Nauka administracji- prawo a adm; polityka publiczna · związanie’administracji’prawem’ Realizując’różnorodne’zadaniaadministracjajest związanaprawem:’mocniej’bądźsłabiej’M’w’

znaczenie prawa w administracji

Nauka administracji dr Patrycja J. Suwaj

(wykład przygotowany w oparciu o dział redagowany przez prof. D. R. Kijowskiego z podręcznika Nauka administracji pod red. B.

Kudrykiej, B. G. Petersa i P.J. Suwaj)

© Patrycja Joanna Suwaj

związanie administracji prawem

Realizując różnorodne zadania administracja jest związana prawem: mocniej bądź słabiej -‐ w zależności od obszaru działania administracji i kategorii działań. Administracja działa więc na podstawie przepisów prawa i zasad prawa.



Wymóg działania „na podstawie” obowiązującego prawa nie zawsze i nie wszędzie oznacza to samo. Zależy to od tego, w jakim systemie politycznym, ustrojowym i prawnym dana administracja funkcjonuje i w jakim stopniu korzystać musi z narzędzi wykraczających poza te, które stoją do dyspozycji każdej jednostki.



W systemie właściwym państwom kontynentu europejskiego zwrot ten rozumiany jest ściśle (Austria, Niemcy, Polska, państwa skandynawskie),



w państwach realizujących swe zadania w oparciu o ustawodawstwo ramowe (Belgia, Francja, Hiszpania, Holandia) administracji pozostawiono szersze ramy w kształtowaniu podstaw swej działalności, zaś

w państwa systemu prawnego common law – ustawowa podstawa do działania wymagana jest wyłącznie wówczas, gdy realizacja zadania wymaga podjęcia przez administrację działania wykraczającego „ponad jej siły” (ultra vires) wyznaczone prawem powszechnym.


prawne formy działania

•  w ramach działania administracji wyróżnia się jej prawne formy, które są efektem podjęcia czynności przez organy administracji publicznej.

•  Nie wszystkie działania administracji wywołują skutki prawne, jednak uregulowanie zasad lub trybu podejmowania działań w przepisach prawa czyni je prawnymi, a nie tylko faktycznymi formami działania administracji publicznej.



•  Z kolei pod pojęciem metod działania administracji rozumie się sposoby osiągania celów przez administrację. Do najważniejszych metod pracy administracji zaliczą się metody: przekonywania, przymusu, cywilistyczną, oddziaływania ekonomicznego.



•  Administracja publiczna realizując zadania jest skrępowana wyznaczonymi prawem formami. Wybór formy działania czasami może zależeć od samej administracji. Owe formy mogą się uzupełniać i konkurować ze sobą. Dodać też należy, że nie w każdym systemie prawnym dominuje sztywne regulowanie tych form. Na przykład we Francji czy Anglii w pewnych zakresach działania od wieków istniał wybór między kontraktem a aktem administracyjnym.



•  W polskiej regulacji wielu przypadkach administracja nie może mieć swobody w wyborze prawnej formy działania, co wynika z istoty regulacji prawnej, ustanowionej przez państwo. Złożenie przez obywatela wniosku o rejestrację samochodu czy też naruszenie sankcjonowanych przez prawo zakazów będzie skutkowało podjęciem działań w celu zakończenia sprawy w jedynie możliwy zgodnie z przepisami prawa sposób, czyli – w omawianych przypadkach – poprzez wydanie decyzji administracyjnej.


zasada legalności

•  art. 7 konstytucji, w myśl którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa

•  W ramach zasady praworządności precyzuje się wymóg „legalności”, czyli zgodności każdego działania organu władzy publicznej z konkretną normą prawną, stanowiąca dla niego podstawę prawną.


zasada legalności

•  Akt władczej ingerencji administracji publicznej w sferę prawną obywatela jest działaniem na podstawie prawa (legalnym) jeśli: po pierwsze, organ ma zdolność prawną do prowadzenia postępowania, i po wtóre: zastosowano przepisy prawa materialnego i procesowego przy rozpoznawaniu i rozstrzyganiu sprawy.


zasada legalności

•  Zastosowanie przepisów prawa materialnego i procesowego to: działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej; prawidłowe ustalenie jej znaczenia; odpowiednie podciągnięcie faktów uznanych za udowodnione pod stosowaną normę; właściwe ustalenie następstw prawnych przeprowadzonych ustaleń i ocen.


