Upload
duongtuyen
View
237
Download
1
Embed Size (px)
Citation preview
NAUKA ADMINISTRACJI
Dr Patrycja Joanna Suwaj
© Patrycja Joanna Suwaj
Zagadnienia z nauki administracji
• administracja publiczna, służba publiczna, sektor
publiczny i nauka administracji, w tym różne sposoby
nauczania o administracji publicznej
• teorie nauki administracji: biurokracja i
biurokratyzm, nowożytne podejście do administracji
• zarządzanie publiczne: modele zarządzania
publicznego, zarządzanie zasobami ludzkimi w
administracji, zarządzanie jakością w administracji
• prawo w administracji: prawo jako determinanta
© Patrycja Joanna Suwaj
Zagadnienia z nauki administracji
• procedury administracyjne w funkcjonowaniu
administracji publicznej
• udział administracji w tworzeniu prawa
• administracja publiczna i polityka publiczna
• współczesne systemy polityczne, polityzacja życia
publicznego, polityka publiczna (tworzenie, etapy,
wdrażanie i ocena)
© Patrycja Joanna Suwaj
Zagadnienia z nauki administracji
• administracja i społeczeństwo: legitymacja
demokratyczna
• networking – współpraca ze społeczeństwem
• jawność życia publicznego
© Patrycja Joanna Suwaj
Zagadnienia z nauki administracji
• finanse administracji publicznej: budżet publiczny,
dochody publiczne, wydatki publiczne, zarządzanie
budżetem, kontrola budżetu
• kadry w administracji publicznej: rozwiązania
prawne i organizacyjne, rekrutacja i selekcja, prawa i
obowiązki urzędnika, odpowiedzialność urzędników,
ocena, motywowanie i wynagradzanie, szkolenie i
rozwój
© Patrycja Joanna Suwaj
Zagadnienia z nauki administracji
• Etyka w administracji publicznej
• infrastruktura etyczna
• sztuka podejmowania etycznych rozstrzygnięć• korupcja i inne patologie
• etos urzędnika
• rola prawa antykorupcyjnego i innych rozwiązań• wartości etyczne wobc globalizacji
© Patrycja Joanna Suwaj
Administracja publiczna, służba
publiczna, sektor publiczny i nauka
administracji
© Patrycja Joanna Suwaj
Pojęęęęcie i cechy administracji publicznej
© Patrycja Joanna Suwaj
ETYMOLOGIA POJĘCIA ADMINISTRACJA
• ministrare, administratio, administrare (łac.) –działalność służebna wykonawcza w celu spełnienia cudzej woli lub według wcześniej przyjętych założeń, pomoc, pomagać, służyć, wykonywać, posługiwać
© Patrycja Joanna Suwaj
dziś administracja utożsamiana jest z
zarządzaniem, kierowaniem,
zawiadywaniem, gospodarowaniem,
gestią, rządzeniem, sterowaniem;
• dominare
• imperare
• regnare
© Patrycja Joanna Suwaj
pojęcie adm. publ.
• po raz pierwszy pojęcia administracja
publiczna użyłW. Wilson w 1887
• okreslił tym terminem prowadzenie spraw
publicznych
• „Przepisy prawa nie wdrażają się same. Ktośmusi spowodować, żeby zostały wdrożone”
© Patrycja Joanna Suwaj
adm. publ. wg Waldo (1955)
• prawie wiek później Dwight Waldo
przeprowadził podział działań ludzkich,
według kategoryzacji wykorzystywanej w
naukach przyrodnicznych:
RODZINA – wspólne działanie ludzkie
RODZAJ – administracja
GATUNEK – administracja publiczna
© Patrycja Joanna Suwaj
adm. publ. wg Waldo (1955)
• administracja jest takim typem wspólnych
ludzkich wysiłków, który cechowaćmusi
wysoki poziom racjonalności
• działanie ludzkie jest wspólne wtedy, gdy
wywołuje takie efekty, które nie mogły byćmożliwe, gdyby współpraca nie zaistniała
© Patrycja Joanna Suwaj
adm. publ. wg Waldo (1955)
• współpraca ludzi różni się w zakresie
efektywności realizacji celów, które mogą byćcelami przywódców, lub celami tych, którzy
podejmują wspólne działania
• jedno z głównych odkryć i narzędzi, za
pomocą których ludzie cywilizowani w
różnych społecznościach próbująkontrolować swoją kulturę, i poprzez które
jednocześnie próbują osiągnąć, zgodnie ze
swoim rozumem i wiedzą, cele stabilności i
zmian © Patrycja Joanna Suwaj
administracja publiczna
• to zjawisko wieloelementowe, zmienne w
czasie i przestrzeni, dlatego też• różne definicje, a jej składowe to
ADMINISTRACJA PUBLICZNA
© Patrycja Joanna Suwaj
czym jest administracja
• to planowe podejście do rozwiązywania
wszystkich rodzajów problemów
pojawiających się w prawie każdej
działalności indywidualnej lub zbiorowej, tak
prywatnej, jak też publicznej (M.E. Dimock,
G.O. Dimock i L.W. Koenig, 1960).
• administracja w szerokim znaczeniu oznacza
działania wspólne grup, podejmowane aby
osiągnąć wspólne cele (H.A. Simon, 1991)
© Patrycja Joanna Suwaj
czym jest administracja wg Simona
• każda osoba zaangażowana w działanie
wspólne z innymi, jest zaangażowana w
administrację.
• każdy, kto działał wspólnie z innymi w ciągu
swojego życia, jest w sposób podstawowy
zaznajomiony z administracją i jej niektórymi
problemami (Simon, 1991)
• np. pozycja ojca
© Patrycja Joanna Suwaj
administracja
• inne szerokie ujęcie administracji -
administracja, to czyjaś działalność trwała i
planowa, ogarniająca pewną ilość ludzi i
wielość dóbr, a zmierzająca w ostatecznym
swym celu do zaspokojenia własnych
administrującego lub cudzych potrzeb (S.
Kasznica, 1947, E. Knosala, 2004).
© Patrycja Joanna Suwaj
elementy składowe
• w Polsce podkreśla się, iż charakterystykęadministracji najlepiej oddają dwa zwroty:
organizacja i działalność, (stanowiące o
podmiotowej i przedmiotowej stronie jej
definicji),
• w literaturze zachodniej kładzie się nacisk na
organizację i zarządzanie, jako dwa kluczowe
komponenty pojęcia administracja
© Patrycja Joanna Suwaj
DEFINICJA MIESZANA
administracja to określona organizacja i jej
działalność dla realizacji określonych zadań
ujęcie podmiotowo-przedmiotowe
© Patrycja Joanna Suwaj
ujęcie zachodnie
• elementy kluczowe: organizacja i zarządzanie
• organizacja to inaczej struktura (Wykr. 1),
• zarządzanie ściśle wiąże się z
funkcjonowaniem i działaniem administracji
(Wykr. 2)
© Patrycja Joanna Suwaj
Wykr. 1 Organizacja - struktura
© Patrycja Joanna Suwaj
organizacja
• organizacją jest struktura relacji, jakie
wynikają z poleceń i osobistych nawyków w
systemie administracyjnym (Waldo, 1955).
• organizacja to grupa ludzi, którzy
współpracują aby osiągnąć cele, rozwijają i
utrzymują relatywnie stabilne i
przewidywalne wzorce zachowań nawet
wtedy, gdy poszczególne jednostki tworzące
organizację się zmieniają Henry L. Tosi., John
R. Rizzo i Stephen J. Carrol (1998) .© Patrycja Joanna Suwaj
Wykr. 2 Zarządzanie –
funkcjonowanie
© Patrycja Joanna Suwaj
zarządzanie
• pojęcie, które zmieniało się na przestrzeni lat:
• W 1912 r. Frederick W. Taylor wskazał, że jest
to zrobienie czegoś, za pomocą wysiłków
innych osób.
• D. Waldo w 1955 roku uznał, że zarządzanie
to działanie podjęte w celu racjonalnej
współpracy w systemie administracyjnym.
© Patrycja Joanna Suwaj
zarządzanie
• LeMay w 2002 r. odniósł pojęcie zarządzania
do procesu funkcjonowania organizacji i
wykorzystania jej zasobów do realizacji celów,
a także do tych jednostek, które zostały
formalnie umocowane do kierowania
organizacją.
© Patrycja Joanna Suwaj
Definicje administracji odpowiadają na pytania
dotyczące
• podmiotu działania
• celu działania
• przedmiotu działania
• cech działania, w szczególności sposobu
działania
• czasami adresata działania
© Patrycja Joanna Suwaj
czym jest „publiczne” w
administracji publicznej• W ujęciu klasycznym, zwrotowi „publiczny”
przypisuje się dwa źródła.
