Planeación, programación y presupuestación del gasto público...Módulo 9. Planeación, programación y presupuestación del gasto público Unidad 1. Sistema de planeación en México:

Módulo 9

Planeación, programación y presupuestación

del gasto público

5º semestre

Clave:

37161509

Unidad 1

Sistema de planeación en México: su relación

con la programación y el presupuesto

Sesión 2

Los antecedentes de la planeación en México

Módulo 9. Planeación, programación y presupuestación del gasto público Unidad 1. Sistema de planeación en México: su relación con la programación y el presupuesto Sesión 2. Los antecedentes de la planeación en México Texto de apoyo

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 1

Índice

Introducción ........................................................................................................................................... 2

La planeación democrática .................................................................................................................... 3

Un poco de historia ................................................................................................................................ 4

Antecedentes de la planeación en México ......................................................................................... 4

Los seis Planes Nacionales de Desarrollo .......................................................................................... 9

Cierre de sesión................................................................................................................................... 11

Para saber más ................................................................................................................................... 12

Fuentes de consulta ............................................................................................................................ 12



Introducción

Como revisaste en la sesión anterior, las personas, las empresas y las organizaciones públicas, así

como el gobierno, llevan a cabo la planeación del desarrollo de sus actividades. En el caso del gobierno

mexicano, éste tiene que planear las actividades de toda la sociedad.

En ese sentido, en el caso de nuestro país, la planeación nacional del desarrollo se establece en el

artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

…la planeación será democrática y deliberativa mediante los mecanismos de participación que establezca

la ley, recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de

desarrollo. Habrá un Plan Nacional de Desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la

Administración Pública Federal (CPEUM, 2017:18).

Los fines del proyecto de país van a determinar los objetivos de la planeación nacional y con base en

ello…

…el Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez,

dinamismo, competitividad, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia

y la democratización política, social y cultural de la nación (CPEUM, 2017:18).

Cuadro 1. Sistema de planeación

Con base en lo anterior, en esta sesión estudiarás la concepción de la planeación en México cuyo carácter

es esencialmente político y está contextualizado en el entorno histórico que cambia dependiendo del

periodo que se analice, pues “considera el proceso de toma de decisiones, selección de alternativas y

asignación de recursos en el marco de la transformación deliberada de la realidad social” (Miklos,

2001:11).

SistemadePlaneación

Formulacióndeplanes

Elaboracióndeprogramas

Elaboracióndepresupuestos

Evaluaciónycontrol



La planeación democrática

La planeación democrática se enuncia en el artículo 26 de la Constitución como un ejercicio de

naturaleza política que se establece para cumplir con los objetivos de lo que se denomina “el proyecto

nacional”, en el cual participan sociedad y gobierno definiendo los propósitos y objetivos que se espera

alcanzar y las acciones esenciales para lograrlos.

La planeación democrática también establece que los planes, programas y proyectos se elaboran en

concordancia entre el gobierno y la sociedad a partir de un proceso de consulta popular. La planeación

nacional encuentra sustento en los actos previos de coincidencia política, agrupamiento y elección.

De ese modo, la sociedad puede

participar también en la evaluación de los

resultados planteados y señalar las

desviaciones en su logro (Miklos, 2001).

Se trata de tener estrategias políticas

alternativas para diseñar, implantar y

evaluar planes y programas (Oszlak,

1984).

Recuerda que el Sistema Nacional de

Planeación Democrática es el resultado

de una articulación de relaciones

funcionales entre las organizaciones

públicas, las organizaciones sociales, las

autoridades de los niveles federal, local y

municipal para realizar planes, programas

y proyectos nacionales.

Planeación integral

Planeación del

desarrollo

Planeación social,

económica y política

Objetivos y estrategias

Esquema 1. De la planeación integral a la

planeación política

Fuente: Miklos (2001:41).



Un poco de historia

Antecedentes de la planeación en México

Sin dejar de resaltar la importancia de diversos intentos de organización de la vida nacional en nuestro

país, es necesario delimitar –para fines de esta sesión– la periodización de los antecedentes remotos

de la planeación en México.

