Priru~nik EUPPP Obuka predava~a javnih nabavki u BiH

Program obuke predava~a

Sarajevo / Banja Luka / Neum 2006

Training of Trainers Course

Training of Trainers CourseProgram obuke trenera

Priru~nik EUPPPObuka predava~a javnih nabavki u BiH

(prvi dio)

P R O G R A M O B U K E P R E D A V A ^ A

Anela DumanEUPPP

Priručnik EUPPP Obuka predavača javnih nabavki u BiH – prvi dio

1

A. Opći uvod u Zakon o javnim nabavkama 1 (Predavanje I - 5 jedinica) 1. Šta je javna nabavka? - Definicija javne nabavke.

- Robe, usluge i radovi.

- Uloga propisa o javnoj nabavci.

- Ciljevi propisa o javnoj nabavci.

- Primarni cilj: pružanje administracije koja je potrebna za funkcioniranje, dobijanje vrijednosti za novac, konkurencija, otvaranje tržišta, transparentnost.

- Sekundarni ciljevi: industrijska sigurnost, sigurnost države, socijalna sigurnost, sigurnost okoliša. Opće pregled: publikacija, postupak dodjele, kriteriji dodjele.

1.1 Okvir politike 1.1.1 Ciljevi politike – državni i međunarodni Svi sistemi nabavki teže da postignu sve ili većinu sljedećih ciljeva: Glavni ciljevi • EKONOMIJA

• EFIKASNOST

• JEDNAK ODNOS PREMA SVIM STRANAMA

• TRANSPARENTNOST

• ODGOVORNOST

• Ekonomija

Ekonomski kriteriji se uglavnom fokusiraju na cijenu, ali također uključuju druge kriterije koji obezbjeđuju ekonomsku korist za ugovorni organ, kao što su:

• primjerenost svrsi (npr. kvalitet);

• isporuka i dostupnost;

• integralni troškovi (npr. troškovi održavanja i tekući troškovi);

• prateći troškovi (npr. transport i skladištenje); i

• trošak aktivnosti nabavke.

1 Zasnovano na Priručniku Sigme/ILO “Obuka predavača javnih nabavki”.


2

Najekonomičniji ugovor samim tim ne znači uvijek i najnižu cijenu. Dobijanje vrijednosti za novac iz nabavki obično je sažeto u sljedećih "5 pravih činilaca":

Kupiti - PRAVU količinu PRAVI kvalitet po PRAVOJ cijeni za PRAVO mjesto u PRAVO vrijeme. • Efikasnost

Efikasna javna nabavka podrazumijeva sistem koji funkcionira na vrijeme, uz minimum birokracije, dok je istovremeno otvoren prema potrebama korisnika robe ili opreme koje se nabavljaju. • Jednak odnos prema svim stranama

Jednak odnos prema svim stranama znači da se ne postavljaju nikakva neprikladna ograničenja na natjecanje za određeni ugovor. Ovo ne sprječava ugovorni organ da insistira na tome da samo kvalifikovane kompanije mogu da se natječu ili od toga da postavi stroge standarde kvaliteta. • Transparentnost

Transparentan sistem ima jasna pravila i mehanizme koji osiguravaju usklađenost sa tim pravilima. Arhive su dostupne inspekciji od strane javnih revizora i drugih strana, kao što su neuspješni ponuđači. • Odgovornost

Odgovornost u poštivanju propisa od strane onih koji provode nabavku u ime javnih tijela ili podnošenja posljedica - disciplinskih ili kaznenih – ako to ne učine. Komplementarni ciljevi

• Promocija domaće industrije i zapošljavanje

• Specijalni ciljevi:

- Sigurnost države

- Regionalni razvoj

- Socijalna pravednost. • Promocija domaće industrije i zapošljavanje

Za državnu ekonomiju veoma je važna sama veličina javne nabavke. Mora se izbjeći konflikt sa međunarodnim zakonodavstvom u vezi sa nabavkama, iako efikasna nabavka može poboljšati konkurentnost lokalne industrije. • Specijalni ciljevi

Izuzeća od uobičajenih postupaka javne nabavke dozvoljavaju se za robe, radove ili usluge koji su klasifikovani kao tajni ili onda kada nabavke moraju biti popraćene specijalnim mjerama sigurnosti koje su zakonski ili administrativni zahtjev. Specijalne mjere mogu se također poduzeti kako bi se pomoglo industriji u ugroženim područjima ili grupama stanovništva koje se nalaze u nepovoljnom položaju.


3

1.1.2 Područja konflikta Vlade – i porezni obveznici – žele vidjeti dobijanje vrijednosti za novac za javna sredstva potrošena na nabavku roba ili usluga. Prema tome, ekonomija i efikasnost su glavni ciljevi javne nabavke na državnom nivou. Jednak odnos prema svim stranama, transparentnost i javna odgovornost su komplementarni ciljevi koji, iako u cjelosti podržavaju sveukupnu ekonomiju i ciljeve efikasnosti, mogu u nekim slučajevima prouzrokovati konflikte u unutrašnjoj politici.

Komplementarni ciljevi čine sastavni dio politike javnih nabavki zbog toga što vlada ima obavezu jednakog odnosa prema svim stranama, transparentnosti i odgovornosti prema javnosti.

Nadalje, ekonomija i efikasnost se ne mogu tako lako demonstrirati u javnom sektoru kao što mogu u privatnom. Dok se nabavka u privatnom sektoru testira ultimativnom profitabilnošću kompanije koja kupuje, sličan test se ne može lako prenijeti na uspješnost kupca u javnom sektoru. 1.1.3 Dugoročni odnosi Nabavka iz privatnog sektora također se, normalno zasniva na njegovanju dugoročnih odnosa, čiji će nastavak zavisiti od uzajamne koristi postignute i pokazane kroz profitabilnost zajedničkih poslovnih aktivnosti. Dok kupci iz javnog sektora mogu argumentirati u korist uspostavljanja dugoročnih partnerstava sa privatnim dobavljačima, ciljevi sekundarne politike – i, u primjetnoj mjeri oni ciljevi koji se odnose na jednak odnos prema svim stranama i na tranparentnost – teže tome da daju veće značenje aspektima postupka i preferencijalnom tretmanu za javne ugovore koji se dodjeljuju jednom na osnovu konkurencije i bez ikakvog obećanja da će biti produženja. 1.1.4 Obaveze Obaveze prema drugim članovima trgovinske zajednice, kao što je Evropska unija, predviđaju potrebu da se nastavi s objavom i dodjelom svakog ugovora pojedinačno. Dakle, kupci iz javnog sektora, ponekad nerado, smatraju da su obavezni obratiti više pažnje na postupak, uključujući otvorenost i jednak odnos prema svim stranama, nego njihove kolege iz privatnog sektora. 1.2. Opseg državnih propisa o nabavkama 1.2.1 Državna pravila Iako režimi GATT-a i Evropske unije za nabavke stvaraju povoljnu klimu time što uklanjaju prepreke slobodnoj trgovini, te samim tim služe interesima vlada o kojima je riječ, pravila Evropske unije ne predstavljaju – i nisu ni predodređena da budu – zamjenu za državne propise o nabavkama. Propisi EU/GPA su namijenjeni za koordinaciju državnih pravila. U izradi nacrta zakonodavstva o nabavkama, vlade će, prema tome, redovno doprinijeti pravilima napisanim pod uticajem GATT Sporazuma ili EU Direktiva u oblastima:

• organizacijskih i institucionalnih apekata javnih nabavki;

• sporazuma o saradnji između tijela u javnom sektoru, koji su namijenjeni kreiranju ekonomije kroz koordiniranu kupovinu; i

• pravila o zaštiti interesa ugovornog organa, npr.


4

- jamstvo za plaćanje unaprijed

- drugi finansijski sporazumi,

- prilagođavanje cijena,

- rješavanje sporova. 1.2.2 Okvir međunarodnih propisa Kako bi se stvorilo koherentno tijelo državnih propisa o nabavkama, ove odredbe su sjedinjene sa propisima koje je nametnula međunarodna zajednica kao što je EU (Direktive o postupcima u javnim nabavkama), a bavi se :

• informacijama o mogućnostima za davanje ponuda:

- obavještenja,

- minimalni vremenski okvir za pripremu tendera;

• učešćem:

- prihvatljivost,

- postupci ocjenjivanja podobnosti;

• tehničkim standardima koji su:

- neutralni

- objektivni;

• postupcima nabavke koji daju prioritet otvorenom tenderu nasuprot nabavci od jednog dobavljača;

• kriterijima dodjele opisanim u Pozivu za ponude; i

• postupcima za ulaganje žalbi (ako već nisu uključeni u ostalo zakonodavstvo). 1.2.3 Preferencijalni tretman za otvorene postupke Ukupno uzevši, svrha državnog zakonodavstva je da služi interesima zemlje u pogledu ekonomije i efikasnosti, dok se insistira na pravednom i otvorenom nadmetanju. Otvoreni tender bi se identificirao kao preferirani postupak te treba opisati njegove glavne osobine. Uslovi pod kojima se dozvoljavaju ostali postupci uspostavili bi se na osnovu principa izbjegavanja proizvoljnosti i diskriminacije. Nivo detaljnosti u zakonodavstvu zavisiće od stila u kreiranju zakona u određenoj zemlji, te potrebe da se ugovornim organima obezbijede detaljna pravila. Može se, ipak, primijetiti da bi u ovom kontekstu, ograničeni postupak Evropske unije (uprkos nazivu) trebalo smatrati za jedan od otvorenih postupaka: on počinje sa objavljivanjem poziva, na koji mogu odgovoriti sve zainteresirane kompanije i podnijeti svoje zahtjeve za učešće. Prema tome, učešće u prvoj fazi nije ograničeno, tek u drugoj fazi postupka učestvuju oni koje je izabrao i pozvao ugovorni organ nakon procesa procjenjivanja podobnosti. 1.2.4 Regulatorna tijela Zakonodavni nivo će također varirati od uređenja i tradicije zemlje. Osnovni principi mogli bi biti izraženi u zakonu koji donese zakonodavno tijelo, pod uslovom da postoji izvršna vlast vlade sa ovlaštenjem da donosi detaljne propise na osnovu uredbe. Regulatorno tijelo također može obezbijediti opseg. Isto tako kao što je pod obavezama međunarodnog sporazuma poput WTO sporazuma o vladinim nabavkama ili EC Direktiva, zemlja bi, kada


5

određuje državne propise o nabavkama, mogla uvidjeti da je u njenom najboljem interesu da uvaži savjet međunarodnih finansijskh institucija, ili da se upravlja prema UNCITRAL Modelu zakona o nabavkama. 1.3. Uloga javnih nabavki u razvoju tržišnih ekonomija 1.3.1 Uvod – sveukupno okruženje Uprkos brojnim neuspjesima, čini se da su bivše komunističke zemlje neopozivo odredile kurs ka sistemima vlade zasnovanim na demokratiji i tržišnoj ekonomiji. Cilj tranzicije podrazumijeva da trebaju postojati učinkovite birokracije koje će podržati kreiranje politike i rukovoditi obezbjeđivanje javnih usluga na ekonomičan način i bez zloupotrebe moći.

Svaka zemlja u bivšem Sovjetskom Savezu i Istočnoj Evropi ima drugačije popratno okruženje:

• u svojoj političkoj i ekonomskoj situaciji;

• u nasljeđu svojih komunističkih perioda i perioda prije komunizma ; i

• u socijalnim strukturama, administrativnim uređenjima i kulturalnim upućivanjima na Zapad

Ipak, postoje zajednička područja i mogućnosti za promociju uzajamnog učenja. Oslonac tranzicije ka demokratiji je u promjeni shvaćanja toga što “Država” znači i predstavlja. Ovo shvaćanje još uvijek nije u zadovoljavajućoj mjeri na pravom mjestu kako bi omogućilo državama da funkcioniraju djelotvorno u mjeri u kojoj se traži. Sve zemlje bivšeg Istočnog bloka su veoma odlučne da izgrade sisteme koji se zasnivaju na vladavini zakona. Ali ranija negativna iskustva, istovremeno postojanje starih i novih zakona, te neuspjeh reformi da pruže pravednu korist velikom broju stanovništva može potkopati i oslabiti polet ka demokraciji i tržišnoj ekonomiji.

Upravljanje državnim izdacima stvara velike probleme ekonomijama u tranziciji. Instrumenti za ograničavanje, raspodjelu i upravljanje državnim izdacima još su uvijek u ranoj fazi razvoja. Ovo je kontekst u okviru kojeg javne nabavke moraju dati svoj doprinos u poboljšanju rezultata koje postižu javni i državni organi kod isporuke usluga javnosti.

Ekonomska tranzicija zahtijeva da se na pravo mjesto postave transparetni i efikasni sistemi javnih nabavki kako bi podržali politike demonopolizacije i privatizacije. Dok će država i lokalne vlasti i dalje biti odgovorni za obezbjeđenje prijeko potrebnih usluga kao što su javni radovi, stanovanje, zdravstvene usluge i obrazovanje, od organizacija iz privatnog sektora će se tražiti da isporučuju sve više onih usluga pod ugovorima sa javnim organima. Transparentni, konkurentni sistemi javnih nabavki u bivšim komunističkim zemljama pomoći će da se privuče kapital za investicije i dobije pristup zajmovima i grantovima od agencija za pomoć u međunarodnom i bilateralnom razvoju. U tu svrhu i domaće i strane kompanije treba pozvati da se natječu za vladine poslove pod pravičnim i jednakim uslovima. 1.3.2 Mjere za zadovoljavanje potreba javnosti na ekonomičan način Iz perspektive javnog rukovođenja, sistem javne nabavke treba posmatrati kao administrativni proces koji ima za cilj da uskladi i zadovolji legitimne zahtjeve:

• kupca iz javnog sektora;

• dobavljača iz privatnog sektora; i

• cjelokupne javnosti.


6

Moderniziranje sistema javnih nabavki u bivšim komunističkim zemljama zahtijeva akcije koje su u suprotnosti sa zakonodavnim, administrativnim i sudskim funkcijama države. Uspješna reforma zavisi od širenja i inkorporiranja nekih od ključnih koncepta upravljanja i vrijednosti. Najvažniji su:

• Odgovornost da uspostavi jasne linije obaveza i odgovornosti

• Profesionalizam da poboljšaju učinak pojedinaca i organizacija u javnoj administraciji.

• Transparentnost da osigura da sve strane poznaju i razumiju procedure i politike.

• Konkurencija izbjegavanjem nepotrebnih ograničenja u specifikacijama od kojih korist imaju odabrane grupe ili pojedinci.

Ovi koncepti i vrijednosti predstavljaju radikalno odstupanje od naslijeđenih administrativnih praksi koje su karakteristične za bivše planske ekonomije Centralne i Istočne Evrope. Naravno, svaka zemlja mora donijeti sopstvene odluke o tome na koji način se efikasan sistem javnih nabavki može upotrijebiti da podrži druge ciljeve javne politike države. Koraci koji su do sada poduzeti u bivšim socijalističkim zemljama pokazuju da vlade jedva čekaju da iskorijene prakse u nabavkama koje sprječavaju da se ostvari efektivnost upravljana tržištem.

Štaviše, ako se konkurentne tržišne cijene budu koristile kao osnova za budžetsku raspodjelu sredstava, to će podržati upravljanje proračunom od strane vlade. Promoviranjem boljih praksi u oblasti nabavki također će se povećati efikasnost kako domaćih tako i stranih ulaganja. 1.3.3 Prepreke u implementaciji reformi javnih nabavki U većini zemalja Centralne i Istočne Evrope, reforma u oblasti javnih nabavki se odvija mnogo brže nego druge reforme, kao što su privatizacija i rasitnjavanje velikih industrijskih kompleksa koji još postoje. U okruženju s takvim monopolističkim elementima odzivi na vladine tendere mogu biti slabi ili ih uopće nema.

Vlada može promovirati konkurentniju atmosferu poduzimanjem brojnih mjera:

• Provođenjem istraživanja tržišta kako bi potražila dobavljače koji možda ne znaju za mogućnosti javnih nabavki.

• Osnivanjem informativnih ureda kao što je urađeno u Istočnoj Njemačkoj. Ovi informativni uredi pomažu da se registruju i identifikuju izvori za robe i usluge. Oni također pomažu kompanijama koje su nove na tržištu da završe neophodni administrativni posao i pripreme podatke koji su potrebni za podnošenje prijedloga.

• Finansiranjem obuke za kompanije iz privatnog sektora kako bi im se pomoglo da istraže javno tržište te pripreme i podnesu ponude. Ovo neće pomoći samo konkurenciji unutar države, već će poslužiti i domaćim kompanijama tako što će naučiti kako da se natječu na međunarodnom nivou.

• Razmatranjem okolnosti konkurencije kada se provodi planiranje nabavke. Ovo može zahtijevati pisanje specifikacija na nivou koji je konzistentan sa lokalnim sposobnostima i spremnost da se prihvati manje oštar nivo procjenjivanja podobnosti za ugovarače. Vlada možda mora snositi određeni rizik koji povlači bavljenje neiskusnim privatnim sektorom. Preferencijalni tretman može se primijeniti kako bi se potpomogao razvoj domaćeg privatnog sektora u kratkoročnom periodu, ali se ne može dopustiti da postane potpora nedjelotvornoj lokalnoj industriji. Pozitivni stimulansi, kao što su zajmovi i korištenje opreme i obuke koje je obezbijedila vlada jesu bolji načini da se pomogne i osnaži privatni sektor tokom svoje razvojne faze.


7

• Kritičkim pregledom praksi u nabavkama tokom početne implementacije zakona, kako bi se shvatilo koje promjene, ako bi ih bude, treba izvršiti kako bi se pojednostavio proces i potaklo povjerenje u lokalne ponuđače.

1.3.4 Kompatibilnost sa međunarodno priznatim principima javnih nabavki Reforma sistema javnih nabavki u zemljama bivšeg Sovjetskog Saveza i Istočne Evrope treba se posmatrati kao važan korak ka njihovoj potpunijoj integraciji u međunarodnu zajednicu. Harmoniziranje državnih politika nabavki sa principima Direktiva Evropske zajednice o nabavkama pomoći će da se izgrade jače veze između Zajednice i zemalja koje žele da joj se pridruže. Na sličan način, prihvatanje međunarodno priznatih principa javnih nabavki će olakšati učešće u globalnim trgovinskim sporazumima koje finansira Svjetska trgovinska organizacija (WTO). Isto tako će se poboljšati pristup zajmovima od međunarodnih finansijskih institucija. 1.3.5 Usklađivanje sa Direktivama EC o nabavkama Specifični korak koji trebaju poduzeti zemlje bivšeg Sovjetskog Saveza i Istočne Evrope kako bi svoje sisteme nabavki uskladile sa onima u Evropskoj uniji sastoji se, u prvom redu, u usvajanju zakonodavnog tijela čiji je cilj da se javne nabavke učine pristupačnim konkurenciji. Ovo, jedan za drugim, pretpostavlja postojanje zakonskog okruženja koje:

• stvara neophodne uslove za slobodno kretanje roba i usluga;

• promovira konkurenciju između proizvođača; i

• vodi ka postepenom uklanjanju državnih subvencija za takve proizvođače.

U implementiranju zakonodavstva iz oblasti nabavki, posebnu pažnju, također treba posvetiti strukturama koje su odgovorne za dodjelu ugovora i osiguranje usklađenosti sa propisima o javnim nabavkama.

Potrebno je stvoriti centralnu funkciju upravljanja nabavkama da bi se:

• pružio stručni savjet po pitanju javne nabavke;

• obezbijedile informacije i obuka; i

• pružila pomoć u objavljivanju obavještenja o javnoj nabavci.

Trebaju se uspostaviti tijela za monitoring i reviziju, bilo da su sudske ili kvazisudske prirode.

Novim članovima Evropske unije mogu se dozvoliti prelazni periodi kako bi ih se osposobilo da se prilagode pravilima Evropske unije. O pojedinačnim vremenskim rasporedima za ovo prilagođavanje potrebno je pregovarati u kontekstu sporazuma o bilateralnom udruživanje između Evropske unije i svake nove zemlje članice. Kao prvu fazu, Evropska unije će željeti da osigura da nove članice:

• prepoznaju suštinske osobine režima nabavki Evropske unije;

• prihvataju "acquis communautaire" (tijelo zakona Evropske unije); i

• uklanjaju sve elemente iz njihovih sistema nabavki koji nisu kompatibilni sa EU režimom nabavki EU.

Kasnije će nove države članice morati da uvedu novo zakonodavstvo u koje su ugrađene sve Direktive Evropske zajednice.


8

1.4 Regulatorni, zakonski i institucionalni okvir 1.4.1 Propisi o nabavkama Nacrt propisa o nabavkama i njihovo tumačenje moraju biti dosljedni općim principima i općim odredbama administrativnih zakona. Pod generičkim nazivom “zakon”, mogle bi biti pokrivene oblasti:

• Organ koji ugovara u ime države ili državnog tijela;

• Status, obaveze i odgovornosti državnih službenika;

• Pravila o zloupotrebi ovlaštenja i nekorektnim radnjama;

• Javni spisi i prava pristupa;

• Korektivni mehanizmi i žalbeni postupci;

• Efekat inostranih sporazuma:

- obaveze unutar sistema regionalne integracije

- sporazumi o inostranim zajmovima 1.4.2 Upravno pravo U ovom suženijem području i od posebne važnosti za javne nabavke su:

• Finansijski propisi:

- Planiranje

- Računovodstvo,

- Plaćanje,

- Revizija;

• Zakonima o organizaciji koji upravljaju ovlaštenjima različitih organa u procesu javnih nabavki;

• Pravila koja utiču na nabavku koju vrše statutorna tijela, regionalni i lokalni organi; i

• Upravna jurisprudencija. 1.4.3 Drugi zakoni i statuti 1.4.3.1 Carine i porez Zakonodavstvo u oblasti carina i poreza može imati veliki efekat na javne nabavke. Ono može:

• zaštiti lokalne dobavljače, i

• staviti u nepovoljan položaj strane ponuđače koji, naprimjer, mogu biti nesigurni u to da li dodjela ugovora za gradnju sa sobom nosi obavezu plaćanja lokalnih poreza na profit koji se ostvari iz ugovora.


9

1.4.3.2 Propis o razmjeni Propis o razmjeni i trgovinska ograničenja (npr. sa određenim državama) mogu isto tako uticati na slobodu ugovornog organa u odabiru dobavljača. 1.4.3.3 Ugovorno pravo Državno pravo koje regulira ugovorne odnose će stvoriti osnovu za ugovorne odnose između ugovornog organa i dobavljača, te za stvaranje standardnih uslova ugovora koji će se koristiti u javnim nabavkama 1.4.3.4 Krivično pravo Krivični zakon će vjerovatno rješavati pitanje u vezi sa mnogo ozbiljnijim nekorektnim radnjama. Prekršaji kao što su prihvaćanje gostoprimstva i manje značajnih darova, mogu se regulirati putem upravnog prava. 1.4.3.5 Bankovni propisi i propisi o osiguranju Bankovni propisi i propisi o osiguranju mogu odrediti ili ograničiti načine plaćanja i dostupnost jamstva i drugih vidova osiguranja. 1.4.3.6 Drugi faktori Drugi faktori koje trebaju uzeti u obzir organi javnih nabavki (i koji također može štetno uticati na privatni sektor) biće sva pravila o:

• Minimalnim plaćama;

• Indeksiranju troškova;

• Zdravlju i sigurnosti;

• Diskriminaciji po osnovu pripadnosti određenom polu ili rasi; i

• Zaštiti okoliša.

Oni koji budu odgovorni za izradu nacrta zakonodavstva u oblasti nabavki će trebati da se fokusiraju na puni spektar pravila, zakona i ostalih instrumenata propisanih zakonom, koji mogu uticati na provođenje javne nabavke.

Slika 1 prikazuje kako se propisi o nabavkama uklapaju u kontekst sveukupnog zakonskog okruženja države


10

PROPISI O JAVNIM NABAVKAMA I ZAKONSKO OKRUŽENJE

ADMINISTRATIVNI ZAKON UGOVORNO PRAVO

OPĆI

• Ugovorni organ • Status i odgovornosti

državnih službenika • Spisi/arhive • Pristup javnosti • Efekti inostranih sporazuma • Pravna sredstva

SPECIJALNI • Finansije • Revizija • Uredbe centralne vlade • Lokalne i regionalne vlade • Statuti o kvazivladinim

organizacijama

• Zakon o prodaji • Podrška za standardne opće

uslove • Jurisprudencija izgrađena na

standardnim općim uslovima • Rok zastarjelosti

PROPISI O NABAVKAMA (POLITIKA I METODE)

Krivični zakon Drugi specijalni zakoni Zakon o postupku

• Nekorektne radnje

• Zloupotreba ovlaštenja

• Carina i porez • Obezbjeđivanje

jamstva/osiguranja • Propisi o razmjeni • Minimalne plaće • Sigurnost i zdravlje • Zaštita okoliša • Ratificirani

međunarodni sporazumi

• Administrativni • Građanski • Krivični


11

2. Historija propisa o javnim nabavkama 2 2.1. Historijski kontekst i sadašnje okruženje nabavki 2.1.1 Početni razvoji Tokom proteklog stoljeća, izdaci vlada u vidu procenta od bruto nacionalnog dohotka su se povećali u mnogim zemljama – na svim nivoima razvoja – čime je prisutno i povećanje obima i vrijednosti javnih nabavki.

Ovaj rast popraćen je razvojem u zakonodavstvu iz oblasti javnih nabavki. Prije jednog stoljeća tipična nabavka roba i usluga sastojala se od jednostranog rekviriranja hrane i vojnih zaliha za oružane snage. U većini zemalja, glavni državni izdaci za odbranu i infrastrukturu računali su na unutrašnje kapacitete za proizvodnju traženih roba ili radova. Na taj način značajna stručnost u oblasti inženjerije i niskogradnje stečena je u tvornicama municije, u upravljanju cestama i željeznicama i u oblasti komunalija u sektoru snabdijevanja električnom energijom. U ovom okruženju, potreba da se dalje usavršavaju postupci nabavki bila je minimalna. 2.1.2 Početno uključivanje privatnog sektora Kako je javni sektor rastao, pojavila se potreba da se potraži pomoć od privatnog sektora kako bi se obezbjedile robe i usluge na ugovornoj osnovi ili na osnovu podugovora. U zemljama koje se odlikuju sistemom građanskog zakona, vladini ugovori su poprimili naročitu prirodu koja se razlikuje od ugovora iz privatnog sektora: u Francuskoj, ugovori za javni sektor još uvijek sačinjavaju zasebnu pravnu kategoriju, a razlikuju se od ugovora za privatni sektor po posebnim pravilima koja se tiču prestanka ugovora, rješavanja sporova, postupanja u problematičnim situacijama i drugih osobitosti. U Ujedinjenom Kraljevstvu, gdje su vladini ugovori prvobitno bili identični onima iz privatnog sektora, tijela za nabavke u javnom sektoru su sada razvila posebne ugovore za javni sektor koji se razlikuju naročito po svom pogledu na pravičan tretman ponuđača. 2.1.3 Prvobitno zakonodavstvo S rastom vrijednosti i obima javnih nabavki, povećavao se i njihov značaj u zapošljavanju i državnim ekonomijama. U većini zemalja, prvobitno zakonodavstvo u oblasti javnih nabavki bilo je namijenjeno zaštiti lokalne ekonomije (npr. “Zakon o kupovini američkih proizvoda” iz 1930-tih). U isto vrijeme, konkurencija između državnih kompanija za dobijanje vladinih poslova se povećavala u skladu sa rastom državnih izdataka za robe i usluge. Prvobitno zakonodavstvo u oblasti javnih nabavki priznalo je pravo državnih kompanija da se prema njima primjenjuje jednak tretman i da imaju jednak pristup vladinim ugovorima. Kao rezultat toga, standardni metod nabavke sastojao u oglašavanju mogućnosti za sve zainteresirane kompanije da podnesu ponude za ugovore iz javnog sektora na temelju aukcije. U Sjedinjenim Državama, princip jednakog pristupa rezultirao je rastegnutim parnicama oko dodjele ugovora i razvojem detaljnih pravila i propisa o “protestu ponuđača”.

2 Zasnovano na “Obuka…”


12

2.1.4 Međunarodni uticaj U drugoj polovini 20. stoljeća prisutan je trend povećanog međunarodnog uticaja na sisteme državnih nabavki. 2.1.4.1 Sporazumi o slobodnoj trgovini Općenito je bilo prepoznato da sve zemlje imaju korist od slobodne trgovine. Nakon Drugog svjetskog rata, države nisu uspjele da postignu svoj utvrđeni cilj da stvore globalnu trgovinsku organizaciju. Međutim, glavne trgovačke nacije bile su postigle Opći sporazum o carinama i trgovini (GATT) po kojem bi sve zemlje imale korist od slobodne trgovine. U istom duhu, partneri GATT-a postigli su Sporazum o javnim nabavkama koji je bio namijenjen olakšanju pristupa međusobnim tržištima nabavki između zemalja. Dogodilo se to da je Sporazum bio ograničen na industrijalizirane države, sa Evropom, Japanom i Sjedinjenim Državama kao vodećim na tom putu. Opseg obuhvaćenosti također je bio selektivan. Kao dio Urugvajske runde, 1994.godine potpisan je usavršeni i prošireni Sporazum o vladinim nabavkama, koji je stupio na snagu 1.januara, 1996. godine, pod aktivnim vođstvom nove Svjetske trgovinske organizacije (WTO). Što se članstva tiče, ovaj “novi” GPA je još uvijek ograničeni sporazum. 2.1.4.2 Regionalna integracija Postojale su brojne šeme integracije, spojene sa inicijativama GATT-a: 2.1.4.3 Evropska unija (EU) Evropska ekonomska zajednica (EEC) osnovana je Rimskim sporazumom, 1957. godine. Prvobitni Sporazum nije se posebno bavio pitanjima javnih nabavki, ali je sadržavao odredbe koje su državama članicama zabranjivale diskriminirajuće postupke protiv potencijalnih dobavljača iz drugih dijelova Zajednice, te ograničenja slobodnog odvijanja trgovine. Posebne Direktive o nabavkama propisalo je Vijeće evropskih zajednica tokom 1970-ih.

• Direktive o nabavci radova, 1971. godine; i

• Direktive o nabavci roba, 1976.godine

• (usluge su uključene 1992.godine Direktivama o nabavci usluga)

Ove takozvane "direktive za koordinaciju" zasnivale su se na tri glavna principa:

• davanju obavještenja o ugovorima na teritoriju čitave Zajednice;

• zabrani tehničkih specifikacija za koje postoji vjerovatnoća da su diskriminatorske prema potencijalnim dobavljačima;

• primjeni objektivnih kriterija za učešće u prikupljanju ponuda i postupke dodjele ugovora.

Direktive su imale ograničen cilj da se javne nabavke učine transparentnijim. Direktive nisu uvele nove tenderske postuke niti su imale za cilj da zamijene postojeće državne procedure i prakse. Prema Direktivama o nabavci radova, države članice ostaju slobodne:

"da održe ili usvoje jaka proceduralna pravila u vezi sa ugovorima o javnoj nabavci radova pod uslovom da ispunjavaju sve relevantne odredbe zakona Zajednice, a posebno zabrane koje proizilaze iz principa koji su postavljeni u Ugovoru u vezi sa pravom osnivanja i slobodom pružanja usluga".


