National Sårbarhedsudredning Udvalget for National ...2004 samtidig med overvejelser om et nyt forsvarsforlig. Regeringen vil i den forbindelse komme med oplæg til en samling af

National Sårbarhedsudredning

Udvalget for

National Sårbarhedsudredning

National Sårbarhedsudredning, januar 2004

Publikationen kan bestilles hos:

Sekretariatet for National Sårbarhedsudredning Beredskabsstyrelsen Datavej 16 3460 Birkerød Telefon: 45906000 Telefax: 45906060 E-mail: [email protected] Web: www.brs.dk

Oplag: 1500 Tryk: Paritas Grafik A/S ISBN: 87-91133-59-9 Citat og eftertryk i uddrag er tilladt ved angivelse af kilde. Udredningen og underudvalgenes delrapporter er tilgængelige på Beredskabssty-relsens hjemmeside: www.brs.dk

I n d h o l d s f o r t e g n e l s e

3

Indholdsfortegnelse

I. INDLEDNING 7

1. Sammenfatning 7 1.1. Baggrund for udredningen 7 1.2. Udfordringer for samfundets sikkerhed og beredskab 8 1.3. Konklusioner og anbefalinger i sårbarhedsudredningen 9

2. Udredningens organisering 13

3. Centrale begreber og udredningens indhold 19 3.1. Centrale begreber, principper og vilkår 19 3.2. Udredningens formål og indhold 21

4. Beredskabets opgaver og organisering 25 4.1. Oversigt over opgaver for indsatsberedskabet 25 4.2. De generelle indsatsberedskaber 27 4.3. De særlige indsatsberedskaber 29 4.4. Øvrige ressourcer til rådighed for beredskabet 31 4.5. Oversigt over myndighedsopgaver på beredskabsområdet 32 4.6. Oversigt over opgaver for infrastrukturberedskaberne 35

II. UDFORDRINGER FOR SAMFUNDETS SIKKERHED 37

5. Trusler, risici og sårbarheder 37 5.1. Globalisering og teknologisk udvikling 37 5.2. Øget sårbarhed i den kritiske infrastruktur 38 5.3. Sikkerhedspolitiske udfordringer 39 5.4. Langsigtede sårbarhedsfaktorer 41 5.5. Sammenfatning: Oversigt over typer af risici og trusler 41

6. Udviklingstendenser i andre lande 43 6.1. Indledning 43 6.2. Storbritannien 43 6.3. USA 47 6.4. Canada 49 6.5. Sverige 52 6.6. Holland 54

N a t i o n a l S å r b a r h e d s u d r e d n i n g

4

6.7. Norge 56 6.8. Sammenfatning 60

III. EKSISTERENDE BEREDSKAB 63

7. Ledelse, koordination og krisehåndtering 63 7.1. Ledelse og koordination af indsatsberedskabet på skadestedet 65 7.2. Krisehåndtering på lokalt, regionalt og centralt niveau 67 7.3. Erfaringer og problemstillinger ved større hændelser 70 7.4. Sammenfatning 74

8. Regeringens sikkerhedsorganisation 77 8.1. Eksisterende sikkerhedsorganisation 77 8.2. Særlige krisestyringsfaciliteter 78 8.3. Overvejelser om en styrket sikkerhedsorganisation 80

9. Beredskabsplanlægning 83 9.1. Beredskabsplanlægning og beredskabsplaner 83 9.2. Eksisterende system for efterretningsmæssige trusselsvurderinger 85 9.3. Beredskabsplanlægning centralt 86 9.4. Beredskabsplanlægning regionalt 88 9.5. Beredskabsplanlægning lokalt (amter og kommuner) 92 9.6. Perspektivering 95

10. Totalforsvarssamarbejde 101 10.1. Totalforsvarssamarbejdet i dag 101 10.2. Det fremtidige totalforsvarssamarbejde 102

11. Kommunikation med befolkning og medier 105 11.1. Indledning til området 105 11.2. Det eksisterende kommunikationsberedskab 105 11.3. Koordination ved større ulykker og katastrofer 107

12. Internationalt samarbejde og indsats 115 12.1. Introduktion til området 115 12.2. National strategisk koordination 116 12.3. Myndighedssamarbejde i FN, EU og NATO m.fl. 117 12.4. National operativ koordination 124 12.5. Internationale overvågningssystemer og reaktionsordninger 125 12.6. Dansk kapacitet til internationale indsatser 129 12.7. Sammenfatning og perspektivering 133

I n d h o l d s f o r t e g n e l s e

5

13. Vidensindsamling, analyse og forskning 135 13.1. Vidensindsamling, analyse og forskning 135 13.2. Konklusion 139

IV. SÅRBARHED OG BEREDSKAB PÅ SAMFUNDSVIGTIGE OMRÅDER 141

14. El-, naturgas- og teleforsyning samt it-forhold 145 14.1. Introduktion til sektorerne 145 14.2. Sektorernes sårbarhed 146 14.3. Sårbarhed ved sektorernes indbyrdes afhængighed 153 14.4. Sektorernes beredskab 155 14.5. Udviklingstendenser 159 14.6. Konklusion og forslag til initiativer 163

15. Transportfunktioner 171 15.1. Introduktion til området 171 15.2. Områdets sårbarhed og beredskab 171 15.3. Udviklingstendenser 180 15.4. Konklusioner og forslag til initiativer 183

16. Olieforsyning m.v. 185 16.1. Indledning om oliesektoren 185 16.2. Oliesektorens sårbarheder og beredskab 185 16.3. Udviklingstendenser 193 16.4. Konklusion og forslag til initiativer 193

17. Fødevarer, herunder vand og genmodificering 195 17.1. Indledning til områderne 195 17.2. Områdernes sårbarhed og beredskab 197 17.3. Udviklingstendenser 211 17.4. Konklusion og forslag til initiativer 213

18. Sundhedsvæsenet 217 18.1. Indledning til området 217 18.2. Områdets sårbarhed og beredskab 219 18.3. Udviklingstendenser 227 18.4. Konklusioner og forslag til initiativer 229


6

19. CBRN-beredskab (kemisk, biologisk, radiologisk og nuklear) 235 19.1. Indledning til området 235 19.2. Områdernes sårbarhed og beredskab 238 19.3. Udviklingstendenser 248 19.4. Konklusion og forslag til initiativer 252

20. Akutte olie- og kemikalieforureningsulykker til søs 257 20.1. Generelt om området 257 20.2. Områdets sårbarhed 257 20.3. Områdets beredskab 259 20.4. Udviklingstendenser 265 20.5. Øvrige udviklingstendenser 268 20.6. Konklusion og forslag til initiativer 270

21. Sektorafhængigheder 273 21.1. Introduktion 273 21.2. Afhængighedsvurdering 273

V. KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER 281

22. Konklusioner i udredningen 281 22.1. Udfordringer for samfundets sikkerhed (del II) 281 22.2. Eksisterende beredskabssystemer (del III) 282 22.3. Samfundsvigtige sektorområder (del IV) 286 22.4. Generelle konklusioner i sektoranalyserne (kapitel 14-20) 298

23. Anbefalinger 299 23.1. Indledning 299 23.2. Tværgående anbefalinger 300 23.3. Initiativer foreslået i sektoranalyserne 311 23.4 Opfølgning på udredningens anbefalinger 311

Bilag 1: Medlemmer af udvalg og sekretariat 321

Bilag 2: Kommissorier for underudvalg 325

Bilag 3: Medlemmer af underudvalg 347

K a p i t e l I . S a m m e n f a t n i n g

7

I. INDLEDNING

1. Sammenfatning

1.1. Baggrund for udredningen

Med den politiske aftale om redningsberedskabet efter 2002, som blev indgået den 21. juni 2002, besluttede et enigt Folketing, at der skulle gennemføres en national sårbar-hedsudredning. Det er sårbarhedsudredningens overordnede formål at kortlægge sam-fundets sårbarhed og give en vurdering af den civile sektors beredskab i forhold hertil.

På den baggrund vedtog regeringen i marts 2003 et kommissorium for en national sår-barhedsudredning. Heraf fremgår bl.a., at udredningen er afgrænset til forhold, som har betydning for eller truer grundlæggende samfundsværdier, og som kan kræve iværksæt-telse af ekstraordinære beredskabsmæssige tiltag. Det fremgår videre, at udvalget skal vurdere behovet for forbedringer eller omprioriteringer inden for enkeltsektorer, sam-menhængende sektorer samt i den centrale og regionale tværgående koordination af be-redskabet inden for den civile sektor, herunder den nationale krisestyring.

I marts 2003 påbegyndte et tværgående udvalg med deltagelse af involverede ministerier og organisationer sit arbejde under formandskab af Indenrigs- og Sundhedsministeriet. Udvalget nedsatte efterfølgende en række underudvalg, der har bistået med afgrænsede sektor- og områdeanalyser. Et sekretariat forankret i Indenrigs- og Sundhedsministeriet og Beredskabsstyrelsen har bistået udvalget med udarbejdelsen af udredningen.

Af det supplerende regeringsgrundlag ”Vækst, Velfærd og Fornyelse II” af 27. august 2003 fremgår bl.a: ”Den politiske aftale om det civile beredskab skal midtvejsevalueres i 2004 samtidig med overvejelser om et nyt forsvarsforlig. Regeringen vil i den forbindelse komme med oplæg til en samling af det civile beredskabs og forsvarets opgaver med henblik på at sikre den bedst mulige samordning af det militære og civile beredskab”.

Regeringen vil som led i forhandlingerne om et nyt forsvarsforlig fremlægge forslag til, hvorledes der sikres en effektiv radiokommunikation mellem alle aktører i forbindelse med ekstraordinære indsatser som følge af terrorisme eller ulykker, herunder mellem for-svaret, Politiet og beredskabet.”

Udvalget for national sårbarhedsudredning har kun i begrænset omfang indarbejdet in-tentionerne i det supplerende regeringsgrundlag og således inddraget det militære bered-skab i udredningsarbejdet, idet kommissoriet for udredningen afgrænser sig til analysen af den civile sektors beredskab.


8

Den i kommissoriet angivne frist for færdiggørelse af arbejdet til den 15. april 2004 blev fremrykket til den 31. oktober 2003 under hensyn til det supplerende regeringsgrundlag. Herved kan resultatet af udredningen indgå som en del af grundlaget for forberedelsen af forhandlinger om nyt forsvarsforlig og midtvejsevaluering af den politiske aftale om redningsberedskabet efter 2002.

1.2. Udfordr inger f o r samfunde t s s ikkerhed og ber edskab

Overvejelser om justeringer og indretning af samfundets beredskab tager naturligt ud-gangspunkt i en aktuel vurdering af, hvilke trusler, risici og sårbarheder beredskabet skal imødegå for at sikre samfundets funktionsduelighed og stabilitet.

For så vidt angår det militære beredskab er denne vurdering foretaget af en arbejdsgrup-pe i en sikkerhedspolitisk redegørelse fra august 2003. Sårbarhedsudredningens afsæt er de risici og trusler, der sigter mod den civile sektor. Det samlede aktuelle risiko- og trus-selsbillede skitseres i kapitel 5. Det fremgår heraf, at der især er fire forhold, som har forandret trussels- og risikobilledet.

For det første indebærer globaliseringen en stadig stigning i den internationale udveksling af kapital, varer, arbejdskraft, information og idéer. Denne udvikling er en væsentlig drivkraft i den internationale økonomiske vækst. Den medfører imidlertid også en inter-nationalisering af problemer, idet konflikter, sygdomme, miljøproblemer m.v. kan spre-des hurtigere.

For det andet indebærer den teknologiske udvikling og en øget specialisering i samfundet en stigende afhængighed mellem sektorer og aktører. Dette gør samfundet mere sårbart, idet uheld, nedbrud og forsætlige angreb mod et system hurtigt kan få betydning for en bred kreds af samfundsvigtige funktioner. Omvendt giver den teknologiske udvikling på visse områder forbedrede muligheder for målretning af de genoprettende og de forebyg-gende indsatser.

For det tredje har terrorangrebene på World Trade Center og Pentagon i september 2001 samt efterfølgende terrorhandlinger bl.a. på Bali i oktober 2002 demonstreret, at truslen om terrorangreb mod civile mål er reel. Det må antages, at den transnationale terrorisme tillige er en reel trussel også for Danmark.

For det fjerde har afslutningen af den kolde krig og den efterfølgende udvidelse af EU og NATO med en række central- og østeuropæiske lande medført, at den konventionelle militære trussel mod dansk territorium er bortfaldet inden for en overskuelig fremtid.


9

Disse fire forhold har betydet, at nye opgaver og problemstillinger er kommet i fokus, og at vægten af en række opgaver har forandret sig. Det er imidlertid vigtigt at holde sig for øje, at de nye opgaver og det nye fokus ikke er ensbetydende med, at andre kendte opga-ver helt bortfalder.

Internationalt set har ændringer i risiko- og trusselsbilledet ligesom i Danmark givet an-ledning til, at beredskabssystemer gentænkes og revurderes. Derfor er der i udredningens kapitel 6 en oversigt over de justeringer og konsekvenser, udviklingen har medført i en række udvalgte lande.

I hovedparten af de undersøgte lande er der ændret på de organisatoriske rammer ved at oprette en ny myndighed med koordinerende og tværgående opgaver. Myndigheden er typisk tillagt opgaven at styrke og forestå løbende, koordineret overvågning af sårbarhe-der i samfundets kritiske infrastruktur og samtidig effektivisere regeringens og samfun-dets evne til at planlægge, træffe beslutninger og iværksætte relevante beredskabsforan-staltninger vedrørende samfundets sårbarhed og sikkerhed. Undersøgelsen har endvidere vist, at der i flere lande er taget skridt til at styrke kapaciteterne for så vidt angår krisesty-ring samt på området for kemisk, biologisk, radiologisk og nukleart beredskab (CBRN-beredskab).

1.3. Konklus ioner og anbe fa l inger i sårbarhedsudredningen

Vurderingerne i udredningen har ført til en række konklusioner om de væsentligste sår-barheder og udfordringer, som findes i kapitel 22.

I kapitel 23 indeholder udredningen anbefalinger om, hvad der kan sikre et relevant og effektivt beredskab over for disse sårbarheder og udfordringer.

Ansvaret for beredskabet inden for den civile sektor påhviler de enkelte ministre (sektor-ansvaret). Opfølgningen på udredningens anbefalinger vil derfor også som udgangspunkt påhvile den sektoransvarlige minister.

Danmark har i dag et velfungerende beredskab og en velfungerende krisestyringsorgani-sation. Opgavevaretagelsen inden for det danske beredskab, både for så vidt angår ind-satsberedskaber, myndighedsopgaver og sektorberedskaberne, er generelt velfungerende. De er udviklet på baggrund af opnåede erfaringer og konstaterede behov. Imidlertid stil-ler ændringer gennem de seneste år i trussels- og risikobilledet og de mulige ændringer fremover øgede krav til omstillingsevne, fleksibilitet og koordination på tværs.


1 0

Øget helhedssyn i beredskabet nationalt og internationalt

Det ændrede trussels- og risikobillede med bortfald af den militære trussel, globaliserin-gen og den teknologiske udvikling og truslen fra terror fører til, at sondringen mellem den civile sektors beredskab og det militære beredskab principielt opgives. Opgaven vil være at tilpasse samfundets samlede beredskabskapacitet til det aktuelle trussels- og risi-kobillede.

Blandt de foreslåede redskaber til at sikre et øget helhedssyn er, at varetagelsen af bered-skabet sker på baggrund af en samlet national politik for beredskabet. Endvidere anbefa-les forenkling af de geografiske planlægningsstrukturer, øget brug af tværgående øvelses-aktivitet, koordinerende faglige fora mellem sektorerne samt et fælles planlægningssy-stem.

Koordineret overvågning, analyse og vurdering af sårbarheder, risici og afhængigheder

Udviklingen i de trusler og risici, som det samlede beredskab skal indrettes i forhold til, vurderes at være hastig og i stigende grad uforudsigelig.

Samtidig ses, at en række sektorer og centrale funktioner er afhængige af andre sektorer og funktioner, hvilket indebærer en sårbarhed, da nedbrud i en sektor hurtigt får betyd-ning for andre vigtige sektorer.

På denne baggrund konkluderes det i udredningen, at der er behov for, at der løbende og koordineret tilvejebringes et overblik over aktuelle trusler, risici og sårbarheder i den kritiske infrastruktur og samfundets centrale funktioner. I dette overblik indgår efterret-ningsmæssige oplysninger og bidrager hermed til en styrkelse af grundlaget for planlæg-ningen såvel i sektorerne som på nationalt niveau og i krisestyringsøjemed.

Koordineret forskning, udvikling og analyse

Den større kompleksitet og dynamik i risikobilledet gør, at der er behov for forsknings-baseret viden som grundlag for vurdering af en hensigtsmæssig sammenhæng mellem trusler og risici og beredskabet. På den baggrund foreslås en mere målrettet satsning på forskning, vidensindsamling og analyse i samfundets sikkerhed og sårbarhed.

Fokus på sektorberedskaberne

Indsatsen i sektorerne foreslås støttet af bl.a. en koordineret overvågning af sårbarheder, risici og afhængigheder på tværs af sektorerne, jf. ovenfor. Herudover anbefales det, at


1 1

der overvejes udarbejdet en enkel og generelt anvendelig model for risiko- og sårbar-hedsvurderinger til brug for myndighedernes beredskabsplanlægning.

Der peges ligeledes på, at det kan være hensigtsmæssigt at samle de identificerede over-vågnings- og rådgivningsopgaver, der skal støtte udviklingen frem mod en øget koordi-nation af beredskabet i den civile sektor.

I de udførte analyser af sektorområder fremkommer de enkelte underudvalg med en række forslag til initiativer, som retter sig mod forbedring af beredskabet på det pågæl-dende område. Underudvalgenes forslag fremgår af de respektive sektorkapitler (14-20).


1 2

K a p i t e l 2 . U d r e d n i n g e n s o r g a n i s e r i n g

1 3

2. Udredningens organisering

Regeringen vedtog den 17. januar 2002 følgende kommissorium:

”Den 21. juni 2002 blev der mellem Socialdemokratiet, Dansk Folkeparti, Socialistisk Folkeparti, Det Radikale Venstre, Enhedslisten, Kristeligt Folkeparti, Det Konservative Folkeparti og Venstre indgået en aftale om redningsberedskabet efter 2002.

Af den politiske aftale fremgår, at der skal gennemføres ”en national sårbarhedsudred-ning med et bredt, tværsektorielt sigte. Som led heri bør det fastlægges, hvorledes der kan ske en fortsat styrkelse af den tværgående koordination i beredskabet. Sårbarhedsud-redningen bør bl.a. omfatte områder som informationsteknologi, vandforsyning, energi-forsyning og infrastruktur og forudsætter således medvirken fra en række ministerier m.v.”

På den baggrund nedsættes et udvalg, der skal udarbejde en national sårbarhedsudred-ning, som skal foreligge den 15. april 2004.

Det er sårbarhedsudredningens overordnede formål at kortlægge samfundets sårbarhed og give en vurdering af den civile sektors beredskab i forhold hertil.

Sårbarhedsudredningen er afgrænset til forhold, som har betydning for eller truer grund-læggende samfundsværdier, og som kan kræve iværksættelse af ekstraordinære bered-skabsmæssige tiltag. På den baggrund fokuseres bl.a. på følgende områder af væsentlig betydning for samfundets sikkerhed og stabilitet:

• Infrastruktur (el, tele, IT og transport) herunder sammenhængende tekniske sy-stemer

• Forsyningssektorer, herunder fødevarer og vandforsyningsområdet

• Befolkningens eller større dele af befolkningens liv og sikkerhed

• Presse- og informationsområdet

Der skal lægges vægt på afdækning og beskrivelse af den indbyrdes afhængighed mellem samfundsvigtige områder, herunder forsyningsvirksomhederne.

Endvidere fokuseres på følgende beredskabsmæssige tiltag, som kan bidrage til at redu-cere samfundets sårbarhed:


1 4

• Systemet for national krisehåndtering

• Myndighedernes indsatsberedskab (redningsberedskab, sundhedsberedskab og ambulancetjeneste, politiet, SAR-beredskabet, lufthavnenes beredskab, havmiljø-beredskabet m.v. samt forsvarets bistand til civile myndigheder m.fl.), herunder overordnet ledelse og koordination af indsatsen på centralt, regionalt og lokalt niveau.

• Koordination af beredskabsplanlægning centralt, regionalt og lokalt, herunder to-talforsvarssamarbejdet

• Kommuner og amters beredskabsplanlægning

• Udarbejdelse af overordnede og koordinerede sårbarheds- og trusselsvurderinger for den civile sektor

• Beredskabet mod farlige stoffer, herunder over for bevidst brug af nukleare, bio-logiske, kemiske og radiologiske terrormidler

• Kommunikation og informationsberedskab

• Bilateralt og multilateralt internationalt samarbejde, herunder EU, NATO, FN og OSCE. Bl.a. skal det vurderes, hvordan internationalt samarbejde indvirker på beredskabsplanlægningen

• Forskning, herunder udvikling af en løbende, dynamisk overvågning af udviklin-gen i samfundets sårbarhed

Der lægges vægt på, at udredningen tager et dynamisk sigte. Et centralt formål med ud-redningen er således, at der foreslås redskaber, der kan sikre løbende vurderinger af sår-barheden inden for samfundsvigtige områder på grundlag af vurderinger af trusler og ri-sici.

Sårbarhedsudredningen skal generelt udgøre beslutningsgrundlag for prioriteringer og til-tag i den civile sektors beredskab.

Udvalget skal vurdere behovet for forbedringer eller omprioriteringer inden for enkelt-sektorer, sammenhængende sektorer samt i den centrale og regionale tværgående koor-dination af beredskabet inden for den civile sektor, herunder den nationale krisestyring.


1 5

Sårbarhedsudredningen kan indebære anbefalinger om ændringer i organisatoriske eller lovgivningsmæssige forhold, herunder ændringer som kræver en tværsektoriel løsning.

Planlægningen af beredskabet inden for den civile sektor påhviler de enkelte ministre (sektoransvaret). Der skabes derved en beredskabskontinuitet fra dagligdagens funktio-ner over større ulykker til katastrofer, herunder krigshandlinger.

Opfølgningen på udredningens anbefalinger vil som udgangspunkt påhvile den relevante minister.

Der nedsættes et udvalg til udarbejdelse af sårbarhedsudredningen med repræsentation fra Amtsrådsforeningen, Økonomi- og Erhvervsministeriet, Finansministeriet, For-svarsministeriet, Indenrigs- og Sundhedsministeriet (formand), Justitsministeriet, KL, Københavns og Frederiksberg Kommuner, Miljøministeriet, Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling, Statsministeriet og Trafikministeriet.

Udvalget kan efter behov inddrage andre myndigheder, personer med særlig sagkund-skab, ekstern konsulentbistand eller bistand fra forskningsinstitutioner. Udvalget kan nedsætte underudvalg til at foretage delanalyser m.v.

Det generelle planlægningsgrundlag, eksisterende relevante rapporter og analyser, en be-skrivelse af beredskabsarbejdets tilrettelæggelse, nationale og internationale udviklings-træk samt udenlandske erfaringer m.v. vil danne baggrund for udvalgets arbejde.

Sekretariatet for sårbarhedsudredningen varetages af Beredskabsstyrelsen og Indenrigs- og Sundhedsministeriet. Det forudsættes, at relevante ministerier, styrelser og organisati-oner bidrager i nødvendigt omfang til sekretariatets arbejde.”

På baggrund af kommissoriet blev der nedsat et meget bredt sammensat udvalg med re-præsentation fra Amtsrådsforeningen, Økonomi- og Erhvervsministeriet, Finansministe-riet, Forsvarsministeriet, Indenrigs- og Sundhedsministeriet (formand), Justitsministeriet, KL, Københavns og Frederiksberg Kommuner, Miljøministeriet, Ministeriet for Fødeva-rer, Landbrug og Fiskeri, Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling, Statsmini-steriet og Trafikministeriet. Herudover blev udvalget udvidet med repræsentanter for Hjemmestyret på Færøerne og Hjemmestyret i Grønland, der efter aftale har deltaget med henblik på at udvalgsarbejdet og dets resultater kan indgå i tilsvarende arbejde i fæ-røsk og grønlandsk regi.

En oversigt over udvalgsmedlemmer og sekretariat fremgår af bilag 1.


1 6

Udvalget har afholdt syv møder og afsluttede sit arbejde den 31. oktober 2003.

Udvalget udpegede i marts 2003 syv områder, der hver især er blevet undersøgt og be-skrevet nærmere. En lang række eksperter blev udpeget til at deltage i arbejdet i de syv underudvalg, der blev sammensat - på tværs af sektorerne - i emneområder med sam-menhængende eller ensartede problemstillinger.

De syv underudvalg omfatter følgende emner:

• El-, naturgas- og teleforsyning samt it-forhold

• Akutte olie- og kemikalieforureninger til søs

• Fødevarer, herunder vand og genmodificering

• Sundhedsvæsenet

• Transportfunktioner

• CBRN-beredskab

• Beredskabsplanlægning og tværgående koordination (centralt, regionalt og lokalt)

Kommissorium for hvert af de syv underudvalg er vedlagt som bilag 2. En oversigt over underudvalgenes medlemmer fremgår af bilag 3.

Underudvalgenes delrapporter blev afleveret til udvalget i sommeren 2003. Underudval-genes delrapporter ligger til grund for udvalgets behandling af ovennævnte syv emneom-råder.

Endvidere har en række myndigheder og enkeltpersoner været involveret og bidraget til belysning af de i udredningen behandlede tværsektorielle temaer.

Det skal bemærkes, at der efter igangsættelsen af udredningsarbejdet er fremsat et sup-plerende regeringsgrundlag - ”Vækst, Velfærd - Fornyelse II” - af 27. august 2003, hvori der henvises til aftalen for beredskabet:

”Den politiske aftale om det civile beredskab skal midtvejsevalueres i 2004 samtidig med overvejelser om et nyt forsvarsforlig. Regeringen vil i den forbindelse komme med oplæg til en samling af det civile beredskabs og Forsvarets opgaver med henblik på at sikre den bedst mulige samordning af det militære og civile beredskab.”


1 7

”Regeringen vil som led i forhandlingerne om et nyt forsvarsforlig fremlægge forslag til, hvorledes der sikres en effektiv radiokommunikation mellem alle aktører i forbindelse med ekstraordinære indsatser som følge af terrorisme eller ulykker, herunder mellem for-svaret, Politiet og beredskabet.”

Den i kommissoriet angivne frist for færdiggørelse af arbejdet til den 15. april 2004 blev fremrykket til den 31. oktober 2003 under hensyn til de politiske forhandlinger om nyt forsvarsforlig og midtvejsevaluering af beredskabsforliget og det supplerende regerings-grundlag

Endvidere er der i redegørelsen ”De sikkerhedspolitiske vilkår for dansk forsvarspolitik”, august 2003, henvist til udarbejdelsen af den nationale sårbarhedsudredning: ”En central anbefaling forventes at blive, at der – i lighed med tiltag i en række andre vestlige lande – sikres kapacitet til at foretage en løbende, tværsektoriel og koordineret overvågning af samfundets sårbarhed inden for de civile sektorer for at styrke samfundets modstands-dygtighed over for katastrofer, brug af masseødelæggelsesvåben, m.v.”

Der er til opfølgning på det supplerende regeringsgrundlag bl.a. nedsat "Arbejdsgruppen vedrørende en samling af det civile beredskabs og forsvarets opgaver", der har til opgave at analysere den fremtidige koordinering og organisering af det danske beredskab. Det fremgår af arbejdsgruppens kommissorium, at resultaterne af den nationale sårbarheds-udredning og den sikkerhedspolitiske redegørelse skal inddrages.


1 8

K a p i t e l 3 . C e n t r a l e b e g r e b e r o g u d r e d n i n g e n s i n d h o l d

1 9

3. Centrale begreber og udredningens indhold

Samfundet står i dag over for et sæt af risici og trusler, som er blevet mere kompliceret og uforudsigeligt. Globalisering og den teknologiske udvikling har medført en komplek-sitet, specialisering og afhængighed i samfundets sektorer med risiko for tekniske svigt og sammenbrud, som vanskeligt kan forudsiges. Hertil kommer velkendte risici som na-turkatastrofer, ulykker m.v. Sikkerhedspolitisk har truslerne ændret sig, idet den konven-tionelle militære trussel mod Danmark er bortfaldet, mens truslen om omfattende terror-angreb mod såvel civile som militære mål synes mere reel. Som følge af bl.a. globalisering har udviklingen i trusler og risici i stigende grad en international dimension. Det indebæ-rer, at nedbrud i teknisk infrastruktur, sygdomme, miljøproblemer, konflikter, terrortrus-ler m.v. hurtigere kan spredes.

Angrebene på World Trade Center og Pentagon den 11. september 2001, epidemiud-brud som SARS og mund- og klovsyge, grænseoverskridende olieforureninger som Pre-stige-ulykken ud for Spaniens atlanterhavskyst, sammenbrud i bl.a. el- og it-systemer samt angreb på it-systemer med globale konsekvenser er eksempler på hændelser, som har demonstreret sårbarheder i vores samfund.

Trusler og risici skal ses i forhold til den samfundsmæssige sårbarhed. Beredskabssyste-mer er redskabet til at reducere sårbarheden og øge robustheden over for disse hændel-ser. Fokus i denne udredning er derfor, på hvilken måde og i hvilke sektorer ændringer i trusler og risici medfører en ændring af sårbarheden. Det kræver, at trusler og risici i samfundets sektorer vurderes i forhold til de eksisterende beredskabstiltag. Herved bliver det muligt at vurdere, hvilke fremtidige opgaver beredskaberne skal løse for at gøre sam-fundet mere robust.

3.1. Centra l e begr eber , pr inc ipper og v i lkår

Det vurderes nyttigt indledningsvist at definere en række centrale begreber, principper og vilkår. Definitionerne er alene opstillet med det formål at klarlægge begrebsanvendel-se i denne udredning. Der er tale om komplekse begreber, som givetvis i andre sammen-hænge anvendes med en anderledes betydning.

Risiko defineres som en funktion af sandsynligheden af uønskede hændelser og konse-kvensen af disse. Risiko er således en fare for tab af eller skade på befolkningens liv, samfundets værdier, miljø og samfundsvigtige funktioner som følge af uønskede hændel-ser.

For visse typer af risici i samfundet kan sandsynlighed for hændelsen og dens konse-kvenser beregnes på baggrund af bl.a. statistisk materiale som f.eks. trafikulykker og ar-


2 0

bejdsulykker. Imidlertid findes der også en lang række risici, hvor det er meget vanskeligt mere præcist at angive sandsynligheden.

Trussel defineres som ethvert forhold eller enhver enhed med potentiale til at forårsage en uønsket hændelse. Begrebet trussel er alene et udtryk for en potentiel kilde til en uøn-sket hændelse og udtrykker i modsætning til risiko ikke sandsynligheden for, hvorvidt den uønskede hændelse indtræffer.

Sårbarhed defineres som manglende eller reduceret evne til at modstå, begrænse og af-hjælpe en uønsket hændelse og dennes konsekvenser.

Robusthed er - i modsætning til sårbarhed - evnen til at modstå, begrænse og afhjælpe konsekvenserne af en uønsket hændelse.

En katastrofe er en uønsket hændelse, hvor konsekvenserne ikke umiddelbart kan imøde-gås med relevant beredskabskapacitet på rette sted og til rette tid, og katastrofer kan så-ledes få større konsekvenser for et samfund med stor sårbarhed (og lille robusthed) end for et samfund med lille sårbarhed (og stor robusthed). I udredningen anvendes generelt benævnelsen "større ulykker og katastrofer" om større uønskede hændelser i alle typer af si-tuationer, herunder bl.a. terrorhandlinger, krigshandlinger, nedbrud i kritisk infrastruktur og naturkatastrofer m.v.

Benævnelsen krise vil ofte benyttes om en uønsket hændelse, som mere alvorligt truer befolkningens liv, samfundets værdier, miljø og samfundsvigtige funktioner. Kendetegn ved en krise kan bl.a. være overraskelsesmomentet, mangel på kontrol, mange aktører, komplicerede beslutningsprocesser, mangel på information og endvidere ofte stor eks-tern interesse fra bl.a. offentligheden og medierne.

Formålet med beredskabet er at beskytte og sikre befolkningens liv, samfundets værdier, mil-jø og samfundsvigtige funktioner. Beredskabet indeholder to centrale elementer, dels den forebyggende indsats for at forhindre at trusler bliver til uønskede hændelser, dels den afhjælpende indsats for at begrænse og afhjælpe eventuelle konsekvenser, hvis de uøn-skede hændelser alligevel indtræffer.

Hidtil har beredskabet været opbygget ud fra følgende overordnede generelle principper og vilkår:

Sektoransvarsprincippet, som indebærer, at den myndighed eller organisation, der har ansva-ret for et område under normale forhold, også har ansvaret for nødvendige forebyggen-de og afhjælpende foranstaltninger i forbindelse med ekstraordinære hændelser som f.eks. kriser og katastrofer.


2 1

Princippet om enstrengethed, som indebærer, at der er størst mulig lighed mellem en given organisation under normale forhold og i tilfælde af uønskede ekstraordinære hændelser, således at omfanget af organisatoriske tilpasninger ikke bliver af større omfang, end situ-ationen tilsiger.

Princippet om nærhed, som indebærer, at beredskabsopgaverne bør løses så tæt på borgerne som muligt, og dermed på relevante og laveste egnede organisatoriske niveau.

Udover ovennævnte principper gælder som et vilkår for beredskabet på linje med øvrige områder, at der skal være en effektiv udnyttelse af de ressourcer, der vurderes at kunne afsættes til beredskabet i forhold til andre prioriterede opgaver. I dette hensyn indgår og-så vurderinger af, hvorledes der opnås det mest relevante beredskab for de afsatte res-sourcer.

3.2. Udredningens f o rmål og indho ld

Et centralt mål for beredskabsområdet er at sikre den bedst mulige løbende sammen-hæng mellem på den ene side trusler og risici og på den anden side beredskabets evne til at modsvare hændelserne.

Et centralt sigte med denne udredning er således at skabe et overblik over, på hvilke om-råder der vurderes at være større sårbarheder i vort samfund. I forlængelse heraf vil der også i udredningen være anbefalinger om, hvilke tiltag der kan gøre samfundet mere ro-bust over for disse sårbarheder.

Et centralt grundlag for at kunne vurdere beredskabets relevans i forhold til trusler og ri-sici er løbende, koordinerede risiko- og sårbarhedsvurderinger af trusler og risici rettet mod den civile sektors centrale funktioner, herunder den kritiske infrastruktur, og den indbyrdes afhængighed mellem sektorerne.

I udredningen skal det undersøges, hvilket analyse- og planlægningsgrundlag der i dag eksisterer for samfundets civile sektor, og hvordan der kan gennemføres en løbende, ko-ordineret risikovurdering af samfundets samlede sårbarhed. Sådanne analyser og vurde-ringer kan udgøre et forbedret og tilstrækkeligt grundlag for beslutninger om beredska-bets struktur, kapacitet og kompetencer. Dette vurderes at være afgørende for på over-ordnet plan at sikre grundlaget for vurdering af, om sektorernes beredskab samlet set er i overensstemmelse med udviklingen i trusler og risici.

En sådan tilgang kræver, at den respektive viden og analyse inden for enkelte sektorer om sårbarheder, afhængigheder af andre sektorer m.v. kombineret med generelle efter-


2 2

retninger om de sikkerhedspolitiske trusler samles i et fælles tværgående analyse- og planlægningsgrundlag.

En tværgående problemstilling i udredningen er derfor, om der vurderes at være behov for en større grad af koordination, ledelse og styring i beredskabet. Et generelt træk er, at risici og trusler i højere grad end tidligere går på tværs af de geografiske og administrative grænser mellem myndighedsudøvere. Dette øger betydningen af overordnet styring, ko-ordination og ledelse på tværs af ovennævnte grænser inden for beredskabssystemerne.

Sektoransvarsprincippet på beredskabsområdet betyder, at det i dag er de enkelte myn-digheder, der har ansvaret for at dimensionere sektorberedskabet på baggrund af myn-dighedens egen vurdering af trusler og risici, der er relevante for sektoren.

Den tværgående karakter af trusler og risici og den indbyrdes afhængighed mellem sam-fundets sektorer kræver en vurdering af, om sektoransvarsprincippet bør suppleres med en øget kompetence til i større omfang end hidtil at kunne foretage tværgående og koor-dinerede analyser og vurderinger af samfundets sårbarhed.

I det følgende gennemgås kort områderne, som er analyseret i udredningen.

Kapitel 4. Beredskabets opgaver og organisering. Som en faktuel indledning til udredningen in-deholder kapitlet en oversigt over beredskabets organisering og opgaver. Der sondres mellem indsatsopgaverne for beredskabsmyndighederne, myndighedsopgaver for politi, Beredskabsstyrelsen og forsvaret samt opgaverne for infrastrukturberedskaberne.

Kapitel 5. Trusler, risici og sårbarheder. Udgangspunktet for udredningen vil være en vurde-ring af, hvilken betydning udviklingen i trusler og risici overordnet set vurderes at have for opgavevaretagelsen på beredskabsområdet.

Kapitel 6. Udviklingstendenser i andre lande. Det undersøges, hvilke tiltag andre lande har gennemført i forhold til udarbejdelse af koordinerede risikoanalyser af samfundets sår-barhed bl.a. inden for den kritiske infrastruktur. Endvidere er det også undersøgt, hvad andre lande har gennemført af organisatoriske tiltag med henblik på opnåelse af en høje-re grad af styring og koordination på beredskabsområdet.

Kapitel 7. Ledelse, koordination og krisehåndtering. Fokus i sårbarhedsudredningen er på større ulykker og katastrofer, hvor der typisk vil være involveret en række beredskabsmyndig-heder. I denne sammenhæng er det centralt for det første at undersøge status for den operative ledelse og koordination på et stort skadested både lokalt, regionalt og centralt, herunder om erfaringer de senere år ved store hændelser har påpeget svagheder eller uhensigtsmæssige arbejdsgange, som der er mulighed for at forbedre. For det andet er


2 3

det relevant at undersøge, hvorvidt de eksisterende procedurer for krisehåndtering på lo-kalt niveau (kommuner og amter), regionalt (regionale stabe) og centralt niveau (statslige myndigheder) er effektive og fuldt koordinerede.

Kapitel 8. Regeringens sikkerhedsorganisation. Regeringens sikkerhedsorganisation er det øver-ste nationale organ for stillingtagen til bl.a. spørgsmålet om samfundets sårbarhed og sikkerhed og har også en strategisk koordinerende rolle ved større kriser og katastrofer.

Kapitel 9. Beredskabsplanlægning. I den civile sektor har myndigheder på centralt, regionalt og lokalt niveau et planlægningsgrundlag. I udredningen vil der være en analyse af dette samlede beredskabsplanlægningsgrundlag for den civile sektor, herunder vil der findes en vurdering af behovet for at styrke koordinationen og udvikling mod et mere ensartet planlægningsgrundlag.

Kapitel 10. Totalforsvarssamarbejdet. Et centralt tema i udredningen er samarbejdet og koor-dineringen mellem beredskabsmyndighederne. I dette kapitel gennemgås kort totalfor-svarssamarbejdet.

Kapitel 11. Kommunikation med befolkning og medier. Erfaringer fra større ulykker og katastro-fer har vist, at kommunikationen med befolkning og medier er en central faktor. Derfor vil der i udredningen være en analyse af de eksisterende regler og strategier på kommuni-kationsområdet i forbindelse med krise og katastrofer. Det vurderes, om der er behov for udvikling af en central og koordineret kommunikationsstrategi på tværs af myndig-heder og organisationer. Endvidere vil der være en vurdering af, om den eksisterende lø-bende orientering af befolkningen om trusler og risici, herunder om terrortrusler, er hen-sigtsmæssig eller bør ændres.

Kapitel 12. Internationalt samarbejde og indsats. Den globaliserede verdens grænseoverskri-dende og transnationale problemer betyder, at også løsningen af dem i stigende grad ses i internationalt eller transnationalt perspektiv. I takt med den stigende erkendelse af, at na-tional sikkerhed er tæt forbundet med international sikkerhed har bl.a. internationale fora fået større vægt. Betydningen af internationalt samarbejde og rådighed over en effektiv og koordineret international indsatskapacitet er således forøget. Derfor vil der i udred-ningen være en undersøgelse af internationalt samarbejde og indsats.

Kapitel 13. Vidensindsamling, analyse og forskning. Beredskabsplanlægning, forebyggelse og robusthedsopbygning er betinget af et solidt og kontinuerligt opdateret vidensgrundlag. Udviklingen med et foranderligt og til stadighed mere komplekst samfund gør det aktu-elt at vurdere, om indsatsen inden for forskning og vidensudvikling om årsager, risici, sammenhænge m.v. i forhold til samfundets sårbarhed er tilstrækkelig fokuseret og ko-ordineret. Som led i en fokusering af indsatsen er det af afgørende betydning, at analyse-


2 4

og forskningsresultater aktivt og koordineret anvendes i videreudvikling af planlægnings-grundlaget for beredskabsmyndigheder. I udredningen vil der således også være en vur-dering af, om mekanismerne for systematisk anvendelse af forsknings- og analyseresulta-ter er tilstrækkeligt udviklede.

Kapitel 14-20. Samfundsektorers sårbarhed. Et vigtigt formål med udredningen har været at gennemføre en analyse af risici/trusler og beredskab på samfundsvigtige sektorområder med henblik på at nå frem til større grad af viden om sårbarheden i det danske samfund. Således indeholder udredningen en grundig gennemgang af en række sektorområder, herunder den indbyrdes og i flere sammenhænge også gensidige afhængighed mellem stadigt mere sammenhængende tekniske systemer (f.eks. el, tele og it).

Kapitel 21. Sektorafhængigheder. Dette kapitel indeholder en vurdering af den indbyrdes af-hængighed mellem sektorerne.

Kapitel 22 og 23. Kapitel 22 indeholder en konklusion af udredningens resultater. I kapitel 23 præsenteres en række fremtidige hovedopgaver samt udvalgets anbefalinger på bered-skabsområdet. Endeligt findes et afsnit om opfølgningen på og implementeringen af ud-redningens anbefalinger.

K a p i t e l 4 . B e r e d s k a b e t s o p g a v e r o g o r g a n i s e r i n g

2 5

4. Beredskabets opgaver og organisering

Af hensyn til overskueligheden sondres i denne udredning mellem operative opgaver for indsatsberedskaber, myndighedsopgaver på beredskabsområdet for Beredskabsstyrelsen, forsvaret og politiet samt opgaver for infrastrukturberedskaberne som f.eks. el, tele og it. Disse opgaver gennemgås nedenfor.

4.1. Overs i g t ove r opgaver f o r indsat sber edskabe t

Skema 4.1. Oversigt over opgaver for indsatsberedskabet Indsatsberedskaber Ressortministerium Ansvarlige

myndigheder Sikkerheds- og be-redskabsopgaver (ikke udtømmen-de)

Generelle indsatsberedskaber Kommunalt redningsberedskab Indenrigs- og Sund-

hedsministeriet Kommunalbestyrelser Brand, redning og

miljø (uheld med fra-lige stoffer)

Statsligt redningsberedskab (Be-redskabskorpset)

Indenrigs- og Sund-hedsministeriet

Beredskabsstyrelsen Brand, redning og miljø (uheld med fra-lige stoffer)

Ambulanceberedskabet Indenrigs- og Sund-hedsministeriet

Amtsråd Redde liv, formind-ske smerter m.v.

Politi Justitsministeriet Politimestre (politidi-rektøren)

Koordinerende le-delse, afspærring, evakuering, ro og orden, identifikation

Særlige indsatsberedskaber Søredningstjenesten Forsvarsministeriet Forsvarskommandoen

(Søværnets Operative Kommando og Fly-vertaktisk Komman-do)

Redning af nødsted-te

SAR1

Flyverredningstjenesten Trafikministeriet Statens Luftfartsvæ-sen

Redning af nødsted-te

1 Forsvarsministeren er pålagt det overordnede og kordinerende ansvar for løsning af tværgående opgaver for søredningstjenesten. Søværnet leder SAR-operationer i forbindelse med nødstedte skibe og havanlæg og flyvevåbnet leder SAR-operationer i forbindelse med nødstedte luftfartøjer. Politiet leder eftersøgnings- og redningsoperationer i forbindelse med drukneulykker m.v. i moser, søer og vandløb. Den daglige ledelse af SAR-tjenesten er delegeret til Søværnets Operative Kom-mando for så vidt angår søredningstjenesten og til Flyvertaktisk Kommando for så vidt angår fly-veredningstjenesten. SAR-organisationer er integreret og ressourcerne er til rådighed for begge kommandoer.


2 6

Havmiljøberedskabet Forsvarsministeriet Forsvarskommandoen (Søværnets Operative Kommando)

Overvågning af havmiljø og bekæm-pelse af forurening f.eks. olie

Atomberedskabet Indenrigs- og Sund-hedsministeriet

Beredskabsstyrelsen Forebygge, begrænse og afhjælpe nukleare skader

Biologiske beredskaber Indenrigs- og Sund-hedsministeriet

Sundhedsstyrelsen (Statens Serum Insti-tut, CBB)

Imødegå hændelser med biologiske kampstoffer

Kemisk beredskab Indenrigs- og Sund-hedsministeriet

Beredskabsstyrelsen Rådgivning om at forebygge, begrænse og afhjælpe skader med farlige kemiske stoffer

Radiologisk beredskab Indenrigs- og Sund-hedsministeriet

Sundhedsstyrelsen (Statens Institut for Strålehygiejne)

Forebyggelse

Forsvarets ammunitionsryd-ningstjeneste

Forsvarsministeriet Forsvarskommandoen Ammunitionsopryd-ning m.v.

Lufthavnenes brand- og red-ningstjeneste

Trafikministeriet Statens Luftfartsvæ-sen

Brand og redning

Øvrige indsatsressourcer Forsvarsministeriet Forsvarskommandoen Diverse assistaner,

istjeneste, snebred-skab, eftersøgning, transport, assistance rdning, katastrofe-hjælp, almindelig hjælp og særlig hjælp til politiet

Forsvarets generelle bistnd til den civile sektor

Forsvarsministeriet Hjemmeværnskom-mandoen

Bevogtning, afspær-ring, havmiljø, SAR, trafikregulering, kata-strofehjælp m.v.

Kilde: Indenrigs- og Sundhedsministeriet

Beredskabet ved ulykker og katastrofer varetages på skadestedet i første række af de gene-relle indsatsberedskaber – såkaldte ”blå blink-beredskaber”, der udgøres af det kommunale redningsberedskab, ambulanceberedskabet og politiet. Disse myndigheder har - evt. med bistand fra det statslige redningsberedskab - til opgave at tage sig af de umiddelbare kon-sekvenser for personer, ejendom og miljøet i tilfælde af ulykker og katastrofer, samt til-grænsende funktioner, herunder alarmcentraler m.v.

Herudover findes der en række særlige indsatsberedskaber på områder, hvor der på grund af særlige risici er behov for specialiserede beredskaber til beskyttelse af befolkningen, miljø


2 7

m.v. Der er således tale om en slags overbygningsberedskaber med specialiseret eksperti-se, der kan støtte og rådgive og i et vist omfang bidrage med analyse- og indsatskapacitet.

Udover ovennævnte typer af beredskaber kan der i beredskabsmæssig sammenhæng på forskellige områder trækkes på øvrige indsatsressourcer inden for forsvaret.

Nedenfor gennemgås kort de forskellige indsatsberedskaber.

4.2. De gener e l l e indsat sber edskaber

Redningsberedskabet

Redningsberedskabet består af det kommunale redningsberedskab og det statslige red-ningsberedskab og hører under indenrigs- og sundhedsministerens ressort. Redningsbe-redskabet har til formål at forebygge, begrænse og afhjælpe skader på personer, ejendom og miljøet ved ulykker og katastrofer, herunder krigshandlinger eller overhængende fare herfor. Dette omfatter opgaver vedrørende brand og redning samt akutte uheld med far-lige stoffer.

Redningsberedskabet er opdelt i tre niveauer. Det primære beredskab er placeret i kom-munerne som niveau 1. På niveau 1 kan det kommunale redningsberedskab suppleres med mellemkommunal bistand. På niveau 2 kan det kommunale redningsberedskab assi-steres primært med materielmæssige forstærkninger fra de kommunale støttepunktsstati-oner og fra Beredskabsstyrelsens statslige regionale beredskabscentre. På niveau 3 ydes assistance fra de statslige regionale beredskabscentre dels ved mandskabskrævende og langvarige miljø- og redningsindsatser, dels ved indsatser, der kræver specialudstyr og specialuddannet mandskab. Assistance kan tillige ydes ved særlige brandindsatser.

Redningsberedskabets frivillige, der er integreret i det kommunale og det statslige red-ningsberedskab, kan assistere de kommunale og statslige redningsberedskaber i alle op-gaver inden for brand, redning og miljø, herunder ved katastrofer.

Endvidere råder det statslige redningsberedskab over den statslige mobiliseringsstyrke, som udgøres af 6.000 værnepligtige menige og befalingsmænd. Mobiliseringsstyrken er opdelt i to dele, hvoraf første del på 500 mand kan indsættes inden for 48 timer med henblik på indsats i katastrofetilfælde, der kræver ekstraordinært store mandskabsstyrker, jf. beredskabslovens § 54. Den anden del kræver noget længere klargøringstid.


2 8

Politiet

Politiet, der hører under justitsministerens ressort, har den koordinerende ledelse af den samlede indsats ved større skader. Politiets ansvar for den koordinerende ledelse indebæ-rer, at samtlige funktioner i og uden for indsatsområdet koordineres på en sådan måde, at den samlede indsats foregår så effektivt som muligt.

Den koordinerende ledelse indtræder efter politiets beslutning i tilfælde af hændelser, der kræver indsats af flere myndigheder, og de pågår fra en eventuel planlægnings- og forbe-redelsesfase gennem indsatsfasen til funktionen slutter med reduceret beredskab, når den egentlige reetablerings- og genopbygningsfase indtræder.

Ved løsningen af politimæssige opgaver har politiet i en række situationer behov for bi-stand fra bl.a. forsvaret og hjemmeværnet. Det gælder særligt i situationer, hvor politiet ikke råder over tilstrækkelige ressourcer, herunder af materiel og personalemæssig art. I retsplejeloven findes de generelle regler om politiets virksomhed. Det fremgår heraf bl.a., at det er politiets opgave at opretholde sikkerhed, fred og orden. I indsatssammenhæng er det som hovedregel skadens størrelse, skadestedets beliggenhed eller antallet af tilska-dekomne, som afgør, hvor meget personale fra politiet der sendes til skadestedet eller indsatsområdet.

Alarmcentralfunktionen varetages af politiet, dog undtaget Københavns Kommune, Frederiksberg Kommune og Københavns Amt, hvor opgaven på vegne af Beredskab Storkøbenhavn varetages af Københavns Brandvæsen.

Politiet har endvidere den koordinerende ledelse af arbejdet i de regionale stabe, der ak-tiveres ved hændelser, der kræver omfattende indsats af det samlede beredskab.

Ambulanceberedskabet

Ambulancetjenesten, der hører under indenrigs- og sundhedsministerens ressort, stilles efter sygehusloven og bekendtgørelsen om planlægning af den præhospitale indsats og uddannelse af ambulancepersonale m.v. til rådighed af amterne for personer, der har be-hov herfor pga. akut opstået sygdom, ulykke eller fødsel. Ambulancetjenesten er en del af amternes sygehusberedskab, som en del af den præhospitale indsats med det formål at redde liv, forbedre helbredsudsigter, formindske smerter og andre symptomer, afkorte det samlede sygdomsforløb, yde omsorg og skabe tryghed.


2 9

4.3. De sær l i g e indsat sber edskaber

Atomberedskabet

Indenrigs- og Sundhedsministeriet er ressortansvarlig for atomberedskabet, der ledes af Beredskabsstyrelsen, der omfatter det landsdækkende beredskab over for uheld i nuklea-re anlæg. Beredskabsstyrelsen er således tillagt den overordnede koordinerende ledelse, medens politiet har den koordinerende ledelse af den operative indsats. Indenrigs- og sundhedsministeren fastsætter regler for redningsberedskabets organisation i tilfælde af uheld i nukleare anlæg, herunder om opgavefordelingen og samarbejdet mellem hen-holdsvis det statslige redningsberedskab og det kommunale redningsberedskab og med hensyn til redningsberedskabets virke i forhold til de øvrige myndigheder, der har opga-ver i beredskabet. Beredskabsstyrelsen fører tilsyn med nukleare anlæg og varetager in-ternationalt samarbejde samt forskning og udvikling på området.

Kemikalieberedskabet

Beredskabsstyrelsen varetager kemikalieberedskabet. Styrelsens Kemiske Laboratorium udfører således analytisk-kemiske undersøgelser af ukendte stoffer og af farligt gods samt udfører undersøgelser af fyrværkeri med henblik på godkendelse. Styrelsen udar-bejder endvidere informationsmateriale om farlige stoffer, herunder "Førsteindsats ved kemikalieuheld" og "Indsatskort for kemikalieuheld". Endelig yder styrelsen rådgivning og opretholder i den forbindelse en døgnbemandet kemikalieberedskabsvagt, som kan rykke ud og rådgive andre myndigheder i tilfælde af akutte uheld med farlige stoffer m.v.

Det biologiske beredskab

Det biologiske beredskab henhører under Indenrigs- og Sundhedsministeriets ressort og er placeret ved Center for Biologisk Beredskab (CBB) under Statens Serum Institut. CBB, der blev oprettet ved Folketingets Finansudvalgs aktstykke 19 af 10. oktober 2001, har siden været aktiveret ved flere formodede bioterror-hændelser. Til brug for andre be-redskabsmyndigheder har CBB gjort information om de almindeligste biologiske kamp-stoffer (potentielt over hundrede forskellige agentia) tilgængelig på internettet. Beredska-bet inddrager et stort antal offentlige myndigheder i overvågningsaktivitet, indsatsbered-skab og modforanstaltninger, herunder bl.a. forsvaret og Beredskabsstyrelsen.

Ved begrundet mistanke om en bioterrorhændelse kan der udsendes et særligt prøvetag-nings- og analysehold (SIBA) til gerningsstedet. De døgnbemandede indsatshold er sammensat af såvel civilt som militært personale. Ved udbrud af bioterror betingede syg-domme vil CBB som udgangspunkt blive alarmeret enten af direkte involveret sund-


3 0

hedspersonale eller af en embedslægeinstitution i kraft af det almindelige epidemiologi-ske overvågningsnetværk.

Det radiologiske beredskab

Det radiologiske beredskab, der henhører under Indenrigs- og Sundhedsministeriets res-sort, er et fredstidsberedskab, der bygger på de grundlæggende internationale principper om en høj grad af myndighedskontrol, der skal forebygge utilsigtede hændelser med ra-dioaktive stoffer.

Statens Institut for Strålehygiejne under Sundhedsstyrelsen er den centrale myndighed for strålebeskyttelse. Der er etableret en vagtordning, så det døgnet rundt er muligt at komme i kontakt med en strålehygiejnisk sagkyndig. I forbindelse hermed opretholdes en administrativ database. Heri registreres samtlige virksomheder/institutioner i Dan-mark, hvor godkendte radioaktive stoffer anvendes, til hvilket formål og i hvilke mæng-der.

Til brug for redningsberedskabets, politiets og miljømyndighedernes indsats er der i samarbejde mellem Statens Institut for Strålehygiejne, Rigspolitichefen, Beredskabssty-relsen og Foreningen af Kommunale Beredskabschefer udarbejdet en vejledning, ”Håndtering af uheld med radioaktive stoffer”, som løbende revideres. Vejledningen dækker ikke de nukleare ulykker, der er omfattet af Beredskabsstyrelsens plan for det landsdækkende atomberedskab, men dog uheld i forbindelse med transport af nukleare materialer.

Brand- og redningstjeneste samt søredningstjeneste i lufthavne

Under trafikministerens ressort har Statens Luftfartsvæsen i medfør af luftfartsloven fastsat bestemmelser om brand- og redningstjeneste samt søredningstjeneste i lufthavne. Indtil den kommunale indsatsleder ankommer, varetager flyvepladsens indsatsleder den tekniske ledelse af indsatsen.

SAR-beredskabet

Den danske eftersøgnings- og redningstjeneste (SAR) er organiseret i en søredningstje-neste og en flyveredningstjeneste med ansvar for at assistere henholdsvis nødstedte ski-be, havanlæg og luftfartøjer. Sørednings- og flyveredningstjenesten samarbejder om ind-sættelsen af ressourcerne.

Forsvarsministeriet er ressortministerium for søredningstjenesten. Forsvarsministeriet har delegeret den operative opgave til Forsvarskommandoen.


3 1

Trafikministeriet er ressortministerium for flyveredningstjenesten. Trafikministeriet har delegeret opgaven til Statens Luftfartsvæsen.

Forsvarsministeren er pålagt det overordnede og koordinerende ansvar samt ansvar for løsning af tværgående opgaver for søredningstjenesten. Søværnet leder SAR-operationer i forbindelse med nødstedte skibe og havanlæg og flyvevåbnet leder SAR-operationer i forbindelse med nødstedte luftfartøjer. Politiet leder eftersøgnings- og redningsoperatio-ner i forbindelse med drukneulykker m.v. i moser, søer og vandløb.

Den daglige ledelse af SAR-tjenesten er delegeret til Søværnets Operative Kommando for så vidt angår søredningstjenesten og til Flyvertaktisk Kommando for så vidt angår flyveredningstjenesten. SAR-organisationen er integreret og ressourcerne er til rådighed for begge kommandoer.

Havmiljøberedskabet

Det statslige beredskab til bekæmpelse af olie- og kemikalieforurening af havet og de kystnære dele af søterritoriet, herunder fjorde, bugter og bredninger, forestås af forsvaret i samarbejde med redningsberedskabet og andre myndigheder, som forsvarsministeren bemyndiger hertil.

Forsvarsministeren er ressortansvarlig for havmiljøberedskabet. Beføjelserne til overvåg-ning af havmiljøet, håndhævelse af havmiljøbestemmelserne samt bekæmpelse af forure-ning er henlagt til Forsvarskommandoen, der har delegeret det operative ansvar til Sø-værnets Operative Kommando. Søværnets Operative Kommando udfører denne opgave i sammenhæng med Søværnets Operative Kommandos andre opgaver, herunder ikke mindst suverænitetshåndhævelses- og farvandsovervågningsopgaverne.

4.4. Øvr ig e r e s sourc e r t i l råd ighed for ber edskabe t

Forsvaret skal i fredstid kunne løse andre opgaver i form af støtte til civile myndigheder efter forsvarsministerens nærmere bestemmelse og forhandling med vedkommende mi-nistre, jf. § 7 i lov nr. 122 af 27. februar 2001 om forsvarets formål, opgaver og organisa-tion m.v.

Forsvarets andre opgaver falder inden for et meget bredt spektrum og har det til fælles, at opgavernes løsning enten er en hensigtsmæssig følge af den virksomhed, som forsva-ret i øvrigt udfører, eller er et udtryk for, at samfundets civile ressourcer på det pågæl-dende område ikke er tilstrækkelige eller ikke er så egnede som forsvarets ressourcer. Der er tale om varetagelse af eller deltagelse i offentlige tjenester og om forskellige for-mer for permanent eller lejlighedsvis opgaveløsning.


3 2

En række opgaver til støtte for det civile beredskab er angivet i bemærkningerne til lov om forsvaret. Der er tale om ansvar for istjenesten, ansvar for den statslige maritime mil-jøovervågning samt den statslige maritime forureningsbekæmpelse. Forsvaret udøver fi-skeriinspektion ved Færøerne og Grønland samt yder bistand til de lokale samfund. For-svaret bidrager til eftersøgnings- og redningstjenesten, udfører ammunitionsrydning og yder efter anmodning bistand til politiet, Told&Skat, redningsberedskabet, sygehusvæse-net m.fl. Herudover samarbejder forsvaret med og støtter de øvrige parter i totalfor-svarssamarbejdet.

Forsvaret skal ved Forsvarets Efterretningstjeneste - sammen med Politiets Efterret-ningstjeneste - kunne tilvejebringe det efterretningsmæssige grundlag for totalforsvars-samarbejdet.

Hjemmeværnet deltager som en del af forsvaret i løsning af de opgaver, der påhviler de tre værn. Hjemmeværnet kan assistere i forbindelse med havmiljøberedskab, SAR, efter-søgninger, bevogtning, afspærring, trafikregulering, sneberedskab og katastrofehjælp m.v.

4.5. Overs i g t over myndighedsopgaver på ber edskabsområde t

Endvidere varetages på det statslige og kommunale område en række væsentlige myn-dighedsopgaver. For så vidt angår myndighedsopgaver vedrørende sundhedsberedskabet henvises til kapitel 18 herom.

Beredskabsstyrelsens myndighedsopgaver

For Beredskabsstyrelsen indebærer den politiske aftale om redningsberedskabet efter 2002, at myndighedsopgaverne i de kommende år skal yderligere prioriteres, og at der i relation til kommunerne skal lægges yderligere vægt på rådgivning frem for kontrol. En styrket vidensindsamling skal herunder omsættes i en forbedret rådgivnings-, forebyggel-ses-, uddannelses- og koordineringsindsats.

Beredskabsstyrelsen varetager følgende hovedgrupper af myndighedsopgaver:

Vedrørende forebyggelse udarbejdes regler og ydes rådgivning i forbindelse med forebyg-gelse af brand, ligesom styrelsen deltager i forskning i og information til befolkningen om forebyggende tiltag i form af holdningsbearbejdning og kampagner i forhold til risi-kogrupper. Herudover udarbejder styrelsen regler for og yder rådgivning i forbindelse med transport af farligt gods, samt uddanner sikkerhedsrådgivere til virksomheder, der beskæftiger sig med transport af farligt gods. Endvidere udarbejder styrelsen regler for fyrværkeri.


3 3

For så vidt angår redningsberedskabet fastsætter Indenrigs- og Sundhedsministeriet krav til de kommunale redningsberedskabers (brandvæseners) dimensionering samt overordnede krav til materiel. Endvidere udarbejder styrelsen retningslinier for indsatstaktik og fører tilsyn med - og yder rådgivning til - det kommunale og statslige redningsberedskab.

Med hensyn til den civile sektors beredskab varetager styrelsen opgaver vedrørende koordi-nering af planlægningen af den civile sektors beredskab, ligesom styrelsen deltager i total-forsvarssamarbejdet.

Inden for det nukleare beredskab fører styrelsen tilsyn med det nukleare forsøgsanlæg på Forskningscenter Risø. Endvidere varetager styrelsen det landsdækkende atomberedskab til imødegåelse af uheld på atomkraftværker samt opgaver vedrørende internationalt samarbejde om nuklear sikkerhed.

Vedrørende internationalt samarbejde deltager Beredskabsstyrelsen i forhandlinger, erfa-ringsudveksling m.v. i FN, EU og NATO. Derudover har styrelsen myndighedsopgaver forbundet med implementering af internationale regelsæt på området - f.eks. EU fælles-skabsordning til fremme af indsatser på civilbeskyttelsesområdet, hvor styrelsen koordi-nerer indmelding af ressourcer fra bl.a. redningsberedskabet og forsvaret.

Styrelsen varetager ligeledes drift, vedligeholdelse og videreudvikling af sirenevarslingssyste-met i Danmark.

Endvidere varetager styrelsen på uddannelsesområdet myndighedsfunktioner i forbindelse med godkendelses- og dispensationssager, fastlægger uddannelseskrav til personel i red-ningsberedskabet osv. På Beredskabsstyrelsens 3 skoler gennemfører styrelsen en omfat-tende og bredt sammensat vifte af beredskabsfaglige uddannelser for personel i det kommunale og statslige redningsberedskab, politiet, frivillige i beredskabet m.fl.

Beredskabsstyrelsen uddanner årligt 750 værnepligtige på de fem statslige regionale be-redskabscentre. De værnepligtige modtager 6-måneders uddannelse i bl.a. redningstjene-ste, miljøindsats, indsats mod nukleare, biologiske og kemiske midler, kommunikations-tjeneste samt en civil kompetencegivende branduddannelse.

Beredskabsstyrelsen varetager på myndighedsområdet en række udviklingsopgaver som op-følgning på den politiske aftale om redningsberedskabet efter 2002. Det drejer sig navn-lig om opgaver vedrørende:

• En national sårbarhedsudredning


3 4

• Udvikling af redskaber m.v. til risikobaseret dimensionering af de kommunale redningsberedskaber

• Øget data- og vidensindsamling

• Øget anvendelse af frivillige i redningsberedskabet

• Øget fokus på forebyggelse og rådgivning af kommunerne

• Etablering af en analyse- og udredningsgruppe.

Styrelsen varetager udover de aftalerelaterede udviklingsprojekter også opgaver i forbin-delse med opfølgningen på initiativer efter terrorangrebet i USA den 11. september 2001.

Forsvarets myndighedsopgaver

I henhold til lov nr. 122 af 27. februar 2001 om forsvarets formål, opgaver og organisa-tion m.v. skal forsvaret bidrage til at fremme fred og sikkerhed. Det fremgår endvidere af loven, at forsvaret udgør et væsentligt sikkerhedspolitisk middel og har til formål blandt andet at hævde Danmarks suverænitet og sikre landets fortsatte eksistens og inte-gritet. I kraft af det formål skal forsvaret kunne konstatere og afvise krænkelser af dansk suverænitet og varetage myndighedsopgaver.

Løsning af andre opgaver omfatter deltagelse i myndighedsudøvelse i områder under dansk jurisdiktion, deltagelse i offentlige tjenester på områder, hvor forsvaret har særlig ekspertise, samt hjælp til den civile del af samfundet.

Myndighedsudøvelsen i områder under dansk jurisdiktion omfatter blandt andet maritim tilsynsvirksomhed, herunder udøvelse af politimyndighed til søs og fiskeriinspektion.

Politiets myndighedsopgaver

Politiets opgaver er beskrevet i retsplejelovens § 108, hvorefter politiet skal opretholde sikkerhed, fred og orden, påse overholdelsen af love og vedtægter samt at foretage det fornødne til forhindring af forbrydelser og til efterforskning og forfølgning af sådanne. Herudover kan der med justitsministerens samtykke pålægges politiet andre opgaver.

Opgaverne udføres af politikredsene og er baseret på et døgnberedskab, hvor der opret-holdes et passende beredskab hele døgnet.


3 5

Med hensyn til politiets opgaver i relation til ”at opretholde sikkerhed, fred og orden, på-se overholdelsen af love og vedtægter samt foretage det fornødne til forhindring af for-brydelser” kan nævnes politiets almindelige patruljering og overvågning af offentlige ste-der ved kørende og gående patruljer. I forlængelse af politiets overvågning af offentlige steder overvåger politiet – efter en konkret vurdering og f.eks. i forbindelse med demon-strationer eller internationale begivenheder m.v. – privat ejendom såsom ambassader og lignende. Som eksempel på ordensopgaverne kan ligeledes nævnes politiets udrykninger til f.eks. opgaver i forbindelse med katastrofesituationer og færdselsuheld.

4.6. Overs i g t ove r opgaver f o r in f ras t rukturber edskaberne

En række infrastrukturberedskaber skal sikre, at samfundets funktioner, som f.eks. el, tele og it, kan opretholdes og videreføres i tilfælde af ulykker m.v. jf. nedenstående skema 4.2.

Skema 4.2. - Oversigt over infrastrukturberedskaberne Infrastrukturberedskaber Område

Ressortministeri-um

Ansvarlig statslig myn-dighed

Sikkerheds- og beredskabsopgaver (ej udtømmende)

Sundhed Indenrigs- og Sund-hedsministeriet

Sundhedsstyrelsen, Læ-gemiddelstyrelsen

Forebyggelse og behandling

Fødevarer

Ministeriet for Fø-devarer, Landbrug og Fiskeri

Fødevaredirektora-tet/Fødevareregioner, Fi-skeridirektoratet, Plante-direktoratet

Fødevareforureninger, husdyrsygdom-me m.v., Fiskerikontrol, Plantekontrol

Vandfor-syning

Miljøministeriet Miljøstyrelsen/kom-munerne, Skov- og Na-turstyrelsen

Beskyttelse og sikring af vandkvalitet og –forsyningen

Transport Trafikministeriet, Økonomi- og Er-hvervsministeriet

Banestyrelsen, Søfartssty-relsen, Statens Luftfarts-væsen, Vejdirektoratet

Beredskab for opretholdelse af trans-portinfrastruktur, sikkerhed m.v.

Tele og it Ministeriet for Vi-denskab, Teknologi og Udvikling

IT-og Telestyrelsen Opretholdelse af samfundsvigtig tele-kommunikation

Energifor-syning

Økonomi- og Er-hvervsministeriet

Energistyrelsen Opretholdelse af forsyningen af el, na-turgas og varme samt olieprodukter


Der er på en række punkter nær sammenhæng mellem indsatsberedskaberne og in-frastrukturberedskaberne, men for indsatsberedskaberne er responstiden (tiden fra alar-mering til fremmøde på skadestedet) en særlig afgørende faktor. Responstiden regnes i minutter eller få timer.


3 6

For infrastrukturberedskaberne er tiden normalt ikke helt så afgørende, idet nedbrud i infrastruktur m.v. normalt ikke bør have umiddelbare velfærdstruende konsekvenser for personer, ejendom eller miljøet. Genopretningstiden regnes normalt i timer eller få dage.


3 7

II. UDFORDRINGER FOR SAMFUNDETS SIKKERHED

5. Trusler, risici og sårbarheder

Det aktuelle risikobillede – samt udviklingen heri – er udgangspunktet for vurderingen af, om beredskabet bør justeres med henblik på at øge samfundets robusthed.

I det følgende kapitel gengives en række centrale udviklingstræk i det aktuelle risikobille-de. Det er selvsagt, at et sådant billede alene er et øjebliksbillede, som løbende ændres og udvikles. For så vidt angår de sikkerhedspolitiske trusler er det præsenterede billede ba-seret på den sikkerhedspolitiske redegørelse fra august 2003.

De risici, som et samfund er udsat for, er under konstant udvikling. For at kunne tilpasse og udvikle det modsvar, der skal findes, er det essentielt, at samfundets sårbarheder er-kendes, og at beredskabet i forhold hertil løbende vurderes. I den forbindelse har tiltag som løbende overvågning og analyse af samfundets sårbarhed samt beskyttelse af den kritiske infrastruktur vundet indpas som vigtige samfundsopgaver.

Løbende overvågning af samfundets sårbarheder kan betegnes som en dynamisk proces, hvor potentielle og manifeste sårbarheder og risici rettet mod den civile sektors centrale funktioner og den kritiske infrastruktur søges identificeret og vurderet med henblik på løbende tilpasning af beredskabet i forhold hertil.

5.1. Globa l i s e r ing og t ekno log i sk udv ikl ing

Fra afslutningen på den kolde krig og frem til i dag - med begivenhederne den 11. sep-tember 2001 som en markant kulmination - har vilkårene for og forståelsen af samfun-dets sikkerhed og sårbarhed ændret sig markant.

Teknologisk udvikling og globalisering har betydet fortsat økonomisk vækst og vel-færdsudvikling primært i den såkaldt vestlige verden, herunder i Danmark. På nogle om-råder har dette betydet forbedrede muligheder for at beskytte befolkningen og den civile sektor mod følgerne af ulykker og katastrofer. Vidensniveauet og den tekniske formåen for så vidt angår såvel afhjælpende som forebyggende tiltag er således steget.

Udviklingen har imidlertid tillige medført større kompleksitet og specialisering samt øget af-hængighed internt mellem sektorer og i internationalt perspektiv.

Vigtige infrastrukturområder som f.eks. transport, energiforsyning og telekommunikati-on har en høj grad af indbyrdes afhængighed, og centrale samfundsfunktioner er afhæn-


3 8

gige af stabile tele- og it-systemer og elforsyning. Samtidig er der sket en internationalise-ring af problemer, løsninger og vilkår for opbygning af beredskaber.

Den nationale økonomis afhængighed af og sammenhæng med transnationale forhold, grænseoverskridende miljøproblemer og nyhedsstrømme samt den accelererede mobili-tet af varer, tjenester, idéer, kapital og rejsende på tværs af grænser eksemplificerer denne udvikling, som også har betydet øget sårbarhed, men som samtidig også i nogle hense-ender kan have betydet øget robusthed.

5.2. Øget sårbarhed i den kr i t i ske in f ras t ruktur

Der findes ingen alment anerkendt definition af kritisk infrastruktur, men begrebet kan forstås som de elementer i et overordnet system (samfund), der er så vitale, at forstyrrel-se og nedbrud af bare en enkelt af dem ville kunne true selve systemets funktionsduelig-hed. Den svenske Kriseberedskabsmyndighed beskriver i ”Samhällets krisberedskap 2005, Planeringsinriktning, 2003”, kritisk infrastruktur således: ”Med samfundsvigtig in-frastruktur forstås grundlæggende systemer, som er væsentlige for at samfundet kan fun-gere, og som direkte eller indirekte anvendes af flertallet af borgerne.” Det varierer fra land til land og i henhold til den anvendte definition, hvilke sektorer eller funktioner der regnes som tilhørende den kritiske infrastruktur, men gennemgående eksempler er el-forsyning, telekommunikation, visse centrale it-systemer (netværk), centrale transport-funktioner, sundhedssystemet samt regeringsfunktioner (krisestyringsorganisation).

De udvalgte sektorområder i denne udredning kan således ses som dele af Danmarks kri-tiske infrastruktur.

Udviklingen inden for transportinfrastrukturen indebærer, at der stadig bygges større og mere komplekse anlæg og forbindelser. Visse af disse anlæg og forbindelser har stor be-tydning for en lang række af samfundets funktioner, og konsekvenser af nedbrud eller alvorlige forstyrrelser ville være kritiske.

Samtidig ses, at der transporters stadig mere, og en del af transporterne omfatter farlige stoffer.

I forbindelse med etablering af Ruslands nye olieterminal i Primorsk i den Finske Bugt har Europa-Kommissionen udarbejdet en rapport ”Baltic Pipeline System, Non-technical Summary, TACIS, December 1998”, som bl.a. konkluderer, at de mest udsatte områder i Østersøen bl.a. er de indre danske farvande, og at den generelle risiko for olie-udslip i Østersøen vil blive forøget med ca. 10 pct. Risikoen for olieudslip under 10.000 tons forventes ikke at stige, men risikoen for et større olieudslip på mellem 10.000 tons


3 9

og 100.000 tons forventes at stige fra et udslip hvert 75. år til et udslip hver 50. år. Til sammenligning var olieudslippet ved Grønsund i marts 2001 på 2.350 tons.

Den hastige teknologiske udvikling på kommunikationsområdet, både hvad angår data og te-le, giver en række nye kommunikationsmuligheder. Disse muligheder har i det sidste årti med udbredelse af f.eks. mobiltelefoni og internettet i stigende grad medført ændringer i den måde, samfundet kommunikationsmæssigt er indrettet på.

Samfundets stigende afhængighed af informationsinfrastrukturen gør, at såvel utilsigtede som tilsigtede sammenbrud kan få lammende konsekvenser for vitale samfundsfunktio-ner, og den store afhængighed kan i sig selv motivere, at informationssystemerne bliver mål for angreb. Disse angreb kan være udtryk for ret banal hackeraktivitet eller organise-ret kriminalitet, men angreb i form af terrorisme og informationskrig må tillige anses for en risiko.

De teknologiske fremskridt specielt inden for data- og informationssystemer har givet mulig-hed for at løse samfundsopgaver på nye måder. Informations- og kommunikationstek-nologien giver bedre informationsmuligheder og mere effektive beslutningsprocesser og distributionssystemer. Digitalisering af den offentlige sektor er et højt prioriteret udvik-lingsprojekt.

Denne udvikling betyder imidlertid, at driftsforstyrrelser i vigtige datasystemer samt in-formationskrigsførelse i form af uberettiget indtrængning i datasystemer og udspredelse af fejlinformation og datavirus er nye samfundstrusler, som der må tages hensyn til. I takt med den stigende afhængighed af, at it-infrastrukturen fungerer, falder tolerancen over for nedbrud.

Kriminelle grupper, terrorister og andre kan udnytte teknikken på en sådan måde, at det udgør en sikkerhedsrisiko, uanset hvor i verden disse aktører befinder sig.

Danmark er i en årrække jævnligt blevet ramt af it-angreb, bl.a. såkaldte Denial of Service (”ude-af-drift”)-angreb. Angreb på it-infrastrukturen synes at være stigende. Det er ka-rakteristisk for angrebene, at truslerne er uforudsigelige, og midlerne til at virkeliggøre dem er relativt simple. Det uforudsigelige element udgøres til dels af, at potentielle an-gribere ikke kan udpeges, dels at disses eventuelle formål med et angreb ikke er kendt.

5.3. Sikkerhedspo l i t i ske ud fordr inger

Ophøret af den kolde krig har sammen med udvidelsen af EU og NATO betydet en hid-til unik sikkerhedssituation, idet den konventionelle militære trussel mod dansk område er bortfaldet i en overskuelig fremtid. Globaliseringen har endvidere bidraget til at skabe


4 0

et værdi- og sikkerhedsfællesskab i den udviklede verden på den nordlige halvkugle, der i praksis betyder, at traditionel krig mellem disse lande er usandsynlig eller ligefrem utæn-kelig.

Disse positive sider af udviklingen skal imidlertid ses i sammenhæng med de væsentlige udfordringer, den har medført.

Danmark er som en del af EU, NATO og den vestlige verden et muligt mål, om end an-dre nationer fortsat må anses for mere udsatte. Af betydning for niveauet af sandsynlig-heden kan nævnes deltagelse i militære operationer, politisk stillingtagen i forhold til igangværende konflikter og den danske indsats for at imødegå truslerne. Således kan den øgede indsats i mere udsatte lande føre til udvælgelsen af mindre oplagte, og dermed dår-ligere beskyttede mål.

Den polariserede og politisk forankrede globale sikkerhedsstruktur, som var kendt under den kolde krig, er blevet afløst af en situation, hvor religionsbaserede eller etniske til-hørsforhold, der i vid udstrækning er uafhængige af nationalstaternes grænser, præger sikkerhedsdagsordnen. Der er med globaliseringen endvidere sket en øget polarisering mellem den ressourcestærke og den ressourcesvage del af verden, og denne udvikling har i samspil med den stadigt uløste konflikt i Mellemøsten bl.a. været arnested for en vok-sende forståelseskløft mellem især radikal muslimsk og vestlig tankegang. Denne udvik-ling har, som bekendt, betydet en forøgelse af risikoen for terrorangreb fra fundamenta-listiske islamiske grupper mod vestlige interesser.

Samtidig er det et faktum, at disse grupper i løbet af de senere år har vist sig såvel villige som i stand til at planlægge og gennemføre angreb af hidtil ukendt omfang og med hidtil ukendte konsekvenser.

Den aktuelle terrortrussel er i forhold til tidligere kendetegnet ved, at massive tab af menneskeliv er et mål i sig selv og ved viljen til selvmordsaktioner.

Endvidere er den aktuelle globale terrortrussel kendetegnet ved grundig forberedelse af aktioner og en stor variation i valg af mål, hvilket har medvirket til at forhøje uforudsige-ligheden og den ødelæggende effekt. Der anvendes fortsat primært konventionelle vå-ben, men det kan ikke udelukkes, at grupper tillige har eller er på vej til at opnå evnen til at anvende kemiske og måske tillige biologiske våben. Ligeledes vil angreb mod centrale it-netværk (cyber-terrorisme) og den kritiske infrastruktur kunne ske.

Samlet set er truslen fra terror højere i dag end tidligere, og terrortruslen har i nogen ud-strækning erstattet den traditionelle krigstrussel som del af planlægningsgrundlaget.


4 1

Samtidig afspejler f.eks. krigen mod terror med de væbnede interventioner i Afghanistan og Irak som eksempler, at opfattelsen af national sikkerhed i dag tillige ses i et internati-onalt perspektiv, hvor f.eks. terrornetværks globale rækkevidde og decentrale struktur motiverer, at lande eller koalitioner af lande intervenerer i et givent land for at svække el-ler fjerne grundlaget for disse netværk.

5.4. Langs i g t ede sårbarheds faktore r

Klimaforandringer af såvel menneskeskabt som naturlig art kan betyde nye udfordringer, som bør indgå i den langsigtede vurdering af samfundets sårbarhed og behovet for be-redskab.

Klimaændringer som følge af global opvarmning kan betyde, at vejrmønstre rundt om-kring ændrer sig, og et varmere klima kan eksempelvis betyde, at f.eks. Danmark får flere alvorlige vejrsituationer, såsom orkanen, der ramte landet i december 1999.

”Videnskabelige beregninger” – således som de bl.a. kommer til udtryk i IPCC's 3. vur-deringsrapport – Climate Change, 2001,2, og som det bekræftes af DMI’s klimamodelbe-regninger – tyder på, at én af konsekvenserne af en fortsat global opvarmning netop vil være en forøgelse af antallet af og intensiteten af ekstreme vejrbegivenheder.”

5.5. Sammenfatn ing : Overs i g t ove r t yper a f r i s i c i og t rus l e r

Sammenfattende kan fremhæves fire forhold, der afgørende har ændret trussels- og risi-kobilledet for det danske samfund.

For det første indebærer globaliseringen en stadig stigning i den internationale udveks-ling af kapital, varer, arbejdskraft, rejsende, information og ideer. Transaktionsomkost-ningerne ved internationale relationer og udveksling er reduceret markant. Denne udvik-ling er en væsentlig drivkraft i den internationale økonomiske vækst. Globaliseringen in-debærer imidlertid samtidig en internationalisering af problemer, idet blandt andet kon-flikter, sygdomme, miljøproblemer m.v. hurtigere kan spredes. Dette forøger muligheden for at trusler og risici, der udspringer i andre regioner, kan få betydning for Danmark.

For det andet indebærer den teknologiske udvikling, sammen med en stigende specialise-ring i samfundet, en øget afhængighed mellem sektorer og aktører. Dette indebærer en sårbarhed for samfundet, idet uheld, nedbrud og forsætlige angreb mod et system hurtigt

2 FN’s klimapanel (Intergovernmental Panel on Climate Change)


4 2

kan få betydning for en bred kreds af samfundsvigtige funktioner. Omvendt giver den teknologiske udvikling på visse områder forbedrede muligheder for målretning af de genoprettende og de forebyggende indsatser.

For det tredje har terrorangrebene på World Trade Center og Pentagon i september 2001 demonstreret, at der eksisterer en trussel om terrorangreb mod civile mål. Det må antages, at den transnationale terrorisme er en reel trussel også for Danmark.

For det fjerde har afslutningen af den kolde krig og den efterfølgende udvidelse af EU og NATO med en række central- og østeuropæiske lande medført, at den konventionelle militære trussel mod dansk territorium er bortfaldet. Der ses således ikke i overskuelig fremtid at være risiko for, at en fremmed nation vil forsøge en invasion på dansk territo-rium.

Det er en vigtig konklusion, at den hastige udvikling og globalisering medfører en høj grad af uforudsigelighed for så vidt angår karakter og vægtning af de trusler og risici, der truer samfundet og befolkningen. Dette stiller store krav til beredskabssystemernes ka-pacitet til hurtigt og effektivt at kunne tilpasse sig det til alle tider aktuelle risikobillede.

Samlet set kan der opstilles en oversigt over typer af hændelser inddelt efter hovedår-sagsgruppe og varslingslængde, jf. figur 5.1. (ikke udtømmende).

Figur 5.1.- Oversigt over hændelser Hovedårsags-gruppe Intet varsel Kort varsel Længere varsel Na-turskabte

Storbrande, jordskred, sammenstyrtninger

Markante vejrfæ-nomener

Isvintre, fødevaremangel, epidemier

Uforsæt-lige

Trafikuheld (fly, skibe m.v.), storbrande, strøm-afbrydelse

Miljøkatastrofer Kriser

Menne-ske-skabte

Forsætli-ge

Terrorangreb, stor-brande (pyromani), it-angreb, strømafbrydelse

(Overraskelsesan-greb)

Flygtningestrømme (Krig)

Teknolo-giske

Strømafbrydelse, it-systemfejl, storbrande, eksplosioner (gas), ud-slip af farlige stoffer fra industri eller under transport, trafikulykker (skibe, fly m.v.)

Nedstyrtning af sa-tellitter, udslip fra atomkraftværker


K a p i t e l 6 . U d v i k l i n g s t e n d e n s e r i a n d r e l a n d e

4 3

6. Udviklingstendenser i andre lande

6.1. Ind l edning

Som anskueliggjort i det foregående kapitel har trussels- og risikobilledet ændret sig i Danmark og resten af verden. Det har rundt om i verden givet anledning til revurderin-ger og omlægninger af eksisterende sikkerheds- og beredskabsforanstaltninger.

På den baggrund er det interessant at undersøge, hvordan en række lande, som Danmark traditionelt sammenligner sig med (Norge, Sverige og Holland), har indrettet sig, samt undersøge lande som har foretaget markante ændringer i lyset af det ændrede trusselsbil-lede og/eller som på baggrund af historisk eller geografisk betingede forhold har særligt udviklede beredskabssystemer (England, USA og Canada).