• Pierwszym jest greckie słowo pubes -
dojrzałość, w sensie dojrzałości psychicznej,
emocjonalnej, czy intelektualnej,
podkreślające odejście od tego, co jest
egoistyczne lub będące w osobistym,
prywatnym interesie, w stronę tego, co mieści
się poza osobistym interesem, a więc oznacza
zrozumienie interesu innych. © Patrycja Joanna Suwaj
czym jest „publiczne” w
administracji publicznej
• Drugim źródłem słowa „publiczny” jest greckie
słowo koinon (od którego pochodzi angielskie
common – wspólny, powszechny, ogólny). Z
kolei koinon pochodzi od innego greckiego
słowa kom-ois, oznaczającego dbałość i
troskę.
© Patrycja Joanna Suwaj
publiczny wg Fredericksona (1997)
• Dodając do „dojrzałości” zwrot „wspólny” i
„dbałość”, pojęcie „publiczny” przybiera
kształt nie tylko działania wspólnego z innymi
ale także troskę o innych (Frederickson,
1997).
© Patrycja Joanna Suwaj
„publiczny”
• starożytni Grecy pojmowali to, co publiczne,
przez pryzmat wspólnoty – polis – w której
uczestniczyli wszyscy (czyli dorośli mężczyźni,
z wyłączeniem niewolników),
• współcześnie zwrot „publiczny” odnosi się do
wszystkich ludzi w społeczności, bez ich
różnicowania (publiczna szkoła, publiczne
media, etc.)
© Patrycja Joanna Suwaj
„publiczny”
• Używamy także zwrotu „osoba publiczna”, by
opisać kogoś, kogo obowiązki i
odpowiedzialność za ich wykonywanie, (tym
samym jego życie), jest widoczne dla
wszystkich
© Patrycja Joanna Suwaj
6 sposobów rozumienia słowa
„publiczny” (public)
w języku angielskim słowo public oznacza tak
„publiczny”, ale także „powszechny”,
„obywatelski”, „jawny”; oznacza też„społeczeństwo”:
1. Publiczny jako należący do grupy interesów
(perspektywa pluralistyczna)
© Patrycja Joanna Suwaj
6 sposobów rozumienia słowa
„publiczny” (public)2. Publiczny, czyli dokonujący racjonalnego
wyboru (perspektywa racjonalnego wyboru,
public choice)
3. Publiczny jako przedstawicielski (perspektywa
prawodawcy)
4. Publiczny, czyli zorientowany na klienta
(perspektywa usługodawcy)
5. Publiczny jako obywatelski
6. Publiczny jako jawny © Patrycja Joanna Suwaj
Publiczny jako należący do grupy
interesów (perspektywa
pluralistyczna)-
grupy interesów oddziaływują na siebie i
konkurują w różnych konfiguracjach
rządzenia, upatrując korzyści i preferencji dla
swoich członków.
- grupy interesów ułatwiają realizację prawa
obywatela do organizowania się po to, by
zrealizować swoje interesy w procesie
rządzenia.
© Patrycja Joanna Suwaj
6 sposobów rozumienia słowa
„publiczny” (public)
Zwrot „publiczny” manifestuje się w procesach
interakcji zachodzących pomiędzy grupami.
Może być także użyty w argumentacji, że
jako główny rezultat oddziaływania na siebie
poszczególnych grup, współtworzy definicjęinteresu publicznego (R.E. Flathman, 1966).
© Patrycja Joanna Suwaj
Publiczny, czyli dokonujący racjonalnego
wyboru (perspektywa racjonalnego
wyboru, public choice)
• podejście utylitarne, odnosi się do
indywidulanego interesu, przyjemności i
szczęścia, bez szczególnego odnoszenia się do
wartości wspólnych i zwrotów takich jak
„etyka”, „wyższe dobro”, czy „interes
publiczny”.
• dominująca jest tu perspektywa
indywidualistyczna.
© Patrycja Joanna Suwaj
Publiczny, czyli dokonujący racjonalnego
wyboru (perspektywa racjonalnego
wyboru, public choice)
• Podstawowym założeniem jest, że działanie
publiczne powinno być rozumiane przez
pryzmat działania zmotywowanych jednostek,
o różnych interesach.
• Każda jednostka w sposób racjonalny
kalkuluje i realizuje swoje własne interesy. Zaśwładza (rząd) i porządek społeczny tworząstabilne otoczenie, w którym wolny wybór
jednostki może być realizowany.© Patrycja Joanna Suwaj
Publiczny, jako przedstawicielski
(perspektywa prawodawcy)
• Współcześnie władza, w sensie praktycznym,
ma raczej charakter przedstawicielski, niżbezpośredni.
• Wybieralni przedstawiciele władzy
bezpośrednio reprezentują społeczeństwo,
tym samym posiadają legitymację prawną,
daną przez społeczność, do oczekiwania, by
administracja odzwierciedlała ten
przedstawicielski charakter.
© Patrycja Joanna Suwaj
Publiczny, jako przedstawicielski
(perspektywa prawodawcy)
• Tym samym od administratorów oczekuje się,
by obsługiwali urzędy i instytucje ustanowione
przez prawodawcę oraz by wdrażali w życie
prawo, które prawodawca ustanowi.
© Patrycja Joanna Suwaj
Publiczny, czyli zorientowany na klienta
(perspektywa usługodawcy)
• Klientami są jednostki oraz ich grupy,
obsługiwane przez urzędników
(„biurokratów”), realizujących swoje zadania
najbliżej obywatela.
• uczniowie są klientami nauczycieli, dyrekcji
szkoły, czy kuratora nadzorującego pracęszkoły;
© Patrycja Joanna Suwaj
Publiczny, czyli zorientowany na klienta
(perspektywa usługodawcy)
• osadzeni w areszcie, są klientami policji i
administracji więziennej,
• chorzy sa klientami lekarzy, służb medycznych
i personelu placówek opieki zdrowotnej.
• Wszyscy mieszkańcy danej społeczności są od
czasu do czasu klientami administracji.
© Patrycja Joanna Suwaj
Publiczny jako obywatelski
• żywotność obywateli i społeczeństwa jest
uzależniona od efektywnie działającej
administracji publicznej. I odwrotnie:
poinformowany i aktywny obywatel jest
esencją efektywności administracji i władzy
publicznej (H.G. Frederickson, R.C. Chandler,
1984).
© Patrycja Joanna Suwaj
Publiczny jako obywatelski
• Współczesne demokracje kładą nacisk na
zaangażowanie obywateli w życie społeczne,
szczególnie na poziomie lokalnym.
• Wymagaja od instytucji publicznych, by
włączały mieszkańców społeczności lokalnej
oraz całego kraju w dyskusje publiczne,
wspólne decydowanie, czy dokonywanie
oceny działalności swoich przedstawicieli (J.A.
Marone, 1990).
© Patrycja Joanna Suwaj
Publiczny jako jawny
• mówimy o informacji publicznej, o dostępie
do niej, będącym wyrazem zasady jawności
działań administracji publicznej
• publiczny, jawny, czyli wystawiony na
publiczny osąd
• ma to także odniesienie do sprawowania
funkcji publicznej (np. ujawnianie,
„upublicznianie” oświadczeńmajątkowych)
© Patrycja Joanna Suwaj
„publiczny” - podsumowanie
• Władza i rządy są ważnym przejawem tego,
co „publiczne”, lecz z pewnością nie jedynym .
• „Publiczne”, a zatem społeczne i obywatelskie
manifestuje się w wielu obszarach: relacji
sąsiedzkich, organizacjach zrzeszających
wolontariuszy, kościołach, etc.
• ścisłe uożsamianie administracji publicznej z
władzą wykonawczą (rządową, samorządowąetc.), powoduje, że patrzymy na administracjęza wąsko. © Patrycja Joanna Suwaj
podejścia do administracji
publicznej i definicje
© Patrycja Joanna Suwaj
Administracja w ujęciu potocznym
• oznacza wydzielone w państwie struktury organizacyjne powołane specjalnie dla realizacji określonych celów o charakterze zadańpublicznych;
• oznacza określoną i o specjalnych cechach działalność podejmowaną w ramach realizacji celów o charakterze publicznym;
• oznacza ludzi zatrudnionych w strukturach wyodrębnionych w pierwszym znaczeniu
© Patrycja Joanna Suwaj
definicje negatywne
© Patrycja Joanna Suwaj
DEFINICJE POJĘCIA ADMINISTRACJA
(1)
• definicja negatywno przedmiotowa: definicja
Waltera Jellinka, zaliczająca do administracji te
przejawy działalności państwa, które nie są ani
ustawodawstwem ani też wymiarem
sprawiedliwości (także M. Zimmermann, 1964, E.
Iserzon, 1968)
• definicja negatywno podmiotowa:
jest to działalność tych organów publicznych
(państwowych), które nie są organami
ustawodawczymi i sądowymi;
© Patrycja Joanna Suwaj
definicje pozytywne
© Patrycja Joanna Suwaj
DEFINICJE POJĘCIA ADMINISTRACJA
(2)
• definicja przedmiotowa pozytywna:
to działalnośćcelowa/ praktyczna/ rzeczywista/ konkretna/ planowa/ bezpośrednia/ władcza/ ciągła/ regulująca/ twórcza/ kontrolowana/ oparta na prawie/ trwała/ organizatorska/ kierownicza/ swoista,
mająca na celu realizację (potrzeb) zadań publicznych
państwa/ społecznych podmiotów samorządowych/ podmiotów publicznych;
to wykonywanie zadań publicznych mających na celu zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (J. Boć, 2003).
