Pravo Evropske Unije - Knjiga

Pravo Evropske Unije

2

S A D R A J :

GLAVA I

Karakter evropskih integracija kao znaajan faktor nastajanja

fenomena evropskog prava 3

GLAVA II

Politika evropske unije 10

GLAVA III

Drave lanice 35

GLAVA IV

Zajedniko i unutranje trite i etiri fundamentalne slobode` 44

GLAVA V

Proirenje evropske unije 63

GLAVA VI

Pravna priroda i izvori prava evropske unije 74

GLAVA VII

Institucije evropske unije 120

GLAVA VIII

PRAVO KONKURENCIJE 157

GLAVA IX

Pravo zatite ivotne sredine 163

GLAVA X

Zatita prava potroaa 168

GLAVA XI

Zatita socijalnih prava 173

GLAVA XII

Zakljuna razmataranja 178


3

GLAVA I KARAKTER EVROPSKIH INTEGRACIJA KAO ZNAAJAN FAKTOR NASTAJANJA FENOMENA EVROPSKOG PRAVA

Projekat postizanja mira i stabilnosti posle II svetskog rata bio je osnova

evropskih integracija. Naravno, ne treba zanemariti injenicu da je ideja evropskih integracija nastala mnogo ranije, kao i da je imala veoma raznorodnu strukturu u

razliitim istorijskim periodima.

Carinska Unija izmeu Belgije, Holandije i Luksemburga planirana je 1944. godine u Londonu od strane Vlada ovih drava koje su bile u egzilu. Njihovi planovi ostvareni su 1948. godine, kada je potpisana Carinska Konvencija Beneluksa. Bio je

to svojevrsni putokaz za budue planove.

Vinston eril je svom govoru na Cirikom univerzitetu 1946.godine izloio ideju o stvaranju Sjedinjenih evropskih drava. Njegova ideja nije imala veliku upotrebnu vrednost, jer je bila nedovoljno jasna i nije predviala lanstvo u Sjedinjenim evropskim dravama za Veliku Britaniju.

ivotnost tih ideja u periodu neposredno posle Drugog svetskog rata ogledala se i u maginoj privlanosti oznaenih ciljeva koje treba dostii, a to je produbljivanje integracionih procesa i proirivanje lanstva. Iako je to na poetku izgledalo gotovo nedostino, velika funkcionalna vrednost te ideje je uvek i u svakom trenutku pobuivala raznovrsne aktivnosti u pogledu dostizanja na taj nain postavljenih ciljeva. Procesu integracija pomagala je i atmosfera visokog poverenja, nastala u

obnovi ratom opustoene Evrope. Na samom poetku sazrelo je uverenje da bi se jedino obnavljanjem privrednih kapaciteta i izgradnjom novih, mogao obezbediti

ekonomski rast.

MARALOV PLAN

Veoma znaajan, ali ipak privremen projekat reavanja ovih pitanja bio je i Maralov plan iz 1947. godine. Don Maral, ministar inostranih poslova SAD, u svom govoru na Univerzitetu Harvard 1947. godine, izloio je plan o nameri SAD da logistiki i finansijski pomogne obnovu i rekonstrukciju Evrope. Ovaj plan, iako veoma detaljan, nije sadrao odredbe o otklanjanju postojeih antagonizama izmeu drava Zapadne Evrope. Usled toga se u politikim i intelektualnim krugovima razmiljalo o tome na kakav je nain mogue obnoviti Evropu, a da se pritom osigura mir i prosperitet u budunosti.


4

UMANOV PLAN

Razmiljajui u tom stilu, francuski ministar inostranih poslova Robert uman izloio je 1951. godine plan o regulaciji odnosa u oblasti crne metalurgije. Stvarni tvorac ovog dokumenta bio je funkcionalista an Mone. U tom dokumentu je sadrano nekoliko vizionarskih pogleda o kojima je valjalo doneti politike odluke. U fokusu njegovih razmatranja nala se regulacija odnosa u proizvodnji i distribuciji uglja i elika na osnovama izgradnje naddravnih institucija u ovoj oblasti, to bi bila osnova za poetak stvaranja mnogo sadrajnijih celokupnih odnosa, posebno izmeu Francuske i Nemake. Bio je to, uistinu, vizionaraski zahvat, pogotovo ako se zna u kojoj meri su relacije Francuske i Nemake bile optereene brojnim, naizgled nepromostivim, antagonizmima.

Stavljanje u prvi plan ekonomskih pitanja posredno je na poetku ostvarilo vidan napredak odnosa u industrijskom sektoru. Oni su, zasnovani na obostranim

interesima, ukazivali na mogunost otklanjanja konf likta izmeu drava Zapadne Evrope na nain koji ne bi doveo u pitanje njihovu saradnju u budunosti.

uman je istakao da se zajednika Evropa nee stvoriti odjednom, posredstvom celovite izgradnje, ve e se stvarati na osnovama konkretnih poteza i solidarnosti nastale na njima.

EVROPSKA ZAJEDNICA ZA UGALJ I ELIK

umanov plan posluio je kao uzor za stvaranje Evropske Zajednice za ugalj i elik 1951. godine.

Zajednicu su inile: Francuska, Nemaka, Italija, Belgija, Holandija i Luksemburg. Nastala je na osnovu Pariskog ugovora od 18. aprila 1951. godine.

Ovaj ugovor zakljuen je sa rokom vanosti od 50 godina.

U Zajednici za ugalj i elik formirani su sledei organi: Visoka Vlast, Savet, Asambleja i Sud pravde.

Funkcionalista an Mone postao je prvi predsednik Visoke vlasti, nadnacionalanog organa, koji je, poreenja radi, imao ulogu priblino slinu dananjoj Komisiji.

U vezi sa tim, vano je, takoe, napomenuti da u daljem radu ove Zajednice nije bilo samo aktivnosti na racionalizaciji proizvodnje uglja i elika. Pored toga, promovisan je rad na uvrivanju slobodne trgovine u ovim sektorima, zabrani Vladinih novanih subvencija i slinih davanja, kvantitatvnih ogranienja,


5

diskriminacije izmeu proizvoaa i otklanjanja drugih restrikcija koje bi dovele do podele trista.

Razvoj je na poetku, usled militaristikih tendencija u Evropi, ponekad bio usmeren u drugim pravcima, to, u osnovi, nije ugroavalo povoljan tok procesa.

Postojala je namera ranih 50tih godina da se formira Evropska odbrambena

zajednica, ali do toga nije dolo zbog opstrukcije u Parlamentu Francuske.

Sutinski, ovaj plan nazvan je po francuskom ministru odbarane Plevenu.

Slinu sudbinu doivela je inicijativa belgijskog ministra spoljnih poslova Henri Spaaka o Evropskoj politikoj zajedni

ci. Opstrukcija Francuske nastupila je zbog nedostaka politike volje da svoje vojne snage stavi pod zajedniku kontrolu sa Nemakom. Ta procena imala je smisla usled izostanka Velike Britanije i neprihvatanja ponovnog naoruzanja Nemake. Meutim, dogaaji koji su usledili uinili su da ova ideja izgubi na aktuelnosti.

EVROPSKA EKONOMSKA ZAJEDNICA I EVROATOM

Posle Rimskih ugovora iz 1957. godine osnovane su jo dve Zajednice i to: Evropska ekonomska zajednica i Evropska zajednica za Atomsku Energiju. Ugovor

kojim su osnovane Evropske ekonomske zajednice vie puta je revidiran.

Kao to je poznato, Zajednica je startovala sa 6 lanova osnivaa. To je mali broj u preenju sa sadanjih 25, sa realnim izgledima da ih uskoro bude 27.

U ranim fazama smatralo se da je Francuska predvodnik integracionih procesa

u Evropi. Pored ostalog, takva njena uloga bila je nuna na poetku, jer je valjalo regulisati odnose sa susednom Nemakom. Na taj nain je stvorena kljuna osa integracije: ParizBon, kasnije Berlin.Verovalo se da e se na taj nain obezbediti sigurna budunost Evropske zajednice. Pored objektivno postojeih interesa za napredak tog procesa, njemu su znaajno doprineli vrlo prijateljski, lini odnosi lidera Francuske i Nemake. Oni su posebno bili izraeni u relacijama Smita i DEstena, a kasnije Miterana i Kola.

Posle pada Berlinskog zida i ujedinjena Nemaka je preduzela diplomatsku ofanzivu kako bi otklonila izvesnu crtu svoje spoljnopolitike inferiornosti, prisutne u ranijem periodu.

Sadraj i karakter relacija izmeu drava lanica mnogostuko se obogauje i zapaa se sve vidljivija ofanziva Nemake na mnogim poljima integrativnih procesa.


6

etiri ostale drave osnivai smatraju se tvrdim jezgrom integracionog procesa. One su zagovornici dubljih procesa u integarciji. Poklonici su tzv. komunitarnog

metoda donoenja odluka i kreiranja saradnje u brojnim oblastima. To znai da prednost dobijaju supranacionalni elementi. Tim putem snano se doprinosi ostvarivanju veeg stepena integracija.

Italija je uvek veoma prisutna u aktivnoj formi u evropskoj diplomatiji, ali

ponekad i sa izvesnom crtom opstrukcije u sistemu EU, zbog toga to je evidentna nestabilnost njenih Vlada. Uviajui neodrivost takvog stanja i takvih pozicija, neke italijanske Vlade nastojale su da balansiraju izmeu ta dva osnovna tipa aktivnosti time to su povremeno opstruirale dublje integracione procese.

PUT KA VEEM JEDINSTVU U EVROPSKOJ ZAJEDNICI

Kljune promene doneli su Jedinstveni Evropski akt iz 1985. godine, Ugovor iz Mastrihta 1992, Amsterdamski ugovor iz 1997. godine i Ugovor iz Nice 2004. godine.

Posle Mastrihtskog ugovora uspostavljena su tri stuba saradnje. Tri Zajednice

su se transformisale u Evropsku zajednicu. Kao to je poznato, tri Evropske zajednice su izvorno osnovane da bi se uspostavila ekonomska integracija. To je

podrazumevalo da se razvijaju ekonomije drava lanica na osnovama zajednike politike ukljuujui najpre carinsku politiku, kroz eleminaciju carinskih barijera, kako unutar Zajednice tako i u odnosima sa dravama nelanicama. Da bi dostigli te ciljeve, drave lanice su prenele na Evropske zajednice iroka ovlaenja kako bi mogle da reguliu kretanje: roba, usluga, lica, kapitala i saobraaja.

Krajnji cilj ekonomske integarcije jeste ostvarivanje politike integracije. U tom pravcu znaajan korak uinjen je 1998. godine formiranjem Evropske centralne banke sa seditem u Frankfurtu. Ona je zapoela svoju delatnost snanije, nastojei da implementira i definie monetarnu politiku Evropske Unije do 2002. godine. Posle trogodinjeg perioda tranzicije, jedanaest lanica drava zamenilo je svoje nacionalne valute eurom.

Drugi stub saradnje uspostavio je zajedniku spoljnu i bezbedonosnu politiku koja omoguava da Evropska Unija preduzima zajednike akcije u toj oblasti onda kada su saglasne drave lanice.

Trei stub obuhvata Pravosue i Unutaranje poslove. Posebna panja poklanja se pitanjima azila, imigaracije, saradanje u pravosuu u pitanjima graaniskim i krivinim, prometa droga, carinske i policijske saradnje u borbi protiv terorizma. Ova dva, drugi i trei stub, obavljaju se u okviru meuvladine saradnje u pretenom delu. Od jula 2003. godine Evropska Unija dobila je novih deset lanova. Pre toga donet je Ugovor iz Nice, koji je, izmeu ostalog, predvideo odluivanje u najveem delu kvalifikovanom veinom, umesto jednoglasnosti.


7

PERSPEKTIVE INTEGRACIONOG PROCESA U EVROPI

Ovako snaan proces, nezabeleen u istoriji Evropskih naroda, po prirodi stvari iznova postavlja pitanje o tome kakva e biti budunost Evrope. U svetlu pravnih razmatranja, moramo obratiti panju na Ugovor iz Nice i konstatovati da u ovom dokumentu ne moemo naii na sigurne take i oslonac za pravi odgovor. To se, sa jedne strane, pravda injenicom da sam Ugovor iz Nice, s obzirom na okolnosti u kojima je zakljuen i evidentne kvalitativne promene koje su usledile neposredno posle toga, ne moe imati veih i ozbiljnijih pretenzija, iako pojedina pitanja kojima se bavi nisu bez velikog znaaja. To pogotovo jer, ukoliko se ovim dokumentom pokree pitanje delimitacije prava drava i institucija Evropske Unije, teko da bi mu mogli odrei poseban znaaj.

