Public Disclosure Authorized - All Documentsdocuments.worldbank.org/curated/en/130571468032695961/pdf/783200... · APPRRR Agencija za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom

78320

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

ii

Izvješće br. 78320-HR

HRVATSKA

ANALIZA JAVNIH FINANCIJA

Restrukturiranje potrošnje radi stabilnosti i rasta

Listopad 2014.

Makroekonomija i fiskalno upravljanje, globalna praksa

Regija Europe i središnje Azije

Dokument Svjetske banke

iii

Siječanj – prosinac

(važeći tečaj na dan 20. listopada 2014.)

1,00 EUR : 1,280 USD : 7,660 HRK

Mjerne jedinice:

Metrički sustav

KRATICE

APTR Aktivne politike tržišta rada IPA Instrumenti pretpristupne pomoći

APPRRR Agencija za plaćanja u poljoprivredi,

ribarstvu i ruralnom razvoju

ZJS Zavod za javno zdravstvo

PPDS Područja posebne državne skrbi ISPA Instrument strukturnih politika za pretpristupno

razdoblje

GJR Godišnje jedinice rada ARS Anketa o radnoj snazi

ZPP Zajednička poljoprivredna politika JLU Jedinica lokalne uprave

CARDS Pomoć Zajednice za obnovu, razvoj i

stabilizaciju

DS Dugotrajna skrb

AZTN Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja UVPO Ured za velike porezne obveznike

HZZO Hrvatski zavod za zdravstveno

osiguranje

UT Upravljačko tijelo

HNB Hrvatska narodna banka VIU Višegodišnji infrastrukturni ugovor

DNIP Dopunska nacionalna izravna plaćanja MBO Otkup kontrolnog paketa društva od strane

uprave (engl. Management Buy-Out)

COFOG Rashodi opće države prema funkcijskoj

klasifikaciji

VFO Višegodišnji financijski okvir

IPC Indeks potrošačkih cijena UIS Upravljački informacijski sustav

CRMS Model upravljanja rizicima izvršenja

poreznih obveza

MPPI Ministarstvo pomorstva, prometa i

infrastrukture

DZS Državni zavod za statistiku MF Ministarstvo financija

SUPU Središnji ured Porezne uprave MSPM Ministarstvo socijalne politike i mladih

EPFRR Europski poljoprivredni fond za ruralni

razvoj

MRRFEU Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova

Europske unije

EFJP Europski fond za jamstva u

poljoprivredi

ONOOI Osobe koje se ne obrazuju niti osposobljavaju i

nisu osobe s invaliditetom

EK Europska komisija NVO Nevladina organizacija

ESA Europa i središnja Azija NZR Nacionalni zdravstveni računi

EDP Postupak u slučaju prekomjernog

deficita

NDČ Nove države članice

PZK Pogreške, zlouporabe i korupcija NPRR Nacionalni program ruralnog razvoja

ESI Europski strukturni i investicijski

fondovi

OECD Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj

EU Europska unija OP Operativni program

BDP Bruto domaći proizvod PAYGO Sustav generacijske solidarnosti

ZMN Zajamčena minimalna naknada JPP Javno-privatno partnerstvo

ZMD Zajamčeni minimalni dohodak UUPP/PSC Ugovori o uslugama putničkog prijevoza

BND Bruto nacionalni dohodak R&D Istraživanje i razvoj

HANFA Hrvatska agencija za nadzor

financijskih usluga

RoR Stopa povrata

iv

APK Anketa o potrošnji kućanstava SAPARD Posebni pristupni program za poljoprivredu i

ruralni razvoj

BPP Brdsko-planinska područja UOGI Usluge od općega gospodarskog interesa

HRMIS Informacijski sustav za upravljanje

ljudskim potencijalima

ADS Anketa o dohotku stanovništva

VDR Branitelji iz Domovinskog rata MSP Mala i srednja poduzeća

HŽ Hrvatske željeznice NPP Naknada za pristup pruzi

HZMO Hrvatski zavod za mirovinsko

osiguranje

TOR Tradicionalna vlastita sredstva

ISUP Integrirani sustav upravljanja

predmetima

PDV Porez na dodanu vrijednost

MMF Međunarodni monetarni fond WEF Svjetski ekonomski forum

Potpredsjednica:

Direktorica za Hrvatsku:

Direktorica globalne prakse:

Rukovoditeljica prakse:

Voditeljica projektnog tima:

Laura Tuck, ECAVP

Mamta Murthi, ECCU5

Satu Kahkonen, GMFDR

Miria Pigato, GMFDR

Sanja Madžarević-Šujster, GMFDR

v

ZAHVALE

Ovo izvješće rezultat je rada tima Svjetske banke koji je predvodila Sanja-Madžarević-Šujster i u

koji su bili uključeni: Theo Thomas, Željko Bogetić, Gallina Vincelette, Ivan Kušen, Matija

Laco, Roberto Fattal Jaef, Velimir Šonje, Julia Dhmitri, Raul Junquera, Ivana Maletić, Emilia

Skrok, Ivana Jović, Vasile Olievschi, Blanka Babić, Radoslaw Czapski, Jean-Francois Marteau,

Lana Andričević, Emil Tesliuc, Danijel Nestić, Vlatka Bilas, Marcelo Bortman, Agnes

Couffinhal, Zoran Anušić, Anto Bajo, Irina Ramniceanu, Miroslav Božić. Kim Murrel i Anne

Grant pružile su uredničku potporu, a Dubravka Jerman administrativnu potporu.

Ovo je izvješće izrađeno pod vodstvom Mamte Murthi, direktorice za Republiku Hrvatsku, Satu

Kahkonen, rukovoditeljice sektora i Hongjoo Hahma, voditelja Ureda Svjetske banke u

Republici Hrvatskoj. Tim zahvaljuje na njihovim komentarima, savjetima i pomoći za vrijeme

rada, kao i na komentarima, savjetima i pomoći koju su pružili Elena Reitano (Europska

komisija, Glavna uprava za gospodarske i financijske poslove) i članovi njezina tima te Johannes

Wiegand (voditelj misije MMF-a) i članovi njegova hrvatskog timea Odgovornost za podatke

i/ili mišljenja iznesena u ovom izvješću snose isključivo njegovi autori.

Tim zahvaljuje gospodinu Maroju Langu (pomoćnik ministra financija) i gospođi Jadranki

Hajdinjak (voditeljica odjela, Ministarstvo financija) na objedinjavanju komentara resornih

ministarstava. Nacrt izvješća predstavljen je Vladi 4. lipnja 2014. i tim izražava zahvalu resornim

ministarstvima na povratnim informacijama i komentarima.

vi

Sadržaj

SAŽETAK ..................................................................................................................................... xi I. UVOD .................................................................................................................................. 1 II. MAKROEKONOMSKE SLABOSTI HRVATSKE I IZAZOVI FISKALNE

PRILAGODBE ................................................................................................................... 5 A. Fiskalni rezultati u Hrvatskoj ........................................................................................... 7

B. Srednjoročni fiskalni program vlade .............................................................................. 12

C. Analiza održivosti duga i potrebna fiskalna prilagodba ................................................ 15

D. Struktura javnih prihoda i rashoda ................................................................................. 18

III. MAKSIMIZIRANJE UČINKOVITOG KORIŠTENJA SREDSTAVA EU FONDOVA 23 A. Pretpristupni fondovi ..................................................................................................... 23

B. Financijska potpora EU-a Hrvatskoj nakon pristupanja ................................................ 26

C. Učinkovito korištenje sredstava EU fondova ................................................................ 33

IV. PRILAGODBA PRIHODOVNE STRANE ....................................................................... 39 A. Reforme prihoda za fiskalnu konsolidaciju ................................................................... 39

B. Hrvatski porezni sustav .................................................................................................. 42

C. Jačanje porezne uprave s ciljem povećanja porezne discipline ..................................... 45

V. SVOĐENJE JAVNOG SEKTORA NA PRAVU MJERU ................................................ 49 A. Osnaženi sustav upravljanja javnim sektorom ............................................................... 49

B. Financije lokalne samouprave........................................................................................ 61

VI. POBOLJŠANJE UČINKOVITOSTI I PRAVIČNOSTI SOCIJALNE POTROŠNJE ...... 71

A. Poboljšanje učinkovitosti, pravičnosti i pružanja zdravstvene skrbi ............................. 73

B. Održivost mirovinskog sustava ...................................................................................... 84

C. Dugotrajna skrb .............................................................................................................. 96

D. Socijalna pomoć ........................................................................................................... 101

VII. RACIONALIZACIJA SUBVENCIJA ............................................................................. 111 A. Iznos i struktura hrvatskih državnih potpora ............................................................... 111

B. Racionalizacija subvencija za željeznice ..................................................................... 117

C. Racionalizacija subvencija za poljoprivredu i ruralni razvoj ....................................... 126

VIII. OSIGURANJE ODRŽIVOSTI ........................................................................................ 139

PRILOG 1: Bibliografija............................................................................................................. 143

Slike

Slika 1. Hrvatski bruto nacionalni dohodak po glavi stanovnika i stopa rizika od siromaštva, 2002.-13. ... 1 Slika 2. Makroekonomske neravnoteže Hrvatske u razdoblju 2002.-2013. .................................................. 2 Slika 3. Pokazatelji konkurentnosti Hrvatske ............................................................................................... 3 Slika 4. Učinci stope pronalaska posla i stope gubitka posla na dinamiku nezaposlenosti .......................... 7 Slika 5. Neto realne plaće i dodana vrijednost po radniku ............................................................................ 7 Slika 6. Fiskalni rezultati u Hrvatskoj, 2008.-2013. (postotak BDP-a) ........................................................ 8 Slika 7. Hrvatski javni dug, 2008.- 2013. (postotak BDP-a) ........................................................................ 8

vii

Slika 8. Hrvatska, EU10 i EU15: Dug opće države, posto BDP-a .............................................................. 10 Slika 9. Hrvatska, EU10 i EU15: Plaćanja kamata, posto BDP-a ............................................................... 10 Slika 10. Petogodišnji CDS spreadovi: Hrvatska u perspektivi europodručja ............................................ 11 Slika 11. Javni dug i kreditni rejting u 2013. .............................................................................................. 14 Slika 12. Javni dug i gospodarski rast, 2000.-2007..................................................................................... 15 Slika 13. Javni dug i gospodarski rast u razdoblju 2008.-2012. ................................................................. 15 Slika 14. Kumulativna prilagodba primarnih prihoda/rashoda u razdoblju 2014. -2017. ........................... 16 Slika 15. Scenariji održivosti javnog duga i šok, javni dug izražen u% BDP-a ......................................... 17 Slika 16. Sastav promjene javnog duga, u postotnim bodovima BDP-a..................................................... 18 Slika 17. Razvoj javnog duga i bruto vanjsko financiranje (% BDP-a) ...................................................... 18 Slika 18. Socijalni rashodi, 2012., posto BDP-a ......................................................................................... 20 Slika 19. Uspješnost državnih služba .......................................................................................................... 21 Slika 20. Priljev sredstava iz fondova EU-a u Hrvatsku, postotak BDP-a i po stanovniku ........................ 25 Slika 21. Neto učinak sredstava iz fondova EU-a na fiskalni deficit, ESA95, postotak BDP-a ................. 30 Slika 22. Izravni učinak sredstava EU-a na potražnju, postotak BDP-a ..................................................... 32 Slika 23. Prosječni porezi na imovinu u odabranim gospodarstvima OECD-a, 2000. – 2011., postotak

BDP-a .......................................................................................................................................................... 40 Slika 24. Prihodi u 2013., postotak BDP-a ................................................................................................. 42 Slika 25. Socijalni doprinosi u 2013., postotak BDP-a ............................................................................... 42 Slika 26. Neizravni i izravni porezi u 2013., postotak BDP-a .................................................................... 43 Slika 27. Nizak porez na dobit, postotak dobiti .......................................................................................... 43 Slika 28. Ukupni porezni prihodi i dohodak po stanovniku, odabrane države EU-a, 2012. ....................... 43 Slika 29. Zamka neaktivnosti ...................................................................................................................... 45 Slika 30. Rashodi opće države za plaće, izraženo u postotku BDP-a ......................................................... 49 Slika 31. Veličina državnog sektora ........................................................................................................... 50 Slika 32. Učinkovitost hrvatske administracije ........................................................................................... 51 Slika 33. Učinkovitost državnog sektora .................................................................................................... 52 Slika 34. Razlike u plaći na osnovi satnice po sektorima i stručnoj spremi ............................................... 53 Slika 35. Nedavne (2009. – 2013.) i povijesne (1979. – 2009.) konsolidacije rashoda za plaće

1 ............... 55

Slika 36. Prosječan broj stanovnika po jedinici lokalne samouprave, EU, 2011. ....................................... 62 Slika 37. Postotak rashoda opće države izvršenih na lokalnoj razini ......................................................... 63 Slika 38. Potrošnja na lokalnoj razini, EU i Hrvatska, 2011. ...................................................................... 63 Slika 39. Subnacionalne proračunske stavke, po stanovniku, 2009. – 2012. .............................................. 64 Slika 40. Rashodi, nekonsolidirani (% BDP-a) ........................................................................................... 64 Slika 41. Fiskalne neravnoteže, 2002. – 2012. ............................................................................................ 68 Slika 42. Pokrivenost subnacionalnih rashoda poreznim prihodima .......................................................... 68 Slika 43. Udio stanovništva u dobi od 65 godina i starijeg u EU-u, 2012. ................................................. 72 Slika 44. Srednja dob stanovništva u EU-u, 2012. ...................................................................................... 72 Slika 45. Udio stanovništva starijeg od 65 i 80 godina u Hrvatskoj ........................................................... 72 Slika 46. Demografska tranzicija u Hrvatskoj od 2011. do 2061. .............................................................. 72 Slika 47. BDP i očekivani životni vijek pri rođenju u odabranim zemljama, 2010. ................................... 73 Slika 48. Nejednakosti u evidentiranim dugotrajnim bolestima u Hrvatskoj i odabranim državama

članicama EU-a u 2010. .............................................................................................................................. 75 Slika 49. Rashodi za zdravstvo i BND po stanovniku, Hrvatska u svijetu u 2010. .................................... 77 Slika 50. Struktura potrošnje za zdravstvo, u postocima ............................................................................ 77 Slika 51. Promjene udjela participacija u zdravstvu od 1997. do 2010. ..................................................... 81 Slika 52. Stanovništvo starije od 65 godina i omjeri ovisnosti starijeg stanovništva, zemlje u tranziciji ... 84 Slika 53. Stope ovisnosti sustava, zemlje s visokim primanjima i zemlje u tranziciji ................................ 84 Slika 54. Pokrivenost uplatitelja doprinosa, Hrvatska, zemlje s visokim primanjima i zemlje u tranziciji 86 Slika 55. Pokrivenost korisnika, Hrvatska i zemlje s visokim primanjima i zemlje u tranziciji ................. 86 Slika 56. Životni vijek pri umirovljenju u 2010. u Europi .......................................................................... 87

viii

Slika 57. Međunarodne usporedbe stopa doprinosa za socijalno osiguranje .............................................. 88 Slika 58. Ukupni rashodi za mirovine iz sustava generacijske solidarnosti, postotak BDP-a .................... 91 Slika 59. Inverzni omjeri ovisnosti u Hrvatskoj od 2011. do 2050. ............................................................ 98 Slika 60. Preciznost ciljanosti donjeg kvintila od 2008. do 2011. ............................................................ 103 Slika 61. Razlika u porezu na dohodak koji plaćaju zaposlenici s djecom i bez nje u 2012. ................... 104 Slika 62. Ukupne hrvatske nekrizne državne potpore i njihova struktura, postotak BDP-a ..................... 112 Slika 63. Kvaliteta željezničke infrastrukture i hrvatske državne potpore ................................................ 116 Slika 64. Kvaliteta lučke infrastrukture .................................................................................................... 116 Slika 65. Horizontalne potpore kao postotak ukupnih dodijeljenih potpora osim potpora poljoprivredi,

ribarstvu i prometu .................................................................................................................................... 117 Slika 66. Sektorske potpore kao postotak ukupnih dodijeljenih potpora osim potpora poljoprivredi,

ribarstvu i prometu .................................................................................................................................... 117 Slika 67. Struktura unutarnjeg prijevoza prema vrstama, Hrvatska 2012. ................................................ 118 Slika 68. Intenzitet željezničkog prometa u odnosu na EU (2012.), Hrvatska = 100 ............................... 119 Slika 69. Starost infrastrukture i željezničkih vozila Hrvatskih željeznica ............................................... 120 Slika 70. Razvoj potpore željeznicama iz državnog proračuna ................................................................ 121 Slika 71. Razlika između procjena Svjetske banke i HŽ-a u pogledu javnih sredstava za željeznički sektor

od 2012. do 2016. (u tisućama HRK) ....................................................................................................... 122 Slika 72. Proračunska potrošnja za poljoprivredu i ruralni razvoj od 2004. do 2012. .............................. 127 Slika 73. Potrošnja za poljoprivredu i ruralni razvoj prema programu (u milijunima HRK, 2004. – 2012.)

.................................................................................................................................................................. 127 Slika 74. Produktivnost rada na poljoprivrednim gospodarstvima, Hrvatska i EU (2005. – 2011., prosjek)

.................................................................................................................................................................. 128 Slika 75. Prosječni standardni obujam proizvodnje po poljoprivrednom gospodarstvu, prema veličini

poljoprivrednih klastera (u tisućama EUR, 2010.).................................................................................... 129 Slika 76. Troškovi poljoprivredne politike ............................................................................................... 131 Slika 77. Obveze plaćanja EU-a na temelju ZPP-a ................................................................................... 133 Slika 78. Hrvatske godišnje financijske alokacije na temelju ZPP-a, 2014. – 2020. (u milijunima EUR)

.................................................................................................................................................................. 134 Slika 79. Simulacija izravnih plaćanja iz EFJP-a i dopunskih nacionalnih izravnih plaćanja prije i nakon

pristupanja ................................................................................................................................................. 136 Slika 80. Prilagodba fiskalne politike u razdoblju 2009. – 2012., postotak BDP-a, ESA 95 ................... 140 Slika 81. Fiskalna konsolidacija među državama članicama OECD-a ..................................................... 141

Tablice

Tablica 1. Hrvatska: Ključni makroekonomski pokazatelji (izraženo kao postotak BDP-a) ........................ 6 Tablica 2. Hrvatska: Razdvajanje učinka krize i strukturnog učinka .......................................................... 10 Tablica 3. Struktura javnog duga i dinamika, u postocima BDP-a ............................................................. 11 Tablica 4. Fiskalna kretanja i izgledi, 2010.-2016. ..................................................................................... 13 Tablica 5. Srednjoročni fiskalni scenariji, u postocima BDP-a .................................................................. 15 Tablica 6. Rashodi opće države prema ekonomskoj klasifikaciji, posto BDP-a ......................................... 19 Tablica 7. Rashodi opće države prema funkciji (COFOG) u 2012., posto BDP-a ..................................... 20 Tablica 8. Provedba pomoći EU-a Hrvatskoj, u milijunima EUR, ožujak 2014. ....................................... 24 Tablica 9. Odobrena sredstva za plaćanja u razdoblju od 2014. do 2020., postotak BDP-a ....................... 27 Tablica 10. Odobrena sredstva za plaćanja iz EU-a Hrvatskoj u 2013. ...................................................... 28 Tablica 11. Procijenjene uplate Hrvatske u proračun EU-a u razdoblju od 2013. do 2020. ....................... 29 Tablica 12. Procijenjeno nacionalno sufinanciranje i predfinanciranje, 2014–2020., postotak BDP-a ...... 29 Tablica 13. Neto fiskalni učinak, gotovinsko načelo, postotak BDP-a ....................................................... 30 Tablica 14. Općeprihvaćeno mišljenje Savjet za prihodovnu stranu konsolidacije .................................... 39 Tablica 15. Koje su reformske mjere države u regiji uvele od 2010. do 2013.? ......................................... 41 Tablica 16. Prihodovni potencijal, razlika u potencijalima i porezni prostor, 2011. .................................. 44

ix

Tablica 17. Porezni napor odabranih država, 1994. – 2009. ....................................................................... 44 Tablica 18. Javna uprava u Hrvatskoj, 2000. – 2012. ................................................................................. 52 Tablica 19. Jedinice lokalne samouprave i distribucija stanovništva.......................................................... 62 Tablica 20. Broj lokalnih jedinica po preuzetim decentraliziranim funkcijama ......................................... 63 Tablica 21. Struktura ekonomske klasifikacije lokalnih rashoda, 2009. – 2012. ........................................ 65 Tablica 22. Izvori prihoda jedinica lokalne samouprave u Hrvatskoj, 2009. – 2012. ................................. 66 Tablica 23. Model podjele prihoda od poreza na dohodak, 2013. .............................................................. 67 Tablica 24. Zdravstveni pokazatelji u odabranim europskim zemljama i Hrvatskoj, 2009.-2010. ............. 74 Tablica 25. Stopa dojenačke smrtnosti po županijama od 2001. do 2010. ................................................. 75 Tablica 26. Izdani recepti po područnom uredu u 2011. ............................................................................. 76 Tablica 27. Obavljene operacije u odabranim bolnicama u 2011. .............................................................. 78 Tablica 28. Uštede u ambulantnim troškovima u usporedbi s bolničkim troškovima za isti postupak s

medicinskim dokazom ................................................................................................................................ 79 Tablica 29. Recepti od 2005. do 2012. ....................................................................................................... 80 Tablica 30. Anualizirane neto stope povrata obveznog drugog stupa......................................................... 90 Tablica 31. Umanjenje za prijevremeno umirovljenje, staro i novo ........................................................... 94 Tablica 32. Fiskalni učinak i stopa zamjene – rezultati simulacije ............................................................. 95 Tablica 33. Broj korisnika institucijske dugotrajne skrbi ........................................................................... 98 Tablica 34. Ustanove za pružanje dugotrajne skrbi prema vrsti upravljanja .............................................. 99 Tablica 35. Broj zaposlenika u pružanju dugotrajne skrbi prema vrsti ustanove ....................................... 99 Tablica 36. Trendovi u financiranju dugotrajne skrbi u 2003. i 2011. ...................................................... 100 Tablica 37. Projicirani javni rashodi za zdravstvo i dugotrajnu skrb ........................................................ 100 Tablica 38. Izdvajanje za socijalne naknade od 2004. do 2013. ............................................................... 102 Tablica 39. Preciznost ciljanosti programa socijalne skrbi u 2011. .......................................................... 103 Tablica 40. Pokrivenost: udio stanovništva koje je primilo socijalni transfer u 2011. ............................. 107 Tablica 41. Izdašnost socijalnih naknada u 2011. ..................................................................................... 107 Tablica 42. Pokrivenost radno sposobnog stanovništva socijalnom pomoći u 2010. ............................... 108 Tablica 43. Eliminiranje naknada bogatima (engl. elite capture) iz socijalnih programa ........................ 109 Tablica 44. Hrvatske državne potpore industriji i sektoru usluga po instrumentima potpore (bez

poljoprivrede) ............................................................................................................................................ 114 Tablica 45. Hrvatska državna jamstva od 2003. do 2012., u milijunima HRK ........................................ 114 Tablica 46. Rizik od neispunjavanja obveza za aktiviranje državnih jamstava od 2003. do 2012., u

milijunima HRK........................................................................................................................................ 115 Tablica 47. Državne potpore prometnom sektoru (uključujući Hrvatske željeznice) ............................... 115 Tablica 48. Ključni pokazatelji uspješnosti željeznica ............................................................................. 120

Okviri

Okvir 1. Struktura duga opće države Hrvatske ........................................................................................... 11 Okvir 2. Postupak u slučaju prekomjernog deficita za Hrvatsku ................................................................ 12 Okvir 3. Programi pretpristupne pomoći EU-a (2001. – 2013.) ................................................................. 24 Okvir 4. Načelo aditivnosti ......................................................................................................................... 26 Okvir 5. Transferi EU-a državama članicama ............................................................................................ 26 Okvir 6. Odljevi nacionalnih sredstava povezani s EU-om ........................................................................ 28 Okvir 7. Okvir za ocjenu fiskalnog učinka EU transfera ............................................................................ 31 Okvir 8. Izazovi povezani s upravljanjem strukturnim fondovima ............................................................. 35 Okvir 9. Naknade u javnom sektoru režu se u cijeloj EU ........................................................................... 54 Okvir 10. Nacrt prijedloga Zakona o plaćama državnih službenika ........................................................... 57 Okvir 11. Austrijski sustav ocjenjivanja rezultata rada .............................................................................. 58 Okvir 12. Postupci imenovanja rukovodećih službenika – nekoliko primjera iz EU-a .............................. 59 Okvir 13. Spajanja i koordinacija ............................................................................................................... 66 Okvir 14. Reforma portugalskoga sustava pomoći za opću namjenu ......................................................... 68

x

Okvir 15. Financije u zdravstvenom sektoru: problemi s podacima ........................................................... 77 Okvir 16. Perspektiva reforme mirovinskog sustava u Hrvatskoj .............................................................. 85 Okvir 17. Osnovni parametri mirovinskog sustava u Hrvatskoj u 2013./14. .............................................. 87 Okvir 18. Povećanje nataliteta i povećanje sudjelovanja žena na tržištu rada .......................................... 104 Okvir 19. Reforme od socijalne pomoći do posla u odabranim državama članicama EU-a ..................... 109 Okvir 20. Vrste državnih potpora i njihovi instrumenti u EU-u ............................................................... 112 Okvir 21. Usluge od općega gospodarskog interesa ................................................................................. 113 Okvir 22. Državne potpore i nacionalni programi u sektoru poljoprivrede .............................................. 133

xi

1. Hrvatska je 1. srpnja 2013. postala 28. članica Europske unije. Ovim postignućem

okrunjene su makroekonomske i institucionalne reforme koje su tijekom više od jednog

desetljeća provodile hrvatske vlasti i drugi dionici te koje su polučile važne razvojne rezultate.

Hrvatske su institucije sada jače nego prije deset godina te odražavaju opsežne i duboke

institucionalne prilagodbe kojima je potpomognut pretpristupni proces, a ujedno je Hrvatska

postala zemlja visokog dohotka u roku jednog desetljeća.

2. Ipak, svjetska gospodarska kriza, kroz pad kreditne aktivnosti, otkriva hrvatske

makroekonomske slabosti. Poticaj znatnog dijela hrvatskog rasta prije krize je nestao, što je za

posljedicu imalo pet uzastopnih godina recesije, koja je obuhvatila i 2013. Prije krize u

gospodarstvo se slijevao velik i relativno jeftin kapital, stvarajući rast zaduženja, potrošnje i

sektora nekretnina, koji se naknadno preokrenuo. Takav priljev kapitala se ne očekuje u tako

skoro vrijeme zbog slabih izgleda rasta Hrvatske te sve konkurentnijeg međunarodnog okruženja

nakon krize usmjerenog na izbjegavanje rizika. U 2013. nezaposlenost se povećala na 17 posto,

što je puno više od prosjeka u europodručju (12 posto). Javni se dug od 2008. udvostručio i ostao

na uzlaznoj putanji, a privatni sektor nastavio je sa razduživanjem. Kreditne agencije uzele su to

u obzir i 2013. smanjile kreditni rejting Hrvatske u neinvesticijski razred.

3. Iza tih makroekonomskih neravnoteža Hrvatska se suočava s dubokim strukturnim

problemima koji sputavaju oporavak proizvodnje, izvoza i zaposlenosti:

Hrvatska je tek nedavno poboljšala fleksibilnost svog radnog zakonodavstva

pojednostavljenjem primanja u radni odnos i otkazivanja ugovora o radu u formalnom,

što je pridonosilo visokoj i trajnoj nezaposlenosti.

Poslovna klima i dalje otežava domaća i strana ulaganja1. Možda je zbog relativno

snažnih priljeva kapitala prije svjetske krize u Hrvatskoj pritisak na poboljšanje ulagačke

klime, koja je slabija nego u brojnim drugim zemljama s visokim dohotkom, bio

premalen.

Hrvatska je odgodila fiskalnu prilagodbu kao odgovor na svjetsku krizu u nadi da će se

zemlja, unatoč rastućim razinama deficita i duga, „oduprijeti” padu kako se stanje u

svjetskom gospodarstvu bude poboljšavalo. Posljedično, javni dug i fiskalne pozicije

postali su neodrživi.

Učinkovitost javnog sektora nalazi se pri dnu, a troškovi javnih usluga pri vrhu u odnosu

na europski klub zemalja kojem je zemlja pristupila. Fiskalni otisak države i dalje je

usporedno velik i u smislu zaposlenosti i u smislu uključenosti u proizvodne sektore. To

je teret za razine fiskalnog deficita i duga.

4. Zemlja se sada suočava s dvostrukim izazovom istovremenog održavanja

makroekonomske stabilnosti i poticanja oporavka rasta i konkurentnosti. Smanjenje

1 Hrvatska se među europskim zemljama nalazi na pretposljednjem mjestu ljestvice poretka Doing Business za

2014. www.doingbusiness.org

http://www.doingbusiness.org/

xii

fiskalnih slabosti bit će ključno za makroekonomsku stabilnost i postavljanje temelja za stabilni

rast. Za unapređivanje rasta i konkurentnosti bit će presudne strukturne reforme u dva područja:

prvo, olakšavanje regulatornog tereta tržišta rada te poduzimanje mjera za poboljšanje ulagačke

klime i drugo, racionalizacija javnih rashoda i smanjenje prevelikog obujma i troškova javnog

sektora. Ako hitno ne obrati pažnju na te politike, zemlja riskira pad povjerenja privatnog sektora

i istiskivanje djelatnosti privatnog sektora. Postoji i s time povezana zabrinutost na temelju

prethodnog iskustva EU-a, a to je da bi zemlja mogla postati neto davatelj doprinosa u proračun

EU-a umjesto da upotrijebi bespovratna sredstva EU-a za podršku rastu i ulaganjima.

5. U ovom su izvješću analizirane tri međusobno povezane teme potrebne za

održavanje makroekonomske stabilnosti i postavljanje temelja za snažan oporavak:

Prvo, analizirane su hrvatske fiskalne slabosti, rizici i alternativni fiskalni scenariji te su

na temelju toga obavljeni izračuni prema kojima će biti potrebna fiskalna prilagodba od

četiri postotna boda BDP-a tijekom srednjoročnog razdoblja.

Drugo, analizirane su institucionalne slabosti i zahtjevi za učinkovito korištenje sredstava

EU-a u nadolazećim godinama. Tim sredstvima, ako ih se učinkovito upotrebljava,

potaknut će se rast i konkurentnost. Međutim, to zahtijeva fiskalni prostor od 1,8

postotnih bodova BDP-a godišnje i ojačane institucije koje će ih u potpunosti iskoristiti.

U suprotnome, postoji opasnost od nedovoljnog korištenja tih sredstava.

Treće, u izvješću je analizirana struktura hrvatskih javnih financija i dane su opcije i za

kratkoročne kontrole i za održivu srednjoročnu fiskalnu prilagodbu. Dok prihodi i mjere

porezne uprave mogu pridonijeti poboljšanju stanja, prilagodba će se pretežno morati

provesti na rashodima, kako kroz kratkoročne, tako i strukturne mjere. Te mjere nisu

osmišljene samo da bi se pomoću njih smanjio fiskalni deficit i javni dug na održive

razine, već i da bi se poboljšala učinkovitost javnog sektora te stvorio fiskalni prostor za

produktivno korištenje sredstava iz fondova EU-a, čime bi se poboljšala konkurentnost

gospodarstva. Te će prilagodbe zahtjevati teške političke odluke i imat će određene

kratkoročne troškove prilagodbe.

Maksimiziranje učinkovitog korištenja sredstava EU fondova

6. Iako će ukupni učinak transfera EU-a na gospodarski rast Hrvatske biti pozitivan,

potrebno je stvoriti fiskalni prostor od prosječno 1,8 posto BDP-a godišnje u razdoblju

2014. – 2020. kako bi se poduprla upotreba tih transfera. Pristupanjem EU-u Hrvatska dobija

veliki priljev sredstava od prosječno 3,7 posto bruto domaćeg proizvoda (BDP) godišnje u

razdoblju 2014. – 2020. Međutim, Hrvatska će isto tako morati uplatiti dio svojih prihoda u

proračun EU-a te osigurati sredstva za pretfinanciranje i sufinanciranje EU-projekata. S obzirom

na veliki fiskalni deficit Hrvatske, važno je upravljati darovnicama EU-a u okviru ukupnog

procesa fiskalne konsolidacije primjenom politika preusmjeravanja i zamjene rashoda. Sredstva

iz fondova EU-a mogu se upotrijebiti za ublažavanje negativnih učinaka na rast koje ima

konsolidacija potrebna za ispunjavanje obveze smanjenja fiskalnog deficita preuzete na temelju

postupka u slučaju prekomjernog deficita EK-a. To se može postići maksimiziranjem poticanja

rasta kroz fondove EU-e adekvatnim planiranjem, preusmjeravanjem s potrošnje manje važnosti

ili zamjenom programa koji se financiraju iz domaćih izvora kada je to god moguće.

7. Ključne lekcije za Hrvatsku za učinkovitiju apsorpciju sredstava iz fondova EU-a

uključuju: potrebu za pojednostavljenjem i integracijom proračunskih postupaka za sredstva

xiii

EU-a u nacionalni sustav izrade proračuna; poboljšanje institucionalnog kapaciteta agencija koje

apsorbiraju fondove EU-a, uključujući na razini lokalne uprave; i poboljšanje pripreme

projektnih aktivnosti. Hrvatskoj se preporučuje dodatno jačanje kapaciteta institucija kako bi:

(i) bolje povezala regionalne i nacionalne prioritete s prioritetima kohezijske politike i time

u najvećoj mjeri primijenila načelo zamjene sredstava fondovima EU-a;

(ii) razvila jasnu stratešku viziju na svim razinama usklađivanjem strategija na državnoj,

regionalnoj i lokalnoj razini i time osigurala kumulativan i dugoročan učinak sredstava na

rast, a ne njihovo raspoređivanje na jednokratne projekte;

(iii) izgradila institucije i administrativne kapacitete povezane s utvrđivanjem, pripremom i

provedbom projekata koji se mogu poduprijeti fondovima EU-a, posebno na lokalnoj

razini; i

(iv) uspostavila zdrav sustav financijskog upravljanja na svim razinama (lokalnoj,

regionalnoj, državnoj) i kod svih korisnika sredstava iz fondova EU-a.

Prilagodba prihodovne strane

8. S obzirom da proračunski prihodi već čine gotovo 42 posto BDP-a, što je relativno

visoko u odnosu na druge zemlje EU-a sa sličnom razinom dohotka (EU102), čini se da je

mogućnost povećanja fiskalnog prostora od dodatnih prihoda ograničena. Ipak, postoji

prostor za modernizaciju oporezivanja imovine, dodatnu racionalizaciju parafiskalnih nameta,

proširenje porezne osnovice ukidanjem poreznih izuzeća i smanjenje opterećenja visokim

razinama socijalnih doprinosa radi promicanja rasta i zapošljavanja. Uz to, poslovni sektor i

država mogli bi imati koristi od dodatnog pojednostavljenja poreznog sustava i jačanja hrvatske

Porezne uprave (PU) u cilju poboljšanja porezne discipline. Tim bi se mjerama mogli osigurati

dodatni prihodi od dva posto BDP-a te smanjiti negativni učinci na rast i zapošljavanje. Točnije:

modernim porezom na imovinu koji oporezuje vrijednost imovine moglo bi se prikupiti

dodatnih 1,5 posto BDP-a novih poreznih prihoda. Trenutačno je osnovica poreza na

imovinu znatno smanjena zbog kombinacije zakonskih izuzeća, nepotpunih zemljišnih

knjiga i tržišta nekretnina koje ne pruža transparentne informacije o procjenama.

Međutim, osim prihodovnog potencijala, teret takvog poreza bio bi na obiteljima sa

srednjim i višim dohotkom te ima manji negativan učinak na poslovne i potrošačke

odluke od ostalih poreza.

Smanjenjem velikog broja poreznih izuzeća moglo bi se ostvariti dodatnih jedan posto

BDP-a novih prihoda. Na primjer, nedavnom analizom poreznih olakšica za uzdržavane

osobe i djecu utvrđena je mogućnost naplate dodatnih 0,5 posto BDP-a. Slično tomu,

poreznom olakšicom za reinvestiranu dobit trgovačkih društava prihodi su se smanjili za

0,6 posto BDP-a u 2013., a koristi od tih ulaganja su upitne. Oboje bi se moglo

redizajnirati kako bi se smanjile negativne eksternalije. Poreze i socijalne naknade trebalo

bi osmisliti tako da potaknu aktivaciju na tržištu rada i smanje neaktivnost.

9. Jačanje i modernizacija Porezne uprave bili bi pomoć u zaštiti i proširenju prihodne

osnovice. Daljnjom integracijom Hrvatske u svjetsko gospodarstvo, Porezna uprava (PU) suočit

će se s dodatnim, prilično složenim rizicima povezanima s poreznom disciplinom poreznih

2 EU10 sastoji se od država članica EU-a koje su pristupile u 2004. i 2007., osim Malte i Cipra.

xiv

obveznika. Kako bi kvaliteta njezinih usluga bila u skladu s modernim standardima poreznih

uprava, poslovanje PU-a moralo bi biti zasnovano na rezultatima, a ne usredotočeno na

administrativne procedure. Temeljni elementi izgradnje moderne porezne uprave jesu sljedeći:

(a) sustav upravljanja rizicima porezne discipline; (ii) čvrsta uprava u sjedištu, usredotočena na

Ured za velike porezne obveznike (UVPO); (iii) pojednostavljena mreža područnih poreznih

ureda i ispostava i (iv) efikasno upravljanje informacijskim tehnologijama.

Svođenje javnog sektora na pravu mjeru

10. Hrvatska na javnu upravu troši više od zemalja EU10, ali ima loše rezultate u

smislu učinkovitosti, vladavine prava i administrativnih prepreka poslovanju. Iako je masa

plaća u javnom sektoru već sada visoka i čini 12 posto BDP-a, izvjesno je da će pritisak u pravcu

njena daljnjeg povećanja proizlaziti iz sljedećega: (i) daljnje decentralizacije i neprestanog

stvaranja novih agencija, često s iznadprosječnim plaćama na lokalnoj/agencijskoj razini, a ne

državnoj i (ii) potrebe za izgradnjom dodatnih kapaciteta za apsorpciju znatnih sredstava iz

europskih fondova. Unatoč tome, u srednjoročnom razdoblju mogle bi se ostvariti dodatne

kumulativne uštede od oko dva posto BDP-a i to racionalizacijom broja zaposlenih u tijelima

lokalne/regionalne i državne uprave kako bi se stvorila manja, ali učinkovitija administracija.

Kako bi se to postiglo, može se učiniti sljedeće:

Racionalizacija mase plaća. Zamrzavanjem mase plaća u kratkoročnom do

srednjoročnom razdoblju smanjit će se neposredan pritisak na proračun, dok bi se

dugoročnim strukturnim reformama pomogla troškovna održivost i poboljšala

učinkovitost javnog sektora. Puna primjena Informacijskog sustava upravljanja ljudskim

potencijalima (HRMIS), nakon nekoliko godina odgađanja, mogla bi poboljšati kontrolu

troškova, a u kombinaciji s planom ciljanog smanjenja broja zaposlenih (posebno

zaposlenih u lokalnim upravama, u pravosuđu, obrazovanju i administrativnog/pomoćnog

osoblja) smanjilo bi se preklapanje i neučinkovitost sustava te zapošljavanje uskladilo s

pružanjem poboljšanih i pojednostavnjenih usluga gdje je to moguće.

Plaće javnih službenika, klasifikacija poslova i ocjenjivanje. Dugoročna poboljšanja

uspješnosti mogla bi se ostvariti poticanjem zapošljavanja na temelju rezultata,

poboljšanjem sustava ocjenjivanja (i jamčenjem njegove dosljedne primjene u svim

javnim službama) i potpunom provedbom harmonizirane klasifikacije radnih mjesta,

uključujući, ako je potrebno, mjere ublažavanja utjecaja velikog broja javnih službenika

na lokalnoj razini koji nemaju kvalifikacije potrebne za svoja radna mjesta.

Depolitizacija i upravljanje radnom učinkovitošću. Trebalo bi proširiti depolitizaciju

radnih mjesta višeg rukovodećeg osoblja na razinu voditelja uprava na temelju istih

mehanizama zapošljavanja i ocjenjivanja koji se sada primjenjuju na niže kategorije

rukovodećeg osoblja. Iako ovo načelo ne bi trebalo dovoditi u pitanje, bilo bi korisno da

vlada prouči načine upravljanja kojima se u pogledu visokoga rukovodećeg osoblja

koriste druge države članice EU-a. Kako bi se novi sustav dobro ugradio u ukupan sustav

upravljanja uspješnošću, potrebno je ponovno pokrenuti zastale pokušaje poboljšanja

strateškog planiranja i uvođenja prakse upravljanja radnom uspješnošću u javne

institucije.

Teritorijalna reorganizacija bila bi najbolji način rješavanja postojećeg

nerazmjernog broja i resursa koji se izdvajaju za jedinice lokalne samouprave. Ako

se zbog nedostatka političke podrške to ne ostvari, teritorijalna reorganizacija mogla bi

xv

biti zamijenjena uvjeravanjima, poticajima i koordinacijom u svrhu poticanja zajedničkog

pružanja javnih usluga.

Funkcionalnu decentralizaciju bi trebalo preispitati kako bi se izbjeglo dupliciranje

i preklapanje funkcija te povećala odgovornost jedinica lokalne samouprave za

izvršenje poslova koji su im dodijeljeni. U okviru fiskalne decentralizacije potrebno je

jasno navesti odgovornosti (primjerice u područjima kao što su obrazovanje, socijalna

zaštita i zdravstvo) te utvrditi izvore za njihovo financiranje.

Veće oslanjanje na vlastite izvore prihoda na lokalnoj i regionalnoj razini pomoglo

bi promicanju adekvatnosti financiranja i umanjilo transfere od središnje države. Idealan porez jedinice lokalne uprave jest onaj porez koji je moguće razrezati na

razmjerno nepokretnu i dobro utvrđenu lokalnu poreznu osnovicu – porez na imovinu

(vidi odjeljak o porezima).

Potrebno je pratiti fiskalne operacije subnacionalnih vlasti kako bi se osigurala

fiskalna transparentnost i usklađenost s postupkom u slučaju prekomjernog

deficita, uključujući izvješćivanjem o svim bilančnim i izvanbilnačnim proračunskim

aktivnostima.

Poboljšanje učinkovitosti i pravičnosti socijalne potrošnje

11. Unatoč određenim zadovoljavajućim socijalnim rezultatima, socijalna potrošnja

Hrvatske prekomjerna je, neučinkovita i nepravična. Hrvatska bi mogla postići

jednakovrijedne ili bolje rezultate s pomoću niže i bolje ciljane potrošnje. Kratkoročni fiskalni

pritisci i dugoročno starenje stanovništva te njegove posljedice na potražnju za socijalnim

uslugama naglašavaju hitnost reforme. U srednjoročnom razdoblju mogle bi se ostvariti

kumulativne uštede u iznosu od približno dva do tri posto BDP-a kad bi se ukinuli ili

racionalizirali najmanje učinkoviti programi i poboljšala ciljana primjena. Neki od ključnih

prioriteta jesu sljedeći:

Potrošnja je za zdravstveni sustav u Hrvatskoj prekomjerna, a preostale

neučinkovitosti i nepodmirene obveze razlog su za ozbiljnu reformu. Hrvatska troši

oko devet posto BDP-a na zdravstvo u usporedbi s prosječnih približno 5,4 posto, u

zemljama EU10. Iako su zdravstveni rezultati dobri, cijena im je visoka, a održivost

sustava otežana zbog brzog starenja stanovništva. Program reforme može se svesti na tri

glavna područja: (i) postoji znatan prostor za racionalizaciju i poboljšanje modela

pružanja usluga u hrvatskom bolničkom sustavu, koji je najveći troškovni segment

sustava; (ii) visoka stopa upućivanja zabilježena u primarnoj zdravstvenoj skrbi može se

također smanjiti i kontrolirati i (iii) povećana transparentnost te bolje računovodstvo i

mjerenje kako bi se ostvarilo trajno povećanje učinkovitosti.

Hrvatska je jedna od najstarijih tranzicijskih ekonomija koja ubrzano stari, ali su

stope doprinosa za mirovinsko osiguranje niske, dok su poticaji za prijevremenu

mirovinu visoki, što je uzrok pritiska na mirovinski sustav. Manje izdašnom

valorizacijom sustava generacijske solidarnosti i indeksacijom mirovinski sustav doveo

bi se na fiskalno i socijalno održiv put. Potrebno je brže povećanje starosne dobi za

odlazak u mirovinu i ograničavanje prijevremene mirovine kako bi se nadoknadio sve

manji udjel aktivnog stanovništva. Međutim, Hrvatska treba odlučiti i hoće li podržati

višestupni sustav jer nakon desetljeća i pol prijelaz na njega nije ni na pola puta.

xvi

Ograničavanje rastućih troškova dugotrajne skrbi (TDS) uz smanjeni broj aktivnih

stanovnika. Hrvatska raspolaže osnovnom infrastrukturom, ali potreban joj je

sveobuhvatan plan TDS-a. Takvim planom obuhvatila bi se koordinacija usluga kojima

upravljaju različita ministarstva i agencije te dali tržišni poticaji privatnom sektoru da

pruži dugotrajniju socijalnu skrb zajednici. Pouzdanim sustavom troškova osigurala bi se

i odgovornost za javno financiranje, a formalnom strategijom praćenja socijalnih usluga

TDS-a pružila bi se pomoć sustavu u prilagodbi stalnim promjenama uz istodobno

ograničavanje troškova.

Hrvatski izdašni sustav socijalne skrbi temelji se na slabo ciljanim naknadama

određenim prema kategorijama umjesto potrebama, kojima se rasipaju javna

sredstva i pridonosi prisutnosti siromaštva i socijalne isključenosti. Socijalna pomoć

u Hrvatskoj, u iznosu od 3,8 posto BDP-a, skupa je. Najveći dio odnosi se na branitelje i

obitelji poginulih branitelja te na obitelj s djecom; dobro ciljani programi socijalne

pomoći prema imovinskom stanju (zajamčeni minimalni dohodak) čine samo 0,3 posto

BDP-a. Boljim usmjeravanjem trenutačne potrošnje moglo bi se riješiti apsolutno

siromaštvo. Jedinstven i objedinjen skup kriterija procjene ispunjavanja uvjeta za pristup

programima socijalne pomoći koji se temelje na potrebama mogao bi biti od pomoći pri

povećanju pravičnosti i učinkovitosti. Konačno, reformom naknada prema načelu

poticanja isplativosti rada, koja uključuje aktivne mjere tržišta rada (naknade za

nezaposlenost, stručno obrazovanje za razvoj vještina i mjere za poticanje poslova za

radnike s invaliditetom i mlade) koje se odnose na dugotrajno nezaposlene i dugotrajne

korisnike socijalne pomoći u kombinaciji s pojačanim provjerama, mogao bi se potaknuti

rast te smanjiti dugoročni troškovi.

Racionalizacija subvencija

12. Sektorske i proizvodne subvencije putem državnih potpora posljednjih su nekoliko

godina prosječno iznosile 2,4% BDP-a i bile su uzrokom znatnih nepredviđenih obveza.

Međutim, nema puno dokaza da su pridonijele poboljšanju učinkovitosti u ciljanim sektorima,

posebno u sektorima željeznica, luka i poljoprivrede. Iz analize odabranih subvencija vidljivo je

postojanje znatnog prostora za racionalizaciju subvencija, u iznosu od približno jedan posto

BDP-a. Ona podrazumijeva eliminaciju najmanje učinkovitih subvencija, poput subvencija za

poljoprivredne proizvode i racionalizaciju sektorskih subvencija, posebno za željeznice, luke,

obradu čelika i brodogradnju te turizam. To će predstavljati doprinos fiskalnoj konsolidaciji,

poboljšanju učinkovitosti i povećanju pozitivnoga konkurentskog pritiska u tim sektorima.

13. S obzirom na velike neravnoteže u iznosu i strukturi hrvatskih državnih potpora u odnosu

na standarde EU-a, te reforme trebaju brzo prijeći iz sektorskih u horizontalne vrste državne

potpore (poput potpora za istraživanje i razvoj). Konačno, s velikim dodatnim dostupnim

sredstvima iz fondova EU-a, posebno u području željeznica i poljoprivrede, potrebno je

institucionalno jačanje i poboljšanje učinkovitosti kako bi se povećao kapacitet apsorpcije,

konkurentnost i cjelokupna uspješnost tih sektora.

Osiguranje održivosti

14. Hrvatska je ušla u Europsku uniju i time ostvarila san ove generacije te ojačala

nadu u budući prosperitet, ali njezine fiskalne slabosti predstavljaju velike rizike za takvu

budućnost. Za znatno smanjenje tih rizika potrebna je održiva srednjoročna prilagodba kojom bi

xvii

se javni dug zemlje počeo smanjivati. Međutim, rješavanje ovog problema bilo bi iznimno teško

s obzirom na niz izazova s kojima se Hrvatska danas suočava, a to su: (i) smanjenje fiskalnog

deficita i preokretanje negativne dinamike javnog duga i (ii) stvaranje fiskalnog prostora za

apsorpciju velikih sredstava iz fondova EU-a, pripremajući tako temelje za oporavak i održivi

dugoročni rast.

15. Kako bi postigla održivost duga, vlada bi trebala otkloniti 1,8 posto primarnog

deficita iz 2013. do 2016. To će zahtijevati povećanje prihoda i/ili smanjenje primarnih rashoda

u iznosu od 3,7 postotnih bodova BDP-a. S obzirom na to da je prilagodba hitna kako se slabosti

i rizici od puno viših troškova zaduženja ne bi produbili u recesijskom okruženju, potrebno je

pronaći odgovarajuću ravnotežu između vjerodostojne konsolidacije i konsolidacije koja može

biti prekomjeran teret za slab rast i očekivanja rasta.

16. Hrvatska će istodobno morati stvoriti fiskalni prostor u prosjeku od 1,8 posto BDP-

a godišnje u razdoblju 2014. – 2020. kako bi podržala apsorpciju sredstava iz fondova EU-

a. To se može postići učinkovitom upotrebom sredstava iz fondova EU-a, u kombinaciji sa

zamjenom proračunskog financiranja za financiranje iz EU-a (kada je to dopušteno) i određenim

preusmjeravanjem proračunske potrošnje na ulaganja s visokim povratom, a sve kako bi se

osigurala fiskalna održivost i potaknulo približavanje dohotka ostatku EU-a.

17. Hrvatski model potrošnje i struktura prihoda upućuju na to da bi se u

srednjoročnom razdoblju mogla ostvariti prilična fiskalna prilagodba od 4–5 postotnih

bodova BDP-a. Dok bi se s jedne strane utvrđenim prihodovnim mjerama moglo ostvariti

dodatnih dva posto BDP-a s ograničenim negativnim učincima na rast i zaposlenost, s druge

strane moglo bi se stvoriti više fiskalnog prostora u potrošnji.

18. Hrvatska bi trebala srezati primarni deficit za 1,5 postotnih bodova BDP-a godišnje

u razdoblju od sljedeće tri godine. Nekoliko zemalja u EU-u nedavno je provelo fiskalnu

konsolidaciju. Nakon korekcije za ciklus u posljednje četiri godine Grčka je ostvarila godišnju

stopu smanjenja primarnog deficita u prosjeku za 4,1 postotnih bodova BDP-a (2009. – 2013.),

što je najviša stopa u razvijenom svijetu posljednjih godina. Latvija je imala slično iskustvo u

istom razdoblju. Premda bi se moglo reći da su obje zemlje imale velike socijalne troškove zbog

te prilagodbe, prilagodba potrebna Hrvatskoj bila bi slična fiskalnoj konsolidaciji u Švedskoj,

Ujedinjenoj Kraljevini ili Irskoj. Iako je takva prilagodba hitna, ona je i izvediva, ali i potrebna

kako bi Hrvatska mogla poboljšati svoje izglede u budućnosti kao država članica EU-a.

19. Posljedice nerješavanja tih dvaju izazova mogle bi biti štetne za hrvatske

kratkoročne i dugoročne izglede za rast. Ako ne bude ustrajala na jačoj apsorpciji sredstava iz

fondova EU-a, Hrvatska bi se mogla suočiti s mogućim gubitkom tih sredstava, a što je važnije,

gubitkom mogućnosti financiranja vlastitog rasta inozemnim bespovratnim sredstvima kojima bi

joj se pomoglo u postizanju ciljeva rasta i fiskalne konsolidacije. Ako ne smanji fiskalne slabosti,

zemlja bi se mogla suočiti s dodatnim pogoršanjem naklonosti ulagača, što bi za posljedicu imalo

veće troškove financiranja i/ili nemogućnost pristupa isplativom dugoročnom zaduživanju. Time

bi se, s druge strane, produbili recesijski trendovi te bi bile potrebne hitnije i dublje mjere

fiskalne konsolidacije.

Sažetak opcija javnih politika KRATKOROČNE MJERE SREDNJOROČNE MJERE

I. Maksimiziranje učinkovitog korištenja sredstava EU fondova

xviii


Povezati regionalne i nacionalne prioritete s

prioritetima kohezijske politike.

Razviti jasnu stratešku sliku nacionalnih

prioriteta i raspodjele sredstava iz fondova EU-

a na svim razinama.

Uspostaviti sveobuhvatne sustave upravljanja

proračunom kako bi se izbjegli različiti pristupi

izvorima financiranja.

Izgraditi institucijske i administrativne

kapacitete u vezi s utvrđivanjem, pripremom i

provedbom projekata koji se mogu financirati

sredstvima iz fondova EU-a, posebno na

lokalnoj razini.

Uspostaviti zdrav sustav financijskog

upravljanja na svim razinama (lokalnoj,

regionalnoj, državnoj) i kod svih korisnika

sredstava EU-a.

II. Prilagodba prihodovne strane

Ukloniti velik broj poreznih izuzeća

dodijeljenih kućanstvima i poduzetnicima

(uštede do 1,1% BDP-a).

Uvesti moderno oporezivanje imovine (uštede

od 1,5% BDP-a).

Ojačati i modernizirati hrvatsku Poreznu

upravu (PU) kako bi se zaštitio i proširio

najvažnijih izvor prihoda.

III. Svođenje javnog sektora na pravu mjeru

Javna uprava

Dovršiti odredbe kojima se uređuju kriteriji

uspostave agencija i upravljanja njima.

Ubrzati potpunu primjenu HRMIS-a u svrhu

kontrole troškova osoblja.

Reformirati sustav plaća kako bi se u

kratkoročnom razdoblju smanjila masa plaća u

javnom sektoru i pritisci na proračun te

nastaviti sa strukturnim reformama radi

povećanja dugoročne učinkovitosti javnog

sektora (uštede do 0,15% BDP-a).

Jedinice regionalne i lokalne samouprave

Potrebno je pratiti fiskalne operacije

subnacionalnih vlasti kako bi se osigurala

fiskalna transparentnost i usklađenost s

postupkom u slučaju prekomjernog deficita.

Veće oslanjanje jedinica lokalne samouprave

na vlastite izvore prihoda pomoglo bi pri

promicanju adekvatnosti financiranja i

umanjilo transfere od središnje države (uštede

do 0,6% BDP-a).

Donijeti ciljani program smanjenja broja

zaposlenika kako bi se ograničili sveukupni

troškovi javne uprave, uz uvođenje

eksternalizacije usluga, elektroničkih usluga i

norma u pogledu broja osoblja, posebno u

sektorima kao što su obrazovanje i pravosuđe

(ušteda do 1%BDP-a).

Ponovno pokrenuti pokušaje poboljšanja

strateškog planiranja, profesionalizacije i

uvođenja upravljačkih praksi koje se temelje

na rezultatima rada u javne ustanove.

Redefinirati funkcionalnu decentralizaciju

kako bi se izbjeglo dupliciranje i preklapanje

funkcija te povećala odgovornost jedinica

lokalne samouprave za pružanje usluga

(uštede do 0,25% BDP-a samo u socijalnom

sektoru).

Nastaviti s teritorijalnom reorganizacijom

kako bi se riješio trenutačno nerazmjeran broj

i resursi koji se izdvajaju za jedinice lokalne

samouprave.

IV. Poboljšanje učinkovitosti i pravičnosti socijalne potrošnje

Zdravstvo

Riješiti nagomilane nepodmirene obveze i

ojačati sustave upravljanja javnim financijama

kako bi se uklonila kašnjenja u plaćanju i time

Konsolidirati mrežu zdravstvenih usluga po

zemljopisnim područjima kako bi se

pojednostavnile usluge za akutne slučajeve

xix


stvaranje dugova (troškovi do 1,1% BDP-a).

Provesti analizu kategorija oslobođenih

plaćanja participacije u svrhu njihova

smanjenja i prilagodbe premija dopunskoga

zdravstvenog osiguranja s aktuarskim

standardima (uštede do 0,3% BDP-a).

Utvrditi višak kapaciteta radi objedinjavanja

usluga i ustanova (uštede do 0,25% BDP-a).

Uspostaviti visokofrekventne jeftinije

specijalističke centre za ambulantnu

dijagnostiku i liječenje (uštede do 0,25% BDP-

a).

Mirovinski sustav

Razmotriti brže povećanje dobi za umirovljenje

prije 2030. te strože uvjete za prijevremeno

umirovljenje i njegovo postupno ukidanje


Racionalizirati kategorije povlaštenih mirovina

i ubrzati njihovo približavanje prvom stupu

izjednačavanjem najviše povlaštene mirovine s

najvišom starosnom mirovinom (uštede do

0,4% BDP-a u 2038.).

Preispitati indeksaciju/valorizaciju mirovina

(uštede do 0,8% BDP-a do 2020.).

Dugotrajna skrb

Prenijeti usluge dugotrajne skrbi iz

zdravstvenog u socijalni sektor.

Smanjiti fragmentaciju skrbi i povećati

koordinaciju.

Socijalna pomoć

Uspostaviti jedinstvenu službu za sve socijalne

naknade.

Uvesti jedinstven i objedinjen skup kriterija za

procjenu prihvatljivosti za pristup programima

socijalne pomoći na temelju potreba.

Ponovno utvrditi parametre porezne olakšice

na dijete (uštede do 0,5% BDP-a).


Razviti i provesti nacionalne smjernice o

skrbi u svrhu primjene kliničkih smjernica u

kontekstu prilagođenih mreža.

Proširiti usluge javnog zdravstva kako bi se

smanjila prevalencija rizičnih čimbenika

ponašanja.

Smanjiti stope upućivanja iz primarne

zdravstvene zaštite.

Proširiti sustave eZdravstva.

Razmotriti postupno povećanje stope

doprinosa drugog stupa (tranzicijski trošak:

1,7% BDP-a).

Koristiti se imovinskim cenzusom za dodjelu

minimalnih mirovina i bodova za izračun

mirovine samo za razdoblja plaćenih

doprinosa (uštede do 0,4% BDP-a).

Razviti sveobuhvatni plan dugotrajne skrbi.

Dati prednost uslugama skrbi u zajednici

ispred institucionalne skrbi.

Razmotriti mogućnost prelaska s usluga

dugotrajne skrbi koje pruža država na njihovu

nabavu od privatnog sektora.

Razmotriti mogućnosti novčanih naknada i

vaučera za financiranje dugotrajne skrbi.

Proširiti primjenu imovinskog cenzusa na

većinu programa socijalne pomoći i

obiteljskih programa (uštede do 0,35% BDP-

a).

Provesti reforme naknada prema načelu

isplativosti rada.

Početi smanjivati gubitke zbog pogreške,

zlouporabe i korupcije pojačanim nadzorom i

inspekcijama (uštede od 0,2 do 0,4% BDP-a).

V. Racionalizacija subvencija

xx


Željeznice

Definirati isplativu razinu financiranja sektora,

kao i program sveukupnog ulaganja u prijevoz

te ograničenja financiranja.

Uspostaviti strukturu i organizaciju financijske

podrške pomoću UPU-a i VIU-a.

Unaprijediti kapacitet MPPI-ja za nadziranje

željezničkog sektora.

Poljoprivreda i ruralni razvoj

Iskoristiti mogućnost prijenosa sredstava iz

drugog stupa u DNIP za razdoblje 2014. –

2016. (uštede do 0,13% BDP-a).

Donijeti strateške odluke o raspodjeli

sektorskog proračuna među najvećim

rashodovnim kategorijama koje financira

država i izbjegavati udvostručenje intervencija

koje financiraju država i EU.

Prekinuti „tržišne intervencije” za mlijeko,

mandarine i jabuke.

Prilagoditi razinu usluga i veličinu mreže

razini koja odgovara dostupnim resursima.

Učvrstiti ugovorne odnose između upravitelja

infrastrukturom i prijevoznika u putničkom

prometu.

Provesti program restrukturiranja holding

društava kako bi se postigli planirani ciljevi

rezanja troškova (uštede do 0,3% BDP-a).

Povećati apsorpciju sredstava iz fondova EU-

a za ulaganja u željeznice u najvećoj mogućoj

mjeri.

Ojačati i racionalizirati administrativne javne

usluge u poljoprivredi.

Uspostaviti fiskalnu disciplinu, proračunsku

transparentnost i pojednostavnjene prioritete

planiranja proračuna.

1

1.1 Hrvatska je 1. srpnja 2013. postala 28. članica Europske unije. Ovim postignućem

okrunjene su makroekonomske i

institucionalne reforme koje su

tijekom više od jednog desetljeća

provodile hrvatske vlasti i drugi

dionici te koje su polučile važne

razvojne rezultate. To je dodatno

vrijedno pažnje s obzirom na

krajnje teške početne uvjete

nakon tragičnih oružanih sukoba

u regiji 1990-ih. Hrvatske su

institucije sada puno jače nego

prije deset godina te odražavaju

opsežne i duboke institucionalne

prilagodbe kojima je

potpomognut pretpristupni

proces čime je Hrvatska postala

zemlja visokog dohotka u roku

od jednog desetljeća (Slika 1.).

1.2 Ostali pokazatelji

razvoja također su izrazito

poboljšani. Hrvatska stopa

siromaštva, izmjerena prema

međunarodnom pragu umjerenog

siromaštva od 5,00 USD prema paritetu kupovne moći, procijenjena je na 2,8 posto u 2012.

Udjel stanovništva izloženog „riziku siromaštva“ na temelju višeg praga nacionalnog i relativnog

siromaštva također se znatno smanjio prije svjetske financijske krize iz 2008., premda se

naknadno povećao. Hrvatski turistički sektor najveći je u regiji te država ostvaruje prihode od

svoje obale te druge povijesne i kulturne baštine. Infrastruktura se znatno poboljšala. Hrvatske

ceste i zračne luke su se približile standardima EU-a3 i omogućuju učinkovitiju alokaciju ljudi i

proizvoda te učinkovitiju proizvodnju.

1.3 Ipak, globalna financijska kriza i pad kreditne aktivnosti razotkrili su

makroekonomske slabosti Hrvatske (Slika 2.). Poticaj znatnog dijela rasta u Hrvatskoj prije

krize se povukao, što je za posljedicu imalo pet uzastopnih godina recesije koja je obuhvatila i

2013. Prije krize u gospodarstvo se slijevao velik i relativno jeftin kapital, omogućujući

kreditiranje, potrošnju i nagli rast sektora nekretnina koji je naknadno smanjen. Zbog slabih

izgleda rasta Hrvatske te konkurentnijeg međunarodnog okruženja nakon krize usmjerenog na

izbjegavanje rizika u skoroj budućnosti se ne očekuje povrat takvog priljeva kapitala.

Nezaposlenost se u 2013. povećala na 17%, što je puno više od prosjeka u europodručju (12

posto). Javni se dug od 2008. udvostručio te je i dalje na uzlaznoj putanji dok je privatni sektor

3 Hrvatska infrastruktura zauzela je 42. mjesto među 114 zemalja prema pokazatelju globalne konkurentnosti

Svjetskog gospodarskog foruma.

Slika 1. Hrvatski bruto nacionalni dohodak po glavi stanovnika i

stopa rizika od siromaštva, 2002.-13.

Napomene: Procjene relativnog siromaštva za i prije 2009. proizlaze iz

ankete o proračunu kućanstava dok se procjene za razdoblje od 2010.

temelje na anketi o dohotku i životnim uvjetima (SILC - eng. Survey of

Income and Living Conditions). Stoga se te dvije procjene ne mogu

izravno usporediti.

Izvor: DZS i World Development Indicators.

2

nastavio sa razduživanjem. Kreditne agencije uzele su to u obzir i 2013. smanjile kreditni rejting

Hrvatske u neinvesticijski razred.

1.4 Zbog tih makroekonomskih neravnoteža Hrvatska se suočava s dubokim

strukturnim problemima koji sputavaju oporavak proizvodnje, izvoza i zapošljavanja:

Hrvatska je tek nedavno poboljšala fleksibilnost svog radnog zakonodavstva

pojednostavljenjem primanja u radni odnos i otkazivanja ugovora o radu u formalnom,

što je pridonosilo visokoj i trajnoj nezaposlenosti.

Poslovna klima i dalje otežava domaća i strana ulaganja4. Možda je zbog relativno

snažnih priljeva kapitala prije svjetske krize u Hrvatskoj pritisak na poboljšanje ulagačke

klime, koja je slabija nego u brojnim drugim zemljama s visokim dohotkom, bio

premalen.

Hrvatska je odgodila fiskalnu prilagodbu kao odgovor na svjetsku krizu u nadi da će se

zemlja, unatoč rastućim razinama deficita i duga, „oduprijeti“ padu kako se stanje u

svjetskom gospodarstvu bude poboljšavalo. Kao rezultat toga javni dug i fiskalne pozicije

postali su neodrživi i puno viši od pragova utvrđenih u novom okviru gospodarskog

upravljanja EU-a5; i

Učinkovitost javnog sektora nalazi se pri dnu, a troškovi javnih usluga pri vrhu u odnosu

na europski klub zemalja kojem je zemlja pristupila. Fiskalni otisak države i dalje je

usporedno velik i u smislu zaposlenosti i u smislu uključenosti u proizvodne sektore. To

je teret za razine fiskalnog deficita i duga.

1.5 Ukratko, pretkrizne stope rasta Hrvatske su zaustavljene, javni dug prekomjerno

povećan, a fiskalne slabosti pojačane. Ključna je činjenica da se zbog neučinkovitosti javnog

sektora i dalje guši konkurentnost i ukupni potencijal rasta zemlje. Gdje je izlaz iz te složene

situacije? I, s obzirom na te probleme, hoće li Hrvatska moći iskoristiti mogućnosti i

konvergenciju koje joj nudi članstvo u EU-u?

4 Hrvatska među europskim zemljama nalazi na pretposljednjem mjestu ljestvice poretka Doing Business za 2014.

www.doingbusiness.org 5 Vidi: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/index_en.htm

Slika 2. Makroekonomske neravnoteže Hrvatske u razdoblju 2002.-2013.

-10.0

-8.0

-6.0

-4.0

-2.0

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Fiscal balance CAB Inflation GDP growth

Izvor: DZS, MF, HNB.

0

20

40

60

80

100

120

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013e

% of GDP

Public debt Public and publicly guaranteed debt External debt

http://www.doingbusiness.org/

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/index_en.htm

3

1.6 Iz ovog je izvješća vidljivo da ako ne riješi svoje makroekonomske slabosti održivom

fiskalnom prilagodbom i institucionalnim reformama, Hrvatska neće moći ponovno

potaknuti veći rast i u potpunosti ostvariti koristi od članstva u EU-u, a potraga za

budućim prosperitetom mogla bi postati neuspješna. Bez znatne konsolidacije, razinama

fiskalnog deficita i javnog duga i dalje će se kršiti kriteriji iz Ugovora iz Maastrichta6 i time

odgađati ulazak u europodručje. Bez znatnog institucionalnog jačanja, javna ulaganja, a time i

rast, vjerojatno će ostati niski, unatoč dostupnosti znatnih sredstava iz kohezijskih i strukturnih

fondova EU-a. Usto, troškovi državnih službi posebno su preveliki, kako je prikazano u

poglavlju II. Porezni obveznici plaćaju previsoke troškove za usluge koje primaju, čime se

povećavaju troškovi privatnog sektora i smanjuje konkurentnost gospodarstva. Relativni troškovi

državnih službi jedni su od najviših u EU-u, uključujući druge države članice koje su pristupile

EU-u nakon 2004.

1.7 Isto tako, bez ubrzanja strukturnih reformi, posebno u području ulaganja, te

učinkovitosti javnog sektora, Hrvatska će se suočiti s dodatnim gušenjem konkurentnosti i

izgleda za oporavak rasta i zapošljavanja. Tržište rada u Hrvatskoj dosad je bilo jedno od

najnefleksibilnijih u EU-u (Slika 3.), a to je velikim dijelom razlog visoke i kronične

nezaposlenosti7. Paradoksalna je činjenica da je zemlja, kao što je Hrvatska, koja je toliko

postigla i ušla u EU, prema pokazateljima Doing Business zauzela tek 65. mjesto među 189

zemalja, slično kao Albanija i Moldova. Na temelju opsežnijih pokazatelja konkurentnosti

dobivena je detaljnija, ali općenito ista nepovoljna slika (Slika 3.). Bez dodatnih poboljšanja

poslovnog okruženja tim će se slabostima vjerojatno narušiti potencijalne koristi od europske

financijske integracije u smislu nižih kamatnih stopa i većih, stabilnijih i produktivnijih priljeva

kapitala. Ukupno gledajući, ti su rizici znatni i predstavljaju opasnost od poništavanja većine

gospodarskih rezultata koje je Hrvatska postigla u prethodnom desetljeću.

Slika 3. Pokazatelji konkurentnosti Hrvatske

Učinkovitost tržišta rada

Izvor: Indeks globalne konkurentnosti Svjetskog gospodarskog

foruma (2014.-2015.)

Učinkovitost tržišta proizvoda

Izvor: Indeks globalne konkurentnosti Svjetskog

gospodarskog foruma (2014.-2015.)

6 Dug opće države iznosi 60 posto BDP-a, a njezin deficit, 3 posto BDP-a.

7 Svjetska banka (2011.), „Employment Protection Legislation and Labor Market Outcomes: Theory, Evidence and

Lessons for Croatia”

4

Lakoća poslovanja

Izvor: Doing Business (2014.).

Učinkovitost vlade

Izvor: Svjetski pokazatelji upravljanja (2012.).

1.8 Usredotočujući se na prethodno istaknute fiskalne nedostatke i nedostatke javnog

sektora, u ovom se izvješću sustavno analiziraju tri međusobno povezana problema u svrhu

pružanja pomoći hrvatskoj vladi pri izvješćivanju o javnoj politici, jačanju

makroekonomske stabilnosti i postavljanju temelja za snažan oporavak:

Najprije su analizirane veće hrvatske fiskalne slabosti, rizici i alternativni fiskalni

scenariji te su na temelju toga obavljeni izračuni potrebne fiskalne prilagodbe tijekom

srednjoročnog razdoblja (poglavlje II.).

Zatim su analizirane institucionalne slabosti i zahtjevi za učinkovitim korištenjem

sredstvima iz fondova EU-a u nadolazećim godinama (poglavlje III.). Tim sredstvima,

ako ih se učinkovito upotrebljava, potaknut će se rast i konkurentnost. Međutim, to

zahtijeva fiskalni prostor od 1,8 postotnih bodova BDP-a godišnje i ojačane institucije

koje će te fondove u potpunosti iskoristiti. U suprotnome, postoji opasnost od premalog

iskorištavanja tih sredstava.

