Maciej Halicki

POLITYKA SPOŁECZNA WOBEC UBÓSTWA W POLSCE

Promotor pracy licencjackiejProf. dr hab. Andrzej Szpak

Białystok, lipiec 2007

Spis treści

Wstęp

Rozdział IUkierunkowanie polityki społecznej na poziom życia jednostek i społeczeństwa

1.1 Polityka socjalna1.2 Elementy polityki społecznej w Polsce1.3 Zabezpieczenie społeczne jako socjalna funkcja państwa

Rozdział IIPomoc w wychodzeniu z ubóstwa

2.1 Instrumenty prawne polityki społecznej2.2 Państwo jako podmiot polityki społecznej2.3 Instytucje i organizacje pozapaństwowe w realizacji polityki społecznej

Zakończenie

2

Wstęp

Udzielanie pomocy rodzinom i osobom znajdującym się w trudnej

sytuacji życiowej, której same nie mogą zaradzić, należy do obowiązków

państwa. W ramach pomocy społecznej można wyróżnić szereg działań

kompensacyjnych i profilaktycznych, które mają na celu przezwyciężenie tych

trudnych sytuacji oraz zapobiec ich powstawaniu. Podmiotami opieki

społecznej są władze państwowe i samorządowe, a ich działalność

uzupełniają pozarządowe organizacje o szeroko pojętym profilu

charytatywnym.

Zjawisko ubóstwa jest na tyle dużym problemem, że trudno go nie

dostrzec, a bezrobocie i brak wsparcia dla bezrobotnych jest główną

przyczyną powstawania i pogłębiania się tej sytuacji. Problem ubóstwa jest na

tyle poważny, że wymaga szczególnej uwagi władz i instytucji wszystkich

szczebli. Potrzebna jest koordynacja działań pomiędzy władzami

a instytucjami zajmującymi się tą problematyką. Najważniejszą przyczyną

ubóstwa jest bezrobocie. Jest to tez obszar dostarczający więcej możliwości

skutecznego oddziaływania na poziom ubóstwa a niżeli inne obszary.

Decydującym czynnikiem na tym polu jest aktywizacja wszystkich władz

i organizacji w działaniach na rzecz zmniejszenia samego bezrobocia i jego

społecznych skutków. Trzeba jednak wziąć pod uwagę, że środki na

przeciwdziałanie wzrostowi ubóstwa będące do dyspozycji samorządów

i innych instytucji zajmujących się ta problematyką są niewystarczające,

a i sama infrastruktura urządzeń pomocy społecznej jest zbyt słabo rozwinięta.

Sytuacja ta dotyczy całego kraju zatem władze i społeczności lokalne musza

wziąć rozwiązania tych spraw we własne ręce. Należy poddać analizie

struktury organizacyjne i poziom wydatków jednostek zajmujących się

ubóstwem oraz lepiej ukierunkować działalność w sferze pomocy społecznej

i tworzenie nowych miejsc pracy a przede wszystkim należy podjąć jak

najbardziej ścisłe współdziałanie wszystkich zainteresowanych władz,

3

instytucji publicznych, stowarzyszeń i osób prywatnych w dziele zrealizowania

lokalnych programów pomocy społecznej.

W niniejszej pracy została ukazana problematyka przeciwdziałania

ubóstwu poprzez wszelkiego rodzaju formy polityki społecznej w tej dziedzinie.

W rozdziale pierwszym scharakteryzowana została tematyka wiążąca

się z polityka społeczną państwa ze szczególnym uwzględnieniem różnych

form zabezpieczenia społecznego.

W rozdziale drugim zostały poddane analizie instrumenty polityki

społecznej oraz ukazana została problematyka państwowych

i pozapaństwowych instrumentów pomocy społecznej.

4

Rozdział I

Ukierunkowanie polityki społecznej na poziom życia jednostek i społeczeństwa

1.1 Polityka socjalna

5

Od dziewiętnastego wieku nauka o polityce społecznej w wielu krajach

europejskich pozostawała w ścisłym związku z ówczesną kwestią robotniczą.

Zauważano zarówno w praktyce jak i refleksji naukowej, że w procesie

rozwoju gospodarczego występuje szereg negatywnych skutków dla

włościanina i robotnika. Dla współczesnych jest to już odległą historia jednak

już w dziewiętnastym wieku zarysowały się w widoczny sposób nurtujące

społeczeństwo problemy na współcześnie rozumianym gruncie polityki

społecznej. Nierzadko otrzymywany przez robotników zarobek oscylował

wokół minimum egzystencji i jako koszt był różnymi metodami ograniczany.

Wczesnemu rozwojowi kapitalizmu towarzyszyły nierówności uderzające

w godność człowieka i marginalizujące ludzi bez pracy, bezdomnych, chorych.

Te właśnie kategorie osób spychane były w ekonomiczny niebyt. Takie

instrumenty jak ubezpieczenia zaczęto systematycznie wprowadzać dopiero

w drugiej połowie XIX wieku. Postępujący proces demokratyzacji życia

publicznego powodował ulepszenie standardów życia. W takich

okolicznościach wyzyskiwani i krzywdzeni zaczęli się bronić przed

nierównością społeczną. Wysiłki te stanowiły podwaliny pod współczesne

rozumienie polityki społecznej.1 Pierwsze nowoczesne instrumenty polityki

społecznej zostały wprowadzone na przełomie XIX i XX wieku w Prusach.

Wtedy to po raz pierwszy na szerszą skale zaczęto wprowadzać

ubezpieczenia chorobowe i wypadkowe o raz renty i emerytury. Także wtedy

skrócono czas pracy. Działania te zapoczątkowały w Europie właściwą

systemową ochronę ludzi, charakteryzujących się słabą pozycją ekonomiczną.

Zastosowanie rozwiązań socjalnych było wskazówką, że państwo jest gotowe

odejść od liberalnej koncepcji „stróża nocnego” na rzecz interwencji socjalnej,

rozumianej jako ogół działań, których celem jest nie tylko poprawa położenia

ludności, ale i zdobycie poparcia społecznego. Praktyka i nauka niemiecka

miały znaczący wpływ na kształtowanie się polskiej myśli naukowej przed

pierwszą wojną światową i po odzyskaniu niepodległości.2

1 J. Auleytner, Polska polityka społeczna – ciągłość i zmiany, Wyd. Wyższej Szkoły Pedagogicznej PWP, Warszawa 2004, s.18. 2 Historia Polski w liczbach, Warszawa 1998, GUS tabl. 164, s. 126.

6

Nauka o polityce społecznej miała od początku zabarwienie ekonomiczne

a problem etyka socjalna rozważana była od początku jako integralna część

rachunków kosztów w ekonomi narodowej. Uważano, bowiem, że rozwój

ekonomiczny powinien uwzględniać również socjalne aspekty pracy ludzkiej.