Konvencija iz Laakena bavi se pitanjima budunosti Evropske Unije i naglaava da se moraju stvarati uslovi za to vre evropsko jedinstvo.

Postavlja se pitanje ratifikacije Ustava. Prema opredeljenjima iz Konvencije

Laaken, u njemu treba da sledi odgovor na sva znaajna pitanja.

Re je, naravno, o pitanjima od sutinskog znaaja za budunost Evropske Unije.

Meutim, bilo kako bilo, ipak se ne moe odrei uspeh u pogledu dostignua dosadanjeg procesa integracija. To pogotovo ako se uzme u obzir da je u kapacitetu evropskog trita sadrano 20% ukupne svetske trgovine i da se u svetlu samo te objektivne injenice ne moe odrei veliki i nezaobilazni znaaj Evropske Unije u svetskim poslovima. Takoe, evidentno je da dosada nezabeleeno dugi period mira u novijoj istoriji ini realno ostvarivom ideju o supstituisanju starih rivalstava sutinskim zajednikim interesima, olienim u stvaranju ire i demokratske zajednice evropskih naroda, dugo vremena podeljenih krvavim sukobima.

Prema nekim razmatranjima, Evropsku Uniju bismo mogli smatrati

suparanacionalnom meunarodnom organizacijom, jer poseduje mo da svoje lanice direktno obavezuje svojim odlukama. Ona poseduje ipak mnogo vea ovlaenja u odnosima sa svojim dravama lanicama, nego to je to sluaj u relacijama drugih meunarodnih organizacija i njihovih lanica. Karakter supranacionalnosti posebne vrste vidljiv je i u injenici da odluke Evropske Unije mogu biti direktno primenljive u dravama lanicama, bez posredovanja njihovih dravnih organa.


8

TEORIJE INTEGRACIJA

Brojne teorije integaracija su razliito prilazile ovim problemima i van sumnje da su u skladu sa svojim polaznim osnovama dolazile do neretko razliitih zakljuaka. S obzirom na injenicu da je re o jedinstvenom integracionom procesu, gotovo nezabeleenom u dosadanjoj istoriji ljudskoga drutva, pitanje je da li je mogue sasvim se osloniti na zakljuke samo jedne teorije.

Bez pretenzija da dajemo opte sudove o vrednostima pojedinih teorijskih pristupa, pokuaemo da u okvirnim crtama iznesemo najvanija stanovita nekih od njih, a koja bi se mogla uzeti kao znaajna za Evropsku Uniju.

U ranim fazama integarcije najee se pozivalo na funkcionalistike teorijske pristupe. Insistiralo se da se u njima oznae ekonomske sfere saradnje i da se posredstvom menaderskoga umea saradnja u tim oblastima uini efikasnom u interesu lanica. To je nanovo i uvek impliciralo pitanje uloge politiara i njihove moi u tom procesu.

Meutim, ne samo to, ve i injenica da se na takav nain dalje nije mogao objanjavati veoma kompleksan proces izgradnje evropskog jedinstava, uticalo je da se pojave shvatanja koja su osnaivala neofunkcionalistiku matricu o specifinoj koopreaciji. Ona se ipak kvalitativno izraavala na drugaiji nain, jer se insistralo na tome da se specifina sfera saradnje u ekonomiji (trgovini) mora transferisati i u druge sfere, pa ak i u one politiki osetljivije u mnogo emu.

Iz tog razloga dolazi do trenda umanjenja ovlaenja vlada drava lanica i afirmisanja tehnokratskog modela odluivanja, zasnovanog na ekspertskom znanju. Oba ova pristupa pripadaju, uslovno reeno, supranacionalnom modelu odluivanja, po kome se centralno mesto za odluivanje o ovim pitanjima nalazi iznad vlasti nacionalnih drava. Bez ikakve sumnje, re je o shvatanjima suprotnim intergovermentalizmu, odnosno pristupima koji zagovaraju stanovita da je centralno mesto odluivanja ipak u dravi koja najpre nastoji da titi svoje nacionalne interese.

Ni jedna od navedenih teorija, uzeta sama za sebe, ne bi mogla u potpunosti

dati odgovor na pitanja o sutinama i elementima sadranim u osnivakim ugovorima o Evropskoj Uniji. Po svoj prilici, ovi dokumeti sadre elemente i jednog i drugog pristupa.

Primera radi, luksemburgki sporazum iz 1986. godine sadri elemente meuvladinog pristupa u odredbama koje govore da drave lanice imaju pravo veta u sluaju kada je neophodno da tite svoj ugroeni vitalni nacionalni interes.


9

Poslovi vezani za pravosue,unutranje poslove i zajedniku spoljnu i bezbedonosnu politiku stavljeni su u nadlenost Savetu, sastavljenom od predstavnika drava lanica. Sve vrste saglasnosti u ovoj sferi moraju biti dobijene od strane drava lanica.

Ipak, uvoenje veinskog odluivanja u Savetu moglo bi dovesti do preglasavanja pojedinih drava lanica, to u krajnjem dovodi do toga da drave lanice budu obavezane da implementiraju obaveze na koje nisu dale svoju saglasnost. Oigledno da je re o krupnom problemu koji se mora razmatarati na specifian nain. Pravci daljeg razvoja pokazivae da li se lanstvo u Uniji kao posebna vrednost afirmie u dovoljnoj meri. Nedostaci jednog i drugog pristupa uinili su da se pojave shavatanja o razliitim nivoima odluivanja. U svojim konsekvencama takvi pristupi su ukazivali na mogunost da se operativni proces upravljanja u Uniji ne vezuje za integracioni proces u apsolutnom smislu. Meutim, i pored toga, ipak je re o teorijskom pristupu, koji jo uvek nema pravi odgovor na to da li se kljune odluke donose u dravama lanicama ili, pak, u institucijama Evropske Unije.


10

GLAVA II POLITIKA EVROPSKE UNIJE

Ukoliko bismo pristupili analizi kljunih taaka tipova politike u EU, morali bismo se saglasiti da su one razliite. Politika koja se podvodi pod model kreiranja izgradnje trita u osnovi osnauje regulaciju reformi, svodi se na privatizaciju i povlaenje drave iz ove sfere, zato to drava, po pravilu, titi nacionalne proizvoae. Stoga se u ovoj kategoriji politike EU zapaa tendencija najvieg nivoa obuhvata, dok se ingerencije nacionalne drave sve vie suavaju i u izvesnom smislu marginalizuju.

Politika izgradnje trita razliita je od politike korekcije trita u tom smislu to nema tendenciju da titi prozvoae od loih strana trinih mehanizama. Tu je re uglavnom o samoregulativnoj dimenziji. Kod korekcije trita re je o redistributivnoj dimenziji koja je orijentisana ka redistribuciji od bogatih regiona ka siromanim.

U navedenim sluajevima radi se o nedovoljno transparentnoj politici, koja se usled toga uglavnom obavlja u intergoverementalnoj ravni.

Liberalni intergovermentalizam pokazuje kako veina odluka iz ove sfere dolazi od nacionalnih vlada naslonjenih na lobije privrednika. Neke analize pokazuje da je presudna uloga resornih ministarstava kako se mogu i kada e se pojavljivati ovi lobiji. Ublaavanje dejstva trita se sprovodi sa eljom da se minimiziraju tetne posledice ekonomskih aktivnosti po ljude i ljudsku prirodu. Ovde je re o tipino podeljenom modelu aktivnosti, jer nacionalne interesne grupe imaju veliki znaaj i uticaj i to ne samo na nacionalnom nivou. One deluju i na meunarodnom planu .

U okviru EU, u ovoj sferi vidljiv je pokuaj da se stvori novi institucionalin okvir supranacionalanog tipa. Meutim, socijalni akteri jo uvek su slabi kada je u pitanju njihov nastup na evropskom nivou zbog toga to ih je, usled njihove razliite snage i moi, teko mobilisati na zajedniku akciju.

Tipologija politike nuna je iz vie razloga kako bi se idetifikovala ona najvanija, koja se odnosi na funkcionalanu ravan. Tim putem se nasigurnije moe doi do odgovora da li EU dovoljno efikasno ostavaruje eljene ciljeve.

Shodno opte prihvaenom javnom miljenju, veina graana EU bi elela da organi i institucije budu aktivniji na polju suzbijanja meunarodnog kriminala, kontrole hrane, zatite ovekove okoline i bezbednosti. Sa druge strane, nacionalne vlasti i njeni nii nivoi nastoje da se u EU usvoji legislativa sa to manje detalja.


11

METODI DONOENJA ODLUKA U EVROPSKOJ UNIJI

Proces i metodi donoenja odluka u EU, bez ikakve sumnje, veoma su sloeni. Ovde nije re o jednom procesu, odnosno metodu, vec o najmanje tri, koja elimo posebno apostrofirati. U Evropskoj Uniji vidljiva je raznovrsnost u svim vidovima delatnosti. Na primer, u gotovo svim institucijama na ovaj ili onaj nain dolaze u kontakt i rade zajedno jedan sa drugim zvaninici drava lanica. Oni, takoe, rade sa svojim partnerima u okviru institucija Evropske Unije. U pojedinim segmentima toga njihovoga rada drave lanice organizuju neke vidove kontrole i provere dostignua te saradnje. Takoe, u izvesnom smislu te procese determinie injenica zajednikog nastojanja svih aktera da se, ako je to mogue, postigne sporazum konsensusom.

Razliite su kategorije pitanja o kojima se raspravlja. U skaldu sa tim, razliiti su i metodi donoenja odluka. Ranije smo prikazali pitanja ureenja trita, korektivnih mera u njemu, poljoprivrede i zatite ivotne sredine koja se, po pravilu, reavaju takozvanim komunitarnim metodom.

Ukoliko se reavaju pitanja uea drava lanica u procesima donoenja odluka koje imaju za njih veliki znaaj, a nuno je, sa druge strane, zbog optih interesa koordinirati nacionalne politike sa politkom Evropske Unije, koristi se koordinirajuci metod.

Trei metod koji cemo razmatrati je meuvladin ili intergovermentalisticki.

Svaki od navedenih metoda donosi poneto specifino, rukovodei se razliitim pravilima i svaki od njih je proizvod razliitih ovlaenja njihovih aktera. Ponekad se zamagljuju granice ovlaenja, to dovodi do stvaranja utiska o stalnoj rekonstrukciji procedura donoenja odluka. Time se, uz sve ostalo, pokazuje bogatstvo motiva za saradnju u Evropskoj Uniji.

Proces donoenja odluka veoma zavisi od toga koja je oblast odluivanja u pitanju. U tom pravcu, prisutna je neobina arolikost zahvata, to bi se moglo nazvati glavnom odlikom organa Evropske Unije. Ovi organi takoe komuniciraju uporedo i sa organima u nacionalnim dravama i meunarodnim organizcijama.

Used toga se afirmisalo opredeljenje za multi nivo odluivanja, koji ima svoj nacionalni, supranacionalni i meunarodni aspekt.

U tom kontekstu, specifina je pa i osobena injenica da veina ministara iz sastava organa EU najvei deo svog vremena provodi u svojim zemljama bavei se nacionalnim politikama. Na drugoj strani, u isto vreme veliki broj predstavnika privatnih firmi, nevladinih organizacija i drugih socijalnih i ekonomskih grupacija nastoje da plasiraju svoj uticaj na razvoj i sadraj evropske politike boravei kontinuirano u sedistima institucija EU.

Takoe, sve vei broj zvaninika EU u svojstvu lanova Komisje Saveta Evrope, predstavnika Unije kod Ujedinjenih Nacija, Svetske trgovinske organizacije i drugih


12

meunarodnih organizacija tim putem deluje i plasira svoj esto veoma veliki uticaj na politiku Brisela, odnosno Evropske Unije. Osim toga, veoma je znaajno istai veliki uticaj raznovrsnih modela unutranjih i meunarodnih interakcija i antagonizama zvanicnika EU lociranih u Briselu. U njihovom delovanju mogue je prepoznati razliite nivoe postizanja konsenzusa i veoma brojne nesporazume prisutne u tome procesu.

