KRAJOWA SZKOŁA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ - KSAPksap.gov.pl/.../zarzadzanie_zmiana_w_administracji_publicznej.pdf · modernizacji administracji i rozwoju zarządzania w administracji

KRAJOWA SZKOŁA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

Zarządzanie zmianąw administracji publicznej

materiały z konferencjiWarszawa, 16–17 grudnia 2010 r.

Wspólny projektKrajowej Szkoły Administracji Publicznej

i École Nationale d’Administration we Francji

Pod redakcjądr. hab. Jacka Czaputowicza

Warszawa 2012

1

Opracowanie graficzne i skład:

Bogusław Spurgjasz

Tłumaczenie:

Elżbieta Borkowska

Anna Ciecwierska-Drużdżel

Angélique Matynia

Emeline Millet-Tarkowski

ISBN 978-83-61713-41-8

Materiały opublikowane dzięki sfinansowaniuMiędzynarodowej Organizacji Frankofonii

Publikacja współfinansowana ze środków Unii Europejskiejw ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

Printed in Poland byKONTRASTul. Skaryszewska 1203–802 Warszawa(22) 818 27 14 w. 405; 0-601 912 821e-mail: [email protected]

2

Spis treści

79Wdrażanie innowacji organizacyjnychw administracji samorządowej

Barbara Kożuch

71„Sprawne państwo” jako obszar strategii rozwoju Polskina lata 2010–2020

Andrzej Trzęsiara

62Zarządzanie zmianą w Polsce– reforma rządowego centrum

Grzegorz Rydlewski

40Nowe zarządzanie finansami publicznymii strategie reform administracji we Francji

Michel Bouvier

23Obywatel w centrum reform sektora publicznego

Jocelyne Bourgon

11Proces reformy w administracji publicznej

Pierre Calame

CZĘŚĆ I Strategie reform w administracji publicznej

5Wstęp

Jacek Czaputowicz

3

197Problemy i metody zarządzania zmianąw korporacjach prywatnych

Michel Marbot

192France Telecom: przykład zmiany

Roland Dubois

185Zarządzanie zmianą w przedsiębiorstwie

Michał Kurtyka

183Czy sektor publiczny może czerpać z doświadczeńzdobytych przez sektor prywatny?

Anne-Marie Coffin-Płomińska

CZĘŚĆ III Zarządzanie zmianą w korporacjach prywatnych

172

Problemy i metody zarządzania zmianą w administracjipublicznej na przykładzie Zakładu UbezpieczeńSpołecznych

Adam Niedzielski

160Zarządzanie zmianą w MinisterstwieSpraw Zagranicznych RP

Stanisław Stebelski

125Specyfika zarządzania zmianą w administracji publicznej

Witold Mikułowski

111Zarządzanie zmianą we francuskiej służbie cywilnej.Projekt RGPP

David Autissier

101Zarządzanie zmianą. Jak przygotować administracjępubliczną do wyzwań XXI wieku

Jocelyne Bourgon

CZĘŚĆ II Zarządzanie zmianą w administracji publicznej

SPIS TREŚCI

4

Jacek Czaputowicz

Wstęp

Cykl konferencji organizowanych od 2008 r. przez Krajową Szko-łę Administracji Publicznej i École Nationale d’Administration na tematmodernizacji administracji i rozwoju zarządzania w administracji publicz-nej stanowi szczególne forum współpracy. Biorą w nich udział słuchaczeKrajowej Szkoły i przedstawiciele służby cywilnej. Celem tych konferencjijest zapoznanie uczestników z mechanizmami zarządzania procesami mo-dernizacji i z reformami administracji we Francji i w innych państwach kul-tury francuskiej. Porównanie podejść i doświadczeń tych państw w dzie-dzinie praktyki zarządzania daje Polsce możliwość weryfikacji własnychrozwiązań.

Pierwsza konferencja była poświęcona budżetowi zadaniowemui decentralizacji. Tematem drugiej stały się wyzwania rozwoju zasobówludzkich w administracji publicznej w dobie kryzysu finansowego, ekono-micznego; skupiono się na tym, jak działać lepiej, mając mniej0. Tematemprzewodnim konferencji, której poświęcona jest ta właśnie publikacja, byłozarządzanie zmianą w administracji publicznej, w szczególności wdrażaniestrategii, programów reform i modernizacji administracji.

5

0 Zob. Główne kierunki modernizacji państwa – budżet zadaniowy i decentralizacja,W. Mikułowski, A. Jezierska (red.), www.ksap.gov.pl/ksap/file/publikacje/Glow-ne_kierunki_modernizacji_panstwa.pdf; Wyzwania rozwoju zasobów ludzkich admi-nistracji publicznej w dobie kryzysu ekonomicznego, W. Mikułowski, A. Jezierska (red.),www.ksap.gov.pl/ksap/file/publikacje/zasobyludzkie.pdf [10.12.2011 r.].

Przedmiotem obrad były procesy podejmowania decyzji dotyczą-cych strategii, znaczenie woli politycznej przeprowadzenia zmiany w ad-ministracji publicznej, istotność ram prawnych i instytucjonalnych, a takżerola koniecznych zasobów ludzkich i finansowych, którymi należy dyspo-nować, by można było zmobilizować administrację publiczną do wprowa-dzenia koniecznych zmian. Jedna z sesji poświęcona została możliwościi użyteczności stosowania metod z sektora prywatnego; głos zabrali wybit-ni menedżerowie działających w Polsce francuskich przedsiębiorstw, któ-rzy starali się porównać zarządzanie zmianą w sektorze publicznym i sek-torze prywatnym. Jeszcze przed konferencją gościliśmy w KSAP JocelyneBourgon, wybitnego kanadyjskiego praktyka z zakresu służby cywilneji zarządzania publicznego, której wykład pt. „Zarządzanie zmianą. Jakprzygotować administrację publiczną do wyzwań XXI wieku” został włą-czony do publikacji.

Warto przy tej okazji wspomnieć o innych formach współpracypolsko-francuskiej. W ramach programu realizowanego przez EFS słucha-cze uczestniczą w wyjazdach studyjnych do Paryża i Berlina. Część fran-cuska przygotowywana jest we współpracy z ENA, a niemiecka – z BAköV(Bundesakademie für öffentliche Verwaltung). 12 września 2011 r. ENAwraz z KSAP oraz BAköV zorganizowała w Paryżu seminarium upamięt-niające dwudziestolecie trójkąta weimarskiego. W spotkaniu wzięli udziałdecydenci polityczni, wysocy urzędnicy i dyplomaci, a także naukowcyi dziennikarze z trzech państw. Ścisła współpraca między KSAP i ENA od-bywa się również w ramach spotkań dyrektorów szkół administracji pub-licznej w Europie, zwanych siecią DISPA. Uzupełnieniem manifestu zeStrasburga, przyjętego przez członków DISPA w 2008 r., stała się rezolucjabudapeszteńsko-warszawska, przyjęta podczas ostatniego spotkania sieciw październiku 2011 r. w Warszawie.

Prezentowana publikacja dotyczy zarządzania zmianą w adminis-tracji publicznej, który to temat doczekał się wielu modeli teoretycznych.Jednym z pierwszych był model Lewina, według którego każda zmianaprzebiega w trzech etapach. Pierwszy z nich to rozmrożenie, które wiążesię z właściwymi zmianie zagrożeniami oraz potrzebą motywowania osób.Następnym etapem jest sama zmiana, a ostatnim – zamrożenie, czyli wpro-wadzenie nowych sposobów reakcji do osobowości pracowników.

Inny charakter ma model Beera, Eisenstata i Spectora, dla któregopunktem wyjścia jest uznanie, że zachowanie jednostek zależy od ról, jakieodgrywają. Badacze wyróżniają następujące etapy: wzbudzenie zaangażo-wania w zmianę przez wspólną analizę problemu, stworzenie wspólnejwizji organizacji zarządzania zmierzającej do osiągnięcia takich celów, jaknp. konkurencyjność, uzyskanie konsensusu w sprawie nowej wizji, wy-

WSTĘP

6

kształcenie kompetencji wymaganych do jej wprowadzenia i wypracowa-nie spójności w celu jej kontynuowania, stworzenie we wszystkich dzia-łach atmosfery odnowy oraz instytucjonalizacja odnowy przez formalnestrategie, systemy i struktury.

* * *

Książka podzielona jest na trzy części, poświęcone odpowiedniostrategii reform w administracji publicznej, zarządzaniu zmianą w admi-nistracji publicznej oraz zarządzaniu zmianą w korporacjach prywatnych.

Część pierwszą otwiera tekst Pierre’a Calame’a na temat procesu re-form w administracji publicznej. Następnie Jocelyn Bourgon omawia ważnyaspekt reform sektora publicznego, a mianowicie to, jaką rolę przy ichprzeprowadzaniu odgrywa obywatel. Z kolei Michel Bouvier opisuje stra-tegie reformy administracji publicznej we Francji, natomiast Grzegorz Ryd-lewski przedstawia reformę rządowego centrum w Polsce. W kolejnychtekstach Andrzej Trzęsiara prezentuje strategię „Sprawne państwo” na lata2010–2020, a Barbara Kożuch omawia wdrażanie innowacji organizacyj-nych w administracji samorządowej.

Część drugą, poświęconą zarządzaniu zmianą w administracji pub-licznej, rozpoczyna wykład Jocelyn Bourgon na temat przygotowania tejżeadministracji do wyzwań XXI w. w warunkach podwyższonej komplekso-wości i niepewności. Następnie David Autissier opisuje zarządzanie zmia-nami we francuskiej służbie cywilnej, a Witold Mikułowski ogólnie przed-stawia specyfikę zarządzania zmianą w administracji publicznej. StanisławStebelski omawia zarządzanie zmianą w Ministerstwie Spraw Zagranicz-nych, Adam Niedzielski zaś prezentuje taki sam proces z perspektywyprzekształceń w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych.

Referaty w części trzeciej, dotyczącej zarządzanie zmianą w korpo-racjach prywatnych, poprzedzone są wprowadzeniem prowadzącej panelAnne-Marie Coffin-Płomińskiej. Michał Kurtyka przedstawia proces zarzą-dzania zmianą w przedsiębiorstwach, Roland Dubois – proces zarządzaniaz perspektywy firmy France Telecom, a Michel Marbot pokazuje problemyi metody zarządzania zmianą w firmie Malma.

WSTĘP

7

WSTĘP

8

STRATEGIE REFORM

W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

9

10

Pierre Calame*

Proces reformy w administracji publicznej

Chciałbym poruszyć ogólny temat kierowania procesem reformyw administracji publicznej, podkreślając na początku, że zarówno w tejdziedzinie, jak i w innych nie można oddzielić pytania: „dokąd zmierza-my?”, od: „jak chcemy się tam dostać?”. Proces zmiany w obydwu tych wy-miarach należy rozpatrywać łącznie.

Moje stanowisko, gdy wypowiadam się na temat przemian w admi-nistracji, opiera się na dwudziestoletnim doświadczeniu w sferze francus-kiej służby cywilnej, a problem wydaje mi się na tyle ważny, że powrócędo niego później; otóż jestem głęboko przekonany, że teoretyzowanie jestmożliwe wyłącznie na podstawie działań praktycznych. Właśnie na pod-stawie analizy codziennych zdarzeń, a nie nauk administracyjnych, może-my zrozumieć, czym jest w rzeczywistości działanie publiczne. Moje drugieprzekonanie można nazwać „porównawczym”: uważam za pewnik, iż dosformułowania opinii wynikającej z mojego działania w międzynarodowejfundacji, opinii o decydującym znaczeniu podejścia komparatywnego: in-nego spojrzenia na własne działania, na własne uprzedzenia koncepcyjne,konieczne było spojrzenie z innej perspektywy. Wyzbywając się przeko-nań dotyczących rządzenia, państwa, samorządów terytorialnych na róż-nych kontynentach, w różnych kulturach, byłem w stanie stopniowo sfor-mułować ogólniejszą wizję zasad sprawowania rządów.

11

* Przewodnicznący Fundacji Charles Léopold Mayer.

Stąd też moje refleksje będą się czasem odnosiły do francuskichrealiów, a czasem do ogólniejszych kwestii związanych ze sprawowaniemrządów. Chciałbym przyjrzeć się nieustającym zmaganiom tego, co we-wnętrzne, z tym, co zewnętrzne. Nie jestem obserwatorem obiektywnym,lecz pełnym pasji, często unoszącym się gniewem. Obserwatorem pasjonu-jącym się tematem służby publicznej i wspólnej Europy. Nie ma nic szla-chetniejszego, bardziej ekscytującego niż służenie społeczeństwu i wspól-nemu dobru. Jestem również pasjonatem Europy, wierzę bowiem, że jestona główną strukturą geopolityczną drugiej połowy XX w. Często zaś jestemrozgniewany, ponieważ widzę intelektualne i polityczne ubóstwo więk-szości reform administracji publicznej, a ewolucja sprawowania rządóww Europie wydaje mi się katastrofalna. Nie jest zatem moim zamiaremprzedstawienie miłego, spokojnego wywodu; pragnę wyrazić swoje stano-wisko jako zaangażowany intelektualista.

Aby zrozumieć proces reformy działań publicznych i trudności,jakie napotyka jej przeprowadzenie, należy mieć na uwadze właściwie jedenczynnik: czas, „czasowość”. Mówimy o procesach charakteryzujących sięogromną inercją. W naszych społeczeństwach, a Polska jest tego przykła-dem, zachodzą niezwykle szybkie zmiany ekonomiczne, technologiczne,a nawet polityczne. Dlatego też często wydaje się nam, że samo społeczeń-stwo bardzo szybko się zmienia. Pod wieloma względami jest to przekona-nie słuszne, lecz zapominamy, że systemy myśli, wielkie systemy instytu-cjonalne oraz niektóre obszary kultury ewoluują bardzo powoli.

Przystępując do analizy życia międzynarodowego, należy zdawaćsobie sprawę, w jakim stopniu nasz model demokracji jest zakotwiczonyw realiach XVIII w. Nasze rozumienie demokracji parlamentarnej przyj-muje za podstawę stan społeczeństwa właśnie we wspomnianym stuleciu.To jest jej model, który ośmieliliśmy się narzucić gdzie indziej i który uzna-liśmy za absolut. Tymczasem odpowiada on rzeczywistości społecznejtamtej epoki. Natomiast nasza koncepcja państwa powstała w XVII w., pokongresie westfalskim (państwo westfalskie). To samo można powiedziećo naszym uniwersytecie, którego model zawdzięczamy uniwersytetowi za-łożonemu z inicjatywy von Humboldta w 1812 r. w Berlinie. Te ramy filo-zoficzne i instytucjonalne wciąż warunkują strukturę naszego myśleniai naszych instytucji. Jeśli zaś chodzi o nasze wyobrażenia o władzy, o sto-sunku państwa do społeczeństwa oraz władzy publicznej do społeczeństwa,widać w nim wyraźnie od dawna istniejące tendencje. Nie przypadkiemprzecież, mówiąc o Francji, często używa się terminu „monarchia republi-kańska”, ponieważ pod wieloma względami stosunek francuskiego społe-czeństwa do władzy można by nazwać monarchistycznym.

PROCES REFORMY W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

12

Poruszając kwestię transformacji państwa lub administracji, mówi-my o transformacji rzeczy trwających w czasie. Jakie są tego konsekwen-cje? Na ogół myślimy o przyszłych problemach, posługując się dzisiejszy-mi pojęciami, i chcemy rządzić społeczeństwem przyszłości za pomocąprzedwczorajszych instytucji. Tak to właśnie działa i ten mechanizm nale-ży przeanalizować, przystępując do działań reformatorskich. Wynika z tegoważny wniosek: rozpatrując kwestię reformy państwa, nie należy przyjmo-wać za punkt wyjścia właśnie państwa, lecz znacznie ogólniejszą kwestięsprawowania rządów. I nie chodzi tu o ideologiczne rozumienie tego termi-nu jako „dobre sprawowanie rządów”, w pewnym okresie promowaneprzez międzynarodowe instytucje i Bank Światowy w ramach tzw. konsen-susu waszyngtońskiego, z pomniejszoną rolą państwa, lecz o znacznie szer-sze podejście antropologiczne, historyczne. Sprawowanie rządów to sztukasamorządzenia się społeczeństw, kompleksowe zjawisko społeczne. Abyzachować dystans wobec wyzwań, jakie stawia przed nami transformacjadziałań publicznych, powinniśmy w ramach refleksji nad sprawowaniemrządów i dostosowaniem aktualnego sposobu rządzenia do przyszłychwyzwań społecznych zadać pytanie nie o to, w jaki sposób zmienia siępaństwo, lecz o to, w jaki sposób zmienia się działanie publiczne. Samopostawienie problemu inercji pociąga za sobą zupełnie inne działania niżmajstrowanie przy reformie administracyjnej.

Drugą konsekwencją inercji jest jej wpływ na czas niezbędny dogłębokiej transformacji państwa. Powrócę do tego tematu, przedstawiającproblemy, jakie napotkała reforma państwa we Francji. Strategia reformynie może obejmować okresu krótszego niż 15 lat, w przeciwnym wypadkujest to tylko majsterkowanie, zmiana schematów organizacyjnych. Mającdo czynienia z inercją, musimy zadać sobie trzy pytania: czy ramy koncep-cyjne, przez które postrzegamy reformę, są odpowiednie? Czy instytucje,które powołamy, rzeczywiście są zgodne z potrzebami i sytuacją społe-czeństwa? W jaki sposób przekształcić trwale kulturę administracyjną?

Wychodząc od tych rozważań ogólnych, podzielę mój wykład natrzy części. W pierwszej zastanowię się nad tym, czym jest strategia zmia-ny, rozpatrywana w szerszym kontekście niż szczególny przypadek refor-my państwa. Następnie zilustruję te rozważania przykładem reformy pań-stwa we Francji. Na zakończenie skupię się na kwestii sprawowania rządóww Europie.

Cale lata zajęła mi próba zrozumienia, dlaczego zmiana jest rzeczątak skomplikowaną, trudną i dlaczego większość zjawisk nazywanychzmianą to iluzja. Próba zrozumienia, na czym polega problem strategiizmiany, jest niezwykle ważna w chwili, gdy w skali globalnej nasze spo-łeczeństwa przechodzą ogromne, gruntowne przemiany.

PIERRE CALAME

13

Przemiany te zachodzą przy jednoczesnej rozbieżności między na-szymi wzorcami rozwoju i zdolnością planety do ich asymilacji; przy roz-bieżności między naszymi aspiracjami i aspiracjami innych regionów świa-ta do osiągniecia takiego samego dobrostanu, rozbieżności budzącej w nastaki sprzeciw, że rozpoczynamy proces gigantycznych przemian. Do tegowłaśnie powinniśmy się przygotować.

Dlaczego zmiana okazuje się taka trudna? Po 40 latach doszedłemdo wniosku, że powodem jest fakt, iż wiele warunków musi zostać speł-nionych jednocześnie, aby wywołać rzeczywistą zmianę. Każdy z tych wa-runków wydaje się dosyć prosty; w gruncie rzeczy mówimy sobie, że to niepowinno być zbyt skomplikowane, tymczasem spełnienie jednocześnietych zróżnicowanych wymagań jest naprawdę trudne. To raczej zdolnośćdo jednoczesnego spełnienia ogółu warunków sprawia trudności, a niespełnienie każdego warunku z osobna.

Skoncentruję się na ośmiu warunkach: czterech dotyczących pod-miotów – jakie podmioty należy zmobilizować, aby wywołać zmianę– i czterech dotyczących etapów tego procesu – jaką drogę obrać, aby spo-wodować i pomyślnie przeprowadzić zmianę merytoryczną. Chciałbymjeszcze raz podkreślić, że nie mówię o zmianie kosmetycznej czy o zmianieschematu organizacyjnego. Interesuje mnie chwila, w której społeczeń-stwo zostaje postawione wobec pewnej liczby spraw niemożliwych do roz-wiązania bez zmian strukturalnych.

Najpierw sprawa czterech podmiotów. Po pierwsze, potrzebni sąinnowatorzy. Zmiana nie zachodzi w układzie pionowym, od góry do dołu,potrzebuje prób, pomysłów realizowanych w terenie. Ten pierwszy waru-nek nie jest oczywisty w kontekście działania publicznego, ponieważ inno-wacja w działaniach publicznych często oznacza znalezienie się na margi-nesie legalności. Jeśli chcemy, aby państwo miało zdolności adaptacyjne,trzeba zwrócić uwagę na tych, którzy wprowadzają innowacje w terenie.Innowator to buntownik walczący z absurdem. Sam tego doznałem, wyko-nując swój zawód; w czasie 20 lat pracy w służbie cywilnej poznałem wy-łącznie dwie sytuacje: „zostać wyrzuconym ze stanowiska” lub „trzasnąćdrzwiami”. Pierwszą rzeczą, jaką należy uwzględnić w działaniach publicz-nych, gdzie na ogół kandydaci myślą przede wszystkim o bezpieczeństwie,jest wypracowanie kultury ryzyka. Jeśli nie ma innowatorów, zmiana bę-dzie wprowadzana od góry i nie dotrze na sam dół; „woda spływająca zeskały nie popłynie do jej podstawy”.

Drugą kategorią podmiotów są teoretycy. To ludzie, którzy potra-fią wpłynąć na nasz sposób myślenia. Skoro systemy koncepcyjne ewolu-ują tak wolno, prawdopodobieństwo, że jakiś modny system koncepcyjny


14

nie został dostosowany do realiów, jest – statystycznie rzecz biorąc – po-ważne. Tymczasem z wielu powodów, które absolutnie należy zrozumieć,o teoretyków działań publicznych jest bardzo trudno. Jako młody urzęd-nik wysokiego szczebla uczestniczyłem w wielu konferencjach. Otóż za-uważyłem bardzo prosty fakt. Gdy moi koledzy zabierali głos na mównicy,okazywali się nudziarzami, gdy zaś plotkowali w czasie przerwy na kawę,potrafili porwać słuchacza. Dlaczego? Dopóki byli w sytuacji oficjalnej, roz-mywali swoje działania w słowach, związkach znaczeniowych przyswojo-nych z zewnątrz, nieprzystających do ich rzeczywistości. Przekładaniepraktyki na teorię sprawia urzędnikom ogromne trudności. I to jest wytłu-maczenie faktu, że szkolenia prowadzą praktycy, traktujący swoje działa-nia dosłownie, lub teoretycy, którzy nigdy nie realizowali swoich teoriiw praktyce. Kwestia reformy administracyjnej stawia przed nami prawdzi-wy problem pedagogiczny.

Dodajmy jeszcze, że na ogół urzędnicy nie potrafią mówić o władzy,bo w naszych demokracjach jest to temat tabu; urzędnicy nie mówią o wła-dzy, władza jest przywilejem sfery politycznej. Urzędnik oczywiście wie, żema władzę, ale nie może jej opisać, bo naruszyłby tabu. Widać to bardzowyraźnie na przykładzie samorządów terytorialnych: dlaczego nasze anali-zy dotyczące zarządzania obszarami miejskimi są takie ubogie, dlaczegodobre opracowania trafiają się tak rzadko? Dlatego że powinny zostać na-pisane od wewnątrz, natomiast ludzie będący wewnątrz wzbraniają sięprzed opisywaniem rzeczywistych stosunków władzy.

I jeszcze jedno: do układania teorii niezbędna jest wolność myśle-nia. Istnieje powiedzenie anglosaskie thinking out of the box (myślenie pozaschematami). Na tym właśnie polega sprzeczność zachowań naszych insty-tucji, zarówno publicznych, jak i prywatnych: z jednej strony wymagająlojalności, pewnego konformizmu, z drugiej – wycofują się z tego wymo-gu, gdy pojawia się możliwość zmiany, możliwość przetarcia nowych szla-ków. Konformistyczne środowisko na ogół ma kłopoty z formułowaniempoglądów opartych na innych założeniach.

Trzecim powodem niedostatku teoretyków jest niedoinwestowa-nie intelektualne w sferze zarządzania publicznego. Skąd się bierze to nie-doinwestowanie? Przenalizowałem owo zagadnienie na przykładzie Francjii odkryłem, że zjawisko to dotyczy całej Europy: rewolucja francuskai powstała w jej wyniku republika uświęciły funkcje pochodzące z wybo-ru, wymyśliły administrację jako ciało dosyć bierne, powiedziałbym – nie-zdolne do myślenia, którego jedynym zadaniem jest wykonywanie rozpo-rządzeń władzy politycznej, wyłącznie władza polityczna jest bowiemprzedstawicielem ludu. W związku z tym, i to wydaje się fascynujące,w życiu politycznym Francji dziś jeszcze w pewien sposób stale przecenia

PIERRE CALAME

15

się rolę woli politycznej, natomiast – są to zjawiska współzależne – nie do-cenia się siły logiki instytucjonalnej. Instytucja, centrum tego, co nazywaminżynierią instytucjonalną – jej zadania, koncepcja, tryb funkcjonowania,zarządzanie czasem, sposób rozwiązywania problemów, z góry określastrukturę podejmowanych przez nią działań. Często posługuję się w tymmiejscu trzema przykładami wziętymi z życia: obrazami krzesła, okularówi śrubokrętu.

Krzesło. Mój kolega André Talmant, z którym wspólnie napisaliś-my książkę o reformie państwa, używał sformułowania, które bardzo lubię:„Nie chcę, żeby moje krzesło myślało za mnie”. O co mu chodziło? O to,że nasza pozycja instytucjonalna ma silny wpływ na nasze rozumienie rze-czywistości. Jako praktyk często pozwalałem sobie na małe ćwiczenie pole-gające na spojrzeniu na miasto – zajmowałem się zagospodarowaniemprzestrzeni miejskiej – i wyobrażaniu sobie odbicia na powierzchni gruntuwszystkich instytucji, które je stworzyły, wszystkich typów logiki adminis-tracyjnej lub finansowej, które ostatecznie wymodelowały tę przestrzeń.Logika instytucji stymuluje obawę, jaką działanie publiczne żywi wobecsamej rzeczywistości społecznej. Inżynieria instytucjonalna, sposób, w jakipostrzegamy instytucje, ma zatem decydujące znaczenie.

Okulary. Często cytuję powiedzenie filozofa Martina Heideggera:„W życiu najtrudniej jest zobaczyć własne okulary, ponieważ przez nie pa-trzymy na świat”. Wciąż fascynuje mnie sposób, w jaki to, czego nas na-uczono w szkole o tym, czym powinna być administracja, modeluje naszerozumienie rzeczywistości: to, co nazywamy interesem ogólnym, charakterpowiazań, jakie ustanawiamy z innymi podmiotami społecznymi, kłopotyz nawiązywaniem z nimi partnerskich stosunków to skutek patrzenia naspołeczeństwo przez okulary.

Śrubokręt. Omówię później na przykładzie Europy to, o czym teraztylko wspomnę. Bardzo często w celu wbicia gwoździa posługujemy sięśrubokrętem. To znaczy, że zbyt mało uwagi poświęcamy związkowi mię-dzy instytucją i tym, za co jest odpowiedzialna. Ponieważ nie kwestionu-jemy naszych kategorii myślowych, a z historycznego punktu widzeniaistnieje ogromne niedoinwestowanie intelektualne w sferze zarządzaniapublicznego, można wyraźnie zaobserwować pewną liczbę odstępstw. Za-cytuję dwie aporie, dwa filozoficzne impasy działania publicznego, związa-ne ze sposobem, w jaki postrzegamy problem.

Po pierwsze, w naszych demokracjach ogromną trudność sprawianam zrozumienie różnicy między legitymizacją a legalnością. Są to zasad-niczo różne pojęcia. Legitymizacja to poczucie, że rządzący dobrze spra-wują swoje rządy, że ludzie sprawujący władzę w społeczeństwie są na


16

właściwym miejscu. Legalność to fakt, że władza jest sprawowana zgodniez pewnymi regułami. Dlaczego w demokracji występuje aporia? Dlatego żehistoryczne rozumowanie jest następujące: demokracja polega na wol-nym wyborze rządzących; skoro ich wybraliśmy, powinniśmy im ufać. Jakzatem wytłumaczyć fakt, że wszystkie międzynarodowe badania wskazująaparat polityczny jako instytucję, do której społeczeństwo ma najmniej za-ufania, również w systemach demokratycznych? Oto impas filozoficzny,ponieważ nie rozumiemy, że stosowanie prawa nie gwarantuje ludziompoczucia właściwego sprawowania rządów, że legitymizacja jest odrębnymwymiarem przemyśleń na temat rządzenia, niedającym się sprowadzić dolegalności.

Druga aporia, nasza wizja demokratycznej kontroli nad rządzący-mi, również prowadzi do impasu. Doświadczyłem tego bardzo mocno przyokazji decentralizacji „na francuską modłę”. Zresztą podałem się do dymisji,ponieważ nie zgadzałem się z Gastonem Defferre’em, ministrem przeprowa-dzającym tę reformę. Przeżyłem więc tę debatę bardzo osobiście. Na czympolega klasyczne rozumowanie? Na powiedzeniu: do funkcjonowania de-mokracji niezbędna jest możliwość osądzania rządzących przez społeczeń-stwo i wyrażania owego sądu w głosowaniu. To pierwszy etap tego rozu-mowania. Drugi etap: aby móc osądzić rządzących, trzeba wiedzieć, za coodpowiadają. Trzeci etap: żeby jasno wiedzieć, za co odpowiadają, należyokreślić obszary zastrzeżone do ich wyłącznej kompetencji. Mer powinienmieć własne kompetencje, prezydent aglomeracji również i tak dalej… Dotego miejsca rozumowanie wydaje się słuszne. Niestety pozostaje w sprzecz-ności z realiami; czy ktokolwiek pokusiłby się o wskazanie we współczes-nym społeczeństwie chociaż jednej kwestii, która da się prawidłowo roz-wiązać tylko na jednym szczeblu?...

Inaczej mówiąc, efektywność rządzenia opiera się dziś na zdolnościwspółpracy wszystkich poszczególnych szczebli regulacji. Dopiero w 2009 r.europejski Komitet Regionów, publikując białą księgę wielopoziomowegosprawowania rządów, jako pierwsza instytucja publiczna uznał wagę tegostwierdzenia. W codziennych działaniach między teorią polityczną, którachciałaby przyznać każdemu szczeblowi regulacji wyłączne kompetencje,a rzucającą się w oczy rzeczywistością istnieje stałe napięcie, które wymagarozwiązywania problemów jednocześnie na różnych poziomach.

Oto, jak ogromne znaczenie ma praca teoretyczna i jakie są dra-matyczne konsekwencje niedoinwestowania intelektualnego w tych dzie-dzinach. W latach 80. poczucie takiego niedoinwestowania skłoniło admi-nistrację francuską do wprowadzenia w administracji, w sposób niezwyklenaiwny, metod zarządzania stosowanych w sektorze prywatnym. Nie rozu-miano bowiem ogromnej różnicy między tymi dwiema rzeczywistościami.

PIERRE CALAME

17

Pragnąc wspomóc efektywność, zniszczono dużą część sensu działaniapublicznego.

Trzecia kategoria podmiotów to generalizatorzy. Kto jest w stanieprzekształcić wynalazek, innowację w coś szerszego, ogólniejszego? Z his-torycznego punktu widzenia przedsiębiorstwo – i jest to jeden z czynni-ków stanowiących o jego sile – zbudowało swoją strukturę wokół przejściaod prototypu do produkcji seryjnej, wokół związku między badaniamii rozwojem a uogólnieniem, wprowadzeniem na rynek.

W działaniu publicznym mechanizmy uogólniające okazały się naogół niedostosowane z dwóch powodów. Pierwszy – mam tu na myśligłównie administrację francuską – to iluzja laboratoryjna. Od końca lat 60.,kiedy rozpocząłem działalność zawodową, zdawałem sobie sprawę, że jestto okres eksperymentowania: w dziedzinie edukacji, polityki mieszkanio-wej, zdrowia itd. Mówiono, że jeśli się uda, państwo znormalizuje metodę,aby uogólnić jej efekty. Jednakże problem polega na tym, że na ogół inno-wacja jest procesem dostosowanym do specyficznych realiów. Próbaprzekazania nie procesu, lecz procedury, wynaturza sam proces. Oto przy-kład: prowadziłem ocenę polityki rewitalizacji mieszkań socjalnych weFrancji. Widać było wyraźnie, że zaledwie na szczeblu lokalnym osiągniętojakiś postęp w wyniku nowego podejścia lokalnych podmiotów do wza-jemnej współpracy i szukania wspólnych rozwiązań; administracja central-na, w trosce o wykazanie swojej użyteczności, chciała uogólniać innowa-cje, normalizując je. Taka próba uogólnienia prowadzi do zniszczenia. Za-uważyłem ten sam sposób postępowania na poziomie międzynarodowym,gdzie wprowadzono mistyfikację „najlepszych praktyk”. W przypadkuinnowacji będącej procesem uważa się, że wystarczy przekazać przepis,żeby ją uogólnić. Tymczasem najlepszym sposobem uogólniania jest two-rzenie sieci podmiotów wymieniających się doświadczeniami oraz stoso-wanie metod wzajemnego szkolenia. Jednakże w efekcie takiego podejściaadministracja centralna, również na szczeblu politycznym, uważałaby sięnie za źródło wytycznych i procedur, lecz za animatora sieci. To gruntow-na zmiana kulturowa.

Wreszcie – czwarta kategoria podmiotów: regulatorzy, to znaczyosoby mogące zmieniać reguły gry. Posłużę się prostym przykładem. Kwes-tia rewitalizacji dzielnic nieformalnego miasta lub dzielnic biedoty pojawiasię na szczeblu globalnym. Nasza fundacja przeprowadziła międzynarodo-wą analizę warunków skuteczności działań publicznych w tej dziedzinie.Trzeba zauważyć, że było to ogromne wyzwanie ze względu na znacznydystans społeczny między działaniem publicznym a mieszkańcami. Wa-runkiem efektywności działania publicznego w tej dziedzinie jest pogo-dzenie rytmu życia społecznego z rytmem działań administracyjnych


18

i politycznych. A czym jest rytm życia społecznego? Z jednej strony cho-dzi tutaj o krytyczną sytuację wymagającą natychmiastowego działania,z drugiej – o bardzo długi czas potrzebny do pełnej integracji społecznejrodziny. Rytm działań administracyjnych i politycznych sytuuje się pomię-dzy tymi dwoma czynnikami. Dopóki nie zadbamy o zmianę reguł działa-nia publicznego, żeby umożliwić administracji dostosowanie się do praw-dziwego rytmu życia społecznego, nie uda się nam spełnić potrzeb społecz-nych, bez względu na dobrą wolę urzędników i pochodzących z wyboruwładz.

Wymienione cztery podmioty należy zmobilizować do działaniaw celu zreformowania działań publicznych, lecz bardzo rzadko udaje się jezmobilizować w tym samym czasie.

Brak długoterminowej wizji jest kolejnym poważnym problemem,jaki napotyka reforma państwa. W swojej książce Państwo w sercu (L’Etat aucoeur) opisuję francuski aparat polityczny, z punktu widzenia jego sto-sunku do reformy administracyjnej, jako strażaka-piromana, czyli kogoś,kto swoimi czynami uniemożliwia działania, do których sam wzywa słowa-mi. Często rozmawiałem na ten temat z francuskimi ministrami, mówiąc:„Panie ministrze, to, co pan robi, nie ma sensu, bo transformację kulturo-wą należy planować w okresie piętnastoletnim”. I bez względu na to, czybył to minister prawicowy, czy lewicowy, odpowiedź była zawsze taka sama:„Ależ panie Calame, ja nie mam czasu, mam dwa lata na to, żeby coś posobie zostawić, więc tworzę prawo”. Prawo jest postrzegane nie jako czyn-nik zmian, lecz jako substytut rzeczywistej zmiany, niemożliwej do osiąg-nięcia w sferze politycznej, a to prowadzi nas do drugiej części procesuzmiany, do jej etapów.

W procesie zmiany istnieją cztery główne etapy. Po pierwsze, trze-ba pamiętać, że zmiana jest zawsze ryzykiem; pragnieniem, może dążeniem,ale zawsze ryzykiem. Żeby zatem zmiana mogła być przeprowadzona– mam na myśli zmianę zbiorową – musi być atrakcyjna i przede wszyst-kim możliwa. Ten wymóg określa i porządkuje etapy zmiany.

Pierwszym podstawowym etapem jest powstanie świadomościzbiorowej. Podkreślam: zbiorowej, nie chodzi bowiem o zauważenie proble-mu przez aparat polityczny, lecz o zyskanie przez same podmioty zbioro-wej świadomości dysfunkcji w codziennym działaniu, niedostosowaniadziałań do stanu społeczeństwa, aktualnego lub przyszłego. Wynika z tegopotrzeba odwołania się do poczucia sensu urzędników, zdolności krytycz-nego osądu. W przypadku Francji, jak zresztą całej Europy, aparat poli-tyczny na ogół niezbyt się przejmuje stanem świadomości podmiotów, cowynika z zerwania związku między sensem działania a samym działaniem.

PIERRE CALAME

19

W opracowanym na początku lat 90. raporcie na temat ewolucji państwawe Francji Christian Blanc pisał: „z jednej strony istnieje centrum, opraco-wujące strategię, z drugiej – komórki operacyjne, które ją wdrażają”. Takzdefiniowanego działania publicznego nie da się przekształcić. Wciąż są todziałania skierowane „z góry na dół”. Bez uświadomienia sobie problemuprzez podmioty, bez uznania ich zdolności osądu, nie ma możliwości prze-prowadzenia zmiany.

Przeprowadziłem w swoim czasie wiele ewaluacji polityk publicz-nych we Francji i w Europie i stwierdziłem, że metody ich oceny są sprzecz-ne ze sposobem przeprowadzania zmiany. Z jakiego powodu? Ponieważjest to niezwykle naiwny sposób postrzegania, zgodnie z którym politykaokreśla kierunki, administracja realizuje, a następnie, zgodnie z logiką,którą nazywam „artyleryjską” – jeden celuje, jeden strzela, jeden sprawdzatrafienia i przestawia działo – koryguje się politykę, zupełnie jakby aparatspołeczny odpowiedzialny za realizację był pozbawiony umiejętności myś-lenia. Lecz przecież wykazałem, że wychodząc z założenia, iż proces ewa-luacji odwołuje się do pragnienia sensu każdego podmiotu, do umiejętnoś-ci krytycznego myślenia, postrzegamy ewaluację jako proces autotransfor-macji, proces powstawania zbiorowej świadomości tego, co jest nie tak.

Drugim etapem przeprowadzania zmiany jest wizja. Nie zamieniasię tego, co znane, na to, co nieznane. Trzeba wiedzieć, dokąd się zmierza,nawet jeśli – jak to się zdarzyło Kolumbowi szukającemu drogi do Indii,a będącemu odkrywcą Ameryki – punkt docelowy nie okaże się tym, doktórego pierwotnie chcieliśmy dotrzeć. Należy mieć określoną wizję,a w tym celu trzeba dysponować jasną tabelą kontrolną parametrów spra-wowania rządów; nie mam tu na myśli tabeli kontroli parametrów reformypaństwa dzień po dniu, lecz klarowną tabelę kontrolną samego procesurządzenia.

W różnych publikacjach opisałem wiele zasad. Wyszedłem z zało-żenia, że sprawowanie rządów jest odwiecznym problemem. Zresztą samoto określenie wydaje się stare; nie jest to żaden nowy pomysł, lecz przeło-żenie na obecny styl terminu używanego w średniowieczu. Wiedzieć, jakrządzić społeczeństwem, żeby pozostało, by posłużyć się określeniem ce-nionym przez ekologów, w swojej strefie przetrwania – obejmującej spój-ność wewnętrzną, bezpieczeństwo zewnętrzne, długoterminowy związekmiędzy społeczeństwem a jego środowiskiem – to kwestia stara jak świat.Pierwsze teksty pisane ludzkości są w gruncie rzeczy tekstami o rządzeniu,jest to zatem odwieczne pytanie. Natomiast konkretne sposoby wdrożeniasprawowania rządów zależą jednocześnie od stanu technicznego społe-czeństwa, jego historii, uwarunkowań, kultury. Jest oczywiste, że sprawo-wanie rządów w świecie zdominowanym przez konfucjanizm, przez wzorce


20

greckie czy chrześcijańskiego Zachodu nie prowadzi do takich samychefektów. Niemniej należy pamiętać o kilku stałych zasadach, które łatwoukazać za pomocą analizy komparatywnej.

Ja sam zapamiętałem pięć głównych zasad, stanowiących w moimprzekonaniu jasną tabelę kontrolną umożliwiającą opisanie strategii refor-my sprawowania rządów:

� pierwsza zasada – legitymizacja: na jakich warunkach społe-czeństwo odnajduje siebie w sposobie sprawowania rządów?

� druga zasada – demokracja i aktywność obywatelska: możli-wość uczestnictwa każdego obywatela w zbiorowych losach,stosowane praktyki;

� trzecia zasada – właściwość i efektywność instytucji: czy na-rzędzie, którym się dysponuje, i kultura administracyjna są od-powiednie z punktu widzenia wyzwań społecznych?

� czwarta zasada – wspólne budowanie dobra publicznego:działanie publiczne nie ma monopolu na tworzenie dobra pub-licznego; dobro publiczne jest wynikiem działania ogółu pod-miotów, ich działanie zaś powinno przynosić korzyść całejspołeczności;

� piąta zasada – powiązania między szczeblami regulacji: jakijest stosunek szczebla lokalnego do szczebla globalnego,w jaki sposób łączą się ze sobą działania na różnych poziomach?

Inną tabelą kontrolną parametrów jest tabela kontrolna sztukirządzenia. Sztuka ta ma dwa główne wymiary:

1) Sztuka uzyskania jednocześnie większej jedności i większejróżnorodności: nie byłaby sztuką, gdybyśmy ograniczyli siędo stwierdzenia, że należy wybrać pomiędzy samodzielnością,z ryzykiem anarchii, a spójnością, z ryzykiem zdławienia zhie-rarchizowanych inicjatyw. Sztuka rządzenia polega na zesta-wieniu obu elementów, należy zatem rozwijać metody umożli-wiające rzeczywiste zapewnienie zarazem większej różnorod-ności i większej jedności.

2) Sztuka zarządzania relacjami: nasze systemy administracyj-ne są często podzielone na segmenty, a rzeczywistość jest ca-łością.

Posługuję się jeszcze trzecią tabelą kontrolną parametrów, którąnazwałem zmianą potrójnej podstawy rządzenia. Zauważyłem, że w stabil-nym społeczeństwie sposoby rządzenia definiuje się za pomocą trzech ele-

PIERRE CALAME

21

mentów, które określam mianem „dawnej potrójnej podstawy rządzenia”:(1) instytucje, (2) przekazywanie uprawnień tym różnym instytucjom, (3)zasady. W środowisku stabilnym ta metoda jest dość skuteczna. Jednakżew środowisku podlegającym ewolucji zbyt stabilna potrójna podstawa nienadąża za wymogami adaptacyjnymi społeczeństwa. Należy zatem oprzećsprawowanie rządów na innej podstawie: wspólnych celach; wspólnejetyce (często zapomina się o tym wymiarze wartości, podczas gdy rządze-nie polega przede wszystkim na osiągnięciu porozumienia w sprawie war-tości); urządzeniach pomagających w pracy: procesy umożliwiające wy-konanie założeń zamiast zwykłych procedur formalnych.

Wielką trudnością, z jaką spotkałem się we Francji, jest brak zdol-ności i woli politycznej przeprowadzenia głębokiej reformy państwa;nazwałem to zjawisko, jak już wspomniałem, „zespołem strażaka-piroma-na”; chodzi o brak wizji wyznaczonego celu i brak wyobrażenia o tym, jakiewarunki muszą być spełnione, aby mogła nastąpić zmiana. We Francjizmiany zawsze wprowadzano od góry do dołu, zawsze były to zmiany za-dekretowane. Opierają się one na dwoistości sfery polityki i sfery admi-nistracji, będącej odbiciem dwoistości sfery duszy (polityka, wola narodu),wyłącznego nośnika sensu, i sfery ciała, czyli tych, którzy realizują (admi-nistracja, wola publiczna). Zawsze istnieje rozdźwięk między refleksjąa działaniem.

W przypadku Europy wystąpiło dość dramatyczne odejście od ad-ministracji skupionej na swojej misji, charakterystycznej dla początkówEuropy i zgodnej z tym, co Jean Monnet nazywał „twórczym chaosem”,z urzędnikami, którzy byli przede wszystkim działaczami europejskimii popychali sprawę Europy w kierunku systemu zbiurokratyzowanego. Sy-tuacja w szybkim tempie zmieniła się na niekorzyść. W imię państwa prawastworzono system oparty na buncie i, co więcej, podlegający segmentacji.Na razie szukam w Europie miejsc instytucjonalnych, gdzie byłoby możli-we tworzenie przedsięwzięć europejskich. Europa, jak niedawno powie-dział mi były przewodniczący Parlamentu Europejskiego, rozwija to, conazywa strategicznym partnerstwem, ponieważ nie ma żadnej strategii.


22

Jocelyne Bourgon*

Obywatel w centrum reform sektora publicznego

Wprowadzenie

Obywatel jest siłą napędową instytucji demokratycznych. Perspek-tywa potrzeb obywateli jest niepodobna do innych i stanowi punkt wyjściaoceny efektów niedawnych reform sektora publicznego oraz określeniazmian koniecznych w przyszłości.

Administracje publiczne w poszczególnych krajach różnią się znacz-nie, tak samo jak wprowadzane w nich reformy, każda z nich stanowi bo-wiem odbicie konkretnej sytuacji, ideologii i potrzeb w zakresie roli pań-stwa w społeczeństwie. Jednakże, od lat 80. ubiegłego wieku, pomiędzyreformami sektora publicznego w różnych krajach występują pewneważne podobieństwa. Państwa przywiązywały wielką wagę do wydajnościi efektywności, poświęciły wiele uwagi świadczeniu usług i zadowoleniuużytkowników, starały się być bardziej otwarte i inkluzywne w stosunkachz obywatelami1.

Autorka uważa, że przyszłe reformy sektora publicznego w corazwiększym stopniu będą się koncentrowały na obywatelach. Przy założe-

23

1 Zob. J. Bourgon, Responsive, Responsible and Respected Government. Towards a New PublicAdministration Theory, „International Institute of Administrative Sciences” 2007, t. 73, nr 1,s. 7–26.

* Emerytowana przewodnicząca Szkoły Służby Cywilnej Kanady. Emerytowany współpra-cownik centrum innowacji w międzynarodowym sprawowaniu rządów.

niu, że obywatele chcą, mogą i w wielu przypadkach powinni poszerzyćswoje relacje z państwem, reformy zmienią jego tradycyjną rolę jako do-stawcy usług dla obywateli i regulatora ich zachowań. Wezmą pod uwagęsposób, w jaki państwo może współpracować z obywatelami jako twórcamiwartości i elementami dynamicznymi, mając na względzie wysoką jakośći dużą wartość publiczną uzyskanych efektów. Obywatel stanie się central-nym punktem podejmowanych reform.

1. Przedefiniowanie wydajności: uzyskanie efektóww sferze publicznej i sferze obywatelskiej

W społeczeństwach demokratycznych wydajność instytucji sektorapublicznego wiąże się bezpośrednio z ich zdolnością uzyskiwania efektówo dużej wartości publicznej w sposób potwierdzający wartości demokra-tyczne2. W sektorze prywatnym organizacje działające skutecznie, wykazu-jące wysokie wskaźniki wydajności i wysoki poziom zadowolenia użyt-kowników podnoszą swoją wartość.

W sektorze publicznym te efekty są również niezbędne, ale i nie-wystarczające do zapewnienia wysokiej jakości działań. Pojęcia jakościi wysokiej wydajności w tym sektorze obejmują zarazem uzyskanie efektóww zakresie polityki publicznej oraz w sferze obywatelskiej. Przyjrzyjmy sięobu rodzajom tych efektów.

Efekty w sferze polityki publicznej

Żadna jednostka organizacyjna w państwie, żadna agencja rządo-wa ani żadne ministerstwo nie pracują same; podobnie żadne działanie,usługa ani program nie są samowystarczalne. W większości dziedzin poli-tyki państwa uzyskują efekty, używając łącznie różnych instrumentów, ta-kich jak ustawy, rozporządzenia, kredyty podatkowe, przekazywanie oso-bom prywatnym lub innym szczeblom regulacji, marketing społeczny3.Współpracują z dużymi sieciami podmiotów i organizacji, w tym równieżz obywatelami i grupami społeczeństwa obywatelskiego, zainteresowanymiuzyskaniem efektów w sferze wspólnej polityki.

Chcąc uzyskać wysoką jakość efektów, administratorzy publiczninie powinni nigdy tracić z oczu ogólnego obrazu całości. Indywidualne

OBYWATEL W CENTRUM REFORM SEKTORA PUBLICZNEGO

24

3 Zob. L. Salamon, The Tools of Governement. A Guide to the New Governance, Oxford Uni-versity Press, Oxford 2002.

2 Zob. W. Van Dooren, N. Thijs, G. Bouckaert, Quality Management and the Management ofQuality in European Public Administration, w: Improving the Quality of East and West EuropeanPublic Services, E. Löffler, M. Vintar (red.), Asgate, Aldershot–Burlington, VT 2004, s. 91–106.

efekty programów czy instytucji są ważne, ale żeby rzeczywiście zmierzyćsukces programu lub instytucji, należy określić, w jakim stopniu przyczy-niły się one do poprawienia wydajności w całym systemie administracyjnym4.

Na szczeblu państwa wysoką jakość wyników zapewniają wspólnedziałania, przekraczające granice programów i instytucji; np. najlepszymiosiągnięciami nie zawsze może się pochwalić szkoła, która uzyskuje naj-lepsze wyniki indywidualne, w konkretnej placówce indywidualne wskaź-niki wydajności mogą być nieco niższe, ale jej wkład w ogólną efektyw-ność systemu edukacyjnego może być bardziej znaczący. Podobnie, wyso-ki poziom satysfakcji użytkowników konkretnej służby medycznej niezawsze jest oznaką sukcesu, jeśli owe wyniki uzyskano, wykorzystującograniczone środki, które można by przeznaczyć na inne priorytetowedziałania w służbie zdrowia.

Pozytywne efekty uzyskane na szczeblu poszczególnych służbkosztem efektów na szczeblu państwa nie są oznaką skuteczności lubjakości. Oczywiście, na ogół efekty najwłaściwsze z punktu widzenia oby-wateli lub ich przedstawicieli pochodzących z wyboru wykraczają poza za-kres jednolitych programów, poszczególnych służb lub pojedynczychorganizacji. Instytucje i służby powinny mierzyć wartość własnych wyni-ków w odniesieniu do skali wyników uzyskanych w całym systemie adminis-tracyjnym oraz, co jest może nawet ważniejsze, w całym społeczeństwie.

W różnych regionach naszego globu państwa zaczęły przywiązy-wać większą wagę do efektów uzyskanych na szczeblu systemu, a niektóreskupiły się na efektach społecznych. Te tendencje wydają się wskazywać,że efekty na szczeblu systemu i efekty społeczne zajmą ważne miejscew reformach sektora publicznego.

Administracja publiczna i demokracja dążą zatem do wspólnegocelu, jakim są efekty społeczne. Zarówno dla obywateli, jak i dla rządzą-cych efekty te są odbiciem stanu społeczeństwa; pomagają ukierunkowaćzbiorowy interes obywateli, który z kolei będzie wytyczną dla działań rządu.Zorientowane na obywatela podejście do kwestii jakości i efektywnościumożliwia przesunięcie programów, usług i działalności na wyższą pozy-cję w łańcuchu wyników z wartością dodaną. Wysocy urzędnicy mogąmieć znaczący wpływ na poprawę jakości administracji publicznej, jeśliskoncentrują się na tym, w jaki sposób ich praca przyczynia się do uzys-kania efektów najwłaściwszych z punktu widzenia obywateli, oraz na spo-sobach poprawy efektywności całego sektora publicznego.

JOCELYNE BOURGON

25

4 Zob. J. Bourgon, Performance Management. Its Results that Count, „Asian Pacific Journal ofPublic Administration” 2008, t. 30, nr 1, s. 41–58.

Efekty w sferze obywatelskiej

W społeczeństwach demokratycznych podmioty publiczne powin-ny w swych działaniach odwoływać się do idealnych zasad demokracjii mogą to czynić na wiele sposobów:

� dbając o jawność poprzez umożliwienie publicznej kontroliprocesu decyzyjnego i procesu zarządczego;

� promując odpowiedzialność związaną ze sprawowaniem wła-dzy przez przedstawicieli publicznych;

� rozpowszechniając informacje mające na celu podniesienieświadomości obywateli w kwestiach polityki publicznej i ułat-wiające ich dostęp do organów administracji;

� zasięgając opinii obywateli i podmiotów w celu optymalizacjijakości i reaktywności;

� zachęcając obywateli do uczestnictwa w opracowywaniu poli-tyk w celu uzyskania większego poparcia dla inicjatyw rządo-wych.

Wymienione zasady i wynikające z nich działania tworzą to, coOrganizacja Współpracy i Rozwoju Gospodarczego (OECD) nazywa „pań-stwem otwartym i inkluzywnym”5. W ostatnich latach duży postęp doko-nał się w zakresie poprawy efektów działań administracji publicznej w sfe-rze obywatelskiej. Wszystkie kraje członkowskie OECD, z jednym wyjąt-kiem, uchwaliły ustawy o dostępie do informacji. Większość z nich wyko-rzystała technologie komunikacyjne do poprawy obsługi obywateli i za-pewnienia lepszego dostępu do świadczonych usług; regularnie prowadzisię badania ankietowe dotyczące poziomu zadowolenia użytkowników.Niektóre kraje zorganizowały wielousługowe centra obsługi obywateli,umożliwiające koordynację działań pomiędzy poszczególnymi urzędami.W wielu państwach dobrze rozwija się współpraca z komitetami obywatel-skimi w zakresie udziału w podejmowaniu decyzji i innych form zaanga-żowania obywatelskiego.

Mimo niewątpliwych postępów należy zmienić ogólne podejście.Różnorodne inicjatywy na rzecz „państwa otwartego i inkluzywnego”wzbudziły pewne zaniepokojenie i zamieszanie6. W szczególności można


26

6 Zob. J. Bourgon, Why Should Government Engage Citizens in Service Delivery and PolicyMaking? In Organisation for Economic Co-operation and Development, w: Focus on Citizens PublicEngagement for Better Policy and Services, OECD, www.olis.oecd.org/olis/2008doc.nsf/Link-

5 Zob. Organisation for Economic Co-operation and Development, From Open to Inclusive.Building Citizen-Centred Policy and Services, www.olis.oecd.org/olis/2008doc.nsf/ENGDATA-CORPLOOK/NT00000E9A/$FILE/JT03243619.pdf [02.01.2009 r.].

tu przytoczyć obawy, że udział obywateli i zasięganie u nich opinii mogąopóźnić proces decyzyjny i podjęcie właściwych działań7; obawy o to, żeudział obywateli zmieni się w dogmat i że ów zwiększony udział będziezawsze uważany za bardziej korzystny i stanowiący jedyny odpowiednisposób prowadzenia spraw państwa; obawy, że procedury konsultacyjnemogą zostać wykorzystane przez grupy nacisku we własnym interesie;wreszcie – obawy o to, że urzędnicy nie będą jasno rozumieli, jakie sąw stosunku do nich oczekiwania polityków i obywateli.

Celem państwa jest uzyskanie efektów w sferze polityki publicznejoraz w sferze obywatelskiej, a nie wyłącznie jednego lub jednego kosztemdrugiego.

Rys. 1

Przedefiniowanie wydajności

Efekty w sferze polityki publicznej są konieczne, aby umocnić wia-rygodność państw, efekty w sferze obywatelskiej wzmacniają ich legitymi-zację. Wiarygodność i legitymizacja zwiększają zaufanie obywateli do pań-stwa, do instytucji publicznych i organów sektora publicznego oraz ichzaufanie do urzędników jako osób zaufania publicznego.

Zmieniając podejście w zakresie reform mających na celu uzyska-nie efektów o dużej wartości publicznej, powinniśmy ponownie ocenićzwiązki między partycypacją obywatelską a efektami w sferze obywatelskiej.

JOCELYNE BOURGON

27

7 Zob. R. Irvin, J. Stansbury, Citizen Participation in Decision Making. Is It Worth Effort?,„Public Administrative Review” 2004, t. 64, nt 1, s. 55–66.

To/NT00005FB6?OpenDocument, s. 171–177 [02.01.2009 r.].

Z pewnością zaskakujący jest fakt, iż reformy sektora publicznego rzadkobyły wyraźnie ukierunkowane na poprawę efektywności demokratycznejinstytucji publicznych i ich przedstawicieli. Niemniej jednak jest to możliwe.

W ciągu ostatnich 20 lat państwa i wielostronne instytucje zarzą-dzające poświęciły wiele – może nawet zbyt wiele – uwagi wyzwaniomzwiązanym z partycypacją obywatelską w ramach nowych inicjatyw poli-tycznych8. W czasie trwania każdego mandatu rządowego podejmuje sięniewiele nowych inicjatyw politycznych. A przecież w gestii rządów pozos-tają decyzje dotyczące istniejących środków, programów i usług. Te jużpodjęte działania są wyrazem woli politycznej, decyzji i wyborów politycz-nych kolejnych rządów, w celu wsparcia interesów zbiorowych obywateli.Znaczna część, a może nawet całość owych działań mogłaby się odwołaćdo partycypacji obywatelskiej w różnych formach, co służyłoby poprawieefektywności demokratycznej, a tym samym również poprawie jakościefektów w sferze publicznej.

Wyraźne zobowiązanie do poprawy efektów w sferze obywatelskiejwymagałoby zwiększenia roli obywateli w pewnych dziedzinach, takich jak:

� Jawność i odpowiedzialność: poszerzenie koncepcji odpowie-dzialności poprzez włączenie w jej zakres odpowiedzialnościza przebieg procesu w czasie sprawowania władzy administra-cyjnej czy też odpowiedzialności publicznej w zakresie efek-tów systemu rządów i efektów społecznych. W tym celu nale-żałoby wypracować i zapewnić sprawność kompletnego syste-mu sprawozdawczości dostępnego dla społeczeństwa, obej-mującego np. krajową kartę wyników, umożliwiającą porów-nanie z krajami na podobnym poziomie rozwoju. Kolejnymulepszeniem byłoby opracowanie systemu wspólnej odpowie-dzialności za efekty w przypadku, gdy w grę wchodzi kilkapodmiotów.

� Dostęp: oparcie się na dotychczasowych osiągnięciach (zreali-zowanych głównie za pomocą środków legislacyjnych w za-kresie e-administracji i dostępu do informacji), umożliwienieobywatelom dostępu do urzędów, w tym do przechowywa-nych tam informacji, zgodnie z ich życzeniem i potrzebami.Przyczyniłoby się to do utworzenia infrastruktury nowoczes-nej zbiorowej wiedzy, która służyłaby obywatelom w XXI w.:


28

8 Zob. np. Organisation for Economic Co-operation and Development, From Open to In-clusive. Building Citizen-Centred Policy and Services, dz. cyt.; United Nations, Public Adminis-tration and Developpement, Rapport du Secrétaire Général. Assemblée Générale, Soixante-deuxième session, http://unpan1.un.org/intadoc/groups/public/documents/un/unpan027-432.pdf [02.01.2009 r.].

ułatwiałaby tworzenie sieci kontaktów, promowała zbiorowąinnowacyjność i umożliwiała odwoływanie się państwa dozbiorowej inteligencji.

� Opinia: rozszerzenie zbioru rozwiązań umożliwiającychuwzględnienie opinii obywateli dotyczących najwłaściwszychaspektów programów i działań państwa mających na celustymulowanie innowacji i promowanie wartości publicznej.Wyjście poza klasyczne badania satysfakcji może wymagaćrozważenia włączenia komentarzy obywateli do oceny progra-mów i do cyklu poprawy efektywności; trzeba by wtedy stwo-rzyć platformy komunikacyjne umożliwiające wymianę opiniiprzez obywateli i współpracę z dostawcami usług w celu po-prawy efektów. Należałoby również wyeliminować barieryutrudniające wyrażanie opinii przez osoby najsłabsze społecz-nie, w tym – najmniej wykształcone, żyjące w ubóstwie, ludzimłodych i osoby starsze.

