NOTAT OM UDLIGNING MELLEM KOMMUNER SOM FØLGE … · Som nævnt indledningsvist er kravene underlagt en 3-årig forældelsesfrist, medmindre der er grundlag for suspension af kravet,

NOTAT OM UDLIGNING MELLEM

KOMMUNER SOM FØLGE AF

”UOPLYST UDDANNELSE”

Kontakt HjulmandKaptain på 7015 [email protected] eller læs mere på hjulmandkaptain.dk

Side 2

INDHOLD 1. INDLEDNING ........................................................................................................................ 4

2. RESUMÉ OG KONKLUSION .................................................................................................... 4

3. OM UDLIGNINGSSYSTEMET – BAGGRUND OG LOVGIVNING ................................................ 10

3.1 Udligningssystemet, historie og baggrund .......................................................................... 10

3.1.1 Den kommunale udligningsordning fra 1970 og frem til 2007 ....................................... 10

3.1.2 Den kommunale udligningsordning fra 2007 og frem .................................................... 12

3.1.3 Historikken i denne sag – kort fortalt ............................................................................. 13

3.2 Grundtræk i kriterierne og beregningen ............................................................................. 18

4. HJEMMEL TIL KRITERIER OM UDDANNELSE ......................................................................... 21

4.1 Udligningsloven og bekendtgørelserne ............................................................................... 22

4.2 Forarbejder .......................................................................................................................... 24

4.3 Litteratur/teori om hjemmel til udstedelse af bekendtgørelser ......................................... 26

4.4 Retspraksis vedr. hjemmel til udstedelse af bekendtgørelser ............................................ 27

4.4.1 UfR 1914.343 H – Bagermesteren i Vejle ....................................................................... 28

4.4.2 UfR 1941.389 V – Kornlovsagen ..................................................................................... 28

4.4.3 UfR 1941.1076 H - Mælkeforsyningssagen ..................................................................... 28

4.4.4 UfR 1955.72 H – Knallertsagen ....................................................................................... 28

4.4.5 UfR 1961.109 H – Grundstigningsskyldsagen ................................................................. 29

4.4.6 UfR 1977.872 V – Langelandsgades kaserne og de antimilitaristiske skrifter ................ 29

4.4.7 UfR 1979.188 V – Kødlovssagen ..................................................................................... 29

4.4.8 UfR 1998.1639 H – Dambrugssagen ............................................................................... 29

4.4.9 UfR 2002.2748 Ø – Mineralolieafgiftssagen – Mindstesalg af fyringsolie ...................... 30

4.4.10 UfR 2006.2346 H – Godtgørelse for manglende ansættelsesbevis ................................ 30

4.5 Vurdering af de konkrete problemstillinger ........................................................................ 31

5. UNDERSØGELSESPLIGT ....................................................................................................... 33

5.1 Generelt om undersøgelsespligten ..................................................................................... 33

5.2 Undersøgelsespligt i forbindelse med generelle afgørelser ................................................ 35

Side 3

5.3 Vurdering af de konkrete problemstillinger ........................................................................ 37

6. FEJL I ”BEREGNINGSGRUNDLAGET” – UDLIGNINGSLOVENS § 36 .......................................... 37

6.1 Udligningslovens § 36 .......................................................................................................... 38

6.2 Fortolkning af ”fejl i beregningsgrundlaget” ....................................................................... 38

7. ANSVARSGRUNDLAG .......................................................................................................... 41

8. FORÆLDELSE ...................................................................................................................... 44

8.1 Generelt om forældelse ...................................................................................................... 44

8.2 Forældelse af udligningskrav ............................................................................................... 45

8.2.1 Forældelsesfristens begyndelsestidspunkt ..................................................................... 45

8.2.2 Indtrædelse af forældelse af udligningsbeløbene .......................................................... 48

8.2.3 Øvrige forhold der kan afbryde forældelse .................................................................... 51

8.3 Suspensionsaftaler .............................................................................................................. 53

9. PROCESSUELLE SPØRGSMÅL ............................................................................................... 55

9.1 Henvisning til Landsretten ................................................................................................... 55

9.2 Udvælgelse af prøvesager ................................................................................................... 56

9.3 Processuelle økonomiske hensyn ........................................................................................ 56

10. SAMMENFATNING OG ANBEFALINGER ............................................................................... 58

Side 4

1. INDLEDNING

I foråret 2018 henvendte en række kommuner sig til advokatfirmaet HjulmandKaptain med henblik

på en undersøgelse af mulighederne for at rejse et krav mod staten som følge af forkert opgørelse

af udligning af kommunernes økonomi.

Hjørring Kommune var kontakt for henvendelsen, som fandt sted på vegne af en række kommuner.

En del af disse kommuner, men også en række andre, havde i en længere årrække drøftet spørgs-

målet om beregning af udligningen og havde tidligere henvendt sig til Økonomi- og Indenrigsmini-

steriet om spørgsmålet.

HjulmandKaptain blev i efteråret 2018 bedt om at udarbejde et notat, der skal redegøre for de ret-

lige spørgsmål i forbindelse med, om der skal rejses et krav overfor staten grundet en fejlagtig udlig-

ning kommunerne imellem.

Vores overvejelser fremgår af det følgende, som indledes med et resumé af vores konklusioner,

hvorefter der redegøres for detaljerne.

2. RESUMÉ OG KONKLUSION

Her følger en opsummering af de mest centrale konklusioner i notatet. Egentlige beslutninger på

grundlag af notatet bør ikke træffes uden en fuldstændig gennemgang af hele notatet.

Kommunal udligning er en økonomisk ordning, der skal sikre, at alle kommuner har det rette økono-

miske grundlag for udførelsen af disses opgaver.

Side 5

Den primære hensigt med udligningsordningen er at stille kommunerne jævnbyrdigt – eller i hvert

fald mindre skævt – i relation til kommunernes serviceniveau. Det betyder konkret, at kommuner

med et indtægtsniveau, der ligger under landsgennemsnittet skal kompenseres, så de har mulighed

for at yde et serviceniveau, der ligger på højde med landsgennemsnittet.

Dette udligningssystem er reguleret i udligningsloven samt tilhørende bekendtgørelser. Det er navn-

lig udmøntningen af udligningslovens bekendtgørelser, der er genstand for analyserne i dette notat.

Udstedelse af bekendtgørelser kræver fuldstændig hjemmel i lov. Udstedelse af en bekendtgørelse

er en forvaltningsretlig afgørelse og en sådan afgørelse skal overholde alle (relevante) forvaltnings-

retlige regler, herunder ikke mindst hjemmelskravet.

De i sagen omhandlede bestemmelser i udligningsloven, der er relevante, er bl.a.:

§ 5. Det socioøkonomiske udgiftsbehov pr. indbygger efter § 3, stk. 1, opgøres som et lands-

gennemsnitligt beløb pr. indbygger ganget med et beregnet socioøkonomisk indeks for den

enkelte kommune ...

Stk. 2. En kommunes socioøkonomiske indeks efter stk. 1 beregnes som forholdet mellem

henholdsvis summen af kommunens vægtede andele af følgende kriterier i hele landet og

kommunens andel af indbyggertallet i hele landet:

[…]

2) antallet af 25-49-årige uden erhvervsuddannelse med en andel på 16 pct.,

[…]

6) antallet af børn i familier, hvor forsørgerne har lav uddannelse og ikke er studerende,

med en vægt på 8 pct

§ 31. Økonomi- og indenrigsministeren fastsætter regler om beregningen og opgørelsen af

kommunernes udgiftsbehov, jf. §§ 3-5 og 8-10, herunder fastsættelsen af afgrænsningen af

de aldersgrupper, der indgår ved beregning af det aldersbestemte udgiftsbehov efter § 4,

Side 6

nr. 1, og § 9, nr. 1. Der fastsættes endvidere regler for, på hvilket tidspunkt datagrundlaget

opgøres.

Én gang årligt udstedes der en ny bekendtgørelse til udmøntning af udligningsloven. Som eksempel

til illustration kan nævnes bekendtgørelse nr. 923 fra 2018 (seneste) om opgørelse og afregning af

kommunal udligning og tilskud til kommunerne for 2019:

§ 8. Ved opgørelsen af socioøkonomiske udgiftsbehov i henhold til §§ 5 og 10 i lov om kom-

munal udligning og generelle tilskud til kommuner, opgøres kriterier på følgende måde:

[…]

2) Antallet af personer uden erhvervsuddannelse opgøres som antallet af 25-49-årige, der

på optællingstidspunktet ikke har afsluttet længerevarende uddannelse end grundskole el-

ler har uoplyst uddannelse. Populationen opgøres af Danmarks Statistik pr. 1. januar i be-

regningsåret med uddannelsesoplysninger pr. 1. oktober i året før beregningsåret. Ved op-

gørelsen henregnes personer, der er bopælsregistreret i kommunen, til folketallet i kommu-

nen.

[…]

6) Antallet af børn i familier, hvor forsørgerne har lav uddannelse og ikke er studerende, op-

gøres ud fra en af Danmarks Statistik foretaget opgørelse af antal børn mellem 0 og 16 år

pr. 1. januar i beregningsåret i familier, hvor den højeste fuldførte uddannelse pr. 1. oktober

i året før beregningsåret for forsørgerne er grundskole eller uoplyst, og forsørgerne ikke er

studerende. Familien opgøres efter Danmarks Statistiks E-familie-begreb. Ved opgørelsen

henregnes børn, der er bopælsregistreret i kommunen, til folketallet i kommunen.

I notatet analyseres retspraksis om det generelle spørgsmål vedrørende udstedelse af bekendtgø-

relser, og hvor der er rejst indsigelser mod hjemmelsgrundlaget.

Side 7

Det følger af analysen, at både retspraksis og den juridiske litteratur stiller krav om, dels at bekendt-

gørelser skal have klar hjemmel i en lov, dels at sådanne bekendtgørelser skal holdes inden for lo-

vens bemyndigelse og såfremt der er tvivl om dette, skal der foretages en almindelig lovfortolkning

af bemyndigelsens rækkevidde.

Dette fører i den konkrete sag til, at der skal foretages en analyse af følgende spørgsmål:

Kan en bekendtgørelse, som skal udmønte udligningslovens bestemmelse om beregningen af antal

personer ”uden erhvervsuddannelse” og med ”lav uddannelse” bestemme, at dette også dækker

”uoplyst uddannelse”?

Spørgsmålet er aktualiseret af, at medregning af personer med uoplyst uddannelse har medført en

meget stor økonomisk forskel i beregningen. Således har navnlig en række provinskommuner fejlag-

tigt mistet ganske betydelige millionbeløb til fordel for navnlig hovedstadskommunerne.

I betragtning af, at der er tale om en bekendtgørelse, som har ganske omfattende og vidtrækkende

betydning for kommunernes økonomi og skatteudskrivning, er det vores opfattelse, at der skal fore-

tages en indskrænkende fortolkning. Det er derfor vores opfattelse, at der er mest, der taler for, at

denne del af bekendtgørelsen ikke har hjemmel i udligningsloven.

Imod en sådan fortolkning taler, at det i bemærkningerne (fra 1995) til indsættelse af det ene af kri-

terierne (i dag § 5, stk. 2, nr. 2 om ”uden erhvervsuddannelse”) fremgår, at der i beregningen kan

indgå ”uoplyst uddannelse”. Det fremgår af notatet, at det er vores vurdering, at bemærkningen

ikke vil blive tillagt stor vægt ved fortolkningen af § 5, stk. 2, nr. 2.

Det er derfor samlet set vores opfattelse, at der er tale om et fortolkningsspørgsmål, som egner sig

til domstolsprøvelse og at der er en del, der taler for, at bekendtgørelsernes inddragelse af ”uoplyst

uddannelse” ikke har hjemmel i udligningsloven.

Side 8

I den foreliggende sag følger det som nævnt af udligningslovens § 5, stk. 2, nr. 2 og 6, at den kom-

munale udligning bl.a. skal ske på grundlag af kriterier om hhv. personer ”uden erhvervsuddan-

nelse” og personer, der har ”lav uddannelse”.

Det følger efter vores opfattelse af undersøgelsespligten, at ministeriet har pligt til at undersøge

disse forhold, inden der træffes afgørelse.

Fastlæggelse af faktum til udfyldning af udligningslovens begreber om uddannelse er afgørende for

udmøntning af udligningen.

I 2014 blev Økonomi- og Indenrigsministeriet gjort opmærksom på, at der var problemer forbundet

med kriterierne om uddannelse.

Det er vores opfattelse, at ministeriet ikke har levet op til undersøgelsespligten ved fastlæggelse af

indholdet af kriterierne om uddannelse i udligningsloven. Der er tale om begreber, der kræver en

undersøgelse og hvor ministeriet i hvert fald fra 2014 har været bekendt med manglen på oplysnin-

ger og konsekvenserne af dette.

Dette gælder både ved udstedelsen af bekendtgørelserne, der udmønter udligningsloven, og ved de

konkrete årlige beregninger, der ligger til grund for udligningerne mellem kommunerne.

Endvidere analyserer notatet udligningslovens § 36, som i visse situationer fritager for ansvar for

”fejl i beregningsgrundlaget”. På baggrund af analyserne er det efter vores opfattelse oplagt, at der

med ”fejl i beregningsgrundlaget” ikke er tænkt på situationer, hvor ministeriet bevidst har udmøn-

tet bekendtgørelsen i strid med loven og/eller hvor ministeriet har forsømt sin undersøgelsespligt.

Det er derfor vores opfattelse, at ministeriet ikke i nærværende situation kan henvise til udlignings-

lovens § 36 til støtte for at afvise et krav.

Side 9

På spørgsmålet om selve ansvarsgrundlaget konkluderes det i notatet, at der gælder en almindelig

culpa-standard.

Notatet inddrager og forholder sig til den juridiske teoris antagelse om, at der som udgangspunkt

gælder en mildere ansvarsstandard for udstedelse af generelle retsakter, således at der skal være

tale om en form for ”kvalificeret” eller ”klar” fejl.

Det er vores opfattelse, at teorierne om et mildere ansvar ikke kan overføres til den konkrete pro-

blemstilling om udligningsreglerne. I notatet redegøres for vores præmisser for denne konklusion.

Det er derfor vores opfattelse, at der skal foretages en almindelig ansvarsvurdering på grundlag af

udgangspunktet for ansvar for offentlige myndigheder, dvs. en vurdering af, om der er noget at be-

brejde ministeriet ved dettes udstedelse af bekendtgørelserne.

Det er vores vurdering, at navnlig efter tidspunktet, hvor en række kommuner har gjort ministeriet

opmærksom på problemstillingen, foreligger der det tilstrækkelige grundlag for, at ministeriet har

haft den viden, som kan danne grundlag for et ansvar.

Notatet foretager en vurdering af en mulig forældelse af et ansvar. På dette grundlag vurderes det,

at krav fra før 2017 er bortfaldet, idet der for disse er indtrådt forældelse.

Det er endelig vores anbefaling, at hvis der rejses et søgsmål, bør der søges udtagelse af en eller

flere prøvesager, samt at der indledes forhandlinger om suspensionsaftaler. Dette vil være både

omkostnings- og procesbesparende.