Undersøgelsen af forskellige lande fokuserer i særlig udstrækning på spørgsmålene om organisatoriske tilpasninger, tværgående koordination i beredskabet, sårbarhedsovervåg-ning, beskyttelse af den kritiske infrastruktur, beredskabsplanlægning og krisestyring.

6.2. Storbr i tanni en

De senere års udviklingstiltag

England har i modsætning til mange andre europæiske lande indgående erfaringer med terrorisme som følge af de omfattende IRA-angreb mod civile mål op gennem 1970’erne og 1980’erne. Dette betyder, at man også inden den 11. september 2001 havde et bered-skab, som var målrettet terrorbekæmpelse.

Det store britiske engagement i den væbnede indsats mod international terrorisme bety-der, at Storbritannien vurderes at være et muligt mål for et eventuelt terrorangreb i Eu-ropa. Dette har givet anledning til øget fokus på terrorberedskabet og ikke mindst på be-hovet for at kunne reagere effektivt på kemiske, biologiske, radiologiske og nukleare hændelser.

Samtidig har bl.a. de senere års massive oversvømmelser, folkelige protester mod høje benzinafgifter samt mund- og klovsygeepidemier været med til at skærpe fokus på bered-skabet. Hver på sin måde skabte disse begivenheder nemlig omfattende forstyrrelser, som efterlod et politisk ønske i regeringen om bedre redskaber til at bevare kontrollen over sådanne situationer.

På denne baggrund er der sket justeringer af strukturer og prioriteringer på beredskabs-området.


4 4

I juli 2001 besluttede regeringen at placere det overordnede ansvar for beredskabet i ”Cabinet Office”. ”Cabinet Office” der er et tværgående sekretariat for regeringen, og Indenrigsministeriet ”Home Office”, er de væsentligste centrale aktører på beredskabs-området i Storbritannien. ”Cabinet Office” har en koordinerende rolle internt i regerin-gen, der på nogle punkter svarer til det danske statsministeriums rolle, men som på andre områder rækker ind på andre områder, der varetages af andre ministerier i Danmark, f.eks. Finansministeriet.

”Cabinet Office” har også en koordinerende rolle for så vidt angår national sikkerhed og efterretninger.

Samtidig med ovennævnte beslutning besluttede regeringen at oprette et særligt sekreta-riat ”Civil Contingencies Secretariat ” i ”Cabinet Office”, jf. nedenfor.

En række beredskabsområder som f.eks. bekæmpelsen af terror og størstedelen af de praktiske beredskabsforanstaltninger er dog fortsat forankret i Indenrigsministeriet.

Sårbarhedsovervågning, beredskabsplanlægning og beskyttelse af kritisk infrastruktur

I Storbritannien er der oprettet et centralt beredskabsinitiativ, der kaldes ”UK Resi-lience”, som samlet set har til formål at øge samfundets robusthed over for uønskede hændelser. Organisatorisk er ”Civil Contingencies Secretariat” placeret under ”Cabinet Office” og overordnet ansvarlig for opgaver som bl.a. sårbarhedsovervågning, risikovur-dering og beredskabsplanlægning.

”Civil Contingencies Secretariat” har som de øvrige sekretariater i ”Cabinet Office” til opgave at servicere ministrene. Sekretariatets område er rådgivning i forhold til trusler og forholdsregler med henblik på generelt at øge samfundets robusthed.

”Civil Contingencies Secretariat” er opbygget med tre hovedafdelinger i form af en vur-deringsafdeling, en operativ afdeling og en policyafdeling, jf. figur 6.1.


4 5

CBRNTæt samarbejde med indenrigsministeriet

Kontra terrorstrategi Kapacitetsopbygning mod CBRN-angreb

Operations DivisionStøtte Civil Contingencies Committee med tværministeriel koordination

Tilsyn med de centrale beredskabsplanerSikre at centraladministrationens er forberedt

Policy DivisionKvalitetssikre beredskabsplanerne på centralt og lokalt myndighedsniveau

Støtte Cabinet Office i forbindelse med konsekvens managementUdvikling af lovgrundlaget for beredskabet

Assessments DivisionUdarbj. anbefalinger og sikre min. koordniation

Overvågning af risici og sårbarhederkonsekvensvurderinger

Civil Contingencies Secretariat(CCS)

(Leder af CCS: Susan Scholefield)

Civil Contingencies Committee(CCC)

Cabinet Office

Figur 6.1. Oversigt over organisering af ”Civil Contingencies Secretariat”

Kilde: RAND Europe, maj 2002

I vurderingsafdelingen varetages løbende overvågning af risici og sårbarheder i centrale samfundssektorer. Afdelingen består af bl.a. en række underafdelinger, der beskæftiger sig med henholdsvis internationale forhold, økonomi og sociale spændinger i samfundet (social tension) herunder arbejdemarkedskonflikter. Til brug for den løbende overvåg-ning samt tidlige analyse og varsling samarbejder afdelingen med de tre grene af det briti-ske efterretningsvæsen, og der indsamles tillige information ved hjælp af et netværk af offentlige og private organisationer.

Vurderingsafdelingen har således via netværket modtaget informationer om mistanken om udbrud af mund- og klovsyge i et lokalområde, endnu før man havde fået verificeret, om der reelt var tale om mund- og klovsyge.

Den tidlige detektion og vurdering muliggør hurtig iværksættelse af forebyggende eller skadesminimerende tiltag. Ligeledes skabes grundlag for rettidig tværministeriel koordi-nation. ”Civil Contingencies Secretariat” informerer således ministrene, når der er identi-ficeret et sikkerheds- eller sårbarhedsproblem på et ressortområde.


4 6

Den operative afdeling er ansvarlig for at føre tilsyn med de centrale beredskabsplaner og sikre centraladministrationens evne til effektiv krisehåndtering og tværministeriel ko-ordination.

Policyafdelingen er ansvarlig for at støtte Statsministeriet i forbindelse med den over-ordnede policyudvikling på beredskabsområdet, herunder konsekvenshåndtering ved større hændelser, udvikling af lovgrundlag og i dialog med departementerne at videreud-vikle og kvalitetssikre regeringsapparatets beredskabsplaner på centralt og lokalt myndig-hedsniveau.

Endeligt er ”Civil Contingencies Secretariat” ansvarlig for driften af en uddannelsesinsti-tution på beredskabsområdet ”Emergency Planning College”, der har et omfattende ud-dannelsesprogram på beredskabsområdet med over 11.000 kursister årligt.

Som led i beskyttelsen af den kritiske it-infrastruktur er der i Storbritannien endvidere oprettet et særligt center ”National Infrastructure Security Co-ordination Centre”. Cen-teret refererer til Indenrigsministeriet, og repræsentanter fra ”Cabinet Office” indgår i bestyrelsen for centeret, hvilket sikrer, at regeringen løbende får information om ændrin-gen af risikobilledet på it-området.

Dette center på it-infrastrukturområdet arbejder i særlig grad med it-sikkerhed og rådgi-ver offentlige og private interessenter om potentielle trusler og forholdsregler mod spio-nage, it-terrorisme (cyberterrorisme), fysisk hærværk og sabotage.

Centeret holder sig via et løbende samarbejde med efterretningstjenesterne ajour med ændringer i trussels- og risikobilledet. Samtidig indsamler centeret viden og information om sårbarheder m.v.. På denne baggrund formidles et planlægningsgrundlag, der er ope-rativt til en udvalgt gruppe af aktører. Samtidig vejledes om, hvor og hvornår der er be-hov for at skærpe sikkerheden.

Krisestyring

Ved store hændelser, som kræver omfattende koordination, samles regeringens koordi-nationudvalg på katastrofeområdet i et krisestyringscenter i Statsministeriet. Udvalget omfatter bl.a. topembedsmænd fra Statsministeriet, Udenrigsministeriet, Forsvarsmini-steriet, Indenrigsministeriet samt efterretningstjenester. Sideløbende med dette udvalg findes på centralt regeringsniveau andre udvalg, herunder Civil Contingency Committee (CCC) og et udvalg vedrørende international terrorisme.

”Civil Contingencies Secretariat” har sammen med Det Civile Sikkerhedsudvalg (Civil Contingency Committee) det overordnede ansvar for krisestyringen, herunder at sikre, at lan-


4 7

det er så velforberedt som mulig, samt at alle i beredskabet på såvel centralt som på lo-kalt niveau kender deres opgaver. Herudover er det formelt ”Civil Contingencies Secre-tariat”, som koordinerer og udpeger et relevant ministerium til at lede indsatsen i forbin-delse med større hændelser.

6.3. USA


I USA har opfølgningen på terrorangrebene i New York og Washington den 11. sep-tember 2001 medført grundlæggende ændringer i arbejdet med landets interne sikkerhed og beredskab.

Præsident George W. Bush fremlagde i november 2001 planen ”National Strategy for Homeland Security”, som er udviklet parallelt med planen for USA’s internationale ind-sats mod terror ”The National Security Strategy”.

Som konsekvens af strategien blev det besluttet at oprette et nyt ministerium med ansvar for landets interne sikkerhed ”Department of Homeland Security” (DHS), som blev etableret med virkning fra januar 2002.

Oprettelsen af ”Department of Homeland Security” afspejler den vægt, som den ameri-kanske regering lægger på at forbedre landets interne sikkerhed og beskyttelse, og på de-partementets hjemmeside kaldes oprettelsen af det nye ministerium endog den mest sig-nifikante ændring af USA’s styre siden 1947.

Dengang lagde præsident Harry S. Truman en række forskellige militære grene sammen i Forsvarsministeriet med henblik på et mere koordineret forsvar mod militære trusler.

Erfaringerne fra angrebene den 11. september 2001 var den direkte anledning til opret-telsen af ”Department of Homeland Security”, hvorved opgaver og tiltag fra 22 forskel-lige styrelser og myndigheder på føderalt, delstatsligt og lokalt niveau samt fra den priva-te sektor blev samlet i ét departement. Formålet var at opnå en bedre koordineret be-skyttelse mod trusler mod den interne sikkerhed (”the homeland”).

”Department of Homeland Security” har i 2004 et budget på ca. 250 mia. kr.

Hovedformålet for ”Department of Homeland Security” er at beskytte det amerikanske samfund mod terrorangreb, men opgavesættet afspejler en meget bred forståelse af, hvad intern sikkerhed herudover omfatter. Opgaver i relation til beskyttelsen mod og indsat-sen ved naturkatastrofer og andre større ulykker indgår således også.


4 8

For at eksemplificere og konkretisere den brede, tværgående tilgang kan nævnes, at op-gaverne for ”Department of Homeland Security” er delt op i fem selvstændigt organise-rede direktorater. Disse er:

• Grænse- og transportsikkerhed til lands, til vands og i luften

• Beredskabsplanlægning på nationalt niveau samt sikring af det daglige indsatsberedskab

• Forskning og teknologi, herunder samling og koordinering af landets forskning og udvikling for så vidt angår terrorbeskyttelse

• Informationsanalyse m.v.

• Ledelse og administration

Parallelt med etableringen af ”Department of Homeland Security” er der også sket en markant udvikling i den amerikanske tilgang til det internationale engagement. Denne udvikling skal ses i lyset af den stærkt forøgede fokus på beskyttelsen af det amerikanske samfund. Det globaliserede samfund og truslernes transnationale karakter gør det således tydeligt, at intern sikkerhed ikke kan sikres uden internationalt engagement.


”The Directorate of Emergency Preparedness and Response” har ansvaret for bl.a. be-redskabsplanlægning og indsatsberedskab. Direktoratets opgavesæt omfatter bl.a. fore-byggelsestiltag og robusthedsopbygning, ligesom planlægning og indsatsberedskab i for-hold til terrorhændelser og andre ulykker og katastrofer indgår. Direktoratet er opbygget med udgangspunkt i det tidligere beredskabsdirektorat ”Federal Emergency Management Agency”.

Et af direktoratets mål er at bidrage til udvikling af en proaktiv beredskabskultur, hvor fokus er på at bistå lokalområder og borgere med at sikre sig selv frem for et beredskab, der primært reagerer på katastrofer.

Herudover er det direktoratets opgave at udvikle og forestå national uddannelse og træ-ning samt evaluere, sætte standarder for og påskønne uddannelsesindsatser lokalt, stats-ligt og på delstatsligt niveau.

En opgave for ”Department of Homeland Security” er tillige sikring af den kritiske in-frastruktur. I ”The Directorate of Information Analysis and Infrastructure Protection” foregår informationsanalyse med det formål at identificere og vurdere nuværende og


4 9

fremtidige trusler. Opgaven er bl.a. at kortlægge disse i forhold til samfundets sårbarhe-der, udsende varslinger og iværksætte forebyggende og beskyttende tiltag samt koordine-re beskyttelsen af kritisk infrastruktur. Såvel fysiske trusler som cybertrusler indgår.

Blandt opgaverne for direktoratet er endvidere udvikling og udsendelse af nationale og sektorspecifikke trusselsvurderinger og rådgivning i relation hertil. Et af direktoratets ar-bejdsredskaber er i den relation partnerskaber med nøgleenheder i regeringsapparatet samt blandt offentlige og private parter for hermed at opbygge robusthed i den kritiske infrastruktur. Blandt metoderne er programmer, der skal øge sikkerhedsbevidstheden i sektorerne, udvikling af informationsdelingssystemer og sektorbaserede ”best pratices” og retningslinjer.

Krisestyring

”Department of Homeland Security” har det primære ansvar som den centrale koordine-rende myndighed på tværs af sektorer og beredskaber i tilfælde af et terrorangreb, en na-turkatastrofe eller en anden stor hændelse.

6.4. Canada


I Canada har myndighederne, som i resten af de undersøgte lande, søgt at nyttiggøre er-faringerne fra 11. september 2001 i sin beredskabsplanlægning.

For Canadas vedkommende var der tale om at skærpe og intensivere en allerede igang-værende udvikling af systemer og strukturer.

I februar 2001 oprettedes styrelsen ”Office of Critical Infrastructure Protection and Emergency Preparedness” som en samling af en række tidligere beredskabsenheder. Denne styrelse er en selvstændig organisatorisk enhed, der refererer til Forsvarsministe-riet.

Idet den aktuelle lovgivningen ikke anses for helt tidssvarende er der ved at blive gen-nemført en teknisk gennemgang og opdatering til nutidige scenarier, samt en opstram-ning med hensyn til de føderale kompetencer for at sikre en mere optimal føderal krise-håndtering. Revisionen af lovgivningen planlægges fremlagt af forsvarsministeren i efter-året 2004.


5 0


”Office of Critical Infrastructure Protection and Emergency Preparedness”er regerin-gens primære styrelse i forhold til det nationale redningsberedskab og civil beskyttelse mod alle typer af ulykker og katastrofer. Arbejdsredskaber og opgaver omfatter bl.a. ana-lyse, planlægning, varsling og koordinering af konkrete kriser samt håndtering af finan-sielle støtteordninger. Ligeledes koordinerer styrelsen ydelsen af international bistand og står for uddannelse af indsatspersonel.

Styrelsen har et døgnbemandet scanningscenter, hvorfra der udarbejdes daglige rappor-ter om potentielle trusler. Centret er i almindeligt beredskab bemandet med minimum to mand, der løbende scanner alle tilgængelige åbne medier via almindelige kommunikati-onsmidler/tv og radio.

Herudover har styrelsen en varslings- og analysegruppe, der bl.a. trækker på oplysninger fra efterretningstjenesten, der er lettere bearbejdet med sigte på trusler inden for styrel-sens område.

Styrelsen beskæftiger sig tillige med beskyttelse af kritisk infrastruktur mod både fysiske trusler og cybertrusler, og der arbejdes i den forbindelse tæt sammen med en række of-fentlige og private aktører med betydning for landets kritiske infrastruktur og det civile beredskab. Disse partnerskaber anses for en essentiel præmis for at få det samlede be-redskab til at samarbejde og fungere.

Et aktuelt fokusområde for styrelsen er bl.a. via partnerskaberne at forbedre vidensdelin-gen om erfaringer fra hændelser og best practices for hermed at skabe bedre forståelse af truslerne, sårbarhederne og afhængigheder og sammenhænge mellem komponenterne i den kritiske infrastruktur.

Landets kritiske infrastruktur defineres som:

• Energiforsyning (såsom el-, naturgas- og olieforsyning)

• Kommunikation (såsom telekommunikation og medier)

• Centrale tjenester (såsom finansielle tjenester, fødevarelevering og sundhedsvæ-sen)

• Transportfunktioner (herunder luftfart, jernbaner, søfart og landtransport)

• Sikkerhed (såsom nuklear sikkerhed, ”search and rescue” og beredskabstjenester)


5 1

• Regering (herunder centrale regeringsfaciliteter, informationsnetværk m.v. )

Også i internationalt regi lægger styrelsen vægt på partnerskaber, og ikke overraskende arbejdes der tæt sammen med myndighederne i USA. Men også samarbejdet med bl.a. Sverige, Tyskland, Frankrig og Australien fremhæves.

Krisestyring

I tilfælde af større kriser eller katastrofer indkaldes kontaktpersoner fra de involverede sektorer til et situationscenter i”Office of Critical Infrastructure Protection and Emer-gency Preparedness”. Det gælder ikke alene nøglepersoner i beslutningsprocessen, der indkaldes til et situationsrum, men også forskere og teknikere, der indkaldes til et særligt teknisk rådgiver-situationsrum samt kommunikations- og presseansvarlige, der indkaldes fra de berørte myndigheder til et særligt kommunikations-situationsrum.

Styrelsen stiller faciliteterne til rådighed med alle tekniske hjælpemidler for samtlige føde-rale departementer i Canada.

Styrelsen har et kontor i alle canadiske provinser. I større ulykkes- eller katastrofesituati-oner vil lokalberedskabet (kommunalt niveau) kontakte det delstatslige beredskab, hvis hændelsen vokser til en størrelse, som man ikke kan klare lokalt. Tilsvarende vil det del-statslige niveau alene kontakte styrelsen for beskyttelse af kritisk infrastruktur og bered-skab, hvis hændelsen antager et omfang, så man har behov for føderal støtte, eller hvis den kan få konsekvenser ud over det delstatslige niveau. Styrelsen vil da sikre, at supple-rende ressourcer identificeres og indsættes.

Der er netop stillet forslag til en ny krisehåndteringsorganisation under styrelsen, nemlig en ”National Response Structure”. Der er tale om en samarbejds-, indsats- og krisehånd-teringsstruktur, der er skabt med henblik på en mere helhedsorienteret indsats. Forslaget skal primært tjene til at samle og centralisere flere elementer fra de respektive myndighe-der i styrelsen med henblik på dels at undgå unødvendigt dobbeltarbejde (f.eks. 27 døgnbemandede situationscentre), dels at højne kvaliteten af beredskabet ved en mere sammentømret struktur. Nøgleordene bag strukturen er horisontal koordination af såvel nationale planer som indsatsen uanset hændelsestypen.

En del af strukturen er regeringens koordinationscenter, som tiltænkes opgaven at bistå fagministerier, styrelser samt delstater og territorier såvel i deres daglige indsats som un-der konkrete hændelser. Centerets opgaver er delt op i to søjler nemlig den daglige ind-sats for at støtte systemernes beredskaber samt funktionen som krisestyringsorgan. I centeret indgår bl.a. et overvågningscenter og en varslings- og analyseenhed m.v. I en krisestyringssituation vil centeret være det nationale kontaktpunkt, der vil være tilknyttet


5 2

forbindelsesofficerer, og centeret vil da referere til et administrativt ledelsesudvalg og et ministerudvalg.

6.5. Sver i g e


Det svenske civile og militære forsvar samt beredskab gennemgår i disse år en reorgani-sering. Formålet er at sikre, at det svenske beredskab skal kunne imødegå de nye trusler i et moderne højteknologisk samfund samt et mere hensigtsmæssigt samarbejde mellem myndigheder med ansvar for statens sikkerhed og beredskab.

Som baggrundsmateriale for ændringerne er der udarbejdet en svensk sårbarhedsudred-ning ”Säkerhet i en ny tid ” i 2001 efter anmodning fra regeringen.

Blandt de vigtigste konklusioner i den svenske sårbarhedsudredning er, at der ses behov for mere gennemgribende at tilgodese kravet om helhedssyn i forhold til planlægning af beredskabet for forskellige katastrofesituationer.

Ligeledes slås det fast, at der vurderes at være svagheder for så vidt angår samfundets evne til at håndtere komplekse katastrofesituationer, herunder først og fremmest i situa-tioner, hvor der kræves medvirken fra flere forskellige samfundsorganer på forskellige niveauer og fra forskellige sektorer.

Samtidig påpeges det i udredningen, at måden for, hvordan planlægning og finansiering af sikkerheds- og beredskabsarbejdet gennemføres, bør fornys med henblik på at tilgode-se den nye trusselssituation og de behov, store fredstidsulykker stiller.

Bl.a. som opfølgning på udredningen fra 2001 er der gennemført flere væsentlige æn-dringer af den svenske struktur på beredskabsområdet.

Pr. 1. juli 2002 blev der således under Forsvarsministeriet oprettet en ny myndighed, Kriseberedskabsmyndigheden. Samtidig nedlagde man ”Överstyrelsen for Civilt Be-redskap”.

Kriseberedskabsmyndigheden har fået til opgave at koordinere og styrke samfundets be-redskab i forhold til ekstraordinære hændelser, herunder nedbrud af vigtig infrastruktur, nedfald af radioaktivt materiale, nedbrud eller forstyrrelser i el- og vandforsyning, over-svømmelser, dæmningsbrud, flygtningestrømme, terrorisme, alvorlig smitte, kemikalie-ulykker og informationssikkerhed. Endvidere har myndigheden sat fokus på kapacitets-opbygning på CBRN-området.


5 3

På den militære side bærer udviklingen præg af et politisk ønske om, at forsvaret skal kunne løse flere ikke-militære opgaver. Derfor arbejdes der p.t. med at forbedre og klar-gøre vilkårene for militærets støtte til andre myndigheder.


Kriseberedskabsmyndigheden er koordinerende myndighed på området, og myndighe-den analyserer sårbarhedsudviklingen i samfundet samt de gensidige afhængigheder, der findes mellem vigtige samfundssektorer og systemer.

Endvidere udføres såkaldte dybdegående gennemgange (analyser) af forskellige områder i den civile sektors beredskab. Det kan være analyser af en sektor, f.eks. energiforsyning eller af tværgående spørgsmål, som angår flere sektorer.

Kriseberedskabsmyndigheden arbejder for gennem en velstruktureret planlægningspro-ces at få det samlede nationale kriseberedskabssystem til at fungere som ét system. Myn-digheden overtager imidlertid ikke opgaver fra de sektoransvarlige myndigheder, såsom Socialstyrelsen, Räddningsverket, Luftfartsverket o.s.v., men har en rådgivende og koor-dinerende funktion.

Kriseberedskabsmyndigheden har bl.a. til opgave at vurdere samordning af beredskaber med et tværsektorielt perspektiv og samordne kompetenceudviklingen for personer be-skæftiget med krisehåndtering. Myndigheden har tillige til opgave at tilse og rådgive om kriseberedskabet i kommuner og amter.

Bl.a. udsendtes i maj 2002 en forordning, der sigter på en række styrkelser for så vidt an-går beredskabsplanlægning og krisehåndtering. Her pålægges alle myndigheder at gen-nemføre en risiko- og sårbarhedsanalyse på eget område, som hvert år skal tilsendes re-geringen.

Endelig er det myndighedens opgave, efter dialog med de sektorsansvarlige myndighe-der, at foreslå regeringen, hvordan de samlede finansielle ressourcer skal fordeles mellem myndighederne med henblik på styrkelse af det civile beredskab og beskyttelsen af den kritiske infrastruktur. Efter regeringen har truffet beslutning om fordelingen er det Kri-seberedskabsmyndigheden, som uddeler midlerne. I 2002 fordelte Kriseberedskabsmyn-digheden ca. 700 mio. kr.

Krisestyring

I tilfælde af alvorlige kriser eller katastrofer skal Kriseberedskabsmyndigheden støtte an-dre offentlige aktører på alle niveauer. Men Kriseberedskabsmyndigheden har ingen ope-


5 4

rativ rolle i krisestyringsprocessen. Forsvarsministeriet har her en koordinerende rolle, og er en del af regeringens organisation, der har ansvaret for at styre og reducere konse-kvenserne ved store katastrofer.

6.6. Hol land


Det Hollandske Indenrigsministerium er ansvarlig for indre sikkerhed, herunder red-ningsberedskabet, politiet, sikkerhedstjenesten og civilbeskyttelse generelt.

I de senere år har især et flystyrt nær Amsterdam i 1992 og fyrværkerieksplosionen i Enschede i 2000 været med til at skabe øget fokus på indsatsberedskabet og på generelle betragtninger om, hvordan national sikkerhed skal gribes an. Der er i den forbindelse sat fokus på risikoanalyse, cost-benefit analyser af beredskabsmæssige tiltag, katastrofehånd-tering m.v.

Dette øgede fokus blev selvsagt yderligere forstærket efter angrebene i USA i september 2001.

Holland har historisk set begrænset erfaring med intern terrorbekæmpelse. Begivenhe-derne i USA den 11. september 2001 gav imidlertid regeringen anledning til at nedsætte en ministeriel styregruppe, som allerede i oktober 2001 fremlagde en handlingsplan for, hvordan erfaringerne fra USA og den forhøjede generelle terrortrussel skulle håndteres. I planen fokuseres på forbedring af forebyggelse, efterretningssystemet, muligheden for retsforfølgelse samt styrkelse af CBRN-kapaciteter og informationsudveksling.

Planen er siden løbende blevet revideret i takt med, at dens målsætninger er blevet kon-kretiseret og implementeret.

Tiltagene i planen estimeres med et groft skøn at medføre udgifter for omkring 750 mio. kr. årligt.3

Overordnet set er der i Holland ikke foretaget strukturændringer vedrørende ansvar og opgaver på beredskabsområdet som følge af udviklingen. Derimod er der på basis af ek-sisterende strukturer gennemført justeringer primært i form af forbedringer samt en øget

3 Research project for the Netherlands Ministry of Justice: Quick Scan of post 9/11 national counter-

terrorism policymaking and implementation in selceted European countries. May 2002


5 5

indsats for nedbringelse af systemiske sårbarheder og beskyttelse af samfundets kritiske infrastruktur.

Sårbarhedsovervågning, beredskabsplanlægning og beskyttelse af den kritiske infrastruktur

I den opdaterede regeringsplan fra marts 2003 fokuseres bl.a. på beskyttelse af landets kritiske infrastruktur og nedbringelse af samfundets sårbarhed, herunder energi-, fødeva-re- og vandforsyning, telekommunikation, transport og trafikknudepunkter, økonomiske strukturer, offentlig orden og sikkerhed m.v.

I april 2003 igangsattes derfor under et nationalt koordinationscenter (National Coordi-nation Center) et projekt vedrørende beskyttelse af den kritiske infrastruktur i samfun-det. I forbindelse med projektets gennemførelse vil terrortruslen blive givet særlig op-mærksomhed, men andre former for trusler såsom naturkatastrofer og tekniske eller menneskeligt betingede ulykker vil tillige indgå.

Fremgangsmåden for projektet er en faseopdelt arbejdsproces, hvor første skridt var en såkaldt ”quick scan”, hvorved der blev tilvejebragt et overblik over landets offentlige og private kritiske infrastruktur. Der blev i den forbindelse identificeret 11 centrale sektorer og 31 produkter/tjenester.

Scanningen medførte en erkendelse af en stor grad af afhængighed og kompleksitet i og mellem sektorer. Undersøgelsen viste endvidere, at de forskellige involverede aktører ik-ke havde et retvisende billede af afhængighederne, og at en integreret tilgang til beskyt-telsen af den kritiske infrastruktur var nødvendig.

Næste skridt i projektet bliver en detaljeret analyse af de beskyttelses- og beredskabssy-stemer, der p.t. eksisterer. Herefter vil der ske udveksling af viden om ”best practices”, og der skal gennemføres separate sårbarhedsanalyser i hver enkelt sektor.

Tredje skridt bliver en vurdering af, om der er behov for justeringer. Fjerde skridt bliver implementering af de besluttede justeringer.

Krisestyring

For så vidt angår systemet for katastrofehåndtering opererer man i Holland på det cen-trale niveau med en såkaldt føderal trekant. Heri indgår justitsministeren, indenrigsmini-steren og direktøren for sikkerhedstjenesten.


5 6

I katastrofesituationer vil justitsministeren typisk sidde for bordenden i tilfælde af en kriminel handling, herunder terror, mens indenrigsministeren typisk gør det i tilfælde af en utilsigtet hændelse. Andre ministerier indtager en rådgivende rolle.

På lokalt niveau har man på tilsvarende vis opbygget en trekantstruktur. Forholdet mel-lem den lokale og nationale trekant er rådgivende.

I Holland har man tre efterretningstjenester: En civil, en militær og en politimæssig.

På centralt niveau findes der et nationalt koordinationscenter under Indenrigsministeriet. Dette skal tjene som forum for sikker informationsudveksling i en katastrofesituation og skal sikre fuldstændig koordination mellem den nationale og de lokale trekanter. Samti-dig findes et nationalt informationscenter, der varetager kommunikationen med offent-ligheden.

6.7. Norge

De seneste års udviklingstiltag

Beredskabsområdet hører i Norge under Justitsministeriet.

Den norske regering har tre mål for styrkelsen af landets robusthed:

• Effektiv forebyggelse af kriser og alvorlige svigt i samfundskritiske funktioner

• Effektiv håndtering af kriser

• God organisering af samfundets beredskabsapparat

I Norge har man udarbejdet en sårbarhedsudredning ”Et sårbart samfund” fra 2000. Denne udredning danner en del af grundlaget for en stortingsmelding om samfundssik-kerhed (St.meld. nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet), som har resulteret i en række justeringer og strukturelle ændringer i beredskabet.

Fra den 1. september 2003 er der således etableret et nyt direktorat for beredskab og samfundssikkerhed under Justitsministeriet. Med den norske regerings beslutning om etablering af direktoratet har man samtidig ikke fulgt en central anbefaling i udredningen om etableringen af et særskilt beredskabs- og sikkerhedsministerium.

I stedet har justitsministeren fået et tydeligere defineret ansvarsområde vedrørende sik-kerhedsspørgsmål på beredskabsområdet. Det nyoprettede ”Direktoratet for Samfunns-


5 7

sikkerhet og Beredskab” er en sammenlægning af det tidligere ”Direktoratet for Civilt Beredskab” og ”Direktoratet for Brand- og Eksplosionsvern”.

Civilforsvaret (CF) hører under det nye direktorat og vil blive omorganiseret, hvorved antallet af administrative enheder bliver reduceret. Samtidig vil man øge kompetencerne i den resterende del af CF.

Endnu et udviklingstræk er etableringen af et samarbejde mellem Forsvarsministeriet, Handelsministeriet og Justitsministeriet, der i juni 2003 præsenterede en national strategi for informationssikkerhed. Strategien har til formål at imødegå fremtidige informations-teknologiske problemer gennem en række tiltag og prioriteringer, herunder nye samord-ningsmekanismer mellem de mange sektorer, som alle har et ansvar for sikkerhed inden for it- og kommunikationsteknologi. Justitsministeriet har også fået ansvaret for fore-byggende ”civil security”, idet ”Nasjonal Sikkerhetsmyndighet” skal rapportere til Ju-stitsministeriet vedrørende den civile sektor og fortsat til Forsvarsministeriet for så vidt angår den militære sektor.


Det nyetablerede ”Direktoratet for Samfunnssikkerhet og Beredskab” har som overord-net formål at bidrage til at hindre tab af liv og værne om sundhed, miljøet, samfundsvig-tige funktioner og materielle værdier i forbindelse med ulykker, katastrofer og andre uønskede hændelser i fred, krise og krig.

Mere konkret skal direktoratet bl.a. skabe overblik over sårbarheder og trusselsbilledet i det norske samfund både med hensyn til ulykker, katastrofer og andre uønskede hændel-ser.

Direktoratet har endvidere ansvaret for at følge op på og kontakte den ansvarlige myn-dighed ved mangler i det eksisterende beredskab, herunder i relation til opdatering af be-redskabsplaner samt forbedringer på forebyggelsesområdet.

Direktoratet vil således i høj grad komme til at arbejde med beredskab på det lokale ni-veau, og et af direktoratets mål er at nå ud til den enkelte borger gennem lokale service-kontorer i kommunerne.


5 8

• Målsætningen er at etablere et helhedsansvar for sårbarhedsudviklingen i samfundet både i freds- og krigstid.

• Direktoratet skal føre tilsyn med, at beredskabet i samfundet er tilstræk-keligt.

• Direktoratet får ansvaret for civilforsvarsdistrikterne (20), fem skoler og fem regioner for tilsyn med el-sikkerheden.

• Direktoratet bliver fagmyndighed for det kommunale brandvæsen, det lokale el-tilsyn og beredskabsafdelinger.

• Direktoratet skal via sin samordnende rolle kunne udnytte de forskellige kompetencer og skabe en synergieffekt for det samlede beredskab.

Boks 6.1. Opgaver for ”Direktoratet for Samfunnssikkerhet og Beredskab i Norge”

Kilde: Justitsministeriet, Norge

Justitsministeriet har ansvaret for at udarbejde retningslinier og vejledning for bered-skabsplanlægning på centralt, regionalt og lokalt niveau. Alle ministerier har dog ansvar for beredskabet inden for eget ressortområde.

Ligeledes har Justitsministeriet det generelle koordineringsansvar på beredskabsområdet, hvorfor man har oprettet et særligt råd vedrørende den civile sektors beredskab, hvor en lang række fagministerier og styrelser er repræsenteret. Justitsministeriet har også et til-synsansvar for beredskabsarbejdet i departementerne.

På antiterrorområdet er det ligeledes Justitsministeriet, som har det ledende ansvar, og her rådgives ministeren af repræsentanter fra blandt andet Forsvars- og Udenrigsministe-rierne samt efterretningstjenesterne.

Der er blevet oprettet et koordinationsudvalg for efterretningsovervågning og sikker-hedstjenester. Medlemmerne er politiets og militærets sikkerhedstjenester samt Uden-rigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet. Koordinationsudvalget for efter-retningsovervågning og sikkerhedstjenester har til formål at koordinere udarbejdelse af et fælles trusselsbillede og planlægningsgrundlag. Koordinationsudvalget har etableret et permanent sekretariat, som på skift varetages af et af de tre ministerier.


5 9

Sikkerhedstænkning er dog ikke et nyt emne i Norge, hvor man allerede i 1994 gennem-førte den første af en række sårbarhedsanalyser, under navnet ”Beskyttelse Af Samfun-det” (også kendt som BAS-projekterne).

Disse projekter har været baseret på et samarbejde mellem Justitsministeriet, det forhen-værende direktorat for civilt beredskab og forsvarets forskningsinstitut samt relevante sektorministerier og sektorstyrelser.

Der er frem til i dag udarbejdet analyser for telekommunikation, kraftforsyning og in-formationsteknologi, og der pågår for tiden analyser af transportsektoren og informati-ons- og kommunikationsteknologien.

Disse projekter finansieres overvejende ved puljemidler fra ministerier og styrelser. Forskningen baserer sig på en række metoder, herunder:

• Sårbarhedsanalyser med udgangspunkt i scenarier

• Krisespil som klarlægger konsekvenser

• Flermålsmodellen, som muliggør en samstilling af prioriteter, investering og sik-kerhed, og hermed identifikation af den løsning, der giver mest sikker-hed/beredskab for de færreste penge

I relation til disse projekter arbejdes der løbende med udvalgte områder, og resultaterne indgår i planlægningen i de pågældende sektorer. Eksempelvis skal der hvert fjerde år la-ves en revideret national transportplan.

”Direktoratet for Samfunnssikkerhet og Beredskab” i Norge har som led i bestræbelser-ne på at stimulere forskningen inden for samfundssikkerhed oprettet en ordning, hvor universitetsstuderende kan søge om stipendier på ca. 20.000 kr. Stipendierne uddeles til specialprojekter med relevans for norsk samfundssikkerhed.

Krisehåndtering

I Norge har justitsministeren ansvaret for den overordnede koordinering i forbindelse med større hændelser. Den udøvende kompetence for forebyggelse, civilforsvar og tilsyn med det centrale (herunder det overordnede ansvar for landets krisestyrings system), re-gionale og lokale beredskab ligger ligeledes hos Justitsministeriet.


6 0

6.8. Sammenfa tn ing

Undersøgelsen af de udvalgte lande viser, at samtlige lande har fundet behov for at juste-re beredskabs- og sikkerhedssystemerne, så de i større omfang matcher de nye udfor-dringer og risici, jf. skema 6.1.

Skema 6.1. – Oversigt over udviklingstendenserne Nye organi-

satoriske til-tag

Overvågning af sårbarhed og kritisk infrastruktur

Beredskabs-planlægning

Central krise-styring

Øvrige tiltag

Norge Oprettelse af et nyt ”Direk-toratet for Samfunnssik-kerhet og Be-redskab” (DSB) pr. 1. sep. 2003.

Via Forsvarets Forsknings In-stitut og DSB.

Justitsministe-riet udarbejder generelle ret-ningslinjer. DSB rådgiver og fører tilsyn.

Justitsministe-ren indtil evt. ansvarligt de-partement er udpeget.

Koordine-ringsudvalg for efterretnings-tjenesterne.

Sverige Oprettelse af Krisebe-redskapsmyn-digheten (KBM) pr. 1. juli 2002.

Foretages af KBM.

KBM rådgiver og bistår.

Varetages i re-geringen med KBM i en råd-givende rolle på alle niveau-er.

Bl.a. styrkelse af CBRN ka-paciteter . KBM fordeler midler til beredskab.

Tyskland Indenrigsmini-steriet udvidet på beredskabs- og terrorom-rådet. Center for Ci-vil Beskyttelse oprettet januar 2001.

Registersam-køring i efter-forsknings-øjemed, over-vågning af pengestrømme m.v.

Koordination mellem delsta-ter og nationalt niveau sikret via permanent komite.

Under større hændelser vil Indenrigsmini-steren bl.a. via Forbunds Sik-kerhedsrådet sikre koordina-tionen i sam-spil med de 7 ministre, der er faste med-lemmer af rå-det.

Øget fokus på udviklingen i muslimske kredse i og uden for Tysk-land. Bl.a. via medi-er og em-bedsmænd følges udvik-lingen på 27 udvalgte re-præsentatio-ner.

Canada Oprettelse af ”Office of Critical Infra-structure Pro-tection and Emergency Preparedness” (OCIPEP) pr. februar 2001.

Foregår i OCIPEP på basis af døgn-overvågning samt partner-skaber med private og of-fentlige parter.

OCIPEP ind-kalder relevan-te parter til si-tuationscenter.

Igangværende revision af lovgrundlag på baggrund af aktuelt trussel-billede og med henblik på at styrke krise-håndterings-evnen.


6 1

Nye organi-satoriske til-tag

Overvågning af sårbarhed og kritisk infrastruktur

Beredskabs-planlægning

Central krise-styring

Øvrige tiltag

USA Oprettelse af “Departement of Homeland Security” (DHS).

Foregår i DHS.

Foregår under DHS.

DHS har en centralt koor-dinerende rol-le.

Bl.a. udvikling af varslingssy-stem, så bor-gerne via far-vekoder kon-stant holdes orienteret om trusselsniveau-et.

England Oprettelse af ”Civil Contin-gencies Secre-tariat” (CCS) pr. juli 2001 og ”National In-frastructure Security Co-ordination Centre” (NISCC) pr. december 1999.

CCS udfører generel tvær-sektoriel lø-bende over-vågning af risi-ci og sårbar-hed samt råd-givning om og overvågning af trusler mod kritisk infra-struktur. NISCC er sær-ligt ansvarlig på it-området.

CCS fører overordnet til-syn med og forbedrer be-redskabspla-ner.

Regeringens katastrofe ko-ordinations komite hånd-terer større hændelser i ”Cabinet Offi-ce” ( krisesty-ringscenter) .

Fokus på ke-misk, biolo-gisk, radiolo-gisk og nuklear terror

Holland Ingen organi-satoriske juste-ringer.

I april 2003 igangsattes et projekt om be-skyttelse af kri-tisk infrastruk-tur i det natio-nale center under Inden-rigsministeriet.

Foretages med udgangspunkt i ”føderal tre-kant” beståen-de af justits-ministeren, in-denrigsmi-nisteren og di-rektøren for sikkerhedstje-nesten.

Løbende anti-terrorhand-lingsplan ud-arbejdet i rege-ringen i okto-ber 2001 med fokus bl.a. på forebyggelse, efterretnings-systemet, samt CBRN-kapaciteter .


Det er et gennemgående træk, at der justeres i retning af øget helhedssyn og koordinati-on på tværs af traditionelle afgrænsninger, idet det er erkendt, at sektorvis og national til-gang til løsning af problemer ikke alene kan sikre det nødvendige grundlag for effektiv beskyttelse af samfundet.

Samtidig er det en fælles udvikling, at det konventionelle militære trusselbillede har veget pladsen for et planlægningsgrundlag, der indbefatter en lang række trusler og risici, her-under bl.a. terrorangreb.


6 2

Parallelt hermed ses, at sårbarhedsovervågning, risikostyring og krisehåndtering er be-greber og redskaber, som i alle de undersøgte lande har vundet indpas som væsentlige samfundsopgaver.

Organisatorisk set er der stor forskel på, hvordan disse funktioner forankres. Sammen-fattende er der i to lande en militær forankring, mens der i de øvrige fem lande er civil forankring. I England og Holland er Indenrigsministeriet (og for Englands vedkommen-de ”Cabinet Office”) hovedaktører. Det er også tilfældet i Tyskland. I Sverige og Canada er funktionerne forankret i selvstændige organisationer under Forsvarsministeriet, mens det i Norge er Justitsministeriet, som har hovedrollen. USA har valgt at fundere beskyt-telsen af det civile samfund i et nyt selvstændigt ministerium.

K a p i t e l 7 . L e d e l s e , k o o r d i n a t i o n o g k r i s e h å n d t e r i n g

6 3

III. EKSISTERENDE BEREDSKAB

7. Ledelse, koordination og krisehåndtering

For at begrænse og afhjælpe skader på personer, ejendom og miljøet ved ulykker og ka-tastrofer m.v. eller ved overhængende fare herfor kræves en koordineret og effektiv ind-sats af de involverede beredskabsmyndigheder. Dette gælder ved de mindre dagligdags-ulykker, men i særlig grad ved større hændelser, herunder f.eks. ekstreme vejrsituationer eller terrorhandlinger. Anvendelse af samfundets samlede indsatsressourcer har således betydning for at reducere konsekvenserne af ulykker og katastrofer m.v. En afhjælpende indsats kan alt afhængig af hændelsens karakter og størrelse samt konsekvenserne heraf involvere beredskabsmyndigheder på både lokalt, regionalt og centralt niveau. Langt de fleste indsatsressourcer findes lokalt, men regionalt og centralt findes særlige indsatsres-sourcer, som også kan indsættes til støtte for de lokale myndigheder.

I dette kapitel behandles først mulige problemstillinger vedrørende ledelse og koordina-tion af indsatsberedskabet på skadestedet, der angår det indsatstaktiske og operative ni-veau ved større hændelser.

Dernæst behandles mulige problemstillinger vedrørende krisehåndtering på det lokale, regionale og centrale niveau ved større hændelser.

Tabel 7.1. Sammenhæng mellem hændelsers hyppighed og konsekvenser samt niveau for krisehåndtering Hyppig-hed/niveauer

Lokalt Lokalt Regionalt Centralt

Sjældent Krisehåndtering centralt – f.eks. na-tionale eller inter-nationale sikker-hedstrusler, omfat-tende samfunds-forstyrrelser, eller helt ekstreme vejr-situationer

Sjældent Krisehåndtering regionalt – f.eks. orkan eller omfat-tende snestorm

Forekommer Krisehåndtering lokalt- f.eks. vand-forurening eller stormflod

Ofte Skadestedsledelse (taktisk og opera-tiv) – f.eks. brand- og redningsindsats


6 4

Hyppig-hed/niveauer

Lokalt Lokalt Regionalt Centralt

Konsekvenser Relativt begrænse-de

Middel Store Store


Krisehåndtering antages i dette kapitel at omfatte strategisk koordination ved større hændelser, herunder overordnet myndighedsprioritering af indsatsressourcer ved en gi-ven hændelse. Dette vil normalt involvere de generelle indsatsberedskaber, dvs. bl.a. po-liti, ambulancetjeneste og redningsberedskabet. Derudover kan der tillige være hændelser eller trusler - f.eks. større eller langvarige strømafbrydelser – der kræver koordinering mellem et bredere spektrum af civile myndigheder og andre parter, f.eks. i forhold til forsyningsselskaber m.fl.

Krisehåndtering antages endvidere at omfatte overordnet koordination både internt i myndigheden og eksternt i forhold til andre myndigheder eller private i tilfælde af større hændelser eller trusler herom. F.eks. kan en større hændelse kræve samordning af for-skellige samfundssektorer og i den forbindelse involvering af det politiske niveau samt kontakt til andre myndigheder eller private.

I tilfælde af omfattende ulykker og katastrofer m.v., der typisk vil kunne ramme et større område, eksempelvis orkan, stormflod, omfattende snestorm, strømafbrydelse, terroran-greb, omfattende uheld med farlige stoffer eller ulykker på atomkraftværker m.v. beror den samlede indsats og koordination på et samarbejde mellem de involverede myndig-heder på de relevante niveauer, både lokalt, regionalt og centralt. Sådanne hændelser vil kunne involvere enheder fra de generelle indsatsberedskaber (politi, ambulancetjeneste, redningsberedskab), særlige indsatsberedskaber (SAR, havmiljøberedskabet, kemikaliebe-redskabsvagten, atomberedskabet m.fl.) og ressourcer fra forsvaret og frivilligorganisati-oner samt infrastrukturberedskaberne.

I sådanne tilfælde vil der oftest være tale om et uforudsigeligt skadesforløb med flere samtidige skadesteder. For så vidt angår den operative håndtering af konsekvenserne, er der som udgangspunkt ikke større forskel mellem f.eks. en naturkatastrofe og terroran-greb. Forskellen ligger i, at f.eks. terrorhandlinger og strømsvigt kan være uvarslede i modsætning til visse naturkatastrofer, hvor der kan påregnes et vist varsel.

Den sikkerhedspolitiske situation giver, som beskrevet i kapitel 5, mulighed for at fore-tage en yderligere forskydning fra traditionelle civilforsvarsopgaver (krigsmæssigt bered-skab) til fredstidsopgaver, herunder også beredskabet ved større hændelser, der bl.a. set i lyset af begivenhederne efter terrorangrebet i USA den 11. september 2001, bør priorite-res yderligere. Endvidere kan der peges på det koordinationsbehov, der blev identificeret


6 5

efter orkanen i december 1999. Etableringen af de koordinerende regionale stabe bidra-ger til at imødekomme disse behov.

Til styrkelse af indsatsen på ledelses- og kommunikationsområdet ved større ulykker og katastrofer har Beredskabsstyrelsen efter den 11. september 2001 anskaffet et mobilt le-delses- og kommunikationsmodul med moderne it- og kommunikationsplatform, herun-der tværgående kommunikation og en mindre, mobil enhed med moderne it-udstyr samt tværgående kommunikation. Disse ressourcer kan stilles til rådighed for relevante bered-skabsaktører, bl.a. ved større hændelser.

7.1. Lede l s e og koord inat ion a f indsat sber edskabe t på skades t ede t

Efter beredskabsloven koordinerer politimesteren den samlede indsats ved større skader.

En koordineret og effektiv afhjælpende indsats på skadestedet afhænger i et overordnet perspektiv af to hovedfaktorer: .

Den første hovedfaktor - et effektivt indsatsberedskab - beror på de enkelte myndighe-ders m.fl. personel- og materielmæssige dimensionering, interne organisatoriske forhold i form af f.eks. intern koordination, kommunikation m.v. For ambulanceberedskabet og det kommunale redningsberedskab er der fastsat nærmere dimensioneringsregler.4 Disse regler er udarbejdet med udgangspunkt i de respektive beredskabers opgavesæt og har taget udgangspunkt i en normalsituation med et sædvanligt skadebillede. Endvidere be-ror et effektivt afhjælpende indsatsberedskab på relevante og aktuelle beredskabsplaner samt regelmæssig øvelsesvirksomhed m.v. hos de respektive beredskabsmyndigheder m.fl.

Den anden hovedfaktor er koordination og samarbejde mellem beredskabsmyndighe-derne m.fl. For at sikre koordination og samarbejde mellem aktørerne på skadestedet og i indsatsområdet er der fastsat retningslinjer for ledelse og samarbejde for de normalt fo-rekomne aktører på et skadested.5 Disse retningslinjer er fastsat med udgangspunkt i be-redskabsmyndighedernes nuværende dimensionering, organisering og opgavevaretagelse m.v.

4 Bekendtgørelse nr. 1039 af 24. november 2000 om planlægning af den præhospitale indsats og uddannelse af ambulancepersonale m.v., og bekendtgørelse nr. 1010 af 11. december 2002 om det kommunale redningsberedskabs dimensionering m.v.

5 Indsatstaktiske retningslinjer og samarbejdsprincipper. Beredskabsstyrelsen september 1999. Findes på www.beredskabsstyrelsen.dk.


6 6

En effektiv og koordineret skadesindsats af det indsatte personel og materiel er nødven-dig i både alarmerings-, udryknings- og indsatsfasen. Ved en større hændelse vil en ind-sats både omfatte politi, det kommunale redningsberedskab og ambulancetjeneste. Der-udover kan det statslige redningsberedskab, sygehusvæsenet og forsvaret m.fl. også være involveret, ligesom det kan være relevant at anmode om bistand fra de særlige indsatsbe-redskaber. Figur 7.1. illustrerer den mulige organisering af aktører på et større skadested.

Figur 7.1. - Aktører, koordination og samarbejde på et større skadested

Kilde: Beredskabsstyrelsen, indsatstaktiske retningslinier, september 1999

Den kommunale indsatsleder varetager den tekniske ledelse af indsatsen på skadestedet, mens politiet varetager den koordinerende ledelse, herunder koordinationen med andre aktører, f.eks. ambulancelederen og lederen af lægeholdet.


6 7

Indsatsledelsen varetages således i et tæt samarbejde mellem den kommunale indsatsle-der og politiets indsatsleder med henblik på en fordeling og prioritering af opgaverne. Endvidere har politiets indsatsleder ansvaret for forhold som oprettelse af et komman-dostade, opmarchområder m.v., fastlæggelse og sikring af køreveje og ambulanceveje til og fra indsatsområdet.

Ambulancelederen skal tage kontakt til indsatsledelsen med henblik på en koordinering af den præhospitale indsats samt organisering af behandling af tilskadekomne, indtil den tilkaldte læge (skadestedskoordinerende læge - KOOL) overtager.Endvidere kan der ydes præhospital lægestøtte i form af en ambulancelæge, en udrykningslæge, et udryknings-hold eller et lægehold.

7.2. Kri s ehåndte r ing på lokal t , r e g iona l t og c en t ra l t n iv eau

Lokalt niveau

En række hændelser er komplekse, idet der både indgår elementer af skadestedsledelse, krisehåndtering og planlægning m.v.

Eksempelvis vil en omfattende vandforurening kombineret med en strømafbrydelse, der sætter den kommunale spildevandsafledning ud af spillet, involvere politiet i forbindelse med varsling af befolkningen og udsendelse af beredskabsmeddelelser til befolkningen. Dette vil typisk ske i nært samarbejde mellem kommunen og embedslægen.

Efter den akutte varsling vil der påhvile kommunen en omfattende opgave med at in-formere befolkningen i det berørte område samt bl.a. anvise mulige rene vandforsy-ningssteder, f.eks. i form af mobil vandforsyning. I ekstreme situationer kan kommunen været nødt til at flytte personer og foretage indkvartering på indkvarteringssteder.

En sådan situation afspejler, at der også på kommunalt niveau kan være behov for grun-dig planlægning for håndteringen af større, komplekse hændelser. Borgmesteren har med sine nærmeste medarbejdere den strategiske ledelse af en sådan hændelse. Forvaltninger-ne vil omsætte de strategiske beslutninger til operative beslutninger, der udføres af kommunens institutioner m.fl.

Amtskommunerne skal udarbejde en samlet plan, der omfatter amtskommunens opga-ver inden for sundheds- og socialområdet, herunder sygehusberedskabet, beredskabet i den primære sundhedstjeneste og lægemiddelberedskabet. Planen skal endvidere omfatte amtskommunens øvrige områder såsom vejvæsen, transport, vandforsyning, miljø, kultur og undervisning.


6 8

Hændelser inden for de fleste af ovenstående områder vil typisk blive håndteret i samar-bejde med lokale stabe (kommuner og politi) eller i de regionale koordinerende stabe. Især på sundhedsområdet vil amtskommunerne kunne blive berørt af hændelser, der kan give anledning til egentlig krisehåndtering.

Gennem det Præhospitale Udvalg, som skal nedsættes af amtsrådet i medfør af ambu-lancebekendtgørelsen, har amterne opbygget et beredskab, der i tilfælde af en større ulykke sikrer en optimal præhospital indsats. Beredskabet omfatter bl.a. skadestedskoor-dinerende læge (KOOL), amtskoordinerende læge på den akutmedicinske koordinati-onscentral (AMK) og beredskabsledere på de enkelte sygehuse.

Regionalt niveau

Med den politiske aftale om redningsberedskabet efter 2003 af 21. juni 2002 og ændrin-gen af beredskabsloven den 1. juli 2003 blev det besluttet, at der på det regionale niveau skulle etableres bredt sammensatte stabe til at varetage de koordinerende opgaver i for-bindelse med større begivenheder samt større ulykker og katastrofer, herunder krigs-handlinger. I disse regionale stabe, der etableres som et forum for samarbejde og for ko-ordineret anvendelse af samfundets ressourcer i regionen, deltager hver enkelt myndig-hed med egen kompetence i overensstemmelse med princippet om sektoransvaret. Che-fen for politiregionen leder arbejdet i den regionale stab.

Den regionale stab vil typisk træde sammen ved større ulykker og katastrofer m.v., hvor der er behov for tværgående koordination, som ikke kan løses på lokalt niveau.

I staben indgår på lige fod repræsentanter for relevante civile myndigheder m.fl., herun-der kommuner, amter og forsvar.

Staben har et strategisk niveau, der - under ledelse af chefen for politiregionen - består af chefen for Beredskabsstyrelsens statslige regionale redningsberedskab og lokalforsvars-regionen (forsvaret) samt relevante chefer eller repræsentanter fra civile myndigheder af-hængig af den konkrete situation.

Endvidere består staben af et operativt niveau, der - under ledelse af en af chefen for poli-tiregionen udpeget ledende polititjenestemand - består af repræsentanter fra de relevante myndigheder m.fl.

Den regionale stab eller dele heraf træder sammen på initiativ af chefen for politiregio-nen, når der foreligger en situation som nævnt ovenfor, og der vurderes at være behov for en regional koordinering. Enhver repræsentant i den regionale stab kan anmode che-fen for politiregionen om at indkalde den regionale stab. Endvidere kan chefen for poli-


6 9

tiregionen i eksempelvis sikkerhedspolitiske krisesituationer fra centralt niveau blive an-modet om at indkalde den regionale stab eller dele heraf.

Chefen for politiregionen har som leder af den regionale stab endvidere til opgave at holde Justitsministeriet og Rigspolitichefen orienteret om situationen i regionen efter de gældende instrukser samt at forestå formidlingen af informationer til pressen og befolk-ningen på stabens vegne. Beredskabsstyrelsen videreformidler relevante oplysninger m.v. til øvrige centrale myndigheder. I Rigspolitiet, Afdeling A, etableres om nødvendigt en døgnbemandet national central koordinerende stab, herunder en national logistisk koor-dinerende stab for politiet. Staben etablerer kontakt til politiregionerne og de relevante centrale myndigheder, herunder Forsvarskommandoen og Beredskabsstyrelsen.

Centralt niveau

På det centrale niveau er der etableret en krisehåndteringsorganisation bestående af Kri-seberedskabsgruppen, Embedsmandsudvalget for sikkerhedsspørgsmål og Regeringens Sikkerhedsudvalg. Kriseberedskabsgruppens opgaver er:

• At rådgive og anbefale vedrørende beredskabsmæssige forhold i forbindelse med krig og terroraktioner m.v.

• At fremsætte konsoliderede forslag til samvirke - herunder planlægning mellem de enkelte styrelser og myndigheder bl.a. med henblik på udnyttelse af ressourcer inden for totalforsvaret

• At udarbejde redegørelser og anbefalinger vedrørende gældende bestemmelser og planer m.v. med henblik på bl.a. at fremme vidensdeling mellem de relevante myndigheder

Kriseberedskabsgruppen har løbende haft møder efter den 11. september 2001 og under Irak-konflikten.

Håndteringen af en række begivenheder løses af sektorerne selv, eventuelt. i samarbejde med andre sektorer, uden at den nationale sikkerhedsorganisation involveres.

Med ændringen i beredskabsloven den 1. juli 2003 er ansvaret for koordinering af plan-lægningen vedrørende den civile sektors beredskab - over for ulykker og katastrofer i alle typer af situationer - samt rådgivning herom tillagt Indenrigs- og Sundhedsministeriet.

For at styrke den tværgående koordination i beredskabsplanlægningen afholder Bered-skabsstyrelsen bl.a. løbende orienterings- og koordineringsmøder vedrørende den civile


7 0

sektors beredskab. F.eks. blev der holdt ugentlige møder i perioden før og efter at krigen i Irak startede. Ligeledes blev der afholdt koordinerende møder umiddelbart efter strøm-afbrydelsen i det østlige Danmark den 23. september 2003.

På det centrale niveau er der løbende opbygget beredskaber for bl.a. at give så tidlige varsler som muligt for trusler mod samfundet. Vejrvarslingsaftalen mellem Danmarks Meteorologisk Institut, Beredskabsstyrelsen og Rigspolitichefen, Atomberedskabsplanen, Havmiljøplanen (i udkast) og Aftale mellem Beredskabsstyrelsen, Danmarks Radio og TV2 om fremgangsmåden ved udsendelse af beredskabsmeddelelser (Alarmeringsafta-len) er eksempler på sådanne beredskaber.

En egentlig krisehåndtering, herunder med beslutning om iværksættelse af koordinerede beredskabsmæssige tiltag inden for den civile sektor, må dog fortsat påregnes at ske gen-nem det eksisterende kriseberedskabssystem. Der henvises i øvrigt til kapitel 8.

7.3. Er far inge r og prob l emst i l l inge r v ed s tør r e hænde l s e r

Væsentlige problemer ved organiseringen af sikkerheds- og beredskabsarbejde i den civi-le sektor kommer tydeligst til udtryk, når samfundet udsættes for uønskede hændelser, der afviger fra dagligdagens hændelser, for så vidt angår karakter, styrke, omfang og spredningspotentiale. De daglige hændelser har beredskabets aktører større erfaring med og mere rutine i at håndtere. Alene hyppigheden giver flere anledninger til løbende at til-passe forebyggende og afhjælpende sikkerheds- og beredskabsforanstaltninger, så de til stadighed er relevante i forhold til den virkelighed, som de skal fungere i.

I Danmark har særligt orkanen i 1999, planlægningen op til årsskiftet 2000, olieforure-ningen i Grønsund i marts 2001 og senest strømafbrydelsen i september 2003 (omtalt i kapitel 21) givet anledning til og grundlag for overvejelser om, hvorvidt ledelse og koor-dination mellem mange forskellige beredskabsmyndigheder på forskellige niveauer fun-gerer tilfredsstillende i forbindelse med større hændelser. For så vidt angår selve den operative indsats har den ved de store og komplekse hændelser været i det store hele til-fredsstillende.

Af skema 7.3 fremgår involverede aktører og konstaterede problemer i forbindelse med indsatsen ved større ulykker og katastrofer.


7 1

Skema 7.3. Oversigt over aktører og problemer ved større hændelser Større ulykke

eller katastrofe

Involverede aktører Evt. problemer i opgavevaretagelsen

Silobrand, Es-bjerg, 1998

• Kommunalt redningsbe-redskab

• Statsligt regionalt red-ningsberedskab

• Kemikalieberedskabs-vagten

• Politi • Sygehuse • Arbejdstilsynet • Vagtselskab • Dansk Brandteknisk In-

stitut • Civile vognmandsfirma-

er • Bygningsejer (DLG) og

ansatte

• Ny/ukendt situation mht. brandens opståen og udbredelse

• Varsling af befolkning • Eksplosionsfare

Orkan, 1999 • Kommunale redningsbe-redskab


• Politi • Kommunale tjenester

(f.eks. Vej- og Parkafd., materielgårde, omsorgs-forvaltninger m.fl.)

• Falcks Redningskorps • Meteologisk tjeneste • Infrastrukturforvaltere

(El, Tele, Transport m.fl.)

• Samarbejde mellem mange aktører, der ikke ”kender” hinanden

• Manglende varslings- og kommunikationsve-je

• Overbelastning/nedbrud af alarmcentraler • Skabelse af overblik over situationen på regi-

onalt, landsdels- og landsniveau • Prioritering af opgaver • Information til pressen og borgerne • Indkvartering og forplejning af nødstedte

grupper med særlige behov • Retablering af el- og telefonforbindelser

Olieforurening, Grønsund, 2001

• Kommunale redningsbe-redskaber


• Politi • Embedslæge • Arbejdsmiljø myndighe-

der • Søværnets Operative

Kommando • Hjemmeværnet • Laboratorier • Forsikringsselskab • Amtslige myndigheder • Kommunale myndighe-

• Alarmeringsveje • Geografisk meget stort område • Etablering af call-center-funktion til håndte-

ring af henvendelser fra borgerne • Udveksling af forbindelsesofficerer • Der fandtes ikke velegnet materiel til optagel-

se af den type olie, der var sluppet ud ifm. forureningen.

• Mange organisationer/myndigheder der ikke samarbejder til dagligt

• Manglende sammenhæng imellem statens, amternes og kommunernes beredskabsplaner

• Betjening af henvendelser fra pressen • Overvågning af miljømæssige konsekvenser

(kort og langt sigt)


7 2

Større ulykke

eller katastrofe

Involverede aktører Evt. problemer i opgavevaretagelsen

der • Miljøskibe, såvel danske

som udenlandske • Luftrekognosceringsfart

øjer • Statskovdistrikter • Frivillige fra kommunale

redningsberedskaber • Civile vognmænd og en-

treprenører

Drikkevandsforurening, ek-sempel Rødby 2001

• Kommunale redningsbe-redskaber


• Politi • Embedslæge • Vandværker • Laboratorier

• Identifikation af forurenende stof, udspring, årsag og evt. skadevolder

• Afklaring af sundhedsrisiko og forholdsregler herimod

• Afklaring af forureningens geografiske udstrækning

• Information af befolkningen • Analyse af stof og vandprøver • Behov for og iværksættelse af nødvandsfor-

syning

Kilde: Beredskabsstyrelsen

Som det fremgår af oversigten, kan større ulykker og katastrofer alt efter hændelsens ka-rakter forventes at involvere et bredt spektrum af offentlige myndigheder, men også pri-vate aktører, hvilket stiller store krav til en koordineret indsats.

Problemer vedrørende ledelse og koordination på skadestedet samt krisehåndtering kan bl.a. opstå som følge af, at der er tale om samarbejde mellem mange aktører, der ikke til daglig samarbejder. Problemet kan f.eks. være utilstrækkeligt overblik over situationen på lokalt, regionalt, og centralt niveau, utilstrækkelig sammenhæng imellem statens, amter-nes og kommunernes beredskabsplaner samt utilstrækkelige varslings- og kommunikati-onsveje.

Udover de i oversigten nævnte hændelsestyper er det som følge af det ændrede trussels-billede endvidere relevant at overveje, hvorledes der sikres en effektiv og koordineret le-delse i tilfælde af terrorhændelser.

Terrorangrebene i USA har givet anledning til øget forskning og vidensindsamling om terrorisme både i Danmark og i udlandet. Da der ikke har fundet terrorhændelser sted i Danmark i nyere tid, er de danske undersøgelser baseret på udenlandske erfaringer.


7 3

Beredskabsstyrelsen har i 2003 stået for en undersøgelse, hvis mål har været at belyse særlige risikomomenter eller karakteristika ved rednings- og afhjælpningsarbejdet ved udvalgte terrorhandlinger i udlandet, herunder især at vurdere, om det danske rednings-beredskab er i stand til at imødegå lignende opgaver. 6

Undersøgelsen er baseret på fire større terrorhændelser i udenlandske storbyer. Terror-hændelserne omhandler angreb med kaprede passagerfly, sprængning af hjemmelavede bomber og angreb med nervegas. Det vurderes, at sådanne hændelser også kunne finde sted i Danmark.

Foruden terrorangrebene i USA den 11. september 2001 drejer det sig om bombningen af en regeringsbygning i Oklahoma City i 1995, Sarin-angrebet i Tokyo i 1995 samt en række bombeeksplosioner i London i løbet af 1980’erne.

Som følge af de udenlandske erfaringer sammenholdt med danske forhold konkluderes bl.a. at:

• En tværfaglig skadestedsledelse med alle indsatte komponenter repræsenteret gi-ver den bedst mulige anvendelse af ressourcerne

• Ledelsesstøtte over skadestedsniveau var et fast element i tre af de udvalgte byer, hvilket viste sig at være en særdeles god støtte for indsatsledelsen

• Informationsformidling og tværfaglig videndeling er afgørende faktorer i fælles indsatser

• Flere samtidige skadesteder kan forventes ved terrorhandlinger

• Indsatsledelsen skal med stor sandsynlighed overdrages til andre

• Fællesuddannelse giver tværfaglig forståelse for de øvrige komponenters kompe-tencer og ansvarsområder

• De elektroniske kommunikationsmidler gav anledning til store problemer med hensyn til bl.a. antal, anvendelse, disciplin og muligheder for tværfaglig kommu-nikation

6 Analyse af redningsindsatser ved udvalgte terrorhandlinger, Beredskabsstyrelsen 2003


7 4

• Ved et kemisk angreb kan der være lang responstid på sikkerhedsudstyr, spore-materiel/-resultat samt andet specialmateriale

Det fremgår af undersøgelsen, at i forhold til indsatstaktik og samarbejdsprincipper er det kun på skadestedsniveauet, at samarbejdsrelationerne er veldefinerede i Danmark. Men erfa-ringerne har vist, at det praktiske samarbejde generelt er præget af en positiv og kon-struktiv ånd samt viljen til at finde fælles løsninger. Det regionale samarbejde er dog ble-vet nøje beskrevet dels i rapporten ”Det fremtidige regionale beredskabssamarbejde, re-gionale stabe” – juni 2003 (Ilum-rapporten), dels i en efterfølgende vejledning.

I andre lande opstiller ambulanceorganisationer et stærkt ledelsesapparat på skadestedet for at koordinere den præhospitale indsats. I Danmark lægges tyngden i de indsatstakti-ske retningslinjer på politi og redningsberedskab, hvorimod den præhospitale indsats ik-ke synes vægtet i samme grad.

På uddannelsesområdet peges på, at uddannelse og øvelser i håndteringen af dynamiske ska-der samt deltagelse i og modtagelse af rådgivning fra et stabsapparatet med fordel kan styrkes. Der er derfor allerede på Beredskabsstyrelsens Højskole etableret nye kurser i tværfaglig ledelse (samarbejde på stabsniveau), som bl.a. inddrager erfaringer fra terror-angrebene den 11. september 2001.

På materielområdet viser undersøgelsen, at redningsberedskabet i Danmark kvalitativt og kvantitativt er godt udrustet. Dog kan manglende kendskab til udstyrets placering og an-vendelse volde problemer, hvilket blandt andet skyldes manglende øvelsesaktivitet. I den forbindelse kan nævnes, at en samlet database over udstyr i redningsberedskabet er un-der udarbejdelse.

7.4. Sammenfa tn ing

Danmark har i dag et velfungerende beredskab og en velfungerende krisestyringsorgani-sation. Den operative indsats har ved store og komplekse hændelser været adækvat og i det store hele tilfredsstillende. Dette er dog ikke ensbetydende med, at der ikke kan ske forbedringer på afgrænsede områder. Således har erfaringer i Danmark med større hæn-delser vist, at der kan være svagheder ved samfundets nuværende evne til at håndtere komplekse og sjældnere forekommende ulykker og katastrofer, der kræver medvirken fra flere forskellige organisatoriske enheder, på forskellige niveauer og fra forskellige res-sortområder og sektorer.

For så vidt angår koordination og ledelse af indsatsberedskabet på skadestedet peger er-faringer på, at det i særlig grad er samarbejdet mellem en række forskellige organisationer


7 5

og myndigheder ved større hændelser, som kan være en svaghed i det eksisterende ope-rative system.

Store hændelser vil bl.a. være præget af, at der skal være samarbejde mellem de operative enheder i indsatsberedskabet og krisehåndtering på lokalt og evt. regionalt og centralt ni-veau.

Erfaringer peger på, at en tværfaglig ledelse er central. Ved store hændelser er der således behov for en fleksibel tilgang fra de deltagende myndigheder og organisationer i en stabsfunktion, hvor alle parter skal være i stand til at etablere og modtage rådgivning i forhold til den koordinerende stab. Dette gør sig gældende både for indsatsberedskabet og øvrige faglige myndigheder og organer, som deltager som led i krisehåndtering.

Et relevant tiltag for at forbedre det eksisterende operative samarbejde mellem myndig-heder og organisationer ved større hændelser er en øget anvendelse af øvelse og træning i stabssamarbejde og stabskoordination på større skadesteder, der kræver indsættelse af forskelligt personel og materiel.

Erfaringerne fra større hændelser peger således også på, at det ikke vil være muligt at løse koordinations- og samarbejdsproblemer ved på forhånd at fastsætte regler for en kom-mandostruktur på større skadesteder, hvor en central myndighed overtager styringen. Der synes derimod i høj grad at være behov for , at de implicerede aktører har evnen til deltagelse i stabsledelse og –styring.

Det eksisterende materiel hos indsatsberedskabet vurderes tilstrækkeligt, men der kan være behov for at have et bedre overblik over materiellets placering og anvendelse. Et sådant overblik er for tiden ved at blive tilvejebragt.

Der afholdes en større national krisehåndteringsøvelse i november 2003 bl.a. med hen-blik på at vurdere et arbejdsudkast til en national beredskabsplan, som forventes udsendt i en førsteudgave primo 2004.


7 6

K a p i t e l 8 . R e g e r i n g e n s s i k k e r h e d s o r g a n i s a t i o n

7 7

8. Regeringens sikkerhedsorganisation

8.1. Eksi s t e r ende s ikkerhedsorgani sa t ion

Regeringens sikkerhedsorganisation består af regeringens sikkerhedsudvalg, embeds-mandsudvalget og kriseberedskabsgruppen.

Regeringens overvejelser i forbindelse med sikkerhedspolitiske kriser finder sted i Rege-ringens Sikkerhedsudvalg med deltagelse af statsministeren (formand), udenrigsmini-steren, forsvarsministeren, justitsministeren samt, når spørgsmål om den civile sektors beredskab behandles, indenrigs- og sundhedsministeren.

Til støtte for Regeringens Sikkerhedsudvalg er der nedsat et embedsmandsudvalg for sikkerhedsspørgsmål med deltagelse af departementscheferne for de ovennævnte mini-sterier samt chefen for Forsvarets Efterretningstjeneste og chefen for Politiets Efterret-ningstjeneste under Statsministeriets formandskab.

Efter terrorangrebet mod USA den 11. september 2001 blev der som led i det forhøjede beredskab genetableret en kriseberedskabsgruppe på kontorchef- og afdelingschefniveau under Statsministeriets formandskab og med repræsentation fra Udenrigsministeriet, Ju-stitsministeriet, Forsvarsministeriet, Indenrigs- og Sundhedsministeriet, Rigspolitichefens afdeling A (dog først fra foråret 2002), Politiets Efterretningstjeneste, Forsvarskomman-doen, Forsvarets Efterretningstjeneste og Beredskabsstyrelsen, med det formål at rådgive og anbefale omkring beredskabsmæssige forhold i forbindelse med krig og terroraktioner m.v. Øvrige myndigheder m.fl. kan blive indkaldt ad hoc. Se figur 8.1.

Figur 8.1. - Oversigt over regeringens sikkerhedsorganisation Regeringens Sikkerhedsudvalg

Embedsmandsudvalgt for sikkerhedsspørgsmål

Kriseberedskabsgruppen


I tilknytning hertil blev der efter den 11. september 2001 af Beredskabsstyrelsen etableret et orienterings- og koordinationsforum på sagsbehandler- og kontorchefsniveau, der ud-over repræsentanter for ovenstående ministerier, styrelser og tjenester m.v. henvendte sig til en bred vifte af ministerier og styrelser, der ikke indgår i Kriseberedskabsgruppen. Møderne ledes af Beredskabsstyrelsen og finder normalt sted i Udenrigsministeriet, hvor


7 8

sikrede kommunikationsmidler er tilgængelige. Møderne har til formål at orientere om de sager, der behandles i kriseberedskabsgruppen, og at koordinere krisestyringsarbejdet samt f.eks. udarbejdelsen af statusrapporter til brug for kriseberedskabsgruppen m.v.

Kriseberedskabsgruppen har bl.a. udarbejdet en analyse af beredskabet med det formål at søge det nationale beredskab over for bl.a. terrorsituationer styrket. På baggrund af denne analyse har regeringen iværksat en række initiativer.

For det første blev det besluttet, at der bl.a. som led i bestræbelserne på at opnå øget central styring og koordination udarbejdes et forslag til nationale beredskabsniveauer og til en overordnet beredskabsplan. Den 7. oktober 2003 blev der udsendt et første ar-bejdsudkast til National Beredskabsplan, der er udarbejdet af Forsvarskommandoen, Be-redskabsstyrelsen og Rigspolitiet i fællesskab.

For det andet blev det besluttet, at der etableres et kommunikationsnetværk til klassifice-ret kommunikation på centralt niveau, der som minimum omfatter de ministerier og sty-relser, der er repræsenteret i Kriseberedskabsgruppen, og at der overvejes tiltag for ud-veksling af lavere klassificerede oplysninger mellem en større kreds af statslige myndig-heder m.fl. Et udarbejdet forslag har været forelagt Kriseberedskabsgruppen og er under gennemførelse.

For det tredje blev det besluttet, at der nedsættes en arbejdsgruppe, der har til opgave at klargøre og afgrænse ansvarsfordeling samt sikre koordination vedrørende it-sikkerhed. Politiets Efterretningstjeneste har udarbejdet et udkast til kommissorium, der i nærmeste fremtid vil blive forelagt Kriseberedskabsgruppen til godkendelse.

For det fjerde blev det besluttet, at det overvejes med udgangspunkt i politiregionerne at etablere fælles regionsgrænser inden for ”kerneområderne” i totalforsvaret, dvs. forsva-ret, redningsberedskabet og politiet. Spørgsmålet behandles i sårbarhedsudredningens kapitel 9, men afhænger endvidere af arbejdet i Strukturkommissionen og Visionsudval-get vedrørende fremtidens politi.

For det femte at det tværministerielle samarbejde om det nukleare, radiologiske, biologi-ske og kemiske beredskab styrkes. Indgår i sårbarhedsudredningens kapitel om CBRN-beredskabet.

8.2. Sær l i g e kr i s e s t y r ings fa c i l i t e t e r

Selv om der opstår en mere alvorlig sikkerhedspolitisk spændingsperiode, vil centra-ladministrationens virksomhed i videst muligt omfang fortsætte uændret. Der må dog


7 9

forudses en hyppigere mødeaktivitet i de ovennævnte udvalg, således at de fornødne for-anstaltninger til en styring af krisesituationen kan koordineres.

Hvis situationen tilspidses, kan det blive nødvendigt, at de centrale myndigheder mødes med kort varsel eller eventuelt er samlet hele tiden. Da der vil blive behov for en øget tværministeriel koordinering på embedsmandsplan, vil det endvidere blive nødvendigt at inddrage ministerier og styrelser, der ellers ikke er fast repræsenteret i de sikkerhedspoli-tiske drøftelser.

Desuden vil der være behov for med kort varsel at kunne tilvejebringe nationalt koordi-nerede synspunkter med henblik på instruktioner til danske repræsentationer, herunder ved NATO (DANATO) og den danske militære repræsentation ved Militærkomitéen (DAMIREP). DANATO og DAMIREP varetager den danske deltagelse i komité-møderne i NATO-hovedkvarteret i Bruxelles, hvor der ligeledes må forventes en øget mødeaktivitet som følge af en opstået krisesituation.

Det er i en krisesituation hensigtsmæssigt, at alle oplysninger om trufne foranstaltninger m.v. samles og holdes ajour centralt, så der kan afgives situationsrapporter m.v. til rege-ringen, til internationale organisationer, herunder NATO, og til de nationale myndig-heder, der måtte have behov herfor.

Ovennævnte funktioner er i en krisesituation planlagt henlagt til regeringens og centra-ladministrationens krisestyringscenter (Crisis Management Center - CMC), der er be-liggende i Udenrigsministeriet.

Repræsentanter for relevante ministerier og styrelser deltager i møderne i krisestyrings-centeret. Visse af forsvarets myndigheder opretter forbindelsesgrupper i krisestyrings-centeret. Beredskabsstyrelsen opretter en civil koordineringsfunktion, og Udenrigsmini-steriet opretter en fælles sekretariatsfunktion.

Mødeaktiviteten i krisestyringscenteret vil afhænge af krisens udvikling. Der afholdes møder efter behov, normalt mindst en gang dagligt. Formålet med møderne er at orien-tere om situationens udvikling samt at træffe de fornødne sikkerhedspolitiske og over-ordnede administrative beslutninger. Det forudsættes, at centraladministrationen i øvrigt fortsætter sin virksomhed og herunder varetager udførelsen og opfølgningen af de over-ordnede beslutninger.

Forsvarsministeriet, forsvarets forbindelsesgrupper, Rigspolitiets nationale centrale ko-ordinerende stab, den civile koordineringsfunktion og sekretariatsfunktionen samt Uden-rigsministeriets kommunikationscenter vil kunne virke på døgnbasis med henblik på konstant ajourføring af oplysninger om krisens udvikling samt varetagelse af den for-


8 0

nødne kontakt til ministerier og styrelser uden for de tidsrum, hvor deres repræsentanter opholder sig i krisestyringscenteret.

I en krigssituation m.v., hvor regeringen og den centrale statslige forvaltning ikke kan - eller midlertidigt ikke ønsker at - opretholde virksomheden i fredstidslokaliteterne, her-under krisestyringscenteret, vil regeringen kunne udøve sin myndighed fra et af de etab-lerede udflytningsanlæg.

I en udflytningssituation påregnes regeringens udøvelse og statsforvaltningens virksom-hed at ske i stærkt forenklet form, dog under bibeholdelse af den normale ansvarsfor-deling og administrationsprocedure, efter hvilken hver enkelt minister har ansvaret for sit eget område.

Det må påregnes, at regeringen og de rådgivende embedsmænd i denne situation kon-centrerer sig om initiativer af diplomatisk, politisk og militær karakter. Endvidere skal be-folkningens beskyttelse samt behovet for information vurderes.

Administrative opgaver, der ikke er væsentlige i den øjeblikkelige situation, kan blive su-spenderet, og andre statsopgaver kan blive delegeret til regionalt eller kommunalt niveau.

Faciliteterne til national krisestyring afspejler, at forsvars- og sikkerhedspolitiske pro-blemstillinger har været i fokus i en meget lang periode (efterkrigstiden).

For så vidt angår regeringens to udflytningsanlæg er det besluttet, at den daglige drift af udflytningsanlægget på Sjælland opretholdes, hvorimod anlægget i Jylland med virkning fra udgangen af 2003 vil være i ”dvaledrift”, og der vil ikke længere være tilknyttet fast personale til dette anlæg. Anlægget på Sjælland opretholdes i uændret driftsstatus, hvilket indebærer, at der inden for normal arbejdstid er teknisk personale i anlægget. Anlægget vil normalt kunne tages i begrænset anvendelse med kort varsel. Der er i anlægget de særligt sikrede telekommunikationsforbindelser, som Beredskabsstyrelsen i øvrigt råder over i Birkerød, dvs. krypteret telefon og telefax (krisestyringsnettet) samt en terminal tilsluttet forsvarets X-post system.

8.3. Overve j e l s e r om en s t y rke t s ikkerhedsorgani sa t ion

Truslerne og risiciene peger mod, at Danmark generelt står over for en øget sårbarhed, der bør føre til løbende overvejelser om, om det eksisterende danske nationale krise-håndteringssystem eventuelt bør justeres. Denne øgede sårbarhed bør nødvendigvis føre til overvejelser, om det eksisterende danske nationale krisehåndteringssystem eventuelt bør justeres.


8 1

Risikobilledet og i øvrigt erfaringerne fra aktivering af regeringens sikkerhedsorganisati-on peger på, at en bred vifte af myndigheder kan blive inddraget i forbindelse med større ulykker og katastrofer.

I dette perspektiv er det vigtigt med et helhedssyn på regeringens og samfundets krise-styring. Alle såvel større ulykker som katastrofer bør grundlæggende håndteres på sam-me måde og med entydige ansvarsforhold. Fleksibilitet må tilvejebringes i den aktuelle si-tuation.

Derfor kan der i alle typer af situationer, dog særligt for katastrofer, være behov for et koordineret og fælles planlægningsgrundlag for samfundets beredskabsmyndigheder.

Erfaringerne fra den 11. september 2001 viste, at det var nødvendigt at inddrage sektor-faglig ekspertise fra bl.a. Statens Serum Institut og IT- og Telestyrelsen med henblik på at skabe et overblik over de nationale foranstaltninger iværksat som følge af terrorangre-bet.

Et centralt forhold for krisestyring i dag er, at mange departementer og styrelser kan bli-ve inddraget. Alle departementer skal i dag i kraft af deres sektoransvar lede krisehåndte-ringen inden for eget område. I den forbindelse er det vigtigt at understrege, at usikker-hed om ansvar og utilstrækkelig samordning og ledelse ved store, tværgående og eventu-elle flere samtidige kriser kan medføre, at krisehåndteringen ikke er tilstrækkelig effektiv.

I Kriseberedskabsgruppens ”Lessons learned” vedrørende forløbet efter 11. september 2001, 12. marts 2002 anføres bl.a. om øget central styring og kapacitet, at: ”Princippet om sektoransvaret er et gennemgående princip i det danske beredskabssystem. Princip-pet er en vigtig forudsætning for en fleksibel og kompetencebaseret indsats. Spørgsmålet er imidlertid, om der ikke på samme tid er behov for en stærkere central styring og kapa-citet, der kan varetage overordnede aspekter og interesser. Kriseberedskabsgruppen er velegnet til koordination mellem myndighederne, men ikke optimal til en overordnet ud-vikling af det samlede danske beredskab.”.

Den overordnede udvikling af det samlede beredskab hænger naturligt sammen med ko-ordination af og løbende overvågning og vurdering af den civile sektors beredskab, hvor-for man med fordel kan placere disse opgaver ved samme myndighed. En sådan myn-dighed kunne samtidig støtte sekretariatet for Kriseberedskabsgruppen med udarbejdelse af rapporter og analyser samt rådgive omkring beredskabsplanlægningsspørgsmål.

Regeringens krisestyringscenter i Udenrigsministeriet blev senest anvendt i forbindelse med år 2000-beredskabet, hvor regeringens år 2000-gruppe (embedsmandsniveau) be-nyttede krisestyringscentret som ”informationsknudepunkt”. Krisestyringscentret er ikke


8 2

egnet til anvendelse med kort varsel, idet en række faciliteter til daglig anvendes til andre formål. Fordelen ved, at krisestyringscentret er placeret i Udenrigsministeriet, er bl.a. den korte afstand til Udenrigsministeriets kommunikationscenter. Dette hensyn har bl.a. væ-ret vigtigt under en sikkerhedspolitisk krisesituation.

I perioden efter den 11. september 2001 blev der foretaget en indledende undersøgelser af muligheden for at etablere et mindre, beskyttet krisestyringscenter i København. Pro-blemet med et permanent etableret krisestyringscenter er, at et sådant krisestyringscenter erfaringsmæssigt vil blive anvendt i meget begrænset omfang, samt at et sådant krisesty-ringscenter kræver betydelige anlægs- og driftsressourcer. Der skal endvidere peges på, at en lang række centrale myndigheder allerede i dag har døgnbemandede vagtfunktioner eller egentlige situationscentre. Dette gælder Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet, Forsvarskommandoen, Forsvarets Efterretningstjeneste, Rigspolitichefens kommunika-tionscenter, Rigspolitichefens Nationale Efterforskningsstøttecenter (NEC), Politiets Ef-terretningstjeneste samt Beredskabsstyrelsen (vagt- og tilkaldeordninger).

Spørgsmålet er, om det er tilstrækkeligt med de separate situationscentre eller, om der med fordel kunne tilvejebringes et fælles situations- og mødecenter i det indre Køben-havn (evt. i Statsministeriet) med henblik på anvendelse af de ovennævnte fora i tilfælde af større ulykker og katastrofer, sikkerhedsmæssige trusselsituationer m.v.