13

Vijeće evropskih zajednica je 1984. godine naredilo da se uradi izvještaj o funkcioniranju Direktiva o nabavkama i iskustvu koje je stečeno u njihovoj primjeni. Izvještaj je dao sumoran prikaz, ističući:

• neuspjeh da se ugovori objave u Službenom glasniku Evropske zajednice (OJEC);

• nepoznavanje pravila ili njihovo namjerno nepoštivanje od strane ugovornih organa;

• prekomjernu upotrebu izuzimanja;

• diskriminatorne zahtjeve;

• insistiranje na državnim standardima;

• nezakonitu diskvalifikaciju dobavljača i ugovarača.

S ovakvom popratnom situacijom i uz poticaj koji je dala Bijela knjiga o dopuni Unutrašnjeg tržišta iz 1985. godine, razvijena je nova generacija strožijeg zakonodavstva u kasnim 80-tim i početkom 90-tih godina prošlog stoljeća:

• Direktiva o nabavci usluga (92/50/EEC)

• Direktiva o nabavci radova (93/37/EEC)

• Direktiva o nabavci roba (93/36/EEC)

• Direktiva o pravnim sredstvima (89/665/EEC)

• Direktiva o nabavci u oblasti vodoprivrede, energetike, transporta i telekomunikacija (93/38/EEC)

• Direktiva za pravna sredstva u slučaju kršenja pravila u oblasti vodoprivrede, energetike, transporta i telekomunikacija (92/13/EEC).

Ovi novi zakonodavni tekstovi i razvoj Evropske unije poboljšali su standarde javnih nabavki uz odgovarajuća pravila koja osiguravaju provođenje i uz pravna sredstva kojima se rješava kršenje pravila. Nova generacija pravila nije promijenila osnovni karakter Direktiva EC o nabavkama koje su težile da osiguraju transparentnost bez zamjenjivanja ili isključivanja državnih postupaka nabavke. Glavni uticaj na drugu generaciju zakonodavstva EC jeste u sljedećem:

• učiniti transparentnijim prikupljanje ponuda i postupke dodjele;

• osigurati snažnije provođenje Direktiva;

• proširiti pravila na sektore koji su prije bili isključeni;

• uključiti javnu nabavku usluga.

Posljednjih godina zakonodavstvo EU o javnim nabavkama bilo je predmetom daljnjih promjena. Evropska komisija je u maju, 2000. godine predstavila zakonodavni paket koji se sastojao od dvije nove Direktive o postupcima u javnim nabavkama. Prvi prijedlog bio je da se konsolidiraju tri “klasične Direktive” koje reguliraju aktivnosti nabavki u javnom sektoru (usluge -92/50, robe – 93/36 i radovi – 93/37). Drugi prijedlog je bio da se reguliraju postupci nabavke kod subjekata koji provode aktivnosti u sektorima komunalija (da bi se zamijenila Direktiva 93/38). Glavni cilj zakonodavne mjere bio je da se pojednostavi i modernizuje zakonski okvir. Nakon rasprava koje su trajale četiri godine, nove Direktive usvojene su 31. marta, 2004. godine: Direktiva 2004/18/EC3 Evropskog Parlamenta i Vijeća o koordiniranju postupaka za dodjelu ugovora o javnoj nabavci radova, ugovora o javnoj nabavci roba i ugovora o javnoj nabavci usluga zamijenila je “klasične Direktive” 92/50, 93/36 i 93/37. Direktiva 2004/17/EC4 Evropskog Parlamenta i Vijeća o koordiniranju postupaka nabavke za

3 Službeni list L 134, 30/04/2004 4 Službeni list L 134, 30/04/2004


14

subjekte koji provode aktivnosti u oblasti vodoprivrede, energetike, transporta i telekomunikacija zamijenila je “Komunalnu direktivu” 93/38. Novo zakonodavstvo konsolidira postojeće tekstove klasičnih Direktiva, pojednostavljuje neke odredbe, te uvodi moderne i fleksibilnije tehnike nabavke (okvirne sporazume, konkurentski dijalog, te elektronske nabavke). Obje Direktive trebale bi se transponirati u državne pravne sisteme država članica do 31. januara 2006. godine. 2.1.4.4 Sjevernoamerička zona slobodne trgovine (NAFTA) NAFTA, koja je uspostavljena 1992. godine, sastoji se iz niza sporazuma između Sjedinjenih Država, Kanade i Meksika o jedinstvenom tržištu sa preko 360 miliona potrošača i godišnjom zaradom preko $ 6 milijardi (od kojih Sjedinjene Države proizvode $ 5.7 milijardi). NAFTA sporazum uključuje posebna pravila o vladinim nabavkama. 2.1.4.5 Svjetska banka Prakse nabavke koje su se razvile u sklopu međunarodnih finansijskih institucija također su igrale važnu ulogu u oblikovanju općeprihvaćenih principa za javne nabavke. Svjetska banka, uz svoje pozajmice i pozajmice svoje sestrinske organizacije, Međunarodna razvojna asocijacija (IDA), predstavlja prvu liniju finansiranja razvoja, kako u smislu granica obima tako i u formulaciji operativnih politika, uključujući politiku nabavki. Smjernice Banke za nabavke (najnovija verzija od maja, 2004. godine) postavljaju politike koje su razvijane preko 50 godina, u toku kojih je Banka bila akter na međunarodnim finansijskim tržištima. Prema članovima svog Sporazuma Banka treba da:

"osigura da se primici od svakog zajma koriste isključivo u svrhe za koje je zajam odobren, uz primjereno poštivanje aspekata ekonomije i efikasnosti i ne obazirući se na političke ili druge motive koji nisu ekonomski".

Prema značenju ovih članova, Banka je uspostavila detaljne postupke nabavke u vezi sa projektima koje ona finansira. Zahtjevi Banke vođeni su prema četiri motiva:

(a) potrebi za ekonomijom i efikasnošću;

(b) interesu Banke da svim prihvatiljivim ponuđačima pruži šansu da se natječu u obezbjeđivanju roba i radova koje finansira Banka;

(c) interesu Banke da potakne ekonomski razvoj zemje koja je od nje pozajmila novac; i

(d) značaju transparentnosti u procesu nabavke.

Na osnovu ovih ciljeva politike, Banka je u svojim Smjernice, Nabavke pod IBRD zajmovima i IDA kreditima formulirala set pravila za međunarodno konkurentsko prikupljanje ponuda, koja su dobila priznanje u svim dijelovima svijeta. Zajedno sa Smjernicama, Banka je također finansirala standardne dokumente za prikupljanje ponuda kako bi ih koristile izvršne agencije zadužene za projekte koje finansira Banka. 2.1.4.6 Regionalne razvojne banke Regionalne razvojne banke poput Afričke razvojne banke (AfDB), Azijske razvojne banke (AsDB), Interameričke razvojne banke (IDB) i Evropske banke za rekonstrukciju i razvoj (EBRD) usvojile su smjernice za nabavke, modelirane prema smjernicama Svjetske banke, te doprinose reformi državnih režima nabavki u njihovim pojedinačnim regijama djelovanja u skladu sa međunarodno priznatim normama za javne nabavke. Evropska banka za rekonstrukciju i razvoj naglašava da davanje pozajmica privatnom sektoru pri tom djeluje kao katalizator u njegovom razvoju i funkcioniranju tržišta. Evropska investicijska banka (EIB)


15

finansira projekte u javnom i privatnom sektoru i time sarađuje sa korporacijskim poduzećima, velikim organizacijama i sa bankama. Davanje pozajmica u zemljama Centralne i Istočne Evrope (CEE) prvenstveno je fokusirano na pripremu ovih zemalja za konačno članstvo u Uniji. Međunarodna finansijska organizacija (IFC), članica Grupe Svjetske banke, daje pozajmice isključivo privatnom sektoru da bi se promovirao ekonomski napredak u zemljama u razvoju time što se pomaže mobiliziranje državnog i stranog kapitala za stimulaciju rasta privatnog sektora. 2.1.4.7 Komisija Ujedinjenih nacija za međunarodno trgovinsko pravo (UNCITRAL) Ohrabren od strane vodećih finansijskih institucija i sa interesima za razvoj, a imajući na umu bivše socijalističke države, UNCITRAL je 1986. godine odlučio da otpočne rad u oblasti nabavki. Rezultat rada bilo je usvajanje Modela zakona o nabavci roba, radova i usluga, 1993-1994.godine. Odluka da se formulira model zakonodavstva u oblasti nabavki donesena je kao odgovor na činjenicu da je u brojnim državama postojeće zakonodavstvo bilo zastarjelo i neadekvatno. Ovo je rezultiralo nedjelotvornošću i neefektivnošću u procesu nabavki, šablonima zloupotreba, te neuspjehom javnog kupca da dobije adekvatnu vrijednost za novac. Iako su svim zemljama potrebni pouzdani zakoni i prakse za nabavke u javnom sektoru, ta potreba je bila posebno izražena u zemljama u razvoju i zemljama čije su ekonomije bile u tranziciji. Model zakona sadrži:

• opće odredbe:

- primjena

- pristup javnosti zakonskim tekstovima

- ocjenjivanje podobnosti dobavljača i ugovarača

- zapisi o procesima nabavke

- pravila o tehničkim specifikacijama;

• definicije metoda nabavke;

• opis tenderskih procesa;

• specijalni odjeljak o nabavci usluga;

• postupke za alternativne metode nabavki; i

• reviziju odluka u vezi sa nabavkama, izlažući u glavnim crtama sistem administrativne revizije i ukazivanje na mogućnost da se odluke u vezi sa nabavkama podvrgnu sudskoj reviziji.

Model zakona se sveobuhvatno koristi u izradi nacrta novog zakonodavstva u oblasti nabavki u Centralnoj i Istočnoj Evropi. 2.1.5 Daljnji razvoji Najznačajniji razvoj koji je imao uticaja na nabavke, a imaće čak i veći uticaj tokom narednih godina, jeste primjena sistema informacijskih tehnologija (IT) na aktivnosti nabavki. Sofisticirane baze podataka i sistemi kontrole upravljanja već su u velikoj mjeri dostupni, a tu je i veoma visoki porast upotrebe elektronskih medija, uključujući internet, za provođenje postupaka nabavki.

Naprimjer, vlada Sjedinjenih Država već je izdala ukaz po kojem će se kupovine čija je vrijednost mala, a koje obavljaju vladine agencije za nabavku, provoditi samo elektronski počev od 2000. godine pa nadalje. Federalni uredi za nabavke već su dobili vladine kreditne kartice za obradu kupovina iz kataloga proizvođača. Evropska unija također ima pilot projekat u oblasti elektronskih nabavki pod nazivom Sisteme d'lnformation pour les Marches Publics (SIMAP).


16

3. Opći principi organizacija i metoda u provođenju javnih nabavki 5 3.1. Organizacija rukovođenja nabavkama 3.1.1 Glavni ciljevi organizacije nabavki • Da korisnicima obezbijedi:

- ono što im je potrebno ;

- kada im je potrebno ;

- po najboljoj vrijednosti za novac (VFM).

• Da se vladi i poreznim obveznicima obezbijedi dobijanje vrijednosti za novac kroz izdatke za nabavke.

• Da osigura tačnost i pravilnost u aktivnostima nabavki.

• Da doprinese korporativnom upravljanju odjela ili agencije. 3.1.1.1 Aktivnosti nabavke Aktivnosti koje su neophodne da bi se postigli gore navedeni ciljevi su:

STRATEŠKE UPRAVLJAČKE OPERATIVNE ADMINISTRATIVNE

• Planiranje i razvijanje organizacije i infrastrukture nabavke

• Istraživanje razvoja tržišta

• Zahtjevne specifikacije

• Obrada i otpremanje narudžbenice

• Ciljno određivanje najbolje upotrebe stručnosti i sredstava nabavki

• Istraživanje korporativnih i potreba korisnika

• Ispitivanje opcija za istraživanje snabdijevanja robama ili uslugama

• Upoređivanje potvrda o isporuci/primitku

• Uspostavljanje i održavanje politike i prakse

• Identificiranje toga kako osoblje za nabavke može najbolje ispuniti te potrebe

• Procjena ponuda i dobavljača

• Prijem i provjera faktura

• Identificiranje standarda djelovanja koje treba postići

• Planiranje i koordinacija rada u nabavci uloženog da se osigura VFM

• Pregovaranje • Vođenje zapisa

• Uspostavljanje kontrole i mehanizama izvještavanja

• Obuka i usavršavanje osoblja

• Vođenje ugovora i projekata

5 Zasnovano na “Obuka….”


17

• Korištenje stručnosti iz oblasti nabavki za davanje savjeta u vezi sa pitanjima korporativnog upravljanja

• Mjerenje rezultata nabavke

• Doprinos planiranju budžeta odjela

3.1.2. Organizacione osobine Najuspješnije organizacije za nabavku ispunjavaju posebne potrebe svoje organizacije tako što u obzir uzimaju faktore kao što su:

(a) strateški značaj nabavke;

(b) obim prenosa budžeta;

(c) prirodu roba i usluga koje se kupuju;

(d) prirodu same organizacije. 3.1.2.1 Strateški značaj nabavke Organizacije koje identificiraju da će nabavka imati opipljiv učinak na postizanje njihovih ciljeva, osiguravaju da nabavka zauzima istaknuto mjesto i da je integralni dio korporativnog upravljanja. 3.1.2.2 Raspoređivanje budžeta na niže nivoe Raspoređivanje budžeta povećava pritisak da se nabavka decentralizira i da se nosiocima budžeta prepusti više autonomije i kontrole. Negativni efekti raspoređenog budžeta i lokalne nabavke mogu se izbjeći:

(a) time što će se nosioce budžeta učiniti odgovornima za definiranje potreba i specifikacija;

(b) time što će im se dati ovlaštenja za trošenje;

(c) time što će im se pružiti podrška u nabavci putem pristupa odgovarajućim vještinama, informacijama i mehanizmima kao što su ugovori s količinama/isporukama u opciji kupca

(d) time što će se osigurati da se razdvoje dužnosti kako bi se održavali poštenje i etički standardi;

(e) osiguranjem da se agregacija i racionalizacija potražnje mogu pojaviti.


18

3.1.2.3 Priroda roba i usluga koje se kupuju Vjerovatno postoji kombinacija karakteristika u kupovini koja se obavlja za svaki pojedinačni odjel. Ovo stvara dilemu oko toga kako planirati i organizirati aktivnost nabavke na efikasan način, tako da se za svaku kupovinu koriste odgovarajući nivoi stručnosti.

Karakteristike svake aktivnosti kupovine mogu se rasporediti u matricu kojom se procjenjuju kompleksnost i rizik u vezi sa potencijalnim povratom sredstava potrošenih u nabavci. Matrica (vidjeti sliku 2) obuhvata:

• kompleksnost proizvoda ;

• kompleksnost tržišta roba;

• mogućnosti za VFM - dobijanje vrijednosti za novac i

• zajedničku potrebu. Matrica prikazuje kako se stepen do kojeg kupovina posjeduje ove karakteristike može upotrijebiti da bi se odredilo kako kupovati . Slika 2: Uslovi centralne i lokalne nabavke Velika Velika Kompleksnost Kompleksnost

tržišta roba proizvoda

Mala Mala Vrijednost za novac Niska Visoka

Mogućnosti Zajednička potreba Mala Velika

Centralni savjet/pomoć

Centralna kupovina (potreban visok stepen vještina)

Lokalna nabavka (potreban nizak stepen vještina)

Centralno koordinirana

nabavka


19

Primjeri su:

• kompleksan priozvod sa visokim potencijalom za uštede u idealnom slučaju bi trebao biti stavljen pod kontrolu jedinice centralne nabavke sa pristupom visoko razvijenim vještinama nabavke;

• kod kupovine gdje je mala mogućnost da će se dobiti vrijednosti za novac (VFM), ili je kompleksnost tržišta mala, mogao bi biti potreban niži nivo vještina nabavke i kupovina bi se mogla rasporediti.

Balans između centralne i lokalne nabavke će se razlikovati za svaki odjel i mijenjaće se sa različitim zahtjevima nabavki. 3.1.2.4 Priroda/veličina odjela Struktura i veličina odjela će imati uticaj na način organizacije nabavke. Odjelima sa raštrkanim lokacijama, koje imaju veoma različite potrebe pri kupovini, biće potrebne strukture koje svakoj lokaciji dozvoljavaju slobodu da brzo i efikasno ispuni svoje specifične potrebe, uz ispunjavanje obaveznih zahtjeva. Opasnost kod lokalnog pristupa je u tome što se zbog prekomjerne fragmentacije može izgubiti mogućnost dobijanja vrijednosti za novac. Takav pristup mora biti podržan dobrom komunikacijom i centralnom organu.

Organizacija za nabavku mora također biti dovoljno fleksibilna da se nosi s promjenom. Okruženje u kojem odjel djeluje, njegovi ciljevi, osobnosti, potrebe i mnogi drugi faktori su podložni promjenama. Uspješne strukture sposobne su da gledaju naprijed i prave planove za promjene, umjesto da samo reagiraju na vanjske događaje ili da se oslanjaju na rutinske revizije organizacije. 3.1.3 Organizacijski modeli Postoje tri velike kategorije organizacione strukture za nabavke:

• centralizirana;

• kombinovana;

• decentralizirana. Slika 3 daje rezime individualnih osobina, prednosti i rizika koji su svojstveni svakom tipu organizacije nabavke.

Tipovi organizacije nabavke

CENTRALIZIRANA "KOMBINOVANA" DECENTRALIZIRANA

Osobine Funkcije nabavke se provode centralno

Centralne funkcije: • politika i strategija • postupci • obuka • glavni ugovori Prenešene funkcije: • lokalne kupovine • vođenje kupovine

Sve funkcije nabavke prenešene na: • jedinice za nabavku pod

kontrolom lokalnog menadžmenta,

ili • korisnike koji sami vrše

svoje sopstvene kupovine

Nema centralne organizacije niti koordinacije


20


Prednosti 1) Prikladna je za odjele: • u kojima je stroga

kontrola svih nabavki od velike važnosti za njihov poslovni uspjeh i postizanje ciljeva

• čije su kupovine uglavnom od velike vrijednosti i/ili su kompleksne te zahtijevaju visok stepen vještina ili kontrole

• gdje su ekonomije obima usmjerene na koncentraciju aktivnosti nabavke u centralnoj jedinici

• koji su mali i imaju svega nekoliko lokacija, te većinom slične potrebe u kupovini

2) Agregacija potražnje 3) Provođenje upravljanja

informacijama i kontrole sistema

4) Održavanje standarda

profesionalnosti 5) Usklađenost sa

zakonskim standardima 6) Koordinirano

usavršavanje i obuka osoblja

7) Jedinstvena tačka

kontakta za dobavljače 8) Sprječava duplikaciju

aktivnosti

1) Prikladna je za odjele: • s kombinovanim

potrebama u nabavci, sa i jednostavnim i kompleksnim proizvodima i tržištima

• koji su geografski raspršeni

• gdje su prirodne grupacije i vještine nabavke dostupne daleko od centra

• kod kojih je raspoređivanje dobro uspostavljeno

2) Pričuva agregacije od trošenja na kupovinu 3) Čini efikasnim

korištenje sredstava tako što se vještine nabavke koncentriraju tamo gdje mogu biti od najveće koristi

4) Fleksibilnost 5) Iskorištava strukture i

stručnost koje već postoje u organizaciji

6) Razvija profesionalno

osoblje tako što ga pomjera između centralnih i prenešenih jedinica nabavke

7) Vrši monitoring i

kontrolu kako bi osigurala usklađenost sa zakonom i profesionalnim standardima

8) Daje korisnicima

slobodu da naruče stvari ako je to efikasnije

1) Može biti prikladna za odjele sa:

• potrošnjom na nabavke koja je isuviše mala da bi osigurala ikakvu stvarnu moć sa dobavljačima putem agregacije

• prekomjernim raspoređivanjem budžeta

• mjestima koja imaju vrlo različite potrebe u nabavkama s

• odgovarajućim vještinama koje su dostupne lokalno

• kupovinama koje su male vrijednosti, jednostavne i uglavnom jednokratne

2) Atraktivna za korisnike i

nosioce budžeta


21


9) Upotreba jasnih postupaka i modela dokumentacije

Rizici 1) Prekomjerna birokracija

2) Usporava proces

dobavljanja roba ili usluga

3) Udaljenost od korisnika 4) Profesionalne se

vještine koriste za rutinske zadatke

5) Neuspjeh u ispunjenju

zahtjeva korisnika 6) Neslaganje sa

politikama raspoređivanja

1) Mogući nedostatak jasnoće u vezi sa tim koje kupovine se vrše centralno a koje lokalno

2) Kontrola standarda je

još više otežana 3) Nedostatak vještina u

prenešenim jedinicama 4) Potrebni odgovarajući sistemi koji će koordinarati aktivnosti, obezbijediti transparentnost i poboljšati efikasnost 5) Nedovoljna podjela

dužnosti 6) Dupliciranje napora što

vodi do neefikasnosti

1) Teškoća da pokaže da objektivno uzima u obzir dobijanje vrijednosti za novac

2) Ne brine se za

koordinaciju nabavke 3) Teško održava

profesionalne vještine, etiku i standarde

4) Povećan rizik od

neefikasnosti kroz dupliciranje napora

5) Manja mogućnost za

stvarnu podjelu dužnosti, čime se povećava rizik od prevare

6) Gube se prednosti

korporativnog strateškog pogleda na nabavke

7) Dobavljači mogu

dominirati procesom nabavke

3.1.4 Upotreba vanjskih usluga nabavki Opcije uključuju:

• Eksterno ugovaranje svih kupovina preko agenta za kupovinu koji obavlja sve kupovine u ime orgaizacije;

• Eksterno ugovaranje specifičnih dijelova procesa nabavke, naprimjer u traženju stručnog savjeta o tržištu ili ugovorima;

• Eksterno ugovaranje svih rutinskih poslova kupovine, ali uz zadržavanje unutrašnjih sposobnosti za provođenje važnijih aktivnosti nabavke; i

• Eksterno ugovaranje skladištenja i distribucije.

U svim slučajevima prisutan je unutrašnji zahtjev da se donese odluka o strategiji i da se politika nabavke i ugovor vode sa agentom.

Korištenje vanjskih usluga može biti odgovarajuća opcija za odjele koji imaju neke ili sve sljedeće karakteristike:


22

• trošenje na nabavke je isuviše malo da bi se osigurala bilo kakva stvarna povratna sprega sa dobavljačima;

• rutinske zahtjeve u nabavkama;

• zahtjeve za specijaliziranim vještinama koje nisu dostupne unutar organizacije;

• nizak stepen vještina kupovine; i

• projekte nabavki koji se mogu definirati. 3.1.4.2 Prednosti Prednosti u korištenju vanjskih vještina nabavke su u tome što to može:

• smanjiti broj osoblja kojem trebaju profesionalne vještine;

• dozvoliti da se sredstva koncentriraju na glavne aktivnosti;

• iskoristiti stručnost komercijalne nabavke; i

• iskoristiti snagu kupovine drugih organizacija. 3.1.4.3 Rizici Rizici su:

• vanjsko tijelo koje bude provodilo nabavku vjerovatno će imati drukčije ciljeve od odjela;

• slabljenje kontrole nad aktivnostima koje mogu dati vrlo važan doprinos strateškim aktivnostima organizacije; i

• neuspjeh da se isporuči vrijednost za novac (VFM).

3.1.5 Zaključci 3.1.5.1 Specifični ciljevi Specifični ciljevi organizacije za nabavke su da :

(a) poboljša dobijanje vrijednosti za novac;

(b) postigne da stvari u korporativnom upravljanju posmatra s gledišta nabavki;

(c) smanji rizike od pojave neispravnosti; i

(d) da poboljša efikasnost operacija nabavki.

3.1.5.2 Okvirni sistem Područja na koja treba obratiti pažnju u procesu odlučivanja o okvirnom sistemu organizacije za nabavku su:

(a) formuliranje strategija nabavki;

(b) osiguranje centralnog pregleda nabavki koji je popraćen odgovarajućim ovlaštenjima;


23

(c) osiguranje da se svaka prenešena nabavka kontrolira i provodi unutar odgovarajuće strukture za podršku;

(d) primjenjivanje sistema i postupaka za poboljšanje efikasnosti;

(e) korištenje stručnosti visokog kvaliteta kao dijela strukture visoke uprave;

(f) osiguranje podjele dužnosti i ovlaštenja između korisnika, nosilaca budžeta i osoblja za nabavku i unutar funkcije nabavke; i

(g) poboljšanje i korištenje mjera i indikatora rezultata za nabavku. 3.1.5.3 Ključni faktori uspjeha Ključni faktori uspjeha koji karakterišu uspješne organizacije za nabavku uključuju:

KLJUČNI FAKOR USPJEHA KARAKTERISTIKE

• Jasna strategija nabavke • dokumentirano • s tim se slaže visoka uprava • redovno se pregleda • instrument za vođenje promjena • kratke jednostavne izjave misije

• Efektivna kontrola uprave i informacioni sistemi

• monitoring i kontrola praksi i operacija • jasna definicija uloga i dužnosti • identifikacija mogućnosti • formulacija strategija • mjerenje rezultata • planiranje • podjela dužnosti • program revizije

• Razvoj stručnosti • obuka osoblja i razvojne strategije • edukacija korisnika • vanjski izvori relevatnog specijalističkog znanja

• Uloga u korporativnom upravljanju • prisutnost perspektive nabavki u odlukama o politici

• savjet u postavci budžeta • savjet u vezi sa potencijalnim eksternim

ugovaranjem • Proaktivni pristup • aktivno i otvoreno partnerstvo sa višom

upravom i korisnicima • početna konsultacija sa korisnicima

• Koordinacija • agregacija trošenja • širenje znanja i stručnosti • efektivno planiranje • efikasna upotreba sredstava

• Fokusirani napori • prioritiziranje • koncentracija na nabavke koje imaju veliku

vrijednost, koje su strateške ili osjetljive • raspoređivanje


24

3.1.6 Proces organizacijskog razvoja Proces organizacijskog razvoja treba posmatrati unutar okvirnog sistema, identifikujući ključne elemente sistema po njihovom odgovarajućem redoslijedu. U osnovi, proces za organizacijski razvoj će uključivati pet koraka:

• Analizu;

• Postavljanje cilja;

• Dizajn;

• Implementaciju;

• Povratnu informaciju i ocjenu . 3.1.6.1 Analiza Uključuje procjenu prisutnih problema koje organizacija za nabavke u ima u postizanju rezultata, u odnosu na ključne kriterije uspjeha, imajući u vidu ciljeve politike, strategije, ograničenja u sredstvima, informacije, komunikaciju i procese donošenja odluka, strukturalno i funkcionalo uređenje i njihovu efikasnost, kao i kritičnu potrebu da se implementiraju inovacije i informacijska tehnologija. 3.1.6.2 Postavljanje cilja Ovaj korak uključuje formulaciju usavršenih ciljeva dostignuća uprave i njihove indikatore koji se objektivno mogu provjeriti. 3.1.6.3 Nacrt Ovdje su sistemi, postupci i strategije intervencije kreirani kako bi se ostvarili ciljevi uprave. 3.1.6.4 Implementacija Nakon nacrta sistema moraju se razmotriti strategije za implementaciju uključujući neophodni budžet sredstava i vremenske rasporede. 3.1.6.5 Povratna informacija i ocjena Posljednji, ali jednako važan element u sistemu jeste da se osigura da efektivni mehanizam bude postavljen na mjesto kako bi vršio monitoring i ocjenu ostvarenja specifičnih ciljeva plana organizacije za nabavke, pri tom osiguravajući da se očekivani rezultati prate i postižu prema planu.


25

3.2 Metode javnih nabavki 3.2.1. Uvod i ciljevi Ovaj modul namijenjen je povećanju svjesnosti o različitim postupcima koji sačinjavaju proces nabavki. On objašnjava “Ciklus nabavki” koji predstavlja niz događaja koji se odvijaju tokom napredovanja aktivnosti nabavke. On također poredi metodologije nabavki različitih međunarodnih tijela, npr. EU, UNCITRAL, itd. 3.2.2. Ciklus nabavki 3.2.2.1 Ciklus nabavki/Lanac nabavki Nabavka roba, usluga ili radova – osim za najjednostavnije stavke – je dugotrajan proces od identifikacije potrebe do prijema i prihvatanja isporuke roba, izvršenja usluge ili završetka velikih projekata. Na ovaj proces često se odnosi izraz “Ciklus nabavki”, ili naročito u slučaju nabavke roba, “Lanac nabavki”. 3.2.2.2 Karike u lancu Faze u ovom procesu - ili "karike" u lancu – za većinu nabavki prikazane su dijagramima na slikama 1 i 2. Slika 1: Ciklus nabavke


26

Lanac nabavke (robe)


27

3.2.3 Metode nabavki 3.2.3.1 Nadmetanje (konkurentsko prikupljanje ponuda) kao izabrani put Nadmetanje je proces koji, po svoj prilici, maksimalno pojačava ekonomiju i efikasnost. Za sve, izuzev one najmanje kupovine, ili ako postoje prevladavajući razlozi da se to ne uradi, nadmetanje treba biti izabrani put za sve nabavke. 3.2.3.2 Preferencijalni tretman za otvoreni tender Preferencijalni tretman za otvoreno konkurentsko prikupljanje ponuda podržan je drugim ciljevima politika nabavki. Otvorenost eliminira tendencije ka favoriziranju. Članstvom u organizaciji poput Evropske unije, ili potpisivanjem sporazuma kao što je Sporazum Svjetske trgovinske organizacije o nabavkama, vladi se nameću obaveze da postupa otvoreno. UNCITRAL Model zakona također preporučuje otvoreni tender kao prvenstvenu metodu nabavki roba i građevinskih radova. 3.2.3.3 Nedostaci otvorenog tendera Otvoreni tender ima svoje nedostatke i nije uvijek najomiljenija metoda među zvaničnicima u oblasti nabavki. Primjećeni su sljedeći nedostaci:

• traži vrijeme i trud;

• zahtijeva strogo poštivanje postavljenih postupaka;

• pretpostavlja se da ugovorni organ može, i da će, predočiti kompletan set tenderske dokumentacije, uključujući jasne tehničke specifikacije;

• ograničava slobodu kupca;

• ne pruža podršku izgradnji dugoročnih odnosa; i

• ne spaja se lako sa elektronskom međusobnom razmjenom podataka.

Iz ovih razloga, režim javnih nabavki u zemljama i organizacijama će se, po svoj prilici, razvijati tokom vremena i prilagoditi promjenama u tehnologiji i složenosti ugovornog organa o kojem je riječ. 3.2.4 Svrhe nadmetanja 3.2.4.1 Glavne svrhe nadmetanja Glavne svrhe nadmetanja mogu se opisati kako slijede:

• demonstrira redovno ispitivanje tržišta roba;

• da izbjegne kritike zbog pasivnosti u odlukama o kupovini;

• da provjeri konkurentnost postojećih dobavljača;

• da pruži priliku novim dobavljačima;

• da pribavi nove ideje/proizvode/usluge;

• da odgovori na zahtjeve transparentnosti i odgovornosti ; i

• da je u skladu sa zakonskim zahtjevima.