Como señala Carlos Tello (2007), en el marco de lo que se conoce como el modelo económico “primario-

exportador”, las prioridades de los gobiernos del México posrevolucionario fueron cambiando a lo largo

de los años y la política económica se enfocaba en:

La construcción de un Estado nacional fuerte.

La consolidación de la paz interna.

El restablecimiento de las relaciones con el resto del mundo.

La articulación de regiones y mercados en el territorio nacional.

El fortalecimiento del sector exportador de materias primas y productos agropecuarios en la

economía mexicana.

La consolidación de la Ciudad de México como el más importante centro financiero, industrial,

comercial y político.

El periodo posrevolucionario fue importante para la construcción institucional y la reconstrucción

económica. En 1925 se creó el Banco de México que, como banca central, garantizaba el monopolio del

Estado en cuanto a la emisión de la moneda y su papel rector en los movimientos bancarios y financieros.

En 1928 se integró el Consejo Nacional de Economía como el primer organismo institucional encargado

del desarrollo económico.

Como señala Pichardo (1972), en el país ha habido desde las primeras décadas del siglo XX una serie

de intentos de organización de la planeación y han existido instituciones con funciones de planeación,

sin embargo, no fue sino hasta 1930, con la publicación en el Diario Oficial de la Federación de la Ley

sobre Planeación General de la República, que la planeación en el país inició su sistematización y

encontró en dicha ley el primer antecedente jurídico de las acciones de planeación.



De ese modo, en los años 30, la planeación económica se articula a las recomendaciones políticas, ya

que diversos funcionarios del gobierno y del partido en el poder, integraron la Comisión del Programa

del Partido Nacional Revolucionario (PNR, antecedente del PRI) con el objeto de elaborar el primer plan

sexenal con Lázaro Cárdenas como presidente para el periodo 1934-1940 y en 1935 se estableció el

Comité Asesor Especial cuyo fin era la coordinación de las políticas nacionales de planeación.

El plan sexenal 1934-1940 reúne en 16 capítulos las

acciones de función pública dedicadas a la promoción

agrícola, el fomento agrario y los problemas del trabajo. En

dicho plan se establecen las metas esperadas aunque, no

siendo un instrumento estrictamente de planeación

económica sino un programa de gobierno, no señala cómo

obtener las metas ni plantea objetivos.

En el sexenio del general Lázaro Cárdenas, de Estado nacionalista, se lleva a cabo la fase más

importante de la reforma agraria, por la cantidad y calidad de las tierras repartidas; se reafirma la

soberanía nacional con la expropiación petrolera y se da inicio a diversas políticas heterodoxas,

desarrollistas de largo aliento y anticíclicas para hacer frente a los obstáculos para la recuperación

económica, como la recesión de 1937 (Tello, 2007).

En el sexenio de Lázaro Cárdenas surge la economía mixta que caracterizó el desarrollo de la economía

del país a partir de 1940. Se constituyen programas, proyectos y empresas públicas para llevar a cabo

las tareas del gobierno de promoción del crecimiento económico (Tello, 2007).

En el periodo presidencial de Ávila Camacho, en 1941, con la creación del Fondo para el Fomento

Industrial operado por el Banco de México, la planeación va orientando hacia la programación del gasto

público y al proceso de inversiones.

En 1944, en el periodo denominado como “industrialización sustitutiva de importaciones”, la Comisión

Federal de Fomento Industrial quedó encargada de la planeación del desarrollo industrial del país y de

la promoción de nuevas industrias; entre sus tareas estaba, además, la elaboración de un programa

básico de desarrollo que estableciera las prioridades de los diversos proyectos públicos (Pichardo,

1972).

“El plan sexenal del gobierno de

Lázaro Cárdenas es un primer intento

de entender la política económica del

gobierno como una totalidad”

(Pichardo, 1972:16).



Ya en el periodo presidencial de Miguel Alemán, y en el marco de la posguerra, se crea la Comisión

Nacional de Inversiones (1947) que fue testigo del acelerado crecimiento económico y del desarrollo de

las inversiones públicas que tenían un ritmo intensamente acelerado.

