et du 30 mars 2004, le conseil municipal a décidé que le régime indemnitaire des agents ferait l’objet d’un abattement au prorata de leur absence à compter du 31ème jour de maladie. Jusqu’en 2014, l’abattement était réalisé à partir du 31ème jour consécutif d’absence. Depuis 2015, l’abattement est réalisé à partir du 31ème jour d’absence dans l’année.

66 - La chambre avait recommandé dans son précédent rapport de poursuivre la mise en œuvre des mesures incitatives pour lutter contre l’absentéisme. Le maire a abandonné le projet d’une « prime de présentéisme » à la suite de la mise en place du jour de carence.

67 - En revanche, un partenariat a été noué en 2015 avec le centre de gestion de la fonction publique territoriale de Meurthe-et-Moselle pour mettre en œuvre des mesures de lutte contre l’absentéisme. Un comité de pilotage se réunit trimestriellement et a conduit le centre de gestion à effectuer des propositions d’actions de lutte contre l’absentéisme telles que des entretiens avec les agents au retour de leur absence, la mise en place d’une journée du bien-être, ou l’organisation d'une contre-visite médicale lors du cinquième arrêt maladie.



5.3 Les avancements de grade

68 - L’avancement de grade est le passage d’un grade à un grade supérieur au sein du même cadre d’emplois, soit en fonction de l’ancienneté, soit après examen professionnel. Par délibération du 27 juin 2007, le conseil municipal a autorisé le ratio d’avancement maximum à 100 % des agents remplissant les conditions statutaires pour bénéficier d’un avancement de grade soit après examen professionnel, soit au titre de la promotion interne.

69 - Ce taux plafond n’est jamais atteint au cours de la période. Les taux de promotions de grade s’inscrivent dans une tendance baissière et sont en moyenne de 37 % après examen professionnel et de 6 % au titre de la promotion interne (cf. annexe, tableau n° 4). Ce taux indique une réelle sélectivité dans les avancements de grades.

5.4 Le régime indemnitaire et la NBI

70 - Le régime indemnitaire versé aux agents repose sur un ensemble de délibérations dont plusieurs concernent des reclassements de cadre d’emploi selon les évolutions réglementaires. Les délibérations peuvent être ainsi récapitulées :

Tableau 16 : Tableau synthétique des primes versées aux agents

Prime ou indemnité Date de la délibération

Ensemble des primes des agents de la filière technique 30 mars 2004

18 décembre 2007 28 juin 2011

Indemnité pour travail de nuit 28 février 2007

Police municipale 28 février 2007

Reclassement adjoints administratifs territoriaux 18 décembre 2007

Reclassement adjoints territoriaux du patrimoine 18 décembre 2007

Reclassement adjoints territoriaux d’animation 18 décembre 2007

Reclassement agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles

18 décembre 2007

Indemnité horaires pour travaux supplémentaires 15 décembre 2009

19 juin 2012

Prime de fonction et de résultat (Attaché et attaché principal) 28 juin 2011

Prime de responsabilité des emplois administratifs de direction 12 mars 2013

Indemnité d’exercice des missions de préfecture 3 avril 2013 Source : Délibérations du conseil municipal

71 - Les attachés bénéficient, depuis l'adoption d'une délibération du 28 juin 2011, de la prime de fonction et de résultat. Par délibération en date du 16 décembre 2015, le conseil municipal a décidé le maintien de ce régime indemnitaire antérieur, au motif de la non parution de l’ensemble des arrêtés ministériels fixant les montants pouvant être alloués dans le cadre du nouveau régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP)2.

72 - La chambre invite le conseil municipal à procéder rapidement à l’adoption d’un nouveau régime indemnitaire conforme au décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 instituant le RIFSEEP.

73 - La chambre invite également le conseil municipal, à l’occasion de la mise en place du RIFSEEP pour l’ensemble des cadres d’emplois concernés, à établir un document unique récapitulant l’ensemble des primes et indemnités versées aux agents de la commune et ce par souci de lisibilité à l’égard des agents. Ce document pourra être aisément actualisé en fonction des évolutions réglementaires.