� Wybór: zwiększenie liczby możliwości, z których mogą sko-rzystać obywatele, oprócz wyboru usługodawców lub sposo-bów dostępu do administracji. Wszystkie programy rządowei większość działań państwa są dość elastyczne pod względemsposobu reakcji na rozwój sytuacji i na potrzeby indywidual-nych osób. Urzędnicy sprawują tę władzę dyskrecjonalnąw imieniu obywateli. Umożliwienie obywatelom sprawowaniawładzy dyskrecjonalnej w ich własnym imieniu, z całym posza-nowaniem prawa i ich własnych obowiązków zawodowychi politycznych, stanowiłoby prawdziwe wyzwanie, któregorealizacja wymaga podziału władzy i autorytetu.

� Działanie: uznanie, że efektywność demokratyczna zależy odaktywności obywatelskiej (jest to najlepszy sposób pomiarujakości efektów demokratycznych). Państwa powinny zatempromować aktywną rolę obywateli jako twórców wartości i dy-namicznych inicjatorów dóbr publicznych. W tym celu pod-mioty, państwa, sektory prywatne, społeczeństwo obywatel-skie i obywatele powinni współpracować i koordynować swo-je decyzje.

Ogólnym wyzwaniem dla państw i ich administracji publicznychjest dopilnowanie, aby podejście dowartościowujące obywatela oraz pro-ponowane mu rozwiązania zostały włączone we wszystkie działania pań-stwa i dostosowane do celów, uwarunkowań i okoliczności. Uzyskanie jaknajlepszych efektów w zakresie polityki publicznej i poprawa efektów

JOCELYNE BOURGON

29

w sferze obywatelskiej wymaga delikatnych działań podtrzymujących rów-nowagę i finezyjnych zdolności analitycznych. W praktyce nie da się tegoosiągnąć w oderwaniu od otoczenia, kultury i okoliczności.

Wiele krajów podjęło szeroko zakrojone działania w celu stworze-nia państwa bardziej otwartego i inkluzywnego. Niemniej opierają się onena niekompletnej definicji jakości w działaniach publicznych, nieuwzględ-niającej w wystarczającym stopniu efektów w sferze obywatelskiej. Cowięcej, przyjęły ograniczone spojrzenie na wkład i możliwą rolę obywateli,perspektywę nieprzyjmującą do wiadomości, w jak wielkim stopniu oby-watele są, jak już powiedziano, twórcami wartości i dynamicznymi inicja-torami, mającymi istotny wpływ na uzyskanie efektów o dużej wartościpublicznej.

Uznając, że obywatele znajdują się w centrum wartości publicznych,poszerzamy zasięg reformy sektora publicznego i skupiamy się na efektachw sferze polityki publicznej i w sferze obywatelskiej. Państwa powinny po-łożyć szczególny nacisk na te dwa podejścia, jeśli chcą służyć obywatelomw XXI wieku.

2. Uzyskanie efektów w sferze publicznejpoprzez działanie razem z obywatelami

Państwo jest tradycyjnie uznawane za główny podmiot działającyw interesie dobra publicznego i określający, czym jest interes zbiorowy.Zgodnie z tym poglądem to właśnie państwo ustala harmonogram zmiany,przedstawia projekty nowych aktów prawnych i egzekwuje obowiązująceprzepisy. Zapewnia ono dostawę usług publicznych, rozwiązuje problemy,rozsądza spory i podejmuje decyzje. A gdy wszystkie rozwiązania zawiodą,jest ubezpieczycielem ostatniej instancji. Z tego umownego punktu widze-nia postrzegamy obywateli jako posiadaczy praw, podatników lub benefi-cjentów usług publicznych. W rezultacie wiele reform sektora publicznegokoncentruje się na roli bezpośredniego usługodawcy, jaką państwo odgry-wa wobec obywateli.

Taka wizja roli państwa, obywateli i jego zadań w zakresie progra-mów reform jest bez wątpienia zbyt wąska, żeby zapewnić efekty o dużejwartości publicznej, szczególnie jeśli chodzi o coraz bardziej złożone kwes-tie, nad którymi państwo i obywatele powinni się zastanowić, w świecienieprzewidywalnym i zmierzającym do pełnej globalizacji. Oto niektórez nich:

� Zmniejsza się znaczenie bezpośredniego świadczenia usług.Obecnie instrumenty pośrednie w formie płatności transfero-


30

wych na rzecz osób fizycznych i innych oraz inne płatnościdokonywane przez rząd w formie kredytów podatkowych, bo-nów, dotacji, pożyczek, usług pośrednich świadczonych przezosoby trzecie lub partnerów publiczno-prywatnych stanowiąwiększą część wydatków państwa, ponieważ obywatele są po-strzegani jako klienci, użytkownicy, czasem – nabywcy usługpublicznych. Stosowanie instrumentów pośrednich spowodo-wało spadek bezpośredniego świadczenia usług9.

� Państwa nie działają same. Coraz częściej w celu uzyskaniaefektów ważnych dla obywateli, szczególnie w zakresie bezpie-czeństwa produktów żywnościowych, bezpieczeństwa naro-dowego i walki z ubóstwem, państwa korzystają z pomocy in-nych krajów, sektora publicznego, społeczeństwa obywatel-skiego i obywateli. W takich przypadkach lepiej jest myślećw kategoriach rządzenia niż w kategoriach rządu10. Niemniejjednak w im większym stopniu państwa dzielą się odpowie-dzialnością, ryzykiem i władzą, tym większa jest ich decydu-jąca rola. Dotyczy to państw w znacznie większej mierze niżinnych podmiotów, ich rola polega bowiem na udzieleniu po-mocy i niezbędnego wsparcia oraz na nadzorowaniu i wspól-nym podejmowaniu rozsądnego ryzyka w sferach publicznej,prywatnej i obywatelskiej.

� Obywatele są dynamicznymi inicjatorami i twórcami war-tości publicznych. Coraz więcej kwestii z zakresu politykipublicznej wymaga czynnego udziału obywateli w celu wytwo-rzenia wspólnych dóbr publicznych. Dzieje się tak w szczegól-ności, gdy kwestie polityczne wykraczają poza ramy władzyustawodawczej i wykonawczej państwa lub jego zdolności dodziałania lub gdy z tymi kwestiami wiąże się zmiana zacho-wań indywidualnych i ogółu społeczeństwa.

Powyższe tezy dałoby się zilustrować licznymi przykładami. Pań-stwa mogą stanowić prawo w dziedzinie zdrowia publicznego, zapobiega-nia przestępczości i mieszkalnictwa; mogą też nakładać podatki i budowaćszpitale, finansować usługi w dziedzinie zdrowia publicznego, wzmacniaćsłużby policyjne i inspekcyjne. Jednakże to wybory dokonywane przezobywateli i środki podjęte przez nich w domu, w pracy, w rodzinie, w lo-kalnej społeczności i sieci relacji przyczyniają się do realizacji przedsię-

JOCELYNE BOURGON

31

10 Zob. J.V. Denhardt, R.B. Denhardt, The New Public Service. Serving not Steering, E. Sharpe,Armonk, NY 2003.

9 Zob. L. Salamon, The Tools of Government, dz. cyt.

wzięć w dziedzinie ochrony zdrowia, bezpieczeństwa publicznego i ochro-ny środowiska naturalnego.

Poprawa efektów polityk wdrażanych przez państwa wymaga inter-wencji i czynnego uczestnictwa obywateli11, w szczególności we wszyst-kich sprawach związanych z coraz większą liczbą złożonych kwestii poli-tycznych, jak choćby ocieplenie klimatyczne, zagrożenie otyłością, analfa-betyzm czy rasizm. Możemy sterować zmianami społecznymi, ale nie mo-żemy ich narzucić. Zmiana społeczna wymaga dobrowolnego udziału oby-wateli, w przeciwnym wypadku rządowe inicjatywy zmierzające do rozwią-zania trudnych problemów społecznych będą skazane na niepowodzenie.

Wiele państw uznało mobilizację zbiorowej energii obywateli zaniezbędną i przyjęło podejście wyznaczające im coraz bardziej aktywnąrolę, jako uzupełnienie koncepcji „od ogółu do szczegółu” w zarządzaniupublicznym. Państwa stosujące podejście zorientowane na uzyskiwanieefektów razem z obywatelami nawiązują z nimi nową, bardziej komplek-sową relację, poszerzając w ten sposób własny repertuar ról12. Państwastają się:

� inicjatorami działającymi w ramach odpowiedzialności zbio-rowej;

� partnerami wykorzystującymi swoją władzę i władzę państwaw celu wsparcia udziału innych podmiotów;

� moderatorami zachęcającymi obywateli i instytucje do tworze-nia grup fokusowych w celu zdefiniowania obszarów ryzykai obszarów o największym potencjale;

� podmiotami współpracującymi z innymi jednostkami w celukoordynacji decyzji i wdrożenia uzgodnionych środków;

� obrońcami i strażnikami chroniącymi interes zbiorowy, po-siadającymi uprawnienia do ingerowania w kurs i do jegozmiany, jeśli wymaga tego interes publiczny;

� przywódcami szukającymi zbieżności i rozwiązań zdroworoz-sądkowych w odniesieniu do wyznaczonych zadań.


32

12 Zob. D. Lenihan i in., Progressive Governance for Canadians. What You Need to Know,Crossing Boundaries Governance Program, Public Policy Forum, Ottawa 2007.

11 Zob. L.B. Bingham, T. Nabatachi, R. O’Leary, The New Governance. Practices and Processesfor Stakeholder and Citizen Participation in the Work of Government, „Public AdministrationReview” 2005, t. 65, nr 5, s. 547–558.

Rys. 2

Role państwa i obywateli

Powyższy model sprawowania rządów w znacznym stopniu opierasię na wspólnej odpowiedzialności, ponieważ wszystkie podmioty zachęcasię do podjęcia starań mających na celu rozwiązanie wspólnych proble-mów polityki publicznej, owe podmioty zaś podejmują wzajemne zobo-wiązanie uzyskania efektów oraz ponoszenia odpowiedzialności zbioroweji indywidualnej13. Model zawiera również jasny i sprawiedliwy podziałryzyka i nagród. To podejście nie zaleca „wspólnego sprawowania rządów”czy „koprodukcji”, zakładając, że każdy obywatel może lub pragnie wnieśćwkład do każdej problematyki. Nie proponuje też niekończących się dys-kusji ani konsultacji. Nie chodzi tu o wspólne podejmowanie wszystkichdecyzji. W wielu przypadkach decyzje i działania podjęte przy zastosowa-niu podejścia „od ogółu do szczegółu” i podejścia poleceniowo-kontrolne-go są konieczne dla dobrego sprawowania rządów.

Niedawne wydarzenia wykazały, że złożonymi kwestiami politykipublicznej nie da się kierować w sposób możliwy do przewidzenia. Jeślizatem same państwa nie zdecydują się z pełnym przekonaniem na umiesz-czenie obywatela w centrum przyjętych modeli sprawowania rządówi reform sektora publicznego, mogą zostać do tego zmuszone14.

JOCELYNE BOURGON

33

14 Zob. H. Wagenaar, Governance, Complexity and Democratic Participation. How Citizens andPublic Officials Harness the Complexities of Neighbourhood Decline, „The American Review ofPublic Administration” 2007, t. 37, nr 1, s. 17–50.

13 Zob. D. Kettl, The Transformation of Governance. Public Administration for „Twenty-FirtsCentury America”, The John Hopkins University Press, Baltimore 2002.

3. Przyszłość reform sektora publicznego

Rzut oka na ostatnie dwa dziesięciolecia i widzimy, że żyjemyw świecie nieprzewidywalnym15. Rozważmy:

� przełomowe wydarzenia, takie jak pojawienie się internetu,odczytanie sekwencji ludzkiego genomu czy powstanie UniiEuropejskiej;

� niedające się przewidzieć zagrożenia: tsunami w 2004 r.,kryzys wywołany epidemią ostrej niewydolności oddechowej(SARS) w 2003 r.;

� epidemie na poziomie światowym, takie jak AIDS lub alertypandemiczne;

� awarie, którym można było zapobiec, jak awaria elektrycz-ności w 2003 r., która rozpoczęła się w Oregonie i sparaliżo-wała wiele miast północnoamerykańskich;

� narastające kryzysy, możliwe do uniknięcia, jak quasi-zała-manie światowego systemu finansowego w 2008 r.

Kompleksowy charakter problemów i niepewność nie są dla państwniczym nowym, niemniej wywierany jest na nie nacisk, aby w większymstopniu były w stanie radzić sobie z tymi wyzwaniami16. Od lat 80. światstaje się coraz bardziej połączony i podłączony do różnych sieci, coraz bar-dziej „płaski”17. Lokalne problemy szybko mogą się przerodzić w proble-my o zasięgu międzynarodowym, a międzynarodowe – wywołać niedającesię przewidzieć skutki na szczeblu lokalnym. Jednocześnie przełomw jednej części świata może otworzyć nieprzewidziane możliwości ekono-miczne i społeczne w innych zakątkach naszego globu.

W tych warunkach państwa powinny rozwijać zdolność przewidy-wania zdarzeń i podejmować działania zapobiegawcze, zanim do tych zda-rzeń dojdzie, oraz w przypadku, gdy cena bezczynności jest wyższa niżryzyko związane z nieudaną próbą interwencji lub gdy ewentualne ko-rzyści uzasadniają interwencję.


34

17 Zob. T.L. Friedman, The World is Flat. A Brief History of the 21st Century, Farrar, Straus andGiroux, New Yor 2005.

16 Zob. J. Bourgon, New Directions in Public Administration. Serving Beyond the Predictable,„Public Policy and Administration” 2009, t. 24, nr 3.

15 Zob. P. Ho, Governance at the Leading Edge. Black Swans, Wild Cards and Wicked Problems,„Ethos Journal” 2008, nr 4, s. 74–76.

Urzędnicy powinni zaakceptować i uznać kompleksowy charakterproblemów oraz niepewność za rzecz zwyczajną, pierwszy ważny etap18.Zadanie zapowiada się jako niełatwe. Obecnie przyjęte sposoby postępo-wania mają na celu zredukowanie kompleksowości do ograniczonej liczbykwestii, możliwych do rozwiązania za pomocą konkretnych (i posegmen-towanych) odpowiedzi w zakresie polityk i programów19. To konwencjo-nalne podejście często skłania państwa do zajęcia stanowiska reaktywne-go, ponieważ nie są one w stanie dostrzec nowych trendów w zmienia-jących się warunkach lokalnych i międzynarodowych. Oznacza to również,że chociaż jest możliwe uzyskanie efektów w zakresie poszczególnychprogramów, globalne cele polityczne nie zostają osiągnięte.

Uznając administrację publiczną za system złożony i dynamiczny,otwieramy się na nowe możliwości pozwalające uzyskać efekty o dużejwartości publicznej. Zachęca to urzędników do współpracy z innymijednostkami, w tym – z obywatelami, w celu przeprowadzenia drobnychinterwencji20, mogących usprawnić system społeczny. Podjęte środki mogąsię przyczynić do przezwyciężenia reaktywnego podejścia państwa i przy-jęcia podejścia adaptacyjnego.

Chociaż złożonością, w normalnym rozumieniu, nie można kiero-wać ani jej kontrolować, możliwe jest takie jej wykorzystanie i przekształ-cenie, aby stała się dobrem, a nie zagrożeniem. Urzędnicy powinni sięnauczyć wykorzystywać w pełni ten potencjał; powinni zatem umiejętniebadać złożone systemy, aby móc na nie wpływać oraz zdobywać nowekompetencje w celu tworzenia powiązań między różnymi podmiotami,problemami, rozwiązaniami, najlepszymi możliwościami, a także z myśląo osiągnięciu zamierzonych celów społecznych21. Ich działania może wspie-rać wiele obiecujących teorii, koncepcji i narzędzi22. Jednakże wiele jestjeszcze do zrobienia23. Jak w przypadku innych narzędzi do projektowaniakoncepcyjnego, nie istnieje żadna magiczna formuła.

Państwa powinny również poprawić swoją zdolność wykorzysta-nia zbiorowej inteligencji społeczeństwa w celu wyekstrahowania wiedzyi znaczenia trendów pojawiających się w systemie społecznym. Obywatele

JOCELYNE BOURGON

35

23 Zob. T. Bovaird, Emergent Strategic Management and Planning Mechanisms in ComplexAdaptive Systems, „Public Management Review” 2008, t. 10, nr 3, s. 319–340.

22 Zob. Panarchy. Understanding Transformations in Human and Natural Systems, L. Goun-derson, C. Holling (red.), Island Press, Washington 2002.

21 Zob. tamże, s. 229–317.

20 Zob. E.H. Klijn, Complexity Theory and Public Administration. What’s New?, „PublicManagement Review” 2008, t. 10, nr 3, s. 313.

19 Zob. H. Wagenaar, Governance, Complexity and Democratic Participation, dz. cyt.

18 Zob. P. Haynes, Managing Complexity in the Public Services, Open University Press,Maidenhead, UK 2003.

mają informacje oraz praktyczne punkty widzenia, właściwe, namacalnei cenne24. Mogą również sięgać po dodatkowe informacje i opinie orazdzielić się wiedzą za pośrednictwem licznych sieci społecznych, wspiera-jących wyznaczoną przez obywateli misję.

W naszym nieprzewidywalnym świecie społeczeństwa będą się po-myślnie rozwijały w zależności od własnych zdolności innowacyjnych,umiejętności tworzenia nowych zasobów i rozwiązywania wspólnychproblemów. Państwa mogą zatem uczynić jeszcze jeden krok, doceniającinnowacje społeczne25. Po raz kolejny sieci społeczne oraz umiejętnościobywateli stają się potężnymi dobrami narodowymi umożliwiającymiopracowanie nowych rozwiązań i nowych sposobów postępowania zmie-rzających do osiągnięcia celów społecznych26.

Aby zapewnić sobie dostęp do zbiorowej i indywidualnej wiedzyobywateli oraz wspierać innowacje społeczne, państwa powinny w dal-szym ciągu poszerzać i pogłębiać przyjęte sposoby rządzenia razem z oby-watelami. W przypadku problemów kompleksowych ten model sprawo-wania rządów wydaje się wielce obiecujący, ponieważ zwiększa interakcjewewnątrz systemu, stymuluje kreatywność i przynosi wiele możliwychrozwiązań oraz przywiązuje większą wagę do stosowanych środków27.Państwa powinny popierać tworzenie sieci „wirtualnych” i „realnych” po-między obywatelami oraz pomiędzy obywatelami i państwem, zwracającszczególną uwagę na liczbę i różnorodność powiązań i podmiotów orazna jakość tych związków i relacji, co pozwoli zwiększyć niezawodnośći rzeczowość informacji.

Gdyby zaś wszystko inne zawiodło, na państwach zawsze ciążyćbędzie zobowiązanie ubezpieczyciela ostatniej instancji. Historia uczy, żew przypadku niespodziewanych kryzysów postawy pasywne i rozwiązanianiestawiające przeszkód mogą się okazać w znacznym stopniu szkodliwei niesłychanie kosztowne dla społeczeństwa. Państwa nie są w stanie prze-widzieć tego, czego nie mogą wiedzieć. Niemniej mogą przyjąć postawęproaktywną w celu zredukowania skutków szoku.


36

27 Zob. H. Wagenaar, Governance, Complexity and Democratic Participation, dz. cyt.

26 Zob. F. Westley, B. Zimmerman, M. Patton, Getting to Maybe. How the World Is Changed,Random House, Toronto 2006.

25 Zob. G. Moulgan, Social Innovation. What Is It, Why It Matters and How Can It Be Accelerated,„Skoll Center for Social Entrepreneurship Working Paper” 2007, SAID Business School,University of Oxford, www.youngfoundation.org.uk/files/images/03_07_What-it_is_SAID _.-pdf, s. 1–51 [02.01.2009 r.].

24 Zob. J. Forester, The Deliberative Practitioner. Encouraging Participatory Planning Process,MIT Press, Cambridge, MA 1999.

Rola państw w XXI w. polega na wzmocnieniu mechanizmówobronnych społeczeństw, tak aby mogły one dostosować się do zmian i żyćw dostatku. Powinny też opiekować się osobami indywidualnymi i wspól-notami, pomagając im rozpoznać i usunąć słabe punkty oraz wzmocnićzbiorową zdolność uczenia się i adaptacji.

Silne społeczeństwa mają dwie cechy charakterystyczne. Pierwsząz nich jest masa krytyczna aktywnych obywateli posiadających motywację,kompetencje i zaufanie niezbędne do wypowiadania opinii na tematulepszeń, jakie należałoby wprowadzić w ich społecznościach. Drugą– solidna sieć grup wspólnotowych, potrafiących zmobilizować szerokiespektrum jednostek w celu określenia potrzeb i wyzwań stojących przedwspólnotą oraz zgromadzić niezbędne zasoby (ludzkie, społeczne, finan-sowe i naturalne), aby sprostać owym wyzwaniom i znaleźć wspólne roz-wiązania28. Ciągłe korzystanie z tych możliwości wzmacnia zdolnośćwspólnoty do stawienia czoła pojawiającym się problemom.

Sposób działania zorientowany na aktywność obywatelską, decen-tralizację, informację w zakresie polityki publicznej i podejmowania decyzjiwzmacnia zdolności adaptacyjne. Podejścia nastawione na udział społe-czeństwa, zaangażowanie obywateli oraz wspólne sprawowanie rządówmogą stymulować zdolności adaptacyjne i znacząco wzmocnić mechaniz-my obronne, zwłaszcza jeśli owe podejścia wspomagają podejmowaniedecyzji i działań na szczeblu wspólnotowym29.

Powiązania i relacje pomiędzy obywatelami, przywódcami orazorganizacjami przyczyniają się do wzmocnienia samych wspólnot, jak rów-nież zdolności społeczeństwa do odnowy. Jednostka lub organizacja sa-motnie podejmująca działania nie jest w stanie uzyskać takiego efektu.Wiele powiązań między jednostkami, instytucjami i systemami społeczny-mi ma wpływ na ich zdolność reagowania na wydarzenia i zdolnośćodbudowy30. Aby zniwelować skutki wstrząsów zewnętrznych i zachowaćciągłość, obywatele i instytucje powinni uznać, że są częścią znacznie szer-szej sieci powiązań31.

JOCELYNE BOURGON

37

31 Zob. S. McManus i in., Resilience Management. A Framework for Assesing and Improving theResilience of Organizations, www.resorgs.org.nz/pubs.shtml [02.01.2009 r.].

30 Zob. L.L. Newman, A. Dale, Network Structure, Diversity, and Proactive Resilience Building.A Response to Tompkins and Adger, „Ecology and Society” 2005, t. 10, nr 1, www.ecology-andsociety.org/vol10/iss1/resp2 [24.01.2009 r.].

29 Zob. L. Lebel i in., Governance and the Capacity to Manage Resilience in Regional Social--Ecological Systems, „Ecology and Society” 2006, t. 11, nr 1, s. 19–37.

28 Zob. A. Dale, J. Onyx, A Dynamic Balance. Social Capital and Sustainable CommunityDevelopment, UBC Press, Vancouver, B.C. 2005.

Rozwija się obecnie doradztwo dotyczące sposobów, w jakiepaństwa mogą wzmocnić zdolności adaptacyjne administracji publicznej,szczególnie w zakresie zarządzania kryzysowego, bezpieczeństwa i obronycywilnej32. Wiele zostało jeszcze do zrobienia. Ekologia, badania środowis-ka naturalnego, nauki społeczne stanowią doskonałe źródło inspiracji, po-nieważ znacznie wcześniej stały się przedmiotem badań nad mechaniz-mami obronnymi społeczeństw33.

Wszędzie na świecie rządy uczą się, w jaki sposób wykorzystaćzłożoność i niepewność, czerpać z inteligencji zbiorowej, promować inno-wacje społeczne i społeczne mechanizmy obronne. Jednakże te działaniawymagają ulepszenia, rozpowszechnienia, połączenia, w celu wypracowa-nia zasad i właściwych instrumentów, stanowiących wsparcie dla wspól-nych starań urzędników i obywateli, zmierzających do wytworzenia war-tości publicznej w niepewnych i złożonych obszarach polityki.

4. Wnioski

Nasze demokratyczne społeczeństwa, najwspanialsze osiągnięcienowożytnej historii, ukształtowały się w wyniku wielowiekowych ofiarnychwysiłków. Do tego sukcesu przyczyniła się również instytucjonalizacja de-mokratycznych zasad, wpisanych po części w funkcjonowanie zawodowejadministracji publicznej.

Umieszczając obywatela w centrum rozważań nad sprawowaniemrządów i przyszłymi reformami sektora publicznego, możemy wzmocnićzaangażowanie urzędników i ich macierzystych instytucji w odniesieniudo zasad demokracji. Może to się okazać pomocne w poszukiwaniu no-wych sposobów połączenia organów administracji rządowej i zbiorowejwładzy obywateli w celu uzyskania efektów społecznych o dużej wartościpublicznej w warunkach przewidywalnych i nieprzewidywalnych.

XXI wiek wymaga od państw poszerzenia ich zakresu perspektyw,podejść, instrumentów, ról i umiejętności w odniesieniu do pewnej liczbynośników, w celu uzyskania efektów o dużej wartości publicznej. Państwapowinny wejść na tę drogę, zmieniając sposób myślenia w trzech aspektach.


38

33 Zob. np. J.M. Anderies, B.H. Walker, A.P. Kinzing, Fifteen Weddings and a Funeral. CaseStudies and Resilience-based Management, „Ecology and Society” 2006, t. 11, nr 1, s. 21–32;P. Haynes, Managing Complexity in the Public Services, dz. cyt.; C.S. Holling, Resilience and Sta-bility of Ecological Systems, „Annual Review of Ecology and Systematics” 1973, nr 4, s. 1–23;tenże, Understanding the Complexity of Economic, Ecological and Social Systems, „Ecosystems”2001, t. 4, nr 5, s. 390–405.

32 K.U. Menon, National Resilience. From Bouncing Back to Prevention, „Ethos” 2005, t. 11,nr 1, s. 14–17.

Rys. 3

Nowa synteza administracji publicznej

Po pierwsze, państwa mogą używać całościowej definicji jakościw sferze publicznej, obejmującej zarazem efekty w sferze polityki publicz-nej i efekty w sferze obywatelskiej. Po drugie, mogą widzieć w obywate-lach twórców wartości publicznej oraz siłę sprawczą zmiany wprowadzo-nej w interesie zbiorowym. Po trzecie, mogą lepiej zrozumieć różnorod-ność ról, jakie mogą odgrywać one same, w odniesieniu zarówno do nor-malnych obowiązków związanych z przestrzeganiem prawa i wydajnością,jak i do rzadszych, związanych z pojawieniem się nowych okolicznościi zdolnościami adaptacyjnymi. Przyczyniłoby się to do poprawy zdolnościuzyskania efektów o dużej wartości publicznej w sytuacjach przewidywal-nych oraz w sytuacjach złożonych i niepewnych. W wyniku tych prac po-wstał zarys „nowej” syntezy administracji publicznej na XXI wiek, jak toprzedstawiono na rys. 3. Ta nowa synteza mogłaby pełnić funkcję prze-wodnika dla praktyków i badaczy.

JOCELYNE BOURGON

39

Michel Bouvier*

Nowe zarządzanie finansami publicznymii strategie reform administracji we Francji

Ogólne ramy strategii reformy instytucji administracyjnych weFrancji są zorganizowane wokół regulacji mających na celu lepszą kon-trolę nad finansami publicznymi. W obrębie tych wewnętrznie ze sobąpowiązanych regulacji skupimy się przede wszystkim na reformie budże-towej skoncentrowanej na politykach publicznych, odpowiedzialności za-rządców publicznych, Generalnym Przeglądzie Polityk Publicznych (Révisiongénérale des politiques publiques – RGPP) oraz na wieloletnim planowaniutychże polityk.

1. Reforma budżetowa skoncentrowanana politykach publicznych

Należy podkreślić, że parlament z własnej inicjatywy1 zreformowałogólne ramy budżetowe państwa, uchwalając ustawę organiczną odnoszą-

40

1 Wniosek „Migaud” z 11 lipca 2000 r. Należy podkreślić, że inicjatywa ustawodawcza niewyszła od rządu, tak jak to się zazwyczaj działo w przeszłości. Na temat podstawowych wyz-wań reformy zob. Reforma finansów publicznych. Reforma państwa, „Revue Française de Fi-nances Publiques” 2001, nr 73.

* Profesor Uniwersytetu Paris I Pantheon-Sorbonne, dyrektor Master „Prawa i zarządzaniafinansami publicznymi”, dyrektor Francuskiego Przeglądu Finansów Publicznych, przewodni-czący FONDAFIP.

cą się do ustaw o finansach z 1 sierpnia 20012 r. (LOLF). Reforma ta mapodwójne znaczenie: jest istotna zarówno ze względu na organizację pro-cedur budżetowych, jak i na przekształcenia instytucji administracyjnychi politycznych, które spowodowała. Nie chodzi tu tylko o dostosowanietechniczne. W większej mierze omawiana regulacja wprowadza nową umo-wę społeczną dla finansów publicznych, nową podstawę reformy państwa.Regulacja ta nie zadowala się w istocie redefinicją stosunków między par-lamentem a rządem, zwiększając w znaczący sposób prerogatywy w dzie-dzinie inicjatywy ustawodawczej i kontroli posłów i senatorów. W rzeczy-wistości reforma ta wpisuje w obręb organów administracji państwowejnastawienie na wynik, inaczej mówiąc – filozofię biznesową, która od jejwdrożenia w życie w 2006 r. dogłębnie zmodyfikowała jej struktury i spo-sób funkcjonowania. Przedstawiana tu reforma bierze przede wszystkimpod uwagę cele do osiągnięcia i ocenę wyników. Ten nowy paradygmatpociągnął za sobą głębokie zmiany w zakresie zarządzania publicznego,wywodzące się ze zmian w wewnętrznej organizacji instytucji administra-cyjnych.

Źródła reformy budżetowej i reformy państwa we Francji

Reforma budżetowa nie była zjawiskiem chwilowym, lecz wpisujesię w proces reformy finansów publicznych i państwa, który rozpoczął sięw drugiej połowie lat 70. teoretyczną krytyką podatków i wydatków pub-licznych. Proces ten był kontynuowany w bardzo konkretny sposób oddrugiej połowy lat 80. nie tylko poprzez regulacje, idące w kierunku zmniej-szenia obciążenia fiskalnego ciążącego na przedsiębiorstwach, lecz takżepoprzez regulacje strukturalne, takie jak prywatyzacja lub decentralizacja.

Przemiany ostatnich 30 lat nadały cały sens obecnej reformiebudżetowej. W okresie tym, zdominowanym przez upowszechnianie siębardziej liberalnej koncepcji społeczeństwa i naznaczonym przez istotneprzemiany instytucjonalne, jak np. decentralizacja, wprowadzenie wspól-nej waluty czy też spektakularny rozwój wydatków socjalnych, rozpocząłsię proces, który przyniósł ze sobą prawdziwe przeistoczenie systemów fi-nansów publicznych, a więc i państwa.

MICHEL BOUVIER

41

2 Ustawa nr 2001-692 opublikowana w „Journal Officiel” (Dziennik Ustaw) z 2 sierpnia2001 r. i zatwierdzona przez Radę Konstytucyjną (decyzja nr 2001-448 DC z 25 lipca 2001 r.).Dla wyczerpującego przedstawienia ustawy zob.: Ustawa organiczna odnosząca się do ustawo finansach, „Revue Française de Finances Publiques” 2001, nr 76, 2001; Wdrożenie LOLF,„Revue Française de Finances Publiques” 2003, nr 82; Finanse publiczne: wyzwania na przy-szłość, „Revue Française de Finances Publiques” 2004, nr 87; Budżet na rok 2006 w LOLF,„Revue Française de Finances Publiques” 2005, nr 93. Szerzej na ten temat zob. M. Bouvier,M.C. Esclassan, J.P. Lassale, Podręcznik finansów publicznych, wyd. 10, LGDJ 2010.

W tym kontekście nie dziwi fakt, że limity starego systemu budże-towego stawały się coraz bardziej oczywiste, w miarę jak system ten musiałstawiać czoła realiom państwowym i międzynarodowym mocno różniącymsię od tych, które towarzyszyły jego tworzeniu u schyłku lat 50.

Reforma wpisała się zresztą w międzynarodowy proces restruktu-ryzacji systemów finansów publicznych. Skutkiem globalizacji w sferze fi-nansów jest uwypuklenie faktu, że publiczne systemy finansowe państwmogą być ryzykowne. Tymczasem pilotaż takich systemów wymaga nietylko używania wspólnego języka zarządzania dla wszystkich podmiotów,lecz także przestrzegania przez nie wspólnej logiki funkcjonowania i wspól-nych norm. Inaczej mówiąc, jest rzeczą fundamentalną, by podmioty tepodzielały wspólną wizję prawa i zarządzania oraz aby ta wizja była przeznie całkowicie przyjęta i włączona w ich sposób funkcjonowania. Drogą tąpodąża w ostatnich latach większość państw, zachęconych przez MFW czyOECD do wprowadzenia kodeksów dobrych praktyk3 albo idąc dalej, takjak uczyniono to w ramach Unii Europejskiej, do wprowadzenia w ramachwewnętrznej legislacji pewnej liczby norm imperatywnych i ich przestrze-gania. Innymi słowy, reorganizacja międzynarodowego systemu finanso-wego i zapobieganie ryzyku odbywa się również, a może i przede wszyst-kim, przez reorganizację krajowych systemów zarządzania finansami pub-licznymi, której jedną z cech charakterystycznych jest wprowadzenie mię-dzynarodowych standardów zarządzania finansowego. W tak wyznaczo-nych ramach należy rozważać reformę państwa zarówno we Francji, jaki w licznych innych krajach.

Strategiczna koncepcja działania państwai podejmowania decyzji w sprawach finansów publicznych:przedstawienie funduszy celowych

Nowe normy budżetowe redefiniują najpierw w sposób radykalnyprzedstawianie budżetu i tym samym zakres prerogatyw finansowych par-lamentu, które odnoszą się głównie do rozdzielania i użytkowania fundu-szy w zależności od uprzednio wyznaczonych celów. Parlament nie ogra-nicza się jak wcześniej do dokonywania wyborów w zależności od istnieją-cych środków. Nowy sposób konstruowania budżetu opiera się na więk-szych celach nazywanych zadaniami, których jest ok. 50; na nie z koleiskłada się 170 programów (cele pomniejsze), a te dzielą się na ok. 600 akcji.Efektem tego nowego przedstawiania jest, po pierwsze, większa „czytel-ność” działalności państwa i jego wyzwań finansowych. Po drugie, sprzyja

NOWE ZARZĄDZANIE FINANSAMI PUBLICZNYMI I STRATEGIE REFORM ADMINISTRACJI WE FRANCJI

42

3 Zob. M. Bouvier, Wielostronny nadzór międzynarodowy nad finansami publicznymi i władzapolityczna, w: Proces budżetowy, ku nowej roli parlamentu, Senat/OCDE, 2002.

ono większej spójności działań państwa poprzez uniknięcie zbyt dużegorozdrobnienia polityk publicznych w przestrzeni i w czasie.

Zadania resortowe i międzyresortowe:jednostki przydzielania funduszy

Fundusze uruchomione przez ustawy o finansach w celu pokryciawydatków budżetowych państwa są pogrupowane na zadania zależne odjednej lub kilku jednostek, w ramach jednego lub kilku ministerstw. Za-dania są najmniejszą jednostką, na którą przydziela się fundusze.

Fundusze są przydzielane na konkretne zadania, a co za tym idzie– na cele resortowe lub międzyresortowe. Na zadanie składa się zbiórprogramów, które przyczyniają się do wprowadzenia określonej politykipublicznej.

Programy

Jeśli wychodzimy z założenia, że fundusze są przydzielane na kon-kretne cele, to program staje się kluczem do zrozumienia reformy, gdyżskłania decydentów publicznych, politycznych i osoby zarządzające dorozumowania w kategorii wyników, które są przedmiotem oceny za pomo-cą wskaźników wydajności. Klasyczny budżet środków ustępuje miejscabudżetowi wyników, co oznacza, że fundusze nie są przedstawiane w kate-gorii wydatków, lecz celów, a to w konsekwencji wysuwa na pierwszy planaspekt wydajności.

MICHEL BOUVIER

43

Tabela 1

Rozdział środków budżetu ogólnego na zadania od 2011 do 2013 r.

25,6225,8225,4125,6325,1925,37Badania i szkolnictwowyższe

0,070,070,070,070,260,26Prognozy1,021,021,021,021,021,02Władza publiczna0,330,310,350,340,330,36Polityka regionalna2,112,202,032,171,982,16Terytoria zamorskie

1,191,251,281,261,461,45Media, książkii przemysł kulturalny

7,3710,067,349,717,138,80Sprawiedliwość

0,550,540,560,550,560,56Imigracja, polityka, azyli integracjanarodowościowa

11,6111,6011,6411,5911,7511,72Zarządzanie finansamipublicznymi i zasobamiludzkimi

62,7062,6662,0962,0561,8061,91Szkolnictwo

56,7356,7352,0352,0346,9346,93Finansowe zobowiązaniapaństwa

2,022,012,042,032,062,06Gospodarka

9,489,559,509,549,5310,04Ekologia, trwały rozwóji zagospodarowanieprzestrzenne

1,121,061,121,071,111,53Kierowanie działaniamirządu

38,7438,7438,0438,0437,4241,99Obronność2,692,622,682,572,672,71Kultura

0,610,640,600,590,590,61Doradztwo i kontrolapaństwa

3,093,093,203,203,323,31Kombatanci, pamięći więź z narodem

3,342,683,342,753,344,58Pomoc publicznana rzecz rozwoju

3,543,493,613,583,673,59Rolnictwo, rybołówstwo,żywność, leśnictwo,sprawy rolne

2,432,422,702,962,452,57Administracja centralnai terytorialna

2,902,902,822,902,972,96Działania zewnętrznepaństwa

Wypłaconefundusze

Środkizarezer-wowane

Wypłaconefundusze


Wypłaconefundusze


31 zadań(w miliardach euro)

201320122011


44

297,60300,00291,80293,83286,41296,23Suma

7,507,607,567,637,617,65Miasto i politykamieszkaniowa

9,209,2510,0410,0111,4612,24Praca i zatrudnienie

0,470,460,430,420,420,41Sport, młodzii stowarzyszenia

13,2213,2112,9012,9012,3712,37Solidarność, integracjaspołeczna, równość szans

0,460,440,450,420,430,46Bezpieczeństwowewnętrzne

17,2617,2917,0016,9116,8216,82Bezpieczeństwo1,221,221,231,231,221,22Zdrowie

2,502,532,502,532,512,56Relacje z samorządamiterytorialnymi

6,536,536,246,246,036,03Systemy ubezpieczeńspołecznychi emerytalnych

Tabela 2

Zadania i programy budżetu centralnego państwa.Projekt ustaw finansowych na 2011 r.

Koordynacja prac rządu; ochrona praw i swobód; środki wspólneadministracji niezespolonej

Kierunki działaniarządu

Obszar i planowanie strategiczne polityki obronnej; przygotowanie i użyciesił zbrojnych; wsparcie polityki obronnej; wyposażenie sił zbrojnych

Obronność

Dziedzictwo narodowe; twórczość; przekazywanie wiedzyi demokratyzacja kultury

Kultura

Rada Państwa i inne instytucje sądownictwa administracyjnego; RadaGospodarcza, Społeczna i Środowiskowa; Izba Obrachunkowa i inneinstytucje kontroli finansowej

Rada Państwai instytucje kontroli

Więź między narodem i jego armią; uznanie zasług kombatantówi reparacje finansowe; odszkodowanie dla ofiar prześladowańantysemickich i aktów barbarzyństwa w czasie II wojny światowej

Kombatanci, pamięći związki z narodem

Pomoc ekonomiczna i finansowa na rzecz rozwoju; solidarnośćz państwami rozwijającymi się; rozwój solidarny i migracje

Pomoc publiczna dlarozwoju

Gospodarka i zrównoważony rozwój rolnictwa, rybołówstwa i regionów;lasy; bezpieczeństwo i jakość sanitarna żywności; prowadzenie i pilotażpolityk dotyczących rolnictwa

Rolnictwo,rybołówstwo, żywność,lasy i sprawy rolne

Administracja terytorialna; życie polityczne, kulturalne i stowarzyszenia;prowadzenie i pilotaż polityk dotyczących spraw wewnętrznych

Administracja centralnai terytorialna

Działalność Francji w Europie i na świecie; polityka kulturalna na areniemiędzynarodowej i umacnianie wpływów Francji; łączność z Francuzamipoza ojczyzną i sprawy konsularne; francuska prezydencja G20 i G8

Działania zewnętrznepaństwa

123 programy32 zadania

MICHEL BOUVIER

45

Zwroty podatków centralnych (fundusze ewaluowane); zwroty podatkówlokalnych (fundusze ewaluowane)

Zwroty podatkowe

Wsparcie finansowe dla gmin i związków gmin; wsparcie finansowe dladepartamentów; wsparcie finansowe dla regionów; wsparcie szczególnei administracja

Relacje ze wspólnotamiterytorialnymi

Systemy społeczne i emerytalne transportu lądowego; systemy społecznei emerytalne marynarzy; systemy społeczne i emerytalne górnictwa, SEITAi inne

Systemy społecznei emerytalne

Kształcenie wyższe i badania uniwersyteckie; życie studenckie; badanianaukowe i technologiczne multidyscyplinarne; badania w zakresiezarządzania środowiskami i zasobami; badania kosmiczne; badaniaw dziedzinie energii, zrównoważonego rozwoju i zrównoważonegozagospodarowania przestrzennego; badania i kształcenie wyższew dziedzinie ekonomii i przemysłu; badania dualne (cywilne i wojskowe);badania kulturalne i kultura naukowa; kształcenie wyższe i badania rolne

Badania i szkolnictwowyższe

Pokrycie wydatków związanych z płacami publicznymi; wydatkiprzypadkowe i nieprzewidywalne

Prowizja

Try-bu-nałSpra-wied-li-wości

SądNaj-wyż-szy

RadaKon-stytu-cyjna

Dietyprzedstawi-cielifrancuskichwParlamencieEuropej-skim

Ka-nałpar-lame-ntar-ny

SenatZgroma-dzenieNarodo-we

PrezydencjaRepubliki

Władza państwowa

Impuls i koordynacja polityki zagospodarowania terytorium; interwencjepaństwa na poziomie regionów

Polityka regionalna

Zatrudnienie w terytoriach zamorskich; warunki życia w terytoriachzamorskich

Terytoria zamorskie

Prasa, książki i przemysł kulturalny; wkład w audiowizualnośći różnorodność radiową; działania audiowizualne poza granicami państwa

Media, książkii przemysł kulturalny

Sądownictwo; administracja penitencjarna; ochrona sądowa młodzieży;dostęp do prawa i wymiaru sprawiedliwości; prowadzenie i pilotaż politykisprawiedliwości

Sprawiedliwość

Imigracja i azyl; integracja i dostęp do narodowości francuskiejImigracja, azyli integracja

Zarządzanie fiskalne i finansowe państwa i lokalnego sektora publicznego;strategia finansów publicznych i modernizacja państwa; prowadzeniei pilotaż polityki ekonomicznej i finansowej; ułatwianie i ubezpieczaniewymian; utrzymanie budynków państwowych; służba cywilna

Zarządzanie finansamipublicznymi i zasobamiludzkimi

Publiczna edukacja szkolna pierwszego stopnia; publiczna edukacjaszkolna drugiego stopnia; życie ucznia; prywatna edukacja szkolnapierwszego i drugiego stopnia; wsparcie dla polityki edukacji narodowej;kształcenie techniczne w zakresie rolnictwa

Edukacja szkolna

Obsługa długu i skarbu państwa; oszczędnościZobowiązaniafinansowe państwa

Strategieekonomicznei fiskalne

Statystykai studiaekonomiczne

TurystykaRozwójprzedsiębiorstwi zatrudnienia

Gospodarka

Infrastruktura i usługi transportowe; bezpieczeństwo i ruch drogowy;bezpieczeństwo i sprawy morskie; meteorologia; urbanistyka, krajobraz,woda i różnorodność biologiczna; informacja geograficzna i kartograficzna;zapobieganie ryzyku; energia, klimat i zagospodarowanie obszarówpokopalnianych; prowadzenie i pilotaż polityk ekologicznych,energetycznych, zrównoważonego rozwoju i morskiej

Ekologia,zrównoważony rozwóji aménagement


46

Zapobieganie wykluczeniu społecznemu i integracja... pomoc w dostępiedo mieszkań..., rozwój i poprawa... polityka miasta...

Miasta i politykamieszkaniowa

Dostęp do pracy i powrót do niej, wsparcie dla przemian ekonomicznychi rozwój zatrudnienia; poprawa jakości zatrudnienia i relacji w pracy,koncepcja polityk zatrudnienia i pracy, zarządzanie nimi i ich ocena

Praca i zatrudnienie

Sport; młodzież i stowarzyszeniaSport, młodzieżi stowarzyszenia

Walka z biedą: zasiłek solidarności aktywnej i eksperymenty społeczne;działania na rzecz rodzin zagrożonych patologiami społecznymi;niepełnosprawność i uzależnienia; równość kobiet i mężczyzn;prowadzenie i wsparcie polityk zdrowotnych, społecznych, sportowych,młodzieży i stowarzyszeń

Solidarność, integracjaspołeczna i równośćszans

Interwencja służb operacyjnych; koordynacja środków pomocyBezpieczeństwoobywatelskie

Policja Narodowa; Żandarmeria NarodowaBezpieczeństwo

Prewencja, bezpieczeństwo sanitarne i oferta opieki; ochronaw przypadku choroby

Zdrowie

2. Odpowiedzialność zarządców publicznych

Łańcuch podmiotów odpowiedzialnych

Uruchomione fundusze są powierzone ministrom, którzy za nieodpowiadają. Ponadto za każdy program odpowiada „kierownik progra-mu”, wyznaczany w ramach ministerstwa w celu zapewnienia jego reali-zacji. Programy te są następnie dzielone na budżety operacyjne programu(BOP), na czele których stoją osoby za nie odpowiedzialne, wyznaczoneprzez kierownika programu. Z kolei BOP mogą być dzielone na jednostkioperacyjne programu (JOP) pilotowane przez kierownika odpowiedzial-nego za realizację celów wyznaczonych wspólnie z kierownikiem BOP,który z kolei uprzednio wyznaczył swoje własne cele w porozumieniuz kierownikiem programu. Dyskusję pomiędzy kierownikami odpowiedzial-nymi za poszczególne szczeble nazywamy „dialogiem zarządzania”.

MICHEL BOUVIER

47

Fundusze wymienne

Regulacja polegająca na globalizacji funduszy i ich wymiennościw ramach programów przyczynia się do znacznej przemiany zarządzaniapublicznego, ogólnego funkcjonowania administracji, jak i celów oraz racjibytu ciał kontrolnych.

W rzeczywistości wraz z globalizacją i wymiennością funduszypubliczny organ zarządzający jest wyposażony w większą autonomię.Program, za który jest odpowiedzialny, realizuje w sposób uznany przezniego za słuszny, a margines jego działań jest bardzo szeroki. Ma możli-wość przekwalifikowania funduszy operacyjnych na fundusze inwestycyj-ne i odwrotnie. Należy jednak przypomnieć, że ta wymienność nie obejmu-je funduszy personalnych, które mogą być użyte do sfinansowania innychwydatków, ale nie działa to odwrotnie. Dlatego też mówimy o asymetrycz-nej wymienności.

Istnieje oczywiście druga strona medalu. Osoba zarządzająca jestodpowiedzialna za realizowane cele i musi dążyć do osiągnięcia założo-nych wyników. Musi też rozliczać się z zarządzanego programu i sporzą-dzać roczny raport osiągnięć, w czym pomagają jej wskaźniki pozwalająceocenić jakość zarządzania.

3. Generalny Przegląd Polityk Publicznych4

Reforma państwa wpisująca się w ciągłość reformysystemu finansowego

Generalny Przegląd Polityk Publicznych (RGPP) został przedsta-wiony przez premiera na posiedzeniu Rady Ministrów 20 czerwca 2007 r.i oficjalnie przez niego zainicjowany niecały miesiąc później, 10 lipca. RGPPjest logiczną kontynuacją reformy budżetowej i odzwierciedla wolę nieroz-dzielania instytucji administracji uczestniczących w realizacji poszczegól-nych polityk publicznych. Polega on na spłaszczeniu funkcjonowania ca-łości sektora publicznego. Chodzi o przeprowadzenie audytu, który doty-czyłby, z jednej strony, wszystkich polityk publicznych, jak i poszczegól-nych ministerstw oraz służb za nie odpowiedzialnych (zazwyczaj w okreś-lonym aspekcie), a z drugiej strony byłby dalszym ciągiem reformy państwa.


48

4 Zob. RFFP nr 102-2008. Zob. też: M. Bouvier, Generalna reforma polityk publicznych i re-forma państwa, AJDA 2008, nr 7 (25.02.2008 r.); S. Trosa, Kierowanie zmianą w generalnychreformach polityk publicznych, RFFP 2010, nr 112.

Ta integracyjna koncepcja reformy i wynikające z niej propozycjenie są pozbawione sensu o tyle, o ile mają na celu, po dziesięcioleciachpiętrzenia się struktur administracyjnych bez rzeczywistej wizji całości,ocenę ich skuteczności w świetle ich zadań i ewentualnie poprawy ich dys-funkcji. Dysfunkcje te nie tylko są kosztowne dla podatników, lecz takżestanowią źródło braku skuteczności, jeśli chodzi o usługi świadczone narzecz obywateli. RGPP wpisuje się logicznie w kulturę zarządzania i jakości,która została zapoczątkowana we Francji 30 lat temu, a której przejawembyło w pierwszym okresie wzięcie odpowiedzialności finansowej przez jed-nostki samorządu terytorialnego, a następnie reforma budżetowa central-nych instytucji państwa i wdrożenie ustawy organicznej w dziedzinie ustawfinansowych z 1 sierpnia 2001 r. Wywodząc się z koncepcji menedżerskiejzarządzania finansami publicznymi, stanowi on istotną regulację reformysystemu finansów publicznych, ale w jeszcze większej mierze – reformypaństwa, tak jak to podkreślił premier5. Inaczej mówiąc, RGPP „nie jest ko-lejną polityką publiczną. To zmiana wymiaru. Zmiana perspektywy.Całkiem nowe podejście”6. Skutkiem tej zmiany jest rekonstrukcja syste-mu administracyjnego, zarówno jeśli chodzi o jego struktury, jak i stosun-ki między elementami składowymi systemu oraz relacje z innymi insty-tucjami publicznymi lub prywatnymi.

Instrument ten istnieje w niektórych państwach od wielu lat. Przy-kładem może być Kanada. W 1993 r. musiała się zmierzyć z prawie sześ-cioprocentowym deficytem (w stosunku do PKB) i siedemdziesięciopro-centowym długiem publicznym, który zdecydowała się obniżyć do 3%w ciągu 3 lat. W tym celu wprowadzono w życie od 1994 r. generalnąreformę wydatków, polegającą na audycie wszystkich prowadzonych pro-gramów. Wyniki były spektakularne, gdyż zadłużenie zostało sprowadzo-ne w 1998 r. do 65% PKB, a wydatki zostały zmniejszone o 17 mld dola-rów kanadyjskich (należy zaznaczyć, że od 1998 r. budżet kanadyjski notu-je nadwyżkę). Zasięg wyników kontrastuje z prostotą zastosowanej metody,by nie rzec – z jej banalnością. Polegała ona m.in. na sprawdzeniu kilkuaspektów funkcjonowania programów. Pierwszym z nich było zbadanie,czy każdy program budżetowy dobrze służył interesowi publicznemu,w przeciwnym razie musiał być zlikwidowany. Następnie analizowano,czy nie byłoby lepiej w niektórych wypadkach wprowadzić partnerstwopubliczno-prywatne lub nawet, w obliczu kosztowności niektórych progra-mów, czy nie należałoby zachować tylko niektóre z nich. Należy zaznaczyć,że pilotaż tej operacji został przeprowadzony na najwyższym poziomie po-

MICHEL BOUVIER

49

6 Tamże.

5 „Chcę uczynić z tej krytycznej analizy element kluczowy modernizacji państwa” – z prze-mówienia z 10 lipca 2007 r.

litycznym. Gdy tylko postawiono diagnozę, Rada Ministrów podjęła decyzjerestrukturyzacyjne, takie jak nowe rozdzielenie środków, zmniejszenie wy-datków, staranie się o rentowność niektórych usług i poprawa ich jakości.Wielka Brytania zaczęła podążać podobną drogą w 1998 r. wraz z Całoś-ciowym Przeglądem Wydatków (Comprehensive Spending Review – CSR),który jest głęboko związany z wieloletnim programowaniem wydatków7.

Metodologia oparta na prostych pytaniach

Po zdiagnozowaniu stanu poszczególnych zadań metodologia po-lega na zidentyfikowaniu reform, które pomogą w redukcji wydatkówpublicznych przy poprawie skuteczności polityk publicznych. Jeśli celfinansowy jest nadrzędny, logika reformy idzie dalej, w kierunku nowegopołączenia działań i instytucji administracyjnych. W konsekwencji toorganizacja organów państwa musi ulec zmianie, gdyż pożądanym celemjest modernizacja zarządzania publicznego i uproszczenie procedur. Celemtych działań jest również nakierowanie polityk publicznych na ich podsta-wowe funkcje, ich „serce” i racjonalna reorganizacja administracji poprzezlikwidację lub łączenie niektórych jednostek.

Należy zauważyć, że istotne jest badanie celów polityk publicznych,a nie jedynie struktury administracji. Celem diagnozy ma być ukazaniemocnych i słabych stron, a następnie sformułowanie propozycji, któreuczyniłyby polityki publiczne skuteczniejszymi i mniej kosztownymi. Żebyto osiągnąć, należy, opierając się na przewodniku metodologicznym RGPP8,postawić następujące pytania:

� Co robimy? Inaczej mówiąc – co jest robione w ramach polity-ki publicznej poddanej audytowi? Jakie są jej cele, jakich usługdostarcza, kim są beneficjenci?

� Jakie są potrzeby i oczekiwania zbiorowe? Czy dana politykapubliczna jest nadal potrzebna? Czy nadal odpowiada potrze-bom?

� Czy należy kontynuować daną politykę? Czy należy zredefi-niować jej cele? Jak ją dostosować do nowych realiów?

� Kto powinien wdrażać daną politykę? Podmioty publiczne czyprywatne? Partnerstwa publiczno-prywatne?

� Kto musi płacić?

� Jak działać lepiej i taniej?

� Jak powinien wyglądać scenariusz przemian?


50

8 Przewodnik metodologiczny Ministerstwa Budżetu, rachunków publicznych i służby cywilnej.

7 Zob. R. Hughes, Wieloletni budżet w Wielkiej Brytanii, RFFP 2008, nr 102.

Pilotaż prowadzony przez decydentów politycznych:Rada Modernizacji Polityk Publicznych

Regulacja wyznaczająca ramy pilotażu RGPP, ze względu na swojeoryginalne i znaczące elementy składowe, świadczy o zdecydowanej woliwprowadzenia zmian. Charakteryzuje się w rzeczywistości silnym zaanga-żowaniem podmiotów politycznych, i to na najwyższym szczeblu. Jak pod-kreślił to minister budżetu: „Nigdy najwyższe instancje polityczne nie byływ takim stopniu zaangażowane w modernizację państwa. Tego zabrakłoprzy poprzednich próbach. Tym będzie się wyróżniać ten Generalny Prze-gląd Polityk Publicznych (RGPP)”9.

Radzie Modernizacji Polityk Publicznych przewodniczy prezydentrepubliki, składa się ona z ogółu ministrów nadzorujących RGPP i decy-dujących o reformach do zrealizowania. Kierunek reform wybierany jestspośród różnych scenariuszy przedstawianych przez ekspertów. Podczaspierwszego posiedzenia tej Rady, 12 grudnia 2007 r., Nicolas Sarkozyoświadczył: „Reforma państwa jest domeną prezydenta, bezpośrednio pilo-towaną z Pałacu Elizejskiego i hotelu Matignon”10.

Regulacje dotyczące audytu łączące ekspertów publicznychi prywatnych

System ten jest oryginalny również dlatego, że dwie kultury, pub-liczna i prywatna, muszą się ze sobą zintegrować w ramach prac audyto-wych prowadzonych wspólnie przez ekspertów publicznych i prywatnych.Audyty są bowiem wykonywane przez zespoły składające się z wyższychurzędników państwowych, należących do instytucji kontrolnych państwa(w szczególności do Generalnej Inspekcji Finansowej), i konsultantów, na-leżących do prywatnych firm. Łącznie ponad 200 osób jest zaangażowa-nych w wykonywanie tego zadania, a wśród sektorów, które zostały objętepierwszą falą audytu, możemy wymienić kulturę i komunikację, zarządza-nie publiczne, sprawiedliwość i bezpieczeństwo.

Zespoły przedstawiają wyniki swoich prac komitetowi nadzoruRGPP, w którym silna jest obecność decydentów politycznych – współ-przewodniczącymi są sekretarz generalny Pałacu Elizejskiego i dyrektorgabinetu premiera. W skład tego komitetu wchodzą również: ministerbudżetu, rachunków publicznych i służby cywilnej, sekretarz stanu ds.planowania strategicznego i oceny polityk publicznych, zainteresowani mi-nistrowie, generalni sprawozdawcy Komisji Finansów Zgromadzenia Naro-

MICHEL BOUVIER

51

10 Pałac Elizejski jest miejscem urzędowania prezydenta republiki, a hotel Matignon – sie-dzibą francuskiego rządu (przyp. tł.).

9 Przemówienie z 10 lipca 2007 r.

dowego i Senatu, przewodniczący rady nadzorczej BNP Paribas, GłównyPoborca Skarbowy. Ponadto audytorzy cieszą się wsparciem gabinetuministra budżetu, Dyrekcji Budżetu i Generalnej Dyrekcji ModernizacjiPaństwa.

Kilka serii audytów i reformy wstrzymane przez Radę

W trakcie pierwszego zebrania Rady Modernizacji Polityk Publicz-nych, które odbyło się, jak już wspomniano, 12 grudnia 2007 r., analizo-wano scenariusze transformacji polityk publicznych i prezentowano pierw-sze kierunki zmian. Podczas drugiego spotkania Rady, 4 kwietnia 2008 r.,zostały podjęte decyzje dotyczące reorganizacji, które miały zostać wdro-żone w latach 2009–2011, a nowe regulacje dotyczące okresu 2011–2013zostały przyjęte przez Radę 30 czerwca 2010 r. Audyty, które rozpoczęłysię w lipcu 2007 r., dotyczyły następujących zadań: ekologia, zrównowa-żony rozwój i zagospodarowanie przestrzenne, sprawiedliwość, kultura,rolnictwo, działalność zewnętrzna państwa, badania i szkolnictwo wyższe.

Czwarty raport cząstkowy został przedstawiony przez ministrabudżetu podczas spotkania Rady Modernizacji Polityk Publicznych30 czerwca 2010 r. Wskazano w nim, że do 300 regulacji już wdrażanychzostanie dołączone kolejne 150 w latach 2011–2013.

