Blog Dodfile Upravno Pravo u Europskoj Uniji Diskrecijska Ocjena

8/22/2019 Blog Dodfile Upravno Pravo u Europskoj Uniji Diskrecijska Ocjena

1/23

1

DISKRECIJSKA OCJENA U UPRAVNOM PRAVU NEKIH

EUROPSKIH DRAVA I EUROPSKE UNIJE1

Predmet ovog rada jest analiza instituta diskrecijske ocjene u

pravnim sustavima tri drave lanica Europske unije (Francuske, Njemakei Ujedinjenog Kraljevstva). Analiza pokazuje da u navedenim pravnimsustavima postoje, pored slinosti i meusobne razlike u pristupudiskrecijskoj ocjeni koje su rezultat specifinog povijesnog razvoja pravnogsustava svake pojedine drave.

Institut diskrecijske ocjene nadilazi u odreenom smislu okvirepojedinih drava s obzirom da se razvija u jednom specifinom pravnomporetku, pravnom sustavu Europske unije. Znaajna uloga u razvoju toginstituta u pravu Europske unije nedvojbeno pripada Sudu pravde (Court of

Justice). Okolnost to u provoenju svojih postupaka i donoenju odlukanavedeni sud uzima u obzir pravnu tradiciju svih drava lanica Europske

unije, kao i posebne uvjete u kojima ta Unija egzistira, utjee i na oblik kojiinstitut diskrecijske ocjene poprima u pravnom sustavu Unije. Stoga jepredmet ovog rada i analiza navedenog instituta kako u pravnim normama

Europske unije tako i u praksi Europskog suda.

UVOD

Diskrecijska ili slobodna ocjena uzima se u teoriji kao ovlast na odluivanje o pravima i

dunostima pojedinaca i drugih pravnih subjekata u konkretnom sluaju birajui, u granicama

datog ovlatenja, onu alternativu za koju donosilac odluke ocijeni da je najprimjerenija

potrebama tog sluaja.2

Pitanje da li upravi prilikom njezinog odluivanja treba dati veu ili manju slobodu

jest pitanje koje su u odreenoj formi pokretali su ve stari grki filozofi.3 Sasvim novi

pristup pitanju do koje granice mora ii pravno normiranje djelatnosti dravne uprave

odnosno gdje treba ostaviti primjenjivau pravne norme odreenu slobodu pri odluivanju

1Objavljeno u Zborniku radova Pravnog fakulteta u Splitu, gd 35 (49-50)

2 Slobodna ocjena predstoji onda kad zakonodavac, umjesto da propie toan nain postupanja u

konkretnoj situaciji (kategorikom pravnom normom na nain da subjekt A treba izvriti radnju X), predvididisjunktivnom pravnom normom nekoliko alternativa, ovlaujui ujedno primjenjivaa da se slobodnoopredijeli za neku od njih (subjekt A treba da uini radnju X, Y ili Z itd.). Izbor meu njima u rukama je

primjenjivaa pravne norme u tom smislu to se on slobodno odluuje, ocjenjujui koja od predloenihalternativa najbolje odgovara potrebama konkretnog sluaja. Pri tome opredjeljenju organ uprave kao

primjenjiva treba da se rukovodi opim interesom, ali ne zanemarujui ni potrebu sluaja to je u pitanju."Borkovi, I. Upravno pravo, esto izdanje, Informator, Zagreb, 1997, str. 73-74.

3Mladom Platonu, idealistu, osnovica za upravljanje dravom je razbor, te je smatrao kako je bolje z a

dravu da naela razbora oivotvoruju dravnici koji su slobodni od zakona, nego da to ine posredstvom pisanihzakona. No, zreliji i stariji Platon mijenja iz temelja ovo svoje ranije stajalite, i, poto nema takvih apsolutnoidealnih ljudi, smatra daje za ljudsku zajednicu potreban izgraen sustav zakona. Aristotel, pak, u dilemi da li je

bolje da vlada najbolji ovjek ili najbolji zakon, s najveom odlunou bira zakon. Vidi: Krbek, I., Upravni akt,JAZU, Zagreb, 1937, str. 2.


2/23

2

pratimo u razvoju modernih drava od vremena raspada feudalnog sustava i uspostavljanja

graanskih demokracija.

Razlozi za povjeravanje ovlasti javnoj upravi da odluuje prema diskrecijskoj ocjeni

mogu biti razliiti. Jednom, razlog moe biti elja zakonodavca da uprava elastino djelujeprilagoavajui svoje odluke prilikama i okolnostima konkretnog sluaja, odnosno njegova

ocjena da bi detaljno propisivanje odluke koju uprava treba donijeti moglo predstavljati veu

"nepravdu" nego kad se odluka donosi prema diskrecijskoj ocjeni (sumum ius suma injuria).

Drugi put, razlog za davanje upravi takve ovlasti moe biti pravno-tehnika nemogunost

zakonodavca da unaprijed egzaktno i temeljito normira sve pravne odnose u koje stupa

uprava. Ponekad razlog za ostavljanje ovlasti na diskrecijsku ocjenu moe biti motivirano i

politikim razlozima, namjerom ostavljanja izvrnim tijelima (egzekutivi) veih ovlasti.

4

U suvremenoj se pravnoj teoriji diskrecijska ocjena, u pravilu, prihvaa kao neophodan

instrument javne uprave u obavljanju svojih poslova.5 Meutim, istovremeno se istie zahtjev da

i podruje diskrecijske ocjene treba biti zakonom regulirano, ili drugim rijeima, da vrenje

diskrecijske ocjene treba biti zakonom ogranieno.6

4Galligan identificira nekoliko opih povijesnih imbenika koji utjeu na to da zakonodavac povjerava

javnoj upravi odreene diskrecijske ovlasti (discretionary power). Prvo, to je potreba za postizanje "ideala

drutvene pravinosti i sigurnosti". Drugo, irenje diskrecijske ovlasti povezano je s vjerovanjem da mnogipoduhvati u normiranju zahtijevaju tehniko ili znanstveno znanje specijalista, pa zakonodavac ostavljadiskrecijske ovlasti "ekspertnim agencijama". Tree, zadaci koje poduzima drava, smatra Galligan, produkti sudijelom politikih ideja, a dijelom praktinih potreba sa iroko odreenim politikim ciljevima (npr.nezagaivanje okolia, smanjivanje siromatva, uravnoteeni urbani razvoj, industrijska harmonija, potenakonkurencija, reduciranje zloina) pa su i ovlasti na diskrecijsku ocjenu delegirane da se ovi ciljevi postignu.etvrti imbenikjest, prema miljenu navedenog autora, u svezi s promjenom strukture dravne vlasti, odnosnoformiranje interesnih grupa kao i "difuzija moi izmeu subordiniranih autoriteta i politizacija administrativnog

procesa". Galligan, D. J., Discretionary Powers in the Legal Order: The Exercise of Discretionary Powers, u:A

Reader on Administrative Law , Edited by D. J. Galligan, New York, Oxford University Press, 1996, str. 275 i

dalje.

5to vie, moe se u modernim pravnim sustavima uoiti i izvjestan trend prema sve irim ovlastima

dravnih organa na diskrecijsku ocjenu. Tako npr. Galligan, premda uoava da "diskrecijske ovlasti nisu

proizvod moderne drave s obzirom da se svaki sustav vlasti, na razliite naine i u razliitim stupnjevima,oslanjao na diskreciju", smatra da je "u posljednjim dekadama kvantitet diskrecije narastao" i da ini "markatanfacet dravne vlasti". Navedeni autor dalje pie da bi "adekvatno obrazloenje ovog irenja trebalo bitikompleksno; treba jasno biti povezano s promjenom ideja o prirodi drutva, i o prikladnoj ulozi drave u

postizanju ideala drutvene pravinosti i sigurnosti". Galligan, D. J., Discretionary Powers in the Legal Order:The Exercise of Discretionary Powers, op. cit., str. 274. Galliganovo znaenje "diskrecijskih ovlasti" protee sene samo na odluivanje u pojedinanim sluajevima nego i na podruje normativne funkcije uprave. Meutim,kad se pitanje slobodnog djelovanja uprave suzi na sluajeve donoenja pojedinanih (upravnih) akata, tada se umodernim pravnim sustavima moe uoiti i suprotan trend - suavanje podruja diskrecije u korist jaanja naelazakonitosti. Vidi: Borkovi, I., Upravno pravo, op. cit., str. 75.

6Odluivati prema slobodnoj ocjeni ne znai ni u hrvatskom pravnom sustavu djelovati bez zakonske

podloge. Tako je ve u Ustavu Republike Hrvatske (proieni tekst - "Narodne novine", broj 8/98.) odreeno da

pojedinani akti dravne uprave i tijela koja imaju javne ovlasti (dakle, i oni pojedinani akti kojima se odluujeprema diskrecijskoj ocjeni) moraju biti utemeljeni na zakonu (lanak 19. st. 1.). Pored toga, Ustav jami sudskukontrolu zakonitosti takvih pojedinanih akata (lanak 19. st. 1.).


3/23

3

Od vremena kad je dolo do ustrojavanja i uvrivanja sudske kontrole nad upravom,

posebno kontrole nad njenim pojedinanim aktima (od poetka 19. stoljea), pravna se teorija

zalagala za to da se sudska kontrola protegne i na akte upravnih organa donijetih prema

diskrecijskoj ocjeni.7

Suvereno je pravo zakonodavca svake pojedine drave da zakonom ureuje sva bitna

pitanja instituta diskrecijske ocjene, kao npr. krug pitanja o kojima se odluuje prema

diskrecijskoj ocjeni, broj i vrste subjekata kojima se povjerava vrenje takve ocjene, a osobito

mogunost i irina sudske zatite prava o kojima se odluuje vrenjem diskrecijskih ovlasti.

Zakonska ogranienja slobode odluivanja dravne uprave kad ona djeluje temeljem

svojih ovlatenja ogledaju se u suvremenim pravnim sustavima, u pravilu, u nekoliko elemenata.