K a p i t e l 9 . B e r e d s k a b s p l a n l æ g n i n g

8 3

9. Beredskabsplanlægning

9.1. Beredskabsp lan lægning og ber edskabsp laner

Begreberne beredskabsplanlægning og beredskabsplaner anvendes i mange forskellige, ofte usammenlignelige, sammenhænge. Endvidere ses det ofte, at begreberne sikker-hed/forebyggelse og beredskab blandes sammen.

Af beredskabslovens § 24, stk. 1, fremgår, at de enkelte ministre hver inden for eget om-råde skal planlægge for opretholdelse og videreførelse af samfundets funktioner i tilfælde af ulykker og katastrofer, herunder krigshandlinger, samt for at kunne yde støtte til for-svaret. Af lovens § 25, stk. 1 og 2, fremgår, at kommunalbestyrelsen skal udarbejde en samlet plan for kommunens beredskab, og at amtsrådet skal udarbejde en samlet plan for amtskommunens beredskab.

Disse bestemmelser er de grundlæggende bestemmelser for beredskabsplanlægning og bygger på det princip, at den myndighed, der har ansvaret for en funktion i det daglige, også har ansvaret i ulykkes- og katastrofesituationer (sektoransvarsprincippet). På kom-munalt og amtskommunalt niveau har sektoransvarsprincippet mere karakter af et områ-deansvar inden for de opgaver, som løses af disse myndigheder.

Uden at det er direkte nævnt i lovgivningen gælder endvidere et lighedsprincip, der inde-bærer, at en myndigheds eller virksomheds organisation eller placering så vidt muligt bør bevares uændret i ulykkes- og katastrofetilfælde. Endelig kan der af lovgivningen og poli-tiske tilkendegivelser m.v. udledes et nærhedsprincip, hvorefter opgaver bør løses på nærmeste egnede niveau.

Med den politiske aftale om redningsberedskabet efter 2002 blev det besluttet, at den tværgående koordination og det civile beredskab skal styrkes. For at implementere dette element i aftalen er der gennemført en række ændringer vedrørende det civile beredskab, jf. lov nr. 293 af 30. april 2003 om ændring af beredskabsloven.

Det tidligere civile beredskabs forankring i ”krise eller krig” er forladt, således at der fremover anvendes et ensartet planlægningsgrundlag overalt inden for den civile sektor, hvor der ikke længere sondres mellem fredstid og krigstid. Som en konsekvens heraf skal beredskabsplanlægningen omfatte alle ulykker og katastrofer, herunder krigshandlinger. Samtidig ændredes betegnelsen for det civile samfunds beredskab fra ”det civile bered-skab” til ”den civile sektors beredskab”.

I de almindelige dagligdags, forudsigelige ”driftssituationer” er der ikke i formel forstand tale om et beredskab, der er omfattet af beredskabslovens bestemmelser, uanset at så-


8 4

danne situationer kan have karakter af ”beredskab”. Som eksempler kan nævnes skade-stuefunktionen på sygehuse, glatførebekæmpelse på veje (vintervedligeholdelse), overfør-sel af patienter med flyvevåbnets redningshelikoptere, det daglige driftsberedskab ved forsyningsvirksomheder, politiet m.v. Der er naturligvis en glidende overgang fra disse ”driftssituationer” til situationer, der stiller krav af en sådan karakter eller et sådant om-fang, at de daglige rutiner og ressourcer ikke længere slår til. Der kan derfor tales om be-hovet for en beredskabskontinuitet fra dagligdagen til ulykker og katastrofer, herunder krigshandlinger.

Også inden for den civile sektors beredskab må det forventes, at de forebyggende foran-staltninger kommer til at indtage en mere fremtrædende plads i fremtiden. En medvir-kende årsag hertil er, at generelle effektiviseringer, herunder centraliseringer og persona-lereduktioner, i visse sammenhænge kan have øget sårbarheden inden for de enkelte om-råder. Dette gælder navnlig den indbyrdes afhængighed mellem stadigt større teknisk sammenhængende systemer (f.eks. el, tele og it). En større indbygget robusthed i de en-kelte systemer vil kunne medvirke dels til en reduceret udfaldsfrekvens, dels til en hurti-gere retablering af samfundsvigtig infrastruktur i ulykkes- og katastrofesituationer.

Beredskabsplanlægning inden for den civile sektor omfatter overordnet:

Kortlægning og vurdering af risici. Identifikation af realistiske risici, dvs. hvilke uønskede hændelser kan indtræffe. Risikoanalyse, hvorunder de uønskede hændelser holdes op mod sårbarheden; hvor sandsynligt er det, at hændelserne indtræffer, og hvor alvorlige kan deres konsekvenser være, samt en vurdering af, hvad der er acceptabelt eller uaccepta-belt.

Forebyggelse. Risikobehandling, dvs. forebyggelse, reduktion af sårbarhed og beredskabs-mæssige hensyn, der dels kan omfatte sandsynlighedsreducerende initiativer med henblik på at undgå hændelser eller undgå så mange hændelser som muligt, dels kan omfatte konse-kvensreducerende initiativer med henblik på, at følgevirkningerne af indtrufne hændelser begrænses mest muligt. Visse initiativer vil tilgodese begge hensyn. Som led heri indgår beredskabsplaner/indsatsplanlægning.

Planlægning m.v. Beredskabsplaner og indsatsplanlægning. Der kan inden for denne plan-lægning sondres mellem: Sikkerhedsplaner, der har til formål at sikre evnen til at fortsæt-te virksomheden, f.eks. adgangskontrol. Kapacitetsplaner vedrørende muligheder for at forøge indsatskapaciteten, operationsplaner (”responsplan”), der er konkrete planer for en specifik indsats, samarbejdsplaner vedrørende f.eks. varslingsrutiner og gensidig støtte m.v., andre planer om logistik, teknisk kommunikation, krisekommunikation m.v. samt retableringsplaner.


8 5

Risikoovervågning. En løbende overvågning af sårbarhed samt risikokommunikation, dvs. at fastholde bevidstheden om risici, samt evaluering og dokumentation.

Henset til den overordnede karakter af den civile sektors beredskab, hvor der typisk ikke foreligger noget stort datamateriale vedrørende hændelsernes hyppighed, må bered-skabsplanlægningen ofte foretages på grundlag af mere overordnede vurderinger, herun-der med særlig fokus på muligheden for fleksibelt at kunne øge indsatskapaciteten. Be-redskabsplanlægningen har derfor i de senere år skiftet karakter fra at være trusselsorien-teret til at være kapacitetsorienteret, og planlægningen har fået en mere generel karakter, idet tid, sted og omfang for en eventuel indsats ikke er kendt. På en række områder fin-des der dog specifikke planer.

9.2. Eksi s t e r ende sy s t em for e f t e r r e tn ingsmæss i g e t russ e l svurder inger

Et delformål i den nationale sårbarhedsudredning er beskrivelse og vurdering af koblin-gen mellem efterretningsmæssige trusselsvurderinger og myndighedernes beredskabs-mæssige planlægningsgrundlag, herunder udarbejdelse af overordnede og koordinerede trusselsvurderinger, der kan indgå i den samlede risikovurdering, som ligger til grund for planlægningen for den civile sektor. Som led heri skal det vurderes, om koblingen mel-lem efterretningstjenesternes viden og beredskabsmyndighedernes behov for efterretnin-ger kan forbedres.

Politiets Efterretningstjeneste (PET) og Forsvarets Efterretningstjeneste (FE) har tradi-tionelt haft et tæt samarbejde bl.a. i relation til udveksling af oplysninger, herunder sær-ligt oplysninger af relevans for tjenesternes respektive varsling og udarbejdelse af trus-selsvurderinger og risikoanalyser.

De oplysninger, der udveksles, vedrører typisk tjenesternes målpersoner og -gruppers kapacitet, vilje og evne til at begå forbrydelser af betydning for rigets sikkerhed. Oplys-ningerne indhentes teknisk, via kilder i relevante miljøer og personkredse og via det sam-arbejde, der finder sted med udenlandske sikkerheds- og efterretningstjenester. Endvide-re indhentes oplysninger gennem åbne og almindeligt tilgængelige informationskilder, f.eks. aviser, TV, tidsskrifter, internettet og elektroniske nyhedsbaser.

I tiden efter den 11. september 2001 har PET og FE intensiveret det allerede veludbyg-gede samarbejde. Som et led i det intensiverede samarbejde har de to tjenester fremlagt fælles dokumenter for Regeringens Sikkerhedsudvalg indeholdende beskrivelser af ter-rortruslen – globalt og nationalt.

Dokumenterne har endvidere dannet grundlag for et fælles notat, som beskrev den væ-sentligste globale terrortrussel og som med udgangspunkt heri indeholdt en vurdering af


8 6

terrortruslen i forhold til dansk territorium og danske interesser. Dette notat blev fordelt til en større kreds af interessenter, herunder repræsentanter for den civile sektors bered-skab.

Som opfølgning på dette vil der af de to efterretningstjenester på tilsvarende vis frem-over blive udarbejdet fælles trusselsvurderinger, som forventes udsendt til udvalgte mini-sterier og myndigheder i de relevante klassifikationsgrader.

Senest har Politiets Efterretningstjeneste taget initiativ til etablering af en særlig kontakt-gruppe for kontraterrorisme bestående af repræsentanter for en bred kreds af myndighe-der, som har opgaver og kompetencer af relevans for den samlede indsats på terrorom-rådet.

Politiets Efterretningstjeneste har i forbindelse med etableringen af kontaktgruppen til-budt, at medarbejdere fra udvalgte myndigheder kan blive tilknyttet tjenestens analyseaf-deling, i en nærmere aftalt periode.

Det er hensigten, at kontaktgruppen for kontraterrorisme skal inddrages i efterretnings-tjenestens arbejde med at udarbejde både generelle og konkrete trusselsvurderinger og ri-sikoanalyser, ligesom repræsentanternes særlige indsigt i eget kompetenceområde skal nyttiggøres i forbindelse med formulering og kommunikation af anbefalinger om iværk-sættelse af foranstaltninger af både generel og konkret karakter.

Kontaktgruppen for kontraterrorisme har i øvrigt det videre sigte at målrette produkter-ne mest muligt efter de forskellige interessenters behov.

9.3. Beredskabsp lan lægning c en t ra l t

Beredskabsplanlægning på hvert ministerområde

Ifølge beredskabslovens § 24, stk. 1, skal de enkelte ministre hver inden for deres områ-de planlægge for opretholdelse og videreførelse af samfundets funktioner i tilfælde af ulykker og katastrofer, herunder krigshandlinger, samt for at kunne yde støtte til forsva-ret.

Ministerierne skal sørge for den nødvendige lovgivning, bekendtgørelser m.m. og det fornødne planlægningsgrundlag, herunder vejledende retningslinier for kommunernes og amtskommunernes planlægning, jf. bl.a. den generelle bestemmelse i beredskabslovens § 27. Det er afgørende, at den enkelte minister i den daglige administration sørger for at tilvejebringe den nødvendige lovhjemmel til at udstede bekendtgørelser eller give kon-krete pålæg inden for ministerens område.


8 7

Det er herved forudsat, at den fornødne regulering tilvejebringes i ressortlovgivningen, hvilket også tilgodeser et ønske om at sikre, at der til daglig tages beredskabsmæssige hensyn. Regulering i ressortlovgivningen kan ske enten som en specifik beredskabsmæs-sig lovgivning, som det eksempelvis er sket med Skibsfartsnævnets virksomhed, eller - hvilket er mere udbredt - som led i den almindelige lovgivning, som det eksempelvis er tilfældet på sundhedsområdet.

I medfør af beredskabslovens § 28, stk. 1, kan vedkommende minister pålægge offentlige myndigheder og offentlige og private virksomheder og institutioner at yde bistand ved planlægningen eller udførelsen af opgaver inden for den civile sektors beredskab. Pligten til at bistå ved planlægningen og udførselen af civile beredskabsopgaver omfatter offent-lige og private virksomheder og institutioner. Baggrunden herfor er ønsket om at sikre, at al samfundsvigtig virksomhed kan videreføres, uanset om denne foregår i offentligt el-ler privat regi.

En minister kan endvidere efter beredskabslovens § 28, stk. 2, pålægge offentlige og pri-vate virksomheder og institutioner at træffe særlige foranstaltninger for så vidt angår va-rer, tjenesteydelser, produktionsmidler m.v. inden for deres normale virksomhed, hvis dette er påkrævet af hensyn til udførelse af opgaver inden for den civile sektors bered-skab. Bestemmelsen giver således vedkommende minister bemyndigelse til at udstede konkrete pålæg til enkelte virksomheder, hvorimod der ikke antages at være hjemmel til at udstede generelle regler, f.eks. i bekendtgørelsesform.

Koordinationen af beredskabsplanlægningen på det centrale niveau

Ifølge beredskabslovens § 24, stk. 2, koordinerer indenrigs- og sundhedsministeren plan-lægningen vedrørende den civile sektors beredskab og rådgiver myndighederne. Inden-rigs- og sundhedsministeren gennemfører den del af planlægningen, der ikke påhviler andre myndigheder. Opgaverne er delegeret til Beredskabsstyrelsen, jf. § 4 i be-kendtgørelse nr. 27 af 14. januar 1994 om tilsynet med det kommunale redningsbered-skab og om henlæggelse af visse opgaver og beføjelser til Beredskabsstyrelsen. Koordi-neringen omfatter ministeriernes planlægning såvel på nationalt plan som bl.a. i NATO-regi.

På en række områder varetager Beredskabsstyrelsen koordination af planlægningen af den civile sektors beredskab i relation til forsvarets myndigheder, som f.eks. beredskabs-planer, dvs. planer for iværksættelse af forøgelse af beredskabet – den nationale bered-skabsplan.

Udarbejdelsen af den nationale beredskabsplan med nationale beredskabsniveauer, der sker i et samarbejde mellem Forsvarskommandoen, Rigspolitiet og Beredskabsstyrelsen,


8 8

er et middel til at sikre en styrket koordination af beredskabet. Der er i oktober 2003 sendt et udkast til national beredskabsplan i høring hos en lang række myndigheder.

Beredskabsstyrelsen sørger for, at relevante ministerier og styrelser og Beredskabsstyrel-sens regionale beredskabscentre inddrages i planlægningsarbejdet. Der afholdes endvi-dere regelmæssige planlægningsmøder med blandt andet Forsvarskommandoen og Rigs-politichefembedet.

Styrelsen tager endvidere initiativ til eller bliver inddraget i kortlægning af områder af be-redskabsmæssig interesse, der involverer en eller flere myndigheder.

Beredskabsstyrelsen koordinerer civile myndigheders planlægning og deltagelse i NATO-krisestyringsøvelser samt nationale beredskabsøvelser. Ligeledes afholder styrelsen i samarbejde med Forsvarsakademiet, Forsvarskommandoen og Rigspolitichefen kurser for centrale og regionale beredskabsmyndigheder m.fl.

Konkret inddrages Beredskabsstyrelsen i andre myndigheders lovgivningsarbejde med beredskabsmæssige konsekvenser. Eksempelvis har Beredskabsstyrelsen været inddraget i forbindelse med udarbejdelse af bestemmelser med beredskabsmæssigt indhold i lov-givningen på teleområdet (lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet med tilhørende bekendtgørelser).

Beredskabsstyrelsens opgaver vedrørende "den del af planlægningen, der ikke påhviler andre myndigheder" (beredskabslovens § 24, stk. 2, 2. led) omfatter primært det admini-strative beredskab, idet der her er behov for koordinering mellem en række forskellige myndigheder. Beredskabsstyrelsen vejleder således om det administrative beredskab, der bl.a. omfatter planlægning af regeringens og centraladministrationens fortsatte virke un-der krise eller krig. Endvidere varetager styrelsen bl.a. drift og administration af udflyt-ningsanlæggene.

9.4. Beredskabsp lan lægning r eg ional t

Generelt om beredskabsplanlægningen på det regionale niveau

Hidtil har civilregionerne i fredstid haft til opgave bl.a. at koordinere planlægningen af det civile beredskab i regionen med henblik på krise- eller krigssituationer samt i relation hertil at inddrage amtsråd og kommunalbestyrelser, andre offentlige myndigheder samt offentlige og private virksomheder. Under krise eller krig har civilregionernes hovedop-gave - inden for rammerne af delegationskompetencen, jf. beredskabslovens § 31 - været at prioritere og koordinere anvendelsen af regionens civile ressourcer.


8 9

Det regionale niveau har været kendetegnet ved, at der i mange år har været et tæt total-forsvarssamarbejde, specielt mellem de fire traditionelle parter i totalforsvarssamarbejdet (civilregionen, politiregionen, beredskabsregionen og lokalforsvarsregionen), og at der kun har været tale om en samarbejdsstruktur, idet det regionale niveau ikke er et myn-dighedsniveau i det samlede administrative system.

Opgaverne har overordnet bestået i at koordinere visse dele af beredskabsplanlægningen samt at være rede til at indgå i den samlede nationale krisestyring i tilfælde af krise (tru-ende udsigt til krig) eller krig.

Ved lov nr. 293 af 30. april 2003 om ændring af beredskabsloven, der trådte i kraft den 1. juli 2003, er bl.a. lovens kapitel 6 (§§ 29 - 32) om beredskabets organisation under krise eller krig blevet ophævet. Hermed er også grundlaget for civilregionernes virksomhed bortfaldet. Med lovens ikrafttræden bortfaldt således bekendtgørelse nr. 1070 af 15. de-cember 1994 om civilregioner m.v. (civilregionsbekendtgørelsen), der var udstedt med hjemmel i beredskabslovens § 29, nr. 2, § 31 og § 32, samt vejledning nr. 226 af 15. de-cember 1994 om civilregioner m.v. I konsekvens heraf nedlægges de nuværende syv ci-vilregioner og tilsvarende nedlægges de regionsledelser, der har været etableret i medfør af civilregionsbekendtgørelsen.

Baggrunden for lovændringen var den politiske aftale fra 21. juni 2002 om redningsbe-redskabet efter 2002. Det fremgår heraf, at den sikkerhedspolitiske situation giver mulig-hed for at foretage en yderligere forskydning fra traditionelle civilforsvarsopgaver (krigsmæssigt beredskab) til fredstidsopgaver, herunder også til beredskabet ved større hændelser, der - bl.a. set i lyset af begivenhederne efter terrorangrebet i USA den 11. september 2001 - bør prioriteres yderligere. Endvidere peges der på det koordinations-behov, der f.eks. blev identificeret efter orkanen i december 1999.

Efter den politiske aftale om redningsberedskabet efter 2002 skal der på regionalt niveau etableres en bredt sammensat stab i hver region med chefen for politiregionen som leder til at varetage de koordinerende opgaver i forbindelse med større ulykker og katastrofer. De regionale stabe beskrives nærmere i kapitel 7. I denne sammenhæng skal det nævnes, at disse regionale stabe, der etableres som et forum for samarbejde og for koordineret anvendelse af samfundets ressourcer i regionen, vil være et relevant forum for samarbej-de og koordination af beredskabsplanlægningen på områder, hvor flere myndigheder er involveret i opgaveløsningen i tilfælde af større ulykker og katastrofer m.v.

Den regionale stab bør efter behov mødes på chefniveau med henblik på at drøfte gene-relle beredskabsmæssige problemstillinger i regionen, herunder sikre gensidig faglig op-datering af det netværk, som er et bærende element i den regionale stab. Den regionale stab eller dele heraf træder sammen på initiativ af chefen for politiregionen, når der vur-


9 0

deres at være behov for en regional koordinering. Enhver repræsentant i den regionale stab kan anmode chefen for politiregionen om at indkalde den regionale stab. Endvidere kan chefen for politiregionen i eksempelvis sikkerhedspolitiske krisesituationer fra cen-tralt niveau blive anmodet om at indkalde den regionale stab eller dele heraf.

Der nedsættes i de enkelte regioner et regionalt koordinationsudvalg med deltagelse af politiregionen, det statslige regionale redningsberedskab og lokalforsvarsregionen. Ud-valget har til opgave at udføre administrative, planlægnings- og sagsbehandlingsmæssige opgaver, herunder at udarbejde forslag til plan for den regionale stabs virksomhed.

Antallet af regioner

I Kriseberedskabsgruppens analyse af beredskabet fra oktober 2002, der i november 2002 blev tiltrådt af Embedsmandsudvalget for Sikkerhedsspørgsmål, anbefales det, at det med udgangspunkt i politiregionerne overvejes at etablere fælles regionsgrænser in-den for ”kerneområderne” i beredskabet, dvs. forsvaret, redningsberedskabet og politiet. På mødet den 22. januar 2003 i Kriseberedskabsgruppen var der enighed om at lade spørgsmålet indgå i Sårbarhedsudredningen med henblik på - som et delresultat - at etab-lere et overblik over problematikken og de mulige løsningsmodeller.

Landet er i beredskabsmæssig henseende (det statslige redningsberedskab og politiet) inddelt i syv regioner: Region I: Nordjyllands Amt, Region II: Viborg, Ringkøbing og Århus Amter, Region III: Ribe, Vejle og Sønderjyllands Amter, Region IV: Fyns Amt, Region V: Vestsjællands og Storstrøms Amter, Region VI: Københavns og Frederiks-berg Kommuner, Københavns, Frederiksborg og Roskilde Amter og Region VII: Born-holms Regionskommune, jf. figur 9.1.


9 1

Figur 9.1. Politiets og Beredskabsstyrelsens regionsinddeling


Der er i Danmark 7 politiregioner, jf. ovenstående figur 9.1.

Politikommissionen har i betænkning nr. 1409 fra februar 2002 om politiets struktur an-ført, at den mere præcise regulering af politiregionsgrænserne mest hensigtsmæssigt bør ske administrativt efter forhandlinger med andre berørte myndigheder. Antallet af politi-regioner bør imidlertid ud fra et rent politimæssigt synspunkt reduceres fra syv til fire re-gioner, således at Jylland og Fyn opdeles i to regioner, hvoraf den ene består af Nord- og Midtjylland, og den anden består af Syd- og Sønderjylland samt Fyn, og således at Sjæl-land med Lolland-Falster og Bornholm udgør hver sin region. Politikommissionen har endvidere anført, at der ved fastlæggelsen af regions- og politikredsgrænser i videst mu-ligt omfang bør tages hensyn til retskredsgrænser og kommune- og amtsgrænser.


9 2

LLFFRR SSJJÆÆLLLLAANNDD

L L F F R R N N O O R R DD LLFFRRKKØØBBEENNHHAAVVNN

LLFFRRBBOORRNNHHOOLLM M

L L F F R R S S Y Y DD

Den regionale struktur iFORSVARET

Som led i den politiske aftale om forsvarets ordning for 2000-2004 blev antallet af regio-ner reduceret fra syv militærregioner og syv hjemmeværnsregioner til fem integrerede lo-kalforsvarsregioner, jf. figur 9.2. Inden for forsvaret er region I og II slået sammen og region III og IV er slået sammen.

Figur 9.2. - Forsvarets regionsinddeling.


9 .5 . Beredskabsp lan lægning l okal t (amter og kommuner )

Kommuner og amters ansvar for at planlægge som områdeansvarlig

Ved ændringen af loven om det civile beredskab i 1985 blev kommuner og amtskom-muner pålagt en generel pligt til at planlægge for deres civile beredskab. Det blev samti-dig bestemt, at de berørte ministerier skulle fastsætte regler for denne planlægning.

Der blev endvidere ved lovændringen tilvejebragt en hjemmel til at fravige reglerne i den kommunale styrelseslov om kommunernes styrelse i tilfælde, hvor det under krise eller


9 3

krig var umuligt at samle kommunalbestyrelsen eller økonomiudvalget. Der blev efter-følgende - med hjemmel i lovens § 3 a, stk. 3 - fastsat nødstyreregler i en bekendtgørelse fra november 1987 om kommunernes styrelse under krig eller truende udsigt til krig. Ved beredskabslovens ikrafttræden blev hjemmelsbestemmelserne overført fra lov om det civile beredskab til den kommunale styrelseslov. Der er med hjemmel i § 69 i lov om kommunernes styrelse fastsat nye nødstyreregler i bekendtgørelse nr. 841 af 11. novem-ber 1997 om kommunernes styrelse under krise eller krig.

Ved beredskabslovens ikrafttræden blev der gennemført en integration af planlægningen af redningsberedskabet og det civile beredskab på det kommunale niveau, hvilket i øvrigt var et af lovens hovedformål. Begrundelsen herfor var, at planlægningen i vidt omfang omfatter de samme materiel- og personalemæssige ressourcer.

Beredskabsloven pålagde ikke amtskommunerne nye opgaver i forhold til den tidligere lov om det civile beredskab. Ifølge bemærkningerne til forslaget til beredskabsloven (1992) skal den samlede plan omfatte amtskommunens opgaver inden for sundheds- og socialområdet, herunder sygehusberedskabet, beredskabet i den primære sundhedstjene-ste og lægemiddelberedskabet. Planen skal endvidere omfatte områder som vejvæsen, transport, vandforsyning (vandindvinding), miljø m.v.

Kommunalbestyrelsen og amtsrådet skal efter henholdsvis beredskabslovens § 25, stk. 1, og § 25, stk. 2, udarbejde en plan for kommunens/amtskommunens beredskab. Planen skal vedtages af kommunalbestyrelsen/amtsrådet i et møde og skal revideres mindst én gang i hver kommunal valgperiode. Planen og revisioner heraf skal indsendes til Be-redskabsstyrelsens regionale beredskabscentre til orientering.

Samtlige kommuner og amtskommuner har udarbejdet en beredskabsplan i henhold til beredskabslovens § 25. Derudover skal kommunalbestyrelser og amtsråd i medfør af en række sektorlove udarbejde beredskabsplaner m.v.

Vejledningsgrundlaget for den kommunale planlægning tilvejebringes af Beredskabssty-relsen (den generelle vejledning) og af de enkelte ministerier inden for hvert ministerom-råde (sektoransvaret - vertikal koordination). Som eksempel kan det nævnes, at dette på sundhedsområdet er sket ved udsendelsen af ”Håndbog om sundhedsberedskabet”, der indeholder et omfattende vejledningsmateriale og en række anbefalinger.

Beredskabsstyrelsen har i juni 2002 udsendt en ny generel vejledning om planlægning af kommunernes og amternes beredskab. Vejledningen bygger bl.a. på de erfaringer, som gennemgangen af beredskabsplanerne har givet, og de praktiske erfaringer, der blev hø-stet i forbindelse med orkanen i december 1999, år 2000-beredskabet og begivenhederne den 11. september 2001. Vejledningen skal tjene som inspiration til udbygning og gen-


9 4

1. Kortlægning og vurdering af risici

2. Foranstaltninger til reduktion af risiko og sårbarhed (forebyggelse)

3. Beredskabsplan (udførelse):En samlet beskrivelse af de foranstaltninger, der iværksættesved ulykker og katastrofer m.v.

4. Uddannelse, øvelse og kompetenceudvikling

Generelt PlanRisiko og sårbarhed

LedelseSamarbejdeInformation

KommunikationRessourcer

Opgaver(Indsatsplaner, actioncards el. lign.)

VandforureningStormflod

Øvrige naturkatastroferBrandslukning

Indkvartering og forplejning

nemførelse af beredskabsplanlægningen i kommuner og amter, herunder den revision af de kommunale og amtskommunale beredskabsplaner, der skal finde sted i indeværende kommunale valgperiode.

Hovedvægten i vejledningen er lagt på en redegørelse for grundlæggende planlægnings-principper og planlægningens gennemførelse, herunder er der introduceret en meget en-kel risikostyringsmodel til brug for den kommunale beredskabsplanlægning (Figur 9.3.):

Figur 9.3. - Skematisk fremstilling af enkel risikostyringsmodel

Kilde: Beredskabsstyrelsens vejledning om kommunernes og amternes beredskab

I vejledningen indgår desuden en beskrivelse af nogle væsentlige funktionsområder in-den for den kommunale og amtskommunale sektor. Som bilag til vejledningen er medta-get et eksempel på opbygning af en kommunal beredskabsplan samt et eksempel på en indsatsplan for drikkevandsforsyningen.

Beredskabsstyrelsen har desuden iværksat forskellige initiativer med henblik på at frem-me planlægningen. Der har været afholdt orienteringsmøder og temadage for borgme-stre, kommunalpolitikere og embedsmænd, ligesom der har været tilrettelagt seminarer


9 5

og kurser for kommunale beredskabsplanlæggere. Endvidere har der i visse kommuner været afholdt målrettede "igangsætterdage" og "inspirationsdage" m.v., hvortil kommer deltagelse i øvelser og planspil m.v.

Der er under Beredskabsstyrelsen etableret en Dimensioneringsenhed, hvis opgaver om-fatter udvikling og afprøvning af en model, der bl.a. indeholder følgende elementer: Risi-kopolitik, risikoidentifikation, risikoanalyse, risikovurdering, risikobehandling, dimensio-nering af redningsberedskabet, opfølgning og dokumentation.

Tværgående koordination af beredskabsplanlægningen i amter og kommuner.

I Beredskabsstyrelsens vejledning om planlægning af kommunernes og amternes bered-skab anbefales det, at en række myndigheder inddrages i forbindelse med gennemførelse af beredskabsplanlægningen. Der peges i den forbindelse specielt på politiet, som i hen-hold til beredskabslovens § 17, stk. 1, varetager den koordinerende ledelse ved større skader. Politikredsens katastrofeberedskabsplan er et centralt redskab ved politiets ud-øvelse af den koordinerende ledelse. Det er derfor vigtigt, at der er sammenhæng mellem denne plan og de kommunale beredskabsplaner. Der peges herudover på politiregionen, lokalforsvarsregionen, Beredskabsstyrelsens regionale beredskabscenter, andre kommu-ner og amtskommunen som relevante myndigheder inddrages i planlægningen. For amtskommunens vedkommende peges på den tilsvarende kreds af myndigheder.

I henhold til beredskabslovens § 9, stk. 2, indgår politimesteren i den beredskabskom-mission, som kommunalbestyrelsen skal nedsætte til at varetage den umiddelbare for-valtning af redningsberedskabet. Såfremt to eller flere kommunalbestyrelser i henhold til beredskabslovens § 10 har samordnet deres redningsberedskab, indgår politimesteren i den fælles beredskabskommission, som varetager de opgaver vedrørende redningsbered-skabet, som kommunalbestyrelserne henlægger til denne.

9.6. Perspekt iv e r ing

For at beredskabsplanlægningen skal være egnet til at opfylde formålet, må den være helhedsorienteret, tværgående koordineret og indrettet efter de aktuelle trusler og risici.

I Danmark bærer planlægningen præg af, at man stadig befinder sig i en overgangsperio-de, hvor planlægningsgrundlaget, der baserer sig på en sondring mellem varslede og uvarslede hændelser, endnu ikke fuldt ud er implementeret. Der er således stadig dele af beredskabsplanlægningen, der baserer sig på den tidligere sondring mellem fred, krise og krig, i stedet for generelt at rette sig mod ulykker og katastrofer, herunder krig.


9 6

Et moderne og højteknologisk samfund som det danske er sårbart. For at gøre samfun-det robust, er det nødvendigt, at man kortlægger, analyserer og vurderer de risici, der kan indtræffe og herefter forsøger at reducere sårbarheden om muligt gennem forebyggelse samtidig med, at der planlægges for hvorledes hændelser håndteres, hvis de alligevel ind-træffer.

Der er ved at blive indført risikovurderingssystemer flere steder. Herved skabes der mu-lighed for, at man ved beredskabsplanlægningen kan forholde sig til aktuelle og mulige trusler på en systematisk måde. Men det er endnu et nyt område, der ikke er implemen-teret hos alle myndigheder. Det vil formentlig være til stor gavn for de forskellige myn-digheder, hvis der udarbejdes enkle modeller for risiko- og sårbarhedsvurdering til brug for myndighedernes beredskabsplanlægning.

Analysen af el-, tele-, naturgas- og it-området viser, at der er behov for et vist samarbejde på tværs af sektorerne; el-, naturgas- og teleforsyning samt it-forhold.

For så vidt angår akutte olie- og kemikalieforureningsulykker til søs ses, at samordningen af beredskabsplanerne for alle de involverede aktører i beredskabet skal fortsætte.

Analysen af sundhedsområdet viser, at der generelt mangler en kontinuerlig opdatering af planlægningen, ligesom en gennemgang af amternes sundhedsberedskabsplaner viser, at anbefalingerne i Håndbog om Sundhedsberedskabet ikke alle steder følges, idet nogle amter vælger andre løsninger, og at der ikke er den fornødne koordination og samarbej-de mellem amterne, f.eks. om tværamtslig støtte i katastrofesituationer.

På CBRN-området består beredskabet i dag af flere særskilte beredskaber, der har haft hver deres parallelle udvikling og implementering i den samlede beredskabsstruktur i Danmark uden systematisk eller struktureret indbyrdes koordination.

Sammenfattende vurderes det, at der generelt er svagheder i beredskabsplanlægningen, for så vidt angår den tværgående koordination mellem de forskellige sektorer og i nogle tilfælde endda ved den indbyrdes koordination mellem myndigheder inden for samme sektor. Manglende koordination af planlægningen kan medfører en manglende effektivi-tet i håndteringen af kriser dels på grund af dårlig udnyttelse af de samlede ressourcer, dels på grund af manglende klarhed over kompetenceforhold og strukturer.

Det centrale niveau

Der har gennem mange år været opbygget to sideordnede planlægningssystemer inden for den samlede civile sektor. Dels det civile beredskab, der omfattede alle civile infra-strukturområder, jf. oprindelig lov om det civile beredskab fra 1959, dels civilforsvaret,


9 7

der omfattede den umiddelbare hjælp til civilbefolkningen i tilfælde af krig. Politiets plan-lægning kunne henføres til begge disse områder. Disse områder blev i en årrække koor-dineret og varetaget af Civilforsvarsstyrelsen/Beredskabsstyrelsen.

Begge planlægningssystemer er blevet ændret radikalt de seneste 10 år. Med beredskabs-lovens ikrafttræden blev civilforsvaret og brandvæsenet integreret, og der er siden fore-taget betydelige reduktioner, specielt i den krigsmæssige styrke. Den sidste rest af civil-forsvaret, nemlig politiets opgaver som det statslige lokale redningsberedskab og syge-husberedskabets tilknytning til redningsberedskabets krigsmæssige kommandoorganisa-tion, blev forladt den 1. juli 2003, hvor ændringen af beredskabsloven trådte i kraft. Til-svarende vil betegnelsen det civile beredskab ikke længere finde anvendelse i beredskabs-loven, idet det civile beredskab fremover betegnes ”den civile sektors beredskab”.

Beredskabsstyrelsen har gennem en årrække haft et formaliseret samarbejde med kom-munale repræsentanter i relation til redningsberedskabet, med amtskommunale repræ-sentanter i relation til sygehusberedskabet samt politiet og forsvaret. Efter den 11. sep-tember 2001 blev det foreslået at styrke samarbejdet på redningsberedskabsområdet, og der er nu i Beredskabsstyrelsens regi etableret et ”Beredskabskontaktudvalg” med bred repræsentation fra statslige, kommunale og amtskommunale myndigheder m.fl. Bered-skabsstyrelsen har dog ikke formelt noget ansvar for at koordinere planlægningen blandt disse myndigheder m.fl.

Samtidig har flere af underudvalgene i forbindelse med denne udredning udtrykt ønske om, at den mere konkrete koordination af beredskabsplanlægningen kan foregå i en ræk-ke koordinationsfora.

Beredskabsstyrelsen indgår endvidere i en lang række udvalg, arbejdsgrupper m.v. sam-men med øvrige myndigheder m.fl. med henblik på at skabe operativt anvendelige aftaler og procedurer for de mange forskellige typer af indsatssituationer. Som eksempler kan nævnes: Aftale om vejrvarsling, aftale om udsendelse af beredskabsmeddelelser og be-stemmelser for SAR (Search and Rescue) (i regi af Søfartens- og Luftfartens Rednings-råd).

Politiet har i en række sammenhænge, specielt på det lokale og regionale niveau, en me-get væsentlig rolle for specielt indsatsberedskabets tilrettelæggelse. Dette gælder bl.a. be-redskabets tilrettelæggelse i forbindelse med store arrangementer (festivaler, topmøder m.v.) og ved store og komplekse infrastrukturanlæg (Storebæltsberedskabet og Øre-sundsberedskabet) samt farlige virksomheder.


9 8

Det regionale niveau

Det er hovedopgaven for de etablerede regionale stabe at sikre en tværgående koordina-tion af den samlede opgavevaretagelse i tilfælde af større ulykker og katastrofer m.v. Men en vigtig forudsætning for en effektiv indsats er, at den tværgående koordination af be-redskabsplanlægningen har fundet sted.

For så vidt angår antallet af regioner i Danmark, synes der med den nævnte hovedopga-ve for de regionale stabe at være en nær sammenhæng til den funktion, politiet varetager i forbindelse med alarmcentralen (112). På alarmcentralen modtages en lang række in-formationer, som kan være af betydning for koordinationen i den regionale stab. I relati-on til antallet af regioner i Danmark synes det ud fra en beredskabsfaglig vurdering, at det generelt vil være en fordel at sikre størst mulig geografisk sammenfald mellem de forskellige beredskabsaktørers regionale inddelinger, og at de administrative grænser i størst mulig udstrækning følger de øvrige myndighedsgrænser.

Herudover er det vigtigt, at spørgsmålet om antallet af regioner, herunder antallet af poli-tiregioner og antallet af alarmcentraler vurderes med henblik på at skabe størst muligt geografisk sammenfald. I Politikommissionens forslag til ny politikredsstruktur er der f.eks. ikke konsekvent sikret et geografisk sammenfald mellem politikredsgrænserne og amtsgrænserne. I den forbindelse skal man samtidig være opmærksom på, at Struktur-kommissionens arbejde og den videre politiske behandling kan få indflydelse på den geografiske inddeling af landet.

Det lokale niveau

Som led i den politiske aftale om redningsberedskabet efter 2002, skal der indføres risi-kobaseret dimensionering af de kommunale redningsberedskaber. Som led i arbejdet med at udvikle værktøjer hertil, er der i Beredskabsstyrelsen som tidligere nævnt oprettet en Dimensioneringsenhed, som har til opgave i samarbejde med de kommunale parter at udvikle modeller og værktøjer til brug for indførelse af risikobaseret dimensionering.

Den kommunale og amtskommunale beredskabsplan skal revideres i det omfang, udvik-lingen gør dette nødvendigt, dog mindst én gang i hver kommunal valgperiode. Det vur-deres hensigtsmæssigt, at kommunalbestyrelser og amtsråd en gang om året afgiver en redegørelse for beredskabsarbejdet (forebyggelse, beredskabsplanlægning og indsats m.v.). Der udarbejdes allerede i dag i mange kommuner sådanne redegørelser (beretnin-ger) inden for redningsberedskabet. Beredskabsstyrelsen kunne med fordel få tilsendt en sammenfatning af redegørelsen med henblik på at vurdere behovet for generelle initiati-ver.


9 9

Det kunne være formålstjenligt at præcisere, at beredskabsplanen i henhold til bered-skabsloven skal indeholde eller henvise til samtlige beredskabsplaner for kommunen eller amtet, eventuelt således at beredskabsplanen af hensyn til overskueligheden opdeles i en hovedplan og et antal del- og sektorplaner. Det vil normalt være tilstrækkeligt, at det er hovedplanen, der indsendes til orientering for Beredskabsstyrelsen.

Ændrede behov for efterretningsmæssige trusselsvurderinger

Udvalget har ladet formændene for de syv underudvalg foretage en vurdering af behovet for forbedring af efterretningsmæssige oplysninger som bidrag til planlægningsgrundlaget for den civile sektors beredskab. I den forbindelse har formændene modtaget et notat om den væsentligste globale terrortrussel, der med udgangspunkt heri indeholdt en vur-dering af terrortruslen i forhold til dansk territorium og interesser.

Set i relation til langsigtede tiltag og modforanstaltninger inden for den civile sektor, fin-der underudvalgene at notatet ikke er tilstrækkeligt detaljeret for at danne det fornødne planlægningsgrundlag. Desuden bemærker et af underudvalgene, at terror kun er et af elementerne i det risikobillede, som bør danne grundlag for beredskabsplanlægningen. Derimod råder der enighed om, at notatet med fordel kan bruges som en overordnet orientering af den aktuelle situation vedrørende terror og trusler om terror.

Efterretningsmæssige trusselsvurderinger til brug for planlægningsarbejdet bør indeholde vurderinger af mulig kapacitet, evne og vilje til at udføre operationer med henblik på at give sektorerne mulighed for at inddrage denne information i sektorernes risikovurderin-ger m.v. og dermed mulighed for at foretage relevante forebyggende tiltag.

Imidlertid er de helt konkrete oplysninger om en forestående aktion sædvanligvis først tilgængelige kort tid før selve anslaget, hvilket forringer samfundets muligheder for at bruge denne type af information i den forudgående beredskabsplanlægning, og disse konkrete oplysninger vil derfor alene kunne bruges til en forhøjelse af beredskabet.

Inden for mange sektorer eksisterer allerede såvel nationale som internationale informa-tionsnetværk - både formelle i form af traktater, bilaterale aftaler m.v. og uformelle i form af personlige netværk. Flere sektorer anbefaler, at samarbejdet mellem myndighe-derne i den civile sektors beredskab og efterretningstjenesterne udvikles for på den måde at skabe et mere nuanceret billede af den efterretningsmæssige situation. Et samarbejde af denne karakter kan ligeledes bidrage til udarbejdelse af fagspecifikke analyser og risi-kovurderinger.


1 0 0

Som anført ovenfor har Politiets Efterretningstjeneste netop med henblik herpå taget initiativ til at etablere en særlig kontaktgruppe for kontraterrorisme bestående af repræ-sentanter for en bred kreds af myndigheder.

K a p i t e l 1 0 . T o t a l f o r s v a r s s a m a r b e j d e

1 0 1

10. Totalforsvarssamarbejde

10.1. Total f o r svars samarbe jde t i dag

Det danske totalforsvarssamarbejde har traditionelt været et samarbejde mellem civile og militære myndigheder med det hovedformål at forebygge krig. Totalforsvarssamarbejdet består af redningsberedskabet, forsvaret, politiet og det civile beredskab (nu den civile sektors beredskab).

Med henblik på at forebygge krig, skal forsvaret være så effektivt, at en eventuel fjende vil afstå fra at angribe. Politiet skal opretholde ro og orden. Redningsberedskabet skal kunne beskytte befolkningen så godt, at truslen om angreb ikke kan anvendes som pres-sion. Den civile sektors beredskab skal forberede samfundet på fortsat at kunne fungere under krise eller krig.

Et troværdigt dansk forsvar har ikke under den kolde krig været anskuet som et isoleret militært anliggende. Det har været vurderet, at det under krise (truende udsigt til krig) el-ler krig var nødvendigt at organisere en samlet og koordineret indsats af alle samfundets militære og civile ressourcer med henblik på såvel militær indsats som på indsats for at beskytte liv, ejendom og miljø samt at opretholde et organiseret og fungerende samfund. Totalforsvarssamarbejdet er hidtil blevet defineret som:

Den samlede og koordinerede indsats på alle områder med henblik på at opretholde for-svarsviljen og sikre den bedst mulige udnyttelse af alle militære og civile ressourcer til at forebygge krig, at forsvare landet og at opretholde et organiseret og fungerende samfund, herunder beskytte befolkningens liv og ejendom.7

Totalforsvarssamarbejdet har hidtil været et væsentligt element i den danske sikkerheds-politik, og samarbejdet omfatter foruden de statslige myndigheder også kommuner, amtskommuner og frivillige organisationer som f.eks. Hjemmeværnet og redningsbered-skabets frivillige samt private virksomheder. Totalforsvarssamarbejdet berører således størstedelen af det danske samfund.

Totalforsvarssamarbejdet er ikke en organisation i traditionel forstand, men snarere nog-le samarbejdsrelationer, der hidtil har skulle sikre en koordineret planlægning og indsats med henblik på, at alle ressourcer udnyttes i tilfælde af krise og krig.

7 Definitionen blev fastlagt i 1986 (Civilforsvarsstyrelsens brev af 8. septermber 1986)


1 0 2

Med ændringen af beredskabsloven i 2003 blev planlægningsgrundlaget for det civile be-redskab ændret fra en sondring mellem fred og krig til en sondring mellem uvarslede og varslede hændelser. Samtidig blev de syv civilregioner, der bl.a. forestod koordinationen af beredskabsplanlægningen for det regionale civile beredskab under krig, nedlagt. I ste-det etableres syv regionale stabe under regionspolitilederens ledelse og med deltagelse af bl.a. lokalforsvarsregionen og det statslige regionale beredskabscenter (se kapitel 7 og 9), der bl.a. skal anvendes som forum for koordination af den tværgående indsats på det re-gionale niveau, dvs. regionalt totalforsvarssamarbejde.

På det centrale niveau er der ligeledes et samarbejde mellem ”kernemyndighederne” i to-talforsvarssamarbejdet - Forsvarskommandoen, Rigspolitichefen og Beredskabsstyrelsen, der repræsenterer såvel redningsberedskabet som den civile sektors beredskab for så vidt angår koordination af beredskabsplanlægning. Dette vedrører bl.a. koordineringen af f.eks. bestemmelser og forvaltning på nøglepunktsområdet, herunder bestemmelser for bevogtning m.v. af samfundsvigtig infrastruktur samt udarbejdelse af den nationale be-redskabsplan.

10.2. Det f r emt id i g e to ta l f o r svars samarbe jde

Selvom den sikkerhedspolitiske udvikling har medført, at Danmark ikke står over for traditionelle militære trusler og næppe vil gøre det inden for en overskuelig fremtid, er det vurderingen, at sandsynligheden for, at andre større hændelser (ulykker, katastrofer, terroraktioner m.v.), der indtræffer uden varsel eller med kort varsel, er voksende. Megen opmærksomhed rettes i dag mod en stigende terrortrussel, herunder med konventionelle, atomare, biologiske, kemiske og radiologiske kampstoffer.

Nedtoningen af den konventionelle krigstrussel har betydet, at forholdet mellem total-forsvarets militære og civile del er blevet forandret.

I det hidtidige totalforsvarssamarbejde har der været fokus på et militært angreb (krig) og den vigtige opgave for det civile beredskab var at støtte forsvarets militære indsats. I denne situation måtte alle ressourcer samles for at sikre et så stærkt militært forsvar som muligt, og øvrige behov måtte underordnes den militære planlægning og indsats. Samlet set blev det militære forsvars opgaver og indsats prioriteret i forhold til øvrige samfunds-sektorer og aktører.

Det aktuelle trusselsbillede har medført, at relationen mellem det militære forsvar og det civile samfunds beredskabsressourcer har ændret sig. Sårbarheden knytter sig i høj grad til hele samfundets infrastruktur og f.eks. terrorangreb, der kan rettes mod civile funkti-oner. Dette indebærer, at den samlede beredskabskapacitet i højere grad kan rettes mod civile funktioner, mens kapaciteten mod traditionelle krigstrusler kan reduceres.

K a p i t e l 1 0 . T o t a l f o r s v a r s s a m a r b e j d e

1 0 3

Samtidig har teknologiudvikling og globalisering bl.a. bevirket, at samfundet i dag er me-re komplekst, og vigtige infrastrukturområder som f.eks. transport, energiforsyning og telekommunikation har en høj grad af indbyrdes afhængighed. F.eks. er it-systemer og internettet i dag en væsentlig forudsætning for, at andre vigtige funktioner og systemer kan fungere.

På den baggrund er der i høj grad behov for, at der sker en øget koordination af alle samfundets ressourcer, og at det hidtidige totalforsvarssamarbejde moderniseres og mål-rettes det aktuelle risikobillede.

I den forbindelse bemærkes, at der i totalforsvarssamarbejdets civile del, det vil sige den civile sektors beredskab, herunder politiet og redningsberedskabet, i dag er foretaget en forskydning fra traditionelle civilforsvarsopgaver (krigsmæssigt beredskab) til fredstids-opgaver, herunder beredskabet ved større hændelser som f.eks. katastrofer og terror-handlinger.

Der har ikke efter afslutningen af den kolde krig været gjort forsøg på grundlæggende at ændre totalforsvarsbegrebet, idet kernen i begrebet - samarbejdet - har fungeret videre under de nye rammebetingelser. Totalforsvarssamarbejdet bygger således formelt stadig på principperne fra anden verdenskrig, hvor man talte om ”den totale krig” og ”det tota-le forsvar”.

I Norge og Sverige anvendes begrebet om den civile støtte til det militære forsvar, jf. boks 10.1.

Boks 10.1. Totalforsvaret i Norge og Sverige I Norge blev der i 1996-1998 gennemført et totalforsvarsprojekt, som bl.a. havde til formål at beskrive de vigtigste udfordringer for fremtidens totalforsvar. Som udfordrin-ger blev der bl.a. peget på et troværdigt forsvar ved sikkerhedspolitiske kriser og krig, internationale forpligtelser, planlægning for allieret støtte, terror og sabotage samt kriser og katastrofer i fredstid. I Stortingsmelding nr. 17 (2001-2002), Samfunnssikkerhet - Veien til et mindre sårbart samfunn, benyttes ”totalforsvarsbegrepet om mekanismene for den sivile støtten til det militære forsvar av norsk territorium”.

I Sverige fremgår det af regeringens proposition 2001/02:158 (Samhällets säkerhet och beredskap), at ”regeringen anger att det inte är lämpligt att innefatta samhällets beredskab mot andre typer av hot och risker än krig i begreppet totalforsvar”. Der er således i Sverige fortsat en formel sondring mellem fredstid og krigstid, uanset at totalforsvarets ressourcer kan anvendes ved ”svåra påfrestninger på samhället i fred”.



1 0 4

Spørgsmålet er, om det nuværende totalforsvarssamarbejde, der associeres med krig og en helt anderledes sikkerhedsmæssig situation end i dag, burde ændres til et mere nuti-digt og overordnet samarbejdskoncept på beredskabsområdet. Et samarbejdskoncept, der er tilpasset det aktuelle trusselsbillede, og som tager afsæt i en sondring mellem uvarslede og varslede hændelser.

Et forslag til kernen i et sådant samarbejdskoncept kunne f.eks. være:

Beredskabsarbejdet skal bygge på et samarbejde mellem myndigheder m.fl. på alle ni-veauer med henblik på fleksibelt at sikre den bedst mulige udnyttelse af alle ressourcer for at sikre befolkningen, ejendom og miljøet samt opretholde og videreføre samfundets funktioner i tilfælde af ulykker og katastrofer, herunder krigshandlinger.

K a p i t e l 1 1 . K o m m u n i k a t i o n m e d b e f o l k n i n g o g m e d i e r

1 0 5

11. Kommunikation med befolkning og medier

11.1. Ind l edning t i l område t

Et kommunikationsberedskab handler om rettidigt og fyldestgørende at kunne håndtere behovet for information om trusler, risici, skader m.v. rettet mod væsentlige samfundsin-teresser. Kommunikationsberedskabet er et væsentligt led i samfundets overordnede kri-sestyring og vil ofte være et parameter for, hvor effektivt kriser håndteres, og hvor vel-forberedt man er.

Erfaringerne fra større ulykker viser, at der er behov for en gennemtænkt og målrettet måde at kommunikere vigtige meddelelser og informationer til befolkningen og medier-ne. En gennemtænkt kommunikationsstrategi på centralt niveau kan minimere skade-virkninger som følge af uhensigtsmæssig optræden samt reducere sandsynligheden for panik og unødig ængstelse. Jo mere effektiv, præcis og troværdig kommunikationen er, jo mere vil det styrke opfattelsen af de trufne beslutningers hensigtsmæssighed og rele-vans, og dermed øge sandsynligheden for, at befolkningen følger myndighedernes påbud og anvisninger. Det omvendte vil være tilfældet, hvis borgerne mister tiltroen til myndig-hederne.

11.2. Det eks i s t e r ende kommunikat ionsber edskab

Informationsstrømme i en ulykkes- eller katastrofesituation går især mellem følgende tre grupper: 1) befolkningen 2) medierne og 3) de myndigheder og aktører, der er engageret i selve situationen.

Hidtidig har der været udstukket vejledende retningslinier i form af den af Beredskabs-styrelsen udgivne "Vejledning om presseberedskabet", vejledning nr. 117 af 14. juli 1995. Vejledningen skelner mellem pressens nyhedsformidling og den informationsforpligtelse, alle myndigheder har over for befolkningen ved ulykker og katastrofer. Myndighederne har dog brug for pressen ved sin information af befolkningen, og befolkningen har brug for nøjagtige, rettidige og relevante oplysninger fra myndighederne, ikke mindst i tilfælde af større ulykker eller katastrofer. Vejledningen lægger op til, at der skal etableres et pres-seberedskab både på centralt og regionalt niveau.

Som et led i planlægningen af presseberedskabet har Beredskabsstyrelsen nedsat et pres-seberedskabsudvalg. Udvalget har til opgave at rådgive Beredskabsstyrelsen om såvel planlægningen af informationsberedskabet ved ulykker og katastrofer, herunder krig som for koordinationen af presseberedskabet i øvrigt. Udvalget er sammensat af repræsentan-ter for statslige myndigheder (Udenrigsministeriet og Forsvarskommandoen), og for de elektroniske medier og dagspressen (DR, TV2, Ritzau, Danske Dagblades Forening,


1 0 6

Dansk Journalistforbund). Udvalget afspejler i sin nuværende sammensætning og i sit opgavesæt ikke beredskabets nye planlægningsgrundlag.

De landsdækkende radio- og TV-kanaler, Danmarks Radio og TV2, har en lovmæssig forpligtelse til at udsende meddelelser af beredskabsmæssig betydning, jævnfør lov om radio og fjernsynsvirksomhed og bekendtgørelse nr. 717 af 28. oktober 1991 om Dan-marks Radios og TV2’s forpligtelse til at udsende meddelelser af beredskabsmæssig be-tydning. Bekendtgørelsen er uddybet i en aftale af 23. juni 1995 mellem Beredskabssty-relsen, Danmarks Radio og TV2 om fremgangsmåden ved udsendelse af beredskabs-meddelelser (alarmeringsaftalen).

På baggrund af erfaringer fra de seneste års større ulykker og en række problemstillinger vedrørende bl.a. sondringen mellem krig og fred, kredsen af myndigheder, der kan ud-sende beredskabsmeddelelser, alternative procedurer for fremsendelse af beredskabs-meddelelser, den tidsmæssige sammenhæng mellem sirenevarsling og udsendelse af be-redskabsmeddelelser, samt overvejelser vedrørende varsling af gruppen af døve og høre-hæmmede samt fremmedsprogede m.v. blev der i 2000 iværksat en revision af aftalen. Dette har ført til udarbejdelsen af et udkast til ny bekendtgørelse og ny aftale. Revisions-arbejdet vil tage højde for de forestående ændringer af den tekniske del af sirenevars-lingssystemet.

Boks 11.1. Varslingssystemet Varslingssystemet: Der har i de senere år været rejst kritik af effektiviteten af det landsdækkende varslingssystem. Det er blevet nævnt, at politiet i visse tilfælde har an-vendt varslingssirenerne forkert, hvorved der er blevet varslet i for store eller forkerte områder i forhold til skadestedet. Denne kritik var for eksempel fremme i forbindelse med branden på virksomheden Bantex i Allerød d. 31. maj 2000, samt i forbindelse med en brand på en glasfiberfabrik i Korsør den 29. april 2001. Det er endvidere ble-vet nævnt, at varslingsmeddelelser via medierne er kommet for sent eller har været utilstrækkelige i forhold til truslens alvor. Orkanen i 1999 er blevet fremhævet som et eksempel på dette.

Særlige grupper mener sig desuden overset inden for det nuværende varslingssystem. For eksempel har gruppen af døve påpeget, at de ikke kan høre hverken radiomedde-lelser eller sirenevarsling. Tilsvarende har det været fremført, især blandt etniske grupper, at det i det begyndende multietniske danske samfund ikke længere er alle, der kan forstå eller læse ”risikomeddelelser” på dansk.



1 0 7

Vejledningerne (inklusive de indsatstaktiske retningslinier og samarbejdsprincipper) giver en meget begrænset og overvejende indsatsorienteret tilgang til kommunikationsområ-det. De er ikke baseret på bredere studier eller scenarier, og forløbet af kommunikatio-nen er ikke analyseret i forhold til for eksempel forventelige befolkningsreaktioner. Ret-ningslinierne er begrænset til indsatsen på selve skadestedet, mens et bredere perspektiv, omfattende hovedgrupperne befolkningen/offentligheden, pressen/medierne og medak-tører/samarbejdspartnere ikke er behandlet.

11.3. Koord inat ion ved s tør r e u lykker og katast ro f er

Nedenstående figur 11.1. illustrerer ændringerne i perspektivet for kommunikationen fra en dagligdags og afgrænset ulykke til en større ulykkes- eller katastrofesituation, hvor der ikke er noget geografisk afgrænset skadested, og hvor en lang række persongrupper er involverede – direkte eller indirekte. Den yderste stiplede linje angiver, at nogle berørte kan befinde sig så langt væk, at figuren slet ikke rummer dem. Desuden illustrerer figu-ren, at befolkningen under større ulykker m.v. ikke længere er én nogenlunde ensartet ”modtagergruppe”, som myndigheder kan kommunikere med. I stedet findes en række af grupper med vidt forskellige informationsbehov m.v.


1 0 8

Figur 11.1. Modtagere af kommunikation under større ulykker eller katastrofer


En risiko er ikke en objektiv størrelse. Forskellige befolkningsgrupper kan have meget varierende oplevelser af holdninger til og viden om den samme risiko. Vurderingen af hvor farlig en trussel eller en konkret situation er, kan desuden variere meget fra gruppe til gruppe og fra person til person.

Befolkningen er i nogle tilfælde så fortrolige med en risikotype, at den opleves som helt rutinepræget (f.eks. trafikken), mens der i vid udstrækning mangler viden om andre typer af risici (f.eks. ulykker med farlige stoffer, herunder radioaktivitet m.v.). Nogle risici ac-cepteres således ganske let, mens andre opleves som yderst farlige og uacceptable. Jo me-re ukendt eller abstrakt en risiko opleves, jo mere vil der være behov for en offentlig de-bat og for at inddrage befolkningens opfattelse i tilrettelæggelsen af en risikokommunika-tion.


1 0 9

For at kommunikationen med befolkningen kan lykkes, må de informationsansvarlige blandt andet have kendskab til særlige gruppers reaktionsmønstre, evne og vilje til at modtage information, deres foretrukne valg af kommunikationskanaler/medier samt de-res viden om, hvordan de skal forholde sig i tilfælde af en given krise.

Eksempler fra større ulykker i Danmark i de senere år har demonstreret, at modtager-gruppers reaktionsmønstre har overrasket myndighederne, og endda i et vist omfang er gået imod myndighedernes anbefalinger.

Boks 11.2. Modtagergruppers reaktionsmønstre ved større ulykker Orkanen i december 1999. Mange kørte på trods af politiets og beredskabets advarsler ud natten mellem den 3. og 4. december 1999. I byerne valgte et stort antal menne-sker at færdes ude, tilsyneladende fordi de gerne ville se eller opleve orkanen på nært hold. Der blev også rettet kritik mod kørende trafikanter, der generelt undlod at træk-ke ind til siden og gøre plads for udrykningskøretøjer. Dette sidste aspekt har i stigen-de grad været et generelt indtryk også ved dagligdagens udrykningssituationer.

Kemirabranden i Fredericia i 1996 med udslip af nitrøse gasser. Sirenerne blev aktive-ret, men mange beboere i de nærliggende ejendomme hang ud af vinduerne for at føl-ge med i branden fremfor at følge opfordringer om at gå ind og lukke døre og vindu-er. Endnu et eksempel er, at nogle institutioner i Hillerød og Allerød lod børnene bli-ve uden for på legepladsen, da sirenerne lød i forbindelse med Bantexbranden i maj 2000.


I Danmark er der ikke udpeget en enkelt instans, der skal stå for koordination af kom-munikationsberedskabet.

Indsatsen ved større ulykker og katastrofer kræver ofte et stort antal aktører, der hver især har et ansvar for at informere inden for deres særlige område. Aktørerne har ofte også selv et behov for at blive informeret. Dette betyder, at der er et grundlæggende be-hov for koordinering og samordning af informationsstrømmene i en krisesituation, såvel den information der er rettet mod befolkningen, som den der er rettet mod aktørerne.

Den information, man som borger efterspørger, kan søges hos mange og meget forskel-ligartede ”udbydere”. Jo flere involverede sektorer, jo mere kompliceret bliver det for den enkelte at finde ud af, hvem der kan svare hurtigt og fyldestgørende på et spørgsmål. Også for medierne kan det være vanskeligt at gennemskue, hvem der har den tilstrække-lige ekspertise til at sikre, at medierne får hurtig, klar, korrekt og opdateret information.


1 1 0

Den generelle stigning i efterspørgslen efter information, pressens opsøgende og aktive dækning af en given situation og mulighederne for selv at søge oplysninger f.eks. på in-ternettet har accentueret og skærpet kravene til myndighedernes prioritering og målret-ning af relevant information.

Det er vigtigt, at der på forhånd er taget stilling til, hvem der udtaler sig til pres-sen/befolkningen. Den udvalgte person bør have kompetence og erfaring med kommu-nikation. Den informationsansvarlige bør organisatorisk være placeret tæt på ledelsen, og den præcise placering bør fremgå af beredskabsplanen.

De rutiner, der kendes fra dagligdagens kommunikationsberedskab, bør også følges ved større ulykker og katastrofer. Et forberedt og afprøvet dagligt beredskab med veletable-rede kommunikationsnetværk og koordinerede samarbejdsformer er en forudsætning for, at beredskabet også fungerer i tilfælde af større ulykker og katastrofer. Et godt kommunikationsberedskab bygger på et løbende samarbejde mellem de involverede myndigheder, i dagligdagen såvel som ved større ulykker og katastrofer.

At sikre en effektiv informationsindsats over for offentligheden, kræver at man som myndighed er forberedt på at ”kommunikere” fremfor at informere. Et effektivt kom-munikationsberedskab handler om at planlægge efter, at befolkningen ikke er nogen ho-mogen helhed. Kommunikation må rettes mod individuelle målgrupper eller mod enkelt-individer i netværk.

Forhold vedrørende mediernes og pressens funktion må også indgå ved tilrettelæggelsen af kommunikationsberedskabet. Det er vigtigt, at der fastlægges retningslinier for kon-takten til pressen i ulykkes- og katastrofesituationer, og det bør i videst muligt omfang sikres, at medierne kan serviceres gennem den valgte kilde med hurtig, korrekt og tro-værdig information.

Formidlingen af informationer mellem berørte myndigheder og medierne kan eventuelt understøttes ved etablering af et kontaktpunkt for medierne. Her kan gennemføres pres-semøder, TV-optagelser, interviews m.v. Planen for kommunikationsberedskabet rede-gør i givet fald for de ressourcer der afsættes og for de forberedelser der kræves til op-bygning af et mediekontakpunkt.

Som opfølgning på pressedækningen af en hændelse kan det overvejes at invitere medie-repræsentanter og involverede myndigheder til at mødes, for at diskutere hvorledes de pågældende parter har opfattet og håndteret forløbet, og for at foretage en systematisk erfaringsopsamling.


1 1 1

Risikokommunikation er en del af krisestyringsprocessen. Elementer i en god tovejs risi-kokommunikation kunne være oprettelse af et centralt kontaktpunkt for offentligheden, hvor spørgsmål kan besvares, og hvor borgerne kan søge beredskabsinformation ved hjælp af f.eks. spørge-svarcentral og en national internetportal for kriseberedskab og risi-kokommunikation.


1 1 2

Boks 11.3. Landsdækkende atomberedskab - kriterier Plan for det landsdækkende atomberedskab (oktober 2001) er et eksempel på, hvordan principper og retningslinier for informationsberedskabet på et specifikt område kan ud-formes. Deltagere i atomberedskabet er defineret og beskrevet i forhold til organisation, ledelse og ansvarsfordeling. Ledelsesansvaret for den landsdækkende informationsvirk-somhed over for befolkningen, de elektroniske medier og pressen er placeret hos den centrale atomberedskabsledelse. Kriterierne for, hvornår der sker en aktivering af in-formationsberedskabet og for aktiveringsprocessen, er beskrevet:

Udløsende hændelser

Aktivering af atomberedskabsledelsen

Aktivering af atomberedskabsorganisationen og iværksættelse af umiddelbare foran-staltninger

Rapportering

Informationsvirksomhed

Eventuelle supplerende foranstaltninger

Endelig er det internationale samarbejde vedrørende varsling og information om atom-ulykker beskrevet.


Perspektivering

Der kan ikke opstilles én enkelt plan på kommunikationsområdet gældende for alle typer af hændelser, alle myndigheder, sektorer eller niveauer. Planer er heller ikke nok i sig selv, men skal skabe rammerne og udgøre en del af grundlaget for at de ansvarlige effek-tivt kan skride til handling netop i den kaotiske fase, hvor informationsbehovet er størst, at de gør dette på fleksibel og koordineret vis samt at de formår at improvisere i det nødvendige omfang.

Men en plan for kommunikationsberedskabet skal for at opfylde sit mål tillige være inte-greret i den almindelige beredskabsplanlægning på alle niveauer - centralt, regionalt og lokalt - og alle i organisationen bør have et grundlæggende kendskab til indholdet i pla-nen.


1 1 3

Udover de ovenstående kommunikationsbarrierer er der også teknologiske sårbarheder, som kan være medvirkende til at myndigheders beredskabsmeddelelser ikke kan formid-les effektivt.

Beredskabsmeddelelser transmitteres via DR’s og TV2’s lyd- og billedprogrammer i sel-skabernes sendenet. Disse sendenet er generelt meget robuste. Der er blandt andet i et vist omfang redundans i nettene. Sendenettene er generelt robuste overfor naturkatastro-fer, tekniske og menneskelige fejl og andre hændelige eller utilsigtede hændelser. De en-kelte sendestationer er dog sårbare over for fysiske angreb som terror eller krigshandlin-ger. Sårbarheden vil afhænge af hvor mange og hvilke sendestationer, der angribes, idet beredskabsmeddelelserne kan udsendes via forskellige medier, som i et vist omfang an-vender forskellige sendestationer.

Samlet set er der således grundlag for en styrkelse af kommunikationen på beredskabs-området gennem en systematisk og målrettet indsats på centralt niveau. En gennemtænkt kommunikationsstrategi der integreres i den almindelige beredskabsplanlægning vil i stort omfang kunne afbøde skadevirkninger i form af utryghed og uhensigtsmæssig ad-færd. I den forbindelse er det helt centralt at sikre, at risikokommunikationen bliver en del af risikostyringsprocessen og at der etableres et centralt kontaktpunkt for offentlig-heden, hvor spørgsmål kan besvares og hvor borgeren kan søge beredskabsinformation.


1 1 4

K a p i t e l 1 2 . I n t e r n a t i o n a l t s a m a r b e j d e o g i n d s a t s

1 1 5

12. Internationalt samarbejde og indsats

12.1. In t rodukt ion t i l område t

I de foregående kapitler har fokus været på nationale tiltag inden for beredskabsplanlæg-ning, koordination m.v. i forhold til samfundets trusler og risici. I dette kapitel behandles den internationale dimension af beredskabsområdet.

Trusler og risici er i høj grad af grænseoverskridende karakter. Det seneste årti har været præget af et stigende antal humanitære kriser, voldelige konflikter og naturkatastrofer, hvilket forstærker nødvendigheden af internationalt samarbejde. I Europa har der været gentagne oversvømmelser, jordskælv i Tyrkiet og Grækenland og naturbrande i Sydeu-ropa samt teknologisk betingede katastrofer, f.eks. forureningerne af Donau samt olie-forureningen ved Grønsund i Danmark. Der er risiko for, at effekten af naturkatastro-ferne bliver større på grund af teknologiens og samfundets generelt øgede sårbarhed. Generelt er der behov for et effektivt internationalt samarbejde for at kunne bekæmpe grænseoverskridende trusler.

Et effektivt internationalt samarbejde kan for det første bidrage til at reducere samfun-dets sårbarhed ved samarbejde om forebyggende tiltag. Med internationalt samarbejde på beredskabsområdet kan der arbejdes for en højere grad af samordning af landenes opera-tive beredskabssystemer og landenes myndighedsopgaver. I den forbindelse kan der også peges på, at iværksættelse af en effektiv national sårbarhedsovervågning kræver interna-tionalt samarbejde med henblik på udveksling af viden, samordning af overvågningssy-stemer m.v.

For det andet kan et effektivt internationalt samarbejde bidrage til en større kapacitet i de afhjælpende beredskabsforanstaltninger eksempelvis ved, at landene i tilfælde af ekstra-ordinære hændelser kan rekvirere assistance fra andre lande. Internationalt samarbejde kan i den forbindelse bidrage til en koordineret anvendelse af landenes ressourcer. En fortsat prioritering af dansk international humanitær beredskabsbistand kan endvidere medvirke til at styrke Danmarks udenrigspolitiske profil på området.

Skema 12.1. illustrerer i et bredere civilt sikkerhedspolitisk perspektiv det brede spek-trum af foranstaltninger, som stater kan samarbejde om. I det følgende kapitel vil fokus være på det sårbarhedsreducerende og afhjælpende beredskab (markeret i oversigten).


1 1 6

Skema 12.1. - Internationalt civilt sikkerhedspolitisk samarbejde Væbnede angreb Katastrofer Konflikter

Før Årsagforebyggende Tillidsskabende foran-

staltninger Diplomati Nedrustning Økonomisk og politisk integration

Politi og retlige foran-staltninger Miljøarbejde Grænsebevogtning

Handel Demokratistøtte Diplomati Observatører Sanktioner

Sårbarhedsreducering Sikring af robust teknisk infrastruktur Klargøring af beskyttel-sesrum

Beskyttelsesforanstalt-ninger inden for trans-portsektoren Sikring af robust teknisk infrastruktur

Redningstjenesterådgiv-ning Styrkelse af modtag-ningskapacitet til flygt-ninge

Efter Afhjælpende beredskab Alle foranstaltninger

som samfundet iværksætter for at mod-stå et angreb

Sundheds- og sygehus-indsatser Transportindsatser Eftersøgnings- og red-ningsindsatser ABC-indsatser Traditionel humanitær hjælp

Minerydning Transportindsatser Eftersøgnings- og red-ningsindsatser Traditionel humanitær hjælp Sundheds- og sygehus-indsatser Politiindsatser

Langsigtet Fysisk genopbygning Sanktioner International retshån-dhævelse

Skadeansvars-opgørelse Politi og retlige foran-staltninger Fysisk genopbygning

Forsoningsarbejde Styrkelse af retsstat og administration Politisk dialog Politiindsatser Støtte til økonomisk og social udvikling

Kilde: ”Internationaliseringen og Sveriges nationella civila system för krishantering. Totalförsvarets Forskningsinsti-tut”, 2003.

12.2. Nat iona l s t ra t e g i sk koord inat ion

Strategisk koordination skal bl.a. sikre en sammenhængende dansk politik i internationale beredskabsfora, og at internationale indsatser iværksættes og gennemføres i overens-stemmelse med Danmarks overordnede udenrigspolitiske prioriteter.

For at sikre en effektiv national koordination af den danske holdning i EU-sager vedrø-rende beredskabsspørgsmål blev der i 2002 forud for det danske formandskab - som led i den almindelige nationale EU-koordination - oprettet et EU-specialudvalg vedrørende beredskabet. Indenrigs- og Sundhedsministeriet varetager formandskabet for udvalget, hvori de væsentligste ministerier og organisationer med betydning for beredskabsområ-det deltager. Udvalget er oprettet i lyset af den øgede bevågenhed og den højere priorite-


1 1 7

ring i EU, som beredskabsområdet har fået siden terrorangrebene i USA den 11. sep-tember 2001.

Danske humanitære indsatser drøftes i Den Humanitære Kontaktgruppe, der blev oprettet i 1995 med henblik på at styrke samspillet mellem de statslige og de ikke-statslige organi-sationer i forbindelse med danske indsatser på nødhjælpsområdet. Kontaktgruppen har efter behov repræsentation fra forsvaret, Beredskabsstyrelsen samt en række andre of-fentlige institutioner og en række private danske nødhjælpsorganisationer under ledelse af Udenrigsministeriet. I kontaktgruppen udveksles information om aktuelle kriser og indsatser. Samtidig udgør gruppen et forum for mere generelle drøftelser om centrale humanitære spørgsmål. I to undergrupper vedrørende træning og minerydning udvikles fælles initiativer til forbedring af kvaliteten i den danske indsats.

12.3. Myndighedssamarbe jde i FN, EU og NATO m. f l .

FN

En vigtig del af FN’s engagement drejer sig om det forebyggende arbejde f.eks. de grundlæggende årsager til krise og krig, nedrustning, miljøbevidsthed for at reducere na-turkatastrofer m.v. Derudover omfatter FN-systemet samarbejde, der har til formål at håndtere de akutte konsekvenser af katastrofer.

FN vedtog i 1987 en resolution, der erklærede 1990’erne for 10-året for naturkatastrofe-reduktion. Med resolutionen blev der igangsat et konceptuelt skift fra katastroferespons til katastrofereduktion/-forebyggelse. 10-året for naturkatastrofereduktion blev i 1999 ef-terfulgt af FN´s internationale strategi for katastrofereduktion (ISDR). ISDR-arbejdsgruppen tjener som hovedforum inden for FN-systemet vedrørende udtænkning og udarbejdelse af strategier og politikker for reduktion af naturkatastrofer og relaterede tekniske katastrofer, der også skal identificere eventuelle mangler i katastrofereduktions-tiltag og konkrete programmer samt komme med anbefalinger til forebyggende og af-hjælpende foranstaltninger. Under arbejdsgruppen er der nedsat en række ad-hoc ar-bejdsgrupper med specifikke beredskabsfaglige opgaver.

Beredskabsstyrelsen deltager i International Search and Rescue Advisory Group (INSA-RAG), der er et uafhængigt netværk, hvor både statslige og ikke-statslige organisationer (NGO'er) medvirker. INSARAG har været initiativtager til en lang række tiltag i forbin-delse med international bistand og tjener som et vigtigt forum i forhold til FN. Heraf kan nævnes etableringen af UNDAC (United Nations Disaster Assessment and Coordi-nations Teams) og On-Site Operations Coordination Centre (OSOCC) og tilblivelsen af internationale retningslinjer for ydelse af international bistand, herunder specielt på efter-


1 1 8

søgnings- og redningsområdet samt en resolution vedrørende eftersøgnings- og red-ningstjeneste.

FN beskæftiger sig som udgangspunkt med sårbarhedsreducerende foranstaltninger inden for samtlige sektorer. Disse foranstaltninger reguleres ofte af forskellige former for konven-tioner, der forpligter deltagerstaterne, men som ofte mangler opfølgnings- og kontrol-mekanismer.

Der sker således regulering og initiativer i FN’s særorganisationer f.eks. UNECE (United Nations Economic Commission for Europe), der bl.a. fokuserer på en række forebyg-gende foranstaltninger inden for forskellige typer af industrianlæg, hvor redningsbered-skabet kan blive indsat. Gennem ICAO (International Civil Aviation Organisation) og IMO (International Maritime Organisation) pågår sikkerhedsarbejde inden for transport-sektoren. Endvidere er der samarbejde med IAEA (International Atomic Energy Agen-cy) vedrørende sikkerhedsspørgsmål inden for det nukleare område.

På beredskabsområdet har udviklingen og styrkelsen af OCHA (UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs) siden midten af 1990’erne givet et effektivt red-skab til håndtering og samordnet indsats ved større ulykker og katastrofer i verden. I forbindelse med operationer, hvor flere statslige og ikke-statslige organisationer og insti-tutioner er indsat, er der således oparbejdet en tillid og accept af FN’s koordinerende funktioner. OCHA leder bl.a. IASC (Inter-Agency Standing Committee) og ECHA (Executive Commitee on Humanitarian Affairs), der har som overordnet formål at fremme samordning på det humanitære område. OCHA arbejder også intensivt med at fremme en god overgang mellem akutte indsatser og langsigtet genopbygningsarbejde.

FN udarbejder retningslinjer for uddannelse og materiel og arrangerer forskellige typer af øvelser. OCHA spiller en vigtig overordnet rolle i dette arbejde. De internationalt aner-kendte INSARAG retningslinier, der bl.a. beskriver redningsmetoder og -systemer, er indarbejdet i redningsuddannelsen i det danske redningsberedskab, således at de danske metoder svarer til de internationale.

Øvelser afholdes ofte af FN’s donorlande. Herudover afholder de respektive FN organi-sationer og -styrelser træningsprogrammer for deres katastrofeindsatshold.

EU

EU-samarbejdet på beredskabsområdet omfatter primært civilbeskyttelse, men også sundhedsberedskab, havmiljøberedskab, farlige stoffer, det nukleare område m.v.


1 1 9

Der findes ikke en fælles EU-definition for civilbeskyttelse. Enkelte stater opererer dog med en arbejdsdefinition, der ofte er et resultat af de enkelte landes nationale lovgivning. Under hensyntagen til nærhedsprincippet har civilbeskyttelsessamarbejdet på fælles-skabsplan overordnet til formål - som supplement til medlemsstaternes nationale be-redskaber - at fremme bedre beskyttelse af mennesker, miljø og ejendom i tilfælde af na-turkatastrofer og teknologiske katastrofer. Indenrigs- og Sundhedsministeriet og Bered-skabsstyrelsen deltager i arbejdsgruppen for civilbeskyttelse (PROCIV), som behandler hovedparten af spørgsmålene vedrørende traditionel civilbeskyttelse.

Der er ikke i dag en selvstændig bestemmelse om civilbeskyttelse i EU’s traktatgrundlag. Retsakter på området vedtages med hjemmel i art. 308 i Traktaten om Det Europæiske Fællesskab, der kræver enstemmighed.

I de seneste år – og særligt efter 11. september 2001 - er der sket en styrkelse af EU-samarbejdet om civilbeskyttelse. Dette er bl.a. en konsekvens af EU’s tværsektorielle initiativer vedrørende bekæmpelse af terrorisme, men også en følge af vedtagelsen af en række retsakter om operativt samarbejde i tilfælde af ulykker og katastrofer. Terrorbekæmpelse som en af EU’s sikkerhedspolitiske hovedprioriteter er senest blevet understreget på Det Europæiske Råds møde i juni 2003.

Med etableringen af fællesskabsordningen til fremme af styrket samarbejde om indsatser på civilbeskyttelsesområdet er der sket en udbygning af EU’s operative formåen på civil-beskyttelsesområdet. Ordningen vil endvidere kunne anvendes til at understøtte en ind-sats inden for rammerne af EU’s civile krisestyring.

Siden 1999 er der endvidere sket en intensivering af civilbeskyttelsesarbejdet som følge af udviklingen af EU’s civile krisestyrings kapacitet, som er en del af Den Europæiske For-svars- og Sikkerhedspolitik (EFSP) under EU’s anden søjle. På dette område har EU som mål at kunne lede hele spektret af de såkaldte Petersborg-opgaver, som er humani-tære opgaver og redningsopgaver, fredsbevarende opgaver og kampstyrkers opgaver i forbindelse med krisestyring, herunder fredsskabelse. I bestræbelserne på at fremme en samordning af EU’s Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik (FUSP) er Den Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Komité (PSC) blevet oprettet. Denne skal koordinere EU’s instru-menter i tilfælde af en krisestyringsindsats.

Udenrigsministeriet deltager i Komitéen for de Civile Aspekter af Krisestyring (CIV-COM), der er ansvarlig for udviklingen af de fire prioritetsområder i den civile krisesty-ring (civilbeskyttelse, politi, retsstat og civil administration), hvor der er fastsat operative kapacitetsmålsætninger samt udviklingen af nye mulige kapacitetsmål. I komitéen pågår bl.a. et arbejde med at fastlægge modaliteter for anvendelse af civilbeskyttelsesressourcer i den civile krisestyring.


1 2 0

Udbygningen af EFSP har ført til, at der i Rådssekretariatet er opbygget et situationscen-ter. Som led i EFSP er der oprettet procedurer for EU’s krisestyring, der beskriver, hvor-ledes Rådets organer skal reagere i tilfælde af en krise.

Nukleare spørgsmål behandles af Rådets atomgruppe, hvor Udenrigsministeriet deltager.

På Kommissionsniveau kommer det brede samarbejdsgrundlag om civilbeskyttelse til udtryk ved, at en række af Kommissionens generaldirektorater (DG) beskæftiger sig med opgaver, der påvirker civilbeskyttelsesområdet. DG Miljø har det overordnede ansvar for civilbeskyttelse, men området inddrager endvidere bl.a. Kommissionens kontor for hu-manitær bistand, ECHO (European Community Humanitarian Office), DG for Ekster-ne Relationer, DG Sundhed og DG Forskning.

Danmark deltager i Kommissionens ekspertarbejdsgrupper og kommitologi-komitéer, hvor medlemsstaterne bistår Kommissionen i forbindelse med implementeringen af di-verse retsakter om civilbeskyttelse.

Inden for det overstatslige EU-samarbejde er der mulighed for at fastsætte bindende reg-ler overfor medlemsstaterne vedrørende sårbarhedsreducerende foranstaltninger. Sårbarhedsre-ducerende foranstaltninger berører ofte national kompetence og derfor har en forholds-vis stor del af EU’s sårbarhedsarbejde hidtil haft karakter af almindelig informationsud-veksling. Et eksempel på fastsættelse af bindende regler, der skal implementeres af med-lemsstaterne, er de såkaldte Seveso-direktiver om kontrol med risiko for større uheld med farlige stoffer, der har til formål at øge sikkerheden ved anlæg inden for den kemi-ske sektor bl.a. ved at foreskrive krav til sikkerhedsrutiner i industri og anlæg. På det nu-kleare område udgiver EU løbende trussels- og sårbarhedsvurderinger.

Kommissionen lægger i et udkast til en meddelelse, der forventes offentliggjort i efteråret 2003, op til en integreret og samordnet tilgang til forebyggelse og afhjælpning af ulykker og katastrofer, hvilket muligvis vil føre til fremlæggelse af forslag til lovgivning om risi-kohåndtering.

I EU-konventets forslag til en ny EU-traktat foreslås for det første indsat en særskilt be-stemmelse vedrørende civilbeskyttelse, der sigter på at fremme samarbejdet mellem med-lemsstaterne for at effektivisere ordningerne til forebyggelse af og beskyttelse mod na-turkatastrofer eller menneskeskabte katastrofer i EU.

I EU-konventets forslag er der for det andet en bestemmelse om oprettelse af en ny permanent komité vedrørende intern sikkerhed i EU, der skal fremme operativ koordi-nering mellem medlemsstaterne på det operative niveau. Hvis forslaget får tilslutning, kan tendensen mod et mere operativt EU-samarbejde hermed forstærkes.


1 2 1

I forslaget fra EU-konventet er der for det tredje en såkaldt ”solidaritetsklausul”, der be-tyder, at EU vil kunne tage alle de til rådighed værende instrumenter i brug, herunder de militære midler, som medlemsstaterne stiller til EU’s rådighed, hvis en medlemsstat ud-sættes for et terrorangreb, en naturkatastrofe eller en anden menneskeskabt katastrofe. Med solidaritetsklausulen ønskede man i Konventet at tage højde for ændringen i sikker-hedstruslerne. EU skal ikke længere alene forholde sig til indirekte sikkerhedstrusler i form af ustabilitet og borgerkrige i nærområdet, men også truslen om terror og terror-gruppers mulige brug af masseødelæggelsesvåben, som direkte kan ramme EU-landenes civilbefolkning og demokratiske institutioner. Solidaritetsklausulen er et eksempel på en horisontal tilgang, idet det handler om at bruge alle instrumenter – civile og militære - både inden for og uden for EU. Den endelige udformning af disse forslag vil afhænge af arbejdet under Regeringskonferencen.

Tendensen til samordning på tværs af EU’s søjler er inden for civilbeskyttelsesområdet kommet til udtryk i et omfattende tværsektorielt kommissions- og rådsprogram fra de-cember 2002 - benævnt ”CBRN-programmet” - der tilsigter beskyttelse af befolkning, miljø, fødevarekæde og ejendom imod terrorisme med kemiske, biologiske, radiologiske og nukleare midler.

I tilknytning til dette program har udpegning af en europæisk civilbeskyttelseskoordina-tor samt etablering af et agentur for civilbeskyttelse været diskuteret på grundlag af kon-klusionerne fra Det Europæiske Råds møder i Gent og Laeken i 2001. Der er endnu ikke taget stilling til, hvilke opgaver og hvilken institutionel forankring, en eventuel koordina-tor og et agentur skal have. Hovedparten af medlemsstaterne, herunder Danmark, har foreløbig tilkendegivet, at resultaterne af CBRN-programmet bør afventes, før der kan tages stilling til disse spørgsmål.

NATO

Det civile beredskabsområde i NATO omfatter delvist de områder, der i Danmark hører under ”den civile sektors beredskab”.

En væsentlig del af NATOs civile beredskabssamarbejde drejer sig om forskellige former for civilt-militært samarbejde og har længe været et vigtigt spørgsmål på NATOs dagsor-den. Ligesom EU vedtog NATO på baggrund af terrorangrebene mod USA den 11. sep-tember 2001 et tværsektorielt handlingsprogram, der skal forbedre indsatsformåen inden for bl.a. redningstjeneste-, transport- samt sundhedsområdet.