Det kan ikke konkluderes entydigt, hvor gode mulighederne vil være for at vinde et søgsmål. Der er

tale om meget principielle spørgsmål, hvor den endelige vurdering kun kan foretages af domsto-

lene.

De nærmere detaljer og præmisser for konklusionerne er behandlet i det følgende.

Side 10

3. OM UDLIGNINGSSYSTEMET – BAGGRUND OG LOVGIVNING

3.1 Udligningssystemet, historie og baggrund

Kommunal udligning er en økonomisk ordning, der skal sikre, at alle kommuner har den rette øko-

nomiske kraft til udførelse af disses opgaver.

Kort sagt er hensigten med udligningsordningen at stille kommunerne jævnbyrdige i relation til

kommunernes serviceniveau. Det betyder konkret, at kommuner med et indtægtsniveau, der ligger

under landsgennemsnittet skal kompenseres, så de har mulighed for at yde et serviceniveau, der

ligger på højde med landsgennemsnittet.

3.1.1 Den kommunale udligningsordning fra 1970 og frem til 2007

Den første store ”kommunale” udligningsreform stammer tilbage fra 1960’erne. Før dette havde

der været en række refusionsordninger, der blandt andet omfattede sygehuse, biblioteker m.m.1

Efter fremsættelse af lovforslagene om kommunalreformen i 1966 blev der nedsat et udvalg, hvis

hovedopgave var at tilvejebringe en oversigt over og gennemgang af refusionssystemet, der kunne

indgå i grundlaget for en politisk stillingtagen til kommunalreformen, den kommunale beskatning og

refusionssystemet som helhed.

Dette udvalg udarbejdede betænkning nr. 471 fra 1968 vedrørende Statens refusion af kommunale

udgifter, der pegede på en række kritikpunkter i forhold til, hvordan refusionssystemet fungerede,

da refusionsordningerne forhindrede en tilfredsstillende prioritering af de offentlige udgifter, og i

visse tilfælde svækkede tilskyndelsen til at løse de offentlige opgaver på den mest hensigtsmæssige

måde.2

1 Statens refusion af kommunale udgifter – betænkning nr. 471 af 1968 2 Statens refusion af kommunale udgifter – betænkning nr. 471 af 1968 s. 75.

Side 11

Ved kommunalreformen i 1970’erne (inddelingsreformen) blev en stor del af refusionsordningerne

erstattet af generelle statstilskud (bloktilskud) samtidigt med, at de økonomiske udligningsordnin-

ger mellem rige og fattige kommuner blev udbygget.3

Dette skete ved kommunalreformen (inddelingsreformen) og ved opgave- og byrdefordelingsrefor-

men, der medførte, at statens opgaver blev overført fra et centralt til et lokalt niveau, hvorfor det

var nødvendigt at finansiere amterne og kommunerne på en anden måde.4

Opgave- og byrdefordelingsreformen blev gennemført fra ca. 1970 til 1976 og indebar, at der blev

fjernet en række refusionsordninger, hvorefter der i stedet blev indført generelle tilskud til kommu-

ner, udligningsordninger. Staten hjemtog desuden visse økonomiske forpligtelser.

I løbet af 1980’erne skete der yderligere ændringer i udligningssystemet, som dog ikke var så omfat-

tende, som de ændringer, der var sket i 1970’erne. En af de betænkninger, der dannede grundlag

for lovændringerne i udligningssystemet, var betænkning nr. 963 fra 1982 om Kommunal udligning

og tilskud til kommuner. Det udtales i denne betænkning, at:

”Udvalget har overvejet et tilskuds- og udligningssystem, der sikrer ensartethed i for-

holdet mellem beskatningsniveau og serviceniveau. En sådan ordning ville indebære,

at udligningen blev væsentligt skærpet sammenlignet med forholdene i dag, at den

enkelte kommunes beskatningsniveau og serviceniveau kom til at indgå i beregnin-

gen af tilskud og tilsvar samt at statstilskuddet til den enkelte kommune bl.a. ville af-

hænge af dennes serviceniveau.

Udvalget har imidlertid måttet konkludere, at et sådant system - hvis det i øvrigt er

politisk ønskeligt - ikke lader sig gennemføre, især fordi målingen af udgiftsbehov og

3 Kommunalreformen - kort fortalt, Indenrigs- og Sundhedsministeriet, 1. økonomiske kontor, 1216 Køben-havn K, December 2005 s. 6 4 Den vellykkede kommunalreform og decentraliseringen af den politiske magt i Danmark, Thomas Pallesen m.fl., Aarhus Universitetsforlag 2003

Side 12

dermed serviceniveau ikke er præcis nok til, at den kan danne grundlag for en så vidt-

gående udligning. Det kan heller ikke udelukkes, at en fuldstændig udligning ville

mindske kommunernes tilskyndelse til at effektivisere skatteligningen, og at en sådan

ordning kombineret med anvendelse af et statstilskud ville kunne virke stimulerende

på de samlede kommunale udgifter.

Udvalget må følgelig fraråde fuld udligning, og har begrænset sig til at foreslå en ju-

stering af det nuværende statstilskud og den nuværende udligning […]”

Tilskud og udligningssystemet skulle derfor fastholdes, men justeres. Disse ændringer skabte grund-

stenene for det kommunale udligningssystem, som det kendes i dag. Der skete efterfølgende lø-

bende ændringer i udligningssystemet, og de næste store reformer skete i 1992 og 1996, hvor det

blandt andet blev indført, at den statsfinansierede udligning blev erstattet til fordel for en lands-

dækkende udligning af beskatningsgrundlaget.

3.1.2 Den kommunale udligningsordning fra 2007 og frem

Den næste store reform i det kommunale udligningssystem skete i forbindelse med strukturrefor-

men i 2007, hvor der blev indført den udligningsordning, som vi kender i dag.

Det fremgår af ”Kommunalreformen – Kort Fortalt” fra det daværende Indenrigs- og Sundhedsmini-

sterium, der redegjorde for strukturreformen, at man fra politisk side var opmærksom på de even-

tuelle finansieringsproblemer, som visse kommuner var udsat for, og at den ”nye” udligningsord-

ning skulle sikre, at alle kommuner skulle havde mulighed for at tilbyde samme service for bor-

gerne. Det er således anført at:

”En finansierings- og udligningsreform skal tilpasse udligningssystemet til den nye op-

gavefordeling og det nye kommunale landkort, så der sikres en rimelig balance mel-

lem rige og fattige kommuner.”5

5 Kommunalreformen - kort fortalt, Indenrigs- og Sundhedsministeriet, 1. økonomiske kontor, 1216 Køben-havn K, december 2005 s. 33

Side 13

Det fremgår således også af Karnovs indledende bemærkninger til udligningsloven af 2007 (Lov

2006-06-07 nr. 499 om kommunal udligning og generelle tilskud til kommune), at:

”Uanset fællestræk med det tidligere system er det nye tilskuds- og udligningssy-

stem, jf. almindelige bemærkninger til lovforslaget, beskrevet som en reform, og in-

deholder således ændringer og nye elementer på flere områder. Blandt de væsentlig-

ste af disse er elementer, der sigter mod en øget grad af udjævning mellem landets

kommuner, herunder en generel forhøjelse af udligningsniveauet samt en omlægning

af fordelingsnøglen for den del af bloktilskuddet, der ikke anvendes til udligning, fra

skattegrundlag til indbyggertal.”

Siden 2007 har der været gennemført en række ændringer af udligningsloven. Disse ændringer har

dog ikke været gennemgribende eller haft karakter af reformer som tidligere, men har derimod

mere haft karakter af tilpasninger og moderniseringer. Den overordnede ”ramme” for kommunal

udligning er derfor den samme på nuværende tidspunkt, som ved ændringen i 2007.

3.1.3 Historikken i denne sag – kort fortalt

Efter indførelsen af den nye udligningslov i 2007, var det en række kommuners opfattelse, at de

ikke modtog den rette udligning. Blandt andet var seks østjyske kommuner utilfredse med de udlig-

ningsbeløb, de modtog, hvorfor disse kommuner den 3. november 2008 gik sammen om at finde en

forklaring på problemerne med at få den økonomiske bundlinje til at balancere med den stigende

vækst, som kommunerne oplevede.6 På dette tidspunkt blev der ikke peget på, hvilke konkrete for-

hold der var galt med udligningssystemet. De seks østjyske kommuner var dog uforstående over for,

at man oplevede problemerne med økonomien, når der ellers var vækst i kommunerne.

I februar 2009 udarbejdede de seks kommuner en rapport om deres erfaringer med udligningssy-

stemet. Det blev heri anført, at det

6 Rimeligudligning.nu – pressemeddelelse af 3. november 2008

Side 14

”overordnet er vurderingen, at der i det nye finansieringssystem er en række forhold,

som systematisk virker til ugunst for vækstkommunerne.”7

De seks østjyske kommuner rettede herefter henvendelse til Kommunernes Landsforening, ligesom

det er oplyst, at der blandt andet også blev afholdt møde med daværende Velfærds- og Indenrigs-

minister, Karen Jespersen den 30. marts 2009.

Den 17. september 2009 udarbejdede de seks østjyske kommuner en ny rapport hvoraf det frem-

går, at

”En række fynske kommuner har med opbakning fra i alt 40 kommuner klaget over,

at det beregnede socioøkonomiske udgiftsbehov er langt mindre end deres faktiske

sociale udgifter, medens andre kommuner til gengæld får beregnet et socioøkono-

misk udgiftsbehov, som er langt større end deres faktiske udgifter.”8

Det fremgår ikke uddybende i rapporten, hvilke konkrete forhold de fynske (og øvrige) kommuner

har klaget over eller til hvem, der er klaget.

Der blev ikke i rapporten konkret peget på forholdet vedrørende ”uoplyste uddannelse”, som der

nærmere redegøres for i det følgende. Det er dog væsentlig at bemærke, at en række kommuner

allerede på dette tidspunkt udtrykte kritik af beregningsgrundlaget for den kommunale udligning.

I årene 2009 og frem til 2018 har de seks østjyske kommuner – ifølge hjemmesiden www.rimeligud-

ligning.nu – fremsendt en række rapporter, notater, skrivelser og orienteringer til relevante ministre

og medier. Det har ikke været muligt at fremskaffe dette materiale fra Økonomi- og Indenrigsmini-

steriet.

7 Rimeligudligning.nu – Rapport ”Det kommunale udligningssystem – De første erfaring med det kommunale udligningssystem” af februar 2009 8 Rimeligudligning.nu – Rapport ”Manglende præcision i udmålingen af kommunernes socioøkonomiske ud-giftsbehov skævvrider det kommunale serviceniveau på normalområdet” af 17. september 2009.

Side 15

Det fremgår af materiale modtaget fra Økonomi- og Indenrigsministeriet, at Lemvig Kommune, på

vegne af en række kommuner, den 27. oktober 2014 rettede henvendelse til finansieringsudvalget,

idet de pågældende kommuner på et møde havde drøftet ”uhensigtsmæssigheder i det nuværende

kommunale tilskuds og udligningssystem”. Ved henvendelsen var vedlagt en rapport, som kommu-

nerne havde fået udarbejdet af Dataproces. Den pågældende rapport vedrørte det kommunale til-

skuds- og udligningssystem med undertitlen ”En foranalyse af homogenitet, systemfejl og paradok-

ser”.

Det er anført i mailen af 27. oktober 2014, at rapporten påpegede to væsentlige uhensigtsmæssig-

heder i det nuværende tilskuds- og udligningssystem, dels beregningen af 1) indvandrere og efter-

kommere, dels 2) utilsigtet udligning ved personer uden erhvervsuddannelse. I relation til forhold

2), som er det væsentlige i denne sag, blev det uddybende anført:

”Her er der problemer med to kriterier omhandlende befolkningens uddannelsesni-

veau. De to kriterier er hhv. ”Antal 25-49 årige uden erhvervsuddannelse” og ”Antal-

let af børn i familier med lav uddannelse”. Problemet med disse kriterier ligger i den

anvendte definition af personer uden erhvervsuddannelse. Definitionen inkluderer

gruppen ”Uoplyste” fra Danmarks Statistik Uddannelsesregistre, hvilket er grundlag

for to sammenhængende kritikpunkter. Dels, at ingen andre socioøkonomiske krite-

rier forholder sig til de ”Uoplyste” personer, om end dette antal ligeledes opgøres for

mange andre relevante grupper. Dels, at der ikke her registreres nyankommne ind-

vandres uddannelsesniveau siden 2006, hvorfor alle indvandrer ankommet efter

2006 pr. definition indføres i kategorien for personer med ”uoplyst” uddannelsesni-

veau.

Disse forhold har tilsammen den utilsigtede effekt, at visse kommuner således kom-

penseres for en social belastning, der i realiteten ikke eksisterer. Alle som har indvan-

dret til landet f.eks. for at arbejde, påbegynde en uddannelse mv., indskrives auto-

matisk i gruppen af borgere med ”uoplyst uddannelsesniveau”, hvorved de indgår

som ”socialt belastede borgere” i deres respektive betalingskommune.

Side 16

Såfremt gruppen af uoplyste ikke blev medtaget i kategorien, ville Københavns Kom-

mune miste 768 mio. kr., mens vores gruppe af 8 kommuner vil modtage 75,5 mio.

kr. ekstra. Dette er en naturlig konsekvens af, at indvandrerne, studerende og folk på

forskerordning eller udlændige som bosætter sig i Danmark for at arbejde søger mod

bykommunerne.

De store bykommuner overkompenseres således to gange for at de har mange i ind-

vandrere og efterkommere. For det første bliver bykommunerne overkompenseret i

forbindelse med den almindelige udligningsordningerne vedr. indvandrere og efter-

kommere. For det andet bliver de overkompenseret i forbindelse med en utilsigtet

udligning ved personer uden registreret erhvervsuddannelse.”

Økonomi- og Indenrigsministeriet svarede på denne henvendelse den 20. januar 2015. I svaret blev

det anført, at:

”Det kan oplyses, at Økonomi- og Indenrigsministeriets Finansieringsudvalg er blevet

orienteret om denne - og enkelte andre - henvendelser fra kommuner om udlignings-

spørgsmål. […]

Det bemærkes i den forbindelse, at systemet, herunder særligt de socioøkonomiske

kriterier, igennem årene er vurderet og analyseret ved flere lejligheder. Senest i be-

tænkning nr. 1533, hvor også afgrænsninger, årsagssammenhænge mv. er gennem-

gået og analyseret for systemets kriterier. Der kan igen blive lejlighed til at foretage

nye tilsvarende analyser, men det skal samtidig fremhæves, at udgiftsbehovsopgørel-

sen bør ses som et samlet hele, der afspejler den samlede variation i kommunernes

udgifter.”

Det kan derfor lægges til grund, at Økonomi- og Indenrigsministeriet blev orienteret om de pågæl-

dende forhold vedrørende ”uoplyst uddannelsesniveau” den 27. oktober 2014.