W praktyce ta nowa nauka dostarczała argumentów w sytuacjach

konfliktowych, proponując rozwiązania kompromisowe. Ten nurt naukowy

polityki społecznej, utożsamiany z praktyką, do dziś popierany jest przez ludzi,

których osobiste pasję stanowi nie tylko praca naukowa, ale i działalność. Od

samego początku przedmiotem nowo wyłaniającej się nauki stała się kwestia

pracownika. Naukowcy i praktycy poszukiwali środków, które mogliby drogą

reform łagodzić nierówności w położeni świata pracy. Stopniowo przedmiotem

nauki stawał się zbiór pojedynczych problemów socjalnych społeczeństwa. Jej

zadanie widziano w kształtowaniu ładu w społeczeństwie. Polityka socjalna

uznana została, jako część nauki o polityce społecznej. Z kolei nauka o

polityce społecznej rozumiana była jako dyscyplina syntetycznie ujmująca

przemiany zachodzące w zbiorowościach pod wpływem świadomego działania

określonych podmiotów. W ten sposób pojawił się w nauce o polityce

społecznej nurt socjologiczny. Z czasem podzielił on polityków społecznych na

dwie orientacje, czyli ekonomiczną i socjologiczną.3

Pojęcie polityki społecznej należy odnosić zarówno do dyscypliny

naukowej jak i praktycznej działalności uprawnionych do tego podmiotów

realizujących jej cele i zadania. Przez politykę społeczną jako dyscyplinę

naukową można rozumieć naukową teorię oraz określenie metodologii i metod

badawczych zajmujących się zagadnieniem potrzeb materialnych i duchowych

człowieka oraz grup społecznych na określonym etapie rozwojowym państw,

z uwzględnieniem także geofizycznych kulturowych uwarunkowań.4

Polityka społeczna stanowi jedną z nauk społecznych należy wskazać na

jej ścisły związek z teorią ekonomi zwłaszcza z ekonomiką pracy i ekonomiką

kształcenia z socjologią, psychologią zwłaszcza z społeczną oraz demografią i

prawem. Przede wszystkim ścisły jest jej związek z nauką o polityce, która 3 M. Lavalette, A. Pratt, Socjal Police, London 1997, s.2. 4 S. Czajka, Zarys polityki społecznej, Wyd. PWN, Warszawa 1986, s. 11-12.

7

stanowi naukę o jednej z polityk określanych mianem szczegółowych. Można

powiedzieć, że polityka społeczna stanowi system idei o raz działań

zmierzających do polepszenia całokształtu warunków życiowych ludności. 5

W literaturze przedmiotem badań polityki społecznej uznaje się część ogólnej

społeczno – gospodarczej polityki w dziedzinie kształtowania warunków życia

społeczeństwa, stosunków międzyludzkich oraz przemian struktury

społecznej. Działalność ta powinna zmierzać do optymalnego zaspokajania

potrzeb ludności z uwzględnieniem współzależności między postępem

społeczny a wzrostem gospodarczym. 6

W polityce społecznej jako działalności praktycznej mają zastosowanie

różne definicje. W części literatury można znaleźć określenie, że przez

politykę społeczną rozumie się działalność państwa i organizacji społecznych

w dziedzinie kształtowania warunków bytu i pracy i która zmierza do

optymalnego zaspokojenia indywidualnych i społecznych potrzeb.7 Natomiast

część literatury tematu przez politykę społeczną rozumie praktyczną

działalność jej podmiotów zmierzającą do najbardziej efektywnego

wykorzystania środków materialnych w celu podniesienia poziomu życia

ludności oraz rozbudowy urządzeń socjalnych, zakładając stałe polepszanie i

stymulowanie korzystnych zmian w zakresie wszechstronnego zaspokajania

potrzeb indywidualnych i społecznych.8 Inne rozumienie polityki społecznej

określa ją jako celowe oddziaływanie państwa, związków zawodowych i innych

organizacji na istniejący układ stosunków społecznych poprzez zmierzanie do

poprawy warunków bytu i pracy szerokich warstw ludności przez usuwanie

nierówności społecznych i podnoszenie kultury życia.9 Możemy też znaleźć w

nauce tematu szerszą definicje polityki społecznej, która stwierdza, że

powinna się ona koncentrować na praktycznym, optymalizacyjnym aspekcie

wywoływania pożądanych zmian w strukturze społecznej poprzez

5 E. Rosset, Polityka społeczna a demografia, [w]A. Rajkiewicz, Polityka społeczna, Instytut Polityki Społecznej, wyd.2, Warszawa 1976, s. 155.6 A. Rajkiewicz, Humanizacja pracy w polityce społecznej, „Polityka społeczna” 1977, nr.1.7 J. Rosner, Polityka społeczna i służby społeczne w PRL, Wyd. PWN, Warszawa 1972, s. 5.8 K. Seconoski, Polityka społeczno – gospodarcza, Wyd. PWN, Warszawa 1978, s. 8.9 W. Szubert, Przedmiot, geneza i zakres socjalistycznej polityki społecznej, Wyd. PWE, Warszawa 1979, s. 30.

8

poszukiwanie optymalnych sposobów realizacji jej celów, jakim są w

konsekwencji pożądane przeobrażenia struktury społecznej.10

Traktując politykę społeczną jako praktyczną działalność można przyjąć, że

w jej zakres wchodzą potrzeby związane ze sferą bytu oraz potrzeby sfery

pozamaterialnej jak również potrzeby o charakterze psychospołecznym.11 Do

podstawowych dziedzin polityki społecznej jako nauki i jako działalności

praktycznej możemy zaliczyć politykę:

- ludnościową i rodzinną,

- politykę w dziedzinie zatrudnienia, płac, warunków i ochrony pracy,

- mieszkaniową,

- ochrony zdrowia,

- oświatową,

- kulturalną,

- zabezpieczenia społecznego i opieki społecznej,

- ochrony środowiska naturalnego,

- prewencji zwalczania zjawisk patologii społecznej.12

Na zakres przedmiotowy polityki społecznej wpływa wiele czynników.

Mamy tu do czynienia z istotnym związkiem sytuacją demograficzną i

specyfiką potrzeb związanych z różnymi kategoriami wieku ludności. Dotyczy

to wieku produkcyjnego, przedprodukcyjnego i poprodukcyjnego, ponadto inne

potrzeby są zaspokajane w różnych środowiskach i miejscach zamieszkania.

Poza tym polityka społeczna służy nie tylko zaspokojeniu potrzeb materialnych

i pozamaterialnych już występujących, ale również powinna czynnie takie

potrzeby kształtować. Zagadnienia te należy uznać za istotne z punktu

widzenia kształtowania i realizacji polityki społecznej.13

Należy również wskazać na wyraźne umiędzynarodawianie zagadnienia

polityki społecznej, ponieważ coraz większe znaczenie zyskują

międzynarodowe podmioty polityki społecznej w skali globalnej i regionalnej.

Współcześnie politykę społeczną traktuje się jako czynnik realizowania praw 10 M. Olędzki, Instrumenty polityki społecznej, Wyd. PWE, Warszawa 1978, s.19.11 S. Czajka, Zarys polityki społecznej, op. cit., s.16-17.12 M. Olędzki, Instrumenty polityki społecznej, op. cit., s. 15.13 K. Podoski, W.Turnowiecki, Polityka społeczna, Wyd. Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2003, s.10.

9

człowieka, przed wszystkim praw ekonomicznych i społecznych. W tym ujęciu

polityka społeczna jest związana szczególnie silnie ze zjawiskami polityki w

sensie ogólnym, a w wypadku traktowania jej jako nauki, z nauką o polityce.

To znaczenie jest szczególnie podkreślane w aktach międzynarodowych.14

1.2 Elementy polityki społecznej w Polsce

W Polskiej polityce społecznej główne miejsce przypada państwu. Pełni

ono rolę wiodącą ze względu na wypełnianie funkcji socjalnych oraz

stosowane do tego celu instrumenty realizacji. Państwo realizuje funkcje

socjalne i nikt nie może go zwolnić z tego obowiązku. Przy realizacji zadań

socjalnych wykorzystywana jest zasada pomocniczości. Daje ona

pierwszeństwo dla inicjatyw oddolnych i wpływa na wtórny charakter

interwencji państwa. Państwo wyplenia opiekuńcze zadania poprzez ograny

14 Tamże, s.10.

10

władzy wykonawczej zarówno na szczeblu centralnym jak i wojewódzkim,

powiatowym i gminnym w powiązaniu z samorządem lokalnym.15 Możemy

wyróżnić szereg komponentów łączących się z polityką socjalną państwa

takich jak np.: zatrudnienie, polityka mieszkaniowa, oświatowa, zdrowotna i

rodzinna itd.

Polityka społeczna jako działalność zajmuje się ochroną pracowników

przed utratą miejsc pracy, asekuracją egzystencji osób bezrobotnych i ich

rodzin oraz tworzeniem miejsc pracy i pośredniczeniu w ich znajdywaniu.