Konačno, u ovom je izvješću analizirana struktura javnih financija Hrvatske i dan nacrt

fiskalne prilagodbe od oko 5 postotnih bodova BDP-a tijekom srednjoročnog razdoblja

(poglavlja IV. do VII.). To se postiže kombinacijom kratkoročnih i strukturnih mjera

povezanih s prihodima, poreznim upravljanjem i posebno rashodima. Te mjere nisu

osmišljene samo da bi se pomoću njih smanjio fiskalni deficit i javni dug na održive

razine, već i da bi se poboljšala učinkovitost javnog sektora te stvorio fiskalni prostor za

apsorpciju sredstava iz fondova EU-a, čime bi se poboljšali troškovi konkurentnosti i

pridonijelo širem planu rasta.

5

2.1 Hrvatska je od sredine devedesetih ostvarila značajne razvojne rezultate. U

razdoblju od 1998. do 2008., domaći dohodak po stanovniku (prema Atlas metodi Svjetske

banke) porastao je za više od dva puta – s 5.360,00 $ na 13.960,00 $ – čime je Hrvatska postala

zemlja s visokim dohotkom8. Nakon što je u 2002. dosegnula razinu od 18,2 posto, stopa rizika

od siromaštva pala je na 16,3 posto u 2006., da bi opet porasla nakon početka svjetske

ekonomske krize. Prema dohodovnoj nejednakosti, uz Gini koeficijent od 0,31, Hrvatska je

zemlja umjerene razine nejednakosti. Poboljšano je makroekonomsko upravljanje, uz razmjerno

nizak i stabilan fiskalni deficit i održive razine duga, dok je inflacija pala na razinu koja se

iskazuje jednoznamenkastom brojkom. Važne institucionalne reforme, kao što su reforma

pravosuđa, regulatornog okvira i politika tržišnog natjecanja, bile su podrška u prijelaznom

razdoblju do pristupanja u članstvo Europske unije (EU) 1. srpnja 2013., kada je Hrvatska

postala 28. članicom EU-a. Ova su postignuća pobudila vjeru u budućnost Hrvatske i obećanja o

zajedničkom prosperitetu u okrilju najbogatijeg svjetskog ekonomskog bloka.

2.2 Ipak, unatoč ovim postignućima, svjetska je kriza razotkrila velike

makroekonomske i strukturne slabosti. Iako je proces pristupanja Hrvatske EU-u bio koristan

za približavanje njezina dohotka, konkurentnosti i životnog standarda prosječnim europskim

vrijednostima9, zbog gospodarske integracije i povezivanja, recesija u europodručju brzo se

prenijela i na Hrvatsku. Krajem 2008. rast, koji se ranije temeljio na velikim priljevima kapitala,

zaduživanju i rastu sektora nekretnina, je zaustavljen. Gospodarstvo je palo u recesiju od koje se

još nije oporavilo. Kumulativni gubitak proizvodnje u proteklih pet godina (od 2009. do 2013.)

na razini je 12 posto BDP-a iz 2008. Nezaposlenost je porasla s 8 posto u 2008. na 17 posto u

2013., a nezaposlenost mladih dosegnula je 50 posto. Od 2009. fiskalni deficit je iznosio

prosječno 6 posto BDP-a, zbog čega je stalno rastao i javni dug, koji je s 30 posto BDP-a u 2008.

porastao na 75,7 posto u 2013. Razlika između efektivna kamatne stope i stope rasta u

značajnom je porastu od početka krize. Obveze opće države na ime kamata sada čine 3,5 posto

BDP-a, odnosno tri četvrtine ukupnog kapitalnog proračuna.

2.3 Zemlja je stoga ušla u EU oslabljena, s posebno nesigurnim vanjskim okruženjem i

velikim makroekonomskim i fiskalnim neravnotežama. Nakon znatnog pada BDP-a u 2009.,

gospodarski je oporavak izostao i domaća je potražnja ostala potisnuta (Tablica 1.). Zbog slabe

vanjske potražnje i nesigurnih gospodarskih izgleda destimulirana su sva značajnija ulaganja u

proizvodnju, što se odrazilo na slabu dinamiku uvoza, ali i izvoza. Deficit na tekućem računu

bilance plaćanja je smanjen, uglavnom zbog lošeg stanja gospodarstva i pada uvoza. To je

međutim doprinijelo usporavanju rasta vanjskog duga, koji je u 2013. ostao na visokih 105 posto

BDP-a. Što se tiče strukturnih pitanja, nekonkurentnost izvoza i rigidno tržište rada zakočili su

oporavak izvoza i otvaranje radnih mjesta. Sveukupna ulagačka klima i dalje je nepovoljna:

prema izvješću Doing Business, Hrvatska je na ljestvici ukupnog olakšanja poslovanja na 65.

mjestu (među 189. zemalja, odnosno pretposljednja je u EU-u).

8 Prema klasifikaciji Svjetske banke.

9 U 2013. u Hrvatskoj je BDP po stanovniku, izražen u standardu kupovne moći, bio 60,6 posto u odnosu na prosjek

u EU27, dok je 2001. bio 51 posto.

6

Tablica 1. Hrvatska: Ključni makroekonomski pokazatelji (izraženo kao postotak BDP-a) Estimate

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

National Accounts

Real GDP growth 2.1% -7.4% -1.7% -0.3% -2.2% -0.9% -0.5%

Total Investment 31.4 25.0 21.4 20.6 19.3 18.9 19.0

Gross National Savings 22.9 20.4 20.5 20.0 19.4 19.2 20.3

Foreign Savings 8.8 5.1 1.1 0.9 0.2 -0.9 -1.3

Public Sector

Revenues 41.6 41.2 40.8 40.6 41.3 41.8 41.1

Expenditures 44.3 47.2 46.8 48.2 46.9 47.0 46.9

Interest payments 1.7 2.1 2.4 2.9 3.3 3.4 3.4

Fiscal Balance -2.7 -5.9 -6.0 -7.7 -5.6 -5.2 -5.8

Primary Balance -1.1 -3.8 -3.7 -4.8 -2.4 -1.8 -2.4

Balance of Payments

Trade Balance -22.1 -16.0 -12.8 -13.7 -13.8 -14.6 -15.6

Current Account Balance -8.8 -5.1 -1.1 -0.9 -0.2 0.9 1.3

FDI 6.5 3.4 1.1 2.3 2.5 1.5 1.6

Debt

Gross External Debt 85.1 100.4 103.3 102.6 102.1 104.7 104.4

Public Debt 29.6 36.5 52.8 59.9 64.4 75.7 81.5

Gross Internat. Res. (in months of imports of G&NFS) 4.6 7.0 7.2 7.2 7.2 8.2 7.5

Memo items:

GDP (EUR millions) 48,135 45,093 45,022 44,737 43,959 43,591 43,577

GDP (US$ millions) 70,461 62,679 59,644 62,241 56,480 57,859 57,873

Inflation (p.a., %) 6.1 2.4 0.9 2.2 3.4 2.2 0.2

Debt service to export ratio 30.0 55.1 57.6 45.4 42.4 39.9 40.3

Exchange rate HRK:US$ (p.a.) 4.93 5.28 5.50 5.34 5.85 5.71 5.70

Indicators

Actual

Izvor: DZS, MF, HNB, Svjetska banka

2.4 Tržište rada dramatično se pogoršalo. Nakon početne rezistentnosti uslijed mjera

aktivne politike na tržištu rada, zaposlenost se naglo smanjila i izgubljeno je 230 000 radnih

mjesta. Mnoga poduzeća, posebno ona orijentirana na domaće tržište, bore se sa servisiranjem

dugova; stečajevi su česta pojava, posebno u proizvodnji, građevinarstvu i trgovini. Prema

anketama, stopa nezaposlenosti porasla je s prosječnih 8,5 posto u 2008. na više od 17 posto

krajem 2013., što je druga najviša stopa među svim državama članicama u EU1010

i Hrvatskoj.

To je popraćeno povlačenjem radne snage s tržišta rada, posebno među mladima. Istodobno je

udio dugotrajne nezaposlenosti u ukupnoj nezaposlenosti povećao na 65 posto. Sudjelovanje

radne snage (starije od 15 godina) na tržištu rada od 50,9 posto u 2013. jedno je od najnižih u

EU-u.

2.5 Rigidnost plaća u smislu korekcije naniže i visoki relativni troškovi rada djelomično

objašnjavaju stope ukidanja radnih mjesta. Slabljenje tržišta rada može se raščlaniti na

doprinos ulaska osoba u evidenciju nezaposlenih i izlaska iz evidencije nezaposlenih (Slika 4.).11

Da je stopa nezaposlenosti bila prouzročena samo oscilacijama stope pronalaženja posla, stvarna

bi se nezaposlenost počela povećavati puno ranije i zaustavila bi se na nižoj razini od sadašnje

još u 2011. Oscilacije stope gubitka posla ili stope radnika koji se prijavljuju u evidenciju

10

EU10 sastoji se od država članica EU-a koje su pristupile u 2004. i 2007., osim Malte i Cipra. 11

Stopa gubitka posla definira se kao omjer broja novoupisanih osoba u evidenciju nezaposlenih i ukupnog broj

zaposlenih radnika. Stopa pronalaska posla je omjer između broja radnika koji su pronašli posao preko zavoda za

zapošljavanje ili na drugi način, u odnosu na ukupan broj nezaposlenih osoba. Pretpostavka stalne radne snage znači

da se smatra da su svi radnici koji su tek upisani u evidenciju nezaposlenih bili u radnom odnosu, a ne da su došli

izvan tržišta radne snage.

7

nezaposlenih utjecale su na porast stope nezaposlenosti, posebno u zadnje vrijeme. Rigidnost

plaća (Slika 5.) djelomično je uzrok visoke stope ukidanja radnih mjesta.

Slika 4. Učinci stope pronalaska posla i stope

gubitka posla na dinamiku nezaposlenosti

Slika 5. Neto realne plaće i dodana vrijednost po

radniku

Napomena: UR - stopa nezaposlenosti; JEP - stopa gubitka posla; JFP - stopa pronalaska posla

Izvor: Hrvatski zavod za zapošljavanje, izračuni osoblja Svjetske banke

2.6 Zemlja se sada suočava s dvostrukim izazovom istovremenog održavanja

makroekonomske stabilnosti i poticanja oporavka rasta i konkurentnosti. Smanjenje

fiskalnih slabosti bit će ključno za makroekonomsku stabilnost i postavljanje temelja za stabilni

rast. Za unapređivanje rasta i konkurentnosti bit će presudne strukturne reforme u dva područja:

prvo, olakšavanje regulatornog tereta tržišta rada te poduzimanje mjera za poboljšanje ulagačke

klime i drugo, racionalizacija javnih rashoda i smanjenje prevelikog obujma i troškova javnog

sektora.

2.7 U ovom se poglavlju opisuje kako ojačati makroekonomsku stabilnosti kao temelj

održivog oporavka i rasta. Istaknute su ključne fiskalne slabosti, zahtjevi u pogledu održivosti

duga i povezanih rizika te se ističu argumenti u prilog postupnoj srednjoročnoj konsolidaciji.

Prvo, analizira se razvoj fiskalne pozicije i javnog duga, koji se trenutačno nalaze na neodrživoj

putanji djelomično zbog produljene recesije. Drugo, istaknute su implikacije i opasnosti toga

puta za buduću održivost duga, rejting zemlje, troškove zaduživanja i tržišnog pristupa

isplativom, dugoročnom financiranju te, naravno, izglede za dugoročan rast. Treće, analizirani su

alternativni scenariji održivosti hrvatskog duga na temelju različitih prilagodbi i scenarija rasta,

kao i rizici povezani sa šokovima vezanim uz rast, javne politike i aktiviranje aktivnih jamstava.

I četvrto, izvršena je usporedba strukture prihoda i rashoda u Hrvatskoj s onima u drugim

državama članicama EU-a. Na toj osnovi, u poglavlju se navode argumenti u prilog održive

srednjoročne prilagodbe prihoda i rashoda, kako bi se riješili uzajamno povezani izazovi, a to su:

(i) smanjiti fiskalni deficit i preokrenuti negativnu dinamiku duga i (ii) stvoriti fiskalni prostor za

apsorpciju znatnih sredstava iz fondova EU-a (poglavlje 3.) te tako pripremiti temelj za oporavak

i održivi dugoročni rast.

A. Fiskalni rezultati u Hrvatskoj

2.8 Hrvatska su suočila sa znatnim pogoršanjem fiskalne ravnoteže i javnog duga.

Produljena recesija rezultirala je slabijom naplatom prihoda i povećanjem rashoda, djelomično

zbog automatskih stabilizatora potrošnje, ali uglavnom zbog preuzimanja nepredviđenih obveza.

Fiskalni se deficit povećao s 2,7 posto BDP-a u 2008. na 7,7 posto u 2011. (Slika 6.), od čega 2,4

8

posto čine plaćena jamstva za javna poduzeća. Javni dug, bez državnih jamstava, eskalirao je s

manje od 30 posto BDP-a u 2008. na 75,7 posto u 2013. (Slika 7.). Uključe li se jamstva, ukupni

javni dug gotovo je dosegnuo 81 posto BDP-a u 2013. Krajem 2012. i početkom 2013. agencije

za rejting (Moody's, Standard & Poor's) srušile su hrvatski javni dug ispod investicijskog stupnja.

Cijena zaduživanja Hrvatske rasla je kako se povećavala razlika prinosa državnih obveznica i to

sa 124 (krajem kolovoza 2008.) na iznad 300 baznih podova u 2013. Brojne države u sličnoj su

situaciji reagirale ulaganjem znatnih napora na zaustavljanje rasta deficita i duga, a Hrvatska je

odgodila fiskalnu konsolidaciju sve do kraja 2013., kroz drugi rebalans proračuna.

2.9 Raščlamba fiskalnih računa pokazala je da je pogoršanje fiskalnog stanja samo

djelomično uzrokovano krizom te da je većim djelom strukturne prirode (

Slika 6. Fiskalni rezultati u Hrvatskoj, 2008.-

2013. (postotak BDP-a)

Slika 7. Hrvatski javni dug, 2008.- 2013.

(postotak BDP-a)

-2.7

-5.9 -6.0

-7.7

-5.6-5.2

-9

-8

-7

-6

-5

-4

-3

-2

-1

036

38

40

42

44

46

48

50

2008 2009 2010 2011 2012 2013

prel

Revenues

Expenditures

Deficit

Izvor: izračuni MF-a, EUROSTAT-a i Svjetske banke

9

Tablica 2.). Drugim riječima, ako se stope rasta i vrate na „uobičajene“ dugoročne prosječne

vrijednosti, fiskalna će konsolidacija i dalje biti potrebna. Recesija i mjere za njezino

ublažavanje podrazumijevaju fiskalne troškove s tri strane, a to su: (i) automatski stabilizatori;

(ii) drugi nediskrecijski učinci koji prelaze normalni utjecaj ciklusa i (iii) diskrecijski fiskalni

poticaji. Neki od ovih učinaka bit će kratkoga vijeka, ostali će trajati dulje ili će čak postati trajni.

Ako se ti učinci razdvoje, kao na primjeru preuzimanja obveza brodogradilišta12

i otplata duga

umirovljenicima, koji nemaju veze s nedavnom krizom, strukturni deficit ostaje visok, u prosjeku

oko 4 posto u posljednje četiri godine. Zato su dvije trećine prosječnog deficita opće države od

oko 6 posto u razdoblju 2010.-2013., uzrokovane fiskalnim problemima strukturne naravi. To je

važno prepoznati jer je potrebno primijeniti rješenja koja će imati dugoročnije učinke, a ne ona

kojima bi se uklonili kratkoročni učinci krize.

12

Država je u razdoblju od 2009. do 2011. preuzela znatne nepredviđene obveze (oko 5 posto BDP-a) u obliku

jamstava izdanih u razdoblju od 2005. do 2008., na temelju programa restrukturiranja pet brodogradilišta koja su

prethodno bila u državnom vlasništvu, koji je odobrila EK.

10

Tablica 2. Hrvatska: Razdvajanje učinka krize i strukturnog učinka

(u postocima BDP-a) 2010. 2011. 2012. 2013e.

Realni BDP,% -1,7 -0,3 -2,2 -0,9

Potencijalni BDP,% -0,5 -1,9 -1,6 -0,8

Jaz između realnog i potencijalnog BDP-a,%

potencijalnog BDP-a -2,8 -2,1 -2,6 -2,1

Saldo opće države,% BDP-a -6,0 -7,7 -5,6 -5,2

Primarni saldo,% BDP-a -3,7 -4,8 -2,4 -1,8

Jednokratne i ostale privremene mjere -1,1 -2,6 -0,2 -0,2

od čega preuzimanje i otplata duga brodogradilišta -0,8 -2,4 0 -0,1

od čega otplata umirovljeničkog duga -0,3 -0,2 -0,2 0,0

Bruto investicije u fiksni kapital 3,3 3,5 3,5 3,3

Ciklički prilagođeni saldo -5,0 -7,1 -4,5 -4,0

Ciklički prilagođeni primarni saldo -2,6 -4,2 -1,3 -0,6

Strukturni saldo* -3,9 -4,5 -4,3 -3,9

Strukturni primarni saldo -1,6 -1,6 -1,1 -0,5

* Ciklički prilagođeni saldo, bez jednokratnih i ostalih privremenih mjera.

Izvor: EK, Eurostat, procjene Svjetske banke

2.10 Premda su fiskalni trendovi u Hrvatskoj od 2009. slični onima drugih zemalja EU-a,

hrvatski javni dug i kamate sad su viši nego u zemljama EU1013

. Usporedbom sa zemljama

EU10 također su utvrđene sve veće slabosti Hrvatske. Hrvatski javni dug brže se povećao nego

javni dug zemalja EU10 u odnosu na nisku razinu u 2009. (Slika 8.). Odraz sve većeg javnim

dugom je i značajan rast kamatnih rashoda, koji je puno brži od rasta u zemljama EU10.

Troškovi kamata su u 2013. iznosili 3,4 posto BDP-a, odnosno tri četvrtine ukupnih kapitalnih

ulaganja (Slika 9.). Valja ukazati i na to da, iako je hrvatski javni dug niži od javnog duga

zrelijih gospodarstava EU-a (EU15), njezina su plaćanja s osnove kamata veća. Ovo upućuje na

to da hrvatski javni dug stvara usporedno veći pritisak na proračun, smanjujući druge

produktivne rashode.

Slika 8. Hrvatska, EU10 i EU15: Dug opće

države, posto BDP-a

Slika 9. Hrvatska, EU10 i EU15: Plaćanja

kamata, posto BDP-a

Napomena: Dug opće države, kako je definiran u kriterijima iz Ugovora iz Maastrichta, ne uključuje izdana državna jamstva.

Izvor: EUROSTAT; MF, izračuni i procjene Svjetske banke.

13

EU10 čine zemlje EU-a iz proširenja iz 2014. i 2017., bez Malte i Cipra EU15 uključuje Austriju, Belgiju,

Dansku, Finsku, Francusku, Njemačku, Grčku, Irsku, Italiju, Luksemburg, Nizozemsku, Portugal, Španjolsku,

Švedsku, Ujedinjenu Kraljevinu.

11

2.11 Ovi se događaji

odražavaju na profil

hrvatskog duga i prilično

visoke troškove javnog

zaduživanja (Slika 10.). Zbog

fiskalne pozicije i

makroekonomskih slabosti,

Hrvatska se još ne zadužuje na

tržištima državnih obveznica na

jako duga razdoblja (najviše od

5 do 10 godina). Veliki dio

hrvatskog duga denominiran je

u inozemnoj valuti (Okvir 1.),

što ga čini iznimno osjetljivim

na promjene tečaja.

Srednjoročne obveznice

nedavno su nosile veliku

premiju u odnosu na njemačke državne obveznice od oko 300 baznih bodova. Čak je i ta premija,

međutim, veća od premije nekih zemalja EU-a sa znatnim fiskalnim izazovima, što upućuje na

nesigurnost uvjeta javnog zaduživanja Hrvatske. Na kraju, hrvatske stope javnog zaduživanja

znatno prekoračuju njezinu stopu srednjoročnog rasta u bilo kojem scenariju, što ukazuje na

neodrživu dinamiku duga.

Okvir 1. Struktura duga opće države Hrvatske

Najveći dio javnog duga čine dugoročne vrijednosnice (iznad 60 posto), a slijede krediti i kratkoročni trezorski

zapisi. Znatan dio duga denominiran je u inozemnoj valuti, od čega dug denominiran u eurima iznosi dvije trećine

ukupnog duga (euroobveznice, krediti za projekte koje su odobrile međunarodne financijske institucije i

zaduživanje na domaćem tržištu u obliku sindiciranih kredita denominiranih u eurima). Dio duga s fiksnom

kamatnom stopom iznosi 81 posto.

Tablica 3. Struktura javnog duga i dinamika, u postocima BDP-a

2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013.

Bruto dug opće države (definicija iz Ugovora iz

Maastrichta) 29,6 36,5 52,8 59,9 64,4 75,7

1. podjela po rezidentima

- domaći 19,6 23,6 29,1 34,7 36,3 42,3

- inozemni 10,0 12,9 15,3 16,6 19,3 24,3

2. podjela po početnom dospijeću

- kratkoročni (kratkoročni trezorski zapisi) 4,4 5,9 6,3 6,2 5,8 7,1

- dugoročni 25,2 30,6 46,4 53,8 58,6 68,9

Promjena bruto duga opće države -3,3 6,9 16,3 7,2 4,5 11,2

Implicitna kamatna stopa 5,4 6,9 6,4 5,6 5,4 5,2

Doprinosi promjeni bruto duga opće države:

Primarni saldo 1,1 3,8 3,7 4,8 2,4 1,8

Učinak snowball -0,7 3,6 2,7 2,2 3,6 3,4

Plaćanja s osnove kamata 1,7 2,1 2,4 2,9 3,3 3,4

Rast nominalnog BDP-a -2,4 1,5 0,3 -0,7 0,4 0,1

Prilagodba toka duga -3,6 -0,5 9,9 0,2 -1,5 6,0

Izdana državna jamstva 13,5 15,7 9,4 7,5 12,3 5,1

Javni dug (uključujući izdana državna jamstva) 43,1 52,2 62,2 67,4 76,8 80,8

Slika 10. Petogodišnji CDS spreadovi: Hrvatska u perspektivi

europodručja

0

100

200

300

400

500

600

1/3

/201

1

2/3

/201

1

3/3

/201

1

4/3

/201

1

5/3

/201

1

6/3

/201

1

7/3

/201

1

8/3

/201

1

9/3

/201

1

10/3

/2011

11/3

/2011

12/3

/2011

1/3

/201

2

2/3

/20

12

3/3

/201

2

4/3

/201

2

5/3

/201

2

6/3

/201

2

7/3

/20

12

8/3

/201

2

9/3

/201

2

10/3

/2012

11/3

/2012

12/3

/2012

1/3

/201

3

2/3

/201

3

3/3

/201

3

4/3

/20

13

5/3

/201

3

6/3

/201

3

7/3

/201

3

8/3

/201

3

9/3

/201

3

10/3

/2013

11/3

/2013

12/3

/2013

1/3

/201

4

Croatia Estonia Germany Italy Latvia Slovenia

Basis points

Izvor: Bloomberg.

12

Izvor: MF, HNB, DZS, izračuni i procjene Svjetske banke. Podaci su preliminarni nakon usklađivanja s ESA2010.

U pogledu strukture duga prema razinama države, najveći dio duga odnosio se na središnju državu (94 posto) zatim

dug izvanproračunskih korisnika (5 posto) i dug jedinica lokalne uprave (1 posto). Važno je istaknuti da nakon što

je Hrvatska preuzela dug od državnih jamstava izdanih poduzećima u državnom vlasništvu (11,7 posto BDP-a),

izdana državna jamstva Hrvatske banke za razvoj (4,9 posto BDP-a) čine još jednu nepredviđenu obvezu.

B. Srednjoročni fiskalni program vlade

2.12 Pokušaj fiskalne konsolidacije u 2012. bio je kratkog vijeka, s obzirom na to da je

razina potrošnje i u 2013. i u 2014. ostala ista. Rebalans proračuna za 2013. je čak planirao i

fiskalnu ekspanziju s fiskalnim deficitom od 5,5 posto BDP-a, višim nego prethodne godine,

odražavajući niže prihode zbog pogoršane gospodarske situacije i povećanje ukupne potrošnje

(za 0,2 posto BDP-a). Predloženi rezovi rashoda s osnove plaća (0,4 posto BDP-a) i tekućih

transfera (0,1 posto BDP-a) nisu bili dovoljni za potrebnu prilagodbu zbog povećane potrošnje u

zdravstvu radi podmirenja dugova u zdravstvenom sektoru (0,9 posto BDP-a) i uplata sredstava u

proračun EU-a (0,6 posto BDP-a). Realizacija deficita iz 2013., međutim, pokazala se boljom od

očekivane, zahvaljujući višku koji je ostvarila lokalna samouprava. Cilj fiskalnog deficita iz

početnog proračuna za 2014. ostao je u velikom dijelu isti jer se zbog plaćanja s osnove kamata i

uplata sredstava u proračun EU-a dodatno stanjio fiskalni prostor za 1,1 posto BDP-a. U okviru

postupka u slučaju prekomjernog deficita (EDP), koji je u siječnju 2014. pokrenulo Vijeće EU-a,

zatražena je naknadna revizija proračuna za postizanje razine fiskalnog deficita od 4,6 posto

BDP-a u 2014. (Okvir 2.).

2.13 Cilj vladina srednjoročnog fiskalnog okvira jest put prema konsolidaciji u okviru

EDP-a. Revidirani proračun za 2014., potaknut pokretanjem EDP-a, bio je usmjeren na fiskalni

deficit opće države od 4,5 posto BDP-a prije no što se Hrvatska uskladila s metodologijom

ESA2010 u listopadu 2014. Novi podaci ukazuju na povećanje deficita na 5,4 posto BDP-a u

2014. zbog pokrivanja povećanih rashoda (autoceste, željeznička infrastruktura, javna televizija

itd.). Prema srednjoročnim fiskalnim planovima, primarne bi rashode trebalo smanjiti za 2

postotna boda BDP-a do 2016. (Tablica 4.). Mjere fiskalne konsolidacije kojima se podupire

proces srednjoročne konsolidacije uključuju sljedeće:

Okvir 2. Postupak u slučaju prekomjernog deficita za Hrvatsku

Kao država članica EU-a s prekomjernim deficitom, Hrvatska je stavljena u EDP. EDP-om za

Hrvatsku utvrđen je trogodišnji program fiskalne konsolidacije kojim će se smanjiti razine fiskalnog

deficita na prag iz Maastrichtskog ugovora do 2016. Vjerodostojnim i održivim putem prilagodbe

zahtijevat će se od Hrvatske da dostigne glavni ciljni deficit opće države od 4,6 posto BDP-a u 2014.,

3,5 posto BDP-a i 2015. i 2,7 posto BDP-a u 2016. To je u skladu s godišnjim poboljšanjem strukturnog

salda od 0,5 posto BDP-a u 2014., 0,9 posto BDP-a u 2015. i od 0,7 posto BDP-a u 2016.

Vijeće Europske unije Hrvatskoj je odredilo rok do 30. travnja 2014. da poduzme učinkovite

mjere u 2014. i da detaljno izvijesti o strategiji konsolidacije za postizanje tih ciljeva. EK usko surađuje

s hrvatskim tijelima i nastavit će s čestim savjetovanjima o različitim politikama konsolidacije i

njihovom učinku. Vijeće će prema potrebi Hrvatskoj preporučiti daljnje prilagodbe njezina proračuna. U

Komunikaciji Komisije od 2. lipnja 2014., EK je dala službenu procjenu učinkovitih mjera koje su

poduzele hrvatska tijela.

Izvor: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/corrective_arm/index_en.htm

13

i. zadržavanje relativne razine prihoda jednokratnim mjerama (povlačenje dobiti poduzeća u

državnom vlasništvu), prijenos mirovina iz drugog u prvi stup za osiguranike s

beneficiranim radnim stažom, i trajne mjere (uvođenje poreza na igre na sreću,

koncesijskih naknada, trošarina, telekomunikacijskih naknada, povećanje stope doprinosa

za zdravstveno osiguranje s 13 na 15 posto i od 2015. uvođenje poreza na kapitalnu dobit i

kamate na štednju te 2016., poreza na imovinu);

ii. smanjenje mase plaća u javnom sektoru za 0,7 postotnih bodova BDP-a ukidanjem dodatka

za plaće (4, 8 i 10% ovisno o godinama staža), zamrzavanjem plaća i racionalizacijom

broja službenika;

iii. dodatno smanjenje materijalnih rashoda od oko 0,8 posto BDP-a, posebno za tekuće i

investicijsko održavanje, uvođenjem centralizirane javne nabave i reformom politike

lijekova;

iv. smanjenje potpora za 0,2 posto BDP-a, prvenstveno za poljoprivredu i brodogradnju,

v. smanjenje tekućih transfera za 0,7 postotnih bodova BDP-a mirovinskom (povlaštene i

invalidske mirovine), zdravstvenom (smanjenje mreže bolnica, kontrola izdavanja lijekova

i bolovanja) i socijalnom reformom (dodatna konsolidacija programa i širenje primjene

imovinskog cenzusa radi ciljanja potpora); i

vi. zadržavanje kapitalnih rashoda na prosječnih 4,6 postotna boda BDP-a.

Tablica 4. Fiskalna kretanja i izgledi, 2010.-2016. (u postotcima BDP-a, osim ako je navedeno drukčije, opća država)

2010 2011 20122013

prel

2014

plan

2015

plan

2016

plan

Total Revenue 40.8 40.6 41.3 41.8 41.5 41.3 40.9

Direct Taxes 18.2 17.8 17.6 17.6 17.7 17.6 17.4

Indirect Taxes 17.9 17.4 18.3 18.8 18.2 18.1 17.8

Nontax Receipts 4.5 5.0 4.6 5.2 5.3 5.2 5.5

Capital revenues 0.1 0.3 0.8 0.2 0.3 0.3 0.3

Expenditures and Net Lending 46.8 48.2 46.9 47.0 46.9 46.0 44.8

Consumption 7.2 7.4 7.2 7.7 7.6 7.3 6.8

Wage bill 12.2 12.4 12.2 12.0 12.1 11.8 11.3

Interest 2.4 2.9 3.3 3.4 3.4 3.4 3.4

Current Transfers 16.7 16.8 17.2 17.3 17.1 16.9 16.6

Subsidies 2.5 2.4 2.2 2.0 2.1 1.9 1.9

Capital expenditures 5.9 6.3 4.9 4.6 4.5 4.5 4.7

Overall balance -6.0 -7.7 -5.6 -5.2 -5.4 -4.7 -3.9

Primary balance -3.7 -4.8 -2.4 -1.8 -2.0 -1.3 -0.5

External financing 5.9 7.1 4.4 9.7 1.1 0.8 0.5

Domestic financing 0.2 0.6 1.3 -4.5 5.0 4.1 3.5

o/w privatization 0.0 0.1 0.0 0.1 0.7 0.2 0.2

Napomene: U podacima za razdoblje 2014.-2016. prikazan je vladin srednjoročni okvir rashoda (MTEF) iz travnja

2014., ispravljen prema novcoj metodologiji ESA2010.

Izvor: MF, EUROSTAT, procjene Svjetske banke.

2.14 Kratkoročni izazov za fiskalnu politiku bit će financiranje velikih obveza koje

dospijevaju; srednjoročni izazov odnosi se na smanjenje fiskalne osjetljivosti i preokretanje

negativne dinamike duga dostatnom, održivom i pametnom prilagodbom. Bruto potrebe za

14

financiranjem14

iznosile su u 2014. 18 posto GDP-a (11 posto BDP-a bez obnavljanja

kratkoročnog duga). Popuštanjem financijske krize u europodručju mogao bi se stvoriti prostor

za financiranje proračuna, iako će biti potrebni dodatni napori kako bi se ojačala solventnost

države. Kako bi preokrenula negativnu dinamiku duga, Hrvatska će morati provesti ambiciozniju

i održivu fiskalnu prilagodbu tijekom srednjoročnog razdoblja.

2.15 Rizici odgođene prilagodbe, ali i provedbeni rizici su značajni. Ako Hrvatska ne

provede održivu i dostatnu srednjoročnu fiskalnu prilagodbu, fiskalni i makroekonomski rizici

mogu eskalirati:

Prvo, povećanje fiskalnog deficita i javnog duga vjerojatno bi rezultiralo daljnjim

smanjenjem kreditnog rejtinga Hrvatske (Slika 11.), pa time i povećanjem relativnih

troškova vanjskog zaduživanja te smanjenjem drugih produktivnih rashoda u proračunu.

Rejting Hrvatske već je primjetno lošiji od rejtinga nekoliko zemalja EU-a sa znatnim

fiskalnim problemima (npr. Italija, Španjolska i Slovenija), iako je njezin javni dug niži.

Drugo, visoki troškovi državnog zaduživanja negativno utječu na troškove zaduživanja u

privatnom sektoru te guše i dodatno usporavaju ukupni gospodarski oporavak.

Treće, neprovjeravanje povećanja javnog duga dovelo je probijanja gornje granice javnog

duga od 60 posto koja je predviđena hrvatskim propisima o državnom proračunu

(članak 47. Zakona o državnom proračunu) kao i gornje granice duga iz Ugovora iz

Maastrichta, stvarajući prezaduženost kojom se usporava rast. Usto, nepredviđene obveze

iznose oko 5 posto BDP-a i stvaraju dodatni rizik od rasta prekomjernog javnog duga.

Istraživanje15

je pokazalo da su razine duga s kojima se Hrvatska već suočava korelirane

s posebno slabim rezultatima rasta i rastućim fiskalnim rizikom i rizikom duga, posebno

nakon svjetske krize (Slika 12 i Slika 13).

14

Bez duga Hrvatskih autocesta i Autoceste Rijeka-Zagreb koji nije ušao u proračun. 15

Baldacci, Gupta et al., 2010.

Slika 11. Javni dug i kreditni rejting u 2013.

Izvor: Standard & Poor’s Ratings Services, EUROSTAT, procjene Svjetske banke.

15

C. Analiza održivosti duga i potrebna fiskalna prilagodba

2.16 S obzirom na hrvatsku fiskalnu poziciju i poziciju duga te povezane rizike, koje su

implikacije raznih političkih scenarija za održivost duga? Osim toga, koji su mogući rizici i

šokovi u tim scenarijima zbog kojih bi uspjeh potrebnih prilagodbi mogao izostati? Kako bi se

odgovorilo na ova pitanja, analiziran je scenarij „izostale promjene politike”, kojim de facto

odgovara sadašnjem pristupu postupne konsolidacije. Zatim je analiziran „vjerojatni scenarij"

koji se temelji na srednjoročnoj fiskalnoj strategiji u skladu s EDP-om i uspoređen je s

„scenarijem izostale promjene politike". Na kraju, u izvješću se procjenjuje učinak raznih šokova

koji bi mogli otežati fiskalnu prilagodbu te implikacije šoka velike nepredviđene obveze koji

proizlazi, primjerice, iz iznenadne aktivacije državnih jamstava koji bi se tada pretvorili u javni

dug, stvarajući veći pritisak na trenutačni proračun.

2.17 Scenarij izostale promjene politike podrazumijeva odgođenu prilagodbu rashoda

koja dovodi do stalnog povećanja javnog duga tijekom srednjoročnog razdoblja (Tablica

5.). U ovom je scenariju prikazana opasnost od postupnog procesa prilagodbe. On podrazumijeva

rezanje primarnih rashoda za 2 postotna boda BDP-a do 2016. Sporim kretanjem prema

primarnom saldu i kamatnom stopom koja znatno prekoračuje rast, javni će se dug povećati na

86 posto BDP-a u 2016. U oba scenarija nije uzet u obzir mogući šok nepredviđene obveze.

Tablica 5. Srednjoročni fiskalni scenariji, u postocima BDP-a

2012 2013 2014p 2015p 2016p 2017p 2014p 2015p 2016p 2017p

Total revenues 41.3 41.8 41.5 41.3 40.9 40.1 41.5 42.1 42.1 42.1

Total expenditures 46.9 47.0 46.9 46.0 44.8 43.3 46.9 45.9 44.8 43.8

Interest 3.3 3.4 3.4 3.4 3.4 3.3 3.4 3.3 3.2 3.0

Fiscal balance -5.6 -5.2 -5.4 -4.7 -3.9 -3.2 -5.4 -3.8 -2.7 -1.7

Primary balance -2.4 -1.8 -2.0 -1.3 -0.5 0.1 -2.0 -0.5 0.5 1.3

General government debt 64.4 75.7 81.1 84.8 85.8 85.5 81.1 83.7 83.5 82.5

No policy change scenario Likely scenario

Napomena: Vjerojatni scenarij se temelji na fiskalnom okviru u skladu s EDP-om, dok scenarij izostanka promjene

politike uvelike prati početni vladin fiskalni okvir za razdoblje 2014.-2016.

Slika 12. Javni dug i gospodarski rast, 2000.-

2007.

Slika 13. Javni dug i gospodarski rast u razdoblju

2008.-2012.

Izvor: World Development Indicators.

16

2.18 Vjerojatnim scenarijem, koji se temelji na EDP-u, podrazumijeva se rezanje

primarnih rashoda za 2 postotna boda BDP-a do 2016. i 0,6 postotnih bodova BDP-a

dodatnih prihoda, čime bi se trebao ispraviti prekomjerni deficit do 2016. Bez obzira na

potrebni fiskalni napor u smislu smanjenja fiskalnog deficita ispod 3 posto BDP-a i opdajućeg

udjela omjera duga i BDP-a, omjer duga i BDP-a i dalje je iznad praga utvrđenog u Ugovoru iz

Maastrichta. Predviđa se da će u tom scenariju javni dug 2015. doseći vrhunac od 83,7 posto

BDP-a i da će nakon toga početi padati.

2.19 Kako bi postigla održivost

duga, vlada će do 2016. morati

ispraviti 1,8 posto BDP-a

primarnog deficita iz 2013. u

pozitivan saldo. Ta prilagodba

jednaka je postupnom smanjenju

primarnih rashoda i/ili povećanju

prihoda od 3,7 postotnih bodova

BDP-a, pri čemu bi se rashodi

smanjili na 43,8 posto BDP-a do

2017. (Slika 14.). S obzirom da je

prilagodba hitna kako se slabosti i

rizici od puno viših troškova

zaduženja ne bi produbili u

recesijskom okruženju, treba pronaći

odgovarajuću ravnotežu između

vjerodostojne konsolidacije i konsolidacije koja može biti prekomjeran teret za slab rast i

očekivanja rasta. Prilagodba bi u velikoj mjeri trebala utjecati na neproduktivne javne rashode, a

zaštititi javna ulaganja.

2.20 Testiranja otpornosti na stres ukazuju na još uvijek visoke negativne rizike (Slika

15.). Iznos duga i dalje u velikoj mjeri ovisi o rastu. Šok negativnog rasta od prosječno -1,4 posto

u razdoblju 2014.-2017. dovodi do povećanja javnog duga na 101 posto u 2017. U

kombiniranom scenariju šoka uzrokovanog odgođenim primarnim proračunskim saldom do

2016., rastom implicitne kamatne stope na 6,2 posto i nižim rastom BDP-a (u prosjeku od 0,2

posto u razdoblju 2014.-2017.) javni dug povećao bi se na 92 posto BDP-a u 2017. Na kraju, jak

deprecijacijski šok, s obzirom na valutnu strukturu duga, i šok uzrokovan nepredviđenim

obvezama doveli bi javni dug na razinu od 101 odnosno 92 posto BDP-a na kraju razdoblja

obuhvaćenog projekcijama.

Slika 14. Kumulativna prilagodba primarnih

prihoda/rashoda u razdoblju 2014. -2017.

Izvor: MF, Eurostat, DZS, izračun Svjetske banke

17

Slika 15. Scenariji održivosti javnog duga i šok, javni dug izražen u% BDP-a a) Vjerojatno u odnosu na šok zbog rasta

a) Vjerojatno u odnosu na kombinirani šok

c) Osnovni scenarij u odnosu na šokove zbog stvarnog

tečaja

d) Osnovni scenarij u odnosu na šokove zbog

nepredviđenih obveza

1. Šok rasta odnosi se na šok od stalnog standardnog odstupanja od jedne polovine tijekom godina obuhvaćenih

projekcijama.

2. Kombinirani šok odnosi se na šok zbog stalnog standardnog odstupanja od 1/4 u odnosu na realnu kamatnu stopu,

stopu rasta, ali isključujući saldo tekućeg računa s osnove plaćanja kamata.

3. Jednokratna (2014.) realna deprecijacija od 30 posto definirana je kao nominalna deprecijacija (izmjerena prema padu

postotka u protuvrijednosti eura u lokalnoj valuti) umanjena za domaću inflaciju (na temelju deflatora BDP-a).

4. Šokom zbog nepredviđenih obveza testira se iznenadna aktivacija državnih jamstava u iznosu od 5 posto BDP-a, koja

su pretvorena u javni dug 2014.

Izvor: MF, EUROSTAT, DZS i procjene Svjetske banke

2.21 Različitim će se čimbenicima potaknuti promjena javnog duga u srednjoročnom

razdoblju. Kao što se i očekivalo, najkritičniji čimbenik je postizanje dostatnih primarnih

suficita (Slika 16.). Kako se primarni deficit ispravlja u 2015., javni dug počinje padati u 2016.,

čime se osigurava održivo smanjenje duga. Isto tako, iznimno nepovoljni diferencijal kamatne

stope i rasta u prvim godinama projekcije naglo pada na kraju razdoblja uzrokujući niži dug, niže

kamate i stabilniji rast.

Predviđeni javni dug (% BDP-a)

18

Slika 16. Sastav promjene javnog duga, u postotnim bodovima BDP-a


2.22 I s dugom na

održivom putu, razine duga

i kamatnih stopa morat će

biti pod neprestanim

nadzorom kako bi se

produbile i održale koristi

od prilagodbe. U 2016. dug

će ostati približno trostruko

veći u odnosu na razinu prije

krize (Slika 17.). Troškovi

kamata na javni dug od nešto

iznad 4 posto i dalje će biti

viši od nominalne stope rasta.

2.23 Osim toga, Hrvatska

će morati napraviti

realokaciju rashoda kako bi

podržala oporavak. Fiskalnu

prilagodbu trebat će popratiti preraspodjela rashoda, ka onim projektima koji se mogu financirati

bespovratnim sredstvima EU-a, i privatizacija, čime bi se pridonijelo bržem opadanju javnog

duga.

D. Struktura javnih prihoda i rashoda

2.24 Dobra je vijest da se na temelju trenutačne strukture rashoda otvara znatan prostor

za racionalizaciju. Na razini od 47 posto BDP-a u 2013., javni rashodi Hrvatske bili su 5,2

postotna boda BDP-a viši od razine EU10 (Tablica 6.). Ukupni prihodi istodobno su bili oko 3

postotna boda viši nego u zemljama EU10.

2.25 Javni rashodi posebno su prekomjerni u područjima kao što su potpore, plaće u

javnom sektoru i potrošnja:

Ukupne potpore, većinom za željeznice, brodogradilišta i poljoprivredu, od 2,1 posto

BDP-a dvostruko su veće u odnosu na potrošnju u zemljama EU15 i EU10.

Slika 17. Razvoj javnog duga i bruto vanjsko financiranje (%

BDP-a)

Napomene: Implicitna kamatna stopa na javni dug izračunana je kao

nominalni kamatni rashodi podijeljeni s dugovima prethodnog razdoblja.


19

Masa plaća u javnom sektoru od 12 posto BDP-a viša je za 2,6 postotnih bodova BDP-a

nego u zemljama EU10 ili za 1,6 postotnih bodova više nego u zemljama EU15.

Sa 7,7 posto BDP-a koje Hrvatska izdvaja za tekuću potrošnju, postoji mogućnost dodatne

racionalizacije tih troškova za najmanje 1-2 postotna boda. Prosječno izdvajanje za

operativne i troškove održavanja u Hrvatskoj veće je od razina uočenih u usporedivim

zemljama, što bi mogao biti i odraz nedjelotvornih potrošnje inputa (npr. potrošnja

energije, zakup prostora) ili većih jediničnih cijena koje proizlaze iz nedovoljno

konkurentne javne nabave.

Tablica 6. Rashodi opće države prema ekonomskoj klasifikaciji, posto BDP-a

EU15 EU10 Hrvatska

2009-11 2012. 2013. 2009-11 2012. 2013. 2009-11. 2012. 2013.

Ukupni prihodi 44,5 44,9 45,6 38,0 38,6 38,7 40,5 41,3 41,8

Izravni porezi 12,8 12,9 13,2 6,9 6,6 6,6 6,6 6,1 6,3

Neizravni porezi 12,8 13,1 13,2 12,9 13,3 13,3 17,5 18,3 18,8

Doprinosi za

socijalno osiguranje 14,1 13,6 13,7 11,9 12,3 12,4 11,8 11,5 11,3

Prodaja 2,6 3,0 3,1 2,4 2,7 2,8 2,6 2,7 3,0

Ostali tekući prihodi 2,2 2,2 2,5 3,9 3,7 3,6 2,4 2,7 2,4

Ukupni rashodi 50,6 49,3 48,9 43,8 41,9 41,8 47,4 46,9 47,0

Tekući rashodi 46,3 44,5 44,7 37,9 36,6 36,7 41,5 41,9 42,1

Potrošnja 6,9 6,4 6,4 6,1 5,8 5,8 7,2 7,2 7,7

Plaće 11,1 10,5 10,4 9,7 9,3 9,4 12,3 12,2 12,0

Kamate 2,8 3,0 2,8 2,2 2,3 2,2 2,5 3,3 3,4

Potpore 1,2 1,2 1,2 0,9 1,1 1,1 2,5 2,2 2,0

Socijalne naknade 21,8 21,1 21,4 16,9 15,9 16,0 16,0 16,3 15,9

Tekući transferi 2,4 2,3 2,4 2,1 2,2 2,2 0,8 0,9 1,4

Kapitalni izdaci 4,2 4,8 4,3 5,9 5,4 5,1 6,2 4,9 4,6

Kapitalni transferi 1,7 1,9 1,5 1,1 1,0 1,0 2,8 1,8 1,6

Ulaganja 2,6 2,9 2,8 4,7 4,4 4,1 3,4 3,1 3,0

Deficit -5,8 -4,3 -3,2 -5,7 -3,3 -3,2 -6,5 -5,6 -5,2

Bruto dug opće države 82,1 89,2 91,7 46,0 49,7 50,9 49,7 64,4 75,7

Napomena: U podacima je izraženo usklađenje s ESA2010 i oni su još uvijek preliminarni.


2.26 Kapitalni rashodi istovjetni su rashodima zemalja EU15, ali su niži od kapitalnih

rashoda usporedivih zemalja EU10. Nakon godina prekomjernog rasta kapitalnih rashoda na

autoceste prije krize, Hrvatska se danas nalazi na 4,6 posto BDP-a u 2013., što je ispod razine

javnih sredstava raspodijeljenih za kapitalne izdatke u zemljama EU10.

2.27 Iz podjele rashoda prema funkcijskoj klasifikaciji posebno je vidljivo pet razlika u

odnosu na skupine usporedivih zemalja:

Rashodi za opće javne usluge u Hrvatskoj viši su za 0,3-1,6 postotnih bodova BDP-a u

usporedbi sa zemljama EU15 i EU10.

Rashodi za javni red i sigurnost viši su za 0,7-0,8 postotnih bodova BDP-a u odnosu na

skupine usporedivih zemalja, što je i odraz većih rashoda za pravosuđe.

20

Rashodi za ekonomske poslove viši su za 0,4-1,2 postotnih bodova BDP-a u odnosu na

skupine usporedivih zemalja, što ukazuje na visoku stopu potpora u gospodarskim

sektorima.

Ukupni rashodi za zdravstvo i socijalnu zaštitu viši su za 3 postotna boda BDP-a u

odnosu na zemlje EU10, ali zaostaju za skupinom zemalja EU15 (za 5 postotnih bodova).

Ako se promatra odvojeno, rashodi za zdravstvo viši su za 1,7-4,4 postotnih bodova

BDP-a u odnosu na usporedive zemlje, što djelomično odražava razlike u uslugama koje

se pokrivene osnovnim osiguranjem.

Istovremeno, rashodi za zaštitu okoliša i unaprjeđenje stanovanja i zajednice dvostruko su

manji od rashoda usporedivih zemalja, što upućuje na to da će se u tom području u

budućnosti javiti dodatni pritisci na rashode u svrhu usklađivanja ekoloških standarda s

onima EU-a.

Tablica 7. Rashodi opće države prema funkciji (COFOG) u 2012., posto BDP-a

EU15 EU10 Hrvatska

Ukupno 51,7 42,6 47,0

Opće javne usluge 6,8 5,5 7,1

Obrana 1,5 1,0 1,5

Javni red i sigurnost 1,9 1,8 2,6

Ekonomski poslovi 4,1 4,9 5,3

Zaštita okoliša 0,8 0,8 0,4

Usluge unaprjeđenja stanovanja i zajednice 0,8 0,8 0,4

Zdravstvo 7,5 4,8 9,2

Rekreacija, kultura i religija 1,1 1,4 1,2

Obrazovanje 5,2 4,6 5

Socijalna zaštita 20,2 14,3 13,1

Promet 1,5 2,5 1,2

Istraživanje i razvoj: ekonomski poslovi 0,3 0,1 ..

Napomena: Razlika u ukupnim rashodima iz tablice 6. zbog neto kreditiranja i zaokruživanja.

Izvor: Eurostat, DZS, izračun Svjetske banke

2.28 Socijalni rashodi (zdravstvo,

obrazovanje i socijalna zaštita) su

visoki. Rashodi za obrazovanje većinom

su ostali na razini usporedivih zemalja iz

2012. Međutim, rashodi za javno

zdravstvo od 9,2 posto BDP-a u 2012. bili

su netipični. To je i odraz gomilanja

dugova zdravstvenog sektora nakon što je

Hrvatska uskladila svoje prakse plaćanja s

direktivom EU-a o financijskim

plaćanjima. Socijalna zaštita, iako je puno

niža nego u zemljama EU15, istovjetna je

socijalnoj zaštiti zemalja EU10. Osim

toga, hrvatski sustav socijalne skrbi

Slika 18. Socijalni rashodi, 2012., posto BDP-a

0

5

10

15

20

25

EU15 EU10 Croatia

Health Education Social protection

Izvor: EUROSTAT; MF, procjene Svjetske banke.

21

osigurava znatne naknade braniteljima, što je vrsta potrošnje koje nema u drugim usporedivim

zemljama.

2.29 Osim rješavanja razine potrošnje, učinkovitost ključnih javnih rashoda u Hrvatskoj

ostavlja puno prostora za poboljšanje (Slika 19.). Prema komparativnim pokazateljima EU-a u

pogledu učinkovitosti države16

u području obrazovanja i zdravstva, Hrvatska znatno zaostaje za

većinom zemalja EU-a. Prema pokazateljima uspješnosti obrazovnog sustava Hrvatska zauzima

šesto mjesto odozdo, odmah do Grčke, Portugala i Slovačke.17

Rezultati hrvatskog zdravstvenog

sustava nešto su bolji i zauzimaju deseto mjesto odozdo u Europi te su nešto bolji od slovenskog,

njemačkog i portugalskog.18

Prema ukupnoj učinkovitosti vlade, pokazatelju općeg upravljanja

državom koji je sažetak procjene kvalitete službi državne uprave, njezina regulatornog sustava i

njezine nepristranosti, Hrvatska zauzima sedmo mjesto odozdo u Europi i bolja je od

Rumunjske, Bugarske, Grčke, Italije, Poljske i Mađarske. To je u suprotnosti s iznosom javnih

sredstava izdvojenih za sektore koji je viši nego u zemljama EU10 i EU15.

Slika 19. Uspješnost državnih služba

Rezultat uspješnosti obrazovanja Rezultat uspješnosti zdravstvenog sustava

Napomena: Za mjerenje uspješnosti obrazovnog sustava uzima se u obzir sljedeće: (i) učenici 15 godina starosti

čiji je rezultat pismenosti na temelju PISA testa ispod 1, (ii) završeno srednjoškolsko obrazovanje (% odraslih 25-

64 godine starosti koji su završili barem srednju školu), (iii) završeno visokoškolsko obrazovanje (% odraslih 30-

34 godina starosti koji su završili bilo koju razinu visokoškolskog obrazovanja), i (iv) cjeloživotno obrazovanje

izmjereno prema% odraslih (25-64 godina) koji su izjavili da su pohađali neki program učenja u trajanju od 4

tjedna prije analize tržišta rada. Pokazatelj osnovnog obrazovanja temeljen na PISA-i ponderira se sa 40%, a svaki

se od preostalih triju pokazatelja ponderira s 20%. Uspješnost zdravstvenog sustava mjeri se jednako ponderiranim

zdravim očekivanim životnim vijekom muškaraca i žena u dobi od 65 godina. Ova se dva pokazatelja jednako

ponderiraju.

Izvor: Eurostat, OECD, Svjetska banka i Sonje (pripremni dokument)

16

Uspješnost države širi je koncept od kvalitete državnog upravljanja (koje uključuje vladavinu prava, nepostojanje

korupcije, snagu demokratskih i izbornih institucija i djelotvornost uprave) i uključuje mjerenje državnog outputa

upotrebom zamjenskih pokazatelja usluga jave uprave, obrazovanja i zdravstvenih usluga. 17

Rezultat je vrlo sličan Sopekovom rezultatu (2001.) koji nije mjerio uspješnost samu po sebi nego učinkovitost

tako da je usporedio stvarne javne rashode za obrazovanje s rezultatima testova PISA. 18

Taj je rezultat uvelike u skladu s graničnim rezultatima mjerenja učinkovitosti koje su dobili Nadjun et al. (2011.)

22

Učinkovitost vlade

Izvor: Eurostat, http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/themes/34_quality_of_public_administration_final.pdf

23

Pristupanjem Europskoj uniji Hrvatska ima mogućnost uporabe velikog iznosa sredstava iz

fondova EU-a koja su joj stavljena na raspolaganje u prosječnom godišnjem iznosu od 3,7 posto

bruto domaćeg proizvoda (BDP) tijekom razdoblja od 2014. do 2020. Međutim, Hrvatska će

također morati prenijeti dio svojih prihoda za financiranje proračuna EU-a. Iako će ukupan

učinak transfera povezanih s EU-om na hrvatski gospodarski rast biti pozitivan, potrebno je

stvoriti fiskalni prostor za apsorpciju tih sredstava, i to u prosječnom iznosu do 1,8 posto BDP-a

godišnje u razdoblju od 2014. do 2020. To se može postići boljom provedbom projekata koji se

financiraju iz fondova EU-a te realokacijom proračunskih rashoda prema ulaganjima višeg

povrat, kako bi se osigurala fiskalna održivost i poboljšala konvergencija razine dohotka u

odnosu na ostatak EU-a.

3.1 Članstvo u Europskoj uniji (EU) omogućit će Hrvatskoj korištenje znatnih transfera

iz EU-a u njezin državni proračun. Unija je Hrvatskoj stavila na raspolaganje znatan iznos

pomoći nakon njezina pristupanja Uniji u srpnju 2013. Hrvatskoj godišnje stoje na raspolaganju

strukturni i kohezijski fondovi u iznosu od gotovo 1,6 milijardi EUR (odnosno 1,8 milijardi EUR

ako se uzmu u obzir izravna plaćanja i tržišne mjere za poljoprivredu). Svrha je tih transfera

pospješiti konvergenciju razine dohotka u Hrvatskoj u odnosu na ostatak EU-a. Međutim,

članstvo u EU-u povezano je i s doprinosom koji države članice uplaćuju u proračun EU-a, što će

predstavljati nove fiskalne izazove za hrvatski proračun. Doprinos Hrvatske proračunu EU-a

iznosit će otprilike 530 milijuna EUR godišnje. I dok se očekuje da će strukturni i kohezijski

fondovi EU-a pokrivati većinu investicijskog financiranja, jaz u kratkoročnom i srednjoročnom

financiranju koji proizlazi iz upravljanja novčanim tokom stvarat će dodatni fiskalni pritisak u

trenutku kada bi prioritet trebala biti daljnja fiskalna konsolidacija.

3.2 Stoga je ključno pitanje za Hrvatsku kako stvoriti fiskalni prostor za najbolju

apsorpciju sredstava iz fondova EU-a i osigurati njihovu učinkovitu primjenu. Drugim

riječima, pitanje je na koji se način upravljanje proračunom i sredstvima iz fondova EU-a može

racionalizirati i učiniti efikasnijim s ciljem maksimizacije pozitivnih fiskalnih i gospodarskih

učinaka članstva u EU-u. Tim se pitanjima pristupa procjenom: (i) podataka o hrvatskoj

apsorpciji pretpristupnih fondova na temelju čega se može procijeniti sposobnost države da

iskoristi sredstva EU-a; (ii) procijenjenog učinka transfera EU-a na prihodovnu i rashodovnu

stranu proračuna i (iii) ukupnog učinka fondova EU-a na fiskalnu politiku Hrvatske, njihovog

učinka na potražnju i izazova učinkovitom korištenju fondovima EU-a.

A. Pretpristupni fondovi

3.3 Od 2001. Hrvatskoj je u okviru pretpristupne pomoći dodijeljeno

1,13 milijardi EUR (Okvir 3). EU je Hrvatskoj pružila pretpristupnu pomoć u obliku nekoliko

instrumenata, uključujući Pomoć Zajednice za obnovu, razvoj i stabilizaciju (program CARDS),

s pomoću kojega je država do 2004. primila 76 milijuna EUR. U 2005. i 2006. Hrvatska je

primila pomoć u okviru pretpristupnih programa PHARE, ISPA i SAPARD u iznosu od otprilike

221 milijuna EUR. Povrh toga, Hrvatskoj su u razdoblju od 2007. do 2013. dodijeljena

24

financijska sredstva u iznosu od 836 milijuna EUR u okviru Instrumenta pretpristupne pomoći

(IPA).

Okvir 3. Programi pretpristupne pomoći EU-a (2001. – 2013.)

EU pruža financijsku pomoć državama kandidatkinjama i mogućim budućim članicama u svrhu potpore njihovim

naporima u jačanju političkih, gospodarskih i institucijskih reformi potrebnih za ispunjivanje kriterija članstva u EU.

Ta je pomoć namijenjena i potpori jačanju administrativnih sposobnosti u pripremi za upravljanje višim razinama

financiranja EU-a nakon pristupanja. U ranim 2000-tima glavni pretpristupni instrument Komisije bio je program

PHARE koji je nadopunjen Instrumentom strukturnih politika za pretpristupno razdoblje (ISPA) za financiranje

infrastrukturnih projekata u području prometa i okoliša (preteča Kohezijskog fonda EU-a). Slično tome je kao

preteča Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj (EPFRR) pokrenut i Posebni pretpristupni program za

poljoprivredu i ruralni razvoj (SAPARD). Ostali instrumenti pretpristupne pomoći uključuju program Pomoći

Zajednice za obnovu, razvoj i stabilizaciju (CARDS).

U 2007. ta su četiri programa za pretpristupnu pomoć (CARDS, PHARE, ISPA i SAPARD) zamijenjena

Instrumentom pretpristupne pomoći (IPA). Pet su komponenata instrumenta IPA koje su stavljene na raspolaganje

Hrvatskoj:

Pomoć u tranziciji i izgradnja institucija (IPA I),

Prekogranična suradnja (IPA II),

Regionalni razvoj (IPA III),

Razvoj ljudskih potencijala (IPA IV),

Ruralni razvoj (IPA V).

3.4 Što se tiče apsorpcije pretpristupnih fondova, rezultati su bili različiti. Iako su prva

generacija programa (CARDS, PHARE, ISPA i SAPARD) i elementi IPA programa pokazivali

relativno visoke stope apsorpcije, te su se stope smanjile u drugoj generaciji pomoći (IPA)

(Tablica 8.). Ostvarena stopa ugovaranja u okviru prve generacije pomoći iznosila je 89 posto.

Međutim, apsorpcija IPA fondova te Europskih strukturnih i investicijskih fondova u razdoblju

od 2007. do 2013. u slučaju kojih su se primjenjivali isti postupci bila je sporija, posebno u

području prometa (IPA IIIa), operativnih programa razvoja ljudskih potencijala (IPA IV) i

programa IPARD (IPA V). Međutim, razdoblje ugovaranja još je uvijek u tijeku te postoji

mogućnost daljnjeg poboljšanja ostvarene stope ugovaranja od prosječnih 61 posto.

Tablica 8. Provedba pomoći EU-a Hrvatskoj, u milijunima EUR, ožujak 2014.

Programi Dodijeljeno Ugovoreno,%

dodijeljenog

Plaćeno,%

ugovorenog

Plaćeno,%

dodijeljenog

CARDS 2003. 29,4 97,7% 94,9% 92,7%

CARDS 2004. 46,6 94,6% 94,1% 89,1%

Phare 2005. 73,1 87,4% 91,5% 80,0%

Phare 2006. 64,1 85,2% 94,1% 80,2%

ISPA 59,0 97,2% 87,8% 85,4%

SAPARD 25,0 61,7% 75,4% 46,5%

UKUPNO 1. GENERACIJA POMOĆI 297,2 88,9% 91,1% 81,0%

IPA I 2007. – 2013. 249,0 69,0% 81,8% 56,5%

IPA II 2007. – 2013. 105,0 77,0% 53,0% 40,9%

IPA IIIb 2007. – 2013. 131,3 64,1% 34,9% 22,4%

IPA IIIc 2007. – 2013. 82,0 79,1% 54,5% 43,1%

IPA IV 2007. – 2013. 94,4 59,5% 71,0% 42,2%

IPA V 2007. – 2013. 144,3 56,4% 43,0% 24,3%

UKUPNO IPA 806,0 75,5% 59,8% 45,1%

25

OP PROMET 2007. – 2013.* 237,0 33,9% 68,4% 23,2%

OP OKOLIŠ 2007. – 2013. 281,1 34,3% 44,1% 15,1%

OP REGIONALNA KONKURENTNOST

2007. – 2013. 187,8 36,9% 66,5% 24,6%

OP RAZVOJ LJUDSKIH RESURSA

2007. – 2013. 152,4 48,9% 75,7% 37,0%

UKUPNO ESI 2007. – 2013. 858,3 37,3% 62,4% 23,3%

UKUPNO 1961,5 60,8% 67,4% 41,0% * IPA IIIA i OP Promet spojeni su u IP Promet 2007. – 2013. s ukupnim iznosom od 237 milijuna EUR.

Izvor: MRDEUF, www.strukturnifondovi.hr

3.5 Unatoč kašnjenjima u provedbi višegodišnjih IPA programa koja su dovela do

određenih smanjenja dodijeljenih sredstava19

, ukupan je učinak pretpristupnih fondova

bio značajan. Tim višegodišnjim programima nisu utvrđeni krajnji rokovi za ugovaranje, ali

sredstva dodijeljena u određenoj godini koja nisu potrošena (odnosno nisu isplaćena krajnjim

korisnicima i nisu prijavljena Europskoj komisiji) do kraja treće godine (n + 3) automatski se

opozivaju (odnosno povlače iz dodijeljenih sredstava)20

. Međutim, Europska komisija poduzela

je mjere, između ostalog isplatom

predujmova, kako bi Hrvatskoj smanjila

gubitak sredstava, a problem kasnog

početka nije kritičan jer je riječ o malom

broju projekata i relativno malom iznosu

sredstava. Ostvareni priljev sredstava iz

EU-a u Hrvatsku (Slika 20), koji isključuje

nacionalno sufinanciranje, rastao je po

stopi od gotovo 0,8 posto BDP-a godišnje

do 2013. Kao što je navedeno u nastavku

teksta, gospodarski učinak takvih tokova

više će ovisiti o načinu na koji su sredstva

potrošena nego o samim apsorpcijskim

razinama koje ne moraju nužno uzeti u

obzir negativne čimbenike poput niske

društvene ili gospodarske stope povrata ili premještanja privatnih ulaganja.

3.6 Iskustvo stečeno u području pretpristupne pomoći EU-a korisno je za pitanje

postpristupne pomoći u Hrvatskoj. Kao prvo, da bi se izbjegla kašnjenja u provedbi, država

mora biti spremna podnijeti prijedloge već u 2014. kako bi smanjila opoziv sredstava EU-a. Kao

drugo, u provedbi Kohezijske politike potrebno je osigurati: višegodišnji strateški pristup;

partnerstvo (ciljevi moraju biti u interesu svih strana--središnje države te jedinica lokalne i

regionalne samouprave, civilnog društva, poduzetnika, socijalnih partnera); načelo aditivnosti

(Okvir 4); sustavan nadzor; te praćenje i evaluaciju. Kao treće, visoka razina korištenja

19

Europski revizorski sud (2011.) “Has EU assistance improved Croatia's capacity to manage post-accession

funding?” Tematsko izvješće br. 14. 20

Do prvog opoziva sredstava uslijed primjene pravila n+3 došlo je krajem 2011., posebice u programima IPA III i

V, dok su sredstva iz komponente IV pravovremeno potrošena do kraja 2011. Zbog toga je na kraju 2011. bilo

nepotrošenih sredstava te su dodijeljena sredstva smanjena za 9,3 milijuna EUR za program IPA IIIa – Operativni

program „Promet”, za 5,2 milijuna EUR za program IPA IIIb – Operativni program „Zaštita okoliša”, za

0,1 milijuna EUR za program IPA IIIc – Operativni program „Regionalna konkurentnost” i za 25,32 milijuna EUR

za IPARD.

Slika 20. Priljev sredstava iz fondova EU-a u

Hrvatsku, postotak BDP-a i po stanovniku

Izvor: MF, izračuni Svjetske banke.

http://www.strukturnifondovi.hr/

26

fondovima ne znači automatski brži rast i razvoj. Sredstva moraju biti ciljana i koristiti se

strateški u skladu s pravilima dobrog financijskog upravljanja.

Okvir 4. Načelo aditivnosti

Načelo aditivnosti doneseno je za potrebe strukturnih fondova Zajednice 1989. Njime se propisuje da za

postizanje stvarnog učinka na prihvatljive regije financiranje EU-a ne smije zamijeniti nacionalnu

strukturnu potrošnju država članica. Od država članica stoga se zahtijeva da održe barem istu razinu

realnih nacionalnih strukturnih izdataka u svim programskim razdobljima.

Načelom aditivnosti podrazumijeva se da se fondovima EU-a povećavaju dostupna nacionalna sredstva s

ciljem jačanja dobrobiti Europljana. Na taj se način novcem EU-a može pridonijeti provedbi određenih

velikih projekata čija provedba ne bi bila moguća samo s nacionalnim sredstvima. Međutim, unatoč

određenoj stručnosti u upravljanju fondovima EU-a stečenoj u pretpristupnom razdoblju, učinkovito

korištenje fondovima EU-a i nadalje predstavlja velik izazov za korisnike. Kao što se navodi u brojnim

izvješćima EK-a, težište na financijskim umjesto na strateškim pitanjima dovodi do toga da se sredstva

troše tamo gdje se najlakše apsorbiraju umjesto tamo gdje bi mogla biti najučinkovitija.

Izvor: http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/policy/how/additionality_en.htm

B. Financijska potpora EU-a Hrvatskoj nakon pristupanja

3.7 Pristupanje EU-u znatno utječe na proračun opće države nove države članice. Nova

članica ima obvezu prenijeti dio svojih prihoda u proračun EU-a u skladu s unaprijed definiranim

kriterijima, ali isto tako može i povlačiti sredstva iz proračuna EU-a.

Priljev sredstava iz fondova EU-a

3.8 Očekuje se da će se hrvatski proračun, nakon pristupanja Hrvatske EU-u, suočiti s

brojnim strukturnim promjenama koje će utjecati na proračunske novčane tokove. Uz

višegodišnju pretpristupnu pomoć, Hrvatska će primati i transfere iz proračuna EU-a koji se

mogu podijeliti na: (i) transfere koji nisu povezani s projektima (odnosno izravni priljevi u

nacionalni proračun); (ii) transfere koji ovise o apsorpcijskoj sposobnosti pojedine države

članice21

i (iii) ostale transfere (Okvir 5).

Okvir 5. Transferi EU-a državama članicama

Tri su vrste transfera iz proračuna EU-a. Kao prvo, transferi (koji nisu povezani s projektima) koji

obuhvaćaju izravnu pomoć, rashode za tržište poljoprivrednim proizvodima i transfere koji se temelje na

internim politikama. Sheme izravne potpore poljoprivrednicima koje nisu povezane s projektima temelje

se na Europskom fondu za jamstva u poljoprivredi (EFJP). Transferi koji se temelje na internim

politikama obuhvaćaju niz programa EU-a kojima je cilj jačanje suradnje među državama članicama u

provedbi zajedničkih politika: državljanstvo, sloboda, sigurnost, pravda, obrazovanje, zaštita okoliša,

istraživanje i energetska učinkovitost.

Druga skupina transfera (povezanih s projektima) obuhvaća transfere iz Strukturnih fondova, Kohezijskog

fonda i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR). Tri su glavna cilja Strukturnih i

Investicijskih fondova EU-a: (i) promicanje razvoja i strukturnog usklađenja regija koje zaostaju u

razvoju; (ii) ekonomska i društvena pomoć područjima koja se suočuju sa strukturnim poteškoćama i (iii)

21

Apsorpcijska sposobnost pojedine države članice prvenstveno se mjeri sposobnošću administrativne apsorpcije

kao ključne odrednice uspješne provedbe strukturnih politika EU-a te sposobnošću financijske apsorpcije kao mjere

sposobnosti sufinanciranja projekata na državnoj i lokalnoj razini.

27

pomoć prilagodbi i modernizaciji politika i sustava obrazovanja, osposobljavanja i zapošljavanja.

Strukturni fondovi pokrivaju isključivo područja čiji je BDP po stanovniku ispod 75 posto prosjeka u EU-

u i EU sufinancira projekte do maksimalnog iznosa od 75 posto prihvatljivog iznosa troška. Zemlje koje

ispunjuju uvjete za kohezijsko financiranje one su države članice EU-a čiji je bruto nacionalni dohodak

niži od 90 posto prosjeka EU-a, kao što je slučaj Hrvatske. Kohezijskim fondom financiraju se mjere

povezane s transeuropskom prometnom mrežom, prioritetni projekti od posebnog interesa te pojedine

druge mjere u području prometa i okoliša koje se dopunjuju instrumentom za povezivanje Europe (CEF).

EU sufinancira projekte do maksimalnog iznosa od 85 posto iznosa prihvatljivih troškova. EPFRR se

odnosi na financiranje projekata za ruralni razvoj. Cilj je Kohezijske politike EU-a za razdoblje od

2014. do 2020. (koja uključuje Strukturne i Kohezijske fondove i odobrena je u studenome 2013.)

ostvarenje ciljeva pametnog, održivog i uključivog rasta u okviru strategije Europa 2020. Na nju je

alocirano više od jedne trećine proračuna EU-a (u iznosu od 325,1 milijarde EUR).

Treću skupinu transfera iz proračuna EU-a čine ostala pretpristupna pomoć, posebni aranžmani i

proračunska kompenzacija. Riječ je o transferima relativno malog značaja u odnosu na ukupni proračun

EU-a, no u prvim godinama članstva u EU-u oni mogu za nove države članice sadržavati značajna

dodijeljena sredstva. Te su kompenzacije uvedene kako bi se spriječilo da nove države članice postanu

neto davatelji u proračun EU-a u prvim godinama svojeg članstva.