Side 17

Efterfølgende har Rockwoolfonden og Danmarks Statistik i foråret 2016 indgået en aftale, hvor ind-

vandreres medbragte uddannelse blev undersøgt, idet der ikke var foretaget sådanne undersøgel-

ser siden 2005. Undersøgelsen blev offentliggjort i juni 2017.

I materiale modtaget fra Økonomi- og Indenrigsministeriet ses det ikke, hvorvidt dette materiale er

givet videre til Økonomi- og Indenrigsministeriet eller Finansieringsudvalget, eller i hvilket omfang

dette er sket.

Det fremgår dog af et svar fra Økonomi- og Indenrigsministeriet på § 20-spørgsmål (S 75 fra 2017-

18) stillet af medlem af Folketinget Rasmus Prehn (S) om, hvorvidt opgørelsen af det socioøkonomi-

ske kriterie antal ”25-49-årige uden erhvervsuddannelse” i udligningsloven blev opgjort retvisende,

at

”Økonomi- og Indenrigsministeriet kan konstatere, at det indebærer, at personer,

som er indvandret fra udlandet efter 2005, alle indgår i statistikken med uoplyst ud-

dannelse. Gruppen af personer med uoplyst uddannelse er på den baggrund vokset

over årene i den statistik, som har ligget til grund for udmeldingerne af tilskud og ud-

ligning.

Der pågår et arbejde i Finansieringsudvalget med henblik på at opstille forslag til æn-

dringer i det kommunale udligningssystem fra tilskudsåret 2019. […] Den omtalte

problemstilling med datagrundlaget vedrørende befolkningens uddannelsesniveau

indgår således i dette arbejde.”

Som det fremgår nedenfor s. 23, så fremgår kriteriet vedrørende ”uoplyst uddannelse” stadigvæk i

udligningsordningen for 2019.

Formålet med det kommunale udligningssystem har gennem hele dets eksistens været at sikre, at

kommuner kompenseres for disses udgifter, og at der er ensartede vilkår for kommuner, så det er

muligt for kommuner at have et tilsvarende serviceniveau uden store forskelle i skatteprocenten.

Side 18

Ud fra det materiale, som vi har modtaget i sagen, ses det, at der i hvert fald siden 2009 har været

offentliggjort en række forhold vedrørende kommunal udligning og beregningen heraf. Mest signifi-

kant for denne sag er dog Lemvig Kommunes henvendelse af 27. oktober 2014, idet denne specifikt

vedrører ”uoplyst uddannelsesniveau”.

Denne henvendelse er således den første, hvor problematikken – ifølge vores oplysninger – har væ-

ret belyst, hvilket kan have betydning for forældelse af et krav, jf. nedenfor s. 45 ff.

3.2 Grundtræk i kriterierne og beregningen

Det fremgår af forarbejderne til udligningsloven af 2007 (L 194 fra 2006-03-29 om Kommunal udlig-

ning og generelle tilskud til kommuner), at den ”nye” udligningslov blandt andet skulle have føl-

gende hovedindhold:

i. Bloktilskud fordeles efter indbyggertal

Der skulle ske en ændring i udligningsordningen således, at fordeling af bloktilskuddet

fremadrettet skulle ske efter indbyggertal i stedet for beskatningsgrundlag. Dette skyl-

des, at man herved ville opnå, at kompensationen for nye opgaver og stigende udgifter

på de budgetgaranterede områder blev fordelt mere retfærdigt, så kompensationen

passede bedre med udgifternes fordeling.

ii. Ny udligningsmetode: Nettoudligning

Tidligere havde man udlignet særskilt for forskelle i skattegrundlag og for forskelle i ud-

giftsbehov. Det medførte at en kommune kunne modtage tilskud fra en ordning og be-

tale bidrag til en anden ordning. Det blev ændret til, at man begyndte at bedømme

kommuners samlede økonomiske situation og udligne på det grundlag.

Der blev derfor indført en udligningsordning, der havde til hensigt at opgøre, hvorvidt

den enkelte kommune, ved at opkræve en gennemsnitlig skatteprocent, ville få et un-

derskud eller overskud i forhold til sit beregnede udgiftsbehov. Ideen var således, at

Side 19

man fik en samlet bedømmelse af en kommunes økonomiske situation, hvorefter der

blev udlignet på baggrund af det beregnede overskud henholdsvis underskud.

Da udligningsloven blev ændret i 2007, jf. ovenfor, medførte dette således en ny beregning af den

kommunale udligning, hvorefter en række af de tidligere beregningsgrundlag blev ændret, ligesom

der blev indført nye beregningsgrundlag.

For en definition af hvilke beregningsgrundlag, der anvendes ved udligning, kan der henvises til for-

arbejderne til L 194 fra 2006 om Kommunal udligning og generelle tilskud til kommuner, hvoraf det

fremgår:

”Det foreslåede udligningssystem er et såkaldt nettoudligningssystem, hvor udlignin-

gen baseres på en beregning af den enkelte kommunes strukturelle underskud eller

overskud. Det strukturelle underskud eller overskud beregnes som forskellen mellem

en kommunes udgiftsbehov og kommunens beregnede skatteindtægter. Det struktu-

relle underskud eller overskud er et udtryk for, om en kommune ved at opkræve en

gennemsnitlig skatteprocent vil få underskud eller overskud i forhold til sit beregnede

udgiftsbehov.”

Hvis en kommune derfor har et strukturelt underskud, vil den i landsudligningen modtage et tilskud

svarende til 61 pct. af det strukturelle underskud. Hvis kommunen derimod har et strukturelt over-

skud, skal der erlægges 61 pct. heraf til ordningen, jf. udligningslovens § 2.

Videre følger det af udligningslovens § 3 stk. 1, at

”En kommunes samlede udgiftsbehov opgøres som summen af kommunens alders-

bestemte udgiftsbehov, jf. § 4, og kommunens socioøkonomiske udgiftsbehov, jf. §

5.”

I relation til kommuners socioøkonomiske udgiftsbehov følger det af udligningslovens § 5, at

Side 20

”En kommunes socioøkonomiske indeks efter stk. 1 beregnes som forholdet mellem

henholdsvis summen af kommunens vægtede andele af følgende kriterier i hele lan-

det og kommunens andel af indbyggertallet i hele landet:”

I denne sag er det relevant at undersøge kriterierne i § 5 stk. 2 nr. 2 og nr. 6, hvoraf det fremgår

[med vores understregninger]:

”2) antallet af 25-49-årige uden erhvervsuddannelse med en andel på 16 pct.,

[…]

6) antallet af børn i familier, hvor forsørgerne har lav uddannelse og ikke er stude-

rende, med en vægt på 8 pct.”

Det er efter udligningslovens § 31 overladt Økonomi- og Indenrigsministeriet at fastsætte regler om

beregningen og opgørelsen af kommunernes udgiftsbehov, jf. §§ 3 – 5 og 8 – 10. Denne bemyndi-

gelse udnyttes ved, at Økonomi- og Indenrigsministeren årligt udsteder en bekendtgørelse, hvori

opgørelse og afregning af de kommunale udligninger og tilskud fastsættes.

Udligningsloven danner derfor ”rammen” for selve udligningen og tilskuddet, mens de årlige be-

kendtgørelser fastlægger de nærmere kriterier, opgørelse og afregninger. Det ses af bekendtgørel-

serne, at de oplysninger, der skal anvendes i beregningsgrundlaget, leveres af Danmarks Statistik, jf.

f.eks. bekendtgørelse nr. 923 fra 2018 om opgørelse og afregning af kommunal udligning og tilskud

til kommunerne for 2019 § 8 stk. 1 nr. 2, hvoraf fremgår:

”Antallet af personer uden erhvervsuddannelse opgøres som antallet af 25-49-årige,

der på optællingstidspunktet ikke har afsluttet længerevarende uddannelse end

grundskole eller har uoplyst uddannelse. Populationen opgøres af Danmarks Statistik

pr. 1. januar i beregningsåret med uddannelsesoplysninger pr. 1. oktober i året før

beregningsåret. Ved opgørelsen henregnes personer, der er bopælsregistreret i kom-

munen, til folketallet i kommunen.” (se nærmere detaljer nedenfor s. 22 ff.)

Side 21

Danmarks Statistik har ikke siden 2005 foretaget en registrering af indvandreres medbragte uddan-

nelsesniveau, hvorfor alle indvandrere, der er kommet til Danmark siden 2006, er blevet kategorise-

ret med ”uoplyst uddannelsesniveau”, hvorved de medtages i opgørelsen af ”antal 20-49 årige uden

erhvervsuddannelse” (udligningslovens § 5, stk. 2, nr. 2) og ”antallet af børn i familier med lav ud-

dannelse” (udligningslovens § 5, stk. 2, nr. 6).

I tilfælde af, at der ikke bliver leveret de korrekte oplysninger fra Danmarks Statistik, er det i udlig-

ningslovens § 36 stk. 1 fastlagt, at når der er givet meddelelse om et endeligt opgjort tilskud eller

bidrag efter udligningsloven, har en kommunalbestyrelse ikke krav på at få ændret tilskuddet eller

bidraget, hvis der efterfølgende konstateres fejl i beregningsgrundlaget. For så vidt angår denne

problemstilling henvises til gennemgangen nedenfor s. 37 ff.

Beregningsmetoden for udligningen fastlægges derfor hvert år i bekendtgørelser vedrørende opgø-

relse og afregning af kommunal udligning og tilskud til kommunerne. Der kan derfor være forskel-

lige momenter i opgørelsen og afregningen fra år til år, men indholdet af bekendtgørelserne skal

have hjemmel i udligningsloven, idet udligningsloven udgør den overordnede ”ramme” for kommu-

nal udligning og tilskud.

4. HJEMMEL TIL KRITERIER OM UDDANNELSE

Udstedelse af bekendtgørelser kræver fuld hjemmel i lov, præcist som det gælder for stort set alt

andet, som offentlige myndigheder foretager sig. Udstedelse af en bekendtgørelse er en afgørelse

og en sådan afgørelse skal overholde alle (relevante) forvaltningsretlige regler, herunder ikke

mindst hjemmelskravet.

Side 22

En bekendtgørelse skal derfor dels (som sådan) have formel hjemmel i lov9 og bekendtgørelsen skal

holde sig inden for denne hjemmel. Der skal således foretages en konkret fortolkning af en lovs

hjemmelsbestemmelser for at afgøre, om en bekendtgørelse har hjemmel i loven samt om bekendt-

gørelsen holder sig inden for denne lovhjemmel.

Dette fremgår af en ganske fast og omfattende retspraksis, jf. nedenfor s. 27 ff., og af litteratur/te-

ori på området.

Det skal derfor i det følgende undersøges, om bekendtgørelserne, der udmønter udligningsloven,

holder sig inden for lovens bemyndigelser.

Først gennemgås loven og bekendtgørelserne. Dernæst redegøres der for den juridiske litteratur og

retspraksis.

4.1 Udligningsloven og bekendtgørelserne

De i sagen omhandlede bestemmelser i udligningsloven, der er relevante for dette notat, er føl-

gende (med vores understregninger):

Vedrørende de socioøkonomiske kriterier:

§ 5. Det socioøkonomiske udgiftsbehov pr. indbygger efter § 3, stk. 1, opgøres som et lands-

gennemsnitligt beløb pr. indbygger ganget med et beregnet socioøkonomisk indeks for den

enkelte kommune, jf. stk. 2. Det landsgennemsnitlige beløb pr. indbygger beregnes ud fra

udgiftsandelen efter § 3, stk. 2, divideret med indbyggertallet i hele landet.

Stk. 2. En kommunes socioøkonomiske indeks efter stk. 1 beregnes som forholdet mellem

henholdsvis summen af kommunens vægtede andele af følgende kriterier i hele landet og

kommunens andel af indbyggertallet i hele landet:

[…]

9 I ganske særlige tilfælde kan bekendtgørelser have hjemmel i andre retskilder på lovniveau eller direkte i grundloven.

Side 23

2) antallet af 25-49-årige uden erhvervsuddannelse med en andel på 16 pct.,

[…]

6) antallet af børn i familier, hvor forsørgerne har lav uddannelse og ikke er studerende,

med en vægt på 8 pct

Vedrørende bemyndigelse til udstedelse af bekendtgørelser:

§ 31. Økonomi- og indenrigsministeren fastsætter regler om beregningen og opgørelsen af

kommunernes udgiftsbehov, jf. §§ 3-5 og 8-10, herunder fastsættelsen af afgrænsningen af

de aldersgrupper, der indgår ved beregning af det aldersbestemte udgiftsbehov efter § 4,

nr. 1, og § 9, nr. 1. Der fastsættes endvidere regler for, på hvilket tidspunkt datagrundlaget

opgøres.

Som anført ovenfor s. 18 ff. udstedes der hvert år en ny bekendtgørelse til udmøntning af udlig-

ningsloven. I det følgende nævnes som eksempler to bekendtgørelser til illustration af problemstil-

lingen:

Bekendtgørelse nr. 923 fra 2018 (seneste) om opgørelse og afregning af kommunal udligning og til-

skud til kommunerne for 2019:



[…]



ler har uoplyst uddannelse. Populationen opgøres af Danmarks Statistik pr. 1. januar i be-

regningsåret med uddannelsesoplysninger pr. 1. oktober i året før beregningsåret. Ved op-

gørelsen henregnes personer, der er bopælsregistreret i kommunen, til folketallet i kommu-

nen.

[…]

Side 24



pr. 1. januar i beregningsåret i familier, hvor den højeste fuldførte uddannelse pr. 1. oktober

i året før beregningsåret for forsørgerne er grundskole eller uoplyst, og forsørgerne ikke er

studerende. Familien opgøres efter Danmarks Statistiks E-familie-begreb. Ved opgørelsen

henregnes børn, der er bopælsregistreret i kommunen, til folketallet i kommunen.

Som eksempel fra tidligere bekendtgørelser kan nævnes bekendtgørelse nr. 1061 fra 2015 om op-

gørelse og afregning af kommunal udligning og tilskud til kommunerne for 2016:



[…]



ler har uoplyst uddannelse. Populationen opgøres af Danmarks Statistik pr. 1. januar et år

forud for beregningsåret med uddannelsesoplysninger pr. 1. oktober to år før beregnings-

året. Ved opgørelsen henregnes personer, der er bopælsregistreret i kommunen, til folke-

tallet i kommunen.

[…]



pr. 1. januar i året før beregningsåret i familier, hvor den højeste fuldførte uddannelse pr. 1.

oktober to år før beregningsåret for forsørgerne er grundskole eller uoplyst, og forsørgerne

ikke er studerende. Familien opgøres efter Danmarks Statistiks E-familie-begreb. Ved opgø-

relsen henregnes børn, der er bopælsregistreret i kommunen, til folketallet i kommunen.