Polityka zatrudnienia oraz polityka rynku pracy są pojęciami ściśle wiążącymi

się z bezrobociem, są one traktowane jako ważne elementy polityki

społecznej. Zmiany form własności oraz transformacja gospodarki tworzą dla

bezrobotnych bardzo trudną sytuację osobistą, która łączy się z

wyniszczeniem materialnym rodzin i szkodliwością dla więzi rodzinnych. Jest

to szczególnie widoczne w województwach ściany wschodniej gdzie liczba

długotrwałych bezrobotnych świadczy o braku skutecznych działań w tych

regionach kraju.16

Społeczne konsekwencje bezrobocia najczęściej wyrażają się w strachu

zatrudnionego przed utratą pracy oraz obniżeniem poziomu bezpieczeństwa

socjalnego osób pozbawionych pracy. W życiu bezrobotnego stopniowo

zaczyna pojawiać się poczucie zbędności i bezradności wobec zaistniałej

sytuacji. Warunki te wyzwalają nowe negatywne zjawiska w postaci patologii

społecznych. W rodzinie gdzie chodź jedna osoba jest bezrobotna, zmienia się

struktura wydatków, występują ograniczenia we wszystkich podstawowych

dziedzinach życia. Pogorszenie się warunków materialnych w wyniku

bezrobocia czasem doprowadza do wzrostu przestępczości, co łączy się

nieustannie z ciągłymi brakami finansowymi i zmianą wartości w nowych

okolicznościach. Analizując społeczne koszty związane z bezrobociem należy

pamiętać o ich stronie ekonomicznej i psychologicznej. Bezrobocie oznacza

marnotrawstwo kapitału ludzkiego i obciążenie społeczeństwa tym faktem

15 J. Auleytner, Polska polityka społeczna – ciągłość i zmiany, op. cit., s.114. 16 J. Auleytner, Polska polityka społeczna – ciągłość i zmiany, op. cit., s. 122.

11

poprzez zasiłki dal bezrobotnych, co przekłada się na sytuację budżetu

państwa. Rosnące bezrobocie może być początkiem konfliktów społecznych.17

Podstawą walki w przeciwdziałaniu bezrobociu jest aktywna polityka oparta

na działaniach aktywizujących, subsydiowaniu form aktywności. Aktywna

polityka rynku pracy zakłada zwiększenie aktywności bezrobotnych w

poszukiwaniu pracy, zróżnicowanie okresu pobierania zasiłku w zależności od

charakteru lokalnych rynków i wzrost zatrudnienia poprzez promocję

elastycznych form pracy. Opracowaniem strategii wiążących się z polityką w

dziedzinie zatrudnienia zajmuje się Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej.

Do jego zadań należy min. opracowywanie narodowych strategii zatrudnienia i

rozwoju zasobów ludzkich, co ma pomóc w osiągnięciu wyższego stopnia

udziału zawodowo czynnych osób na rynku pracy oraz przywrócić poczucie

bezpieczeństwa socjalnego obywatelom. Działania rządu w tej kwestii

przejawiają się poprzez wdrażanie Narodowej Strategii Zatrudnienia i Rozwoju

Zasobów Ludzkich, co jest wzorowane na wytycznych obowiązujących w Unii

Europejskiej.18 Strategia ta wytycza kierunki działań rządu i jest ona podstawą

do tworzenia corocznych planów operacyjnych, dostosowanych do możliwości

wykonawczych i finansowych państwa. Dokument ten zawiera cztery

podstawowe priorytety działań takie jak:

- poprawa zatrudnienia rozumiana jako poprawa zdolności do

zatrudniania,

- rozwój przedsiębiorczości szczególnie małych i średnich

przedsiębiorstw,

- promowanie adaptacji przedsiębiorstw i ich pracowników do warunków

zmieniającego się rynku,

- wzmocnienie polityki równości szans na rynku pracy.19

Kolejną formą opieki socjalnej państwa jest edukacja. Nie od dziś wiadomo,

że struktura wykształcenia ludności mówi nam wiele o szansach edukacyjnych

i dlatego należy uznać politykę edukacyjną jako ważną część polityki 17 M. Szylko – Skoczny, Społeczne skutki bezrobocia w wymiarze lokalnym, Wyd. IPS, Warszawa 1992, s.52. 18 J. Auleytner, Polska polityka społeczna – ciągłość i zmiany, op. cit., s. 124. 19 Narodowa Strategia zatrudnienia i Rozwoju Zasobów Ludzkich 2000 – 2006, MpiPS, „Rynek pracy” nr.7/8 z 1999r., s. 40 – 48.

12

społecznej. W rozwoju każdego kraju zasadniczą rolę pełni wykształcenie

obywateli a inwestycje w kwalifikacje człowieka są najprostszym sposobem

podnoszenia poziomu konkurencyjności gospodarki i tym samych

przyspieszania tempa rozwoju gospodarczego. Ważną rolę posiada racjonalna

polityka w tej dziedzinie wobec młodzieży. Ograniczenie jej szans

edukacyjnych poprzez sytuację ekonomiczną powoduje, ze nie można

pozostawić jej samych sobie z tym problemem. Potrzebny jest program oraz

usystematyzowane działania o generalnym stopniu w spojrzeniu na sprawy

młodzieży. 20

Polityka społeczna jest tą działalnością, która stawia sobie zadania

wyrównania szans edukacyjnych ludzi na różnych etapach ich rozwoju. Brak

powszechności i równości dostępu do szkół rodzi problematyczną kwestię

edukacyjną. Taka nierówność ogranicza z jednej strony szansę jednostki a z

drugiej komplikuje rozwój społeczny i gospodarczy.21 Brak wykształcenia

oznacza także, że część ludności czynnej zawodowo reprezentuje

ograniczoną podatność na wszelkie innowacje oraz słabszą przyswajalność

zmian. Ważna staje się identyfikacja barier, ograniczających w Polsce dostęp

do wykształcenia oraz grup ludności, mających ograniczony dostęp do

studiów. Możemy tutaj wyróżnić barierę regionalną , która w największym

stopniu wiąże się z sytuacją ludności małych miasteczek i wsi, co ma wyraźny

kontekst edukacyjny wynikający z faktu, że w tego typu środowiskach jest

zdecydowana przewaga ludzi bez wyższego wykształcenia oraz barierę

finansową, która wiąże się z faktem, że część społeczeństwa nie stać na

większe inwestycje w edukację co zwiększa dysproporcje na rynku pracy.22

Kolejną problematyką wiążącą się z funkcją socjalną państwa jest polityka

mieszkaniowa. Jest ona ważnym segmentem tej polityki i powinna polegać na

wyrównywaniu społecznie nieuzasadnionych różnić w dostępie do mieszkania.

Ze społecznego punktu widzenia problemy mieszkaniowe ludności są jednym

z podstawowych elementów warunków bytowych. Mieszkanie spełnia ważna

20 B. Fatyga, A. Tyszkiewicz, Dzisiejsza młodzież, Wyd. ISNS UW, Warszawa 2001,s. 9.21 Raport o rozwoju społecznym Polska 1998, Dostęp do edukacji, UENDP, Warszawa 1998.22 J. Auleytner, Polska polityka społeczna – ciągłość i zmiany, op. cit., s. 134 – 135.