Nekada je lake postii sporazum izmeu ministarstava razliitih drava lanica nego izmeu pojedinih ministarstava iste vlade. Takoe, nije bez znaaja injenica to Evropska Unija nastoji da se nametne kao globalni akter u meunarodnoj zajednici. U tom pravcu neophodno je postii sporazum o nainu donoenja spoljnopolitikih odluka.

Poznato je da je Nemaka vrila gotovo presudan uticaj na drave lanice Evropske Unije u vezi sa donoenjem odluka o priznavanju nezavisnosti bivim jugoslovenskim republikama.

Iznete injenice u osnovi prikazuju Evropsku Uniju kao snop prepletenih nacionalnih, supranacionalnih i meunarodnih interesa drava lanica i brojnih drugih aktera. To potvruju i brojni kontakti razliitog nivoa od onih gotovo marginalanih do onih veoma sadrajnih i veoma uticajanih. Pa ipak, bez obzira na to to se mnogi od njih odigravaju na razliitim lokacijama, valja istai da je Brisel istinski i najvaniji centar ovih deavanja. To, naravno, nije u ravni nastojanja da se drugima nameu odluke i da se promoviu instrumenti za njihovo sprovoenje, ve je to stoga to u njemu egzistiraju veoma razuene veze svih aktera u procesu donoenja odluka.

Opisujui glavne odlike tri metoda, pokuavamo da opravdamo tendenciju stvaranja razliitih vrsta odluka. Za sluaj primene samo jednog metoda, mogli bismo se nai u situaciji da tim putem dobijemo razliite i brojne vrste odluka, ali bi po svoj prilici anse za postizanje saglasnosti s obzirom na raznovrsne interese aktera bile minimalne ili, pak, znatno umanjene.

Komunitarni metod

Komunitarni metod odluivanja karakteristian je za rane faze rada Evropske zajednice. Njegov doprinos je najvei u razvoju zajednike politike. Oblikovan je u krilu novih supranacionalnih institucija najee u svrhu supstitucije nacionalnih politika.

Komunitarni metod odluivanja produkt je supranacionalanog modela u kome se ovlaenja prenose sa nacionalnog na nivo Evropske Unije. U tom smislu, evropske institucije su glavni faktori odluivanja, odnosno glavni organi. Pa ipak taj metod, bez obzira, to je produkt glavnih organa nema jedinstven nain primjene. Tako npr. u poljoprivrednoj politici nakon to lanovi vlada drava lanica daju predloge za zajednike cene i potrebna finansijska sredstva donosi se odluka na komunitarnom nivou. Takoe, Evropski parlament nije suvie ukljuen u pitanja trgovine i poljoprivrede, ali najnovijm promenama ima puna ovlaenja u formi koodluivanja u vezi unutranjeg trita.


13

Nezavisno od toga, moglo bi se rei da su njegove najvanije odlike sledee:

1) nezaobilazna uloga Komisije koja u formi monopola na pravo inicijative pokree brojna pitanja za reavanje;

2) vana uloga Saveta Evropske unije, pogotovo tokom angamana u stratekom ugovaranju;

3) veoma vana uloga Evropskog paralamenta u mnogim legislativnim pitanjima i pitanjima budeta;

4) nezaobilazna uloga Evropskog suda pravde u podizanju autoriteta legislative Evropske Unije.

5) implementacija monitoringa politike i odluka posredstvom lanova raznih komiteta pod rukovodstvom Komisije otvorene za raznovrsne lobije i interesne grupe, koji nastoje da utiu na donoenje odluka i politiku Evropske Unije i koji svojim ekspertskim znanjima kreiraju i produkuju raznovrsna reenja pojedinih pitanja.

Veliki broj odluka u EU su administrtivnog karaktera. U sferama konkurencije poljoprivrede, u kojima Komisija ima najveu odgovornost, ta okolnost i nastojanje drava lanica da se izbore za to bolje pozicije osnauje matricu uea raznovrsnih uesnika, po pravilu birokrata, prisutnih na Komitetima. Pored njih, uestvuju mnogi zvaninici drava lanica u brojnim potkomitetima. Po optoj oceni, oni veomarlo esto veoma mnogo utiu na rad i donoenje odluka u Komisiji.

Meu njima poseban znaaj imaju eksperti. Njihove mree i struna znanja igraju nezamenljivu ulogu u evropskoj politici i prilikom donoenja odluka.

Po svoj prilici, ubudue e dolaziti do bujanja subnacionalnog modela odluivanja Obogaivae se naini vrenja multi nivoa upravljanja. Komisija e umnoavati svoje metode rada, to nee biti lako jer je nuno da ponudi predloge koji e imati i dimenziju prihvatljvosti za lanove vlada drava lanica. Stoga se mora obezbediti savesno uee svih uesnika.

Metod koordinacije

Nove forme koordinacije izmeu nacionalnih politika i politike Evropske Unije javljaju se kao nuan produkt uveanja pojavnih oblika saradnje. U tom pravcu ilustrativna je sistematska komparacija nacionalnih politika sa dobrom praksom najuspenijih zemalja. Neke drave koje imaju manje uspeha u pojedinim poslovima nastoje da dostignu standarde uspenih i na toj objektivnoj osnovi nastaje uvaavanje metoda koordinacije.

Koordinacioni metod se primenjuje u poslovima ujednaavanja politike zapoljavanja, pravosua i unutaranje politike pa i u politici ublaavanja trinih


14

dejstava, spoljne i bezbedonosne politike, kao i u pravosuu i unutaranjim poslovima. Ovim se ne iskljuuje njegova primena i u drugim oblastima.

Metod koordinacije se pokazuje uspenim u sledeim situacijama:

1) kada se u okviru Komisije organizuje rad nacionalnih eksperata i njihovo umreavanje. Osim njih, u ovom vidu umreavanja pojavljuju se nezavisni kontrolori nacionalnih politika.

2) kada se umreavaju nezavisni experti. Oni zajedno sa nacionalnim ekspertima razvijaju nove ideje i usled toga nazivaju se zajednicom visoko sofisticiranih znanja.

3) kada Konvencije nezavisnih experata identifikuju visoke ciljeve i osnauju modele stvarnja viih struktura za primenu u nacionalnim politikama drava lanica.

4) kada eksperti posredstvom rada u komitetima Evropskog Parlamenta vode razliite vrste dijaloga.

5) kada uestvuju u produkciji raznovrsnih formi neobaveznih pravila i preporuka. Tim pravilima i preporukama ne moe se odrei veliki znaaj u nastajanju obaveznih pravnih pravila.

Ovaj metod se ekstenzivno upoterebljava u pravosuu i unutranjim poslovima. Rezultat njegove primene bio je formiranje Europola .

Komisija ponekad podstice drave lanice da prigrle koordinirajui metod kao prvi korak u procesu transfera nadlenosti sa drava lanica ka Evropskoj Uniji. Tako je ranije ovaj metod primenjivan od 1970. godine u politici zatite ivotne sredine, koja je 1987. godine postala deo politike Evropske Unije. Slini postupci su primenjivani i u istraivakoj politici, a delom u politici obrazovanja. Lstina, transfer ovlaenja u ovim oblastima bio je manje dramatian nego li to je to bio u politici zatite ivotne sredine.

Pojedini autori si isticali da su dometi ovog metoda ogranieni i da su njegov i rezultati veoma skromni. Po prirodi stvari, razliit je odnos prijema obavezama koje nisu striktne u odnosu na one koje to jesu. Ipak, u parktinom smislu u politci EU ovaj metod je igrao veliku ulogu tako to je na poetku upotrebljavan prilikom razmatranja pitanja u kojima Evropska Unija nije imala ovlaenja.

Meka convergencija

Meka konvergencija je ideja da se mogunosti konvergencija nacionalnih politika uine verovatnim i moguim. Ovo stoga to vremenom one postaju, u izvesnom smislu, sline i kompatibilne zahvaljui razmeni informacija izmeu zvaninika drava lanica koji nastoje da radei i u nacionalnom interesu postignu cilj postavljen u interesu politike EU.


15

Evropski Savet je posredstvom metoda koordinacije stvorio seriju strategija u raznovrsnim oblastima koje su dosada bile nepristupane i nisu pripadale EU. Ovaj tip strategija i procesa imenovani su prema gradovima u kojima su odravani sastanci Saveta.

Tako su npr. poznati luksemburgki Kardifski ,,Kelnski i Lisabonski proces.

Na ovim sastancima bilo je rei o pitanjima iz oblasti u kojima EU nije imala nadlenost. Time je postalo vidljivo da se EU postavlja u ulozi relevnatnog faktora, ali ipak treba naglasiti da se glavni akteri donoenja odluka u tim oblastima jo uvek nalaze u dravama lanicama.

Ovakav tip saradnje proizveo je stvaranje veeg broja novih Agencija i, kako smo ranije naveli, Europola. Time su se na poetku dinamizirali nedovoljni kontakti izmeu policija drava lanica.

Takoe, nastoji se da se afirmie ovaj metod i u pravosuu, iako je vidljivo da u ovoj oblasti zbog njene specifinosti i prirode ipak ima preimustvo legalna obaveza u odnosu na ovu koju bi mogli nazvati mekom. To je, izmeu ostalog, posluilo zagovornicima komunitarnog metoda da optue poklonike, metoda koordinacije da ne uvaavaju realnosti, odnosno delikatne razlike u tako osetljivim oblastima kao to su: zapoljavanje, triste u nacioanalnoj sferi, penzije itd.

Luksemburki proces se bavio pitanjima starategije zapoljavanja u smislu postizanja f leksibilnijih odnosa na tristu radi poveanja zaposlenosti. Proces je unekoliko legalizovan Amsterdamskim ugovorom iz 1997. godine i posredstvom tzv. otvorenog metoda saradanje, to je uslovilo konstituisanje politike kooperacije u ovoj oblasti. Takav vid saradnje promovisan je u preporukama o specifinostima u pojedinim zemljama lanicama i godinjem vodiu o zapoljavanju.

Istina, valja istai da je ovaj proces u najveem delu neobavezan i orijentisan u pravcu pritisaka da se posredstvom specifinih politikih metoda drave lanice obavezu na aktivnosti radi usvajanja neobaveznih preporuka Saveta.

Kardifski proces se bavio poveavanjem produktivnosti posredstvom dobrovoljne koordinacije nacionalnih politika, posebno u oblasti trita kapitala izmeu drava lanica meusobom i sa Evropskom Unijom.U skladu sa preporukama Evropskog Saveta, odranog u Kardifu 1998. godine, nuno je da svaka drava lanica podnese godinji izvetaj o vlastitom progresu u ekonomskim reformama.

Komisija je duna da podnese godinji izvetaj o funkcionisanju trita kapitala i robe.

Preporueno je da se od 2002. godine uvruje izvetaj o kvalitetu javnih usluga za svaku dravu lanicu.

Kelnski proces, zapoet 1999. godine, promovisao je koordinaciju u oblasti makroekonomskih politika drava lanica kako bi se obezbedio razvoj bez inflacije i poveala zaposlenost. Svi relevantni faktori, kao npr. Komisija, Sindikati, Savet,


16

Centralna banka, odnosno njihovi predstavnici sastaju se dva puta godinje da bi razmotrili mogunost promocije i stvaranja boljih makroekonomskih uslova.

Lisabonska starategija koja obuhvata ekonomsku i socijalnu obnovu i posebno obnovu ivotne sredine utvrena je na sastanku odranom 2000. godine. Tada je promovisan kao starateki cilj dinamiziranje svetske ekonomije do 2010. godine. Svakog prolea odrava se poseban sastanak Evropskog Saveta posveen ovim pitanjima.