Tabela 3

Synteza reform wywodzących się z czterech pierwszychKomisji Modernizacji Polityk Publicznych

Zbadanie wraz z instytucjami ubezpieczeń społecznychwdrożenia w ramach Założeń Celów i Zarządzania normzmniejszania wydatków na działanie, nieruchomości i funduszpłac przewidzianych dla instytucji państwa; praca nadprzedstawieniem planu reform systemów informatycznych

Wzmocnienie nadzoru i kontroli DSS nad wszystkimisystemami ubezpieczeń społecznych

Poprawa wydajności zarządzania Francuskim Instytutem Krwiprzy zachowaniu poziomu bezpieczeństwa sanitarnego

Stworzenie technicznej agencji wsparcia jakości lecznictwaszpitalnego i medyczno-społecznego mającej realizować rocznieco najmniej 50 projektów

Wzmocnienie walki z wyłudzeniami w dziedzinie świadczeńspołecznych

Automatyczna stabilizacja wydatków na ubezpieczeniechorobowe

Przyczynienie siędo opanowania

wydatkówna ubezpieczenia

społecznei racjonalizacja

kosztówfunkcjonowania

organizmówubezpieczeńspołecznychi operatorów

w dziedzinie zdrowia

ŚrodkiOś


52

Złagodzenie procesu certyfikacji szkoleń z zakresuministerstw społecznych

Wzmocnienie profesjonalizacji, uczynienie wspólnąi racjonalizacja funkcji wsparcia dla służb niezespolonychzajmujących się spójnością społeczną (DRJSCS i DDCS lubDDCSPP) w kwestii logistyki, zasobów ludzkich, budżetu,finansów, w szczególności poprzez rozwój regionalizacjipilotażu

Utworzenie DRJSCS poprzez zebranie na poziomie regionustruktur zajmujących się spójnością społeczną (młodzież, sport,stosunki społeczne)

Wzmocnienieskuteczności państwa

na poziomieregionalnym

w dziedzinie politykpracujących na rzeczspójności społecznej

(młodzież, sport,działania społeczne)

Poprawa wsparcia (metodologicznego, szkolenia wolontariuszy)i ewaluacji działalności stowarzyszeń z sektora młodzieży inauczania ludowego oraz racjonalizacja zarządzaniasubwencjami, które zostały im przekazane

Reorganizacja i racjonalizacja zadań, szczególnie w kwestiiinformacji podmiotów i „operatorów” ds. młodzieży (CIDJ,INJEP, CNJ) oraz wzmocnienie ich pilotażu strategicznego

Poprawa pilotażupolityk na rzecz

młodzieży i wsparcieprzez państwo

podmiotówtej polityki

Racjonalizacja podziału obszaru geograficznego międzyinspektorów ds. młodzieży i sportu

Utworzenie na poziomie regionalnym wspólnej ekspertyzydyscyplinarnej personelu technicznego i pedagogicznegosektora sportowego oraz podążanie w kierunku regionalizacjipolityk sportowych

Optymalizacja pomocy państwa na rzecz sportu (federacjesportowe, stowarzyszenia, samorządy lokalne)

Reorganizacja sieci operatorów sportu zawodowegoi wzmocnienie nadzoru nad nimi (CNDS, CREPS, INSEP, Écolesnationales des sports) Poprawa

i racjonalizacjaorganizacji

i podziału środkówuruchomionychprzez państwo

na rzecz polityksportowych

Skupienie się dyrekcji obszaru „zdrowie” na swoich pierwotnychdziałaniach

Po okresie przygotowawczym włączenie Generalnej InspekcjiMłodzieży i Sportu do Generalnej Inspekcji Spraw Socjalnychi otwarcie jej na absolwentów o profilu „junior” z Écolepolytechnique i Écoles normales supérieures

Połączenie i profesjonalizacja funkcji wspierających (w tymrównież komunikacji i statystyki) w ramach jednostek napoziomie administracji centralnej

Stworzenie wspólnych biur gabinetów ministerstw społecznych

Skupienie sięadministracji

centralnejna swoichzadaniach

Stworzenie i ewaluacja regulacji jednostek szpitalnych specjalniedostosowanych dla więźniów cierpiących na chorobypsychiczne

Organizacja przekwalifikowania zawodowego urzędnikówpracujących w uzdrowisku Aix-les-Bains

Łączenie agencji sanitarnych

Optymalizacja wykorzystywania środków regionalnych agencjizdrowia, zwłaszcza poprzez realizację szczegółowych audytów

Pilotaż polityk wdrożonych przez regionalne agencje zdrowiaStworzenie regionalnych agencji zdrowia

Poprawapilotażupolityk

zdrowotnych

MICHEL BOUVIER

53

W przypadku śmierci – odciążenie bliskich w kwestiiinformowania organów administracji;pozwolenie stowarzyszeniom na niepodawaniepodstawowych danych wiele razy, za każdym razem, gdywystępują o subwencję; upowszechnienie występowaniao subwencje przez internet; pozwolenie na elektroniczneopłacanie kosztów szpitalnych

Uproszczenieformalnościdla klientów

Źródło: czwarty raport cząstkowy.

RGPP motorem głębokiej reformy administracji

RGPP nie może być traktowany ani jako zwykła technika, ani jakochwilowa moda. Świadczy on o zakorzenieniu się we francuskim społeczeń-stwie znacznej przemiany sposobu organizacji sektora publicznego, efektytej przemiany powinny wychodzić poza obszar RGPP. Ten ostatni wpisujesię ponadto w głęboką przemianę kultury zapoczątkowaną, jak już powie-dziano, ponad 30 lat temu – kultury, która według nas przeżywa obecnieswój rozkwit.


54

Lista nowych reform:

� poprawa wyników zarządzania Etablissement français du sang (Instytut Krwiodawstwa)przy zachowaniu poziomu ochrony sanitarnej (wdrożenie poszczególnych rekomendacjisformułowanych przez audyt RGPP);

� zbadanie wraz z organami instytucji ubezpieczeń społecznych wdrożenia (w ramachukładów o celach i zarządzaniu) norm ograniczania wydatków na funkcjonowanie agendpaństwa, ich nieruchomości i przewidziane dla nich płace oraz praca nad planem reformysystemu informacji;

� optymalizacja środków regionalnych agend zdrowia, w szczególności poprzez realizacjęspecjalnego audytu;

� organizacja reorientacji zawodowej urzędników wywodzących się z uzdrowiska Aix-les-Bains;� stworzenie wspólnych biur gabinetów ministerstw społecznych;� połączenie i profesjonalizacja funkcji wspierających (w tym również komunikacji i statystyki)

w ramach jednostek na poziomie administracji centralnej;� po okresie przygotowawczym włączenie Generalnej Inspekcji Młodzieży i Sportu do

Generalnej Inspekcji Spraw Socjalnych i otwarcie jej na absolwentów o profilu „junior”z École polytechnique i Écoles normales supérieures;

� utworzenie na poziomie regionalnym wspólnej ekspertyzy dyscyplinarnej personelutechnicznego i pedagogicznego sektora sportowego oraz podążanie w kierunkuregionalizacji polityk sportowych;

� racjonalizacja podziału obszaru geograficznego między inspektorów ds. młodzieży i sportu;� poprawa wsparcia (metodologicznego, szkolenia wolontariuszy) i ewaluacji działalności

stowarzyszeń z sektora młodzieży i nauczania ludowego oraz racjonalizacja zarządzaniasubwencjami, które zostały im przekazane;

� wzmocnienie profesjonalizacji, uczynienie wspólną i racjonalizacja funkcji wsparcia dlasłużb niezespolonych zajmujących się spójnością społeczną (DRJSCS i DDCS lub DDCSPP)w kwestii logistyki, zasobów ludzkich, budżetu, finansów, w szczególności poprzez rozwójregionalizacji pilotażu;

� złagodzenie procesu certyfikacji szkoleń z zakresu ministerstw społecznych;� umożliwienie elektronicznego opłacania kosztów związanych z leczeniem szpitalnym.

We Francji poprzez Generalny Przegląd Polityk Publicznych rozwi-ja się dziś nowy model zarządzania. Reforma ta stanowi konieczny etapprowadzący do nowego sposobu organizacji i zarządzania sektorem pub-licznym, na który wpływ wywarło menedżerskie podejście do koncepcjipaństwa, jak również do wszystkich części składowych społeczeństwa.Ewolucja ta świadczy o rzeczywistym zerwaniu z kształtem państwa admi-nistracyjnego, jaki znaliśmy do tej pory. Stopniowo wyłania się nowy sektorpubliczny, nowy kontynent administracyjny.

Możemy więc zauważyć, że buduje się nowa relacja między eksper-tami a politykami. Z pewnością nie jest on jeszcze dojrzały, ale jest już wy-raźnie obecny w rekonstrukcji naszych instytucji, wywodząc się w liniiprostej z logiki „nowego zarządzania publicznego”. Ten nowy związek cha-rakteryzują dwa podstawowe elementy: nie tylko eksperci i politycy sąw ramach niej na drodze do odnalezienia nowej równowagi, lecz także do-datkowo rodząca się logika prowadzi decydentów politycznych do przyję-cia kultury i ducha menedżerskiego. W końcu jesteśmy świadkami naro-dzin nowej koncepcji władzy politycznej i dzieje się to na fundamencietego, co określiliśmy mianem „nowego publicznego zarządzania finansowego”.

4. Wieloletnie planowanie polityk publicznych

Z powodu wymagań europejskich finanse Francji podążają za logi-ką i procesem wieloletnim w poszukiwaniu ogólnej równowagi całościsystemu finansów publicznych: finansów państwa, wspólnot lokalnychi instytucji ubezpieczeń społecznych. Wymagania paktu stabilności i roz-woju związane z wdrożeniem wspólnej waluty w rzeczywistości narzuciłypaństwom członkowskim Unii Europejskiej wypracowanie wieloletnichprogramów finansów publicznych, które to programy zostały przekazaneKomisji i Radzie. Wyznaczają one średniookresowe cele, do których osiąg-nięcia zobowiązują się państwa. Inaczej mówiąc, powody związane z ko-niecznością utrzymania równowagi finansów publicznych z pewnościąodegrały istotną rolę w konkretnym wdrażaniu procedur mających na celuwprowadzenie w sposób trwały regulacji odpowiednich do tego, aby zostałwypracowany średniookresowy program dla finansów publicznych.

Ustawa organiczna odnosząca się do ustaw finansowych z 1 sierp-nia 2001 r. (LOLF) z pewnością wprowadziła w znacznym stopniu zasadęrocznego planowania. Mimo to nie poszła dalej, by zaproponować in-strumenty szerokiego pilotażu wieloletniego. Trzeba było zaczekać na rok2008, żeby został wdrożony zespół regulacji, np. trzyletni program wydat-ków państwa zakotwiczony w Generalnym Przeglądzie Polityk Publicznych.

MICHEL BOUVIER

55

Wieloletnie programowanie budżetowe:narzędzie dla zarządzania strategicznego

W raporcie z wdrażania LOLF, który przygotowali dla rząduw październiku 2006 r. Alain Lambert i Didier Migaud, zaproponowano,aby „świadomie obrać drogę zarządzania wieloletniego finansami publicz-nymi dzięki wprowadzeniu trzyletnich pułapów dla wydatków. Eksperci cimówią, że dobroczynny efekt tej regulacji został dowiedziony u wszystkichnaszych sąsiadów, którzy zdecydowali się na ten eksperyment”. Następniewieloletnie programowanie budżetowe zostało ogłoszone przez prezyden-ta republiki 12 grudnia 2007 r. Podczas pierwszego posiedzenia Rady Mo-dernizacji Polityk Publicznych stwierdził: „Na lata 2009–2011 wdrożymywieloletni budżet spójny z naszą wizją finansów publicznych. Chodzi o re-wolucję w naszym administracyjnym funkcjonowaniu”. Regulacja ta zo-stała wdrożona po raz pierwszy w trakcie przygotowywania budżetu narok 2009 i jednocześnie na okres odpowiadający trwaniu RGPP (trzy lata);nie podważa ona zasady roku budżetowego, ponieważ coroczne ustawyfinansowe, które jako jedyne mają moc obowiązującą, są uchwalane przezparlament na jesieni. Jednakże, mimo że projekty ustaw finansowych coroku podlegają debacie i głosowaniu przez posłów i senatorów, wpisują sięobecnie w ramy planu trzyletniego, który proponuje jedynie pułapy wydat-ków, podczas gdy ustawy finansowe zawierają również przychody. Należypodkreślić, że owe plany ograniczające się jedynie do wydatków państwatyczą się zadań, inaczej mówiąc – polityk publicznych, i wdrażają reformystrukturalne zalecane przez RGPP11, który zarazem stanowi ich fundament.

Mowa tu o „planach półpłynnych”12. W rzeczywistości najpierwwyznaczany jest ogólny pułap wydatków w zależności od ich normy (po-ziomu inflacji) i jest on przedmiotem sztywnej programacji w okresie trzy-letnim. Jednakże może być zmieniony w przypadku zmiany przewidzia-nych wcześniej poziomów inflacji, pod warunkiem że mamy do czynieniaze wzrostem inflacji – żadne korekty nie są możliwe przy spadku inflacji.Górne pułapy są również wyznaczone dla poszczególnych zadań, są onesztywne w okresie pierwszych dwóch lat z możliwością korekty w trzecimroku przy przestrzeganiu całościowego pułapu. Następnie wyznaczane sąfundusze dla poszczególnych programów, sztywne w pierwszym rokui możliwe do skorygowania w dwóch kolejnych latach. Trzeci rok służyjako podstawa do programowania kolejnego budżetu wieloletniego.


56

12 Sformułowanie pochodzi z wypowiedzi Philippe Josse’a – dyrektora budżetu, podczasWiosennego Uniwersytetu Finansów Publicznych Fondafip 16–17 czerwca 2008 r. Nagra-nie wideo z tego wydarzenia można obejrzeć na stronie www.fondafip.org.

11 Zob. nr 102-2008 RFFP.

Źródło: Ministerstwo Budżetu, Rachunków Publicznych i Reformy Państwa.

Należy zaznaczyć, że ten trzyletni budżet jest włączony do ustawyo programacji finansów publicznych przewidzianej w artykule 34 kon-stytucji.

MICHEL BOUVIER

57

Nowa kategoria ustaw: ustawa o wieloletnim programowaniufinansów publicznych

Nowa kategoria ustaw – ustawy o wieloletnim planowaniu finan-sów publicznych – została wprowadzona poprawką do konstytucji 23 lipca2008 r. Zgodnie ze zmienionym artykułem 34 „wieloletnie kierunki finan-sów publicznych są zdefiniowane w ustawach programujących. Wpisująsię w perspektywę równowagi rachunków instytucji administracji publicz-nej”. Trzeba podkreślić, że zmieniony artykuł 34 wyznacza z jednej stronydefinicję wieloletniego planowania całości finansów publicznych, a z dru-giej – perspektywę równowagi rachunków publicznych.

Tabela 4

0,001,461,450,000,000,001,181,261,441,231,241,43Media, książki i przemysłkulturalny

1,297,138,801,431,351,297,337,307,1010,039,688,76Sprawiedliwość0,010,560,560,010,010,010,550,560,560,540,550,56Imigracja, azyl i integracja

2,4511,7511,722,622,512,4511,5711,5911,7111,5611,5511,68Zarządzanie finansamipublicznymi i zasobamiludzkimi

16,2561,8061,9117,5416,7016,2562,7162,1061,8062,6762,0561,91Nauczanie szkolne

0,0046,9346,930,000,000,0056,7352,0346,9356,7352,0346,93Zobowiązania finansowepaństwa

0,232,062,060,250,240,231,891,911,931,881,901,93Gospodarka

0,939,5310,041,000,960,949,719,739,769,789,7710,27Ekologia, zrównoważonyrozwój i zrównoważoneplanowanie przestrzenne

0,051,111,530,040,030,030,600,590,580,550,540,95Kierunek działań rządu7,2637,4241,997,737,537,2738,7438,0437,4238,7438,0441,98Obronność0,182,672,710,190,190,182,712,702,702,642,592,73Kultura

0,120,590,610,130,120,120,610,600,590,640,590,62Rada Państwa i instytucjekontroli

0,033,323,310,040,040,043,113,213,333,113,213,33Kombatanci, pamięć i związkiz narodem

0,023,344,580,030,030,033,343,343,342,682,764,58Pomoc publiczna na rzeczrozwoju

0,233,673,590,270,250,243,363,443,503,323,413,42Rolnictwo, rybołówstwo,żywność, lasy i sprawy rolne

0,502,452,570,540,510,502,492,762,522,483,022,64Administracja centralnai terytorialna państwa

0,132,972,960,140,130,132,892,912,952,882,892,95Działania zewnętrznepaństwa

201320122011201320122011201320122011

SFRŚZGLW

wpłaty naspecjalny fun-dusz rentowy

SFR

Środkizarezerwowane

ŚZ

Górny limitwydatków

GLW

Projekt ustawybudżetowejna 2011 r.

Planowanie wieloletnie

W miliardach euro


58

0,001,021,020,000,000,001,021,021,021,021,021,02Dla przypomnienia:władze publiczne

0,007,617,650,000,000,007,507,567,617,617,637,65Miasto i politykamieszkaniowa

0,1611,4612,240,180,170,179,2710,1111,549,3210,0712,35Praca i zatrudnienie

0,000,420,410,000,000,000,460,420,410,450,410,40Sport, młodzieżi stowarzyszenia

0,2012,3712,370,290,280,2713,3712,9512,5213,3612,9512,52Solidarność, integracjaspołeczna i równość szans

0,040,430,460,050,040,040,460,450,440,440,420,46Bezpieczeństwo obywatelskie5,2816,8216,825,825,535,2917,2717,0116,8317,3016,9216,83Bezpieczeństwo0,001,221,220,000,000,001,221,221,221,221,221,22Zdrowie

0,002,512,560,000,000,002,522,512,522,592,562,57Relacje ze wspólnotamiterytorialnymi

0,006,036,030,000,000,006,536,246,036,536,246,03Systemy społecznei emerytalne

0,5825,1925,371,251,191,1625,2825,0824,8625,4925,3025,04Badania i szkolnictwo wyższe0,000,260,260,000,000,000,070,070,260,070,070,26Planowanie strategiczne0,000,330,360,000,000,000,310,340,320,300,330,34Polityka regionalna0,031,982,160,050,050,032,102,031,982,192,162,14Terytoria zamorskie

Źródło: projekt ustawy programowania finansów publicznych na lata 2011–2014.

Tabela 5

Ewolucja długu publicznego (w punktach procentowych PKB)

85,386,887,486,282,9

20142013201220112010


Podejście wieloletnie związane z poszukiwaniem równowagi znaj-duje w konsekwencji w tej ustawie swoje uwiarygodnienie, nawet jeśli trze-ba przypomnieć, że ustawa o programowaniu jest pozbawiona wszelkiejmocy wiążącej na poziomie finansowym13. W rzeczywistości ustawy o pla-nowaniu wieloletnim finansów publicznych nie są ustawami finansowymi,lecz zwykłymi ustawami, które, jak już wspomniano, nie podważają zasa-dy roku budżetowego, ponieważ budżety są przegłosowywane co roku.Niemniej jednak ważne było nadanie na drodze głosowania przez repre-zentantów narodu podniosłego charakteru nie tylko podjętym w ramachpaktu stabilności i rozwoju zobowiązaniom, lecz także logice zarządzania,

MICHEL BOUVIER

59

13 Przewodniczący komisji finansów Senatu Jean Arthuis słusznie podkreślał ten aspekt:„Ustawy o programowaniu nie są ustawami finansowymi, chodzi o zobowiązanie moralne,które nie gwarantuje osiągnięcia założonego wyniku”.

która okazała się prawdziwym punktem zwrotnym i powinna być konty-nuowana.

Ponadto jest zadaniem równie fundamentalnym, aby panowanienad finansami publicznymi, o którym tutaj mowa, było pomyślane w spo-sób całościowy, brało pod uwagę wydatki i przychody całego sektora pub-licznego. Wydaje się bowiem istotne, by przestać traktować podmiotyi struktury tworzące system finansów publicznych jako elementy niezależ-ne jeden od drugiego, a nawet wrogie wobec siebie. Perspektywy wielolet-nie dotyczą systemu jako całości i tak samo jest z równowagą rachunkówpublicznych, która musi z tego wynikać.

Tabela 6

Ewolucja deficytów publicznych (w punktach procentowych PKB)

-2-3-4,6-6-7,7

20142013201220112010


Wydaje nam się wyjątkowo symboliczne, że to pojęcie zostało wpi-sane do tekstu o wadze konstytucji. W rzeczywistości poza poszukiwany-mi celami finansowymi w bliższej przyszłości krok ten świadczy o głębo-kiej transformacji ram teoretycznych, w jakich rozważane są instytucjepaństwowe. Inaczej mówiąc, wydaje się, że nawet jeśli nie jest to natych-miastowe do zidentyfikowania, za technikami i normami finansowymi ry-suje się nowe podejście intelektualne, wrażliwe na delikatność i złożonośćwspółczesnych społeczeństw. Sukces polityk uzdrawiania finansów pub-licznych we Francji i wszędzie indziej zależy przede wszystkim od podejś-cia mającego na uwadze uwypuklenie istniejących stosunków pomiędzyaktorami systemu finansowego i wyciągnięcie z tego wniosków z punktuwidzenia operacyjnego.

Pozostaje jednak długa droga do przejścia, zanim uda się wprowa-dzić skonsolidowaną regulację, która łączyłaby w ramach wieloletniegoplanowania absolutnie cały system finansów publicznych. Co prawdaprzeszkody do przezwyciężenia są natury technicznej, ale pojawiają sięrównież problemy natury prawnej, a w konsekwencji – politycznej, gdyżzależą od procedur formalnych, które mogą zostawić więcej lub mniejwolności parlamentarzystom oraz rządowi w kwestii zmiany ich własnychwyborów lub wyborów poprzedniej większości parlamentarnej. Pod tymwzględem fundamentalnym problemem do rozwiązania jest znaczeniekonstytucjonalizacji planowania wieloletniego niezależnie od tego, czy jest


60

ono ograniczone do instytucji państwa, czy szerzej do innych części sektorapublicznego. Sam fakt wpisania planowania wieloletniego do artykułu kon-stytucji nie wystarcza w rzeczywistości do nadania mu rzeczywistej efek-tywności. Inne warunki są wymagane, w pierwszej kolejności jest to wolapolityczna wdrożenia tej procedury.

Każdy projekt, który wprowadza istotną modyfikację organizacjispołeczeństwa, wymaga „natchnienia”, a nawet pasji u klasy politycznej,ale i u obywateli przekonanych o jej legitymacji. Należy podkreślić, że pro-ces, który właśnie został wprowadzony, nie może być uważany ani zazwykłą technikę, ani za chwilową modę. Jest on odpowiedzialny za wdro-żenie w ramach społeczeństwa francuskiego znacznej zmiany sposobuorganizacji sektora publicznego, która powinna przynieść efekt równieżpoza nim. Projekt ten wpisuje się przede wszystkim w głęboką zmianę kul-tury zapoczątkowaną już ponad 30 lat temu – kultury, która według nasosiąga obecnie stan swojego rozkwitu. Obecnie we Francji rozwija się nowaforma zarządzania i świadczy ona o rzeczywistym zerwaniu z funkcjono-waniem państwa administracyjnego, które znaliśmy do tej pory.

MICHEL BOUVIER

61

Grzegorz Rydlewski*

Zarządzanie zmianą w Polsce– reforma rządowego centrum

1. Polska jako miejsce ważnych doświadczeńw dziedzinie modernizacji administracji publicznej

W Polsce przez ostatnie ponad dwadzieścia lat zebrano licznedoświadczenia, które mogą być pomocne przy rozważaniach dotyczącychteorii zmiany w przestrzeni publicznej oraz przy formułowaniu i realizacjizamierzeń odnoszących się do modernizacji administracji publicznej. Po1989 r. administracja publiczna w Polsce jest obszarem licznych zmiansystemowych, które z jednej strony stanowią element przekształceń ustro-jowych, z drugiej zaś – są reakcją na szybko zachodzące we współczesnymświecie zmiany, wynikające z takich zjawisk i procesów, jak modyfikacjemodelu demokracji, globalizacja, integracja ponadpaństwowa, informaty-zacja, kształtowanie się w przestrzeni publicznej nowego, podporządkowa-nego wymaganiom efektywności i skuteczności modelu konkurencyjnościoraz pojawienie się wspólnych, ponadpaństwowych zagrożeń i problemówwymagających rozwiązania w ramach działań transgranicznych.

W ujęciu systemowym na plan pierwszy wśród tych zmian wysu-wają się: reforma decentralizacyjna (odzwierciedlona w „odzyskaniu” na

62

* Instytut Nauk Politycznych, Uniwersytet Warszawski.

początku lat dziewięćdziesiątych gminy dla samorządu terytorialnego,a następnie – po latach sporów politycznych o kształt struktury terytorial-nej państwa – w utworzeniu, poczynając od 1 stycznia 1999 r., samorzą-dowych powiatów oraz samorządowo-rządowych województw); przygoto-wanie administracji do funkcjonowania w warunkach wyznaczonych przezpolską aplikację do Unii Europejskiej, a następnie przez członkostwo na-szego kraju w UE (w tym stworzenie mechanizmów wdrażania w Polsceprawa europejskiego, udziału w europejskich procesach decyzyjnych, wy-korzystania instrumentów polityk europejskich oraz zagospodarowaniadla potrzeb Polski możliwości działania przy korzystaniu Unii Europejskiejw relacjach z innymi podmiotami na arenie międzynarodowej); reformadotycząca centrum administracyjnego i gospodarczego rządu oraz prze-kształcenia obejmujące porządkowanie w administracji rządowej relacjimiędzy polityką a wykonawstwem (m.in. przez ukształtowanie służby cy-wilnej, utworzenie stanowisk dyrektorów generalnych urzędów, wyodręb-nienie stanowisk doradców i asystentów politycznych oraz stworzenie ga-binetów politycznych).

2. Reforma centrum rządu w Polsce jako przykładzmiany systemowej w administracji publicznej

Reforma centrum administracyjnego i gospodarczego rządu prze-prowadzona w połowie lat dziewięćdziesiątych dwudziestego wieku stano-wiła przystosowanie rządowych rozwiązań instytucjonalno-funkcjonalnychdo wymagań nowego ustroju politycznego, gospodarczego i społecznego.Zmiana miała w tym przypadku charakter całościowy i wieloaspektowy1.Obejmowała modernizację rozwiązań normatywnych, instytucjonalnych,proceduralnych oraz kadrowych. Projekty rozwiązań planowanych przezrząd w ramach reformy zawarte zostały w treści 12 projektów ustaw skie-rowanych do Sejmu 15 grudnia 1995 r. Ostateczny ich kształt był w częścikompromisem między wstępnymi rozwiązaniami modelowymi a tymi,które były możliwe do przyjęcia przez mającą koalicyjne zaplecze RadęMinistrów, w ramach której obok różnic merytorycznych wyraźnie dawałyo sobie znać różnice polityczne.

GRZEGORZ RYDLEWSKI

63

1 Szerzej zob.: G. Rydlewski, Rządowy system decyzyjny w Polsce. Studium politologiczne okre-su transformacji, Elipsa, Warszawa 2002, s. 86 i nast.; Reforma Centrum Gospodarczego Rządu.Przesłanki, cele, kierunki, J. Monkiewicz (red.), Poltext, Warszawa 1995; G. Rydlewski, Proble-my reformy rządu i administracji rządowej w okresie przemian społeczno-politycznych w Polscew latach 1989–1998, w: Państwo – Demokracja – Samorząd. Księga jubileuszowa na sześćdzie-sięciopięciolecie Profesora Eugeniusza Zielińskiego, T. Mołdawa (red.), Elipsa, Warszawa 1999,s. 117 i nast.

W wyniku tej reformy, której podstawowe regulacje weszły w życiez dniem 1 stycznia 1997 r., sztywne rozwiązania ukształtowane na podsta-wie podziałów branżowych zastąpione zostały układem funkcjonalnymcechującym się dużą elastycznością. W ramach mechanizmów uchwalonejdopiero w 1997 r. ustawy o działach administracji rządowej wzmocnionopozycję Prezesa Rady Ministrów w kształtowaniu struktury gabinetu mi-nistrów oraz w kierowaniu pracami rządu. Oddzielono organy odpowie-dzialne za prowadzenie polityki w obszarze poszczególnych działów admi-nistracji rządowej oraz właściwe w sprawach dysponowania majątkiemSkarbu Państwa.

W miejsce Urzędu Rady Ministrów, który pozbawiony był strukturprogramowania (zbędnych poprzednio w warunkach ustroju politycznegoopartego na kierowniczej roli PZPR w stosunku do rządu) oraz miał po-mieszane funkcje związane z organizacją prac gabinetu ministrów i wyko-nywaniem zadań z zakresu działów administracji rządowej, które w po-przednich warunkach historycznych uznane zostały za szczególnie ważnelub złożone, utworzono Kancelarię Prezesa Rady Ministrów pomyślaną jakogłówne ogniwo „administracji na rzecz rządzenia”. Z obszaru aktywnościKancelarii wyłączono kompetencje władcze i funkcje, które nie są związa-ne bezpośrednio z obsługą Rady Ministrów i premiera. Z myślą o poprawiejakości prawa przygotowano podstawy dla ukształtowania RządowegoCentrum Legislacji. Z intencją stworzenia mechanizmów interaktywnejkomunikacji i informacji w sprawach związanych z aktywnością gabinetuministrów i całej administracji rządowej rozbudowano Centrum Informa-cyjne Rządu.

Dostosowano rządowe mechanizmy decyzyjne do potrzeb wynika-jących z koalicyjnego zaplecza gabinetu, partycypacyjnego trybu podejmo-wania decyzji w przestrzeni publicznej, przekształceń własnościowychw gospodarce oraz kształtowania się coraz silniejszego samorządu teryto-rialnego. Unormowano zasady tworzenia i funkcjonowania organów opi-niodawczo-doradczych Rady Ministrów, w tym jej stałych komitetów orazpełnomocników rządu. Rozbudowano różnorodne formy współdziałaniamiędzyministerialnego. Wyraźnie określono uprawnienia i obowiązki mi-nistrów jako uczestników prac rządu oraz ustalono zasady reprezentowa-nia rządu wobec innych organów, co zmierzało do wzmocnienia jednoli-tości koncepcyjnej i politycznej wystąpień w imieniu rządu.

Powołano Rządowe Centrum Studiów Strategicznych, które zgod-nie z ustawą miało opracowywać raporty, analizy, oceny oraz informacjedotyczące strategicznych zagadnień społecznych, gospodarczych orazinstytucjonalnych, w tym także w kontekście ich międzynarodowych uwa-runkowań, jak również procesu integracji z Unią Europejską. W założeniu

ZARZĄDZANIE ZMIANĄ W POLSCE – REFORMA RZĄDOWEGO CENTRUM

64

RCSS miało wspierać premiera i rząd w sprawach programowania orazprognozowania rozwoju gospodarczego i społecznego, a także przestrzen-nego zagospodarowania kraju oraz analizować zgodność treści i przebiegurealizacji programów krótkoterminowych i średnioterminowych z progra-mami strategicznymi.

Utworzono Komitet Integracji Europejskiej jako organ do sprawprogramowania i koordynowania polityki w sprawach związanych z inte-gracją Polski z Unią Europejską oraz stworzono Urząd Komitetu IntegracjiEuropejskiej jako profesjonalny urząd koordynujący realizację spraw euro-pejskich.

Zgodnie z dominującą tendencją europejską uruchomiono proceswyłączania z ministerstw, w formie urzędów i agencji rządowych, narzędziwykonawczych i regulacyjnych.

3. Wnioski o charakterze ogólnym wynikającez procesu reformy centrum rządu w Polsce

Z perspektywy doświadczeń związanych z opracowaniem, prawnąlegitymizacją oraz praktyczną realizacją reformy rządowego centrum w Pol-sce sformułować można wnioski o charakterze ogólnym, przydatne, jak sięwydaje, także i obecnie w programowaniu i przeprowadzaniu moderniza-cji administracji publicznej. Tym samym proces reformy centrum rząduw Polsce może być traktowany jako doświadczenie istotne z punktu wi-dzenia kształtowania teorii zmian w administracji publicznej2.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że świadoma zmiana sys-temowa w przestrzeni publicznej to w każdym przypadku zadanie wielo-aspektowe, które rodzi wymagania w sferze intelektualnej (związanez identyfikacją problemów, celów i środków działania, wartościowaniemdostępnych wariantów postępowania oraz opracowaniem ostatecznej kon-cepcji), organizacyjno-logistycznej (związane z koordynacją opracowaniai konsultacji proponowanych rozwiązań), politycznej (związane z zapew-nieniem proponowanym zmianom niezbędnego przywództwa i poparciapolitycznego), finansowej (związane z koniecznością zagwarantowania do-datkowych środków na sfinansowanie kosztów zmiany) oraz świadomoś-ciowej (związane z zapewnieniem zmianie niezbędnego poparcia ze stronytych wszystkich, których ta zmiana dotyczy, oraz tych, którzy mają istotne

GRZEGORZ RYDLEWSKI

65

2 Na temat dyskusji w sprawach teorii administracji publicznej zob. J. Supernat, Współ-czesne teorie administracji publicznej, w: Nowe kierunki działań administracji publicznej w Pol-sce i Unii Europejskiej, P. Chmielnicki, A. Dybała (red.), LexisNexis, Warszawa 2009, s. 21i nast.

znaczenie w kształtowaniu, m.in. poprzez obraz medialny, wizerunku tejzmiany).

Po wtóre, podkreślić trzeba, że każda zmiana systemowa ma cha-rakter procesu, na który składają się etapy: generowania inicjatyw, selekcjimożliwych zachowań, opracowania wybranych do realizacji projektów,uzgodnień i konsultacji wewnętrznych, ocen formalnoprawnych, formal-nych rozstrzygnięć, informacji i promocji oraz interaktywnej, powiązanejz monitorowaniem i wartościowaniem wyników, implementacji. Punktamiciężkości, a równocześnie obszarami podstawowych napięć w procesie za-rządzania zmianą są wyzwania związane z pozyskiwaniem i zarządzanieminformacjami, tworzeniem wspólnej polityki i kształtowaniem precyzyjne-go kalendarza działań, ograniczaniem konfliktów wynikających z zakłóce-nia istniejących rozwiązań i naruszenia interesów oraz przyzwyczajeń,wzmacnianiem synergii w działaniu licznych podmiotów zaangażowanychrównocześnie w projekt oraz faktycznej, zgodnej z założeniami implemen-tacji wypracowanych rozwiązań połączonej z audytem i wprowadzeniem,gdy zajdzie taka potrzeba, ewentualnych korekt.

4. Kluczowe znaczenie zdolności mobilizacji zasobówzmiany w zarządzaniu reformą w administracji publicznej

Doświadczenia zebrane w związku z reformą centrum rządu w Pol-sce potwierdzają, że skuteczna zmiana systemowa w administracji publicz-nej uzależniona jest od zdolności zmobilizowania zasobów niezbędnychdo zabezpieczenia tej zmiany na poziomie kreacji programowej (w sferzekoncepcji), organizacyjnej (w sferze logistyki), formalnoprawnej (w sferzerozstrzygnięć normatywnych) i praktycznej (w sferze implementacji).

Pamiętać trzeba, że zmiany w administracji publicznej w każdymprzypadku następują w ukształtowanym („zabudowanym”) środowiskuinstytucjonalnym, kompetencyjnym, personalnym, politycznym i społecz-nym. Zmiana ze swojej istoty narusza najczęściej istniejący układ interesówi przyzwyczajeń. W sposób naturalny może ona więc powodować sprzeciwi opór. Analiza przyczyn oporu stawianego zmianom to punkt wyjścia doopracowania skutecznych metod ograniczania zagrożeń realizacji przygo-towywanego projektu. W tym kontekście liczy się w szczególności umiejęt-ność wzmocnienia potencjału zmiany, który stanowi niezbędny warunekzabezpieczenia faktycznej implementacji wdrażanych strategii i programów.

Doświadczenia reformy centrum rządu w Polsce pokazują, żew fazie kształtowania założeń programowych zmiany w administracji pub-licznej ważne jest maksymalne wykorzystanie zasobów tkwiących w do-


66

robku ośrodków badawczych zajmujących się problemami dotyczącymirozwiązań, których przygotowywana zmiana dotyczy, oraz sięgnięcie dorozwiązań wypracowanych w innych demokratycznych państwach Europy.Merytoryczne zbliżenie ośrodków władzy i ośrodków wiedzy to niezbędnaprzesłanka wypracowania rozwiązań o wysokiej jakości i innowacyjnymcharakterze.

W tym konkretnym wypadku takie podejście znalazło wyrazw funkcjonowaniu zespołu doradców pochodzących z ośrodków akade-mickich, organizacji konferencji problemowych z udziałem teoretykówi praktyków administracji publicznej, uruchomieniu dzięki środkom po-zyskanym z OECD specjalnego tematu badawczego dotyczącego reformcentrum rządu we współczesnych państwach Europy oraz w regularnejwymianie poglądów i prezentacji programu zmian w gronie sekretarzy ga-binetów ministrów państw OECD. Przy formułowaniu wniosków dotyczą-cych fazy kształtowania projektu zmian na uwagę zasługuje także fakt, żewe współczesnych warunkach, których istotnym elementem jest znacznadynamika sytuacji, efektywność proponowanych rozwiązań musi byćoceniana w kontekście prognoz rozwoju sytuacji w sprawach dotyczącychwarunków działania i zadań administracji rządowej.

Jak to szerzej przedstawiłem w innym miejscu3 w warunkach szyb-kich zmian przy projektowaniu reform mało przydatna staje się strategia„dogonienia” lepszych. Jedyna sensowna strategia musi zakładać grę „naskorygowany punkt wyprzedzenia”. Innymi słowy, trzeba myśleć nie tyleo tym, gdzie ci, do których chcemy się zbliżyć, są obecnie, ile o tym, dokądoni obecnie sami się przemieszczają i gdzie będą w najbliższej przyszłości,a także o tym, co zrobić, by tam się samemu przemieścić, nie marnującczasu oraz unikając w dążeniu do tego celu – o ile to możliwe – błędów po-pełnionych przez tych, których śladem podążamy.

W wymiarze organizacyjnym i logistycznym w przypadku reformycentrum rządu w Polsce uzyskała potwierdzenie ocena, że kompleksowazmiana wymaga istnienia specjalnej infrastruktury instytucjonalnej. W tymwypadku znalazło to wyraz w ukształtowaniu instytucji pełnomocnikarządu do spraw reformy oraz specjalnego zespołu monitorowania reformyw strukturach rządowych usytuowanego w bezpośredniej bliskości szefarządu.

Raz jeszcze potwierdziła się prawidłowość, że przy urzeczywistnia-niu istotnych zmian w sferze publicznej daje o sobie znać szczególne zna-czenie mobilizacji poparcia politycznego oraz zdolności wypracowania

GRZEGORZ RYDLEWSKI

67

3 Zob. G. Rydlewski, O skutecznym działaniu w polityce. Dziesięć przykazań nie tylko dla lu-dzi polityki, Elipsa, Warszawa 2004, s. 105 i nast.

(m.in. przez modyfikacje niektórych propozycji szczegółowych o drugo-planowym znaczeniu) porozumienia ponad podziałami stanowisk. W wy-padku stanowiącej podstawę tej analizy reformy centrum rządu w Polscedążenie do wzmocnienia poparcia politycznego dla proponowanych zmianznalazło wyraz w otwartym merytorycznym podejściu do wcześniej przy-gotowanych projektów reform, które nie zostały w pierwszej połowie latdziewięćdziesiątych dwudziestego wieku wdrożone z uwagi na często za-chodzące wówczas zmiany zaplecza politycznego Rady Ministrów. Podjętopróbę włączenia autorów wcześniejszych projektów w kształtowanie osta-tecznie realizowanego programu zmian. Tam gdzie to nie prowadziło donaruszenia podstaw projektu, wykazywano otwartość na propozycje ugru-powań opozycyjnych w Sejmie, usiłując w ten sposób zwiększyć siłę poli-tyczną zwolenników ostatecznej wersji zmian.

5. Niebezpieczeństwa fazy implementacjinowych rozwiązań w administracji publicznej

Doświadczenia reformy centrum rządu z połowy lat dziewięćdzie-siątych pokazują, że w fazie implementacji zmian może dojść do deforma-cji wdrażanej koncepcji w sposób, który osłabia lub znosi możliwość uzys-kania założonych efektów. Z perspektywy czasu, który minął od analizo-wanej tu reformy, widać wyraźnie, że takie niebezpieczeństwo okazało sięw tym przypadku całkiem realne. Stało się tak w pierwszej kolejności zasprawą zakłóceń w zagwarantowaniu projektowi w fazie jego implementa-cji skutecznego przywództwa politycznego. Inicjatorom zmian prowadzą-cych do ukształtowania profesjonalnego zaplecza premiera i rządu w spra-wach studiów i analiz strategicznych nie starczyło już bowiem siły politycz-nej do zagwarantowania właściwego wykorzystania wypracowanego roz-wiązania. Rządowe Centrum Studiów Strategicznych stało się w praktycemało przydatne w rządowych procesach decyzyjnych. Nastąpiło to w wy-niku powierzania kierownictwa tej jednostki (w ramach koncepcji mniejważnego „łupu koalicyjnego”) przedstawicielowi ugrupowania innego niżto, z którego wywodził się premier. W sposób oczywisty ograniczało tomożliwość wykorzystania RCSS w działaniach programowych i decyzyjnychPrezesa Rady Ministrów. Z czasem Rządowe Centrum Studiów Strategicz-nych całkowicie zniknęło ze struktur rządowych. W ograniczonym zakre-sie, wyznaczonym przede wszystkim zadaniami związanymi z politykamieuropejskimi, jego funkcje przejął minister właściwy w zakresie rozwojuregionalnego. Częściowo funkcje te przejął też zespół doradców premieraw Kancelarii Prezesa Rady; zespół ten nie ma jednak niezbędnego zapleczalogistycznego i merytorycznego do wykonywania takich zadań. W efekcie


68

Polska jest obecnie jednym z nielicznych państw, w których szef gabinetunie ma znajdującego się w jego bezpośredniej bliskości profesjonalnegocentrum studiów i analiz, niezaangażowanego bezpośrednio w wykonywa-nie bieżącej polityki.

Także wyłączanie z ministerstw, w formie urzędów i agencji rządo-wych, struktur wykonawczych i realizacyjnych trudno uznać za udanąrealizację założeń reformy. Wspomniane przekształcenia nie zostały bowiemw dostateczny sposób połączone ze zmniejszaniem obsady kadroweji ukierunkowywaniem ministerstw na realizację funkcji programowaniai kontrolowania. Dla kolejnych ekip decydentów rządowych bardziej atrak-cyjna okazała się koncepcja ministerialnych molochów z wymieszanymifunkcjami programowania, wykonawstwa i kontroli. Taki stan powodujedo dnia dzisiejszego istotne napięcia kompetencyjne między ministramikierującymi działami administracji rządowej i centralnymi organami tejostatniej. W urzędach tych organów bez merytorycznej potrzeby dublowa-ne są niejednokrotnie stanowiska i całe struktury organizacyjne.

6. Istotne znaczenie szybko zachodzących zmiandla możliwości wykorzystania w modernizowaniuadministracji doświadczeń z poprzednich reform

Każdy projekt modernizowania administracji musi uwzględniać oko-liczności stałe i zmienne. W zarządzaniu zmianą w administracji publicz-nej obowiązuje stały katalog słów o kluczowym znaczeniu4. Do takich pojęćnależą bez wątpienia: strategia, przywództwo, wiedza, innowacyjność, ja-kość, koordynacja, ekonomizacja i interaktywność. Dzień dzisiejszy przy-nosi jednak stałe przekształcenia w przestrzeni publicznej, które powodują,że dynamice ulega także konkretny sposób zastosowania tych terminóww praktyce. Dzieje się tak za sprawą kształtowania w przestrzeni adminis-tracyjnej układów: wielopoziomowych (stanowiących konglomerat czynni-ków międzynarodowych, państwowych, regionalnych i lokalnych), wielo-podmiotowych (obejmujących aktywność struktur państwowych, samo-rządu terytorialnego i prywatnych), wielopłaszczyznowych (tworzonychprzez przenikanie się czynników politycznych, gospodarczych i wyznacza-nych przez obraz medialny). Są to układy, w których osłabieniu ulega hie-rarchiczność, wzmacnia się sieciowość, monopol na decydowanie jest zaśwypierany przez partycypację i współdecydowanie. Pojawia się poszukiwa-

GRZEGORZ RYDLEWSKI

69

4 Na temat zarządzania zmianami zob. szerzej m.in.: D.K. Carr, K.J. Hard, W.J. Trahant,Zarządzanie procesem zmian, tłum. M. Butrym-Karaś, K. Karaś, Wydawnictwo Naukowe PWN,Warszawa 1998, oraz R.W. Griffin, Podstawy zarządzania organizacjami, tłum. M. Rusiński,Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2000.

nie rozwiązań w ramach koncepcji zarządzania publicznego5. Te przekształ-cenia w sposób oczywisty tworzą nowe warunki do wykorzystaniaw zarządzaniu zmianami w administracji doświadczeń nawet z nieodległejprzeszłości.


70

5 Zob. szerzej: Administracja publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, J. Czapu-towicz (red.), Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008; J. Hausner, Zarządzaniepubliczne, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2008; G. Rydlewski, Rządzenie w świe-cie megazmian, Elipsa, Warszawa 2009.

Andrzej Trzęsiara*

„Sprawne państwo” jako obszar strategiirozwoju Polski na lata 2010–2020

Jedną z przyczyn rozpoczęcia prac nad zintegrowaną strategią„Sprawne państwo” był system planowania strategicznego, jaki stosowanodo końca ubiegłego roku. W minionych latach przyjęto bardzo dużo doku-mentów strategicznych, które często wędrowały na półki i tylko od czasudo czasu ktoś przypominał sobie o ich istnieniu. Na pewno w polskiejadministracji nie mieliśmy do czynienia z podejściem strategicznym, w któ-rym dokumenty strategiczne faktycznie wyznaczałyby kierunek działania.

Kilka lat temu minister rozwoju regionalnego podjął próbę inwen-taryzacji dokumentów strategicznych, ustalenia, które z nich są faktycznierealizowalne, a które formalnie obowiązują, ale w praktyce w żaden sposóbnie są wdrażane. W wyniku tego procesu liczba dokumentów strategicz-nych zmniejszyła się do ponad czterdziestu. Jednakże liczba strategii wciążbyła zbyt duża i de facto w małym stopniu miały one charakter strategicz-ny. Bardzo często były to dokumenty, który stanowiły w istocie programdziałań. W związku z powyższym w listopadzie 2009 roku Rada Ministrówprzyjęła uchwałę w sprawie „Planu uporządkowania strategii rozwoju”i podjęła decyzję o zredukowaniu liczby dokumentów strategicznych.Postanowiono, że poza dokumentami typu: „długookresowa strategia roz-woju” i „średniookresowa strategia rozwoju” będzie istniało zaledwie dzie-

71

* Zastępca dyrektora departamentu administracji publicznej MSWiA.

więć zintegrowanych strategii, a wszystkie pozostałe dokumenty zostanąunieważnione.

„Sprawne państwo” jest jedną z tych dziewięciu strategii zintegro-wanych. Oprócz niej ważne z punktu widzenia administracji publicznej,albo powiązane z tą strategią, są „Strategia kapitału społecznego”, „Strate-gia rozwoju kapitału ludzkiego” oraz „Krajowa strategia rozwoju regional-nego”. Ten ostatni dokument, jako jedyny z dziewięciu strategii rozwoju,został już przyjęty przez Radę Ministrów.

Zgodnie z decyzją Rady Ministrów strategia „Sprawne państwo”obejmuje obszary tematyczne, które poprzednio były ujęte w różnychdokumentach strategicznych, takie jak:

� efektywność instytucji publicznych;

� poprawa jakości kadr administracji rządowej;

� zarządzanie rozwojem kraju, jakość tworzenia i wdrażania in-strumentów regulacyjnych;

� funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości;

� bezpieczeństwo publiczne;

� prawa konsumenta;

� komunikacja i dialog;

� usługi publiczne;

� pozycja międzynarodowa kraju;

� technologie informacyjne i komunikacyjne.

Ważnym punktem odniesienia dla tworzenia strategii „Sprawnepaństwo” był raport „Polska 2020–2030”, który został przygotowany przezdoradców premiera pod kierunkiem ministra Michała Boniego.

W prace nad strategią zostali włączeni, przez koordynatora – mi-nistra spraw wewnętrznych i administracji, przedstawiciele innych organów,które będą odpowiadały za jej wdrażanie po przyjęciu dokumentu przezRadę Ministrów. Wśród nich należy wymienić szefa służby cywilnej, mi-nistra sprawiedliwości, ministra pracy i polityki społecznej, ministra gos-podarki, ministra rozwoju regionalnego, ministra finansów, przedstawicie-li Rządowego Centrum Legislacji, Rządowego Centrum Bezpieczeństwa,Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Ponadto w tym procesieMSWiA korzystało z doradztwa zewnętrznego.

Mówiąc o strategii zintegrowanej, należy umieścić ją w hierarchiidokumentów strategicznych. Najważniejszym dokumentem z punktu wi-

„SPRAWNE PAŃSTWO” JAKO OBSZAR STRATEGII ROZWOJU POLSKI NA LATA 2010–2020

72

dzenia polityki rozwoju jest „Długookresowa strategia rozwoju kraju”, nadktórą obecnie trwają prace.

Kolejny dokument, który znajduje się niżej w hierarchii, a jest bar-dzo ważny z perspektywy „Sprawnego państwa”, stanowi „Średniookreso-wa strategia rozwoju kraju na lata 2011–2020”. W projekcie tej strategiiprzewiduje się trzy cele strategiczne. Jednym z nich są sprawne i efektyw-ne instytucje publiczne. W związku z powyższym można stwierdzić, żestrategia „Sprawne państwo” w dużym stopniu będzie miała wpływ naosiąganie celu nr 1 „Średniookresowej strategii rozwoju kraju”. Ważnympunktem odniesienia dla tworzenia wszystkich tych dokumentów jestrównież strategia UE „Europa 2020”.

Następny poziom dokumentów strategicznych tworzony jest przezdziewięć zintegrowanych strategii rozwoju. Kolejny to „Krajowy programreform”, czyli dokument implementacyjny dla strategii lizbońskiej.

Decyzja Rady Ministrów została podjęta w listopadzie 2009 rokui od tego momentu trwały prace nad tym dokumentem. Terminy prze-widywane przez pierwotny harmonogram prac nie zostały jednak dotrzy-mane. Dużym utrudnieniem, w szczególności dla ministra spraw we-wnętrznych i administracji, były zdarzenia, które miały miejsce w 2010 r.:najpierw tragedia pod Smoleńskiem, a potem katastrofy naturalne, przezktóre działania związane z tym dokumentem zostały spowolnione. Jedno-cześnie wydarzenia te pokazały, jak ważne jest usprawnianie strukturpaństwa.

Nie wdając się w zbyt dokładne omawianie procesu tworzenia tegodokumentu, należy jednak powiedzieć jedno: praca nad nim jest poważ-nym wyzwaniem dla uczestników. Do tej pory w polskiej administracji niemieliśmy dokumentu tej rangi, który ujmowałby w sposób strategicznyfunkcjonowanie różnych segmentów władz publicznych. Jest to równieżduże wyzwanie z tego powodu, że ten dokument wykracza poza działy, zaktóre odpowiada minister spraw wewnętrznych i administracji, czyli admi-nistrację publiczną, sprawy wewnętrzne, informatyzację, mniejszości naro-dowe i wyznania. W związku z tym proces ów wymaga koordynacjii współdziałania wielu instytucji.

Ponadto powstający dokument dotyka spornych kwestii związa-nych z ustrojem państwa, z pomysłem na to, jakie to państwo ma być(w przeciwieństwie do pozostałych dokumentów strategicznych, które wy-dają się mniej kontrowersyjne). Jeśli natomiast chodzi o takie kwestie jakustrój państwa, to oczywiście istnieją różne pomysły i różne poglądy naten temat. Można mieć wizję państwa mniej lub bardziej zdecentralizowa-nego, mniej lub bardziej zdekoncentrowanej władzy publicznej, państwa

ANDRZEJ TRZĘSIARA

73

bardziej liberalnego albo państwa, które w większym stopniu dokonujeinterwencji publicznych.

W tej chwili jesteśmy na etapie uzgodnień wewnątrzresortowych,czyli jest to pierwszy krok w procedurze przyjęcia dokumentu przez RadęMinistrów. Uzgodnienia wewnątrz resortu Ministerstwa Spraw Wewnętrz-nych i Administracji, czyli w ramach wszystkich departamentów oraz służb,które są nadzorowane przez ministra spraw wewnętrznych i administracji,będą przebiegały do końca roku. Po zebraniu wszystkich uwag, odnie-sieniu się do nich i ewentualnych poprawkach, dokument na początkuprzyszłego roku prawdopodobnie zostanie przekazany do uzgodnień mię-dzyresortowych, do wszystkich ministrów i innych organów, które opiniu-ją tego typu dokumenty.

Rozpocznie się również proces konsultacji społecznych. Do tej porydokument ten w większym stopniu niż inne strategie był przygotowywa-ny w sposób przede wszystkim ekspercki. Włączenie przedstawicieli spo-łeczeństwa obywatelskiego miało mniejszy wymiar, aczkolwiek założeniatego dokumentu były już prezentowane Radzie Pożytku Publicznego,Radzie Służby Cywilnej i innym ciałom opiniodawczym. Zgodnie z harmo-nogramem przyjęcie dokumentu przewidywane jest na II kwartał 2011 r.

To, co jest najważniejsze w tym dokumencie, to nowa filozofiafunkcjonowania państwa i przyjęcie założenia, że w centrum państwa znaj-duje się obywatel. Instytucje publiczne są po to, aby służyć obywatelowi,co wymaga zmiany mentalności oraz zmiany kultury organizacyjnej każdejinstytucji. Obywatel lub przedsiębiorca nie jest dodatkiem do urzędu, leczgłównym podmiotem działań, co ściśle wiąże się z koncepcjami nowegozarządzania publicznego – good governance.

Obywatela czynimy w ramach tej strategii, po pierwsze, partnerem.Obywatel jest również klientem, a nie zbędnym petentem, który zakłócaspokój urzędników. To odbiorca regulacji prawnych, beneficjent usług,które są świadczone przez jednostki administracji publicznej, to wyborca,który decyduje o tym, kto zasiada w Sejmie, Senacie lub też w radzie gmi-ny, powiatu czy sejmiku województwa. Obywatel to konsument i pacjent.Dlatego przemodelowanie funkcjonowania instytucji publicznych powin-no się odbywać w taki sposób, aby obywatel był nadrzędny w stosunku doinstytucji publicznych, a nie odwrotnie. Jest to zupełnie nowa filozofia,która musi się stać również praktyką, a nie tylko funkcjonować w sferzeteorii i pragnień twórców strategii.

Każda strategia, zgodnie z ustawą o zasadach prowadzenia polity-ki rozwoju, zawiera określone elementy, takie jak diagnoza, wyzwania,wizja, cel ogólny, system realizacji strategii, ramy finansowe. Przygotowu-


74

jąc ten dokument, zebraliśmy wiele diagnoz, będących w posiadaniu insty-tucji, które brały udział w jego tworzeniu. W samej strategii część diagnos-tyczna jest bardzo skrócona. Szczegółowe diagnozy dla obszarów spraw-nego państwa znajdują się w załączniku do strategii.

Przygotowując strategię, zdefiniowaliśmy pewne wyzwania, którestanowiły podstawę do sformułowania celu głównego, celów strategicz-nych i kierunków interwencji. Pierwsze wyzwanie to wzmocnienie wyko-rzystania potencjału administracji publicznej dla rozwijania aktywnościgospodarczej, społecznej i obywatelskiej, tak aby administracja ta działaław sposób prorozwojowy, a nie stanowiła bariery dla rozwoju. Bardzo częs-to w diagnozach stanu funkcjonowania państwa w innych krajach – ale do-tyczy to również Polski – administracja publiczna wskazywana jest raczejjako bariera niż jako element, który sprzyja rozwojowi społeczno-ekono-micznemu.

Kolejne wyzwanie to efektywna informatyzacja administracji pub-licznej i sądownictwa, umożliwiająca obywatelom korzystanie z ich usługdrogą elektroniczną. W rankingach, które porównują stan funkcjonowaniae-administracji w Polsce i w innych państwach europejskich, zajmujemykońcowe miejsca w UE. Tak więc mamy tu niewątpliwie do czynieniaz dużym wyzwaniem dla polskich instytucji publicznych.

Jednym z problemów utrudniających rozwój e-administracji byłakwestia elektronicznego podpisu. Stan prawny, który w tej chwili obowią-zuje, nie jest sprzyjający i de facto instytucje publiczne kontaktują się z oby-watelem za pomocą internetu w bardzo nikłym stopniu. Obecnie trwająprace nad tzw. profilem zaufanym, czyli znacznym uproszczeniem syste-mu komunikowania się między obywatelem a instytucjami publicznymi.

Kolejne wyzwanie i zarazem słabość naszego państwa to wymiarsprawiedliwości. Wszyscy doskonale wiemy, z praktyki własnej czy cho-ciażby z mediów, że stan sądownictwa nie jest najlepszy. Postępowaniatoczą się bardzo długo, często są umarzane lub przedawniają się, sprawcynie są osądzani. Państwo prawa nie może dobrze funkcjonować bez spraw-nego wymiaru sprawiedliwości. Jeśli jest niesprawny, stanowi barierę dlarozwoju przedsiębiorczości i obywateli, którzy mają problemy z dochodze-niem swoich praw przed sądem.

Inne wyzwanie związane z niesprawnością państwa to proces legis-lacyjny. Z jednej strony mamy do czynienia z nadaktywnością ustawodaw-cy (dzienniki ustaw w każdym roku mają coraz więcej tomów). Prawa two-rzy się coraz więcej i jest ono coraz bardziej kazuistyczne, trudne do stoso-wania. Z drugiej strony proces tworzenia prawa jest często bardzo prze-wlekły. Ważne akty prawne tworzone są zbyt długo, a jednocześnie zazwy-

ANDRZEJ TRZĘSIARA

75

czaj w nikłym stopniu wykorzystuje się zaangażowanie ekspertów i społe-czeństwa w formułowanie założeń ustaw. Najczęściej wygląda to w tensposób, że bardzo szybko tworzy się założenia do dokumentów prawnych,bo jest taka potrzeba chwili, natomiast potem następuje spowolnienie tegoprocesu.

Kolejne wyzwania to zwiększenie ochrony praw konsumentów orazpoprawa systemu opieki zdrowotnej. Słabość tego ostatniego bardzo częstorzutuje na ogólną ocenę funkcjonowania państwa. Ludzie nie są zadowo-leni z obecnego systemu i dlatego jest to jeden z ważnych obszarówstrategii.

Do istotnych wyzwań, zwłaszcza po akcesji Polski do Unii Euro-pejskiej, należy też zaliczyć koordynację systemu reprezentowania intere-sów kraju za granicą. Ostatnie wyzwanie to poprawa stanu bezpieczeństwai porządku publicznego.

Cel główny strategii to budowa państwa otwartego na potrzebyobywatela i efektywnie wykonującego zadania publiczne. Zawiera te właś-nie dwie idee: po pierwsze, najważniejszy jest obywatel, i po drugie, ważnejest, aby państwo wykonywało swoje zadania skutecznie i efektywnie.

Strategia formułuje siedem celów strategicznych, które są powiąza-ne z wcześniej wymienionymi wyzwaniami:

� cel pierwszy – efektywnie działające instytucje publiczne;

� cel drugi – sprawny wymiar sprawiedliwości;

� cel trzeci – poprawa jakości regulacji prawnych;

� cel czwarty – poprawa ochrony interesów i praw konsumen-tów;

� cel piąty – poprawa efektywności funkcjonowania systemuochrony zdrowia;

� cel szósty – sprawne funkcjonowanie służb odpowiedzialnychza bezpieczeństwo publiczne i porządek publiczny, w tymzarządzanie kryzysowe;

� cel siódmy – ochrona i promocja interesów państwa.

Powyższe cele strategiczne odpowiadają wyzwaniom, które z koleisą powiązane ze zidentyfikowanymi słabościami państwa.

Dla każdego celu przewidziane są kierunki interwencji. W przy-padku celu pierwszego zostało zdefiniowanych pięć takich kierunków.Pierwszy (1.1) to doskonalenie struktur organizacyjnych państwa, przewi-dujące działania związane z korektami ustroju państwa, w tym – ze zmia-nami w konstytucji. W ramach tego kierunku interwencji ważne jest co


76

najmniej zdiagnozowanie racjonalności podziału terytorialnego państwa,ustalenie, czy istniejący podział jest właściwy; planowane są zmianyw skali makro, co moglibyśmy nazwać reformą administracji publicznej.

Kierunek interwencji 1.2 dotyczy efektywnych instytucji publicznych;to działania zmierzające do usprawnień w skali mikro, odnoszących się dopojedynczych jednostek administracji publicznej – np. poprzez zarządza-nie kadrami czy stosowanie nowoczesnych technologii informatycznych.

Kierunek 1.3 skupia się na poprawie skuteczności planowaniastrategicznego i zarządzania finansowego, czyli na połączeniu podejściastrategicznego z instrumentami finansowymi, np. poprzez stosowanieprzez wszystkie instytucje państwa budżetu zadaniowego.

Kolejny kierunek interwencji – 1.4 – to skuteczny system zarzą-dzania rozwojem kraju. Ponieważ oczekiwania obywateli dotyczą m.in.aspiracji cywilizacyjnych, wszystkie instytucje państwa powinny skutecz-nie działać na rzecz rozwoju społeczno-ekonomicznego.

Kierunek 1.5 wiąże się z wysoką jakością i dostępnością usługpublicznych – to w szczególności większe zastosowanie w administracjitechnologii informatycznych.