13

funkcję społeczną i ekonomiczną, ponieważ w nim spędza się znaczną część

czasu wolnego jak również posiadanie mieszkania świadczy o materialnych i

społecznych warunkach, w których żyje i rozwija się człowiek. 23

Pogłębiający się od lat kryzys mieszkaniowy obecnie staje się jednym z

ważniejszych źródeł niepokojów społecznych i narastających zjawisk

patologicznych. Zła sytuacja mieszkaniowa stawia jednostkę i jej rodzinę w

obliczu niezaspokojenia najważniejszych podstawowych potrzeb, stwarzając

przez to zagrożenie dla jej dalszego bytu i rozwoju. Trudne warunki

mieszkaniowe nie sprzyjają trwałości rodziny i są źródłem ciągłych procesów

dezintegracji rodziny. Rodziny, których poziom życia ulega obniżeniu na

skutek pogłębiającej się stopy życiowej są szczególnie zagrożone ubóstwem i

mieszkaniową nędzą. Rosnący poziom ubóstwa polskiego społeczeństwa

wiąże się z koniecznością przeznaczenia coraz większych środków z budżetu

państwa na pomoc społeczną i świadczenia socjalne. Wśród podmiotów i

instytucji wpływających na politykę mieszkaniową istotną rolę odgrywają

spółdzielnie mieszkaniowe, budujące mieszkania dla obywateli. Od 1993 roku

działa Ogólnopolskie Forum Spółdzielczości Mieszkaniowej, a od 1994 roku

władze lokalne i samorządowe przejęły kompetencje w sprawie eksploatacji

starych i budowy nowych mieszkań. Gminy dysponują jednak ograniczonymi

środkami przydzielanymi z budżetu państwa na realizację nowych zadań. Inną

formą są Towarzystwa Budownictwa Społecznego, istniejące w formie spółek

z ograniczona odpowiedzialnością, spółek akcyjnych lub spółdzielni usług

prawnych, polegającą na budowaniu, modernizacji lub nabywaniu domów z

mieszkaniami na wynajem i ich wynajmowaniu. Są one przeznaczone dla ludzi

nie posiadających własnych mieszkań. Gmina jako właściciel lub

współwłaściciel TBS- ów może szybciej zaspokajać potrzeby mieszkaniowe

swojej społeczności. Negatywnym efektem niedoskonałości polityki

mieszkaniowej jako funkcji socjalnej państwa jest kategoria bezdomnych.

Eksmisja jest jedną z najczęściej wymienianych przyczyn bezdomności. W tym

23 W. Niecuński, Kwestia mieszkaniowa, [w.] K. Podoski, W. Turnowiecki, Polityka społeczna, Wyd. Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2003, s.195.

14

przypadku mamy do czynienia z bezdomnością z konieczności, bo dotyka ona

człowieka wbrew jego woli. Dokonuje się ona najczęściej w przypadku nie

opłacania czynszu, bezprawnego zajmowania lokalu, naruszania porządku w

budynku mieszkalnym czy też zakłócania porządku w życiu zbiorowym.

Ludźmi bezdomnymi stają się najczęściej osoby w starszym wieku, matki z

nieletnimi dziećmi i pełne rodziny nie posiadające środków finansowych na

opłacenie mieszkania, oraz osoby, które opuściły zakłady karne. Bezdomność

świadczy o słabości instytucji socjalnych państwa i społeczeństwa.24

W zapewnieniu opieki zdrowotnej powinna dominować aktywna rola

państwa. Niestety stan zaspokojenia potrzeb związany z ochroną zdrowia w

Polsce jest w odczuciu społecznym bardzo odległy od zadawalającego. Nie

ulega przy tym wątpliwości, że tempo wzrostu potrzeb społecznych coraz

bardziej wyprzedza możliwości rozwoju usług ochrony zdrowia. Potrzeby te są

ograniczane przez wiele czynników, głównie natury ekonomicznej. Do potrzeb

obejmujących warunki zdrowotne zalicza się potrzeby związane z warunkami

bytu oraz poziomem życia ludności, z których znaczna część leży poza

wpływem polityki ochrony zdrowia. Są to kwestie szczegółowe polityki

społecznej takie jak np.: polityka mieszkaniowa, płac, zabezpieczenia

społecznego.25 Aktualnie mamy do czynienia z odchodzeniem od pełnej opieki

państwa w zakresie ochrony zdrowia na rzecz modelu ubezpieczeniowego.

Oznacza to określony stopień odpłatności za niektóre usługi ochrony zdrowia.

Państwo ze względu na trudną sytuację ekonomiczną wycofuje się z wielu

zadań realizowanych dotychczas w tym obszarze.

24 B. Bartosz, E. Błażej, O doświadczeniu bezdomności, Wyd. UW IPS, Warszawa 1995, s.6. 25 K. Podoski, W.Turnowiecki, Polityka społeczna, op. cit., s. 117 –118.

15

1.3 Zabezpieczenie społeczne jako socjalna funkcja państwa

Zabezpieczenie społeczne obejmuje zasadniczo trzy działy, a więc

ochrona zdrowia, ubezpieczenia społeczne i pomoc społeczną. Istotą

zabezpieczenia społecznego jest asekuracja ryzyka związanego z

zachorowaniem i utratą środków do życia. W zabezpieczeniu społecznym

ważna jest przezorność, która pozwala na łagodzenie szkód materialnych

spowodowanych zjawiskami losowymi. W jego ramach dokonuje się także

kompensacji skutków takich zdarzeń jak choroba, inwalidztwo, sieroctwo, brak

środków do życia czy starość.26 Polska realizuje akty prawa

26 J. Piotrowski, Zabezpieczenie społeczne, problematyka i metody, Wyd. KiW, Warszawa 1966, s. 37.

16

międzynarodowego w postaci Europejskiej Karty Społecznej, zawierającej

ogólne zapisy w omawianym zakresie.

Polityka społeczna jako działalność zajmuje się również wyrównywaniem

dostępu do służby zdrowia oraz tworzeniem warunków dla zdrowia

społeczeństwa. Zadaniem polityki społecznej jest niwelowanie nierówności

zdrowotnych oraz umacnianie zdrowia. Stan zdrowia społeczeństwa ma

związek z różnorodnym indywidualnym i zbiorowym spełnianiem różnych ról

życiowych, co przekłada się na aspekty życia zawodowego, społecznego i

rodzinnego.27

Kolejną kategorią zabezpieczenia społecznego są ubezpieczenia

społeczne. Do najczęściej występujących obecnie świadczeń z ubezpieczenia

społecznego można zaliczyć:

- związane z macierzyństwem i sytuacją rodzinną np. zasiłek

macierzyński, zasiłek porodowy, z tytułu urodzenia dziecka, zasiłek

opiekuńczy i rodzinny, zasiłek na dziecko kalekie,28

- związane z chorobą, obejmujące min. zasiłek chorobowy, rentę

chorobową, zasiłek wyrównawczy, leczenie uzdrowiskowe,

- związane z inwalidztwem i wypadkami przy pracy np. renty inwalidzkie,

świadczenia wypadkowe i z tytułu chorób zawodowych, ze strony

zakładów pracy, przede wszystkim: odszkodowania, świadczenia

wyrównawcze, dodatek wyrównawczy,

- emerytury, przysługujące osobom po ukończeniu określonego wieku a

także przepracowaniu określonej liczby lat,

- świadczenia związane ze zgonem pracownika lub innej osoby z rodziny

uprawnionej, do których najczęściej należą zasiłek pogrzebowy, renta

rodzinna, renta rodzinna powypadkowa, odszkodowanie związane ze

zgonem pracownika w skutek wypadku przy pracy lub choroby

zawodowej, odprawa pośmiertna,

- świadczenia systemu ubezpieczeniowego na rzecz rolników

indywidualnych i ich rodzin,27 J. Auleytner, Polska polityka społeczna – ciągłość i zmiany, op. cit., s. 138. 28 Z. Czyżowska, Polityka świadczeń socjalnych, cele zadania realizacja, Wyd. PWN, Warszawa 1990, s. 127.