stosowanie prawa przez administrację

•  Swoboda działania administracji, kojarzona z szeroko ujmowaną władzą dyskrecjonalną, musi być zgodna z wymaganiami racjonalności, celowości i moralności. Czynienie użytku z władzy w postaci uczciwego i bezstronnego przedstawiania przesłanek pozwala eliminować z procesu podejmowania decyzji zjawiska ekscesu, przypadkowości bądź rutyny, a tym samym pozwala przeciwdziałać arbitralności (Kmieciak, 2000).


stosowanie prawa przez administrację

•  Swoboda działań organów administracji nie sprzeciwia się zasadom państwa prawnego pod warunkiem, że prawodawca zezwala administracji na dokonywanie wyboru oraz określa granice tej swobody.


luzy decyzyjne

•  Żaden prawodawca nie jest w stanie określić wyczerpująco wszystkich przyszłych możliwych przypadków, w których administracja będzie wykonywała dany przepis prawny.

•  Dlatego postulat całkowitej regulacji prawnej jej działań jest iluzją.


luzy decyzyjne

•  W procesie stosowania prawa administracja ma możliwość wyboru wariantu działania. Źródłem swobody są tak zwane luzy decyzyjne.

•  Wyróżnia się następujące kategorie luzów:


luzy decyzyjne

-‐  walidacyjny, czyli dający pewien zakres swobody, jaki ma organ stosujący prawo w ustaleniu obowiązywania stosowanej normy prawa;

-‐  interpretacyjny – dotyczący ustalenia znaczenia przepisu prawa;

-‐  dowodowy, odnoszący się do oceny stanu faktycznego w trakcie rozpoznawania sprawy;

-‐  wyboru konsekwencji prawnych – dotyczy sytuacji gdy przepis prawa nie określa w sposób jednoznaczny rozstrzygnięcia i pozostawia dokonanie wyboru wariantu organowi stosującemu prawo (uznanie administracyjne).


luzy decyzyjne

Korzystając z luzów decyzyjnych w stosowaniu prawa administracja publiczna winna brać pod uwagę zasady: równości wobec prawa; proporcjonalności ; zgodności działania z celem ustawowym; obiektywizmu i bezstronności administracji.


ustrój administracji publicznej

•  O efektywności działań administracji przesądza również prawo ustrojowe, zwane także prawem organizacyjnym.

•  Struktury administracji jeśli właściwie ukształtowane, mogą sprzyjać bardziej efektywnej realizacji zadań i celów.



•  Struktury administracji są bardzo różnorodne. Można dokonywać podziałów według różnych kryteriów.

•  Ustrój administracji jest przeważnie unormowany w konstytucjach oraz w innych źródłach prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto, organizacja administracji jest w dużej mierze unormowana w statutach i regulaminach, które w pewnych zakresach korzystają z autonomii w zakresie regulacji.



•  Impulsem do kreacji nowych podmiotów administrujących jest rozszerzenie zadań administracji bądź jej reforma.



•  Przykładem udanych zmian w ustroju administracji jest tworzenie sieci organów administracji publicznej w oparciu o prawodawstwo wspólnotowe, takich jak organy zajmujące się: ochroną konkurencji i konsumentów, komunikacją elektroniczną czy regulacją energetyki.

•  Tworzenie europejskiej sieci organów jest alternatywą dla europejskiej centralizacji. Służy też niewątpliwie ujednolicaniu procedur działania administracji i praktyki stosowania prawa.


procedury w administracji

•  Pod pojęciem „procedura”, rozumie się zbiór szczegółowych instrukcji dotyczących sposobu wykonania serii czynności, realizowanych często lub systematycznie.

•  Chodzi tu o zestaw działań, jakie należy podjąć i wykonać w określonej kolejności i formie, aby osiągnąć zamierzony skutek.



•  Procedura stanowi najczęściej sekwencję działań człowieka lub zespołu ludzi zaangażowanych w realizację jakiegoś zadania.

•  W odniesieniu do pracowników wykonujących określone prace, procedury pouczają ich jak mają postępować w konkretnej sytuacji, przez co ułatwiają im i pomagają w wykonywaniu określonego zadania.