Intergovermentalistiki (meuvladin) metod

Istorijat Evropske Unije pokazuje da politika saradnja u pojedinim oblastima zavisi u najveem delu od samih nacionalnih aktera, sa manjim ili veoma malim, odnosno katkad minornim ueem evropskih institucija. Ova vrsta metoda donoenja odluka primenjivana je u poslovima iz klasinog domena dravnog suvereniteta, odnosno u poslovima iz spoljne politike, fiskalne politike, pravosua i unutranjih poslova i dr.

lntergovermentalni metod ima sledee karakteristike:

1) aktivno uece Evropskog Saveta u donoenju svih elemenata politike,

2) dominacija Saveta ministara ili koalicija lanova Vlada u svrhu konsolidacije saradnje,

3) ogranicavanje ili marginalizacija uloge Komisije,

4) izuzimanje Evropskog Parlamenta i Evropskog Suda Pravde,

5) centralna uloga zvaninika nacionalnih vlada i specijalista visokog ranga koji tokom vremena postaju jedinstven deo povezan u novu mreu,

6) donoenje odluka ne zavisi od nacionalnih Parlamenta i javnosti.

Neadekvatnost ovog metoda u sluaju EU pokazuje se zato to se kreiara novi okvir odluivanja u sitemu EU. U takvim okolnostima koordinacije Vlada drava lanica u metodolokom smislu gube na znaaju. Te vrste konslutacija se prenose na vii supranacinalani nivo. Pa ipak u brojnim pitanjima on jo uvek igra vanu ulogu istina u prilinoj meri podeljenu sa institucijama EU.

Veliki broj sluajeva primene ovog metoda nalazimo u okvirima Ugovora. To je vidljivo u monetarnoj saradnji posredstvom konstrukcije Sistema evropskih centralnih banaka, spoljnim poslovima itd. Osim toga, primenjuje se u sferi unutranjih poslova kada je re o borbi protiv terorizma, organizovanog kriminala i u kreiranju reima imigracije.

U svim navedenim poslovima vidljiva je tendencija prenoenja u prvi stub saradnje u kome dolazi do izraaja komunitarni metod. Po svoj prilici to bi moglo da


17

znai rapidno umanjenje uloge ovoga metoda kako bi se u EU politika uinila razvijenijom i unificiranijom.

Liberalni intergovermentalizam pokazuje kako veina odluka iz ove sfere dolazi od nacionalnih vlada, naslonjenih na lobije privrednika, gde nacionalna ministarstva pokazuju kada i kako e se pojaviti ovi lobiji, a sve radi ublaavanja dejstva trita, u nameri da se minimiziraju tetne ekonomske aktivnosti po ljudsku prirodu i ljude.

One su, po pravilu, tehnikog karaktera. Naslanjaju se na metode tzv. otvorene koordinacije, ali su i produkt recentne prakse, koji nastaje na osnovama delatnosti uporeivanja nacionalnih politika i proirivanja prihvatljive tzv. dobre prakse.

Osnovna namera ovoga metoda je da razmenom iskustava ojaa potrebna znanja i ponekad, na osnovu toga postaje vodi kako nacionalne i regionalne politike. Tako postavljeni odnosi bili bi jasnija podloga za donoenje legislative EU.

Iako bi se na osnovu prikaza ovih metoda mogli izvesti odreeni zakljci ne bi ipak mogli rei sasvim odreeno gde lezi stavarna mo za donoenja odluka. Nekad je to zasnovano vie na traenju saglasnosti drava lanica, a manje na aktivnostima institucija EU.

Sudei na osnovu iznijetog izgleda ipak, da je neiscrpna mogunost modela trazenja konsensusa u svrhu postizanja sporazuma.

ZAJEDNIKO TRITE

Centralno pitanje i svrha integracionih procesa u Evropskoj zajednici bilo je uspostavljanje zajednikog trita.

Izgradnja trinih mehanizama

Delatnosti izgradnje trinih mehanizama i ukupnog modela trita van svake sumnje predstavljaju u osnovi liberalizaciju.To ini u prvom redu otklanjane smetnji koji pricinjavaju potojanje razliitih carinskih i necarinskih barijera

Deo preblema vezan za ovu sferu regulisan je Sporazumom GATT iz 1949. godine kao u okviru WTO i drugih brojnih regionalnih aranmana.

EU integracija u ovoj sferi pociva na etiri slobode i to: sloboda kretanja lica, roba, kapitala i usluga.Da bi se ostvarili ovako postavljeni ciljevi nuno je uspostaviti regulativni reim irokog spektra.Time se ostavaruju modeli regulatornog karaktera i drava zasnovana na vladavini prava. Osim ovoga, u dravi se vodi rauna i o socijalnim davanjima koji se dotiu socijalnog blagostanja ali to, naravno nije primarnoga karaktera.

Na poetku je u Rimskom ugovoru postojala namera da se formira zajedniko trite. Meutim, takva tendencija i stremljenje nije postala osnovom opte liberalizacije, jer vei deo trgovine u dravama lanicama nije bio eksternog


18

karaktera. Uvialo se, ipak, da je taj vid saradnje veoma vaan za gotovo sve drave lanice.

Uspostavljanje jedinstvenih spoljnih tarifa normalno je zahtevalo jedinstvo nastupa prema treim dravama.

Razvojni put od Komisije EEC do Ugovora iz Nice pokazuje sadrinsko i sutinsko obogaenje sadraja involviranih u meunarodni trgovinski proces i politiku. Ranije je Komisija imala ovlaenja da pregovara u oblasti trgovine. Ugovor iz Nice daje joj gotovo potpuna ovlaenja u toj sferi sa nekoliko izuzetaka. Pa ipak i pored toga Komisija ne nastupa samo u svoje ime, jer je sainjena od lanova iz drava lanica. Na taj nain se posredno promovisu interesi drava lanica. U praksi je tokom svih vrsta pregovora mogue otkriti znaajan uticaj drava lanica u njihovom oblikovanju. To potvruje i neretko konfliktna situcaja izmeu nekih drava lanica koja ponekad prerasta u sukob institucionalnih formi koji je baziran na sutinskim postavkama pojedinih naionalnih politika u ovoj sferi.

Ona politika koja se podvodi pod model kreiranja i izgradnje trita u osnovi osnauje regulaciju reformi. Sutina reformi se svodi na privatizaciju i povlaenje drave iz ove sfere, pre svega iz razloga to drave po pravilu tite nacionalne proizvoae. Stoga u ovoj kategoriji politike EU zapaa se tendencija najvieg nivoa obuhvata, dok se nacionalna politika sve vie suava pa i u izvesnom smislu marginalaizuje. Politika korekcije trita razliita je od politike izgradnje u tom smislu, to ima tendenciju da titi proizvoae od loih strana trinih mehanizama. Tu nije re o regulativnoj dimenziji ve o redistributivnoj, kako smo ranije rekli, od siromanih do bogatih regiona. U ovim sluajevima ipak je re o nedovoljno transparentnoj politici, pa se usled toga ona pored ostaloga obavlja u intergovermentalnoj ravni.

Delatnosti izgradnje trinih mehanizama i ukupnog modela trita van svake sumnje predstavljaju u osnovi liberalizaciju. To ini u prvom redu otklanjanje smetnji koje priinjava postojanje razliitih carinskih i necarinskih barijera. Deo preblema vezan za ovu sferu regulisan je na poetku GATTom iz 1949. godine, a kasnije u okviru WTO i drugih brojnih regionalnih aranmana.

EU integracija u ovoj sferi poiva na etiri slobode i to: sloboda kretanja ljudi, roba, kapitala i usluga. Da bi se ostvarili ovako postavljeni ciljevi nuno je uspostaviti regulativni reim irokog spektra. Time se ostvaruju modeli regulatornog karaktera i drava zasnovana na vladavini prava. Osim ovoga, u dravi se vodi rauna i o socijalnim davanjima koja se dotiu socijalnog blagostanja, ali to, naravno, nije primarnog karaktera.

Na poetku je u Rimskom ugovoru postojala namera da se formira zajedniko trite. Meutim, takva tendencija i stremljenje nije postala osnovom opte liberalizacije, jer vei deo trgovine u dravama lanicama nije bio eksternog karaktera. Uvialo se, ipak, da je taj vid saradnje veoma vaan za gotovo sve drave lanice.


19

Uspostavljanje jedinstvenih spoljnih tarifa normalno je zahtevalo jedinstvo nastupa prema treim dravama. Razvojni put od Komisije EEC do Ugovora iz Nice pokazuje sadrinsko i sutinsko obogaenje sadraja involviranih u meunarodni trgovinski proces i politiku.

Ranije je Komisija imala ovlaenja da pregovara u oblasti trgovine. Ugovor iz Nice daje joj gotovo potpuna ovlaenja u toj sferi sa nekoliko izuzetaka. Pa ipak, i pored toga, Komisija ne nastupa samo u svoje ime, jer je sainjena od lanova iz drava lanica. Na taj nain se posredno promoviu interesi drava lanica.

U praksi je tokom svih vrsta pregovora mogue otkriti znaajan uticaj drava lanica u njihovom oblikovanju. To potvruje i neretko konf liktna situcaja izmeu nekih drava lanica, koji ponekad prerasta u sukob institucionalnih formi, koji je baziran na sutinskim postavkama pojedinih nacionalnih politika.

Korektivne mere u politici izgradnje trita

Ranije smo istakli da je naglasak u politici EU na izgardnji trita i da je to centralna tema gotovo svih aktivnosti. Pored toga veoma razuen sistem mera odnosi se na aktivnosti koje bi se mogle nazvati korektivnim. Posebna panja poklanja se onim merama koje se mogu nazvati korektivnim u smislu otklanjanja nejednakosti i protekcionizma.

Tokom vremena, proces donoenja odluka u Evropskoj Uniji poprimio je elemente distributivne dimenzije. Zapaa se znaajna aktivnost u alokaciji resursa u pravacu razliitih grupa, sektora, regiona, pa i zemalja. Neki modeli donoenja odluka su redistributivnog karaktera, jer uzimaju od bogatih i daju siromanim. Taj model odluivanja moe biti kohezivnog karaktera u sluajevima kada obuhvata novana raspolaganja i istraivaki rad, posebno kada je re o iznalaenju novih reenja.

On takoe moe biti ublaavajueg karaktera kada je re o odlukama koje se tiu zatite ovekove sredine, zatite potroaa i jednakosti polova.

Pregovaraki centar za dodelu alokacija je u budetu Evropske Unije. On samostalno, istina sa relativno malim sredstvima, raspolae u tom smislu, to je netipino za transnacionalne organizcione forme odluivanja. Po svemu sudei, Evropska unija administrtivno odluuje o alokaciji sredstava i favorizuje subjekte kojima je to namenjeno bez uticaja bilo kojih spoljnih autoriteta. Takav objektivno postojei poredak otvara pitanje angamana nacionalnih vlada, regionalanih i lokalnih vlasti i predstavnika razliitih ekonomskih sektora i drutava.

Praktino, o ovim poslovima odluuju Komisija, Savet i Evropski Parlament. Programi podrke iz ove sfere nisu samo u funkciji stvaranja kompentitivnosti i podele resursa, ve stvaranja nove mogunosti za afirmaciju multi nivoa upravaljanja. Uloga Komisije je u tome najvanija, ali ne treba smetnuti s uma injenicu da ona mora ponuditi predloge koji su prihvataljivi za lanove nacionalnih vlada prilikom donoenja odluka u Savetu.


20

Veliki broj tih odluka je administrativnog karaktera i donose se na komitetima, posebno kada je re o pitanjima vezanim za implementaciju modela konkurencije u poljoprivredi i tako dalje.Taj vid delovanja naziva se Komitologia. Primeuje se pojava da broj Komiteta rapidno raste i veoma su prisutne rasparave

o tome u kojoj meri komiteti ograniavaju Komisiju. Od velikog uticaja je i mrea eksperata koji raspolau specifinim znanjima. Njihova uloga dolazi posebno do izraaja u kreiranju meunarodne politike i ne samo toga dela politike EU.

Posle Mastrihtskog ugovora poinje proces koji bi se mogao oznaiti kao razliit u odnosu na dosadanju izgradnju i procese koji su se po pravilu odnosili na izgradnju evropske politike u sferi trita (prvi stub saradnje). Ovaj novi proces donosi snaniji i sadrajniji politiki sistem Evropske Unije. Njemu se, po prilici, dodaju jo dva stuba, drugi, spoljna i bezbedonosna politika i trei, koji ini pravosue i unutaranji poslovi. Oba ova dva stuba nemaju direktne veze sa ureenjem trita, jer se u najveem delu tiu pitanja suvereniteta drava lanica. Verovatno su usled toga Mastrihtskim ugovorom stavljeni u nadlenost Savetu ministara EU, ime se na sasvim odreen nain stavlja do znanja da supranacionalni nain odluivanja i upravljanja nije bio jo uvek poeljan u ovoj sferi.