28

3.2.4.2 Preduslovi za nadmetanje Prevladavajući uslovi za nadmetanje su:

• efikasna sredstva za objavljivanje mogućnosti za podnošenje ponuda;

• predviđanja postupaka;

• specifikacije koje su jasne i koje izbjegavaju isključivo pravo snabdjevanja;i

• predkvalificirani dobavljači;

• jasni i objektivni kriteriji za ocjenu;

• paket s ponudom koji uključuje uslove ugovora i kriterije za ocjenu;

• jasno definiran proces postupanja u kupovini; i

• plan i strategiju kupovine. 3.2.4.3 Stav dobavljača u pogledu nadmetanja Profesionalni, efikasni i kokurentni dobavljači će srdačno dočekati proces nadmetanja zato što:

• im to pruža mogućnost da prodaju;

• mogu pokazati svoju efikasnost i kvalitet svog proizvoda ili usluge;

• mogu dobiti novi posao;

• mogu demonstrirati svoju konkurentnost; i

• zato što mogu navesti klijenta kao tačku za davanje preporuka. 3.2.5 Ograničeni tender 3.2.5.1 Izuzeci za otvoreni tender Iako je opće pravilo da se koristi otvoreni tender i iako postoji preferencijalni tretman za otvoreno konkurentsko prikupljanje ponuda, nijedno pravilo nije bez izuzetka, pa ni otvoreni tender nije uvijek najefikasniji metod nabavki. 3.2.5.2 Ograničeni tender Metod koji je najbliži otvorenom tenderu, iako uvodi element ograničenja, jeste ograničeni tender, na koji se odnosi situacija

(a) gdje je vrijednost ugovora tako mala da bi provođenje otvorenog, pa čak i ograničenog tenderskog postupka predstavljalo neefikasnu upotrebu sredstava ugovornog organa. Ovi tipovi ugovora su skoro uvijek za nabavku roba, nego li usluga i radova.

(b) gdje je traženi proizvod u vlasništvu jednog ili malog broja dobavljača. Međutim, ugovorni organi trebaju biti veoma sigurni da ne postoji drugi proizvod koji bi zadovoljio njihove potrebe.U stvari, veoma je malo primjera kod kojih zaista ne postoji nikakav alternativni proizvod ili dobavljač koji ne bi bio prihvatljiv.


29

3.2.5.3 Prednosti ograničenog tendera Glavna prednost ograničenog postupka je u tome što može povećati efikasnost aktivnosti nabavke time što u ranoj fazi eliminira kompanije čija je namjera da podnesu ponude bezvrijedna i koje su očigledno pogrešno razumjele prirodu zahtjeva. To dozvoljava ugovornom organu da svoje napore koncentrira na one kompanije koje imaju stvarnu šansu da dobiju ugovor. 3.2.5.4 Objavljivanje Preduslov za ograničeni tender jeste oglašavanje zahtjeva, u kojem su sadržani jasni kriteriji koje kompanija mora ispuniti da bi imala pravo da primi poziv za ponude. Takvi kriteriji mogu uključivati:

• finansijski položaj kompanije;

• koje državne ili međunarodne standarde kvaliteta kompanija ispunjava (ISO 9000 itd.);

• evidenciju o uspješnosti u dobavljanju sličnih proizvoda ili usluga; i

• njene usluge nakon prodaje i procedure za podršku. 3.2.6 Snabdijevanje iz jednog izvora 3.2.6.1 Nema mogućnosti za nadmetanje Većina međunarodnih i državnih sistema prepoznaje da postoje situacije kada ugovorni organ smatra da se nalazi u pozicijiu kojoj je mogućnost za nadmetanje mala ili ne postoji. U osnovi postoje dva glavna razloga da se dozvoli snabdijevanje iz jednog izvora. 3.2.6.2 Razlozi za dozvoljavanje snabdijevanja iz jednog izvora (a) kada je vrijednost ugovora toliko mala da bi provođenje otvorenog, pa čak i

ograničenog tenderskog postupka, predstavljalo neefikasnu upotrebu sredstava ugovornog organa. Ovi tipovi ugovora su skoro uvijek za nabavku roba, a ne radova ili usluga.

(b) gdje je traženi proizvod u vlasništvu jednog ili malog broja dobavljača. Međutim, ugovorni organi trebaju biti veoma sigurni da ne postoji nikakav drugi proizvod koji bi zadovoljio njihove potrebe.U stvari, veoma je malo primjera gdje zaista ne postoji nikakav alternativni proizvod ili dobavljač koji ne bi bio prihvatljiv.

(c) Ostali razlozi kojima se može opravdati snabdijevanje iz jednog izvora će uključiti:

• kada nema odziva na obavijest ili poziv za ponude. Ovo, ipak, može ukazivati na mogući problem u pogledu specifikacija koje možda mogu obeshrabriti ponuđače zato što su isuviše komplikovane, nejasne ili neodređene.

• slučajevi ekstremne hitnosti također se mogu koristiti za opravdanje snabdijevanja iz jednog izvora, ali je važno da se ugovorni organ uvjeri da je hitnost realna, a ne samo pitanje nedostatka planiranja koje se tiče korisnika proizvoda ili usluge;


30

• malu dopunu – bilo vremena ili količine - za ugovor koji je osvojen u nadmetanju i gdje provođenje novog tendera za malo povećanje ne bi bilo ekonomično;

• naknadni građevinski radovi pod uslovima sličnim onima gore navedenim; i

• razvoj prototipa, ili slično istraživanje i eksperimenti. 3.2.7 Pregovarački postupci 3.2.7.1 Potreba da se koristi tehnički i intelektualni kapacitet dobavljača Većina režima za nabavku priznaje da će ugovorni organi povremeno trebati da koriste tehničke i intelektualne kapacitete poslovne zajednice u definiranju najboljeg pristupa za ispunjenje određene potrebe. Ovo je osobito tačno za nabavku roba ili usluga u oblastima koje se brzo razvijaju kao što informacijske tehnologije, oprema za vojnu odbranu, sistemi zaštite okoliša i razne vrste intelektualnih i konsultantskih usluga. . 3.2.7.2 Opravdanje za izuzeće od otvorenog postupka Pristup izuzeća od otvorenog postupka se u ovim situacijama opravdava:

• nedostatkom općenito dostupnog znanja o stanju u nekoj struci u dotičnoj oblasti;

• potrebom da se kompenziraju ponuđači za to što su se trudili da prouče problem ugovornog organa, ulažući know-how pristup u pronalaženju i predlaganju pogodnog rješenja za taj problem;

• potrebom da se dozvoli element diskusije, a također i pregovoranje između ugovornog organa i ponuđača, nakon što se podnesu početne ponude.

3.2.7.3 Definicija "pregovaračkog postupka" Termin "pregovarački postupak" se koristi za opis onih situacija u kojima za ugovorni organ postoji opravdanje da odstupi od zvaničnog tenderskog postupka i umjesto toga izabere metod koji mu dopušta da: • uputi pozive za prijedloge od odabrane grupe ponuđača;

• vodi razgovore sa ponuđačima u vezi sa njihovim prijedlozima;

• uzme u obzir elemente takvih prijedloga u definiranju konačnih specifikacija; i

• pruži šanse ponuđačima sa tehnički prihvatljivim prijedlozima da daju “najpovoljniju i konačnu ponudu” koja se zasniva konačnoj specifikaciji.

3.2.7.4 Pristupi organizacija Pristupi glavnih organizacija uključenih u razvijanje zakonodavstva u oblasti nabavki i najbolje prakse sažeti su u sljedećim pasusima.


31

3.2.7.4.1 UNCITRAL UNCITRAL Model zakona podržava ideju korištenja “Zahtjeva za prijedloge” – pregovarački postupak kada:

"kada za ugovorni organ nije moguće da formulira detaljne specifikacije"

Model zakona posebno preporučuje postupak zahtjeva za prijedloge u nabavci usluga. Međutim, ne može se reći da su kriteriji za upotrebu ovog metoda, kao i njegovih tačnih procedura, ostvarili univerzalnu prihvaćenost. 3.2.7.4.2 Evropska unija U okruženju Evropske unije, upotreba pregovaračkih postupaka je strogo ograničena u slučajevima nabavke roba i radova, dok u slučaju nabavke usluga ima liberalniji tretman. Da bi se uzeli u obzir specijalni aspekti ove vrste nabavki, naročito za intelektualni tip usluga, Direktive o nabavci usluga prepoznaju potrebu za fleksibilnošću u nabavci usluga. Ovo prepoznavanje pokazuje se u tome što Direktive dijele usluge na dva dijela, koji su poznati kao Dio A (ili “Prioritetne”) usluge koje u potpunosti podliježu strogim mjerama Direktiva za nabavku usluga, i Dio B (ili “Ostale”) koje podliježu obavezi samo za korištenje standarda EU i obavijesti o dodjeli ugovora. 3.2.7.4.3 Izuzeće od primjene postupaka iz Direktiva Neke usluge se u potpunosti izuzimaju od primjene postupaka iz Direktiva. Postupci i Modul o ugovaranju usluga sadrže sve detalje u vezi sa uslugama koje su izuzete, te one koje se nalaze na listama Dio A i Dio B. 3.2.7.4.4 Izbor postupka nabavke Direktive EC o nabavci usluga daju veliku slobodu ugovornom organu u izboru postupka nabavke, čak i u slučaju kada se radi o Dio A uslugama. Dokle god se postupak započinje na osnovu objavljenog obavještenja, ograničeni postupak može se koristiti bez ikakvog posebnog opravdanja. 3.2.7.4.5 Kriteriji dodjele Kriteriji dodjele mogu spadati u onu grupu koja u obzir uzima tehničku vrijednost, estetske i funkcionalne osobine i druge aspekte te vrste. 3.2.7.5 Međunarodne finansijske institucije 3.2.7.5.1 Svjetska banka U kontekstu zajmova i grantova od međunarodnih finansijskih agencija, u nabavci usluga također se slijede postupci koji se razlikuju od onih za nabavku roba i radova. Svjetska banka ima u potpunosti različit skup postupaka za izbor konsultanata, koji je predočen u letku pod naslovom:

"Odabir i angažovanje konsultanata od strane zajmoprimalaca Svjetske banke” (januar, 1997.godine).


32

Banka smatra da razmatranje kvaliteta treba biti najvažniji faktor u izboru konsultanata, a cijene se obično kreću od 10 do 20%, ili do 30% kod jednostavnih i rutinskih zadataka ("QCBS" –Metoda odabira na osnovu kvaliteta i troška). Za složene zadatke ne bi trebalo tražiti da se navode cijene u prvoj fazi, kada se razmatraju samo tehničke ponude. Konsultant sa najboljim rezultatima u ocjeni kvaliteta ("QBS" – Metoda odabira na osnovu kvaliteta) tada traži navođenje cijena. 3.2.7.5.2 Smjernice Svjetske banke Prema smjernicama Banke, kriteriji za odabir moraju se zasnivati na:

• na kompetentnosti i iskustvu kompanije;

• na sposobnosti osoblja da mu se dodijele zadaci;

• kvalitetu prijedloga; i

• na cijeni. 3.2.8 Postupci Svjetske banke i UNCITRAL-a 3.2.8.1 Svjetska banka Kao što je gore opisano, Svjetska banka se nalazi na prvoj liniji razvoja postupaka u nabavkama preko 50 godina. Smjernice za nabavke koje je izdala Banka sadrže set pravila za međunarodno nadmetanje koje su općeprihvaćene od strane drugih finansijskih insitucija i zemalja širom svijeta

POSTUPCI SVJETSKE BANKE

METODA KADA SE KORISTI GLAVNE ODLIKE

ICB (International Competitive Bidding) Međunarodno nadmetanje

Preko dogovorenih vrijednosnih razreda

Detaljno izložene u Smjernicama za nabavke i Standardnim tenderskim dokumentima

LIB (Limited International Bidding) Ograničeno međunarodno prikupljanje ponuda

Male vrijednosti Malo dobavljača Drugi izuzetni razlozi

ICB, osim oglašavanja

NCB (National Competitive Bidding) Državno nadmetanje

Pod O razredom, ako je državni zakon prihvatljiv za Banku

Državni zakon o nabavkama

Kupovina (međunarodna ili državna)

Standardne stavke, male vrijednosti

Kao zahtjev UNCITRAL-a za navođenje cijena

Direktno ugovaranje Kao UNCITRAL-ov jedan izvor snabdijevanja

Nema postupka

Vlastiti rad Za male i raštrkane radove Izvršenje od strane sopstvenog osoblja projektne agencije

Zahtjevi za prijedloge: a) QCBS metoda b) QBS metoda

Za konsultantske usluge Postupak dvije koverte: a) tehnička vrijednost prije cijene b) tehnički prijedlozi se prvi razmatraju a jedino se otvara finansijski prijedlog najboljeg kvaliteta


33

Napomena: Sporazumi Svjetske banke o zajmovima će odrediti vrijednost ugovora iznad kojih se moraju slijediti ICB postupci. Ti sporazumi će također odrediti ostale postupke prihvatljive pod okolnostima koje se odnose na prirodu i vrijednost ugovora. Odabir konsultanata odvija se po odvojenim procedurama

Evropska banka za rekonstrukciju i razvoj (EBRD) u svom dokumentu “Politike i pravila nabavki” obrazlaže skup postupaka za djelovanje javnog sektora, koja se, u suštini slažu sa onima Svjetske banke. 3.2.8.2 UNCITRAL Rad UNCITRAL-a na području javnih nabavki, također opisan u Modulu 1, dostigao je najvišu tačku izradom Modela Zakona o nabavci roba, gradnje i usluga.

POSTUPCI UNCITRAL-a

METOD KADA SE KORISTI GLAVNE ODLIKE

Tender Ukoliko drugi postupci nisu dozvoljeni

Poglavlje III (članovi 23-36)

Ograničeni tender Dostupno od nekoliko; mala vrijednost

Poglavlje III osim oglašavanja

Tenderska procedura u dvije faze

Izuzeci slični kao za EU pregovarački postupak

Faza /: Prijedlozi za ispunjavanje "otvorene" specifikacije- o tome se može pregovarati Faza //: Tenderi za jedan set specifikacija

Zahtjev za prijedloge Izuzeci slični kao za EU pregovarački postupak Također se koristi za robe po specijalnim odredbama u Poglavlju IV

"Obavještenje o mogućnosti za podnošenje prijedloga” Prvenstveno tehnički kriteriji i kriteriji kvaliteta Mogućnost za pregovaranje,nakon koje slijedi "BAFO" (najpovoljnija i konačna ponuda)

Konkurentski pregovori Izuzeci slični kao za EU pregovarački postupak

Konkurencija unutar "dovoljnog broja" Zasnovano na kompletnoj dokumentaciji Povjerljivi pregovori "BAFO" (najpovoljnija i konačna ponuda)

Zahtjev za navođenje cijena Mala vrijednost, standardne stavke

Traži se navođenje najmanje tri cijene Pojednostavljene specifikacije; nema tenderske dokumentacije Samo jedna cijena od svakog Dodjeljuje se ponudi s najnižom cijenom

Nabavka iz jednog izvora Samo jedan izvor je dostupan Hitna potreba Dopune u ugovoru Potreban prvobitni izvor Istraživanje -Državna sigurnost

Nema procedure


34

Napomen o UNCITRAL-ovim postupcima nabavke : u fusnoti za Model zakona naglašeno je da države ne mogu izabrati da ugrade sve gore navedene metode, već da u obzir uzmu Model kao nešto što im pruža “meni sa opcijama” sa kojeg će izabrati metode koje najviše odgovaraju nihovim potrebama, uvijek dajući prednost otvorenom tenderu. Svjetska banka općenito preporučuje da se ne koristi metoda konkurentskog pregovaranja opisanog od strane UNCITRAL-a.

3.3 Planiranje nabavki 3.3.1 Uvod Proces nabavki jeste imenovanje provajdera/pružaoca da zadovolji specifičnu potrebu uz dobijanje najbolje vrijednosti za rješenje u vidu novca. Počinje identifikacijom potrebe i planiranjem procesa, a nastavlja se sve dok robe ili usluge ne budu isporučene i izvršene na zadovoljavajući način. Prva faza svakog procesa jeste planiranje tog procesa tako da se predvide sve prepreke i plan postavi na pravi način kako bi se one prevazišle, tako da rezultat procesa zadovoljava potrebe svih uključenih strana. 3.3.2 Glavni akteri u nabavci Akteri koji imaju glavnu ulogu u nabavci su obično: o krajnji korisnik (ili klijent) • koji identificira i specificira potrebu; o nosilac budžeta • koji odobrava i finansira kupovinu; o kupac/službeno lice ovlašteno za

nabavke • koji zadovoljava potrebu korištenjem

najboljeg rješenja za nabavku koje je dozvoljeno prema važećim pravilima.

Bliska saradnja između svih aktera je bitna za ostvarivanje uspješne kupovine. 3.3.3 Predviđanje 3.3.3.1 Ciljevi postupka predviđanja Gdjegod je moguće, prije početka finansijske godine, ovlašteno lice za nabavke treba da zajedno sa ključnim klijentima i nosiocima bužeta (koji naravno, mogu biti isti ljudi), sačini pregled njihovih zahtjeva za narednu godinu. Glavni ciljevi takvog pregleda treba da identificiraju:

• mogućnosti za racionalizaciju zahtjeva i smanjenje nepotrebne raznolikosti u asortimanu korištenih proizvoda;

• opseg za konsolidaciju zahtjeva u ugovor s isporukama/količinama u opciji kupca ili okvirne sporazume;

• nove ili specijalne zahtjeve za koje će biti potrebno dodatno znanje o tržištu roba ili razgovori sa budućim dobavljačima;

• značajne promjene na nivoima zahtjeva za određene stavke koje su već obuhvaćene UN Development Business ili okvirnim sporazumima;

• zahtjevi koji će, zbog njihove vrijednosti, zahtijevati upotrebu zakonski definiranog postupka nabavke.


35

3.3.3.2 Redovni pregledi Iako je početak finansijske godine važan period za takav pregled, može biti neophodno da se pregledi provode redovno tokom godine. 3.3.3.3 Izrada plana nabavki Sveobuhvatni plan nabavki za odjel, ili za pojedinačne projekte, trebaće podijeliti projekat na pojedinačne pakete nabavki i osigurati da se svi paketi završe do odgovarajućeg krajnjeg roka. Za izradu plana nabavki za pojedinačni paket nabavki biće potrebno sljedeće:

• Tačan opis količine i kvaliteta zahtijeva, te zahtjeve u vezi sa isporukom;

• Istraživanje tržišta kako bi se odredilo polje djelovanja konkurencije, uključujući postojanje pogodnih dobavljača;

• Odlučivanje o strategiji nabavki;

• Priprema tenderske dokumentacije: tehničke specifikacije, kriteriji za ocjenu, zahtjevi za kvalifikaciju;

• Samo provođenje procesa nabavki: obavještavanje, distribucija tenderske dokumentacije, ocjena ponuda, dodjela ugovora (jednog ili više), vođenje ugovora.

3.3.3.4 Preliminarni koraci Do trenutka kada se započne formalni postupak, nosioci budžeta možda već budu dobili priličnu pomoć od ovlaštenog lica za nabavke i već budu poduzeli neke ključne korake. On ili ona su:

• Identificirali i specificirali potrebu;

• Procijenili troškove;

• Pripremili poslovni slučaj sa izloženim troškovima i koristi od projekta;

• Su odobrili potrošnju sredstava. 3.3.3.5 Projektni odbor U nekim slučajevima osnovaće se zvanični odbor ili radna grupa kako bi upravljali procesom. Ovlašteno lice za nabavke treba biti uključeno od najranijih faza kako bi pružilo savjete o, inter alia, strategiji, vremenskim rokovima, tenderskoj dokumentaciji i ugovoru s dobavljačem. 3.3.4. Davanje obavještenja unaprijed 3.3.4.1 Zakonodavni zahtjevi Zakonodavstvo u oblasti nabavki pod kojim zemlja provodi operacije, obično traži da se obavještenja o zahtjevima daju unaprijed. Direktive Evropske zajednice predviđaju sistem Prethodnog obavještenja o nabavci (PIN) koje se mora izdati na početku finansijske godine za robe i usluge i za svaki projekat radova, i mora se obezbijediti primjer plana za PIN. Svjetska banka zahtijeva da se opće obavještenje o nabavci objavi najmanje osam sedmica prije nego što se distribuiraju bilo kakvi tenderski ili predkvalifikacijski dokumenti.


36

3.3.4.2 Usluge informiranja Većina međunarodnih finansijskih institucija i vlada imaju usluge informiranja koje su namijenjene širenju informacija o sveukupnim planovima nabavki i mogućnostima za dostavljanje ponuda. Naprimjer, Vlada Ujedinjenog Kraljevstva mjesečno objavljuje (uz dopune koje se rade svake dvije sedmice) dokument pod nazivom Mogućnosti koje daje vlada u kojem se istovremeno daju sve obavijesti o ugovoru koje su objavljene u Službenom glasniku EU. Također su dati i oglasi za nabavke za koje može biti korisno oglašavanje u većem obimu, iako za njih nije potrebno da budu objavljene u Službenom glasniku. U istu svrhu, međunarodne agencije kao što je Svjetska banka, Regionalne razvojne banke i Evropske banka za rekonstrukciju i razvoj koriste UN Development Business – UN Razvoj poslovanja, “ dvosedmični vodič za mogućnosti konsultacija, ugovaranja i dobavljanja širom svijeta.” 3.3.4.3 Ostala sredstva oglašavanja Trgovinske publikacije, finansijski časopisi, lokalne i državne novine su također izvori oglašavanja. Ipak, treba napomenuti da, pod Direktivama EU, nije dozvoljeno objaviti zahtjev u državnim novinama ili nekom drugom mediju prije nego što se obavijest pošalje na objavu u Službenom glasniku EU. 3.3.5 Preliminarne faze 3.3.5.1 Glavni zahtjev U preliminarnim fazama najvažnije je:

(a) ne obavezivati se ni na koji način, ne davati ikakva obećanja ili jamstvo dobavljaču u pogledu bilo kojeg aspekta nabavke, mora se jasno staviti do znanja svakom dobavljaču o kojem se rade preliminarna ispitivanja, da je ovo bez obavezivanja i da on ne mora nužno biti pozvan na tender ako i kada za to bude vrijeme;

(b) ne dozvoliti nijednom dobavljaču da pruži pomoć u preliminarnom radu do te mjere da to sprječava pravednu konkurenciju.

3.3.5.2 Zahtjev za kupovinu U mnogim sistemima nabavki koristi se obrazac Zahtjeva za kupovinu (Request to purchase -RTP) da bi se zvanično započeo proces nabavke. Od korisničkih organizacija može se zahtijevati da jedinici za nabavku pribave uzorke potpisa onih koji su ovlašteni za odobrenje zahtjeva za kupovinu (RTP), tako da se može uraditi provjera kako bi se osigurala odobrenja bona fide. Ako se nosilac budžeta bude konsultirao sa ovlaštenim licem za nabavku u toku preliminarne faze, onda će to lice već biti upoznato sa svim ili nekim aspektima potreba koje obuhvaća RTP; ali će nabavka obično biti nešto što je sasvim novo za ovlašteno lice za nabavku. Po prijemu zahtjeva za kupovinu, ovlašteno lice za nabavku treba da provjeri da:

• su date sve potrebne informacije; i

• da je finansijsko ovlaštenje dato od strane ovlaštene osobe.


37

3.3.5.3 Prva razmatranja Prva razmatranja lica ovlaštenog za nabavku biti će:

• da li nosilac budžeta potvrdio da je odobreno odgovarajuće finansijsko ovlaštenje;

• da li je jasno šta se želi (npr. da li je specifikacija pogodna da se s njom iziđe na tržište?);

• da je specifikacija u najvećoj mogućoj mjeri specifikacija izvršenja posla, te da ne sadrži nepotrebne detalje, čime ograničava konkurenciju;

• da li je jasno ko je klijent i gdje i kada zahtjev treba biti sporučen;

• da li se potreba može zadovoljiti iz postojeće zalihe ili kroz postojeće okvirne sporazume ili ugovore s isporukama/količinama u opciji kupca;

• koji zakonski zahtjevi u primjenjivi kod pojedine nabavke;

• da se slijedi postupak nabavke;

• potencijalni dobavljači i kakvo će istraživanje tržišta biti neophodno;

• da obavijesti nosioca budžeta o bilo kakvim mogućim vremenskim ograničenjima mogu štetno uticati na izvršenje nabavke i navede operativne i budžetske probleme.


38

4. Pogled na europske integracije i konstitutivne principe prava Europske Zajednice – Pravo unutrašnjeg tržišta EZ6 4.1 Uvod Europska unija (EU) je međuvladina i nadnacionalna unija 25 europskih zemalja7, znanih kao zemlje-članice. Europska unija je pod tim imenom osnovana 1992., Sporazumom o Europskoj uniji (Mastrihtski sporazum). Aktivnosti Europske unije pokrivaju različita područja javne politike, od zdravstvene i ekonomske politike do spoljnjih poslova i odbrane. Ključne aktivnosti EU su uspostavljanje i upravljanje jedinstvenog zajedničkog tržišta koje obuhvata carinsku uniju, jedinstvenu valutu – euro (usvojen u 12 od 25 zemalja članica), zajedničku poljoprivrednu politiku (CAP), zajedničku trgovinsku politiku, politiku transporta i zajedničku ribolovnu politiku.

Europska unija ima takozvanu stupnu strukturu. Oslanja se na tri stupa:

1. Europska zajednica i Euratom - ovaj stup pokriva jedinstveno tržište, carinsku uniju i gore pomenute politike.

2. zajednička spoljna i sigurnosna politika (CFSP),

3. saradnja u unutrašnjim poslovima i pravosuđu (PJCC). 4.2 Historija europske integracije8 4.2.1 Pravne osnove • Sporazum o europskoj zajednici za ugalj i čelik (ECSC), ili Pariški Sporazum, je

potpisan 18. aprila 1951. i stupio je na snagu 25. jula 1952. Po prvi put, grupa zemalja se složila da će raditi na integraciji. Sporazum je omogućio polaganje temelja Zajednice uspostavljanjem 'Najvišeg Organa', Parlamentarne skupštine, Vijeća ministara, Suda pravde i Savjetodavnog odbora.

• Sporazumi Europske Ekonomske Zajednice (EEC) i Europske zajednice za nuklearnu energiju (EAEC, inače poznat kao 'Euratom'), ili Rimski sporazumi, su potpisani 25. marta 1957. a na snagu su stupili 1. januara 1958. iako je EAEC Sporazum zaključen na 50 godina (Čl. 97.), Rimski Sporazumi su zaključeni na 'neodređen period' (Čl. 240. Sporazuma EEC i čl. 208. EAEC Sporazuma), što im daje skoro ustavni karakter.

• Šest zemalja osnivača su bile Belgija, Francuska, Njemačka, Italija, Luksemburg i Holandija.

6 Zasnovano na “Fact sheets on the European Union” Europskog Parlamenta, 2004. i “Collection of European Court of Justice judgments on public procurement” pripremljene od strane EUPPP tima. 7 Nakon uvećavanja iz 2004-te; još dvije zemlje – Rumunija i Bugarska čekaju na pristupanje u 2007-oj. 8 Zasnovano na “Fact sheets…”


39

4.2.2 Ciljevi • Izrečene namjere osnivača ECSC su bile da bi to trebala biti tek prva faza ka

'Europskoj Federaciji'. Zajedničko tržište uglja i čelika je trebalo biti eksperiment koji bi postepeno mogao biti proširen na ostale ekonomske sfere, kuliminirajući u 'političkoj' Europi.

• Cilj Europske Ekonomske Zajednice je bio uspostaviti zajedničko tržište zasnovano na četiri slobode kretanja roba, ljudi, kapitala i usluga, i postepeno sticanje ekonomskih politika.

• Cilj Euratoma je bio koordiniranje istraživačkih programa za mirnodopsku upotrebu nuklearne energije, koja se već praktikuje ili je u pripremi u Zemljama članicama.

• Preambule tri Sporazuma otkrivaju jedinstvo svrhe koje se krije iza nastanka Zajednice, naročito, ubjeđenje da zemlje Europe moraju raditi zajedno kako bi izgradile zajedničku budućnost jer će im samo to omogućiti da kontroliraju svoju budućnost.

4.2.3 Glavni principi

Europske zajednice (ECSC, EEC i Euratom) su nastale iz postepenog procesa razmišljanja o Europi, ideji blisko povezanoj sa dešavanjima koja su rasparčavala kontinent. U osvit Drugog svjetskog rata, velike industrije, naročito industrija čelika, su trebale reorganizaciju. Budućnost Europe, ugrožena sukobom istoka i zapada, leži u franko-germanskom pomirenju.

1. Apel Roberta Schumana, francuskog ministra spoljnih poslova, od 9. maja 1950., se može smatrati za početnu tačku Zajednice. U to vrijeme, izbor uglja i čelika je bio krajnje simboličan: ranih 1950-ih ugalj i čelik su i dalje smatrani za vitalne industrije, osnovu državne moći. Pored jasnih ekonomskih dobrobiti koje je trebalo donijeti, udruživanje francuskih i njemačkih resursa je označilo kraj antagonizma između ove dvije zemlje. Devetog maja 1950. Robert Schuman je izjavio: 'Europa se neće izgraditi za jedan dan niti kao dio nekog velikog plana; izgradiće se kroz praktična ostvarenja koja prije svega stvaraju pojam zajedničke svrhe'. Na osnovu ovog principa su Francuska, Italija, Njemačka i zemlje Beneluxa potpisale Pariški Sporazum, čije su glavne tačke bile:

(a) slobodno kretanje proizvoda i slobodan pristup izvorima proizvodnje;

(b) stalni nadzor tržišta kako bi se izbjegli poremećaji koji bi mogli dovesti do uvođenja proizvodnih kvota;

(c) poštovanje pravila natjecanja i transparentnosti cijena;

(d) podrška modernizaciji i preobraženju sektora uglja i čelika.

2. Napori da se, nakon propasti EDC-a, ponovo oživi proces europske integracije su uzeli oblik posebnih prijedloga na Mesinskoj konferenciji ( u junu 1955.) po pitanju carinske unije i nuklearne energije. Kuliminirali su potpisivanjem EEC i EAEC Sporazuma.

(a) Odredbe EEC Sporazuma su obuhvatale:

• Ukidanje carinskih dadžbina među Zemljama članicama;

• Uspostavljanje spoljne Zajedničke Carinske Tarife;

• Uvođenje zajedničke politike za poljoprivredu i transport;

• Stvaranje Europskog Socijalnog Fonda;

• Osnivanje Europske Investicione Banke;

• Razvoj prisnijh odnosa među Zemljama članicama.


40

(b) Sa ciljem ostvarivanja ovih ciljeva, u Sporazumu EEC su iznešeni vodeći principi i definiran je okvir za legislativne aktivnosti institucija Zajednice. One su uključivale zajedničke politike: zajedničku poljoprivrednu politiku (članovi 38. do 43.), politiku transporta (članovi 74. i 75.) i zajedničku komercijalnu politiku (članovi 110. do 113.).

Zajedničko tržište je trebalo omogućiti slobodno kretanje roba i mobilnost faktora proizvodnje (slobodno kretanje radnika i firmi, slobodu pružanja usluga i slobodno kretanje kapitala).

(c) U Sporazumu Euratom su iznešeni krajnje ambiciozni ciljevi, uključujući i 'brzo uspostavljanje i rast nuklearnih industrija'. Međutim, zbog kompleksne i delikatne prirode nuklearnog sektora, koji se tiče vitalnih interesa Zemalja članica (odbrana i nacionalna samostalnost) Euratom Sporazum je morao smanjiti svoje ambicije.