4.2 Forarbejder

Af relevante forarbejder til ovennævnte bestemmelser i udligningsloven skal følgende fremhæves

(med vores understregninger):

Side 25

Lovforslag L 245 fra 1994-95 (hvor kriteriet [i dag § 5, stk. 2, nr. 2] om ”25-49-årige uden er-

hvervsuddannelse” indføres): ”Omlægningen indebærer bl.a., at kriteriet »antal fuldtidsle-

dige» erstattes af et nyt socialt kriterium »antal 20-59-årige uden beskæftigelse ud over 5

pct. af de 20-59-årige i kommunen«. Antal udenlandske statsborgere fra 3.lande indgår som

nyt socialt kriterium. Kriteriet »antal erhvervsaktive kvinder« udgår. I hovedstadsudlignin-

gen erstattes det nuværende boligkriterium af kriteriet »antal udlejningsboliger«, og der

indføres et nyt socialt kriterium »antal personer uden erhvervsuddannelse«. I landsudlignin-

gen foreslås endeligt et nyt kriterium for kommuner (udenfor hovedstadsområdet) med

særlige bysociale problemer (»antallet af indbyggere i områder, udenfor hovedstadsområ-

det, med særlige bysociale problemer)”

”ad »antal personer uden erhvervsuddannelse«

For hovedstadsudligningen foreslås det nye sociale kriterium »antal 25-49-årige uden er-

hvervsuddannelse«. Der er ved flere lejligheder påvist en meget klar sammenhæng mellem

uddannelsesbaggrund og sociale indikatorer - eksempelvis modtagelse af overførselsind-

komster. Denne sammenhæng er bl.a. velbelyst i Socialkommissionens rapporter.

Det foreslåede kriterium - antal 25-49-årige uden erhvervsuddannelse - opgøres som antal-

let af 25-49-årige i kommunen uden erhvervs- eller videregående uddannelse (dvs. alene

grundskoleuddannelse eller uoplyst uddannelse).

For hovedstadsområdet gælder særligt, at området må betragtes som et samlet arbejds-

kraftsopland, og de gennemførte analyser har vist en tydelig sammenhæng mellem andelen

af 25-49-årige uden erhvervsuddannelse og hovedstadskommunernes sociale udgifter, så-

som kontanthjælp og beskæftigelsesindsats.”

Bemærkninger til L 194 fra 2005-6, ad § 5 (vores understregning), hvor kriteriet om ”børn i familier,

hvor forsørgerne har lav uddannelse” indføres (i dag § 5, stk. 2, nr. 6):

”Kriteriet antal børn i familier med lav uddannelse erstatter det nuværende kriterium antal

børn af enlige. Kriteriet har udvist en statistisk sammenhæng med kommunale udgifter til

Side 26

beskæftigelse og udsatte grupper og viser generelt en stærkere sammenhæng med kommu-

nernes sociale udgifter end kriteriet børn af enlige. Herudover er kriteriet børn af enlige for-

bundet med incitamentsmæssige problemstillinger i forhold til kommunernes afdækning af

socialt bedrageri.”

4.3 Litteratur/teori om hjemmel til udstedelse af bekendtgørelser

Som anført tidligere er spørgsmålet om hjemmel til udstedelse af bekendtgørelser behandlet gan-

ske indgående i den juridiske litteratur. Således anfører f.eks. Jens Peter Christensen m.fl., Dansk

Statsret, 2. udg., 2016 (i det følgende blot ”Jens Peter Christensen m.fl.”), s. 193:

”Som nævnt udstedes langt de fleste anordninger efter bemyndigelse i formel lov. På

grund af den retlige trinfølge skal anordningernes indhold være hjemlet i bemyndi-

gelserne.”10

Peter Germer, Statsforfatningsret, 5. udg., 2012 (i det følgende blot ”Peter Germer”), s. 120 anfører:

”En almindelig holdt lovbestemmelse, der bemyndiger ministeren til at fastsætte

nærmere regler til lovens gennemførelse, giver hjemmel til udstedelse af anordnin-

ger vedrørende fremgangsmåden i forbindelse med effektueringen af loven, men gi-

ver ikke hjemmel til udstedelse af anordninger, der fastsætter materielle betingelser

eller pålægger borgerne pligter …”

Der er således ikke tvivl om udgangspunktet om, at bekendtgørelser skal have hjemmel i lov. Andet

ville stride mod magtens tredeling og den retlige trinfølge.

Mens der sjældent rejses spørgsmål om selve hjemlen til udstedelse af bekendtgørelser, kan der of-

tere rejses spørgsmål om fortolkning af lovhjemlens rækkevidde. Dette spørgsmål skal underlægges

10 Det skal bemærkes, at begreberne ”anordning” og ”bekendtgørelse” anvendes synonymt i dette notat. En eventuel forskel har ikke betydning i nærværende sammenhæng.

Side 27

en almindelig lovfortolkning. Hjemlens rækkevidde skal derfor fortolkes for at finde frem til, om be-

kendtgørelsen holder sig inden for bemyndigelsen.

Jens Peter Christensen m.fl., s. 187, anfører:

”Ud over disse almene begrænsninger skal anordningernes konkrete indhold naturlig-

vis være hjemlet gennem de bemyndigelsesbestemmelser, der er baggrund for ud-

stedelsen af anordningerne. Der er ingen tvivl om selve princippet, men udmøntnin-

gen af det kan i praksis give anledning til tvivl, da det beror på en nærmere fortolk-

ning af de pågældende bemyndigelsesbestemmelser, hvor langt forvaltningen kan gå

ved udstedelse af anordninger.”

Peter Germer, s. 117 anfører:

”Også i videre forstand kan de hensyn, som ligger til grund for grundlovens bestem-

melser, indvirke på fortolkningen af lovregler, der giver hjemmel for udstedelse af

anordninger.”

Videre anfører Peter Germer, s. 126: ”Der findes en række domme og ombudsmands-

udtalelser, som belyser de almindelige fortolkningsprincippers anvendelse på dette

område. […] Generelt kan det siges, at jo mere indgribende anordningens forskrifter

er, des klarere må lovhjemmelen være.” Herefter fortsættes s. 128: ”Hvis en lovbe-

myndigelse er givet med et bestemt formål for øje, kan den ikke benyttes til udste-

delse af anordninger, der forfølger andre formål.”

4.4 Retspraksis vedr. hjemmel til udstedelse af bekendtgørelser

Som anført findes der en del retspraksis om problemstillingen. Til brug for analysen kan følgende

sager fra retspraksis fremhæves.

Side 28

4.4.1 UfR 1914.343 H – Bagermesteren i Vejle

Ifølge lovgivningen var der hjemmel til, at indenrigsministeriet kunne udstede en bekendtgørelse

om ugentlige fridøgn i bagerier og konditorier. Indførelsen var dog ifølge lovgivningen betinget af, at

der forelå samtykke hertil fra en række faglige organisationer af arbejdsgivere i kommunerne. Da

der ikke forelå det fornødne samtykke fra Vejle Bagerforening, forelå samtykket ikke for Vejle Kom-

munes vedkommende. Bekendtgørelsen, der indførte reglerne om ugentlige fridøgn, fandtes derfor

ikke at have den fornødne hjemmel i lovgivningen.

4.4.2 UfR 1941.389 V – Kornlovsagen

En møller pantsatte det af ham til enhver tid ejede kornlager til sikkerhed for en til ham indrømmet

kassekredit. I kornloven var der hjemmel til udstedelse af bekendtgørelse vedrørende gennemfø-

relse af kornloven. Denne bemyndigelse fandtes dog ikke at give hjemmel til at fastsætte bestem-

melser, der fraveg reglerne i dagældende konkurslovs § 152 som sket. Den i bekendtgørelsen om-

stridte bestemmelse havde således ikke fornøden hjemmel. Skadesløsbrevet blev derfor afvist fra

tinglysning.

4.4.3 UfR 1941.1076 H - Mælkeforsyningssagen

Ifølge lovgivningen var der hjemmel til, at ministeren kunne træffe foranstaltninger til sikring af by-

befolkningens forsyning med mælk og fløde til den billigst mulige pris. Ministeren udstedte herefter

en bekendtgørelse, hvorefter salg af mælk og fløde ikke måtte ske sammen med visse andre varer

samt med bestemte åbningstider. Højesteret behandlede spørgsmålet, og fandt, at ministeren ikke

herved havde overskredet sin bemyndigelse. Bekendtgørelsen havde derfor den fornødne hjemmel.

4.4.4 UfR 1955.72 H – Knallertsagen

En person havde under kørsel på knallert undladt at benytte en cykelsti. Dette var i strid med en be-

stemmelse i en bekendtgørelse, der var udstedt i medfør af dagældende motorlov. Da bestemmel-

sen i bekendtgørelsen medførte en ændring i den ved dagældende færdselslov fastsatte ordning,

fandtes den omstridte bestemmelse ikke at have den fornødne hjemmel.

Side 29

4.4.5 UfR 1961.109 H – Grundstigningsskyldsagen

En person havde købt en ejendom og sagen angik herefter, om han havde ret til fritagelse for beta-

ling af grundstigningsskyld. I lov om grundstigningsskyld § 19, stk. 1 a, var der fastsat nærmere be-

tingelser for retten til fritagelse for betaling af grundstigningsskyld. I lovens § 25 var der bemyndi-

gelse til finansministeren til fastsættelse af regler angående anvendelse af loven. Højesteret udta-

ler, at denne bemyndigelse ikke indeholdt hjemmel til fastsættelse af regler, som fraviger eller bin-

dende fortolker de i lovens § 19, stk. 1 a fastsatte betingelser for at opnå ret til fritagelse for at be-

tale grundstigningsskyld.

4.4.6 UfR 1977.872 V – Langelandsgades kaserne og de antimilitaristiske skrifter

Fire personer var tiltalt for i strid med politivedtægtens § 12, stk. 3 at have uddelt antimilitaristiske

skrifter ved en kaserne. Politivedtægten var udstedt i medfør af dagældende politilovs § 2. Politilo-

vens § 2 indeholdt bemyndigelse til at udstede regler om iagttagelse af orden på offentlig vej, gade

eller plads. Landsretten udtalte, at de særlige ordensmæssige og disciplinære hensyn, som gør sig

gældende i områder omkring skoler og kaserne, ikke kunne varetages gennem regler udstedt i med-

før af politilovens § 2. Politivedtægtens forbud mod udveksling af skrifter ved skoler mv. havde såle-

des ikke hjemmel.

4.4.7 UfR 1979.188 V – Kødlovssagen

Der var i lov om kød m.m. bemyndigelse til, at landbrugsministeren kunne fastsætte nærmere be-

stemmelser om nødslagtning. Landbrugsministeren udstedte herefter en bekendtgørelse, hvorefter

slagtning foretaget af privatpersoner til eget brug, kun måtte foretages på de pågældendes hjem-

sted. Da bemyndigelsen kun angik fastsættelse af nærmere bestemmelser om nødslagtning, fandtes

bestemmelsen i bekendtgørelsens § 2, stk. 2 ikke at have den fornødne hjemmel.

4.4.8 UfR 1998.1639 H – Dambrugssagen

For et dambrug havde amtsrådet fastsat et højst tilladeligt foderforbrug på 38,5 tons. Dambrugets

foderforbrug havde hidtil oversteget 100 tons. Amtsrådet fastsatte dette højest tilladelige foderfor-

brug i medfør af en bekendtgørelse udstedt med hjemmel i den tidligere miljøbeskyttelseslovs § 6.

Side 30

Det fremgik af forarbejderne til miljøbeskyttelsesloven, at forslag om særligt indgribende foranstalt-

ninger ville blive forelagt Folketinget i form af lovforslag, uanset at loven indeholdt bemyndigelse til

at fastsætte regler i bekendtgørelsesform. Det blev ikke i den forbindelse fastslået, hvad der skulle

forstås ved særligt indgribende foranstaltninger. Højesteret fandt efter en samlet vurdering, at de

fastsatte regler om det højest tilladelige foderforbrug ikke måtte anses for særligt indgribende for-

anstaltninger. Dette blev bl.a. begrundet med, at reglerne ikke var særligt indgribende for dam-

brugserhvervet som helhed. Den i bekendtgørelsen omstridte bestemmelse havde således fornøden

hjemmel. (Peter Germer, s. 127 er kritisk overfor det konkrete udfald af sagen.)

4.4.9 UfR 2002.2748 Ø – Mineralolieafgiftssagen – Mindstesalg af fyringsolie

Skatteministeriet udstedte med hjemmel i mineralolieafgiftslovens § 24, stk. 2 en bekendtgørelse

om bl.a. mindstesalget fra standere på tankstationer. Bekendtgørelsen blev udstedt for at stoppe

den ulovlige brug af fyringsolie som brændstof i dieselbiler. Endvidere fastsatte bekendtgørelsen, at

tankstationerne skulle overvåge påfyldningen og indberette, hvem der havde købt hvor meget. Mi-

neralolieafgiftslovens § 24, stk. 2 gav hjemmel til at fastsætte bestemmelser om ”kontrolforanstalt-

ninger”, der er nødvendige til lovens gennemførelse. Landsretten fandt, at de omstridte bestem-

melser i bekendtgørelsen ikke havde denne karakter, da de regulerede salgsform og kvanta. Regule-

ringen var derfor ikke omfattet af den i mineralolieafgiftsloven givne bemyndigelse og de omhand-

lede bestemmelser var derfor ugyldige.

4.4.10 UfR 2006.2346 H – Godtgørelse for manglende ansættelsesbevis

En arbejdstager blev ansat som lægesekretær hos en læge. Arbejdstagerens faglige organisation ret-

tede efterfølgende på arbejdstagerens vegne krav mod lægen om betaling af godtgørelse efter an-

sættelsesbevisloven, idet arbejdstageren ikke havde fået et ansættelsesbevis. I medfør af ansættel-

sesbevislovens § 6 kunne beskæftigelsesministeren efter forhandling med arbejdsmarkedets parter

fastsætte regler om godtgørelsens størrelse for det ikke-overenskomstdækkede område. Efter for-

arbejderne til ansættelsesbevislovens § 6 skulle godtgørelsesniveauet fastsættes under hensynta-

gen til, hvad der for sammenlignelige tilfælde vil blive resultatet i det fagretlige system, og under

hensyn til, at lovens sanktionssystem så vidt muligt skulle være neutralt i forhold til det fagretlige

system. Fastsættelsen af godtgørelse var sket i henhold til den hidtil gældende bekendtgørelse om

Side 31

bl.a. størrelsen af godtgørelse for overtrædelse af ansættelsesbevisloven, idet en netop gennemført

ændring af bekendtgørelsen, hvorved godtgørelsernes størrelse var blevet nedsat. Højesteret ud-

talte, at Beskæftigelsesministeriet ikke havde haft hjemmel til at nedsætte godtgørelsesniveauet

som sket ved ændringsbekendtgørelsen, og at bestemmelsen herom derfor var ugyldig. Da der ved

den seneste bekendtgørelse var sket en ændring af godtgørelsesniveauet med virkning for allerede

rejste krav og verserende sager, var også ikrafttrædelsesbestemmelsen ugyldig.

4.5 Vurdering af de konkrete problemstillinger

Det følger af ovenstående, at både retspraksis og den juridiske litteratur stiller krav om, dels at be-

kendtgørelser skal have klar hjemmel i lovgivningen, dels at sådanne bekendtgørelser skal holdes

inden for lovens bemyndigelse og dels at hvis der er tvivl om dette, skal der foretages en almindelig

lovfortolkning af bemyndigelsens rækkevidde.

