prof. dr Snežana Đorđević pokrenimo zajednice! 5 › public_docs › Pokrenimo_zajednice_5.pdfPokrenimo zajednice! : priručnik za javno zastupanje u procesu decentralizacije

PR

IRU

ČN

IK Z

A J

AV

NO

ZA

STU

PA

NJE

U P

RO

CES

U D

ECEN

TRA

LIZA

CIJ

E

prof. dr Snežana ĐorđevićSnežana StojanovićAleksandra Vesić Antić

pokrenimozajednice! 5

Balkanskifond zalokalneinicijative

Evropska unija

pokrenimo zajednice 51

prof. dr Snežana ĐorđevićSnežana StojanovićAleksandra Vesić Antić

pokrenimozajednice!PRIRUČNIK ZA JAVNO ZASTUPANJE U PROCESU DECENTRALIZACIJE

5

Balkanskifond zalokalneinicijative

Evropska unija


poKRENIMo ZAJEDNICE 5

priručnik za javno zastupanje u proCesu DeCentraLizaCije

Izdavač:Balkanski fond za lokalne inicijative (BCIF)Gospodar Jevremova 45/III-8, 11000 BeogradSrbija

Autorke:prof. dr Snežana ĐorđevićSnežana StojanovićAleksandra Vesić Antić

Urednice:Aleksandra Vesić Antić Tanja Bjelanović

Lektura i korektura:Tijana Matijević

Dizajn i grafička obrada:Tatjana Negić Paunović

Štampa:Paragon, Beograd

Tiraž:500

Ova publikacija realizovana je u okviru projekta Promocija decentralizacije sa ciljem povećanja učešća građana u donošenju odluka, koji u partnerstvu sprovode Centar za razvoj građanskog društva Protecta i Balkanski fond za lokalne inicijative (BCIF), a finansira ga Evropska unija kroz program Evropski instrument za demokratiju i ljudska prava (EIDHR).

Ovaj dokument je sačinjen uz finansijsku podršku Evropske unije. Sadržaj ovog dokumenta je pod potpunom odgovornošću Balkanskog fonda za lokalne inicijative (BCIF) i Centra za razvoj građanskog društva Protecta i ne može se ni pod kojim uslovom smatrati stavom Evropske unije.

CIP - Каталогизација у публикацијиНародна библиотека Србије, Београд

35.071.6 (035)364-787.8:352 (035)

ЂОРЂЕВИЋ, Снежана, 1960-Pokrenimo zajednice! : priručnik za javno zastupanje u procesu decentralizacije. 5 /Snežana Đorđević, Snežana Stojanović, Aleksandra Vesić Antić. - Beograd :Balkanski fond za lokalne inicijative (BCIF). 2009 (Beograd : Paragon). - 74 str. : ilustr. ; 30 cm

Tiraž 500. - Napomene i bibliografske reference uz tekst.- Bibliografija: str 73-74.

ISBN 978-86-907353-5-81. Стојановић, Снежана, 1957- [аутор]2. Весић Антић, Александра, 1969- [аутор]а) Децентрализација - Приручници b) Локалне заједнице - Одлучивање - Приручници

COBISS.SR-ID 171276812


SADRŽAJ uvoD ............................................................................................. 4

I DEo ............................................................................................... 7

1. DeCentraLizaCija ...........................................................................8

1.1. Šta je decentralizacija i zašto je važna? ....................................................... 81.2. Vrste i modeli decentralizacije .................................................................... 81.3. Teritorijalna organizacija - jedinice i nivoi lokalne samouprave ........................ 121.4. Odnosi između različitih nivoa vlasti ............................................................ 151.5. Oblast javnih politika i pružanja usluga ....................................................... 211.6. Primeri decentralizacije: zemlje Evropske unije, zemlje u tranziciji i zemlje jugoistočne Evrope ......................................................................................... 25

2. proCes DeCentraLizaCije u srBiji ...............................................30

2.1. Ranije stanje i relevantni zakoni ................................................................. 302.2. Teritorijalna organizacija ........................................................................... 302.3. Modeli izbora i organizacija vlasti i nadležnosti ............................................. 332.4. Lokalna uprava i administracija .................................................................. 352.5. Participacija građana ................................................................................ 372.6. Odnos države i lokalnih vlasti .................................................................... 38

II DEo ............................................................................................. 41

3. javno zastupanje ..........................................................................42

3.1. Osnovni pojmovi o zastupanju ................................................................... 423.1.1. Šta je zastupanje? ............................................................................. 423.1.2. Šta nije zastupanje? .......................................................................... 44

3.2. Zastupanje za decentralizaciju .................................................................. 463.2.1. Šta je zastupanje za decentralizaciju? ................................................. 463.2.2. Zašto i kada se pokreće zastupanje za decentralizaciju? .......................... 463.2.3. Šta je važno znati prilikom zastupanja za decentralizaciju? ...................... 483.2.4. Vaša organizacija kao deo mreže za decentralizaciju .............................. 48

3.3. Planiranje zastupanja ................................................................................ 483.3.1. Šta je važno kad planirate zastupanje? ................................................. 483.3.2. Koraci u planiranju zastupanja ............................................................ 49

3.4. Realizacija akcije javnog zastupanja .......................................................... 623.4.1. Saveti i predlozi za rad sa sopstvenom organizacijom ili mrežom ............. 623.4.2. Javnost i mediji ................................................................................ 633.4.3. Protivnici ......................................................................................... 643.4.4. Traženje rešenja ............................................................................... 64

3.5. Zastupanje u praksi - Nacionalna koalicija za decentralizaciju ......................... 65

aneksi .................................................................................................70

Literatura ..........................................................................................73



uvoD

Priručnik koji je pred vama nastao je kao jedna od aktivnosti u okviru zajedničkog projekta Promocija decentralizacije sa ciljem povećanja učešća građana u donošenju odluka, koji se realizuje u partnerstvu Centra za razvoj građanskog društva Protecta iz Niša i Balkanskog fonda za lokalne inicijative (BCIF), a finansira ga Evropska unija kroz program Evropski instrument za demokratiju i ljudska prava (EIDHR).

Projekat promocije decentralizacije nastao je nakon uviđanja potreba i problema u lokalnim zajednicama širom Srbije sa kojima su obe ove organizacije neposredno sarađivale. Naime, radeći na razvoju lokalnih zajednica i povećanju učešća građana u odlučivanju, uočili smo da je visok nivo centralizacije Srbije jedan od ključnih problema u razvoju i napretku zajednica. Pri tome ne mislimo samo na opšte unapređenje i demokratizaciju zemlje, već i na vrlo praktična, životna pitanja sa kojima se građani svakodnevno susreću, a tiču se obrazovanja, zdravstva, kulture, zaštite okoline, odlaganja otpada i mnogih drugih. Stoga smo projekat pokrenuli da bismo podigli svest javnosti o važnosti decentralizacije, ali i da bismo ohrabrili otvaranje dijaloga na ovu temu između građana i relevantnih aktera. Kako smatramo da u tom procesu važnu ulogu imaju udruženja građana, jedan od naših ciljeva bilo je i jačanje kapaciteta organizacija civilnog društva kako bi efikasnije zastupale za decentralizaciju.

Sam projekat uključivao je niz aktivnosti: seminare i radionice za udruženja građana koja su se inače obraćala BCIF-u i/ili Protecti za pomoć u vezi sa inicijativama vezanim za decentralizaciju; organizaciju dijaloga građana i lokalnih institucija; organizaciju dijaloga građana i regionalnih, odnosno nacionalnih aktera; sastanak svih organizacija koje su članice Nacionalne koalicije za decentralizaciju; i na kraju, organizaciju nacionalne konferencije koja bi okupila kako organizacije civilnog društva, tako i relevantne aktere i na lokalnom i na nacionalnom nivou. Projekat je obuhvatio šest lokalnih zajednica u šest regiona u Srbiji (Kikinda, Valjevo, Sjenica, Kragujevac, Leskovac i Pirot).

S obzirom na to da je pitanje decentralizacije važno za sve lokalne zajednice i sve regione, kao i da je ovaj projekat samo jedna u nizu aktivnosti koje bi trebalo da ubrzaju uspešnu decentralizaciju Srbije, smatrali smo da bi bilo dobro da se pripremi i priručnik koji bi mogao da posluži građanima i organizacijama iz lokalnih zajednica koje nisu bile direktno uključene u projekat.

Sam priručnik ima tri odvojene celine: • Decentralizacija – objašanjava osnovne pojmove vezane za decentralizaciju, vrste i modele decentralizacije, odnose između različitih nivoa vlasti, kao i primere decentralizacije • Decentralizacija u Srbiji – daje pregled ranijeg stanja u zemlji, relevantnih zakona, te modele izbora, participacije građana, i odnosa države i lokalnih vlasti• Javno zastupanje – povezuje osnovne pojmove o zastupanju sa specifičnostima zastupanja za decentralizaciju; sadrži planiranje procesa zastupanja i praktična uputstva vezana za realizaciju akcija zastupanja. Priručnik se može koristiti kao osnovni teoretski pregled pojmova i modela decentralizacije, ali i kao praktičan vodič za one koji se reše da učestvuju u dijalogu o decentralizaciji. Takođe, koncipiran je tako da može poslužiti i početnicima i onima


koji imaju iskustva u aktivnostima javnog zastupanja i zastupanja za decentralizaciju, jer nudi nove perspektive za razumevanje ovih pitanja. Kroz rad na decentralizaciji i sami smo mnogo naučili od lokalnih grupa i građana širom Srbije. Svaka sredina u Srbiji ima neki specifičan problem koji se ne može rešiti u centralizovanom političkom sistemu, u kome se sve odluke donose iz jednog centra moći. Uostalom, jedan od glavnih problema centralizovanih zemalja i jeste njihova nemoć da uvide i odgovore na suštinske lokalne probleme i potrebe, ali i prepoznaju resurse koji lokalno mogu biti iskorišteni za unapređenje kvaliteta života. Naučili smo da se decentralizacijom Srbije stvaraju uslovi da građani zaista budu/postanu aktivni i da svojom aktivnostima na lokalu konačno počnu da utiču na kvalitet svog života. Naučili smo da građani i građanke Srbije žele da svoj put do sreće traže i u svojim gradovima i opštinama, ne želeći da to zavisi od ljudi koji njihov grad ili opštinu uopšte ne poznaju. Još jednom se potvrdilo da građani i građanke najbolje znaju šta je im potrebno u njihovom sopstvenom okruženju. Ta jednostavna misao, koju su organizacije civilnog društva odavno prepoznale, i jeste osnova ideje decentralizacije.Nadamo se da će priručnik ohrabriti građane, udruženja, neformalne grupe, pa i institucije da iskoriste ova iskustva i možda pokrenu slične akcije, inicijative ili dijaloge u svojim zajednicama. BCIF i Protecta će nastaviti da pomažu građanima i organizacijama koji promovišu decentralizaciju, ili žele da pokušaju da u svojim zajednicama otvore diskusiju na ovu temu.

Na kraju, želimo da se najiskrenije zahvalimo partnerskim organizacijama - Kikindskom forumu iz Kikinde, Leskovačkom krugu iz Leskovca, Milenijumu iz Kragujevca, Pirgosu iz Pirota, Floresu iz Sjenice i Odboru za ljudska prava iz Valjeva - sa kojima smo zajedno učili i radili tokom ovog projekta. Bez njihove posvećenosti, truda, veština i znanja ovog projekta ne bi bilo.

Takođe, zahvaljujemo se i donatorima bez kojih realizacija ovog Priručnika i celokupnog projekta ne bi bila moguća - Evropskoj uniji i programu Evropski instrument za demokratiju i ljudska prava (EIDHR). Realizaciju dela aktivnosti finansijski i programski je podržala i Misija OEBS-a u Beogradu, čija saradnja i doprinos zauzimaju važno mesto u ostvarivanju ciljeva zagovaranja decentralizacije Srbije.

Aleksandra Vesić Antić Mladen Jovanović BCIF Protecta


aLeksanDra vesić antić MLaDen jovanović

BCiF proteCta

poglavlje 1

decentralizacijaŠta je DeCentraLizaCija i zaŠto je vaŽna?vrste i MoDeLi DeCentraLizaCijeteritorijaLna orGanizaCija - jedinice i nivoi lokalnesamoupraveoDnosi izMeĐu razLičitiH nivoa vLastioBLast javniH poLitiКa i pruŽanja usLuGapriMeri DeCentraLizaCije: zemlje evropske unije, zemlje u tranziciji i zemlje jugoistočne evrope

I deo


1. DECENTRALIZACIJA

1.1. Šta je decentralizacija i zašto je važna?

Pojam decentralizacije ukazuje na prenošenje moći, prava odlučivanja i drugih nadležnosti sa jednog na više centara i aktera. Može se govoriti o decentralizaciji industrije, decentralizaciji stanovnika iz centra u druge delove zemlje, kao i o decentralizaciji kao ustrojstvu čitavog političkog i ekonomskog sistema.

U političkom sistemu decentralizacija znači prenošenje poslova, nadležnosti i finansija sa centralnog nivoa vlasti- sa države- na lokalne vlasti. Centralizacija obično ide sa autoritarnim sistemima i otuđenim centrima moći i odlučivanja. Njeni zagovornici ističu da ona povećava efikasnost odlučivanja i upravljanja, ali zanemaruju krupne slabosti ove prakse. Centralizacija isključuje građane i veliki broj socijalnih aktera iz procesa odlučivanja o javnim stvarima, demotiviše ih i stavlja u pasivnu poziciju, tako da i donesene odluke prestaju da budu u interesu većine stanovnika.Decentralizacija je, nasuprot tome, proces koji je čvrsto povezan sa demokratijom, demokratskim vrednostima i principima i njime se građani sistemski i institucionalno uključuju u procese odlučivanja. Takođe, neguje se javnost i transparentnost rada. Protivnici decentralizacije ističu da je ona skupa, da iziskuje mnogo vremena, snage i energije svih aktera (vlasti i građana) kao i da konačne odluke ne mogu biti idealne. S obzirom da su prednosti ovakve organizacije društva velike, jasno je zašto su savremene demokratske zemlje decentralizovane.

Zagovornici decentralizacije ističu prednosti ovakvog načina upravljanja: decentralizacija povećava broj centara u kojima se odlučuje, omogućava da konkretne odluke budu primerene konkretnim potrebama različitih sredina i podiže nivo motivacije za učešćem u odlučivanju. Štaviše, pružajući autonomnim akterima (regionima, opštinama, gradovima i drugim akterima) pravo da odlučuju samostalno i u skladu sa potrebama svoje sredine, ova praksa rezultira njihovom pozitivnom reakcijom i zadovoljstvom.Brojne studije ukazuju da su građani mnogo zadovoljniji u društvu u kojem postoji mogućnost aktivne participacije i uticaja na tokove javnog odlučivanja, nego u društvima u kojima tih mogućnosti nema. Zadovoljniji su ako mogu da utiču na strukturu budžeta (kako prihoda, tako i namene i načina trošenja budžeta) kao i na kvalitet javnih usluga. Ovaj fenomen pozitivne reakcije građana na uključivanje u procese odlučivanja o kvalitetu javnih usluga se naziva uslužni paradoks. Otuda u većini demokratija pored demokratskih procedura izbora, garantovane su i institucije neposredne participacije građana (inicijativa, referendum, skupština, zbor i drugo) koji omogućavaju građanima neposredno učešće u donošenju važnih odluka. Jedan od interesantnih oblika ovakvog odlučivnja je poreski referendum- neposredno izjašnjavanje građana o visini poreza za različite usluge.

1.2. Vrste i modeli decentralizacije

Decentralizacija može biti:

• politička• administrativna• ekonomska • finansijska.

Svaka od ovih dimenzija je veoma bitna za dobro uređeno demokratsko i tržišno društvo.


politička decentralizacija se odnosi na prenošenje određenih nadležnosti, finansija i autonomije u odlučivanju sa centralne na lokalnu vlast. Ona predstavlja i aktivnije uključivanje građana u procese odlučivanja, kao i potencijalno jačanje civilnog društva. Na taj način građani se aktivnije odnose prema problemima društva i direktno učestvuju u pronalaženju najboljih rešenja. Politička decentralizacija takođe podrazumeva uspostavljanje demokratskih principa i vrednosti (dobra vladavina) i oslanja se na jačanje građanske kulture (obrazovanje za demokratiju). Administrativna decentralizacija se odnosi na promenu odnosa unutar države, a posebno na promenu odnosa između države i lokalne vlasti, i to uvođenjem principa partnerstva umesto prethodnog hijerarhijskog ustrojstva administrativnog državnog aparata. Administrativna decentralizacija omogućava da lokalna uprava dobija veću autonomiju u realizaciji nadležnosti i da, zajedno sa državnom upravom, prerasta od aparata vlasti nad građanima u servis građana. Ovaj proces podrazumeva modernizaciju države, modernizaciju procesa upravljanja (elektronska uprava), veću osetljivost za potrebe građana, kao i obezbeđivanje kvalitetnih usluga građanima (dobra vladavina). Postoji više tipova administrativne decentralizacije.

a. Takozvana dekoncentracija, koja se odnosi na prenošenje odlučivanja sa centralnog na lokalni nivo (okruzi u Srbiji) je najniži stupanj decentralizacije. Mnogi misle da ovaj tip decentralizacije nije decentralizacija u pravom smislu reči, jer je lokalna jedinica samo prostorna ispostava centralnog organa bez veće samostalnosti.

b. Delegacija vlasti, koja se odnosi na prenošenje nadležnosti i odgovornosti sa centralnog na lokalni nivo, s tim da lokalna jedinica ima pravo da samostalno realizuje poslove ali i obavezu redovnog podnošenja izveštaja centralnoj vlasti. Dobri primeri delegacije su: specijalni uslužni distrikt, školski distrikti, regionalne razvojne korporacije, specijalne jedinice za primenu projekata. Ove jedinice su relativno samostalne u realizaciji misije koju im je prenela centralna vlast, ali moraju detaljno obaveštavati o procesu rada.

c. Najizraženiji tip decentralizacije je devolucija, koja podrazumeva prenošenje nadležnosti, finansija i upravljanja sa države na lokalne vlasti. Lokalne vlasti imaju svoje izbore, svoje funkcionere, svoje nadležnosti, svojinu, finansije i autonomne su u odlučivanju. Podložne su jedino kontroli ustavnosti i zakonitosti od strane države, tako da konačnu ocenu o kvalitetu odluka i akata u spornim slučajevima donosi sud.

Fiskalna (poreska) decentralizacija je suštinska komponenta svih vidova decentralizacije, a posebno devolucije. Decentralizovane jedinice lokalne vlasti ne mogu realizovati svoje poslove nezavisno, ako nemaju dovoljne i stalne finansijske izvore, kao i ovlaštenja da donose finansijske odluke (da utvrde vrstu poreza, da odluče o stopi poreza i da porez samostalno prikupljaju). Ovaj tip decentralizacije podrazumeva jačanje političke i finansijske autonomije lokalne vlasti.

Jedna od najznačajnijih delatnosti svake vlasti je raspodela javnih dobara i resursa. Kroz različite mehanizme i modele, kao i pravednost raspodele, može se utvrditi karakter određene države. ekonomska decentralizacija je proces povlačenja politike iz prostora odlučivanja o ekonomskim procesima i redistribuciji društvenog bogatstva. Ova vrsta decentralizacije je temelj ekonomskih reformi u tranzicionim društvima. Ona umanjuje moć političkih struktura koje su monopolski donosile odluke o usmeravanju ekonomije i preraspodeli resursa u planski organizovanim privredama. Ekonomska decentralizacija podrazumeva deregulaciju (fleksibilnost) i na centralnom i na lokalnom nivou, kao i privatizaciju ekonomije i oblasti pružanja javnih usluga.


Robert Benet (Robert Bennett) je sredinom osamdesetih godina napravio analizu mehanizama i mera državne intervencije i alokacije tržišnih vrednosti. Sledeća tabela prikazuje idealne modele alokacije resursa po Robertu Benetu.

U zavisnosti od toga da li je vlast centralizovana ili lokalizovana, Benet izdvaja dva modela: centralizovani- u Francuskoj, Britaniji i Španiji i lokalizovani- u Nemačkoj i SAD-u. Benet zaključuje da u zemljama zapadnih demokratija tržišni mehanizmi deluju na redistribuciju bogatstva. Takođe, u datom trenutku najveći broj zemalja imao je mešoviti model privrede. To je složena mešavina centralnih (federalnih i državnih) i lokalnih ovlašćenja, u novije vreme praćena sve izraženijim procesom tržišne alokacije resursa.

Nasuprot tome, u državama planske privrede vrši se alokacija resursa vlasti, nedostaju tržišni mehanizmi i vlast vrši celokupnu redistribuciju dobara i resursa. U rukama onih koji su na vlasti je zastrašujuća količina moći i ovaj mehanizam po sebi potire postojanje demokratije.1

S druge strane, državni sistem koji se u Sjedinjenim Državama razvio posle krize tridesetih godina XX veka, preuzevši mnoge socijalne funkcije, naziva se država blagostanja. Međutim, slabost ovakvog sistema je prevelika zavisnost lokalnih vlasti i ekonomskih subjekata uopšte od centralne vlasti. Ovo vreme se u SAD-u slikovito naziva dobom “zavisnih gradova”. Monopolska pozicija države je rezultirala zanemarivanjem tržišnih zakonitosti i kriterijuma u procesu obezbeđivanja usluga (od strane države). Otuda su neke od posledica korišćenja državnog budžeta bili neefikasnost, neekonomičnost, inertnost, nekreativnost, slab kvalitet usluga i neracionalno trošenje sve većih sredstava za sve lošije usluge. “Država mućke”, kako su je nazvali brojni američki autori, proizvoljnom distribucijom i interesnom politikom raspodele je dovela do mnogih nepravdi, neracionalnosti i rasipanja.

Posledica takve prakse bio je stalni rast troškova vladinih usluga, usled nepostojanja bilo kakvih ograničenja rastu poreza. Taj period je bio obeležen sprečavanjem svih vidova samoorganizovanja i slobodne inicijative građana, od gušenja lokalne samouprave, komunalnih i drugih građanskih inicijativa, do dobrovoljnih delatnosti i samopomoći. Ovakvo stanje je bilo osnova za sprovođenje sveobuhvatnih reformi, označavajući prelaz sa države blagostanja na sistem preduzetničke, neoliberalne države.

U kontekstu ovih reformi važni su procesi deregulacije i privatizacije. Deregulacija se odnosi na ograničavanje normiranja i opredeljivanje za fleksibilan sistem regulacije. 1 Robert Bennett :”Decentralisation, Local Government and Markets : Is There a Post-welfare Agenda in Planned and Market Economies?”, Policy Studies Journal, vol.18, No.3, Spring, 1990, str. 696-698

Čiste tržišne privrede

Planske privrede

Mešoviti model

Decentralizovantržišni model

Decentralizovanmodel javnog

sektora

Centralizovantržišni model

Centralizovanmodel javnog sektora

Centralizovana vlast

Lokalizovanavlast

Alokacija tržišnih resursa


Država reguliše samo osnovne principe u nekoj oblasti, dok se autonomnim subjektima (pre svega ekonomskim subjektima, ali i lokalnim vlastima) ostavlja da fleksibilno regulišu primenu regulative u skladu sa specifičnim potrebama privredne delatnosti ili lokalne sredine. Na ovaj način se ostavlja veći prostor tržišnim procesima i otklanjaju se prepreke konkurentnosti.

Privatizacija je značajan instrument kojim se započinju tranzicione reforme. Privatizacijom se državna svojina nad preduzećima u određenoj meri pretvara u privatnu. Taj proces se odvija na različite načine, pa privatizacija može biti trenutna, fazna, u obrocima, može se koncipirati kao model prodaje, deljenje besplatnih vaučera i tako dalje.

Privatizacija uvodi svojinski pluralizam (pored državne, uvodi se i privatna svojina) sa krajnjim ciljem da se u privredu uključi konkurencija kao najznačajniji razvojni podsticaj. Kasnije se isti postupak sprovodi i u oblasti pružanja javnih usluga, u kojoj se privatizuju javna preduzeća i ukida monopol države i lokalnih vlasti na pružanje određenih javnih usluga. Privatizacija uvodi i privatne preduzetnike u proces, dok vlasti obavezno objavljuju konkurse za sve javne usluge. Ugovor kojim se građanima garantuju standard kvaliteta, dostupnost i prihvatljiva cena usluga se potpisuje sa najboljom firmom sa konkursa. Prednosti procesa decentralizacije su ukidanje krute političke strukture i političkog monopola nad ekonomijom i društvom u celini. Decentralizacija jača demokratsku strukturu društva, štiti manjine i podstiče učestvovanje (participaciju) građana u različitim procesima, stvarajući pozitivnu identifikaciju građana sa društvom. Ona takođe obezbeđuje bolju, pravedniju, efikasniju i, u velikom stepenu, održivu preraspodelu društvnog bogatstva i ekonomski ograničenih resursa. Na taj način se siromaštvo određenih socijalnih grupa, kao i privredna i ekonomska zaostalost siromašnih regiona i opština značajno umanjuju.

Pretnje procesu decentralizacije: decentralizacija može destabilizovati državu koja je i tako slaba, državni aparat može postati još kompleksniji i skuplji (jer se angažuje velika energija, resursi i vreme i vlasti i građana). Neretko se ističe da ovaj proces nužno prenosi korupciju sa centralnog na lokalni nivo. Što se tiče kompleksnosti i troškova, merenjem se može utvrditi da su dobiti veće od troškova, jer se obezbeđuju vredna javna dobra. Zamerka o povećanju korupcije se lako otklanja transparentnošću u radu i adekvatnom kaznenom politikom kojom se korupcija nužno smanjuje, uz napomenu da je centralna, sistemska korupcija uvek najveći problem.

