olof petersson

Den offentliga maktenTredje upplagan sns förlag

Inlaga 2010.indd 3 10-06-24 10.33.38

sns FörlagBox 5629114 86 StockholmTelefon: 08-507 025 00Telefax: 08-507 025 25info@sns.sewww.sns.se

sns – Studieförbundet Näringsliv och Samhälle – är ett fristående nätverk av beslutsfattare och opinionsbildare i privat och offentlig sektor. sns vill genom forskning, bokutgivning och möten bidra till debatt och rationella beslut i samhällsfrågor.

kopieringsförbud!Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares rätt att kopiera för undervisningsbruk enligt Bonusavtal, är förbjuden.

Den offentliga maktenOlof PeterssonTredje upplaganFörsta tryckningen

© 2007, 2009 och 2010 Författaren och sns FörlagOmslag och grafisk form: Patrik SundströmTryck: xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx, 2010

isbn: 978-91-86203-66-5

Inlaga 2010.indd 4 10-06-24 10.33.38

250

Innehåll

1 All offentlig makt 9

förvaltningspolitik 10Metapolitik: folkstyrelse, grundlagar och offentlig

förvaltning 10Offentlig förvaltning som politiskt sakområde 11Partierna och förvaltningspolitiken 12

Offentligt eller privat? 12Centralisering eller decentralisering? 13eu­medlemskap? 13Maktdelning? 14Självständiga ämbetsverk? 14Statsfeminism? 15Väljarna, partierna och förvaltningspolitiken 15

Internationella impulser 16fn 16imf och Världsbanken 16oecd 17Europarådet 17eu 17

perspektiv på den offentliga makten 17Samtidsanalys 18Historisk analys 18Jämförande analys 18Framtidsanalys 19dagens situation 19Förvaltningspolitikens mål 19

Demokrati 19Rättssäkerhet 21Effektivitet 21

Förvaltningspolitikens medel 22Organisationsmakt 22Utnämningsmakt 22Finansmakt 22Lagstiftningsmakt 22Kontrollmakt 23

Förvaltningspolitiken i praktiken 23historiskt perspektiv 24Megatrender och makroteorier 25

Demokratisering 25Rationalisering och byråkratisering 26

Modeller och modevågor 26Planeringstänkande 26Marknadsmekanismer 27Centralisering och decentralisering 27

jämförande perspektiv 27Globala variationer 28Europeiska variationer 29Nordiska variationer 31framtidsperspektiv 32Samhällsproblem och utmaningar 32

Krävande medborgare 32Åldrande befolkning 34Risksamhälle 35

Den offentliga maktens framtid 36

2 Sveriges statsskick 38

dagens situation 39Fyra grundlagar och ett Europa 39

Regeringsformen 39Successionsordningen 39Tryckfrihetsförordningen 40Yttrandefrihetsgrundlagen 40Europeiska unionen 40Europakonventionen 40

Statsskickets grunder 42Fri- och rättigheter 42Statsmaktens uppbyggnad 44

Statsform 44Representativ demokrati 44Statsfunktioner 46Undantagsregler 46

Hur konstitutionen tolkas och ändras 46Grundlagstolkning 46Grundlagsändring 47

historiskt perspektiv 48Land skall med lag byggas 48Regeringsformen 1809 48Demokrati och parlamentarism 49Regeringsformen 1974 50Partiella reformer 51jämförande perspektiv 52Statsskickets grunder 52Fri- och rättigheter 53Statsmaktens uppbyggnad 54Hur konstitutionen tolkas och ändras 55framtidsperspektiv 56Utredningar i grundlagsfrågor 56Aktuella beslut om grundlagsändringar 57

Inlaga 2010.indd 250 10-06-24 10.33.58

251

3 Organisations makten 59

territoriell indelning 60Dagens situation 60

Grundlagsbestämmelser 60Makten över indelningen 60Internationell jurisdiktion 61Statens territoriella indelning 61Landsting och regioner 62Kommuner 62Tre nivåer, tre organisationer 62

Historiskt perspektiv 65Län och landskap 65Kommunalreformen 1862 65Kommunsammanslagningar 65