© Patrycja Joanna Suwaj
DEFINICJE POJĘCIA ADMINISTRACJA
(3)
• definicja pozytywna podmiotowa:
* to organizacja, składająca się z różnorodnych jednostek organizacyjnych, skupionych wokół organów, tj. jednostek organizacyjnych wyposażonych w kompetencje określone w ustawach i tworzących pewien zamknięty układ organizacyjny
© Patrycja Joanna Suwaj
DEFINICJE POJĘCIA ADMINISTRACJA
(4)
Max Weber (1946) posługiwał się pojęciem „biurokracja” dla określenia administracji i wskazywał on, że biurokracja to organizacje o hierarchicznej strukturze władzy, posługujące się narzucaniem uniwersalistycznych i bezosobowych przepisów do jej wykonywania, kładące nacisk na prawne ograniczenia swobody podejmowania decyzji administracyjnych
Administracjęmożna bezpośrednio utożsamiać z władząwykonawczą (A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, 2003).
© Patrycja Joanna Suwaj
DEFINICJE POJĘCIA ADMINISTRACJA
(5)
• definicja oparta na kryterium szczególnym:
* to ta część działalności państwa, w wyniku której powstaje stosunek administracyjnoprawny;
* to taka bezpośrednia i konkretna działalność, którą przez czynności rzeczywiste realizuje się cele bezpieczeństwa, postępu i dobrobytu zbiorowości
© Patrycja Joanna Suwaj
DEFINICJE POJĘCIA ADMINISTRACJA (6)
• definicje mieszane
• administracja publiczna jest to funkcja
państwa i samorządu terytorialnego,
polegająca na wykonywaniu zadańpublicznych określonych w konstytucji i
innych źródłach prawa powszechnie
obowiązującego.
© Patrycja Joanna Suwaj
DEFINICJE POJĘCIA ADMINISTRACJA (7)
• Przez administrację w tym ujęciu, rozumie siętakże zespół działań, czynności i
przedsięwzięć organizatorskich i
wykonawczych, prowadzonych na rzecz
realizacji interesu publicznego przez różne
podmioty, organy i instytucje, na podstawie
ustawy i w określonym prawem formach (H.
Izdebski, M. Kulesza, 2004) .
© Patrycja Joanna Suwaj
DEFINICJE POJĘCIA ADMINISTRACJA (8)
• w polskiej literaturze zasadniczo przeważa
podejście do administracji publicznej, które na
pierwszym miejscu wśród jej zadań stawia
wykonywanie prawa,
• w literaturze zachodniej, podkreśla się z kolei,
że administracja publiczna przede wszystkim
jest wykonawcą polityki (Peters, 1999).
© Patrycja Joanna Suwaj
DEFINICJE POJĘCIA ADMINISTRACJA
(9)
� z uwagi na funkcje, jakie sprawuje: jest to proces stosowania określonych reguł, czyli proces przekształcania ogólnych przepisów w konkretne decyzje dotyczące indywidualnych spraw (Gabriel Almond i G. Bingham Powell, 1967),
© Patrycja Joanna Suwaj
DEFINICJE POJĘCIA ADMINISTRACJA (10)
• administracja publiczna to taka organizacja i
zarządzanie ludźmi oraz zasobami
materialnymi, która realizuje cele rządu; oraz
sztuka i nauka zarządzania sprawami państwa
(Waldo, 1955).
© Patrycja Joanna Suwaj
DEFINICJE POJĘCIA ADMINISTRACJA (11)
• administracja publiczna dotyczy sposobu, w
który politycy w rządzie oraz inni,
niewybieralni pracownicy sektora publicznego
używają polityki, podtrzymują w działaniu
machinerię rządową i zapewniają, że polityki
publiczne są wdrażane w praktyce (Chandler,
2000).
© Patrycja Joanna Suwaj
DEFINICJE POJĘCIA ADMINISTRACJA (11)
• Frank Marini (1971) za administracjępubliczną uważa: 1) profesjonalny
(zawodowy) sektor, przedsięwzięcia i
aktywności, które wiążą się z tworzeniem i
wdrażaniem rządowych polityk, oraz innych
programów publicznych, jak też zarządzanie
instytucjami i działaniami, które się z ich
tworzeniem i wdrażaniem wiążą; oraz 2)
dyscyplinę naukową, badającą w celu
udoskonalenia, jak też naukę w zakresie
aktywności wskazanych w pkt 1).© Patrycja Joanna Suwaj
Wykr. 3 Administracja jako zawód i
dyscyplina naukowa
© Patrycja Joanna Suwaj
3 podejścia do administracji
publicznej Davida H. Rosenblooma
• z punktu widzenia zarząąąądzania (podejście
menadżerskie),
• polityki i
• prawa.
© Patrycja Joanna Suwaj
podejście menadżerskie
© Patrycja Joanna Suwaj
podejście z punktu widzenia
polityki• administracja publiczna jest odpowiedzialna
przed wybieralnymi funkcjonariuszami
publicznymi (parlamentarzystami i tymi,
którzy sprawują władzę wykonawczą), ale
także odpowiada na ich potrzeby, czyli -
administracja jest narzędziem w rękach
polityków.
• dysponuje ona władzą dyskrecjonalną (Lee,
Rosenbloom, 2005).
© Patrycja Joanna Suwaj
podejście z punktu widzenia
polityki• pojęcie szersze od typowej biurokracji (czyli
jakiejkolwiek organizacji o charakterze
administracyjnym);
• jest to integralna część procesów decyzyjnych
toczących się w strukturach władzy
wykonawczej (Peters, Pierre, 2005).
© Patrycja Joanna Suwaj
podejście z punktu widzenia prawa
• uwypukla zasadę praworządności, jako
podstawową regułę działania administracji,
zgodnie z którą wszystkie działania organów
administracji publicznej musząmiećpodstawę prawną i mogą być podejmowane
wyłącznie dla wykonania zadań publicznych
określonych prawem.
© Patrycja Joanna Suwaj
podejście z punktu widzenia prawa
• wykonywanie zadań publicznych określonych
w prawie mieści się w konstytucyjnej formule
władzy wykonawczej, pośród władzy
ustawodawczej i władzy sądowniczej (Błaś, Boć, Jeżewski, 2003).
© Patrycja Joanna Suwaj
publiczne vs prywatne
• Powszechne użycie terminu „publiczne”
zazwyczaj towarzyszy odróżnieniu sektora
publicznego od prywatnego, które co do
zasady dotyczy odmienności w reprezentacji i
własności (własność wspólna, działanie w
imieniu państwa, w imieniu mieszkańców
versus własność indywidualna i działanie we
własnym imieniu), jak też w motywach działań(cele społeczne versus zysk) (Bovaird, Löffer,
2003). © Patrycja Joanna Suwaj
publiczne vs prywatne
• tym, co odróżnia administrację publiczną od
prywatnego zarządzania, jest ciążący na
rządzie i administracji obowiązek promowania
interesu publicznego. W sensie moralnym i
podstawowym, rząd i administracja służą„wyższym celom” (Rosenbloom, 2005).
© Patrycja Joanna Suwaj
publiczne vs prywatne
• Podmioty prywatne są tak skonstruowane,
aby służąc ogólnemu interesowi przede
wszystkim realizowały swój własny interes
ekonomiczny.
• Zadaniem podmiotów sektora prywatnego
jest bycie wydajnym i konkurencyjnym na
rynku,
• zysk to nie tylko „meta” w dążeniach i
działaniach, ale także motyw osiągania
społecznego i ekonomicznego dobra.© Patrycja Joanna Suwaj
publiczne vs prywatne
© Patrycja Joanna Suwaj
publiczne vs prywatne
• zarówno rząd i jego administracja, jak teżadministracja samorządowa może zapewniaćświadczenie usług i dostarczanie takich dóbr,
które z uwagi na brak zysku nie są oferowane
przez podmioty sektora prywatnego. Niektóre
z tych dóbr i usług można zaliczyć do dóbr
publicznych lub quasi-publicznych.
© Patrycja Joanna Suwaj
publiczne vs prywatne
• dobrami publicznymi są takie dobra, do
których dostępu, ani z których korzystania nie
można jednostki wykluczyć; dobra te nie
ulegają wyczerpaniu ani zmniejszeniu w miaręwzrostu ilości korzystających z nich jednostek;
o dobra te jednostki nie konkurują ze sobą.
© Patrycja Joanna Suwaj
publiczne vs prywatne
• Podmioty prywatne zderzają się z prawami
rynku w zdecydowanie bardziej bezpośredni
sposób. W warunkach wolnego rynku brak
konkurencyjności usługi bądź produktu
będzie skutkował spadkiem zysku, co może z
kolei doprowadzić do likwidacji
przedsiębiorstwa.