•  W praktyce ludzkiego działania dominują procedury prawne, bez dopełnienia których określone działanie może nie wywołać zamierzonych konsekwencji, gdyż poprzez zakwesfonowanie wadliwej formy działania można pozbawić czynność procesową skutków prawnych. Procedury są podstawą pracy organów władzy publicznej, zarówno organów administracyjnych jak i np. organów ustawodawczych (sejmu i senatu) czy organów wymiaru sprawiedliwości (prokuratur i sądów).



Pod pojęciem procedur administracyjnych rozumieć będziemy wszelkie regulacje prawne dotyczące działań organów administracyjnych polegających na realizacji zadań publicznych lub kontroli prawidłowości realizacji takich zadań.

Pełnią one rolę usługową bowiem poprzez swoje rozwiązania procesowe wspierają organy administracyjne w sprawnym i skutecznym realizowaniu ich zadań.



Najbardziej powszechnym przejawem występowania regulacji procesowych jest działalność organów polegająca na załatwianiu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest indywidualnym aktem administracyjnym, odznaczającym się szczególną formą, która jest wydawana po przeprowadzeniu sformalizowanej procedury administracyjnej.


udział administracji w tworzeniu prawa

•  W Polsce zadania prawotwórcze powierza administracji publicznej Konstytucja RP z 1997r. i w tradycyjnym, prawniczym ujęciu polska administracja będzie postrzegana głównie jako „twórca” prawa rangi podustawowej – rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego obowiązującego powszechnie na danym obszarze.

•  administracja tworzy także prawo o charakterze wewnętrznym



•  na posiedzeniu Rady Europejskiej w Lizbonie w 2000 roku zapoczątkowano serię ambitnych reform zwanych Strategią Lizbońską. Celem tych refom było wykreowanie Unii Europejskiej jako najbardziej dynamicznej, konkurencyjnej i opartej na wiedzy gospodarki w świecie do roku 2010. Ważnym elementem reform było zaadoptowanie przez instytucje UE i państwa członkowskie polityki dotyczącej reform regulacji na rzecz lepszego stanowienia prawa (Be1er Regula4on).



•  Reformy regulacji stały się konkretnym elementem Krajowych Programów Reform, które są wdrażane przez poszczególne państwa członkowskie w ramach poprawy jakości prawa krajowego. Polityka ta charakteryzuje się przyjęciem przez jej instytucje pewnych strategii ukierunkowanych na lepsze stanowienie prawa oraz instrumentów, takich jak uproszczenie, konsultacje oraz ocena skutków regulacji (OSR).


polityka publiczna


polityka

•  Nauki polityczne wykształciły współcześnie różne, także wzajemnie sprzeczne definicje polityki.

•  W amerykańskiej literaturze popularne jest definiowanie polityki jako sztuki bycia wybieranym (zdobywania władzy). "Polityka" to także stosunek między tym, co rząd próbuje robić, a tym, co robi faktycznie i co się dzieje w państwie (M. Roskin, R. Cord, J. Medeiros, W. Jones, 2001).


polityka

•  Polityka to także: "nauka i sztuka sprawowania władzy", "sposób rządzenia podzielonym społeczeństwem", "decydowanie, kto dostaje co i jak", "wpływ na innych ludzi", "decydowanie o wartościach", "przeprowadznie własnej woli", "osiąganie zamierzonych efektów", "uruchamianie zasobów społecznych" (S. D. Tansey, 1997).


polifcs i policy

•  Historycznie i współcześnie, pojęcie polityki jest odnoszone do dwóch jakościowo odmiennych obszarów przedmiotowych. Język angielski pozwala tę ważną różnicę wychwycić poprzez używanie dwóch samodzielnych pojęć, podczas gdy język polski (czy np. francuski), posługuje się jednym pojęciem na oznaczenie dwóch odmiennych zjawisk.


polifcs i policy

•  Pierwszy związany jest z terminem policy i oznacza obszar zarządzania sprawami publicznymi, w drugim polityka rozumiana przez pryzmat poli4cs, to głównie obszar walki o zdobycie i utrzymanie władzy (G. Rydlewski, 2006).


polityka publiczna

•  Pojęcie polityki publicznej odnosi się do polityki, rozumianej jako policy i dotyczy działalności państwa i jego struktur organizacyjnych zmierzających do realizacji wytyczonych celów oraz wykonywania przypisanych państwu zadań i kompetencji.