3. Sporazum o određenim zajedničkim institucijama, koji je potpisan i stavljen na snagu u isto vrijeme kao i Rimski sporazumi, navodi da bi Parlament i Sud pravde bili zajedničke institucije. Jedino je bilo preostalo da se uredi broj 'izvršnih' lica, i time je 9. aprila 1965. sporazum dovršio unifikaciju institucija. Od tada ka ovamo, EEC je postala prominentnija od ECSC i EAEC (sektorske Zajednice). Predstavljala je trijumf za opće svrhe i institucije EEC nad dvije uporedno postojeće sektorske organizacije.

4.2.4 Uvećavanje Zajednica je u međuvremenu rasla. UK se pridružila 1-og januara 1973., zajedno sa Danskom i Irskom; norvežani su na referendumu glasali protiv pristupanja. Grčka je postala članica 1981.; Portugal i Španija su se pridružili 1986. Tokom 1995. priključile su se još tri zemje: Švedska, Austrija i Finska. Godine 2004. Europska unija se uvećala pridruživanjem 10 novih zemalja: Kipar, Češka Republika, Estonija, Mađarska, Latvija, Litvanija, Malta, Poljska, Slovačka i Slovenija. Bugarska i Rumunija će se pridružiti 2007. ili 2008. a Turska i Hrvatska su trenutno u pregovorima oko članstva. 4.3 Struktura Unije9 Europska unija je zasnovana na Europskim zajednicama i podržana je politikama i oblicima saradnje koji su obezbijeđeni Sporazmom o Europskoj uniji. Ima jedistvenu institucijsku strukturu koja sadrži Europski savjet, Europski parlament, Vijeće, Komisiju, Sud pravde i Revizorski sud. Zadatak Europskog savjeta je da definira opće političke smjernice. Parlament, Vijeće, Komisija Sud pravde i Revizorski sud (striktno govoreći jedine institucije Zajednice) upražnjavaju svoje ovlasti u skladu sa Sporazumima. Vijeću, Komisiji i Parlamentu pomažu Privredni i Socijalni Komitet i Regionalni Komitet, od kojih oba imaju savjetodavne ovlasti. Europski sistem centralnih banaka, europska centralna banka i europska investiciona banka su postavljene po odredbama Sporazuma.

9 Zasnovano na “Fact sheets…”


41

4.4 Snage Unije10 Unija se obično opisuje kao zasnovana na tri stuba.

• Prvi stub sadrži Europske Zajednice, pružajući okvir unutar kojeg Zemlje članice, kroz institucije Zajednice, mogu praktikovati svoju suverenost u poljima pokrivenim Sporazumima.

• Drugi stub je zajednička spoljna i sigurnosna politika iznešena u Poglavlju V Sporazuma Europske unije.

• Treći stub je sudska i policijska saradnja po kriminalnim pitanjima iznešena u Poglavlju VI Sporazuma Europske unije.

Poglavlja V i VI se bave međudržavnom saradnjom zasnovanom na zajedničkim institucijama, sa određenim nadnacionalnim karakteristikama poput prateće Komisije i savjetodavnog Parlamenta. (a) Europska zajednica (prvi stub) Zadatak Zajednice je da unutar Zajednice promovira harmoničan, uravnotežen i održiv razvoj ekonomskih aktivnosti, visok nivo zaposlenosti i socijalne zaštite, jednakost polova, održiv rast bez inflacije, visok nivo kompetitivnosti i ujednačenost ekonomije, visok nivo zaštite okoliša, porast u životnom standardu i kvalitetu života, ekonomska i socijalna kohezija i solidarnost među Zemljama članicama. Zajednica teži ovim ciljevima, u skladu sa svojim mogućnostima, tako što uspostavlja zajedničko tržište i za to vezane mjere navedene u članu 3. Sporazuma EZ kao i pokretanjem ekonomske i jednovalutne politike iz člana 4. Aktivnosti Zajednice moraju poštovati princip proporcionalnosti i, u poljima koja ne spadaju u njegovu posebnu nadležnost, princip subsidiarnosti (član 5 EZ). (b) Zajednička spoljna i sigurnosna politika (CFSP) (drugi stub) Unija ima zadatak da, pomoću međuvladinih metoda, definira i implementira zajedničku spoljnu i sigurnosnu politiku. U duhu lojalnosti i uzajamne solidarnosti, Zemlje članice moraju aktivno i bezrezervno podržavati ovu politiku. Njeni zadaci su:

i) da štiti zajedničke vrijednosti, fundamentalne interese, nezavisnost i integritet Unije, u skladu sa principima Povelje Ujedinjenih nacija;

ii) da na sve načine ojača bezbjednost Unije;

iii) da očuva mir i pojača nacionalnu sigurnost u skladu sa principima Povelje Ujedinjenih nacija kao i principima Helsinškog Finalnog zakona i ciljevima Pariške Povelje, uključujući principe koji se odnose na spoljne granice;

iv) da promovira međunarodnu saradnju;

v) da razvije i ujedini demokratiju i vladavinu prava, i poštovanje ljudskih prava i osnovnih sloboda.

10 Zasnovano na “Fact sheets…”


42

(c) sudska i policijska saradnja po kriminalnim pitanjima (JPCC) (treći stub) Zadatak Unije je da razvije zajedničko djelovanje u ovim poljima pomoću međuvladinih metoda kako bi se građanima pružio visok nivo sigurnosti na polju slobode, bezbjednosti i pravde.

i) Pokriva slijedeća polja:

ii) pravila i sprovođenje kontrole prelaska spoljnjih granica Zajednice;

iii) borba protiv terorizma, teških prestupa, krijumčarenja droge i međunarodne pronevjere;

iv) sudska saradnja po kriminalnim i civilnim pitanjima;

v) stvaranje Europskog policijskog ureda (Europol) sa sistemom razmjene informacija između državnih policijskih snaga;

vi) borba protiv nedozvoljene imigracije;

vii) zajednička politika azila. 4.5 Izvori i prava Zajednice i polje djelovanja11 4.5.1 Uvod Termin “Pravo Zajednice” obuhvata pravila utkana u Sporazum EZ i zakone usvojene na njegovoj osnovi, onako kako se ona primjenjuju i tumače od strane državnih sudova i ESP. Pravo Zajednice je nadređeno domaćem pravu zemalja članica12. Ovo pravilo je bilo izvedeno od strane samog Europskog Suda pravde (ESP) iz posebne prirode pravnog poretka Zajednice. Sudeći po ESP, ukoliko dejstvo prava Zajednice varira od jedne do druge zemlje članice, to može ugroziti postizanje ciljeva navedenih u članu 10. Sporazuma.

Postoje sledeći izvori prava Zajednice:

- primarna legilsativa: sporazumi na kojima se zasniva Europska Zajednica, Euratom i EU, sporazumi koji dopunjavaju te sporazume13 i sporazumi o pristupu,

- sekundarna legislativa: propisi14, direktive15, odluke16, preporuke i mišljenja17 stvorene od strane institucija Unije u skladu sa sporazumima,

- odluke Europskog Suda pravde i Prvostepenog suda.

Pod stubovima 2 i 3 se usvajaju razni zakoni.

11 Zasnovano na “Fact sheets…” i “Collection…” 12 Vidi presudu Europskog Suda pravde u slučaju 6/64 Costa v. Enel. 13 Poput na primjer Amsterdamskog Sporazuma (1997) ili Sporazuma iz Nice (2001). 14 Propisi su u potpunosti obavezujući i direktno primjenjivi u svim zemljama članicama (član 249. Sporazuma EZ). 15 Direktive su obavezujuće kako bi se postigao rezultat u svakoj zemlji članici na koje se odnose (Član 249 Sporazuma EZ); one trebaju biti transponirane u pravno uređenje zemalja članica (Član 249 Sporazuma EZ). 16 Odluke su obavezujuće za zemlje članice i pojedinca na koje se odnose (Član 249. Sporazuma EZ) 17 Preporuke i mišljenja nisu pravno obavezujuće (član 249. Sporazuma EZ).


43

Oblici djelovanja Zajednice po članu 249 Sporazuma EZ (ECT) su propisi, direktive, odluke, preporuke i mišljenja. To su nezavisni pravni instrumenti prava Zajednice, koji nisu u vezi sa pravnim instrumentima države. Ove pravne akcije sa pravnim dejstvom mogu poduzeti relevantne institucije jedino ako su za to ovlaštene odredbom Sporazuma (princip dodjele ovlaštenja). Individualno pravno djelovanje (sa izuzetkom preporuka i mišljenja, koji nemaju obavezujuću snagu) mora biti zasnovano na konkretnim odredbama Sporazuma (uključujući tzv. implicitna ovlaštenja). Ukoliko dotično ovlaštenje nije navedeno u Sporazumu, u određenim okolnostima se može osloniti na subsidijarno pravilo iz člana 308. ECT koje se odnosi na nadležnost. Lista pravnih djelovanja iz člana 249. nije potpuna; postoje, pored toga, razni oblici djelovanja, poput rezolucija, deklaracija, organizacijskih i unutrašnjih djelovanja, naimenovanja, čija struktura i pravni učinci proizilaze iz zasebnih odredbi Sporazuma ili sveukupnog konteksta prava otjelotvorenog Sporazumom. Dalje, pravni karakter mjere poduzete od strane institucije Zajednice ne zavisi od zvanične određenosti već od njenog predmeta i materijalnog sadržaja. Bijele knjige, zelene knjige i programi djelovanja su također značajni kao prethodnice usvajanju pravnih akata. Oko njih se obično slažu institucije Zajednice kao vid promoviranja dugoročnih ciljeva (npr. Bijela Knjiga o jedinstvenom tržištu). 4.5.2 Razni pravni akti po sekundarnom pravu Zajednice - Propisi Oni imaju opću primjenu, u potpunosti su obavezujući i direktno su primjenjivi u svim Zemljama članicama. Kao 'zakoni Zajednice' propisi se u potpunosti moraju poštovati od strane onih na koje se odnose (privatna lica, Zemlje članice, institucije Zajednice). Propisi se direktno primjenjuju u svim Zemljama članicam, bez potrebe da ih preuredi zakon države, na osnovu toga što su objavljene u Službenom glasniku Europske zajednice. Propisi služe da osiguraju jednoobraznu primjenu prava Zajednice u svim Zemljama članicama. U isto vrijeme, propisi se direktno primjenjuju u svim Zemljama članicama, nezahtijevajući da ih preuredi zakon te države, na osnovu toga što su objavljeni u Službenom glasniku Europske zajednice. Propisi osiguravaju jednoobraznu primjenu prava Zajednice u svim Zemljama članicama. U isto vrijeme, sprječavaju primjenu državnih pravila čija suština nije kompatibilna sa sa njihovom regulatornom svrhom. Državni zakoni, propisi i administrativne odredbe su dopustive samo u onoj mjeri u kojoj je navedeno u propisima ili je na neki drugi način neophodno za njihovu uspješnu implementaciju. Implementirajuće odredbe države ne moraju dopunjavati ili pojačavati polje i snagu djelovanja propisa (član 10. ECT). - Direktive One su obavezujuće, po rezultatu koji se namjerava postići, za Zemlje članice na koje se odnose. Međutim, tim Zemljama članicama je ostavljen izbor vida i načina postizanja svojih ciljeva. Direktive se mogu odnositi na pojedinačne zemlje, na nekoliko ili na sve Zemlje članice. Kako bi se osiguralo da će ciljevi navedeni u direktivama postati primjenjivi za pojedinačne građane, potreban je akt o transpoziciji državnih pravnih zvaničnika, čime se državno pravo prilagođava ciljevima navedenim u direktivama. Kada se direktiva uvrsti u državno pravo, pojedinačnim građanima su pravnim aktom data prava i obaveze. Kako su Zemlje članice obavezane samo ciljevima navedenim u direktivama, posjeduju izvjesnu diskreciju u preoblikovanju direktiva u državno pravo, uzimajući u obzir specifične okolnosti te države. Transpozicija mora biti izvedena u periodu naznačenom u direktivi. Prilikom transpozicije direktiva, Zemlje članice moraju odabrati najpogodnije forme kako bi se osigurala djelotvornost prava Zajednice (član 10. Sporazuma EZ, 'effet utile' ). Direktive moraju biti transponirane u obavezujućem obliku državne legislative koji ispunjava zahtijeve pravne sigurnosti i pravne jasnoće i koji uspostavlja pravni položaj pojedinca u kojem je moguće poduzeti akcije. Legislativa koja je prilagođena direktivama EZ ne mora naknadno


44

biti izmijenjena na način koji bi je doveo u suprotnost sa ciljevima tih direktiva ('blokirajući' efekat direktiva). U principu, direktive nisu direktno primjenjive. Međutim, Europski Sud pravde je donio odluku da zasebne odredbe direktive mogu, u izuzetnim slučajevima, biti direktno primjenjive u Zemlji članici bez prethodnog akta o transpoziciji od strane te Zemlje članice, ukoliko su zadovoljeni sledeći uslovi:

• rok za transpoziciju je istekao i direktiva još nije transponirana ili je neadekvatno transponirana,

• odredbe direktive su imperativne i dovoljno precizne,

• odredbe direktive pružaju prava pojedincima.

Ukoliko su ovi uslovi zadovoljeni, pojednici se mogu pozivati na odredbe direktive pred svim agencijama u kojima je na snazi državna vlast. To su agencije i ustanove podređene državi ili za koje država nosi prava koja prevazilaze prava proistekla iz zakona o odnosima između privatnih lica (odluka Suda od 22. juna 1989. u slučaju 103/88 Fratelli Costanzo). Jurisprudencija je uglavnom opravdana na osnovu 'effet utile' . Ali čak i kada dotična odredba ne teži pružiti bilo kakva prava pojedincu, trenutna jurisprudencija Suda kaže da organi Zemlje članice imaju pravnu obavezu da se povinuju netransponiranoj direktivi. Ova jurisprudencija je uglavnom opravdana na osnovu 'effet utile', kažnjavanja kršenja Sporazuma i pravne zaštite. Sa druge strane, pojedinac se ne mora direktno pozivati na direktni efekat netransponirane direktive protiv drugog pojedinca ('horizintalni efekat'), (jurisprudencija, vidi Faccini Dori [1994] ECR I-3325 et seq. tačka 25).

Sudeći po jurisprudenciji Suda (slučaj 'Francovich', [1991] ECR I-5357 et seq., Faccini Dori op, cit., tačka 27. et seq.), građanin ima pravo tražiti odštetu od Zemlje članice koja nije transponirala direktivu, ili je to neadekvatno učinila, i to kada:

• je svrha direktive da pruži prava pojedincima,

• suština prava može biti utvrđena na osnovu direktive,

• postoji uzročna veza između neispunjavanja dužnosti da se direktiva transponira i gubitka koji snosi pojedinac.

Tada nije potrebna krivica Zemlje članice da bi se utvrdila pravna odgovornost. Ukoliko Zemlja članica ima diskreciju na transpoziciju zakona, i neispunjavanje dužnosti mora, pored tri iznad navedena kriterija, biti posmatrano kao defektna ili nepostojeća transpozicija: to mora biti suštinski istinito i evidentno (Brasserie du Pêcheur v. Factortame presuda od 5. marta 1996., slučajevi 46/93 i 48/93, ECR I-1029). - Odluke Odluke su u potpunosti obavezujuće za one na koje se odnose. To mogu biti Zemlje članice ili fizička ili pravna lica. Odluke služe za reguliranje konkretnih okolnosti vis-à-vis tačno određenih organa na koje se odluke u nekom konkretnom slučaju odnose. Poput direktiva, odluke mogu sadržati obavezu Zemlje članice da građanima pojedincima dodijeli povoljniji pravni položaj. U tom slučaju, kao i kod direktiva, potreban je akt o transpoziciji od strane dotične Zemlje članice, kao osnova za potraživanja od strane pojedinaca. Odluke mogu biti direktno primjenjive pod istim preduslovima kao i odredbe direktiva. - Preporuke i mišljenja Nemaju obavezujuću snagu, što znači da ne uspostavljaju nikakva prava ili obaveze onima na koje se odnose, ali pružaju smjernice za tumačenje i sadržaj prava Zajednice.


45

4.6 Principi i opće dopuna unutrašnjeg tržišta18 4.6.1 Pravne osnove Principi: članovi 3., 14. Sporazuma EZ (ECT);

Aproksimacija legislative: članovi 94. i 95. ECT. 4.6.2 Ciljevi 1. Zajedničko tržište stvoreno Rimskim Sporazumom 1958-e je imalo za svrhu da

eliminira trgovačke barijere između Zemalja članica sa ciljem da:

(a) poveća ekonomski prosperitet;

(b) doprinese ‘čak bližoj uniji naroda Europe’, kako su predviđali tvorci Sporazuma.

2. Nedostatak progresa je sredinom 1980-tih doveo do toga da Zajednica razmotri temeljniji pristup cilju uklanjanja trgovinskih barijera, sa djelotvornijim metodama: unutrašnje tržište. To je prvobitno bilo navedeno u proslavljenoj Bijeloj Knjizi Komisije iz juna 1985. i uvršteno je u Sporazum Jedinstvenim evropskim aktom iz 1986. Unutrašnje tržište je bilo:

(a) namjenjeno stvaranju ‘područja bez unutrašnjih granica u kojem je osigurano slobodno kretanje robe, ljudi, usluga i kapitala';

(b) praćeno promjenama u legislativnom sistemu Zajednice, zamišljenim da podstaknu usvajanje mjera potrebnih za njegovo zaokruživanje.

Svrha zajedničkog tržišta Zajedničko tržište, kao glavni cilj Rimskog sporazuma, je imalo svrhu da liberalizuje razmjene robe i usluga između Zemalja članica u što većoj mjeri pomoću:

(a) carinske unije, odnosno ukidanjem carinskih dadžbina između Zemalja članica i uspostavljanjem zajedničke spoljne tarife;

(b) eliminacije količinskih ograničenja (kvota) i mjera sa ekvivalentnim dejstvom, kako bi se osiguralo sasvim slobodno kretanje robe;

(c) slobodno kretanje ljudi, naročito zaposlenih ljudi, usluga i, u izvjesnoj mjeri, kapitala.

Jedan od osnovnih zadataka europske integracija je stvaranje unutrašnjeg tržišta “koje treba obuhvatati područje bez unutrašnjih granica u kojem je u skladu sa odredbama ovog Sporazuma omogućeno slobodno kretanje robe, ljudi usluga i kapitala (član 14. Sporazuma).”

Da bi se postigao taj zadatak bilo je neophodno liberalizovati razmjenu dobara i usluga uzmeđu Zemalja članica, pomoću:

- stvaranja carinske unije, odnosno ukidanje carinskih dadžbina između Zemalja članica i uspostavljanjem zajedničke spoljnje tarife;

- eliminacije količinskih ograničenja (kvota) i mjera sa ekvivalentnim dejstvom, kako bi se osiguralo sasvim slobodno kretanje robe;

- osiguravanjem slobodnog kretanja ljudi, usluga i kapitala.

18 Zasnovano na “Fact sheets…” i “Collection…”


46

Slobodno kretanje robe je zasnovano na slijedećim principima:

- roba sa porijeklom iz zemlje članice EU može biti izvezena iz te zemlje članice i biti uvezena u drugu zemlju članicu (član 29.19 i 28.20 Sporazuma),

- količinska ograničenja (poput kvota) na uvoz i izvoz su zabranjena pri trgovini između zemalja članica (član 28. Sporazuma),

- također su zabranjene mjere koje imaju jednak efekat kao i količinska ograničenja kao što su, na primjer, državna pravila po pitanju načina pakovanja ili etiketiranja (član 28. Sporazuma),

- roba proizvedena u bilo kojoj od zemalja članica treba biti u slobodnom opticaju diljem EU (princip uzajamnog prepoznavanja).

Sloboda osnivanja je istaknuta u članu 43.21 i seq. Sporazuma. U skladu sa ovom odredbom “treba zabraniti ograničenja slobode osnivanja za državljane na teritoriji druge zemlje članice”. Ova zabrana se odnosi i na “ograničenja na uspostavljanje agencija ogranaka ili podružnica od strane državljana bilo koje Zemlje članice osnovanih na teritoriji bilo koje Zemlje članice ”. Sloboda osnivanja obuhvata pravo da se poduzmu i praktikuju aktivnosti samozaposlene osobe kao i da se osnuju i vode poduzeća, a naročito kompanije ili firme pod uslovima navedenim za državljane te zemlje po zakonu zemlje gdje se takvo osnivanje izvodi, što je predmet odredbi poglavlja koje se odnosi na kapital. "Kompanije ili firme" su definirane u članu 48. Sporazuma kao kompanije ili firme osnovane pod građanskim ili privrednim pravom, uključujući kooperacije, i druga pravna lica vođena javnim ili privatnim zakonom, osim onih neprofitnih.

To u praksi znači da samozaposlena lica imaju pravo osnivanja posla u drugim zemljama članicama EU. Pravo osnivanja je raspoloživo kako fizičkim kicima građanima zemalja članica, tako i pravnim licima. Sloboda pružanja usluga je zasnovana na članu 49.22 i seq. član 49. navodu da “treba zabraniti ograničenja na slobodu pružanja usluga unutar Zajednice po pitanju državljana zemlje članice koji je osnovan u državi Zajednice nevezano za osobe kojima je usluga namijenjena”. U praksi se ovo odnosi na situacije u kojima pružalac usluga osnovan u zemlji x a koji ima državljanstvo bilo koje zemlje članice EU (ne obavezno zemlje x) pruža usluge u zemlji y i potom se vraća u zemlju x nakon što obavi posao. Sudeći po presudama Eurposkog Suda pravde sloboda pružanja usluga se ne primjenjuje na aktivnosti “čiji su relevantni elementni sadržani unutar jedne zemlje članice ”23 – drugim riječima, pružalac usluga koji ima državljanstvo zemlje x i koji pruža usluge u zemlji x se ne mora oslanjati na odredbe Sporazuma koje se odnose na slobodu pružanja usluga protiv organa zemlje x.

19 Član 31. u skladu sa ranijim nabrajanjem odredbi Sporazuma EZ. 20 Član 30. u skladu sa ranijim nabrajanjem odredbi Sporazuma EZ. 21 Član 52. u skladu sa ranijim nabrajanjem odredbi Sporazuma EZ. 22 Član 59. u skladu sa ranijim nabrajanjem odredbi Sporazuma EZ. 23 Za primjer vidi presudu u slučaju 52/79 “Debauve”.


47

5. Uvod u Direktive javnih nabavki EZ24 5.1. Direktive nabavki Europske zajednice Procedure Svjetske banke UNICITRAL Procedure Ovaj dio opisuje metode nabavki koje se koriste od strane Zemalja članica Europske unije za nabavke iznad definiranih finansijskih razreda. Postupci Sporazuma Svjetske trgovinske organizacije o javnim nabavkama su u velikoj mjeri zasnovane na EU procedurama. Također ukratko opisuje procedure koje koriste Svjetska banka i UNCITRAL. 5.1.1 OSNOVNI PRINCIPI DIREKTIVA JAVNIH NABAVKI EU

Osnovni principi direktiva javnih nabavki formulirani su u članu 2. Direktive 2004/18 (u članu 10. Direktive 2004/17 stoji identičan tekst).

“ugovorni organi se prema ekonomskim operaterima ponašaju jednako i nediskriminirajuće i djeluju na transparentan način. ”

Iako je ova rečenica dodata tekstu direktiva javnih nabavki 1997.25 godine, Evropski sud pravde je mnogo ranije razvio koncept osnovnih principa jednakog tretmana u postupcima javnih nabavki (C-243/89, Storebaelt, p. 11 i 3326).

Princip jednakog tretmana zahtijeva da se slučajevi koji se mogu porediti moraju tretirati jednako, a da se različite situacije ne smiju tretirati jednako, osim ako je takav tretman objektivno opravdan (spojeni slučajevi C-21/03 i C-34/03, Fabricom, p. 27).

U oblasti javnih nabavki ovaj princip zahtijeva jednak tretman za sve učesnike u postupku (kandidati i ponuđači) – u svim fazama postupka. Ugovorni organ mora ostati objektivan, pravedan i nepristrasan. Svi potencijalni ponuđači se moraju tretirati isto, svi moraju dobiti iste šanse za učešće u postupku javne nabavke kao i za potpisivanje ugovora. Svi oblici pristrasnosti i diskriminatornog ponašanja su strogo zabranjeni. Druga formulacija principa jednakog tretmana je princip nediskriminacije (niko ne bi trebao biti diskriminiran na osnovu državljanstva). Kako proizilazi direktno iz Sporazuma, princip jednakog tretmana (nediskriminacije) primjenjuje se na sve ugovore o javnim nabavkama (kao i na ugovore čija vrijednost ne prelazi vrijednosne razrede, koje ne pokrivaju direktive javnih nabavki EU).

Evropski sud pravde je često citirao principe jednakog tretmana i nediskriminacije kao osnovu za svoje presude.

• Odluka da ugovorni organ stupi u pregovore sa samo jednim ponuđačem na osnovu njegove neprihvatljive ponude i da promijeni kriterije za dodjelu ugovora tokom postupka da bi odgovarale tom ponuđaču, predstavljala je povredu principa jednakog tretmana (C-243/89, Storebaelt, p. 38 - 45);

24 Zasnovano na “Introduction to EU directives on public procurement” urađeno od strane EUPPP i “Training…”. 25 Direktiva Evropskog parlamenta i Vijeća 97/52/EC od 13. oktobra 1997. koja dodaje izmjene i dopune Direktivama 92/50/EEC, 93/36/EEC i 93/37/EEC u vezi sa koordiniranjem postupaka dodjele ugovora o javnoj nabavci usluga, radova i roba, koji uvode slijedeću odredbu: “Ugovorni organi osiguravaju da ne postoji diskriminacija među ponuđačima (ugovoračima)”. 26 Vidjeti presudu: “Po ovom pitanju bitno je primjetiti da iako ova direktiva ne pominje eksplicitno princip jednakog tretmana ponuđača, obavezna je primjena tog principa koja leži u samoj osnovi dikretive čija je svrha, u skladu sa devetim recitalom ove preambule, osiguranje efikasne konkurencije kada su u pitanju javni ugovori.” (p. 33)


48

• Objavljivanje obavještenja o ugovoru samo na državnom nivou, a ne objavljivanje tog obavještenja u Službenom glasniku (u slučaju ugovora iznad vrijednosnih razreda EU) diskriminira strane kompanije (C-16/98, Komisija v. Francuska, p. 110 - 111);

• Upotreba klasifikacije francuskih stručnih organizacija u tenderskoj dokumentaciji predstavljala je indirektnu diskriminaciju, stvarajući bolje uslove za francuske kompanije da podnesu svoje ponude u kratkim vremenskim rokovima (C-225/98, Komisija v. Francuska, p. 81 - 82);

• Primjenjujući kriterije tokom procesa ocjenjivanja ponuda, koji ranije nisu objavljeni u tenderskoj dokumentaciji, ugovorni organ krši principe transparentnosti, mogućnosti predviđanja rezultata spora i jednakosti ponuđača (C-19/00, SLAC Construction, p. 24);

• Princip jednakog tretmana spriječava kriterij za dodjelu ugovora javne nabavke po kojem ponuđačeva ponuda može biti favorizirano procjenjena samo ako je proizvod koji je predmet ponude dostupan za inspekciju od strane ugovornih organa u krugu od 300 km od sjedišta ugovornog organa(C-315/01, GAT, p. 69);

• Ako kriterij za dodjelu ugovora nije dovoljno jasno formuliran (kriterij za dodjelu ugovora koji nije popraćen zahtjevima koji dozvoljavaju da informacije koje podnesu ponuđači budu efikasno dokazane), zahtjevi za jednak tretman i transparentnost nisu zadovoljeni(C-448/01,EVN,p.51-52).

Princip transparentnosti u postupcima javnih nabavki zahtijeva dostupnost relevantnih informacija za sve zainteresirane stranke, dosljedno i pravovremeno, kroz pristupačan i rasprostanjen medij, bez ikakvih troškova ili o razumnom trošku. Evropski sud pravde je princip transparentnosti izveo iz principa jednakog tretmana (C-275/98, Unitron Scandinavia, p. 31).

Poštivanje principa transparentnosti se garantira odredbama koje obavezuju da se obavještenja o javnoj nabavci objave i da se o rezultatu postupka i donesenim odlukama informiraju učesnici. 5.2 Vrste ugovora na koje se primjenjuju direktive EU 5.2.1 Primjena Direktiva EZ Direktive EZ se primjenjuju na ugovore o nabavci roba, radova ili usluga. Primjenjuju se na sve ugovore iznad određenih pragova, osim kod Općih izuzetaka navedenih u slijedećem paragrafu. 5.2.2 Opći izuzeci (a) Direktive se ne primjenjuju na ugovore o nabavci roba, radova ili usluga koji su

klasificirani kao tajni, ili u slučajevima kada nabavka mora biti praćena posebnim sigurnosnim mjerama koje su pravni ili administrativni uslov u dotičnoj zemlji, ili kada se primjenom direktiva može kompromitovati zaštita državne sigurnosti zemlje.

(b) Takođe su izuzeti ugovori koji su dodijeljeni:

• pod međunarodnim dogovorom između Zemlje članice i zemlje van EU u kojoj se ugovori dodijeljuju drugačijim postupkom;

• međunarodnim dogovorom vezanim za stacioniranje trupa;

• postupkom međunarodne organizacije kao što je NATO.


49

5.2.3 Ugovori pokriveni Direktivom o nabavci roba (a) Svi ugovori o kupovini, lizingu, iznajmljivanju ili najamnoj klupovini uključujući

postavljanje/instalaciju robe. "Proizvodi" također podrazumijevaju električnu energiju, plin i vodu.

(b) Najam ili lizing opreme bez operatera se smatra za ugovor o nabavci robe; najam ili lizing robe sa operaterom se smatra za ugovor o nabavci usluga.

(c) Ugovori o nabavci softvera "sa police" se smatra za ugovor o nabavci robe. Međutim, ugovori o nabavci robe "po narudžbi" (ili "naručenog") softvera se smatraju za ugovore o nabavci usluga.

5.2.4 Ugovori pokriveni Direktivom o nabavci radova (a) Ugovori o nabavci radova su ugovori o obavljanju građevinskih radova ili civilnog

inženjeringa, ili projektovanje i izvođenje takvih radova. Direktiva o nabavci radova se primjenjuje na sve ugovore date u ime ugovornog organa, na primjerod strane odgovornog dobavljača.

(b) Kada je glavni dobavljač određen da obavi izvršenje radova u svoje ime, direktive EZ se neće odnositi na bilo kakve dodijeljene pod-ugovore.

(c) Direktive EZ također pokrivaju ugovore o koncesijama za javne radove. To su ugovori gdje se razmatranja ugovornog organa sastoje ili od prava na izvođenje radova ili od tog prava zajedno sa isplatom. Pod-ugovori dodijeljeni od strane koncesionara su predmet Direktive.

5.2.5 Ugovori pokriveni Direktivom o nabavci usluga (a) Direktiva o nabavci usluga EZ se primjenjuje na ugovore o javnim uslugama po kojoj

osoba ili organizacija je odabrana od strane ugovornog organa da pruži uslugu.

(b) Usluge se dijele u dvije kategorije za svrhe Direktive, Dio A ili "prioritetne" usluge i Dio B ili "ostale" usluge. Ova pod-podjela usluga u dva dijela je bila predviđena za tranzicijski period čime je puna snaga Direkltive o nabavci usluga ograničena na Dio A usluge jer odredbe ovih usluga omogućavaju ostvarivanje punog potencijala za realizaciju povećane prekogranične trgovine. Za Dio B usluga, nije neophodno objaviti prethodno obavještenje ili objave o ugovoru u Službenom glasniku Europske unije (SGEU) niti se povinovati sa popisanim procedurama EU tenderinga ili vremenskim ograničenjima. Jedina pravila za Dio B usluge su:

• Ugovori se moraju dodjeljivati pomoću pravila o tehničkim specifikacijama;

• Obavijest o dodjeli ugovora se mora izdati tokom 48 kalendarskih dana od dodjele ugovora;

• Moraju se čuvati potpuni izvještaji jer EU može tražiti izvještaj o dodjeli bilo kojeg ugovora za Dio B usluge.