En el periodo del presidente Ruiz Cortines y en los inicios de lo que se conoce como periodo de

desarrollo estabilizador, se creó el Comité de Inversiones integrado por funcionarios de la Secretaría de

Hacienda y de la Secretaría de Economía sin que pudieran coordinarse con las diversas dependencias

de la Administración Pública en el contexto de las inversiones.

El periodo de desarrollo estabilizador combinó el crecimiento económico con estabilidad de precios, en

ese sentido, Tello (2007) denomina Estado promotor a los periodos del general Manuel Ávila Camacho,

Miguel Alemán y los primeros años de Adolfo Ruiz Cortines, hasta la devaluación de 1954 ya que las

políticas de promoción del desarrollo se ejecutan en medio de una creciente inestabilidad cambiaria y

de presiones sobre los precios.

En el marco de la Segunda Guerra Mundial, se contó con un impulso inicial favorable para la sustitución

de importaciones y la creciente demanda de materias primas mexicanas, así como la caída de la

producción de los países industriales de bienes que comenzaron a fabricarse en México para satisfacer

las necesidades del mercado nacional.

En ese contexto el Comité de Inversiones fue sustituido, en 1954, por la Comisión de Inversiones, que

para algunos estudiosos de la Administración Pública en México fue muy exitosa, ya que ésta se

encargaba de establecer la jerarquización de los proyectos de inversión de las dependencias, de la

elaboración del programa de inversiones del gobierno, del establecimiento de prioridades, de la

planeación del gasto público y de supervisar el cumplimiento de los programas de inversión de las

diversas dependencias, entre otras (Pichardo, 1972:19). Asimismo, señala el éxito de la independencia

de cualquier Secretaría de Estado y el acceso directo al Poder Ejecutivo.

Por ello, cuando en 1958 el presidente López Mateos crea la Secretaría de la Presidencia, la Comisión

perdió su fuerza autónoma. A la nueva Secretaría de la Presidencia le correspondieron diversas tareas

en materia de inversiones, pero también de desarrollo regional; entre sus atribuciones sobre planeación

se encontraban las siguientes:



Recabar los datos para elaborar el plan general de gasto público e inversiones del Poder Ejecutivo y los

programas especiales que fije.

Planear obras, sistemas y aprovechamientos de los mismos.

Proyectar el fomento y desarrollo de las regiones y localidades.

Coordinar los programas de inversión de los diversos órganos de la Administración Pública.

Planear y vigilar la inversión pública y la de los organismos descentralizados y empresas de participación

estatal (Pichardo, 1972:20).

Tello (2007) señala que, entre 1927 y 1952 México vivió un intenso debate entre las escuelas de política

económica: la monetaria y la desarrollista.

En materia económica, el auge del modelo desarrollista duró hasta fines de la década de 1960. A partir

de 1958 y hasta 1970 se logró un desarrollo estabilizador con crecimiento anual de 6% y una estabilidad

de precios (Suárez, 2013).

Durante los años 60, se mantiene la tendencia de la planeación económica y programación del gasto

público pero, además, como han señalado algunos autores, la planeación del desarrollo económico

nacional incorpora diversos elementos macroeconómicos.

En ese contexto, se crea en 1962 la Comisión Intersecretarial para la Planeación del Desarrollo

encargada de la formulación de planes nacionales para el desarrollo económico y social del país a corto

y largo plazo, lo que implicaba que finalmente iba a fungir como un organismo centralizado de

formulación de los planes rectores de la actividad económica del sector, en coordinación con la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, lo que ocasionó en la práctica dificultades en su

funcionamiento, ya que no tuvo autonomía y no emitió directrices de política económica: fungió más

como una oficina de análisis de las directrices de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que como

un órgano autónomo de planeación económica.

En el marco de la reforma administrativa, surgida en torno a la programación económica, se crea en el

periodo de Díaz Ordaz (1964-1970), en el año de 1965, la Comisión de Administración Pública en la

Secretaría de la Presidencia, ya que dicha dependencia estaba encargada de un sistema central de

planeación.