Prvo, nema mogunosti odluivanja prema slobodnoj ocjeni ako pravna norma takvu mogunostposebno ne predvidi (dakle, zakonito odluivati vrenjem diskrecijske ocjene moe samo onaj

subjekt kome je pravnom normom data takva ovlast i samo u onim sluajevima za koje mu je

takva ovlast data). Drugo, primjenjiva pravnog pravila moe slobodno birati samo u okviru

alternativa koje disjunktivna pravna norma nudi za rjeenje konkretne stvari. Pored toga,

zakonito vrenje diskrecijske ocjene mogue je jedino ako je donosilac akta prethodno ispravno i

cjelovito utvrdio injenino stanje, ako je vodio rauna o pravilima postupka, ako akt koji sadri

diskrecijsku ocjenu ima propisanu formu, te ako je odlueno na nain kojim se najbolje ostvarujucilj i svrha pravne norme. Eventualno donoenje rjeenja prema diskrecijskoj ocjeni protivno

navedenim zahtjevima naela zakonitosti ima za posljedicu nezakonitostupravnog akta u kojem

je sadrana takva ocjena.8

Prilikom rjeavanja prema slobodnoj ocjeni, primjenjiva prava ogranien je pored

naela zakonitosti jo i naelom svrhovitosti (oportuniteta). Naime, donosilac akta mora izabrati

onu od ponuenih alternativa koja je najprimjerenija konkretnom sluaju. U ocjeni primjerenosti

(svrhovitosti) pojedinih alternativa, primjenjiva se prava rukovodi nekim od politikih,

7Vidi: Martonyi, J.,Pitanja diskrecione ocene u socijalistikoj dravnoj upravi, prijevod s maarskog,

"Zbornik radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu", Novi Sad, 1967-1968., str. 525.

8Tako je npr. u Republici Hrvatskoj za institut diskrecijske ocjene u tom smislu posebn o vana ona

odredba Zakona o opem upravnom postupku kojom se utvruje obveza za donosioca upravnog akta da uupravnim stvarima u kojima je zakonom ili na zakonu utemeljenom propisu ovlaten da rjeava po slobodnojocjeni, rjeenje mora biti doneseno u granicama ovlatenja i u skladu s ciljem u kojem je ovlatenje dano (lanak4. st. 2.). Odredbe Zakona o opem upravnom postupku vae i za sluajeve u kojima je organ ovlaten da uupravnim stvarima rjeava po slobodnoj ocjeni (lanak 4. st. 3.). Vidi: Zakon o opem upravnom postupku("Slubeni list SFRJ", broj 47/86. - proieni tekst); preuzet u Republici Hrvatskoj Zakonom o preuzimanjuZakona o opem upravnom postupku u Republici Hrvatskoj ("Narodne novine", broj 53/91.).


4/23

4

ekonomskih, socijalnih ili drugih razloga. Eventualan izbor nesvrhovite alternative ima za

posljedicu nepravilnostupravnog akta u kojem je sadrana diskrecijska ocjena.9

S obzirom na okolnost da je sloboda odluivanja prema diskrecijskoj ocjeni dvostruko

ograniena (naelom zakonitosti i naelom svrhovitosti) to i upravni akti koji sadrediskrecijsku ocjenu podlijeu dvojakoj kontroli: kontroli legaliteta (de lgalit) i kontroli

svrhovitosti (de regularit).

Kontroli legaliteta podlijeu samo pravno vezani dijelovi upravnog akta (nadlenost,

procedura donoenja, forma akta, ispravnost utvrenog injeninog stanja, postizanje cilja i

svrhe zbog koje je dato ovlatenje na diskrecijsku ocjenu), dakle, sva ona pitanja koja moraju

udovoljavati zahtjevima naela zakonitosti.

Kontroli oportuniteta podlijee pitanje pravilnosti diskrecijskog ocjenjivanja (dakle,

pitanje da li je izabrana najbolja od pravno jednako vrijednih alternativa).

Specifinost je kontrole upravnog akta koji je donijet prema diskrecijskoj ocjeni u

tome to kontrolu oportuniteta, dakle pravilnosti odluke, mogu obavljati, u pravilu jedino

drugostupanjski organi, koji povodom albe mogu ponititi upravni akt ako ocijene da nije

izabrana najprimjerenija alternativa. Time ocjena primjerenosti pojedine odluke ostaje unutar

okvira upravne vlasti (tzv. kontrola unutar same uprave).10 Sudovi, kao vanjski subjekti

kontrole snabdjeveni kontrolnim ovlastima kasatorne prirode, mogu, kad su ispunjeni

propisani uvjeti, provoditi kontrolu legaliteta, ali nemaju ovlast davati ocjenu pravilnosti

odluke prema diskrecijskoj ocjeni, pa ni stavljati izvan snage akte zbog eventualne takve

nepravilnosti.11

Predmet ovog rada jest analiza instituta diskrecijske ocjene u europskom upravnom

pravu, i to ponajprije, u pravnim sustavima tri drave lanica Europske unije (Francuske,

9Sa stajalita iste legalnosti sve one alternative, izmeu kojih ima birati vrilac diskrecione ocjene, odjednake su vrijednosti. I zato, naelno, ne daje pozitivno-pravna norma vriocu diskrecione ocjene putokaz, kojue od ovih alternativa izabrati, ve to ini, od sluaja do sluaja, sam vrilac diskrecione ocjene. Dok i ukoliko sevrilac diskrecione ocjene kree u krugu ovlaenja biranja izmeu vie alternativa, ne radi se o pitanju

pozitivno-pravne norme, ne radi se o pitanju legalnosti, ve o pitanju pravne politike, nacionalne ekonomijei.t.d., za to se sve stavlja skupno ime oportuniteta." Krbek, I., Upravni akt, op. cit., str. 189.

10Tako npr. u hrvatskom pravnom sustavu kontrolu oportuniteta sa kasatornim ovlastima mogu

obavljati jedino drugostupanjski organi povodom albe. Prema Zakonu o opem upravnom postupku, akodrugostupanjski organ u povodu albe nae da je na osnovi slobodne ocjene trebalo donijeti drukije rjeenje, one svojim rjeenjem ponititi prvostupanjsko rjeenje i sam rijeiti stvar (lanak 243.).

11 U tom smislu i hrvatski Zakon o upravnim sporovima u svom prvom lanku odreuje da sud

(Upravni sud Republike Hrvatske) u upravnom sporu odluuje o zakonitosti upravnih akata. Zakon o upravnimsporovima ("Slubeni list SFRJ", broj 4/77. ); preuzet u Republici Hrvatskoj Zakonom o preuzimanju Zakona oupravnim sporovima ("Narodne novine", broj 53/91., 9/92. i 77/92.).


5/23

5

Njemake i Ujedinjenog Kraljevstva), pri emu je svaka drava primjer za sebe. Osobitost

francuskog pravnog sustava glede diskrecijske ocjene ogleda se u injenici to su ba u

Francuskoj nastali prvi oblici upravnih sudova (tribunaux administratives) i upravnog spora

(le contentieux administratif), dajui primjer koji su kasnije slijedile i druge zemlje na

europskom kontinentu. Osim toga, u osobitosti francuskog upravnog prava ubraja se okolnost

to je praksa Dravnog savjeta (Conseil d'Etat) imala stvaralaku ulogu u razvoju kako

cjelokupnog upravnog prava, tako i instituta diskrecijske ocjene. Njemaki se pravni sustav,

adekvatno ideji pravne drave, odlikuje relativnom suzdranou glede mogunosti davanja

upravi ovlasti na diskrecijsku ocjenu i nastojanjem da se sudskom kontrolom obuhvati to ira

djelatnost uprave. Britanski pravni sustav, u tradiciji zasnovan na precedentnom pravu, u

pogledu diskrecijske ocjene odlikuje se postojanjem sudskom praksom razvijenih standarda

kojih se uprava mora pridravati kad vri diskrecijsku ocjenu. Navedene su drave izabrane

ne samo zbog njihovih znaajki glede instituta diskrecijske ocjene, ve i zbog razvijenosti

njihovih pravnih sustava uope.

Institut diskrecijske ocjene nadilazi u odreenom smislu okvire pojedinih drava s

obzirom da se razvija u jednom specifinom pravnom poretku, pravnom sustavu Europske

unije. Izmeuostalog i to je bio vaan razlog to je predmet ovog rada analiza navedenog

instituta kakav se on javlja u pravnim normama Europske unije i kako se razvija putem prakse

Europskog suda.

1. DISKRECIJSKA OCJENA U FRANCUSKOM PRAVNOM SUSTAVU

a) Pojam diskrecijske ovlasti (ocjene) u francuskoj pravnoj teoriji i praksi

Institutom slobodne (diskrecijske) ocjene bavila se i francuska teorija upravnog prava,

koja je odigrala znaajnu ulogu u razvoju tog instituta u pravcu usklaivanja potreba uprave

sa zahtjevima pojedinaca za pravnom zatitom. Ali kao to je ve spomenuto, vrlo znaajna

uloga Dravnog savjeta (Conseil dEtat) u razvitku francuskog upravnog prava uoljiva je i u

odreivanju prirode i obujma slobode djelovanja uprave.12

12Vidi: Schwarze, J.,European Administrative Law, op. cit., str. 262.


6/23

6

U francuskom upravnom pravu, pod diskrecijskom ovlau odnosno ocjenom (pouvoir

ou comptence discrtionnaire)13se oznaava sloboda odluke i akcije koju uiva egzekutiva u

skladu s pravom, ili, kao to je Michoudao klasinu definiciju: Diskrecijska ovlast postoji

uvijek kad nosilac vlasti djeluje slobodno, a da pritom ne vlada, uz utemeljenost takvog

djelovanja na prethodno postojeoj pravnoj normi.14

G. Braibant sumirao je bit takve slobode djelovanja uprave u jednu jezgrovitu

reenicu: Diskrecijska ovlast se odreuje kao uprava sa svojom slobodom procjene,

djelovanja i odluivanja.15Drugim rijeima, bit diskrecijske ocjene i vaan element slobode

odluivanja koju uiva uprava jest njena ovlast procjenjivanja cjelishodnosti (opportunit)

pojedine odluke.