(c) Određene usluge su izuzete iz Direktive. Slika 1. navodi listu izuzetih usluga kao i Dio A i Dio B usluge:


50

IZUZETE USLUGE DIO A (Prioritetne) USLUGE DIO B (Ostale) USLUGE 1. Ugovori o zaposlenju 1. Usluge održavanja i

popravke 1. Hotelske i restoranske

usluge 2. Ostvarivanje bilo

kakvoginteresa ili prava nad zemljom, zgradama i drugim objektima

2. Usluge kopnenog transporta (izuzev usluga željezničkog transporta), uključujući usluge transporta oklopnim vozilom, i kurirske usluge, izuzev transporta pošte

2. Usluge željezničkog transporta

3. Ostvarivanje, razvoj i produkcija materijala radio ili TV programa ili vremena emitovanja

3. Usluge avionskog transporta putnika i tereta, izuzev transporta pošte

3. Usluge plovidbenog transporta

4. Glasovna telefonija, telex, radiotelefonija, usluge pejdžinga ili satelitske usluge

4. Transport pošte kopnenim (osim željeznice) i vazdušnim putem

4. Podrška ili usluge pomoćnog transporta

5. Usluge arbitracije ili mirenja

5. Telekomunikacijske usluge (osim onih izuzetih pod stavkom 4)

5. Pravne usluge

6. Centralne bankovne usluge

6. Finansijske usluge 6. Usluge raspoređivanja uposlenika i potrebština

7. Finansijske usluge po pitanju izdavanja, kupovine, prodaje ili transfera osiguranja ili drugih finansijskih instrumenata

7. Usluge osiguranja 7. Usluge istrage i obezbjeđenja (izuzev usluga oklopnim vozilom)

8. Usluge istraživanja i razvoja gdje dobit ne ide isključivo ugovornom organu , ili nisu u potpnosti plaćene od strane ugovornog organa

8. Bankovne i investicione usluge (osim onih izzetih u stavci 7)

8. Usluge obrazovanja i usmjerenog obrazovanja

9. Ugovori sa organizacijom koja ima ekskluzivno pravo na pružanje dotičnih usluga na osnovu državnog zakona ili administrativne odredbe

9. Kompjuterske i za to vezane usluge

9. Zdravstvene i socijalne usluge

10. Usluge istraživanja i razvoja (osim onih izuzetih u stavci 8)

10. Rekreacijske, kulturne i sportske usluge

11. Usluge računovodstva, provjere i knjigovodstva

11. Razne sekretarske usluge

12. Usluge ispitivanja tržišta i javnog mijenja

12. Usluge agencija za naplatu dugovanja

13. Usluge menadžment konsaltinga (osim usluga arbitracije i mirenja)

13. Usluge specijalnog fotografiranja


51

IZUZETE USLUGE DIO A (Prioritetne) USLUGE DIO B (Ostale) USLUGE 14. Arhitektonske usluge;

inženjering i usluge integrisanog inženjeringa; urbanističko planiranje i terenske arhitektonske usluge; vezane usluge naučnog i tehničkog konsaltinga; usluge tehničkog testiranja i analize

14. Kurirske usluge

15. Usluge reklamiranja 15. Usluge kontrole skladišta

16. Usluge održavanja objekata i upravljanja imovinom

16. Usluge telefonskog operatera

17. Usluge izdavaštva i štamparske usluge

18. Kanalizacija i odlaganje otpada, sanitacija, i slične usluge

5.3 Postupci prikupljanja ponuda 5.3.1 Vrste postupaka Tri glavne vrste postupaka su:

(a) Otvoreni Svi dobavljači koji odgovore na obavijesti o ugovoru mogu predati tender;

(b) Ograničeni Samo ponuđači koji su odabrani da učestvuju, nakon predkvalifikacijskog postupka, mogu predati ponude;

(c) Pregovarački Može se direktno pregovarati oko uslova ugovora sa jednim ili više odabranih dobavljača sa ili bez poziva na natjecanje.

5.3.2 Ubrzani postupci U hitnim slučajevima, koji su obično rezultat okolnosti van kontrole ugovornog organa, mogu se koristiti ubrzani ograničeni ili ubrzani pregovarački postupak, čime se skraćuje trajanje procesa.


52

5.3.3 Otvoreni postupak Otvoreni postupak je prikazan na slici 2 ispod:

Otvoreni postupak


53

5.3.4 Ograničeni postupak 5.3.4.1 Postupak Ograničeni postupci se započinju postavljanjem obavijesti o ugovoru u Službenom glasniku EU čime se zahtijevaju preliminarne informacije. Potom se procjenjuju odgovori i oni koji se utvrde za finansijski i tehnički kvalificirane mogu biti pozvani da predaju potpune tendere za nabavku. U obavijesti o ugovoru ugovorni organ može naznačiti raspon broja kompanija kojima će tender biti izdat. 5.3.4.2 Procjenjivanje dobavljača Direktive EZ navode da pri procjeni dobavljača za sužavanje liste pod ograničenom (i pregovaračkom) postupku, u obzir se mogu uzeti slijedeće karakteristike dobavljača:

• finansijsko i ekonomsko stanje;

• tehnički kapacitet i

• sposobnost.

Na primjer, informacije o okolišnoj politici ili politici o jednakim prilikama kompanija se ne mogu uzeti u obzir. 5.3.4.3 Opći principi Opći principi za procjenu dobavljača u pred-kvalifikacijskim postupcima su:

(a) Sve firme moraju biti tehnički i finansijski procijenjene na istoj osnovi. Kriterij koji će se koristiti se mora unaprijed iznijeti napismeno, prije izrade obavijesti o ugovoru. Informacije koje se traže u obavijesti o ugovoru smiju biti samo one koje su potrebne za izvođenje procjene.

(b) Broj kandidata odabranih za primanje tendera mora biti u skladu sa rasponom koje je mogao biti naveden u obavijesti o ugovoru osim ako se pojavio manji broj kvalificiranih kandidata.

Proces ograničenog postupka je prikazan na slici 3.


54

Ograničeni postupak


55

5.3.5 Pregovarački postupak Pregovarački postupci dozvoljavaju direktno pregovaranje oko uslova ugovora sa jednim ili više odabranih dobavljača. 5.3.5.1 Upotreba pregovaračkog postupka Pregovarački postupci se mogu koristiti:

(a) Za nabavku radova, roba ili usluga gdje su uslovi prethodno objavljeni u Službenom glasniku EU pod otvorenim ili ograničenim postupkom ali su pristigli neispravni ili na drugi način neprihvatljivi tenderi i prvobitni uslovi za sklapanje ugovora nisu bitno izmijenjeni;

(b) Za ugovore o nabavci radova koji se izvode samo u svrhu istraživanja ili razvoja a ne kako bi se uspostavila komercijalna isplativost niti da bi se nadoknadili troškovi istraživanja i razvoja;

(c) Za ugovore o nabavci usluga gdje priroda uslova ili uključenih rizika spriječava ukupno određivanje cijene unaprijed, ili gdje je priroda usluga, naročito intelektualnih i finansijskih usluga, takva da se ne mogu unaprijed dovoljno precizno odrediti specifikacije ugovora kako bi se omogućila dodjela ugovora na osnovu najboljeg tendera procijenjenog u skladu sa pravilima otvorenog ili ograničenog postupka.

Slika 4. prikazuje proces pregovaračkog postupka.


56

Pregovarački postupak


57

5.4 Oglašavanje 5.4.1 Pravila oglašavanja Sva pravila koja se odnose na robu, radove i usluge zahtijevaju oglašavanje informacija o planovima kupovine, tenderima i dodjelama ugovora u Službenom glasniku Europske unije (SGEU).

Ova obaviještenja potencijalnim natjecateljima pružaju sledeće:

• Informacije o planovima kupovine ugovornog organa što može vidjeti u prethodnim obaviještenjima o nabavci;

• Obaviještenje da su započeli postupci natjecanja za određene kupovine, izdavanjem obavijesti o ugovoru za pojedinačne uslove;

• Informacije o dodjeli ugovora objavljivanjem obavijesti o dodjeli ugovora. Slika 5. prikazuje sve potrebne vrste obaviještenja.

Obavijesti pod direktivama EZ


58

5.4.2 Prethodna obaviještenja o nabavci (PINovi) Svaki ugovorni organ treba, što prije je moguće nakon početka svake finansijske godine, poslati Službenom glasniku EU svoje PINove navodeći detalje o ugovorima o javnim robama i Dio A uslugama koje kani tražiti ponude u toku te godine. Sličan PIN je potreban za svaki ugovor o nabavci radova koji potpada pod direktive EZ. Primjeri PINova se nalaze u Prilogu 1. PINovi pružaju samo procjenu budućih kupovina. Kako se one kreiraju na dobrovoljnoj osnovi, ne postoje kazne ukoliko se kupovine ne ostvare. 5.4.3 Obavijesti o ugovoru 5.4.3.1 Pravila za obavijesti o ugovoru Za sve kupovine pod direktivama EZ, u Službenom glasniku EU se moraju objaviti obavijesti koje oglašavaju natjecanje, izuzev:

• Kada je kupovina predmet pregovaračkog postupka bez prethodne objave obavijesti o ugovoru;

• Za nabavku Dio B usluga. 5.4.3.2 Vrste obavijesti o ugovoru Različite vrste postupaka, tj. otvoreni, ograničeni, pregovarački, konkurs za izradu idejnog rješenja, koncesija za radove, i radovi dodijeljeni od strane koncesionara imaju različite vrste obavijesti. Obavijesti o ugovorima ne smiju biti veći od 1 stranice u Službenom glasniku EU (približno 650 riječi). 5.4.4 Obavijest o dodjeli ugovora Nakon što se dodijeli ugovor, detalji dodjele se moraju poslati na objavljivanje u Službenom glasniku EU ne kasnije od 48 dana nakon dodjele ugovora. 5.4.5 Obavijesti o dobrovoljnim ugovorima ispod vrijednosnih razreda Dobrovoljne obavijesti za nabavku radova, robe ili usluga mogu biti objavljene u SGEU. Ova mogućnost se često koristi kada je veličina kupovine ispod relevantnog praga, ali gdje bi dodatni interes mogao koristiti unaprijeđivanju natjecanja. 5.4.6 Otkazivanje obavijesti objavljenih u Službenom glasniku EU Ukoliko se odluči da se ne nastavlja sa kupovinom koja je već objavljena u Službenom glasniku EU, poduzimaju se slijedeće akcije:

• za planiranu akciju najavljenu prethodnim obavještenjem o nabavci, nije potrebno ništa poduzimati;

• u svi ostalim ostalim slučajevima je potrebno poslati obavijest o otkazivanju u Službeni glasnik EU.


59

5.6 Pismo neuspjelom ponuđaču 5.6.1 Pravila o pismu neuspjelom ponuđaču Po Direktivama EZ, minimalni uslovi su da natjecatelju u slijedećim kategorijama trebaju biti informisani o razlozima odbijanja njihovih aplikacija u roku od 15 dana nakon primitka pismenog zahtijeva za pismo neuspjelom ponuđaču:

• svi kandidati koji nisu pozvani da predaju tendere pod ograničenim postupkom;

• svi kandidati koji nisu odabrani za pregovaranje pod pregovaračkim postupkom;

Po pitanju ponuđača koji su predali prihvatljive tendere i koji su nakon toga eliminisani iz razmatranja o dodjeli na finansijskom ili tehničkom osnovu, imaju pravo da budu informisani o karakteristikama i vezanim prednostima pobjedničkog tendera kao i imenu uspješnog ponuđača. U svakom slučaju, ugovorni organi mogu smatrati da neke podatke o dodjeli ugovora treba zadržati ukoliko bi objavljivanje tkavih informacija ugrozilo sprovođenje zakona ili na neki drugi način bilo u suprotnosti sa javnim interesom ili bi ugrozilo fer natjecanje među dobavljačima. 5.6.2 Nedodjeljivanje ugovora Kada tender ili pregovori rezultuju nedodjeljivanjem ugovora, sve kandidate treba odmah obavijestiti o razlozima i savjetovati ih ukoliko postoji potreba za nekom drugom vrstom ponuda u iste svrhe.


60

B. Pregled Direktiva o javnim nabavkama EZ i ostalih međunarodnih standarda (predavanje II – 5 jedinica)27 6. Ugovorni organi

Direktive definiraju vrste institucija koje se smatraju “ugovornim organima”, t.j. koje institucije bi trebale primjenjivati propise javnih nabavki kod dodjele svojih ugovora. 6.1 Javni sektor Direktiva 2004/18 koja koordinira postupke javnih nabavki javnog sektora (“klasična direktiva”) definira ugovorne organe kao “države, regionalne ili lokalne organe, tijela kojima upravlja javno pravo, udruženja osnovana od strane jednog ili više takvih organa ili jednog ili više takvih tijela kojima upravlja javno pravo” (član 1. (9)).

Izraz “država” koji se pominje u ovom propisu obavezno uključuje sva tijela koja posjeduju zakonodavnu, izvršnu ili sudsku vlast – i na centralnom i na lokalnom (regionalnom) nivou. To je također slučaj i za tijela koja, u federalnoj državi, imaju te ovlasti na federalnom nivou (C-323/96, Komisija v. Belgija, p.27).

Izraz “država” mora biti funkcionalno tumačen. Shodno tome, tijelo čiji se sastav i funkcije određuju državnim propisima i koje zavisi od vlasti kada je u pitanju imenovanje njegovih članova, primjena obaveza po pitanju mjera i finansiranje ugovora o javnim radovima koje dodjeluje, mora se posmatrati kao tijelo koje potpada pod izraz država kada je u pitanju dikretiva o javnim nabavkama, čak i ako nije dio državne administracije u formalnom smislu (slučaj 31/87, Beentjes, p. 11).

Prema definiciji koja je navedena u članu 1. (9) (b) “tijelo kojim upravlja javno pravo” (“a body governed by public law”) je svako tijelo koje:

(a) je osnovano za određene svrhe zadovoljavanja potreba u općem interesu, koje nema industrijski ili trgovački karakter;

(b) ima pravni oblik; i

(c) ispunjava najmanje jedan od slijedećih uslova:

i. financira ga, najvećim (t.j. više od 50%) dijelom, država ili drugi ugovorni organi,

ii. podložno je upraviteljskom nadzoru od strane takvih tijela;

iii. ima menadžerski odbor čijih više od pola članova imenuje takva tijela.

Kao i izraz “država”, također i “tijelo kojim upravlja javno pravo” bi se trebao interpretirati u širem smislu kao i u funkcionalnim terminima, kako bi se osiguralo zadovoljenje dvostrukog cilja postojanja konkurencije i transparentnosti (C-373/00 Truley, p. 43, C-237/99 Komisija v. Francuska, p.36).

Izraz “tijelo kojim upravlja javno pravo” je Unijski koncept, i mora se tumačiti samo u poređenju sa Unijskim pravom, jednakim u cijeloj Uniji. Može se desiti da tijelo kojim upravlja privatno pravo na državnom nivou bude klasificirano kao “tijelo kojim upravlja javno pravo” u upravo ovom značenju iz Direktiva o javnim nabavkama, kada sva tri gore navedena uslova budu ispunjena (C-84/03 Komisija v. Španija, p. 27 - 28).

27 Zasnovano na ‘Uvodu…’


61

Tijelo kojim upravlja javno pravo je (primarno) neprofitna organizacija, koja zavisi od države (ili lokalnih vlasti), kreirana u svrhu zadovoljavanja općih potreba, koje nemaju komercijalni karakter. Potrebe komercijalnog karaktera zadovoljavaju se kada su robe i usluge dostupne na tržištu. Opće potrebe koje nemaju komercijalni karakter zadovoljavaju država i njene institucije. Općenito, potrebe te vrste su one koje, iz razloga povezanih sa općim interesom, sama država odabere da obezbijedi ili preko kojih želi da zadrži utjecaj (C-360/96, BFI Holding, p. 51). Tijelo kojim upravlja javno pravo u pravilu nema konkurenciju privatnih komercijalnih kompanija (ima monopolističku poziciju i/ili operira u nekomercijalnom sektoru). Ipak, čak i postojanje konkurencije od strane privatnih kompanija nije validan test, obzirom da uvijek postoji mogućnost da i privatne kompanije žele pružati te iste usluge.

Aneks III navodi tijela i kategorije tijela kojima upravlja javno pravo u zemljama članicama. Na listi su, između ostalih:

• državne (centralne) banke,

• javni radio i televizijski emiteri,

• univerziteti, javne škole,

• državne akademije nauka i druge naučne institucije,

• javne bolnice i druge zdravstvene institucije,

• regionalne razvojne agencije,

• regionalne turističke organizacije,

• muzeji, galerije i javne biblioteke,

• državna pozorišta i opere,

• javne fondacije,

• poljoprivredne organizacije.

Ova lista je navedena samo kao smjernica. Lista nije konačna, to znači da onda kada određena institucija odgovara općoj definiciji, a nije uključena u spisak, ipak mora primjenjivati propise o javnim nabavkama (opća definicija, a ne lista, je referentna u slučaju nesigurnosti). Ako određeno tijelo nije navedeno u aneksu III, njegova pravna i stvarna situacija mora se ispitati kako bi se ustanovilo da li on zadovoljava ili ne potrebe od općeg interesa (C-373/00, Truley, p. 44).

Evropski sud pravde je već nekoliko puta imao raspravu o tome da li određena institucija potpada pod definiciju iz Direktive kojom se definira tijelo kojim upravlja javni zakon. Na primjer, Evropski sud pravde donio je odluku da slijedeće institucije potpadaju pod tu definiciju:

• finska kompanija, koju je osnovala, posjedovala i njome upravljala lokalna vlast, a koja promovira razvoj industrijskih ili komercijalnih aktivnosti (C-18/01, Korhonen Oy);

• pogrebno društvo, austrijska općinska kompanija (C-373/00, Truley);

• španska komercijalna kompanija u vlasništvu države, uspostavljenja u svrhu izgradnje novih zatvora (C-283/00, Komisija v. Španija);

• britanski univerziteti (C-380/98, Cambridge Univerzitet);

• austrijska kompanija za otpad i kanalizaciju (C-470/99, Universale-Bau);

• francuske niskobudžetne stambene korporacije i zadruge (C-237/99, Komisija v. Francuska);

• irsko državno šumsko gazdinstvo (C-353/96, Komisija v. Irska);


62

• holandska općinska kompanija za prikupljanje otpada i čišćenje lokalnih puteva i cesta (C-360/96, BFI Holding);

• austrijska državna štamparija (C-44/96, Mannesman).

Ipak, Evropski sud pravde je donio presudu po kojoj jedno italijansko tijelo, koje za cilj ima izvođenje aktivnosti vezanih za održavanje sajmova, izložbi i drugih sličnih aktivnosti, i koje operira na konkurentnom tržištu, nije tijelo kojim upravlja javni zakon i time ne mora primjenjivati pravila javnih nabavki (spojeni slučajevi C-223/99 i C-260/99 Agora i Excelsior). 6.2 Komunalni sektor Propisi o postupcima nabavki u javnom sektoru imaju za cilj racionalizaciju javne potrošnje, jer se ugovori koje dodjeljuju javne institucije finansiraju od novca poreznih obveznika (lokalni ili centralni državni budžet). Direktiva 2004/17 koja koordinira postupke nabavki za komunalni sektor pokriva ne samo javne organe, već uključuje i privatne kompanije, koje nisu direktno finansirane iz javnih sredstava. Objašnjenje postupka javnih nabavki u komunalnom sektoru je onda drugačije. Organi koji djeluju u komunalnom sektoru ne djeluju u normalnim tržišnim okolnostima, zbog zatvorene prirode njihovih tržišta (monopol ili oligopol), ili zbog posebnih ili ekskluzivnih prava koja im dodijele državni organi. Pravni ili tehnički monopol ograničava (ili čak onemogućuje) konkurenciju. S druge strane, cijena i kvalitet usluga koje oni nude (voda, energija, transport, poštanske usluge) su vrlo važne za društvo i ekonomiju. Stoga vlade žele da zadrže makar indirektnu kontrolu i utjecaj na nabavke.

Definicija ugovornih organa u Direktivi 2004/17 je dvostruka. Za svrhu ove Direktive ugovorni organi su organi koji su definirani u članu 2. (ugovorni organi, javna preduzeća) i organi sa posebnim ili ekskluzivnim pravima) koji vrše jednu od aktivnosti koje su navedene u članovima 3. - 7. (plin, grijanje, struja, voda, transport, poštanske usluge, istraživanje i izvlačenje nafte, plina, uglja i održavanje luka i aerodroma).

Član 2. broji tri kategorije ugovornih organa:

• Ugovorni organi (institucije javnog sektora);

• Javna preduzeća (javne kompanije);

• Ostali organi (t.j. privatni) koji djeluju na osnovu posebnih ili ekskluzivnih prava koja dodjeljuju kompetentni organi zemlje članice.

Definicija ugovornih organa (član 2. (1) (a)) uključuje državu, lokalne i regionalne organe, tijela koja djeluju pod javnim zakonom i asocijacije koje su ti organi formirali. To je identično sa gore spomenutom definicijom koja se nalazi u Direktivi 2004/18. Isto tumačenje koncepta ugovornih organa (posebno tijela koja su pod javnim zakonom) se jednako primjenjuje i u slučaju komunalnih direktiva. Shodno tome, obje direktive se primjenjuju u javnim institucijama (ugovorni organi). Izbor bilo koje od njih u određenoj situaciji zavisi od aktivnosti koje sprovode ugovorni organi (u vezi sa tim određenim ugovorom). Kada ugovorni organ dodijeli ugovor vezan za aktivnosti navedene u članovima 3. – 7. Direktive 2004/17, primjenjuje se ova Direktiva; u protivnom se primjenjuje Direktiva 2004/18 (spojeni slučajevi C-462/03 i 463/03, Strabag i Kostmann, p. 37).

Javno preduzeće je svako preduzeće na koje ugovorni organi (javni organi) mogu primjenjivati direktno ili indirektno dominantan utjecaj putem vlasništva, finansijskim učešćem ili menadžmentom. Dominantni utjecaj je definiran kao vlasništvo većinskog dijela preduzeća, ili kao kontrola većine glasova ili mogućnost da se nominira više od pola menadžmenta ili nadzornog tijela (član 2. (1) (b)). Za razliku od tijela koje regulira javno pravo, javna preduzeća su uvijek komercijalni organi (stvoreni da bi ispunjavali industrijske ili komercijalne potrebe) (C-214/00, Komisija v. Španija, p. 44).

Organi koji djeluju u komunalnom sektoru, a koji nisu ugovorni organi ni javna preduzeća (t.j. privatni i kombinirani organi) su podložni Direktivi 2004/17 ako su dobili posebna ili


63

ekskluzivna prava. Dodjeljujući ta prava, administracija ograničava broj kompanija koje imaju ovlasti da obavljaju određene aktivnosti (na jednu ili više), tako stvarajući monopol (ili oligopol) (član 2. (2-3)).

Članovi 3. – 7. Direktive navode aktivnosti koje spadaju u komunalni sektor. Spisak se može podijeliti u dvije kategorije:

• Kada se usluge pružaju putem ustaljene tehničke mreže čije postojanje ograničava konkurenciju. U praksi, čak i kad nema legalnog monopola, malo je vjerovatno da će se druga kompanija pojaviti na tržištu;

• Kada vlade ograniče broj kompanija koje imaju ovlasti da sprovode određene aktivnosti (dodjeljivanje vladinih koncesija).

Slijedeće aktivnosti spadaju u prvu kategoriju (usluge koje se nude putem ustaljenih mreža):

• Proizvodnja, prevoz i distribucija plina, grijanja i struje i održavanje mreža koje su za to namijenjene (član 3.);

• Proizvodnja, prevoz i distribucija pitke vode i održavanje tih mreža (član 4.);

• Aktivnosti koje se odnose na pružanje i održavanje mreža koje pružaju usluge na polju transporta (željeznica, tramvaji, trolejbusi) (član 5.).

Druga kategorija (vladine koncesije) obuhvata:

• Poštanske usluge (član 6.);

• Istraživanje i vađenje nafte, uglja i ostalih čvrstih goriva (član 7. (a));

• Održavanje aerodroma, morskih i riječnih luka (član 7. (b)).

Proizvodnja, transport i distribucija plina, struje, grijanja i pitke vode su uključene samo ako su namijenjene javnosti, a ne vlastitoj potrošnji (članovi 3. (4) i 4. (3)).

Vrijedno je spomena da je bivša Komunalna direktiva EU (93/38) uključivala i usluge telekomunikacija (član 2. (2) (d) Direktive 93/38). Ipak, skora liberalizacija i demonopolizacija donijele su aktivnu konkurenciju u sektoru telekomunikacija u Evropi, time odstranjujući razlog za njihovu uključenost. Kompanije koje djeluju u telekomunikacijskom sektoru sad djeluju u uslovima tržišta sa potpunom konkurencijom. Stoga je nova Direktiva izuzela ovu aktivnost iz svog opsega.

Postojanje konkurencije predstavlja važan test za primjenu Direktive 2004/17. Ako u nekoj zemlji članici bilo koja aktivnost koja je navedena u članovima 3.–7. bude izložena konkurenciji, trebala bi biti izuzeta iz njenog opsega. U tom slučaju država članica bi trebala obavijestiti Evropsku komisiju, koja donosi odluku o neprimjenjivosti Direktive (član 30.)28.

28 Vidi također Odluku Komisije od 7. januara 2005. odetaljnim pravilima primjene ovog postupka navedenu u članu 30. Direktive 2004/17/EC Evropskog parlamenta i Vijeća kojom se koordiniraju pravila javnih nabavki za organe koji posluju u sektoru voda, energije, prevoza i poštanskih usluga, Službeni glasnik 7, 11/01/2005


64

7. Vrijednosni razredi 29 Osnovni principi Sporazuma, principi jednakog tretmana (nediskriminacije), transparentnosti i četiri slobode (sloboda razmjene roba, usluga, radne snage i kapitala) primjenjuju se na sve ugovore o javnim nabavkama koje dodjeljuju javne institucije zemalja članica. Diskriminacija na osnovu državljanstva je zabranjena u svim postupcima javnih nabavki, bez obzira na njihovu vrijednost – čak i ugovori najnižih iznosa moraju biti otvoreni za konkurenciju iz ostalih zemalja EU. Kompanije i proizvodi koji dolaze iz drugih zemalja EU moraju biti tretirani na potpuno isti način kao i lokalne (domaće) kompanije i proizvodi.

Detaljna pravila koja nalažu direktive, ipak, primjenjuju se samo na javne nabavke visokih vrijednosti, iznad određenog vrijednosnog razreda. EU direktive primjenuju se samo na ugovore, koji zbog svoje visoke vrijednosti mogu biti interesantni stranim kompanijama. Ne bi bilo realno (ni tehnički moguće) objaviti na nivou cijele EU informacije o svakom i najmanjem ugovoru koji se dodjeluje u zemljama članicama EU. To ne bi bilo ni realno za očekivati, jer u slučaju malih, jednostavnih ugovora primjena cijelog postupka, komplicirala bi i dodatno produžavala postupak – trošak takve procedure sigurno bi prelazio ekonomsku dobit.

Tako, direktive se primjenjuju samo na dodjeljivanje ugovora, čija vrijednost je jednaka ili prelazi određeni vrijednosni razred.

Primarno, vrijednosni razredi za klasični sektor bili su definirani kako slijedi:

• 5,000,000 Eura za radove (član 6. (1) Direktiva 93/37);

• 200,000 Eura za robe (član 5. (1) Direktiva 93/36);

• 200,000 Eura za usluge (član 7. (1) Direktiva 92/50).

Vrijednosni razredi definirani Direktivom 93/38 za komunalni sektor su bili slični (5,000,000 Eura za radove i 400,000 za robe i usluge (600,000 u nekim slučajevima)).

Vrijednosni razredi su mijenjani (neznatno povišeni) nakon pristupa EU Sporazumu o vladinoj nabavci – SVN (pod okvirom Svjetske trgovinske organizacije) (promjene su uvedene direktivama 97/52 i 98/4 koje su izmjenile dotadašnje direktive javnih nabavki; vidi također Recital (7) Preambule Direktivi 2004/18). Obzirom da se SVN primjenjuje različito na ugovore koje dodjeljuju centrale i lokalne vlasti, vrijednosni razredi su sada drugačiji za različite nivoe vlasti.

Vrijednosni razredi su definirani članom 7. Direktive 2004/18 i članom 16. Direktive 2004/17. Vrijednosni razredi se revidiraju i verificiraju od strane Komisije svake dvije godine.

Trenutno, vrijednosni razredi za javni sektor iznose30:

• 154,000 Eura za ugovore o javnoj nabavci roba i usluga koja dodjeljuju centralna vladina tijela

• 236,000 Eura za ugovore o javnoj nabavci roba i usluga koje dodjeljuju ugovorni organi koji nisu centralna vlada,

• 5,923,000 Eura za ugovore o javnoj nabavci radova (za sve nivoe vlasti).

Za komunalni sektor kada su u pitanju javni radovi, razred je isti, ali kada su u pitanju usluge i robe, vrijednosni razredi su viši i jednaki 473,000 Eura.

29 Zasnovano na ‘Uvodu…’ 30 Uredba Komisije br. 1874/2004, 28.10. 2004. godine (Službeni glasnik L 326, 29/10/2004)


65

8. Izuzeci31

8.1 Uvod Određene kategorije ugovora su izuzete iz opsega Direktiva. Direktiva se ne primjenjuje na slijedeće ugovore:

• Tajne ugovore i ugovore koji zahtijevaju posebne mjere sigurnosti (član 14.);

• Ugovore koji se dodjeljuju u skladu sa međunarodnim pravilima (član 15.);

• Ugovore za kupovinu ili najam zemlje, postojećih zgrada ili druge nepokretne imovine (član 16. (a));

• Kupovina, razvoj, produkcija ili koprodukcija programskog materijala namijenjenog za emitiranje (član 16. (b));

• Usluge arbitriranja ili mirenja (član 16. (c));

• Finansijske usluge u vezi sa izdavanjem, prodajom, kupovinom ili transferom obveznica ili drugih finansijskih instrumenata, posebno transakcije koje obavljaju ugovorni subjekti s ciljem prikupljanja novca ili kapitala, i usluge centralne banke (član 16. (d));

• Ugovori o zapošljavanju (član 16. (e));

• Neka istraživanja i razvojne usluge (član 16. (f)).