I NATOs overordnede retningslinjer for 2003 og 2004 vedrørende beredskabsområdet fokuseres der bl.a. på sårbarhedsreducerende tiltag med henblik på at beskytte befolk-ningen og kritisk infrastruktur mod konsekvenserne af terrorangreb med anvendelse af


1 2 2

masseødelæggelsesvåben. Herudover fremhæves som fokusområder det civile-militære samarbejde inden for NATO, herunder civil støtte til militære operationer, forbedring af de gældende krisestyringsprocedurer, udvidelse af samarbejdet med partnerlandene og ikke-statslige organisationer samt etablering af informations- og koordineringskanaler.

I NATO varetages det civile beredskabsarbejde af SCEPC (Senior Civil Emergency Planning Committee). Komitéen refererer direkte til Rådet (NAC). Den danske repræ-sentation i komitéen varetages af den danske repræsentation ved NATO. Ved komitéens plenarmøder, der normalt afholdes to gange om året, deltager Beredskabsstyrelsen.

Under SCEPC er der nedsat otte planlægningskomitéer, der varetager den fagspecifikke planlægning inden for de respektive områder. I planlægningskomitéerne indgår danske repræsentanter for de ministerier og styrelser, der har ansvaret for den nationale plan-lægning på de pågældende områder.

Samarbejdet med partnerlandene varetages inden for rammerne af Det Europæiske Sam-arbejdsråd, EAPC (Euro-Atlantic Partnership Council). EAPC omfatter foruden NA-TO-landene de lande, som deltager i NATOs partnersamarbejde. De fleste aktiviteter inden for NATOs civile beredskab foregår i EAPC-regi. Beredskabsstyrelsen koordine-rer den danske deltagelse i NATOs civile beredskab, forbereder alle SCEPC-møderne, deltager som sektoransvarlig myndighed i planlægningsarbejdet i CPC (Civil Protection Committee) og følger i hovedtræk arbejdet i de øvrige planlægningskomitéer.

Det sårbarhedsreducerende arbejde, der gennemføres i NATO, medfører ikke-bindende for-anstaltninger, men er lagt an på informationsudveksling mellem nationale eksperter, hvilket normalt resulterer i ikke-bindende anbefalinger.

Beskyttelse af teknisk infrastruktur – bl.a. telekommunikations- og energianlæg - er et andet vigtigt område i NATOs sårbarhedsreducerende arbejde. Samarbejdet vedrørende sikkerhedsspørgsmål i forbindelse med teknisk infrastruktur har resulteret i anbefalinger om, hvilke sårbarhedsreducerende foranstaltninger, der bør følges nationalt. Efter ter-rorangrebene mod USA den 11. september 2001 er der forsøgt anlagt en fælles tilgang til hele området vedrørende beskyttelse af teknisk infrastruktur. Efter terrorangrebene mod USA har arbejdet med ikke-bindende retningslinjer for bl.a. uddannelse og materiel været højt på NATOs dagsorden.

Et nyt beredskabssystem, NATO Crisis Response System (NCRS) er under udarbejdelse. Systemet indeholder en lang række militære og civile foranstaltninger, som kan tages i anvendelse til håndtering af hele spektret af mulige krisesituationer inden for NATO. Det nye system giver en bredere dækning af de mulige krisesituationer, som NATO kan stå overfor, end det nuværende NATO Precautionary System (NPS).


1 2 3

NATOs partnerskabssamarbejde er også et vigtigt forum for øvelser – både stabs- og feltøvelser. I NATO-regi afholdes hvert år en større krisestyringsøvelse (Crisis Manage-ment Exercise, CMX) til afprøvning af krisestyringsprocedurer og -foranstaltninger, her-under civilt-militært samarbejde, for at fastholde og forbedre alliancens evner til at hånd-tere kriser.

Andet internationalt samarbejde på beredskabsområdet

På OSCE’s topmøde i 1999 blev Charteret for Europæisk Sikkerhed vedtaget og blev rammen for OSCE’s fremtidige arbejde. Charteret for Europæisk Sikkerhed oprettede i 1999 et redskab til hurtig udrykning i forbindelse med forebyggende indsatser. Rapid Expert Assistance and Coordination Teams (REACT) blev etableret som redskab til at udsende indsatsmandskab, når en krise truer, men også i forbindelse med krisestyring og afhjælpende foranstaltninger. Reaktionsholdene kan udgøre bidrag til fredsbevarende operationer med civile komponenter med udsendelse af ubevæbnet personel til områder, hvor der er risiko for kriser og konflikter. Det danske Internationale Humanitære Bered-skab (IHB) har til dels tjent som forbillede for initiativet, hvor der er udpeget 20 danske eksperter til at indgå i puljen.

Bl.a. Beredskabsstyrelsen og forsvaret har tidligere bidraget med udlån af personel til OSCE-missioner. Forudsætningen for, at REACT-værktøjet virker hensigtsmæssigt, er bl.a. bedre uddannelse af personel. OSCE arbejder på udvikling af træningsstandarder, erfaringsopsamlingssystemer og træning som forberedelse for udstationering.

OSCE har ingen direkte programmer vedrørende sårbarhedsreducerende foranstaltnin-ger. Krisehåndtering sker som led i overvågning af overholdelse af menneskerettighe-derne, sikring af OSCE’s principper, aftaler om våbenkontrol m.v.

Nordisk Råd beskæftiger sig som udgangspunkt ikke med beredskabsområdet, men ved Nordisk Råds 53. session i København i oktober 2001 blev der præsenteret en rapport om aspekter af konfliktforebyggelse og civil krisestyring i Europa, som fremkom med en række anbefalinger til de nordiske regeringer. Der er også et nordisk samarbejde om be-redskab på f.eks. el-området.

Nordisk Redningsoverenskomst (NORDRED) er et nordisk samarbejde mellem redningstje-nesterne i Danmark, Finland, Norge, Sverige og Island. NORDRED´s mål er på forskel-lig vis at fremme samarbejdet mellem medlemslandenes redningstjenester vedrørende udvikling og operativt samvirke i akutte redningssituationer.

Østersørådet – The Council of the Baltic Sea States (CBSS) udgør en vigtig organisation for at fremme arbejdet vedrørende demokratisk udvikling og etablering af velforankrede


1 2 4

og fungerende civile strukturer. CBSS beskæftiger sig bl.a. med området civil sikkerhed, der bl.a. vedrører beredskabet. For at styrke samarbejdet mellem landenes redningstjene-ster er der i regi af Østersørådet igangsat et såkaldt EUROBALTIC-program. Program-met indeholder elementer vedrørende ekspertudvekslinger, uddannelses- og informati-onskurser, civilbeskyttelsesskoler og teknisk assistance.

OECD har igangsat et projekt om udvikling af et internationalt system for sårbarheds- og risikoovervågning. Projektet blev startet i 1990 for at bistå medlemslandene og deres regeringer med at håndtere fremtidens udfordringer. Formålet med projektet har været bl.a. at skabe overblik over mulige systemiske risici og deres omkostninger, at identificere ”best practices” vedrørende risikovurdering og -reduktion samt national og international krisehåndtering.8

OECD har endvidere i sommeren 2003 igangsat et projekt, som kaldes ”Country Re-views of the Management of Major 21st Century Risks”, som skal løbe i perioden 2003-2005. Med dette projekt vil OECD fremme en række landestudier i samarbejde med de pågældende lande, hvor der skal fokuseres på vurderinger af risici, forebyggelse, bered-skab og genoprettelse. Formålet er at udvikle internationalt anerkendte standarder for sårbarheds- og risikoovervågning. Danmark deltager i projektet.

12.4. Nat iona l opera t i v koord inat ion

Koordination på det nationale operative niveau er bl.a. væsentligt for at sikre en optimal og effektiv ressourceanvendelse i forbindelse med dansk international indsats og en for-svarlig tilrettelæggelse af det nationale beredskab.

For Beredskabsstyrelsen er det gældende princip, at international bistand ydes efter an-modning fra Udenrigsministeriet, en anden stat eller fra en international organisation, og beslutningen om bistand træffes i samråd med Udenrigsministeriet. I oktober 2002 ved-tog regeringen en ny bevillingsprocedure, der skal sikre muligheden for hurtig dansk re-aktion i tilfælde af katastrofer.

En anmodning til Danmark om at yde international assistance til et andet land bliver al-mindeligvis fremsendt gennem det diplomatiske system, via FN, NATO, EU eller bilate-rale aftaler. Samtlige medlemslande har således mulighed for at anmode om bistand fra Danmark, og en række lande har mulighed for at anmode om bistand via forskellige ka-naler. En del anmodninger fremsættes som følge heraf via flere forskellige kanaler og

8 ”Emerging systemic risks in the 21st century”, OECD 2003.


1 2 5

fremsendes til flere myndigheder (som f.eks. Udenrigsministeriet, de danske repræsenta-tioner i udlandet, Forsvarskommandoen og Beredskabsstyrelsen). Anmodninger formid-les hurtigst muligt til den relevante myndighed med kompetence inden for den efter-spurgte bistand. En efterspørgsel efter vacciner vil f.eks. blive kanaliseret til Statens Se-rum Institut. Funktionen som nationalt kontaktpunkt kræver således, at der foregår en koordinering mellem de enkelte myndigheder.

Der kan endvidere forekomme hændelser i Danmark, hvor det nationale beredskab ikke råder over tilstrækkelig indsats- og/eller ledelsesmæssige ressourcer på grund af mang-lende specialviden eller -kompetencer, eller på grund af omfanget af skader, eller måske især i tilfælde af flere samtidige skader på kritisk infrastruktur. Eksempelvis ville flere sam-tidige udfald af varme-, el- og vandforsyningsværker forårsaget enten af storme eller ter-rorhandlinger formentlig byde dansk beredskab på overordentlig store udfordringer, hvor international bistand kunne komme på tale. Der vil således - ud over umiddelbare livreddende foranstaltninger – formentlig være en række (socio-)økonomiske forhold, der skal håndteres, f.eks. manglende eller nedsat produktion på virksomheder og tab af dyrehold.

Der er ikke i uddannelse, øvelser eller planlægning taget højde for indsættelse af uden-landsk indsatspersonel i Danmark. Disse forhold må dog forventes at komme på dags-ordenen inden for overskuelig fremtid bl.a. som følge af etableringen af EU’s fælles-skabsordning for civilbeskyttelse. I INSARAG er der angivet retningslinjer for modtagel-se af international assistance. I tilfælde, hvor Beredskabsstyrelsen skal indsættes uden for Danmark, følges principperne angivet i INSARAG-Guidelines, mens det endnu ikke er afklaret, hvorledes internationale enheder indsættes i Danmark. FN vedtog i december 2002 en resolution, der lægger op til, at landene bl.a. forbereder sig på også at kunne modtage international bistand. På den baggrund kan det overvejes nærmere at analysere den nationale koordination og beredskabsplanlægning vedrørende indsættelse af uden-landsk indsatspersonel i Danmark.

12.5. In t e rnat iona l e ove rvågn ings sy s t emer og r eakt ionsordninger

På beredskabsområdet findes der afledt af regler, samarbejdsaftaler m.v. i regi af primært FN, EU og NATO en række forskellige internationale overvågningssystemer og reakti-onsordninger med operative kapaciteter, der kan virke sårbarhedsreducerende. Reakti-onsordningerne består primært af diverse indmeldte specialressourcer fra de deltagerlan-de, der på landenes frivillige basis kan bringes i anvendelse i tilfælde af bl.a. katastrofer og humanitære kriser.

Nedenfor opregnes i skema 12.2. de væsentligste internationale operative overvågnings-systemer og reaktionsordninger.


1 2 6

Skema 12.2 Internationale overvågningssystemer/reaktionsordninger Internationale overvågnings-systemer /reaktionsordninger

Formål

Evt. nationalt kontaktpunkt

EU’s fællesskabsordning for ci-vilbeskyttelse - med tilhørende monitorerings - og informati-onscenter i (DG Miljø)

Beskyttelse af personer, miljøet og ejendom i tilfælde af naturka-tastrofer, teknologiske ulykker, strålingsfare og miljøulykker, her-under utilsigtet havforurening, der måtte forekomme både i og uden for EU

Beredskabsstyrelsen (Søværnets Operative Kommando er dog kontaktpunkt vedrørende hav-forurening)

EU’s ECURIE-system (”Euro-pean Community Urgent Radio-logical Information Exchange System”) – DG Miljø

Overvågning af radiologiske og nukleare ulykker

Rigspolitiets Kommunikations-center (der videreformidler til Be-redskabsstyrelsen)

RAS-BICHAT-systemet (Rapid Alert System – Biological and Chemical Alerts & Threats) – DG Sundhed

Iværksættelse af foranstaltninger i tilfælde af bioterrorisme

Statens Serum Institut, Center for Biologisk Beredskab

EU’s epidemiologiske overvåg-ningssystem – DG Sundhed

Medlemsstaternes overvågning af særlige sygdomme

Statens Serum Institut

Alarmeringssystem vedrørende havforurening (”Urgent Polluti-on Alert System) – DG Miljø

Overvågning af havforurening Forsvarskommando-en/Søværnets Operative Kom-mando

Beredskabsordning (”Rapid Reaction Mechanism”) – DG Eksterne relationer

Hurtig finansieringsmekanisme, der giver Kommissionen mulig-hed for hurtigt at finansiere krise-styringsoperationer.

EU’s situationscenter – Råds-sekretariatet

Situationscenter med både civilt og militært personel tilknyttet, der følger den internationale udvik-ling og udarbejder ”Early-warning” vurderinger til brug for Rådets organer.

International Chemical Envi-ronment-Center) under Euro-pean Chemical Industrial Coun-cil

Overvågning af ulykker og kata-strofer i forbindelse med kemiske stoffer

Beredskabsstyrelsen

FN/OCHA (UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs)

Katastrofeindsats Beredskabsstyrelsen

NATO/EADRCC (Euro-Atlantic Disaster Response Co-ordination Center)

Humanitær bistand i forbindelse med natur- eller teknologisk skabte katastrofer samt hændelser med masseødelæggelsesvåben.

Beredskabsstyrelsen

Rapid Alert System for Food and Feed

Rapid Alert System for Food and Feed har til formål at sikre hurtig udveksling af oplysninger om produkter, der kan udgøre en al-vorlig og akut risiko for forbruge-

Fødevaredirektoratet


1 2 7

Internationale overvågnings-systemer /reaktionsordninger

Formål

Evt. nationalt kontaktpunkt

re, hvor risikoen kan vedrøre me-re end én medlemsstat.

IEA (International Energy Agency)

Overvågning af forsyningssikker-hed for råolie og olieprodukter og koordinering af eventuelle ind-greb.

Energistyrelsen

IAEA (International Atomic Energy Agency)

Overvågning af radiologiske og nukleare ulykker

Rigspolitiets Kommunikations-center (der videreformidler til Be-redskabsstyrelsen)


Som det fremgår ovenfor er der i EU oprettet flere døgnbetjente overvågningssystemer og re-aktionsordninger med betydning for EU’s operative kapacitet på beredskabsområdet.

Med EU’s fællesskabsordning for civilbeskyttelse vil Danmark således i tilfælde af en større ka-tastrofe have mulighed for at trække på en overnational beredskabsstruktur. Deltager-landene i ordningen bestemmer suverænt, hvorvidt der ved en konkret hændelse kan til-bydes assistance. Ved indsatser inden for EU dækkes indsatsudgifterne af den anmoden-de stat, mens udgifterne for indsats uden for EU afhænger af den konkrete situation. Deltagerstaterne skal indmelde og løbende opdatere diverse nationale civilbeskyttelses-ressourcer til det særlige informations- og monitoreringscenter i Kommissionen. De indmeldte ressourcer omfatter både traditionelle redningsressourcer, ABC-udrustning og eksperter, vacciner og serum samt eftersøgnings- og redningsstyrker inden for kystover-vågningens ansvarsområde. I Danmark har redningsberedskabet og forsvaret indmeldt civilbeskyttelsespersonel og materielressourcer til ordningen. Kommissionen skal løben-de ajourføre deltagerstaternes oplysninger og stille disse oplysninger til rådighed for samtlige deltagerlande gennem et fælles kommunikationssystem.

Det skal nævnes, at ECHO i Kommissionen, der blev oprettet i 1992, også indtager en vigtig rolle ved akutte hjælpeindsatser. ECHO har en begrænset operativ formåen og igang-sætter og finansierer foranstaltninger, som implementeres af andre aktører – normalt gennem FN-organer eller ikke-statslige organisationer. Gennem ECHO kan både tradi-tionel humanitær hjælp og specialressourcer fra eksempelvis sundheds- og transportom-rådet viderebringes til et indsatsområde.

Særligt inden for EFSP-samarbejdet er der arbejdet aktivt med kapacitetsopbygning baseret på indmeldte specialressourcer fra medlemsstaterne. Inden for civilbeskyttelsesområdet er der fastsat et kapacitetsmål, der betyder, at EU’s medlemsstater tilsammen skal kunne


1 2 8

bidrage med indsatshold bestående af op til 2000 personer samt nogle mere specialisere-de enheder inden for nogle fastlagte responstider.

I FN har OCHA en vigtig overvågende rolle og har i Genève en døgnbemandet vagt, der kan modtage alarmeringer fra hele FN-systemet. Hidtil har flere enheder inden for OCHA bidraget til at overvåge udviklingen i verden, men ambitionen er at samordne disse enheders arbejde til et mere enstrenget system. OCHA videreformidler alarmerin-ger til nationale kontaktpunkter og koordinerer herefter respons.

Derudover har alle FN-organer i princippet overvågningsfunktioner og -systemer inden for deres respektive ansvarsområder bl.a. WHO og UNHCR.

Ved katastroferespons kan de relevante nationale myndigheder og organisationer i korte-re eller længere tid suppleres med særlige internationale vurderings- og koordinerings-hold fra relevante FN-organisationer, der reagerer øjeblikkelig på grundlag af anmodnin-ger.

Herudover kan OCHA selv mobilisere egne katastrofeindsatshold i form af de såkaldte UNDAC-indsatshold. OCHA arbejder i forbindelse med katastrofer tæt sammen med Internationale Røde Kors og Røde Halvmåne og disse organisationers katastrofeindsats-hold. På lignende vis kan de enkelte organisationer alarmere deres respektive katastrofe-indsatshold.

OCHA og dennes enhed MCDU (Military and Civil Defence Unit) administrerer et cen-tralt register med forskellige typer af nationale specialressourcer. Gennem UNDAC-systemet har OCHA endvidere et register over nationale eksperter, som kan udsendes til en katastrofe for at vurdere, hvilken indsats der bør iværksættes og for at koordinere den indledende hjælpeindsats. Danmark råder p.t. over ni aktive og uddannede UNDAC-medlemmer samt nogle UNDAC-support medlemmer.

Beredskabsstyrelsen yder også selvstændigt eller i tilknytning til International Humanita-rian Partnership (IHP), som er et samarbejde mellem beredskabsmyndighederne i Stor-britannien, Norge, Sverige, Finland, Holland og Danmark, teknisk bistand til FN-operationer benævnt UNDAC Support. Støtten består af personel, it-støtte, kommunika-tionsmidler, køretøjer m.m.

Mulighederne for at NATOs medlemslande og partnerlande kan opnå operativ støtte til at gennemføre civile indsatser er betragteligt forbedret med etableringen af EADRCC (Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Center) i maj 1998, som er en del af NATOs internationale stab. Centret har som sin primære opgave inden for EAPC-området at koordinere humanitær bistand i forbindelse med natur- eller teknologisk


1 2 9

skabte katastrofer samt hændelser med masseødelæggelsesvåben. Indsatser skal bl.a. kunne gennemføres med nationale specialressourcer i form af f.eks. eftersøgnings- og redningsmandskab, ressourcer inden for transportsektoren, ABC-materiel og ekspertise samt sundhedsressourcer. EADRCC varetager opgaverne i tæt samarbejde med FN OCHA.

I samarbejde med medlemsstaterne har NATO planlagt for oprettelse af en civil indsats-styrke under betegnelsen EADRU (Euro-Atlantic Disaster Response Unit), der skal kunne indsættes ved akut opståede katastrofer. Styrken skal kunne sammensættes af ind-satshold bestående af nationale ressourcer. EADRU eksisterer dog p.t. alene som en ”papirordning”, og den civile indsatsstyrke bliver formentlig aldrig oprettet.

Hovedparten af NATOs kapabiliteter er specialressourcer, der på frivillig basis kan stilles til rådighed af alliancens medlemmer og partnerlandene. NATO har alene egne ressour-cer inden for områderne ”command and control” og kommunikation.

EADRCC har etableret en database med informationer om diverse civile og militære ka-pabiliteter fra medlemmerne og partnerlandene. Der er bl.a. tale om eftersøgnings- og redningsstyrker, transportstøtte, NBC-udrustning og anden nødhjælpsbistand. Der er endvidere igangsat et arbejde med henblik på etablering af en database med oplysninger om militære ressourcer, der vil kunne anvendes til at støtte civile myndigheder i et civil-beskyttelsesscenario.

12.6. Dansk kapac i t e t t i l in t e rnat ional e indsat s e r

Udviklingen på området

Langt den overvejende del af den danske humanitære bistand kanaliseres enten gennem FN-systemet og andre multilaterale humanitære organisationer eller gennem danske ikke-statslige organisationer, herunder ikke mindst igennem seks store ikke-statslige organisa-tioner: Dansk Røde Kors, Folkekirkens Nødhjælp, Dansk Flygtningehjælp, Red Barnet, ADRA Danmark og Caritas Danmark.

Det Internationale Humanitære Beredskab (IHB) blev etableret den 1. januar 1995 som et nyt initiativ rettet mod styrkelse af den civile danske indsats i krisesituationer. IHB’s arbejdsfelt blev defineret som ”udsendelse af dansk personel som led i civile dele af hu-manitære, konfliktforebyggende eller fredsbevarende operationer overalt i verden”. Rela-tionerne mellem IHB og de beredskaber, der er etableret af de private danske hjælpeor-ganisationer, samt relationerne til andre offentlige myndigheder - særligt politiet og for-svaret – er grundfæstede, og det er muligt at arbejde på tværs med henblik på en fælles løsning af store opgaver.


1 3 0

Regeringen har for nylig tilkendegivet at ville øge den danske humanitære bistand i lyset af de krav, den internationale udvikling stiller også til Danmark. I henhold til ”En verden til forskel”, der er regeringens bud på nye prioriteter for dansk udviklingsbistand 2004 – 2008, er flygtninge, nødhjælp og nærområder en af de fem centrale udfordringer, som den danske udviklingsindsats især skal forholde sig til. Regeringen vil – som en del af sit bidrag til kampen mod fattigdom, fundamentalisme og terror - opprioritere arbejdet med at komme nødstedte og fordrevne mennesker til hjælp i nærområder både under og efter katastrofen.

Der har igennem de seneste år været tale om en øget inddragelse af personel og tekniske ressourcer i humanitær sammenhæng fra forholdsvis utraditionelle operatører såsom for-svaret, beredskabet og politiet. Udviklingen skal ikke alene ses på baggrund af opgaver-nes omfang, men afspejler til en vis grad også en ny beredvillighed til at anvende interna-tionale beredskabsmæssige og militære ressourcer i gennemførelsen af humanitære ind-satser. Beredskabet og forsvaret skal alene bidrage, hvor disse har komparative fordele i forhold til ikke-statslige organisationer. Dette skal ske for at styrke den danske internati-onale indsats samlet set.

I løbet af de sidste 10 år har Beredskabsstyrelsens internationale engagement således væ-ret stigende og har dækket et bredt område af indsatstyper. Som eksempler kan nævnes distribution af nødhjælp i Albanien og Kosovo, udsendelse af tekniske eksperter til op-bygning af kontor- og kommunikationsfaciliteter i Afghanistan og Irak samt udsendelse af et redningsmandskabshold til pumpeindsats i Prags metro efter de voldsomme over-svømmelser i 2002.

Særligt terrorangrebene den 11. september 2001 i USA har medført en øget fokus på be-redskabets muligheder for at kunne indsætte ressourcer til afhjælpning af en anden type menneskeskabte katastrofer end de gængse, dette være sig nationalt som internationalt.

Grundlaget for anvendelse af ressourcer fra forsvar og beredskab er for nylig blevet styr-ket, idet FN i 2003 har godkendt et sæt retningslinier for anvendelse af sådanne ressour-cer i komplekse katastrofesituationer. Retningslinier for anvendelse af ressourcer fra for-svar og civilforsvar i forbindelse med teknologiske og naturkatastrofer blev allerede fast-lagt i 1994.

Selv om varetagelse af humanitære opgaver ikke ligger inden for militærets kerneområde, vil der kunne opstå situationer, hvor det er hensigtsmæssigt, at der gennem den udsendte danske militære styrke ydes en mindre konkret humanitær indsats i lokalområdet. Det kunne være tilfældet ved fravær af danske eller internationale nødhjælpsorganisationer, hvor umiddelbare humanitære behov kræver en hurtig indsats, eller hvor de militære styrker besidder komparative fordele i forhold til andre aktører.


1 3 1

I dansk sammenhæng har forsvaret bidraget med rådgivningsbistand på minerydnings-området. Samarbejdet med Beredskabsstyrelsen har især omfattet logistikopgaver og ind-satser i forbindelse med redningsoperationer ved jordskælv. Erfaringen har vist, at Be-redskabsstyrelsen kan have et vigtigt bidrag at yde ikke blot i forbindelse med naturkata-strofer, men også i forbindelse med mere langvarige komplekse katastrofesituationer, f.eks. transportydelser og hospitalskapacitet.

Den internationale udviklings betydning for tilrettelæggelsen af det danske beredskab er betonet i den politiske aftale for redningsberedskabet efter 2002, hvoraf det fremgår, at:

• Der skal ske en styrkelse af beredskabets muligheder for international indsats og samarbejde

• Effektivt samarbejde om assistance i tilfælde af katastrofer indebærer forpligtelser for Danmark og at dette fordrer, at Beredskabsstyrelsen udvikler sin kapacitet for at koordinere Danmarks indsats på civilbeskyttelsesområdet

• Mulighederne for et øget samarbejde og koordination med forsvar og politi, her-under i relation til den militære krisestyring, skal undersøges

Beredskabets assistance i udlandet i tilfælde af katastrofer har hidtil været det traditionel-le opgaveområde for redningsberedskabet. Udviklingen inden for EU har imidlertid taget en retning, hvor det er besluttet, at civilbeskyttelsesressourcer også skal kunne anvendes inden for den civile krisestyring. En sådan udvikling kan på sigt udvide anvendelsesom-rådet for beredskabets ressourcer i forbindelse med international indsats. Danmark vil kunne deltage fuldt ud i opgaver i forbindelse med EU’s civile krisestyring. Derimod kan Danmark ikke deltage i forberedelser eller gennemførelser af Unionens aktioner, som har indvirkning på forsvarsområdet. Danmarks mulighed for at deltage i indsatser med både civile og militære elementer vil skulle vurderes sag-for-sag, men vil i givet fald begrænse sig til de rent civile elementer.

Beredskabsstyrelsen

Ved akut opståede katastrofer er det afgørende hurtigt at kunne yde en smidig og effek-tiv respons for at begrænse yderligere ødelæggelse og menneskelig lidelse. Beredskabet har i forhold til nødhjælpsorganisationerne sin force i hurtigt og fleksibelt at kunne yde akut indsats med fuldt udrustede indsatsenheder sammensat efter den konkrete katastro-fesituation både ved ekspertbistand eller med hele indsatshold.

Beredskabsstyrelsen råder endvidere over diverse radioaktivitetsmåleudstyr, der vil kunne anvendes i forbindelse med atomare hændelser i udlandet.


1 3 2

Beredskabets hidtidige kapacitet kan kategoriseres i følgende indsatstyper:

• Akutte katastrofeindsatser som følge af naturkatastrofer eller teknologiske kata-strofer, hvor der oftest indsættes både mandskab og materiel

• Akutte nødhjælpsindsatser, kortere eller længerevarende indsatser, bl.a. som følge af menneskeskabte konflikter

• Ekspertbistand i form af delegater til vurderinger af katastrofesituationer og le-delse af indsatser til bedømmelse af følger af naturkatastrofer og nødhjælpssitua-tioner

Til brug for indsatskapacitet, der kan stilles til rådighed for såvel FN, EU og NATO samt i forbindelse med bilaterale aftaler, er der udviklet tilpassede servicemoduler inden for redningsberedskabets kerneområder. Desuden kan det suppleres med materiel, der allerede er i brug ved de statslige regionale beredskabscentre.

Typerne af indsatser kan kategoriseres som henholdsvis brandbekæmpelse, eftersøgning og redning (SAR), transportassistance, forsyningstjeneste, logistisk assistance, miljø- og CBRN-indsats, vandrensning, ledelses- og kommunikationsfaciliteter samt beredskab i forbindelse med atomare hændelser. Disse typer af indsatser ligger inden for beredska-bets kerneområder, hvor indsatsen kan gennemføres med en ganske kort responstid med specialiseret materiel og tilhørende indsatsmandskab.

De personelressourcer inden for beredskabet, der benyttes til operative indsatser i ud-landet, baserer sig som udgangspunkt på det daglige, nationale beredskab på de statslige beredskabscentre. Mandskabet udgøres af værnepligtige på de statslige beredskabscentre, befalingsmænd i det statslige beredskab, men også personel fra en pulje med ansat per-sonale og frivillige i det kommunale beredskab (Kommunernes Internationale Personel-pulje) indgår.

I akutte katastrofesituationer kan indsatsenheder som udgangspunkt afgå fra dansk jord inden for 12 timer efter international anmodning. Indsatshold sammensættes i muligt omfang af både statsligt og kommunalt personel, herunder frivillige eventuelt med ud-dannede redningshunde. Beredskabsstyrelsen har også erfaringer med anvendelse af ikke uniformeret personale med specialviden, som indgår i beredskabet. Der er derfor opbyg-get personelpuljer, som kan danne grundlag for udpegning af veluddannet mandskab til indsatsenhederne.

Med henblik på en udbygning af Danmarks samlede tilbud om international assistance har Beredskabsstyrelsen på baggrund af den politiske aftale om redningsberedskabet ef-


1 3 3

ter 2002 planlagt en række konkrete udviklingsprojekter, der ikke p.t. dækkes af de dan-ske nødhjælpsorganisationer. I forligsperioden 2003-2006 er det planlagt, at der skal an-skaffes et miljømodul, der skal udvikles i samarbejde med det nationale beredskab, hvor-ved redningsmandskabet vil være i stand til at varetage sporing, rensning og dekontami-nering i forbindelse med specielt nukleare og kemiske hændelser.

Herudover har Beredskabsstyrelsen planlagt en evaluering af det eksisterende transport-moduls opbygning samt en undersøgelse af muligheden for etablering af et mobilt værk-sted til servicering af denne enhed.

Forsvarets internationale civile indsatser

Forsvaret har gennemført en lang række af internationale operationer med meget for-skelligartede opgaver. Hovedformålet ved de fleste større operationer har været ved en-hedernes tilstedeværelse at opretholde eller om nødvendigt at skabe en sikkerhedssituati-on, der gør det muligt for andre organisationer at hjælpe civilbefolkningen.

Forsvarets enheder vil være organiseret og udrustet til at klare den rent militærfaglige del af opgaven. Forsvarets enheder vil dog støtte de civile myndigheder og lokalbefolknin-gen, idet omfanget af støtten vil afhænge af den operative aktuelle situation, ressourcer m.v.

Årsagen til støtten kan være fravær af andre organisationer, hvor umiddelbare behov kræver en hurtig indsats, eller hvor de danske enheder kan opnå en operativ fordel i om-rådet, hvilket kan lette løsningen af den militære opgave.

12.7. Sammenfatn ing og per spekt iv e r ing

Det fremgår af dette kapitel, at en række faktorer betyder, at Danmarks påvirkninger af internationalt samarbejde og indsats på beredskabsområdet igennem de senere år er ble-vet større. Påvirkningen vedrører både myndighedsopgaver og operativt samarbejde. En sådan udvikling nødvendiggør, at nationalt og internationalt samarbejde på beredskabs-området i stigende grad skal anskues integreret. Det bliver således i stigende omfang re-levant at overveje, om den internationale udvikling giver anledning til eventuelle justerin-ger i organiseringen af det nationale beredskab.

Beredskabssamarbejdet i FN, EU og NATO omfatter mere end blot de traditionelle be-redskabsopgaver - brand og redning - hvilket kræver tværgående koordination mellem en række sektorer bl.a. mellem forskellige civile og militære ressourcer. Særligt efter 11. sep-tember 2001 er der i disse organisationer igangsat en række tværgående initiativer. End-


1 3 4

videre er der i de internationale organisationer igangsat en række initiativer vedrørende sårbarheds- og risikoreduktion, som det fra dansk side er relevant at følge og bidrage til.

Særligt inden for EU er der igennem de senere år sket en udvikling med henblik på ope-rationalisering af samarbejdet på beredskabsområdet. En sådan udvikling kan på sigt ud-vide anvendelsesområdet for civile ressourcer i forbindelse med international indsats og fordrer en øget national koordination for at kunne bidrage til international indsats. An-vendelse af civile ressourcer - bl.a. indenfor beredskabet - samt ressourcer fra forsvaret kan, som supplement til de ikke-statslige organisationers indsats, styrke en samlet dansk international indsats. Dansk deltagelse i EU-indsatser påvirkes dog af forsvarsforbehol-det.

Med henblik på at varetage den planlægningsmæssige koordination af civile ressourcer til brug for international indsats vil det være hensigtsmæssigt, at en myndighed har adgang til opdaterede personelressourcelister over veluddannede eksperter fra hele den civile sektors beredskab. Formålet skal være en koordineret anvendelse af statens og samfun-dets ressourcer i internationalt regi til løsning af bredspektrede civile opgaver ved brug af den civile sektors beredskab.

Internationale overvågningssystemer og reaktionsordninger udgør vigtige instrumenter til at reducere samfundets sårbarhed og virkningen af en national eller grænseoverskri-dende katastrofe. En effektiv national koordination i forhold til disse instrumenter skal sikre en integrering af det internationale operative samarbejde i det nationale beredskab.

I forhold til den nationale koordination og planlægning bør det overvejes at foretage en nøjere analyse af, hvorledes det er muligt effektivt at kunne trække på udenlandske be-redskabsressourcer i katastrofetilfælde. Spørgsmålet om operative foranstaltninger til modtagelse af international assistance kunne undersøges nærmere med efterfølgende af-prøvning eksempelvis i forbindelse med fremtidige krisestyringsøvelser.

K a p i t e l 1 3 . V i d e n s i n d s a m l i n g , a n a l y s e o g f o r s k n i n g

1 3 5

13. Vidensindsamling, analyse og forskning

13.1. Videns indsaml ing , analys e og f o r skning

Beredskabsplanlægning, forebyggelse og robusthedsopbygning i den civile sektor er alle væsentlige elementer på vejen mod et mere robust samfund. De er også alle betinget af et solidt og kontinuerligt opdateret vidensgrundlag.

På den baggrund motiverer udviklingen i et hastigt foranderligt og stadigt mere kom-plekst samfund et øget fokus på forskning og vidensudvikling om årsager, risici, redska-ber og sammenhænge.

Ønsket om at opnå og opretholde et relevant beredskab af høj kvalitet i sektorerne og på tværs nødvendiggør med andre ord relevant forskning og vidensudvikling af høj kvalitet.

Sikkerheds- og beredskabsforskning i den civile sektor består i dag af forskning i de en-kelte sektorer, herunder i redningsberedskabet, og i mere generelle nationale og interna-tionale fora og sammenhænge.

Vidensindsamling og analyse

I den seneste aftale om redningsberedskabet efter 2002 er der lagt særlig vægt på videre-udvikling af Beredskabsstyrelsens indsats for at forbedre datagrundlaget.

Af aftalen fremgår det således bl.a., at det skal sikres, at der foregår en effektiv dataind-samling, hvor oplysningerne bl.a. kan udveksles til gensidig nytte for redningsberedska-bets aktører. Heri bør bl.a. indgå oplysninger om bl.a. brandårsager. Endvidere fremgår det, at der skal iværksættes et arbejde med henblik på at gøre elektronisk registrering og indberetning af redningsberedskabets udrykningsaktivitet obligatorisk, og at dette system skal være etableret senest med udgangen af 2004.

For at realisere disse elementer gennemfører Beredskabsstyrelsen p.t. en række udvik-lingsarbejder. Dette omfatter afdækning af registreringsparametre, der beskriver red-ningsberedskabets struktur. Der skal bl.a. etableres en central database, udvikles elektro-niske registrerings- og indberetningssystemer til det kommunale og statslige redningsbe-redskab, samt udvikles statistik- og rapporteringsværktøjer. Disse kan finde anvendelse til kommunernes arbejde med risikobaseret dimensionering, mål- og resultatstyring og benchmarking, samt i forbindelse med analyse og forskning, som udføres af Beredskabs-styrken eller samarbejdspartnere.


1 3 6

Udviklingsarbejderne er forankret i Beredskabsstyrelsens Data- og statistikenhed, der er etableret med henblik på bl.a. at styrke Beredskabsstyrelsens kapacitet i relation til bl.a. dataindsamling, statistisk bearbejdning og analyse, samarbejde med og servicering af sty-relsens øvrige enheder samt udvikling af statistik. Udviklingsarbejderne foregår i tæt samspil med interessenter på beredskabsområdet, herunder især kommunerne.

I Beredskabsstyrelsen foregår en række aktiviteter, der relaterer sig til analyse og viden-sudvikling. Det gælder såvel aktiviteter i forhold til udviklingen inden for det samlede redningsberedskab som den civile sektors beredskab.

Som følge af de seneste to politiske aftaler om redningsberedskabet er der sat øget fokus på denne vidensudvikling i regi af Beredskabsstyrelsen. Der er iværksat en række tiltag, der skal styrke vidensniveauet i det samlede redningsberedskab, både hvad angår daglig-dagens ulykker og de sjældne større hændelser, hvor konsekvenserne er store. Bl.a. er indsamlingen af data intensiveret.

Beredskabsstyrelsen varetager i visse tilfælde sekretariatsfunktionen for tværsektorielle erfaringsopsamlinger ved enkeltstående, større eller komplekse indsatser, hvori flere for-skellige centrale, regionale og lokale beredskabsmyndigheder har været involveret.

Eksempelvis blev der efter olieforureningen ved Grønsund i marts-april 2001 udarbejdet en tværgående evaluerings- og erfaringsopsamlingsrapport af en arbejdsgruppe med re-præsentanter fra de fem ramte kommuner, Storstrøms Amt, Miljøstyrelsen, Søværnets Operative Kommando, Forsvarskommandoen, politiet og Beredskabsstyrelsen, herunder det statslige beredskabscenter i Næstved. Rapporten blev efterfølgende afleveret til de fem implicerede ministerier: Miljø- og Energiministeriet, Forsvarsministeriet, Erhvervs-ministeriet, Justitsministeriet og Indenrigsministeriet, som i fællesskab herefter skulle ta-ge stilling til rapportens anbefalinger.

Endvidere har Beredskabsstyrelsen i lyset af terrorangrebene i USA i 2001 iværksat og gennemført projekter om ”Beredskab, risikokommunikation og reaktionsmønstre” samt ”Analyse af redningsindsatser ved udvalgte terrorhandlinger”.

Med henblik på at videreføre og styrke opgavevaretagelsen vedrørende erfaringsopsam-ling er der med baggrund i den politiske aftale om redningsberedskabet efter 2002 opstil-let en handlingsplan for etablering af en udredningsgruppe.

Denne udredningsgruppe skal dels videreføre arbejdet med tværsektorielle erfaringsop-samlinger ved større eller komplekse hændelser, dels opbygge en systematik for opsam-ling og udredning af erfaringer fra udrykninger, der ligger i spekteret mellem de daglige standardudrykninger og de store eller komplekse indsatser.


1 3 7

Sektorforskning

For så vidt angår forskningen på beredskabsområdet foregår denne spredt i såkaldte sek-torforskningsinstitutter, hos ressortmyndigheder samt hos private eller semiprivate orga-nisationer. Under en række ressortministerier findes der i dag sektorforskningsinstitutio-ner, som har myndighedsopgaver – heriblandt beredskabsopgaver. Eksempler på sektor-forskningsinstitutioner er Statens Institut for Folkesundhed, Statens Serum Institut, For-svarets Forskningstjeneste og Danmarks Miljøundersøgelser.

Sektorforskningsinstitutionerne i Danmark er p.t. genstand for regeringens interesse med henblik på at skabe bedre sammenhæng mellem undervisning, forskning og innovation. Der er i den forbindelse den 22. oktober 2003 fremsat et lovforslag, som bygger på 10 principper for sektorforskning, som blev formuleret af en tværministeriel arbejdsgruppe. Et af disse lyder: Opgaverne skal løses, hvor det er bedst og billigst samt under hensyn-tagen til spørgsmålet om beredskab og sikkerhed.

I dag ligger ansvaret for, hvorvidt sektorforskningsinstitutioner skal udføre opgaver og forske i emner, som relaterer sig til det nationale beredskab, hos det enkelte ressortmini-sterium og den enkelte institution.

Der findes umiddelbart ikke noget samlet overblik over, hvordan de enkelte ressortmini-sterier vælger at udnytte og inddrage deres sektorforsknings-institutioner i arbejdet med det nationale beredskab. For enkelte institutioner er det nationale beredskab et kerneom-råde i det daglige arbejde. Det gælder f.eks. Statens Serum Institut, som bl.a. skal sikre, at Danmark til stadighed kan iværksætte en forebyggende eller bekæmpende indsats over for en række sygdomme, og Forsvarets Forskningstjeneste.

I forhold til beredskab på it-området findes der heller ikke her et umiddelbart overblik over, hvilken indsats der gøres på sektorforskningsområdet.

Det Strategiske Forskningsråd

Med den nye lov om forskningsrådgivning m.v. er der pr. 1. januar 2003 oprettet et nyt organ i forskningsrådssystemet, Det Strategiske Forskningsråd. Der er tale om et råd, der har til opgave at støtte forskning inden for politisk prioriterede og tematisk afgrænsede forskningsområder. Disse satsninger, der initieres af det politiske system, kan bl.a. vedrø-re områder, som vurderes at være af væsentlig betydning for udviklingen af dansk sam-funds- og erhvervsliv.


1 3 8

Det Strategiske Forskningsråd skal herudover yde forskningsfaglig rådgivning til ansøge-re og andre interessenter inden for rådets virkeområder samt bidrage til et øget samspil mellem offentlig og privat forskning.

Tildeling af midler til Det Strategiske Forskningsråd afhænger hovedsageligt af, hvilke emner og programmer som Folketinget beslutter at prioritere.

Kompetencen til at nedsætte et meget begrænset antal programkomitéer findes hos be-styrelsen for Det Strategiske Forskningsråd. Hvis bestyrelsen, finder det hensigtsmæssigt, at midler til f.eks. forskning i sikkerhed og beredskab skal udmøntes af en programkomi-té, kan bestyrelsen i princippet vælge at nedsætte en sådan. De programkomitéer, som bestyrelsen måtte nedsætte, har til opgave at udmønte de forskningsbevillinger, som er placeret i regi af Det Strategiske Forskningsråd.

Det kan overvejes, om forskningen i samfundets sikkerhed, sårbarhed og beredskab kunne være et relevant emne at fremme via Det Strategiske Forskningsråd.

Generel sikkerhedsforskning

Danmarks to efterretningstjenester - Politiets Efterretningstjeneste og Forsvarets Efter-retningstjeneste - indsamler informationer om og analyserer det aktuelle trusselsbillede, hvad angår udviklingen henholdsvis i Danmark og globalt. På baggrund af dette udsen-des trusselsvurderinger.

Disse trusselsvurderinger er blandt andet centrale som baggrund for planlægningen af beredskabssystemerne, og efterretningstjenesterne har et veletableret samarbejde med mange aktører.

Det gælder navnlig i forhold til de myndigheder og interessenter, som indgår som del i samfundets samlede beredskab. I den forbindelse har Politiets Efterretningstjeneste se-nest ved etableringen af den tidligere nævnte kontaktgruppe for kontraterrorisme taget initiativ til at sikre, at der i forhold til de enkelte myndigheders bidrag er retning og sub-stans på den samlede indsats vedrørende kontraterrorisme.

En af kontaktgruppens centrale opgaver vil bl.a. være at sikre, at de enkelte sektormyn-digheders behov for trusselsvurderinger og risikoanalyser imødekommes i videst muligt omfang samt at tjenesten sikres et veludbygget fundament for udarbejdelsen af disse produkter.


1 3 9

På tilsvarende vis agter Politiets Efterretningstjeneste at tage skridt til etablering af et fo-rum bestående af aktørere fra det private erhvervsliv, herunder interesseorganisationer fra erhvervslivet.

Politiets Efterretningstjeneste har endvidere indledt et samarbejde med Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS). Sigtet med dette samarbejde er blandt andet at styrke tjenestens strategiske analysekapacitet, men også at bidrage til etableringen af en bredere platform for forskning og viden på områder, der er af interesse for såvel efterretningstje-nesten som DIIS.

Internationalt

Som der fremgår af kapitel 13 er vidensopbygning og forskning i sårbarhedsreduktion og beskyttelse af den civile sektor højt på dagsordenen rundt om i verden. Mange steder har man forankret denne vidensopbygning – og formidling hos nye eller eksisterende centra-le myndigheder. Det kan overvejes, om Danmark tillige kunne drage nytte af en mere koordineret tilgang til udvikling af viden på området.

I internationale fora er forskning i samfundsrobusthed og sikkerhed højt på dagsorde-nen. Bl.a. beskæftiger FN, EU, NATO og OECD sig med tværnationale studier af ud-vikling i sårbarhed og beskyttelse.

Danmarks aktive deltagelse i disse fora og projekter anses for vigtig og nyttig som et middel til at opnå ny viden, dele erfaringer og opnå et nuanceret billede af forhåndenvæ-rende redskaber og risici. Samtidig kan den ekspertise der er opbygget i andre lande og i de implicerede organisationer være nyttig i det forestående danske arbejde med sårbar-hedsovervågning og reduktion samt risikohåndtering.

13.2. Konklus ion

Den forsknings- og vidensopbygningsindsats, der p.t. foregår på sikkerheds- og bered-skabsområdet, kan med fordel styrkes, indledningsvist ved at skabe et samlet overblik over indsatsen på området, for at matche de udfordringer, som det globaliserede, kom-plekse og internt forbundne samfund stiller.

Dels kræver den hastige og kontinuerlige udvikling af samarbejds- og afhængighedsrela-tioner mellem sektorer og på tværs af grænser en konstant bevågenhed omkring de sik-kerhedsmæssige udfordringer, denne medfører.


1 4 0

Dels er der behov for at sikre en målrettet prioritering og vidensdeling på tværs, hvorfor der bør skabes basis for et løbende overblik over den forskning, der udføres i de forskel-lige sektorer i generelle forskningsinstitutioner samt i internationalt regi.

For at imødekomme disse udfordringer kan der peges på oprettelsen af en koordineren-de funktion for forskning, statistik og vidensudvikling på området.

Det anses i den forbindelse for nødvendigt både indledningsvist og løbende at afklare, hvilke konkrete behov for viden sektorer og aktører har. Hermed kan den vidensud-vikling – og deling, der finder sted, blive målrettet, operativt anvendelig og relevant.

Samtidig er det nødvendigt løbende at vurdere, om de tilstedeværende kompetencer og ressourcer hos forsknings- og udviklingsaktørerne er de rigtige, så kvaliteten af de udfør-te analyser og tiltag modsvarer kravene.

Øget forskning og udvikling på følgende områder kan udpeges som centrale:

• Sektor- og tværgående forskning vedrørende sårbarhedsreduktion, herunder fo-rebyggelse samt sandsynligheds- og konsekvensreduktion

• Forskning i nytten af forebyggelse og afhjælpende tiltag (inkl. cost-benefit)

• Krisehåndtering

• Risikostyring på mikro- og makroniveau

• Forskning i kritiske afhængigheder og tilhørende sårbarheder


1 4 1

IV. SÅRBARHED OG BEREDSKAB PÅ SAM-FUNDSVIGTIGE OMRÅDER

Indledning

De efterfølgende kapitler beskriver en række sektorområder og særlige beredskabsområ-der, hvis væsentligste fællestræk er, at de alle har eller vil kunne få afgørende betydning for samfundets funktionsduelighed. Hermed er de centrale for vurderingen af samfun-dets sårbarhed og det beredskab, der skal findes imod trusler af forskellig karakter.

En række af kapitlerne vedrører vigtige elementer af den kritiske infrastruktur (el, natur-gas, tele, it, transportfunktioner, olieforsyning og fødevarer). Disse områder er i vid ud-strækning karakteriseret ved relativt klart definerede trusler samt et afprøvet dagligt be-redskab over for hændelser, der løbende forekommer. Et andet samfundsvigtigt område er sundhedsvæsenet, der i sig selv grundlæggende er et velafprøvet og velfungerende be-redskab, som fleksibelt tilpasses de konkrete behov fra dagligdagens hændelser til helt store ulykker og katastrofer, herunder ulykker, der har sit udspring i visse af de øvrige dele af den kritiske infrastruktur. Sundhedsvæsenet er derfor en væsentlig del af indsats-beredskabet.

De særlige problemer, der udspringer af olie- og kemikalieforureningsulykker i danske farvande, behandles i et særskilt kapitel.

Endelig gennemgås en række særligt afgrænsede og særligt alvorlige trusler i form af ke-miske, biologiske, radiologiske og nukleare trusler (CBRN-området).

Samfundet bygger i dag på en til daglig velfungerende infrastruktur, der er meget kom-pleks og i vid udstrækning forudsætter en relativt uforstyrret drift af højt udviklede tekni-ske hjælpemidler. Selv om vi for relativt få år siden kunne klare os uden computere, fly, biler, dybfrysere, køleskabe, elektricitet m.m.m., så er samfundet i dag indrettet på, at dis-se hjælpemidler fungerer.

Det er et faktum, at der er en tæt indbyrdes afhængighed mellem mange af områderne. Denne afhængighed beskrives nærmere i kapitel 21. Konsekvenserne af et udfald af hjælpemidler på et område vil hurtigt kunne brede sig som ringe i vandet. Uden den nødvendige og sikre forsyning med f.eks. el og fødevarer, herunder rent vand, vil sam-fundet ikke kunne fungere.

For at eksemplificere den indbyrdes afhængighed kan nævnes, hvordan sundhedsvæsenet udover at behandle almindelige helbredsmæssige problemer i befolkningen tillige skal af-hjælpe konsekvenserne af uheld og forstyrrelser på visse af de øvrige nævnte områder.


1 4 2

Området er imidlertid selv afhængig af fødevareområdet og en række andre samfunds-vigtige områder. Specielt på CBRN-området findes der trusler, der især kan have rele-vans for tilrettelæggelsen af fødevare- og sundhedsberedskabet og som ofte vil være ka-rakteriseret ved at ramme mange personer på en gang.

Det er et gennemgående træk, at der inden for de mest udbyggede og oftest afprøvede beredskaber peges på en hel del svagheder, hvilket ikke nødvendigvis skal tages som ud-tryk for, at beredskaberne er dårligt fungerende. Det må snarere betragtes som en natur-lig følge af de hyppige afprøvninger og praktiske erfaringer, hvorved selv mindre svagheder tydeligt træder frem og derfor også medtages i en beskrivelse af området. Be-redskaber, der i højere grad bygger på teoretiske overvejelser, vil snarere fokusere på me-re overordnede problemstillinger.

Uønskede hændelser kan opdeles i varslede og uvarslede, hvor det i sagens natur er nemmest at beskytte sig mod konsekvenserne af begivenheder, som man har haft mulig-hed for at forberede sig på.

En anden overordnet opdeling af uønskede hændelser er opdelingen i menneske- eller naturskabte ulykker og katastrofer samt i tilsigtede eller hændelige begivenheder.

Visse hændelser kan forebygges, men hvor det ikke lader sig gøre er beredskabet afgø-rende for, hvordan konsekvenserne kan reduceres eller afbødes hurtigst og bedst.

Af de følgende kapitler fremgår, at der inden for de beskrevne sektorer er en betydelig robusthed mod de fleste hændelser, når de har en karakter og et omfang, som forekom-mer i det daglige. Dette gælder både varslede og uvarslede uønskede hændelser, menne-ske- såvel som naturskabte, tilsigtede eller hændelige.

Når hændelserne bliver mere omfattende eller får en karakter, der ikke kendes fra daglig-dagen, vil de ofte være vanskeligere at håndtere, ikke mindst som konsekvens af mang-lende kapacitet og erfaring. Dette gælder i særdeleshed, når større geografiske områder eller flere sektorer rammes samtidig og uvarslet.

En særlig art af menneskeskabte ulykker er terrorhandlinger og andre bevidste anslag ret-tet mod et eller flere samfundsvigtige områder. Her er handlingen planlagt med det for-mål at ramme hårdest og/eller bredest muligt, netop der hvor skaden bliver størst, mest følelig og synlig. Sådanne handlinger er svære at forebygge effektivt, da det er selve sam-fundets opbygning og kompleksitet, der muliggør trusler af denne art. Men risikoen kan formindskes ved at have et opdateret og detaljeret risikobillede opbygget ved løbende overvågning og andre former for observationer, ligesom følgerne kan mindskes ved at sikre en robusthed, der reducerer skadevirkningerne af eventuelle anslag.


1 4 3

En særlig trussel ligger i CBRN-området, hvor såvel hændelige uheld, som bevidste an-slag kan få særdeles alvorlige og vidtgående konsekvenser.

I de følgende kapitler beskrives mere detaljeret, hvilke trusler der er relevante inden for de enkelte områder, samt det eksisterende eller ønskelige beredskab til at imødegå trus-lerne.

Det bemærkes, at der kapitlerne imellem i nærværende del IV af rapporten ikke nødven-digvis er en ensartet brug af begreber og udtryk, hvilket også gør sig gældende for de bi-lagte delrapporter fra underudvalgene under Udvalget for national sårbarhedsudredning.


1 4 4

K a p i t e l 1 4 . E l - , n a t u r g a s - o g t e l e f o r s y n i n g s a m t i t - f o r h o l d

1 4 5

14. El-, naturgas- og teleforsyning samt it-forhold

14.1. Int rodukt ion t i l s ektor e rne

Områderne el, naturgas, tele og it understøtter tilsammen en meget væsentlig del af det moderne samfund, idet de udgør en stor del af den tekniske infrastruktur. Sektorerne har som forsyningsområder en del fællestræk, og de enkelte sektorer er desuden i betydeligt omfang afhængige af hinanden.

I et nationalt sårbarheds- og beredskabsperspektiv er it-området nyt i den forstand, at der ikke er tradition for at planlægge for foranstaltninger med henblik på at sikre sam-fundets adgang til it-infrastrukturen i en beredskabssituation. Beskrivelsen af it-området indeholder på den baggrund en overordnet kortlægning af it-infrastrukturen som forsy-ningsområde ved identifikation af en række aktiver og trusler. Der er imidlertid ikke fore-taget en egentlig sårbarhedsanalyse. I forlængelse heraf er det dog væsentligt at påpege, at it-infrastrukturen, som den afgrænses her, grundlæggende baserer sig på teleinfrastruktu-ren. Dette forhold betyder, at sårbarhedsanalyser vedrørende teleforsyningen i et vist omfang også tegner et billede af sårbarheden vedrørende internet- og datatjenester, idet teleinfrastrukturen leverer de fysiske lag i it-infrastrukturen i form af kabler og satellitter m.v.

El-, naturgas- og telesektoren (herunder it) har forskellige udgangspunkter for beredska-bet. Myndighedsstruktur, organisering og regulering af beredskabsområdet er forskellig for sektorerne. Ressortmæssigt henhører el og naturgas under Økonomi- og Erhvervs-ministeriet (de styrelsesmæssige opgaver varetages af Energistyrelsen), mens tele og it henhører under Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling samt IT- og Telesty-relsen. Fælles for el-sektoren og telesektoren er navnlig, at områderne er undergået en markant liberalisering. Også i naturgassektoren er der påbegyndt en liberaliseringsproces efter nogenlunde samme principper som for elsektoren.

De enkelte virksomheder i sektorerne er generelt meget bevidste om beredskabsforhold. De tekniske infrastrukturer i sektorerne vurderes at være robuste og driftsstabile over for uheld og andre tilsvarende hændelser, og de enkelte netværk er i høj grad sikret redun-dans ved ring- og maskestrukturer og dublerede systemer.

På områderne el, naturgas og tele er der generelt en høj grad af forsyningssikkerhed over for hændelser, der er utilsigtede, tilfældige og hændelige. Alle tre sektorer er imidlertid sårbare overfor direkte og bevidste angreb som terror- og krigshandlinger samt større naturkatastrofer som f.eks. orkaner.


1 4 6

Det er således nødvendigt at sikre, at de enkelte virksomheder inden for sektorerne lø-bende tilpasser deres beredskab til det aktuelle trusselsbillede. Det er i den forbindelse nødvendigt at revurdere sektorernes sårbarheder og beredskab, bl.a. over for terrorhand-linger, som ikke tidligere har indgået i overvejelserne om design, dimensionering og drift af forsyningssystemer. Terrorhandlinger vil således typisk indebære, at flere anlæg m.m. med stor sandsynlighed rammes samtidigt, og at de vigtigste anlæg har størst sandsynlig-hed for at blive ramt. Sårbarheden over for sådanne hændelser kan kun i begrænset om-fang reduceres gennem dimensionering. Derimod kan forebyggende foranstaltninger (som adgangskontrol, monitorering m.m.) have en effekt, ligesom det er nødvendigt at have et retableringsberedskab, som kan udbedre skader hurtigt.

Fælles for sektorerne er en forventning om, at liberaliseringens tendenser mod øget kon-kurrence og øget rationalisering hos de enkelte virksomheder vil kunne resultere i, at virksomhederne beslutter at prioritere beredskabsforhold lavere end hidtil. Afgørende herfor kan blandt andet blive, om kunderne efterspørger produkter med en højere grad af forsyningssikkerhed og dermed med et større beredskabsindhold. Det er derfor nød-vendigt, at sektorrmyndighederne følger udviklingen, og at der på visse områder overve-jes at regulere lovgivningen i større omfang end hidtil for at nå en målsætning om, at virksomheder skal have et minimumsniveau af beredskab.

Både el- og telesektoren har kunder, for hvem det er af afgørende betydning at være sik-ret mod forsyningssvigt. For både el- og telesektoren har det hidtil været et hovedprin-cip, at kunderne selv bør vurdere deres afhængigheder og deres behov for en højere grad af sikring. Princippet forudsætter dog, at den enkelte kunde har en rimelig mulighed for at vurdere risikoen for, at el- henholdsvis telesystemet afbrydes eller forstyrres.

14.2. Sektore rnes sårbarhed

Elområdet

Elsystemet er af historiske årsager opdelt i to adskilte dele henholdsvis vest og øst for Storebælt:

• Elsystemet vest for Storebælt er en del af elsystemet på det europæiske kontinent og er direkte forbundet med dette gennem udlandsforbindelser til Tyskland. Derud-over er systemet forbundet med Sverige og Norge gennem konvertering til jævn-strøm.

• Elsystemet øst for Storebælt er en del af det nordiske elsystem og er direkte forbun-det med dette gennem udlandsforbindelser til Sverige. Derudover er systemet forbundet med Tyskland gennem konvertering til jævnstrøm.


1 4 7

Der er ingen direkte forbindelse mellem de to danske elsystemer. En sammenkobling gennem en jævnstrømsforbindelse over Storebælt er under overvejelse.

De to elsystemer beskrives nedenfor under ét på grund af de mange fællestræk.

Elsektoren er siden 1999 blevet liberaliseret, således at aktiviteterne produktion af el og handel med el i dag foretages på markedsvilkår af kommercielle virksomheder. Andre akti-viteter, der indgår som forudsætninger for produktion og handel, udføres fortsat af mo-nopolvirksomheder. Dette gælder således:

• Drift af transmissions- og distributionsnet varetages af transmissions- og netvirksom-hederne.

• Sikring af det samlede systems tekniske drift, herunder forsyningssikkerhed for el, vare-tages af de systemansvarlige virksomheder, dvs. Elkraft System i Østdanmark og Eltra i Vestdanmark, efter krav fra Energistyrelsen.

El adskiller sig fundamentalt fra de fleste andre varer derved, at el i praksis ikke kan lag-res. Det betyder, at der på ethvert tidspunkt skal være en præcis balance mellem produk-tion plus nettoimport på den ene side og forbrug på den anden side. Det er derfor nød-vendigt, at der foretages en løbende overvågning af systemet og løbende korrektioner for at håndtere den kontinuerlige variation i forbrug, produktion og eksport/import, herun-der de uundgåelige produktions- og netfejl af mindre konsekvens i det daglige. En opga-ve, som væsentligt påvirker den indenlandske balance, er den store mængde vindkraft, som nødvendiggør et tæt udlandssamarbejde i driftssituationen. Endvidere er det nød-vendigt at sikre et velfungerende elmarked, da en række forhold vedrørende elsystemets funktionalitet forudsættes varetaget af markedsmekanismerne.

Driften af elsystemet varetages af de systemansvarlige virksomheder, som disponerer over dels produktionsreserver, dels det samlede transmissionsnet incl. udlandsforbindel-serne. Driften planlægges af de systemansvarlige virksomheder dels dagen før, dels lø-bende i driftsdøgnet på en sådan måde, at man på ethvert tidspunkt kan tåle nedbrud af en vilkårlig netkomponent og en vilkårlig central produktionsenhed (d.v.s. også den vig-tigste komponent/kraftværksenhed) efter det såkaldte n minus 1-princip.

Dette n minus 1-princip indeholder dog også problemstillinger:

• Det kan ikke udelukkes, at enkelte større transformeranlæg eller transmissionsli-nietracéer efterhånden har fået en sådan betydning, at de reelt ikke vil kunne undværes uden større problemer.


1 4 8

• I mange tilfælde er transmissionslinier og transformeranlæg ikke i væsentlig grad adskilt fra de reservesystemer, som skal fungere i tilfælde af udfald af de pågæl-dende linier og anlæg.

De systemansvarlige virksomheder indgår i et internationalt samarbejde gennem ud-landsforbindelserne til Tyskland, Norge og Sverige. Det danske elsystem er relativt lille i en europæisk sammenhæng og har samtidig meget store udlandsforbindelser. De relativt kraftige udlandsforbindelser indebærer en stor robusthed for det danske elsystem, men har omvendt også den konsekvens, at forstyrrelser af elsystemet i nabolandene kan på-virke det danske elsystem. Samlet opnås der dog gennem udlandsforbindelserne en væ-sentlig robusthed og dermed forsyningssikkerhed.

Elsystemet har, blandt andet som følge af de særlige karakteristika for el, en række sår-barheder, men hensyntagen til og imødegåelse af disse sårbarheder har til stadighed ind-gået i design og dimensionering af elsystemet. Tilsvarende er hensyntagen til sårbarhe-derne en væsentlig del af grundlaget for tilrettelæggelsen af den løbende drift, herunder planlægning af udbygnings- og vedligeholdelsesarbejder, og det vil i en krisesituation eller i en potentiel krisesituation være muligt at tilrettelægge driften, således at elsystemets eksponering over for disse sårbarheder formindskes.

Elsystemets sårbarheder vedrører dels transmissionsnettene, dels produktionen (både de centrale anlæg og de decentrale anlæg). Mere specifikt gælder om elsystemets sårbarhed på grund af transmissionsnettene blandt andet:

• Luftledninger er i sagens natur særligt udsatte og dermed sårbare, men kan til gengæld normalt repareres hurtigt.

• Nedgravede ledninger (kabler) er mindre sårbare, men til gengæld er reparation af kabelanlæg (såvel til vands som til lands) ofte en langvarig proces.

• Udlandsforbindelserne er både sårbare og har kritisk betydning, da det vil være problematisk at opretholde elsystemets drift uden disse.

• Transformeranlæg er generelt sårbare - især i stationer med kun en enkelt trans-former - og reparation af dem kan tage lang tid.

Transformeranlæg er normalt ubemandede, men indhegnet og aflåst. I tilfælde af terror-virksomhed kan adgang dog reelt ikke forhindres. For nogle anlæg er der etableret over-vågnings- og alarmsystemer, som aktiveres ved utilladt adgang, men dette er ikke gen-nemført for hele elsystemet. Transmissionslinier er hverken bemandede eller indhegne-de.


1 4 9

Den tætte samkørsel mellem det danske elsystem og elsystemerne i Norge, Sverige og Tyskland indebærer, at det danske elsystem ikke kan betragtes som et isoleret system, drevet i såkaldt ødrift. Systemet kan derfor udsættes for driftsforstyrrelser fra nabolan-dene og kan omvendt også sende egne driftsforstyrrelser videre til nabolandene. El-systemerne er dog også dimensioneret til at kunne håndtere sådanne forstyrrelser i rime-ligt omfang, og samtidig giver samdriften med nabolandene en stor stabiliserende effekt, som reducerer systemets sårbarhed over for kritiske påvirkninger.

En særlig problemstilling er den såkaldte start fra dødt net, d.v.s. den situation hvor el-systemet som følge af helt usædvanlige hændelser er brudt sammen og derfor uden spænding for hele Vest- eller Østdanmark. Problemstillingen her er, at en række af de vigtige elinstallationer - store elværker, decentrale produktionsanlæg, udlandsforbindelser - har brug for spænding på nettet for at kunne komme i gang. Problemstillingen har høj prioritet i elsystemets design, udbygning og drift. I takt med at elsystemet ændres, vurde-res det, hvorledes det sikres, at opstart af et spændingsløst elsystem kan foretages under alle forhold.

Elsystemets sårbarhed over for forskellige typer hændelser kan beskrives således:

• Driftsuheld, uheld o.lign., som typisk indtræffer tilfældigt og som rammer anlæg m.m. uafhæn-gigt af hinanden. For transmissionsnettets vedkommende er der god redundans over for hændelser af denne karakter. Der kan dog være sårbarhed knyttet til pe-rioder med udbygning eller vedligeholdelse af dele af elsystemet, hvor princippet ikke kan opretholdes fuldt ud, men hvor der til gengæld i nogen grad kompense-res herfor gennem systemdriftens tilrettelæggelse i en sådan sårbar periode. For distributionsnettenes vedkommende er sårbarheden større, men til gengæld er konsekvenserne af udfald begrænset til forholdsvis små områder og udbedring vil normalt kunne ske hurtigt.

• Naturskabte krisesituationer som f.eks. orkaner o.lign., hvor hændelsen nok indtræffer tilfæl-digt, men således at flere anlæg m.m. rammes på én gang. Over for denne situation skal der være et retableringsberedskab, som hurtigt kan udbedre skader, typisk på luft-ledninger.

• Terrorvirksomhed, hvor hændelserne indtræffer planlagt og bevidst, således at flere anlæg m.m. med stor sandsynlighed rammes, og således at de vigtigste anlæg har størst sandsynlighed for at blive ramt. Over for sådanne hændelser kan sårbarheden kun i begrænset omfang reduceres gennem dimensionering. Derimod kan foranstaltninger som adgangs-kontrol, monitorering m.m. have en forebyggende effekt, ligesom et retablerings-beredskab, som kan udbedre skader hurtigt, er nødvendigt.


1 5 0

Naturgasområdet

Naturgassystemet kan opdeles i en række enkeltdele som anført nedenfor.

• Naturgasforsyningen fra Nordsøen

• Gasbehandlingsanlægget i Nybro

• Transmissionssystemet

• Naturgaslagrene ved Ll. Torup og Stenlille

• De regionale fordelingsnet og distributionsnet

Naturgasforsyningen fra Nordsøen omfatter dels en primær forsyning fra Dansk Under-grunds Consortiums (DUC) produktionsplatforme i Nordsøen, dels forsyning fra Syd Arne-feltet. Gasbehandlingsanlægget i Nybro modtager og behandler naturgassen fra Nordsøen. Under normale driftsforhold kan naturgassen dog sendes direkte ud i trans-missionssystemet. Gasbehandlingsanlægget er døgnbemandet.

Transmissionssystemet, herunder måle- og regulatorstationerne (M/R-stationerne), er ubemandet, men overvåges og styres fra DONG's døgnbemandede kontrolcenter.

Naturgaslagrene anvendes dels til belastningsudjævning om vinteren, hvor produktionen fra Nordsøen ikke er tilstrækkelig, dels som nødforsyningslager i tilfælde af havari på ledningsnettet. Endvidere anvendes gaslagrene for en mindre dels vedkommende til sy-stemdrift og til kommercielle formål. Gaslagrene kan være døgnbemandede, men kan også overvåges fra DONG’s kontrolcenter.

Naturgassektoren er ikke umiddelbart en kritisk sektor for samfundet.

I naturgassystemet er de mest sårbare elementer dels søledningerne, dels bæltkrydsnin-gerne. Uheld på disse dele af systemet vil have store konsekvenser for naturgasforsynin-gen for hele landet eller dele af landet. Reparationstiden for disse ledninger er på op til ca. 60 dage.

På land er rørledningerne nedgravet med ca. 1-2 m jorddækning og dermed ikke direkte synlige. Reparationstiden for skader er fra 1/2 døgn op til 1-2 uger, afhængigt af led-ningstryk og dimension.


1 5 1

Alle M/R-stationer og ventilstationer/-grupper ligger over jorden og derfor synlige og dermed mere udsat for skader. Større stationer er indhegnet og aflåst, mindre stationer er delvis indhegnet, men aflåst, alene som forebyggelse af almindeligt hærværk. Repara-tionstiden er fra 1 døgn op til 2 uger.

Teleområdet

Telesektoren er kendetegnet ved at være meget dynamisk. Den teknologiske udvikling og markedsudviklingen går stærkt. Udbuddet af tjenester og antallet af teleudbydere ændrer sig til stadighed. Med liberaliseringen af telemarkedet op gennem 1990’erne har telemar-kedet været præget af vækst - en vækst, der er baseret på en massiv vækst i befolkningens anvendelse af telekommunikationstjenester, herunder særligt internet- og mobiltjenester.

De mest udbredte teletjenester kan opdeles i fastnet, mobil- og internetjenester. Denne traditionelle opdeling vil dog på grund af de forskellige former for konvergens blive sta-dig mere vanskelig at opretholde.

Teleudbyderne er i dag i vidt omfang udenlandsk ejede selskaber. Teleselskaberne er i stor udstrækning fortsat styret fra Danmark som selvstændige selskaber under større udenlandske koncerner. Infrastrukturen er i vidt omfang fortsat også beliggende inden for landets grænser.

De mest kritiske sårbarheder er sammenfattet i det følgende:

• Generelt udgør det en sårbarhed, at teleudbydernes beredskabsplanlægning i vidt omfang er styret af økonomiske hensyn. Der er herved en høj risiko for nedprio-ritering af beredskabet. Det gør det desuden vanskeligt at følge udviklingen i sår-barheden.

• Bygninger og installationer i telenettene er meget sårbare over for fysiske angreb som terrorhandlinger. Da der i vidt omfang er redundans i telenettene, vil et angreb dog typisk kun medføre nedbrud i et begrænset geografisk område - medmindre et angreb er altødelæggende eller strategisk rettet mod flere lokaliteter.

• Nettene er ligeledes sårbare over for tilsigtede handlinger.

• Sårbarheder relateret til lovgivning på teleberedskabsområdet er:

• Et manglende overblik over de enkelte teleudbyderes udbud af telenet og teletje-nester i en beredskabssituation kan udgøre en vis sårbarhed i relation til IT- og


1 5 2

Telestyrelsens kompetence til at råde over telenettene og foretage prioriteringer. Der er et behov for at styrke det operative samarbejde med teleudbyderne.

• Sikringsordningen i bekendtgørelse om sikring af offentlige telenet og teletjene-ster gælder kun taletelefoni i faste telenet, og således ikke taletelefoni i mobilnet-tene. Sikringsordningen omhandler desuden kun fortrinsret til opkaldsmulighed. Der er ingen krav om eller garanti for, at opkaldet kan gennemføres. Sikringsord-ningen gælder desuden kun enkelttilslutninger.

• Sendestationer til brug for udsendelse af beredskabsmeddelelser via radio/TV er meget sårbare over for fysiske angreb som terrorhandlinger. Selv lette håndvåben kan ødelægge fødekablerne til antennerne og dermed stoppe udsendelserne. Et sen-destop vil i givet fald være længerevarende, da antenner og fødekabler ikke er la-gervare hos producenten. Hvor kritisk en sårbarhed der vil være tale om, afhæn-ger af hvor mange og hvilke sendestationer, der sættes ud af drift.

It-området

It-området som forsyningsområde omhandler computernetværk, dvs. internettet og an-dre offentligt tilgængelige netværk samt hardware og software, som indgår heri. Der ses bort fra interne netværk og udstyr uden forbindelse til netværk.

I relation til sårbarhedsudredningen, er it-området defineret som:

• Applikationer (programmer der kører på en computer).

• Dataflow (de informationer der flyder mellem computerne og programmerne).

• Netværket (de routere og protokoller der binder netværkene sammen). Der ses bort fra selve fremføringsmedierne (kabler, satellitter, etc.), da disse hører under teleområdet.

It-området som forsyningsområde vedrører her primært spørgsmålet om tilgængelighed, dvs. adgang til samfundsvigtig it-anvendelse i en beredskabssituation. Forhold vedrøren-de integritet og fortrolighed, som også kan have betydning i en beredskabssituation – f.eks. i relation til nationens sikkerhed – er ikke omfattet af definitionen.

Sårbarheder opstår, når kritiske aktiver er truet. En sårbarhedsanalyse forudsætter en egentlig identificering af samfundsvigtige it-systemer og data (aktiver).


1 5 3

Truslerne har gennemgående tre forskellige karakteristika. De kan enten skyldes en be-vidst ondsindet handling (som hacking, virus, tyveri og spionage), en utilsigtet fejlagtig handling (som programfejl, konfigurationsfejl og forkert brugerbetjening) eller de kan skyldes uheld og ulykker (som oversvømmelse, brand og lynnedslag).

14.3. Sårbarhed ved s ektore rnes indbyrdes a fhæng ighed

Elsektoren er ikke direkte afhængig af andre sektorer i en grad, som indebærer, at svigt i en anden sektor kan forventes at resultere i svigt i elforsyningen. For elsektoren vurderes afhængighederne - under en alt-andet-lige forudsætning om svigt alene inden for den på-gældende sektor - således:

• Over for telesektoren vurderes afhængigheden at være signifikant for så vidt angår taletelefoni i offentlige telenet. Når afhængigheden ikke vurderes som kritisk, skyldes det bl.a., at dele af elsektoren har reduceret afhængigheden ved anvendel-se af private telekommunikationsforbindelser og faste kredsløb. Ved totalt svigt af offentlig teleforsyning vil transmissionssystemets drift være relativt lidt berørt, mens distributionssystemets drift vil være mere berørt, idet flere fjernkontrolsy-stemer er afhængige heraf. Umiddelbart vil elsystemets drift fortsætte og ved vedvarende svigt i teleforsyningen kan elanlæg bemandes, og talekommunikation kan foretages over private kommunikationsanlæg.

• Over for naturgassektoren vurderes afhængigheden at være signifikant. Det skyldes dels en afhængighed på produktionssiden (ca. 25 % af elproduktionen er baseret på naturgas, som dog i nogen grad kan erstattes af andet brændsel), dels en sam-menhæng på forbrugssiden, idet naturgassvigt kan resultere i et øget elforbrug. Selvom de naturgasbaserede elproduktionsanlæg således vil udgå af drift ved to-talt svigt af naturgas, forventes et sådant naturgassvigt ikke at opstå pludseligt, og elsystemet kan derfor med en forholdsvis kort tidsfrist sikre elforsyningen på an-den måde.

• Over for it-sektoren vurderes afhængigheden at være moderat for så vidt angår it-infrastrukturen. Ved totalt svigt af it-tjenester vil elmarkedsaktørerne og de sy-stemansvarlige virksomheder således blive berørt, men for systemdriften forven-tes det ikke at resultere i problemer med elforsyningen.

For naturgassektoren vurderes afhængighederne - under en alt-andet-lige forudsætning om svigt alene inden for den pågældende sektor - således:

• Over for elsektoren vurderes afhængigheden at være signifikant. Det skyldes, at en række anlæg, bl.a. M/R-stationer, kræver el til opvarmning af gassen som følge af


1 5 4

trykreduktionen. Styring af M/R-stationerne og ventilstationerne er ligeledes af-hængig af el. Ved svigt i elforsyningen skal stationerne opereres manuelt på hver lokalitet. Kommunikationen med stationerne kan opretholdes i ca. 3-24 timer med stationernes nødstrømsforsyningsanlæg. Gasforsyningen vil kunne opret-holdes med manuel overvågning og styring.

• Over for telesektoren vurderes afhængigheden at være kritisk. Det skyldes den store afhængighed af offentlige telenet og teletjenester til brug for kommunikation til alle anlæg og stationer. Alle fjernkontrolsystemer kommunikerer via TDC's tek-niknet, som er et robust og selvkontrollerende netværk. Gasforsyningen kan op-retholdes, men det kræver manuel overvågning på hver lokalitet hver 12. time.

• Over for it-sektoren vurderes afhængigheden at være moderat for så vidt angår it-infrastrukturen. Ved totalt svigt af it-tjenester vil gasmarkedsaktørerne og de sy-stemansvarlige virksomheder således blive berørt, men for systemdriften forven-tes det ikke at resultere i gasforsyningsproblemer.

For telesektoren vurderes afhængighederne - under en alt-andet-lige forudsætning om svigt alene inden for den pågældende sektor - således:

• Over for elsektoren vurderes afhængigheden at være kritisk. Teleforsyningen er grundlæggende afhængig af elforsyningen. Allerede ved afbrydelser af elforsynin-gen på en varighed af mere end 4-6 timer, vil det kunne medføre betydelige af-brydelser af teleforsyningen – særligt hvor elforsyningen er afbrudt i et eller flere større geografiske områder.

For it-sektoren vurderes afhængighederne - under en alt-andet-lige forudsætning om svigt alene inden for den pågældende sektor - således:

• Over for elsektoren vurderes afhængigheden umiddelbart at være kritisk. it-området er grundlæggende afhængig af elforsyningen. Da eventuelle beredskabsforanstalt-ninger relateret til denne afhængighed ikke er undersøgt kan afhængigheden ikke vurderes nærmere.

• Over for telesektoren vurderes afhængigheden at være kritisk. Denne afhængighed følger allerede af afgrænsningen af infrastrukturen på it-området. Den del af sam-fundets it-anvendelse, der er baseret på it-infrastrukturen, er grundlæggende base-ret på bl.a. teletjenester hos teleudbyderne og dermed teleinfrastrukturen. Telein-frastrukturen leverer de fysiske lag i it-infrastrukturen, dvs. kabler m.v.


1 5 5

14.4. Sektore rnes ber edskab

Beredskabet på elområdet

Organisationen af beredskabsarbejdet er baseret på, at arbejdet primært udføres af sekto-ren selv inden for rammer, som fastsættes af myndighederne i et samarbejde med sekto-ren:

• De enkelte virksomheder varetager beredskabet for deres egen aktivitet.

• De systemansvarlige virksomheder (Eltra og Elkraft System for henholdsvis Vest- og Østdanmark) varetager de overordnede og koordinerende opgaver in-den for sektoren.

• Myndighederne (dvs. Energistyrelsen på vegne af økonomi- og erhvervsministe-ren) varetager relationerne til denne og andre energisektorer, til de centrale myn-digheder på beredskabsområdet og til internationale organisationer samt udarbej-der udkast til regulering.

Med henblik på drøftelser af beredskabsforhold inden for elsektoren er der etableret et Danske Elselskabers Beredskabsudvalg, hvori de forskellige former for virksomhed er repræ-senteret og hvori Energistyrelsen deltager.

Der er traditionelt lagt afgørende vægt på, at der for elsektoren skal være en stor grad af forsyningssikkerhed, og sektoren har derfor set under ét et betydeligt driftsberedskab, som ikke alene er rettet mod at kunne håndtere de almindeligt forekommende driftsfor-styrrelser som følge af uheld m.m., men også er rettet mod mere alvorlige hændelser som følge af vejrforhold m.m. Dertil kommer enkelte supplerende beredskabsforanstaltninger rettet mod kritiske hændelser.

Som følge af det generelt høje niveau i driftsberedskabet er der ret få enkeltforanstalt-ninger i elsektorens supplerende beredskab, bl.a. fordi det historisk har været muligt at opskalere driftsberedskabet ved mere omfattende krisesituationer som f.eks. orkanen i 1999. Samlet omfatter beredskabet elementer inden for følgende områder:

• Forebyggende beredskab (security) på virksomhedsniveau, dvs. indhegning, alarmering, adgangskontrol, begrænset antal adgangsveje osv. for de kritiske dele af virksomheden.


1 5 6

• Konsekvensreducerende beredskab på virksomhedsniveau, dvs. bekæmpelse af person- og materielskader i form af evakueringsplaner, brandbekæmpelsesplaner osv.

• Reetableringsberedskab på virksomhedsniveau, dvs. hurtig udbedring af skader, især reetablering af energiforsyning.

• Robusthed og fleksibilitet i dimensionering af produktions-, transmissions- og di-stributionsforhold.

Beredskabet på naturgasområdet

Organisationen af beredskabsarbejdet er baseret på, at arbejdet primært udføres af na-turgas- og bygassektorerne inden for rammer, som fastsættes af myndighederne i et sam-arbejde med sektorerne:

• De enkelte virksomheder varetager beredskabet for deres egen aktivitet.

• DONG Transmission varetager de overordnede og koordinerende opgaver inden for sektorerne.

• Myndighederne (dvs. Energistyrelsen på vegne af økonomi- og erhvervsministe-ren) varetager relationerne til disse og andre energisektorer, til de centrale myn-digheder på beredskabsområdet og til internationale organisationer samt udarbej-der udkast til regulering.

Med henblik på drøftelser af beredskabsforhold inden for naturgas- og bygassektorerne er der etableret et Naturgasselskabernes Beredskabsudvalg, hvori deltager alle 9 naturgas- og bygasvirksomheder samt Energistyrelsen.

Lige som for elsektoren har naturgas- og bygassektorerne generelt et højt niveau af driftsberedskab, som omfatter elementer inden for følgende områder:

• Forebyggende beredskab (security) på virksomhedsniveau, dvs. indhegning, alarmering, adgangskontrol, begrænset antal adgangsveje osv. for de kritiske dele af virksomheden.

• Konsekvensreducerende beredskab på virksomhedsniveau, dvs. bekæmpelse af person- og materielskader i form af evakueringsplaner, brandbekæmpelsesplaner osv.


1 5 7

• Reetableringsberedskab på virksomhedsniveau, dvs. hurtig udbedring af skader, især reetablering af energiforsyning.

• Robusthed og fleksibilitet i dimensionering af produktions- og distributionsfor-hold.

Beredskabet på teleområdet

Det overordnede ansvar for teleberedskabet påhviler videnskabsministeren i henhold til beredskabsloven og lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet, jf. § 86. Videnskabsministeren har i § 86 i lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemar-kedet hjemmel til at fastsætte nærmere regler om, at udbydere af offentlige telenet og te-letjenester skal foretage nødvendig planlægning og træffe nødvendige foranstaltninger til sikring af samfundsvigtig telekommunikation. Tilsvarende regler kan fastsættes for of-fentlige myndigheder samt offentlige og private virksomheder.

I bekendtgørelse om teleberedskabet er der på den baggrund fastsat bestemmelser, der har til formål at sikre planlægning og gennemførelse af beredskabet på telekommunikati-onsområdet.

IT- og Telestyrelsen er tilsynsmyndighed på teleberedskabsområdet og fører således til-syn med de regler, der fastsættes i medfør af § 86 i lov om konkurrence- og forbruger-forhold på telemarkedet, herunder med at teleudbyderne planlægger og gennemfører de nødvendige beredskabsforanstaltninger, som følger af den gældende lovgivning.

Med det liberaliserede telemarked er det nu de private teleudbydere, der ejer teleinfra-strukturen. Det er teleudbydernes ansvar at overholde lovgivningen på teleområdet. For så vidt angår de beredskabsmæssige forhold er der tale om egentlige vilkår for udbuddet, og selvom teleudbyderne nu selv ejer teleinfrastrukturen, har IT- og Telestyrelsen fuld råderet over de offentlige telenet og teletjenester i en beredskabssituation, uden udgifter for staten.

Bekendtgørelse om teleberedskabet indeholder i den forbindelse blandt andet regler om at IT- og Telestyrelsen kan:

• Modtage og ekspedere ønsker fra beredskabsmyndighederne om faste kredsløb.

• Afgøre hvilke forbindelser hos teleudbyderne der skal dækkes af telenettenes fremføringsmuligheder, når disse ikke kan tilgodese alle behov.


1 5 8

• Give fornødne direktiver til teleudbyderne vedrørende prioritering af reetablering af ødelagte teleanlæg.

• Pålægge teleudbyderne generel begrænsning i trafikken i telenet og teletjenester.

Der er i bekendtgørelse om sikring af offentlige telenet og teletjenester fastsat regler om en fortrinsstilling for særligt udpegede abonnenter ved adgangen til at benytte taletelefo-nitjenester i faste telenet.