Pretpostavka o destabilizaciji je takođe prevaziđena. Brojna istraživanja pokazuju da su decentralizovana drušva u kojima veći broj socijalnih aktera efektivno utiče na donošenje važnih razvojnih strategija i odluka, mnogo stabilnija od centralizovanih društava i monopolizovanih procesa odlučivanja. U procesima reformi je, pored jačanja potencijala lokalnih vlasti, veoma važno da centralna vlast poboljša efikasnost i kvalitet poslova koji su joj i dalje u nadležnosti. Pre svega ova preporuka se odnosi na odlučivanje o porezima, monetarnu politiku, koordinaciju rada lokalnih vlasti, kreiranje strategija, međunarodnu saradnju i bezbednost.

Radi boljeg uvida u sve bitne aspekte decentralizacije, posebno će biti osvetljeni sledeći fenomeni:

• teritorijalna organizacija – jedinice i nivoi lokalne samouprave• odnosi između različitih nivoa vlasti• podela nadležnosti i poslova


• finansijska autonomija lokalne samouprave• finansiranje regiona.

1.3. Teritorijalna organizacija - jedinice i nivoi lokalne samouprave

Decentralizacija podrazumeva postojanje mreže različitih nivoa lokalne vlasti. Jačanje lokalne vlasti znači ne samo proširenje kruga njenih nadležnosti, finansijsku autonomiju i upotrebu sopstvenih potencijala pre svega u sferi podsticanja ekonomskog razvoja, već i razvijanje mreže lokalne vlasti. U različitim zemljama ova mreža ima različite forme. Obično se pojavljuju tri nivoa u okviru mreže lokalne vlasti. To su najčešće:

• opštine• okruzi (distrikti) • regioni.

U Evropskoj uniji se između ovih nivoa vlasti gradi jedan sasvim novi tip odnosa uspostavljanjem principa subsidijariteta. Ovaj princip obuhvata demokratsko uređenje i racionalno korišićanje javnih sredstava. Subsidijaritet podrazumeva da se prvenstvo u obavljanju određenih poslova uvek daje nivou vlasti koji je najbliži građanima (princip demokratičnosti), a tek ako taj nivo nije u stanju da realizuje date poslove, oni se prenose na viši nivo (prenošenje “odozdo ka gore”). Tako, posao obavlja onaj nivo vlasti koji ga može najkvalitetnije i najefiksanije realizovati (princip ekonomičnosti i racionalnosti u korišćenju javnih sredstava).Radi boljeg razumevanja ovih odnosa bitno je shvatiti osobine i nadležnosti svakog od njih. Svaka lokalna samouprava ima određene karakteristike i krug nadležnosti.

opštineOsnovna teritorijalna jedinica lokalne samouprave je opština. U zavisnosti od tradicije određene zemlje definiše se i veličina jedne opštine. Danas postoji tendencija uvećavanja opština, da bi se obezbedili kapaciteti za obavljanje povećanog broja poslova koji su im dati u nadležnost. Otuda veće opštine mogu obezbediti bolji kvalitet, ekonomičnost i efikasnost u pružanju usluga. U zemljama sa većim opštinama mogu se formirati i manje jedinice (podopšitnska jedinica) radi još neposrednijeg uključivanja građana u javne poslove. Tipični slučajevi su mesne zajednice u nekadašnjoj Jugoslaviji, ili “ward” u anglosaksonskom svetu (Britanija, SAD, Australija, Novi Zeland). Mediteranske zemlje (Italija, Francuska, Španija) tradicionalno imaju manje opštine. Probleme nedovoljne ekonomičnosti rešavaju prenošenjem kompleksnijih poslova na okruge (provincije, departmane).

Veličina opština je pokazatelj stepena posrednosti u izboru lokalnih organa vlasti, kao i šanse da građani uđu u predstavničke organe lokalne zajednice. Veličina opština u velikoj meri zavisi od tradicije, ali i uloge koju lokalni organi vlasti vrše. Danas postoji tendencija uvećavanja opština zbog potrebe za većim kapacitetima. Ipak u raznim zemljama stanje je različito.

Izuzetno male lokalne zajednice (do 1000 stanovnika) pretežno imaju Island (83%), Grčka (79%), Francuska (77%), Slovačka (67%), Španija (60%), Švajcarska (59%), Mađarska (54%) i Nemačka (53%)2. Relativno male lokalne zajednice (od 1000 do 5000) imaju Austrija (55%), Norveška (52%), Italija (49%), Finska (44%), Malta

2 Procenat ukazuje na to koji deo od ukupnog broja lokalnih zajednica čine ove “male” zajed-

nice.


(45%), Luksemburg (41%). Relativno velike lokalne zajednice (od 10 000 - 100 000) imaju Švedska (73%), Bugarska (63%), Portugalija (59%), Holandija (58%), Belgija (52%) i Danska (47%).3

U periodu od 1950. do 1990. godine4 u velikom broju zemalja dolazi do naglašenog smanjivanja broja lokalnih jedinica i do njihovog uvećavanja, najčesće putem integrisanja. Ova promena je zapravo prilagođavanje na nove poslove i način rada lokalnih vlasti. Tako, Velika Britanija je svela broj lokalnih zajednica sa 2028 na 484 (-76%), Švedska sa 2281 na 286 (-87%), Danska sa 1387 na 275 (-88%), Bugarska sa 2178 na 255 (-88%) i Belgija sa 2669 na 589 (-78%).

Jedan broj zemalja ima manje drastično umanjenje ali i ono je znatno. Nemačka je svela broj lokalnih zajednica sa 24 272 na 8077 (-67%)5, Češka sa 11 051 na 6196 (-44%), Austrija sa 3999 na 2301 (-42%), Norveška sa 744 na 439 (-41%), i Holandija sa 1015 na 647 (-36%).

okruzi i distriktiViši nivo organizovanja lokalne vlasti su okruzi i distrikti. Okruzi su stalni teritorijalni oblici organizovanja vlasti i imaju različita imena u različitim zemljama: county u Britaniji i SAD-u, Kreis u Nemačkoj i Austriji, departman u Francuskoj, provincija u Španiji i Italiji i tako dalje. Razlikuje se više tipova distrikta:

• teritorijalni i funkcionalni; teritorijalni su okruzi u klasičnom smislu, oni su stalni i sa određenim obimom poslova. Funkcionalni su distrikti anglosaksonskog područja. Oni se formiraju prostorno, presecajući granice različitih opština i prateći funkciju koju treba da obave. Najpoznatiji su školski, crkveni, specijalni i uslužni distrikti;

• distrikti sa stalnom namenom i trajni (primer su školski, crkveni, uslužni distrikti, veća suseda u Švedskoj, SAD-u, Danskoj, Velikoj Britaniji, veća korisnika usluga u Švedskoj, Danskoj itd);

• distrikti sa specijalnom namenom i na određeno vreme (specijalni distrikti);• distrikti formirani samo za obavljanje jedne funkcije (funkcionalni distrikti).

Distrikt prestaje da postoji sa ispunjavanjem određene funkcije. Dobri primeri ovog tipa su distrikti koji se formiraju da bi se u gradovima regulisala oblast lukā. To su po pravilu veoma zahtevni i skupi projekti i zahtevaju formiranje posebnog okruga. Poznatiji okruzi ovog tipa su London Port Authorities i New York Port Authorities. Funkcionalni distrikt može vršiti i druge poslove. Interesantan je primer distrikta u SAD-u, u Meksičkom zalivu u blizini Nju Orleansa koji je formiran radi isušivanja močvarnih oblasti nastanjenih komaracima koji su prenosili opasne bolesti. Pošto je završeno sa poslovima melioracije ovaj distrikt je ugašen.

Bez obzira na različite nazive ili određene specifičnosti u svakoj od zemalja, osnovna funkcija okruga je da obavlja deo zajedničkih poslova za sve opštine na njegovoj teritoriji.

3 Videti L.J.Sharpe:”Modernization of Local Government”, u “New Modes of Local Political Or-ganizing”, Nova Sciences Publishers, Inc, Commack, 1996. str. 26, Table 2, “Size of municipalities by population - current situation” (1990).4 Videti L.J. Sharpe: ”The Modernization of Local Government in the Modern Democratic State”, u “New Model of Local Political Organizing: Local Government Fragmentation in Scandinavia”, Ed.by Peter Bogason, Nova Sciences Publishers, Inc. Commack, 1996, str. 18 (Table 1: ”Total number of local authorities” 1950-1992).5 Ovi podaci se odnose samo na teritoriju nekadašnje Zapadne Nemačke, a i tu su najznačajni-ji procesi integracije bili u dva Lander-a: Severnorajnskoj Vestfaliji i u Hesenu. Lokalne zajednice neka-dašnje Istočne Nemačke su u procesu kvantitativne i kvalitativne reforme.


Srezovi, župe, vojvodstva i kneževine su nivoi organizacije lokalne samouprave koji tradicionalno postoje u različitim zemljama i imaju karakter okruga, a negde i karakter regiona.

Grad Grad je veoma važan oblik organizacije lokalne vlasti. U zavisnosti od veličine grad može biti na nivou okruga, ali nekada može predstavljati i viši nivo organizacije (Pariz i Madrid imaju status regiona, dok Berlin, Hamburg i Bremen u Nemačkoj ili Beč u Austriji imaju status federalne države). Veliki gradovi obično imaju status megalopolisa, ili uopšteno metropolitenskog distrikta koji podrazumeva posebne nadležnosti, pravo na posebne oblike organizacije i velike finansijske resurse. Gradovi se danas multidisciplinarno izučavaju, s obzirom na to da su u političkom, socijalnom, pravnom, ekonomskom, urbanističkom, i kulturnom smislu oni veoma kompleksne zajednice. Gradom se bavi urbana politikologija, urbana sociologija, urbana ekonomija, kao i ekistika- jedinstvena multidisciplinarna nauka o gradu.Ponekad dolazi i do spajanja okruga i gradova. U SAD-u takve jedinice se zovu unigov (objedinjene vlasti). Nekada se okrug integriše u grad (San Francisko) ili okrug obavlja deo gradskih funkcija (kao u Indianapolisu, Nešvilu, Džeksonvilu). Taj fenomen se naziva urban - county plan. Očigledno je da anglosaksonski svet fleksibilnije koristi forme organizacije vlasti. U većini evropskih zemalja to nije slučaj, mada u novije vreme i one preuzimaju mnoge fleksibilne forme da bi poboljšale kvalitet usluga u javnom sektoru.

Region Region predstavlja najviši stepen organizacije lokalne samouprave. Čine ga teritorije koje su geografski, istorijski i ekonomski specifične i prepoznatljive, te se građani identifikuju sa njima. Regioni se u različitim zemljama različito nazivaju: canton u Švajcarskoj, Lander u Nemačkoj, state u Sjedinjem državama, region u Italiji i u Francuskoj i tako dalje. Postojanje regiona znači postojanje trostepene organizacije lokalne vlasti. U jednom broju zemalja (Francuska, Italija) region je tradicionalno funkcionisao kao ispostava i jedan od nivoa organizacije državne vlasti. Otuda ovaj nivo vlasti u sebi objedinjava državne poslove i poslove lokalne samouprave. Od osamdesetih godina XX veka u Evropi počinje obnavljanje regiona u zemljama u kojima je on tradicionalno postojao, kao što su Francuska i Italija.Sa druge strane, u zemljama u kojima nije postojao, države su same počele da kreiraju regione različitih naziva i funkcija. Evropa podstiče ovaj proces radi boljeg integrisanja stanovnika, podsticanja razvoja i uspešnog realizovanja kompleksnih ekonomskih, političkih i socijalnih programa. Proces formiranja regiona spontanim aktivnostima građana naziva se regionalizam, dok se nastanak regiona uz podsticaj tela Evropske unije naziva regionalizacija. U Evropi nastaju takozvani evropski regioni koji objedinjavaju delove teritorije dveju ili više država: Španija - Francuska, Francuska - Italija, Francuska - Švajcarska - Nemačka, Francuska - Nemačka- Belgija- Holandija i tako dalje. Često, ali ne i nužno, ovi regioni se formiraju na pograničnim oblastima. Nastaju iz spontanog organizovanja i inicijative lokalnih zajednica koje prepoznaju slične probleme i potrebe svojih stanovnika. Ti problemi i potrebe inspirišu kreiranje zajedničkih regionalnih programa kojima se privlači kapital, investicije, otvaraju nova radna mesta. Evropski regioni su novi entiteti kojima se građani Evrope povezuju bez obzira na granice među državama, obezbeđujući ekonomski razvoj i blagostanje čitavog regiona, pojedinačnih država kao i Evrope u celini. Evropska unija snažno podržava regionalizaciju i oko 66% njenog budžeta se odvaja za realizaciju regionalnih programa.


Značaj i moć regiona u pojedinačnim državama varira. Regioni imaju različitu snagu i status u zavisnosti od toga da li je nacionalna država nastala ujedinjenjem nezavisnih država (sadašnjih regiona) kao što je slučaj sa SAD-om, Švajcarskom i Nemačkom, ili je region nastao kasnije radi obavljanja određenih poslova. U prvom slučaju regioni u velikoj meri imaju funkcije države i reč je o federacijama ili čak konfederacijama.

U drugom slučaju se radi o regionalnim ili unitarnim državama, u zavisnosti od realne snage, autonomije i moći regiona. Danas se uglavnom govori o Italiji i Španiji kao o regionalim državama, ali bi jačanjem regiona u Francuskoj i Britaniji, i ove, inače unitarne zemlje, dobile status regionalnih država.6

U zemljama u kojima su regioni osnov za nastanak pokreta za nacionalnu nezavisnost (Severna Irska, Škotska i Vels u Britaniji, Bretanja u Francuskoj, Kvebek u Kanadi, Katalonija u Španiji i regioni u Italiji) dolazi do snažnih konflikata s nacionalnom državom koja potencira centralizaciju kao jedan od načina sprečavanja moguće secesije. I dok na jednoj strani ove države potiskuju samostalnost regiona, Švajcarska je, radi uključivanja u Evropsku uniju, morala da smanji moć i nezavisnost kantona i da umesto oslanjanja na neposrednu participaciju građana uvede neke instutucije predstavničke demokratije.

1.4. Odnosi između različitih nivoa vlasti

U zavisnosti od odnosa između različitih nivoa vlasti, države se svrstavaju u unitarne, regionalne ili federalne. Specifičnost savremenog trenutka je u tome što su procesi decentralizacije i jačanja lokalne autonomije snažno ograničavani centralnom vlašću države. Savremena tehnologija, sveobuhvatna komunikacija i rast nacionalne i svetske ekonomije koja teži da integriše pojedinačne ekonomije, pridaju značajnu ulogu centralnoj vlasti. Jedan broj autora je zaključio da i pored decentralizacije, koja je fenomen svetskih razmera, država mora imati dovoljno kapaciteta da kvalitetno, efikasno i efektivno realizuje svoje poslove.7

Centralna država zadržava niz veoma važnih funkcija, kao što su koordinacija rada lokalnih vlasti, kreiranje zajedničkih strategija razvoja, monetarna, ekonomska, bezbednosna i međunarodna politika, kao i nadgledanje ustavnosti i zakonitiosti rada lokalnih vlasti. Država je danas važan partner lokalnoj vlasti. U anglosaksonskim zemljama pomenute nadležnosti su skup funkcija koje je centralna vlast uvek imala (minimalističke države) ali u nekim drugim zemljama, kao što je Francuska, ova pozicija predstavlja značajno smanjivanje nadležnosti države i promenu načina njenog funkcionisanja.8

podela nadležnosti i poslova

Pitanje nadležnosti, funkcija i poslova lokalne vlasti je uvek aktuelno i važno jer ukazuje na realnu autonomnost, ali i potencijale i kapacitete lokalnih vlasti u realizovanju važnih

6 U Francuskoj je 1982. godine donet zakon kojim je regionima data autonomija radi razvija- nja nezavisnosti lokalne vlasti u odnosu na centralnu državu. U Britaniji Škotska i Vels traže veću auto-nomiju. Građani ove dve oblasti su na referendumu odbili predlog Britanskog parlamenta o ograničenoj autonomiji, tako da još uvek nema konsenzusa o prihvatljivom stepenu njihove autonomije. 7 Frensis Fukojama, Građenje države, Filip Višnjić, Beograd, 2007.8 Francuska je zemlja koja je radi prihvatanja standarda evropske zajednice, morala da napravi radikalne izmene kako u sferi organizacije i funkcionisanja države, tako i u organizaciji lokalne vlasti koja ima veliku autonomiju, do skora nezamislivu.


socijalnih programa, rešavanju problema i obezbeđivanju usluga. Lokalne vlasti postaju sve samostalnije i, pored izvršavanja uobičajenih poslova, postaju inicijatori lokalnog ekonomskog razvoja. Lokalne vlasti su uvek rešavale osnovna pitanja života ljudi u tim sredinama, baveći se obezbeđivanjem infrastrukture, snabdevanjem vodom, gasom i električnom energijom, čišćenjem, sakupljanjem i deponovanjem smeća, prostornim planiranjem, urbanizmom, gradnjom stanova, saobraćajem, obezbeđivanjem zelenih i rekreativnih površina i zdrave životne sredine, predškolskim i osnovnim obrazovanjem (vrtići, škole), kulturom (biblioteke, muzeji, galerije, pozorišta, bioskopi), uslugama primarne zdravstvene zaštite (domovi zdravlja), bezbednošću ljudi, otvaranjem radnih mesta i zapošljavanjem i drugim.

Nabrojani poslovi spadaju u izvorne nadležnosti opština, što znači da se lokalna vlast koja ne bi mogla da ih izvrši i ne bi mogla smatrati opštinom. Ovaj problem imaju francuske opštine koje su veoma male i kapaciteti pružanja usluga su im vrlo slabi (prosečna francuska opština ima oko 1500 stanovnika). U slučaju da opština iz nekog razloga ne može da vrši neke od poslova izvesno vreme, ona ih prenosi na viši nivo (okrug).

Okrug obavlja brojne kompleksnije poslove koji su zajednički za opštine koje se nalaze u okviru jednog okruga. Konačno, region ima u svojoj nadležnosti regionalne strategije razvoja u raznim privrednim oblastima (na primer, u turizmu), regionalne puteve, bolnice, srednje škole, a ponekad i specijalne škole i fakultete, regionalne projekte kulture, međunarodnu saradnju i raznovrsne regionalne infrastrukturne projekte. U slučajevima kada opštine u sastavu okruga, ili okruzi u sastavu regiona ne mogu da realizuju deo svojih izvornih nadležnosti, realizaciju poslova preuzima okrug, to jest region. Uz dogovor sa lokalnim vlastima te poslove realizuje okrug, tj. region kao svoju izvornu nadležnost. Ovi poslovi se vraćaju osnovnim jedinicama onda kada one opet budu u mogućnosti da ih kvalitetno i efikasno realizuju.

preduzetnički modeli vlasti

Radi ostvarivanja nadležnosti i rešavanja kompleksnih problema lokalne vlasti aktivno koriste znanja profesionalaca, naročito u urbanim sredinama. Ovakav način rada podrazumeva postojanje mreže obrazovnih institucija koje oblikuju određeni profil stučnjaka. Novi preduzetnički modeli upravljanja, kao i razni oblici saradnje i kooperacije između lokalnih vlasti spadaju u važne instrumente i oruđa za rešavanje kompleksnih problema savremenih društava.9 Lokalne zajednice više brinu o kvalitetu menadžmenta, koriste praktična iskustva drugih i pokušavaju da pronađu model što efikasnijeg upravljanja i uspešnog rešavanja raznovrsnih problema. Tako je u SAD-u preduzetnički način upravljanja gradovima i opštinama postao nezamenljiv, bez obzira na postojeći model vlasti. Model veće - menadžer je prihvaćen u Kanadi, Australiji, na Novom Zelandu, u Britaniji, Irskoj, kao i u skandinavskim zemljama. Model gradonačelnik - veće je dominantan u SAD-u, i sve više se uvodi i u Evropi (Nemačka, Italija, Velika Britanija, zemlje srednje i jugoistočne Evrope). Čak je i tradicionalno evropski model- skupština - gradonačelnik - prisvojio izvestan broj preduzetničkih strategija i mehanizama radi profesionalizacije rada, povećanja efikasnosti i kvaliteta upravljanja. Neke od promena u ovom modelu su da načelnik uprave vrši poslove menadžmenta, zatim da se uvodi „upravljanje misijama i rezultatima”, da se uvodi transparentnost rada, standardi za svaku oblast, mere rezultati rada (benčmarking) i uči iz iskustva. Važan deo napora se ulaže u uključivanje građana u rad skupštinskih

9 Joan Fitzgerald, Nancey Green Leigh, Economic Revitalization Sage Publications, 2002. i D. Sharma, S. Dhameja, B. Gujar, Rawat Publications, Entrepreneurship, Strategic Management and Glo-balization, Jaipur & New Delhi, 1999.


tela i organa. Nagrađivanje zaposlenih se vrši prema učinku, nagrađuje se uspeh, inicijativnost i kreativnost.

Finansiranje lokalne vlasti

Finansijska nezavisnost lokalne samouprave predstavlja jedan od najznačajnijih preduslova autonomnosti lokalne vlasti. Da bi jedna lokalna samouprava mogla da pruža usluge građanima, rešava probleme i realizuje poslove iz svoje nadležnosti, ona mora imati dovoljna sredstva ili mora, kako to i Evropska povelja o lokalnoj samoupravi utvrđuje, imati precizno zakonom utvrđene, stalne, sigurne i dovoljne izvore prihoda 10

Evropska povelja zahteva da lokalne vlasti imaju izvore prihoda, da utvrđuju stopu tih prihoda i da ih same ubiraju. Pored toga, Povelja zahteva da davanja budu precizirana zakonom, tako da lokalne vlasti ne bi bile dovedene u zavisnu poziciju voluntarističkim odlukama države o visini davanja. Otuda se zahteva da se zakonom utvrdi postotak nacionalnog budžeta koji se odvaja za davanja lokalnim vlastima, kao i da se utvrde principi (tj. formula) redistribucije tih sredstava.

Prema stepenu finansijske autonomnosti lokalnih vlasti sistemi lokalnih finansija mogu biti centralistički, decentralistički i mešoviti. Visina izvornih prihoda u ukupnoj strukturi budžeta je dobar pokazatelj tipa sistema. Evropska unija je zadovoljna ukoliko izvorni prihodi idu od 30 % do 50% (što predstavlja mešovit model finansiranja) a sve preko toga se smatra izuzetno dobrim stanjem visoke fiskalne autonomije (decentralizovan model finansiranja).

Sistemi lokalnih finansija su veoma kolebljivi, što znači da se vremenom lako menjaju. Ta promena zavisi od modela i tradicije lokalne samouprave (na primer, tradicionalno decentralistički model u Britaniji, a centralistički u Francuskoj). Tip lokalne samouprave utiče na veći ili manji stepen autonomije lokalnih vlasti u prikupljanju poreza (u Britaniji i Skandinaviji postoji visok stepen autonomije, dok je u Francuskoj, čije lokalne vlasti tradicionalno zavise od države, ova zavisnost mnogo veća).11 Sa druge strane, sistem lokalnih finansija zavisi i od razvijenosti tržišnih mehanizama i snage ekonomskih institucija u zemlji. Drugim rečima, na sistem lokalnih finansija utiče i uloga države u redistribuciji. Taj uticaj može biti manji, kao u anglosaksonskom svetu (koncept minimalističke države) ili veći, kao u državama u kojima je uticaj države veoma veliki (države blagostanja).

a) Centralistički model finansiranja podrazumeva da se najveći deo budžeta puni od državnih davanja. Država prikuplja poreze i redistribuira jedan deo sredstava lokalnim vlastima. Takav je slučaj u Italiji i Holandiji, gde oko 75% lokalnih budžeta čine državna davanja. U principu, Evropska unija traži da se procenat izvornih prihoda lokalnih vlasti poveća i bori se protiv ovakvih modela jer ne obezbeđuju neophodnu finansijsku autonomiju lokalnih vlasti. U takvom slučaju lokalne vlasti su finansijski zavisne od centralne.

Vrste državnih davanja su različite i kreću se od strogo namenskih davanja, preko davanja za šire namene, kada se lokalnoj vlasti ostavlja da utvrdi prioritete unutar te

10 James Buchanan & Richard Musgrave, Public Financie and Public Choice - Contrasting Vision of the State, The MIT Press, Cambridge Massachusetts, London, England, 199911 Richard Aronson, Management Policies in Local Government Finance, ICMA, 1996; Dean Michael Mead, What You Should Know about Your Local Government Finances, GASB, 2000; Guy Pe-ters, Politics of Taxation Blackwell, Cambridge, Oxford, 1991


namene, do davanja bez ikakvih ograničenja, koja lokalne vlasti mogu koristiti prema sopstvenim potrebama. Kako država često novcem i sistemom lokalnih finansija pokušava da kontroliše lokalnu vlast, u novije vreme se sve više uviđa važnost nenamenskih davanja. Autonomija i zaštita od voluntarizma i preteranog uticaja države na polju finansija su od velikog značaja za autonomiju lokalne samouprave.

b) Decentralistički model podrazumeva da se budžet lokalnih vlasti puni pretežno iz izvornih prihoda - lokalnih poreza koje lokalne vlasti samostalno ubiraju. Odličan primer ovakve prakse su lokalne vlasti SAD-a koje pune prosečno blizu 66% budžeta izvornim prihodima, ili skandinavske zemlje u kojima taj procenat ide i do 75%. Takođe, lokalne vlasti imaju pravo da samostalno određuju visinu poreza.

