Organisasjonsgjennomgang i Helse og omsorg€¦ · nødvendig hensyn til fremtidige utfordringer (morgendagens tjenester og behov). Tjenester til barn og unge under 18 år og Hamar

Organisasjonsgjennomgang i Helse og omsorg

RAPPORT 2017

HAMAR KOMMUNE

R1020085 ► Organisasjonsgjennomgang i Helse og omsorg ► 2017 ► 1

OPPDRAGSGIVER: Hamar kommune

RAPPORT NR: R1020085

RAPPORTENS TITTEL: Organisasjonsgjennomgang i Helse og omsorg

ANSVARLIG KONSULENT: Rune Holbæk

KVALITETSSIKRET AV: Per Schanche

FORSIDEBILDE: Shutterstock.com

DATO: 31.08.2017


Forord

Agenda Kaupang har bistått Hamar kommune med en gjennomgang av økonomi og tjenesteorganisering i virksomheter som yter helse- og omsorgstjenester. Fokuset i gjennom-gangen har vært på organisering, kvalitet, effektiviseringspotensial, dimensjonering og innretning av de ulike tjenestetilbudene. Arbeidet har blitt utført i nær dialog med kommunen.

Prosjektet har vært organisert med en styringsgruppe og prosjektgruppe med deltakelse fra lederne innen helse og omsorg våren og høsten 2017. Vi takker for konstruktivt og hyggelig samarbeid underveis. Takk til alle som har bidratt med nyttig informasjon gjennom deltakelse på intervjuer og ved tilrettelegging av informasjon. En særlig takk til Vigdis Galaaen som har vært kontaktperson, og som har bidratt til koordinering av arbeidet.

Dokumentasjonen står for Agenda Kaupang sin regning. Det gjør også eventuelle feil som ikke har blitt rettet opp. I Agenda Kaupang har arbeidet blitt utført av Rune Holbæk, Hege Askestad, Eilin Ekland og Astrid Nesland, med førstnevnte som ansvarlig konsulent.

Stabekk 31. august 2017

Agenda Kaupang


Innhold

1 Sammendrag ..............................................................................................................................4

2 Mandat og metode .....................................................................................................................9

2.1 Mandat ......................................................................................................................................9

2.2 Metode og prosjektorganisering ................................................................................................9

3 Dagens tjenesteorganisering ................................................................................................ 12

4 Analyse av nåsituasjonen og fremtidige behov for tjenester ............................................ 20

4.1 Ressursbruk i forhold til andre kommuner ............................................................................. 21

4.2 Kvalitet på tjenestetilbudet ..................................................................................................... 25

4.3 Utfordringer knyttet til endringer i demografi og behov .......................................................... 29

4.4 «Boligtrappen» i Hamar ......................................................................................................... 31

5 Vår vurdering av utfordringene i de ulike sektorene innen helse- og omsorg ................ 36

5.1 Saksbehandling og tildeling helse og omsorg........................................................................ 38

5.2 Distriktsmodellen – hjemmebasert og institusjonsbasert omsorg .......................................... 43

5.3 Rehabilitering og fysio- og ergoterapitjenesten ..................................................................... 47

5.4 Psykisk helse og rus .............................................................................................................. 51

5.5 Tjenester til mennesker med utviklingshemning/utviklingsforstyrrelser ................................. 54

5.6 Samhandling og samarbeid ................................................................................................... 58

6 Drøfting av ulike alternative organisasjonsmodeller .......................................................... 61

6.1 Saksbehandling og tildeling av tjenester ................................................................................ 61

6.2 Hjemmebasert og institusjonsbasert omsorg (i hovedsak til eldre brukere) .......................... 65

6.3 Rehabilitering med fysio- og ergoterapitjenesten .................................................................. 71

6.4 Psykisk helse og rus .............................................................................................................. 74

6.5 Helse og omsorgstjenester til mennesker med utviklingshemming/utviklingsforstyrrelser .... 77

6.6 Personlig assistentordningen (PAO) ...................................................................................... 81


1 Sammendrag Agenda Kaupang har bistått Hamar kommune med en gjennomgang av økonomi og tjeneste-

organisering i virksomheter som yter helse- og omsorgstjenester. Fokuset i gjennomgangen har

vært på organisering, kvalitet, effektiviseringspotensial, dimensjonering og innretning av de ulike

tjenestetilbudene. Arbeidet har blitt utført i nær dialog med kommunen.

Hamar kommune ønsker som en del av denne utredningen en vurdering av følgende hoved-

områder:

1) Effektivitet og produktivitet i tjenesten målt mot sammenliknbare kommuner

2) Om Hamar kommunes organisering av helse- og omsorgstjenestene er hensiktsmessig

inkludert saksbehandling og tildeling av tjenester

3) Samhandlingen og samarbeidet mellom ulike enheter i tjenesten

Basert på vår vurdering på disse områdene, ønsker kommunen anbefalinger til organisering av

helse- og omsorgstjenesten i Hamar kommune som vil fremme effektivitet og kvalitet, og ta

nødvendig hensyn til fremtidige utfordringer (morgendagens tjenester og behov). Tjenester til barn

og unge under 18 år og Hamar arbeids- og aktivitetssenter er organisert i «Familie og levekår», og

de har ikke vært en del av denne gjennomgangen.

Konklusjonene i den eksterne analysen

► Helse og omsorg er den største sektoren i kommunen, med om lag 2 200 tjenestemottakere pr.

31. desember 2016, fordelt på ulike hjemmetjenester, institusjonstjenester, dag- og aktivitets-

tilbud, trygghetsalarm mv.

► Totalt regnskap for tjenestene definert som pleie og omsorg i KOSTRA, utgjorde kr 611 mill. kr

netto i 2016 før regnskapskorrigeringer. Dette utgjør 19 970 kr pr. innbygger. Hovedvekten av

driftsutgiftene (80–90 %) innenfor pleie- og omsorgssektoren er knyttet til lønnsutgifter.

► Helse og omsorg i Hamar yter tjenester til alle typer brukere, i henhold til bestemmelsene i

helse- og omsorgstjenesteloven. Brukerne kan grovt sett deles inn i tre grupper:

o Mennesker med psykisk utviklingshemming mv. (21 % av driftsutgiftene)

o Mennesker med psykiske og/eller rusrelaterte lidelser (7 % av driftsutgiftene)

o Eldre og somatisk funksjonshemmede under 67 år (72 % av driftsutgiftene)

► Hamar kommune har forholdsvis høye utgifter ført under pleie og omsorg i KOSTRA.

Gjennomgangen viser at pleie og omsorg er ett prioritert område. Samlede behovskorrigerte

netto driftsutgifter er ca. 10 mill. kr høyere enn gjennomsnittet i kommunegruppe 13 i 2016.

► Andelen av bruttoutgiftene som blir brukt på institusjon er i 2016 omtrent på linje med landet

som helhet, som hadde en andel på 44 % av de totale kostnadene innen pleie og omsorg. For

landet som helhet har andelen blitt redusert hvert år siden 2009. Dette har ikke skjedd i samme

utstrekning i Hamar. I de kommunene som satser mest på hjemmebasert omsorg i Norge, er

andelen som blir brukt på institusjon på rundt 20 %.

► Vi har vist at Hamar kommune har relativt høye utgifter knyttet til hjemmetjenester. Andel

årsverk innenfor den ambulante hjemmetjenesten i Hamar ligger over gjennomsnittet i

sammenlikningene.

► Kommunens brutto driftsutgifter ført under pleie og omsorg i KOSTRA til barn og unge (psykisk

utviklingshemmede mv.) er høye i forhold til sammenligningskommunene. Hovedvekten av

utgiftene overfor denne brukergruppen er knyttet til avlastning i bolig og enhetskostnadene er

høye.


► Hamar kommunes brutto driftsutgifter til psykisk utviklingshemmede over 18 år ligger på et

mellomnivå i forhold til sammenligningskommunene. Utgiftene til denne brukergruppen er i

hovedsak knyttet til tjenester i boligene, og utgiftene er høye. Andel brukere er noe høyt og

påvirker utgiftene. I tillegg ser vi at manglende kapasitet på dag- og aktivitetstilbud, organisert

under Familie og levekår, fører til økte utgifter i boligene. I tillegg er Hamar en vertskommune

for brukere med behov for helse og omsorgstjenester. Dette er brukere kommunen fikk ansvar

for i forbindelse med HVPU reformen på tidlig nittitallet. Langt fra alle kommuner har dette.

Kommuner med vertskommunebrukere har dermed utgifter (og inntekter) som andre

kommuner ikke har.

► Tjenestene innen psykisk helsearbeid og rus har et høyt utgiftsnivå i forhold til

sammenligningskommunene, samtidig som Hamar både har færre brukere og årsverk i 2016.

Hovedvekten av brukerne mottar ulike ambulante og forebyggende tiltak, og kun en liten andel

mottar bistand i form av tjenester i bolig. Gjennomgangen vår kan tyde på at organiseringen av

kompetanse og ressurser ikke er optimal for å kunne ivareta dagens og framtidige behov for

ulike helse- og omsorgstjenester til denne brukergruppen gjennom hele døgnet og uken. I

tillegg er kjøp av dyre helse- og omsorgstjenester til enkeltbrukere en medvirkende årsak til det

forholdsvis høye utgiftsnivået til denne brukergruppen. Vi anbefaler at kommunen tar en nøye

vurdering av alle private kjøp av tjenester, både av økonomiske grunner og for å utvikle

kompetansen i egen regi.

► Rehabiliteringsfeltet til voksne fremstår fragmentert og med liten kraft. Det kan også synes som

om det reelle tverrfaglige arbeidet rundt brukerne er mangelfullt. Fysioterapeutene og ergo-

terapeutene kan med fordel organiseres tettere med kommunens øvrige ressurser innen

rehabiliteringsarbeidet.

► Folkehelseprofilen fra Folkehelseinstituttet viser at Hamar har utfordringer når det gjelder

lavinntektshusholdninger, barn av enslige forsørgere og andel uføretrygdede. Dessuten har

kommunen høyere forekomst av psykiske helseplager enn landsgjennomsnittet.

► Hamar ble rangert som nr. 252 av over 420 kommuner innenfor pleie og omsorg i Kommune-

barometeret til Kommunal Rapport i 2017. Pleie- og omsorgstjenester har hatt en positiv

utvikling de siste årene, men ligger fortsatt langt nede på listen. De faktorene som bidrar til

bedring innen pleie og omsorg er økt antall plasser til demente, økt andel med relevant

fagkompetanse hos de ansatte og noe økt bruk av lege og fysioterapeut på sykehjem. En

indikator med tydelig negativ utvikling, er antall døgn med utskrivningsklare pasienter på

sykehus.

► Styring og ledelse av sektoren har et høyt fokus i Hamar med god budsjettstyring. Vår

kartlegging viser samtidig at lederne i helse og omsorg ikke har tilstrekkelig tid og handlings-

rom til å sikre nødvendig utvikling av tjenestene, blant annet fordi mange enheter har et for

stort lederspenn og for mye av fokuset er på den daglige driften. Det er spesielt krevende å

ivareta behovet for stedlig ledelse i boligene i Tjenesten til funksjonshemmede. Helse og

omsorg har ansvaret for både regionens utviklingssenter for sykehjem og hjemmetjenester.

Utvikling og innovasjon av tjenestene er en viktig suksessfaktor for å møte framtidens behov.

Hamar har etter vår vurdering fokus på opplæring av ledere og ansatte. Dette vurderes som

viktig både på kort og lengre sikt. Kartleggingen viser at kommunen har mer å hente på

samhandling og tverrfaglig samarbeid generelt, og spesielt innen områdene psykisk helse og

rus, rehabilitering og tjenester til utviklingshemmede. Kommunen har store utfordringer med

manglende heltidskultur. Kartleggingen viser en lav gjennomsnittlig stillingsstørrelse på under

59 % totalt for alle ansatte i helse- og omsorgstjenestene i Hamar.

Framtidig behov for tjenester fram til 2040

► Kommunens økonomiske planlegging må ta hensyn til utviklingen i tjenestebehovet. Det må

være samsvar mellom løsninger på lang og kort sikt.


► Statistisk sentralbyrå antar at folketallet i Hamar kommune vil øke med ca. 18 % fram til 2040.

Alderssammensetningen vil endre seg mye, med betydelig flere av de eldste eldre (over 80 år).

Dette innebærer en sterk økning i antall personer med demenssykdom.

► Demografiske endringer gjør at tjenestebehovet i pleie og omsorg er forventet å øke med ca.

60 % fram til 2040, dersom man viderefører dagens praksis. De øvrige store sektorene i

kommunen, som barnehage og grunnskole, er forventet å ha en liten vekst i behovet.

► 11,6 % av alle eldre over 80 år i Hamar hadde plass på sykehjem. For landet som helhet var

tilsvarende andel på 13,6 %. Med en videreføring av dagens dekningsgrad på omsorgsplasser

med heldøgns omsorg til innbyggere over 80, vil det i 2040 være et behov for et slikt tilbud til

589 brukere, mot dagens nivå på 372 brukere. I 2022 er det beregnede behovet på tilnærmet

samme nivå som i dag, fordi antall eldre over 80 år ikke øker i denne perioden.

► Skal Hamar klare å møte de framtidige utfordringer på en bærekraftig måte, må kommunen vri

innsatsen ytterligere til mer hjemmebasert omsorg og ha riktige tjenester og tilstrekkelig

kapasitet i hele omsorgskjeden. For Hamar betyr dette økt satsing på hjemmetjenester, dag-

og aktivitetstilbud og flere tilrettelagt boliger med mulighet for heldøgns bemanning.

► I forbindelse med Samhandlingsreformen og primærhelsemeldingen skal flere av innbyggernes

behov for helse- og omsorgstjenester ivaretas i kommunene. Dette fører til at Hamar de siste

årene har fått ansvaret for nye pasientgrupper og brukere med mer komplekse behov for

rehabilitering. Denne utviklingen er forventet å øke de nærmeste årene og vil stille store krav til

organisering, samhandling og prioritering av ressurser.

Effektiviseringspotensial

Vår kostnadsanalyse viser et teoretisk innsparingspotensial i Hamar på underkant av ca. 10. mill. kr

sammenlignet med gjennomsnittet for kommunegruppe 13, for tjenester ført i KOSTRA under pleie-

og omsorg. Det er tatt hensyn til at kommunen kompenseres for 22 vertskommunebrukere etter

HVPU-reformen ved et særskilt vertskommunetilskudd som i 2016 utgjorde 29,85 mill. kr.

Dersom kommunen må kutte kostnader innen denne sektoren, bør dette i hovedsak skje innen

institusjonstjenesten med en vridning til mer hjemmebaserte tjenester og ulike botilbud med

heldøgns omsorg. Dette til tross for at vår sammenligning viser at hjemmetjenesten er forholdsvis

godt prioritert. En høy prioritering av tidlig innsats og ulike tjenester til hjemmeboende, er helt

avgjørende for å møte framtidens behov for at flere skal mestre eget liv og klare seg selv i egen

bolig, i tråd med prinsippet om beste effektive omsorgsnivå (BEON-prinsippet).

Hamar bør framover tilby en større del av sitt heldøgnstilbud i form av omsorgsboliger med

personalbase og fellesareal for å unngå å bygge ett femte sykehjem i kommunen. Boligene bør ha

en lavere enhetskostnad enn dagens sykehjemsplasser på ca. kr 923 000 (netto driftsutgifter i

2016), for eksempel maksimalt kr 700 000 pr. plass. En bred satsing på innføring av velferds-

teknologi og synergier med den ambulante hjemmetjenesten er helt nødvendig for å oppnå slike

økonomiske effekter.

Dersom Hamar skal beholde dagens antall institusjonsplasser framover, bør kommunen omgjøre

flere av langtidsplassene til korttidsplasser for behandling og rehabilitering av hjemmeboende med

fokus på å kunne ta imot alle utskrivningsklare pasienter fra spesialisthelsetjenesten. Fram mot

2040 må kommunen øke kapasiteten betydelig på omsorgsplasser med heldøgns bemanning fra

dagens nivå. Anbefalingen vår er at en del av utbyggingen skjer i form av et nytt helsehus med

korttidsplasser med fokus på behandling og rehabilitering.

Skal kommunen klare å redusere utgiftene sine eller utnytte ressursene bedre innen tjenester til

mennesker med utviklingshemning, er det behov for å se tjenestene mer i sammenheng. Videre

kan det være nødvendig å gjøre ytterligere grep med boligstrukturen, hvor målet må være å

redusere antall driftsenheter med smådriftsulemper.


Manglende kapasitet ved Hamar arbeids- og aktivitetssenter gjør at mange brukere ikke får det

tilbudet de er i behov av/ønsker. For kommunen medfører manglende kapasitet ved arbeids- og

aktivitetssenteret at utgifter i boligene øker. Det vil si at manglende kapasitet i en tjeneste (Familie

og levekår), får økonomiske konsekvenser i en annen tjeneste (Helse og omsorg). Dette er en

utfordring Hamar må prioritere å få løst, både med tanke på å sikre brukerne som er i behov av et

dag- og aktivitetstilbud, men også for å sikre mer kostnadseffektive tjenester.

Anbefalinger til ny tjenesteorganisering i Helse og omsorg

I mandatet er Agenda Kaupang bedt om å gi anbefalinger til organisering av helse- og

omsorgstjenesten i Hamar kommune som vil fremme effektivitet og kvalitet, og ta nødvendig

hensyn til fremtidige utfordringer. Hovedstrategien for å møte morgendagens behov for tjenester

bør være å legge til rette for at personer med behov for helse- og omsorgstjenester kan bo hjemme

lengst mulig og sørge for at det framover bygges demensvennlige boliger, som en del av en

helhetlig boligpolitikk for eldre, framfor flere institusjonsplasser. I figuren og punktene nedenfor

oppsummerer vi hovedtrekkene i vårt helhetlige forslag til ny organisasjonsmodell for å underbygge

en slik strategisk satsing. Ulike forslag med vår detaljerte anbefaling finnes i kapittel 6 i denne

rapporten.

Figur 1-1 Anbefalt organisasjonsmodell i helse og omsorg

Uavhengig av valg av modell anbefaler vi en kommune på Hamar sin størrelse å profesjonalisere

og sentralisere mottak og behandling av søknader om helse- og omsorgstjenester ved å etablere

en felles enhet for samordning og tjenestetildeling som også inkluderer koordinerende enhet.

Denne enheten mener vi bør plasseres direkte under kommunalsjef/helse- og omsorgssjef.

Enhet for samordning og tjenestetildeling

► Saksbehandling og tildeling av alle tjenester innen Helse og omsorg. Dette inkluderer ledelse

av kommunens tildelingsutvalg bestående av sentrale ledere i kommunen

► Koordinerende enhet

► Personlig assistent ordninger (PAO) som en egen sone/avdeling

Enhet for fag- og tjenesteutvikling

► Overordnet ansvar for fagutvikling, systematisk kvalitetsforbedring og utviklingsarbeid innen

fagområdet med fokus på drifts- og lederstøtte når det gjelder effektiv fagsystemer, oppfølging

av sentrale styringsindikatorer og bistand til vridningen til mer hjemmebasert omsorg gjennom

en bred innføring av velferdsteknologiske løsninger og hverdagsrehabilitering

Hjemmebaserte tjenester

► Arbeidslag innen geriatri/somatikk, palliasjon og demens


► Egen rehabiliteringsavdeling i hjemmetjenesten som ivaretar innbyggernes behov for

rehabilitering og som inkluderer fysio- og ergoterapitjenesten, hjelpemiddellager og

hjelpemiddelformidling. Avdelingen skal samarbeide med de øvrige tjenestene om å yte

helsefremming og hverdagsmestring, hverdagsrehabilitering, rehabilitering i hjemmet, dag-

/døgnrehabilitering i institusjon.

► Omsorgsboliger med og uten heldøgns bemanning

► Dag- og aktivitetstilbud (inkludert demens)

Institusjonsbaserte tjenester

► Langtidsplasser

► Korttidsplasser inkludert rehabilitering, lindrende behandling og avlastningsplasser

► Kommunal øyeblikkelig hjelp døgntilbud til somatisk syke og personer med psykiske

helseproblemer og rusproblematikk

► Kjøkken

► Renhold, vaktmester og vaskeri

Tjenester for psykisk helse og rus

► Psykisk helsetjeneste og RoP-teamet (RoP = rus og psykiske lidelser)

► Hjemmetjenester til målgruppen. Det innebærer at nåværende arbeidslag i hjemmetjenesten

flyttes til denne enheten

► Omsorgsboliger med stedlig bemanning

► Dag- og aktivitetstilbud

► Frisklivsentralen med formål om å fremme fysisk og psykisk helse og forebygge eller begrense

utvikling av sykdom hos innbyggerne i kommunen

Tjenester for mennesker med utviklingshemning

Samler alle helse- og omsorgstjenestene til mennesker med psykisk utviklingshemning-

/utviklingsforstyrrelser, uavhengig av alder, i en felles virksomhet. Dette vil si avlastning, tjenester i

bolig (inkludert barnebolig), ambulerende miljøarbeidertjeneste, dag- og aktivitetstilbud mv.

Forutsetninger uavhengig av valg av modell

Det er viktig å bruke kompetanse og ressurser riktig uavhengig av valg av organisasjonsmodell. Vi

bruker ordet «organisering» i en vid betydning. Organisasjonen skal løse fire hovedoppgaver:

• Kvalitets- og tjenesteutvikling: Kommunen må ha mål og kunnskapsbasert systematikk og

ledelse for kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet. Den må evne å sette av tid og

ressurser til utviklingsarbeidet. Det er et stort omstillingspress i pleie og omsorg for tiden. Alle

ressursene må ikke brukes på drift.

• Økonomistyring: Kommunen må klare å drive effektivt. Myndighet må delegeres til passelig

mange ledere med tilstrekkelige fullmakter. Kommunen må styre både volum og

enhetskostnader.

• Personalledelse: Helse- og omsorgstjenesten er en svært arbeidsintensiv tjeneste. Det er viktig

med tilstrekkelig tett ledelse og god opplæring.

• Samarbeid: Helse- og omsorgstjenesten kan ikke nå målene sine uten at det er et godt

samarbeid internt og med andre. Det gjelder spesielt allmennleger, privatpraktiserende

fysioterapeuter og spesialisthelsetjenesten. Samarbeidet mellom et framtidig tildelingskontor og

tjenesteutøverne er også helt sentralt.

Dersom man velger å ha stedlige ledere for hver av institusjonene, medfører denne organisasjons-

modellen ett ledernivå til i institusjonsbaserte tjenester i forhold til dagens situasjon.


2 Mandat og metode

2.1 Mandat

► Vurdere om Hamar kommunes organisering av helse- og omsorgstjenestene er

hensiktsmessig, primært målt opp mot sammenliknbare kommuner

► Se særskilt på dagens distriktsorganisering i tre distrikter og vurdere hensiktsmessigheten av

denne opp mot en mer sentralisert modell

► Vurdere fordeler og ulemper med innføring av et sentralt bestillerkontor eller tjenestekontor

o Med bestillerkontor/tjenestekontor forstås en enhet som mottar og behandler søknader

om helse- og omsorgstjenester. Ved mottak av søknad, vil bestillerkontoret/-

tjenestekontoret innhente nødvendige helseopplysninger og annen relevant

informasjon, samt gjennomføre samtaler med søker og ev. pårørende

o Alle søknader vurderes ut fra en individuell vurdering

o Bestillerkontor/tjenestekontor kan også være koordinerende enhet i kommunen og ha

overordnet ansvar for arbeidet med individuell plan

► Vurdere effektivitet og produktivitet i tjenesten målt mot sammenliknbare kommuner

► Vurdere samhandlingen og samarbeidet mellom ulike enheter i tjenesten

o Både mellom ulike enheter innad i Helse- og omsorg og samhandlingen/grensesnitt

mellom Helse- og omsorg og enheten Familie og levekår

► Gi anbefalinger til organisering av helse- og omsorgstjenesten i Hamar kommune som vil

fremme effektivitet og kvalitet, og ta nødvendig hensyn til fremtidige utfordringer

(morgendagens tjenester og behov)

2.2 Metode og prosjektorganisering Arbeidet har væt organisert som et prosjekt, med følgende faser og milepæler:

Figur 2-1 Prosjektplan med de ulike fasene og milepælene samt framdriftsplanen

Nr. Aktivitet 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 31 32 33 34 35

1

Oppstartsmøter og

prosjektorganisering

M1

Plan for prosjektet foreligger og er

godkjent av prosjekteier

2 Kartlegging og analyse

M2

Godkjent kartlegging og analyse for

bruk i videre prosess

3

Utvikle ulike forslag og

anbefalinger til tjenestestruktur

og organisering av helse- og

omsorgstjenestene

M3

Avklart hvilke organisasjonsmodell

prosjektet ønsker å satse på

inkludert de viktigste

forbedringstiltakene

4 Rapport

M4 Rapport sendt oppdragsgiver

AugustMars April Mai Juni


Dette prosjektet har omfattet kartlegging, analyser og vurderinger samt en utviklingsfase av ulike

modeller til ny tjenestestruktur og organisering av helse- og omsorgstjenestene. Gjennomføring av

vedtatte forslag til endringer ligger utenfor prosjektet.

Denne rapportens innhold er kvalitetssikret og utviklet i samarbeid med en egen prosjektgruppe,

som har hatt tre møter i løpet av våren 2017. Arbeidet har vært utført i nært samarbeid med

kommunen, som blant annet har kvalitetssikret denne rapportens innhold. I løpet av våren 2017 og

august-måned har det vært avholdt fire møter i styringsgruppen og tre møter i prosjektgruppen.

Styringsgruppen har bestått av:

► Bjørn Gudbjørgsrud, Rådmann

► André Holen, HR- og organisasjonssjef

► Hege Raastad, Kommuneoverlege

► Vigdis Galaaen, Helse- og omsorgssjef

► Torill Engeland, HTV Fagforbundet

► Nan Agnethe Rognerud Løberg, HTV Sykepleieforbundet

► Rune Holbæk, Agenda Kaupang

Prosjektgruppen har bestått av:

► Vigdis Galaaen, Helse- og omsorgssjef

► Anne Brendjord, Assisterende Helse- og omsorgssjef

► Aud Marit Reistad, Distriktsleder Vest, Prestrudsenteret

► Astrid Bjerke, Distriktsleder Sentrum, Parkgården

► Olav Øverland, Distriktsleder Vang, Finsalsenteret

► Aud Helset, leder Klukstuen

► Georg Skutlaberg, leder Tjenesten for funksjonshemmede

► Anita Østheim, leder Mestring og helse

► Jane Katrin Hagen, leder PAO (personlig assistentordning)

► Frøydis Børke, økonomirådgiver, Helse og omsorg

► Eilin Ekeland, Hege Askestad og Rune Holbæk, Agenda Kaupang

Fase 1 – kartleggingsfasen

I kartleggingsfasen har vi dannet oss et bilde av status i driftssituasjonen ved helse- og omsorgs-

tjenestene i kommunen. Kartleggingen har inkludert besøk på sykehjemmene, i boligene og lokaler

som benyttes til formål innenfor helse og omsorg i Hamar kommune.

Det er gjennomført kartleggingsintervju med berørte ledere og ressurspersoner i tjenestene.

Registerdata, regnskapstall og data innhentet gjennom intervjuer danner grunnlaget for våre

vurderinger og anbefalinger i analyse- og tiltaksfasen.

Denne rapporten er basert på følgende datakilder

► KOSTRA, tilrettelagt i databasen til Agenda Kaupang: Situasjonen i Hamar er sammenlignet

med andre kommuner. Utvalget av kommuner er ellers gjort i dialog med Hamar kommune.

► Informasjon fra aktuelle tilgjengelige statistikker

► Agenda Kaupangs egen detaljanalyse for pleie- og omsorgstjenestene (database): Utvalget av

kommunene i denne analysedelen baserer seg på kommuner Agenda Kaupang har arbeidet

med tidligere

► Skriftlig informasjon fra kommunen: regnskap 2016, budsjett 2016, samt gjeldende

økonomiplan og årsmelding


► Muntlig informasjon fra ansatte i kommunens helse- og omsorgstjenester: Det er foretatt

intervjuer med sentrale ledere og ressurspersoner i kommunen, inkludert gruppeintervju med

ansatte med saksbehandlingsansvar og de ulike tillitsvalgte fra kommunen.

Fase 2 – ekstern analyse

Denne delen av arbeidet er gjort som en ekstern ekspertvurdering. Agenda Kaupang har evaluert

kommunens tjenester med vekt på kostnadsnivå, organisering og tjenesteprofil.