Ved bekendtgørelse om faste kredsløb til beredskabsmæssige formål er fastsat krav til te-leudbyderne vedrørende beredskabsmyndighedernes mulighed for at leje faste kredsløb til beredskabsmæssige formål. Disse kredsløb registreres hos NALLA, og sikres herved en høj prioritet ved knappe ressourcer i forhold til reetablering af ødelagte teleanlæg m.v.

Teleudbyderne har herudover kommerciel interesse i at sikre telenet og teletjenester. Med liberaliseringen af telemarkedet er det blevet et konkurrenceparameter at kunne ud-byde driftsstabile telenet og teletjenester til kunderne. Dette gælder ikke mindst udbud-det til de store erhvervskunder og statslige myndigheder. Teleudbyderne har derfor en interesse i af egen drift at sikre kommunikationssystemerne.

Teleudbyderne har alle en høj bevidsthed og viden om beredskabsforhold. De har i vidt omfang udarbejdet beredskabsplaner og foretager risiko- og konsekvensanalyser i for-hold til trusler mod driftsstabiliteten. Generelt er beredskabet dog rettet mod vejrfæno-mener og utilsigtede hændelser som f.eks. lynnedslag og menneskelige og tekniske fejl. Der er ikke i samme omfang sikret mod bevidste angreb som terrorhandlinger. Bag val-get af sikringsforanstaltninger er typisk en bevidst prioritering baseret på et forretnings-mæssigt hensyn. Teleudbyderne er nødt til at prioritere sikringstiltagene i forhold til det konkrete udbud af net og tjenester og i forhold til rentabiliteten i virksomheden.

Teleudbyderne har i vidt omfang sikret bygninger og installationer i teleinfrastrukturen mod naturkatastrofer og utilsigtede hændelser.

Hvad angår selve nettene - netsikkerheden - er der generelt tale om et højt sikringsni-veau, og udbyderne har en høj bevidsthed omkring it-sikkerhed i forhold til driften. Te-leudbyderne har 24 timers netovervågning, restriktioner omkring adgang til systemer og data, dublerede systemer, backup af kritiske data etc. På enkelte områder er der foretaget en - bevidst - nedprioritering af sikkerheden af økonomiske årsager. Igen er sikringsni-veauet højest for så vidt angår de mindre kritiske beredskabssituationer og de mindre sandsynlige trusler som f.eks. et militært angreb.


1 5 9

Beredskabet på it-området

Ansvaret for et lokalt it-beredskab - inden for eget ressortområde - påhviler i dag som udgangspunkt den enkelte minister og kommunalbestyrelse i henhold til beredskabslo-ven. På teleområdet har Videnskabsministeriet og IT- og Telestyrelsen en lovfæstet be-myndigelse i forhold til sikring af samfundsvigtig telekommunikation. På it-området har Videnskabsministeriet og IT- og Telestyrelsen en styrket rolle f.s.v.a. it-sikkerhed, men der eksisterer ikke på nationalt plan et koordineret it-beredskab i forhold til sikring af samfundsvigtig it-anvendelse i en beredskabssituation. Grænsen mellem it- og telekom-munikation er som nævnt ovenfor dog meget flydende.

Videnskabsministeriet har sammen med IT- og Telestyrelsen i efteråret 2003 igangsat et projekt, som har til formål at skabe rammerne for etablering af et integreret, nationalt it- og teleberedskab. Målet er at fastlægge en myndighedsstruktur på området - herunder at kortlægge en organisering af et nationalt it- og teleberedskab. Projektet omfatter blandt andet en sårbarhedsanalyse på it-området og i den forbindelse en kortlægning af, hvilke elementer et effektivt it- og teleberedskab bør bestå af.

Beredskabet vedrørende afhængigheder mellem sektorerne

Der er planlagt eller iværksat en række forskellige beredskabsmæssige tiltag inden for de enkelte sektorer med henblik på at reducere de sårbarheder, der kan relateres til afhæn-gigheder sektorerne imellem. Til eksempel har elsektoren reduceret afhængigheden til det offentlige telenet ved etableringen af alternative telenetværk og på naturgas- og teleom-rådet har man, i et vist omfang, mindsket afhængigheden af el ved etablering af nød-strømsanlæg.

14.5. Udvikl ings t endenser

El-området

Udviklingstendenserne på el-området vil stille nye udfordringer til beredskabet fremover. Af særlig relevans for beredskabsområdet fremhæves nogle udviklingstendenser i det følgende.

Der er en fortsat udvikling mod øget andel af decentral produktionskapacitet. Udover decentral kraftvarme og vindkraft kan der forventes mikrokraftværker i husstandene og solcelleanlæg. Hvad det betyder for systemets sårbarhed bør vurderes. Konceptet i dag for den decentrale produktion betyder, at disse anlæg ikke uafhængigt forsyner delområ-der, men forudsætter, at centrale produktionsenheder og transmissionsnettet er i drift. Fremover kunne sårbarheden reduceres, hvis den decentrale produktion alene kunne


1 6 0

forsyne delområder. Der arbejdes på at få den decentrale produktion til at bidrage til sy-stemstabiliteten og dermed øge robustheden i elsystemet.

Med vedvarende energikilder er elproduktionen typisk bestemt af meteorologiske betin-gelser og ikke af elforbruget. De danske elsystemer er i dag afhængige af kraftige ud-landsforbindelser bl.a. for at kunne udligne forskelle mellem forbrug og vindkraftpro-duktion. En øgning af vedvarende energikilder ser ud til at øge udlandsafhængigheden. I beredskabssammenhæng kunne overvejes eventuelle krav til selvstændig drift af landets elsystemer.

Koordineringen med myndighederne anses for væsentlig for beredskabet i krisesituatio-ner. I dag anvendes hertil alene offentligt tilgængelige teletjenester. Det bør overvejes, om udviklingen indikerer et behov for særlig sikre telekommunikationsforbindelser.

Naturgasområdet

Det danske naturgassystem er fuldt udbygget for så vidt angår det overordnede transmis-sionssystem. På det regionale plan sker der mindre udbygninger i lokalområder. Natur-gassektoren er fortsat stærkt afhængig af en enkelt leverandør i Nordsøen. På kortere sigt forventes afhængigheden af denne leverandør gradvist at aftage som følge af liberalise-ringen af naturgassektoren og deraf følgende stigende import af gas fra Tyskland (der vil fortsat være en fysisk nettoeksport). På længere sigt kan det forventes, at der kommer flere udlandsforbindelser, hvilket må forventes at medføre en større spredning af gastil-førslen til Danmark og bevirke en yderligere styrkelse af forsyningssikkerheden.

Fra 1. januar 2004 gennemføres den fulde liberalisering af naturgassektoren. Dette vil medføre en voldsom forøgelse af brugen af internettjenester og dermed stigende afhæn-gighed af disse tjenester. Svigt af disse tjenester vil kunne give væsentlige gener for bl.a. gasbestilling og afregning m.m., men selve gasforsyningen vil ikke umiddelbart blive be-rørt.

Teleområdet

Udviklingstendenserne på teleområdet stiller store udfordringer til teleberedskabet frem-over. Telemarkedet er et meget dynamisk marked, hvor særligt konkurrencesituationen og den teknologiske udvikling er med til at sætte farten.

Den teknologiske udvikling og fremkomsten af nye accessteknologier og nye typer af te-letjenester, og i den forbindelse tendensen til konvergens mellem de elektroniske medier, gør det stadig mere vanskeligt at overskue de samlede teleressourcer og at lovgive på te-leområdet. Denne udviklingstendens skaber blandt andet et behov for at integrere it- og


1 6 1

teleberedskabet, som på længere sigt kun vanskeligt lader sig adskille. Konvergensten-densen må også antages at kunne medføre en øget sårbarhed, efterhånden som de for-skellige teletjenester smelter sammen og fremføres i samme net, kontrolleres og styres fra samme enheder etc.

Den teknologiske udvikling kan generelt betyde flere valgmuligheder i forhold til tele-kommunikationsløsninger, hvilket er en styrke, men det betyder også, at man i forhold til f.eks. en lovgivningsindsats hele tiden skal være på forkant med udviklingen. Det betyder ligeledes, at det løbende bør overvejes, hvorledes nye teknologier kan anvendes til bered-skabsmæssige formål.

En væsentlig udviklingstendens på telemarkedet er den stigende globalisering. Teleudby-derne på det danske telemarked er i vid udstrækning udenlandsk ejede selskaber. Telein-frastrukturen er i vidt omfang fortsat placeret inden for landets grænser, men stadig flere opgaver udføres fra moderselskaber m.v. i udlandet. Dette udgør en vis sårbarhed. Dels kan man forestille sig en konflikt mellem Danmark og det land, hvori udstyret er placeret eller hvorfra en opgave løses, dels en konflikt i det andet land, som Danmark ikke er in-volveret i, men som vil kunne ramme danske interesser. Selvom teleudbyder i forhold til sit udbud af telenet og teletjenester i Danmark vil være ansvarlig efter den danske lov-givning, er problemet dog, at der vil bestå en afhængighed af sikringsniveauet i det på-gældende land.

En tendens på telemarkedet, hvis effekt ligner effekten af globaliseringstendensen, er te-leudbydernes tendens til at outsource opgaver som f.eks. netovervågning og fejlretning af visse systemer til andre private virksomheder. Teleudbyderne vil i den situation fortsat bære ansvaret for de pågældende opgaver i forhold til kunderne og i forhold til efterle-velse af lovgivningen på teleområdet, men sikkerheden vil nu også afhænge af forholde-ne hos de virksomheder, hvortil opgaverne er outsourcet.

Der ses endelig en tendens til centralisering i forhold til opgaver og placering af udstyr. Den teknologiske udvikling på teleområdet har betydet, at f.eks. styring og overvågning af net kan foregå centralt fra et kontrol- eller situationscenter, som herved kan være et oplagt mål for f.eks. terrorvirksomhed.

Udviklingstendenserne betyder navnlig, at det er meget vanskeligt at følge udviklingen i teleområdets sårbarhed, og der kan for nærværende ikke foreslås egentlige redskaber til at følge denne udvikling. En mulig løsning med hensyn til at sikre et tidssvarende telebe-redskab er dog også at fokusere på ansvaret for sikring af samfundsvigtig telekommuni-kation i beredskabssituationer.


1 6 2

Med liberaliseringen af teleområdet har fokus på teleberedskabsområdet i det seneste årti naturligt været på teleudbyderne. Det er fortsat vigtigt at sikre et vist beredskab hos tele-udbyderne. Der er dog behov for også at fokusere på myndighedernes individuelle an-svar for eget kommunikationsbehov.

Videnskabsministeriet og IT- og Telestyrelsen har kompetence i forhold til et nationalt teleberedskab og i den forbindelse for navnlig lovgivning og tilsyn på området. Teleud-byderne har et ansvar for et beredskab i forhold til en efterlevelse af lovgivningen, men også i forhold til kunderne. Men det er kunderne - f.eks. beredskabsmyndigheder m.fl. - der er nærmest til at klarlægge eget kommunikationsbehov, dels i forhold til en myndig-heds funktion og konkrete opgaver, og dels i forhold til et særligt behov i en beredskabs-situation. Den enkelte myndighed har et selvstændigt ansvar i medfør af beredskabsloven for et beredskab i relation til eget kommunikationsbehov, og myndighedens valg af tele-kommunikationsløsninger har betydning for sikringen af samfundsvigtig telekommuni-kation i forhold til myndighedens funktion i samfundet.

It-området

På it-området er det en tydelig udviklingstendens, at den økonomiske omkostning ved at benytte internettet til transport af data er stadig faldende. Økonomiske omkostninger ved at opbygge lukkede net og de ekstra omkostninger der er forbundet med at skulle udvikle egne programmer hertil gør, at der kan iagttages en udvikling i retning af at be-nytte internettet. De sikkerhedsproblemstillinger, der er forbundet med at benytte åbne net frem for lukkede net, er velkendte og kan håndteres økonomisk på en sådan måde, at det stadig er billigere at benytte internettet. Samfundets generelle afhængighed af inter-nettet vil derfor være stigende.

Den offentlige forvaltnings ønske om øget effektivitet gennem digitalisering af forvalt-ningen og samtidig åbne den kommunale forvaltning for digitale henvendelser 24 timer i døgnet, vil også stille store krav til den digitale forvaltnings robusthed mod it-sikkerhedshændelser. Et væsentligt aspekt af den digitale forvaltning er, at datasystemer i en myndighed i stigende omfang vil være afhængige af dataføde fra andre myndigheders datasystemer. Det må forventes, at den offentlige forvaltnings sårbarhed overfor it-sikkerhedshændelser vil stige efterhånden som integrationen mellem systemerne stiger.

På den teknologiske front vil vi inden for de næste 10 år se nye teknologier vinde indpas i dagligdagen. Hvad vi kan se i dag er, at it bevæger sig ind i flere og flere dele af daglig-dagen. I et sårbarhedsperspektiv fører denne udvikling af ”it i alt”- blandet sammen med nye trådløse kommunikationsteknologier - til, at f.eks. maskiner, pumper og lignede ud-styr får et web-interface, hvor det er muligt at omkonfigurere udstyret. Disse ”i-lagte” (embedded) computere kaldes på engelsk for pervasive computing, og de vil være sårbare


1 6 3

over for hacking, virusangreb og alle andre velkendte trusler på it-området. Pervasive computing har endnu ikke realiserede anvendelsesmuligheder, og deraf endnu ikke er-kendte sårbarheder.

14.6. Konklus ion og f o r s lag t i l in i t ia t iv e r

Generelt

Det kan generelt overvejes at indføre økonomiske mekanismer, som indebærer incita-menter til at forbedre beredskabet. Som eksempel herpå kan nævnes, at der for elsekto-ren er overvejelser hos myndighederne om, at der for transmissions- og netvirksomheder indføres økonomiske konsekvenser af forsyningsafbrydelser som følge af netfejl, således at virksomhederne gives incitamenter til at forebygge sådanne forsyningsafbrydelser, bl.a. gennem bedre vedligeholdelse af nettene.

Det bør i øvrigt søges sikret, at beredskabshensyn fremover indgår i beslutningsgrundla-get for anlæg (design og dimensionering) og drift af forsyningssystemer som et af mange elementer på højde med eksempelvis funktionelle, økonomiske og æstetiske hensyn. Be-redskabshensyn bør således indgå som ét af mange hensyn i en integreret opgavevareta-gelse.

I den forbindelse er det væsentligt, at der inden for de enkelte sektorer arbejdes mod fastlæggelsen af fælles standarder for udførelse af sikkerheds- og sårbarhedsvurderinger, som sikrer, at sådanne vurderinger foretages på en ensartet måde. Standardisering vil muliggøre sammenligning af sårbarhed og sikkerhedsniveau mellem virksomheder inden for den samme sektor og mellem virksomheder i forskellige sektorer. For virksomheder og myndigheder, som er centrale for den civile sektors beredskab, kan det overvejes at fastlægge regelmæssig tilsyn med det pågældende beredskab.

Både el- og telesektoren har kunder, for hvem det er af afgørende betydning at være sik-ret mod forsyningssvigt, f.eks. beredskabsmyndigheder og sygehuse. For elsektoren kan endvidere nævnes andre dele af sundhedsvæsnet, trafiksektorerne og erhvervslivet. For både el- og telesektoren har det hidtil været et hovedprincip, at kunderne selv bør vurde-re deres afhængigheder og deres behov for en højere grad af sikring, samt i den forbin-delse selv sørge for foranstaltninger som f.eks. ’no break’-anlæg og nødstrømsanlæg. Det vil som regel være muligt at opnå bistand hertil hos de pågældende forsyningsselskaber eller gennem konsulenter. Alligevel kan der være risiko for, at udviklingen i sektorerne indebærer, at det i stigende grad bliver vanskeligt for en kunde at vurdere risikoen for af-brydelser/forstyrrelser i el- henholdsvis telesystemet. Det bør derfor overvejes, om der inden for de enkelte sektorer er behov for tiltag herom, f.eks. vejledning af særlige kun-degrupper om deres sikringsbehov.


1 6 4

El-området

Der er et fortsat behov for fokus på de forhold, som i væsentlig grad har betydning for elsektorens beredskab.

Der er behov for, at kravene til de enkelte virksomheders beredskab bliver mere detalje-ret beskrevet end de er p.t. Dette skyldes dels at der kan være betydelige variationer mel-lem de enkelte virksomheders beredskab og derfor et behov for at sikre et minimumsni-veau for virksomhedernes beredskab, dels behovet for at konkretisere de elementer der bør indgå i beredskabsarbejdet. Der er således behov for at fastsætte nærmere regler om elsektorens beredskab.

Sådanne regler påregnes udarbejdet i samarbejde med elsektoren og kan bl.a. omfatte forhold om udarbejdelse af sikkerheds- og sårbarhedsvurderinger, afholdelse af øvelser, udarbejdelse af beredskabsplaner, procedurer o.lign. for konkrete krisesituationer (som f.eks. telefoniske bombetrusler), bemanding, udstyr, sikring af it-forhold, udarbejdelse af reparationsplaner og procedurer herfor.

Endvidere er der behov for at ubemandede anlæg, installationer o.lign., som er af væ-sentlig betydning, sikres gennem udstyr, som moniterer utilladt adgang. Nogle virksom-heder har allerede gennemført sådan sikring. Det bør overvejes at fastsætte vilkår herom i kommende regler på området.

Derudover er der behov for en nærmere kortlægning af virksomhedernes telekommuni-kationsforhold og disses sårbarhed over for nedbrud af de offentlige telekommunikati-onsnet.

I den sammenhæng er der behov for, at der fremskaffes statistiske oplysninger om ned-brud og varigheden heraf for hele elsektoren. Vilkår herom vil kunne indgå i de nævnte beredskabsregler.

Endvidere bør der søges udarbejdet standardiserede metoder for udførelse af sikkerheds- og sårbarhedsvurderinger. Vilkår herom bør derfor indgå i de nævnte beredskabsregler på området, ligesom det bør overvejes at udarbejde en mere detaljeret vejledning herom.

Naturgasområdet

Der er fortløbende behov for fokus på de væsentlige områder af betydning for naturgas-sektorens beredskab. De forhold, som er nævnt for elsektoren, gælder tilsvarende for na-turgassektoren med den nødvendige tilpasning.


1 6 5

Teleområdet

Udviklingstendenserne på teleområdet betyder, at det bliver stadigt mere vanskeligt at følge udviklingen i sårbarhederne, som ikke er statiske. Også trusselsbilledet vil ændre sig over tid. Fokus bør rettes mod såvel teleudbyderne som mod de myndigheder, der har et særligt behov for telekommunikation i beredskabssituationer – deres sikringsbehov og mulighed for at tilvejebringe alternative kommunikationsløsninger. Myndighederne bør i den forbindelse f.eks. vejledes om udarbejdelse af en individuel kommunikationsplan.

De sikringstiltag teleudbyderne har etableret ud fra kommercielle hensyn, er generelt re-lativt forskellige - dog overholder de alle de krav, der følger af lovgivningen. Bag valget af sikringsniveau ligger typisk en bevidst prioritering - en balance i forhold til henholds-vis sikring af driftsstabilitet og økonomi. Det betyder, at der er enkelte - men væsentlige - sikringstiltag, der er nedprioriteret. Givet disse udviklingstræk bør det overvejes med ud-gangspunkt i den eksisterende lovgivning på området at fastsætte krav til et minimums-niveau for sikring af netsikkerhed samt fysisk og logisk sikring af bygninger og installati-oner m.v. For så vidt angår it-sikkerhed hos teleudbyderne kunne der overvejes et krav om certificering af selskabets systemer og procedurer.

Vedrørende den gældende lovgivning på teleberedskabsområdet er der behov for en æn-dring af bekendtgørelsen om sikring af offentlige telenet og teletjenester. Der bør således snarest muligt iværksættes et samarbejde med teleudbyderne med henblik på at undersø-ge mulighederne for sikring af mobiltelefoni, således at særligt udpegede abonnenter, som ved den gældende ordning for fastnetstelefoni, sikres en fortrinsstilling ved brug af tjenesten. For såvel mobiltelefoni som fastnetstelefoni bør det desuden undersøges, hvorvidt opkald kan prioritetsmarkeres i telenettene, således at man sikrer prioritet af opkald helt frem til modtager. Der er allerede iværksat en undersøgelse i IT- og Telesty-relsen af, hvorvidt det er teknisk muligt - og hensigtsmæssigt - at sikre digitale PABC’ere (omstillingsanlæg).

IT- og Telestyrelsen har påbegyndt et arbejde med at etablere et beredskabsnetværk til teleudbyderne. Formålet med dette netværk er at kunne udveksle informationer med henblik på, at styrelsen kan prioritere teleressourcerne om nødvendigt i en beredskabssi-tuation. Dette samarbejde med teleudbyderne bør styrkes.

It-området

It-anvendelse og elektronisk kommunikation indgår i drift og udvikling i alle sektorer i samfundet. Der er behov for et tværgående overblik over de it- og telerelaterede sårbar-heder og trusler samt de modforanstaltninger, der bør iværksættes ved hændelser i de enkelte sektorer, som kan have store tværgående konsekvenser for øvrige sektorer. Der


1 6 6

er behov for en overordnet koordination, herunder at der kan rådgives om og påpeges mangler i de enkelte sektorers beredskabsplanlægning.

Der er i den forbindelse behov for en yderligere afklaring af kompetence og ansvarsfor-deling vedrørende beredskabet på it-området. Den it-sektoransvarlige myndighed bør have en generel koordinerende rolle i forhold til et nationalt it-beredskab. Det anbefales, at den koordinerende rolle som minimum indebærer ansvar for at udarbejde generelle vejledninger om planlægning, udarbejdelse, vedligeholdelse og gennemførelse af et in-ternt it-beredskab og øvrige værktøjer til understøttelse af dette. Det anbefales derud-over, at der udarbejdes tilstandsrapporter, der på it-området afdækker afhængigheder mellem sektorer og som bør udarbejdes således, at alle sektorer behandles over en fastsat periode.

Ved etablering af denne funktion kan det overvejes at gøre som i Sverige eller USA, hvor en integreret og tværgående it- og teleberedskabsplanlægning bl.a. skal tage højde for ændringer i det generelle trusselsbillede og stigende konvergens på it- og teleområdet.

Der bør indledningsvis udarbejdes en egentlig identificering af samfundsvigtige it-systemer og efterfølgende en sårbarhedsvurdering af disse.

Der har i forbindelse med sårbarhedsanalyser på teleområdet været fokus på sikring af taletelefoni. Der er ikke foretaget en nærmere undersøgelse specifikt for så vidt angår te-leudbydernes udbud af internet- og datatjenester. Undersøgelsen af teleudbydernes be-redskab omfatter i et vist omfang også disse tjenester. Da disse tjenester er helt afgøren-de for it-infrastrukten, og da disse tjenester er baseret på anden teknologi og delvist ud-bydes i andre typer net end taletelefonitjenesterne, er der behov for en særskilt undersø-gelse med fokus på sårbarhed og beredskab for området vedrørerende internet- og data-tjenester.

Det bør endelig vurderes i hvilket omfang it- og teleberedskabet fremover skal integre-res. it og teleområdet er allerede tæt forbundet, idet den del af samfundets it-anvendelse, der er baseret på it-infrastrukturen, som den er afgrænset her, i vid udstrækning er base-ret på teletjenester hos teleudbyderne.

Koordinering og samarbejde på tværs af sektorerne

Der har vist sig et behov for et vist samarbejde på tværs af sektorerne el-, naturgas- og teleforsyning samt it-forhold. De enkelte sektorer er i vidt omfang afhængige af forsy-ningsvirksomheden i de øvrige sektorer og dermed også af beredskabet i sektorerne. Et større eller længerevarende nedbrud i en eller flere af sektorerne vil potentielt kunne føre til større forsyningssvigt i de øvrige sektorer, hvorved der kan være risiko for en slags


1 6 7

dominoeffekt, som vil kunne forstærke konsekvenserne for samfundets øvrige sektorer og potentielt øge forsyningssektorernes problemer.

Underudvalgets forslag til initiativer

På grundlag af ovennævnte konklusioner har underudvalget foreslået følgende initiativer:

Elområdet

Udarbejdelse af regler og eventuelt tilhørende vejledninger om beredskabsforhold for el-sektoren, herunder

• monitorering af utilladt adgang til de væsentligste ubemandede anlæg, installatio-ner o.lign;

• fremskaffelse af statistiske oplysninger om nedbrud og varigheden heraf;

• udarbejdelse af standardiserede metoder for sikkerheds- og sårbarhedsvurderin-ger for elsektorens virksomheder

• en nærmere kortlægning af elselskabernes afhængighed af offentlige tele- og it-systemer.

Opfølgning på strømafbrydelserne det sidste år i Nordjylland og Østdanmark, bl.a. gen-nem undersøgelse af mulighederne for:

• at justere n minus 1-princippet for enheder, som reelt har større betydning end svarende til en enkelt enhed;

• at kunne opnå en større sandsynlighed for, at kraftværksenheder går i blok-ø-drift ved så omfattende strømafbrydelser, således at muligheden for en efterfølgende opstart fra dødt net forbedres;

• at øge antallet af kraftværksenheder, som kan foretage opstart fra dødt net, i for-hold til i dag og at sikre at sådan opstart kan foretages hurtigere end i dag

• i nogen grad at foretage prioritering af den rækkefølge, hvormed forskellige geografiske områder spændingssættes ved opstart fra dødt net og andre tilsvarende situationer.


1 6 8

• at forbedre kommunikationen dels mellem de involverede parter incl. myndighederne, dels til offentligheden i situationer med omfattende og/eller langvarige strømafbrydelser.

Naturgasområdet

• Udarbejdelse af regler og vejledninger om beredskabsforhold for naturgassekto-ren, herunder om de for elsektoren nævnte forhold.

• En samlet vurdering af de kritiske dele af gasledningssystemet med henblik på reparationsforhold, metoder og tider.

• En revurdering af behovet for udstyr og reparationsmetoder for offshore-rørledninger i de kystnære farvande.

It- og teleområdet

• Undersøgelse af og en politisk stillingtagen til behovet for yderligere krav til tele-udbyderne ved bekendtgørelse om minimumsniveau for netsikkerhed samt fysisk og logisk sikring af bygninger og installationer m.v.

• Ændring af bekendtgørelse om sikring af offentlige telenet og teletjenester (un-dersøge mulighed for og politisk stillingtagen til henholdsvis sikring af mobiltele-foni, prioritetsmarkering af opkald og sikring af digitale PABC’ere).

• En analyse af sårbarheder på it-området.

• En analyse af og en politisk stillingtagen til fremtidig myndighedsstruktur og organisering af et nationalt, integreret it- og teleberedskab, herunder de økonomiske konsekvenser heraf.

• Udarbejdelse af en vejledning om kommunikationsplan for beredskabsmyndig-heder og andre med særligt behov for elektronisk kommunikation i en bered-skabssituation.

• Styrkelse af samarbejdet med teleudbyderne.


1 6 9

Koordinering og samarbejde på tværs af sektorerne

• Regelmæssige drøftelser mellem el-, naturgas-, tele- og it-sektorerne om sårbar-heder og beredskab, herunder

• Opdatering af vurderingerne af de indbyrdes afhængigheder sektorerne imellem og sårbarheder relateret hertil

• Erfaringsudveksling om beredskabsforhold, herunder om beredskabet inden for egen sektor.


1 7 0

K a p i t e l 1 5 . T r a n s p o r t f u n k t i o n e r

1 7 1

15. Transportfunktioner

15.1. In t rodukt ion t i l område t

Trafikministeriet og Økonomi- og Erhvervsministeriet/Søfartsstyrelsen har det over-ordnede forvaltnings- og beredskabsansvar for opretholdelse af transportfunktioner i Danmark. Forvaltningen af de enkelte områder påhviler de herunder hørende statsvirk-somheder og - ifølge lovgivning og særlige overenskomster - primærkommuner og amts-kommuner samt koncessionerede og private selskaber. Der findes på alle transportom-råder lovgivning, der regulerer de pågældende områder.

Et velfungerende samfund hviler på en forudsætning om opretholdelse af landsdækken-de transportforbindelser omfattende søtransport, færger, havne, jernbaner, vejanlæg, vej-transport, lufthavne og lufttransport, postbefordring samt mulighed for reparation af ødelagte faciliteter. Opretholdelsen af ovennævnte transportforbindelser er i sig selv af-hængige af en række understøttende funktioner, som f.eks. en fungerende strømforsy-ning, der leveres fra andre sektorområder.

15.2. Område t s sårbarhed og ber edskab

Generelt

Som en konsekvens af forøget kontrol med trafik og bl.a. erhvervslivets begrænsninger af varelagre og reservedelslagre og deraf følgende logistisk kontrol vil tolerancetærsklen i forbindelse med forsinkelser og mangler blive sænket og dermed vil robustheden blive svækket.

Der findes generelt tilstrækkelige transportmidler til at sikre en rimelig fleksibilitet, lige-som der er mulighed for interaktion mellem transportformerne, specielt i forbindelse med anvendelse af containere. Antal og beliggenhed af havne og lufthavne bidrager til det samlede transportsystems robusthed. Alle transportområder er imidlertid i forskellig grad afhængige af tilførsel af olieprodukter og elektricitet samt anvendelse af kommuni-kation og it.

De forskellige transportformer varierer meget i teknisk udformning og art, ligesom sår-barheden varierer væsentligt, f.eks. er vejnettet i Danmark veludbygget og byder på man-ge forskellige typer af transportformer, herunder såvel lokal- som fjerntrafik. I denne forbindelse byder antallet af mindre broer og tunneller ikke på større problemer. Over-førsel af landevejstrafik og jernbanetrafik via store broer og anden kritisk infrastruktur vil derimod kunne udsættes for kraftige begrænsninger, som vil kunne have stor indvirk-ning på såvel persontransport som godstransport. Det er dog vigtigt at pointere, at ved


1 7 2

daglig drift er den kritiske infrastruktur kun i ringe grad sårbar, idet der foretages løben-de overvågning ved alarmsystemer af høj teknisk karakter, der sikrer en hurtig iværksæt-telse af foranstaltninger mod driftsforstyrrelser.

På nationalt plan er der i mange år ikke opstået en egentlig nødsituation, men på et antal områder har klimatiske forhold, naturkatastrofer, ulykker, el-afbrydelser samt forstyrrel-ser i togdriften medført regionale og lokale problemer af midlertidig karakter, men sam-fundet har haft en stor kapacitet til at genoprette forholdene, herunder normalisering af transportområdet.

Beredskabsplanlægningen påhviler de myndigheder, som normalt har ansvaret for de en-kelte områder, og beredskabsopgaverne for de enkelte ansvarsområder er at sikre, at samfundsvigtig transportvirksomhed fortsat kan udføres.

Generelt for alle transportformer gælder det, at der er etableret en lovhjemmel for et in-frastrukturelt beredskab på alle sårbarhedsområderne inden for transport, som er up-to-date, velfungerende og af høj teknisk karakter. Beredskabet for flere transportformers vedkommende, herunder luftfart, er præget af høj grad af internationalt samarbejde og politisk bevågenhed efter hændelserne den 11. september 2001 i USA.

I det følgende redegøres for sårbarhed og beredskab for hvert af hovedområderne vej-, jernbane-, søtransport samt faste forbindelser og post.

Vejtransport

Vejnettet som system er generelt robust. De vitale broforbindelser, primært broerne over Storebælt og Øresund samt Lillebælts- og Farøbroerne, må dog på grund af placering, karakter, længde og kanalisering af den samlede vejtrafik betragtes som sårbare. Det an-tages, at der ikke indtræder større ændringer i dette forhold, selvom bestræbelserne for en større trafiksikkerhed vil medføre reduktion af fleksibiliteten ved f.eks. udbygning af niveaufri skæring af vej- og togforbindelser

Både persontransport og godstransport er veludviklet og vognparken, specielt for så vidt angår godstransport, er gennemgående nyere og i god materiel tilstand. Transportfirma-erne er afhængige af elforsyning til deres almindelige kontorvirksomhed, kommunikation m.v. Der findes generelt ikke nødstrøms-forsyning. Da langt de fleste busser og lastvog-ne er dieseldrevet, vil transportoperationerne være direkte betinget af adgang til dieselolie og smøremidler. Begrænsninger i lagre af reservedele medfører længere reparationstider.

Vejtransport er ligesom de øvrige transportformer afhængig af olieprodukter, især die-selolie, der på kortere sigt kun vanskeligt kan erstattes af andre energiformer. I tilfælde af


1 7 3

forsyningsmæssige begrænsninger, først og fremmest af dieselolie, hvor transportsekto-ren tegner sig for mere end 50% af det samlede forbrug af flydende brændstoffer, består der kun i meget ringe omfang muligheder for ændringer af brændstoftyper.

Specialiseringen, privatiseringen og internationaliseringen af transportfunktioner medfø-rer at iværksættelse af transporter bl.a. kompliceres ved, at der kræves chauffører og spe-ditører med specielle kundskaber og tekniske færdigheder. Tendensen hen imod speciali-sering vil yderligere skærpe problemer med fleksibilitet. Anvendelse af dispensationer og ophævelse af arbejdstidsbegrænsende bestemmelser vil i givet fald kunne modvirke kon-sekvenserne af denne tendens.

I tilfælde af akutte hændelser vil der kunne opstå kaotiske forhold på vejene. Dette kan skabe store forhindringer også for indsats- og redningspersonalet.

Boks 15.1. Eksempler på erfaringer foranlediget af specifikke hændelser Køge Bugt Motorvejen lukket pga. væltet lastvognstog (oktober 2000):

På baggrund af denne ulykke blev der udarbejdet en konkret disponeringsvejledning til samtlige politikredse vedrørende prioritering af trafikafviklingen på motor- og motor-trafikveje.

Den Sønderjyske Motorvej lukket pga. snestorm (februar 1996):

Der blev efter denne hændelse udarbejdet deciderede snekatastrofeplaner med henblik på en prioritering af snerydningsindsatsen, herunder eventuelle vejlukninger.

Busulykke ved Knippelsbro i København (februar 2001):

Der blev efter denne ulykke foretaget mindre justeringer af afmærkningen ved broen, bl.a. i form af opsætning af ekstra tavler og fysiske advarsler mod for højt læs på begge sider af broen ud over den eksisterende elektroniske advarsel.


Vejdirektoratet og amterne opretholder en betydelig reparationskapacitet, som i stort omfang er baseret på tilstedeværelsen af et meget stort antal private entreprenører, hvil-ket medfører en fleksibilitet og leverandørsikkerhed, som i det væsentligste kun er be-grænset af entreprenørfirmaernes specialisering og muligheder for fremskaffelse af driv-midler. I denne sammenhæng indgår stormflodsberedskabet, som er baseret på overvåg-ning og varsling samt støtte fra et større antal entreprenørfirmaer med lokalkendskab.


1 7 4

Vejberedskaberne øves jævnligt. Der er inden for en længere årrække konstateret længe-revarende afbrydelser af transportfunktionerne, som det opbyggede beredskab ikke har kunnet imødegå inden for en kort tidsramme. I forbindelse med orkanen i 1999 afsted-kom strømafbrydelser mindre transportbegrænsninger, idet der i vidt omfang i kortere tidsrum ikke var adgang til alternativ strømforsyning og dermed kommunikation og it-virksomhed i mindre områder.

Jernbanetransport

Jernbanens funktion med signaler, sporskifter, kommunikation m.v. kræver et intakt transmissionsnet, for at signaler m.v. kan transmitteres til rette signal, sporskifte etc. Transmissionen foregår hovedsageligt i eget transmissionsnet, der fysisk er lagt i kabel-render eller nedpløjet langs banen. Kabelrender anvendes mest i stationsområder, hvor der – i sagens natur – er signaler og sporskifter. Transmissionsnettet er selvsagt afgøren-de for funktionaliteten for så vidt angår jernbanetransport.

Enkelte privatbanestrækninger anvender telesystemer i forbindelse med sikkerheds-kontrol og signalafgivelse.

Jernbanen er mange steder indhegnet, men hegnet kan let forceres og markerer kun lodsejergrænser og yder ikke beskyttelse af jernbanen som sådan. Langt de fleste jernba-nestrækninger er dog ikke indhegnet eller på anden vis sikret mod uønsket indtrængen, hvilket potentielt er en sårbarhed. Alle store fjernstyringscentraler har en eller anden form for spærring, der sikrer mod uhindret adgang, hvorimod mindre kommandoposter m.v. ikke har nogen spærring imod adgang. Køreledningsanlæg kan let ødelægges ved f.eks. at kaste en cykel ned fra en vejoverføring over banen.

Banetrafik, som transporterer mange personer på forholdsvis korte strækninger og i for-holdsvis korte tidsrum som tilfældet er ved større byer (f.eks. S-tog og Metro) og ved Storebæltsforbindelsen, er i udpræget grad sårbar i forbindelse med såvel naturkatastro-fer og miljøkatastrofer som terrorvirksomhed. Denne trafik er jævnligt udsat for gener, ligesom jernbanedriften har været udsat for flere stærkt generende miljøkatastrofer. Sta-tioner og knudepunkter samt reparationsfaciliteter er generelt ubevogtede og kan blive udsat for terrorvirksomhed som det kemiske angreb på en metrostation i Japan i 1995.

Banestrækninger og togdrift overvåges kontinuerligt vedrørende drift og sikkerhed samt materielmæssigt af Banestyrelsens Trafikledelse og DSB Driftsledelse.

Set fra DSB’s synsvinkel (som en af flere jernbaneoperatører) er et af områdets stærke sider, at DSB råder over både elektrisk trækkraft og dieseltrækkraft, hvilket gør, at der - i første omgang - er et energimæssigt alternativ, såfremt en af energiforsyningsmulighe-


1 7 5

derne skulle falde bort. Dette forhold begrænses dog af forskelle i bl.a. radio og sikrings-systemer, således kan f.eks. det eksisterende dieselmateriel ikke med fuld funktionalitet anvendes på S-togsnettet.

En anden stærk side er umiddelbart, at der nu er flere uafhængige operatører, som kan træde til. Dette forhold med flere uafhængige operatører stiller dog samtidig krav om sik-ring af koordineringsopgaver mellem de forskellige operatører i forbindelse med uheld eller større driftsuregelmæssigheder.

Den største svaghed for området er, at den transportydelse, som jernbaneoperatørerne skal levere, er helt afhængig af, at den eksisterende infrastruktur, i form af banelegemet med tilhørende trafikreguleringssystemer, fungerer. Der er ingen alternativer, og der kan heller ikke på kort sigt etableres alternative infrastrukturer, der kan understøtte togdrif-ten. Her udgør især broer og tunneller særdeles sårbare områder.

DSB råder over en række klargørings- og værkstedsfaciliteter, som i forbindelse med langvarige kriser skal være funktionsdygtige for at opretholde jernbanedriften. Deres sto-re udstrækning og ofte afsides placering gør dem dog sårbare.

DSB har beredskabsbeholdninger af dieselolie samt forsyning via pipeline, som kan være sårbar. DSB’s dieselmateriel kan dog også forsynes direkte via tankbiler.

Manglende mulighed for anvendelse af jernbanestationerne kan også påvirke jernbane-transportens sårbarhed. Dette er f.eks. tilfældet i forbindelse med brand, bombetrusler m.v.

Den sikkerhedsmæssige trafikafvikling foretages fra kommandoposter/fjernsty-ringscentraler hvorfra sikkerhedsuddannet personale varetager afviklingen. Kommunika-tion mellem kommandoposter/fjernstyringscentraler sker hovedsagelig i Banestyrelsens eget transmissionsnet. Funktionaliteten af transmissionslinjerne til signaler, sporskifter og sikkerhedsradio er afgørende for trafikafviklingen. Transmissionslinjerne samles i re-læhytter som er placeret ved kommandoposter/fjernstyringscentraler. Såfremt en af disse relæhytter ikke er funktionsdygtig betyder der en stor og langvarig påvirkning af trafikaf-viklingen på jernbanen.

DSB’s beredskab tager først og fremmest vare på sikkerheden for de togrejsende samt sikring af persontransporten i tilfælde af ekstraordinære forhold, forstået som akutte hændelser opstået i forbindelse med større togulykker, brand, strømsvigt, naturkatastro-fer eller terrorvirksomhed, som forhindrer den almindelige togdrift.


1 7 6

DSB’s Driftsledelse er lokaliseret geografisk sammen med Banestyrelsens Trafikledelse, og bliver således omgående underrettet, hvis der opstår forhold, som gør, at der skal gø-res en indsats i forhold til den planlagte trafik.

DSB’s Driftsledelse fastlægger strategier for trafikafviklingen omfattende DSB’s togpro-dukter, herunder oprettelse af OPIC (decentrale operations- og informationscentre), hvis hovedopgave er at formidle den nødvendige information til de togrejsende. Derudover har DSB en døgnbetjent materiel- og sikkerhedsvagt.

DSB’s hjælpevognsberedskab kan yde hjælp i forbindelse med sporsætning af materiel, rydning af spor m.v.

Dette beredskab er placeret i København og Fredericia og er udstyret på en sådan måde, at det kan komme ad såvel landevej som på jernbanespor frem til en bjergningsopgave. Beredskabet kan derfor også anvendes til andre rydningsopgaver end rydning af jernba-nespor. DSB har i forbindelse hermed døgnbetjente materiel- og sikkerhedsvagter.

Banestyrelsens beredskab skal sikre optimal trafikafvikling i de situationer hvor der er opstået hændelser som påvirker den drift- eller sikkerhedsmæssige afvikling. Banestyrel-sen har etableret døgnvagtsaftaler, som sikrer hurtig og effektiv indsats i forbindelse med hændelser, som påvirker trafikafviklingen.

Lufttransport

Operationer på lufthavne og udførelse af lufttrafiktjeneste er betinget af uhindret adgang til elforsyning og telekommunikation. Men kun for så vidt angår lufttrafiktjeneste og til-hørende vitale luftfartsinstallationer er der etableret en række backup-systemer, så som no-break-systemer i relation til elforsyningen og opkobling på de til operationel brug an-vendte telelinier, mens der ikke normalt er etableret nødelforsyning for andre dele af lufthavnene.

Teleforsyningen er den absolut mest kritiske faktor for udførelsen af lufttrafiktjeneste. Al radarinformation går via telenettet, ligesom overvågning af luftfartsanlæggenes driftsik-kerhed baserer sig på informationer transmitteret gennem dette system.

En anden kritisk faktor er elforsyningen til de systemer/anlæg, der gøres brug af under udførelsen af lufttrafiktjeneste. Dog er det omfattende backup-system - kombineret med både no-break og short-break systemer - konstrueret på en sådan måde, at overordentligt mange forhold simultant skal gå galt, før lufttrafiktjenesten befinder sig i en reel kritisk situation.


1 7 7

Danske lufthavne har i en lang årrække ikke været ramt af større ulykker, og i øvrigt ud-sættes lufthavne sjældent for større katastrofer.

Luftfartsområdet er antageligvis et af de mest regulerede områder overhovedet. Som føl-ge heraf er der fokus på sikkerhed generelt, både for så vidt angår selve flyvesikkerheden, men også den sikkerhed, der knytter sig til sikring af forbrydelser (security), herunder ad-gangsforhold og forebyggende beredskabsmæssige foranstaltninger.

Der foreligger beredskabsplaner og lokale alarmeringsplaner for alle offentlige flyveplad-ser, der anvendes til erhvervsmæssig transport af passagerer med flyvemaskiner, hvis hø-jeste tilladte startmasse er 10 tons eller mere, eller som har 20 passagersæder eller flere. Planerne fastlægger de beredskabsmæssige forhold, herunder opgaver, ansvar, beføjelser og kommunikationsveje i tilfælde af ulykker og miljø- og naturkatastrofer.

Derudover findes der to direktiver, dels angående lufthavnes virksomhed under krise og krig, dels angående danske luftfartsselskabers virksomhed under krise og krig. Begge er fra 1994 - udgivet af henholdsvis Statens Luftfartsvæsen og Trafikministeriet.

De primære aktører i beredskabet - og til forebyggelse af forbrydelser mod luftfartens sikkerhed - er lufthavnenes og luftfartsselskabernes eget redningsberedskab og securi-tyorganisationer. Herudover findes der på de 2 største lufthavne et fast politiberedskab, der primært har til opgave at opretholde ro og orden samt udføre paskontrol, men som også er til støtte for lufthavnenes securityorganisation.

Søtransport

Søtransportområdets styrker og svagheder skal findes i, at der tale om et internationalt erhverv. Internationaliseringen betyder i tilfælde af kriser, at skibene er uafhængige. Et skib er en enhed, som ikke er særligt afhængigt af andre sektorer. Det behøver ikke at kommunikere med land, ligesom det navigationsmæssigt også er i stand til at bevæge sig uafhængigt. Skibet er selv i stand til at producere strøm og vand, ligesom det normalt har nok brændstof og proviant om bord til at kunne bevæge sig over store geografiske af-stande.

Internationaliseringen er på samme tid også en svaghed. Uafhængigheden betyder, at det er meget svært at pålægge skibe under fremmed flag instrukser, medmindre de befinder sig i dansk havn eller på dansk søterritorium. Det samme gælder i praksis med visse mo-difikationer for skibe under dansk flag.

Søtransportens sårbarhed er endvidere knyttet til laste- og lossemuligheder i havne samt mulighederne for borttransport fra havneområdet. Det sidste skal ses i sammenhæng


1 7 8

med vurdering af sårbarheden af vejtransport og jernbanetransport. I denne forbindelse bemærkes, at udviklingen har medført, at der kun i enkelte havne findes havnespor.

Ved skibstransporter til Danmark anvendes tonnage hentet på det internationale marked og med skibe indregistreret verden over. Dette medfører stor fleksibilitet og robusthed i den udstrækning rederierne kan og vil acceptere transportkontrakterne. Siden terroran-grebet på USA i september 2001 har den internationale søfartsorganisation (IMO) udar-bejdet og vedtaget et regelsæt til iværksættelse den 1. juli 2004. Reglerne indebærer bl.a. obligatoriske procedurer for skibe og havnefaciliteter, som sigter mod at forebygge uvedkommende og fjendtlig indtrængen. En af hjørnestenene i regelsættet er et bered-skab i tre trin baseret på en kontinuerlig trusselsvurdering foretaget af efterretningstjene-sterne.

Den faste forbindelse over Øresund

Ved hjælp af systematiske risikoanalyser af alle væsentlige uheldsscenarier er sikkerheds-niveauet på forbindelsen meget højt, bl.a. er anlægget dimensioneret til at kunne modstå en række kritiske (udefra kommende) hændelser, såsom brand, påsejling, påkørsel etc.

Øresundsbroens vejdel er desuden forsynet med overvågnings- og kontrolfaciliteter, her-under internt tv og SCADA (styring, regulering og overvågning af tekniske in-stallationer). Vejdelen overvåges/kontrolleres døgnet rundt. Endvidere kan politi i såvel Danmark som Sverige via dublerede skærme og monitorer overvåge forbindelsen og gri-be ind om nødvendigt.

En fælles dansk/svensk aftale om beredskab på forbindelsen sikrer, hvis uheldet er ude, en effektiv redningsindsats. En særlig organisation for Beredskab & Sikkerhed - Drift sikrer en kontinuerlig opfølgning på beredskabsplan, uddannelse m.v.

En svaghed ved anlægget er, at det som trafikanlæg er offentligt tilgængeligt på såvel vej som jernbane. Ved ekstraordinære kraftige påvirkninger (flystyrt, skibskollision etc.) vil både vejtrafikken og jernbanetrafikken efter al sandsynlighed blive berørt/afbrudt for en kortere eller længere periode.

Der har ikke i de 3 år anlægget har været i drift været væsentlige hændelser, der kan rejse tvivl om robustheden. Terrorvirksomhed rundt om i verden samt Danmarks deltagelse i krigen mod Irak har givet anledning til overvejelser, idet anlægget er et markant og i bog-staveligste forstand grænseoverskridende bygningsværk. Trusselsbilledet bliver løbende vurderet i samarbejde med politiet.


1 7 9

Overordnet set gælder dansk og svensk lovgivning for de respektive landes bered-skabsmyndigheder ved en indsats på Øresundsbroen. Ved fælles dansk/svensk indsats gælder det således også, at enten svenske eller danske myndigheder har det operative an-svar for indsatsen afhængig af, om indsatsen udføres på dansk eller svensk territorium. Først ankomne beredskabsstyrke påbegynder dog altid indsatsen uanset, hvor på forbin-delsen uheldet er indtruffet.

De primære komponenter i Øresundsbroens beredskab er danske og svenske politi- og redningsmyndigheder, alarmcentraler samt sygehusberedskab og jernbaneorganisationer. Øresundsbro Konsortiet har i samarbejde med alle involverede myndigheder udarbejdet en beredskabsplan, gennemført uddannelse, indkøbt særligt redningsudstyr samt afholdt beredskabsøvelser.

Den faste forbindelse over Storebælt

Storebæltsforbindelsen er i kraft af døgnovervågning, adgangskontrolanlæg samt ind-brudsalarmer et særdeles godt beskyttet anlæg både hvad angår vej og banedelen. Anlæg-get er særdeles robust, og alle væsentlige uheldsscenarier er analyseret systematisk i det betydelige risikoanalysearbejde, der ligger til grund for forbindelsen.

I kraft af anlæggets strukturelle udformning med adskilte forbindelser for vej og bane via såvel Østerrenden som via Vesterrenden er forbindelsen rimeligt beskyttet mod samti-digt afbrud af begge forbindelser. Hvis uheldet er ude, at enten den ene eller begge dele skulle blive afbrudt, er der opstillet en katastrofeplan for hurtig genetablering af trafik mellem Øst- og Vestdanmark. Endvidere er genetablering af konstruktionerne efter uheld blevet analyseret for en række scenarier i forbindelse med det seneste forsikrings-udbud.

Svagheden ved anlægget er, at det i kraft af sin natur er offentligt tilgængeligt på såvel vej som bane. Endvidere kan anlægget skades fra såvel luften som fra søsiden. Skibstrafik-ken er dog stærkt overvåget gennem det døgnbemandede VTS-system.

Der har ikke i de 5 år anlægget har været i drift været væsentlige hændelser, der kan rejse tvivl om robustheden. Terrorvirksomhed, som den er set i USA, har selvfølgelig givet anledning til overvejelser, idet anlægget er et særdeles markant bygningsværk såvel natio-nalt som internationalt. Der har i en kortere periode været gennemført skærpet opmærk-somhed mod usædvanlig adfærd på og omkring anlægget.

Til brug for indsats primært i tunnelen, men også på resten af den faste forbindelse, er der før åbningen af jernbaneforbindelsen i 1997 indgået aftale om indsats af et målrettet redningsberedskab og et ambulanceberedskab ved uheld på forbindelsen. Storebælt del-


1 8 0

tager internationalt i samarbejder bl.a. i et europæisk netværk om brand i tunneller (EU-støttet projet FIT); men generelt i netværk af andre broforvaltere rundt om i verden. Endvidere er der et meget snævert samarbejde med A/S Øresund og Øresundsbro Kon-sortiet.

Post

Postforsendelser udgør et særligt transportområde. Ved forsendelse af post anvendes alle de gængse transportformer og postforsendelser er derfor underkastet den samme grad af sårbarhed som disse.

Post Danmark har efter sin overgang til aktieselskab gennemgået en gennemgribende re-strukturering, som har koncentreret behandlingen af post på et mindre antal postcentre, der i vidt omfang er blevet automatiseret. Koncentreringen vil i sig selv medvirke til for-øgelse af sårbarheden. Også en automatisering, som kræver kontinuerlig og tilstrækkelig strømforsyning og it-støtte, vil medføre sårbarhed på grund af afhængighed af eksterne kilder.

Truslen fra hændelser som brand, naturkatastrofer, miljøpåvirkninger, udslip af farlige stoffer, angreb mod infrastruktur og mod medarbejdere har ført til etablering af Post Danmarks beredskabsplaner, som har til formål at forebygge, at hændelsen opstår, iværksættelse af tiltag under hændelsen og iværksættelse af afhjælpende foranstaltninger.


I overensstemmelse med EU’s forventninger er det tanken at forøge privatiseringen af jernbanedriften.

Det forventes, at det stigende antal uafhængige jernbaneoperatører på det danske bane-net vil medføre forøgede behov for koordinering af håndtering af katastrofe- og kri-se/krigssituationer. Koordineringen må i første række sikre, at de nødvendige relevante oplysninger i forbindelse med situationen er tilgængelige for ledelsen af en krisestab, og at denne stabs sammensætning og opgaver er veldefinerede. Det vil være nødvendigt at etablere sådanne stabe på flere niveauer og på forskellige områder, end tilfældet er i dag.

Den påbegyndte eldrift af fjerntrafikstrækningerne vil eventuelt blive fortsat med udbyg-ning af eldrift på hovedstrækninger og sidebaner. Tilsvarende gælder for udbygning af signalsystemer som Automatic Train Control. Som følge af sårbarheden af den kritiske infrastruktur i forbindelse med eldrift vil banernes sårbarhed forøges tilsvarende og i takt med udbygningen.


1 8 1

Der er øjensynligt ingen incitamenter til at nedbringe afhængigheden af strømforsyning gennem etablering af alternative muligheder, som f.eks. ”short break/no break” anlæg, hvorfor afhængigheden af strømfordelingsnettet, kommunikationssystemer og data-transmission ikke forventes at blive mindre. Tværtimod forventes en stigende afhængig-hed af uafbrudt strømforsyning og kommunikation på grund af den forventelige forøgel-se af overvågnings-, varslings- og styresystemer og den generelle tekniske udvikling.

Betragtes det samlede behov for elforsyning og olieforsyning til transportområdet, må det antages, at drivmiddelbehovet vil stige i takt med udbygningen af transportsektoren i forbindelse med såvel persontransport som transport af gods. Selv om fremdrivningsma-skineri på grund af den tekniske udvikling bliver mere effektivt, vil dette sandsynligvis ikke kunne opveje et forøget behov for drivmidler forårsaget af transportsektorens udbygning.

Udviklingen i industriens behov for logistik, som f.eks. gennemførelse af ”on line/on time management”, vil medvirke til forøgelse af vejtrafikken og behovet for en mere in-tensiv kontrol med denne trafik, bl.a. gennem udvidet anvendelse af it. Derimod er der intet tegn på udvikling i retning af forøgelse af godstrafik med bane. Denne forventes til gengæld mere specialiseret under anvendelse af specialbyggede godsvogne, hvad der vil have en uheldig indvirkning på fleksibiliteten. Det bør vurderes, om der er behov for at fastsætte minimumskrav om forskellige transportområders beredskab over for elforstyr-relser og –afbrydelser med det sigte at reducere konsekvenserne, heraf eller om der er behov for på anden vis at skabe incitamenter til at mindske sårbarheden over for disse si-tuationer.

For så vidt angår luftfarten har denne kun meget begrænset betydning for godstransport, da lufttransport i det væsentligste omfatter kritiske varer med høj værdi. Udviklingen af luftfarten er derfor i det væsentligste knyttet til persontransport, hvis udvikling nationalt er knyttet til udviklingen af bane- og personbiltransport. Det skønnes, at behovet for lufttransport og dermed til lufttransportens behov for drivmidler i det store og hele vil forblive på det nuværende niveau, men med konjunkturbestemte udsving.

Tilsvarende gælder for søtransport, bortset fra denne transportforms orientering mod godstransport.

Virkningen af specialisering inden for visse transporterhverv, herunder transport af sær-lige laster og spedition, vil være, at forekomsten af mere specielle transporter vil kunne besværliggøres og i visse tilfælde umuliggøres ved anvendelse af nationale fragtførere. Under daglige forhold, hvor regeringen ikke kan iværksætte bestemmelser om etablering af ekstraordinære forhold i henhold til eksisterende regelsæt, vil der ikke kunne skabes sikkerhed for transporters gennemførelse. Et særligt forhold er fragtføreres behov for


1 8 2

beskyttelse af transportmidler og deres fortsatte anvendelse samt forsikringsforhold, herunder skadesløsholdelse af tredje part. Det sidste forhold er af stor betydning for luft-farten i forbindelse med eftervirkningerne af angrebet på World Trade Center i 2001, og denne udvikling vil sandsynligvis fortsætte, medmindre lovgivningen vedrørende etable-ring af ekstraordinære forhold udvides.

Sikkerhed ved nøglepunkter - også når der ikke er krig

I overensstemmelse med de i NATO-sammenhæng gennemførte procedurer, for at tilve-jebringe sikkerhed for anvendelse af kritisk infrastruktur under krise/krig, har forsvaret oprettet et nøglepunktsregister og tilvejebragt planer for bevogtning af nøglepunkter. Nøglepunktsregisteret administreres i dag af politiet som en objektdatabase, der tillige dækker mere civile objekter. Blandt nøglepunkter kan inden for transportsektoren næv-nes visse flyvepladser, tunneller, broer, jernbanekontrolpunkter og postcentre. Som bag-grund har ligget behovet for forsvarets anvendelse, direkte eller indirekte, af denne kriti-ske infrastruktur, og hjemmeværnet har i stort omfang været udset til at gennemføre be-vogtningen under ledelse af forsvarets landsdelskommandoer.

Den kritiske infrastruktur vedrørende transportområdet for så vidt angår den civile sek-tors beredskab har været sammenfaldende med nøglepunkterne for det militære forsvar i forbindelse med krise/krigssituationer, hvorfor objektbevogtningen er gennemført i overensstemmelse med planerne vedrørende nøglepunktsvirksomhed, dvs. i det væsent-ligste med Hjemmeværnets deltagelse.

Der er imidlertid ikke bestemmelser for hverken nøglepunkter af betydning for forsvaret eller for den civile sektor i en situation, der ikke kan betegnes som krise/krig. For den civile sektors vedkommende er der således et tomrum mellem politiets opgaver med al-mindelig overvågning og beskyttelse til krise/krigssituationer, dvs. under forhold, hvor politiets ressourcer er utilstrækkelige – af såvel geografiske forhold som af truslens inten-sitet – til bevogtning og beskyttelse af den kritiske infrastruktur.

Den foreliggende terrortrussel kan ikke antages at blive mindre inden for en årrække, og en styrkelse af beredskabet vil antageligvis være påkrævet f.eks. i forbindelse med kritisk transportinfrastruktur, specielt hvor et terrorangreb vil kunne forekomme.

Lovgivningen skal kunne anvendes i alle beredskabssituationer, uanset om de forekom-mer under fred, krise eller krig

Beredskabsloven foreskriver, at det kan pålægges offentlige myndigheder og offentlige og private virksomheder og institutioner at yde bistand ved planlægningen eller udførel-sen af opgaver inden for beredskabet. Det kan pålægges offentlige og private virksom-


1 8 3

heder og institutioner at træffe særlige foranstaltninger for så vidt angår varer, tjeneste-ydelser, produktionsmidler m.v. inden for deres normale virksomhed, hvis dette er på-krævet af hensyn til beredskabet. Offentligt ansatte og ansatte i offentlige og private virksomheder og institutioner skal udføre de opgaver, der pålægges dem.

Da der ikke foreligger arbejdspligt, vil kun personer, der ikke er omfattet af et arbejds-forhold, kunne unddrage sig udførelse af opgaver.

Beredskabslovens bestemmelser gælder under almindelige forhold og under krise/krig.

Lov om forsyningsmæssige foranstaltninger bemyndiger økonomi- og erhvervsministe-ren til at imødegå forsyningsmæssige problemer, der skyldes internationale forhold. Be-stemmelserne gælder under forhold, som kan henføres til internationale forhold, herun-der krise/krig.

I overensstemmelse med motorudskrivningsloven skal ejere af transportmidler stille dis-se til rådighed for regeringen under krise/krig.

Der er således ikke nogen sikkerhed for, at transporter vil kunne gennemføres, såfremt der ikke foreligger en situation, der kan beskrives som påført af internationale forhold, inklusive krise/krig.

15.4. Konklus ioner og for s lag t i l in i t ia t i v e r

Transportområdet i Danmark må generelt betragtes som robust og indeholder stor di-versitet og fleksibilitet. Internationale aftaler om forsyningssikkerhed for olieprodukter bidrager til robustheden af transportområdet, men samtidig er transportområdet generelt sårbart over for forstyrrelser eller afbrydelser af de globale olieforsyninger og det er for-mentlig et af de områder, som vil blive hurtigst og mest påvirket i tilfælde af en sådan krisesituation. Der findes desuden tilstrækkelige forskellige transportformer, transportve-je, transportmateriel, infrastruktur og transportoperatører til at sikre en rimelig fleksibili-tet.

Overveje øgede sikkerhedsforanstaltninger

Normer m.v. for sikkerhederne ved anvendelse af jernbanemateriellet er tilgodeset gen-nem Banestyrelsens og Jernbanetilsynets godkendelser af jernbanemateriellet, infrastruk-tur og sikkerhedssystemer samt operatørers bestemmelser for bl.a. løbende vedligehol-delse af materiel m.v. Sikkerhedssystemerne retter sig mod sikker drift, men der er ikke etableret normer for overvågning af henstillet materiel, depoter og værksteder, ligesom


1 8 4

der ikke er etableret en ansvarsfordeling og normer for anden kritisk jernbaneinfrastruk-tur såsom stationsområder.

Mens jernbanearealer til henstilling af tog m.v. generelt er indhegnede, er områderne ikke overvågede visuelt, mekanisk eller elektronisk, hvad de mange overmalinger af togvogne med graffiti tydeliggør. Adgangen til vognene er ikke sikret, hvorfor indtrængen af uved-kommende ikke kan forhindres. Denne adgang medfører hærværk, og selv om der i de fleste tilfælde kan gennemføres reparationer, vil tog i længere tidsrum være uanvendelige. En udvidelse af antallet af togsæt vil ikke nødvendigvis kunne holde trit med en udvidel-se af tilfældene af hærværk.

Et problem med jernbanelinierne er, at de kan udsættes for hærværk. F.eks. kan en cykel kastet fra en bro afbryde køreledningssystemet i et større område, og anbringelse af stør-re genstande på skinner kan medføre afsporinger. Metroen har været udsat for direkte sabotage ved overskæring af et højthængende signalledningskabel.

Depotområder og værksteder er generelt uden tilsyn uden for arbejdstid. En gennemfø-relse af sikring af sådanne områder mod uvedkommende indtrængen vil medføre større omkostninger for togoperatørerne.

Også stationsområder må anses for at være udsatte for muligt hærværk. Et system med TV-overvågning er af personsikkerhedsmæssige årsager indført på et mindre antal stati-oner i Hovedstadsområdet, men overvågningen er begrænset og giver ikke sikkerhed for en hurtig reaktion.



• Sikkerhedsforanstaltningerne inden for jernbanetransportområdet bør overvejes ud fra et behov for såvel personsikkerhed som materielsikkerhed.

• Behovet for overvågning og beskyttelse af kritisk infrastruktur på transportområ-det bør overvejes.

• Det bør undersøges, om relevant lovgivning på transportområdet kan tages i an-vendelse i forbindelse med beredskabsmæssige foranstaltninger i hele spektret fra det daglige beredskab til en krise/krigssituation.

K a p i t e l 1 6 . O l i e f o r s y n i n g m . v .

1 8 5

16. Olieforsyning m.v.

16.1. Ind l edning om o l i e sektor en

Dette afsnit omhandler primært den såkaldte downstream oliesektor, dvs. den indenland-ske raffinering af råolie og distribution af olieprodukter. Den danske produktion af råolie og naturgas - dvs. upstream oliesektor - indgår i afsnittet om akutte olie- og kemikalieforure-ningsulykker til søs.

Olie udgør en væsentlig, men dog ikke-dominerende del af det danske energiforbrug. Ca. 40 % af energiforbruget er således oliebaseret. Over 50 % af olieforbruget er i transport-sektoren, som er særdeles afhængig af olieprodukter. Samtidig kan transportsektorens olieforbrug - modsat resten af olieforbruget - på kortere sigt vanskeligt erstattes af andre energiformer. Samfundets afhængighed af olieprodukter fremkommer derfor hovedsage-lig gennem sammenhængen med transportsektoren.

16.2. Ol i e s ektorens sårbarheder og ber edskab

Oliesektorens væsentligste sårbarheder vedrører

• forsyningsafbrydelser af olie på det globale marked;

• nedbrud, især af forsyningsterminaler, som afbryder olieprodukternes distribution i Danmark.

Forsyningsafbrydelser for olie på det globale marked

Forsyningskriser for olie på det globale marked er den væsentligste risiko for oliesektoren. Sådanne forsyningskriser har store økonomiske konsekvenser for verdensøkonomien og for de enkelte lande.

Oliesektoren har således historisk oplevet forsyningskriser som følge af politiske eller militære kriser, især i Mellemøsten. Med års mellemrum sker der således forsyningsfor-styrrelser eller egentlige afbrydelser for råolie eller situationer, hvor oliemarkedet ser en risiko herfor og derfor reagerer, bl.a. med store prisstigninger.

Forsyningskriser for olie kan også opstå på grund af problemer for den internationale tankskibstransport, f.eks. i områder som Hormuz-strædet og Suez-kanalen.

Globalt set er olie stadig den vigtigste energiform. Oliens transport er ikke - som for el og naturgas - bundet til lednings- og rørsystemer. Olien handles og prisfastsættes globalt.


1 8 6

Oliemarkedet er således globalt og forsyningssikkerheden for olie må tilsvarende sikres på et globalt grundlag.

Forsyningssikkerheden for olie sikres derfor gennem et bredt internationalt samarbejde. Ingen lande kan klare en olieforsyningskrise alene. Dette internationale samarbejde varetages primært af Det Internationale Energiagentur (IEA) og derudover er der en EU-regulering på området. De internationale forpligtelser, der følger heraf, er bestemmende for det danske beredskab.

IEA-samarbejdet bygger på solidaritet mellem landene. Medlemslandene er sammen om at klare en krise, og i værste fald må man deles om de foreliggende oliemængder. IEA er fundamentet for alle IEA-landenes beredskab vedrørende forsyningssikkerhed for olie. IEA omfatter 26 lande, heraf de nuværende 15 EU-lande. Verdens 4 største olieimportø-rer USA, Japan, Tyskland og Korea er alle medlemmer af IEA.

IEA-landenes olieforbrug udgør ca. 60 % af verdens olieforbrug (til sammenligning ud-gør EU's olieforbrug ca. 1/3 af IEA-forbruget svarende til ca. 20 % af verdens oliefor-brug). Den store bredde i IEA-samarbejdet har afgørende betydning for IEA’s evne til at håndtere en krisesituation. IEA arbejder endvidere på at etablere samarbejdsrelationer med store lande uden for IEA som Rusland, Kina og Indien, hvis olieforbrug og -produktion har stor global betydning.

IEA’s beredskab omfatter primært

• olielagre hos medlemslandene svarende til mindst 90 dages nettoimport,

• stor viden om olie- og energiforhold samt opdaterede og pålidelige statistiske da-ta herom,

• procedurer, planer o.lign. for krisehåndtering koordineret med nationale krise-håndteringer.

IEA’s krisehåndtering består især af en fælles og solidarisk medlemslande-aktion med det formål, at reducere en ubalance mellem udbud og efterspørgsel på oliemarkedet ved at øge udbuddet af og/eller mindske efterspørgslen efter olie på markedet. Sådanne aktio-ner besluttes af IEA’s besluttende organer, hvor alle medlemslandene deltager. Medlems-landene beslutter selv, hvordan deres andel af den samlede oliemængde skal fremskaffes ved hjælp af de 4 typer indgreb:

• lagertræk (stockdraw), dvs. frigivelse af medlemslandenes olielagre til markedet,


1 8 7

• forbrugsbegrænsende foranstaltninger (demand restraint measures), f.eks. gen-nem afgiftsforhøjelser, rationeringer, informations-kampagner, forbud m.m.,

• skift fra olie til andre brændstoffer (fuel switching), f.eks. på elværker,

• forøgelse af en eventuel indenlandsk olieproduktion (surge production).

IEA’s krisehåndtering er baseret på markedsmekanismerne og forudsætter, at markedet foretager prisfastsættelse og dermed omfordeling af olien ved den markedspris, som fremkommer ved det nye balancepunkt mellem udbud og efterspørgsel. Krisehåndterin-gen er således ikke rettet mod at påvirke priserne eller at sikre, at et lands olielagre især tilgodeser dette lands forbrugere. Formålet er således at øge udbuddet og reducere efter-spørgslen på det globale oliemarked.

Krisehåndteringen er rettet mod forsyningsafbrydelser. IEA definerer de store forsyningsaf-brydelser som kriser, hvor mindst 7 % af de samlede olieforsyninger afbrydes. IEA’s la-gerberedskab på 90 dages nettoimport må derfor vurderes efter, at en forsyningsafbry-delse kun vil omfatte en mindre del af markedet. Mistes 10 % af forsyningerne, kan IEA’s lagerberedskab således holde i 900 dage.

En IEA-analyse fra 2002 konkluderede, at IEA’s evne til at foretage lagertræk er til-strækkelig til at klare den hidtil værste historisk indtrufne forsyningsafbrydelse. Den ind-traf i 1978-79 i forbindelse med revolutionen i Iran, hvor forsyningsafbrydelsen udgjorde 5,6 mill. tønder pr. dag i 6 måneder.

I værste fald kan IEA foretage et lagertræk på op til 12,9 mill. tønder olie pr. dag i løbet af den første måned. Dette maksimale lagertræk falder i de følgende måneder gradvist, jf. tabel 16.1.


1 8 8

Tabel 16.1. - Oversigt over maksimalt lagertræk af olie gennem IEA i en krisesituation Antal måneder Maksimalt lagertræk

Første måned 12,9 mill. tønder pr. dag

Måned 2-3 8-9 mill. tønder pr. dag

Måned 4-5 3-5 mill. tønder pr. dag

Måned 6-8 ≤ 1 mill. tønder pr. dag

Kilde: IEA

EU-reguleringen omfatter bl.a. regler om de enkelte landes lagringspligt, hvorefter med-lemsstaterne skal have lagre svarende til mindst 90 dages forbrug for hver af EU’s 3 ka-tegorier af olieprodukter.

EU-samarbejdet er især af regional karakter og er i sin nuværende form især et supple-ment til IEA-samarbejdet. EU’s krisehåndtering baseres især på erfaringsudveksling og koordinering mellem medlemsstaterne, hvor dette vurderes nødvendigt, bl.a. gennem Kommissionens Oil Supply Group.

Det danske beredskab vedrørende forsyningssikkerhed for olie er baseret på forpligtelserne over for IEA og EU og omfatter især;

• et lagerberedskab i form af olielagre,

• løbende fremsendelse af data til IEA og EU om olielagre, import, eksport m.m. vedrørende olie,

• en kriselovgivning med det formål at sikre de nødvendige beføjelser i en krisesituation.

Det danske lagerberedskab svarer til 81 dages forbrug (p.t. 1,4 mill. tons olieprodukter) og indeholder således nogen fleksibilitet i forhold til de internationale forpligtelser:

• Over for IEA, hvor lagringspligten er 90 dages nettoimport, har Danmark p.t. som nettoeksportør af olie ingen lagringspligt.


1 8 9

• Over for EU, hvor lagringspligten er 90 dages forbrug suppleret med en 25 % re-duktion for indenlandsk olieproduktion, udgør Danmarks lagringspligt p.t. 67,5 dages forbrug.

Dette lagerberedskab er baseret på, at selskaber, som importerer eller producerer olie-produkter, har en lagringspligt. Denne lagringspligt dækkes af selskaberne, for en mindre dels vedkommende af selskabernes egne arbejdslagre og for hovedpartens vedkommen-de af Foreningen Danske Olieberedskabslagre (FDO) på selskabernes vegne. En stor del af lagrene holdes således af FDO på selskabernes vegne i en kollektiv løsning, bl.a. for at reducere lageromkostningerne.

Det danske lagerberedskab består af to typer lagre:

• Såkaldte beredskabslagre, der opbevares i nedgravede, forstærkede tankanlæg af beton, spredt placeret i Danmark, dvs. med en vis modstandskraft i tilfælde af krig gennem deres konstruktion og geografiske spredning. Alle beredskabslagre ejes og drives af FDO.

• Såkaldte mindstelagre, der opbevares i konventionelle tankanlæg. Mindstelagrene omfatter dels selskabernes egne lagre, dels FDO-lagre. De er rettet mod en for-syningsforstyrrelse og har således ingen særskilt beskyttelse over for krig.

Løbende fremsendelse af månedlige data til IEA og EU om olielagre og andre olietransaktioner sker gennem Energistyrelsen, idet de lagringspligtige selskaber tillige har en oplysnings-pligt.

Den danske kriselovgivning vedrørende en forsyningskrise omfatter primært § 1 i lov om forsy-ningsmæssige foranstaltninger. Denne centrale bestemmelse - som ikke kun vedrører energi-varer - vil i tilfælde af forsyningsafbrydelser for olie kunne danne grundlag for lagertræk, forbrugsbegrænsende foranstaltninger og andre indgreb.


1 9 0

Boks 16.1 § 1 i lov om forsyningsmæssige foranstaltninger Bestemmelsen er således:

”§ 1. Er der på grund af internationale forhold opstået - eller udsigt til, at der vil opstå - mangel på nødvendige varer kan industriministeren, for energiforsyningens vedkom-mende med tilslutning af Folketingets Energipolitiske Udvalg og for andre varers ved-kommende med tilslutning af et af Folketinget nedsat udvalg, fastsætte bestemmelser om anvendelse, fordeling, prisudligning og placering af landets varebeholdninger i det om-fang, dette skønnes påkrævet.

Stk. 2. Såfremt fastsættelsen af bestemmelser efter stk. 1 ikke kan afvente forhandling med udvalget, kan fastsættelsen ske uden tilslutning fra dette. Udvalget skal da underret-tes så hurtigt som muligt.

Stk. 3. Bestemmelsen i stk. 2 finder ikke anvendelse med hensyn til fastsættelse af be-stemmelser om prisudligning."

Kilde: Bekendtgørelse nr. 88 af 26. februar 1986 af lov om forsyningsmæssige foranstaltninger

I tilfælde af en forsyningsafbrydelse for olie vil indgreb således kunne foretages hurtigt i henhold til denne lov, forudsat der foreligger en mangelsituation eller udsigt hertil. Grundlaget herfor vil være de vurderinger af forholdene på det globale oliemarked, der foretages af IEA, som har ekspertise og data hertil, samt medlemslandenes stillingtagen hertil. I en krisesituation vil det enkleste for Danmark være at foretage lagertræk. Dette må dog vurderes i den konkrete situation, bl.a. ud fra en vurdering af krisens forventede omfang og varighed.

I en krisesituation drøftes situationen løbende mellem myndigheder og oliesektoren i Det Rådgivende Olieudvalg.

Afbrydelse af distributionen af olieprodukter i Danmark.

Risikoen for at den indenlandske distribution afbrydes af nedbrud på grund af uheld, naturkatastrofer, terrorvirksomhed m.m., er især rettet mod oliesektorens terminaler, som er den væsentligste del af infrastrukturen. Der er dog en betydelig ikke-udnyttet ka-pacitet i disse terminaler. Den indenlandske forsyningsstruktur - baseret på en række terminaler som de centrale knudepunkter i kombination med en fleksibel tankbilstrans-port - indeholder derfor stor fleksibilitet og redundans, således at den indenlandske di-stribution i en krisesituation med stor sandsynlighed vil kunne videreføres.


1 9 1

Den danske oliesektor omfatter store og ressourcerige selskaber. Den er ikke domineret af et enkelt eller få selskaber og indeholder derfor en række konkurrerende import- og eksportanlæg og anden infrastruktur samt distributionsnet, der er indbyrdes uafhængige og som i en krisesituation i betydelig grad vil kunne supplere og erstatte hinanden.

Den danske distribution af olieprodukter - dels produceret indenlandsk på de to raffinaderier i Fredericia (Shell) og Kalundborg (Statoil), dels importeret - sker således gennem termi-nalanlæg (havne, raffinaderier m.m.), som indeholder udleverings- og lageranlæg. Disse terminaler udgør den centrale infrastruktur for den indenlandske distribution af oliepro-dukter. Beredskabsarbejdet har derfor i første omgang været koncentreret om disse ter-minaler.

Foreningen af Danske Olieselskaber (FDO) har i efteråret 2002 foretaget en analyse af de enkelte terminalers betydning for den danske forsyning med olieprodukter, dels for hovedgruppen bestående af produktkategorierne 1 og 2 (excl. jet fuel), dels for de sær-skilte produkter jet fuel og LPG. Der er p.t. i alt 16 terminaler med årlige gennemløb mellem ca. 30.000 m3 og 1.300.000 m3 olieprodukter, heraf er de 7 over 500.000 m3:

• 13 tankbilterminaler for benzin samt diesel- og gasolie, heraf 2 over 1 mill. m3 år-ligt og 4 i intervallet 0,5 - 1,0 mill. m3 årligt;

• 2 jet fuel terminaler, heraf 1 over 0,5 mill. m3 årligt;

• 6 LPG terminaler, heraf 2 over 20.000 tons årligt (LPG er Liquified Petroleum Gas, dvs. gas fremstillet ved raffinering, som under tryk er gjort flydende).

De 6 største terminaler er Shell-raffinaderiet i Fredericia, Statoil-terminalen i Hedehuse-ne, Århus Havn, Aalborg Havn, Fredericia Havn og Prøvestenen.

For olieprodukter (excl. jet fuel og LPG) vurderes nedbrud af en terminal at have følgende konsekvenser:

• For de små terminaler (< 0,5 mill. m3 pr. år) vurderes et nedbrud ikke at få så al-vorlige følger, idet distributionsstrukturen generelt er så fleksibel, at distributio-nen kan flyttes til øvrige terminaler, som har den nødvendige ekstra kapacitet.

• For de store terminaler (> 0,5 mill. m3 pr. år) vurderes et nedbrud at få alvorlige følger, idet den manglende kapacitet ikke fuldt ud vil kunne dækkes af naboter-minalerne, men vil forudsætte at også andre terminaler inddrages heri.

For jet fuel, som anvendes af lufthavnene, vurderes et nedbrud således:


1 9 2

• Københavns Lufthavn i Kastrup modtager jet fuel fra Prøvestenen gennem en rørledning. Forsyningen er afhængig af denne rørledning og det tilhørende pum-peanlæg på Prøvestenen, som på forskellig vis er sårbare. Ved nedbrud kan luft-havnen alternativt forsynes med tankbil fra Prøvestenen eller en del flytankning kan flyttes til andre lufthavne.

• Alle lufthavne i Jylland forsynes med tankbil fra Shell-raffinaderiet. I tilfælde af driftsstop på raffinaderiet kan jet fuel importeres med skib og distribueres med tankbil. Ved nedbrud af raffinaderiets læsserampe kan der ikke udkøres jet fuel. Nogen flytankning vil dog kunne omlægges til andre lufthavne.

For LPG kan nedbrud af en terminal erstattes af de øvrige terminaler.

Den indenlandske forsyningsstruktur for olieprodukter indeholder således stor fleksibili-tet og redundans. Der forventes dog en tendens til, at denne forsyningsstruktur i årene fremover koncentreres på færre og større terminaler, at sårbarheden tilsvarende øges og at konsekvenserne af eventuelle nedbrud øges.

Oliesektorens beredskab er bl.a. baseret på § 5 a i lov om pligtige lagre af mineralolie og mineralolie-produkter, hvorefter de enkelte olieselskaber skal vurdere deres beredskabsforhold og planlægge og iværksætte de nødvendige beredskabsforanstaltninger. Sådanne foranstalt-ninger vil i betydelig grad forudsætte samarbejde mellem selskaberne. Dette samarbejde formidles og koordineres af FDO.

Som led i beredskabsarbejdet har FDO udarbejdet beskrivelser af olieselskabernes fore-byggende og konsekvensreducerende beredskab samt deres alternative muligheder for at opretholde forsyningen af olie i tilfælde af nedbrud af en terminal. FDO har i den for-bindelse modtaget hensigtserklæringer fra de olieselskaber, som ejer centrale forsynings-anlæg, om, at de i en krisesituation vil stille anlæggenes reservekapacitet til rådighed for et andet selskab, der kommer i en forsyningsmæssig nødsituation på grund af nedbrud af egne anlæg.

Olieselskabernes forebyggende beredskab er generelt tilfredsstillende, dog bør terminaler, hvor der er åben port i dagtimerne, overveje at indføre adgangskontrol ved indførelse af for-højet beredskab.

Det er endvidere vurderingen, at selskabernes konsekvensreducerende beredskab generelt er tilfredsstillende, da det i høj grad reguleres af myndighederne.

Olieselskabernes hensigtserklæringer om i en krisesituation at stille reservekapacitet til rådighed for andre selskaber giver en stor fleksibilitet over for nedbrud af et nøgleanlæg.


1 9 3

Samtidig har alle anlæg i dag rigelig reservekapacitet til at erstatte forsyningen fra et na-boanlæg. Derimod kan der opstå knaphed på tankbilskapacitet og chaufførbemanding.

Samlet er det vurderingen, at oliesektoren har et godt beredskab og at der kun i enkelte situationer vil kunne opstå vanskeligheder med at opretholde forsyningerne i en krisesi-tuation som følge af uheld, naturkatastrofer, terrorvirksomhed m.m.


Det globale olieforbrug er stigende. Dette gælder også den globale handel med olie. For EU er importandelen for olie stigende, bl.a. som følge af EU-udvidelsen. Der forventes derfor øget interesse for at sikre forsyningssikkerheden for olie.

For IEA-samarbejdet ses dette bl.a. ved, at enkelte lande søger optagelse i IEA og ved at lande uden for IEA er interesseret i at etablere samarbejdsrelationer med IEA og at etab-lere egne beredskaber, i første omgang på et lavere niveau end IEA-beredskabet (f.eks. Kina og Indien).

For EU ses en tendens til, at Kommissionen ønsker et EU-beredskab, der nok er et sup-plement til det større IEA-beredskab, men som samtidig er stort nok og selvstændigt nok til at kunne fungere uafhængigt af IEA-beredskabet, hvis der skulle opstå behov herfor. Kommissionen ønsker derfor dels et større lagerberedskab, dels øgede beføjelser for Kommissionen i en krisesituation.

For den danske downstream oliesektor forventes der tendenser til øget koncentration både blandt selskaber og i den anvendte infrastruktur og dermed en øget sårbarhed over for nedbrud af terminaler.


Det er vurderingen, at der er et godt beredskab over for de sårbarheder, som er de væ-sentlige for oliesektoren, dvs. henholdsvis forsyningsafbrydelser af olie på det globale marked og nedbrud, især af forsyningsterminaler, som afbryder olieprodukternes distri-bution i Danmark.

På dette grundlag gives ikke anbefalinger om at forbedre beredskabet udover enkelte de-tailproblemstillinger. Det anbefales dog, at det indbyrdes størrelsesforhold mellem de så-kaldte beredskabslagre og de såkaldte mindstelagre - som hidtil har udgjort henholdsvis ca. 25% og ca. 75% af det samlede lagerberedskab - revurderes med henblik på en øget fleksibilitet mellem disse lagertyper og dermed mulighed for omkostningsreduktion for lagerberedskabet.


1 9 4

Forslag til initiativer

På grundlag af ovennævnte konklusioner foreslåes følgende initiativer:

• Revurdering af det indbyrdes størrelsesforhold mellem de såkaldte beredskabslagre og de såkaldte mindstelagre - som hidtil har udgjort henholdsvis ca. 25 % og ca. 75 % af det samlede lagerberedskab for at skabe mulighed for en øget fleksibilitet mellem disse to lagertyper og dermed en vis omkostningsreduktion for lagerbe-redskabet.

K a p i t e l 1 7 . F ø d e v a r e r , h e r u n d e r v a n d o g g e n m o d i f i c e r i n g

1 9 5

17. Fødevarer, herunder vand og genmodificering

17.1. Ind l edning t i l områderne

Lovgivningen vedrørende produktion og salg af fødevarer – fra hav og jord til bord - blev i 1996 samlet i Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri jf. fødevareloven (lov nr. 471 af 1. juli 1998 om fødevarer m.m.). Al relevant lovgivning, dækkende fra primær-produktion til produktet er på forbrugerens bord administreres af tre direktorater under ministeriet: Fiskeridirektoratet, Plantedirektoratet og Fødevaredirektoratet. Alle tre direk-torater har regionale kontrolafdelinger.

Lovgivningen vedrørende vandforsyningen hører under Miljø- og Energiministeriet. Området administreres af Miljøstyrelsen. Kontrollen med vandforsyningen varetages af kommunalbestyrelserne, jf. vandforsyningsloven (bekendtgørelse nr. 130 af 26. februar 1999 af lov om vandforsyning m.v.).

Lovgivningen vedrørende GMO’er (genetisk modificerede organismer) hører ligeledes under Miljø- og Energiministeriet og administreres af Skov- og Naturstyrelsen under Miljø- og Energiministeriet, jf. lov om miljø og genteknologi (bekendtgørelse nr. 981 af 3. december 2002 af lov om miljø og genteknologi).

Den primære fødevareproduktion (dyr og planter)

Landbrugets vegetabilske og animalske produktion foregår på ca. 51.000 bedrifter, med et samlet dyrket areal på ca. 27.000 km2. Landbrugets primærproduktion foregår meget decentralt og på et stort antal altovervejende enkeltmandsejede bedrifter. Primærproduk-tionen er oftest specialiseret inden for enten svineavl (ca. 17.000 bedrifter), kvæg/kød- og mælkeproduktion (ca. 22.000 bedrifter) eller ren planteavl (ca. 12.000 bedrifter).