Na zakończenie krótka informacja o systemie realizacji strategiii ramach finansowych. Kwestia ta nie jest jeszcze przesądzona, ale naj-prawdopodobniej za przygotowanie planu działania, czyli dokumentu im-plementacyjnego, który będzie wskazywał, co ma być wykonane w latach2011–2020, oraz za monitorowanie strategii odpowiedzialny będzie minis-ter spraw wewnętrznych i administracji, choć może być to bezpośredniozadanie premiera, wykonywane za pośrednictwem Kancelarii Prezesa RadyMinistrów.

Strategia „Sprawne państwo” to przedsięwzięcie trudne, w związkuz tym ramy finansowe nie są tak precyzyjne jak w innych dokumentachstrategicznych. W tej chwili dosyć jasny jest system finansowania w pierw-szej połowie obowiązywania tego dokumentu, czyli na lata 2011–2015,ponieważ w dużym stopniu do modernizacji struktur państwa będą wyko-rzystywane środki europejskie, zaplanowane w różnych programach ope-racyjnych.

„Kapitał ludzki” jest priorytet V „Dobre rządzenie”, który sprzyjaćma podnoszeniu kompetencji pracowników instytucji publicznych.W programie operacyjnym „Innowacyjna gospodarka” istnieje priorytetVII, który finansuje infrastrukturę informatyczną dla instytucji publicznych.Oprócz środków europejskich będą wydatkowane normalne środki budże-tu państwa.

ANDRZEJ TRZĘSIARA

77

Otwarte pozostaje pytanie, czy Polska będzie mogła w tak dużymstopniu korzystać z funduszy europejskich na modernizację państwa poroku 2013, czyli w ramach kolejnej perspektywy finansowej funduszystrukturalnych. Pomogłoby to nam na pewno wywiązać się z tego ambit-nego zadania – ambitnego ze względu na planowany efekt wdrożenia stra-tegii. Wierzymy, że w 2020 r. będziemy mogli mówić o tym, że mamy pań-stwo sprawne w różnych segmentach funkcjonowania. Dzięki lepiej zorga-nizowanemu państwu i bardziej kompetentnym pracownikom sektorapublicznego obywatele będą bardziej zadowoleni, a pozycja międzynaro-dowa Polski stanie się taka, jakie mamy aspiracje, czyli odpowiednia dowielkości naszego kraju.


78

Barbara Kożuch*

Wdrażanie innowacji organizacyjnychw administracji samorządowej

Wstęp

W ostatnich kilku latach w naszym kraju zauważalny jest wyraźnywzrost zainteresowania zarządzaniem w organizacjach publicznych, przedewszystkim samorządowych. Zapotrzebowanie na podstawy teoretyczne za-rządzania w sektorze publicznym oraz w tworzących go jednostkach zwięk-sza się wraz z zapowiadanymi reformami tego sektora. Szczególną rolę od-grywa tutaj system administracji publicznej. Wyznacza on bowiem i tworzywarunki wprowadzania zmian w całym sektorze publicznym.

Celem tego opracowania jest poznanie możliwości wdrażania inno-wacji organizacyjnych w administracji publicznej oraz empiryczna analizadanych, przyczyniająca się do lepszego zrozumienia zjawiska innowacjiw organizacjach publicznych, a przede wszystkim praktycznego zastoso-wania tych innowacji. Służy temu podjęta w pierwszym podrozdziale próbausystematyzowania teoretycznych podstaw zarządzania publicznego orazidentyfikacja cech innowacji organizacyjnych, implementowanych główniew administracji samorządowej. Najważniejsze wywody oparto na studiachliteratury przedmiotu, krajowej i zagranicznej. Rozważania teoretyczneobejmują teorie i koncepcje zarządzania publicznego – odnoszone w szcze-

79

* Instytut Spraw Publicznych UJ, Katedra Zarządzania Publicznego.

gólności do jego części składowej, jaką jest zarządzanie urzędami i jed-nostkami samorządu terytorialnego – oraz teorie innowacji organizacyj-nych. Natomiast przykłady z praktyki pochodzą tylko z administracji sa-morządowej. Materiał empiryczny pozyskano w 2009 r. w Urzędzie MiastaPoznania. Obejmuje on głównie dokumentację projektów realizowanychw tym urzędzie w ostatnich kilku latach. Ponadto wykorzystano artykułynaukowe opublikowane pod redakcją naukową B. Kożuch i P. Kołodziej-czyka w „Zarządzaniu Publicznym. Zeszytach Naukowych ISP UJ” 2009,nr 4, piśmie poświęconym innowacyjnemu zarządzaniu w administracjipublicznej.

1. Podstawy teoretyczne zarządzania publicznego

Do wyodrębnienia zarządzania publicznego jako dyscypliny nauko zarządzaniu1 prowadzi przyjęcie rzadko stosowanego podejścia dostrze-gającego zróżnicowanie organizacji ze względu na motyw podjęcia zorga-nizowanego działania. W ten sposób rozróżnia się organizacje biznesowe,które mają na celu osiąganie zysku, organizacje publiczne, działające w in-teresie publicznym, czyli mające na celu zaspokajanie zbiorowych potrzebobywateli, a także organizacje społeczne (inaczej pozarządowe, typu nonprofit, obywatelskie i inne), które powstają i działają motywowane przezpotrzeby wyższe oraz są nastawione na dobro wspólne, które zaspokajapotrzeby beneficjentów.

Współczesne organizacje publiczne wyróżnia to, że podejmują onedziałania w interesie publicznym i urzeczywistniają swoje cele głównie po-przez tworzenie relacji współpracy z innymi organizacjami lub niezinstytu-cjonalizowanymi uczestnikami życia społeczno-gospodarczego. Dzięki temurealizowane są zarówno ich własne cele, jak i cele tych organizacji, któreoferują dobra i usługi publiczne. Oznacza to, że charakterystyczne dla ad-ministrowania publicznego instrumenty prawno-administracyjne schodząna plan dalszy, a najważniejsze jest zadowolenie odbiorców usług trakto-wanych jako beneficjentów służby publicznej.

Organizacje publiczne, podobnie jak inne organizacje, mają coprawda własne cele wewnątrzorganizacyjne, ale są one – a przynajmniejpowinny być – podporządkowane celowi służenia społeczeństwu, któryosiągany jest przede wszystkim dzięki specyficznym, bezpośrednim bądźpośrednim związkom z otoczeniem.

WDRAŻANIE INNOWACJI ORGANIZACYJNYCH W ADMINISTRACJI SAMORZĄDOWEJ

80

1 Zob. S. Sudoł, B. Kożuch, Rozszerzyć nauki o zarządzaniu o zarządzanie publiczne jako ichsubdyscyplinę, w: Osiągnięcia i perspektywy nauk o zarządzaniu, S. Lachiewicz, B. Nogalski (red.),Oficyna Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 389–398; B. Kożuch, Współczesne kierunki zmianw zarządzaniu administracją publiczną, „Optimum” 2008, nr 4.

Na temat istoty zarządzania publicznego spotykane są krańcoworóżne poglądy2. Po pierwsze, wskazuje się na fakt, że jest ono nowym zja-wiskiem, nową formą prowadzenia spraw publicznych. Stąd też przeciw-stawia się je starej formie, czyli administrowaniu publicznemu. Opinia tastanowi jednak zbytnie uproszczenie. Natomiast słusznie przypisuje sięzarządzaniu publicznemu atrybut dynamicznej siły sprawczej zmian. Podrugie, dość często formułowany jest pogląd dotyczący obserwowanegood ćwierćwiecza swoistego zapożyczania przez sektor publiczny idei orazinstrumentów ukształtowanych w sektorze komercyjnym. Niektórzy bada-cze twierdzą, że zjawisko to występuje tylko w odniesieniu do działańposzczególnych organizacji publicznych, podczas gdy sektor publiczny jakocałość nie powinien przejmować sposobów osiągania celów od sektoraprzedsiębiorstw. Inni z kolei zajmują diametralnie odmienne stanowisko,twierdząc, iż metody i techniki zarządzania przedsiębiorstwami oraz kultu-ra biznesu mogą stanowić rozwiązanie wielu problemów i patologii, po-wstałych przy wykorzystywaniu tradycyjnych form zarządzania sprawamipublicznymi. Tymczasem właściwe drogi znajdują się pomiędzy skrajnymipodejściami. Niezbędne jest adaptowanie niektórych instrumentów spraw-dzonych w zarządzaniu przedsiębiorstwami do potrzeb zarządzania orga-nizacjami publicznymi.

Analizując istotę zarządzania publicznego, często trafnie podkreślasię, że jest ono ściśle i nierozerwalnie powiązane z polityką, prawemi – szerzej – ze społeczeństwem obywatelskim oraz że dominuje w nimlogika wyboru publicznego. Innymi słowy, zarządzanie to charakteryzujesię uwzględnianiem nie tylko efektywności ekonomicznej, lecz także,przede wszystkim, efektywności społecznej i politycznej wyborów doko-nywanych w sektorze publicznym.

Przedmiot badań zarządzania publicznego stanowią procesy orga-nizacji i zarządzania występujące w organizacjach publicznych oraz w tychorganizacjach obywatelskich, których działania ukierunkowane są na osią-ganie celów zbieżnych z celami organizacji publicznych.

Inaczej zarządzanie publiczne i jego przedmiot przedstawiane sąna gruncie nauk ekonomicznych. Na przykład R. Krzyżewski3 podkreśla,iż zarządzanie publiczne dotyczy zarówno organizacji publicznych, jaki prywatnych, tych, które dążą do zaspokojenia potrzeb i realizacji intere-sów publicznych oraz prowadzących działalność „z pominięciem dochodu

BARBARA KOŻUCH

81

3 Zob. R. Krzyżewski, Zarządzanie publiczne – próba określenia pojęcia, przedmiotu i obsza-rów zastosowania, Wydział Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego, „Working Paper”2009, nr 1, s. 5–7.

2 Zob. Ch. Pollitt, G. Bouckaert, Public Management Reform. A Comparative Analysis, OxfordUniversity Press, Oxford 2000, s. 15–16.

(zysku) oraz mechanizmów rynku”. Podejście to nie mieści się w logiceprowadzonego w niniejszej pracy wywodu, koncentruje się bowiem nakryterium własności. Tymczasem prezentowana tutaj koncepcja opiera sięna motywach podejmowania zorganizowanych działań przez ludzi. Ponad-to propozycja Krzyżewskiego nie uwzględnia tego, że organizacje publicz-ne wykorzystują – chociaż w ograniczonym zakresie – mechanizmy rynko-we oraz że terminy „dochód” i „zysk” nie są tożsame.

Z kolei J. Hausner odwołuje się do definicji zarządzania publiczne-go Banku Światowego4, która nie zawiera pojęć właściwych naukom o za-rządzaniu. Jednakże bardzo interesujące jest tutaj rozróżnienie menedżer-skiego i partycypacyjnego zarządzania publicznego5.

Obiekt badań zarządzania publicznego charakteryzuje się wielo-aspektowością i interdyscyplinarnością. Organizacje publiczne najczęściejsą szczególnie złożonymi systemami, a ich funkcjonowanie uwarunkowa-ne jest różnorodnymi czynnikami ekonomicznymi, psychospołecznymii kulturowymi, politycznymi i prawnymi, technicznymi i ekologicznymioraz innymi. Ich badanie wymaga wieloaspektowej i wielowątkowej anali-zy oraz sięgania do aparatu poznawczego i dorobku innych dyscyplin na-ukowych.

Obiektem badań analizowanej tu szczegółowej dyscypliny są tylkoniektóre organizacje, a mianowicie te, które zostały stworzone wyłączniew celu realizacji interesu publicznego. Jako przedmiot badań zarządzaniapublicznego – w pewnym stopniu – można też wskazać organizacje oby-watelskie. Uzasadnione jest to większym ich podobieństwem do organiza-cji publicznych niż do przedsiębiorstw. Stosując kryterium motywu podej-mowania zorganizowanej działalności, rozróżniamy bowiem organizacjekomercyjne i niekomercyjne, tworzone w interesie publicznym i dla dobrawspólnego. Podstawowe różnice pomiędzy organizacjami publicznymii obywatelskimi w kontekście dbałości o dobro wspólne można sprowa-dzić do obligatoryjności i dobrowolności, a także powszechności i adreso-wania zorganizowanych działań do konkretnych grup społecznych; zakresoddziaływań organizacji obywatelskich jest zatem znacznie mniejszy.

W zarządzaniu publicznym, jak już podkreślono, znajdują zasto-sowanie zasady i prawidłowości zarządzania ogólnego. Odnoszenie ich doorganizacji publicznych wymaga jednak uwzględniania specyfiki tych orga-nizacji.


82

5 Tamże, s. 25–29.

4 Zob. J. Hausner, Zarządzanie publiczne, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2008,s. 31.

W tradycyjnym podejściu – zależnie od przyjętej doktryny społecz-no-politycznej i rozumienia w ramach niej roli państwa – do rozwiązywaniaproblemów społecznych i gospodarczych wystarczało przyjęcie określone-go przepisami prawa sposobu funkcjonowania organizacji publicznychi wymuszanie jego przestrzegania głównie za pomocą nakazów i zakazów.Jednakże zmiany cywilizacyjne doprowadziły do istotnych zmian w ocze-kiwaniach społecznych, wywołując zapotrzebowanie na zarządzanie pub-liczne w prezentowanym ujęciu. Wprowadzenie go do urzędów i innychorganizacji publicznych kieruje te organizacje na tory sprawnego osiąganiacelów.

Czasami badacze dają się zwieść podobieństwom różnych organi-zacji, co skłania ich do nieuzasadnionej ekstrapolacji i powoduje niekiedyniedostrzeganie istotnych różnic w zarządzaniu, istniejących mimo wystę-powania podobieństw porównywanych organizacji.

Z przeprowadzonych rozważań wynika, że w pojedynczej organi-zacji istnieje ustalona hierarchia odzwierciedlona w strukturze organiza-cyjnej, a jej granice są jednoznacznie określone. Ponadto organizacja takadysponuje ściśle określonymi zasobami, w tym – ludzkimi, można więcmówić o zamkniętym członkostwie. Natomiast w przypadku, gdy zarzą-dzanie obejmuje oddziaływanie na różniących się samodzielnych uczestni-ków procesów społeczno-gospodarczych, warunki, w jakich dąży się doosiągnięcia celów organizacyjnych, okazują się zgoła odmienne. Są onecharakterystyczne dla członkostwa otwartego6, w którym urzeczywistnia-nie celów organizacyjnych umożliwiają ukształtowane relacje organizacjiz ich otoczeniem. Przede wszystkim chodzi o relacje umożliwiające współ-pracę międzyorganizacyjną ukierunkowaną na osiąganie wspólnych dladanej społeczności celów, mimo dostrzegania wielu istotnych różnic po-między uczestnikami zorganizowanego działania.

W przeszłości aktywność obywateli była ograniczona do aktu wy-borczego. Wystarczająca była wola polityczna i formułowane zgodnie z niąpolityki publiczne powierzane do realizacji aparatowi władzy. Nie byłopresji społecznej na sprawne zarządzanie zapewniające realizację zbioro-wych potrzeb społecznych na miarę oczekiwań obywateli coraz lepiej rozu-miejących swą podmiotowość. W dzisiejszych czasach nierealne jest jednaknarzucanie określonych polityk i programów publicznych. Ważne stało sięnie tylko ich formułowanie, lecz przede wszystkim przyjęcie sposobów ichwdrażania przy współudziale obywateli.

BARBARA KOŻUCH

83

6 Zob. V. Padaki, M. Vaz, Institutional Development in Social Interventions. Towards Inter--Organizational Effectiveness, Sage Publications, New Delhi–Thousand Oaks–London 2003,s. 177.

Dlatego też w dzisiejszych czasach istotne znaczenie słusznie przy-pisywane jest przywództwu, zwłaszcza w organizacjach z otwartym człon-kostwem oraz w organizacjach sieciowych, a także koordynowaniu wspól-nych działań, wychodzących poza granice organizacji i odnoszących się dotakich struktur, jak cała gospodarka, region czy też gmina. Podobnie rosną-ce znaczenie uzyskuje społeczne, w tym organizacyjne, komunikowanie się.

Przytoczone argumenty przemawiają za tym, że organizacje, będą-ce obiektem zainteresowania zarządzania publicznego, różnią się od przed-siębiorstw na tyle istotnymi cechami, że mogą stanowić przedmiot badańnowej szczegółowej dyscypliny nauk o zarządzaniu. Właściwym dla zarzą-dzania publicznego obszarem zainteresowań jest zatem sfera zarządzaniabadana pod kątem prawidłowości i źródeł sprawności zorganizowanegodziałania zbiorowego oraz sprawnej realizacji przedsięwzięć w powiązaniuze specyfiką tych organizacji.

Organizacje publiczne badane są także na gruncie zarządzaniaogólnego. Wówczas traktuje się je jak każdą organizację i odnosi się do nichogólne zasady i prawidłowości zarządzania. Takie podejście badawcze majednak poważne ograniczenia, gdyż pozwala poznać tylko najbardziej pod-stawowe procesy i zjawiska zachodzące w tych organizacjach i ich otocze-niu. Tymczasem wzrost złożoności procesów zarządzania i społeczne za-potrzebowanie na usprawnianie ich działania powodują, że istnieje ko-nieczność pogłębionego badania tych organizacji w ramach zarządzaniapublicznego jako wyodrębnionej subdyscypliny nauk o zarządzaniu.

Koncentrując się na swoim obiekcie badań pod względem spraw-ności, zarządzanie publiczne korzysta z dorobku innych subdyscyplin nauko zarządzaniu i innych dyscyplin naukowych. Zasilenie zarządzania pub-licznego przez inne nauki jest wielostronne. Naukom politycznym analizo-wana subdyscyplina zawdzięcza poznanie politycznego kontekstu oraz wa-runków procesów decyzyjnych, natury i zachowań instytucji publicznych,politycznych aspektów motywowania ludzi na wybieralnych stanowiskach,sposobów wywierania nacisku na rząd itp. Ekonomia wyposaża naukio zarządzaniu w przydatne z perspektywy zarządzania publicznego analizyroli państwa w gospodarce, metody oceny ekonomicznej efektywnościrządu i jego agend itp. Ponadto na podstawie badań ekonomicznych możnawnioskować o wpływie interesariuszy i organów nadzoru na motywowa-nie ludzi w organizacjach publicznych. Związki teorii organizacji z zarzą-dzaniem publicznym zaznaczają się w objaśnianiu różnic pomiędzy cecha-mi i zachowaniami organizacji prywatnych i publicznych oraz przyczyntych różnic. Nauka ta pomaga wyjaśnić, dlaczego organizacje publicznenapotykają trudności w osiąganiu wyznaczonych celów, a zwłaszcza ogra-


84

niczenia, jakie występują we wprowadzaniu innowacji w zarządzaniu,zmierzających do doskonalenia procesów świadczenia usług publicznych.

Nauka administracji okazuje się pomocna w rozpoznawaniu admi-nistracyjnych uwarunkowań zarządzania publicznego. Ważny jest jej doro-bek w określeniu znaczenia zarządzania publicznego w demokratycznympaństwie. W Polsce administrację publiczną od zarządzania publicznegoodróżniają bardzo ścisłe związki z prawem oraz różnice w logice adminis-trowania, koncentrującego się na wykonywaniu zapisów ustaw i innychaktów prawnych7. Celem zewnętrznym nauki administracji jest zapewnie-nie, by organizacje publiczne działały zgodnie z prawem, podczas gdyzarządzanie publiczne koncentruje się na sprawności działań organizacji,które bada. Poza tym przedmiot badań zarządzania jest szerszy niż naukio administracji. Prawo administracyjne zasila zarządzanie publiczne wyni-kami badań nad ogółem norm regulujących stosunki społeczne związanez administracyjną działalnością organów państwa i innych organizacji wy-konujących publiczne funkcje administracyjne.

Zarządzanie publiczne zasilane jest zatem przez nauki, które trady-cyjnie obejmują również sferę publiczną życia społeczno-gospodarczego,tj. naukę o polityce, ekonomię, prawo administracyjne, administrację pub-liczną, teorię organizacji.

Misją zarządzania publicznego jako subdyscypliny nauk o zarzą-dzaniu jest inspirowanie działalności badawczej oraz integrowanie dorob-ku teoretycznego i praktycznego różnych podejść badawczych do zarzą-dzania organizacjami publicznymi, w których to podejściach można wy-raźnie wyróżnić nurt ekonomiczny i nurt humanistyczny. Chodzi np.o zintegrowanie dorobku badaczy związanych z takimi specjalistycznymiczasopismami naukowymi, jak „Zarządzanie Publiczne. Zeszyty NaukoweInstytutu Spraw Publicznych UJ” wydawane od 2005 r. oraz „ZarządzaniePubliczne”, które ukazuje się od 2007 r. w Wydawnictwie Scholar, a takżebadaczy z wielu ośrodków krajowych, jak Uniwersytet Jagielloński, Uni-wersytet Łódzki, Uniwersytet Warszawski, Uniwersytet w Białymstoku,Szkoła Główna Handlowa, Politechnika Białostocka.

Reasumując, można stwierdzić, że istotą zarządzania publicznegojako dyscypliny szczegółowej nauk o zarządzaniu jest badanie procesówzarządzania w organizacjach nastawionych na realizację interesu publicz-nego, w tym – wyjaśnianie relacji między cechami zorganizowanego zbio-rowego działania ludzi i ich zmianami w organizacjach publicznych (nie-zależnie od skali działania) poprzez ukazywanie prawidłowości identyfiko-

BARBARA KOŻUCH

85

7 Zob. J. Hausner, Zarządzanie publiczne, dz. cyt., s. 29–30; H. Izdebski, M. Kulesza, Admi-nistracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Wydawnictwo Liber, Warszawa 1998, s. 91.

wanych zmian, ich funkcjonalnych, strukturalnych i przyczynowo-skutko-wych zależności, jak również wykrywanie tendencji tych zmian, które mogąbyć wykorzystane w przekształcaniu rzeczywistości.

Z przeprowadzonych tu wywodów wynika, iż zarządzanie publicz-ne to subdyscyplina naukowa zajmująca się badaniem sposobów i zakresuharmonizowania działań zarządczych zapewniających prawidłowe wyzna-czanie celów organizacji publicznych, sprawne tworzenie i wykorzystywa-nie możliwości zorganizowanego działania ludzi, nakierowanego na kre-owanie publicznych wartości i na realizację interesu publicznego.

2. Innowacje organizacyjne w administracji publicznej

Dostrzeganie potrzeby wyodrębniania innowacji organizacyjnychnasiliło się stosunkowo niedawno. Świadczy o tym m.in. zdefiniowanie tegorodzaju innowacji dopiero w trzecim wydaniu Podręcznika Oslo, najpopu-larniejszego źródła definicji związanych z innowacjami i innowacyjnością8.Podręcznik ten obejmuje problematykę innowacji w przedsiębiorstwachoraz państwowej polityki innowacyjności.

Szeroka definicja innowacji obejmuje wdrożenie nowego bądź zna-cząco udoskonalonego wyrobu lub usługi, czyli produktu albo procesu, no-wej metody marketingowej lub nowej metody organizacyjnej w praktycegospodarczej, organizacji miejsca pracy albo stosunkach z otoczeniem9.

Z dotychczasowych ustaleń wynika, że zmiany innowacyjne w sfe-rze organizacji i zarządzania cechuje:

� różny stopień nasycenia nowością, adekwatność do nowychteorii i koncepcji;

� skokowa zmiana warunków działania;

� przełom technologiczny;

� zdolność do osiągania rezultatów odpowiadających redefinio-wanej (lub modyfikowanej) misji.

Najczęściej przyjmuje się, że minimalnym wymogiem zaistnieniainnowacji jest to, aby produkt, proces, metoda marketingowa lub metodaorganizacyjna były nowe lub znacząco udoskonalone z perspektywy orga-nizacji wdrażającej. Zalicza się tu wyroby i usługi oraz procesy i metody za-równo opracowane po raz pierwszy, jak i te przyswojone od innych orga-nizacji.


86

9 Zob. Podręcznik Oslo, OECD, Eurostat, Warszawa 2008, s. 48–58.

8 Zob. Oslo Manual, OECD, Eurostat, Paris 2005.

Innowacja może polegać na wdrożeniu jednej znaczącej zmianyalbo na serii mniejszych zmian, które razem stanowią zmianę znaczącą.Właściwość ta czasami prowadzi do mylnego poglądu na temat ciągłościinnowacji. Jak już podkreślono, jedną z cech dystynktywnych tej ostatniejjest zmiana skokowa, co jednoznacznie przeczy ciągłości. Można ją dostrze-gać w innym kontekście, a mianowicie w orientacji na innowacje, czylimożna mówić o innowacyjnych zachowaniach organizacji w dłuższymczasie.

Innowacja organizacyjna w porównaniu do innych zmian organi-zacyjnych określana jest powszechnie10 jako wdrożenie po raz pierwszynowej metody organizacyjnej w przyjętym przez organizację sposobie pro-wadzenia interesów, w organizacji miejsca pracy, w relacjach zewnętrz-nych – metody, która jest rezultatem strategicznych decyzji kierownictwaorganizacji.

Stosując pojęcia z zakresu nauk organizacji i zarządzania, innowa-cje organizacyjne można zdefiniować jako zastępowanie stosowanychw organizacji metod rozwiązywania problemów zarządzania nowymi, do-tychczas niewykorzystywanymi metodami organizacyjnymi w zakresie(1) zasad zarządzania firmą, (2) systemu pracy oraz (3) zarządzania ze-wnętrznymi relacjami organizacji.

1. Innowacje w zasadach zarządzania obejmują wdrażanie nowegoporządku i nowych procedur zarządzania pracą, np. wprowadzenie zasadorganizacyjnego uczenia się i dzielenia się wiedzą w organizacji, ustalenienowych procedur związanych z rozwojem pracowników, wdrożenie no-wych koncepcji zarządzania, w szczególności zarządzania opartego na wy-nikach, zarządzania projektami, benchmarkingu, zarządzania jakością orazzarządzania zasobami ludzkimi (ZZL).

2. Innowacje w systemie pracy to ustalenie nowego podziału pra-cy, nowych form pracy (np. telepraca), uelastycznienie czasu pracy, a takżewdrożenie nowych metod delegowania uprawnień i odpowiedzialności,jak np. wprowadzenie partycypacyjnego zarządzania, wzmocnienie i usamo-dzielnienie pracowników, wprowadzenie nowych form pracy zespołowej.

3. Innowacje w zarządzaniu zewnętrznymi relacjami organizacjiobejmują wdrożenie nowych metod kształtowania relacji organizacyjnychz otoczeniem, np. znaczącą zmianę więzi między dostawcami i nabywcamiw rezultacie tworzenia sieci międzyorganizacyjnych i uczestnictwo w niejcałej organizacji lub wyodrębnionych zespołów, wprowadzenie programówlojalnościowych, rozbudowę powiązań relacyjnych.

BARBARA KOŻUCH

87

10 Zob. Oslo Manual, dz. cyt., s. 51–52.

Z przeprowadzonych analiz wynika, że istota innowacji organiza-cyjnych polega na wdrożeniu zmian w organizacji charakteryzujących sięznaczącym nowatorstwem w zakresie zasad zarządzania oraz kształtowa-nia relacji wewnątrz organizacji i z jej otoczeniem. Nieodłączną cechą inno-wacji organizacyjnej jest jej wdrożenie (rys. 1). Następuje ono wówczas,gdy nowe metody organizacyjne są faktycznie wykorzystywane w orga-nizacji.

Procesy innowacyjne zachodzące w administracji publicznej mająpodobną, choć specyficzną, logikę jak w przypadku produktów rynkowych11.Innowacje organizacyjne w sektorze publicznym przede wszystkim do-tyczą nowych usług, nowych polityk i programów, nowych podejść, no-wych procesów świadczenia usług publicznych. Innowacje te mogą obej-mować nowe elementy, nowe konfiguracje istniejących już elementów,odejście od tradycyjnych sposobów działania, a także zmianę radykalną.

Rys. 1

Złożony model procesu innowacyjnego w administracji publicznej

Źródło: opracowanie własne.

Samo podkreślanie potrzeby innowacyjności w kontekście moder-nizowania administracji znane jest od dość dawna. W literaturze amerykań-skiej12 innowacyjność rozpatrywano m.in. w kontekście teorii i koncepcjizmian organizacyjnych oraz polityki interwencji, a także warunków two-rzenia innowacyjnych organizacji publicznych, w tym publicznej przedsię-biorczości. Podkreślano znaczenie procesów decyzyjnych budżetowania,zarządzania opartego na wynikach oraz innowacyjności w procesach refor-mowania i współrządzenia. Pojawiały się też pojedyncze opracowania,


88

12 Zob. Frederikson, Johnston 1999.

11 Zob. Rothwell 1992, s. 221–229.

w których w sektorze publicznym analizowano innowacje technologiczneoraz organizacyjne13. Niektórzy badacze zarządzania w sektorze publicznymwyspecjalizowali się w problematyce innowacji organizacyjnych w zarzą-dzaniu publicznym14.

W świetle dotychczasowego dorobku zarządzania ogólnego i za-rządzania publicznego można wskazać następujące główne źródła okazjido zapoczątkowania procesów innowacyjnych w administracji publicznej:

� stwierdzenie niezgodności między obserwowaną rzeczywistoś-cią a wyobrażeniami o niej;

� pojawiające się potrzeby realizowanych procesów świadczeniausług publicznych;

� zmiany społeczno-ekonomiczne, w szczególności demogra-ficzne;

� zmiany w postrzeganiu, nastrojach, a przede wszystkim w war-tościach podzielanych w danym społeczeństwie;

� nowe idee zarządzania;

� nowa wiedza15.

Kilkunastoletnie badania i doświadczenia umożliwiły szersze rozu-mienie innowacji w zarządzaniu administracją publiczną16. Innowacje tedefiniuje się jako twórcze idee wprowadzane do praktyki zarządzania, na-kierowane na rozwiązanie uporczywych problemów w realizacji interesupublicznego, np. zwiększanie dostępności usług publicznych. Zdecydowa-ną ich część stanowią innowacje organizacyjne.

Innowacje organizacyjne w administracji publicznej to dowolnemetody organizacyjne oznaczające skokową, pozytywną zmianę w świad-czeniu usług dla obywateli. Obejmują one zarówno wnętrze organizacji,np. urzędu miasta, jak i relacje z otoczeniem, pod warunkiem że jest topierwsze zastosowanie określonej metody przez daną organizację.

BARBARA KOŻUCH

89

16 Zob. A. Alberti, G. Bertucci, Replicating Innovations in Governance. An Overview, w: Innova-tions in Governance and Public Administration. Replicating What Works, DESA UN, New York2006, s. 3–6.

15 Zob. P.F. Drucker, Innowacja i przedsiębiorczość. Praktyka i zasady, PWE, Warszawa 1992,s. 44.

14 Zob. E. Glor, Innovation Pattern, „The Public Sector Innovation Journal” 2001, t. 6, nr 3;A. Lam, Organizational Innovation, Brunel University, „Working Paper”, April 2004, nr 1;P. Koch, J. Hauknes, On Innovation in the Public Sector – Today and Beyond, NIFU STEP, Oslo2005.

13 Zob. L Earl, Technological Change in the Public Sector, 2000-2002, 2003, www.statcan.gc.-ca/pub/88f0006x/88f0006x2004008-eng.pdf [01.12.2010 r.].

Wśród innowacji w prowadzeniu spraw publicznych przez anali-zowaną organizację, czyli w zasadach zarządzania w urzędzie, można wy-odrębnić:

� nadanie nowego znaczenia procesom kontrolowania poprzezwprowadzenie po raz pierwszy zintegrowanego systemu mo-nitoringu działalności oraz wzmocnienie samokontroli;

� przyjęcie perspektywy klienta i przekształcanie procesóww urzędzie w trakcie wprowadzania systemów zarządzaniajakością;

� zmianę podejścia do zasobów organizacji poprzez koncentro-wanie się na wiedzy pracowników, uzewnętrznioną przezutworzenie nowych baz najlepszych praktyk, sformułowanychwniosków oraz innej skodyfikowanej wiedzy w sposób zapew-niający innym osobom możliwie łatwy dostęp do tych baz;

� odejście od prowadzenia spraw publicznych opartego na pro-cedurach i wprowadzenie po raz pierwszy programów szkole-niowych w celu stworzenia efektywnych zespołów, które inte-grują pracowników różnych działów i obszarów zadań, np.zespołów zadaniowych.

Jako przykładowe innowacje w systemie pracy, czyli innowacjeobejmujące zachowania organizacyjne ludzi w administracji publicznej,w tym samorządowej, można wskazać:

� wprowadzenie po raz pierwszy decentralizacji zadań służbo-wych dla urzędników, np. przekazanie znacząco większej kon-troli i odpowiedzialności wydziałowi promocji i rozwoju;

� powołanie po raz pierwszy formalnych lub nieformalnych zes-połów roboczych dzielenia się wiedzą;

� wdrożenie nowego systemu adaptacji zawodowej;

� wprowadzenie po raz pierwszy systemu anonimowego zgła-szania błędów lub zagrożeń w celu zidentyfikowania ich przy-czyn i zmniejszenia częstotliwości ich występowania.

Z kolei innowacje organizacyjne w relacjach z otoczeniem przykła-dowo mogą obejmować:

� wprowadzenie po raz pierwszy standardów kontroli jakościdla organizacji i instytucji współpracujących, np. w zakresieorganizacji szkoleń;

� stworzenie nowych możliwości komunikowania się;


90

� zastosowanie po raz pierwszy outsourcingu;

� rozpoczęcie po raz pierwszy na konkretnych zasadach współ-pracy ze szkołami wyższymi lub innymi instytucjami badaw-czymi.

Występowanie innowacji organizacyjnych w praktyce administra-cji publicznej potwierdzają wyniki badań opublikowane w raporcie BankuŚwiatowego z 2006 r.; badania te obejmują najważniejsze elementy zarzą-dzania publicznego w wybranych krajach – nowych członkach UE. Są to:Litwa, Łotwa, Polska i Słowacja. Przeprowadzone badania koncentrująsię na17:

� planowaniu strategicznym, zarządzaniu opartym na wynikach,formułowaniu i koordynowaniu polityk publicznych;

� nowoczesnym zarządzaniu zasobami ludzkimi, ukierunkowa-nym na przyciąganie i utrzymywanie wysokiej jakości tych za-sobów;

� wykorzystywaniu nowoczesnych technologii w procesach świad-czenia usług publicznych, np. e-administracji jako instru-mentu zarządzania zmianami.

Walorem takiego ujęcia jest duży stopień uproszczenia odwzoro-wywanej rzeczywistości. Ułatwia to poznawanie procesów zarządzaniadzięki ograniczeniu obszarów do najważniejszych elementów w sposóbwystarczający, chociaż niewyczerpujący, pozwalający jednak zidentyfiko-wać występowanie tego modelu lub stwierdzić jego brak oraz umożliwia-jący określenie głównych charakterystyk systemu w badanych organi-zacjach.

„Prawidłowości te są odzwierciedlone w rezultatach omawianychtutaj badań empirycznych. Pokazały one z jednej strony skokowy efektw określonych sferach przy jednoczesnym uwstecznieniu w innych. Doty-czy to zarówno Polski, jak i pozostałych badanych krajów.

Ważną częścią składową systemów zarządzania są instrumentyelektroniczne, w przypadku zarządzania publicznego określane mianeme-administracji. W świetle cytowanych badań stwierdzono, że spośródusług publicznych świadczonych drogą elektroniczną, jak komunikacjawewnętrzna w centralnych jednostkach administracji publicznej – w tymw instytucjach zajmujących się podatkami, ubezpieczeniami społecznymi,rejestrami cywilnymi i rejestrami gruntów, punktami dostępu publiczne-

BARBARA KOŻUCH

91

17 Zob. T. Verheijen, Administrative Capacity in the New EU Member States. The Limits of In-novation?, World Bank, „Working Paper” 2007, nr 115, Washington, D.C.

go, w tym dostępu szkół do internetu – na właściwym poziomie jest e-ad-ministracja obejmująca rejestry gruntów, ubezpieczenia społeczne i dostępdo komputerów w szkołach. W wielu innych dziedzinach brakuje e-usługlub znajdują się one na najniższym poziomie. Dotyczy to w szczególnościsystemu ochrony zdrowia, rejestracji pojazdów, sądownictwa, portali e-ad-ministracji, portali edukacyjnych, podatków i zamówień publicznych.W rezultacie obserwuje się tylko pojedyncze innowacje zamiast spójnegowprowadzania e-usług publicznych18.

3. Praktyka wdrażania innowacji organizacyjnychw administracji samorządowej

Obecnie wiele jednostek administracji publicznej wdraża innowa-cje organizacyjne. Procesy te są widoczne zwłaszcza w administracji samo-rządowej, która tworzy bezpośrednie relacje zarówno z obywatelami-klien-tami, jak i z instytucjami.

Dobrym przykładem tego rodzaju działań zarządczych są doświad-czenia związane z wdrażaniem innowacji organizacyjnych w UrzędzieMiasta Poznania (UMP). Świadczą o tym przedstawione poniżej przypadki19.

Innowacje w zasadach zarządzania urzędem samorządowym objęłyzasadniczą zmianę w podejściu do zasobów organizacji. Podstawowym ichcelem było:

� zdefiniowanie najważniejszych zasad zarządzania;

� uporządkowanie i opisanie procesów oraz procedur;

� stworzenie odpowiednich narzędzi ZZL oraz przyporządko-wanie określonych działań do ról organizacyjnych;

� kształtowanie nowej kultury pracy.

Analizowaną innowację w UMP oparto na modelu kapitału ludz-kiego zakładającym, że człowiek jest najcenniejszym zasobem organizacji(pozyskiwanie jak najlepszych pracowników i dbałość o ich rozwój). Od-zwierciedleniem tego stanu było wprowadzenie standardu Investors in


92

19 Zob. A. Krzymień-Bieszka i in., Unowocześnianie procesów zarządzania zasobami ludzkimiw Urzędzie Miasta Poznania, „Zarządzanie Publiczne. Zeszyty Naukowe ISP UJ” 2009, nr 4,s. 116, 118, 129–131, 134–135; A. Banaszak-Dankowska, W. Kałek, M. Kuśnierz, Z doświad-czeń zarządzania projektem „Kompetentny urzędnik – wyższa jakość usług w Wielkopolsce”,„Zarządzanie Publiczne. Zeszyty Naukowe ISP UJ” 2009, nr 4, s. 156–157.

18 Zob. R. Brown i in., Administrative Capacity Review of Poland, background paper, TheWorld Bank, Washington, D.C. 2006.

People (IIP), czyli Inwestora w Ludzi (IwL), którego główne zasady, mającepostać wskaźników, to:

� Strategia poprawy wyników organizacji jest przejrzyście przed-stawiona i zrozumiała.

� Zdobywanie wiedzy i rozwój są zaplanowane tak, aby realizo-wać cele organizacji.

� Strategie zarządzania propagują równe szanse rozwoju w orga-nizacji.

� Umiejętności potrzebne kadrze kierowniczej, by skutecznieprzewodzić, kierować i rozwijać pracowników, są jasno okreś-lone i zrozumiałe.

� Kierownicy są skuteczni w przewodzeniu, kierowaniu i rozwi-janiu ludzi.

� Wkład ludzi w działanie organizacji jest dostrzegany i doce-niany.

� Ludzie są zachęcani do angażowania się i brania odpowie-dzialności przez włączanie w proces podejmowania decyzji.

� Ludzie skutecznie uczą się i rozwijają.

� Inwestowanie w ludzi poprawia wyniki organizacji.

� Udoskonalenia w sposobie zarządzania i rozwijania ludzi sądokonywane w sposób systematyczny.

Wszystkie te zasady zostały wdrożone, a poszczególnym wskaźni-kom przyporządkowano odpowiednie dowody na ich osiągnięcie. Dowo-dy wskaźnika 1. są następujące20:

„Dowody do wskaźnika 1.

Najwyższa kadra kierownicza zapewnia posiadanie przez organi-zację jasno sformułowanego celu i wizji, strategii poprawiania realizacjizadań i osiąganych wyników oraz planu działania z wskaźnikami osiąga-nia celów i zadań. Ponadto tam, gdzie istnieją grupy przedstawicielskie,najwyższa kadra kierownicza stwarza warunki sprzyjającej współpracyz takimi grupami m.in. poprzez zasięganie ich opinii w trakcie opracowy-wania biznesplanu organizacji. Pracownicy będący członkami grup przed-stawicielskich potwierdzają ten fakt.

Kierownicy potrafią opisać, w jaki sposób włączają pracownikóww opracowywanie planów działań oraz w uzgadnianie grupowych i indy-

BARBARA KOŻUCH

93

20 Zob. A. Krzymień-Bieszka i in., Unowocześnianie procesów zarządzania zasobami ludzkimiw Urzędzie Miasta Poznania, dz. cyt., s. 116.

widualnych celów. Pracownicy potrafią objaśnić cele swoich zespołówi organizacji na poziomie odpowiednim do ich roli oraz umieją opisać,w jaki sposób byli włączeni w ich ustalanie i realizację”.

Podobnie zostały opisane dowody do pozostałych zasad-wskaź-ników.

� Wdrożenie innowacji organizacyjnych w UMP polegało rów-nież na zmianach w systemie pracy urzeczywistnionych dziękiopracowaniu i wdrożeniu narzędzia szacowania potencjałupracowników i prognozowania rozwoju personelu, będącegojednocześnie istotnym elementem systemu motywacji pracow-ników. Narzędziu temu nadano nazwę „Program Kadra Rezer-wowa”.

� Do tego programu pracowników kwalifikowano na podstawieokreślonych kryteriów, po których spełnieniu pracownikotrzymywał rekomendację do kadry rezerwowej. Za kryteria teprzyjęto:

� wyniki okresowej oceny pracowniczej w dłuższym okresie;

� poziom kompetencji merytorycznych;

� nastawienie na własny rozwój i podnoszenie kwalifikacji;

� zaangażowanie pracownika i identyfikację z organizacją;

� zainteresowanie rozwojem zawodowym w obszarze me-nedżerskim i motywację do niego.

W ramach programu przyjęto, że pracownicy włączeni do kadryrezerwowej UMP w ciągu trzech lat uczestniczą raz w roku w szkoleniurozwijającym umiejętności kierownicze, są proponowani przy awansachw pierwszej kolejności, korzystają z innych form rozwoju zawodowego,np. pełnienia zastępstw, udziału w zarządzaniu projektami, zwiększaniazakresu uprawnień i samodzielności. Wykorzystanie programu w latach2006–2009 doprowadziło do sytuacji, w której połowa awansów to awansewewnętrzne.

Po trzyletnim aktywnym uczestnictwie w programie pracownicynieobjęci awansami nadal pozostawali w składzie kadry rezerwowej, alezadania programowe nie były do nich adresowane.

Interesującą praktyką wdrażania innowacji organizacyjnych w sys-temie pracy urzędu stała się poprawa zarządzania zasobami ludzkimiw Zarządzie Komunalnych Zasobów Lokalowych (ZKZL) obejmującawdrażanie do pracy nowo zatrudnionych pracowników oraz pracownikówpowracających po dłuższej nieobecności. Rezultaty wdrożenia określono


94

za pomocą mierników, jakimi były wskaźniki jakościowe badane w formiewywiadu z nowo zatrudnionymi pracownikami. Przygotowaniem innowa-cyjnych rozwiązań jednego z najważniejszych, a często niedocenianychproblemów zarządzania ludźmi w organizacji. Powołany do tego celu zes-pół zadaniowy uzyskał następujące rezultaty:

� przygotowano założenia programu adaptacji pracownikówZKZL;

� przygotowano i opisano program adaptacji pracowników;

� przedstawiono i przedyskutowano projekt programu z kie-rownikami biorącymi w nim udział;

� opracowano projekt zarządzenia dyrektora wprowadzającegoprogram adaptacji pracowników ZKZL;

� wprowadzono zarządzenie nr 14/2008 dyrektora ZKZLz 30 maja 2008 roku w sprawie wprowadzenia programuadaptacji pracowników zakładu budżetowego;

� wdrożono zarządzenie w Zarządzie Komunalnych ZasobówLokalowych.

Osiągnięte rezultaty dobrze ilustruje zestawienie stanu przed wdro-żeniem innowacji i po nim (tab. 1).

Innowacyjność wdrożonego programu adaptacji pracownikówZKZL potwierdza osiągnięcie wyższego poziomu świadomości kadry kie-rowniczej oraz świadomości nowo zatrudnionego pracownika jako człon-ka organizacji, zaangażowanie się nowego pracownika w sprawy zakładu,motywacja nowego pracownika kształtowana przez pozytywne przekazyze strony organizacji, wzrost świadomości celów strategicznych zakładu,pozytywna ocena pracownicza po zakończeniu pierwszej umowy na czasokreślony.

Dobrym przykładem innowacji w relacjach z otoczeniem jestwspółpraca UMP z poznańskimi uczelniami w ramach programu stażystudenckich, realizowanych od 2003 r.

Studenci 3., 4. i 5. roku studiów zdobywają umiejętności i doświad-czenia niezbędne do podjęcia przyszłej pracy zawodowej. Spośród studen-tów, którzy odbyli już staż, urząd wyszukuje najlepszych i oferuje im za-trudnienie po zakończeniu studiów. UMP promuje w ten sposób miastoi Urząd jako miejsca otwarte i przyjazne dla młodych ludzi. W latach2003–2009 zorganizowano 22 edycje programu, a staż odbyło 1420 stu-dentów. W roku 2008 18% stażystów zatrudniono.

BARBARA KOŻUCH

95

Tab. 1

Stan wyjściowy i rezultaty wdrożeniaprogramu adaptacji zawodowej pracowników

Źródło: A. Krzymień-Bieszka i in., Unowocześnianie procesów zarządzania zasobami ludzkimiw Urzędzie Miasta Poznania, „Zarządzanie Publiczne. Zeszyty Naukowe ISP UJ” 2009, nr 4,s. 135.

Pracownicy zaangażowani we wdrożenie serii zmian organizacyj-nych w ramach projektu „Kompetentny urzędnik – wyższa jakość usługw Wielkopolsce” po jego zakończeniu podkreślali, że uczestnictwo w tymprojekcie pozwoliło wprowadzić działania doskonalące zarządzanie zaso-bami ludzkimi. W szczególności wskazano na: wprowadzenie jednegomodelu zarządzania w celu ujednolicenia stosowanych przez kierownikówmetod i usprawnienia komunikacji, co m.in. przejawia się w stosowaniuspójnej terminologii w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi; prowadze-nie permanentnych szkoleń dla kadry kierowniczej w celu doskonaleniazastosowania w praktyce umiejętności menedżerskich; usprawnienie obieguinformacji w zakresie celów długofalowych organizacji; upowszechnianieinformacji na temat systemu motywowania pracowników m.in. dzięki do-


96

III ETAP� ISO.� Struktura projektowa.� Cele na drugi i trzeci miesiąc.

III ETAP Pracownik sam (korzystając z pomocypracowników działu oraz kierownikakomórki organizacyjnej) poznawałzasady i strukturę organizacji.

II ETAP� Szkolenie BHP.� Prawa i obowiązki pracownika.� System informatyczny.� Zapoznanie z pracownikami

pozostałych działów.� Pracownik w organizacji.

II ETAP Pracownik sam (korzystając z pomocypracowników działu oraz kierownikakomórki organizacyjnej) poznawałzasady i strukturę organizacji.

I ETAP� Zapoznanie pracownika nowo

zatrudnionego z wewnętrznymiaktami prawnymi. ABC pracownika– jak poruszać się w zakładzie.

� Zapoznanie pracownikaz pracownikami działu.

� Wyznaczenie zadań i celówna pierwszy miesiąc pracy.

I ETAP � Zapoznanie pracownika nowo

zatrudnionego z wewnętrznymiaktami prawnymi.

� Szkolenie BHP.� Kierownik komórki organizacyjnej

zapoznawał pracownikaz pracownikami działu oraz zakładu(obiegówka).

RezultatyStan wyjściowy

stosowanemu do zdiagnozowanych potrzeb systemowi nagradzania i pre-miowania.

Z przedstawionych wywodów wynika, że ukierunkowanie zmianw zarządzaniu administracją publiczną w Polsce na innowacyjność uza-sadniają ogólne prawidłowości wprowadzania zmian organizacyjnych,a także konieczność przestrzegania zasady ekonomiczności działań. Prze-prowadzone badanie pozwala lepiej zrozumieć zjawiska innowacji w orga-nizacjach publicznych. Podane przykłady dobrze ilustrują przydatnośćwdrażania innowacji organizacyjnej w praktyce administracji samorządowej.

4. Wnioski

Zastosowanie innowacji organizacyjnych w administracji publicz-nej prowadzi do:

� ukierunkowania na obywatela-klienta w osiąganiu celów orga-nizacyjnych (misja, wizja, strategia, plany operacyjne);

� formułowania polityk publicznych na miarę współczesnychwyzwań i ich sprawniejszego koordynowania, np. budowyspołeczeństwa obywatelskiego i społeczeństwa informacyjnego.

Rozwój innowacji organizacyjnych w administracji publicznej wy-maga koncentracji na takich obszarach, jak:

� polityki publiczne i nowoczesne instrumenty ich realizacji;

� ludzie w administracji publicznej;

� e-administracja i inne systemy innowacyjnego świadczeniausług publicznych.

W Polsce – i w krajach znajdujących się w podobnej sytuacji – naj-odpowiedniejsze wydaje się innowacyjne zarządzanie publiczne ze wzglę-du na jego dużą zdolność do wieloaspektowego i wielopoziomowego roz-wiązywania problemów zarządzania sprawami publicznymi.

BARBARA KOŻUCH

97


98

ZARZĄDZANIE ZMIANĄ

W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

99

100

Jocelyne Bourgon*

Zarządzanie zmianą.Jak przygotować administrację publiczną

do wyzwań XXI wieku(podwyższonej kompleksowości i niepewności)?Wyniki obserwacji i porównań między krajami

Zainteresujemy się projektem, którego celem jest ukazanie, na czympolega odmienność służby publicznej w XXI w. Projekt ten rozpoczął sięponad półtora roku temu, za sześć miesięcy będzie gotowa publikacja,a w 2011 r. odbyła się konferencja „Global Forum on Public Governance”.Gdy podejmujemy skomplikowane kwestie, dobrze jest rozważać je w do-brym towarzystwie – tak właśnie był zorganizowany ten projekt. Nie przed-stawię zatem analizy porównawczej tego, jak różne kraje radzą sobiez pojawiającymi się wyzwaniami; opiszę za to, jak sześć krajów zdecydo-wało się razem pracować, wspólnie analizując te wyzwania. Dlatego teżjest to proces badawczy, czyli o wiele więcej niż analiza porównawcza.

Punktem wyjścia jest uznanie, że istnieje narastający rozdźwięk,i to niejeden, pomiędzy teorią administracji publicznej a praktyką oraz po-między instrumentami dobrego zarządzania a wyzwaniami, przed którymistoją rządy. System był odziedziczony po XIX w. i początkach XX i pasował

101

* Ambasador przy OECD, ekspert z zakresu zarządzania publicznego.

idealnie do ery przemysłowej. Ma strukturę i kodyfikację, zachęca do rów-nego traktowania i stosowania właściwych procedur, funkcjonuje najlepiejw przewidywalnym otoczeniu i przy stosunkowo niezmiennym zakresiedziałań. Obecnie za pomocą tych narzędzi, instrumentów, wartości i zasadPaństwo – praktycy, zarówno wybrani, jak i mianowani – mają stawić czołowyzwaniom XXI w. i działać w kontekście globalnym, przy coraz większejjego złożoności i narastającej niepewności. Ten właśnie rozdźwięk leżyu podstaw naszego projektu, który nosi nazwę „New Synthesis Project”(Projekt Nowej Syntezy). Nazywa się tak, ponieważ, jak sądzę, wszyscyuczestniczący w tym procesie byli już nieco zmęczeni dotychczasowympodejściem. Przez ostatnie 25 lat mieliśmy guru, który pojawiał się i mówił:„Oto jest nowy sposób, jak to zrobić”. A my odrzuciliśmy myśl, że istniejejedyny i nowy sposób, w jaki można to zrobić, i dlatego nazwaliśmy sięProjektem Nowej Syntezy. Oznacza to, że naszym celem nie jest odkryciejedynego, wyjątkowego sposobu działania, funkcjonującego w każdychwarunkach. Od samego początku projektu sygnalizujemy, że chodzi w nimo zachowanie tego, co ma nieprzemijającą wartość, przekształcenie tego,co warto zachować, i uzyskanie zdolności do podejmowania nowychwyzwań.

Kilka słów o tym, jak zbudowany jest ten projekt. Mamy wspólnyprogram badawczy, stworzyliśmy międzynarodową siatkę współpracysześciu krajów, w ramach której każdy z krajów-uczestników ma dużo dozrobienia. Wśród tych sześciu państw znalazły się: dwa z Ameryki – Kana-da i Brazylia, dwa z Europy – Wielka Brytania i Holandia, dwa pozostałe– Singapur z Azji i Australia. Gdy o nich pomyślimy jako o grupie przyja-ciół pracujących razem, uderza nas ich skrajne zróżnicowanie. Mamy tusystem prezydencki i model westminsterski, mamy bardzo starą federacjęi system bardzo scentralizowany; są tu rozwinięte gospodarki i rynkiwschodzące, stare i nie tak stare lub nietradycyjnie zdefiniowane demokra-cje. Dodajmy do tego, że każdy z wymienionych krajów ma przeprowadzićbadanie, dwa studia przypadku i być gospodarzem jednego międzynaro-dowego okrągłego stołu. Jeszcze bardziej zwiększa to zróżnicowanie fakt,że podczas obrad kraj-gospodarz rozszerza zaproszenie dla pozostałychuczestników. Mają oni możliwość przysłania trzech swoich przedstawicieli– po jednym z rządu, administracji i sfer akademickich. Mamy ponadtosześciu gości, którymi są zazwyczaj światowej klasy eksperci w dziedziniebędącej przedmiotem dyskusji. Jeśli mówimy o złożoności jakiegoś proble-mu i jego znaczeniu, np. o produkcji węgla, mamy sześciu ekspertóww danej dziedzinie. Tak wyglądała metodologia, a obecnie zbliżamy się jużdo końca projektu. Odnoszę wrażenie, że to podejście, metoda NS, ma pe-wien potencjał przydatny do analizy innych zagadnień, ponieważ jest wie-

JAK PRZYGOTOWAĆ ADMINISTRACJĘ PUBLICZNĄ DO WYZWAŃ XXI WIEKU?

102

lostronne. Jest ogromnie wewnętrznie zróżnicowane, łączy w sobie teorięi praktykę, a także wiele dziedzin.

Jednym z problemów w naszej sferze działania – administracjipublicznej – są jej bardzo, bardzo głębokie korzenie, sięgające prawa pub-licznego i nauk politycznych. Musi ona jednak integrować w praktyce do-konania wielu dziedzin, złożoność systemów adaptacyjnych, teorię rozwo-ju organizacyjnego, ekologię, zrównoważony rozwój. Administracja pub-liczna winna być polem integracji, jak inżynieria, aby pracownicy mogliwzbogacić zdolności zarządzania w swoim kraju o najlepsze odkrycia zewszystkich dziedzin. Jeśli chodzi o metodologię jako taką, trzeba więc za-dać pytanie, czym się różni działanie w XXI w. Wśród zmieniających sięczynników, które sprawiają, że Państwa życie jest wyjątkowe i odmienneod sytuacji poprzedników, należy wskazać na fakt, że urzędnicy zajmująsię – i są do tego powołani – stale rosnącą liczbą coraz bardziej złożonychzagadnień. Oczywiście zawsze jest ktoś, kto powie: „Kiedyś też tak było”.Jasne, wszyscy się z tym zgadzamy. Konflikt, wojna to złożone sprawy.Nigdy nie wiadomo, dokąd to zaprowadzi. Nikt nie będzie w pełni nad tympanował. To, co robią jedni, zmienia kontekst, w jakim działają drudzy, alenie o to chodzi. Rządy były zawsze wezwane do zajmowania się trudnymikwestiami: dokonywaniem wyborów, godzeniem sprzecznych priorytetów,ustalaniem programu rządu, równoważeniem budżetu, redukowaniem wy-datków. Zawsze tak było, jest i będzie. I rządy zawsze były do tego powo-łane. Zagadnienia te są złożone z uwagi na swój zakres i wewnętrzną na-turę relacji między wieloma czynnikami. Wydobywanie ropy naftowejw Zatoce Meksykańskiej czy na Morzu Północnym również jest skompli-kowane, a czasem na pograniczu naszych możliwości technicznych. Alejeśli się to nie powiedzie, będziemy mieć przed sobą złożony problem,o nieznanej skali lub niepewnych następstwach dla ekologii, gospodarki,tkanki społecznej danej wspólnoty, o implikacjach politycznych itd.

Złożone zagadnienia charakteryzują się kilkoma cechami. Po pierw-sze, nie zaszufladkujemy ich, są bowiem wielowymiarowe i wielodyscypli-narne. Nie można wskazać, kto ponosi odpowiedzialność i sprawuje kon-trolę, potrzebne jest całościowe i partycypacyjne podejście. Chodzi nie tyleo stan wiedzy w danej chwili, ile o zebranie wszystkich zainteresowanychi zdefiniowanie problemu oraz znalezienie rozwiązania. Problem wylesia-nia w Amazonii jest złożoną kwestią, więc można go rozwiązać za pomocątzw. drzewka zarządzania w dziedzinie leśnictwa. Chodzi o pułapkę biedy,wielkie bogactwo jednych, a biedę innych – trzeba patrzeć na system całoś-ciowo. Pokojowa transformacja Afryki Południowej po czasach apartheidujest złożoną transformacją, nie może jej dokonać jednostka, nie można jejprzeprowadzić poprzez uchwalenie przepisów ani opodatkowanie czy

JOCELYNE BOURGON

103

zwiększenie wydatków. Zebranie wszystkich zainteresowanych daje szansęustalenia agendy i jej korygowania. To jest właśnie część zmian w działa-niu w XXI w. Ale jest coś jeszcze: relacje pomiędzy państwami, instytu-cjami i organizacjami publicznymi a obywatelami także się zmieniają. Ist-nieją i zawsze będą istniały okoliczności, w których rząd ma zdecydowanepowody, by działać samodzielnie. Dzieje się tak, gdy można określić prob-lem, posiada się niezbędne narzędzia i można się spodziewać osiągnięciazamierzonych rezultatów. We wszystkich innych sytuacjach musimy sięuczyć z innymi i poprzez innych. Widać tu więc dużą zmianę – od dostar-czania obywatelom usług do wspólnego z obywatelami wypracowywaniarezultatów: obrazuje to głęboką przemianę instytucji sektora publicznego.To, co nazywamy obywatelskimi osiągnięciami, jest często prawdziwymbogactwem, autentycznym bogactwem narodów. Chodzi tu o ludzi, którzypolegają na sobie, dobrze przystosowane wspólnoty i społeczeństwa o oby-watelskim duchu pozwalającym im rozwiązywać problemy na drodze po-kojowej i tworzyć poczucie współpracy, aby podejmować trudne wyzwa-nia. Owe osiągnięcia obywatelskie to część rzeczywistości i część praktykizarządzania w XXI w. Gdy dodamy do tego zmianę relacji między pań-stwem a obywatelem, a także pomiędzy obywatelami, która dokonała siędzięki nowoczesnej technologii, mamy tu do czynienia ze znacząco wzmoc-nionym efektem, który umożliwia współtworzenie, nie tylko z użytkowni-kami, lecz także z obywatelami, co jest odmienne od dostarczania usług.Przyjmijmy, że jest to kolejna różnica. Trzecią zaś jest fakt, że rząd pełniswoją funkcję w coraz szerszej przestrzeni publicznej.

Wyjdźmy od rządu jako dostawcy usług. Tak nadal dzieje sięw wielu przypadkach, ale rola ta współwystępuje z innymi, gdy rządumożliwia, wspiera czy otacza opieką realizację interesu zbiorowego.Zaczynamy od relacji państwa i obywatela, z tym ostatnim jako płatnikiempodatków, podporządkowanym przepisom prawa, a dochodzimy do etapu,w którym również obywatele tworzą wartość dodaną. Wychodzimy od za-rządzania systemem delegowania uprawnień i rozliczania na podstawieosiągniętych rezultatów, a dochodzimy do systemu, w którym społeczeń-stwo, obywatel i rząd muszą współpracować w ramach jednego, staleewoluującego systemu. Wszystkie te elementy nadal są konieczne, gdyż sączęścią naszej rzeczywistości, stanowią jednak coraz mniejszy ułamekdziałania dzisiejszego rządu. Nie jest to kwestia wyboru, lecz niezbędnyelement aktualnej sytuacji.