Procenat državnih davanja varira, mada visina ovih davanja po pravilu nije velika. I vrsta davanja može varirati: namensko, nenamensko, davanje po formuli, davanje po konkursu, transferi, projektna davanja i tako dalje. U SAD-u, ali sve više i u evropskim državama, dolazi do reforme sistema davanja. Lokalne vlasti se podstiču da kreiraju projekte i tako konkurišu kod države za sredstva. U projektu se određuje svrha korišćenja sredstava, korisnička grupa koja profitira iz projekta, način i ritam trošenja sredstava, očekivani fazni rezultati, standardi kojima se rezultati mere i pouzdani pokazatelji. Na ovaj način država utiče na racionalnost u trošenju javnih sredstava na nivou lokalnih samouprava. Takođe, država tako podstiče konkurentnost u osmišljavanju projekata, čime se obezbeđuje bolji kvalitet usluga za građane.Pored toga, lokalne vlasti se podstiču da i same zarađuju novac, da koriste privatne firme za obavljanje javnih poslova, da raspisuju konkurse za sve poslove, da privlače kapital i investicije, kreiraju raznovrsna javno-privatna partnerstva i stalno podižu kvalitet usluga, uz obaranje cene (takozvano povećavanje dostupnosti). Lokalne vlasti otuda s pravom dobijaju epitet preduzetničkih. Uspostavljanjem ovakvog sistema preduzetništva država utiče na mnogo veću efikasnost u korišćenju finansija i bolji kvalitet usluga u javnom sektoru.12

Finansiranje regiona

Proces finansiranja regiona u Evropskoj uniji pokazuje u kojoj je meri Evropska unija decentralizovana i koliko se oslanja na lokalne vlasti. Uloga regiona je u procesu decentralizacije jedna od ključnih i do sadašnjeg statusa regiona prošlo je nekoliko faza razvoja. U prvoj fazi (do 1973. godine) Evropska unija se nije bavila problemom regiona, s obzirom na činjenicu da je šest zemalja članica bilo približno isto ekonomski razvijeno. Sa prvim proširenjem i ulaskom Velike Britanije u EU 1973. godine, regioni postaju važan razvojni faktor koji će oblikovati modele funkcionisanja Unije. U tom periodu je napravljen pregled regionalnih problema- industrijski propalih regiona, poljoprivrede, zaostalih regiona (u vezi sa ovim problemom je nastao poznati “Tompsonov izveštaj”). Navedeni problemi će nastaviti da budu u fokusu pažnje u politici Evropske unije.

Radi finansiranja regionalnih politika 1975. godine se osniva Evropski fond za regionalni razvoj (EFRD). Nove pridružene članice- Irska, Grčka (pridružene 1981. godine), Španija i Portugalija (pridružene 1986. godine) takođe su bile zainteresovane za regionalni razvoj. Ove države do danas imaju najviše dobrobiti od regionalne politike i programa.

12 Wallace E. Oates, Fiscal Structure in the Federal System, u radu: “Management Policies in Lo-cal Government Finance”, Ed. by Richard Aronson. ICMA, 1996


U naredne dve faze se reformiše način finansiranja regiona. Od 1988. godine EFRD postepeno smanjuje direktne subvencije i počinje da podstiče održivi regionalni razvoj. Uvođenje Evropske monetarne unije 2000. godine dodatno povezuje prostor zemalja Evropske unije. Međutim, postoji i negativni aspekt postojanja monetarne unije, s obzirom da je smanjena mogućnost nacionalnih država da fleksibilno koriste određene finansijske instrumente u rešavanju tekućih problema (na primer, devalvaciju).

regionalne nejednakosti

Razlike u bogatstvu među regionima su bile 1:6 pre poslednjeg proširenja Unije na istok 2000. godine. Kako su tom prilikom u EU ušle ekonomski siromašnije zemlje, jaz među regionima se povećao na čak 1:14. Ova činjenica ističe značaj regionalne politike kao važnog i nezamenljivog mehanizma održivog ekonomskog razvoja u EU. Na stepen razvijenosti regiona utiču različiti faktori, koji su u istovremeno i pokazatelji razvijenosti. Ti faktori su gustina stanovnika, problem migracija, dohodak po stanovniku, obim proizvodnje, stopa rasta, ekonomija obima, stopa nezaposlenosti, produktivnost, pristup lokalnim i državnim službama. Ovi faktori su obuhvaćeni u analizi stepena ugroženosti određenih regiona. Identifikovane su četiri grupe ugroženih regiona:

1. ruralni regioni - nisu razvijeni, siromašni su i imaju visoku nezaposlenost;2. regioni sa industrijom u propadanju - nisu izdržali konkurenciju, imaju

slabu tehnologiju, skupu radnu snagu, sporo se orijentišu na nove modele privrede i u stanju su ekonomske krize;

3. regioni sa visokom koncentracijom proizvodnje – obeležava ih prenaseljenost i zagađenje i

4. pogranični regioni - po pravilu su zapostavljeni.

Cilj regionalnih politika je smanjenje nerazvijenosti i podsticaj održivom razvoju. Osnovni motiv za nacionalne države da prihvate regionalne politike je pomoć siromašnim i zaostalim regionima, za čiji razvoj i oporavak same nacionalne države nemaju dovoljno snage.

način finansiranja

Činjenica da dve trećine sredstava iz evropskog budžeta odlazi na regionalne programe pokazuje da su regioni veoma važan činilac razvoja u Evropskoj uniji. U prvoj fazi su sredstva Evropskog fonda za obnovu i razvoj (EFRD) bila donirana kao dopuna nacionalnim davanjima. Ova sredstva su su bila raspoređivana kao subvencije ili kao direktna davanja fiksnih kvota. Međutim, kako mnogi regioni nisu ostvarivali održivi razvoj, merenjem efekata tih davanja otvorilo se pitanje održivosti razvoja. Često se pominje primer zaostalog regiona Mecođorno na jugu Italije. Ovaj region je imao plodnu zemlju, odličnu klimu i jeftinu radnu snagu. Ipak, sva davanja Evropske unije su ostala bez efekta. Štaviše, slabost političke elite, organizovani kriminal, korupcija i slaba preduzetnička kultura stanovnika rezultirali su zloupotrebom doniranih sredstava. Od tada Unija menja način davanja sredstava. Uvodi se projektni način finansiranja koji usmerava sredstva neposredno korisnicima- građanima, a novac se ulaže u razvijanje znanja i veština učesnika u projektu. Na ovaj način je prekinut lanac davanja bez efekata, zbog čega princip projektnog finansiranja postaje pravilo. Njime se podstiče autonomni i održivi razvoj određenog regiona.


Tako, evropski regionalni programi se od finansiranja po fiksnim kvotama okreću ka projektnom finansiranju. Unija razvija višegodišnje finansiranje, povećava se predvidljivost efekata davanja (zahvaljujući projektnoj dokumentaciji, stalnom praćenju i vrednovanju rezultata) i zahteva transparentnost javnih finansija. Evropska komisija nadgleda, prati i, ako je neophodno, zahteva ispravke u realizaciji regionalih projekata.

Od regiona se traži da aktivno uključuju lokalne vlasti (opštine, gradove, okruge) dok se od njih očekuje uključivanje građana u različite projekte i akcije. Oslanjanjem na opštine i participaciju građana uviđaju se prave potrebe građana. Time se obezbeđuju usluge koje su zaista neophodne građanima i vodi se lokalnom održivom razvoju.

Ciljevi regionalnog razvoja su unapređenje razvoja ugroženih (poljoprivrednih i industrijskih) regiona, podsticanje zapošljavanja (kroz prekvalifikaciju i borbu protiv strukturne nezaposlenosti), podsticanje zapošljavanja mladih i drugo. Zato regionalni programi podržavaju razvoj preduzetničke kulture, preduzetništva i lokalnog ekonomskog razvoja, podstičući različite inovacije.

U proces finansiranja se aktivno uključuju građani, grupe korisnika, lokalne i regionalne vlasti kao glavni akteri (decentralizacija).

Sredstva iz regionalnih fondova se daju kao direktne intervencije u privredi, namenjena su preduzećima, razvoju infrastrukture i moderne, otvorene administracije. Takođe, odobravaju se sredstva za osnivanje malih i srednjih preduzeća, industrijskih i tehnoloških parkova, takozvanih “inkubator” biznis centara, slobodnih zona, zona unapređenog poslovanja i drugih mehanizama održivog razvoja (protočni, održivi fond i drugo).

Ulaganje u radnu snagu, koja je glavni faktor razvoja ekonomskih kapaciteta regiona, podrazumeva raznovrsne treninge i obuke. Važan deo ovog programa je usmeren na obuku u prilagođavanju privrednika i lokalnih vlasti na izazove nesigurnog i promenljivog tržišnog ambijenta.

Pri finansiranju se vodi računa o svim aspektima politike Evropske unije. Kako ekologija, privreda, poljoprivreda, socijalna politika i trgovina čine značajne aspekte ukupnog kvaliteta života građana Unije, oni su inkorporirani u politiku finansiranja u Evropskoj uniji. Ovaj pristup je složen i zahtevan, ali daje mnogo bolje rezultate od mehaničkog primenjivanja programa bez koordinacije među pomenutim aspektima sistema EU.

Veoma je teško objektivno izmeriti kom regionu treba pomoć (u tom procesu se koriste kvantitativni indikatori) i koja vrsta pomoći je neophodna. Korišćenje kvantitativnih indikatora se, međutim, često kritikuje. Ukazuje se na njihovu oskudnost i neophodnost kvalitativnih analiza (na primer, ako region nema veliku nezaposlenost, a ne identifikuje se iseljavanje, on se smatra stabilnim i bogatim). Pored toga, sama koordinacija regionalnih projekata i politika je komplikovana jer su nejednakosti na nivou Evropske unije mnogo veće nego u okvirima nacionalnih država. Pored toga, razvojni efekti u jednom regionu mogu izazvati negativne efekte za susedne regione, što na nov način pokreće pitanje načina razvoja. Tržišna neizvesnost otežava predvidljivost rezultata i usmeravanje razvoja ugroženih regiona. Otuda je veoma zahtevno koristiti najefektivniji instrument u sprovođenju regionalnih politika, i napraviti optimalnu kombinaciju instrumenata u odnosu na postojeće potrebe i probleme. Lokalne vlasti i regioni najbolje poznaju lokalne specifičnosti i potrebe, pa je njihov uticaj u ovoj proceni presudan.


Često se pokreće pitanje efekata regionalnih programa. Najveće koristi od regionalnih programa imaju zemlje na obodu Evropske unije (Irska, Britanija, Španija, Portugalija, Italija i Grčka) dok od zajedničke poljoprivredne politike najveću korist imaju severne zemlje. U ocenjivanju adekvatnosti regionalnih politika i programa, meri se njihova održivost, ali se ocenuju i takozvanom “cost-benefit” analizom. Smatra se da ukoliko je dobit (“benefit”) veća od troška (ili štete koja može nastati) program treba sprovesti. 1.5. Oblast javnih politika i pružanja usluga

U zemljama Evropske unije država i lokalne vlasti predstavljaju partnere u kreiranju razvojnih strategija i javnih politika (obrazovne, socijalne, zdravstvene, ekonomske, ekološke, kulturne i drugih politika). Takođe, one sarađuju pri utvrđivanju standarda za svaku od oblasti sistema Unije. Evropska unija i država utvrđuju globalne strategije, dok lokalna vlast utvrđuje lokalno stanje i potrebe i kreira projekte kojima se građanima mogu na duži rok (to jest: održivo) obezbediti što kvalitetnije usluge, po što nižoj ceni.

Analiza mehanizama i instrumenata u oblasti javnih politika i pružanja usluga ukazuje u kojoj meri su države Evropske unije decentralizovane, kao i kolike kapacitete moraju imati lokalne vlasti da bi obezbedile adekvatan standard života građana.13

Decentralizacija je nezamenljiv sistem upravljanja. Njime se smanjuju rizici, a uvećava dobit za sve subjekte. Decentralizacija, posredna kontrola, stalno praćenje stanja, pokretanje mnogih projekata i eksperimenata dovodi do nastanka dobrih ideja koje postaju nezamenljiv mehanizam razvoja.14

Opseg decentralizacije u pružanju različitih usluga i u proizvodnji određenih roba i dobara se određuje s obzirom na racionalnost troškova i kvalitet pruženih usluga. Stepen decentralizacije se razlikuje od službe do službe. Na primer, protivpožarna zaštita se obezbeđuje na lokalnom nivou, ali neretko je neophodna koordinacija među vatrogascima iz više lokalnih zajednica. U pružanju nekih drugih usluga ta koordinacija nije neophodna. Obično svaka pojedinačna opština ima deponiju, ali ukoliko ta deponija zahteva reciklažu (fabrike za preradu otpada i proizvodnju električne energije) čitav projekat se realizuje za potrebe više opština (neretko okruga, a nekad i manjih regiona, kada postoje regionalne deponije).15

Slično je i sa putnom infrastrukturom. Lokalni putevi su u nadležnosti opština, dok region gradi i održava regionalne puteve. U slučaju da opština iz nekog razloga ne može da finansira obnovu lokalne putne mreže, ti poslovi se prenose na okrug. Okrug obavlja tu vrstu posla za sve objedinjene opštine (princip subsidijariteta) dok opštine ne poboljšaju svoje kapacitete i ne preuzmu posao.

U sledećem delu će na primerima javne politike, projekata i usluga biti prikazani modeli decentralizacije u oblastima međunarodne saradnje, politike podsticanja ekonomskog razvoja, obrazovne, socijalne i zdravstvene politike.

13 Jeffrey Sellers, Governing from Below, Cambridge University Press, UK, 2002; William Coplin & Carol Dwyer, “Does Your Government measure up ?”, Syracuse University, Maxwell, C.B.P, New York, 2000 i David Ammons, Municipal Benchmarks, Sage Publications Inc, 2001 14 Ethic in Public Service Ed. by Richarda A. Chapman, Carleton University Press, Ottawa, 1993 15 Joseph Stiglitz, The Economic Role of the State, Basil Blackwell, Oxford, 1989; David Os-borne, Ted Gaebler, Reinventing Government, A William Patric Book, 1992


Međunarodna saradnja

Evropska unija je demokratski uređeno decentralizovano društvo u kome lokalne vlasti čine temelj čitave zajednice. Unija podstiče jačanje kapaciteta lokalnih vlasti, razne oblike njihove međusobne saradnje, razmene iskustava i slično. U Evropi danas postoje veoma raznovrsni oblici saradnje opština, gradova ili regiona, kao i čitav niz sadržaja koji se ovom saradnjom realizuju. Jedan od projekata saradnje je takozvano bratimljenje (tweenings) zahvaljujući kojem se lokalne vlasti - opštine, gradovi i regioni- povezuju radi realizacije različitih projekata, međusobnog upoznavanja, razmene iskustava, podsticanja ekonomskog razvoja, industrijskih i uslužnih projekata i prakse, kao i školske i univerzitetske prakse i programa, kulturnih, rekreacionih, zdravstvenih, ekoloških i drugih projekata.

Zanimljivi su projekti prekogranične saradnje, zatim projekti pomoći sever - jug ili istok - zapad, projekti saradnje prekomorskih regiona i drugi. Ovi projekti su, između ostalog, projekti kojima se vrši socijalizacija i bolje upoznavanje građana Evrope sa tradicijom i praksom drugih zemalja. Kroz ovakve projekte građani raznih zemalja uviđaju da imaju mnoštvo zajedničkih potreba i interesa koje mogu zadovoljiti sarađujući i kreirajući zajedničke programe i akcije.

Veliki gradovi takođe imaju čitavu mrežu svojih agencija i organizacija, baš kao i drugi nivoi organizovanja lokalne vlasti (na primer, brdsko-planinske oblasti ili pomorski regioni).

Sami regioni imaju puno pravo na međunarodnu saradnju. Oni mogu samostalno da potpisuju ugovore o saradnji sa svojim partnerima, pri tome poštujući ustavnost i zakonitosti. Specifičnost regionalnih ugovora je da se odnose samo na saradnju aktera potpisnika, ne obavezujući bilo koji drugi region u zemlji na saradnju.

Kongres lokalnih i regionalnih vlasti u okviru Evropskog parlamenta je predstavnički organ svih lokalnih i regionalnih vlasti zemalja članica koje koordinišu regionalnu saradnju, kao i sve druge zajedničke programe.16

politika podsticanja ekonomskog razvoja

Analiza načina finansiranja regiona u Evropskoj uniji pokazuje da je politika podsticanja ekonomskog razvoja naglašeno decentralizovana. O strategiji ekonomskog razvoja odlučuju zajedno Evropska unija, nacionalne države i lokalne vlasti koje identifikuju stanje i potrebe građana. Na ovaj način se usvajaju strategije razvoja koje prvenstveno realizuju lokalne vlasti, i to kroz brojne projekte.17 Decentralizacija omogućava poređenje kvaliteta u pružanju javnih usluga u različitim opštinama i gradovima. Zahvaljujući tome lokalna vlast može pružiti jefitinije i bolje usluge građanima. Takođe, i porezi se umanjuju, što utiče na doseljavanje stanovnika u sredinu sa boljim uslovima za život. Doseljavanje će, opet, dovesti do trenutnog porasta cena nekretnina. Na taj način konkurencija među lokalnim vlastima igra istu ulogu koju ima konkurencija među firmama; ne samo da obezbeđuje efikasno pružanje usluga, već i nivo i vrsta usluga odgovaraju potrebama građana. Dakle, decentralizacija građanima pruža mogućnost izbora zajednice prema vrsti usluga i mogućnosti koje odgovaraju njihovim potrebama, željama i načinu života (fiskalni decentralizam).18

16 The Rise of Meso Government in Europe, Ed. by L.J. Sharpe, Sage Publications, 1993.17 Joseph Stiglitz, The Economic Role of the State, Basil Blackwell, Oxford, 1989. i David Os-borne, Ted Gaebler, Reinventing Government, A William Patric Book, 1992. str. 14-20.18 Local Government Economics in Theory & Practices Ed. by David King, Routledge, 1992. i


Sve analize ukazuju da, kada je moguće, ekonomske funkcije države treba decentralizovati. Argumenti za konkurenciju i decentralizaciju podupiru i dopunjuju jedni druge. Efekat im je isti- bolji kvalitet javnih usluga i veća efikasnost ovih delatnosti.

obrazovanje

Obrazovna politika se danas svrstava u razvojne investicije, s obzirom da je znanje osnovni razvojni činilac u savremenom svetu. Većina razvijenih zemalja u svetu i posvećuje posebnu pažnju ovoj oblasti.19

Strategije razvoja obrazovnog sistema su zahtevale svest o potrebama savremenog globalizovanog društva i privrede, ali i konkretnu sliku o kvalitetu škola, obrazovnom kadru, znanju koje učenici i studenti dobijaju, o primenljivosti tog znanja, kreativnosti i inovativnosti. Radi pravog uvida u ove procese lokalne vlasti su dobile zadatak da okupe škole, učenike i nastavnike kao važne aktere u razumevanju početnog stanja, kao i u daljem transformisanju sistema. Konkretna analiza je pokazala slabosti sistema: nedovoljan nivo znanja, slabu primenljivost, nedovoljno razvijanje veština, kreativnosti, originalnosti i inovativnosti. Uviđanje i prevazilaženje pomenutih slabosti dovelo je do promene strategije obrazovanja (osmišljeni su koncepti kao što su „škola prijatelj znanja”, „škola prijatelj deteta”, učenje na iskustvu, koncept učenja čitavog života i drugo).20

Važan deo reformi u obrazovanju predstavlja i promena modela finansiranja obrazovnih institucija- škola i fakulteta. Analiza je pokazala da monopolska pozicija ovih institucija utiče na kvalitet rada u školama. Reformatori su odlučili da podstaknu konkurenciju i utiču na obrazovne institucije da se bore za svakog učenika ili studenta. To su učinili na jednostavan način: umesto da novac daje direktno školi, to jest fakultetu, država daje vaučere korisnicima usluga - učenicima, roditeljima, studentima- koji potom predaju vaučer obrazovnoj instituciji u čiji program veruju.

Vaučeri afirmišu četiri bitna principa u sistemu obrazovanja:

a. princip prava pojedinca da bira školu i program koji mu odgovara b. princip jednakih mogućnosti za obrazovanje c. princip konkurencije među školama, čime se poboljšava kvalitet usluga, a

obara nerealna (to jest: monopolski stvorena) cena i d. princip ličnog razvoja koji omogućava realizovanje obrazovnog programa

oformljenog prema potrebama i talentima pojedinca.

Ovaj jednostavni model je doprineo poboljšanju kvaliteta obrazovnih programa, a korisnicima obezbedio bolji izbor kvalitetnih i raznovrsnih programa. Bolji i raznovrsniji obrazovni programi koji odgovaraju praktičnim potrebama dali su i bolje rezultate u radu zaposlenih, što je u mnogim oblastima vidno doprinelo razvoju i statusu obrazovnog sistema (stvoren je i slogan „obrazovanje je važno”- „education matters”).

Gerald Dworkin: “The Theory and Practice of Autonomy”, New York, Cambridge Univesity Press, 1988.19 Michael E. Kraft, Scott R. Furlong: ”Public Policy – Politics, Analysis and Alternatives”, CQ Press, Washington DC, 2004. strana 285-286.20 Josepn. E. Stiglitz, “Ekonomija javnog sektora“, Ekonomski Fakultet, Beograd, 2004, str. 433


Zdravstvo

Zdravstvena politika je jedna od vrlo važnih javnih politika. Ona štiti zdravlje kao jednu od najvećih vrednosti. U većini razvijenih demokratija, u vreme države blagostanja, država je imala monopol u ovoj oblasti. S jedne strane to je obezbedilo širok dijapazon besplatnih usluga za sve građane, ali je za posledicu imalo i krizu kvaliteta usluga.

U vreme krize države blagostanja (osamdesete godine XX veka) dolazi do reformi koje su bile usmerene na decentralizaciju čitavog sistema, kao i na uključivanje konkurencije- privatnog sektora- čime se obezbedio viši kvalitet usluga.21

Analiza stanja u ovoj oblasti, u kojoj su aktivnu ulogu imali domovi zdravlja, bolnice, lekarske komore, udruženja, usmerila je reforme. Rezultati su ukazivali da se veliki deo sredstava za zdravlje rasipa, da se ponuđeni paketi zdravstenih usluga kreiraju bez uvida u zdravstvene potrebe građana, te da je ovaj sistem neophodno menjati.

Reforma je, radi postojanja konkurencije, uključila privatni sektor u oblast zdravstva. Kao i u sistemu obrazovanja, odustalo se od koncepta automatskog doniranja sredstava bolnicama (na nivou države i regiona), domovima zdravlja (na nivou opštine) i drugim zdravstvenim ustanovama. Novac je kao vaučer (to jest: hartija od vrednosti) obezbeđivan građanima. Tako su građani dobili vrednost koju su mogli da koriste u skladu sa svojim potrebama i u ustanovama koje im ponude odgovarajući paket usluga. U nekim zemljama (na primer, u SAD-u) ta sredstva se stavljaju na lični račun kao u fond iz kog se plaćaju zdravstvene usluge (lični zdravstveni računi). Na ovaj način se i korisnik podstiče da racionalno koristi ta sredstva, s obzirom da po iscrpljivanju fonda korisnik mora sam snositi nove troškove.22

Reforma zdravstva je decentralizovala politiku države. Domovi zdravlja su počeli pažljivo da analiziraju zdravstene karte lokalnog stanovništva i da identifikuju bolesti. Ispostavilo se da je najčešći uzrok oboljenja neadekvatna ishrana i način života (kao faktori rizika su identifikovani pušenje, piće, nedovoljno kretanje). Zdravstvene institucije i lekari su sve više počeli da se bave obrazovanjem i informisanjem stanovništva (kampanje, programi u školama) razvijajući na taj način politiku preventive bolesti. Posledica ovih promena bio je prikladniji paket usluga koji je proizilazio iz konkretnih potreba građana, kao i zadovoljstvo korisnika novih usluga.

Za ozbiljnije bolesti (astma, dijabetes, kancer, depresija i druga psihička oboljenja, bolesti srca) kreiran je Program vođenja bolesti, kojim je pacijentu omogućen aktivan odnos u procesu lečenja. Sada pacijent ima mogućnost da sazna činjenice o prirodi i toku bolesti, alternativnim metodama lečenja i pravu na izbor lekova i terapije. Takođe, omogućeno mu je neposrednije praćenje toka bolesti, sopstvenog zdravstvenog stanja, kao i pravo da pravovremeno traži adekvatne zdravstvene i druge mere (razne vidove nege i zaštite).

Na kraju, važno je istaći da ovako kvalitetnu politiku može da kreira isključivo veći broj aktera – javni i privatni sektor i građani, uz partnerski odnos sa državom.

21 Michael E. Kraft, Scott R. Furlong, Public Policy – Politics, Analysis and Alternatives, CQ Press, Washington DC, 2004, str. 23522 Adriel Bettelheim, Managing Managed Care, CQ Quitlook, May 1, pp. 8-28


socijalne usluge

Zaštitni znak države blagostanja bio je bogat program socijalne zaštite. Taj model je omogućio identifikovanje socijalno osetljivih i ranjivih grupa- siromašnih, dece, žena, starih, etničkih i drugih manjina, osoba sa posebnim potrebama. Čim bi neko iz pomenutih osetljivih grupa ispunuio kriterijume za sticanje pomoći (na primer, nezaposlenost, nedostatak sredstava za izdržavanje dece, neadekvatni stanovi, neadekvatna medicinska zaštita) bila bi mu i odobrena pomoć. Najčešći socijalni programi su bili markice za hranu, programi stanovanja, programi medicinske zaštite, davanja u novcu i drugo.

Analize ovog sektora su takođe ukazivale na kreiranje programa koji često nisu odgovarali potrebama korisnika. Primećene su i brojne zloupotrebe programa. Često se dešavalo da program nije štitio ljude kojima je pomoć bila potrebna, već osobe koje nisu želele da rešavaju svoje probleme. Pored toga, utvrđena su velika rasipanja sredstava. Tako, bilo je veoma važno uvesti konkurenciju i u ovoj oblasti, uključiti privatni sektor u pružanje usluga, decentralizovati procese osmišljavanja strategija i paketa usluga primerenih konkretnim potrebama građana.

Građanima su obezbeđena određena sredstva kroz sistem vaučera kojima bi plaćali željene pakete usluga. Ispostavilo se da je privatni sektor bio spremniji da odgovori na potrebe građana, dok ih je javni sektor potpuno previđao. Tako, počelo se sa otvaranjem centara za stare, decu i odrasle sa posebnim potrebama, kao i sa programima patronažne nege teških bolesnika, čime je trajno obogaćen sistem usluga socijalne zaštite.