3.9 Očekuje se da će Hrvatska u razdoblju od 2014. do 2020. godišnje povlačiti u

prosjeku otprilike 2,4 posto BDP-a (Tablica 9). EU je osigurao odobrena sredstva za preuzete

obveze u godišnjem iznosu od 3,7 posto hrvatskog BDP-a u razdoblju od 2014. do 2020. kroz

Sporazum o partnerstvu22

, što obuhvaća unaprijed utvrđena sredstva u iznosu od

12,5 milijardi EUR (uključujući izravna plaćanja i tržišne mjere u području poljoprivrede).

Znatan dio tog proračuna bit će dodijeljen Kohezijskom fondu (2,6 milijardi EUR) i za

regionalni razvoj (4,3 milijarde EUR).

Tablica 9. Odobrena sredstva za plaćanja u razdoblju od 2014. do 2020., postotak BDP-a 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. 2019. 2020.

Pretpristupna pomoć 0,5 0,5

Proračunska kompenzacija 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Sredstva iz fondova EU-a 1,1 1,6 2,0 2,3 2,6 2,9 3,1

Poljoprivreda 0,4 0,5 0,5 0,5 0,6 0,7 0,7

Strukturni fondovi 0,2 0,6 0,9 1,2 1,4 1,5 1,6

Kohezijski fondovi 0,1 0,3 0,4 0,4 0,5 0,5 0,6

Interne politike 0,4 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2

Ukupni primitci 1,7 2,1 2,0 2,3 2,7 2,9 3,1

Izvor: Procjene Svjetske banke, EU.

3.10 Hrvatska je u 2013. primila otprilike 0,8 posto BDP-a iz Višegodišnjeg financijskog

okvira za razdoblje od 2007. do 2013. (Tablica 10.). Najveći dio tih sredstava, u iznosu od

167,4 milijuna EUR (0,38 posto BDP-a) odnosi se na aktivnosti za promicanje Održivog rasta

(uključujući Konkurentnost za rast i zapošljavanje te koheziju za rast i zapošljavanje). Sredstva

povezana s projektima iznose 149 milijuna EUR (0,34 posto BDP-a) i uključuju Strukturne

22

Sporazum o partnerstvu (PA) za razdoblje od 2014. do 2020. (http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-

1223_en.htm) donijela je Europska komisija 30. listopada 2014., godinu dana nakon što je Parlament Europske unije

donio Višegodišnji financijski okvir s omotnicom od 14,4 milijarde EUR. Sporazumom o partnerstvu omogućava se

provedba nove generacije programa potrošnje EU-a odmah nakon donošenja Operativnih programa.

http://ec.europa.eu/europe2020/europe-2020-in-a-nutshell/priorities/index_en.htm

28

fondove (90 milijuna EUR ili 0,2 posto BDP-a) i sredstva iz Kohezijskih fondova

(60 milijuna EUR ili 0,13 posto BDP-a).

Tablica 10. Odobrena sredstva za plaćanja iz EU-a Hrvatskoj u 2013.

Plaćanja u 2013.

(u mil EUR)

Plaćanja u 2013.

(posto BDP-a)

1. Održiv rast (1a + 1b) 167,4 0,38

1a Konkurentnost za rast i razvoj 17,6 0,04

1b Kohezija za rast i zapošljavanje 149,8 0,34

od čega Strukturni fondovi 89,9 0,20

Europski socijalni fond (ESF) – Konvergencija 18,0 0,04

Europski fond za regionalni razvoj (EFRR) –

Konvergencija 68,5 0,15

Europski fond za regionalni razvoj (EFRR) –

Europska teritorijalna suradnja 3,36 0,01

od čega Kohezijski fondovi 59,9 0,13

2. Očuvanje i upravljanje prirodnim resursima 2,6 0,01

Europski fond za ribarstvo 2,2 0,00

Druga potpora ZRP, Life + * 0,4 0,00

3. Državljanstvo, sloboda, sigurnost i pravda 42,2 0,09

3a Sloboda, sigurnost i pravda* 1,1 0,00

Šengenski instrument 40,0 0,09

3b Državljanstvo * 1,1 0,00

Tranzicijski instrument

4. EU kao globalni igrač 86,8 0,20

Instrument pretpristupne pomoći za ruralni razvoj (IPARD) 27,7 0,06

Pomoć državama kandidatkinjama u tranziciji i izgradnji

institucija 59,1 0,13

6. Kompenzacije (Instrument za jačanje novčanog toka) 75,0 0,17

UKUPNO 374,0 0,84 Napomena: Isključena su izravna plaćanja u iznosu od 96 milijuna EUR. Ta će sredstva biti isplaćena u 2014. za

obveze prema poljoprivrednicima po hektaru prihvatljive površine u 2013.

Izvor: COM (2013) Nacrt izmjene proračuna br. 1 za opći proračun za 2013., Bruxelles, 18. ožujka 2013.

Tok sredstava prema EU

3.11 Rashodi iz vlastitih sredstava. Vlastita sredstva proračuna EU-a automatski se

prebacuju iz države članice u proračun EU-a. Vlastita su sredstava proračuna EU-a: tradicionalna

vlastita sredstva (TOR), prihodi od PDV-a i prihodi koji se temelje na bruto nacionalnom

dohotku (BND). Poseban dio vlastitih prihoda EU-a čine razne korekcije, od kojih je najveća

britanski povrat (Okvir 6.).

Okvir 6. Odljevi nacionalnih sredstava povezani s EU-om

Vlastita sredstva sastoje se od sljedećih kategorija:

TOR čine uglavnom carine, poljoprivredne pristojbe i pristojbe na šećer i 75 posto svih prihoda

prikupljenih iz ovih izvora automatski se prebacuje u proračun EU-a, dok se preostalih 25 posto

čuva za pokriće troškova prikupljanja.

Prihodi koji se temelje na PDV-u izračunavaju se kao unaprijed definirani postotak osnovice za

PDV, koji mora biti usklađen s pravilima EU-a. Kako bi se spriječile neproporcionalne uplate u

proračun EU-a, osnovica za PDV ograničena je na 50 posto BND-a. Od 1. siječnja 2007.

primjenjuje se jedinstvena stopa od 0,3 posto na osnovicu za PDV ili 50 posto BND-a, uz

29

određene iznimke.

Prihodi koji se temelje na BND-u najviše doprinose proračunu EU-a – izračunavaju se kao razlika

između ukupnih proračunskih rashoda i prihoda EU-a iz drugih izvora i njima se krpaju

eventualne rupe u proračunu EU-a zbog relativne veličine BND-a određene države članice.

Dodatni su trošak za proračun i korekcije. Nakon pristupanja EU-u Ujedinjena Kraljevina postala

je država koja je davala najveći doprinos u proračun EU-a, najviše uslijed niske razine transfera iz

Zajedničke poljoprivredne politike (ZPP) zbog relativno maloga poljoprivrednog sektora. Od

1985. Ujedinjenoj Kraljevini vraća se dio sredstava koje je uplatila u proračun EU-a u iznosu od

66 posto njezine neto pozicije. Taj gubitak prihoda nadoknađuju sve države članice, uz uvjet da

države koje najviše pridonose u proračun snose samo jednu četvrtinu udjela.

3.12 U slučaju Hrvatske u razdoblju od 2014. do 2020. rashodi za vlastita sredstva

procjenjuju se na iznos od 1,1 posto BDP-a. Od otprilike 530 milijuna EUR, veći dio rashoda

odnosi se na procijenjene uplate na temelju BND-a u iznosu od 0,7 posto BDP-a (Tablica 11.).

Tablica 11. Procijenjene uplate Hrvatske u proračun EU-a u razdoblju od 2013. do 2020. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. 2019. 2020.

na temelju BND-a 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7

na temelju PDV-a 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1

na temelju TOR-a 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1

korekcija za UK 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1

UKUPNI rashodi 1,1 1,1 1,1 1,1 1,1 1,1 1,0

Izvor: Procjene Svjetske banke.

3.13 Sufinanciranje i predfinanciranje. Uz izravne uplate u proračun EU-a, doći će do

rashoda povezanih sa sufinanciranjem i predfinanciranjem projekata na državnoj i lokalnoj

razini. Minimalna propisana stopa sufinanciranja države članice iznosi 25 posto ukupnih

sredstava iz Strukturnih fondova i Fondova za ruralni razvoj te 15 posto ukupnih sredstava iz

Kohezijskog fonda. Povrh toga, EU obično sufinancira projekte u rasponu od 50 do 85 posto, a

ostatak financiranja ukupne vrijednosti projekta odgovornost je države članice. Procijenjeni

iznos sufinanciranja u prosjeku iznosi 0,5 posto BDP-a godišnje. Zahtjevi za predfinanciranje u

razdoblju od 2014. do 2020. kreću se od 0,1 do 0,3 posto BDP-a i uključuju predfinanciranje

Strukturnih i Kohezijskih fondova tijekom cijelog tog razdoblja.

Tablica 12. Procijenjeno nacionalno sufinanciranje i predfinanciranje, 2014–2020., postotak BDP-a 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. 2019. 2020.

Sufinanciranje 0,1 0,5 0,4 0,5 0,5 0,6 0,6

Poljoprivreda 0,0 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0



Predfinanciranje 0,1 0,3 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3

UKUPNO 0,3 0,8 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0

Izvor: Procjene Svjetske banke.

Učinak priljeva sredstava iz fondova EU-a na fiskalne račune

3.14 Jednostavni neto učinak priljeva sredstava iz fondova EU-a na proračunske račune

vidljiv je u povećanom gotovinskom deficitu. Mnoge zemlje s visokim gotovinskim deficitom

bile su primorane izvršiti preraspodjelu potrošnje kako bi stvorile prostor za dodatnu potrošnju.

Pod pretpostavkom pune usklađenosti s „načelom aditivnosti” za sva sredstva iz fondova EU-a,

odnosno pretpostavkom da sredstva iz fondova EU-a ne smiju zamijeniti nacionalnu potrošnju,

priljev sredstava iz fondova EU-a vjerojatno će na gotovinskoj osnovi stvoriti deficit proračuna.

30

3.15 U slučaju Hrvatske, u prvih

šest godina pristupanja gotovinski

deficit mogao bi se godišnje u

prosjeku povećati za otprilike

1,8 posto BDP-a (Slika 21.).

Međutim, to bi mogla biti gornja

granica jer je načelo aditivnosti teško

provjerljivo i stoga teško provedivo.

Rezultati su u skladu s prethodnim

istraživanjem (Slika 21.)23

kojim se

ukazuje da će država morati ugraditi

EU fondove u proračun ili kroz više

deficite ili preraspodjelom rashoda.

Tablica 13. Neto fiskalni učinak,

gotovinsko načelo, postotak BDP-a

2014. 2015. 2016. 2017. 2018. 2019. 2020.

Prihodi povezani s EU-om 1,7 2,2 2,0 2,3 2,6 2,9 3,1

Proračunska kompenzacija 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Povrati za projekte EU-a 1,6 2,2 2,0 2,3 2,6 2,9 3,1

Poljoprivreda 0,4 0,5 0,5 0,5 0,6 0,7 0,7



Interne politike 0,4 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2

Pretpristupna pomoć 0,5 0,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Rashodi povezani s EU-om 3,0 4,0 3,7 4,1 4,5 4,8 5,2

Doprinos EU-u 1,1 1,1 1,1 1,1 1,1 1,1 1,0

Nacionalno sufinanciranje i predfinanciranje 0,2 0,6 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0

Poljoprivreda 0,0 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0



Pretpristupna pomoć 0,2 0,1

Projekti EU-a (za koje se dobiva povrat od EU-a) 1,6 2,2 2,0 2,3 2,6 2,9 3,1

Neto fiskalni učinak –1,3 –1,8 –1,7 –1,8 –1,9 –1,9 –2,0

Neto priljev sredstava iz fondova EU-a 0,3 0,4 0,4 0,5 0,7 0,9 1,1

Napomene: Sredstva za poljoprivredu u cijelosti se prenose nedržavnim korisnicima. Izračunima se ne predviđa

supstitucija ili preraspodjela rashoda između nacionalne potrošnje i potrošnje povezane s EU-om, odnosno

podrazumijeva se strogo poštovanje načela aditivnosti. Prema pravilima EU-a, najveća moguća stopa supstitucije

iznosi 50 posto.

Izvor: Procjene Svjetske banke na temelju podataka iz Sporazuma o partnerstvu za razdoblje od 2014. do 2020.

23

Kopits i Szekely (2002.) izračunali su učinak na nacionalni proračun Češke Republike, Estonije, Mađarske,

Poljske i Slovačke, i kreće se između 3 i 5 posto BDP-a. Backe (2002.), Antczak (2002.), Vincelette i Vassileva

(2006.) također su dobili rezultate koji govore o sličnim neposrednim učincima pristupanja EU-u na nacionalne

proračune.

Slika 21. Neto učinak sredstava iz fondova EU-a na fiskalni

deficit, ESA95, postotak BDP-a

-1.8

-1.6

-1.4

-1.2

-1

-0.8

-0.6

-0.4

-0.2

0

Poland Hungary Lithuania Slovakia

2004

2005

2006

Napomena: Supstitucija koju su iskazale vlasti za Mađarsku; za

ostale maksimalna supstitucija prema pravilima EU-a.

Izvor: Rosenberg, Sierhej (2007.).

31

3.16 S obzirom na velik fiskalni deficit Hrvatske, sredstvima iz fondova EU-a treba

upravljati u okviru općeg procesa fiskalne konsolidacije primjenom politike preraspodjele i

supstitucije rashoda. Sredstva EU-a mogu se upotrebljavati za ublaživanje pojedinih negativnih

učinaka koje na rast ima konsolidacija potrebna za osiguranje održivosti javnih financija i

provodi se s ciljem smanjenja deficita u skladu s postupkom u slučaju prekomjernog deficita EK-

a. To se može postići maksimizacijom ciljeva sredstava iz fondova EU-a namijenjenih poticanju

rasta s pomoću dogovorenoga strateškog plana i napuštanjem potrošnje nižeg prioriteta (kako je

opisano drugdje u tekstu) ili supstitucijom domaće potrošnje kada je to moguće. Stoga je važno

kvantificirati i pratiti učinak toka sredstava iz fondova EU-a na veličinu i smjer fiskalnog

impulsa na gospodarstvo, jer i prihodi i rashodi sadrže znatne transakcije s inozemnim subjektom

(odnosno Europskom unijom). Promjena ukupnog fiskalnog deficita između pojedinih godina

više nije dobra aproksimacija učinka fiskalne politike na strani potražnje.

Okvir 7. Okvir za ocjenu fiskalnog učinka EU transfera

Primjenom računovodstva zasnovanog na metodologiji

ESA95, neto učinak sredstava iz fondova EU-a na fiskalnu

politiku može se procijeniti dodavanjem bezuvjetnih

proračunskih transfera primljenih od EU-a i supstituirane

potrošnje te oduzimanjem doprinosa EU-u i proračunskog

sufinanciranja projekata. Mjerenje učinka sredstava iz fondova

EU-a na fiskalne račune opterećeno je određenim brojem

metodoloških poteškoća. Glavne su:

Status krajnjeg korisnika sredstava: U skladu s pravilima

metodologije ESA95, samo sredstva koja završe kod „državnih jedinica kao krajnjih korisnika” knjiže

se kao rashod i poravnavajuća prihodovna stavka u fiskalnim računima. U praksi fondovi za potporu

poljoprivredi gotovo u cijelosti idu privatnom sektoru, dok oni za interne politike i koheziju idu

javnom sektoru. Status krajnjeg korisnika najneizvjesniji je u slučaju strukturnih fondova. Informacije

dobivene od država iz prethodnog vala pristupanja ukazuju na to da 45 posto regionalnih fondova za

razvoj, 70 posto socijalnih fondova i 100 posto fondova za inicijative u zajednici završavaju u javnom

sektoru.

Stopa sufinanciranja: Prema pravilima EU-a, države moraju sufinancirati svaki projekt iz

nacionalnih sredstava po stopama koje se kreću od 15 posto za kohezijske fondove do 25 do 50 posto

za strukturne fondove.

Opseg supstitucije potrošnje: Državama članicama dopušteno je koristiti se sredstvima EU-a za

supstituciju nacionalne potrošnje za određene namjene (npr. za poljoprivredu), ali ne i za ostale

namjene (npr. strukturne). U praksi je gotovo nemoguće utvrditi koliko bi država bila potrošila na

određenu rashodovnu stavku da nije imala pristup sredstvima iz fondova EU-a. Procjene učinka

sredstava EU-a međutim u znatnoj mjeri ovise o ispravnoj procjeni iznosa aditivnosti.

Izvor: Rosenberg, Sierhej (2007.).

Potencijal rasta sredstava iz fondova EU-a

3.17 Glavni cilj sredstava iz fondova EU-a jest jačanje gospodarskog razvoja i

konvergencije dohotka potporom javnom i privatnom fizičkom i ljudskom kapitalu.

Korištenje strukturnih fondova, posebno tijekom smanjene proizvodnje, može se smatrati

fiskalnim poticajem. Ta sredstva, zajedno s domaćim sufinanciranjem, čine znatan dio javnih

ulaganja u novije države članice EU-a i stoga mogu imati velik utjecaj na rast u zemljama poput

Hrvatske u kojima su javne investicije znatno smanjenje u posljednjih pet godina. U razdoblju

između 2009. i 2011., u okviru prethodnog kruga financiranja, financiranje iz Kohezijskog fonda

(1) Primitci povezani s EU-om

Proračunska kompenzacija

Povrati za projekte/politike EU-a

(2) Rashodi povezani s EU-om

Doprinosi EU-u

Potrošnja za projekte/politike EU-a

Nacionalno sufinanciranje

(3) Supstituirana potrošnja

Neto fiskalni učinak (1) – (2) + (3)

32

(uključujući nacionalno sufinanciranje) činilo je preko sedamdeset posto javnih investicija u

Mađarskoj, Slovačkoj, Bugarskoj, Litvi i Estoniji te preko 50 posto javnih investicija u Poljskoj i

Češkoj Republici te je kao takvo značajno pridonijelo rastu i zapošljavanju24

.

3.18 Pod uvjetom njihove učinkovite primjene, sredstva EU-a trebala bi i kratkoročno i

dugoročno pridonijeti gospodarskom rastu. Kratkoročno, ta bi sredstva kreirala veću domaću

potražnju. Dugoročno, ako bi bila uložena u poboljšanje fizičkog i ljudskog kapitala, trebala bi

pridonijeti gospodarskom rastu na strani ponude. Važno je napomenuti značajne učinke u

drugom krugu koji se nastoje postići transferima EU-a na trgovinsku integraciju, konektivnost,

ulaganje i rast.

3.19 Očekuje se da će učinak na

rast biti pozitivan u srednjoročnom

razdoblju, ali kašnjenja su moguća. Na Slici 22. Prikazan je jednostavan

pristup koji ukazuje na prilično skroman

učinak na potražnju u prve dvije godine

članstva u EU-u (ispod 0,5 posto BDP-

a), koji bi mogao biti i znatno niži (čak i

negativan) ovisno o razini „istiskivanja”

projekata koji se financiraju domaćim

sredstvima onima koji se financiraju

sredstvima EU-a.25

Slična se situacija

dogodila u Bugarskoj u prve tri godine

njezina članstva u EU-u, kada je ukupan

učinak na potražnju bio negativan

uglavnom uslijed vrlo niske apsorpcije i

doprinosa u proračun EU-a. Međutim, s

poboljšanjem stopa apsorpcije učinak na

potražnju procijenjen je na otprilike

3 posto BDP-a godišnje26

.

3.20 Rezultati u velikoj mjeri ovise o učincima preraspodjele rashoda i maksimizaciji

kvalitete rashoda financirane EU fondovima. Iskustvo novih članica EU-a ukazuje na

značajan potencijal za fiskalnu konsolidaciju uz istovremeno korištenje sredstava iz fondova EU-

a. Kao što je već navedeno u ovom izvješću, Hrvatska može stvoriti fiskalni prostor za sredstva

EU-a smanjenjem javnih rashoda za izravne i neizravne subvencije, racionalizacijom programa

socijalnih transfera, jačanjem učinkovitosti zdravstvene zaštite i modernizacijom javne uprave.

Neto učinak na rast, i kratkoročno i dugoročno, ovisit će o relativnoj elastičnosti rasta različitih

24

Svjetska banka, prosinac 2013., EU11 Regular Economic Report, No. 28. 25

Pretpostavke su sljedeće: rashodima koji se financiraju strukturnim fondovima i fondovima za ruralni razvoj ne

zamjenjuje se domaća potrošnja, dok se ostalim transferima iz EU-a, poput onih iz Kohezijskog fonda, Zajedničke

poljoprivredne politike i Schengena zamjenjuje otprilike polovina potrošnje koja je ranije bila financirana iz

domaćih izvora (to podrazumijeva da vrijednosti za α iznose otprilike 0,9, što znači da se pretpostavlja da se gotovo

svim sredstvima EU-a dopunjuje potrošnja koja se financira iz domaćih izvora (α = 1). Dok su Rosenberg i Sierhej

(2007.) smatrali da se α obično kreće između 0,55 i 0,65, ta bi vrijednost sada mogla biti veća s obzirom na to da se

načelo aditivnosti primjenjuje na sva sredstva u okviru Višegodišnjega financijskog okvira. 26

Paliova i Lybek (2014.) koriste se nizom kvantitativnih metoda koje ukazuju na to da se učinak na rast fondova

EU-a u Bugarskoj u srednjoročnom razdoblju kreće u rasponu od 1,5 do 3 posto.

Slika 22. Izravni učinak sredstava EU-a na potražnju,

postotak BDP-a

-0.5

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

2013 2014 2015 2016 2017 2018

α=0.9

α=0.65

Napomena: Učinak na potražnju može se definirati kao:

D = α (T + NC) – C – A

Gdje potražnja (D) ovisi o transferima iz EU-a (T),

nacionalnom sufinanciranju (NC), plaćenim doprinosima (C) i

primljenim predujmovima (A). α je mjera supstitucije između

transfera EU-a i domaće potrošnje (gdje α = 1 ako nema

supstitucije).

Izvor: Svjetska banka, na temelju Rosenberga i Sierheja

(2007.).

33

tipova potrošnje, što povećava potrebu za pažljivim programiranjem sredstava EU-a za

promicanje rasta.

C. Učinkovito korištenje sredstava EU fondova

3.21 Uvedene su promjene za programsko razdoblje od 2014. do 2020. za jačanje učinka

sredstava EU-a na rast. To se nadovezuje na iskustva iz prethodnoga programskog razdoblja.

Sredstva moraju biti usklađena sa Strategijom Europa 2020. radi boljeg ciljanja sredstava na

ograničeni broj ključnih prioriteta s velikim potencijalom za rast. Povećanim fokusom na

rezultatima od država se zahtijeva da pokažu postiže li se javnim investicijama željeni učinak

kroz pojačanu transparentnost, odgovornost i mjerenje rezultata.

3.22 Od država se također zahtijeva zadovoljavanje niza posebnih preduvjeta za pristup

sredstvima iz fondova. Na primjer, sve države članice moraju izraditi strategiju „pametne

specijalizacije” kojom se utvrđuju pojedine prednosti i mogućnosti ili poduzeti mjere za

poboljšanje sustava javne nabave i dokazivanje usklađenosti sa zakonima o zaštiti okoliša.

Preduvjeti uključuju i strategije za borbu protiv nezaposlenosti mladih te promicanje jednakosti

spolova i nediskriminacije.

3.23 Kohezijska politika također mora biti povezana s okvirom EU-a za gospodarsko

upravljanje kroz makroekonomske uvjete. Područja koja pokriva Kohezijska politika moraju

biti u skladu s nacionalnih programima reformi koji se bave reformama utvrđenima na temelju

godišnjih posebnih preporuka EK-a državama članicama tijekom procesa poznatog pod nazivom

Europski semestar27

. EK sada može tražiti od država članica izmjenu programa radi potpore

ključnim strukturnim reformama koje moraju biti usklađene s ulaganjima Kohezijske politike.

Povrh toga, EK ima ovlast obustaviti financiranje ako se makroekonomski problemi, poput

prekomjernog deficita, ne rješavaju na zadovoljavajući način.

3.24 Za uspješno restrukturiranje javnih rashoda radi prihvata rashoda povezanih s EU-

om Hrvatska se može poslužiti iskustvom stečenim tijekom pretpristupnog razdoblja i

iskustvom drugih država članica EU-a. To iskustvo ukazuje na potrebu modernizacije

proračunskih postupaka za sredstva iz fondova EU-a, jačanje institucijskih sposobnosti agencija

za apsorpciju transfera iz EU-a i poboljšanje pripreme projektnih aktivnosti. Ostale ključne

institucijske reforme uključuju:

Povezivanje regionalnih i nacionalnih prioriteta s prioritetima Kohezijske politike. Ključni izazovi leže u koordinaciji strateških prioriteta na lokalnoj, regionalnoj i

nacionalnoj razini te usklađivanju s ciljevima Kohezijske politike. Postupak planiranja

sredstava EU-a temelji se na: operativnim programima (OP) i primjeni računovodstva na

obračunskoj osnovi. Financiraju se samo dobro osmišljeni operativni programi. Postupak

planiranja vode resorna ministarstva, a za njegovu koordinaciju zaduženo je Ministarstvo

regionalnoga razvoja i fondova Europske unije. Hrvatska je pripremila prvi

sedmogodišnji strateški dokument, Sporazum o partnerstvu za razdoblje od 2014. do

2020., kojim se utvrđuju prioriteti za korištenje strukturnih fondova, no potrebno je

izraditi jasne i provedive operativne programe.

27

Za opis vidi: http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/

http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/

34

Razvoj jasne strateške vizije na svim razinama. Razvojem Sporazuma o partnerstvu

želi se postići usklađenje strategija na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini kako bi se

osigurao kumulativan i dugoročan učinak sredstava iz fondova na rast umjesto njihovog

usmjeravanja na jednokratne projekte. Međutim, još se radi na razvoju funkcije za

strateško planiranje Hrvatske na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini za postavljanje

jasnih prioriteta, ciljeva i pokazatelja rezultata. Bez takvih programa koji se temelje na

strategiji i koji su okrenuti rezultatima, EU će vjerojatno financirati projekte na

europskim koridorima koji prolaze kroz Hrvatsku i u infrastrukturu u području zaštite

okoliša. Stoga Hrvatska mora pojačati svoje napore na izradi smislenih sektorskih

strategija (od prometa, zaštite okoliša i energije preko znanosti, istraživanja i razvoja,

primarnog obrazovanja, predškolskog obrazovanja, zdravstvene skrbi, socijalne zaštite do

gospodarstva i poljoprivrede). Važno je da težište takvih sektorskih strategija bude na

specifičnim ciljevima ograničenog broja kojima se jača koordinacija na središnjoj,

lokalnoj i regionalnoj razini.

Izgradnja institucija i administrativnih sposobnosti povezanih s identifikacijom,

pripremom i provedbom sredstava EU-a, posebno na lokalnoj razini. Iskustvo

stečeno u provedbi pretpristupnih programa pomoći pokazuje da za pripremu velikih

projekata, poput željeznice, centara za gospodarenje otpadom, opreme za obradu voda i

mreža za opskrbu vodom, može biti potrebno nekoliko godina. Na primjer, pokazalo se

da je sposobnost za izradu tehničke dokumentacije prema standardima EU-a mala i da je

dovela do znatnih kašnjenja. Nadalje, postupak za rješavanje pravnih pitanja povezanih s

imovinom i za dobivanje potrebnih dozvola dugotrajan je, a izrađen je tek manji broj

studija utjecaja na okoliš. Nedostatak tehničkih kapaciteta i efikasnih postupaka

naglašava važnost povezivanja s tvrtkama za izradu dizajna, sveučilištima i drugim

institucijama u postupku pripreme projekata.

Uspostava dobrog sustava financijskog upravljanja na svim razinama (lokalnoj,

regionalnoj i nacionalnoj) i kod svih korisnika sredstava EU-a. Godišnje dodijeljena

sredstva iz pretpristupnih programa bila su relativno mala (otprilike 150 milijuna EUR) u

odnosu na sredstva koja se očekuju iz europskih fondova (otprilike 1,8 milijardi EUR)

nakon pristupanja, no njihova se apsorpcija pokazala zahtjevnom za upravu i stvarne

korisnike. Stoga je reforma financijskih i proračunskih propisa u Hrvatskoj i njihovo

usklađenje s praksama EU-a prioritet. Značajan korak u jačanju sustava financijskog

upravljanja i nadzora postignut je Zakonom o fiskalnoj odgovornosti te direktivom o

sastavljanju i podnošenju Izjave o fiskalnoj odgovornosti. Važno je nastaviti razvijati taj

sustav i proširiti njegov opseg na dijelove nad kojima se nadzor provodi u manjoj mjeri, a

koji su trenutačno izvan proračuna, posebice na poduzeća u vlasništvu države i/ili

jedinice lokalne i regionalne samouprave koji su potencijalni značajni korisnici sredstava

EU-a.

Uspostava sveobuhvatnih sustava za upravljanje proračunom radi izbjegavanja

različitih pristupa izvorima financiranja. Strateški dokumenti koji se pripremaju za

financiranje sredstvima EU-a moraju biti usklađeni s nacionalnim strateškim

dokumentima. Postojećim proračunskim propisima upravljanje sredstvima EU-a

regulirano je odvojeno od upravljanja nacionalnim proračunom. Nadalje, zakonodavstvo

nije zasnovano na definicijama i proračunskim klasifikacijama utvrđenima Yakonom o

proračunu i podzakonskim aktima. Time se otežava sposobnost Hrvatske da kroz

35

proračun preusmjeri resurse na najveće prioritete, a kako je prethodno navedeno, proces

fiskalne konsolidacije tražit će značajnu preraspodjelu rashoda u okviru sveobuhvatnog

proračuna.

3.25 Izrada programa, institucijski okvir i provedba najvažniji su elementi učinkovitog

upravljanja sredstvima iz fondova EU-a. Iz izazova s kojima su se suočile druge zemlje u

području izrade programa za Strukturne fondove (SF), izgradnji institucija i primjene sredstava

(Okvir 8.) mogu se izvući sljedeće pouke: (i) osiguranje strateškog fokusa dokumenata za izradu

programa i njihove selektivnosti, (ii) utvrđivanje pravnog okvira kojim se pokriva svaki aspekt

upravljanja sredstvima iz fondova EU-a (posebno u području nabave); (iii) izbjegavanje čestih

zakonskih promjena; (iv) ulaganje u ljudske resurse (s pomoću dodijeljenih sredstava za tehničku

pomoć u okviru ESI-ja); (v) aktivna koordinacija s EU-om; (vi) primjena postojećih sustava,

institucija i postupaka, ali s jasnom definicijom njihovih uloga i (vii) uspostavljanje

sveobuhvatnog upravljačkog informacijskog sustava (MIS) s ciljem osiguranja učinkovitog

praćenja.

Okvir 8. Izazovi povezani s upravljanjem strukturnim fondovima

Tri su važna aspekta upravljanja sredstvima iz fondova EU-a koji utječu na veličinu i kvalitetu njihove primjene:

izrada programa, institucijski okvir i provedba:

Izvor: McMaster i Bachtler (2005.): 2.

Izrada programa obuhvaća i strateško planiranje – raspoređivanje malih i ograničenih sredstava na više

ciljeva, sudionika i instrumenata – te izradu sustava za praćenje i evaluaciju i za provedbu. Za potonje je

potrebna znatna suradnja i koordinacija između EU-a i nacionalnih i podnacionalnih vlada. Izrada programa

podrazumijeva i donošenje teških političkih odluka u okviru ograničene skupine prioriteta financiranja kojima se

ne obuhvaćaju samo lokalna pitanja, nego su i usklađeni s europskim ciljevima. Drugi izazov s kojim se države

članice moraju nositi pri izradi programa jest postizanje ravnoteže između pozitivne diskriminacije za slabije

razvijena područja i potpore općem razvoju zemlje – promicanje „polova rasta”. Drugim riječima, treba li više

sredstava usmjeriti područjima koja zaostaju u rastu kako bi im se pružila prilika da se izjednače s ostatkom

zemlje ili više financirati bolje razvijena područja s više potencijala koji se zatim mogu preliti u područja koja

zaostaju s rastom?

Koordinacija nacionalnih i europskih politika središnji je aspekt izrade programa. Osim što nacionalni

programi moraju odražavati Europske ciljeve, i financijske odluke moraju odražavati komplementarnost

nacionalnih izvora i sredstava iz fondova EU-a, jer države članice moraju u svojim strategijama i akcijskim

planovima voditi računa o tome da sredstva iz fondova EU-a ne pokrivaju sva područja državne aktivnosti.

Financijska koordinacija postiže se u određenom pogledu automatski mehanizmom sufinanciranja jer države

članice moraju pridonijeti svoja vlastita sredstva strukturnim i kohezijskim fondovima koji su povezani s

36

prioritetima EU-a. Time se ograničava autonomija država članica u oblikovanju njihovih prioriteta u financiranju,

no može se postići i bolja koncentracija aktivnosti i njihova veća učinkovitost.

Države članice uglavnom same određuju institucijsku strukturu za nacionalnu provedbu kohezijske

politike EU-a. No EU definira i obuhvatna načela i pravila za specifičnu provedbu i upravljanje. Nacionalni

institucionalni okvir za korištenje sredstvima iz fondova EU-a može se opisati s dvije dimenzije:

centraliziran/decentraliziran (u pogledu odnosa između centra i različitih područja) i integriran/neintegriran

(ovisno o tome upravlja li sredstvima iz fondova EU-a postojeći administrativni, financijski i gospodarski sustav

ili zaseban sustav posebno uspostavljen za upravljanje tim sredstvima). U slučaju decentralizacije upravljanje

fondovima bliže je krajnjim korisnicima, što je općenito poželjno, ali teže za upravljanje; centralizirani sustavi

bez sumnje imaju prednosti u smislu učinkovitosti. U razdoblju od 2004. do 2006. većina se novih država članica

odlučila za centralizirani sustav. Poljska je primijenila kombinirani integrirani sustav; pojedine manje države

članice poput Litve odabrale su centralizirani sustav s kombinacijom integriranih pristupa i pristupa koji nisu

integrirani. Trend prema regionalizaciji prisutan je od 2007., ali neke države članice odabrale su racionalizaciju –

pojednostavljenje nacionalnih upravljačkih struktura – ograničavanjem broja upravljačkih tijela (Finska, Grčka,

Mađarska i Švedska) i instrumenata, npr. rezanjem programa (Italija).

Odabrane upravljačke strukture, 2007. – 2013.

Upravljačka struktura Država

Centralizirana Finska, Danska, baltičke države, Slovenija

Kombinirana Poljska (MRR + regije)

Decentralizirana

(regionalizirana)

Njemačka, Nizozemska, Austrija, Belgija, Portugal

Izvor: Ferry et al. 2007.

Širok spektar nacionalnih i subnacionalnih institucija koje upravljaju sredstvima iz fondova EU-a traži

koordinacijski mehanizam koji osigurava efikasnu raspodjelu sredstava. To se pokazalo teškim zbog znatne

institucijske inercije koju je teško ublažiti čak i posebnim radnim skupinama ili međuinstitucijskim agencijama ili

odborima. Nedovoljna formalizacija odnosa, otpor ministarstava prema dobivanju uputa za djelovanje, nejasne

linije odgovornosti, uz nedostatak koordinacije između regionalne i nacionalne vlade, glavne su prepreke

učinkovitoj koordinaciji.

Oblik sustava provedbe jedinstven je u svim državama članicama; ne postoji jedinstveni model, iako EK

detaljno propisuje pojedine elemente. Kada sustav koče zastoji i prevelika koncentracija na rizicima, ugroženo je

postizanje očekivanoga kohezijskog rezultata. Glavna pitanja koja se odnose na sustav provedbe odnose se na

aspekte poput postizanja visoke kvalitete i velike količine zahtjeva; efikasnijeg odabira projekata; izgradnje

provedbenih sposobnosti i praćenja cijelog procesa. Za poboljšanje stvaranja i odabira projekata organizirane su

kampanje za jačanje svijesti o dostupnim sredstvima i dani su poticaji za pružanje usluga podrške posebnih

konzultanata. I naposljetku, nove države članice nerijetko su imale problema s praćenjem i evaluacijom, kao s

relativnom novim alatima koji stoje na raspolaganju nacionalnoj politici. Za rješavanje tog pitanja pojedine

države članice, poput Češke Republike, osnovale su posebne evaluacijske jedinice za provedbu sveobuhvatnih

analiza.

Ljudski resursi. Nove države članice često imaju manjak iskusnog osoblja i znanja. To vrijedi i za upravljačka

tijela vlasti i korisnike. Visoke stope promjene osoblja također potkopavaju učinkovito upravljanje sredstvima iz

fondova. Neefikasni sustavi često predstavljaju nerazmjerno velik teret slabim i neiskusnim podnositeljima

zahtjeva, poput malih općina kojima često nedostaju resursi potrebni za razumijevanje takvog složenog sustava.

Stoga negativna selekcija može značiti da oni kojima pomoć EU-a najviše treba ne dobiju tu pomoć jer nemaju

sposobnost za prolazak kroz proces podnošenja zahtjeva (Maniokas 2006., 5.).

3.26 Iz iskustva članica EU-a, kako starih tako i novih, mogu se izvesti mnoge praktične

preporuke za učinkovitije korištenje sredstava EU fondova u svim fazama provedbe.

Priprema projekata mogla bi se povećati na načine navedene u nastavku:

37

Time da nacionalne vlasti rano izdaju jasne smjernice za programe strukturnih

fondova. Informacije moraju biti opsežne i precizne (no treba voditi računa o tome da

se ne obeshrabri korisnike ili da se postupak ne učini presloženim).

Izradom manjeg broja većih projekata uvođenjem ograničenja financiranja ili

stavljanjem težišta na projekte s potencijalom za prelijevanje (npr. minimalni prag

financiranja, kao što je bio slučaj u Španjolskoj i Portugalu).

Geografskim ciljanjem: polovi rasta (Slovačka i Rumunjska); gradovi drugog reda

(Latvija); projekti za područja koja zaostaju u razvoju (Danska, Španjolska i

Njemačka).

Diferenciranom dodjelom sredstava: više sredstava daje se manje razvijenim

područjima (Austrija, Latvija i Njemačka).

Velikim kampanjama za informiranje s velikim brojem izvora informacija (sve države

članice).

Financiranjem promicatelja projekata i programskih savjetnika (Poljska, Italija i

Grčka) ili angažiranjem konzultantskih poduzeća (Latvija i Rumunjska).

Financiranjem pripreme projekata iz nacionalnih izvora (Švedska, Francuska,

Mađarska i Austrija).

3.27 Važna su pitanja za brzo i učinkovito podnošenje projekata:

uvođenje jedinstvenog i jednostavnog obrasca zahtjeva za određene projekte

(Engleska i Francuska),

dopuštanje podnošenja zahtjeva za projekte elektroničkim putem (Švedska, Belgija i

Portugal),

davanje više povjerenja podnositeljima zahtjeva uz učinkovit, ali lagan mehanizam

praćenja (manji broj potrebnih informacija i veća jednostavnost zahtjeva – manje

birokracije),

osnaživanje podnositelja zahtjeva, posebno onih kojima je pomoć najviše potrebna

organizacijom prilagođenog osposobljavanja ili uslugama stručnjaka,

izbjegavanje strožih i kompliciranijih propisa o zahtjevima od onih koje propisuje EU

(npr. Poljska 2004. – 2006.).

3.28 Ocjenjivanje projekata može imati velike koristi od sljedećeg:

upravljačko tijelo unaprijed ocjenjuje potrebu mogućih korisnika – oni mogu

podnijeti pismo interesa na temelju kojega upravljačko tijelo može prilagoditi

predviđene programe (Wales i Škotska),

prilagodbe vremenskog okvira poziva za podnošenje zahtjeva: nema rokova (Grčka i

Italija); poseban raspored (Švedska i Latvija); usklađeni pozivi za podnošenje ponuda

za nekoliko fondova, poput Europskog fonda za regionalni razvoj i Europskog

socijalnog fonda (Slovačka i Belgija),

određivanje procedure za ocjenjivanje na temelju kontinuiranoga otvorenog poziva

(Njemačka i Italija); ocjena koja se zasniva na konkurentnosti (Grčka i Italija);

neposredna ocjena velikih projekata (Grčka); brži postupak za manje projekte

(Danska i Slovačka) ili uzimanje u obzir razlike između temeljnih intervencija i

intervencija potpore (Italija),

povjeravanja velikih i tehničkih projekata vanjskim izvršiteljima (Italija i Njemačka),

38

podjele postupka ocjenjivanja na fazu početne ocjene (tehnička) i detaljne ocjene

(angažman stručnjaka, posebnih radnih skupina i odbora, lokalnih predstavnika) s

time da možda nakon druge faze podnositelji zahtjeva daju preporuke (Škotska,

Danska, Austrija i Švedska).

3.29 Odabir projekta može se poboljšati:

odabirom dobrih kriterija za odabir, npr. dodavanjem općim kriterijima prihvatljivosti

određenih kvalitativnih kriterija poput predviđenog učinka (Portugal i Španjolska);

strateške podudarnosti (Latvija, Belgija i poljska Šleska); povezanosti s horizontalnim

kriterijima poput jednakosti, integracije i održivosti okoliša (Njemačka, Škotska i

Švedska) ili kriterija učinkovitosti, npr. brzo pokretanje projekata (Grčka i poljska

Šleska),

primjenom kriterija metoda ocjenjivanja, poput automatske metode (Italija i

Njemačka); sustava bodovanja (Škotska, Portugal i poljska Šleska); ponderiranje

različitih kriterija (Grčka i Belgija) ili kvalitativnim pristupom (Finska, Francuska i

Austrija).

3.30 I dok će učinkovito korištenje sredstava iz fondova EU-a biti od iznimne važnosti za

potporu rastu, bit će potrebno stvoriti fiskalni prostor za predfinanciranje i sufinanciranje

projekata koji se financiraju iz sredstava fondova EU-a. Kao što je navedeno u sljedećem

poglavlju, nema mnogo prostora za kreiranje fiskalnog prostora povećanjem prihoda. Prostor za

podršku apsorpciji fondova EU-a mogao bi se stvoriti kombinacijom mjera koje uključuju

jačanje porezne discipline, smanjenje poreznih rashoda i uvođenje modernog oporezivanja

imovine.

39

S obzirom na to da prihodovni teret iznosi gotovo 42 posto BDP-a, što je relativno visok postotak

u usporedbi s državama skupine EU10, mogućnost je za povećanje fiskalnog prostora od

dodatnih prihoda ograničena. Međutim, postoji prostor za uvođenje modernog poreza na

imovinu, daljnju racionalizaciju parafiskalnih nameta te širenje porezne osnovice ukidanjem

izuzeća i preraspodjelom tereta visokih razina socijalnih doprinosa radi jačanja rasta i

zapošljavanja. Povrh toga, poslovni sektor i država mogli bi imati koristi od daljnjeg

pojednostavnjenja poreznog sustava i jačanja hrvatske Porezne uprave radi promicanja porezne

discipline. Tim bi se mjerama moglo efikasnije i pravednije prikupiti dodatnih 2 posto BDP-a uz

istovremeno smanjivanje negativnog učinka na rast i zapošljavanje.

A. Reforme prihoda za fiskalnu konsolidaciju

4.1 Mjere na prihodovnoj strani u mnogim su zemljama bile značajna komponenta

napora prema fiskalnoj konsolidaciji kojima se nastoji postići ravnoteža između dodatnih

prihoda i potpore rastu, učinkovitosti i pravednosti. I dok je globalna financijska kriza

utjecala na strukturu gospodarstava na različite načine – na primjer, smanjenje domaće potražnje

dovelo je do velikog pada u prihodima i porezima na potrošnju u mnogim zemljama istočne

Europe28

– prema MMF-u postignut je „širok konsenzus o nizu mjera... a prednost treba dati

minimalizaciji distorzija (na primjer, širenjem porezne osnovice ukidanjem neprimjerenih

izuzeća ili poreznih rashoda prije povećanja stope), ciljanju negativnih popratnih troškova i

jačanju porezne discipline”29

. Ovaj je konsenzus detaljnije obrađen u Tablici 14., i njime se

naglašavaju pojedine ključne karakteristike, detaljnije objašnjene u nastavku teksta, koje imaju

potencijal za preusmjeravanje s poreza na zapošljavanje prema potrošnji, s obzirom na pitanje

visokih razina nezaposlenosti u mnogim zemljama i mogućnost koju imaju mnoge zemlje za

uvođenje ili povećanje poreza na nepokretnu imovinu koji je prikladniji sa stanovišta rasta i

efikasniji.

Tablica 14. Općeprihvaćeno mišljenje Savjet za prihodovnu stranu konsolidacije Preporuka Obrazloženje

Više se koristiti porezima na potrošnju, šireći osnovicu poreza na

dodanu vrijednost (PDV) prije podizanja standardnih stopa (prema

potrebi, sustavom socijalnih transfera štititi najranjivije) te

preispitati razinu trošarina.

Većina mjera diferencijacije stopa u području PDV-a

opravdava se problemima distributivnog karaktera koji bi se

mogli bolje riješiti izravnim transferima; trošarinama se bolje

rješavaju pitanja iz područja zaštite okoliša i druga pitanja

koja zahtijevaju diferencirano visoke porezne stope.

Tražiti mogućnosti za širenje osnovice poreza na dohodak, s time

da je prvi korak u tom smislu kvantificiranje svih poreznih

rashoda i, usprkos tome što povećana nejednakost može zahtijevati

povećanu progresivnost poreznih stopa, treba izbjegavati iznimno

visoke granične efektivne porezne stope.

Izuzeća i odbici u mnogim su zemljama i nadalje znatni te

zbog toga njihov trošak mora biti transparentan; podizanje

efektivnih stopa može imati snažne nepovoljne učinke na

poticaje, i realno i u smislu aktivnosti izbjegavanja plaćanja

poreza.

Treba izbjegavati povećanje socijalnih doprinosa i razmotriti

mjeru koja bi obuhvatila smanjenje doprinosa poslodavaca i

povećanje oporezivanja potrošnje, odnosno fiskalnu devalvaciju.

No ako se smatra da povećani doprinosi nose odgovarajuća

veća prava, mogu biti poticajni i pridonositi zapošljavanju.

Uz fiksni tečaj, fiskalnom devalvacijom može se povećati

28

Svjetska banka, EU11 Regular Economic Report, Promoting Shared Prosperity during a Weak Recovery in

Central and Eastern Europe, prosinac 2013. 29

IMF Fiscal Monitor, Taxing Time, listopad 2013.

40

Slika 23. Prosječni porezi na imovinu u odabranim

gospodarstvima OECD-a, 2000. – 2011., postotak BDP-a

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

EST CZE SVK AUT SVN TUR HUN DEU POL GRC DNK NLD IRL ESP

Recurrent taxes on immovable property

Recurrent taxes on net wealth

Estate, inheritance, and gift taxes

Taxes on financial and capital transactions

Izvor: OECD, Development Revenue Statistics. Od MMF-a

(2013.).

neto izvoz, privremeno, smanjenjem cijene izvoza u stranoj

valuti i povećanjem domaće relativne potrošačke cijene

uvoza.

Što se tiče poreza na dobit, treba kvantificirati i preispitati porezne

rashode te izbjegavati daljnju neprimjerenu eroziju osnovice i

pritisak za smanjenje zakonom propisanih stopa; smanjiti porezne

olakšice kojima se potiče zaduživanje.

Snažna međunarodna porezna konkurencija vjerojatno će se

nastaviti i za njezino rješavanje bit će potrebna snažna

međunarodna suradnja; porezna distorzija može ugroziti

financijsku stabilnost poticanjem pretjeranog zaduživanja.

Povećati poreze na imovinu, posebno uobičajene pristojbe za

stambene nekretnine; smanjiti poreze na promet nekretnina.

Smatra se da porez na imovinu u određenoj mjeri pogoduje

rastu i da služi ciljevima jednakosti i odgovornosti, porez na

promet nekretnina može stvoriti zapreku učinkovitom

trgovanju.

Provesti učinkovito određivanje cijene ugljika, bilo oporezivanjem

ugljika ili potpunom aukcijom u okviru sustava ograničavanja

emisija i trgovanja njima; ukinuti subvencije za fosilna goriva i

općenitije preispitati poreze za zaštitu okoliša.

Mjere za određivanje cijena ključne su za poticanje

učinkovitog smanjenja emisija i kao takve posebno su

učinkovit izvor prihoda, subvencije za goriva u distributivne

svrhe loše su ciljane.

U financijskom sektoru donijeti porezne mjere za smanjenje

volatilnog financiranja i poboljšane mehanizme za rješavanje

nenaplativih zajmova; uvesti protumjeru za izuzeće od obveze

plaćanja PDV-a za financijske usluge u obliku poreza na

financijske usluge (FAT).

Tim bi se mjerama osigurao „pravedan i znatan doprinos”

financijskih institucija fiskalnim troškovima njihovih

mogućih problema i propasti; kao porez na zbroj plaća i

dobiti financijskih institucija, porezom na financijske usluge

osiguralo bi se rješenje, koje, doduše, nije savršeno, za znatnu

distorziju PDV-a.

Jačanje porezne discipline utvrđivanjem nedostataka u disciplini,

agresivnom planiranju poreza i zlouporaba offshore poreza.

Poboljšanje porezne discipline pridonijelo bi pravednosti i

smanjilo distorzije.

Izvor: MMF (2013.), Fiscal Monitor.

4.2 Porezi na plaće i socijalni doprinosi mogu ugušiti zapošljavanje i radno intenzivan

rast. U zemljama OECD-a porezno opterećenje rada može činiti i do 40 posto troškova rada,

osobito u nižim platnim razredima. Porezi na rad također su nerazmjerno visoki u europskim

državama. Na primjer, u Poljskoj, Rumunjskoj i Slovačkoj doprinosi za socijalno osiguranje u

srednjem dohodovnom razredu činili su 45 do 49 posto bruto plaće; u Čileu su ti doprinosi

iznosili 13 posto, a u Republici Koreji 16 posto. Visoke razine oporezivanja rada u kombinaciji s

poreznim poticajima za kapitalna ulaganja pomažu u objašnjavanju supstitucije tehnologijom,

posebno supstitucije nekvalificiranih

radnika, što može dovesti do viših stopa

nezaposlenosti. Premještanje poreznog

tereta s rada na neizravne poreze često se

naziva „fiskalnom devalvacijom” jer se

njome premještaju relativne cijene u

prilog rada čak i u slučaju prihodovne

neutralnosti.

4.3 Mnoge zemlje imaju prostora i

za uvođenje ili povećanje poreza na

imovinu. Teret poreza na imovinu često

se smatra poštenijim, jer se uglavnom

odnosi na obitelji sa srednjim i višim

dohotkom koje imaju imovinu u

vlasništvu i dovodi do manjih razlika u

poreznom tretmanu za poslovni sektor i

41

odluke potrošača nego ostali porezi. Međutim, velika je razlika u ostvarenim prihodima; dok

zemlje u razvoju i zemlje u tranziciji prikupljaju otprilike 0,6 posto BDP-a30

, u zemljama OECD-

a 2008. činio je 1,8 posto BDP-a31

(Slika 23.). Porez na imovinu relativno je jednostavan za

upravljanje, s obzirom na fiksnu prirodu imovine koja se oporezuje i unatoč tome što zahtijeva

sveobuhvatan katastar, dobro definirana vlasnička prava i dobro definiran, transparentan

postupak vrednovanja imovine32

. Prihodi od poreza, a ponekad i upravljanje porezima, isto su

tako često decentralizirani lokalnim razinama vlasti. Hrvatska se trenutačno priprema za

uvođenje poreza na imovinu od 2016.,33

kojim će se možda ostvariti i dodatne koristi

prebacivanjem kuća za iznajmljivanje, iz neformalnog u formalni sektor.

4.4 Regija je različito reagirala na pad prihoda iako je za vrijeme krize većina povećala

PDV i trošarine. Pad domaće potražnje u cijeloj regiji utjecao je na sastav prihoda jer je pad

poreza na dohodak i poreza na potrošnju bio brži od ukupnog BDP-a koji je dobio znatnu

potporu od rasta izvoza u 2012. i 2013. Povećanje stope PDV-a smatralo se jednom od najmanje

distorzivnih reformi koja najmanje smanjuje rast, a stope tog poreza povećane su u mnogim

zemljama, uključujući Poljsku, Bugarsku, Mađarsku i Sloveniju, kao i trošarine, čiji je rast

zabilježen u mnogim zemljama. Države poput Češke Republike i Irske također su pokušale

promijeniti poreznu strukturu s rada (doprinosi za socijalno osiguranje) na PDV.

4.5 Slično tome, nedavne reforme u Hrvatskoj bile su potaknute padom prihoda od

PDV-a i trošarina, uglavnom zbog smanjenih prihoda od poreza na dohodak34

. Nedavna

recesija obilježena je padom domaće potražnje i rastom nezaposlenosti, što je imalo posebno

velik utjecaj na potrošnju i poreze povezane s dohotkom čiji je pad bio veći od pada ukupnog

BDP-a u mnogim državama Europe. Hrvatska je odgovorila povećanjem osnovne stope PDV-a s

23 na 25 posto i zamjenom nulte stope 5-postotnom stopom, što je samo djelomično

kompenzirano smanjenjem doprinosa za obvezno zdravstveno osiguranje s 15 na 13 posto (u

2014. stopa doprinosa vraćena je na 15 posto). Država je osigurala i određene olakšice za porez

na dohodak koje se pokrivaju novim porezom od 12 posto na dividende.

Tablica 15. Koje su reformske mjere države u regiji uvele od 2010. do 2013.?

Napomena: Strelica usmjerena prema gore (dolje) pokazuje promjenu u prihodima (povećanje/smanjenje).

Izvor: European Commission, OECD, IMF and World Bank staff. Preuzeto od MMF-a (2013.).

30

USAID (2009.): “Property Tax Reform in Developing and Transition Countries” 31

OECD (2010.): “Revenue Statistics 1965-2009”. 32

Norregaard, J. (2013.), Taxing Immovable Property, Revenue Potential and Implementation Challenges, IMF

WP/13/129 33

IMF (2012.a): “Croatia: Options for Modernizing the Property Tax”. 34

IMF (2012.b): “Croatia-Concluding Statements of the IMF Staff Visit”.

42

B. Hrvatski porezni sustav

4.6 Među državama EU10 Hrvatska ima treći najveći prihodovni teret, gotovo 42 posto

BDP-a (Slika 24.). Veliko ukupno porezno opterećenje ne proizlazi iz doprinosa za socijalno

osiguranje kojima se ubire 11,3 posto BDP-a – otprilike 2,5 postotna boda manje od država

EU15 i 1 posto manje od država EU10 (Slika 25.). Isto vrijedi za izravne poreze (Slika 26.), koji

su znatno smanjeni velikim poreznim izuzećima (poreznim rashodima) u slučaju stanovništva

(invalidnost, porezni odbici za uzdržavane članove obitelji i djecu te slabije razvijena područja),

kao i u slučaju poduzeća (slabije razvijena područja, reinvestirana dobit, istraživanje i razvoj te

porezne olakšice za poticanje investicija). Dapače, efektivna stopa poreza na dohodak iznosi tek

oko 9 posto, unatoč najvišoj graničnoj poreznoj stopi od 40 posto.35

4.7 Hrvatska ima najveći omjer neizravnih poreza i BDP-a među državama EU-a

(Slika 26.).36

Hrvatska stopa PDV-a od 25 posto također je jedna od najviših u EU-u. Uz takvo

porezno opterećenje i ionako slabu konkurentnost ne preostaje mnogo fiskalnog prostora za

daljnje podizanje poreznih stopa. U posljednjim je desetljećima hrvatski prodor na tržišta EU-a

bio jedan od najslabijih među europskim zemljama u razvoju. To upućuje na to da postoji

minimalan prostor za povećanje poreznih stopa – što bi u svakom slučaju dodatno oslabilo

konkurentnost. Štoviše, i poduzeća i država imali bi koristi od poreznih sustava kojima se

jednostavno upravlja i koji potiču poreznu disciplinu. Od 2012. godine ukupna stopa poreza na

dobit kao postotak dobiti znatno se smanjila zbog porezne olakšice na reinvestiranu dobit te

velike porezne olakšice za poticanje investicija (Slika 27.).

35

Kesner-Škreb, Madžarević-Šujster (2004.) 36

Slijede Mađarska i Danska, koje ubiru 18,6 posto odnosno 17,1 posto BDP-a, također uz najvišu standardnu stopu

PDV-a.

Slika 24. Prihodi u 2013., postotak BDP-a Slika 25. Socijalni doprinosi u 2013., postotak BDP-a

Napomena: HR označava Hrvatsku, kratice država slijede međunarodni standard.

Izvor: Eurostat.

43

Slika 26. Neizravni i izravni porezi u 2013., postotak

BDP-a Slika 27. Nizak porez na dobit, postotak dobiti

Izvor: Eurostat.

Izvor: Doing Business 2014.

4.8 Iako je porezno opterećenje u

Hrvatskoj ispod prosjeka EU27 od

43 posto BDP-a, relativno je visoko u

odnosu na mnoge usporedive države. Sposobnost država da nameću dodatne

poreze često se mjeri usporedbom s

referentnim porezima u državama

usporedivih značajki, iako je riječ o

nepreciznoj metodi s obzirom na to da

ekonomije imaju različite strukture (npr.

studije moraju uzeti u obzir različite razine

BDP-a po stanovniku, otvorenost prema

vanjskoj trgovini, udio starijeg stanovništva

ili stanovništva koje se bavi

poljoprivredom). Jednostavna usporedba

veličine poreznog opterećenja u Hrvatskoj i prosjeka EU27 pokazuje da se Hrvatska nalazi ispod

prosjeka, što bi moglo upućivati na to da još uvijek postoji prostor za povećanje poreza.

Međutim, usporedba poreznog opterećenja u Hrvatskoj s opterećenjem u državama EU10 sa

sličnim BDP-om po stanovniku ukazuje na to da je opterećenje razmjerno visoko, iz čega

proizlazi da ne postoji mnogo prostora za povećanje agregatnih prihoda bez gubitka daljnje

konkurentnosti.

4.9 Dapače, čini se da Hrvatska ubire više prihoda nego što se može zaključiti s obzirom

na njezin gospodarski kapacitet. Komparativna regionalna studija37

primijenila je dualni

pristup promatrajući „gospodarski prihodovni potencijal” i „zakonski prihodovni potencijal”.38

Razlika između zakonskoga prihodovnog potencijala i stvarno ostvarenih prihoda predstavlja

„porezni jaz”. Razlika između gospodarskoga prihodovnog potencijala i stvarno ostvarenih

prihoda predstavlja „porezni prostor”, odnosno količinu prihoda koju bi država mogla ostvariti

37

Khwaja, S. i Iyer, I (2013.) 38

„Gospodarski prihodovni potencijal” odnosi se na inherentni gospodarski kapacitet i fundamente određene države,

dok se „zakonski prihodovni potencijal” odnosi na ono što je propisano zakonskim okvirom.

Slika 28. Ukupni porezni prihodi i dohodak po

stanovniku, odabrane države EU-a, 2012.

ROBG LV

PLEE

CZHR SK

DE

AU

DK

FISE

30

35

40

45

50

55

60

30.0 50.0 70.0 90.0 110.0 130.0

Napomena: BDP po paritetu kupovne moći (EU28 = 100)

Izvor: Eurostat.

44

uzimajući u obzir svoju gospodarsku snagu, a ne zakonske propise. Naime, potencijal zakonski

propisanih prihoda često je veći nego što bi se dalo zaključiti uzimajući u obzir ekonomske

fundamente države. S razlikom između zakonskog i gospodarskog potencijala od 3,83 posto

BDP-a Hrvatska je slična jedino Poljskoj (Tablica 16.), a njezin negativni porezni prostor i dalje

zabrinjava, odražavajući se i u velikoj količini nepodmirenih poreznih obveza.

Tablica 16. Prihodovni potencijal, razlika u potencijalima i porezni prostor, 2011. Postotak BDP-a Potencijal Razlika Porezni prostor

Omjer stvarnog

poreza

Gospodarski Zakonski Zakonski –

gospodarski

(Gospodarski –

stvarni)

Mađarska 38,61 34,95 37,23 2,28 –3,66

Slovenija 37,96 36,10 38,83 2,73 –1,86

Češka Republika 34,58 34,74 35,64 0,90 0,16

Poljska 32,81 32,36 36,20 3,84 –0,45

Estonija 31,51 35,41 34,54 –0,88 3,90

Slovačka 30,94 35,80 36,99 1,19 4,86

Bugarska 30,64 30,79 31,59 0,80 0,16

Litva 28,87 32,41 31,38 –1,04 3,54

Latvija 28,71 33,51 32,21 –1,29 4,80

Rumunjska 28,58 28,01 30,09 2,08 –0.57

Hrvatska 34,67 31,02 34,85 3,83 –3.64

BiH 37,57 30,01 30,44 0,43 –7,56

Srbija 36,65 26,49 27,31 0,82 –10,16

Crna Gora 35,16 31,12 29,56 –1,56 –4,04

Makedonija 28,79 28,91 29,42 0,51 0,12

Albanija 22,16 23,77 26,01 2,23 1,61

Izvor: Khwaja i Iyer (2013.).

4.10 Druge studije također ukazuju na

to da Hrvatska ima relativno visok porezni

napor. Procjenama relativnoga poreznog

kapaciteta Hrvatske uz uzimanje u obzir

razlike u BDP-u po stanovniku, stope

ovisnoga starijeg stanovništva, otvorenost

prema vanjskoj trgovini, udio

poljoprivrednog sektora i kvaliteta javne

uprave (mjerena indeksom percepcije

korupcije) utvrđeno je da Hrvatska ima

relativno visok porezni napor. Tablica 17.

prikazuje porezni napor kao indeks odnosa

udjela stvarno ubranih poreza u BDP-u i

procijenjenoga poreznog kapaciteta. U

Hrvatskoj taj odnos iznosi 1,18, što je slično

vrijednostima zabilježenima u Mađarskoj i Sloveniji i blizu prosjeka za napredne ekonomije.

4.11 Uvođenje modernog poreza na imovinu temeljenog na vrijednosti i dodatna

racionalizacija parafiskalnih nameta također bi pomogli, no srednjoročno gledano izgledno

je da će prihodovni potencijal biti nizak. Kao što je već spomenuto, u zemljama OECD-a

Tablica 17. Porezni napor odabranih država, 1994. –

2009.

Stvarni porez /

BDP (%)

Procijenjeni

porez / BDP

(%)

Indeks

poreznog

napora

1 2 3 = 1/2

Poljska 28,42 27,85 1,02

Mađarska 35,03 31,19 1,12

Slovenija 34,91 30,81 1,13

Hrvatska 33,84 28,72 1,18

Portugal 31,32 30,53 1,03

Finska 34,83 33,09 1,05

Austrija 35,5 32,54 1,09

Grčka 33 28,99 1,14

Italija 36,12 28,98 1,25

Francuska 38,77 30,05 1,29

Izvor: Le, Moreno-Dodson, Bayraktar (2012.)

45

porez na imovinu iznosi 1,8 posto BDP-a39

, u zemljama u razvoju u prosjeku iznosi 0,3 do

0,7 posto40

, dok u Hrvatskoj čini oko 0,3 posto BDP-a41

. U skladu sa Zakonom o financiranju

jedinica lokalne i regionalne samouprave, udio središnje države u porezu na promet nekretnina u

Hrvatskoj iznosi 40 posto, a lokalne uprave (općina i gradova) 60 posto. Međutim, osnovica

poreza na imovinu znatno je smanjena kombinacijom zakonskih izuzeća, podcjenjivanjem

vrijednosti i nepotpunim obuhvaćanjem imovine. Problem dodatno pogoršavaju niske razine

ubiranja poreza i loše upravljanje porezima. Porez na imovinu ima velik prihodovni potencijal;

njegov teret snose obitelji sa srednje visokim i visokim dohotkom te uzrokuje manje distorzija u

poslovnim i potrošačkim gospodarskim odlukama od drugih poreza. Hrvatska se trenutačno

priprema za uvođenje novog ad valorem poreza na imovinu po jedinstvenoj stopi od 1,5 posto

kojom bi se zamijenile postojeće komunalne naknade i porez na kuće za odmor.

4.12 Nastavak prebacivanja poreznog opterećenja s rada na neizravne poreze također bi

pridonio poticanju rasta. Nedavne studije MMF-a ukazuju na to da je „prihodovno neutralan

rebalans kojim se smanjuju porezi na dohodak i istovremeno povećavaju porezi na potrošnju i

imovinu povezan s brzim dugoročnim rastom”, dok porezi na dohodak od rada imaju negativan

učinak na rast42

. S obzirom na visoku

razinu doprinosa za zdravstveno

osiguranje od 15 posto bruto plaće

(gotovo dvostruko u odnosu na prosjek

EU-a), u Hrvatskoj postoji znatan prostor

za takvu vrstu fiskalne devalvacije.

Međutim, pad prihoda mogao bi se

kompenzirati ukidanjem velikog broja

poreznih izuzeća. Nedavna analiza

poreznih odbitaka za dijete pokazuje

potencijal za ubiranje 0,5 posto više BDP-

a preoblikovanjem parametara. Na sličan

način, porezna olakšica za reinvestiranu

dobit poduzeća u 2013. godini rezultirala

je izgubljenim poreznim prihodima u

iznosu od 0,6% BDP-a. Oblikovanjem

poreza također bi trebalo smanjiti

destimulacije za prijelaz sa spomenutih

naknada ili iz neaktivnosti u zaposlenost (Slika 29.).

C. Jačanje porezne uprave s ciljem povećanja porezne discipline

4.13 Postignut je značajan napredak u sveobuhvatnoj reformi porezne uprave. Središnji

ured Porezne uprave (SUPU) osnovan je 1994. kao dio Ministarstva financija (MF). Primarna

odgovornost SUPU-a primjena je poreznih propisa kao što su Opći porezni zakon, Zakon o

poreznoj upravi i drugi materijalni porezni propisi. Nadležan je za ubiranje nacionalnih i

određenih lokalnih poreza, doprinose za socijalno osiguranje i velik broj nameta, naknada i

39

OECD (2010.): „Revenue Statistics 1965-2009”. 40

Slack 2009., Bahl and Martinez 2008., Norregaard 2014. 41

MMF (2012.): „Croatia: Government Opportunities for Strengthening Tax Administration”. 42

IMF Fiscal Monitor, listopad 2013.

Slika 29. Zamka neaktivnosti

15

25

35

45

55

65

75

85

95

Slo

vak

Rep

ub

lic

Cro

atia

Ro

man

ia

Esto

nia

Bu

lgar

ia

Hu

nga

ry

Po

lan

d

NM

S, E

CA

Cze

ch R

epu

blic

Lavi

a

Slo

ven

ia

Lith

uan

ia

Average wage earner Low-wage/part-time earner

Napomena: Efektivna porezna stopa (porez i izgubljene

naknade) primijenjene na osobe s prosječnim i niskim

dohotkom.

Izvor: Svjetska banka (2013.c) i procjene Svjetske banke za

Hrvatsku.

46

ostalih pristojbi. SUPU trenutačno uspostavlja funkcionalnu organizaciju na središnjoj i

regionalnoj razini; 2012. godine na nacionalnoj su razini uspostavljeni punopravni Ured za

velike porezne obveznike (UVPO) te Sektor za servis poreznim obveznicima i Sektor za

strategiju i razvoj, a svi se procesi trenutačno organiziraju na način koji omogućuje pružanje

veće količine elektroničkih usluga.

4.14 Iako država računa na povećanje ubranih prihoda i niže troškove podmirivanja

poreznih obveza kako bi ponovno uspostavila fiskalnu stabilnost i međunarodnu

konkurentnost, SUPU je još uvijek suočen s velikim izazovima. Kako bi kvaliteta usluga koje

pruža odgovarala standardima modernih poreznih uprava, SUPU mora postati usmjeren na

rezultate umjesto na postupke. Elementi su procesa modernizacije porezne uprave sljedeći: (i)

sustav upravljanja rizikom od neizvršenja poreznih obveza; (ii) snažna uprava u sjedištu i ojačan

UVPO-u; (iii) pojednostavljena mreža područnih i lokalnih poreznih ureda i (iv) efikasno

upravljanje informacijskim tehnologijama.

4.15 SUPU mora unaprijediti korporativno upravljanje pojednostavljenjem

organizacijske strukture i jačanjem uloge sjedišta u oblikovanju programa i pružanju

strateškog vodstva. Postoji prevelik broj područnih ureda koji se previše oslanjanju na ručne

postupke te intenzivan i čest kontakt s poreznim obveznicima, posebno na lokalnoj razini. To ne

samo da opterećuje zaposlenike, nego ih i sprječava u obavljanju kompleksnijih i važnijih

zadataka, poput revizije i prisilne naplate poreznog duga. Neučinkovitost povezana s velikom

mrežom lokalnih ureda produbit će se povećanom automatizacijom poslovnih procesa i

proširenjem primjene elektroničkog podnošenja poreznih prijava (uključujući pretprijavu poreza

u SUPU-u na temelju podataka trećih osoba) i elektroničke ovrhe.

4.16 Sjedište SUPU-a ima premalo zaposlenika da bi na adekvatan način upravljalo

velikim brojem lokalnih ureda koji djeluju sa znatnom razinom autonomije i minimalnim

efektivnim nadzorom. Organizacija SUPU-a ne odgovara načelima modernih poreznih uprava

koje razlikuju između uloge sjedišta u oblikovanju programa i pružanju strateškog vodstva te

operativne uloge lokalnih i područnih ureda. Zbog toga bi korporativno upravljanje trebalo težiti

jasnoj raspodjeli odgovornosti između sjedišta te područnih i lokalnih ureda.

4.17 SUPU-u bi se moglo dati više operativne autonomije kako bi učinkovito i

djelotvorno upravljao poreznim sustavom uz istovremeno povećanje odgovornosti. Broj

zaposlenika u SUPU-u uvelike je smanjen ograničenjem zapošljavanja. Uz to, SUPU zaostaje za

modernim poreznim upravama s obzirom na dodjelu fleksibilnosti i autonomije u odnosu na: (i)

oblikovanje i implementaciju vlastite organizacijske strukture; (ii) određivanje broja i

kombinacije zaposlenika i utjecanje na njihove plaće te pregovaranje o plaćama; (iii) utjecanje na

proces zapošljavanja; (iv) raspodjelu resursa s ciljem učinkovite reakcije na promjene prioriteta i

rizike; (v) donošenje poreznih rješenja i (vi) postavljanje standarda povezanih s uslugama. Zbog

toga bi trebalo razmotriti dodjelu poluautonomnog statusa SUPU-u uz dovoljno ovlasti za

učinkovito upravljanje poreznim sustavom.

4.18 Novi pristup razumijevanju baze poreznih obveznika i kretanjima u podmirivanju

poreznih obveza mogao bi, uz suvremeni model upravljanja rizicima izvršenja poreznih

obveza (CRMS), pridonijeti povećanju porezne discipline i učinkovitoj prisilnoj naplati.