© Patrycja Joanna Suwaj
publiczne vs prywatne
• Pomiędzy typową organizacją publiczną i
typowym przedsiębiorstwem prywatnym
istnieje jednak obszar, w którym działają inne
podmioty: organizacje nie nastawione na zysk
i wysoce reglamentowane segmenty
przemysłu.
© Patrycja Joanna Suwaj
Administracja publiczna jako dyscyplina
rozwijająca się
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 1: dychotomia polityczno-
administracyjna, 1900-1926
• Frank J. Goodnow, 1900 r., Politics and
Administration: administracja stoi przed
dylematami natury tak politycznej, jak i
administracyjnej, które wypierają tradycyjne
postrzeganie zasady podziału władz.
• William F. Willoughby (1918 r.): administracja
publiczna jest na tyle uniwersalna w różnych
aspektach jej postrzegania, że mają one
zastosowanie i odniesienie do wszystkich sfer
władzy publicznej.© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 1: dychotomia polityczno-
administracyjna, 1900-1926
• Leonard D. White (1926 r.) Introduction to the
Study of Public Administration, wnioski,
stanowiące podstawy dla zachodnich
koncepcji nauki administracji publicznej:
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 1: dychotomia polityczno-
administracyjna, 1900-1926
1) Administracja jest jednolitym procesem, który
może być jednakowo studiowany na
wszystkich poziomach (szczeblach)
administracji.
2) Za podstawę studiów z zakresu administracji
należy brać zawsze zarządzanie, nigdy prawo.
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 1: dychotomia polityczno-
administracyjna, 1900-1926
3) Administracja pozostaje wciąż sztuką, jednak
idealna transformacja w naukę jest zarówno
wykonalna, jak też wartościowa.
4) Uznać należy, że administracja stała się i
pozostanie sercem problematyki
współczesnego rządu.
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 2: podstawy administrowania,
1926–1937
Teoretycy administracji publicznej, tacy jak
Dwight Waldo, Vincent Ostrom, Nicholas
Henry czy Howard McCurd wskazują, że okres
pomiędzy obiema wojnami światowymi
można nazwać okresem ortodoksyjnym
(klasycznym) w rozwoju nauki administracji.
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 2: podstawy administrowania,
1926–1937
Założenia doktryny ideologii klasycznej:
1) prawdziwa demokracja i prawdziwa
wydajnośćmogą być synonimami, a
przynajmniej idą ze sobą w zgodzie;
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 2: podstawy administrowania,
1926–1937
2) praca rządu może być zasadniczo podzielona
na podejmowanie decyzji i ich wykonywanie;
3) administracja publiczna to także nauka.
Za kluczowe z punktu widzenia nauki administracji
uznano powiązanie organizacji i kontroli. Kontrolęzdefiniowano jako wbudowaną w strukturęorganizacyjną po to, by zapewnić zarówno
odpowiedzialność, jak i wydajność
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 2: podstawy administrowania,
1926–1937
• także wcześni teoretycy zarządzania
podkreślali, że organizacja i kontrola mogąbyć uznane niemal za synonimy, bowiem
mniej więcej w tym samym czasie powstawałinny nurt wzorców administracji publicznej –
nauka o zarządzaniu (zarządzanie naukowe,
scientific management)
• do nauki o zarządzaniu odwoływał sięm.in.
W. Wilson
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 2: podstawy administrowania,
1926–1937
• W. Taylor („ojciec” nauki o zarządzaniu), rozpocząłprace badawcze, w wyniku których w 1911 r.
powstały The Principles of Scientific Management.
Założeniem tej pracy było stwierdzenie, że istnieje
jedna najlepsza droga, by osiągnąć każdy
wyznaczony cel, zaś nauka o zarządzaniu miała
pomóc w osiągnięciu wzrostu wydajności, poprzez
odkrycie najszybszych, najbardziej wydajnych i
najmniej „męczących” metod produkcji.
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 2: podstawy administrowania,
1926–1937
• Pod wpływem ruchu naukowego zarządzania,
naukę administracji zaczęto utożsamiać z
biurokratycznymi formami organizacji.
Podstawowymi obszarami zainteresowania
stały się: podział pracy, zakres kontroli,
hierarchia organizacyjna, łańcuch poleceńsłużbowych, systemy sprawozdań z
działalności, departamentalizacja, rozwój
standardów, polityk i procedur działania.
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 2: podstawy administrowania,
1926–1937
• biurokracja oznacza władzę urzędników,
machinę administracyjną państwa lub szerzej,
racjonalną i poddaną rządom prawa
organizację (Heywood, 2002).
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 2: podstawy administrowania,
1926–1937
Założeniami doktryny biurokracji są:
1) Taki podział pracy i podział organów władzy,
który umożliwia realizację celów i zakłada
specjalizację (poszczególnych komórek
organizacyjnych, jak i zadań).
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 2: podstawy administrowania,
1926–1937
2) Hierarchia organów administracji, która pozwala na
koordynację działań wyspecjalizowanych jednostek
organizacyjnych z jednej strony, z drugiej – na ich
podległość i poddanie kontroli tym organom
3) Oparcie organizacji na zatrudnieniu w systemie
kariery, w którym jej pracownicy przechodzą przez
kolejne stopnie zaszeregowania i specjalizacji. Awans
w tym systemie zasadniczo zależy od kompetencji
i/lub wieku.
M. Weber, 1922 – model idealnej biurokracji
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 2: podstawy administrowania,
1926–1937
Nurty lat 30. ubiegłego wieku, kształtujące naukęadministracji, szczególny nacisk kładły na
wewnętrzne aspekty dotyczące administracji
publicznej: sposoby i problemy dotyczące
zarządzania, struktury i działania organizacji,
procedury budżetowe oraz problemy dotyczące
kadr. W 1935 r. Luther Gulick wskazał na ujęte w
praktycznej i racjonalnej kolejności funkcje, które
powinno spełniać zarządzanie (POSDCORB)
© Patrycja Joanna Suwaj
POSDCORB
• Planning – planowanie, wypracowanie ogólnej
koncepcji kierunku i metod zamierzonego działania;
• Organizing – organizowanie, utworzenie formalnej
struktury władzy, podział na jednostki organizacyjne
współdziałające dla osiągnięcia określonego celu;
• Staffing – personel, rozmieszczenie i doskonalenie
personelu;
• Directing – kierowanie, rozkazywanie, podejmowanie
decyzji i wydawanie poleceń;
© Patrycja Joanna Suwaj
POSDCORB
• COordinating – koordynowanie, wiązanie w
całość poszczególnych części wspólnego
działania;
• Reporting – sprawozdawczość, informowanie
się i informowanie przełożonych o przebiegu
wykonania planu;
• Budgeting – budżetowanie, planowanie
finansowe, ewidencja i kontrola rachunkowa.
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 2: podstawy administrowania,
1926–1937
• Także aspekty zewnętrzne były przedmiotem
zainteresowania ówczesnych teoretyków
administracji publicznej, w tym szczególnie
odpowiedzialność administracyjna;
• Zagadnienia te były dyskutowane w późnych
latach 30. i wczesnych 40. XX w. przez
zachodnich politologów: Carla Friedricha i
Hermana Finera.
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 2: podstawy administrowania,
1926–1937
• Friedrich: odpowiedzialność administracji może byćnajlepiej zabezpieczona wewnętrznie, poprzez
profesjonalizm, standardy zawodowe i kodeksy
postępowania.
• niezbędny wewnętrzny system kontroli i
wzajemnych hamulców (check and balance)
• niewielka realna możliwość, aby zewnętrzna
kontrola, np. parlamentarna czy polityczna, była
odpowiednia.
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 2: podstawy administrowania,
1926–1937
• Finer: jednym sposobem na wdrożenie
odpowiedzialności administracji za podejmowane
działania może być jednie zewnętrzna –
parlamentarna i społeczna kontrola.
• Zewnętrzny system check and balance jest jedynąskuteczną drogą zapewnienia podporządkowania
urzędników, gdyż poleganie na wewnętrznych
mechanizmach prowadzi do korupcji.
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 2: podstawy administrowania,
1926–1937
Okres istotnych reform zapoczątkowali m.in.:
- Paul Appleby w: Big Democracy (1945);
- Herbert Simon w Administrative Behavior: A Study of
Decision-Making Process in Administrative
Organization (1947);
- Robert A. Dahl w: The Science of Public
Administration: Three Problems (1948) oraz
- Dwight Waldo w: Administrative State: A Study of the
Political Theory of American Public Administration
(1948).
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 2: podstawy administrowania,
1926–1937
• Appleby przyrównywał administrację i rządy do
przedsiębiorstwa.
• negował podział pomiędzy polityką (politykami) a
administracją.