Dolazi do promene načina rada u opštinama. Kreiraju se strategije pomoći na osnovu uviđanja konkretnih potreba socijalno ugroženih građana, a u proces kreiranja strategije i izradu projekata uključeni su svi socijalni akteri u opštini. Modernizacija sistema tako počinje od drugačijeg razumevanja socijalne zaštite. Socijalna zaštita se više ne posmatra kao zasebna oblast, već kao integralni deo problema nezaposlenosti, slabog nivoa obrazovanja, neadekvatne zdravstvene zaštite, maloletničke delikvencije, kriminala i drugog. U kreiranju strategije polazi se od nacionalnog nivoa, ali se potom strategija prilagođava lokalnim prilikama, kreira se sistem lokalnih standarda i pokazatelja. Takođe, uvodi se sistem stalnog praćenja realizacije projekta i efekata tog rada na kvalitet života građana. Kao i u zdravstvu, gde se počelo sa fokusiranjem na prevenciju problema, i u sektoru socijalnih usluga se napredovalo ka ulaganjima u programe kojima se rešavaju slabosti i problemi od samog početka. Korisnici socijalnih programa su aktivno uključeni u praćenje i vrednovanje programa, diskretno na taj način doprinoseći rešavanju svojih problema.

1.6. Primeri decentralizacije: zemlje Evropske unije, zemlje u tranziciji i zemlje jugoistočne Evrope

Smisao decentralizacije u tranzicionim zemljama je u pripremi svih nivoa vlasti za bolje funkcionisanje i u nacionalnom i u globalnom okruženju, kao i u podizanju kapaciteta lokalnih i regionalnih vlasti radi uspešnijeg rešavanje političkih, ekonomskih i socijalnih problema. Ovaj proces utiče na promenu struktura moći u društvu i suštinski menja ulogu i nadležnosti centralne vlasti. Uvođenje ovakvih promena po pravilu izaziva velike otpore.

Politička elita ima izuzetno važnu ulogu u ovim procesima. Od presudnog značaja za uspeh reformi i čitavog procesa demokratizacije, modernizacije i decentralizacije


je politička stabilnost elite koja bi trebalo da ima jasnu strategiju i viziju reformi, promena i razvoja. Elita priprema i usvaja set neophodnih zakona kojima se stvaraju nove institucije i uvode nova pravila i odnosi.

U većini zemalja Evropske unije proces decentralizacije je odavno završen. U zemljama koje su tradicionalno imale centralistički model organizacije vlasti, kao na primer u Francuskoj, proces decentralizacije je realizovan ulaskom u Uniju. U Francuskoj je sprovedena decentralizacija u tri talasa: 1982, 1984. i 1986. godine. Mnogi smatraju da je ova zemlja dobila veoma mnogo od procesa integracije, s obzirom da je bila podstaknuta da poveća autonomiju lokalnih vlasti i usavrši preduzetničke i razvojne potencijale. Slabost koju Francuska nije uspela da prevaziđe su male opštine. Kako su francuske opštine najmanje u Evropi, sa prosekom od samo 1 500 stanovnika po opštini, najvažnije poslove obavljaju departmani. Međutim, opštine, gradovi, departmani i regioni u ovoj zemlji aktivno sarađuju sa lokalnim vlastima drugih zemalja i prava su riznica raznovrsnih razvojnih projekata koje lokalne vlasti mogu da realizuju u svim oblastima javnih politika.

S aspekta decentralizacije interesantne su regionalne države, posebno Italija i Španija. Ove dve zemlje su ušle u proces decentralizacije razvijajući sva tri nivoa lokalne vlasti: opštine, provincije i regione. Proces regionalizacije bio je čvrsto povezan sa potrebom demokratizacije (posebno u Španiji, kao zaokret u odnosu na politiku Frankovog režima). Takođe, ovaj proces je omogućio neophodnu autonomiju lokalnim jedinicama vlasti. Regioni imaju širok obim nadležnosti, finansijsku autonomiju, aktivno utiču na procese ekonomskog razvoja, sarađuju sa regionima drugih evropskih zemalja i aktivni su članovi brojnih evropskih regiona (na primer, Četiri motora Evrope i Alpe Adrija).

Italijanske opštine imaju instituciju jakog gradonačelnika koji se bira direktno. On sam postavlja i smenjuje svoj tim (takozvani asesori) sa kojim realizuje razvojnu politiku grada. Italijanske opštine, gradovi, provincije i regioni često spadaju među najuspešnije promotere uspešnih razvojnih projekata Evropske unije. Jedna od retkih slabosti italijanskog sistema je nedovoljna finansijska autonomija italijanskih opština. Naime, njihovi izvorni prihodi čine oko 20 - 25% lokalnih budžeta, tako da Unija stalno podstiče promene u sistemu finansiranja radi povećanja ovog procenta koji bi doprineo većoj nezavisnosti opština.

Veoma su interesantni i primeri tranzicionih zemalja koje su u procese demokratizacije, kreiranja tržišne privrede i decentralizacije ušle padom socijalizma osamdesetih godina XX veka.

Odličan primer uspešne decentralizacije je poljska, koja je uvela sva tri nivoa lokalnih vlasti: opštine, okruge i regione. Veličina regiona, okruga i opština je dobro određena, tako da je svaki od nivoa imao dobru osnovu da razvije neophodne kapacitete za pružanje usluga građanima.

Svaki od nivoa vlasti je dobio odgovarajuće nadležnosti u svim bitnim oblastima javne politike. Opštine, ali i drugi nivoi imaju svojinu (imovinu), zakonom im je garantnovana finansijska autonomija, napravljena je reforma državne i lokalne administracije. Time je poljska država od aparata sile nad građanima prerasla u uslužni servis građana.

Između svih nivoa vlasti uspostavljen je princip subsidijariteta pomoću kog se poslovi i nadležnosti fleksibilno prenose, u skladu sa kapacitetima svakog od nivoa. Uz to, razvija se partnerski tip odnosa između lokalnih vlasti, kao i između lokalnih


samouprava i države. Osnovno merilo uspešnosti rada za sve nivoe vlasti postaje zadovoljstvo građana kvalitetom usluga. U Poljskoj se uvodi transparentnost rada svih nivoa vlasti, obezbeđuje dostupnost svih bitnih informacija i snažno se podstiče institucionalna participacija građana (u skupštinama, zborovima, inicijativama, referendumima). češka je primer zemlje koja je takođe, poput Poljske, uvela sva tri nivoa vlasti: opštinu, okrug i region. Međutim, njene opštine su male, a regioni usitnjeni. Na taj način je objektivno smanjen kapacitet ovih nivoa vlasti da uspešno realizuju brojne projekte koje isti nivoi vlasti u mnogim drugim zemljama imaju. Sličan problem preterano malih opština su imale i Makedonija i Hrvatska. Ove države su želele da reformama obezbede participaciju građana (da uklone deficit demokratije) ali je previđen zahtev savremenog doba da opštine moraju biti dovoljno velike da bi uspešno obezbedile kvalitetne usluge. Makedonija je drugom reformom integracijom uvećala opštine, želeći da im vrati neophodan uslužni kapacitet.

Interesantan je primer slovenije, čije opštine nisu previše usitnjene (u proseku imaju oko 20 000 stanovnika). Slovenija je uspešno realizovala reformu države i administracije na svim nivoima. Kreirani su transparentni organi vlasti, koji treba da rade demokratično, otvoreno, nude sve neophodne podatke javnosti. Sistemski su uvedene i ojačane institucije direktne participacije građana (zborovi, skupštine, direktne inicijative, peticije, žalbe, savetodavni i obavezni referendumi).

Slovenija je reformama podigla i kvalitet menadžmenta na svim nivoima vlasti. U sistem pružanja brojnih javnih usluga uveden je privatni sektor, omogućene su javne nabavke i konkursi za pružanje javnih usluga, na koje se, pored javnih, mogu prijaviti i privatne firme i organizacije. Lokalnim vlastima je omogućeno da direktno biraju gradonačelnika. U tom institutu slovenačka država je prepoznala važan razvojni činilac koji može da utiče na lokalne vlasti da privlače investicije i podstiču ekonomski razvoj (preduzetnički model organizacije vlasti).

Najslabija strana reformi u Sloveniji je stalno odlaganje procesa regionalizacije. Takva praksa otežava mogućnost korišćenja sredstava strukturnih fondova Evropske unije. Odlučeno je da se u korišćenju sredstava Slovenija smatra jednim regionom, što zapravo nije najbolje rešenje.



poglavlje 2

proces decentralizacije u srbiji

ranije stanje i reLevantni zakoniteritorijaLna orGanizaCijaMoDeLi izBora i orGanizaCija vLasti i naDLeŽnostiLokaLna uprava i aDMinistraCijapartiCipaCija GraĐanaoDnos DrŽave i LokaLniH vLasti


2. PROCES DECENTRALIZACIJE U SRBIJI

2.1. Ranije stanje i relevantni zakoni

Kao deo Jugoslavije, Srbija je do 1990. godine imala naglašeno decentralizovan sistem (takozvani komunalni sistem) sa veoma razvijenim oblicima participacije građana. Njene velike opštine širokih nadležnosti, dobrih kapaciteta i velikih budžeta uspešno su realizovale veoma kompleksne projekte. Na nivou opština građani su učestvovali u procesima odlučivanja organizovanih po teritorijalnom principu (takve jedinice su se nazivale mesne zajednice, skraćeno MZ), radnom principu (takozvane organizacije udruženog rada- OUR-i), interesnom (samoupravne interesne zajednice- SIZ-ovi) ili političkom principu (kada su organizovane društveno-političke zajednice).

Svaka od jedinica - mesna, radna, teritorijalna i interesna- imala je odgovarajuće opštinsko veće (veće udruženog rada, veće MZ-a, veće SIZ-a, društveno-političko veće) i opredeljivala se o različitim pitanjima. Delegat je postojao u odgovarajućem veću svake od jedinica (otuda naziv delegatski sistem). Imao je slobodan mandat, to jest, mogao je potpuno slobodno odlučivati o različitim pitanjima, uvažavajući stavove svoje sredine, ali uzimajući u obzir i interese drugih jedinica u opštini. Javna rasprava u sredinama na koje su se rešenja zakona odnosila bila je obavezna za sve predloge zakona. Sistem je osim ovakve prakse imao i razvijene oblike participacije građana: skupštine, zborove građana, referendume, javne rasprave, inicijative, peticije, žalbe i drugo.

Lokalna samouprava se uvodi 1990. godine, ali s obzirom da tada počinje snažna centralizacija sistema, opštinama se ostavlja malo nadležnosti, oduzima im se imovina, postaju finansijski zavisne od države, oduzima im se mogućnost prikupljanja poreza. U skladu sa takvom praksom, počinje snažno potiskivanje institucija participacije, kao i marginalizacija građana. Tek posle 2000. godine ponovo se postavlja pitanje decentralizacije sistema, jačanja lokalne samouprave i afirmacije različitih modela direktne participacije građana.

Pored Ustava donetog 2006. godine, najznačajniji zakoni u ovoj oblasti u Srbiji su Zakon o lokalnoj samoupravi (iz 2002. i 2007. godine), Zakon o teritorijalnoj organizaciji, Zakon o gradovima, Zakon o glavnom gradu (sva tri donesena 2007. godine), Zakon o finansiranju lokalne samouprave (iz 2006. godine), Zakon o javnim nabavkama, Zakon o koncesijama, kao i brojni sistemski zakoni kojima se uređuju nadležnosti opština (set zakona iz oblasti komunalnih usluga, obrazovanja, zdravstva, kulture, ekonomskog razvoja, prostornog planiranja i gradnje, stanovanja, brige o deci, ekologiji i drugi).

2.2. Teritorijalna organizacija

Teritorijalna organizacija Srbije je uređena Ustavom i Zakonom o teritorijalnoj organizaciji. Ovim aktima je određeno da Srbija ima opštine (u Srbiji je zastupljen takozvani monotipski model uređenja opština), gradove (donet je i Zakon o gradovima kao i Zakon o glavnom gradu) i pokrajine. Okrug je oblik dekoncentracije državne vlasti, što znači da nema izbore i da ne spada u mrežu nivoa lokalne vlasti.

Zakoni ne pominju subsidijaritet kao bitan princip odnosa između raznih nivoa lokalnih vlasti, što ukazuje na činjenicu da je dominantan tip odnosa između svih nivoa vlasti u Srbiji hijerarhijski, a ne partnerski i saradnički. U Zakonu se takođe ne


tematizuje povećanje izvornih nadležnosti, ali se najavljuje mogućnost prenošenja većih nadležnosti na lokalne vlasti. Navedeni elementi zakonske regulative pokazuju da zakonodavstvo u Srbiji ne prepoznaje dovoljno značaj evropskih principa i standarda u oblasti teritorijalne organizacije, niti je spremno da usvoji te standarde.

Opština je u Srbiji monotipski uređena: čini je uvek urbani centar i ruralno okruženje. Uvođenjem većeg broja gradova – njih 24 (do 2007. bilo ih je samo četiri: Beograd, Novi Sad, Niš i Kragujevac) smanjene su razlike, mada i dalje postoji nesklad u razvoju među opštinama. Trenutno u Srbiji bez Kosova postoji 123 opštine. Prosečna veličina opštine iznosi 25 000 stanovnika, što je, posmatrano u kontekstu evropskih standarda, optimalna veličina.

Zakon o gradovima određuje grad kao urbano naselje koje ima više od 100 000 stanovnika. Međutim, napravljen je izuzetak, pa je u gradove uključen i jedan broj regionalnih centara koji su imali manji broj stanovnika, tako da sada u Srbiji ima 24 mesta sa statusom grada.

Mnogobrojne studije ukazuju da je limit od 100 000 stanovnika vrlo visok i da bi bilo sasvim prihvatljivo da gradovi budu urbana naselja od preko 40 000 stanovnika. Takvih naselja bi u Srbiji bilo blizu 50, a prostorne, demografske, razvojne, ekonomske i statističke analize ukazuju da bi takvo rešenje zapravo bilo odgovarajuće.

Kreiranje mreže gradova u Srbiji je donelo različit status za naselja različite veličine. Kako su opštine sada manje, lakše je identifikovati potrebe i probleme građana, kao i specifičnosti samih opština. Svaki nivo vlasti dobija mogućnost povezivanja, razmene informacija, traganja za najboljim rešenjima za svoje probleme, ne samo unutar Srbije, već i na međunarodnom nivou, kroz raznovrsne mogućnosti za međunarodnu saradnju. U Evropi se koriste standardi statističkog administrativnog regiona/ grada (NUTS 2, NUTS 3) čijom primenom bi Srbija lako dobila fino razvijenu mrežu gradova ali i regiona.23

Zakon o glavnom gradu Beograd definiše kao grad, ne usvajajući predloge da glavni grad Srbije treba da bude region ili pokrajina (u zavisnosti od terminologije). Po evropskim merilima i standardima, međutim, Beograd treba da ima status regiona/pokrajine. U pogledu organizacije vlasti ovaj zakon propisuje model „slabog gradonačelnika“, mada Ustav daje mogućnost uvođenja modela „jakog gradonačelnika“.Zakonom o glavnom gradu samom gradu Beogradu je prepušteno da Statutom definiše svoju teritorijalnu organizaciju. Kako gradske opštine nisu jedinice lokalne samouprave, grad ne može da ih osniva ili ukida. U anglosaksonskom svetu i zemljama stabilnih demokratija u kojima se neguju demokratski principi ovakav liberalan pristup je prihvatljiv i funkcionalan. Međutim, s obzirom da je u Srbiji u predhodnoj fazi značajno i nerazumno smanjena nadležnost gradskih opština, ovakvo rešenje može biti iskorišćeno za ukidanje gradskih opština. Ovakvo rešenje bi dovelo do veoma velikog deficita demokratije za građane u ovom dvomilionskom gradu, rezultirajući skoro nepostojanjem prostora za njihovu participaciju u procesima odlučivanja u gradu. Region, koji se može nazvati i pokrajinom jer je i u Ustavu tako imenovan, treba predložiti kao važan nivo organizacije lokalne vlasti. Objektivna prepreka stvaranju regiona je u Ustavu iz 2006. godine, u kome se za formiranje pokrajine zahteva 23 Analize mreže gradova u Srbiji ukazuju da gradovi svakako mogu biti: Beograd, koji bi imao i status regiona ili pokrajine, zatim 6 - 7 makroregionalnih centara i oko 34 urbanih centara na nivou regionalnog centra. Otuda se može grubo zaključiti da Srbija ima orijentaciono 34 urbana centra na nivou regionalnog centra, seriju urbanih centara na nivou sub-regionalnog centra i seriju gradskih naselja nižeg ranga, tako da bi bilo sasvim prihvatljivo da sledeći ovu mapu statističkih regiona NUTS 2 i NUTS 3 u Srbiji bude bar 42 grada. Videti u: Borislav Stojkov, U susret novom statusu gradova u Srbiji - realnost i potrebe, Palgo Centar, Beograd, 2007. Videti: strana 11 – 25.


procedura promene Ustava.

Prostor Srbije bi potencijalno mogao imati sedam makroregiona: Vojvodinu, Kosovo, Grad Beograd, Šumadiju, Podrinje (prostor Zapadne Srbije), Istočnu Srbiju (Timočka Krajina) i Južnu Srbiju. Takođe, Sandžak bi mogao biti organizovan kao region. Funkcije regiona kao najvišeg nivoa organizacije lokalne vlasti su strateško planiranje i razvoj, podsticanje ekonomskog razvoja u okviru regiona, podsticanje saradnje opština i gradova na prostoru regiona, obavljanje neophodnih poslova. Takođe, u nadležnosti regiona su srednje i više škole, bolnice, putevi i saobraćajnice od regionalnog značaja. Ukoliko opštine ili gradovi iskažu potrebu za različitim komunalnim uslugama (briga o deponijama, vodovodu, kanalizaciji, čišćenju i drugo) region je dužan da ih obezbedi.

Odnos prema regionalizaciji Srbije se menjao. Postojale su različite koncepcije regionalizacije, ali na političkoj sceni još uvek dominira koncept unitarne države. Konflikt oko Statuta Vojvodine (aktuelan naročito u 2009. godini) pokazatelj je arhaičnog koncepta države, neshvatanja evropskih principa i otpora prema njihovom usvajanju. Želja za centralizacijom vlasti i moći je razlog za suprotstavljanje stvaranju evropskih regiona u Srbiji. Odbijanje da se Beograd u Zakonu definiše kao metropolitenski region (što on definitivno jeste) govori u prilog ovakvom uvidu.

teritorijalna mapa srbije Mapa okruga i gradova

Izvori: Prostorni plan Srbije

U oblasti teritorijalne organizacije važno je usvojiti evropske standarde i principe ne samo u procesu organizacije različitih nivoa vlasti, već i u terminologiji koja prati taj proces. Pored neophodnosti da se razvije mreža nivoa lokalne vlasti (opštine, gradovi, regioni ili pokrajine) postoji i potreba za primenom osnovnih principa teritorijalne organizacija preko takozvanog sistema 5 nivoa- nuts. NUTS je skraćenica za nomenklaturu statističkih teritorijalnih jedinica (Nomenclature d’unités teritoriales statistiques) koja se u Evropskoj uniji registruje u statističkom centru EUROSTAT u Luksemburgu. Ova statistika pomaže da se pri teritorijalnoj organizaciji uzmu u obzir


svi važni prostorni, ekonomski, komunikacioni i razvojni potencijali, uz mogućnost pridruživanja novih činilaca. Ministarstvo za ekonomiju i regionalni razvoj se oslanja upravo na ove principe u stvaranju mreže regionalnih centara u Srbiji, što bi moglo da predstavlja napredak u pravcu regionalizacije.

2.3. Modeli izbora i organizacija vlasti i nadležnosti

Modeli izbora

Način izbora organa vlasti je jedan od pokazatelja demokratičnosti društva. Izborima se obezbeđuje adekvatno predstavljanje interesa građana u predstavničkim i drugim organima vlasti. U Srbiji je demokratski karakter izbora ozbiljno ugrožen rešenjem da osvojeni mandat pripada partiji (prema Ustavu iz 2006. i Zakonu o izborima i Zakonu o lokalnim izborima iz 2007. godine). Ovo rešenje je prvobitno bilo važeće devedesetih, da bi 2002. godine odlukom Ustavnog suda bila ukinuta mogućnost da političke partije oduzimaju mandate poslanicima u Republičkoj skupštini i u lokalnim skupštinama. Time je na kratko smanjena zavisnost poslanika i odbornika od političkih partija kojim pripadaju. Međutim, Ustavom iz 2006. godine vraćeno je to nedemokratsko rešenje, koje potkopava demokratske principe i autonomiju i kvalitet rada skupštine. Ovo rešenje je naglašeno nedemokratsko, s obzirom da građani na izborima biraju ono što se poslovično može izraziti kao „mačka u džaku“. Partijski vrh dobija ogromnu moć- da prekraja sastav skupštine (partokratija). Konačno, dodatno se pojačava poslušnički mentalitet u partijama, onemogućavajući slobodno opredeljivanje poslanika i odbornika u procesima odlučivanja prema savesti.

Veliki broj opština i gradova u Srbiji je posle izbora 2004. i 2008. godine isticao problem slabe predstavljenosti kandidata seoskih mesnih zajednica u skupštini, s obzirom da su političke partije prednost davale kandidatima iz centra opštine (ovakva raspodela mandata se ostvaruje zahvaljujući proporcionalnom izbornom modelu).Primena predlaganog većinskog izbornog modela bi zato dovela do izbora najboljih pojedinaca u koje građani imaju poverenja, do bolje teritorijalne zastupljenosti i smanjenja mogućnosti da političke partije manipulišu konačnom listom kandidata.

U stručnoj javnosti se sve više govori o potencijalima mešovitih modela koji objedinjavaju dobre strane dvaju pomenutih modela. Mešoviti modeli omogućavaju da se na lokalnim izborima biraju pojedinci u koje građani imaju poverenja, bez obzira na njihovu političku pripadnost. Takođe, ovakvi modeli bi omogućili adekvatno prostorno predstavljanje svih delova opštine (ili grada) u skupštini. Ovakvi modeli utiču na demokratizaciju političkih partija. Ukoliko žele da imaju uspeha na izborima i u organima vlasti, partije bi morale da kandiduju pojedince koji imaju znanje, iskustvo i (politički i moralni) integritet.

organizacija vlasti

Organizacija vlasti predstavlja važan instrument kojim lokalne vlasti mogu manje ili više uspešno da rešavaju kompleksne probleme savremene lokalne zajednice. U razvijenom svetu veliki broj zemalja je prepoznao razvojne potencijale preduzetničkih modela vlasti i omogućio je svojim lokalnim vlastima pravo da koriste sve prednosti ovih modela. Najpoznatiji modeli su direktno birani gradonačelnik i gradski menadžer.

Zakon o lokalnoj samoupravi (iz 2002. godine) predstavio je model direktno biranog gradonačelnika, kao i jedan broj razvojnih instituta kao što su menadžer, gradski


arhitekta, ombudsman. Uvođenje pomenutih instituta je pokazalo brojne razvojne prednosti u mnogim zemljama sveta, tako da se očekivao dobar efekat u radu lokalnih vlasti i u Srbiji.

Novi zakon iz 2007. godine se vratio na model „slabog gradonačelnika“, koga bira skupština. Obrazloženje je bilo da je institucija „jakog gradonačelnika“ (biranog neposredno od strane građana) dovela do sukoba u opštinama i brojnih raspuštanja skupština.

Nije bilo volje da se razreši problem stvoren amandmanima i partijskim intervencijama još 2002. godine, kada se opštinsko veće od tima koji postavlja i smenjuje gradonačelnik (kako je definisano u predlogu zakona) preobratilo u organ koji postavlja skupština. Sve analize ukazuju da je to bio osnovni izvor problema i da se on najadekvatnije može rešiti vraćanjem gradonačelniku prava da postavlja i smenjuje svoj tim.

Međutim, model „slabog gradonačelnika“ daje veću mogućnost partiji na vlasti da kontroliše priliv novca za stranku, zapošljavanje partijskih kadrova ili poznanika i tako dalje. Tako, najadekvatnije rešenje bi verovatno bilo ponuditi opštinama i gradovima pravo da sami biraju jedan od tri modela: „slabog“ ili „jakog gradonačelnika“, ili gradskog (to jest: opštinskog) menadžera.

Sa druge strane, opštinski i gradski menadžer se po ovom zakonu više ne naziva menadžerom, već pomoćnikom za ekonomski razvoj. Ostavljena je mogućnost da se uvedu pomoćnici za različite oblasti. Na ovaj način se slabi pozicija menadžera, a pomoćnici za razne oblasti se pokazuju kao predlog bez osnova, jer se veštački kreiraju nova radna mesta bez funkcionalnog smisla. Novim zakonskim rešenjima su tako uklonjeni ili značajno oslabljeni svi razvojni instituti doneti Zakonom iz 2002. godine.

nadležnosti

Proces reformi je doveo do postupnog prenošenja dela nadležnosti sa države na lokalne vlasti. Taj proces je ostvaren prvenstveno u sledećim oblastima:

a. osnovno obrazovanje - upravljanje školama je prepušteno školskim odborima u kojima sede predstavnici nastavnika, roditelja i lokalne sredine;

b. zdravstvo - opštine su dobile pravo da osnivaju i održavaju domove zdravlja i apoteke, a grad Beograd bolnice;

c. socijalna zaštita - u ovoj oblasti je prenet samo deo nadležnosti.

Brojni projekti koji podstiču dalju decentralizaciju i prenošenje novih poslova na lokalne vlasti su realizovani u različitim oblastima. Sada u nadležnosti lokalnih vlasti spadaju:

• prostorno planiranje• ekonomski razvoj• međunarodna saradnja• održavanje javnog reda i mira.

Podsticanje ekonomskog razvoja je jedna od novih funkcija savremenih lokalnih vlasti. Zato je u Srbiji neophodno povećati autonomiju i poboljšati preduzetničke potencijale lokalnih vlasti. U svim opštinama u Srbiji kriza, zastoj u razvoju ekonomije i iz njih proizašla nezaposlenost identifikovani su kao osnovni ekonomski i socijalni problemi.


Smatra se da bi pokretanje ekonomije rešilo ili bar olakšalo rešavanje najvećih socijalnih problema u opštinama i društvu.