► Kostnadsnivå: Netto driftskostnader for PLO i Hamar i 2016 er sammenlignet med andre

kommuner i KOSTRA. Vi har behovskorrigert regnskapene slik staten gjør det ved tildeling av

rammetilskudd i statsbudsjettet. Vi har grovsjekket regnskapet før analyse (pensjonsføring,

administrasjonsutgifter, tilskudd til ressurskrevende tjenester). Kostnadsforskjeller er forsøkt

forklart ved å sammenligne volum/dekningsgrad, enhetspris og egenbetaling. Vi har dessuten

fordelt nettoutgiftene mellom de tre store brukergruppene, for å få et mer presist bilde enn det

som framkommer når alle brukerne ses under ett. Tjenestene til eldre, mennesker med psykisk

utviklingshemming og mennesker med psykisk og/eller rusrelaterte lidelser er i stor grad

uavhengig av hverandre, og bør analyseres hver for seg. Vi har også sett på kvalitet i

tjenesten, basert på 2017-data samlet inn i Kommunekompasset fra Kommunal Rapport. Dette

er den eneste samlede og årlige kvalitetsmåling av kommunale tjenester for tiden.

► Organisering: PLO-tjenesten bør ha en organisering som fremmer effektivitet og nytenkning. Vi

har gått gjennom kommunens styringsdokumenter og organisasjonskart. Vi har intervjuet alle

lederne og de hovedtillitsvalgte i sektoren om arbeidet med kvalitetsutvikling, økonomistyring,

personalledelse og samarbeid.

► Tjenesteprofil: Kommunen bør ha en profil på tjenestene i tråd med LEON-prinsippet (lavest

effektivt omsorgsnivå). Det vil si hjemmebasert og mestringsorientert. Vi har innhentet data om

kommunens omsorgstrapp for hver brukergruppe. Vi har sammenlignet dagens tilbud med de

behov kommunen sannsynligvis står overfor i årene framover, spesielt veksten i antall eldre.

Fase 3 – utarbeidelse av forslag til organisasjonsmodeller

Basert på analysen og våre vurderinger har Agenda Kaupang utarbeidet forslag og anbefalinger til

nye organisasjonsmodeller som vil fremme effektivitet og kvalitet, og ta nødvendig hensyn til

fremtidige utfordringer. Dette er gjort gjennom en workshop med prosjektgruppen. Utredningen har

resultert i en rapport som er kvalitetssikret av prosjekt- og styringsgruppen.

Begreper brukt i rapporten

• Heldøgns omsorg: Statistikken utarbeidet av Statistisk sentralbyrå (SSB) omfatter tilbud i

institusjon og boliger med personell hele døgnet. Tilbud gitt i private hjem, av stiftelser og

i boliger med en beboer blir ikke regnet med. Statistikken bygger på SSB sine krav til

personalbase, som ikke er de samme som tilsvarende krav fra Husbanken. Offisiell

statistikk gir altså ikke utfyllende bilde.

• Omsorgsboliger: Boliger hvor kommunene har mottatt tilskudd fra Husbanken. Det finnes

ikke offentlig statistikk etter denne definisjonen.

• Boliger med bemanning: SSB bruker dette begrepet, som omfatter boliger med og uten

tilskudd fra Husbanken. Det skilles mellom boliger med bemanning hele eller deler av

døgnet. For kommunen vil det være viktig med baser med mulighet for en fleksibel

bemanning som kan tilpasses hvordan brukernes behov varierer over tid.

• Egen bolig: Boliger som beboeren selv eier. Beboerne kan motta hjemmetjenester.


3 Dagens tjenesteorganisering Helse og omsorg i Hamar, gjennomgått i denne evalueringen, yter tjenester til alle typer brukere, i

henhold til bestemmelsene i helse- og omsorgstjenesteloven. Brukerne kan grovt sett deles inn i tre

grupper:

► Mennesker med utviklingshemming/utviklingsforstyrrelser mv.

► Mennesker med psykiske og/eller rusrelaterte lidelser

► Eldre og somatisk funksjonshemmede (MS, trafikkskadde m.m.)

Målet for helse- og omsorgstjenestene er at innbyggerne skal oppleve at de får nødvendig helse-

og omsorgstjenester når behovet oppstår. Den enkelte bruker skal få bistand til mestring av egen

livssituasjon, og gjøre det mulig å bli boende hjemme så lenge som mulig.

Helse og omsorg er den største sektoren i kommunen, med rundt 2 200 tjenestemottakere fordelt

på ulike hjemmetjenester, institusjonstjenester, dag- og aktivitetssenter, trygghetsalarm mv.1

Dagens organisering og struktur

Figur 3-1 Dagens organisasjonskart, oppdatert pr. 9.2.2017

1 pr. 31.12.2016

Helse- og omsorgssjef

KlukstuenDistrikt Vang Distrikt Vest Distrikt SentrumTjenesten for

funksjonshemmede

Mestring og

Helse

Sone 1

Sone 2

Sone 3

Serviceavdeling

Sone 1 Sone 1

Sone 2 Sone 2

Sone 3

PAO

Kjøkken- og

kantinetjenester

Avdeling 1

Avdeling 2

Avdeling 4 –

Øyeblikkelig hjelp

Avdeling 3

Avdeling A

Avdeling B -

Rehab

Avdeling C1

Finsalhagen – C2

Finsalhagen –

Omsorg

Avdeling 1

Avdeling 2

Enerhaugvegen

Stafsbergvegen

Elverhøi

Ajerhagan

Hellevegen

Svegutua

Øverenga

Vekten

Sigurd Jarlsgt.

Furubergvegen

Furubergjordet

Vognveien

Solhellinga 4

Solhellinga 14 / 16

Maths Pedersensgt. StabKoordinerende enhet

Frisklivssentralen

Fysioterapi

Psykisk helseteamSirahuset

Solhellinga 10

ROP-temaBo-oppfølging

Fastlegene

Legevakt

ErgoterapiDagsenter

Hjelpemiddellager

Sone 3

Sykehjem

Omsorg

ServiceavdelingServiceavdeling Serviceavdeling

KløverengaKåtorp

Utviklingssenter

for sykehjem og

hjemmetjenester

Stab


Totalt regnskap for tjenester definert som pleie og omsorg i KOSTRA, utgjorde 611 mill. kr netto i

2016 før regnskapskorrigeringer. Dette utgjør 19 970 kr pr. innbygger (før behovskorrigering), se

tabellen under.

Tabell 3-1 Regnskap PLO i Hamar 2016. Kilde: KOSTRA.

Erfaringene fra andre kommuner er at hovedvekten av driftsutgiftene innenfor pleie- og omsorgs-

funksjonene er knyttet til lønnsutgifter, og de ligger ofte på et nivå mellom 80–90 %.

I det følgende foretas det en kort presentasjon av tjenestene som er berørt av gjennomgangen:

Distrikt Vang, Vest og Sentrum

Hamar har pr. i dag en distriktsorganisering med tre helse- og omsorgsdistrikt; Vang, Vest og

Sentrum, som alle har ansvaret for hjemmebasert og institusjonsbaserte tjenester i sine

geografiske områder. Saksbehandling av nye søknader ivaretas i hvert distrikt av distriktsleder og

arbeidslagslederne.

Hamar har organisert hjemmebasert omsorg etter en arbeidslagsmodell med egne kompetanse-

team i hvert distrikt innen geriatri/somatikk, demens, palliasjon, rehabilitering og psykisk helse. Pr. i

dag har hvert distrikt sin egen nattjeneste som benyttes både på institusjon og i hjemmetjenesten.

En egen utredning i kommunen, våren 2017, anbefaler at det etableres en felles nattjeneste for

hjemmebasert omsorg for hele kommunen i stedet for som nå; en i hver av de tre distriktene.

Hamar kommune har 4 institusjoner hvor hvert distrikt har base på hver sin institusjon. Totalt har

Hamar kommune registrert 271 sykehjemsplasser og 103 boliger med heldøgns bemanning pr.

31.12.2016. I tillegg disponerer kommunen 192 omsorgsboliger uten bemanning, hvorav om lag

169 benyttes til eldre innbyggere i 2016. Klukstuen omsorgssenter er et distriktsoverbyggende

senter med tilbud til mennesker med demenssykdommer og psykiatriske lidelser.

Kommunen har sentralt inntak til alle rehabiliteringstjenester, institusjonstjenester, omsorgsboliger

med heldøgns omsorgsboliger og trygdeleiligheter. Korttidsplassene er fordelt mellom de ulike

distriktene.

I tabellen nedenfor vises en oversikt over antall beboere i kommunale plasser som er kartlagt av

kommunen i denne utredningen. Disse beboerne er også fordelt i tre ulike aldersgrupper for å

kunne beregne presise dekningsgrader og behov for plasser i framtiden.


Tabell 3-2 Oversikt over antall beboere og i kommunale plasser i Hamar kommune pr. 31.12.2016

Figuren nedenfor viser en oversikt over beboere på ulike type plasser på de 4 lokasjonene med

sykehjem og omsorgsboliger med heldøgns bemanning pr. 31.12.2016.

Figur 3-2 Oversikt over beboere på ulike type plasser sykehjem og omsorgsboliger med heldøgns bemanning i Hamar pr. 31.12.2016, kilde Hamar kommune

Distrikt Vang

Distrikt Vang omfatter både Finsalsenteret, med totalt 131 beboere i heldøgns omsorgsplasser pr.

31.12.2016 og 177 brukere som får hjemmesykepleie, og 46 brukere som får hjemmehjelp

(praktisk bistand) i ambulant hjemmebasert omsorg (pr. 15. august 2017). Enheten har i underkant

av 166,5 årsverk, fordelt på over 286 ansatte. Distriktet har en felles leder og 10 egne

avdelingsledere. Hjemmebasert omsorg i Vang er funksjonsinndelt i 3 soner, herav sone 1 som

mottakssone med somatisk syke og rehabilitering, sone 2 med somatisk syke, palliasjon og

psykiatri/rus og sone 3 med demens (kognitiv svikt).

Enheten har ansvaret for:

► 81 institusjonsplasser; 25 plasser langtid/somatikk, 32 plasser langtid demens og 24 plasser

korttidsopphold/rehabilitering

► Dag- og døgnrehabiliteringsavdelingen i kommunen, med hhv. 3 dagrehabiliteringsplasser fire

dager pr. uke (12 brukerplasser) og 12 døgnrehabiliteringsplasser

Langtid

(somtatikk)

Langtid

(demens)

Korttid-/

rehabiliterings-

plasser

Korttids-

plasser til

avlastning

Kommunal

øyeblikkelig

hjelp (KAD)

Heldøgns

omsorgs-

boliger I alt

Hele Hamar 142 78 40 3 4 105 372

Vest/Presterudsenteret 56 21 17 0 4 23 121

Klukstuen 0 26 2 2 0 30 60

Vang/Finsalsenteret 28 31 19 1 0 52 131

Sentrum/Parkgården 58 0 2 0 0 0 60

0 20 40 60 80 100 120 140

Vest/Presterudsenteret

Klukstuen

Vang/Finsalsenteret

Sentrum/Parkgården

Antall plasser/boliger

Beboere på sykehjem og i omsorgsboliger med heldøgns bemanning pr. 31.12.2016

Langtid (somtatikk) Langtid (demens)

Korttid-/rehabiliteringsplasser Korttidsplasser til avlastning

Kommunal øyeblikkelig hjelp (KAD) Heldøgns omsorgsboliger


► 52 omsorgsboliger med heldøgns bemanning for både eldre, psykisk psyke og personer med

demens, fordelt på 6 avdelinger

► Arbeidslag innen hjemmerehabilitering, palliasjon og demens (kognitiv svikt) i hjemmebasert

omsorg

► Dagsenter for funksjonshemmede i alle aldre med 7 brukere fem dager pr. uke (35

brukerplasser)

► Serviceavdeling med merkantil enhet, renhold/vaskeri og vaktmester/teknisk

Tabell 3-3 Status hjemmebasert omsorg i eget privat hjem i distrikt Vang pr. 31.12.2016

Distrikt Vest

Distrikt Vest omfatter både Presterudsenteret, med totalt 99 sykehjemsplasser, 24 omsorgsboliger

med heldøgns bemanning, og 327 brukere som får ambulant hjemmebasert omsorg. Enheten har i

overkant av 180 årsverk, fordelt på ca. 300 ansatte. Totalbudsjett for 2016 utgjør i underkant av

140 mill. kr. Distriktet har en felles distriktsleder og 10 avdelingsledere.


► 99 sykehjemsplasser

o Avd. 1: 28 plasser for somatisk syke

o Avd. 2: 27 plasser for somatisk syke

o Avd. 3: 24 plasser for personer med kognitiv svikt

o Avd. 4: 4 plasser til øyeblikkelig hjelp døgnopphold (KAD somatikk), 10 korttidsplasser

og 6 palliative plasser

► 35 trygdeleiligheter som fysisk ligger under samme tak som Presterudsenteret, og som

betjenes av den ambulante hjemmebasert omsorg

► 24 omsorgsboliger med heldøgns bemanning (Kløverenga)

► Arbeidslag innen hverdagsrehabilitering/mottak, lindrende, demens, psykisk helse, og to

arbeidslag rettet mot den generelle hjemmesykepleie. Totalt 6 arbeidslag

► Hjemmehjelp/ praktisk bistand

► Dagsenter for eldre med 50 brukere

► Sentralkjøkkenet for hele Hamar kommune, med ansvar for de 4 kantinene rundt på de andre

sentrene (Klukstuen, Finsal og Parkgården), samt kantina på Presterudsenteret

► Serviceavdeling med merkantil enhet, renhold/vaskeri, vaktmester/teknisk

Status hjemmebasert omsorg i eget privat

hjem pr. 31.12.2016

Antall

brukere <67 år 67-79 >80-89år >90 år

Kun hjemmesykepleie 128 34 26 47 21

Hjemmesykepleie og praktisk bistand 45 5 9 16 15

Kun praktisk bistand/hjemmehjelp 3 0 1 2 0

Antall personer som får hjemmebasert

omsorg i eget privat hjem 176 39 36 65 36


Tabell 3-4 Status hjemmebasert omsorg i eget privat hjem i distrikt Vest pr. 31.12.2016

Distrikt Sentrum

Distrikt Sentrum omfatter både Parkgården med totalt 56 sykehjemsplasser og 277 brukere som får

ambulant hjemmebasert omsorg. Enheten har i underkant av 119 årsverk, fordelt på over 205

ansatte. Totalbudsjett for 2016 var i underkant av 116,5 mill. kr. Distriktet har en felles leder og 6

egne avdelingsledere.


► 56 langtids institusjonsplasser (har ikke egne omsorgsboliger med heldøgns bemanning for

eldre)

► Antall plasser i Parkgården er redusert fra 60 til 56 (avviklet dobbeltrommene)

► Hjemmebasert omsorg er funksjonsinndelt i egne arbeidslag innen hverdagsrehabilitering,

lindrende pleie, demens, rus/psykiatri og generell somatikk /geriatri

► Serviceavdeling med merkantil enhet, renhold/vaskeri, vaktmester/teknisk

Tabell 3-5 Status hjemmebasert omsorg i eget privat hjem i distrikt Sentrum pr. 31.12.2016

Klukstuen

Klukstuen omsorgssenter er et distriktsoverbyggende senter med tilbud til mennesker med

demenssykdommer eller annen kognitiv svikt (omsorgsleiligheter). Senteret har 59 plasser fordelt

på 29 sykehjemsplasser og 30 omsorgsleiligheter. Enheten har ca. 56 årsverk fordelt på ca.100

personer.

I tillegg har Klukstuen 3 ressurskrevende brukere med til sammen vedtak på 411 timer pr. uke.

Dette utgjør 11,5 årsverk.

Totalbudsjett for 2016 var på 46,64 mill. kr. Distriktet har en felles leder og 2 egne avdelingsledere.

Hamar kommunes demenskoordinator har sin base på Klukstuen. I tillegg har senteret lokaler for

dagsenterdrift med 8 plasser 5 dager i uken for hjemmeboende personer med demens.

Hjelpemiddellageret i Hamar kommune er fysisk plassert på Klukstuen omsorgssenter. Ansvarlig

leder er også leder av senteret og personalleder for vaktmestere/teknikere som jobber med

hjelpemidler.


hjem pr. 31.12.2016

Antall

brukere <67 år 67-79 >80-89år >90 år







hjem pr. 31.12.2016

Antall

brukere <67 år 67-79 >80-89år >90 år







Tabell 3-6 Oversikt over alderssammensetningen på beboerne på Klukstuen pr. 31.12.2016

Bygging av ny dagaktivitet er igangsatt og er planlagt ferdigstilt sommeren 2018. Nybygget har

plass til 3 grupper à 8 brukere. Dagaktiviteten erstatter dagaktivitet på Klinikken Finsalsenteret og

dagaktivitet Klukstuen. I praksis vil dette si 8 nye plasser.

Tjenesten for funksjonshemmede

Tjenesten ivaretar boligtilbud, tjenester i hjemmet, avlastning og andre tilbud til funksjons-

hemmede, over 18 år i Hamar.

Tjenesten for funksjonshemmede (TFF) gir tjenester til ca. 140 personer. Det er totalt 16 bo-

fellesskap, totalt 94 plasser (mai 2017). Antall boenheter øker fra juni 2017 hvor en av boligene

utvides med 6 plasser. TFF er delt i arbeidslag med arbeidslagsleder som har fagansvar og 4

soneledere med personalansvar. De 4 sonene er:

► Vekten, Sigurd Jarlsgt, Maths Pedersens gate, Øverenga og Furubergvegen 167,

► Furubergjordet, Solhellinga 4, Ajerhagan og Elverhøi.

► Vognvegen og Solhellinga 14/16.

► Hellevegen, Svegutua, Enerhaugveien og Stafsbergvegen.

TFF har ikke ansvar for brukere under 18 år eller dag/arbeidstilbud (Familie og levekår).

Saksbehandling ivaretas av virksomhetsleder og sonelederne.

Mestring og helse

Enhet for mestring og helse har en felles leder, og omfatter følgende tjenester med tilhørende

årsverk:

► Fastlegeordningen

o 33 avtalehjemler for fastleger og legevaktsamarbeidet for 4 kommuner

► Rus og psykisk oppfølgingsteam (ROP-team) og bo-oppfølgingsteam

o ROP-team 9,8 årsverk med følgende kompetanse: miljøarbeidere, psykiatrisk

sykepleiere, sosionom, barnevern etc.

o Boveiledning: 4 årsverk (til sammen 20 personer med prosjektstillinger)

► Psykisk helseteam med Sira-huset, Solhellinga 10 og KAD –senger (kommunale akutt

døgnsenger for psykisk helse)

o Psykisk helseteam som består av 15,3 årsverk med følgende kompetanse: sosionom,

sykepleiere med vid utdanning, helsefagarbeidere og fagarbeider/omsorgsarbeider

med videreutdanning

Status Klukstuen sykehjem pr. 31.12.2016

Antall

brukere <67 år 67-79 >80-89år >90 år

Ledige

31.12.16 Kommentarer

Sykehjem langtid (i hovedsak somatikk) 0 0 0 0 0 0

Sykehjem spesialplass langtid (personer

med demens) 26 4 6 8 8 0

Korttid-/rehabiliteringsplasser 2 1 1 0 0 0 Vurderingsopphold ift langtidsplass for demente

Korttidsplasser til avlastning 2 0 1 1 0 0 Avlastning i påvente av langtidsplass for demente

Plasser til kommunal øyeblikkelig hjelp

(KAD) 0 0 0 0 0 0

Kjøp av plasser 0 0 0 0 0 0

Institusjonsplasser 30 5 8 9 8 0

Omsorgsboliger for eldre med heldøgns

bemanning 30 7 7 10 6 0

Totalt antall plasser med heldøgns

bemanning 60 12 15 19 14 0


o Solhellinga som er omsorgsboliger med døgnbemanning har 9,25 årsverk: 1

sykepleier, 1 vernepleier, helsefagarbeider, noen assistenter. 3 sykepleier natt, 22

personer fast

o Sirahuset som er et aktivitetstilbud har 2,1 årsverk: 1 vernepleier, 1 aktivitør.

o KAD plassene psykisk helse og rus ligger i Solhellinga 10 og er døgnbemannet med

sykepleiere. Ansvaret for driften her flyttes til Presterudsenteret og somatikk fra 1.

oktober som en prøveordning

► Frisklivsentralen,

o 3 årsverk

► Ergo-/fysioterapitjenesten, inkludert avtalefysioterapeuter

o 22,86 årsverk avtalehjemler fysioterapi

o 9,75 årsverk ansatte fysioterapeuter (3,5 årsverk barn og unge, 6,25 årsverk voksne

og eldre)

o 7,8 årsverk ergoterapi (1,8 årsverk barn, 3 årsverk voksne, 3 årsverk rehabilitering: (1

til hjemmerehabilitering, 1 til hverdagsrehabilitering, 1 til rehabilitering døgn))

► Koordinerende enhet,

o 2 årsverk

► Private kjøp av tjenester

Personlig assistent ordningen (PAO)

Brukerstyrt personlig assistanse (BPA) og PA er et tilbud for personer med et omfattende

bistandsbehov. Tilbudet gjelder alternativ organisering av praktisk og personlig hjelp. Hamar har

samlet ansvaret for ordningene i PAO som et prosjekt direkte underlagt helse- og omsorgssjef

siden 2015. Tidligere lå ansvaret fordelt på flere enheter. Prosjektet ble evaluert desember 2016 og

konklusjonen er at ordningen fortsetter ut året, før ny vurdering av tjenesteorganiseringen.

Avdelingen administreres av 3 årsverk (daglig leder og 2 avdelingsledere). PAO har ansvar for

saksbehandling, og arbeidsgiveransvar inkludert oppfølging og bistand overfor de kommunale

ordninger med PA og BPA (rekruttering, innleie, bemanningsplan, turnus, opplæring mv.)

Hovedgruppen utgjør mennesker med fysisk funksjonshemninger. Pr. i dag er det ca. 50 personer i

Hamar med vedtak på BPA (15)/PA (35). Ordningene varierer fra noen timer pr. uke, til døgn-

baserte tjenester (5).

Hamar har fritt brukervalg innen brukerstyrt personlig assistanse. Brukerne med BPA kan velge

mellom godkjente leverandører i forhold til hvem de ønsker å bruke som sin arbeidsgiver. I dag har

brukerne i Hamar 19 ulike forhåndsgodkjente leverandører å velge mellom (konsesjon). PAO ved

daglig leder har ansvar for å følge opp avtaler etc. med leverandørene.

Det er ca. 100 ansatte i kommunale ordninger. PAO har ingen vikarpool, men har tilgang på

vikarer. Hjemmesykepleien yter bistand inn i ordningene når det er behov for dette, og der hvor

assistentene ikke kan ivareta behov for helse- og omsorgstjenester. PAO har et budsjett tilsvarer

35 mill. kr.

Stabsfunksjonene

Staben i Helse og omsorg består av 7 faste årsverk og har et overordnet ansvar for fagutvikling og

annet utviklingsarbeid innen fagområdet.

Stabsfunksjonene i Helse og omsorg består av:

► Assisterende helse- og omsorgssjef med hovedansvar for fag- og tjenesteutvikling

► Økonomirådgiver

► To rådgivere fag/kvalitetssikring/utvikling


► Rådgiver Gerica/systemansvarlig

► Rådgiver Gat/systemansvarlig

► Rådgiver EQS /systemansvarlig

► To interkommunale prosjektstillinger velferdsteknologi inkludert e-helse

Alle rådgivere jobber med sitt fagområde inn i drift og utviklingsprosjekter. Dynamikken ligger i stor

grad i bruken av de ulike systemer til å fremme og kvalitetssikre drift og lederstøtte.

Leder for Utviklingssenteret for sykehjem og hjemmetjenester i Hedmark er organisert i staben til

Helse- og omsorgssjef i Hamar.


4 Analyse av nåsituasjonen og fremtidige behov for tjenester

I dette kapitlet viser vi en oppsummering av de viktigste funnene fra de analysene som er

gjennomført i prosjektet. Analysen vår bygger på både kvantitativ analyse og kvalitativ analyse

knyttet til forskning på området, i tillegg til informasjon fremkommet i gjennomgangen av helse og

omsorgstjenesten i Hamar.

Formålet med analysen er å få nødvendig innsikt i kostnadsnivå og dimensjonering av ulike

tjenester innen tjenestene som er berørt av gjennomgangen for å forsøke å svare ut

problemstillingene som kommunen og vi har reist i forbindelsen med gjennomgangen.

Hovedkonklusjonene fra analysen, som bakgrunn for anbefalingene i rapporten, blir gjengitt i dette

kapittelet og i oppsummeringskapittelet i rapporten. Detaljerte analyser finnes i eget vedlegg til

denne rapporten.

Agenda Kaupang har gjennomført en sammenlikning av aktuelle tjenesteområder innenfor

pleie/omsorg og helse. Vi har sammenlignet Hamar med andre relevante kommuner. Analysen

bygger på data fra KOSTRA og data fra Agenda Kaupangs egenutviklede database. Data som

presenteres er blant annet korrigert for forskjeller i behov i kommunene. Dette er nødvendig for å

kunne foreta en sammenlikning på tvers av kommuner.

KOSTRA gir ikke tilstrekkelig data for å kunne sammenlikne prioritering og dimensjonering av

tjenester for ulike brukergrupper innen pleie og omsorg. Agenda Kaupang har derfor utviklet en

modell som gjør det mulig å få frem data knyttet til ulike brukergrupper på tjenestenivå innenfor

pleie og omsorg.

Hamar står overfor en sterk økning i behovet for pleie- og omsorgstjenester fram mot 2040 på om

lag 60 % dersom dagens praksis videreføres. Dette som følge av økt andel innbyggere over 80 år

og dermed flere med demenssykdom. De første årene er det gruppen mellom 67–79 år som øker,

mens det faktisk er en reduksjon i gruppen mellom 80 og 89 år. Dette medfører at kommunens

inntekter reduseres for denne aldersgruppen, noe som igjen medfører at kommunen må tilpasse

seg endringene. På slutten av 2020-tallet vokser gruppen mellom 80 og 89 år og på 2030-tallet er

det gruppen over 90 som øker. Utviklingen er et uttrykk for at de store etterkrigskullene gradvis blir

eldre.

Skal kommunen klare å imøtekomme og ivareta innbyggernes behov utover i perioden, er

kommunen helt avhengig av å planlegge og dimensjonere sine helse- og omsorgstjenester på en

slik måte at innbyggerne gis mulighet til å ta et aktivt ansvar for egen helse, og at man får mulighet

til å være aktiv og bli boende i eget hjem så lenge som mulig. Mange vil ha omfattende behov for

bistand og omsorg, og ha behov for tjenester i heldøgns tjenester eller bistand i institusjon. Dette

må også kommunen planlegge for videre.

Det er foretatt en analyse knyttet til hvordan kommunen ivaretar dette i dag, og hvilke grep man bør

gjøre for å yte tjenester mer i tråd med innbyggernes behov, BEON-prinsippet, nasjonale føringer

og økonomiske rammer.

Når det gjelder begrepet kvalitet forholder vi oss til ulike variabler på systemnivå, da særlig knyttet

opp til hvordan kommunen har dimensjonert sine tjenester innenfor helse og omsorgstjenesten

(BEON), og hvordan de klarer å utnytte kapasiteten på en kostnadseffektiv måte.


4.1 Ressursbruk i forhold til andre kommuner Gjennomgangen vår viser at pleie og omsorg er ett prioritert område. Totalt regnskap for tjenestene

definert som pleie og omsorg i KOSTRA, utgjorde 611 mill. kr netto i 2016 før regnskaps-

korrigeringer. Dette utgjør kr 19 970 pr. innbygger før man korrigerer for kommunenes ulike behov.

Hovedvekten av driftsutgiftene (80–90 %) innenfor pleie- og omsorgssektoren er knyttet til

lønnsutgifter.

Hamar har et beregnet utgiftsbehov pr. innbygger som er ca. 1 % lavere enn gjennomsnittet for

landet totalt sett, men 16 % høyere enn landsgjennomsnittet innen pleie og omsorgsfunksjonene i

KOSTRA. Dette skyldes i hovedsak at kommunen har en relativt eldre befolkning, og høy andel

enslige eldre over 67 år.

Selv om man korrigerer for det reelle behovet for tjenester er kommunens samlede korrigerte

utgifter innen pleie og omsorg høye sammenlignet med sammenligningskommunene i analysene.