U francuskoj teoriji upravnog prava postoje takoer i pokuaji odreivanja pojma i bitiinstituta diskrecijske ovlasti (ocjene) posmatrajui ga kroz problem vezane vlasti (pouvoir

li). Naime, vezana vlast postoji kad god pravna norma propisuje koja odluka, u zadanim

okolnostima, mora biti donijeta. Tako na primjer A. de Laubadreodreuje pojam vezane

vlasti kao obvezu uprave da u odreenim injeninim okolnostima donese tono odreenu

odluku ili poduzme tono odreenu mjeru, bez mogunosti vrenja izbora takvih odluka i

mjera izmeu vie alternativa, a sve to uz utemeljenost takvog djelovanja na prethodno

postojeoj pravnoj normi.16

Braibantje saetiji: Vezana vlast postoji kad je uprava kaonosilac vlasti obvezna djelovati na tono odreen nain, bez raspolaganja mogunou

vlastitog ocjenjivanja.17 Isti autor dalje navodi da u sluaju potpuno vezane vlasti nema

diskrecijskih ovlasti.18

Diskrecijska se ovlast u francuskoj teoriji posmatra samo kao jedan od oblika

ublaavanja prisile pravne norme kojom se regulira djelovanje uprave. Dva su najznaajnija

13

U francuskoj teoriji prevladava izraz diskrecijska (o)vlast, a ne diskrecijska ocjena. U hrvatskoj sepravnoj teoriji naroito Krbek zalagao za uporabu termina diskrecijska ocjena, a ne diskrecijska vlast, jer jedrao da je izraz ocjena zgodniji od izraza vlast ako se eli naglasiti momenat dunosti i pravnih ogranienjau slobodi postupanja. Krbek, I.,Diskreciona ocjena, op. cit., str. 236.

14Encyclopdie Daloz, str. 730, no. 575.

15Braibant, G., Le droit administrative franais, Presses de la Fondation nationale des sciences

politiques & Dalloz, 1992, str. 232.

16 Vezana vlast (ili kompetencija) postoji (tek) kad se pojave takve injenine okolnosti u kojima jeuprava duna poduzeti ove ili one odluke; ne postoji vie izbor izmeu nekoliko odluka, uz utemeljenost takvogdjelovanja na prethodno postojeoj pravnoj normi. de Laubadre, A., Trait de droit administratif, Paris, 1984,Vol. I, str. 285.

17

Braibant, G.,Le droit administrative franais, op. cit., str. 229.18

Braibant, G.,Le droit administrative franais, op. cit., str. 232.


7/23

7

sluaja slabije pravne vezanosti uprave: prvi, sluaj iznimnih stanja (circosances

exceptionnelles), i drugi, kad su u pitanju tzv. akati vlade (actes de gouvernement). U

sluaju circosances exceptionnellesorgan uprave moe, radi zatite javnog interesa odnosno

radi otklanjanja uzroka i umanjenja tetnih posljedica takvog stanja, odstupiti od primjene

prava koje vrijedi za redovne situacije i poduzimati one mjere za koje dri da su primjerene

datoj situaciji.19 U drugom sluaju, kada se ne radi o upravnim aktima nego o tzv. aktima

vlade, stajalite je francuske teorije i sudske prakse, osobito prakse Dravnog savjeta, da

vladine mjere (izraene u spomenutom aktu vlade) nisu predmet sudske kontrole, pa ne mogu

biti ni obuhvaene tubom, ime se ublaava pravna vezanost egzekutive.20

b) Opseg sudske kontrole upravnih akata donesenih prema diskrecijskoj ocjeni

Premda vrenje diskrecijske ocjene znai svojevrsnu slobodu pri donoenju odluke

koju u propisanim sluajevima uprava ima, ipak vrenje diskrecijske ocjene predstavlja

primjenjivanje prava. S obzirom na okolnost da su upravni sudovi u francuskom pravu

ovlateni povodom tube u upravnom sporu, izmeu ostalog, ocjenjivati zakonitost upravnog

akta, to je i razumljivo da upravni sudovi mogu tom prilikom ocjenjivati i zakonitost akta u

kojem je odlueno o neijim pravima i dunostima vrenjem diskrecijske ocjene.

Institut upravnosudske tube (recours pour excs de pouvoir) djelo je sudske prakse

Dravnog savjeta. Zakonodavac je samo naknadno priznao ovaj institut bez njegovog

detaljnijeg normiranja. Uslijed toga je ostavljena i iroka mogunost za njegovu daljnju

evoluciju putem sudske prakse. Povodom upravnosudske tube sud moe stavljati izvan snage

akt iz etiri razloga: prvo, zbog nenadlenosti (incompetence), drugo, zbog formalne greke

(vices de formes), tree, zbog povrede steenog prava (la violation de la loi), i etvrto, zbog

nezakonitosti u cilju (dtournement de pouvoir).21Kad sud povodom tube ustanovi da jedan

19

O teoriji iznimnih stanja (circonstances excepionelles) vidi u: Rivero, J., Droit administratif(9thed.), Paris, 1980, str. 87. i dalje; Braibant, G., Le droit administrative franais, op. cit., str. 242. i dalje; deLaubadre, A., Trait de droit administratif, op. cit., str. 401. i dalje.

20Francuski sluajevi akata vlade ne predstavljaju jedinstveni pojam, ve sluajeve koji su iz raznih

politikih razloga izuzeti od upravnosudske kontrole. Tako npr. Rivero, razlikujujui upravni akt od akta vlade,nabraja vladine mjere koje su slobodne od sudske kontrole. Rivero, J., Droit administratif (9th ed.), op. cit., str.

161. i dalje. Braibantrazmatra akte vlade s pravne toke gledita kao one akte koji stoje na pola puta izmeuzakonodavnih instrumenata i upravnih akata. Uz akte vlade, Braibant navodi i interne naloge (les mesuresdordre intrieur) kao akte slabije pravne vezanost. Braibant, G., Le droit administrative franais, op. cit., str.255 i dalje.

21 Usporedbe radi, moe se navesti slinost francuskih i hrvatskih normativnih rjeenja o razlozima

zbog kojih se u upravnom sporu moe pobijati upravni akt. Tako, sukladno Zakonu o upravnim sporovima,

upravni se akt moe u upravnom sporu pobijati: a) to u aktu nije nikako ili nije pravilno primijenjen zakon,propis utemeljen na zakonu ili drugi zakonito donesen propis ili opi akt; b) to je akt donesen od nenadlenogorgana; c) to se u postupku koji je aktu prethodio nije postupilo prema pravilima postupka, a osobito to


8/23

8

akt nije zakonit, bilo zato to je njime povrijeena norma o nadlenosti, ili su povrijeena

pravila postupka odnosno pravila o formi akta, ili su povrijeena steena prava, ili je akt

donesen s nezakonitim ciljem, bez obzira to takav akt moe sadravati diskrecijsku ocjenu,

stavit e ga izvan snage. Izvan tih razloga, sud ne moe upravni akt stavljati izvan snage.

Drugim rijeima, predmet upravnosudske kontrole ne moe biti svrhovitost odnosno

primjerenost izabrane alternative prilikom vrenja diskrecijske ocjene.

Za sudsko ocjenjivanje zakonitost upravnog akta koji sadri diskrecijsku ocjenu,

najinteresantniji je ba etvrti razlog zbog kojega se akt moe staviti izvan snage -

dtournement de pouvoir (izigravanje ovlasti, iskrivljavanje cilja). U pitanju je stroga

kontrola zakonitosti. Nezakonitost se sastoji u tome, to je akt donesen u drugom cilju

odnosno s drugom svrhom, nego to je imao biti donijet prema objektivnom pravnom poretku.Francuska teorija upravnog prava u razmatranju instituta dtournement de pouvoirpoiva na

ideji da javni slubenik obavlja svoje ovlasti u interesu valjanog funkcioniranja javne slube.

Motiv kojim se javni slubenik treba rukovoditi kad u okviru svojih ovlasti obavlja

diskrecijsku ocjenu, jest valjano funkcioniranje javne slube. Onaj slubenik koji ide za

drugim ciljem prekorauje svoju ovlast. U sluaju dtournement de pouvoir akt postaje

nezakonit zbog nezakonitog motiva njegovog donoenja. Drugim rijeima, kad takav motiv ne

bi postojao akt bi bio posve zakonit (naravno, pod pretpostavkom da nema drugih greaka).

Upravo se zbog toga i postavlja pitanje smiju li uope sudovi ispitivati unutarnje, subjektivne

motive donosioca onog akta koji je po svojim vanjskim obiljejima zakonit. Veina

francuskih pravnih teoretiara, ispitujui u emu lei specifinost dtournement de pouvoir

prema ostala tri razloga kasacije povodom upravnosudske tube, nalazi razliku u tome to se

ostale greke mogue lake utvrditi analizom samog zakonskog teksta, dok se, naprotiv, pri

dtournement de pouvoir treba mnogo dublje posegnuti u sam duh, smisao ili ratio legis

onog propisa koji se neposredno primjenjuje putem upravnog akta.22

Za razumijevanje instituta dtournement de pouvoirod kapitalne je vanosti okolnost

da sudovi, ispitujui motive donoenja akta, obavljaju uistinu istu kontrolu legaliteta. No, da

se utvrivanje da li su u donoenju akta ilo za drugim ciljem od onog kojeg je trebalo postii

injenino stanje nije pravilno utvreno (lanak 10. stavak 1.). Navedenim je zakonom izriito odreeno da nemanepravilne primjene propisa kad je nadleni organ rjeavao po slobodnoj ocjeni na temelju i u granicamaovlatenja koje mu je dano pravnim propisima, u skladu sa svrhom u kojoj je ovlatenje dano (lanak 10. stavak2.).

22U tom smislu Rivero i Waline razlikuju vanjsku zakonitost upravnog akta (la lgalit externe) od

njegove unutarnje zakonitosti (la lgalit interne). Ovoj potonjoj kategoriji pribraja se sluaj dtournement depouvoir. Rivero, J. - Waline, J.,Droit administratif, ditions Dalloz, Paris, 1994, str. 216.