Den primære fødevareproduktion er leverandør af frugt, grønt, mælk m.m. direkte til de-tailmarkedet og leverandør af råvarer til fødevareindustrien globalt.

Den primære fødevareproduktion har en betydning for den mindre industri, blandt an-det transportindustrien, smede- og maskinindustrien og andre støtteindustrier med rela-tion til primærproduktionen. Mange af disse industrier har stor afhængighed af primær-produktionen.

Fiskeriområdet

Den danske fiskeflåde består af ca. 3.800 fartøjer – pr. 31. december 2002 fordelt på 851 trawlere, 11 notfartøjer, 103 snurrevodsfartøjer og 2.884 garnfartøjer. Ca. 2.900 fartøjer


1 9 6

er mindre fartøjer på under 12 meter, hvoraf ca. 2.700 er garnfartøjer. Ca. 73 % af den samlede danske fiskeflåde er aktiv, dvs. godt 2.800 fartøjer.

Der er i de seneste år foretaget landinger i Danmark i ca. 260 havne. I 2002 blev 7 % af de totale ilandbragte mængder fra danske fartøjer landet i udlandet, og udenlandske far-tøjer ilandbragte 27 % af de mængder, der i alt blev landet i danske havne. De fem stør-ste havne i Danmark i forhold til værdien af de landede mængder fisk er Skagen, Hanst-holm, Hirtshals, Thyborøn og Esbjerg.

Tilførslen af fisk til danske havne sker således for ¾ vedkommende med danske fartøjer og til mange danske havne.

Fiskerierhvervet er leverandør af fisk til detailmarkedet og leverandør af råvarer til fødevareindustrien globalt.

Fiskerisektoren har en betydning for den mindre industri, blandt andet værfts- og motor-industrien, transportindustrien og andre støtteindustrier med relation til fiskeriet. Mange af disse industrier har stor afhængighed af fiskeriet.

Fødevareområdet (forsyning)

Produktionen af fødevarer i Danmark er kendetegnet ved, at få store virksomhe-der/koncerner inden for mange centrale produktområder (eks. mælk, kød, brød, drikke-varer, etc.) dækker op mod 90 % af produktionen, medens resten produceres af små og mellemstore virksomheder. De store koncerner har samlet produktionen i større enhe-der, men der er fortsat en god geografisk spredning af disse. Der er i Danmark registeret ca. 50.000 fødevarevirksomheder i medfør af fødevareloven, heraf ca. 1.500 en gros virk-somheder med en egentlig produktion.

Fødevareområdet er leverandør af fødevarer direkte til detailmarkedet og leverandør af råvarer til fødevareindustrien globalt.

Det relativt store antal virksomheder har en stor betydning for følgebrancher såsom transport-, maskin- og eksportbranchen. Der skal f.eks. transporteres mellem produkti-onsvirksomhederne og råvareleverandører, mellem virksomheder og detailforretninger-ne.

En del af virksomhederne har et omfattende og specialiseret produktionsapparat, som leveres fra danske fabrikanter.


1 9 7

Drikkevandsområdet

Den danske drikkevandsforsyning er næsten udelukkende baseret på indvinding af grundvand (mere end 99 %). En opgørelse fra 1995 viste, at det samlede antal almene vandforsyninger var godt 3.400. Hertil kom ca. 700 ikke-almene fællesanlæg, der hver forsyner 3-9 husstande og ca. 91.000 private brønde og boringer. Desuden fandtes der knap 1.300 større indvindingsanlæg, der indvinder vand af drikkevandskvalitet til brug i industri m.v.

Formålet med vandforsyningen er at forsyne mennesker samt fødevareproduktionen med vand af en kvalitet, som opfylder drikkevandskravene, jf. bekendtgørelse nr. 871 af 21. september 2001 om vandkvalitet og tilsyn med vandforsyningsanlæg (tilsynsbekendt-gørelsen).

En forsvarlig drikkevandsforsyning er desuden en forudsætning for en hygiejnisk og sundhedsmæssig tilfredsstillende fremstilling af en række produkter f.eks. fødevarer og lægemidler.

Der findes dog produktioner, som er afhængige af vand, men hvor vandet ikke behøver at opfylde kvalitetskravene til drikkevand. Det kan f.eks. være produktioner, hvor vandet anvendes til køling.

GMO-området

Der er på nuværende tidspunkt ca. 70 nyere bioteknologivirksomheder i Danmark, hvor forskeridéer har udviklet sig til virksomheder, og hvor der arbejdes på at udvikle nye ori-ginale lægemidler.

Branchen er råvareleverandører til medicinalindustrien og den kemiske industri.

17.2. Områdernes sårbarhed og ber edskab

I det følgende redegøres for sårbarhed og beredskab inden for fødevareområdet, fiskeri-området, den primære vegetabilske fødevareproduktion, den primære animalske fødeva-reproduktion og fødevareproduktionen.

Fødevareområdet

Fødevaredirektoratet varetager beredskabet inden for veterinær- og fødevareområdet. Den konkrete kontrol med fødevarer og veterinære forhold fra jord til bord varetages af 11 regionale fødevareregioner med et overordnet ansvar i direktoratet.


1 9 8

Fødevareloven giver myndighederne en række muligheder for at håndtere forurenede el-ler muligt forurenede fødevarer, herunder forbyde, begrænse eller fastsætte vilkår for dyrkning af afgrøder, opdræt af husdyr, jagt, fiskeri eller samling af frugter fra forurenede områder, eller lægge begrænsninger på omsætningen.

Lov om sygdomme og infektioner hos dyr giver Fødevaredirektoratet adgang til at ud-rydde, hindre, begrænse eller imødegå risiko for udbredelse af zoonotiske smitstoffer og en række nærmere angivne sygdomme enten ved påbud eller forbud. I dag findes større beredskabsplaner for mund- og klovsyge, svinepest og Newcastle-disease.

Fiskeridirektoratet er Fødevareministeriets myndighed til havs. Fiskeridirektoratet fore-tager kontrol af fiskekvoterne og hygiejnekontrol efter fødevarelovgivningen. Der er ikke i Fiskeridirektoratet etableret et egentligt beredskab, som skal aktiveres, hvis eller når der indtræder helt ekstraordinære og akutte situationer, men Fiskeridirektoratet tager fra sag til sag stilling til, om hygiejne- og landingskontrollen skal intensiveres i et aktuelt område. Hvis det er nødvendigt at afspærre områder for fiskeri eller evt. sejlads vil Fiskeridirekto-ratets sejlende enheder indgå i kontrollen af overholdelsen af et sådant forbud.

Plantedirektoratets opgaver omfatter lovgivningen vedrørende frø- og sædekorn, foder, gødning, planter, kartofler, frugt og grønt, forstligt formeringsmateriale, økologisk jord-brugsproduktion, anvendelse af gødning og plantedække, harmoniregler, sprøjtejournaler og sprøjteudstyr, flyvehavre, bekæmpelse af bisygdomme samt kontrol af EU's markeds-ordninger og strukturordninger. Plantedirektoratet udfører bl.a. administrations- og kon-trolopgaver, herunder prøvetagning og laboratorieundersøgelser af vegetabilske jord-brugsprodukter, miljøreguleringen af jordbrugs-produktionen samt overholdelse af be-tingelserne for EU's tilskud på jordbrugsområdet. En væsentlig del af arbejdet udføres fra 6 regionale enheder.

De 3 direktorater under Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri repræsenterer ministeriet i atomberedskabet, der henhører under Beredskabsstyrelsen. Der består også et samarbejde med andre offentlige myndigheder. Dette gælder specielt Statens Institut for Strålehygiejne, Sundhedsstyrelsen, Statens Serum Institut, herunder Center for Biolo-gisk Beredskab.

Herudover indgår ministeriet og styrelserne i arbejdet i diverse internationale fora i regi af Nordisk Råd, EU, FN, NATO og andre internationale organisationer.


1 9 9

Fiskeri

Det danske fiskerierhverv er af en betydelig størrelse og er omfattende reguleret. Der er herunder fastsat regler for områder, hvor fiskeri bl.a. på grund af forurening ikke må fo-retages.

Der er regler for, hvorledes fiskerne skal reagere, herunder behandle lasten, hvis militært materiel f.eks. granater kommer på dækket. I disse tilfælde foretager Fiskeridirektoratet i samarbejde med forsvaret en besigtigelse for at vurdere skadernes omfang med henblik på evt. kassation af fisken, erstatningsberegning, rensning af fartøj m.v.

I tilfælde af miljøforureninger, f.eks. større olieudslip udtager Søværnets Operative Kommando (SOK) en prøve som sendes til analyse hos Danmarks MiljøUndersøgelser (DMU). Resultatet sendes direkte til rekvirenten og i øjeblikket sendes det ikke til Føde-varedirektoratet. Dette er ikke hensigtsmæssigt. Der bør etableres et samarbejde mellem Fødevaredirektoratet, SOK og DMU for at herigennem at få information til brug for Fødevaredirektoratet risikohåndtering.

I tilfælde af konstaterede olieforureninger er Fiskeridirektoratet ved udførelse af hygiej-ne- og landingskontrol særligt opmærksom på, om fiskefartøjerne lander fisk, der er olie-forurenede eller i kasser, hvorpå der kan konstateres olie. I givet fald vil fisken blive kas-seret.

Drejer det sig om toksiske stoffer, vil de i udledningsområdet kunne forårsage dødsfald i fiskebestanden, men der vil som oftest hurtigt ske en fortynding, så der ikke ses nogen effekt på fiskene. Imidlertid kan visse stoffer som olieprodukter, fenoler og lignende give kraftig afsmag i fisken, selvom fisken ikke umiddelbart er mærket af påvirkningen. Ud-ledninger af andre stoffer som f.eks. dioxiner, persisterende chlorpesticider og PAH for-bindelser vil kunne resultere i, at fisken bliver sundhedsmæssigt uacceptabel til humant konsum.

Afbrydelse af el-forsyning vil – indtil nødforsyning kan etableres – kunne standse losning af fisk, der opbevares i tanke eller løst i lasten.

Manglende kølefaciliteter vil også være et problem, især i perioden fra april til november. Nogle større fartøjer med køletanke anvender isafkølet havvand til nedkøling af fisk. De mindre fartøjer medbringer is om bord. Der anvendes vand fra vandforsyningen eller havvand af god beskaffenhed til produktion af is til afkøling af fisk.

Mange dambrug herunder ålebrug og landbaserede saltvandsdambrug er generelt afhæn-gige af pumpeudstyr til at recirkulere produktionsvandet og til at føre vandet til diverse


2 0 0

rensningsfaciliteter. Endvidere er mange af ferskvandsdambrugene, specielt i sommer-månederne, afhængige af iltningsudstyr til iltning af vandet i dammene. Nødgeneratorer forventes at forefindes på nogle dambrug, men i tilfælde af brændstofmangel vil disse ik-ke være anvendelige.

Brændstofmangel vil hurtigt medføre, at kystfartøjerne ikke kan gå til havs. De store far-tøjer vil evt. kunne sejle til udenlandsk havn, f.eks. i Norge eller Storbritannien, for at tanke. Efter ilandbringning af fiskene vil den efterfølgende transport til auktioner og for-arbejdningsvirksomheder blive vanskeliggjort, ligesom det hurtigt vil medføre dyrevel-færdsmæssige problemer, hvis foder ikke kan bringes ud til dambrugene.

Det vurderes som meget lidt sandsynligt, at bioterrorisme skulle kunne finde sted inden landing af fisken.

Erfaringerne fra olieforureningen i Grønsund i 2001 viser, jf. rapporten fra underudval-get for olieforurening til søs, at der er behov for paratviden omkring olieforureningens betydning for fødevaresikkerheden.

Fødevaredirektoratet har initieret et nordisk projekt, med henblik på at fastlægge en fæl-les nordisk model for risikohåndtering.

Den primære vegetabilske fødevareproduktion

Sårbarheden på plante- og foderstofområdet relaterer sig til forhold, som reguleres af fo-derstofloven, lov om frø, kartofler og planter, lov om planteskadegørere, lov om biavl el-ler gødningsloven. Det overordnede formål med disse love er i denne sammenhæng at sikre sunde produkter til videreforarbejdning i fødevareindustrien og til direkte konsum. Endvidere relaterer det til det primære erhverv, dvs. landbruget inkl. gartneri m.v., og de sekundære erhverv (de forarbejdende erhverv), der forsyner landbruget med rå- og hjæl-pestoffer og som indgår direkte i fødevarekæden, f.eks. grovvareselskaber. Forhold, der har betydning for eller truer samfundets forsyning med fødevarer, som følge af brug af biologiske, kemiske, radiologiske og nukleare terrormidler er også inkluderet.

Forekomsten af skadelige stoffer i produkter til fødevarer og foder reguleres af fødevare-loven og foderstofloven. Virksomhederne skal have procedurer som sikrer at foderet er egnet til at indgå i fødevarekæden og dermed ikke indeholder skadelige stoffer. Ved normalt beredskab gennemføres fødevarekontrollen stikprøvevist på baggrund af virk-somhedernes egenkontrol og risikovurdering. Foderstofkontrollen gennemføres som en stikprøvevis kontrol udført på baggrund af en risikovurdering. Der forhandles i øjeblik-ket i EU et nyt regelsæt for behandling og salg af foderstoffer, hvor kravet om virksom-hedernes egenkontrol formaliseres.


2 0 1

Der eksisterer et samarbejde mellem medlemsstaterne i EU samt Norge og Island i form af et varslingssystem til brug i situationer, hvor fødevarer eller foderstof kan udgøre en alvorlig og akut risiko for forbrugere. I 2002 skete en udvidelse af det allerede eksiste-rende varslingssystem for fødevarer. Systemet er nu udvidet til at dække hele fødevare-kæden i EU og foder- og fødevareimporter fra lande udenfor EU. Varslingssystemet kaldes ”Rapid Alert System for Food and Feed (RASFF)” og er en del af EU-kommissionens meddelelsessystemer til forbrugerbeskyttelse.

I Danmark er det Fødevaredirektoratet, der har rollen som det nationale kontaktpunkt og tager sig af alle indkomne meddelelser. Meddelelser, som omhandler foder eller fo-derstoffer, udgør mindre end 3 % og dirigeres videre fra Fødevaredirektoratet til Plante-direktoratet, der således dagligt modtager varslinger vedrørende fund af forbudte eller uønskede stoffer i foderstoffer, f.eks. en overskridelse af en tilladt størsteværdi for et uønsket stof. Plantedirektoratet vurderer på den baggrund, om der skal følges op på sa-gen i Danmark. Ligeledes har Danmark pligt til at advare andre medlemsstater om en evt. risiko ved et foderstof, som Danmark har opdaget, via Rapid Alert systemet.

Dette system har stor betydning for fødevaresikkerheden i dag, da det sikrer hurtig in-formationsudveksling om produkter, der kan udgøre en potentiel risiko.

Hovedparten af landbrugets produktion er input i fødevareproduktionen og kun en mindre del går direkte til konsum og eksport. For så vidt angår den vegetabilske produk-tion, som tilgår grovfoderbranchen eller fødevaresektoren med henblik på produktion af konsumvarer, er plante- og foderstofområdet sårbart, såfremt primærproduktionen ikke efter høst kan aftages til videre forarbejdning.

Planteproduktionen i landbruget er meget afhængig af en stabil energiforsyning fra ener-gisektoren. Det gælder både brændstof i form af dieselolie og elektricitet. Brændstoflag-rene lokalt på landbrugsejendommene er begrænsede.

Landbrugets vegetabilske produktion er desuden sårbar overfor svigtende tilgang af rå- og hjælpestoffer fra engros- og detailhandel. Særlig betydning har forsyningen med han-delsgødning og herbicider. Udbyttereduktionen, som følge af manglende forsyning med hjælpestoffer, er meget afgrødeafhængig. For konsumafgrøder som f.eks. kartofler vil mangel på sprøjtemidler kunne medføre store udbyttereduktioner.

Kvæg- og mælkeproduktion foregår på ca. 10.000 bedrifter, som i vid udstrækning er selvforsynende med grovfoder. Svineproduktionen er mere afhængig af andre sektorer end kvæg- og mælkeproduktionen. Svineproduktionen benytter i væsentlig større om-fang foderstoffer fra grovfoderselskaber og er derfor afhængige af en stabil foderstoffor-syning.


2 0 2

Forædling af foderstoffer i den forarbejdende industri varetages af grovvareselskaber. Disse selskaber har relativt få, men store produktionsanlæg og foderstoflagre decentralt placeret i landet og herfra leveres foderstoffer til landbrugets animalske produktion. Denne struktur forøger effekten af en terroraktion mod et eller flere store grovvaresel-skaber i forhold til den samme aktion mod et eller flere store landbrug. Effekten af en hændelse vil dog være lokal, og foderstofferne vil, i tilfælde af bortfald af en større del af grovvareselskabernes produktionskapacitet, kunne substitueres udefra.

Produktionen af planter er, hvad enten den foregår i det åbne land eller i væksthuse, rela-tivt ubeskyttet mod uvarslede hændelser. Det gælder også for den forædling og oplagring af fodermidler og foderstoffer, som finder sted i grovvareselskaberne. Det er således mu-ligt at introducere plantesmitstoffer eller planteskadegørere til afgrøder i det åbne land og i væksthuse eller sprede andre biologiske agens med terrorformål for øje.

Fodermidler - dvs. råvarer til foderstofproduktionen - tilgår grovvareselskabernes pro-duktionsanlæg og foderstoflagre både direkte fra landbruget og fra indenlandske eller udenlandske mellemhandlere. Denne varetransport foregår gennem flere handelsled med deraf følgende mange transporter, omlastninger og opsplitninger af de enkelte vareparti-er til følge. Tilgangen af fodermidler til grovvareselskabernes produktionsanlæg og fo-derstoflagre er således et sårbart område, hvor det er muligt at introducere smittestof el-ler andre terrormidler. Endvidere kan de fodermidler, som produceres eller importeres af en enkelt eller få virksomheder inden for det danske foderstofmarked, i løbet af ganske kort tid blive videredistribueret til mange foderstofvirksomheder rundt omkring i landet.

Gennemføres terror mod plante- og foderområdet, som en ikke-identificeret aktion, er konsekvenserne heraf på senere led i fødekæden, afhængig af, hvor effektivt de introdu-cerede biologiske, kemiske, radiologiske eller nukleare terrormidler opfanges.

Et konkret eksempel var forureningen af foderstoffer og læskedrikke med hormonet MPA, der stammede fra en sending medicinsk affald, der var sendt fra Irland til Holland for at blive destrueret. Medicinaffaldet blev ulovligt sat i omløb og solgt til foderstof- og læskedrikindustrien. Fire sendinger endte i Danmark, hvor myndighederne (Plantedirek-toratet og Fødevaredirektoratet) efter alarmering via RASFF-systemet effektivt fik stand-set og bekæmpet forureningen.

Et andet eksempel er chloramphenikol-sagen, hvor et parti rejeskalmel, som var iblandet et antibiotikum, chloramphenikol, var blevet opblandet i større partier af fiskemel og fi-skeolie og videresolgt til foderbrug i bl.a. Danmark. Analyser kunne imidlertid ikke påvi-se chloramphenikol i foderstofprøverne. Det forurenede foder blev ikke anvendt til hus-dyr. Sagen har givet anledning til, at Plantedirektoratet overvejer ændringer af foderstof-loven, således at forurenet foder holdes uden for fødevarekæden.


2 0 3

Den primære animalske fødevareproduktion

De alvorligste kemiske forureninger, man umiddelbart vil kunne overveje, er kontamine-ring af foderet med forskellige stoffer, såsom dioxin, PCB eller andre persistente chlor-pesticider eller forskellige former for vækstfremmere. Der vil kunne gå et stykke tid før sådanne forureninger bliver påvist, da de som oftest skal findes i forbindelse af stikprø-vekontrol af fodermidlerne, med mindre koncentrationerne er af et niveau, der forårsa-ger sygdom hos dyrene.

De seneste års eksempler, såsom dioxin i bl.a. hønsefoder i Belgien, medroxyprogestero-nacetat (MPA) i svinefoder i bl.a. Holland og nitrofuran i hønse- og svinefoder i Portu-gal, er hændelser, der skyldes ubetænksomhed eller bevidste handlinger for at opnå en uberettiget økonomisk gevinst.

Det er den enkelte landmand som har ansvaret for at sikre at landbrugsjorden er egnet til at producere foder, som indgår i den animalske fødevareproduktion.

Afbrydelse af elforsyningen vil i en situation med sygdomsudbrud hindre kommunikati-onen mellem regionerne og de centrale dele af Fødevaredirektoratet og ud til de interna-tionale samarbejdspartnere, hvilket vil hindre, eller kraftigt begrænse, mulighederne for sporing af smittefarlige kontakter. Det vil endvidere betyde, at den diagnostiske kapacitet vil blive kraftigt forringet eller helt umuliggjort, idet nutidens laboratoriedrift er helt af-hængig af eldrevet apparatur. Det vil sige, at muligheden for hurtig diagnostik bortfalder. Den manglende diagnostik vil markant øge risikoen for yderligere smittespredning.

Også ud fra et dyrevelfærdsmæssigt synspunkt vil en lukning af elforsyningen hurtigt kunne få katastrofale konsekvenser. De fleste hjælpemidler og produktionssystemer in-den for landbrugssektoren er eldrevne. Det samme gælder klimastyringen.

Som hovedregel har bedrifterne ikke adgang til nødgeneratorer, selv om enkelte bedrifter kan have tegnet en speciel forsikring, således at forsikringsselskabet har ansvaret for at fremskaffe de nødgeneratorer, som er nødvendige.

Muligheden for transport er helt essentiel for bekæmpelsen af alvorlige smitsomme syg-domme. For den generelle landbrugsproduktion vil begrænsninger af transportmulighe-derne hurtigt skabe dyrevelfærdsmæssige problemer.

Manglende vandforsyning vil inden for få timer skabe dyrevelfærdsmæssige problemer. I forbindelse med udbrud af alvorlige smitsomme sygdomme, vil hele oprydningsarbejdet i form af rengøring og desinfektion blive umuliggjort, hvis vandtilførslen stoppes. Dette vil kunne forårsage alvorlig forsinkelse af mulighederne for, at landbruget kan genoptage


2 0 4

eksporten af produkter fra den ramte dyreart. Vandforsyningen vil dog forholdsvis sim-pelt kunne reetableres med tankvognsforsyning.

Mælkeproduktionen er meget afhængig af brændstof til transportsektoren, da mælken ik-ke kan transporteres til mejerierne, mens de fleste malkekvægbesætninger i en lang peri-ode kan fortsætte uden borttransport af mælk, da den malkede mælk kan hældes i kloak-ken eller på marken. Besætningerne er derimod meget følsomme over for mangel på elektricitet og vand.

Svineproduktionen er følsom over for svigtende kapacitet inden for den del af fødevareindustrien (slagterier), som aftager slagtesvin.

Det veterinære beredskab består af en kombination af aktiv og passiv overvågning. Den aktive overvågning gennemføres i form af egentlige sygdomsovervågningsprogrammer og stikprøvekontrol samt tilsyn med dyr, der kommer til markeder og på slagterier. Den passive overvågning er baseret på en anmeldepligt gældende for såvel landmænd som dyrlæger i tilfælde af mistanke om udbrud af alvorlige smitsomme sygdomme.

For at sikre at det veterinære beredskab vil agere optimalt i tilfælde af sygdomsudbrud, er der udarbejdet beredskabsplaner for de alvorlige smitsomme sygdomme, som detaljeret beskriver, hvordan bekæmpelsesarbejdet skal gribes an. Beredskabsplanerne er udarbej-det med baggrund i EU-direktiver vedrørende de specifikke sygdomme. Direktiverne er med baggrund i de seneste års udbrud af klassisk svinepest og mund- og klovsyge be-gyndt at stille store krav til det stående beredskab. Bl.a. skal medlemsstaterne være i stand til at håndtere ”worst case” scenarier, som for mund- og klovsyge er et udbrud med mange forskellige virustyper, som kunne være igangsat ved bioterrorisme. Der skal endvidere afholdes årlige beredskabsøvelser.

I tilfælde af at en dyrlæge ved undersøgelse af et dyr får mistanke om et udbrud af en ondartet smitsom husdyrsygdom, skal en dyrlæge fra fødevareregionen tilkaldes. Hvis der opstår en mistanke om sygdomsudbrud iværksættes en række foranstaltninger, som har til hensigt at begrænse spredningen af sygdommen. Besætningen sættes under offent-ligt tilsyn, der indføres restriktioner på dyr og mennesker, og der oprettes beskyttelses-zoner omkring besætningerne. Hvis udbruddet bekræftes, skal besætningen slås ned.

Samtidig er der foregået et større opfølgnings- og tilbagesporingsarbejde med henblik på at undersøge og kortlægge mulige kontakter til andre besætninger. Samtidig holdes der en intensiv kontakt til diverse internationale organisationer for at sikre, at disse er velin-formerede om bekæmpelsesarbejdet. Al denne videnindsamling og information sker primært via it.


2 0 5

Hele dette bekæmpelsesarbejde er afhængig af en veludviklet infrastruktur, som igen er afhængig af, at energiressourcerne er tilstrækkelige.

Ved udbrud af alvorlige smitsomme sygdomme vil der blive indføret et øjeblikkeligt stop for landets eksport af levende dyr og fødevarer, hvori de ramte dyrearter indgår som be-standdele. Et stort sygdomsudbrud vil derfor have væsentlig økonomisk betydning.

Bekæmpelse af Newcastle Disease (NCD) foregår i henhold til en national beredskabs-plan, der er godkendt af Kommissionen. Beredskabsplanen viste sin effektivitet i 2002. Da flere af udbruddene ved den lejlighed lå meget tæt ved den dansk/tyske grænse etab-lerede Fødevaredirektoratet et tæt samarbejde med de tyske veterinærmyndigheder. Ud-over de nationale foranstaltninger indkaldte Kommissionen øjeblikkelig medlemslandene til drøftelse og vedtagelse af Kommissionbeslutninger med henblik på hurtig implemen-tering for at begrænse skaderne mest muligt.

Den efterfølgende evaluering af bekæmpelsen af udbruddet viste, at beredskabet var vel-fungerende.

Fødevareproduktion

Fødevareproduktionen i Danmark baserer sig på råvarer, som for en stor dels vedkom-mende er dyrket eller opdrættet i Danmark. Fødevareproduktionen vil derfor være af-hængig af, at landbrugsområderne er dyrkningsegnede. Der bruges også råvarer, som stammer fra havet eller områder tæt på havet, og fødevareproduktionen er derfor også afhængig af forureningsgrader af hav- og kystområderne.

Fødevareproduktion kan deles op i 2 typer af produktion: Den produktion, som er base-ret på levende dyr og andre animalske produkter, inklusive fisk, og den produktion, som baserer sig på de øvrige råvarer, inklusive ingredienser og tilsætningsstoffer. Trinene i de 2 typer af produktion (håndtering, forarbejdning og pakning) er uden nævneværdige for-skelle, mens der stilles meget forskellige krav til opbevaring af rå- og færdigvarer.

En stor del af fødevarerne på det danske marked er importeret eller produceret i Dan-mark af importerede råvarer, og en sikker fødevareproduktion er således også afhængig af, at producenterne af disse råvarer og de danske importører i tilstrækkelig grad har sik-ret sig, at disse importer er i orden.

I Danmark er det virksomhederne, som har ansvaret for, at de fødevarer, som de sælger, er sundhedsmæssigt i orden. I tilfælde af at resultatet af laboratorieundersøgelser eller andre oplysninger, som virksomheden kommer i besiddelse af, viser eller giver anledning til at formode, at der kan være fare for menneskers sundhed, skal virksomheden foretage


2 0 6

det fornødne for at afhjælpe faren og underrette fødevaremyndighederne. I tilfælde af umiddelbar fare for menneskers sundhed skal virksomheden straks foretage tilbagetræk-ning fra markedet af hele den produktionsmængde, der er fremstillet på samme teknolo-giske betingelser, og som vil kunne indebære samme risiko, jf. bekendtgørelse om egen-kontrol i fødevarevirksomheder m.v. (egenkontrolbekendtgørelsen).

For så vidt angår beskyttelse mod tilsigtede hændelser har de fleste større virksomheder etableret adgangsrestriktioner, ofte indarbejdet i deres egenkontrol eller kvalitetssikrings-program, men generelt har restriktioner ikke været rettet mod den tilsigtede handling.

I fødevareloven er der hjemmel til, at myndighederne ved større katastrofer, herunder krise eller krig, kan træffe de bestemmelser, der er nødvendige for at sikre, at fødevarer anvendes på den mest fordelagtige måde, undgår forurening m.v., og at sikre befolknin-gens forsyning med fødevarer. Fødevarekontrolmyndighederne fører tilsyn med at virk-somhederne lever op til deres ansvar og har behørig dokumentation for dette.

Forurening af fødevarer i produktionsleddet kan forekomme på mange forskellige måder enten som en kemisk eller fysisk forurening, som kan opdages hurtigt ved smags- eller visuel test, eller som en kemisk eller mikrobiel forurening, som ikke umiddelbart kan op-dages. Virksomhederne har alle et egenkontrol program, som skal sikre forbrugeren sun-de og sikre fødevarer, og med egenkontrolprogrammet er det virksomhedens ansvar at sikre, at deres egne produkter er i orden. Forurening af vand og fødevarer følges derud-over tæt i et velfungerende og afprøvet samarbejde på myndighedsniveau mellem Føde-vareministeriets direktorateter, Miljøstyrelsen, Sundhedsstyrelsen og Dansk Zoonose-Center.

Herudover eksisterer der et velfungerende og afprøvet samarbejde mellem medlemssta-terne i EU samt Norge og Island i form af et varslingssystem til brug i situationer, hvor fødevarer eller foderstof kan udgøre en alvorlig og akut risiko for forbrugere. Der henvi-ses til afsnit 2.1.2., hvor der gives en nærmere beskrivelse af Rapid Alert systemet (”Ra-pid Alert System for Food and Feed (RASFF)”).

Dette system har stor betydning for fødevaresikkerheden i dag, da det sikrer hurtig in-formationsudveksling om produkter, der kan udgøre en potentiel risiko. Mere end 97 % af de meddelelser som kommer via dette system drejer sig om fødevarer, svarende til ca. 2.500 meddelelser i 2002. Ud fra mængden af meddelelser modtaget indtil 1. september 2003, anslås det samlede antal meddelelser i 2003 at blive ca. 4.000.

Den danske fødevareproduktion er helt afhængig af en tilstrækkelig elforsyning. Som hovedregel har fødevareindustrien ikke adgang til nødgeneratorer, selv om enkelte virk-


2 0 7

somheder kan have tegnet en speciel forsikring, således at forsikringsselskabet har ansva-ret for at fremskaffe de nødgeneratorer, som er nødvendige.

Selve opbevaringen er følsom over for nedbrud i elforsyningen, da en stor del af varerne skal opbevares med temperaturstyring. Disse produkter vil dog kunne flyttes til andre opbevaringsfaciliteter, da det drejer sig om færdigvarer, som er forsvarligt emballeret.

Ministeren har hjemmel i fødevarelovens § 12 til at tillade, at sådanne produkter kan om-sættes som fødevarer, selvom om de ikke overholder alle krav i gældende lovgivning, f.eks. at der har været brud på kølekæden, tilvirkning i ikke godkendte lokaler eller andet.

Generelt kan der ikke produceres fødevarer uden tilstrækkelig vandforsyning, så alle ty-per fødevareproduktion er afhængige af vand som ingrediens eller til afvaskning og ren-gøring. I tilfælde af forurening af vandkilden vil virksomhedens egenkontrol normalt ik-ke være fintmasket nok til at opfange forureningen med det samme, med mindre at der sker en ændring i udseende, smag, lugt eller konsistens.

Det er ikke sædvanligt, at fødevarevirksomhederne har nødanlæg til vandforsyningen, da de hidtidige erfaringer har vist, at udgifterne til opretholdelsen af sådanne anlæg langt vil overstige fordelene ved at kunne fortsætte produktionen.

I tilfælde af transportproblemer vil der ikke kunne komme råvarer til virksomheden, og der vil ikke kunne afhentes færdigvarer. Der findes ikke et specifikt beredskab på dette område, men der ses heller ikke at være behov herfor.

De færreste virksomheder inden for området har specifikke forholdsregler for så vidt angår terroraktioner eller mistanke herom. Hvis virksomheden således ikke i sin egen-kontrol opdager, at der har været udført en terrorhandling, er der risiko for, at den først bliver opdaget ved sygdomsudbrud i befolkningen. I denne forbindelse aktiveres det ek-sisterende samarbejde på myndighedsniveau mellem Fødevareministeriets direktorater, Miljøstyrelsen, Sundhedsstyrelsen og Dansk Zoonose Center.

Hvis der opdages et tilfælde af terror mod fødevarerne, vil virksomhedens egenkontrol-system kunne håndtere fødevarekrisen, som kan sidestilles med en hvilken som helst an-den krise, som følge af en fødevareforurening og tilfældet skal, jf. egenkontrolbekendt-gørelsen, rapporteres til de rette myndigheder for videre efterforskning.

Specielt for produktioner, hvor levende dyr er råvaren, er der mulighed for at udføre en tilsigtet handling eller terror. Ved spredning af en smitsom husdyrsygdom vil man med relativt små midler og uden den store risiko for opdagelse kunne inficere store dele af


2 0 8

det danske dyrehold med katastrofale følger for forbrugerens tiltro til fødevarernes sik-kerhed og for mulighederne for eksport.

Der har inden for de seneste par år været en række tilfælde af forurenede fødevarer, som har udgjort en trussel mod fødevaresikkerheden. Det karakteristiske er, at produkterne allerede var på markedet. Det følger heraf, at produkterne skal trækkes af markedet hur-tigt og sikkert, samt at forbrugerne og fødevareerhvervet skal orienteres uden unødigt ophold. Hvis varen har oprindelse i en anden medlemsstat, informeres Fødevaredirekto-ratet om hændelsen via RASFF-systemet. Andre af disse hændelser er opdaget i Dan-mark, enten af den offentlige kontrol eller i virksomhedernes egenkontrol. For enkelte af disse tilfælde er det Statens Seruminstitut, som har gjort opmærksom på, at der er et problem. Atter andre hændelser er identificeret af hospitaler og afsløret i samarbejde mellem Statens Seruminstitut, Dansk Veterinær Institut og Fødevaredirektoratet.

Fælles for de kendte hændelser er, at de kan opstå som en konsekvens af dårlig hygiejne, dårlig management, uhensigtsmæssige produktionsprocesser, forurenet dyrefoder eller andre uheldige omstændigheder. Men de kunne også alle opstå som følge af en bevidst handling.

Hændelser der opstår som følge at bevidste handlinger vil blive håndteret på samme må-de som kendte hændelser, idet Fødevaredirektoratets velafprøvede fredstidsberedskab er identisk med det beredskab, som bruges til at håndtere hændelser som følge af en be-vidst handling.

Vandforsyningen

Beredskabet for vandforsyningen omfatter dels det kommunale beredskab, dels vandfor-syningens eget beredskab. Kommunalbestyrelsen har ansvaret for, at vandforsyningen i kommunen også kan opretholdes under ekstraordinære forhold, og planen herfor skal indgå i kommunens beredskabsplan. Kommunalbestyrelsen skal drage omsorg for, at år-sagen til kvalitetsproblemer med vandforsyningen påvises samt sørge for, at der snarest muligt træffes foranstaltninger til genoprettelse af kvaliteten. Kommunalbestyrelsen skal endvidere sørge for, at der sker en underretning af forbrugerne, og at der sikres alternativ vandforsyning.

Vandforsyningen er sårbar over for kemiske og/eller mikrobiologiske forureninger af drikkevandet som følge af tilsigtede hændelser, som f.eks. terror eller hærværk eller util-sigtede hændelser ved forurening i vandforsyningens indvindingsområde (råvand) eller i rentvandsbeholderen eller i distributionsnettet.


2 0 9

Alvorlige forureninger af drikkevand som følge af en utilsigtet hændelse forekommer af og til. Det kan være mikrobiologisk forurening med sygdomsfremkaldende (patogene) bakterier, virus eller parasitter fra spildevand, tilledning af overfladevand eller fra dyr der har forvildet sig ind i rentvandstanken. Det kan også være forurening med kemikalier, f.eks. i forbindelse med (transport)uheld, hvor der kan ske tilledning af f.eks. benzin, olie eller industrikemikalier til indvindingsboringer eller til distributionsnettet.

Tilsigtede hændelser på et vandforsyningsanlæg kan f.eks. være hærværk på vandværket eller dets installationer, tilsigtet mikrobiologisk eller kemisk forurening af drikkevandet.

Mikrobiologisk og/eller kemisk forurening kan konstateres ved den regelmæssige kon-trol og overvågning af drikkevandets kvalitet samt vandforsyningens egen driftskontrol. Tilsigtede hændelser som f.eks. hærværk, vil blive opdaget ved vandforsyningens eget til-syn. I de tilfælde, hvor vandet har en afvigende smag eller lugt, vil forbrugerne oftest selv konstatere forureningen.

Forurening af grundvand eller af vand i ledningsnettet konstateres ved den regelmæssige kontrol med drikkevandet. Omfanget af den regelmæssige kontrol afhænger af vandfor-syningens størrelse, dvs. hvor mange kubikmeter vand der årligt indvindes eller distribu-eres, jf. tilsynsbekendtgørelsen. En sundhedsfarlig mikrobiologisk og/eller kemisk foru-rening af drikkevandet vil - medmindre kontrolundersøgelserne er foretaget samtidigt med hændelsen - først blive registreret ved en forøgelse af antallet af syge (flere syge in-den for kort tid i et afgrænset geografisk område). Dette dokumenteres i et samarbejde mellem embedslægeinstitutionen, Statens Serum Institut og den lokale tilsynsmyndighed.

Ved forurening af drikkevandet er det først og fremmest vandforsyningens eget persona-le, der sammen med det kommunale tilsyn og embedslægen undersøger baggrunden for forureningen og iværksætter de nødvendige foranstaltninger for udbedring af skaderne. Hvor der er behov for etablering af nødforsyning f.eks. fra tankvogne inddrages det kommunale beredskab. Politimesteren vil stå for udsendelse af eventuelle beredskabs-meddelelser til befolkningen via radio/tv eller eventuelt højtalervogne, f.eks. hvis vandet ikke må benyttes til madlavning og til at drikke.

Hvis en forurening af drikkevandet anses for at udgøre en sundhedsfare, skal der jf. vandforsyningsloven øjeblikkeligt træffes udbedrende foranstaltninger. Det kan være nødvendigt at stille nødforsyning til rådighed for befolkningen indtil vandforsyningen igen kan fungere normalt.

Vandforsyningen er sårbar overfor sammenbrud af ledningsnet og boringer. Ved fysisk nedbrud har hovedparten af de almene vandforsyninger et eget beredskab, der sikrer, at


2 1 0

der hurtigst muligt kan foretages de nødvendige reparationer, så forsyningen kan gen-etableres inden for kort tid.

Det forventes ikke i underarbejdsgruppen, at der eksisterer et beredskab for enkelt vand-forsyninger og ikke-almene vandværker, der ved fysiske nedbrud er afhængige af midler-tidige løsninger såsom vand fra mindre egnede vandindvindinger, som f.eks. markvan-dingsboringer, mulig forbindelse til naboejendommens vandforsyning eller til den alme-ne vandforsyning, indtil der kan foretages de nødvendige udbedringer eller f.eks. etable-ring af en ny boring.

Vandforsyningen er derudover sårbar over for afbrydelse af elforsyningen. Hvis elforsy-ningen afbrydes kan der hverken pumpes grundvand op eller foretages udpumpning af drikkevand. De fleste almene vandforsyninger har mulighed for at tilslutte nødgenerato-rer til opretholdelse af driften. Der vil i vandforsyningens beredskabsplan være angivet, hvor der kan hentes nødstrømsgeneratorer, hvis elforsyningen er afbrudt over længere tid.

I perioden 1992-98 blev der registreret 20 større vandbårne sygdomsudbrud i Danmark. Det er i almindelighed meget svært at få identificeret den eksakte sygdomsårsag, og det lykkedes da også kun i et af de 20 tilfælde at identificere den mikroorganisme, som frem-kaldte sygdommen. I det tilfælde var der tale om en menneskelig fejl ved gennemboring af en spildevandsledning, der medførte tilledning af spildevand til grundvandsreservoiret via borehullet.

GMO-området

Skov- og Naturstyrelsen, der er en styrelse under Miljøministeriet, er ansvarlig for at be-handle ansøgninger om tilladelse til brug af genetisk modificerede organismer (GMO) til produktion under indesluttede forhold, til forsøgsudsætninger eller udsætning i miljøet.

I Danmark er der udelukkende godkendt forskning, produktion og udsætning af genmo-dificerede organismer (GMO)/genmodificerede mikroorganismer (GMM) med lav risiko for menneskers sundhed og med lav risiko for miljøet. Der er knyttet et stort administra-tivt system til risikovurdering, klassificering, godkendelse, sporbarhed (regler er under-vejs) samt kontrol med både genmodificerede organismer(GMO) og genmodificerede mikroorganismer (GMM).

GMO området kan deles op i to grupper: GMO/GMM under indesluttet anvendelse og GMO/GMM til udsætning i miljøet, herunder markedsføring.


2 1 1

Der er ikke i Danmark godkendt anvendelser af gensplejsede organismer, som er poten-tielt farlige. Der er således ingen forskning, produktion eller lign. med gensplejsede vira, vacciner eller lignende som man forestiller sig kunne anvendes i bioterrorisme med hen-blik på at forvolde skade på menneskers og dyrs sundhed eller på miljøet. På baggrund af den eksisterende forskning og produktion i Danmark af GMO/GMM vurderes det der-for, at et sammenbrud i de administrative procedurer for godkendelse af GMO under indesluttede forhold, eller tekniske sammenbrud ikke ville kunne skade samfundsmæssi-ge værdier.

Det vurderes, at bioterrorisme kan anvendes mod GMO produkter på samme måde som mod konventionelle produkter.


Foder-, fødevare- og veterinærområdet

Beredskabet inden for foder-, fødevare- og veterinærområdet er veludbygget og gennem-testet og er i dag en integreret del af opgavevaretagelsen i Fødevareministeriets direktora-ter.

Den fagligt videnskabelige backup til beredskabet findes i Fødevareministeriets sektor-forskningsinstitutioner, og der findes endvidere et samarbejde på tværs af ministerområ-derne, f.eks. med Statens Serum Institut, Statens Institut for Strålehygiejne og med priva-te virksomheder, herunder f.eks. Falck. Det er underarbejdsgruppens vurdering, at dette samarbejde fungerer.

For at sikre den fortsatte udvikling og indsamling af nødvendige data og kontakter har Fødevaredirektoratet sendt en ansøgning til Beredskabsstyrelsen om økonomisk støtte til et projekt om udvikling af et system til at behandle og systematisere oplysninger og re-sultater, som findes på fødevareområdet og gøre dem anvendelige i beredskabssammen-hænge. Der er et behov for løbende at indsamle, bearbejde og systematisere litteratur og data for CBRN-området (Chemical, Biological, Radiological og Nuclear) på fødevareom-rådet, at sammenholde national viden med internationale undersøgelser, løbende at vur-dere hvorvidt nationale laboratoriefaciliteter og kompetencer er tilstrækkelige, og at ko-ordinere tiltag til udbygning af fødevareberedskabet i Danmark, som også beskrevet i konklusionen fra rapporten over Fødevareministeriets beredskab.

Fødevaredirektoratet har iværksat en undersøgelse af, om visse laboratorieopgaver kan udliciteres. En af hjørnestenene i denne undersøgelse er, at der skal tages forbehold for hændelser, hvor Fødevaredirektoratet skal kunne lægge beslag på hele analysekapaciteten i laboratoriet for at kunne assistere beredskabet.


2 1 2

Sideløbende hermed har der i de seneste år i Fødevaredirektoratet også været en udvik-ling i gang på laboratorieområdet, hvor der bliver færre og færre laboratorier, idet der er et ønske om at opretholde et større analysevolumen samlet på færre laboratorier. Dette skyldes, at kompleksiteten i metoderne er så stor, at det er nødvendigt for de enkelte la-boratorier at specialisere sig på højt niveau.

For at afgrænse en hændelse er det nødvendigt med hurtige laboratorieresultater, og sammenholdt med en stor efterspørgsel indenfor fødevareindustrien skaber dette et marked for udvikling af hurtige tests, som kan bruges i forbindelse med screening.

Der foretages i dag en overvågning af foder og fødevarer med henblik på at sikre, at si-tuationen er under kontrol, og for at få dokumentation for frihed for visse af de mest smitsomme husdyrsygdomme. Samtidigt sikres det, at der ikke er mikrobiologiske og kemiske risici, der udgør en trussel mod forbrugerens sikkerhed.

Udviklingen af fødevarekontrollen sker løbende på basis af data fra den førnævnte over-vågning af data fra Statens Serum Institut om humane sygdomstilfælde, som skyldes zoonoser, samt data fra et internationalt netværk.

For så vidt angår beskyttelse mod tilsigtede hændelser har de fleste af de større virksom-heder etableret adgangsrestriktioner, ofte indarbejdet i deres egenkontrol eller kvalitets-sikringsprogram, men generelt har restriktioner ikke været rettet mod den tilsigtede handling. Det skal vurderes om virksomhederne i højere grad skal indarbejde bered-skabstankegangen i de eksisterende egenkontrolprogrammer.

I forbindelse med orienteringer fra Politiets Efterretningstjeneste modtager Fødevaredi-rektoratet efterretningsrapporter, som også bliver lagt til grund for risikovurderingen in-den for området. På nuværende tidspunkt er disse efterretningsrapporter ikke specifikke for fødevareområdet, og det vil derfor være ønskeligt, hvis efterretningstjenestens rap-porter kunne være mere målrettede.

Udviklingen i mobiliteten i verden i dag betyder, at mennesker, fødevarer, levende dyr og foder hurtigt bevæger sig fra den ene verdensdel til den anden og fra rurale til urbane områder. Denne øgede mobilitet har nogle latente indbyggede risici. For eksempel skyld-tes mund- og klovsygeudbruddet i Storbritannien i 2001 et asiatisk virus, der formodent-lig var indført i Storbritannien ad ikke-kommercielle kanaler. For at imødegå en genta-gelse er der på EU-plan indført nogle meget skrappe restriktioner med hensyn til hvilke fødevarer, man som privatperson må indføre.

Herudover pågår der i EU overvejelser om fælles aflivningsudstyr til brug i arbejdet med bekæmpelse af husdyrsygdomme, således at EU har 2-3 sæt udstyr strategisk placeret


2 1 3

rundt om i Europa. Danmark har taget initiativ til at drøfte dette i kredsen af deltagere i nordiske veterinærchefmøder.

Vandforsyning

Beredskabet på vandforsyningsområdet er i forbindelse med de konstaterede forurenin-ger (kemisk og mikrobiologisk) blevet gennemtestet og har vist sig at fungere. Samarbej-det mellem de involverede myndigheder, som f.eks. embedslægeinstitutionen, kommu-nen og vandforsyningens ledelse, vurderes at fungere godt. Tilsynet med vandforsynin-gen og drikkevandskvaliteten er decentraliseret og ligger hos de enkelte kommuner. Der er ingen forpligtigelse til at indberette forureningssager, og derfor findes der ingen cen-tral registrering af problemer med forurening af drikkevand. I nogle tilfælde ville det væ-re formålstjenligt at have en registrering bl.a. for at få et samlet overblik over de vand-forsyninger, der har haft problemer med drikkevandskvalitet. Det er aftalt med Sund-hedsstyrelsen at vandbårne forureninger på forsøgsbasis vil blive indberettet fra 2004 af embedslægeinstitutionerne til Sundhedsstyrelsen/Miljøstyrelsen.

Målsætningen er, at den danske drikkevandsforsyning baseres på rent grundvand, der kun forudsætter en simpel vandbehandling. Imidlertid er der et øget pres på grundvands-ressourcerne, og specielt forurening med pesticider ser ud til at være et voksende pro-blem. Det må derfor forudsættes, at der på længere sigt vil være flere vandforsyninger, der må anvende mere avancerede former for rensning. Denne udvikling forudsætter, at vandforsyningerne opbygger en større teknisk viden. Som følge heraf er der iværksat en række udviklingsprojekter inden for de to vandværksforeninger DANVA (Dansk Vand og Spildevandsforening) og FVD (Foreningen af Vandværker i Danmark) samt etableret vandværkssamarbejder for de mindre private vandforsyninger.

Desuden er der en række værktøjer under udvikling til brug for vandforsyningerne. Det gælder udvikling af hurtige metoder og screeningsmetoder for mikroorganismer i drikke-vandet, således at kildeopsporingen kan iværksættes hurtigere; udbygning af vandforsy-ningernes egen fokus på kilder til utilsigtet forurening ved udarbejdelse af HACCP-analyser; færdiggørelse af en vejledning om hvorledes mikrobielle overskridelser håndte-res, herunder hvornår der skal meddeles kogepåbud samt vejledende retningslinier fra WHO til sikring af drikkevandskvaliteten.


Vedrørende fødevarer, vand og genmodificering konkluderes, at der er et behov for at diskutere og prioritere indsatsen på specielt to områder: Afholdelse af øvelser der træner i og tester beredskabets funktionalitet ved store uvarslede hændelser og en nærmere vur-dering af den eksisterende fødevareovervågning, set i lyset af det ændrede trusselsbillede.


2 1 4

Øvelsesvirksomhed

En meget stor del af de foder- og fødevarekriser, som er håndteret de senere år, har væ-ret af relativt begrænset størrelse. Fødevarekriserne har typisk omfattet et par produkter og nogle enkelte produktionsvirksomheder. Det er udvalgets opfattelse, at det bør vur-deres, om der ikke med fordel kunne gennemføres øvelser med deltagelse af alle led i kæden inden for den offentlige kontrol med fødevarer, husdyr, foder og vand, hvor ”hændelsens” omfang svarer til den belgiske dioxinskandale el. lign. Afholdelsen af øvel-ser inden for de områder af beredskabet, som ikke bliver aktiveret medmindre at den store hændelse virkelig forekommer, vil give en sikkerhed for, at systemet faktisk er i stand til at håndtere disse situationer i realistiske omgivelser og situationer.

Det er endvidere udvalgets opfattelse, at der bør gennemføres øvelser i samarbejde med virksomhederne og kommunerne, blandt andet med udgangspunkt i scenarier, hvor der er udfald af strøm- og vandforsyning. Dette ville give virksomheder og myndigheder mulighed for at vurdere det generelle beredskab inden for fødevareproduktionen.

Ændret tilrettelæggelse af foder- og fødevarekontrol

Det er foder- og fødevarevirksomhederne, som har ansvaret for, at produkterne er i or-den. Det skal i lyset af dette vurderes, om kravene til virksomhedernes egenkontrol skal udbygges til i højere grad at indeholde procedurer for virksomhedernes beredskab.

Hovedparten af de analyser der gennemføres til sikring af fødevaresikkerheden, udtages i regi af virksomhedernes egenkontrol. Prøver udtaget i offentligt regi rettet direkte mod at dække områder, hvor der kan forekomme en tilsigtet eller utilsigtet forurening, udgør et relativt begrænset antal, når der sammenlignes med den mængde fødevarer, som for-tæres.

Det er udvalgets opfattelse, at beredskabsmæssige hensyn fremover skal indgå i den stra-tegiske tilrettelæggelse af overvågning og kontrolarbejdet. Det skal således, på baggrund af en samlet risikovurdering, overvejes, om dimensioneringen af overvågningen i til-strækkeligt omfang tager højde for den samlede sikkerhedsmæssige situation.

Lovgivning

Lovgrundlaget inden for området skønnes generelt at være tilstrækkeligt og omfatte de regler og bestemmelser, som skal til for at kunne håndtere varslede og uvarslede hændel-ser af forskellig størrelser. Det er udvalgets vurdering, at der ikke er behov for lovgiv-ningsmæssige ændringer.


2 1 5

Andet

I tilfælde af miljøforureninger, f.eks. større olieudslip udtager Søværnets Operative Kommando (SOK) en prøve som sendes til analyse hos Danmarks MiljøUndersøgelser (DMU). Resultatet sendes direkte til rekvirenten og i øjeblikket sendes det ikke til Føde-varedirektoratet. Dette er ikke hensigtsmæssigt.



• Det bør vurderes, om der ikke med fordel kunne gennemføres øvelser med del-tagelse af alle led i kæden inden for den offentlige kontrol med fødevarer, husdyr, foder og vand.

• Der bør gennemføres øvelser i samarbejde med virksomhederne og kommuner-ne, blandt andet med udgangspunkt i scenarier, hvor der er udfald af strøm- og vandforsyning.

• Beredskabsmæssige hensyn fremover indgår i den strategiske tilrettelæggelse af overvågning og kontrolarbejdet. Det skal således, på baggrund af en samlet risi-kovurdering, overvejes, om dimensioneringen af overvågningen i tilstrækkeligt omfang tager højde for den samlede sikkerhedsmæssige situation. Det skal ligele-des vurderes, hvordan den strategiske overvågning kan tilrettelægges.

Der bør etableres et formelt samarbejde med Søværnets Operative Kommando (SOK) og Danmarks Miljø Undersøgelser (DMU) for herigennem at bidrage til Fødevaredirek-toratet risikohåndtering.


2 1 6

K a p i t e l 1 8 . S u n d h e d s v æ s e n e t

2 1 7

18. Sundhedsvæsenet


Sundhedsvæsenet har en lang tradition for beredskabsplanlægning, ikke mindst på syge-husområdet.

Sundhedsberedskabet defineres som sundhedsvæsenets evne til at kunne udvide og omstille sin behandlings- og plejekapacitet m.v. ud over det daglige beredskab – såvel ved større ulykker som ved katastrofer, herunder krig. Sundhedsberedskabet består af beredskabet i primærsektoren, sygehusberedskabet, og lægemiddelberedskabet. Den præhospitale ind-sats, herunder ambulanceberedskabet, er en del af sygehusberedskabet.

Sundhedsberedskabet hører under indenrigs- og sundhedsministerens ressort. Indenrigs- og sundhedsministeren har ansvaret for, at der inden for ministerområdet planlægges for og træffes foranstaltninger til udførelse af opgaver inden for sundhedsberedskabet.

De styrelsesmæssige opgaver varetages af Sundhedsstyrelsen og Lægemiddelstyrelsen.

Sundhedsstyrelsen varetager med de lokalt placerede embedslægeinstitutioner en række tilsyns- og overvågnings- og rådgivningsopgaver på sundhedsområdet.

Planlægningen påhviler i øvrigt de myndigheder, der til daglig løser opgaverne i sund-hedsvæsenet, dvs. kommunerne og amtskommunerne. Med udgangspunkt i det daglige beredskab er det således amtskommunernes og kommunernes ansvar at planlægge for en udvidelse af beredskabet med henblik på at sikre den bedst mulige udnyttelse af kapacite-ten, når en konkret situation stiller krav af en sådan karakter eller et sådant omfang, at behovene ikke kan dækkes tilfredsstillende ved hjælp af daglige rutiner og ressourcer. Til støtte for denne planlægning har indenrigsministeren og sundhedsministeren som et led i varetagelsen af sektoransvaret udsendt en vejledning om sundhedsberedskabet - Hånd-bog om sundhedsberedskabet, Beredskabsstyrelsen, marts 1999.

Sundhedsberedskabsplanlægningen skal omfatte en lang række sundhedsfaglige delelementer. I planerne bør der bl.a. indgå overvejelser i forhold til konventionelle ulykker og katastro-fer, smitsomme og andre overførbare sygdomme, uheld med radioaktivitet, uheld med kemikalier, kriseterapi m.v. Beredskabet vedrørende smitsomme og andre overførbare sygdomme, der også involverer Sundhedsstyrelsen, embedslægevæsenet, epidemikom-missionerne og Statens Serum Institut, reguleres særskilt i lov om foranstaltninger mod smitsomme sygdomme, jf. lov nr. 114 af 21. marts 1979 med senere ændringer.


2 1 8

Efter planlægningsreglerne i sygesikringslovens kapitel 6 a skal amtsrådet og kommunalbe-styrelserne etablere et samarbejde om den amtskommunale og den kommunale indsats på sundhedsområdet samt mellem sundhedssektoren og de tilgrænsende sektorer. Em-bedslægeinstitutionen skal inddrages i amtskommunens sundhedsplanlægning. Forud for amtsrådets behandling af forslag til sundhedsplan skal amtsrådet endvidere indhente ud-talelser over forslaget fra kommunalbestyrelserne i amtskommunen, de berørte alment praktiserende læger, speciallæger og øvrige ydere i privat praksis, ligesom Sundhedssty-relsens og Lægemiddelstyrelsens rådgivning skal indhentes på dette tidspunkt.

I henhold til § 16 a i lov om sygehusvæsenet, jf. lovbekendtgørelse nr. 687 af 16. august 1995, påhviler det hver amtskommune (herunder Hovedstadens Sygehusfællesskab) at planlægge og gennemføre sådanne foranstaltninger, at der under større ulykker og kata-strofer kan ydes syge og tilskadekomne behandling på sygehus eller behandlingssteder uden for sygehusene. Det påhviler private sygehuse at planlægge og gennemføre sådanne foranstaltninger, at de på tilsvarende måde som amtskommunale sygehuse kan indgå i sy-gehusberedskabet.

Sygehusvæsenets daglige beredskab er dimensioneret ud fra, at det skal kunne dække de store ulykker, der erfaringsmæssigt indtræffer med visse mellemrum. Der er herudover behov for en planlægning, der med udgangspunkt i det daglige beredskab, beskriver mu-lighederne for en fleksibel forøgelse af kapaciteten, så sygehusvæsenet efter det konkrete behov kan imødegå konsekvenserne af større ulykker og katastrofer, herunder krig. Plan-lægningen vedrører såvel den personelle kapacitet, den kirurgiske, medicinske og psykia-triske behandlingsopgave, plejeopgaven som de dertil hørende tekniske, bygningsmæssi-ge, forsyningsmæssige og administrative opgaver.

En særlig del af sygehusberedskabet er det præhospitale beredskab, der betegner den indsats, der foregår i tidsrummet fra en person bliver ramt af sygdom/skade til vedkommende modtages på et behandlingssted eller er færdigbehandlet af det præhospitale personale. Dette beredskab reguleres - udover af sygesikringsloven - af sygehuslovens § 10 a og be-kendtgørelse nr. 1039 af 24. november 2000 om planlægning af den præhospitale indsats og uddannelse af ambulancepersonale m.v.

Beredskabet i den primære sundhedstjeneste er beredskabet i den del af sundhedsvæsenet, der ligger uden for sygehusene. De kommunale opgaver omfatter hjemmepleje, hjemmesy-gepleje og plejecentre. De amtskommunale opgaver omfatter planlægning i forhold til og inddragelse af praksissektoren på sygesikringsområdet, dvs. praktiserende læger, special-læger, psykologer, fysioterapeuter m.v., i sundhedsberedskabet, samt koordination af den primærkommunale planlægning.


2 1 9

Opgaverne for den primære sundhedstjeneste afhænger af ulykkens, katastrofens eller krisens omfang og de problemer, der følger i kølvandet på hændelsen, men kan f.eks. være, at modtage, pleje og behandle ekstraordinært udskrevne patienter fra sygehusene samt andre syge og smittede i eget hjem, at behandle lettere tilskadekomne til aflastning af sygehusvæsenet og lægevagten, at varetage hygiejniske foranstaltninger, forebyggelse og behandle infektioner og epidemiske sygdomme, at yde anden omsorg til tilskadekom-ne, syge og handicappede, herunder evt. krisehjælp og i særlige situationer at etablere ud-rykningsordninger af praktiserende læger m.fl. til skadesteder.

Lægemiddelberedskabet er et beredskab af lægemidler, der kan imødekomme de ændrede krav til forbrug, forsyning og distribution, som kan tænkes at ville opstå i en katastrofesi-tuation.

Lægemiddelberedskabet skal dels sikre, at den normale forsyning med lægemidler og hjælpemidler kan opretholdes og dels opfylde de særlige behov for lægemidler og hjæl-pemidler, der er en direkte eller indirekte følge af en katastrofesituation. Forsyningen skal her dække såvel den primære sundhedstjeneste som sygehusvæsenet.

Planlægningsforpligtelsen ligger i dag hovedsagelig i amtskommunerne. Herudover har Lægemiddelstyrelsen udarbejdet regler om udlevering af lægemidler i forsyningsmæssige nødsituationer samt under krise og krig, jf. bekendtgørelse nr. 818 af 30. august 2000, som ændret ved bekendtgørelse nr. 224 af 31. marts 2003, og om spredning af lægemid-dellagre i forsyningsmæssige nødsituationer samt under krise og krig, jf. bekendtgørelse nr. 113 af 24. februar 1999.

18.2. Område t s sårbarhed og ber edskab

For så vidt angår balancen mellem sårbarhederne og beredskabet er der på den ene side en lang tradition for beredskabsplanlægning i sundhedsvæsenet. Generelt set er sund-hedsvæsenet således indrettet til at varetage sine opgaver i forbindelse med større ufor-udsete hændelser med udgangspunkt i det daglige virke.

På den anden side er der en række områder, som er særligt sårbare, og hvor der er basis for at mindske disse sårbarheder.

Sundhedsberedskabet generelt

Planlægning – status

Generelt vurderes det, at de primærkommunale redegørelser vedrørende virksomheden på sundhedsområdet ikke i tilstrækkeligt omfang omfatter en egentlig sundhedsbered-


2 2 0

skabsplanlægning. Alle amter har udarbejdet sundhedsberedskabsplaner, men de er ikke alle lige operativt anvendelige. Især savnes konkrete planer for den operative ledelse og koordination, for samvirket mellem amt og kommuner og samarbejdet med andre sekto-rer. Der ses også kun få eksempler på et bredere tværamtsligt samarbejde på området.

De foreliggende sundhedsberedskabsplaner er bedst beskrevet og implementeret for så vidt angår konventionelle ulykker og katastrofer. Disse planer anvendes ofte og afprøves dermed i dagligdagen. For radiologiske, nukleare og kemiske ulykker findes typisk planer, men af varierende omfang, implementeringsgrad og operationalitet. Det biologiske be-redskabsområde er et relativt nyt element, der fortsat er under udvikling, men det er ind-trykket, at planer er under udarbejdelse i de fleste dele af sundhedsberedskabet og i det meste af landet. Lovgivningen på området er imidlertid ikke i overensstemmelse med de foreliggende anbefalinger vedrørende strukturen på dette område, og er derfor under re-vision.

Styring og kommunikation

De styrelsesmæssige opgaver på sundhedsberedskabsområdet er fordelt mellem Sundhedssty-relsen og Lægemiddelstyrelsen.

Fordelingen af opgaverne, herunder rådgivningsfunktionerne mellem Lægemiddelstyrel-sen, når det drejer sig om lægemiddelberedskabet, og Sundhedsstyrelsen, når det drejer sig om sygehusberedskabet og beredskabet i den primære sundhedstjeneste, medfører ikke automatisk, at der er et formaliseret samarbejde mellem de to styrelser vedrørende lægemiddelberedskabet. Den nuværende situation, hvor der er et decentralt planlæg-ningsansvar for lægemiddelberedskabet, samtidig med at de styrelsesmæssige opgaver er fordelt på to styrelser, skærper kravene til koordination og samarbejde. Herudover synes den stort set manglende centrale styring af lægemiddelberedskabet at have skabt proble-mer i forbindelse med planlægningen i amterne.

Da sundhedsberedskabets delberedskaber befinder sig inden for forskellige sektorer med forskellige kompetenceforhold, udgør en samlet ledelse og koordination af det samlede sundhedsberedskab en betydelig udfordring og sårbarhed. Eksempelvis er amtskommu-nen ansvarlig for sygehusberedskab og præhospitalt beredskab og har de daglige ledel-sesopgaver på disse områder. Endvidere er amterne ansvarlige for den del af beredskabet i primærsektoren, som omfatter sygesikringsområdet – herunder de praktiserende læger. Kommunerne er ansvarlige for den primærkommunale del af beredskabet i primærsekto-ren og har de daglige ledelsesopgaver. Den koordinerende indsats påhviler amtskommu-nerne, men den må ske på et aftalemæssigt grundlag, da amtskommunerne ikke har in-struktionsbeføjelser over for kommunerne eller de praktiserende læger, og det forudsæt-


2 2 1

ter endvidere, at de enkelte amter har etableret en entydig indgang til hele sundhedsvæ-senet i form af et Akut Medicinsk Koordinationscenter (AMK).

Kommunikationen på tværs af delberedskaberne i sundhedsberedskabet og med andre ska-destedsaktører i forbindelse med en præhospital indsats er ud fra såvel øvelsesmæssige som praktiske erfaringer et væsentligt problemområde. De tekniske muligheder for kommunikation mellem de forskellige indsatsstyrker er ikke optimal, og rutinen i brug af kommunikationsmidlerne er mange steder begrænset.

Kommunikation af information i sundhedsvæsenet, især fra centrale myndigheder til be-handlende læger, er en forudsætning for hurtig implementering af relevante beredskabs-mæssige foranstaltninger. Sundhedsstyrelsens hjemmeside kan i nogen grad tjene dette formål. Inden for det biologiske beredskab suppleres Sundhedsstyrelsens hjemmeside af Statens Serum Instituts hjemmeside og EPI-NYT. EPI-NYT kan udsendes med kort varsel, men der er dog en produktionstid, og ikke alle læger modtager EPI-NYT. Ulem-pen ved hjemmesiderne som kommunikationsmiddel er, at modtageren selv skal søge in-formationen. Det vurderes dog, at disse kommunikationsmidler vil være tilstrækkelige i de fleste tilfælde, med undtagelse af den helt alvorlige situation med udbrud af alment farlig sygdom.

Kommunikation fra de centrale myndigheder til de amtslige sundhedsforvaltninger og derfra til sygehusene er en anden mulighed og kan ske via e-mail i dagtimerne. Derimod kan det være vanskeligt at formidle information akut til de praktiserende læger, idet ikke alle kan modtage e-mail. Dette problem vil dog være løst i 2005, hvor alle praktiserende læger via overenskomst er forpligtet til at kunne modtage e-mail. På den baggrund kan det være nødvendigt at kommunikere via telefon eller fax, hvilket er forholdsvis om-stændeligt og tidskrævende. Kommunikation til sygehusvæsenet bør kunne finde sted he-le døgnet via de amtslige AMK-funktioner. Det forudsætter dog, at der findes en AMK-funktion i amtet.

Sygehusberedskabet

Der er ikke ensartet planlægning på tværs af landet. Hvilket kan være medvirkende til at skabe usikkerhed i akutte situationer og vanskeliggøre samarbejde hen over amtsgræn-serne. Dette betyder også, at personale, der flytter arbejdsplads, oplever forskellige ar-bejdsgange i beredskabssituationer. Samtidig er der fortsat visse steder vanskeligheder med at gøre beredskabet i sygehusvæsenet til en integreret del af dagligdagen. Amternes sundhedsberedskabsplaner har ofte en noget overordnet karakter og har dermed ikke den fornødne operationalitet. Konkret viser det sig f.eks. ved, at det ikke af alle planerne fremgår, hvad der skal gøres i en given situation, hvem der gør det og hvornår (efter


2 2 2

hvilke kriterier). Det er især kritisk, når dette gælder ledelse og kommunikation, som er de helt vitale områder, der er en forudsætning for, at det samlede beredskab kan fungere.

Der er ikke i alle amter en entydig indgang til sundhedsvæsenet, dvs. at den koordinerende funktion (det koordinerende sygehus eller AMK’en) udpeges ad hoc f.eks. efter, hvor skadestedet geografisk er. Flere potentielle AMK´er i hver amt er uhensigtsmæssigt. Det medfører dels et stort behov for uddannelse og træning af en bredere kreds af sund-hedspersonale, der skal kunne varetage de koordinerende funktioner, dels at det i en konkret situation ikke under alle forhold er umiddelbart indlysende, hvilket sygehus der fungerer som AMK. Det vil sige, at det er uklart, hvem der varetager ledelsen, og hvor ”indgangen” til sygehusvæsenet er. I visse beredskabssituationer – bl.a. biologiske – er der ofte intet skadested, hvorfor det i amter uden fast AMK ikke på forhånd vil være af-gjort, hvem der skal varetage den operative koordination og ledelse af sundhedsvæsenets indsats. Tilsvarende vil situationer med flere samtidige skadesteder kunne vanskeliggøre en afgørelse af, hvorfra AMK-funktionen varetages.

I praksis opleves typisk, at et svagt punkt i sygehusberedskabsplanlægningen er samar-bejdsrelationerne uden for det enkelte sygehus. Det gælder samarbejdet mellem sygehusene, samarbejdet på tværs af amterne og samarbejdet med eksterne samarbejdspartnere såsom politi, redningsberedskab samt beredskabssamarbejde med primærsektoren.

Planlægningen for håndtering af CBRN-forhold i sygehusberedskabet anses for et sårbart område, idet denne del af planlægningen i en del tilfælde ikke er gennemført og imple-menteret.

Sengekapaciteten i det danske sygehusvæsen er gradvist blevet reduceret i de seneste år som følge af omlægninger i procedurer og arbejdsgange. Belægningsprocenten på de fleste sy-gehuse er derfor høj. Antallet af intensive sengepladser udgør i Danmark 1-2 % af det samlede antal sengepladser. Dette er væsentligt under den andel, der findes i lande, vi normalt sammenligner os med. Til dagligt er intensivkapaciteten oftest begrænsende for sygehusenes aktivitet både begrundet i fysisk pladsmangel og mangel på kvalificeret per-sonale. Der samarbejdes dagligt mellem intensivafdelinger om overflytning af patienter, og i f.eks. H:S indhentes der dagligt kapacitetsoversigter fra intensivafdelingerne.

I forhold til beredskabsmæssige situationer er der i de fleste sygehuses beredskabsplaner søgt at tage højde for en begrænset intensivkapacitet. Dette sker typisk ved omlægning af arbejdsgange fra elektivt arbejde til akutte opgaver og dermed aflysning af elektive opera-tioner og af ny-indkaldte patienter. Dermed øges mulighederne for anvendelse af senge-kapacitet til akutte patienter. Det er tidligere skønnet, at der ville kunne frigøres ca. 50 % af sengekapaciteten ved sådanne tiltag. Dette er næppe realistisk i dag. Antallet af inten-


2 2 3

sive sengepladser vil ikke kunne øges tilsvarende og mangel på intensiv kapacitet vil på de fleste sygehuse være en kritisk sårbarhed, specielt på universitetssygehusene.

Brandsårsbehandlingen er i Danmark centraliseret til Rigshospitalet, som har landsfunk-tion. Der er til brug for brandsårspatienter kun enkelte intensivpladser i Danmark.

Kommunikation i forbindelse med sygehusberedskabets ikrafttrædelse og funktion er et andet sårbart område. Der savnes ofte planlægning for, hvorledes der kommunikeres in-ternt på sygehuset og internt i amtet, herunder hvorledes akut informationsformidling skal ske i en given situation.

Ved større uvarslede hændelser er sygehusenes personalekapacitet og beredskabsvillighed en sårbarhed. Man kan her tale om sårbarheder på flere planer. For det første er der tale om en ”fysisk” sårbarhed, idet en større uvarslet hændelse kræver, at et hensigtsmæssigt antal personer er til stede og er i stand til at indgå i beredskabet. For det andet skal personalet have den nødvendige uddannelse, herunder i CBRN-forhold, og denne uddannelse skal vedligeholdes. For det tredje vil en større uvarslet hændelse i al sin kompleksitet byde på mange udfordringer i forhold til personalets beredskabsvillighed, motivation og risikovil-lighed.

Sårbarheder i det præhospitale beredskab

Alarmcentralernes organisation er under udvikling, men er, bortset fra i det storkøbenhavn-ske område, alene placeret som et politimæssigt ansvar med et begrænset formelt samar-bejde med sygehusberedskabet. Der er i øjeblikket ikke et tilstrækkeligt operativt eller planlægningsmæssigt samarbejde om alarmcentralerne mellem de væsentligste aktører: politi, ambulance- og redningstjeneste og det øvrige sundhedsvæsen. Alarmcentralerne er fortsat ikke i stand til at identificere lokalisation af mobiltelefonopkald.

I områder uden lægestøtte forventes det, at den medicinske koordinerende indsats vare-tages af ambulancelederen. Der mangler dog både konkret planlægning og rutine i koor-dineret indsats i disse tilfælde, både i forhold til samarbejdspartnere og sygehusene, lige-som der er stor geografisk variation. Der er således ikke ensartet dækning i landet i for-hold til erfaren lægelig præhospital støtte.

Sårbarheder vedrørende smitsomme og andre overførbare sygdomme

Opklaring af sygdomsudbrud varetages lokalt af embedslægeinstitutionerne, men når det gælder opklaring af sygdomsudbrud, som involverer embedslægeinstitutioner i flere om-råder, koordineres dette bedst centralt. I de senere år har man set sygdomsudbrud, der var så omfattende, at det var vanskeligt for en enkelt embedslægeinstitution at håndtere


2 2 4

disse. Også de mange generelle udbrud af fødevarebårne sygdomme er eksempler på ud-brud, der bedst håndteres centralt. Den moderne håndtering af disse udbrud kræver kompetence inden en række medicinske specialer, evt. sygehushygiejne og pressehåndte-ring. Lovgivningen og kanalisering af ressourcer er ikke fulgt med udviklingen inden for den moderne udbudshåndtering.

Sårbarheder i den primære sundhedstjeneste

For at sikre et sammenhængende og velfungerende sundhedsberedskab er det vigtigt med entydige kommunikations-, informations- og kommandoveje mellem sundhedsvæsenets ak-tører. Dette skal bl.a. ses i relation til, at indgangsvinklen til kommunernes primærsektor (sundhedsberedskab) dels er forskellig fra kommune til kommune, dels er forskellig ef-ter, hvornår på døgnet kommunikationen skal foretages.

Det vurderes, at det er nødvendigt - men i praksis vanskeligt gennemførligt - at inddrage primærsektoren i det biologiske beredskab i en situation med mange patienter med smitsom sygdom eller anden overførbar sygdom. Det er på nuværende tidspunkt vanskeligt med kort varsel at organisere en beredskabsstyrke med praktiserende læger til at forestå vacci-nation eller uddeling af medicin til større persongrupper i forbindelse med smitsomme sygdomme.

De bestemmelser m.v., som regulerer praksissektorens daglige virke (sygesikringsloven, sygesikringsoverenskomsterne), indeholder ikke bestemmelser om inddragelse af praksissek-toren i beredskabssituationer eller i planlægningen af sundhedsberedskabet. Det er således alene beredskabslovens § 57, som giver den formelle hjemmel til inddragelse af ansatte i praksissektoren i beredskabssituationer. Men § 57 omfatter ikke inddragelse af praktise-rende læger, der er selvstændige erhvervsdrivende. Dette kan give anledning til uoverens-stemmelse mellem amtet, som er ansvarlig for planlægningen af sundhedsberedskabet, og sygesikringens ydere om hjemmelsgrundlag, honorering m.v. og kan være en del af forklaringen på, at planlægningen af beredskabet i den primære sundhedstjeneste mange stedet ikke er så langt fremme.

Sårbarheder inden for lægemiddelområdet

Der kan opstå mangel på visse lægemidler i forbindelse med uvarslede hændelser eller ved hændelser af større omfang over en vis udbredelse af tid. Der er ikke truffet aftaler med lægemiddelproducenter, -grossister eller -importører om størrelse af lagerhold af læge-midler. Der er ingen central dannelse af beredskabslagre af f.eks. antibiotika i Danmark. Under EU-øvelsen ”Common Cause 2002” efteråret 2002 skønnede Lægemiddelstyrel-sen, at der var 10.000 Definerede Døgn Doser (DDD) Ciprofloxacin (antibiotika, der anvendes mod f.eks. miltbrand) hos grossisterne. Rigshospitalets Apotek oplyste, at der


2 2 5

var 90.000 DDD på Rigshospitalets Apotek og hos de tre grossister. Der var i øvelsen behov for forebyggende behandling af 20.000 personer med 500 mg ciprofloxacin 2 gange dagligt i 60 dage, i alt 1.2 millioner DDD.

Lægemiddelberedskabet er derfor afhængigt af, at industriens og sygehusapotekernes lag-re er tilstrækkelige. Der er ikke, som i visse andre lande, lagre af lægemidler på centralt hold med undtagelse af lagrene af forskellige immunglobuliner, sera og vacciner på Sta-tens Serum Institut. For en række lægemidler er manglende lagerførelse et sårbart område.

Det er en sårbarhed, at planlægningen af lægemiddelberedskabet i alt væsentligt er over-ladt til de enkelte amtskommuner, og at der ikke er en central styring af lægemiddelbe-redskabet, således at det fra statens side sikres, at der centralt såvel som decentralt er de nødvendige lægemidler i tilstrækkelig mængde i en situation, hvor der opstår et behov på grund af en særlig hændelse (krisesituation) og ej heller sikkerhed for tilstrækkeligt lager-hold af almindeligt anvendte lægemidler i en sådan situation.

Det er en sårbarhed ved lægemiddelberedskabet, at der ikke findes nogen central forteg-nelse over lægemiddellagrene, specielt antibiotikalagrene, på sygehusapoteker, apoteker og hos producenter, distributører og grossister. Der findes desuden ingen central forteg-nelse over antidoter.

Antidotberedskabet vurderes at være kritisk sårbart både hvad angår mængder og organisation.

Afhængighed af andre sektorer

Sårbarhed skal imidlertid ikke kun søges internt i den enkelte sektor, men findes også i den gensidige afhængighed mellem sektorerne.

For sundhedsberedskabets vedkommende er el-forsyningen den mest kritiske og afgørende afhængighed, idet sundhedsvæsenets funktioner ikke kan fungere uden el. Dette gælder også den del af sygehusbehandlingen, som foregår i hjemmet, f.eks. ved hjemmeiltbe-handling. El-forsyning er desuden afgørende for vandforsyning (pumper m.v.), som er et andet kritisk afhængighedsområde.

På de fleste sygehuse findes nødstrømsanlæg, men oftest dækker et sådant anlæg alene de vitale dele af sygehuset såsom operations- og intensivområdet. Disse anlæg er typisk be-regnet til at dække strømafbrydelser af kortere varighed.

Et nedbrud i telesystemerne vil være kritisk for den præhospitale indsats kommunikation med sygehusvæsenet.


2 2 6

En sikkert fungerende it- og telesektor har ligeledes betydning for sundhedsvæsenets op-tegnelser, administration og kommunikation, som er særdeles omfattende og nødvendig.

Endelig er it- og telesektoren af afgørende betydning for en hurtig kommunikation mellem sundhedsvæsenet og de centrale myndigheder, herunder for de centrale myndigheders kommunikation, rådgivning og vejledning til sundhedsvæsenet og sundhedsvæsenets vig-tige meldinger og indberetninger til de centrale myndigheder, bl.a. om smitsomme og andre overførbare sygdomme.

Medicinalindustriens funktion og leverancer har naturligvis betydning for sundhedsvæ-senets muligheder for at kunne varetage patientbehandlingen med medicin/lægemidler og hjælpemidler. I den sammenhæng er sundhedsvæsenet også afhængig af transportsekto-ren.

For at sikre personredning m.v. er sundhedsvæsenet stærkt afhængig af rednings- og am-bulanceberedskabets evne til at transportere sig selv og patienter.

Adgang til drivmidler, reservedele, servicering af kompleks elektronisk behandlingsudstyr, tilgang til medicin og medicinske gasarter m.v. er kritisk for ambulancetjenestens funkti-on, og en række af disse faktorer har endvidere betydning for, hvorvidt patienter og per-sonalet kan transportere sig selv enten med private køretøjer eller offentlige transport-midler.

Forsyning med vand af drikkevandskvalitet er også en kritisk afhængighed i relation til sundhed og hygiejne. Dels skal personale og patienter forsynes med rent drikke-vand/vand til madlavning og rengøring, dels forudsætter sygehusapotekernes fremstilling af sterile infusionsvæsker, at der er rent vand.

Landbrugets grundlæggende leverancer til fødevareforarbejdende virksomheder, og disse virksomheders leverancer til sundhedsvæsenet, så patienter og personale kan forsynes med mad, udgør en signifikant afhængighed.

En lang række andre forhold vil i en given situation kunne have indflydelse på sund-hedsvæsenets opgaveløsning, herunder kan sundhedsvæsenet i en katastrofesituation væ-re afhængig af et velfungerende og tilstrækkeligt bemandet politi. Der kan være tale om registrering af katastrofeofre, bevogtning og sikkerhed på sygehuset, samt behov for støtte i forbindelse med eventuel tvangsanvendelse i forbindelse med isolation af patien-ter med smitsomme sygdomme.


2 2 7

At den kommunale sociale sektor fungerer for så vidt angår børnepasning, har også be-tydning for, om personalet i sundhedsvæsenet, som har børn, uden problemer kan vare-tage deres arbejde.

Internationalt samarbejde

Inden for flere af sundhedsberedskabets delelementer er der tradition for erfaringsud-veksling, samarbejde m.v., specielt med de øvrige nordiske lande. I Øresundsregionen har den faste forbindelse skabt et veludviklet regionalt, internationalt samarbejde inden for sundhedssektoren, ligesom der også er etableret et dagligt samarbejde mellem Søn-derjyllands Amt og nordtyske myndigheder om visse former for lægelig assistance. På brandsårsområdet deltager brandsårsklinikken på Rigshospitalet i et formaliseret netværk med andre brandsårsafdelinger i Europa med henblik på gensidig assistance.

Danmark deltager herudover i forskellige overvågningsnetværk. Som eksempler herpå kan nævnes:

I EU-regi: Network Committee Working Group, EU Health Security Committee, EU Early Warning and Response System, Network Committee Working Group on Com-munity Influenza Pandemic Preparedness Plan, Basic Network for Surveillance of Infec-tious Diseases in the European Union og European Influenza Surveillance Scheme, EISS.

I WHO-regi: International Health regulations og Global Network & Response System.


Den teknologiske udvikling inden for sundhedsberedskabet øger rednings- og behand-lingsmulighederne, men stiller samtidig krav til uddannelse og udstyr og øger afhængig-heden af el, tele og it.

Den teknologiske kompleksitet af væsentlige dele af behandlingsudstyret øges betragte-ligt i disse år. Kommunikationen med sygehusvæsenet øges betragteligt med tilkomsten af telemedicinens anvendelse på dette område. Dermed øges også afhængigheden af vel-fungerende transmission af medicinsk data og samtale.

Digitale radiosystemer hos de enkelte indsatskomponenter – hvori der er indbygget mu-lighed for tværgående kommunikation mellem nøglefunktioner, herunder også under fremkørsel – vil med stor sandsynlighed blive indført hos de forskellige enheder i næste generation af radiosystemer. Derved øges de tværgående kommunikationsmuligheder,


2 2 8

men øgede krav til uddannelse og øget afhængighed af el, tele og it vil samtidig være en naturlig følge.

Globalt set har spektret af infektionssygdomme ændret sig betydeligt siden 1980. Flere smitsomme sygdomme eksempelvis SARS er nyopståede eller blevet opdaget, og adskil-lige af disse har efterfølgende vist sig at have stor betydning for folkesundheden, den in-ternationale økonomi og handels- og sikkerhedspolitik. Infektioner, som tidligere let kunne behandles med billige og let tilgængelige antibiotika, er blevet sværere at behandle og kontrollere bl.a. som følge af resistens.

Samtidig er en større andel af befolkningen i risiko for alvorlige eftervirkninger af infek-tion som følge af øget levetid med kronisk sygdom. Dertil kommer, at den danske be-folkning rejser meget mere end tidligere, og disse rejser går gerne til eksotiske rejsemål, hvor risikoen for at pådrage sig disse nye infektioner er relativt høj. En anden risiko er introduktion af nye sygdomme gennem handel med levende dyr eller varer. Ofte vil den rejsende ikke have sygdommen i udbrud ved indrejse til Danmark, og sygdommen vil derfor først erkendes efter indrejse. Ved indlæggelse på sygehus vil sygdomme smitte fra person til person og således kunne overføres til medpatienter og personale.

Organisationen af det biologiske sundhedsberedskab i Danmark er i øjeblikket under overvejelse, og i den forbindelse er epidemiloven foreslået ændret, således at både orga-nisationen til bekæmpelse af overførbare sygdomme gøres mere tidssvarende, og det sygdomsspektrum, der omfattes af loven, udvides til også at omfatte de biologiske agen-tia og sygdomme, der frygtes i terrorsammenhæng.

Behovet for et øget diagnostisk beredskab bl.a. i form af et biosikkerhed klasse 4 labora-torium bør ligeledes vurderes. I den forbindelse skal medtænkes omkostninger til drift og kost-effektivitet i forhold til andre løsninger, som øget internationalt samarbejde om di-agnostik af specielle patogener.

Sundhedsstyrelsen udsendte i sommeren 2002 Sundhedsstyrelsens og Beredskabsstyrel-sens Vejledning for indsats ved terrorangreb med biologiske (B) eller kemiske (C) stoffer og Sundhedsstyrelsens Vejledning om sygehusvæsenets beredskab i forbindelse med et større antal patienter med risiko for smitsomme og andre overførbare sygdomme. Sund-hedsstyrelsen har inden for det seneste halve år gennemgået organiseringen af Sundheds-styrelsens og embedslægeinstitutionernes opgavevaretagelse inden for sundhedsbered-skabet.

