Sveuilite J. J. Strossmayera u Osijeku

Ana Drahotusky Bruketa

PRAVNA REGULACIJA SLUBENIKA U REPUBLICI HRVATSKOJ I EUROPSKOJ UNIJI

Seminarski rad iz predmeta Europeizacija hrvatske uprave

Osijek, listopad 2011.

SADRAJ

1. UVOD................................................................................................................................................1 2. POJAM DRAVNI SLUBENICI....................................................................................................3 2.1. POVIJESNI RAZVOJ PRAVNE REGULACIJE STATUSA SLUBENIKA............................4 2.1.1. POVIJESNI RAZVOJ PRAVNE REGULACIJE STATUSA SLUBENIKA U RH..........5 3. VRSTE SLUBENIKA......................................................................................................................6 4. ZASNIVANJE SLUBENIKOG ODNOSA...................................................................................8 4.1. PRIJAM U DRAVNU SLUBU..............................................................................................8 4.2. PLAN PRIJMA............................................................................................................................8 4.3.UVJETI ZA PRIJAM...................................................................................................................9 4.4. ZAPREKE ZA PRIJAM............................................................................................................11 4.5. LISTA KANDIDATA I TESTIRANJE.....................................................................................12 5. PRAVA I DUNOSTI SLUBENIKA ..........................................................................................13 6. NAELA PONAANJA SLUBENIKA........................................................................................13 6.1. REPUBLIKA HRVATSKA......................................................................................................13 6.2. EUROPSKA UNIJA..................................................................................................................14 7. PRESTANAK SLUBE...................................................................................................................16 8. EUROPSKI STANDARDI SLUBENIKOG PRAVA.................................................................18 9. ZAKLJUAK...................................................................................................................................21 10. LITERATURA I IZVORI..............................................................................................................23

1. UVODOdreenje pojma dravnog slubenika nije jednostavan zadatak. Tome pridonose razliitosti i posebnosti kako sredine tako i vremena u kojem se pojam javlja, ali i zakonodavne specifinosti pojedinih drava. Prema Zakonu o dravnim slubenicima, dravni slubenici su osobe koje u dravnim tijelima kao svoje redovito zanimanje obavljaju poslove iz djelokruga tih tijela utvrene Ustavom, zakonom ili drugim propisima donesenim na temelju Ustava i zakona, kao i osobe koje u dravnim tijelima obavljaju informatike poslove, ope i administrativne poslove, planske, materijalno-financijske i raunovodstvene poslove te sline poslove. Takoer, Zakon o dravnim slubenicima spominje, uz dravne slubenike, i dravne namjetenike. Dravni slubenici obavljaju poslove tijela dravne uprave dok namjetenici rade na poslovima kojima se omoguava pravodobno i nesmetano obavljanje samih poslova dravne uprave, tzv. ope, pomone i tehnike poslove. Paralelno sa razvojem i irenjem organizacije uprave, te diferencijacijom upravnih poslova, mijenjala se i regulacija osoba zaposlenih u upravama. ............................................. Prvom kodifikacijom slubenikog prava uope, smatra se njemaki Zakon o statusu dravnih slubenika iz 1873. godine. Francuska, drava koja je meu prvima imala pravni okvir slubenikog prava, tek 1946. godine provodi prvu kodifikaciju donosei tzv. Statut general des Fonctionnaires de l'Etat. ........................................................................................... to se tie anglosaksonskog pravnog ureenja, u angloamerikom pravu izjednauju se pravni statusi slubenika javnog i privatnog sektora, dok su odredbe o pravnom statusu slubenika u Velikoj Britaniji nekodificirane te se nalaze u mnotvu podzakonskih akata. Pravna regulacija slubenikog statusa u Europskoj uniji regulirana je dokumentima Staff Regulations of Officials i Conditions of Employment of Other Employees......................... Kroz ovaj u seminarski rad prikazati kratki povijesni razvoj pravne regulacije statusa slubenika, navesti u podjele slubenika, od dravnih, javih i lokalnih slubenika do diferencijacije prema kriteriju vrenja slube kao redovnog i jedinog zanimanja, zatim s obzirom na stupanj autonomije volje, poloaj na hijerarhijskoj ljestvici, s obzirom na organizacijski aspekt i sl. ........................................................................................................ Objasniti u postupak zasnivanja slubenikog odnosa, i to od plana prijma u slubu, svih uvjeta i zapreka za prijam taksativno navedenih u Zakonu o dravnim slubenicima iz 2005. godine koji je dosad imao nekoliko izmjena i dopuna, kao i prestanak istog.1

U iduem u dijelu navesti prava, dunosti, kao i naela ponaanja slubenika, te europske standarde slubenikog prava, koji se zbog skorog punopravnog lanstva u Europskoj uniji od presudne vanosti za sve hrvatske, a budue europske slubenike.

2

2. POJAM DRAVNI SLUBENICIPrema Zakonu o dravnim slubenicima, dravni slubenici su osobe koje u dravnim tijelima kao svoje redovito zanimanje obavljaju poslove iz djelokruga tih tijela utvrene Ustavom, zakonom ili drugim propisima donesenim na temelju Ustava i zakona, kao i osobe koje u dravnim tijelima obavljaju informatike poslove, ope i administrativne poslove, planske, materijalno-financijske i raunovodstvene poslove i sline poslove.1 Pri definiranju pojma slubenika, treba razlikovati iri pojam javni slubenik od pojma dravni slubenik. Javni slubenici su one osobe koje u svojstvu slubenika obavljaju poslove u dravnim tijelima, ali i u tijelima jedinica regionalne (podrune) i lokalne samouprave kao i u ostalim pravnim osobama sa javnim ovlastima, dok sa istog organizacijskog stajalita, dravni slubenici jesu osobe koje rade iskljuivo u dravnim tijelima.2 Javne su slube, u smislu l.2. Zakona o plaama u javnim slubama, javne ustanove i druge pravne osobe kojima se sredstva za plae osiguravaju u dravnom proraunu, Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje, Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje i javne ustanove kojima se sredstva za plae osiguravaju iz sredstava Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje.3 Ovdje elim spomenuti i klasifikaciju radnih mjesta u dravnoj slubi, pa tako razlikujemo radna mjesta rukovodeih dravnih slubenika (tajnik ministarstva, ravnatelj u ministarstvu, zamjenik tajnika Vlade, predstojnik ureda Vlade, zamjenik dravnog tajnika sredinjeg dravnog ureda, zamjenik i pomonik ravnatelja dravne upravne organizacije te predstojnik ureda dravne uprave u jedinici podrune (regionalne) samouprave) 4, radna mjesta viih dravnih slubenika te radna mjesta niih dravnih slubenika.5 Takoer, Zakon o dravnim slubenicima spominje, uz dravne slubenike, i dravne namjetenike. Dravni slubenici obavljaju poslove tijela dravne uprave dok namjetenici rade na poslovima kojima se omoguava pravodobno i nesmetano obavljanje samih poslova dravne uprave, tzv. ope, pomone i tehnike poslove. Samu razliku izmeu statusa dravnih1 2