2 L’arrêté a été publié le 15 décembre 2015.



6. LE RESEAU DE CHALEUR

6.1 Présentation du réseau de chaleur

74 - Un réseau de chaleur est un système de distribution de chaleur produite de façon centralisée, permettant de desservir plusieurs usagers. Il comprend une ou plusieurs unités de production de chaleur, un réseau de distribution primaire dans lequel la chaleur est transportée par un fluide caloporteur, et un ensemble de sous-stations d’échange, à partir desquelles les bâtiments sont desservis par un réseau de distribution secondaire.

75 - Le réseau de chaleur de Pont-à-Mousson repose, à titre principal, sur une production de chaleur à partir de l’Installation de Stockage de Déchets Non Dangereux (ISDND) de Lesmenis exploitée par une société concessionnaire. Cette unité de production recourt à une technique de cogénération et de chaudières biogaz utilisant de ce fait une énergie nouvelle renouvelable. La réalisation de cet investissement par cette société lui permet de valoriser ses émissions polluantes et de réduire le montant de la taxe générale sur les activités polluantes dont sont redevables ses clients.

76 - Par contrat signé le 27 juin 2014, la commune a délégué à une autre société l’exploitation du réseau après établissement des ouvrages nécessaires.

77 - Le délégataire assure la création et la réalisation du réseau de chaleur, de la chaufferie de secours et d’appoint au gaz naturel, ainsi que la transformation de la chaufferie dite « du Parterre » en chaufferie de secours et d’appoint ultime au gaz naturel.

78 - Le délégataire s’engage aussi à moyen terme à construire une nouvelle chaufferie en substitution éventuelle de l’installation de production de chaleur issue du biogaz de l’ISDND. En effet, la génération du biogaz est produite par la fermentation des ordures ménagères qui atteint une production maximale les premières années d’enfouissement. La production décroît ensuite, sur une dizaine d’années, au cas précis, à l’horizon 2025-2027. La construction d’une chaufferie biomasse sera à envisager à partir du moment où durant deux années consécutives la part du biogaz issue de l’ISDND sera inférieure à 60 % du mixte énergétique global.

79 - Le coût total du programme général des travaux pour le délégataire s’élève à 6,8 M€. La durée de la délégation est fixée, sans possibilité de tacite reconduction, à 27 ans à compter de la date de prise d’effet du contrat correspondant à 2 ans de construction maximum et à 25 ans d’exploitation.

80 - Une convention tripartite entre la commune de Pont-à-Mousson, la société délégataire et la société concessionnaire oblige le délégataire à s’alimenter en priorité par rapport à toute autre source de production de chaleur par l’énergie auprès de la société concessionnaire. Pour sa part, la commune s’engage à se substituer ou à substituer un tiers au délégataire en cas de fin anticipée de la délégation de service public dans son obligation d’achat auprès de la société concessionnaire.

6.2 La procédure de passation de la délégation de service public

81 - Aux termes de l’article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales et de la jurisprudence du Conseil d’Etat et de la Cour de justice de l’Union européenne, les délégations de service public sont soumises aux principes de liberté d'accès à la commande publique, d'égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures. Ces principes sont des principes généraux du droit de la commande publique.

82 - La commission consultative des services publics locaux et le comité technique paritaire ont été consultés le 17 décembre 2012 et le conseil municipal s’est prononcé favorablement pour recourir à une délégation de service public le 19 décembre 2012.



83 - Eu égard au montant de la délégation de service public, la commune a ensuite procédé en août 2013 à la publication d’un avis d’appel public à concurrence au Journal officiel de l'Union européenne (JOUE), au Bulletin officiel des annonces de marchés publics (BOAMP) et dans différents journaux d’annonces légales (JAL). Deux sociétés ont déposé une offre.

84 - La procédure de passation et de choix du délégataire appelle deux observations.

6.2.1 L’admission des variantes

85 - L’avis d’appel public à concurrence et le document de consultation des entreprises étaient muets sur la possibilité pour les soumissionnaires de déposer une offre variante.

86 - L’article 19 de la directive 93/37/CEE du Conseil du 14 juin 1993 portant coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux à laquelle les délégations de service public sont soumises dispose que « les pouvoirs adjudicateurs mentionnent, dans le cahier des charges, les conditions minimales que les variantes doivent respecter ainsi que les modalités de leur soumission. / Ils indiquent, dans l’avis de marché, si les variantes ne sont pas autorisées ». Le document de consultation des entreprises est muet tant sur l’interdiction des variantes que sur les conditions minimales que celles-ci devaient respecter.