Zato bi opštinama trebalo zakonskim i podzakonskim aktima poveriti nadležnost u sledećim aktivnostima:

• osmišljavanje strategije razvoja opština;• utvrđivanje politike u konkretnim pitanjima od interesa za lokalnu zajednicu;• sprovođenje strategije razvoja i politike za određene oblasti i• podsticanje lokalnog ekonomskog razvoja, privlačenje kapitala i stvaranje

povoljnih uslova za investiranje.

Institucija gradskog menadžera je zbog svih navedenih nadležnosti bila od velike koristi. Zakon iz 2002. godine je definisao menadžera kao glavnog aktera u privlačenju kapitala, stvaranju i realizovanju partnerstava među privatnim i javnim sektorom, iniciranju izmena i dopuna propisa koji bi eventualno otežavali realizaciju poslovnih poduhvata. U prvoj fazi posao menadžera je bio ograničen na ekonomski razvoj, dok bi se vremenom deo poslova kreiranja i upravljanja administracijom sa načelnika preneo na menadžera.

Važnu oblast rada lokalnih vlasti predstavlja prostorno planiranje, urbanizam i gradnja. Institucija opštinskog (to jest: gradskog) arhitekte je trebalo da ojača profesionalne standarde i obezbedi zaštitu nekom ozbiljno ugroženom javnom dobru. Posao opštinskog ili gradskog arhitekte treba da bude borba za kvalitetan urbani prostor, rešavanje problema divljih parcelizacija i gradnje, kao i uključivanje građana u odlučivanje u ovoj veoma osetljivoj oblasti, koja često funkcioniše kao zatvoreni krug obeležen korupcijom.

Novim zakonskim rešenjima bi trebalo da se na opštine prenese održavanje javnog reda i mira, kao i formiranje lokalne komunalne policije (za sada su tu nadležnost dobli samo gradovi). Opština bi bila zadužena za održavanje javnog reda i mira, intervenisala bi u slučajevima iseljavanja ili rušenja bespravno izgrađenih objekata i slično. Ovakvim prenošenjem nadležnosti bi se omogućila veća efikasnost rada lokalnih organa vlasti i zasigurno smanjilo kršenje zakona.

Međunarodna saradnja lokalnih vlasti mora biti realizovana u skladu sa ustavom i zakonom, ali se sprovodi samostalno. Zato je svako od rešenja kojim se zahteva »saglasnost vlade« neprihvatljivo, s obzirom da ugrožava prava lokalnih vlasti na samostalno odlučivanje u ovom procesu.

Građanski branilac (ombudsman) štiti kolektivna i individualna prava i interese građana. Jedan broj opština i Vojvodina su uvele ovaj organ, a u jesen 2005. godine donet je i Zakon o zaštitniku građana u Parlamentu Srbije, tako da danas opštinski, pokrajinski i ombudsman Srbije čine mrežu koja štiti interese građana u borbi protiv neodgovorne ili birokratizovane uprave.

2.4. Lokalna uprava i administracija

Srbija još uvek nije dovršila reformu državne uprave i administracije. Sa pravom se ističe značaj ovih reformi, s obzirom da one predstavljaju prelaz od aparata vlasti i sile nad građanima, prema razvijanju uprave i administracije kao servisa građana. Taj servis moraju održavati službenici koji stalno razvijaju veštine modernog upravljanja i menadžmenta.


Deo reforme je sproveden donošenjem Zakona o državnoj upravi i Zakona o državnim službenicima 2005. godine. Međutim, za oblast lokalne samouprave nisu doneta adekvatna zakonska rešenja. Analize sprovođene u ovoj oblasti ukazuju na mnoštvo problema. Lokalna administracija je obično neadekvatna strukturi sistema- službenici su nedovoljno visoko obrazovani, a nedostaje i odgovarajuća profesionalna struktura, to jest, nedostaju mnogi nephodni profili zanimanja. Takođe, postoji i problem broja službenika, to jest problem prezaposlenosti.

Zapošljavanje se često vrši na osnovu partijskog, rođačkog, ili prijateljskog odnosa. Administracija funkcioniše po odsecima, od kojih svaki predstavlja izolovanu celinu sa nedovoljno jasnim standardima i nepostojanjem merenja efekata rada. Timski rad se nedovoljno podstiče, a nagrađivanje prema radu ne postoji, što dodatno demotiviše zaposlene. Nagrađivanje se vrši prema platnim razredima, što motiviše neprestano uvećavanje opštinske administracije. Plate u javnom sektoru su po pravilu niske, ne postoji nagrađivanje prema radu, ali ni rizik od gubljenja posla. Način rada uprave je automatizovan i nedovoljno motivišući. Napredovanje u struci takođe ukazuje na automatizam. Profesija službenika daje malo mogućnosti za usavršavanje (ne postoje treninzi ili obuke) niti postoji sistemski razvijana praksa vertikalne i horizontalne pokretiljivosti. Otpuštanje sa posla ukazuje na političku podobnost kao veoma značajan činilac, dok profesionalni kriterijumi nisu od presudne važnosti za zauzimanje određene pozicije.

Nepostojanje partnerskih odnosa između raznih nivoa vlasti, nepostojanje subsidijariteta, dominantan odnos hijerarhije, zapošljavanje prema partijskoj pripadnosti i zanemareni građani kao korisnici javnih usluga pouzdani su pokazatelji slabosti reformi.

U Zakone o lokalnoj upravi i službenicima treba uvesti osnovne principe savremene uprave i administracije:

• razdvajanje političkih od profesionalnih, to jest administrativnih pozicija;• administracija mora biti politički neutralna, službenici treba da imaju status državnih

službenika i njihova pokretljivost mora biti podsticana (postoji horizontalna pokretljivost, koja podrazumeva da službenici treba da se okušaju na različitim vrstama poslova i vertikalna pokretljivost, koja se ostvaruje menjanjem nivoa administracije- od opštine preko regiona, do države ili grada- radi sticanja iskustva i znanja o specifičnosti svake od pozicija);

• nagrađivanje službenika (napredovanjem ili platom) mora da se zasniva na zaslugama, profesionalnom znanju, stručnosti i zalaganju (merit sistem);

• službenici se moraju obavezivati na stručnost, moraju raditi u skladu sa standardima profesije i struke, i ne mogu biti smenjivani zbog političkih uverenja, koja ostaju privatna stvar pojedinca;

• princip ćutanja administracije kojim se građani štite od lenjosti službenika ili potencijalnih zloupotreba i odugovlačenja procedure (zarad mita, na primer). Primena ovog principa znači da ako službenici ne odgovore na zahtev građana u precizno utvrđenom roku, njihovo se ćutanje (to jest, neodgovaranje) automatski smatra odobravanjem zahteva građana.

Posle 2000. godine pokrenuti su i na lokalnom nivou procesi obuke i treninga koji su dali odlične rezultate i doprineli razvijanju svesti o obučavanju kao stalnom načinu rada.


Finansijska autonomija lokalnih vlasti

Finansijska autonomija je temelj autonomije lokalnih vlasti. U Srbiji je ovaj deo reforme sproveden veoma dobro. Zakon o finansiranju lokalnih vlasti iz 2006. godine je napisan po evropskim standardima i daje mogućnost opštinama i gradovima da ostvaruju izvorne prihode (poreze), da određuju stopu tih poreza i konačno da ih ubiraju. U većini opština i gradova već su formirane poreske uprave, sa softverom za efikasno vođenje evidencije i ubiranje prihoda.

Zakon određuje da visina sredstava koja se daju opštinama iz budžeta bude precizno definisana (1% BDP), kao i da sama redistribucija bude realizovana po zakonom određenoj formuli. Na taj način je sprečen voluntarizam u odlučivanju o finansiranju. Kriterijumi prema kojima se raspodeljuju sredstva su broj stanovnika, površina teritorije, broj dece u vrtićima, osnovnim i srednjim školama, kao i broj odeljenja u tim školama. Pored toga, ovim zakonom se posebno obezbeđuju sredstava za nerazvijene opštine, uz precizno određenu visinu ukupnih sredstava i kriterijume raspodele.

Na osnovu analize ovih rešenja može se reći da je finansijska decentralizacija i autonomija u Srbiji u velikoj meri ostvarena. Ipak, lokalne vlasti još uvek nisu dobile natrag imovinu koja im je oduzeta 1995. godine bez ikakvog obrazloženja ili obeštećenja. Za svaki akt izdavanja, prodaje ili zaloge opštine moraju dobiti saglasnost Republičke agencije za imovinu, koja je naglašeno birokratizovana, pasivna i neažurna institucija. Novi Ustav garantuje pravo opštinama da poseduju i slobodno raspolažu imovinom, ali se i pored toga godinama odlaže usvajanje Zakona o imovini lokalne samouprave, koji je više puta pisan i menjan.

Usluge

Lokalne vlasti imaju mogućnost da deo svojih poslova prenesu i na privatne firme i agencije kroz konkurse, što je uređeno Zakonom o koncesijama. Problem je, međutim, što je osnovni subjekt davanja i odobravanja koncesija Vlada Srbije (preko Agencije za imovinu) dok su lokalne vlasti tek subjekti koji mogu pokrenuti inicijativu za davanje koncesije. Zato je važno korigovati ova rešenja i omogućiti lokalnim vlastima da same daju koncesije.

Po ovom zakonu, opštine i gradovi mogu osnivati preduzeća, ustanove i druge organizacije koje se bave javnim poslovima. Obavljanje navedenih poslova se u skladu sa zakonom i statutom, i na načelima konkurencije i javnosti, može ugovorom poveriti pravnom ili fizičkom licu. Na ovaj način je omogućena dalja modernizacija u pružanju javnih usluga. Da bi se išlo korak dalje- ka privatizaciji- neophodan preduslov je prenošenje imovine na lokalne vlasti.

Zakon nije usvojio predloge o javnim konkursima za izbore direktora i upravnih odbora javno-komunalnih preduzeća (JKP) što je još jedan dokaz o nepostojanju volje da se stane na put korupciji i partijskoj praksi „podele plena“ na štetu građana.

2.5. Participacija građana

Uključivanje građana u rad opština i gradova je u Srbiji slabo zastupljeno, ali se i ne podstiče dovoljno. Uloga građana je marginalizovana i skoro da direktan uticaj na vlast i ne postoji. Iako su Zakonom i opštinskim aktima predviđeni mehanizmi uticaja građana na donošenje odluka (građanske inicijative, referendumi i zborovi građana) oni se vrlo retko koriste u praksi. Razlozi su delimično u tome što svi ovi


modeli participacije imaju samo savetodavni karakter. Donesene odluke ne obavezuju skupštinu, tako da se ne može govoriti o uticaju u pravom smislu reči.

Participacija podrazumeva aktivnosti kojima se građani aktivno uključuju u proces donošenja odluka i kreiranja javnih politika, utičući tako na kvalitet života u zajednici. Participacija je dvosmerna komunikacija, saradnja između građana i predstavnika vlasti, i ima posebnu važnost na lokalnom nivou.

Razlikuju se tri nivoa saradnje između građana i organa vlasti.

• Informisanje – radi se o jednosmernom procesu. Informacije idu od vlasti do građana; vlast informiše građane ili građani traže informacije samoinicijativno. Primer ovog odnosa je pristup javnim aktima, izdavanje traženog dokumenta, pristup službenom listu ili internet stranicama organa vlasti. Informisanje predstavlja osnov neposrednog učešća građana u procesu kreiranja i donošenja odluka u lokalnoj sredini. Štaviše, informisanje je preduslov bilo kakvog učešća građana u procesu odlučivanja.

• Savetovanje (konsultovanje) – ovo je dvosmeran odnos u kome organi vlasti u formulisanju javne politike traže mišljenje građana o temama od interesa za građane i organe upravljanja. Osim toga, da bi organi vlasti dobili povratnu informaciju, neophodno je da su građanima prethodno pružili odgovarajuće informacije. Primer savetovanja su komentari građana na nacrt ili predlog zakona, organizovanje javnih sastanaka, sastanci sa odbornicima, istraživanje javnog mnjenja i drugo. U procesu konsultovanja organi vlasti su u ulozi korisnika informacija koje stižu od građana.

• Aktivno učešće (participacija) – predstavlja viši nivo dvosmernog odnosa. Građani su aktivno uključeni u oblikovanje javne politike i procese donošenja odluka.

Zakonski utvrđeni oblici direktne građanske participacije su građanska inicijativa, zbor građana i referendum. Pored njih, opštine mogu da osnivaju i stalna ili privremena radna tela radi razmatranja pitanja iz opštinskih nadležnosti u kojima participiraju građani. To je prilika da se čuje mišljenje stručnih i uglednih građana bez obzira na političko opredeljenje. Takođe, postoji niz neformalnih oblika građanske participacije, kao što su javne rasprave, internet forumi, debate i drugo.

Važno je napomenuti da građansku participaciju, to jest aktivno učešće građana, nije jednostavno ostvariti. Ona podrazumeva postojanje političke volje, kao i edukaciju i predstavnika vlasti i građana. Za unapređenje participacije građana na lokalnom nivou potrebno je obezbediti vreme i resurse, odrediti balans i odnose odgovornosti, razviti procese informisanja i konsultovanja, poznavati pravila i obaveze lokalne samouprave i građana i tako dalje.

Vežba koja može pomoći u primeni participacije građana na primeru vaše lokalne zajednice nalazi se u Aneksu I ovog priručnika.

2.6. Odnos države i lokalnih vlasti

Odnos države i lokalnih vlasti u Srbiji je, načelno posmatrano, korektno uređen svim aktima. Interesantno je da su se u mnogim radnim tekstovima pojavljivala rešenja arhaičnog tipa uređenja države, ali se u završnim verzijama uglavnom pridržavalo standarda Evropske unije.


Država ima pravo i obavezu da nadgleda i kontroliše ustavnost i zakonitost odluka i akata lokalne vlasti. Ukoliko otkrije da je došlo do kršenja ustavnosti i zakonitosti, država upozorava lokalnu vlast i traži da se sporni akt koriguje. Ukoliko lokalna vlast ne koriguje akt, država može obustaviti izvršenje akta, ali se procena ustavnosti i zakonitosti prepušta sudu, što je jedna od važnih odlika pravne države.

U oba zakona o lokalnoj samoupravi je na korektan način uređena delikatna situacija kao što je raspuštanje skupštine opštine. Raspuštanje skupštine, prema evropskim standardima, spada u vrlo rigorozne i zahtevne mere, jer se ovim postupkom potire izborna volja građana. Ako se ova mera ipak zadrži, kao što je slučaj u našim zakonima, neophodno je što preciznije odrediti koje situacije mogu uzrokovati raspuštanje skupštine i nove izbore. Tako, nerad skupštine, neformiranje organa, neusvajanje budžeta mogu biti faktori koji će prouzrokovati raspuštanje skupštine. Istovremeno, zakonska rešenja su dobro izbalansirana i korektno urađena.

U Srbiji i dalje postoji praksa prenošenja nadležnosti sa države (ili pokrajine) na gradove i opštine. Zakon precizira da se pri prenošenju poslova moraju obezbediti neophodne finansije i stručna i tehnička pomoć za obavljanje te vrste poslova. Ali bilo bi dobro razraditi ova načelna rešenja, jer u praksi veoma često nema adekvatne podrške za povereni posao. Takođe, opština bi trebalo da ostvari pravo da izabere optimalan način realizacije tih poslova. Država, grad ili pokrajina (to jest subjekt koji je preneo posao) bi trebalo da ima samo pravo nadzora nad zakonitošću i krajnjim rezultatima ovog posla.



poglavlje 3

javno zastupanjeosnovni pojMovi o zastupanjuzastupanje za DeCentraLizaCijupLaniranje zastupanjareaLizaCija akCije javnoG zastupanjazastupanje u praksi - nacionalna koalicija zadecentralizaciju

II deo


3. JAVNO ZASTUPANJE

3.1. Osnovni pojmovi o zastupanju

3.1.1. Šta je zastupanje?

U praksi se koristi niz različitih termina da označe zastupanje. To su: zagovaranje, zalaganje, advokatiranje, zauzimanje, navijanje, apelovanje, advocacy i drugi. U ovom priručniku biće korišćen termin javno zastupanje.

Najopštije rečeno, javno zastupanje je aktivna promocija rešenja za neki problem. To znači da se pažnja prvo usmerava na neku važnu temu/problem, a zatim se donosioci odluke usmeravaju na odabir dobrog rešenja.

U tom smislu, jedan od glavnih ciljeva javnog zastupanja je uticaj na strukture koje imaju moć donošenja odluka. Tako, vlada, lokalna samouprava, opštinska uprava, poslovni sektor, institucije kao što su škole ili zdravstvene institucije mogu biti podstaknute da:

• promene svoju politiku - pravila, zakone, procedure, odluke...

• budu odgovorni za svoje postupke • imaju više razumevanja i budu pristupačnije

građanima• poboljšaju načine na koje se uspostavljaju

i primenjuju pravila.

S obzirom da zastupanje može imati mnogo različitih područja delovanja, različitih strategija, tehnika, podrazumevati raličite veštine i akcije, postoji niz različitih definicija JZ-a24. Može se reći da definicija javnog zastupanja ima koliko i grupa ili mreža koje se time bave. U sledećem delu biće priloženo nekoliko definicija koje mogu pomoći boljem razumevanju zastupanja, i to sa različitih aspekata.

Javno zastupanje je čin ili proces podrške određenom pitanju ili problemu, a kampanja javnog zastupanja je niz usmerenih aktivnosti u rešavanju tog pitanja ili problema. Mi zastupamo različita pitanja jer želimo da budemo podrška i da utičemo i na druge da podržavaju rešavanje problema, i pokušavamo da utičemo na promenu zakona koji imaju veze sa tim problemom.(IPPF Advocacy Guide)

Javno zastupanje je proces delovanja usmerenog na postizanje poželjnih socijalnih promena, kako bi odnosi moći i raspodela bogatstva postali demokratičniji i pravedniji, i osigurali marginalizovanim grupama ljudi prostor u javnom odlučivanju, te tako učinile njihove živote i okolinu zdravijom, sigurnijom i produktivnijom. (Inter Action: Womens Advocacy Workshop materials)

24 JZ se u ovom priručniku koristi kao skraćenica za javno zastupanje.


Javno zastupanje, koje je usredsređeno na građane, organizovan je politički proces koji uključuje usklađene napore ljudi da promene politiku, postupke, ideje i vrednosti koje stvaraju nejednakost, predrasude i izostavljanje. Javno zastupanje ojačava poziciju građana kao donosilaca odluka i gradi odgovornije i pravednije institucije moći. (VeneKlasen, Lisa and Miller, Valerie, A New Weave of Power, People and Politics: World Neighbors, Oklahoma, USA, 2002)

Javno zastupanje je organizovan politički proces kroz koji obični grđani, posebno nepovlašćeni i marginalizovani, uviđaju svoja prava i moći i koriste ih kako bi uspešno i jednako učestvovali u procesu donošenja odluka na svim nivoima, radi uvođenja sistemske jednakosti i pravde i uticaja na kvalitet života ljudi.(Nader Tadros, People’s Advocacy)

Ono što je zajedničko svim ovim definicijama su elementi definicije. Sve definicije ukazuju na činjenicu da je zastupanje proces koji se odvija u određenom vremenskom periodu (ponekad je to vrlo dug period). Zatim, definicije ukazuju da zastupanje podrazumeva strategiju koja je svojim dobro osmišljenim i planiranim aktivnostima usmerena na donosioce odluka. Na kraju, zastupanje je uvek usmereno na promenu politike25, zakona, pravila, programa ili finansiranja, to jest na odlučivanje na različitim nivoima vlasti.

Stoga zastupanje treba biti usmereno na određeno pitanje, to jest:

Oni koji zastupaju osmišljavaju svoje napore i akcije tako da ubede i utiču na one koji imaju državnu, političku i ekonomsku moć, da bi ovi zvanično ustanovljeni organi koji donose odluke usvojili i sproveli javnu politiku na način koji će doprineti poboljšanju života onih koji imaju manje konvencionalne političke moći i manje ekonomskih sredstava...(Dejvid Koen, Javno zagovaranje i učešće javnosti u okviru promena društvenog razvoja)

Mogli bismo zaključiti da su osnovne karakteristike zastupanja sedeće:

zastupanje polazi od činjenice da ljudi imaju prava i da su ta prava ostvariva u praksi;

zastupanje posebno uključuje ljude u nepovoljnom položaju i marginalizovane grupe, zato što je važno da i oni postanu informisani o svojim pravima i da počnu da ih koriste kako bi učestvovali u donošenju i kreiranju javnih odluka;

zastupanje je usmereno na donosioce odluka, bilo da su oni zvanični donosioci odluka ili predstavnici javnog mišljenja koji mogu da utiču na stav ljudi prema nekom pitanju (različiti nivoi vlasti, poslovne strukture ili institucije);

cilj zastupanja je da se promene pravila, zakoni, neke donesene odluke, ili neka politička praksa.

Javno zastupanje može doneti promene na tri različita strukturna nivoa. Sva tri nivoa su povezana i u aktivnostima zastupanja se mora uzeti u obzir mogućnost promena na svakom od nivoa. Promene mogu biti sledeće:

• promena politike, pravila, zakona, procedura, odluka i tako dalje;

25 Politika kao delatnost u vezi sa građanskim i javnim poslovima i uređenjem odnosa unutar zaje-dnice, uključujući i rukovođenje tim poslovima; učešće u javnom i društvenom odlučivanju koje vodi ka društvenim promenama, razvoju, pristupačnosti društvenih bogatstava svima i protiv svih oblika diskri-minacije. Reč politika se ovde ne koristi kao delatnost, veština i strategija za dobijanje moći i vlasti.


• promena sistema – u ovoj kategoriji promena prevazilazi usmerenost na jednu politiku ili zakon. Sam proces donošenja odluka se menja da bi bio jasniji i transparentniji, i da bi uključio veći broj građana. Proces donošenja odluka se menja radi povećanja odgovornosti donosilaca odluka pred građanima;

• demokratska promena – krajnja kategorija javnog zastupanja. Građani postaju svesni svojih prava i moći i koriste ih da bi uspešno učestvovali u procesima donošenja odluka.

Svako može biti uključen u proces zastupanja, a da to i ne prepozna. Veliki broj inicijativa imaju komponentu zastupanja. To je ona komponenta koja utiče na donošenje konkretne odluke koja će promeniti situaciju na bolje.

Neprofitne organizacije, grupe građana ili neprofitne institucije/organizacije, kao što su univerziteti ili biblioteke, gotovo uvek pokreću aktivnosti zastupanja. Zatim, samo zastupanje može biti sprovedeno na različitim nivoima: na lokalnom, regionalnom, nacionalnom, pa i međunarodnom nivou, što zavisi pre svega od toga ko odlučuje i koliki je obim problema. Razlika između zastupanja na nacionalnom i na lokalnom nivou je u tome što prvo zahteva razgranatiju mrežu i dobru koordinaciju organizacija i grupa koje zastupaju, više vremena i resursa, i obično mu prethodi velika kampanja informisanja građana o problemu. Ali, i lokalno zastupanje može biti veoma kompleksan proces, a oba zastupanja zahtevaju veoma dobro poznavanje procesa donošenja odluka vezanih za konkretno pitanje, i to od lokalnog do nacionalnog nivoa. Takođe, stvaranje mreže za podršku je neophodno u oba zastupanja.

Primer zastupanja na nacionalnom nivou:

„Kikindski forum“ zastupa za vraćanje statusa grada opštini Kikinda, o čemu odluku donosi Vlada Republike Srbije i poslanici Skupštine Srbije.

3.1.2. Šta nije zastupanje?

U prethodnom odeljku objašnjeno je šta je zastupanje. Praksa je, međutim, pokazala da nije uvek lako razumeti šta od onoga što radimo jeste, a šta nije zastupanje. Na primer, javno zastupanje se često meša sa akcijama usmerenim na poboljšanje situacije u zajednici ili na rešavanje nekog problema. Takođe, poistovećuje se sa raznim vrstama kampanja, kao što su kampanje informisanja, reklamne kampanje, odnosi sa javnošću i slično.

Iako se javnim zastupanjem, kao i nekim drugim inicijativama, pokušava da se na bolje promeni zajednica ili društvo, ono se od drugih inicijativa razlikuje po tome što se trudi da menja samu politiku, krajnji cilj zastupanja je donošenje neke odluke. Zatim, iako proces zastupanja često uključuje kampanje informisanja i obrazovanja da bi se povećala svest građana o problemu, te kampanje nikako nisu jedina aktivnost u procesu. Kako bi se još preciznije objasnila razlika između zastupanja i drugih vrsta inicijativa, slede primeri koji definišu šta jeste, a šta nije zastupanje.


Primer 1:Ako se u vašoj zajednici priključite inicijativi organizovanja čišćenja reke od zagađenja, to je vrlo korisna lokalna akcija, ali nije zastupanje. Ako, sa druge strane, zajedno sa drugim građanima pokušavate da ubedite gradsku vlast da poveća kazne za zagađivače prirode, to je zastupanje.

Primer 2:Vaša organizacija pokreće informativnu kampanju o štetnosti pušenja kod mladih ljudi. To je dobra inicijativa, ali nije zastupanje.

Ali, ako pokušavate da utičete na lokalnu vlast da odvoji deo budžeta za preventivne zdravstvene programe protiv pušenja, onda je to zastupanje. Primer 3: Vaša organizacija sprovodi edukaciju građana o ispravnim načinima odlaganja otpada. To je dobra inicijativa koja je od značaja za građane, ali nije zastupanje.

Ako vaša organizacija u mreži sa drugim nevladinim organizacijama i grupama zastupa uvođenje inspekcije za zaštitu životne sredine na lokalnom nivou, odnosno pokušava da utiče da inspekcija ne funkcioniše na nivou okruga, onda možemo reći da se radi o zastupanju, i to sa elementima decentralizacije.

Primer 4:Ako se u vašoj zajednici pokrene inicijativa za održavanje festivala u okviru neke kulturne institucije, to je lepa inicijativa ali nije zastupanje.

Ukoliko se pokrene inicijativa za dodeljivanje statusa ustanove kulture od nacionalnog značaja jednoj lokalnoj ustanovi kulture u vašoj zajednici, to jeste zastupanje, i to zastupanje sa elementima decentralizacije.