Zakon o dravnim slubenicima, Narodne novine 27/08., l.3., st.2. i 3. Borkovi, I.: Upravno pravo, VII. Izmijenjeno i dopunjeno izdanje, Narodne novine d.d., Zagreb, 2002. 3 Loje, G.: Pravni poloaj zaposlenih u javnim slubama, Pravo i porezi, br.6/9, str. 52.-59. 4 Zakon o dravnim slubenicima, Narodne novine 27/08, l.74., st.5. 5 Ibid.2 3 4 5

3

slubenika i radnopravnog statusa namjetenika u l.116. spominje i Ustav Republike Hrvatske.

2.1. POVIJESNI RAZVOJ PRAVNE REGULACIJE STATUSA SLUBENIKAU svakoj su organizaciji, pa tako i u dravi, ljudi najbitniji i nezamjenjivi element nuan za ostvarenje svih poslova i zadataka iz dravnog djelokruga. Stoga se posebno znaenje oduvijek pridavalo osobama zaposlenim u upravnim, odnosno dravnim organizacijama. Prema nekim autorima, za razvoj dravne uprave kao organiziranog sustava, vana je 1660. godina kada je veliki knez Prusije, Friedrich Wilhelm zapoeo reformu i reorganizaciju uprave. 6 U istoj je dravi 1794. godine doneseno Ope zemaljsko pravo, sa posebnim odredbama koje su se odnosile na slubenike. Prvom kodifikacijom slubenikog prava uope, smatra se njemaki Zakon o statusu dravnih slubenika iz 1873.godine. Francuska, drava koja je meu prvima imala pravni okvir slubenikog prava, tek 1946. godine provodi prvu kodifikaciju donosei tzv. Statut general des Fonctionnaires de l'Etat. to se tie anglosaksonskog pravnog ureenja, u angloamerikom pravu izjednauju se pravni statusi slubenika javnog i privatnog sektora, dok su odredbe o pravnom statusu slubenika u Velikoj Britaniji nekodificirane te se nalaze u mnotvu podzakonskih akata. Italija je problematiku pravne regulacije slubenika prvotno regulirala 1918., no tek 1957. godine cjelokupna je materija objedinjena u jedinstveni tekst Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato.7 Pravna regulacija slubenikog statusa u Europskoj uniji regulirana je dokumentima Staff Regulations of Officials i Conditions of Employment of Other Employees.

67

Pusi, E.: Hrvatska sredinja dravna uprava i usporedni upravni sustav, kolska knjiga, Zagreb, 1997. Borkovi, I.: Upravno pravo, VII. Izmijenjeno i dopunjeno izdanje, Narodne novine d.d., Zagreb, 2002., str. 264

4

2.1.1. POVIJESNI RAZVOJ PRAVNE REGULACIJE STATUSA SLUBENIKA U RHPromatrajui povijesni razvoj pravne regulacije u Hrvatskoj, mora se krenuti od vremena vladavine Marije Terezije, ugarsko - hrvatske kraljice. Vana je godina 1767., odnosno godina formiranja Kraljevskog vijea kao najvieg upravnog tijela kraljevine Hrvatske, Dalmacije i Slavonije. Iako je trajalo samo tri godine, njegova vanost je i u tome da su u njegovom radu sudjelovali profesionalni inovnici odnosno slubenici. Daljnje reforme uprave, poput one Franje Josipa I., dovode do toga da su sve teritorijalne jedinice imale profesionalno inovnitvo iji je status bio precizno ureen. to se tie zakonodavnog inkorporiranja slubenikog prava, gledajui od 1918. godine, mnogo se na tome radilo. Nakon stvaranja Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca 8, 1923. godine donesen je Zakon o inovnicima i ostalim dravnim slubenicima graanskog reda, 1931. godine donesen je Zakon o inovnicima, a 1939., posebno vana, Uredba o slubenikim odnosima banovinskih inovnika.9 javnim slubenicima.10 Ustavima SFRJ iz 1963. i 1974. godine, kroz institute samoupravljanja, stvorene su pretpostavke za daljnju potpuniju regulaciju. 1978. godine donesen je Zakon o upravi koji je ureivao pravni status svih osoba zaposlenih u dravnoj upravi u Republici Hrvatskoj. Nakon stjecanja neovisnosti, 1993. doneen je i Zakon o sustavu drave uprave koji je sadravao odredbe o radnom odnosu te pravima i obvezama zaposlenih u dravnim tijelima. Partikularna i potpuna regulacija pravnog statusa slubenika u Republici Hrvatskoj ostvarena je Zakonom o dravnim slubenicima i namjetenicima 2001., te Zakonom o dravnim slubenicima iz 2005., koji je do sad imao est izmjena i dopuna. ........................................................ Prvi cjeloviti zakoni doneseni su 1946., i to Zakon o dravnim slubenicima, i 1957. Zakon o

8 9

1918. godine. (op.a.) Banovina Hrvatska (op.a.) 10 Borkovi, I.: Upravno pravo, VII. Izmijenjeno i dopunjeno izdanje, Narodne novine d.d., Zagreb, 2002., str.266.