Jämförande perspektiv 66Regionernas Europa 66Nordiska variationer 67

Framtidsperspektiv 67Regional försöksverksamhet 67Ansvarskommittén 68Regionkommuner ersätter landstingen? 68Fortsatt regiondebatt 68Ny form för samråd mellan staten och

kommunerna? 69statliga myndigheter 69Dagens situation 69

Riksdagen och förvaltningen 69Regeringen 69Kommittéer 71Centrala ämbetsverk 71Länsstyrelser 72Andra statliga myndigheter 72Försvaret 73

Historiskt perspektiv 73Regeringskansliets långa historia 73Myndigheter kommer och går 74Länsstyrelsernas skiftande uppgifter 74

Jämförande perspektiv 75Ministerförvaltning 75Fristående myndigheter 76Modernisering av den centrala statsmakten 76

Framtidsperspektiv 76Regeringskansliets problem 77Översyn av den statliga förvaltningens uppgifter och

organisation 78Länsförvaltningens framtid 78

lokal självstyrelse 79Dagens situation 79

Europakonventionen om lokal självstyrelse 79Grundlagsbestämmelser 80Lagar riktade till kommunerna 81Kommunernas befogenheter 81Kommunal förvaltning 82

Historiskt perspektiv 83Kommunal expansion 83Centralisering, decentralisering, centralisering 83

Jämförande perspektiv 85Självstyrande regioner 85Kommunsystem 86

Framtidsperspektiv 86offentlig makt i privat regi 87Dagens situation 88

Verksamhetsformer 89Statliga företag 89Kommunala företag 90Föreningar och organisationer 90Gråzon mellan offentlig och privat sektor 91

Historiskt perspektiv 92Avkorporatisering 92Privatiseringsdebatt 93

Jämförande perspektiv 93Världsbankens privatiseringsprogram 94Privata fängelser 94I gränslandet mellan offentligt och privat 95

Framtidsperspektiv 95Monopolens framtid 95Partnerskap mellan offentliga och privata aktörer 96

internationell förvaltning 97Dagens situation 97

Internationella organisationer 97Europeiska unionen 98eu:s egna myndigheter 99Sverige och eu 100

Historiskt perspektiv 101Globalisering 101Europeisering 102

Jämförande perspektiv 103eu:s påverkan på de nordiska staterna 103

Framtidsperspektiv 105Globala styrelseformer 105Europeiska unionens framtid 105

Inlaga 2010.indd 251 10-06-24 10.33.58

252

4 Utnämningsmakten 109

offentlig anställning 109Dagens situation 109

Anställning av personal 109Anställningsförhållanden och löner 110Jämställdhet 111Medbestämmande 111

Historiskt perspektiv 112Kvinnor i statsförvaltningen 113Offentlig expansion 113Från höghetsakt till kollektivavtal 114

Jämförande perspektiv 115Meriter, politik, gentjänster 115Storbritannien 115Tyskland 116Frankrike 116

Framtidsperspektiv 116Internationella tendenser 116Personalpolitik 117

etik och korruption 117Dagens situation 118

Bisysslor 118Tjänsteansvar 118

Historiskt perspektiv 119Ämbetsansvaret luckras upp och skärps igen 119

Jämförande perspektiv 120Internationell korruptionsbekämpning 121

Framtidsperspektiv 121Svensk korruptionsdebatt 121Ämbetsmannaetik 121

politiker och tjänstemän 122Dagens situation 122

Politiker och tjänstemän i Regeringskansliet 122Ledningen av statliga myndigheter 123Politiker och tjänstemän i kommunerna 125

Historiskt perspektiv 126Representativ byråkrati 126Lekmannastyrelser 127

Jämförande perspektiv 129Politik och förvaltning 129Behörighetsregler för parlamentariker 131Utnämningsmaktens variationer 131

Framtidsperspektiv 132Debatt om utnämningsmakten 132

5 Lagstiftningsmakten 135

rättslig styrning 135Dagens situation 136

Rättslig regelhierarki och lagprövning 136Europakonventionen 138eu­rätten 139Konstitutionell styrelse 141Den lagstiftande makten 143Regeringens styrning 147Myndigheternas regelgivning 148Kommunernas regelgivning 149

Historiskt perspektiv 150Från detaljstyrning till målstyrning 150

Jämförande perspektiv 151Konstitutionella kulturskillnader 151

Framtidsperspektiv 152Nya styrelseformer 152

handläggning 154Dagens situation 154

Förvaltningslagen 154Jäv 155Ärendehantering 156

Historiskt perspektiv 158Rättssäkerhet, effektivitet och service 158Ämbetsman, socialingenjör, serviceproducent 159