17

- fundusz alimentacyjny.29

Kolejną formą zabezpieczenia społecznego jest pomoc społeczna. Celem

pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i

rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających

godności człowieka. Jej celem jest również zapobieganie powstawaniu

sytuacji, w których ta pomoc okazuje się konieczna. Pomoc społeczna

powinna w miarę możności doprowadzać do życiowego usamodzielnienia

osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Pomocy społecznej udziela

się osobom i rodzinom przede wszystkim z powodu: ubóstwa, sieroctwa,

bezdomności, potrzeby ochrony macierzyństwa, bezrobocia, upośledzenia

fizycznego lub umysłowego, długotrwałej choroby, bezradności w sprawach

opiekuńczo – wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego

zwłaszcza w rodzinach niepełnych i wielodzietnych, alkoholizmu i narkomani,

trudności w przystosowaniu do życia po opuszczeniu zakładu karnego, klęski

żywiołowej lub ekologicznej. Osoby i rodziny korzystające z pomocy

społecznej są zobowiązane do współdziałania z właściwymi organami w

rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji.

Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje

osobom, które nie mają żadnych źródeł utrzymania lub dochód na głowę

rodziny nie przekracza społecznie uznanego minimum. Do zadań w zakresie

pomocy społecznej zaliczamy:

- tworzenie warunków organizacyjnych funkcjonowania pomocy

społecznej w tym rozbudowę niezbędnej infrastruktury społecznej,

- analizę i ocenę zjawisk rodzących zapotrzebowanie na świadczenia

pomocy społecznej,

- przyznawanie i wypłacanie przewidzianych ustawą świadczeń,

- pobudzanie społecznej aktywności w zaspokojeniu niezbędnych potrzeb

życiowych osób i ich rodzin,

- pracę socjalną rozumianą jako działalność zawodową , ułatwiającą

osobom i rodzinom funkcjonowanie w społeczeństwie.30

29 K. Podoski, W.Turnowiecki, Polityka społeczna, op. cit., s. 128.30 K. Podoski, W.Turnowiecki, Polityka społeczna, op. cit., s. 131.

18

W polskich warunkach szczególne zadania realizacji pomocy społecznej

spełniają gminy a także wojewodowie w wypadku problemów o znaczeniu

regionalnym. Występuje wiele świadczeń pomocy społecznej. Możemy

wymienić min. udzielenie schronienia przez przyznanie tymczasowego miejsca

noclegowego, pomoc w załatwieniu niezbędnego ubrania dostosowanego do

pory roku, wydawanie gorących posiłków, świadczone są też usługi

opiekuńcze dla osób samotnych. Te ostatnie obejmują pomoc w zaspokajaniu

codziennych potrzeb życiowych, podstawowej opieki higienicznej i w miarę

możności zapewnienia kontaktu z otoczeniem. Ponadto do domów pomocy

społecznej mogą być kierowane osoby, które ze względu na wiek, sytuację

życiową, warunki rodzinne, mieszkaniowe, materialne potrzebują jej.31

W celu realizacji zadań polityki społecznej zostały utworzone w Polsce

ośrodki pomocy społecznej. Działają one w gminach. Do ośrodków pomocy

społecznej możemy zaliczyć takie instytucje jak Ośrodek Interwencji

Kryzysowej zajmujący się poradnictwem psychologicznym, socjalnym i

prawnym dla ofiar przemocy fizycznej i psychicznej, Zespół ds.

Niepełnosprawnych udzielający wsparcia społecznego i prawnego dal osób

niepełnosprawnych w sprawach rehabilitacji zawodowej i społecznej, Dom

Pomocy Społecznej, Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie, Środowiskowy Dom

Samopomocy dla Osób z Zaburzeniami Psychicznymi, Wojewódzki Ośrodek

Rehabilitacji i Zatrudnienia Osób Niepełnosprawnych.32 Należy jeszcze dodać,

że system pomocy w Polsce obejmuje także domy dla rencistów dla

przewlekle chorych, dla niewidomych, dla przewlekle chorych ze schorzeniami

układu nerwowego, dla umysłowo upośledzonych.33

31 T. Przeciszewski, Planowanie społeczne a polityka społeczna, „Polityka Społeczna” 8/2005, Warszawa 1987, s.196 – 222.32 T. Kowalak, Ubóstwo w Białymstoku raport badań, Wyd. Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Białymstoku, Białystok 1998, s. 41-43. 33 M. Karczewski, Opieka społeczna, Wyd. Czelej, Lublin 2002, s. 133.

19

Rozdział IIPomoc w wychodzeniu z ubóstwa

2.1 Instrumenty prawne polityki społecznej

Zbiorem praw i obowiązków o charakterze ponadustawowym jest

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej uchwalona 2 kwietnia 1997 roku. W

konstytucji tej znalazły się liczne zapisy o prawach socjalnych obywateli, które

korespondują z funkcjami socjalnymi państwa. Możemy w niej znaleźć zapisy

o obowiązku solidarności z innymi i zasady dobra wspólnego, pomocniczości,

czy też zrównoważonego rozwoju. Szczególnie ważny jest zapis o

przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka, który świadczy o akceptacji

orientacji personalistycznej w Konstytucji. Według niej Rzeczypospolita Polska

jest demokratycznym państwem prawnym, które urzeczywistnia zasady

20

sprawiedliwości społecznej, mówi o tym artykuł 2 Konstytucji.34 Taki zapis

podkreśla jedną z podstawowych zasad polityki społecznej, a więc zasadę

sprawiedliwości. Zasada ta jest celem korygującego działania władz

publicznych i oznacza wartościowanie rzeczywistości społecznej z punktu

widzenia jej faktycznego dystansu do określonych standardów prawnych,

akceptowanych na drodze demokratycznych procedur.35

Ponadto w polską Konstytucję wpisano godność osoby ludzkiej, która

domaga się respektowania sprawiedliwości społecznej. Jej wyrazem może być

konieczność zapewnienia przez państwo poziomu opieki socjalnej. Ważną rolę

w realizacji tej zasady spełnia samorząd terytorialny, który na szczeblu

lokalnym decyduje o jakości życia społecznego. Państwo na szczeblu gminy

nie jest w stanie skutecznie rozwiązywać problemów socjalnych, więc duża

grupa uprawnień organów państwowych jest wpisanych w kompetencje

samorządów terytorialnych. Tego rodzaju rozwiązanie świadczy o

konstytucyjnej decentralizacji władzy oraz o realizacji zasady pomocniczości

państwa, która jest wpisana w preambule Konstytucji.

Główną wartością, która jest wpisana w Konstytucję jest równość praw

bez względu na płeć, urodzenie, wykształcenie zawód, narodowość, rasę,

wyzwanie, pochodzenie i położenie społeczne. Taki zapis o równości praw

oznacza odrzucenie wszelkich form dyskryminacji socjalnej.36

Analiza zapisów o prawach socjalnych pozwala stwierdzić istnienie w

Konstytucji szeregu praw, które w sposób bezpośredni albo pośredni dotyczą

praw socjalnych lub łączą się z sytuacją socjalną obywateli. Jednym z takich

praw jest prawo do pracy, która pozostaje pod ochroną Rzeczypospolitej

Polskiej w związku z tym prawem państwo zobowiązane jest prowadzić

politykę, która zmierza do pełnego i produktywnego zatrudnienia. Dla osób

pozostających bez pracy nie z własnej woli władze publiczne organizują

zabezpieczenie społeczne niwelując w pewnym stopniu dotkliwość braku

pracy i środków do życia. Realizacja tego prawa przez państwo oznacza

34 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. 1997, nr. 78, poz. 483.35 J. Auleytner, Polska polityka społeczna – ciągłość i zmiany, op. cit., s. 180. 36 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. 1997, nr 78, poz. 483.