• Uznawał takie twierdzenia za mity podkreślając, że
nie można oddzielić obu tych sfer. Wskazywał, że
zaangażowanie polityków w administrację jest
dobrem, nie złem, gdyż owo zaangażowanie sprzyja
kontroli i przeciwdziała arbitralnym rozstrzygnięciom
urzędników.
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 2: podstawy administrowania,
1926–1937
• Herbert Simon: podejmowanie rozstrzygnięćadministracyjnych jest sercem administracji
publicznej;
• możliwe jest stosowanie metod naukowych do
badania administracji publicznej oraz,
• właściwym podejściem w kreowaniu polityk
administracyjnych jest logiczny pozytywizm
• krytyka poglądów Gulicka
• twórca koncepcji ograniczonej racjonalności w
procesie decyzyjnym
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 2: podstawy administrowania,
1926–1937
• koncepcja ograniczonej racjonalności
• ludzie są racjonalni w podejmowaniu decyzji, ale
tylko do pewnego stopnia.
• Simon rozumiał, że decyzje podejmowane przez
urzędników są w ich zamyśle racjonalne, lecz
jednocześnie wskazywał na istnienie wielu
wariantów rozwiązań, które towarzyszą drodze do
osiągnięcia jednej najbardziej racjonalnej decyzji.
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 2: podstawy administrowania,
1926–1937
Dla Simona nowy paradygmat dla nauki administracji
publicznej oznacza, że powinny istnieć dwa nurty tej
dyscypliny, harmonizujące ze sobą i wzajemnie,
intelektualnie się stymulujące:
1) nurt koncentrujący się na rozwoju czystej nauki
administracji, bazujący na silnych podstawach
psychologii społecznej;
2) bardziej reprezentatywny nurt, którego celem jest
tworzenie założeń polityki publicznej.
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 2: podstawy administrowania,
1926–1937
• Robert A. Dahl, jeden z najbardziej uznanych
wczesnych behawioralistów nauk politycznych,
przedmiotem analizy uczynił state of the art
(aktualny stan sztuki) nauki administracji. Według
niego, nauka administracji powinna:
• 1) rozpoznawać złożoność zachowań ludzkich;
• 2) dotyczyć problemów wartości pożądanych w
sytuacjach administracyjnych;
• 3) brać pod rozwagę powiązania między
administracją i jej otoczeniem.
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 2: podstawy administrowania,
1926–1937
• Krytyka podstaw administrowania oraz polityczno-
administracyjnej dychotomii Simona, została także
wsparta przez innego uczonego, Dwighta Waldo,
który definiował administrację publiczną z
perspektywy jej otoczenia, kładąc nacisk na
administrację porównawczą. Z punktu widzenia
Waldo, administracja publiczna jako nauka powinna
być gałęzią nauk politycznych.
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 2: podstawy administrowania,
1926–1937
• Mniej więcej w połowie XX wieku dwa podstawowe
jak do tej pory filary nauki administracji (polityczno-
administracyjna dychotomia oraz podstawy
administrowania) zostały zarzucone przez
naukowców tamtego okresu.
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 3: nauka administracji jako nauka
polityczna, 1950–1970
• W tym okresie silnie wiązano administracjępubliczną ze sferą polityki, zaś naukęadministracji zwrócono w stronę nauk
politycznych.
• W czasie powojennym wprowadzano kolejne
zmiany do tradycyjnie funkcjonujących
administracji (nowoczesne biurokracje),
dotyczące natury i działań administracji, jak
też jej wymiaru politycznego.
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 3: nauka administracji jako nauka
polityczna, 1950–1970
• Atrakcyjność i przydatność straciły tak
polityczno-administracyjna dychotomia, jak i
proste przekładanie pozbawionych wartości
procedur rynkowych na działania
administracji.
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 4: nauka administracji jako
zarządzanie, 1956–1970
• obok nurtu politologicznego na zachodzie
można było zauważyć tendencję do
zwracania się także w tym okresie w kierunku
zarządzania.
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 4: nauka administracji jako
zarządzanie, 1956–1970
Kluczowe prace z dziedziny nauki administracji jako
zarządzania:
- Basic Concepts in the Study of Public Management
Catheryn Seckler-Hudson (1955)- zarządzanie jest
skutecznym wykorzystaniem zasobów ludzkich i
materialnych do osiągnięcia zamierzonego celu;
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 4: nauka administracji jako
zarządzanie, 1956–1970
• Organization Jamesa G. Marcha i H. Simona (1958);
• A Behavioral Theory of the Firm Richarda Certa i
Jamesa G. Marcha (1963);
• Handbook of Organization Jamesa G. Marcha (1965)
oraz
• Organization in Action, Jamesa D. Thompsona
(1967). Prace te dały solidne teoretyczne podstawy i
uzasadnienie wyboru zarządzania, z podkreśleniem
teorii organizacji jako paradygmatu administracji
publicznej.
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 4: nauka administracji jako
zarządzanie, 1956–1970
• Wczesne lata 60. ubiegłego wieku charakteryzowałznaczny wzrost jednej ze specjalności zarządzania –
rozwoju organizacji.
• Jako kierunek rozwoju badań nad administracjąpubliczną, rozwój organizacyjny (instytucjonalny)
stanowił przeciwwagę dla tych naukowców, którzy
administrację analizowali z perspektywy nauk
politycznych.
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 4: nauka administracji jako
zarządzanie, 1956–1970
• Rozwój organizacji jako dziedzina swoje
korzenie wywodzi z psychologii społecznej
oraz wartości, które niesie ze sobądemokracja (demokratyzacja organizacji
biurokratycznej, rozróżnienie „publicznego”
od „prywatnego”, samokształcenie członków
organizacji).
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 4: nauka administracji jako
zarządzanie, 1956–1970
• Men, Management, and Morality (1967), Robert
Golembiewski rozwinął krytykę tradycyjnych teorii
organizacji, które podkreślały hierarchicznąorganizację biurokracji, hierarchiczną kontrolę oraz
standardowe procedury działania.
• takie podejście osłabia „kręgosłup moralny”
poszczególnych członków organizacji, zaś szczególnie
mocno uderza w problematykę wolności jednostki
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 4: nauka administracji jako
zarządzanie, 1956–1970
• podejmowanie decyzji i odpowiedzialność za
rozwiązywanie problemów powinny być ulokowane
najbliżej, jak to jest możliwe, swoich źródeł i powinny być oparte na zasadach takiej konkurencji,
która sprzyja realizacji celów.
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 4: nauka administracji jako
zarządzanie, 1956–1970
• Zadanie menadżerów wg Golembiewskiego - taka
praca, która pozwala na podnoszenie samokontroli i
samodzielne podejmowanie decyzji przez
podwładnych oraz tworzenie takich warunków, w
których konflikty są rozwiązywane i zarządzane
odpowiednio i pozytywnie po to, by wzmocnićświadomość całej grupy pracowników.
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 4: nauka administracji jako
zarządzanie, 1956–1970
• Golembiewski nakłaniał do tworzenia takiego klimatu
w organizacji, który pozwala na otwarte
rozwiązywanie problemów, by jej członkowie mogli
raczej konfrontować się z problemami, niż walczyć z
nimi lub uciekać od nich.
• Zachęcał do budowania zaufania wśród jednostek i
grup funkcjonujących w ramach organizacji oraz do
zastępowania „władzy” i „autorytetu” wiedzą i
kompetencjami.
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 5: administracja publiczna jako
administracja publiczna (1970- )
• nauka administracji jako samodzielna
dyscyplina naukowa
• Ten nurt jest dziś reprezentowany przez NPA
(New Public Administration, Nowa
Administracja Publiczna), RG (Reinventing
Government „odkrycie na nowo”), NPM (New
Public Management, Nowe Zarządzanie
Publiczne) oraz NPS (New Public Service, Nowa
Służba Publiczna).
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 6: od rządu do rządzenia (1990- )
• Analiza administracji publicznej z punktu
widzenia jej roli we współczesnym państwie
administracja pub. = „rządzenie” (governance)
(Kettl, 1993; Salamon, 1989; Lan, Rosenbloom, 1992;
Garvey, 1993; John, Kettl, Dyer, Lovan, 1994; Peters,
Savoie, 1995; Peters, Pierre, 2005)
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 6: od rządu do rządzenia (1990- )
• Etymologicznie, pojęcie rządzenie (ang.
governance) pochodzi od greckiego słowa
kubernân (pilotować, sterować) i było
używane przez Platona w odniesieniu do
tworzenia systemu zasad.
• Greckie źródło dało początek łacińskiemu
gubemar, o zbliżonym znaczeniu (pilotowanie
stanowienia zasad, sterowanie).
© Patrycja Joanna Suwaj
Paradygmat 6: od rządu do rządzenia (1990- )
governance - rządzenie w sensie zarządzanie,
sterowanie
governing - rządzenie w sensie sprawowanie
władzy
management - zarządzanie
© Patrycja Joanna Suwaj
governance wg Banku Światowego
• jest to zdolność organizacji do zapewnienia
wszystkich dóbr publicznych i innych, które sąwyrazem oczekiwań społeczeństwa i jego
przedstawicieli, w sposób skuteczny,
przejrzysty, bezstronny i odpowiedzialny,
podporządkowany posiadanym zasobom
(World Bank, 2000).