Przejdźmy do następnego etapu. Grupa wyszła od opracowaniatego, co nazywamy ramami uprawnień. Aktualny system, jaki mamyw administracji publicznej, jest to trójkąt delegowanych uprawnień: oby-watele głosują, wybierają przedstawicieli, ich decyzje służą interesowi


104

publicznemu, a dzięki łańcuchowi uprawnień będą one wdrożone, aż spot-kają się oni znowu cztery lub pięć lat później, aby wyrazić swoją aprobatęalbo rozczarowanie.

Fakt, że sześć tak różnych krajów zdecydowało się na ten system,oznacza, iż musi coś w tym być. Rolą instytucji sektora publicznego jestosiąganie rezultatów ważnych dla społeczeństwa, rezultatów o coraz więk-szej wartości społecznej. To znaczy, że nie wystarczy już, jeśli instytucjasektora publicznego ma dobre rezultaty. Nie wystarczy być zadowolonym,że dobrze wykorzystujemy pieniądze podatników, ani że wzrasta produk-tywność czy efektywność. Oznacza to, że instytucja jest zobowiązanaw swym programie do wnoszenia wkładu do całego systemu, aby osiągałon dobre rezultaty, co z kolei ma przynieść poprawę wyników w skali całe-go społeczeństwa. A rezultaty społeczne są wielowymiarowe, to nie tylkoPKB. To także jakość życia, to także uczciwe relacje międzypokoleniowe,to także ochrona środowiska. Jeśli więc instytucja publiczna, program czyurząd nie ma swojego wkładu w rezultaty całego systemu czyspołeczeństwa, być może trzeba ponownie rozważyć misję tej instytucji.Stąd propozycja numer 1: instytucja jest instrumentem osiągania rezulta-tów w skali systemu lub całego społeczeństwa. Propozycja numer 2: jeżelijest to organizacja publiczna, wtedy służy celom publicznym. Stąd niewystarczy lepsza pozycja w łańcuchu osiąganych rezultatów wartościdodanej, trzeba też stworzyć zbiorową zdolność do osiągania lepszychwyników na przestrzeni czasu. Dlatego też należy spojrzeć na projektkażdego programu czy urzędu i zapytać: jak przyczynia się on do zapew-nienia swobody wyboru, wypowiedzi, decyzji, udziału obywateli i ich ro-dzin? Jak przyczynia się do budowy dostosowanych wspólnot, społeczeń-stwa, które ma ducha współpracy i zdolność rozwiązywania problemów,gdy się pojawią?

Tak więc rolą instytucji publicznej jest poprawa pozycji w łańcu-chu osiąganych rezultatów wartości dodanej – lepsze rezultaty sektorapublicznego to lepsze rezultaty dla obywateli. Dysponujemy wieloma na-rzędziami, aby to osiągnąć. Mamy cały autorytet państwa, wszystkie instru-menty używane przez administrację. Mamy władzę ustawodawczą, możli-wość określania poziomu podatków i wydatków. Pracownicy państwa stalesą zobowiązani strzec publicznych zasobów, co oznacza zarówno przej-rzystość, jak i prawo do rozliczania. I wreszcie pracownicy państwa decy-dują, co pozostawione jest rynkowi i innym graczom. Te dobrze znanerole muszą obecnie być używane w taki sposób, aby wyzwolić zbiorowązdolność do osiągania lepszych rezultatów. Co oznacza: kiedy wchodzimyw relacje z innymi dla osiągnięcia lepszych własnych rezultatów? Kiedypozwalamy innym coś zrobić? Jak zamierzamy oddać część uprawnień

JOCELYNE BOURGON

105

innym czy społeczeństwu jako całości? Nawet jeśli tak uczynimy, naszaodpowiedzialność nie znika. Im większe jest rozproszenie władzy, tymważniejsza Państwa rola jako monitorującego sytuację, to nie jest laissez--faire. Trzeba przewidywać, co może się zdarzyć, aby w razie potrzeby pod-jąć działania naprawcze. Światowy kryzys gospodarczy jest dobrym przy-kładem, że pozostawienie czegoś rynkowi nie wystarczy. Państwo jestzawsze strażnikiem interesu zbiorowego, we wszystkich okolicznościach.Stąd obowiązek przewidywania, podejmowania zawczasu interwencji,działań naprawczych, zredukowania ryzyka niepowodzenia czy zwiększe-nia szans na osiągnięcie oczekiwanych rezultatów, który jest częścią rolirządu. To on jest zawsze ostatnim ubezpieczycielem, na wypadek najgor-szego kryzysu w najbardziej niesprzyjających okolicznościach. Nie możnatego odrzucić.

Takie były podstawowe ramy naszej pracy. Posługujemy się insty-tucjami, programami i urzędami, wykorzystujemy autorytet państwa, możnanas rozliczyć – taki jest ten obszar. A teraz mówimy, że rząd musi pra-cować w rozszerzającym się obszarze, poprawiając rezultaty w obu kierun-kach, umożliwiając działanie innym. I to jest Państwa przestrzeń możli-wości, o wiele bardziej skomplikowana niż poprzednia, ale mająca teżo wiele więcej potencjału i więcej możliwości, które otwierają się przedPaństwem.

Pozwolę sobie podać teraz trzy przykłady z trzech różnych krajów.Zawsze jest ktoś, kto powie: „Tak, teraz lecimy na wysokości 50 tysięcy czy35 tysięcy metrów, ale co to oznacza w praktyce?”. Inny zaś doda: „Mojadziedzina to prawo i porządek publiczny, więc to, co nam powiedziałeś,nie odnosi się do mojego zakresu”. Przedstawię zatem dwa przykładyz dwóch różnych krajów dotyczące prawa i porządku oraz jeden dotyczącypolityki społecznej. Oto wspaniałe studium przypadku zaprezentowaneprzez byłego szefa policji w Seattle, który powiedział: „Byłem najlepszyw swojej dziedzinie w całych Stanach Zjednoczonych”. Tam byli najlepsiw łapaniu tych, którzy popełnili przestępstwa, najlepsi w stawianiu ichprzed sądem i wygrywaniu spraw sądowych, uzyskiwali najdłuższe wyrokiw USA. Ludzie skazani byli osadzani w więzieniu, nie uciekali stamtąd,wreszcie wychodzili. Czy był jakiś problem? Cóż, jeśli popatrzymy na tood strony rezultatów instytucji, może wszystko jest w porządku. Jednakżekoszty tych działań były najwyższe w całych Stanach Zjednoczonych,a wskaźnik reintegracji byłych przestępców – najniższy. Jeśli więc mówi-my: nie wystarczą rezultaty pojedynczej instytucji, potrzeba rezultatówogólnosystemowych, wtedy nie jesteśmy już tak zadowoleni z opisanychprzez niego efektów. Gdy więc zdał on sobie z tego sprawę, został prze-niesiony do Nowego Jorku, gdzie otrzymał zadanie zajęcia się sprawą nar-


106

kotyków. W nowej pracy wykorzystał zdobyte wcześniej doświadczenia.Postrzegał swoją działalność w Nowym Jorku nie tyle jako: „Muszę znaleźćsprzedawców i handlarzy narkotyków, wsadzić ich do więzienia i upewnićsię, że nigdy nie dostaną drugiej szansy”, ile raczej w kategoriach bezpie-czeństwa i zdrowia publicznego. Gdy tak zrobił, musiał rozpocząć pracęze szkołami, ponieważ wzrastał poziom uzależnienia w bardzo młodymwieku. Jednocześnie z dostępnych informacji, z psychologii, socjologii itd.,wynikało, że dzieci, które nie uzależniły się od narkotyków przed 12. ro-kiem życia, nie zrobią tego później. To zaś doprowadziło do organizacjizajęć pozalekcyjnych dla dzieci, do czasu powrotu rodziców z pracy. Napodstawie danych z trzech lat widać, że liczba dzieci uzależnionych odnarkotyków w bardzo młodym wieku spada, jest również widoczna po-prawa wskaźnika reintegracji. Teraz więc najważniejsze jest zbieranie da-nych społecznych o wszystkich elementach systemu; obecnie dostępnetylko z trzech lat są oczywiście niewystarczające, ale to interesującedziałania.

Przedstawię teraz kolejny przykład: Singapur, szef służby więzien-nej, świetne rezultaty. Nikt nie ucieka, ale też nikt nie dostaje drugiej szan-sy. Poza tym specyficzna kultura, zarówno w Chinach, jak i w Singapurze,w której przestępca zawsze pozostaje przestępcą, a rodzina jest zniechęca-na do zajmowania się nim. Również żaden pracodawca nie zaoferuje mupracy. Jako przestępca jest się wykluczonym ze społeczeństwa – w katego-riach kapitału społecznego to najgorsze, co może się zdarzyć. Szef służbywięziennej Singapuru określił zatem swoją misję jako pracę na rzecz po-myślnej reintegracji, nic jednak nie mógł zrobić w istniejących warunkach.Nie mógł osiągnąć zamierzonych celów dzięki lepszej pracy instytucji,zwiększeniu produktywności, oferowaniu lepszego wyżywienia czy zmniej-szeniu kosztów jednostkowych. Efektywność nie była tu odpowiedzią.Zmiana nastawienia opinii publicznej była tym, co zajęło im trzy lata:opinia publiczna stanowiła klucz do osiągnięcia zamierzonych celów.Potrzebne było wsparcie liderów politycznych, różnorodne działania napoziomie wspólnoty wskazujące na konieczność dania przestępcy drugiejszansy. Po trzech latach rzeczywiście pojawili się pracodawcy, którzy byligotowi dać szansę byłym więźniom, a rodziny zaczęły się nieco lepiej donich odnosić. Sami zaś więźniowie nagle uwierzyli, że warto inwestowaćw swoje umiejętności, ponieważ jest jakaś nadzieja. Obecnie dostępne sądane z dziesięciu lat i to mi się podoba, gdyż jako fachowiec lubię długąperspektywę czasową. Dziesięć lat danych, które pokazują fenomenalnerezultaty. Nauka jest właściwie ta sama: to Państwo muszą odkryć drogędo lepszych rezultatów. Nie ma tu gotowego przepisu, nie ma: „to trzebatak zrobić”. Są za to pytania: gdzie jesteście dzisiaj? Gdzie chcielibyście być

JOCELYNE BOURGON

107

jako społeczeństwo? Jaka jest wasza droga do lepszych rezultatów? Czegomożecie spróbować? Co jest poza waszą kontrolą? I we wszystkich przy-padkach jest to odkrycie, że można coś zrobić lepiej.

Oto ostatni przykład, z dziedziny polityki społecznej. Brazylia,znowu zupełnie odmienny kraj. Istnieje tam program o nazwie „Bolsa fa-milia”. W pięciu departamentach kraju zapewniono bardzo istotne trans-fery funduszy dla rodzin, m.in. na naukę, dla dzieci żyjących w biedzie, dlakobiet w ciąży. Wszystkie te fundusze były przeznaczone dla biednychrodzin, a skorzystanie z nich wymagało spełnienia bardzo wielu warunków.Jeśli mamy biedne rodziny, o wysokim wskaźniku analfabetyzmu, a listawarunków do spełnienia jest długa, nasze programy zaś – niezharmonizo-wane, to porażka jest zagwarantowana. Po jakimś czasie stało się jasne, żejedyną drogę poprawy sytuacji stanowi zintegrowanie istniejących syste-mów transferu funduszy w jeden. Czyniąc tak – a było to jak akt zawierze-nia – zniesiono również wymóg spełnienia określonych warunków i narzę-dzia kontroli, co pozwoliło rodzinom samym decydować, jak zamierzająwydać pieniądze. Można sobie wyobrazić, co mówiono o takiej decyzji: „Niemożna ufać takim ludziom”, „Jak oni mogliby podjąć właściwą decyzję?”.Cóż, czasem zaufanie rodzi zaufanie, a nieufność prowadzi do nieufności.Dostępne są obecnie dane z siedmiu lat: osiągnięto bardzo dobre rezultaty,szczególnie na terenach wiejskich, nieco słabsze na gęsto zaludnionychobszarach miejskich. Teraz nadszedł moment decyzji, jak przejść donastępnego etapu zmian.

Mamy więc sześć bardzo różnych krajów pracujących razem nadtym, jak przygotować się do wyzwań stawianych przed służbą publicznąw XXI w.; jak uczynić ją zdolną poradzić sobie ze złożonością problemów,niepewnością i rosnącym ryzykiem porażki. To dla nas – każdego z naszejszóstki – zasadnicza, olbrzymia zmiana w stosunku do obecnych warunków.Dzieje się tak dlatego, że odchodzimy od postrzegania polityki sektorapublicznego jako decyzji podjętych przez władze i nagle uświadamiamysobie, że to nie jest decyzja; decyzja jest tylko krokiem w długim łańcuchudziałań prowadzących do osiągnięcia rezultatów. Te zaś są poza kontroląrządu, jest to zbiorowe przedsięwzięcie i zbiorowa inicjatywa. Ponadto in-stytucja sektora publicznego nie jest szczeblem w hierarchii o powierzo-nych uprawnieniach, staje się w wielu przypadkach platformą współpracywewnętrznej i zewnętrznej. Zaczynamy więc dostrzegać system inny odtrójkąta delegowanych uprawnień, dynamiczny system wymagający zaan-gażowania zarazem społeczeństwa, jednostek i rządu. Takie są dotych-czasowe rezultaty naszego projektu.

Obecnie przechodzimy do innego etapu i stawiamy sobie następu-jące pytanie: co trzeba zbudować, aby przygotować nań nasze kraje? Przed-


108

miotem naszego zainteresowania są cztery obszary: zdolność instytucjo-nalna, zdolność organizacyjna, zdolność do innowacji, zdolność do adap-tacji. Instytucje mają znaczenie, i to olbrzymie. Nadają one kształt wspól-nym wartościom i sposobom życia społecznego. Ewoluują powoli, przezsetki lat, i tak powinno być. Przyniosły nam społeczeństwo, w którympanuje praworządność, przyniosły nam zasadę uczciwego procesu, rów-ność i sprawiedliwość. Były stworzone z myślą o stabilności, po to byzwiększyć przewidywalność. Gdy instytucje działają właściwie, legitymizu-ją sprawowanie władzy i dają podstawy, by ufać organizacjom sferypublicznej i tym, którzy im przewodzą oraz nimi kierują. Nadają one kształtpublicznym priorytetom, agendzie i celom. Wyzwanie, przed jakim sto-imy, to wykorzystanie instytucji publicznych stworzonych dla stabilności,przewidywalności i pewności w taki sposób, aby stały się także platformąwspierania innowacji, i to zarówno w samym rządzie, jak i poza nim. Prze-widywalność nie wystarczy, trzeba wyjść poza nią. Znaczenie mają rów-nież instytucje publiczne. Ministerstwa, agencje, sądy, inne jednostki prze-kształcają publiczne cele, agendy i priorytety ustalone przez rządw określone działania, instrumenty decyzyjne, polityki i programy. Przy-bliżają nas do celów. Nie wystarczy osiągać rezultatów w określonych ramach,przy istniejących barierach, w granicach jednostki instytucji publicznej.Powinna ona przekroczyć te granice, stając się instrumentem wiążącymelementy rządu ze społeczeństwem i zewnętrznymi podmiotami. Ta siećjest tym, czego szukamy i co chcemy zbudować; jednocześnie chcemyzmienić rolę centrum rządowego i ministerstw. Rolą tego pierwszego bę-dzie wspieranie budowy spójności i kolegialności, drugich zaś – nadawa-nie działaniom energii, przy czym muszą one współpracować w nowysposób.

W kwestii zdolności do innowacji zwracamy dużą uwagę na to, jakpoprawić zdolność przewidywania nadchodzących wydarzeń. Jeśli mamydo czynienia z niepewnością, piętrzącymi się trudnościami i wysokimryzykiem, kraje o najlepszej zdolności przewidywania i wprowadzaniadziałań naprawczych będą miały fantastyczną przewagę nad innymi. Będącpierwszymi podejmującymi te działania, kształtować będą warunki naswoją korzyść, w odróżnieniu od ostatnich, gdzie społeczeństwo poniesienajwyższe koszty. To jest przyczyna, dla której przywiązujemy tak dużąwagę do sposobu budowy zdolności rządu do przewidywania. Napoty-kamy tu bardzo różne podejścia, czy to w Finlandii, czy w Singapurze,który ma prawdopodobnie najlepszą metodologię przeglądu. PodejścieFinlandii jest najbardziej inkluzywne, z udziałem parlamentarzystów,Wielka Brytania zaś okazała się najlepsza w analizie systemów dynamicz-nych. Wszędzie występują wspaniałe działania, ale kluczowe wydaje się

JOCELYNE BOURGON

109

zestawienie ich w funkcjonujący system: przewidywanie to jedno, koniecz-ne jest przetestowanie go. Gdy mamy świetny pomysł, im szybciej z nimwyjdziemy i poddamy testom, ucząc się jednocześnie, tym większa szansana dostosowanie naszej polityki tak, aby osiągnąć pożądane rezultatyi zminimalizować niezamierzone konsekwencje. W większości krajów brakjest polityki badań i rozwoju w zakresie innowacyjności społecznej. MamyR&D odnośnie do innowacyjności sektora prywatnego i przedsiębiorstw.Jak zatem budować zdolność instytucjonalną i organizacyjną i jednocześ-nie wzmacniać zdolność do innowacji? Pomimo całej naszej inteligencjimoże nastąpić szok, może się pojawić kryzys, ponieważ porażka jest częś-cią przyszłości. Dlatego więc, gdy działamy, liczy się również rola rządu,jego program i oferta, które winny wspomagać budowę zdolności adap-tacyjnej społeczeństwa.

Jest to umiejętność radzenia sobie z porażką, absorbowania szoku.Umiejętność dojścia do siebie po doznanym wstrząsie i budowania lepszejprzyszłości, dostrzegania możliwości tam, gdzie większość ich nie widzi.Budowanie zdolności adaptacyjnej rządu i społeczeństwa stanowi zatemistotną część naszej pracy. Potrzebne jest tu lepsze dostosowanie do wa-runków realnego życia. Te zdolności trzeba włączyć do systemu, dlategoczas do zakończenia naszej współpracy poświęcimy na zaprojektowaniego. Wyszliśmy zatem od pytań: co jest odmienne? Co ma nieprzemijającąwartość? Co się zmienia w efekcie tych różnic? Jakie zdolności są nampotrzebne? Przed nami zadanie polegające na przedefiniowaniu sposobuzarządzania pieniędzmi, ludźmi, projektami, monitorowania rezultatówi przyznawania nagród. Ten rozdział projektu nie jest jeszcze gotowy. Gdyto wszystko zostanie zrobione, otrzymamy dokument podsumowującynasze działania, który wszyscy będą mogli wykorzystać, ocenić, odrzucićlub przyjąć jako część własnego sposobu myślenia. Odbędzie się teżspotkanie, okazja do zebrania ponad 300 osób z 40 krajów, o wiele więcejniż tych sześciu pracujących nad projektem. Spotkają się, aby bezpośred-nio porozmawiać o wyzwaniach, przed którymi stoją jako służba publicz-na w XXI w.


110

David Autissier*

Zarządzanie zmianą we francuskiejsłużbie cywilnej. Projekt RGPP

Służba cywilna jest czasami określana, ze względu na swój opórwobec zmian, mianem statku. Między logiką budżetowej oszczędnościi wolą inicjowania istotnej zmiany jakościowej rząd francuski zapoczątko-wał w 2007 r. Generalną Reformę Polityk Publicznych (Révision généraledes politiques publiques – RGPP). W ramach pierwszej fazy od 2007 do2009 r. zrealizowano 300 reform, uzupełnionych przez program 150 re-form w okresie 2011–2013. Faworyzując techniki zarządzania projektamiwywodzącymi się z sektora prywatnego, RGPP chciała trwale wprowadzićkulturę wydajności i praktyki stałego postępu.

Analiza wdrożenia projektu RGPP jest okazją do zastanowienia sięnad elementami odróżniającymi to podejście od regulacji klasycznych cięćbudżetowych, ale również nad tym, w czym RGPP może być przystosowa-na do zarządzania zmianą w służbie cywilnej. Zalecając realizację projek-tów operacyjnych, które pozwolą na zyski finansowe i jakościowe, państwowchodzi na drogę stałego postępu, który stawia urzędników w sytuacjiproponowania działań i projektów poprawy. Zainicjowana w 2007 r. poserii audytów pierwsza faza RGPP zakończyła się w 2010 r. zachęcającymiwynikami i wdrożeniem drugiej fazy z listą projektów do wdrożenia aż do2013 r. Po krótkiej refleksji nad koncepcją zmiany przedstawimy projekt

111

* Wykładowca IAE Gustave EIFFEL, Université Paris Est, IRG, oraz École Nationale d’Ad-ministration.

RGPP i to, w jakiej mierze próbuje on przekroczyć granicę klasycznych cięćbudżetowych, żeby stać się dźwignią zmian służby cywilnej.

1. RGPP jako budowanie zmian

Zmiana jako mechanizm tworzący wspólnotę jest koncepcją, którazawsze była obecna w rozumieniu funkcjonowania grup społecznych.Heraklit (VI w. p.n.e.), broniąc wszelkiej mobilności, uczynił ze zmian me-chanizm porządkujący życie i jednocześnie klucz do zrozumienia i wytłu-maczenia tego ostatniego. Liczni wielcy filozofowie i myśliciele społeczniwykorzystywali pojęcie zmiany w rozumieniu Hegla lub Kanta. W ich pra-cach o wielkich autorach w zarządzaniu zmianami Autissier i spółka anali-zują prace 25 spośród nich na temat udziału w pracach Lewina (1975).Zmiana jest definiowana zasadniczo przez mechanizm przechodzeniaz punktu A do punktu B. Zarządzanie zmianą polega na zdolności do spo-wodowania przyłączenia się podmiotów poprzez zwiększenie szybkościi zakresu działania. Autissier i spółka klasyfikują autorów w czterech kate-goriach w zależności od ich definicji zmiany według dwóch głównychzmiennych: jej charakteru mniej lub bardziej narzuconego (narzucenievs negocjacja) i terminu wdrożenia (zerwanie vs kontynuacja). Klasyfika-cja ta jest następująca:

� zmiana kierowana – impuls do zmiany jest dany przez dyrek-cję w sposób narzucony, z silnym przymusem realizacji i ma-łym marginesem do negocjacji. Stan wyjątkowy (burning plat-form) jest wykorzystywany do wprowadzenia zmian szybkich,które przedkładają działanie nad dyskusję i kompromis;

� zmiana proponowana – zmiana jest proponowana przez dy-rekcję z myślą o konkretnych rezultatach oraz z planem jejprzeprowadzenia. Aktorzy mają swobodę wykorzystania metod,które chcą zastosować, i mogą dobrać środki, które oceniająjako właściwe do wprowadzenia i realizacji zmiany.

� zmiana organizowana – zważywszy na to, że cele zmian nie sąbardzo dobrze postrzegane, a jednocześnie wydają się trudnedo wyliczenia, podmioty są zmuszone proponować metodypracy i terminy w ramach eksperymentu. Te zaś doprowadząje do znalezienia celów, przez które będzie się realizowała dy-namika zmiany;

� zmiana ciągła – zmiana w organizacji pojawia się w sposóbprzypadkowy lub po nabraniu świadomości związanej z wy-darzeniem wewnętrznym i/lub zewnętrznym. Zainteresowanie

ZARZĄDZANIE ZMIANĄ WE FRANCUSKIEJ SŁUŻBIE CYWILNEJ. PROJEKT RGPP

112

projektem wzrasta wraz z chęcią wdrożenia działań w celuzmiany stanu rzeczy, mimo braku konkretnego pomysłu codo metody, terminów i zasobów, których trzeba użyć.

Projekt RGPP jest w rzeczywistości projektem „zmiany propono-wanej” różnym ministerstwom, które same organizują je w ramach swoichinstytucji. Dzięki temu zmiana ta staje się „zmianą organizowaną”. Zgod-nie z wymogami tego rodzaju przedsięwzięcia projekty dążenia do wydaj-ności wpisują się w bieżącą praktykę, która prowadzi w kierunku projektu„zmiany ciągłej”.

Wszystkie dyskursy zarządzające wskazują na to, że przedsiębior-stwo winno być sprawne, innowacyjne, przedsiębiorcze, adaptacyjne itd.Operacyjne tłumaczenie tych wyzwań prowadzi przez rozszerzenie projek-tów transformacji. Projekt przeciwstawia się regularnemu i długofalowemufunkcjonowaniu firmy. Jest on limitowany w czasie. Ma swoje cele, budżet,planowanie i zespoły celowe. Istnieją liczne metodologie zarządzania pro-jektami zbudowanymi wokół wielkich standardów światowych, takich jakPMI (Project Management International) i Prince2. RGPP zainicjowałazmiany praktyk, narzędzi, organizacji i kultury, wdrażając zestaw reformoperacyjnych, które czynią z Generalnej Reformy program projektów zmia-ny operacyjnej.

Wiele państw uprzemysłowionych musi w dobie globalizacji i nie-stabilności ekonomicznej poradzić sobie ze stabilizacją swoich wydatkówpublicznych. Trudności finansowe Grecji czy Irlandii wskazują, jak bardzofinanse publiczne wymagają regulacji, trudnych do wprowadzenia zewzględu na fakt, że proponują ograniczanie wydatków publicznych, a więcrównież w usługach świadczonych przez państwo. Logika arytmetycznapolega na tym, że obniżenie wydatków publicznych pociąga za sobą obni-żenie tych właśnie usług, tak jak podkreślają to niektóre podmioty spo-łeczne. Logika wydajności i stałego postępu sugeruje, że możliwe jest ro-bienie więcej przy tej samej lub mniejszej ilości środków dzięki poszuki-waniu innych sposobów ich wykorzystania. W świecie konkurencji przed-siębiorstwa znają tę sytuację od bardzo dawna. Ciągle poszukują najlep-szych kombinacji zasobów, aby produkować więcej, lepiej i inaczej, mającna celu obronę i wzrost swojej przewagi konkurencyjnej.

Nasuwa się więc pierwsze pytanie: czy służba cywilna i instytucjeadministracji są przedsiębiorstwami takimi jak inne? Otóż nie są to przed-siębiorstwa handlowe działające w przestrzeni konkurencyjnej. Wręczprzeciwnie, są one społecznymi organizacjami, których zadaniem jest gro-madzenie zasobów potrzebnych do realizowania usług. Ich wartość zaś za-leży od wagi spełnionych potrzeb. Administracja jest więc przedsiębior-

DAVID AUTISSIER

113

stwem, które biorąc pod uwagę swoją specyfikę geograficzną, funkcjonal-ną i kulturową, winno poszukiwać najlepszego wykorzystania powierzo-nych mu zasobów. W tym artykule nie wchodzimy w debatę dotyczącąprzychodów podatkowych i możliwości zmniejszenia deficytów przez pod-niesienie podatków, co byłoby jednakże drogą do przyjęcia. Skupimy sięnatomiast na zagadnieniu dobrego wykorzystywania środków i na ko-niecznej refleksji nad praktykami – z uwzględnieniem oczekiwań obywate-li – prowadzącymi do znalezienia najlepszej możliwej metody przyznawa-nia środków. Rozwiniemy argument ekonomiczny, mając na uwadze, żejest on bardzo związany z argumentem politycznym, który sam stanowiecho zarówno społeczne, jak i ideologiczne.

2. RGPP: program projektów

Do napisania tej części wykorzystaliśmy nasze źródła z raportuRady Modernizacji Polityk Publicznych z czerwca 2010 r. Projekt RGPPma na celu wprowadzenie do sektora publicznego technik stałego postępui stałej poprawy przy wykorzystywaniu narzędzi takich jak zarządzanieprojektem i pomiarem wydajności z uwzględnieniem wskaźników.

Projekt RGPP

Zainicjowany po serii audytów i wprowadzeniu ustawy organicz-nej odnoszącej się do ustaw finansowych (LOLF), projekt RGPP został


114

Przez RGPP zostały objęte następujące struktury:

� Kancelaria Premiera i podległe jej agendy;� Ministerstwo Ekologii, Energii, Trwałego Rozwoju i Morza;� Ministerstwo Sprawiedliwości i Swobód;� Ministerstwo Spraw Zagranicznych i Europejskich;� Ministerstwo Gospodarki, Przemysłu i Zatrudnienia;� Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, Terytoriów Zamorskich

i Wspólnot Terytorialnych;� Ministerstwo Pracy, Solidarności i Służby Cywilnej;� Ministerstwo Edukacji Narodowej;� Ministerstwo Szkolnictwa Wyższego i Badań;� Ministerstwo Obrony;� Ministerstwo Zdrowia i Sportów;� Ministerstwo do spraw Młodzieży i Solidarności;� Ministerstwo Budżetu i Reformy Państwa;� Ministerstwo Żywności, Rolnictwa i Rybołówstwa;� Ministerstwo Kultury i Komunikacji;� Ministerstwo Emigracji, Integracji oraz Tożsamości Narodowej

i Solidarnego Rozwoju;� Reforma administracji terytorialnej państwa.

oficjalnie wprowadzony na początku 2007 r. i przewidywał przeprowadze-nie 300 reform w różnych ministerstwach. Cele i kontekst RGPP są podsu-mowane na rys. 1. Zdecydowano o rozpoczęciu programu praktycznychzmian z oczekiwaniami co do wydajności i ekonomii, mając na uwadzepodwójny cel zmniejszenia wydatków publicznych i zdynamizowaniasłużby cywilnej. Chodziło o zaproponowanie ogólnego sposobu działaniaodnoszącego się do wszystkich struktur służby cywilnej poprzez przedsta-wienie w sposób kontekstualny akcji operacyjnych dla każdego minister-stwa. Założeniem nie było, tak jak to się zdarzało wcześniej, obniżeniewydatków o x%, lecz rozpatrzenie projektu zmian praktyk, których wynikimiały przełożyć się na zysk w wydatkach i poprawę jakości świadczonychusług. Chodziło również o dalszą informatyzację instytucji państwowychi wprowadzenie kultury wyniku, zastępującej kulturę dostępnych środków.

Rys. 1

Kontekst i cele RGPP

Projekt RGPP jest w rzeczywistości programem projektów(300 w pierwszej fazie między 2007 i 2010 r.) z narzędziami do zarządza-nia nimi (cele, plany i pomiar wyników). RGPP zakończyła swoją pierwsząfazę nazwaną RGPP1 i zaczęła drugą falę reform, nazwaną RGPP2, którarozpoczęła się w 2011 i ma trwać do 2013 r.

DAVID AUTISSIER

115

Rys. 2

Harmonogram RGPP

Wyniki ekonomiczne pierwszej fazy są wycenione na 7 mld eurooszczędności i 300 wprowadzonych reform. Poza aspektem finansowymistotne wydaje się rozpoczęcie i zakorzenienie ambitnych projektówreform, które dotyczą każdego urzędnika. Nowością jest zasada, zgodniez którą reforma ma dotyczyć zmiany praktyk i dopiero suma tych zmianma stanowić ruch reformatorski. Do tej pory logika planowania postrze-gała wszelkie reformy przez pryzmat głównych zasad i pozycji budżeto-wych. Wytłumaczeniem relatywnego sukcesu tych reform jest może właś-nie wymiar makro, zarówno w aspekcie budżetu, jak i centralnego zarzą-dzania. Logika stałego postępu i ciągłego ulepszania zakorzenia kulturęwyniku w środowisku, które do tej pory odrzucało pojęcie wyniku, uważa-jąc, że jest ono zarezerwowane dla aktywności handlowej i prywatnej.Z pewnością będzie to jeszcze trwało trochę czasu, ale eksperymentowaniez kulturą sukcesu już się rozpoczęło. Jako przykład możemy podać wy-cinek z listy reform, nad którymi będzie pracować Ministerstwo SprawZagranicznych i Europejskich w okresie 2011–2013. Działania te pokazująwymiar operacyjny podjętych reform i ich zorientowanie na pracę związa-ną ze służbą cywilną.

RGPP2 przewiduje w okresie 2011–2013 150 nowych reform, któ-re będą miały następujące cele:

� 10 mld euro oszczędności;

� 100 tys. stanowisk nieodnowionych po odejściu pracownikana emeryturę (na 5 mln urzędników pracujących dla adminis-tracji centralnej, samorządów lokalnych i szpitali);

� zmniejszenie o 10% funduszy na administrację centralnąi o 10% – na wydatki interwencyjne;


116

� zmniejszenie o 500 tys. metrów kwadratowych powierzchninieruchomości użytkowanych w regionie Île-de-France;

� przekazanie 50% zaoszczędzonych środków urzędnikom.

Reformy, nad którymi pracuje Ministerstwo Spraw Zagranicznych i Europejskich1:� wyznaczenie modelu ambasad i geograficzny rozkład stanowisk w celu dalszej

adaptacji sieci dyplomatycznej;� ułatwienie pilotażu sieci dyplomatycznej dzięki narzędziom i procesom kontrolnym

z dziedziny zarządzania;� reorganizacja administracji centralnej ministerstwa w celu wzmocnienia jego

zdolności do definiowania strategii i sprawowania lepszego nadzoru nad podległymimu jednostkami;

� wypracowanie planu trzyletniego na lata 2011–2013 dotyczącego przekształceń sieciwspółpracy kulturalnej i współpracy z uprzywilejowaniem sieci Alliance française;

� optymalizacja procesów związanych z pracą konsularną w celu poprawy jakościobsługi klientów i wdrożenia procedur aplikacyjnych w najlepszych możliwychwarunkach;

� przeprowadzenie, we współpracy z ministerstwem zajmującym się sprawamispołecznymi, ponownej analizy wdrożenia programu „Solidarność z Narodem”wobec obywateli przebywających za granicą w zakresie ich ochrony społecznej;

� optymalizacja procesów związanych z zasobami ludzkimi w zakresie zarządzaniaadministracyjnego i płac w ramach wdrożenia SIRH;

� dostosowanie procesów budżetowych, pilotażowych i kontroli zarządzania;� analiza możliwości uproszczenia zasad i praktyk związanych z księgowością

publiczną za granicą;� konsolidacja wdrożenia centralnego działu zakupów;� kontynuacja racjonalizacji usług ogólnych.

Ostatni punkt jest bardzo ważny i innowacyjny w świecie służbycywilnej i ma na celu wprowadzenie strategii zmiany partycypacyjnej nazy-wanej „zmianą obopólnego zysku”. Będzie to znaczna zmiana kulturowa.Projekt RGPP jest narzędziem zmian praktyk, narzędzi, organizacji i kultu-ry francuskiej służby cywilnej. Świadomie kładąc akcent na wymiar opera-cyjny reformy, chce osiągnąć więcej niż tylko zreformowanie administracji,jego celem jest trwała przemiana usług sektora publicznego, które mają sięstać jednocześnie publiczne i wydajne.

Znaczenie wymierności

Sposób oceny i wymierność są sednem regulacji wprowadzającychRGPP. Służy to zarówno wyznaczeniu punktów odniesienia, jak i uwrażli-wieniu głównych podmiotów oraz określeniu odstępstw, produkcji i zado-wolenia.

DAVID AUTISSIER

117

1 Zob. raport Rady Modernizacyjnej Polityk Publicznych z czerwca 2010 r.

Zasada „sygnalizacji świetlnej”w celu śledzenia postępów reform

Działania każdego ministerstwa są analizowane w specjalnym dzien-niku i opatrzone wskaźnikami dotyczącymi postępu wobec pierwotniezałożonych celów. Dla każdego ministerstwa i dla ogółu podjętych regula-cji wypracowane są wskaźniki postępu zgodnie z zasadą „sygnalizacjiświetlnej”, tak jak to przedstawia rys. 2.

Rys. 3.

Ewaluacja postępu regulacji zgodnie z zasadą „sygnalizacji świetlnej”

Rozwój działań jest analizowany w raportach w okresie od pół rokudo roku. Raporty te, w formie audytów, mają na celu określenie, co jużzostało zrobione i jak postępuje wdrażanie regulacji w stosunku do pier-wotnego kalendarza. Logika poszczególnych kolorów jest następująca:

� zielone światło (kółka) wskazuje na to, że reforma jest wdra-żana w przewidzianych terminach;

� żółte światło (gwiazdki) oznacza, że reforma spełnia większośćzałożeń, ale wymaga działań naprawczych w celu jej właściwe-go wdrożenia;

� czerwone światło (kratka) jest sygnałem alarmowym pokazu-jącym, że reforma ma opóźnienie i/lub nie zrealizuje zamie-rzonych celów; należy wdrożyć plan działań naprawczych.

Badania, które oceniają poszczególne zadania przez pryzmat kolo-rów, analizują dla każdego z tych zadań strukturę projektu, przestrzeganie


118

kalendarza i osiągnięcie wyników. Wraz z każdym kolejnym raportem kry-teria są zaostrzane. Tak jak to pokazuje rys. 2, w czerwcu 2010 r. 78% re-gulacji było wdrażanych zgodnie z pierwotnymi założeniami (zieloneświatło), 18% wymagało działań naprawczych (światło żółte), a 4% byłow sytuacji krytycznej (światło czerwone).

Logika wskaźników

Badanie przeprowadzone na 3 tys. beneficjentów pozwoliło na ziden-tyfikowanie trudnych momentów w życiu obywatela wymagających podjęciadziałań przez instytucje publiczne, takich jak utrata pracy lub śmierć kogośbliskiego. Wydarzenia te zostały następnie opisane przez badania jakościo-we pod kątem oczekiwań i braku zadowolenia. Podstawowe informacjezwrotne odzwierciedlały główne oczekiwania wobec terminów rozpatry-wania wniosków, personalizacji i pewności informacji. Pozwoliło to na wy-pracowanie wskaźników jakości usług. Spośród tych wskaźników2 wybrano10 w celu wypracowania barometru jakości usług w sektorze publicznym:

1) udaję się na izbę przyjęć: odsetek pacjentów, którymi się za-jęto w ciągu pierwszych czterech godzin;

2) jestem ofiarą napaści: średni czas oczekiwania na interwencjęsłużb porządkowych;

3) wyrabiam dokumenty tożsamości: odsetek klientów, którzymogli odebrać w merostwie swój paszport w ciągu dwóch ty-godni;

4) straciłem pracę: odsetek osób zapisanych w ciągu pierwszychpięciu dni od ich pierwszego kontaktu z urzędem pracy, od-setek decyzji w sprawach o odszkodowanie rozpatrzonychw ciągu pierwszych dwóch tygodni;

5) szykuję się do przejścia na emeryturę: odsetek osób, które do-stały bezbłędny i kompletny dokument potwierdzający prze-bieg pracy zawodowej;

6) płacę podatki: odsetek korekt w zeznaniach i płatnościach roz-patrzonych w ciągu 30 dni (dotyczy podatku dochodowegoi podatku od nieruchomości);

7) otrzymuję zasiłek: odsetek wniosków rozpatrzonych w ciągudwóch tygodni;

DAVID AUTISSIER

119

2 Zob. tamże.

8) posyłam dziecko do szkoły: odsetek zastępstw za nauczycieliod pierwszego dnia ich nieobecności (szkoła podstawowa);

9) udaję się na uniwersytet: odsetek osób zapisanych na uniwer-sytet zgodnie ze swoim pierwszym wyborem;

10) dbam o swoje zdrowie: odsetek zwrotów kosztów leczeniaw ciągu tygodnia.

RGPP jest kopalnią wskaźników. Występują one zarówno w defi-nicji reformy, jak i w jej realizacji, a także w niektórych dokumentach refe-rencyjnych, takich jak „Marianne” (przedstawiony poniżej):

� procent odpowiedzi na korespondencję w okresie krótszymniż dwa tygodnie;

� procent odpowiedzi na korespondencję w okresie krótszymniż pięć dni;

� procent telefonów odebranych przed upływem pięciu sygnałów;

� procent użytkowników, którzy zostali skierowani do dobregodziału i zostali obsłużeni;

� procent użytkowników, którzy zostali uprzejmie przywitaniprzez personel placówki.

3. Przykłady projektów prowadzonych w ramach RGPP

Żelazną zasadą RGPP jest wprowadzanie zmiany poprzez rozwójprojektów operacyjnych, 300 w jej pierwszej fazie i 150 w drugiej. Żebyzilustrować znaczenie tych projektów, opiszemy w tej części dokumentdotyczący standardu jakości pn. „Marianne” i organizację 150 regulacjiprzewidzianych na okres 2011–2013.

Standard jakości Marianne

Dokument referencyjny „Marianne” z 2010 r. wyznacza standardjakości przyjmowania klientów w tych instytucjach państwowych, z który-mi kontaktują się oni bezpośrednio. Będzie on rozwinięty we wszystkichinstytucjach przed końcem 2011 r. Jest on zarazem zbiorem dobrych prak-tyk, przewodnikiem ułatwiającym pilotaż przyjmowania użytkowników,jak również znakiem jakości pozwalającym na wyróżnienie instytucji, któ-re włożyły wiele wysiłku w działania mające na celu uznanie jakości ichusług. Dokument ten może być streszczony poprzez wyliczenie 19 zobo-


120

wiązań, których lista znajduje się na końcu niniejszego podrozdziału3. Jestto szeroki obszar wyznaczony na prośbę Rady Modernizacji Polityk Pub-licznych. Odnosi się do samego fizycznego przyjmowania użytkowników,ale również do rozwoju kanałów komunikacji na odległość z wdrożeniemobsługi telefonicznej – chodzi tu o specjalny numer 39-39, pod którymmożna uzyskać odpowiedź na pytania wynikające z pierwszego kontaktuz urzędem (informacja, skierowanie do właściwego biura) i dotyczące usługświadczonych przez służbę publiczną. W tym kontekście 9 grudnia 2009 r.

Rada Ministrów wyraziła wolę, by strona internetowa mon.service-public.fr(moja służba publiczna) była jedynym punktem kontaktu dla wszystkichelektronicznych usług administracyjnych. W czerwcu 2010 r. ze strony tejkorzystało 600 tys. użytkowników, a według założeń administracji do koń-ca 2011 r. powinno ich być już 10 mln. Obecnie strona ta daje dostęp dousług społecznych, takich jak ubezpieczenie zdrowotne, ubezpieczenie nawypadek starości, zasiłki rodzinne, dodatkowe ubezpieczenie zdrowotne,

DAVID AUTISSIER

121

3 Zob. tamże.

Lista 19 zobowiązań dotyczących obsługi klientówzgodnie z dokumentem referencyjnym „Marianne”:

� Regularnie przeprowadzamy ankiety pozwalające poznać Państwa oczekiwaniai dostosować godziny otwarcia.

� Informujemy Państwa o warunkach dojazdu i przyjęć w naszych wydziałach,z uwzględnieniem zachodzących zmian.

� Kierujemy Państwa do właściwych wydziałów i zajmujemy się Państwa sprawami.� Osobom mającym trudności w poruszaniu się pomagamy przy procedurach

administracyjnych.� Dostosowujemy naszą obsługę do wymagań osób potrzebujących pomocy.� Obsługujemy Państwa w sposób uprzejmy i podajemy nazwisko Państwa rozmówcy.� Ułatwiamy Państwu wypełnianie wniosków. � Dbamy o komfort miejsc, w których Państwa obsługujemy i w których Państwo

oczekują.� Pilnujemy czytelności i jasności naszej korespondencji tradycyjnej i elektronicznej.� Odpowiadamy na Państwa listy do 15 dni roboczych. � Odpowiadamy na Państwa maile do pięciu dni roboczych. � Odpowiadamy na Państwa telefony przed pięcioma sygnałami. � Odpowiadamy w ciągu 15 dni roboczych na Państwa sugestie i reklamacje

odnoszące się do przestrzegania naszych zobowiązań.� Co roku badamy poziom Państwa zadowolenia i informujemy Państwa

o osiągniętych wynikach.� Artykułujemy naszą politykę obsługi i angażujemy w nią personel.� Organizujemy naszą dokumentację w celu dostarczania dokładnych i aktualnych

informacji naszym użytkownikom.� Pilnujemy regularnie przestrzegania naszych zobowiązań.� Regularnie oceniamy nasze praktyki z wolą dalszej poprawy.� Wykonujemy roczny bilans i proponujemy nowe działania mające na celu

poprawę obsługi i wykonywanych usług.

jak i usługi skierowane do dużej grupy użytkowników w przypadku spisupowszechnego, wpisów na listy wyborcze, zmiany danych teleadresowych,utraty i ponownego wyrobienia dokumentów itd.

Departamenty Haute-Marne, Meurthe-et-Moselle i Somme rozpoczę-ły projekt mający na celu nadawanie certyfikatów jakości usług świadczo-nych przez instytucje państwowe zgodnie z dokumentem referencyjnym„Marianne”. Pilotaż w tej dziedzinie został przeprowadzony zgodnie z logi-ką partycypacyjną poprzez zorganizowanie 230 warsztatów dla 250 urzęd-ników. Ci ostatni mogli wypowiedzieć się w sprawie jakości obsługi użyt-kowników i sposobów rozwiązania problemów. Zebranie opinii w tereniepozwoliło na uzmysłowienie sobie znaczenia pierwszego kontaktu z klien-tem i na sformułowanie konkretnych inicjatyw mających poprawić sytu-ację, takich jak:

� poprawa płynności obsługi klientów odbierających dowodyrejestracyjne (np. w podprefekturze Abbeville);

� elektroniczne badanie zadowolenia użytkowników (np. kura-toria i inspekcje akademickie w Meurthe-et-Moselle);

� strona intranetowa służąca dzieleniu się dobrymi praktykami(np. regionalna dyrekcja żywienia, rolnictwa i lasów – DRAAF– z Somme);

� przekazywanie w sieci czasu oczekiwania przez użytkowników(np. prefektura Meurthe-et-Moselle)4.

Te programy pilotażowe pozwoliły na zidentyfikowanie ok. 300 ini-cjatyw mających poprawić sytuację przy obsłudze petentów i analizę kon-tekstualną poszczególnych placówek w celu jak najlepszego dostosowaniasię do potrzeb klientów. Upowszechnianie dokumentu referencyjnego„Marianne” rozpoczęło się w pierwszym etapie w Paryżu i jego regionie,a w drugim – w innych regionach.

Prace w tym obszarze, rozpoczęte w 2010 r. z okresem testowymw roku 2011, przeciągną się na okres 2011–2013, na końcu którego mazostać utworzony certyfikat jakości przez zewnętrzną instytucję certyfi-kującą.

Wyzwania RGPP 2011–2013

Projekt RGPP na okres 2011–2013 jest zorganizowany wokółtrzech wyzwań, na które składają się osie i działania, tak jak to przed-stawia tabela 1.


122

4 Zob. tamże.

Tabela 1

Struktura wyzwań RGPP w okresie 2011–2013

połączenie czterech szkółgórniczych i szkółtelekomunikacji;stworzenie ANAP (Agencenationale à la performance

6: rozpowszechnienie nowychzasad zarządzania publicznegopoza administracją

regulacje dotycząceaudytu wewnętrznego

5: wzmocnienie audytuwewnętrznego, kontroli i walkiz oszustwami finansowymi

system informacjimiędzyresortowej

4: uwspólnienie i profesjona-lizacja funkcji wspierającej napodstawie międzyresortowej

ARS (regionalne agencjezdrowia); karta prawna

3: reorganizacja i racjonalizacjaadministracji zespolonej i sieciplacówek zagranicznych

zmniejszenie o 10% stanukadrowego

2: reorganizacja i racjonalizacjaadministracji centralnej

plan „zero papieru” – uprosz-czenie procedur i odstąpienie odpewnych działań, które mogą byćzapewnione przez sektorprywatny

1: skoncentrowanie działalnościpaństwa na jego pierwotnychzadaniach

Wyzwanienr 2:

zmniejszeniewydatków

publicznych

stworzenie jednego punktuskładania reklamacji

6: otrzymywaniei opracowywanie reklamacjiskładanych przez użytkowników

zmniejszenie o 30% czasuoczekiwania i obsługi w danejsprawie

5: skrócenie okresu oczekiwaniana rozpatrzenie sprawy przezadministrację

dokument referencyjny„Marianne”; karta działania (oczekiwanie,obsługa telefoniczna)

4: wzmocnienie jakości obsługiw instytucjach publicznych

barometr jakości usługpublicznych

3: sprawozdawczość z zakresujakości usług publicznych

zebranie wszelkich deklaracjisocjalnych składanych przezprzedsiębiorstwa i zastąpienieich przez jedną;dematerializacja poprzezwprowadzenie déclaration socialenominative (DSN) (społecznejdeklaracji imiennej)

2: dematerializacja procedur

jedno okienko dla podatników– infolinia pod nr. tel. 3939;600 tys. kont na portalumon.service-public.com

1: stworzenie „jednego okienka”w wersji fizycznej i na odległość

Wyzwanienr 1:

poprawajakości usługświadczonych

na rzeczużytkowników

Przykłady działańOsieWyzwania

DAVID AUTISSIER

123

portal internetowy danychi inicjatyw (Etat lab– Laboratorium Państwowe);wirtualne klasy

6: rozwijanie kultury innowacjiw usługach publicznych

premie funkcyjne i za osiągnięcia;200 tys. urzędników objętych do2012 r. przez nową regulacjędotyczącą płacy opartą o wynik

5: nagradzanie efektówi przeznaczanie połowyzaoszczędzonych środkówna płace

przegląd konkursów i wzięciepod uwagę doświadczeniakandydatów

4: lepsza rekrutacja

program szkoleń o podstawachwprowadzanych przekształceń

3: wspieranie podmiotów RGPPi lepsze szkolenie

zniesienie 150 grup zawodowychurzędników (zmniejszenie liczbygrup z 380 do 230)

2: lepsze zarządzanie przymniejszej liczbie grup zawodo-wych i większej mobilności

wdrożenie kultury wyniku 1: sprawienie, aby kadrazarządzająca i urzędnicy braliodpowiedzialność za pracę

Wyzwanienr 3:

kontynuacjamodernizacji

służbypublicznej

i docenienieinicjatyw

urzędników

12 m2 na urzędnika; 400 euro na rok za m2 w regionieÎle-de-France

7: uczynienie z państwa wzoruw dziedzinie wydatków na jegofunkcjonowanie

hospitalière – Narodowej AgencjiJakości Szpitalnej)

4. Zakończenie

Projekt RGPP stawia następujące pytanie: czy administracja możebyć postrzegana jako firma handlowa i może sięgać do technik zarządza-nia właściwych dla tych organizacji? Z punktu widzenia instrumentalnegomożemy na przykładzie RGPP powiedzieć, że tak. Administracja francuskastworzyła program projektów zmiany operacyjnej, której cele zostały sfor-mułowane w kategoriach wydajności ekonomicznej. Ale jak wygląda akcep-tacja i przyjęcie tego przez podstawowych aktorów, jakimi są urzędnicy?Poszukiwanie wydajności jest raczej dobrze postrzegane, natomiast zmniej-szenie środków finansowych i niezatrudnianie nowych pracowników nazwolnione stanowiska jest postrzegane źle. Niektórzy myślą, że państwowycofuje się ze swojego zaangażowania w niektórych obszarach, pomimooczekiwań społeczeństwa związanych właśnie z tymi obszarami. Ponadtowielu uważa, że polityka zmniejszania wydatków publicznych mogłabyzostać zrównoważona poprzez opodatkowanie niektórych rodzajów dzia-łalności. Oznacza to, że jeśli wydajność i narzędzia są w części akceptowa-ne, to sens tej reformy musi zostać dowiedziony, żeby mogła ona uzyskaćszersze poparcie.


124

Witold Mikułowski*

Specyfika zarządzania zmianąw administracji publicznej

Wstęp

Przedmiot, cel i zakres rozważań

Opracowanie to ma na celu przedstawienie ogólnych ram koncep-tualnych oraz ukazanie specyfiki zarządzania zmianą w administracji pub-licznej w stosunku do zarządzania zmianą w korporacjach prywatnych.

Część pierwsza poświęcona jest specyfice zarządzania zmianąw wysoce złożonym systemie organizacji, jakim jest administracja publicz-na, będąca jednocześnie jednym z elementów jeszcze bardziej złożonego,wieloszczeblowego systemu rządzenia społeczeństwem. Ma to wpływ naprzyczyny i cele oraz przedmiot i zakres zmian dokonywanych w adminis-tracji publicznej. Wynikają z tego specyficzne ograniczenia i uwarunkowa-nia dotyczące podejmowania decyzji oraz wdrażania koniecznych zmian.Chodzi tu zwłaszcza o ograniczoną swobodę działania ze względu na zwią-zanie przepisami prawa, szczegółowo określającymi zadania, strukturyi procedury, których administracja sama nie stanowi i które niełatwo jestjej zmienić.

125

* Krajowa Szkoła Administracji Publicznej.

Część druga zawiera próbę syntetycznego przedstawienia specyfi-ki zarządzania procesami reform, racjonalizacji i modernizacji administra-cji publicznej, które będziemy dalej w skrócie nazywać RR&MA, co mniejwięcej odpowiada funkcji „badania i rozwój” (R&D – research and de-velopment) w korporacjach prywatnych. W opracowaniu tym koncentruje-my się głównie na administracji rządowej, która stanowi centralny i najbar-dziej złożony system administracji publicznej w państwie. Omówione zo-staną ramy formalne i instytucjonalne procesów zarządzania RR&MA, ichgłówni aktorzy i interesariusze wewnętrzni i zewnętrzni oraz ich główneetapy.

Opracowanie kończy się refleksją na temat warunków sukcesui przyczyn niepowodzeń procesów reform i modernizowania administracjioraz roli, jaką odgrywa w tym sprawność systemu zarządzania zmianą.

W niniejszym opracowaniu opieram się na literaturze, która jestbogata, jeśli chodzi o same reformy i modernizację administracji publicz-nej. Natomiast jeśli chodzi o zarządzanie zmianą, trzeba stwierdzić, żew porównaniu do literatury dotyczącej tego zagadnienia w odniesieniu doprzedsiębiorstw prywatnych opracowań na temat administracji publicznejjest niewiele. W rozważaniach wykorzystuję także w dużej mierze doświad-czenia własne, jako osoby, która w ciągu ostatnich 35 lat wielokrotnieuczestniczyła (i nadal uczestniczy), jako ekspert ONZ i UE, w procesachreform i modernizowania administracji publicznej w krajach rozwijającychsię i/lub dokonujących transformacji ustrojowej w Afryce, Azji oraz cen-tralnej i wschodniej Europie.

1. Przedmiot, cele i przyczyny zmianw administracji publicznej

Przyczyny i powody zmian w administracji publicznej

Administracja publiczna jest niewątpliwie jednym z najbardziej zło-żonych systemów społecznych, działających w skomplikowanym, dyna-micznie się rozwijającym i zmiennym otoczeniu, na które ma za zadanieoddziaływać.

W odróżnieniu od przedsiębiorstw czy nawet ich wielkich między-narodowych korporacji administracja publiczna nie jest ani organizacjąsamoistną, ani autonomiczną. Stanowi ona system złożony ze względnieautonomicznych podsystemów o różnorodnym charakterze i – co najważ-niejsze – będących jednocześnie elementami szerszego, wieloszczeblowegosystemu rządzenia społeczeństwem. Inne elementy tego systemu (rząd,

SPECYFIKA ZARZĄDZANIA ZMIANĄ W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

126

parlament, sądy, konstytucyjne organy kontroli) wyznaczają poszczegól-nym segmentom administracji publicznej ich główne cele, narzucają regu-ły organizacji i funkcjonowania, kontrolują ich działanie i oceniają rezul-taty.

Tak więc kiedy mówimy o administracji publicznej i zmianachw jej organizacji i funkcjonowaniu, musimy najpierw sprecyzować, o jakimszczeblu i jakim segmencie systemu rządzenia jest mowa – czy o adminis-tracji w skali jej makrosystemów (administracja rządowa lub/i samorzą-dowa), czy też o jej podstawowych elementach, jakie stanowią poszczegól-ne urzędy administracji. W naszym przypadku przedmiotem zaintereso-wania będzie głównie administracja rządowa. Jednakże rozważania musząobejmować również jej relacje z otoczeniem, w tym także z innymi segmen-tami systemu administracji publicznej.

Administracja publiczna, tak jak każda inna organizacja, ulega zja-wisku entropii1 (naturalnie postępującej dysfunkcjonalności i dezorganiza-cji zmierzającej do chaosu) osłabiającej jej sprawność. Aby tę sprawnośćutrzymać, a jeszcze lepiej – rozwijać, administracja musi stale (choćz większą lub mniejszą intensywnością) dokonywać odpowiednich zmianw swojej organizacji i sposobie funkcjonowania. Wynika z tego, że wpro-wadzanie zmian w organizacji i funkcjonowaniu administracji stanowi, lubco najmniej powinno stanowić, jej stałą i niezwykle ważną funkcję, którawarunkuje sprawne wykonywanie jej zadań. Dlatego też zarządzanie zmia-nami powinno być tak zorganizowane, by mogło być sprawnie realizowane.

Należy przy tym pamiętać, że istotne zmiany w administracji pub-licznej są często konsekwencją i elementem zmian dokonywanych w orga-nizacji i zasadach funkcjonowania systemu rządzenia, którego jednymz elementów jest administracja publiczna.

Przyczyny i powody zmian w organizacjach mogą być zewnętrznelub/i wewnętrzne. W przypadku administracji publicznej mogą one doty-czyć całego systemu administracji publicznej kraju, wybranego segmentusystemu jej struktur, jakiejś jej funkcji czy sfery działania, konkretnegourzędu administracji lub tylko jednej z jego komórek organizacyjnych.

Do przyczyn i powodów zewnętrznych zaliczamy zjawiska obiek-tywne i niezależne bezpośrednio od systemu rządzenia, które warunkująlub mogą warunkować (korzystnie lub niekorzystnie) sprawność działaniaadministracji. Do tej kategorii należą:

WITOLD MIKUŁOWSKI

127

1 Entropią nazywamy naturalną tendencję każdego systemu do rosnącej dysfunkcjonal-ności i postępującego zaniku cech wyróżniających system z jego otoczenia, aż do stanu roz-płynięcia się w bezkształtnym chaosie. Zob. N. Wiener, Cybernétique et societé, Union Generaled’Editions, Paryż 1962, s. 62.

� globalizacja i wynikająca z niej integracja systemów komuni-kacji oraz rosnąca współzależność nawet odległych geograficz-nie zjawisk politycznych, społecznych, ekonomicznych, kultu-rowych i przyrodniczych. Zjawiska te tworzą nowe zagroże-nia, którym trzeba stawić czoło, ale także nowe możliwości,które można i powinno się wykorzystać. Wynikają z tego dlaadministracji nowe zadania, do wykonania których adminis-tracja musi się odpowiednio przygotować;

� postęp naukowo-techniczny i wynikające z niego możliwościsprawniejszego funkcjonowania administracji, pod warunkiemdokonania odpowiedniej adaptacji jej organizacji, metodi środków działania;

� zjawiska fizyczne o charakterze trwałych procesów lub nagłychzdarzeń wpływających na środowisko naturalne w danym krajulub określonej części jego terytorium;

� zagrożenia zewnętrzne wpływające bezpośrednio na bezpie-czeństwo i porządek publiczny (konflikty z sąsiadami, terro-ryzm, strajki, blokady granic, lokalne lub regionalne sytuacjekryzysu ekonomicznego, politycznego lub społecznego itd.);

� sytuacje kryzysowe wywołane przez czynniki zewnętrznew otoczeniu administracji powodujące trwałe konsekwencjespołeczne, gospodarcze i środowiskowe oraz stwarzające nowezadania, nowe priorytety i nowe warunki działań dla adminis-tracji.

Należy zauważyć, że należące do tej kategorii przyczyny zmianw organizacjach nie są charakterystyczne dla organizacji publicznychi mogą powodować konieczność zmian także w przedsiębiorstwach pry-watnych.

Do przyczyn wewnętrznych dotyczących systemu rządzenia kra-jem, na które administracja publiczna nie ma decydującego wpływu, alena które może oddziaływać, należą:

� zmiany zasad ustrojowych i wynikające z tego zmiany mode-lowe w systemie rządzenia dotyczące funkcji, zadań, organiza-cji i zasad funkcjonowania jego poszczególnych segmentów,w tym administracji publicznej;

� zmiany polityk publicznych, czyli celów, priorytetów i formdziałań, które administracja ma za zadanie realizować, orazwynikające z tego zmiany w alokacji i wielkości środków dzia-łania dla poszczególnych jej struktur;


128

� kryzys finansów publicznych i wynikająca z niego koniecznośćredukcji kosztów funkcjonowania administracji;

� zmiany społeczne i kulturowe stwarzające nowe zadania, za-grożenia lub nowe możliwości sprawnego działania adminis-tracji ze względu na ich wpływ na zasoby ludzkie, jakimi możedysponować (zmiany demograficzne, konkurencja na rynkupracy, bezrobocie, emigracja i imigracja itd.).