9/23

9

odnosno da li je donosilac akta prema diskrecijskoj ocjeni izigrao svoje ovlasti ne bi proirilo

na kontrolu svrhovitosti, s obzirom da ciljevi nisu uvijek pravnom normom jasno odreeni,

bilo je nuno putem pravne prakse iznai korektiv koji bi onemoguio prekoraenje sudske

ovlasti na kontrolu legaliteta. Dravni savjet naao je najjai korektiv pri primjeni

dtournement de pouvoir u nainu kako se takva nezakonitost dokazuje. Naime, Dravni

savjet utvruje dtournement de pouvoirna osnovi samog akta koji se pobija. Dtournement

de pouvoir treba proizlaziti iz samog akta, ili iz spisa predmeta, a moe se i indirektno

zakljuiti o njegovom postojanju iz sveukupnih okolnosti u kojima se osporavani akt donosio.

U tom smislu nije doputeno sasluavanje javnog slubenika koji je donio akt, a niti svjedoka.

Na takav je nain Dravni savjet sebi dredio sebi granice ispitivanja upravnog akta koji sadri

diskrecijsku ocjenu.

2. DISKRECIJSKA OCJENA U NJEMAKOM PRAVNOM SUSTAVU

U njemakoj pravnoj teoriji znaajna se panja posveuje problemima ustavnog i

zakonskog ograniavanja slobode djelovanja izvrne vlasti. U tom smislu prisutno je i veliko

zanimanje njemakih teoretiara za problem diskrecijske ili slobodne ocjene (das frei

Ermessen - doslovno: slobodna ocjena), koje se opravdava injenicom to ovlast uprave na

vrenje takve ocjene zadire u sam bit odnosa izvrne, zakonodavne i sudbene vlasti.23

Na teorijski pristup institutu diskrecijske ocjene utjecao je, meu ostalim, specifini

ustavnopravni razvoj Njemake. U starijoj njemakoj pravnoj teoriji institut diskrecijske

ocjene se posmatrao s aspekta djelotvornosti uprave, pa se openito smatralo da je odreena

(relativno velika) sloboda u djelovanju uprave neophodno potrebna za uspjeno ostvarenje

njezine uloge u dravi. Drugim rijeima, ostavljanje znatne slobode postupanja uprave

opravdavalo se potrebom to vee njene djelotvornosti.

Nadlenost upravnih sudova u starijem njemakom pravnom sustavu, poglavito u

junonjemakim dravama (Bavarska, Wrttemberg, Baden i dr.), bila je ua u poreenju npr.

s nadlenou francuskog Conseil dEtat. Raniji junonjemaki zakoni odreivali su

nadlenost upravnog suda u pravilu enumerativno (a ne generalnom klauzulom), to je imalo

23Malo je drava s razvijenim sustavom upravnog prava u kojima se problem ustavnog i zakonskog

ogranienja izvrne vlasti raspravljao temeljitije nego u Njemakoj. Vidi: Schwarze, J.,European AdministrativeLaw, op. cit., str. 270. tovie, ima miljenja da je dominantna karakteristika njemake teorije upravnog pravauestalost raspravljanja o slobodi djelovanja uprave. Npr. O. Bachof na proslavi godinjice Udruenjanastavnika njemakog ustavnog prava 1975. godine, u Verffentlichungen der Vereinigung DeutscherStaatsrechtslehrer, Vol. 34, 1976, str. 275.


10/23

10

za posljedicu da znatan broj upravnih akata kojima se odluivalo prema diskrecijskoj ocjeni

nije mogao biti podvrgnut upravnosudskoj kontroli.24

Meutim, irenje ideje pravne drave i njezin razvoj utjecali su na pristup institutu

diskrecijske ocjene. Pravni se razvoj tog instituta neminovno kretao u pravcu irenja sudskekontrole nad aktima uprave i pravnog ograniavanja slobode uprave. Time je i ire

podijeljivanje ovlasti uprave na odluivanje prema diskrecijskoj ocjeni dobivalo u teoriji

odreeni negativan prizvuk.25

Politiko stanje Treeg Reicha, sa svojim stalnim naglaavanjem potrebe jake i

djelotvorne uprave, nije vie bilo plodno tlo za daljnji razvoj dotadanje koncepcije

diskrecijske ocjene. To je bio period kada je dravna uprava uivala prekomjernu mo dok su

upravni sudovi imali samo simbolinu ulogu. Iz tog razloga moe se kazati da je s TreimReichom dolo do odreenog diskontinuiteta u teorijskom razvoju instituta diskrecijske

ocjene.

Situacija kakva je vladala u Treem Reichu je bez sumnje bila glavni razlog zbog

kojeg je raspravljanje o ustavnim ogranienjima uprave ak i danas proeto stanovitim

nepovjerenjem prema izvrnoj vlasti. Napori u poslijeratnom periodu da se izgradi ustavna

drava i tenja da se uprava to potpunije ogranii pravom, rezultirali su stajalitem da je

ovlast uprave na diskrecijsku ocjenu element stran ustavnom sustavu i da je takva ocjena

nepotrebno sredstvo za postizanje fleksibilnosti uprave.26Unato takvim shvaanjima, institut

diskrecijske ocjene ipak je naao svoje mjesto i u njemakom upravnom pravu. Meutim,

rezerviranost prema mogunosti slobodnijeg djelovanja uprave rezultiralo je time da se u

njemakom upravnom pravu suava krug pitanja u kojima uprava moe odluivati vrei


Temeljni zakon Savezne Republike Njemake iz 1949. godine, koji zapravo

predstavlja njezin Ustav, prua u njemakom pravnom sustavu opu pretpostavku za sudsku

kontrolu zakonitosti rada uprave, pa i u onim sluajevima kada je ona ovlatena na donoenje

24 Upravni su sudovi u junonjemakim dravama bili izrazito rezervirani ak i u ocjenjivanju

zakonitostivrenja diskrecijske ocjene. Protivno tome, u sjevernonjemakim dravama (Prusija, Saska) sud jemogao ispitivati i ocjenjivati ne samo zakonitostvrenja diskrecijske ocjene ve i svrhovitostodreene odluke.Vidi: Tasi, ., Diskreciona vlast u nemakom i austrijskom pravu, Arhiv za pravne i drutvene nauke,Knjniga XVI, br. 3, 1928, str. 190 i dalje.

25U takvom teorijskom pristupu, kojeg zastupaju osobito Scheuner i Jhr, osnovni je i primarni

pojam pravna vezanost i izvravanje pravnih normi, dok je diskreciona ocjena posve negativan pojam, koji

nastupa tek onda, kad nema vie nikakve zakonske smjernice. Krbek, I.,Diskreciona ocjena, op. cit., str. 82.26

Vidi ire u: Schwarze, J.,European Administrative Law, op. cit., str. 270 i dalje.


11/23

11

odluke prema diskrecijskoj ocjeni. Sukladno lanku 20. stavku 3. navedenog zakona

zakonodavna vlast je ograniena ustavom, a izvrna i sudbena vlast zakonodavnom vlau i

zakonom, dok se lankom 19. stavkom 4. utvruje da svatko ima pravo podnijeti tubu

redovnom ili drugom nadlenom sudu zbog povrijede svojih prava od strane javne vlasti.27

Za nain vrenja diskrecijske ocjene i za ovlasti suda u kontroli akata koji su donijeti

prema diskrecijskoj ocjeni od velikog su znaenja odreene odredbe Zakona o upravnom

postupku i Pravilima postupanja upravnih sudova. Prema lanku 40. Zakona o upravnom

postupku (VwVfG), tijela javne vlasti moraju obavljati diskrecijsku ocjenu u skladu sa

svrhom u kojoj im je takva ovlast povjerena i u skladu sa pravnim normama. Granice

sudskog ispitivanja upravnih akata donjetih prema diskrecijskoj ocjeni odreene su odredbom

lanka 114. Pravila postupanja upravnih sudova (VwGO). Prema toj odredbi upravni sudispituje zakonitost vrenja diskrecijske ocjene i to oba njena aspekta: sukladnost sa svrhom u

kojoj je ovlatenje dato i sukladnost s pravnim normama.

Odluivanje prema diskrecijskoj ocjeni znai i u njemakom pravnom sustavu

provoenje prava, a ne biti izvan zakona i sudova. tovie, tendencija u razvitku njemakog

prava glede diskrecijske ocjene ide u pravcu zakonskog suavanja podruja diskrecijskog

odluivanja uprave. Ta se tendencija najbolje oituje u irenju sudske kontrole i u sluajevima

kada uprava odluuje na temelju pravne norme koja sadri tzv. neodreeni pojam.28

Posebna je panja u njemakoj pravnoj teoriji posveena raspravi o neodreenim

pojmovima (unbestimmte, dehnbare Begriffe) kojima se slui zakonodavac, tj. o onim

pojmovima koji se odlikuju izvjesnom neodreenou i rastezljivou (npr. opa korist, javni

interes, vrijeanje udorednog ili religioznog odnosa, opasnost po javnu sigurnost i dr.).29

Norma koja sadri neodreeni pojam ostavlja primjenjivau odreenu slobodu subjektivne

procjene o tome moe li se utvreno injenino stanje podvesti pod takav pojam. Postavlja se

pitanje, daje li zakonodavac neodreenim pojmom dao ovlast upravi da odluuje premadiskrecijskoj ocjeni.

27The Basic Law of Federal Republic of Germany, u: Constitution of the Countries of the World,

Editors Albert P. Blaustein & Gisbert H. Flanz, Oceana Publications, Inc., Dobbs Ferry, New York, 1985, str.

49.

28Navedena tendencija koritenja prava za to je mogue vee ograniavanje ovlasti egzekutive ima

utjecaj na sudsku praksu u Njemakoj. To je objanjenje zato je npr. pojam korist javnog prijevozatransformiran iz podruja diskrecijske ocjene u neodreeni pojam koji je u potpunosti predmet sudskogispitivanja." Schwarze, J.,European Administrative Law, op. cit., str. 273.

29Tako npr., prema njemakom pravu, odreeni savezni inspekcijski ured ima pravo i dunost staviti na

listu opasnih publikacija one publikacije koje su opasne za mlade ljude. Vidi: Schwarze, J., EuropeanAdministrative Law, op. cit., str. 273.