La Comisión de Administración Pública encargada de elaborar el Programa de Acción del Sector Público

tenía la tarea de formular un diagnóstico del estado de la Administración Pública para poder instrumentar

dicho programa. Así, en 1965 formula el Informe de la Administración Pública Mexicana que abarcaba

el análisis del funcionamiento de las dependencias de la administración centralizada y paraestatal, los

sistemas de coordinación general del gobierno, el aspecto administrativo de la programación de las

actividades del sector público, los sistemas de elaboración del presupuesto federal, entre otras. Esta

Comisión se integraba con funcionarios de todas las dependencias con subcomisiones y en un

mecanismo de participación que funcionó hasta fines del sexenio.

La etapa más exitosa de la historia económica de México va de 1934 a 1970, periodo en el que el país

creció a un ritmo de 6% anual, sin padecer crisis financieras. La política económica responsable de este

crecimiento ha sido denominada “desarrollismo” (Tello, 2007).

En la década de 1970, con Luis Echeverría y en el marco de la Administración para el Desarrollo y la

Reforma Administrativa, se llevan a cabo diversas acciones relativas a los mecanismos de programación

de la Administración Pública y del sistema central de planeación.

Durante el sexenio de Echeverría, la reforma administrativa de la Administración Pública se realizó en

función de los programas de desarrollo instrumentados a través de unidades acordes, en cada una de

las entidades públicas (principio de descentralización) coordinadas por la Secretaría de la Presidencia

(principio de centralización) y en ese sentido se crearon unidades de programación, unidades de

organización y métodos, unidades de capacitación, etc., que prevalecieron durante el periodo de López

Portillo (1976-1982), en donde se sistematizó el proceso de planeación a partir de dos elementos

sustantivos: la coordinación con estados y municipios con el objetivo de fortalecer el pacto federal y las

acciones de concertación con los sectores privado y social, señalando programas de acción a desarrollar

dentro del Sistema de Planeación y que se especifican en el denominado Plan Global de Desarrollo.

El desarrollismo fue sustituido por el modelo neoliberal a principio de los años ochenta. El periodo de

Miguel de la Madrid, caracterizado por estrategias administrativistas de reforma y renovación moral de

la función pública, no impactó en la instrumentación de planes y programas para satisfacer las

necesidades de bienes y servicios de la población que seguía creciendo.



El modelo neoliberal con el que se sustituyó el desarrollismo entró en crisis desde hace más de tres

décadas y México ha tenido desde entonces muy bajo crecimiento económico, producto de una política

de estancamiento estabilizador (Tello, 2007).

A partir de la administración de Miguel de la Madrid, el Ejecutivo Federal promovió una serie de reformas

a la Constitución para establecer los principios normativos del Estado mexicano como rector del

desarrollo económico y social, denominado Plan Nacional de Desarrollo, documento rector de su

sexenio, y se reformaron diversos artículos constitucionales, quedando establecidas, desde entonces,

en el artículo 26 las facultades del Estado para planear el desarrollo nacional y señalando que éste

organizará un sistema nacional de planeación democrática.

De 1983 hasta la fecha, los titulares del Poder Ejecutivo han presentado planes de desarrollo en donde

se han establecido objetivos nacionales con temas relativos al crecimiento y la estabilidad económica,

el mejoramiento de los niveles de vida, la calidad educativa, el fortalecimiento democrático y, en los

últimos tres sexenios –incluyendo el actual (2012-1018)–, se han incorporado temas como el relativo a

la seguridad, los derechos humanos, la igualdad entre géneros, el combate a la pobreza, etc.

Los seis Planes Nacionales de Desarrollo

A continuación se presentan los objetivos nacionales señalados en el respectivo Plan Nacional de

Desarrollo de los últimos 6 presidentes de México.