Nakon Jedinstevenog evropskog akta dolazi do terminoloske izmene, jer se uvodi novi termin unutranje trite. Oba ova termina ponekad se tretiraju kao sinonimi. Teko da bi se moglo prihvatiti miljenje da je re o sinonimima, jer je oigledna razlika u ciljevima koji se ele postii.

Prijema lanu 14. Unutranje trite je prostor bez unutranjih granica u kome se sloboda kretanja roba, lica, usluga i kapitala obezbeuje saglasno pravilima Ugovora.

Pri ovome valja nagalasiti da Sud pravde naginje shavatanju da je re o sinonimima i u centar znaenjske ravni postavlja etiri slobode koje su sadrane kao esencijalne odrednice i u jednom i u drugom konceptu, odnosno terminu.

Dostizanje slobode kretanja lica kao neophodnog elementa unutarsnjeg trita nije prolo bez otpora. Na poetku je taj proces tekao lagano zbog neslaganja pojedinih drava lanica u vezi toga da li se ova sloboda odnosi samo na dravaljane EU/EC ili i na lica iz treih drava.

Kako nije mogao biti postignut sporazu,m Nemaka i Francuska sa zemljama Beneluksa su zakljuile engenski ugovor 1900.godine. Ovom ugovoru su kasnije pristupile Italija, panija i Portugal sagalaavajui se da treba ukloniti sve vrste kontrola na granicama.

Velika Britanija, Danska i Irska nisu postale lanice sporazuma.

Sa druge starane, dogaaji u meunarodnoj zajednicui uinili su da saradnja meu lanicama u sferi imigracije i unutranje bezbednosti evoluira u pravcu obogaenja meunarodne dimenzije, bez obzira to je Amsterdamskim ugovorom ona bila postavljena u okvirima III stuba. Pa ipak i prilikom sainjavanja ugovora u


21

Amsterdamu uvialo se da je neophodna promena formulacija u Ugovoru o tome, te se kao kljuna delatnost oznaava razvoj saradnje u svrhu obezbeenja prostora slobode, bezbednosti i pravde. Stoga su pitanja azila, imigracije i saradnje u pravosuu transferisana u I. stub saradnje. Time je Komisija dobila mogunost da pokree inicijative u tim pitanjima. Na drugoj starni, naalost, saradnja u policiji ostala je u treem stubu.

Posle sastanka Evropskog Saveta u Tampereu 1999. godine, a posebno posle 11. septembra 2004. saradnja u ovoj sferi je evoluirala. To potvruje fakat da je saradnja u Europolu postala mnogo sadrzajnija posebno u prekogranicnoj dimenziji.

Oigledo, u ovoj sferi preplicu se elementi intergovermentalizma i supranacionalnosti. Meutim, bez obzira na to to se odluke donose na osnovu vie proceduralnih postupaka, ipak se mora naglasiti da se ovim putem demonstrira irina politike evropskog karaktera koja neminovno prevazilazi trine mee.

Dinamika promena u trecem stubu je laganija iz razloga to to uslovljava veoma osetljiva priroda odbrane, pa i dominirajua uloga NATO u toj sferi. Takoe, u tome je ne manje vano potojanje razliitih spoljnih politika drava lanica nastalih na brojnim osnovama uslovljenim posebnou iskustava na kojima su se formirale u prolosti.

Ukoliko bismo pristupili analizi kljunih taaka tipova politike u EU, morali bismo se saglasirti da one poseduju odlike koje ih ine posebnim i razliitim.

Ovde je tipina podeljena nadlenost jer nacionalne interesne grupe iskazuju veliki znaaj ne samo na nacionalnom nivou. Pored njih, na meunarodnom nivou se stavara novi institucionalni okvir supranacionalnog tipa. Meutim, akteri socijalnog tipa ovih odluka zasnivaju se na sofisticiranim znanjima. One su, po pravilu, tehnikog karaktera. Naslanjaju se na metode tzv. otvorene koordinacije, ali su i produkt recentne prakse koji nastaje na osnovama delatnosti uporeivanja nacionalnih politika i proirivanja prihvatljive tzv. dobre prakse. Osnovna namera ovog metoda jeste da razmenom iskustva ojaa potrebna znanja i ponekad na osnovu toga postaje vodi kako nacionalne i regionalne politike koje razjanjavaju i prevazilaze razlike u svojim pristupima. Tako postavljeni odnosi bili bi jasnija podloga za donoenje legislative EU.

Amsterdamski ugovor je delimino reio ovaj problem dozvoljavjui slobodno kretanje svim dravljanima drava lanica i dravljana treih drava.

Posle pojave koncepta evropskog graanina vri se pritisak da se ova prava proire i na sve rezidente i lanove njihovih porodica koji legalno borave na teritoriji EU.

OSNOVNI PRINCIPI POLITIKE EVROPSKE UNIJE

Posmatrano sa stanovita tradicionalnih politikih shvatanja koja se uglavnom mogu podvesti pod intergovermentalizam, savremena politika u EU mogla bi se


22

oznaiti kao veoma raznovrsna. Jedan njen deo se koncipra u kontekstu jurisdikcije same Evropske Unije dok je drugi prizvod partnerskih odnosa EU i drava lanica. Pri tome, ne treba zaboraviti i onaj deo koji je u iskljuivoj nadlenosti drava lanica.

Osnovna orjentacija poiva na poveanju ekonomske moi, to se postie razvojnim konceptom obezbeivanja ekonomske efikasnosti i odgovarajuih mera u tom pravcu. U toj sferi kao to je poznato uloga EU je dominatna. Uticaj trinih mehanizama u regulisanju politike stukture katkad je izloen aktivnostima drava lanica upravljenim ka ograniavanju njegovih dejstava i zadravanju nacionalnih ingerencija u toj sferi.

Meutim, i pored toga, najnovije tendencije pokazuju da je re o ogaranicenim dometima tih nastojanja i da se sve vie afirmie uloga supranacionalne dimencije institucija EU u toj sferi. Sa druge strane, u pravosuu i unutranjim poslovima kao i u sferi zajednike spoljne politike i bezbednosti zapaaju se tendencije koodluivanja, to je rezervisano za Savet ministara i Paralament.

Prilikom izlaganja glavnih tokova odluivanja u EU, neophodno je voditi rauna o ovakvom objektivnom rasporedu, jer je neophodno utvrditi mogue razvojne pravce, iskuenja i dobre strane koje se na toj osnovi detektuju.

Veliku raznovrsnost pojedinih delova politike u EU mogue je ilustrovati i na pojedinim odvojenim segmentima. Sva sloenost te politike vidljva je, na primer, na monetarnoj politici, gde i pored relativno visoke saglasnosti postoje brojne zapreke pa i razliita shvatanja.

Iako generalno postoji saglasnost o tome da se poslovi u sferi poljoprivrede, zatite ivotne sredine, meunarodne trgovine i prometa roba usluga i kapitala donose u Briselu, nije mogue izbei tvrdnju da te odluke ureuju odnose koji se tiu svih lanica.

Sa druge strane odluke koje se na nacionalnom nivou donose u dravama lanicama vie od polovine su pod neposrednim uticajem odluka donetim u Briselu ili EU. Ta tendencija se kvalitativno osnauje i izraenija je nakon aktuelnog proirenja EU.

Pa ipak, bez obzira na sva dodatna obogaenja sadraja teko da bi se moglo rei da je Evropska unija super drava, jer uistinu ne kontrolie sve sfere politike. Pre bi se moglo rei da se u okviru Evropske Unije obavlja znaajan, ali ne i najvei deo politike. Nije sporno da se obavlja veliki deo poslova vezanih za regulisanje trinih mehanizama.

Uporeujui mehanizme donoenja odluka u Evropskoj uniji, valja naglasiti da se u njoj, za razliku od mnogih federativnih sistema, gde se vlast deli na nacionalni i supranacionalni nivo, postoji mogunost drava lanica da odlue kako e pojedine sfere regulisati. U skladu sa tim, ove drave lanice mogu da odlue da li e ili ne donoenje odluka poveriti ak i regionalnim organima.


23

Svet biznisa i novca u velikoj meri utie na glavne tokove odluivanja.Vidljivi su i i brojni uticaji na niz ovih tokova u sferama rada i zatite ivotne sredine. Njihov angaman katkad ruinira princip polne jednakost, obezbeenje zdrave radne sredine to uslovljava da se za sistem EU vezuju negativne konsekvence. Time se favorizuje izbegavanje odgovornosti na strani drava lanica i katkad se neopravdano, motivisano politikim razlozima, odgovornost adresira na EU.

Takva pozicija u delu je prouzrokovana razvojnom dimenzijom integracionaog procesa, jer u njemu egzistira vrlo izraena eksperimetalna komponenta.

Meutim, i pored toga valjalo bi ukazati na procese u okviru EU koji se tiu legisalativnih aktivnosti. Ovo tim pre to je neophodno ukazati i na onu komponentu te politike koja je razliita od nacionalne politike. To se odnosi na sferu konkurencije, izgradnje trinih mehanizama i monetarnu politiku. Naglaavanje ovih razlika je neophodno iz razloga to je nuno utvrditi njihov uticaj na izgradnju trita, dimenzioniranje trine politike i njegovih mehanizama.

Van spora je da je politika u EU razliita u mnogim sferama od nacinalane politike drava lanica.

Takoe, tano je da se nacionalna politika i politika u okviru Evropske Unije finansiraju na razliite naine i iz razliitih izvora. Evropska Unija dimenzionira potronju novanih sredstava po minimalnim stopama, a drave lanice rade na osnovu drugaijih mehanizama. To i druge sutinske razlike ini oteanim komparacije.

Drugo, razlika je oigledna u institucionalnom ustrojstvu u tom smislu to je distanca izmeu onih koji kreiraju i stvaraju politiku u Evropskoj uniji i onih koji je izvraavaju je velika, raznorodna i posredna, za razliku od nacionalnih vlada gde je re, ak i u federalnim drzavama, o bliskoj neposrednoj relaciji. Stoga je projekcija politike Evropske unije znatno ueg ranga nego to je to sluaj sa nacionalnom politikom.

NOVANI RASHODI

Novani raskhodi u EU su u komparativnoj ravni daleko nii nego to je to sluaj u dravama lanicama. Naravno, ranije smo istakli da u EU nema direktnih taksi koji plaaju graani slino dravnim nacionalnim taksama. Budet drava dimenzioniran je na iroj osnovi tj. EU ima daleko manji broj izvora finansiranja i eventualnih fiskalnih zahvata.


24

LEGISLACIJA IZVRENJA

Po pravilu, nacionalni sistemi utvruju politiku donoenja odluka i osiguravaju njeno izvrenje. Manje vie re je o aktivnostima i delovanju koja nastoje da budu to je mogue perfektnija i potpunija. Odluke donete u Briselu suoavaju se sa evidentnim tekoama pre nego to mogu biti izvrene uspeno.

Prvi korak u tome pravcu je transpozicija. Taj mehanizam po pravilu treba da obezbedi izvrenje odluka Saveta ministara. Praksa pokazuje da su mehanizmi drava lanica u sferi izvrenja donetih direktiva u malom procentu uniformni. Te tekoe su vidljive i u brojevima, recimo, izvrenih direktiva i u vremenu za koje se one izvre. To, sa svoje starane, bez obzira na to to je re o direktno sprovodljivim pravnim instrumentima, u izvesnom, i to ne i u ogranienom smislu, zavisi od nacionalnih sistema odluivanja.

Navedenim i drugi problemi pokazuju da u ovoj fazi oblikovanje legislacije nije mogue bez nacionalnih vlasti, iako se odluke kreiraju i donose u Briselu. Nacionalne vlasti e i u narednom periodu igarati veoma vanu ulogu, jer dre monopol sile u sferi izvrenja za veliki deo odluka donetih u Briselu.

To pogotovo ako se zna da Evropska Unija nema svoje izvrne organe u dravama lanicama i nije objektivno u mogunosti da vri monitoring izvrenja.