12/23

12

Na ovo se pitanje u teoriji upravnog prava razliito odgovaralo. Prema jednom

stajalitu, neodreeni pojam sam po sebi daje ovlast na vrenje diskrecijske ocjene, pa zbog

toga i nije mogua njegova upravnosudska kontrola. Prema suprotnom stajalitu, pravi se

smisao neodreenog pojma treba utvrditi interpretacijom pravne norme, pa je odluka koja

se donosi u potpunosti pravno vezana, to ima za posljedicu da neodreeni pojam podlijee

upravnosudskoj kontroli.30

Opreka izmeu ta dva ekstremna stajalita najjasnije je dola do izraaja u austrijskoj

teoriji i to osobito u polemici Bernatzik - Tezner.31Bernatzik je branio tezu o nemogunosti

upravnosudske kontrole neodreenih pojmova. Smatrao je da bi upravni sud, u sluaju

ispitivanja neodreenog pojma, izaao iz okvira pravne kontrole (revisio in iure) i preuzeo

ulogu svojevrsnog najvieg upravnog organa. Tezner je, naprotiv, smatrao da je utvrivanjeneodreenog pojma pravno (revisio in iure) a ne injenino pitanje (revisio in facto).

Primjenjiva pravne norme koja sadri neodreeni pojam treba interpretacijom utvrditi

volju zakonodavca. Pogrena interpretacija takvog pojma znai i nezakoniti pojedinani akt,

pa upravni sud moe u ocjenjivanju zakonitosti tog akta ispitivati i neodreeni pojam.

Dakle, prema stajalitu Teznera,neodreeni pojam ne daje ovlast na odluivanje prema

diskrecijskoj ocjeni ve predstavlja pravno vezani dio upravnog akta.32

Izmeu ta dva oprena stajalita ima, razumije se, i mnogo mirenja i kompromisa.Tako je npr. Walter Jellineksmatrao da znaajka diskrecijske ocjene lei u neodreenom

pojmu, ali da svaki neodreeni pojam u pravnoj normi ne znai jo pravo primjenjivaa te

30Bhler pokazuje u svom djelu, kako je problem neodreenih pojmova najvie zadavao posla i bio

uzrokom stalnom kolebanju (izmeu ideje da se radi o pravno vezanim stvarima, i ideje, da se radi o diskrec.ocjeni) ba onim upravnim sudovima, koji su, poput austrijskog, vrili samo pravnu kontrolu. Naprotiv jerazmjerno malo zadavao briga pruskom upravnom sudovanju, koje je naroito u svom poetnom djelovanjusmatralo jednom od svojih glavnih zadaa kontrolu nad izvjesnim dijelom tzv. slobodne uprave, pa vrilo unekim stvarima i samu kontrolu slobodne ocjene. I uslijed toga nije se kod pruskih upravnih sudova ni budila

sumnja o tome da se ispitivanje propisa s neodreenim pojmovima ne bi imalo smatrati pravnom primjenom,pa su oni uistinu i razvili dosta iroko ispitivanje ovih neodreenih pojmova. U junonjemakim zemljama, bakao i u Austriji, naroito je nezgodno djelovala, u pravcu shvaanja, da se pod neodreenim pojmom imarazumijevati diskrec. ocjena, izrina zakonska odredba o iskljuenju upravnosudske nadlenosti u stvarimadiskrec. ocjene. Krbek, I.,Diskreciona ocjena, op. cit., str. 378.

31O problemu neeodreenih pojmova najvie se raspravljalo u Austriji. Meutim, austrijska pravna

teorija o neodreenim pojmovima utjecala je ne samo na njemaku pravnu teoriju, ve i na praksu njemakihupravnih sudova s obzirom na okolnost da su se i njemaki upravni sudovi suoavali s jednakim problemomneodreenih pojmova kao i austrijski Upravni sud. Vidi: Krbek, I.,Diskreciona ocjena, op. cit., str. 342.

32Konana je pobjeda, bar u osnovnim naelima, nesumnjivo ostala na strani Teznera, i to ne samo u

pravnoj literaturi, ve je njegovo stajalite umnogome utjecalo i na samu praksu bekog Upravnog suda. Dok jepraksa tog suda u poetku davala mnogo stvarnog uporita za Bernatzikovu teoriju, ona, u daljnjem razvojuskree sa svog izvornog ekstremnog stajalita i sve vie ulazi u ispitivanje ovih, tzv. neodreenih pojmova.Vidi: Krbek, I.,Diskreciona ocjena, op. cit., str. 344.


13/23

13

pravne norme na diskrecijsku ocjenu. Da li e neodreeni pojam znaiti ovlast na

diskrecijsku ocjenu ovisi o volji zakonodavca: da li je neodreenom pojmu namjerno dao

vieznanost ili se radi o jednoznanom pojmu kojeg je potrebno tumaenjem utvrditi.33 Pod

utjecajem W. Jellineka, svoju teoriju o neodreenim pojmovima razvio je i Bhler. Zakoni

se, prema Bhleru, esto slue neodreenim pojmom kao kompromisom izmeu dva

nastojanja: da odrede to ue granice ocjeni vlasti, a da ne postave suvie kruta pravila ija bi

jednaka primjena u mnogim sluajevima mogla postati neopravdana. Kod neodreenih

pojmova upravna vlast u pravilu nema slobodnu ocjenu, ve su takvi pojmovi, smatra

Bhler, prinudna pravna pravila. Ipak, Bhler doputa mogunost, ali samo iznimno, da

neodreeni pojam moe znaiti ovlast na diskrecijsku ocjenu.34

Suavanje podruja diskrecijske ocjene u korist pravne vezanosti doveo je u najnovijojnjemakoj pravnoj teoriji i do odreene protureakcije. Uoava se da sve detaljnije

zakonodavstvo u sve vie podruja drutvenog ivota ne mora samo po sebi garantirati

graanima vei stupanj zakonske zatite i pravde. Kao reakcija na maksimalno vezivanje

uprave pravnim normama pojavila su se i shvaanja da prekomjernost zakonskih i drugih

pravnih normi smanjuje mogunost da uprava osigura ispravnu ravnoteu interesa u

pojedinanim sluajevima.35

3. DISKRECIJSKA OCJENA U PRAVNOM SUSTAVU UJEDINJENOG

KRALJEVSTVA

Britanska pravna teorija dugo je imala rezervirani pristup prema mogunosti davanja

ovlasti javnoj upravi na vrenje diskrecijske ocjene. Tako je na primjer klasina teorija

ustavnog pravna smatrala da ire podijeljivanje diskrecijskih ovlasti (discretionary power)

nije spojivo s naelom vladavine prava (rule of law).36Meutim, danas se diskrecijska ocjena

u teoriji prihvaa kao neophodan instrument javne uprave u obavljanju svojih poslova, a ne

kao relikt prolosti. Stoga se u teoriji istie zahtjev da i podruje diskrecijske ocjene treba biti

33Jellinek, W., Verwaltungsrecht, str. 30. i dalje. Navedeno prema: Krbek, I., Diskreciona ocjena , op.

cit., str. 356.

34Navedeno prema: Krbek, I.,Diskreciona ocjena, op. cit., str. 357.

35Takvo stajalite zastupa npr. Jrgen Schwarzenavodei da prebacivanje tereta odluke sa uprave na

sudove ne vodi uvijek objektivno boljem rezultatu. Svjestan je ipak o maloj vjerojatnosti da e sudovi uskoroj budunosti napustiti svoje vrste principe. Schwarze, J., European Administrative Law, op. cit., str. 276.

36Tako je npr. Dicey, inae najznaajniji predstavnik klasine konstitucionalistike teorije,

raspravljajui o pojmu vladavine prava izriito iz tog pojma iskljuio podruje diskrecijske ovlasti egzekutive.Dicey, A. V.,Introduction to the Study of the Law of the Costitution, 9

thed., London, 1948, str. 202.


14/23

14

pravom regulirano, ili drugim rijeima, da vrenje diskrecijske ocjene treba biti pravom

ogranieno.

Suvremena pravna teorija i sudska praksa u Ujedinjenom Kraljevstvu jednoduno stoje

na stajalitu da naelo vladavine prava, kao jedno od osnovnih ustavnih naela, vrijedi i kad jeu pitanju institut diskrecijske ocjene.37Obavljajui kontrolu akata koje donosi javna uprava,

sudovi su svojom dugogodinjom praksom izgradili odreene standarde kojih se ta uprava

mora pridravati kad vri diskrecijsku ocjenu.38Time je sudska praksa odigrala stvaralaku

ulogu u razvoju instituta diskrecijske ocjene kojom se nadomjeta, moglo bi se rei

nedovoljna zakonska ureenost tog pravnog instituta u Ujedinjenom Kraljevstvu.

Dva su temeljna standarda, ili ogranienja slobode u vrenju diskrecijske ocjene.Prvo,

vrenje diskrecijske ocjene treba biti intra vires, tj. u okvirima pravnih ovlasti subjekta kojivri diskrecijsku ocjenu, i drugo, diskrecijska se ocjena treba vriti sukladno naelu natural

justice, tj pravino. Prvo ogranienje odnosi se na materijalnu sadrinu odluke donesene

vrenjem diskrecijske ocjene, a drugo je, pak, ogranienje procesne prirode i odnosi se na

postupak koji prethodi donoenju takve odluke. Vano je istai da sudovi, kada utvruju da li

je vrenje diskrecijske ocjene intra ili ultra vires, odnosno da li je povrijeeno naelo

natural justice, provode uistinu kontrolu legaliteta vrenja diskrecijske ocjene, a ne

oportuniteta izabrane alternative. Naime, akt koji je ultra vires, tj., iznad ovlasti njegovogdonositelja ili je, pak, u njegovom donoenju povrijeeno naelo natural justice, jest

nezakoniti akt.

a) Sluajevi ultra vires

Pojedini se sluajevi ultra vires odreuju, kao to je ve reeno, putem sudske

prakse i to na nain da sudovi, vrei kontrolu zakonitosti pojedinanih akata uprave za svaki

pojedini sluaj utvruju da li je akt ultra vires odnosno utvruju da li se taj sluaj ve moe

podvesti pod slian sluaj o kojem je ve ranije odlueno ili predstavlja sasvim novi sluaj -

presedan (case law). Takva pravna priroda precedentnog prava (kakvo je britansko) rezultira

znatnom tekoom ili ak nemogunou odgovarajueg teorijskog uopavanja sluajeva

37Naelo vladavine prava ne zahtjeva eliminiranje ovlasti javne uprave na diskrecijsku ocjenu, ve

samo zahtjeva da se vrenje diskrecijske ocjene moe podvri sudskoj kontroli. Wade, W. - Forsyth, C.,Administrative Law, Seventh Edition, Clarendon Press, Oxford, 1994, str. 379. U tom smislu, britansko pravo

poznaje svega nekoliko sluajeva kada diskrecijska ocjena ne moe biti predmet sudske kontrole. Vidi: Cane, P.,An Introduction to Administrative Law, Clarendon Press, Oxford, 1986, str. 65.