polityka publiczna

•  We współczesnej Europie na pierwszy plan wysuwają się działania podporządkowane interesowi wspólnemu (interes publiczny). W tym obszarze przedmiotowo mieszczą się różne polityki szczegółowe, np. polityka społeczna (G. Rydlewski, 2006).


definicja

•  „politykę publiczną” należy rozumieć jako zamierzony i celowy proces zmierzający do realizacji ogólnych założeń w poszczególnych obszarach życia publicznego (oświata, nauka, zdrowie publiczne, pomoc społeczna, ochrona środowiska etc.), które mogą wynikać z „polityki” rządzących (na poziomie centralnym lub terenowym), zaś ich celem jest zaspokajanie potrzeb społecznych (np. w przypadku polityki w zakresie ochrony zdrowia) lub szerzej -‐ potrzeb i interesów państwa, a tym samym potrzeb społecznych (np. polityka w zakresie bezpieczeństwa publicznego).


definicja

•  Innymi słowy, politykę publiczną można odnieść „zarówno do polityk redystrybucyjnych, jak i polityk regulacyjnych, zarówno do polityk kształtowania struktury instytucjonalnej, jak i do polityk sektorowych” (G. Rydlewski).


polityka publiczna

•  Polityka publiczna w odróżnieniu od innych typów „polityki” ma charakter twórczy i techniczny zarazem.

•  Służy uporządkowaniu zadań publicznych, od ich zaplanowania, po skuteczne wykonanie i ocenę.

•  Politykę publiczną można określić jako planowanie, którego podejmuje się administracja w procesie zaspokajania potrzeb publicznych. Oznacza to, że cele polityki publicznej wyznaczane są przez szeroko pojmowane podmioty sprawujące władzę (w tym także organy władzy ustawodawczej), zaś jej tworzenie i wykonanie scedowane jest na organy administracji publicznej.


aktorzy polityki publicznej

•  Podmioty wewnętrzne – te, które w sposób bezpośredni wpływają na kształt (krajowej) polityki publicznej, bezpośrednio są zaangażowane w jej tworzenie. Do tych podmiotów zaliczymy na pewno administrację publiczną w szerokim tego słowa znaczeniu tj. administrację rządową i samorządową, aparat polityczny i urzędniczy. Jeśli jeszcze szerzej zagłębimy się w tworzenie polityki to do tej grupy, zgodnie z zasadą trójpodziału władzy można zaliczyć również legislatywę. W systemie precedensowego sądownictwa (np. USA, Wlk. Brytania) również sądy.



•  Podmioty zewnętrzne – to te podmioty, które bezpośrednio nie podejmują decyzji co do kształtu polityki publicznej, aczkolwiek ich głos może mieć istotne znaczenie w jej kształtowaniu. Są to różnego rodzaju ośrodki opiniotwórcze i grupy interesów. Do tej grupy możemy zaliczyć np. organizacje pozarządowe, lobbystów, związki zawodowe, zrzeszenia pracodawców, parfe polityczne, media, również kościoły i związki wyznaniowe.



•  T. A. Birkland (2005) dokonuje podziału twórców polityki publicznej na:

•  Oficjalnych – podmioty, które za kreowaną politykę publiczną ponoszą odpowiedzialność prawną lub konstytucyjną -‐ to egzekutywa, legislatywa i sądownictwo

•  Nieoficjalnych – nie ponoszą odpowiedzialności, a ich rolą jest przekazywanie intencji i woli reprezentowanych podmiotów (organizacji pozarządowych, związków zawodowych, parfi politycznych), do tego typu zalicza się również media.



•  Parlament W tradycyjnych systemach politycznych parlamenty stanowią ośrodek tworzenia polityki publicznej.

Zagadnienia rozważane przez parlamenty należą zazwyczaj do najważniejszych problemów, przed którymi staje społeczeństwo. Z reguły dotyczą najogólniejszych reguł rozwiązywania tych problemów. Rozstrzyganie kwesNi szczegółowych i realizacja polityki publicznej to już zadanie biurokracji.



•  Biurokracja Biurokrację można utożsamiać z profesjonalnym, bezstronnym i kompetentnym aparatem urzędniczym, dysponującym określonym wykształceniem i umiejętnościami. Zadaniem biurokracji jest przede wszystkim wcielanie w życie założeń polityki publicznej (choć jak wskazywaliśmy wcześniej nie jest to jedyne jej zadanie). Aparat biurokratyczny dysponuje również odpowiednim informacjami, zbiera dane, opracowuje raporty i dostarcza ich wyniki bezpośrednim twórcom polityki publicznej to jest np. przedstawicielom rządu.