Utgiftene utgjør kr 17 218 pr. innbygger. Det utgjør ca. kr 1 100 mer pr. innbygger enn

gjennomsnittet i kommunegruppe 13. Samlede behovskorrigerte netto driftsutgifter er ca. 10 mill. kr

høyere enn gjennomsnittet i kommunegruppe 13 i 2016.

I figuren under ser vi hvordan utviklingen har vært i sammenligningsutvalget når det gjelder utgifter

pr. innbygger når vi korrigerer for behov.

Figur 4-1: Netto driftsutgifter til pleie og omsorg over tid, behovskorrigert etter statens inntektssystem

Figuren viser at Hamar har redusert utgiftene sine i perioden når vi ser utgiftene i forhold til inn-

byggere. Utgiftene i 2016 ligger på nivå med 2014, og nest høyest i sammenlikningen.

Hvor stor andel av pleie- og omsorgsbudsjettet som benyttes overfor ulike brukergrupper, varierer

mellom kommunene. I figuren under fremstilles utgiftene innen pleie og omsorg fordelt på ulike

brukergrupper når det korrigeres for behov.

Hamar Kongsberg Lillehammer Stange Gjøvik Fjell Kostragruppe 13

2012 18 917 17 113 18 882 19 108 15 512 12 895 16 674

2013 19 198 16 064 16 345 19 484 14 867 12 832 16 268

2014 17 341 16 633 17 648 15 095 15 432 12 094 16 555

2015 16 302 15 922 16 295 14 912 15 499 13 506 16 055

2016 17 218 17 512 15 581 14 294 15 486 14 008 16 103

-

2 000

4 000

6 000

8 000

10 000

12 000

14 000

16 000

18 000

20 000

Tall

i kro

ner

Netto driftsutgift til pleie og omsorg over tid, behovskorrigert


Figur 4-2: Netto driftsutgifter pleie og omsorg pr. innbygger, korrigert for behov

Tabellen viser at Hamars kostnader til pleie og omsorg ligger nest høyest i vår sammenligning – og

over snittet for de 12 utvalgte kommunene i referansegruppen.

Utgifter til brukergruppen Andre brukere, i hovedsak eldre varierer mellom kommunene. Utgiftene

til denne brukergruppen er nest høyest i Hamar, og høyere enn gjennomsnittet for referanse-

gruppen. Vår gjennomgang viser at kommunen prioriterer økonomiske ressurser til

institusjonstjenesten høyere enn til hjemmebaserte tjenester til eldre innbyggere. Kostnader til

sykehjem ligger forholdsvis høyt i vår sammenligning, mens kostnadene pr. plass ligger under

snittet for referansegruppen. Hovedvekten av plassene i sykehjem benyttes til langtidsplasser.

Andel plasser som benyttes til korttidsplasser, ligger på et mellomnivå i sammenlikningene. Andel

årsverk innenfor den ambulante hjemmetjenesten i Hamar ligger over gjennomsnittet i

sammenlikningene.

Hamars utgifter til brukergruppen psykisk helse/rus er også nest høyest og over gjennomsnittet i

referansegruppen. Hovedvekten av brukerne mottar ulike ambulante og forebyggende tiltak. En

liten andel mottar tjenester i form av tjenester i bolig. Hamar har færre mottakere i slike botilbud

enn snittet i referansegruppen.

Bildet endres noe når vi ser på utgifter til brukergruppen mennesker med psykisk

utviklingshemming mv. Hamar har nest lavest utgifter av kommunene i sammenligningen og under

snittet for referansegruppen. Kommunens netto driftsutgifter til barn og unge (psykisk

utviklingshemning/utviklingsforstyrrelser mv.) med behov for pleie- og omsorgstjenester, ligger i det

nedre sjiktet når man tar hensyn til tilskuddet til ressurskrevende tjenester. Hovedvekten av

utgiftene overfor denne brukergruppen er knyttet til avlastning i bolig. Andel brukere ligger i det

nedre sjiktet og gjør at Hamar har høye enhetskostnader til dette formålet. Hamar kommunes netto

driftsutgifter til psykisk utviklingshemmede over 18 år ligger i det øvre sjiktet av

sammenligningskommunene (netto). Andel refusjon som kommunen mottar i form av

ressurskrevende tjenester ligger noe lavere enn for sammenlikningskommunene og gjør at

kommunens totale utgifter til denne brukergruppen er noe høye. Utgiftene til denne brukergruppen

Hamar 16 Karmøy 15 Mandal 15Østre Toten

15Halden 14 Tønsberg 14

Snitt 12utvalgte

Andre brukere, i hovedsak eldre 12279 13390 12279 11420 11343 11495 11311

Psykisk helsearbeid og rus 1155 1290 914 572 332 975 936

Psykisk utviklingshemmede/medfødt utv.forst.

3625 4545 2734 3956 4080 4170 3843

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

16000

18000

20000

Tall

i kro

ne

r

Netto driftsutgifter til Pleie og Omsorg pr. innbygger korrigert for behov


er i hovedsak knyttet til tjenester i boligene. Hamars kostnader til boligformål ligger i det øvre sjiktet

i sammenligningsutvalget. Kommunen ivaretar dette i egenregi. Hamar er en vertskommune og

dette medfører at kommunen har utgifter som andre kommuner ikke har. Dette er brukere som

primært har tilbud i bolig hvor det tilrettelegges med tjenester. Dette kan være en av flere

forklaringer på at kommunen har flere brukere enn øvrige kommuner i sammenlikningen.

Kommunens utgifter til dag- og aktivitetstilbud ligger på et mellomnivå i sammenligningen og over

snittet i referansegruppen. Andel brukere som mottar dette, er noe høyere enn gjennomsnittet i

referansegruppen.

Ressursfordelingen i Hamar basert på regnskapet for 2016 er:

► Mennesker med psykisk utviklingshemming mv. (21 % av driftsutgiftene)

► Mennesker med psykiske og/eller rusrelaterte lidelser (7 % av driftsutgiftene)

► Eldre og somatisk funksjonshemmede under 67 år (72 % av driftsutgiftene)

Brutto driftsutgifter har økt uten at det har skjedd en vridning av tilbudet fra institusjon til hjemmetjenester

Ett av de spørsmålene som er mest diskutert innenfor PLO-sektoren, er fordelingen av ressursene

mellom hjemmebaserte tjenester og institusjonstjenester. Dels er det spørsmål om hva som er den

rimeligste løsningen for kommunen, men det er i like stor grad et spørsmål om hva som er best for

brukerne. På dette området arbeider de fleste kommuner ut fra et prinsipp om at tjenesten bør gis

på laveste effektive omsorgsnivå og at brukeren bør bo i eget hjem så lenge som mulig. Det betyr

stor vekt på hjemmebaserte tjenester og aktivisering.

Vi har brukt data fra KOSTRA til å beskrive utviklingen de siste 15 årene for utgiftene til pleie og

omsorg i faste 2016-priser.

Figur 4-3: Bruttoutgifter 2000 til 2016 i faste 2016-priser for pleie og omsorg fordelt på hjemmeboende, aktivisering og institusjon. Kilde: KOSTRA og egne beregninger

I perioden fra 2000 til 2016 har de samlede utgiftene økt med rundt 350 mill. kr. Økningen har vært

omtrent like sterk for hjemmebaserte og institusjonsbaserte tjenester, med en noe sterkere vekst

for institusjonstjenesten. Kommunen har brukt drøyt halvparten av utgiftene på hjemmebaserte

169 203 213223 217220 218236244244 251264 286293315 3083321416 17 16 18 20 21 21 21 22 27 30 25 33 22 19

19225

221 242248 252256 267286298301 324336

366368395 395

412

0

100

200

300

400

500

600

700

800

2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016

Mill

ioner

2016-k

roner

Brutto driftutgifter i faste priser. Hamar

Hjemmeboende Aktivisering Institusjon


tjenester gjennom hele perioden, slik figuren under viser. Disse tjenestene blir gitt til eldre,

mennesker med nedsatt funksjonsevne og til mennesker med psykisk helse- og rusproblemer.

Figur 4-4: Bruttoutgifter 2000 til 2016 i faste 2016-priser for pleie og omsorg fordelt på hjemmeboende, aktivisering og institusjon. Prosentvis fordeling. Kilde: KOSTRA og egne beregninger

I denne perioden er tendensen for landet for øvrig en vridning fra institusjonsbasert omsorg til mer

hjemmebasert omsorg i tråd med samhandlingsreformens intensjoner og BEON-prinsippet.

Utviklingen i Hamar er altså ikke på linje med det som er vanlig i mange andre kommuner og landet

for øvrig.

Andelen av utgiftene som blir brukt på institusjon er i 2016 omtrent på linje med landet som helhet

som hadde en andel på 44 %. For landet som helhet har andelen blitt redusert hvert år siden 2009.

Os og Stjørdal er blant kommunene som har satset mest på hjemmebasert omsorg. Her er andelen

som blir brukt på institusjon på rundt 20 %. Situasjonen i disse kommunene viser at også Hamar

har potensial for betydelig økt satsing på tjenester i hjemmet.

Hamar har forholdsvis lave utgifter innen helsetjenesten

Når det gjelder helseområdet ser vi at Hamar har et beregnet utgiftsbehov som ligger 2 % under

landsgjennomsnittet. Årsaken er først og fremst at kommunen har en lavere andel innbyggere

under 15 år.

Sammenligningsanalysene viser at Hamar kommune har et netto utgiftsnivå til helsetjenester som

ligger i det lavere sjiktet i sammenlikningen sammen med Lillehammer og Gjøvik. Hamar har hatt

nedgang i utgifter innen helse siden 2012. Særlig fra 2015 til 2016 har utgiftene til dette blitt

redusert i Hamar. Dette er motsatt av f.eks. gjennomsnittet i kommunegruppe 13, hvor utgiftene har

hatt en stabil lav vekst gjennom hele denne perioden. Hamar sine utgifter til helse ligger i det lavere

sjiktet sammen med Lillehammer og Gjøvik.

Figuren nedenfor viser hvordan de samlede driftsutgiftene til helsetjenestene fordeler seg på de tre

tjenesteområdene som benyttes i KOSTRA.

41 % 44 % 42 % 43 %

3 %4 % 4 % 3 %

55 % 52 % 54 % 54 %

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016

Prosentvis fordeling av bruttoutgifter

Hjemmeboende Aktivisering Institusjon


Figur 4-5: Behovskorrigert netto driftsutgift til helseformål pr. innbygger, behovskorrigert. Kilde: KOSTRA 2016

Helsetjenesteområdet 241 diagnose, behandling og rehabilitering er det mest ressurskrevende av

kommunenes helsetjenester. Hamar kommune har de laveste driftsutgifter til dette området blant

sammenligningskommunene. Forebyggende helsearbeid er det minst ressurskrevende området

innen helse i KOSTRA. Figuren ovenfor viser at Hamar har nest høyest utgifter til dette i sammen-

likningen. Hamar sine utgifter til helsestasjon ligger på nivå med gjennomsnittet for KOSTRA-

gruppe 13. Vi mangler data for gjennomsnittet i landet og dette er bakgrunnen for at data herfra

ikke forekommer i figuren.

4.2 Kvalitet på tjenestetilbudet Vi har i denne rapporten i hovedsak benyttet data fra Kommunebarometeret i analysen av

tjenestekvalitet. Kommunebarometeret er en rangering av norske kommuner etter en vurdering av

kvalitet og kostnadsnivå i det samlede tjenestespekteret basert på offentlig tilgjengelige data.

Kommunene rangeres på grunnlag av 200 indikatorer og vekter vedtatt av Kommunal Rapport.

I endelig versjon av Kommunebarometeret 2017, publisert i juli og basert på kvalitetsdata og

KOSTRA-tall for 2016, er Hamar på en 46. plass. Da er plasseringen korrigert med hensyn til

økonomiske rammebetingelser. Ser vi bare på nøkkeltallene og ignorerer økonomiske

forutsetninger, er kommunen på en 65. plass. Nøkkeltallene er samlet sett klart bedre enn

normalen i Kommune-Norge og har hatt en svært god utvikling siste år. En god plassering et enkelt

år kan skyldes tilfeldigheter på samme måte som en dårlig plassering. Likevel: I hovedsak vil

kommuner som ligger langt nede på en tabell som regel ha en del å lære av kommunene som er i

toppen av den samme tabellen.

Kommunen har sine svakeste plasseringer innen sosialtjeneste (383. plass), barnevern (336.

plass) og helse (312. plass). Helse og til dels sosial har hatt en positiv utvikling, mens barnevern

har gått i feil retning. Pleie og omsorg har hatt en positiv utvikling, men ligger fortsatt langt nede på

lista. Det er det viktig å vite at registrering i denne sektoren er betydelig omarbeidet i denne


utgaven av Kommunebarometeret, med flere nøkkeltall som skal gi et bilde av tilbudet i hele

omsorgstrappa. Målet er å bli mindre orientert mot sykehjem og gi et bredere bilde av tjenestene.

Ulempen er at en del kommuner vil oppleve kraftig endring i plassering i år som følge av endret

metode.

Figur 4-6: Hamar kommunes plassering på Kommunebarometeret over tid, sammenlignbare data. Kilde: Kommunebarometeret 2017, Kommunal Rapport

De faktorene som bidrar til bedring innen pleie og omsorg er vist i detalj i figuren nedenfor.


Figur 4-7: Plassering av helse og omsorg i Hamar kommune på kommunebarometeret. Kilde: Kommunebarometeret 2017. Kommunal rapport

De faktorene som bidrar til bedring innen pleie og omsorg er økt antall plasser til demente. Bare det

siste året har antallet plasser for demente økt med 6 %, men fortsatt har kommunene langt fram til å

fylle behovene her. Noe økt andel med relevant fagkompetanse hos de ansatte og økt bruk av lege

og fysioterapeut på sykehjem slår også positivt ut. Det har også vært en økning i andel med

funksjonshemninger som får bistand til å delta i kultur- og fritidsaktiviteter. Den indikatoren med

tydeligst negativ utvikling, er antall døgn med utskrivningsklare pasienter på sykehus.


Når det gjelder helse, er det særlig økning i dekningsgrad av helsesøstre og helseundersøkelser i

skolehelsetjenesten som slår positivt ut. Mer relevant for vår analyse er at det også er en nedgang

på 9,5 % på antall sykehusinnleggelser pr. 1 000 innbyggere. Derimot har gjennomsnittlige netto

driftsutgifter til forebygging gått ned for de siste fire årene, Denne indikatoren er fortsatt vurdert

som god.

Figur 4-8: Plassering av helse i Hamar kommune på kommunebarometeret. Kilde: Kommunebarometeret 2017. Kommunal rapport

Selv om utviklingen innen pleie og omsorg og helse har gått i riktig retning, er det viktig å påpeke at

kommunen ligger lavt på disse områdene, særlig innen helse. Analysene viser at både

gjennomsnittet i KOSTRA-gruppen og flere av de andre kommunene i sammenligningsgrunnlaget

også scorer lavt innen pleie og omsorg. Unntakene er Gjøvik og Fjell. Innen helse er Hamar i det

nedre sjiktet i vårt sammenligningsgrunnlag.

Kompetanse – en viktig kvalitetsindikator i tjenesten

Hamar kommune har 77 % med relevant fagutdanning i brukerrettede tjenester, noe som også ble

fremhevet i Kommunebarometeret som en styrke i Hamar og er en økning fra tidligere år. Det er

høyere andel ansatte enn kommunegruppen og landsgjennomsnittet på 74 %, men lavere andel

enn Gjøvik og Fjell hadde i 2016. I de beste kommunene er andelen minst 84 prosent. Andelen

med høyskoleutdanning er økt fra 35–36 % fra 2015–2016.

Tilstrekkelig kompetanse hos de ansatte i tjenestene og utnyttelsen av den, er helt avgjørende

både for den opplevde kvaliteten og ressursbruken – og den kan også påvirke kostnadene.

Erfaringen er at dersom man har ansatte med feil eller manglende kompetanse, kan dette medføre

behov for flere årsverk. På samme måte kan riktig kompetanse og god organisering medføre behov

for færre årsverk/ansatte.


Utviklingen stiller økte krav både til kapasitet og kompetanse i de kommunale helse- og omsorgs-

tjenestene. Det er ikke bare behov for personale med mer kompetanse, men delvis også med en

annen kompetanse enn det man tradisjonelt har tenkt og planlagt for i tjenestene. Utviklingen stiller

større krav til samarbeid og det er behov for innovasjon og utvikling av tjenestene i tråd med

endrede behov. Det er sjelden at en tjenesteyter alene kan levere de tjenestene brukerne trenger.

Mange brukere har behov for flere tjenester samtidig og over lang tid. Det er derfor behov for mer

teambasert tjenesteyting og en flerfaglig tilnærming.

Veksten i behov for tjenester i kommunene skaper bærekraftutfordringer. Det vil bli problematisk og

kostbart å rekruttere nok helse- og sosialpersonell. Dette gjør det nødvendig å utnytte de samlede

ressursene bedre, for å skape helhet og kontinuitet.

4.3 Utfordringer knyttet til endringer i demografi og behov Hoveddelen av kommunens inntekter tilføres over inntektssystemet basert på demografien i

kommunen. Endringer i demografi gir endringer i de kommunale overføringene fra staten.

Slike tilpasninger kan være krevende da endringen i demografien og inntektene ikke nødvendigvis

gjenspeiler det opplevde behovet for, og etterspørselen etter tjenestene. Dette kan blant annet

knyttes til innbyggernes forventinger til hva som ligger i kommunens «sørge for ansvar». Endringer

i f.eks. sykehusene, og da særlig knyttet til utskrivningspraksis og tilgjengelighet, vil ha betydning

for de kommunale helse- og omsorgstjenestene. I tillegg legger samhandlingsreformen opp til at

flere tjenester skal ivaretas i kommunen, noe som stiller andre krav til kommunen når det gjelder å

planlegge, og sikre fremtidsrettede og bærekraftige helse- og omsorgstjenester.

Ved inngangen til 2017 bodde det 30 598 personer i Hamar kommune. Siden 1986 har folketallet

økt med rundt 4 500 innbyggere. Framskrivningen til Statistisk Sentralbyrå innebærer en økning på

rundt 5 000 personer til 2040.

I de sist 25 årene har det vært en betydelig økning i antall voksne mellom 45 og 66 år, mens det

har vært en mer moderat økning for voksne mellom 20 og 44 år. I årene frem til 2040 vil begge de

to gruppene øke omtrent like mye.

Flyttingen til kommunen er blant annet avhengig av antall boliger som blir bygget. Framskrivingen

til SSB omfatter ingen analyse av fremtidig boligbygging eller hvordan boligbyggingen påvirker

flyttingen for ulike aldersgrupper. En økning i boligbyggingen vil kunne gi høyere innflytting enn i

framskrivingen til SSB.

Beregnet behov for pleie- og omsorgstjenester

I dette kapitlet blir økonomiske effekter for kommunen nærmere beskrevet. Beskrivelsen tar

utgangspunkt i utviklingen i antall eldre i kommunen som er av sentral betydning for behovet for

tjenester.

Det er foretatt en grov beregning av framtidig behov for kommunale tjenester i Hamar kommune.

Beregningene tar utgangspunkt i utviklingen av befolkningen i ulike aldersgrupper, og sammen-

hengen mellom demografi og behov slik det er beskrevet av de demografiske kriteriene i det

statlige inntektssystemet.

Beregningene er et uttrykk for hvordan behovet endrer seg dersom man legger dagens standard til

grunn og bare gjør endringer som følge av endringer i befolkningen. Inntektssystemet til

kommunene er i endring og i praksis vil utviklingen av de økonomiske rammene også inneholde

andre forhold enn demografi. Likevel er demografi pr. i dag den mest sentrale komponent, og det

kan være nyttig med en oversikt over hvor mye denne komponenten alene betyr.


For hver av delsektorene grunnskole, barnehage, pleie og omsorg og befolkningen samlet, er det

laget en indeks hvor nivået i 2016 er satt til 100. Det betyr at figuren nedenfor gir uttrykk for

endringer i det demografiske behovet sammenliknet med 2016.

Behovet i årene fremover er beregnet ved hjelp av de demografiske kriteriene i det statlige

inntektssystemet.

Figur 4-9 Beregnet behov for tre utvalgte tjenester (2016=100) i Hamar kommune. Kilde: SSB og Agenda Kaupangs egne beregninger basert på inntektssystemet fra KMD

I de nærmeste årene vil det bli behov for flere plasser i barnehagene, jf. figuren over. Etter hvert vil

det bli flere elever i grunnskolen. Veksten vil imidlertid være klart sterkest for pleie- og omsorgs-

tjenester med en økning av behovet på 58 % frem til 2040. Også i perioden fra 1988 og frem til i

dag har det vært en betydelig økning i behovet for pleie- og omsorgstjenester.

Framskrivningen som er skissert i figuren baseres på historiske tall og forventet utvikling i

alderssammensetning og befolkning i kommunen. Erfaringen er at behovet for skoler, barnehage

og helsetjenester er noe mer komplisert å estimere enn behovet for pleie og omsorg. Dette henger

sammen med større usikkerhet knytting til ut/innflytting i yngre alder og familier med barn, enn

flyttemønsteret til den eldre befolkningen.

Figuren over viser at de øvrige tjenesteområdene er «avhengige» av at pleie og omsorg løser sine

oppgaver på en effektiv måte, ettersom behovet for disse tjenestene er forventet å øke med om lag

58 %. Den økonomiske analysen vår viser at kommunen ikke har klart å dreie tjenestene sine mot

mer hjemmebaserte tjenester. Dette er etter vår vurdering ikke bærekraftig, eller i råd med

nasjonale føringer eller innbyggernes behov. Skal kommunen klare å imøtekomme økte behov for

pleie- og omsorgstjenester, er vurderingen at kommunen ikke kan videreføre dagens praksis.

158

0

20

40

60

80

100

120

140

160

1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016 2021 2026 2031 2036

Beregnet behov for tjenester. 2016 = 100 Hamar

Pleie og omsorg

Barnehage

Grunnskole

Befolkning i alt


Figur 4-10 Beregnet behov for pleie- og omsorgstjenester (2016=100) i Hamar kommune og utvikling av tre aldersgrupper eldre (2016=100) som sentral del av grunnlag for beregning av behovet

Figuren over viser den beregnede økningen i pleie- og omsorgstjenester sammen med utviklingen

av de eldste aldersgruppene. Utviklingen av antall eldre er av særlig betydning for disse tjenestene.

De første årene er det gruppen mellom 67-79 år som øker, mens det faktisk er en reduksjon i

gruppen mellom 80 og 89 år. Dette medfører at kommunens inntekter reduseres for denne

aldersgruppen, noe som igjen medfører at kommunen må tilpasse seg endringene. På slutten av

2020-tallet vokser gruppen mellom 80 og 89 år og på 2030-tallet er det gruppen over 90 som øker.

Utviklingen er et uttrykk for at de store etterkrigskullene gradvis blir eldre.

Kommunens økonomiske planlegging må ta hensyn til utviklingen i tjenestebehovet. Det må være

samsvar mellom løsninger på lang og kort sikt.

4.4 «Boligtrappen» i Hamar

Personer som mottar pleie- og omsorgstjenester bor enten i egne hjem eller de får et tilbud om

sykehjem eller en kommunal bolig. Tabellen under viser hvor mottakerne av tjenester med

døgntjenester bor. Den omfatter imidlertid ikke tilbudet til personer med utviklingshemming.

De to neste tabellene er basert på rapportering fra Hamar i et eget regneark. I dette regnearket har

vi både spurt om brukerne fordelt på alder og omfanget av ledige plasser. Kartleggingen viser at

det ikke var noen ledige plasser pr. 31.12.2016.

Tabell 4-1 Antall personer med tilbud om sykehjem eller kommunal bolig i Hamar kommune 31. desember 2016. Kilde: Hamar kommune

158

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040

Behov og demografi. Hamar (2016=100)

90+ år

80-89 år

67-79 år

Behov for pleie- og omsorgstjenester

Personer Fordeling

Sykehjem - langtid (inkl kjøp) 220 59 %

Sykehjem korttid, rehabilitering og KAD 47 13 %

Kommunale boliger med døgnbemanning 105 28 %

I alt 372 100 %


Ved inngangen til 2017 var det 372 personer som fikk et tilbud med døgnbemanning, jf tabellen

over. Av disse var litt over en firedel (28 %) som fikk tilbud i en kommunal bolig.

I neste tabell er brukerne fordelt på tre aldersgrupper.

Tabell 4-2 Antall personer med pleie- og omsorgstjenester fordelt på tre aldersgrupper (under 67 år, 67–79 år og over 80 år) i Hamar kommune 31. desember 2016. Kilde: Hamar kommune

Nyttårsaften 2016 var 208 av 267 pasienter på sykehjemmet over 80 år, jf. tabellen over. Det betyr

at 11,6 % av alle eldre over 80 år hadde plass på sykehjem. For landet som helhet var tilsvarende

andel på 13,6 %. Dekningen i Hamar kommune er altså vesentlig lavere enn landet som helhet.

Den relativt lave dekningen kan tyde på at Hamar har godt utbygde hjemmetjenester, som gjør at

brukerne kan bo lengre i egne hjem.

I 2016 tilbød Hamar boliger med bemanning hele døgnet til 3,6 % av eldre over 80 år, noe som er

akkurat samme nivå som landet som helhet.

Videreføring av dagens praksis - «Nullalternativet»

Vi har beregnet hvor mange plasser kommunen trenger dersom dagens dekning videreføres (jf.

figur 4-6) og utviklingen i befolkningen blir som beskrevet i figur 4-1. Beregningene er ment som

referanse for å vise effekten av planlagte endringer i tilbudet. Resultatene av beregningene i et slikt

«nullalternativ» er vist i figuren under.

Personer Dekning

Under 67 år

Sykehjem - langtid (inkl kjøp) 6 0,0 %

Sykehjem korttid, rehabilitering og KAD 1 0,0 %

Kommunale boliger med døgnbemanning 19 0,1 %

I alt 26 0,1 %

67-79 år




I alt 73 2,0 %

Over 80 år




I alt 273 15,2 %


Figur 4-11 Beregnet antall brukere av sykehjem og kommunale boliger med døgnbemanning 2017–2040 med dagens dekningsgrader for tre aldersgrupper

De første årene er det beregnet at behovet er omtrent på dagens nivå, jf. figuren over. I 2040 er det

beregnet at det er behov for et tilbud til 589 brukere, noe som er 59 % høyere enn dagens nivå på

372 brukere. I 2022 er det beregnede behovet på tilnærmet samme nivå som i dag.

Boligtilbud for eldre i de nordiske landene

Det er foretatt en sammenlikning av botilbudet til eldre i de nordiske landene i figuren under.

Figur 4-12 Dekning for aldergruppen over 65 år over tid for hjemmetjenester og ulike botilbud for eldre i Sverige, Finland, Danmark og Norge. Fargeforklaring: Blått=institusjon og omsorgsbolig, Rødgule nyanser=hjemmetjenester. Kilde: Lagt frem av Szebehely på konferanse arrangert av Helse- og omsorgsdepartementet og KS 4. juni 2015

220 221264

308357

47 4856

64

73

105 106

123

140

159

0

100

200

300

400

500

600

2017 2022 2027 2032 2037

Anta

ll bru

kere

Fremskrivning alternativ 0 (i alt)

Kommunale boliger med døgnbemanning Sykehjem korttid, rehabilitering og KAD

Sykehjem - langtid (inkl kjøp)


Det er store variasjoner i omfanget av tilbudet i de nordiske landene. Tilbudet er mest omfattende i

Norge og minst omfattende i Sverige. I alle de fire landene går utviklingen i retning av at det er en

lavere andel av befolkningen som får et tilbud. Utviklingen gjelder både institusjon og ulike

hjemmetjenester.

Personer med demens i Hamar kommune

Forekomsten av demens fra Prince-studien er brukt til å anslå antall personer med demens i

Hamar kommune. Resultatet av disse beregningene er vist i figuren under.

Figur 4-13 Anslag for antall personer med demens i Hamar kommune 1986–2040 basert på Prince-studien og framskrivningen til SSB (MMMM)

Det er anslått at det er drøyt 600 personer med demens i Hamar kommune i 2017, jf. figuren over.

I perioden fra 1986 til 2017 har antall personer med demens økt med rundt 200 personer. I 2040 vil

det være nesten 1 000 personer med demens i kommunen. Nye medisiner kan bidra til å redusere

forekomst/tjenestebehov. På den annen side vil redusert dødelighet av hjerte- og karsykdom og

kreft øke forekomsten av demens. Fysisk aktivitet blir ansett å være et viktig forebyggende tiltak.