Izuzeci, kako navodi Evropski sud pravde se moraju usko tumačiti i to bez predsrasuda prema osnovnim principima sistema javnih nabavki. Na primjer Sud je razmatrao osnovu kupovine lijekova (diamorfin – heroina), koje uvoze bolnice u Velikoj Britaniji u medicinske svrhe. Svrha trgovine diamorfinom, drogama, podliježe posebnim odredbama. Vlada Velike Britanije je to ranije kupovala direktnim ugovaranjem, bez ikakvog postupka javne nabavke. Samo jedna kompanija je imala ovlaštenje za uvoz diamorfina u Veliku Britaniju. Ovakva praksa je opravdavana potrebom izbjegavanja rizika da heroin bude izložen ilegalnoj trgovini. Tada je druga kompanija reagirala, jer je željela da uđe na to tržište i natječe se na njemu. Evropski sud pravde donio je odluku da je konkurencija ovdje neophodna i moguća. Sud je odbio argument da takve robe trebaju da se dodjeljuju bez objavljivanja obavještenja, i rekao da ova roba nije “roba koja se proglašava tajnom ili koja pri dostavi mora biti popraćena posebnim sigurnosim mjerama u skladu sa odredbama određenim zakonom, odredbom ili administrativnom radnjom na snazi u toj zemlji članici, ili kada zaštita osnovnih sigurnosnih potreba te države to zahtijeva”. Sud objašnjava da se taj potrebni sigurnosni nivo može dostići drugih mjerama (certificiranjem određenih kompanija), bez ograničavanja konkurencije (C-324/93, Evans Medical i Mecfarlan Smith, p. 49)

Isti stav je Sud prihvatio u slučaju vezanom za razvoj sistema za obradu podataka za italijanske javne organe. Italijanska vlada je ugovor dodijelila ne slijedeći konkurentski postupak javnih nabavki. Vlada je tvrdila da ugovor mora biti popraćen posebnim sigurnosnim mjerama zbog tajne prirode tih podataka, što je neophodno u borbi protiv kriminala, posebno na polju oporezivanja, javnog zdravstva i prevare u poljoprivrednim pitanjima. Sud je odbio taj stav, jer se povjerljiva priroda obrađenih podataka u sistemu može zaštititi ako se uposlenicima tih kompanija nametne obaveza tajnosti, bez ikakve potrebe da se ograniče konkurencija i slobode iz Sporazuma (C-3/88, Komisija v. Italija, p. 11, 15). Sud je slično presudio kada se dodijelio ugovor za izgradnju nove zgrade za regionalni flamanski parlament u Belgiji, a da se prethodno nije izdalo obavještenje, zbog sigurnosnih razloga (C-323/96, Komisija v. Belgija, p. 38).



66

8.2 Nabavka u polju odbrane32 Postoji općeprihvaćeno iskrivljeno mišljenje da se direktive EU o javnim nabavkama ne primjenjuju za javnu nabavku u polju odbrane. Upravo suprotno, kako je jasno navedeno u članu 10. Direktive 2004/18: “Ova se Direktiva primjenjuje na ugovore o javnim nabavama koje dodjeljuju naručitelji u polju obrane, koji podliježu članku 296. Sporazuma”.

Kao opće pravilo, režim javnih nabavki EU uključuje ugovore koji su dodjeljeni od strane institucija u segmentu odbrane (kao državno Ministarstvo odbrane).

Ipak postoji mogućnost izuzimanja nekih ugovora iz tog sektora, na osnovu člana 296. Sporazuma33.Uslovi za takvo postupanje moraju biti vrlo ograničeno tumačeni34:

• Takva upotreba ne predstavlja opće, automatsko izuzeće, već bi trebala imati pojedinačna opravdanja po pitanju svakog pojedinačnog ugovora;

• Upotreba državne derogacije je opravdana samo ako postoji potreba za postizanjem zaštite osnovnih sigurnosnih interesa;

• Težina dokaza leži na samoj zemlji članici koja ima namjeru da upotrijebi derogaciju;

• Takav dokaz je potrebno podnijeti, ako je potrebno, državnim sudovima ili Evropskom sudu pravde (ako Evropska komisija odluči da ispita pred Sudom pravde ispravnost primjene derogacije).

O derogaciji se može govoriti kada je u pitanju proizvodnja i prodaja oružja, municije i vojnih materijala. Ostali proizvodi koji nemaju vojni karakter, a koje kupuju vojne institucije (Ministarstva odbrane) moraju se nabavljati kroz standardne postupke javnih nabavki.

Trenutno Evropska komisija planira usvajanje novog, posebnog pravnog instrumenta za nabavku u svrhu odbrane – to bi bila direktiva za koordiniranje postupaka dodjele roba, usluga i radova u sektoru odbrane35.

32 Zasnovano na ‘Uvodu…’ 33 Član 296. 1. Odredba ovog Sporazuma neće spriječiti primjenu slijedećih pravila:

(a) nijedna zemlja članica neće biti obavezna da objelodanjuje informacije čije bi

otkrivanje bilo suprotno sigurnosnom interesu;

(b) svaka zemlja članica može poduzeti ovakve mjere ako ih smatra neophodnim za

zaštitu osnovnih sigurnosnih interesa povezanih sa proizvodnjom ili trgovinom oružja,

municije i ratnih materijala; te mjere neće negativno utjecati na uslove konkurencije na

zajedničkom tržištu za proizvode koji nemaju posebnu vojnu svrhu

2. Vijeće može, jednoglasno, po prijedlogu Komisije, izmijeniti listu proizvoda sastavljenu

15.04.1958., na koje se primjenjuje odredba iz stava 1 (b)”.

34 Evropska komisija, Zelena knjiga o nabavci u vojne svrhe (Green Paper on Defence Procurement),

COM (2004) 608 p. I.3.1

35 Evropska komisija, Zelena knjiga o nabavci u vojne svrhe, COM (2004) 608 par. II.2.1


67

9. Definicija javnih ugovora36 Direktiva javnih nabavki regulira postupke za dodjelu ugovora javnih nabavki. “Javni ugovori” (public contracts) su definirani kao “ugovori od finansijskog interesa” koji se sklapaju u pismenoj formi između jednog ili više ekonomskih operatera i jednog ili više ugovornih organa, s ciljem izvođenja radova, nabavljanja proizvoda ili pružanja usluga u okviru značenja iz ove Direktive (član 1. (2) (a) Direktive 2004/18).

Finansijski interes označava da dobavljač, ugovarač ili pružalac usluga od ugovornog organa dobiva naknadu za ispostavu robe, radova ili usluga (C-399/98, Ordine degli Architetti i drugi, p. 77). Ako, pak, naknadu plaća neka treća strana, koja nije ugovorni organ, može doći do koncesije (ako plaćaju korisnici), ne do javnog ugovora. Dodjela koncesija za javne radove je predmet Direktive javnih nabavki 2004/18 (članovi 56. – 65. iste); dok dodjela koncesija za javne usluge nije (član 17.).

Bitno je pomenuti da se ni definicija ugovornih organa, niti definicija javnih ugovora ne odnose na izvor finansiranja. Stoga, da bi se odlučilo da li je taj ugovor javni ugovor koji je predmet sistema javnih nabavki, nevažno je da li se on finansira iz javnih sredstava ili ne (C-126/03, Komisija v. Njemačka, p. 20).

Naravno, nisu sve aktivnosti ugovornih organa predmet sistema javnih nabavki, ne moraju sve biti ugovorene. Ugovorni organ uvijek ima mogućnost da sprovede zadatke koji su mu dati koristeći svoje administrativne, tehničke i druge izvore (takozvane in house (interne) ugovore), a da nije dužan pozvati vanjske organe. U tom slučaju nema potrebe da se primjenjuju zakoni javnih nabavki (C-26/03 Stadt Halle p. 48).

Evropski sud pravde je formulirao dva kriterija za razgraničenje internih ugovora i ugovora o javnoj nabavci (C-107/98, Teckal, p. 50). Prvi je da se ugovor o javnoj nabavci može zaključiti samo između dva odvojena lica: ugovorni organ i neko drugo lice (kompanija) koje je pravno odvojeno od njega. Tako svi ugovori (sporazumi) koji su zaključeni između raznih odjeljenja ugovornog organa su interni ugovori, i nisu predmet pravila javnih nabavki. Drugo, ugovori koji su dodijeljeni kompanijama koje su pravno odvojene od ugovornog organa, mogu se smatrati internim ugovorima kada ugovorni organ ima kontrolu nad kompanijom, sličnu kontroli koju ima nad svojim odjeljenjima, i, u isto vrijeme, kompanija sprovodi neophodan dio svojih aktivnosti pod kontrolom ugovornog organa. Ipak, ako tu kompaniju posjeduje, čak i u malom dijelu, neki privatni kapital, ugovor s tom kompanijom se ne može dodijeliti bez postupka javne nabavke – učešće privatne djelatnosti izuzima u svakom slučaju mogućnost da ugovorni organ sprovodi kontrolu nad kompanijom sličnu onoj koju sprovodi nad svojim odjeljenima (C-26/03, Stadt Halle, p. 49, 52).

Tako se interni ugovori mogu sklopiti samo između ugovornih organa i javnih preduzeća koja su oni osnovali. Ali, a priori isključivanje svih odnosa između ugovornih organa i nekomercijalnih tijela koja su pod javnim zakonom, kakva god bila posebna priroda tih odnosa, će stvoriti nepravilnu transpoziciju Direktive (C-84/03, Komisija v. Španija, p. 40).

Ugovori o javnim nabavkama koje reguliraju Direktive uključuju tri kategorije: ugovor o javnoj nabavci radova, ugovor o javnoj nabavci roba i ugovor o javnoj nabavci usluga. Ovi termini su definirani u članu 1. (2) Direktive 2004/1837.

(b) “Ugovori o javnoj nabavci radova” su ugovori koji za cilj imaju izvođenje, ili i idejno riješenje i izvođenje radova vezanih za jednu od aktivnosti koje su navedene u aneksu I, ili rad, ili realizaciju, bilo kojim sredstvima, rada koji odgovaraju zahtjevima koji je specificarao ugovorni organ. “Rad” znači rezultat gradnje ili građevinskih radova koji uzeti u cjelosti zadovoljavaju ili ispunjavaju ekonomsku i tehničku funkciju.

36 Zasnovano na ‘Uvodu…’ 37 Direktiva 2004/17 sadrži iste definicije kao član 1. (2) (b) – (d)


68

(c) “Ugovori o javnoj nabavci roba” su ugovori, koji nisu oni na koje se odnosi (b), koji za svoj cilj imaju kupovinu, lizing, zakup ili najamnu kupovinu, sa ili bez mogućnosti otkupa proizvoda.

Javni ugovor koji za svoj predmet ima nabavku proizvoda i koji također uključuje, po svojoj prirodi, neophodnu pripremu mjesta izvođenja radova i usluga ugradnje smatra se “ugovorom o javnoj nabavci roba”. (d) “Ugovori o javnoj nabavci usluga” su ugovori koji nisu javni ugovori o radovima i robama, koji za cilj imaju pružanje usluga koje su navedene u aneksu II.

Javni ugovor koji za cilj ima i proizvode i usluge u značenju iz aneksa II će se smatrati “ugovorom o javnoj nabavci usluga” ako vrijednost tih usluga prelaze vrijednosti proizvoda koje pokriva ugovor. Aneks I navodi razne vrste građevinskih radova:

• Demoliranje i rušenje zgrada; premještanje zemlje;

• Ispitivanje i bušenje;

• Gradnja svih vrsta zgrada,građevinski radovi,mostovi,tuneli, viadukti, itd.;

• Gradnja autoputeva, puteva, projekata za vodu, uzletišta, i sportskih objekata;

• Završavanje gradnje i postavljanje električnih instalacija i drugih sistema (telekomunikacija, grijanje, voda itd.)

Aneks II, koji nabraja usluge koje uključuju Direktive, dijeli usluge u dvije grupe: “prioritetne usluge” (aneks II A) i “neprioritetne usluge” (aneks II B).38

Aneks II A nabraja 16 kategorija prioritetnih usluga, uključujući između ostalog:

• održavanje i popravke;

• zemaljski i vazdušni transport;

• telekomunikacijske usluge;

• finansijske usluge;

• kompjuterske usluge;

• računovodstvo, reviziju;

• reklamiranje, istraživanje tržišta, ispitivanje javnog mnijenja;

• usluge menadžmenta i konsaltinga;

• arhitektonske i inžinjerske usluge;

• čišćenje zgrade, kanalizacija i usluge odlaganja otpada.

Prioritetne usluge navedene u aneksu II A su predmet svim zahtjevima za postupak – sve odredbe Direktive se potpuno primjenjuju (član 20. Direktive 2004/18).

Neprioritetne usluge nabrojane u aneksu II B su predmet manje striktnog režima – samo nekoliko odredbi se primjenjuje (u vezi s tehničkim specifikacijama i objavljivanjem obavještenja o dodjeli ugovora) (član 21. Direktive 2004/18). Ugovorni organ pri dodjeljivanju ugovora o neprioritetnim uslugama nije dužan izdati informacijsko obavještenje i obavještenje o ugovoru kada dodjeljuje ugovore; može slobodno odabrati postupak javne nabavke; nije vezan ograničenjima u vezi s kvalifikacijskim procesom (kvalifikacijski kriteriji i dokumenti koji se mogu tražiti); može primjenjivati razne kriterije za dodjelu ugovora. Naravno, osnovni

38 Aneks XVII Direktive 2004/17 sadrži identičnu distinkciju.


69

principi nediskriminacije i transparentnosti se u potpunosti primjenjuju.Neprioritetne usluge koje su navedene u aneksu II B uključuju između ostalog:

• hotelske usluge i restoranske usluge;

• željezničke usluge i usluge vodenog transporta;

• pravne usluge;

• obrazovne usluge i usluge usmjerenog obrazovanja;

• zdravstvene i socijalne usluge;

• rekreacione, kulturne i sportske usluge.

Lista nije konačna, zadnja stavka je “ostale usluge”. Stoga se sve usluge koje nisu izričito navedene u aneksu II, osim onih izuzetih u članovima 12.-18., nazivaju “ostale usluge” i spadaju u neprioritetne usluge.


70

10. Specifikacije i standardi39 Ovo i naredna predavanja u ovoj jedinici bave se različitim koracima koji su uobičajeni za proces nabavki, bilo da se radi o javnoj nabavci radova, roba ili usluga. U pojedinačnim modulima se raspravlja o detaljnim zahtjevima za svaku vrstu ugovora, ali ovo predavanje obuhvata, općenito, procese koji su uobičajeni za sve vrste ugovora.

U ovom predavanju se raspravlja o važnost ispravnosti specifikacije i daju se sugestije o najboljim praksama planiranja, analiziranja i razvijanja specifikacija. 10.1 Definicija Specifikacija se može definisati kao:

"izraz potreba koje treba zadovoljiti nabavkom vanjskih sredstava"

Ona definiše šta kupac želi da kupi, a prema tome i šta dobavljač treba da isporuči. Specifikacija treba da sadrži dovoljno detalja kako bi osigurala da proizvod ili usluga odgovara potrebama korisnika, ali da ne bude toliko ograničavajuća da onemogući konkurenciju ili destimuliše dobavljače da ne zauzmu fleksibilan pristup. 10.3 Važnost specifikacija Uspjeh određene nabavke zavisi od tačno definisanih uslova specifikacije. Priprema specifikacije je stoga ključni dio procesa planiranja nabavke. Lica koja pišu specifikaciju moraju osigurati da se u specifikaciji poštuju principi otvorene i efektivne konkurencije. 10.4 Vrste specifikacije Postoje tri osnovne vrste specifikacije: (a) Tehničke specifikacije - koje definišu tehničke i fizičke karakteristike

proizvoda u smislu karakteristika kao što su fizičke dimenzije, input i output, hemijska analiza, materijali koji će se koristiti, itd.

(b) Specifikacije o učinku - koje definišu učinak koji se zahtijeva od proizvoda (npr. da mašina može prenijeti 50 tona žita za sat vremena od silosa do skladišnog pogona udaljenog 50 metara).

(c) Funkcionalne specifikacije - koje definišu funkciju koju proizvod morta imati (npr. sistem arhiviranja i spašavanja dokumenata).

39 Zasnovani na “Treningu…”


71

10.5 Zahtjevi kvaliteta Kupac mora prenijeti potencijalnim dobavljačima detalje o zahtjevima kvaliteta putem:

• hemijske analize, npr. željeza;

• naziva brenda, npr. namirnica, koji mora biti propraćen riječima ili “ekvivalentom”;

• tehnički crtež;

• uzorka, npr. rezervnog dijela mašine;

• opisa, npr. kupovine jednostavnog artikla kao što je staklena flaša;

• broj dijela dobavljača, npr. električni dijelovi od trgovca 10.6 Koristi specifikacije učinka i funkcija Osnovne koristi specifikacija učinka i funkcija i razlozi preferiranja njihovog korištenja kad god je to moguće su:

• podstiču dobavljača da ponudi alternativna rješenja;

• uklanjaju predrasude o određenom dobavljaču;

• smanjuju sredstva i napore za pripremu specifikacije;

• fokusiraju se na rezultate (na outpute, a ne na inpute). 10.7 Dobra specifikacija Dobra specifikacija:

• sadrži jasan, sažet, logičan i nedvosmislen zahtjev;

sadrži dovoljno informacija za potencijalne dobavljače kako bi izabrali i procijenili robu ili usluge koje će ponuditi, ali sadrži samo osnovne karakteristike ili osobine zahtjeva;

• sadrži kriterije za prihvatanje roba ili usluga i omogućava da ponuđena roba ili usluge budu procijenjeni prema ovim kriterijima;

• omogućava jednaku šansu za sve potencijalne dobavljače da ponude proizvod ili uslugu koja zadovoljava potrebe korisnika;

• sadrži međunarodno prihvaćene standarde;

• u skladu je sa svim pravnim obavezama. Dobra specifikacija ne:

• sadrži usko specifične zahtjeve;

• sadrži karakteristike koje direktno ili indirektno diskriminiraju ili favoriziraju određenog dobavljača, proizvod ili proces.


72

10.8 Informacije koje se ne zahtijevaju u specifikaciji U ovim dijelovima se opisuje ono što jedna specifikacija sadrži. Međutim, mnogo je informacija koje ona treba pružiti ponuđačima, ali koje se nalaze negdje drugdje u paketu za poziv na tender (ITT). Sljedeće informacije obično se mogu naći u ITT paketu:

• Kriteriji za tehničku evaluaciju;

• Referenca o cijeni;

• Raspored troškova;

• Zahtjevi za upravljanje ugovorom;

• Adresa(e) isporuke;

• Sva pitanja pravne ili ugovorne prirode;

• Raspored isporuke;

• Raspored isplate;

• Svi dokumenti koje trebaju popuniti potencijalni dobavljači, a koji se odnose na informacije o dobavljaču ili na sami proizvod ili uslugu;

• Informacija o prihvatanju djelimičnih ili alternativnih ponuda;

• Informacija o tome da li je ponuda odgovarajuća;

• Kontakt imena i brojevi telefona;

• Generalni aspekti koji se tiču sigurnosti.


73

11. Obavještenja o nabavkama40 Jedan od najbitnijih elemenata sistema javnih nabavki EU jesu transparentni postupci javnih nabavki koji pružaju jednake prilike svim zainteresiranim ponuđačima koji žele da učestvuju u javnoj nabavki i podnesu svoje ponude. Transparentnost se postiže objavljivanjem niza obavještenja o ugovorima. Objavljivanje obavještenja o javnim nabavkama u cijeloj EU osigurava razvijanje efikasne konkurencije. Objavljene informacije o određenom postupku javne nabavke bi trebale omogućiti ekonomskim operaterima u EU da odrede da li je ponuđeni ugovor pogodan za njih i da li se oni mogu prijaviti na taj konkurs (36. Recital Preambule Direktivi 2004/18).

Tokom svakog postupka javne nabavke (neki izuzeci su navedeni kod pregovaračkog postupka) ugovorni organ objavljuje tri različita obavještenja o nabavci (član 35. Direktive 2004/18):

• Prethodno informacijsko obavještenje (podaci o planiranom postupku nabavke);

• Obavještenje o nabavci (poziv na podnošenje ponuda ili na učešće);

• Obavještenje o dodjeli ugovora (informacije o okončanju postupka).

Predhodno informacijsko obavještenje (PIN – Prior Information Notice) bi trebalo obavještavati unaprijed zainteresirane ponuđače, ugovarače i pružaoce usluga o općim karakteristikama planiranih nabavki. U slučaju roba i usluga, prethodno informacijsko obavještenje bi se trebalo objaviti na početku budžetske godine, što prije to bude moguće. PIN bi se trebao objavljivati, onda kada je ukupna vrijednost roba ili usluga određene kategorije koja se dodjeluje u jednoj godini jednaka ili prelazi 750,000 Eura. U jednom PIN-u ugovorni organ navodi sve svoje planirane nabavke iz određene kategorije roba ili usluga (ali naknadno se pojedinačni ugovori unutar te jedne kategorije mogu dodjeljivati i putem nekoliko odvojenih postupaka). Kada su u pitanju građevinski radovi PIN se odnosi na samo jedan predviđeni ugovor (ne stavljaju se svi ugovori zajedno) i objavljuje se što prije to bude moguće, odmah nakon donošenje odluke o planiranju te nabavke (t.j. ne obavezno odmah nakon početka budžetske godine).Objavljivanje predhodnog informacijskog obavještenja ne obavezuje automatski ugovorni organ da kasnije pokrene postupak javne nabavke. S druge strane, objavljivanje PIN nije obavezno tako da nije obavezan uslov za započinjanje samog tenderskog postupka (objavljivanje obavještenja o javnoj nabavci). Ipak Direktiva podržava objavljivanje PIN-a – vremenski rokovi mogu biti dosta kraći u slučajevima kada je PIN objavljen ispravno (vidi član 38. (4) Direktive 2004/18).

Sadržaj PIN je definiran u aneksu VII A (Direktiva 2004/18). PIN mora sadržavati samo osnovne informacije o planiranoj nabavci, naime:

• Osnovne informacije o ugovornom organu;

• Kratak opis predmeta ugovora:

o Za građevinske radove – prirodu i obim radova te mjesto izvršavanja radova, bitne karakteristike lotova (ako ih ima);

o Za robe – prirodu i kvantitet ili vrijednost proizvoda koji će biti dostavljen;

o Za usluge – ukupna vrijednost predložene nabavke u kategoriji svake od usluga;

• Procijenjeni datum dodjeljivanja ugovora.

Svako pojedinačno Obavještenje o nabavci (Contract Notice) mora se objaviti uvijek prije otvorenog i ograničenog postupka, konkurentskog dijaloga i pregovaračkog postupka (u nekim izuzetnim slučajevima ipak, pod uslovima izričito definiranim, dozvoljeno je da se



74

započne postupak nabavke bez objavljivanja obavještenja u slučaju pregovaračkog postupka). Objavljivanjem obavještenja o nabavci ugovorni organ poziva sve zainteresirane ekonomske operatere da učestvuju (podnesu ponude, projekte ili zahtjeve za učešće, u zavisnosti od odabranog postupka). Objavljivanjem obavještenja o javnoj nabavci formalno započinje postupak javne nabavke (C-143/94, Furlanis, p.11).

Prema aneksu VII A (Direktiva 2004/18), obavještenje o javnoj nabavci treba, pored ostaloga, sadržavati:

• Adresu i kontakt informacije ugovornog organa;

• Mjesto i vremenski rok za izvedbu radova, ili dostavu proizvoda ili pružanje usluga;

• Opis predmeta nabavke:

o Prirodu i obim radova (uključujući informacije o dodatnim radovima i lotovima, ako je to moguće);

o Prirodu i kvantitet proizvoda koje je potrebno dostaviti (uključujući informacije o mogućim dodatnim dostavama ili obnovama ugovora);

o Kvantitet i opis usluga koje je potrebno obezbijediti (uključujući informacije o mogućim dodatnim uslugama ili obnovama ugovora i dodatnim zahtjevima po pitanju pružalaca usluga (kvalifikacije));

• Informacije o prihvatljivosti lotova i alternativnih ponuda;

• Metod,vrijeme i adresu za dobijanje cjelokupne tenderske dokumentacije;

• Mjesto i vremenske rokove za podnošenje ponuda ili zahtjeva za učešće;

• Kriterije za odabir vezane za lično stanje kandidata;

• Kriterije za ocjenu ponude (kriteriji za dodjelu ugovora).

Uz (pismeni) opis predmeta ugovora, sva obavještenja o nabavci moraju uključivati referentni broj iz Općeg vokabulara nabavki (CPV - Common Procurement Vocabulary)41. CPV je uspostavljen 1993. godine i ima za cilj standardizaciju termina u cijeloj EU koji se koriste za opis predmeta nabavke. Kodovi od 9 znamenki klasificiraju različite proizvode, usluge i vrste građevinskih radova, gdje na primjer 14512000-3 simoblizira asfalt, 29541612-6 – mašine za pranje suđa, 45214200-2 – građevinske radove izgradnje škola i 50322000-8 – usluge održavanja računara (više od 8.000 kodova)42. Primjena numeričke identifikacije predmeta javne nabavke nam olakšava razumijevanje obavještenja i u više-jezičnom okruženju; također olakšava automatsko pretraživanje objavljenih obavještenja u kompjuterskim programima.

Objavljivanjem obavještenja počinje postupak javne nabavke i zainteresirani ekonomski operateri podnose svoje ponude, projekte ili zahtjeve za učešće, u zavisnosti od odrabranog postupka.

Najkasnije 48 dana nakon uspješnog zaključenja postupka (dodjele ugovora), ugovorni organ mora poslati na objavljivanje obavještenje o dodjeli ugovora (CAN – Contract Award Notice), kojim obavještava javnost o rezultatima postupka. Ovo obavještenje se mora objaviti bez obzira na postupak koji je doveo do potpisa ugovora (t.j. također je obavezan i kod pregovaračkog postupka bez ranijeg objavljivanja obavještenja o postupku). Obavezno objavljivanje obavještenja o dodjeli ugovora nema za namjeru samo osiguravanje veće transparentnosti već i stvaranje većeg interesa među ekonomskim operaterima u Zajednici, te podsticanje istih da učestvuju u naknadnim postupcima43. Obavještenje o dodjeli ugovora

41 Propis (EC) br 2195/2002 Evropskog parlamenta i Vijeća o Općem vokabularu javnih nabavki (CPV) (izmjene i dopune Propisom br. 2151/2003 od 16. decembra 2003.) 42 Opći vokabular javnih nabavki na svim službenim jezicima EU može se pronaći na http://simap.eu.int 43 Evropska komisija, Guide to the Community Rules on Public Supply Contracts, 1997.


75

također uključuje i objašnjenje zašto je odabran upravo taj određeni tender kako bi se time razvijala konkurentnost za kasnije ugovore.

Obavještenje o dodjeli ugovora mora uključivati (aneks VII A):

• Datum dodjele ugovora;

• Kriterije za dodjelu ugovora;

• Broj primljenih ponuda;

• Naziv i adresu najuspješnijeg ponuđača i cijenu odabrane ponude;

• Opseg cijena primljenih ponuda (minimalna/maksimalna);

• Kada je moguće,uključiti vrijednost i dio ugovora koji će biti podugovoren sa trećim stranama.

Dodatne informacije se objavljuju i u slučaju konkursa za izradu idejnog rješenja – obavještenje o konkursu za izradu idejnog rješenja i obavještenje o rezultatima konkursa (vidi aneks VII D Direktiva 2004/18).

Kada je postupak javne nabavke okončan, a ugovor nije dodijeljen, nije potrebno objavljivanje obavještenja.

Direktiva 2004/17 koja koordinira postupke javnih nabavki za komunalni sektor pruža nam isti set osnovnih obavještenja o javnim nabavkama:

• Periodično informacijsko obavještenje (aneks XV A);

• Obavještenje o javnoj nabavci (aneks XIII);

• Obavještenje o dodjeli ugovora (aneks XVI);

• Obavještenje o konkursu za izradu idejnog rješenja (aneks XVIII);

• Obavještenje o razultatima konkursa za izradu idejnog rješenja (aneks XIX).

Uz to, komunalne direktive nam ostavljaju još jedan tip obavještenja – obavještenje o postojanju sistema kvalifikacija (aneks XIV).

Sva obavještenja o javnim nabavkama koja određuju direktive obavljuju se u Službenom glasniku Evropske unije (OJ – Official Journal). Službeni glasnik izdaje Ured za objavljivanje Evropske zajednice (Ured za objavljivanje), službena izdavačka kuća Evropskih institucija (sa sjedištem u Luksemburgu). Službeni glasnik se objavljuje svaki radni dan na svih 20 službenih jezika EU. Ima slijedeća izdanja:

• OJ L: legislativa;

• OJ C: informacije i obavještenja;

• OJ S: javne nabavke.

Svaki dan u Dodatku na Službeni glasnik objavljuje se oko 900 tendera (u 2004. godini u 255 izdanja obavljeno je više od 220,000 obavještenja), koji daju informacije o:

• Ugovorima o javnoj nabavci u zemljama članicama;

• Ugovorimo o javnoj nabavci institucija EU;

• Ugovorima Phare, Tacis, Cards i drugim ugovorima za centralnu i istočnu Evropu;

• Ugovorima za Evropsko ekonomsko tržište (Norveška, Island, Lihtenštajn);

• Ugovorima unutar GPA / WTO (SAD, Japan, Švicarska).

Pri pripremi obavještenja o javnoj nabavci ugovorni organi moraju koristiti standardne obrasce za obavještenja, koje je usvojila Komisija (Direktiva Komisije 2001/78/EC od 13.


76

septembra 2001. godine, o upotrebi standardnih obrazaca pri objavljivanju obavještenja o javnim nabavkama).

Ured za objavljivanje Službenog glasnika nema ovlasti nad tačnošću i ispravnošću obavještenja koja se objavljuju, potpuna odgovornost za to je na instituciji koja objavljuje obavještenje (Ured za objavljivanje je odgovoran samo za prijevod).

Obavještenja se mogu slati na objavljivanje u bilo kojem obliku (faks, mail), ali preferira se u elektronskom obliku. Postoji podsticajna mjera za ugovorne organe koji koriste elektronski pristup (ispuniti formular direktno na internetu – http://simap.eu.int) – obavještenja poslana elektronskim putem objavljuju se u roku od 5 dana, dok se obavještenja poslana tradicionalnim putem obavljuju u roku od 12 dana od dana slanja (5 dana kod ubrzanog postupka) (član 36. (3) Direktive 2004/18; više detalja aneks VIII Direktive 2004/18 i aneks XX Direktive 2004/17 o tehničkim aspektima objavljivanja obavještenja).

Za ugovorne organe objavljivanje obavještenja je besplatno. Obavještenja se objavljuju na jeziku na kom su podnesena (na jednom od službenih jezika EU); samo rezime bitnih stavki se objavljuje u prijevodu na sve ostale službene jezike.

Obavještenja objavljena u Službenom glasniku su također dostupna u državnim izdanjima Glasnika ali ne prije datuma slanja obavještenja u Ured za objavljivanje u Luksemburgu. Obavještenja o javnim nabavkama koja se objavljuju na državnom nivou ne smiju sadržavati

Sva obavještenja o javnim nabavkama objavljena u Službenom glasniku dostupna su na Internetu u elektronskoj verziji u Tenders Electronic Daily (TED) – http://ted.publications.eu.int. TED je internet stranica na kojoj se svakodnevno objavljuju obavještenja i koja posjeduje sofisticiran mehanizam za pretragu, koji dozvoljava pretragu obavještenja po određenim kriterijima. U stvari, od 1998. godine Dodatak “S” Službenog glasnika se uopće ne štampa u printanoj formi – postoji jedino u elektronskom formatu – na CD-ROM-ovima i na Internetu. Neograničen pristup svim obavještenjima objavljenim na TED-u je besplatan i nije potrebna registracija.


77

12. Vremenski rokovi44 Svrha ovih pravila o objavljivanju obavještenja o javnoj nabavci na nivou EU jeste osiguranje efikasne konkurencije na polju javnih ugovora, kroz pravovremeno informiranje svih zainteresiranih ponuđača u EU, o glavnim tačkama ugovora, kako bi oni mogli podnijeti svoje ponude na vrijeme (C-225/98, Komisija v. Francuska, p. 34 - 35).