Sledeća pitanja mogu pomoći u razrešenju nedoumice da li je akcija ili inicijativa koju želite da sprovedete zastupanje ili nije.

1. Na koga je vaša inicijativa usmerena?Ako je odgovor da je inicijativa usmerena na lokalnu vlast ili vladu, na poslovne aktere, na institucije, onda postoji verovatnoća da je to zastupanje. Na primer, želite da lokalna vlast uvede mehanizme kojima će se obezbediti primena zakona o zaštiti životne sredine – dakle želite da utičete na vlast- radi se o zastupanju. Ali, ukoliko vaš odgovor uključuje samo direktne korisnike- na primer, sprovodite kampanju koja podiže svest građana o zagađenju –utičete na građane, bez relacije sa drugima koji donose odluke. U tom slučaju to što radite nije zastupanje.

2. Šta pokušavate da postignete?Ako je odgovor da pokušavate da promenite pravila, procedure, izmene u budžetu, zakonsku regulativu ili način na koji se oni primenjuju, onda to može biti zastupanje. Na primer, radite na tome da lokalna vlast odvoji sredstva iz budžeta kojima bi se obezbedilo finansiranje dnevnog boravka za decu sa invaliditetom.

3. Šta će biti krajnji rezultat vaših akcija?Ako je odgovor da krajnji rezultat treba da bude odluka vlasti, institucije, ili poslovnog sektora, to je zastupanje. Na primer, rezultat vaše akcije je odluka gradske vlasti da uvede budžetsku liniju za finansiranje omladinskih projekata. Ako rezultat, međutim, ne uključuje zvaničnu odluku neke od struktura moći, onda to nije zastupanje. Na primer, prikupili ste sredstva od privatnih preduzetnika i građana da uredite park.


Da zaključimo, nije svaka akcija, servis ili kampanja zastupanje. Da bismo razumeli da li je to što želimo da uradimo zastupanje ili ne, potrebno je da preciziramo šta želimo da postignemo, šta nas sprečava u tome i koga sve naša inicijativa uključuje. Od odgovora na ova pitanja u mnogome zavisi da li se neka akcija može smatrati zastupanjem.

3.2. Zastupanje za decentralizaciju

3.2.1. Šta je zastupanje za decentralizaciju?

Decentralizacija je proces kojim se državni poslovi prenose na organizacije i/ili subjekte koji su izvan organizacije državne, to jest centralne vlasti. Decentralizacija podrazumeva razvijanje odgovarajućih modela organizacije vlasti i društvenog života

koji će obezbediti približavanje funkcija vlasti građanima i stvaranje okruženja za aktivnije i neposrednije učešće građana u razvoju zajednice. Decentralizacija je proces u kome se građani sistemski i institucionalno uključuju u procese odlučivanja, i u kome se neguje javnost i transparentnost rada. Da bi se obezbedilo neposredno učešće građana, potrebna je edukacija, razvijena praksa i stvaranje uslova za građane i zajednice da iznesu svoj stav ili mišljenje.

Zastupanje je proces demokratskog delovanja građana i njihovih organizacija koje žele da utiču na kreiranje javnih politika i na donosioce odluka na lokalnom, regionalnom i nacionalnom nivou u pitanjima koja su važna za život građana. Jedan od primera ovakovog delovanja je zastupanje građana da se nadležnost nad sprovođenjem zakona iz oblasti vodoprivrede prenese na lokalni nivo, da bi se omogućilo efikasno rešavanje prijava protiv zagađivača okoline. Pri tom, u rešavanju problema bi se vodilo računa o interesima lokalne zajednice. Takođe, postoji primer zastupanja u oblasti zdravstva, kada je predloženo da se u skladu sa potrebama i specifičnostima zajednice na lokalnom nivou određuje broj i uža specijalnost kadrova, a ne da se o tome odlučuje na centralnom nivou.

3.2.2. Zašto i kada se pokreće zastupanje za decentralizaciju?

Preduslov decentralizacije je postojanje odgovarajućih kapaciteta na lokalnom nivou. Pod kapacitetima se podrazumeva prikupljanje prihoda, planiranje, pružanje usluga, donošenje odluka, određeni nivo participacije građana i drugo. Zbog toga je neophodno da se lokalne zajednice kroz edukaciju i odgovarajuće programe pripreme za proces decentralizacije. Potrebno je obezbediti i uključivanje ugroženih grupa kojih nema u društvenim i ekonomskim procesima ne samo zbog diskriminacije, već i zbog realnog nedostatka kapaciteta za njihovo uključivanje. Zastupanjem za decentralizaciju građanima se omogućava pristup informacijama i procesu donošenja odluka, a pažnja se usmerava na pitanja ko odlučuje, šta se odlučuje i kako se odlučuje o važnim pitanjima za građane. Iako zastupanje može na prvi pogled delovati kao jednostavan angažman, ono je zapravo složen i često dugotrajan proces, koji ne treba olako započinjati. Zato treba


proceniti kada je najbolje početi sa zastupanjem. Sa realizacijom zastupanja treba početi ako postoje sledeći uslovi:

Okruženje je povoljno – pre nego što se odlučite za zastupanje, razmislite kakvo je okruženje i opšta situacija u zajednici. Sagledajte politički prostor i kulturološki ambijent. Ocenjivanje političkog prostora ne treba da se zadrži na formalnoj političkoj sceni, već treba da uzme u obzir i neformalnu ili kulturološku oblast. Na primer, predstavnici javnog mnjenja i kulturne ustanove imaju ogromnu političku moć i smatraju se delom političkog okruženja. Neka od kulturoloških pitanja su položaj žene, uticaj verskih ustanova, položaj pojedinih marginalizovanih grupa i drugo. Zastupanje može biti veoma komplikovan proces, ali u nekim situacijama spoljne okolnosti, to jest faktori na koje ne možemo da utičemo, mogu biti presudne za uspeh.

Vremenska usklađenost – politički, ekonomski i socijalni trendovi mogu predstavljati pogodnost, ali i ograničenje za zastupanje. Trendovi utiču na sužavanje ili otvaranje prostora aktivnostima zastupanja.

Sigurni ste u sebe i sopstvene mogućnosti – ovo podrazumeva dva aspekta. Prvo, sigurni ste da imate kapacitete (znanja, ljudske resurse, kontakte, sredstva) da realizujete akciju. Drugo, rešeni ste da budete uporni do kraja akcije. Istovremeno je važno da znate i prednosti i slabosti svoje organizacije, kao i resurse na koje se možete osloniti. Takođe, trebalo bi da među članovima upravljačkog tima postoji osećanje pripadnosti i predanosti istom cilju, sposobnosti za obavljanje relevantnog istraživanja i analizu politika, kao i sposobnost stvaranja i održavanja mreža, rada na lobiranju i drugo.

Kredibilitet organizacije (misli se da organizacija ima status „nečeg čemu se može verovati ili što je pouzdano“) – kada radite na zastupanju trebalo bi da proverite koliko je pouzdana vaša organizacija i mreža. Postavite sebi sledeća pitanja: da li imate ostvarene rezultate; da li ste prepoznati i cenjeni od kreatora politike koji su uključeni u problem; da li imate relevantne informacije ili ekspertize za problem kojim se bavite; da li će donosioci odluka biti zainteresovani za vaše mišljenje; da li vas smatraju objektivnim i dostojnim poverenja, ili politički pristrasnim?

Možete li govoriti dosledno u ime onih koji su pogođeni problemom – predvodnici javnog zastupanja su predstavinci građana i građanima su odgovorni. „Polaganje računa“ građanima je sastavni deo modela javnog zastupanja usmerenog na opšte dobro. Istovremeno, javno zastupanje podrazumeva širenje podrške. Podrška dolazi od grupe građana koje se tiče određeni problem, koja je veoma zainteresovana za problem i uključena je u njegovo rešavanje. Podrška pojedinaca/grupa u procesu zastupanja je pokazatelj uviđanja pravog problema i poverenja koje građani poveravaju zastupnicima. Izgradnja podrške se vrši organizovanjem i mobilizacijom pojedinaca i grupa na koje problem direktno utiče.

Opasnosti – potrebno je sagledati rizike zastupanja. Na primer, treba znati da li će akcija usmerena na donosioca odluka biti politički opasna, ili možda umanjiti potencijal dugoročnog angažovanja u procesu promena. Zastupanje za promene koje su u vezi sa kulturološkim uverenjima mogu izazvati negativne reakcije u zajednici. Problematizovanje odnosa moći često stvara sukobe, tako da inicijatori zastupanja moraju biti spremni da se sa ovakvim problemima suoče.


3.2.3. Šta je važno znati prilikom zastupanja za decentralizaciju?

Kada se odlučimo za zastupanje treba da znamo šta želimo da postignemo, prema kome su usmerene naše inicijative, šta će biti krajnji rezultat naših akcija, i koga ćemo sve uključiti u akcije. Istovremeno je važno imati u vidu da će zastupanje trajati duži vremenski period i da se sve akcije moraju temeljno isplanirati. Neophodno je zastupati u mreži organizacija i pojedinaca iz više opština i gradova, uz uvažavanje lokalnih i regionalnih različitosti.

3.2.4. Vaša organizacija kao deo mreže za decentralizacijuRad u mreži za decentralizaciju je važan jer obezbeđuje strukturu i resurse organizacijama i pojedincima koji rade na ostvarenju zajedničkog cilja. Članice mreže spajaju resurse, organizuju se, oblikuju identitet mreže, deluju prema dogovorenim normama, izgrađuju sistem i strukturu za donošenje odluka i komunikaciju i utiču na političke procese. Istovremeno, prikupljaju se podaci iz različitih izvora u kontaktu sa građanima i sa zajednicom, što doprinosi izgradnji kredibiliteta mreže.

Primer: Vaša organizacija može postati deo mreže Nacionalne koalicije za decentralizaciju. Ovu koaliciju čine 64 organizacije iz Srbije. Otvorena je za sve grupe i udruženja u Srbiji koja imaju slične poglede na decentralizaciju vlasti. U okviru ove koalicije omogućava se raznim akterima (regionima, opštinama, gradovima) da samostalno odlučuju u skladu sa potrebama svoje sredine i uz aktivnu participaciju građana.

3.3. Planiranje zastupanja

3.3.1. Šta je važno kad planirate zastupanje?

Zastupanje nije linearan proces. Nephodno je temeljno planiranje da bi se ostvario cilj. Najbolje je planirati zastupanje u grupi. Planiranje uključuje kako plan akcija, tako i planiranje resursa, razvijanje mreže podrške, podelu obaveza i odgovornosti između vodećih aktera zastupanja.

Kako se planiranje zastupanja razlikuje od drugih modela planiranja? Sam proces planiranja je sličan drugim modelima, ali postoje neke specifičnosti koje određuju planiranje zastupanja:

neophodno je pridobijanje uticajnih pojedinaca ili organizacija da utiču na promene koje ne moraju biti u njihovom kratkoročnom interesu,

zastupanje nosi određeni rizik, s obzirom da se suprotstavljate većem protivniku

često se proces zastupanja odvija u naglašenom prisustvu javnosti, to jest građana i medija.

Veoma je važno da se proces planiranja izvrši na pravi način. Svaki propust u planiranju zastupanja može imati posledice po sam rezultat.

Zato je važno da se prilikom planiranja usredsredite na sledeće:


Uključite više zainteresovanih grupa - planiranje u grupi vam omogućava da ljudi koje želite da uključite u akciju budu tu od samog početka, kao i da odmah imate na raspolaganju više ideja, informacija i znanja, realno planirate obaveze i resurse. A, ukoliko već imate razvijenu mrežu podrške, planiranje je pravi trenutak da je aktivirate.

Budete temeljni - temeljitost u planiranju vam omogućava da unapred identifikujete glavne probleme i izbegnete neprijatna iznenađenja. Ukoliko ne napravite vrlo temeljan plan, može se desiti da izgubite dragocenu energiju pokušavajući da postignete nešto što nije neophodno, na primer, ili da propustite neke povoljne šanse zato što se niste dobro informisali, ili se čak možda sukobite sa onima koji će vam kasnije trebati.

Napravite plan do kraja - važno je imati celokupan plan pre početka zastupanja, jer vam detaljan plan omogućava da imate celu sliku - kako će teći akcije, šta ćete uraditi u slučaju da nešto pođe naopako i slično. Kad planirate sve delove zajedno i u kontinuitetu možete lakše praviti izmene u hodu, a to vam omogućava da budete fleksibilni. Posedovanje fleksibilnosti je važno oruđe u planiranju.

Plan nije ograničenje - dobro je imati plan koji ne ograničava, već mobiliše snage članova tima. Posedovanje jasnog i fleksibilnog plana koji omogućava brzu promenu taktika je dragoceni resurs.

Koristiti različite alatke/oruđa - SWOT analiza, Analiza sila u polju, Karta moći, Trougaona analiza (VeneKlasen i Miller, 2002) neki su od primera. Važno je imati u vidu da nijedno oruđe neće dati celokupnu analizu problema u planiranju. U praksi je bolje koristiti više od jednog oruđa za analizu da bi se dobio bolji uvid u situaciju i poboljšalo planiranje.

3.3.2. Koraci u planiranju zastupanja

Iako se svaki proces zastupanja može razlikovati u detaljima, osnovni koraci u planiranju su uvek slični. Ti koraci obuhvataju:

analizu problemaodređivanje ciljeva - šta želite da postignete, i dugoročno i na kraće stazeplaniranje resursa - koji su vaši resursi/sredstva i kako planirate njihovo

uvećavanjeprepoznavanje saveznika i protivnika - u kojoj meri vas zajednica podržava, to

jest, ko je sa vama, a ko će se protiviti (ovde je uključeno i kreiranje poruke i kanala komunikacije)


odabir stila, to jest pristupa i tehnika koje ćete primenitipravljenje akcionog plana, uključujući i planiranje modela za procenu uspeha.

Svaki od ovih koraka je posebna celina. Oni zajedno čine plan koji će vam omogućiti da budete efikasni, odnosno da iskoristite sve resurse na najbolji mogući način, kao i da budete fleksibilni, to jest budete u stanju da reagujete na najbolji mogući način na nepredviđene događaje.

odaberite temu kojom ćete se baviti Sigurno je da postoji veliki broj problema koji ugrožavaju vašu zajednicu, posebno u situaciji kada je zemlja u tranziciji, pa se i zakonski i podzakonski akti često menjaju. Ipak, vi ne možete rešiti sve te probleme, pogotovu jer su neki od njih jednostavno iznad vaših kapaciteta. Odabir teme će zavisiti i od toga na kom nivou sprovodite zastupanje. Zavisno od nivoa, teme se mogu kretati od lokalnog do nacionalnog. Te teme su porodično nasilje, korupcija, narkomanija, zaštita životne okoline i drugo. Takođe, veoma je važno da se odabir teme ne zasniva na nepouzdanim informacijama. Dakle, prilikom odabira teme važno je znati sledeće:

• Budite realistični u odnosu na sopstvene mogućnosti. Tema javnog zastupanja je problem ili situacija koja zahteva političko rešenje, dakle odluka može doprineti poboljšanju položaja veće grupe ljudi. Realno gledano, ima li načina da vaša grupa ili mreža utiče na one u čijim je rukama ta odluka? Na primer, ukoliko je u pitanju problem koji je nastao zbog promene Zakona o radu, gde je odluka izvan moći odlučivanja lokalnih vlasti, za bilo kakav uticaj je potrebna veoma jaka mreža organizacija.

• Analizirajte koliko je taj problem važan za zajednicu. Drugim rečima, vi možete misliti da je pitanje kojim želite da se bavite od velike važnosti, ali to ne znači da veći deo zajednice deli vaše mišljenje. U tom smislu, razlog zbog koga ulazite u zastupanje mora biti ne samo razumljiv, već i prihvatljiv većem delu ljudi u vašoj lokalnoj zajednici. Na primer, akcije kojima želite da utičete na lokalnu samoupravu da izdvoji značajna sredstva za zbrinjavanje pasa lutalica mogu izazvati negativnu reakciju građana ili pojedinih grupa građana. Oni mogu biti nezadovoljni što ta sredstva nisu uložena u rešavanje komunalnih ili infrastrukturnih problema.

Pokušajte da proverite svoj odabir problema. Odaberite dva ili tri problema koja želite da rešite zastupanjem, a zatim odgovorite na sledeća pitanja:

1. Šta znamo o tom problemu? Da li su naše informacije pouzdane?

2. Ko donosi odluku o tom problemu? Da li je taj problem uopšte rešiv u sadašnjoj konstelaciji političkih odnosa ?

3. Da li je taj problem prioritet za zajednicu? Koliko ljudi je pogođeno problemom?

4. Kakav je stav javnosti o problemu?

upoznajte se sa suštinom problema kojim se bavitePošto ste odabrali temu kojom ćete se baviti, sledeći korak je pokretanje detaljnih i opsežnih istraživanja problema koji želite da rešite. Vi verovatno već znate zašto je problem važan, kao i kako i zašto je nastao. Ali, pre nego što se upustite u zastupanje, biće vam potrebno mnoštvo dodatnih informacija o problemu i njegovim posledicama, kao i nekim drugim aspektima problema. To zapravo znači da treba da imate spremne odgovore na različita pitanja:


1. Kako je ovaj problem nastao? Odgovor na ovo pitanje uključuje određivanje i analizu uzroka problema. Važno je da je problem artikulisan na jasan i jednostavan način. Zatim, potrebno je istražiti zakonski okvir koji se odnosi na problem. U vezi s tim postoji nekoliko mogućnosti: niko se ne bavi problemom i nema jasne politike u vezi s njim; postojeća politika i zakonski okvir su neodgovarajući, zastareli ili restriktivni; zvanično postoji dobro rešenje, ali ga niko ne primenjuje.

2. Ko je ugrožen problemom i koje su tačno posledice? Da biste odgovorili na ovo pitanje potrebno je da saznate ko je najviše ugrožen i na koji način. Takođe, treba znati kome sve smeta, a kome odgovara sadašnje stanje stvari, kao i šta će se dobiti, ili možda izgubiti rešavanjem problema. Kada razmišljate o posledicama i ugroženosti posebno obratite pažnju na dva aspekta: ekonomski i socijalni. Potrebno je da analizirate koje su ekonomske posledice ovog problema, ko snosi posledice, koje su ekonomske prednosti i ko ima koristi od njih. Odnosno, treba saznati koje su socijalne posledice ovog problema i ko snosi te posledice, koje su socijalne prednosti i ko ima koristi od njih?

3. Da li se neko trenutno bavi rešavanjem tog problema?Vrlo je važno da saznate da li se još neko osim vas bavi ovim problemom, na koji način se bavi i šta sve preduzima. Osim toga, potrebno je saznati da li je u prošlosti bilo pokušaja rešavanja ovog problema, kao i kakvi su bili rezultati takve inicijative.

4. U čijoj je moći rešavanje problema? Odgovor na ovo pitanje podrazumeva da saznate sve o zakonskom okviru koji je relevantan za problem za koji ste zainteresovani. Važno je imati informacije o zakonskoj regulativi i na lokalnom i na nacionalnom nivou. S druge strane, treba znati ko i na koji način donosi odluke: ko je direktno nadležan, na kom nivou se donose odluke u vezi sa temom, koje institucije, organizacije i pojedinci su uključeni (ko je sve povezan sa politikama i odlukama koje su vam važne), koje su uloge, odnosi i ravnoteža moći među institucijama i pojedincima (ko ima uticaj na koga, u kojoj meri i na koji način). I na kraju, ukoliko se ne primenjuju relevantni zakoni, politike, odluke, treba saznati koji je razlog takvoj praksi.

5. Koje su prepreke i kako ih prevazići? Ukoliko ste detaljno odgovorili na prethodna pitanja, moći ćete da procenite koje su prepreke vašoj inicijativi, kao i kako je moguće prevazići ih. Potrebno je da se posebno pozabavite analizom zakonskih prepreka, kao i osoba, grupa ili institucija koje se mogu protiviti. Važno je istražiti da li na kulturološkom planu (uverenja i tradicija) ima prepreka i kojih. Treba razmotriti koji aspekt kulture utiče na trajanje problema, ali i u kom aspektu kulture se može naći uporište za promenu koja nam je potrebna.

6. Da li ste uradili analizu budžeta koji je u vezi sa vašim problemom?Budžetska analiza na lokalnom ili na nacionalnom nivou može biti tačka na koju se treba fokusirati kada se bavite istraživanjem problema. Pokušajte da dođete do informacija o budžetu, o tome kako se kreira, da li je izdvojeno dovoljno sredstava za rešavanje problema, koliko su građani uključeni u proces odlučivanja o budžetu, da li se budžet raspodeljuje prema planu, odnosno da li postoji raskorak između plana i sprovođenja. Dobijeni podaci mogu vam pomoći u zastupanju kod donosilaca odluka.


7. Da li postoje moguće negativne posledice ukoliko se primeni rešenje koje vi predlažete?

Rešenje problema koje vi želite da postignete se može činiti kao veoma dobro, ali je ipak moguće da ima i negativne posledice na neke od ljudi ili grupa iz zajednice, ili čak izvan te zajednice. Ljudi, grupe i institucije su povezani na često veoma složen i teško uočljiv način, i mogu imati zajedničke interese. Za vas je zato važno da unapred prepoznate moguće nepoželjne posledice, to jest aktere na koje donesena odluka može negativno uticati.

Ključno je da sve navedeno morate znati pre nego što krenete u akciju. Nepovoljna situacija ili prepreke ne moraju značiti da ćete odustati od rešenja ili akcije, već samo da ćete prilagoditi rešenje problema okolnostima i biti spremni da odgovorite na sva pitanja medija ili protivnika. Ako ste, međutim, krenuli u akciju bez istraživanja ili promišljanja, rizikujete da steknete nepotrebne neprijatelje ili da izgubite kredibilitet.

Takođe, odgovarajući na sva ova pitanja, možda ćete prepoznati da se promena može postići i drugačijim pristupom, a ne samo javnim zastupanjem. U tom slučaju, možda je bolje da zaista i pokušate da primenite neki drugi model angažovanja, a zastupanje ostavite za povoljnije vreme ili neki drugi problem.

odredite ciljeve Određivanje ciljeva javnog zastupanja je sledeći važan korak u planiranju procesa zastupanja. U određivanju ciljeva potrebno je voditi računa o dve stvari.Prvo, obratite pažnju na vremenski period. Zavisno od problema kojim se bavite, ciljevi se mogu postavljati za jako duge periode (to su opšti ciljevi) ili mogu biti ciljevi ostvarivi u kraćem vremenskom periodu (specifični ciljevi). Drugo, prepoznajte aktere koji su ključni u donošenju odluka, na bilo kom od nivoa vlasti. To može biti ministar, predsednik skupštine, predsednik opštine i tako dalje.

Dugoročni cilj, to jest rezultat rada na javnom zastupanju je ostvarivanje promene za koju ste se zalagali. Promena se može odnositi i na period do 10 godina, i za postizanje ovakve promene potrebna je vrlo jaka mreža i veliki resursi. Dugoročni cilj je društvena promena koju želimo da postignemo, odnosno to je naša vizija promene politike, programa ili raspodele sredstava. Primer ostvarivanja ovakvog dugoročnog rezultata je zastupanje

Leskovačkog kruga za unapređenje kvaliteta života građana Leskovca kroz teritorijalnu reorganizaciju u skladu sa interesima građana.

Kratkoročni/specifični ciljevi (to jest, zadaci) fokusirani su na konkretne promene u zajednici ili sistemu. Oni su usmereni na uvođenje novih ili izmene postojećih programa, politika i praksi u lokalnoj zajednici ili širem sistemu. Postizanje kratkoročnih ciljeva omogućava početak dugoročnih promena u periodu od narednih 1-2 godine. Istovremeno, postavljanje kratkoročnih ciljeva pomaže održavanju visokog nivoa motivacije onih koji zastupaju i obezbeđuje mogućnost da se stalno vidi napredak. Strategije javnog zastupanja obično postavljaju više specifičnih ciljeva. Specifični cilj je kratkoročna meta dostižna za oganizaciju ili mrežu koja zastupa.


Svako formulisanje specifičnog cilja treba da sadrži tri elementa: aktera, akciju/odluku i vreme ili stepen promene. Akter može biti bilo koji sistem koji ne radi svoj posao kako treba ili nepravedno tretira deo zajednice nad kojim ima određenu kontrolu. To može biti predsednik opštine, opštinski menadžer, direktor Doma zdravlja, Skupština i drugi.

Primer kratkoročnog cilja:U periodu od godinu dana uticati na Opštinsko veće da donese odluku o povećanju kazni za građane koji odlažu smeće na divlje deponije.

kakvi treba da budu ciljevi?Ciljevi moraju biti usmereni na promenu, a ne na aktivnost. Drugim rečima, ciljevi treba da opisuju promenu koju nameravate da uvedete, a ne šta nameravete da uradite.

Pre nego što počnete definisati ciljeve, neophodno je dobro razmisliti o nijma i postarati se da ispunjavaju određene kriterijume. Svaki cilj treba da bude: specifičan; merljiv; ostvariv; relevantan; vremenski određen; izazovan.

Specifičan - tačno znate šta želite da uradite i precizni ste u određivanju akcije.

Merljiv - vaši ciljevi bi trebalo da budu merljivi. Ako navedete konkretno šta želite da postignete, lakše će se videti šta ste i u kojoj meri ostvarili. Ovo je od velike važnosti za sistematsku evaluaciju vaše kampanje, jer ćete znati opseg promene koji bi trebalo da bude izražen i u procentima ili brojevima.

Ostvariv – dobro je biti ambiciozan, ali je važno postaviti realistične ciljeve koje vaša grupa zaista može ostvariti. Stvarne promene zahtevaju vreme i resurse, drugim rečima, ideja koja nije ostvariva nije dobra.

Relevantan – u postavljanju ciljeva svaki od specifičnijih ciljeva treba da vodi ka ostvarenju dugoročnog cilja. Ukoliko previše odstupite od tog puta, možete izgubiti ideju o onome što ste želeli da ostvarite. Dakle, pokušajte da izbegnete iskušenje da uradite sve odjednom – ostanite pri onom što je važno u datom trenutku.