© Patrycja Joanna Suwaj
„stara teoria a nowa teoria”
• Garvey: „stara teoria”, powstała w tzw. erze
postępu, bazując na wiedzy, specjalizacji,
modelu kariery, wykorzystywanym w doborze
kadr do służby cywilnej, budowaniu instytucji i
przyjęciu koncepcji wspólnego interesu
publicznego.
© Patrycja Joanna Suwaj
„stara teoria a nowa teoria”
• Z kolei „nowa teoria”, dla odmiany, oparta jest
na przeświadczeniu, że „ludzie są silnie
racjonalni, zaś tym, co kieruje ich
poczynaniami, jest zawsze ich osobisty
interes”.
• Wykorzystuje logikę rynkową, prywatyzację,
zlecanie zadań z zakresu administracji
publicznej na zewnątrz czy zagadnienia
„networków”.
© Patrycja Joanna Suwaj
Network
• Funkcjonariusze publiczni i ci, którzy
podejmują decyzje w sferze prywatnej,
zauważają potrzebę trwałej współpracy i
wymiany informacji, tworzenia nieformalnych
układów, które przeradzają się w związki o
charakterze formalnym (Garvey, 1993).
© Patrycja Joanna Suwaj
Network
• tradycyjna administracja publiczna uwypukla
wewnętrzne procesy zachodzące w jej organach i
podmiotach, nowe formy działania często wymagająwłączenia i zaangażowania we współpracępodmiotów spoza administracji.
• tradycyjna administracja podkreśla hierarchiczne
powiązania organów oraz mechanizmy wydawania
poleceń i kontroli ich wykonywania, nowe formy
działania wykorzystują zdecentralizowane ścieżki
operacyjne oraz techniki nakłaniania, przekonywania
i perswazji” (Salamon, 1989)© Patrycja Joanna Suwaj
„stare” i „nowe” wg Kettla
• Donald F. Kettl stawia zarządzanie (management) w
opozycji do rządzenia (governance):
• „Rola władzy wykonawczej uległa zmianie. W coraz
mniejszym zakresie jest ona wytwórcą dóbr i
dostawcą usług, zaś coraz bardziej nadzorcąupoważnionych do realizacji takich działań. W
tradycyjnych układach, gdzie administracja sama
produkuje dobra i usługi, jej kadra kierownicza
wydaje nakazy i polecenia, do których dostosowaćsięmuszą pracownicy (obecność hierarchicznych
powiązań)© Patrycja Joanna Suwaj
„stare” i „nowe” wg Kettla
• W partnerstwie publiczno-prywatnym hierarchia
zostaje zastąpiona przez kontrakt.
• Zamiast łańcucha organów i podmiotów,
prowadzącego od polityk do produktu, pojawia sięwynegocjowany dokument, oddzielający tworzących
polityki od ich rezultatu.
• Wysocy funkcjonariusze publiczni nie mogąwydawać poleceń drugiej stronie kontraktu (mogąnamawiać, przekonywać czy perswadować); mogąjedynie kształtować impulsy i bodźce, na które ich
partnerzy odpowiedzą. © Patrycja Joanna Suwaj
koncepcja reinventing government (RG)
Osborne’a i Gaeblera
© Patrycja Joanna Suwaj
polskie koncepcje rządzenia
• odnoszą się w szczególności do zarządzania
politycznego i sfery władzy politycznej, nie
administracyjnej (Kijowski, Kulesza, Misiąg, Prutis,
Stec, Szlachta, Zaleski, 2004).
• rządzenie rozumiane jest w klasyczny sposób jako
wykonywanie prawa, polega zaś w szczególności na
programowaniu politycznym i administracyjnym.
Rządzenie w takim kontekście przynależy jedynie do
polityków, zaś administrowanie pozostawia sięstałemu korpusowi urzędniczemu.
© Patrycja Joanna Suwaj
uniwersalne cechy dobrego rządzenia
– zaangażowanie wszystkich zainteresowanych
w proces rządzenia;
– przejrzystość;– równość, równe traktowanie;
– etczne i uczciwe postępowanie;
– odpowiedzialność;– ciągłość, trwałość.
© Patrycja Joanna Suwaj
własna definicja administracji
• przez administracjęęęę publicznąąąą bęęęędziemy
rozumieli zespółłłł podmiotów, organów i
organizacji pańńńństwowych, rząąąądowych,
samorząąąądowych i innych, uprawnionych do
realizacji w imięęęę interesu publicznego zadańńńń z
zakresu administracji publicznej (Kudrycka,
Peters, Suwaj 2009).
© Patrycja Joanna Suwaj
funkcja i obszary działania administracji
• Do cech różnicujących poszczególne
współczesne systemy administracji publicznej
należą obok ustroju czy sposobu
wykonywania polityki, również ich zadania,
czy obszary realizacji tych zadań, ale nie
funkcja.
© Patrycja Joanna Suwaj
funkcja i obszary działania administracji
• Jeśli przyjąć inżynieryjną definicję, zgodnie z
którą funkcja to włłłłasnośćśćśćść organizacji,
urząąąądzenia, procesu, systemu, konieczna do
realizacji jej/jego celu (A.M. Gadomski, 1993),
to jedynąąąą i najważżżżniejsząąąą funkcjąąąąadministracji publicznej jest realizacja zadańńńńpublicznych.
© Patrycja Joanna Suwaj
funkcja i obszary działania administracji
• np. funkcją pieca jest ogrzewanie, a celem
ogrzewania jest uzyskanie odpowiedniej
temperatury, etc.
© Patrycja Joanna Suwaj
funkcja i obszary działania administracji
• Różne urządzenia mogą pełnić te same
funkcje, rezultatem zaśmoże być w efekcie
osiągnięcie różnych celów:
• funkcję ogrzewania pełni także kuchenka
(gazowa lub elektryczna), celem cząstkowym
jest uzyskanie odpowiedniej temperatury,
celem końcowym, jaki ma zostać osiągnięty w
rezultacie, jest podgrzanie potrawy.
© Patrycja Joanna Suwaj
funkcja i obszary działania administracji
© Patrycja Joanna Suwaj
funkcja
• Administracja publiczna pełłłłni zasadniczo
funkcjęęęę realizacji zadańńńń publicznych, jej
celem zaśśśś, jaki w rezultacie ma zostaććććosiąąąągnięęęęty, powinno byćććć całłłłkowite
zaspokojenie potrzeb społłłłeczeńńńństwa.
© Patrycja Joanna Suwaj
funkcja administracji
© Patrycja Joanna Suwaj
sposoby, formy, narzędzia
© Patrycja Joanna Suwaj
sposoby realizacji zadańpublicznych
• „rząąąądzenie”, sterowanie i podejmowanie
różnych działań, obejmujące zarządzanie
polityczne i zarządzanie administracyjne,
wykonywanie prawa i wykonywanie polityki w
różnych formach i z zastosowaniem różnych
narzędzi.
• sposobami realizacji zadań publicznych sątakże jego elementy cząstkowe: np. samo
zarządzenie, czy wykonywanie prawa
© Patrycja Joanna Suwaj
formy realizacji zadań publicznych
• prawne formy działania administracji, np.
cywilnoprawne, czy administracyjnoprawne;
• formy działań politycznych (formowanie
koalicji parlamentarnej w celu przeforsowania
danej polityki publicznej).
© Patrycja Joanna Suwaj
instrumenty
poszczególne instrumenty wykorzystywane w działaniach
administracji (prawne, finansowe, organizacyjne etc.) będąnarzędziami, służącymi do realizacji zadań publicznych:
• decyzja administracyjna – pozwolenie na budowęobwodnicy,
• konkurs na stanowisko naczelnika wydziału urzędu
miejskiego,
• udzielenie pomocy materialnej rodzinie potrzebującej,
• kontrakt z wykonawcą na budowę obwodnicy miasta,
• przetarg na zakup komputerów do szpitala etc.
© Patrycja Joanna Suwaj
podmioty administracji publicznej
można do nich zaliczyć: organy administracji państwowej, rządowej i
samorządowej
organy przedsiębiorstw realizujących zadania
administracyjne,
zakłady administracyjne,
organizacje społeczne wykonujące funkcje
administracji publicznej oraz
podmioty prywatne wykonujące funkcje administracji
publicznej.© Patrycja Joanna Suwaj
podmioty administracji publicznej
Podmiotowa struktura administracji publicznej nie jest
wyczerpująco uregulowana normami prawa
powszechnie obowiązującego, a jej rozszerzenie
dokonuje się w drodze ustawowej poprzez
powierzanie podmiotom niepublicznym, czy
gospodarczym, załatwiania spraw z zakresu
administracji publicznej.