Polityczne stanowiska w administracji Rola egzekutywy, w tym zarówno biurokracji, jak też polityków, piastujących funkcje urzędnicze zasadniczo polega na wdrażaniu, czy tez wcielaniu w życie polityk publicznych. Rola polityków w tym zakresie polega także na inicjowaniu tych polityk.



Obywatele czy indywidualny obywatel ma możliwość wpływania na tworzenie polityki publicznej?

Jako instrumenty umożliwiające przeciętnemu obywatelowi branie udział w kreowaniu polityki publicznej można wymienić: udział w wyborach, możliwość korzystania z form demokracji bezpośredniej (referenda, konsultacje), obywatelską inicjatywę ustawodawczą, petycje do rządu, możliwość kontaktu z oficjalnymi reprezentantami – parlamentarzystami, radnymi, czy wreszcie udział w pokojowych demonstracjach i wiecach.



Grupy interesów W literaturze polityczno -‐ prawnej pojęciem tym obejmuje się „grupy nacisku”, „zorganizowane grupy interesu”, „lobbies”, czy „grupy lobbystyczne” i inne formy wywierania wpływu na ośrodki decyzyjne w państwie. Podkreślić przy tym należy, że grupy interesu mają przede wszystkim charakter nieformalny (J. Sroka, 2006).



Grupy interesu, nie dążą do zdobycia i utrzymania władzy. Ich celem jest tylko uzyskanie lub wywieranie wpływu na ośrodki władzy w trosce o realizację własnych albo popieranych interesów grupowych (M. Clamen, 2005).



•  Parfe polityczne motywacja do działania: chęć przejęcia władzy -‐  partycypacja w jej sprawowaniu. -‐  samo określenie programów partyjnych i identyfikacji z ideami politycznymi (parfe prawicowe, lewicowe, narodowościowe) może sugerować, jak będzie wyglądała polityka publiczna kreowana przez daną parfę (np. czy będzie duży nacisk na sprawy socjalne, bezpłatne szkolnictwo i opiekę zdrowotną – co jest zwykle podkreślane przez parfe lewicowe).



•  Organizacje naukowo-‐badawcze często polityczny aparat administracyjny (politycy na szczycie władzy) nie posiada fachowej, specjalistycznej wiedzy, która jest koniecznym elementem przed podjęciem jakiegoś rodzaju decyzji lub przygotowania programu działania (np. wiedza w dziedzinie informatyzacji, szkodliwości pestycydów, środków chemicznych dla naturalnego środowiska).

Konieczne są wtedy analizy przeprowadzone przez niezależne organizacje badawcze, albo tak zwane think thanks.



•  Media Słusznie nazywane czwartą władzą. Dostęp do mediów, czy też możliwość wpływania na media daje politykom niemal możliwość kreowania rzeczywistości. Dlatego też nie powinny dziwić rozgrywki i spory przy obsadzaniu stanowisk np w Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji, czy też spór o istnienie telewizji publicznej i jej misję.


Etapy

polityki publicznej


Cykl polityki publicznej

•  Jest to proces polegający na identyfikacji problemu, sformułowania rządowej decyzji lub całej polityki, zorganizowania mechanizmów administracyjnych do wcielania polityki w życie, oraz proces oceny, ewaluacji czy założenia danej polityki zostały osiągnięte. Można bez wahania stwierdzić, że proces tworzenia polityki publicznej nie jest bardzo precyzyjnym przedsięwzięciem.


polityka publiczna

•  Polityka publiczna aby była skuteczna musi opierać się na pewnych fundamentach akceptowalnych przez społeczeństwo. Marfn Potoucek i Laszlo Vass (2003)

-‐  System wartości -‐ wolność, równość,

-‐  Prawa człowieka -‐  Ideologia



podział M. Hilla (1997) na: •  inicjację, •  informację,

•  rozważanie problemu,

•  decyzję, •  wcielanie w życie, •  ocenę, •  zakończenie.



B.W. Hogwood i A. Lewis (1984), koncentrują się przede wszystkim na procesie decyzyjnym:

•  decyzja o podjęciu działania (wyłonienie problemu lub ustalenie programu),

•  decyzja jak działać (filtracja problematyki),

•  zdefiniowanie problemu,

•  przewidywania,



•  ustalenie zadań i priorytetów, •  analiza alternatywnych rozwiązań, •  wcielanie polityki w życie, monitoring i kontrola,

•  ocena i krytyka, •  analiza spuścizny polityki i jej zakończenie.