Utgifter til demens i norske kommuner

En studie fra Sykehuset Innlandet2 har kartlagt tjenester og utgifter knyttet til de tre fasene av

demenssykdomsforløpet. Kartleggingen viser tilbudet som ble gitt da kartleggingen ble foretatt.

Resultatet av kartleggingen er vist i figuren under.

2 Sykehuset Innlandet (2015). «Ressursbruk og sykdomsforløp ved demens (REDIC)». Utført av Alderspsykiatrisk forskningssenter

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1000

1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040

Pero

ner

med d

em

ens

Anslag personer med demens i Hamar kommune


Figur 4-14 Årlige utgifter til personer med demens, fordelt på tre stadier i sykdomsforløpet. Kilde: Bearbeidet av Agenda Kaupang på grunnlag av Sykehuset Innlandet (2015)

Tilbudene til personer med demens blir nærmere kommentert i det følgende:

► Hjemmesykepleie og hjemmehjelp: I de to første fasene av forløpet var det flest personer med

demens som mottok disse tjenestene. Halvparten av personer med demens fikk hjemme-

sykepleie. Siste måned før innleggelse på sykehjem mottok pasienter med demens fire timer

hjemmesykepleie i uken

► Dagsenter: Rundt 20 % av personer med demens benyttet et dagsenter

► Sykehjem og andre boformer: Utgiftene til sykehjem i den siste fasen på rundt 2 år var

tjenesten med klart høyest utgifter. Det var 30 % av personer med demens som bodde i

omsorgsbolig. Tilsvarende andel for bokollektiv var på 5 %

► Sykehus mv.: I de to første fasene av forløpet blir en vesentlig del av tilbudet gitt av spesialist-

helsetjenesten

I tillegg gjør pårørende en betydelig innsats. Forskerne har kartlagt at 90 % av personer med

demens mottar hjelp fra pårørende. Når demensdiagnosen blir stilt, ytes det i den andre fasen i

gjennomsnitt mellom 60 til 85 timer hjelp i måneden fra pårørende. I den tredje fasen på institusjon

faller bistanden fra pårørende til 7 timer i måneden.

Kartleggingen til forskerne viser hvilke tilbud som var vanlig i norske kommuner for noen å6r siden.

Signalene i «Demensplan 2020» viser at statlige myndigheter har ambisjoner om å styrke tilbudet

til personer med demens. Det er med andre ord behov for et mer omfattende tilbud enn kart-

leggingen over viser.

For Hamar kommune blir det viktig å sikre et godt sammensatt tilbud til personer med demens,

inkludert tilbudet på sykehjem og i bolig med døgnbemanning.

0,0 0,2 0,4 0,6 0,8

Symtomdebut til diagnose (3 år)

Fra diagnose til institusjon (3 år)

På institusjon (2,1 pår)

Årlige utgifter (millioner kroner)

Årlige utgifter til personer med demens

Sykehjem og andre botilbud Hjemmesykepleie Hjemmehjelp

Dagsenter Fysioterapi Matombrigning

Fastlege Sykehus mv (staten)


5 Vår vurdering av utfordringene i de ulike sektorene innen helse- og omsorg

Økt satsing på mestring og hjemmebasert omsorg kan bidra til å redusere behovet for stedlig bemanning og heldøgns tilbud for alle brukergruppene

Modellen nedenfor illustrerer at den enkelte innbygger selv har hovedansvaret for å mestre eget liv,

ved hjelp av egne ressurser, familie og nettverk. Kommunen har et ansvar for å legge til rette for at

dette kan skje. Dette er i tråd med BEON-prinsippet (Beste effektive omsorgsnivå) i Samhandlings-

reformen.

Figur 5-1 Modell som illustrerer den enkelte innbygger sitt ansvar for mestring, Kilde: Agenda Kaupang, inspirert av DPS-veilederen 2006

Modellen illustrerer at den enkelte innbygger selv har hovedansvaret for å mestre eget liv, ved hjelp

av egne ressurser, familie og nettverk. Kommunen har et ansvar for å legge til rette for at dette kan

skje, og fastlegen, legevakten og helsesøstertjenesten er sentrale aktører i kommunen som vil

være tilgjengelige for å bidra. Modellen illustrerer også prinsippet om at tjenestene skal tildeles og

utøves på Beste Effektive Omsorgs Nivå (BEON-prinsippet). Selv om man har behov for flere

helsetjenester i perioder, er det alltid et mål å klare seg selv, helt eller delvis.

Folkehelseloven fremholder at kommunen har et ansvar for å ta i bruk hele sitt tjenestespekter og

alle sine sektorer i det forebyggende arbeidet, for å fremme egenmestring på kort og lang sikt.

God helse er en individuell opplevelse, og mange vil oppleve god helse selv med store hjelpe-

behov. Selvhjelp står for det gode hverdagslivet, der innbyggeren klarer seg selv med egne

ressurser, familie og nettverk. Kommunens bidrag vil blant annet være tilrettelegging av bomiljø i

nye områder, servicetilbud, kollektivtilbud, helsefremmende tiltak og folkehelsearbeid,


lavterskeltilbud og forebyggende tjenester, avlastning, opplæring, veiledning og støtte m.m.

Kommunen ønsker å ha en god dialog med innbyggerne i ulike livsfaser og i roller som brukere,

pårørende og frivillige.

Ved behov for helsehjelp bør kommunen i all hovedsak legge til rette for å kunne gi tjenester

hjemme hos innbyggerne, og brukerens ønsker og mål skal være retningsgivende for all utforming

av tjenester.

Bare unntaksvis skal det være nødvendig med tidsbegrenset opphold på korttidsplass eller

avlastningsplass på institusjon. Dersom dette heller ikke er tilstrekkelig, kan det være aktuelt med

en tilpasset bolig/omsorgsbolig med tilsyn eller heldøgns bemanning. Det korteste forløpet skal

som hovedregel være et sykehusopphold eller et institusjonsopphold i kommunen. Dette løpet er

kun forbeholdt de mest alvorlig syke eller barn som opplever omsorgssvikt, og er det dyreste

tilbudet man tilbyr.

Pilene i modellen viser at innbyggerne ikke nødvendigvis forblir på et fast nivå i tjenestekjeden,

selv om man tildeles tjenester der. Eksempelvis kan en bruker med tjenester i hjemmet av og til ha

behov for et korttidsopphold på institusjon/sykehjem, for så å reise hjem og klare seg videre med

eller uten hjemmetjenester.

Paradigmeskift – fra passiv mottaker til aktiv deltaker

Bærebjelken i norsk kommunehelsetjeneste har i lang tid vært pleie, omsorg og passiv hjelp. De

senere år er det imidlertid avdekket at det i stor grad gis for mye kompenserende og

passiviserende tjenester, der brukerne havner i det som blir kalt «hjelpefeller». Det er en hjelpefelle

når brukere får hjelp til å gjøre ting de ved rehabilitering og tilrettelegging selv kan mestre.

Bærebjelken bør være rehabiliterende innsats der det er mulig, supplert med pleie der det er

nødvendig.

Det er nødvendig med økt fokus på tidlig intervensjon, egenmestring, forebygging og rehabilitering i

primærhelsetjenesten. Formålet er å bidra slik at brukerne opplever økt livskvalitet, selvstendighet

og redusert behov for helsetjenester.

Legg til rette for at personer med demens kan bo hjemme lengst mulig

I de første fasene av et demensforløp er hjemmebaserte tjenester mest aktuelt for personer med

demens. En hovedstrategi bør være at en større del av tilbudet skal gis på de nederste trinnene i

omsorgstrappen.

En slik generell vridning av tilbudet vil være fornuftig for personer med demens. I tillegg kan man

tenke seg noen tiltak spesielt rettet mot personer med demens. Eksempler på tiltak:

► Pårørendeskole og pårørendegrupper, samt arrangere temakvelder om demens for

pårørende og frivillige

► Å utvikle tilbudet og kapasiteten på ulike avlastningstiltak for pårørende

► God kapasitet og gode aktivitetstilbud på dag- og kveldstid og i ferier til alle hjemmeboende

tjenestemottakere med demens i samarbeid med frivillige, inkludert økt satsing på blant annet

turgrupper, «Inn på tunet» mv.

► Etablere et demensteam/demenslag i den ambulante hjemmetjenesten med ansvaret for alle

vurderinger og vedtak på tjenester til nye brukere

► Velferdsteknologi som kan bidra til trygghet og mestring av hverdagsaktiviteter og avlastning

for pårørende


Bygg demensvennlige boliger som en del av en helhetlig boligpolitikk for eldre

Bygging av sykehjem og omsorgsboliger innebærer betydelige investeringer for Hamar kommune.

Byggingen er også av stor betydning for driftsutgiftene i årene som kommer. Det er viktig å se

utbygging i kommunal og privat regi i sammenheng.

I Norge har det vært en betydelig økning i antall personer over 50 år som kjøper ny bolig. Mange

ønsker seg lettstelte sentrumsnære boliger med mulighet for sosial kontakt. Bygging av flere slike

boliger reduserer behovet for et kommunalt botilbud til denne gruppen.

Bygging av gode seniorboliger i privat regi kan bidra til at flere eldre kan ta ansvar for egen egnet

bolig. Ofte kan det være lurt å flytte inn i slik bolig før det er aktuelt og funksjonene faller som følge

av økt alder.

Noen eldre har ikke nok egenkapital til å kjøpe en ny egnet bolig. Det bør derfor være mulig å leie

boliger. Kommunen kan gi råd til eldre om hva som finnes av støtteordninger i kommunal og statlig

regi, og kanskje også hjelpe til med å ta opp lån på det private markedet.

Byggingen av slike boliger kan gjøres i dialog med private utbyggere. Som planmyndighet kan

kommunen stille krav om for eksempel fellesarealer, slik at boligene er egnet for å utvikle gode

fellesskapsløsninger for eldre. Det er også mulig å vurdere om kommunen skal etablere personal-

baser i private bygg, slik enkelte kommuner har gjort.

For personer med demens kan universell utforming og tilpasning av omgivelsene bidra til å

eliminere eller redusere forhold som virker funksjonshemmede.

5.1 Saksbehandling og tildeling helse og omsorg

Utgangspunktet for saksbehandling og tildeling av helse- og omsorgstjenestene er at det skal tilbys

riktige tjenester til rett tid og i tilstrekkelig omfang. Kommunalt ansatte som arbeider med

saksbehandling og tildeling av helse- og omsorgstjenester forvalter et stort ansvar på vegne av

myndighetene, og tjenestene er ofte av stor betydning for pasient, bruker og pårørende. God

saksbehandling er viktig for å kvalitetssikre tildelingen av tjenestene. Saksbehandling av søknader

om kommunale helse- og omsorgstjenester er et krevende fagfelt, hvor flere perspektiver skal

vektlegges samtidig. Profesjonell saksbehandling av høy kvalitet er avgjørende for kommunen og

dens mulighet til å styre sine utgifter. Kommunale helse- og omsorgstjenester er et knapphetsgode

som skal forvaltes i henhold til gjeldende lover, forskrifter og kommunale standarder. Lav kvalitet

og feil saksbehandling har konsekvenser for den enkelte bruker, men også for kommunen.

Erfaring fra andre kommuner viser at det stadig blir mer utfordrende og spesialiserte

saksbehandlingsprosesser. Dette medfører at stadig flere kommuner spesialiserer denne

tildelingsfunksjonen, men organiseringen av den kan være ulik. Flere kommuner velger å opprette

egne tildelingskontor/-enheter og skiller på de som saksbehandler og de som utfører tjenesten.

Andre kommuner, som f.eks. Oslo, velger modeller hvor man har egne saksbehandlere, men at de

er organisert ute i tjenesten. Vurderingen vår er at kommunene er i behov av økt profesjonalisering

på dette området, og at begge modellene som er beskrevet over kan fungere. I Hamar ivaretas

saksbehandling av ansatte som også har andre oppgaver, f.eks. demenskoordinatorer,

enhetsledere, virksomhetsledere mv. Mange beskriver dette som utfordrende både i forhold til å

sikre tilstrekkelig kompetanse men også kapasitet. Flere påpeker at det er mange dører inn i Helse

og omsorg, og at når flere saksbehandler og tildeler tjenester, kan dette utfordre likhetsprinsippet.

Andre opplever at nærheten til tjenestene og kjennskap til brukerne er et «must» i forhold til å sikre

god saksbehandling og utnyttelse av kommunens samlede ressurser.

Profesjonalisering og tydeliggjøring av ansvar for saksbehandlingsoppgaver er avgjørende for

kvaliteten på saksbehandlingen og styring av «knappe goder». Skal kommunen klare å vri


tjenestene og komme «tidlig inn», har saksbehandlere en sentral rolle og viktig funksjon i styring av

tjenester i tråd med BEON-prinsippet i Hamar kommune.

Gjennomgangen i Hamar kommune har vist at det er mange «dører inn» og mange ulike roller og

personer som ivaretar saksbehandlingen innen helse og omsorg. Kartleggingen viser at det er noe

ulik praksis, samt ulike erfaringer med dagens organisering. Tjenestene til funksjonshemmede,

inkludert omsorgstjenester for barn, gir uttrykk for at dette er oppgaver som bør samlokaliseres og

profesjonaliseres. Andre opplever at dagens saksbehandling/tildeling fungerer. Mange peker likevel

på utfordringer med dagens praksis:

► Saksbehandling utføreres i stor grad i kombinasjon med andre oppgaver og noen hevder at det

er fare for at saksbehandlingen blir nedprioritert

► Når mange driver med saksbehandling, blir det krevende å sikre oppdatert kompetanse, både

økonomisk og ressursmessig

► Pr. i dag har man ikke tilgang på juridisk kompetanse

► Samarbeidet mellom tjenestene beskrives som godt inntil det får budsjettmessige

konsekvenser

► Ansvar for tjenesten til «samme» brukergruppe er fordelt på flere funksjoner

► Uavklart hvem som «eier» bruker/behovet

► Uavklart hvem som er ansvarlig for å ivareta bestilling i stort på systemnivå

Dette er utfordringer flere er opptatt av og som man uavhengig av modell ser behov for å håndtere.

5.1.1 Systemnivå vs. individnivå

Den overordnede planleggingen og vurdering av kommunens samlede behov, omhandler

dimensjonering av sykehjemsplasser, omsorgsboliger med og uten bemanning mv. I dette ligger en

målstyrt politikk, som bør være tett knyttet opp mot BEON-prinsippet. Dette er et område flere har

trukket frem som problematisk med dagens organisering og ansvarsfordeling. Eksempel på dette

er manglende kapasitet ved Hamar Arbeidssenter. Dette medfører at brukere som er i behov av det

ikke får tilbud, og det fører til at brukerne må ivaretas på andre måter f.eks. med personal i bolig.

Når det gjelder behandling av søknader ("bestilling i smått"), faglig og juridisk vurdering av hvilke

tjenester den enkelte skal få, er det viktig at dette er knyttet til den overordnede strukturen. Dagens

organisering og praksis innebærer at dette er fordelt på mange og ulike funksjoner, og mange

påpeker at dette ikke er en heldig praksis.

Figur 5-2 Bestilling i stort og smått, Helse og omsorg

Forvaltning Tjenesteproduksjon

Bestilling i stort

(systemnivå) Overordnet planlegging og vurdering av kommunens samlede behov i forhold til ressurstilgang. Fastsettelse av kvalitets-standarder, tildelingskriterier og budsjett.

Utforme tjenesten slik at den imøtekommer de krav som er satt. Etablere nye tilbud, dersom det er etterspørsel/behov for det.

Bestilling i smått

(individnivå) Behandling av søknader. Faglig og juridisk vurdering av hvilke tjenester den enkelte skal få. Tildeling av tjenester gjennom enkeltvedtak.

Yte tjenesten til den enkelte bruker ut fra det vedtak som er fattet hos bestillerenheten.


5.1.2 Dimensjonering/årsverk til saksbehandling

Agenda Kaupang har arbeidet med flere kommuner med tildelings-/søknadskontor i perioden

2014–2017. I dette arbeidet har vi kartlagt ressurser avsatt til saksbehandling, samt årsverk knyttet

til de ulike tildelings-/ søknadskontorer. Tallene vises i neste figur.

Figur 5-3 Årsverk i ulike tildelings-/søknadskontorer, kartlagt fra 2014-2016

Figuren viser hvordan årsverk varierer mellom kommunene/bydelene. Snittet i sammenligningen er

på ca. 4,25 årsverk pr. 10 000 innbyggere når vi ser dette i forhold til årsverk justert for behov. Det

er viktig å presisere at oppgaver som er lagt til de ulike kontorene, varierer. Noen har mer

rendyrkede modeller, andre har innført innsatsstyrt finansiering hvor «bestiller» ivaretar hoved-

vekten av oppgavene knyttet til dette. Noen kontorer ivaretar også «utføreroppgaver». Oppgave-

porteføljen varierer, og det gjør at sammenligningen blir noe krevende. Sammenligningen kan

allikevel si noe om hvordan ressurser til dette arbeidet prioriteres i de ulike kommunene/bydelene.

I figuren har vi derfor lagt inn hvor mange årsverk Hamar kommune vil være i behov av for å ligge

på gjennomsnittet, etter at vi har foretatt korrigeringer i behov. Analysen viser at dersom Hamar

skal ligge på gjennomsnittet for årsverk, vil det være behov for ca.15 årsverk. Hvor mange årsverk

som pr. i dag benyttes er uklart. Dagens organisering innebærer at oppgaver og ansvar er fordelt

på mange og ulike funksjoner i kommunen, samt flere virksomheter og tjenesteområder (helse og

omsorg, familie og levekår). Ingen av de som pr. i dag jobber med saksbehandling har dette som

primæroppgave. Dette er ansatte som i tillegg har andre oppgaver, og hvor saksbehandlings-

oppgaver kun utgjør en liten andel av stillingen. Dette gjør at det blir vanskelig å estimere hvor

mange årsverk som pr. i dag benyttes til formålet.


5.1.3 Tildelingsutvalg

Styring av de krevende sakene i Hamar kommune

Agenda Kaupang har god erfaring med å etablere tildelingsutvalg for tjenester etter lov om

kommunale helse- og omsorgstjenester i kommuner for å bedre å utnytte ressursene og for å sikre

nødvendig samhandling knyttet til kompliserte saker. I Hamar kan det f.eks. opprettes to

tildelingsutvalg (TDU), i regi av tildelings-/tjenestekontoret.

► Tildelingsutvalg for saker som omfatter institusjon, hjemmesykepleie og boform med heldøgn

bemanning og øvrige tjenester til i hovedsak eldre

► Tildelingsutvalg for saker som omfatter institusjon, hjemmesykepleie og boform med heldøgn

bemanning, avlastning og BPA for brukere innenfor psykisk helse, rus og funksjonshemmede.

Mål med tildelingsutvalget er å samordne og sikre tildeling av tjenester i henhold til BEON-

prinsippet og sikre effektiv utnyttelse av kommunens samlede ressurser. Et tildelingsutvalg skal

kun behandle saker som vurderes som kostnadskrevende og komplekse. Dette kan f.eks. være

saker hvor man er usikker på hvilket nivå man bør legge seg på. F.eks. avklaring om pasienten bør

ha tilbud i institusjon korttid/langtid, eventuelt om pasienten kan ivaretas i hjemmet med

hjemmetjenester mv. Saker som omhandler langtidsplass i institusjon, BPA, omsorgslønn,

avlastning og boform med heldøgns bemanning, er saker som ofte vil være aktuelle for vurdering i

TDU.

Figur 5-4 Forslag til flytskisse for saksbehandling og tildeling av tjenester inkludert tildelingsutvalg

Brukere

HO

THO

Flytskisse – tildeling og iverksetting

HenvendelserRevurderinger

Kartleggingsfase-innhente informasjon

Kompetanseoverføring/faglige evalueringer fra tjenestene- PROFIL, evnt bistå på kartleggingsbesøk sammen med THO

Saksbehandlings-prosess

Sluttføre saksbehandling-vedtak/underretting

TildelingsutvalgFor saker som kan medføre høy ressursinnsats over lang tid /krevende saker jf. mandat TDU

Info fra bruker/andre- kartleggingsbesøk

Underretting til bruker evntandre

Underretning – behov for foreløpig svarbrev?

Revurdere, innhente informasjon foreta nye vurderinger

TDU

Dokumentere og evaluere i Profil

Iverksette

Søknad/henvendelse: beskrive og dokumentere behov

E-meldinger og mailkorrespondanse fra HO skal håndteres iht. egen rutine. Prinsippene som er skissert over gjelder for all saksbehandling.


Et tildelingsutvalg kan bestå av:

► Leder for tildelings-/tjenestekontoret

► Leder for hjemmetjeneste/sykehjem/funksjonshemmede mv. etter behov/saker

► Aktuell saksbehandler tildelings-/tjenestekontoret

► Person med juridisk kompetanse innen helse- og omsorgstjenester

► Person med medisinskfaglig kompetanse

► Leder av tildelings-/tjenestekontoret bør ha delegert vedtaksmyndighet fra rådmannen og være

ansvarlig for at søknader om helse- og omsorgstjenester behandles i tråd med BEON-

prinsippet, samt en effektiv utnyttelse av kommunens samlede ressurser innenfor helse og

omsorg

► Ledere fra utføreenhetene bør ha en rådgivende funksjon i TDU, og er medansvarlige for at

søknader om helse- og omsorgstjenester behandles i tråd med BEON-prinsippet, samt å sikre

en effektiv utnyttelse av kommunens samlede ressurser innenfor helse og omsorg.

► Saksbehandler har ansvar for å vurdere behov for behandling i TDU. Vedkommende har

ansvar for å melde inn og forberede saken, samt legge frem saken for TDU. Saksbehandler

har ansvar for fullført saksbehandling og følger opp saken etter vurdering i TDU.

TDU erstatter ikke behovet for løpende dialog mellom saksbehandlere og tjenesteutøvere. Dette er

også visualisert i figuren over.

5.1.4 Koordinerende enhet Pasient- og brukerrettighetsloven gir pasient og bruker som har behov for langvarige og

koordinerte helse- og omsorgstjenester, rett til å få utarbeidet individuell plan. For å ivareta dette

skal kommunen ha en koordinerende enhet for habiliterings- og rehabiliteringsvirksomhet. Dette er

lovfestet i Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven).

Enheten skal ha overordnet ansvar for arbeidet med individuell plan, og for oppnevning, opplæring

og veiledning av koordinator.

Hvordan dette organiseres varierer. Mange legger denne funksjonen til de som også sitter med

bestilling/tildelingsansvar innen helse og omsorg. Forskriften peker på at koordineringsansvaret bør

synliggjøres som sentrale kontaktpunkt og pådrivere for samhandling på tvers av fagområder,

nivåer og sektorer.

Hamar kommune har organisert dette arbeidet som en avdeling i tjenesteområdet Helse og

mestring. Avdelingen består av 2 årsverk (for tiden 1,8), en vernepleier og en sykepleier. Enheten

legger mye vekt på god opplæring til koordinatorene ved å trygge de i rollen og i å utarbeide

individuelle planer på en hensiktsmessig og ressursbesparende måte.

Utfordringer med dagens organisering

Utfordringen ligger i å utnevne koordinator. Dagens praksis er at bruker ønsker hvem i sitt eget

tjenesteapparat som skal være koordinator. Svært ofte er det den tjenesteutøveren som er

hyppigst i kontakt med og tettest på brukeren. Koordinerende enhet ser dette ønsket opp mot hvem

som kan fylle rollen, og avklarer oppgaven med vedkommende leder. Noen ganger sier leder nei,

andre ganger synes tjenesteutøver at han/hun er for mye eller for lite involvert. Da har

koordinerende enhet ingen myndighet til å bestemme. Leder for koordinerende enhet opplever at

det har vært lite endring på utfordringen med oppnevning av koordinatorer og anerkjennelse for

denne funksjonen på den tiden informanten har vært i stillingen. Hun beskriver utfordringen som

veldig personavhengig og mindre systemavhengig. Noen tjenesteytere og virksomheter bidrar til

koordinatoroppgavene veldig greit, mens i andre virksomheter er det store utfordringer.


Kartleggingen vår viser at det er mange veier inn til Hamar kommune for brukere og

samarbeidspartnere. Dette gjelder også for koordinerende enhet. Brukere, pårørende eller

tjenesteyter kan sende henvisningsskjema. Dette fungerer greit, men koordinerende enhet har

også mye kontakt med spesialisthelsetjenesten og rehabiliteringsinstitusjoner. De henvender seg til

koordinerende enhet ved utskriving. Utfordringen er at koordinerende enhet ikke tildeler tjenester;

og brukere/samarbeidsparter får mange andre kontaktopplysninger. Både brukere og spesialist-

helsetjenesten opplever det vanskelig.

5.2 Distriktsmodellen – hjemmebasert og institusjonsbasert omsorg

Ingen vridning av tjenestetilbudet fra institusjon til hjemmebasert omsorg

Hamar har pr. i dag en distriktsorganisering med tre helse- og omsorgsdistrikt; Vang, Vest og

Sentrum, som alle har ansvaret for hjemmebasert og institusjonsbaserte tjenester i sine

geografiske områder. I prosjektmandatet ønsker kommunen spesielt å vurdere hensikts-

messigheten av en slik distriktsorganisering opp mot en mer sentralisert- eller funksjonsinndelt

organisasjonsmodell.

Vår gjennomgang viser at kommunen prioriterer økonomiske ressurser høyere til institusjons-

tjenesten enn til hjemmebaserte tjenester til eldre innbyggere. 42 % av de totale netto drifts-

utgiftene innen pleie og omsorg er knyttet til sykehjemsdriften for eldre, og dette er noe høyere enn

de fleste sammenligningskommunene og betydelig høyere enn de kommunene som bevisst satser

på hjemmebasert omsorg. Fra 2009 er tendensen for landet for øvrig en vridning av brutto

driftsutgifter fra institusjonsbasert omsorg til mer hjemmebasert omsorg i tråd med samhandlings-

reformens intensjoner og BEON-prinsippet (Beste effektive omsorgsnivå). Utviklingen i Hamar er

altså ikke på linje med det som er vanlig i mange andre kommuner og landet for øvrig.

Dersom kommunen må kutte kostnader innen denne sektoren, bør dette i hovedsak skje innen

sykehjemstjenesten – og ikke innen hjemmebaserte tjenester til eldre. Dette til tross for at vår

sammenligning viser at hjemmetjenesten også er forholdsvis godt prioritert. En høy prioritering av

tidlig innsats og ulike tjenester til hjemmeboende, er helt avgjørende for å møte framtidens behov

for at flere skal mestre eget liv og klare seg selv i egen bolig, i tråd med nasjonale føringer. I tillegg

vil denne kapasiteten kunne benyttes til å betjene flere framtidige brukere i boliger med

personalbase og fellesareal.

Vår anbefaling er derfor at kommunen framover må vri ressursene ytterligere fra institusjonsbasert

omsorg til mer hjemmebasert omsorg med fokus på å hjelpe innbyggerne til å klare seg selv i

opprinnelig bolig lengst mulig. I praksis kan det bety at kommunen bør satse enda mer på at

hjemmebaserte tjenester skal ha enda flere virkemidler og tverrfaglige ressurser tilgjengelig, og

sikre at det etableres en helhetlig boligpolitikk for eldre i Hamar som inkluderer etablering av flere

boliger med mulighet for heldøgns bemanning med tilhørende bemanningsressurser. Det er behov

for en mer helhetlig boligpolitikk for eldre dersom man ikke skal måtte bygge flere sykehjem i

Hamar de nærmeste årene.

Rehabiliteringsfeltet i Hamar fremstår fragmentert og med liten kraft. Det er muligens behov for en

styrkning av ergoterapiressursene, men det kan også synes som om det reelle tverrfaglige arbeidet

er mangelfullt. Fysioterapeutene og ergoterapeutene kan med fordel samorganiseres med

hjemmebasert omsorg som alltid må ha et mestringsfokus ovenfor sine brukere og som bør drive

mer aktivt med hverdagsrehabilitering og hjemmerehabilitering.


For å klare å skape nødvendig endring på disse områdene, tror vi det kan være riktig å sikre en

enhetlig strategisk ledelse innenfor den hjemmebaserte omsorgen og en organisering som sikrer

mer likeverdige tjenester, effektiv ressursutnyttelse og nødvendig styring og utvikling av tjenestene.