5

3. VRSTE SLUBENIKAU Hrvatskoj su se pravnoj teoriji i praksi ustalile tri razliite vrste - naziva javnih slubenika: 1.) Dravni slubenici (dravna uprava, policija, vojska, sudovi), 2.) Javni slubenici (obrazovanje, zdravstvo), te 3.) Lokalni slubenici (jedinice lokalne i regionalne samouprave). Dravni slubenici su prema Zakonu o dravnim slubenicima, slubenici u tijelima dravne uprave, pravosudnim tijelima, kaznenim tijelima, strunoj slubi Hrvatskoga sabora, Ureda predsjednika Republike Hrvatske, strunoj slubi i uredima Vlade Republike Hrvatske, strunoj slubi Ustavnog suda Republike Hrvatske, strunoj slubi pukog pravobranitelja, strunoj slubi pravobranitelja za djecu, strunoj slubi pravobranitelja za ravnopravnost spolova, Dravnom uredu za reviziju i u drugim tijelima koja se osnivaju za obavljanje dravne slube. 11 Lokalni slubenici su osobe koje u upravnim tijelima lokalnih jedinica kao redovito zanimanje obavljaju poslove iz samoupravnog djelokruga lokalnih jedinica i poslove dravne uprave povjerene tim jedinicama, u skladu s Ustavom i zakonom12, kojom se zadovoljavaju javne potrebe, odnosno potrebe od javnog interesa.13 Pojam javne slube prvi se put pojavio u praksi francuskog Dravnog savjeta. Time se zapravo oznaavala svaka aktivnost uprave prema naelima javnog prava. Javna sluba je time postala djelatnost administracije. Borkovi slubenike dijeli prema slijedeim kriterijima : 1.) S obzirom da li slubu vre kao redovno, tj. glavno i jedino zanimanje ili ne, pa razlikuje redovne slubenike, odnosno slubenike profesionalce, prigodne slubenike, odnosno one koji slubu obavljaju trenutno zbog odreenih potreba slube te poasne slubenike, one koji formalno nemaju stalan posao iako mogu biti honorirani za obavljanje slube; 2.) S obzirom na stupanj autonomije volje kod stvaranja slubenikog odnosa odnosno utvrivanja prava i dunosti koja iz toga proizlaze, razlikujemo pragmatike slubenike kod kojih do izraaja dolazi autonomija volje, od same namjere stupanja u slubu, formalne prijave za slubu i istupanje iz iste, iako na sam sadraj slubenikog odnosa, normativno11 12

Zakon o dravnim slubenicima, Narodne novine 27/08., l. 3, st.2 Zakon o slubenicima i namjetenicima u lokalnoj i podrunoj(regionalnoj) samoupravi, Narodne novine 86/08, l.2 13 Loje, G.: Pravni poloaj zaposlenih u javnim slubama, Pravo i porezi, br.6/9, str. 52.-59.

6

ureen, ne moe utjecati; prinudne slubenike, kao posebnu vrstu slubenika, kod kojih autonomna volja u situacijama posebno odreenim zakonom, nema nikakvog utjecaja na stvaranje slubenikog odnosa, te na prava i obveze koja iz njega proizlaze, te ugovorne slubenike, kao treu skupinu. Ugovorni ili kontraktualni slubenici su slubenici koji temeljem odreenog pravnog posla, tj. ugovora, ugovaraju sve elemente slubenikog odnosa; 3.) S obzirom na poloaj slubenika na hijerarhijskoj ljestvici Borkovi razlikuje nadreene (vie) i podreene (nie) slubenike, to zapravo oznaava hijerarhijski odnos podreenog slubenika prema nadreenom, tj. svakoj hijerarhijskoj razini pripada odreeni stupanj ovlasti i odgovornosti; 4.) S obzirom na nain ureenja slubenikog statusa postoje pravni slubenici iji se status temelji na pojedinanom pravnom aktu kojeg jednostrano donosi ono tijelo s kojim slubenik odnos i zasniva, te faktiki slubenici kojima iz nekih razloga faktiki nedostaje sam akt ili ugovor o zasnivanju slubenikog statusa, ali oni svejedno obavljaju slubu bona fidae; 5.) S obzirom na organizacijski aspekt, ve spomenuta podjela na slubenike u dravnim tijelima, slubenike u lokalnim tijelima i slubenike u pravnim osobama koje obavljaju poslove javne slube.14

14

Borkovi, I.: Upravno pravo, VII. Izmijenjeno i dopunjeno izdanje, Narodne novine d.d., Zagreb, 2002., str.278.

7

4. ZASNIVANJE SLUBENIKOG ODNOSAZasnivanje slubenikog odnosa zapoinje prijamom u slubu, kojem prethodi postojanje potrebe prijma, raspisivanje i provedba natjeaja. U Hrvatskoj, ali i u veini europskih zemalja uvjete za zasnivanje slubenikog odnosa propisuje zakon. Uz postojanje opih uvjeta, kao to su punoljetnost, odreena razina obrazovanja ili dravljanstvo, s obzirom na posebnosti koje svaka sluba u podruju svog djelovanja ima, posebnim zakonom, uredbom ili pravilnikom o unutarnjem redu dravnog tijela, mogu se propisati i posebni uvjeti za pojedine vrste slube.

4.1. PRIJAM U DRAVNU SLUBUPravni sustav relativno precizno navodi sve uvjete nune za prijam u slubu, od donoenja plana prijma, uvjeta za prijam slubenika u dravnu slubu, zapreka za prijam u slubu, kandidiranja i testiranja nakon provedenog natjeaja, do probnog rada, zasnivanja radnog odnosa te obveze polaganja dravnog strunog ispita. Postupak prijma u slubu moe biti redovan i izvanredan. Redovan se provodi periodino i to za prijam osoba sa odreenim kvalifikacijama, ali bez radnog iskustva, dok se izvanrednom postupku pristupa kad u slubi postoji potreba za strunim osobama koje imaju odgovarajue radno iskustvo, a primaju se na radna mjesta koja su utvrena pravilnikom o unutarnjem redu.

4.2. PLAN PRIJMAPlan prijma u dravnu slubu ima za cilj utvrditi stvarno stanje popunjenosti radnih mjesta u dravnom tijelu, potreban broj dravnih slubenika za rad na neodreeno vrijeme, broj vjebenika, broj slubenika za rad na odreeno vrijeme koji se u slubu primaju zbog poveanja opsega posla.15 Prijedlog planova pripremaju jedinice nadlene za razvoj i upravljanje kadrovima u dravnim i lokalnim tijelima i to u vrijeme kad se priprema nacrt dravnog, odnosno lokalnog prorauna za slijedeu kalendarsku godinu. Na temelju15

Zakon o dravnim slubenicima, Narodne novine 27/08., l. 42., st.1.