Jämförande perspektiv 159Förvaltningslagar i andra länder 159Förvaltningen i eu 160

Framtidsperspektiv 162Förvaltningsprocessens europeisering 162Ny förvaltningslag 162

offentlighet och sekretess 163Dagens situation 164

Allmän handling 164Sekretess 165Yttrandefrihet och meddelarfrihet 165

Historiskt perspektiv 166Tryckfrihetsförordningen 166Ny teknik 167

Jämförande perspektiv 167Offentlighetslagar 167Offentlighet i eu 168

Framtidsperspektiv 169Statsnytta, privatliv och offentlighet 169

Inlaga 2010.indd 252 10-06-24 10.33.58

253

6 Finansmakten 172

det offentliga uppdraget 172Dagens situation 172

Den offentliga sektorns storlek 172Ekonomisk politik 174Inkomster 176Utgifter 178Statsskulden 181

Historiskt perspektiv 181Nationsbyggnad och infrastruktur 181Expansion 183Omprövning 185

Jämförande perspektiv 187De offentliga resursernas omfång och

användning 187Välfärdsmodeller 189Skatternas variationer 190Stater, regioner, kommuner 190

Framtidsperspektiv 192Ökat utgiftstryck 192Ökade finansieringsproblem 192

ekonomisk styrning 193Dagens situation 194

Staten: beskattning 194Staten: budgetprocess 195Staten: verksamhetsstyrning 196Kommuner: beskattning 198Kommuner: budgetprocess 199Kommuner: verksamhetsstyrning 199eu: beskattning 199eu: budgetprocess 200eu: verksamhetsstyrning 201

Historiskt perspektiv 201Från programbudgetering till resultatstyrning 201

Jämförande perspektiv 204Budgetprocessens betydelse för statsfinanserna 204

Framtidsperspektiv 205Målstyrning mot nya mål? 205

7 Kontrollmakten 209

politisk kontroll 210Dagens situation 211

Riksdagens kontrollmakt 211Regeringens kontrollmakt 213Politisk kontroll i kommunerna 214Politisk kontroll i eu 214Medierna som granskare 215

Historiskt perspektiv 216Hur staten granskats 216

Jämförande perspektiv 217Direktdemokratisk kontroll 217Kontroll genom maktdelning 219Parlament som granskare 220

Framtidsperspektiv 220Granskning och ansvarsutkrävande i

morgondagens Sverige 221rättslig kontroll 222Dagens situation 222

Domstolar 222Förvaltningsbesvär och laglighetsprövning 223Överklaganden 224Rättsprövning 225Justitieombudsmannen 226Justitiekanslern 228Rättslig kontroll av tjänstemän 229Rättslig kontroll av politiker 229Rättslig kontroll i eu 230

Historiskt perspektiv 232Domstolarnas successiva frigörelse 232

Jämförande perspektiv 233Förvaltningsrättskipning 233Konstitutionell kontrollmakt 234

Framtidsperspektiv 234Behöver Sverige en författningsdomstol? 234

ekonomisk kontroll 236Dagens situation 236

Riksrevisionen 236Statlig internrevision 237Kommunal revision 237Revision i eu 238Kontrollen av penningpolitiken 239

Historiskt perspektiv 240Den långa vägen till en självständig riksrevision 240Den långa debatten om kommunal revision 241

Jämförande perspektiv 243Statlig revision i andra länder 243Kommunal revision i andra länder 244

Framtidsperspektiv 244Det granskande samhällets framtid 244

Förkortningar 249Register 254

Inlaga 2010.indd 253 10-06-24 10.33.58

förord

demokrati är inte bara en abstrakt idé utan också en praktisk vardag av människors möten, diskussioner, beslut och handlingar. I vår tid och i vår del av världen förverkligas folkstyrelsens ideal främst genom representativ demokrati och en stor offentlig sektor bestående av myndigheter, tjänste-män, budgetar, rättsregler och granskningsorgan. Det går knappast att få en realistisk bild av demo-kratins funktionssätt om man inte bekantar sig med den offentliga förvaltningens innanmäten.