Aktuelt er Sundhedsstyrelsen i samarbejde med Statens Serum Institut i færd med at ud-arbejde en operationel plan ved trussel om eller forekomst af koppeudbrud i eller uden for Danmark, for blandt andre tiltag akut at kunne vaccinere hele eller dele af den danske


2 2 9

befolkning mod kopper. Planen er tænkt som en generisk plan, og relevante dele af den vil kunne tilpasses og anvendes ved forekomst af andre overførbare sygdomme end kopper. Sundhedsstyrelsen samarbejder med Statens Serum Institut om en dansk bered-skabsplan for pandemisk influenza. I samråd med Sundhedsstyrelsen og forskellige inte-ressenter påbegynder Statens Serum Institut et forprojekt med henblik på at etablere elektronisk indberetning af smitsomme sygdomme fra læger og laboratorier.

Sundhedsstyrelsen har udarbejdet detailretningslinjer for samarbejdet mellem embedslæ-geinstitutionerne og Center for Biologisk Beredskab om konkret opgavevaretagelse og sundhedsfaglig rådgivning i forbindelse med biologiske terrorsituationer. Sundhedssty-relsen er i færd med at oprette faciliteter til at kunne efterkomme en eventuelt stærkt forøget efterspørgsel på Sundhedsstyrelsens rådgivning i en beredskabssituation.

Det nuværende lægemiddelberedskab er baseret på en forudsætning om, at de sædvanlige forsyningskanaler for lægemidler fortsat kan benyttes i en katastrofesituation.

Den danske medicinindustri er imidlertid stærkt koncentreret både virksomhedsmæssigt og geografisk. De ni største producenter tegner sig for ca. 90 pct. af den del af den sam-lede danske produktion, som udbydes i Danmark. De danske medicinvirksomheder er med få undtagelser alle placeret i hovedstadsområdet. Råvarerne til lægemiddelprodukti-onen er i overvejende grad importerede, idet Danmark kun i meget begrænset omfang har råvarefremstilling.

Selv om den danske lægemiddelproduktion er stor, nødvendiggør kombinationen af læ-gemiddelforbruget i Danmark med tendensen til en international specialisering på læge-middelområdet en omfattende import af lægemidler.

For så vidt angår koordination af sundhedsberedskabet, der er organiseret ved delbe-redskaber inden for forskellige sektorer med forskellige kompetenceforhold, udgør en samlet ledelse og koordination af det samlede sundhedsberedskab en betydelig udfor-dring i årene fremover. Et første skridt er taget med ændringen af beredskabsloven, jf. lov nr. 293 af 30. april 2003, hvor det er fastlagt, at sygehusberedskabet ikke længere skal indgå som en del af redningsberedskabet i tilfælde af krise eller krig, som det før var til-fældet. Den fulde kompetence på området tillægges fremover sundhedsmyndighederne.

18.4. Konklus ioner og for s lag t i l in i t ia t i v e r

Grundlæggende er der et velfungerende beredskab inden for store dele af sundhedsvæ-senet, men der er dog en række sårbarheder i forbindelse med særligt omfattende ulykker eller større udbrud af smitsomme sygdomme, som med fordel kan afhjælpes.


2 3 0

De centrale myndigheder

De styrelsesmæssige opgaver på sundhedsberedskabsområdet er fordelt mellem Sundhedssty-relsen og Lægemiddelstyrelsen med støtte af andre centrale myndigheder inden for den-ne sektor.

Det må antages, at en klar opgavefordeling mellem de involverede myndigheder, en bed-re central koordination og eventuel samling af visse opgaver, kan bane vej for en mere operationel og på længere sigt mere ensartet planlægning på det regionale niveau. Samar-bejdet mellem Sundhedsstyrelsen og Lægemiddelstyrelsen bør i den forbindelse udbyg-ges og formaliseres således, at rådgivningen i forhold til de regionale/amtslige planer kan bliver optimeret.

Planlægningen i den primære sundhedstjeneste er ikke underlagt obligatorisk central råd-givning, men der bør planlægges således, at de kommunale planer er integreret i amter-nes sundhedsberedskabsplaner. Embedslægeinstitutionerne bør inddrages i den kommu-nale beredskabsplanlægning.

Inden for lægemiddelberedskabet, herunder antidotberedskabet, er der ingen central sty-ring. Det betyder, at der ikke er noget overblik over, hvorvidt der lokalt er tilstrækkelige lagre til, at en katastrofesituation kan håndteres, og hvor de relevante lagre måtte befinde sig. Det bør derfor overvejes, om lægemiddelberedskabet i Danmark bør suppleres med en stærkere central styring, herunder en samlet registrering på landsplan.

I forbindelse med udbrud af smitsomme sygdomme og andre overførbare sygdomme er der behov for, at de centrale myndigheder i højere grad end nu bliver i stand til at yde as-sistance både i forhold til opsporing og overvågning, men også i forhold til udbrudskon-trol. Det foreslås, at Statens Serum Institut skal kunne rykke ud med ekspertviden og eventuel laboratorieassistance på anmodning fra embedslægeinstitutionen.

Der er ligeledes behov for, at de centrale myndigheder i forbindelse med udbrud af smit-somme sygdomme, hurtigt kan informere praktiserende læger og sygehusvæsen. Det an-befales derfor, at en sikker informationskanal til dette formål etableres.

Ledelse og koordination

Det er en sårbarhed, at der ikke i alle amter er oprettet en veldefineret operativ ledelse til koordination af sundhedsvæsenets indsats i beredskabssituationer - herunder en entydig indgang til sundhedsvæsenet for samarbejdspartnerne i forbindelse med særlige hændel-ser. De steder, hvor et egentligt akut medicinsk koordinationscenter (AMK) er etableret og virker i dagligdagen, er sårbarheden minimal.


2 3 1

I forhold til den primære sundhedstjeneste bør det på samme måde sikres, at der er en entydig og hurtig indgang til den kommunale (og amtskommunale) ledelse, således at be-redskabet i den primære sundhedstjeneste ubesværet kan aktiveres. Der bør indgås lokale aftaler, der indebærer, at én myndighed – AMK – har en kommunikations- og ledelses-mæssig kompetence i forhold til hele sundhedssektoren, uanset de enkelte delelementers forankring i amt eller kommune.

Det bør derfor tilstræbes, at der arbejdes hen imod en konsekvent organisering, der sik-rer, at der lokalt findes én og kun én operativ ledelse og koordination af hele sundheds-væsenets indsats, samt at alle aktører og samarbejdspartnere i sundhedsberedskabet ved, hvem der varetager denne.

Herudover bør det sikres, at der er den fornødne koordination og samarbejde mellem amterne, f.eks. i form af planlægningsmæssigt samarbejde og/eller gensidig støtte i kata-strofesituationer.

Kommunikation

På tværs af delberedskaberne i sundhedsvæsenet ses det, at kommunikationen mellem nøglefunktioner er et særligt sårbart område. Såvel teknisk som rutineringsmæssigt er der behov for, at der gennemføres foranstaltninger, der kan afhjælpe denne sårbarhed. Det drejer sig især om en forbedring af kommunikationen mellem de forskellige aktører i den præhospitale indsats, herunder forbindelsen til og mellem sygehusene i disse situationer.

Kommunikationen er kritisk afhængig af, at tele- og it-systemerne fungerer, og at der er ikke på nuværende tidspunkt er etableret et selvstændigt ensartet kommunikationssystem i sundhedsvæsenet, der kan understøtte koordinationen mellem delberedskaberne og mellem de enkelte aktører.

Planlægningsgrundlag

Gennemgangen af området viser generelt, at der mangler en kontinuerlig opdatering af beredskabsplanlægningen. Retningslinier, vejledninger og aftaler bør opdateres løbende og samtidig skal det sikres, at implementering finder sted. Efter planlægningsbestemmel-serne i sygesikringsloven og beredskabsloven skal revision/ajourføring ske mindst én gang i hver valgperiode, men heri ligger også, at planerne bør revideres efter behov. En entydig rollefordeling i varetagelsen af de styrelsesmæssige opgaver, vil sandsynligvis kunne virke afhjælpende på disse problemer.

Det skal sikres, at personalet, der skal virke i en beredskabssituation, er fortrolig med de opgaver, der skal løses. Dette gælder særligt inden for sygehusberedskabet og især bered-


2 3 2

skabet i den primære sundhedstjeneste, hvor dagligdagen adskiller sig mest fra de opga-ver, der skal varetages i en katastrofesituation.

Det er i denne forbindelse væsentligt at sikre at imødegåelse af CBRN-hændelser inddra-ges i planlægningen og implementeringen inden for alle dele af sundhedsberedskabet.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet, Sundhedsstyrelsen og Beredskabsstyrelsen har i fæl-lesskab udarbejdet et meget omfattende vejledningsmateriale for amter og kommuners sundhedsberedskabsplanlægning. Dette materiale er udsendt i form af en Håndbog om sundhedsberedskabet, der senest er udkommet i 3. udgave i marts 1999. Denne håndbog bør fortsat løbende revideres i et formelt samarbejde mellem de sektoransvarlige myn-digheder på området.

En gennemgang af amternes sundhedsberedskabsplaner viser imidlertid, at håndbogens anbefalinger ikke alle steder følges. En række af de sårbarheder, der er påpeget i under-udvalgets rapport, jf. afsnit 15.3, skyldes således ikke, at vejledning mangler eller er uklar, men snarere at der lokalt vælges andre løsninger end de anbefalede.

Beredskabet i den primære sundhedstjeneste

Det bør overvejes at etablere eller uddybe hjemlen til en videregående inddragelse af praksissektoren i beredskabet i den primære sundhedstjeneste, både hvad angår planlæg-ning, øvelser og egentlig indsats.

Det bør endvidere overvejes at styrke amternes mulighed for at koordinere den primær-kommunale sundhedsberedskabsplanlægning.

Øvelsesvirksomhed

Øvelsesvirksomheden bør intensiveres og kvalificeres hvorved forståelsen af, at sund-hedsberedskabet er en integreret del af det daglige virke i hele sundhedsvæsenet, øges.

Samtidig vil en intensiveret og kontinuerlig øvelsesvirksomhed kunne afhjælpe proble-mer i forbindelse med samarbejdet på tværs af delberedskaberne, der kan være sårbart, idet aktørerne ikke i dagligdagen har kontakt i udpræget grad. Den primære sundhedstje-neste bør inddrages i videst muligt omfang.

Kapacitet

På kritiske områder i sygehusvæsenet er kapaciteten begrænset og opleves i dagligdagen som værende et flaskehalsproblem. Eksempelvis kan nævnes intensivsengepladser. Det


2 3 3

betyder, at behandlingskapaciteten ikke er dimensioneret til at kunne dække særlige situa-tioner med mange alvorligt tilskadekomne og/eller smittede patienter.

I forbindelse med hændelser, hvor mange patienter har eller frygtes at være smittet med en alvorlig sygdom, kan det begrænsede antal isolationsstuer på landsplan ligeledes blive problematisk.

Der bør derfor foretages en vurdering af, i hvor høj grad en lav kapacitet udgør kritiske sårbarheder, og en analyse af mulige løsninger lokalt og regionalt bør finde sted, herun-der ved tværamtslige aftaler.



• Samarbejdet mellem Sundhedsstyrelsen og Lægemiddelstyrelsen udbygges og formaliseres således, at rådgivningen i forhold til de regionale/amtslige planer kan optimeres,

• der bør planlægges således, at de kommunale planer er integreret i amternes sundhedsberedskabsplaner. Embedslægeinstitutionerne bør inddrages i den kommunale beredskabsplanlægning,

• det bør overvejes, om lægemiddelberedskabet i Danmark bør suppleres med en stærkere central styring, herunder en samlet registrering på landsplan,

• i forbindelse med udbrud af smitsomme sygdomme og andre overførbare syg-domme skal det overvejes, hvordan Statens Serum Institut skal assistere med ekspertviden og eventuel laboratorieassistance på anmodning fra Embedslægein-stitutionen,

• i forhold til den primære sundhedstjeneste bør det sikres, at der er en entydig og hurtig indgang til den kommunale (og amtskommunale) ledelse, således at bered-skabet i den primære sundhedstjeneste ubesværet kan aktiveres. Der bør indgås lokale aftaler, der indebærer, at én myndighed - AMK-funktionen - har en kom-munikations- og ledelsesmæssig funktion i forhold til hele sundhedssektoren, uanset de enkelte delelementers forankring i amt eller kommune,

• det bør tilstræbes, at der arbejdes hen imod en konsekvent organisering, der sik-rer, at der lokalt findes én og kun én operativ ledelse og koordination af hele


2 3 4

sundhedsvæsenets indsats, samt at alle aktører og samarbejdspartnere i sund-hedsberedskabet ved, hvem der varetager denne,

• det bør sikres, at der er den fornødne koordination og samarbejde mellem amter-ne, f.eks. i form af planlægningsmæssigt samarbejde og/eller gensidig støtte i ka-tastrofesituationer,

• der overvejes foranstaltninger, der kan afhjælpe sårbarheden med hensyn til kommunikation mellem nøglefunktioner. Det drejer sig især om en forbedring af kommunikationen mellem de forskellige aktører i den præhospitale indsats, her-under forbindelsen til og mellem sygehusene i disse situationer,

• retningslinier, vejledninger og aftaler bør opdateres løbende og samtidig skal det sikres, at implementering af de løbende opdateringer finder sted i fornødent om-fang,

• det skal sikres, at personalet, der skal virke i en beredskabssituation, er fortrolig med de opgaver, der skal løses. Dette gælder særligt inden for sygehusberedska-bet og især beredskabet i den primære sundhedstjeneste, hvor dagligdagen adskil-ler sig mest fra de opgaver, der skal varetages i en katastrofesituation. Det er i denne forbindelse væsentligt at sikre, at imødegåelse af CBRN-hændelser inddra-ges i planlægningen inden for alle dele af sundhedsberedskabet,

• håndbog om sundhedsberedskabet, der senest er udkommet i 3. udgave i marts 1999, bør fortsat løbende revideres i et samarbejde mellem de sektoransvarlige myndigheder på området,

• en videregående inddragelse af praksissektoren i beredskabet i den primære sundhedstjeneste, både hvad angår planlægning, øvelser og egentlig indsats bør overvejes,

• øvelsesvirksomheden bør intensiveres og kvalificeres hvorved forståelsen af, at sundhedsberedskabet er en integreret del af det daglige virke i hele sundhedsvæ-senet, øges. Den primære sundhedstjeneste bør inddrages i videst muligt omfang,

• der bør foretages en vurdering af, hvordan tværamtlige aftaler eller lignende kan sikre en mere fleksibel anvendelse af den eksisterende intensive sengekapacitet, for herved at mindske sårbarheden.

K a p i t e l 1 9 . C B R N - b e r e d s k a b

2 3 5

19. CBRN-beredskab (kemisk, biologisk, radiolo-gisk og nuklear)


Udover de eksisterende indsatsberedskaber findes en række særlige beredskaber mod kemiske, biologiske, radiologiske samt nukleare trusler. Disse er i årenes løb opbygget som en slags overbygningsberedskaber med specialiseret ekspertise, der kan rådgive og støtte og i et vist omfang bidrage med analyse- og indsatskapacitet.

CBRN-beredskab er en samlebetegnelse for disse særlige beredskaber, som er opbygget på følgende områder:

• C: Kemisk beredskab, der har til formål at opbygge et forsvarligt og tryghedsskabende beredskab med henblik på at forebygge, begrænse og afhjælpe skader på personer, ejendom og miljø ved uheld med farlige stoffer. Beredskabet vedrører faste, flydende og luftformige kemiske stoffer, som i den konkrete situation er til umiddelbar fare for omgivelserne. Det centrale beredskab varetages af Beredskabsstyrelsens Kemiske Laboratorium.

• Særligt farlige virksomheder, Seveso-virksomheder, er omfattet af Miljø- og Energiministeriets ”Risikobekendtgørelse” om kontrol med risikoen for større uheld med farlige stoffer. De centrale sektormyndigheder er Miljøstyrelsen, Ar-bejdstilsynet, Beredskabsstyrelsen og Justitsministeriet.

• B: Biologisk beredskab, der skal imødegå hændelser med biologiske våben eller trusler herom. Beredskabet vedrører biologiske kampstoffer og våbengjort biolo-gisk materiale (bakterier, virus og toxiner). Der er tale om et egentligt antiterror-beredskab med en specifik kernekompetence inden for mikrobiel/medicinsk tek-nologi. Det centrale beredskab varetages af Center for Biologisk beredskab, Sta-tens Serum Institut.

• R: Radiologisk beredskab vedrører ikke-nukleare radioaktive kilder til industriel, forskningsmæssig, medicinsk eller lignende anvendelse. Det centrale beredskab varetages af Statens Institut for Strålehygiejne, der har etableret en vagtordning, så det hele døgnet er muligt at komme i forbindelse med sagkyndige eksperter in-den for strålebeskyttelse. Der er ikke etableret et særligt beredskab med henblik på at begrænse og afhjælpe skader i forbindelse med radiologiske trusler og an-greb.


2 3 6

• N: Nukleart beredskab, der har til formål løbende at overvåge den radioaktive stråling i Danmark samt at kortlægge, forebygge og begrænse skadevirkninger af sundhedsmæssig, social eller økonomisk art for den danske befolkning ved ulyk-ker på nukleare anlæg (atomreaktorer, forsøgsreaktorer, nukleart drevne skibe og satelitter) og under transport af nukleart materiale. Det centrale beredskab vare-tages af Beredskabsstyrelsens Nukleare Kontor efter en landsdækkende plan.

Udover de ovenfor nævnte har en række andre myndigheder en rolle at spille i forhold til CBRN-beredskabet. Bl.a. har politiet i lighed med situationen ved andre typer af ulykker og katastrofer den generelle forpligtelse til at koordinere indsatsen, foretage den fornød-ne varsling og evt. evakuering af personer samt sikring af værdier, der måtte være truet i forbindelse med hændelsen.

Forsvaret har tillige en ABC/CBRN-tjeneste, som primært er målrettet forsvarets egen virksomhed. Den omfatter dels sikring af operativ handlefrihed for danske styrker såvel i Danmark som under internationale operationer, dels støtte til Totalforsvarets øvrige komponenter. Forsvaret indgår således i et vist omfang i CBRN-beredskaberne.

CBRN-beredskaberne har hver sin - overvejende hændelsesbetinget oprindelse - og er derfor udviklet og organiseret hver for sig efter identificerede behov. Beredskaberne på C- og N-områderne kan karakteriseres som velindarbejdede og etablerede. Beredskabet på B-området et nyt og under opbygning. Beredskabet på R-området dækker utilsigtede civile hændelser, men ikke tilsigtede anslag med radioaktive stoffer.

Der foregår i varierende grad et samarbejde mellem organisationerne i de centrale CBRN-beredskaber. Mellem N- og R-området er der løbende kontakt og konsultationer om faglige og tekniske forhold. På C- og B-området er der ikke på samme måde traditi-on for mere løbende kontakt, fordi disse to områder – modsat N- og R-områderne - bygger på forskellige faglige ekspertiser, indsatsdoktriner og modforanstaltninger.

Særligt for Seveso-området er der oprettet et Risikokoordinationsudvalg mellem de cen-tralt involverede myndigheder for at sikre sammenhæng i de enkelte sektormyndigheders forvaltning af reglerne på området. Når bortses herfra må det konstateres, at de samar-bejdsrelationer, som i dag eksisterer på CBRN-området, overvejende har udspring i kon-krete spørgsmål eller problemstillinger.

ABC/CBRN – tjenesten i forsvaret er primært rettet mod forsvarets egen virksomhed, omfattende ABC-forsvar på dansk område og ABC-forsvar af udsendte danske enheder.

I forbindelse med terrorangreb inden for ABC/CBRN-området vil forsvaret kunne bi-drage med et antal sporehold (såvel stationære som mobile), der kan fastlægge udstræk-


2 3 7

ningen af et fareområde. Forsvaret vil - i stærkt begrænset omfang - kunne bidrage til rensning af forurenet materiel og infrastruktur. Løsning af opgaver med rensning af et større antal personer er imidlertid ikke mulig.

Forsvaret støtter Center for Biologisk Beredskab i form af personel til opstilling af civile B-prøvetagningshold (SIBA-hold) til brug i Danmark, og der stilles transportstøtte til rå-dighed for de civile prøvetagningshold, herunder ved transport af udtagne prøver til la-boratorium.

Forsvaret indgår i den daglige overvågning på N-området gennem farvandsovervågning vedr. atomdrevne eller -bevæbnede skibe i danske farvande. Ved nukleare ulykker indgår Forsvaret i den centrale beredskabsledelse, og i uheldssituationer formidler forsvaret meddelelser og advarsler til skibstrafikken og stiller helikoptere til rådighed for et flybå-rent målesystem.

Sammen med Beredskabsstyrelsen Bornholm har forsvaret etableret et gasrensebered-skab med henblik på rensning af fiskekuttere.

Forsvarets ammunitionsrydningstjeneste vil i fredstid inden for 3-4 timer kunne assistere på et vilkårligt skadested med henblik på neutralisering eller bortskaffelse af en formodet bombe med en vis begrænset størrelse indeholdende B- eller C-kampstof. Ammunitions-rydningstjenesten kan desuden yde støtte med borttransport af radioaktive kilder for se-nere overdragelse til Statens Institut for Strålehygiejne.

I politikredse med Seveso-virksomheder er der udarbejdet specifikke beredskabsplaner, hvori der også beskrives varslingsprocedurer.

Politiets opgaver inden for N-området er beskrevet i den landsdækkende atomberedskabsplan.

En vejledning, som på det taktiske indsatsniveau beskriver indsats og samarbejde i tilfæl-de af terrorhændelser, hvor der er mistanke om, at C-, B- eller R-stoffer indgår, er ud-sendt ultimo august 2003. Vejledningen er udarbejdet af en bredt sammensat arbejds-gruppe med lokale, regionale og centrale repræsentanter på beredskabsområdet.

Politiet er operatør for alarm 112, som er det éntydige offentlige alarmnummer, også ved mistanke om terroranslag. I Storkøbenhavn (Københavns og Frederiksberg Kommuner og Københavns Amt) drives alarmcentralen dog af Beredskab Storkøbenhavn. Alarm-centralerne er i dag opbygget med i alt 9 regionalt baserede centraler (incl. Storkøben-havn). Politiets centraler er teknisk koblet sammen i et it-baseret netværk med overløbs-funktion mellem de enkelte centraler.


2 3 8

Ved alarmering til 112 om formodet CBR-anslag viderestiller alarmcentralen anmeldel-sen til politiets vagthavende i den aktuelle politikreds, som ud fra de samlede informati-oner vurderer, om der foreligger en aktuel og konkret fare. Til vejledning for vagthaven-de i vurderings- og beslutningsfasen er der udfærdiget et actioncard. Med henblik på støtte i beslutningsprocessen skal vagthavende kontakte Politiets Efterretningstjeneste, der kontakter relevante myndigheder (SIS, CBB, KBV) om beslutningsgrundlaget og formidler kontakten mellem de relevante myndigheder og vagthavende.

Til yderligere støtte for vagthavende / indsatsleder politi, er der uddannet et antal regio-nale CBR-rådgivere. Det er politifolk, der er tjenestegørende ved politiregionerne, og som har fået en særlig uddannelse indenfor CBR-området.

19.2. Områdernes sårbarhed og ber edskab

C-beredskab

C-beredskabet blev i sin grundform etableret efter det omfattende phenol-uheld i Sim-mersted i 1972, og der er gennem årene sket en løbende udvikling og tilpasning. C-beredskabet er en integreret del af redningsberedskabet og indgår som en del af det dag-lige beredskab, der er opbygget til også at fungere under krise og krig, herunder ved ter-rorhandlinger.

I “Vejledning for redningsberedskabets indsats ved akutte uheld med farlige stoffer på landjorden m.v.” fra marts 2003 er der foretaget en opdeling af hændelser med farlige stoffer i fund af farlige stoffer, akutte uheld med farlige stoffer og terrorangreb med far-lige stoffer, idet indsatstaktikken er forskellig for de tre typer af hændelser.

Selve indsatsen på skadestedet i forbindelse med uheld med farlige stoffer varetages af det kommunale og det statslige, regionale redningsberedskab.

Den lægefaglige rådgivning og behandling af kemikalieforurenede og kemikalieskadede personer i forbindelse med uheld med farlige stoffer varetages af sundhedsberedskabet både på skadestedet og på sygehusene. Hurtig antidotbehandling af kemikalieskadede personer kan være livreddende. Det er i den forbindelse en svaghed, at der ikke i dag sker en central registrering af amternes antidotlagre, deres placering, sammensætning og størrelse.

Den kemiske rådgivning i relation til C-beredskabet varetages af Beredskabsstyrelsens Kemiske Laboratorium og består i formidling af faglig kemisk og kemisk toksikologisk viden om de kemiske stoffers farlige egenskaber. Arbejdsopgaverne i den kemiske råd-givning består både af kemiske analyser, vurdering af beskyttelsesmidler mod farlige stof-


2 3 9

fer og antidoter til brug ved håndtering af kemikalieforurenede personer og vurdering af vilkår for evakuering af personer ved udslip af farlige stoffer. Herudover omfatter råd-givningsopgaven assistance på skadestedet samt udgivelse af skriftligt og elektronisk råd-givningsmateriale til brug for uheld med farlige stoffer, herunder et tre-delt informati-onssystem om farlige stoffer, som består af:

• ”Førsteindsats ved kemikalieuheld”, som er en håndbog til brug for redningsberedskabet, der typisk udkommer hvert andet år.

• ”Indsatskort for Kemikalieuheld”, som giver detaljerede oplysninger om de en-kelte kemiske stoffer. Kortene suppleres og revideres løbende og udkommer hvert år.

• Kemikalieberedskabsvagten (KBV), der er en døgnbemandet rådgivningsordning på Beredskabsstyrelsens Kemiske Laboratorium.

"Førsteindsats ved kemikalieuheld" og "Indsatskort for kemikalieuheld" udgives trykt og elektronisk til brug for alle beredskabsmyndigheder. Der er indgået aftale med Center for Biologisk Beredskab ved Statens Serum Institut om dekontaminering af de såkaldte SI-BA-hold efter udført prøvetagning ved terrorangreb med biologiske stoffer. I henhold til aftalen vil Kemikalieberedskabsvagten på stedet fungere som dekontaminerings- og kommunikationsofficer til støtte for SIBA-hold og redningsberedskab. Selve dekontami-neringen af SIBA-holdet udføres af det statslige, regionale redningsberedskab.

Både nationalt og internationalt sker der vidensdeling om kemiske stoffer og deres farli-ge egenskaber ved uheld, såvel i udviklings- og forskningsmæssig sammenhæng, som i forbindelse med konkrete uheld. Det internationale samarbejde i såvel EU-regi som i NATO-regi og i nordisk regi har lang tradition og er intensiveret efter den 11. september 2001.

Kemisk Laboratorium er nationalt kontaktpunkt under European Chemical Industrial Council.

Seveso-virksomheder

Seveso er navnet på en by i Italien, hvor der i 1976 skete et betydeligt udslip af det farlige stof dioxin. Denne ulykke har lagt navn til EU´s regler om virksomheder, der på grund af tilstedeværelsen af større mængder farlige stoffer kan give anledning til væsentlige ska-devirkninger.


2 4 0

En virksomhed er omfattet af reglerne i det seneste direktiv (Seveso II-direktivet), hvis visse stoffer, der er nævnt i direktivet, kan forekomme på den pågældende virksomhed i mængder, der overstiger de tærskelværdier, der ligeledes fremgår af direktivet. Der ope-reres med to tærskelniveauer, som modsvarer to sæt handlepligter (de ”tunge” og ”min-dre tunge” virksomheder). Visse områder, som f.eks. militære anlæg, transport og om-lastning og affaldsdeponeringsanlæg m.fl., er dog ikke omfattet af Seveso-direktivet.

Virksomheder, der er omfattet af de ovenfor nævnte regler, skal inden etablering eller væsentlig ændring/udvidelse indgive anmeldelse til tilsynsmyndighederne.

For de ”tunge” Seveso-virksomheder, hvoraf der er ca. 25 i Danmark, skal der udarbej-des en sikkerhedsrapport, et sikkerhedsledelsessystem og en intern beredskabsplan. Dis-se virksomheder skal desuden afgive oplysninger til brug for myndighedernes udarbej-delse af eksterne beredskabsplaner.

For de ”mindre tunge” Seveso-virksomheder, hvoraf der er ca. 50 i Danmark, skal der udarbejdes en plan for uheldsforebyggelse. Denne plan skal udarbejdes efter de samme principper, som gælder for ”tunge” virksomheder med farlige stoffer over den høje tær-skelmængde, men i forenklet form, idet der ved udarbejdelsen af planen tages hensyn til den lavere stofmængde.

Set i sammenligning med Europa, og for den sags skyld resten af verden, har Danmark et lille antal Seveso-virksomheder.

I Danmark er Seveso II-direktivet gennemført ved Miljø- og Energiministeriets bekendt-gørelse nr. 106 af 1. februar 2000 om kontrol med risikoen for større uheld med farlige stoffer (Risikobekendtgørelsen). Denne bekendtgørelse, der indeholder de generelle ret-ningslinier for både virksomheders og myndigheders pligter, er udstedt efter bemyndi-gelse fra Arbejdsministeren og Indenrigsministeren. Arbejdstilsynet har desuden, med hjemmel i lov om arbejdsmiljø, udstedt bekendtgørelse nr. 201 af 23. marts 2000 om kontrol med arbejdsmiljøet ved risiko for større uheld med farlige stoffer.

Der er ikke i udformningen af Seveso-regelsættet taget særskilt hensyn til risikoen for terror.

Reglerne om Seveso-virksomhederne falder som beskrevet ind under flere ministerom-råder. Der er derfor etableret et Risikokoordinationsudvalg med henblik på at skabe et formaliseret samarbejde mellem de involverede myndigheder, som er Arbejdstilsynet, Redningsberedskabet (Beredskabsstyrelsen og de kommunale beredskaber), Miljøstyrel-sen (amter og kommuner) og Justitsministeriet (Politiet).


2 4 1

Hver myndighed udøver de beføjelser over for virksomhederne, som følger af den gene-relle ressortfordeling. I den konkrete sag fungerer miljømyndigheden som kontaktled mellem de involverede myndigheder og virksomheden. Myndighederne foretager i fæl-lesskab inspektioner på virksomhederne.

Der foretages endvidere en opfølgning på stedfundne uheld såvel i virksomheden som hos myndighederne. Der oplyses herunder om hvilke forholdsregler, der påtænkes truf-fet for at afhjælpe følgerne af uheldet samt for at undgå gentagelser. Ved større uheld (med dødsfald eller betydelig skade) underrettes EU- Kommissionen.

Set ud fra en ”sårbarhedssynsvinkel” er Seveso-virksomhederne karakteriseret ved, at de - udover selv at være sårbare - er en kilde til risiko for omgivelserne. Uheldsforløbet på en Seveso-virksomhed (f.eks. brand) kan således få langt mere vidtrækkende konsekven-ser end den tilsvarende hændelse på en virksomhed, hvor der ikke findes større mængder af farlige stoffer.

B-beredskabet

Terrorangrebene i USA den 11. september 2001 og de efterfølgende miltbrand-hændelser var den direkte anledning til, at Center for Biologisk Beredskab (CBB) ved Statens Serum Institut under Indenrigs- og Sundhedsministeriet blev oprettet ved folke-tingsbeslutning i oktober 2001. CBB har siden været aktiveret ved flere bioterror-hændelser.

Til forskel fra traditionelle former for terrorhandlinger kan biologiske hændelser over-skride nationale grænser både ved et initialt angreb, der spreder sig med luften, og ved et efterfølgende sygdomsudbrud, der kommer til landet med smittede personer. Det natio-nale beredskab er derfor tæt integreret med beredskabet i nabolande eller internationale sammenslutninger (EU og NATO) med dertil hørende aftaler og konventioner m.v.

Biologiske kampstoffer er baseret på bakterier, virus eller toxiner, som er giftstoffer ud-vundet fra levende organismer. Til brug for andre beredskabsmyndigheder har Statens Serum Institut, CBB, gjort information om de almindeligste biologiske kampstoffer (po-tentielt over hundrede forskellige agentia) tilgængelig på internettet.

Selve fremstillingen af bakterier, toxiner og til en vis grad også virus kan foregå med rela-tivt beskedne tekniske hjælpemidler. Imidlertid er de relevante bakterie- og virusstammer i almindelighed ikke let tilgængelige. Desuden er de videre skridt (våbengørelse) i frem-stillingen af effektive kampstoffer ikke alment kendte.


2 4 2

Anvendelse kan både foregå åbenlyst ved udlægning af en aerosol med kampstof i fri luft over et område og mere skjult i lukkede bygninger/installationer eller som sabotageakti-oner rettet mod f.eks. fødevarer eller drikkevand. Ud over den direkte sygdomsfremkal-dende effekt kan visse biologiske kampstoffer forurene et udlægningsområde langvarigt, f.eks. en lufthavn eller en undergrundsbane, og derved have betydning for væsentlige de-le af samfundets infrastruktur.

Biologiske terrorhændelser kan inddeles i to hovedtyper: Et primært angreb, hvor der er mistanke om, at udlægning af et biologisk kampstof har fundet sted (type 1) eller tilfælde, hvor der konstateres sygdomsudbrud efter et forudgående skjult angreb (type 2).

Beredskabet inddrager et stort antal offentlige myndigheder i overvågningsaktivitet, ind-satsberedskab og modforanstaltninger, herunder bl.a. forvaret og Beredskabsstyrelsen.

Hensigten med overvågning er at sikre et forvarsel om et biologisk angreb i tide til at iværksætte passende modforanstaltninger, eller ved et sygdomsudbrud forårsaget af et biologisk angreb, at sikre hurtig opdagelse og et løbende overblik over en evt. epidemisk udvikling. I overvågningen indgår bl.a. en løbende trusselsvurdering i samarbejde med efterretningstjenesterne. I EU-regi er der endvidere - med tilknytning til andre internati-onale systemer - etableret et varslingssystem, der indebærer, at de fornødne informatio-ner om konstaterede angreb eller sygdomsudbrud i udlandet rundsendes. I Danmark modtages de af Center for Biologisk Beredskab. Den videre alarmeringsvej i Danmark ligger dog endnu ikke fuldstændig fast. CBB undersøger i samarbejde med Falck og loka-le redningsberedskaber, om der kan opstilles et monitoreringssystem med det formål at registrere afvigelser i de normale døgn- og årstidsbetingede variationer for forskellige re-levante aktiviteter, f.eks. ambulancetransporter, visse former for apotekssalg m.v.

Ved begrundet mistanke om en bioterrorhændelse (type 1) kan der udsendes et særligt prøvetagnings- og analysehold (SIBA) til gerningsstedet. De døgnbemandede indsats-hold er sammensat af såvel civilt som militært personale, og indsatshold kan også udsen-des internationalt, f.eks. til støtte for NATO eller udsendte danske enheder.

Den væsentligste indsats i et biologisk udlægningsområde, ud over at hindre yderligere udbredelse af det mulige kampstof, er at få indsamlet prøver fra en evt. synlig kilde og fra omgivelserne, så man hurtigst muligt kan konstatere, om der er tale om et kampstof, hvilket det er, og i hvilket omfang der er sket spredning til omgivelserne.

Ved type 2-hændelser, udbrud af bioterror betingede sygdomme, vil Center for Biologisk Beredskab som udgangspunkt blive alarmeret enten af direkte involveret sundhedsper-sonale eller af en embedslægeinstitution i kraft af det almindelige epidemiologiske over-vågningsnetværk.


2 4 3

I masseskadesituationer afhænger muligheden for forsvarlig behandling af de sygdoms-ramte personer af, at der findes relevante og velafprøvede amtskommunale sundhedbe-redskabsplaner for det biologiske område, specielt sygehusberedskabsplaner. Dette er ik-ke altid tilfældet, hvilket kan anses for en svaghed.

Det er tillige en svaghed, at der ikke findes nationale beredskabslagre for kampstof-relevante antidoter i Danmark, ligesom lægemidler mod en række kampstoffer ikke er tilgængelige. Endelig bør epidemilovgivningen moderniseres med henblik bl.a. på fast-læggelse af klare beslutnings- kommunikations- og kommandoveje.

Laboratorieanalyserne skal gennemføres så hurtigt som muligt, og i hvert fald inden der er risiko for et epidemisk udbrud med ukontrollabel spredning i befolkningen. Et ukendt biologisk kampstof skal håndteres i højeste fareklasse. Da man ikke i Danmark råder over et tilstrækkeligt sikkerhedslaboratorium, bliver prøvemateriale som hovedregel sendt til analyse på et udenlandsk sikkerhedslaboratorium. Da den diagnostiske udred-ning er den afgørende forudsætning for rettidig indsats ved biologisk trussel, angreb eller sygdomsudbrud, og da denne udredning således er afhængig af udenlandsk bistand, ud-gør dette forhold et svagt led i det nationale beredskab.

Generelt afhænger konsekvenshåndteringen af vidensberedskabet og den operationelle kompetence hos politiet i kredse og regioner, som har det koordinerende ansvar samt politiets samarbejde med Center for Biologisk Beredskab og lokale embedslæger. På na-tionalt niveau sker koordinationen gennem Statsministeriets kriseberedskabsgruppe, hvortil CBB gennem Indenrigs- og Sundhedsministeriet løbende indberetter information ved biologiske terrorhændelser i ind- og udland.

N-beredskab

Siden midten af halvfjerdserne har Danmark haft et beredskab mod ulykker på nukleare anlæg. I begyndelsen var atomberedskabet begrænset til et Barsebäck-beredskab, som dækkede hovedstadsregionen samt et Risø-beredskab for området omkring Forsknings-center Risø.

Efter ulykken på Tjernobyl-kraftværket i 1986 blev atomberedskabet udvidet til at dække hele landet, med undtagelse af Færøerne og Grønland. Endvidere blev beredskabet ind-rettet til at kunne behandle alle typer uheld på nukleare anlæg, herunder nukleart drevne skibe og satellitter m.v.

Siden 1988 har spørgsmål vedrørende nuklear sikkerhed, herunder atomberedskabet, henhørt under Indenrigsministeriet, nu Indenrigs- og Sundhedsministeriet. Det daglige


2 4 4

beredskab varetages af Beredskabsstyrelsens nukleare kontor. Beredskabet er beskrevet i den nationale atomberedskabsplan, der revideres mindst en gang årligt.

Atomberedskabet er rettet mod virkningen af ulykker på nukleare anlæg og under trans-port af nukleart materiale. Atomberedskabet kan også yde assistance ved andre former for frigørelse af radioaktivt materiale, f.eks. som følge af udløsning af radioaktivt forure-nede bomber (”dirty bombs”). Sådanne hændelser henhører under Sundhedsstyrelsens radiologiske beredskab og er ikke en integreret del af atomberedskabet. Terroristhand-linger m.v. i relation til transporter af radioaktivt materiale henhører ligeledes under det radiologiske beredskab.

Konsekvenserne af terrorhandlinger forventes ikke at adskille sig væsentligt fra konse-kvenserne ved utilsigtede store ulykker. Dog vil bevidst destruktive indgreb kunne med-føre, at radioaktivt materiale spredes hurtigere til omgivelserne end ved ulykker, hvor der ikke forsætligt sættes ind på at ødelægge værkets sikkerhedssystemer og beskyttelsesbar-rierer. Konsekvenserne af terroristhandlinger kan derfor tendere til at blive større end ved tilfældige ulykker.

Rigspolitichefen, som har døgnbemanding med sprogkyndigt personale, fungerer som internationalt kontaktpunkt for det danske atomberedskab. Kontaktpunktet videregiver straks modtagne signaler til Beredskabsstyrelsen, der har døgnberedskab med en bered-skabsleder på tilkaldevagt. Herudover varsles beredskabslederen, hvis der afgives alarm fra det landsdækkende net af automatiske målestationer.

Beredskabsstyrelsens vagthavende beredskabsleder træffer ved varsling beslutning om, hvorvidt der skal aktiveres informationsberedskab, stabsberedskab eller havariberedskab. Ved valget af beredskabstrin kan beredskabslederen rådføre sig med vagthavende ved Statens Institut for Strålehygiejne og vagthavende helsefysiker ved Forskningscenter Risø. Afhængigt af det valgte beredskabstrin indgår en række andre myndigheder og or-ganisationer, hvoraf kan nævnes: Beredskabsstyrelsen, de kommunale redningsberedska-ber, politiet, forsvaret, Statens Institut for Strålehygiejne, Forskningscenter Risø, Dan-marks Tekniske Universitet, Danmarks Meteorologiske Institut, Ministeriet for Fødeva-rer, Landbrug og Fiskeri, Danmarks Radio, Ritzaus Bureau, Banestyrelsen, Lufttrafiktje-nesten København og TDC.

De tekniske hjælpemidler for atomberedskabet omfatter i dag bl.a. et beslutningsstøtte-system, et informationssystem, et permanent måle- og varslingssystem, et landmobilt må-lesystem, et flybårent målesystem, mobile målelaboratorier og måleprogram for miljø- og levnedsmiddelkontrol. Målingerne samles i Beredskabsstyrelsens beslutningsstøttesystem ARGOS, som anvendes til beregning af prognoser for forureningens udbredelse samt konsekvenser af forureningen, herunder udsættelse for strålingsdoser fra radioaktiv foru-


2 4 5

rening i luften, på jorden og i fødevarer. Herved har beredskabsledelsen et grundlag for at træffe beslutning om iværksættelse af beskyttelsesforanstaltninger i tide inden forure-ningen viser sig. ARGOS kan i sin nuværende form ikke bruges til at bedømme skaderne ved egentlige atomvåbensprængninger i eller tæt på Danmark, idet der ikke er opstillet en model for, hvilke arter og mængder af radioaktive stoffer der frigøres ved forskellige sprængningsforløb.

Det permanente måle- og varslingssystem er i dag udbygget til et netværk med 11 måle-stationer i døgndrift. Der foretages automatiske målinger hvert 10. minut, og under normale forhold rapporteres måleresultaterne hver time til computere på Forskningscen-ter Risø og i Beredskabsstyrelsen. Der er indgået aftale med Østersølandene, Norge og Island om daglige udvekslinger af måledata. Danmark har endvidere indgået bilaterale af-taler om varslings- og informationsudveksling med Finland, Rusland, Litauen, Polen, Tyskland, Sverige samt Storbritannien og Nordirland.

Søværnets Operative Kommando deltager i det daglige atomberedskab gennem far-vandsovervågning ved gennemsejling af danske farvande med atomdrev-ne/atombevæbnede fartøjer.

De statslige beredskabscentre kan stille op til 60 mobile målehold, hvoraf 29 kan indsæt-tes med meget kort varsel. Måleholdene gennemkører på forhånd fastlagte måleruter og foretager måling på fastlagte punkter. Herudover kan Forskningscenter Risø stille med et antal mobile målehold til udførelse af bl.a. målinger i forbindelse med skypassage. End-videre har Statens Institut for Strålehygiejne målehold, der efter behov kan udsendes til gennemførelse af specialmålinger.

Beredskabsstyrelsen har i samarbejde med Danmarks Tekniske Universitet udviklet må-leudstyr, der kan anvendes til hurtig opmåling fra luften af radioaktiviteten på dansk om-råde efter et atomuheld. Måleudstyret kan installeres i Forsvarets helikoptere, der flyver i 100 meters højde langs ruter, fastsat af beredskabsledelsen. Som støtte for det radiologi-ske beredskab er det endvidere muligt med dette system at kortlægge hele Danmark med henblik på sporing af ”herreløse” radiologiske kilder.

Beredskabsstyrelsen råder over to målebiler, som bl.a. benyttes til at foretage undersøgel-ser af en lokal forurening eller til at udføre mere detaljeret opmåling i byer, end hvad der er muligt fra luften.

I tilfælde af en nuklear ulykke fører Fødevaredirektoratet i samarbejde Statens Institut for Strålehygiejne og Forskningscenter Risø kontrol med, at der ikke markedsføres lev-nedsmidler, som indeholder mere radioaktivitet end tilladt i henhold til grænser, der i gi-vet fald fastsættes i henhold til EU-forordning.


2 4 6

Danmark og landene omkring os har i 1987 tiltrådt IAEA-konventionen fra 1979 om fy-sisk beskyttelse af nukleart materiale. Der er både i regi af Det Internationale Atomener-gi agentur (IAEA) og på nordisk plan indgået aftaler om gensidig bistand og informati-onsudveksling ved atomulykker.

R-beredskabet

R-beredskabet er et fredstidsberedskab, der bygger på de grundlæggende internationale principper om en høj grad af myndighedskontrol, der skal forebygge utilsigtede hændel-ser med radioaktive stoffer. Et egentligt terrorberedskab for R-området er ikke etableret, og konsekvenshåndtering af en ”dirty bomb”9 anvendt i terrorøjemed indgår således ikke i beredskabsplanerne.

Anvendelsen af radioaktive stoffer spænder fra medicinsk diagnostik og terapi over et bredt spektrum af industrielle anvendelser til brug i forskning og undervisning. Aktivi-tetsmængden af de anvendte radioaktive stoffer varierer fra meget små aktivitetsmæng-der i f.eks. røgdetektorer og laboratoriekits over moderate mængder ved de mest almin-delige medicinske, forskningsmæssige og industrielle anvendelser til meget store aktivi-tetsmængder ved nogle få industrielle og forskningsmæssige anlæg.

Den stigende anvendelse af radioaktive stoffer til civile formål førte til, at Statens Institut for Strålehygiejne, der er den centrale myndighed for strålebeskyttelse, i 1965 etablerede en vagtordning, så det døgnet rundt er muligt at komme i kontakt med en strålehygiej-nisk sagkyndig. I forbindelse hermed opretholdes en administrativ database. Heri regi-streres samtlige virksomheder/institutioner i Danmark, hvor godkendte radioaktive stof-fer anvendes, til hvilket formål og i hvilke mængder.

Til brug for redningsberedskabets, politiets og miljømyndighedernes indsats er der i samarbejde mellem Statens Institut for Strålehygiejne, Rigspolitichefen, Beredskabssty-relsen og Foreningen af Kommunale Beredskabschefer udarbejdet en vejledning, ”Håndtering af uheld med radioaktive stoffer”, som løbende revideres. Vejledningen dækker ikke de nukleare ulykker, der er omfattet af Beredskabsstyrelsens plan for det landsdækkende atomberedskab, men dog uheld i forbindelse med transport af nukleare materialer.

9 En ”dirty bomb” består af konventionelle sprængstoffer blandet med radioaktive stoffer. Det konventionelle sprængstof bruges til at sprede de radioaktive stoffer. Dette er ikke en atombombe og vil ikke skabe en kædereaktion.


2 4 7

Radioaktive stoffer transporteres dagligt til brugere i hele Danmark. Statens Institut for Strålehygiejne fungerer som dansk kompetent myndighed i henhold til gældende be-stemmelser for transport af radioaktive stoffer.

På det internationale område er hovedorganisationen ligesom på N-området Det Inter-nationale Atomenergiagentur (IAEA) i Wien, som blev oprettet i 1957 under FN med det formål at fremme internationalt samarbejde om den fredelige udnyttelse af kerne-energien. Der arbejdes løbende i IAEA med tiltag, der internationalt kan sikre skærpet kontrol med radioaktive kilder.

IAEA-konventionen om ”Tidlig varsling i tilfælde af et nukleart uheld” sikrer -i tilfælde af en nuklear eller radiologisk hændelse - udveksling af information blandt de lande der har underskrevet konventionen, deriblandt Danmark. Disse lande har ansvaret for så hurtigt som muligt at rapportere R- og N-hændelser direkte til de lande, der umiddelbart vurderes at blive berørt af sådanne hændelser, eller via IAEA, for at de berørte lande kan minimere effekten af en sådan hændelse. Parallelt med systemet i IAEA er der i EU ind-ført et tilsvarende system for hurtig udveksling af information i tilfælde af strålingsfare. For R-hændelser indgår disse procedurer i øjeblikket ikke i en egentlig R-beredskabsplan.

IAEA opretholder en database, hvortil medlemslandene kan rapportere konstaterede hændelser, der bl.a. involverer ulovlig trafik med radioaktive stoffer, f.eks. tyveri og ef-terfølgende forsøg på smugling af disse stoffer. Statens institut for Strålehygiejne modta-ger løbende kopier af indberetninger til databasen.

”Nordic Working Group of Emergency Preparedness”, NEP-gruppen, er et samarbejds-forum, som er oprettet på initiativ af cheferne for de 5 nordiske strålebeskyttelsesmyn-digheder. En af NEP-gruppens primære arbejdsopgaver er at sikre effektiv og hurtig ud-veksling af information i tilfælde af nukleare og/eller radiologiske hændelser.

Forskningscenter Risø

Forskningscenter Risø blev oprettet i 1956 med det formål at sikre en fredelig udnyttelse af kernekraft, baseret på en bredt funderet forskningsindsats.

De nukleare anlæg på Risø er nu alle, bortset fra en behandlingsstation for radioaktivt af-fald, taget ud af drift. Folketinget har i marts 2003 besluttet, at anlæggene skal fjernes (dekommissioneres) i løbet af højst 20 år. Selve Risø-området er klassificeret som et nu-kleart anlæg og forventes at opretholde denne status til dekommissioneringen er afslut-tet.


2 4 8

Risø fortsætter under Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling som en sektor-forskningsinstitution inden for energi, industriel teknologi og bioproduktion.

Forskningscenter Risø varetager en række opgaver i beredskabet på N- og R-områderne.

Generelt om CBRN-hændelser

På C-området forekommer jævnligt mindre ulykker eller hændelser, som medfører akti-vering af beredskabet, mens hændelser på N- og R-området sjældent forekommer. På B-området forekommer løbende hændelser, der kan henføres til terror-virksomhed. Alar-merne har dog hidtil alle vist sig at være falske eller blotte trusler. For CBRN-beredskaberne gælder det således generelt, at der ikke opnås erfaring med håndtering af større og langvarige hændelser.

Dette må anses for en generel sårbarhed ved den type beredskab, som findes på CBRN området, og uddannelse, indøvelse og afprøving af beredskaberne er derfor afgørende for, at indsatsen kan fungere ved en reel hændelse. Der må tillige være konstant fokus på ajourføring af planer og netværk.

På alarmeringstidspunktet kan det være svært overhovedet at erkende at der er tale om en CBRN-hændelse. For indsatsleder-politi og indsatsleder-redningsberedskab kan det i en akut situation være vanskeligt at afgøre, hvilken myndighed, der skal kontaktes, når der er brug for ekspertviden, og det endnu er uafklaret, om der er tale om en C-, B-, R- eller N-hændelse, eller en kombination af disse. Ved en konkret forespørgsel skal eks-pertberedskaberne være ekstra opmærksomme på denne problemstilling og sikre, at den relevante ekspertise inddrages.


Generelt

Der har i de seneste år været et stærkt forøget fokus på de kompetencer og det bered-skab, som findes på CBRN-området både herhjemme og internationalt.

På det internationale område har koordinerende og grænseoverskridende aftaler om samarbejde, informationsudveksling og bistand til beskyttelse af civilbefolkningen ved store ulykker og katastrofer i de senere år været på dagsordenen i flere sammenhænge. Baggrunden har primært været en række naturkatastrofer og menneskeskabte store ulyk-ker, men også terroraspektet har været inddraget.


2 4 9

For C-, B-, R- eller N-hændelser er det karakteristisk, at konsekvenserne kan sprede sig over landegrænserne, via luften, gennem vandet eller ved transport over land. For bered-skabet på CBRN-området er det derfor afgørende med veludviklede grænseoverskriden-de rapporteringsmekanismer, såvel løbende i form af erfarings- og videnudveksling, som konkret ved en indtruffet hændelse. Ligeledes er internationale og bilaterale aftaler om gensidig bistand og støtte ved konkrete hændelser kritiske faktorer.

EU har i december 2002 vedtaget et særligt ”program for forbedring af samarbejdet in-den for EU i forbindelse med forebyggelse og begrænsning af virkningerne af CBRN-terrortrusler”.

Programmet kan opdeles i en række strategiske mål, herunder:

• styrkelse af risikoanalyse og risikovurderinger af trusler fra CBRN-terrorisme,

• reduktion af sårbarheden hos befolkningen, i miljøet og i fødekæden mod CBRN-trusler,

• hurtig påvisning og identifikation af aktuelle angreb (overvågning) samt udsendel-se af information til berørte personer og grupper (varsling og kommunikation),

• styrkelse af det videnskabelige grundlag gennem forskning og udvikling, målrettet mod imødegåelse af virkningerne af CBRN-terrorisme,

• samarbejde med tredjelande og internationale organisationer.

I efteråret 2001 er der i EU-kommissionen oprettet en særlig komité for sundhedssik-kerhed – Health Security Committee (HSC) - med repræsentation fra medlemslandenes sundhedsmyndigheder. HSC har opstillet et arbejdsprogram for beredskabsopbygning og indsats ved biologiske terrorhændelser. Der er opbygget et varslings- og informations-netværk (RAS-BICHAT) og etableret et døgnbemandet krisecenter. HSC skal bl.a. udar-bejde EU-standarder for påvisning af biologiske kampstoffer samt oversigter over medi-cinlagre, laboratorier og ekspertise i medlemslandene.

I NATO-regi har den overordnede civile beredskabskomité (SCEPC) udarbejdet en plan for forbedring af det civile beredskab ved mulige angreb mod civilbefolkningen med brug af C-, B-, R- eller N-midler. Planen omfatter flere områder, hvor der skal ske en styrkelse af samarbejdet mellem medlemslandene og partnerlandene, bl.a. samarbejde mellem civile og militære myndigheder, tilvejebringelse af en oversigt over nationale res-sourcer, der kan stilles til rådighed for andre NATO-lande og partnerlande, og medicinsk behandling af tilskadekomne.


2 5 0

Et gennemgående træk i udviklingen på C-,B-, R- og N-områderne i en række andre lan-de er, at der tages skridt til forstærket koordination af eller mellem ekspertberedskaberne. I nogle lande sker det ved egentlige organisations- eller ressortomlægninger, i andre lan-de ved etablering af specifikke samarbejdsfora. De emneområder, som tages op, er typisk videnopbygning og udvikling, uddannelse, informationsudveksling generelt og ved kon-krete hændelser, forebyggende indsatser (overvågning, trusselsvurdering) og afhjælpning af skader.

C-området

Brugen af såvel kendte som nyudviklede kemiske stoffer både industrielt og i hushold-ningen vil fortsætte. Den stigende internationalisering og globalisering indebærer, at ke-miske stoffer transporteres over større afstande og håndteres af flere mennesker og i lande med forskellige traditioner for sikkerhed; forhold som alle indvirker på risikoen for uheld med farlige stoffer.

Viden såvel om nye som kendte kemiske stoffer skal således konstant holdes ajour. Det omfatter både udvikling og formidling af viden samt erfaringsudveksling til brug for af-hjælpning af farlige stoffers indvirkning på personer, ejendom og miljø.

Der er endvidere en revision af Seveso-II-direktivet på vej, som formentlig kan forventes endeligt vedtaget inden udgangen af 2003. Udviklingen tyder på, at EU fremover vil ind-drage flere virksomheder under direktivets regler. Endvidere foreslås der etableret en samlet oversigt/database i EU-kommissionen med en lang række oplysninger om Seve-so-virksomheder i de forskellige lande. En sådan oversigt vil dog udgøre en risiko i sig selv, hvis oplysningerne falder i de forkerte hænder.

B-området

Der har inden for de seneste år været øget aktivitet blandt terrorgrupper mht. biologiske våben til anvendelse mod civile samfund. Samtidig er fremstilling af relativt simple bio-logiske kampstoffer mulig selv for mindre grupper eller enkeltpersoner, og den teknolo-giske udvikling øger mulighederne for fremstilling og anvendelse af biologiske våben.

Beredskabsområdet er præget af behovet for tværsektorielt samarbejde, ikke mindst hvad angår træning og uddannelse. Det må ses som en afgørende styrke, at doktriner og res-sourcer for civil og militær håndtering af biologiske trusler i vid udstrækning bliver sam-ordnet, og det vil generelt være ønskeligt, at de mange forskellige komponenter i det bio-logiske beredskab samles yderligere, især mht. koordination og beslutningskompetence såvel mellem de aktuelt involverede lokale aktører som mellem det regionale og det nati-onale plan.


2 5 1

R- og N- området

Nedlæggelsen af forsøgsreaktorerne på Forskningscenter Risø og fjernelsen af reaktor-brændslet fra anlægget indebærer, at risikoen for ulykker med konsekvenser uden for Risø er reduceret væsentligt. Der vil dog i en årrække fremover blive opbevaret en min-dre mængde radioaktivt materiale på Risø, som kan udgøre en trussel, f.eks. i forbindelse med brande eller terrorhandlinger.

Den faglige ekspertise på N-området, som er fordelt mellem Statens Institut for Stråle-hygiejne, Forskningscenter Risø, Danmarks Tekniske Universitet og Beredskabsstyrel-sen, kan frygtes reduceret i forbindelse med nedlæggelsen af de nukleare anlæg på Forskningscenter Risø. Den tekniske udvikling af beredskabet har været og er fortsat nødvendig for at opretholde beredskabet på det høje niveau, det har i dag. Tekniske for-bedringer i beredskabet har delvist kompenseret for faglige nedskæringer, men yderligere reduktion i den faglige ekspertise vil ikke kunne opvejes af tekniske forbedringer.

Angående anlæg i Danmarks nærhed, må det forventes, at den sidste reaktor på Barse-bäck nedlægges. Et nyt atomkraftværk er under forberedelse i Finland, men derudover forventes der ikke i overskuelig fremtid bygget nye værker i Danmarks nabolande.

Det forventes, at et forslag fra EU-kommissionen til direktiv om kontrol med meget kraftige radioaktive kilder (R-beredskabet) vedtages i løbet af 2003. Dette direktiv skal supplere direktivet om grundlæggende sikkerhedsnormer, idet Kommissionen, med bag-grund i internationale erfaringer, ønsker at styrke de kompetente nationale myndigheders kontrol med de radioaktive kilder, der indebærer størst risiko og fremhæver det ansvar, der påhviler sådanne kilders indehavere.

En rapport fra en embedsmandsgruppe vedrørende IAEA-konventionen om fysisk be-skyttelse af nukleart materiale lægger op til flere skærpelser, bl.a. vedrørende beskyttelse af nukleart materiale og nukleare faciliteter mod sabotage og beskyttelse af fortrolige op-lysninger.

Forsvaret

Efter at ABC-tjenesten i forsvaret i en årrække har været lavt prioriteret, er det besluttet at højne uddannelsesniveauet. En række centralt afholdte kurser opdateres således, og ABC-indslag forventes genindført under øvelser.

Gennem en årrække har forsvaret samarbejdet med Beredskabsstyrelsen på ABC-området, blandt andet udmøntet i fælles halvårlige møder. Der er endvidere i foråret 2003 taget initiativ til en opprioritering og opdatering af dette samarbejde, som samtidig


2 5 2

gerne ses udstrakt til at omfatte både Center for Biologisk Beredskab og Statens Institut for Strålehygiejne samt eventuelle andre aktører. For at optimere forsvarets ABC-tjeneste og sikre samarbejde og koordination blandt totalforsvarets myndigheder ved løsning af ABC/CBRN opgaver er et forslag om etablering af ”Forum til Koordination af ABC/CBRN-tjeneste” under udarbejdelse.

Politiet

Også i politiet har udviklingen betydet øget fokus på CBRN kompetence. Man har i samarbejde med Beredskabsstyrelsens skoler iværksat et koordineret arbejde om uddan-nelse af politiets og de kommunale samt regionale/statslige beredskabers indsatsledere på CBR-området. Uddannelsen har til formål at opdatere de tidligere uddannede indsats-ledere i den tekniske og taktiske indsats ved uheld med farlige stoffer og ved indsats mod CBR-terror. Den særlige overbygningsuddannelse forventes gennemført for målgruppen ved udgangen af 2004. Uddannelsen sker regionalt, hvilket vil medvirke til at styrke det regionale og lokale tværsektorielle samarbejde på planområdet samt i samarbejdet på et indsatsområde. De særlige CBR-momenter vil indgå i uddannelsen af nye indsatsledere fra efteråret 2003.


CBRN-beredskabet i Danmark består i dag af flere særskilte beredskaber, der har haft hver deres parallelle udvikling og implementering i den samlede beredskabsstruktur i Danmark uden systematisk eller struktureret indbyrdes koordination. Udviklingen er primært sket med baggrund i stedfundne enkelthændelser.

På flere punkter er der samarbejde imellem to eller flere af specialistberedskaberne, men dette samarbejde vedrører overvejende enkeltspørgsmål og konkrete problemstillinger og fremstår ikke som resultat af et systematisk samarbejde imellem de enkelte sektorer og beredskaber. Seveso-området udgør en undtagelse, idet der her er oprettet et Risikoko-ordinationsudvalg for at sikre sammenhæng i de enkelte sektormyndigheders forvaltning af reglerne.

På CBRN-beredskabsområdet er der imidlertid en række tværgående spørgsmål og muli-ge udviklingstiltag, hvor en større samordning på tværs af sektorerne kan optimere be-redskabet. Dette gælder således inden for uddannelse, træning, doktriner, taktik, rutiner for informationsformidling og underretning, ressourcer m.v.

Det kan derfor overvejes, om en formaliseret samarbejdsstruktur kunne øge robusthe-den og styrke beredskabet.


2 5 3

CBRN-beredskaberne repræsenterer hver på deres område et beredskab mod skadelige eller farlige stoffer og materiale, der kan spredes i miljøet og derved udgøre en fare for mennesker. Typisk sker denne spredning gennem luften, men den kan f.eks. også foregå via fødekæder, vandveje eller ved direkte kontakt mellem mennesker. Spredningen af de farlige stoffer og materialer kan ske i forbindelse med brande, uheld i forbindelse med transport af farligt gods, ødelagte emner med biologisk eller radioaktiv substans eller ved uheld på nukleare anlæg. Anvendes stofferne i terrormæssig sammenhæng, må det forventes, at de især vil blive udlagt i bymiljøet eller centrale knudepunkter for på den måde at maksimere den skadelige effekt. En undtagelse herfra er terrorhandlinger mod nukleare anlæg, hvor der potentielt kan spredes radioaktivt materiale over meget store afstande. For at iværksætte en effektiv indsats mod farlige stoffer er det vigtigt, at beredskabsorga-nisationen meget hurtigt har et overblik over hvilke stoffer, der kan være aktuelle, hvor stofferne befinder sig, i hvilke koncentrationer og hvordan de spredes. Dette er essentielt både for at beskytte befolkningen og beredskabspersonellet samt for at begrænse skade-virkningen og rense op efter hændelsen.

Det er derfor væsentligt med et effektivt beslutningsstøttesystem, der hurtigt kan lokali-sere de områder, hvor der er behov for at indsætte beredskabet, for ikke at påvirke flere mennesker og samfundet mere end højst nødvendigt.

Der kan i den forbindelse peges på, at et samarbejde angående fælles udvikling af byspredningsmodeller, topografiske og demografiske data samt adgang til meteorologi-ske oplysninger har optimeret CBRN-beredskaberne.

Et fælles beslutningsstøttesystem vil samtidig være et redskab til generelle analyser og i øvelsessammenhæng, f.eks. ved dimensionering og træning af både de centrale statslige beredskaber og de lokale beredskabsenheder, der skal varetage indsatsen ved en aktuel hændelse.

Da der er tale om fælles problemstillinger for alle CBRN-beredskaberne, har Bered-skabsstyrelsens Kemiske Laboratorium, Center for Biologisk Beredskab, Statens Institut for Strålehygiejne og Beredskabsstyrelsens nukleare kontor, i samarbejde med Forsk-ningscenter Risø iværksat en foranalyse af problemstillingen ved anvendelse af et fælles beslutningsstøttesystem for CBRN-beredskaberne.

Udgangspunktet for analysen er det it-baserede beslutningsstøttesystem, ARGOS, som er udviklet i forbindelse med opbygningen af atomberedskabet.

ARGOS er designet til bedømmelse af konsekvenserne af postulerede nukleare hændel-ser, der kan resultere i luftbåren radioaktiv forurening.


2 5 4

ARGOS har allerede været anvendt til spredningsberegninger for andre typer farlige stoffer end radioaktive stoffer, f. eks. luftbåren mund- og klovsyge virus. Men skal AR-GOS anvendes til konsekvensvurderinger i den akutte fase af et uheld eller terroranslag med spredning af kemiske og biologiske stoffer, skal det indrettes således, at de fagspeci-fikke karakteristika ved forskellige stoffer og spredningsformer kan indpasses i pro-grammet. Endvidere vil det for visse kemiske stoffer være nødvendigt med ændringer i selve spredningsmodellen.

De enkelte specialistberedskaber har hver deres internationale samarbejdspartnere og fo-ra med delvis overlapning. Der er flere internationale organisationer, f.eks. EU og NA-TO, der arbejder parallelt på visse områder, men med forskellige tilgange. Dette indebæ-rer, at der er eller løbende etableres forskellige rutiner og procedurer i forbindelse med varsling og informationsudveksling ved grænseoverskridende hændelser og forureninger. Det internationale samarbejde på CBRN-området er vigtigt og absolut nødvendigt, fordi de hændelser, hvor netop CBRN-beredskabet indsættes, kan have grænseoverskridende konsekvenser. En forstærket koordination af initiativerne i de forskellige internationale organisationer kan bidrage til at ensrette varslingsprocedurer og meldeveje og til at redu-cere antallet af melderutiner.

Beredskaberne på CBRN-området er alle stærkt afhængige af sikre og stabile teleforbin-delser i forbindelse med alarmering, drift og indsættelse af beredskaberne, udveksling af informationer under indsats osv. Manglende mulighed for sikker, hurtig og pålidelig kommunikation vil have overordentlig stor negativ virkning på beredskabernes funkti-onsduelighed. Teleforsyningen er derfor i særlig grad vigtig og kritisk. Det kan overvejes, om denne sårbarhed bør søges reduceret.



• Der etableres en formaliseret samarbejdsstruktur på CBRN-området for at øge robustheden og styrke beredskabet. På CBRN-beredskabsområdet er der en ræk-ke tværgående spørgsmål og mulige udviklingstiltag, hvor en større samordning på tværs af sektorerne kan optimere beredskabet. Dette gælder således inden for uddannelse, træning, doktriner, taktik, rutiner for informationsformidling og un-derretning, ressourcer mv.

• Der bør etableres et mere effektivt beslutningsstøttesystem, der hurtigt kan loka-lisere de områder, hvor der er behov for at iværksætte beredskabet, for ikke at påvirke flere mennesker og samfundet mere end højst nødvendigt bør overvejes. Der kan i den forbindelse peges på, at udvikling af et samarbejde angående fælles


2 5 5

udvikling af byspredningsmodeller, topografiske og demografiske data samt ad-gang til meteorologiske oplysninger ville kunne optimere CBRN-beredskaberne.

Det bør overvejes at søge sårbarheden reduceret med hensyn til teleforsyning. Beredska-berne på CBRN-området er alle stærkt afhængige af sikre og stabile teleforbindelser i forbindelse med alarmering, drift og indsættelse af beredskaberne, udveksling af infor-mationer under indsats osv.


2 5 6

K a p i t e l 2 0 . A k u t t e o l i e - o g k e m i k a l i e f o r u r e n i n g s u l y k k e r t i l s ø s

2 5 7

20. Akutte olie- og kemikalieforureningsulykker til søs

20.1. Genere l t om området

På grund af den danske geografi og Danmarks geografiske placering er Danmark gen-stand for en betydelig skibstrafik. Derudover er der tale om betydelige offshore aktivite-ter i den danske del af Nordsøen. Dette medfører en konstant potentiel risiko for, at der kan ske akutte olie- eller kemikalieforureningsulykker fra skibe eller platfor-me/rørledninger i de danske farvande med alvorlige konsekvenser for både det danske miljø og erhvervsliv til følge.

Det danske beredskab til bekæmpelse af akutte olie- og kemikalieforureningsulykker til søs er baseret på havmiljølovens bestemmelser og består af et statsligt beredskab til be-kæmpelse af forurening af havet og de kystnære dele af søterritoriet samt et kommunalt beredskab til bekæmpelse af forurening i havnene og på kysten.

Det statslige beredskab varetages af forsvaret (i praksis Søværnet) i samarbejde med det statslige redningsberedskab (Beredskabskorpset) og andre myndigheder. Det kommunale beredskab varetages af de kommuner, hvis kyststrækninger rammes af en forurening, eventuelt bistået af amterne og/eller det statslige redningsberedskab.

20.2. Område t s sårbarhed

Risikoen for akutte olie- og kemikalieforureningsulykker til søs

Som følge af Danmarks geografiske placering er der en stor international skibstrafik gennem danske farvande. Dertil kommer skibstrafik til og fra danske havne samt bunk-ringsvirksomhed, dvs. forsyning af skibene med brændstof (såkaldt bunkersolie).

Bortset fra forsvarets generelle overvågning af farvandene, og det skibstrafiksystem, der er etableret ved broforbindelsen over Storebælt, foretages der ikke en løbende registre-ring af skibstrafikken gennem de danske farvande. Oplysningerne fra forsvaret begræn-ser sig til antallet af skibe, der passerer gennem de tre gennemsejlingsstræder, mens der som en del af det skibstrafiksystem, der er etableret for at overvåge og beskytte den faste forbindelse over Storebælt, (Vessel Traffic Service, VTS Storebælt), foretages en detalje-ret registrering af trafikken gennem Storebælt.

Der foreligger således ikke fyldestgørende statistiske oplysninger om omfanget af skibs-transporter i danske farvande - deres antal, størrelse og last - men det er dog muligt at danne sig et generelt indtryk af dette omfang ud fra de faktuelt foreliggende oplysninger.


2 5 8

Selvom der ikke foreligger et klart statistisk billede af den samlede skibstrafik i danske farvande, er det dog muligt at drage en række tydelige konklusioner:

• Den tætte skibstrafik kombineret med de danske farvandes vanskeligt navigable karakter medfører en forhøjet risiko for kollisioner og havarier.

• Det betydelige antal olietankskibe, hvoraf en væsentlig del er af betydelig størrel-se, kan i tilfælde af uheld resultere i olieforureninger af størrelser, som ikke hidtil er indtruffet i danske farvande. Da antallet af olietankskibe og deres gennem-snitsstørrelse forventes at stige, må denne risiko forventes at kunne øges i de kommende år.

• Det store antal andre handelsskibe kan forårsage olieudslip fra skibenes egne brændstoftanke (brændstoftankene vil typisk kunne rumme op til ca. 2.000 - 10.000 tons olie). Udslip herfra vil kunne udgøre større eller mindre dele af tan-kenes indhold, og vil altså være væsentligt mindre end fra større tankskibshavari-er, men dog store nok til at kunne forårsage betydelige miljøskader. På grund af det store antal handelsskibe vil der være langt større risiko for olieforurenings-ulykker fra andre handelsskibe end fra olietankskibe.

Samlet er der således tale om to risici:

• En mindre, men dog stigende risiko for olieforurening fra tankskibsuheld, hvor konsekvenserne kan spænde fra det forholdsvis lille olieudslip fra mindre tank-skibe, som f.eks. bunkringstankskibe, til det helt store olieudslip fra meget store tankskibe.

• En væsentligt større risiko for olieforurening fra uheld vedrørende andre skibe, hvor konsekvenserne til gengæld er mindre, men dog af en størrelse, som kan forårsage betydelige miljøskader.

Endelig kan det nævnes, at der også i forbindelse med efterforskning og produktion af olie og gas fra de danske produktionsanlæg i Nordsøen kan være risiko for udslip til ha-vet.

Konsekvens af og erfaring med olie- og kemikalieforureningsulykker

De danske erfaringer med konsekvenserne af en akut olieforurening til søs er velkendte, hvorimod erfaringerne med konsekvenserne af en akut kemikalieforurening er stærkt be-grænsede.


2 5 9

Oliespild på havet truer havmiljøet og kystmiljøet, herunder økologisk vigtige områder, dyr og planter. Olie påvirker dyr og planter i havet og ved kysten ved dels at indsøle og kvæle dem, dels ved at udøve en giftvirkning, som ved høje oliekoncentrationer kan medføre døden og ved lavere koncentrationer kan medføre for eksempel ændringer i ad-færd, fødeoptagelse og reproduktion.

En olieforurening kan endvidere påvirke befolkningen i området, rekreative interesser, turisme samt andre erhverv og vil endelig kunne genere søfarten, herunder lystbåde og handelsskibstrafik samt skabe problemer for skibstrafik til og fra en havn.

Konsekvenser af en kemikalieforurening til søs kan være de samme som ved en olieforu-rening.

Der er inden for de seneste år sket tre større olie- og kemikalieforureningsulykker i dan-ske farvande og havne:

• Tankskibet Baltic Carrier´s kollision med fragtskibet Tern ved Kadetrenden øst for Falster (Grønsund-ulykken) i marts 2001.

• Eksplosionen i fragtskibet M/V Sierksdorf i Aalborg Havn i december 2002.

• Forliset af den kinesiske bulkcarrier Fu Shan Hai i Bornholms Gat i maj 2003.

Grønsund-ulykken og ulykken i Aalborg Havn satte fokus på en række problemstillinger og nye udfordringer, som det danske beredskab til bekæmpelse af akutte olie- og kemika-lieforureningsulykker til søs må forholde sig til, hvis en effektiv forureningsbekæmpelse fortsat skal være mulig. Erfaringerne fra bekæmpelsen af ulykken i Bornholms Gat vil sandsynligvis bidrage yderligere til dette arbejde, når denne indsats er blevet tilendebragt og dokumenteret.

20.3. Område t s ber edskab

Det forebyggende beredskab

Der bliver til stadighed gjort en betydelig indsats, både nationalt og internationalt, for at forebygge olie- og kemikalieulykker til søs. Dette sker bl.a. ved udformning af internati-onale regler, der bl.a. skal forebygge kollisioner mellem skibe i transit i danske farvande. Hertil kommer de internationale anbefalinger om anvendelse af lods. Der stilles endvide-re krav til skibenes konstruktion, herunder anvendelse af dobbeltskrogede olietankskibe og særlige krav til kemikalie- og gastankskibes konstruktion.


2 6 0

Hertil kommer anvendelsen af AIS (Automatic Identification System), som er et automa-tisk identifikationssystem, der skal forebygge kollisioner og grundstødninger, samt EC-DIS (Electronic Chart Display and Information System) - populært kaldet et elektronisk søkort, der skal hjælpe skibenes navigatører. Passager- og tankskibe i international fart skal have installeret AIS fra 1. juli 2003, mens alle større skibe i international fart over 300 bruttotons skal have AIS fra 1. juli 2004.

Endelig kan det nævnes, at der er taget initiativer til bedre sikring af skibe og havne mod terrorvirksomhed samt iværksat foranstaltninger til sikring af offshoreanlæg og driften af disse.

Danmark har indgået en række aftaler om beredskabssamarbejde med nabolandene i til-fælde af, at der sker en akut olie- eller kemikalieforureningsulykke til søs.

For Nordsøens vedkommende er samarbejdet organiseret inden for rammerne af den såkaldte Bonn Agreement. De nordiske lande samarbejder inden for rammerne af Kø-benhavnsaftalen, og for Østersøens vedkommende er samarbejdet organiseret inden for rammerne af Helsingfors Konventionen. Danmark har endvidere operative bi- og trilate-rale samarbejdsaftaler med Tyskland, Sverige og Holland. Desuden er der i EU-regi etab-leret et fælles informationssystem, som bl.a. indeholder oplysninger om medlemslande-nes bekæmpelsesmateriel, beredskabsplaner m.v.

Det afhjælpende beredskab

Det danske beredskab overfor forureningsulykker til søs er primært indrettet med hen-blik på at bekæmpe akutte olieforureningsulykker. Beredskabets erfaringer med bekæm-pelse af akutte kemikalieforureninger er derimod stærkt begrænsede.

Indledningsvis skal det dog bemærkes, at det er et helt grundlæggende princip, at det en-kelte skib og dets reder er ansvarlig for skibet og dets last. Det er også skibet og rederiet, der er ansvarlig for at træffe de nødvendige foranstaltninger for at undgå en akut olie- og kemikalieforurening til søs, og såfremt forurening måtte ske, da at begrænse følgerne heraf samt bekæmpe forureningen og genoprette miljøet.

Det danske beredskab til bekæmpelse af akutte olie- og kemikalieforureninger til søs er oprettet som et supplement hertil og træder til i det omfang, skibet ikke selv er i stand til at gennemføre de nødvendige tiltag (ved en større forurening råder et skib sjældent over tilstrækkeligt udstyr og mandskab om bord, og forureningen sker i øvrigt ofte i kombina-tion med andre problemer om bord i skibet). Det skadevoldende skib og dets rederi vil også blive pålagt at betale omkostningerne i forbindelse med det danske beredskabs for-ureningsbekæmpelse og genoprettelse af miljøet.


2 6 1

Det danske beredskab til bekæmpelse af akutte olie- og kemikalieforureningsulykker til søs er baseret på havmiljølovens § 1 og kapitel 11 og består af et beredskab til bekæm-pelse af forurening på havet, forestået af staten, samt et beredskab til bekæmpelse af for-urening i havnene og på kysten, forestået af kommunerne, evt. bistået af amterne og/eller staten, afhængig af forureningens omfang.

Der er ikke noget lovfæstet skel mellem statens og kommunernes ansvarsområde, men i praksis har parterne holdt sig til normalvandstandslinien. Det statslige ansvarsområde for bekæmpelsen af en akut olie- eller kemikalieforurening er således havsiden neden for normalvandstandslinien, mens det kommunale og amtskommunale ansvarsområde er landsiden oven for denne linie.

Forsvaret

Det statslige beredskab til bekæmpelse af olie- og kemikalieforurening af havet og de kystnære dele af søterritoriet, herunder fjorde, bugter og bredninger, forestås af forsvaret i samarbejde med redningsberedskabet og andre myndigheder, som forsvarsministeren bemyndiger hertil. I tilfælde af særligt alvorlige og omfattende olie- og kemikalieforure-ninger kan forsvarsministeren (i praksis Forsvarskommandoen) endvidere beslutte, at forsvaret foruden ledelsen af forureningsbekæmpelsen til havs også leder forureningsbe-kæmpelsen af kyster og havne.

Beføjelserne til overvågning af havmiljøet, håndhævelse af havmiljøbestemmelserne samt bekæmpelse af forurening er henlagt til Forsvarskommandoen, der har delegeret det operative ansvar til Søværnets Operative Kommando. Søværnets Operative Kommando udfører denne opgave i sammenhæng med Søværnets Operative Kommandos andre op-gaver, herunder ikke mindst suverænitetshåndhævelse og farvandsovervågningsopgaver-ne.

Søværnet råder over seks miljøskibe, der kan indsættes til bekæmpelse af olieforurenin-ger på havet:

• To større miljøskibe af SUPPLY-klassen, Gunnar Thorson og Gunnar Seidenfa-den.

• To mindre miljøskibe af SEA TRUCK-klassen, Mette Miljø og Marie Miljø .

• To miljøfartøjer M101 og M102.

De seks enheder er organiseret i to identiske miljødivisioner, som er placeret på Marine-station Holmen i København samt på Flådestation Korsør. Hver division består således


2 6 2

af et større miljøskib, som ligger på 16 timers varsel, et mindre miljøskib, som ligger på 1 times varsel og et miljøfartøj, som materielmæssigt ligeledes ligger på 1 times varsel.

Foruden ovennævnte enheder består Søværnets beredskab af:

• Materiel oplagt ved Søværnets Materiel Kommandos miljølagre.

• Miljømoduler til Søværnets enheder af FLYVEFISKEN-klassen (StandardFlex-skibe).

• Materiel oplagt ved Beredskabsstyrelsens regionale beredskabscentre.

Beredskabet er siden 1970 gradvist blevet udbygget med skibe og spærringer beregnet til brug både i indre danske farvande og i Nordsøen. Derudover findes der ombord på ski-bene samt på depoter rundt i Danmark, flydespærringer og olieoptagere og andet udstyr til opsamling og opbevaring af olie. Dette materiel bliver løbende vedligeholdt og udskif-tet.

Den danske deltagelse i alle de internationale aftaler om samarbejde omkring bl.a. bered-skab og bekæmpelse af olie- og kemikalieforurening til søs giver endelig forsvaret mulig-hed for bl.a. at anmode om udenlandsk assistance i forbindelse med bekæmpelse af foru-rening af danske farvande.

Det statslige redningsberedskab

Det statslige redningsberedskab henhører under Beredskabsstyrelsen og den operative kapacitet udøves af det statslige regionale redningsberedskab (Beredskabskorpset) fra 5 beredskabscentre.

Beredskabskorpsets primære opgave er at yde støtte til de kommunale redningsbe-redskaber, men Beredskabskorpset kan også yde støtte til andre beredskabsansvarlige myndigheder. Beredskabskorpset deltager på den baggrund i olie- og kemikalieforure-ningsbekæmpelsen på havet som en del af det statslige beredskab, jf. havmiljøloven. Be-redskabskorpset har ikke selvstændig myndighed på dette område, men yder bistand til Søværnet i de kystnære dele af søterritoriet, hvor Søværnets skibe på grund af for stor dybgang ikke kan gå tæt på kysten.

Det materiel, Beredskabskorpset råder over, omfatter bl.a. kystflydespærringer, som bru-ges til inddæmning og styring af olien, samt til at beskytte havneindløb og følsomme ty-per af kyststrækninger. Beredskabskorpsets beredskab ved akutte uheld med farlige stof-


2 6 3

fer på landjorden samt Beredskabsstyrelsens Kemikalieberedskabsvagt kan i et vist om-fang også indsættes til søs.

Det kommunale redningsberedskab.

En akut olie- eller kemikalieforurening til søs forsøges, så vidt det er muligt, altid be-kæmpet af det statslige beredskab på havet. Men når forureningen når kysten, overgår ansvaret for den videre oprydning - strandrensningen - til den berørte kommune. Kom-munerne har endvidere ansvaret for forureningsbekæmpelsen, når der sker en olie- eller kemikalieforureningsulykke i en havn.

I alle kommuner med kyststrækninger og havne har kommunalbestyrelsen ifølge havmil-jølovens bestemmelser pligt til at udarbejde beredskabsplaner til strandrensningen på de-res respektive kyster i tilfælde af en forurening og for bekæmpelsen af forurening i deres havne.

Strandrensningen i tilfælde af en olie- eller kemikalieforurening af kysten og bekæmpel-sen af en olie- eller kemikalieforurening i en havn varetages af det kommunale rednings-beredskab. Ved forurening af kyststrækninger vil det fremgå af den kommunale bered-skabsplan, hvilket materiel der er til rådighed. Der kan tilkaldes assistance fra det statslige regionale redningsberedskab (Beredskabskorpset).

Forsvarets overvågning af de danske farvande med henblik på at konstatere en akut olie- eller kemikalieforureningsulykke, samt olien eller kemikaliernes udbredelse og retning er af stor vigtighed for kommunernes beredskab. Jo hurtigere en truende forurening opda-ges og dens retning og udbredelse bestemmes, desto hurtigere kan kommunerne reagere og forsøge at minimere omfanget af forureningsskader på kysten.

Den berørte kommunalbestyrelse får således mulighed for at udpege de kystområder, det statslige beredskab så vidt muligt skal dirigere forureningen henimod. Det kan f.eks. være kyststrækninger med mindre sårbar natur og dyreliv, og hvor der samtidig er let adgang fra vejnettet, således at det er muligt at operere med maskiner og andet materiel på ky-sten. Udpegningen kan endvidere tage hensyn til turisterhvervet i området, andre er-hverv, rekreative interesser og de fastboende samt at forureningen ikke breder sig til havneområder med lystbåde.

Amterne

I de tilfælde, hvor en olie- eller kemikalieforurening af kysten er så alvorlig og omfatten-de, at den strækker sig over flere kommuner - eller hvis den nødvendige indsats oversti-ger den enkelte kommunes formåen - involveres amterne i bekæmpelsen. Amternes op-


2 6 4

gave er som regional myndighed at forestå og koordinere den kommunale bekæmpelses-indsats, jf. havmiljølovens bestemmelser. Amterne indgår i disse tilfælde tillige i samar-bejdet med de andre aktører i bekæmpelsesarbejdet, herunder Forsvarskommandoen, Søværnets Operative Kommando, Beredskabsstyrelsen og politiet. De fleste amter har på den baggrund en miljøvagt-funktion, der vil varetage amtets opgaver i tilfælde af, at en alvorlig og omfattende olie- og kemikalieforurening når kysten.

På baggrund af amternes rolle i de alvorligere og omfattende olie- og kemikalieforure-ninger af kyster og havne, er det i henhold til havmiljøloven også amternes opgave at samordne de kommunale beredskabsplaner for strandrensning af kyststrækninger og be-kæmpelse af forureninger i havne, og efter forhandling med de berørte kommuner og på grundlag af de kommunale beredskabsplaner at opstille et samlet beredskab.

Politiet

Den tekniske ledelse af indsatsen på et skadested på land påhviler det kommunale red-ningsberedskab (indsatslederen), og den samlede indsats ved større skader koordineres af politimesteren. Rækkevidden/omfanget af politiets koordinerende rolle er ikke nærmere fastlagt.