Dagens organisering med tre ulike helse- og omsorgsdistrikt som alle har ansvaret for tilnærmet de

samme tjenestene i sine geografiske områder, vil sannsynligvis gjøre det mer krevende å oppnå

den nødvendige dreiningen til en enhetlig og helhetlig satsing på hjemmebaserte tjenester. I tillegg

viser kartleggingen vår at noen av arbeidslagene er for sårbare og at det er behov for mer

samhandling og spesialisering på flere områder på tvers av distriktene.

Vår anbefaling er derfor at kommunen avvikler distriktsmodellen og oppretter en overordnet

organisering for hjemmebaserte tjenester og en for sykehjemmene, vist i kapittel 6.

Hjemmebasert omsorg

Utredningen har vist at kommunen bør organisere hjemmebasert omsorg på en enda mer enhetlig

måte enn i dag for å kunne møte veksten i framtidige behov og sikre best mulig ressursutnyttelse

av de totale økonomiske ressursene som er tilgjengelig. Det er spesielt aldersgruppen 67–79 år

som vokser kraftig de nærmeste årene. Denne målgruppen er svært viktig for hjemmebasert

omsorg og veksten i denne aldersgruppen vil utfordre dagens kapasitet og arbeidsmetodikk

betydelig.

Tabell 5-1 Samlet oversikt over brukere som får hjemmebasert omsorg pr. 31.12.2016 i Hamar kommune

Nedenfor følger en oversikt over de mest sentrale utfordringene og våre anbefalinger til løsninger i

forhold til organiseringen av hjemmebasert omsorg.

► Samlokalisere hovedbasen for hjemmebasert omsorg, for eksempel samlokalisert med

omsorgsboliger med personalbase i sentrum for å oppnå gode synergier og unngå sårbar drift i

enkelte av arbeidslagene

► Videreføre og styrke arbeidslagsmodellen med kommuneovergripende kompetanseteam innen

geriatri/somatikk, demens, hverdagsrehabilitering/velferdsteknologi, palliasjon mv.

o Behov for mer kraft/ressurser inn i satsingen på å hjelpe innbyggerne til å klare mest

mulig selv gjennom satsing på hverdagsrehabilitering/velferdsteknologi/ hjelpemidler

o Hjemmesykepleien bør organiseres sammen med fysio- og ergoterapitjenesten og

hjelpemiddelhåndteringen for å sikre tilstrekkelig tverrfaglighet og at rehabiliterings-

metodikken ikke blir så fragmentert

o Kartleggingen vår viser at arbeidslagene innen rehabilitering pr. i dag er for lite

tverrfaglige

► Arbeidslagene innen psykisk helse bør samlokaliseres med resten av helse- og

omsorgstjenesten til denne målgruppen

o En annen organisering hvor man samler alle ressursene til denne brukergruppen, vil

gjøre kommunen bedre i stand til å sikre mer effektiv ressursutnyttelse og tverrfaglig


hjem pr. 31.12.2016

Antall

brukere <67 år 67-79 >80-89år >90 år







samarbeid og nødvendig informasjonsutveksling på alle nivåer og gjennom hele

døgnet/uken

o Det er viktig at utvikling av reell lavterskel-tjeneste innenfor psykisk helsearbeid

ivaretas parallelt med bedre døgnbaserte tjenester for de relativt få som trenger det

► Kommunen bør etablere terskler for når man skal øke antall årsverk i hjemmetjenesten basert

på antall brukere/vedtakstimer ol., slik at man kan ligge i forkant i planleggingen

► Det er behov for økt satsing på dag- og aktivitetstilbud for eldre innbyggere

o Hamar kommune bør øke antallet plasser i dagtilbud betydelig for å unngå ventelister

og sikre tilgang på gode sosiale nettverk og mestringsarenaer for eldre innbyggere

som bor alene hjemme. Dette er et viktig tilbud for at brukere skal kunne bo i eget hjem

så lenge som mulig

o Dagtilbudet bør fortsatt være organisert sammen med hjemmetjenesten for å sikre

viktige synergier

o Frivillighet er en viktig ressurs i dag- og aktivitetstilbudet, og bør videreutvikles ved å

inkludere flere frivillige og private aktører i dette arbeidet

► I en ny organisering av hjemmebasert omsorg bør kommunen vurdere hvordan korttids-

plassene best skal utnyttes for å sikre gode og helhetlige pasientforløp for hjemmeboende

brukere

► Ansvaret for omsorgsboliger til eldre bør ligge under hjemmebasert omsorg

o Det er behov for å etablere flere boliger med personell og fellesareal for eldre

innbyggere og personer med demens. Dette kan redusere behovet for sykehjems-

plasser og være et viktig grep i en mer helhetlig boligpolitikk for eldre som Hamar

kommune bør utvikle i årene som kommer

Institusjonsbasert omsorg til eldre

Ved inngangen til 2017 var det 372 personer som fikk et tilbud med døgnbemanning, jf. tabellen

nedenfor. Av disse var litt over en fjerdedel (28 %) som fikk tilbud i en kommunal bolig.

Tabell 5-2 Antall personer med tilbud om sykehjem eller kommunal bolig i Hamar kommune 31. desember 2016. Kilde: Hamar kommune

Den demografiske utviklingen de nærmeste 8 årene viser at Hamar kommune må redusere antall

sykehjemsplasser i takt med den forventede nedgangen i antall eldre over 80 år fram mot 2025,

dersom ikke kommunen bevisst ønsker å øke dekningsgraden for denne aldergruppen.

Dette er svært utfordrende i en situasjon hvor kommunen har et veldig høyt belegg på

sykehjemsplassene, over 100 % i 2016. I tillegg utfordrer dette boligpolitikken for eldre, som må

sikre at det bygges tilstrekkelig antall hensiktsmessige og sentrumsnære boliger som egner seg for

eldre innbyggere som skal klare seg mest mulig selv.

Personer Fordeling

Sykehjem - langtid (inkl kjøp) 220 59 %

Sykehjem korttid, rehabilitering og KAD 47 13 %

Kommunale boliger med døgnbemanning 105 28 %

I alt 372 100 %


Figur 5-5 Samlet oversikt over beboere på sykehjem/omsorgsboliger med heldøgns omsorg pr. 31.12.2016

På kort sikt vil en kunne oppnå økonomisk effekt dersom en beholder dagens dekningsgrad ved å

legge ned tilstrekkelig antall plasser når antall eldre over 80 år synker de nærmeste årene. For å

oppnå best effekt må dette skje ved å avvikle en hel «driftsgruppe» i en av de minst driftsoptimale

avdelingene. Hamar bør framover tilby en større del av sitt heldøgnstilbud i form av omsorgsboliger

med en lavere enhetskostnad enn dagens kommunale plasser på ca. 940 000 kr (omsorgsbolig

med personalbase: f.eks. maksimalt 700 000 kr. pr. plass).

Dersom Hamar skal beholde dagens antall institusjonsplasser framover, bør kommunen etablere

flere korttidsplasser for å kunne ta imot alle de utskrivningsklare pasienter fra spesialisthelse-

tjenesten.

På lang sikt, fram mot 2040, må kommunen øke kapasiteten totalt på omsorgsplasser med

heldøgns bemanning fra dagens nivå. Anbefalingen vår er at en del av utbyggingen skjer i form av

et nytt helsehus med en høyere andel korttidsplasser med fokus på behandling og rehabilitering.

Vi tror at det i en slik situasjon blir viktig å se alle kommunens fire sykehjem i en enda mer

strategisk sammenheng og sikre at plassene og kompetansen benyttes mest mulig effektivt ut i fra

det framtidige behovet for tjenester. Mange kommuner velger å rendyrke type plasser og

kompetansen i forhold til målgruppen på det enkelte sykehjem i større grad enn i dagens situasjon.

Derfor anbefaler vi at kommunen lager en ny overordnet organisering for den institusjonsbaserte

omsorgen til eldre med en felles leder og med stedlige ledere ved de fire sykehjemmene.

Kartleggingen har også vist at kommunen har andre utfordringer som har konsekvenser for

anbefalingene våre om framtidig organisering:

► Høyt belegg på dagens sykehjem og en forholdsvis lav andel omsorgsboliger med

personalbase og fellesarealer som kan være et viktig supplement for eldre som ellers må

benytte en sykehjemsplass

► Hamar har færre korttidsplasser enn mange andre sammenlignbare kommuner og flere

utskrivningsklare pasienter som venter på å få kommunale tjenester i 2016 enn i flere av

sammenligningskommunene (Kilde: Kommunebarometeret)

0 20 40 60 80 100 120 140 160

Langtid (somtatikk)

Langtid (demens)

Korttid-/rehabiliteringsplasser

Korttidsplasser til avlastning

Kommunal øyeblikkelig hjelp (KAD)

Heldøgns omsorgsboliger

Antall beboere

Beboere på sykehjem og i omsorgsboliger med heldøgns bemanning pr. 31.12.2016

Vest/Presterudsenteret Klukstuen Vang/Finsalsenteret Sentrum/Parkgården


► Sykehjemmet i sentrum har endel rom som ikke egner seg for effektiv sykehjemsdrift, men som

flere informanter mener med fordel kan bygges om til hensiktsmessige omsorgsboliger med

personalbase og fellesareal, ev. samlokalisert med en felles hjemmetjeneste

► Forholdsvis høye enhetskostnader pr. plass

5.3 Rehabilitering og fysio- og ergoterapitjenesten Den demografiske utviklingen med økt antall eldre, er blant annet et utslag av bedre helse; vi lever

lenger og befolkningen har tilsvarende økt antall funksjonsfriske år. Foreløpig ser det ut til at antall

år med redusert funksjon ikke har økt. Det er likevel slik at kommunene må ha en aktiv politikk

fremover for å forebygge store utfordringer knyttet til demografiske endringer.

At personer bosatt i kommunen får varig behov for praktisk bistand og omsorgstjenester, utgjør en

stor utgift for kommunen. Og naturlig nok: større behov gir dyrere tjenester. Det er derfor vesentlig

for en kommune å ha så gode og virkningsfulle tiltak som mulig for å holde behov for hjelp og

omsorgstjenester så lavt som mulig. Dette gjelder alt fra helsefremmende og forebyggende tiltak

for innbyggere som ennå ikke har hatt noen funksjonstap, via målrettede tiltak til personer i

risikosoner, til rehabilitering og opptrening på ulike nivå for innbyggere som har opplevd et fall i

funksjon.

Samhandlingsreformen, og etterfølgende planer som primærhelsemeldingen og opptrappingsplan

for habilitering og rehabilitering, viser behov for dreiing av tjenestene mot mer forebygging og tidlig

innsats i kommunene, og reformen utfordrer helse- og omsorgstjenesten sitt tradisjonelle tankesett

og tilnærming. De samme dokumentene presiserte kommunenes ansvar for rehabilitering. Forskrift

om rehabilitering, habilitering og individuell plan og koordinator, samt opptrappingsplan for

rehabilitering vektlegger at både kommunene og spesialisthelsetjenesten har ansvar for

rehabilitering, uten å definere et klart skille. Mye av den videre satsingen og utviklingen innen

rehabilitering vil skje i kommunene. Spesialisthelsetjenesten vil fortsatt være en viktig aktør, særlig

knyttet til rehabiliteringsforløp i tidlig fase, og overfor brukergrupper med omfattende medisinske

behov. Rehabiliteringsbehov for de mest vanlige og største gruppene skal i økt grad i varetas i

kommunene.

Illustrasjonen under viser hvilke nivåer man har i et rehabiliteringstilbud, og antall brukere som har

behov for de ulike nivåene: alle har nytte av forebyggende innsats og hverdagsmestring, mange

har nytte av hverdagsrehabilitering, mens noen få har behov for spesialisert rehabilitering. I tillegg

til å forebygge hendelser som fører til funksjonsfall og eventuell sykehusinnleggelse, vil det være

viktig for en kommune å bidra til at innbyggere som har hatt behov for spesialisthelsetjeneste,

kommer tilbake til så god funksjon som mulig i etterkant.


Figur 5-6 Rehabiliteringspyramiden etter modell fra Kristiansand kommune, Pyramiden skal skissere forholdet mellom antall brukere og hvilke rehabiliteringstjenester som benyttes.

Et viktig mål er at alle innbyggere opplever størst mulig grad av mestring av hverdagen på egne

premisser. Det er viktig å avdekke eventuelle funksjonssvikt tidlig, og deretter raskt starter opp

rehabiliteringstiltak på rett nivå. Brukermedvirkning og helhetlige pasientforløp må ligge til grunn.

Den enkelte bruker må være med å bestemme over egne (rehabiliterings)-tilbud, både i plan-

legging, gjennomføring, evaluering eller avslutning.

Rehabilitering er å bidra til at brukeren opprettholder eller forbedrer funksjonsnivå. Det innebærer

reell trening/opptrening av funksjoner, men også tilrettelegging, god ernæring, sosial trening,

hverdagsaktiviteter og mye mer. Det er derfor helt nødvendig at hele støtteapparatet rundt

brukeren jobber sammen med brukeren for at vedkommende skal nå sine mål og helhetlige

tjenester. Rehabiliteringstiltak er mye mer enn tiltak fra helse- og omsorgssektoren. Det er også

helt grunnleggende at selve opptreningen som brukeren får hjelp til (fysisk trening, trening på

hverdagsaktiviteter, språklig, sosial eller kognitiv trening), doseres slik at brukeren oppnår effekt.

Dette gjelder alle deler av rehabiliteringspyramiden.

Det foreligger dessverre hverken nasjonalt eller lokalt gode tall og dokumentasjon på hvordan

kommunene lykkes med sin rehabilitering, men opptrappingsplanen påpeker tydelige mangler

generelt i landet. Det går både på intensitet og tilgang til opptrening, som fysioterapi, ergoterapi og

logoped, men også på samhandling og organisering til samlede kraftfulle tiltak for brukeren. Det

anbefales generelt å samle rehabilitering til tydelige og robuste enheter der opptrening og mestring

for brukeren er hovedfokus.

• Brukere med behov for spesialisert rehabilitering i sykehus. F.eks. etter akutte skader/sykdommer, behov kompleks medisinsk kompetanse og utstyr mv. Kan også omhandle behov som blir ivaretatt i private rehabiliteringsinstitusjoner.

Spesialisertrehabilitering

• Brukere med behov for rehabiliteringstjenester der det er vurdert å ikke være behov for spesialisthelsetjenester og behov ikke kan ivaretas i hjemmet. F eks. høy intensitet, stort bistandsbehov og medisinske komplikasjoner.

Døgnrehabilitering i institusjon, kommune

• Brukere med behov for intensive rehabiliteringstjenester men ikke er i behov av døgntjenester, og hvor behovet mer formålstjenlig kan ivaretas dagrehabilitering. F eks. høy intensitet, moderat bistandsbehov og medisinske komplikasjoner.

Dagrehabilitering i institusjon, kommune

• Brukere med behov for spesifikk tverrfaglig rehabiliteringRehabilitering i hjemmet

• Nye brukere som søker hjemmehjelp, hjemmesykepleie, trygghetsalarm mv. Dette kan også omhandle brukere med endret funksjon, og/eller brukere som skrives ut fra sykehus.

Hverdagsrehabilitering

• Alle som mottar tjenester og/eller som deltar i tiltak i regi av helse- og omsorgstjenester i kommunen

Helsefremming og hverdagsmestring som grunnlag for alle tjenester


Ressurser til rehabilitering

Det er også vanskelig ut fra de innrapporterte dataen fra Hamar kommune, å vurdere

rehabiliteringstilbudet i kommunen. Som beskrevet, er rehabiliteringstiltakene fordelt på mange

områder i kommunenes tjenesteapparat. Statistikkbanken (SSB) har samlet inn data på tvers av

tjenesteområder for å forsøke å gi et bilde av den samlede innsatsen innen rehabilitering.

Vi ser at samlet årsverk som går til rehabiliteringstiltak innen både kommunehelsetjenesten og

pleie- og omsorgstjenesten har steget jevnt de siste årene i Hamar, og generelt ligger høyere enn

sammenligningskommuner. Vi har tidligere vist at antall årsverk til psykiatriske sykepleiere, leger

og fysioterapeuter ligger i det øvre sjiktet i vår sammenligning, mens ergoterapeuter ligger lavere.

(figur 3-5 i vedlegg).

Samtidig ser vi at det er relativt få plasser avsatt til korttid (ref. KOSTRA) Det er satt av 8

rehabiliteringsplasser på institusjon, og 4 plasser til korttid og vurdering. Det gir bare 6,5 plasser pr.

1 000 innbyggere over 80 år til institusjonsbasert rehabilitering. Vi ser samtidig at brukerne bor

relativt lenge på korttidsplassene (se figur 1-14 i vedlegget). Det er viktig å bemerke at disse

plassene både dekker behov for avlastning og kortere utredninger, og rehabilitering. Ved et

rehabiliteringsopphold vil det være behov for lengre tid enn et avlastningsopphold. Det er derfor

vanskelig å si om Hamar kommune sin bruk av korttidsplassene er optimal. En slik vurdering vil

kreve en mer detaljgjennomgang i bruken av disse plassene enn det som ligger til dette oppdraget.

På tross av at det kan se ut som om Hamar kommune har en bemanning noe bedre enn mange

andre kommuner, kommer det tydelig fram i intervjuene og samtalene vi har hatt med ledere og

ansatte i Hamar, at rehabiliteringstilbudet ikke fungerer så kraftfullt som det burde gjøre.

De ulike rehabiliteringstilbudene

Hamar har tilbud om dagrehabilitering. Det er tilknyttet Finsalsenterets døgnrehabiliterings-avdeling

og bruker fysioterapiressurser fra nærliggende fysikalske institutt. Tilbudet gis til 6 pasienter/

brukere, som regel for en periode på 6 uker av gangen, to dager pr. uke. Agenda Kaupang sin

vurdering er at trening 2 ganger pr. uke er svært lite effektivt. En slik organisering forutsetter tett

samarbeid med brukerens øvrige hjelpeapparat for å kunne følge opp treningen de andre dagene.

Det er igangsatt hverdagsrehabilitering, men de ulike tjenesteutøverne innen disse teamene har

ulike ledere. Det er tre hverdagsrehabiliteringsteam bestående av fysioterapeut og ergoterapeut

sammen med arbeidslagsleder i aktuelle distrikt. Fysioterapeut og ergoterapeut er den samme i

alle tre teamene. Dette teamet veileder hjemmetjenesten til å utføre trening, mens det er den

øvrige hjemmetjenesten som har ansvaret for de andre tjenestene brukeren får. De ansatte

opplever at hverdagsrehabilitering fortsatt er i etableringsfasen.

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

0403 Hamar 0417 Stange 0501 Lillehammer 0502 Gjøvik 0604 Kongsberg 1246 Fjell EAKUO Landetuten Oslo

EKG13Kostragruppe 13

Årsverk til rehabilitering pr. 10 000 innbyggere (khelse + plo)

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Figur 5-7 Årsverk til rehabilitering pr. 10 000 innbyggere (kommunehelse og PLO). Kilde: KOSTRA 2016


I den øvrige hjemmerehabiliteringen, er det et fast rehabiliteringsteam bestående av sykepleier,

fysioterapeut og ergoterapeut. Hjemmetjenesten er ikke en del av dette teamet. I hvilken grad

brukerens trening på dagliglivets aktiviteter blir fulgt opp av den øvrige hjemmetjenesten, fremstår

uklart. Innen dagrehabilitering blir fysioterapeuter fra nærliggende fysikalsk institutt brukt, og det er

uklart hvor reelt tverrfaglig tilbudet er. På døgnrehabilitering fungerer teamarbeidet godt, men det

er muligheter for forbedring når brukerne skal hjem.

Hjelpemidler

Riktig og rask tildeling av hjelpemidler er viktig for optimal rehabilitering. Hjelpemiddellageret i

Hamar kommune er fysisk plassert på Klukstuen omsorgssenter. Ansvarlig leder er også leder av

senteret og personalleder for vaktmestere/teknikere som jobber med hjelpemidler. Ergoterapi-

tjenesten stiller med en 50 % ressurs for å bemanne åpningstiden i lageret som er to dager uken

pluss til inn- og utregistreringer av hjelpemidler fra NAV en formiddag i uken.

Organisering og koordinering

Hamar har en 100 % koordinatorstillinger innen rehabilitering. Denne koordinatorstillingen er

administrativt underlagt leder for Rehabiliteringsavdelingen og faglig under assisterende Helse- og

omsorgssjef. Vedkommende skal koordinere tjenestetilbudet til rehabiliteringspasienter/ brukere og

være kontaktperson for fagfeltet i Helse- og omsorgsavdelingen og samarbeidspartnere, og er

også leder av rehabiliteringsteamet. Det blir påpekt i samtalene vi har hatt, at det er en utfordring at

en koordinator ligger organisert langt nede i organisasjonen, og på linje med de vedkommende

skal koordinere.

Fysioterapeutene og ergoterapeutene er sentrale i de fleste somatiske rehabiliteringsforløp. I

Hamar er de organisert i egen avdeling i Helse og mestring. De opplever lite til felles med de andre

avdelingene i Helse og mestring, samtidig som samhandlingen med det øvrige personellet som

driver med rehabilitering ikke oppleves optimalt.

Veien inn til rehabilitering og fysio- og ergoterapitjenesten

Når det gjelder veien inn til rehabilitering, er det et felles inntaksmøte for hele kommunen som

behandler døgn-, dag- og hjemmerehabilitering samt hverdagsrehabilitering. Det kan komme

henvendelser fra pårørende, hjemmetjenesten og leger. Henvendelsene fra sykehus kommer via

tjenestekoordinatorer. Dette inntaksmøtet er tverrfaglig sammensatt av fysioterapeut, ergoterapeut

og sykepleier, og innhenter informasjon fra andre personer ved behov. Teamet kan ikke tildele

andre tjenester.

Det fattes ikke vedtak på fysioterapi- og ergoterapitjenester, men det er etablerte henvisnings-

skjemaer til begge tjenester og det jobbes med å samkjøre henvisningskriterier og prioritering.

Avtalefysioterapeuter

Fysioterapitjenesten består også av selvstendig næringsdrivende med avtale med kommunen.

Mange kommuner har utfordringer med å få disse behandlerne til å være en integrert del av

helsetjenestetilbudet i kommunen. I Hamar oppgir man at det er et godt samarbeid, og avtale-

fysioterapeutene jobber ut fra planer og prioriteringer og skriver årsmeldinger. Det er etablert

samarbeidsutvalg og avholdes allmøte en gang i året. Avtalefysioterapeuter betjener dagsenter

med dagrehabilitering og det er samarbeid rundt bassengtilbud.


Revidering av kommunedelplan

Det er igangsatt et arbeid med revidering av kommunedelplan for helse og omsorg på områdene

rehabilitering og velferdsteknologi. Dette er et politisk ledet arbeid, og uavhengig av organisasjons-

modell. Revideringsarbeidet avgrenses med hovedfokus på kommunens rehabiliteringstilbud til

brukere med somatisk hoveddiagnose, sammen med habiliterings- og rehabiliteringstilbudet til barn

og unge. Det betyr at planen videreføres for tjenester til målgruppen psykisk helse og rus, og for

habiliteringstjenester til voksne. Fysioterapeuter med driftsavtale er en del av kommunens samlede

rehabiliteringstilbud. Status og utfordringer utredes. Planarbeidet skal besvare følgende spørsmål:

Hvordan skal kommunen sikre god kvalitet, faglig forsvarlighet og tilstrekkelig kapasitet på tjeneste-

tilbudet som omfattes av revideringsarbeidet?

Andre forhold

I våre samtaler med kommunens ansatte, har det vært lite fokus på de nederste trinnene i

rehabiliteringspyramiden: det forebyggende og helsefremmende arbeidet.

Fysioterapeutene og ergoterapeutene i Helse og mestring jobber også med barn, både habilitering

og forebyggende arbeid. Der går henvendelsene direkte til fysioterapeut og ergoterapeut og de har

et godt samarbeid med helsestasjon, skole, spesialpedagoger og spesialisthelsetjenesten.

Oppsummering av utfordringene innen rehabilitering, fysio- og ergoterapitjeneste

Samhandlingsreformen, og etterfølgende planer som f.eks. primærhelsemeldingen, og

opptrappingsplan for habilitering og rehabilitering viser behov for dreiing mot mer forebygging og

tidlig innsats i kommunene. Dette utfordrer det tradisjonelle tankesettet og tilnærmingen i helse- og

omsorgstjenesten. Rehabilitering må ikke sees på som et isolert tidsavgrenset tiltak, eller

arbeidsmetodikk i ett fagmiljø mv. Rehabilitering må sees på som prosesser, som kan skje over tid,

på ulike plasser og i form av ulike tjenester.

Evalueringen i Hamar har vist at rehabiliteringsfeltet til voksne fremstår fragmentert og med liten

kraft. Det kan også synes som om det reelle tverrfaglige arbeidet rundt brukerne er mangelfullt.

Forskrift om rehabilitering, habilitering og individuell plan og koordinator, samt opptrappingsplan for

rehabilitering vektlegger at både kommunene og spesialisthelsetjenesten har ansvar for

rehabilitering. Mye av den videre satsingen og utviklingen innen rehabilitering vil skje i

kommunene. Dette stiller store krav til hvordan kommunen dimensjonerer, organiserer og ivaretar

behov for samhandling og samarbeid, internt i kommune men også overfor

spesialisthelsetjenesten.

I Hamars situasjon anbefaler vi derfor at ressursene til rehabilitering samles i en egen

rehabiliteringsavdeling organisert under hjemmetjenesten. Avdelingen som inkluderer fysio- og

ergoterapitjenesten, hjelpemiddellager og hjelpemiddelformidling vil, sammen med de øvrige

tjenestene i Hamar, ha ansvar for å ivareta innbyggernes behov for rehabilitering, og sikre at

innbyggernes behov for helsefremming og hverdagsmestring, hverdagsrehabilitering, rehabilitering

i hjemmet, dag-/døgnrehabilitering i institusjon ivaretas.

5.4 Psykisk helse og rus

Psykiske helseproblemer og rusmiddelproblemer forekommer i alle aldersgrupper og i alle deler av

befolkningen. Depresjon og angst er de mest vanlige psykiske lidelsene i den norske befolkningen,

og sammen med muskel/skjelettlidelser de viktigste årsakene til helsetap hos kvinner og menn3.

3 https://www.fhi.no/nyheter/2016/hvilke-sykdommer-betyr-mest-for-nor/

https://www.fhi.no/nyheter/2016/hvilke-sykdommer-betyr-mest-for-nor/


En del klarer å håndtere situasjonen ved egen innsats og med støtte fra familie og nettverk. Andre

har behov for hjelp fra det offentlige.

Kommunen har ansvar for at innbyggere som har rusmiddelproblemer og/eller psykiske problemer

og lidelser får utredning, diagnostisering, behandling og bistand. Ved behov skal kommunen

henvise til spesialisthelsetjenesten. Forebygging, behandling, omsorg og rehabilitering er viktige

oppgaver for den kommunale helse- og omsorgstjenesten4 og Helsedirektoratet har utviklet en

nasjonal veileder for dette arbeidet «Sammen om mestring» til grunn 5. Der legges det særlig vekt

på at psykisk helse og rus må sees i sammenheng og at brukeren er den viktigste aktøren.

Veilederen skisserer gode bruker- og pasientforløp gjennom 3 ulike hovedforløp som gir noe ulike

tiltak og tilnærmingsmåter:

► Hovedforløp 1 omfatter rusmiddelproblemer og psykiske helseproblemer som forventes å være

milde og kortvarige

► Hovedforløp 2 omfatter kortvarige alvorlige problemer/lidelser og langvarige mildere

problemer/lidelser

► Hovedforløp 3 omfatter alvorlige og langvarige problemer/lidelser.

Veilederen påpeker at det i målgruppen for tjenestene er mange som har vanskeligheter med å

oppsøke hjelp. Kommunene må derfor drive aktivt informasjonsarbeid og ha lett tilgjengelige

tjenester, ofte i langt større grad enn ved somatiske sykdommer og tilby et variert utvalg av

lavterskeltilbud. Psykologkompetanse bør inngå i kommunens tjenestetilbud og det bør være

brukerstyrte tilbud, ambulante og aktivt oppsøkende tjenester. Det påpekes at psykisk helsefeltet

og rusfeltet krever en flerfaglig tilnærming.

Det foreligger ulike satsinger innen dette feltet. Pilotprosjektet Rask psykisk helsehjelp ble startet i

2012 for at kommuner skulle tilby befolkningen lavterskeltilbud for angst og depresjon, og er et

kommunalt tjenestetilbud for voksne (over 16 år) med ulike angstproblemer og milde eller moderate

problemer med depresjon, eventuelt med søvnproblemer i tillegg. Målet med Rask psykisk

helsehjelp er å øke andelen av mennesker med psykiske lidelser som søker, og mottar,

profesjonell hjelp. Hjelpen skal være lett tilgjengelig, gratis og det kreves ikke legehenvisning.