Denna bok handlar om den offentliga makten. Dagens Sverige står i centrum, men en stor del av innehållet ägnas åt utblickar som avser att sätta in vårt samhälle i historiskt, jämförande och framåt-blickande perspektiv. Det är ingen hemlighet att boken har syftet att kunna användas som lärobok, men jag hoppas också att den ska hamna i hän-derna på någon som är allmänt intresserad av hur samhället fungerar. En gång i tiden letade jag själv efter något i den här stilen.

Boken har en lång förhistoria genom min stats-vetenskapliga forskning, som bland annat av-satt skrifter om förvaltningspolitik, författnings-frågor, kommunalpolitik och de årliga rapporter-

na från sns Demokratiråd. I dessa sammanhang har jag kommit att samarbeta med ett stort an-tal forskarkolleger, och jag vill tacka dem alla för att de har delat med sig av sin kunskap. Under ar-betet med denna bok har jag fått synpunkter från många personer, däribland Shirin Ahlbäck-Öberg, Fredrik Bystedt, Harald Edquist, Helena Hegardt, Stefan Lundgren, Lena Lundkvist, Ingvar Matt-son, Michele Micheletti, Peder Nielsen, Donald Söderlind, Arvid Wallgren och Anders Vredin. Ett särskilt tack går till Fredrik Sterzel, som inte bara varit en stimulerande samtalspartner genom åren, utan också detaljgranskat detta manuskript. Men i en bok som handlar om makt och granskning tor-de det vara överflödigt att påpeka att det slutliga ansvaret för innehållet åvilar en och endast en per-son: för fattaren.

Denna tredje upplaga följer i allt väsentligt den ursprungliga uppläggningen. De pågående föränd-ringarna i myndighetsvärlden och dess omgivning har föranlett en rad aktualiseringar.

Stockholm i maj 2010olof petersson

Inlaga 2010.indd 7 10-06-24 10.33.38

Politisk kontroll 249

Förkortningar

bni Bruttonationalinkomstbnp Bruttonationalproduktcbo Congressional Budget Officecelex Communitatis Europeae Lex

(eu:s lagsamling) cia Central Intelligence AgencyDs Departementsserienea Ekonomiadministrativecb Europeiska centralbankenees Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eg Europeiska gemenskapernaemu Ekonomiska och monetära unionenesv Ekonomistyrningsverketeu Europeiska unionenfl Förvaltningslagenfn Förenta Nationernafpl Förvaltningsprocesslagengao Government Accountability Officegusp Gemensam utrikes- och säkerhetspolitikhd Högsta domstolenhök Huvudöverenskommelse om lön och

allmänna anställningsvillkorigo International Governmental Organization ilo International Labour Organizationimf International Monetary Fundintosai International Organization of Supreme

Audit Institutionsipu Interparlamentariska unionenjk Justitiekanslernjo Justitieombudsmannen, dvs. Riksdagens

ombudsmänkom Europeiska kommissionenku Konstitutionsutskottetlas Lag om anställningsskyddlass Lag om assistentersättninglss Lag om stöd och service till vissa

funktions hindrade

loa Lag om offentlig anställninglou Lag om offentlig upphandlinglov Lag om valfrihetssystemlvm Lag om vård av missbrukare i vissa falllvu Lag med särskilda bestämmelser om vård av

ungambl Lag om medbestämmande i arbetslivetmf Myndighetsförordningenngo Non-governmental organizationnja Nytt Juridiskt Arkivnuts Nomenclature of Territorial Units for Statistics ocha Office for the Coordination of Humanitarian

Affairsoecd Organisation for Economic Co-operation and

Development olaf Office européen de lutte antifraudeppp Public private partnershipRegR Regeringsrättenrf Regeringsformenro Riksdagsordningenrrv Riksrevisionsverketrå Regeringsrättens årsbok; även Riksåklagarenscb Statistiska centralbyrånsfs Svensk Författningssamlingskl Sveriges Kommuner och Landstingsom Samhälle opinion massmedia, Göteborgs

universitetsos Sveriges officiella statistiksou Statens offentliga utredningartf Tryckfrihetsförordningenud Utrikesdepartementetunesco United Nations Educational, Scientific and

Cultural Organizationwho World Health Organizationöb Överbefälhavaren

Inlaga 2010.indd 249 10-06-24 10.33.58