8

prijedloga planova i uz prethodnu suglasnost ministarstva financija, donose se planovi prijma u slubu, i to:

Sredinje tijelo dravne uprave nadleno za slubenike odnose donosi plan za tijela dravne uprave, strune slube i urede Vlade, i Sredinje tijelo dravne uprave nadleno za poslove pravosua utvruje plan za pravosudna tijela.

Plan prijma mora se utvrditi u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu dravnog prorauna. Objavljuje se u Narodnim novinama, najmanje u jednom dnevnom listu koji je dostupan na podruju cijele Hrvatske, te na web-u sredinjeg tijela dravne uprave nadlenom za slubenike odnose, neovisno koje tijelo donosi plan.16 Obzirom na vrijeme na koje se donosi, osim plana prijma u dravnu slubu za kalendarsku godinu (kratkoroni plan), mogu se donositi srednjoroni (za razdoblje od dvije godine) i dugoroni plan (za razdoblje od etiri godine).17

4.3.UVJETI ZA PRIJAMPrema lanku 48. Zakona o dravnim slubenicima, osoba koja se prima u dravnu slubu mora imati: a) odgovarajui stupanj obrazovanja, b) odgovarajue struno znanje i iskustvo, c) zdravstvenu sposobnost za obavljanje poslova radnog mjesta na koje se prima, te d) hrvatsko dravljanstvo ( iznimno stranac, uz prethodno odobrenje sredinjeg tijela dravne uprave nadlenog za slubenike odnose).18 Vano je napomenuti da se mogu propisati i drugi, dodatni uvjeti za prijam u dravnu slubu (tzv. posebni uvjeti), te da se uvjet odgovarajueg radnog iskustva ne primijenjuje na prijam vjebenika.

16 17

Zakon o dravnim slubenicima, Narodne novine 27/08., l.43., st.2 Ibid., l.43., st.4. 18 Ibid., l.48.

9

Za rad u europskim javnim slubama, jedna od najvanijih kvalifikacija jest poznavanje najmanje dva slubena europska jezika, od kojih jedan mora biti engleski, njemaki ili francuski, te postojanje odreenih kompetencija u poznavanju dodatnog treeg jezika. Od kandidata se takoer oekuje najmanje prvi stupanj obrazovanja, a najee se zapoljavaju pravnici i ekonomisti. Vanu ulogu u cijelom procesu ima EPSO (European Personnel Selection Office). 19 Europski ured za odabir zaposlenika zaduen je za raspisivanje natjeaja i zapoljavanje slubenika u europskim institucijama i agencijama. ............................................................. Poetkom 2009. godine bio je raspisan CAST Croatia, prvi natjeaj raspisan za hrvatske dravljane, na kojem su se traili djelatnici na odreeno vrijeme, ali je popunjen samo manji dio ugovornih mjesta zbog toga to su pristupni pregovori zavrili kasnije od oekivanog. Ipak, EPSO jo uva podatke kandidata koji su uspjeno proli testiranje. Da bi se osoba iz Hrvatske mogla uspjeno prijaviti na natjeaj, mora poznavati jedan od tri jezika na kojima se provodi testiranje i polau ispiti SEnD engleski, francuski ili njemaki. Prevoditelji moraju poznavati dva strana jezika. Za neke poslove, poput onih u politikim grupama u Europskom parlamentu, prijavljeni kandidati testiraju se na dva "vea", odnosno radna jezika. ......................................................................................................................... Naravno, ovisno o radnom mjestu, trai se i odgovarajua struna sprema i radno iskustvo. Ugovorni slubenici koji su zaposleni na odreeno vrijeme imaju plau od 1,847 do 6,599 eura. Najnia poetna plaa stalno zaposlenog asistenta iznosi 2,654 eura, a uz to ima pravo i na 16 posto od plae kao naknadu za ivot izvan svoje zemlje, te na jo neke dodatke, primjerice ako ima djecu..20......................................................................................................... Mnogi asistenti su akademski obrazovani i svakodnevno obavljaju svoj posao na vie stranih jezika. Svaki slubenik ima svoje podruje odgovornosti. Redovito napredovanje slubenika u EU je sporo. ..................................... Najvia predviena slubenika plaa je 18.370 eura. Administratori poinju s 4349 eura.21 ....................................................... U europskoj administraciji tijekom godina razvila se institucijska kultura. Zemlja iz koje dolaze nije jedini izvor identiteta europskih slubenika, iako esto postoji povezanost meu slubenicima iste nacionalnosti. ...................................................................................... Tako su slubenici iz Europskog parlamenta "rivali" slubenicima iz Europske komisije,

19 20

http://europa.eu/epso/index_en.htm, 20.09.2011. http://slobodnadalmacija.hr/Hrvatska/tabid/66/articleType/ArticleView/articleId/146620/Default.aspx, 20.09.2011. 21 Ibid.

10

pogotovo sada kada Parlament ima puno vee ovlasti nego to je to bilo prije. Istodobno, i jedni i drugi su "rivali" slubenicima iz Tajnitva Vijea EU-a. Osim toga, poznato je da unutar Parlamenta postoji rivalstvo izmeu slubenika u tajnitvima politikih grupa, koja broje od nekoliko desetaka pa do nekoliko stotina slubenika. Tajnitva se inae smatraju motorima politikih grupa, jer se tu priprema rad svakog kluba zastupnika. Najee je nadmetanje izmeu slubenika iz dviju najveih grupa, puana, odnosno demokrana i socijaldemokrata. Ipak, postoji i spremnost na kompromis i suradnju, pogotovo kada se brane pozicije Europskog parlamenta u odnosu na Vijee EU-a u zakonodavnom procesu. ..................................................................... .................... Najvanija podjela europskih slubenika je na asistente, za koje se ne trai akademsko obrazovanje, i slubenike sa zavrenim fakultetom, tzv. administratore. Najvie europskih slubenika dolazi iz Belgije. Tako ih je meu asistentima i administratorima u Europskoj komisiji, u kojoj radi oko dvije treine zaposlenika, gotovo petina. . lanice koje su u EU ule 2004. dobile su kvotu za zapoljavanja u Europskoj komisiji. Planirano je bilo da se do kraja 2010. zaposli njih 3508, a zaposleno ih je 4004. Vie od dvije treine zaposlenika iz novih lanica ine ene, to je pozitivno utjecalo na postotak ena u Europskoj komisiji, koji se popeo na 52,1 posto.