38U britanskoj se teoriji istie da sudovi trebaju primjeniti takve pravne standarde na nain kojim se

najbolje ostvaruje ravnotea izmeu efikasnosti uprave i pravne zatite graana. Wade, H.W.R. - Forsyth, C.F.,Administrative Law, op. cit., str. 379.


15/23

15

ultra vires. To je razlog to i britanska teorija upravnog prava ove sluajeve razmatra

pojedinano.

Nekoliko je glavnih sluajeva za koje se openito dri da su ultra vires. Prvi sluaj

jest vrenje diskrecijske ocjene (ovlasti) bez dovoljnog stupnja samostalnosti. Vrenjediskrecijske ocjene pretpostavlja slobodu izbora izmeu odreenih alternativa. U sluaju da

taj izbor ne bude slobodan, ve na svojevrstan nain iznuen, smatra se da je doneseni pravni

akt ultra vires. Kao primjeri takve situacije mogu se navesti sluajevi vrenja diskrecijske

ocjene po diktatu (acting under dictation).39

Kao naredni sluaj ultra vires moe se navesti povrijeda pravila delegatus non

potest delegare40 Povreda tog pravila u uskoj je vezi s djelovanjem uprave po diktatu.

Svrha obaju pravila jest osigurati da diskrecijsku ocjenu (ovlast) vri onaj subjekt kojem jetakva ovlast povjerena, a ne netko drugi. Onaj kome je pravnom normom povjerena ovlast da

odluuje vrei diskrecijsku ocjenu, nema ovlast da dalje delegira to svoje pravo (i dunost),

bilo viem bilo niem organu ili organu iste hijerarhijske razine.41

Jedan od razloga, moda i najeih, zbog kojih sudovi ustanovljavaju da je vrenje

diskrecijske ocjene bilo ultra vires jest sluaj nerazborite odluke (unreasonable).42 Naime,

sudovi stoje na stajalitu da parlament uistinu nije ovlastio upravu na nerazborito djelovanje.

U tom je smislu svako nerazborito vrenje diskrecijske ocjene izvan povjerenih ovlasti, dakle,

nezakonito odnosno ultra vires.

Odgovor na pitanje je li odreeno djelovanje uprave nerazborito ovisi u prvom redu od

sudske interpretacije zakonskih normi koje daju ovlast na diskrecijsku ocjenu i uvjeta u

39Npr. u sluaju R. v. Stepney Corporation (1902.) lokalna je uprava bila duna isplatiti slubeniku

odreenu nadoknadu za njegov gubitak posla. Umjesto da nadleni organ sam odredi visinu nadoknade, zatraioje od Ministrastva financija (Treasury) da ono odredi nain na koji e se u tom konkretnom sluaju obraunativisina takve nadoknade, to je Ministarstvo i uinilo. Tijelo lokalne uprave je, potom, samo primjenilo datu

formulu. Sud je naao da je takav akt ultra vires, jer daje donosilac akta odluivao po diktatu (acting underdictation) u ovom sluaju onog tijela koje odluuje povodom albe u drugom stupnju. Vidi: Cane, P., AnIntroduction to Administrative Law, op. cit, str. 70. i dalje.

40 Pravilo delegatus non potest delegare znai da delegirani ne moe dalje delegirati, odnosno,

jednom preneseno ovlatenje ne moe se dalje prenositi.41

U sluajuLavender v. Minister of Housing and Local Government(1970.) tuitelj se obratio ministrugraditeljstva sa zahtjevom za izdavanjem dozvole za vaenjem minerala na podruju koje se koristilo za

poljodjelstvo. Ministar graditeljstva, nakon to se posavjetovao s ministrom poljoprivrede, odbio je izdati traenudozvolu iz razloga to se vaenju minerala na navedenom podruju usprotivio ministar poljoprivrede. Sud je

ponitio akt ministra graditeljstva kojim je on odbio izdati dozvolu kao akt ultra vires zato to je po ocijenisuda ministar graditeljstva dao ministru poljoprivrede neku vrstu prava veta to je odreeni vid daljnjeg delegiranja ovlasti. Vidi: Schwarze, J.,European Administrative Law, op. cit., str. 282 i dalje.

42Pojam nerazboritosti jest glavni instrument kojeg upotrebljava sud kad obavlja kontrolu supstanceodluka uprave. Cane, P.,An Introduction to Administrative Law, op. cit., str. 81.


16/23

16

kojima se takva ocjena vri. Nesumnjivo je da mogunost interpretacije jednog relativno

neodreenog pojma kao to je pojam unreasonable prua sudu odreeni stupanj slobode u

ocjenjivanju zakonitosti vrenja diskrecijske ocjene. Ipak, moe se uoiti da su sudovi tijekom

svoje dugogodinje prakse43 tradicionalno pokazivali visok stupanj opreza u davanju ocjene

da je odreena odluka upravne vlasti nerazborita i to iz razloga da se njihova kontrola

zakonitosti ne bi de facto pretvorila u kontrolu svrhovitosti, i da time ne bi prekoraili granice

svojih ovlasti.

Pokuaj naelnijeg odreenja pojma unreasonable, a time i pokuaj specifinog

odreenja granica suda u ispitivanju nerazboritosti odluke, datira od sluaja Associated

Provincial Picture Houses Ltd. v. Wednesbury Corporation (1948.) u kojem je sudac

Vrhovnog suda (High Court) Lord Greene rekao da sud moe ponititi onu odluku tijela vlasti

koja je tako nerazborita da je ni jedan razboriti subjekt ne bi nikada donio. Pritom je taj

sudac istakao injenicu da sud ne odreuje koja odluka je razborita (jer bi time ulazio u

pitanje oportuniteta odluke) ve odluuje o tome da li je donesena odluka nerazborita. Na taj

nain princip nerazboritosti jedino ustanovljava ogranienje u vrenju diskrecijske ovlasti

(ocjene), a ne strukturira njeno vrenje.44

Jedan od sluaja ultra vires postoji i kad je akt donjet iz neprihvatljivih motiva

(improper purposes). U pitanju su sluajevi slini francuskom dtournement de pouvoir.45

Isto tako, akt kojim odluuje o pravima i dunostima odreenog subjekta javni

slubenik mora donositi u dobroj vjeri (in good faith), postupajui dakle bona fidae. Svako

zlonamjerno postupanje slubenika jest, naravno, izvan njegovih ovlasti, pa je i akt, koji je

rezultat takvog postupanja nezakonit odnosno ultra vires.

43Principunreasonable datira jo iz 16. stoljea (Rookes Case, 1598). Premda je sam princip vrlo

star, ipak je njegova ira primjena u sudskoj praksi otpoela nakon 1968 godine, kada je sa sluajem Padfieldotvorena nova era. Danas se taj razlog pojavljuje u izvjetajnim sluajevima skoro svakog tjedna. Stoga i ne udistajalite da je doprinos tog naela supstancijalnom aspektu upravnog prava jednak doprinosu naela natural

justice njegovom proceduralnom aspektu. Vidi: Wade, H.W.R. - Forsyth, C.F.,Administrative Law, op. cit., str.387. i dalje.

44Citirano prema: Cane, P., An Introduction to Administrative Law, op. cit., str. 81 i dalje. Nakon

ovakvog odreenja pojma nerazboritosti u sluaju Associated Provincial Picture Houses Ltd. v. WednesburyCorporation i sam princip unreasonable se esto naziva Wednesberyevim principom.

45Kao dobar primjer za nezakonitu odluku zbog pogrenog motiva donositelja pojedinanog akta moe

posluiti sluajR. v. Ealing LBC ex p. Times Newspapers Ltd.(1986). Odreena lokalna uprava nije iz politikihrazloga dopustila da se odreene novine nau u javnoj knjinici, jer su vlasnci navedenih novina otpustili brojneradnike zbog njihovog trajka. Takvu je odluku sud ocijenio kao ultra vires, budui je odluka motivirana

politikim razlozima, a trebala je biti motivirana zakonskom dunou da se osigura cjelovita i efikasna uslugaknjinica. Vidi: Wade, H.W.R. - Forsyth, C.F., Administrative Law, op. cit., str. 407.


17/23

17

Na kraju ovog razmatranja nekih sluajeva ultra vires moe se navesti sluaj

neispravno utvrenih injenica. Ispravno utvreno injenino stanje pretpostavka je donoenja

zakonitog akta, dakle akta intra vires. Drugim rijeima, akt je ultra vires ukoliko nisu

utvrene sve relevantne injenice i okolnosti.46

Sluajeve ultra vires nije lako uvijek meusobno razgraniiti. Teko je npr. kazati

kad je u pitanju pogrean motiv a kad nerazboritost, ili, kad se radi o zamjeni motiva a kad,

pak, o razmatranju nebitnih injenica. Meutim, to moda i nije od kardinalne vanosti.