Hjelpen gis av tverrfaglige team, og det er en psykolog tilknyttet hvert team.

Rekruttering av flere psykologer i de kommunale helse- og omsorgstjenestene er en av

regjeringens satsinger for å styrke kvalitet og kompetanse i det tverrfaglige arbeidet innen psykisk

helse og rus, vold- og traumefeltet. Det er etablert en tilskuddsordning for å stimulere kommunene

til å knytte til seg psykologer.

Stange kommune har opprettet det de kaller Stangehjelpen, som er et gratis helsetilbud for alle i

Stange kommune innen psykisk helse. Det er et lavterskeltibud uten henvisning, uten venteliste

eller vedtak. De som henvender seg får rask hjelp. Tilbudene er både enesamtaler, gruppetilbud og

kurs. Senteret er åpent på dagtid.

Ifølge Folkehelseprofilen (se vedlegg) har Hamar kommune noe høyere forekomst av psykiske

plager enn landsgjennomsnittet. Kommunen har valgt å dele tjenestene på dette feltet i to enheter:

► RoP–team med målgruppe mennesker som har utfordringer med rusmiddelmisbruk i

kombinasjon med psykiske plager. Kommunens bo-oppfølgingsteam, som yter bistand av ulik

art til mennesker med dårlig bo-evne, er organisert som en enhet i RoP-temaet.

4 https://helsedirektoratet.no/folkehelse/psykisk-helse-og-rus/lokalt-psykisk-helsearbeid-og-rusarbeid#-hva-er-kommunens-ansvar? 5 https://helsedirektoratet.no/retningslinjer/sammen-om-mestring-veileder-i-lokalt-psykisk-helsearbeid-og-rusarbeid-for-voksne

https://helsedirektoratet.no/folkehelse/psykisk-helse-og-rus/lokalt-psykisk-helsearbeid-og-rusarbeid#-hva-er-kommunens-ansvar

https://helsedirektoratet.no/folkehelse/psykisk-helse-og-rus/lokalt-psykisk-helsearbeid-og-rusarbeid#-hva-er-kommunens-ansvar

https://helsedirektoratet.no/retningslinjer/sammen-om-mestring-veileder-i-lokalt-psykisk-helsearbeid-og-rusarbeid-for-voksne

https://helsedirektoratet.no/retningslinjer/sammen-om-mestring-veileder-i-lokalt-psykisk-helsearbeid-og-rusarbeid-for-voksne


► Psykisk helseteam har personer over 18 år som har behov for hjelp når livet er vanskelig å

håndtere som målgruppe. Teamet er også kjernen i kommunens psykososiale kriseteam.

Aktivitetstilbudet Sira-huset, samt Solhellinga 10, bemannet bolig til 12 beboere med langvarig

psykiske utfordringer, er også en enhet innen Psykisk helseteam. Psykisk helseteam yter i

hovedsak vedtaksbaserte tjenester. Flere av brukerne til psykisk helseteam har også et

rusproblem, mens de tunge er i RoP.

I tillegg har Hamar 3 arbeidslag innen hjemmetjenesten som også yter tilbud til

hjemmetjenestebrukere med psykiske helseutfordringer.

Siden nyttår har Psykisk helseteam i tillegg hatt ansvar for å bemanne opp akutte kommunale

døgnplasser (KAD) for psykisk helse og rus. Da det viser seg at beleggsprosenten på KAD kun har

ligget på i underkant av 15 % våren 2017, ser ledelsen ikke at dette er forsvarlig bruk av personal-

ressursene. For at Psykisk helseteam skulle klare å bemanne opp KAD med døgndrift, har om lag

30 % av kapasiteten på dagtid blitt tatt bort. Dette har gått ut over oppfølgingen av brukerne av

tjenesten. Etter at kapasiteten på dagtid ble redusert, har kommunen mottatt klager fra fastleger,

DPS og andre samarbeidspartnere knyttet på at brukere opplever manglende tilgjengelighet for fra

Psykisk helseteam. Fra 1.10.17 er det derfor besluttet å samle alle kommunens KAD–plasser,

både for psykisk helse, rus og somatikk, på avd. 4 på Presterudsenteret. Der er det allerede bygget

opp kapasitet på 4 plasser for somatisk syke. Beleggsprosenten på disse plassene har ligget i

underkant av 50 %. En samordning av alle KAD plassene synes å være en god samordning av

ressurser.

Når det gjelder utgiftene til rus- og psykisk helsearbeid i Hamar kommune, viser gjennomgangen at

området har et utgiftsnivå i det øvre sjiktet i forhold til sammenligningskommunene (se vedlegg kap

2.6). Dette kan ha en sammenheng med at tjenesten har store utgifter til kjøp av institusjonsplasser

og botilbud med døgnbemanning til brukere med omfattende behov. Kommunen opplyser at

årsaken til at de kjøper tilbudene er at de pr i dag mangler kapasitet, kompetanse og tjenester til å

ivareta dette i egen regi. Dette er tilbud som har en døgnpris på mellom kr 5 000 til 30 000 pr.

døgn.

Spesialisthelsetjenesten har bygget ned sine institusjonstilbud de senere årene og kommunene fått

ansvar for brukere på et tidligere tidspunkt i sykdomsforløpet, med alvorlige psykiske diagnoser

med og uten rusutfordringer. De fleste av disse brukerne vil være i behov av heldøgnstilbud og

mange av dem vil ha langvarige behov for tjenester. Hamar har pr. i dag 12 boliger på Solhellinga

10. Her er det liten gjennomstrømming og ansatte i tjenesten rapporterer om at det er behov for

flere slike botilbud.

Konsekvensen ved at kommunen kjøper plasser til brukere med særlig store behov blir, utover de

økonomiske, at kompetanse til å ivareta denne brukergruppen blir liggende igjen i de private

institusjonene.

Selv om Hamar har høye utgifter til tjenester høyt i omsorgstrappen overfor denne brukergruppen

viser gjennomgangen at Hamar har få brukere som mottar dette. Hovedvekten av brukerne mottar

ulike ambulante og forebyggende tiltak, det er også her hovedvekten av årsverkene innen psykisk

helse benyttes. Antall brukere og årsverk ligger noe over gjennomsnittet i

sammenligningskommunene.

Kommunen rapporterer om høy grad av fagkompetanse innen fagområdet. Frem til i år har ikke

Hamar hatt noen psykologer knyttet til psykisk helseteam eller RoP, men denne kompetansen er

nå på plass.


Innen rusarbeid og psykisk helse, fremstår skillet mellom RoP og psykisk helseteam som uklart.

Samtidig viser gjennomgangen at samarbeidet og samhandlingen mellom disse tjenestene, og

med den øvrige hjemmetjenesten har et stort forbedringspotensial.

Lederspennet i Helse og mestring er stort. Dette ser vi også innenfor psykisk helseteam, hvor det

også er et stort spenn i brukergruppen. Gjennomgangen har vist at de ulike aktørene som ivaretar

mange av de samme brukerne har svært ulike arbeidsmåter.

Det kan også se ut som om det er noe dobbeltarbeid mellom hjemmetjenesten, psykisk helseteam

og RoP da de kommer hjem til de samme brukerne med tilsynelatende overlappende

arbeidsoppgaver. En gjennomgang viser at det er ca. 15 felles brukere som mottar tjenester fra de

ulike enhetene/tjenestene.

Det er videre påpekt at manglende informasjonsflyt knyttet til f.eks. ustabile brukere kan gi farlige

situasjoner for ansatte i hjemmetjenesten. Her er det eksempler på at RoP-teamet mottar viktig

informasjon om brukere som mottar helse og omsorgstjenester fra f.eks. politiet, uten at denne

informasjonen meddeles hjemmetjenesten.

Gjennom samtaler med ansatte i tjenesten fremkommer det at Psykisk helseteam og RoP-team har

stor nytte av og behov for et videre tett samarbeid med Frisklivsentralen. Dette kan f.eks. være

samarbeid om mestringskurs etc.

Oppsummering av utfordringer innen psykisk helse og rus

Agenda Kaupangs vurdering er at Hamar sitt høye utgiftsnivå innen psykisk helse må sees i

sammenheng med tilbudene de kjøper. Utgiftene pr tiltak er høye. Kommunen har samtidig mange

bruker som mottar ambulante tjenester, men kommunen har noe færre årsverk til dette.

Utfordringen innen psykisk helse er at kommunen i langt større grad har fått og vil få ansvar for å

ivareta behov for forebygging, bistand, behandling og oppfølging. For å klarer dette er vår

anbefaling at Hamar søker å «vri» innsatsen, fra institusjons/heldøgn til mer forebygging, og en

videre sating av arbeidet knyttet til ambulante tjenester. Som en del av dette må kommunen

vurdere om man kan ivareta tjenestene som de pr i dag kjøper av andre til en rimeligere pris. Dette

vil kunne gi kommunen økonomisk handlingsrom til bedre å kunne å ivareta innbyggernes ulike

behov for helse og omsorgstjenester overfor denne målgruppen. Tilbud i egen regi medfører også

at man får bygd opp og utviklet nødvendig kompetanse.

Gjennomgangen har vist at ansvaret for å yte helse og omsorgstjenester overfor denne

målgruppen er fordelt på flere funksjoner/enheter og at dette ikke gir en optimal ressursutnyttelse.

Fragmenteringen kan også påvirke kvaliteten på tjenestene som ytes. Gjennomgangen har vist at

dagens organisering og praksis medfører utfordringer med å ivareta brukernes helhetlige behov,

sikre nødvendig informasjonsflyt, samt ivareta behov for samhandling og samarbeid.

Det faglige innholdet i tjenesten og hvorvidt disse tjenestene er i tråd med Helsedirektoratets

veileder, har ikke Agenda Kaupang vurdert.

5.5 Tjenester til mennesker med utviklingshemning/utviklingsforstyrrelser

Kommunens bruttodriftsutgifter til mennesker med psykisk utviklingshemming mv. under 18 år

ligger i det øvre sjiktet i sammenligningen. Kommunen har høye refusjoner fra Staten. Dette gjør at

bildet endres, og at Hamar kommune har lave nettodriftsutgifter sammenliknet med kommunene i

vårt sammenlikningsutvalg.

► Utgiftene er i hovedsak knyttet til avlasting i bolig


► Enhetskostnadene til avlastning i bolig er høye og kan skyldes forhold knyttet til brukerne

og/eller ineffektiv drift (smådriftsulemper mv.). Gjennomgangen vår har ikke innbefattet en

gjennomgang av omsorgstjenester for barn og unge, og vi kan dermed ikke si noe om årsaken

til høye enhetskostnader.

Utgiftene til mennesker med psykisk utviklingshemming mv. over 18 år ligger i det øvre sjiktet i

sammenlikningen

► Utgiftene er i hovedsak knyttet til tjenester i bolig og kostnadene er høye. Dette må sees i

sammenheng med driftsoptimale grunnenheter, samdrift mellom tjenester, høy andel brukere i

bolig på dagtid og mange brukere inkludert vertskommunebrukere mv.

► Kommunens kostnader til dag- og aktivitetstilbud ligger i et mellomsjikt

Vår gjennomgang har vist at bemanningen i boligene ligger høyere enn snittet når man ser på

årsverk pr. plass

► Høyere andel ansatte på dagtid enn kveld (ukedager og særlig kveld helg)

o Må sees i sammenheng med høy andel brukere i bolig på dagtid

o Ansatte i bolig jobber både i bolig og ambulant

► Høy andel årsverk på natt (underkant av 40)

o I snitt 18 våkne vakter pr. natt, i tillegg til 3 hvilende

o Må sees i sammenheng med brukerne sine behov, men mange boliger og boligstruktur

spiller også inn her

Kommunen har flere brukere i bolig (med stedlig bemanning) og en høyere andel brukere med

ambulante tjenester, enn sammenligningen

o Hamar er vertskommune og hovedvekten av disse brukerne har tilbud i bolig

Ansatte med tilstrekkelig kompetanse er en viktig forutsetning for å kunne yte tjenester med riktig

kvalitet. Gjennomgangen viser at andel ansatte med høyskolekompetanse varierer innenfor de 4

sonene. Sigvard Jardsgate og Enerhagan har lavest andel ansatte med høyskole, på ca.14 %.

Elverhøy har høyest andel ansatte med høyskole med 58 %. Snittet i virksomheten utgjør 31 %.

Andel ansatte med fagutdanning er høyere og ligger i snitt på 47 %.

En annen faktor som også har stor betydning for kvaliteten på tjenestene er grad av heltidskultur.

Mange kommuner har et stort potensial i forhold til å sikre dette bedre. Gjennomsnittlig stillings-

størrelse innenfor tjenesten til funksjonshemmede varierer fra 51 % til rundt 73 %. Det er

Enerhagan som har lavest gjennomsnittlig stillingsstørrelse. Snittet totalt i virksomheten utgjør

62 %.

► Kommunen har fokus på å øke andel ansatte med fagutdanning og høyskole. Gjennomgangen

har vist relativt store variasjoner i kompetansesammensetning. Målet må være å øke andel

ansatte med relevant høyskole. Boligene/arbeidslagene med lavest andel høyskole bør særlig

prioriteres i dette arbeidet.

► Gjennomsnittlig stillingsstørrelse ligger i mange av boligene på rundt 50 %. Målet må være å

øke andel ansatte som jobber i større stillingsstørrelser.

Dagtilbud er et viktig trinn i kommunens tiltakstrapp for opplevelsen av en meningsfylt hverdag, i

fellesskap med andre. Et velfungerende dag- og aktivitetstilbud kan også fungere som et

avlastningstiltak for de med særlig omfattende omsorgsoppgaver. Kartleggingen viser at det er

behov for økt kapasitet for å ivareta dagens og fremtidige behov for dag- og arbeidstilbud for denne

brukergruppen. Hamar har noe høyere andel brukere enn gjennomsnittet for referansegruppen,


men kartleggingen har vist at svært mange har et deltidstilbud, og flere av brukerne beskrives å ha

et «ufrivillig deltidstilbud».

► Kommunen bør øke andel brukere som får et organisert tilrettelagt dag- og aktivitetstilbud

utenfor egen bolig, innenfor dagens ramme. Dette bør gjøres samtidig som man også ser på

muligheten av samdrift mellom dag/aktivitetstilbudet og ressurser i boligene. Dette bør være

mulig å få til uavhengig av organisasjonsform (mer om dette i kap. 6).

► Tilbudet ved Hamar arbeid og aktivitet beskrives å være «fullt»

o Det ser ut som om ingen «eier» denne problemstillingen. Flere søker om utvidet tilbud

uten å få dette. Ansatte i Tjenesten til funksjonshemmede og ved Hamar arbeid og

aktivitet har uttalt at brukere under 35 år skal prioriteres.

Hamar kommune har en organisering som medfører at ansvaret for helse- og omsorgstjenester

overfor denne målgruppen er fordelt på flere områder. Omsorgstjenester til barn og unge, samt

dag-/aktivitetstilbud er lagt til Familie og levekår som også har ansvar for barnevern, helsestasjon,

flyktningkontor, boligkontor, læringssenter og sosialtjenester i NAV. Målet med denne

organisasjonsstrukturen, er ifølge leder for Familie og levekår, å sikre fokus på barn/ungdommer

og dens familie. Videre er det et mål at samorganisering medfører at kommunen enklere fanger

opp og ivaretar behov for bistand, samt sikre behov for forebygging gjennom tett samarbeid mellom

de arenaer som har mest med barnet/ungdommen og dens familie å gjøre.

Mange kommuner velger å samorganisere helse- og omsorgstjenestene til brukergruppen.

Kommunene som velger en slik organisering gjør dette for sikre en mer helhetlig tiltakskjede knyttet

til brukergruppen. Eksempelvis gjelder dette overgangen fra brukere med omfattende avlastnings-

tiltak til tjenester som sikrer boligtilbud for brukerne. En felles organisering av disse tjenestene kan

styrke helhetsperspektivet og forenkle overganger mellom ulike tjenestetilbud og livsfaser (ung til

voksen).

Når det gjelder organiseringen av dag- og aktivitetstilbud til denne målgruppen, ser vi også her at

kommunene løser dette ulikt. Men vi ser at flere og flere kommuner velger å ha denne tjenesten

som en del av helse- og omsorgstjenesten, og at mange også velger å samorganisere det med de

øvrige helse- og omsorgstjenesten for målgruppen. I Hamar ville en slik organisering innebære at

dag- og aktivitetstilbudet ble flyttet til virksomhet Tjenesten for funksjonshemmede.

Analysen i Hamar tyder på at kommunen i hovedsak yter gode tjenester til brukerne, men at det er

utfordringer særlig knyttet til overganger mellom Familie og levekår og over til Tjenesten til

funksjonshemmede når barnet/ungdommen fyller 18 år. Flere setter spørsmålstegn ved om dette

skillet er hensiktsmessig. Behovene denne målgruppen har, er behov som hovedsakelig vil vare

livet ut. Det skjer få eller ingen endringer i behov ved fylte 18 år. Dette gjør at flere mener at

behovet for langvarige og sammensatte helse- og omsorgstjenester best kan ivaretas ved å se

dette mer i sammenheng, og da gjerne samorganisert med Tjenesten til funksjonshemmede i

Helse og omsorg.

Gjennomgangen vår har vist at manglende kapasitet ved Hamar arbeid og aktivitet er noe mange

er opptatt av og som medfører at mange brukere ikke får det tilbudet de ønsker. Begrepet «ufrivillig

deltid» er blitt brukt av flere for å beskrive situasjonen. Manglende kapasitet medfører ifølge

informanter at de under 35 år prioriteres. Mange av brukerne som har et deltidstilbud på Hamar

arbeid og aktivitetstilbud bor i bolig med stedlig bemanning. Dette er ofte brukere som trenger tilsyn

og bistand når de er i boligene når de ikke har et annet tilbud. Dette medfører at det må bemannes

i boligene. Gjennomgangen vår har vist at det er mange bruker hjemme på dagtid, og at andel

ressurser som benyttes på dagtid er høy i forhold til kveld og helg. Ettersom brukere bor i ulike

boliger og det derfor må bemannes opp i mange boliger, kan dette medføre at utgiftene øker mer

enn om kommunen heller hadde økt kapasiteten ved arbeidssenteret.


Innen avdeling Helse og omsorg har kommunen valgt å ha en virksomhet med hovedansvar for

brukergruppen, Tjenesten for funksjonshemmede. Virksomheten er inndelt i 4 soner med

arbeidslag. Hver sone ledes av en soneleder, og hvert arbeidslag har en arbeidslagsleder.

Vurdering er at det er hensiktsmessig å ha en samorganisering av tjenester ut fra brukergrupper.

På denne måten vil kommunen bedre kunne ha oversikt over brukerbehovene, utnytte ressurser og

kompetanse. I tillegg til å sikre nødvendig utvikling og prioriteringer. Dagens organisering med 4

soneledere medfører imidlertid ikke at det er stedlig ledelse i boligene. Hvert arbeidslag har en

arbeidslagsleder, men dette er ikke, etter vår vurdering, en ansatt som har en lederrolle med

ansvar for personal, fag og økonomi. Soneleder forsøker å være tilstede ute i boligene, men

oppgaver og kontrollspenn (årsverk og personer) gjør at det er vanskelig å ivareta forventinger og

oppgaver som ligger til denne lederfunksjonen.

Tjenesten for funksjonshemmede har ingen ressurser ut over virksomhetsleder og sonelederne til å

ivareta behov for planlegging og strategisk utviklingsarbeid. Gjennomgangen har vist at dette er et

område som ikke blir prioritert. Årsaken er at hverken virksomhetsleder eller sonelederne har

kapasitet. Rollen til virksomhetsleder beskrives av mange som en koordinatorrolle, som ivaretar alt

fra saksbehabehandling i enkeltsaker, deltakelse i ansvarsgruppemøter og bistand til daglig ledelse

av sonene/virksomheten. Dette gjør at det blir lite rom for planlegging og videreutvikling av

tjenestene.

Uavhengig av struktur og organisasjonsmodell er vurderingen at kommunen må se på hvordan

behov for daglig ledelse i boligene er, samt om behovet for strategisk og overordnet ledelse kan

ivaretas bedre enn hva tilfelle er i dag. Stedlig ledelse er en viktig forutsetning for daglig styring av

ressurser og for å ivareta personalledelse. Kommuner som har lagt til rette for stedlig ledelse i

boliger har løst dette ulike. Noen kommuner, f eks. Tønsberg, har valgt å ha en leder med ansvar

for flere boliger, hvorav leder er fysisk lokalisert i boligene ulike dager i uken. Andre igjen, f.eks.

Melhus, har valgt å ha en leder i hver bolig, men hvor lederne også går vakter i turnus da det ikke

er kostnadseffektivt å ha ledere i 100 % administrative stillinger.

Oppsummering av utfordringer innen tjenester til mennesker med utviklingshemning/utviklingsforstyrrelser

Etter Agenda Kaupangs vurdering er mange av utfordringene som er belyst i denne rapporten både

utfordringer som må sees i sammenheng med dagens organisering og manglende kapasitet i

tjenestene. Et mer enhetlig ansvar for helse- og omsorgstjenester for denne målgruppen vil være

en viktig forutsetning for imøtekomme mange av utfordringene som er belyst i denne analysen,

samt for å sikre nødvendig prioritering, dimensjonering og styring av tjenestene.

Skal kommunen klare å redusere utgiftene sine eller utnytte ressursene bedre vil det være behov

for å se tjenestene mer i sammenheng. Videre kan det være nødvendig å gjøre noe med bolig-

strukturen – hvor målet må være å redusere antall driftsenheter, da særlig enheter som innebærer

stor grad av smådriftsulemper. Kommunen har gjort gode grep for å unngå små turnusgrupper ved

at ansatte i en turnusgruppe også server brukere som er i behov av ambulante tjenester.

Gjennomgangen kan tyde på at dette ikke er nok. En følge av at kommunen har mange boliger er

blant annet at de benytter ca. 40 årsverk på natt. Dette må selvsagt sees i sammenheng med

brukerne og deres behov, men kan ikke alene forklare det høye tallet.

Manglende kapasitet ved Hamar arbeids- og aktivitetssenter gjør at mange brukere ikke får det

tilbudet de er i behov av/ønsker. For kommunen medfører manglende kapasitet at utgifter i

boligene øker. Det vil si at manglende kapasitet i en tjeneste (Familie og levekår) får økonomiske

konsekvenser i en annen tjeneste (Helse og omsorg). Dette er en utfordring Hamar må prioritere å

få løst, både med tanke på å sikre brukerne som er i behov av dag- og aktivitetstilbud et slikt tilbud,

men også for å sikre mer kostnadseffektive tjenester.


Analysene har vist at Hamar har høye bruttodriftsutgifter til barn og unge. Imidlertid får kommunen

en vesentlig høyere refusjon enn sammenlikningskommunene. Dette gjør at nettoutgiftene

reduseres. Vurderingen vår er at kommunen bør få mer innsikt i kostnadsdriverne innenfor

omsorgstjenestene for barn og unge. Dette var ikke en del av Agenda Kaupang sitt mandat og er

derfor ikke belyst like detaljert som de øvrige tjenesteområdene innen Helse og omsorg. Analysene

som er gjort viser at kommunes utgifter for denne målgruppen er knyttet til avlastning og at enhets-

kostnaden er høy. Kommunen har også en høyere andel barn og unge som mottar tjenester

innenfor denne kategorien. Dette peker igjen på behovet for å sikre en mer helhetlig langsiktig

planlegging og effektive tjenester.

Utgiftene til mennesker med psykisk utviklingshemming mv. over 18 år er også relativt høye.

Utgiftene er i hovedsak knyttet til tjenester i bolig, og må sees i sammenheng med det som er

belyst over.

5.6 Samhandling og samarbeid

Helse- og omsorgstjenesten har stort behov for koordinering og samarbeid med eksterne parter.

Fastleger, legevakt og sykehusene er viktige for resultatet for brukerne. Gode løsninger i enkelt-

saker krever tett samarbeid mellom ulike aktører, tjenester og forvaltningsnivå.

Gjennomgangen viser at det er ulikt syn på hvordan den interne samhandling og samarbeidet

fungerer. Mange av informantene vi har snakket med opplever at samarbeidet internt fungerer

godt, men at knappe økonomiske rammer gjør dette samarbeidet mer krevende. Et sitat fra en av

informantene synliggjør dette:

Som vi har påpekt tidligere i rapporten er mange av utfordringene innen rehabilitering og fysio- og

ergoterapitjenesten knyttet til reelt samarbeid om brukeren og sikring av helhetlige tiltak innen

rehabilitering. Tilsvarende samhandlingsutfordringer gjelder også for samarbeid om brukergruppen

med psykiske helseplager og ruslidelser og mellom Familie og levekår og Helse og omsorg når det

gjelder overføring av brukere med behov for helse- og omsorgstjenestene. Mye av

samarbeidsutfordringene her er knyttet til manglende kapasitet i tjenesten til funksjonshemmede.

Vårt inntrykk er at distriktsmodellen og enhetlig ledelse bidrar til at samarbeidet mellom de ulike

tjenestene i hvert distrikt fungerer forholdsvis godt.

Primærhelsemeldingen og nasjonale føringer legger stor vekt på en robust hjemmetjeneste, som et

NAV i de kommunale helse- og omsorgstjenestene.

Utviklingen stiller økte krav både til kapasitet og kompetanse i de kommunale helse- og omsorgs-

tjenestene. Det er ikke bare behov for personale med mer kompetanse, men delvis også med en

annen kompetanse enn det man tradisjonelt har tenkt og planlagt for i tjenestene. Utviklingen stiller

større krav til samarbeid, og det er behov for innovasjon og utvikling av tjenestene i tråd med

endrede behov. Det er oftere og oftere ikke lenger slik at en tjenesteyter alene kan levere de

tjenestene brukerne trenger. Mange brukere har behov for flere tjenester samtidig og over lang tid.

Det er derfor behov for mer teambasert tjenesteyting og en flerfaglig tilnærming.

«Vi samarbeider godt, helt til det er snakk om penger, da blir det vanskeligere»


Veksten i behov for tjenester i kommunene skaper bærekraftutfordringer. Det vil bli problematisk og

kostbart å rekruttere nok helse- og sosialpersonell i framtiden. Dette gjør det nødvendig å utnytte

de samlede ressursene bedre, for å skape helhet og kontinuitet.

Utfordringer med manglende heltidskultur

Helse- og omsorgstjenestene i Hamar har som mange andre norske kommuner, store utfordringer

med mange små stillinger og stor grad av deltidskultur i mange av enhetene.

Tabellen nedenfor viser en oppsummering av gjennomsnittlig stillingsstørrelse pr. ansvar ved sist

registrering våren 2017.

Tabell 5-3 Gjennomsnittlig stillingsstørrelse per ansvar våren 2017. Kilde: Hamar kommune

Kartleggingen viser en lav gjennomsnittlig stillingsstørrelse på under 59 % totalt for alle ansatte i

helse- og omsorgstjenestene i Hamar. Det er spesielt distriktene, institusjonen Klukstuen og

personlig assistentordningen som har de største utfordringene med manglende heltidskultur.

Forskningen på feltet har dokumentert at et høyt omfang av små stillinger fører til svekket

tjenestekvalitet og en ineffektiv tjeneste. Samtidig gir små stillinger dårlige ansettelsesforhold for

arbeidstakere som er avhengig av full lønn/pensjon og mer forutsigbarhet.

Små stillinger bidrar til en fragmentert tjeneste, og virker direkte negativt inn på tjenestekvaliteten

når omfanget er stort. Særlig innen helse- og omsorgssektoren vil mange av brukerne ha behov for

stabile tjenesteutøvere som de kjenner, og som kjenner dem. En virksomhet som satser på

heltidsstillinger har lettere for å trekke til seg kompetent arbeidskraft og holde på den. Den vil ha

lettere for å utvikle gode fagmiljøer, og for å legge opp en tjeneste «med bruker i sentrum».

Dermed sikres både kompetent arbeidskraft og en mer brukervennlig anvendelse av

arbeidskraften.

Mulige sammenhenger mellom stillingsstørrelse og arbeidstidsordninger på den ene siden og

kvalitet, arbeidsmiljø og effektivitetsvariabler på den andre siden er vist i figuren under som er

utarbeidet av Leif Moland.