Cykl polityki publicznej – elementy wspólne

Ch. O. Jones, 1984: •  zainicjowanie i zdefiniowanie problemu,

•  sformułowanie rozwiązań i określenie metod wcielenia ich w życie,

•  wcielanie założeń polityki w życie, •  budżetowanie •  ocena skuteczności polityki.


Cykl polityki publicznej wg W. Hayesa


model przyjęty przez Potucka i Vassa


stałe elementy cyklu

•  1. Stworzenie agendy. Ten etap inicjuje proces tworzenia polityki publicznej, rozpoczyna się on w momencie, gdy ludzie zidentyfikują pewien problem natury ekonomicznej bądź socjalnej, który ich zdaniem może być rozwiązany przez rząd lub władze lokalne. Po zidentyfikowaniu i zdefiniowaniu problemu należy zidentyfikować podmioty, które będą bezpośrednio lub pośrednio zainteresowane rozwiązaniem zdefiniowanego problemu.


c.d.

•  Zaczyna się również prezentowanie żądań lub propozycji tych podmiotów i kierowanie ich do decydentów, przedstawicieli rządu. Decydenci, zwłaszcza administracja są często dość wcześnie zaangażowani w kolejne etapy procesu decyzyjnego i niejako wspierają czy też monitorują zaangażowanie innych podmiotów, które mogą odegrać rolę w procesie tworzenia polityki publicznej.


agenda c.d.

•  Wprowadzenie danej problematyki do agendy parlamentarnej, czy też na poziomie lokalnym do agendy organu uchwałodawczego (np. rady gminy, czy sejmiku województwa), wydaje się dość poważnym problemem i dużym wyzwaniem.


agenda c.d.

•  Jasne jest, że istnieje wiele problemów do rozwiązania przed którymi stoją decydenci, ważne jest więc takie działanie grupy inicjującej, które będzie zmierzało do wykazania, iż właśnie reprezentowany przez nich problem wymaga szybkiej reakcji.


agenda c.d.

•  Zdarza się, że żadne akcje grupy inicjatywnej nie wywołują w efekcie zdecydowanych działań władz, lub decydenci nie zauważą wagi danego problemu. Może to doprowadzić do poważnego kryzysu społecznego lub politycznego. Idealna sytuacja jest wtedy, gdy następuje zbieżność interesów między uwagą publiczną, politycznym interesem, który z kolei odpowiada społecznemu zaangażowaniu w daną problematykę.


etap drugi

2. Sformułowanie polityki publicznej. Ten etap polega na ustaleniu, czy i w jaki sposób problem, który wskazano w agendzie, może przeistoczyć się w konkretne działanie właściwego organu: decyzję, uchwałę, rozporządzenie etc.


etap drugi

•  O tym czy dany problem znajdzie się w sferze zainteresowania decydentów – rządu, czy też władz samorządowych, i czy doczeka się sformułowania pewnej polityki, może decydować kilka elementów.


etap drugi

•  Po pierwsze istotne wydaje się to, kto sygnalizuje dany problem i domaga się jego kompleksowego rozwiązania (grupa inicjująca). Często zdarza się, że w zależności tego, jak silną pozycję społeczną ma dana grupa inicjująca naciskająca na rozwiązanie problemu i jak silnie jest w stanie wpłynąć na decydentów, tym szybciej dany problem może „wypłynąć” i stać się zalążkiem poważnej debaty politycznej.


etap drugi

•  Po drugie, ważne jest, kto popiera grupę inicjującą, kto daje jej wsparcie – moralne, finansowe; może też tu chodzić o pewien presfż nazwisk czy organizacji, może również tu mieć znaczenie poparcie medialne i nagłośnienie, upublicznienie problemu.


etap drugi

1. stworzenie propozycji alternatywnych rozwiązań, które będą rozważane pod względem racjonalności i uwarunkowań np. technicznych; w tym miejscu dużą rolę odgrywają rozmaici doradcy, eksperci, którzy oceniają poszczególne propozycje;


etap drugi

2. dokonanie wyboru pomiędzy różnymi alternatywami, włączając w to decyzję o niepodjęciu działania. Zazwyczaj wybór jest dokonywany w oparciu o większość uprawnionych do podjęcia decyzji o losach proponowanego działania (posłów, radnych).