U takvom rasporedu snaga treba zatraiti od nacionalnih vlasti da izvre ili poboljaju dinamiku izvrenja odluka. Praksa pokazuje slabosti recimo prilikom izvrenja odluka koje su adresirane na vei broj subjekata drava lanica. Po pravilu, nema potpunog i uniformnog izrenja tih odluka. Izvrenja odluka koje su adresirane na manji broj subjekata drava lanica, praena su sa manje problema i izvravaju se uniformnije. Razloge za takav trend valja potraiti i u uticajima velikog broja faktora privatnog i javnog sektora. Oni naroito uslovljavaju varijabilnost modela izvrenja.

NADLENOST EVROPSKE UNIJE

Nadlenost EU posmatarana u relaciji sa nadlenostima meunarodnih organizacija je ira ali je ipak mnogo ua od nadlenosti drava lanica. Nadlenosti i kompetencije bi u ovom specifinom institucionalanom entitetu u punoj dinamici mogli odrediti kao kapacitet primaranih autoriteta legislacije u pojedinim sferama. Razliite nadlenosti mogli bi na osnovu osnivakih ugovora podeliti na tri kategorije i to:

-ekskluzivnu nadlenost EU,

-podeljenu nadlenost izmeu EU i drava lanica i

-nadlenosti koje pripadaju dravama lanicama.


25

Ekskluzivna nadlenost

Evropska zajednica ima nekoliko ekskluzivnih nadlenosti u pojedinim sferma odluivanja i to:

-u trgovini robama i veem broju usluga,

-monetarnoj politici carinama i poljoprivredi.

Podeljena nadlenost

Podeljena nadlenost obuhvata mnoge oblasti kao npr.:

-zatitu ivotne sredine,

- zatitu potroaa,

-saobraajnu politiku i

-politiku viza, azila i imigaracije.

NADLENOST DRAVA LANICA

Nadlenost drava lanica ukazuje da su one jo uvek glavni nosioci uloge u izvravanju politike. To je vidljivo ak i u sluaju kada se radi o optim koordinacijama pa i angaovanju Evropske Unije u specifinim projektima, kao to su obrazovanje, kultura, razvoj, zdravstvo, istraivaki poduhvati, socijalna i urbana politika i vei deo spoljne i bezbednosne politike.

U sferi spoljne politike i bezbednosti kada je re o izvravanju odluka, granica izmeu nadlenosti drava lanica i EU esto nije jasno povuena. To nastupa zbog toga to drave lanice u krajnjem sluaju moraju da obezbede izvravanje i tih odluka.

JURISDIKCIJA

Zdravstvena zatita, penzije, program borbe protiv siromatva, urbana regenerecija, abortusi i upravljanje zatvorima nisu u jurisdikciji Evropske unije. Ona u tim oblastima nije dobila kompetencije od strane drava lanica.U sferi energije kod


26

odluivanja trai se jednoglasnost. U sluaju da neka od njih ne moe prihvatiti politiku ili odluke koje dolaze od EU ta oblast praktino ostaje u nadlenosti drava lanica.

U sferi socijalne politike servisiranje neposrednih aktivnosti Unije nije u nadlenosti EU ve je u nadlenosti lokalnih vlasti. Tu naravno nema socijalnih radnika iz Evropske unije.

U sferi kulture i dela politike koji ima etiku dimenziju nadlenost nacionalnih drava je vidljiva. Primera radi, navodimo da je kontrola abortusa, recimao u Irskoj, u nadlenosti nacionalnih vlasti. Tamo nije dozvoljen abortus prema nacionalnom zakonodavstvu.

EU nema kompetencija da naredi da se izmene takvi propisi niti da opstane takvo stanje kakvo jeste.

Takoe, u sferi prodaje alkohola u Finskoj i vedskoj prodaja ostaje pod nacionalnom jurisdikcijom.

U ovim sferama EU nema upliva, ali valja naglasiti da ona ima veliki indirektni uticaj. Kao to je reeno ranije u sferi energije gde se zahteva jednoglasnost potencijalno, ta obalast ostaje pod nacionalnom kontrolom. Meutim trite je liberalizovano i ostaje slobodan izbor snabdevaa.

Takoe, u sferi obrazovanja, koja je pod nacionalnom kontrolom, Komisija svojim programima ohrabruje rektore univerziteta i administrativne strukture da rade na standardizaciji i harmonizaciji (Bolonjski proces) kako bi obezbedila transnacionalnu prohodnost za svoje studente.

Meutim, bez obzira na injenicu to Brisel u ovim sferama nema formalnih nadlenosti, kao to se vidi, ne bi se moglo rei da ima mali uticaj na oblikovanje te politike. Neretko, to se postie indirektnim putem u tim oblastima. Time postaje oigledno da se mora voditi rauna o sve veem uticaju supranacionalne komponente u njima.

PRIMAT EKONOMSKIH INTEGRACIJA

Primat ekonomskih integracija je nesporan. O tome svedoe mnogi faktori bitni za ostale politike odreujue agregate. Tako npr. Evropa svoju odbrambenu politiku delom sprovodi u okviru NATO pakta. Osim toga, spoljna politika i bezbednost umnogome se izmeta iz korpusa primarnih i centralnih podruja odluivanja drava lanica. Stoga e po svoj prilici i nadalje spoljnu i bezbedonosnu politiku EU u mnogome oblikovati sardanja u okviru NATO pakta.


27

EKONOMSKA I MONETARNA UNIJA

Ugovorom iz Mastrihta usvojena je zajednika moneta. To je prvi put u istoriji nakon Rimskog Carstava da Zapadna Evropa ima zajedniku monetarnu politiku. Smatralo se na poetku da e se Nemaka vrce vezati za integracione procese ako se usvoji zajednika monetarna politika. Tim putem bi se postigao vei standard stanovnika i otpoceo proces izgradnje evropskog identiteta na vrim osnovama. Zajednika moneta zahtevala je Centralnu banku kako bi se postigla monetarana stabilnost i suzbila inf lacija.

Uvoenje eura po svoj prilici bilo je veliko iskuenje za mnoge drave lanice koje su formirale euro zonu. Jedinstvena moneta uvedena je i to uvoenje imalo je karakter politike odluke bez obzira na to to su glavni njeni elementi sainjeni u uskom krugu ministara finansija i nekoliko slubenika oficijalaca.

Domaa privreda je naravno bila pod velikim uticajem te politike, naroito na poetku, kada je trebalo uvesti euro i restruktuirati finasijski sistem. Da je re o veoma sloenom procesu koji zahteva due vreme svedoi injenica da su mnoge drave lanice dugo veremena ljubomorno uvale elemente nezavisne politike u ovoj sferi.

Pa ipak, i pored toga, lanovi euro zone sprovode politiku koja znai da te drave nemaju nezavisnu monetarnu politiku. O tome odluke donosi Centralna Banka locirana u Frankfurtu. Nacionalne vlade nemaju vie kontrolu nad kamatnim stopama i ostim monetarnim tokovima.

Ranije se smatralo u veini drava lanica da je prioritet otvaranje novih radnih mesta, a kasnije, da se postigne monetarna stabilnost. Centralna Banaka, meutim naputa taj koncept, i smatra da je neophodno postii monetarnu stabilnost i na tim osnovama izbei inflaciju. Time se makar indirektno naputa politika niih kamatnih stopa, koja bi po uverenju njenih zagovornika donela mnogo vie novih radnih mesta. U okviru Centralne Banke smatra se da je neophodno uspostaviti fleksibilnije i liberalnije trite. Posmatrajui to u okvirima ovakvog rasporeda nesumnjivo je da Centralna Banka postaje jedan od najznaajnijih faktora i aktera i kreatora politike u sferi ekonomije.

Zajednika komercijalna politika

Smatralo se da bi uspostavljanje zajednike komercijalne politike moralo supstituisati u potpunosti politku drava lanica u ovoj sferi.Kako je ukupna situacija odnosa okvirima EU veoma kompleksna, prilikom koncpiranja ove politike uvek i iznova se postavljalo pitanje da li drave mogu nastupati individualno ili uestvovti zajedniki. U vezi sa tim postavlja se pitanje da li podela nadlenosti institucija Evropske Unije direktno utie na koncept trgovinske politike.

Ugovorne osnove ove politike nalazimo u lanu 133 Ugovora u kome se kaze: zajednika trgovinska politika se zasniva na jedinstvenim naelima, pre svega u


28

pogledu izmena carina, zakljuivanja carinskih i trgovinskih sporazuma, izjednaavanja mera liberalizacije, politike izvoza i mera trgovinske zatite, kao to su one koje treba doneti u sluajevima dampinga i subvencija.

Komisija podnosi predloge Savetu za sprovoenje zajednicke trgovinske politike

Ukoliko je neophodno pregovarati o sporazumima sa jednom ili vie drzava ili meunarodnih organizacija, Komisija podnosi preporuke Savetu koji je ovlauje da zapocne neophodne pregovore.

Te pregovore vodi Komisija u konsultaciji sa posebnim Komitetom koji odreuje Savet, kako bi joj pomogao u obavljanju ovog zadatka, a na osnovu uputstva koje utvruje Savet.

Prema odredbama lana 300, Savet kvalifikovanom veinom odluuje o ovim pitanjima.

Savet, takoe, moe na osnovu jednoglasne odluke, na predlog Komisije i uz konsultovanje Evropskog Parlamenta proiriti primenu pregovora za zakljuivanje meunrodnih sporazuma koji se odnose na usluge i pravo intelektualne svojine.

ZAJEDNIKA POLITIKA U POLJOPRIVREDI

Ranije smo rekli da se zajednika politika u poljoprivredi nalazi gotovo u ekskluzivnoj nadlenosti Evropske unije. Postizanje standarda drave blagostanja u EU je u osnovi periferna teza i moglo bi se sa sigurnou rei da je model toga tipa reavanja problema prisutan u agropolitici. Kao to je poznato EU zadrava relativno visoke cene svojih poljoprivrednih proizvoda, pruajui pomo u vidu razliitih davanja svojim farmerima.

Pa ipak, u toj sferi, pored toga to se namerava postii visok stepen jednakosti, zapaa se izvesna neravnotea. Ona je karakteristina po tome to bi se moglo rei da se pojedine zemlje mogu oznaiti u ovoj sferi kao favorizovane. To su Irska, Danska, Francuska, panija i Grka, dok se to ne bi moglo rei za UK i Nemaku, koje se, naroito posle proirenja EU oseaju kao gubitnici.

Stoga se u ovoj sferi veoma intenzivno razmatra pitanje modela otklanjanja pojedinih problema i smanjivanja nejednakosti.

Sa druge strane, ovaj proces zahteva znaajna sredstava za praktinu realizaciju, to samo po sebi dovodi do znaajnog poveanja budetskih rashoda.

U EU se vodi politika smanjivanja nejednakosti kroz sistem otklanjanja razlika u nivou razvoja izmeu pojedinih regija razliitih drava, i plaanja kompenzacija za integracione procese vladama siromanih drava.

Na osnovu Agende 2000 formiran je strukturni fond za ove svrhe. Ta sredstva se koriste radi ublaavanja nejednakosti u razvoju pojednih regiona. Tendencija je da


29

se donekle tim merama pobolja poloaj siromanih. To su veoma znaajna sredstva. Ovaj tip politike nazvan, uslovno reeno kohezionom, po prilici obuhvata skoro jednu treinu svih fondova za te svrhe. U izvesnom smislu je uspean u svojim osnovnim namerama i pored toga to je u procesu donoenja odluka prisutan model odluivanja karakteristian za multi nivo.

DRAVNO UREENJE

Savremene vlade drava lanica su pripravljene da uestvuju u meusobnim zajednikim konsultacijama, pogotovo zbog toga to se vrlo esto institucionalni okvir EU pokazuje kao neadekvatan pa i neprihvatljiv. U nekim sluajevima, kao to je to sluaj sa monetarnom politikom, koja je izmetena u neku vrstu kolektivnog suparanacioanalnog reima, egzistira posebna vrsta meuvladinih konsultacija koja je na putu potpunog izobiajenja.