Prioritet je uvođenje CRMS-a s ciljem sustavnog utvrđivanja, procjene, rangiranja i rješavanja

rizika povezanih s izvršenjem poreznih obveza. Njegov je glavni cilj poticanje i olakšavanje

dobrovoljnog ispunjavanja obveza u skladu s poreznim zakonima i sprječavanje nepodmirivanja

47

poreznih obveza razumijevanjem baze i profila rizika poreznih obveznika. Primjena pristupa

upravljanja rizicima pomogla bi SUPU-u da: (i) izradi strategiju uspostavljanja porezne

discipline koja se fokusira na velike rizike (npr. velike porezne obveznike koji u pogledu

podmirivanja poreznih obveza predstavljaju najveći rizik za prihode); (ii) primjenjuje strategiju u

godišnjem planu poslovanja i uputama (npr. nacionalnim planovima revizije, selekcijskim

parametrima revizije, planovima za usluge poreznim obveznicima i planovima za naplatu duga) i

(iii) unapređuje alate za uspostavljanje porezne discipline (npr. organizaciju i metode revizije,

usluge poreznim obveznicima i prisilnu naplatu) te vještine rukovodstva i zaposlenika porezne

uprave u svrhu učinkovite realizacije strategija i operativnih planova.

4.19 Povećanje kapaciteta zaposlenika SUPU-a u UVPO-u također je važan prioritet u

poboljšanju naplate poreza. S obzirom na različite korporativne modele i zahtjeve za

visokospecijaliziranim vještinama, taj je zadatak često kompleksan. SUPU je 2012. godine

uspostavljanjem punopravnoga nacionalnog UVPO-a postigao značajan napredak. Novom je

uredu dodijeljeno više od 700 velikih poreznih obveznika, koji čine gotovo polovicu poreznih

prihoda. UVPO je u potpunosti usklađen s pristupom temeljenim na segmentaciji poreznih

obveznika koji čini temeljnu strategiju moderne porezne uprave.

4.20 Povećanje kapaciteta novog Sektora za servis poreznim obveznicima te Sektora za

strategiju i razvoj također će smanjiti troškove dobrovoljne porezne discipline. Hrvatska je

nedavno uspostavila specijalizirani sektor za servis i pomoć poreznim obveznicima s pozivnim

centrom, a prilagodba usluga jedinstvenim značajkama i profilima rizika poreznih obveznika

(pristup temeljen na segmentaciji poreznih obveznika) bit će ključna za povećanje dobrovoljne

porezne discipline. Jačanje spomenutog sektora i primjena pozivnog centra u kontroli obveznika

koji ne podnose poreznu prijavu i ne podmiruju porezne obveze prioritet je u povećanju porezne

discipline.

4.21 SUPU ima impresivan niz dokumenata za strateško planiranje, no pokazalo se da

postoje poteškoće u njihovoj provedbi. Sektor za strategiju i razvoj trebao bi povećati

institucionalnu svijest i razumijevanje strateških smjerova te upravljati nastojanjima da se

postigne koordinacija diljem SUPU-a kako bi se osigurala povezanost procesa strateškog i

poslovnog planiranja s uputama i postupcima ključnima za svakodnevan rad lokalnih i područnih

ureda te njihov prijenos u navedene upute i postupke. Ostali prioriteti mogu obuhvaćati jačanje

upravljanja informacijskim tehnologijama i uspostavljanje integriranoga upravljačkog

informacijskog sustava te unapređenje planiranja i iskorištavanja podataka. SUPU bi trebao

ponovno uspostaviti kontrolu nad svojim informacijskim sustavima i podacima postepeno

ukidajući trenutačno ugovorenu vanjsku uslugu. Kapacitet ljudskih resursa ključan je u

modernizaciji porezne uprave. Zbog toga strategija osposobljavanja u SUPU-u treba biti

usklađena s prioritetima reforme, trenutnim organizacijskim uvjetima, procesima poslovne

reorganizacije i kretanjima u informacijskim tehnologijama.

Preporuke

4.22 Zbog prihodovnog tereta koji se bliži 42 posto BDP-a ograničena je mogućnost

povećanja fiskalnog prostora iz dodatnih prihoda. Unatoč tomu, postoji prostor za ubiranje

dodatnih prihoda od 2 posto BDP-a na učinkovitiji i pravedniji način uz smanjenje negativnog

učinka na rast i zaposlenost putem modernog oporezivanja imovine, proširenjem porezne

osnovice ukidanjem poreznih izuzeća i povećanjem porezne discipline.

48

4.23 Hrvatskoj se savjetuje uvođenje modernog oporezivanja imovine. Međutim,

iskorištavanje prihodovnog potencijala poreza na imovinu zahtijeva snažniju lokalnu upravu i

sveobuhvatnu reformu u četiri koraka: (i) utvrđivanje imovine koja se oporezuje; (ii) procjena

vrijednosti imovine i porezne osnovice; (iii) utvrđivanje poreznih stopa i (iv) ukidanje ostalih

poreza povezanih s imovinom. Nije izgledno da će se navedenim porezom u početku ostvariti

značajniji prihodi dok se ne ažuriraju zemljišne knjige i dok se dodatno ne razvije tržište

nekretnina kako bi se osigurala transparentnija procjena vrijednosti.

4.24 Hrvatska ima znatan prostor za fiskalnu devalvaciju putem poreza na dohodak od

rada. To se prije svega odnosi na doprinose za zdravstveno osiguranje. Smanjenje prihoda

moglo bi se kompenzirati ukidanjem velikog broja poreznih izuzeća odobrenih stanovništvu, kao

i poduzećima. Pri oblikovanju poreza na dohodak također bi se trebale smanjiti destimulacije za

rad.

4.25 Jačanje i modernizacija SUPU-a pomogli bi u očuvanju i proširenju prihodovne

baze. Rizici neispunjavanja poreznih obveza poput izbjegavanja poreza i porezne utaje u

Hrvatskoj su dodatno povećani slabostima u poreznoj upravi, koje ujedno otežavaju SUPU-u da

održi korak s kretanjima u državi i inozemstvu. Uz daljnju integraciju Hrvatske u globalnu

ekonomiju, SUPU će se suočiti s nizom prilično kompleksnih dodatnih rizika povezanih s

poreznom disciplinom obveznika. Ključna su područja na koja se potrebno usredotočiti pri

modernizaciji porezne uprave: (i) uspostavljanje sustava upravljanja rizikom povezanim s

izvršenjem poreznih obveza; (ii) temeljita uprava u sjedištu i jačanje UVPO-a; (iii)

pojednostavnjenje mreže područnih i lokalnih ureda i (iv) uspostavljanje temeljitog upravljanja

informacijskim tehnologijama.

4.26 Iako je prostor za dodatno podizanje prihoda ograničen, kod visoke razine javnih

rashoda postoji prostor za dodatno smanjenje. Takva je prilagodba hitna kako bi se podržala

fiskalna održivost. Srednjoročno bi se racionalizacijom izdataka za javnu upravu, socijalne

sektore i subvencije u skladu s poglavljima od V. do VII. mogla osigurati oko 4 postotna boda

BDP-a.

49

Hrvatska na javnu upravu troši više nego većina drugih zemalja EU-a, ali ima niske pokazatelje

učinkovitosti javne uprave, vladavine prava i administrativnih prepreka poslovanju. Iako je

masa plaća u javnom sektoru već sada visoka i čini gotovo 12 posto BDP-a, izvjesno je da će se

pritisak u pravcu njihova daljnjeg povećanja u srednjoročnom razdoblju pojaviti iz dva izvora:

(i) daljnja decentralizacija i osnivanje novih agencija, često s većim prosječnim plaćama nego u

tijelima državne uprave, te (ii) potreba za izgradnjom dodatnih kapaciteta za apsorpciju

značajnih sredstava iz europskih fondova. Usprkos tome, u srednjoročnom bi se razdoblju mogle

ostvariti dodatne kumulativne uštede od oko 2 posto BDP-a, i to racionalizacijom broja

zaposlenih u tijelima lokalne/regionalne i državne uprave, kako bi se stvorila manja, ali

učinkovitija administracija.

A. Osnaženi sustav upravljanja javnim sektorom

5.1 Javnu upravu u Hrvatskoj odlikuju visoki troškovi i veličina, ali razmjerno slaba

učinkovitost (Slika 30.). Unapređenje

učinkovitosti pokazalo se teško ostvarivim

zbog raznih čimbenika. Jedan je visoka

rigidnost u organizacijskim strukturama i

sustavu nagrađivanja u javnoj upravi. Drugi je

fragmentiranost jedinica lokalne i regionalne

samouprave43

, koje su skupe, a nisu

samoodržive, kao i sve veći broj agencija.

Naposljetku, javna je uprava još uvijek vrlo

politizirana, što onemogućuje nastajanje

profesionalnoga upravljačkog kadra.

5.2 Adekvatni kapaciteti javne uprave

jedan su od ključnih zahtjeva za članstvo u

EU-u. EU prepoznaje da „jačanje

institucionalnog i administrativnog kapaciteta,

smanjivanje administrativnog opterećenja te unapređenje kvalitete zakonodavstva predstavljaju

osnovu za strukturna usklađenja i potiču gospodarski rast i zapošljavanje” te s pomoću niza

pokazatelja uspoređuje uspješnost opće države, pravosuđa, javne uprave itd. u državama

članicama EU-a44

. Iskustvo država koje su postale članice EU-a u 2004.45

ukazuje na to da je za

reforme javne uprave potrebna podrška svih tijela vlasti, kao i profesionalna, na zaslugama

utemeljena i samostalna državna služba. Kako bi administrativne reforme polučile rezultate,

nužni su upornost i transparentno praćenje tijekom nekoliko političkih ciklusa, što je u Hrvatskoj

izazov. Primjerice, regulatorna državna „giljotina”, čiji je cilj bilo pojednostavljenje propisa o

poslovanju, uvedena je krajem 2006., uz gotovo polovinu preporuka za pojednostavljenje ili

43

U nastavku teksta: lokalna uprava ili jedinice lokalne uprave. 44

EK. Europa 2020, ključna područja: usporedba rezultata država članica, modernizacija javne uprave,

http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/key-areas/index_en.htm 45

Svjetska banka (2007.), 2006. EU8 Fiskalne studije.

Slika 30. Rashodi opće države za plaće, izraženo u

postotku BDP-a

Izvor: Eurostat, Ministarstvo financija. Ponderirani

prosjek za EU15 i EU10.

http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/key-areas/index_en.htm

50

uklanjanje nepotrebnih propisa provodila se godinu i pol, ali je ubrzo nakon početka novih izbora

proces zaustavljen. Profesionalizacija radnih mjesta državnih službenika visoke razine započeta

u 2007. usporena je zbog netransparentnosti u nekim slučajevima i zaustavljena već početkom

2012.

5.3 Prekomjerna veličina usporava donošenje odluka i pružanje usluga. Došlo je do

povećanja broja agencija i podređenih subjekata koji imaju autonomiju poslovanja i sposobnost

za ostvarenje prihoda. Zbog toga je u mnogim slučajevima došlo do preklapanja funkcija, slabe

koordinacije i nejasnih nadležnosti ministarstava, agencija i ostalih podređenih državnih

subjekata46

. To usporava donošenje i provedbu politika te opterećuje koordinaciju i upravljanje,

što neizbježno negativno utječe na vrijednost za novac i kvalitetu pružanja usluga. Funkcionalni

pregled središnje uprave, izvršen u razdoblju od 2007. do 2008. pružio je određene preporuke, na

temelju kojih se moglo uštedjeti oko 7 do 10 posto rashoda za plaće47

, što čini 1,2 posto BDP-a, i

usmjeriti ih prema prosjeku u EU10, koji je 2,6 postotnih bodova BDP-a manji nego u Hrvatskoj.

5.4 Trošak javnih usluga u Hrvatskoj je visok. Trošak javnih usluga (npr. „veličina”

državnog sektora) procijenjen je uzevši u obzir trošak javnih usluga u odnosu na opću razinu

cijena (učinak relativne cijene). Analiza pokazuje da je državni sektor u Hrvatskoj velik ne samo

nominalno, nego i po svojem realnom dohotku po glavi stanovnika, kao i u usporedbi s

intermedijarnom potrošnjom i posebno s rashodima za plaće (Slika 31.).

Slika 31. Veličina državnog sektora Realna intermedijarna potrošnja

DE

BG EE

IE

LV

LT

HU

NL

AT

PL

RO

FI

IT

R² = 0.212

0

2

4

6

8

10

12

14

30 50 70 90 110 130 150

Rea

l int

erm

edia

teco

nsum

ptio

n,%

of G

DP

GDP pc at PPS in % of EU27 average

Realni rashodi za plaće

BG DE

DE

EE

LVLTHU

NL

AT

RO

R² = 0.3246

6

8

10

12

14

16

18

30 50 70 90 110 130 150

Re

al

wa

ge

bil

l in

% o

f G

DP

GDP pc at PPS in % of EU27 average

Napomena: Hrvatska je označena crvenom bojom.

Izvor: EUROSTAT i Ministarstvo financija, Šonje (2013.) popratni dokument.

5.5 Štoviše, Hrvatska je relativno slabo ocijenjena s obzirom na učinkovitost svoje

administracije (Slika 32.). Pokazatelji Svjetske banke o upravljanju ukazuju na opće slabosti

hrvatske javne uprave, posebno u smislu korupcije, vladavine prava, kvalitete propisa i

učinkovitosti državnog sektora. Prema pokazateljima upravljanja Hrvatska zaostaje za EU15 i

EU10 za oko 27, odnosno 15 postotnih bodova. U Izvješću o globalnoj konkurentnosti

46

Neki su primjeri Centar za praćenje poslovanja energetskog sektora i investicija, Agencija za zaštitu okoliša i

Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost, Agencija za strukovno obrazovanje, Agencija za tercijarno

obrazovanje, Agencija za obrazovanje odraslih; vidi i poglavlje 7. o poljoprivredi. 47

Institut za međunarodne odnose (2008.), „Funkcionalne revizije te pomoć u restrukturiranju tijelima državne

uprave i njihovim podređenim agencijama u Hrvatskoj”, Projekt reforme javne uprave financiran sredstvima

Svjetske banke, studeni 2008.

51

Svjetskoga gospodarskog foruma za 2013. – 2014. neučinkovitost javne uprave ocijenjena je

najvećom preprekom poslovanju u Hrvatskoj. Odabrani pokazatelji poslovanja slično ukazuju na

to koliko Hrvatska zaostaje za ostalim zemljama EU-a, s obzirom na odabrane

administrativne/pravosudne procese.48

Iako se u nekim aspektima primjećuje napredak, posebno

u pogledu ovrhe radi naplate potraživanja po osnovi ugovora, porezne uprave i registracije

poduzeća, prisutan je veliki nesklad u broju dana potrebnih za okončanje administrativnog

postupka za pokretanje poslovanja, ishođenje građevinskih dozvola, upis nekretnine i prisilno

izvršenje ugovora.

Slika 32. Učinkovitost hrvatske administracije Složeni pokazatelj upravljanja

0 20 40 60 80 100

SEE5

Croatia

EU-10

EU-15

Country's percentile rank

2008

2012

Source: WB Governance Matters Composite Governance IndicatorsNote: Includes Voice and Accountability, Political Stability, Government Effectiveness, Rule of Law, Control of Corruption, Regulatory Quality

Indeks globalne konkurentnosti, ocjena institucija

Napomena: SEE5 se odnosi na jugoistočne europske zemlje: Srbiju, Crnu Goru, Bivšu jugoslavensku republiku

Makedoniju, Albaniju i BiH.

Izvor: Svjetska banka (http://data.worldbank.org) i Svjetski gospodarski forum (http://www.weforum.org).

5.6 Struktura i slaba učinkovitost ključnih javnih rashoda u Hrvatskoj ostavljaju

mnogo prostora za poboljšanje. Ocjena uspješnosti hrvatskoga državnog sektora najniža je u

EU-u i samo je donekle bolja od uspješnosti državnog sektora u Rumunjskoj i Slovačkoj (Slika

33.). Isto tako, hrvatska javna uprava četvrta je najlošija u Europi, bolja je jedino od uprave

Malte, Grčke i Litve. Zbog visokih troškova, koji su približno na razini troškova u

skandinavskim zemljama, hrvatski porezni obveznici plaćaju visoku cijenu za javne usluge, koje

su uz to i lošije kvalitete. Navedeni relativni nedostatci ukazuju na mogućnost velikih ušteda i

poboljšanja učinkovitosti, bez utjecaja na kvalitetu pružanja usluga.

48

Prema pokazateljima poslovanja Hrvatska je među EU28 na pretposljednjem mjestu, a prema globalnoj ocjeni je

na 65. mjestu, jedino ispred Malte (94).

http://data.worldbank.org/data-catalog/worldwide-governance-indicators

http://www.weforum.org/

52

Slika 33. Učinkovitost državnog sektora

Uspješnost javne uprave Ocjena uspješnosti državnog sektora

Izvor: Eurostat 2013. Izvor: Eurostat 2013.

5.7 Visoki rashodi za plaće odraz su rastućeg broja zaposlenih u javnom sektoru, a ne

visokih plaća. Racionalizacija vojnog osoblja i više je nego nadoknađena rastom zapošljavanja

na razinama lokalne uprave te u obrazovanju i zdravstvu. Državni sektor ima oko 293 000

zaposlenih, što je 17 posto radne snage, i ujedno je i najveći poslodavac u zemlji (Tablica 18.).

Navedena brojka ne obuhvaća dodatnih više od 80 tisuća zaposlenih u javnim poduzećima. U

javnom je sektoru zaposleno ukupno 22 posto hrvatske radne snage, što je za oko 4 postotna

boda ispod prosjeka EU-a. Stječe se dojam da u određenim područjima porast broja javnih

službenika nije dobro usklađen s potražnjom za uslugama. Primjerice, broj zaposlenih u

obrazovanju i dalje je u porastu, usprkos značajnom padu broja upisanih učenika.

Tablica 18. Javna uprava u Hrvatskoj, 2000. – 2012.

2000. 2006. 2008. 2010. 2012.

Civilno osoblje 219 313 234 004 245 851 242 185 246 205

Necivilno osoblje 63 939 46 841 45 128 45 910 46 558

Javna uprava,% populacije 6,4 6,3 6,6 6,5 6,9

Javna uprava,% radne snage 15,3 15,7 16,3 16,5 17,0

Javna uprava,% zapošljavanja 18,2 17,7 17,8 18,7 20,2

Državni službenici 73 294 72 004 76 472 67 863 71 390

Središnja razina 47 776 38 373 38 981 28 309 30 729

– ministarstva 23 194 17 375 17 493 18 550 18 193

– agencije 18 633 16 011 17 119 6265 9033

– tijela državne uprave u jedinicama lokalne

uprave 5435 4413 3759 3077 3069

– izvan izvršne razine 514 574 610 417 434

Lokalna razina 25 518 33 631 37 491 39 554 40 661

Javni službenici 146 019 162 000 169 379 174 322 174 815

– učitelji i ostali zaposleni u obrazovanju 66 440 84 037 88 288 89 136 90 060

– zaposleni u zdravstvu 58 028 56 525 59 201 60 169 62 418

– radnici u kulturi 1289 1765 1838 2020 1609

– socijalni radnici 9093 6430 6633 9266 6775

– pravosuđe 11 169 13 243 13 419 13 731 13 953

Zapošljavanje u vojsci 63 939 46 841 45 128 45 910 46 558

Ukupno 283 252 280 845 290 979 288 095 292 763

Izvor: Ministarstvo financija.

53

5.8 Plaće u hrvatskom javnom sektoru relativno su dobre, osim onih za osoblje najvišeg

ranga. Na temelju podataka iz ankete o

radnoj snazi, državni i javni službenici

u Hrvatskoj u boljem su položaju od

zaposlenih s istom stručnom spremom u

privatnom sektoru s obzirom na razine

plaća (koje su u većini javnih službi

veće nego u privatnom sektoru) i radno

vrijeme (koje je kraće od radnog

vremena u privatnom sektoru); iznimka

su radna mjesta za visoku stručnu

spremu, za koja se u privatnom sektor

nudi određena razlika u plaći (Slika

34.). Plaće u javnom sektoru za

zaposlene s visokom stručnom

spremom i one najvišeg ranga niže su

za oko 30 posto od plaća u privatnom

sektoru za istu razinu stručne spreme.

Još je jedan simptom i općenito slaba

fluktuacija radne snage u javnoj upravi;

jedini segment u kojem postoji mobilnost onaj je na vrhu jer mlađi i ambiciozniji javni službenici

nakon nekoliko godina stjecanja znanja odlaze i zapošljavaju se u privatnom sektoru. Nakon te

razine razlike u plaći u odnosu na privatni sektor postaju prevelike da bi se mogle nadomjestiti

dodatnom sigurnošću posla u javnom sektoru.

5.9 Plaće u javnom sektoru uvelike se temelje na radnom iskustvu, a ne na rezultatima.

Dodatcima za radni staž dodatno se opterećuju rashodi za plaće i motivira ostanak starijih

radnika, bez obzira na rezultate. Hrvatska zbog toga ima veliku skupinu sredovječnog osoblja

koje je u javnom sektoru započelo raditi otprilike u vrijeme stjecanja neovisnosti. S obzirom na

to da postoji intrinzična motivacija za ostanak u sustavu (odnosno osoblje koje prima 0,5 posto

dodatka za godinu staža i snažna pregovaračka pozicija sindikata u javnom sektoru), stopa

prirodnog smanjenja broja zaposlenih je niska. Istovremeno, program smanjenja broja

zaposlenih, uz otpremnine koje se temelje na godinama staža, bio bi skup (za nekoga s 30 godina

staža oko 15 000 EUR), i rastao bi sa starenjem ove skupine. Osim dodatka na godine staža49

, tu

je i 12 različitih naknada, koje se kreću u rasponu od 4 do 150 posto osnovne plaće, međusobno

se ne isključuju i mogu biti veće od osnovne plaće. Nijedna od njih nije povezana s rezultatima.

Ovakav nestandardni pristup u administraciji stvara sve veći pritisak na povećanje plaća i

povezuje ukupnu naknadu sa snagom pregovaračke moći, a ne s kvalifikacijama, zaslugama ili

rezultatima.

5.10 Iako su prethodne hrvatske vlade prepoznale važnost reformi državne službe i

administracije, proces je usporen, a u nekim slučajevima i zaustavljen. Zakon o državnim

službenicima, donesen 2005., trebao je biti osnova za temeljnu reformu sustava javnog

49

Navedeno uključuje naknade za prekovremeni rad (50 posto), nagradu za minuli rad (4, 8 i 10 posto, ovisno o

godinama radnog staža), noćni rad (40 posto), rad subotom i nedjeljom (25 do 35 posto), rad u smjenama (10 posto),

rad praznikom i blagdanom (150 posto), posebne naknade po sektorima (rad u sektoru zdravstva), naknadu za radno

vrijeme, nagradu za dežurstvo, božićnicu, regres, naknadu troškova prijevoza te darove za djecu.

Slika 34. Razlike u plaći na osnovi satnice po sektorima i

stručnoj spremi

17.6

23.526.4

32.4

36.2

47.9

17.520.2

23.0

32.1

39.7

62.2

0

10

20

30

40

50

60

70

Primary and less Vocational

Secondary*

General

Secondary*

2-year or Non-

University

College

College

Graduate*

Post-graduate*

Hourly w

age (

Kuna)

Public Sector PrivateSector

Napomene: Brojke se odnose na zaposlene s punim radnim vremenom

koji ostvaruju dohodak iz radnog odnosa. * naznačuje da je razlika

između prosječne plaće u javnom i privatnom sektoru statistički

značajna uz razinu pouzdanosti od 95%

Izvor: Procjene osoblja na osnovi ARS-a za 2011.

54

upravljanja, trebali su uslijediti propisi o široj javnoj službi te o sustavu plaća javnih i državnih

službenika, kao i uvođenje novih alata za javno upravljanje, poput procjene fiskalnog i

socijalnog utjecaja i utjecaja na okoliš te strateškog planiranja.50

Vlada je poduzela korake za

uvođenje e-vlade, smanjenje broja ministarstava te otvaranje Centra za stručno osposobljavanje i

usavršavanje službenika. Međutim, sedam godina nakon izrade nacrta reformske strategije

odluke o plaći i napredovanju ne temelje se na zaslugama i preporuke funkcionalne revizije samo

su djelomično provedene. S druge strane, imenovanja državnih službenika na položaje najviše

razine i nadalje su u velikoj mjeri politički motivirana.

5.11 S obzirom na njihov učinak na proračun, reforme zapošljavanja i naknada u

državnom sektoru neizbježna su komponenta reformi potrošnje. Nakon izbijanja krize

provedene su reforme zapošljavanja i naknada u javnom sektoru u gospodarstvima svih

dohodovnih razina u cijelom EU-u (Okvir 9.). Nedavnim pokušajima konsolidacije rashoda za

plaće u Europi obuhvaćene su i neke kratkoročne mjere – kao što je zamrzavanje plaća ili

zapošljavanja – u kombinaciji sa strukturnim mjerama čiji je cilj reforma utvrđivanja plaća u

javnom sektoru, sustava upravljanja uspješnošću ili preustroj državnog sektora (Slika 53.).

Navedena iskustva ukazuju na to da, iako rezanje plaća i zamrzavanje zapošljavanja mogu imati

pozitivne kratkoročne fiskalne učinke, strukturne su reforme, kojima se unapređuje učinkovitost

sustava zapošljavanja i utvrđivanja plaća, održivije, dok je učinkovito smanjenje više ciljano

negoli općenito51

. Hrvatska je provela slične kratkoročne mjere (rezanje plaća za 3 posto,

smanjenje naknada); međutim, problem je i dalje akutan.

Okvir 9. Naknade u javnom sektoru režu se u cijeloj EU

Brojne su zemlje EU-a uvele mjere kako bi: (i) smanjile naknade u javnom sektoru stvarnim rezanjem

plaća (npr. u Irskoj i Španjolskoj) ili zamrzavanjem nominalne plaće (npr. u UK-u i Nizozemskoj); (ii)

provele reforme sustava nagrađivanja prema rezultatima (npr. Italija je revidirala svoje ugovore o

kolektivnim pregovorima); (iii) smanjile zapošljavanje i (iv) reorganizirale tijela javnog sektora.

U Poljskoj je ukupni proračun za javnu upravu (koja obuhvaća i državne službenike) ograničen još od

2009., uz zamrzavanje pojedinih stopa plaća. To je dovelo do značajnih smanjenja stopa realnih plaća. U

Sloveniji su mjere uključivale smanjenje osnovne plaće svih državnih službenika za 4 posto i smanjenje

osnovne plaće direktora za 1 posto, sve dok realni rast BDP-a ne bude veći od 2,5 posto, u kombinaciji sa

zamrzavanjem napredovanja na visokoj razini i ukidanjem nekih naknada. Češka Republika i Mađarska

srezale su stope plaća u javnom sektoru. U Portugalu su zamrznute stope plaća i napredovanja, naknade

za uspješnost i promjene plaće za mobilnost, a plaće koje se isplaćuju u višim iznosima smanjene su u

prosjeku za 5 posto.

Izvor: Svjetska banka, razno i OECD (2012.).

50

Glavna inovativna obilježja zakona bila su: (i) depolitizacija radnih mjesta rukovodećih državnih službenika,

uključujući radna mjesta pomoćnika ministra; (ii) povezivanje razine radnog mjesta i plaće sa zaslugama i

rezultatima; (iii) unapređenje stručnih kapaciteta putem etičkoga kodeksa i stručnog obrazovanja te (iv) razvoj

kapaciteta za središnje upravljanje. 51

MMF, Fiskalno praćenje, travanj 2014., Reforma javne potrošnje, donošenje teških odluka.

55

Reforme zapošljavanja i naknada u javnom sektoru

5.12 Kako bi ograničila ukupne troškove, Hrvatska će morati uvesti program ciljanog

smanjivanja. Program mora biti usmjeren na smanjenje dupliciranja i neučinkovitosti u sustavu,

usklađivanje zapošljavanja s pružanjem poboljšanih i učinkovitih elektroničkih usluga gdje je to

moguće. Troškove i očekivane uštede programa treba unaprijed uzeti u obzir, kao što su plaćanja

za otpremnine, te ih pratiti na transparentan način. Neka područja, u kojima bi se broj zaposlenih

mogao smanjiti bez utjecaja na pružanje javnih usluga, obuhvaćaju sljedeće:

Lokalne uprave52: Velika fragmentiranost jedinica lokalne uprave (preko 570 jedinica

lokalne uprave) uvećava brojke o zapošljavanju (o čemu je riječ u sljedećem poglavlju).

Učinkovitost bi se mogla značajno poboljšati ako bi se neke funkcije spojile ili grupirale na

razini općina/gradova/županija. Nakon daljnje decentralizacije trebala bi uslijediti

odgovarajuća racionalizacija funkcija na razini središnje države.

Civilno osoblje: Nedavno je došlo do povećanja broja zaposlenih u javnim službama,

uključujući učitelje te pravosudno i medicinsko osoblje. U 2012. ta tri sektora činila su

52

U izvješću se pojam lokalna uprava upotrebljava u značenju pojma jedinice lokalne i regionalne samouprave.

Slika 35. Nedavne (2009. – 2013.) i povijesne (1979. – 2009.) konsolidacije rashoda za plaće1

1 Povijesne konsolidacije: Austrija (1996. – 1997.), Belgija (1982.), Belgija (1992., 1994.), Kanada (1991. – 1992.),

Italija (1993. – 1995.), Portugal (2005. – 2007.), Ujedinjena Kraljevina (1994.), Danska (1983. – 1984.), Njemačka

(1983. – 1984.), Njemačka (1995. – 2000.), Irska (1982.), Irska (1987. – 1988.), Nizozemska (1984. – 1986.),

Nizozemska (2005.), Portugal (2000. – 2003.) i Španjolska (1997.). Nedavne konsolidacije (od 2009.): Bosna,

Bugarska, Hrvatska, Cipar, Češka Republika, Francuska, Grčka, Mađarska, Irska, Italija, Japan, Latvija, Bivša

jugoslavenska republika Makedonija, Nizozemska, Poljska, Portugal, Rumunjska, Srbija, Slovačka Republika,

Slovenija, Španjolska, Ujedinjena Kraljevina i Sjedinjene Države.

Napomena: Za primjere strukturnih mjera i socijalnog dijaloga vidi MMF, Fiskalno praćenje, travanj

2014. Smanjenje rashoda za plaće izračunano je za pet godina, nakon prve godine reforme za povijesne

konsolidacije; za nedavne konsolidacije izračunano je kao promjena od 2009. do 2012. Primjenjujemo potencijalni

BDP kad je god to moguće, a inače nominalni BDP.

Izvor: MMF, Fiskalno praćenje, travanj 2014., Reforma javne potrošnje, donošenje teških odluka. Za povijesne

konsolidacije, Devries i ostali (2011.), izvješća MMF-a za članak IV., savjetovanja za razne zemlje i godine. Za

nedavne konsolidacije OECD (Naknade u javnom sektoru u vrijeme štednje, 2012.); MMF-ovi timovi po zemljama te

izvješća MMF-a za članak IV. savjetovanja.

56

57 posto ukupne javne uprave. Ima potencijala za poboljšanje učinkovitosti u smislu

dovođenja odnosa broja učenika i učitelja na razinu iz 1990-ih53 i odgovarajuće veličine

mreže bolnica.

Pravosudni sektor: Broj sudaca i sudskog osoblja po stanovniku u Hrvatskoj među

najvećima je u regiji Europe i središnje Azije, iako ovaj prekomjeran broj osoblja ne znači i

veću učinkovitost. Hrvatska ima 42,8 sudaca na 100 000 stanovnika, dok je prosjek u EU10

27,154; iako se može raspravljati o različitostima njihovih nadležnosti, učinkovitost bi se

mogla značajno poboljšati kada bi se suci rasteretili od poslova koji nisu povezani sa

sudovanjem.

Administrativna podrška: Funkcionalne revizije provedene u 2008., koje su još uvijek

itekako relevantne, ukazale su na velike nedostatke u resornim ministarstvima jer osoblje

troši previše vremena na podnošenje i traženje dokumenata, umjesto na rad s klijentima ili

na pitanjima javnih politika. Elektroničke usluge za građane i poduzetnike, sustavi

upravljanja dokumentacijom i predmetima trebali bi pomoći pri smanjenju radno

intenzivnih postupaka, unaprijediti komunikaciju, povećati transparentnost u radu s

klijentima te preusmjeriti osoblje na važnije poslove.

Pomoćne usluge: Osoblje mnogo vremena troši i na pomoćne usluge koje bi se putem

javnih natječaja mogle povjeriti vanjskim izvođačima, kao što su usluge informacijske

tehnologije, čišćenja, posluživanja hrane i slično. Procjenjuje se da bi se tako mogle

ostvariti godišnje uštede od preko 0,15 posto BDP-a.

5.13 U hrvatskoj javnoj upravi primjetan je trend povećanja broja agencija. U 2013. na

središnjoj je razini postojalo više od 70 raznih agencija/instituta/zavoda. Ovakvo širenje broja

agencija zabrinjava iz sljedećih razloga: (i) nema jasnih kriterija na temelju kojih se odlučuje o

osnivanju agencije i njezinoj svrhovitosti. Stoga su neke agencije osnovane iako se njihova

nadležnost preklapa s nadležnošću ministarstava; (ii) nema jasnoga okvira za utvrđivanje odnosa

između agencije i njezina „matičnog” ministarstva, što dovodi do niza različitih aranžmana

kojima se zasjenjuju odgovornosti; (iii) agencije često zapošljavaju svoje vlastito osoblje umjesto

osoblja koje je ranije bilo odgovorno za određenu funkciju u matičnom ministarstvu, čak i kod

premještaja skupine zaposlenih s rijetkim stručnim vještinama, često se zapošljava novo

pomoćno osoblje, umjesto da se ono preuzme iz ministarstva. To je do sada uvijek uzrokovalo

povećanje broja državnih službenika, što se nije uspjelo spriječiti ni godišnjim planovima

odobravanja primanja u državnu službu. Od nedavno se nastoji uskladiti plaće u agencijama s

plaćama državnih službenika te unaprijediti rad agencija, uz neke početne fiskalne dobitke (od

oko 0,2 posto BDP-a).

5.14 Potrebni su suvremeni propisi kojima bi se uredio sustav plaća državnih službenika. I dok se modaliteti uređivanja plaća u javnom sektoru ponovno procjenjuju i razmatra se

donošenje jednog zakona kojim bi se uredile sve plaće u javnom sektoru, umjesto ranijeg

sektorskog pristupa (Okvir 10.), važno je donijeti novi zakonodavni okvir. Zakon o sustavu plaća

53

U 2012./2013., odnos broja učenika i učitelja bio je 9:1, dok je u 1998./1999. bio 14:1. Od 1998. broj učenika u

osnovnoškolskom, srednjoškolskom i tercijarnom obrazovanju pao je za 6 posto, dok je broj obrazovnih radnika

povećan za 47 posto. 54

Svjetska banka (2014.) Hrvatska: Rashodi u pravosudnom sektoru i institucionalni pregled ili

http://europa.eu/rapid/press-release IP-14-273 en.htm

http://europa.eu/rapid/press-release%20IP-14-273%20en.htm

57

trebao je omogućiti operacionalizaciju načela napredovanja u karijeri na temelju rezultata, što je

svojstveno novom sustavu državne službe. Nažalost, takav propis još nije donesen, zbog čega je

blokirana provedba važnih dijelova Zakona o državnim službenicima. Posebne sheme plaća i

posebni dodatci čine sustav plaća netransparentnim i udaljavaju ga od načela „jednaka plaća za

jednak rad”. Zakonom o državnim službenicima nisu obuhvaćeni zaposleni u jedinicama lokalne

samouprave, koje imaju vlastite sustave upravljanja osobljem i utvrđivanja plaća. To je dovelo

do distorzija jer veliki gradovi isplaćuju svojim zaposlenicima znatno veće plaće nego središnja

ministarstva. Iako su studije o razmjerima usklađenosti dvaju sustava provedene, još uvijek nisu

polučile konkretne rezultate.

Okvir 10. Nacrt prijedloga Zakona o plaćama državnih službenika

Nacrtom prijedloga Zakona o plaćama državnih službenika iz 2009. predloženo je uvođenje sustava platnih

razreda i stupnjeva u kojem se horizontalno napredovanje u platnim razredima temelji samo na ocjeni

učinkovitosti i rada, dok se vertikalno napredovanje u platnim stupnjevima temelji na unutarnjem ili javnom

natječaju. Nacrtom prijedloga Zakona racionaliziraju se dodatci i naknade, što se nadoknađuje boljim uvjetima za

napredovanje u karijeri za one koji ostvaruju dobre rezultate. Nacrtom prijedloga Zakona predviđeno je povećanje

plaće za 3 posto svakih pet godina, sve dok je u tom razdoblju najmanje četiri puta najniža ocjena rezultata „dobar”.

Za izvanredne službenike moguće je povećanje plaće za 3 posto svake godine, dok je za odlične službenike to

moguće svake dvije godine. Napredovanje u karijeri moguće je i na temelju višeg stupnja obrazovanja. Međutim,

moguć je i otkaz za službenike koji su dvaput uzastopno ocijenjeni ocjenom „ne zadovoljava”.

U smislu omjera kompresije plaća, Zakonom se predlaže omjer kompresije 1:5,8 između plaće službenika na

najvišem položaju (bivši ravnatelji, sada načelnici sektora) i plaće referenta najnižeg razreda, koji su dio sustava

državne službe. U odnosu na europsku praksu navedeno je na donjoj granici, ali u okviru prihvatljivih ograničenja.

Omjer bi se mogao usporediti s onim u Francuskoj (1:5,7), ali daleko je ispod omjera u Nizozemskoj (1:8,2) ili u

UK-u (1:9,8), iako iznad onoga u Italiji, gdje je omjer nešto manji od 1:5. Povećanje omjera kompresije plaća moglo

bi biti korisno za rješavanje razmjerno nepovoljnog položaja državnih službenika više razine u odnosu na zaposlene

s istom stručnom spremom u privatnom sektoru.

5.15 Praksa godišnje revizije broja zaposlenih i planova zapošljavanja, koju provode

Ministarstvo uprave i Ministarstvo financija, trebala bi postati obvezatna. Nije jasno koliko

je bila duboka analiza proteklih godina, iako je od nekih tijela zacijelo bilo traženo da opravdaju

i smanje broj zaposlenih. Zbog fiskalne krize nametnuto je zamrzavanje svih povećanja broja

zaposlenih, osim onih najnužnijih. To je međutim dovelo samo do marginalnoga pada

zapošljavanja u središnjim ministarstvima i tijelima državne uprave, dok je zapošljavanje u

agencijama u javnom sektoru bilo u porastu. Jasno je da će potreba za strogom kontrolom broja

državnih službenika potrajati u doglednoj budućnosti, te svako zapošljavanje treba uskladiti u s

prioritetima koje je potrebno dogovoriti s Ministarstvom financija. Strateške planove sada

podnose sve proračunske jedinice, a funkcionalne revizije kojima se obuhvaća nekoliko državnih

tijela očigledna su ishodišna točka.

Ocjena rezultata rada i klasifikacija radnih mjesta

5.16 Novi sustav ocjenjivanja rezultata rada je u primjeni; međutim, kašnjenje u

donošenju zakona kojim se uređuje sustav plaća55

stvorilo je situaciju u kojoj se novi

sustav ubrzano osporava i prije njegove pune primjene. Zakonom o državnim službenicima

zahtijeva se klasifikacija svih radnih mjesta na temelju sljedećih kriterija: potrebno stručno

55

Zakon je dostavljen Saboru 2008., provedba je trebala započeti s proračunom za 2009. te je radi značenja zakona

za pristupanje EU-u Vlada odlučila da će ga donijeti po hitnom postupku. Međutim, zbog snažnog otpora sindikata,

nacrt prijedloga zakona povučen je iz Sabora na zahtjev sindikata državnih službenika, koji su smatrali da Zakon

nije potrebno donositi po hitnom postupku. Od tada je prisutno snažno protivljenje sindikata.

58

znanje, složenost poslova, samostalnost u radu, stupanj suradnje s drugim državnim tijelima i

komunikacije sa strankama, stupanj odgovornosti i utjecaj na donošenje odluka. Neka su državna

tijela već tako postupila, a neka samo djelomično. Donesen je revidirani sustav ocjenjivanja

rezultata rada uz stručno obrazovanje rukovodećeg osoblja te su izrađeni novi obrasci i propisi.

Međutim, nekoliko je poteškoća u ovom procesu:

Zaposlenici su vrlo skeptični prema novim rješenjima, a posebno su sumnjičavi prema

objektivnosti ocjenjivanja. To se ne događa samo u Hrvatskoj: takve se sumnje pojavljuju

u svakom sustavu u kojem se uvodi novo ocjenjivanje prema rezultatima rada. Iskustva u

drugim zemljama pokazuju da tome treba pristupiti proaktivno, upućivanjem osoblja,

održavanjem sastanaka, seminara i sjednica na kojima će se odgovarati na postavljena

pitanja.

Drugo, sustav ocjenjivanja zaposlenih naići će na jednako ozbiljno propitivanje svojeg

kredibiliteta zbog opće tendencije vrlo velikodušnog ocjenjivanja zaposlenih u

ministarstvima. Na temelju uzorka ministarstava jasno je da gotovo i nema državnih

službenika koji su dobili ocjenu „ne zadovoljava”, što nije uvjerljivo, iako je prijavljeno

nekoliko slučajeva u kojima su službenici izgubili priliku za promaknuće zbog slabih

rezultata ocjenjivanja. Postoji i vrlo raširena praksa ocjenjivanja osoblja previsokim

ocjenama: više od dvije trećine zaposlenih ocijenjeno je ocjenom „izvanredan” (što se

definira kao „rad i učinkovitost najviše kvalitete kojima se osigurava najbolje i

jedinstveno izvršavanje službe”). U mnogim je tijelima nevjerojatno velik broj službenika

ocijenjenih ocjenom „izvanredan” ili „odličan”. Jasno je da to ne može biti ozbiljna

osnova za plaću koja se temelji na rezultatima rada, čak i ako je element plaće koji se

odnosi na rezultate rada malen.

5.17 Potrebno je unaprijediti sustav ocjenjivanja zaposlenih, i to (a) njegovim

povezivanjem s plaćom i izgledima za promaknuće. Osim toga, Ministarstvo uprave trebalo bi

(b) nastaviti pružati detaljnije i bolje upute voditeljima, uključujući sustav kvota, o primjeni i

tumačenju novog ocjenjivanja te (c) osigurati proaktivno upućivanje osoblja u pogledu novog

sustava. To bi trebalo obaviti prije uvođenja veze između plaće i ocjenjivanja.

5.18 Mnoge su se zemlje suočile s izazovima pri uvođenju funkcionirajućeg sustava

ocjenjivanja, posebno kada je on vezan s napredovanjem u karijeri ili povećanjem plaće. U

okviru 11. opisano je kako su mehanizmi ocjenjivanja rezultata rada uvedeni u austrijskom

saveznom sustavu, gdje su, kao što je to slučaj u Hrvatskoj, državni službenici i sindikati bili vrlo

zabrinuti zbog uvođenja ovog alata. Iako se u Austriji pri odlučivanju o napredovanju u karijeri u

obzir uzima nekoliko čimbenika, sustav ocjenjivanja postao je ključni element takvih odluka.

Okvir 11. Austrijski sustav ocjenjivanja rezultata rada

Austrijska savezna uprava postavila je dobre temelje za sustav nagrađivanja po zaslugama u kojem se jedanput

godišnje provodi ocjenjivanje osoblja. Ocjenjivanje rezultata rada temelji se na ciljevima pojedinačnih zaposlenika

koji se utvrđuju svake godine slijedom dogovora državnog službenika i neposredno nadređenog službenika.

Ocjenjivanje osoblja. Kao instrument upravljanja na temelju ciljeva, ocjenjivanje osoblja prilika je za utvrđivanje

dogovorenih ciljeva za sljedeću godinu na temelju onoga što je postignuto u prethodnoj godini. Takvi dogovori o

upravljanju na temelju ciljeva postižu se suradnjom i s dužnom pažnjom koja se posvećuje ciljevima koji se

utvrđuju na sljedećoj višoj rukovodećoj razini (pristup odozgo prema dolje) te uzimajući u obzir interese i

kvalifikacije svakog člana osoblja (pristup odozdo prema gore). Ocjenjivanje osoblja usmjereno je na uzajamnu

razmjenu informacija o kvaliteti suradnje i predstavlja zajedničko nastojanje da se iznađu moguća poboljšanja ili, u

slučaju sukoba, rješenja za takve sukobe. Ocjenjivanje je i alat za razvoj osoblja. Na temelju ostvarenih rezultata

59

Depolitizacija i upravljanje rezultatima rada

5.19 Posebnost postupka imenovanja rukovodećih službenika prepoznata je kako u

upravnoj praksi tako i u akademskoj literaturi, kao i brojni s njime povezani izazovi. Jedno

od rješenja moglo bi biti utvrđivanje posebnih postupaka imenovanja rukovodećih službenika, uz

poštovanje načela o zaslugama. Primjeri posebnih postupaka imenovanja rukovodećih službenika

u državnoj službi mogu se pronaći u nekoliko država članica EU-a. Dva su primjera Odbor za

imenovanja rukovodećih službenika u Irskoj i nizozemska Opća inicijativa za rukovodeće

državne službenike (Okvir 12.).

Okvir 12. Postupci imenovanja rukovodećih službenika – nekoliko primjera iz EU-a

Irska je 1984. uvela Odbor za imenovanja rukovodećih službenika. S pomoću ovoga mehanizma proširen je pristup

imenovanjima rukovodećih službenika (Millar i McKevvitt u Bekke i van der Meer (2001.)). Mehanizmi se

upotrebljavaju u slučaju promjena postupaka i sastava Odbora. Iako je irski primjer odgovor na uočenu pristranost u

korist osoblja iz ministarstva koje zapošljava i ne odnosi se izrijekom na pitanje politizacije, zbog svojih bi

mehanizama mogao biti jedna od opcija. U slučaju Irske rezultat je bilo otvaranje položaja rukovodećih službenika

talentiranom osoblju (što je ranije bilo gotovo nemoguće), kao i smanjenje pristranosti u korist osoblja iz istog

ministarstva.

Jednako tako je i Nizozemska krajem 90-ih proširila postupak zapošljavanja rukovodećih službenika, što je dijelom

bio odgovor na iste probleme koji su opisani u irskom slučaju, ali dijelom i odgovor na nešto što se smatralo

„polaganom politizacijom”. Kao i slučaju Irske, imenovanja rukovodećih službenika došla su u nadležnost

međuministarskih timova, uz dodatne mjere kojima se olakšala rotacija viših službenika među ministarstvima (vidi

Millar i McKevvitt u Bekke i van der Meer (2001.)). U nizozemskom je primjeru osnovano i tajništvo za praćenje

primjene novih načela zapošljavanja i imenovanja.

Izvor: Verheijen (2012.), popratni dokument.

5.20 Hrvatska mora osigurati stabilnu i profesionalnu srednju i nižu rukovodeću razinu.

Do sada je svaki politički ciklus doveo do destabilizacije institucionalne memorije

administracije. Uz ministra, ured su morali napustiti njegov zamjenik i svi pomoćnici ministra.

Hrvatska bi mogla slijediti primjer europskih zemalja u kojima su politička imenovanja

ograničena samo na prve dvije rukovodeće razine u ministarstvima (ministri i zamjenici).

Profesionalizacija srednje i niže rukovodne razine nužna je za napredak. Iako politizacija i velika

fluktuacija osoblja u prošlosti možda i nisu imale sasvim vidljive negativne učinke na pružanje

javnih usluga, članstvo u EU-u uvelike je uvećalo zahtjeve prema administraciji.

5.21 Depolitizaciju radnih mjesta viših rukovodećih službenika trebalo bi proširiti na

razinu pomoćnika ministara / ravnatelja uprava, primjenom istih onih rješenja u pogledu

rada te posebnih interesa i vještina svakoga člana osoblja, razgovara se o mogućnostima za razvoj karijere i

dogovara o konkretnim razvojnim mjerama.

Ocjenjivanje rezultata rada. Ocjenjivanje rezultata rada temelji se na ciljevima pojedinačnih zaposlenika koji se

utvrđuju svake godine slijedom dogovora državnog službenika i neposredno nadređenog službenika. Propisima o

državnim i javnim službenicima predviđene su posebne mogućnosti nagrađivanja. U godišnjem je proračunu

potrebno osigurati sredstva za nagrađivanje rezultata rada za svako ministarstvo. Ministar slobodno određuje način

raspodjele sredstava i iznose. Primjerice, Ured saveznog kancelara osigurava 400 eura za svakog člana osoblja za

izvanredne rezultate rada. Pojedinac može dobiti najviše 550 eura godišnje. Ako se jednome članu osoblja dodijeli

najveći iznos, nagrade drugim članovima osoblja moraju se smanjiti. U slučaju Saveznog ministarstva financija,

nagrada članu osoblja može biti najviše polovina mjesečne plaće. No takve nagrade može dobiti samo 30 posto

svih članova osoblja.

Izvor: Verheijen (2012.), popratni dokument. Na temelju informacija od Gerharda Ungersboecka, bivšeg glavnog

tajnika u Uredu austrijskoga državnog kancelara.

60

zapošljavanja i ocjenjivanja koja se sada primjenjuju na niže razrede. Iako se od ovoga

načela ne bi smjelo odustati, za Vladu bi bilo korisno razmotriti neke modalitete upravljanja koji

se primjenjuju na imenovanja rukovodećih državnih službenika u drugim državama članicama

EU-a, u zemljama u kojima je autonomija ministarstava pri imenovanju rukovodećih službenika

već otprije visoko ocijenjena, čak i kada nisu bili prisutni razlozi političkog patronata. Takvi bi

se mehanizmi mogli uvesti bez negativnih utjecaja na načelo depolitizacije, što nije slučaj u

postojećim praksama.

5.22 U zemljama u kojima su proteklih godina provedene transformacijske reforme

osnažene su funkcije središnjeg upravljanja u državnoj službi. Ministarstvo uprave i viši

rukovoditelji trebali bi imati jasnu sliku razvoja uprave, kao i kapaciteta i struktura koje je

potrebno izgraditi da bi reforme bile uspješne. To bi se dijelom olakšalo uvođenjem središnjega

informacijskog sustava za upravljanje ljudskim resursima, ali ga je potrebno dopuniti nizom

pokazatelja, primjerice, o odsutnosti s radnog mjesta, zapošljavanju, zadržavanju radne snage,

ukupnim podatcima o ocjenjivanju, stručnom obrazovanju i kapacitetima jedinica za ljudske

resurse u tijelima državne uprave.

5.23 Reforma javne uprave i dalje je teško i vrlo osjetljivo pitanje u Hrvatskoj.

Privrženost postojećim sustavima i praksama velika je, bez obzira na to što su stvorili skup

sustav državne službe koji zbog svoje strukture ne ostvaruje dobre rezultate. U tom pogledu

Hrvatska se razlikuje od većine zemalja EU10 koje (i dalje) imaju sustave državne službe koji ne

postižu dobre rezultate, ali nemaju tako veliko fiskalno opterećenje (osim Slovenije). Ako je

smanjenje državne uprave bilo politički teško izvedivo i ako je vjerojatno da će tako i ostati,

nužno je unaprijediti uspješnost sustava ako Hrvatska želi postati uspješna država članica EU-a.

Zanimljive se pouke mogu izvući iz EU10. Primjerice, ključni čimbenici uspjeha u Latviji bili su

uspostava Vijeća za reformu uprave – tijela koje je uspostavljeno u jeku krize, čiji su članovi bili

predstavnici sindikata, saveza poslodavaca, službenika lokalne uprave te ostalih ključnih dionika.

Tijelo je konsenzusom donosilo ključne odluke, a zatim bi razne predstavnike zaduživalo da o

promjenama obavijeste svoja ustrojstvena tijela.

Preporuke

5.24 Hrvatska na javnu upravu troši 12 posto BDP-a, što je više nego u većini drugih

zemalja EU-a, ali ima loše pokazatelje učinkovitosti javne uprave, vladavine prava i

administrativnih prepreka poslovanju. Usprkos tome, u srednjoročnom bi se razdoblju mogle

ostvariti kumulativne uštede od oko 2 posto BDP-a, i to racionalizacijom broja zaposlenih kako

bi se stvorila manja administracija. To bi trebalo povezati s jačanjem upravljanja rezultatima

rada, kako bi se stvorila učinkovitija administracija. Zakon o državnim službenicima sadržava

sve potrebne sastavnice kako bi se učinio korak u pravcu državne službe koja bi bila usmjerenija

prema rezultatima, pod uvjetom da se dopuni odgovarajućim propisom o plaćama. U određenom

je smislu pripremljeni zakonodavni okvir znatno napredniji negoli u brojnim novim državama

članicama EU-a.

5.25 Potrebno je donijeti program ciljanog smanjenja broja zaposlenih, kako bi se

ograničio ukupni trošak javne uprave, koji bi trebao biti popraćen povjeravanjem nekih poslova

vanjskim izvođačima te uvođenjem elektroničkih usluga i normi zapošljavanja u određenim

sektorima, kao što su obrazovanje, zdravstvo i pravosuđe.

5.26 Potrebno je dovršiti propise kojima se uređuju kriteriji za osnivanje agencija i

njihovo upravljanje. Iako postoje različiti modaliteti za uređivanje statusa agencija, sljedeći bi

61

se elementi mogli razmotriti kao sastavnice bilo kojeg koraka u pravcu urednijeg osnivanja

agencija i njihova upravljanja: (i) utvrditi jasne kriterije o okolnostima u kojima je moguće

osnivanje agencije; (ii) uspostaviti jasan i standardiziran okvir upravljanja odnosima i

odgovornošću (posebno u vezi s proračunskim pitanjima) između ministarstava i agencija te

osigurati transparentno izvješćivanje o ključnim jedinicama za mjerenje uspješnosti uprave i

agencija; (iii) agencije u cijelosti uklopiti u okvir propisa o državnoj službi, uključujući propise o

plaćama; (iv) odmah osmisliti mehanizam za reviziju, usklađenje ili ukidanje agencija osnovanih

u proteklih pet godina i njihovo osoblje uskladiti prema novom okviru te (v) prije osnivanja bilo

koje nove agencije zahtijevati objavljivanje obrazloženja i pretpostavljenih prednosti njezina

osnivanja, uz procjenu fiskalnog učinka.

5.27 Preporučuje se reforma sustava plaća kako bi se u kratkom roku smanjili rashodi

za plaće te nastavak dugoročnih strukturnih reformi kojima će se unaprijediti uspješnost

javnog sektora. Što se tiče novog sustava plaća, svaki novi zakonodavni prijedlog trebao bi

sadržavati poveznicu između rezultata rada i plaće, kako bi se u sustavu ocjenjivanja rezultata

rada izvršile potrebne korekcije i kako bi se osigurala njegova dosljedna primjena u cijeloj javnoj

i državnoj službi te omogućila odgovarajuća provedba klasifikacije radnih mjesta. To bi

uključivalo i razmatranje mjera za ublažavanje učinka na veliki broj državnih službenika na

lokalnoj razini koji ne ispunjavaju uvjete u pogledu stručne spreme za njihova radna mjesta, u

slučaju da se navedeni scenarij uistinu provede u djelo. Navedeno bi trebalo obuhvatiti i

osmišljavanje i proračunska sredstva za mjere socijalnog zbrinjavanja.

5.28 Potrebno je ubrzati punu primjenu informacijskog sustava za upravljanje ljudskim

resursima u cilju unapređenja kontrole troškova. Sve dok se u cijelom javnom sektoru

potpuno ne uvede informacijski sustav za upravljanje ljudskim resursima, Vlada neće imati na

raspolaganju temeljni alat za kontrolu broja zaposlenih i plaća. Trenutačno Ministarstvo financija

putem sustava Centralni obračun plaća ima načina za provjeru broja državnih službenika

zaposlenih u ministarstvima i državnim upravnim organizacijama, ali ne i javnih službenika te

zaposlenih u vojsci i agencijama. Za sada nedostaju podatci o ocjenjivanju osoblja, odsutnosti s

radnog mjesta, stručnom obrazovanju i stručnom usavršavanju te razvoju profesionalne karijere,

iako su nužni za odgovarajuće upravljanje ljudskim resursima. Nedostatak ovoga kontrolnog

mehanizma nosi sa sobom ozbiljne fiskalne rizike.

5.29 Naposljetku, potrebno je ponovno pokrenuti zaustavljene pokušaje poboljšanja

strateškog planiranja te profesionalizacije i uvođenja upravljačkih praksi koje se temelje

na rezultatima rada u institucijama državne uprave. Teško je predvidjeti kako bi sustav

poput ovoga u Hrvatskoj mogao funkcionirati bez širega reformskog procesa u okviru kojega bi

se upravljanje javnim sektorom postavilo na temelje koji su u većoj mjeri usmjereni na rezultate

rada. Iako su ove reforme manje proturječne i vidljive, nisu ništa manje važne za to da Hrvatska

ostvari svoj strateški cilj, a to je postati integrirana i uspješna država članica EU-a.

B. Financije lokalne samouprave

5.30 U usporedbi s većinom zemalja EU10 u Hrvatskoj je odlučivanje, financiranje i

pružanje javnih usluga vrlo centralizirano. U Hrvatskoj proračun za subnacionalne vlasti

iznosi 5 posto BDP-a; u EU10 u prosjeku je iznosio oko 8 posto u godini prije pristupanja. Vlada

je svjesna koliko je važno građanima dati priliku da se čuje njihov glas te im pružiti više

transparentnosti i odgovornosti u pitanjima od lokalnog interesa u cilju učinkovitijeg pružanja

62

javnih usluga. Međutim, zbog postojeće fragmentacije jedinica lokalne uprave (Slika 36.) teško

je učinkovito služiti građanima, jer fragmentiranost ograničava financijske i ljudske kapacitete

jedinica lokalne samouprave, koji su potrebni za što bolje iskorištavanje EU fondova.

5.31 Hrvatska ima dvostupanjski sustav subnacionalnih vlasti; općine i gradove na

lokalnoj razini te županije na regionalnoj razini. Postoji 20 županija i glavni grad Zagreb, koji se

smatra i gradom i županijom. Hrvatska

ima 127 gradova i 428 općina, što je

ukupno 576 jedinica. Njihova veličina

znatno varira. Zagreb ima najviše

stanovnika, 779 000, i najmanje područje,

641 km2. Više od polovine općina ima

manje od 3000 stanovnika56

. Oko dvije

trećine Hrvata živi u gradovima, od kojih

gotovo polovina ima manje od 10 000

stanovnika. Hrvatska ima i područja

posebne državne skrbi (PPDS) i brdsko-

planinska područja (BPP). U Hrvatskoj je

broj stanovnika po jedinici lokalne

samouprave među najmanjima u EU-u (Slika 36.), a među najvećima je koncentracija

stanovništva u glavnom gradu (Tablica 19.).

Tablica 19. Jedinice lokalne samouprave i distribucija stanovništva

Napomena: FBiH znači Federacija BiH, dok BiH RS znači Republika Srpska.

Izvor: Svjetska banka (2013.a), South East Europe Municipal Finance Review.

5.32 Od 2001. pokrenuto je nekoliko inicijativa u cilju fiskalnog i upravljačkog jačanja

lokalne samouprave. Međutim, na razini jedinica lokalne samouprave i nadalje se izvršava

samo mali dio rashoda opće države i taj se udio nije značajno mijenjao u proteklom desetljeću:

porastao je s 13 posto u 2000. na oko 17 posto u 2008., ali je nakon globalne financijske krize

pao na 14 posto (Slika 37.). Potrošnja u Hrvatskoj na subnacionalnoj razini od oko 5 posto BDP-

a slična je kao u Portugalu i Slovačkoj, dok je mnogo niža u usporedbi sa srednje ili visoko

decentraliziranim zemljama s dvostupanjskim sustavom kao što su Češka Republika, Mađarska

ili Danska (Slika 38.). Baltičke zemlje i Finska, s lokalnim rashodima od preko 25 posto ukupnih

rashoda opće države, mnogo su decentraliziranije od Hrvatske.

56

Bajo, Skrok (2013.) popratni dokument.

Slika 36. Prosječan broj stanovnika po jedinici lokalne

samouprave, EU, 2011.

0

10

20

30

40

50

60

CZ DFR SK CY HU AT LU ES EE MT

RO DK IT HR SI PL FI LV BE BG SE PT EL NL IE LT DK

Thou

sand

Izvor: Eurostat.

63

Slika 37. Postotak rashoda opće države

izvršenih na lokalnoj razini

Slika 38. Potrošnja na lokalnoj razini, EU i

Hrvatska, 2011.

0

10

20

30

40

50

60

MT

CY EL IE LU BE

PT ES AT

HR

DE

SK BG

SI FR HU

EU27

EE RO

CZ LT UK

LV IT PL NL

FI SE

Subnational spending (in % of general government total)

Subnational spending (in % of GDP)

Izvor: Ministarstvo financija. Izvor: Ministarstvo financija.

Raspodjela odgovornosti nije jasna

5.33 Županije i veliki gradovi preuzeli su odgovornost za brojne javne usluge. U prvoj

fazi decentralizacije u 2002. 32 fiskalno najjača grada i sve županije u svoj su djelokrug preuzeli

pružanje nekih javnih usluga na lokalnoj razini. Županije su u svoj djelokrug preuzele poslove od

regionalnog značaja, kao što su osnovno i srednjoškolsko obrazovanje, zdravstvo, urbanističko

planiranje, gospodarski razvoj te prometna i prijevozna infrastruktura. Gradovi i općine u svoj su

djelokrug preuzeli poslove u vezi s ispunjenjem potreba svojih građana, kao što su stanovanje i

uređenje naselja, općinske usluge, kultura i sport, zaštita i unapređenje prirodnog okoliša,

protupožarna zaštita, lokalni promet, a dijelom i brigu o djeci, socijalnu skrb i primarnu

zdravstvenu zaštitu te osnovno obrazovanje. Odgovornosti su kasnije postupno prenesene na

druge jedinice na diskrecijskoj osnovi. Oko 152 jedinice lokalne uprave preuzele su jednu ili

nekoliko decentraliziranih funkcija (Tablica 20.) – obično počevši s funkcijom protupožarne

zaštite.

Tablica 20. Broj lokalnih jedinica po preuzetim decentraliziranim funkcijama

Zdravstvo Socijalna

skrb

Srednje

školstvo

Osnovno

školstvo

Protupožarna

zaštita

Izdavanje

građevinskih

dozvola

Ukupan

broj

jedinicab

Županije 20 20 20 20 20 20 20

Gradovi - - - 34 64 30a 66

Općine - - - - 66 - 66

Ukupno 20 20 20 54 130 50 152

Izvor: Ministarstvo financija, Godišnje izvješće za 2012.

Napomene: a Broj velikih gradova; od tada je više gradova preuzelo tu odgovornost, ali je nepoznat njihov točan

broj. b Oni koji su preuzeli najmanje jednu decentraliziranu funkciju.

5.34 Odgovornosti za rashode između jedinica lokalne samouprave složene su i nejasne. Sve općine i gradovi, osim najvećih, imaju jednake odgovornosti za pružanje javnih usluga, bez

obzira na svoju razinu razvoja, fiskalni kapacitet ili veličinu. Iznimke su gradovi s više od 35 000

stanovnika ili oni koji su sjedišta županija jer obavljaju i poslove koji su inače u djelokrugu

županija. Tako se stvara rizik dupliciranja poslova i nejednakosti u pružanju usluga jer male

općine i gradovi s malim fiskalnim kapacitetom ne mogu svojim stanovnicima ponuditi istu

kvalitetu javnih usluga kao veći gradovi.

64

5.35 Veliki gradovi pružaju većinu decentraliziranih javnih usluga, što otvara pitanje

postojanja ostalih struktura. Iako su županijama dodijeljene različite odgovornosti za javne

usluge, često imaju mnogo manje fiskalnog kapaciteta nego gradovi. Stoga je uloga županija u

pružanju javnih usluga, mjerena potrošnjom po stanovniku, vrlo mala (Slika 39.). Isto vrijedi i za

općine, koje ne izvršavaju mnogo javnih funkcija. Stoga su gradovi najaktivniji pružatelji usluga.

Međutim, samo četvrtina svih hrvatskih gradova financira nešto osnovnoškolskog obrazovanja.

Jednako tako, 60 jedinica lokalne samouprave s više od 8000 stanovnika još uvijek nije preuzelo

obvezu izvršavanja decentraliziranih funkcija poput osnovnoškolskog obrazovanja.

Slika 39. Subnacionalne proračunske stavke, po

stanovniku, 2009. – 2012.

Slika 40. Rashodi, nekonsolidirani (% BDP-a)

0

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

tax revenue expenditure wage bill investment

All LGs

Municipalities

Cities

Counties

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

2009 2010 2011

Social protection

Education

Recreation, culture andreligion

Health

Housing and communityamenities

Environmental protection

Economic affairs

Public order and safety

Defence

General public services

Izvor: Ministarstvo financija

5.36 Pružanje javnih usluga na razini jedinica lokalne samouprave je ograničeno. Od

četiri javne funkcije (obrazovanje, zdravstvo, socijalna skrb i protupožarna zaštita) koje su nakon

2002. djelomično prenesene na subnacionalne vlasti, samo je protupožarna zaštita gotovo u

cijelosti decentralizirana. Iako izdvajanje za obrazovanje čini 20 posto ukupnih rashoda lokalne

uprave i najveća je stavka potrošnje, plaće učitelja i osoblja financiraju se iz državnog proračuna,

kao i druge važne proračunske stavke; nacionalnim se propisima određuju plaće učitelja, norma

sati te pravila o radu obrazovnih institucija. Što se tiče javnoga zdravstva, s obzirom na to da je

samo jedan manji dio odgovornosti za primarnu zdravstvenu zaštitu prenesen na županije,

izdvajanja za zdravstvo još uvijek čine mali udio lokalnih rashoda (Slika 40.). Jednako se tako i

odgovornosti i izdvajanja za socijalnu zaštitu dijele između lokalnih i središnjih razina. Ustvari,

subnacionalne vlasti najviše troše na razvoj zajednice (stambena i komunalna infrastruktura) i

opće javne usluge, što u stvarnosti znači da uglavnom financiraju funkcioniranje izvršnih i

zakonodavnih tijela jedinica lokalne uprave, odnosno lokalne administracije.

5.37 Polovina rashoda jedinica lokalne samouprave izdvaja se za plaće i operativne

troškove, dok nešto manje od četvrtine subnacionalnog financiranja odlazi na investicije. Prije krize oko 23 posto subnacionalnih proračuna bilo je usmjereno na investicije (Tablica 21),

što je u razdoblju 2011. – 2012. palo na oko 17 posto. U odnosu na svoje proračune na kapitalne

investicije najviše troše općine, a najmanje županije (samo 16 posto svojih proračunskih

sredstava). Jedinice lokalne samouprave troše razmjerno velik dio svojih proračuna – nešto

manje od trećine – na robe i usluge, uglavnom energente, komunalne usluge, održavanje i ostale

materijalne rashode. Iako nacionalna vlast plaća učitelje i liječnike, plaće su druga najveća

kategorija lokalnih rashoda. Subvencije, uglavnom velikim javnim poduzećima, čine mali udio u

subnacionalnim rashodima, osim u Gradu Zagrebu.

65

Tablica 21. Struktura ekonomske klasifikacije lokalnih rashoda, 2009. – 2012.

Izvor: Ministarstvo financija, izračuni SB-a.

Prekomjerna fragmentiranost

5.38 Prekomjerna fragmentiranost ograničuje pružanje usluga. Zbog male veličine

brojnih općina u odnosu na njihove mnogobrojne odgovornosti, postavlja se pitanje je li

učinkovit razmjer administrativnih troškova i javnih usluga. Iako je teško utvrditi točan odnos

između veličine lokalne samouprave i učinkovitosti, istraživanje pokazuje da učinkovitost

počinje značajno opadati ispod 5000 stanovnika.57

U Hrvatskoj ima razmjerno mnogo tako malih

općina. U zemljama s previše subnacionalnih subjekata, ili barem previše onih koji su premali da

bi bili održivi, pitanja izvršenja rashoda i poreza nije moguće na pravi način riješiti bez

teritorijalnog preustroja ili uvođenja poticaja za općine kako bi se dobrovoljno spojile ili barem

surađivale u pružanju usluga.

5.39 Nakon teritorijalnog preustroja, drugo najbolje rješenje kojim bi se pobrali plodovi

ekonomije razmjera bilo bi spajanje ili koordinacija. U zemljama članicama OECD-a

iskušano je nekoliko pristupa. Neke su zemlje potaknule ujedinjavanje. U drugim su zemljama

uvedeni poticajni mehanizmi u cilju promicanja suradnje (Okvir 13.).

57

Fox i Gurley (2006.).

Općine (428)

Gradovi (127)

Grad Zagreb Županije (20) Ukupno lokalne vlasti

Operativni rashodi 66,4 76,5 79,4 83,9 76,8 Naknade zaposlenima 11,9 21,5 19,9 14,2 18,4 Robe i usluge 29,7 29,4 28,2 39,2 30,5 Kamate 0,8 1,3 0,8 1,0 1,0 Subvencije 1,8 2,4 12,7 3,7 5,6 Pomoći inozemnim vladama i drugim jedinicama opće države

2,0 0,6 0,8 6,7 1,8

Socijalni transferi 5,3 4,4 3,8 6,2 4,6 Ostali rashodi 15,0 16,9 13,3 12,8 14,9 Kapitalni rashodi 33,6 23,5 20,6 16,1 23,2 UKUPNI RASHODI 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

66

Ograničena fiskalna neovisnost

5.40 Subnacionalne vlasti u velikoj se mjeri oslanjaju na državne transfere koji će se

zbog fiskalnih pritisaka morati smanjiti. Iako jedinice lokalne samouprave mogu prikupljati

vlastite poreze, gotovo dvije trećine njihovih prihoda ostvaruje se iz transfera središnje države,

uključujući zajedničke poreze, što je najznačajniji izvor njihovih prihoda (tablica 22.). Neporezni

prihodi drugi su najznačajniji izvor prihoda lokalne uprave, uglavnom iz komunalnih naknada, a

zatim ostali tekući transferi. Državni transferi čine više od 85 posto prihoda županija.

Tablica 22. Izvori prihoda jedinica lokalne samouprave u Hrvatskoj, 2009. – 2012.

Prihodi Sve lokalne

uprave

Županije Općine Gradovi

Lokalni prihodi

Porezi

Neporezni prihodi

Transferi središnje države

Zajednički porezi

Ostali transferi

Tekući

Kapitalni

33,7%

2,8%

30,9%

66,3%

55,6%

10,7%

6,7%

3,9%

13,9%

5,0%

8,9%

86,1%

66,4%

19,7%

16,2%

3,5%

40,3%

3,0%

37,3%

59,7%

39,0%

20,8%

9,7%

11,0%

37,9%

2,3%

35,6%

62,1%

57,1%

5,1%

3,8%

1,2%

Izvor: Ministarstvo financija, Svjetska banka

5.41 Sustav zajedničkih poreza je složen. Porez na dohodak i porez na promet nekretnina

raspodjeljuju se na temelju iznosa poreza prikupljenog u određenoj konstitutivnoj jedinici. Iako

Okvir 13. Spajanja i koordinacija

Prema ekonomskoj teoriji, lokalna se učinkovitost može postići spajanjem ili koordinacijom, čime se učinci

prelijevanja internaliziraju i stvara se ekonomija razmjera. Iako je druga opcija lakša, može se pokazati da nije

dovoljno transparentna te da joj nedostaju

jasna razgraničenja odgovornosti. Ipak,

suradnja bi se mogla pokazati ostvarivom u

zemljama u kojima općine imaju široke

nadležnosti. To bi moglo biti i uvod u

moguće spajanje općina.