Figur 5-8 Kvalitetshjulet til Leif Moland fra Fafo

Ved en ny organisering av helse- og omsorgstjenesten i Hamar kommune som skal fremme

effektivitet og kvalitet, og ta nødvendig hensyn til fremtidige utfordringer (morgendagens tjenester

og behov), må kommunen ta hensyn til at valg av organisasjonsmodeller sikrer en bedre mulighet

for å skape en heltidskultur.


6 Drøfting av ulike alternative organisasjonsmodeller

I dette kapitlet drøfter vi ulike alternative organisasjonsmodeller innen helse- og omsorgstjenestene

som vi mener er de mest relevante for Hamar kommune i tiden framover. Videre kommer vi med

våre anbefalinger til organisasjonsmodell på hvert enkelt hovedområdeområde som vil fremme

effektivitet og kvalitet, og tar nødvendig hensyn til fremtidige utfordringer (morgendagens tjenester

og behov). Følgende hovedområder er vurdert:

► Saksbehandling og tildeling av tjenester

► Hjemmebasert omsorg (i hovedsak til eldre brukere)

► Institusjonsbasert omsorg (i hovedsak til eldre brukere)

► Rehabilitering og fysio- og ergoterapitjenesten

► Psykisk helse og rus

► Helse- og omsorgstjenester til mennesker med utviklingshemming/utviklingsforstyrrelser

► Personlig assistentordningen (PAO)

I starten av dette kapitlet drøfter vi først hvilke prinsipper og forutsetninger som skal gjelde ved

saksbehandling og tildeling av tjenester uavhengig av valg av organisasjonsmodeller for de ulike

tjenesteområdene. I vår drøfting fokuserer vi særskilt på dagens distriktsorganisering i tre distrikter,

og vurderer hensiktsmessigheten av denne organiseringen opp mot en mer sentralisert modell.

Våre anbefalinger bygger på erfaringer og kunnskap fra andre sammenlignbare kommuner og

nasjonale føringer.

6.1 Saksbehandling og tildeling av tjenester Det er ulikt hvordan kommunene ivareta oppgaver knyttet til saksbehandling og tildeling av helse-

og omsorgstjenester. Uansett valg av modell er vurderingen at saksbehandling og tildeling av

helse- og omsorgstjenester er et område som må profesjonaliseres på lik linje med mange andre

viktige områder. Dårlig eller feil saksbehandling medfører konsekvenser både for innbyggeren,

men også for kommunen.

Noen har, som Hamar kommune, oppgavene fordelt på ulike funksjoner og ansvarsområder. Flere

har valgt å opprette egne saksbehandler-/tildelingskontor, noen har valgt å skille helt mellom

tildeling og utførelse. Noen få har innført innsatsstyrt finansiering. Organiseringen er ulik, og

erfaringene er også ulike:

Kommuner som har valgt å ha egne saksbehandlere, men ikke et eget saksbehandlerkontor,

trekker frem nærhet til tjenestene og felles ledelse som en viktig forutsetning for å ivareta

saksbehandling, tildeling og god utnyttelse av kommunens ressurser.

Noen kommuner, som f.eks. Oslo har gått vekk fra felles saksbehandling/tildelingskontor for

kommunen og opprettet saksbehandlerkontor med egne ledere og saksbehandlere underlagt

avdelingsdirektørene innenfor deltjenester i helse og omsorg. Bakgrunner er blant annet å sikre

nærhet til tjenestene og felles ledelse, samtidig som man ivaretar behov for dedikerte

medarbeidere med ansvar for saksbehandling og tildeling. Fordelelene med en slik organisering er

knyttet til felles ledelse, profesjonalisering av saksbehandling samtidig som man har en nærhet og

mulighet for dialog med tjenestene. Noe av utfordringene har vært at noen av «avdelingen» har blitt

små, og dermed sårbare ved fravær. Videre at mindre avdelinger også gjør det sårbart i forhold til å


ha tilstrekkelig kompetanse til å ivareta alle oppgavene som ligger til avdelingen. Dette kan f.eks.

omhandle inngåelse og kjøp av eksterne tilbud, juridisk kompetanse mv.

Andre kommuner har valgt å opprette egne saksbehandling-/tildelingsenheter med ansvar for all

saksbehandling og tildeling av helse- og omsorgstjenester. Formålet har vært å skille ansvar for

tildeling og utførelse av tjenestene, samt å øke profesjonaliseringen. Kommuner som har denne

organiseringen opplever at man øker profesjonaliseringen, samt sikrer innbyggerne likere

behandling og økt kvalitet på saksbehandlingen. En viktig forutsetning for å få dette til er jevnt

dialog med tjenestene og et avklart felles ansvar for å utnytte kommunens ressurser på en best

mulig måte. Flere kommuner har utfordringer med at skille mellom «bestiller» og «utfører» har

medført et økt volum, uten at ressursene er økt tilsvarende. Dialog mellom tjenestene og

«utførerne», og et felles ansvar for de økonomiske ressursene er viktige forutsetninger for å

forhindre dette.

I neste delkapittel har vi kort gjort rede for hvordan kommunen i fremtiden kan organisere arbeidet

med saksbehandling og tildeling innen Helse og omsorg.

6.1.1 Alternativ 0 – videreføre dagens praksis Alternativ 0 – videreføre dagens praksis innebærer at oppgaver knyttet til saksbehandling og

tildeling fortsatt vil være fordelt på mange og ulike funksjoner/roller i de ulike avdelingene og

virksomhetene.

Fordeler og ulemper ved alternativ 0

Fordeler

► Det er en praksis som flere beskriver at fungerer, er kjent og har eksistert over tid

► Nærhet og dialog med leder og tjenesten gjør at man raskt kan finne løsninger og ivareta

definerte behov

► Kjennskap til tjenestene gjør at man kan finne «smarte» løsninger

Ulemper

► Sårbart ved fravær da det i hovedsak er en person som ivaretar dette i hver virksomhet

► Sikrer ikke en dør inn, og heller ikke nødvendigvis lik praksis og likebehandling

► Ikke ansvar for tjenester ut over egen avdeling. Kan medfører skyving av behov. I dag uttaler

kommunen at de har utfordringer med å samarbeide når det får økonomiske konsekvenser

► Ikke enhetlig oversikt over behov og kapasitet og kan gjøre at behovet for strategisk

styring/prioritering og utvikling (bestilling i stort) blir vanskeligere å ivareta

► Utfordrende og ressurskrevende å sikre opplæring og kompetansedeling/kompetanseheving

6.1.2 Alternativ 1 – etablere et felles tildelingskontor for alle tjenestene inkludert koordinerende enhet og sentrale fellesfunksjoner

Alternativ 1 – etablere et felles tildelingskontor for alle tjenestene innen Helse og omsorg, inkludert

koordinerende enhet og sentrale fellesfunksjoner, i en ny enhet: «Enhet for samordning og

tjenestetildeling» Helse og omsorg.

Organisatorisk plassering

Avdelingen kan ligge organisatorisk under helse- og omsorgssjef, som en «stabsfunksjon» jf.

figuren under:


Figur 6-1 Eksempel på organisering

En slik funksjon kan også ligge som en virksomhet i «linjen» jf. figuren under:

Figur 6-2 Eksempel på organisering


Fordeler

► Sikrer «en dør inn» for Helse og omsorg

► Samlet og økt kompetansemiljø kan medføre økt kvalitet på saksbehandling og økt

profesjonalisering

► Økt kvalitet og profesjonalisering kan medføre økt likebehandling og ivaretakelse av

rettsikkerheten til innbyggerne

► Sikre tjenester i tråd med BEON ved at man har kjennskap til «hele» omsorgstrappen, og ikke

bare fragmenter

► En felles saksbehandler og tildelingsfunksjon kan medfører riktigere prioritering av knappe

goder (unngå bukken og havresekken), og dermed styring av tjenestene og prioriteringene

► En felles saksbehandler og tildeling kan utrede «alle» behovene for helse- og omsorgstjenester

og sikre helhetlige tjenester og nødvendige pasientforløp. Unngå «gråsoneproblematikk» og

diskusjon mellom ulike tjenester om hvor «bruker» hører hjemme.

► En felles saksbehandler og tildelingsfunksjon kan sikre oversikt over behov og kapasitet som

kan benyttes for å sikre strategisk utvikling og prioritering (bestilling i stort)

Helse og omsorgssjef/

Kommunalsjef




Tjenester for msk. med utviklingshemning


Enhet for fag og tjenesteutvikling


Kommunalsjef


Virksomhet 1 Virksomhet 2 Virksomhet 3



Ulemper

► Ressurser til saksbehandling må avsees og kan medføre at tjenestene må gi fra seg ressurser.

Oppgaver og ansvar er fordelt på flere personer og kan være med på å vanskeliggjøre

prosessen.

► Økt byråkratisering og avstand mellom de som yter tjenestene og de som saksbehandler og

tildeler. Avstand mellom dem som saksbehandler og innbyggerne

► Økt konfliktpotensialet ved at andre enn tjenesteyterne foretar vurderinger og tilrådninger.

► Sterkt fokus på rettigheter uten at det foreligger tilsvarende vurdering av de økonomiske

rammene og ressurstilgang i tjenestene

6.1.3 Alternativ 2 – ha egne dedikerte saksbehandlere i tjenestene Alternativ 2 er i hovedsak en videreføring av dagens organisering, men at oppgavene som ligger

fordelt på flere samles på en til to saksbehandlere innen hver virksomhet.


Fordeler

► Det er en praksis tilnærmet det flere beskriver at fungerer, og som er kjent og har eksistert over

tid

► Nærhet og dialog med leder og tjenesten gjør at man raskt kan finne løsninger og ivareta

definerte behov (begreper som ikke-byråkratiserende blir brukt av flere for å beskrive fordelene

ved dette)

► Kjennskap til tjenestene gjør at man kan finne «smarte» løsninger

Ulemper

► Sårbart ved fravær da det i hovedsak er 1 person som ivaretar dette i hver virksomhet




► Ikke enhetlig oversikt over behov og kapasitet, og det kan gjøre at behovet for strategisk


6.1.4 Agenda Kaupangs anbefaling Vår anbefaling er at ansvar for saksbehandlingen og tildeling innen Helse og omsorg samles i en

felles virksomhet. Formålet bør være å øke profesjonaliseringen, likebehandlingen og øke

kvaliteten på saksbehandlingen. Opprettelsen av et felles tjenestekontor må ikke medføre

unødvendig byråkratisering. I dette ligger det å avklare hvilke tjenester som er vedtaksbaserte og

hvilke tjenester som det ikke skal fattes vedtak om. En viktig forutsetning for å lykkes med dette er

å sikre dialog med tjenestene, og et avklart felles ansvar for å utnytte kommunens ressurser på en

best mulig måte. Dialog mellom tjenestene og utføreren og et felles ansvar for de økonomiske

ressursene er viktige forutsetninger for å forhindre dette. Koordinerende enhet bør legges inn i

denne virksomheten.


6.2 Hjemmebasert og institusjonsbasert omsorg (i hovedsak til eldre brukere)

I denne utredningen er vi bedt spesielt om å se særskilt på dagens distriktsorganisering i tre

distrikter og vurdere hensiktsmessigheten av denne opp mot en mer sentralisert modell. Nedenfor

presenterer vi fordeler og ulemper ved de to mest aktuelle alternativene til dagens distriktsmodell.

Kartleggingen vår har vist at kommunen bør organisere hjemmebasert omsorg på en enda mer

enhetlig måte enn i dag for å kunne møte veksten i framtidige behov og sikre best mulig

ressursutnyttelse av de totale økonomiske ressursene som er tilgjengelig. Det er spesielt

aldersgruppen 67–79 år som vokser kraftig de nærmeste årene. Denne målgruppen er svært viktig

for hjemmebasert omsorg og veksten i denne aldersgruppen vil utfordre dagens kapasitet og

arbeidsmetodikk betydelig. Basert på en slik vurdering har vi derfor ikke valgt å utrede et 0-

alternativet som er en videreføring av dagens distriktsmodell med en samlokalisering av

hjemmebaserte og institusjonsbaserte tjenester i tre distrikter.

I kartleggingen og drøftingene i prosjektet, kommer det tydelig fram at de ansatte og lederne er

svært godt fornøyd med mange av elementene i arbeidslagsmodellen i den ambulante

hjemmetjenesten, men at modellen i dag er for sårbar og at det ikke alltid foregår tilstrekkelig

samarbeid på tvers av distriktene. Vi har uavhengig av organisasjonsmodellene som drøftes

nedenfor, valgt å videreføre hovedprinsippene i fra arbeidslagsmodellen i den ambulante

hjemmetjenesten med ønske om å styrke muligheten for mer funksjonsinndeling av hjemmebaserte

tjenester spesielt innen rehabilitering, geriatri/somatikk, palliasjon og demens.

6.2.1 Alternativ 1 – en felles hjemmetjeneste og en felles institusjonstjeneste for hele kommunen

Etter vår mening er det å samle alle dagens tre hjemmetjenester i en felles hjemmetjeneste og alle

de fire institusjonene i en felles institusjonstjeneste et veldig aktuelt alternativ i en ny

organisasjonsmodell.

Følgende funksjoner kan ligge under en felles framtidsrettet hjemmebasert tjeneste

► Ambulerende hjemmetjenester; Arbeidslag innen geriatri/somatikk, palliasjon, demens som

inkluderer hjemmesykepleie og praktisk bistand. Vi har i dette alternativet valgt å flytte

arbeidslagene for psykisk helse og rus inn under en egen enhet sammen med resten av

tjenestetilbudet innen psykisk helse og rus i kommunen

► Hverdagsrehabiliterings- og hjemmerehabiliteringsteam og dagrehabilitering som inkluderer

tverrfaglig kompetanse som fysioterapi, ergoterapi, ernæringsfysiologi, kompetanse på syn og

hørsel mv.

► Eget innsatsteam som tar imot alle nye brukere (inkludert utskrivningsklare pasienter fra

spesialisthelsetjenesten)

► Hjelpemiddellager og hjelpemiddelformidling, inkludert velferdsteknologiske løsninger og

ambulerende vaktmester


► Dag- og aktivitetstilbud (inkludert tilbud til personer med demens)

► Korttidsplassene på institusjon inkludert rehabiliteringsplassene og trygghets- og

avlastningsplasser har mange kommuner valgt å legge inn under en felles framtidsrettet

hjemmetjeneste siden dette er et tjenestetilbud for hjemmeboende. Vi har i denne modellen

allikevel valgt å legge ansvaret for korttidsplassene inn under institusjonstjenesten, siden

omfanget av hjemmetjenesten blir så stort selv uten ansvaret for korttid. I en slik modell

forutsetter vi et tett samarbeid mellom korttidsavdelingen og hjemmebaserte tjenester for å

sikre gode og helhetlige pasientforløp


► Dagens organisering av personlig assistent ordninger (PAO) anbefaler vi at videreføres, men

legges som en egen sone/avdeling under en ny «Enhet for samordning og tjenestetildeling»

direkte under hele- og omsorgssjef/kommunalsjef

Følgende tjenester og funksjoner kan ligge under en felles framtidsrettet institusjonstjeneste

► Langtidsplasser som alle er tilrettelagt for personer med demens

► Korttidsplasser med fokus på behandling og rehabilitering i tett samarbeid med hjemmebaserte

tjenester

o Spesialisert rehabilitering/døgnrehabilitering bør foregå på ett sted i kommunen

o Spesialplasser for lindrende behandling (palliative plasser)

o Plasser tilrettelagt for å ta imot alle utskrivningsklare pasienter fra

spesialisthelsetjenesten

► Kommunal øyeblikkelig hjelp døgntilbud til somatisk syke og personer med psykiske

helseproblemer og rusproblematikk (primært behandling i inntil 3 døgn)

► Trygghets- og avlastningsplasser for brukere i hjemmetjenesten og deres pårørende

► Kjøkken


Figur 6-3 Alternativ 1 – en felles hjemmetjeneste og en felles institusjonstjeneste for hele kommunen


Fordeler og ulemper ved alternativ 1 for hjemmebasert omsorgstjeneste

Fordeler

► Mange av informantene i prosjektet ønsker seg en slik struktur

► Gir muligheten for en mer helhetlig satsing på mestring og hjemmebasert omsorg som kan

bidra til å redusere behovet for langtidsplass på sykehjem

► En felles dør inn til hjemmebasert omsorg i Hamar kommune

► Lettere å sikre felles praksis og tjenestetildeling uavhengig av hvor du bor i kommunen

► Viderefører hovedprinsippene i fra arbeidslagsmodellen og gir mulighet for å styrke/rendyrke

arbeidslagene ytterligere innenfor viktige satsingsområder uten at det går utover samarbeidet

på tvers

► Større fleksibilitet og flere ressurser samlet under en felles strategisk ledelse, spesielt i forhold

til fokuset på forebygging, hverdagsrehabilitering og demensomsorg til hjemmeboende og

deres pårørende

► Felles enhetlig ledelse med flere virkemidler og verktøy inn i en felles hjemmebasert tjeneste

som vil sikre at flere innbyggere kan klare seg selv i egen bolig hele livet

► Mulighet for økt samdrift og utnyttelse av ressurser og kompetanse. F.eks. vil man kunne

benytte ressurser på dagtid til å dekke noe av behovet for økt kapasitet på dag- og

aktivitetstilbudet

► Med de sentrale faggruppene rundt brukeren samlet i samme enhet, vil man kunne lykkes

bedre med reelt tverrfaglig innsats og helhetlige tilbud, dedikert for å løfte brukernes

funksjonsnivå

► Med hele rehabiliteringspyramiden ett sted, vil man lettere kunne velge rehabilitering på riktig

nivå for den enkelte bruker, og også kunne endre type innsats ved forbedret funksjon hos

brukeren

► En organisering av fysio- og ergoterapitjenesten i hjemmetjenesten vil lette overføring av

tankesettet og arbeidsformen innen rehabilitering og mestring til den øvrige hjemmetjeneste,

slik at hele tjenesten kan vris til et mestre-selv fokus fremfor hjelpe-deg fokus

► Overlater utviklingen av tjenestetilbudet innen psykisk helse og rus til en egen spesialisert

enhet som får ansvaret for denne brukergruppen gjennom hele pasientforløpet og hele

døgnet/uken

Ulemper

► Lederspennet i hjemmetjenesten blir svært stort

► Kan være en utfordring å få rehabiliteringstankesettet løftet tydelig nok fram innen en tjeneste

som har lang tradisjon på omsorgsfull hjelp og pleie

► Det vil også være utfordrende å finne gode løsninger for rehabilitering inne på institusjon:

rehabiliteringspersonellet vil måtte «lånes ut» til institusjonstjenesten

► Ny organisering av psykisk helse og rus vil kreve nye samarbeidsrutiner og tydelig

tjenestetildeling og ansvarsfordeling

► Avhengig av et tett samarbeid med korttidsavdelingen for å sikre gode og helhetlige

pasientforløp for mange av brukerne


Ytterligere fordeler og ulemper ved alternativ 1 for institusjonsbaserte tjenester

Fordeler

► Felles overordnet ledelse og stedlige ledere for hver enkelt institusjon gir mindre lederspenn

med færre ansvarsområder og mulighet for å fokusere på livsgledesertifisering,

pårørendearbeid, sykefraværsoppfølging, heltidskultur mv.

► Mulighet for å utvikle en mer differensiert institusjonstjeneste og tilpasse tjenestetilbudet etter

kommunens samlede behov

► Vil kunne utnytte kommunens felles kapasitet innenfor institusjon på en god måte

Ulemper

► Kan gi mindre fleksibilitet i tjenestetilbudet i forhold til dagens distriktsmodell

► Utfordrende å finne gode løsninger for rehabilitering inne på institusjon: fysio- og

ergoterapeuter vil måtte «lånes ut» til institusjonstjenesten

► Dersom man velger å ha stedlige ledere for hver av institusjonene, medfører denne

organisasjonsmodellen ett ledernivå til i institusjonsbaserte tjenester i forhold til dagens

situasjon

6.2.2 Alternativ 2 – «A–Å tjenester for ulike brukergrupper/behov for tjenester»

En annen aktuell organisasjonsmodell til dagens distriktsmodell er å organisere hele kommunens

helse- og omsorgstjenester ut i fra en funksjonsinndeling og de store brukergruppene med behov

for helse- og omsorgstjenester. Innenfor hver av disse nye virksomhetene ser man for seg å tilby

«A–Å tjenester» slik som forebyggende tjenester, dag- og aktivitetstilbud, hjemmebasert omsorg,

avlastningstilbud og heldøgns omsorgstjenester mv. Dette vil i så fall være å rendyrke modellen

som allerede delvis er valgt ovenfor tjenestene til mennesker med psykisk utviklingshemming og

utviklingsforstyrrelser. Bortsett fra dag- og aktivitetstilbud og avlastningstilbudet som pr. i dag ligger

i Familie og levekår er hele tjenestetilbudet til de over 18 år for ca. 1 år siden organisert i en egen

virksomhet som heter «Tjenesten til funksjonshemmede». Aktuelle store brukergrupper i en slik

modell kan for eksempel være

► Geriatri/somatikk/palliasjon

► Tjenester til mennesker med demens

► Rehabilitering og aktivitet

► Psykisk helse og rus

► Tjenester til mennesker med psykisk utviklingshemning

I en slik modell vil det sannsynligvis være hensiktsmessig med en funksjonsinndeling av de ulike

sykehjemmene i kommunen. Dette kan for eksempel

► Helsehus med alle korttidsplassene for behandling, rehabilitering og øyeblikkelig hjelp

► Avlastnings- og langtidsplasser for demens med skjermingsbehov på Klukstuen

► Avlastnings-, korttids og langtidsplasser innen geriatri/somatikk/palliasjon


Figur 6-4 Alternativ 2 – «A–Å tjenester for ulike brukergrupper/behov for tjenester»


Fordeler

► Kjent modell som bygger videre på noen av prinsippene i «distriktsmodellen» og

«arbeidslagsmodellen» som praktiseres i dag

► Vil kunne tilby et helhetlig og differensiert tjenestetilbud til de store brukergruppene

► Effektiv organisering ovenfor utfordringen med demens. I 2040 er det anslått at det vil være

nesten 1 000 personer med demens i kommunen

► Gode erfaringer fra tilsvarende modell innen Tjenesten til funksjonshemmede og flere

kommuner har tilsvarende erfaringer også innenfor psykisk helse og rus

Ulemper

► Stor organisatorisk endring

► En slik rendyrket funksjonsinndeling kan gjøre det for sårbart med bemanning og kompetanse,

spesielt i den ambulante hjemmetjenesten

► Alle virksomhetene vil måtte driver med alle tjenester, mister stordriftsfordeler innen

institusjonsdrift, ambulante tjenester, dag- og aktivitetstilbud

► Flere brukergrupper vil falle utenfor disse hovedgruppene og det kan bli vanskelig å avklare

hvor disse hører hjemme. Modellen vil forutsette et sentralt tildelings-/tjenestekontor

► Mestrings- og rehabiliteringskompetansen kan bli for atskilt fra resten av organisasjonen

► Lite utprøvd organisasjonsmodell i Norge

► Kan gi stort lederspenn med mange ulike ansvarsområder

► Vanskeligere modell og budsjettere realistisk i forhold til og styre økonomisk

Helse og omsorgssjef /

Kommunalsjef

Geriatri/somatikk/

palliasjon

Langtidsplasser somatikk/demens

Arbeidslag

geriatri/multisy ke

Av lastningsplasser

Omsorgsboliger med og uten bemanning

Dag- og

aktiv itetstilbud

Tjenester til mennesker med demens

Skjermet demens Klukstuen

Arbeidslag demens

Av lastningsplasser

Bof ellesskap f or mennesker med demens

Dag- og

aktiv itetstilbud

Rehabilitering og

aktiv itet

Korttid- og rehabiliteringsav deling

på institusjon

Rehabilitering i hjemmet

Hv erdagsrehabilitering

Friskliv og f allf oreby gging

Psy kisk helse og rus

Kommunal øy eblikkelig hjelp psy kisk helse og

rus

Psy kisk helse og ROP

Arbeidslag psy kisk helse

Omsorgsboliger med og uten bemanning

Tjenester f or msk. med utv iklingshemning

Tjenester i bolig

Dag- og aktiv itet

Av lastning

Enhet f or samordning og tjenestetildeling



6.2.3 Agenda Kaupangs anbefaling Basert på våre erfaringer og drøftinger i prosjektet, anbefaler vi at Hamar kommune velger å

avvikle dagens distriktsmodell til fordel for å organisere tjenestetilbudet i en felles hjemmetjeneste

og en felles institusjonstjeneste for hele kommunen slik som figuren nedenfor illustrerer.

Figur 6-5 Anbefalt organisasjonsmodell for hjemmebaserte- og institusjonsbaserte tjenester

Dersom man velger å ha stedlige ledere for hver av institusjonene, medfører denne organisasjons-

modellen ett ledernivå til i institusjonsbaserte tjenester i forhold til dagens situasjon.

I en slik organisasjonsmodell anbefaler vi at følgende funksjoner blir lagt under de enkelte

virksomhetene.


► Arbeidslag innen geriatri/somatikk, palliasjon og demens

► Egen rehabiliteringsavdeling i hjemmetjenesten som ivaretar innbyggernes behov for

rehabilitering og som inkluderer fysio- og ergoterapitjenesten, hjelpemiddellager og

hjelpemiddelformidling. Avdelingen skal samarbeide med de øvrige tjenestene om å yte

helsefremming og hverdagsmestring, hverdagsrehabilitering, rehabilitering i hjemmet, dag-

/døgnrehabilitering i institusjon.


► Dag- og aktivitetstilbud (inkludert demens)


► Langtidsplasser

► Korttidsplasser inkludert rehabilitering og avlastningsplasser

► Kommunal øyeblikkelig hjelp døgntilbud til somatisk syke og personer med psykiske helse-

problemer og rusproblematikk

► Kjøkken



Kommunalsjef








6.3 Rehabilitering med fysio- og ergoterapitjenesten

Vi har påpekt at det er behov for et løft innen rehabilitering, og at det i størst grad handler om å få

til reelt tverrfaglig og helhetlig innsats i alle deler av en rehabiliteringspyramide. Dette er

utfordringer som hverken løses eller hindres av organisasjonsmodeller, men det kan likevel være

hensiktsmessig å vurdere organisatoriske grep for å fasilitere en slik utvikling. Det er kommet

sterke signaler fra de ansatte om verdien av at fysio- og ergoterapeutene er samlet i samme

tjeneste. Et sterkt og robust rehabiliteringsmiljø er i tråd med Helsedirektoratets anbefalinger.

6.3.1 Alternativ 0 – fortsette med dagens organisering Det kan være aktuelt å fortsette med dagens organisering, men det er en utfordring hvis man gjør

endringer innen psykisk helse og rus. Uansett vil en forutsetning for å velge en slik løsning og

samtidig møte utfordringene, være å jobbe for å etablere en bedre kultur «på tvers». Dessuten må

man organisere eller bemanne tjenestene slik at man lykkes med høyere dosering på opptrening,

og hverdagsrehabilitering må få bedre oppmerksomhet og mer fokus.

Fordeler

► Fordeler ved en slik løsning, er helt klart at man reduserer omkostninger ved en

omorganisering og får ro til å jobbe med fagutvikling og tjenesteutvikling.

Ulemper

► Den største ulempen eller risikoen er at det vil være en utfordring å endre dagens kultur når

man ikke samtidig gjør organisatoriske grep.

6.3.2 Alternativ 1 – en egen rehabiliteringsavdeling i hjemmetjenesten som dekker all rehabilitering for alle brukergrupper

Dette alternativet innebærer å flytte fysioterapeutene og ergoterapeutene til hjemmetjenesten, og

etablere en egen rehabiliteringsavdeling i denne tjenesten. Denne avdelingen vil ha ansvaret for

alle rehabiliteringsbrukerne, det vil si hele rehabiliteringspyramiden, både hjemme og opptrenings-

tilbudet til de som er på rehabiliteringsavdelingen på institusjon. Følgende tjenester vil inngå i en

slik avdeling:

► Fysio- og ergoterapitjenesten

► Hjelpemiddellager og hjelpemiddelformidling

► Hverdagsrehabiliterings- og hjemmerehabiliteringsteam

► Dagrehabilitering på institusjon

► Rehabilitering/opptrening på institusjon

En slik modell kan illustreres som vist i figuren nedenfor.


Figur 6-6 En egen rehabiliteringsavdeling i hjemmetjenesten som dekker all rehabilitering for alle brukergrupper

Fordeler

► Med en slik modell vil man få et sterkt fagmiljø, dedikert for å løfte brukernes funksjon.