21

konieczność rozwoju ubezpieczeń socjalnych na wypadek zaistnienia ryzyka

choroby, starości, niezdolności do pracy itd.37

Państwo jest konstytucyjnie zobowiązane do zapewnienia równego

dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków

publicznych. Ważnym prawem jest prawo do korzystania z wartości

środowiska naturalnego, połączone z obowiązkiem jego ochrony. Kolejnym

prawem społecznym jest prawo do nauki, które realizuje się poprzez system

szkolnictwa publicznego, który jest zasadniczo bezpłatny. Państwo w swojej

polityce społecznej szczególnie uwzględnia dobro rodziny, gdzie małżeństwo

macierzyństwo i rodzina, mają zagwarantowaną opiekę i ochronę państwa.38

Państwo polskie od samego początku podejmowało zobowiązania

prawne do regulacji obszarów polityki socjalnej. Do najważniejszych ustaw w

tej dziedzinie możemy zaliczyć:

- Ustawę o samorządzie terytorialnym,39

- Ustawę o pomocy społecznej,40

- Ustawę o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych,41

- Ustawę o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym,42

- Ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych,43

- Ustawę o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w

razie choroby i macierzyństwa,44

- Ustawę o dodatku rodzinnym,45

- Ustawę o działalności pożytku publicznego i wolontariacie,46

- Ustawę o zatrudnieniu socjalnym.47

Powyższe zestawienie ustaw świadczy o zakresie aktywności socjalnej

państwa, która jest regulowana na drodze demokratycznych procedur. Ustawy

37 J. Auleytner, Polska polityka społeczna – ciągłość i zmiany, op. cit., s. 181.38 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. 1997, nr 78, poz. 483.39 Dz. U. 1990, nr 16, poz. 95.40 Dz. U. 2004, nr 64, poz. 593.41 Dz. U. 1994, nr 43, poz. 163.42 Dz.U.1997, nr 28, poz. 153.43 Dz.U.1998, nr 137, poz. 887.44 Dz.U.1999, nr 60, poz. 636.45 Dz. U. z 1999, nr 70, poz. 773.46 Dz. U. z 2003, nr 96, poz. 873.47 Dz.U.2003, nr 122, poz. 1143.

22

profilują się pod kątem wolności socjalnych obywateli i odchodzą od

interwencjonizmu społecznego na rzecz partycypacji obywatelskiej. Należy

również wziąć pod uwagę zgodności ustaw społecznych z Konstytucją

Rzeczypospolitej Polskiej.48

2.2 Państwo jako podmiot polityki społecznej

W polskiej polityce społecznej ważne miejsce przypada państwu. Od

szeregu lat pełni ono rolę wiodącą, biorąc pod uwagę wypełnianie funkcji

socjalnych oraz stosowane do tego celu instrumenty realizacji. Państwo

realizuje funkcje socjalne i nikt nie może go zwolnić z tego obszaru

działalności. W trakcie realizacji zadań socjalnych wykorzystuje się zasadę

pomocniczości, która oznacza pierwszeństwo dla inicjatyw oddolnych i wtórny

charakter interwencji państwa. Państwo wypełnia zadania opiekuńcze poprzez

organy władzy wykonawczej a więc centralne, wojewódzkie, powiatowe i

gminne w powiązaniu z samorządem lokalnym. Funkcje socjalne państwa są

realizowane poprzez konkretnych ministrów poszczególnych resortów.49

W ostatnich dziesięcioleciach można zaobserwować stopniowe

poszerzanie funkcji państwa. Coraz jaśniej rysuje się potrzeba wyodrębnienia

48 J. Auleytner, Polska polityka społeczna – ciągłość i zmiany, op. cit., s. 190.

49 J. Auleytner, Polska polityka społeczna – ciągłość i zmiany, op. cit., s. 114.

23

szeroko pojętej funkcji społecznej, której istotą ma być realizowanie postępu

społecznego. W ramach tej funkcji państwo realizuje w szczególności

następujące cele i zadania:

- ustala cele postępu społecznego, sposób ich realizowania, określa w

Konstytucji i ustawach zadania i sposoby ich realizacji,

- tworzy organy administracji państwowej odpowiedzialne za realizację

przewidzianych przez prawo uprawnień społecznych obywateli i za

urzeczywistnianie celów postępu społecznego,

- wydaje szczegółowe przepisy prawne w ramach ustawodawstwa

społecznego,

- wydaje na cele społeczne kwoty z budżetu państwa, ustala zasady

gromadzenia i wydatkowania środków przez inne podmioty państwowe,

kształtuje i określa zasady funkcjonowania urządzeń infrastruktury

społecznej.50

W ramach podmiotów społecznych zaliczamy tylko te jednostki, które jako

główne zadania realizują cele społeczne. Nie zaliczają się do nich te grupy

podmiotów, które cele te realizują jako ubocznie.

Spośród środków działania polityki społecznej należy w szczególności

wyróżnić świadczenia indywidualne pieniężne i rzeczowe, które są

przyznawane poszczególnym osobom. Bardzo istotne znaczenie mają w tej

problematyce fundusze spożycia społecznego, które docierają do ludności w

różnych formach np. rzeczowej, usług jak bezpłatne porady lekarskie, w formie

pieniężnej umożliwiającej zakup dóbr i usług a także w formie ulg lub dopłat

ułatwiających nabycie dóbr i usług np. ulgowe wczasy. Zasady korzystania z

poszczególnych świadczeń nie są jednolite, ponieważ część z nich jest oparta

na zasadach zbliżonych do podziału według pracy np. zasiłki rodzinne,

emerytury, inne natomiast są zbliżone do podziału według potrzeb i

niezależnie od podejmowanej pracy. Wśród świadczeń możemy wyróżnić te

które mają charakter roszczeniowy np. emerytury lub te o charakterze

uznaniowym np. zapomogi. Warunki do korzystania z pomocy społecznej nie

50 K. Podoski, W.Turnowiecki, Polityka społeczna, op. cit., s. 47.

24

są jednakowe, ponieważ niektóre świadczenia są wyraźnie adresowane i

korzysta się z nich indywidualnie np. renta, a z niektórych świadczeń korzysta

się w razie wystąpienia potrzeby np. usługi lecznicze.51

Społeczne fundusze spożycia stanowią część produktu społecznego

wydatkowaną z uwzględnieniem preferencji społecznych na zaspokajanie

potrzeb indywidualnych i zbiorowych, niezależnie od rezultatów pracy własnej

poszczególnych osób. Zakres funduszów spożycia społecznego może być

określany według rodzajów potrzeb albo struktury podmiotów dla których

świadczenia są przeznaczone. Fundusze te są dzielone w formie pieniężnej

lub w naturze i znaczna ich część jest przeznaczona na finansowanie

zabezpieczenia społecznego.52

Środkiem realizacji celów polityki społecznej jest infrastruktura społeczna.

Ogólnie ujmując politykę społeczną można powiedzieć, że jest to zespół

urządzeń, które zaspokajają potrzeby socjalne, oświatowe i kulturalne

ludności. Infrastruktura społeczna jest bazą materialną zorganizowaną przez

państwo i inne podmioty polityki społecznej w celu zaspokojenia tych potrzeb.

Sposób zaspokajania tych potrzeb zależy w dużej mierze również od

kwalifikacji i potrzeb osób zatrudnionych w tych dziedzinach a więc dobór kadr

musi być przedmiotem analizy przy rozpatrywaniu spraw infrastruktury

społecznej. Infrastruktura społeczna występuje w polityce społecznej niejako w

dwóch układach:

- instytucjonalnym, jako podbudowa materialna zaspokajania potrzeb o

szczególnym znaczeniu dla kraju i społeczeństwa; w tym układzie

rozpatruje się wysokość i strukturę nakładów inwestycyjnych i

restytucyjnych, osiągane w ich wyniku efekty rzeczowe, stan majątku

trwałego, zasady i warunki jego modernizacji, zasady rozmieszczenia, a

także problemy efektywności nakładów,

- funkcjonalnym, jako środek materialny realizacji zadań określonych

dziedzin polityki społecznej i planowania społecznego.53

51 M. Winiewski, Fundusze spożycia społecznego „Polityka społeczna” nr 3, Warszawa 1979, s.136 – 143.52 Tamże, s. 140 – 143. 53 K. Podoski, W.Turnowiecki, Polityka społeczna, op. cit., s. 39.