Spajanja općina mogu biti dobrovoljna ili

obvezatna. Ako su dobrovoljna, općine se

slobodno udružuju. U Finskoj je, radi

promicanja spajanja općina, spojenim

općinama ponuđene su darovnice. Iznos

pomoći ovisio je o broju općina koje su se

spojile, veličini općine nakon spajanja te

prethodnoj veličini spojenih općina.

Francuska i Finska promiču suradnju.

Francuska unutarkomunalne strukture

priznaje kao pravne osobe i djelomično ih

subvencionira. U nekim zemljama, npr. u

Turskoj i Japanu, općine mogu udružiti snage

u formalnim udruženjima kako bi zajednički obavljale poslove poput upravljanja školama i gospodarenja otpadom.

Mehanizmi kojima se potiče ili destimulira povezivanje ili suradnja su: (i) progresivno povećanje pomoći

(većim subjektima veći iznosi pomoći); (ii) prag za odobravanje iznosa pomoći koje se mogu koristiti za ulaganja

(financiranje je uvjetovano minimalnim brojem stanovnika); (iii) jednokratne naknade i naknade koje se

izračunavaju na temelju formule; (iv) odvraćajući učinci (promicanje manjih općina dodjelom većih iznosa pomoći).

Tipologija politika spajanja općina

Izvor: OECD (2006.), Efficiency of sub-central spending, workshop

proceedings.

67

županije i lokalne razine imaju vlastitu poreznu osnovicu, nacionalna vlast utvrđuje ili

ograničava njihove porezne stope. U tablici 23. prikazani su opći udjeli raznih razina vlasti. Neki

iznosi prihoda od poreza na dohodak odlaze u fond za izravnanja koji se upotrebljava za prijenos

sredstava subnacionalnim vlastima koje su preuzele odgovornost za decentralizirane funkcije

koje se ne mogu u cijelosti financirati prihodima iz standardnog udjela u porezima. Općine i

gradovi u područjima posebne državne skrbi (PPDS) i brdsko-planinskim područjima (BPP)

dobivaju veće udjele iz prihoda od poreza na dohodak (90 posto, dok je udio županija na razini

10 posto). Od 2001. gradovi i općine mogu pribrojiti prirez na dohodak u području svoje

nadležnosti plativ na njihovu području; središnja vlast određuje najvišu stopu prireza.

Tablica 23. Model podjele prihoda od poreza na dohodak, 2013.

Središnja država

(fond za

izravnanja)

Županije Općine i

gradovi

Grad Zagreb Decentralizirane

funkcije*)

Opći model podjele prihoda od poreza na dohodak

Porez na dohodak

0%

(15,5%)

16% 56,5% 72,5% 12%

Podjela prihoda od poreza na otocima

0%

-

16% 56,5% 12%**

Podjela prihoda od poreza s područjima posebne državne skrbi (PPDS) i brdsko-

planinskim područjima (BPP)**

- 10% 90% - -

Porez na promet

nekretnina

40% 0 60% 60%

Napomena: Prenesene su funkcije osnovnoškolsko obrazovanje (3,1%), srednjoškolsko obrazovanje (2,2%),

zdravstvo (3,2%), socijalna skrb (2,2%) i protupožarna zaštita (1,3%). Prihodi od ovih udjela ostaju podnacionalnim

vlastima koje su preuzele odgovornost za funkciju, povrh udjela od 15,5% za zajedničko financiranje ulaganja u

kapitalne projekte.** Područja posebne državne skrbi (PPDS); brdsko-planinska područja (BPP).

5.42 Subnacionalne vlasti imaju razmjerno ograničene ovlasti oporezivanja, a i sustav

izravnanja nije poticajan za prikupljanje poreza. Središnja država često određuje gornju

vrijednost lokalnih poreznih izvora (porez na nasljedstva i darove, porez na cestovna motorna

vozila, porez na plovila i porez na automate za zabavne igre). Zato su neporezni prihodi važan

izvor prihoda na subnacionalnoj razini. U tom smislu Hrvatska se razlikuje od ostalih zemalja

EU-a. I prihod od poreza na imovinu značajan je za sve subnacionalne jedinice. Izravnanje

fiskalnih kapaciteta i kapaciteta za pružanje usluga u Hrvatskoj ostvaruje se zajedničkim

porezima, fondom za izravnanje i pomoćima. Sustav nije transparentan. Raspodjela zajedničkih

poreza drugačije je uređena s područjima posebne državne skrbi, koja se od 2013. svrstavaju

prema kriterijima zaostalih područja. Formule za izravnanje obično se dopunjuju dodatnim ad

hoc transferima, te stoga i ne mogu djelovati poticajno. Nadalje, pomoći izravnanja iz sredstava

za decentralizirane funkcije nisu nužno upotrijebljene u tu svrhu.

5.43 Postojećim sustavom transfera nije omogućeno ni ublažavanje nejednakih fiskalnih

kapaciteta. Sustav bi se trebao temeljiti na poreznom kapacitetu, a ne na povijesnim rashodima i

prihodima. Potpunim izravnanjem ne potiče se povećanje porezne osnovice u području

nadležnosti privlačenjem novih gospodarskih djelatnosti ili učinkovitijim pružanjem usluga.

Kako bi dala takav poticaj, nacionalna vlada mogla bi se odlučiti za izravnanje koje ne bi bilo

potpuno, tako da se razlika između porezne osnovice u određenom području i prosječne porezne

osnovice samo djelomično nadoknadi. Sustav pomoći mogao bi primjerice biti takav da porezni

kapacitet najsiromašnijeg područja nakon izravnanja bude u rasponu od 10 do 20 posto

68

prosječnog poreznog kapaciteta. Druga je mogućnost izravnanje kakvo je u Švedskoj, kojim se

umanjuje razlika između minimalnoga zajamčenog i stvarnoga poreznog kapaciteta. Nedavno

provedena reforma izravnanja u Portugalu ilustracija je dobro osmišljenog sustava izravnanja

(Okvir 14.).

Okvir 14. Reforma portugalskoga sustava pomoći za opću namjenu

Reformom je ojačano izravnanje i stvorena je horizontalna komponenta izravnanja. Izmijenjeni su kriteriji za

raspodjelu sredstava tako što je povećan ponder stanovništva i ekološki zaštićenih područja, smanjen je paušalni

iznos transfera općinama, kao i ponder broja okruga u formuli za alokaciju (čime se kažnjava fragmentiranost

općina). Uspostavljen je Socijalni općinski fond za raspodjelu rezerviranih pomoći za podmirenje troškova za

odgovornosti koje su prenesene na općinska tijela u području obrazovanja, zdravstva i socijalne pomoći. Ukinuta

je odredba o „minimalnom zajamčenom rastu” kojom se jamčilo da općine realno neće dobiti manje od onoga što

su dobile u prethodnoj godini. Kako bi se osigurala fiskalna neutralnost nacionalne vlade, smanjeni su i udjeli u

porezima kako bi se uvećao udio općina u prihodima od poreza na dohodak.

Izvor: OECD 2011.

Podrška fiskalnoj konsolidaciji

5.44 Fiskalne neravnoteže općina i županija otvaraju pitanje njihove održivosti.

Nekonsolidirani saldo lokalne samouprave u rasponu je od –0,5 do 0,2 posto BDP-a. Međutim,

konsolidirana salda pokazuju konstantno visoke vertikalne fiskalne neravnoteže, pogotovo u

općinama i županijama (Slika 41.). Danas se preko polovice subnacionalnih rashoda podmiruje

iz poreznih prihoda – od zemalja EU-a samo su Švedska i Austrija imale veće omjere u 2011

(Slika 42.). To je međutim pojednostavnjena mjera vertikalnih fiskalnih neravnoteža jer se njome

ne zahvaćaju samo vlastiti prihodi. Navedeni se udio nije značajno promijenio u proteklom

desetljeću, što ukazuje na postojanje strukturnog problema. Velike vertikalne neravnoteže mogu

oslabjeti fiskalnu disciplinu. Uobičajeno je stajalište da veliko oslanjanje na unutardržavne

transfere ili zaduživanje „omekšava” ograničenje proračuna lokalne samouprave, uglavnom zbog

toga što troškovi nisu na odgovarajući način internalizirani.

Slika 41. Fiskalne neravnoteže, 2002. – 2012.

Slika 42. Pokrivenost subnacionalnih rashoda

poreznim prihodima

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

2003 2007 2010 2011

Municipalities

Towns and Cities

Counties

Total LGs

0

10

20

30

40

50

60

70

80

EL NL ROBG UKHU IE CY LT PL LU PT DK BE DE CZ IT SI ES FI EE SK FR LV HR SE AT

2011 2000

Izvor: Eurostat i Ministarstvo financija. Izvor: Ministarstvo financija i Alibegović 2010.

5.45 Lokalni je dug nizak, ali mogući su fiskalni rizici koji nastaju zbog posrednog

zaduživanja. Iako je njihov dug nizak (oko 1,5 posto BDP-a), mogući su fiskalni rizici koji

nastaju iz izvanproračunskih aktivnosti subnacionalnih vlasti, kao što su jamstva (eksplicitna i

implicitna) općinskim poduzećima, kao i sve njihove dospjele nepodmirene obveze. Iznos do

kojeg se jedinice lokalne samouprave u Hrvatskoj mogu zadužiti utvrđuje nacionalna vlast na

69

godišnjoj osnovi. Dva su glavna ograničenja lokalnog zaduživanja: opće ograničenje zaduživanja

svih lokalnih jedinica (trenutno na 3 posto BDP) i posebno ograničenje zaduživanja za svaku

lokalnu jedinicu. Navedena ograničenja zaduživanja ne obuhvaćaju ograničenje zaduživanja za

komunalne usluge i/ili jamstva koja izdaju jedinice lokalne samouprave. Glavni problem koji je

potrebno riješiti jest izostanak transparentnih kriterija na temelju kojih jedinica lokalne

samouprave može dobiti odobrenje središnje države za zaduživanje.

5.46 Iako predstavljaju priliku, sredstva iz fondova EU-a dodatno će opteretiti lokalne

financije. Izražena funkcionalna i financijska ovisnost tijela lokalne i regionalne samouprave o

središnjoj državi ograničit će mogućnost njihova pristupa sredstvima (element sufinanciranja),

što će ustvari ograničiti njihov kapacitet za apsorpciju financijskih sredstava. Problem kapaciteta

dijelom je povezan s nedostatnom veličinom brojnih jedinica lokalne samouprave. Iskustva iz

Estonije i Latvije ukazuju na to da nedvojbeno postoji uzajamna veza između nedostatne veličine

i nedostatnog kapaciteta. Zahtjev da mala općina zaposli kvalificirane osobe pokazao se

ozbiljnim problemom za baltičke zemlje i Češku Republiku jer je na lokalnoj razini malo

stručnjaka, a uprave nisu imale sredstava za kvalificirano osoblje iz nekog drugog područja.

Jedno od rješenja – da nacionalna vlast osnuje lokalne razvojne centre, kao što su to agencije za

regionalni razvoj u Hrvatskoj, koji bi pružali savjetodavnu pomoć i podršku lokalnim vlastima –

nije polučilo očekivane rezultate. Međutim, financijski apsorpcijski kapacitet hrvatskih lokalnih

vlasti mogao bi se izgraditi stvaranjem poticaja ili obvezujućih pravila za jedinice lokalne

samouprave u cilju spajanja ili ujedinjavanja na neki drugi način radi pružanja usluga i

privlačenja privatnog kapitala te sudjelovanja u javno-privatnim partnerstvima (JPP).

Preporuke

5.47 Zbog postojeće fragmentiranosti jedinica lokalne samouprave teško je učinkovito

služiti građanima, kao što i fragmentiranost ograničava financijske i ljudske kapacitete

jedinica lokalne samouprave za što bolju apsorpciju EU fondova. U Hrvatskoj je broj

stanovnika po jedinici lokalne samouprave među najmanjima u EU-u, a koncentracija je

stanovništva u glavnom gradu među najvećima. Veliki gradovi pružaju većinu decentraliziranih

javnih usluga, što otvara pitanje postojanja ostalih struktura u regionalne i lokalne samouprave.

Rješavanje pitanja optimalnoga teritorijalnog ustroja te matrice funkcionalne i fiskalne

decentralizacije prioriteti su za Hrvatsku, kako radi fiskalnih razloga, tako i radi apsorpcije

sredstava iz fondova EU-a.

5.48 Teritorijalni preustroj bio bi najbolji način za rješavanje postojećeg nerazmjernog

broja i resursa koji se izdvajaju za jedinice lokalne samouprave. Ako se teritorijalni preustroj

ne provede zbog izostanka političke podrške, trebalo bi ga zamijeniti uvjeravanjem i poticajima

za ohrabrivanje zajedničkog pružanja usluga.

5.49 Potrebno je ponovno utvrditi odgovornosti za javne funkcije, kako bi se izbjeglo

preklapanje funkcija i povećala odgovornost jedinica lokalne samouprave za izvršenje

poslova koji su im dodijeljeni. U okviru fiskalne decentralizacije potrebno je jasno navesti

odgovornosti (primjerice u područjima kao što su obrazovanje, socijalna zaštita i zdravstvo) te

utvrditi izvore za njihovo financiranje. Pitanja odgovornosti i učinkovitosti impliciraju da je

potrebna jasna demarkacijska linija između raznih fiskalnih jedinica u pogledu namjenskih

rashoda te da je potrebno transparentno izvještavanje o rezultatima. Blisko povezane aktivnosti

potrebno je dodijeliti istoj razini vlasti.

70

5.50 Veće oslanjanje na vlastite izvore prihoda na subnacionalnoj razini pomoglo bi pri

promicanju adekvatnosti financiranja i umanjilo transfere od središnje države. Idealan

porez jedinice lokalne uprave onaj je porez koji je moguće razrezati na razmjerno nepokretnu i

dobro utvrđenu lokalnu poreznu osnovicu – porez na imovinu (vidi odjeljak o porezima). Pri

definiranju namjenskih prihoda važno je razmotriti i administrativni kapacitet. Hrvatska bi mogla

započeti tako što će pojednostaviti okvir o raspodjeli poreza, ukinuti nekoliko lokalnih poreza i

ublažiti njihova gornja ograničenja te unaprijediti uređenje i administraciju poreza na imovinu,

koji osiguravaju stabilan prinos i izravno su povezani s prihodima.

5.51 Potrebno je pratiti fiskalne operacije subnacionalnih vlasti kako bi se osigurala

fiskalna transparentnost i usklađenost s postupkom u slučaju prekomjernog deficita.

Iznimno je važno transparentno izvještavanje subnacionalnih vlasti o svim bilančnim i

izvanbilančnim proračunskim aktivnostima. Potrebne su pravovremene i detaljne informacije o

izvršenju subnacionalnog proračuna i dugu u skladu s novim pravilima EU-a o fiskalnom

upravljanju. Tako neke zemlje (npr. Portugal) zahtijevaju da se računi općina konsolidiraju s

računima njihovih javnih poduzeća i dostave na vanjsku reviziju.

5.52 I na kraju, jačanje subnacionalnoga administrativnog kapaciteta trebalo bi biti

prioritet, između ostalog i radi pripreme i izvršenja investicijskih projekata, uzimajući posebno

u obzir očekivane velike priljeve sredstava iz fondova EU-a.

71

Unatoč određenim zadovoljavajućim socijalnim rezultatima, hrvatska socijalna potrošnja

neučinkovita je i nepravična. Hrvatska može ostvariti jednakovrijedne ili bolje rezultate s

pomoću niže i bolje ciljane potrošnje. Kratkoročni fiskalni pritisci i dugoročno starenje

stanovništva te njegove posljedice na potražnju za socijalnim uslugama ukazuju na hitnost

reformi. U srednjoročnom razdoblju mogle bi se ostvariti kumulativne uštede u iznosu od

približno dva do tri posto BDP-a kad bi se ukinuli ili racionalizirali najmanje učinkoviti

programi i poboljšala ciljana primjena. To bi predstavljalo doprinos srednjoročnoj fiskalnoj

konsolidaciji, osiguranju odgovarajućih rezervi za podmirivanje rastuće potrošnje uslijed

starenja stanovništva, smanjenju siromaštva te preokretanju trenda sve veće socijalne

isključenosti skupina u nepovoljnom položaju.

6.1 Kombinirana socijalna potrošnja u Hrvatskoj (na zdravstvo i socijalnu skrb) od

22,3 posto BDP-a za tri je postotna boda veća od ostalih država članica EU-a, uz znatan

prostor za racionalizaciju i poboljšanja u smislu učinkovitosti i pravičnosti. Usto, s obzirom

na starenje hrvatskog stanovništva, doći će do porasta pritisaka na potrošnju za mirovine i

dugotrajnu skrb. Ta dugoročna pitanja, uz makroekonomsku potrebu za srednjoročnom

fiskalnom konsolidacijom, ukazuju na hitnu potrebu za sveobuhvatnom reformom. U ovom se

poglavlju analiziraju ključna pitanja u svim glavnim područjima socijalne potrošnje te, ovisno o

mogućnosti, kvantificiraju moguće uštede od racionalizacije, preraspodjela i poboljšanja ciljane

primjene različitih programa. Zaključuje se da bi socijalna potrošnja u Hrvatskoj mogla u velikoj

mjeri biti smanjena, posebno u područjima zdravstva i socijalne pomoći, ali u puno manjoj mjeri

u mirovinskom sustavu i sustavu dugotrajne skrbi. Kombinirane uštede od sveobuhvatnih

reformi mogle bi se kretati od kumulativnih dva do tri posto BDP-a u srednjoročnom razdoblju,

ovisno o smjelosti i brzini reformi. Vlada trenutačno razmatra neke predložene reformske mjere

koje samo treba učvrstiti ili ubrzati, dok će za druge biti potrebni novi, smjeli napori – zdravstvo,

povlaštene mirovine i socijalna pomoć – te njihova dosljedna provedba u srednjoročnom

razdoblju.

6.2 U Hrvatskoj se, kao i u susjednim zemljama, najveći dio stanovništva već nalazi u

dobi od 50 do 59 godina, što je relativno blizu umirovljenju (slika 43. i slika 44.). U

Hrvatskoj su se pripadnici generacije rođenih tijekom baby booma rađali neznatno kasnije,

uglavnom od 1951. do 1960., nego u zemljama zapadne Europe. Riječ je i o najvećoj grupi

stanovnika u Hrvatskoj uopće. U većini je zapadnih zemalja najveća generacija X, odnosno

potomci pripadnika generacije rođenih tijekom baby booma, koji trenutačno imaju 40 do 49

godina. U Hrvatskoj je generacija X neznatno mlađa, trenutačno od 25 do 34 godine, ali njezinih

pripadnika ima znatno manje od njihovih roditelja. Posljedično, uskoro će u Hrvatskoj doći do

dramatičnog porasta starijeg stanovništva.

72

Slika 43. Udio stanovništva u dobi od 65 godina i

starijeg u EU-u, 2012.

Izvor: Eurostat.

Slika 44. Srednja dob stanovništva u EU-u, 2012.

6.3 Demografska tranzicija nije postupni proces, već se odvija u valovima. U slučaju

Hrvatske do tih valova dolazi ranije

nego u ostalim zemljama te su oni veći.

U svakom sljedećem desetljeću doći će

do porasta udjela starog i najstarijeg

stanovništva u ukupnom stanovništvu.

U skupini EU10 udio stanovnika

starijih od 65 godina već će do 2050.

premašiti 30 posto, do čega će u

skupini EU15 doći tek nakon 2060.

Stanje u Hrvatskoj sličnije je prosjeku

EU15 (slika 45.). U EU27 udjel

stanovnika starijih od 80 godina s

većim rizikom od ovisnosti premašit će

deset posto u 2050., a u Hrvatskoj će

do toga doći približno desetljeće kasnije kad će prosjek EU27 iznositi 12 posto (slika 46.).

Slika 46. Demografska tranzicija u Hrvatskoj od 2011. do 2061.

-10.0 -8.0 -6.0 -4.0 -2.0 0.0 2.0 4.0 6.0 8.0 10.0

0-4

5-9

10-14

15-19

20-24

25-29

30-34

35-39

40-44

45-49

50-54

55-59

60-64

65-69

70-74

75-79

80-84

85+

2011male female

-8.0 -6.0 -4.0 -2.0 0.0 2.0 4.0 6.0 8.0

0-4

5-9

10-14

15-19

20-24

25-29

30-34

35-39

40-44

45-49

50-54

55-59

60-64

65-69

70-74

75-79

80-84

85+

2061

Izvor: DZS

Slika 45. Udio stanovništva starijeg od 65 i 80 godina u

Hrvatskoj

Izvor: UN

73

A. Poboljšanje učinkovitosti, pravičnosti i pružanja zdravstvene skrbi

6.4 Potrošnja je za zdravstveni sustav u Hrvatskoj prekomjerna, a preostale

neučinkovitosti i nepodmirene obveze razlog su za ozbiljnu reformu. Hrvatska je u 2012.

potrošila približno devet posto BDP-a na zdravstvo58

(od čega približno 7,9 posto BDP-a iz

središnjeg proračuna) u usporedbi s prosječnih približno 5,4 posto u skupini EU10. Iako su

rezultati u zdravstvu umjereno dobri, za njih se plaća visoka cijena. Rašireno prijavljivanje nižih

plaća znači da su prihodi od doprinosa iz plaća za financiranje sustava niski. Međutim, i stopa

doprinosa od 15 posto za financiranje javnog sustava visoka je. Prijam u bolnicu i stope

popunjenosti visoki su prema zapadnim standardima i više ne odgovaraju potrebama jer je sustav

izgrađen uglavnom za liječenje akutnih bolesti. Nepodmirene obveze u zdravstvenom sustavu,

uglavnom za bolničke usluge i lijekove, iznose približno jedan posto BDP-a, što ukazuje na

tekuće slabosti u financijskom upravljanju sustava.

6.5 Održivost zdravstvenog sustava dodatno je dovedena u pitanje ubrzanim starenjem

stanovništva. Hrvatska se nalazi u četvrtoj fazi demografske tranzicije, fazi kontrakcije, s

negativnim prirodnim prirastom (-0,7 posto od 2007. do 2012.). Od 2001. dobna skupina starijih

od 65 godina povećala se i veća je od dobne skupine stanovništva mlađeg od 15 godina.

Nezarazne, kronične bolesti i morbiditet i dalje će biti u porastu uz prateću potrebu za dodatnim

uslugama u području zdravstva i dugotrajne skrbi.

Rezultati u području zdravstva

6.6 Ukupni

zdravstveni rezultati

hrvatskih građana na

prvi su pogled relativno

dobri i još se

poboljšavaju (slika 47.).

Očekivani životni vijek u

Hrvatskoj jednu je do

dvije godine dulji nego u

zemljama za usporedbu

poput Mađarske,

Slovačke i Estonije.

Problem zaraznih bolesti

iz prošlosti danas su u

velikoj mjeri zamijenile

kronične nezarazne

bolesti, pri čemu su

glavni uzroci smrti bolesti srca i krvožilnog sustava. Od 1990. do 2010. očekivani životni vijek

produljio se sa 72,5 na 76,5 godina, stopa dojenačke smrtnosti pala je sa 10,7 na 4,4 dojenačke

smrti na 1000 živorođene djece, dok se dobno standardizirana stopa smrtnosti smanjila s 1060 na

790 smrti na 100 000 stanovnika. Konačno, približno 70 posto ispitanika zadovoljno je

kvalitetom i učinkovitošću sustava javnog zdravstva, što je nešto ispod razine zapadne Europe

58

Eurostat, metodologija međunarodne klasifikacije funkcija države (COFOG)

Slika 47. BDP i očekivani životni vijek pri rođenju u odabranim

zemljama, 2010.

GER

FRA 82

0 10000 20000 30000 40000

Lif

e ex

pec

tan

cy a

t b

irth

, in

yea

rs

US$ per capita

GDP

GBR

ITA ESP

GRC SVN

PRT

CZE

SVK EST

CROATIA

HUN

POL

LTU LVA

RUS

TUR

ROM

MNE

BGR

SRB MKD BIH

ALB

ARM

UKR

GEO

MDA

68

70

72

74

76

78

80

R² = 0.8404

76.5

Izvor: World Development Indicators. Odabrane države članice EU-a čiji je BDP

niži od 40 000 USD

http://data.worldbank.org/data-catalog/world-development-indicators

74

(80 posto), Turske (79 posto) i Estonije (78 posto), odnosno na istoj razini kao u Sloveniji i

Latviji59

.

6.7 Međutim, hrvatski rezultati znatno su lošiji u važnim područjima zdravstva poput

dijabetesa, karcinoma i bolesti uzrokovanih pušenjem i alkoholom. Stope smrtnosti od

dijabetesa približno su 50 posto više nego u skupini EU10. I stope smrtnosti od

cerebrovaskularnih bolesti, karcinoma dojke kod žena, prometnih nesreća i bolesti uzrokovanih

pušenjem u Hrvatskoj više su od prosjeka za skupinu EU10. To je uglavnom posljedica

čimbenika koji se odnose na način života, poput nezdrave prehrane, fizičke neaktivnosti,

pretilosti te, posebno, pušenja i alkoholizma. Pušenje je u Hrvatskoj glavni uzrok bolesti, a i

konzumacija alkohola veća je nego u EU-u. Približno 27,4 posto stanovnika starijih od 18 godina

puši (33,8 posto muškaraca i 21,7 posto žena), što je više nego u skupini EU15 (25,6 posto) i

skupini EU10 (25,4 posto) (tablica 24.).

Tablica 24. Zdravstveni pokazatelji u odabranim europskim zemljama i Hrvatskoj, 2009.-2010.

Hrv

ats

ka

Češ

ka

Rep

ub

lik

a

Est

on

ija

Mađ

arsk

a

Lat

vij

a

Lit

va

Po

ljsk

a

Ru

mu

njs

k

a

Srb

ija

Slo

vač

ka

Slo

ven

ija

EU

10

2010. 2009.

Očekivani životni vijek pri rođenju,

u godinama 76,9 77,5 75,3 74,5 73,3 73,2 75,9 73,6 74,1 75,4 79,5 75,2

Dojenačke smrti na 1000

živorođene djece 44 2,9 3,55 5,1 7,8 4,9 5,6 10,1 7 5,7 2,4 6,3

Smrti majke na 100 000 živorođene

djece 9,2 2,5 0 18,7 46,1 0 1,9 21,1 19,9 11,4 4,6 9,1

Dobno standardizirane stope smrtnosti na 100 000 stanovnika

Svi uzroci, sve dobi 790 744 840 915 952 963 810 959 972 860 625 863

Karcinom dojke u žena, sve dobi 27,4 20,1 22,1 28,1 25,2 24,2 20,3 22,6 30,2 21,3 25,5 22,2

Vanjski uzroci, sve dobi 52,7 48,2 87,8 59 86,7 116 57,6 53,9 42,8 51 61,1 57,7

Motociklističke nesreće u

usporedbi s prometnim nesrećama 9,6 6,9 7,2 8,5 9,6 11,4 10,7 12,7 9 7,2 8,1 10.1

Dijabetes, sve dobi 20,2 13,2 11 17,9 14,9 6,9 13,7 8,2 27 10,8 7,5 12,8

Uzroci povezani s alkoholom 86,3 71,3 119 114 116 153 84,6 109 63,7 84,9 95,6 93,8

Uzroci povezani s pušenjem 350 316 325 429 443 490 248 434 350 427 193 342

Izvor: http://data.euro.who.int/hfadb/, srpanj 2012.

Pravičnost u zdravstvenom sektoru

6.8 U Hrvatskoj postoje velike društveno-ekonomske i geografske razlike u

zdravstvenim pokazateljima. Iz statističkih podataka o dohotku i uvjetima stanovanja vidljivo

je da su razlike u evidentiranim dugotrajnim bolestima između bogatih i siromašnih veće u

Hrvatskoj nego gotovo bilo gdje u EU-u (slika 48.). U Hrvatskoj, uz Bugarsku, postoje najveće

razlike između najbogatijih i najsiromašnijih u smislu dugotrajnih bolesti i samoprocijenjenoga

zdravstvenog stanja. Dok su u bogatim županijama poput Zagrebačke, Zadarske, Bjelovarsko-

bilogorske i Karlovačke stope dojenačke smrtnosti usporedive s prosjekom EU-a ili čak i niže, na

siromašnijim područjima poput Ličko-senjske, Osječko-baranjske i Virovitičko-podravske

59

EBRD i Svjetska banka, Život u tranziciji, 2010.

http://data.euro.who.int/hfadb/

75

županije one su više od prosjeka zemlje i gotovo dvostruko više nego na ostalim bogatijim

područjima (tablica 25.).

Slika 48. Nejednakosti u evidentiranim dugotrajnim

bolestima u Hrvatskoj i odabranim državama članicama

EU-a u 2010.

Izvor: Eurostat, SILC.

Tablica 25. Stopa dojenačke smrtnosti po županijama od 2001. do 2010.

Županija 2001. 2005. 2010.

Ukupno

od

2001. do

2010.

Županija 2001. 2005. 2010.

Ukupno

od

2001. do

2010.

Hrvatska 7,7 5,7 44 5,78 Sisačko-moslavačka 5,1 8 4,5 5,82

Krapinsko-zagorska 6,5 3,3 1,6 4,34 Primorsko-goranska 7,1 5,5 44 5,88 Zagrebačka 7 3,5 2,7 4,58 Virovitičko-podravska 5,8 7,7 7 6,05 Zadarska 7,3 2,2 4,5 4,7 Grad Zagreb 8,4 4,9 4,8 6,09 Bjelovarsko-bilogorska 8,5 4 5,6 4,89 Vukovarsko-srijemska 5,8 7,3 2,2 6,28

Karlovačka 8,1 8 2,7 4,9 Osječko-baranjska 5,8 8,8 7 6,41 Dubrovačko-neretvanska 4,7 5,6 5,6 5,02 Požeško-slavonska 8,2 4,8 5,1 6,57 Koprivničko-križevačka 3,3 6,5 3,4 5,22 Brodsko-posavska 9,2 5,1 5,8 6,93 Splitsko-dalmatinska 8,3 6,6 4 5,26 Istarska 10,2 5,6 5,3 7,04 Varaždinska 11,7 4,9 4 5,54 Međimurska 12,6 7,3 3,1 7,62 Šibensko-kninska 5,2 6,3 4 5,73 Ličko-senjska 11,5 44 7,4 8,35

Napomena: Iz posljednjeg stupca u kojem su navedeni podaci o smrtnosti izračunani od 2001. do 2010. vidljiva je preciznija slika

razlika po županijama nego iz godišnjih podataka čija je fluktuacija nasumična zbog statističke rijetkosti razmatranog događaja

(primjerice u slučaju podataka za 2005. za Ličko-senjsku županiju riječ je o nasumičnoj fluktuaciji).

Izvor: Hrvatski zdravstveno-statistički ljetopisi i izračuni autora.

6.9 Čini se da je pristup lijekovima po regijama pravičniji. Ipak, u 2011. razlika između

najnižih i najviših vrijednosti po županijama u smislu recepata po osiguraniku, rashoda po

osiguraniku i rashoda po receptu iznosila je približno 20 posto (tablica 26.).

76

Tablica 26. Izdani recepti po područnom uredu u 2011. Županija broj

osiguranika

broj recepata broj recepata po

osiguraniku

troškovi ukupni rashodi

za lijekove po

osiguraniku

po receptu

Bjelovar 121 652 1 511 286 12,42 775,6 62,44 94 359 901 Čakovec 111 373 1 367 703 12,28 714,9 58,21 79 615 654 Dubrovnik 129 347 1 443 857 11,16 707,0 63,34 91 451 690 Gospić 50 409 595 146 11,81 736,5 62,38 37 124 416 Karlovac 129 772 1 634 151 12,59 785,6 62,39 101 947 002 Koprivnica 116 155 1 410 641 12,14 674,3 55,52 78 318 770 Krapina 132 083 1 753 993 13,28 748,1 56,33 98 806 720 Osijek 309 572 3 628 929 11,72 674,0 57,50 208 663 310 Pazin 213 841 2 310 824 10,81 708,9 65,60 151 590 323 Požega 79 370 921 430 11,61 604,5 52,07 47 981 370 Rijeka 303 691 3 671612 12,09 764,9 63,27 232 302 459 Sisak 175 434 2 201 664 12,55 738,2 58,82 129 505 454 Slavonski Brod 165 793 1 741 282 10,50 632,1 60,18 104 798 639 Split 472 721 4 803 508 10,16 610,9 60,12 288 766 310 Šibenik 110 248 1 380 959 12,53 743,2 59,34 81 941 440 Varaždin 174 456 2 169 607 12,44 695,1 55,89 121 263 860 Vinkovci 185 129 2 162 354 11,68 700,4 59,97 129 671 608 Virovitica 86 835 1 103 246 12,71 703,8 55,39 61 114 234 Zadar 171 240 1 918 125 11,20 679,7 60,68 116 386 078 Zagreb 1 123 474 12 508 745 11,13 688,9 61,87 773 942 699

Hrvatska 4 362 595 50 239 062 11,52 694,44 60,30 3 029 551 937

Izvor: HZZO

Zabrinutost u pogledu učinkovitosti

6.10 Financiranje zdravstva organizirano je u skladu s načelima socijalnoga

zdravstvenog osiguranja. Jednim fondom, Hrvatskim zavodom za zdravstveno osiguranje

(HZZO), obuhvaćeno je cijelo stanovništvo (1,52 milijuna aktivnih radnika, 1,05 milijuna

umirovljenika, 1,15 milijuna članova obitelji i 0,63 milijuna osiguranika obuhvaćenih posebnim

programima). Posebno je obilježje sustava zdravstvenog osiguranja podijeljenost na obvezni60

i

dopunski dio, kojim isto tako upravlja HZZO, ali u kojem sudjelovanje nije obvezno.

6.11 Zdravstveni sustav u Hrvatskoj suočava se s velikim i rastućim jazom između

dostupnih javnih sredstava i rashoda. Hrvatska troši znatno više od zemalja u regiji sa sličnim

bruto nacionalnim dohotkom (BND) po stanovniku (slika 49.), ali, kako je prethodno navedeno,

postiže samo prosječne rezultate koji se očekuju od zemalja na njezinoj razini dohotka. Širina

prava na zdravstveno osiguranje, niski omjer privatnih financijskih doprinosa i naslijeđe javno

financiranog sustava sa slabim zahtjevima za učinkovitosti predstavljaju sve veće opterećenje za

proračun. Zdravstvo čini 18 posto javnih rashoda, što je više od prosjeka svih država članica EU-

a (približno 16 posto). Ranije su reforme uglavnom bile usmjerene na mobilizaciju dodatnih

financijskih sredstava i prebacivanje rashoda za zdravstvo iz javnih u privatne izvore te nisu bile

dovoljno usmjerene na učinkovitost i kontrolu javnih rashoda za zdravstvo. U središtu sustava i

dalje su bolnice (slika 50.), u kojima troškovi plaća čine 60 posto ukupnih troškova.

60

Trenutačnim obveznim sustavom obuhvaćen je vrlo veliki paket osobnih zdravstvenih usluga (gotovo

univerzalnih) uz ograničen popis neuključenih usluga. Iako bi bilo vrlo teško proširiti popis neuključenih usluga,

sustav bi imao koristi od utvrđivanja posebnih hrvatskih protokola prema razini skrbi utemeljenih na dokazima. Ti bi

se hrvatski protokoli mogli upotrijebiti za reformu osnovnog paketa osobnih usluga s naglaskom na pravičnosti i

jednostavnom pristupu i upotrebi „puteva skrbi” umjesto na popisu uključenih bolesti.

77

Okvir 15. Financije u zdravstvenom sektoru: problemi s podacima

Zbog nedostatka podataka o Nacionalnim zdravstvenim računima (NZR) dobar uvid u financije sektora sa

stajališta javnih financija predstavlja izazov. Podaci HZZO-a glavni su izvor informacija o prihodima i

rashodima. Međutim, i tu su prisutna brojna važna ograničenja:

Iz podataka HZZO-a nije moguć potpun uvid u javne rashode za zdravstvo. Doista, javni rashodi za

zdravstvo trebaju uključivati rashode za zdravstvo javnih fondova, osim HZZO-a (nedostaju izravni

rashodi ostalih ustanova (primjerice Ministarstva zdravlja, lokalnih samouprava).

Dio prihoda i rashoda HZZO-a koji se odnose na sustav dobrovoljnog osiguranja u tehničkom smislu

nisu javni, već privatni rashodi za zdravstvo.

Dio prihoda i rashoda HZZO-a rashodi su za socijalnu skrb, a ne za zdravstvo.

Privatni izdaci za zdravstvo u obliku participacije nisu pravilno obuhvaćeni anketom o proračunu

kućanstva / anketom o dohotku stanovništva koju jednom godišnje provodi Državni zavod za statistiku.

Kako je vidljivo iz odjeljaka u nastavku, procjene javnih rashoda isto tako nisu precizne zbog kašnjenja koja

prevladavaju u sustavu plaćanja. Velik broj plaćanja, koji i dalje raste, izvršava se sa zakašnjenjem (iako su, u

tehničkom smislu, zatezne kamate niske, djelomičan je razlog za to činjenica da su vjerovnici prisiljeni prihvatiti

sve dulja kašnjenja plaćanja). Osim toga, sve institucije nisu nužno suglasne oko toga što sve predstavlja njihove

odgovarajuće i uzajamne obveze plaćanja. Stoga je neto učinak teško procijeniti pa će predviđena analiza prema

Nacionalnim zdravstvenim računima biti korisna.

6.12 Iznos nepodmirenih obveza plaćanja povećao se u posljednjih deset godina. Krajem

2013. nepodmirene dospjele obveze zdravstvenih ustanova iznosile su 3,3 milijarde HRK

(1 posto BDP-a) ili približno 15 posto njihovih prihoda te godine. To je posljedica nekoliko

problema koji se odnose na iskazivanje i knjiženje obveza, kontrolu potrošnje te ugovornih

aranžmana. Kao prvo, potraživanja su vjerojatno precijenjena jer brojne fakturirane usluge nisu

obuhvaćene ugovorima potpisanima sa zdravstvenim ustanovama. Kao drugo, razlika između

nepodmirenih obveza i obveza donekle je nejasna jer obveze predstavljaju gotovo 44 posto

prihoda ustanova u 2013. (9,7 milijardi HRK, odnosno 2,9 posto BDP-a), od čega su približno

trećina nepodmirene obveze koje se razlikuju po duljini ugovorenog roka plaćanja. Kao treće,

većina su nepodmirenih obveza obveze za lijekove, pribor, medicinski materijal, krv i krvne

derivate. Najveći je dio nepodmirenih obveza dospio prije više od godinu dana.

Slika 49. Rashodi za zdravstvo i BND po

stanovniku, Hrvatska u svijetu u 2010.

Izvor: WHO, Baza podataka globalnih rashoda za

zdravstvo. Zemlje su poredane prema dohotku po

stanovniku. Hrvatska je označena crvenim romboidom.

Slika 50. Struktura potrošnje za zdravstvo, u

postocima

15.6

17.6

9.541.4

10.4 5.6 Primary health care

Drugs by prescriptions

Polyclinic-consultativespecialist health care

Hospital care

Compensations

Other

Izvor: Ministarstvo financija, HZZO

78

Uštede i povećanje učinkovitosti bolničke skrbi

6.13 Iako na prvi pogled bolnički kapaciteti, na koje se, ako su pravilno utvrđeni, odnosi

približno polovina potrošnje za zdravstvo nisu prekomjerni,61

postoji znatan prostor za

poboljšanje učinkovitosti. Postoji prostor za optimizaciju bolničkih kapaciteta za pacijente

kojima je potrebna akutna i dugotrajna skrb te za prilagodbu modela pružanja zdravstvenih

usluga promjenjivim potrebama stanovništva. Iz analize učinkovitosti i iskorištenosti kreveta

vidljivo je da su klinički bolnički centri, kliničke bolnice i klinike u 2012. bili najviše iskorišteni

(81 posto), nakon čega slijede opće bolnice (72 posto). Specijalne bolnice bile su u 2012.

najmanje učinkovite zahvaljujući iskorištenosti kreveta od 70 posto, na razini iz 2011.

6.14 Ukupno gledajući, trenutačne stope iskorištenosti kreveta unutar su prosjeka EU-a,

ali je trajanje liječenja predugo. Liječenje u bilo kojoj vrsti bolnice trajalo je devet dana,

odnosno dan dulje od prosjeka EU-a. Problematična su područja reformi bolnica njihova

namjena, organizacijska struktura i njihovo institucionalno ponašanje. Iako je uveden novi sustav

plaćanja po rezultatima (sustav skupina koje se odnose na dijagnoze), koristi od novog sustava

ograničene su strukturnim i kulturnim ograničenjima.

6.15 Usluge ambulantnih jedinica umjerena su količina dobrih, a jeftinih usluga čijom se

većom upotrebom mogu ostvariti potencijalne proračunske uštede. Iz analize provedene za

potrebe ovog izvješća vidljivo je da je velike uštede moguće ostvariti obavljanjem dijela

operacija u ambulantama. Te operacije obavljale su se u bolnici, ali se trenutačnim

međunarodnim protokolima naglašavaju koristi od njihova obavljanja u ambulantama. Podaci su

se prikupljali u četiri hrvatske bolnice, odnosno u Kliničkom bolničkom centru Osijek,

Kliničkom bolničkom centru Split, Općoj bolnici Slavonski Brod i Općoj bolnici Zadar

(tablica 27.). Od 9787 operacija u uzorku (riječ je o svim operacijama sedam zdravstvenih stanja

obavljenima u tim bolnicama u 2011.) samo je njih 176 (1,8 posto) obavljeno kao specijalističke

ambulantne usluge.

Tablica 27. Obavljene operacije u odabranim bolnicama u 2011.

Bolnica Osijek Split Slavonski Brod Zadar Ukupno

Odabrana operacija

U

bolnici

Ambula

ntno

U

bolnici

Ambula

ntno

U

bolnici

Ambula

ntno

U

bolnici

Ambula

ntno

U

bolnici

Ambula

ntno

Operacija katarakte 971 1938 547 777 4233 0

Operacija proširenih vena 107 41 43 118 309 0

Operacija

preponske/bedrene hernije 487 715 182 36 305 1689 36

Operacija anusa

(hemoroida) 65 113 57 41 276 0

Operacija testisa 242 341 3 85 12 110 778 15

Uklanjanje osteosintetskog

materijala 211 3 236 77 91 43 84 2 622 125

Vađenje krajnika 406 893 216 365 1880 0

Ukupno 2489 3 4277 80 1221 91 1800 2 9787 176

Izvor: Osoblje Ministarstva zdravlja koje je sudjelovalo u ovoj studiji.

6.16 Posljedica prebacivanja odabranih operacija koje se prema međunarodnom

protokolu obavljaju ambulantno u ambulantne jedinice bile bi velike uštede. Iz podataka za

61

Hrvatska ima 1,6 bolnica i 565 bolničkih kreveta na 100 000 stanovnika, dok je u starijim državama članicama

EU-a riječ o prosjeku od gotovo 2,7 bolnica na 100 000 stanovnika te o približno jednakoj stopi bolničkih kreveta

kao u Hrvatskoj.

79

ostale zemlje vidljivo je da bi se zahvaljujući ambulantnom obavljanju tih operacija njihovi

jedinični troškovi mogli smanjiti za približno 30 do 70 posto (tablica 28.).

Tablica 28. Uštede u ambulantnim troškovima u usporedbi s bolničkim troškovima za isti postupak s

medicinskim dokazom

Izvor Zemlja Postupak (postupci)

Smanjenje

jediničnog

troška

Babson, 1972. UK Popravak hernije i operacija proširenih

vena 40 – 44%

Prescott et al., 1978. UK Popravak hernije i operacija proširenih

vena 65%

Evans i Robinson, 1980. Kanada Dječja kirurgija 70%

Coe, 1981. SAD Popravak hernije 65%

Flanagan i Bascom, 1981. SAD Popravak hernije 70%

Rockwell, 1982. SAD Popravak hernije 45%

Caldamone i Rabinowitz, 1982. SAD Orhidopeksija 56%

Pineault et al., 1985. Kanada Popravak hernije i podvezivanje

jajovoda 12 – 26%

Heath et al., 1990. UK Laparaskopija, artroskopija i citoskopija 49 – 68%

Arregui et al., 1991. SAD Laparaskopska kolecistektomija 46%

Mitchell i Harrow, 1994. SAD Popravak hernije 36%

Kao et al., 1995. SAD Popravak prednjega križnog ligamenta 58%

Mowschenson i Hodin, 1995. SAD Tiroidektomija i paratiroidektomija 30%

van den Oever i Debbaut, 1996. Belgija Popravak preponske hernije 43%

Zegarra et al., 1997. SAD Laparaskopska kolecistektomija 25%

Levy i Mashoof, 2000. SAD Otvoreni popravak Bankartove lezije 56%

Kumar et al., 2001. UK Popravak prednjega križnog ligamenta 20 – 25%

Rosen et al., 2001. SAD Laparaskopska kolecistektomija 11%

Lemos et al., 2003. Portugal Laparaskopska sterilizacija 62,4%

Izvor: Europski opservatorij

Kontrola korištenja

6.17 Moguća su poboljšanja učinkovitosti u sektoru primarne zdravstvene zaštite. Kao i u

većini zemalja, primarna zdravstvena zaštita u Hrvatskoj ima dvojaku ulogu u zdravstvenom

sustavu; ona je točka ulaska i „prepreka” uslugama na višim razinama. U 2012. 2532 tima u

primarnoj zdravstvenoj zaštiti pružala su usluge za 3,4 milijuna pacijenata od ukupno

4,5 milijuna korisnika obveznoga zdravstvenog osiguranja. Podaci o stopama upućivanja iz

primarne u sekundarnu zdravstvenu zaštitu u velikoj se mjeri razlikuju zbog epidemioloških i

organizacijskih razloga, a za stope upućivanja ne postoje službeni standardi. Ipak, iz studija o

ostalim zemljama vidljivo je da se one kreću od pet do 12 posto. Hrvatskih 25 posto čini se

visokim, što ukazuje na to da je potrebno dodatno jačanje primarne zdravstvene zaštite.

6.18 Sljedeći su čimbenici razlogom visoke stope upućivanja u sekundarnu zdravstvenu

zaštitu u Hrvatskoj:

rastuća potreba za tehnološkom potporom u dijagnosticiranju i liječenju;

još uvijek nedostatni financijski poticaji za rješavanje slučajeva. Sustavom plaćanja

trenutačno su obuhvaćena određena plaćanja povezana s posebnim uslugama (primjerice za

EKG, šivanje). Ipak, glavna je komponenta sustava plaćanja još uvijek ponajprije po broju

pacijenata;

80

praksa defanzivne medicine s prekomjernim pretragama čiji su uzroci uglavnom nerazuman

proračun i nedostatak kontrole korištenja sredstava;

rastuća potražnja pacijenata za specijalističkim uslugama;

nedostatak ažuriranih putova skrbi za određivanje posebne uloge i opsega usluga u primarnoj

zdravstvenoj zaštiti u provedbi kliničkih smjernica;

pretjerana usredotočenost na usluge liječenja čime se smanjuje mjera u kojoj se doktori u

primarnoj zdravstvenoj zaštiti mogu usredotočiti na prevenciju bolesti i aktivnosti promicanja

zdravlja.

6.19 U porastu je potreba za razlikovanjem dugotrajne skrbi od akutnih usluga. U

porastu je potreba za dugotrajnom skrbi pacijenata s kroničnim bolestima te za socijalnom skrbi

pacijenata s terminalnim bolestima zbog promjena u starosnoj strukturi i zdravstvenom stanju

stanovništva koje je prošlo kroz demografsku i epidemiološku tranziciju. Raste i potreba za

izvanbolničkim kapacitetima koji su namijenjeni, organizirani i financirani za pružanje tih

posebnih usluga. Potrebna je racionalizacija postojećih bolničkih usluga dok je, s druge strane,

potrebno znatno proširivanje usluga ambulantnog liječenja, dnevne skrbi i ambulantnih

operacija, a u nekim geografskim područjima i njihova potpuna uspostava.

6.20 Važno je isto tako intervenirati u slučaju ortopedskih proteza i ostalih medicinskih

uređaja i materijala kako je to napravljeno u slučaju lijekova. Rashodi za medicinske

uređaje povećavali su se tijekom godina pa je potrebno sastaviti novi komplet propisa za

definiranje standarda, smanjenje troškova i povećanje njihove dostupnosti. Kao i u slučaju

lijekova, posljedica jasnog definiranja popisa standardnih uređaja uključenih u osnovni paket te

standardnih referentnih cijena, mogle bi biti znatne uštede u tom sektoru. Čini se da je

središnjom nabavom određenih odabranih proizvoda već ostvarena ušteda od približno 40 posto.

U slučaju lijekova HZZO danas primjenjuje nekoliko vrsta ugovora o podjeli rizika62

kojima se

osigurava da dobavljači imaju financijski interes osigurati se u slučaju da propisane količine nisu

u skladu s proračunskim ograničenjima. Zahvaljujući tim pravilnicima Hrvatska je prva zemlja u

svijetu koja je primijenila nacionalne etičke marketinške prakse na farmaceutske tvrtke (s

pomoću inovativnoga obnovljivog fonda63

), čime je ograničila njihove prakse promidžbe

lijekova u liječničkim ordinacijama i od njih zatražila transparentnost u trošenju njihovih

proračuna za oglašavanje. Međutim, potrošnja za lijekove još je uvijek u porastu i zbog rasta

količina i cijena (tablica 29.).

Tablica 29. Recepti od 2005. do 2012.

2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012.

Broj izdanih recepata (u milijunima) 34,8 36,2 39,8 43,2 41,8 49,2 50,2 52,9

Omjer broja recepata po osiguranicima 8,1 8,3 9,1 9,9 9,6 11,3 11,5 12,2

Prosječni trošak po izdanom receptu (u HRK) 89,4 89,8 78,9 78,6 79,3 57,6 72,5 74,4

Izvor: izračuni HZZO-a

62

Točnije, ugovorima o povratu određene su najveće granične vrijednosti rashoda za određeni lijek i, u slučaju

njihova prekoračenja, postupci za povrat ili donacije farmaceutske tvrtke, dok je ugovorima o zamjeni proizvoda

dopušteno uvrštavanje na popis jednog lijeka (u pravilu je riječ o inovativnom lijeku) pod uvjetom smanjenja cijene

drugog lijeka, zbog čega je proračunski učinak za HZZO neutralan ili pozitivan. 63

Kako bi u svakom tromjesečju ostvarile povrat, farmaceutske tvrtke moraju deponirati svoj proračun za

oglašavanje u HZZO-ov fond i izvještavati o upotrebi tih sredstava. Sklapanje ugovora o etičkom oglašavanju

dobrovoljno je, ali obvezno za stavljanje na tržište novih lijekova.

81

6.21 Prema regionalnim i međunarodnim standardima udjel privatnih izdataka u

Hrvatskoj je nizak te je

potrebno razmotriti povećanje

participacije. Tijekom

posljednjeg desetljeća došlo je

do neznatnog smanjenja

privatnog participiranja, koje od

2008. iznosi 14,5 posto64

. To je

znatno ispod prosjeka

istočnoeuropskih zemalja te

niže čak i od iznosa u skupini

zemalja EU15 (slika 51.).

Pacijenti u Hrvatskoj plaćaju

usluge privatnih zdravstvenih

ustanova koje nemaju ugovor s

HZZO-om. Plaćaju participaciju

i za sve usluge koje nisu

obuhvaćene obveznim zdravstvenim osiguranjem, osim ako imaju dodatno osiguranje (putem

HZZO-a ili privatno) koje uključuje te usluge.

6.22 Posebnu pažnju bit će potrebno obratiti da ne dođe do narušavanja financijske

zaštite osjetljivih skupina te isto tako kako bi se izbjegla pogreška uključivanja neranjivih

skupina u oslobođenje od plaćanja participacije u zdravstvenim troškovima. Istovremeno,

potrebno je poticati tržište privatnog osiguranja i dopustiti mu natjecanje u svim tržišnim

segmentima, čime bi došlo do slabljenja pritiska na javni sektor. U 2013. približno 2,5 milijuna

osiguranika, odnosno gotovo 60 posto stanovništva, bilo je obuhvaćeno HZZO-ovim programom

dopunskog zdravstvenog osiguranja. Dopunskim osiguranjem obuhvaćene su participacije na

temelju obveznog osiguranja, ali ne i usluge izvan osnovnog paketa. Premiju dopunskog

zdravstvenog osiguranja utvrđuje HZZO. Postoje tri razine godišnje premije koje se kreću od 840

do 5108 HRK. Osiguranici su raspoređeni u kategorije premija ponajprije prema dohotku i

radnom statusu (umirovljenici plaćaju manje od osiguranika na određenoj razini dohotka)65

.

Osim toga, država podmiruje premiju za određene kategorije osiguranika (osobe s invaliditetom,

davatelji krvi i organa, redovni studenti stariji od 18 godina, osobe s ukupnim dohotkom po

članu obitelji manjim od 45,6 posto osnovne minimalne plaće, branitelji) koji su u 2012. činili

22 posto svih korisnika. Osim toga, država podmiruje premiju i za djecu (približno 18 posto

korisnika). Iako je od 2010. došlo do ukidanja određenih kategorija koje imaju pravo na državno

podmirivanje osiguranja, postoji potreba za uvođenjem pravila ciljane primjene na temelju

imovinskog stanja za izuzete kategorije.

64

Eurostat 65

Pri izračunu doprinosa za dopunsko zdravstveno osiguranje postoji sedam kategorija: (A) umirovljenici s

mjesečnim primanjima manjima od 5108 HRK čiji godišnji doprinos za dobrovoljno dopunsko osiguranje iznosi 840

HRK; (B) umirovljenici s mjesečnim primanjima većima od 5108 HRK čiji godišnji doprinos iznosi 960 HRK; (C)

osiguranici s mjesečnim primanjima manjima od 5108 HRK čiji godišnji doprinos iznosi 960 HRK; (D) osiguranici

s mjesečnim primanjima većima od 5108 HRK čiji godišnji doprinos iznosi 1560 HRK; (e) osiguranici članovi

obitelji osiguranika iz kategorija A, B, C i D čiji godišnji doprinos iznosi 960 HRK; (F) ostali osiguranici čiji

godišnji doprinos iznosi 960 HRK te (G) osiguranici koji ispunjavaju uvjete iz članka 14.a Zakona o dobrovoljnom

zdravstvenom osiguranju čija se premija plaća iz državnog proračuna.

Slika 51. Promjene udjela participacija u zdravstvu od 1997. do 2010.

Izvor: WHO, Baza podataka globalnih rashoda za zdravstvo.

82

Računovodstvo i financijsko upravljanje

6.23 Transparentnost računovodstva javnih rashoda za zdravstvo i upravljanja njima

zahtijeva hitan angažman. Hrvatska trenutačno ne raspolaže točnim procjenama javnih rashoda

za zdravstvo zbog, među ostalim, iskazivanja manjih rashoda i različitih obveza i nepodmirenih

obveza. Pozitivni napor uspostave Nacionalnih zdravstvenih računa predstavljat će doprinos

boljoj transparentnosti i strožem nadzoru sredstava. Na razini HZZO-a potrebno je razdvojiti

aktivnosti koje se odnose na obvezno i dopunsko zdravstveno osiguranje te izdvojiti različita

prava u području socijalne skrbi, poput rodiljnog dopusta. Potrebno je razmotriti i

preusmjeravanje upravljanja tim pravima u programe socijalne skrbi koji raspolažu boljim

alatima za analizu akumuliranja prava ili za otkrivanje prijevara.

6.24 Zdravstvene pokazatelje bi bilo dobro prikazati prema geografskim područjima

(regijama ili županijama) i društveno-ekonomskom statusu, a u siromašnim područjima

postoji prostor za poboljšanje ambulantnih usluga. Iako se zdravstveni pokazatelji za regije i

županije prikupljaju, oni se ne analiziraju pa se čini da su razlike u zdravstvenom statusu ili u

raspodjeli zdravstvenih čimbenika prikrivene nacionalnim prosjecima. Zahvaljujući i raširenijoj

upotrebi ambulantnih usluga u siromašnim područjima moglo bi doći do smanjenja jaza u

uslugama u usporedbi s bogatijim područjima.

6.25 Prioritet mora biti jačanje financijske odgovornosti javnih zdravstvenih ustanova

tako da su one pod sve snažnijim pritiskom u smislu uravnoteženja svojih proračuna. Upravitelji bolnica trebali bi biti fleksibilniji, ali istovremeno i odgovorni za rashode i obveze

svojih ustanova (fiskalna disciplina). Potrebno je uvesti i poticaje za snažnije ograničavanje

javnih rashoda za zdravstvo (globalni proračuni).

Preporuke

6.26 Postoji znatan prostor za racionalizaciju i poboljšanje modela pružanja usluga u

hrvatskom bolničkom sustavu i primarnoj zdravstvenoj zaštiti, uz istovremeno povećanje

privatne participacije u zdravstvenim troškovima. Postoji ozbiljan plan reformi u zdravstvu

usmjeren na tri glavna područja. Kao prvo, u bolnicama, koje su najveći troškovni segment

sustava, potrebno je ostvariti velike proračunske uštede i poboljšanje učinkovitosti. Kao drugo,

potrebno je provesti kratkoročne i dugoročne mjere radi stalne kontrole iskoristivosti kapaciteta.

Kao treće, ta poboljšanja mora pratiti veća transparentnost i bolje računovodstvo i financijsko

upravljanje kako bi se postigli trajni dobici u smislu učinkovitosti. S obzirom na ozbiljno

rasipanje sredstava u sustavu, procjenjuje se da bi se sljedećim mjerama mogla ostvariti ušteda

od jedan posto BDP-a bez negativnih posljedica na razinu i pravičnost usluge:

Konsolidacija mreže zdravstvenih usluga prema geografskim i funkcionalnim

područjima kako bi se smanjio pritisak na akutno liječenje. U svakoj bi regionalnoj

mreži trebala postojati „glavna” regionalna bolnica te županijske i lokalne bolnice i

ambulantne usluge te mreža za upućivanje i povratno upućivanje. Nacionalnim planom

razvoja kliničkih bolničkih centara, kliničkih bolnica, klinika i općih bolnica od 2014. do

2016. moguće je riješiti prekomjernu i fragmentiranu mrežu te je potrebno riješiti

usklađenost sa standardima bolničke skrbi (posebno u slučaju bolnica koje su zanamerivale

održavanje) i protokolima za akreditaciju.

Identifikacija viška kapaciteta radi objedinjavanja usluga i ustanova. Predloženim

preustrojem potrebno je obratiti posebnu pažnju na specijalne zdravstvene ustanove (poput

83

toplica) i ustanove/bolnice koje se bave isključivo jednom vrstom bolesti te ponovno ocijeniti

njihovu ulogu u smislu trenutačnih i planiranih potreba i novoga tehnološkog razvoja.

Potrebno je razmotriti i izdvajanje pružanja određenih usluga u privatni sektor, odnosno, u

širem smislu, nizu javno-privatnih partnerstava čime bi se više privatnih sredstava

upotrijebilo u svrhu ispunjavanja strateških ciljeva sustava. Bilo bi preporučljivo da se višak

bolničkih kapaciteta pretvore ili da se kreiraju usluge u području dugotrajne skrbi,

uključujući usluge u području kroničnih bolesti i palijativne skrbi. Zahvaljujući koncentraciji

specijalističkih usluga (poput vaskularne kirurgije i usluga u slučaju moždanog udara), u

manjem broju bolnica moglo bi doći do smanjenja smrtnosti66

i komorbiditeta.

Uspostava visokofrekventnih jeftinijih specijalističkih centara za ambulantnu

dijagnostiku i liječenje. Sustav izvješćivanja trebao bi biti prilagođen za evidentiranje

različitih usluga, ali i za uvođenje posebnih poticaja za pružanje bolničkih usluga na temelju

ažuriranih putova skrbi.

Smanjivanje i kontrola stope upućivanja iz primarne zdravstvene zaštite. Nadovezujući

se na početne korake za uvođenje sustava plaćanja na temelju rezultata kojima se uzima u

obzir postotak riješenih slučajeva, raspon provedenih aktivnosti prevencije i promocije i

naknade za usluge u slučaju posebnih praksi i/ili ciljeva za isplatu bonusa, intervencije bi

mogle uključivati: (i) provedbu komunikacijskih kampanja za oglašavanje ključnih uloga

primarne zdravstvene zaštite; (ii) ažuriranje kliničkih smjernica i uspostavu protokola kojima

se definira posebna uloga i opseg usluga u primarnoj zdravstvenoj zaštiti i osposobljavaju

timovi u primarnoj zdravstvenoj zaštiti za primjenu novih protokola; te (iii) provedbu

postupaka kontrole kvalitete (tehničke revizije) na temelju protokola kako bi se osiguralo da

plaćanja doista ovise o rezultatima i dobrim praksama.

Razvoj i provedba nacionalnih protokola i njihova primjena u praksi u kliničkim

smjernicama u kontekstu prilagođene mreže. Te bi protokole trebalo upotrijebiti za

reformu osnovnog paketa osobnih usluga primjenom standardnih protokola na posebni

kontekst i promicanjem organizirane i učinkovite skrbi za pacijenta na temelju dokaza iz

prakse.

Proširenje usluga u javnoj zdravstvenoj zaštiti radi smanjenja učestalosti čimbenika

rizičnog ponašanja. Osim društvenih troškova povezanih s visokim stopama smrtnosti, svi

su ti problemi u javnom zdravstvu uzrok znatnog povećanja troškova zdravstvenih usluga.

Iznos nepodmirenih obveza i zakašnjelih plaćanja potrebno je podmiriti te uspostaviti

postupke i zaštitne mehanizme za sprečavanje njihova ponavljanja. Akumulacija

nepodmirenih obveza i ostalih obveza u obliku zakašnjelih plaćanja samo je privremeno

financijsko olakšanje za HZZO i bolnice. Daljnjim produljenjem rokova plaćanja mogle bi se

dovesti u opasnost zdravstvene usluge koje pružaju te ustanove, a time i provedba svih

programa ugovorenih s HZZO-om.

Potrebno je provesti reviziju kategorija izuzetih od plaćanja participacije i prilagoditi

premiju dopunskog osiguranja aktuarskim standardima. U slučaju siromašnih

kućanstava izuzeća se trebaju temeljiti na imovinskom cenzusu. Ostale kategorije izuzetog

stanovništva potrebno je racionalizirati.

66

Naylor et al, (2012.)

http://en.wikipedia.org/wiki/Patient

84

Ocjena mogućnosti uvođenja poreza na štetne tvari namijenjenih zdravstvenom

sektoru koji bi premašivao trenutačno relativno niske trošarine na duhanske proizvode.

Potreba za proširivanjem sustava eZdravstva. Sustav eRecept pokazao se učinkovitim

načinom nadzora i kontrole upotrebe lijekova. Proširivanjem te aplikacije na ostala područja

upravljanja javnim zdravstvom i uslugama nastale bi dodatne mogućnosti za kontrolu i

racionalizaciju primjene sektorskih resursa. Osim toga, zahvaljujući sustavima eZdravstvo

olakšala bi se provedba tehničkih revizija radi povećanja kvalitete i smanjivanja razlika u

kvaliteti, ali i smanjio bi se broj nepotrebnih intervencija.

B. Održivost mirovinskog sustava

6.27 Hrvatska je jedna od najstarijih tranzicijskih ekonomija koja ubrzano stari, zbog

čega su pred mirovinskim sustavom veliki izazovi. Uz 17,3 posto stanovništva starijeg od 65

godina i omjer ovisnosti starijeg stanovništva od 23,8 posto (slika 52.) riječ je o društvu koje je

starije i od prosječne zemlje članice OECD-a s visokim dohotkom s prosjekom od 16,6 posto

starijih od 65 godina i stopom ovisnosti starijeg stanovništva od 23,1 posto. U 2013. 1,4 milijuna

osoba uplaćivalo je doprinose u mirovinski sustav za 1,2 milijuna umirovljenika, što je stopa

ovisnosti sustava od 1,17, odnosno jedan od najgorih omjera u regiji (slika 53.).

Slika 52. Stanovništvo starije od 65 godina i omjeri ovisnosti starijeg stanovništva, zemlje u tranziciji

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

16.0

18.0

20.0

Taji

kis

tan

Turk

me

nis

tan

Uzb

ek

ista

n

Ky

rgy

z R

ep

ub

lic

Turk

ey

Aze

rba

ija

n

Ko

sov

o

Ka

zak

hst

an

Alb

an

ia

Arm

en

ia

Mo

ldo

va

Ma

ced

on

ia, F

YR

Slo

va

k R

ep

ub

lic

Mo

nte

ne

gro

Ru

ssia

n F

ed

era

tio

n

Be

laru

s

Po

lan

d

Bo

snia

an

d H

erz

eg

ov

ina

Ge

org

ia

Se

rbia

Ro

ma

nia

Cze

ch R

ep

ub

lic

Uk

rain

e

Hu

ng

ary

Lith

ua

nia

Slo

ve

nia

Est

on

ia

Cro

ati

a

Latv

ia

Bu

lga

ria

Population 65+ in total

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

Taji

kis

tan

Turk

me

nis

tan

Uzb

ek

ista

n

Ky

rgy

z R

ep

ub

lic

Turk

ey

Aze

rba

ija

n

Ko

sov

o

Ka

zak

hst

an

Alb

an

ia

Mo

ldo

va

Arm

en

ia

Ma

ced

on

ia, F

YR

Slo

va

k R

ep

ub

lic

Ru

ssia

n F

ed

era

tio

n

Mo

nte

ne

gro

Be

laru

s

Po

lan

d

Bo

snia

an

d H

erz

eg

ov

ina

Ge

org

ia

Se

rbia

Ro

ma

nia

Cze

ch R

ep

ub

lic

Uk

rain

e

Slo

ve

nia

Hu

ng

ary

Lith

ua

nia

Est

on

ia

Cro

ati

a

Latv

ia

Bu

lga

ria

Old age dependency ratio (65+/15-64)

Slika 53. Stope ovisnosti sustava, zemlje s visokim primanjima i zemlje u tranziciji

0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

3.5

Un

ite

d S

tate

s

Ne

the

rla

nd

s

Ire

lan

d

Ca

na

da

De

nm

ark

Ne

w Z

ea

lan

d

No

rwa

y

Luxe

mb

ou

rg

Jap

an

Be

lgiu

m

Sp

ain

Gre

ece

Sw

ed

en

Po

rtu

ga

l

Fin

lan

d

Au

stri

a

Ge

rma

ny

Cro

ati

a

Ita

ly

Fra

nce

System dependency rate (contributors/pensioners)developed countries and Croatia

0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

3.5

4

4.5

Uzb

eki

sta

n

Ka

zakh

sta

n

Latv

ia

Kyrg

yz R

ep

ub

lic

Po

lan

d

Be

laru

s

Turk

ey

Cze

ch R

ep

ub

lic

Ma

ced

on

ia, F

YR

Mo

nte

ne

gro

Est

on

ia

Serb

ia

Lith

ua

nia

Slo

ven

ia

Ro

ma

nia

Hu

ng

ary

Ru

ssia

n F

ed

era

tio

n

Bo

snia

an

d H

erz

eg

ovi

na

Bu

lga

ria

Aze

rba

ija

n

Mo

ldo

va

Slo

vak

Re

pu

bli

c

Bo

snia

Re

pu

bli

ka S

rpsk

a

Cro

ati

a

Ukr

ain

e

Alb

an

ia

Arm

en

iaSystem dependency rate (contributors/pensioners)

transition countries

Izvor: izračuni DZS-a i EUROSTAT-a

85

Visoka stopa ovisnosti

6.28 U 2032. očekuje se pogoršanje stope ovisnosti sustava na 1,00, odnosno do 2058. na

0,77 osoba koje uplaćuju u mirovinski sustav na svakog umirovljenika. Ti su podaci

trenutačno usporedivi s državama članicama EU-a s najnižim omjerom, poput Španjolske i

Grčke. U usporedbi s ostalim zemljama u tranziciji, hrvatska se stopa ovisnosti sustava kreće oko

prosjeka. Određeni napredak postignut je nedavnom reformom mirovinskog sustava, ali brojna

pitanja i dalje su neriješena (okvir 16.).

Okvir 16. Perspektiva reforme mirovinskog sustava u Hrvatskoj

Glavni su izazovi pred mirovinskim sustavom u Hrvatskoj kako riješiti niske stope zamjene i nepravičnost, čak i uz

reformske aktivnosti višestupnog sustava radi odgovora na ubrzano starenje stanovništva. Demografska kretanja i

produljenje životnog vijeka uzroci su nastanka velikih deficita u sustavu generacijske solidarnosti tijekom 1990-ih, a

stope zamjene smanjile su se s više od 75 posto na manje od 50 posto. Reforma mirovinskog sustava iz 1998. bila je

usmjerena na smanjivanje sustava generacijske solidarnosti kako bi se otvorio fiskalni prostor za uvođenje drugog

stupa (privatni, obvezni) i trećeg stupa (privatni, dobrovoljni), te kako bi se nadoknadile sve niže mirovine iz sustava

generacijske solidarnosti.

Hrvatska je u 2002. pokrenula obvezni, u potpunosti financirani drugi stup. Međutim, zahvaljujući brojnim

izmjenama sustava generacijske solidarnosti, od 2004. do 2011. pojačavali su se fiskalni pritisci zbog čega je došlo

do odgađanja prelaska na višestupni sustav i izlaska osiguranika iz drugog stupa. Zbog intervencija došlo je i do

znatnih nepravičnosti u mirovinama različitih kohorta umirovljenika. Hrvatski sabor u listopadu 2010. povećao je

dobnu granicu za umirovljenje žena i za prijevremeno umirovljenje te uveo skromnu nagradu za kasnije

umirovljenje. Te mjere nisu bile dostatne za osiguranje dugoročne održivosti i komepnzaciju dodatka na mirovinu u

iznosu od 27 posto koji se isplaćuje samo umirovljenicima u sustavu generacijske solidarnosti. Tim su dodatkom u

velikoj mjeri diskriminirani osiguranici u višestupnom sustavu, što je dovelo do njihova izlaska iz tog sustava.

U 2013. zakonom je utvrđeno dodatno povećanje dobi za umirovljenje na 67 godina, uz blaža pravila za ranije

umirovljenje i bolju indeksaciju. Istovremeno, vlada je ozbiljnije pristupila prilagodbi povlaštenih mirovina sustava

generacijske solidarnosti kako bi se ublažila zabrinutost u pogledu pravičnosti.

6.29 Relativno niska stopa aktivne pokrivenosti jedan je od razloga nepovoljne stope

ovisnosti sustava u Hrvatskoj – samo 50 posto hrvatskih građana u dobi od 15 do 65 godina

uplaćuje doprinose (slika 54.). Neki su razlozi za nisku pokrivenost kako slijedi:

Nisko službeno sudjelovanje na tržištu rada, pri čemu je stopa od manje od 55 posto radno

sposobnog stanovništva među najnižima u EU-u.

Velik udjel sive ekonomije koji se procjenjuje na 20 do 25 posto BDP-a i uzrok je niskog

sudjelovanja na tržištu rada i niskih stopa pokrivenosti.