Vremenski određen - postavite rok, odnosno datum ostvarenja vaših ciljeva. Čak i ako se okolnosti promene i morate da promenite datum, bolje je početi akciju sa definisanim rokom ispunjenja vaših ciljeva.

I na kraju, zabeležite vaše ciljeve! Važno je imati zabeleške o tome šta ste postavili kao dugoročne i kratkoročne ciljeve.


Isplanirajte resursePre nego što počnete, morate biti sigurni šta vam je potrebno, odnosno morate znati kako ćete doći do sredstava neophodnih da ostvarite svoju akciju. Neophodni resursi su: dovoljan broj ljudi s kojima ćete raditi, bilo onih koji će biti plaćeni ili volonteri;da ljudi sa kojima radite imaju potrebna znanja i veštine, kao i pristup

informacijama;novčana sredstva ili mogućnosti za njihovo prikupljanje;uslovi za rad i oprema, kao što su pristup kompjuterima, kancelarija, kontakti

sa medijima i slično; dovoljan broj ljudi iz zajednice koji vas podržava, ukoliko planirate javne akcije/

manifestacije.

Najjednostavniji način za planiranje je popisivanje svih resursa, tako da se uvek mogu pratiti postojeći i prema potrebi dodavati novi. Neke resurse možete pribaviti od svojih saveznika, tako da je važno da u spisak uključite doprinose ostalih grupa koje će raditi s vama. Spisak je posebno važan kad se radi u mreži, da bi se svi raspoloživi resursi iskoristili na najbolji mogući način.

saznajte ko su vaši saveznici, a ko protivnici.Prepoznavanje saveznika i protivnika je korak koji može značajno povećati vaše mogućnosti da uspete. Pri tome, važno je obratiti pažnju na sledeće:

Identifikujte grupe i institucije, ali nemojte zaboraviti i pojedince; I saveznici i protivnici mogu biti važni ne samo zbog funkcije koju vrše, već i

zbog onoga što zastupaju. Na primer, ako u vašoj zajednici postoji osoba čije mišljenje svi cene, važno je znati da li će se ta osoba slagati sa vama ili će se protiviti, bez obzira da li je na nekoj poziciji ili ne;

Kada razmatrate da li će vam neko biti saveznik ili protivnik, uzmite u obzir različite finansijske, političke, birokratske interese ovih strana;

Nemojte zaboraviti one koji će na početku biti neutralni.

saveznici Neki važni pojednici ili institucije mogu od početka biti vaši saveznici, jer bi i oni bili zainteresovani da taj problem reše. Međutim, vaša akcija će jednim delom biti usmerena i na to da povećate broj saveznika, odnosno da pridobijete one koji su neutralni ili se protive. Stoga se nemojte ustručavati da pitate druge da vam se priključe (organizacije, institucije ili pojedince). U nekim slučajevima, saveznici mogu biti od velike važnosti. Ukoliko radite za ugrožene grupe, korisno je imati veze sa onima koji podržavaju te kategorije ljudi u vašoj zajednici. Na primer, ako radite za decu, korisno je pokazati da imate podršku drugih organizacija koje rade sa decom. Preporučljivo je čuvati saveznike i starteški razmišljati o njihovoj podršci, jer se ne zna kada će vam najviše biti potrebni.

protivnici Protivnici neće podržati vaše stavove i akcije u procesu rešavanja problema. Među njima će biti onih koji vam veruju i slažu se da se problem mora rešiti, ali se ne slažu sa vašim pristupom, a biće i onih koji vam niti veruju, niti se slažu sa vama. Veoma je važno znati ko vam se suprotstavlja i zašto. Zapitajte se sledeće:


Koji su finansijski, politički, birokratski i kulturološki interesi protivnika u vezi sa konkretnim problemom?

Šta gube ako pristanu na promenu koju vi od njih zahtevate? Šta dobijaju ako ne naprave tu promenu?

Koje su njihove jake i slabe tačke? Da li možete da uradite nešto što bi napravilo izvestan pritisak i privuklo ih na vašu stranu? Da li barem možete da oslabite njihovo protivljenje?

NeutralniUvek postoje oni kojih se problem za koji ste zainteresovani direktno ne tiče. Razmislite o postupcima koji bi od neutralnih učinili vaše saveznike u rešavnju problema. Ali, pokušajte da predvidite i šta bi moglo da ih opredeli protiv vas.

Širenje podrškeKao što je ranije napomenuto, uvek je dobro imati što širu podršku. Stoga, pošto prepoznate saveznike, protivnike i neutralne, jedan od važnih koraka je da pokušate da učvrstite svoju mrežu podrške. U tom cilju se često formira mreža ili koalicija za javno zastupanje, koja povećava i raspoložive resurse, i vidljivost samog zastupanja, pa samim tim znatno ojačava poziciju onih koji zastupaju. Pri tom treba imati u vidu da nikako nije lako formirati takvu mrežu podrške, a još teže ju je održavati. Što je veća mreža, postoji više interesa koji se prepliću, a koje treba uskladiti. U nastavku će biti navedeni osnovni pojmovi koji mogu pomoći boljem razumevanju procesa stvaranja mreže podrške.

Obično se koriste dva termina: mreža i koalicija. Iako se oba termina koriste da bi označila sličnu vrstu zajedničkih akcija, uobičajeno je da se pod mrežom podrazumeva skup organizacija i pojedinaca koji razmenjuju informacije i/ili usluge, dok je kod koalicije naglasak na zajedničkoj akciji. Primer mreže je Nacionalna koalicija za decentralizaciju koju čine 64 nevladine organizacije iz Srbije. Osnovni cilj ove mreže je povećanje stepena decentralizacije Srbije u skladu sa savremenim evropskim standardima i potrebama i kapacitetima lokalnih zajednica i regiona u Srbiji. Članice ove mreže rade na procesu decentralizacije kroz niz koordinisanih inicijativa koje se sprovode u lokalnim zajednicama. U okviru mreže formiraju se koalicije na lokalnom i regionalnom nivou kako bi se sprovodile konkretne akcije informisanja građana ili podsticanja učešća građana u donošenju odluka, potpisivanju peticija i slično.

Kako god da zovemo zajednički rad, važno je da na umu imamo osnovni razlog uspostavljanja mreže, koji se sastoji u tome da se proces zastupanja podstakne korišćenjem različitih resursa. Stoga je najvažnije da se članice mreže organizuju kako bi se ti resursi iskoristili na najefikasniji način. To znači da se mora postići dogovor oko sledećih segmenata:

cilja, odnosno razloga postojanja - važno je da svi razumeju i da se svi slože oko toga zašto je mreža/koalicija uspostavljena i šta je njen cilj;

strukture - ko šta radi, odnosno šta su čije obaveze, odgovornosti i ovlašćenja;pravila delovanja - set pravila kojih će se svi pridržavati; sistema donošenja odluka - ko i na koji način donosi koje odluke;načina komunikacije - kako će se komunicirati, posebno u situacijama kada je

potrebno hitno doneti odluku ili reagovati na nešto što se u okruženju događa.

U mrežama ili koalicijama koje se formiraju radi dugoročnijih akcija zastupanja razlikujemo fazu formiranja i fazu održavanja i rasta. U prvoj fazi se dogovara oko osnovnih principa i cilja uspostavljanja mreže, dok se u drugoj fazi definiše struktura


i uspostavlja sistem komunikacije i način korišćenja resursa. Kod faze održavanja i rasta važan je aspekt liderstva (vođstva), redovna komunikacija i sastanci, kao i dobra dokumentacija.

U kratkoročnijim akcijama, kakve su obično one na lokalnom nivou, proces je sličan, ali ga olakšava to što je broj članova mreže obično manji, komunikacija je tehnički jednostavnija jer su svi u istom mestu, i proces je vremenski kraći. Sa druge strane, baš zato što se sve dešava na „malom prostoru“, ponekad može biti teže uskladiti interese različitih članova mreže, odnosno koalicije.

Ključni problemi koji se mogu javiti u toku organizacije i održavanja mreže podrške su sledeći:

Nerazumevanje osnovnog cilja - vrlo je važno da sve članice mreže razumeju zašto ulaze u „savez“ i šta je cilj. Koliko god da zvuči neobično, neretko se dešava da grupe imaju različitu viziju o krajnjem cilju zajedničke akcije.

Nedostatak međusobnog poverenja - ukoliko između organizacija i grupa koje bi trebalo da budu sastavni deo mreže nema određenog nivoa poverenja, koji bi im dozvolio da dele informacije od značaja, ili da donesu određene odluke, onda će se mreža teško uspostaviti. Ako se ovakva mreža i uspostavi, biće gotovo nemoguće da funkcioniše, čak i ako grupe imaju isti cilj. Zato je potrebno da članice mreže veruju da partneri neće učiniti nešto što može naškoditi kredibilitetu cilja ili akcije. Donekle se ovaj problem može preduprediti predlogom kojim se obezbeđuje dovoljna transparentnost rada u mreži, tako da se grupe ne osećaju ugroženo.

Struktura i kontrola – da li je struktura mreže previše labava, ili previše čvrsta? Da li struktura odgovara radu mreže? Koliko traje donošenje odluka? Koliko je lako uneti promenu u strukturu?

Kompeticija- vrlo lako se može desiti da postoji neka vrsta takmičenja (kompeticije) među organizacijama koje su članice mreže. Stoga može biti teško okupiti u jednoj koaliciji različite grupe, od kojih svaka može želeti da ima prvenstvo u sprovođenju akcije. Problem može nastati i oko raspodele sredstava koja su na raspolaganju za akciju, ili oko odlučivanja ko će se pojavljivati u javnosti i slično. Zato je jako važno unapred definisati jasne mehanizme donošenja odluka, naročito kada je potrebno brzo doneti odluku. Zatim, kao što je u prethodnom pasusu napomenuto, treba osigurati mehanizme koji obezbeđuju transparentnost, pa i razmisliti unapred o načinima kojima se mogu rešavati potencijalni konflikti.

Iako se čine nevažnim, tehnički problemi koji mogu nastati mogu da prouzrokuju zastoje u saradnji. To mogu biti:

Prazan hod - često se dešava da se organizuje mreža ili koalicija, a onda se zbog spoljnih okolnosti neko vreme ne događa ništa. Pogrešno je u takvim slučajevima zakazivati sastanke samo zato da bi se sastanci održali - ljudi koji dolaze na sastanke na kojima se ništa ne događa zaključiće da su gubili vreme i prestaće da se zanimaju za akciju. Stoga, pozivajte ljude samo onda kada postoji stvarna potreba za sastancima, a u međuvremenu kontakte možete održavati elektronskom ili običnom poštom.

Loše organizovani sastanci - s obzirom da su sastanci jedan od osnovnih načina komunikacije među članovima mreže/koalicije, od velike je važnosti da oni budu dobro organizovani, sa jasnom idejom, dobrim vođenjem, i određenim


trajanjem. Sastanci na kojima se ne zna zašto su ljudi tu, ne komunicira se dobro i traju predugo, siguran su način da izgubite saveznike. Takođe, obratite pažnju da zapisnici sa sastanka budu sažeti, odražavaju ono o čemu se stvarno razgovaralo, imaju jasnu listu zaključaka, zaduženja i rokova.

Zato, postupajte pažljivo kada pokušavate da napravite mrežu za podršku. Analizirajte koga želite da pozovete i zašto, šta vam ta grupa/organizacija donosi, koje su potencijalne negativne strane njihovog učešća. Takođe, odlučite kako ćete ih pozvati, šta ćete im predložiti, šta želite da postignete, kako ćete organizovati prvi sastanak, koji su potencijalni problemi na koje možete naići i kako biste ih rešili. Iako to nije garancija da će sve biti savršeno, ako sve pažljivo isplanirate, sigurno ćete imati mnogo bolje šanse da ceo proces uspe.

Ciljana publikaSaveznici i protivnici se često označavaju kao ciljana publika, što znači da su oni grupa na koju ciljamo nekim svojim akcijama kako bismo ih ubedili da donesu određene odluke. Zato je jako važno da odredimo ciljanu publiku za svaki kratkoročni, odnosno specifični cilj. Po stepenu uticaja na rešenje problema razlikujemo:

1. primarnu ciljanu publiku - to su oni koji donose odluke- institucije, lokalna vlast ili fabrika, na primer. Primarna ciljana publika je „cilj“ zastupanja, to su osobe na koje želite da utičete. Prepoznavanje tih osoba nije lako i zato je važno napraviti razliku između onih koji sprovode odluke (decision takers) i onih koji donose odluke (decision makers). Osoba koja donosi odluku priprema odluku koju potpisuje zvaničnik. Vaš trud treba da bude usmeren ka donosiocu odluke, a u manjoj meri ka potpisniku odluke. Otkrivanje prave osobe koja odlučuje je zahtevan posao, pošto ona ne mora biti zvanično odgovorna. Donosilac odluke može biti i neko telo ili komisija. U tom slučaju je neophodno ispitati ko čini komisiju, kakav je način donošenja odluka, čiji glas „se čuje dalje“ i slično.

2. sekundarnu ciljanu publiku - to su oni koji mogu uticati na one koji donose odluke. Na primer, to može biti javno mnjenje koje može da izvrši pritisak na lokalnu vlast da donese neku odluku. Takođe, sekundarna ciljana publika može biti administrativno osoblje, dalji rođak i slično.

karta moćiKarta moći je tehnika koja vam može pomoći da vizuelno predstavite saveznike, protivnike, ali i one neutralne.

Svaki od tih aktera se predstavlja nekim simbolom. Veliki papir se podeli linijom na pola: sa leve strane se stavljaju simboli onih aktera koji podržavaju zastupanje, u desno polje se stavljaju oni koji su protivnici, dok su neutralni akteri na sredini, na liniji neutralnosti. Ukoliko akter ima veću moć, simbol će biti po veličini veći. Ako postoji međusobna veza među akterima simboli se mogu preklapati ili dodirivati. Tako osmišljena karta će na jednostavan i lako razumljiv način pokazati različite odnose i pozicije aktera povezanih sa problemom, kao i poziciju vaše organizacije.

Kartu moći treba završiti pre početka akcije, ali bi joj se trebalo vraćati i dok akcija traje. Odnosi i pozicije različitih aktera će se u toku vaše akcije zastupanja menjati, onako kako se interes aktera menja.


Takođe dobro je uraditi dublju analizu za ciljanu publiku. Trebalo bi proceniti sledeće: Koliki je nivo podrške i znanja o temi/problemu, uključujući i nivo poznavanja

vaše mreže ili organizacije, nivo ranije pokazane podrške, nivo znanja o javnom zastupanju, kao i nivo slaganja u vezi sa temom.

Kakav bi interes ili korist mogla imati ciljana publika od podrške temi?Ko može uticati na njih?

Primere karte moći, koji vam mogu pomoći da napravite sličnu kartu za sopstveni projekat ili zajednicu možete videti u prilogu priručnika (Aneks II). Vrlo je važno dobro odrediti, a zatim i analizirati ciljanu publiku. Jer, od ciljane publike zavisi da li ćete uspeti ili ne. Ukoliko ste dobro procenili publiku, a zatim i analizirali kako možete uticati na njih, onda će biti mnogo lakše u procesu zastupanja.

kreiranje poruke i odabir kanala komunikacijeKorak koji vam može pomoći da utičete na ciljanu publiku je kreiranje poruke. Poruka treba na jasan način da objasni šta tražite i zašto, a njen cilj je da privuče publiku koja bi vas podržala. Efektna poruka treba da bude kratka, sažeta, prikladnog jezika i razumljiva, kako bi informisala, uverila i pokrenula publiku na akciju. Dakle, poruku kreiramo prema publici kojoj je namenjena, što znači da u procesu zastupanja možemo kreirati više poruka u zavisnosti od publike kojoj se obraćamo.

Kad kreirate poruku imajte u vidu:

Šta je ono što želite da prenesete publici, to jest, sadržaj poruke treba da prenosi tačno ono što vi želite da publika čuje/shvati/sazna;

Da jezik poruke mora biti prilagođen publici;Da je važno ko je izvor, odnosno osoba ili osobe koje će preneti poruku. To

mora biti neko ko ima kredibilitet kod ciljane publike. Da je način slanja poruke isto toliko važan koliko i sama poruka, kao i da taj

način zavisi od toga ko je vaša publika.

Naravno, mora se voditi računa i o drugim kriterijumima kao što su troškovi, vidljivost, vreme i mesto, rizik korišćenja nekih kanala komunikacije i prilagođenost kanala publici. U praksi se najčešće koriste sledeći kanali: plakati/bilbordi, leci, sastanci, konferencije za medije, javne debate, internet, televizijski spotovi ili radio džinglovi i drugo. Poruka o akciji koja se šalje preko nekog od medija bi trebalo da traje do 60 sekundi.


PrimerAko se sprovodi kampanja čija su ciljana publika mladi, onda se može upotrebiti spot ili džingl u kome će tekst govoriti poznati muzičar ili popularni sportista, a jezik treba da bude jezik mladih- žargon koji oni prepoznaju kao blizak i razumljiv.

odlučite kakav će biti vaš stil i tehnike Čim ste se odlučili za zastupanje, napravili ste prvi korak u određivanju vaše strategije za rešavanje problema. Zastupanje je način koji ste izabrali da postignete određeni cilj jer ste uvideli da ne možete dobiti ono što želite bez pritiska na neke institucije ili uticajne pojedince.

Slično, da biste mogli detaljnije isplanirati konkretne korake u procesu zastupanja, potrebno je da razmislite kakav će biti vaš stil a onda i tehnike koje ćete koristiti u zastupanju.

strateški stilStrateški stil je opšti način vašeg zastupanja. Da li ćete biti blagi sa vašim protivnicima? Da li ćete ih javno napadati? Da li ćete se snažno ili umereno konfrontirati sa neistomišljenicima? Da li će vaš izbor biti nešto između? Da li ćete, na primer, izabrati da blokirate most kako biste skrenuli pažnju na problem, ili ćete se samo oglašavati u lokalnim medijima?

Odabir stila u zastupanju je mnogo više od uopštenog razmišljanja o postizanju cilja. Morate biti jako pažljivi i pri tome imati u vidu sledeće:

kakva je vrsta pristupa najprimerenija vašoj zajednici kakva vrsta pristupa odgovara širem okruženju kakva vrsta pristupa najviše odgovara vašoj grupi – šta vi znate i možete, i sa

kakvim pristupom ćete biti u stanju da se nosite.Pri tome je važno da imate u vidu da ne treba da uništite ili naljutite protivnike, već da postignete vaš cilj. Dakle, odabrani stil treba da olakša postizanje dogovora sa protivnicima. Zato dobro razmislite pre nego što suviše oštrim nastupom stvorite neprijatelje. Uvek imajte u vidu da postoje vrlo složene veze među ljudima i institucijama u zajednici, pa se nekome može učiniti da su njegovi lični interesi ugroženi ako se napada određena institucija. Takođe, ako suviše brzo i suviše oštro napadnete, možete ugroziti mogućnost postizanja dogovora.

tehnikeTehnike podrazumevaju niz različitih načina delovanja u toku zastupanja. Tokom akcije ćete neizbežno koristiti različite tehnike koje će zavisiti od specifičnog koraka koji preduzimate. Tehnike delovanja su informisanje, medijski pritisak, zborovi građana, lobiranje, javne manifestacije, akcije i slično.Pitanja koja je važno postaviti prilikom odabira tehnike su:

1. Da li će ova tehnika olakšati postizanje dogovora sa protivnicima, ili će učiniti da postanu još odlučniji u protivljenju?

2. Da li će odabrana tehnika motivisati saveznike i potencijalne pristalice, ili će im biti nezanimljiva, ili možda preoštra?

3. Da li odabrana tehnika omogućava da iskoristimo svoje saveznike i resurse na najbolji način?

4. Da li tehnika odgovara našem stilu i pristupu, to jest, da li mi to umemo da radimo?


Pošto ste odredili tehnike, vreme je da pristupite izradi konkretnog akcionog plana.

napravite akcioni planAkcioni plan čine konkretne aktivnosti koje treba sprovesti da biste ostvarili vaš cilj. Stoga će vaš akcioni plan odslikavati i vaš strateški stil, kao i tehnike koje ste izabrali. Naravno da krajnji izbor akcija koje ćete sprovoditi zavisi od toga da li smatrate da će konkretna aktivnost biti efikasna, a to opet zavisi od uslova u kojima se vaša akcija zastupanja odvija. Akcioni plan uključuje veliki broj različitih aktivnosti i tehnika, počevši od pisanja pisama, anketa javnog mnjenja, sastanaka sa predstavnicima vlasti/institucija/firmi, preko prisustva zasedanjima lokalne skupštine, podnošenja zahteva ili žalbi, organizovanja konferencija za štampu, prisustva u radio ili televizijskim emisijama, do organizovanja javnih manifestacija i raznovrsnih uličnih akcija.

Akcije/aktivnosti koje odaberete treba da budu:

relevantne za postizanje vašeg ciljau skladu sa vašim stilomu granicama vaših finansijskih mogućnosti i resursamotivišuće za vašu grupu.

Primer-vežba: Odabrali ste neku akciju/aktivnost u okviru vašeg zastupanja. Pokušajte da odgovorite na sledeća pitanja:

1. Kakav rezultat očekujemo i koliko je taj rezultat važan za naš ukupan uspeh?2. Ko će sprovesti akciju? 3. Kada će se akcija održati i koliko dugo će trajati? 4. Šta je potrebno od resursa?5. S kojim resursima raspolažemo?6. Da li i kako možemo nabaviti one resurse koje nemamo?7. Koje saveznike i grupe treba da uključimo?8. Kako ćemo ih motivisati da se uključe?9. Koji pojedinci ili organizacije mogu da se suprotstave? 10. Na koji način će se suprotstaviti?11. Kako možemo da neutrališemo njihovo protivljenje?

ideje za različite tehnike i akcije

Tehnika: informisanje Moguće akcije:

Zakažite i održite sastanke sa „protivničkom“ stranom i informišite ih o problemu;

Pošaljite dopise i saveznicima i protivnicima; sročite ih pažljivo - pisani dokumenti se uvek mogu pretvoriti u argument koji će neko iskoristiti protiv vas;

Organizujte javne tribine i okrugle stolove na kojima ćete iskazati vaš stav; Objavite podatke i svoje stavove u medijima, kroz intervjue, konferencije za

medije i slično, ili preko lifleta i plakata;Pokušajte da napravite priču u lokalnim medijima; na primer, novinari mogu

napraviti priču koja može omogućiti poistovećivanje sa ljudima koji imaju određeni problem, istovremeno informišući javnost o posledicama problema.


Tehnika: pritisak Moguće akcije:

Prikupite potpise za peticiju da biste pokazali da imate podršku za ono što tražite.

Organizujte javne diskusije sa vašim protivnicima (bilo na skupovima, ili preko medija).

Organizujte javne manifestacije i akcije koje će privući medijsku pažnju, ali i pažnju građana.

Budite stalno na medijima i postavljajte pitanja - da li vlast reaguje, ako ne- zašto ne, ako reaguje- da li reaguje adekvatno i tako dalje.

Posebna tehnika koja spada u tehnike pritiska jeste lobiranje. Lobiranje se definiše kao organizovano delovanje pojedinaca i interesnih grupa kojim se utiče na odluke predstavnika vlasti na različitim nivoima. Pod lobiranjem se podrazumeva svaki usmeni i pisani kontakt sa donosiocima odluka radi uticaja na izradu zakona, propisa, dopune propisa, raspodelu budžeta i drugo. Ovaj kontakt može biti usmeren i na organizovanje sastanaka sa donosiocima odluka. Krajnji rezultat lobiranja je uveriti one koji su moćniji od vas da prepoznaju sopstveni interes u donošenju određene odluke. Lobista može biti pojedinac ili organizacija angažovana da ostvari uticaj na donosioce odluka. U procesu zastupanja obavezno se angažuju osobe koje će lobirati za našu temu. Najčešće se ostvaruje lobiranje „licem u lice“, kroz individualni razgovor ili na sastanku gde ima više prisutnih osoba. Ali, lobiranje može biti i pismeno, u formi dopisa i pisama. Takođe, nizom različitih akcija vi možete uticati na donosioce odluka da podrže vašu ideju.

Prilikom lobiranja važno je da:

odlično poznajete temu za koju lobirate, ali ne pokazujete da znate više od vašeg sagovornika;

sagledate temu iz perspektive donosioca odluka; imate plan za lobiranje i mogućnost da ga prilagodite;poštujete određene vrednosti, ne čineći ustupke po „prijateljskoj liniji“, ili

takozvana „činjenja“;poznajete i formalne i neformalne procese i procedure institucija u kojima

se donose odluke;na sastanak povedete osobu koja je pogođena problemom koji rešavate;očekujete neslaganja i pripremite povratnu reakciju;pokažete entuzijazam.

Osim navedenih preporuka, važno je da budete uporni, strpljivi i fleksibilni, da imate odličnu komunikaciju i, pre svega, sposobnost da pravite kompromise a da ne ugrozite krajnji cilj.

Tehnika: prigovori i pravne akcijeMoguće akcije:

Žalba/prigovor: ukoliko imate čvrste dokaze da neko krši zakon ili zanemaruje svoje obaveze, možete to obelodaniti na nekoliko načina. Pronađite odgovornu osobu. Zakažite sastanak. Počnite sa neformalnim prigovorima. Iznesite problem i pitajte zašto je država, odnosno neka institucija ili opština uradila nešto protivzakonito, to jest, nije uradila ono što je bila obavezna da uradi po zakonu. Kao građani ili predstavnici građana, vi imate pravo na razgovor sa lokalnim zvaničnicima. Na primer, možete postaviti pitanje da li pošta pruža adekvatne usluge građanima koji žive u ruralnim delovima opštine? Kada


pronađete odgovornu osobu, ili više njih, trebalo bi da prime vašu žalbu, s obzirom da su oni javni službenici koji primaju plate od naših doprinosa i poreza.