I nærværende sag skal der derfor tages stilling til, hvorvidt bemyndigelsesbestemmelsen i udlig-

ningslovens § 31, om at

”Økonomi- og indenrigsministeren fastsætter regler om beregningen og opgørelsen af kom-

munernes udgiftsbehov …”

giver hjemmel til at udstede en bekendtgørelse, som bestemmer:

”Antallet af personer uden erhvervsuddannelse opgøres som antallet af 25-49-årige, der på

optællingstidspunktet ikke har afsluttet længerevarende uddannelse end grundskole eller

har uoplyst uddannelse” hhv. ”Antallet af børn i familier, hvor forsørgerne har lav uddan-

nelse og ikke er studerende, opgøres ud fra en af Danmarks Statistik foretaget opgørelse af

antal børn mellem 0 og 16 år pr. 1. januar i beregningsåret i familier, hvor den højeste fuld-

førte uddannelse pr. 1. oktober i året før beregningsåret for forsørgerne er grundskole eller

uoplyst, og forsørgerne ikke er studerende.”

Side 32

Der skal ved fortolkningen herved inddrages det forhold, at bekendtgørelsen skal udmønte udlig-

ningslovens § 5, stk. 2, hvor der skal foretages en opgørelse af

2) antallet af 25-49-årige uden erhvervsuddannelse

[…]

6) antallet af børn i familier, hvor forsørgerne har lav uddannelse og ikke er studerende.

Eller sagt med andre ord: Kan en bekendtgørelse, som skal udmønte udligningslovens bestemmelse

om beregningen af ”uden erhvervsuddannelse” og ”lav uddannelse” bestemme, at dette også dæk-

ker ”uoplyst uddannelse”?

I betragtning af at der er tale om en bekendtgørelse, som har ganske omfattende og vidtrækkende

betydning for kommunernes økonomi og skatteudskrivning, er det vores opfattelse, at der skal fore-

tages en indskrænkende fortolkning. Det er derfor vores opfattelse, at der er flest argumenter, der

taler for, at denne del af bekendtgørelsen ikke har hjemmel i udligningslovens § 31.

Imod en sådan fortolkning taler, at det i bemærkningerne (fra 1995) til indsættelse af det ene af kri-

terierne (i dag § 5, stk. 2, nr. 2 om ”uden erhvervsuddannelse”) fremgår, at der i beregningen kan

indgå ”uoplyst uddannelse”. Noget tilsvarende fremgår ikke af forarbejderne til indsættelsen af det

andet kriterium (fra 2005) om ”lav uddannelse” (i dag § 5, stk. 2, nr. 6). Når man læser bemærknin-

gen fra 1995 er det dog vores vurdering, at denne indgår i en kontekst, hvor der ikke er tænkt på

situationer, hvor personer faktisk har en uddannelsen, men at denne blot ikke er dokumenteret,

men at bemærkningen skal læses i sammenhæng med en eksemplificering af, at en persons uddan-

nelse er på grundskoleniveau eller et tilsvarende ikke oplyst lavt niveau. Bemærkningen er i sin ord-

lyd: ”Det foreslåede kriterium – antal 25-49-årige uden erhvervsuddannelse – opgøres som antallet

af 25-49-årige i kommunen uden erhvervs- eller videregående uddannelse (dvs. alene grundskole-

uddannelse eller uoplyst uddannelse).” Det er således vores vurdering, at bemærkningen ikke vil

blive tillagt stor vægt ved fortolkningen af udmøntningen af § 5, stk. 2, nr. 2. For god ordens skyld

bemærkes igen, at forarbejderne til udmøntning af § 5, stk. 2, nr. 6 ikke har en tilsvarende bemærk-

ning.

Side 33

Den endelig fortolkning kan kun foretages af domstolene. Det er som anført vores vurdering, at der

er tale om et svært og uklart fortolkningsspørgsmål, men at der er flest argumenter, der taler for en

indskrænkende fortolkning.

Det er derfor samlet set vores helt klare opfattelse, at der er tale om et fortolkningsspørgsmål, som

egner sig til domstolsprøvelse og at der er en del, der taler for, at bekendtgørelsernes inddragelse af

”uoplyst uddannelse” ikke har hjemmel i udligningsloven.

5. UNDERSØGELSESPLIGT

Spørgsmålet om undersøgelsespligten rejses, da det ovenfor ( s. 13 ff.) i afsnittet om sagens bag-

grund fremgår, dels at Økonomi- og Indenrigsministeriet i en periode ikke har bedt Danmarks Stati-

stik indhente oplysninger, som kunne klarlægge udligningslovens begreber ”uden erhvervsuddan-

nelse” hhv. ”lav uddannelse”, samt bekendtgørelsens begreb ”uoplyst uddannelse”, dels at en

række kommuner i 2014 rettede henvendelse til ministeriet med oplysninger om, at udmøntningen

af udligningsloven var fejlbehæftet og ikke korrekt udmøntet i bekendtgørelserne.

Det skal derfor undersøges, hvilke krav der gælder til undersøgelser i ovennævnte situationer, dvs.

dels forud for et ministeriums udstedelse af en bekendtgørelse, dels ved et ministeriums admini-

stration af lovgivning.

5.1 Generelt om undersøgelsespligten

Det er et grundlæggende retspraksisbaseret princip, at det påhviler forvaltningsmyndigheder enten

selv at fremskaffe de fornødne oplysninger til at afgøre en sag eller dog at sørge for, at andre sørger

for disse oplysninger.11

11 Jf. f.eks. Niels Fenger m.fl., Forvaltningsret, 1. udg., 2018, s. 484 ff. (i det følgende blot ”Niels Fenger m.fl.”)

Side 34

Niels Fenger m.fl. anfører, s. 484:

”Officialmaksimen12 gælder ikke kun i sager, hvor myndigheden skal træffe afgørelse i

forvaltningslovens forstand, men skal også iagttages i forbindelse med visse former

for faktisk forvaltningsvirksomhed.” Endvidere anføres (s. 485): ”Myndighedens for-

pligtelse til at handle inden for gældende ret indebærer …, at enhver afgørelse, myn-

digheden træffer, skal være korrekt.”

Undersøgelsespligten stiller bl.a. krav til, hvilken grad af bevissikkerhed der er nødvendig for, at for-

valtningen kan lægge et givent faktum til grund – og dermed hvilken grad af sagsoplysning, der skal

foretages, før myndigheden kan træffe sin afgørelse. Kernen i undersøgelsespligten er, at en sag

skal undersøges af myndigheden netop så langt, som det er nødvendigt i det enkelte tilfælde for at

kunne træffe en korrekt afgørelse. Heri ligger, at undersøgelsen ikke må afsluttes, før der er tilveje-

bragt et forsvarligt grundlag.13

Dette er fastlagt i en ganske omfattende retspraksis, f.eks. UfR 1969.513 V (hvor en minkavler fik

erstatning for påbud om ophør af minkfarm, idet myndighederne ikke havde undersøgt sagen til-

strækkeligt inden afgørelse blev truffet), UfR 2003.770 Ø (gårdejer fik erstatning for inddragelse af

økologitilladelse, idet myndighederne ikke havde undersøgt sagen tilstrækkeligt inden afgørelse

blev truffet), UfR 2004.622 V (Naturklagenævnets afgørelse om tilladelse til udsætning af bævere

var ugyldig, idet nævnet ikke havde undersøgt sagen tilstrækkelig inden afgørelsen), UfR 2007.673

Ø (statsamts afgørelse om samvær ugyldig, idet statsamtet ikke havde undersøgt sagen tilstrække-

ligt), UfR 2010.467 H (Ankestyrelsens afgørelse om erhvervsevnetab var ugyldig pga. fejlagtigt og

mangelfuldt grundlag) og UfR 2014.681 Ø (afgørelse om nægtelse af fritagelse for betaling af af-

faldsgebyr tilsidesat pga. mangelfuld sagsoplysning).

Hvis undersøgelser kræver særlig specialistviden eller sagkundskab, har myndigheden pligt til at ind-

drage dette.

12 Undersøgelsespligten behandles i forvaltningsretten under forskellige begreber, bl.a. ”officialmaksimen”, ”officialprincippet” og ”undersøgelsesprincippet”. I dette notat anvendes begrebet ”undersøgelsespligten”. 13 Niels Fenger m.fl., s. 488 ff.

Side 35

Niels Fenger anfører f.eks., s. 491:

”Hvor det hører med til en forvaltningsmyndigheds opgave at vurdere spørgsmål,

som forudsætter særlig sagkundskab, følger det af officialmaksimen, at myndigheden

har ansvaret for, at den nødvendige sagkundskab inddrages i de konkrete sager. Er

myndigheden ikke selv i besiddelse heraf, må den rette henvendelse til andre myn-

digheder eller eventuelt til private virksomheder.”

Endvidere følger det af praksis fra Folketingets Ombudsmanden, f.eks. FOB 2017-17 samt den juridi-

ske litteratur,14 at hvis en myndighed gøres opmærksom på, at et faktisk grundlag for en sag er for-

kert eller at der mangler relevante oplysninger, så forøges kravene til undersøgelserne.

5.2 Undersøgelsespligt i forbindelse med generelle afgørelser

Undersøgelsespligten rejser oftest spørgsmål i forbindelse med konkrete enkeltafgørelser. Pligten til

undersøgelse er imidlertid ikke begrænset til enkeltafgørelser i partssager (forvaltningsakter). Også

generelle sager m.v. er underlagt undersøgelsespligten. Dette gælder også afgørelser af generel ka-

rakter som f.eks. udstedelse af anordninger, bekendtgørelser, lokalplaner m.v.

Som anført ovenfor, hviler undersøgelsespligten på en almindelig uskreven forvaltningsretlig rets-

grundsætning, der er udviklet i en omfattende retspraksis. Pligten er således ikke styret af f.eks. for-

valtningsloven eller andre forvaltningsretlige love, og pligten er derfor heller ikke begrænset til sa-

ger omfattet af disse.

Niels Fenger m.fl. anfører, s. 71:

”Spørgsmålet om, hvad en sag indholdsmæssigt bør bestå af, kan naturligt tage sit

udgangspunkt i den såkaldte officialmaksime, hvorefter myndigheden skal tilveje-

bringe et fyldestgørende faktisk og retligt grundlag for sagens afgørelse og også uden

14 F.eks. Niels Fenger m.fl., s. 489 f.

Side 36

for afgørelsessager må skaffe sig det grundlag, som er fornødent for, at myndighe-

dens virksomhed udøves forsvarligt og korrekt.” Samme sted anføres: ”En hovedson-

dring udspringer af forskellen mellem generelle sager og konkrete sager. Sager af

konkret karakter vil normalt være sager, der angår en eller flere bestemte personer

eller genstande, f.eks. en ansøgning om social pension fra en borger eller en sag om

kommunens opførelse af en tilbygning til en børneinstitution. Generelle sager vil

f.eks. kunne vedrøre regeldannelse eller information såsom lovforslag, administrative

forskrifter og vejledninger, praksisbeskrivelser etc.”

Med henvisning til FOB 2007.485, anfører Niels Fenger (anf.st. s. 491) følgende:

”… at undersøgelsespligten også gælder i generelle sager, som ikke retter sig mod no-

gen bestemt borger, at myndighederne ikke har pligt til at iværksætte undersøgelser

på baggrund af enhver henvendelse om påståede problemer på myndighedernes om-

råde, men at det ligger i kravet om tilstrækkelig sagsoplysning, at myndighederne

skal foretage undersøgelserne af sagen så objektivt som muligt og således ikke lade

sig påvirke af forudindtagede holdninger.”15

Det kan derfor konkluderes,

• at undersøgelsespligten stiller krav om, at en myndighed undersøger en sag til-

strækkeligt inden den træffer afgørelse

• at undersøgelsespligten gælder generelt for myndigheders administration

• at undersøgelsespligten også gælder i sager af generel karakter, og

• at undersøgelsespligten skærpes, hvis myndigheden gøres opmærksom på, at der er

spørgsmål, som er særligt tvivlsomme eller uklare

15 Se tilsvarende Peter Germer, Statsforfatningsret, 5. udg., 2012, s. 122.

Side 37

5.3 Vurdering af de konkrete problemstillinger

I den foreliggende sag følger det af udligningslovens § 5, stk. 2, nr. 2 og 6, at den kommunale udlig-

ning bl.a. skal ske på grundlag af kriterier om hhv. personer ”uden erhvervsuddannelse” og perso-

ner, der har ”lav uddannelse”.

Det følger derfor af undersøgelsespligten, at ministeriet har pligt til at undersøge disse forhold, in-

den der træffes afgørelse.

Fastlæggelse af faktum til udfyldning af udligningslovens begreber om uddannelse er afgørende for

afgørelsen om udligning.

I 2014 blev Økonomi- og Indenrigsministeriet gjort opmærksom på, at der var problemer forbundet

med kriterierne om uddannelse.

Det er vores opfattelse, at ministeriet ikke har levet op til undersøgelsespligten ved fastlæggelse af

indholdet af kriterierne om uddannelse i udligningslovens § 5, stk. 2, nr. 2 og 6. Der er tale om be-

greber, der kræver en undersøgelse og hvor ministeriet i hvert fald fra 2014 har været bekendt med

manglen på oplysninger og konsekvenserne af dette.

Dette gælder både ved udstedelsen af bekendtgørelserne, der udmønter udligningsloven, og ved de

konkrete årlige beregninger, der ligger til grund for udligningerne mellem kommunerne.

6. FEJL I ”BEREGNINGSGRUNDLAGET” – UDLIGNINGSLOVENS § 36

Udligningslovens § 36 har i et vist omfang taget højde for situationer, hvor der kan ske fejl i bereg-

ningen af udligning.

Konsekvenserne af fejlagtige beregninger kan være enorme og uoverskuelige. Dette har været for-

udset ved reglernes udarbejdelse.

Side 38

6.1 Udligningslovens § 36

Udligningslovens § 36 har følgende ordlyd:

”Når der er givet meddelelse om et endeligt opgjort tilskud eller bidrag efter denne lov, har

en kommunalbestyrelse ikke krav på at få ændret tilskuddet eller bidraget, hvis der efterføl-

gende konstateres fejl i beregningsgrundlaget.

Stk. 2. Økonomi- og indenrigsministeren bemyndiges til i ganske særlige tilfælde at korrigere

tilskud eller bidrag efter denne lov, som der er givet meddelelse om til en kommunalbesty-

relse, hvis der efterfølgende konstateres fejl i beregningsgrundlaget.”

Det er derfor nødvendigt at fastlægge rækkevidden af § 36 ved en fortolkning af den centrale betin-

gelse i bestemmelsen om, at der ikke foretages nye beregninger, hvis der efterfølgende konstateres

”fejl i beregningsgrundlaget”.