87 - Or, l’un des candidats a présenté une variante technique qui a été retenue par le délégant.

88 - Alors que l’annexe 2.1 au document programme du dossier de consultation des entreprises qui décrivait les travaux à réaliser en début de délégation par le délégataire prévoyait qu’« une chaufferie biomasse complémentaire aux équipements biogaz sera créée à proximité du centre technique municipal », l’un des candidats a proposé dans une variante technique « de rassembler l’ensemble des production gaz et biomasse sur le site de valorisation des déchets de la société concessionnaire, à proximité de la centrale de Biogaz ».

89 - Le choix de retenir une offre variante insuffisamment encadrée par le dossier de consultation des entreprises a fragilisé la sécurité juridique de la procédure.

6.2.2 Les critères de jugement des offres

90 - Aux termes de l’article 30 la directive 93/37/CEE « le pouvoir adjudicateur mentionne, dans le cahier des charges ou dans l’avis de marché, tous les critères d’attribution dont il prévoit l’utilisation ». Le juge considère que l’autorité délégante ne peut pas modifier les critères de sélection des offres précisés dans l’avis d’appel public à la concurrence sans porter atteinte au principe de la transparence des procédures et d’égal accès des candidats aux délégations de service public. Elle peut uniquement en préciser le sens et la portée au cours de la consultation à condition que ces précisions ne créent pas de discriminations injustifiées entre les entreprises candidates (CE n° 287198 du 20 octobre 2006, Communauté d’agglomération Salon-Etang de Berre-Durance).

91 - Les critères de sélection des offres sont annoncés ainsi dans les avis d’appel public à la concurrence (JOUE, BOAMP, JAL) et le dossier de consultation des entreprises :

« Les offres seront appréciées au regard des critères suivants, non pondérés et sans ordre d’importance hiérarchique :

La valeur technique de la proposition, appréciée au vu des éléments suivants :

méthodes et moyens techniques mis en œuvre pour la conception, la construction, l’exploitation, l’entretien et la maintenance des ouvrages et équipements, ainsi que la continuité du service,

le planning de réalisation des travaux de premier établissement des ouvrages (durée maximale de 2 ans),



moyens en personnel affectés à l’exploitation du service,

programme de gros entretien et renouvellement des équipements.

Les conditions économiques du contrat appréciées notamment au regard :

montage financier proposé,

la qualité des garanties apportées au regard du programme d’investissement, le niveau des tarifs et leur pérennité dans le temps,

le niveau des frais de raccordement,

la cohérence et la fiabilité du compte d’exploitation prévisionnel. »

92 - Le rapport d’analyse des offres examine les offres selon les critères de jugement suivants :

« Les offres sont appréciées au regard des critères suivants, non pondérés et sans ordre d’importance hiérarchique :

La valeur technique de la proposition, appréciée au vu des éléments suivants :

qualités et performances des investissements proposés par le candidat et planning de réalisation,

pertinence de la solution proposée au regard du développement du réseau,

méthodes et moyens techniques et humains mis en œuvre pour la construction, l’entretien et la maintenance des équipements ainsi que l’exploitation du service,

programme de gros entretien et renouvellement des équipements.

La pertinence de la solution proposée au regard de l’exigence attendue concernant la haute qualité du service rendu à l’usager tout en s’intégrant dans une démarche environnementale.

Les conditions économiques du contrat appréciées notamment au regard :

de la stratégie commerciale de développement du réseau de chaleur,

des conditions financières et en particulier le niveau des tarifs proposés,

du coût de fonctionnement par rapport aux dispositifs – moyens proposés pour l’exploitation. »

93 - Les critères d’appréciation des offres retenus par le rapport d’analyse des offres rédigé par

l’assistant à maîtrise d’ouvrage diffèrent de ceux mentionnés par les avis d’appel public à la concurrence et le règlement de consultation. Dans le rapport d’analyse des offres, un critère a été ajouté et libellé comme suit : « pertinence de la solution proposée au regard de l’exigence attendue concernant la haute qualité du service rendu à l’usager tout en s’intégrant dans une démarche environnementale ». Par ailleurs, le rapport d’analyse des offres retient des sous critères économiques différents de ceux retenus par l’avis d’appel public à la concurrence et le règlement de consultation des entreprises comme le souligne le tableau 6 joint en annexe.