Do przyczyn wewnętrznych dotyczących samej administracjipublicznej i stanowiących bezpośrednie powody wprowadzania zmiannależą dysfunkcje i patologie jej funkcjonowania. Obniżają one efektyw-ność i podnoszą koszty działania administracji oraz wywołują niezadowo-lenie i reakcje interesariuszy zewnętrznych (przedstawicielskie organy wła-dzy, interesanci, klienci, użytkownicy, beneficjenci, grupy interesów) i/lubwewnętrznych (urzędnicy, pracownicy i ich organizacje).

Cele zmian w organizacji i funkcjonowaniuadministracji publicznej

Zmiany w organizacji są skierowane na dostosowanie jej struktur,zasobów i metod funkcjonowania do zmieniających się zadań i warunkówdziałania i/lub na eliminację stwierdzonych patologii i dysfunkcji, w celupodniesienia sprawności jej działania. Kiedy mówimy o sprawności orga-nizacji, mamy na myśli skuteczność i ekonomiczność w realizowaniu jejcelów, funkcji i zadań oraz wynikające z tego korzyści.

W przypadku przedsiębiorstw prywatnych pojęcie sprawności od-nosi się do ich podstawowych celów, jakimi są przetrwanie, rozwój i zyski.W przypadku administracji publicznej celem nie są ani zyski, ani prze-trwanie (które zresztą rzadko bywa zagrożone), ani tym bardziej jej rozwój,lecz trwały i zrównoważony rozwój społeczności, której administracja słu-ży i na którą oddziałuje.

Realizacja celów, funkcji i zadań nowoczesnej administracji pub-licznej demokratycznego państwa powinna się odbywać przy jednoczes-nym poszanowaniu konstytucyjnych zasad legalności, otwartości, przej-rzystości i etyczności działania oraz respektowaniu zasady równego trakto-wania wszystkich pracowników i interesantów, członków społeczeństwaobywatelskiego. W przypadku przedsiębiorstw prywatnych poza legalnoś-cią żadna z wymienionych zasad ściśle nie obowiązuje, co nie znaczy, żeich przestrzeganie nie jest moralnie wskazane, a na dłuższą metę nawetdla przedsiębiorstw korzystne.

WITOLD MIKUŁOWSKI

129

Najogólniejszą zasadę działania administracji stanowić powinnatroska o interes publiczny oraz prawem chroniony interes obywateli i in-nych podmiotów społeczeństwa obywatelskiego. Natomiast w przypadkuprzedsiębiorstwa jest to przede wszystkim troska o interes jego właścicieli.

W przypadku przedsiębiorstwa ustalenie, kto jest właścicielemi jakie są jego interesy, nie jest zbyt trudne. W przypadku zaś administracjipublicznej precyzyjne i jednoznaczne określenie, kto jest odpowiednikiemwłaściciela przedsiębiorstwa (shareholder), czym jest i na czym w konkret-nym przypadku polega interes publiczny, często okazuje się trudne. Wyni-ka to, po pierwsze, z treści i zakresu obowiązywania powszechnie obowią-zujących przepisów, które ten interes publiczny określają i gwarantują.Przepisy te charakteryzuje różny stopień szczegółowości i różny zakrespodmiotowy i geograficzny zastosowania, w zależności od ich miejscaw hierarchii norm prawnych oraz od usytuowania w wieloszczeblowymsystemie rządzenia. Po drugie, przepisy określają interesy różnych katego-rii adresatów w zależności od poziomu i elementu systemu rządzenia, doktórych się odnoszą. Należy zauważyć, że interesy te mogą być i nierazbywają ze sobą w konflikcie. Prawem chroniony interes jednostki możei nawet dość często jest sprzeczny z interesem publicznym społeczności,do której jednostka należy, a interes określonej społeczności lokalnej możebyć niezgodny z interesem społeczności danego regionu, kraju czy wspól-noty ponadnarodowej.

Nieco łatwiej określić w sposób negatywny, jakie działania admi-nistracji publicznej nie wyrażają troski o interes publiczny. Dotyczy toprzypadków, gdy administracja, a ściślej rzecz biorąc – jej urzędnicy, kie-rują się w swoim działaniu osobistym interesem prywatnym czy partyku-larnym interesem organizacji, którą reprezentują, lub interesem własnejgrupy zawodowej. Jednak i tu nie jest to zawsze proste, szczególnie w przy-padku, gdy chodzi o partycypację urzędników w zarządzaniu organizacją,która ich zatrudnia, co powinno być wyrazem demokratycznego modelurządzenia.

Dochodzi do tego jeszcze jeden niezwykle istotny problem relacjimiędzy administracją w ścisłym tego słowa znaczeniu, której zadania sąwykonywane przez zawodową służbę cywilną, a jej nadbudową politycz-ną, jaką stanowią władze z nadania politycznego. Dotyczy to w szczegól-ności funkcji politycznych związanych najbliżej z bieżącym wykonywaniemzadań administracji. W naszym modelu ustrojowym są to liczne stano-wiska sekretarzy i podsekretarzy stanu, pomiędzy których dzielona jestodpowiedzialność za funkcjonowanie konkretnych departamentów minis-terialnych. Niejednokrotnie są to osoby niemające ani szczególnych kom-petencji w danej dziedzinie, ani umiejętności i doświadczenia w zarządza-


130

niu tak złożonymi i specyficznymi organizacjami. W tej sytuacji w sposóbnaturalny może występować (i często występuje) konflikt interesów międzyinteresem publicznym a interesem politycznym ugrupowania polityczne-go, które te osoby reprezentują. Może to stanowić przeszkodę w realizowa-niu zmian, które takie interesy partyjno-polityczne mogłyby naruszać, jaknp. restrukturyzacja powodująca likwidację czy fuzję departamentów, nadktórymi te osoby sprawują nadzór.

Z wyżej wymienionych powodów wynika specyficzna oraz nie-zwykle trudna rola zarządzania zmianą w administracji publicznej, polega-jąca na analizowaniu i godzeniu istniejących lub potencjalnych konfliktówinteresów występujących zarówno wewnątrz administracji, jak i w otocze-niu, na które ona oddziałuje.

Ogólny przedmiot i zakres zmian w administracji: reformy,racjonalizacja (usprawnianie) i modernizacja administracji

Przedmiot, skala i zakres koniecznych zmian w zadaniach, organi-zacji i sposobie funkcjonowania organizacji zależą od skali zjawisk stano-wiących przyczyny i cele tych zmian. W przypadku przedsiębiorstw pry-watnych skala możliwych zmian jest nieograniczona i obejmuje sam faktistnienia przedsiębiorstwa, które może być z woli właścicieli zlikwidowanealbo wbrew ich woli zbankrutować. Poza takim skrajnym przypadkiemprzedsiębiorstwa mogą radykalnie zmienić swój profil działalności, pro-dukty, miejsce geograficzne swojej siedziby, pole działania i profil swoichklientów, mogą się dzielić, łączyć i zmieniać swych właścicieli. Żadna z tychewentualności w zasadzie nie dotyczy zmian w administracji publicznej.Jeżeli już niektóre z nich występują, to jest to związane z utratą charakterupublicznego przez określone elementy systemu administracji lub przezpewne pełnione przez nią funkcje. Dokonuje się to w drodze prywatyzacjiwybranych instytucji publicznych produkujących dobra lub świadczącychusługi albo przekazania sektorowi prywatnemu pełnionych przez niefunkcji (outsourcing).

Jeśli chodzi o przedmiot zmian, to zarówno w przedsiębiorstwach,jak i w administracji publicznej mogą się one odnosić do funkcji, zadaństruktur organizacyjnych, wewnętrznych metod, procedur i instrumentówdziałania, zarządzania procesami, zasobami (ludzkimi, finansowymi, mate-rialnymi, kompetencjami, informacją i wiedzą) oraz do metod oddziaływa-nia i relacji z otoczeniem. Mogą one dotyczyć wszystkich tych elementówrazem lub tylko niektórych z nich.

Istotne zmiany dotyczące celów i zadań, zakresu działania, rodzajupełnionych funkcji i podstawowych zasad funkcjonowania, mające – przy-

WITOLD MIKUŁOWSKI

131

najmniej w założeniu – trwałe konsekwencje oraz dokonywane w skalimakroorganizacyjnej całego systemu administracji publicznej nazywamyreformami administracji. Jeżeli zmiany w administracji nie dotyczą jej celówi zadań, lecz jedynie organizacji jej struktur, gospodarki zasobami, proce-dur i metod działania i mają jedynie podnieść jej sprawność lub wyelimi-nować stwierdzone patologie, mamy do czynienia z racjonalizacją adminis-tracji. Natomiast kiedy zmiany te są związane z wykorzystaniem nowychtechnologii, metod, procedur i instrumentów działania, można je określićjako modernizację. Jednakże należy pamiętać, że nie każda modernizacyj-na innowacja zmienia w istotny sposób zasady funkcjonowania adminis-tracji i wpływa korzystnie na jej sprawność. Podobnie nie każda reformaadministracji jest związana z jej modernizacją. Co więcej, zdarzają się nie-stety reformy, które niekorzystnie wpływają na sprawność funkcjonowaniaadministracji i na demokratyzację systemu rządzenia krajem. Zmiany ma-jące na celu wdrożenie reform, racjonalizację i modernizację organizacjii funkcjonowania przedsiębiorstw mogą być chybione i doprowadzić jenawet do bankructwa. Nieudane reformy w administracji publicznej mająco prawda konsekwencje mniej poważne, ale są za to dużo bardziej długo-falowe, kosztowne i trudne do skorygowania.

Warto w tym miejscu zauważyć, że w praktyce wybór nazwy dlawprowadzanych lub zamierzonych zmian stanowi element taktyki politycz-nej ich promocji. Nazwa „reforma administracji” brzmi bardziej radykalnieniż racjonalizacja lub modernizacja. W zależności od politycznych uwarun-kowań niewielkie i niezbyt istotne zmiany mogą być szumnie promowanejako reformy administracji, żeby podkreślić aktywność i odwagę rządu.Bywa też tak, że nie chcąc przestraszyć interesariuszy, których interesówzamierzone zmiany mogą dotyczyć, i nie mobilizować ich oporu wobec za-mierzonych zmian, unika się mniej radykalnie brzmiących terminów takichjak „program racjonalizacji” lub zupełnie pozytywnie brzmiącej „moderni-zacji administracji”. W przypadkach gdy zmiany obejmują wszystkie pod-stawowe elementy systemu administracji jednocześnie i dotyczą wszystkichjego podstawowych funkcji, mamy do czynienia z globalną reformą ad-ministracji. Takie reformy zdarzają się w przypadku tworzenia się nowe-go państwa, w wyniku dekolonizacji lub rozpadu zróżnicowanych etnicz-nie i kulturowo państw albo w przypadku państw dokonujących radykalnejzmiany ustrojowej. Globalne reformy administracji występują rzadko, alekiedy są dobrze przygotowane, mają największe szanse być spójne, a ichrealizacja może przynieść najtrwalsze i najdalej idące rezultaty. Częściejwystępują reformy obejmujące całkowicie jeden lub kilka wybranych seg-mentów tego systemu, np. całej administracji rządowej i/lub samorządo-wej. Należy jednak pamiętać o wzajemnych związkach i relacjach tych


132

dwóch systemów i uwzględniać konsekwencje zmian dokonywanychw jednym systemie dla organizacji i funkcjonowania drugiego. Klasycznymprzykładem takich reform jest decentralizacja zadań państwa, która doty-czy zmiany podziału funkcji, ról i zadań między te dwa systemy. Pociągato za sobą nie tylko przekazanie zadań i kompetencji, lecz także koniecz-ność redefinicji wzajemnych relacji między obydwoma systemami, a co zatym idzie, odpowiednich zmian organizacyjnych i odmiennej alokacji środ-ków działania. Decentralizacja była między innymi przedmiotem obradpierwszej konferencji frankofońskiej dwa lata temu.

Zmiany dokonywane w skali makrosystemu administracji rzą-dowej mogą także dotyczyć wybranych funkcji zarządzania, np. systemuzarządzania zasobami finansowymi czy zasobami ludzkimi administracji.Pierwsza z tych reform była przedmiotem obrad konferencji frankofoń-skiej dwa lata temu, a druga w roku ubiegłym. Należy tu mocno podkreślić,że każda z funkcji zarządzania jest ściśle związana z pozostałymi i nie matakich zmian w jednej z nich, które by nie miały konsekwencji dla po-zostałych i nie wymagały dokonania także w nich odpowiednich zmiandostosowawczych. Wynika z tego, że reforma wybranej funkcji administra-cji stanowi główną oś takiej reformy i wyznacza jej podstawowe cele, nato-miast ich osiągnięcie wymaga także odpowiednich zmian w organizacjii realizowaniu funkcji współzależnych oraz pociąga za sobą dodatkowekoszty ich realizacji.

Zmiany dokonywane w skali mikroorganizacyjnej poszczegól-nych urzędów administracji lub tylko niektórych ich funkcji mogą byćurzeczywistniane jako mniej lub bardziej autonomiczny element szersze-go, narzuconego z góry procesu reform makrosystemowych lub jako ini-cjatywa oddolna podejmowania w sposób autonomiczny w ramach reali-zacji ogólnych kierunków i celów polityki rządu w danej dziedzinie, a takżew ramach powszechnie obowiązujących przepisów, które regulują danąsferę działania oraz podstawowe zasady organizacji i funkcjonowania urzę-du. W obu przypadkach chodzi o działania, które mogą być prowadzonejedynie w prawem określonych granicach posiadanej przez daną jednost-kę organizacyjną autonomii, w przypadku urzędów administracji publicz-nej na ogół bardzo ograniczonej.

Powstaje tutaj pytanie: jak dalece taka swoboda manewru jest ko-rzystna dla realizacji zadań tej jednostki i w jakim stopniu może stanowićwzór dla innych podobnych jednostek (benchmarking best practice)? Z dru-giej strony należy też zapytać: jakie może ona stanowić zagrożenie dlaspójności całego systemu, który wymaga np. równego traktowania wszyst-kich obywateli niezależnie od ich miejsca zamieszkania?

WITOLD MIKUŁOWSKI

133

Niemniej zarządzanie zmianą w skali mikroorganizacyjnej jest naj-bliższe zarządzaniu zmianą w przedsiębiorstwie i najbardziej podatne naskuteczne zastosowanie niektórych metod i technik stosowanych w tejdziedzinie w sektorze prywatnym. Dotyczy to w szczególności zmian ma-jących na celu racjonalizację i modernizację organizacji i funkcjonowaniadanego urzędu czy nawet tylko wybranych jego funkcji i elementów jegoorganizacji. W takich właśnie przypadkach stosuje się najczęściej metodyzapożyczone z katalogu metod usprawniania zarządzania przedsiębior-stwem. Jednakże, także w tym przypadku, skuteczność ich zastosowaniawymaga uwzględnienia specyfiki uwarunkowań organizacji publicznych.

Przedmiot, cele i metody programów RR&MA

Ogólnie rzecz biorąc, specyfika programów RR&MA niekonieczniesytuuje się na poziomie celów i podstawowych metod ich osiągania. Teostatnie często pochodzą z inspiracji doświadczeń zarządzania przedsię-biorstwem. Należy jednak odróżniać istotę problemów i podejścia do ichrozwiązania od pojawiających się co jakiś czas coraz to nowszych modnychmetod o nowych nazwach i procedurach ich stosowania. Ponieważ nieznajduje się w nich referencji do „starych metod”, daje to wrażenie brakuciągłości i pamięci historycznej oraz wyważania po raz kolejny dawnootwartych drzwi, polegającego na sprzedawaniu starych pomysłów w no-wym, bardziej atrakcyjnym i „uczenie” brzmiącym opakowaniu, formuło-wanych w nowym języku zapożyczonym z terminologii teorii i praktyki za-rządzania przedsiębiorstwem. W najlepszym przypadku mamy tu do czy-nienia z pewną ewolucją i doskonaleniem cyklicznie powracających metodrozwiązywania dawno zidentyfikowanych problemów, których poprzed-niej wersji nie udało się, z różnych względów, upowszechnić. Jako typowyprzykład można podać od kilkudziesięciu lat sformułowaną metodę – po-dejście zarządzania przez cele (management by objectives – MBO), któraewoluowała, przybierając obecnie kształt zarządzania przez wyniki (perfor-mance management). Podobnie było z reorganizacją struktur i stanowiskpracy, która w latach 70. nosiła nazwę rewizji ram instytucjonalnych urzę-dów administracji (redefinition des cadres organiques de services). Metoda ta,szeroko stosowana w programach reform administracji w krajach rozwija-jących się w latach 70. i 80. ubiegłego wieku, kilkanaście lat później przy-brała nazwę analizy funkcjonalnej (functional analysis albo functionalreview). Trzecim charakterystycznym przykładem jest ewolucja metod pla-nowania budżetowego od metody znanej pod nazwą angielską PPBS(planning, programming, budgeting system), a w wersji francuskiej RCB(rationalisation des choix budgetaires), w kierunku (po początkowych


134

niepowodzeniach we Francji) obecnie powszechnie wprowadzanego syste-mu budżetów zadaniowych (performance budget).

Jednakże specyfika zarządzania zmianą leży głównie nie tyle w sa-mych metodach, ile w specyficznych uwarunkowaniach ich stosowania.Przedmiotem racjonalizacji (usprawniania) i modernizacji działania są naj-częściej:

� modernizacja, standaryzacja i usprawnianie procesów (proce-dur i metod) działania oraz systemów informacji i komuni-kacji;

� racjonalizacja alokacji i wykorzystania zasobów finansowych,ludzkich (personel, wiedza i kompetencje) i materialnych (in-frastruktura, logistyka, wyposażenie techniczne);

� poprawa jakości świadczonych usług i relacji z klientami,interesantami, użytkownikami i otoczeniem organizacji.

Cele te mogą być osiągane zarówno w ramach programów obej-mujących cały system administracji, jak i poprzez programy i projekty reali-zowane przez poszczególne urzędy.

Strategie RR&MA w skali makrosystemowej całego systemu admi-nistracji muszą być wdrażane w oparciu o centralnie opracowane, zatwier-dzone i zarządzane programy oraz zuniformizowane metody i procedury.Dotyczy to np. programów mających na celu redukcję kosztów i personeluadministracji, zmianę zakresu i form regulacyjnej funkcji administracji czyograniczenie funkcji świadczących, produkcyjnych i zarządzania mieniempublicznym (prywatyzacja i outsourcing).

Do takich zmian mają szerokie zastosowanie np. takie metody, jak:

� analiza funkcjonalna oraz strategiczna ocena organizacji(SWOT/TOWS) obejmujące:

� określenie miejsca i roli organizacji w systemie społecz-nym;

� określenie misji, celów i zadań organizacji;

� ilościową i jakościową analizę funkcji i zadań organizacji;

� rekomendacje dotyczące strategii dalszego rozwoju orga-nizacji;

� analiza organizacyjna (audyt organizacyjny, finansowy i spo-łeczny) obejmująca:

� analizę struktur organizacyjnych i procesów działań ope-racyjnych (business process re-engineering);

WITOLD MIKUŁOWSKI

135

� analizę struktur, procesów, metod i działania systemu za-rządzania organizacją;

� analizę systemu informacyjnego organizacji;

� analizę kapitału społecznego organizacji – systemu war-tości, stosunków międzyludzkich, stylów kierowania, kul-tury organizacyjnej i systemów motywacji;

� analizę jakościową i ilościową zasobów organizacji.

Na podstawie rezultatów takich analiz można opracować strategieodpowiednich zmian oraz programy ich wdrażania w oparciu o odpowied-nie struktury zarządzania zmianą.

2. Zarządzanie procesami reform, racjonalizowaniai modernizowania administracji publicznej

Polityki, strategie i programy reformoraz modernizowania administracji

Polityka (w rozumieniu angielskiego terminu policy) formułuje cele,określa kierunki i metody działań w jakiejś określonej sprawie lub dziedzi-nie i w określonych warunkach dla jakiejś instytucji społecznej, politycz-nej lub gospodarczej.

Polityka publiczna (public policy) stanowi ogólny kierunek działa-nia danej instytucji systemu rządzenia, mający doprowadzić do osiągnięciaokreślonych celów społecznych i/lub gospodarczych w aktualnych i prze-widywalnych, korzystnych lub niekorzystnych warunkach działania. Wa-runki te mogą mieć charakter czynników zewnętrznych i niezależnych, naktóre instytucja ta nie ma wpływu, lub czynników zależnych, wewnętrz-nych i zewnętrznych, na które instytucja może i powinna oddziaływać.Mogą stwarzać możliwości, które należy wykorzystać do osiągnięcia za-mierzonych celów, lub stanowić ograniczenia i zagrażać ich realizacji. Po-nadto mogą one mieć charakter trwały i wpływać stale na proces realizacjicelów, mogą ulegać zmianie (na lepsze lub na gorsze) lub nawet w ogóleprzestać istnieć czy mieć jakiekolwiek znaczenie dla tego procesu.

Na podstawie wytyczonych ogólnych celów i kierunków działania,biorąc pod uwagę warunki, w jakich te cele mają być osiągane, oraz środ-ki, jakimi dany system rządzenia dysponuje lub jakie może zmobilizować,opracowuje się strategię działania, czyli najogólniej mówiąc, „komplekso-wy plan osiągania celów organizacji” (Griffin R.W., 2006; 244) w określo-nej perspektywie czasowej. Odległość tej perspektywy zależy od stopnia


136

trudności realizacji założonych celów, złożoności procesów zmian, którenależy w tym celu przeprowadzić, oraz środków, którymi należy dyspo-nować, aby osiągnąć zamierzony skutek. W przypadku reform administra-cji publicznej strategia, którą można określić jako krótkoterminową, niepowinna być krótsza niż 3-5 lat, średnioterminowa to 10 do 15 lat, a dłu-goterminowa – nie mniej niż 20 lat. Teoretycznie najlepiej jest mieć stra-tegię długoterminową, w którą wpisane są strategie krótko- i średniotermi-nowe z założeniem ich systematycznej aktualizacji w miarę realizowania.Programowanie takich strategii powinno się opierać na planowaniu kro-czącym, polegającym na dorocznej aktualizacji i przesuwaniu daty trzylet-niego cyklu realizacji o kolejny rok.

Konkretne programy reform i modernizowania administracji są wyni-kiem decyzji dotyczących wdrożenia określonych polityk publicznych napodstawie przyjętej strategii działania. Program taki może być jeden lubmoże być ich więcej. Dla wdrożenia określonych zmian mogą być tworzo-ne osobne projekty stanowiące zespoły ludzi i środków działania wyodręb-nionych na czas określony planem działań, w którym te zadania powinnyzostać wykonane. Projekty takie mogą stanowić organizacje samodzielnelub formy wdrażania szerszych programów reform i modernizowaniaadministracji przez różne struktury administracji, których zamierzonezmiany dotyczą.

W wieloszczeblowym systemie rządzenia mamy do czynieniaz dużą liczbą polityk publicznych na każdym jego szczeblu. Stanowi toistotną specyfikę sektora publicznego, gdzie występuje problem spójnościi synergii licznych polityk oraz strategii i programów ich wdrażania. Prob-lem ten jest niezwykle trudny do rozwiązania i występuje zarówno hory-zontalnie, na poszczególnych szczeblach systemu rządzenia, jak i werty-kalnie, pomiędzy różnymi jego poziomami. Dodatkową trudność dla za-pewnienia spójności różnych polityk publicznych stanowi fakt, że ich kon-cepcja i wdrażanie nie następują jednocześnie lub w z góry ustalonejlogicznej kolejności, oraz to, że najczęściej nie są one sterowane i koordy-nowane przez jeden wspólny system zarządzania zmianą.

Mówimy tu o systemach rządzenia, a nie wprost o administracjipublicznej, dlatego że zarówno w fazie formułowania polityk, strategiii programów reform oraz modernizowania administracji, jak i na etapie ichwdrażania uczestniczą w tych procesach także inne instytucje systemu rzą-dzenia (rząd, parlament, NIK, organizacje społeczeństwa obywatelskiego).Im bardziej system rządzenia jest demokratyczny, tym większy i bardziejaktywny udział poszczególnych elementów tego systemu w formułowaniui wdrażaniu strategii i programów reform oraz modernizowania adminis-tracji i liczniejsze ich wzajemne interakcje.

WITOLD MIKUŁOWSKI

137

Należy przy tej okazji zauważyć, że także w autorytarnych syste-mach rządzenia, przy pozornej ich prostocie i niewielkim lub wręcz for-malnie nieistniejącym udziale instytucji społeczeństwa obywatelskiegow rządzeniu, istnieją nieformalne i niedemokratyczne, ale praktycznie nie-raz wysoce złożone struktury władzy i grupy interesów wpływające istot-nie i skutecznie na podejmowane decyzje i procesy ich wdrażania. W kon-sekwencji podejmowanie formalnych decyzji dotyczących zmian może byćw takich przypadkach łatwiejsze i prostsze, natomiast ich wdrażanie jestco najmniej równie trudne jak w systemach demokratycznych.

Ogólny cel oraz podstawowe dziedziny i kierunki reform,racjonalizacji i modernizacji administracji publicznej

Programy RR&MA mają na celu dostosowanie funkcji, zadań,organizacji i metod funkcjonowania administracji do nowych celów i zmie-niających się uwarunkowań zewnętrznych i/lub wewnętrznych lub/i za-pewnienie sprawniejszego pełnienia przez nią określonych funkcji i wyko-nywania powierzonych jej zadań.

Podstawowe dziedziny reform, racjonalizacji i modernizacji admi-nistracji są następujące:

1) zmiany dotyczące misji, zadań i struktur administracji i ichwzajemnych relacji:

� zmiany dotyczące zakresu i przedmiotu misji, ról, funkcjii zadań, jakie administracja publiczna i jej poszczególnestruktury mają pełnić; reformy administracji mogą ten za-kres rozszerzać (nacjonalizacja, przejęcie kontroli nad ka-pitałem i zarządem, regulacja, reglamentacja i kontrolapewnych sfer i/lub form działalności) lub ograniczać (pry-watyzacja, outsourcing, koncesjonowanie, partnerstwo pub-liczno-prywatne, deregulacja);

� zmiany dotyczące podziału ról, funkcji i zadań pomiędzyróżne poziomy struktur administracji (decentralizacjai dekoncentracja zadań);

� restrukturyzacja, czyli zmiany w strukturach administracjii w zakresach ich zadań i kompetencji (racjonalizacja,uproszczenie, spłaszczenie struktur, zmniejszenie lubzwiększenie ilości struktur podstawowych – ministerstw,departamentów, wydziałów, przenoszenie elementów struk-tur i/lub ich zadań do innych struktur macierzystych, dzie-lenie lub łączenie struktur);


138

� zmiany statusu prawnego pewnych struktur oraz związa-nego z tym stopnia autonomii w stosunku do organówsprawujących nad nimi kontrolę hierarchiczną;

2) zmiany dotyczące metod, instrumentów prawnych, działańwładczych i niewładczych, procedur realizacji ich misji, róli zadań w stosunku do otoczenia, na które organy adminis-tracji mają oddziaływać (funkcje regulacyjne), świadczyć dobralub usługi (funkcje świadczące) lub którymi mają zarządzać(dobra publiczne, majątek i finanse publiczne);

3) zmiany dotyczące organizacji, metod i instrumentów zarzą-dzania zasobami i procesami wewnętrznymi administracji,w tym procesami zarządzania zmianą, które mają na celu pod-nieść ich jakość, sprawność i etyczność.

Wszystkie te zmiany są w większym lub mniejszym stopniu zesobą powiązane i od siebie współzależne.

Aktorzy i interesariusze procesów reform, racjonalizacjii modernizacji administracji publicznej

Specyfika reform, racjonalizacji i modernizacji administracji pub-licznej polega także na tym, że gama aktorów i interesariuszy procesówzmian w przedsiębiorstwach prywatnych jest o wiele bardziej ograniczona.

Aktorami, w szerokim tego słowa znaczeniu, procesów RR&MA sąinstytucje i osoby fizyczne, które aktywnie i formalnie w nich uczestnicząna różnych etapach, zaczynając od ich inicjacji, a kończąc na ocenie uzys-kanych rezultatów. Natomiast interesariuszami są osoby i instytucje, któ-rych interesów zamierzone zmiany dotyczą, ze względu na ich cele, prze-bieg i sposób, w jaki są realizowane, i/lub ze względu na ich zamierzonelub niezamierzone konsekwencje.

Interesariusze nie uczestniczą formalnie w tych procesach, choćmogą się stać w pewnych okolicznościach także ich aktorami, kiedy sąformalnie konsultowani lub kiedy formalnie występują z protestami lubakcjami wsparcia wobec celów, instrumentów lub metod ich wdrażania.Z kolei aktorzy tych procesów, najczęściej urzędnicy, stają się również ichinteresariuszami, kiedy zamierzone zmiany dotyczą także ich interesówindywidualnych lub korporacyjnych i w konsekwencji są zmotywowani,by je wspierać lub nieformalnie stawiać im opór, spowalniając czy bloku-jąc procesy decyzyjne lub ich wdrażanie. Zarówno aktorów, jak i interesa-riuszy procesów reform i modernizacji administracji możemy podzielić nawewnętrznych i zewnętrznych.

WITOLD MIKUŁOWSKI

139

Aktorami zewnętrznymi są instytucje biorące udział w przygoto-waniu zmian, w procesach podejmowania decyzji dotyczących treści,instrumentów prawnych i procedur wdrażania tych zmian oraz kontrolii oceny ich wdrażania. Do tej grupy aktorów należą w Polsce Sejm i Senat(oraz posłowie i grupy poselskie), prezydent, Trybunał Konstytucyjny i NIK.

Do aktorów zewnętrznych należy także zaliczyć instytucje euro-pejskie, które ustanawiają wspólnotowe polityki, tworzą obowiązująceregulacje prawne i nadzorują ich przestrzeganie oraz przeznaczają na ichwdrażanie środki finansowe, wpływając w ten sposób na kierunki i celestrategii oraz na instrumenty regulacyjne i przepisy prawne będące przed-miotem reform administracji krajowej.

Szczególną rolę w procesach reform i modernizacji administracjipublicznej, zarówno w krajach rozwijających się, jak i w krajach transfor-macji ustrojowej, odgrywa jeszcze jedna kategoria aktorów zewnętrznych,do której należą międzynarodowe i zagraniczne instytucje pomocowe.Instytucje te udzielają pomocy finansowej w celu realizacji konkretnychprogramów i projektów, wpływając jednocześnie na ich cele, środki i me-tody realizacji (czasami wręcz je inicjując). Do tej kategorii należy także za-liczyć ekspertów zagranicznych finansowanych przez wspomniane insty-tucje, uczestniczących bezpośrednio w omawianych tu procesach na róż-nych ich etapach i wpływających z różnym skutkiem na ich przebieg.

Specyficznymi aktorami procesów RR&MA są rząd i poszczególnijego członkowie. W szczególności sekretarze i podsekretarze stanu, którzytworzą polityczną superstrukturę administracji. Gdy są jednocześnie parla-mentarzystami, funkcjonują tym samym jako przedstawiciele organu wła-dzy ustawodawczej i wykonawczej, organu kontrolującego i kontrolowa-nego. W stosunku do procesu zarządzania zmianą w administracji wystę-pują oni jako aktorzy zewnętrzni, pełniący funkcje polityczne w procesachreform i modernizacji administracji i współdecydujący o strategiach, a takżejako aktorzy wewnętrzni, kiedy biorą czynny udział w ich wdrażaniu w za-kresie własnych kompetencji w strukturach administracji, którymi kierują.

Do aktorów wewnętrznych administracji należą:

� organy i struktury administracji zarządzające procesami reformi modernizacji administracji z tytułu ich stałych kompetencjii zadań w tym zakresie wynikających z obowiązujących prze-pisów;

� organy i struktury specjalnie utworzone do kierowania i zarzą-dzania tymi procesami;


140

� organy i struktury, których zmiany dotyczą i które są z tegotytułu odpowiedzialne za ich wdrażanie;

� organy doradcze i konsultacyjne uczestniczące w procesachzarządzania zmianami w administracji;

� związki zawodowe personelu administracji lub inne organiza-cje reprezentujące ów personel w procesach zarządzania zmia-nami, których interesu one dotyczą. Organizacje te występująw tych procesach jako samodzielni aktorzy lub poprzez swoichprzedstawicieli w kolegialnych organach współdecydującychlub doradczych.

Oprócz aktorów formalnie uczestniczących w procesach decyzyj-nych związanych z zarządzaniem zmianą należy także brać pod uwagęinteresariuszy i ich pełnomocników wpływających na te decyzje na różnychetapach ich podejmowania i/lub wdrażania. Chodzi tu o formalny i niefor-malny lobbing na etapie przygotowywania i podejmowania decyzji orazbierny lub nawet czynny opór albo deformacje intencji na etapie ich wdra-żania, ze strony wewnętrznych bądź zewnętrznych interesariuszy.

Teoretyczny model procesów reform, racjonalizacjii modernizacji administracji

Procesy RR&MA obejmują realizację określonych funkcji. Do funk-cji tych należą:

� identyfikacja potrzeb, formułowanie ogólnych celów zmian,promocja użyteczności lub konieczności ich wprowadzeniaskierowana do decydentów;

� koncepcja strategii: definicja ogólnych celów zmian, oczekiwa-nych rezultatów, priorytetów, perspektyw czasowych, głów-nych kierunków i instrumentów działań oraz struktur odpo-wiedzialnych za wdrożenie;

� przyjęcie strategii, ustalenie ram instytucjonalnych systemuzarządzania procesem wdrażania przyjętej strategii (systemuzarządzania zmianą);

� stworzenie ram instytucjonalnych wdrażania;

� koncepcja projektów programów, metod, procedur i instru-mentów działania;

� analizowanie i ocena kosztów i skutków zamierzonych dzia-łań (przed ich przeprowadzeniem, w jego trakcie i po nim);

WITOLD MIKUŁOWSKI

141

� analizowanie potrzeb, planowanie, mobilizacja i alokacja od-powiednich środków działania (zasobów ludzkich, finanso-wych i materialnych);

� przyjęcie programu i instrumentów prawnych wprowadzają-cych zmiany i metod ich wdrażania;

� informacja, komunikacja i promocja zamierzonych i realizo-wanych zmian skierowana do aktorów wewnętrznych i inte-resariuszy procesów zmian;

� planowanie, organizacja i kierowanie procesami wdrażaniazmian;

� kontroling (nadzorowanie i regulacja) procesów wdrażaniazmian;

� ocenianie realizacji celów i rewizja strategii oraz programówdziałań.


142

Funkcje te powinny być realizowane zgodnie z logiką ich sekwen-cji, współzależności i sprzężeń zwrotnych występujących na poszczegól-nych etapach cyklu ich realizacji. Cykl ten można przedstawić graficzniewedług przedstawionego poniżej uproszczonego modelowego schematu.

W praktyce sprawy te są o wiele bardziej skomplikowane. Mode-lowe rozwiązania oparte na całościowych, globalnych reformach adminis-tracji obejmujących wszystkie jej podstawowe funkcje i struktury, formyi metody działania, występują bardzo rzadko i równie rzadko są wdrażaneprzez jeden, wspólny i logicznie skonstruowany instytucjonalny systemzarządzania zmianą. Złożoność i wzajemne zależności współistniejącychsystemów zarządzania zmianą stanowią jedną z najbardziej istotnych cechspecyfiki zarządzania zmianą w administracji publicznej. Zapewnieniespójności i pozytywnej synergii pomiędzy działającymi równolegle syste-mami zarządzania zmianą stanowi jeden z najtrudniejszych problemówadministracji publicznej, dla rozwiązania którego nie można znaleźć inspi-racji ani w teorii, ani w praktyce zarządzania przedsiębiorstwem.

Organizacja procesów zarządzania zmianami w administracji

Struktury zarządzania zmianą i ich funkcje

Organizacja funkcji zarządzania zmianą w administracji zależy odskali, w jakiej te zmiany mają się dokonywać, wynikającej z przyjętej poli-tyki i strategii reform i modernizacji administracji. W przypadku zmiandokonywanych w skali makroorganizacyjnej całego systemu administracjirządowej tworzy się w tym celu nowe specjalne struktury lub nowewyodrębnione elementy w ramach już istniejących struktur.

Modele struktur zarządzania zmianą w administracji bywają różnew różnych krajach w zależności od ogólnych rozwiązań ustrojowych ichsystemów rządzenia. Niezależnie od różnic ustrojowych kształt i usytu-owanie struktur odpowiedzialnych za procesy reform i modernizacji admi-nistracji zależą także od uwarunkowanych politycznie wyborów głównychkierunków i priorytetów reform. Wybory te są zawarte w ogólnych pro-gramach polityki rządu lub w specjalnych dokumentach strategicznych.

W większości przypadków mamy do czynienia nie z jedną cen-tralnie sterowaną reformą administracji, lecz z kilkoma procesami reformprzeprowadzanymi równolegle, jednocześnie lub sukcesywnie w kilkusektorach działania administracji. W konsekwencji występuje kilka równo-legle funkcjonujących systemów struktur, które tymi procesami zarządza-ją. W takim przypadku koordynacja procesów przeważnie nie jest realizo-

WITOLD MIKUŁOWSKI

143

wana przez jedną, powołaną w tym celu strukturę zarządzania zmianami,lecz tylko w ramach rutynowo wykonywanych koordynacyjnych zadańrządu.

Ponadto, obok głównych, centralnie sterowanych procesów reformrealizowanych w makroskali całego systemu administracji publicznej,realizowane są często procesy zmian mających na celu modernizacjęi usprawnienie działania poszczególnych urzędów i/lub tylko niektórychich funkcji. Bywają też okresy, kiedy w danym kraju nie toczy się żadencentralnie zarządzany znaczący program reform i modernizacji administra-cji, natomiast są realizowane liczne projekty zmian dotyczące niektórychurzędów administracji lub tylko niektórych ich funkcji. Działania takiemogą wynikać z inspiracji ogólnej polityki rządu promującego i wspierają-cego tego typu inicjatywy. Wsparcie może mieć charakter finansowy i po-legać na przyznawaniu dodatkowych środków finansowych na realizacjętakich projektów. W krajach rozwijających się, w krajach transformacjiustrojowej lub w ramach procesów integracji europejskiej środki te pocho-dzą z zewnątrz i rządy krajów będących beneficjentami pomocy tworząstruktury przydzielające te środki na realizację konkretnych projektów,a następnie kontrolujące ich wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem.Mamy w takich przypadkach do czynienia z dwu-, a czasem nawet trójpo-ziomową strukturą zarządzania zmianą: struktura promująca określonekierunki i metody zmian, struktura zarządzająca środkami finansowymi naich realizację oraz struktura zarządzania konkretnymi projektami zmian.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że teoretycznie nic nie stoi naprzeszkodzie, by poszczególne urzędy administracji realizowały projektyzmian z własnej inicjatywy i za pomocą własnych środków. Tak zresztąpowinno to się odbywać w przyszłości z chwilą, gdy administracja publicz-na przejdzie całkowicie na system finansowania swojej działalności w opar-ciu o budżety zadaniowe, w których powinny być przewidziane środkizarówno na wykonywanie zadań rutynowych, jak i na realizację projektówzmian.

W zależności od skali przeprowadzanych zmian struktury zarzą-dzania tymi zmianami są mniej lub bardziej złożone. Najbardziej złożonesystemy struktur występują oczywiście w przypadku szeroko zakrojonychreform administracji, gdzie tworzy się oddzielne komponenty do realizacjiposzczególnych funkcji zarządzania zmianą. Typowe struktury organiza-cyjne reform administracji obejmują na ogół:

� organ odpowiedzialny za program w randze premiera, minis-tra lub komisarza;


144

� krajowy kolegialny organ doradczy i konsultacyjny (rada lubkomisja reformy);

� komitet kierujący, koordynujący i monitorujący cały program(steering committee);

� techniczne biuro egzekucyjne programu złożone z krajowychi zagranicznych ekspertów-konsultantów;

� sektorowe komisje i grupy robocze dla poszczególnych kom-ponentów reform;

� sieć animatorów-agentów zmian w komórkach organizacyjnychpodstawowych struktur administracji (ministerstwach, urzę-dach centralnych i administracji terenowej), którzy są człon-kami grup roboczych i ekspertami-animatorami procesówreform w tych strukturach, działając jednoosobowo lubw kilkuosobowych zespołach zadaniowych (task force units).

Superstrukturę systemu zarządzania procesami RR&MA w admi-nistracji stanowi na ogół strategiczne centrum kierujące realizacją progra-mu reform; na jego czele stoi organ administracji, któremu powierzonoodpowiedzialność za organizację i kierowanie procesem ich wdrażania.Może to być funkcja o charakterze względnie stałym, w przypadku gdy re-formy i modernizacja administracji stanowią wyraźnie wyodrębniony, trwa-ły element zadań i kompetencji rządu. Jednakże usytuowanie odpowie-dzialności w strukturze rządu za kierowanie programem reform może byćróżne w zależności od podstawowych celów i priorytetowych zadań tegoprogramu. To usytuowanie jest oczywiste, kiedy mamy do czynienia z pro-gramami reform dotyczących jednego określonego działu lub konkretnejfunkcji administracji. Natomiast w przypadku szerszego – globalnego lubwielosektorowego – programu reform odpowiedzialność ta może być usy-tuowana różnie, a nawet ulegać zmianie wraz z ewolucją umiejscowieniagłównej osi i priorytetów reform.

Oczywiście usytuowanie to zależy także od modelu ustrojowegowładzy wykonawczej w danym kraju. W ustroju prezydenckim w przypad-ku globalnych lub wielosektorowych reform administracji mamy do czy-nienia ze specjalnym urzędem podporządkowanym bezpośrednio prezy-dentowi państwa lub stanowiącym samodzielną strukturę w ramach urzęduprezydenta. W przypadku struktury o charakterze trwałym będzie to naj-częściej minister reformy administracji, a kiedy reforma administracji macharakter programu, który ma być zrealizowany w określonym czasie– np. wysoki komisarz do spraw reform administracji. Często zdarza siętak, że reforma zaplanowana na początku jako specjalny program do zre-alizowania w określonym czasie i za pomocą specjalnie w tym celu zmo-

WITOLD MIKUŁOWSKI

145

bilizowanych środków przeciąga się i z czasem zostaje przekształconaw funkcję stałą stworzoną na czas nieokreślony. Wtedy struktura, którazostała powołana, aby ten program realizować, przybiera formę klasyczne-go urzędu administracji, a wysoki komisarz staje się ministrem ds. reformyadministracji. Innym często stosowanym rozwiązaniem jest powierzeniemisji kierowania procesem reform administracji ministrowi finansów (weFrancji jest to ostatnio minister finansów i budżetu) lub ministrowi reformyadministracji i służby publicznej oraz specjalnym strukturom im podpo-rządkowanym. Dzieje się tak najczęściej w przypadku, gdy wyczerpują sięzewnętrzne, pozabudżetowe źródła finansowania projektów stworzonychw celu wspierania realizacji takich programów.

W Polsce sytuacja pod tym względem jest niejasna, a odpowie-dzialność za reformy administracji – rozproszona. Nie licząc Rady Minis-trów jako kolegialnego organu koordynującego wszystkie polityki publicz-ne, w tym polityki reform i modernizacji administracji, nie ma dotychczasżadnego strategicznego centrum sterowania i koordynacji działań w tymzakresie.

Z punktu widzenia ustawy o działach administracji, dział „admi-nistracja”, który teoretycznie powinien obejmować także reformy tej ostat-niej, należy do kompetencji ministra spraw wewnętrznych i administracji.Jemu też powierzono ostatnio odpowiedzialność za opracowanie strategii„Sprawne Państwo”, co oczywiście obejmuje w pierwszym rzędzie strate-gię reform administracji. Jednakże, poza tym świeżo powierzonym mu za-daniem, dotychczas żadne istotne programy reform administracji w struk-turach tego ministerstwa nie są realizowane. Natomiast ministerstwo toodgrywa przewodnią rolę w dziedzinie modernizacji administracji jakostruktura odpowiedzialna za jej informatyzację, za zarządzanie dokumen-tacją oraz za standaryzację procedur związanych z obiegiem i archiwizacjądokumentów.

Dużo bardziej aktywne w tej dziedzinie są, a przynajmniej być po-winny, struktury kancelarii premiera, gdzie jest umiejscowiony np. szefsłużby cywilnej, który odpowiada za strategię rozwoju zasobów ludzkichadministracji. Niestety, jak z samej nazwy tego organu wynika, zakres jegokompetencji i zadań ogranicza się do zarządzania zasobami ludzkimiadministracji. Poza tym nie dysponuje on własnym urzędem, gdyż depar-tament służby cywilnej znajduje się w strukturach kancelarii premierai podlega ministrowi – szefowi kancelarii. W jej strukturach jest co prawdaaktualnie realizowanych kilka projektów wspierających modernizację admi-nistracji finansowanych ze środków europejskich, ale nie wpisują się onew żaden spójny i centralnie koordynowany program RR&MA.


146

Z kolei minister finansów odpowiada za koncepcję i wdrożeniebudżetu zadaniowego. Obejmować to powinno nie tylko reformę finan-sów publicznych, lecz także, jeśli nie przede wszystkim, zasadniczą reformęsposobu funkcjonowania całej administracji rządowej, która ma przejść oddziałania opartego na rutynach i procedurach do opartego na programo-waniu działań skierowanych na osiągnięcie konkretnych rezultatów i efek-tów. Jak dotąd reforma ta jest postrzegana jedynie jako reforma procedurprzygotowania budżetów ministerstw bez istotnych konsekwencji dlastruktur, metod i procedur ich funkcjonowania.

Do listy istniejących centrów sterowania programami i projektamireform administracji w Polsce należy jeszcze dodać Ministerstwo Gospo-darki odpowiedzialne za niezwykle ważną dla procesów RR&MA reformęregulacji (OSR).

Funkcję koordynowania różnych strategii rozwoju (ze strategią„Sprawne Państwo” włącznie) oraz zarządzania środkami pochodzącymiz funduszy europejskich i przeznaczonymi na realizację programów i pro-jektów związanych z ich przygotowaniem i wdrażaniem powierzono minis-trowi rozwoju regionalnego. Da się to wytłumaczyć historycznie, wyjaśnia-jąc dlaczego i jak do tego doszło, natomiast o wiele trudniej doszukać sięw tym logiki ustrojowej, gdyż większość tych programów dotyczy proble-mów w skali całego kraju, a nie polityk rozwoju regionalnego. Mamy więcdo czynienia z policentrycznym i rozproszonym systemem zarządzaniaprocesami reform i modernizacji administracji i z brakiem solidnego zaple-cza instytucjonalnego, zdolnego zapewnić spójność koncepcji, komple-mentarność celów różnych programów i ekonomię alokacji środków orazkoordynację i synergię pozytywną działań nastawionych na ich realizację.Należy w tym miejscu przypomnieć, że próba stworzenia takiego centrum,polegająca na utworzeniu podporządkowanego premierowi Urzędu Admi-nistracji Publicznej, niestety się nie powiodła z powodu weta prezydentaKwaśniewskiego.

Strategiczne centrum sterujące programem RR&MA jest zazwy-czaj kierowane bezpośrednio przez pełnomocnika członka rządu odpo-wiedzialnego za program. Pełnomocnik ten z nadania politycznego dyspo-nuje odpowiednim zapleczem administracyjnym i eksperckim mającym zazadanie przygotowanie koncepcji, organizację i wdrożenie programu. Po-winna to być specjalna sztabowa komórka organizacyjna stanowiącazespół mających odpowiednie kompetencje specjalistów (urzędnikówi ewentualnie ekspertów zewnętrznych). Dobrym przykładem takiego roz-wiązania był zaprezentowany przez prof. Michała Kuleszę na I Konferencji

WITOLD MIKUŁOWSKI

147

Frankofońskiej system zarządzania reformą decentralizacyjną w Polscew latach 1998–99, podporządkowany premierowi2.

Komórka ta może być wspierana przez projekt finansowanyz funduszy specjalnych, którego budżet zabezpiecza w miarę potrzebyzewnętrzne wsparcie eksperckie oraz pokrywa koszty niektórych działańzwiązanych z wdrażaniem programu. Działania te to przede wszystkimakcje informacyjne, promocyjne i szkoleniowe, a także koszty badańi ewentualnych misji studyjnych. Należy w tym miejscu zauważyć, że takiprojekt pomocowy może powstać na samym wstępie procesu tworzeniasystemu zarządzania zmianami w administracji i jego pierwszym zadaniemmoże być właśnie koncepcja programu RR&MA oraz pomoc technicznaprzy tworzeniu struktur zarządzania tym programem. Podstawowymi wa-dami tak finansowanych projektów są ich ograniczenie czasowe, sztywnylimit środków finansowych i biurokratyczne procedury ich wydawaniaoraz brak elastyczności niepozwalający na aktualizację celów, metod i alo-kację środków w celu ich dostosowania do zmieniających się w toku reali-zacji projektu potrzeb, uwarunkowań oraz w celu korekty planów i metoddziałania opartych w toku realizacji na doświadczeniach.

Istotnym elementem struktury strategicznego centrum sterującegoprogramem jest często komitet sterujący (steering committee). Jest to organkolegialny, którym kieruje zazwyczaj wyżej wspomniany pełnomocnikrządu i w skład którego powinny wchodzić osoby odpowiedzialne za pod-stawowe elementy (kierunki, sektory) programu. Komitet sterujący zatwier-dza i aktualizuje plany i instrumenty działań, podejmuje decyzje dotyczącekoordynacji procesów ich wdrażania, wymienia informacje i ocenia postę-py w realizacji planów oraz uzyskane rezultaty. Odpowiednie dokumentyopracowują i prezentują eksperci komórki sztabowej.

Działalność takich komitetów sterujących ma swój sens i może od-grywać istotną rolę w procesie zarządzania programami RR&MA jedyniewtedy, kiedy ich członkowie mogą mieć istotny wpływ na wdrażanie tychprogramów. W praktyce polskiej administracji członkami komitetów sączęsto eksperci zewnętrzni lub doświadczeni urzędnicy, którzy takiegowpływu nie mają. W konsekwencji rola komitetów sterujących jest niewiel-ka i ogranicza się do mało znaczących funkcji opiniodawczych i dorad-czych. Mamy tu wyraźnie do czynienia z przypadkiem nieudolnej recepcjizagranicznych form instytucjonalnych zarządzania zmianą.

Kolegialne ciała opiniodawcze i doradcze odgrywają (lub przy-najmniej powinny odgrywać) bardzo ważną rolę na szczeblu strategicznym


148

2 Niestety był to system stworzony jedynie w celu realizacji tej jednej reformy i po jejwdrożeniu przestał istnieć.

systemu zarządzania procesami RR&MA. Jednakże skuteczność ich działa-nia i korzyści z niego zależą od ich składu, zakresu kompetencji i odpo-wiedniej organizacji ich funkcjonowania. W ich skład powinni wchodzićprzedstawiciele wszystkich głównych aktorów i wewnętrznych interesariu-szy programu RR&MA oraz zewnętrzni niezależni eksperci. Oczywiściew obradach omawianych tu ciał uczestniczą też specjaliści i eksperci repre-zentujący sztabową komórkę organizacyjną, a ich członkami z urzędu po-winni być także członkowie komitetu sterującego.

Tego typu rady mogą pracować na sesjach plenarnych oraz w ko-misjach i grupach roboczych sektorowych, których skład może być rozsze-rzony o dodatkowych specjalistów pochodzących z wdrażających danyelement programu instytucji, a także dodatkowych, wyspecjalizowanychw danej dziedzinie ekspertów wewnętrznych i zewnętrznych.

Rolą takich ciał opiniodawczych i doradczych jest przede wszystkimwyrażanie opinii przedstawicieli głównych interesariuszy wewnętrznychi zewnętrznych programu na temat zamierzonych zmian, ich wykonalnościi konsekwencji oraz ewolucji i oceny postępów w toku jego wdrażania.Chodzi tu o dwustronną informację. Interesariusze i bezpośredni uczestni-cy tych zmian mają poznać i zrozumieć przyczyny (dlaczego te zmiany sąpotrzebne lub nawet nieuniknione), intencje (czemu mają służyć i jakie sąich oczekiwane efekty) oraz metody i procedury ich wdrażania (jak tezmiany będą wdrażane i jakie z tego wynikną niedogodności i koszty dlainteresariuszy oraz zobowiązania dla uczestników tego procesu wdrażania).Natomiast zarządzający programem powinni uzyskać dodatkową wiedzęna temat nieprzewidzianych konsekwencji zamierzonych zmian, interesów,którym te zmiany zagrażają w sposób obiektywny lub subiektywny, i oporu,jaki mogą one napotykać ze strony zainteresowanych. Ponieważ te intere-sy mogą być sprzeczne dla różnych kategorii interesariuszy, ciała te powin-ny być miejscem dla negocjacji i poszukiwań rozwiązań kompromisowych,testowania reakcji na propozycje i rozwiązania kontrowersyjne, wymianydoświadczeń na temat napotykanych trudności lub udanych innowacyj-nych praktyk oraz przedstawiania propozycji zmian w harmonogramiei metodach działania. Zasiadający w takich gremiach niezależni ekspercimogą służyć swoją wiedzą i doświadczeniem przy ocenie racjonalnościi wykonalności wnoszonych innowacji oraz być pomocni przy poszuki-waniu najlepszych i akceptowalnych rozwiązań w przypadku ujawnionychkonfliktów interesów.

Skuteczność takich ciał zależy przede wszystkim od kompetencji,motywacji i doświadczenia zasiadających w nich osób. Po pierwsze, po-winny to być osoby doświadczone i kompetentne, uczestniczące w pracachtych ciał stale i aktywnie, a nie, jak to się niestety często zdarza, przypad-

WITOLD MIKUŁOWSKI

149

kowo wysłane przez swoich przełożonych „z łapanki”. Jeśli chodzi o przed-stawicieli aktorów i zarazem interesariuszy wewnętrznych, powinni to byćwyżsi urzędnicy z dużym doświadczeniem, zaangażowani bezpośredniowe wdrażanie programu, oraz osoby reprezentujące interesy korporacyjnesłużby cywilnej w ramach związków zawodowych lub/i innych organiza-cji, mogące być tych interesów wyrazicielem (np. przedstawiciel Stowarzy-szenia Absolwentów KSAP).

Niestety w III Rzeczypospolitej idea uczestnictwa reprezentantówinteresariuszy wewnętrznych w zarządzaniu w administracji publicznejstopniowo została zupełnie zarzucona. Pod rządami ustawy z 1982 rokuoprócz prawa zrzeszania się w związkach zawodowych istniało prawo pra-cowników administracji niezrzeszonych w związkach zawodowych do two-rzenia rad pracowniczych, których zadaniem miała być głównie „ochronai reprezentowanie wobec kierowników urzędów interesów zawodowychi socjalnych urzędników państwowych”. Ustawa o służbie cywilnej z 1996 ro-ku już takich rad nie przewidywała, tworzyła natomiast inne, partycypa-cyjne organy kolegialne: Radę Służby Cywilnej oraz Komisje Służby Cywil-nej. Rada Służby Cywilnej miała być fachowym organem opiniodawczymi doradczym, powoływanym przez Prezesa Rady Ministrów spośród osób,których wiedza, doświadczenie i autorytet dają rękojmię prawidłowegowykonywania zadań Rady. W jej skład mogło wchodzić co prawda niewięcej niż 1/3 urzędników służby cywilnej, niemniej byli oni w niej repre-zentowani i mogli uczestniczyć w ten sposób w procesie kształtowaniasłużby cywilnej. Trzy komisje służby cywilnej: Komisja Kwalifikacyjna doSłużby Cywilnej, Komisja Odwoławcza Służby Cywilnej oraz Wyższa Ko-misja Dyscyplinarna, były powoływane przez Prezesa Rady Ministrów spo-śród urzędników i stanowiły kolegialne organy decyzyjne, które zapewniałyim bezpośredni i istotny udział w zarządzaniu służbą cywilną. Kolejneustawy dotyczące tej ostatniej już żadnej formy partycypacji przedstawi-cieli urzędników i ich związków w zarządzaniu służbą cywilną nie przewi-dywały, co na arenie europejskiej stanowi niechlubny wyjątek i jest sprzecz-ne ze standardami dobrej administracji i demokratycznego rządzenia.Zgodnie z przepisami obowiązującej ustawy o służbie cywilnej jej urzędni-cy nie mają nawet prawa zasiadać w organach związków zawodowych (mato być sposób na zachowanie ich neutralności politycznej i profesjonal-nego obiektywizmu, a jest w rzeczywistości reliktem kontynentalnego mo-delu służby cywilnej z połowy ubiegłego wieku).

Jeśli chodzi o ekspertów zasiadających w kolegialnych ciałach opi-niodawczych i doradczych, ważne jest, aby były to rzeczywiście kompetent-ne osoby mające wiedzę i doświadczenie w dziedzinie reform administra-cji i zarządzania publicznego. Niestety w Polsce takich ekspertów jest


150

bardzo niewielu. Najczęściej za takich uchodzą albo profesorowie, prawni-cy administratywiści lub ewentualnie politolodzy czy socjologowie, bezgłębszej wiedzy na temat zarządzania publicznego, albo konsultanci (cza-sem też profesorowie) – specjaliści od zarządzania przedsiębiorstwem. Ciostatni nie znają, a także często nie chcą uznać specyfiki zarządzaniapublicznego w ogóle, a w szczególności specyfiki zarządzania procesamiRR&MA. Wyraźnie daje się odczuć słabość zaplecza naukowo-badawcze-go w dziedzinie zarządzania publicznego. Faktycznie, od czasu likwidacjiw roku 1989 Instytutu Administracji i Zarządzania w Warszawie, na które-go miejsce utworzono Krajową Szkołę Administracji Publicznej, nie udałosię dotychczas stworzyć równie prężnego ośrodka badawczego o między-narodowej renomie ani aktywnego środowiska specjalistów, ani też znaczą-cego czasopisma o zasięgu krajowym, wyspecjalizowanego tej dziedzinie3.

Rola interwencji zewnętrznej (finansowanie i pomoc techniczna)

Typowy program reform administracji w krajach rozwijających sięi w krajach transformacji ustrojowej dokonuje się przy udziale pomocyz zewnątrz, która mniej lub bardziej jawnie i energicznie wpływa na kieru-nek zmian, cele reform i mierniki ich sukcesów. W krajach, w których prze-prowadzenie reform strukturalnych jest warunkiem udzielenia pomocyfinansowej państwom znajdującym się w kryzysowej sytuacji finansówpublicznych, stosowana jest czasami metoda „kija i marchewki”. Udziele-nie pomocy finansowej (kredyty, umorzenia długów, pomoc bezzwrotna)obejmuje również środki finansowe i pomoc techniczną (eksperci) na reali-zowanie programów reform administracji nastawionych głównie na uzdro-wienie sytuacji finansów publicznych oraz liberalizację gospodarki.

Pomoc ta jest różnorodna, na ogół słabo albo wcale nieskoordyno-wana i działająca na rynku konkurencyjnym instytucji pomocowych, naktórym przewaga konkurencyjna opiera się na wielu różnorodnych czyn-nikach, takich jak:

� walka o wpływy polityczne tak w kręgu polityków wewnętrz-nych, jak i na zewnątrz w środowisku zainteresowanych rzą-dów krajów rozwiniętych i ich instytucji pomocowych oraz

WITOLD MIKUŁOWSKI

151

3 Taką rolę odgrywał częściowo periodyk „Służba Cywilna”, wydawany przez Urząd Służ-by Cywilnej jako półrocznik, a później kwartalnik, oraz jako rocznik w wersji angielskiej.Niestety to bardzo dobre czasopismo zniknęło wraz z Urzędem Służby Cywilnej zlikwido-wanym przez ustawę o SC z 2006 r. i już nie odrodziło się po wejściu w życie nowej ustawyw roku 2008 i przywróceniu funkcji szefa służby cywilnej. Obecnie istniejący w internecie„Biuletyn Służby Cywilnej” nie dorównuje swojemu poprzednikowi ani poziomem, anizasięgiem.

różnych wyspecjalizowanych organizacji międzynarodowych(UNDP, ILO, ONUDI, Komisja Europejska);

� walka wewnętrzna różnych ośrodków decyzyjnych o alokacjęśrodków pomocowych;

� walka konkurencyjna zagranicznych i krajowych firm konsul-tingowych o rynek projektów pomocowych.