Rastuća nezaposlenost, posebno mladih, razlog je smanjenja stope aktivne pokrivenosti.

Rani odlazak s tržišta rada zahvaljujući ranijem umirovljenju ili invaliditetu utječe na

pokrivenost.

86

Slika 54. Pokrivenost uplatitelja doprinosa, Hrvatska, zemlje s visokim primanjima i zemlje u tranziciji

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Luxe

mb

ou

rg

Isra

el

De

nm

ark

Ice

lan

d

Swit

zerl

and

No

rway

Jap

an

Ne

w Z

eal

and

Swe

de

n

Po

rtu

gal

Un

ite

d K

ingd

om

Un

ite

d S

tate

s

Ne

the

rlan

ds

Au

stra

lia

Au

stri

a

Fin

lan

d

Ge

rman

y

Ire

lan

d

Be

lgiu

m

Fran

ce

Gre

ece

Ital

y

Can

ada

Cro

atia

Spai

n

Contributors as % of Working Age Population - Developed and Croatia

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

Uzb

eki

stan

Latv

ia

Esto

nia

Cze

ch R

ep

ub

lic

Be

laru

s

Slo

ven

ia

Lith

uan

ia

Hu

nga

ry

Slo

vak

Re

pu

blic

Bu

lgar

ia

Po

lan

d

Cro

atia

Ru

ssia

n F

ed

era

tio

n

Kaz

akh

stan

Ro

man

ia

Ukr

ain

e

Serb

ia

Mo

nte

ne

gro

Mac

ed

on

ia, F

YR

Mo

ldo

va

Turk

ey

Kyr

gyz

Re

pu

blic

Bo

snia

Re

pu

blik

a Sr

psk

a

Bo

snia

an

d H

erz

ego

vin

a

Alb

ania

Aze

rbai

jan

Arm

en

ia

Ge

org

ia

Contributors as % of Working Age Population - Transition


6.30 Pokrivenost korisnika, odnosno omjer umirovljenika i ostalog stanovništva iznosi

27 posto, što je slično ostalim tranzicijskim ekonomijama sa sličnim primanjima i starosti

stanovništva, ali više od brojnih starijih zemalja članica OECD-a (slika 55.). Brojni su

razlozi za to, od kojih su neki kako slijedi: (i) niska efektivna dob za umirovljenje; (ii) rašireni i

brojni programi za prijevremeno umirovljenje; (iii) relativno lako dobivanje potvrde o tjelesnom

oštećenju te, najvažniji od svih, (iv) gotovo stopostotna aktivna pokrivenost radnog stanovništva

prije neovisnosti koje je trenutačno u postupku umirovljenja ili će se uskoro umiroviti.

Slika 55. Pokrivenost korisnika, Hrvatska i zemlje s visokim primanjima i zemlje u tranziciji

0%5%

10%15%20%25%30%35%40%

Fra

nce

Ita

ly

Po

rtu

ga

l

Ge

rma

ny

Au

stri

a

Sw

ed

en

Fin

lan

d

Lu

xe

mb

ou

rg

Cro

ati

a

Jap

an

Gre

ece

No

rwa

y

De

nm

ark

Be

lgiu

m

Ne

w Z

ea

lan

d

Sp

ain

Ne

the

rla

nd

s

Ire

lan

d

Un

ite

d S

tate

s

Ca

na

da

Pensioners as % of Total Population, High Income Countries and Croatia

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

Lith

uan

ia

Slo

ven

ia

Slo

vak

Re

pu

blic

Esto

nia

Bu

lgar

ia

Hu

nga

ry

Cro

atia

Cze

ch R

ep

ub

lic

Ru

ssia

n F

ed

era

tio

n

Be

laru

s

Latv

ia

Ukr

ain

e

Ro

man

ia

Po

lan

d

Mo

ldo

va

Alb

ania

Arm

en

ia

Serb

ia

Bo

snia

Re

pu

blik

a Sr

psk

a

Mo

nte

ne

gro

Kaz

akh

stan

Uzb

eki

stan

Mac

ed

on

ia, F

YR

Aze

rbai

jan

Turk

ey

Kyr

gyz

Re

pu

blic

Bo

snia

an

d H

erz

ego

vin

a

Tajik

ista

n

Pensioners as % of Total Population, Transition Countries


6.31 Dob za umirovljenje nije odgovarajuće prilagođena duljem životnom vijeku. Zahvaljujući trajanju životnog vijeku pri umirovljenju, koje danas iznosi 14,5 godina za

muškarce (koji odlaze u mirovinu sa 65 godina), odnosno 21,8 godina za žene (koje su u 2013.

odlazile u mirovinu sa 61 godinom), Hrvatska se nalazi u vrhu novih država članica EU-a

(slika 56.). Od 2010. dob za umirovljenje žena povećava se za tri mjeseca svake godine dok ne

dosegne 65. Do 2030. i dovršetka prelaska na zakonsku dob za umirovljenje od 65 godina životni

vijek žena već će se produljiti za dvije ili tri godine, čime će se poništiti polovina povećanja dobi

za umirovljenje. Iz nedavnih je studija vidljivo moguće ubrzavanje produljenja životnog vijeka.

U tom slučaju dob za umirovljenje žena treba brže povećavati i treba početi povećavati dob

umirovljenja muškaraca prije nego što dođe do njihova izjednačavanja.

87

Slika 56. Životni vijek pri umirovljenju u 2010. u Europi

Prikaz A: muškarci Prikaz B: žene

10

12

14

16

18

20

22

24

12

14

16

18

20

22

24

26

28

Ire

lan

d (

66

)

Po

rtu

ga

l (6

5)

UK

(6

5)

Ne

the

rla

nd

s (6

5)

Sw

ee

de

n (

65

)

Sp

ain

(6

5)

Sw

itze

rla

nd

(6

4)

Gre

ece

(6

0)

Au

stri

a (

60

)

Ita

ly (

60

)

Fra

nce

(6

0)

Ro

ma

nia

(6

5)

Hu

ng

ary

(6

5)

Est

on

ia (

65

)

Cze

ch R

ep

ub

lic

(65

)

Latv

ia (

62

)

Slo

va

kia

(6

2)

Bu

lga

ria

(6

0)

Cro

ati

a (

61

)

Lith

ua

nia

(6

0)

Mo

nte

ne

gro

(6

0)

Po

lan

d (

60

)

Slo

ve

nia

(6

1)

Napomena: U slučaju Hrvatske podaci su za 2012.

Izvor: Baza podataka Svjetske banke, Eurostat.

6.32 Poticaji za prijevremeno umirovljenje previsoki su, a poticaji za odgodu

umirovljenja su preniski (okvir 17.). Postupno umanjenje za prijevremeno umirovljenje od

1,8 posto godišnje za radni staž od 40 godina premalo je, odnosno manje od, u aktuarskom

smislu, neutralne razine od tri do četiri posto koja je procijenjena za Hrvatsku i razine u brojnim

drugim europskim zemljama. Nije vjerojatno da će ono biti poticaj za zapošljavanje u starijoj

dobi. U državama članicama EU-a to umanjenje premašuje tri posto godišnje. Osim toga,

prijevremeno umirovljenje od pet godina u vrhu je većine zemalja članica OECD-a i država

članica EU-a i moglo bi se znatno skratiti.

Okvir 17. Osnovni parametri mirovinskog sustava u Hrvatskoj u 2013./14.

Dob za umirovljenje / razdoblje stjecanja uvjeta:

i. Starosna mirovina (2013.): Muškarci 65/15; žene 61 godina (povećanje na 65 do 2030.)/15;

ii. Prijevremena mirovina (2013.): Muškarci 60/35; žene 56 godina (povećanje na 60 do 2030./30) (35 do

2030.).

Razdoblje za izračun mirovine: prosječna plaća tijekom cijeloga radnog staža.

Utvrđivanje mirovine:

Za osiguranike isključivo u sustavu generacijske solidarnosti: bodovna formula.

Za osiguranike u oba stupa:

i. radni staž prije 2002.: bodovna formula;

ii. radni staž nakon 2002.: osnovna mirovina + mirovina iz drugog stupa.

Indeksacija: dva puta godišnje, 70 posto IPC-a / stope plaća (ovisno o tome koji je iznos veći) u prethodnih šest

mjeseci uvećana za 30 posto IPC-a / stope plaća (ovisno o tome koji je iznos manji) u šest mjeseci prije toga.

Umanjenje zbog prijevremenog umirovljenja: od 1,8 do četiri posto godišnje, ovisno o radnom stažu;

umanjenje je trajno. Za radni staž u trajanju od 41 godinu nema umanjenja.

Nagrada za kasnije umirovljenje: 0,15 posto mjesečno za svaki mjesec kasnijeg umirovljenja.

Najniža mirovina: 0,825 posto bruto plaće u 1999. za svaku godinu staža, indeksirana na jednaki način kao

fiksna vrijednost.

Najviša mirovina: najveći prosječni godišnji bodovi od 3,8.

Stopa doprinosa: 20 posto bruto plaće; u slučaju osiguranika u sustavu generacijske solidarnosti i drugom stupu

15 posto izdvaja se u prvi stup, dok se pet posto izdvaja na osobni račun u drugom stupu.

Najniža osnova doprinosa: 35 posto prosječne plaće u prethodnoj godini.

Najviša mjesečna osnova doprinosa: šest prosječnih mjesečnih bruto plaća u Hrvatskoj.

6.33 Stopa mirovinskog doprinosa od 20 posto među najnižima je u regiji, iako je stopa

doprinosa za socijalno osiguranje u cjelini među najvišima (slika 57.). To je uglavnom zato

88

što su doprinosi za zdravstveno osiguranje izrazito visoki (15 posto). S obzirom na visoke

troškove rada u Hrvatskoj i deficit u zdravstvenom sustavu, za povećanje mirovinskog doprinosa

i smanjenje zdravstvenoga bile bi potrebne ozbiljne reforme u zdravstvenom sustavu (vidi

odjeljak o zdravstvenom sustavu).

Slika 57. Međunarodne usporedbe stopa doprinosa za socijalno osiguranje

Zabrinutost u pogledu pravičnosti

6.34 Hrvatska formula za izračun mirovine i najniža mirovina u velikoj su mjeri

redistributivnog karaktera. U sustavu generacijske solidarnosti bodovi se dodjeljuju za svaku

godinu na temelju ostvarenog dohotka osiguranika. Za prosječnu plaću ostvaruje se jedan bod

čija je vrijednost krajem 2012. iznosila 0,8 posto prosječne bruto plaće. Najniža mirovina po

godini staža iznosi 0,825 posto prosječne bruto plaće u 1998. koja se indeksira jednom godišnje

(kao i vrijednost mirovinskog boda), što je zbog indeksacije iznosilo 0,74 posto prosječne bruto

plaće u 2012. Najniža mirovina umirovljenika s najnižom mirovinom nakon 40 godina staža bila

bi veća od njihove posljednje neto plaće (neto individualna stopa zamjene veća je od 100 posto),

dok bi mirovina zaposlenika s prosječnom plaćom i 40 godina staža bila približno tri posto veća.

S druge strane, najviša mirovina ograničena je na 3,8 godišnjih bodova, odnosno formula je za

izračun mirovine proporcionalna do iznosa 3,8 puta većeg od prosječne plaće, dok su doprinosi

proporcionalni do šesterostruke prosječne plaće. Posljedično, neto individualna stopa zamjene za

osobu čija je plaća šest puta veća od prosječne iznosila bi približno 30 posto.

6.35 Formulom za izračun mirovine nedovoljno se uzimaju u obzir povijesne zarade. Početni iznos starosne mirovine dobiva se množenjem zbroja osobnih bodova za sve godine

staža s vrijednošću boda koja se, kao i isplate mirovina, usklađuje s modificiranom srednjom

inflacijom i stopom plaća (modificirana švicarska formula, vidi okvir 17.). Valorizacija i

indeksacija prema švicarskome modelu uvedene su kako bi se spriječile velike razlike u

mirovinama novih i starih umirovljenika. U većini zemalja članica OECD-a i nekim zemljama

Europe i srednje Azije uvedena je stopostotna valorizacija plaća i stopostotna indeksacija cijena.

To se smatra najboljom međunarodnom praksom jer se na taj način održava kupovna moć

starijih, ostvaruju se održive mirovine u fiskalnom i društvenom smislu i jača se veza između

doprinosa tijekom radnog staža i mirovina.

6.36 Razlog za velike razlike među kohortama jesu ad hoc mirovinski dodaci koji su

utjecali na ravnotežu mirovinskih stupova. Ciljanim dodacima stvorene su velike razlike

05

101520253035404550

Cana

daIr

elan

dU

nite

d St

ates

Icel

and

Uni

ted

King

dom

Nor

way

Japa

nSw

itzer

land

Finl

and

Luxe

mbo

urg

Gre

ece

Swed

enPo

rtug

alSp

ain

Belg

ium

Ger

man

yN

ethe

rlan

dsFr

ance

Aus

tria

Italy

Koso

voKa

zakh

stan

Turk

eyM

aced

onia

, FYR

Bulg

aria

Turk

men

ista

nA

lban

iaA

zerb

aija

nEs

toni

aG

eorg

iaRu

ssia

n Fe

dera

tion

Kyrg

yz R

epub

licA

rmen

iaPo

land

Bela

rus

Mol

dova

Lith

uani

aRo

man

iaLa

tvia

Hun

gary

Slov

ak R

epub

licSe

rbia

Czec

h Re

publ

icU

zbek

ista

nCr

oatia

Slov

enia

Ukr

aine

Pension Other social insurance

Izvor: Baza podataka Svjetske banke.

89

među kohortama i pokrenute su rasprave o novim dodacima. U srpnju 2007. donesen je Zakon o

dodatku na mirovine kako bi se ukinule razlike u mirovinama zbog prethodnih dodataka.

Mirovine umirovljenika koji su otišli u mirovinu prije 1999. povećane su za četiri posto, a od

2010. do danas mirovine osiguranika isključivo iz sustava generacijske solidarnosti porasle su za

27 posto. Izostavljeni su osiguranici u višestupnom sustavu, iako su većinu radnog staža odradili

u sustavu generacijske solidarnosti. Umjesto proširenja dodatka samo na mirovinu iz sustava

generacijske solidarnosti osiguranika u višestupnom sustavu ili njegova ukidanja za sve

osiguranike, država je osiguranicima u višestupnom sustavu dopustila povratak u sustav

generacijske solidarnosti i prebacivanje akumuliranih sredstava iz drugog stupa u zamjenu za

mirovinu koja se u cijelosti isplaćuje iz sustava generacijske solidarnosti.

6.37 Od 2011. osiguranici u višestupnom sustavu vraćaju se samo u sustav generacijske

solidarnosti. U većini slučajeva izračunata mirovina iz drugog stupa nedostatna je za naknadu

gubitka dodatka od 27 posto iz sustava generacijske solidarnosti. Od 2011. više od 4000

osiguranika iz višestupnog sustava vratilo se u sustav generacijske solidarnosti, a ostali su samo

oni s velikim mirovinama i samo nekoliko godina staža u sustavu generacijske solidarnosti.

Takav protočan drugi stup donosi koristi samo upraviteljima fondova u drugom stupu koji

naplaćuju naknade za mirovinsku štednju koja se prenosi u stup generacijske solidarnosti, dok se

štednja njihovih klijenata ne odražava u odgovarajućoj visini mirovine. Dodatkom iz 2007.

diskriminiraju se osiguranici u višestupnom sustavu pa bi to pitanje trebalo biti prioritet

mirovinske politike.

6.38 U posljednja dva desetljeća pojavilo se više od desetak posebnih i povlaštenih

programa zbog čega je došlo do iscrpljivanja mirovinskog sustava i stvaranja dubokih

nepravičnosti. Od dva posto BDP-a, koliko se izdvaja za povlaštene mirovine, najveći se

mirovinski program (1,5 posto BDP-a u 2013.) odnosio na invalidske i obiteljske mirovine

branitelja iz Domovinskog rata. Prosječna invalidska i obiteljska mirovina branitelja iz

Domovinskog rata bila je 2,4 puta veća od starosne mirovine, iako je prosječna dob korisnika

samo 51 godinu. Osim toga, zbog najniže početne mirovine branitelja iz Domovinskog rata koji

nije osoba s invaliditetom, a koji je na ratištu proveo više od 100 dana, koja iznosi 45 posto

prosječne neto plaće u Hrvatskoj, bez obzira na godine staža, aktivni su branitelji izgubili

motivaciju za sudjelovanje u službenoj zaposlenosti i ostvarivanje punog dohotka. Najniža

braniteljska mirovina (koja bi se primjenjivala na 500 000 osoba) uz prosječnih pet godina i

devet mjeseci radnog staža (prekratko razdoblje uplate doprinosa za ostvarivanje redovne

mirovine) viša je za deset posto od prosječne mirovine nakon 33 godine staža. Početkom 2000-

tih pokrenute su djelomične reforme vojnih i policijskih mirovina radi produljenja razdoblja

stjecanja uvjeta na 35 godina za muškarce i 30 godina za žene, čime bi se pomaknula dobna

granica za umirovljenje i proširilo razdoblje izračuna na deset godina u kojima je ostvaren najviši

dohodak. Postupno pada broj korisnika mirovina koji su sudjelovali u Drugom svjetskom ratu ili

su bili politički zatvorenici. U 2012. ukinute su povlaštene mirovine saborskih zastupnika,

državnih dužnosnika i sudaca Ustavnog suda, a popis zaposlenika u unutarnjim poslovima koji

imaju pravo na beneficirani radni staž ograničen je samo na aktivne policijske službenike. S

druge strane, ništa nije učinjeno u pogledu najveće povlaštene skupine, branitelja iz

Domovinskog rata. Vlada je u prosincu 2012. objavila registar branitelja u nadi da će

zahvaljujući tome doći do otkrivanja prijevara i ukidanja takvih mirovina. Međutim, tim

mehanizmom do sad nisu ostvarene nikakve uštede.

90

Zabrinutost u pogledu dugoročne održivosti

6.39 Povrati sredstava uloženih u drugi stup variraju, ali premašuju rast plaća. Do 2013.

drugi je stup imao 1,65 milijuna članova, dok je njegova imovina iznosila 16 posto BDP-a, zbog

čega su mirovinski fondovi postali najveći nebankarski investitori na tržištu kapitala. U prvih

šest godina (od 2002. do 2007.) stope povrata sredstava iz drugog stupa znatno su premašivale

rast prosječnih plaća (tablica 30.). U 2008. na računima drugog stupa izgubljeno je prosječno

12,5 posto, dok su plaće nastavile rasti. Suprotno tome, do 2013. stvarna stopa povrata iznosila je

četiri posto i premašivala prosječno povećanje stvarne bruto plaće za jedan posto, što govori u

prilog argumentu da drugi stup pruža bolju vrijednost za novac od prvoga.

Tablica 30. Anualizirane neto stope povrata obveznog drugog stupa

Godina/razdoblje Anualizirane stope rentabilnosti

umanjene za naknade za upravljanje

(postotak)

Nominalna stopa bruto plaće

(postotak)

2002. 13,2 6,0

2003. 7,4 4,8

2004. 7,4 6,3

2005. 7,1 44

2006. 5,7 6,2

2007. 6,8 6,2

2008. -12,5 7,0

2009. 8,7 2,2

2010. 8.6 -0,4

2011. 0,5 1,5

2012. 12,7 1,0

2013. 4,5 0,8

2013./2002. (godišnja stopa) 7,5 3,8

Izvor: Hrvatska agencija za nadzor financijskih usluga (HANFA) i DZS.

6.40 Trošak upravljanja drugim stupom znatno se smanjio. Društva za upravljanje

mirovinskim fondovima naplaćuju: (i) najviše 0,8 posto ulazne naknade na uplaćene doprinose;

(ii) najvišu godišnju naknadu od 0,45 posto ukupne vrijednosti imovine; te (iii) naknadu za

promjenu ili izlaznu naknadu. Trenutačne su naknade među najnižima za drugi stup u

međunarodnim okvirima. Osim toga, mirovinski fondovi od 2011. dužni su plaćati naknadu

REGOS-u za uslugu upravljanja pojedinačnim računima (30 HRK godišnje po računu). Kako bi

se društva za upravljanje mirovinskim fondovima uključila u nadzor troškova upravljanja

računima, moguće je razmotriti da ona sudjeluju u vlasničkoj strukturi i postupku odlučivanja

REGOS-a. To je imalo pozitivne rezultate u vrlo različitim zemljama poput Estonije i Meksika.

6.41 Zbog brojnih je intervencija u sustavu generacijske solidarnosti mirovinska

reforma izašla iz početnih okvira, zbog čega je došlo do narušavanja fiskalne održivosti

sustava. Na taj način usporen je napredak drugog stupa, čija je svrha bila da rast budućih

mirovina prati starenje stanovništva. Zbog porasta rashoda za prvi stup u posljednje tri godine

(na 10,9 posto BDP-a u 2013., slika 58.) u hrvatskom se mirovinskom sustavu istovremeno

moraju rješavati problemi sve lošijih demografskih omjera, niskih stopa sudjelovanja na tržištu

rada, niskih i padajućih stopa zamjene, neodgovarajućih mirovina za kohorte u višestupnom

sustavu, velikih razlika u mirovinama među kohortama te prekomjerno izdašnih programa

povlaštenih mirovina.

91

6.42 Iako se u srednjoročnom i

dugoročnom razdoblju hrvatski

mirovinski sustav čini fiskalno

održivim, on je društveno

neodrživ zbog brojnih

nepravičnosti. Bez daljnjih

reformi67

prosječne stope zamjene

i rashodi za prvi stup nastavili bi

padati zahvaljujući čemu bi došlo

do znatnog poboljšanja ravnoteže u

prvom stupu i pripadajućeg

smanjenja mirovinskog duga, ali i

do pogoršanja strukturnih

problema cijeloga mirovinskog

sustava. Najveći su problemi: (i)

razlike u mirovinama među

kohortama; (ii) dugoročno smanjenje stopa zamjene, zbog čega će buduće mirovine biti

neodgovarajuće; (iii) redistribucija prema posebnim zanimanjima i osobama s niskim dohotkom

te (iv) niske mirovine iz drugog stupa zbog niskog doprinosa.

Vladini reformski planovi i njihov učinak

6.43 Vlada planira fiskalnu konsolidaciju mirovinskog sustava, poboljšanje socijalne

pravičnosti kroz približavanje povlaštenih mirovina općem mirovinskom sustav i

ostvarivanje napretka u sva tri stupa istovremeno. Sadašnja je vlada na početku mandata

ukinula povlaštene mirovine državnih dužnosnika i saborskih zastupnika te je u ožujku 2012.

počela ponovno primjenjivati indeksaciju mirovina koja je obustavljena tijekom 2010. i 2011.

Međutim, još nisu poduzete kratkoročne mjere za konsolidaciju mirovinskog sustava i rješavanje

srednjoročnih i dugoročnih pitanja. Posljedično, omjer rashoda za mirovine i BDP-a bio je

ponovno visok u 2012. i 2013., a njegov se rast očekuje i u 2014. na 11 posto BDP-a. Za

smanjivanje rashoda za mirovine u stagnirajućem ekonomskom okruženju bit će potrebne oštre

mjere štednje, poput bržeg povećavanja dobi za umirovljenje, strožih uvjeta za prijevremeno

umirovljenje, odlučnog smanjivanja povlaštenih mirovina, smanjivanja najnižih mirovina ili

njihova vezivanja uz imovinski cenzus, isplate mirovina samo na temelju uplaćenih doprinosa te

pooštravanja prava na invalidske mirovine.

6.44 Vlada je uvela sljedeće mjere koje su stupile na snagu 1. siječnja 2014.:

Povećanje dobi za umirovljenje za oba spola na 67 do 2038. (za tri mjeseca godišnje kako bi

se poništio učinak starenja stanovništva i postupno povećala učinkovita dob za umirovljenje).

Veće umanjenje za prijevremeno umirovljenje za staž u trajanju od 37 do 40 godina i

njegovo ukidanje za staž u trajanju od 40 godina i više.68

Iako zanemarivo, povećanje

umanjenja prema neutralnijoj razini u aktuarskom je smislu korisno. Međutim, ukidanje

umanjenja za radni staž dulji od 40 godina poticaj je za prijevremeno umirovljenje bez obzira

na dob. Na taj način diskriminirane su osobe koje ulaze na tržište rada nakon završetka

visokog obrazovanja ili roditeljskog dopusta, a to je i u suprotnosti s umanjenjem koje se

67

Svjetska banka, 2011., Hrvatska: mogućnosti daljnje reforme mirovinskog sustava, Svjetska banka, srpanj 2001. 68

Primjerice, prijevremeno umirovljenje s 39 godina radnog staža povećalo se s 2,9 na 3,6 posto godišnje.

Slika 58. Ukupni rashodi za mirovine iz sustava generacijske

solidarnosti, postotak BDP-a

8.5

9.0

9.5

10.0

10.5

11.0

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Izvor: Izračuni Ministarstva financija

92

automatski obračunava u drugom stupu bez obzira na dob.69

Neuravnoteženim umanjenjem u

prvom stupu u aktuarskom smislu narušena je ravnoteža s preostala dva stupa. Prema

tvrdnjama Zavoda za mirovinsko osiguranje, posljedica te mjere u sljedeća dva desetljeća

bile bi neto fiskalne godišnje uštede od samo približno 0,05 posto BDP-a.

Indeksacija mirovina sa 70 posto više inflacije plaća ili cijena i 30 posto niže inflacije plaća

ili cijena. Cilj je te metode indeksacije, koja se primjenjuje i za valorizaciju prošlih

dohodaka, poboljšanje adekvatnosti mirovina bez obzira na gospodarsko okruženje. Njome

se stvarne mirovine povećavaju po 70 posto stope stvarnih plaća u slučaju rasta plaća,

odnosno sprječava smanjenje mirovina ako plaće padaju. Takva se zaštitna metoda ne

primjenjuje ni u jednoj drugoj europskoj zemlji. Zbog te bi mjere došlo do velikih

nesigurnosti pri planiranju rashoda za mirovine, nastale bi velike implicitne obveze te bi

došlo do narušavanja ravnoteže između stupova u korist prvog stupa. Kako je navedeno u

nastavku, u sljedećih bi 50 godina došlo i do povećanja rashoda za prvi stup za prosječno

jedan posto godišnje i sužavanja fiskalnog prostora za daljnji razvoj drugog stupa.

Razdvajanje „zarađenih” od „povlaštenih” mirovina uz planove za uvođenje zasebnog

pravila za indeksaciju povlaštenih mirovina. Namjera je zamrzavanje povlaštenih dijelova

mirovina za sve kategorije sve dok stvarni BDP ne dosegne 2,5 posto, što bi donijelo

godišnje uštede od 0,03 posto BDP-a do 2030. Međutim, alternativno pravilo za indeksaciju

ne bi trebalo biti predmet diskrecijskih promjena među političkim ciklusima.

Smanjenje povlaštenih mirovina viših od 5000 HRK za deset posto;70

Stroži sustav prijevremenog umirovljenja zbog beneficiranog staža za neka zanimanja. U

kolovozu 2012. smanjen je popis prava vojnog osoblja, a reforma je zaustavljena na toj

skupini povlaštene kohorte.

Uspostava jedinstvenog tijela vještačenja zaduženog za procjenu invaliditeta prema

preostaloj sposobnosti za rad i ponovno potvrđivanje invalidskih mirovina svake tri godine.

Daljnja konsolidacija administrativnih troškova mirovinskog sustava restrukturiranjem

HZMO-a, koji upravlja sustavom generacijske solidarnosti.

Prebacivanje imovine iz drugog stupa osiguranika obuhvaćenih posebnim programom

prijevremenog umirovljenja (zbog beneficiranog staža) u slučaju zaposlenika u unutarnjim

poslovima i vojnog osoblja koji trenutačno imaju pravo na produljeni staž i više od 20 godina

staža u tim zanimanjima.71

6.45 Vlada je još najavila i provedbu dugoročnih mjera u sljedećoj fazi mirovinske

reforme:

Mirovinski dodatak u prvom stupu od 27 posto proširio bi se na sve korisnike u omjeru

njihove mirovine iz prvog stupa72

te

69

Trenutačno godišnje umanjenje u drugom stupu iznosi približno četiri posto za svaku godinu prijevremenog

umirovljenja. 70

To se smanjenje automatski ukida kad stvarni rast BDP-a premaši dva posto, a proračunski deficit smanji se na

ispod tri posto. Time nisu obuhvaćeni branitelji iz Domovinskog rata sa stopostotnim invaliditetom i djeca poginulih

branitelja. 71

Prebacivanje imovine iz drugog stupa za opasna zanimanja i zanimanja u teškim radnim uvjetima planirano je u

2015. 72

Zahvaljujući dodatku dolazi do povećanja mirovina iz prvog stupa za 27 posto samo onim osiguranicima koji nisu

u drugom stupu, čime su diskriminirani osiguranici u drugom stupu.

93

Od 2015. došlo bi do revizije popisa opasnih zanimanja u kojima se ostvaruje pravo na

prijevremeno umirovljenje zbog beneficiranog staža i reforme koncepta prijevremenog

umirovljenja.

6.46 Donesene mjere kombinacija su mjera u dobrim i pogrešnim smjerovima. Zahvaljujući razlici između redovnih i posebnih/povlaštenih mirovina prema pravilima za

indeksaciju u skladu s različitim izvorima financiranja, pokrenuto je potrebno približavanje

povlaštenih mirovina mirovinama iz prvog stupa. Međutim, izdašnijom novom indeksacijom

mirovina iz prvog stupa („zarađenih”) sadašnjim umirovljenicima distribuira se veći dio rasta,

ona više košta i procikličkog je karaktera. Povlaštene mirovine, zamrznute do poboljšanja

gospodarskih uvjeta, indeksirat će se nakon toga usporedo s izdašno indeksiranim redovnim

mirovinama, zbog čega će se njihovo približavanje redovnim mirovinama u dugoročnom

razdoblju usporiti. Smanjenje približno 35 000 najviših povlaštenih mirovina (branitelji, saborski

zastupnici) za deset posto bio bi doprinos približavanju mirovina.

6.47 Povećanje dobi za umirovljenje prirodan je odgovor na starenje stanovništva, ali je

prijelazno razdoblje predugačko (do 2038.). Preporučuje se prilagodba osnovne mirovine kako

bi se smanjila razlika između mirovina iz prvog i drugog stupa. Međutim, njezinom provedbom

bez istovremenog povećanja stope doprinosa za drugi stup dolazi do povećanja troškova prvog

stupa u srednjoročnom i dugoročnom razdoblju, zbog čega su potrebne dodatne mjere štednje.

Mjere kojima se smanjuje umanjenje zbog prijevremenog umirovljenja idu u krivom smjeru, u

suprotnosti su s ciljevima za jačanje veze između mirovina i doprinosa i u cilju podizanja stope

sudjelovanja na tržiptu rada koja je među najnižima u Europi. Međutim, od njih se ne očekuju

veliki troškovi.

6.48 Procjena invaliditeta radi utvrđivanja preostale radne sposobnosti i ponovno

potvrđivanje invalidskih mirovina pozitivne su dugoročne mjere čiji je cilj smanjenje isplata

invalidskih mirovina sposobnima za rad te uklanjanje pogrešaka i prijevara iz sustava procjene

invalidnosti. Prijenos imovine iz drugog stupa osiguranika u zanimanjima u kojima se trenutačno

ostvaruje pravo na produljeni radni staž velik je korak u pogrešnom smjeru. Umjesto nastavka

usmjeravanja samo novih umirovljenika s produljenim radnim stažom u prvi stup do donošenja

novog zakona o stažu u opasnim zanimanjima, zakonom se odlučilo za prebacivanje gotovo sve

imovine sadašnjih osiguranika natrag u prvi stup bez obzira na njihovu dob ili radni staž.

Zahvaljujući toj mjeri pojavit će se negativni utjecaji na tržište rada, nejednaki tretman profesija

u smislu socijalnog osiguranja, doći će do trajnog zadržavanja u zanimanjima s produljenim

radnim stažom te do odgode reforme prijevremenog umirovljenja u opasnim zanimanjima.

Proširenjem dodatka u iznosu od 27 posto uklonila bi se diskriminacija osiguranika u drugom

stupu i spriječio njihov izlazak iz drugog stupa pri umirovljenju zbog nelogičnosti ozakonjenih u

prošlosti. Međutim, za proširenje dodatka od 27 posto na sve bilo bi potrebno dodatnih jedan do

dva posto BDP-a godišnje koje je moguće pronaći samo u ozbiljnijoj reformi prvog stupa.

6.49 Vlada u srednjoročnom razdoblju ne predviđa strože uvjete za prijevremeno

umirovljenje. Prijevremeno umirovljenje i dalje je pet godina prije redovne dobi za umirovljenje

s 35 godina staža za oba spola od 2030.73

Umanjenje za prijevremeno umirovljenje i dalje je u

velikoj mjeri nepromijenjeno i iznosi četiri posto godišnje, ovisno o trajanju radnog staža

73

Uvjet radnog staža za prijevremeno umirovljenje za žene trenutačno je u prijelaznom razdoblju s 30 na 35 godina i

danas on iznosi 31 godinu.

94

(tablica 31.). Nagrada za kasnije umirovljenje nije se promijenila i iznosi 1,8 posto po godini

kasnijeg umirovljenja, što je i dalje nisko i neprivlačno.

Tablica 31. Umanjenje za prijevremeno umirovljenje, staro i novo

Umanjenje za prijevremeno

umirovljenje – godine staža

Umanjenje po godini

prijevremenog umirovljenja –

stari Zakon o mirovinskom

osiguranju

Umanjenje po godini

prijevremenog umirovljenja –

Zakon iz prosinca 2013.

35 0,34 0,34

36 0,34 0,32

37 0,29 0,30

38 0,24 0,25

39 0,19 0,15

40 0,15 0,10

41 0,15 0

Umanjenje za prijevremeno

umirovljenje za osobe koje su

nezaposlene dulje od dvije godine (i

koji imaju pravo na prijevremeno

umirovljenje)

0,15 – 0,34

(prethodni program)

0

Izvor: Narodne novine, www.nn.hr

6.50 Paketom mirovinskih reformi zanemarivo se poboljšava sustav u kratkoročnom

razdoblju, dok su u dugoročnom razdoblju poboljšanja zbog povećanja dobi za

umirovljenje neznatna. U kratkoročnom su razdoblju mjere preslabe za smanjivanje rashoda za

prvi stup i mirovinskog deficita. Iako se nepravičnosti između povlaštenih i redovnih mirovina, a

posebno između mirovina iz prvog stupa i višestupnog sustava smanjuju, i dalje su ugrađene u

sustav. U dugoročnom se razdoblju paketom umjereno povećavaju prosječne stope zamjene u

prvom stupu i poboljšavaju slabi izgledi u smislu adekvatnosti, ali uz znatne veće rashode za prvi

stup i deficit (tablica 32.).

95

Tablica 32. Fiskalni učinak i stopa zamjene – rezultati simulacije 2013 2014 2015 2016 2017 2023 2033 2043 2053 2063 2073

PAYG pension expenditures, %GDP

Baseline 10.5 10.6 10.6 10.5 10.3 9.5 7.7 6.2 5.5 5.1 4.7

Basline + indexation 10.5 10.6 10.7 10.6 10.5 9.9 8.2 6.5 5.9 5.6 5.3

Baseline + retirement age 10.5 10.6 10.6 10.5 10.3 9.5 7.6 5.9 5.0 4.6 4.2

Baseline + basic pension 10.5 10.6 10.7 10.5 10.3 9.6 8.4 7.7 7.7 7.4 6.9

Baseline + privileged 10% cut 10.5 10.5 10.5 10.4 10.3 9.5 7.7 6.2 5.5 5.1 4.7

Baseline + freeze of privileged pension part 10.5 10.5 10.4 10.3 10.1 9.4 7.7 6.2 5.5 5.1 4.7

Disability pensions reform* 10.5 10.6 10.5 10.3 10.0 9.1 7.2 5.6 4.9 4.4 4.0

Transfer of extended service period from pilar 1 to 2 10.5 10.6 10.6 10.5 10.3 9.7 8.0 6.5 5.8 5.4 5.1

All measures 10.5 10.6 10.7 10.5 10.4 9.9 8.7 7.2 7.1 6.9 6.6

Overall PAYG deficit, %GDP

Baseline -4.0% -3.9% -3.9% -3.8% -3.7% -3.2% -1.7% -0.2% 0.3% 0.7% 1.3%

Basline + indexation -4.0% -4.0% -4.0% -3.9% -3.9% -3.6% -2.1% -0.5% -0.1% 0.2% 0.7%

Baseline + retirement age -4.0% -3.9% -3.9% -3.8% -3.7% -3.2% -1.5% 0.5% 1.2% 1.5% 2.0%

Baseline + basic pension -4.0% -4.0% -3.9% -3.8% -3.7% -3.3% -2.3% -1.6% -1.9% -1.6% -0.9%

Baseline + privileged 10% cut -4.0% -3.8% -3.8% -3.7% -3.7% -3.2% -1.7% -0.2% 0.3% 0.7% 1.3%

Baseline + freeze of privileged pension part -4.0% -3.8% -3.7% -3.6% -3.5% -3.2% -1.7% -0.2% 0.3% 0.7% 1.3%

Disability pensions reform* -4.0% -3.9% -3.8% -3.6% -3.4% -2.8% -1.2% 0.4% 0.9% 1.4% 2.0%

Transfer of extended service period from pilar 1 to 2 -4.0% -3.8% -3.8% -3.7% -3.6% -3.1% -1.6% -0.2% 0.3% 0.7% 1.3%

All measures -4.0% -3.9% -3.8% -3.8% -3.7% -3.2% -2.1% -0.6% -0.6% -0.5% -0.1%

Average PAYG replacement rate, women

Baseline 30.3% 29.7% 29.0% 28.5% 28.0% 25.3% 20.4% 15.9% 13.2% 12.0% 11.4%

Basline + indexation 30.3% 29.8% 29.3% 28.9% 28.6% 26.7% 22.1% 17.4% 14.5% 13.4% 12.9%

Baseline + retirement age 30.3% 29.7% 29.0% 28.5% 28.0% 25.3% 20.4% 15.4% 12.1% 10.7% 10.2%

Baseline + basic pension 30.3% 29.7% 29.1% 28.6% 28.2% 25.9% 22.6% 20.2% 18.7% 17.7% 17.0%

Baseline + privileged 10% cut 30.3% 29.7% 29.0% 28.5% 28.0% 25.3% 20.4% 15.9% 13.2% 12.0% 11.4%

Baseline + freeze of privileged pension part 30.3% 29.5% 28.8% 28.2% 27.5% 25.0% 20.4% 15.9% 13.2% 12.0% 11.4%

Disability pensions reform* 30.3% 29.7% 28.7% 28.0% 27.4% 24.4% 19.0% 14.3% 12.1% 10.5% 10.0%

Transfer of extended service period from pilar 1 to 2 30.3% 29.7% 29.0% 28.5% 28.0% 25.3% 20.4% 15.9% 13.2% 12.0% 11.4%

All measures 30.3% 29.7% 29.3% 28.9% 28.4% 26.9% 24.4% 20.0% 18.1% 17.0% 16.5%

* Guesstimate, the disability certification reform details are not y et know n and legislated

Preporuke

6.51 Uz 11 posto BDP-a koje se izdvaja na mirovine, daljnji pritisci u smislu starenja

stanovništva dodatno bi narušili održivost mirovinskog sustava u Hrvatskoj. Niska i sve

lošija stopa ovisnosti sustava zbog labavih uvjeta za prijevremeno umirovljenje i dodjelu

invalidnosti te velik broj povlaštenih umirovljenika razlozi su za daljnje pogoršanje problema.

Istovremeno, adekvatnost korisnika mirovina u višestupnom sustavu i dalje izaziva zabrinutost

zbog stalnih odgađanja povećanja doprinosa za drugi stup.

6.52 Vlada bi trebala osigurati široki konsenzus o višestupnom sustavu i konačno

uravnotežiti prvi i drugi stup. Nekoliko je mogućnosti na raspolaganju za rješavanje tog

pitanja:

Razmotriti postupno povećanje stope doprinosa za drugi stup na deset posto.

Zahvaljujući povećanju stope doprinosa za drugi stup došlo bi do povećanja budućih stopa

zamjene i smanjenja budućih troškova prvog stupa i implicitnog mirovinskog duga.

Međutim, za to bi danas bio potreban dodatni fiskalni prostor koji bi nastao odlučnijim

uštedama u prvom stupu. Postupnim povećanjem stope doprinosa za drugi stup s trenutačnih

pet posto na deset posto do 2016. i istovremenim smanjenjem stope za prvi stup došlo bi do

povećanja stopa zamjene za buduće generacije, ali i znatnog povećanja deficita prvog stupa.

Proračunski transferi za izgubljene prihode bi tako u 2016. dosegnuli 1,7 posto BDP-a i tu se

96

zadržali. Očekuje se da, zbog sve manjih doprinosa i bez obveznih proračunskih transfera,

neće doći do ponovne uspostave ravnoteže u prvom stupu čak do 2070.

Razmotriti brže povećanje dobi za umirovljenje prije 2030. te strože uvjete za

prijevremeno umirovljenje i njegovo postupno ukidanje. Zahvaljujući tome, već pet

godina nakon potpunog uvođenja tih mjera mogle bi se ostvariti uštede od približno 0,3 posto

BDP-a.

Racionalizirati kategorije povlaštenih mirovina i ubrzati njihovo približavanje prvom

stupu izjednačavanjem najviše povlaštene mirovine s najvišom starosnom mirovinom. Na taj

način poboljšala bi se pravičnost mirovinskog sustava. U slučaju približavanja najviše

mirovine općoj najvišoj razini i ukidanja najniže povlaštene mirovine od 45 posto neto plaće,

rashodi za mirovine postupno bi se smanjili za približno 0,03 posto BDP-a godišnje u 2017.

do 0,44 posto u 2038.

Primjenjivati provjeru imovinskog stanja radi odobravanja najnižih mirovina i

dodjeljivati mirovinske bodove samo osobama koje su uplaćivale doprinose. Smanjenjem najniže mirovine za 50 posto najniži bi se iznos odvojio od prosječne mirovine,

čime bi se smanjila motivacija za izbjegavanje plaćanja doprinosa. Na taj način smanjio bi se

deficit prvog stupa za najviše 0,4 posto BDP-a i implicitni mirovinski dug za 12 posto BDP-

a, ali moglo bi doći i do povećanja siromaštva jer bi se smanjila i prosječna starosna stopa

zamjene za približno jedan postotni bod.

Revidirati indeksaciju mirovina. Alternativna je mogućnost primjena stopostotne

valorizacije plaća i stopostotne indeksacije cijena, poput prakse u većini zemalja članica

OECD-a. Takav se pristup smatra najboljom međunarodnom praksom jer: (a) na taj način

kupovna moć starijih prati njihovo starenje; (b) je u dugoročnom razdoblju riječ o doprinosu

fiskalnoj održivosti i društveno održivim mirovinama; te (c) dolazi do jačanja veze između

doprinosa i mirovina. Takvom se politikom stvara više održivi sustav u fiskalnom smislu, pri

čemu bi godišnje fiskalne uštede do 2020. dosegnule 0,8 posto BDP-a.

C. Dugotrajna skrb

6.53 Hrvatska će se uskoro suočiti s naglim porastom broja starijeg stanovništva, a time i

sve većim troškovima za dugotrajnu skrb. Kao prvo, u sljedećih deset godina doći će do

velikog porasta broja pripadnika dobne skupine 65–74 po godišnjim stopama rasta od najviše

četiri posto za tu dobnu skupinu. Razlog je umirovljenje velike generacije rođenih tijekom baby

booma. Tijekom 2020-ih i daljnjeg starenja te kohorte, Hrvatska će se suočiti sa snažnim

porastom broja pripadnika dobne skupine 75+. Potom će do snažnog porasta doći tijekom 2040-

ih i početka umirovljavanja relativno mlade generacije X. Tijekom sljedećih 40 godina i nakon

toga doći će do stalnoga pada broja pripadnika mlađih dobnih skupina, posebno radno sposobnog

stanovništva. Zbog starenja stanovništva sve će više ljudi ovisiti o pomoći drugih u

svakodnevnom životu. Istovremeno, bit će sve manje zdravih ljudi koji mogu pružati skrb. Osim

toga, doći će do smanjenja broja radno sposobnih stanovnika i povećanja broja umirovljenika.

6.54 Demografska će tranzicija vjerojatno biti uzrok znatnih fiskalnih pritisaka: javna

potrošnja za dugotrajnu skrb u budućnosti će rasti na tri načina: Kao prvo, javna potrošnja

po korisniku dugotrajne skrbi vjerojatno će se povećavati brže od BDP-a po stanovniku zbog

porasta životnog standarda. Kao drugo, trenutačno je u većini istočnoeuropskih zemalja udio

97

ovisnog stanovništva koje treba dugotrajnu skrb mali, ali je vjerojatnije da će se on tijekom

vremena povećavati. Kao treće, kako je prethodno navedeno, i sam broj ovisnih stanovnika

znatno će se povećati. Neto učinak jest snažan rast javnih rashoda za dugotrajnu skrb. Isto tako,

financiranje dugotrajne skrbi postat će neodrživije jer se ona uglavnom financira iz sustava

generacijske solidarnosti.

6.55 Trenutačno, ozbiljno ovisno74

stanovništvo u Hrvatskoj povećava se za više od jedan

posto godišnje. U sljedećih deset godina očekuje se smanjenje godišnje stope rasta, a potom

ponovno rast. Procjenjuje se da će do 2050. broj ovisnih stanovnika narasti s približno 300 000

koliko ih je danas na 350 000 (povećanje od 15 posto). Istovremeno, očekuje se pad broja

zdravih stanovnika s 2,8 milijuna na 2,3 milijuna (pad od 19 posto). To znači da će se od danas

do 2060. omjer ovisnosti starijih udvostručiti, s današnjih približno 26 posto na više od 50 posto

(u nekim zemljama i više od toga).

6.56 Dugotrajnu skrb u Hrvatskoj pružaju brojne formalne i neformalne ustanove. Riječ

je o domovima za starije i bolesne, domovima za osobe s invaliditetom te domovima za mentalno

oboljele. Oni mogu biti u državnom i privatnom vlasništvu, a njima mogu upravljati i nevladine i

vjerske organizacije. Kapaciteti tih ustanova rastu u skladu s potražnjom. Glavne su

izvaninstitucijske socijalne usluge za starije skrb u kućanstvu (njega i pomoć u kući), dnevni

boravak u lokalnim ustanovama, prijevoz i dostupnost 24-satne pomoći osobama koje žive u

vlastitom domu. Isto tako, Ministarstvo socijalne politike i mladih (MSPM) uspostavlja

nacionalnu mrežu županijskih i lokalnih gerontoloških centara radi uspostave mreže

izvaninstitucijske skrbi za starije te, uz savjetovanje s obiteljskim liječnicima, za nadzor i

koordinaciju svih aktivnosti koje se odnose na potrebe starijih. I centri za pružanje njege i skrbi

pružaju izvaninstitucijsku dugotrajnu skrb, uključujući dnevni boravak i skrb u kućanstvu za

starije i bolesne. Te centre mogu osnivati županijske i lokalne vlasti, privatna trgovačka društva,

nevladine organizacije, posebno Caritas i Crveni križ. Udomiteljstvo je oblik izvaninstitucijske

socijalne skrbi za starije i bolesne, posebno usmjereno na osobe bez obitelji, doma ili prihoda.

Konačno, postoje i neformalni pružatelji skrbi za starije, uključujući obitelj, prijatelje i susjede,

iako su podaci o njima oskudni.

6.57 Javljaju se dva pitanja: Tko će skrbiti o sve većem broju ovisnih stanovnika u

budućnosti? I tko će snositi sve veće troškove i u kojem iznosu za tu skrb? Odgovor je na

prvo pitanje već naveden – Hrvatska ima osnovnu infrastrukturu za pružanje dugotrajne skrbi.

Rješenja su poboljšanje njezine učinkovitosti i priprema za porast potreba i pritisaka na sustav.

Radi razumijevanja posljedica drugog pitanja korisno je proučiti inverzne omjere ovisnosti (slika

59.). Danas na svaku ozbiljno ovisnu osobu dolazi devet zdravih ljudi, mogućih pružatelja skrbi,

dok će ih do 2050. biti samo šest. Bit će i sve manje radno sposobnih stanovnika i sve više

umirovljenika. Danas na svakog umirovljenika dolaze četiri radno sposobna stanovnika, mogućih

poreznih obveznika, dok će ih do 2050. biti samo dvoje. Drugim riječima, opterećenje na mladim

i zdravim ljudima u smislu skrbi i plaćanja za ovisne ljude bit će znatno veće.

74

Ozbiljno ovisno stanovništvo ljudi su kojima je potrebna znatna pomoć drugih u svakodnevnim aktivnostima

(odijevanje, osobna higijena, čišćenje, kupnja, priprema hrane, pravna pitanja, mobilnost i sudjelovanje u

društvenim aktivnostima). Uglavnom je riječ o mentalno i fizički hendikepiranima, oboljelima od demencije i

osjetljivim starijim ljudima, ali može biti riječ i o ljudima u postupku oporavka i one kojima je potrebna

rehabilitacija kojima je dugotrajna skrb potrebna privremeno.

98

6.58 Pitanje je tko će snositi troškove i u kojem iznosu za potrebnu veću skrb u

Hrvatskoj posebno

ozbiljno. Poput ostatka

istočne Europe, Hrvatska

će ostarjeti prije nego što

postane bogata. Zapadne

su zemlje u potpunosti

mogle iskoristiti niske

omjere ovisnosti na

početku demografske

tranzicije pa tijekom

posljednjih 60 godina

velike kohorte stanovnika

nisu bile opterećene

velikim brojem starijih i

djece. One su mogle

akumulirati znatno

bogatstvo koje sada mogu

upotrijebiti za plaćanje

mirovine i skrb.

Istovremeno, istočnoeuropske zemlje, uključujući Hrvatsku, bile su uskraćene za demografsku

dividendu jer su većinu vremena njihova gospodarstva i razine produktivnosti bili vrlo slabi. Ne

samo da najveće kohorte stanovnika u Hrvatskoj odlaze u mirovinu ranije nego u zapadnim

zemljama, već to čine i uz manje bogatstvo, a nije preostalo još puno vremena da zemlja

akumulira veliku količinu bogatstva.

Trendovi u području dugotrajne skrbi u Hrvatskoj

6.59 Došlo je do primjetnog povećanja institucijskih kapaciteta za pružanje dugotrajne

skrbi, što je vidljivo u porastu od 29 posto ukupnog broja korisnika i jednakom porastu broja

ustanova za osobe s invaliditetom, starije i oboljele od mentalnih bolesti. Općenito, stariji i

bolesni u 2012. činili su 84 posto svih korisnika, a riječ je o omjeru koji je u porastu od 2003.

dok se, slično tome, u 2012. postotak osoba s invaliditetom koji su primatelji institucijskih

usluga skrbi povećao na 26 posto (s 20,7 posto), a postotak mentalno oboljelih neznatno smanjio

na manje od 16 posto (tablica 33.).

Tablica 33. Broj korisnika institucijske dugotrajne skrbi 2003 2008 2009 2010 2011 2012

Homes for people with disabilty 4,055 4,822 4,673 5,643 5,805 6,151

- state 3,086 3,656 3,543 4,369 4,513 4,692

- non-state 969 1,166 1,130 1,274 1,292 1,459

Homes for elderly and infirm persons 11,794 14,150 14,688 14,919 15,396 15,291

- state 78 177 168 167

- non state - county 9,965 10,327 10,502 10,532 10,700 10,574

- other non-state 1,829 3,823 4,108 4,210 4,528 4,550

Homes for people with menatal illnesses 3,784 3,882 4,027 4,264 3,999 3,857

- state 3,590 3,168 3,222 3,292 3,019 3,008

- non-state 194 714 805 972 980 849

TOTAL 19,633 22,854 23,388 24,826 25,200 25,299 Izvor: MSPM; različita godišnja statistička izvješća

6.60 Drugi je vidljivi trend porast broja institucija kojima ne upravlja nacionalna država

od 36 posto u usporedbi s porastom broja nacionalnih ustanova od 14 posto (tablica 34.). U

Slika 59. Inverzni omjeri ovisnosti u Hrvatskoj od 2011. do 2050.

Izvor: Koettl (2010.)

99

2012. više je od dvije trećine svih korisnika institucijske dugotrajne skrbi u tri glavne kategorije

usluga bilo smješteno u ustanovama kojima upravljaju regionalne ili lokalne vlasti i privatne

organizacije.

Tablica 34. Ustanove za pružanje dugotrajne skrbi prema vrsti upravljanja 2003 2008 2009 2010 2011 2012

Homes for people with disabilty 38 37 37 41 41 41

- state 24 26 26 28 28 28

- non-state 14 11 11 13 13 13

Homes for elderly and infirm persons 94 123 129 127 129 131

- state 1 2 2 2

- non state - county 46 47 46 46 45 45

- other non-state 48 76 82 79 82 84

Homes for people with menatal illnesses 21 27 27 28 28 27

- state 18 18 18 18 18 18

- non-state 3 9 9 10 10 9

TOTAL 153 187 193 196 198 199 Izvor: MSPM; različita godišnja statistička izvješća

6.61 Više korisnika i ustanova neizbježno znači više zaposlenika (tablica 35.). Od 2003. do

2012. ukupan broj zaposlenika u pružanju dugotrajne skrbi povećao se za 29 posto, broj

zaposlenika u državnim ustanovama za 12 posto, odnosno za 41 posto u ostalim vrstama

ustanova. Prosječni je pokazatelj za državne ustanove 2,4 korisnika po zaposleniku, dok on u

ostalim vrstama ustanova iznosi 2,9.

Tablica 35. Broj zaposlenika u pružanju dugotrajne skrbi prema vrsti ustanove 2003 2008 2009 2010 2011 2012

Homes for people with disabilty 2,293 2,442 2,465 2,511 2,553 2,389

- state 1,817 1,967 1,976 2,063 2,110 1,939

- non-state 476 475 489 448 443 451

Homes for elderly and infirm persons 3,720 4,728 4,812 5,052 5,104 5,372

- state 20 52 53 51

- non state - county 2,923 3,248 3,289 3,431 3,465 3,521

- other non-state 797 1,481 1,503 1,569 1,586 1,800

Homes for people with menatal illnesses 1,120 1,396 1,443 1,505 1,512 1,463

- state 1,073 1,189 1,208 1,253 1,258 1,243

- non-state 47 207 235 252 254 220

TOTAL 7,133 8,566 8,720 9,067 9,169 9,224 Izvor: MSPM; različita godišnja statistička izvješća

6.62 Najočitiji je trend u financiranju usluga dugotrajne skrbi povećanje financijskog

sudjelovanja korisnika. Financiranje usluga dugotrajne skrbi temelji se na klasifikaciji MSPM-

a i uključuje potpuno financiranje države, potpuno financiranje korisnika, podjelu troškova

između države i korisnika te financiranje iz „ostalih” neutvrđenih izvora (tablica 36.). U 2012.

polovina je korisnika mogla u potpunosti financirati svoje troškove socijalnih usluga, u

usporedbi s 37 posto u 2003. Financiranje koje uključuje državne subvencije postupno se

smanjivalo s 51 posto u 2003. na 42 posto u 2012.

100

Tablica 36. Trendovi u financiranju dugotrajne skrbi u 2003. i 2011.

Sources of funding beneficiary

beneficary +

state state other beneficiary

beneficary +

state state other

Type of homes

State 733 2,099 3,639 205 931 2,548 4,054 334

Homes for people with disabilty 4 972 2,069 41 98 1,519 2,930 145

Homes for elderly and infirm persons 104 34 6 23

Homes for people with menatal illnesses 729 1,127 1,570 164 729 995 1,118 166

Non-state 6,477 2,269 2,076 2,135 11,803 2,308 1,760 1,561

Homes for people with disabilty 22 122 818 7 28 625 572 234

Homes for elderly and infirm persons 6,430 2,084 1,164 2,116 11,611 1,347 883 1,283

Homes for people with menatal illnesses 25 63 94 12 164 336 305 44

Total beneficiaries 7,210 4,368 5,715 2,340 12,734 4,856 5,814 1,895

Total % 36.7% 22.2% 29.1% 11.9% 50.3% 19.2% 23.0% 7.5%

2003 2012

Izvor: MSPM; različita godišnja statistička izvješća

6.63 Doći će do porasta javne potrošnje za dugotrajnu skrb sa sadašnjih 0,15 posto BDP-

a na približno 1,3 posto BDP-a u srednjoj varijanti, odnosno u rasponu od 0,8 do 1,8

postotnih bodova u ostalim varijantama demografskih projekcija (tablica 37.). Taj je rezultat

nešto optimističniji od projekcija za države članice EU-a za koje se projekcije rasta rashoda za

zdravstvo i dugotrajnu skrb od 2000. do 2050. kreću od 1,7 do 3,2 postotna boda BDP-a

(prosječno 2,2 postotna boda).

Tablica 37. Projicirani javni rashodi za zdravstvo i dugotrajnu skrb

Preporuke

6.64 Demografska će tranzicija vjerojatno biti uzrokom znatnog fiskalnog pritiska: javna

potrošnja na dugotrajnu skrb povećat će se u budućnosti sa sadašnjih 0,15 posto BDP-a na

približno 1,3 posto BDP-a u srednjoj varijanti. Hrvatski građani morat će početi štedjeti za

buduće potrebe za dugotrajnom skrbi u potpunosti financiranog stupa unutar sustava socijalne

skrbi ili, kao što je slučaj u Francuskoj, privatnog osiguranja za dugotrajnu skrb na temelju

novčanih naknada.

6.65 Hrvatska raspolaže osnovnom infrastrukturom za dugotrajnu skrb, ali nedostaje

sveobuhvatan plan u tom području. Taj bi plan uključivao koordinaciju usluga kojima

upravljaju različita ministarstva i agencije, tržišne inicijative za potporu privatnom sektoru u

pružanju dugotrajnije socijalne skrbi u zajednici, pouzdan sustav troškova kojim bi se osigurala

odgovornost za javno financiranje te službenu strategiju za nadzor socijalnih usluga dugotrajne

skrbi. Kao dio tog plana, Hrvatska treba prebaciti potražnju za uslugama dugotrajne skrbi

iz zdravstvenoga u socijalni sektor jer će većina tih potreba biti socijalne, a ne zdravstvene

usluge, što bi značilo niže fiskalne troškove.

6.66 Može se razmotriti i proširivanje usluga u korist skrbi u zajednici umjesto

institucijske skrbi. Uslugama poput pomoći u kućanstvu, dnevnog boravka i njege u kući

korisnicima se omogućuje nastavak relativno samostalnog života i odgađanje smještaja u

101

ustanove. Skrb u zajednici dopuna je neformalnoj skrbi; u oba slučaja riječ je o isplativijoj skrbi

od institucijske zahvaljujući kojoj korisnici imaju više mogućnosti. Može se razmotriti potencijal

poticanja potražnje i ponude izvaninstitucijske skrbi putem plaćanja, primjerice s pomoću niže

participacije za izvaninstitucijske usluge.

6.67 Potrebno je smanjiti fragmentiranost skrbi i poboljšati koordinaciju. Posljedica su

fragmentiranosti financiranja i upravljanja dugotrajnom skrbi prebacivanje troškova i

neodgovarajuća skrb. Vlada bi mogla pokrenuti zajedničku procjenu potreba koju bi obavljali

interdisciplinarni timovi – liječnici i socijalni radnici – kako bi se utvrdio stupanj ovisnosti

podnositelja zahtjeva i prilagodile medicinske i socijalne usluge potrebama pojedinca. Takvom

bi se procjenom uzimale u obzir obiteljske prilike podnositelja zahtjeva, lokalna dostupnost

neformalne skrbi i formalnih usluga skrbi te financijsko stanje podnositelja zahtjeva.

6.68 Hrvatskoj se preporučuje da razmotri prijelaz s usluga dugotrajne skrbi koje pruža

država na njihovu nabavu od privatnog sektora. Javni sektor ne može pružati potpunu skrb pa

će država trebati osigurati jednake uvjete za javne i privatne pružatelje skrbi. Financiranje na

temelju rezultata koje se odnosi i na privatni sektor moglo bi predstavljati doprinos u tom smjeru.

Međutim, država treba definirati svoje osnovne kompetencije, poput pružanja dugotrajne skrbi u

rijetko naseljenim područjima i korisnicima s mentalnim oboljenjima, za što su privatni

pružatelji skrbi još uvijek slabo zainteresirani. Država bi trebala i izdavati dozvole za pružanje

skrbi te utvrditi i nadzirati standarde skrbi.

6.69 Može se razmotriti i potencijal novčanih naknada i/ili vaučera. Novčanim naknadama

korisnicima se omogućava kontrola, mogućnost kupnje usluga koje smatraju najprikladnijima

vlastitim prilikama, uključujući neformalnu skrb ili skrb koju pružaju privatni pružatelji. To

može biti alat za potporu neformalnoj skrbi – najisplativijoj vrsti skrbi – i poticaj za reakciju

privatnog sektora. U slučaju dvojbi u pogledu zloupotrebe novčanih naknada može se razmotriti

potencijal vaučera.

6.70 S obzirom na sve snažniji fiskalni pritisak, vlada bi mogla imati koristi od revizije

mogućnosti financiranja. Hrvatska si u srednjoročnom razdoblju ne može priuštiti namjensko

osiguranje za dugotrajnu skrb, ali može razmotriti njegovo izdvajanje iz trenutačno prekomjerne

stope doprinosa za zdravstveno osiguranje.

D. Socijalna pomoć

6.71 Hrvatski se izdašni sustav socijalne skrbi temelji na slabo ciljanim naknadama

prema kategorijama stanovništva umjesto prema potrebama, kojima se rasipaju javna

sredstva i pridonosi prisutnosti siromaštva i socijalne isključenosti. Socijalna je pomoć u

Hrvatskoj u iznosu od 3,8 posto BDP-a skupa. Najveći se dio odnosi na branitelje i obitelji

poginulih branitelja te na obitelj s djecom; dobro ciljani programi socijalne pomoći prema

imovinskom stanju (zajamčena minimalna naknada) čine manje od 0,4 posto BDP-a.

Posljedično, došlo je do povećanja siromaštva i socijalne isključenosti75

.

6.72 Pokrivenost je najsiromašnijih 20 posto stanovništva slaba. Više od 60 posto

korisnika siromašno je dulje od tri godine te se smatraju socijalno isključenima. Gotovo je isti

75

Porast apsolutne stope siromaštva procjenjuje se s 13,3 posto u 2008. na 20,1 posto u 2013. s pomoću linije

siromaštva fiksirana na 60 posto medijana ekvivalentne potrošnje u 2008.

102

postotak radno sposobnih stanovnika neaktivno. Integracija politika zapošljavanja i socijalne

pomoći gotovo ne postoji, iako su uloženi određeni napori u integraciju radno sposobnih

korisnika u inicijative u području javnih radova. Izostanak koordinacije lokalnih i nacionalnih

politika uzrok je preklapanja i nedostatka motivacije za povratak na tržište rada. Socijalne

reforme nužne su i radi povećanja stope sudjelovanja na tržištu rada, koja je među najnižima u

Europi, i veće odgovornosti pružatelja kako bi se smanjili korupcija, rasipanje sredstava i

neformalne isplate.

6.73 Hrvatska troši velik dio BDP-a na socijalne programe koji se ne financiraju iz

doprinosa, a sustav je previše složen i ima slabu ciljanost. Nakon petogodišnje recesije

potražnja za tim je programima u porastu, dok je sredstava za njihovo financiranje sve manje. Na

temelju široke definicije socijalne pomoći Hrvatska je u 2013. alocirala približno 3,8 posto BDP-

a na socijalnu pomoć (tablica 38.).

Tablica 38. Izdvajanje za socijalne naknade od 2004. do 2013.

% BDP-a 2004. 2009. 2012. 2013.

Socijalne naknade 3,55 3,78 3,78 3,77

od čega dječji doplatci 0,61 0,54 0,52 0,51

od čega porezna olakšica na dijete1/ 1,00 1,00 1,00 1,00

od čega potrošnja lokalnih vlasti 0,32 0,47 0,44 0,43

od čega naknade prema

imovinskom stanju 0,31 0,35 0,38 0,39

Ukupno naknade prema

imovinskom stanju 8,75 9,24 10,00 10,34

1/ procjena na temelju izračuna osoblja

Izvor: Ministarstvo financija

6.74 Čak i uz primjenu uže definicije koja se odnosi na tradicionalne programe novčanih

transfera siromašnima, ranjivima i obiteljima s djecom, ne uključujući porezne olakšice,

potrošnja Hrvatske i dalje je velika te iznosi približno 2,4 posto BDP-a. Isto tako, sustav

socijalne pomoći tijekom vremena postao je složeniji i skuplji. Sustav uključuje velik broj

novčanih naknada i naknada u naravi za relativno male ciljne skupine. Nedavni napori za

konsolidaciju naknada u okviru zajamčene minimalne naknade korak su u pravom smjeru, ali

postoji još veliki prostor za konsolidaciju ostalih malih prava.

6.75 Tijekom krize došlo je do poboljšanja sveukupne preciznosti ciljanosti programa

socijalne pomoći (slika 60.). Dok se preciznost ciljane primjene socijalne pomoći u naravi i

novcu te mirovina poboljšala, došlo je do pogoršanja preciznosti ciljanosti naknada za

nezaposlene i dječjeg doplatka. Preciznost ciljanosti programa za najsiromašnije, pomoći za

uzdržavanje, povećala se sa 69 posto u 2008. na 77 posto u 2011. Kad je riječ o dječjem

doplatku, preciznost ciljanosti smanjila se s 57 na 50,6 posto za donji kvintil. Pogreška

uključivanja skupina iz višeg kvintila u program dječjih doplataka povećala se sa 16 posto u

2008. na 27 posto.

6.76 Hrvatska ima brojne dobro ciljane programe socijalne pomoći čiji se rezultati kreću

od prosječnih (dječji doplatak) do vrlo dobrih (program socijalne pomoći za uzdržavanje). Iz rezultata Ankete o potrošnji kućanstava (APK) vidljivo je da 59 posto ukupne socijalne

pomoći (tablica 39.) dođe do najsiromašnijih 20 posto stanovništva, što je blizu prosjeka Europe

i zemalja srednje Azije. Taj je rezultat odraz posebno rezultata ciljane primjene programa

naknada za siromašne u novcu i naravi (77 odnosno 89 posto). Programom naknada za siromašne

103

(odnosno zajamčenom minimalnom naknadom) ostvareni su jedni od najboljih regionalnih

rezultata ciljanosti koji su se tijekom vremena i poboljšali.

Slika 60. Preciznost ciljanosti donjeg kvintila od 2008. do 2011. (postotak ukupnih rashoda za naknade najsiromašnijih 20 posto)

Napomene: Preciznost ciljanosti ili učestalost naknada iznos je transfera koji određena skupina primi kao postotak

ukupnih transfera stanovništvu.

Izvor: Procjene osoblja na temelju Ankete o potrošnji kućanstava od 2008. do 2011.

Tablica 39. Preciznost ciljanosti programa socijalne skrbi u 2011.

Kvintili potrošnje po ekvivalentu odrasle osobe, umanjeno za svaki socijalni transfer

Ukupno 1.

kvintil

2.

kvintil

3.

kvintil

4.

kvintil

5.

kvintil

Ukupno socijalna skrb 100,0 48,2 24,7 14,3 8,4 4,3

Socijalno osiguranje 100,0 53,2 23,5 12,9 6,6 3,9

Starosna mirovina 100,0 65,0 16,7 10,3 5,4 2,7

Invalidske i obiteljske braniteljske

mirovine 100,0 64,7 16,4 8,8 5,0 5,2

Naknada za bolovanje, uključujući

njegu, invaliditet 100,0 67,3 6,5 8,8 11,8 5,6

Naknada za nezaposlene 100,0 53,6 17,8 17,8 8,1 2,7

Programi socijalne pomoći 100,0 59,2 17,6 12,4 5,5 5,3

Socijalna pomoć u novcu 100,0 76,7 7,8 6,6 4,9 4,0

Socijalna pomoć u naravi (hrana,

drva, odjeća) 100,0 88,5 10,9 0,0 0,6 0,0

Obiteljske naknade (dječji doplatak,

rodiljne naknade, naknada za opremu

novorođenog djeteta)

100,0 50,6 22,1 15,5 5,8 6,0

Doznake i privatni transferi 100,0 32,3 15,5 16,9 15,9 19,4

Izvor: Procjene na temelju Ankete o potrošnji kućanstava iz 2011.

6.77 Međutim, ciljanost programa dječjih doplataka tijekom vremena pogoršala se te

postoji prostor za daljnje poboljšanje. Njegov je cilj šira skupina siromašnih obitelji s djecom

od onih u najsiromašnijem kvintilu na temelju vlastite izjave o prihodima. Iz preciznosti ciljane

primjene obiteljskih naknada (dječji doplatak, rodiljne naknade, naknada za opremu

novorođenog djeteta) vidljivo je da najsiromašnijih 20 posto stanovništva prima više od 50 posto

ukupnih naknada, dok najbogatijih 20 posto prima šest posto ukupnih naknada. Na taj program je

104

alocirano 0,5 posto BDP-a. Međutim, za potpuni uvid u obiteljske naknade potrebno je razmotriti

poreznu olakšicu na dijete – olakšicu za obitelji s djecom čija su posljedica neprikupljeni porezni

prihodi od približno jedan posto BDP-a.

6.78 Najveće uštede i

potencijal za

preraspodjelu sredstava u

transparentne programe

socijalne skrbi moguće je

ostvariti poboljšanjem

učinaka pravičnosti

porezne olakšice na dijete. Program poreznih olakšica

na dijete ima najlošiji

rezultat među različitim

programima socijalne

pomoći u smislu ciljanosti i

učinkovitosti. Ta je olakšica

jedna od najizdašnijih

olakšica u sustavu poreza na

dohodak. Riječ je i o jednoj

od najregresivnijih važećih

politika socijalne pomoći

zato što se samo 10,8 posto „neto naknade” isplaćuje najsiromašnijem kvintilu stanovništva.

Siromašni i osobe s nižim i srednjim dohotkom ne ostvaruju dovoljno visok dohodak da bi imali

koristi djelomično ili u potpunosti od porezne olakšice na dijete. Taj je program preslika

programa dječjeg doplatka, ali njegov je karakter manje transparentan. Riječ je o kvazifiskalnom

programu za koji se troši (ili u kojem se gube porezni prihodi) veći dio javnih sredstava nego za

sve programe socijalne pomoći. Izgubljeni prihodi u 2012. procijenjeni su na jedan posto BDP-a.

Za razliku od dječjeg doplatka, naknade za poreznu olakšicu na dijete nisu transparentno

iskazane u proračunu i isplaćene korisnicima, čime politika izbjegava parlamentarni nadzor

(slika 61.).

Okvir 18. Povećanje nataliteta i povećanje sudjelovanja žena na tržištu rada

Iz međunarodnih podataka o dinamici nataliteta vidljivo je da u pronatalitetne politike treba uključiti

analizu dinamike tržišta rada, posebno sudjelovanja žena. Hrvatska je suočena s dvostrukim izazovom zbog

starenja stanovništva koje se oslanja na relativno mali broj radno aktivnih stanovnika i najnižih stopa sudjelovanja

žena na tržištu rada – 45 posto u 2013. – što je pad sa 63 posto u 1980. Stopa nataliteta u Hrvatskoj u stalnom je

padu s približno dvoje djece po ženi u 1975. na 1,5 djeteta u 2012., što je znatno niže od razine zamjene nataliteta

(2,1).