6.2 Fortolkning af ”fejl i beregningsgrundlaget”

I forarbejderne til bestemmelsen anføres bl.a.16

”Den foreslåede bestemmelse i § 36 er en uændret videreførelse af den tilsvarende bestem-

melse i den nuværende udligningslov. Bestemmelsen indebærer, at når tilskuds- og udlig-

ningsbeløb efter denne lov er udmeldt til kommunerne, foretages der ikke efterfølgende

ændringer heri. Tilskuds- og udligningsbeløb beregnes på det datagrundlag, der foreligger

på beregningstidspunktet. Der er tale om en lang række data fra forskellige kilder, hovedsa-

geligt skattemyndighederne og Danmarks Statistik. Der vil i visse tilfælde efterfølgende blive

foretaget korrektioner eller opdateringer af dette datamateriale, men af hensyn til kommu-

nernes budgetsikkerhed foretages der ikke løbende ændringer i de tilskuds- og udlignings-

beløb, der er udmeldt til kommunerne. Det skal i den forbindelse bemærkes, at ændringer

af data for en enkelt kommune i udligningsberegningen vil medføre afledte ændringer i til-

skuds- og udligningsbeløbene for samtlige kommuner.”

16 Bemærkninger til lovforslag L 194 fra 2005-6, ad § 36.

Side 39

Som det fremgår af lovbemærkningerne, svarer bestemmelsen til den tilsvarende regel forud for

den nugældende udligningslov.

Den tilsvarende tidligere regel fandtes i § 34 i den tidligere udligningslov (jf. senest lovbekendtgø-

relse nr. 1074 fra 2005, jf. oprindelig hovedlov nr. 423 fra 1994).

Forarbejderne til § 34 udtaler (med vores understregninger):17

”Bestemmelsen regulerer spørgsmålet om ændring af de udmeldte tilskud og tilsvar i

tilfælde, hvor der, efter der er givet meddelelse om tilskud eller tilsvar, konstateres

fejl i beregningsgrundlaget.

Der er ikke en tilsvarende bestemmelse i gældende lov, men den foreslåede bestem-

melse svarer til Indenrigsministeriets hidtidige praksis.

Bestemmelsen vedrører situationen, hvor fejl konstateres efter, at der er sket endelig

udmelding, dvs. hvor der ikke i loven er påregnet at skulle ske yderligere efterregule-

ring af tilskud eller tilsvar.

Når fejlen derimod konstateres i tiden mellem den foreløbige og den endelig udmel-

ding, vil fejlen normalt kunne rettes i forbindelse med efterreguleringen.

Den forholdsvis snævre adgang til at få rettet fejl efter endelig udmelding skal ses i

lyset af, at tilskuddene til kommunerne og amterne i vidt omfang »hænger sammen«,

fordi der er tale om mellemkommunale udligningsordninger, der hviler i sig selv.

Hvis f.eks. en enkelt kommune har indberettet de afgiftspligtige grundværdier for-

kert, vil fejlen influere på samtlige de beregnede tilskud og tilsvar i den mellemkom-

munale udligning af forskelle i beskatningsgrundlag. Rettelse af en fejl for en enkelt

kommune vil således påføre alle øvrige kommuner ændringer i tilskud og tilsvar, som

ellers blev betragtet som endeligt opgjort.

I det foreslåede stk. 2 bemyndiges indenrigsministeren dog til i ganske særlige til-

fælde at korrigere tilskud og tilsvar, når der konstateres fejl i beregningsgrundlaget,

efter at der er sket meddelelse af tilskud.

17 Bemærkningerne til lovforslag L 224 fra 1993-94, ad § 34.

Side 40

Som det fremgår af formuleringen, er det en bemyndigelse, der kun kan påregnes an-

vendt helt undtagelsesvis. Det er ikke muligt nærmere at præcisere i hvilke tilfælde,

bemyndigelsen kan tænkes anvendt. Et væsentligt moment i overvejelserne vil være,

om der er tale om en fejl, der indebærer relativt store økonomiske konsekvenser for

en enkelt eller nogle enkelte kommuner.”

En endelig fortolkning af formuleringen ”fejl i beregningsgrundlaget” i udligningslovens § 36 er na-

turligvis i sidste ende et domstolsanliggende.

På grundlag af ordlyden og forarbejderne, jf. ovenfor, er der dog meget, der taler for, at der med

”fejl” er tænkt på, at ministeriet, Danmarks Statistik eller kommuner utilsigtet har indberettet eller

beregnet et forkert datagrundlag. Dette støttes bl.a. af, at forarbejderne til § 34 i udligningsloven

fra 2005 taler om fejl, der kan rettes i tiden mellem foreløbig og endelig opgørelse.

Lovbemærkningerne nævner eksempler, hvor der er indberettet forkerte tal.

Det er derfor efter vores opfattelse oplagt, at der med ”fejl i beregningsgrundlaget” ikke er tænkt

på situationer, hvor ministeriet har udmøntet bekendtgørelsen i strid med loven og/eller hvor mini-

steriet har forsømt sin undersøgelsespligt.

Dette støttes af, at forarbejderne bemærker, at hvis fejl kan rettes i perioden mellem en foreløbig

beregning og den endelige beregning, skal dette ske. Dette taler for, at i en situation, som den fore-

liggende, hvor en række kommuner i 2014 har gjort opmærksom på den forkerte udmøntning af ud-

ligningsloven, må dette så meget desto mere skulle indarbejdes ved de efterfølgende års beregnin-

ger.

Det er derfor vores opfattelse, at ministeriet ikke i nærværende situation kan henvise til udlignings-

lovens § 36 til støtte for at afvise et krav.

Side 41

7. ANSVARSGRUNDLAG

Offentlige myndigheder kan blive erstatningsansvarlige på samme måde som alle andre, dvs. pri-

vate og virksomheder.

Som anført af professor emeritus Orla Friis Jensen og professor Søren Højgaard Mørup:18

”Det offentliges erstatningsansvar uden for kontraktsforhold følger i det væsentligste

samme regler, som har udviklet sig i den almindelige (civilretlige) erstatningsret.”

Ansvarsgrundlaget er den såkaldte culpa-regel,19 jf. f.eks. UfR 2013.2696 H, hvor Højesteret konsta-

terer, at et ministerium (i den konkrete sag Forsvarsministeriet) kan blive erstatningsansvarlig og at

et krav skal afgøres efter dansk erstatningsrets regler om myndighedsansvar, samt at det centrale

spørgsmål i ansvarsvurderingen er, ”om der er noget at bebrejde myndighederne” i forbindelse med

disses opgaver.

I den juridiske litteratur antages det, at ansvarsvurderingen er påvirket af, om myndighedens hand-

ling er en konkret eller generel retsakt, dvs. i realiteten, om der er tale om en konkret afgørelse ret-

tet mod enkeltpersoner/virksomheder eller fastsættelse af generelle regler, f.eks. udstedelse af en

bekendtgørelse, lokalplan el.lign.20

Det er antagelsen, at ansvarsvurderingen er noget mildere, når der er tale om en handling i form af

en underkendt generel retsakt. Niels Fenger anfører således f.eks.: ”Hidtidig domspraksis er meget

sparsom. Men den peger på, at selv klare fejl ikke nødvendigvis begrunder ansvar.”21

18 I Forvaltningsret Almindelige Emner, 6. udg., 2016, s. 561. 19 Jf. Orla Friis Jens og Søren H. Mørup, Forvaltningsret Almindelige Emner, 6. udg., 2016, s. 573 f. 20 Jf. navnlig Niels Fenger i Offentlige myndigheders erstatningsansvar, 2017, s. 144 f. og Orla Friis Jens og Sø-ren H. Mørup, Forvaltningsret Almindelige Emner, 6. udg., 2016, s. 599 f. 21 Op.sit.

Side 42

Der er ganske lidt retspraksis om problemstillingen, men det antages,22 at der indgår to momenter i

begrundelsen for, at ansvarsstandarden er mildere, når det skal vurderes, om offentlige myndighe-

der er ansvarlige for udstedelse af fejlagtige generelle retsakter. Dels at ansvar vil gøre for store ind-

greb i det politiske skøn. Dels at kredsen af skadelidte er ubestemt og stor.

Spørgsmålet har formentlig kun foreligget i en enkelt sag, nemlig UfR 1960.322 H, men dog uden at

komme til pådømmelse, idet der ikke var brudt regler

Den juridiske litteraturs antagelse om et mildere ansvar, hviler i et vist omfang på en parallel fra EU-

retten, hvor det er fast retspraksis fra EU-domstolen, at der gælder et mildt ansvar for medlemssta-

terne ved forkert national udmøntning af EU-regler. Der kan også henvises til UfR 2007.3124 H, hvor

Lægemiddelstyrelsen ikke var erstatningsansvarlig for i strid med EU-retten at have tilbagekaldt til-

ladelser til parallelimport af lægemidler.

Det må derfor kunne konkluderes, at der sandsynligvis som udgangspunkt gælder en mildere an-

svarsstandard for udstedelse af generelle retsakter, således at der skal være tale om en form for

”kvalificeret” eller ”klar” fejl.

Som nævnt bygger teorierne og den sparsomme retspraksis på navnlig to synspunkter. Dels at de

skadelidte typisk er en større og ubestemt/udefinerbar kreds. Dels at udstedelse af generelle rets-

akter ofte indeholder et element af politisk skøn.

I forhold til det konkrete spørgsmål om Indenrigsministeriets udstedelse af bekendtgørelser efter

udligningsloven og herunder fastlæggelse af kriterierne om ”uddannelse” kan følgende anføres:

Med hensyn til synspunktet om, at kredsen af skadelidte er ubestemt/udefinerbar, gælder dette

ikke eller har i hvert fald en væsentlig mindre betydning i nærværende sag end i andre sager. Dette

skyldes, at de skadelidte er helt konkrete og individualiserbare. Kredsen kan nøjagtig angives til et

bestemt og konkret antal navngivne kommuner. Disse kan – og kunne på tidspunktet for udstedelse

22 Jf. navnlig Niels Fenger, op.sit.

Side 43

af bekendtgørelserne – konkret angives. Dette gælder med endog særlig tydelighed efter tidspunk-

tet, hvor en række kommuner har gjort ministeriet opmærksomme på problemstillingen.

Med hensyn til synspunktet om, at der ved udstedelse af generelle retsakter skal være en større fri-

hed og respekt for politiske skøn kan anføres, at dette synspunkt har størst værdi ved udstedelse af

love, hvor det er lovgivningsmagten, der udsteder retsakten,23 og synspunktet har derfor navnlig

været udslagsgivende i forhold til nationale myndigheders fejlagtige udmøntning af EU-regler. Her

er det anerkendt, at medlemsstaterne skal have et vist politisk frirum/margin. Et tilsvarende syns-

punkt kan muligvis anføres i forbindelse med udstedelse af lokalplaner.

Dette synspunkt har ikke stor betydning i den konkrete sag, idet der er tale om udstedelse af en be-

kendtgørelse og ikke et politisk skøn.

Det er derfor vores opfattelse, at teorierne om et mildere ansvar ikke kan overføres til den konkrete

problemstilling omkring udligningsreglerne. Det er derfor vores opfattelse, at der skal foretages en

almindelig ansvarsvurdering på grundlag af udgangspunkter for ansvar for offentlige myndigheder,

dvs. en vurdering af, om der er noget at bebrejde ministeriet ved udstedelse af bekendtgørelserne.

Det afgørende vil her være, at der under en retssag skal tages stilling til navnlig to spørgsmål (i for-

hold til ansvarsgrundlaget). Dels om det kan bebrejdes, at ministeriet har indsat kriterierne ”uoplyst

uddannelse” (hvis det lægges til grund, at dette ikke har hjemmel i udligningsloven). Dels hvilken

betydning det vil have, at ministeriet i flere omgange er blevet gjort opmærksom på problemstillin-

gen.

Det er vores vurdering, at navnlig efter tidspunktet, hvor en række kommuner har gjort ministeriet

opmærksom på problemstillingen, foreligger der det tilstrækkelige grundlag for, at ministeriet har

haft en viden, som kan danne grundlag for et ansvar.

23 Jf. Niels Fenger i Offentlige myndigheders erstatningsansvar, 2017, s. 145.

Side 44

8. FORÆLDELSE

8.1 Generelt om forældelse

Dansk rets almindelige regler om forældelse findes i forældelsesloven af 2007. Forældelse er rele-

vant at inddrage i denne sag, idet forældelse defineres som det forhold, at et givent krav ophø-

rer/bortfalder efter et vist tidsrum, uden at kravet forinden er holdt i kraft på en vis måde.

Det følger af forældelseslovens § 3 stk. 1, at forældelsesfristen er 3 år, medmindre andet følger af

andre bestemmelser. Dette kaldes den almindelige forældelsesfrist. Reglen betyder, at 3 år efter et

krav er stiftet, bortfalder dette, hvis ikke det forinden er holdt i kraft.

Den almindelige forældelsesfrist løber som udgangspunkt fra det tidligste tidspunkt, til hvilket for-

dringshaveren kunne kræve at få kravet opfyldt, jf. forældelseslovens § 2 stk. 1. Hvis der var mulig-

hed for at kræve et krav indfriet den 1. maj 2010, ville forældelsen dermed indtræde den 1. maj

2013, hvis ikke kravet var holdt i kraft på anden vis.

En undtagelse hertil er dog, hvis fordringshaveren er ubekendt med kravet. I tilfælde hvor fordrings-

haveren ikke ved, at der eksisterer et krav, regnes forældelsesfristen først fra det tidspunkt, hvor

fordringshaveren fik eller burde have fået kendskab til fordringen, jf. forældelseslovens § 3 stk. 2.

Dette kaldes suspension af forældelsesfristen. Konkret betyder det, at hvis en fordringshaver ikke

har viden om, at der eksisterer et krav, udskydes forældelsesfristens begyndelsestidspunkt til det

tidspunkt, hvor fordringshaveren får viden om kravets eksistens. Hvis et krav for eksempel er stiftet

den 1. maj 2010, men fordringshaveren først den 1. maj 2012 får viden om kravet, vil det således

først være den 1. maj 2015, at der indtræder forældelse af kravet.

Der er dog en begrænsning hertil, idet der udover den almindelige forældelsesfrist er en absolut

forældelsesfrist på 10 år, jf. forældelseslovens § 3 stk. 3 nr. 4. Den 10-årige forældelsesfrist medfø-

rer, at der 10 år efter forældelsesfristens begyndelsestidspunkt indtræder forældelse af kravet, uan-

set om fordringshaveren havde viden om kravet eller ej. Hvis et krav for eksempel er stiftet den 1.

Side 45

maj 2010, vil der uanset øvrige omstændigheder indtræde forældelse den 1. maj 2020. Hvis for-

dringshaveren først får viden om kravets eksistens den 1. maj 2021, vil fordringshaveren dermed

ikke have mulighed for at forfølge kravet, idet kravet vil være forældet.

8.2 Forældelse af udligningskrav

8.2.1 Forældelsesfristens begyndelsestidspunkt

For at konkretisere hvornår der indtræder forældelse af et udligningskrav, er det først og fremmest

relevant at få fastlagt forældelsesfristens begyndelsestidspunkt, jf. forældelseslovens § 2 stk. 1. Det

er derfor relevant at få fastlagt det tidligste tidspunkt, hvor en kommune har mulighed for at gøre

krav på det manglende beløb.