4.4. ZAPREKE ZA PRIJAMZakon taksativno navodi da u dravnu slubu ne mogu biti primljene osobe 22: 1.) protiv kojih se vodi kazneni postupak ili koje su osuene za kazneno djelo: - protiv ivota i tijela, - protiv slobode i prava ovjeka i graanina, - protiv Republike Hrvatske, - protiv vrijednosti zatienih meunarodnim pravom, - protiv spolne slobode i spolnog udorea, - protiv braka, obitelji i mladei, - protiv imovine, - protiv sigurnosti pravnog prometa i poslovanja,22

Zakon o dravnim slubenicima, Narodne novine 27/08, l.49.

11

- protiv pravosua, - protiv vjerodostojnosti isprava, - protiv javnog reda ili - protiv slubene dunosti, osim ako je nastupila rehabilitacija prema posebnom zakonu, 2.) kojima je prestala dravna sluba zbog teke povrede slubene dunosti, u razdoblju od etiri godine od prestanka dravne slube, 3.) kojima je prestala dravna sluba zbog toga to nisu zadovoljile na probnom radu, u razdoblju od etiri godine od prestanka dravne slube.23

4.5. LISTA KANDIDATA I TESTIRANJEListu kandidata prijavljenih na javni natjeaj, a koji ispunjavaju formalne uvjete propisane istim, utvruje komisija za provedbu natjeaja. Kandidat koji ima pravo prednosti kod prijma u dravnu slubu po posebnom zakonu (inezaposleni, hrvatski branitelji, osobe sa invaliditetom i sl. ) duan je na to svoje pravo pozvati se ve u prijavi na natjeaj, a ostvaruje prednost u odnosu na ostale kandidate samo pod jednakim uvjetima. 24 ........................... Kandidate sa liste koji ispunjavaju natjeajem propisane uvjete, kao i kandidate koji ostvaruju prednost, komisija za provedbu natjeaja obvezno upuuje na testiranje s ciljem provjere njihovih strunih sposobnosti i znanja. Postupak selekcije testiranjem prolaze i osobe koje su izvan dravne slube i dravni slubenici koji su kandidati za napredovanje. U sluaju da na testiranju nitko od kandidata ne postigne zadovoljavajue razultate, prijam u slubu ne moe se ostvariti te se postupak obustavlja. Izabrani se kandidat u slubu prima rjeenjem.25 Ako je izabran kandidat koji je dravni slubenik u tijelu koje je raspisalo natjeaj, donosi se rjeenje o rasporedu na radno mjesto. Ako je izabran kandidat koji je zaposlen u drugom tijelu ( ne u onom koje je natjeaj raspisalo), tada e se o tome obavijestiti elnika tijela u kojem kandidat radi i zatraiti pisanu suglasnost za premjetaj slubenika. Ukoliko elnik ne odgovori u roku od 8 dana, smatra se da je suglasan sa premjetajem.23 24

Ibid., l.49. Ibid., l.45., st.3. 25 Ibid., l.52., st.1.

12

Po dobivanju pisane suglasnosti ili protekom propisanog roka u kojem suglasnost nije dana, elnik tijela koje je raspisalo i provelo natjeaj, donosi rjeenje o rasporedu na radno mjesto. U sluaju kada bude izabran kandidat koji uope nije zaposlen u dravnoj slubi, elnik tijela koje je raspisalo i provelo natjeaj, donosi rjeenje o prijmu u slubu, a po konanosti i rjeenje o rasporedu na radno mjesto.

5. PRAVA I DUNOSTI SLUBENIKAZasnivanjem slubenikog odnosa, svaki slubenik stjee odreena prava, ali i obveze koja su ureena zakonom i koja svojom ukupnou tvore slubeniki status. Slubenik ima pravo na rad u prikladnim uvjetima, pravo na plau i druga materijalna prava, pravo na jednako postupanje i jednake mogunosti napredovanja, pravo na zatitu od neopravdanog premjetaja ili udaljenja s radnog mjesta, pravo na kandidiranje na izborima, pravo na predstavku kao pravo na zatitu slubenika koji prijavi sumnju na korupciju.26

6. NAELA PONAANJA SLUBENIKA6.1. REPUBLIKA HRVATSKAZakon o dravnim slubenicima navodi slijedea naela: naelo zakonitosti i pravne sigurnosti 27 Dravni slubenici u obavljanju dravne slube postupaju na temelju zakona i drugih propisa donesenih na temelju zakona. naelo zabrane diskriminacije i povlaivanja 28 Dravni slubenici u svojem postupanju ne smiju diskriminirati ili povlaivati graane po osnovi dobi, nacionalnosti, etnike i teritorijalne pripadnosti, jezinog i rasnog podrijetla, politikih ili vjerskih uvjerenja ili sklonosti, invalidnosti, obrazovanja, socijalnog poloaja,

26 27

Ibid., l.9.-14. Ibid., l.5. 28 Ibid., l.6.

13

spola, branog ili obiteljskog statusa, spolne orijentacije ili nekih drugih razloga suprotnih Ustavom i zakonima utvrenim pravima i slobodama.

naelo hijerarhijske podreenosti 29 Prema kojem su dravni slubenici duni izvravati naloge elnika tijela kao i nadreenih dravnih slubenika, osim ako zakonom nije drukije propisano. Takoer, sve ovlasti i odgovornosti u dravnoj slubi odgovaraju propisanom hijerarhijskom redu, prema kojem svakoj hijerarhijskoj razini pripada odreeni stupanj ovlasti i odgovornosti. naelo odgovornosti za rezultate 30 Dravni slubenici duni su ostvariti postavljene ciljeve i odgovaraju za svoje postupke i rezultate rada.