© Patrycja Joanna Suwaj
Organy administracji
państwowej
© Patrycja Joanna Suwaj
to nie wszystko
• jeśli weźmiemy pod uwagę działalnośćKRRiTV, NIK
• lub Marszałka Sejmu i jego uprawnienia do
powoływania wiceprezesów NIK i
ustanawiania regulaminów, statutów etc.
© Patrycja Joanna Suwaj
© Patrycja Joanna Suwaj
© Patrycja Joanna Suwaj
© Patrycja Joanna Suwaj
© Patrycja Joanna Suwaj
sfery zadań administracji
© Patrycja Joanna Suwaj
powyższy diagram nie jest idealnym
odzwierciedleniem rzeczywistości
D.R. Kijowski
© Patrycja Joanna Suwaj
Administracja w ujęciu
przedmiotowym, przykłady
© Patrycja Joanna Suwaj
System trójpodziału władz
WŁŁŁŁADZA
USTAWODAWCZA
WŁŁŁŁADZA
SĄĄĄĄDOWNICZA
WŁŁŁŁADZA
WYKONAWCZA
© Patrycja Joanna Suwaj
Administracja wszechobecna
• w największym stopniu reguluje życie
człowieka
a contrario:
• w procesie stanowienia prawa regulacja jest
dość abstrakcyjna
• w postępowaniu sądowym – ingerencja
punktowa
© Patrycja Joanna Suwaj
Legitymacja demokratyczna
• pośrednia legitymacja demokratyczna rządu
• podwójna legitymacja demokratyczna
samorządu
© Patrycja Joanna Suwaj
Administracja w społeczeństwie
informacyjnym• dostępność komputerów
• przetwarzanie informacji w celu podjęcia decyzji (programy administracyjne i prawnicze)
• szybko dostępne aktualne ustawodawstwo i orzecznictwo
• szybki dostęp do informacji o obywatelu jako potencjalne źródło nadużyć (np. wywiad skarbowy ma uprawnienia do podsłuchiwania przez 5 dni bez zgody sądu)
© Patrycja Joanna Suwaj
Administracja wobec globalizacji –
nowa sytuacja• mimo narodowego zróżnicowania a. pozostaje w
obrębie zbliżonych podziałów resortowych
• istota administrowania w państwach
demokratycznych pozostaje podobna
• odejście od cywilizacji papieru
• utrata monopolu informacyjnego wobec obywatela
© Patrycja Joanna Suwaj
Administracja wobec globalizacji –
skutki• administracja zmuszona do szybkiej reakcji
• zwiększone oczekiwania klienta wobec możliwości porównania poziomu świadczenia a. w innych krajach
• wzrasta potęga m-dowych podmiotów gospodarczych
• suwerenność zmienia swój sens
• zwiększona mobilność ludzi contra alienacja jednostek
© Patrycja Joanna Suwaj
służba publiczna
© Patrycja Joanna Suwaj
służba publiczna
• miłośnicy komandora Jamesa Bonda mogąsobie przypomnieć jego motto „w służbie Jej Królewskiej Mości” ( In Her Majesty’ Service).
• Z drugiej strony Republika Francuska przyniosła światu pojęcie fonction publique –dosłownie „funkcji publicznej”, po polsku prawidłowo – służby publicznej (J. Pastwa).
© Patrycja Joanna Suwaj
służba publiczna
• Obie te nazwy przywodzą nam na myśl w
pierwszym rzędzie jakąś grupę, formację,
korpus, strukturę – służącą interesowi
publicznemu.
• słowo „służba” niesie także znaczenie
funkcjonalne – jest to jakaś w miarę stała
czynność polegająca nie tylko na świadczeniu
usług, ale także stan gotowości do ich
świadczenia.
© Patrycja Joanna Suwaj
służba publiczna
• W pojęciu służby zawarte jest także pewne
nastawienie ideowe – służby się nie
„wykonuje”, czy po prostu jak usługi
„świadczy”, służbę się „pełni” (etos harcerski
podpowiada nawet, że służbę pełni się „całym
życiem”).
© Patrycja Joanna Suwaj
służba publiczna
• Z tego rozróżnienia korzysta zresztą już od lat
międzywojennych polski ustawodawca
oddzielając w stosownych pragmatykach
służbowych „pracę” od ”służby”, więcej od
tych, którzy pozostają w stosunku „służby”
(żołnierze, funkcjonariusze, urzędnicy
mianowani) wymagając, ale i lepiej (w różny
sposób) ich za tę służbę wynagradzając.
© Patrycja Joanna Suwaj
służba publiczna
• z pojęcia służby wypływa nastawienie, jakie
cechuje (albo przynajmniej powinno
cechować) osoby tę służbę pełniące –
nastawienie „służebne”, ergo po pierwsze –
nastawienie na udzielanie innym pomocy i
wsparcia, po drugie – postawa subordynacji,
dobrze rozumianego podporządkowania i
zdyscyplinowania – wobec prawa, zasad
etycznych, przełożonych i podwładnych.
© Patrycja Joanna Suwaj
służba publiczna
• Nawet jeśli służba wyznacza komuś wysokie
w hierarchii społecznej stanowisko,
nastawienie służebne wymaga, aby pamiętaćo łacińskim źródłosłowie słowa minister
(minister - łac. sługa) i o maksymie św.
Augustyna:
„Praesunt, non ut praesint, sed ut prosint”
(Przewodzą nie po to, aby być na czele, lecz
by pomóc).
© Patrycja Joanna Suwaj
służba cywilna
• Cywilna – czyli nie tylko a contrario do służby
wojskowej pełniona przez „cywili”, ale przede
wszystkim przez obywateli – wystarczy
przypomnieć sobie łacińskie „civis”
(obywatel).
• Obywateli, a zatem pełnoprawnych członków
danej wspólnoty państwowej, świadomych –
powagi pełnionej służby.
• A zatem – służba obywatelska! (J. Pastwa)
© Patrycja Joanna Suwaj
sektor publiczny
© Patrycja Joanna Suwaj
sektor publiczny
• Sektor publiczny (pierwszy sektor) można
rozumieć jako zbiór wszystkich państwowych i
komunalnych osób prawnych oraz nie
posiadających osobowości prawnej jednostek
organizacyjnych podległych organom władzy
publicznej (państwowym i samorządowym) (E.
Ura, E. Ura. 2004 ).
© Patrycja Joanna Suwaj
sektor publiczny
• Za sektor publiczny uważa się wszystkie te
jednostki, które albo stanowią własnośćSkarbu Państwa albo samorządową albo
państwowych osób prawnych (K.
Strzyczkowski, 2005).
© Patrycja Joanna Suwaj
sektor publiczny
Polski ustawodawca, do sektora publicznego
zalicza:
• organy władzy publicznej, organy administracji
rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony
prawa, sądy i trybunały, a także jednostki
samorządu terytorialnego i ich organy oraz związki;
• jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i
gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych;
© Patrycja Joanna Suwaj
sektor publiczny
• fundusze celowe;
• państwowe szkoły wyższe;
• jednostki badawczo-rozwojowe;
• samodzielne publiczne zakłady opieki
zdrowotnej;
• państwowe lub samorządowe instytucje
kultury;
© Patrycja Joanna Suwaj
sektor publiczny
• Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasę Rolniczego
Ubezpieczenia Społecznego i zarządzane przez nie
fundusze;
• Narodowy Fundusz Zdrowia
• Polską Akademię Nauk i tworzone przez niąjednostki organizacyjne;
• Państwowe lub samorządowe osoby prawne
utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu
wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem
przedsiębiorstw, banków i spółek prawa
handlowego.© Patrycja Joanna Suwaj
sektor publiczny
• Jeżeli przyjmiemy, że administracja publiczna
to zespół instytucji i organów, zarówno
rządowych jak i samorządowych, służących
do realizacji zadań z zakresu administracji
publicznej w imię interesu publicznego, to
można zauważyć, że pojęcie sektora
publicznego jest pojęciem szerszym.
© Patrycja Joanna Suwaj
sektor publiczny
• Bowiem sektor publiczny jest częściągospodarki, której właścicielem i zarządcą jest
administracja publiczna (J. Supernat, 2005).
© Patrycja Joanna Suwaj
sektor publiczny
• Sektor publiczny jest częścią gospodarki, która
zajmuje się dostarczaniem dóbr i usług dla państwa i
obywateli. Jego działalnośćma zastosowanie na
poziomie państwowym, regionalnym oraz lokalnym.
• Aktywność sektora publicznego opiera się przede
wszystkim na zapewnieniu obywatelom opieki
socjalnej, gwarantowaniu bezpieczeństwa
narodowego i planowaniu zagospodarowania
przestrzeni.
© Patrycja Joanna Suwaj
sektor publiczny
• Można zaryzykować twierdzenie, iż sektor
publiczny jest niejako instrumentem
(pakietem instrumentów), który służy
realizacji zadań z zakresu administracji
publicznej.
© Patrycja Joanna Suwaj
pozostałe sektory
• sektor prywatny (drugi sektor) i
• sektor organizacji - NGO (trzeci sektor).