Kako bi se osiguralo da ponuđači imaju dovoljno vremena da pripreme ponude (zahtjeve za učešće, projekte), Direktive nalažu minimalne vremenske rokove koji se moraju poštovati u određenim fazama postupka. Ugovorni organ ne smije odrediti kraće vremenske periode od oni navedenih u Direktivama, ali može odrediti duže vremenske rokove od onih određenih45. Vremenski rok određen za neki postupak bi trebao predstavljati (odnosno biti proporcionalan sa) složenost ugovora i vrijeme koje je neophodno za sastavljanje ponude – što je priprema ponude više komplicirana, to bi se više vremena trebalo ostaviti ugovornom organu za pripremu (član 38. (1) Direktiva 2004/18).

Vremenski rokovi moraju biti proporcionalno produženi, tako da svi zainteresirani ponuđači mogu dobiti sve potrebne informacije kako bi pripremili ponude (član 38. (7) Direktive 2004/18):

• Kada tenderska dokumentacija, iako je bila pravovremeno zatražena, nije dostavljena unutar određenog vremenskog roka, zbog bilo kakvih razloga (npr: kompleksnost);

• Kada se ponuda može napraviti jedino nakon pregleda terena ili nakon detaljnog pregleda tenderske dokumentacije kod ugovornog organa.

Direktive definiraju “standarne” minimalne vremenske rokove za različite radnje kada su u pitanju postupci javnih nabavki (član 38. (2 - 3) Direktive 2004/18 i član 45. (2 - 3) Direktive 2004/17):

• Kod otvorenog postupka minimalni vremenski rok za prijem ponuda jeste 52 dana od kada su obavještenja o javnoj nabavci poslana na objavu u Službeni glasnik (napomena – ne od datuma objavljivanja obavještenja u Službenom glasniku);

• U slučaju ograničenog postupka,konkurentskog dijaloga i pregovaračkog postupka sa ranijim objavljivanjem obavještenja, minimalni vremenski rok za prijem zahtjeva za učešće je 37 dana od datuma slanja obavještenja na objavu;

• U slučaju ograničenog postupka, minimalni vremenski rok za prijem ponuda je 40 dana od datuma slanja poziva za učešće.

Nije određen minimalan vremenski rok za:

• Prijem zahtjeva za učešće u slučaju pregovaračkog postupka bez objavljivanja obavještenja;

• Konkurs za izradu idejnog rješenja.

U određenim uslovima ugovorni organ može uspostaviti vremenske rokove kraće od “standardnih” minimalnih vremenskih rokova (član 38. (4 - 8) Direktive 2004/18 i član 45. (3 - 8) Direktive 2004/17).

Ako je prethodno informacijsko obavještenje (PIN) obavljeno na ispravan način (t.j. kada su uključene sve neophodne informacije) i pravovremeno (t.j. između 52 dana i 12 mjeseci ranije) vremenski rokovi za prijem ponuda u otvorenom i ograničenom postupku mogu se skratiti na 36 dana.

44 Zasnovano na ‘Uvodu…’ 45 Evropska komisija, Guide to the Community Rules on Public Supply Contracts, 1997., str.4.7


78

Ako su obavještenja za objavljivanje poslana elektronskim putem, vrijeme za prijem ponuda u otvorenom postupku i vremenski rok za prijem zahtjeva za učešće u ograničenom postupku, konkurentskom i pregovaračkom postupku bez objavljivanja obavještenja, se skraćuje za 7 dana.

Ako od dana objavljivanja obavještenja o javnoj nabavci ugovorni organ omogući neograničen i direktan pristup, elektronskim putem, tenderskoj dokumentaciji (t.j. ako objavi tendersku dokumentaciju na internetu), vremenski rok za prijem ponuda kod otvorenog i ograničenog postupka može se skratiti za 5 dana.

Konačno, u slučaju ograničenog i pregovaračkog postupka, vremenski rokovi se mogu dosta skratiti, kada je riječ o hitnoj nabavci kojoj ne odgovaraju standardni vremenski rokovi. Odredbe koje se odnose na hitnost ovdje su manje striktne nego u članu 31. (krajnja hitnost koja opravdava upotrebu pregovaračkog postupka bez objavljivanja obavještenja): hitnost u ovom slučaju može biti izazvana različitim faktorima (t.j. također i nemarom ugovornog organa).

Moguće je primjeniti sva ova skraćenja vremenskog roka kumulativno, na primjer kada je prethodno informacijsko obavještenja ispravno objavljeno i kada je obavještenje poslano na objavljivanje elektronskim putem i kada je tenderska dokumentacija dostupna na internetu.

Tabela koja se nalazi u aneksu XXII Direktive 2004/17 rezimira vremenske rokove definirane komunalnom direktivom. Vremenski rokovi u klasičnom sektoru su slični.

Svi vremenski rokovi navedeni u Direktivama moraju se računati u skladu sa Propisom Vijeća br. 1182/71 od 3. juna 1971. godine kojim se određuju pravila koja se primjenjuju na periode, datume i vremenske rokove.


79

13. Kvalifikacija46 13.1 Kvalifikacija kandidata – opći principi Propisi o javnim nabavkama EU jasno razlikuju dvije vrste radnji koje sprovode ugovorni organi tokom procesa javne nabavke (kod svih postupaka): (1) ispitivanje sposobnosti ekonomskih operatera za izvođenje ugovora (kvalifikacije kandidata ili kvalitativni odabir) i (2) ocjena ponuda i odabir najbolje ponude (dodjela ugovora). Čak i kada se ove dvije radnje rade istovremeno (kao kod otvorenog postupka), one se rade prema različitim pravilima (slučaj 31/87, Beentjes, p. 15 - 16).

Prema članu 44. (1) Direktive 2004/18 ugovor se mora dodjeljivati na osnovu kriterija za procjenu ponuda (cijena i drugi kriteriji vezani za predmet nabavke npr. kvalitet, rok za izvršenje posla, tekući troškovi, itd – članovi 53. i 54.), nakon što se provjerila sposobnost operatera i to u skladu sa kriterijima o ekonomskom i finansijskom stanju, te profesionalnom i tehničkom znanju i sposobnostima (članovi 45. – 52.).

U procesu kvalifikacije, ugovorni organ pregleda sposobnost kandidata, uzimajući u obzir samo njihove lične karakteristike, bez obzira na proizvod ili usluge koje oni nude. Ugovorni organ provjerava, da li kandidati zadovoljavaju minimalne zahtjeve, koji su ranije navedeni u obavještenju o javnoj nabavci i/ili u tenderskoj dokumentaciji. Proces kvalifikacije za rezultat ima podjelu svih kandidata u dvije grupe: (1) kandidati koji se smatraju sposobnim za izvršenje ugovora (oni koji su kvalificirani i koji će učestvovati u slijedećim fazama postupka i čije ponude će se ocjenjivati); i (2) kandidati koji nisu zadovoljili kriterije za izvedbu ugovora (oni su diskvalificirani kandidati i neće učestvovati u daljem postupku i njihove ponude se neće ocjenjivati).

Sve ponude koje podnesu kvalificirani kandidati, se naknadno ocjenjuju bez povratka na fazu kvalifikacije kandidata i kriterije za kvalifikacije. Direktiva onemogućava ugovornom organu miješanje kriterija za kvalifikaciju (koji se odnose na kandidata) i kriterija za ocjenu (koji su vezani za kvalitet ponuđenih roba i usluga). Kriteriji koji se koriste pri kvalitativnom odabiru kandidata (npr. iskustvo se mjeri brojem preporuka) ne smiju se koristiti kao kriterij za dodjelu ponuda za određivanje najbolje ponude (C-315/01, GAT, p. 66 - 67).

Cilj procesa kvalifikacije je dvostruk. Prvo, da bi se eliminirale kompanije koje, zbog prijašnjih loših izvedbi ili nedovoljne sposobnosti za izvršenje budućeg ugovora, ne garantiraju uspješnu izvedbu ugovora. Drugo, kako bi se eliminacijom iz javnih ugovora kaznile kompanije koje su ozbiljno prekršile zakon i time ugrozile bitne interese EU i/ili zemalja članica. 13.2 Kriteriji za odabir Kriteriji za odabir, minimalni nivo kompetencije i informacija (dokumentacija) koja se zahtijeva od kandidata mora biti predhodno objavljen u obavještenju o javnoj nabavci i u tenderskoj dokumentaciji. Verifikacija kvaliteta kandidata bi se trebala izvršavati na transparentan način (Recital (39) Preambule Direktivi 2004/18).

Nakon podnošenja ponuda kriteriji za kvalifikaciju kandidata se ne smiju mijenjati, niti se drugi kriteriji smiju dodavati. Ipak, nakon podnošenja dokumenata, ugovorni organ može pozvati kandidate da podnesu dodatnu dokumentaciju ili da pojasne podnesene dokumente. U slučaju nepotpunih ili nejasnih dokumenata, ugovorni organ nije primoran da automatski diskvalificira takvog kandidata, već može tražiti ispravke (član 51. Direktive 2004/18).



80

Prema Direktivi 2004/18, kriteriji za kvalitativni odabir se odnose na:

• Lično stanje ekonomskog operatera;

• Ekonomsko i finansijsko stanje;

• Tehničke i profesionalne sposobnosti.

Svi kriteriji navedeni u direktivama su objektivni i mjerljivi kriteriji.

Član 45. regulira kriterije vezane za lično stanje kandidata.

Prema stavu (1) navedenog člana, ugovorni organ može isključiti iz daljeg učešća sve kandidate koji su bili osuđivani za učešće u organiziranom kriminalu, korupciji, prevari i pranju novca. Razlozi za isključenje koji su pomenuti u stavu (1) su obvezujući – ugovorni organ mora isključiti osuđenu kompaniju, čim sazna tu činjenicu. Razlozi za isključenje pomenuti u stavu (2) člana 45. nisu obvezujućeg karaktera – u takvim slučajevima ugovorni organ može isključiti određenu kompaniju, ali može također i odlučiti da je prihvati, i pored navedenih razloga. To se ipak može izmijeniti državnim zakonom, i često se dešava da zemlje članice primjenjuju Direktivu na jedan striktniji način, gdje obavezuju ugovorne organe da isključe kompanije koje se nalaze u situacijama navedenim pod stavom (2).

Prema stavu (2) člana 45. kompanija se može isključiti iz učešća, između ostalog, i kada:

• Se nalazi pod stečajem ili je u postupku likvidacije;

• Ukoliko je obustavila poslovne aktivnosti ili je u bilo kakvoj analognoj situaciji koja proizilazi iz sličnog postupka;

• Nije ispunila obaveze vezane za plaćanje doprinosa kao što su socijalno osiguranje ili obaveze plaćanja poreza – propisa zemlje u kojoj posluje ili propisa koji su na snazi u državi naručitelja.

Prekršaj vezan za profesionalno ponašanje, pomenut u 45. (2) (c) ne mora biti neophodno vezan za javnu nabavku. Mnoge zemlje isključuju iz učešća u postupcima javnih nabavki i kompanije odgovorne za kršenje zakona o zaštiti okoliša, o zaštiti na radu ili zakona o borbi protiv korupcije.

Velike poslovne greške mogu biti ne samo kažnjavanje pred kaznenim zakonom, već također i npr. ozbiljna povreda profesionalnih pravila ponašanja. Nekorektna izvedba ranijeg ugovora o javnim nabavkama također se može smatrati velikom poslovnom greškom i time biti osnova za isključenje te kompanije iz postupka javne nabavke.

Stav (3) član 45. nabraja dokumente koje ugovorni organ može zahtijevati od kandidata kako bi dokazali da ne potpadaju pod isključenje na osnovu ličnog stanja.

Navedena lista razloga za isključenje i dokumenata koji se mogu tražiti je konačna, ugovorni organ ne smije uspostaviti neke druge uslove vezane za lično stanje kandidata i ne smije tražiti nikakvu dodatnu dokumentaciju osim one propisane Direktivama (slučaj 76/81, Transporoute, p. 15).

Član 47. Direktive 2004/18 navodi dokumente koje kandidati mogu dostaviti kako bi dokazali kakvo je njihovo ekonomsko i finansijsko stanje:

• Izvodi iz banke;

• Bilansi stanja (ili dijelovi bilansa stanja);

• Izvod o prometu kompanije (za maksimalno posljednje tri finansijske godine).

Za razliku od ove ranije pominjane liste dokumenata koji potvrđuju lično stanje, lista dokumenata koji su vezani za ekonomsko i finansijsko stanje nije konačna – kandidat može dostaviti i drugu dokumentaciju, koju ugovorni organ smatra odgovarajućom i, sa druge strane, ugovorni organ može uspostaviti dodatne uslove vezane za finansijsko i ekonomsko


81

stanje, koji nisu direktno propisani direktivama (spojeni slučajevi od 27 do 29/86, CEI i Bellini, p. 9).

Direktive ne određuju koji je to neophodni nivo finansijskog i ekonomskog kapaciteta. Ugovorni organ treba odlučiti o tome za svaki slučaj pojedinačno, ali izričito samo na osnovu ugovora i u striktnoj vezi sa datim ugovorom. Zahtjevano finansijsko i ekonomsko stanje mora u svakom slučaju biti proporcionalno sa obimom i složenošću određenog ugovora (član 44. (2) Direktive 2004/18). Tehnička i profesionalna sposobnost kandidata se može dokazati, između ostalog, slijedećim sredstvima (član 48.):

• Listom izvršenih ugovora u posljednje tri godine (pet u slučaju građevinskih radova), zajedno sa potvrdama koje potvrđuju valjano izvršenje posla;

• Opis tehničkih postrojenja i mjera koje koriste dobavljači i pružaoci usluga za osiguravanje kvalitete;

• Obrazovne i stručne kvalifikacije pružaoca usluga ili ugovarača i/ili onih iz upravljačkog osoblja poduzeća i, posebice, kvalifikacije osobe ili osoba odgovornih za pružanje usluga i upravljanje radovima (ne odnosi se na robe);

• Izjava o prosječnom godišnjem broju radne snage u posljednje tri godine (samo za usluge i građevinske radove);

• Izjava o alatima, postrojenjima ili tehničkoj opremi koja je na raspolaganju pružaocu usluga ili ugovaraču za izvođenje poslova iz ugovora (ali ne za robe);

• Uzorci, opisi i/ili fotografije čija autentičnost mora biti potvrđena ukoliko naručilac to zatraži.

Potrebno je napraviti spisak dokumenta neophodnih za opis ličnog stanja, spisak naveden članom 48. je konačan i ne mogu ga proširivati ni ugovorni organi ni zemlje članice – nikakav drugi dokaz tehničke i profesionalne sposobnosti se ne smije zahtijevati, osim onog eksplicitno opisanog u Direktivi.

Kandidat ne mora posjedovati svu tehničku opremu neophodnu za izvršenje ugovora. Može se osloniti na resurse drugih kompanija, pod uslovom da su ti resursi dostupni tokom izvršenja ugovora. Pravni oblik odnosa sa tim drugim kompanijama nije bitan, bitna je samo stvarna dostupnost ovih resursa (član 48. (3) Direktiva 2004/18). Ako kandidat namjerava da se osloni na resurse koje on sam nema, ali koje će posuđivati od drugih kompanija, bez obzira da li su direktno ili indirektno povezani, on mora imati dokaz o stvarnoj dostupnosti tih resursa za vrijeme izvršenja ugovora (C-126/03, Komisija v. Njemačka, p. 22). Sud je ipak naveo i to da se kompanija može eliminirati iz postupka javne nabavke jedino na osnovu toga što predlaže, u svrhu izvršenja ugovora, upotrebu resursa koji nisu u njenom vlasništvu već pripadaju drugim kompanijama (C-314/01, Siemens i ARGE Telekom, p. 43). Komunalni sektor je dosta fleksibilniji kada je u pitanju kvalitativni odabir kandidata, ali osnovni principi su isti. Ugovorni organ treba odrediti objektivne kriterije i pravila za odabir kandidata, i nakon toga isključiti kandidate koji ne ispunjavaju ove kriterije. Ti kriteriji bi trebali ranije biti poznati potencijalnim kandidatima (član 51. (1) (a) i 54. (1) Direktive 2004/17).

Proces odabira bi se trebao sprovoditi u skladu sa osnovnim principima nediskriminacije (jednak tretman) i proporcionalnosti. U praksi to znači, da ugovorni organ ne bi trebao (član 52. (1) Direktive 2004/17):

• Određenim ekonomskim faktorima nametati administrativne, tehničke ili finansijske uvjete koji se ne bi nametnuli drugima;

• Tražiti testove ili dokaze kojima bi se podvostručili objektivni dokazi koji već postoje.


82

Kriteriji za kvalitativni odabir i za dokumentaciju koja se zahtijeva od kandidata kako bi dokazali svoju tehničku i finansijsku sposobnost uključuju one koji su nabrojani u Direktivi 2004/18 za klasični sektor, ali nisu ograničeni na njih. Ugovorni organi koji rade u komunalnom sektoru mogu dodati i neke druge kriterije za selekciju, pod uslovom da su objektivni i javno navedeni (dostupni) potencijalnim kandidatima.

Na osnovu Direktive 2004/17 organi koji rade u komunalnom sektoru imaju mogućnost za sistem kvalifikacije (član 53.). U tom slučaju ekonomski operateri pripremaju prijave kako bi se kvalificirali, ne konkretno za jedan određeni postupak, već za nekoliko postupaka koji će se organizirati u jednom određenom periodu. Kriteriji koji se koriste kod takvih kvalifikacija moraju biti objektivni kriteriji za kvalitativan odabir (lično stanje, finansijsko i ekonomsko stanje, profesionalna i tehnička sposobnost). Pristup sistemu kvalifikacije mora biti zasnovan na objektivnim i transparentnim uslovima. Postojanje sistema kvalifikacije mora biti objavljeno putem obavještenja u Službenom glasniku (vidi aneks XIV). Nakon uspostavljanja takvog kvalifikacijskog sistema, ugovorni organ može pozvati, u ograničeni i pregovarački postupak, kompanije koje je odabrao između tih kompanija koje su se ranije kvalificirale. 13.3 Konzorcij Ekonomski operateri mogu udružiti svoje snage kako bi uvišestručili šanse da dobiju javni ugovor. Ekonomski operateri mogu oformiti grupu (konzorcij) i zajedno podnijeti ponudu (zahtjev za učešće). Kod podnošenja ponuda (zahtjeva) ugovorni organ ne smije od njih tražiti formiranje određenog pravnog oblika. Ipak, od najuspješnije grupe (kojoj ugovor bude dodijeljen) se može zahtijevati uspostavljanje određenog pravnog oblika (potpisivanje) ugovora, u mjeri u kojoj je to neophodno za zadovoljavanje uspješne izvedbe ugovora (član 4. (2) Direktive 2004/18). Kako bi dokazao sposobnost za izvedbu ugovora, tokom postupka kvalitativnog odabira, konzorcij se mora pouzdati u kapacitete svojih predstavnika ili drugih organa, bez obzira na pravni oblik odnosa koji ima sa njima (član 48. (3 - 4) Direktive 2004/18). Kada kompanija prikaže reference vezane za svoje podružnice (ili predstavnike u konzorcijumu) kako bi dokazala svoju ekonomsku i finansijsku sposobnost i tehničku spremnost, ona mora također navesti, bez obzira na prirodu pravnog odnosa koji ima sa tim podružnicama, da ima pristup svim njihovim resursim koji su potrebni za izvršenje ugovora (C-5/97 str. 12).

Direktiva ne zahtijeva to da sastav konzorcijuma ostane nepromijenjen tokom cijelog postupka dodjele ugovora. Ali Direktiva ne spriječava zemlje članice da u svoje državne zakone uvedu takvu klauzulu. Tako da državni zakoni o javnim nabavkama mogu uključivati obavezno isključenje iz daljeg postupka onog konzorcijuma čiji sastav je promijenjen tokom postupka dodjele ugovora (C-57/01 str. 63). 13.4 Službena lista odobrenih ekonomskih operatera Neke od zemalja članica EU (npr. Slovačka) prave službene liste odobrenih ekonomskih operatera (certificiranih) za izvršavanje javnih ugovora. Direktiva prepoznaje takvu mogućnost, ali ni u kom slučaju ona nije obligatorna (niti preporučena) za zemlje članice, niti je one moraju imati/uvoditi. Ali ako zemlja članica EU odluči da posjeduje takav instrument, ona mora zadovoljavati određene uslove koji su postavljeni u Direktivi (član 52. Dikretive 2004/18). Kriteriji za registraciju moraju biti u skladu sa kriterijima za kvalitativni odabir, koji su definirani u Direktivi.

Korištenje službene liste implicira da je taj certificirani ekonomski operater prihvatljiv kada je u pitanju njegovo lično stanje, ekonomska i finansijska sposobnost, te profesionalna i ekonomska sposobnost. Nikakav drugi dokaz (uz određene izuzetke vezane za plaćanje poreza i društvenih doprinosa) se onda ne treba zahtijevati od kompanija. Službena registracija je zamjensko sredstvo kojim se dokazuje ugovornom organu da taj ekonomski


83

operater zadovoljava kriterije kvalitativnog odabira (slučaj 76/81, Transporoute, p. 13). Ipak, kako bi dokazala svoju sposobnost kompanija uvijek ima izbor ili da se samo jednom registrira ili da svaki put podnosi set dokaza i dokumenata iz članova 45. – 51. (C-71/92, Komisija v. Španija, p. 45). Registracija bi trebala olakšati učešće za kompanije (umjesto hrpe dokumenata podnosi se samo dokaz o registraciji). Učešće u postupku ne može se ograničiti samo na certificirane kompanije, niti može služiti kao razlog favoriziranja ni u kom slučaju47.

47 Organi koji organiziraju javnu nabavku u skladu sa Komunlanom direktivom mogu ograničiti učešće samo na kompanije koje su se kvalificirale putem kvalifikacijskog sistema, ako organ ima takav kvalifikacijski sistem (član 53. Direktive 2004/17)


84

14. Evaluacija ponude i dodjela ugovora48 Pregled i evaluacija ponuda se sastoji od najmanje dvije a ponekad i od tri faze:

(i) pregled - da se utvrdi da li su ponude formalno ispravne i da li u osnovi odgovaraju pozivu na tender;

(ii) evaluacija - da se utvrdi koja od odgovarajućih ponuda je najpovoljnija;

i u nekim slučajevima

(iii) postkvalifikacija - da se utvrdi da li je ponuđač čija ponuda je izabrana kvalifikovan za izvršenje ugovora.

Ove tri faze su opisane u ovom predavanju, zajedno sa postupcima za dodjelu ugovora. 14.1 Pregled ponuda 14.1.1 Svrha Svrha pregleda ponuda je da se utvrdi da li je svaka od ponuda odgovarajuća. Ugovorni organ provjerava da li su formalni uslovi tenderske dokumentacije ispunjeni, tj. provjerava:

(i) da li ponude zadovoljavaju uslove kvalifikacije i da li su ispravno potpisane;

(ii) da li su ponude propraćene nekim mjerama sigurnosti koje su potrebne;

(iii) da li ponude imaju materijalnih greški prilikom obračuna;

(iv) da li su ponude potpune;

(v) da li ponude odgovaraju tenderskoj dokumentaciji;

(vi) da li su ponude inače generalno ispravne. 14.1.2 Provjeravanje ponuda Osim provjere da li je ponuda potpuna i odgovarajuća, ove provjere se obično jednostavno i brzo obavljaju. Postoje određena osnovna pravila kojih se treba pridržavati:

(i) ponuda koja nije ispravno potpisana ili nije propraćena mjerama sigurnosti, a to se zahtijeva, odbija se;

(ii) greška prilikom obračuna se može ispraviti;

(iii) očigledne greške prilikom pisanja obično nisu obavezujuće za ponuđača i ponuđaču se dozvoljava da ih ispravi.

Ključni uslov za ispravan pregled i evaluaciju je da ne smije biti suštinskih promjena u ponudi. Ugovorni organ treba pažljivo pregledati povjerljivost ponuda da bi osigurao da se informacija o sadržaju ponuda ili procesu evaluacije ne otkrije van potrebnog kruga tima za evaluaciju.

48 Na osnovu “Treninga…”.


85

14.1.3 Odgovarajuće ponude Koncept odgovarajuće ponude igra suštinsku ulogu, pošto će samo one ponude koje prođu na testu biti predmet dalje evaluacije, a ponude koje se smatraju suštinski neodgovarajuće bit će odbijene. Generalno, ponuda se smatra suštinski neodgovarajućom ako sadrži materijalna odstupanja ili neslaganja sa uslovima, zahtjevima i specifikacijama tenderske dokumentacije. 14.1.4 Pojašnjenje ponude Definicija Uprkos formalnom pojašnjanju koje je dato ponuđačima tokom perioda između izdavanja i povrata ponuda, vjerovatno će postojati nejasni aspekti primljenih ponuda. U tom slučaju, uslijedit će niz razmjena koje će biti formalno dokumentovane, sa jednim ili više ponuđača sa ciljem pojašnjenja i ispravke ponuda tako da ugovorni organ temeljito razumije sadržaj svake od njih, a sve će biti bez greške. Ograničenja Pojašnjenja ponuda su ograničena na ono što termin implicira, a zahtjev za pojašnjenje ne smije omogućiti ponuđaču da promijeni sadržaj ili cijenu ponude. Pošto je teško povući granicu između pojašnjenja i promjena, a ponuđači znaju svoju relativnu poziciju ako su učestvovali na sesiji otvaranja javnog tendera, postoji očigledan rizik da zahtjevi za pojašnjenje mogu stvoriti mogućnosti pritisaka na službenike koji su zaduženi za pregled ponuda. Mora biti obezbijeđena povjerljivost ovog procesa. Uslovljavanje ponuda Ovo je faza razvoja Pojašnjenja ponude i njome se mora upravljati veoma pažljivo. Ona se može koristiti samo u slučaju kada nije bilo procesa otvaranja javnog tendera. Njena svrha je da se osigura da su ponude potpuno odgovarajuće u pogledu svih zahtjeva navedenih u upitima i da se stoga mogu evaluirati jednako. Moguće su, na primjer, razlike u načinu na koji ponuđači ispunjavaju navedene zahtjeve. Uslovljavanje ponude uključuje utvrđivanje da li su one u potpunosti prihvatljive ili da li su promjene potrebne ili poželjne; ili, također, da li su manje promjene navedenih zahtjeva u svijetlu ponuda povoljne. Ove reference na navedene zahtjeve se odnose na sve aspekte sadržaja ponuda, kako na tehničke tako i na poslovne; na primjer, neke mogu ponuditi različite rasporede proizvodnje ili isporuke, alternativne uslove plaćanja, različite nivoe usluga nakon dodjele ugovora, itd., na način koji sugeriše da bi promjene navedenih zahtjeva obezbijedile veću vrijednost za novac. Male promjene koje nastaju kao rezultat uslovljavanja ponuda U slučaju kada se prihvati sugestija ponuđača da se promijeni ili oslobodi nekog od navedenih uslova, ostali ponuđači mooraju dobiti priliku da učestvuju na tenderu na jednakoj osnovi. Bilo koji drugi postupak bi bio protiv principa pravične konkurencije. Značajne promjene koje nastaju kao rezultat uslovljavanja ponuda Ako diskusije ponuđača značajno promijene navedene zahtjeve ili kriterije za dodjelu koji bi bili povoljni za ugovorni organ do stepena gdje se cjelokupna priroda ugovora koji se dodjeljuje suštinski promijenila, onda službenik za nabavke treba da donese odluku da li će se tender formalno ponoviti. U većini slučajeva, u ovakvim okolnostima je potrebno ponoviti proces.


86

Stav EU o uslovljavanju ponuda Prema direktivama o nabavkama EZ, uslovljavanje ponuda je prihvatljiv postupak pod uslovom da se sprovodi pravično i pravedno i da se poštuju principi pravične konkurencije. Prema pravilima EU, značajne promjene opisane u prethodnom paragrafu moraju rezultirati poništenjem procesa i njegovim ponavljanjem sa objavljenim revidiranim zahtjevom u SGEK. Ovo bi omogućilo svim kvalifikovanim kompanijama da izraze interes za učešće na tenderu prema revidiranom zahtjevu. Time bi se otklonila svaka sumnja u nekonkurentnost koja se može javiti zbog promjene cijena ponuda, što može promijeniti prvobitni redoslijed ponuda. 14.2 Evaluacija ponuda Nakon što su sve ponude pojašnjene, uslijedit će inicijalna evaluacija konkurentskih ponuda. Ona uključuje ocjenjivanje finansijskih, tehničkih, ugovornih i drugih povezanih pitanja. Na složene nabavke, nju će sigurno sprovoditi tim koji se sastoji od adekvatnih eksperata za zahtjeve korisnika, tehnička i komercijalna pitanja. Proces ocjene mora biti sistematičan, temeljan i pravičan – i na djelu se pokazati kao takav.

Utvrđivanje da li je ponuda suštinski odgovarajuća ili ne znači upoređivanje iste sa navedenim zahtjevima. To je ocjenjivanje kojim će se ponuda eliminisati ili ne, na isti način kao i prilikom kvalifikacije dobavljača. Tenderska dokumentacija obično sadrži "odustajanje od neznatnih neusaglašenosti". Gornja granica za "neznatnost" se mora odrediti za pojedinačne slučajeve, imajući na umu da dva ključna faktora za konkurentsko nadmetanje obezbjeđuju najpovoljnije rješenje za kupca i da su pravični za ponuđače.

Neusaglašenosti se mogu odnositi na komercijalne ili tehničke uslove. Neusaglašenosti u pogledu komercijalnih uslova mogu biti odstupanja od uslova plaćanja ili neslaganja o garancijama koje su navedene u generalnim uslovima. Neusaglašenost u tehničkom smislu se odnosi na tehničke specifikacije. Svrha evaluacije Svrha evaluacije je da se odredi rang između suštinski odgovarajućih ponuda da bi se identifikovala najpovoljnija ponuda za kupca, tj. ponuda kojom se nudi najveća vrijednost za novac.

Ključno pravilo za ispravnu evaluaciju je: samo oni faktori koji se navode u tenderskoj dokumentaciji se mogu razmatrati i samo oni koji su utvrđeni u odnosu na kriterije navedene u tenderskoj dokumentaciji.

Ovo podrazumijeva potrebu za tačnim specifikacijama i jasnim kriterijima za evaluaciju. Faktori koji se trebaju procijeniti Da bi se u potpunosti procijenilo da li je svaka od ponuda odgovarajuća, faktori koji se trebaju procijeniti i koji će biti uključeni u originalne kriterije evaluacije su sljedeći: o Cijena Cijena je najjednostavniji kriterij evaluacije i prioritetni kriterij

tamo gdje se kvalitet, produktivnost i efikasnost roba i usluga ne razlikuju među ponudama, kao na primjer prilikom tendera za izvođenje tipičnih radova ili nabavku jednostavnih proizvoda.

o Tehnička procjena kojom se utvrđuje koji ponuđači mogu ispuniti zahtjeve postavljene u specifikaciji. Sposobnost ponuđača da zadovolji potrebe korisnika će biti provjerena zajedno sa adekvatnosti kapaciteta ponuđača, opreme i kadrovskih resursa.