1983-1988: Miguel de la Madrid Hurtado

A. Conservar y fortalecer las instituciones democráticas.

B. Vencer la crisis.

C. Recuperar la capacidad de crecimiento.

D. Iniciar los cambios cualitativos que requiere el país en sus estructuras económicas, políticas y sociales.

1989-1994: Carlos Salinas de Gortari

A. La defensa de la soberanía y promoción de los intereses de México en el mundo.

B. La ampliación de la vida democrática.

C. La recuperación económica con estabilidad de precios.

D. El mejoramiento productivo del nivel de vida de la población.

1995-2000: Ernesto Zedillo Ponce de León

A. Fortalecer el ejercicio pleno de la soberanía nacional, como valor supremo de nuestra nacionalidad y

como responsabilidad primera del Estado mexicano.

B. Consolidar un régimen de convivencia social, regido plenamente por el derecho, donde la ley sea

aplicada a todos por igual y la justicia sea la vía para la solución de los conflictos.



C. Construir un pleno desarrollo democrático con el que se identifiquen todos los mexicanos y sea base

de certidumbre y confianza para una vida política pacífica y una intensa participación ciudadana.

D. Avanzar a un desarrollo social que propicie y extienda en todo el país las oportunidades de superación

individual y comunitaria, bajo los principios de equidad y justicia.

E. Promover un crecimiento económico vigoroso, sostenido y sustentable en beneficio de los mexicanos.

2001-2006: Vicente Fox Quesada

1. Desarrollo social y humano

A. Mejorar los niveles de educación y bienestar de los mexicanos.

B. Acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades.

C. Impulsar la educación para el desarrollo de las capacidades personales y de iniciativa individual y

colectiva.

D. Fortalecer la cohesión y capital sociales.

E. Lograr el desarrollo social y humano.

F. Ampliar la capacidad de respuesta gubernamental para fomentar la confianza ciudadana en las

instituciones.

2. Crecimiento con calidad

A. Conducir responsablemente la marcha económica del país.

B. Elevar y extender la competitividad del país.

C. Asegurar el desarrollo incluyente.

D. Promover el desarrollo económico regional equilibrado.

E. Crear condiciones para un desarrollo sustentable.

3. Orden y respeto

A. Defender la independencia, soberanía e integridad territorial nacionales.

B. Diseñar un nuevo marco estratégico de seguridad nacional, en el contexto de la gobernabilidad

democrática y del orden constitucional.

C. Contribuir a que las relaciones políticas ocurran en el marco de una nueva gobernabilidad

democrática.

D. Construir una relación de colaboración responsable, equilibrada y productiva entre los Poderes de

la Unión y avanzar hacia el auténtico federalismo.

E. Fomentar la capacidad del Estado para conducir y regular los fenómenos que afectan a la población

en cuanto a su tamaño, dinámica, estructura y distribución territorial.

F. Abatir los niveles de corrupción en el país y dar absoluta transparencia a la gestión y al desempeño

de la Administración Pública Federal.

G. Garantizar la seguridad pública para la tranquilidad ciudadana.

H. Garantizar una procuración de justicia pronta, expedita, apegada a derecho y de respeto a los

derechos humanos.

2007-2012: Felipe Calderón Hinojosa

A. Garantizar la seguridad nacional, salvaguardar la paz, la integridad, la independencia y la soberanía

del país, y asegurar la viabilidad del Estado y de la democracia.

B. Garantizar la vigencia plena del Estado de Derecho, fortalecer el marco institucional y afianzar una

sólida cultura de legalidad para que los mexicanos vean realmente protegida su integridad física, su

familia y su patrimonio en un marco de convivencia social armónica.

C. Alcanzar un crecimiento económico sostenido más acelerado y generar los empleos formales que

permitan a todos los mexicanos, especialmente a aquellos que viven en pobreza, tener un ingreso

digno y mejorar su calidad de vida.

D. Tener una economía competitiva que ofrezca bienes y servicios de calidad a precios accesibles,

mediante el aumento de la productividad, la competencia económica, la inversión en infraestructura, el



fortalecimiento del mercado interno y la creación de condiciones favorables para el desarrollo de las

empresas, especialmente las micro, pequeñas y medianas.

E. Reducir la pobreza extrema y asegurar la igualdad de oportunidades y la ampliación de capacidades

para que todos los mexicanos mejoren significativamente su calidad de vida y tengan garantizada

alimentación, salud, educación, vivienda digna y un medio ambiente adecuado para su desarrollo tal y

como lo establece la Constitución.