94 - La chambre considère que la modification au cours de la procédure des critères de jugement des offres a également fragilisé la sécurité juridique de la procédure en portant atteinte au principe de transparence des procédures.

6.3 Les modifications apportées au projet initial

6.3.1 Les conditions résolutoires

95 - L’article 1 de la DSP en vue d’une création et de la gestion des activités de production, transport et distribution de chaleur stipule plusieurs conditions résolutoires. L’exécution du contrat est ainsi subordonnée, notamment, à la condition que le délégataire obtienne dans un délai en cohérence avec le planning, soit 6 mois à compter de la date de prise d’effet du contrat, et avant le démarrage des travaux, la signature des polices d’abonnement représentant 80 % des puissances souscrites de référence, soit 7 562 kW sur 9 452 kW. Le contrat ayant été signé le 27 juin 2014, la dernière police d’abonnement devait être



signée au plus tard le 27 décembre 2014. (La "date de prise d'effet du contrat" n'étant pas définie, il est considéré qu'il prend effet à sa signature).

96 - Les polices d'abonnement à la clôture de l'instruction représentaient une puissance totale souscrite de 7 076 kW, soit 75 % de la puissance souscrite de référence totale.

97 - Deux polices d'abonnement ne sont pas datées mais leur réception a été enregistrée l'une en janvier 2016 et l'autre en avril 2016.

98 - Aucune police d'abonnement n'a été signée avant le 27 décembre 2014 et la résiliation aurait donc été possible mais tel n'a pas été le choix des parties. Les retards pris dans la signature des polices d'abonnement ont entraîné un retard global de plus d'un an du projet. L’ordonnateur indique avoir signé le 1er mars 2016 avec le délégataire de service public un avenant au contrat initial, pour régulariser le retard pris dans l’obtention des abonnements ainsi que pour prendre en compte le montant effectif des subventions du conseil régional de Lorraine et de l’ADEME.

Tableau 17 : Liste des abonnés initialement prévus et des abonnements souscrits

Nom de l'abonné

Liste des abonnés potentiels selon la DSP (annexe 11)

Abonnés au 1er juin 2016

Besoin énergétique de

référence

Puissance souscrite

Besoin énergétique de

référence

Puissance souscrite

en MWh en kW en MWh en kW

Groupe scolaire G. Pompidou 319 235 231 150

Résidence Pré Latour 1 312 702 1 230 700

Résidences le Parterre / Houdemon

3 979 2 125 4 420 2 290

Centre des Sports Bernard Guy 795 569 795 550

SDIS . Antenne départementale Aménagement

117 86 117 86

Groupe scolaire Guynemer 330 244 300 200

CFA 1 805 1 308 1 550 900

Caserne pompiers 704 455 704 450

Immeuble Fabert 254 132 - -

CTM 279 206 498 350

Piscine municipale 2 127 1 337 2 054 1 000

Gymnase Hanzelet 167 116 - -

Les Prémontrés 2 114 1 559 - -

Maison de retraite Saint-François d'Assise

763 378 745 400

TOTAL 15 065 9 452 12 644 7 076

Source : Délégation de service public en vue d’une création et de la gestion des activités de production, transport et distribution de chaleur et ville de Pont-à-Mousson.

99 - La durée de la délégation est fixée, sans possibilité de tacite reconduction, à 27 ans à compter de la date de prise d’effet du contrat correspondant à 2 ans de construction maximum et à 25 ans d’exploitation. Le dossier de consultation des entreprises prévoyait initialement une durée d’exploitation de 20 ans allongée afin de diminuer le coût annuel des amortissements pris en compte dans le calcul de la tarification.



6.3.2 Le montant de l’investissement

100 - Le programme général des travaux prévoit la création des chaufferies d’appoint gaz et biomasse ainsi que la création du réseau. Le coût total du programme général des travaux pour le délégataire s’élève à 6,8 M€. Parmi les investissements, la construction d’une chaufferie biomasse entre 2025 et 2027 est estimée à 1,5 M€.