© Patrycja Joanna Suwaj
drugi sektor
• Sektor prywatny to inaczej sfera biznesu, czyli
wszelkie instytucje i organizacje, których
działalność jest nastawiona na zysk.
• definicja negatywna - sektor prywatny jest to
wszelkiego rodzaju działalność skierowana na
osiąganie zysku, jednocześnie nie będąca
działalnością o charakterze publicznym.
© Patrycja Joanna Suwaj
drugi sektor
• sfera działań sektora prywatnego wiąże się z
finansami prywatnymi,
• nie jest wykluczone ubieganie się podmiotów
prywatnych o środki publiczne np. dotacje
unijne.
© Patrycja Joanna Suwaj
trzeci sektor
• Trzeci sektor to ogółłłł prywatnych organizacji,
działłłłająąąących społłłłecznie i nie dla zysku, czyli
organizacje pozarząąąądowe (organizacje non-
profit).
© Patrycja Joanna Suwaj
trzeci sektor
• Określenie organizacje pozarząąąądowe (NGO)akcentuje niezależność tych organizacji od administracji (rządu).
• Z kolei nazwa non-profit odróżnia je od organizacji drugiego sektora i podkreśla, że ich działalność nie jest nastawiona na zysk.
• Organizacje te określa się też czasem jako wolontarystyczne, gdyż ich działalność jest w znacznym stopniu oparta na działaniu ochotników, czyli wolontariacie.
© Patrycja Joanna Suwaj
trzeci sektor
• Inna nazwa stosowana wobec tych organizacji to organizacje społeczne lub organizacje użżżżytecznośśśści publicznej.
• Te sformułowania podkreślają, że aktywnośćtych organizacji jest najwyraźniejsza w dziedzinie ochrony zdrowia, szeroko rozumianej pomocy społecznej, akcji charytatywnych i edukacji, czyli krótko mówiąc: w działaniu dla dobra publicznego.
© Patrycja Joanna Suwaj
trzeci sektor
• Ustawa o działalności pożytku publicznego i
wolontariacie z 2003 roku wprowadziła
pojęcie organizacji pożżżżytku publicznego w
odniesieniu do organizacji, które prowadządziałalność społecznie użyteczną w sferze
zadań publicznych określonych w tej ustawie.
© Patrycja Joanna Suwaj
formy organizacji sektora
publicznego• Instytucje pańńńństwowe, finansowane z
podatków. Ich działalność jest bezpośrednio
koordynowana przez rząd.
• Ich zadaniem nie jest przynoszenie dochodu,
lecz dostarczanie niezbędnych usług na rzecz
rządu i obywateli.
• Należą do nich wszystkie jednostki
państwowe i samorządowe posiadające
osobowość prawną.
© Patrycja Joanna Suwaj
formy organizacji c.d.
• Przedsięęęębiorstwa pańńńństwowe – różnią się od
instytucji państwowych tym, że mają większąsamodzielność finansową, i wymaga się od
nich działalności zgodnej z kryterium
rentowności.
© Patrycja Joanna Suwaj
formy organizacji c.d.
• Decyzje produkcyjne w tych przedsiębiorstwach nie
są bezpośrednio podejmowane przez rząd, lecz
przez zarząd przedsiębiorstwa (który działa jednakże
wedle generalnych wytycznych nakreślonych przez
władze).
• Należą do nich przede wszystkim firmy, które są w
całości własnością państwa lub spółki prawa
handlowego z większościowym udziałem podmiotu
publicznego. (M. Wierzbowski, M. Wyrzykowski,
2003.)
© Patrycja Joanna Suwaj
formy organizacji c.d.
• częśęśęśęściowe podzlecenie – podmioty prywatne
działłłłająąąące na podstawie upoważżżżnienia -
wykonują daną czynności jako prywatna
firma, na zlecenie i w imieniu państwa, ale na
własną odpowiedzialność. • Jest ono również zaliczane do aktywności
sektora publicznego.
© Patrycja Joanna Suwaj
formy organizacji c.d.
• całłłłkowite zakontraktowanie – wynajęcie
przez państwo prywatnego przedsiębiorstwa
do wykonania określonego zadania. Jest ono
traktowane jako współdziałanie sektora
publicznego z sektorem prywatnym.
© Patrycja Joanna Suwaj
zadania sektora publicznego
• Jako podstawowe zadanie sektora
publicznego można uznać wykonywanie lub
finansowanie zadań, które z mocy
obowiązującego prawa stanowią powinności
państwa i samorządu terytorialnego (J.
Ciechanowicz –McLean, A. Powałowski).
© Patrycja Joanna Suwaj
zadania sektora publicznego
• Zadania sektora publicznego można potraktowaćdwojako: jako zadania niezbywalne i zadania
zbywalne.
• niezbywalne - polegają na zarządzaniu państwem i
na jego ochronie (obrona narodowa,
bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości). Są one
wykonywane przez podmioty administracji
publicznej, w tym także samorządowej i organy
wymiaru sprawiedliwości.
© Patrycja Joanna Suwaj
zadania sektora publicznego
• Zadania zbywalne natomiast, polegają na
świadczeniu usług finansowych w całości lub w
przeważającej części ze środków publicznych. Przy
czym zakres tych usług zależy od modelu państwa i
przyjętej polityki społecznej. Istnieje możliwośćzlecania i kontraktowania zadań na zewnątrz (model
elastyczny). Np. w systemie australijskim - wszystko,
co się da zakontraktować, kontraktuje się (państwo
nie kontroluje, ale sprawdza parametry).
© Patrycja Joanna Suwaj
zadania sektora publicznego
• W ramach sektora publicznego, potencjalne
możliwości substytucji tego sektora przez
sektor prywatny występują tylko w edukacji,
służbie zdrowia oraz przedsiębiorstwach. Nie
można mówić o substytucji w przypadku
administracji publicznej czy też obrony
narodowej (ale zależy to od regulacji danego
kraju).
© Patrycja Joanna Suwaj
zadania sektora publicznego
• W przypadku zadań publicznych, które zostały
określone jako zbywalne, pojawia sięmożliwość współpracy z sektorem prywatnym
(drugim sektorem), jak również organizacjami
pozarządowymi (trzecim sektorem).
© Patrycja Joanna Suwaj
dobra sektora publicznego
© Patrycja Joanna Suwaj
funkcje sektora publicznego
• Funkcja alokacyjna - polega na tworzeniu
przez państwo warunków sprzyjających
możliwie najbardziej efektywnemu
wykorzystaniu czynników produkcji, oraz
wspomagania i korygowania rynku w
przypadku występowania monopolu. Funkcja
alokacyjna ma zawsze wymiar rzeczowy i
wiąże się z wykorzystywaniem przez państwo
pewnych dóbr (A. P. Wiatrak 2005).
© Patrycja Joanna Suwaj
funkcje sektora publicznego
• Funkcja redystrybucyjna - nazywana funkcjąsprawiedliwości społecznej, polega na
niwelowaniu różnic pomiędzy dochodami
obywateli. Wiąże się z rozdzielaniem części
dochodu narodowego i przesuwaniu siły
nabywczej pieniądza pomiędzy regionami,
pomiędzy jednostkami sektora publicznego,
sferą budżetową a społeczeństwem lub teżpodmiotami organizacyjnymi.
© Patrycja Joanna Suwaj
funkcja redystrybucyjna - wymiary
• - finansowy- w przeciwieństwie do funkcji
alokacyjnej (przejmowanie,
rozdysponowywanie dochodów);
© Patrycja Joanna Suwaj
funkcja redystrybucyjna - wymiary
• przestrzenny- kształtowanie sytuacji dochodowej
poszczególnych regionów przez system zasileńregionów słabszych, co ma na celu wyrównywanie
dysproporcji między regionami.
• Jako przyczynę różnic wskazuje się cechy
społeczeństwa takie jak przedsiębiorczość czy
umiejętność współpracy. W Polsce zaledwie ok. 7%
mieszkańców to ludzie przedsiębiorczy. Czynnik
dystrybuowanych środków nie ma wpływu na takąsytuację;
© Patrycja Joanna Suwaj
funkcja redystrybucyjna - wymiary
• - makroekonomiczny- oznacza podziałdochodu na konsumpcję i inwestycje.
Przesuwanie siły nabywczej pieniądza
pomiędzy sferę budżetową i pozabudżetową,
między regionami między budżetem a
ludnością. Duże znaczenie ma tu pojęcie
kosztów i korzyści;
© Patrycja Joanna Suwaj
funkcja redystrybucyjna - wymiary
• - makrospołłłłeczny- kształtowana jest sytuacja dochodowa różnych grup społecznych (nauczyciele, studenci, funkcjonariusze państwowi);
• - indywidualny- kształtowanie indywidualnej sytuacji podatnika. Analizuje się odrębnie korzyści i koszty. Straty indywidualne są nie do oszacowania (szacuje się hipotetyczny przyrost oszczędności)
© Patrycja Joanna Suwaj