etap trzeci

3. Wdrożenie polityki publicznej -‐ jej implementacja, czyli proces wcielania w życie pewnych założeń po wcześniejszym uzgodnieniu metod działania, celów do osiągnięcia, instrumentów, którymi można się posłużyć. Oczywiście jest niemal niemożliwe oddzielenia precyzyjnie fazy formułowania założeń polityki od jej implementacji.


modele implementacji

•  Model autorytarny – wyróżniający takie instrumenty jak: bezpośrednie instrukcje, plany, dyrektywy, kontrolę, hierarchiczne podporządkowanie, odpowiedzialność,

•  Model partycypacji – używający raczej pośrednich instrumentów kontroli np. wyznaczenie celów do osiągnięcia, jak również trening, negocjacje, współpraca oparta na zaufaniu.



•  Model koalicji podmiotów kreujących politykę – opierający się na pluralizmie wszystkich „aktorów” sceny politycznej biorących udział w tworzeniu lub zmianach w już istniejącej polityce, polega na wzajemnej komunikacji, negocjacji, szukaniu kompromisów. Jednocześnie wszystkie podmioty mają podobne wartości i chcą osiągnąć podobne cele.



•  Model trwałej nauki, nieustającego kształcenia – polegający na metodzie prób i błędów i wyciągania z nich wniosków w celu osiągnięcia stopniowo optymalnych rezultatów.


efekt trzeciego etapu

•  ustalona we wcześniejszych etapach polityka, która została zaakceptowana, powinna być administrowana i wdrożona przez odpowiednie, upoważnione do tego podmioty (do tego etapu można włączyć podmioty spoza administracji, które mają upoważnienie do działania w imieniu organów rządu, czy samorządu).



•  Podmiot, który jest odpowiedzialny za wdrożenie danej polityki powinien kierować się wytycznymi, czyli założeniami ustalonymi we wcześniejszych etapach. Może się jednak zdarzyć, że działania podjęte na tym etapie, nie będą do końca zgodne z założeniami, pomysłami, przewidzianym czasem realizacji, czy przyjętymi przez twórców polityki metodami.



•  Zadanie, jakie ma wykonać podmiot wdrażający politykę publiczną mogą być bowiem dobrze zdefiniowane ale np. źle zrozumiane, jednak działania zostają podjęte.


etapy c.d.

•  4. Budżetowanie – jest ważnym etapem tworzenia polityki publicznej, ponieważ źródła finansowania ustalonych działań muszą się mieścić w ramach ustalanego na dany rok budżetu.


etapy c.d.

•  Decyzje w sprawach budżetu zazwyczaj są podejmowane w oparciu o częściowe informacje i zmiany z roku na rok, które przy braku poważnych zmian i transformacji (np. istotnych reform), zazwyczaj nie są wielkie w stosunku do roku ubiegłego (proces ten nazywany jest inkrementalizmem).


etapy c.d.

5. Ocena – ten etap cyklu polityki publicznej polega na zmierzeniu oddziaływania danej polityki. Jeśli zrealizowano założenia i cele polityki, jej skuteczność i efektywność, jak też skuteczność i efektywność jej części składowych może być określona.


etapy c.d.

To, co powinno także podlegać ocenie, to efekty tzw. „uboczne”, jakie przyniosło wprowadzenie danej polityki w życie. Efektem oceny, może być ustalenie, że nie trzeba dokonywać żadnych zmian; należy wprowadzić drobne modyfikacje; należy całkowicie przebudować daną politykę (lub jej elementy); lub też z niej zrezygnować i zakończyć działania podejmowane w jej ramach.


etapy c.d.

Dane uzyskane z oceny polityki publicznej mogą zatem stanowić zwrot w kierunku etapu ustalania agendy i tym samym zamknąć cykl polityki publicznej.


Ocena polityki publicznej

•  Głównym celem oceny polityki publicznej jest

-‐  jej diagnoza (czyli stwierdzenie, czy wdrożenie polityki publicznej przebiegło zgodnie z wytyczonymi celami ale także, czy wdrożone działania przynoszą oczekiwane rezultaty; ocenie podlega także skuteczność i efektywność podjętych działań),

-‐  rozwój oraz poprawa jej jakości, skutkiem zaś interwencje przeprowadzone w jej ramach, jeśli okaże się, że na etapie wdrożenia polityki publicznej nie zadziałały odpowiednie mechanizmy, bo nie zostały zastosowane lub zostały zastosowane w niewłaściwy sposób.