Tableau 18 : Tableau récapitulatif des investissements du délégataire

Ouvrages et équipements 2014 à 2016 2025-2027

(Chaufferie biomasse) Total

Génie civil 0,14 M€ 0,69 M€ 0,83 M€

Chaufferie d’appoint 0,59 M€ 0,69 M€ 1,28 M€

Réseau de canalisations et sous-station

4,35 M€ - 4,35 M€

Etudes, maîtrise d’œuvre, frais divers et chaufferie du Parterre

0,16 M€ 0,16 M€ 0,32 M€

Total des investissements 5,24 M€ 1,54 M€ 6,78 M€

Subventions 1,98 M€ - 1,98 M€

Solde à financer 3,26 M€ 1,54 M€ 4,80 M€

Source : Annexe 3 de la délégation de service public

6.3.3 Le financement

101 - Le financement des ouvrages de la délégation est assuré par le délégataire. Les parts respectives des sources de financement autres que les subventions (ressources propres du délégataire, emprunts, crédit-bail éventuel ou location financière) ne sont pas précisées par la délégation.

102 - Le montant prévisionnel des subventions mentionné par la délégation de service public était de 1,98 M€.

103 - Les montants notifiés se sont élevés à 2,3 M€ mais étaient conditionnés à la réalisation complète du projet. La totalité des abonnés potentiels n’ayant pas rejoint le réseau de chaleur, les subventions pourraient être révisées à la baisse selon le périmètre réel du réseau.

6.3.4 Les modifications apportées au projet initial

104 - Les articles 1 et 24 de la délégation renvoient à une annexe 2.2. pour une description précise des plans du réseau et des pièces graphiques. Toutefois, bien que la commune dispose des plans du réseau, cette annexe n’a pas été jointe formellement au contrat. Or, la chaufferie de secours et d’appoint dont la construction était prévue selon l’offre variante sur le site de l’ISDND a finalement été construite sur le site du Parterre, à proximité de l’autre chaufferie d’appoint, projet correspondant à l’offre de base écartée.

105 - De plus, alors que l’offre du candidat retenu prévoyait l’installation de deux chaudières gaz de 5 MW unitaire (soit une puissance totale de 10 MW), le dernier tracé prévisionnel transmis au cours de l’instruction daté de novembre 2015 retenait une puissance de deux chaudières de 3,5 MW (soit une puissance totale de 7 MW). Cette diminution de la puissance des chaudières d'appoint et de secours coïncide avec la puissance souscrite



totale moindre de la part des abonnés qu’initialement prévu (7,076 MW au lieu de 9 452 MW).

106 - En l’absence d’annexe 2.2 décrivant précisément le plan du réseau et en l’absence d’avenant, ces changements n’ont pas fait l’objet d’un accord formalisé par un avenant entre le délégant et le délégataire. La chambre rappelle la nécessité de disposer de l’annexe 2-2 telle que prévue par l’article 90 du contrat de DSP permettant de préciser le plan définitif du réseau, la disposition finale des ouvrages et les caractéristiques des chaufferies.

107 - Le rapport d’analyse des offres souligne que l’offre variante « améliore la qualité technique de la proposition, avec notamment une optimisation du réseau de chaleur, et un fonctionnement plus sécurisé sur la cascade de régulation d’enclenchement des générateurs. » et motive donc le classement en première position de l’offre technique du candidat retenu. Les avantages précédemment identifiés d’une installation sur le même site de la chaudière biogaz et de la chaudière d’appoint (non installation d’un double réseau entre la chaufferie d’appoint et les abonnés situés avenue de l’Europe) n’ont pas été indiqués lisiblement dans le rapport d’analyse des offres. Seule l’étude de faisabilité réalisée par un cabinet a chiffré l’économie potentielle à 0,6 M€.

108 - Enfin, le contrat de délégation de service public stipule en son article 1 le rachat par le délégataire des installations de l’association syndicale libre Houdemon et la signature, à cette fin d’une convention de rachat. Cette convention n’avait pas encore été signée à la clôture de l’instruction. La chambre invite le délégant à veiller à la conclusion de cette convention qui porte sur une des chaufferies d’appoint du réseau de chaleur.

6.4 Le contrôle du délégataire

109 - L’article 71 de la délégation prévoit que la commune dispose d’un droit de contrôle des renseignements donnés dans les comptes rendus annuels d’exploitation et dans les comptes d’exploitation. A cet effet, des agents accrédités ou un mandataire peuvent procéder à toutes vérifications utiles pour s’assurer que le service est établi et exploité dans les conditions techniques, comptables ou autres du contrat de délégation.