Takva kombinacija vrlo niskog nataliteta i niskog sudjelovanja žena na tržištu rada mogući je pokazatelj

neusklađenosti između majčinstva i posla, koja je uočena i u ostalim zemljama s niskim ili najnižim

natalitetom (OECD, 2007.). Na slici u nastavku naveden je jedan od glavnih razloga zašto demografi i

ekonomisti stavljaju sve veći naglasak na usklađivanje posla i majčinstva. U 1980. (lijeva slika) proporcionalno je

više žena sudjelovalo na tržištu rada u nordijskim zemljama, ali u njima su stope nataliteta bile niže. To je u

skladu sa standardnim ekonomskim teorijama nataliteta kojima se naglašava kompromis između vremena

provedenog u odgoju djece i vremena provedenog na poslu. Međutim, dok se trideset godina kasnije (desna slika)

sudjelovanje žena na tržištu rada povećalo gotovo u svim zemljama, neke su zemlje uspjele uskladiti veće

sudjelovanje s ukupno višim razinama nataliteta, dok je u drugima, uključujući Hrvatsku, došlo do pada

Slika 61. Razlika u porezu na dohodak koji plaćaju zaposlenici s djecom i

bez nje u 2012.

0

500

1000

1500

2000

2500

MW

=2

,81

4

3,4

00

4,0

00

4,6

00

5,2

00

5,8

00

6,4

00

7,0

00

7,6

00

8,2

00

8,8

00

9,4

00

10

,00

0

10

,60

0

11

,20

0

11

,80

0

12

,40

0

13

,00

0

13

,60

0

14

,20

0

14

,80

0

15

,40

0

16

,00

0

16

,60

0

17

,20

0

17

,80

0

18

,40

0

19

,00

0

19

,60

0

Dif

fere

nc

e (

HR

K)

Gross monthly wage (HRK)

One child Two children Three children

Average gross wage

Izvor: Izračuni osoblja.

105

nataliteta, u nekim slučajevima znatno ispod stope zamjene nataliteta. S obzirom na to da je u Hrvatskoj došlo do

pada nataliteta i relativno niskog sudjelovanja žena na tržištu rada, u procjeni hrvatskih obiteljskih politika treba

razmotriti vjerojatni učinak na njihove pronatalitetne ciljeve te na sudjelovanje na tržištu rada, posebno žena.

Iz osnovne je ekonomske teorije vidljivo da će se broj članova obitelji smanjivati zbog povećanja izravnih

troškova za djecu (obrazovanje, odijevanje), odnosno povećavati zbog povećanja dohotka kućanstva. Mikroekonomskom teorijom predviđa se i obrnut odnos između veličine obitelji i sudjelovanja žena na tržištu

rada zbog neizravnih troškova za djecu, oportunitetnog troška žena u smislu izgubljenog dohotka, ali i slobodnog

vremena. Stoga se teorijom predviđa da će se veličina obitelji u pravilu smanjivati zbog porasta razine

obrazovanja žena i njihovih plaća, a povećavati sklonost sudjelovanja na tržištu rada. Odnos između izravnog i

neizravnog (oportunitetnog) troška za djecu mijenja se zahvaljujući institucionalnim čimbenicima poput

društvenih normi u smislu želje za većim obiteljima, normi kojima se propisuje veće sudjelovanje muškaraca u

odgoju djece i kućanskim poslovima, ali i tehnološkog napretka kojim se smanjuje opseg kućanskih poslova.

Veće sudjelovanje muškaraca u odgoju djece i tehnološki napredak kojim se smanjuje opseg kućanskih poslova

isto su primjeri čimbenika zahvaljujući kojima žene mogu uskladiti posao i obiteljski život. Zbog toga od tih se

čimbenika ne očekuje samo povećanje veličine obitelji već i sudjelovanja žena na tržištu rada.

Oportunitetni trošak podizanja djece veći je kad žena nailazi na prepreke pri ulasku ili povratku na tržište

rada nakon razdoblja brige o djeci poslije poroda. U središtu je nekih studija bila kombinacija visoke

nezaposlenosti i krutih prilika na tržištu rada sredinom 1980-ih i 1990-ih kako bi se utvrdio uzrok niskih stopa

nataliteta u južnoeuropskim zemljama. Oportunitetni trošak podizanja djece veći je i kad žene (i muškarci) nailaze

na prepreke pri zapošljavanju u želji za usklađivanjem posla i stalne skrbi za djecu. Del Boca (2002.) navodi

empirijske dokaze da su u Italiji slaba dostupnost poslova na pola radnog vremena uz ograničeni broj mjesta i

neusklađenim radnim vremenom državnog sustava skrbi za djecu dva važna uzroka niskih stopa zaposlenosti (i

nataliteta) udanih žena. I Apps i Rees (2005.) te Del Boca, Pasqua i Pronzato (2009.) navode da bi dostupnost

subvencionirane skrbi za djecu vjerojatno išla u korist ponudi ženske radne snage i natalitetu.

Ukupna stopa nataliteta i sudjelovanje žena na tržištu rada od 1980. do 2011.

Izvor: Izračuni Eurostat-a i Svjetske banke

106

Pronatalitetne mjere hrvatske Vlade

uključuju financijsku potporu sustavu

dječjih doplataka, novčanu pomoć za

rođenje djeteta, porezne olakšice na

dijete i rodiljni/roditeljski dopust.

Uključujući izgubljene prihode76

zbog

poreznih olakšica na dijete, Hrvatska

je u 2012. potrošila približno 1,9 posto

BDP-a na obiteljske naknade, što je

usporedivo s ostalim zemljama

članicama OECD-a. Hrvatske politike

dječjih doplataka i novčanih

naknada za rođenje djeteta mogle bi

imati pozitivni učinak na veličinu

obitelji s nižim dohotkom uz

smanjenje sudjelovanja žena na tržištu

rada, ali nije vjerojatno da bi mogle utjecati na veličinu obitelji s višim dohotkom i sudjelovanje žena na tržištu

rada. Hrvatske politike roditeljskog dopusta idu u korist zaposlenih žena zahvaljujući lakšem povratku na tržište

rada. Zbog toga se očekuje pozitivni učinak te politike na veličinu obitelji i sudjelovanje žena na tržištu rada. Od

porezne olakšice na dijete veću korist imaju porezni obveznici s višim dohotkom, odnosno bogatiji roditelji.

Posljedično, predviđanja su njezina pronatalitetnog učinka dvojaka; dok se s jedne strane tom politikom smanjuju

izravni troškovi podizanja djece, s druge strane, najmanje je vjerojatno da će financijski poticaji utjecati na

odluku o veličini obitelji bogatijih roditelja koji imaju najviše koristi od nje. Tom se politikom isto tako ne

rješava problem usklađenosti obiteljskog života i posla. Rodiljni dopust u Hrvatskoj kategorija je pronatalitetnih

politika čiji je cilj usklađivanje posla i odgoja djece, smanjivanje oportunitetnog troška majki za podizanje djece

pa može biti uzrok većim obiteljima i višim razinama sudjelovanja žena na tržištu rada. Ostali primjeri tih vrsta

politika uključuju: dostupnost pristupačnih ustanova za brigu o djeci, mogućnost rada na posla radnog vremena,

fleksibilno radno vrijeme za žene i muškarce, trajanje osnovnoškolske nastave u skladu s radnim vremenom, veće

sudjelovanje muškaraca u odgoju djece i kućanskim poslovima, bolji povratak na tržište rada (primjerice niska

nezaposlenosti i fleksibilnije zapošljavanje/otpuštanje) i sustav roditeljskog dopusta.

Hrvatska bi imala korist od većeg naglaska na politikama zahvaljujući kojima obitelji mogu uskladiti

posao i obiteljski život. Iz iskustva ostalih zemalja vidljivo je da, zahvaljujući učinkovitom rješavanju

usklađenosti posla i obiteljskog života, dolazi do relativno visokih stopa nataliteta i sudjelovanja žena na tržištu

rada. Obitelji s nižim dohotkom zahvaljujući trenutačnoj kombinaciji obiteljskih politika u Hrvatskoj imaju

izravni financijski poticaj za povećanje obitelji, međutim bez rezultata u smislu povećanja stopa nataliteta i na

štetu niskog sudjelovanja na tržištu rada.

Izvor: Na temelju Joost de Laat (Svjetska banka, 2010.) i analize osoblja

6.79 Pokrivenost programa socijalne pomoći u Hrvatskoj relativno je niska. Samo 16

posto najsiromašnijeg kvintila prima socijalnu pomoć u novcu (pomoć za uzdržavanje)

(tablica 40.). Približno pet posto najsiromašnijeg kvintila ima pristup socijalnoj pomoći u naravi

koju u pravilu daju lokalne vlasti. Takvom slabom pokrivenošću narušavaju se postignuća u

smislu preciznosti ciljane primjene socijalne pomoći (pomoć za uzdržavanje ili zajamčena

minimalna naknada) u novcu i naravi. Pokrivenost je neznatno veća u slučaju obiteljskih

naknada, pri čemu su više od trećine najsiromašnijeg kvintila korisnici programa. Naknade za

bolovanje i invalidnost prima približno pet posto najsiromašnijeg kvintila. Ukupno gledajući, 20

posto stanovništva sudjeluje u nekoj vrsti programa socijalne pomoći.

76

Procjene Svjetske banke

107

Tablica 40. Pokrivenost: udio stanovništva koje je primilo socijalni transfer u 2011.

Kvintili potrošnje po ekvivalentu odrasle osobe,

umanjeno za svaki socijalni transfer

Ukupn

o

1.

kvintil

2.

kvintil

3.

kvintil

4.

kvintil

5.

kvintil




Invalidske i obiteljske braniteljske mirovine 24,0 61,9 26,8 15,7 8,6 7,1

Naknada za bolovanje, uključujući njegu,

invaliditet 2,1 5,2 1,6 1,1 2,0 0,7




Socijalna pomoć u naravi (hrana, drva,

odjeća) 1,2 4,6 0,9 0,0 0,5 0,0

Obiteljske naknade (dječji doplatak, rodiljne

naknade, naknada za opremu novorođenog

djeteta)

16,7 36,7 22,1 15,3 6,5 3,2



6.80 Programi socijalne pomoći u Hrvatskoj nisu pretjerano izdašni, barem ne u

usporedbi s programima socijalnog osiguranja. U slučaju donjeg kvintila programima

socijalne pomoći osigurano je približno 27 posto ukupnih sredstava (tablica 41.). Iz programa

obiteljskih naknada najsiromašnijem kvintilu dolazi 23 posto sredstava, dok od socijalne pomoći

u novcu dolazi 26 posto. Programi socijalnog osiguranja izdašniji su i iz njih dolazi približno 87

posto sredstava donjeg kvintila.

Tablica 41. Izdašnost socijalnih naknada u 2011.

Distribucija kvintila dohotka po stanovniku

umanjeno za svaki socijalni transfer

Ukupn

o

1.

kvintil

2.

kvintil

3.

kvintil

4.

kvintil

5.

kvintil




Invalidske i obiteljske braniteljske mirovine 39,5 62,0 29,6 22,9 18,8 17,9

Naknada za bolovanje, uključujući njegu,

invaliditet 18,2 34,9 8,0 12,1 8,4 8,7




Socijalna pomoć u naravi (hrana, drva,

odjeća) 10,5 15,5 4,7

nema

podatka 0,4

nema

podatka

Obiteljske naknade (dječji doplatak, rodiljne

naknade, naknada za opremu novorođenog

djeteta)

12,9 22,2 10,6 8,8 6,6 8,3



108

6.81 U slučaju obiteljskih socijalnih programa uočeni su neki dokazi odvraćajućeg

učinka na zapošljavanje (dječji doplatak, rodiljni dopust, pomoć za opremanje novorođenog

djeteta), ali ne i u slučaju naknada za nezaposlene i socijalne pomoći/zajamčenog minimalnog

dhotka na temelju potreba. Razlog za to mogle bi biti relativno slaba pokrivenost i izdašnost

socijalne pomoći. Veći udio radno sposobnih stanovnika koji nisu zaposleni, ne obrazuju se ili

stručno osposobljavaju, nisu umirovljeni i fizički hendikepirani korisnici su socijalne pomoći.

Više od četvrtine takvih stanovnika (27 posto) živi u kućanstvima u kojima netko prima

obiteljske naknade. Što je više takvih stanovnika u jednom kućanstvu, to je manja vjerojatnost da

oni pronađu posao. Međutim, utvrđeno je da što je više djece i odraslih u takvim kućanstvima, to

je znatno veća vjerojatnost zapošljavanja unutar godine dana. Više od 18 posto ukupno radno

sposobnih stanovnika živi u kućanstvima u kojima netko prima obiteljsku pomoć, a gotovo osam

posto njih živi u kućanstvima u kojima netko prima socijalnu pomoć (tablica 42.).

Tablica 42. Pokrivenost radno sposobnog stanovništva socijalnom pomoći u 2010.

Zaposleni

U

obrazovanju

U stručnom

osposobljavanju Umirovljeni

S

invaliditetom NEEOUI Ukupno

Izravni i neizravni korisnici u omjeru radno sposobnog stanovništva (u postocima)

Ukupno

socijalna pomoć 21,4 27,6 36,7 16,3 71,2 36,5 24,5

Obiteljske

naknade 17,9 21,7 23,9 8,4 16,6 27,0 18,5

Socijalna pomoć

na temelju

potreba

4,7 7,7 25,0 8,9 63,1 14,5 7,9

Izravni i neizravni korisnici u omjeru radno sposobnog stanovništva u najsiromašnijem

kvintilu (u postocima)

Ukupno

socijalna pomoć 36,7 50,2 63,5 24,2 60,0 48,1 40,8

Obiteljske

naknade 30,7 39,7 63,5 14,5 6,5 34,1 29,9

Socijalna pomoć

na temelju

potreba

9,4 17,6 34,3 11,5 60,0 22,2 16,2


6.82 Sustav socijalne pomoći koji uključuje velik broj programa izdašnih naknada može

biti uzrok nemotiviranosti za rad i smanjenja ponude radne snage. U Hrvatskoj postoje

brojni čimbenici nastanka kulture ovisnosti i nemotiviranosti za rad. Kao prvo, velik je broj

radno sposobnih osoba u dobi od 15 do 64 godine koji izravno ili neizravno primaju transfere

socijalne pomoći (688 000 od ukupno 4,2 milijuna stanovnika). Kao drugo, neki su programi

socijalne pomoći zapravo programi zamjenskog dohotka u kojima se ostvaruju prava na izdašne

naknade, poput programa za osobe s invaliditetom. Kao treće, nekim naknadama na razini

pojedinca određeno je da korisnik ne smije raditi, što je snažan učinak u smislu nemotiviranosti

za rad. Primjerice, socijalna pomoć u novcu (program zajamčene minimalne naknade) ima

pripadajuću marginalnu poreznu stopu na dohodak (100 posto) nakon tri mjeseca. Neke obitelji

gube pravo na dječji doplatak za svu djecu ako im dohodak premaši prag prihvatljivosti

programa. Konačno, učinak u smislu nemotiviranosti za rad svih socijalnih naknada može se

akumulirati na razini kućanstva s obzirom na mogućnost akumuliranja brojnih naknada. Brojne

države članice EU-a nailaze na slične probleme pa su, kako bi spriječile dugotrajnu ovisnost o

socijalnim naknadama, reformirale svoje sustave socijalne pomoći kako bi promicale motivaciju

za rad (okvir 19.).

109

Okvir 19. Reforme od socijalne pomoći do posla u odabranim državama članicama EU-a

Mađarska je izmijenila sustav socijalnih naknada kako bi korisnici nastavili dobivati neke naknade do najviše šest

mjeseci nakon zapošljavanja. Slično tome, Latvija je uvela ograničeno trajanje zajamčene minimalne naknade koju

je moguće nastaviti primati u smanjenom iznosu nakon dobivanja plaćenog posla. U Slovačkoj je program reformi

za ublažavanje štetnih učinaka na motivaciju za uključivanje u tržište rada uključivao reforme porezne politike,

aktivne politike tržišta rada i same socijalne naknade. Zahvaljujući aktivnim politikama tržišta rada nezaposleni

mogu sudjelovati u lokalnim javnim radovima kako bi ostvarili više socijalne naknade. U Ujedinjenoj Kraljevini,

Francuskoj i Sjedinjenim Državama formula naknada za programe socijalne pomoći izmijenjena je radi smanjivanja

marginalnog poreza na dohotke sa sto posto na nižu razinu: u Francuskoj stopa Revenue de solidarite active snižena

je na 38 posto, dok se u Ujedinjenoj Kraljevini u programu Universal Credit primjenjuje marginalna porezna stopa

od 65 posto.

6.83 Vlada je suočena s ozbiljnim izazovom u smislu fiskalne konsolidacije koju treba

provesti u kontekstu postupka u slučaju prekomjernog deficita EU-a. U slučaju rashodaza

socijalnu pomoć glavni bi cilj trebao biti poboljšanje učinkovitosti programa socijalne pomoći s

pomoću bolje ciljane primjene. To je moguće ostvariti uvođenjem provjere imovinskog stanja u

nizu programa. Cilj bi bio ograničiti pristup tim programima relativno imućnim kućanstvima,

primjerice gornjih 60 posto stanovništva. Velik udio rashoda za različite socijalne programe

odlazi kućanstvima s visokim i srednje visokim dohotkom (gornjih 40 posto stanovništva), što ne

predstavlja doprinos smanjenju siromaštva.

6.84 Preciznijom ciljanošću moguće je ostvariti znatne fiskalne uštede, ali i poboljšati

pravednost i potaknuti aktivaciju. Ograničavanjem prava na programe socijalne pomoći i

politika ponajprije na siromašne i osobe sa srednje niskim dohotkom moguće je ostvariti fiskalne

uštede u iznosu od 0,85 posto BDP-a (tablica 43.), ovisno o vrstama provedenih reformi.

Tablica 43. Eliminiranje naknada bogatima (engl. elite capture) iz socijalnih programa

Programi i politike socijalne

pomoći koji nisu utemeljeni na

doprinosima

% BDP-a,

2012.

Udio naknada koje se

dodjeljuju najbogatijima u %

naknada za 4. i 5. kvintil

Moguće

uštede

(% BDP-a)

Politička

težina

Porezna olakšica na dijete 1,0 54% 0,5 Blaga

Dječji doplatak 0,5 12% 0,1 Blaga

Pomoć za uzdržavanje 0,2 9% 0,02 Mala

Ostali programi 2,2 11% 0,23 Blaga

Ukupno 3,8

0,85


Preporuke

6.85 Znatnu uštedu od približno 0,85 posto BDP-a moguće je ostvariti uklanjanjem

rasipanja sredstava i boljom ciljanošću socijalnih programa u Hrvatskoj. Uz trenutačnu

razinu rashoda za socijalnu pomoć i određena poboljšanja u smislu bolje ciljanosti Hrvatska bi

mogla riješiti problem relativnog siromaštva najsiromašnijih deset posto stanovništva. Uz

pretpostavku savršene ciljane primjene, u 2010. problem siromaštva svih siromašnih mogao je

biti riješen uz trošak od približno 0,4 posto BDP-a (ili 1,34 milijarde HRK). Međutim, u

stvarnosti taj bi trošak bio nešto veći jer bi kućanstva promijenila ponašanje kako bi

maksimizirala koristi od socijalnog programa. Isto tako, tom trošku treba dodati i administrativne

troškove isplate novčanih transfera.

6.86 Postoje snažni razlozi za primjenu jedinstvenog, ujednačenog kriterija za procjenu

prihvatljivosti za programe socijalne pomoći. Kao prvo, ujednačenim skupom kriterija

osigurava se horizontalna pravičnost: svi se hrvatski građani procjenjuju po istim kriterijima.

110

Razlike u opsegu različitih programa i dalje bi se mogle primjenjivati, primjerice ponudom

različitih programa različitim ciljnim skupinama (primjerice siromašnim obiteljima s djecom ili

osobama s invaliditetom) ili variranjem pragova prihvatljivosti među programima. Kao drugo,

mogli bi se smanjiti administrativni troškovi jer bi osoblje u praksi primjenjivalo jednake

kriterije za sve programe. Mogli bi se smanjiti i privatni troškovi podnositelja zahtjeva jer

moraju dostaviti istu dokumentaciju za različite naknade. Konačno, usklađivanjem kriterija za

socijalne programe mogle bi se smanjiti pogreške i prijevare.

6.87 Za proširenje postupka provjere imovinskog stanja na ostale programe socijalne

pomoći i obiteljske programe osim zajamčene minimalne naknade Hrvatska bi trebala (i)

donijeti jedinstveno zakonodavstvo za procjenu sredstava kućanstva (na temelju primjera nekih

država članica EU-a poput Slovenije), na temelju kriterija prihvatljivosti za zajamčenu

minimalnu naknadu; (ii) izmijeniti kriterije prihvatljivosti pojedinačnih programa radi

usklađivanja s kriterijima zajamčene minimalne naknade ili (iii) konsolidirati programe s

pomoću platforme programa zajamčene minimalne naknade. Vlada je već krenula tim putem

konsolidacijom četiri programa za kućanstva s niskim dohotkom primjenom programa pomoći za

uzdržavanje kao osnove za novi program – program zajamčene minimalne naknade/dohotka.

6.88 Preporučuje se redizajn porezne olakšicu na djecu. Cilj tog programa nije ublažavanje

siromaštva te je on u velikoj mjeri regresivan i skup u smislu izgubljenih poreza. Uvođenjem

paušalne olakšice u približnom iznosu dječjeg doplatka smanjila bi se trenutačna nepravičnost i

povećali porezni prihodi.

6.89 Vlada bi trebala provesti reforme naknada za isplativost rada. To bi trebalo

uključivati usmjeravanje aktivnih mjera tržišta rada (poticaji za zapošljavanje, osposobljavanje

za tržište rada i mjere za promicanje zapošljavanja osoba s invaliditetom i mladih) na dugotrajno

nezaposlene i dugotrajne korisnike socijalnih naknada. To uključuje i intenziviranje mjera

aktivacije tih skupina, uključujući uvođenje obveznih radionica za traženje posla i poboljšanje

osnovnih vještina dugotrajno nezaposlenih.

6.90 Konačno, hrvatski skupi i složeni sustav socijalne pomoći zahtijeva smanjenje

gubitaka zbog pogrešaka, prijevara i korupcije. Hrvatska u sljedećim godinama treba

uspostaviti učinkovit i isplativ sustav za sprječavanje, otkrivanje, nadzor i odvraćanje od

pogrešaka, prijevara i korupcije u sustavu naknada. MSPM i ostala ministarstva i agencije

uključeni u socijalnu politiku trebali bi uspostaviti učinkovit mehanizam za smanjenje pogrešaka,

prijevara i korupcije u sustavu naknada. Izdašnim naknadama i rijetkim provjerama potiču se

prijevare. Uštede bi se mogle kretati od 0,2 do 0,4 posto BDP-a, što je iznos jednak potrošnji za

program zajamčene minimalne naknade ili polovini potrošnje za program dječjih doplataka. Iz

iskustava zemalja članica OECD-a vidljivo je da države mogu znatno smanjiti te gubitke

razvojem pravih institucija, dovoljnim brojem zaposlenika i mehanizama za sprječavanje,

otkrivanje, nadzor i odvraćanje od pogrešaka, prijevara i korupcije.

111

Subvencije hrvatskim sektorima i proizvođačima putem državnih potpora posljednjih su nekoliko

godina prosječno iznosile 2,4 posto BDP-a. No nema puno dokaza da su pridonijele poboljšanju

učinkovitosti u ciljanim sektorima. Naprotiv, slabi, a u nekim slučajevima i sve lošiji rezultati

pokazatelj su neučinkovitosti državnih potpora, posebno u slučaju željeznica, luka i

poljoprivrede. Iz analize odabranih subvencija vidljivo je postojanje znatnog prostora za

racionalizaciju subvencija u iznosu od približno jedan posto BDP-a. Ona podrazumijeva

eliminaciju najmanje učinkovitih subvencija, poput subvencija za određene poljoprivredne

proizvode i racionalizaciju sektorskih subvencija, posebno za željeznice, luke, obradu čelika i

brodogradnju te turizam. To će predstavljati doprinos fiskalnoj konsolidaciji, poboljšanju

učinkovitosti i povećanju pozitivnog konkurentskog pritiska u tim sektorima. S obzirom na velike

neravnoteže u iznosu i strukturi hrvatskih državnih potpora u odnosu na standarde EU-a, te

reforme trebaju brzo prijeći iz sektorskih u horizontalne vrste državne potpore poput potpora za

istraživanje i razvoj. Konačno, uz velika dodatna sredstva na raspolaganju iz EU-a, posebno za

željeznice i poljoprivredu, institucionalno jačanje i poboljšanje učinkovitosti potrebni su kako bi

se podigao apsorpcijski kapacitet, konkurentnost i ukupni rezultati tih sektora.

A. Iznos i struktura hrvatskih državnih potpora

7.1 Hrvatske subvencije velikim sektorima treba znatno racionalizirati, posebno u

kontekstu okvira EU-a o subvencijama za države članice. Od 2008. do 2013. hrvatske su

subvencije iznosile u prosjeku 2,4 posto BDP-a. S obzirom na potrebu za ozbiljnom fiskalnom

konsolidacijom kako bi se javni dug zadržao u održivim okvirima, ti iznosi subvencija više nisu

mogući. Osim toga, tu je i pitanje njihove učinkovitosti u usporedbi s ostalim državama

članicama EU-a i opcije politika za njihovo smanjenje. U svrhu odgovora na ta pitanja ciljevi su

ovog poglavlja: (i) dokumentirati iznos i strukturu tih subvencija u kontekstu okvira EU-a; (ii)

navesti dokaze o produktivnosti i učinkovitosti subvencioniranih sektora i donijeti inicijalne

zaključke o njihovoj učinkovitosti i (iii) opisati opseg smanjenja neproduktivnih subvencija te

mjere politike za njihovu racionalizaciju.

7.2 Regulatorni okvir EU-a prepoznaje i moguće koristi, ali i troškove državnih

potpora. S jedne strane, državnim potporama moguće je promicati ekonomsku integraciju,

podržavati učinkovito trošenje javnih sredstava i povećati gospodarski rast i zaposlenost. Na

primjer, privatnim ulagačima potencijalno važne, društveno korisne aktivnosti mogu biti

preskupe ili prerizične (primjerice zaštita okoliša, upotreba obnovljivih izvora energije ili

istraživanje i razvoj), čime se može opravdati upotreba državnih potpora. S druge strane, kad

neučinkovite tvrtke primaju državne potpore i/ili kad je njihova posljedica nepravedno tržišno

natjecanje između subvencioniranih i nesubvencioniranih tvrtki, državne potpore postaju

preskupe, diskriminirajuće i rasipne. Budući da se svakom potporom narušava tržišno natjecanje,

državna potpora EU-a dobro je regulirana kako bi se osiguralo da se državnim intervencijama tek

minimalno narušava tržišno natjecanje i trgovina unutar EU-a. To ujedno sprječava vlade da

odobravaju selektivnu prednost određenim tvrtkama (okvir 20.).

7.3 Državne potpore pitanje su ravnoteže. Dobro osmišljenim instrumentima za podršku i

učinkovitim državnim potporama moguće je ojačati učinkovite i inovativne tvrtke te potaknuti

zatvaranje neučinkovitih tvrtki. Međutim, učinkovite državne potpore ne smiju ugrožavati

fiskalnu održivost; njima se također ne bi smjele birati „pobjedničke” industrije ili tvrtke; moraju

112

Okvir 20. Vrste državnih potpora i njihovi instrumenti u EU-u

Novim programom modernizacije državnih potpora EU-a, pokrenutim u svibnju 2012., utvrđen je

ambiciozan program reforme državnih potpora. Program ima tri cilja: (i) poticati održivi, pametan i uključiv

rast na konkurentnom unutarnjem tržištu; (ii) usmjeriti ex ante provjeru Komisije na slučajeve koji imaju

najveći utjecaj na unutarnje tržište i ojačati suradnju država članica u provedbi državnih potpora i (iii)

pojednostavniti pravila i omogućiti brže donošenje odluka.

Prema definiciji EU-a, državna je potpora svaka potpora koja: (i) se dodjeljuje iz državnih sredstava, (ii)

predstavlja ekonomsku prednost za određenu tvrtku, gospodarski sektor ili regiju, (iii) je selektivna jer utječe

na ravnotežu između tvrtki koje primaju potporu i njihovih konkurenata i (iv) ima negativni učinak na tržišno

natjecanje i trgovinu među državama članicama. U nekim se slučajevima stvarni element potpore može

razlikovati od nominalnog iznosa, kao u slučaju subvencija, kredita ili jamstava.

Državne se potpore u EU-u dijele na četiri glavne kategorije: horizontalne (koje se dodjeljuju svim

poduzećima u gospodarstvu), sektorske (koje se dodjeljuju odabranim tvrtkama u odabranim sektorima),

regionalne i potpore u poljoprivredi i ribarstvu. Potpora se može dodijeliti putem različitih instrumenata:

bespovratnim sredstvima, poreznim olakšicama, sudjelovanjem u kapitalu, povoljnim kreditima,

poreznim odgodama (obveze plaćanja poreza poreznih obveznika) i jamstvima (izdanima i opozvanima).

Izvor: Europska komisija, http://ec.europa.eu/competition/state_aid/modernisation/index_en.html

se oduprijeti pritiscima interesnih skupina koje primaju neučinkovite potpore; i, konačno, moraju

biti predmetom kritičke revizije i prigovora međunarodnih partnera.

7.4 Ipak, hrvatske su državne potpore sve samo ne uravnotežene: u odnosu na BDP,

Hrvatska troši dvostruko više u usporedbi s državama članicama EU-a. Ukupne državne

potpore, uključujući poljoprivredu, u 2013. iznosile su dva posto BDP-a, što je približno

dvostruko više od prosjeka EU-a ili skupina zemalja EU10 ili EU15 (slika 62.).

Slika 62. Ukupne hrvatske nekrizne državne potpore i njihova struktura, postotak BDP-a

Izvor: EUROSTAT, Hrvatska agencija za zaštitu tržišnog natjecanja (HAZTN).

7.5 Hrvatske državne potpore nisu samo znatno veće od standarda EU-a, već njihovim

strukturama dominiraju selektivne, sektorske i državne potpore za pojedinačne tvrtke. Sama struktura državnih potpora s vremenom se nije puno promijenila. Dok su u skupini EU27

državne potpore prilično ravnomjerno raspodijeljene među sektorima, pri čemu primjerice

sektori ugljena i proizvodnje čine tek nešto više od 50 posto sektorskih potpora, a sektori

financijskih usluga i ostali neproizvodni sektori gotovo 40 posto, u Hrvatskoj dominiraju dva

privilegirana sektora/tvrtke: brodogradnja i emitiranje radijskih i televizijskih sadržaja (HTV).

Veliko oslanjanje na sektorske potpore u Hrvatskoj (40 posto), u usporedbi s EU-om (12 posto),

ukazuje na postojanje znatnog prostora za reformu državnih potpora i usklađivanje s EU-om.

http://ec.europa.eu/competition/state_aid/modernisation/index_en.html

113

Također, ukazuje i na potrebu za znatnim smanjenjem državnih potpora u trenutačno

privilegiranim sektorima, odnosno sektoru čelika, brodogradnje, prometa i turizma.

7.6 Za razliku od jasnog trenda rasta u skupini EU27, a posebno u skupini EU15,

potpore za istraživanje i razvoj u Hrvatskoj stagniraju. Postoje i druge razlike između

Hrvatske i ostalih država članica EU-a u udjelu potpora dodijeljenih različitim horizontalnim

ciljevima. Primjerice, oko polovine horizontalnih potpora u Hrvatskoj dodijeljeno je regionalnim

i lokalnim potporama, a dodatnih 36 posto istraživanju i razvoju te malom i srednjem

poduzetništvu. Za razliku od toga, u skupini EU15 horizontalne su potpore ravnomjernije

raspoređene na zaštitu okoliša i uštede energije, regionalne potpore te istraživanje i razvoj. Kao

udjel u ukupnim potporama industriji i sektoru usluga potpore za istraživanje i razvoj u

Hrvatskoj iznose tek polovinu sličnih potpora dodijeljenih u skupini EU10 ili približno jednu

četvrtinu prosjeka u skupini EU15.

7.7 Osim toga, udjel regionalnih potpora u Hrvatskoj iznosi približno polovinu takvih

potpora u skupini EU10. Kad je riječ o potporama industriji i sektoru usluga, regionalne su

potpore bile veće i važnije u skupini EU10 (30 posto ukupnog iznosa) nego u skupini EU15

(23 posto) jer te države članice imaju više prihvatljivih regija. Za razliku od toga, potpore za

regionalni razvoj u Hrvatskoj uglavnom su uređene posebnim propisima (primjerice Zakonom o

područjima od posebne državne skrbi) i programima državnih potpora, a samo se iznimno

dodjeljuju kao pojedinačne državne potpore.77

7.8 Od 2003., kad je u Hrvatskoj prvi put donesen Zakon o državnim potporama,

sustav se postupno prilagođava prema potpori za „usluge od općega gospodarskog

interesa” (okvir 21.). Bez obzira na i dalje znatnu sektorsku potporu određenim tvrtkama te uz

iznimku spašavanja brodogradilišta i Hrvatske radiotelevizije u 2006. i 2007., sve se manje

potpora postupno usmjerava na posebne sektorske ciljeve, a sve više na horizontalne ciljeve.

Okvir 21. Usluge od općega gospodarskog interesa

Usluge od općega gospodarskog interesa pretežno su državne potpore javnim službama uglavnom u

djelatnostima kopnenog, pomorskog i zračnog prometa, zračnih luka i javne radiodifuzije (Hrvatska radiotelevizija,

HRT). U 2013. udjel ukupnih državnih potpora dodijeljen uslugama od općega gospodarskog interesa iznosio je

približno 23 posto.

Novim paketom pravila o državnim potporama EU-a uslugama od općega gospodarskog interesa

pojašnjavaju se ključna načela državnih potpora te se uvodi raznolik i proporcionalan pristup s pomoću

jednostavnijih pravila za usluge od općega gospodarskog interesa kojima se one definiraju kao male, lokalne u

smislu područja primjene ili sa svrhom postizanja društvenih ciljeva, uz bolje uzimanje u obzir razmatranja u

pogledu tržišnog natjecanja u velikim slučajevima. Države članice uglavnom slobodno određuju usluge od općega

interesa, ali EK osigurava da javnim financiranjem tih usluga ne dođe do pretjeranog narušavanja tržišnog

natjecanja na unutarnjem tržištu. Ovisno o mogućnosti, usluge od općega gospodarskog interesa trebalo bi odabrati

putem otvorenog i transparentnoga javnog natječaja kako bi se osigurala najviša kvaliteta uz najmanji trošak za

porezne obveznike koji financiraju te usluge.

Izvor: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/sgei.html

77

U 2012. davatelji regionalnih potpora bili su Ministarstvo gospodarstva, Hrvatska banka za obnovu i razvoj te

Hrvatska agencija za poštanske usluge i elektroničke komunikacije. Na lokalnoj razini najveći davatelj potpora bio

je Grad Zagreb.

7.9 Instrumenti koje države članice EU-a, uključujući i Hrvatsku, najčešće i u najvećoj

http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/sgei.html

114

7.10 Razlika između Hrvatske i EU-a u upotrebi jamstava može se pripisati

brodogradnji, prometu i turizmu. Državna su jamstva često manje transparentna, ali se često

upotrebljavaju u Hrvatskoj u području kreditiranja i ostalih financijskih obveza. Međutim, prije

nego što je država preuzela cijeli iznos, samo je mali dio njih bio evidentiran kao državna

potpora (samo 1,1 milijardu HRK ili 11 posto ukupno izdanih jamstava) (tablica 45.). Gotovo

sve potpore brodogradilištima dodijeljene su velikim brodogradilištima. Agencija za zaštitu

tržišnog natjecanja u 2011. odobrila je potpore za restrukturiranje brodogradilištima u iznosu od

16,4 milijarde HRK (ili pet posto BDP-a), koja obuhvaća razdoblje od ožujka 2006. do završetka

postupka restrukturiranja. Naknadno je Brodogradilište Kraljevica otišlo u stečaj, čime se

smanjio iznos državnih potpora koje bi mogle biti vraćene na 14,8 milijardi HRK ili približno

4,2 posto BDP-a. Konačno, porezne olakšice, koje se češće primjenjuju u EU-u, u Hrvatskoj su

iznosile samo približno 11 posto potpora.

7.11 Željeznice, ceste i lučka infrastruktura čine najveći dio svih izdanih jamstava

(90 posto). Ta su državna jamstva izdana Hrvatskim željeznicama i brodogradilištima, koji se

smatraju tvrtkama „u financijskim teškoćama”, što znači da se cijeli iznos izdanoga jamstva

smatra državnom potporom. Međutim, jamstva za predujam izdana brodogradilištima u

teškoćama ne smatraju se državnom potporom u punom iznosu, već samo u iznosu procijenjene

vrijednosti kamate ispod tržišne cijene. Brojna su takva jamstva nedavno aktivirana, posebno u

slučaju brodogradilišta, čime su postala izričite, ex post subvencije (tablica 46.), zbog čega je

povećan izravni državni dug.

mjeri upotrebljavaju jesu subvencije i jamstva (tablica 44.). Instrumenti koje Hrvatska

najčešće i u najvećoj mjeri upotrebljava jesu subvencije koje čine približno 60 posto državnih

potpora industriji i sektoru usluga, a slijede ih državna jamstva, koja čine oko 30 posto državnih

potpora. Subvencije prosječno čine 5,5 posto rashoda opće države. To je jedan od najviših udjela

subvencija u rashodima opće države u skupini EU27 te je dvostruko veći od prosjeka skupine

EU27.

Tablica 44. Hrvatske državne potpore industriji i sektoru usluga po instrumentima potpore (bez

poljoprivrede)

Izvor: AZTN.

Tablica 45. Hrvatska državna jamstva od 2003. do 2012., u milijunima HRK

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Total guarantees issued 11,724.4 10,579.1 7,168.1 10,835.8 14,989.1 7,866.7 9,392.1 9,628.5 10,346.0 5,590.9

- do not constitute aid 6,467.2 3,081.3 2,767.5 6,176.7 10,284.9 5,386.6 6,780.9 6,398.7 9,283.8 4,501.7

- guarantees containing aid elements 5,257.2 7,497.8 4,400.6 4,659.1 4,704.2 2,480.1 2,611.2 3,229.8 1,062.2 1,089.2

Aid involved in issued state guarantees 194.7 269.4 235.5 2,363.3 2,739.2 1,516.0 928.5 1,388.2 860.0 674.9

Invoked state guarantees containing aid elements* 430.0 778.8 374.5 391.8 279.2 152.3 209.8 323.3 241.9 196.3

Other guarantees** 3.8 5.0 15.7 23.5 16.1 19.4 13.3 22.9

Total amount state aid contained in state guarantees 624.7 1,048.2 613.9 2,760.1 3,034.1 1,691.8 1,154.4 1,730.9 1,115.2 894.1

% of total gurantees issued 5.3 9.9 8.6 25.5 20.2 21.5 12.3 18.0 10.8 16.0 Izvor: AZTN.

115

7.12 Državne potpore u hrvatskom prometnom sektoru dodjeljuju se željeznicama,

pomorskom prometu i zračnom prometu. Najveći se dio potpora dodjeljuje u obliku

bespovratnih sredstava i jamstava. Potpore željeznicama78

čine približno osam posto ukupnih

državnih potpora i približno 56 posto potpora prometnom sektoru. Potpore pomorskom prometu

čine približno 4,5 posto ukupnih državnih potpora i približno 25 posto potpora prometnom

sektoru. Potpore se dodjeljuju u okviru programa za dodjelu potpora „Bespovratna sredstva za

prometnu povezanost otoka s kopnom i otoka međusobno”, a potpore male vrijednosti dodjeljuju

su posebnim korisnicima u iznosu koji ne prelazi iznos od 1,5 milijuna HRK (200 000 EUR)

tijekom tri fiskalne godine. Potpore zračnom prometu čine približno tri posto ukupnih državnih

potpora i približno 19 posto potpora prometnom sektoru. Hrvatska se razlikuje od ostalih država

članica EU-a koje potpore dodjeljuju gotovo isključivo željeznicama.

Učinkovitost subvencija

7.13 Unatoč znatnom iznosu javnih sredstava dodijeljenih sektoru, kvaliteta hrvatske

željezničke i lučke infrastrukture znatno je ispod standarda EU-a. Standardni i detaljni

podaci za cjelovitu procjenu o stanju u EU-u ili u Hrvatskoj nisu dostupni, ali iz pokazatelja

vidljivo je da javna sredstva nisu osobito učinkovita, posebno u smislu cilja poboljšanja

konkurentnosti. Primjerice, kvaliteta hrvatske željezničke infrastrukture niska je ne samo u

usporedbi sa skupinom EU15 nego i u usporedbi sa skupinom E10, a taj jaz i dalje raste

(slika 63.). U usporedbi s visokom i relativno stabilnom razinom javnih sredstava koja se

dodjeljuju sektoru, ubrzani pad kvalitete željezničke infrastrukture pokazatelj je da se dodijeljena

sredstva ne troše učinkovito. U slučaju lučke infrastrukture stanje je nešto bolje jer se kvaliteta

78

Hrvatske željeznice dobivaju više potpora iz državnog proračuna od prethodno navedenoga, ali ti su iznosi

posebno namijenjeni za obnovu i ulaganje u infrastrukturu i kao takvi ne predstavljaju državnu potporu u smislu

Zakona o državnim potporama. Isto tako, Hrvatske željeznice dobivaju potpore na lokalnoj i regionalnoj razini.

Tablica 46. Rizik od neispunjavanja obveza za aktiviranje državnih jamstava od 2003. do 2012., u milijunima

HRK

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Guarantees with state aid element 5,257.2 7,497.8 4,400.6 4,659.1 4,704.2 2,480.1 2,611.2 3,229.8 1,062.2 1,089.2

Called guarantees shipyards 0 0 0 0 0 289.7 1,898.9 772.2 1,268.3 288.3

Other called guarantees 429.97 778.83 374.53 391.8 279.2 152.3 209.8 323.3 241.9 196.3

Total called guarantees 429.97 778.83 374.53 391.8 279.2 442.0 2,108.7 1,095.5 1,510.2 484.6

Risk rate w/o shipyards 8.18% 10.39% 8.51% 8.41% 5.94% 6.14% 8.03% 10.01% 22.77% 18.02%

Risk rate total 8.18% 10.39% 8.51% 8.41% 5.94% 17.82% 80.76% 33.92% 142.18% 44.49%

Izvor: AZTN.

Tablica 47. Državne potpore prometnom sektoru (uključujući Hrvatske željeznice)

Izvor: EK i HAZTN.

116

infrastrukture poboljšava, a jaz između Hrvatske i skupine EU13 smanjuje79

, no u usporedbi sa

skupinom EU15 kvaliteta je i dalje mnogo lošija (slika 64.).

Slika 63. Kvaliteta željezničke infrastrukture i hrvatske državne potpore

3.0

3.2

3.4

3.6

3.8

4.0

4.2

4.4

4.6

4.8

5.0

2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014

Croatia

EU13

EU15

Score: 1 - 7 (best)

0

0.05

0.1

0.15

0.2

0.25

0.3

0.35

2.9

3

3.1

3.2

3.3

3.4

3.5

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Quality of infrastructure

State aid to railways (right)

Slika 64. Kvaliteta lučke infrastrukture

3.0

3.5

4.0

4.5

5.0

5.5

6.0

Croatia

EU13

EU15

Score: 1 - 7 (best)

Izvor: AZTN i Svjetski indeks konkurentnosti.

Usklađivanje državnih potpora Republike Hrvatske s okvirima EU-a

7.14 S obzirom na velike neravnoteže u iznosu i strukturi hrvatskih potpora u odnosu na

standarde EU-a, izazov se odnosi na brzi prelazak sa sektorskih na horizontalne potpore

(slika 65. i slika 66.). Prije pristupanja politike u području državnih potpora većine država

središnje i istočne Europe bile su znatno različite od politika skupine EU15. Nakon početnog

odstupanja prije pristupanja prosječna državna potpora u skupini EU10 ubrzano se približila

prosjeku skupine EU15.

7.15 Pravila o državnim potporama strože će se primjenjivati na Hrvatsku kao državu

članicu EU-a. U tom kontekstu postavlja se pitanje o načinu provedbe ove reforme.80

Koje će

79

Skupina EU13 uključuje sve države koje su Europskoj uniji pristupile nakon 2004., uključujući i Hrvatsku. 80

Potpuna procjena učinkovitosti državnih potpora izvan je opsega ovog izvješća. U 2012. Agencija za zaštitu

tržišnog natjecanja prvi je put prikupila podatke o učinkovitosti potpora dodijeljenih u 2011. Iako je podatke

zatražila od svih davatelja potpora, samo se nekoliko institucija odazvalo. Iako su učinci programa dodjele potpora

ocijenjeni pozitivno, podaci i procjene koje su dostavili davatelji potpora bili su općeniti i nedostajalo im je temeljite

raščlambe. U budućnosti je potreban sveobuhvatni nadzor učinkovitosti potpora za strožu kvantifikaciju njihovih

rezultata.

117

subvencije i u kojim sektorima trebati najviše prilagoditi, i za koliko? Svrha je da sljedeća dva

poglavlja naprave dubinski uvid u dvije velike vrste subvencija koje imaju veliki potencijal za

racionalizaciju–subvencije željeznicama i poljoprivredi. Procjenjuje se da će potencijalne uštede

u tim subvencijama od povećanja učinkovitosti kao rezultata predloženih mjera iznositi

jedan posto BDP-a.

B. Racionalizacija subvencija za željeznice

7.16 Potražnja za željezničkim prometom u padu je od 2007., ali i dalje čini velik dio

nacionalnog prometa (slika 67.). Željeznički promet u Hrvatskoj uglavnom je tranzitan: država

ima koristi od svojeg strateškog položaja na križanju dvaju glavnih europskih prometnih

koridora, koridora 10 i koridora 5b.81

U mediteranske je luke tijekom prošlog desetljeća uloženo

više od 600 milijuna EUR82

kako bi one postale ulazne točke za međunarodnu robu i putnike

prema tržištima srednje i jugoistočne Europe, ali i za industrije krstarenja i turizma. Međutim,

zbog slabe povezanosti s ostalim načinima prijevoza i susjednim zemljama, njihov potencijal nije

u potpunosti iskorišten. Osim toga, od 2002. u mrežu autocesta uloženo je približno 50

milijardi HRK (15 posto BDP-a), čime su javna sredstva za željeznice ograničena na 19

milijardi HRK (5,8 posto BDP-a) u istom razdoblju.

81

Koridorom 10 povezani su Salzburg (Austrija) i Solun (Grčka) preko Zagreba, a koridorom 5b luka Rijeka s

Budimpeštom preko Zagreba. Novom infrastrukturnom politikom EU-a uspostavljena je osnovna prometna mreža

na devet glavnih koridora. Mediteranskim koridorom povezani su Pirenejski poluotok i mađarsko-ukrajinska

granica, a on u Hrvatskoj prati trasu bivšeg koridora 5b; dok koridor Rajna – Dunav uključuje dio Dunava koji

protječe Hrvatskom. 82

„Istraživanje o statusu spremnosti za pristupanje Europskoj uniji i podrške prometnom sektoru”, Svjetska banka,

studeni 2012.

Slika 65. Horizontalne potpore kao postotak ukupnih

dodijeljenih potpora osim potpora poljoprivredi,

ribarstvu i prometu

Slika 66. Sektorske potpore kao postotak ukupnih

dodijeljenih potpora osim potpora poljoprivredi,

ribarstvu i prometu

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

60,00

70,00

80,00

90,00

100,00

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

EU15 EU12 HR

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

60,00

70,00

80,00

90,00

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

EU15 EU12 HR

Izvor: EK, AZTN (horizontalne potpore uključuju državne potpore na regionalnoj i lokalnoj razini )

118

Slika 67. Struktura unutarnjeg prijevoza prema vrstama, Hrvatska 2012.

Izvor: Hrvatski Državni zavod za statistiku.

7.17 Pristupanjem Hrvatske EU-u u srpnju 2013. nacionalno prometno tržište

integrirano je u europsku prometnu mrežu. Kako EU provodi aktivnu politiku promicanja

željeznica kao učinkovitog, pouzdanog, sigurnog i ekološki prihvatljivog oblika prijevoza,

Hrvatskoj će u razdoblju financiranja 2014. – 2020. na raspolaganje biti stavljeno približno

1,5 milijardi EUR83

za modernizaciju prometnog sektora, a većinu tog iznosa trebalo bi utrošiti

na međunarodne željezničke koridore. Učinkovitost i razvoj željeznica u Vladinu programu za

razdoblje 2011.–2015. prepoznati su kao jedan od pokretača rasta u području prometa i

ekonomije.

7.18 Tijekom priprema za članstvo u EU-u Hrvatska je provela sljedeće reforme u

željezničkom sektoru:

usklađivanje pravnog i institucionalnog okvira željezničkog sektora s pravnom

stečevinom EU-a. Međutim, željezničke se tvrtke tek moraju prilagoditi novom okruženju

nakon pristupanja EU-u, u kojem se traži otvaranje domaćeg tržišta novim sudionicima i

uslugama. To zahtijeva postupni prelazak na poslovno orijentiranu industriju neovisnu o

državnim intervencijama.

Ministarstvo pomorstva, prometa i infrastrukture (MPPI) u lipnju 2012. usvojilo je

petogodišnji plan restrukturiranja Hrvatskih željeznica, što je važan korak prema

poboljšanju operativnih i financijskih rezultata. Hrvatske željeznice prije su bile

organizirane kao holding društvo s četiri djelatnosti84

, a danas su podijeljene u tri samostalna

društva – HŽ Infrastrukturu, HŽ Cargo i HŽ Putnički prijevoz. Važno je napomenuti da je

plan restrukturiranja rezultirao donošenjem ključnih odluka u skladu s pravilima EU-a, poput

podjele holding društva, poboljšanja ugovora između vlade i upravitelja infrastrukture,

ukidanja subvencija društvu za prijevoz tereta (HŽ Cargo) i smanjenja udjela subvencija u

poslovnim prihodima. Svi planovi restrukturiranja redovito se ažuriraju radi praćenja

napretka ključnih elemenata reforme te se u skladu sa smjernicama EU-a o državnim

potporama pripremaju za službeno podnošenje EK-u.

83

Najnoviji je iznos 1,5 milijardi EUR (260 milijuna iz EFRR-a + 1117 milijuna iz Kohezijskog fonda + dodatnih

150 milijuna EUR iz Kohezijskog fonda koji su nedavno dodani), a tome se može dodati iznos od 456 milijuna EUR

iz Instrumenta za povezivanje Europe (engl. Connecting Europe Facility, CEF). 84

HŽ Cargo, HŽ Putnički prijevoz, HŽ Vuča vlakova i HŽ Infrastruktura

119

7.19 Međutim, ciljevi programa reforme željeznica možda se neće ostvariti ako vlada ne

osigura vjerodostojnu srednjoročnu financijsku i institucionalnu strategiju. Iako je

kratkoročno financijsko stanje željezničkih društava ograničeno, njihova srednjoročna

financijska održivost nije sigurna. I dalje se za ulaganja oslanjaju na velike državne potpore.

Resorna ministarstva za promet i financije tek moraju donijeti važne odluke koje su izvan

područja kontrole HŽ-a, uključujući odluke o veličini mreže i usluga, naknadi za infrastrukturu i

strategijama za financiranje ulaganja. U planu restrukturiranja treba smanjiti i subvencije na

održive razine. Kao važan korak u tom smjeru MPPI i HŽ Putnički prijevoz nedavno su sastavili

desetogodišnji Ugovor o uslugama putničkog prijevoza (UUPP) koji uključuje znatno smanjenje

željezničkih usluga.

7.20 Uzroci hitne potrebe za

restrukturiranjem jesu znatni pad

potražnje, loši rezultati poslovanja

i zastarjeli prijevozni kapaciteti.

Željeznički promet u Hrvatskoj

znatno je manji od željezničkog

prometa u ostatku EU-a (slika 68.).

Mjereno u milijunima prometnih

jedinica, od 2007. smanjio se za

36 posto, na 3525 milijuna

prometnih jedinica u 2012.

(tablica 48.). Na količine teretnog

prometa snažno je utjecala

međunarodna financijska kriza, ali i

unutarnji problemi poput niske stope

upotrebe usluga prijevoza tereta za

koje se posredno plaća viša naknada

za pristup pruzi (NPP) nego za

putnički prijevoz, a njihov udio u

ukupnom iznosu vlak kilometara u Hrvatskoj iznosi tek četvrtinu, kao i neuspješnog pokušaja

privatizacije društva u 2013.85

Isto tako, manje od deset posto željezničke mreže jest

dvokolosječno, a u samo 35 posto mreže dopuštene su brzine veće od 80 km/h, što je pad sa

65 posto u 2008.

85

I dok je potonji problem djelomično riješen podjelom holding društva, tranzitno orijentirana željeznica poput HŽ-

a trebala bi istražiti načine za prilagodbu naknade za pristup pruzi u odnosu na susjedne zemlje i druge oblike

prijevoza kako bi stimulirala rast prometa u tom segmentu.

Slika 68. Intenzitet željezničkog prometa u odnosu na EU

(2012.), Hrvatska = 100

Napomena: Intenzitet prometa omjer je prometnih jedinica po km.

Izvor: Eurostat, izračuni Svjetske banke

120

7.21 Kako je većina imovine starija od 30 godina, za zadržavanje trenutačne razine

poslovanja potrebna su znatna ulaganja u infrastrukturu (najmanje 425 milijuna HRK ili

0,13 posto BDP-a na godišnjoj razini u sljedećih deset godina). Od 2007. godišnje je sanirano u

prosjeku 30 km tračnica, a sve je to gotovo u potpunosti financirano državnim sredstvima.

Produktivnost vagona pala je za 40 posto od 2007. do 2011., na samo 0,47 milijuna tona

kilometara po vagonu, dok većina europskih tranzitnih operatera postiže od pet do sedam puta

veću produktivnost vagona (slika 68.). Flota vagona starija je od 30 godina (slika 69.). S druge

strane, produktivnost vagona HŽ Putničkog prometa tek je neznatno pala od krize u 2008., a u

2011. i dalje je premašivala prosjek skupine EU27 za 40 posto, što znači da su trenutačna

veličina flote i upotreba u tom segmentu odgovarajuća. Jedan od razloga odličnih rezultata

redovita je zamjena amortizirane imovine novim putničkim vagonima, poput zamjene početkom

2014. kada je HŽ Putnički prijevoz naručio 44 nova vlaka u vrijednosti od ukupno

1,6 milijardi HRK.

Slika 69. Starost infrastrukture i željezničkih vozila Hrvatskih željeznica

Izvor: Eurostat, izračuni Svjetske banke

Tablica 48. Ključni pokazatelji uspješnosti željeznica

2005. 2007. 2009. 2010. 2011. 2012.*

Prometne jedinice (milijuni putnika po km

+ tona kilometar) 4372 5482 4706 4474 4249 3525

Intenzitet pometa [prometne jedinice / km] 1 603 778 2 013 924 1 728 876 1 643 644 1 560 985 1 295 004

Ukupan broj zaposlenih 14 152 13 411 12 843 12 491 12 468 11 493

Produktivnost rada [prometne jedinice / broj

zaposlenih] 308 925 408 761 366 425 358 178 340 792 306 708

Troškovi rada kao postotak poslovnih

prihoda 76,20% 64,60% 71,20% 70,60% 78,6% 71,3%

Prosječni jedinični troškovi poslovanja

umanjeni za amortizaciju [u eurocentima] 0,084 0,066 0,077 0,078 0,081 0,113

Omjer poslovanja s državnim potporama 1,25 1,27 1,12 1,12 1,04 1,33

Omjer poslovanja bez državnih potpora 66% 79% 72% 72% 69% 58%

*HŽ Holding od 2012. podijeljen je na tri neovisna društva, neke brojke nisu usporedive

Izvor: HŽ, izračuni Svjetske banke

121

Niska učinkovitost željezničkog sektora

7.22 Produktivnost rada željeznica niska je i pada od 2008., uglavnom zbog prevelikog

broja zaposlenih. Produktivnost rada gotovo je upola manja od produktivnosti na europskoj

razini, a čak više od četiri puta niža od one Finskoj, Latviji i Litvi. To je pokazatelj da broj

zaposlenih nije optimalan za znatno smanjene razine prometa, unatoč kontinuiranom smanjenju

broja zaposlenih od 2005. Najveći prostor za poboljšanje produktivnosti postoji u HŽ

Infrastrukturi. Broj od 2,36 zaposlenih po kilometru pruge u 2012. sličan je broju zaposlenih

ostalih upravitelja infrastrukture u jugoistočnoj Europi (kojima je prijeko potrebna reforma), ali

manji od polovine broja zaposlenih upravitelja u zapadnoj Europi. Poboljšanjem produktivnosti

zaposlenika na 1,9 zaposlenih po kilometru pruge ostvarila bi se godišnja ušteda od približno

175 milijuna HRK (0,05 posto BDP-a). Društvo HŽ Infrastruktura u 2012. otpustilo je više od

osam posto zaposlenika, ali za poboljšanje produktivnosti bit će potrebni veći rezovi u tom

smjeru te uvođenje sustava upravljanja produktivnošću.

7.23 Financijski su rezultati sustava Hrvatskih željeznica slabi. Postoji velika potreba za

smanjenjem troškova i racionalizacijom poslovanja kako bi se postigli ciljevi restrukturiranja u

iduće tri do četiri godine. Znatno smanjenje troškova znači da HŽ Holding od 2008. posluje s

gubicima, a 2011. završio je s 127 milijuna HRK (približno 17 milijuna EUR) neto gubitaka prije

podjele u tri zasebna društva. Posljedično, ta društva oslanjala su se na znatne državne potpore, a

iz poslovnih prihoda u pravilu pokrivaju tek 69 posto troškova poslovanja, dok im za kapitalne

rashode ne ostaje gotovo nikakva marža86

. Nakon podjele holdinga financijska je situacija u

društvima i dalje bila loša, a u 2012., unatoč ukupnim subvencijama u iznosu većem od

1,9 milijarde HRK, akumulirala su ukupne gubitke veće od 600 milijuna HRK.87

Stanje je

najteže u društvu HŽ Cargo koje se zbog pravila o državnim potporama više ne može oslanjati na

potporu od države.

7.24 Broj zaposlenih i plaće zaposlenih i dalje će biti neodrživo visoki. HŽ Holding je u

2012. izdvojio više od 70 posto prihoda

od poslovanja za plaćanje troškova rada,

dok većina europskih željeznica za

troškove rada izdvaja približno 40 posto

prihoda od poslovanja. Prema

izračunima Svjetske banke, u 2011.

prosječni godišnji trošak po zaposleniku

dosegnuo je 134 881 HRK, a ti su se

troškovi u razdoblju 2005.–2011.

povećali za 21 posto. HŽ Holding za

2011. prijavio je prosječnu mjesečnu

bruto plaću od 8559 HRK, što je samo

dva posto manje od prosjeka u javnom

sektoru, ali deset posto više od prosjeka

u sektoru obrazovanja ili nacionalnog

prosjeka, unatoč relativno slabije

86

Brojke za 2011. na razini holdinga koje je izračunala Svjetska banka na temelju podataka koje je dostavio HŽ. 87

Sva su društva 2012. završila u gubicima, HŽ Infrastruktura u iznosu od 232 milijuna HRK, HŽ Cargo u iznosu

od 248,5 milijuna HRK i HŽ Putnički prijevoz u iznosu od 127,9 milijuna HRK.

Slika 70. Razvoj potpore željeznicama iz državnog

proračuna

Izvor: HŽ, Državni proračun, izračuni Svjetske banke

122

kvalificiranoj radnoj snazi.

7.25 Ne iznenađuje činjenica da željeznički sektor u velikoj mjeri ovisi o proračunskoj

potpori. Unatoč smanjenju od 36 posto u odnosu na 2005., javni transferi željeznicama u 2012.

iznosili su 1,9 milijardi HRK, odnosno 0,6 posto BDP-a (slika 70.). Više od polovine tih

sredstava bilo je namijenjeno za infrastrukturne poslove, a tek nešto manje od 20 posto za

putničke subvencije putem Ugovora o uslugama putničkog prijevoza (UUPP). Dijelom programa

reformi iz 2012. predviđeno je povećanje javnih sredstava za željeznice radi potpore

restrukturiranju željezničkih društava u ukupnom iznosu od 14 milijardi HRK tijekom razdoblja

2012. – 2016. Međutim, željeznice posežu za znatnim kratkoročnim inozemnim kreditima za

financiranje ulaganja, smanjenje troškova i likvidnost.

Elementi održivog plana restrukturiranja

7.26 S obzirom na nisku produktivnost rada, sustavno slabe financijske rezultate,

prevelik broj zaposlenih te visoke izdatke za plaće koji i dalje rastu, željeznicama je

potrebno ozbiljno i hitno restrukturiranje. Elementi su takvog potrebnog restrukturiranja

jasni: prilagodba broja zaposlenih stvarnoj potrebi za pružanje željezničkih usluga i daljnji

pregovori o kolektivnim ugovorima sa sindikatima koji su u trenutačnom obliku još uvijek

nefleksibilni i predstavljaju veliko opterećenje za financijsko stanje tvrtke. HŽ Infrastruktura i

HŽ Cargo u tom su smjeru krenuli 2012. i djelomično smanjili financijski pritisak, no još je puno

toga potrebno napraviti kako bi ta društva imala sigurnije financijske temelje. HŽ Putnički

prijevoz za financiranje je svojih usluga posegnuo za visokom razinom javnih sredstava i

pokrenuo tehnološku modernizaciju društva, a vjerojatno su moguće i dodatne mjere za rezanje

troškova.

7.27 Planom

restrukturiranja iz 2012.

HŽ Holding predložio je

nastavak i povećanje

ovisnosti o proračunu i

vanjskim sredstvima. S

obzirom na proračunsko

stanje, trebalo bi ojačati

plan restrukturiranja kako

bi se smanjila ovisnost o

proračunskim sredstvima

(slika 71.) i iskoristila

sredstva EU-a za kapitalne

investicije. Planom

restrukturiranja prilično su

optimistično predviđeni i

iznosi državnih potpora za

ulaganja u iznosu od 6,3 milijarde HRK (približno dva posto BDP-a) godišnje. Ukupna ulaganja

predviđena Planom restrukturiranja tek su nešto manja od 24,5 milijardi HRK i financirat će se iz

nekoliko izvora: deset milijardi HRK komercijalnim kreditima (najvjerojatnije uz državno

jamstvo); 6,3 milijarde HRK iz fondova EU-a; dok bi se preostali iznos financirao iz vlastitih

izvora. Nije jasno uključuje li procijenjeni iznos državnih doprinosa nacionalni udio

sufinanciranja za fondove EU-a, dok su pretpostavka za investicijski dio dobro pripremljeni

Slika 71. Razlika između procjena Svjetske banke i HŽ-a u pogledu javnih

sredstava za željeznički sektor od 2012. do 2016. (u tisućama HRK)

1612

2697

3048 3038

3656

2627

2494 2552 2430

2464

2012 2013 2014 2015 2016

Total subsidies, capital and interest (HZ) Total subsidies, capital and interest (WB)

Izvor: HŽ, Državni proračun, izračuni Svjetske banke

123

projekti koji bi mogli biti odobreni čime bi se omogućila rana isplata. Taj se plan revidira nakon

odobravanja programa konvergencije u postupku prekomjernog deficita Hrvatske i finalizira

nakon pomne provjere financijskih sredstava kojima raspolažu vlada i sektor.

7.28 Štoviše, željeznički investicijski program mora proizići iz investicijske strategije za

cjelokupni prometni sektor kojom ponajprije treba odrediti prioritete ulaganja u promet

tijekom srednjoročnog razdoblja i povezati investicijske potrebe s izvorima financiranja na

temelju realnijih pretpostavki. Taj je program sada u nastajanju u okviru privremene prometne

strategije koju priprema MPPI.

7.29 Održivim planom restrukturiranja potrebno je uspostaviti razborite politike

ulaganja. Državna se izdvajanja za ulaganja u željeznice smanjuju od 2008. te su sada niža od

450 milijuna HRK za sva društva bivšeg holdinga. Svjetska banka procjenjuje da bi društva

trebala uložiti najmanje 130 milijuna EUR (975 milijuna HRK) godišnje kako bi održala

postojeću razinu poslovanja. Vlada je odlučila da će opet povećati iznos subvencija za putnički

prijevoz i infrastrukturu u razdoblju 2014. – 2016., ali nije jasno odlučila o tome bi li dio iznosa

trebao biti namijenjen za redovito održavanje i koji bi dio trebao biti namijenjen za operativne

troškove.

7.30 U petogodišnjem razdoblju planira se znatno smanjenje broja zaposlenih, ali

potrebni su veći rezovi da bi društva postala profitabilna. Od 2012. do 2016. ukupan broj

zaposlenih sva tri društva mogao bi se smanjiti za 35 posto, čime bi se, prema predviđanjima,

trebale ostvariti uštede od 520 do 760 milijuna HRK (0,15–0,23 posto BDP-a). S obzirom na

nisku produktivnost rada i loš financijski položaj, te brojke vjerojatno nisu dovoljno visoke. Oko

4700 zaposlenih i dalje je zaposleno u društvima kćerima matičnih društava, što znači da bi neki

od operativnih pokazatelja produktivnosti bili znatno lošiji da su iskazani i ti podaci. Društvo HŽ

Infrastruktura od donošenja plana znatno je smanjilo broj zaposlenih, dok HŽ Cargo trenutačno

radi na tome.

7.31 Smanjenje broja zaposlenih za 48 posto od razina iz 2011. predstavljalo bi rezanje

troškova potrebno da se dostigne radna produktivnost skupine EU27 do 2016. – 2017. Međutim, iznos prosječnoga godišnjeg smanjenja broja zaposlenih kreće se od 105 do

150 milijuna HRK i predstavljao bi dodatni pritisak na financijski položaj društava ili na već

ograničen državni proračun. Daljnje smanjenje broja zaposlenih potrebno je stoga dobro

isplanirati, uzimajući u obzir trenutačne troškove zaduživanja (jer je smanjenje broja zaposlenih

od 2012. do 2013. uglavnom financirano skupim komercijalnim kreditima) i učinak na proračun.

Daljnje uštede mogu se ostvariti i smanjenjem vanjskih usluga i/ili izmjenom razine pružanja

usluga. Iz plana reforme društva HŽ Infrastruktura čini se da ono planira takvo ubrzano rezanje

troškova, kao i restrukturiranje društava kćeri: cilj je održati profitabilne djelatnosti unutar

jednog društva za održavanje tračnica, a ostale privatizirati, likvidirati ili prenijeti na državu.

7.32 S obzirom na to da su investicijske i operativne potpore u prošlosti bile u padu (u

pravilu operativne potpore upotrebljavale su se za pokrivanje gubitaka u poslovanju), društva su

počela istraživati mogućnosti financiranja iz EU-a. S obzirom na smanjenje državnih potpora

i malu preostalu maržu iz vlastitih izvora za investicije, društva HŽ Infrastruktura te, u manjoj

mjeri, HŽ Putnički prijevoz počela su razmatrati mogućnosti financiranja investicijskih programa

iz strukturnih fondova EU-a. Međutim, njih će morati pratiti velike uštede troškova radi izravnog

ulaganja ili otvaranja prostora za zaduživanje. Društvo HŽ Cargo, koje u 2012. u skladu s

propisima EU-a nije bilo korisnik državnih potpora, neće imati pravo ni na kakvu vanjsku

124

pomoć, osim na onu iz privatnih izvora. Nakon neuspjele privatizacije društvo HŽ Cargo

započelo je u 2014. financijsko restrukturiranje te se nalazi u postupku završetka programa

restrukturiranja koji je dostavljen EK-u sredinom 2014.

Financiranje EU-a i pripadajući izazovi hrvatskoga željezničkog sektora

7.33 Osim velikih izazova u smislu unutarnjeg restrukturiranja, sredstva EU-a dolaze s

vlastitim skupom zahtjeva. Učinkovita i djelotvorna upotreba financijske pomoći EU-a u

perspektivi razdoblja 2014. – 2020. podliježe različitim kriterijima koje treba ispuniti na

strateškoj i programskoj razini. Posebnu je pažnju potrebno posvetiti ispunjenju ex ante uvjeta. U

željezničkom sektoru oni uključuju: (i) izradu prometnog plana ili sektorskog okvira koji je u

skladu sa zakonskim uvjetima za (ii) procjenu okoliša, (iii) razrađeni plan provedbe projekata te

(iv) osiguranje sposobnosti posredničkih i korisničkih tijela da dostave plan provedbe projekata.

Iako EK nekima od njih može odobriti privremeno izuzeće, ex ante uvjeti predstavljaju nužne

preduvjete za dobivanje potpora EU-a i treba ih ispuniti u najkraćem mogućem roku.

7.34 Hrvatska stoga mora razviti sveobuhvatnu prometnu strategiju kao okvir za

strategiju željezničkog podsektora i višegodišnje planove kojima će postaviti jasne,

dosljedne i posebne ciljeve. Tijekom prethodnog programskog razdoblja 2007. – 2013. oko

92 posto sredstava EU-a (IPA) za projekte prometne infrastrukture usmjereno je na željeznički

sektor, glavni sektor u smislu dodijeljenih potpora. Međutim, iako je ugovoreno 82 posto

sredstava za željeznice, krajem 2013. isplaćeno ih je samo 44 posto, što ukazuje na to da u novoj

financijskoj perspektivi od 2014.do 2020. treba ozbiljno intenzivirati posao u pripremi projekata.

7.35 Zbog pristupa dosad najvećem iznosu sredstava za željeznice ozbiljan naglasak

treba staviti na pripremu sveobuhvatne i višemodalne prometne strategije. Trenutačna

prometna strategija izrađena je 1999., a od tada nije ažurirana, dok je petogodišnje razdoblje

plana za željeznički podsektor isteklo u 2012. Potrebno je unaprijed odrediti prioritete između i

unutar vrsta prijevoza u odnosu na prometne strategije te status plana provedbe projekata.

Pripremljena je „privremena” prometna strategija za ispunjavanje ex ante uvjeta u prvim

godinama perspektive 2014. – 2020. Istovremeno, MPPI radi na novoj prometnoj strategiji

Hrvatske koju će najvjerojatnije završiti za dvije do tri godine i za koju su potpore osigurane iz

sredstava IPA-e.

7.36 Sredstva EU-a trebala bi biti glavni izvor financiranja budućih ulaganja u

željeznicu. Na temelju predloženog proračuna EU-a, 8,4 milijarde EUR iz Europskih strukturnih

i investicijskih fondova na raspolaganju su Hrvatskoj u programskom razdoblju 2014. – 2020., a

očekuje se da će približno 20 posto tog iznosa biti izdvojeno za promet. Vlada bi stoga napore i

resurse trebala usmjeriti na maksimalnu upotrebu sredstava EU-a, dok bi državne i ostale potpore

za željeznička ulaganja trebale biti ograničene na državno sufinanciranje, restrukturiranje i

popravak kritične infrastrukture, što bi omogućilo i smanjenje sektorskih subvencija. Iako

maksimalni udjel državnog sufinanciranja iz Europskih strukturnih i investicijskih fondova za

Hrvatsku iznosi 15 posto, iskustva su ostalih država članica da je taj udjel nešto veći i kreće se

od 30 do 50 posto, tako da zadovoljavanje uvjeta za državno sufinanciranje može biti zahtjevno,

zbog čega je potrebno pažljivo planiranje i redoslijed.