Ocena polityki publicznej

•  Ocenę można także utożsamiać z kontrolą, (fr. controle) – czyli sprawdzaniem stanu faktycznego z wymaganym, właściwym, lub wcześniej zadeklarowanym. Ocena jest zatem taką aktywnością, która ma na celu osądzenie kwesNi merytorycznych i istoty polityki publicznej i jej elementów.


ocena polityki publicznej

•  Ocena ex post dokonywana jest zawsze jako następstwo etapu formułowania i wdrożenia polityki publicznej, zaś ex ante towarzyszyć może etapowi formułowania polityki publicznej.

•  Podczas gdy niektóre metody, jak np. analiza zysków i strat może być wykorzystywana w obu, ewaluacyjne metody badań mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy polityka publiczna została wdrożona.


ocena polityki publicznej

•  Te metody oceny, które zostają zaaplikowane we wcześniejszych etapach cyklu polityki publicznej, pomagają w podjęciu decyzji o wyborze którejś z alternatyw, ale nie służą do oceny, czy podjęte działania są skuteczne lub efektywne.


kryteria oceny

Ocena polityki publicznej powinna być obiektywna i systematyczna, powinna również określać założenia polityki, proces jej realizacji oraz rezultaty pod kilkoma względami:

•  trafności, czyli adekwatności planowanych działań i zastosowanych narzędzi polityki publicznej w stosunku do problemów i kwesfi społeczno-‐ekonomicznych środowiska, którego dotyczy;


kryteria oceny

•  skuteczności, czyli stopnia realizacji zakładanych celów przy zastosowaniu odpowiednich instrumentów;

•  trwałości, czyli ciągłości efektów danych zabiegów polityki publicznej w perspektywie czasu;


kryteria oceny

•  efektywności, czyli relacji między nakładami ludzkimi, finansowymi, administracyjnymi a osiągniętymi efektami danej interwencji publicznej;

•  użyteczności podjętych w jej ramach działań, czyli stopnia trafności zrealizowanych już działań w stosunku do problemów i kwesfi społeczno-‐ekonomicznych środowiska, którego dotyczy.


podsumowanie cyklu polityki publicznej

•  Ewaluacja, ocena zamyka krąg cyklu polityki publicznej. Z tego powodu, jako jej rezultat może powstać potrzeba powrotu do etapu formułowania polityki publicznej lub jej implmentacji, zawsze jednak konsekwencją będzie przejście do następnego etapu.



•  Jeśli ocena jest przeprowadzona skutecznie, profesjonalnie i uczciwie, to można stwierdzić, że stoi niejako ponad podziałami i polityczną walką o jej kształt. Jednak bardziej prawdopodobne jest, że obiektywna i naukowa ocena działań podejmowanych w ramach danej polityki publicznej, po prostu się nie wydarzy.



•  W takim przypadku, w związku z ograniczeniami np. natury politycznej, wyniki takiej oceny nie są do końca pewne, wciąż jednak mogą być sugestywne. Zatem decyzje i rozstrzygnięcia, nawet w warunkach takiej niepewności, powinny zostać podjęte.


podsumowanie c.d.

Pytania postawione poniżej, mogą pomóc w dokonywaniu oceny polityki publicznej, w ramach jej cyklu:

1. Czy polityka publiczna została prawidłowo opracowana? Czy ustalono jej cele i czy te cele osiągnięto? Te pytania odnoszą się do etapu analizy problemu (agenda) i sformułowania polityki.


podsumowanie c.d.

2. Czy zarządzano (administrowano) polityką skutecznie i efektywnie? Czy takie były zamierzenia? Te pytania skutkują powrotem do etapu wdrożenia.

3. Czy zapewniono odpowiednie źródła finansowania tej polityki? Czy te źródła były odpowiednie do potrzeb i zadań, jakie zostały postawione? Te pytania, z kolei powodują powrót do etapu budżetowania.


Documents

Nauka administracji- prawo a adm; polityka publiczna · związanie’administracji’prawem’ Realizując’różnorodne’zadaniaadministracjajest związanaprawem:’mocniej’bądźsłabiej’M’w’