110 - L’organisation des services en vue de ce contrôle n’avait pas encore été formalisée à la date de clôture de l’instruction et aucun agent accrédité n’avait été nommé. Dans les faits, les services contactent en tant que de besoin l’assistant à maîtrise d’ouvrage de la commune à des fins de vérification, sans avoir de connaissance approfondie de la délégation.

111 - La chambre invite l’ordonnateur à veiller à se donner les moyens d’exercer cette tâche en recourant à un prestataire ou en dotant ses services d’une organisation adéquate, notamment en accréditant des agents formés et responsables des tâches de contrôles.

6.5 Bilan coûts-avantages du réseau de chaleur

112 - Selon l’étude de faisabilité préalable, le premier avantage économique pour l’usager du réseau de chaleur est de bénéficier d’une TVA à 5,5 % sur sa facture énergétique, le combustible biogaz étant une énergie renouvelable au lieu de 20 %. Le second avantage est de bénéficier de l’assurance d’une facture énergétique stable à la différence des énergies fossiles traditionnelles (fioul, gaz) dont les prix évoluent avec le marché.

113 - Le réseau de chaleur présente également un intérêt en termes de protection de l'environnement puisqu'il repose sur l'utilisation d'énergie nouvelle renouvelable issue d'un site d'enfouissement des déchets diminuant ainsi le recours à une énergie fossile.



RAPPELS DU DROIT

Rappel du droit n° 1 : Se conformer à l’article 1 du décret n° 85-1250 du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux et supprimer les jours de congés non statutaires.

Rappel du droit n° 2 : Consulter systématiquement le comité technique sur l’adoption des cycles de travail conformément l’article 4 du décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale.

RECOMMANDATIONS

Recommandation n° 3 : Poursuivre et achever le travail d’identification et de correction des différences entre l’inventaire et l’état de l’actif.

Recommandation n° 4 : Se faire communiquer par le délégataire de la DSP relative à la création et à la gestion des activités de production, de transport et de distribution de chaleur l'annexe 2-2 telle que prévue par l’article 90 permettant de préciser le plan définitif du réseau, la disposition finale des ouvrages et les caractéristiques des chaufferies.



ANNEXE

Tableau 1 : Suivi des recommandations du rapport d’observations définitives de 2010

Sur la fiabilité des comptes du budget principal

Mise en œuvre

Mise en œuvre

partielle

Non mise en œuvre

Sans objet

Non vérifié

1. Fixer les seuils de rattachement des charges et des produits à l’exercice.

X

2. Parfaire le mécanisme du rattachement des charges et des produits à l’exercice.

X

3. Veiller à compter les restes à réaliser dans le calcul de l’affectation du résultat.

X

4. Apurer l’article 2761 « créances pour avances en garantie d’emprunt »

présentant un solde de 78 327,30 € désormais irrécouvrable.

X

Sur la situation financière Mise en œuvre

Mise en œuvre

partielle

Non mise en œuvre

Sans objet

Non vérifié

5. Œuvrer pour le rétablissement des marges d’autofinancement.

X

6. Mettre en place une programmation pluriannuelle des dépenses d’équipement.

X

Sur la gestion des ressources humaines

Mise en œuvre

Mise en œuvre

partielle

Non mise en œuvre

Sans objet

Non vérifié

7. Supprimer les emplois vacants inutiles. X

8. Mentionner dans le document budgétaire le coût des emplois contractuels et les fondements juridiques en justifiant le

recours.