25

Do infrastruktury społecznej możemy zaliczyć urządzenia z zakresu:

- oświaty i wychowania wraz z częścią urządzeń nauki jak np. instytucje

prowadzące badania podstawowe oraz zakresu nauk humanistycznych,

społecznych, architektury itp.,

- ochrony zdrowia i pomocy społecznej,

- rekreacji i kultury fizycznej,

- spraw socjalnych prowadzonych przez zakłady pracy łącznie z

urządzeniami zakwaterowania zbiorowego.54

Z infrastruktura społeczną wiąże się sprawa infrastruktury bytowej tj.

handlu, gastronomii lub łączności, jak również różnego rodzaju usług

świadczonych odpłatne. W tym zakresie dominuje własność prywatna takich

urządzeń. Natomiast do charakterystycznych cech infrastruktury społecznej

możemy zaliczyć długi okres użytkowania obiektów infrastrukturalnych z

jednoczesnym wystąpieniem potrzeby elastycznego dostosowania urządzeń

do stale zmieniających się potrzeb ludzkich oraz duże znaczenie czynnika

ludzkiego w prawidłowym funkcjonowaniu urządzeń infrastruktury społecznej.

Czynnik ludzki w dużym stopniu wpływa na jakość usług. Kolejna cechą tego

rodzaju infrastruktury jest konieczność dostosowania jej do konkretnych

warunków miejscowych i sytuacji demograficznej, a także konieczność

zsynchronizowania rozwoju infrastruktury społecznej z procesami

urbanizacyjnymi oraz całokształtem problemów rozwoju społeczno –

gospodarczego.55

Najszerzej politykę społeczną realizuje samorząd lokalny, który

reprezentuje i broni interesów danych społeczności w miejscowych

warunkach. Interesy te wiążą się w dużej mierze z działaniami w zakresie

polityki społecznej, a społeczność lokalna powinna mieć wpływ na

zaspokajanie takich potrzeb. Do zadań samorządów terytorialnych należy

tworzenie i zapewnienie sprawnego funkcjonowania urządzeń infrastruktury

społecznej, które zaspokajają codzienne, najbardziej powszechne potrzeby

ludności danego obszaru. Wśród zadań samorządów terytorialnych należy 54 K. Podoski, W.Turnowiecki, Polityka społeczna, op. cit., s. 39. 55 Z. Czyżowska, Polityka świadczeń socjalnych, cele zadania realizacja, op. cit., s. 128 – 130.

26

wymienić także organizowanie i prowadzenie działań z zakresu

zabezpieczenia społecznego, w tym szczególnie z zakresu pomocy

społecznej. Za jedno z najważniejszych zadań w tej problematyce należy

uznać właściwe rozpoznawanie potrzeb rodzin i pojedynczych osób na danym

obszarze. W celu zapewnienia właściwego oraz sprawnego działania

konieczne jest funkcjonowanie w organach wykonawczych samorządu służb

socjalnych.

Obecnie istniejący samorząd terytorialny jest strukturą odrębną od

globalnej struktury aparatu państwowego. W ten sposób pojęty samorząd

terytorialny realizuje politykę społeczną w skali lokalnej, mając w tym zakresie

zapewnione odpowiednie środki dochodowe zawarte w budżecie. Natomiast

zadania z zakresu polityki społecznej o szerszym zakresie mogą być

realizowane przez różnego rodzaju organizacje samorządowe na szczeblu

wojewódzkim.56

56 S. Golinowska, Polityka społeczna państwa w gospodarce rynkowej, Wyd. PWN, Warszawa 1994, s. 15.

27

2.3 Instytucje i organizacje pozapaństwowe w realizacji polityki społecznej

W wielu krajach działalność z zakresu polityki społecznej prowadzi

kościół katolicki, jak również kościoły innych wyznań. Działają one w służbie

zdrowia, w domach pomocy społecznej, prowadzą jednocześnie hospitalizację

osób nieuleczalnie chorych, domy dla samotnych matek oraz organizują

pomoc dla rodzin najuboższych i inną tego rodzaju działalność. Ponadto

działalność z zakresu pomocy społecznej i niekiedy innych form w polityce

społecznej realizują także różnego rodzaju fundacje, które gromadzą w tym

celu środki i następnie wydatkują je zgodnie ze swoimi założeniami

statutowymi. W tej problematyce można znaleźć także organizacje

młodzieżowe, organizacje kobiece, w Polsce występuje Polski Czerwony

Krzyż, który działa w zakresie ochrony zdrowia i pomocy społecznej,

realizujący pomoc dla osób chorych w miejscu ich zamieszkania, Komitet

Pomocy Społecznej, Towarzystwa Gerontologiczne, Społeczny Komitet

Przeciwalkoholowy, Towarzystwo Przyjaciół Dzieci, Związek Emerytów i

Rencistów, organizacje kombatanckie itd. Rolą organów samorządu

terytorialnego jest konieczność zapewnienia pomocy w działaniu tego typu

28

organizacji, a także w pewnym stopniu koordynowanie ich działalności na

szczeblu lokalnym.57

Istotny element w dziedzinie świadczeń socjalnych stanowią zakładowe

świadczenia socjalne. Działania z zakresu polityki społecznej na tym szczeblu

rozwijają się pod wpływem warunków doraźnych, a świadczenia z tego

zakresu stają się zwyczajowym składnikiem polityki zatrudnienia.

Współczesne przedsiębiorstwa udzielają swoim pracownikom pomocy w

sytuacjach trudnych losowo jak: śmierć, kalectwo, choroba i w takich

wydarzeniach jak ślub narodziny dziecka, przeprowadzka, oraz pomagają w

rozwiązywaniu problemów powstających w związku z podjęciem pracy

zawodowej np. opieka nad dziećmi, możliwość podnoszenia kwalifikacji,

dożywianie. Świadczenia te nie sprowadzają się tylko do funkcji opiekuńczych.

Przeważają świadczenia dla pracowników takie jak ulgi świąteczne,

przyznawanie wczasów, dodatkowe ubezpieczenia chorobowe czy

emerytalne. W celu poszerzenia działalności z zakresu polityki społecznej na

szczeblu przedsiębiorstwa za istotną należy uznać politykę na rzecz większej

stabilizacji zatrudnienia. W związku z postępem technicznym rośnie znaczenie

kwalifikacji i doświadczeń uzyskiwanych w toku dłuższego zatrudnienia w

danym zakładzie pracy. Koszty odejścia pracownika, który uzyskał dobrą

znajomość pracy w danym zakładzie, są wysokie, dlatego też zakład pracy

woli pomagać swoim pracownikom. W Polsce działania w tym zakresie mają

duża tradycję. Dotyczy to zwłaszcza hut i kopalni węgla oraz dużych zakładów

przemysłu maszynowego, gdzie zakładowe urządzenia socjalne i

mieszkalnictwo były rozwijane już dawno. W odróżnieniu od państw Europy

Zachodniej działania przedsiębiorstw państwowych czy spółdzielczych w

Polsce w mniejszym stopniu dotyczą świadczeń pieniężnych, częściej było to

utrzymywanie urządzeń infrastruktury społecznej zbiorowego zakwaterowania

czy budowa i utrzymywanie mieszkań zakładowych. Obecnie w dobie

urynkowienia duża część tych działań uległa stopniowemu ograniczeniu. Są

one obecnie przekazywane samorządom terytorialnym czy tez innym

57 K. Podoski, W.Turnowiecki, Polityka społeczna, op. cit., s. 49.

29

instytucjom wyspecjalizowanym w danej działalności. Proces ten jest jednak

powolny, ponieważ samorządy terytorialne nie mają środków na prowadzenie

tego rodzaju placówek, a wprowadzenie wysokich opłat za np. żłobki i

przedszkola prowadzi do zmniejszenia zapotrzebowania i konieczność

likwidowania niektórych palcówek.58

Organizacje pozarządowe udzielają osobom oraz rodzinom znajdującym

się w potrzebie najczęściej pomocy rzeczowej, a w mniejszej mierze pomocy

finansowej. Instytucje te często organizują wypoczynek dla dzieci i młodzieży,

udzielają też pomocy żywnościowej w postaci wydawania obiadów,

rozdawania paczek żywnościowych, organizują dożywianie dzieci w szkołach,

udzielają schronienia osobom bezdomnym, opiekują się osobami chorymi czy

też prowadza rehabilitacje społeczną.59 Organizacje te najczęściej wykonują

swoje działania ze środków własnych oraz dzięki prywatnym darczyńcom.