87

o Procjena kvaliteta kojom se utvrđuje da li ponuđači mogu da isporuče proizvod ili pruže uslugu prema odgovarajućim standardima kvaliteta. Ako ponuđači nemaju relevantne certifikate za kvalitet, predloženi sistemi kontrole kvaliteta će se morati procijeniti.

o Finansijaka procjena koja uključuje:

• provjeru da su uključeni svi relevantni troškovi

• sve potrebne korekcije da bi ponude bile uporedive uključujući konvertovanje ponuda u jedinstvenu valutu, tamo gdje je potrebno

• procjenu svih prijedloga koji mogu dovesti do značajnih promjena troškova tokom perioda trajanja ugovora (npr. promjena u tehnologiji i/ili metodologiji, itd.)

• procjenu efekata svake predložene formule promjene cijene tokom trajanja ugovora.

Proces evaluacije Usavršavanje procesa evaluacije i kriterija evaluacije će varirati u zavisnosti od prirode, broja i vrijednosti primljenih ponuda. Kriteriji za usluge su obično komplikovaniji nego za robe. Različite vrste kriterija koji se odnose na svaku vrstu ugovora će biti detaljnije razmatrane u pojedinačnim modulima o robama, radovima i uslugama.

Obično će biti poterbno da tehnički službenik ili krajnji korisnik napišu izvještaj o svojoj procjeni ponuda prema tehničkim zahtjevima. Uvijek će biti potrebno da službenik za nabavke napravi komercijalnu evaluaciju koja će potpuno uzimati u obzir sve aspekte relevantnih troškova ponuda. Matrice evaluacije Dokumentovana evidencija tehničkih i komercijalnih evaluacije je potrebna u svakoj fazi. Nakon što se cijene ponude konvertuje u jedinstvenu valutu, ponude se stavljaju na istu osnovu u pogledu prihvatljivih odstupanja od zahtjeva tenderske dokumentacije. To se radi pripremom matrice za evaluaciju koja sadrži svaki element kriterija evaluacije tako da tim za evaluaciju može ocijeniti svaki aspekt posebno. Matrice za evaluaciju se koriste u svim osim u najjednostavnijim nabavkama. One:

• su pomoćna sredstva evaluacije da bi se donijela ispravna odluka;

• osiguravaju da su sva pitanja obuhvaćena;

• proizvode jasan rezultat revizije, koji je posebno koristan u slučaju svakog izuzetka;

• su korisna osnova za obavještavanje odbijenih ponuđača.

• Tabela 1 je primjer matrice za evaluaciju za relativno jednostavnu nabavku.


88

Tabela 1. Jednostavna matrica evaluacije USLOV PONUDA 1 PONUDA 2

Odstupanje Cijena/ prlagođavanje

Odstupanje Cijena/ prlagođavanje

Cijena ponude

Komercijalni

Raspored isplate +/- +/-

Vrijme isporuke +/- +/-

Tehnički

Rezervni dijelovi + +

Prilagođena cijena ponude

Napomena 1: Neće se davati dodatni bodovi za prekoračenje zahtjeva. Napomena 2: Prilagođena cijena ponude je samo u svrhe evaluacije. Inače je

definisano: ponuđena cijena je cijena prihvaćene ponude u ugovoru, čak iako je ponudi data drugačija monetarna vrijednost za svrhe evaluacije.

Napomena 3: Ako treba primijeniti dodatne kriterije na datu tabelu, moraju se izvršiti

odgovarajuća prilagođavanja korigovane cijene ponude (+ or -), primjenjujući kriterije navedene u tenderskoj dokumentaciji. Ponuda sa najmanjom procijenjenom cijenom ponude se smatra najpovoljnijom.

Alternativne matrice U komplikovanim ocjenama, ocjene koje se dozvoljavaju u svakom dijelu se ocjenjuju prema važnosti (osim u slučaju kada se ocjena ne može razumno dati u pogledu troškova). Tabela 2 je primjer matrice za evaluaciju sa ocjenjenim kriterijima. Potpuna matrica se može iskoristiti samo za ugovore o javnoj nabavci usluga; za robe i radove subjektivne elemente o sposobnosti dobavljača treba eliminisati.


89

Tabela 2. MODEL OBRASCA ZA EVALUACIJU PONUDE (korišten primjer) NAZIV UGOVORA _______________________________________ NAZIV PONUDE _________________________________________ BR. PONUDE: ________________ DATUM: _____________________

Kriteriji (a) Faktor ocjene(*)

(b) Ocjena 0-5

(c) Bod (b) x (a)

Komentari

Tehnički i) Razumijevanje zahtjeva ii) Iskustvo na sličnim poslovima iii) QA sistemi iv) Stavovi sigurnosti v) Kvalitet rješenja

x3 x2 x2 x3 x2

4 4 3 3 3

12 8 6 9 6

Komercijalni

i) Cijena ii) Kreditna sposobnost iii) Sposobnost da zadovolji program iv) Uslovi plaćanja Ostalo

x5 x3 x4 x2

15 9 16 8

Zadržana 90 dana 1% popust

i) After-sales service ii) Training

x3 x1

12 2

Ukupno bodova 103

(*) "Faktor ocjene" je varijabla koja zavisi od relativne važnosti kriterija koji se evaluiraju.

14.3 Odbijanje svih ponuda Odbijanje svih ponuda može biti potrebno i dozvoljeno je u sljedećim slučajevima:

(i) ako cijena najpovoljnije ponude prelazi osnovne marže procjene troškova;

(ii) ako nijedna ponuda nije odgovarajuća; ili

(iii) ako nema konkurencije.

Prije ponovnog raspisivanja tendera, paket, obim, specifikacije i uslovi ugovora se možda moraju revidirati.

Kada je rezultat tendera prema postupcima EU izostanak dodjele ugovora, iz bilo kojeg razloga, svi ponuđači se brzo obavještavaju o razlozima i savjetuju tome da li da traže ponude vezane za neki drugi ugovor u iste svrhe. Ured za službene publikacije Evropske zajednice se također obavještava.


90

14.4 Poništenje dodjele ugovora Tenderska dokumentacija obično dozvoljava poništenje dodjele uključujući zadržavanje svih garancija za ponudu berem u sljedeća dva slučaja:

(i) ako ponuđač ne potpiše ili ne izvrši povrat ugovornog sporazuma;

(ii) ako ponuđač ne podnese zahtijevanu garanciju za dobro izvršenje posla.

U tenderskoj dokumentaciji treba biti navedeno dozvoljeno vrijeme za ove postupke. Ugovorni organ provjerava period važenja garancije za ponudu, obično trideset dana više od perioda važenja ponude i blagovremeno inicira proces dodjele ugovora za postupak koji se treba okončati prije isteka ovog perioda. 14.5 Neprirodno niske ponude Ako je ponuda neprirodno niska, a vezana je za robe, radove ili usluge koje se pružaju, pravila EU nalažu da prije odbijanja te ponude treba napraviti pismeni zahtjev ponuđaču radi pojašnjenja detalja sastavnih elemenata ponude da bi se opravdala ili verifikovala cijena. Treba razmotriti objašnjenja koja su pojašnjena na osnovu objektivnih dokaza kao što su:

- ekonomija metode putem koje se usluga pruža ili roba proizvodi ili odabira metoda izgradnje;

- konkretno tehničko rješenje koje je odabrano;

- porijeklo roba, radova ili usluga koje su predložene;

- posebno povoljni uslovi trgovanja koje posjeduje dobavljač. 14.6 Mogućnost pregovora nakon dostavljanja ponuda Prema međunarodnim standardima49 u postupcima tendera (otvorenim i ograničenim) nema mjesta za pregovore sa učesnicima koji su dostavili ponude.

Nakon otvaranja, ponude se mogu prihvatiti ili odbiti, ali se njihov sadržaj ne može diskutovati ili mijenjati. Ugovorni organ obično može, tokom evaluacije ponuda, tražiti pojašnjenja, ali traženje ili dozvoljavanje izmjena ponuda je neprihvatljivo. Ugovorni organ može, pod određenim uslovima, ispraviti aritmetičke greške u ponudama.

Iznenađujuće je da se direktive o nabavkama EU ne oglašavaju po ovom pitanju. Ne postoje odredbe koje eksplicitno zabranjuju pregovore o osnovnim aspektima dostavljenih ponuda ili dozvoljavaju traženje pojašnjenja i ispravke aritmetičkih greški.

Međutim, tokom usvajanja Direktive 89/440 koja koordinira postupke nabavki za ugovore o nabavci radova, Vijeće Komisije je objavilo zajedničku klauzulu o ovom pitanju. Pošto klauzula nije dio Direktive, ona pripada acquis communautaire i primjenjuje je Evropski sud pravde (C-87/94 str. 8).

49 Pogledati, na primjer, član 34 UNCITRAL model Zakona o javnoj nabavci roba, radova i usluga:

“(1) (a) Ugovorni organ može tražiti od dobavljača ili ugovarača pojašnjenja njihovih ponuda da bi pomogli pri pregledu, evaluaciji i poređenju ponuda. Ne traže se, ne nude se niti su dozvoljene suštinske promjene ponude, uključujući promjenu cijene i promjenu koja ima za cilj da neodgovarajuću ponudu učini odgovarajućom.

(b) Uprkos potparagrafu (a) ovoga paragrafa, ugovorni organ je dužan ispraviti čisto aritmetičke greške koje se otkriju tokom pregleda ponuda. Ugovorni organ je dužan brzo obavijestiti dobavljača ili ugovarača koji su dostavili ponudu o svim takvim ispravkama.”


91

Ova klauzula sadrži smjernicu o pitanju nedozvoljenosti pregovora u postupcima tendera: "Vijeće i Komisija tvrde da u otvorenim i ograničenim postupcima zabranjeni svi pregovori sa kandidatima ili ponuđačima o osnovnim aspektima ugovora, alternativnih ponuda koje mogu ugroziti konkurenciju i posebno o cijenama; međutim, mogu se voditi razgovori sa ponuđačima ili ugovaračima ali samo u svrhu pojašnjenja ili dopune sadržaja njihovih ponuda ili zahtjeva ugovornih organa, a pod uslovom da isti ne uključuju diskriminaciju."

U principu, pregovori o dostavljenim ponudama su zabranjeni (u otvorenim i ograničenim postupcima). Čak i u slučaju kada su dozvoljeni pregovori nakon procesa tendera (samo radi pojašnjenja ili dopune ponuda), oni se ne tiču cijena i drugih osnovnih aspekata ponuda i ne smiju ugroziti konkurenciju ili uključiti diskriminaciju. 14.7 Dodjela ugovora U normalnim slučajevima, gdje nisu potrebni pregovori nakon dostavljanja ponuda, postupci koje trebaju sprovesti ugovorni organ uključuju: (i) obavještavanje ponuđača da je ponuda prihvaćena; (ii) pripremanje sporazuma o ugovoru i dostavljanje istog ponuđaču na potpisivanje; (iii) provjeravanje da li su svi uslovi za efektivnost ispunjeni u dozvoljenom vremenskom

okviru ; (iv) obavještavanje ostalih ponuđača o rezultatima tenderskog procesa i, gdje je to

potrebno, vraćanje garancija za ponude. 14.8 Obavještavanje neuspješnih ponuđača Važnost obavještavanja Obavještavanje neuspješnih ponuđača je važan dio procesa nabavki. Neuspješni ponuđači obično žele da znaju zašto su odbijeni i kakvi su u odnosu na druge ponuđače, posebno na u odnosu na pobjednika. Obavještavanje je dobro za obje strane pošto pomaže ponuđačima da sljedeći put naprave bolje ponude, ukazuje im se zahvalnost što su se na tom tenderu potrudili i pomaže prilikom potvrde transparentnosti procesa. U okviru poslovne povjerljivosti, neuspješnim kompanijama se govore razlozi njihovog neuspjeha radi osiguranja ugovora. Obavještavanje – Obavezni zahtjevi EU Kompanije koje su bile neuspješne nakon dostavljanja važeće ponude se obavještavaju o razlozima zbog kojih nisu odabrane i o imenu uspješnog kandidata, najviše 15 dana nakon prijema pismenog zahtjeva za takvo obavještenje. Pismeno obavještavanje se ne zahtijeva, i iz prethodno navedenih razloga se ne preporučuju pisana obavještenja.


92

15. Pronevjera i korupcija u javnim nabavkama50 15.1 Uvod Nabavke i pronevjere se zajedno pojavljuju u jednom od četiri oblika:

1. Lice koje je zaduženo za kupovinu vara svog poslodavca, na primjer:

- kupci koji naručuju proizvode ili usluge od dobavljača za svoju upotrebu, a ne plaćaju za njih ili plaćaju na račun svog poslodavca;

- kupci koji osnivaju svoju kompaniju ili kompanije na ime prijatelja ili rođaka da bi prodavali svojim poslodavcima.

2. Dobavljači koji varaju svoje kupce, na primjer:

- isporučuju manje od naručene količine ili naplaćuju veću cijenu za isporučenu količinu;

- iskorištavaju poslovno neiskusne organizacije i/naivno i mlado osoblje.

3. Dobavljači i kupci zajedno rade na prevari poslodavca kupca, na primjer:

- obavještavanjem uskog kruga o konkurentskom tenderskom procesu;

- koristeći preferencijalni tretman jednog dobavljača na štetu drugih.

4. Kupci koji ostvaraju ličnu korist na račun dobavljača, na primjer:

- primajući poklone ili novac za dodjeljivanje ugovora ili za produživanje postojećih ugovora;

- prijeteći da će ukloniti dobavljače sa lista ponuđača ili sa lista odobrenih dobavljača ako ne prime mito.

U tabeli 1 se nalaze neki primjeri četiri vrste pronevjera i neki simptomi koji se često pojavljuju u slučaju korupcije. Ovo nije potpuna lista, a dodatni primjeri pronevjere i njenih simptoma se nalaze u dijelu 2.

50 Na osnovu “Treninga…”


93

15.1 Pronevjere prilikom kupovine: Vrste pronevjera i simptomi

Vrsta pronevjere

Kupac (*) koji vara poslodavca

Dobavljač koji vara kupca

Kupac i dobavljač zajedno rade na prevari poslodavca/ klijenta

Kupac koji ucjenjuje dobavljača

Primjeri (Lista je nepotpuna)

• Proizvodi kupljenu za lične svrhe ili kao pokloni

* Kupac osniva svoju kompaniju koja kasnije djeluje kao dobavljač

» Rabati plaćeni na sopstvene račune ili račun kompanije sa sličnim imenom

• Male količine isporuke • Ispod kriterija

specifikacija • Greške u dokumentaciji • Nestandardni uslovi i

odredbe ugovora • Knjiženje

• Status "Preferiranog dobavljača" • Specifikacije koje variraju • Izostanak prijema robe i/ili usluga • Izbjegavanje postupaka tendera

• Status "Preferiranog dobavljača"

• Dodjela I produžetak ugovora

• "Ucjene"

Česti simptomi (Lista nije potpuna)

• Zatvoreni krugovi * Slaba ili

nepostojanje dokumentacije

• Nedostatak konkurentske tenderske aktivnosti

® Neuobičajeno ponašanje

• Žalbe korisnika • Greške u fakturama • Nestandardni uslovi

ugovora • Neuobičajeno ponašanje

• Nedostatak konkurentske tenderske aktivnosti • Zatvoreni krugovi • Nedostatak dokumentacije • Neuobičajeno ponašanje

• Ograničeni kontakt sa određenim dobavljačem

• Istaknuta pozicija kupca u upravljanju odnosa kupac/prodavac

• Neuobičajeno ponašanje

Tipični proizvodi i usluge

• Kupovine po niskim cijenama

» proizvodi čija je kupovina obično po broju dijela

• proizvodi koje dostavljaju prodavci na veliko ili zastupnici, a ne

• Isporuka kabastih proizvoda

• Građevinski proizvodi i materijal

• Rijetke kupovine • Proizvodi koje mogu

kupiti ili potpisati za njihovu isporuku osoblje koje se ne bavi

• Svaka vrsta kupovine, ali tipično kupovina: - usluga - građevinskih radova i održavanje - odlaganje - fizički rad - ugovori koji se odnose na utrošeno vrijeme i

materijal - kupovine po niskim cijenama

• Usluge • Proizvodi za koje postoji

jako konkurentsko tržište


94

Vrsta pronevjere

Kupac (*) koji vara poslodavca

Dobavljač koji vara kupca

Kupac i dobavljač zajedno rade na prevari poslodavca/ klijenta

Kupac koji ucjenjuje dobavljača

proizvođači nabavkama npr. proizvodi za prodavnice

• Isporuke na licu mjesta bez adekvatnih procedura prijema i inspekcije

• Radovi na popravci i održavanju

Prevencija i otkrivanje

• Kontrole pravičnog upravljanja i najbolje poslovne prakse će spriječiti i otkriti neke ali ne i sve

• Najbolja poslovna praksa treba u potpunosti da eliminiše ove vrste prevara

• Fokusirati se na visokorizične oblasti i razviti kontrole upravljanja koje će značajno smanjiti mogućnost prevare i značajno pomoći otkrivanju prevara

• Najbolja poslovna praksa treba da eliminiše većinu ovih vrsta prevara

(*) Riječ 'kupac' se odnosi na svakog zaposlenika koji ima pravo da napravi troškove za kupovinu roba, radova ili usluga.

EUPPP – Phase II Course Manual Part I

95

15.2 Definicije Korupcija Pod korupcijom se podrazumijeva nuđenje, davanje, primanje ili iskanje bilo čega vrijednog kako bi se iznudilo djelovanje javnog službenika prilikom procesa konkurentske selekcije ili izvršenja ugovora.

Vjerovatnoća davanja mita je obično faktor složenosti pravila, nivoa birokratije i broja ljudi koji su u poziciji da utiču na poslovne odluke. Stavljeno u širi kontekst, što su pravila složenija i birokratskija, a manje ljudi uključeno u donošenje odluka to je veći rizik. Pronevjera Pod pronevjerom se podrazumijevaju pogrešna tumačenja činjenica kako bi se uticalo na proces konkurentske selekcije ili izvršenje ugovora na štetu ugovornog organa i uključuje tajne dogovore među ugovaračima (prije ili nakon dostavljanja ponuda) s namjerom postavljanja cijena ponuda na neprirodne, nekonkurentske nivoe i s namjerom lišavanja ugovornog organa koristi slobodne I otvorene konkurencije. 15.3 Najčešće vrste korupcije 15.3.1 Direktan pristup U tabeli 1 su navedene neke vrste korupcije ali sve metode putem kojih se isplate korumpirane radnje poznate su samo onima koji se njima bave. Najčešće metode su:

• Novac (ili ekvivalenti novca kao što su pokloni)

- kojim kupac plaća direktno dobavljaču,

- koji kupac koristi za izmirivanje ličnih dugova (npr. kockanje, krediti, itd.),

- isplaćen trećim licima u korist kupca (odmori, pokloni, seksualne usluge, itd.);

• Čekovi

- koje dobavljač direktno isplaćuje kupcu ili članovima njegove/njene porodice,

- isplaćeni za kompanije za koje kupac ima interes,

- isplaćeni za izmirivanje ličnih dugova kupca;

• Dionice i opcije za dionice u kompaniji dobavljača ili u nekoj drugoj kompaniji;

• Besplatne ili snižene robe ili usluge (npr. odmori, radovi u stanu kupca, vozila, pokloni, itd.).

Osim u slučaju kada su vrlo neznatne, sve navedene metode plaćanja se negdje evidentiraju u računima dobavljača ili na neki drugi način.


96

15.3.2 Indirektni pristup Postoje druge indirektne i sofisticiranije metode uticanja na odluke kupca:

• Zapošljavanje člana porodice kupca;

• Zapošljavanje kupca po dogovoru;

• Ponuda budućeg zaposlenja kupcu ili članovima njegove/njene porodice;

• Davanje internih podataka koje će koristiti kupcu (npr. o dioničkom poslovanju);

• Opasnost od ucjene ili čak nasilja;

• Besplatna putovanja ili finansiranje posjeta izložbenim salonima ili fabrikama dobavljača;

• Zabava (na golf terenima, pozorište, opera, itd.). 15.4 Znaci pronevjere i korupcije Uobičajeni znaci nepoštenih radnji se mogu naći:

U evidenciji organizacije kupca

• odstupanja od tačnih postupaka, netačnosti, propusti

• očigledno precjenjivanje

• oskudna evidencija

• nedostatak predmeta

• loša ili nepostojanje podjele dužnosti

• generalno slabe kontrole

• u Iičnom ponašanju kupca

• rasipnički način života

• česta otsustva s posla

• intenzivni provodi dobavljača

U ličnom stavu kupca

• otpor prema reviziji

• oklijevanje pri delegiranju dužnosti

• pretjerano tajenje

• diktatorski stil prilikom upravljanja

• nepotrebni sastanci sa dobavljačima

• zabranjivanje drugim radnicima da rade sa određenim dobavljačima

Na tržištu dobavljača

• odbijanje da se osnuju kompanije koje će konkurentno učestvovati na tenderu

• nadmetanje istih dobavljača (karteli).


97

15.5 Rizične oblasti u procesu nabavki U svakoj različitoj fazi procesa nabavke postoje šanse za kriminalce da izvrše pronevjeru. Različite faze "Ciklusa nabavke" su navedene u tabeli 2 sa nekim rizicima pronevjere koji su prisutni u svakoj fazi. Tabela 2.

RIZIČNA OBLAST PRIRODA RIZIKA PREVENTIVNE MJERE

Donošenje budžeta Pronevjera I korupcija se moraju finansirati iz nekih izvora; nedostatak odgovarajuće kontrole budžeta može obezbijediti potrebna sredstva.

• Troškovi pronevjere su odobreni u budžetu; • Alocirana sredstva se ne zahtijevaju i stoga su raspoloživa za krađu; • Razlika se može nivelisati budžetom drugih odjela; • Prekoračenje budžeta se može sakriti ili pojasniti očigledno opravdanim razlozima.

• Budžet se pravda uvidom u objektivne podatke kad god je to moguće, provjerava tačnost, a predviđanja na kojima je zasnovan budžet ocjenjuju u svrhu opravdanosti. • Njega ne donose isti ljudi koji su odgovorni za organizovanje ugovora ili plaćanje po fakturi.

Politika odobravanja finansijskih sredstava Bez redovne revizije i strogih kontrola upravljanja, postoje šanse za zloupotrebu ličnog autoriteta ili autoriteta neke druge osobe.

• Troškovi pronevjere su u okviru nadležnosti osobe (ovo je najčešći razlog); • Nevina osoba koja ima potrebnu nadležnost je prevarena ili obmanuta, obično zato što ne vrši provjere; • Potpis osobe koja ima potrebnu nadležnost je krivotvoren; • Osoba sa ograničenom nadležnošću može zaobići kontrole: - tako što podijeli nalog na vrijednosti prema svojoj nadležnosti; - dajući pogrešan opis roba i usluga; - tako što promijeni specifikacije nakon davanja odobrenja; - tamo gdje nivo nadležnosti nije jasno definisan.

• Redovne revizije i pregledi nivoa nadležnosti i dokumentacije vezane za pitanja nabavki i finansija.


98

Uočene potrebe Zahtjevi se mogu "izmisliti" ili falsifikovati.

* Pogrešno savjetovanje ili interni izvještaji kojima se sugeriše da je potrošnja opravdana ili zasnovana na povećanom obimu posla; • Lažni zahtjevi za kapitalne troškove; ® Smišljeno nagomilavanje (npr. kompjuterske opreme) da bi se opravdala potreba za dodatnom opremom • Zloupotreba opreme da bi se opravdala potreba za novom opremom ili dijelovima; • Smišljeno trošenje ili rabat imovine; • Navođenje pretjerano velike količine za ponovnu narudžbu robe što ima dvije koristi: - omogućuje favorizovanom dobavljaču da dostavi dodatnu robu; - omogućuje zaradu kada se rabljena roba odloži.

• Uslovi moraju biti opravdani uvidom u objektivne podatke, provjerava tačnost, a predviđanja na kojima su zasnovani uslovi budžet ocjenjuju u svrhu opravdanosti. • Uslove ne postavljaju isti ljudi koji su odgovorni za ugovaranje ili naručivanje ili plaćanje po fakturi. • Imovina podliježe redovnoj reviziji; oštećenje robe se evidentira i istražuje ako je ozbiljno.

Razvoj specifikacije Specifikacije se mogu napisati tako da favorizuju određenog dobavljača.

* Specifikacije koje favorizuju određenog dobavljača; * Davanje informacija unaprijed favorizovanom dobavljaču; • Sastavljanje novog lažnog ugovora kao promjenu specifikacije postojećeg ugovora sa favorizovanim dobavljačem; * Uspostavljanje lažnih standarda kompatibilnosti u korist favorizovanog dobavljača.

• Tehničke specifikacije se izbjegavaju u korist specifikacija o radu; gdje to nije moguće, tehničku specifikaciju provjerava nezavisno lice ili organ.

Kriteriji za evaluaciju Evaluacija se može napisati ili dopuniti nakon primanja ponuda kako bi se favorizovao određeni dobavljač.

• Naglašavanje prednosti favorizovanog dobavljača i slabosti konkurenata u kriterijima; • Uspostavljanje strategije ugovora (npr. fiksna cijena, paušalna suma) u korist favorizovanog dobavljača; • Definisanje kriterija evaluacije nakon primanja ponuda.

• Kriteriji za evaluaciju koji su uspostavljeni prilikom poziva na tender (ITT) i nisu dozvoljene nikakve promjene.

Pretkvalifikacija Ovaj proces se može iskoristiti za ograničenje konkurencije, u nekim slučajevima dođe do odabira samojedne ponude, da bi se dala prednost favorizovanom dobavljaču.

• Davanje informacija unaprijed favorizovanom dobavljaču; * Pogrešno diskvalifikovanje potencijalno odgovarajućih dobavljača; • Davanje lažnih informacija o radu osnovanih i poštenih dobavljača, tako da su oni dikvalifikovani, a vrata otvorena favorizovanom dobavljaču; • Davanje pogrešnih informacija; • Insistiranje na tome da je favorizovani dobavljač jedini koji može zadovoljiti uslove.

• Održavanje dobre evidencije rada dobavljača • Potpuno otvoren i adekvatno evidentiran sistem procjene dobavljača. • Data povratna informacija i pismo neuspješnim ponuđačima o razlozima za odbijanje njihove ponude.


99

Poziv na tender Ovaj proces se može iskoristiti da pruži iluziju konkurencije gdje ona stvarno ne postoji.

• Ograničavanje poziva na tender na uzak krug ponuđača; * Izbjegavanje slanja poziva svim kompanijama ili slanje na pogrešne adrese, tako da izgleda da su ponuđači odbili da učestvuju na tenderu; * Pozivanje za dostavu tendera kompanija koje su poznate kao nezadovoljavajuće pa se stoga trebaju isključiti u fazi evaluacije ponuda; » Davanje nepotpunih specifikacija konkurentnim dobavljačima; « Gušenje ponuda; • Postavljanje nerealnih vremenskih rokova svim osim favorizovanom dobavljaču; » Otkrivanje informacija favorizovanom dobavljaču; • Otkrivanje ponuda drugih ponuđača; Zahtijevanje nemogućih standarda rada od svih osim favorizovanog dobavljača.

• Provjera sve dokumentacije od strane drugog lica, posebno zbog "fiktivnih" firmi i pogrešnih adresa. • Korištenje standardnih postupaka koji su predmet revizije.

Evaluacija ponuda Pronevjere se dešavaju u ovoj fazi uglavnom kada se kriteriji za evaluaciju ne utvrde unaprijed. Do njih također može doći tamo gdje tehničko osoblje može iskoristiti znanje u svojoj struci da obmane ostale članove tima za evaluaciju.

* Prihvatanje neprirodno niske ponude od favorizovanog dobavljača prema tajnom dogovoru da će promjene u specifikaciji dozvoliti povećanje cijena; * Prihvatanje kasno dostavljene ponude od favorizovanog dobavljača; • Diskvalifikacija konkurentskih ponuda iz neopravdanih razloga; • Potpodjela ponuda u korist favorizovanog dobavljača; « Prihvatanje ponude od konkurentskog dobavljača pod uslovom da se favorizovani dobavljač koristi kao podugovarač; • Skrivanje nabavki ako je očigledno da favorizovani dobavljač nema izgleda za pobjedu.

• Objektivni kriteriji evaluacije ponude usaglašeni prije izdavanja tendera i objavljeni ponuđačima u vrijeme pozivanja na tender, a bez promjena istih. • Tehnički aspekti ponuda se nezavisno evaluiraju. • Održavanje evidencije dobrog ponuđača i adekvatni postupci pretkvalifikacije.

Pregovori Favorizovani dobavljači mogu primiti pomoć ili korisne informacije tokom pregovora.

» Otkrivanje informacija od drugih ponuđača favorizovanom dobavljaču; • Davanje pogrešnih informacija o rezultatu pregovora; • Dobivanje pogrešnih referenci; * Dogovor sa favorizovanim dobavljačem da će smanjiti cijenu da bi dobio na tenderu, ali da će je povećati nakon dodjele ugovora.

• Stroga kontrola i revizija pregovora. • Nikada se ne dozvoljava pojedincu da sam pregovara.


100

Dodjela ugovora Šanse da dobavljač izvrši pronevjeru putem prethodno smišljene radnje ili uslijed neznanja kupca.

• Pregovori o uslovima proširenja ugovora; • Ugovor dodijeljen prema uslovima i odredbama dobavljača; • Izostavljanje prava revizije u ugovoru; • Izgubljena ugovorna dokumentacija ili propratna korespodencija, tako da se sve kasnije tvrdnje ne mogu potkrijepiti.

• Korištenje standardnih uslova i odredbi upravljanja ugovora. • Od dobavljča koji dostavljaju ponude uključujući njihove uslove i odredbe se formalno traži da povuku takve uslove. • Ugovorna dokumentacija se čuva u registratorima, a svaki predmet ima svoj redni broj.

Promjene specifikacije nakon dodjele ugovora omogućuju dobavljaču da poveća profit, posebno kada se dodijeli ugovor po neprirodno niskoj cijeni ponude.

• Promjena specifikacije i dozvoljavanje neopravdanog povećanja cijene; • Promjena uslova količine i isporuke; • Izmišljanje problema tako da se specifikacije promijene

• Zahtjevi za promjene nakon dodjele ugovora se uvijek trebaju provjeriti, a pismeno opravdanje dostavlja. • Ne znači da promjena specifikacije automatski uključuje i povećanje cijene.

Primanje robe Pronevjere u ovoj fazi skoro uvijek zahtijevaju saglasnost osoblja.

• Dozvoljavanje isporuke manje količine ili nepridržavanje specifikacijama; • Pogrešno knjiženje imovine; • Smišljene prekomijerne narudžbe; • Sve češće izbjegavanje inventure tako da se hitne narudžbe moraju platiti po većoj cijeni.

• Adekvatni postupci primanja robe i redovna revizija.

Izdavanje certifikata Opet, potreban je tajni dogovor osoblja da bi se omogućile mnoge mogućnosti za pronevjere u ovoj oblasti.

• Smišljeno povećanje cijena naplate; • Naplaćivanje previsokih cijena za vrijeme i materijale; • Narudžbe starijeg datuma koje omogućavaju favorizovanom dobavljaču da iskoristi promjene cijena; • Duplo plaćanje; • Prihvatanje lažnih naloga za isplatu; • Izostanak insistiranja na ili praćenja garantnog depozita.

• Slaganje faktura sa narudžbama i potvrda o primanju robe. • Detaljna provjera tačnosti faktura. • Odgovarajuće razdvajanje nadležnosti u postupcima naručivanja, primanja i plaćanja. • Redovna revizija.

Documents

Priru~nik EUPPP Obuka predava~a javnih nabavki u BiH