X

9. Développer, autant qu’il est possible, une véritable gestion prévisionnelle des emplois

et des compétences. X

10. Utiliser le régime indemnitaire comme véritable outil de gestion de personnel.

X

11. Poursuivre la mise en œuvre des mesures incitatives pour lutter contre

l’absentéisme. X

Sur la fiabilité des comptes du budget eau

Mise en œuvre

Mise en œuvre

partielle

Non mise en œuvre

Sans objet

Non vérifié

12. Amortir le réseau d’adduction d’eau. X

13. Procéder au rattachement des intérêts courus non-échus.

X

14. Eviter les transferts de charges entre le budget principal et le budget annexe.

X

Source : Chambre régionale des comptes



Tableau 2 : Fiscalité de la commune de Pont-à-Mousson

2011 2012 2013 2014 2015

Taxe d’habitation

Produit (en M€) 1,63 1,68 1,70 1,74 1,77

Taux adopté (%) 9,22 9,22 9,22 9,22 9,40

Taux moyen (%) 16,35 16,36 16,26 16,15 ND*

Taxe sur le foncier bâti

Produit (en M€) 2,25 2,31 2,37 2,44 2,49

Taux adopté (%) 13,50 13,50 13,50 13,50 13,77

Taux moyen (%) 18,74 18,82 18,82 18,84 ND

Taxe sur le foncier non-bâti

Produit (en M€) 0,33 0,34 0,32 0,32 0,31

Taux adopté (%) 28,27 28,27 28,27 28,27 28,83

Taux moyen (%) 41,53 41,65 41,68 41,27 ND

Sources : Etat fiscal n°1259 COM et DGCL, les collectivités locales en chiffres 2015 (*) Non disponible.

Tableau 3 : Evolution des composantes de la dotation globale de fonctionnement

en euros 2011 2012 2013 2014 2015

Population DGF 14 772 14 902 14 934 15 340 15 439

Dotation forfaitaire 2 003 305 1 990 420 1 968 234 1 877 870 1 528 768

dont contribution au redressement des finances publiques

- - - - 111 585 - 303 291

Dotation nationale de péréquation 0 0 0 0 0

Dotation de solidarité urbaine 243 630 243 630 243 630 243 630 245 823

Dotation globale de fonctionnement

2 246 935 2 234 050 2 211 864 2 121 500 1 774 591

Source : Fiches « Dotations » de la DGCL

Tableau 4 : Synthèse des avancements de grade de 2011 à 2015

En nombre d’agents

2011 2012 2013

après examen

professionnel

au titre de la promotion

interne

après examen

professionnel


interne

après examen

professionnel


interne

pouvant être promus 32 7 33 6 33 10

promus 16 2 10 2 16 2

Taux 50 % 29 % 30 % 33 % 48 % 20 %

2014 2015 TOTAL

après examen

professionnel


interne

après examen

professionnel


interne

après examen

professionnel


interne

pouvant être promus 33 85 41 72 172 180

promus 11 4 10 0 63 10

Taux 33 % 5 % 24 % 0 % 37 % 6 %

Source : Commune



Tableau 5 : Formulation des conditions économiques en sous critères dans les documents

du marché relatif à la délégation de service public en vue de la création et de la

gestion des activités de production, transport et distribution de chaleur

Extrait de l’avis BOAMP n°13-154037 diffusée le 30 août 2013 (page 4) : 2. - les conditions économiques du contrat appréciées notamment au regard :

- montage financier proposé, - la qualité des garanties apportées au regard du programme d'investissement, le

niveau des tarifs et leur pérennité dans le temps, - le niveau des frais de raccordement, - la cohérence et la fiabilité du compte d'exploitation prévisionnel.

Extrait du règlement de la consultation (page 10) :

- les conditions économiques du contrat appréciées notamment au regard :

- montage financier proposé, - la qualité des garanties apportées au regard du programme d’investissement, - le niveau des tarifs et leur pérennité dans le temps, - le niveau des frais de raccordement, - la cohérence et la fiabilité du compte d’exploitation prévisionnel.

Extrait du rapport d’analyse des offres (page 6) :

- les conditions économiques du contrat appréciées notamment au regard :

- de la stratégie commerciale de développement du réseau de chaleur, - des conditions financières et en particulier le niveau des tarifs proposés, - du coût de fonctionnement par rapport aux dispositifs – moyens proposés pour

l'exploitation.



GLOSSAIRE

ADEME Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie

BOAMP Bulletin officiel des annonces de marchés publics

CAF Capacité d'autofinancement

CEE Communauté économique européenne

CET Compte épargne temps

CFA Centre de formation d’apprentis

CGCT Code général des collectivités territoriales

DSP Délégation de service public

EPCI Etablissement public de coopération intercommunale

ICNE Intérêts courus non échus

ISDND Installation de Stockage de Déchets Non Dangereux

JAL Journal d'annonces légales

JOUE Journal officiel de l'Union européenne

NBI Nouvelle bonification indiciaire

RIFSEEP Régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel

SDIS Service départemental d’incendie et de secours

Documents

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES · 2018. 9. 19. · En M€ Inventaire Etat de l’actif Valeur brute 118,90 114,05 Valeur nette comptable 112,85 108,44 Source : Tableau d’inventaire