Najvanije je ipak da je sudska praksa izgradila brojna ogranienja u vrenju diskrecijskih

ovlasti, a da pritom sudovi ne ulaze u pitanje oportuniteta ve se ograniavaju na kontrolu

legaliteta vrenja diskrecije.

b) Naela natural justice

Razvijajui naela natural justice, sudovi su ustanovili jednu vrstu kodeksa za

praviniupravni postupak. Putem kontrole potovanja naela natural justice sudovi zapravo

obavljaju kontrolu zakonitosti postupka donoenja odluke, pa i onda kad javna uprava

odluuje vrei diskrecijsku ocjenu.47Vano je istai da kontrola potovanja pravila postupka

nije od sekundarnog znaenja u odnosu na kontrolu sadraja akta.48

U najirem bi se smislu natural justice, mogla oznaiti kao prirodni osjeaj za

pravo i krivo, a u tehnikom se smislu taj pojam moe izjednaiti s pravednou i

nepristranou. Meutim, u upravnom se pravu pojam natural justice uzima kao povezana

cjelina dvaju temeljnih pravila, odnosno naela potenog postupka: prvo, da nitko ne moe

odluivati u vlastitoj stvari (nemo iudex in propria causa), i drugo, da svaka osoba o ijim se

pravima odluuje ima pravo biti sasluana (audi altera partem).49

Oba su se spomenuta naela afirmirala jo u srednjovjekovnom common law-u, kada

su se odnosila samo na rad sudova. Meutim, poetkom 17. stoljea sudovi su i od javne

46Ovoj kategoriji sluajeva intra vires pripadaju i oni sluajevi koje britanska sudska praksa naziva

irelevant consideration odnosno razmatranje nevanih injenica, naravno, umijesto onih relevantnih. Vidi npr.Cane, P., An Introduction to Administrative Law, op. cit., str. 88 i dalje.

47Mnogi pisci u teoriji upravnog prava iznose potrebu da predmet kontrole nad upravom bude ne samo

sadraj same odluke ve i postupak njenog donoenja. Vidi vie o tome u: Aviani, D.: Kontrola nad upravom odstrane parlamentarnog ombudsmana, Doktorska disertacija, Pravni fakultet u Splitu, Split, str. 37. i dalje.

48 Jedan je sudac amerikog Vrhovnog suda rekao: Povijest sloboda je velikim dijelom povijest

pridravanja proceduralne zatite. Wade, H.W.R. - Forsyth, C.F.,Administrative Law, op. cit., str. 463.49

Vidi: Wade, H.W.R. - Forsyth, C.F.,Administrative Law, op. cit., str. 464.


18/23

18

uprave poeli zahtjevati da i ona primjenjuje navedena naela uvijek kada odluuje o neijim

pravima i dunostima, pa i onda kada ima ovlast na diskrecijsku ocjenu.

4. DISKRECIJSKA OCJENA U PRAVNOM SUSTAVU EUROPSKE

UNIJE

a) Ovlast na odluivanje prema diskrecijskoj ocjeni

Institut diskrecijske ocjene nalazimo i u pravu Europske unije. Naime, ve je

sporazumima o osnivanju europskih zajednica ostavljena ovlast pojedinim tijelima zajednice,

osobito Komisiji i Savjetu, da u odreenim situacijama donose odluke prema diskrecijskoj

ocjeni.

Tako npr. Sporazumom o osnivanju Europske zajednice (lanak 85. stavak 3.)

Europska je komisija ovlatena u odreenim sluajevima donijeti odluku kojom se pojedini

ugovor meu poduzeima ili njihovim udrugama, koji je inae nespojiv sa zajednikim

tritem, izuzima od primjene odredbe o zabrani takvih ugovora. Da li e Komisija pojedini

ugovor u propisanom sluaju izuzeti od primjene odredbi o zabrani takvih ugovora (zbog ega

bi takav ugovor bio pravovaljan) ili to nee uiniti (pa bi takav ugovor bio nitav) ovisi o

njenom nahoenju odnosno o njenoj procjenisvrhovitosti tih dvaju moguih odluka na koje je

ovlatena. 50

Isto tako, prema navedenom sporazumu (lanak 40. stavak 3.) zajednika organizacija

trita poljoprivrednih proizvoda moe poduzeti sve mjere koje su potrebne za ostvarivanje

ciljeva zajednikepolitike u podruju poljoprivrede (utvrenih u lanku 39.). Odluke koje

navedena organizacija donosi moraju biti u skladu sa propisanim ciljevima, a ne smiju

sadravati nikakav oblik diskriminacije proizvoaa i potroaa u Zajednici. Koje e mjerepoduzimati i kakve odluke donositi unutar propisanih ogranienja (ostvarivanje ciljeva i

zabrana diskriminacije) stvar je same te organizacije i njezine procjene svrhovitosti pojedine

odluke u konkretnoj situaciji.

50 Mogunost donoenja odluke prema diskrecijskoj ocjeni u navedenom primjeru ograniena je na

ugovore koji, premda su nespojivi sa zajednikim tritem, doprinose unapreenju proizvodnje ili distribucijeroba ili unapreuju tehniki ili ekonomski razvoj, a istovremeno omoguuju korisnicima pravian udio u takoostvarenim pogodnostima i koji: a) ne nameu odnosnim poduzeima ogranienja koja nisu neophodna zaostvarivanje tih ciljeva; b) niti daju mogunost tim poduzeima da iskljue znatan dio proizvoda iz konkurencije.Vidi Article 85(3) Treaty Establishing the European Community.


19/23

19

Slino prethodnom primjeru, lankom 235. Sporazuma o osnivanju Europske

zajednice daje se generalna ovlast Vijeu da poduzima "odreene radnje" kako bi se ostvarili

ciljevi Zajednice u svim onim sluajevima kada tim sporazumom nisu predviena potrebna

ovlatenja. U takvim sluajevima Vijee je prilikom donoenja svoje odluke dvostruko

ogranieno: prvo, obvezom da poduzima "primjerenu" (appropriate) mjeru, i drugo, da

odluku donosi jednoglasno i to na prijedlog Komisije, te nakon pribavljenog miljenja

Parlamenta. 51

Jednako kao i u pravnim sustavima pojedinih europskih drava, tako i u pravnom

sustavu Europske unije mogunost obavljanja slobodne ocjene pretpostavlja prethodnu ovlast

na donoenje odluke prema diskrecijskoj ocjeni. To je izravna posljedica naela zakonitosti

koje je svoju afirmaciju u dobilo i u pravu Europske unije. Naime, Europska unija jest takva

zajednica koja je utemeljena na pravu i koja funkcionira temeljem prava.52 Stoga je naelo

zakonitosti ono naelo koje je prisutno u svim aspektima djelovanja tijela zajednice. Naelo

zakonitosti ne dozvoljava svojevoljno donoenje odluka, pa ni onda kada postoji ovlast na


Kada se s aspekta naela zakonitosti usporeuje institut diskrecijske ocjene u pravu

Europske unije s tim institutom u pravnim sustavima lanica Europske unije tada se uoava da

u nacionalnim pravnim sustavima ovlast na vrenje diskrecijske ocjene proizlazi iz zakona,dok u pravnom sustavu Europske unije takva ovlast proizlazi u prvom redu iz osnivakih

sporazuma (kao najviih akata te zajednice) odnosno iz drugih akata kojima se nadopunjavaju

ili mijenjaju takvi sporazumi (npr. iz protokola).

b) O sudskoj zatiti protiv diskrecijske ocjene

Jedan od temeljnih zadataka europskog Suda pravde jest osigurati potovanje prava

prilikom tumaenja i primjene ne samo odredbi pojedinih osnivakih sporazuma ve i odredbi

drugih propisa i ostalih akata donijetih za provedbu takvih sporazuma. U ostvarivanju tog

zadatka, Sud pravde ima ovlast da povodom uloene tube ispituje zakonitost onih akata

Europskog parlamenta, Savjeta, Komisije ili Europske sredinje banke koji proizvode

51Ovlast na donoenje odluke prema diskrecijskoj ocjeni sadre i drugi opi akti zajednice. Tako npr.

Protokol o Statutu Europske investivijske banke daje u lanku 11. ovlast upravnom odboru navedene Banke naiskljuivo pravo odluivanja o odobravanju kredita i garancija, o uzimanju zajmova, te o drugim taksati vnonavedenim pitanjima. Vidi: lanak 11. Protokola o statutu Europske investicijske banke u: Pravo Evropskeekonomske zajednice: Pravni akti i dokumenti, Priredila i prevela Dea Mlikotin-Tomi, Informator, Zagreb,1989, str. 109.

52 Po tome se Europska unija razlikuje od svih ranijih pokuaja ujedinja Europe putem sile i dominacijeBorchardt, K.-D., The Foundations of European Community Law, op. cit., str. 32.


20/23

20

neposredne pravne uinke prema treim subjektima (a to su regulations i direktiveskao opi

akti i decisions kao pojedinani akti).53 Sud je ovlaten staviti izvan snage akt za kojeg

ustanovi da je nezakonit.54

Osnivakim sporazumima propisani su razlozi iz kojih Sud pravde moe staviti izvansnage akt kao nezakonit. Prema navedenim sporazumima akt je nezakonit: prvo, ako su u

njegovom donoenju povrijeena pravila o nadlenosti, drugo, ako su u njegovom donoenju

povrijeena bitna postupovna pravila, tree, ako je s njim povrijeen osnivaki ugovor ili

drugi propis, i etvrto, ako je u donoenju tog akta dolo do zlouporabe ovlatenja.55

Premda su navedeni razlozi za stavljanje izvan snage odreenog akta tijela Europske

unije naelno preuzeti iz francuskog upravnog prava, to ipak ne znai da e u praksi

europskog Suda pravde oni biti primjenjeni na jednak nain kao u francuskoj sudskoj praksi.Ovo tim vie to u provoenju svojih postupaka i donoenju odluka europski Sud pravde

uzima u obzir pravnu tradiciju svih drava lanica Europske unije jednako kao i posebne

uvjete u kojima Europska unija egzistira.56

Propisujui ovlast Suda pravde na ocjenu zakonitosti akata tijela zajednice i razloge

zbog kojih se takvi akti mogu stavljati izvan snage, osnivaki sporazumi su na taj nain

odredili i granice sudskog ispitivanja akata donijetih prema diskrecijskoj ocjeni. Drugim

rijeima, Sud pravde moe povodom pravovaljane tube ocjenjivati jedino zakonitost aktadonijetog prema diskrecijskoj ocjeni, a ne moe ulaziti u pitanja njegove svrhovitosti.57

Jednako tako, sud moe staviti izvan snage akt koji sadri diskrecijsku ocjenu ako su njime

povrijeene odredbe o nadlenosti, ili, ako je u njegovom donoenju poinjena bitna povreda

53 Zbog toga to ne proizvode neposredne pravne uinke prema treim osobama preporuke

(recomendations) i miljenja (opinions) ne mogu biti predmetom ocjene zakonitosti u sudbenom postupku.