Prema Zakonu o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja iz 2004. godine, građani imaju pravo na pristup informacijama od javnog značaja, dakle podacima koji su u posedu organa vlasti. Pristupanje se pokreće podnošenjem zahteva organu javne vlasti koji raspolaže informacijama. Organ vlasti je dužan da bez odlaganja, najkasnije u roku od 15 dana, ispuni zahtev.

Ukoliko zahtev ne urodi plodom, a postoji formalni mehanizam za žalbu, možete pokrenuti sudski proces. Možda će biti potrebno da dovedete građanina ili grupu koja je oštećena zbog određenog postupanja (ili nepostupanja) da lično uloži žalbu ili tužbu. Ukoliko odlučite da primenite ovu strategiju, ne zaboravite da ste izloženi sudu javnosti. S obzirom da „protivnici“ obično poseduju veće resurse od vas, uključujući i advokate, mogu ih angažovati da obrade svaki detalj vašeg slučaja i tako razvuku birokratsku proceduru. Sud bi svakako trebalo da bude poslednja opcija, s obzirom da je to skupo, traje dugo i ne možete biti sigurni u ishod.

Uvek je pametno početi akciju na umereniji i mirniji način. Možda se pokaže da upravo osoba kojoj se žalite može biti od velike pomoći. Možda ona deli vaše mišljenje i spremna je da podrži vašu inicijativu i da izvrši pritisak na rukovodioce. Ali, ako počnete oštro, insistirajući na nečijoj odgovornosti, može se desiti da izazovete otpor kod donosilaca odluka i izgubite svaku mogućnost da vam oni budu saveznici. Zapamtite, nikad nije kasno da se suprotstavite ako je potrebno, ali može biti prekasno da se povučete, ako ste već „objavili rat“.

3.4. Realizacija akcije javnog zastupanja

3.4.1. Saveti i predlozi za rad sa sopstvenom organizacijom ili mrežom

Kada počne realizacija akcije, onda se najčešće događa da se stvari dešavaju vrlo brzo, da dolazi do naglih preokreta, nepredviđenih teškoća i potrebe da se brzo reaguje. Iako se nikada ne može sve isplanirati, biće vam lakše ukoliko je vaš plan detaljan i omogućava fleksibilnost. Kako ćete onda biti u situaciji da sami donosite odluke, ponekad i bez raspolaganja neophodnim informacijama, ovaj priručnik donosi listu saveta i predloga koji mogu pomoći u takvim situacijama. Lista je sačinjena na osnovu iskustava grupa koje su se bavile zastupanjem i nikako nije konačna. Ipak, ovi saveti i predlozi mogu biti dobra osnova za vašu kampanju zastupanja, i mogu se koristiti shodno situacijama i resursima.

proverite činjeniceUpoznajte se sa problemima unutar i izvan vaše organizacije. Morate biti sposobni da navedete izvor informacija ili uputite na provereni statistički podatak o činjenicama koje javno iznosite. Činjenice bi trebalo da određuju vaše akcije i javne nastupe. Ukoliko budete iznosili netačne informacije možete izgubiti kredibilitet, osoba koja je podatke iznela u javnost će se osećati loše a, što je najgore, možete odvratiti pažnju od stvarnih problema.

radite u skladu sa mogućnostima i iskustvom članova grupeAktivnosti koje vaša grupa preduzima treba da odgovaraju iskustvu, vrednostima i interesima članova grupe. Važno je da redovno pratite aktivnosti članova grupe, kako biste otkrili šta najviše, odnosno, šta najmanje umeju ili vole da rade, kao biste izabrali aktivnosti koje im najviše odgovaraju.


pažljivo radite na obezbeđivanju podrške od samog početkaČak i ako se vaša grupa razlikuje od ostalih segmenata zajednice, svi, više ili manje, težite istom cilju i želite da vaša zajednica napreduje. Stoga je važno da prepoznate sve koji vam mogu pomoći i postati deo vaše mreže za podršku. Posebno je važno angažovati ljude iz „sistema“ i uključiti ih u vaše aktivnosti, ne samo da biste bolje razumeli problem, već i da biste identifikovali ljude iz ključnih institucija sistema i organizacija koje mogu biti od velike pomoći.

planirajte male pobede Ako članovi vaše grupe ne primete poboljšanje situacije nakon izvesnog vremena i uloženog truda, nijhova motivacija i interes sigurno neće dugo trajati. Svi volimo da vidimo rezultate rada, pa makar oni bili i mali. U nekim slučajevima treba da prođe mnogo vremena da bi se primetio napredak. Da biste ispunili vreme koje prolazi bez značajnijih dešavanja, fokusirajte se na ispunjavanje manjih zadataka i naglasite i obeležite svaki korak koji vas približava cilju.

3.4.2. Javnost i mediji

Izgradite vlastiti identitet u javnosti Čak i ako je vaša organizacija deo nekog većeg pokreta, kao što je nacionalna grupa koja radi na zaštiti životne sredine ili se bavi nasiljem među maloletnicima, treba da izgradite vlastiti imidž u javnosti. Ako ste usko povezani sa većom i poznatijom organizacijom, javnost vas može identifikovati sa tom većom organizacijom, bilo u pozitivnom ili u negativnom smislu. To može da ugrozi vaša nastojanja i dovede u pitanje ugled koji imate kao nepristrasna i nezavisna organizacija.

uvek naglasite vrednosti i dostignuća vaše organizacije Uvek naglasite vrednosti i viziju rada vaše organizacije. Na primer, zalaganje za poboljšanje sistema zdravstvene zaštite ili kvaliteta obrazovanja su vrednosti koje bi svaki pojedinac podržao. Tako, protivnicima će biti vrlo teško da osporavaju vrednosti za koje se zalažete. Obavestite druge o vašim uspesima i rezultatima koji su pomogli donošenju novih programa i standarda.

potkrepite vaše tvrdnje dokazima Prikupite podatke i kvailtetne informacije od stručnjaka ili onih koji imaju tačne podatke o problemu za čije se rešavanje zalažete. Proverite tačnost informacija koje imate. Koristite što više sredstava koja su vam na raspolaganju. Navedite izvore informacija i, što je najvažnije, iznesite informacije na jasan način i pokažite da razumete problem. Najbolje je da date primer koji će potkrepiti činjenice. Što više bude onih koji će vam reći: „da, tačno tako“, imaćete više podrške i u slučajevima kada neko osporava vaše tvrdnje.

naglasite pozitivne aspekte! Posmatrajte pozitivna dešavanja u vašoj zajednici koja proističu kao rezultat neke zajedničke inicijative ili aktivnosti vaše grupe. Kad primetite da se nešto važno dešava, čak i ako se radi o malim stvarima, obavestite javnost. Zahvalite se drugima na uloženom trudu i javno ih pohvalite. Ovo je korisno i radi motivisanja ostalih članova zajednice da daju svoj doprinos, kada vide da vaša organizacija ceni napore drugih! Činjenica da se zahvaljujujete drugima izdvojiće vas od grupa čiji je diskurs obojen negativnim tonom i žalbama.


povežite aktivnosti vaše grupe sa sličnim događajima Povežite se sa događanjima koja mogu biti relevantna za ciljeve vaše grupe. Povezivanje sa takvim događanjima je korisno za promovisanje „vaše stvari“ i može da ojača vašu poziciju u zajednici. Na primer, ako je vaša akcija zastupanja u vezi sa ekologijom, možda možete da podsetite na zagađenje reke koje se dogodilo zbog izlivanja otpada, ili nešto slično. Na taj način vi ćete naglasiti kako može doći do katastrofalnih posledica ukoliko se neki problem ne reši, i to navodeći primer koji se desio ili u vašoj, ili u nekoj drugoj zajednici.

Budite fokusirani - mislite na problem koji rešavate Protivnici će možda pokušati da vas ometaju napadima na vas ili organizaciju čiji ste član zbog nečega što nema veze sa konkretnim problemom. Odgovarajući na njihove optužbe možete izgubiti dragocenu energiju i umanjiti šanse za buduću saradnju ili kompromis sa tim ljudima. Takva reakcija može biti štetna za vaš javni imidž. Umesto da uzvratite udarac, ostanite fokusirani na problem koji zastupate. Ponekad situacija zahteva da se odgovori na napade da bi se sačuvao vaš kredibilitet, ali ako odlučite da odgovorite na napade, morate posedovati dokaze i podatke kojima potkrepljujete vaše tvrdnje.

3.4.3. Protivnici

tražite i dobre stvari kod drugih Kad se suočite sa članovima grupe koja se protivi vašim idejama i stavovima, nemojte odmah pomisliti da oni imaju nešto protiv vas i da su spremni da se svađaju. Evo nekoliko predloga:

Ako protivnik kritikuje vašu organizaciju, razmislite da li on ima drugačiju sliku o onome što vi radite jer nema dovoljno informacija.

Informišite tu osobu ili je pozovite da prisustvuje nekoj aktivnosti vaše organizacije i uveri se na licu mesta šta organizacija radi.

pokušajte da radite ono što vaši protivnici nisu uradiliZbunjen i nesiguran protivnik je slab protivnik. Ukoliko imate šansu da radite ono što vaš protivnik nije uradio, odnosno nešto što prevazilazi njegove mogućnosti, iskoristite tu šansu. Na primer, institucije ne očekuju da će im se neko ozbiljno suprotstaviti, tako da ponekad nisu u stanju da reaguju brzo i fleksibilno, kao grupe koje se bave zastupanjem. Na primer, može se desiti da institucije ne budu spremne da javno i u istom trenutku odgovore na alternativna rešenja koje grupe za zastupanje predlože.

iskoristite njihova pravila u svoju korist Aktivnosti države, lokalnih vlasti i institucija definisane su pravilima i propisima. Potrudite se se da iskoristite prednost garantovanih procedura kada radite sa ovim instancama. Grupe građana mogu takođe uložiti prigovore ili žalbe onima koji su nadležni za primenu određenih propisa. Kad se upoznate sa procedurama i načinom na koji jedna struktura funkcioniše, iskoristite i primenjujte te procedure da dođete do vašeg cilja.

3.4.4. Traženje rešenja

ne komplikujte Predstavite jednostavnija kratkoročna rešenja koja vas vode ka glavnom cilju.


Budite spremni za kompromis Izgradnja zdravih zajednica ponekad zahteva kompromis sa grupama koje imaju ciljeve drugačije od vaših. Iako želite da ostanete verni vašoj viziji, budite otvoreni za alternativne planove akcija ili kompromise koji, iako nisu savršeni, mogu da vas dovedu do cilja. Spremnošću za postizanjem kompromisa pokazujete da ste razumni i realistični. To vam može pomoći da pridobijete širu podršku, ali pod uslovom da niste previše popustljivi, jer bi se to moglo protumačiti kao slabost.

Budite uporni Često rad na poboljšanju neke situacije u zajednici zahteva angažovanost cele zajednice, a ne samo pojedinaca. Važno je imati snage i upornosti da promenite duboko ukorenjene stavove javnosti o određenim pitanjima. Upornost vam pomaže da upoznate javnost sa problemom i stalno je podsećate na potrebu donošenja odluke koja bi rešila problem. Osim toga, upornošću ćete naterati vaše protivnike da prate vaš tempo i aktivnosti. U zastupanju je važno biti uporan.

3.5. Zastupanje u praksi - Nacionalna koalicija za decentralizaciju

Radi ilustracije zastupanja za decentralizaciju u praksi iznosimo ovde primer Nacionalne koalicije za decentralizaciju (NKD). Zahvaljujemo se Mladenu Jovanoviću, jednom od pokretača inicijative za osnivanje NKD, što je kroz priču koja sledi podelio sa nama iskustva i sećanja na osnivanje Koalicije i dao osvrt na njen rad i dalje planove.

Mladen Jovanović

nacionalna koalicija za decentralizacijuKada je početkom 2006. godine Republička radiodifuzna agencija (RRA) donela odluku da sve nacionalne TV frekvencije dodeli televizijskim stanicama u Beogradu, suprotno preporukama domaće stručne javnosti i međunarodnih institucija, građani Niša su odreagovali burno. Jedna od ozbiljnijih kandidatura je bila i kandidatura TV5 iz Niša, koja je umesto objašenjenja dobila od RRA pismo u kome članovi izjavljuju da su po svojoj savesti doneli ovakvu odluku. Bila je neophodna akcija. Burne reakcije javnih ličnosti prilično su podigle tenziju u javnosti, pa je Centar za razvoj građanskog društva Protecta u saradnji sa Odborom za ljudska prava Niš i Media Centrom Niš, pokrenuo akciju prikupljanja potpisa građana. Peticijom je traženo od Vlade Republike Srbije i parlamenta da preispitaju odluku o dodeli frekvencija, kao i da se neodložno započne proces decentralizacije. U roku od samo 5 dana prikupljeno je 18.268 potpisa koji su potom predati parlamentu. Tadašnji predsednik parlamenta, g. Predrag


Marković, primio je delegaciju ove tri organizacije i obećao da će preduzeti sve što je u njegovoj moći da se otpočnu traženi procesi. Ipak, ubrzo posle toga je oborena Vlada, a novoizabrani parlament i Vlada se nikada nisu osvrnuli na ovu peticiju.

U tom trenutku niko nije mogao pretpostaviti da je ova akcija samo početak nečega što će postati ozbiljna građanska koalicija za decentralizaciju. U jezgru te koalicije od početka se nalaze Protecta, Odbor za ljudska prava Niš i Media Centar Niš, ali već krajem 2006. godine, kao regionalni centri koalicije, aktivnostima su se pridružili još i Urban In iz Novog Pazara, Centar za ljudska prava iz Užica, Odbor za ljudska prava iz Negotina i Protecta - kancelarija u Vranju. Tada je dobijen i prvi grant od Nacionalne zadužbine za demokratiju (NED) zahvaljujući kojem je otpočet proces stvaranja i razvoja Nacionalne koalicije za decentralizaciju (NKD).

Nacionalna koalicija za decentralizaciju je od samog početka zamišljena kao

neformalna koalicija, koalicija koja okuplja i podržava organizacije koje se bave temom decentralizacije. Veliki broj organizacija, ali i institucija, prepoznalo je mogućnost da sarađuje sa Кoalicijom ili bude njen deo. Širom Srbije vodili su se otvoreni razgovori na kojima su ljudi izražavali nezadovoljstvo raznim temama, kao što su nemogućnost rada aerodroma u Nišu i Užicu, loša tehnička opremljenost u policijskim stanicama širom Srbije i neadekvatna reakcija Ministarstva u Beogradu, ili nerazumevanje Zavoda za zaštitu spomenika za specifičnosti različitih lokalnih zajednica. Ipak, ono što je najviše ohrabrivalo jeste da su ljudi na lokalu imali i predloge kako sve to može da funkcioniše bolje.

U prvom ciklusu, koji se završio Prvom konferencijom o decentralizaciji u martu 2007. godine, predstavnici 54 NVO-a su se složili da je u srcu decentralizacije zapravo ideja da se građani aktivno uključe u procese donošenja odluka. Dakle, nije decentralizacija cilj NKD-a, već je ona proces koji će dovesti do pravog cilja – većeg uključivanja građana u procese donošenja odluka koje utiču na kvalitet života.

Nakon prvog projekta usledili su i brojni drugi projekti, podržani od strane različitih organizacija. USAID je podržao NKD kroz Institut za održive zajednice, EU kroz EIDHR, a podrška je usledila i od Fonda Braće Rokfeler, OEBS misije u Srbiji i Nacionalne zadužbine za demokratiju. Kroz ove projekte aktivno su se uključile i druge organizacije, od kojih su najaktivniji partneri Kikindski forum, Leskovački krug, Romski informacioni centar i Milenijum iz Kragujevca, Stara Planina iz Pirota, Talijata iz Donjeg Milanovca itd. Jedno od najznačajnijih partnersatva uspostavljeno je sa Balkanskim fondom za lokalne inicijative koji je postao i projektni partner, ali i velika podrška u znanju i resursima.

Krajem 2008. NKD je uradila do sada najobuhvatnije istraživanje na temu decentralizacije u Srbiji. NKD je istraživala mišljenja javnosti i kapacitete lokalnih samouprava na


teritoriji Srbije, izuzimajući Vojvodinu i Kosovo. Ovo obimno istraživanje26, koje je matematičkim modelom predstavilo mišljenja građana u užoj Srbiji, pokazalo je da 60% građana očekuje dobre rezultate od decentralizacije, samo 10% smatra da će rezultati biti loši, 26% ne zna, a preostalih 4% imaju pomešana mišljenja. Upoređujući ove rezultate sa rezultatima drugih istraživanja, postalo je jasno da je dostignuta kritična masa podrške javnosti. NKD je organizovala seriju prezentacija rezultata ovog istraživanja, koja je izazvala pažnju i stručne i političke javnosti.

Kao rezultat svih tih pritisaka, i nakon izjava predsednika Srbije Borisa Tadića i premijera Mirka Cvetkovića sa početka 2009. da je decentralizacija svakako prioritet ove Vlade, NKD je pozdravila Vladinu odluku da se formira Nacionalni savet za decentralizaciju. U sastav ekspertskog tima ušao je i Mladen Jovanović, u to vreme Programski direktor Protecte, a kasnije član Upravnog odbora te organizacije. Od Saveta se očekuje da dā predlog strategije decentralizacije Srbije.

Tokom trogodišnjeg rada NKD je:

- producirala i emitovala 16 TV emisija na temu decentralizacije koje su emitovane na 17 lokalnih i regionalnih TV stanica, pokrivajući potencijalnu gledanost od 3 miliona gledalaca,

- sastavila preko 50 biltena koje prima preko 1.200 korisnika interneta,- sastavila pregledan i jasan Priručnik za decentralizaciju Srbije,- objavila izveštaj o monitoringu centralizovanosti medija i monitoringu

zakonodavne vlasti u periodu 2007 – 2008,- prikupila 10.000 pisama kroz koje je 10.000 građana i građanki potvrdilo da su

makar jednom u životu bili žrtve centralizovanog sistema u Srbiji,27

- realizovala akciju dvočasovnog blokiranja telefona premijera Cvetkovića, kada je oko 1.300 poziva upućeno sa porukom da Vlada ne misli dovoljno na gradove i opštine u Srbiji,

- edukovala oko 170 aktivista na temu javnog zagovaranja decentralizacije,- organizovala 21 akciju u 16 gradova, pokazavši lokalne probleme koji proističu

iz centralizacije Srbije,- pomogla lokalnim grupama u Kikindi, Donjem Milanovcu, Leskovcu i Pirotu da

pokrenu mehanizme učešća građana u donošenju odluka i traže na taj način promenu statusa njihovih zajednica itd.

NKD će u narednom periodu tražiti svoje mesto u procesu stvaranja strategija decentralizacije Srbije, dalje se zalažući za što veće uključenje građana u donošenje odluka. U svojim srednjoročnim ciljevima članovi Koalicije očekuju uspostavljanje ovakvih mehanizama, a kroz dugoročne uspostavljanje monitoring-sistema koji će predstavljati „alarm“, ili pak „građansku savest“ procesa decentralizacije u Srbiji.

26 Istraživanje možete naći na: http://www.decentralizacijasrbije.net/uploads/file/react_is-trazivanje_stavova_o_decentralizaciji_i_regionalizaciji.pdf 27 Ova pisma poslata su na adresu premijera Mirka Cvetkovića i sva su stigla u periodu od svega 3 dana. Zadnja 2 pisma potpisali su narodni poslanik Nenad Čanak, predsednik Saveta za decentraliza-ciju i Miloš Simonović, gradonačelnik Niša.



poglavlje 4

aneksi


ANEKSI

aneks i – participacija građana

Informisanje i savetovanje (konsultovanje) u vašoj lokalnoj sredini

Opišite koji su oblici informisanja/ komunikacije/ konsultacije koriste u vašoj opštini radi uključivanja građana u proces donošenja odluka na lokalnom nivou. Molimo da u koncipiranju odgovora koristite pitanja koja slede.

• Na koji se način građani/javnost upoznaju sa ključnim lokalnim problemima?• Koji se načini informisanja i komunikacije najčešće koriste za uključivanje

građana u proces donošenja odluka na lokalnom nivou?• Prema vašem mišljenju, da li informativna služba u vašoj opštini dobro vrši

svoju funkciju; da li postoji PR služba?• Da li i kakve informativno-konsultativne kampanje organizuju predstavnici vaše

lokalne samouprave; kojim su temama i problemima one posvećene?• Da li lokalni mediji i novinari dovoljno angažovano i kritički pišu o radu lokalne

samouprave?• Da li građani samoorganizovano pokreću informativne kampanje u vašoj

lokalnoj sredini radi zastupanja svojih interesa pred organima lokalne vlasti?• Imenujte dostupne kanale informisanja/ komunikacije/ konsultacije preko

kojih građani mogu da učestvuju i vrše uticaj na donošenje odluka na lokalnom nivou.


aneks ii – primeri karte moći

Resurs centar Majdanpek

Zlatiborski krug iz Čajetine


Agronomski centar iz Priboja


LITERATURA

1) Ammon, David, Municipal Benchmarks, Sage Publications Inc, 2001

2) Bennett, Robert, ”Decentralisation, Local Government and Markets : Is There a Post-welfare Agenda in Planned and Market Economies?”, Policy Studies Journal, vol.18, No.3, Spring, 1990

3) Bettelheim, Adriel, ”Managing Managed Care“, CQ Quitlook, May 1, str. 8-28

4) Buchanan, James, Richard Musgrave, Public Finance and Public Choice - Contrasting Vision of the State, The MIT Press, Cambridge Massachusetts, London, England, 1999

5) Community Toolbox, adaptacija materijala, preuzeto sa http.//ctb.ku.edu/, poglavlje 30: Principi zastupanja

6) Coplin, William, Carol Dwyer, Does Your Government measure up?, Syracuse University, Maxwell, C.B.P, New York, 2000

7) Dean Michael Mead, What You Should Know about Your Local Government Finances, GASB, 2000.

8) Dworkin, Gerald, The Theory and Practice of Autonomy, New York, Cambridge Univesity Press, 1988

9) Entrepreneurship, Strategic Management and Globalization, Ed. by D. Sharma, S. Dhameja, B. Gujar, Rawat Publications, Jaipur & New Delhi, 1999

10) Ethic in Public Service, Ed. by Richarda A. Chapman, Carleton University Press, Ottawa, Canada 1993

11) Fitzgerald, Joan, Nancey Green Leigh, Economic Revitalization, Sage Publications, 2002

12) Fukojama, Frensis, Građenje države, Filip Višnjić, Beograd, 2007.

13) Golubović, Dragan dr, Zagovaranje i lobiranje u parlamentu i organima izvršne vlasti: uporedna iskustva i preporuke za Srbiju, Beograd

14) Javno zagovaranje-priručnik za trenere/ice, Dubravka Velat (prevod i adaptacija), Beograd, 2003.

15) Kraft, Michael E., Scott R. Furlong, ”Public Policy – Politics, Analysis and Alternatives”, CQ Press, Washington DC, 2004. str. 285-286.

16) Local Government Economics in Theory & Practice, Ed. by David King, Routledge, 1992

17) Management Policies in Local Government Finance, Ed. by Richard Aronson. ICMA, 1996

18) Materijali o javnom zastupanju, Tim TRI

19) Matković, Gordana, Decentralizacija socijalne zaštite u Srbiji, CLDS, Beograd, 2006.

20) Mikova, Karolina, Dušan Ondrušek, Jan Mihalik, Javno zagovaranje i učešće javnosti u okviru promena društvenog razvoja, Beograd, 2003.


21) Neposredno učešće građana u javnom životu na lokalnom nivou, Stalna konferencija gradova i opština (SKGO), Beograd, 2006.

22) NVO priručnik, AED Zagreb, Zagreb, 1999.

23) Oates, Wallace E.:, “Fiscal Structure in the Federal System” u: Management Policies in Local Government Finance, Ed. by Richard Aronson. ICMA, 1996

24) Peters, Guy, Politics of Taxation, Blackwell, Cambridge, Oxford

25) Sellers, Jeffrey, Governing from Below, Cambridge University Press, UK, 2002

26) Sharpe, L.J., “Modernization of Local Government” u: New Modes of Local Political Organizing, Nova Sciences Publishers, Inc, Commack, 1996

27) Sharpe, L.J., ”The Modernization of Local Government in the Modern Democratic State” u: New Model of Local Political Organizing: Local Government Fragmentation in Scandinavia, Ed.by Peter Bogason, Nova Sciences Publishers, Inc. Commack, 1996

28) Stegall, Lael, Rada Vujović, Jill Benderly, Kristine Jenkins, Međunarodni vodič kroz fondove: Strategije, trening i javno zagovaranje za razumjevanje (STAR projekat), Delphi International, Zagreb, 1998.

29) Stiglitz, Joseph, The Economic Role of the State, Basil Blackwell, Oxford, 1989

30) Tadros, Nader, „Javno zagovaranje – moć ljudi i aktivno sudelovanje (nacrt)“, Javno zagovaranje, Equilibrium, Beograd, 2007.

31) The Rise of Meso Government in Europe, Ed. by L.J. Sharpe, Sage Publications, 1993

32) U susret novom statusu gradova u Srbiji - realost i potrebe, Palgo Centar, Beograd, 2007.

33) Vesić, Aleksandra, Snežana Stojanović, Pokrenimo zajednice! / priručnik za javno zastupanje u lokalnim zajednicama 4, BCIF, Beograd, 2006.

34) Vodič za odbornike gradskih i opštinskih skupština, Stalna konferencija gradova i opština (SKGO), Beograd, 2004.

35) Vučetić, Dejan, Dejan Janićijević, Decentralizacija kao polazište daljeg razvoja Srbije, priručnik, 2006.

Balkanski fond za lokalne inicijativeGospodar Jevremova 45/III-8, Srbija

t: +381 11 26 22 511f: +381 11 26 29 374

e: offi [email protected]

Promocija decentralizacije sa ciljem povećanog učešća građana u procesu donošenja odluka

Projekat fi nansira Evropska unija kroz program Evropski instrument za demokratiju i ljudska prava

Documents

prof. dr Snežana Đorđević pokrenimo zajednice! 5 › public_docs › Pokrenimo_zajednice_5.pdfPokrenimo zajednice! : priručnik za javno zastupanje u procesu decentralizacije