► Med de sentrale faggruppene rundt brukeren samlet i samme enhet, vil man kunne lykkes

bedre med reelt tverrfaglig innsats og helhetlige tilbud.

► Med hele rehabiliteringspyramiden ett sted, vil man lettere kunne velge rehabilitering på riktig

nivå for den enkelte bruker, og også kunne endre type innsats ved forbedret funksjon hos

brukeren.

► En organisering i hjemmetjenesten vil lette overføring av tankesettet og arbeidsformen innen

rehabilitering og mestring til den øvrige hjemmetjeneste, slik at hele tjenesten kan vris til et

mestre-selv fokus fremfor hjelpe-deg fokus.

Ulemper

► Faren ved en slik modell, er at det fortsatt kan være en utfordring å få rehabiliteringstankesettet

løftet tydelig nok fram innen en tjeneste som har lang tradisjon på omsorgsfull hjelp og pleie.

► Det vil også være utfordrende å finne gode løsninger for rehabilitering inne på institusjon:

rehabiliteringspersonellet vil måtte «lånes ut» til institusjonstjenesten.

► Det vil være utfordrende for fysioterapeuter og ergoterapeuter som arbeider med barn å

oppleve tilhørighet.


Kommunalsjef


Arbeidslag demensAvdeling

rehabilitering

Arbeidslag palliasjon

Arbeidslag somatikk/ geriatri

Institusjonsbaserte tjenesterTjenester for psykisk helse

og rusTjenester for msk. med

utviklingshemning




6.3.3 Alternativ 2 – en felles rehabiliteringsenhet som dekker all rehabilitering

En annen måte å samle rehabiliteringsmiljøet på, er å etablere et eget tjenesteområde for

rehabilitering. Et slikt tjenesteområde kan inneholde de samme tjenestene som i modellen over,

samt frisklivssentralen:

► Fysio- og ergoterapitjenesten

► Hjelpemiddellager og hjelpemiddelformidling

► Hverdagsrehabiliterings- og hjemmerehabiliteringsteam

► Dagrehabilitering på institusjon

► Rehabiliteringsavdeling på institusjon

► Frisklivssentralen

Dette innebærer å flytte ansatte fra nåværende hjemmetjeneste inn i en slik enhet, som da ivaretar

hele brukeren; både opptrening, behov for sykepleietjenester og praktisk bistand. Enheten vil også

ivareta rehabiliteringssengene på institusjon.

Dette kan illustreres som figuren under.

Figur 6-7 Organisasjonskart rehabilitering og aktivitet som egen organisatorisk enhet

Fordeler

Denne modellen har mange av de samme fordelene som i alternativ 1:

► Man får et sterkt og samlet rehabiliteringsmiljø og legger til rette for mulighet til riktig

rehabiliteringstiltak ut fra brukerens behov og kontinuitet i rehabiliteringsforløpet.

► Dessuten vil man ved å plassere frisklivssentralen her få en kontinuitet fra forebygging til

rehabilitering

Ulemper

► Stor organisatorisk endring ved at mange i nåværende hjemmetjeneste må flyttes.

► Utfordrende å overføre rehabiliteringstankesettet til resten av hjemmetjenesten.

► Også i denne modellen kan man risikere at de som jobber med barn mister fagtilhørighet.


Kommunalsjef



Rehabilitering og aktivitet

Rehabiliterings-avdeling på institusjon

Rehabilitering i hjemmet

Hverdags-rehabilitering

Friskliv og fallforebygging


Tjenester for msk. med

utviklingshemning




6.3.4 Agenda Kaupangs anbefaling Agenda Kaupang anbefaler at det gjøres grep for å styrke rehabiliteringen i kommunen. Det er helt

vesentlig for å kunne ha en fremtidsrettet tjeneste, at man har virkningsfulle tiltak i hele

rehabiliteringspyramiden. Styrkingen bør muligens skje med styrket ergoterapiressurser, men først

og fremst ved å etablere reelt tverrfaglig samarbeid.

Vi anbefaler at man legger til rette for det ved å gjøre organisatoriske grep, i tillegg til å jobbe med

en samarbeidskultur. Modellen vi anbefaler, er å etablere en rehabiliteringsavdeling i eksisterende

hjemmetjeneste. Avdelingen bør ha ansvaret for alle rehabiliteringspasienter, i hele forløpet, og

både fysioterapi, ergoterapi, sykepleie, praktisk bistand og hjelpemidler. At en slik avdeling også

har et spesielt fokus på velferdsteknologi, er naturlig. For å kunne styrke den tverrfaglige innsatsen

og fokus på rehabilitering, må det legges vekt på tydelig og rehabiliteringsfaglig sterk ledelse.

Agenda Kaupang vil også anbefale at Hamar kommune evaluerer effekten av sine

rehabiliteringsløp, for eksempel ved å ta i bruk KS sitt verktøy utviklet for nettverkene innen

hverdagsrehabilitering.

6.4 Psykisk helse og rus

En mer fremtidsrettet organisering av tjenestene til psykisk helse og rus for voksne over 18 år i

Hamar er nødvendig for å sikre denne målgruppens behov for helse og omsorgstjenester.

Vurderingen er at ett av de viktigste forholdene for å få til dette, er et mer målstyrt arbeid i tråd med

BEON-prinsippet. Det betyr økt fokus på mestring, forebygging og lavterskeltilbud. Videre at

brukere som trenger ambulante tjenester og oppfølging for å kunne bo i eget hjem får dette. Dag-

og arbeidstilbud overfor denne brukergruppen er også viktige tiltak og må inngå i det videre

utviklingsarbeidet. Kommunen må samtidig sikre at de som er i behov av mer omfattende tjenester

får dette.

Gjennomgangen har vist at dagens organisering hvor tjenestene og brukerne er delt mellom

psykisk helseteam og ROP-teamet er utfordrende og lite hensiktsmessig. Vår vurdering er at denne

organiseringen ikke medfører kostnadseffektive tjenester. En mer integrert organisering av

tjenestene til psykisk psyke og til mennesker med rusproblematikk vil trolig forenkle internt

samarbeid. Det er alltid en fare for at samling av tjenestene vil medføre en «særomsorg» eller

spesialiserte tjenester. Dette tror vi imidlertid kan imøtekommes med en mer enhetlig ledelse fra

helse- og omsorgssjef/kommunalsjef og styring av ressursene til tjenestene med en felles

organisert saksbehandling og tildeling av tjenester inkludert tildelingsutvalg.

Vi har tidligere beskrevet at den største utfordringen innen psykisk helse og rus er uklare skiller

mellom ROP-team og psykisk helseteam, samt at det kan være noe dobbeltarbeid med hjemme-

tjenesten. Dessuten er Helse og mestring en sammensatt enhet både i forhold til lederspenn,

målgruppe og fagområde. Det er store ulikheter mellom ledespennene innen de ulike avdelingene,

og det er varierende i hvilken grad de ulike avdelingene samhandler og har nytte av å være i en

felles virksomhet. Dette tilsier at det er behov for å gjøre organisatoriske endringer.

6.4.1 Alternativ 1 – en felles enhet for psykisk helse og rus Et alternativ er å etablere en felles enhet for hele psykisk helse og rusfeltet. Enheten får ansvar for

alle voksne brukere med denne type helseutfordringer, både ordinær hjemmetjeneste,

boligoppfølging, miljøarbeid og behandling. Enheten vil da inneholde følgende av dagens tjenester:

► Ambulant miljøarbeidertjeneste

► Ordinær hjemmetjeneste til målgruppen. Det innebærer at nåværende arbeidslag psykisk helse

i hjemmetjenesten flyttes til denne enheten

► Boliger med personell


► Kognitiv samtaleterapi

► ROP-teamet



Et organisasjonskart kan se ut som figuren under, men vi har ikke tatt stilling til hvilke deltjenester

som skal plasseres i de ulike avdelingene.

Figur 6-8 Organisasjonskart psykisk helse og rus som egen organisatorisk enhet


Fordeler

► Hele dagens kompetansemiljøer til ett sterkt fagmiljø som har ansvar for alle brukerne hele

døgnet.

► Relativt små organisatoriske grep, og det fremstår som en ventet endring.

► Ved å løse opp dagens Psykisk helseteam og ROP, vil man kunne legge til rette for ny

kulturbygging og innovasjon.

► Ved at Frisklivssentralen legges her, ivaretar man de gode relasjonene og den mulige

fellesdriften innen mestringskurs.

► Utvidede tjenester som for eksempel rask psykisk helsehjelp, eller tilbud som Stangehjelpen,

vil enkelt kunne bli en del av denne enheten.

Ulemper

► Ved at frisklivssentralen legges til en slik enhet, vil man måtte ha ekstra oppmerksomhet på at

Frisklivsentralen skal ivareta et bredt spekter, utover psykisk helse i tråd med gjeldende

veileder


6.4.2 Alternativ 2 – en felles enhet med psykisk helseteam og ROP-teamet i hjemmebasert omsorg i Helse og omsorg

Et alternativ til en annen organisering slik egen enhet kan være å samle psykisk helseteam og

ROP-teamet som en avdeling innen hjemmebasert omsorg med ansvar for alle brukerne med

denne type helseplager ut fra hjemmetjenesten. Denne avdelingen i hjemmetjenesten, vil da kunne

inneholde de samme tjenestene:

► Ambulant miljøarbeidertjeneste

► Ordinær hjemmetjeneste til målgruppen (Arbeidslag psykisk helse)

► Boliger med personell

► Øyeblikkelig hjelp seng

► Kognitiv samtaleterapi

► ROP-teamet



Det kan illustreres som organisasjonskartet under.

Figur 6-9 Organisasjonskart med psykisk helse og rus som egen avdeling i hjemmetjenesten


Fordeler

► Fordelen ved en slik organisering vil fortsatt være at man samler et sterkt fagmiljø som tar

ansvar for hele brukeren hele døgnet.

► Det vil samtidig gi færre virksomheter enn dagens organisering.

Ulemper

► En klar ulempe eller risiko vil være at et faglig vanskelig område ikke får tilstrekkelig «fokus».

► Lederspennet i hjemmetjenesten blir svært stort.

► Det er usikkerhet om det er hensiktsmessig å legge frisklivssentralen til en slik avdeling.


Kommunalsjef


Psykisk helse og ROP



Enhet for samordning og tjenestetildeling med koordinerende enhet



6.4.3 Agenda Kaupang sine anbefalinger Agenda Kaupang anbefaler at man gjør organisatoriske grep innen dette feltet.

En fremtidsrettet organisering av tjenestene til psykisk helse og rus i Hamar komme er nødvendig

for å få til tjenester med høy kvalitet og lave kostnader. Vår vurdering er at en av de viktigste

forutsetningene for å få til dette er et målstyrt arbeid i tråd med BEON-prinsippet. Det betyr at

brukere som kan klare seg i eget hjem med ambulant bistand eller oppfølging av forebyggende

psykososialt tilbud, bør få det.

I denne sammenheng er det en utfordring at tjenestene og brukerne er delt mellom psykisk

helseteam og ROP-teamet. Vår vurdering er at dette er kostnadsdrivende for kommunen.

En mer integrert organisering av tjenestene til psykisk psyke og til mennesker med rusproblematikk

vil trolig forenkle internt samarbeid. Det er alltid en fare for at samling av tjenestene vil medføre en

«særomsorg» eller spesialiserte tjenester. Dette tror vi imidlertid kan imøtekommes med en

fortløpende sammenligning på kostnadsnivå og styring av ressursene til tjenestene.

Dette gjøres ved at man slår sammen dagens ROP og psykisk helseteam for å samle dette

fagmiljøet. Miljøet fremstår modent for det, og det vil gi muligheten til å styrke innsatsen mot

brukerne og utnytte ressursene mer optimalt ved felles ledelse, strategiarbeid og arbeidsfordeling.

Dette miljøet blir da et robust og sterkt fagmiljø. Brukerne vil ha en tydelig tjeneste å henvende seg

til, i tråd med Helsedirektoratets anbefalinger. Som vist over kan dette gjøres på to måter: enten

som en egen enhet eller en som en avdeling i hjemmetjenesten. Vi tror at det vil være for stor risiko

å legge et slikt stort og faglig utfordrende tjenesteområde som en avdeling i en fra før stor og

utfordrende enhet som en felles hjemmebasert tjeneste.

Vi anbefaler derfor at dagens Helse og mestring blir en døgnbasert tjeneste til mennesker med

psykisk helse- og rusutfordringer.

6.5 Helse og omsorgstjenester til mennesker med utviklingshemming/utviklingsforstyrrelser

Uavhengig av hvilken struktur og modell kommunen velger å ha, er kommunen pålagt å ivareta

behov for helse- og omsorgstjenester for alle som er i behov av dette. Dette innebærer at

kommunen både må ivareta behov for veiledning, avlastning, støttekontakt, hjemmetjenester og

andre hjelpetiltak ut fra konkret vurdering, i samråd med bruker/pårørende. KS har tidligere

gjennomført et FoU-prosjekt med formål om å undersøke hva som var typisk for kommuner som gir

gode og effektive tjenester til utsatte barn og unge. Konklusjonen fra dette arbeidet tilsa at ingen

organisasjonsform fremsto som unisont bedre enn andre. De viktigste faktorene for å få til

nødvendig samhandling mellom tjenestene var knyttet til samhandlingskulturen og ledelsens krav

og forventinger til at slik samhandling skulle skje. I tillegg ble nødvendig kompetanseheving også

poengtert som viktig.

I det følgende vil vi presentere tre ulike modeller vi tenker kan være hensiktsmessige måter å

organisere tjenestene på. I begge forslagene ligger det inne at oppgaver knyttet til saksbehandling

er profesjonalisert. Valg av modell for å ivareta dette vil imidlertid kunne ha konsekvenser. Dette er

redegjort for i kapittel 5, og tas derfor ikke med igjen her.

6.5.1 Alternativ 0 – videreføre dagens organisering Alternativ 0 innebærer at ansvar for tjenestene blir fordelt på områdene Helse og omsorg, og

familie og levekår. Hvor familie og levekår har ansvar for dag og aktivitet, samt omsorgstjenester

frem til fylte 18 år. Helse og omsorg vil ha ansvar for helse- og omsorgstjenester for de som er i

behov av tjenester i bolig, avlastning og ambulerende miljøarbeidertjeneste.



Fordeler

► Familie og levekår ønsker en slik struktur

► Familie og levekår opplever viktige og gode synergier med de øvrige deltjenestene, med et

særlig fokus på familiene

► Familie og levekår ivaretar oppgaver og oppfølging av familier som ikke TFF og Helse og

omsorg gjør

► Hamar arbeidssenter ivaretar også andre brukergrupper og dagens organisering gir viktige

synergier

Ulemper

► Ansvar for målgruppen fordelt på flere virksomheter og avdelinger

► Dagens struktur kan vanskeliggjøre behov for strategisk planlegging og prioriteringer

► TFF ønsker ikke en slik struktur

► Utfordringer med å sikre gode og effektive overganger fra Familie og levekår til Tjenesten til

funksjonshemmede (nye personer for brukerne å forholde seg til, nye systemer, manglende

kapasitet i TFF, forventings gap mv.)

► Smådriftsulemper f.eks. ved at kommunen må etablere flere avlastningsenheter i tillegg til å

kjøpe som følge av manglende kapasitet

► Lite samdrift mellom boligene og dag/aktivitetssenteret

► Tilbudet ved Hamar arbeidssenter beskrives som fullt uten at det ser ut som om noen «eier»

dette problemet

► Mange brukere og familier har behov for at det samarbeides godt med øvrige hjelpeinstanser

som f.eks. helsestasjon og barnevern

► Hamar arbeidssenter ivaretar også andre brukergrupper og kan vanskeliggjøre at deler av

tjenesteytingen legges til en annen virksomhet/avdeling

► Dagens struktur og inndeling kan være en medvirkende forklaring til kommunes utgiftsnivå

6.5.2 Alternativ 1 – samorganisere tjenester til målgruppen i en felles virksomhet i Helse og omsorg

Alternativ 1 – samorganisere tjenester til målgruppen i en virksomhet i Helse og omsorg. Dette

medfører at tjenester som pr. i dag er organisert under Familie og levekår (omsorgstjenester og

dag og aktivitetstilbudet ved Hamar arbeidssenter) samorganiseres med Tjenesten til

funksjonshemmede.

En slik modell kan illustreres som under.


Figur 6-10 Eksempel på organisering i alternativ 1


Fordeler

► Enhetlig ansvar samlet på en virksomhet og en avdeling

► Tjenesten til funksjonshemmede ønsker en slik struktur

► Mulighet for å se behovene for tjenester for målgruppen i en større sammenheng

► Mulighet for langsiktig planlegging både når det gjelder bestilling i smått og bestilling i stort


benytte ressurser i bolig til å dekke noe av behovet for økt kapasitet på dag- og

aktivitetstilbudet

► Færre overganger for brukere/familier med behov for langvarige og koordinerte tjenester

► Mulighet for å kunne ha større og færre driftsenheter f.eks. innen avlastning

Ulemper

► Familie og levekår ønsker ikke dette

► Familie og levekår ivaretar oppgaver og oppfølging av familier som ikke kan overføres til TFF

og Helse og omsorg uten at det følger med ressurser

► Mange brukere og familier har behov for at det samarbeides godt med øvrige hjelpeinstanser

som f.eks. helsestasjon og barnevern



► Tjenesten til funksjonshemmede blir en stor virksomhet. Helse og omsorg blir en stor tjeneste.

Familie og levekår blir en relativ liten tjeneste

Helse og omsorssje/Kommunalsjeff

Virksomhet 1 Virksomhet 2 Virksomhet 3 Tjenesten til msk. med utviklingshemning

Dag og aktivitet

Boliger

Avlastning

Enhet for samording og

tildeling



6.5.3 Alternativ 2 – videreføre delt ansvar for helse og omsorgs-tjenester, men øke aldersgrensen til 21 år. Dag- og arbeidstilbudet overføres til Helse og omsorg og legges til Tjenesten for funksjonshemmede

Alternativ 2 innebærer at ansvar for tjenestene blir fordelt på områdene Helse og omsorg og

Familie og levekår. Hvor Familie og levekår har ansvar for omsorgstjenester frem til fylte 21 år,

eller etter endt videregående. Helse og omsorg vil ha ansvar for helse- og omsorgstjenester for de

som er i behov av tjenester i bolig, dag og aktivitetstilbud, avlastning og ambulerende

miljøarbeidertjeneste.


Fordeler

► Et mer enhetlig ansvar fordelt på alder

► Ved å øke aldersgrensen vil man i større grad følge utviklingen hos befolkningen. Få brukere

får økte eller endrede behov for helse- og omsorgstjenester ved fylte 18 år. Endringene

kommer stort sett i forbindelse med avslutning av videregående skole

► Mulighet for å se behovene for tjenester for målgruppene i en større sammenheng

► Mange brukere og familier har behov for et tett samarbeid med øvrige hjelpeinstanser som

f.eks. helsestasjon og barnevern. Dette beskrives å fungere godt ved dagens struktur

► Mulighet for langsiktig planlegging både når det gjelder bestilling i smått og bestilling i stort


benytte ressurser i bolig til å dekke noe av behovet for økt kapasitet på dag- og

aktivitetstilbudet.

Ulemper

► Utfordringer med å sikre gode og effektive overganger fra Familie og levekår til Tjenesten til

funksjonshemmede (nye personer for brukerne å forholde seg til, nye systemer, manglende

kapasitet i TFF, forventnings-gap mv.).

► Skille på alder kan vanskeliggjøre behov for langsiktig planlegging og dimensjonering

► Smådriftsulemper f.eks. ved at kommunen må etablere flere avlastningsenheter i tillegg til å

kjøpe som følge av manglende kapasitet



6.5.4 Agenda Kaupangs anbefaling Vår anbefaling er at ansvar for tjenester til denne målgruppen samorganiseres i en felles tjeneste

(Alternativ 1). Formålet med samorganiseringen er å sikre et mer enhetlig ansvar for tjenestene for

en målgruppe som er i behov av langvarige og koordinerte tjenester. Vurderingen er at det er

behov for å se helse- og omsorgstjenester til denne brukergruppen mer i sammenheng og for å

sikre likere prioritering og effektive tjenester. Før man eventuelt gjør organisatoriske grep som

innebærer at ansvaret og ressursene flyttes, må man sikre seg at virksomheten har en

organisering som ivaretar behov for ledelse og styring. Gjennomgangen av dagens organisering

viser at dette ikke blir ivaretatt godt nok med dagens ressursbruk og organisering. Dersom

virksomheten Tjenesten for funksjonshemmede får ansvar for flere områder, tjenester, årsverk og

ressurser samlet sett må man sikre tilstrekkelige ressurser til ledelse og stab/støttefunksjoner.

Vår anbefaling er at tjenestene samles under Helse og omsorg. Dette medfører at denne tjenesten

blir veldig stor. Et annet alternativ kan være at ansvaret samles inn under Familie og levekår.


Dersom kommunen ikke ønsker å samle alle tjenesteområdene med en gang vil Alternativ 2

presentert over kunne være et viktig grep for å sikre denne målgruppens behov for helse- og

omsorgstjenester bedre enn hva vår gjennomgang har avdekket.

6.6 Personlig assistentordningen (PAO)

Brukerstyrt personlig assistanse (BPA) og PA er et tilbud for personer med et omfattende

bistandsbehov. Hvordan dette organiseres varierer i kommunene. Erfaringen med dette arbeidet

varierer også. Mange kommuner opplever dette som et krevende felt å håndtere. Dette gjelder

blant annet utfordringer med å sikre saksbehandling, oppfølging av ordninger og ivaretakelse av

arbeidsgiveransvaret.

Ordningen med en egen enhet PAO har fungert siden 2015. Gjennomgangen viser at man i

hovedsak er fornøyde med denne ordningen og at ordningen ser ut til å fungere bedre enn når

ansvaret var fordelt på ulike tjenester. Utfordringene som det pekes på er smådriftsulemper,

manglende mulighet for å tildele andre tjenester der man ser behovet, noe liten og sårbar

administrasjon i PAO. Fordelene som trekkes frem er at man nå har samlet ansvaret i en felles

virksomhet. Ved å samle ordningene og ansvaret har man i større grad klart å ivareta arbeidsgiver-

ansvaret og følge opp ordningene. I tillegg har man klart å utnytte ressursene på tvers, ved at f.eks.

assistenter jobber i flere ordninger. PAO har ingen vikarpool, men beskriver å ha tilgang på vikarer.

I tillegg samarbeider de med hjemmesykepleien slik at de kan bistå når det er behov for dette.

I Hamar praktiseres «fritt brukervalg».

PAO har et budsjett på om lag 35 mill. kr. Nye ordninger må dekkes innenfor eksisterende ramme.

I andre kommuner anbefaler vi ofte å legge ansvaret for BPA og PA til tjenester som yter helse- og

omsorgtjenester til samme målgruppe. Det innebærer at BPA og PA for eldre i hovedsak legges til

hjemmetjenesten. BPA og PA overfor brukere med psykisk utviklingshemming/utviklingsforstyrrelse

legges til tjenester som har ansvar for dette og tilsvarende om det er brukere innenfor kategorien

psykisk helse og rus.

Kartleggingen vår viser at kommunens ledere opplever at ordningen fungerer. Gjennomgangen har

ikke avdekket utfordringer som ikke bør kunne håndteres innenfor dagens organisering. Saks-

behandling for BPA/PA bør overføres til et felles tildeling/tjenestekontor, men oppfølgingsansvaret

og dialogen med Tildelings-/ tjenestekontoret bør kunne ligge i PAO.

6.6.1 Alternativ 0 – videreføre dagens organisering Alternativ 0 innebærer at ansvar for tjenestene blir liggende i PAO (saksbehandling/tildeling og

tjenesteutøving)


Fordeler

► Ordningen beskrives å fungere og ønskes videreført

► Det er etablert et godt samarbeid med hjemmesykepleien

► Sikrer et enhetlig ansvar for en relativ komplisert tjeneste

► Har fått til en samdrift av ressurser ved at assistenter er ansatt i flere ordninger

► Brukerne beskriver å være fornøyde

Ulemper

► Sårbart


(saksbehandling)




► Ikke enhetlig oversikt over behov og kapasitet og det kan gjøre at behovet for strategisk


► Nye ordninger må finansieres innenfor vedtatte ramme

6.6.2 Alternativ 1 – legge ansvar for saksbehandling og tildeling til nytt felles tjeneste-/tildelingskontor

Alternativ 1 – ansvar for saksbehandling og tildeling overføres til et felles tjeneste-/tildelingskontor.

Øvrige oppgaver innenfor BPA og PA blir fortsatt liggende i PAO.


Fordeler

► Sikrer et enhetlig ansvar (utførelsen) for en relativ komplisert tjeneste, samtidig som man sikrer

«en dør inn» for Helse og omsorg (saksbehandling/tildeling)

► Samlet og økt kompetansemiljø kan medføre økt kvalitet på saksbehandling og økt

profesjonalisering

► Sikre tjenester i tråd med BEON ved at man har kjennskap til «hele» omsorgstrappen, og ikke

bare fragmenter

► Reduserer oppgaveporteføljen som ligger på PAO

► En felles saksbehandler og tildelingsfunksjon kan medfører riktigere prioritering av knappe

goder (unngå bukken og havresekken), og dermed styring av tjenestene og prioriteringene

► En felles saksbehandler og tildeling kan utrede «alle» behovene for helse- og omsorgstjenester

og sikre helhetlige tjenester og nødvendige pasientforløp. Unngå «gråsoneproblematikk» og

diskusjon mellom ulike tjenester om hvor «bruker» hører hjemme.

► En felles saksbehandler og tildelingsfunksjon kan sikre oversikt over behov og kapasitet som

kan benyttes for å sikre strategisk utvikling og prioritering (bestilling i stort)

Ulemper

► Ressurser til saksbehandling må avsees og kan medføre at administrative ressurser i PAO må

reduseres

► Økt byråkratisering og avstand mellom de som yter tjenestene og de som saksbehandler og

tildeler. Avstand mellom dem som saksbehandler og innbyggerne

► Økt konfliktpotensial ved at andre enn tjenesteyterne foretar vurderinger og tilrådninger

► Sterkt fokus på rettigheter uten at det foreligger tilsvarende vurdering av de økonomiske

rammene og ressurstilgang i tjenestene

6.6.3 Alternativ 2 – legge ansvaret for BPA og PA til tjenester/-virksomheter fordelt på brukergrupper

Alternativ 2 innebærer at ansvar for tjenestene blir fordelt på områdene Helse og omsorg og

Familie og levekår som skal ivareta de ulike brukergruppene. Hamar har ca. 50 ordninger for

mennesker med ulike funksjonsnedsettelser, ikke knyttet til psykisk utviklingshemming/utviklings-

forstyrrelser. Dette medfører at ansvaret for disse legges til hjemmetjenesten, da det er de som

primært yter tjenester til denne brukergruppen. Dersom det tildeles BPA/PA for mennesker med

psykisk utviklingshemming eller innenfor psykisk helse, skal ansvaret for disse legges til de

virksomhetene som har hovedansvaret for å yte helse- og omsorgstjenester til denne målgruppen.



Fordeler

► Et mer enhetlig ansvar fordelt på brukergrupper og dermed mulighet for å se behovene for

tjenester for målgruppene i en større sammenheng

► Mulighet for økt samdrift og utnyttelse av ressurser og kompetanse f.eks. for å sikre fravær og

annen kompetanse der det er behov for det

Ulemper

► Tjenestene ønsker ikke dette

► Medfører at flere tjenester må opparbeide seg kompetanse og systemer, og avsette ressurser

for å ivareta nye oppgaver (smådriftsulemper?)

6.6.4 Agenda Kaupangs anbefaling

Vår anbefaling er at ansvar for BPA og PA i hovedsak videreføres i PAO, men at saksbehandlingen

overføres til et felles tjenestekontor (Alternativ 1). Organisatorisk kan denne enheten ligge som en

del av linjeorganisasjonen eller som en del av enhet for tildeling-/tjenestekontor. Agenda Kaupang

anbefaler sistnevnte organisatoriske løsning.

Agenda Kaupang bidrar til omstilling og utvikling av offentlig sektor. Vi bistår ledere og medarbeidere med faktabaserte beslutningsgrunnlag og effektivisering av prosesser. Agenda Kaupang gjennomfører analyser og rådgiving innen ledelsesutvikling, styring, økonomi, organisasjonsutvikling og digitalisering.

Documents

Organisasjonsgjennomgang i Helse og omsorg€¦ · nødvendig hensyn til fremtidige utfordringer (morgendagens tjenester og behov). Tjenester til barn og unge under 18 år og Hamar