Na drugoj strani, u sluajevima spoljne politike, bezbednosti i politike odbrane, meuvladin metod je preiveo i igra veoma vanu ulogu, mada uloga institucija Evropske Unije postaje u ovoj sferi sve znaajnija. To u izvesnom smislu ini meuvladin metod nedovoljnim i slabim da odgovori u svemu zahtevima EU. Meutim, to ne znai da se u izgaradnji pojedinih fragmenata politike Evropske Unije ne pribegava intergovernetalnim metodama u reavanju problema, ili pak u izgradnji institucionalanog ustrojstva te politike. Tako npr. prilikom koncipiranja zajednike evropske bezbednosne i odbrambene politke, 1998. godine zasijedao je Evropski savet, sainjen od ministara odbrane drava lanica i pod predsednitvom Austrije, koja je neutralna drava.

Pored ovoga egzistira veliki broj razliitih formi meuvladine saradnje i to u okvirima Ugovora o evropskoj Uniji. Primera radi, valja se podsetiti da meuvladina forma egzistira i u okviru Centralne Banake koja se brine o stabilnosti eura. Sr moi Sistema centralnih banaka koji upravlja monetarnom politikom ine guverneri centralnih nacionalnih banaka. Stoga su veoma prisutna miljenja da je Sistem centralnih banaka, ustvari, jedan meuvladin konzorcijum.

U poslovima pravosua i unutranjih poslova veoma su prisutne meuvlanadine konsultacije i meuvladin pristup. Meutim, savremeniji dogaaji u sferi imigracije, politike azila i terorizma i teroristikih pretnji upuuju da je jedino mogui put istinske saradanje njeno podizanje na vii nivo. U tom pravcu velika je smetanja neverovatana raznovrsnost nacioanalanih politika u ovim oblastima. Po svoj prilici bie potrebno da se koncept ove politike prenese na prvi stub saradanje i da se podvrgne komuniratrnom metodu donoenja odluka.

U spoljnoj politici su, takoe, prisutni znaajani pomaci od intergoverementalistikog prema koordinirajuem metodu. Veoma ekstenzivne konsulatacije su prisutne u ovoj sferi i vidljivi obrisi zajednike odgovornosti. U tome pravcu, veoma upeatljiv primer je formiranje Evropskih snaga za brza dejstva. Koliko dugo e meuvladin metod biti zastupljen u spoljnoj, bezbednosnoj i odbrambenoj politci Evropske Unije je otvoreno pitanje, i zavisi od krucijanog pitanja


30

da li se EU kree prema aktivnijem, razvijenijem, efikasnijem i vrem ureenju. Praktina primena tri metoda donoenja odluka nije dala odgovor na pitanje kako se upravlja u EU odnosno gde lei stvarna mo.

Procesi izgradnje politike Evropske Unije veoma su osobeni. Ne postoji meunarodna organizacija niti drava koja izgrauje politiku posredstvom tako kompleksnog transnacionalnog proseca. EU je sistem upravljanja izgraen na specifinim procedurama, postupcima i modelu upravljanja koji ipak egzistira bez centralnog organa, odnosno vlade.

Mogue je ponekad tvrditi da mo lei u nadlenostima i ovlaenjima supranacionalnih institucija. Na drugoj strani videli smo da mo takoe veoma esto poseduju nezavini eksperti i visokospecijalizovani vladini oficijalci pa i nezavisni akteri. Ova vrsta moi promovie se kroz koordinirajui metod.

Evropska Unija je model upravljanja posredstvom netvorkinga u brojnim oblastima.

Ovakav proces upravljanja uslovaljava menjanje poltikih i ekonomskih relacija diljem Evrope, i ne samo na njenoj teritoriji, jer su vidljivi procesi rastue meuzavisnosti drava pa i nacionalnih politika i politike EU. Kreiranje nove mree politike nuno je iz razloga to su u formi meuzavisnosti razliiti akteri, kao npr. administarativni i politiki, nacionalni i supranacionalni, javni i privatni.

To, sa druge strane, povlai brojne rasprave o tome da li je proces integracije put koji istinski vodi jednoj savrenijoj formi vladanja i ureenja dravnih odnosa ili to nije. Brojne rasprave ukazuju na to da ima poklonika i protivnika po pitanju da li meuvladina saradnja moe dovesti do postavljenog cilja, odnosno do savrenije forme vladanja u Evropskoj Uniji. Takoe, sve su brojnija shvatanja koja govore o tome da posredstvom donoenja odluka u formi tzv. meke saradnje nije mogue postii vei stepen saradnje, jer je taj metod iscrpeo svoje mogunosti, odnosno, dostigao je svoje limite. Katkad Evropska Unija izgleda kao veoma vrsta dravna struktura u pojedinim sektorima, kao npr. penzijsko osiguranje, a na drugoj starani, u pojedinim sektorima nije mogue prevazii gotovo beznaajne probleme. Takoe, u sferi ureenja pojedinih pitanja globalanog znaaja pojavaljuju se posebne forme donoenja odluka.

Ovakva situacija sugerie da se evropska politika neretko nalazi u veoma neobinom procepu izmeu nacionalnog, regionalnog i globalanog modela vladanja. Pa ipak i takav raspored ponekad daje plodotvorne rezulatate ali je esto, kao recimo u sferi unutranjih poslova, socijalnih pitanja i pravosua suoena sa brojnim problemima. Izgleda kao da ni nacionalne ni evropske institucije nisu u mogunosti da na efikasan nain reavaju pitanja iz domena svoje nadlenosti. Politika odgovornost u ovoj sferi nije sasvim jasno podeljena izmeu drava lanica i EU. To, uz druge relevantne faktore, uvek i iznova osnauju dilemu da je mogue determinisati faktore i inioce odrivog potpunijeg integracionog procesa u Evropi i definisati jasno postavaljne ciljeve.


31

Da je re o veoma izraenoj dilemi svedoe intenzivne debate, ak i u sferma koje su se doskora smatrale, kao npr. poljoprivredna politika, reenim i ureenom na evropskom nivou. U tom smislu vidljivi su veoma snani pokuaji u pravcu renacionalizacije poljoprivredne politike.

U sferi spoljnih poslova nikada nije reena dilema na kakav nain se vri predstavljanje EU. Ranije je to bio sistem trojnog predstavljanja koji je posle Amsterdamskog ugovora naputen.

Meutim, ni novi sistem koji je u osnovi jedna vrsta izmenjenog trojnog predstavljanja nije doneo vii oblik, naroito kada se zna da u pojedinim situacijama treba brzo i efikasno reagovati.

Politiko klatno na relaciji EU i drave lanice prisutno je i u brojnim drugim sferama. Ono je, takoe prisutno i u relacijama EU i meunarodna zajednica. Naroito je to vidljivo u investicionim aranmanima na jedinstvenom tritu i u monetarnoj sferi. Takoe je veoma uoljiv takav raspored prilikom koncipiranja odbrambene politike na meunarodnom planu. Te i druge nejasnoe osnauju ona snvatanja koja govore o tome da EU postaje politki forum za eksperimentisanje. Novi politiki eksperimenti uslovljavaju raanje procesa koji slikovito govore

o tome da se kapacitet improvizacija prisutnih u politci EU postepeno uveava. Time se uveavaju dileme i pitanja o svrsishodnosti pojedinih eksperimenata i kako se oni odraavaju na sam integracioni proces i dalje proirenje EU.

EVROPSKA UNIJA KAO GLOBALNA SILA

Razvoj Evropske Unije uslovio je njenu mo koja je kandiduje za posebnu, novu i modernu silu. Pitanje njene spoljne politike, bez obzira na mo koju poseduje, ne prestaje da izaziva dodatne polemike i dodatane konfuzije. Poseban problem predstavlja okolnost to sve drave lanice vode svoju spoljnu politiku. Verovatno je takva situacija posledica injenice to ni jedna dosada poznata regionalna meunarodna organizacija nema ambiciju da vodi, niti vodi spoljnu politiku. Evropska Unija ima svoje politike inicijative meunarodnog karaktera koje imaju veliki znaaj, naroito u recentnim meunarodnim procesima. Pa ipak, i pored toga, nema jedinstvene spoljne politke Evropske Unije. Pokuaj kreiranja ozbiljne spoljne politike EU postao je veoma snaan nakon Mastrihtskog ugovora. Meutim nije se do sada afirmisala zajednika spoljna politika koja bi u celosti zamenila nacionalnu. Zajednika evropska spoljna i bezbedonosna politika proizvod je tri razliita relativno nezavisna sistema, i to:

1. nacionalniog sistema spoljne politike,

2. komunitaranog sistema spoljne politike baziranog na ekonomskoj politici, pomoi i razvojnoj politici i proirenju lanstva,


32

3. sistema politike Evropske unije koji se oznaava kao drugi stub.

Postoji shvatanje da se zamagljuju dostignua spoljne politike. Ona su nakon hladnog rata veoma ograniena, jer se katkad ponitava razlika izmeu nieg i visokog nivoa politike. Pored toga javljaju se iroke nesagalasnosti izmeu EU kao ekonomske sile i njene politike teine. Komunitarani sistem ostaje do sada u izvesnom smislu nosilac spoljne politike EU.

To bi se moglo uzeti kao nesporano, jer je prevaziena ta prepreka koja se odnosi na spoljnu dimenziju trgovake politike. Meutim, sutinski problem ostaje u smislu daljnjeg egzistiranja i opstajanja nacionalnih spoljnih politika drava lanica. ak i u situacijama kada EU nastupa u svojstvu jedinstvenog entiteta prema spolja, ne bi se u ovom trenutku moglo govoriti o najsnanijem i najveem spoljnopolitikom faktoru. Primera radi, ak i kada bi se ona uzela kao zbir spoljnih politika svojih lanica, ne bi, u poreenju sa takvim silama kao to je recimo Kina, mogala imati prvenstvo odnosno nadmo. Razvojna dimenzija spoljne politike u EU morala bi se kretati prema eliminaciji nacionalnih politika i stvaranju jedinstvene osnove za svoj spoljnopolitiki nastup.

Osnovu odnosno bazu ove politike trebalo bi potraziti u inicijativi poznatoj pod nazivom Evropska politika kooperacija kada je na Samitu efova drava i vlada donet zakljuak da ministri inostarnih poslova drava lanica pronau put za ostvarivanje progresa u politikom jedinstvu.

Afirmacija zajednike spoljne politike vodila je katkad funkcionalistikim putem tj izricanjm trgovinskih sankcija.

Ovaj tip sankcija nesumnjivo je imao politiki karakter. Primera radi navodimo sankcije koje su zavedene Rodeziji na osnovu rezolucije Saveta bezbednosti kojom je vren pritisak da se bela manjina odrekne vlasti u korist crne veine.

iroka je scala intervencija koje su ovoj sferi bile. Ilustracije radi, ukazaemo samo na neke od njih. EZ je tokom krize talaca (ameriko diplomatsko osoblje) zavela odreene sankcije Iranu. Takoe je uvela mere protiv Sovjetskog Saveza posle njegove invazije na Avganisrtan

Za vreme Foklandskog rata zabranjena je trgovina sa Argentinom. Posle invazije na Kuvajt Iraku su uvedene sankcije shodno rezoluciji Ujedinjenih nacija. Zabranjena je trgovina, izuzev u oblasti hrane i medicinskih proizvoda.

Evropska unija je kao orue svoje spoljne politike uvela sankcije Jugoslaviji.Ponekad su one bile instrument pritiska da se uspostavi mir na prostoru bivse Jugoslavije.

Uredba br 990/93 bavila se implementaciojom sankcija prema SR Jugoslaviji bazirajui se u osnovi na karakter mera koje su propisivane rezolucijama Ujediinjenih nacija. Sledei izvesnu analogiju po pravilu u njima su sadrane otre ocene


33

o ulozi SR Jugoslavije u Bosanskohercegovakom ratu i da je ta uloga u stvari uzrok dramatinog razvoja dogaaja u BiH. Oigledno radilo se o politikoj oceni koja se nije bavila sutinama sukoba i posledicama sukoba u dovoljnoj mjeri.

Nagovetavao se zahtev SR Jugoslaviji da utie na bosanaske Srbe da prihavate mirovni plan meunarodne zajednice.

Sam taj zahtev ne komunicira u potrebnoj meri sa osnovnim postulatom meunarodnog prava o mirnom resavanju sporova i sukoba. Naravno, takav zahtev meunarodne zajednice morali bi oceniti kao neodgovarajui ukoliko je stojala ocena da se sukob u najveem delu indukuje iz Jugoslavije.