7.37 Ukupni nacionalni doprinos za željezničke projekte u sljedećoj financijskoj

perspektivi može se približiti iznosu od 600 milijuna EUR. Taj se scenarij temelji na

sredstvima u iznosu od 1,95 milijardi EUR namijenjenih željeznicama, što predstavlja 80 posto

ukupno dodijeljenih sredstava za promet. Korištenje sredstava u prvim je godinama u pravilu

125

manje od očekivanoga u većini zemalja tijekom prve godine nakon pristupanja te će proći neko

vrijeme prije nego što nove strukture počnu funkcionirati u Hrvatskoj. Stoga se očekuje da će

stopa isplata biti niska u prvim godinama, približno dva posto, a do 2020. postupno će se

povećati na 20 posto. Predviđa se da će stopa nacionalnog sufinanciranja iznositi približno

30 posto. Na temelju tih pretpostavki predviđa se da će doprinos zemlje za financiranje projekata

EU-a u željezničkom sektoru u 2014. iznositi 30 milijuna EUR te da će se do kraja financijske

perspektive taj iznos povećati do najviše 140 milijuna EUR.

Preporuke

7.38 U usporedbi s trenutačnim razinama subvencija, ako se provedu prethodno opisane

mjere za smanjenje troškova i ostala poboljšanja, operativne subvencije željeznicama

mogu se smanjiti za 0,3 posto BDP-a bez velikog utjecaja na usluge. Vlada treba odlučiti o

prihvatljivoj razini financiranja za željeznice, definirati investicijski program za cjelokupni

prometni sektor i postaviti jasne granice financiranja. Financiranje treba biti transparentno uz

dovoljno sredstava za poslovanje i investicije te uz ograničenja državnih jamstava za državne

tvrtke i državnih doprinosa za otplate kredita.

7.39 Nakon što se odredi ukupna razina javnog financiranja (ne uključujući sredstva

EU-a), potrebno je utvrditi strukturu i organizaciju financijske potpore željeznicama. Dva su

glavna alata Ugovor o pružanju javnih usluga (UPJU) i Višegodišnji infrastrukturni ugovor

(VIU). Prva je mogućnost osigurati državne potpore za upravitelja infrastrukture, odnosno

subvencioniranje naknade za pristup pruzi (NPP). Time će se potaknuti rast prometa jer će

željeznički operateri plaćati niže pristojbe za korištenje infrastrukture, a iznos naknade za pristup

pruzi utvrđen je ispod razine povrata troškova. Druga je mogućnost subvencioniranje troškova

prijevoza putnika putem Ugovora o pružanju javnih usluga i zadržavanje cijene pristupa u

odnosu na njegovu cijenu. Odabir jedne od mogućnosti trebao bi se temeljiti na iznosu

raspoloživog financiranja za željeznice, elastičnosti prometa nakon pristupanja EU-u i otvaranja

tržišta u odnosu na pristojbe za pristup te elastičnosti potražnje za uslugama putničkog prijevoza

s obzirom na cijenu i kvalitetu usluge. Drugi je problem kako subvencionirati kapitalna ulaganja

u putničkom segmentu. Političkim odlukama koje je donijela u 2013. Vlada je odlučila

subvencionirati putnički prijevoz, uključujući i njegova kapitalna ulaganja, ali naknadu za

pristup pruzi tek treba optimizirati.

7.40 Pristupačnu razinu usluga i veličinu mreže treba odrediti u odnosu na načine

prijevoza i raspoloživa sredstva za subvencioniranje sektora. Tijekom srednjoročnog

razdoblja operateri moraju održati ili poboljšati učinkovitost pružanja usluga u odnosu na razinu

sredstava koje primaju od države. Ako postoje planovi za izmjenu iznosa iz Ugovora o pružanju

javnih usluga, potrebno je ponovno utvrditi opseg usluga, što bi moglo uključivati smanjenje

dostupnih usluga. Isto tako, mreža treba biti odgovarajuće veličine u odnosu na intenzitet

prometa i razinu financiranja za modernizaciju i popravak.

7.41 Vlada treba osnažiti ugovorne odnose s upraviteljem infrastrukture i putničkog

prometa: (i) VIU treba sklopiti za razdoblje od četiri do pet godina i utvrditi prava i obveze

upravitelja infrastrukture te ga učiniti odgovornim za kvalitetu i sigurnost prometa te održavanja

željezničke mreže. Konkretno, Višegodišnjim infrastrukturnim ugovorom treba utvrditi godišnje

ciljeve u smislu rezanja troškova i smanjenja mreže, pokazatelje uspješnosti koje društvo HŽ

Infrastruktura mora postići te raspodjelu sredstava za trajanja ugovora; (ii) treba sklopiti jedan

višegodišnji UPJU u trajanju od najviše deset godina ili više zahvaljujući kojem će društvo za

126

prijevoz putnika moći razvijati dugoročne planove ulaganja koji bi mogli rezultirati

poboljšanjem usluga. Vlada bi također mogla razmotriti sklapanje nekoliko regionalnih UPJU-a

kojima bi se centralno upravljalo, umjesto jednog potpuno centraliziranog UPJU-a.

7.42 Društva unutar bivšeg holdinga moraju postati financijski održiva i samoodrživa.

Krajnji su preduvjeti pravovremeno izvršavanje i provedba programa restrukturiranja koji je u

skladu s planiranim ciljevima u smislu rezanja troškova. Međutim, unatoč naporima za provedbu

reformskih mjera, intenzitet prometa niži od očekivanoga uzrok je znatnog pogoršanja ionako

slaboga financijskog stanja svih društava. Planovi restrukturiranja najvjerojatnije će biti

izmijenjeni radi usklađivanja s postojećim uvjetima i ograničenim proračunom. Za dostizanje

razine uspješnosti skupine zemalja EU27 potrebne su oštrije mjere za smanjenje troškova i

agilniji pristup reformi.

7.43 Uspjeh aktivnosti koje će se provoditi u cilju poboljšanja sektorskog i korporativnog

upravljanja te upravljanja i uspješnosti željezničkih operatora ovisi o sposobnosti

Ministarstva pomorstva, prometa i infrastrukture (MPPI) za nadzor željezničkog sektora.

Glavnu ulogu u upravljanju reformom sektora treba, umjesto željezničkih društava, imati

Ministarstvo prometa. I dok MPPU treba pomno koordinirati svoj rad s ostalim partnerima u

vladi, odnosno Ministarstvom financija i Ministarstvom regionalnog razvoja i fondova Europske

unije, ono je i dalje isključivo odgovorno za širok spektar aktivnosti za koje su potrebni

odgovarajući ljudski resursi u smislu broja, vještina i kvalifikacija kako bi se definirala

pristupačna razina usluga koje vlada namjerava kupiti u smislu infrastrukture i putničkog

prijevoza.

7.44 I konačno, ali ne i najmanje važno, potrebno je uložiti značajne napore u

maksimizaciju apsorpcije sredstava iz EU fondova. To uključuje visoku razinu spremnosti

korisnika i provedbenih tijela. Iz vladine perspektive smjernice treba pružiti usvajanjem nove

prometne strategije Hrvatske s dobro razrađenim odjeljkom o prometu u Operativnom programu.

C. Racionalizacija subvencija za poljoprivredu i ruralni razvoj

7.45 Tijekom posljednjeg desetljeća proračun za poljoprivredu i ruralni razvoj povećao

se u apsolutnom i relativnom smislu (slika 72.). U odnosu na cijeli državni proračun, proračun

za poljoprivredu i ruralni razvoj povećao se s približno 2,5 posto u 2004. na približno 3,5 posto

te raste više od dvostruko brže od ukupnog državnog proračuna (godišnje stope povećanja iznose

11,9 posto, odnosno 5,3 posto). Proračun sektora trenutačno neznatno premašuje jedan posto

BDP-a. To se može usporediti s javnom potrošnjom za poljoprivredu i ruralni razvoj u nekim

zemljama skupine EU10 (primjerice Bugarskoj, Latviji ili Litvi), ali veći je nego u većini ostalih

država članica EU-a, u kojima se razine u pravilu kreću između 0,3 i 0,8 posto. Unutar

poljoprivrednog proračuna programi transfera, a posebno izravna plaćanja čine znatan dio, ali su

se s vremenom, u relativnom smislu, smanjili (slika 73.).

127

Slika 72. Proračunska potrošnja za poljoprivredu i

ruralni razvoj od 2004. do 2012.

Slika 73. Potrošnja za poljoprivredu i ruralni

razvoj prema programu (u milijunima HRK,

2004. – 2012.)

Izvor: Ministarstvo financija, Hrvatski zavod za statistiku i izračuni osoblja

7.46 Međutim, postoji nekoliko izazova pri izvršavanju raznih programa na koje u

budućnosti treba bolje odgovoriti. Kao prvo, plaćanja iz 1. stupa (izravne isplate, tržišne

intervencije i potpore dohotku) naišla su na probleme prevelikih obveza i odgođenih isplata. Od

2004. – 2011. proračunske obveze često su bile veće od raspoloživih financijskih sredstava, zbog

čega su stvarna plaćanja poljoprivrednicima odstupala od planiranih, što je prouzročilo

nezadovoljstvo među korisnicima. S vremenom nedostatak je političke volje da se osigura

financijska disciplina u pogledu plaćanja poljoprivrednicima doveo do znatnih proračunskih

obveza i sve većih poteškoća u pogledu rokova plaćanja. Temeljni je zakon kojim se uređuju

potpore poljoprivredi Zakon o potpori poljoprivredi i ruralnom razvoju. Zakon sadržava odredbe

o financijskoj disciplini, ali one se ne provode dosljedno.

7.47 Kao drugo, zbog neizvršavanja modulacije subvencioniranja poljoprivrednih

gospodarstava došlo je do smanjenja naplate proračunskih prihoda te narušavanja

pravedne raspodjele potpora. Cijevi modulacije u Hrvatskoj jednaki su onima u EU-u. Prvi je

cilj postizanje uravnoteženije raspodjele poljoprivrednih potpora uz veći udio potpora malim i

srednjim poljoprivrednicima. To je opravdano činjenicom da će najveći poljoprivrednici imati

koristi od ekonomije razmjera. Drugi je cilj preraspodjela ukupnog proračunskog financiranja

prema povećanju udjela strukturnih mjera (ponajprije za ruralni razvoj) te smanjenje udjela

izravnih plaćanja. U 2012. zbog neprimjene modulacije izgubljeno je približno 75 milijuna HRK

prihoda. Još je jedan nedostatak pri izvršavanju izravnih plaćanja za proizvodnu godinu 2012. taj

što poljoprivrednici nisu dobili pojedinačne račune, što ukazuje na nedostatak transparentnosti u

izvršavanju izravnih plaćanja.

7.48 Kao treće, subvencije za „intervencije na tržištu” nisu bile dovoljno transparentne. Nije moguće unaprijed točno utvrditi obveze za potpore za tržišne intervencije za predmetnu

fiskalnu ili proizvodnu godinu. U tom je pogledu hrvatski poljoprivredni proračun nedovoljno

transparentan. Osim toga, podaci Ministarstva financija o plaćanjima iz državnog proračuna za

tržišne intervencije u poljoprivredi niti se podudaraju s ukupnim obvezama niti je jasno kojim

mjerama pripadaju.

128

7.49 Konačno, nacionalna plaćanja iz 2. stupa (posebno potpore za ulaganje) istisnula su

program sufinanciranja EU-a (SAPARD), uz istovremena znatna kašnjenja isplata. Provedbu nacionalnog programa potpora za ulaganje od 2004. do 2009. pratila je velika i rastuća

proračunska potpora. Međutim, povoljniji uvjeti tog nacionalnog programa, u usporedbi sa

SAPARD-om, bili su jedan od glavnih razloga njegova neuspjeha. U relativno kratkom razdoblju

od pokretanja programa do njegova ukidanja u studenome 2009. preuzete su velike proračunske

obveze, a dio njih trebalo je isplatiti tijekom 2013. Rokovi za isplatu sudionicima u programu

potpora za ulaganja produživao se zbog sve većeg broja zahtjeva za financiranje i proračunskih

ograničenja. U posljednjih nekoliko godina, kašnjenja u isplati povrata poljoprivrednicima bila

su duža od dvije godine što je dovelo do nezadovoljstva.

Problemi s produktivnošću u hrvatskom poljoprivrednom sektoru

7.50 Niska produktivnost na malim poljoprivrednim gospodarstvima stalan je problem u

Hrvatskoj. Ukupno gledajući, unatoč malom udjelu u hrvatskom gospodarstvu, poljoprivreda je

i dalje ključni izvor prihoda (uključujući proizvodnju za vlastite potrebe) dijela stanovništva.

Udio poljoprivrede, šumarstva i ribarstva u BDP-u iznosi samo približno četiri posto, što je tek

neznatno više od prosjeka skupine EU27, koji iznosi dva posto BDP-a. U tom je sektoru,

međutim, u 2012. bilo zaposleno približno 11 posto ukupne radne snage uz znatan udjel radne

snage u dobi od 65 godina i starije, dok je u skupini EU27 u tom sektoru bilo zaposleno pet posto

radne snage.

7.51 Uz gotovo dvije trećine poljoprivrednog zemljišta kojim upravljaju poljoprivredni

kombinati veći od deset hektara, u Hrvatskoj je riječ o relativno dobroj ukupnoj

produktivnosti zemljišta. U novim državama članicama EU-a, prosječna produktivnost sektora

je u konačnici rezultat različite raspodjele poljoprivrednog zemljišta među „malim” i „velikim”

poljoprivrednicima. Ipak, u slučaju određenih proizvoda nema razlika u produktivnosti,

uglavnom u sektoru stočarstva.

7.52 Međutim, visoki udio malih

poljoprivrednih gospodarstava i onih koja

proizvode za vlastite potrebe uzrok je niske

ukupne produktivnosti rada (slika 74.). Tri

četvrtine svih poljoprivrednih gospodarstava

manje je od pet hektara, a gotovo 60 posto njih

(ili polovina ukupnog broja) samo troši više od

polovine svoje poljoprivredne proizvodnje88

. U

usporedbi sa skupinom EU27, hrvatska je

poljoprivreda u većoj mjeri radno intenzivnija

uz dvostruko više godišnjih jedinica rada (GJR)

po hektaru (odnosno 0,16 GJR/ha, što je prosjek

razdoblja 2005. – 2011.). To ukazuje na to da

Hrvatska ima brojne mogućnosti za daljnja

povećanja produktivnosti u poljoprivredi

promicanjem alternativnih izvora prihoda izvan

poljoprivrede.

88

Eurostat, Popis poljoprivrede iz 2010.

Slika 74. Produktivnost rada na poljoprivrednim

gospodarstvima, Hrvatska i EU (2005. – 2011.,

prosjek)

Napomena: Skupinu EU12 čine države članice koje su

EU-u pristupile nakon 2004., osim Hrvatske.

Izvor: Eurostat i vlastiti izračuni

129

7.53 Prihodi hrvatskih poljoprivrednika uvelike se razlikuju, ovisno o veličini njihovih

poljoprivrednih gospodarstava. Standardna proizvodnja89

prosječnoga hrvatskog

poljoprivrednog gospodarstva još je uvijek približno pet puta manja od prosječnoga

poljoprivrednog gospodarstva skupine EU15 (9065 EUR u odnosu na 45.334 EUR u 2010.). No

stanje je bolje nego u prosječnom poljoprivrednom gospodarstvu skupine EU1290

, čija je

vrijednost godišnje proizvodnje samo 6941 EUR. Ipak, postoje znatna odstupanja prema

klasterima poljoprivrednih gospodarstava koje treba uzeti u obzir pri ciljanju sadašnjih i budućih

mjera politike. U usporedbi s ostatkom EU-a, najmanji hrvatski poljoprivrednici imaju najveće

razlike u prihodima, no ta se razlika smanjuje s porastom poljoprivrednoga gospodarstva.

Najveći poljoprivrednici u Hrvatskoj (odnosno oni čija su poljoprivredna gospodarstva veća od

100 ha) već imaju prihode veće od gospodarstva iste veličine u EU-u (slika 75.).

7.54 Ostala ograničenja koja utječu ponajprije na male i srednje poljoprivredne segmente

odnose se na mobilnost poljoprivrednika, navodnjavanje i mirovine. Postoji nedovršeni plan

za zemljište kojim se ograničava mobilnost poljoprivrednika, posebno malih, i koji je odraz

suboptimalne strukture sektora. Zbog nedovoljno razvijenog sektora navodnjavanja dodatno su

ograničene poljoprivredna proizvodnja i produktivnost, a mirovinskim sustavom koji ne

uključuje ograničava se restrukturiranje poljoprivrednih gospodarstava.

Potrošnju za javne usluge treba racionalizirati

7.55 Za razliku od sektorskih transfera, potrošnja za pružanje javnih usluga i

upravljanje njima91

u poljoprivrednom sektoru znatno se povećala u apsolutnom smislu, a

89

Standardnim obujmom proizvodnje (SOP) mjeri se ekonomska veličina poljoprivrednih gospodarstava, a on se od

2010. upotrebljava za opis ekonomske veličine poljoprivrednih gospodarstava u Europi umjesto standardne bruto

marže. Eurostat definira standardni obujam proizvodnje kao prosječnu monetarnu vrijednost poljoprivredne

proizvodnje po proizvođačkoj cijeni u eurima po hektaru ili po grlu stoke. 90

Skupinu EU12 čine države koje su Europskoj uniji pristupile u 2004. i 2007. 91

Izdaci za javne usluge uključuju rashode za administraciju i upravljanje Ministarstvom poljoprivrede i izdatke za

ostale službe pod pokroviteljstvom tog ministarstva: Agencije za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom

razvoju; Hrvatske poljoprivredne agencije; Hrvatskog centra za poljoprivredu, hranu i selo; Hrvatskog zavoda za

Slika 75. Prosječni standardni obujam proizvodnje po poljoprivrednom gospodarstvu, prema veličini

poljoprivrednih klastera (u tisućama EUR, 2010.)

0

5

10

15

20

25

30

0-2 ha 2-4.9 ha 5-9.9 ha

Small

EU-12**

Croatia

EU-15*

0

20

40

60

80

100

10-19.9 ha 20-29.9 ha 30-49.9 ha

Medium

050

100150200250300350400

50-99.9 ha >100 ha No land

Large

Izvor: Eurostat, Popis poljoprivrede iz 2010. i vlastiti izračuni

130

udvostručila u relativnom (činila je čak 25 posto ukupne sektorske potrošnje u 2013.). Ti su

rashodi među najvećim rastućim proračunskim izdacima za upravljanje u usporedbi s ostalim

segmentima državne uprave u posljednjih deset godina. Prosječna stopa porasta izdataka za javne

službe od 2005. do 2011. bila je veća od 20 posto godišnje, što je čak šest puta više od stope

rasta ukupnih rashoda državnog proračuna u istom razdoblju.

7.56 U upravljanju poljoprivredom i ruralnim razvojem Agencija za plaćanja igra

središnju ulogu u budućoj provedbi Zajedničke poljoprivredne politike (ZPP). Agencija za

plaćanja obavlja dobro definirane i strogo regulirane funkcije: ona isplaćuje omotnicu potpora

ZPP-a prihvatljivim korisnicima te obavlja administrativne kontrole i kontrole na licu mjesta

kako bi osigurala da su plaćanja u skladu pravilima ZPP-a. U slučaju Agencije za plaćanja u

poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju (APPRRR) vidljiv je najbrži rast proračunskih

rashoda za javne službe u posljednjih nekoliko godina. Taj je trend uobičajen u skupini zemalja

EU10, a određen je uvjetom usklađivanja sa strogim pravilima EU-a o fiduciji. U 2012. udjel je

APPRRR-a u ukupnim rashodima za javne službe bio tek neznatno veći od 13 posto. Što je još

važnije, njezini administrativni troškovi u ukupnom prijenosu omotnice pali su ispod 2,5 posto,

što je za standarde EU-a nisko (u skupini EU10 kreću se između četiri i osam posto). APPRRR je

akreditiran u 2013. i pokazao je dovoljno kapaciteta za korištenje pristupnih koristi ZPP-a.

Trenutačni iznos od 134 milijuna HRK za APPRRR, koji je gotovo 30 posto viši nego

prethodnih godina, i troškove agencije za plaćanja usporedivi su mjerilima EU-a.

7.57 Ipak, još uvijek ima prostora za poboljšanje učinkovitosti i organizacije tih službi. Udio potrošnje za javne službe u poljoprivredi u Hrvatskoj (25 posto ukupnoga sektorskog

proračuna u 2013.) visok je u usporedbi s EU-om te mu je potrebna racionalizacija. Povećanje

rashoda za upravu i javne službe može se samo djelomično objasniti prilagodbom ZPP-u.

Vidljivo je povećanje broja aktivnosti koje provode različite javne službe u poljoprivredi,

posebno u pogledu pomoćnih usluga za poljoprivrednike.

Tržišne intervencije nisu u potpunosti usklađene s EU-om

7.58 U budućnosti, interventne mjere za reguliranje poljoprivrednih tržišta, uključujući

povrate za izvoz poljoprivrednih proizvoda u države koje nisu članice EU-a, u cijelosti će se

financirati iz Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) u kontekstu podijeljenog

upravljanja između EK-a i Hrvatske. Dakle, financijske obveze Hrvatske bit će ograničene na

nacionalno upravljanje programom i administraciju.

7.59 Međutim, interventne mjere će dovesti do fiskalnih ušteda u odnosu na

pretpristupne potpore. Prije pristupanja tržišne intervencije činile su varijabilni, no ne i

zanemarivi udio poljoprivrednog proračuna Hrvatske. Od 2004. do 2012. na izravne tržišne

intervencije godišnje se trošilo u prosjeku 153 milijuna HRK (ili 21 milijun EUR), odnosno

približno pet posto ukupnih rashoda za poljoprivredu. Ti su rashodi vrhunac dosegnuli u 2007.

kada su iznosili 13 posto, ali u 2012. pali su na samo jedan posto (tri milijuna EUR). Javne

intervencije rasle su dvostruko brže od izravnih plaćanja. Nakon pristupanja gornje granice za

tržišne izdatke EFGP-a određene su u višegodišnjem financijskom okviru EU-a za razdoblje

2014. – 2020. Uz odbitak izravnih plaćanja, očekuje se da će gornje granice financiranja EU-a u

2013. iznositi približno 33 milijuna EUR, a zatim naglo pasti zbog uvođenja izravnih plaćanja.

poljoprivrednu savjetodavnu službu; Agencije za hranu; Agencije za poljoprivredno zemljište. Ti izdaci uključuju i

izdatke za veterinarstvo i sigurnost hrane u sklopu ministarstva.

131

7.60 Tijekom pretpristupnog razdoblja najveći udio rashoda činili su programi za

otklanjanje posljedica elementranih nepogoda. Tijekom dviju izuzetno nepovoljnih godina

(2007. i 2011.) vlada je odlučila poljoprivrednicima nadoknaditi štetu prouzročenu nepovoljnim

vremenskim uvjetima ne samo sredstvima Ministarstva poljoprivrede nego i znatnim sredstvima

iz proračunske pričuve. Osim toga, 2012. bila je najsuša godina od svih prethodnih godina s

najvećim štetama na poljoprivrednim prinosima. Međutim, zbog akumuliranih obveza i

proračunskih ograničenja vlada nije nadoknadila štetu prouzročenu sušom.

7.61 Ostale tržišne intervencije tijekom posljednjeg desetljeća teško se mogu opravdati,

a Hrvatska i dalje provodi interventne tržišne mjere koje nisu u potpunosti usklađene s

EU-om. Osnovni administrativni okvir za interventne mjere slične onima u EU-u utvrđen je

Zakonom o zajedničkoj organizaciji tržišta poljoprivrednih proizvoda donesenim u 2009.

Očekivalo se da će nakon njegova donošenja sve mjere koje će se primjenjivati biti u skladu s

pravnim okvirom EU-a. Jednom je odredbom Zakona omogućena primjena mehanizma

„posebnih interventnih mjera” u slučaju „ozbiljnih poremećaja na tržištu” za široki raspon

proizvoda. Ta odredba nije u skladu s propisima EU-a, a jedan od uvjeta za zaključivanje

pristupnih pregovora bile su izmjene i dopune tog Zakona. Početkom 2011. primjena odredbe o

posebnim interventnim mjerama bila je sužena na sektor šećera, hmelja, govedine i teletine te

ovaca i koza (u slučaju znatnog povećanja ili

smanjenja cijena) i sektore svinjskog mesa, jaja

i mesa peradi u slučaju znatnog povećanja

cijena tih proizvoda. Međutim, bez obzira na to

usklađivanje s pravnom stečevinom EU-a,

tržišne intervencije i dalje se primjenjuju na

proizvode za koje postojeći pravni okvir ne

pruža nikakvu pravnu osnovu.

7.62 Konačno, usporedne procjene

ukazuju na to da su kvaliteta i učinkovitost

poljoprivrednih politika u Hrvatskoj niske (slika 76.). Mjerenje opterećenja poljoprivredne

politike sa stajališta proizvođača, potrošača i

poreznih obveznika, s pomoću indeksa globalne

konkurentnosti pokazalo je da je u Hrvatskoj

učinkovitost znatno niža nego u ostalim

državama članicama EU-a, a ta se razlika i dalje

povećava. Ukupno gledajući, postoji stoga

znatan prostor za racionalizaciju ruralne

politike, institucija i subvencija.

Niska apsorpcija prije pristupanja i izgubljene potpore

7.63 Poput skupine EU10, i Hrvatska je iskoristila sredstva EU-a iz pretpristupnih

fondova za potporu ulaganjima u ruralni razvoj koji preslikavaju stup ruralnog razvoja

Zajedničke poljoprivredne politike (ZPP). Pretpristupna je potpora pojednostavnjena verzija

ZPP-a i uključuje manje programa potpore i mnogo manje financiranje, ali temelji se na

jednakim osnovnim načelima provedbe.

Slika 76. Troškovi poljoprivredne politike

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

Croatia

EU13

EU15

Score: 1 - 7 (best)

Napomena: Troškovi poljoprivredne politike

procjenjuju se na ljestvici od jedan do sedam, pri

čemu se jedan odnosi na pretjerano opterećenje za

gospodarstvo, a sedam na uravnoteženje interesa

poreznih obveznika, potrošača i proizvođača. Prosjek

skupine EU13 odnosi se na nove države članice, osim

Hrvatske.

Izvor: Indeks globalne konkurentnosti, Svjetski

ekonomski forum

132

7.64 Prije pristupanja Hrvatska je koristila sredstva iz SAPARD-a i njegova nasljednika

IPARD-a, ali stope apsorpcije bile su niske. Program SAPARD provodio se u razdoblju

2006. – 2009. i u okviru njega dodijeljeno je ukupno 33,33 milijuna EUR. Udjel EU-a u tom

iznosu iznosio je 25 milijuna EUR, dok je državni javni doprinos iznosio 8,33 milijuna EUR.

Konačna stopa iskorištenja sredstava iz programa SAPARD iznosila je samo 47 posto jer je

Hrvatska izgubila 13 milijuna EUR raspoloživih sredstava EU-a. Razlog je za to automatsko

pravilo o oduzimanju dodijeljenih sredstava („n + 3”) kojim su uređena sredstva EU-a, prema

kojem se novčana sredstva koja se ne isplate do kraja treće godine od njihove dodjele vraćaju u

proračun EU-a.

7.65 Zbog niske apsorpcije fiskalni trošak državnog sufinanciranja programa SAPARD i

IPARD92

daleko je ispod odobrenih sredstava. Proračunski napori za sufinanciranje programa

SAPARD i IPARD ostali su u sjeni plaćanja na temelju različitih nacionalnih programa potpore

ruralnom razvoju koja su odobrena uz blaže uvjete. Financijski najistaknutiji bio je domaći

program ulaganja u poljoprivredu koji je službeno ukinut u 2009., ali nekoliko godina kasnije još

uvijek predstavlja proračunski izdatak.

7.66 Iako se stopa apsorpcije sredstava iz programa IPARD 2013. povećala na 39 posto

(stopa ugovaranja), očekuje se daljnje oduzimanje dodijeljenih sredstava EU-a. Hrvatskoj je

do kraja 2013. već oduzeto dodijeljenih 46 milijuna EUR. EK je u 2008. odobrio program

IPARD za razdoblje 2007. – 2013. i dodijelio mu 183 milijuna EUR. Međutim, zbog dugotrajnog

procesa akreditacije početak je odgođen do 2010. S obzirom na trajanje projekata koje financira

EU (uključujući pretfinanciranje korisnika, a zatim i povrat sredstava), očekuju se isplate za niz

projekata ugovorenih tijekom prve tri godine provedbe. U 2013. isplaćeno je 10,2 posto izvornih

dodjela, što je gotovo 25 posto više nego u prethodne tri godine. Međutim, kako bi u potpunosti

iskoristila preostala sredstva iz fondova EU-a za tekuće programsko razdoblje, Hrvatska će

morati isplatiti oko 46 milijuna EUR godišnje u razdoblju 2014. – 2016. Taj će cilj biti teško

postići, uglavnom zato što više neće biti natječaja za mjere razvoja ruralne infrastrukture čije je

obilježje visoka jedinična vrijednost projekata. Stoga se procjenjuje da će do kraja provedbe

programa IPARD Hrvatska u proračun EU-a vratiti 35 posto dodijeljenih sredstava.

Pregled Zajedničke poljoprivredne politike EU-a i sredstava koje će Hrvatska dobiti

7.67 Kao članica EU-a Hrvatska može financirati svoj poljoprivredni i ruralni razvoj iz

tri93

glavna izvora:

Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP): potpuno financiranje izravnih

plaćanja i mehanizama za upravljanje tržištem na temelju 1. stupa ZPP-a.

Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR): doprinos EU-a programu

ruralnog razvoja koji provodi Hrvatska. Javno državno sufinanciranje dodjele sredstava

EPFRR-a mora se osigurati u državnom proračunu za poljoprivredu i ruralni razvoj.

Javnih proračunskih raspodjela za sektor poljoprivrede i ruralnog razvoja: financiranje

iz državnog proračuna odnosi se na (i) javno državno sufinanciranje koje će odgovarati

financijskim sredstvima EPFRR-a; (ii) dopunska nacionalna izravna plaćanja (DNIP),

92

Instrument pretpristupne pomoći za poljoprivredu i ruralni razvoj 93

Europski fond za ribarstvo nije obuhvaćen ovom analizom.

133

odnosno dodatna plaćanja odluči li se Hrvatska za njih; (iii) državne potpore

poljoprivredi i ruralnom razvoju.

7.68 Na temelju 1. stupa ZPP-a izravna su plaćanja i u Hrvatskoj i u EU-u najvažniji

oblik potpore dohotku (slika 77.). Na izravna plaćanja tradicionalno odlazi najveći dio rashoda

ZPP-a i u razdoblju 2007. – 2011.

činila su gotovo 80 posto rashoda za

cijelu skupinu EU27, a u razdoblju

2014. – 2020. spustila su se na

75 posto. Unatoč relativnom padu

udjela u ukupnoj poljoprivrednoj

potpori (s 85 posto u razdoblju

2004. – 2005. na 66 posto u

razdoblju 2010. – 2012.), izravna

plaćanja u Hrvatskoj u apsolutnom

su se smislu uglavnom povećala.

Ona danas iznose 2,3

milijarde HRK, odnosno 302

milijuna EUR. Općenito, visoka

razina poljoprivrednih potpora rezultat je priprema za provedbu ZPP-a i želje za povećanjem

domaće konkurentnosti.

7.69 EU ima zajedničku politiku ruralnog razvoja, institucionaliziranu kao stup

ruralnog razvoja ZPP-a (2. stup). Ta je politika usmjerena na zadovoljavanje potreba ruralnih

regija za potporama ulaganjima i restrukturiranje putem usklađenog skupa sektorskih i

teritorijalnih mjera potpore. U okviru ZPP-a ona prati i nadopunjuje politiku potpore tržištu i

dohotku koja se provodi na temelju 1. stupa ZPP-a. Zahvaljujući posljednjim kretanjima u

području ZPP-a taj stup ruralnog razvoja sve više dobiva na važnosti. Kao što je to slučaj i u

ostalim novim državama članicama EU-a, pomoć na temelju 2. stupa ZPP-a činit će približno

46 posto ukupne financijske potpore ZPP-a Hrvatskoj.

Okvir 22. Državne potpore i nacionalni programi u sektoru poljoprivrede

Pravila o državnim potporama u poljoprivrednom sektoru temelje se na tri različite perspektive. Kao prvo,

pravila o poljoprivrednim državnim potporama slijede opća načela politike tržišnog natjecanja EU-a. Kao drugo,

pravila o državnim potporama u sektoru poljoprivrede moraju biti usklađena s odredbama ZPP-a. Konačno, pravila

moraju biti u skladu s međunarodnim obvezama Zajednice, posebno sa Sporazumom o poljoprivredi Svjetske

trgovinske organizacije.

Uz uvjet sukladnosti s pravilima EU-a državne potpore isplaćuju se iz nacionalnih proračunskih sredstava. Prema definiciji EU-a, državna potpora svaka je mjera kojom nacionalna javna tijela nacionalnim poduzećima

omogućavaju „selektivnu prednost u bilo kojem obliku”. Stoga je EU proglasio opću zabranu državnih potpora na

temelju članka 87. stavka 1. Ugovora. Međutim, EU prepoznaje da su „u nekim okolnostima državne intervencije

nužne za pravedno gospodarstvo koje dobro funkcionira” i stoga dopušta „određeni broj ciljeva politike za koje se

državne potpore mogu smatrati spojivima” na temelju članka 87. stavka 2. i članka 87. stavka 3., odnosno takozvane

„iznimke”. Međutim, te mjere državnih potpora Europska komisija kroz sustav pravila i regulatornih akata strogo

regulira, prati i ocjenjuje. Te su mjere podijeljene u tri kategorije:

postojeće državne potpore: mjere državnih potpora koje su se primjenjivale prije pristupanja i kojima je EK

odobrio produžetak do sredine 2016. („vremensko ograničenje valjanosti”);

nove državne potpore: mjere državnih potpora koje se primjenjuju nakon pristupanja i za koje je potrebno

odobrenje EK-a (bez prigovora) i registracija te kojima se rok može produljiti nakon sredine 2016.;

potpore male vrijednosti: mjere državnih potpora koje se, radi pojednostavnjenja, mogu početi primjenjivati

Slika 77. Obveze plaćanja EU-a na temelju ZPP-a

Pillar 1: Income and market support

Direct income support for farmers

Market interventions (export refunds, intervention)

Pillar 2: Rural development

Increased agricultural competitivenessSustainable management of natural resources and climate actionBalanced territorial development of rural areas

CAP

EAGF EAFRD

134

bez prethodne prijave i odobrenja EK-a unutar najveće dopuštene omotnice i ograničenja po korisniku.

Hrvatska će morati donijeti stratešku odluku o načinu raspodjele državnih sredstva među ključnim

kategorijama nacionalnih rashoda u tom sektoru, odnosno: (i) dopunskim nacionalnim izravnim plaćanjima; (ii)

državnim potporama i (iii) državnim sufinanciranjem svojih programa ruralnog razvoja. Potpore dohotku

(11,7 milijuna EUR ili 0,02 posto BDP-a) treba ukinuti dok sektor još uvijek raspolaže izdacima koji se odnose na

tržište koji se financiraju u domaćim okvirima u iznosu od 440 milijuna EUR (3,3 milijuna kuna ili jedan posto

BDP-a). Prema najnovijem Zakonu o potpori poljoprivredi i ruralnom razvoju iz listopada 2012., postojeće državne

potpore u Republici Hrvatskoj uključuju:

plaćanja u posebno osjetljivim sektorima

plaćanja u okviru nacionalnih mjera ruralnog razvoja

potpore poljoprivredi i ruralnom razvoju koje se financiraju iz državnog proračuna i koje su uređene

posebnim propisima i

potpore poljoprivredi i ruralnom razvoju koje se financiraju iz proračuna regionalnih i lokalnih jedinica

uprave i koje su uređene posebnim propisima.

7.70 Hrvatska putem ZPP-a sada može iskoristiti znatna financijska sredstva za razvoj

sektora poljoprivrede i ruralnog razvoja (slika 78.). Procjenjuje se da će tijekom sljedeće

financijske perspektive Hrvatskoj putem ZPP-a

biti dostupno oko 3,5–3,7 milijardi EUR. Riječ

je o približno 25 posto ukupno očekivanih

doznaka iz proračuna EU-a na temelju

višegodišnjeg financijskog okvira 2014.–2020.

Hrvatska je pristupila EU-u neposredno prije

početka novog programskog razdoblja i

odlučila da neće iskoristiti šestomjesečna

sredstva za ruralni razvoj na temelju ZPP-a za

razdoblje 2007.–2013., već da će, umjesto toga,

tijekom 2013. iskoristiti ukupna godišnja

dodijeljena sredstva iz programa IPARD u

iznosu od 27,7 milijuna EUR. Time se

oslobodila znatnog administrativnog

opterećenja od izrade nacrta i pokretanje

šestomjesečnog programa ruralnog razvoja

(PRR).

7.71 No postavlja se pitanje koje će posebne probleme i ograničenja u sektoru vlada

morati riješiti kako bi u budućnosti u potpunosti iskoristila puno veća sredstva EU-a. Ti se

problemi odnose na produktivnost poljoprivrednih gospodarstava, prekomjernu potrošnju i

nedostatak transparentnosti u sektorskim transferima i ostalim subvencijama te programiranje

sredstava EU-a kojima se bavimo u nastavku.

Programiranje prvog postpristupnoga nacionalnog programa ruralnog razvoja

7.72 Godišnja financijska omotnica koju Hrvatska očekuje od EPFRR-a od

2014. do 2020. iznosi 333 milijuna EUR, čime se država kvalificira za ukupno 2,3

milijarde EUR potencijalnih potpora za budući nacionalni program ruralnog razvoja. Novim

programom ruralnog razvoja uvedenim u 2014. svi nacionalni programi ruralnog razvoja trebaju

se spojiti u jedan program koji financira EPFRR, pretvoriti u državne potpore ili ukinuti. Na taj

bi se način u od 2014. moglo uštedjeti oko 35,9 milijuna EUR ili 0,08 posto BDP-a.

Slika 78. Hrvatske godišnje financijske alokacije

na temelju ZPP-a, 2014. – 2020. (u milijunima

EUR)

Napomena: Plaćanja iz 1. stupa uključuju izravna

plaćanja i rezerve za razminirano zemljište, ali ne

uključuju izdatke koji se odnose na tržište.

Izvor: Višegodišnja financijska perspektiva EU-a za

Hrvatsku i vlastiti izračun na temelju Ugovora o

pristupanju.

135

7.73 Uredbom o ruralnom razvoju za razdoblje 2014-2020. i Ugovorom o pristupanju

Republike Hrvatske Europskoj uniji predviđene su određene mogućnosti i uvjeti u pogledu

dodjele budućih sredstava za ruralni razvoj:

prijenos sredstava iz 2. stupa u dopunska nacionalna izravna plaćanja: kao i sve

ostale nove države članice, Hrvatska je pregovarala o pravu na korištenje do 20 posto

godišnje alokacije za EPFRR za razdoblje 2014. – 2016. kako bi dala doprinos dodatnoj

omotnici, ali bez premašivanja 45 posto postupno uvođenih sredstava u bilo kojoj godini.

Opravdanje je za to kalendar postupnog uvođenja plaćanja iz EFJP-a novih članica, a to

je privlačno i zemljama koje su suočene s ograničenjima državnog proračuna i/ili niskim

kapacitetom apsorpcije sredstava za ruralni razvoj. Hrvatska to treba unijeti u svoj

Nacionalni program ruralnog razvoja (NPRR) za razdoblje 2014. – 2020. i osigurati

sufinanciranje u iznosu od 20 posto iz državnog proračuna. To znači da će u razdoblju

2014. – 2016. godišnji doprinos omotnici dopunskih nacionalnih izravnih plaćanja

iznositi 46,6 milijuna EUR, od čega će 37,3 milijuna EUR doći iz EPFRR-a, a ostatak iz

državnog proračuna.

Minimalne alokacije po prioritetu/mjeri: Određeni prioriteti ili mjere ruralnog razvoja

podliježu minimalnim alokacijama. Naime, program LEADER morat će primiti najmanje

2,5 posto od ukupne programske omotnice (ili 8,3 milijuna EUR godišnje iz sredstava

EPFRR-a). Najmanje 30 posto ukupnog doprinosa EPFRR-a morat će se iskoristiti za

ublažavanje klimatskih promjena te prilagodbu zemljišta i upravljanje njime (putem

agrookolišno-klimatskih mjera i mjera za organski uzgoj, kao i putem plaćanja za

područja koja se suočavaju s prirodnim i ostalim posebnim ograničenjima). S obzirom na

hrvatske agroekološke melioracije kao i postojeće hrvatsko pretpristupno iskustvo s

takvim mjerama, bilo bi poželjno uzeti u obzir i povećanje tog praga. Do 0,25 posto

godišnjih alokacija iz EPFRR-a (830 000 EUR) može se dodijeliti za tehničku pomoć.

7.74 Iznos domaćih sredstava potrebnih koji bi odgovarao doprinosima EPFRR-a ovisit

će o hrvatskim odlukama o programiranju ruralnog razvoja. Dodatan čimbenik za

razmatranje jest stvarni datum budućeg odobrenja NPRR-a jer kašnjenja mogu utjecati na

kalendar isplata iz domaćega proračunskog fonda. Kašnjenja NPRR-a nisu rijetkost ni u starim ni

u novim državama članicama, a nije isključeno ni da bi program mogao početi tek početkom

2015. Neovisno o tome i s obzirom na regulirane zahtjeve za sufinanciranjem većine mjera

ruralnog razvoja koje bi se mogle odraziti i na hrvatski NPRR, može se očekivati da će

odgovarajuća sredstva koja treba namijeniti iznositi 15 posto ukupnoga javnog doprinosa. Pod

tom pretpostavkom i pretpostavkom prijenosa 15 posto sredstava iz EPFRR-a u omotnicu za

izravna plaćanja, što je Hrvatska već prijavila EK-u, moguće je da će godišnje biti potrebno

namijeniti 53,6 milijuna EUR za sufinanciranje plaćanja iz EPFRR-a.

7.75 Međutim, potrebe nacionalnog sufinanciranja ovisit će i o stopama apsorpcije

budućih programa. Iz prethodno navedenoga vidljivo je da stope apsorpcije tijekom

pretpristupnog razdoblja nisu bile pretjerano visoke. Ipak, treba priznati da su SAPARD i

IPARD ponajprije bili usmjereni na mjere ulaganja koje mogu biti povezane s određenim

provedbenim složenostima (pretfinanciranje i sufinanciranje korisnika) koje su u hrvatskom

kontekstu dodatno pogoršane (teškoće pri kolateralizaciji poljoprivrednog zemljišta i imovine te

u pristupu kreditima). S druge strane, potpuno razvijene mogućnosti za ruralni razvoj nakon

pristupanja uključuju mjere koje se mogu lakše isplatiti, odnosno prijenosima u omotnicu za

dopunska nacionalna izravna plaćanja i nekoliko područno i ekološki usmjerenim plaćanjima

136

(poput plaćanja za područja s posebnim poteškoćama ili mjere zaštite okoliša u poljoprivredi).

Odluči li se Hrvatska za veći udjel tih plaćanja u svojemu NPRR-u, izgledi za poboljšanje stope

apsorpcije, unatoč znatno većem iznosu potpore EU-a, nisu nerealni. Pod pretpostavkom

potpunog korištenja mogućnosti prijenosa dopunskih nacionalnih izravnih plaćanja u razdoblju

2014. – 2016. i najmanje 30 posto sredstava EPFRR-a utrošenih na agrookolišno-klimatska

plaćanja, može se očekivati da će biti potrebno isplatiti najmanje 44 milijuna EUR godišnje u

razdoblju 2014. – 2016. radi izjednačavanja s EPFRR-om.

Posljedice za proračun za poljoprivredu i ruralni razvoj nakon pristupanja

7.76 Izravna plaćanja za Hrvatsku u 2013. započet će udjelom od 25 posto od njihova

punog iznosa i godišnje će se povećavati za pet posto do 2016., a zatim za deset postotnih

bodova godišnje sve dok

ne dosegnu puni iznos u

2022. U praksi to znači da

će izravna plaćanja koje

financira EU u prvoj

godini članstva iznositi

samo 93 milijuna EUR, za

razliku od 303

milijuna EUR isplaćenih iz

državnog proračuna u

2013. (slika 79.).

7.77 Kako bi zaštitila

potporu dohotka svojih

poljoprivrednika,

Hrvatska može

razmotriti privremenu

primjenu dopunskih

nacionalnih izravnih plaćanja (DNIP). Dodatno plaćanje predstavlja prijelaznu mogućnost i

podliježe rasporedu postupnog ukidanja usuglašenog na razini EU-a koji prati postupno uvođenje

izravnih plaćanja koje financira EU. Za razliku od ostalih novih država članica EU-a, Hrvatskoj

je dopuštena primjena dopunskih izravnih nacionalnih plaćanja iz državnog proračuna do iznosa

od 100 posto gornje granice izravnih plaćanja EU-a, čak i nakon prve godine članstva. Dodatna

se plaćanja mogu financirati iz državnog proračuna, ali i preraspodjelom do 20 posto sredstava

EPFRR-a. U svrhu zaštite prihoda poljoprivrednika dodatna se plaćanja mogu razmatrati do

najmanje 60 posto gornje granice punog iznosa izravnih plaćanja, što iznosi 224 milijuna EUR u

prvoj godini članstva. Ta se dodatna plaćanja potom mogu, kako se iznosi izravnih plaćanja koja

se financiraju iz EFJP-a postupno povećavaju, postupno ukidati u razdoblju 2014. – 2020.

Fiskalni se prostor može osloboditi, primjerice preraspodjelom velike domaće pretpristupne

omotnice za izravna plaćanja.

Preporuke

7.78 Kako je Hrvatska javnoj potrošnji za poljoprivredu i ruralni razvoj namijenila

jedan posto BDP-a, postoji prostor za smanjenje potrošnje za 0,2–0,5 postotnih bodova

BDP-a za usklađivanje razine potrošnje s većinom ostalih država članica EU-a. U

poljoprivrednom proračunu transferni programi, a posebno izravna plaćanja i dalje čine znatan,

Slika 79. Simulacija izravnih plaćanja iz EFJP-a i dopunskih nacionalnih

izravnih plaćanja prije i nakon pristupanja

Izvor: Ministarstvo financija i vlastiti izračuni na temelju dokumenata o

pristupanju Hrvatske

137

iako sve manji udio. Modulacija subvencija, racionalizacija troškova javnih službi i

administracije, kao i ukidanje dvostrukih programa u korist onih koje financira EU bili bi neki od

ključnih područja za intervencije u smislu smanjenja troškova.

7.79 Hrvatska će morati donijeti strateške odluke o načinu raspodjele sektorskog

proračuna među velikim kategorijama rashoda koje financira država. Neki od

pretpristupnih programa morat će se ukinuti (primjerice dohodovna potpora za male

poljoprivrednike), a tržišni programi podmirivat će se iz proračuna EU-a. Osim DNIP-a, ove

kategorije uključuju sufinanciranje programa ruralnog razvoja iz EPFRR na temelju 2. stupa

ZPP-a, državne potpore i administrativne troškove povezane s provedbom nacionalnih mjera

potpore i onih koje financira EU. Državne potpore u poljoprivredi u cijelosti se financiraju iz

državnog proračuna i predstavljaju mogućnost za promicanje, unutar strogo određenih granica,

mjera koje inače nisu prihvatljive na temelju ZPP-a. Takve mjere mogu uključivati potpore od

javnog interesa, ali i potpore usmjerene na osjetljive sektore (koje će Hrvatska nastaviti

primjenjivati u prve tri godine članstva temeljem odredbe o vremenskom ograničenju valjanosti)

ili potpore kojima se rješavaju tržišni nedostaci i/ili podržava apsorpcija sredstava iz fondova

ZPP-a (posebno na temelju sklopu 2. stupa). U ovom trenutku nije jasno koje se mjere, osim

dodjele 22,2 milijuna EUR potpore godišnje osjetljivim sektorima, planiraju uključiti u ovu

kategoriju potpore i koje će biti prihvatljive za nacionalno financiranje.

7.80 Javne službe u poljoprivredi treba ojačati i racionalizirati. Iako Agenciju za plaćanje

treba dodatno ojačati uzimajući u obzir preporuke Europske komisije, uključujući i osiguranje

potrebnih proračunskih sredstava za rad i dovoljno kvalificiranog osoblja za provedbu zahtjeva

ZPP-a, još uvijek ima prostora za racionalizaciju službi. S obzirom na veličinu sektora i broj

korisnika poljoprivrednih potpora, administrativni se sustav čini prevelikim te se preporučuje

rezanje troškova u određenom iznosu (procjenjuje se za približno 20 posto postojećeg proračuna

za javne službe).

7.81 Prioriteti su fiskalna disciplina, transparentnost proračuna i racionalizacija

planiranja proračuna. Točnije:

(i) Stroga provedba pravnih odredaba o financijskoj disciplini. Hrvatska mora biti vrlo

oprezna u pogledu rokova za sve prethodno preuzete obveze i zakašnjela plaćanja u prvoj

godini članstva u EU-u. Niti jedna potpora koja neće biti u skladu s uvjetima za postojeće

državne potpore neće biti isplaćena. Za sve poljoprivredne subvencije obveze preuzete u

određenoj godini trebaju slijediti jasne proračunske projekcije isplata u sljedećoj godini, s

preciznim rokovima plaćanja.

(ii) Povećanje transparentnosti i klasifikacija proračunskih linija za jednostavnu funkcionalnu

i ekonomsku klasifikaciju poljoprivrednog proračuna. Zbog istog razloga preporučuje se

da Hrvatska jasno odvoji odobrena sredstva za preuzete obveze i plaćanja u području

poljoprivrede i ruralnog razvoja. To bi bilo u skladu s višegodišnjim ZPP-om, a u širem

smislu i proračunom EU-a, i pomoći će Hrvatskoj u poboljšanju praćenja i upravljanja

nacionalnim izdacima i izdacima EU-a.

7.82 Najvažnije „tržišne intervencije”, koje uključuju mlijeko, mandarine i jabuke, treba

ukinuti. Takve subvencije narušavaju tržišta i poticaje te daju prednost određenim skupinama

proizvođača i načinima korištenja zemljišta, a istovremeno veliko su opterećenje za državni

proračun.

138

7.83 Iz iskustava ostalih država članica EU-a vidljiva je potreba za dobro integriranim

programima kako bi se učinkovito ujednačila, mobilizirala i na kraju apsorbirala

raspoloživa sredstva. Selektivnost i usklađenost, kao i pravovremenost pri programiranju

posebnih odredaba 2. stupa jednako su važne kao i informiranje korisnika o njima. Zahvaljujući

jednostavnosti primjene i postupaka odobravanja smanjuju se troškovi transakcija tijekom

pripreme, podnošenja i obrade zahtjeva za dodjelu potpora i naknadu štete.

7.84 Savjetuje se i da Hrvatska iskoristi mogućnost prijenosa sredstava iz 2. stupa u

omotnicu za dopunska nacionalna izravna plaćanja u razdoblju 2014. – 2016. za dodatnih

15 posto i iskoristi fleksibilnost između dvaju stupova. Riječ je o dvostrukoj prednosti. S

jedne strane, ublažava se pritisak na domaća sredstva jer taj bi prijenos uključivao prosječnu

godišnju dodjelu sredstava u iznosu od 87,1 milijuna EUR iz EPFRR-a u razdoblju 2014. – 2016.

i dodatnih 37,3 milijuna EUR nacionalnog sufinanciranja, uvećanih još za 74 milijuna EUR za

očuvanje pretpristupnih prednosti izravnih plaćanja. To bi sveukupno rezultiralo nacionalnim

dodatnim plaćanjima u iznosu od 179 milijuna EUR, čime bi se oslobodilo 58,6 milijuna EUR

(0,13 posto BDP-a) javnih sredstava godišnje u razdoblju 2014. – 2020. za druge svrhe. Tako bi

se poboljšala i slaba apsorpcija sredstava za ruralni razvoj koja je predstavljala velik izazov u

pretpristupnom razdoblju.

139

8.1 Hrvatska je postala članica Europske unije i time ostvarila san ove generacije te

ojačala nadu u budući prosperitet. Ali njezine fiskalne slabosti i osjetljivosti predstavljaju

velike rizike za takvu budućnost. U prethodnim su poglavljima dane smjernice za održivu

srednjoročnu prilagodbu kako bi se ti rizici znatno smanjili i kako bi se javni dug zemlje počeo

smanjivati. Međutim, rješavanje ovog problema bilo bi iznimno teško s obzirom na niz izazova s

kojima se Hrvatska danas suočava, a to su: (i) smanjenje fiskalnog deficita i preokretanje

negativne dinamike javnog duga i (ii) stvaranje fiskalnog prostora za apsorpciju velikih sredstava

iz fondova EU-a, pripremajući tako temelje za oporavak i održivi dugoročni rast. Predvidiv i

pouzdan okvir politika koji bi se učinkovito bavio dvostrukim izazovima znatno bi poboljšao

naklonost potrošača i ulagača, što bi olakšalo bolji oporavak.

8.2 Kako bi postigla održivost duga, vlada bi trebala otkloniti 1,8 posto primarnog

deficita iz 2013. do 2016. To će zahtijevati povećanje prihoda i/ili smanjenje primarnih rashoda

u iznosu od 3,7 postotnih bodova BDP-a. S obzirom na to da je prilagodba hitna kako se slabosti

i rizici od puno viših troškova zaduženja ne bi produbili u recesijskom okruženju, potrebno je

pronaći odgovarajuću ravnotežu između vjerodostojne konsolidacije i konsolidacije koja može

biti prekomjeran teret za slab rast i očekivanja rasta.

8.3 Hrvatska će istodobno morati stvoriti fiskalni prostor u prosjeku od 1,8 posto BDP-

a godišnje u razdoblju 2014. – 2020. kako bi podržala apsorpciju EU fondova. To se može

postići učinkovitom upotrebom sredstava iz fondova EU-a, u kombinaciji sa zamjenom

proračunskog financiranja za financiranje iz EU-a (kada je to dopušteno) i određenim

preusmjeravanjem proračunske potrošnje na ulaganja s visokim povratom, a sve kako bi se

osigurala fiskalna održivost i potaknulo približavanje dohotka ostatku EU-a.

8.4 Hrvatski model potrošnje i struktura prihoda upućuju na to da bi se u

srednjoročnom razdoblju mogla ostvariti prilična fiskalna prilagodba od 4–5 postotnih

bodova BDP-a. Time bi ciljevi EDP-a postali dostižni i Hrvatskoj bi se omogućilo da slijedi

vjerojatan scenarij održivosti duga prikazan u 2. poglavlju. Dok bi se s jedne strane utvrđenim

prihodovnim mjerama moglo ostvariti dodatnih dva posto BDP-a s ograničenim negativnim

učincima na rast i zaposlenost, s druge strane moglo bi se stvoriti više fiskalnog prostora u

potrošnji. Utvrđeno je nekoliko područja u kojima postoji prostor za uštedu:

(i) U pogledu troškova javne uprave, u srednjem roku mogle bi se ostvariti

kumulativne uštede od oko 2 posto BDP-a racionalizacijom broja zaposlenih u

tijelima lokalne/regionalne i državne uprave kako bi se stvorila manja, ali

učinkovitija javna uprava.

(ii) U pogledu troškova za socijalnu pomoć i zdravstvo, u srednjem roku moglo bi se

postići oko 2-3 posto BDP-a kumulativnih ušteda eliminiranjem ili

racionalizacijom najmanje učinkovitih socijalnih programa, uz poboljšanje

ciljanosti. Te uštede bi ujedno kompenzirale fiskalne pritiske usliejd starenja

stanovništva.

(iii) Hrvatska ima znatan prostor za racionalizaciju subvencija – oko 1 posto BDP-a.

To podrazumijeva eliminaciju najmanje učinkovitih subvencija, poput

140

poljoprivrednih subvencija za selektivne proizvode i racionalizaciju sektorskih

subvencija, posebno za željeznice, luke, obradu čelika i brodogradnju te turizam.

To bi povećalo pozitivan konkurentski pritisak u tim sektorima, istovremeno

stvarajući prostor za horizontalne pomoći (poput one za istraživanje i razvoj).

8.5 Fiskalnu prilagodbu treba popratiti institucionalno jačanje kako bi se apsorbirala

znatna sredstva iz fondova EU-a u nadolazećim godinama, kao i strukturnim reformama kako

bi se ostvarila ušteda, smanjile neefikasnosti i poboljšala učinkovitost javnog sektora. Fiskalnu

prilagodbu treba popratiti preraspodjelom rashoda na one projekte koji bi se mogli financirati

bespovratnim sredstvima iz fondova EU-a, kao i privatizacijom, a oboje bi moglo dovesti do

bržeg smanjenja javnog duga.

8.6 Što nije uspjelo, a što je funkcioniralo u prošlim pokušajima fiskalne prilagodbe?

Iskustva preuzeta od država članica EU-a iz prošlih epizoda fiskalne konsolidacije koja mogu

pomoći Hrvatskoj da izbjegne skupe pogreške su sljedeća:

Razlog za pokretanje fiskalnih prilagodbi i njihov dizajn: Od sredine osamdesetih

godina prošlog stoljeća fiskalne su prilagodbe obično bile uvedene kao odgovor na visok

i rastući javni dug, a zbog relativno visoke početne razine rashoda u državama EU-a,

većina je planova bila usredotočena na smanjenje potrošnje (Slika 80.).

Provedba i makroekonomski čimbenici: Prosječno godišnje planirano poboljšanje

strukturnog fiskalnog salda iznosilo je 1,7 posto BDP-a kumulativno tijekom tri godine,

dok je ostvarenje prosječno bilo niže i iznosilo je 0,9 posto BDP-a godišnje. Isto tako,

smanjenje rashoda rijetko se ostvarivalo u predviđenom rasponu, dok su prihodi često bili

viši od očekivanih. Konačno, odstupanja gospodarskog rasta od prvobitnih očekivanja

bila su ključni čimbenik i temelj uspjeha ili neuspjeha.

Slika 80. Prilagodba fiskalne politike u razdoblju 2009. – 2012., postotak BDP-a,

ESA 95

Napomena: Prilagodba fiskalne politike od vrhunca krize izračunata je pomoću najviših

vrijednosti prihoda, rashoda i pokazatelja deficita u razdoblju 2009. – 2011. u usporedbi s 2012.

Izvor: EUROSTAT, Ministarstvo financija, izračuni i procjene osoblja Svjetske banke.

Fiskalne institucije i politički čimbenici: Kako su srednjoročna fiskalna ograničenja

postala više zakonski obvezujuća, poboljšala se i stvarna usklađenost s ciljevima

potrošnje. Koordinacija između različitih razina države bila je važna odrednica općeg

141

poboljšanja bilance opće države. I konačno, velika javna potpora planu prilagodbe

poboljšala je rezultate prilagodbe.

8.7 Koje su implikacije planirane prilagodbe u Hrvatskoj? Konsolidacijski planovi trebali

bi uključiti obvezujuće i dobro definirane srednjoročne gornje granice rashoda koje donosi Sabor

kako bi se osiguralo da one postanu obvezujuće. Kako bi adekvatno reagiralo na neočekivane

šokove, potrebno je dozvoliti određenu fleksibilnost uz zadržavanje vjerodostojnih

srednjoročnih ciljeve konsolidacije. Postavljanje ciklički usklađenih ciljeva dozvolilo bi

funkcioniranje automatskih stabilizatora kroz reakcije na promjene ciklusa. Međutim,

nesigurnost u pogledu mogućeg kretanja gospodarstva moglo bi otežati takvu usmjerenost.

8.8 Ciljevi se trebaju temeljiti na pouzdanim informacijama o početnom stanju javnih

financija. Bolja fiskalna transparentnost ima i druge pozitivne učinke: obično rezultira boljim

kreditnim rejtingom te stoga i nižim troškovima zaduživanja. Ciljevi fiskalne konsolidacije

trebaju se temeljiti na pouzdanim makroekonomskim pretpostavkama koje trebaju biti

konzervativne čime bi se spriječili stalni rebalansi. Isto tako, mjere politika na prihodnoj i

rashodnoj strani u planovima fiskalne konsolidacije trebale bi odražavati društvene sklonosti

specifične za državu te strukturne fiskalne karakteristike.

8.9 Može li se takva prilagodba postići? Većina država članica EU-a nedavno je provela

fiskalnu konsolidaciju. Nakon korekcije za ciklus u posljednje četiri godine Grčka je ostvarila

godišnju stopu smanjenja primarnog deficita u prosjeku za 4,1 postotni bod BDP-a (2009. –

2013.), što je najviša stopa u razvijenom svijetu posljednjih godina (Slika 81.). Latvija je imala

slično iskustvo u razdoblju 2009. – 2012.

8.10 Potrebna godišnja prilagodba u Hrvatskoj mnogo je manja nego ona u Grčkoj te

stoga znatno lakša. Hrvatska bi trebala smanjiti primarni deficit za 1,5 postotnih bodova BDP-a

godišnje u razdoblju od sljedeće tri godine kako bi njen javni dug postigao održive razine.

Premda bi se moglo reći da je Grčka imala velike socijalne troškove zbog te prilagodbe,

prilagodba potrebna Hrvatskoj bila bi slična fiskalnoj konsolidaciji u Švedskoj, Ujedinjenom

Slika 81. Fiskalna konsolidacija među državama članicama OECD-a

(Prosječno godišnje cikličko usklađeno poboljšanje primarne bilance, postotak BDP-a)

4.1

3.3

2.82.5

1.9 1.8 1.81.6 1.6 1.5 1.5

1.3 1.21.0

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

Napomena: Epizode fiskalne konsolidacije kako su definirane u Economic Outlook OECD-a

br. 81., svibanj 2007. Izvor: EUROSTAT, izračuni osoblja Svjetske banke.

142

Kraljevstvu, Rumunjskoj ili Irskoj. Iako je takva prilagodba hitna, nju je moguće postići kako bi

Hrvatska poboljšala svoje perspektive u budućnosti kao država članica EU-a.

8.11 Posljedice nepoduzimanja tih mjera mogle bi biti štetne za hrvatske kratkoročne i

dugoročne izglede za rast. Ako ne bude ustrajala na jačoj apsorpciji sredstava iz fondova EU-a,

Hrvatska bi se mogla suočiti s mogućim gubitkom tih sredstava, a što je važnije, gubitkom

mogućnosti financiranja vlastitog rasta inozemnim bespovratnim sredstvima kojima bi joj se

pomoglo u postizanju ciljeva rasta i fiskalne konsolidacije. Ako ne riješi fiskalne slabosti,

Hrvatska bi se mogla suočiti s dodatnim porastom troškova financiranja, kao i s nemogućnošću

pristupa prihvatljivom dugoročnom zaduživanju. Time bi se, s druge strane, produbili recesijski

trendovi te bi bile potrebne hitnije i dublje mjere fiskalne konsolidacije.

143

Adsera, A. (2004.): Changing Fertility Rates in Developed Countries. The Impact of Labor

Market Institutions. Journal of Population Economics, br. 17.

Adsera, A. (2005.). Vanishing Children: From High Unemployment to Low Fertility in

Developed Countries”, American Economic Review, br. 95.

Ahmad E. i G. Brosio (2006.). Decentralization and Local Service Provision: What Do We

Know? LSE Asia Research Centre Working Papers.

Alibegović D. (2010.). „Innovative Municipal Development Financing. The Case of Three

Croatian Cities”

Antczak, M. (2003.). Do Acceding Countries Need Higher Fiscal Deficits?. Varšava.

Apps, P., i R. Rees (2005.). Gender, Time Use, and Public Policy over the Life Cycle. Oxford

Review of Economic Policy, 21(3), 439. – 461.

Backé, P. 2002. „Fiscal Effects of EU Membership for Central European and Baltic EU

Accession Countries”, Oesterreichische Nationalbank (ed.): Focus on Transition 2/2002, Beč.

Bađun M. (2011.). „Why are there so many disability pensions beneficiaries in Croatia?”, Institut

za javne financije

Baldacci E., S. Gupta i drugi (2010.). Restoring Debt Sustainability After Crises: Implications

for the Fiscal Mix, IMF Working Paper WP/10/232

Becker, G. S. (1981.). A Treatise on the family. Cambridge, MA: Harvard University Press.

Bloom, D. E., D. Canning, G. Fink, i J. E. Finlay (2009.). The Cost of Low Fertility in Europe,

Working Paper 14820, National Bureau of Economic Research.

Cigno, A. (1991.). Economics of the family. Oxford, Engleska: Clarendon Press.

Vlada Republike Hrvatske (2006.). Nacionalna populacijska politika. Ministarstvo obitelji,

branitelja i međugeneracijske solidarnosti. Zagreb.

de Laat, J., A. Sevilla-Sanz. (2009.) Female Labor Force Participation, Men's Home Production,

and Fertility: Evidence from the OECD. Feminist Economics. pred objavom

Del-Boca, D. (2002.). The effect of child care and part time opportunities on participation and

fertility decisions in Italy. Journal of Population Economics, 15(3), 549. – 573.

Del-Boca, D., i M. Locatelli (2006.): The Determinants of Motherhood and Work Status: a

Survey. CHILD Working Papers 15, Centre for Household, Income, Labour and Demographic

economics.

Del-Boca, D., S. Pasqua, i C. Pronzato (2009.): Motherhood and Market Work Decisions in

Institutional Context: A European Perspective, Oxford Economic Papers, pred objavom.

Deloitte (2013.). „Preliminary Tax Gap Estimates”. Croatia Revenue Administration and

Modernization Project.

144

EBRD i Svjetska banka. (2010.). anketa „Life in Transition”

Europska komisija. http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-1124_en.htm?locale=en

Europska komisija. http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/index_en.htm

Europski revizorski sud. (2011.). „Has EU assistance improved Croatia's capacity to manage

post-accession funding?” Posebno izvješće br. 14.

Europski parlament. 2007. Structural Funds' Implementation in Poland--Challenges for 2007–

2013 Bruxelles: DG Internal Policies of the Union, Budgetary Support Unit, 2007.

Ferry M., F. Gross, J. Bachtler, i I. McMaster. 2007. „Turning Strategies into Projects: The

Implementation of 2007-13 Structural Funds Programmes.” European Policy Research Centre.

IQ-Net Thematic Paper 20, br. 2.

Fox, W. i T. Gurley (2006.). „Will Consolidation Improve Sub-National Governments?”. World

Bank Policy Research Working Papers, svibanj 2006.

Gauthier, A. (2007.) The impact of family policies on fertility in industrialized countries: a

review of the literature. Population Research Policy Review (26) 323. – 346.

Hoem, J.M. (2008.). The impact of public policies on European fertility. Demographic Research.

svezak 19., članak 10., 249. – 260.

MMF (2012.a), Croatia: Options for Modernizing the Property Tax.

MMF (2012.b). Croatia: Concluding Statement of the IMF Staff Visit.

MMF (2013.). IMF Fiscal Monitor, Taxing Time

Kesner-Škreb, Marina; Madžarević-Šujster, Sanja. (2004.). Income Tax Progressivity in Croatia

(1995-2002). International Review of Economics & Business. VII. (2004.).

Koettl (2010.). „Financing, Providing and Regulating Long-term Care for the Elderly in

Croatia“. Svjetska banka

Kopits, G. i I. Székely (2002.). Fiscal Policy Challenges of EU Accession for the Baltics and

Central Europe, studeni 2002.

Khwaja M. i I. Iyer (2013.). „Revenue Potential, Tax Space, and Tax Gap in ECA Countries: A

Comparative Analysis”.

Le T.M., B. Moreno-Dodson i N. Bayraktar (2012.). Tax Capacity and Tax Effort: Extended

Cross-Country Analysis from 1994 to 2009 World Bank Policy Research Working Papers, br.

6252.

Malekovic, S., J. Puljiz i S. Tisma (2011.). „New Opportunities for Regional and Local Actors in

Croatia in Supporting Socio-Economic Development”

Maniokas, K. 2006. „Improving the User-friendliness of the Structural Funds Management

System in Lithuania: Challenges and opportunities.” Lithuania: European Social, Legal and

Economic Projects.

McMaster, Irene, i John Bachtler. 2005. Implementing Structural Funds in the New Member

States: Ten Policy Challenges. Glasgow: European Policies Research Centre.

http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-1124_en.htm?locale=en

145

Ministry of Regional Development. 2005. „Program naprawczy zwiększający absorpcję

funduszy strukturalnych w ramach Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006.” 2005. [[koja

država? Treba prevesti i naslov.

Naylor C. i drugi (2012.). „Transforming our Health Care System”, The King’s Fund, Ideas that

change health care.

Norregaard J. (2013.). Taxing Immovable Property, Revenue Potential and Implementation

Chellenges. IMF Working Paper, WP/13/129, May 2013.

OECD (2006.). „The efficiency of sub-central spending”, workshop proceedings.

OECD (2007.). Babies and Bosses: Reconciling Work and Family Life

OECD (2010.). Revenue Statistics 1965-2009.

Paliova, I i Lybek, T. (2014.). Bugaria’s EU Funds Absoprtion: Maximizing the Potential!. IMF

Working Paper. WP/14/21. Međunarodni monetarni fond

Rosenberg C. i Sierhej R (2007.). Interpreting EU Funds Data for macroeconomic Analysis in

the New Member States, IMF Working Paper WP/07/77, Međunarodni monterani fond

Sopek P. (2013.). Budget perspective in Croatia after accession to the European Union. Financial

Theory and Practice, br. 37 (1)

Taylor, S., i P. Raines. 2001. „Implementing EU Cohesion Policy and the Pre-Accession

Instruments.” Forest Hills, Loch Ard, 12. rujna

USAID (2009.). „Property Tax Reform in Developing and Transition Countries”

Vincelette G. i I. Vassileva. (2006.). Untangling The Maze Of European Union Funds To

Bulgaria. World Bank Policy Research Working Paper 3962, srpanj 2006.

Weil, D. (1999.). Population Growth, Dependency, and Consumption: Why Has Fertility Fallen

below Replacement in Industrial Nations, and Will It Last? American Economic Review, 89,

251-255, Papers and Proceedings of the One Hundred Eleventh Annual Meeting of the American

Economic Association.

Svjetska banka. Pokazatelji svjetskog razvoja, razno.

Svjetska banka. www.doingbusiness.org

Svjetska banka (2008.) „Croatia: A Public Finance Review; Restructuring Public Finance to

Sustain Growth and Improve Public Services”, izvješće br. 37321

Svjetska banka (2011.). „Employment Protection Legislation and Labor Market Outcomes:

Theory, Evidence and Lessons for Croatia”

Svjetska banka (2013.a) „South East Europe Municipal Finance Review, Local Government

Finance in the Western Balkans”

Svjetska banka (2013.b). EU11 Regular Economic Report, br. 28, prosinac 2013.

Svjetska banka (2013.c). Growing with Jobs in Europe and Central Asia.

Svjetska banka (2014.). Croatia: Justice Sector Expenditure and Institutional Review.