W walce firm konsultingowych (obecnie raczej konsorcjów firm)o wygranie przetargów na projekty wspomagające procesy RR&MA ko-rupcja bywa czasem argumentem silniejszym od poziomu kompetencjioferowanych usług i solidności organizacyjnej firm i ich konsorcjów.W rezultacie programy reform administracji rzadko mają charakter całoś-ciowych strategii, raczej są rozdzielone na kilka podstawowych pól działa-nia i sfer dominacji zewnętrznych ośrodków pomocowych finansującychprogramy i projekty w takich dziedzinach, jak:

� finanse publiczne;

� decentralizacja i budowanie samorządu terytorialnego;

� reformy służby publicznej;

� kształcenie i doskonalenie kadr administracji;

� restrukturyzacja administracji rządowej (głównie centralnej);

� reformy systemu edukacji i służby zdrowia;

� prywatyzacja i restrukturyzacja przedsiębiorstw państwowych;

� budowanie społeczeństwa obywatelskiego, wspieranie rozwo-ju organizacji pozarządowych itd.

Dochodzi do tego cały szereg różnorodnych i nieskoordynowanychprojektów w węższej sferze działania w ramach programów europejskich(TACIS, EFS, SIGMA), amerykańskich (USAID), ONZ-owskich (UNDP,FAO, ILO, UNESCO, ONUDI i inne) oraz poszczególnych krajów roz-winiętych, takich jak brytyjska LGDI, kanadyjska ACDI, niemiecka GTZ,francuska ENA czy SOFRECO, duńska DANIDA itd.

Każda z tych instytucji dąży do stworzenia odrębnych ram organi-zacyjnych jej interwencji, co prowadzi do powstania trudnej do kontrolo-wania sieci instytucjonalnej kierowania i koordynacji programów i projek-tów, w których często występują te same osoby i które często się pokry-wają, jeśli chodzi o cele i pola działania, a jednocześnie często są niespój-ne, jeśli chodzi o promowane i wdrażane rozwiązania.

W sferze finansów publicznych często wyraźna jest dominacjamiędzynarodowych instytucji finansowych (WB i IMF), strzegących


152

zazdrośnie sfery swoich kompetencji. Instytucje te w praktyce raczej nie-chętnie odnoszą się do zinstytucjonalizowanych form koordynacji progra-mów, natomiast chętnie narzucają swe cele programom reform, w którebezpośrednio nie ingerują w formie własnej pomocy technicznej, ale na-rzucają wskaźniki makroekonomiczne, które wymuszają przeprowadzeniegłębokich reform (np. reformy finansów publicznych wymuszające reduk-cję wydatków budżetowych, a w konsekwencji redukcję personelu, reformyzarządzania personelem, reformy systemów emerytalnych itd.).

W krajach rozwijających się i w krajach transformacji ustrojowejekspertyza zewnętrzna odgrywa bardzo istotną oraz nie zawsze i nie tylkopozytywną rolę. Ten aspekt zarządzania zmianą w procesach RR&MA jestjak dotąd mało zbadany i opisany w literaturze, a jeżeli już, to w skali po-szczególnych programów i projektów, a nie pod kątem spójności i sku-teczności zarządzania zmianą w skali administracji publicznej poszczegól-nych krajów.

Dodatkowym źródłem dysfunkcji i braku spójności różnych pro-gramów i projektów realizowanych dzięki pomocy technicznej z zewnątrzjest różnorodność rozwiązań inspirowanych przykładami pochodzącymiz różnych kultur i tradycji administracji publicznej. Pomimo wspólnegojęzyka używanego jako język roboczy takich projektów (najczęściej jest tojęzyk angielski), niektóre pojęcia są rozumiane odmiennie przez eksper-tów pochodzących z różnych kultur organizacyjnych i modeli ustrojowychadministracji. Może się to zdarzyć (i zdarza) nawet w ramach jednego pro-jektu, w którym biorą udział eksperci z różnych krajów. Stanowi to regułęw przypadku projektów finansowanych z funduszy europejskich, gdziewymaga się tworzenia konsorcjów instytucji pochodzących z co najmniejdwóch różnych krajów europejskich. W rezultacie bywa, że mamy do czy-nienia raczej z „koktajlem” mimetyzmu administracyjnego niż z przykłada-mi inteligentnego korzystania z tzw. dobrych praktyk, które niekoniecznieokazują się równie dobre w innych uwarunkowaniach ustrojowych, spo-łecznych i kulturowych.

Tworzenie systemu zarządzania procesem wdrażaniaprogramu zmian w administracji publicznej

Celem zarządzania zmianą w administracji publicznej jest sprawneprzygotowanie i wdrożenie zmian przewidzianych w programach RR&MA.Aby taki program uruchomić, trzeba najpierw przygotować jego koncep-cję, w której będą określone cele, przedmiot zmian, ich metody i instru-menty, plan i harmonogram działań, struktury uczestniczące w procesie

WITOLD MIKUŁOWSKI

153

wdrażania zmian oraz potrzebne środki finansowe, zasoby ludzkie i kom-petencje.

Już ten pierwszy etap działania wymaga wskazania, kto taką kon-cepcję przygotuje, i mobilizacji odpowiednich kompetencji do jej opraco-wania. W większości przypadków będzie w tym celu powołany zespółekspertów, którzy to zadanie wykonają w formie wstępnego projektu. Pro-jekt ten zostanie następnie przedstawiony do zatwierdzenia przez decy-dentów politycznych. W przypadku szerszej reformy administracji będzieto premier albo inny członek rządu odpowiedzialny za wdrożenie danejreformy, który z kolei przedstawi ją do zatwierdzenia rządowi, który doko-na wyboru rozwiązania przyjętego do realizacji po przeprowadzeniu odpo-wiednich konsultacji politycznych i społecznych.

Zespół ekspertów powinien dysponować odpowiednimi kompe-tencjami i/lub środkami potrzebnymi do ich zapewnienia. Jego zadaniepolega na opracowaniu wstępnego projektu programu, w którym mają byćzawarte:

� analiza i diagnoza sytuacji obecnej w obszarze objętym stra-tegią reformy, jej źródeł i przyczyn oraz perspektyw jej rozwoju;

� analiza alternatywnych metod (instrumentów i procesów) roz-wiązania zidentyfikowanych problemów;

� ewaluacja czasu i środków potrzebnych do zastosowania tychmetod;

� analiza ich przewidywalnych kosztów i skutków (finansowych,społecznych i politycznych);

� wskazanie rozwiązania, które wydaje się autorom koncepcjioptymalne;

� przygotowanie propozycji struktur i procesów odpowiedzial-nych za wdrażanie reformy;

� przygotowanie projektu budżetu zadaniowego projektu.

Po zatwierdzeniu wstępnego projektu powinno się opracować pro-jekt planu, sekwencji i harmonogramu działań (najlepiej na podstawieanalizy ścieżki krytycznej – metoda PERT) oraz aktu normatywnegookreślającego struktury i kompetencje omówionego wyżej systemu zarzą-dzania procesem wdrażania owego projektu wstępnego. Zespół, któryprzygotował taki projekt, po ewentualnym uzupełnieniu swego składupowinien się przekształcić w komórkę organizacyjną stanowiącą operacyj-ne jądro tego systemu, jako jego organ wykonawczy i ekspercki. Komórkata powinna się zajmować bieżącym zarządzaniem procesem wdrażania


154

projektu, przygotowaniem projektów instrumentów prawnych wprowa-dzających odpowiednie zmiany i nowe rozwiązania w obowiązującym pra-wie oraz opracowaniem metod i procedur przygotowania, wdrażania i kon-troli procesu dokonywanych zmian.

Kolejnym etapem tworzenia systemu zarządzania procesamiRR&MA jest powołanie pozostałych struktur zarządzania zmianą, wyposa-żenie ich w odpowiednie środki działania oraz ich operacjonalizacja.

3. Wnioski końcowe

Kryteria i warunki sukcesu oraz przyczyny niepowodzeńprogramów RR&MA

W odniesieniu do przedsiębiorstw ostateczne kryteria sukcesu sąjasne, a konsekwencje porażek wynikających z dokonywanych zmian– oczywiste. Kryteriami sukcesu są, po pierwsze, przetrwanie i dalszy roz-wój, po drugie zaś, zwiększone zyski, mniejsze koszty i większa rentowność.Porażka prowadzi natomiast do obniżenia rentowności, utraty klientów,a ostatecznie – do bankructwa i zniknięcia przedsiębiorstwa lub w naj-lepszym przypadku zmiany właściciela.

W odniesieniu do administracji publicznej jest to najczęściejo wiele bardziej skomplikowane, szczególnie w przypadku programówzmian dokonywanych w skali makroorganizacyjnej całego systemu admi-nistracji rządowej lub/i jego relacji z administracją samorządową lub euro-pejską. Wynika to przede wszystkim z trudności jasnego, precyzyjnegodefiniowania celów i mierników efektywności ich realizacji. Po drugie, wy-nika to z wielości aktorów zaangażowanych w koncepcję, wdrażaniei realizację omawianych tu programów, gdyż każda kategoria tych aktorówmoże – z perspektywy własnych interesów – odmiennie interpretować tecele, jak również rezultaty.

Niemniej należy dołożyć wszelkich możliwych starań, we wszyst-kich fazach tych procesów, by cele były jak najjaśniej i jak najbardziejjednoznacznie sformułowane, a wskaźniki ich realizacji – jak najbardziejwymierne. Najczęściej spotykanym błędem w tej sprawie jest położenieakcentu na terminową i formalną realizację zaplanowanych działań zamiastna ich spodziewane rezultaty oraz pomijanie w ich ocenie nieprzewidzia-nych efektów ubocznych i generowanych przez nie dodatkowych kosztów.

Trzeba przy tym mieć na uwadze, że osiągnięcie zamierzonychcelów i wskaźników ich realizacji wymaga niejednokrotnie długotermino-wych i skomplikowanych działań. W praktyce bardzo często rezultaty, za-

WITOLD MIKUŁOWSKI

155

planowane w perspektywie czasowej, zazwyczaj kilkuletnich programówRR&MA są zbyt ambitne, niemożliwe do osiągnięcia w nierzadko zbytkrótkim czasie trwania programu lub/i za pomocą środków, którymi danyprogram dysponuje. W przypadkach gdy taki program jest finansowanyze środków pomocowych, oznacza to sytuację, w której ów program siękończy, środki przeznaczone na jego realizację wyczerpują się, zamierzonecele nie zostają osiągnięte, a możliwości przedłużenia go i zdobycia do-datkowych środków na jego kontynuację są przeważnie bardzo ograniczo-ne. Powoduje to zahamowanie niedokończonych zadań i często zmarno-trawienie dotychczas zainwestowanych środków.

Dochodzi do tego kwestia woli politycznej kontynuowania działańi inwestowania w nie dodatkowych środków, co nie jest oczywiste przyczęstych zmianach konfiguracji układów politycznych decydentów. Nale-ży pamiętać, że konkurencja w systemie rządzenia sytuuje się nie na pozio-mie administracji, lecz na poziomie politycznym walki o władzę, czyli o to,kto ma rządzić. Instrumentem tej walki są m.in. polityki oraz strategiei sposoby ich wdrażania. Polityki RR&MA tych, którzy aktualnie rządzą,konkurują nieraz z alternatywnymi politykami proponowanymi przez ichpolitycznych konkurentów (opozycję).

W tej sytuacji podstawowym warunkiem sukcesu programówRR&MA jest długotrwały konsensus polityczny co do podstawowych zało-żeń strategii, którą te programy mają realizować. Programy te powinny sta-nowić realistycznie skonstruowane etapy logicznej sekwencji, skoordyno-wanych i spójnych planów działań zmierzających do osiągnięcia zamierzo-nych rezultatów. W związku ze zmieniającymi się uwarunkowaniami ze-wnętrznymi i wewnętrznymi, tworzącymi bądź to nowe, sprzyjające zapla-nowanym zmianom okoliczności, bądź, co zdarza się niestety częściej, nie-przewidziane ograniczenia i utrudnienia, plany te wymagają okresowejaktualizacji. Aktualizacje takie dotyczą przyśpieszenia lub zwolnienia tempazmian, realokacji środków, zmiany metod i instrumentów działania, no-wych działań towarzyszących, mających na celu ułatwienie procesu wdra-żania zmian itd. Kiedy takiego konsensusu politycznego nie ma, szanse nasukces makrosystemowych programów RR&MA są małe, a koszty transak-cyjne ich wdrażania – o wiele większe. Istnienie konsensusu wymagapewnego poziomu stabilności i kultury politycznej systemu rządzenia,której w krajach rozwijających się i w krajach transformacji ustrojowejjeszcze często brakuje. Totalna i destruktywna opozycja polityczna, zakła-dająca złą wolę i nieuczciwość rządzących, niesłychanie utrudnia, jeśli nieuniemożliwia, skuteczne wdrażanie długoterminowej, a często nawet śred-nioterminowej strategii reform. Stanowi to także czynnik opóźniającyprofesjonalizację administracji, osiągnięcie stanu stabilności i neutralności


156

politycznej wyższej kadry urzędniczej, a w konsekwencji budowanie pa-mięci organizacyjnej i kontynuacji działań, które są niezbędne do sku-tecznego wdrażania tych strategii.

Rola systemu zarządzania zmianą

Oprócz wyżej opisanych uwarunkowań politycznych i kulturowychistotnym warunkiem skutecznego wdrażania programów RR&MA jestistnienie sprawnego i względnie trwałego systemu zarządzania zmianami.W przypadku administracji rządowej i zgodnie z jej logiką ustrojową głów-ne centrum zarządzania zmianą powinno być podporządkowane premie-rowi lub jego pełnomocnikowi do spraw reform i modernizacji adminis-tracji w randze ministra lub sekretarza stanu. Pełnomocnik ten powiniendysponować własnym urzędem, w pełni kompetentną, profesjonalną kadrąurzędniczą i silnym zapleczem eksperckim. Rolą takiego urzędu powinnobyć planowanie strategiczne, efektywna koordynacja i kontroling wszyst-kich programów RR&MA. To właśnie tam powinna być usytuowana odpo-wiedzialność za opracowanie, instrumentalizację i organizację wdrażaniastrategii „Sprawne Państwo”. Przyjęcie tej strategii i stworzenie silnegoośrodka zarządzania zmianą powinno pozwolić na uporządkowanie obec-nie rozproszonych, nieskoordynowanych, a w konsekwencji niespójnychlicznych programów i projektów realizowanych w różnych formach orga-nizacyjnych w różnych ministerstwach. Urząd ten powinien także przejąćod Ministerstwa Rozwoju Regionalnego kontrolę nad programowaniem,finansowaniem i nadzorowaniem realizacji projektów finansowanych dzię-ki pomocy funduszy europejskich, aby je zintegrować i podporządkowaćrealizacji strategii „Sprawne Państwo”. Nie ma w takiej koncepcji usytu-owania i roli rządowego centrum zarządzania zmianą nic oryginalnego.Taka właśnie organizacja istnieje w wielu państwach rozwiniętych, poczy-nając od Francji, od której w tej dziedzinie możemy się wiele nauczyć,inspirując się choćby doświadczeniami prezentowanymi w toku naszychwspólnych konferencji.

Bibliografia

Agh A., Public Administration in Central and Eastern Europe, w: Handbook of PublicAdministration, G.B. Peters, J. Pierre (red.), Sage Publications, London––Thousand Oaks–New Delhi 2002.

Boni M., Jak można zbudować orientację strategiczną w rządzeniu, www.zdp.kprm.-gov.pl [15.06.2011 r.].

Brans M., Comparative Public Administration. From General Theory to GeneralFrameworks, w: Handbook of Public Administration, G.B. Peters, J. Pierre(red.), Sage Publications, London 2002.

WITOLD MIKUŁOWSKI

157

Claisse A., Mikulowski W., Les projets publics a la recherche d’un statut. Le cas despays en developpement, „Revue Francaise d’Administration Publique”,avril–juin 1990, nr 54.

Dimitrakopulos D., Passas A.G., International Organizations and Domestic Adminis-trative Reform, w: Handbook of Public Administration, G.B. Peters, J. Pierre,Sage Publications, London 2002.

Gierszewska G., Zarządzanie strategiczne, WSPiZ im. Leona Koźmińskiego, War-szawa 2000.

Główne kierunki modernizacji państwa. Budżet zadaniowy i decentralizacja, A. Jezier-ska, W. Mikułowski (red.), materiały konferencji KSAP-ENA z 12–13 grud-nia 2008, KSAP, Warszawa 2009.

Halligan J., Public Service Reform, Center for Research in Public Sector Manage-ment and IASIA, Canberra 1998.

Handbook of Public Administration, G.B. Peters, J. Pierre (red.), Sage Publications,London–Thousand Oaks–New Delhi 2002.

Implementation. The Missing Link in Public Administration Reform in Central andEastern Europe, W.N. Dunn, K. Staronova, S. Pushkarev (red.), NISPAcee,Bratislava 2006.

Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M., The Worldwide Governance Indicators.Methodology and Analytical Issues, „Policy Resarch Working Paper”, Sep-tember 2010, http://siteresources.worldbank.org/INTMACRO/Resour-ces/WPS5430.pdf [15 czerwca 2011 r.].

KSAP/Civil Service College, „Zarządzanie zmianą”, materiały szkoleniowe.

Kuc B., Moczydłowska J., Zachowania organizacyjne, Diffin, Warszawa 2009.

Management Handbook for Public Administrators, J.W. Sutherland (red.), VanNostrand Reinhold Compant, New York 1978.

Mikułowski W., Civil Service Reforms in the Countries on Transition – View fromChange Management Process Perspective, referat przedstawiony na 17. do-rocznej konferencji NISPAcee, 14–16 maja 2009, Budva-Montenegro.

Mikułowski W., Forgotten Dimension? Staff Participation in Public AdministrationReform and Modernization Programs in Developing and Transitional Countries,referat przedstawiony na dorocznej konferencji EGPA w Poczdamie,4–7 września 2002.

Mikułowski W., Staff Participation in Public Administration and Its Relevance in Post-communist Poland, „Employee Relations Review” (Croner GB), May 2002,nr 21.

Roth G., Kurtyka M., Zarządzanie zmianą. Od strategii do działania, CeDeWu.PL,Warszawa 2008.

Rydlewski G., Rządowy system decyzyjny w Polsce (studium politologiczne okresutransformacji), Elipsa, Warszawa 2002.


158

Staff Participation and Public Administration Reform. Some International Comparisons,D. Farnham, A. Hodeghem, S. Horton (red.), Palgrave MacMillan, Londyn2005.

Szczerski K., Public Administration in a Multi-level Governance Model. Challenges foran Enlarged European Union – Poland’s Case, Centrum Europejskie Nato-lin, Warszawa 2005.

Toonen T.A.J., Administrative Reform. Analytics, w: Handbook of Public Adminis-tration, G.B. Peters, J. Pierre (red.), Sage Publications, London 2002.

Verheijen A.J.G., Public Administration in Central and Eastern Europe, w: Handbookof Public Administration, G.B. Peters, J. Pierre (red.), Sage Publications,London 2002.

Wiener N., Cybernétique et societé, Union Generale d’Editions, Paryż 1962.

WITOLD MIKUŁOWSKI

159

Stanisław Stebelski*

Zarządzanie zmianąw Ministerstwie Spraw Zagranicznych RP

Uzyskanie przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej 1 maja2004 r. nie spowodowało automatycznie gruntownych zmian w strukturzei funkcjonowaniu Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP. Do końca 2007 r.ministerstwo to funkcjonowało tak jak w latach przed akcesją, zarównopod względem struktury, rozwiązań prawnych i organizacyjnych, jak i wy-posażenia. W niektórych aspektach funkcjonujące rozwiązania sięgały lat90., a nawet czasów komunistycznych.

W kluczowym dla Polski obszarze spraw związanych z członkost-wem w Unii Europejskiej Ministerstwo Spraw Zagranicznych nie sprawo-wało funkcji koordynacyjnej, którą pełnił Urząd Komitetu Integracji Euro-pejskiej, utworzony w drugiej połowie lat 90., jako wsparcie Komitetu In-tegracji Europejskiej i jego przewodniczącego. Podejmowane kilkakrotniepróby połączenia Ministerstwa i Urzędu nie przyniosły pożądanych efektów.

Pewien postęp odnotowano w zakresie ekonomizacji służby zagra-nicznej, przekształcając wybrane autonomiczne wydziały ekonomiczno--handlowe ambasad podległe Ministerstwu Gospodarki w komórki i stano-wiska ekonomiczne ambasad podległe MSZ. Równolegle powstały wydzia-ły promocji, handlu i inwestycji podporządkowane Ministerstwu Gospo-darki. Generalnie jednak unowocześnienie Ministerstwa Spraw Zagranicz-

160

* Ambasador tytularny, zastępca dyrektora w Biurze Dyrektora Generalnego MSZ.

nych, zwłaszcza pod kątem dorównania partnerom z Unii Europejskiej podwzględem organizacyjnym i wyposażenia technicznego, nie znajdowało sięw centrum uwagi.

Problem zacofania organizacyjnego i technicznego Ministerstwazostał dostrzeżony przez koalicję rządową PO–PSL, utworzoną po wybo-rach w 2007 r. Znalazło to wyraz w exposé prezesa Rady Ministrów Donal-da Tuska (23 listopada 2007), który stwierdził: „I dlatego wykonamy wiel-ki wysiłek – cały rząd, ja osobiście, a szczególnie Ministerstwo Spraw Za-granicznych, aby zbudować polską służbę dyplomatyczną na miaręXXI wieku, dotyczy to jakości kadry, jej profesjonalizmu, apolityczności,ale także środków niezbędnych, aby nasza służba dyplomatyczna i jej pla-cówki godnie reprezentowały Polskę”. Premier zapowiedział też integracjędziałań urzędów odpowiedzialnych za realizację polityki zagraniczneji europejskiej.

W Ministerstwie Spraw Zagranicznych podjęte zostały prace nadkoncepcją modernizacji resortu, w efekcie których zostało wypracowanychi wdrożonych szereg zmian organizacyjnych i reform, a także opracowanozałożenia długofalowych działań zmierzających do zreformowania urzędui polskiej służby zagranicznej. Cele wypracowanego pod koniec 2007 r.programu modernizacji tejże służby były bardzo ambitne. Objęły one sze-rokie spektrum spraw: określenie na nowo roli Ministerstwa w sferze sto-sunków z Unią Europejską i jej państwami członkowskimi, zmianę kom-petencji ministra spraw zagranicznych, pomoc rozwojową, dyplomacjępubliczną i kulturalną, a także kwestie organizacyjne, kadrowe, finansowei administracyjne w funkcjonowaniu centrali i sieci placówek zagranicz-nych Ministerstwa.

Zadanie zreformowania polskiej służby zagranicznej urosło dorangi jednego z pięciu priorytetów polityki rządu koalicji PO–PSL w obsza-rze polityki zagranicznej. Mówił o tym minister spraw zagranicznych RPRadosław Sikorski w swoim wystąpieniu sejmowym w maju 2008 r.: „(…)nie można prowadzić polityki zagranicznej na miarę naszych ambicji beznowoczesnej służby dyplomatycznej (…). Program ten musi zawierać w so-bie elementy organizacyjne i finansowe. Dyplomacja nie powinna być pracą,jak każda inna, lecz służbą dla Ojczyzny. A przede wszystkim – być dyplo-macją kompetencji. (…) Niezbędne są zdolności do reagowania w warun-kach kryzysowych, umiejętności sprawnej współpracy z zagranicznymimediami i organizacjami pozarządowymi. Taka dyplomacja wymaga wieluinwestycji: przede wszystkim w ludzi, ale także w infrastrukturę i wyposa-żenie, zwłaszcza w najnowocześniejsze środki łączności. (…) Bardziej no-woczesna i mobilna dyplomacja pozwoli na zredefiniowanie mapy naszejobecności dyplomatycznej w świecie. (…) Polska potrzebuje dyplomacji

STANISŁAW STEBELSKI

161

bardziej skoncentrowanej na realizacji pragmatycznie sformułowanych za-dań, operujących z trochę mniejszej niż dotychczas liczby placówek, ale zato placówek silniejszych infrastrukturalnie, kompetencyjnie i komunika-cyjnie, dyplomacji mniej licznej, ale lepiej wynagradzanej”. Minister nawią-zał również do projektu połączenia MSZ i Urzędu Komitetu IntegracjiEuropejskiej, w wyniku którego powstanie nowe Ministerstwo Spraw Za-granicznych, które stworzy „syntezę klasycznej dyplomacji (…) z unikal-nym potencjałem wiedzy na temat współpracy europejskiej (…)”.

Działania podjęte w 2008 r. objęły szerokie spektrum spraw, któredotyczyły kompetencji ustawowych i merytorycznych Ministerstwa orazsystemowej organizacji urzędu, organizacji pracy Ministerstwa i placówekzagranicznych, informatyzacji i obiegu informacji, spraw administracyjnychi finansowych oraz zarządzania personelem, naboru i szkoleń. Uwzględ-niały one następujące kwestie:

1) Przygotowany został projekt ustawy o rządowym systemie ko-ordynacji spraw związanych z członkostwem RP w Unii Euro-pejskiej w konsultacji z Urzędem Komitetu Integracji Europej-skiej, zaakceptowany przez Radę Ministrów.

2) Usprawniono współpracę kierownictw MSZ i UKIE oraz ko-mórek MSZ i UKIE przygotowujących połączenie.

3) Opracowane zostały procedury odnoszące się do tworzeniai zmiany regulaminów, struktur organizacyjnych oraz etatyza-cji komórek organizacyjnych i placówek zagranicznych.

4) Wdrożono nowy statut i regulamin organizacyjny MSZ. Prze-niesiono lub utworzono nowe kompetencje i stanowiska pracy.W szczególności dokonano nowego podziału zadań międzydepartamenty polityczne w odniesieniu do współpracy z UE(europeizacja departamentów politycznych).

5) W centrali i placówkach zagranicznych utworzono strukturyzajmujące się problematyką ekonomiczną, rozszerzono kom-petencje departamentów terytorialnych o dwustronne sprawygospodarcze oraz wdrożono regulacje dotyczące współpracyplacówek z przedsiębiorstwami.

6) Opracowane zostały założenia koncepcji zmian w zakresie bez-pieczeństwa placówek zagranicznych i rozpoczęto prace nadkategoryzacją placówek pod względem bezpieczeństwa, zmia-nami w obowiązujących przepisach oraz standardami zabez-pieczeń.

ZARZĄDZANIE ZMIANĄ W MINISTERSTWIE SPRAW ZAGRANICZNYCH RP

162

7) Wypracowana została koncepcja zmian w zakresie ochronyinformacji niejawnych i dalszego dostosowania przepisówkrajowych do przepisów organizacji międzynarodowych UEi NATO.

8) Dokonano racjonalizacji sieci placówek zagranicznych pod ką-tem jej dostosowania do zmieniających się wyzwań międzyna-rodowych i interesów RP. W ramach tego procesu zlikwido-wano dziesięć ambasad i sześć konsulatów generalnych, sześćkonsulatów generalnych przekształcono w wydziały konsular-ne ambasad, utworzono dwa instytuty polskie.

9) Wprowadzone zostały nowe standardy i procedury formuło-wania i wyznaczania zadań dla komórek organizacyjnychi placówek zagranicznych.

10) Opracowano instrukcję dotyczącą materiałów informacyjnychi tezowych na użytek naczelnych władz państwowych i kie-rownictwa Ministerstwa w związku z wizytami i rozmowamimiędzynarodowymi.

11) Utworzono komórki ds. bezpieczeństwa dyplomatycznego,kontroli i audytu, zamówień publicznych, zarządzania wiedzą,zarządzania kryzysowego, a także powołano pełnomocnikaministra spraw zagranicznych ds. reformy kontroli wewnętrz-nej, przeciwdziałania nadużyciom i procedur antykorupcyjnych.

12) Określono nowe standardy i procedury wykorzystywania środ-ków reprezentacyjnych w polskiej dyplomacji.

13) Wprowadzono nowe możliwości i uregulowania w zakresiewykorzystywania odpłatnych analiz, ekspertyz oraz wsparciapromocyjno-lobbingowego.

14) Ogromny postęp został dokonany w obszarze informatyzacjiMinisterstwa i placówek zagranicznych, począwszy od wdro-żenia systemu BlackBerry i bezpiecznego notebooka po two-rzenie systemu globalnej resortowej sieci komputerowej, pod-jęcie budowy zintegrowanego systemu zarządzania stronamiinternetowymi i modernizację systemu poczty elektronicznej.

15) Rozpoczęte zostały prace nad mapowaniem procesów obiegudokumentów w MSZ we współpracy z zewnętrzną firmą kon-sultingową.

16) Dokonano nowelizacji zasad dotyczących korespondencjiw relacji centrala–placówki i placówki–centrala oraz zmoder-nizowano sposób korzystania z korespondencji mailowej.


163

17) Podjęte zostały działania w celu popularyzacji wiedzy o pol-skiej polityce zagranicznej i inspirowania środowisk nauko-wych do badań nad dziejami polskiej polityki zagranicznej.

18) W wyniku zwiększenia wysokości i zmiany wewnętrznej struk-tury budżetu Ministerstwa doprowadzono do skokowegowzrostu środków na ekspertyzy, lobbing, promocję i dyplo-matyczną reprezentację. Istotnie podniesiono wynagrodzenianajmniej zarabiających pracowników centrali, zrealizowanowiele inwestycji, zakupów i remontów. Rozpoczęto wdrażaniebudżetu w układzie zadaniowym.

19) W dziedzinie polityki kadrowej przeprowadzono racjonaliza-cję zatrudnienia w placówkach zagranicznych (likwidacjai przekształcenia etatów, zastępowanie etatów krajowych eta-tami miejscowymi), obsadzono wakujące stanowiska, dokona-no zmian w systemie rotacji i wprowadzono dziewięciomie-sięczny okres przygotowawczy do pracy w placówce. W od-niesieniu do centrali Ministerstwa wprowadzono konkursy nastanowiska dyrektorów i zastępców dyrektorów oraz systemrotacji wewnętrznej, zreformowano system pozyskiwania no-wych młodych pracowników.

20) Przeprowadzono reformę polityki szkoleniowej w odniesieniudo pracowników centrali, osób z zewnątrz delegowanych dopracy w placówkach zagranicznych oraz w odniesieniu dokształcenia językowego. Uruchomiono cykl szkoleń specjalis-tycznych dla pracowników resortu w związku z przygotowa-niami do prezydencji Polski w Radzie Unii Europejskiejw 2011 r.

Rok później minister Sikorski mógł już poinformować Sejm: „(…)rozpoczęliśmy reformę polskiej służby zagranicznej (…) jest ona przygoto-wana z uwzględnieniem najlepszych praktyk europejskich, zwłaszcza tychsłużb dyplomatycznych, które słyną ze zdolności łączenia troski o kosztyz efektywnością”. Dużo uwagi poświęcił zapewnieniu konkurencyjnościMinisterstwa Spraw Zagranicznych na rynku pracy, podkreślając: „Pracaw dyplomacji jest służbą, która wymaga pełnej dyspozycyjności oraz częstopoświęcenia życia rodzinnego. Płace zaś za tę służbę oraz warunki socjal-ne dla rodzin dyplomatów (…) nie są porównywalne z wynagrodzeniamiw sektorze prywatnym czy też w instytucjach międzynarodowych, którestanowią poważną konkurencję dla oferty MSZ-owskiej”.

Za nie mniej istotną kwestię uznał „przeprowadzenie w najbliż-szych latach programu strategicznych inwestycji w infrastrukturę lokalową


164

MSZ, [co] pozwoliłoby (…) w całej pełni wykorzystywać ten wielki atut,jakim może być globalna sieć właściwie zorganizowanych i wyposażonychplacówek. (…) Aby jednak ta globalna sieć mogła być naprawdę skuteczna,mobilna, dynamiczna, potrzebne jest konsekwentne zrealizowanie drugie-go wielkiego programu modernizacyjnego. Jest nim zainicjowana takżew ubiegłym roku kompleksowa informatyzacja całego resortu. W tej dzie-dzinie zastaliśmy największe zaległości i tutaj też, ze względu na wymogiprzyszłej prezydencji w Unii Europejskiej, mamy najmniej czasu na zmiany”.

Największym wyzwaniem organizacyjnym, przed jakim stanęłoMinisterstwo Spraw Zagranicznych w 2009 r., było wdrożenie postano-wień ustawy o Komitecie do Spraw Europejskich z 27 sierpnia 2009 r.i przygotowanie do jego połączenia z Urzędem Komitetu Integracji Euro-pejskiej. W przeszłości już kilkakrotnie podejmowane były próby połą-czenia obu urzędów. Jednakże brak decyzji politycznej powodował, że nieprzyniosły one satysfakcjonujących rezultatów. Dopiero za koalicji PO–PSLpod obrady rządu trafił projekt ustawy o Komitecie do Spraw Europej-skich, który ustanawiał nowy system koordynacji spraw związanych zewspółpracą z Unią Europejską, dokonywał zmian w podziale zadań międzydziały administracji państwowej i w miejsce działu Integracja Europejskatworzył nowy pn. Członkostwo RP w Unii Europejskiej, powierzał minis-trowi spraw zagranicznych odpowiedzialność za dwa działy i poszerzał jegokompetencje również w zakresie spraw zagranicznych, wreszcie – określałsposób połączenia Ministerstwa Spraw Zagranicznych i Urzędu KomitetuIntegracji Europejskiej w nowe Ministerstwo Spraw Zagranicznych.

Przygotowania do operacji połączenia MSZ i UKIE zostały rozpo-częte jeszcze przed przyjęciem ustawy przez Sejm. W pierwszej kolejnościpodjęte zostały prace koncepcyjne nad docelową strukturą nowego minis-terstwa. Punktem wyjścia było dokonanie podziału kompetencji meryto-rycznych między członków kierownictwa, w odróżnieniu od wcześniej sto-sowanej praktyki przydzielania im nadzoru nad poszczególnymi komór-kami. Wkrótce po uchwaleniu ustawy przez Sejm szefowie obu urzędówzaakceptowali opracowany pod kierunkiem dyrektorów generalnych „Har-monogram prac nad połączeniem Ministerstwa Spraw Zagranicznychi Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej”. Harmonogram ten przewidy-wał realizację niezbędnych przedsięwzięć w dwudziestu obszarach proble-mowych: od opracowania projektu statutu nowego ministerstwa po pro-wadzenie akcji informacyjnej o warunkach i skutkach połączenia dla pra-cowników obu urzędów.

Za realizację „Harmonogramu” odpowiedzialni byli dyrektorowiegeneralni obu urzędów. Szczególne znaczenie miało zapewnienie spraw-nego funkcjonowania tych ostatnich bezpośrednio przed 1 stycznia 2010 r.


165

i nowego ministerstwa zaraz po tej dacie oraz zagwarantowanie przez MSZzatrudnienia wszystkim pracownikom likwidowanego UKIE.

Do 1 stycznia 2010 r. opracowane i zatwierdzone zostały statutministerstwa oraz jego regulamin organizacyjny, dokonano podziału od-powiedzialności między członków kierownictwa kompatybilnego z roz-wiązaniami w tym zakresie stosowanymi przez wiele państw europejskich,określone zostały kompetencje nowych komórek w ministerstwie i ich po-żądana wielkość oraz wyznaczeni kierujący nimi funkcyjni, a także opraco-wano projekt regulaminu i organizacji pracy Komitetu do Spraw Europej-skich. Wręczenie aktów nominacyjnych, przeniesienia na nowe stanowis-ka oraz przyjęcie dokumentów dotyczących Komitetu do Spraw Europej-skich mogły być dokonane dopiero po tej dacie. W miejsce dotychczasistniejących 31 komórek organizacyjnych w MSZ i 14 komórek w UKIEw nowym ministerstwie utworzonych zostało 39 komórek, w tym czteryprzypisane do nowego działu Członkostwo RP w UE, a pozostałe do dzia-łu Sprawy Zagraniczne. Dyrektorowi generalnemu służby zagranicznej po-wierzono równocześnie funkcję dyrektora generalnego komórek obsługu-jących ten pierwszy dział.

Zgodnie z przyjętą ustawą o Komitecie do Spraw Europejskichz 27 sierpnia 2009 r. nowy dział Członkostwo Rzeczypospolitej Polskiejw Unii Europejskiej obejmuje sprawy:

� udziału organów administracji rządowej w pracach organówUnii Europejskiej;

� działalności informacyjnej i edukacyjnej służącej rozpowszech-nianiu wiedzy o integracji europejskiej i zasadach funkcjono-wania Unii Europejskiej oraz o polityce Rady Ministrów w tejdziedzinie;

� zgodności polskiego systemu prawa z prawem Unii Europej-skiej oraz ochrony interesów Rzeczypospolitej Polskiej w po-stępowaniach przed organami sądowymi Unii Europejskieji Trybunałem Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu(EFTA);

� przygotowania organów administracji rządowej do wykony-wania zadań wynikających z członkostwa RzeczypospolitejPolskiej w Unii Europejskiej;

� zatrudnienia obywateli polskich w instytucjach i agendachUnii Europejskiej.

Na ministrze spraw zagranicznych, jako właściwym równieżw sprawach członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej,


166

spoczywa obowiązek opracowania strategii polityki RP w ramach UE orazinicjowania i opracowywania lub opiniowania dokumentów rządowychzwiązanych z udziałem Polski w pracach organów UE.

Dział Sprawy Zagraniczne dotyczy natomiast kwestii:

� stosunków Rzeczypospolitej Polskiej z innymi państwamii organizacjami międzynarodowymi;

� reprezentowania i ochrony interesów Rzeczypospolitej Polskiejza granicą, w tym także przed sądami i trybunałami między-narodowymi, innymi niż UE i EFTA;

� koordynacji polityki zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej;

� reprezentowania i ochrony interesów polskich obywateli orazpolskich osób prawnych za granicą, a także współpracy z Pola-kami zamieszkałymi za granicą, w tym wspierania polskichinstytucji kulturalnych i oświatowych za granicą;

� międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju i pomocy hu-manitarnej;

� kształtowania międzynarodowego wizerunku RzeczypospolitejPolskiej;

� dyplomacji publicznej i kulturalnej, a także wspierania działańpromujących polską gospodarkę, kulturę, język, turystykę,technikę i naukę realizowanych w ramach innych działów.

Zgodnie z postanowieniami ustawy o Komitecie do Spraw Euro-pejskich na ministrze właściwym w sprawach zagranicznych spoczywaobowiązek koordynacji działalności organów administracji w tej dziedzi-nie w drodze corocznego opracowywania dokumentu rządowego określa-jącego kierunki i cele polskiej polityki zagranicznej oraz promocji intere-sów RP i wieloletnich strategii w zakresie spraw zagranicznych. Ministerspraw zagranicznych uzyskał także prawo opiniowania rocznych i wielo-letnich planów współpracy zagranicznej innych ministrów.

Prace nad połączeniem MSZ i UKIE nie wstrzymały innych działańmodernizacyjnych (jakkolwiek w ostatniej fazie przygotowań do połącze-nia, przed końcem 2009 r., spowodowały pewne ich spowolnienie w nie-których obszarach). W szczególności:

1) W związku z przygotowaniami do połączenia z UKIE i prze-jęcia przez MSZ koordynacji spraw wynikających z członkos-twa RP w UE usprawniono mechanizmy współpracy z placów-kami w tym obszarze. Dokonano ponadto analizy aktów prawawewnętrznego UKIE pod kątem ich ewentualnego wykorzys-


167

tania na potrzeby nowego MSZ, m.in. pod względem zapew-nienia ciągłości obowiązywania pełnomocnictw i upoważnieńwydanych w UKIE.

2) Opracowano standardowe rozwiązania organizacyjne dla ko-mórek resortu i zmodyfikowano odpowiednio regulaminy we-wnętrzne biur i departamentów. Kontynuowano rozwijanieprocedur odnoszących się do tworzenia regulaminów, strukturorganizacyjnych oraz etatyzacji komórek organizacyjnychi placówek zagranicznych i dostosowywanie placówek zagra-nicznych do opracowanych. Bliska perspektywa połączeniaMSZ i UKIE spowolniła ten proces pod koniec 2009 r.

3) Kontynuowano proces racjonalizacji sieci placówek zagranicz-nych. Zlikwidowano jedną ambasadę i jeden konsulat gene-ralny. Utworzono jednocześnie jedną ambasadę i trzy konsu-laty generalne. Zlikwidowano lub przekształcono ponad dwieś-cie etatów w placówkach zagranicznych.

4) Kontynuowano ekonomizację działań polskiej dyplomacji,w szczególności poprzez określenie zasad oraz sposobówwspierania interesów gospodarczych polskich przedsiębiorcówprzez polskie placówki zagraniczne, z uwzględnieniem proce-dur antykorupcyjnych. Określono sposoby komunikacji pla-cówek z organizacjami samorządu gospodarczego w celu dy-strybucji informacji ekonomicznej oraz ofert gospodarczych.

5) Wydzielono odrębną komórkę organizacyjną odpowiedzialnąza współpracę z polonią i Polakami za granicą i określononowe zasady wykorzystywania środków na ich wsparcie.

6) Wprowadzono nowe uregulowania w odniesieniu do plano-wania i sprawozdawczości w Ministerstwie Spraw Zagranicz-nych i placówkach zagranicznych. W szczególności dokonanorozróżnienia dokumentów o charakterze strategicznym i ope-racyjnym oraz zmian w odniesieniu do trybu wyznaczaniai uzgadniania zadań dla poszczególnych komórek organiza-cyjnych i placówek zagranicznych. Określono też zasady i tryborganizacji narad szefów tychże placówek.

7) Zakończono prace nad kategoryzacją placówek zagranicznychpod kątem bezpieczeństwa dyplomatycznego i opracowanozałożenia kategoryzacji pod względem ich znaczenia meryto-rycznego i jakości życia.


168

8) W ramach modernizacji służby konsularnej wprowadzono no-woczesne systemy informatyczne, wspomagające konsulóww realizacji funkcji konsularnych, m.in. Wiza-Konsul, e-konsu-lat, System Wyborczy, System Małego Ruchu Granicznego,System Mobilny Konsulat. Wdrożono zmiany w sposobachpracy konsulatów w celu zwiększenia mobilności konsulówi ich przybliżenia do środowisk przebywających w miejscachoddalonych od siedziby placówki. Podjęto intensywną współ-pracę w dziedzinie konsularnej na płaszczyźnie UE i z jej pań-stwami członkowskimi, m.in. pod kątem zawierania umówo reprezentacji wizowej, alokacji personelu konsularnego oraztworzenia wspólnych urzędów konsularnych.

9) Utworzono Centrum Operacyjne jako samodzielną komórkęorganizacyjną i kontynuowano prace nad zapewnieniem muodpowiedniej infrastruktury.

10) Intensywnie kontynuowano proces modernizacji informatycz-nej resortu w drodze realizacji ok. 20 projektów, z których sie-dem zostało zakończonych. Dokonywano modernizacji serwi-sów internetowych MSZ.

11) Kontynuowano budowę systemu zarządzania wiedzą i wdra-żanie systemu zarządzania danymi teleadresowymi. Zakończo-no pierwszy etap reformy systemu kancelaryjnego. Wdrożonoelektroniczny wewnętrzny system dostępu do zasobów księ-gozbioru MSZ. Podjęto realizację pilotażowego projektu cyfry-zacji dokumentów archiwalnych.

12) Kontynuowano kluczowe zakupy oraz realizowano inwestycjew centrali MSZ i w placówkach zagranicznych.

13) W polityce kadrowej kontynuowano reformę systemu rekruta-cji i szkolenia nowych pracowników, wyrównano nadmiernedysproporcje w zakresie wynagrodzeń pracowników (w szcze-gólności najmłodszych), dokonano zmiany systemu przyzna-wania im nagród, zwiększono zatrudnienie pracowników miej-scowych w placówkach zagranicznych, uruchomiono pilota-żowy proces reformy służb administracyjno-księgowych orazsystem regionalnej obsługi informatycznej i teletechnicznejplacówek zagranicznych.

14) Kontynuowano przygotowanie centrali Ministerstwa i placó-wek zagranicznych do przeprowadzenia przewodnictwa Pol-ski w Radzie UE w 2011 r.


169

15) Ustanowiono odznakę „Bene merito” przyznawaną przez Mi-nistra Spraw Zagranicznych i 16 listopada 2009 r. zorganizo-wano po raz pierwszy obchody Dnia Służby Zagranicznej.

Wyzwaniem dla procesu modernizacji Ministerstwa Spraw Zagra-nicznych stały się problemy finansowe związane z deprecjacją złotówkioraz trudnościami gospodarczymi. Bez przyznania Ministerstwu w 2009 r.dodatkowych środków nie tylko realizacja tego programu, lecz także nor-malne funkcjonowanie resortu byłyby zagrożone. Zarazem podjęte zaw-czasu działania modernizacyjne spowodowały, że organizacyjnie i funkcjo-nalnie MSZ RP wszedł w okres trudności znacznie lepiej przygotowanyniż jego odpowiednicy w wielu krajach Unii Europejskiej.

W swoim kolejnym wystąpieniu sejmowym w 2010 r. ministerSikorski potwierdził znaczenie modernizacji polskiej służby zagranicznej,pomimo trudnej sytuacji budżetowej: „Aspirowanie do współzawodnictwaw europejskiej «lidze mistrzów» wymaga poprawy zdolności gry zespoło-wej, lepszej techniki i organizacji. (…) stworzenie nowoczesnej, dobrzezmotywowanej i wykształconej kadry zajmującej się koordynacją europej-ską i polityką zagraniczną jest inwestycją, a nie kaprysem. Wyposażenie tejsłużby w nowoczesne narzędzia pracy i komunikacji jest krytycznym ele-mentem przygotowań do podjęcia przez nią wyzwań wykraczających pozaprezydencję w Unii Europejskiej. Nie zrealizujemy aspiracji godnych szós-tego państwa Unii Europejskiej bez nadrobienia skutków długoletniegoniedoinwestowania służby zagranicznej. Placówki zagraniczne służą całejadministracji państwowej – a w części konsularnej – naszym obywatelomi emigrantom tak samo jak rozmaite urzędy krajowe. (…) Inwestycje i refor-my w dużej mierze prowadzimy dzięki poczynionym oszczędnościom. (…)na niespotykaną wcześniej skalę zaczęliśmy inwestować w ludzi”.

W 2010 r. Ministerstwo Spraw Zagranicznych wkroczyło w no-wym kształcie wynikającym z jego połączenia z UKIE. Po raz pierwszy odwielu lat jego zakres kompetencji objął całokształt stosunków Polskiz zagranicą. Wzmocniona została też koordynacyjna rola ministra sprawzagranicznych. W nowym ministerstwie pierwszoplanowymi zadaniamistały się zapewnienie realizacji zadań wykonywanych przez oba urzędyi stworzenia warunków jak najszybszego podjęcia realizacji nowych zadańnałożonych na Ministerstwo ustawą o Komitecie do Spraw Europejskich,a także integracja wewnętrzna nowego urzędu i kontynuacja procesu mo-dernizacji.

O ile jednak w procesie dotychczasowej modernizacji MSZ główneproblemy dotyczyły tzw. sfery „twardej”: struktur, procedur, warunkówpracy, infrastruktury, wyposażenia, o tyle połączenie dwóch urzędów po-


170

szerzyło ten katalog o problemy kultury organizacyjnej. W ankiecie prze-prowadzonej na początku 2010 r. wśród pracowników nowego minister-stwa, w której wzięło udział ok. 40% załogi, jako główne problemy, wyma-gające podjęcia działań, wskazane zostały: usprawnienie zarządzania Mi-nisterstwem, poprawa przepływu informacji, polityka kadrowa i socjalna,dostosowanie polityki szkoleniowej do potrzeb nowego urzędu, uporząd-kowanie legislacji wewnętrznej, poprawa warunków pracy, kształtowanieodpowiedniego wizerunku MSZ na zewnątrz. Były one też punktem wyjściado dyskusji na zorganizowanym po raz pierwszy spotkaniu wyjazdowymszefów komórek organizacyjnych.

Dla osób, które przyszły do MSZ z UKIE, podstawową kwestią byłozachowanie ciągłości zatrudnienia. Przyjęte rozwiązania spowodowały, żewbrew pojawiającym się obawom i zastrzeżeniom nie wystąpiło zjawiskoodpływu z Ministerstwa wysoko wykwalifikowanych kadr z byłego UKIE.Duże znaczenie miało bezpośrednie zainteresowanie szefa resortu proble-mami rozwoju kultury organizacyjnej w nowym ministerstwie.

Wśród nowych zadań, jakie pojawiły się w procesie modernizacjiresortu w 2010 r., wskazać należy na sprawy dalszej racjonalizacji zatrud-nienia, opracowania nowego katalogu budżetu zadaniowego, wprowadze-nia kontroli zarządczej, wdrożenia na szeroką skalę zarządzania projekto-wego, podjęcia prac nad systemem zarządzania jakością w Ministerstwie.Równolegle kontynuowane były główne kierunki modernizacji urucho-mione w poprzednich dwóch latach. Na przełomie 2010 i 2011 r. z szero-kim udziałem pracowników Ministerstwa doszło do określenia misji Minis-terstwa Spraw Zagranicznych RP: „Polsce – służyć, Europę – tworzyć, świat– rozumieć”, jako kluczowego instrumentu zarządzania i podwyższaniajakości działania nowoczesnych firm i instytucji.

Modernizacja stała się procesem na stałe obecnym w działalnościMinisterstwa. Jej powodzenie będzie miało zasadniczy wpływ na możli-wości sprostania wyzwaniom stojącym przed polską polityką zagranicznąw najbliższych latach. Ważnym sprawdzianem dotychczasowych efektówmodernizacji będzie prezydencja RP w Radzie UE w drugiej połowie 2011 r.Jednakże modernizacja ta mieć będzie bardziej długofalowe znaczenie,a jej rezultaty zadecydują o miejscu, jakie polskie Ministerstwo Spraw Za-granicznych zajmować będzie w relacjach ze swoimi partnerami z UniiEuropejskiej i spoza niej.


171

Adam Niedzielski*

Problemy i metody zarządzania zmianąw administracji publicznej na przykładzie

Zakładu Ubezpieczeń Społecznych

We wrześniu 2010 r. Zarząd Zakładu Ubezpieczeń Społecznych(ZUS) przyjął „Strategię przekształceń ZUS na lata 2010–2012”, któraz kolei w październiku 2010 r. została również przyjęta przez Radę Nad-zorczą ZUS1. Strategia ta była rezultatem blisko rocznego procesu przygo-towania, w ramach którego doszło do zderzenia instytucji, która – zewzględu na skalę działania – charakteryzuje się wysokim poziomem iner-cji, ze sposobem myślenia o ZUS w duchu new public governance; chodzi tuo traktowanie ZUS jako organizacji obsługowej, której zarządzanie musisię odznaczać skutecznością w realizacji celów i efektywnością zarządzaniaśrodkami finansowymi.

1. Pierwsze kroki

W październiku 2009 r. prezesem ZUS został Zbigniew Derdziuk.Jednym z pierwszych systemowych posunięć z punktu widzenia tworzeniastandardów zarządzania była dyspozycja dotycząca opracowania systemu

172

1 Pełny tekst strategii do pobrania ze strony www.zus.pl (zakładka O ZUS).* Dyrektor Departamentu Kontrolingu w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych.

oceny wywiązywania się z zadań przez oddziały ZUS (43 jednostki).System ten został opracowany przy następujących założeniach:

� ocena przeprowadzana jest w trzech płaszczyznach: sprawność,jakość i efektywność finansowa;

� ocena obejmuje sześć „linii produktowych”: obsługa klienta,pobór dochodów, realizacja świadczeń długoterminowych(emerytury i renty), realizacja świadczeń krótkoterminowych(zasiłki), orzecznictwo lekarskie oraz kontrola płatnikówskładek;

� wskaźniki w poszczególnych płaszczyznach i „liniach produk-towych” są ustalane w trakcie procesu konsultacyjnego, w któ-ry zaangażowane są jednostki nadzorujące (departamenty cen-trali ZUS) oraz jednostki dystrybucyjne (oddziały ZUS).

W efekcie powstał system oceny wykonywania zadań, który stałsię punktem wyjścia do myślenia o kierunkach ulepszania działalności ZUS.To pierwsze zderzenie z tak kompleksowym i precyzyjnym ilościowymopisem działalności było w ZUS odpowiednikiem procesu wdrażania bud-żetu zadaniowego w polskiej administracji. Z jednej strony system stał sięmetodą komunikacji zmiany wewnątrz organizacji, z drugiej – narzuciłrygor rozliczania oddziałów ZUS z ich działalności.

2. Uwarunkowania strategiczne

System oceny razem z prowadzonymi wcześniej analizami bench-markowymi (ukierunkowanymi kosztowo) dawał ilościowy opis działal-ności ZUS, spełniający warunki informacji zarządczej. Inicjatywy formuło-wane na podstawie takich analiz nie mogły jednak zastąpić nowej filozofiizarządzania. Konieczne stały się wskazania o charakterze policy, które ca-łościowo nadałyby ramy planowanym inicjatywom. To oznaczało koniecz-ność analizy strategicznej uwarunkowań ZUS, tak aby wskazanie celównie wychodziło poza obszary dające się zarządzać. W analizie ZUS z tejperspektywy ważne okazały się dwa uwarunkowania:

1) ZUS ma zdefiniowany w legislacji zakres zadań (grupy klientów);

2) środki na działalność zależą od decyzji parlamentu i rządu,która corocznie znajduje wyraz w ustawie budżetowej.

Oba uwarunkowania mają charakter egzogeniczny, tj. ZUS maograniczone możliwości kształtowania ich, musi je przyjmować w swoimdziałaniu jako zadane. Sferą dającą się zarządzać – w analogicznym rozu-mieniu endogeniczną – staje się zatem sposób wykonywania zadań oraz

ADAM NIEDZIELSKI

173

organizacji zasobów, na których zakup pozwalają dostępne środki. Plano-wanie procesów (sposób wykonywania zadań) i struktury (organizacja za-sobów) wymaga jeszcze wyznaczenia głównego kryterium, które powinnobyć powiązane z efektem działalności, tj. produktem/usługą. Te głównezałożenia stanowiły zaczyn myślenia o sposobie budowy strategii dla ZUS.

3. Zrównoważona Karta Wyników

Jako narzędzie opisu struktury strategii – w kontekście analizySWOT oraz definicji celów – została wybrana Zrównoważona Karta Wyni-ków (ZKW)2. Pozwala ona na definiowanie celów oraz monitorowaniestopnia ich realizacji w przekroju czterech perspektyw: finansowej, klienta,procesów oraz rozwoju. Perspektywa finansowa skupia się na funkcjono-waniu organizacji w sferze finansowej. Perspektywa klienta odnosi się dorelacji pomiędzy podmiotem świadczącym usługę a odbiorcą usługi. Per-spektywa procesów koncentruje się na sposobie (metodzie) dostarczeniafinalnego produktu przez organizację. Perspektywa rozwoju skupia się nazasobach umożliwiających organizacji świadczenie usług. ZrównoważonaKarta Wyników jest od lat wykorzystywana w biznesie, ale znajduje zasto-sowanie również w sektorze publicznym (np. w samorządach, w służbiezdrowia). W sektorze komercyjnym hierarchia perspektyw akcentuje zna-czenie finansów jako gwaranta sukcesu biznesowego. Dla Zakładu Ubez-pieczeń Społecznych dostosowanie modelu ZKW polega na wyekspono-

STRATEGIA PRZEKSZTAŁCEŃ ZAKŁADU UBEZPIECZEŃ SPOŁECZNYCH NA LATA 2010–2012

174

2 Według koncepcji R. Kaplana i D. Nortona – szczegóły m.in. w: Strategiczna Karta Wyni-ków. Jak przełożyć strategię na działanie, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007.

waniu roli klienta, podczas gdy finanse stają się narzędziem kontroli efek-tywności.

4. Strategia

Znajomość uwarunkowań, tj. zidentyfikowanie obszarów dającychsię aktywnie zarządzać w postaci planowania procesów i organizacji zaso-bów, doprowadziło do konieczności precyzyjnego sformułowania główne-go kryterium i zarazem celu tego planowania. Kryterium miało być podsta-wą weryfikacji wszystkich tez dotyczących poprawy działania ZUS i – zgod-nie z tym podejściem – miało być związane z produktem działalności. Przyuwzględnieniu obsługowego charakteru działalności ZUS kryterium tomusiało się łączyć z postrzeganiem przez obywateli jakości tej obsługi(optyka kliencka). Takie ujęcie problemu wskazywało na koniecznośćpowiązania głównego celu z satysfakcją klienta. Dokładnie rzecz ujmując,cel nadrzędny został sformułowany jako zwiększenie satysfakcji klientówpoprzez projektowanie procesów i organizację zasobów przy zachowa-niu przejrzystości i efektywności gospodarowania środkami publiczny-mi.

Struktura tego celu odzwierciedla pogląd na istotę strategii, tj. pla-nowanie procesów i struktury pod kątem maksymalizacji jakości produk-tu – jakości definiowanej z punktu widzenia odbiorcy usługi (klienta)– przy aktywnym zarządzaniu efektywnością egzogenicznie określanychśrodków finansowych. Aspekt przejrzystości zaistniał w strukturze celujako wymóg określony prawem.

Równolegle z projektowaniem celu nadrzędnego zostały podjętepróby opracowania metodologii pomiaru satysfakcji klienta w odniesieniudo usług świadczonych przez ZUS. Problem ten został wpisany jako jednoz zadań projektu finansowanego ze środków europejskich: „Poprawa ja-kości usług świadczonych przez ZUS na rzecz przedsiębiorców”. W ramachtego zadania do końca stycznia 2011 została kolejno: (1) opracowana me-todologia badania, (2) wybrana firma prowadząca na bazie opracowanejmetodologii badanie satysfakcji klientów ZUS w latach 2011–2013. Rezul-tatem projektu będzie w tym przypadku seria badań telefonicznych orazwywiadów bezpośrednich prowadzonych regularnie we wspomnianymokresie. Oznacza to, że mierzalność osiągnięcia celu została zagwaranto-wana, dostarczając jednocześnie możliwości weryfikacji podejmowanychinicjatyw, tj. stwierdzenia, na ile przyczyniają się do osiągnięcia tego celu.

ADAM NIEDZIELSKI

175

5. Zarządzanie procesowe

Takie postawienie problemu strategii wymaga koncentracji całegosystemu zarządzania na efekcie wykonywanych zadań, co w prosty sposóbprowadzi do podejścia procesowego, które odzwierciedla podejście opty-malizacyjne do przebiegu czynności przy zadanym kryterium w postacioptyki klienckiej postrzegania produktu. Najważniejsze zalety podejściaprocesowego są, ujmując rzecz w największym skrócie, następujące:(1) koncentracja na procesach, a nie na funkcjach, (2) wzmocnienie orien-tacji poziomej w organizacji, (3) całościowe podejście do sprawy, tj. odpo-wiedzialność za proces, (4) budżetowanie w ujęciu zadaniowym, (5) po-wiązanie wyników pracy w jasny sposób z systemem motywacyjnym.

Wdrożenie zarządzania procesowego jest jednak ogromnym wyzwa-niem w organizacjach publicznych, skoncentrowanych w swojej struktu-rze na układzie funkcjonalnym. Nowa strategia ZUS, postrzegając zarzą-dzanie procesowe jako instrument osiągnięcia celu w danych uwarunko-waniach, przewiduje następujący harmonogram działań:

� Etap identyfikacji procesów polegający na opisie istniejącychprocesów. Etap ten został zrealizowany w okresie półrocznymdo końca III kwartału 2010 r. Opracowana została hierarchiaprocesów w układzie: procesy zarządzania, procesy operacyjne,procesy wspomagające. Łączna liczba skatalogowanych proce-sów wyniosła 578.

� Etap optymalizacji procesów, w ramach którego procesy zo-staną zoptymalizowane pod kątem sprawności, jakości i efek-tywności finansowej. W styczniu 2011 r. trwał wybór partne-ra/konsultanta, którego zadaniem będzie wspomożenie ZUSw realizacji tego wyzwania. Optymalizacja jest przedsięwzię-ciem wchodzącym w skład projektu „Poprawa jakości usługświadczonych przez ZUS na rzecz przedsiębiorców”, finanso-wanego ze środków unijnych.