F. Reducir significativamente las brechas sociales, económicas y culturales persistentes en la sociedad,

y que esto se traduzca en que los mexicanos sean tratados con equidad y justicia en todas las esferas

de su vida, de tal manera que no exista forma alguna de discriminación.

G. Garantizar que los mexicanos cuenten con oportunidades efectivas para ejercer a plenitud sus

derechos ciudadanos y para participar activamente en la vida política, cultural, económica y social de

sus comunidades y del país.

H. Asegurar la sustentabilidad ambiental mediante la participación responsable de los mexicanos en el

cuidado, la protección, la preservación y el aprovechamiento racional de la riqueza natural del país,

logrando así afianzar el desarrollo económico y social sin comprometer el patrimonio natural y la calidad

de vida de las generaciones futuras.

I. Consolidar un régimen democrático, a través del acuerdo y el diálogo entre los Poderes de la Unión,

los órdenes de gobierno, los partidos políticos y los ciudadanos, que se traduzca en condiciones

efectivas para que los mexicanos puedan prosperar con su propio esfuerzo y esté fundamentado en

valores como la libertad, la legalidad, la pluralidad, la honestidad, la tolerancia y el ejercicio ético del

poder.

J. Aprovechar los beneficios de un mundo globalizado para impulsar el desarrollo nacional y proyectar los

intereses de México en el exterior, con base en la fuerza de su identidad nacional y su cultura; y

asumiendo su responsabilidad como promotor del progreso y de la convivencia pacífica entre las

naciones.

2013-2018: Enrique Peña Nieto

A. México en paz

B. México incluyente

C. México con educación de calidad

D. México próspero

E. México con responsabilidad global

Fuente: CNN México (2010).

Cierre de sesión

El Estado debe concentrarse en la doble tarea de promover el crecimiento económico del país y el

bienestar de la población, para ello, debe intervenir en la economía orientando a las fuerzas del mercado,

incluso sustituyéndolas si ello fuese necesario.

Recuerda que el Estado debe convertirse en motor del desarrollo nacional, participar en la economía

promoviendo, regulando, produciendo, licitando, prohibiendo, estimulando, resolviendo conflictos y

problemas, y proporcionando bienes y servicios que la población necesita. En este contexto, surge la

importancia de la planeación económica; ésta debe ser una acción permanente y racional del Estado en



la economía para dar solución a las diversas problemáticas que se presenten en el país, a través de

programas sociales y dando prioridad a las más importantes.

Para saber más

Arnoletto, E. (2017). Glosario de conceptos políticos usuales. Disponible en

http://www.eumed.net/diccionario/listado.php?dic=3

Gobierno de la República (2017). Plan Nacional de Desarrollo. Disponible en http://pnd.gob.mx/

Fuentes de consulta

CNN México (2010). 6 presidentes y 6 planes de desarrollo con metas similares. Recuperado de

https://goo.gl/rcbVws

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) (2017). Diario Oficial de la

Federación. Última reforma publicada 2017. Recuperado de

http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_150917.pdf

Miklos, T. (2001). Las decisiones políticas. De la planeación a la acción. México: Siglo XXI.

Montemayor, R. (1983). El Sistema Nacional de Planeación Democrática. Revista de Administración

Pública, vol.(XVII),55-56.

Oszlak, O. (1984). Teoría de la burocracia estatal. Barcelona: Paidós.

Pichardo, I. (1972). Diez años de planificación y Administración Pública en México. Ensayos. México:

Instituto Internacional de Ciencias Administrativas. Recuperado de

http://www.inap.mx/portal/images/pdf/book/4811.pdf

Suárez, F. (2013). Crecer o no crecer. Del estancamiento estabilizador al nuevo desarrollo. México:

Taurus.

Tello, C. (2007). Estado y desarrollo económico: México 1920-2006. México: UNAM.
http://www.eumed.net/diccionario/listado.php?dic=3http://pnd.gob.mx/https://goo.gl/rcbVwshttp://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_150917.pdfhttp://www.inap.mx/portal/images/pdf/book/4811.pdf

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