6.2. EUROPSKA UNIJAEuropski pravilnik o dobrom ponaanju uprave ( The European Code of Good Administrative Behaviour) navodi da se svi dunosnici i slubenici Europske zajednice navodi slijedea naela: naelo potivanja zakona 31 Slubenici su duni ponaati se sukladno propisima zajednice te potovati zakonodavstvo EU. naelo zabrane diskriminacije 32 Odnosi se na primjenu naela jednakog postupanja i tretmana prema svima, te na naroito neopravdanu diskriminaciju zasnovanoj na nacionalnosti, spolu, rasi, boji koe, pripadnosti, jeziku, vjeri i sl. naelo proporcionalnosti 33 Pri emu se misli na ravnoteu izmeu interesa privatnih osoba i opeg javnog interesa. Slubenik je duan poduzimati mjere proporcionalne cilju koji eli postii. Pravilnik navodi i

29 30

Ibid., l.7. Ibid., l.8. 31 Komorec, M.: Upravljanje administracijom Europske unije, Agencije d.o.o., Zagreb, 2004., str.19. 32 Ibid. 33 Ibid.

14

da je slubenik osobito obvezan izbjegavati ograniavanje prava graana ili kanjavanje graana kad takva ogranienja ili kazne nisu u skladu s ciljem poduzete akcije. naelo nepristranosti i nezavisnosti 34 Slubenik mora biti nepristran i nezavisan u svom radu, te njegovo djelovanje ne smije biti rezultat kakvog osobnog, obiteljskog ili nacionalnog interesa ili politikog pritiska. naelo objektivnosti, opravdanosti, konzistentosti i obavijetenosti 35 Slubenik je duan biti dosljedan u svom radu i pridravati se uobiajene prakse institucije. Takoer, ukoliko je potrebno, slubenik moe obavijestiti javnost o predmetu koji mu je upuen. naelo korektnosti i uljudnosti 36 Slubenik je obvezan postupati nepristrano, korektno, logino i usluno u odnosu sa graanima.

34 35

Ibid. Ibid. 36 Ibid.

15

7. PRESTANAK SLUBEDravna sluba, sukladno Zakonu o dravnim slubenicima prestaje: a) sporazumom, b) istekom roka, c) otkazom, d) po sili zakona i e) na drugi nain propisan zakonom. 37 O prestanku dravne slube donosi se rjeenje u roku od osam dana od nastupa okolnosti koje su razlog za prestanak slube. utvruju dan prestanka slube.38

....................................................................................... .........................................................................................

Prestanak slube sporazumom znai da slubenik i elnik tijela zakljuuju pisani sporazum te Prestanak dravne slube istekom roka, odnosno dravna sluba na odreeno vrijeme prestaje istekom roka na koji je slubenik primljen, ako ne prestane ranije na drugi nain propisan zakonom. Prestanak dravne slube otkazom mogu je u dva sluaja: rjeenja o prestanku slube otkazom.39

......................................

1) ako slubenik nije zadovoljio na probnom radu sluba mu prestaje danom konanosti .......................................................................... ............................... ......................................... 2) na temelju pisanoga otkaza kojeg tijelu podnese dravni slubenik. Dravnom slubeniku prestaje dravna sluba po sili zakona40 : a) smru, rjeenja, c) kad navri 65 godina ivota i najmanje 20 godina mirovinskog staa, posljednjeg dana godine u kojoj su ostvareni ti uvjeti, ........................................................................ d) kad je osuen na bezuvjetnu kaznu zatvora u trajanju duem od 6 mjeseci, danom pravomonosti presude, ........................................................................................................... e) kad je osuen za kazneno djelo, danom pravomonosti presude, ......................

............................................................................................................................

b) utvrivanjem prava na mirovinu zbog ope nesposobnosti za rad, danom pravomonosti

37 38

Zakon o dravnim slubenicima, Narodne novine 27/08., l. 132. Ibid., l.133. 39 Ibid., l.136., st.1. 40 Ibid., l.137.

16

f) kad neopravdano izostane s rada pet radnih dana uzastopno, danom naputanja slube, odnosno prvog dana odsutnosti s rada, g) ako ne poloi dravni struni ispit u propisanom roku, istekom roka u kojem je bio obvezan poloiti dravni struni ispit, h) ako se sazna da u vrijeme prijma u dravnu slubu nije ispunjavao uvjete za prijam u dravnu slubu propisane zakonom, danom saznanja za to, i) kad se sazna da je u vrijeme prijma u dravnu slubu postojala zapreka za prijam u dravnu slubu propisana zakonom, danom saznanja za to, j) kad mu je izreena kazna prestanka slube u postupku zbog teke povrede slubene dunosti, danom konanosti odluke slubenikog suda, k) ako se po premjetaju neopravdano ne javi na dunost u zakonskom roku, danom kojim se morao javiti na dunost, l) ako je dva puta uzastopce ocijenjen ocjenom "ne zadovoljava", danom konanosti posljednjeg rjeenja o ocjenjivanju, m) u drugim sluajevima utvrenim zakonom. 41

Dravnog slubenika se iznimno moe zadrati u dravnoj slubi radi dovrenja poslova od znaaja za rad dravnog tijela ili drugih osobito vanih potreba dravne slube, ali ne due od dvije godine, a o takvom zadravanju slubenika u dravnoj slubi donosi se rjeenje. Rjeenje se moe donijeti samo uz suglasnost dravnog slubenika. 42

41 42

Ibid., l.137., st.1. Ibid., l.137., st.2. i 3.

17

8. EUROPSKI STANDARDI SLUBENIKOG PRAVAEuropeizacija kao proces ujedinjavanja europskih drava u jedinstveni gospodarski prostor ima za zadau postii jedinstvenost naela i standarda za postupanje svih javno-pravnih tijela u Europskoj Uniji. Potreba za definiranjem europskih jedinstvenih upravnih standarda javila se 1990.-ih kao odgovor na mogua proirenja Unije43