� Etap wykorzystania zoptymalizowanych procesów do popra-wy działalności ZUS. Wykorzystanie zoptymalizowanych pro-cesów to, po pierwsze, standaryzacja sposobu świadczeniausług w jednostkach dystrybucyjnych (oddziały); po drugiezaś, realizacja czterech polityk przekrojowych (wg perspektywZKW) – kwestie, których polityki te dotyczą, są następujące:

� wykorzystanie zoptymalizowanych procesów do świadcze-nia usług w kanałach elektronicznych (perspektywa klienta)– polityka ta ma zapewnić rozwój szeroko pojętych elektro-


176

nicznych form kontaktu z klientem, tak aby zapewnić,upowszechnić i usprawnić 24-godzinny dostęp do jak naj-obszerniejszego katalogu usług świadczonych przez Za-kład dla wszystkich grup klientów. Polityka ta obejmujedziałania związane z rozbudową Elektronicznej PlatformyWymiany Danych, wdrożenie i rozwój Platformy UsługElektronicznych (m.in. serwis internetowy i infolinia);

� wdrożenie systemu monitorowania procesów (perspektywaprocesów) – procesy jako podstawa zarządzania zostanąocenione pod względem jakości, sprawności i efektywnoś-ci. Ocena za pomocą wskaźników wywiązywania się z za-dań (KPI) ma zapewnić informację zwrotną w procesieoptymalizacji (skala poprawy), jak również stać się pod-stawą oceny pracy osób odpowiedzialnych za dane procesy.Następnie ocena obejmie również wskaźniki ryzyka (KRI)w ramach budowy opartego na procesach systemu zarzą-dzania ryzykiem;

� realizacja modelu front/back office (perspektywa zasobów)– oddzielenie funkcji kontaktu z klientem (front office) odfunkcji przetwarzania i wsparcia (back office) ma służyćpoprawie jakości obsługi klienta. Źródłem tej poprawy bę-dzie, z jednej strony, wzrost wydajności związany z efek-tem skali, a z drugiej – większy stopień standaryzacji po-dejmowanych decyzji. Narzędziem służącym realizacji tegopostulatu są centra usług powołane do wykonywania naróżnych poziomach (oddział, region, kraj) wybranych za-dań;

� wdrożenie kontroli kosztów w układzie procesowym (per-spektywa finansowa) – optymalizacja kosztowa ukierun-kowana na rezultaty procesów ma odzwierciedlać zmianęoptyki funkcjonowania ZUS. Wykonanie tego zadaniaumożliwia wdrożony system SAP, który dzięki rozprosze-niu kosztów na miejsca ich powstawania pozwala uzada-niowić koszty. Działania w tej dziedzinie obejmują zatemwprowadzenie wymiaru zadaniowego do informacji finan-sowej oraz systemu planowania finansowego uwzględnia-jącego ten wymiar.

Wszystkie etapy wdrażania powinny zostać zamknięte w roku 2012,przy czym część z wykonywanych zadań po procesie wdrożeniowym bę-dzie miała charakter ciągły (np. monitoring procesów). Po 2012 r. ZUS

ADAM NIEDZIELSKI

177

powinien być instytucją o wysokim stopniu dojrzałości procesowej, coz kolei będzie stanowiło dobry przyczynek do redefinicji strategii.

Polityki przekrojowe oraz przypisane im cele mają być również od-powiedzią na konteksty społeczne związane z rozwojem otoczenia, w jakimfunkcjonuje ZUS. Po pierwsze, rozwój społeczeństwa informacyjnego wy-musza potrzebę świadczenia usług w sposób kompleksowy i ciągły – stądkonieczność elektronizacji kontaktu z klientem. Po drugie, rosnąca świa-domość społeczeństwa obywatelskiego wymusza działania ukierunkowa-ne na zwiększenie efektywności kosztowej przy jednoczesnej koniecznościzapewnienia wysokiego standardu świadczonych usług.

6. Monitoring

Warunkiem zarządzania zmianą jest wysokiej jakości informacjazwrotna dotycząca skutków wprowadzanej zmiany. I tu wracamy dopunktu wyjścia, który zainicjował sposób myślenia o strategii dla ZUS,czyli do systemu oceny. W kontekście celów strategii stał się on podstawąsposobu mierzenia celów odpowiadających opisanym wcześniej politykomprzekrojowym – poza pierwszą związaną z elektronizacją usług. Wszystkiepozostałe KPI dla celów wykorzystują system oceny, monitorując realiza-cję. W sumie system oceniania działalności obejmuje dwie płaszczyzny:strategiczną i operacyjną. Pomiar w sferze strategicznej dotyczy celóww przekroju płaszczyzn ZKW, natomiast w sferze operacyjnej obejmujewykonywanie zadań przez jednostki dystrybucyjne (podstawowe i dodat-kowe) oraz benchmarking kosztów. Syntetyczny opis tego kompleksowe-go systemu prezentuje poniższa tabela.


178

rekomendacjedla

poszczególnychcentrów usług

rekomendacjedla

poszczególnychoddziałów

rekomendacjesystemowe

rekomendacje dot.działań

dostosowawczychrezultat

rankingcentrów usług

rankingoddziałów

(kaskadowaniecelów

strategicznych)

badanie poziomustandaryzacji

monitoringrealizacji strategii

cele

kwartalniekwartalnierocznieroczniecykliczność

system ocenyrealizacji zadańdodatkowych

system ocenypracy

oddziałów

benchmarkingobszarówkosztów

(zasobów)

ZrównoważonaKarta Wyników

narzędzie

Jednostki organizacyjne ZUSZUS (całość)podmiotpomiaru

OPERACYJNYSTRATEGICZNYcharakter

analizy

7. Podsumowanie

Zarządzanie zmianą oparte na systemie informacji zarządczej po-zwala na precyzyjne formułowanie inicjatyw i ewentualne korekty działa-nia. Stabilna struktura celów dopuszcza zmiany na poziomie działań. Tej„twardej” części towarzyszą w ZUS „miękkie” instrumenty zarządzaniazmianą – o nie mniej ważnym znaczeniu. Komunikacja projektu zmianwewnątrz organizacji obejmowała zarówno fazę tworzenia strategii (kon-sultacje z dyrektorami), jak i etap wdrażania (m.in. konkurs pracowniczydotyczący optymalizacji procesów). Zaangażowanie kierownictwa ZUSw proces budowy strategii i jej wdrażania (np. czat prezesa ZUS z pracow-nikami) przyczyniło się do nadania wysokiego statusu całemu przedsię-wzięciu. Dopiero tak kompleksowe działanie pozwala zmienić organizację.

8. Success story?

Już po konferencji został opublikowany raport CBOS dotyczącypostrzegania przez obywateli działalności m.in. ZUS3. Zgodnie z zaprezen-

ADAM NIEDZIELSKI

179

3 Zob. Ocena działalności Parlamentu, Prezydenta i wybranych instytucji publicznych, CBOS,Warszawa, styczeń 2011.

towanymi wynikami w styczniu 2011 r. dobrze oceniało działalność ZUS35% ankietowanych, źle – 44%, brak opinii wyraziło 21%. Na pierwszyrzut oka nie są to wyniki zadowalające. Jednak biorąc pod uwagę, żew okresie od października 2009 r. do kwietnia 2010 ocena utrzymywałasię na stabilnym poziomie: zadowoleni – ok. 20%, niezadowoleni – ok. 60%,brak opinii – ok. 20%, należy zauważyć pozytywną zmianę i przyjąć, żeczęściowo jest ona pokłosiem działań podejmowanych przez ZUS w za-kresie poprawy funkcjonowania (mimo że ZUS jest często postrzeganytylko przez pryzmat przepisów prawa, które realizuje). Autorzy raportuwyjaśniają tę zmianę, wskazując na społeczny oddźwięk „debaty ZUS kon-tra OFE”. Jednak moim zdaniem tak duży skok nie może zostać przy-pisany tylko jednemu czynnikowi. Jeśli jest to oznaka trwałej zmiany – a towymaga potwierdzenia w dalszych badaniach – będzie to najlepszą moty-wacją wspierającą zarządzanie zmianą w ZUS.


180

ZARZĄDZANIE ZMIANĄ

W KORPORACJACH PRYWATNYCH

181

182

Anne-Marie Coffin-Płomiński*

Czy sektor publiczny może czerpaćz doświadczeń zdobytych przez sektor prywatny?

Historycznie rzecz biorąc, zarządzanie przedsiębiorstwami opiera-ło się na przemyśleniach płynących z sektora publicznego. Najbardziej zna-ny przykład stanowi strategia, której słownictwo jest bezpośrednio zains-pirowane dziedziną wojskową. Przedsiębiorstwa nadal szukają idei, możli-wych analogii poza ich własną dziedziną, np. w sporcie, sztuce, biologii.Dzisiaj, podobnie jak szkoły zarządzania i biznesu, dysponują własnymiośrodkami badawczymi i to one mogą się stać inspiracją dla administracji.Nie chodzi o to, aby powielać bezkrytycznie wzorce, które przyjęte sąw przedsiębiorstwach, lecz by wyciągnąć wnioski z ich doświadczenia:

� Jakie były czynniki sprzyjające ich sukcesowi? W jaki sposóbsukces ten został zbadany?

� Jakie były ograniczenia? Jakie porażki?

Sektor publiczny i prywatny mogą się wymieniać doświadczeniamiw licznych dziedzinach, takich jak zarządzanie kryzysowe, komunikacja,techniki motywacyjne, zarządzanie projektami czy też zarządzanie zmianą.Należy się jednak wystrzegać podejścia dogmatycznego, gdyż nie chodzio zastosowanie magicznej formuły w różnych strategiach menedżerskich.Narzędzia zarządzania pozostają narzędziami, a osoba, która ich używa,

183

* Wykładowca i doradca w dziedzinie kontroli i zarządzania finansami przedsiębiorstw.

musi umieć nadać im znaczenie. Młotek jest narzędziem bardzo użytecz-nym, ale może narobić wiele szkód, jeśli będzie niewłaściwie stosowany.

Konferencja zorganizowana przez KSAP i ENA jest pretekstem dozainteresowania się osiągnięciami z dziedziny zarządzania zmianą. Specja-liści od metod zarządzania zmianą typu „Six Sigma” lub „Lean Six Sigma”pracują zarówno z sektorem prywatnym, jak i publicznym. Jeśli uznamy,że największą trudnością jest zawsze mobilizacja ludzi, będziemy moglistwierdzić, że pewne aspekty są wspólne dla wszelkich przedsięwzięć, nie-zależnie od tego, czy przedsięwzięcia te mają wymiar handlowy, czy teżnie. Samo słowo „zmiana” niesie ze sobą nie tylko nadzieje, lecz także oba-wy. Dotyczy to osób pracujących w sektorze prywatnym, jak i w publicz-nym, przedsięwzięcie zaś jest przede wszystkim przygodą.

Pozostaję przekonana o słuszności tworzenia obszarów współpra-cy między sektorem prywatnym i publicznym. Nasze państwa potrzebująadministracji wspierającej przedsiębiorstwa i przedsiębiorców, którzy jąszanują. Cieszę się, że KSAP i ENA, poprzez zaproszenie przedstawicieliświata przedsiębiorczości, uczestniczą w tym procesie współpracy.

CZY SEKTOR PUBLICZNY MOŻE CZERPAĆ Z DOŚWIADCZEŃ ZDOBYTYCH PRZEZ SEKTOR PRYWATNY?

184

Michał Kurtyka*

Zarządzanie zmianą w przedsiębiorstwie

W odpowiedzi na globalizację i intensyfikację konkurencji firmymuszą się zmieniać. Produkują szybciej. Produkują inaczej. Produkujągdzie indziej. Zmieniają sektory, dostosowując się do globalnych trendóww gospodarce światowej i walcząc o to, by wyprzedzić zmieniające się gustaklientów. Każda z tych zmian stanowi osobne wyzwanie; dla części przed-siębiorstw staje się barierą nie do pokonania. Gospodarka, w której życiefirm i ich produktów jest coraz krótsze, jest przestrzenią Schumpeterow-skiej „twórczej destrukcji”.

Umiejętność podołania tym zmianom ma wiele wymiarów. To,czego doświadcza konsument, to efekt powstania nowych produktów,optymalizacji kanałów dystrybucji, dopasowania strategii cenowej do po-sunięć konkurentów. O tym czytamy w gazetach, uczymy się na kursachzarządzania i ekonomii. Jednak to tylko wierzchołek góry lodowej, gdyżpod spodem widocznych dla świata zewnętrznego sygnałów znajduje sięskomplikowany mechanizm wytwarzania i dostarczania usług i towarów.To świat ludzi, którzy w nim pracują: zaopatrzeniowców, finansistówi księgowych, informatyków, strategów, kadrowców, marketingowców,a nawet – coraz częściej – poddostawców i klientów. To również ich za-trudnianie, szkolenie, awansowanie, zwalnianie, a zatem wszystko, co sta-nowi codzienność pracy przedsiębiorstwa. W literaturze przedmiotu przy-jęło się w sposób niezbyt trafny nazywać ewolucję tych wewnętrznych

185

* Prezes Zarządu BPI Polska.

aspektów mianem „zarządzania zmianą”. Za jej główną cechę przyjmujesię sytuację, w której zmiana – aby była skuteczna – wymaga modyfikacjidotychczasowych zachowań pracowników nią objętych, z koniecznościąrozstania się z firmą włącznie.

Pojęcie zarządzania zmianą wprowadzili socjologowie organizacji,a następnie przejęli je konsultanci do spraw zarządzania. Szybko okazałosię, że żadna zmiana nie może się obyć bez bardziej lub mniej intensywnejewolucji sposobu wykonywania pracy przez pracowników, gdyż ta ostatniapoprzez wyuczone dotychczas nawyki i przyzwyczajenia staje się barierądla wprowadzenia nowej jakości. Nowożytnymi prekursorami oporuwobec zmiany byli angielscy robotnicy, tzw. luddyści, którzy pod wodząNeda Ludda w latach 1812–1813 zbuntowali się, niszcząc liczne maszynyi fabryki1. Również dzisiaj zmiany technologiczne stanowią najpotężniej-szy bodziec wyzwalający zmiany zapotrzebowania na ilość i jakość wyko-nywanej pracy, co powoduje konieczność podjęcia przez przedsiębiorstwadziałań adaptacyjnych. Wystarczy nadmienić, że pojawienie się telefoniiwyeliminowało zawód telegrafistki; rozwój internetu w ciągu dziesięciu latzrewolucjonizował telefonię stacjonarną; komputeryzacja przedsiębiorstwdoprowadziła do kompletnego wyginięcia zawodu maszynistki itd. Każdanowa technologia niesie za sobą zarówno zapowiedź kryzysu dla dotych-czasowych liderów, jak i szansę dla nowych zawodów i przedsiębiorstw,czego świetnym przykładem współcześnie jest właśnie komputeryzacjai internet. Pod koniec XIX w. podobnie rewolucyjną rolę odegrało upow-szechnienie energii elektrycznej – wiele spośród powstałych wtedy przed-siębiorstw za punkt honoru poczytywało sobie wpisanie do swojej nazwysłowa „elektryczny”, sugerującego nowoczesność. Analogicznie do tego zja-wiska pod koniec XX w. wykształciło się tysiące „e-przedsiębiorstw”.

Czynnikiem uruchamiającym konieczność dostosowania się sąrównież zmiany legislacyjne, np. liberalizacja czy też zmiana poziomuochrony celnej; w tym kontekście państwo odgrywa istotną rolę w wyzwa-laniu zmian w przedsiębiorstwach. Przykładem jest seria liberalizacji sekto-rów infrastrukturalnych zapoczątkowana w latach 80. w Wielkiej Brytaniii Stanach Zjednoczonych, a obejmująca obecnie sektory energii elektrycz-nej, gazu, telekomunikacji, kolejnictwa, transportu drogowego, powietrz-nego i morskiego. Pośrednią konsekwencją otwarcia tych sektorów na kon-kurencję stało się obniżenie cen i zwiększenie dostępności do kanałów ko-

ZARZĄDZANIE ZMIANĄ W PRZEDSIĘBIORSTWIE

186

1 Historia buntu rzemieślników przeciwko usprawnieniom technologicznym, urzędowo:sankcjonowanego przez reprezentujące ich cechy, ma dużo dłuższą historię. Jednym z naj-bardziej znanych spośród wczesnych urzędowych zakazów był zakaz magistratu gdańskie-go z roku 1580 dotyczący krosna do taśm, którego wynalazca podobno „powinien zostaćutopiony albo spalony razem ze swoim krosnem”.

munikacyjnych, które wzmocniły więzi gospodarcze na świecie i przyczy-niły się do globalizacji.

Trzecim, nie mniej istotnym elementem wpływającym na moderni-zację przedsiębiorstw jest ewolucja spojrzenia na samo przedsiębiorstwo,jego rolę i funkcjonowanie. Od tayloryzmu fabryk Forda poprzez stałe dos-konalenie w fabrykach Toyoty aż po organizacje sieciowe takie jak Ciscolub „seryjnych przedsiębiorców” jak Richard Branson każda kolejna epokawytwarza nowe wzorce produktywności. W efekcie można wyodrębnićtrzy koncepcje zarządzania przedsiębiorstwem: tayloryzm, klasyczną i no-woczesną2. Każda z nich przyniosła przełom w konkurencyjności dla pod-miotów, które je zastosowały jako pierwsze.

Jak pokazał historyk amerykańskich przedsiębiorstw AlfredD. Chandler jr3, zdolność do integracji wszystkich etapów procesu wy-twórczego i związane z nią oszczędności skali stały się kluczowym czyn-nikiem dającym przewagę konkurencyjną i znalazły się u źródeł sukcesurodzących się wielkich amerykańskich przedsiębiorców. Na przykładGustavus Swift w 1870 r. zbudował firmę specjalizującą się w pakowaniumięsa, integrując wszystkie etapy produkcji, od rancza poprzez rzeźnie,a skończywszy na sprzedaży detalicznej4. Ford Motor Company jeszczew 1949 r. posiadała własne kopalnie rudy żelaza, setki hektarów lasóww Michigan, Wirginii i Kentucky, własną plantację kauczuku w Brazyliio powierzchni 900 tys. hektarów, własne statki do transportu części słu-żących do montażu samochodów w różnych częściach świata, własne elek-trownie, szpitale, centrale telefoniczne, szkoły, nie wspominając o warszta-tach wytwarzających wszystkie możliwe elementy wyposażenia do samo-chodów5. Integracja łańcucha wytwórczego poprzez korzyści skali i stan-daryzację produkcji budowała potencjał przewagi konkurencyjnej, a dziękirosnącym możliwościom logistycznym, które poszerzały potencjalny rynekodbiorców, miał się on gdzie ziścić. Jednak model fordowski, oparty nateoretycznych i „naukowych” fundamentach opracowanych przez Frydery-ka Winslowa Taylora, nie był dostosowany ani do szybko zmieniającegosię środowiska, ani do fluktuacji zapotrzebowania na produkty. Tysiącerobotników ściśniętych w wielkich halach fabrycznych buntowało się.Również konsumenci mieli już dosyć sytuacji dominacji jednego modelu(Forda-T), proponowanego na dodatek w jednej wersji kolorystycznej (jak

MICHAŁ KURTYKA

187

5 Encyclopedia Britannica, t. 9, University of Chicago, Chicago 1949, s. 490–494.

4 G. Fields, Territories of Profit. Communications, Capitalist Development and the InnovativeEnterprises of G.F. Swift and Dell Computer, Stanford University Press, Stanford 2004.

3 A.D. Chandler jr, Scale et Scope. The Dynamics of Industrial Capitalism, Harvard UniversityPress, Cambridge 1990.

2 G. Roth, M. Kurtyka, Zarządzanie zmianą. Od strategii do działania, Wydawnictwo CeDe-Wu, Warszawa 2008.

mawiał Henry Ford: „Klient może wybierać kolor pojazdu, pod warun-kiem że będzie to kolor czarny”).

Archetypem organizacji, które na bieżąco potrafią reagować nabłędy i dopasowywać produkcję do potrzeb klientów, stała się Toyota.Opanowała ona sztukę dostarczania produktu „dokładanie na czas” (JIT:„Just in Time”), minimalizując marnotrawstwo (japońskie „muda”) wyni-kające z czasu oczekiwania, przepełnionych składów i zamrożonej w wy-tworzonych materiałach gotówce, a jednocześnie oferując klientowi nie-spotykaną dotychczas różnorodność. Było to możliwe dzięki wielu nowin-kom organizacyjnym i nieustannemu wysiłkowi w zakresie ciągłego dos-konalenia. W fabrykach Toyoty robotnicy, aby ułatwić sobie pracę, przeka-zywali sobie sygnał (mogła to być zwykła kartka papieru, ale też np. pustypojemnik), tzw. kanban, który informował o wyczerpaniu się danego zaso-bu6. Jak głosi zasada jidoka, opisana w The Toyota Way: „odpowiedzialnośćza jakość przekazujemy w ręce członków naszych zespołów. Mają poczu-cie tej odpowiedzialności – poczucie władzy. Wiedzą, że się liczą”7.

Współcześnie coraz większe znaczenie ma zarządzanie siecią i pod-wykonawcami. Użytkownik staje się twórcą produktu, a twórca jest jedno-cześnie jego użytkownikiem, co jeszcze w latach 80. Alvin Toffler (2001)określił mianem prosumpcji, czyli fuzji producenta z konsumentem8. W jejefekcie zaciera się granica przedsiębiorstwa, zarówno w czasie, jak i w prze-strzeni. Procesy przedsiębiorstwa wykraczają poza jego formalne granice:magazyny i informacje o stanie zapasów współdzielone są z dostawcami;zamówienia klientów uruchomiają w czasie rzeczywistym proces produkcji;klienci współuczestniczą w tworzeniu produktów; coraz częściej instru-mentem prowadzenia procesów badawczo-rozwojowych staje się przejęciemałej innowacyjnej firmy. Zmiana na dobre zagościła w życiu zawodowymkażdego pracownika i model etatu na całe życie odchodzi do lamusa.Konsekwencją jest rosnąca mobilność pracowników, rozumiana zarównogeograficznie, jak i funkcjonalnie. Pracownicy przemieszczają się pomiędzy


188

8 Od tego czasu upowszechnienie się technologii internetowych spowodowało zwiększe-nie siły sieci konsumenckich i ich wpływu na innowację. Przewaga takich mastodontów jakEncyklopedia Britannica czy książka telefoniczna, niezagrożonych przez dziesiątki lat firm--instytucji, szybko topnieje wobec internetowych platform współdzielenia informacji. Wiki-pedia czy Google dają o kilka rzędów skali większe możliwości aktualizacji i dzielenia sięinformacją niż tradycyjna encyklopedia lub książka telefoniczna. Autorzy encyklopedii bylinieliczną elitą budującą swoje dzieło latami. Tymczasem w samej tylko wersji angielskiejwspólnota Wiki obsługuje już, nieosiągalną dla tradycyjnej encyklopedii, ilość prawie 2 mlnhaseł. Możliwości współdzielenia i współtworzenia produktu wykorzystywane są już przeznajwiększe firmy. Świadczy o tym np. partnerstwo IBM z Linuxem.

7 Tamże, s. 207.

6 J.K. Liker, Droga Toyoty. 14 zasad zarządzania wiodącej firmy produkcyjnej świata, MT Biz-nes, Warszawa 2005, s. 172.

firmami i regionami i antycypują ewolucję, poszukując rozwoju zawodo-wego, nowych kompetencji i kwalifikacji. Mobilność staje się nieodłącz-nym elementem ścieżki zawodowej. Zarządzanie zmianami zaś urosło dorangi ważnej umiejętności, pozwalającej w sposób płynny te transformacjeprowadzić.

Zarządzanie zmianą nie stało się jednak nauką akademicką na po-ziomie podstawowym, być może ze względu na fakt, iż jego esencją jestwyczucie i doświadczenie charakteryzujące dojrzałych menedżerów, rzadkodostępne młodym adeptom zarządzania. Sposób wprowadzenia skutecz-nych zmian bardzo zależy od kontekstu sektora, od specyfiki projektui kultury danego kraju. Inaczej będzie się wprowadzało system informa-tyczny w filii międzynarodowej korporacji w Japonii, a inaczej trzeba będziepodejść do reorganizacji francuskich kolei. Każdy przypadek jest szcze-gólny, każdy może się przyczynić do wprowadzenia nowych pomysłówi zainspirować. W efekcie na temat metod wprowadzania zmian w przed-siębiorstwie napisano już bardzo wiele książek. Ich autorami są bylii obecni menedżerowie, doradcy biznesowi, nauczyciele akademiccy. Rów-nież socjologowie społeczni, tacy jak twórca koncepcji „rozmrażania” orga-nizacji Kurt Lewin.

W serii słynnych eksperymentów psychologicznych Lewin zauwa-żył, że sposób podejmowania decyzji mógł mieć niemały wpływ na podję-tą decyzję. Przypadkowych przechodniów proszono o 10 centów na tele-fon, co kończyło się marnym rezultatem. Gdy jednak poprzedzano prośbępytaniem o to, która jest godzina, prawie dwukrotnie więcej odpowiedzibyło pozytywnych. Lewin wywnioskował z tego eksperymentu, iż aby pod-jąć decyzję, człowiek potrzebuje najpierw fazy wprowadzenia, którą nazwał„rozmrożeniem”. Jego prace z dziedziny psychologii organizacji umożli-wiły opracowanie cyklu zmian w większych zbiorowiskach ludzkich po-przez równoważenie sił sprzyjających zmianom i opierających się im: odrozmrożenia dotychczasowego układu poprzez samą zmianę aż po zamro-żenie się układu sił na nowym poziomie równowagi.

Inni autorzy, tacy jak John Kotter, opisywali proces zmiany z per-spektywy menedżerów i podstawowych błędów, które popełniają, orazkroków, jakie należy podejmować, aby osiągnąć sukces. Według niegopunktem wyjścia procesu zmiany powinno być jasne określenie jej celuw postaci przekonującej wizji stanu docelowego. Kolejnym krokiem jestzbudowanie wokół menedżera zespołu partnerów i sojuszników, aby wy-tworzyła się masa krytyczna osób sprzyjających zmianie – niezbędne rów-nież po to, aby uwiarygodnić ów proces. Ludzie muszą wiedzieć, że za sze-fem podąża jego otoczenie – a przynajmniej zwarte grono – i że nowa kon-cepcja nie jest tylko przejściową modą. Zespół ma zatem znaczącą rolę do

MICHAŁ KURTYKA

189

odegrania w promowaniu projektu. Kotter podkreślał też, że sukces zmianyjest pochodną jego dobrej organizacji. Często proces zmiany obejmujewiele aspektów: wprowadzenie nowej organizacji, nowych systemów, no-wych produktów, szkolenia. Wymaga to świadomego kierowania zmianąoraz ustalenia kamieni milowych, po których dokonywane będą podsumo-wania. Konieczne jest również ustalenie zasad działań podejmowanychw zmianie. Wreszcie, nic nie może się udać bez komunikacji i bez osobis-tego zaangażowania lidera w proces zmiany. Według ogólnoświatowychbadań9 w 61% niezwykle udanych transformacji lider był „bardzo widocz-ny”, podczas gdy niewidoczny – tylko w 1% przypadków. Z kolei w przy-padku nieudanych transformacji lider był bardzo widoczny tylko w 16%przypadków i w ogóle niewidoczny w 23%. W tym kontekście Kotter na-wiązywał pośrednio do „rozmrożenia”, gdyż twierdził, że zmiana nie możezakończyć się powodzeniem, jeżeli nie uda się stworzyć „palącej potrzebyzmiany” poprzedzającej konkretne działania. Aby go wywołać, menedżerpowinien umieć przekonać innych o tym, że sytuacja jest poważna, nie-zbędne są pilne działania, a status quo nie może być tolerowane. Może toosiągnąć, posiłkując się porównaniem z innymi przedsiębiorstwami, albowezwać na pomoc doradców. Czasem zmusza go do tego życie przedsię-biorstwa albo chwyta nadarzającą się okazję, np. kryzys lub wpadkę me-dialną, aby przekonać swoich współpracowników do potrzeby zmiany.Bezwładność organizacji jest bowiem taka, że potrzebny bywa wstrząs, byuświadomiono sobie, że przekształcenia są naprawdę konieczne. Menedżerpowinien odgrywać swoją rolę z autentycznością i przekonaniem. Środ-ków i technik komunikacji nie brakuje, natomiast najważniejsze jest, byuosabiał on przesłanie, które ma zmobilizować przedsiębiorstwo. Postawamenedżerska jest kluczowym czynnikiem sukcesu, a komunikowanie dowewnątrz i na zewnątrz przedsiębiorstwa – niezbędnym składnikiem suk-cesu. Celowa okazuje się zatem szeroka komunikacja, w odpowiedniejformie, skierowana do wszystkich pracowników i przedstawicieli załogiw przedsiębiorstwie. Dobre zrozumienie zmiany zaś pozwala zyskać naczasie w fazie wdrożeniowej. Wreszcie, gdy idea zmiany jest już zrozumia-na, jej sukces – zdaniem Kottera – wynika ze stworzenia nacisku na osią-ganie szybkich wyników. Zmianę należy uwiarygodniać, stawiając krótko-okresowe punkty odniesienia i osiągając wymierne wyniki, a następnieutrwalić ją w kulturze organizacji i systemach wewnętrznych. Warto w tymkontekście świętować poszczególne sukcesy, budując pozytywne skojarze-nia wokół wprowadzanych zmian i utrwalając uzyskane wyniki. Zarządza-nie zmianą to również wybór pola, na którym chce się konkurować. Jak


190

9 Badanie „Creating Organizational Transformations” przeprowadzone na grupie 3199menedżerów w lipcu 2008 r., opublikowane w „McKinsey Quarterly”.

pokazują przykłady takich firm jak Nokia czy Danone, ma ono decydującąrolę dla przyszłości przedsiębiorstwa. Fińska Nokia była przez wiele dzie-sięcioleci firmą związaną z tradycyjnymi branżami – drzewną, oponiarską.Dopiero połowa lat 80. przyniosła świadomą rewolucję, w wyniku którejprzedsiębiorstwo to rozwinęło się w jeden z najpotężniejszych koncernówelektronicznych na świecie. Taka decyzja wymagała wiele odwagi, stanowi-ła też wyzwanie, które otworzyło firmę na nowe zmiany i strukturalniezmieniło jej obraz. Podobnie Danone, decydując o przeniesieniu się z pro-ducenta opakowań szklanych wyżej w łańcuchu wytwórczym – do klientakońcowego, zainicjował zasadniczą zmianą, która uczyniła nieznaną sze-rzej firmę BSN światowym gigantem.

Umiejętność zarządzania zmianami staje się coraz częściej jednąz podstawowych kompetencji, jakimi powinni się odznaczać liderzy nowo-czesnych organizacji. Również liderzy sektora publicznego, stojący przedwieloma wyzwaniami w zakresie organizacji i efektywności swoich organi-zacji, będą musieli się zmierzyć z tą koniecznością. Warto w tym kontek-ście wesprzeć się zgromadzonymi doświadczeniami i metodami z sektoraprywatnego, dla którego ta umiejętność decyduje często o „być albo nie być”.

MICHAŁ KURTYKA

191

Roland Dubois*

France Telecom: przykład zmiany

W swoim życiu zawodowym miałem okazję uczestniczyć w kilkuistotnych procesach zmiany, a jeden z nich trwał 10 lat. Jedna z dyrekcjigeneralnych dużego francuskiego ministerstwa stała się spółką notowanąna NYSE (Nowojorskiej Giełdzie Papierów Wartościowych) i dołączyła dogrupy światowych liderów w tej dziedzinie. Przeszła w ten sposób z sytu-acji monopolisty, oferującego właściwie jeden produkt, do sytuacji wolnejkonkurencji. W 1995 r. obrót wynosił 22 biliony euro, z czego 90% doty-czyło rynku jednego państwa, a zatrudnienie sięgało 173 tysięcy osób,w 2004 obrót wzrósł zaś do 47 bilionów euro, z czego 60% było osiąganepoza tym krajem, a zatrudnienie wyniosło 200 tysięcy osób. PrzedstawiamPaństwu przykład France Telecom.

Omawiana zmiana była piękną przygodą, z której nasuwają się na-stępujące wnioski:

� wszystkich nas dotyczy ta zmiana i przyspieszanie tej ewolucji;

� granice pomiędzy sektorem publicznym a prywatnym są ru-chome;

� odpowiedzialność urzędników państwowych, jako podmiotutej zmiany, jest bardzo istotna.

Ewolucja, o której tutaj mowa, była absolutnie niezbędna i wynika-ła z silnych nacisków wywieranych przez EWG i rynek. Generalna Dyrek-

192

* Dyrektor Korpo-TP.

cja Telekomunikacji znajdowała się wówczas w sytuacji monopolisty i za-sadniczo oferowała tylko jeden produkt, w postaci telefonów stacjonarnych.Jej pracownicy mieli status urzędników, istniała kultura jakości i służbypublicznej, ale brakowało pojęcia rentowności. Podejście handlowe byłoograniczone do minimum (użycie minitelu, faksu), dysponowano skrom-nymi środkami finansowymi. Były to czasy, gdy „połowa Francji czekałana telefon, a druga połowa oczekiwała na sygnał”. Tylko kilkoma filiamimiędzynarodowymi zarządzano wówczas osobno.

Na horyzoncie rysowała się seria zmian, ze względu na zapowiedźEWG dotyczącą liberalizacji rynków telekomunikacyjnych w latach 90.Przede wszystkim ówczesny premier Francji Michel Rocard przygotowałw latach 80. „Raport Prevot”. Następnie 2 lipca 1990 r. została przegłoso-wana ustawa o organizacji działania poczty i telekomunikacji, która po-twierdziła ich rozdział na dwie osobne części. Dyrekcja Generalna Teleko-munikacji stała się spółką publiczno-prywatną 1 stycznia 1991 r., a w lipcu1996 r. France Telecom przekształcił się w spółkę akcyjną. Europa przy-stąpiła do otwierania rynków telekomunikacyjnych dla konkurencji, coostatecznie nastąpiło 1 stycznia 1998 r.

France Telecom stał się wówczas nową firmą, stworzoną zaledwiedwa lata wcześniej, i stanął przed kilkoma problemami do natychmiasto-wego rozwiązania:

� kompetencje handlowe: zapotrzebowanie na nowy personel,inny od pracownika „liniowego, łopatowego”, który wykonujejeden typ wyuczonych zadań;

� analiza rentowności nawet na poziomie produktu: potrzebabardziej elastycznej organizacji zorientowanej na produkt;

� znaczne środki finansowe przeznaczone na rozwój nowychproduktów, infrastruktury, promocję na rynkach międzynaro-dowych; wynika to z tego, że telekomunikacja jest sektoremwymagającym znacznych nakładów kapitałowych.

Potrzeba nowych narzędzi finansowania wynikała również z wej-ścia na giełdę, gdyż giełda musi być synonimem rentowności. Ponadtokażda transformacja, przemiana, wymaga jakiegoś trigger event, wydarzenia,które spowoduje zmiany. Jednakże zerwanie z dotychczasowym sposo-bem działania może nastąpić jedynie z inicjatywy rynku lub właściciela.Nadanie impulsu do jakiejś fundamentalnej zmiany wymaga wizji prezesa,który nie może podążać za narzuconymi przekształceniami, lecz musi jewyprzedzać i przewidywać; jest osobą ostatecznie odpowiedzialną za prze-prowadzenie zmiany i powinien mieć jej całościową koncepcję. Wreszcie

ROLAND DUBOIS

193

– wdrożenie tej wizji wymaga narzędzi, energii, zawiera zróżnicowane ry-zyko (w niniejszym przypadku istniało ryzyko zniknięcia spółki).

Tak znaczna transformacja nie może być postrzegana tylko jakoabstrakcyjny przypadek. W grę wchodzą losy konkretnych osób, w tymwypadku 170 tysięcy pracowników, a wyzwania są znaczne; inne dużeprocesy transformacyjne u naszych konkurentów źle się skończyły.

Przedstawię pokrótce poszczególne etapy transformacji FranceTelecom. Pierwszy etap został przeprowadzony za dyrekcji Michela Bona1

w latach 1995–2002. Jego wizja przedstawiała się w sposób następujący:„Firma nie może w tak radykalny sposób zmienić swojej sprzedaży, swo-ich rynków, charakteru swojej pracy bez radykalnej zmiany samej firmy odśrodka”. Znalazło to odzwierciedlenie w organizacji opierającej się na po-szczególnych gałęziach handlowych, wprowadzeniu nowego schematuorganizacyjnego na poziomie kadry zarządzającej, rozwoju komunikacjiwewnętrznej, zmianie kwalifikacji zawodowych 70 tysięcy osób, wprowa-dzeniu „tablic rozdzielczych” (systemu zarządzania informacjami), otwar-ciu na kapitał w Paryżu i Nowym Jorku w 1997 r. (kapitalizacja giełdowapowyżej 100 bilionów euro) i na partnerów międzynarodowych z GlobalOne w Niemczech, Wielkiej Brytanii, Polsce, Stanach Zjednoczonych, wresz-cie – w nabyciu marki Orange.

Obranymi narzędziami zmian były decentralizacja i podejście ma-trycowe przez zarządzanie zyskami i stratami (P/L), definiowanie ilościo-wych celów na szczeblu lokalnym i rozwój komunikacji. W tym celu nale-żało się oprzeć na dyrekcjach regionalnych, rozwinąć coaching zbiorowyi wzmocnić obecność w terenie, a także organizować zebrania dotycząceogólnych kierunków polityki firmy dla 200 najważniejszych pracowników.

W połowie 2002 r. zmiana była w większości dokonana. Dawałosię już zaobserwować integrację wymiaru komercyjnego, prawie wszystkieopisy stanowisk zostały zreformowane, spółka była notowana na giełdzie,nabrała charakteru międzynarodowego i stała się całkowicie konkurencyj-na. Dzięki przejęciu Orange miała bardzo mocną pozycję na rynku telefo-nii komórkowej. Niemniej jednak grupa France Telecom funkcjonowałajeszcze w izolacji, jej system raportowania wciąż był zorientowany bardziejna wynik handlowy niż finansowy, podejmowanie decyzji miało charakterglobalny, a decyzje przekazywano nieraz fragmentarycznie. Przede wszyst-kim zaś poziom zadłużenia był krytyczny, a firma miała problemy z finan-sowaniem nabytków.

FRANCE TELECOM: PRZYKŁAD ZMIANY

194

1 Absolwent ESSEC i ENA, kierował m.in. grupą Carrefour.

W takich warunkach rozpoczął się drugi etap transformacji wrazz nadejściem Thierry’ego Bretona2, który był prezesem w latach 2002––2005. Jego wizję zmian można streścić następującym hasłem: „Regaincontrol over our activity” (przejmijmy na nowo kontrolę nad naszą działal-nością). W celu realizacji tej wizji przeprowadzono audyt całej firmy, częśćskładu dyrekcji została wymieniona, wydatki zamrożono, podejmowaniedecyzji scentralizowano poprzez utworzenie komitetów inwestycyjnychfirmy. Przystąpiono również do skracania czasu poświęcanego na podej-mowanie decyzji i raportowanie. To ostatnie zostało zorientowane naaspekt finansowy (miesięczny przegląd wyników, budżet ustalany na okressześciu miesięcy, wprowadzenie planu „Top”: trzy razy 15 bilionów eurooszczędności).

Narzędziami zmian było, z jednej strony, oparcie się na sieci za-rządczej poprzez rozwój komunikacji, stworzenie sieci przedsiębiorców(tysiąc najważniejszych pracowników spotykało się na konwentach dwarazy do roku) oraz otwarcie Francuskiego Uniwersytetu Telekomunikacji.Z drugiej strony – scentralizowanie podejmowania decyzji, przydzielanieśrodków na poziomie grupy, wzmocnienie rachunku zysków i strat dla po-szczególnych działań, odejście od zarządzania rynkami na rzecz zarządza-nia poprzecznego na poziomie krajowym, wreszcie – skrócenie czasu ra-portowania i przyspieszenie go, wprowadzenie pojęcia permanentnego stanunagłego i szybkie wdrażanie decyzji.

Podsumowując, narzędzia zmiany we France Telecom były nastę-pujące:

� mianowanie po raz pierwszy dwóch prezesów spoza firmy:Michela Bona i Thierry’ego Bretona. Zmiana strategii, proce-sów, paradygmatów wymagała zmiany szefa. Wzięto równieżpod uwagę pojęcie cykliczności. Należało zadać sobie pytanie,czy jedna osoba może pozostać u sterów w trakcie różnych fazcyklu zmiany;

� prezesi sami wybierali swoje narzędzia zmiany;

� wybrani prezesi byli mistrzami komunikacji: wybrane przeznich narzędzia opierały się w dużej mierze właśnie na komu-nikacji, motywacji, perswazji. Ich charyzma była bardzo istot-nym czynnikiem ułatwiającym przeprowadzanie założonychzmian.

ROLAND DUBOIS

195

2 Absolwent Supelec; szef projektu w Futuroscope, prezes Thomson itd.

Omawiane tu narzędzia można podzielić na trzy kategorie:

1) Nacisk na branie odpowiedzialności na poszczególnych szczeb-lach hierarchii, niezależnie od tego, czy grupa jest scentralizo-wana, czy zdecentralizowana, poprzez zastosowanie:

� zarządzania typu P/L (zyski/straty), P/Ls zdecentralizo-wanego, MBOs (management by objectives), poprzez iloś-ciowe cele handlowe, przestrzenią;

� ewaluacji zespołów i pracowników;

� wywierania presji na całej grupie: praca pod presją czasu,odwoływanie się do trybu awaryjnego.

2) Stosowanie komunikacji najpierw pionowej, a następnie pozio-mej, aby przedstawić wyznaczone cele jak największej liczbieosób i dzięki temu ułatwić ich osiągnięcie:

� opieranie się na dyrekcjach regionalnych, a następnie lo-kalnych (zbiorowy coaching, obecność prezesa w terenie);

� organizowanie zebrań na temat ogólnej polityki firmy;

� tworzenie przedsiębiorców: amerykańskie show, organi-zowanie losowań itd.;

� wspieranie projektów scalających zespół: otwarcie na współ-zawodnictwo i przestrzeń międzynarodową, odwoływaniesię do potrzeby ratowania firmy.

3) Centralizacja podejmowania ważnych decyzji, szczególnie wów-czas, gdy dotyczą one przyznawania środków. Odbywa się toza pomocą:

� utworzenia komitetów inwestycyjnych grupy;

� miesięcznego, szczegółowego przeglądu wyników na po-ziomie grupy;

� przygotowywania rocznego budżetu dwa razy do roku.

FRANCE TELECOM: PRZYKŁAD ZMIANY

196

Michel Marbot*

Problemy i metody zarządzania zmianąw korporacjach prywatnych

Zawsze gdy jest mowa o zmianach, przypominam sobie, co po-wiedział Georges Marchais, były przywódca Francuskiej Partii Komunis-tycznej: „My, komuniści, nigdy niczego nie zmieniliśmy i nigdy nie będzie-my zmieniać”… Jesteśmy za zmianą. Przyjeżdżając do Polski, spodziewa-łem się szybkich i trwałych zmian, wprowadzanych trochę „na dziko”, bokiedy się mówi o państwie, o rodzinie, mówi się o rzeczach trwałych.Przedsiębiorca to człowiek, który umie złapać nadchodzącą falę i jedzie naniej jak surfer, dążąc do sukcesu. Czy on sam wprowadza te zmiany?Częściowo tak, ale jego głównym zadaniem jest samodzielne podjęcie ry-zyka w nadziei uzyskania godziwego zarobku. Oczywiście poprzez te dzia-łania przedsiębiorca wprowadza trwałe zmiany w tkance społecznej. Częstoprzypominam sobie słowa Napoleona po bitwie pod Austerlitz. Podczasspotkania z cesarzami Austrii i Rosji powiedział: „Różnica między namipolega na tym, że gdybym to ja dzisiaj przegrał, już nie byłbym cesarzem,a wy mimo przegranej nadal nimi będziecie”.

Z punktu widzenia przedsiębiorcy bardzo ważną rolę odgrywa ge-neracja. Jestem ojcem siedmiorga dzieci, lubię patrzeć na młodych, na to,jak się rozwijają. Nie czuję się stary, nie zauważam, że sam się starzeję,widzę, że to oni zbliżają się do mnie. Podoba mi się to, że mają swoją siłę,swoje pomysły. A że ja wydaję im się stary… tak już jest między pokolenia-

197

* Prezes Malma.

mi. Jak mówiłem, świat przedsiębiorców to dziki świat, ale każdą zmianętrzeba przygotować. Przedsiębiorca powinien ryzykować i brać na siebieodpowiedzialność. Nie mówię, że administracja państwowa nie jest odpo-wiedzialna za swoje działania, ale tutaj odpowiedzialność jest totalna i oso-bista, trzeba bardzo dobrze się przygotować. Bardzo ważne są też osobistekompetencje, wszyscy o tym wiedzą. Chodzi o to, co ja sam chciałbym zbu-dować, o to, bym poczuł się twórcą. Miałem to szczęście, że zaczynałemswoje życie zawodowe właśnie w administracji państwowej, potem wszed-łem w świat polityki, byłem w gabinecie francuskiego ministra handluzagranicznego, Michela Jauberta, bardzo znanego polityka. Pracowałemteż w wielu instytucjach charytatywnych i fundacjach, a w końcu, gdymiałem 30 lat, przyjechałem do Polski i zacząłem budować swój biznes.

Przeprowadziliśmy pierwszą prywatyzację w Polsce, było to więcniezwykłe wyzwanie i – skoro mówimy o zmianach – ciekawe doświad-czenie. Muszę przyznać, że na moje podejście do tego doświadczenia miaływpływ dwa fakty: po pierwsze, jestem z wykształcenia historykiem i dziękitemu dostrzegam trendy długofalowe. Wierzyłem, że Polska zmieni się nazawsze, że ta zmiana jest ostateczna. Poznałem swoją żonę w 1978 r., kilkamiesięcy przed wyborem Karola Wojtyły na papieża. Byłem pod wraże-niem tego wydarzenia, uważałem za zaszczyt, że poznaję ten kraj właśniew tym momencie, to była dla mnie wielka rzecz. Rodzice mojej żony dzia-łali w „Solidarności”, byli internowani w 1988 r. Przyjechał do mnie JerzyTurowicz, mieszkałem wtedy w Atenach, dużo rozmyślałem na tematPolski, ale nie miałem tam dostatecznego poparcia. Spotkałem wtedy fran-cuskiego premiera Michela Rocarda. W czasie spotkania zapytał, po co jadędo Polski, skoro za pół roku wrócą tam Rosjanie. A ja byłem przekonany,że Rosjanie już nie wrócą. W takiej sytuacji budowałem swoje przedsiębior-stwo… Jak mówiłem, miałem już pewne doświadczenie; kiedy tutaj przy-jechałem, byłem jeszcze młody, ale miałem obraz całego społeczeństwa,miałem, można powiedzieć, zmysł państwa, ale też pewien zmysł artys-tyczny, bo lubiłem gotować. No i mówiłem po włosku, co było niezbędne,nawet dla Francuza. Proszę pamiętać, że każdy produkt ma swoją stolicę,stolicą makaronu jest Neapol i żeby uruchomić jakikolwiek projekt zwią-zany z tym produktem, trzeba mówić po neapolitańsku. Miałem też szczęś-cie skończyć dobrą szkołę biznesową, INSEAD (Europejski Instytut Zarzą-dzania). Byłem dobrze przygotowany, żeby kierować własną firmą. Praco-wałem dwa lata w banku, byłem jednym z najmłodszych dyrektorów mo-jego banku w Atenach i potem w Mediolanie. Czułem się gotowy do dzia-łania, ale człowiek potrzebuje jeszcze jednego elementu: czasem trzebamieć po prostu szczęście. Można mieć wielkie plany, być dobrze przygoto-wanym, przewidywać rozwój sytuacji, a potem wystarczy jedno nieprzewi-

PROBLEMY I METODY ZARZĄDZANIA ZMIANĄ W KORPORACJACH PRYWATNYCH

198

dziane i niezależne od nas zdarzenie, by wszystko się zmieniło. Dlategoniezmiernie ważne są intuicja, optymizm i wiara, które popychają dodziałania.

Po etapie planów nadchodzi etap realizacji. Od razu trzeba poko-nywać opór materii pod postacią różnych instytucji, często państwowych.Ja sam byłem pracownikiem administracji państwowej, przyjechałem doswoich kolegów też pracujących w administracji, w handlu zagranicznym,i myślałem, że od razu otrzymam pomoc, ze strony polskiej czy francus-kiej, jakąkolwiek, byle działającą skutecznie. Było jednak bardzo, bardzotrudno. Koledzy śmiali się z pomysłu, by robić makarony w Polsce. Niewierzyli, że się uda. A ja miałem szczęście, że mieszkałem w Grecji i tamsię dużo nauczyłem, bo Grecy są sprytni i inteligentni; poza tym są twór-cami demokracji…

Kiedy byłem w Grecji, założyłem stowarzyszenie zajmujące się wy-ludniającymi się greckimi wyspami. Ludzie stamtąd wyjeżdżają, za 10 latnie będzie ani jednego mieszkańca. Miałem poparcie prefekta ważnegoregionu francuskiego, Île-de-France – właśnie w tym regionie znajduje sięParyż – który chciał pojechać na małą wyspę, liczącą 300 mieszkańców.Wyspa leży blisko granicy tureckiej, to jest taka grecka Bastylia, greckiKatyń, miejsce bardzo ważne dla Greków. Okazało się, że ambasadorFrancji uważa, iż prefekt wielkiego regionu Île-de-France nie powinien tamjechać, że to wygląda niepoważnie. Francuski minister spraw zagranicz-nych też się nie zgadzał, proponował, żeby prefekt pojechał do Aten, doOlimpii czy w jakieś inne miejsce. W tej sytuacji udałem się do greckiegopremiera Andreasa Papandreu, zmartwiony, że wszystkie starania mojegostowarzyszenia, które zorganizowało tę wizytę, pójdą na marne. I co sięstało? Premier Papandreu powiedział, żebym się nie martwił, napisał przymnie notatkę i polecił wysłać ją tego samego dnia do ambasadora Francji,z kopią do Ministerstwa Spraw Zagranicznych w Paryżu. Co było w tej no-tatce? Otóż Papandreu zapytał, czy Francja ma coś przeciwko temu, żebypremier Grecji udostępnił swój helikopter prefektowi regionu paryskiego,chcącemu pojechać na tę małą wyspę blisko granicy tureckiej. I oczywiściefrancuski minister spraw zagranicznych się zgodził, odpowiedział, że niema nic przeciwko temu, co innego mógł powiedzieć?

Miałem zatem przeprowadzić pierwszą prywatyzację w Polsce.Rozmawiałem w tej sprawie z burmistrzem Malborka, będącym właścicie-lem tej fabryki; powiedział: „To jest pierwsza prywatyzacja, małe miasto,nie mam dużego znaczenia jako burmistrz, nie mogę samodzielnie podpi-sywać takich dokumentów”. Postanowił zapytać ministerstwo, a ono odpo-wiedziało, że to nie jest zakład państwowy, tylko komunalny, i decyzja na-leży do niego. Minął miesiąc, nikt nie podjął decyzji… Postanowiłem pomóc

MICHEL MARBOT

199

losowi, poszedłem do ówczesnego ministra przekształceń własnościowychJanusza Lewandowskiego i podałem karteczkę z pytaniem: „Czy pan mi-nister sprzeciwia się temu, żebym kupił zakład w Malborku?”. MinisterLewandowski odręcznie na tej kartce odpisał, że nie ma nic przeciwkotemu. Poszedłem z nią znowu do burmistrza Malborka i poinformowałemgo, że już mam pozytywną decyzję państwa polskiego. I tak została prze-prowadzona ta pierwsza prywatyzacja. Potem oczywiście trzeba byłowszystko praktycznie przygotować. Pojechałem do Malborka – głębokaprowincja, nikt nie zna żadnego języka obcego, ja sam prawie nie mówi-łem po polsku, tylko kilka słów… ale ludzie się jakoś porozumiewali, czasemza pomocą hieroglifów. Nie chciałem korzystać z pomocy tłumacza, bonigdy bym się nie nauczył mówić po polsku, sam chciałem rozmawiaćz ludźmi.

Zaczynałem się zastanawiać, co chciałem osiągnąć, po co przyje-chałem, po co kupiłem tę fabrykę. Miałem chwile zwątpienia… i wtedy coś„zaskoczyło” między ludźmi, nawiązała się nić porozumienia. Traktowa-łem Polaków jak francuskich pracowników, a trzeba pamiętać, że dla Fran-cuza widok tych ciężko pracujących, dźwigających ciężary kobiet, trzy-dziestolatek wyglądających jak kobiety pięćdziesięcioletnie, był szokujący;to było jak w powieściach Emila Zoli, inny, straszny świat. Zaczęliśmydziałać, wprowadziliśmy pierwsze ubezpieczenie prywatne dla wszystkichrobotników. Zatrudniliśmy nauczyciela języka polskiego, matematyki, za-chęciliśmy pracowników do uzupełniania wykształcenia, zdawania matu-ry. Członków kadry zarządzającej wysłaliśmy na szkolenie do IFG (Fran-cuskiego Instytutu Zarządzania), a dwóch najważniejszych – na sześcioty-godniowy staż do INSEAD. Sprawy szybko posuwały się do przodu. Moimpierwszym zastępcą został były dyrektor, którego zaprosiłem do Francji,żeby poznał mój kraj. Co najważniejsze, dogadaliśmy się, nabraliśmy dosiebie zaufania, zaczęliśmy rozwijać produkcję, eksportować makarony,współpracować z Kanadą. Ludzie się zmienili, to było widać, każdy miałswoje obowiązki, wyraźnie określone. Były szef personelu został audyto-rem, prawniczka, która próbowała bronić personelu, dyrektorem do sprawosobowych, związkowiec z „Solidarności”, skoro okazał się dobrym nego-cjatorem, dostał samochód i stanowisko akwizytora… i każdy znalazł swojemiejsce. To było fantastyczne, prawie nikogo nie trzeba było zwolnić.

Ja też musiałem się włączyć w walkę o konsumenta, zamieniłemsię po trochu w aktora, zacząłem występować w telewizji – zrobiłem dlaPolsatu prawie 100 programów, gotując makarony z gwiazdami z całegoświata. Program nazywał się Smakosze rozkoszy, był nadawany w piątek– to była godzina telewizji za darmo – i powtarzany w niedzielę o siódmejrano. Pewnej niedzieli, gdy szedłem do komunii, ksiądz do mnie powie-


200

dział: „bardzo dobry był ten makaron dzisiaj rano”; wtedy zrozumiałem, żejesteśmy razem, że w końcu wszystko gra. Malma miała 20% rynku, byłaczterdziestym piątym najbardziej znanym znakiem towarowym w Polsce,nawet przed Polish Airlines. Jako specjalista od makaronu bywałem czteryrazy w roku w Neapolu, znałem tam wszystkich dziennikarzy, szefówkuchni. Malma miała dobrą prasę, otrzymała nagrodę znanej organizacjiSlow Food dla najlepszego makaronu na świecie.

To są wszystko bardzo ważne rzeczy, ale to ta piękna strona całe-go przedsięwzięcia, bo jest i strona gorsza, mniej przyjemna. Jak powie-działem, świat interesów to dziki świat, trzeba być twardym, żeby przetrwać.Przyszedł czas, że stopy procentowe w Polsce wzrosły do 25%; to były lata2001, 2002, 2003. Przedsiębiorstwa nie były w stanie tego wytrzymać.Nasza firma, bardzo rentowna i operacyjnie sprawna, poniosła wtedy stra-ty. I właśnie tym momencie nasz bank został wykupiony przez bankwłoski... Okazało się, że prezes tego banku jest też w zarządzie grupywłoskiej, z którą byłem kiedyś w konflikcie. Bank chciał przejąć mojąfirmę, od razu dostaliśmy odsetki karne, zażądano natychmiastowej spłatykredytu, co było niemożliwe. Zamknięto zakład, wyłączono prąd, wodę,a w silosach był roczny zapas pszenicy – zostaliśmy na lodzie… I w tymmomencie stał się cud nad Wisłą, uważam, że tylko w Polsce coś takiegomogło się zdarzyć. Pracownicy, zamiast iść do domu, zostali, okupujączakład, bo nie chcieli mnie zostawić samego. I przez rok, bez płacy, utrzy-mywali przedsiębiorstwo. Bank nic nie mógł na to poradzić, nie mógł prze-jąć zakładu. Myślę, że możemy być z tego dumni i że to był wynik naszejdotychczasowej wspaniałej współpracy. Ruszyliśmy z nową produkcją i odtrzech lat powoli, bez pomocy banków, wracamy na rynek i rozwijamy się;produkcja rośnie o 20% co miesiąc.

Dużo się mówi w prasie o Malmie, jest w tym sporo prawdy, alei sporo nieprawdy. Natomiast prawdą jest, że wróciliśmy i wciąż jesteśmyw Malborku. W jaki sposób ja sam walczyłem o to przedsiębiorstwo? Naj-lepszą metodą obrony jest atak, więc zaatakowałem tego, kto dowodził.Był to pan Profumo, drugi bankier w Europie, nagrodzony jako najlepszybankier europejski. Kupiłem jedną akcję jego firmy, pojechałem do Rzymui atakowałem go osobiście, na każdym zgromadzeniu wspólników. Byłemjego kontrkandydatem na stanowisko prezesa banku. I co się stało? Szefzwiązku zawodowego zapowiedział, że będzie głosował na mnie. A zwią-zek miał 5% akcji. To było coś niezwykłego, bo ja miałem poparcie swoichpracowników, a Profumo miał własnych pracowników przeciwko sobie.Trzy miesiące temu został wyrzucony z banku, co oczywiście jest dla nasw pewnym stopniu korzystne. Co z tego wynika? Kiedy zacząłem go ata-kować, wszyscy mówili, że popełniam błąd, bo to ważny człowiek, wobec

MICHEL MARBOT

201

którego jestem mrówką. A ja myślę, że jest odwrotnie: kto jest mały, musiatakować z głową, a właściwie głowę tego, kto mu zagraża. Kiedy cesarzniemiecki Wilhelm II był w Szwajcarii w 1914 r., Szwajcarzy powiedzielimu: „Mamy tu dziesięć dział”. „A my – odpowiedział Wilhelm II – mamyobok 50”. Na to Szwajcarzy: „Dobrze, będziemy strzelać pięć razy”. I takwłaśnie jest, musimy strzelać pięć razy.

Co ze swojego doświadczenia mogę przekazać dla Polski? Mojerozumowanie jest takie: jeżeli nie budujemy silnego państwa, powstajeświat banków, bo zawsze ktoś musi rządzić. Różnica między państwema bankami polega na tym, że te ostatnie mają akcjonariuszy, którzy chcąmieć natychmiastowy zysk. To wielki błąd myśleć, że wszystko, co prywat-ne, jest dobre. Państwo ma swoje miejsce, trzeba o tym pamiętać. Ostatniomiałem zaszczyt pracować z Kazimierzem Ujazdowskim nad książką na te-mat V Republiki Francuskiej i jej źródeł. Z tej pracy wyciągnąłem wniosek,że dużym problemem jest polskie sądownictwo, zorganizowane profesjo-nalnie, bez żadnej bazy demokratycznej; to błąd. Nie może być mowyo służbie państwu bez demokracji, to bardzo ważne. Dzisiaj, jeśli w Polscektoś atakuje bank, nie znajdzie adwokata, nie znajdzie sądu, nie poprą gomedia, na nikogo nie może liczyć, bo oni wszyscy są w rękach banków,a powinni być w rękach państwa, w rękach demokratycznych. Myślę, że toreakcja na komunizm; odrzucając go, trochę zapomnieliśmy, co to jestsłużba państwu i jak ogromne ma znaczenie. I to jest wasza rola. Ja teżpracowałem w administracji państwowej i uważam, że stanowi ona miej-sce dla młodej elity. Świat interesów jest inny, bardziej drapieżny, wy-kształcenie nie jest niezbędne, żeby osiągać w nim sukcesy. W służbiepublicznej dobre wykształcenie jest bardzo potrzebne. Można by też po-myśleć o czymś na wzór francuskiej Rady Stanu (Conseil d’Etat). We Fran-cji, jeśli państwu, ministrowi, potrzebne jest doradztwo prawne, zwraca siędo Rady skupiającej prawników, którzy całe życie pracują właśnie dla pań-stwa. Jeśli chcą pracować dla prywatnych przedsiębiorców, muszą odejśći już nigdy nie wracają. W Polsce jest inaczej; kiedy minister potrzebujeopinii prawnej, zwraca się do spółki adwokackiej, spółki handlowej, którama swoje interesy, swoich klientów. A jedna rzecz jest najważniejsza:bezstronność państwa, której trzeba bronić – i to jest wasze zadanie.


202

Documents

KRAJOWA SZKOŁA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ - KSAPksap.gov.pl/.../zarzadzanie_zmiana_w_administracji_publicznej.pdf · modernizacji administracji i rozwoju zarządzania w administracji