58 K. Wiśniewska, Działalność socjalna przedsiębiorstw państwowych, Studia i Materiały Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa 1987, s. 5 – 8. 59 T. Kowalak, Ubóstwo w Białymstoku raport badań, op. cit., s. 49.

30

Zakończenie

Zagrożenia wynikające z rosnących kosztów realizowania polityki

społecznej łączą się z coraz to wyższym poziomem udziału wydatków

budżetowych. W związku ze starzeniem się społeczeństw i rosnącym

udziałem osób w wieku emerytalnym w ogólnej liczbie mieszkańców pojawiają

się symptomy dotyczące potrzeby ograniczenia wydatków na cele socjalne.

Nasilenie się tej tendencji może doprowadzić do załamania w przyszłości

pomocy społecznej jako całości. Aktualne problemy skłaniają do wnioskowania

o konieczności ustalenia nowych zasad polityki społecznej. Pomoc pieniężną

należy zapewnić przede wszystkim osobom, które jej najbardziej potrzebują.

Muszą być zapewnione środki na poziomie odpowiadającym potrzebom

społecznie uznanym na rzecz rozwijania oraz zapewnienia sprawnego

funkcjonowania urządzeń infrastruktury społecznej i mieszkalnictwa. W

sytuacjach gdy na niektórych obszarach w skutek konieczności przemian

strukturalnych bądź braku zakładów produkcyjnych z powodu ich likwidacji,

wystąpi szczególnie nasilenie bezrobocia, konieczne jest oddziaływanie na

zmianę tej sytuacji poprzez środki interwencyjne szczebla centralnego,

ponieważ problemy o zasięgu regionalnym nie będą mogły być rozwiązane

tylko przez samorządy lokalne ze względu na skale problemu.

31

Konieczne są też zmiany w mentalności społeczeństwa. W miejsce dążenia

do zaspokajania potrzeb przez państwo lub samorządy lokalne powinny być

podejmowane własne inicjatywy, umożliwiające chociażby częściową

realizację tych potrzeb we własnym zakresie i własnym wysiłkiem. Umożliwi to

zaspokajanie niektórych potrzeb z własnych środków ponieważ w obecnych

warunkach ciągłego niedoboru finansowego jednostek zajmujących się

pomocą społeczną staje się to koniecznością.

W okresie reform społecznych oraz przewartościowań jakie obecnie

zachodzą państwo ma trudności z uzgodnieniem i zbudowaniem

kompleksowego modelu polityki społecznej. Krokiem na przód byłaby

akceptacja gospodarki rynkowej i sprzyjanie wzrostowi gospodarczemu, co

mogłoby się przełożyć na pełniejsze realizowanie zasad sprawiedliwości

społecznej w wymiarze oczekiwanym przez grupy społeczne. Podstawowym

celem reform społecznych powinno być odciążenie państwa od

dotychczasowego zabezpieczenia przed ryzykiem socjalnym, ale też

zwiększenie efektywności realizacji zadań polityki społecznej, głównie poprzez

racjonalizację wydatkowania środków publicznych. Polityka społeczna w

gospodarce rynkowej oraz w państwie demokratycznym i zdecentralizowanym

jest działalnością trudną i dyskusji powinny zostać poddane wszelkie nurtujące

tę problematykę zagadnienia, ponieważ tylko poprzez dialog społeczny będzie

możliwe w pełni zrealizowanie celów polityki społecznej.

32

B I B L I O G R A F I A

I. Podręczniki

1. J. Auleytner, Polska polityka społeczna – ciągłość i zmiany, Wyższa Szkoła Pedagogiczna Towarzystwa Wiedzy Powszechnej, 2004.

2. B. Bartosz, E. Błażej, O doświadczeniu bezdomności, Wyd. UW IPS, Warszawa 1995.

3. S. Czajka, Zarys polityki społecznej, Wyd. PWN, Warszawa 1986.4. Z. Czyżowska, Polityka świadczeń socjalnych, cele zadania realizacja, Wyd.

PWN. 5. B. Fatyga, A. Tyszkiewicz, Dzisiejsza młodzież, Wyd. ISNS UW, Warszawa

2001.6. S. Golinowska, Polityka społeczna państwa w gospodarce rynkowej, Wyd.

PWN, Warszawa 1994.7. M. Karczewski, Opieka społeczna, Wyd. Czelej, Lublin 2002. 8. T. Kowalak, Ubóstwo w Białymstoku raport badań, Wyd. Wyższej Szkoły

Ekonomicznej w Białymstoku, Białystok 1998. 9. M. Lavalette, A. Pratt, Socjal Police, London 1997.10. W. Niecuński, Kwestia mieszkaniowa, [w.] K. Podoski, W. Turnowiecki, Polityka

społeczna, Wyd. Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2003.11. M. Olędzki, Instrumenty polityki społecznej, Wyd. PWE, Warszawa 1978.12. J. Piotrowski, Zabezpieczenie społeczne, problematyka i metody, Wyd. KiW,

Warszawa 1966. 13. K. Podoski, W.Turnowiecki, Polityka społeczna, Wyd. Uniwersytetu Gdańskiego,

Gdańsk 2003.14. T. Przeciszewski, Planowanie społeczne a polityka społeczna, „Polityka

Społeczna” 8/2005, Warszawa 1987.

33

A. Rajkiewicz, Humanizacja pracy w polityce społecznej, „Polityka społeczna” 1977.

15. J. Rosner, Polityka społeczna i służby społeczne w PRL, Wyd. PWN, Warszawa 1972.

16. E. Rosset, Polityka społeczna a demografia, [w] A. Rajkiewicz, Polityka społeczna, Instytut Polityki Społecznej, Warszawa 1976.

17. K. Seconoski, Polityka społeczno – gospodarcza, Wyd. PWN, Warszawa 1978.18. W. Szubert, Przedmiot, geneza i zakres socjalistycznej polityki społecznej, Wyd.

PWE, Warszawa 1979.19. M. Szylko – Skoczny, Społeczne skutki bezrobocia w wymiarze lokalnym, Wyd.

IPS, Warszawa 1992.20. K. Wiśniewska, Działalność socjalna przedsiębiorstw państwowych, Studia i

Materiały Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa 1987. 21. M. Winiewski, Fundusze spożycia społecznego „Polityka społeczna” nr 3,

Warszawa 1979.22. Historia Polski w liczbach, Warszawa 1998.23. Narodowa Strategia zatrudnienia i Rozwoju Zasobów Ludzkich 2000 – 2006,

MpiPS, „Rynek pracy” nr.7/8 z 1999r.

II. Przepisy prawa i dokumenty

1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. 1997, nr. 78, poz. 483.

2. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, Dz. U. 1990, nr 16, poz. 95.

3. Ustawa z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, Dz. U. 1994, nr 43, poz. 163.

4. Ustawa z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, Dz.U.1997, nr 28, poz. 153.

5. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, Dz.U.1998, nr 137, poz. 887.

6. Ustawa z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, Dz.U.1999, nr 60, poz. 636.

7. Ustawa z dnia 8 lipca 1999 r. o dodatku rodzinnym w 1999 r, Dz. U. z 1999, nr 70, poz. 773.

8. Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Dz. U. z 2003, nr 96, poz. 873.

9. Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym, Dz.U.2003, nr 122, poz. 1143.

10. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Dz. U. 2004, nr 64, poz. 593.

11. Raport o rozwoju społecznym Polska 1998, Dostęp do edukacji, UENDP, Warszawa 1998.

34