I udligningslovens § 24 stk. 2 er bestemt, at

”For de kommuner, der har valgt at budgettere med det statsgaranterede udskriv-

ningsgrundlag, jf. § 7 i lov om kommunal indkomstskat, afregnes tilskud og bidrag ef-

ter denne lov på grundlag af en af økonomi- og indenrigsministeren udmeldt samlet

beregning for tilskudsåret. Økonomi- og indenrigsministeren giver senest den 1. juli i

året forud for tilskudsåret kommunalbestyrelserne meddelelse om disse beløb.”

Det er for os oplyst, at udregningen for, hvor mange penge de enkelte kommuner skal have for et

givent år (budgetåret), udregnes og meddeles ultimo juni i det forgange år (beregningsåret). Selve

betalingen af udligningsbeløbet sker i 12 dele fra januar til december i det givne år (budgetåret).

Det betyder, at det beløb, som en given kommune skal have i tilskud for 2019 (budgetåret), blev

meddelt og offentliggjort ultimo juni 2018 (beregningsåret). Udbetalingen af udligningsbeløbet sker

herefter i 12 dele fra januar 2019 til december 2019.

Side 46

I denne sammenhæng er det vigtigt at afgøre, om det er fra tidspunktet, hvor udbetalingen faktisk

sker (budgetåret), eller om det er fra tidspunktet for, hvornår kommunen får meddelelse om belø-

bet (beregningsåret), at forældelsesfristens begyndelsestidspunkt skal regnes.

Det beror på almindelige obligationsretlige regler, hvornår en fordring kan kræves opfyldt24. Hvis

det ud af almindelige obligationsretlige regler kan udledes, at opfyldelse skal ske på et bestemt tids-

punkt, indtræder forpligtelsen uden videre på dette tidspunkt, således at det ikke er nødvendigt for

kreditor at afgive et særligt påkrav herom.

Det har i den forbindelse ingen betydning for forældelsesfristens begyndelsestidspunkt, om for-

dringshaveren faktisk krævede opfyldelse på det tidspunkt, som efter de obligationsretlige regler er

opfyldelsestidspunktet. Det afgørende er det tidligste tidspunkt, hvor fordringshaveren kunne

kræve opfyldelse25.

Det krav, som kommunerne kan rette mod staten, er at betragte som et erstatningskrav, idet kravet

er opstået som følge af, at kommunerne har lidt et tab, som de ellers ville have været berettiget til

at modtage, hvorfor det pågældende ministerium, der er ansvarlig for skaden, kan drages til ansvar

for tabet.

Den skadevoldende handling, der medfører tabet for kommunerne, består i, at det pågældende mi-

nisterium er gået videre end hvad der er bemyndigelse til, ved at indføre vilkår om, at beregningen

af ”uden erhvervsuddannelse” og ”lav uddannelse” i udligningsloven, også dækker over ”uoplyst ud-

dannelse” i de årlige bekendtgørelser vedrørende opgørelse og afregning af kommunal udligning og

tilskud til kommunerne.

Der kan derfor argumenteres for, at det er ved vedtagelse af de enkelte års bekendtgørelser om op-

gørelse og afregning af kommunal udligning og tilskud til kommunerne, at den skadevoldende hand-

ling foretages, hvorefter skaden indtræder ved ikrafttrædelsen af bekendtgørelserne. Alternativet

24 Forældelse efter Forældelsesloven af 2007, Bo Von Eyben, 1. udgave, Karnov Group Danmark, 2014 s. 230 25 Forældelse efter Forældelsesloven af 2007, Bo Von Eyben, 1. udgave, Karnov Group Danmark, 2014 s. 232

Side 47

hertil er, at den skadevoldende handling anses for foretaget ved selve beregningen af det enkelte

års tilskud, hvormed menes, at skaden indtræder, når kommunerne får meddelelse om, hvilket til-

skud kommunerne er berettiget til.

Da der er tale om et erstatningskrav uden for kontrakt, følger det af forældelseslovens § 2 Stk. 4, at

forældelsesfristen skal regnes for tidspunktet for skadens indtræden.

Bo Von Eyben anfører i Forældelse efter Forældelsesloven af 200726:

”Reglen i § 2 stk. 4, er udtryk for et valg af skadevirkningstidspunkt som begyndelses-

tidspunkt for forældelsesfristen og ikke skadeårsagstidspunktet.”

Da forældelsesfristens begyndelsestidspunkt således skal vurderes i forhold til skadevirkningstids-

punktet, skal det afgøres, hvornår skaden indtræder for kommunerne. I denne sag er spørgsmålet

derfor, hvornår kommunerne første gang kunne gøre indsigelse mod det udligningsbeløb, som de

ville få udbetalt i den kommende udbetalingsperiode. Var dette ved viden om beløbet (beregnings-

året) eller ved beløbets udbetaling (budgetåret)?

Det må antages, at det tidligste tidspunkt, hvor kommunerne kunne kræve udligningsbeløbet regu-

leret er ved den faktiske tildeling af beløbet (beregningsåret), og ikke ved udbetalingen af beløbet

(budgetåret). Dette skyldes, at kommunerne allerede på dette tidspunkt kunne stille krav om, at det

pågældende udligningsbeløb skulle reguleres. Det er derfor uden betydning, at den faktiske udbeta-

ling af beløbet sker på et senere tidspunkt.

Forældelsesfristens begyndelsestidspunkt skal derfor beregnes fra det tidspunkt, hvor beløbene

blev offentliggjort over for kommunerne.

26 Forældelse efter Forældelsesloven af 2007, Bo Von Eyben, 1. udgave, Karnov Group Danmark, 2014 s. 271

Side 48

I denne sag er der ikke tale om ét krav, men derimod en række af krav. Hvert enkelt krav skal vurde-

res særskilt i forhold til forældelse, da hvert enkelt krav har et forskelligt begyndelsestidspunkt,

hvorfor kravene også forældes successivt.

Forældelsesfristen begyndelsestidspunkt for de enkelte års manglende udligningsbeløb kan herefter

opsummeres således:

Udbetalingsperiode Tidspunkt for meddelelse

om udligningsbeløb

Forældelsesfristens

Begyndelsestidspunkt

Januar – december 2009 Juni 2008 Juni 2008










Januar – december Juni 2018 Juni 2018

I ovennævnte oversigt er det lagt til grund, at meddelelserne om udligningsbeløbene er givet i juni

det foregående år. Et mere nøjagtigt tidspunkt for forældelsesfristens begyndelsestidspunkt kan

fastlægges senere, hvis der skal rejses konkrete krav.

8.2.2 Indtrædelse af forældelse af udligningsbeløbene

Som nævnt indledningsvist er kravene underlagt en 3-årig forældelsesfrist, medmindre der er

grundlag for suspension af kravet, eller der er gjort øvrige tiltag for at holde kravet i kraft, jf. foræl-

delseslovens § 3 stk. 1.

Som udgangspunkt vil der derfor indtræde forældelse af de enkelte krav 3 år efter, at der er givet

meddelelse om udligningsbeløbet.

Side 49

Vi kan ud fra det materiale vi har modtaget ikke se, at der skulle være gjort øvrige tiltag for at holde

kravet i live, hvorfor det afgørende for forældelsens indtræden er, om der er grundlag for, at su-

spendere forældelsesfristens begyndelsestidspunkt, jf. forældelseslovens § 3 stk. 2

Det bemærkes, at hovedreglen for suspension af forældelse er, at retsvildfarelse (ukendskab til det

retlige grundlag) ikke begrunder en suspension af forældelse. Dette omfatter både ukendskab til ek-

sistensen af en given retsregel, og ukendskab til fortolkningen af den pågældende retsregel, der

hjemler kravet. Der er undtagelser til denne hovedregel i tilfælde, hvor konkrete forhold taler her-

for.27

Det fremgår af Lemvig Kommunes henvendelse af 27. oktober 2014 til Økonomi- og Indenrigsmini-

steriet, hvilken henvendelse skete på vegne af en række kommuner, at de pågældende kommuner

havde fået udarbejdet en rapport af Dataproces, der påviste fejl ved beregningsgrundlaget i udlig-

ningsordningen

Det kan derfor lægges til grund, at det i hvert fald den 27. oktober 2014 var offentligt kendt – i hvert

fald for kommuner – at der var grundlag for fejl ved beregningsgrundlaget i udligningssystemet. Selv

hvis der måtte være grundlag for suspension af forældelsen for krav opstået før 27. oktober 2014,

vil denne suspension være afbrudt den 27. oktober 2014. Forældelsesfristens begyndelsestidspunkt

for de krav, som er opstået før den 27. oktober 2014, vil derfor senest være den 27. oktober 2014.

Da kommunerne efter den 27. oktober 2014 havde viden om – eller som minimum burde have vi-

den om – at der var grundlag for fejl i beregningsgrundlaget for udligningsbeløbene, vil der for krav

opstået efter den 27. oktober 2014 ikke være grundlag for suspension af forældelsesfristen, jf. for-

ældelseslovens § 3 stk. 2, idet det må antages at være ”almindelig kendt” for kommuner, at der var

grundlag for fejl i beregningsgrundlaget.

27 Forældelse efter Forældelsesloven af 2007, Bo Von Eyben, 1. udgave, Karnov Group Danmark, 2014 s. 434 - 439

Side 50

Ved at tage udgangspunkt i ovenstående skema, kan forældelsens indtræden opsummeres således:

Udbetalingsperiode Tidspunkt for meddelelse

om udligningsbeløb

Forældelsesfristens

Begyndelsestids-

punkt

Forældelsens

indtræden

Januar – december 2009 Juni 2008 27. oktober 2014 27. oktober 2017







Januar – december 2016 Juni 2015 Juni 2015 Juni 2018




På baggrund af ovenstående ses det således, at der kun kan gøres krav gældende for årene 2017 og

frem, idet de øvrige beløb er forældet, jf. forældelseslovens § 3 stk. 1.

Det bemærkes i relation hertil, at der er vores vurdering, at der er stor sandsynlighed for, at suspen-

sionen af forældelsen allerede på et tidligere tidspunkt vil være afbrudt. Hvorvidt der har været af-

brydelse af suspension på et tidligere tidspunkt end 27. oktober 2014, er dog uden betydning i rela-

tion til sagen. Selv hvis afbrydelsen først skete den 27. oktober 2014, vil alle krav fra før 2017 være

tabt på grund af forældelse, idet alle kravene fra den 27. oktober 2014 (både tidligere og fremti-

dige) var og er omfattet af den almindelige 3-årige forældelsesfrist, jf. forældelseslovens § 3 stk. 1.

På baggrund heraf vil vurderingen af, hvorvidt kravet kan være omfattet af undtagelsen til hoved-

reglen om, at retsvildfarelse ikke begrunder suspension, være uden betydning, da der er indtrådt

forældelse af de eventuelle krav, som kunne være suspenderet efter forældelseslovens § 3 stk. 2.

Der kan argumenteres for, at idet der er tale om, at det ansvarlige ministerium ikke har fortolket

reglerne korrekt/anvendt en ulovlig praksis, har det været undskyldeligt, at der ikke har været viden

Side 51

om kravet tidligere, hvormed der først sker en afbrydelse af suspensionen på et senere tidspunkt. Et

sådant synspunkt indebærer dog – efter vores vurdering – betydelige processuelle risici, og det kan

derfor ikke anbefales, at dette synspunkt følges.

Da der ikke er grundlag for suspension af krav ældre end 2017, er eventuelle forhold vedrørende

den absolutte forældelsesfrist på 10 år, jf. forældelseslovens § 3. stk. 3 nr. 4, uden betydning, da de

krav der eventuelt ville være omfattet af denne regel, allerede er forældede efter den almindelige

3-årige forældelsesfrist, jf. forældelseslovens § 3 stk. 1.

I tilfælde af at det ønskes, at der skal beregnes en præcis dato for forældelsens indtræden, er det

nødvendigt, at der modtages specifikke oplysninger om, hvornår den enkelte kommune har modta-

get oplysninger om, hvilket udligningsbeløb denne var berettiget til. Dette bør afklares, hvis der

træffes beslutning om at rejse krav mod staten ved domstolene.

8.2.3 Øvrige forhold der kan afbryde forældelse

Der er i forældelseslovens kap. 5 og kap 6 anført en række forhold, der kan begrunde en afbrydelse

af forældelse.

For eksempel afbrydes forældelsen, når skyldneren over for fordringshaveren udtrykkeligt eller ved

sin handlemåde erkender sin forpligtelse, jf. forældelseslovens § 15, eller ved, at der inden foræl-

delsesfristens udløb er indledt forhandlinger om fordringen mellem skyldneren og fordringshave-

ren, hvorefter der indtræder forældelse tidligst 1 år efter det tidspunkt, hvor forhandlingerne må

anses for at være afsluttet, jf. forældelseslovens § 21 stk. 5.

I relation til afbrydelse af forældelse, er det i denne sag alene relevant at vurdere, om forældelsen

kan være afbrudt på grund af, at Økonomi- og Indenrigsministeriet har erkendt kravet ud fra mini-

steriets handlemåde, jf. forældelseslovens § 15, eller om forældelsen kan være midlertidigt afbrudt

på grund af, at der har været indledt forhandlinger om kravet. De øvrige afbrydelsesgrunde vurde-

res ikke at kunne være relevante i denne sag, jf. forældelseslovens § 21 stk. 5.

Side 52

Afgørende for, om der foreligger en erkendelse af et eventuelt krav, er, om skyldneren i dennes ord

eller gerning har givet fordringshaveren føje til at antage, at der ikke bestod nogen tvist om kravet,

således at fordringshaveren af den grund kunne gå ud fra, at det ikke ville være nødvendigt at

iværksætte retsforfølgning.

Det bemærkes i relation til forældelseslovens § 15 og § 21, at retspraksis herom fortolker disse be-

stemmelser indskrænkende, hvorefter der skal meget til, før der gives medhold i et anbringende

om, at en skyldner har erkendt en forpligtelse ud fra dennes handlemåde eller at der har været ind-

ledt forhandlinger, der medfører en midlertidig afbrydelse.

Ud fra det foreliggende materiale ses der ikke at være grundlag for at antage, at Økonomi- og In-

denrigsministeriet (eller staten i øvrigt) på noget tidspunkt har handlet på en sådan måde, at man

har givet kommunerne en opfattelse af, at der ikke bestod en tvist om kravet. Der har på intet tids-

punkt mellem kommunerne og Økonomi- og Indenrigsministeriet været enighed om kravet, kravets

størrelse eller berettigelsen heraf.