te zbog poboljanja ispunjavanja

obveza koje lanstvo u Uniji zahtijeva od svake zemlje lanice. Zemlja koja eli postati punopravnom lanicom EU svoju namjeru iskazuje zahtjevom za lanstvo koji predaje Vijeu Europske unije. Vijee potom zaduuje Europsku komisiju da procijeni sposobnost ispunjavanja kriterija i uvjeta za pristupanje EU zemlje podnositeljice zahtjeva.44 Kriteriji koje svaka zemlja mora ispunjavati poznati su kao kopenhaki kriteriji, a mogu se podijeliti na: politike, gospodarske i pravne.45 Kod politikih kriterija, rije je o stabilnosti institucija, vladavini prava, zatiti ljudskih prava i prava manjina te demokratskom ureenju. Kriteriji koje je Vijee donijelo u Kopenhagenu 1993. godine, ukljuuju i postojanje i funkcioniranje trine ekonomije koja mora biti spremna preuzeti pritisak trinog natjecanja i pravila europskog gospodarstva. Takoer, svaka zemlja kandidatkinja, odnosno podnositeljica zahtjeva mora preuzeti sve obveze i odgovornosti glede ispunjavanja svih ciljeva i zajednikih politika Unije. Takozvani administrativni kriterij iz Madrida (1995.), zahtijeva od zemlje kandidatkinje da stvori uvjete za prilagodbu nacionalne upravne strukture svim mehanizmima funkcioniranja javne uprave u EU. S obzirom na irinu postavljenih uvjeta, bilo je potrebno poraditi na definiranju upravnih standarda, naravno utemeljenih na naelima upravnog prava u dravama lanicama, koji se pod utjecajem Europskog suda primijenjuju u Uniji, ali i direktno utjeu na ponaanje europskih upravnih slubenika.46 Europske upravne standarde definirala je SIGMA ( Support for Improvement in Governence and Management in Central and Eastern European Countries) 1998. godine.47

43

Musa, A.: Europski standardi slubenikog prava i Zakon o dravnim slubenicima, Hrvatska Javna Uprava, god.6.(2006.), br.4., str 91-131. 44 Omejec, J.: Vijee Europe i Europska unija, Institucionalni i pravni okvir, Novi Informator, Zagreb, 2008., str. 192. 45 Ibid. 46 Musa, A., Ibid. 47 http://www.oecd.org/dataoecd/22/43/39560668.pdf, 01.10.2011.

18

SIGMA , kao zajednika inicijativa OECD-a i Europske komisije, ima za cilj izgradnju institucija za pomo u podrujima javne uprave. Glavna joj je uloga procjena napretka reformi te pomaganje upravama zemalja korisnica kako bi institucionalizirale dobru praksu i postupke javnog sektora, ali i dodatno podrali donatore. SIGMA ima za cilj pomoi dravnu slubu i javnu upravu kako bi na taj nain dravama korisnicama pribliila osnovne uvjete za pouzdanu, otvorenu, transparentnu i profesionalnu potpunom i odogovarajuem pravnom okviru. 48 1999. SIGMA je definirala glavne upravne standarde koji predstavljaju tzv. neformalni acquis communautaire, a to su: vladavina prava ( pravna sigurnosti i predvidljivost upravnog djelovanja) ; otvorenost i transparentnost postupanja javne uprave; odgovornost javne uprave zakonodavnim i sudskim tijelima te postojanje jasne hijerarhijske odgovornosti; efikasnost u koritenju javnih prihoda te uinkovitost u postizanju ciljeva javnih politika. 49 Jedinstveni standardi upravnog postupanja nuni su kako bi se postigao europski upravni sustav, odnosno jedinstveni upravni sustav meu dravama lanicama, s tim da sve lanice moraju dijeliti iste administrativne vrijednosti, ista administrativna naela i identian sustav upravnog sudovanja.50 EU takoer postavlja zahtjev da drava kandidatkinja za punopravno lanstvo, ne smije imati upravne standarde "najgore" drave lanice, nego minimalno one prosjene. U radu sam navela vanost pravne regulacije statusa dravnih slubenika kao osoba koje izvravaju javne ovlasti, no takoer, posebna vanost im se pridodaje i u europskom upravnom sustavu. SIGMA navodi sljedee uvjete koje je nuno ispuniti kako bi se u ostvarenju javnog interesa i obveze pruanja javnih usluga osiguralo efikasno i profesionalno djelovanje javne uprave: 1. Djelovanje u javnom interesu, u smislu jasnog i strogog odvajanja javne i privatne sfere, pri emu naravno javni interes mora imati prvenstvo i biti zatien o uplitanja bilo kakvih privatnih pojedinanih interesa. 51 dravnu slubu koja funkcionira u

48 49

http://www.delhrv.ec.europa.eu/?lang=hr&content=1285, 25.09.2011. Musa, A.: Europski standardi slubenikog prava i Zakon o dravnim slubenicima, Hrvatska Javna Uprava, god.6.(2006.), br.4., str. 91. 50 Omejec, J.: Status dravnih slubenika, Hrvatska Javna Uprava,god.6.(2006.), br.2., str.47.-81. 51 Musa, A.:Ibid., str. 95.

19

2. Depolitizacija i profesionalizacija dravne slube 52, odnosno odvajanje politike i uprave, iako Europska unija dozvoljava da drava lanica propie odreena najvia dravna mjesta kao politika. 3. Odgovornost dravnih slubenika 53, na nain da se potie individualno donoenje odluka, a samim time i individualna odgovornost slubenika umjesto odgovornosti kolegijalnih tijela, kako je to bilo u prijanjoj praksi. Naravno, to zahtijeva obrazovane dravne slubenike. 4. Jasno definirana prava i obveze dravnih subenika, odgovarajui stupanj zatite slube i visine plaa. 54 5. Merit naelo, tj. jasan i transparentan sustav zapoljavanja, odnosno odabira kandidata, kao i napredovanja u slubi, uz iskljuivanje svake mogunosti diskriminacije. Iako priamo o jedinstvenim upravnim standardima i jedinstvenom europskom upravnom prostoru, valja spomenuti da i unutar Europske unije postoje razliita shvaanja i definiranja javnih slubenika, pa tako postoje dvije "struje". Na primjer, Francuska, Nizozemska i panjolska smatraju da je javni slubenik svaka osoba zaposlena u javnom sektoru, dok je javni slubenik u Velikoj Britaniji, Njemakoj i Austriji samo onaj slubenik koji je nositelj javnih ovlasti. Takoer, regulacija samog statusa slubenika nije jedinstvena na podruju svih drava lanica EU. Francuska, Belgija, panjolska i Portugal imaju zakone o dravnoj slubi i njihovo sekundarno zakonodavstvo, a ne opi Zakon o radu koji predstavlja minimalne zahtjeve za ugovorne odnose izmeu radnika i poslodavca u privatnom sektoru. 55 Velika Britanija je posebna pa se tako na britanske javne slubenike primijenjuju posebni propisi koji im daju status dravnih slubenika. Ustavni principi na to ovlauju Kabinet. Velika Britanija nema zakon o dravnoj slubi. U Njemakoj je glavni kriterij postojanje javnih ovlasti. Na one zaposlene koji su nosioci istih, primijenjuje se poseban zakon, dok za ostale vrijedi Zakon o radu.