Neke od ovih navedenih sankcija izazivale su sistematske politike konfronatacije i kontroverze.

Ranjije smo naveli da je Evropska zajednica uvela sankcije Argentini za vrijeme Foklandskog rata. Ali bez obzira to se radilo obavezujuim odlukama Italija i Irska su odbile da ih primenjuju.

Kontrovezu u vezi ovih poteza Irske i Italije dodatno su pojaavala tumaenja o spornoj pravnoj prirodi te obaveze. Isticalo se da nije dovoljna kvalifikovana veina za donoenje takve odluke. Kasnije je to pojanjeno i stvorena je osnova za uniformno delovanje diktirano u najveem delu politiko ekonomskim razlozima i uslovima.

Sistematske nedoreenosti spoljne politike Evropske Unije delom su proizilazile iz fakta nedovoljne pa i nejasne pravne osnove te politike.

Takoe je konstrukciona greka bila i u nedovoljnoj i nedefinisanoj relaciji sa bezbedonosnom politkom koja je postojeim meunarodnim odnosima neefikasnog sistema kolektivne bezbednosti i rastueg terorizma njen neizostavan sastojak.

Usled toga se pretpostavlja poveana aktivnost da bi se oivotvorile principijelne postavke spoljne politike oznaene u osnivakim ugovorima. U lanu 11 se kae da drave lanice pomau spoljnu i politiku EU aktivno i bezrezervno u duhu lojalnosti i solidarnosti.

Drave lanice dune su da se uzdre od svih vidova akcija koje su suprotnosti sa interesima Unije.

NACIONALNI SISTEM SPOLJNE POLITIKE

Posebna nacionalna spoljna politika drava lanica se u mnogim situacijama javlja kao nedovoljno transperentna, ali ipak orijentisana u pravcu nastojanja da se da svoj doprinos ili pak stavi lini peat na spoljnu politiku EU. Na poetku je Francuska nastojala da osnai svoju lidersku poziciju u EU autonomnu od SAD. Nemaka je tim putem nastojala da se izbori za spostvenu afirmaciju kao


34

meunarodno priznate sile.Velika Britanija imala je nameru da se angaovanjem od sluaja do sluaja, po pravilu pragmatinim, nametne kao nezaobilalazan faktor u spoljnoj politici. Male drave su svojim ueem u debatama o spoljnoj politici nastojale da lociraju svoje mesto pored velikih sila, najee, takoe pragmatino i bez dubljeg zahvata i procenjivanje ak i sopstvenog poloaja u tome.

Neutralne zemlje su vodile rauna da budu deo bezbedonosnog sistema, ali uz zadravanje svoje neutralne pozicije. Izloeno pokazuje da egzistira razliita spoljna politika drava lanica u EU. Osim toga ukazuje na znaaj uspotavljanja jedinstvene spoljne politike. Taj fakat uopte se ne moe uzeti kao osnov za zakljuivanje da drave lanice ne ele da imaju svoju spoljnu politku.

Naprotiv, sve zemlje imaju svoju spoljnu politiku koju bi mogli oznaiti kao veoma sloen i razuen sistem sastavljen od raznovrsnih elemenata. Takoe, postoje i elementi koji bez obzira na stepene integaracije, ipak opstaju i nastavljaju da budu centrom i izvorom evropske spoljne politke. To ilustruje razliitost spoljnopolitikih pristupa u mnogim sferama.To je vidljivo cak i na primeru zajednike trine politike, koja se rukovodi modelom uklanjanja barijera za slobodno odvijanje trinih mehanizama, i, koje se najee svodi na njihovo ukalanjanje, a manje na izgradnju zajednikih institucija.

Prema nekim autorima zajednika spoljna politika se odvija u formi negativnih integracija. Meutim, trebalo bi forsirati pozitivni model, posredstvom stvaranja novih institucija, sa tendencijom da one zamene nacionalne. Po svoj prilici, to ipak pripada budunosti iz razloga to jo uvek nisu sazreli uslovi za takav radikalni iskorak. U prilog tom stanovitu ide i injenica da se po pitanju Iraka ili Avganistana nije u dovoljnoj meri afirmisala zajednika spoljna politika EU. Pokazalo se, npr. da su velike zemlje uglavnom iskazivale i titile svoje krucijalne interese.

Na drugoj strani, pojavljuju se neke ozbiljne manifestacije pojedinih stubova zajednike politke u nekim sferama.

Na Evropskom savetu u Helsinkiju 1999. godine odlueno je da se do 2003. godine formiraju zajednike vojne snage veliine 50 do 60 hiljada vojnika koje bi bile u stanju da vre brza destva i druge mirovne zadatke.

Decembra 2000. godine posle sastanka u Nici formirani su Politiki i bezbedonosni Komitet, Vojni Komitet i Vojni efektivi.

Time je ovaj adut spoljnopolitike delatnosti drava lanica reduciran u znaajnoj meri, iako pri tome valja istai da e ovaj segment ukupne politike Evropske Unije zavisiti od razvoja odnosa u okviru NATOa.


35

POLITIKA U SFERI BEZBEDNOSTI

Sa druge strane, dogaaji u meunarodnoj zajednici uinili su da saradnja meu lanicama u sferi imigracije i unutranje bezbednosti evoluira u pravcu obogaenja meunarodne dimenzije, bez obzira to je Amsterdamskim ugovorom ona bila postavljena u okvirima treeg stuba. Pa, ipak, i prilikom sainjavanja ugovora u Amsterdamu uvialo se da je neophodna promena formulacija u Ugovoru o tome kako se kljuna delatnost oznaava razvoj u sferi slobode, bezbednosti i pravde. Stoga su pitanja azila, imigracije i saradnje u pravosuu transferisana u prvi stub saradnje. Time je Komisija dobila mogunost da pokree inicijative u tim pitanjima. Na drugoj strani, naalost, saradnja u policiji ostala je u treem stubu.

Posle sastanka Evropskog Saveta u Tampereu 1999. godine, a posebno posle 11. septembra 2004. godine, saradnja u ovoj sferi je evoluirala. To potvruje fakat da je saradnja u Europolu postala mnogo sadrajnija, posebno u prekograninoj dimenziji. Oigledno u ovoj sferi prepliu se elementi intergovermentalizma i supranacionalnosti. Meutim, bez obzira na to to se odluke donose na osnovu vie proceduralnih postupaka, ipak se mora naglasiti da se ovim putem demonstrira irina politike evropskog karaktera koja neminovno prevazilazi trine mee.

Dinamika promena u treem stubu je laganija iz razloga to to uslovljava veoma osetljiva priroda odbrane, pa i dominirajua uloga NATO u toj sferi. Takoe, i ne manje vano, postojanje razliitih spoljnih politika drava lanica, nastalih na brojnim osnovama uslovljenim posebnou iskustava na kojima su nastale. Ukoliko bismo pristupili analizi kljunih taaka tipova politike u EU, morali bismo se saglasiti da one poseduju odlike koje ih ine posebnim i razliitim.

GLAVA III DRAVE LANICE

Nezaobilazna i najvanija komponeta svih odnosa unutar EU su drave lanice. Ni jedan fenomen ne bi mogao biti osvetljen i objanjen na odgovarajui nain bez analize toga odnosa. To se reperkutuje na svoj nain i na pravni supstrat to emo nastojati da pokaemo u uzronoposledinom smislu bez suvinog teoretisanja.

Zapaaju se na osnovama brojnih faktora transformacije drave nacije u dravu lanicu.To bi se moglo shvatiti kao globalna projekcija. U sluaju Evropske unije re je o specifinoj transformaciji u kojoj se uee u politikim i legislativnim procesima postavlja iznad ili iza drava, ali je bez obzira na to, ipak u relativno vrstoj aprehenziji tih istih drava. lanstvo u EU ima ogroman uticaj na nacionalne institucije, politiki sistem, identitet itd. Svi politiki procesi poinju u nacionalnoj dravi ali se u njoj ne zavravaju. Oni bivaju podvrgnuti procesu evropeizacije. Iako je to snaan proces, injenica je da nacionalne drave utiu veoma bitno na njega. Ta interakcija je katkad veoma snana i dinamina. Stoga se vrlo esto postavlja pitanje kakva je uloga drave u sistemu Evrpske unije i kako se ponaa u novim


36

okolnostima kao lan EU. Sve to naravno ima velikog znaaja na stvaranje prava Evropske unije.

Istakli smo da su drave lanice razliite po svojim istorijskim sudbinama, kulturama, jezicima i drugom. Te razlike ine evropski prostor neverovatno razliitm i potrebno je mnogo razumevanja da bi se u potpunosti mogao shvatiti taj udesni konglomerat. Pokuaemo da ukaemo na neke faktore prisutne kod svih drava lanica koji opredeljuju njihov polaaj u EU i posebno njihov poloaj u procesima odluivanja.

DATUM PRISTUPANJA EU

EU je nastala iz jezgra od est drava osnivaa. One sebe smataraju vie odgovornim od ostalih za uspeh poeljnih procesa. Poseban odnos u EU imaju Nemaka i Francuska koje su tim putem uspele da ree dugotrajno neprijateljstvo na najbolji mogui nain. Ove dve drave se smatraju osom integracije u EU. Pored toga one imaju bilateralne odnose bazirane na Jelisejskom Ugovoru iz 1963.godine koji predvia veoma sadrajnu i vrstu saradnju meu njima.

Drave lanice su sutinski deo Evropske Unije. Svi osnivaki ugovori kao visoke strane ugovornice predviaju vlade drava lanica. Raniji koncept odnosa meu njima zasnivao se na modelu drave nacije. Taj koncept transformie se u koncept drave lanice.

lanstvo u Evropskoj Uniji ima veliki znaaj za ukupan poloaj drava lanica u svim sferama, a posebno u transformaciji i promenama tradicionalnih funkcija drava. Ta okolnost se reflektuje na zakonodavnu delatnost, na kapacitet donoenja odluka dravnih institucija, nacionalni identitet, suverenitet i demokratiju. Oigledno prikljuenje EU kao politika delatnost zapoinje u dravi ali se u njoj ne zavrava. Nacionalna politika makar u pretenom delu mora postati evropska. Naravno interakcija u tom procesu nije jednostrana.

Postajanjem lanicom EU drava figurativno dobija dodatni model upravljanja kroz razliite forme koje nisu u celosti domae niti pak meunarodne, ali imaju supstrate i jednog i drugog sastava. Usled toga postavalja se pitanje kakva je uloga drave u sistemu Evropske Unije i koji faktori utiu na ponaanje drava lanica.

Pozitivna injenica, gledano sa stanovita pravnih dokumenata je to, to su oni bili veoma razliitri i bogati u sadrajnom smislu. U tom pravcu valjalo bi se podsetiti da je vek vaenja pravnih dokumenata relativno kratak, to samo po sebi ukazuje na veoma burne kvalitativne promene koje uslovaljvaju naputanje starih modela. Oigledno da se samo pravnom produkcijom u institucionalnom smislu nisu mogli prevazii brojni konf likti koji su ponekad rezultirali iz nedovoljno jasno odmerenih ciljeva kojima je realno i stvarno mogue stremiti.

Posle promovisanja evrposkog graanstva ipak nije otklonjena jedna sutinski konfliktna situacija koja nastaje iz pokuaja drava lanica da ouvaju odluujuu


37

ulogu i vlast u odnosu na svoje dravljane. To bez sumnje otvara mogunost ozbiljnog konf likta interesa i naglaava potrebu afirmacije uloge politikih pristupa u ovoj sferi, to naravno ne moe dugorono reiti osnovni problem.

Nametanje modela federativne Evrope koji bi pored ostalih obuhvatio i dugorono reio ovaj problem, sa druge strane proizvodi neminovan konflikt sa zagovornicima vreg evropskog jedinstva. No sasvim je sigurno da nije re, bez obzira na prevagu jednog ili drugog shvatanja o jednoznanom problemu. To je vidljivo u razliitim tumaenjima vizija budue Evrope.

Neki zagovaraju nastajanje Eurostate na koji bi se transferisala kljuna ovlaenja.Taj pristup naao je svoj izraz i u Mastrihstkom ugovoru o Evropskoj Uniji. Pri ovome se ipak moramo podsetiti na odluku Nemakog Ustavnog suda u kojoj se kae da je Evropska un

Documents

Pravo Evropske Unije - Knjiga