Pojedini osnivaki sporazumi izrijekom iskljuuju preporuke i miljenja iz kategorije akata koji mogu bitipredmetom sudske kontrole zakonitosti. Vidi npr.: Article 173(1) Treaty Establishing the European Community

54Sud nema ovlast djelominog stavljanja izvan snage akta za kojeg ustanovi da je nezakonit. Izezutak

predstavljaju jedino regulation. Naime, ako je predmet ocjene zakonitosti regulationtada sud moe ako smatrapotrebnim samo dio regulationa staviti izvan snage, a da ostali dio ostane na pravnoj snazi. Vidi: Article 174.

Treaty Establishing the European Community

55Vidi: Article 173(2) Treaty Establishing the European Community i Article 33(1) Treaty Establishing

the European Coal and Steel Community.

56Usporedi: Hartley, T. C.: The Foundations of European Community Law, op. cit., str.427.

57 Pojedini osnivaki sporazumi sadre i izriite odredbe kojima se brani Sudu pravde zadiranje u

pitanja svrhovitosti. koja su stvar diskrecijske ocjene. Tako npr. lanak 33. Sporazuma o osnivanju Europskezajednice za ugljen i elik sadri odredbu kojom se prijei Sudu da vrednuje situacije koje su rezultatekonomskih injenica ili uvjeta. Article 33(1) Treaty Establishing the European Coal and Steel Community.


21/23

21

odredaba postupka, ili ako je tim aktom poinjena materijalna povreda propisa, ili, ako sud

ustanovi da je u njegovom donoenju dolo do zlouporabe ovlatenja.

Za stavljanje izvan snage akta koji sadri diskrecijsku ocjenu od posebnog je

teorijskog i praktinog znaenja upravo posljednje navedeni razlog: zlouporaba ovlasti.Zlouporaba ovlasti znai da je akt donesen protivno svrsi u kojoj je ovlatenje dano, premda

on po vanjskim obiljejima (npr. glede nadlenosti, potivanju procesnih pravila, sadrajne

suglasnosti s pravnim propisima) moe biti potpuno zakonit.58

Sluaj nezakonitosti zbog zlouporabe ovlatenja izveden je iz francuskog upravnog

prava gdje poznat pod imenom dtournement de pouvoir, 59 ali se u ovakvom ili onakvom

obliku moe nai i u pravnim sustavima veine zapadnoeuropskih drava. Takav sluaj

nezakonitosti pokazuje velike slinosti i s britanskim upravnim pravom gdje je poznat podimenom inproper purpose.

Za razliku od drugih razloga nezakonitosti, koji su po svojem karakteru objektivni,

zloupotreba ovlatenja kao razlog za nezakonitost jest subjektivne prirode, to znai da treba

utvrditi motive ili namjere donosioca akta. Zbog toga je zlouporabu ovlasti tee dokazati nego

druge sluajeve nezakonitosti. To je moda i jedan od razloga to se ovaj temelj za stavljanje

izvan snage akta zbog nezakonitosti u praksi Suda pravde rijetko primjenjuje unato tome to

je on od velikog teorijskog interesa.

Za ocjenjivanje zakonitosti akta, osobito onda kada se taj akt donosi prema

diskrecijskoj ocjeni, od neprijeporne je vanosti obveza donosioca akta da navede razloge

kojima se rukovodio pri njegovom donoenju. Takva obveza davanja obrazloenja odreenog

pravnog akta umanjuje mogunost samovolje i arbitrarnosti ime se uvruje naelo

zakonitosti.60

58 Dobar primjer za sudsko stavljanje izvan snage pojedinanog akta donijetog prema diskrecijskoj

ocjeni zbog zloupotrebe ovlasti jest sluaj Gutmann v. Commission (18, 35/65). Tuitelj je bio slubenikEuropske zajednice za atomsku energiju koji je premjeten u Brussels iz Istraivakog centra u Ispri temeljem

pravne norme koja je dozvoljavala takav premjetaj slubenika "u interesu slube". Sud je ustanovio dapremjetaj tog slubenika nije bio doista "u interesu slube" ve je bio posljedica odreenih disciplinskihrazloga, te je spornu odluku ponitio zbog "zlouporabe ovlasti". Vidi: Hartley, T.C., The Foundations of

European Community Law, op. cit., str. 435.

59Namee se pitanje da li je u pravu Europske unije prihvaen francuski institut dtournement de

pouvoir, tim prije to se u francuskoj verziji Sporazuma o osnivanju Europske zajednice ba i koristi taj izraz.Jrgen Shwarze je npr. miljenja da europski Sud pravde ne prihvaa u potpunosti francuski pristup, premda

priznaje da je ideja djelovanja protivno svrsi zbog koje je ovlast povjerena pretstavlja zloupotrebu ovlasti. Vidi:

Schwarze, J.,European Administrative Law, op. cit., str. 300.

60Obveza davanja obrazloenja kako pojedinanih akata (decisions) tako i opih akata (regulations i

direktives) eksplicitno je propisana u lanku 15. Sporazuma o osnivanu Europske zajednice za ugljen i elik, u


22/23

22

ZAKLJUAK

Institut diskrecijske ocjene razvijao se na europskom kontinentu istovremeno s

procesom podvoenja uprave podpravne norme. To je i razumljivo s obzirom na okolnost da

je diskrecijska ocjena pravni institut, pa gdje nema pravom ureene uprave nema nimogunosti diskrecijske ocjene. Pored toga, vrenje diskrecijske ocjene nije samovoljno

postupanje uprave ve predstavlja primjenjivanje prava.

Odluivanje prema diskrecijskoj ocjeni je dvostruko ogranieno: naelom zakonitosti i

naelom svrhovitosti. To ima za posljedicu da i upravni akti donijeti prema diskrecijskoj

ocjeni podlijeu dvojakoj kontroli: kontroli legaliteta i kontroli oportuniteta. Kontroli

legaliteta podlijeu samo pravno vezani dijelovi upravnog akta (nadlenost, procedura

donoenja, forma akta, ispravnost utvrenog injeninog stanja, postizanje cilja i svrhe zbog

koje je dato ovlatenje na diskrecijsku ocjenu), dakle, sva ona pitanja koja moraju

udovoljavati zahtjevima naela zakonitosti. Kontroli oportuniteta podlijee pitanje pravilnosti

diskrecijskog ocjenjivanja (dakle, pitanje da li je izabrana najbolja od pravno jednako

vrijednih alternativa).

Afirmacijom sudske kontrole nad upravom, osobito nad njenim upravnim aktima,

otvorilo se i pitanje mogunosti sudske kontrole akata koji sadre diskrecijsku ocjenu.

Poredbena analiza instituta diskrecijske ocjene u tri europske drave (u Francuskoj,

Njemakoj i Ujedinjenom Kraljevstvu) pokazuje, pored odreene slinosti, i meusobne

razlike koje su rezultat specifinog povijesnog razvoja pravnog sustava svake pojedine

drave.

Institut diskrecijske ocjene u svom razvoju nadilazi okvire pojedine drave i razvija se

u jednom specifinom pravnom poretku, pravnom sustavu Europske unije. Znaajna uloga u

razvoju tog instituta u pravu Europske unije nedvojbeno pripada europskom Sudu pravde.

Okolnost to u provoenju svojih postupaka i donoenju odluka navedeni sud uzima u obzir

lanku 190. Sporazuma o osnivanju Europske zajednice, te u lanku 162. Sporazuma o Europskoj zajednici zaatomsku energiju.

Usporedbe radi, moe se istai da je hrvatski Zakon o opem upravnom postupku sadravao odredbuprema kojoj se u obrazloenju rjeenja donesenog po diskrecijskoj ocjeni ne moraju navesti razlozi kojima sedonosilac akta pri njegovom donoenju rukovodio onda kad je to u javnom interesu zakonom ili uredbom izriito

predvieno (lanak 209. stavak 3.). Ustavni sud Republike Hrvatske svojom je odlukom broj U-I-248/1994 od13. studenoga 1996. godine ("Narodne novine", broj 103/96.) ukinuo tu odredbu kao neustavnu, smatrajui da se

pravo na albu, odnosno drugu pravnu zatitu, moe uinkovito ostvariti samo ako tijelo koje je donijelo rjeenjenavede razloge za to rjeenje, koji se onda mogu pobijati u obrani aliteljevih prava i na zakonu zasnovanihinteresa. Bez upuenosti u te razloge, smatra Ustavni sud, onemogueno je ili bitno oteano uinkovitokoritenje ustavnim pravom na albu odnosno drugu pravnu zatitu.


23/23

pravnu tradiciju svih drava lanica Europske unije, kao i posebne uvjete u kojima ta Unija

egzistira utjee i na oblik koji institut diskrecijske ocjene poprima u pravnom sustavu Unije.

to se tie odnosa nacionalnih prava i prava Europske unije kako openito tako i u

pogledu instituta diskrecijske ocjene posebno, mogue su dvije hipoteze.Prva, da su upravnopravo Europske unije i upravno pravo svake pojedine drave lanice Unije u meusobnoj

interakciji koja bi mogla rezultirati postupnim ujednaavanjem upravnih sustava i upravnog

prava u dravama lanicama, koji sada jo uvijek pokazuju znatnu razliitost (npr. francusko,

njemako i britansko upravno pravo) sa onim koji vrijedi u Europskoj uniji. Druga je mogua

hipoteza da se pravni sustavi drava koje namjeravaju ostvarivati odreene oblike integracije

s europskim zajednicama, moraju nastojati da svoje pravne sustave to vie priblie onima

koji vrijede u dravama lanicama Europske unije odnosno u samoj Uniji.Institut diskrecijske ocjene jest takav pravni institut kojim se najizravnije zadire u

osobna prava i slobode. To je onda poseban razlog to mogunost sudske zatite od

nezakonitog i arbitrarnog djelovanja javne uprave kad prema diskrecijskoj ocjeni odluuje o

pravima i obvezama pojedinih osoba dobiva na znaenju. To naroito vrijedi u dananjim

uvjetima kad je zatita ljudskih prava temeljno naelo europskih i mnogih drugih pravnih

sustava.

Documents

Blog Dodfile Upravno Pravo u Europskoj Uniji Diskrecijska Ocjena