52 53

Ibid Ibid. 54 Ibid. 55 Nastavni materijal predavanja prof.dr.sc. B.Ljubanovia

20

9. ZAKLJUAKRazumijevanje pojma dravnog slubenika bitno je, kako za razumijevanje teorije upravnog prava tako i za teoriju slubenikog prava. Za razliku od europskih zemalja i SAD-a, u Republici Hrvatskoj postoji malo drugaija podjela administrativnih slubenika. Hrvatska poznaje javni sektor koji je podijeljen na meusobno odvojene dravne, lokalne te javne slube, ustanove, a samim time i slubenike. Tako razlikujemo: dravne slubenike (koji ine dravnu upravu, policiju, vojsku,), javne slubenike (u obrazovanju, zdravstvu), te lokalne slubenike (u jedinicama lokalne i regionalne samouprave). Unato diferencijaciji, svi su oni slubenici. Jo 1923. godine donesen je Zakon o inovnicima i ostalim dravnim slubenicima graanskog reda, 1931. godine donesen je Zakon o inovnicima, a 1939., posebno vana, Uredba o slubenikim odnosima banovinskih inovnika. Prvi cjeloviti zakoni doneseni su 1946., Zakon o dravnim slubenicima, i 1957. Zakon o javnim slubenicima. Ustavima Socijalistike Federativne Republike Jugoslavije iz 1963. i 1974. godine, kroz institute samoupravljanja, stvorene su pretpostavke za daljnju potpuniju regulaciju. 1978. donesen je Zakon o upravi koji je ureivao pravni status svih osoba zaposlenih u dravnoj upravi u Republici Hrvatskoj. Nakon stjecanja neovisnosti Republike Hrvatske, 1993. donesen je i Zakon o sustavu drave uprave koji je sadravao odredbe o radnom odnosu te pravima i obvezama zaposlenih u dravnim tijelima. Partikularna i potpuna regulacija pravnog statusa slubenika u Republici Hrvatskoj ostvarena je Zakonom o dravnim slubenicima i namjetenicima 2001., te Zakonom o dravnim slubenicima iz 2005. godine, koji je do sad imao est izmjena i dopuna. Kroz ovaj sam seminarski rad prikazala osnovne elemente koji ine slubeniki sustav, poevi od zasnivanja samog slubenikog odnosa kojem prethodi postojanje potrebe prijma, raspisivanje i provedba natjeaja. U Hrvatskoj, ali i u veini europskih zemalja uvjete za zasnivanje slubenikog odnosa propisuje zakon te uz postojanje opih uvjeta, kao to su punoljetnost, odreena razina obrazovanja i dravljanstvo, s obzirom na posebnosti koje svaka sluba u podruju svog djelovanja ima, posebnim zakonom, te uredbom ili pravilnikom o unutarnjem redu dravnog tijela mogu se propisati i posebni uvjeti za pojedine vrste slube. Samom zasnivanju tog pravnog odnosa prethode postupci poput plana prijma u slubu.21

Samim je zakonom jasno odreeno sve, od donoenje plana prijma, uvjeta za prijam slubenika, kao i svih zapreka za zasnivanje slubenikog odnosa. Nadalje, zakonom je odreen i nain kandidranja te testiranja kandidata nakon provedenog natjeaja, bilo javnog ili internog, kao i prestanak slubenikog odnosa odnosno prestanak statusa slubenika. Republika Hrvatska kao zemlja kandidatkinja za punopravno lanstvo u Europskoj uniji, uz prihvaanje europske pravne steevine, duna je prihvatiti i implementirati europske standarde slubenikog prava jer europeizacija kao proces ujedinjavanja europskih drava u jedinstveni gospodarski prostor ima za zadau postii jedinstvenost naela i standarda za postupanje svih javno-pravnih tijela u Europskoj Uniji. Nuno je obrazovati postojee i nove slubenike te jasno definirati prava, obveze i dunosti koje odgovoran posao slubenika nosi.

22

10. LITERATURA I IZVORI

Borkovi, I.: Upravno pravo, VII. Izmijenjeno i dopunjeno izdanje, Narodne novine d.d., Zagreb, 2002. Komorec, M.: Upravljanje administracijom Europske unije, Agencije d.o.o., Zagreb, 2004 Loje, G.: Pravni poloaj zaposlenih u javnim slubama, Pravo i porezi, br.6/9, str. 52.-59. Pusi, E.: Hrvatska sredinja dravna uprava i usporedni upravni sustav, kolska knjiga, Zagreb, 1997. Musa, A.: Europski standardi slubenikog prava i Zakon o dravnim slubenicima, Hrvatska Javna Uprava, god.6.(2006.), br.4., str. 91-131. Omejec, J.: Vijee Europe i Europska unija, Institucionalni i pravni okvir, Novi Informator, Zagreb, 2008. Omejec, J.: Status dravnih slubenika, Hrvatska Javna Uprava, god.6. (2006.), br.2., str.47.81. Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine, 56/90, 135/97, 8/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10. Zakon o dravnim slubenicima, Narodne novine 92/05, 142/06, 77/07, 127/07, 27/08, 31/11, 49/11. Zakon o plaama u javnim slubama, Narodne novine 27/01. Zakon o slubenicima i namjetenicima u lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi, Narodne novine 86/08, 61/11.

http://www.delhrv.ec.europa.eu/?lang=hr&content=1285, na dan 25.09.2011. http://europa.eu/epso/index_en.htm, na dan 20.09.2011. http://www.oecd.org/dataoecd/22/43/39560668.pdf, na dan 01.10.2011. http://slobodnadalmacija.hr/Hrvatska/tabid/66/articleType/ArticleView/articleId/146620/Def ault.aspx, na dan 20.09.2011.

23

24