Bo Von Eyben anfører i Forældelse efter Forældelsesloven af 2007:

”Det forhold, som kan give fordringshaveren »føje« til at antage, at sagsanlæg ville

være upåkrævet, må nødvendigvis være muligheden for, at parterne vil kunne nå til

en forligsmæssig løsning. Det er selvsagt udsigten dertil, som kan afholde fordrings-

haveren fra at iværksætte retslige skridt. […]

Den relevante skyldnerreaktion imellem afvisning og godkendelse kan mere præcist

udtrykkes således, at det afgørende er, om skyldneren har tilkendegivet en sådan

grad af imødekommelse over for et fremsat krav, at der for fordringshaveren måtte

være rimelig udsigt til, at parterne ville kunne nå en forligsmæssig løsning.” 28

28Forældelse efter Forældelsesloven af 2007, Bo Von Eyben, 1. udgave, Karnov Group Danmark, 2014 s. 929

Side 53

Det er tillige vores vurdering ud fra det materiale, som vi har modtaget i sagen, at der ikke har væ-

ret indledt sådanne forhandlinger om kravet, at kommunerne med føje har kunnet antage, at det

ikke ville være nødvendigt at anlægge sag om kravet. Dette skyldes, at uagtet, at der har været drøf-

telser om kravet involverende kommunerne, KL (Kommunernes Landsforening) og Økonomi- og In-

denrigsministeriet, så har der ikke været enighed om berettigelsen af kravet, hverken kommunerne

imellem, KL eller Økonomi- og Indenrigsministeriet.

På baggrund heraf er det vores vurdering, at kommunerne under en retssag ikke kan påberåbe sig,

at der skulle være sket afbrydelse af forældelsen efter de i forældelseslovens kapitel 5 eller kapitel 6

fastsatte regler.

Udgangspunkt om forældelse, som anført ovenfor, fastholdes derfor, hvorefter krav fra før 2017 er

bortfaldet, idet der for disse er indtrådt forældelse.

8.3 Suspensionsaftaler

Det fremgår af forældelseslovens § 26, at forældelsesloven ikke ved forudgående aftale kan fraviges

til skade for skyldneren.

Det følger modsætningsvist heraf, at aftaler om fravigelse af loven til skade for skyldneres er gyl-

dige, når de indgås på et tidspunkt, hvor forældelsesfristen er begyndt.29 Disse aftaler kaldes i prak-

sis suspensionsaftaler og har den virkning, at man afbryder forældelse for krav, der endnu ikke er

forældede. Allerede forældede krav vil derfor ikke være indeholdt i aftalen.

Suspensionsaftaler kan være hensigtsmæssige i tilfælde, hvor der søges forligsmæssige løsninger,

og/eller hvor en række faktuelle forhold er under afklaring. Det er dog et kriterium at alle parter i

sagen er indstillet på, at forældelsen suspenderes.

29 Forældelse efter Forældelsesloven af 2007, Bo Von Eyben, 1. udgave, Karnov Group Danmark, 2014 s. 126 - 127

Side 54

I denne sag kan det være hensigtsmæssigt at indgå suspensionsaftaler såfremt i) der søges en for-

ligsmæssig løsning, eller ii) hvor der anlægges en prøvesag.

Ad i) – Forligsmæssig løsning

Hvis der søges en forligsmæssig løsning, er det vores anbefaling, at der forsøges indgået en aftale

om suspension af forældelsen mellem de involverede parter, idet det på denne måde sikres, at der

ikke indtræder forældelse af yderligere krav. I denne situation tænkes der særligt på kravet fra 2017

som (formentlig) forældes i juni 2019.

Som anført ovenfor s. 51 ff., er der i forældelseslovens § 21, stk. 5 en bestemmelse om, at forældel-

sen afbrydes midlertidigt, når der indgås forhandlinger. Uagtet denne bestemmelse er det stadig

vores anbefaling, at der indgås en suspensionsaftale, såfremt der søges indgået et forlig. Dette skyl-

des, at suspensionsaftale uomtvisteligt sikrer, at der ikke indtræder yderligere forældelse af krav,

ligesom det også sikres, at en eventuel forældelse af krav fra 2017 og frem ikke bliver et tvistepunkt

i sagen, idet parterne i givet fald er enige om, at forældelsen derefter er suspenderet.

Ad ii) – Anlæggelse af prøvesag

I tilfælde af at der udtages stævning mod Økonomi- og Indenrigsministeriet, kan det overvejes, om

der bør udvælges én prøvesag, der anlægges, jf. nærmere s. 56. Samtidigt med udvælgelsen af

denne prøvesag, bør der søges indgået suspensionsaftaler i de øvrige sager.

Hermed sikres det, at der ikke indtræder forældelse i de øvrige sager, ligesom prøvesagen forvente-

ligt vil gøre det unødvendigt, at der anlægges retssager i de øvrige sager, idet prøvesagen vil have

retskraft for også de øvrige tilsvarende sager.

I tilfælde af at alle kommunerne anlægger en retssag, er det ikke nødvendigt, at der indgås suspen-

sionsaftaler. Dette skyldes, at forældelsen afbrydes ved anlæggelse af en retssag, jf. forældelseslo-

vens § 16. I sådan et tilfælde er det dog stadig vores anbefaling, at der udvælges en prøvesag, og de

øvrige sager herefter sættes i bero indtil der er faldet dom i prøvesagen, jf. s. 56.

Side 55

Forskellen mellem at udtage stævning i alle sagerne, og anlæggelse af en prøvesag og samtidig ind-

gåelse af suspensionsaftaler i de øvrige sager er, at der skal betales retsafgift ved anlæggelse af en

sag, jf. nedenfor s. 56. Dette skal der ikke ved indgåelse af en suspensionsaftale.

Det er imidlertid en nødvendighed, at Økonomi- og Indenrigsministeriet indvilger i at indgå suspen-

sionsaftaler for ikke-anlagte sager, idet begge parter skal være enige herom.

9. PROCESSUELLE SPØRGSMÅL

9.1 Henvisning til Landsretten

Som udgangspunkt skal sagerne anlægges ved byretten, idet alle retssager i Danmark som udgangs-

punkt starter i byretten, jf. retsplejelovens § 224.

Der er dog mulighed for, at en sag kan starte i landsretten. Betingelsen for, at dette kan ske, er, at

en af parterne anmoder om dette, og at sagen er af principiel karakter og har generel betydning for

retsanvendelsen og retsudviklingen eller har en væsentlig samfundsmæssig rækkevidde i øvrigt, jf.

retsplejelovens § 226.

Det er vores opfattelse, at denne sag opfylder disse kriterier, hvorfor vi vil anbefale, at der anmodes

om, at sagerne henvises til landsretten som 1. instans, jf. retsplejelovens § 226. Dette skyldes, at der

dels er tre dommere i landsretten til at vurdere sagen, og at der herefter vil være fri mulighed for at

anke sagen til Højesteret, hvilket der ikke er, såfremt sagen starter i byretten.

Det er byretten, der træffer afgørelse om, hvorvidt sagen skal henvises til landsretten som første

instans, men såfremt begge parter anmoder om henvisningen, vil sagen formentlig blive henvist til

landsretten. Såfremt byretten træffer afgørelse om, at sagen ikke skal henvises til landsretten, kan

denne afgørelse ikke umiddelbart indbringes for højere ret. Der skal ansøges om kæretilladelse fra

Procesbevillingsnævnet, jf. retsplejelovens § 389a.

Side 56

Såfremt byretten mod forventning nægter henvisning af sagen til byretten må det forventes, at Pro-

cesbevillingsnævnet vil give tilladelse til, at denne afgørelse kæres til landsretten. Det er herefter op

til landsretten at vurdere, om sagen skal henvises til landsretten som 1. instans.

9.2 Udvælgelse af prøvesager

Det er af hensyn til afbrydelse af forældelsesfristen for kommunernes krav nødvendigt at anlægge

sag (udtage stævning) for samtlige kommuner, der ønsker at fremsætte krav. Alternativt skal der

indgås suspensionsaftaler (jf. ovenfor).

Dette vil medføre, at der som udgangspunkt vil være en lang række af sager, der alle har samme

materielle indhold. I den henseende er det vores anbefaling, at der udvælges en prøvesag. De øv-

rige sager, som er anlagt, vil derefter skulle sættes i bero indtil der foreligger en afgørelse i prøvesa-

gen.

Det følger af retsplejelovens § 345, at der er mulighed for at udsætte behandlingen af en retssag,

når dette findes påkrævet, herunder for at afvente en administrativ eller retlig afgørelse, der vil

kunne få indflydelse på sagens udfald.

I denne sag vil det både være mest praktisk og procesbesparende at udvælge en prøvesag og sætte

de øvrige sager i bero. Hvorvidt Kammeradvokaten på vegne af ministeriet accepterer denne frem-

gangsmåde er uvis, men da en anmodning derom alene skyldes praktiske og procesøkonomiske

hensyn, bør begge parter have interesse i dette.

9.3 Processuelle økonomiske hensyn

Der skal ved anlæggelse af en sag betales en retsafgift, jf. retsafgiftslovens § 1. Denne beregnes så-

ledes:

Der betales som udgangspunkt kr. 500,00 i retsafgift ved sagens anlæg. For sager, som angår penge

eller penges værd, og hvor værdien overstiger 50.000 kr., betales ved sagens anlæg yderligere 250

kr. med tillæg af 1,2 pct. af den del af værdien, der overstiger 50.000 kr.

Side 57

Der er i disse sager tale om en meget høj sagsgenstand. Derfor er retsafgiftslovens § 1 stk. 4, rele-

vant, hvorefter retsafgiften maksimalt kan udgøre 75.000 kr. Samme beløb skal betales i berammel-

sesafgift forinden sagen hovedforhandles i retten, jf. retsafgiftslovens § 2.

Det er dog vores opfattelse, at da sagsgenstanden vedrører en udstedelse af en bekendtgørelse, er

der mulighed for, at der kun skal betales kr. 2.000 i retsafgift. Dette skyldes, at der i retsafgiftslo-

vens § 2 stk. 4 er en undtagelse til ovenstående hovedregler, hvorefter der i sager, der vedrører prø-

velse af myndighedsudøvelse, maksimalt skal betales kr. 2.000 i retsafgift.

Den tabende part i en retssag skal betale modparten de udgifter, som retssagen har påført modpar-

ten, jf. retsplejelovens § 312. Sagsomkostninger beregnes som udgangspunkt efter landsretspræsi-

denternes vejledende takster.

Sagsgenstanden i sagerne om kommunal udligning er så stor, at de ikke fremgår af landsretspræsi-

denternes takster. Derfor vil de blive beregnet efter et skøn. Det vil dog også være retssagens om-

fang, herunder omfanget af processkrifter, bilag m.m., samt hovedforhandlingens varighed, der vil

have betydning ved udmåling af sagsomkostninger i sagen.

Fra retspraksis kan nævnes:

For sammenlignelige sager vedrørende udmåling af sagsomkostninger, kan der henvises til en nylig

afsagt dom vedrørende Hjørring Vandselskab A/S mod Skatteministeriet, der angik SKATs værdian-

sættelsen af Hjørring Vandselskabs A/S aktiver i forbindelse med, at aktiverne blev overdraget fra

kommunen til et selskab.

Sagen er afgjort den 8. november 2018, og havde en sagsgenstand på ca. kr. 620 mio. Den havde

dog større betydning end dette, da den var en prøvesag for op imod 273 øvrige vandselskaber,

hvorfor den reelle sagsgenstand for alle sager kunne være op til kr. 36 milliarder. På baggrund heraf

er denne sag sammenlignelig med sagen vedrørende udligning.

Side 58

Hjørring Vandselskab A/S fik medhold i dennes påstand, og Højesteret udtalte i forbindelse med ud-

målingen af sagsomkostningerne, at:

”Efter sagens udfald skal Skatteministeriet betale sagsomkostninger for landsret og

Højesteret med i alt 4.010.000 kr. Heraf er 4.000.000 kr. til dækning af udgift til advo-

kat og 10.000 kr. til dækning af retsafgift for landsret og Højesteret. Der er ved fast-

sættelsen af udgift til advokat taget hensyn til sagens værdi, principielle karakter

samt arbejdets omfang og til, at sagen er blevet hovedforhandlet sammen med sagen

vedrørende Hvidovre Vand A/S (sag 28/2018).”

Det anføres i præmisserne, at der er taget hensyn til sagens principielle karakter ved udmålingen af

sagsomkostninger. Dette skyldes, at spørgsmålet om, hvorvidt sagen er principiel eller ej, kan have

betydning for udmålingen af sagsomkostningerne, idet domstolene i visse tilfælde vil ophæve sags-

omkostninger i principielle sager. Det ses blandt andet i UfR 2004.382 H (Thule-dommen), UfR

2010.1547 H (Irak-sagen) og FED 2012.5 (COP 15-sagen).

Det er derfor svært at anslå, hvilke omkostninger man vil risikere at kunne blive idømt at betale i

sagsomkostninger i tilfælde af, at der ikke gives medhold i sagen. Dette vil i høj grad bero på i) sa-

gens værdi, ii) sagens omfang, herunder mængden af bilag og hvor mange dage hovedforhandlin-

gen tager etc., og iii) om sagen er principiel eller ej.

Udgift til egen advokat vil kunne aftales forinden med udgangspunkt i ovenstående.

10. SAMMENFATNING OG ANBEFALINGER

Der er ovenfor i afsnit 2 givet et resumé af konklusioner i notatet.

Det er i sammenfattet form hovedkonklusionerne i notatet, at der er juridisk grundlag for et søgs-

mål mod staten ved Økonomi- og Indenrigsministeriet.

Side 59

Det følger af analysen, at både retspraksis og den juridiske litteratur stiller krav om, dels at bekendt-

gørelser skal have klar hjemmel i en lov, dels at sådanne bekendtgørelser skal holdes inden for lo-

vens bemyndigelse og at såfremt der er tvivl om dette, skal der foretages en almindelig lovfortolk-

ning af bemyndigelsens rækkevidde.

Det er samlet set vores opfattelse, at der er tale om fortolkningsspørgsmål, som egner sig til dom-

stolsprøvelse og at der er en del, der taler for, at bekendtgørelsernes inddragelse af ”uoplyst uddan-

nelse” ikke har hjemmel i udligningsloven.

Det er endvidere vores opfattelse, at ministeriet ikke har levet op til undersøgelsespligten ved fast-

læggelse af indholdet af kriterierne om uddannelse i udligningsloven. Der er tale om begreber, der

kræver en undersøgelse. I hvert fald fra 2014 har ministeriet været bekendt med manglen på oplys-

ninger og konsekvenserne af dette.

Der er tale om meget principielle spørgsmål, hvor den endelige vurdering kun kan foretages af dom-

stolene. Det kan derfor ikke konkluderes entydigt, hvor gode mulighederne vil være for at vinde et

søgsmål.

Det er endelig vores anbefaling, at hvis der rejses et søgsmål, bør der udvælges en eller flere prøve-

sager, lige som der indledes forhandlinger om indgåelse af suspensionsaftaler for de øvrige sager.

Dette vil være både omkostnings- og procesbesparende.

Aalborg, den 9/1 2019

Anker Laden-Andersen

Advokat (H), Partner

Birgitte Pedersen

Advokat (H), Partner

Sten Bønsing

Videnjurist, Ph.D.

Documents

NOTAT OM UDLIGNING MELLEM KOMMUNER SOM FØLGE … · Som nævnt indledningsvist er kravene underlagt en 3-årig forældelsesfrist, medmindre der er grundlag for suspension af kravet,