Offshore

For så vidt angår offshore-industrien har Miljøministeriet det overordnede ansvar for forhold vedrørende beredskab til bekæmpelse af akut olie- og kemikalieforurening, som især omfatter:

• Forebyggende foranstaltninger, primært i form af regulering gennem fastsættelse af vilkår for operatørerne med hensyn til dels udledningskriterier i forbindelse med efterforskning og produktion, dels operatørens beredskabsplaner, -udstyr, -organisation m.v.

• Konsekvensreducerende tiltag i tilfælde af uheld og lignende, herunder modtagel-se af indberetninger fra operatørerne om en olie- og kemikalieforurening, myn-dighedsindsats og -styring i forbindelse med operatørens beredskabsarbejde rettet mod en sådan olie- og kemikalieforurening og indsamling af bevismateriale med henblik på straffe- og erstatningssager efter en olie- og kemikalieforurening.

Operatører skal i kraft af lovgivningen opretholde et beredskab til bekæmpelse af foru-rening fra platformene, idet operatørerne er ansvarlige for bekæmpelsen af en forure-ning, som stammer herfra.


2 6 5

Oil Spill Response Limited (OSRL)

Oil Spill Response Limited (OSRL) er en nonprofit organisation skabt i et samarbejde med næsten alle store olieselskaber i verden og udelukkende med henblik på forebyggel-se af - og oprydning efter et oliespild, hvor organisationens medlemmer eller tilknyttede selskaber er involveret. OSRL udgør således et supplement til olieselskabernes eget be-redskab.

OSRL beskæftiger sig bl.a. med uddannelse, konsulentvirksomhed og operativt bered-skab, som stilles til rådighed for medlemmerne.


Samarbejdsaftaler mellem de involverede myndigheder

Erfaringerne fra bekæmpelsen af olieforureningen efter Grønsund-ulykken viser, at der er et behov for, at de involverede myndigheder i det statslige beredskab indgår samar-bejdsaftaler, hvori hver enkelt myndigheds ansvar mht. bekæmpelsen af en akut olie- el-ler kemikalieforurening til søs er klart fastlagt. Dette vil sikre, at en fremtidig bekæmpel-sesopgave ikke potentielt påvirkes af uklarhed omkring de enkelte myndigheders ansvar, kompetence, indbyrdes samarbejdsrelationer og den økonomiske byrdedeling. Forsvars-kommandoen og Beredskabsstyrelsen fortsætter derfor deres bestræbelser på at indgå de nødvendige samarbejdsaftaler.

Middelvandstandslinien

Spørgsmålet om fastlæggelsen af grænsen mellem det kommunale og det statslige an-svars- og indsatsområde overfor akutte olie- og kemikalieforureninger til søs bør under-kastes en ny vurdering. Hidtil har parterne anvendt normalvandstandslinien til at afgræn-se det kommunale og det statslige ansvars- og indsatsområde, men denne afgrænsning er vanskelig at operere med i praksis. Det anbefales derfor, at der overvejes en mere hen-sigtsmæssig afgrænsning. Et andet spørgsmål, der bør afklares i forbindelse hermed, er spørgsmålet om, hvem, der har ansvaret for at bekæmpe akutte olie- og kemikalieforure-ninger omkring havvindmølleparker samt i lavvandsområder.

Politiets koordinerende rolle

Rækkevidden/omfanget af politiets koordinerende rolle synes uklar på grund af uklarhed i det bagvedliggende lovgrundlag.


2 6 6

Øvelseserfaring m.v. i forbindelse med en olieforureningsbekæmpelse indikerer, at i praksis varetager politiet den koordinerende ledelse på og omkring olieforureningsbe-kæmpelsen.

Afklaring af myndighedsansvar mht. bekæmpelsen af en akut olie- og kemikalieforurening i havne

Ulykken i Aalborg Havn afslørede, at der er behov for at overveje en præcisering af grundlaget for ansvarsfordelingen mht. bekæmpelse af akutte olie- og kemikalieforure-ninger i havne.

Behov for nødområder og en maritim assistancetjeneste

Ulykken i Bornholms Gat har aktualiseret nødvendigheden af, at den igangværende pro-ces med etablering af nødområder fortsætter og etablering af en maritim assistancetjene-ste som et kontaktpunkt for skibstrafikken fortsætter. Med hensyn til etableringen af en maritim assistancetjeneste er det endvidere centralt at beslutningskompetencen fastlæg-ges således, at der bliver etableret faste procedurer for, hvem der kan træffe hvilke be-slutninger og på hvilket grundlag i forbindelse med et havari. Det er således afgørende, at der etableres kontaktpunkter hos andre myndigheder døgnet rundt til indhentning af rådgivning som sikrer, at beslutninger kan træffes på et solidt grundlag.

Opdatering af de involverede myndigheders beredskabsplaner

Forsvaret konstaterede efter Grønsund-ulykken, at forsvarets eksisterende beredskabs-plan skal opdateres således, at der fremover i tilfælde af en akut olie- og kemikalieforure-ningsulykke til søs findes entydige og kendte, stående, operationelle procedurer for alar-mering, kommando, kontrol, koordinering, kommunikation, rekognoscering fra luften, presse- og informationstjeneste samt økonomisk opgørelse og omkostningsfordeling, herunder relationer til forsikringsselskaberne. Søværnets Operative Kommando har der-for iværksat en opdatering af forsvarets nuværende beredskabsplan med assistance fra et eksternt konsulentfirma.

Ny vejledning i strandrensning og udvikling af beredskabsplaner

En ny vejledning i strandrensning, der henvender sig til de kommunale og amtskommu-nale myndigheder, er under udarbejdelse i Miljøstyrelsen på baggrund af erfaringerne fra Grønsund-ulykken. Med vejledningen tilsigtes det dels at lette myndighedernes arbejde med at opstille beredskabsplaner, dels at støtte den praktiske udførelse af strandrensnin-gen efter en olieforurening samt den midlertidige deponering og bortskaffelsen af den opsamlede olie.


2 6 7

Erfaringerne fra Grønsund-ulykken har endvidere vist at der er behov for udvikling af robuste og fleksible beredskabsplaner for bortskaffelse af olieaffald.

Samordning af alle de involverede aktørers beredskabsplaner

Erfaringerne fra Grønsund-ulykken viser, at det er vigtigt at samordne beredskabspla-nerne for alle involverede aktører i bekæmpelsen af en akut olie- og kemikalieforure-ningsulykke til søs. Der er således et behov for, at der til brug ved fremtidige bekæmpel-sesopgaver foreligger opdaterede og kendte beredskabsplaner, der nøje beskriver alle in-volverede aktørers ansvar og pligter. Herudover skal der arbejdes på at sikre en god ko-ordinering, en effektiv kommunikation og klare kommandoveje, samt en tilstrækkelig håndtering af pressen. Arbejdet med at etablere en fælles beredskabsplan er påbegyndt i Politiregion V, og erfaringerne herfra vil blive udbredt til landets øvrige politiregioner.

Beredskab for vurdering af de miljømæssige effekter

Storstrøms Amt erfarede ved Grønsund-ulykken, at der i forbindelse med en akut olie- og kemikalieforurening til søs, af hensyn til befolkningen, interesseorganisationer og er-hverv, som f.eks. turisme og fiskeri, er behov for at få en vurdering af de kort- og lang-sigtede effekter af forureningen på miljøet. Forureningen efter Grønsund-ulykken affød-te både national og international medieomtale.

Erfaringerne viser således at der er behov for, at der i de samordnede beredskabsplaner indgår et beredskab for vurdering af de miljømæssige effekter efter en olie- eller kemika-lieforureningsulykke til søs, herunder inddragelse af evt. eksperter.

Samarbejdsøvelser

Jævnlig øvelsesaktivitet med inddragelse af alle involverede myndigheder styrker det samlede danske beredskab til bekæmpelse af akutte olie- og kemikalieforureninger til søs. Der afvikles således seks årlige samarbejdsøvelser med Søværnets Operative Kommando og Beredskabsstyrelsen som arrangører og med deltagelse af repræsentanter fra kommu-ner, amter, politi m.fl. Erfaringerne fra Grønsund-ulykken viser, at disse øvelser bør af-spejle mængden og kompleksiteten i de beslutninger, der skal træffes i en længerevarende bekæmpelsesoperation i tilfælde af en akut olie- og kemikalieforurening til søs. Det un-derstreges, at øvelser fortsat bør prioriteres højt og udvikles blandt de involverede myn-digheder..


2 6 8

Indsatsmateriel til bekæmpelse af flere forskellige olietyper samt kemikalieforureninger

Under bekæmpelsen af Grønsund-ulykken måtte forsvaret konstatere, at det statslige indsatsmateriel skal kunne anvendes til bekæmpelse af en bredere vifte af olietyper end det på nuværende tidspunkt er beregnet til, ligesom kapaciteten til at opbevare indsamlet olie skal forøges. Hertil kommer kravene til indsatsmateriellet i tilfælde af bekæmpelsen af en akut kemikalieforurening til søs. Forsvaret har på den baggrund etableret en ar-bejdsgruppe, AG/HAVMILJØKAP, som er i færd med at analysere forsvarets behov for sejlende materiel til at løse forsvarets forureningsbekæmpelsesopgave til søs.

Beredskabskorpsets indsats i forbindelse med Grønsund-ulykken afslørede, at 2.500 tons olie med høj viskositet var det maksimale Beredskabskorpset under de givne forhold kunne bekæmpe uden at kompromittere nationale vagtordninger og uddannelsen af vær-nepligtige.

Endvidere skal der fortsat være fokus på personbeskyttelse i forbindelse med bekæmpel-sen af en olie- eller kemikalieforurening. Pumpbare og dermed flygtige olier vil f.eks. stil-le større krav til det indsatte mandskabs beskyttelsesudstyr. Arbejdstilsynet er derfor en meget vigtig aktør i en oliebekæmpelsessituation eller i forbindelse med en kemikaliefor-ureningsulykke og bør kontaktes tidligt i indsatsforløbet.

Fortsat udvikling af oliedriftsmodellerne.

Grønsund-ulykken viste, at der er behov for fortsat at udvikle de oliedriftsmodeller, som Søværnet benytter til at forudse en olieforurenings drift, så modellerne også kan beregne oliens drift i de indre danske farvande. Forsvarsministeriets Center for Operativ Ocea-nografi i Farvandsvæsenet fortsætter derfor udviklingen af den eksisterende oliedrifts-model i samarbejde med søværnet.

20.5. Øvr ig e udv ikl ings t endenser

Udover de i afsnit 20.4 beskrevne udviklingstendenser, er der yderligere en række pro-blemstillinger og udfordringer, som efterfølgende kort ridses op. Herunder gives således en kortfattet oversigt over behov/problemstillinger som det danske beredskab til be-kæmpelse af akutte olie- og kemikalieforureningsulykker til søs også må forholde sig til, hvis en effektiv forureningsbekæmpelse fortsat skal sikres.

Større fokus på risikoen for akutte kemikalieforureningsulykker til søs og placeringen af beredskabet

Der er behov for at fokus øges på risikoen for - og effekterne af - akutte kemikalieforu-reningsulykker til søs. For det første bør der skaffes et bedre overblik over antallet og ar-


2 6 9

ten af kemikalietransporter gennem danske farvande. For det andet bør konsekvenserne af en forureningsulykke blandt disse transporter belyses bedre, og endelig bør det vurde-res, hvordan beredskabet skal dimensioneres mht. at bekæmpe sådanne forureningsulyk-ker. Sidstnævnte vurdering indgår i arbejdet i den arbejdsgruppe, som forsvaret har ned-sat til at analysere forsvarets materielbehov til bekæmpelse af akutte olie- og kemikalie-forureninger til søs.

Det statslige beredskab er på nuværende tidspunkt placeret i Korsør og København samt ved Beredskabsstyrelsens fem beredskabscentre, ud fra en vurdering af, at risikoen for en akut olie- eller kemikalieforureningsulykke til søs er størst i de indre danske farvande, specielt Øresund og Storebælt. Dette betyder længere varslingstider mht. at iværksætte en bekæmpelsesindsats overfor en akut forureningsulykke fra et skib i Nordsøen. Sker ulyk-ken på en platform eller en rørledning har offshore operatørerne derimod et beredskab placeret i Esbjerg. Det anbefales derfor, at det overvejes at undersøge, om det statslige beredskab skal indgå en samarbejdsaftale med offshore operatørernes beredskab for at opnå en bedre reaktionstid mht. skibsulykker, der resulterer i en akut olie- eller kemika-lieforurening i Nordsøen.

OSRL

Endelig er der behov for, at man generelt fra dansk side i tilfælde af en olietankskibs-ulykke er opmærksom på, om det forurenende skib er medlem af OSRL (jf. afsnit 20.3), således at det danske beredskab kan få assistance fra OSRL, der har mere bekæmpelses-materiel end hele det danske beredskab tilsammen.

Dimensionering af beredskabet under hensyn til terrortruslen

Udvalget finder ikke at det danske beredskab til bekæmpelse af akutte olie- og kemikalie-forureninger til søs med rimelighed kan opbygges under særlig hensyntagen til eventuelle terrorscenarier, idet en terroraktion vil have de værst tænkelige konsekvenser som mål. For så vidt det er muligt at tilvejebringe tilstrækkelige konkrete efterretninger om mulige terroraktioner, vil det danske beredskab have nytte heraf.

Endeligt vil det være hensigtsmæssigt, at der i de kommunale beredskabsplaner tages højde for de scenarier for terror, som vil være aktuelle for den enkelte havn.

Optimering af de kommunikationsmæssige veje og forbindelser mellem de landbaserede og de søbaserede beredskaber

På baggrund af udvalgets overvejelser omkring den indbyrdes afhængighed mellem det danske beredskab til bekæmpelse af akutte olie- og kemikalieforureningsulykker til søs og


2 7 0

andre sektorer bør det tilstræbes, at de kommunikationsmæssige veje og forbindelser mellem de landbaserede og de søbaserede beredskaber i forbindelse med en konkret be-kæmpelsessituation optimeres.


Fra dansk og international side bliver der gjort en betydelige indsats for at forebygge, at olie- og kemikalieforureningsulykker kan ske. Dette bidrager i en vis grad til at nedsætte Danmarks sårbarhed overfor akutte olie- og kemikalieforureningsulykker til søs. Ulykker kan dog aldrig helt undgås, og det danske beredskab har således flere gange de seneste år måttet indsættes til bekæmpelse af akutte olie- og kemikalieforureninger fra skibe til søs. Erfaringerne fra bekæmpelsesindsatserne viser, at det danske beredskab til bekæmpelse af akutte olie- og kemikalieforureninger til søs generelt er velfungerende og effektivt. Imidlertid viser erfaringerne også, at der er et konstant behov for at udvikle beredskabet, så det altid er i stand til at takle de nye udfordringer og problemstillinger, der uvægerligt følger enhver ny bekæmpelsesopgave.



Akutte olie- og kemikalieforureningsulykker til søs

• Underudvalget anbefaler, at ansvarsfordelingen mellem de involverede myndig-heder i det danske beredskab til bekæmpelse af akutte olie- og kemikalieforure-ningsulykker til søs afklares nærmere på følgende vis:

• Spørgsmålet om fastlæggelsen af grænsen mellem det kommunale og det statslige ansvars- og indsatsområde overfor akutte olie- og kemikalieforu-reninger til søs underkastes en ny vurdering.

• Det overvejes nærmere at afklare rækkevidden/omfanget af politiets ko-ordinerende rolle i en konkret bekæmpelsessituation.

• Grundlaget for ansvarsfordelingen og håndteringen af akutte olie- og ke-mikalieforureningsulykker i havne præciseres generelt.

Med hensyn til udviklingen af de involverede myndigheders beredskabsplaner, samar-bejdsaftaler og samarbejdsøvelser, anbefales det at:


2 7 1

• Det overvejes at inddrage Kommunernes Landsforening og Amtsrådsforeningen i det af forsvaret iværksatte arbejde med at opdatere forsvarets eksisterende be-redskabsplan.

• En optimering af de kommunikationsmæssige veje og forbindelser mellem de landbaserede og de søbaserede beredskaber i forbindelse med en konkret be-kæmpelsessituation tilstræbes.

• Der udvikles robuste og fleksible beredskabsplaner for bortskaffelse af olieaffald.

• Beredskabsplanerne for alle de involverede aktører i bekæmpelsen af en akut olie- og kemikalieforureningsulykke til søs samordnes.

• Det overvejes, om der i de samordnede beredskabsplaner skal indgå et beredskab for vurdering af de miljømæssige effekter efter en olie- eller kemikalieforure-ningsulykke til søs, herunder med stillingtagen til inddragelse af evt. eksperter.

• De involverede myndigheder i det danske beredskab fortsat prioriterer en jævnlig gennemførelse af samarbejdsøvelser højt.

• Og at disse øvelser afspejler mængden og kompleksiteten i de beslutninger, der skal træffes i en længevarende bekæmpelsesoperation i tilfælde af en akut olie- el-ler kemikalieforureningsulykke til søs.

Det anbefales, med hensyn til nye behov for bekæmpelsesmateriel og personbeskyttelse, at:

• Det overvejes at inddrage Kommunernes Landsforening og Amtsrådsforeningen i den af forsvaret nedsatte arbejdsgruppe, der er i færd med at analysere forsva-rets behov for sejlende materiel til at løse forsvarets forureningsbekæmpelsesop-gave til søs.

• Der også forsat fokus på personbeskyttelse i forbindelse med bekæmpelse af akutte olie- og kemikalieforureningsulykker til søs.

Med hensyn til et eventuelt behov for at supplere det nuværende danske beredskab til bekæmpelse af akutte olie- og kemikalieforureningsulykker til søs anbefales det, at:

• Det overvejes, om det skal undersøges nærmere, om det statslige beredskab skal indgå en samarbejdsaftale med offshore operatørernes beredskab med henblik på


2 7 2

at forkorte varslingstiderne for beredskabet til bekæmpelse af olie- og kemikalie-forureningsulykker med skibe i Nordsøen.

• Man generelt fra dansk side i tilfælde af en olietankskibsulykke er opmærksom på, om det forurenende skib er medlem af OSRL, således at det danske beredskab kan få assistance herfra.

Med hensyn til terrorscenarier anbefales det, at:

• Der i de kommunale beredskabsplaner for havne medtages de sikkerhedsvurde-ringer og sikkerheds foranstaltninger, som skal gennemføres for den enkelte hav-nefacilitet.

Særligt med hensyn til akutte kemikalieforureningsulykker til søs, anbefales det at:

• Fokus øges på risikoen for - og effekterne af - akutte kemikalieforureningsulykker til søs. Der bør skaffes et bedre overblik over antallet og arten af kemikalietrans-porter gennem danske farvande, og konsekvenserne af en forureningsulykke blandt disse transporter skal belyses bedre.

• Endelig bør det vurderes, hvordan beredskabet skal dimensioneres mht. at be-kæmpe sådanne forureningsulykker.

K a p i t e l 2 1 . S e k t o r a f h æ n g i g h e d e r

2 7 3

21. Sektorafhængigheder

21.1. Int rodukt ion

Et vigtigt formål med sårbarhedsudredningen er at kortlægge samfundets sårbarhed og give en vurdering af den civile sektors beredskab i forhold hertil. Sårbarheder kan mani-festere sig som forskellige typer af konsekvenser i forbindelse med en hændelse. Der kan enten være tale om direkte konsekvenser foranlediget af hændelsen eller afledte konse-kvenser, der opstår i forlængelse af den oprindelige konsekvens. De væsentligste afledte konsekvenser vil oftest følge de afhængighedsmønstre, der kan identificeres mellem sam-fundsvigtige sektorer, herunder den kritiske infrastruktur.

I dette kapitel er der som en del af udredningens risiko- og sårbarhedsanalyse foretaget en vurdering af de identificerede afhængigheder mellem de enkelte sektorer. En sådan analyse er relevant, fordi tæt indbyrdes afhængighed mellem centrale samfundsfunktioner betyder en øget risiko for at uheld, ulykker eller tekniske svigt i en sektor spreder sig til andre sektorer. Årsagen hertil er, at den stadige teknologiske udvikling, øget specialise-ring og øgede afhængighed af teknologi har ført til en grundlæggende omstrukturering af samfundet og en større kompleksitet. Denne omstrukturering har ført til en effektivise-ring af bl.a. produktion, kommunikation og administration, men betyder samtidig, at svigt i en teknologi, som samfundet er afhængig af eller svigt i andre samfundskritiske funktioner, kan have omfattende konsekvenser for andre vitale samfundsfunktioner.

Overblikket over afhængighederne vil kunne fungere som grundlag for overvejelser om hvilke samfundssektorer, der vil kunne drage fordel af en øget koordinering af bered-skabsplanlægning eller udvikling af integrerede tværsektorielle beredskabsplaner. Denne eventuelt styrkede koordinering af beredskabsplanlægningen kan også føre til øget sam-arbejde inden for andre områder af det samlede sikkerheds- og beredskabsarbejde vedrø-rende f.eks. konkrete krisehåndteringssituationer og et forbedret afhjælpende beredskab.

Der er i bl.a. Holland, Australien, Canada, Norge og Schweiz arbejdet systematisk med og udviklet forskellige metoder for at analysere afhængigheder mellem komponenter i kritisk infrastruktur (”Critical Infrastructure Interdependency”).

21.2. Afhæng ighedsvurder ing

Til brug for denne udredning er der foretaget en overordnet vurdering af afhængigheder mellem de sektorer, der er omfattet af sårbarhedsudredningen. Figur 21.1. opsummerer denne vurdering af afhængigheder mellem de udvalgte sektorer som værende enten kri-tisk, signifikant, moderat eller minimal. Ved anvendelse af disse vurderinger skal der ta-ges forbehold for, at Sårbarhedsudvalgets underudvalg i forbindelse med afhængigheds-


2 7 4

Sektor afhængighedsmatrice

Hændelser indenfor/svigt af

El

Te

le

N

atur

gas

It Drik

keva

ndsf

orsy

ning

Fisk

eri

Prim

ær p

rodu

ktio

n (d

yr/p

lant

e)

Føde

vare

prod

uktio

n

Gen

mod

ifika

tion

Sun

dhed

væsn

et

Vej

trans

port

Ban

etra

nspo

rt

Luf

ttran

spor

t

S

øtra

nspo

rt

D

rivm

idle

r

El xx xx x x x x

Tele xxx x x

Naturgas xx xxx x x

It xxx xxx x

Drikkevands-forsyning xxx

Fiskeri xxx xxx xx xxx xxx x

Primærproduktion(dyr/plante)

xxx xx xx xxx xx xxx

Fødevare-produktion xxx xxx xxx xxx x xxx

Genmodifikation x x

Sundhedsvæsens xxx xxx xxx xxx xx xxx x x xxx

Vejtransport x xx xx xx xx xxx

Banetransport xxx xxx xxx xx x xx

Har

bet

ydni

ng fo

r

Lufttransport xxx xxx x xxx

Søtransport x x x x xxx

Kr itisk: Sign ifikant :XXX XX XModerat: Minimal:

vurderingen muligvis kan have afgrænset sektorerne på forskellig vis, hvilket kan påvirke vurderingen af afhængighedsrelationerne.

Figur 21.1. – Afhængighedsmatrice

Kilde : Delrapporter til Sårbarhedsudvalget.


2 7 5

Kritisk, signifikant, moderat og minimal afhængighed skal i denne udredning forstås på følgende måde:

Kritisk: Sektorens afhængighed af en given sektor er kritisk og nedbrud i denne sektor vil potentielt have katastrofale følger og/eller medføre et betydeligt forringet driftsniveau i sektoren, indtil driften er retableret i den nedbrudte sektor.

Signifikant: Sektorens afhængighed af en given sektor er af signifikant betydning for drif-ten og nedbrud i denne sektor vil potentielt medføre nedbrud af sektoren. Ved brug af det eksisterende beredskab og den rette indsats vil det dog være muligt inden for en ac-ceptabel tidsramme at retablere en funktions-/driftsmæssig normaltilstand.

Moderat: Sektorens afhængighed af en given sektor er moderat og nedbrud i denne sektor vil potentielt føre til funktions-/driftsmæssige forstyrrelser i sektoren, som dog kan håndteres ved aktivering af det eksisterende beredskab.

Minimal: Sektorens afhængighed af en given sektor er minimal og nedbrud i denne sektor vil ikke føre til funktions-/driftsmæssige forstyrrelser.

De overordnede resultater af udredningens afhængighedsanalyse er uddybet i skema 21.2.

Skema 21.2. Resultater af afhængighedsvurdering Sektor: Beskrivelse af sektorens afhængighed til andre sektorer:

El

El er vurderet som signifikant afhængig af telesektoren for så vidt angår taletelefoni i offentlige telenet. Når afhængigheden ikke vurderes som kritisk, skyldes det bl.a., at dele af elsektoren har reduceret afhængigheden ved anvendelse af alternative tele-kommunikationsforbindelser. Ved totalsvigt af offentlig teleforsyning vil elsystemets drift umiddelbart kunne fortsættes. Vedvarende svigt i teleforsyningen vil kræve justeringer af elsektorens organisering og anvendelse af alternative kommunikationsveje for at sikre fortsat elforsyning. Elsektoren er i mindre grad afhængig af it. Ved totalt svigt af it-tjenester vil der bl.a. opstå problemer med markedsfunktionerne for el, men for systemdriften forventes der ikke at være problemer med elforsyningen. El vurderes som signifikant afhængig af naturgas, idet ca. 25 % af elproduktionen er baseret på naturgas, som dog i nogen grad vil kunne erstattes med andet brændsel. Ved en varslet naturgasafbrydelse kan el-systemet med ret kort tidsfrist sikre elforsyningen på anden måde. Elsektoren er i mindre grad og kun i et længere tidsperspektiv afhængig af transport-sektoren, især på grund af skibstransport af kul.

Naturgas

Naturgas vurderes som hhv. signifikant og kritisk afhængig af el- og telesektoren. Det skyldes, at en række fjernstyrede installationer må opereres manuelt på hver lokalitet ved svigt i el- eller teleforsyningen. I forhold til elforsyning vil anlæggene dog være forsynet med nødstrøm i 3-24 timer og alle fjernkontrolsystemer kommunikerer via et robust og selvkontrollerende telenetværk. Gasforsyningen vil kunne opretholdes med manuel overvågning og styring. Naturgas vurderes som moderat afhængig af it-sektoren for så vidt angår it-infrastrukturen. Ved totalt svigt af it-tjenester vil der bl.a.


2 7 6

Sektor: Beskrivelse af sektorens afhængighed til andre sektorer:

opstå problemer med markedsfunktionerne for naturgas, men for systemdriften for-ventes det ikke at give problemer med gasforsyningen.

Tele

Teleforsyningen er kritisk afhængig af elforsyningen. Allerede ved afbrydelser af elfor-syningen på en varighed af mere end 6 timer, vil dette kunne medføre betydelige af-brydelser af teleforsyningen. Telesektoren er moderat afhængig af olie, idet nød-strømsanlæg drives af olie. Afhængigheden vil afhænge af tankkapaciteten.

It

It-området er grundlæggende afhængig af elforsyningen. Da der er tale om et område, hvor eventuelle beredskabsforanstaltninger relateret til denne afhængighed ikke er un-dersøgt, kan afhængigheden ikke beskrives nærmere. It-området vurderes som kritisk afhængig af telesektoren, idet it ofte er baseret på teleinfrastrukturen (teleinfrastruktu-ren leverer de fysiske lag i it-infrastrukturen, dvs. kabler, satellitter m.v.). It-sektorens afhængighed af olieprodukter vurderes som moderat.

Drikkevandsfor-syning

Drikkevandsforsyningen er kritisk afhængig af elforsyningen. Hvis nedbruddet i elfor-syningen er lokalt, vil nedbruddet i drikkevandsforsyningen dække samme område, men forsyningen af drikkevand til forbrugerne vil hurtigt kunne sættes i system, når beredskabet aktiveres og forbrugeren kan forsynes fra de omkringliggende områder.

Fiskeri Fiskeri er kritisk afhængigt af el og telekommunikation samt drikkevand. Fiskeri er til-lige kritisk afhængigt af vejtransport.

Primær -produktion (planter /dyr)

Primærproduktion er kritisk afhængig af el. Endvidere er planteproduktionen kritisk afhængig af dieselolie. Nedbrud inden for tele og naturgas vil potentielt medføre ned-brud i den primære produktion af vegetabilske og animalske produkter. Svigtende vej-transport vil potentielt medføre nedbrud i den primære produktion af vegetabilske og animalske produkter. Bedrifter med kvæg- og mælkeproduktion samt primærprodukti-on af vegetabilske og animalske produkter er stærkt afhængig af vand.

Fødevarepro-duktion

Fødevareproduktion er kritisk afhængig af el og rent drikkevand, primærproduktion og en velfungerende fiskerisektor. Der eksisterer en moderat afhængighed i forhold til genmodificering. Vejtransport er en kritisk faktor for store dele af fødevareprodukti-onsbranchen.

Genmodifice-ring

Moderat afhængig af fødevarer, fødevareproduktion og sundhedsvæsenet.

Sundheds-væsenet

Sundhedsvæsenet er kritisk afhængigt af el-, it- og teleforsyning, idet nødstrøm er be-grænset til bl.a. intensive afdelinger, og idet 112-centraler er sårbare ved svigt i it- og teleforsyningen. Kritisk afhængig af transportfunktioner i form af leverancer fra medicin/lægemidler og hjælpemidler af betydning for at kunne varetage patientbehandling. For at sikre personredning mv. er sundhedsvæsenet stærkt afhængig af redningsberedskabets evne til at transportere sig selv og patienter. Forsyning med vand af drikkevandskvalitet er også en kritisk afhængighed i relation til sundhed og hygiejne. Sundhedsvæsenet er signifikant afhængigt af, at fødevareforarbejdende virksomheder kan levere forsynin-ger. Sundhedsvæsenet er kritisk afhængigt af drivmidler.

Transport- funk-tioner

Transportfunktionerne er kritisk afhængige af elforsyninger herunder især banetrans-port (især på sigt) og signalsystemer. Transportfunktionerne er kritisk afhængige af it- og teleforsyning vis funktioner indgår i både almindelige driftsfunktioner og sikkerhed og overvågningsanlæg. Transportfunktionerne er endvidere kritisk afhængige af tilfør-sel af olieprodukter som benzin, dieselolie og jet fuel. Banetransport er signifikant af-hængig af vejtransport og moderat afhængig af søtransport. Søtransport er moderat afhængig af vej- og banetransport. Vejtransport er signifikant afhængigt af bane- og søtransport.

Kilde: Delrapporter til Sårbarhedsudvalget


2 7 7

Afhængighedstendenser

Udredningen har vist, at der er kritisk og signifikant afhængighed mellem flere sektorer, og at enkelte sektorer har betydning for de fleste andre sektorer. Sådanne tværgående af-hængigheder betyder stor sårbarhed for en række af samfundets kritiske funktioner. Sær-ligt fremtrædende er sektorernes afhængighed af el, hvilket strømafbrydelsen den 23. september 2003 i Østdanmark og Sydsverige var et eksempel på, jf. boks 21.1.

Boks 21.1. Strømafbrydelsen i Østdanmark og Sydsverige den 23. september 2003 Strømafbrydelsen skete den 23. september 2003 kl. 12.37 som følge af to større fejl i det sydsvenske elsystem, der indtraf med få minutters mellemrum. I Østdanmark lukkede alle kraftværkerne ned og det medførte black-out i hele den østlige del af Danmark. Genetableringen af elforsyningen blev påbegyndt kl. 13.54 og afsluttet kl. 19.05, hvor samtlige forbrugere atter var forsynet med el.

Konsekvenserne af strømafbrydelsen vidner om det danske samfunds afhængighed af el. Omfanget af konsekvenserne er endnu ikke fuldt kortlagt, men f.s.v.a. energi-, tele- og trafiksektoren vurderes strømafbrydelsen at have haft konsekvenser for bl.a. distri-bution af benzin, dieselolie m.m. lige som naturgas- og oliefyr hos private forbrugere var ude af drift. På teleområdet var der m.h.t. mobil- og fastnettelefoni driftsudfald flere steder på baggrund af bl.a. mangel på nødstrøm hos udbyder og/eller hos abonnenten. Flere områder af centraladministrationen var således ude af stand til at kommunikere under hændelsen. Endelig var udbydere på it-området, som ikke havde nødstrøm, stærkt berørt af strømafbrydelsen.

FM-stationerne i hele landet var i drift under strømafbrydelsen, men flere af TV2´s sendestationer var ude af drift pga. manglende nødstrøm. På trafikområdet var der ud-over driftsproblemer for bl.a. tog- og vejtransport også store forstyrrelser i lufttrafikken. Fødevaredirektoratets beredskab vurderede situationen og for at sikre forbrugeren, blev der udsendt en pressemeddelelse med forholdsregler til den enkelte forbruger. Både de-tail- og produktionsled håndterede situationen efter deres egne retningslinier.

Kilde: Beredskabsstyrelsen, Energistyrelsen, It- og Telestyrelsen, Fødevaredirektoratet samt Trafikministeriet

Afhængighedsanalysen viser endvidere, at en lang række sektorer er kritisk eller signifi-kant afhængige af telekommunikation. Afhængigheden af et velfungerende transportsy-stem er endvidere en gennemgående tendens, som dog kun er af kritisk eller signifikant betydning for relativt få sektorer. Endeligt er der i langt de fleste sektorer afhængighed af forskellige former for drivmidler, herunder olie, benzin og jet fuel, men kun transport-sektoren og enkelte områder inden for fødevareproduktionen er kritisk afhængig heraf.


2 7 8

En anden overordnet tendens er, at en række sektorer ud over at være underlagt de tværgående afhængigheder, som eksempelvis el og telekommunikation, tillige er kritisk eller signifikant afhængige af andre sektorer. Som eksempel kan der peges på, at store de-le af fødevaresektoren og sundhedsvæsenet er kritisk afhængig af drikkevand.

På den baggrund er det muligt at konkludere, at der findes forskellige typer af afhængig-heder, som vil kunne resultere i sårbarheder. Nogle af disse sårbarheder må forventes at kunne elimineres eller reduceres af de enkelte sektorer, mens andre sårbarheder vil kun-ne reduceres gennem tværsektoriel beredskabssamarbejde mellem de involverede sekto-rer. Reduktion af de negative virkninger af afhængigheder mellem sektorerne vil kunne ske ved rettidig omhu bl.a. ved hjælp af forebyggende foranstaltninger med henblik på at reducere sandsynligheden for funktionsudfald. Sårbarheden kan endvidere bl.a. reduce-res ved etablering af nødfunktioner og alternative funktionsmuligheder.

Udredningen har vist, at der ikke i dag i Danmark foretages en systematisk indsats for at reducere de negative virkninger af afhængighederne mellem sektorerne. Der er således i Danmark begrænset forskning i afhængigheder og som følge heraf begrænset viden om, hvilke faktorer der kan bidrage til at reducere sårbarheden som følge af afhængigheder. Sårbarhedsudredningens afhængighedsanalyse er et første bidrag til en sådan kortlæg-ning. Fremover vil integrering af afhængighedsanalyser kunne bidrage til en samlet risi-koanalyse af den civiles sektors sårbarhed med henblik på fastlæggelse af, om et givent sårbarhedsniveau er acceptabelt for samfundet, eller om der skal iværksættes tiltag for at reducere de negative virkninger af en given sektorafhængighed. Viden om afhængigheder kan være med til at øge samfundets robusthed ved, at der tages højde herfor i de eksiste-rende beredskabsplaner eller i form af forstærkning af den eksisterende infrastruktur. Den teknologiske udvikling må også i fremtiden forventes at føre til større kompleksitet i samfundet og betydelige ændringer i, hvordan samfundets sektorer organiseres. For at sikre et tilstrækkeligt beslutningsgrundlag for sårbarhedsreduktion er det på grund af af-hængighedernes dynamiske karakter som følge af samfundets udvikling nødvendigt, at samfundsvigtige sektorers afhængigheder løbende monitorers således, at udviklingen i afhængighederne løbende indsamles og vurderes.

En systematisk anvendelse af afhængighedsanalyse i en samlet risikovurdering vil kræve nærmere metodiske overvejelser, og der bør ske en klar afgrænsning af, hvad der skal op-fattes som samfundsvigtige funktioner. I den forbindelse vil det kunne overvejes at ind-drage andre kritiske samfundssektorer f.eks. den finansielle sektor, den private sektor mere generelt samt vitale dele af centraladministrationen. Sådanne studier vil kræve tek-niske kompetencer og et tæt samspil mellem offentlige myndigheder og den private sek-tor.


2 7 9

Som følge af at en stor del af infrastrukturen i dag er grænseoverskridende, vil nedbrud eller angreb på infrastrukturen i andre lande hurtigt kunne føre til konsekvenser for den danske infrastruktur. Ved fremtidige analyser af konsekvenserne af sektorafhængigheder bør de internationale forhold inddrages for alle sektorer, hvor det er relevant.


2 8 0

K a p i t e l 2 2 . K o n k l u s i o n e r i u d r e d n i n g e n

2 8 1

V. KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

I de foregående dele af udredningen er der foretaget en analyse af centrale samfundsom-råder og det eksisterende beredskabssystem bl.a. med henblik på at pege på forhold, der kan forbedres.

Del V omfatter to kapitler. Kapitel 22 indeholder en sammenfatning af udredningens re-sultater. Kapitel 23 præsenterer fremadrettede anbefalinger til imødegåelse af de identifi-cerede problemer, sårbarheder eller udfordringer.

22. Konklusioner i udredningen

22.1. Udfordr inger f o r samfunde t s s ikkerhed (de l II )

Trusler, risici og sårbarheder (kapitel 5)

Der vurderes særligt at være fire forhold, der har ændret sig i den generelle vurdering af trusler og risici for det danske samfund.

For det første indebærer globaliseringen en stadig stigning i den internationale udveksling af kapital, varer, arbejdskraft, rejsende, information og idéer. Denne udvikling er en væ-sentlig drivkraft i den internationale økonomiske vækst. Den medfører imidlertid også en internationalisering af problemer, idet konflikter, sygdomme, miljøproblemer mv. hurti-gere kan spredes.

For det andet indebærer den teknologiske udvikling og en øget specialisering i samfundet en stigende afhængighed mellem sektorer og aktører. Dette gør samfundet mere sårbart, idet uheld, nedbrud og forsætlige angreb mod et system hurtigt kan få betydning for en bred kreds af samfundsvigtige funktioner. Omvendt giver den teknologiske udvikling på visse områder forbedrede muligheder for målretning af de genoprettende og de forebyg-gende indsatser.

For det tredje har terrorangrebene på World Trade Center og Pentagon i september 2001 samt efterfølgende terrorhandlinger, bl.a. bomben på Bali i oktober 2002, demonstreret, at truslen om terrorangreb mod civile mål er reel. Det må antages, at den transnationale terrorisme er en reel trussel også for Danmark.

For det fjerde har afslutningen af den kolde krig og den efterfølgende udvidelse af EU og NATO med en række central- og østeuropæiske lande medført, at den konventionelle militære trussel mod dansk territorium er bortfaldet.


2 8 2

Udviklingstendenser i andre lande (kapitel 6)

Udredningen har vist, at der i en række lande er gennemført forskellige tilpasninger af strukturer og systemer i beredskabet for at modsvare de ændrede trusler og risici. Det er et gennemgående træk, at ændringerne er gennemført for i højere grad at tilgodese beho-vet for helhedssyn og koordination på tværs. Dette er sket på baggrund af en erkendelse af, at national og sektorvis opdeling af problemer og problemløsning ikke sikrer det nødvendige grundlag for beskyttelsen af samfundet.

I hovedparten af de undersøgte lande er der ændret på de organisatoriske rammer ved at oprette en ny myndighed med koordinerende og tværgående opgaver. Myndigheden er typisk tillagt opgaven at styrke og forestå løbende, koordineret overvågning af sårbarhe-der i samfundets kritiske infrastruktur og samtidig effektivisere regeringens og samfun-dets evne til at planlægge, træffe beslutninger og iværksætte relevante beredskabsforan-staltninger vedrørende samfundets sårbarhed og sikkerhed.

Undersøgelsen har endvidere vist, at der i flere lande er taget skridt til at styrke kapacite-terne for så vidt angår krisestyring samt på CBRN-området.

22.2. Eksi s t e r ende ber edskabssys t emer (de l III )

I de følgende konklusioner er vægten lagt på at præsentere de udfordringer, sårbarheder og problemer, der er identificeret i udredningen. Det skal i den forbindelse bemærkes, at dette fokus ikke er ensbetydende med, at det eksisterende beredskab alene kendetegnes ved disse svagheder. Der findes generelt et velfungerende og funktionelt beredskab, som imidlertid jf. konklusionerne kan styrkes på en række områder.

Ledelse, koordination og krisehåndtering (kapitel 7)

Danmark har i dag et velfungerende beredskab og en velfungerende krisestyringsorgani-sation. Den operative indsats har ved store og komplekse hændelser i det store hele væ-ret tilfredsstillende. Erfaringer i Danmark med større hændelser har vist, at der kan være svagheder ved samfundets nuværende evne til at håndtere komplekse og sjældnere fore-kommende ulykker og katastrofer, der kræver medvirken fra flere forskellige organisato-riske enheder, på forskellige niveauer og fra forskellige ressortområder og sektorer.

For så vidt angår koordination og ledelse af indsatsberedskabet på skadestedet kan peges på, at det i særlig grad er samarbejdet og koordinationen mellem en række forskellige or-ganisationer og myndigheder ved større hændelser, som kan være en svaghed i det eksi-sterende operative system.


2 8 3

Store hændelser vil bl.a. være præget af, at der skal være samarbejde mellem de operative enheder i indsatsberedskabet og krisehåndtering på lokalt og evt. regionalt og centralt ni-veau. Erfaringer peger på, at en tværfaglig ledelse er central. Ved store hændelser er der således behov for en fleksibel tilgang fra de deltagende myndigheder og organisationer i en stabsfunktion, hvor alle parter skal være i stand til at etablere og modtage rådgivning fra et stabsapparat. Dette gør sig gældende både for indsatsberedskabet og øvrige faglige myndigheder og organer, som deltager som led i krisehåndtering.

Et relevant tiltag for at forbedre det eksisterende operative samarbejde mellem myndig-heder og organisationer ved større hændelser er således bl.a. øvelse og træning i stabs-samarbejde og stabskoordination på større skadesteder, der kræver indsættelse af forskel-ligt personel og materiel.

Regeringens sikkerhedsorganisation (kapitel 8)

Risikobilledet og i øvrigt erfaringerne fra aktivering af regeringens sikkerhedsorganisati-on peger på, at en bred vifte af myndigheder kan blive inddraget i forbindelse med større ulykker og katastrofer.

I dette perspektiv er det vigtigt med et helhedssyn på regeringens og samfundet krisesty-ring. Alle såvel større ulykker som katastrofer bør grundlæggende håndteres på sammen måde og med entydige ansvarsforhold. Fleksibilitet må tilvejebringes i den aktuelle situa-tion.

Beredskabsplanlægning (kapitel 9)

Beredskabsplanlægningen, der udføres af de respektive myndigheder, er på en lang række område fuldt ud tilfredsstillende, ligesom der på mange områder er igangværende initia-tiver med henblik på at tilpasse planlægningen i forhold til de aktuelle trusler og risici.

Men udredningen har vist, at planlægningen i de forskellige sektorer eller på forskellige niveauer af sektorer gennemføres på basis af forskellige principper og traditioner og ikke på baggrund af en generel og fælles systematik.

Der gennemføres f.eks. ikke en systematisk sikring af, at der er sammenhæng mellem planlægningen på lokalt niveau (kommunal beredskabsplanlægning) og planlægningen på regionalt og centralt niveau (herunder den nationale beredskabsplan, der foreligger i ud-kast ved redaktionens afslutning).


2 8 4

Endvidere er sammenhængen med beredskabsplaner inden for de enkelte ministerområ-der såvel som beredskabsplaner på tværs af flere ministerier ikke integreret i en sammen-hængende generel planlægningssystematik.

Utilstrækkelig tværgående koordination af beredskabsplanlægningen kan medføre mang-lende effektivitet i håndteringen af kriser dels på grund af dårlig udnyttelse af de samlede ressourcer, dels på grund af manglende klarhed over kompetenceforhold og strukturer samt mangelfuld tværgående informationsudveksling/kommunikation mellem myndig-hederne.

Udarbejdelsen af den nationale beredskabsplan med nationale beredskabsniveauer, der sker i et samarbejde mellem Forsvarskommandoen, Rigspolitiet og Beredskabsstyrelsen, er et middel til at sikre en styrket koordination af beredskabet. Der er i oktober 2003 sendt et udkast til en national beredskabsplan i høring hos en lang række myndigheder.

Udredningen har vist, at efterretningsmæssige trusselsvurderinger er et af flere elementer, der bør indgå i det vidensgrundlag, som beredskabsplanlægningen baseres på.

Totalforsvarssamarbejde (kapitel 10)

Relationen mellem det militære forsvar og det civile samfunds beredskabsressourcer har ændret sig. Sårbarheden knytter sig i høj grad til hele samfundets infrastruktur, hvor f.eks. terrorhandlinger kan rettes mod civile funktioner. Dette indebærer, at den samlede beredskabskapacitet i højere grad rettes mod risici, der kræver en helhedsbaseret tilgang, der involverer både det civile og det militære beredskab.

Spørgsmålet er, om det nuværende totalforsvarssamarbejde, der associeres med den kol-de krig og en helt anderledes sikkerhedsmæssig situation end i dag, burde ændres til et nyt samarbejdsbegreb, der tager højde for de aktuelle trusler og risici, og som inddrager alle relevante myndigheder med henblik på en fleksibel og effektiv anvendelse af sam-fundets samlede ressourcer.

Kommunikation med befolkning og medier (kapitel 11)

Håndteringen af større ulykker og katastrofer kræver ofte medvirken fra et stort antal ak-tører, der hver især har ansvar for at informere offentligheden inden for deres specielle felt. Aktørerne har ofte også selv et behov for at blive informeret om andre myndighe-ders tiltag m.v.


2 8 5

Den generelle stigning i efterspørgslen efter information, den øgede tilgængelighed af in-formation via f.eks. internettet samt pressens dækning af beredskabssituationer vanske-liggør myndighedernes prioritering og målretning af relevant information.

Af udredningen fremgår således, at en præcis og gennemtænkt kommunikationsstrategi på centralt niveau er et vigtigt element i bestræbelserne på at minimere skadesvirkninger, utryghed og usikkerhed i katastrofesituationer. En sådan strategi kan bidrage positivt til håndtering af ulykkes- og katastrofesituationer. En sådan kommunikationsstrategi skal dog ikke træde i stedet for den kommunikation, som gives af de sektoransvarlige myn-digheder mv.

Internationalt samarbejde og indsats (kapitel 12)

Den øgede terrortrussel, forekomsten af humanitære kriser, voldelige konflikter samt miljø- og naturkatastrofer har sammen med de nye truslers globale karakter foranlediget, at betydningen af internationalt samarbejde på beredskabsområdet igennem de senere år er blevet større både vedrørende myndighedsopgaver og operativt samarbejde.

Internationale overvågningssystemer og reaktionsordninger udgør vigtige instrumenter til at reducere samfundets sårbarhed og virkningen af en national eller grænseoverskri-dende katastrofe. En effektiv national koordination i forhold til disse instrumenter skal sikre en integrering af det internationale operative samarbejde i det nationale beredskab.

Udredningen har endvidere vist, at effekten af det internationale beredskabssamarbejde formentlig kan forbedres ved at sætte mere fokus på koordination af de samlede ressour-cer.

Vidensindsamling, analyse og forskning (kapitel 13)

Udredningen har vist, at udviklingen i samfundet og i trussels- og risikobilledet fordrer løbende opmærksomhed på, om beredskabet er relevant. Derfor er der behov for en ko-ordineret og fokuseret vidensindsamling, vidensdeling, analyse og forskning på tværs af hele beredskabsområdet.

Bl.a. politiet og Beredskabsstyrelsen gennemfører i dag dataindsamling, analyse og erfa-ringsopsamling. For så vidt angår Beredskabsstyrelsen har det arbejde - som led i de se-neste to politiske aftaler om redningsberedskabet - fået større vægt, og der er iværksat en række initiativer på analyse- og vidensudviklingsområdet. Med den politiske aftale om redningsberedskabet efter 2002 vægtes videreudvikling af Beredskabsstyrelsens dataind-samlingsindsats, og på den baggrund er der igangsat et udviklingsarbejde med etablering af en central database i første omgang for redningsberedskabet.


2 8 6

Beredskabsstyrelsen gennemfører imidlertid ikke en målrettet indsats med henblik på at frembringe data og analyser, der kan anvendes til en systematisk, løbende stillingtagen til udviklingen i samfundets sårbarhed som helhed.

På øvrige sektorområder gennemføres tillige i varierende omfang vidensindsamling og analyse i forhold til sektorens sårbarheder og beredskab, men det kan være vanskeligt at danne sig et samlet overblik over udviklingen i samfundets sårbarhed, herunder sårbar-hed som følge af afhængigheder mellem sektorerne. En del af forklaringen vurderes bl.a. at være, at der ikke findes en koordinerende funktion, der kan indsamle og derved skabe et overblik over den samlede vidensindsamling og analyse.

På forskningsområdet findes der ikke umiddelbart noget samlet overblik over, hvordan staten, kommunerne og amterne vælger at udnytte sektorforskningsinstitioner som Forskningscenter Risø, Forsvarets Forskningstjeneste, Statens Institut for Folkesundhed, Statens Seruminstitut m.v. til forskning i emner vedrørende sårbarhed- og risikoanalyse samt samfundets beredskab mere generelt.

Samlet har udredningen vist, at aktiviteter inden for vidensindsamling, analyse og forsk-ning på beredskabsområdet gennemføres i de enkelte sektorer i varierende og til dels be-grænset omfang og uden en tilstrækkelig systematisk koordination eller udveksling af re-sultater. Der foretages således ikke en central, målrettet og koordineret dataindsamling, analyse og forskning i relation til samfundets sårbarhed og beredskab.

22.3. Samfundsv i g t i g e s ektorområder (de l IV)

El, gas, tele, it (kapitel 14)

Inden for områderne el, naturgas og tele (herunder it) relaterer de væsentligste sårbarhe-der sig til direkte og bevidste angreb som terror- og krigshandlinger, hertil kommer stør-re naturkatastrofer. Der vurderes omvendt at være en høj grad af forsyningssikkerhed i forhold til hændelser, der er utilsigtede, tilfældige eller hændelige, som f.eks. tekniske el-ler menneskelige fejl m.v. Det skyldes navnlig, at de enkelte virksomheder generelt er meget bevidste om beredskabsforhold, og at den tekniske infrastruktur er robust, idet netværk i høj grad er sikret redundans. Fælles for sektorerne er dog en forventning om, at liberaliseringens tendenser mod navnlig øget konkurrence vil kunne resultere i, at de enkelte virksomheder beslutter at prioritere beredskabsforhold lavere end hidtil.

El

Det danske elsystem består af historiske årsager af to adskilte dele henholdsvis vest og øst for Storebælt. Denne adskillelse indebærer en betydelig robusthed for det samlede


2 8 7

danske elsystem set under ét, idet der derfor ikke er enkelthændelser - bortset fra terror-handlinger eller helt usædvanlige vejrforhold - som på samme tid kan få alvorlige konse-kvenser for begge elsystemer.

De to elsystemer indeholder elementer af både sårbarhed og robusthed.

Sårbarheden skyldes bl.a.

• systemernes kompleksitet dels i teknisk henseende, dels i kraft af det store antal aktører (produktions-, transmissions-, net- og handelsselskaber m.fl.), hvis funk-tioner tilsammen udgør elsystemet;

• systemernes internationalisering og dermed gensidige afhængighed over for de nabolande, hvormed de er sammenkoblet med vekselstrømsforbindelser (for Vestdanmark er det Tyskland og kontinentet, for Østdanmark er det de øvrige nordiske lande);

• systemernes afhængighed af vigtige produktions- og transmissionsenheder;

• systemernes indhold af mange ubemandede anlæg, installationer o.lign. med stor betydning.

Robustheden skyldes bl.a.

• de omfattende beredskabshensyn (herunder n minus 1-princippet), der indgår som faste rutiner ved både anlæg og drift, dels i dimensionering og design af sy-stemet ved dets anlæg og udbygning, dels ved den forudgående planlægning af driften og i dens løbende gennemførelse;

• de omfattende reservekapaciteter, som er indbygget i systemet, med hensyn til både produktions- og overføringskapacitet, bl.a. som følge af udlandsforbindel-serne;

• systemernes internationalisering, der betyder en stor stabiliserende effekt og som indebærer, at driftsproblemer i f.eks. Østdanmark kan afhjælpes gennem træk på reserver fra Sverige og de øvrige nordiske lande;

• det forhold, at enkelte aktører - de systemansvarlige virksomheder - som eneste opgave har ansvaret for elsystemets drift og derfor kontinuerligt overvåger, kon-trollerer og justerer driften.


2 8 8

Elsystemets driftssikkerhed søges løbende forbedret, ikke mindst på grundlag af erfarin-gerne fra de to seneste strømafbrydelser, dels den 28. december 2002 i det nordlige Jyl-land, dels den 23. september 2003 i Sydsverige og Østdanmark. Det er dog ikke muligt at opnå fuld sikkerhed over for strømafbrydelser. Elforbrugere, for hvem det har stor be-tydning at være sikret mod strømafbrydelse, bør derfor som hidtil i muligt omfang sikre sig gennem no break-anlæg og nødstrømsanlæg.

Naturgas

Der er fortløbende behov for fokus på de væsentlige områder af betydning for naturgas-sektorens beredskab. De forhold, som er nævnt for elsektoren, gælder tilsvarende for na-turgassektoren med den nødvendige tilpasning.

På længere sigt kan det forventes, at der kommer flere udlandsforbindelser, hvilket må forventes at medføre en større spredning af gastilførslen til Danmark og bevirke en styr-kelse af forsyningssikkerheden.

Tele

Udviklingstendenserne betyder navnlig, at det er meget vanskeligt at følge udviklingen i teleområdets sårbarhed, og der kan for nærværende ikke foreslås egentlige redskaber til at følge denne udvikling. En mulig løsning med hensyn til at sikre et tidssvarende telebe-redskab er dog at fokusere på ansvaret for sikring af samfundsvigtig telekommunikation i beredskabssituationer.

Teleinfrastrukturen er i vidt omfang placeret inden for landets grænser, men stadigt flere opgaver udføres fra moderselskaber m.v. i udlandet. Dette udgør en vis sårbarhed, da den indenlandske teleforsyning kan påvirkes af internationale hændelser og forhold.

De mest kritiske sårbarheder er generelt, at teleudbydernes beredskabsplanlægning i et vist omfang er styret af økonomiske hensyn. Der er herved risiko for nedprioritering af beredskabet. Den hastige udvikling på området og konvergensen mellem de elektroniske medier gør det desuden vanskeligt at følge udviklingen i sårbarheden. Endvidere er byg-ninger og installationer i telenettene sårbare over for fysiske angreb som terrorhandlin-ger. Denne sårbarhed modificeres dog af, at der i vidt omfang er redundans i telenettene, hvorved et angreb typisk kun vil medføre nedbrud i et begrænset geografisk område - medmindre et angreb er meget bredt udført og strategisk rettet mod flere lokaliteter. Li-geledes er nettene sårbare over for tilsigtede handlinger.

Inden for lovgivningen på teleberedskabsområdet relaterer sårbarhederne sig til, at et manglende overblik over de enkelte teleudbyderes udbud af telenet og teletjenester i en


2 8 9

beredskabssituation kan udgøre en vis sårbarhed i relation til IT- og Telestyrelsens kom-petence til at råde over telenettene og foretage prioriteringer. Der er et behov for at styr-ke det operative samarbejde med teleudbyderne. Videre kan peges på, at sikringsordnin-gen i bekendtgørelse om sikring af offentlige telenet og teletjenester kun gælder taletele-foni i faste telenet, og således ikke taletelefoni i mobilnettene. Sikringsordningen om-handler desuden kun fortrinsret til opkaldsmulighed. Der er ingen krav om eller garanti for, at opkaldet kan gennemføres. Sikringsordningen gælder desuden kun enkelt tilslut-ninger.

Endelig er sendestationer til brug for udsendelse af beredskabsmeddelelser via radio/TV sårbare over for fysiske angreb. Et resulterende sendestop vil i givet fald være længereva-rende, da antenner og fødekabler ikke er lagervare hos producenten. Hvor kritisk en sår-barhed der vil være tale om, afhænger af hvor mange og hvilke sendestationer, der sættes ud af drift.

Det skal dog bemærkes, at teleudbyderne generelt har en høj bevidsthed om sårbarheds-reduktion og viden om beredskabsforhold, og at lovgivningen på området overholdes. De har i vidt omfang udarbejdet beredskabsplaner og foretager risiko- og konsekvens-analyser i forhold til trusler mod driftsstabiliteten. Generelt er beredskabet dog rettet mod vejrfænomener og utilsigtede hændelser som f.eks. lynnedslag og menneskelige og tekniske fejl.

It

Grænsen mellem it- og telekommunikation er flydende. Sårbarhederne fra teleområdet har således en afsmittende virkning på it-området. Et område, der kan peges på som sær-ligt for it-området er, at de sikkerhedsproblemstillinger, der er forbundet med at benytte åbne net (internettet) frem for lukkede net. Givet de økonomisk besparelser, der er for-bundet ved at benytte det åbne net, foretrækkes denne løsning i en lang række sammen-hænge på trods af de risici, der er forbundet hermed. Samfundets generelle afhængighed af internettet vil derfor være stigende, men kan udgøre et selvstændigt sårbarhedsområ-de.

Videnskabsministeriet ved IT- og Telestyrelsen har i efteråret 2003 igangsat et projekt, som har til formål at skabe rammerne for etablering af et integreret, nationalt it- og tele-beredskab. I den forbindelse vil der bl.a. blive foretaget en nærmere analyse af sårbarhe-der i it-infrastrukturen og en kortlægning af behovet for yderligere sikringsforanstaltnin-ger m.v. på it- og teleområdet.


2 9 0

Transportfunktioner (kapitel 15)

Opretholdelsen af transportforbindelser er i sig selv afhængig af en række understøtten-de funktioner, der leveres fra andre sektorområder, f.eks. tilførsel af olieprodukter og elektricitet samt anvendelse af kommunikation og it.

Som en konsekvens af forøget kontrol med trafik samt bl.a. erhvervslivets begrænsede varelagre og reservedelslagre og deraf følgende logistisk kontrol vil tolerancetærsklen i forbindelse med forsinkelser og mangler blive sænket og dermed svække systemet.

Overførsel af landevejstrafik og jernbanetrafik via store broer og anden kritisk infra-struktur vil kunne udsættes for kraftige begrænsninger, som vil kunne få stor indvirkning på såvel persontransport som godstransport. Det er dog vigtigt at pointere, at den kriti-ske infrastruktur kun i ringe grad er sårbar ved daglig drift, idet der foretages løbende overvågning ved alarmsystemer på højt teknisk niveau, der sikrer hurtig iværksættelse af foranstaltninger mod driftsforstyrrelser.

Generelt for alle transportformer gælder det, at der er etableret en lovhjemmel for et in-frastrukturelt beredskab på alle sårbarhedsområderne inden for transport, som er aktuelt, velfungerende og af høj teknisk kvalitet.

Vejdirektoratet og amterne opretholder en betydelig reparationskapacitet, som i stort omfang er baseret på tilstedeværelsen af et stort antal private entreprenører. Dette med-fører en fleksibilitet og leverandørsikkerhed, som i det væsentligste kun er begrænset af entreprenørfirmaernes specialisering og muligheder for at fremskaffe drivmidler.

Vejberedskaberne øves jævnligt. Der er inden for en årrække konstateret længerevarende afbrydelser af transportfunktionerne, som det opbyggede beredskab ikke har kunnet imødegå umiddelbart. Strømafbrydelser kan afstedkomme mindre transportbegrænsnin-ger, idet der i vidt omfang i kortere tidsrum ikke er adgang til alternativ strømforsyning og dermed kommunikation og it-virksomhed i mindre områder.

Banetrafik, som transporterer mange personer på forholdsvis korte strækninger og i for-holdsvis korte tidsrum, som tilfældet er ved større byer (f.eks. S-tog og Metro) og ved Storebæltsforbindelsen, er i udpræget grad sårbar i forbindelse med såvel naturkatastro-fer og miljøkatastrofer som terrorvirksomhed. Denne trafik er jævnligt udsat for gener, ligesom jernbanedriften har været udsat for flere stærkt generende miljøkatastrofer. Sta-tioner og knudepunkter samt reparationsfaciliteter er generelt ubevogtede og kan blive udsat for terrorvirksomhed som det kemiske angreb på en undergrundsstation i Japan i 1995.


2 9 1

Truslen fra hændelser som brand, naturkatastrofer, miljøpåvirkninger, udslip af farlige stoffer, angreb mod infrastruktur og mod medarbejdere har ført til etablering af Post Danmarks beredskabsplaner, som har til formål at forebygge, at hændelsen opstår, iværksættelse af tiltag under hændelsen og iværksættelse af afhjælpende foranstaltninger.

Der er imidlertid ikke bestemmelser for hverken nøglepunkter af betydning for forsvaret og den civile sektor i en situation, der ikke kan betegnes som krise/krig. For den civile sektors vedkommende er der således et uafklaret opgavefelt mellem politiets opgaver med almindelig overvågning og beskyttelse til krise/krigssituationer, dvs. under forhold, hvor politiets ressourcer er utilstrækkelige – af såvel geografiske forhold som af truslens intensitet – til bevogtning og beskyttelse af den kritiske infrastruktur.

Olieforsyning (kapitel 16)

Over 50% af det samlede olieforbrug er i transportsektoren, som er særdeles afhængig af olieprodukter. Samtidig kan transportsektorens olieforbrug - modsat resten af oliefor-bruget - på kortere sigt vanskeligt erstattes af andre energiformer. Samfundets afhængig-hed af olieprodukter skyldes hovedsagelig sammenhængen med transportsektoren.

Oliesektorens væsentligste potentielle sårbarheder vedrører primært forsyningsafbrydel-ser af olie på det globale marked. Dertil kommer nedbrud især af forsyningsterminaler, som afbryder olieprodukternes distribution i Danmark.

Forsyningskriser for olie på det globale marked er den væsentligste risiko for oliesekto-ren. Sådanne forsyningskriser har store økonomiske konsekvenser for verdensøkonomi-en og for de enkelte lande.

Oliesektoren har således historisk set oplevet forsyningskriser som følge af politiske eller militære kriser, især i Mellemøsten. Med års mellemrum sker der således forsyningsfor-styrrelser eller egentlige -afbrydelser for råolie eller situationer, hvor oliemarkedet ser en risiko herfor og derfor reagerer, bl.a. med store prisstigninger.

Forsyningskriser for olie kan også opstå på grund af problemer for den internationale tankskibstransport i områder som Hormuz-strædet og Suez-kanalen.

Globalt set er olie stadig den vigtigste energiform. Oliens transport er ikke - som for el og naturgas - bundet til lednings- og rørsystemer. Den handles og prisfastsættes globalt. Oliemarkedet er således globalt, og forsyningssikkerheden for olie må tilsvarende sikres på et globalt grundlag.


2 9 2

Forsyningssikkerheden for olie sikres derfor gennem et bredt internationalt samarbejde. Ingen lande kan klare en olieforsyningskrise alene. Dette internationale samarbejde vare-tages primært af Det Internationale Energiagentur (IEA), og derudover er der en EU-regulering på området.

De internationale forpligtelser, der følger heraf, er bestemmende for det danske bered-skab.

Fødevarer, herunder vand og genmodificering (kapitel 17)

Fødevareområdet har en særlig tæt sammenhæng med sundhedsområdet. Er fødevarerne ikke i orden, vil sundhedsvæsenet kunne blive belastet, og der er derfor behov for et tæt samarbejde mellem fødevare- og sundhedsmyndigheder. På dette område findes der et velfungerende og afprøvet samarbejde på myndighedsområdet mellem Fødevareministe-riets direktorater, Sundhedsstyrelsen, Dansk Zoonose center, Miljøstyrelsen og Embeds-lægeinstitutionen. Derudover findes der et laboratoriemæssigt samarbejde, der bl.a. dæk-ker kemiske, atomare og biologiske skader og forureninger. Et formelt samarbejde findes ikke på dette område, men er dog i et vist omfang under opbygning.

Hvad angår olie- og kemikalieforurening til søs mangler en formaliseret kontakt mellem de implicerede fødevaremyndigheder og Søværnets Operative Kommando og de øvrige beredskabsmyndigheder på området.

Ansvaret for at levere sunde fødevarer, herunder vand og foder, er meget klart placeret i fødevaresektoren. Det er virksomhedernes ansvar at sikre, at de produkter, som virk-somheden producerer, er sunde og sikre, og at virksomheden har egenkontrolprogram-mer, som sikrer og dokumenterer dette. Vand- og Fødevaremyndighederne fører regel-mæssig tilsyn med, at virksomhederne lever op til dette ansvar, og at de har den fornød-ne dokumentation herfor.

Generelt er fødevaresektoren meget afhængig af forsyningen med el, anden energi og adgangen til rent vand. Nødforanstaltninger for at sikre disse forsyninger er ikke almin-delige.

En væsentlig styrke på fødevareområdet er, at beredskabet er en integreret del af daglig-dagen, og at dette beredskab løbende afprøves ved mindre og større hændelser, syg-domsudbrud blandt husdyr m.v.


2 9 3

Sundhedsvæsenet (kapitel 18)

Undersøgelsen har vist, at koordinationen og ensartetheden i sundhedsvæsnets bered-skabsplanlægning kan styrkes. På sundhedsområdet forestås den praktiske planlægning af amter og kommuner, der i vid udstrækning er styret af vejledende retningslinier for be-redskabet. Nogle planer kan gøres mere operativt anvendelige for så vidt angår ledelse og koordination i forhold til samvirket mellem amt, kommune og andre sektorer, samt bre-dere tværamtsligt samarbejde. Dette skal dog ses i lyset af, at en række forskellige myn-digheder på forskelligt niveau og enkeltpersoner i liberale erhverv, herunder praktiseren-de læger, er involveret i de enkelte delberedskaber. Herudover vurderes det, at de pri-mærkommunale planer i større omfang bør omfatte en egentlig sundhedsberedskabs-planlægning. Endelig kan planlægningen i forhold til CBRN-området styrkes for så vidt angår implementeringsgrad og operationalitet.

Samlet ledelse og koordination af det samlede sundhedsberedskab udgør en betydelig udfordring, idet sundhedsberedskabets delberedskaber er fordelt på forskellige admini-strative og politiske niveauer og med forskellige kompetenceforhold.

Den koordinerende indsats påhviler amtskommunerne, men den må ske på et aftale-mæssigt grundlag, da amtskommunerne ikke har instruktionsbeføjelser over for kommu-nerne eller de praktiserende læger, og det forudsætter endvidere, at de enkelte amter har etableret en entydig indgang til hele sundhedsvæsenet i form af et Akut Medicinsk Ko-ordinationscenter (AMK).

Kommunikationen på tværs af delberedskaberne i sundhedsberedskabet og med andre skadestedsaktører i forbindelse med præhospital indsats er ud fra såvel øvelsesmæssige som praktiske erfaringer et fokusområde. Samtidig er der ikke i øjeblikket et tilstrækkeligt operativt eller planlægningsmæssigt samarbejde omkring alarmcentralerne mellem de væ-sentligste aktører: politi, ambulance- og redningstjeneste og det øvrige sundhedsvæsen.

Antallet af intensive sengepladser kan være en kritisk faktor ved større ulykker og kata-strofer.

Der kan opstå mangel på visse lægemidler i forbindelse med uvarslede hændelser eller ved hændelser af større omfang, der strækker sig over en vis tid. Der er ikke truffet afta-ler med lægemiddelproducenter, -grossister eller -importører om størrelse af lagerhold af lægemidler. Der er ingen centrale beredskabslagre af f.eks. antibiotika i Danmark. Anti-dotberedskabet vurderes at være kritisk sårbart, både hvad angår mængder og organisati-on.


2 9 4

CBRN-beredskab (kapitel 19)

Anvendelsen af kemiske, biologiske, radiologiske og nukleare midler til forskellige formål er et faktum i det moderne samfund. Konsekvenserne af utilsigtede eller tilsigtede udslip af disse stoffer har erfaringsmæssigt vist, at samfundet er sårbart heroverfor. Derfor er der udviklet særlige beredskaber, der skal reducere sårbarheden ved forebyggende og af-hjælpende tiltag. Optimering af disse beredskaber vil reducere samfundets sårbarhed over for uheld eller anslag med kemiske, biologiske, radiologiske eller nukleare midler.

CBRN-beredskabet består af fire særskilte beredskaber, der har haft hver deres udvikling og implementering i den samlede beredskabsstruktur uden systematisk eller struktureret indbyrdes koordination. Der er imidlertid en række tværgående spørgsmål, hvor en stør-re samordning på tværs kan optimere beredskabet. Dette gælder bl.a. vedrørende uddan-nelse, træning, doktriner, taktik, informationsformidling og ressourcer.

På C-området forekommer jævnligt mindre ulykker eller hændelser, som medfører akti-vering af beredskabet, mens hændelser på N- og R-området sjældent forekommer. På B-området forekommer løbende hændelser, der kan henføres til terrorvirksomhed. Alar-merne har dog hidtil alle vist sig at være falske eller blot trusler. For CBRN-beredskaberne gælder det således generelt, at der ikke opnås erfaring med håndtering af større og langvarige hændelser. Dette må anses for en generel sårbarhed ved disse typer beredskab, og uddannelse, indøvelse og afprøvning af beredskaberne er derfor afgørende for, at indsatsen kan fungere ved en reel hændelse. Der må tillige være konstant fokus på ajourføring af planer og netværk.

For at kunne iværksætte et effektivt beredskab mod farlige stoffer er det endvidere es-sentielt, at der tilvejebringes et hurtigt overblik over hvilke stoffer, der kan være aktuelle, hvor stofferne befinder sig, i hvilke koncentrationer, og hvordan de spredes. Det er der-for væsentligt med et effektivt beslutningsstøttesystem med henblik på hurtig lokalisering af de områder, hvor beredskabet skal indsættes. Da der er tale om en fælles problemstil-ling, har Beredskabsstyrelsen, Statens Serum Institut og Statens Institut for Strålehygiej-ne i samarbejde med Forskningscenter Risø iværksat en foranalyse af eventuel anvendel-se af et fælles beslutningsstøttesystem. Udgangspunktet for analysen er det it-baserede beslutningsstøttesystem ARGOS.

De enkelte specialistberedskaber har hver deres internationale samarbejdspartnere og fo-ra med delvis overlapning. Der er flere internationale organisationer, der arbejder paral-lelt, men med forskellige tilgange. Dette indebærer, at der er eller løbende etableres for-skellige rutiner og procedurer for varsling og informationsudveksling ved grænseover-skridende hændelser. Det internationale samarbejde på CBRN-området er nødvendigt, fordi netop CBRN-hændelser ofte vil have grænseoverskridende konsekvenser. En for-


2 9 5

stærket koordination af initiativerne i de internationale fora vil kunne bidrage til at ens-rette varslingsprocedurer og meldeveje samt reducere antallet af melderutiner og herved optimere beredskabernes vilkår.

Beredskaberne på CBRN-området er alle stærkt afhængige af sikre og stabile teleforbin-delser i forbindelse med alarmering, drift og indsættelse af beredskaberne, udveksling af informationer under indsats osv. Manglende mulighed for sikker, hurtig og pålidelig kommunikation vil have overordentlig negativ virkning på beredskabernes funktionsdue-lighed.

Akutte olie- og kemikalieforureningsulykker til søs (kapitel 20)

Som følge af Danmarks geografiske placering er der en stor international skibstrafik gennem danske farvande. Dertil kommer skibstrafik til og fra danske havne samt bunk-ringsvirksomhed, dvs. forsyning af skibene med brændstof (såkaldt bunkersolie).

Bortset fra forsvarets generelle overvågning af farvandene og det skibstrafiksystem, der er etableret ved broforbindelsen over Storebælt, foretages der ikke en løbende registre-ring af skibstrafikken gennem de danske farvande. Oplysningerne fra forsvaret begræn-ser sig til antallet af skibe, der passerer gennem de tre gennemsejlingsstræder, mens der som en del af det skibstrafiksystem, der er etableret for at overvåge og beskytte den faste forbindelse over Storebælt, (Vessel Traffic Service, VTS Storebælt), foretages en detalje-ret registrering af trafikken gennem Storebælt.

Selvom der ikke foreligger et klart statistisk billede af den samlede skibstrafik i danske farvande, er det dog muligt at drage en række konklusioner:

• Den tætte skibstrafik kombineret med de danske farvandes vanskeligt navigable karakter medfører forhøjet risiko for kollisioner og havarier.

• Det betydelige antal olietankskibe, hvoraf en væsentlig del er af betydelig størrel-se, kan i tilfælde af uheld resultere i olieforureninger af størrelser, som ikke hidtil er indtruffet i danske farvande. Da antallet af olietankskibe og deres gennem-snitsstørrelse forventes at stige, må denne risiko forventes at øges i de kommende år.

• Det store antal andre handelsskibe kan forårsage olieudslip fra skibenes egne brændstoftanke (brændstoftankene vil typisk kunne rumme ca. 2.000 - 10.000 tons olie). Udslip herfra vil dog være store nok til at kunne forårsage betydelige miljøskader.


2 9 6

• Implementeringen af AIS (Automatic Identification System) i perioden juli 2003 til juli 2004 for alle større skibe i international fart over 300 bruttotons vil have en positiv betydning for sikkerheden i de danske farvande.

Samlet er der således tale om to risici:

• En mindre, men dog stigende risiko for olieforurening fra tankskibsuheld, hvor konsekvenserne kan spænde fra det forholdsvis lille olieudslip fra mindre tank-skibe, som f.eks. bunkringstankskibe, til det helt store olieudslip fra meget store tankskibe.

• En væsentligt større risiko for olieforurening fra uheld vedrørende andre skibe, hvor konsekvenserne til gengæld er mindre, men dog af en størrelse, som kan forårsage betydelige miljøskader.

Endelig kan der også i forbindelse med efterforskning og produktion af olie og gas fra de danske produktionsanlæg i Nordsøen være risiko for udslip til havet.

Fra dansk og international side bliver der gjort en betydelig indsats for at forebygge, at olie- og kemikalieforureningsulykker til søs kan ske. Dette bidrager i en vis grad til at nedsætte Danmarks sårbarhed overfor akutte olie- og kemikalieforureningsulykker til søs. Ulykker kan dog aldrig helt undgås, og det danske beredskab har således flere gange de seneste år måttet indsættes til bekæmpelse af akutte olie- og kemikalieforureninger fra skibe til søs. Det danske beredskab har i henhold til indgåede aftaler mulighed for at re-kvirere assistance fra udlandet, hvis det bliver nødvendigt.

Erfaringerne fra bekæmpelsesindsatserne viser, at det danske beredskab til bekæmpelse af akutte olie- og kemikalieforureninger til søs generelt er velfungerende og effektivt. Imidlertid viser erfaringerne også, at der er et konstant behov for at udvikle beredskabet, så det altid er i stand til at takle de nye udfordringer og problemstillinger, der uvægerligt følger enhver ny bekæmpelsesopgave.

Sektorafhængighed (kapitel 21)

Udredningen har vist, at der er behov for en styrket systematisk indsats for at analysere, vurdere og reducere de negative virkninger af afhængighederne mellem sektorerne. Der er således i Danmark begrænset forskning i afhængigheder og som følge heraf begrænset viden om, hvilke faktorer der kan bidrage til at reducere sårbarheden som følge af af-hængigheder og konsekvenser af disse.


2 9 7

På den baggrund er der foretaget en overordnet vurdering af afhængighederne mellem de sektorer, der har været omfattet af sårbarhedsudredningen. Denne vurdering er et første bidrag til den nødvendige kortlægning. Det bemærkes i den forbindelse, at der i den gennemførte vurdering er anvendt relative brede afgrænsninger for infrastrukturom-råderne og som følge heraf, kan der være lagt forskellige fokus til grund for vurderinger-ne. Resultaterne bør således læses som et forstudie til en senere mere dybdegående ana-lyse, som derved vil kunne blive mere målrettet.

Som følge af at en stor del af infrastrukturen i dag er grænseoverskridende, vil nedbrud eller angreb på infrastrukturen i andre lande hurtigt kunne føre til konsekvenser for den danske infrastruktur.

Der er i bl.a. Holland, Australien, Canada, Norge og Schweiz arbejdet systematisk med metoder for at analysere afhængigheder mellem komponenter i den kritiske infrastruktur (”Critical Infrastructure Interdependency”).

Udredningens afhængighedsvurdering har vist, at der er kritisk og signifikant afhængig-hed mellem flere sektorer, og at enkelte sektorer har betydning for de fleste andre sekto-rer. Sådanne tværgående afhængigheder betyder sårbarhed for en række af samfundets kritiske funktioner.

Særligt fremtrædende er sektorernes afhængighed af el, hvilket strømafbrydelsen den 23. september 2003 Østdanmark og Sydsverige var et eksempel på.

En lang række sektorer er endvidere kritisk eller signifikant afhængige af telekommunika-tion. Afhængigheden af et velfungerende transportsystem er endvidere en gennemgående tendens, som dog kun er af kritisk eller signifikant betydning for relativt få sektorer. En-deligt er der i langt de fleste sektorer en vis afhængighed af forskellige former for driv-midler, herunder olie, benzin og jet fuel, men kun transportsektoren og enkelte områder inden for fødevareproduktionen er kritisk afhængig heraf.

På baggrund af vurderingen er det muligt at konkludere, at der findes forskellige typer af afhængigheder, som vil kunne resultere i sårbarheder. Nogle af disse sårbarheder må for-ventes at kunne elimineres eller reduceres af de enkelte sektorer, mens andre sårbarheder vil kunne reduceres gennem tværsektoriel beredskabssamarbejde mellem de involverede sektorer. Reduktion af de negative virkninger af afhængigheder mellem sektorerne vil kunne ske ved rettidig omhu bl.a. ved hjælp af forebyggende foranstaltninger med hen-blik på at reducere sandsynligheden for funktionsudfald. Sårbarheden vil således kunne reduceres gennem tværgående sikkerheds- og beredskabssamarbejde og ved etablering af nødfunktioner og alternative funktionsmuligheder. Endvidere kan det blive nødven-digt at styrke internationalt samarbejde.


2 9 8

22.4. Genere l l e konklus ioner i s ektoranaly s e rne (kapi t e l 14-20)

Som et gennemgående træk i de sektorspecifikke kapitler kan fremhæves, at der mange steder efterspørges større opmærksomhed vedrørende beredskabsmæssige forhold, her-under særligt ved strukturændringer og nye udviklingstendenser på de enkelte områder.

Der peges endvidere flere steder på, at der hidtil ikke har været tilstrækkelig fokus på samarbejdet og samspillet mellem offentlige og private beredskaber. Behovet herfor vok-ser bl.a. i takt med den stigende privatisering på en række områder.

Det tværgående samarbejde på en del områder og den gensidige viden kan forøges. Plan-lægningen inden for de enkelte sektorer kan koordineres og integreres i videre omfang end hidtil, såvel inden for den enkelte sektor som på tværs af sektorerne. Der peges flere steder på, at der bør iværksættes formaliserede samarbejder, og at både planlægning og samarbejde i videre udstrækning end hidtil bør afprøves i form af øvelser m.v.

Der er behov for at gennemføre en systematisk, intensiv og løbende overvågning og ana-lyse af trusler og risici med henblik på at vurdere, om de forebyggende og afhjælpende beredskabstiltag er relevante i forhold til den aktuelle risiko- og sårbarhedssituation. Analyse og løbende overvågning af afhængighederne i sektorerne og på tværs af dem an-ses for nødvendige i bestræbelserne på at målrette det samlede beredskab i den civile sektor.

Herudover er der behov for øget fokus på beredskabsmæssig forskning. Hændelser i ind- og udland bør evalueres, og resultaterne heraf bør indgå i udviklingen af beredskaberne.

Der gøres i flere af de sektorspecifikke kapitler opmærksom på, at der ikke på alle områ-der er den fornødne klarhed vedrørende ledelse og koordination af beredskabet. Bl.a. an-føres, at kommunikation mellem de forskellige aktører kan være en udfordring.

K a p i t e l 2 3 . A n b e f a l i n g e r

2 9 9

23. Anbefalinger

23.1. Ind l edning

Samlet fører udredningens analyseresultater frem til, at betydningen af en række hoved-opgaver på beredskabsområdet er øget.

Løsningen af disse hovedopgaver har helt overordnet til formål at sikre og beskytte liv, samfundets materielle værdier, miljø og samfundsvigtige funktioner mod ulykker, kata-strofer og andre uønskede hændelser i alle typer af situationer, så de forebyggende og af-hjælpende beredskabsforanstaltninger bidrager til at skabe et robust samfund. Det er af-gørende, at der løbende sker en sikring af, at beredskabet er tilpasset de aktuelle trusler og risici og dermed til stadighed er relevant.

Et centralt virkemiddel, der kan skabe grundlag for en kontinuerlig sikring af beredska-bets relevans, er løbende, koordinerede risikovurderinger af potentielle og manifeste trusler og risici rettet mod samfundets centrale funktioner, herunder den kritiske infra-struktur.

I takt hermed har behovet for risikostyring som begreb og som redskab vundet udbre-delse inden for beredskabet. Risikostyring er en løbende proces, gennem hvilken risici identificeres, analyseres, vurderes, behandles og kommunikeres. Den kræver en struktu-reret proces, tilpassede redskaber og vidensopbygning hos medarbejdere og beslutnings-tagere i beredskabet.

Samlet set kan der peges på, at centrale målsætninger for beredskabet er relevante fore-byggende beredskabstiltag baseret på minimering af risici, relevant afhjælpende bered-skab, og en koordineret dynamisk risikostyring. På den baggrund kan der peges på, at følgende tværgående opgaver har fået en øget betydning:

• En øget koordineret indsats for at styrke samfundets robusthed

• Løbende overvågning, analyse og vurdering

• Koordineret og integreret beredskabsplanlægning

• Ledelse, koordination og krisehåndtering

• Internationalt samarbejde og indsats

• Kommunikation med befolkning og medier


3 0 0

• Forskning, analyse og vidensudvikling

• Samspil mellem offentligt og privat beredskab

I det følgende gennemgås disse opgaver nærmere, og der opstilles en række mere tvær-gående anbefalinger.

23.2. Tværgående anbe fa l inger

En øget koordineret indsats for at styrke samfundets robusthed

Det ændrede trusselsbillede med bortfald af den militære trussel, globaliseringen, den teknologiske udvikling og truslen fra terror fører til, at sondringen mellem den civile sek-tors beredskab og det militære beredskab opgives. Opgaven vil være at tilpasse den sam-lede beredskabskapacitet – hvad enten den er militær eller civil – til det aktuelle trussels- og risikobillede og at sikre den bedst mulige samordning af det civile og militære bered-skab. For at markere den ændrede situation findes det hensigtsmæssigt at overgå til be-tegnelsen ”samfundets beredskab” ved udformning af regler og bestemmelser vedrøren-de den kapacitet og de kompetencer, der udgør det samlede beredskab.

Erfaringer fra større hændelser nationalt og internationalt har vist, at betydningen af lø-bende koordineret tilpasning af beredskabsforanstaltninger og informationsudveksling mellem de ansvarlige beredskabsmyndigheder er forøget. Ændringen i retning af mere dynamiske trusler og risici betyder, at disse i højere grad end tidligere går på tværs af geografiske og administrative grænser.

Regeringens krisestyringsorganisation baseret på Regeringens Sikkerhedsudvalg, Em-bedsmandsudvalget for Sikkerhedsspørgsmål og Kriseberedskabsgruppen er velfunge-rende, men er først og fremmest fokuseret på umiddelbar koordination i forbindelse med håndtering af kriser, og i mindre grad indrettet på driftsopgaver som f.eks. løbende analyse- og planlægningsarbejde.

Udredningen har vist, at der ikke i dag er nogen myndighed, der har ansvaret for at sikre en sådan samlet løbende risikovurdering og samtidig har kompetencen til på vegne af den civile sektors beredskab at forelægge anbefalinger af justeringer i beredskabet med henblik på at øge samfundets robusthed. Den sektoransvarlige myndighed har bered-skabsansvaret inden for egen sektor, men der sker ikke en systematisk koordinering på tværs af sektorerne.

Kompleksiteten, den løbende forandring i trusler og risici og den stigende sårbarhed i hele den civile sektor som følge af terrortrusler og indbyrdes afhængigheder mellem sek-


3 0 1

torerne stiller krav om, at der løbende sker en vurdering af, om beredskabets indretning og kapacitet er tilpasset de aktuelle trusler og risici. Denne vurdering er grundlaget for at kunne forholde sig effektivt til udviklingen i samfundets sårbarhed, som opstår, når be-redskabet ikke længere er relevant i forhold de aktuelle trusler og risici.

Udredningen har vist, at der ikke i dag systematisk tilvejebringes et samlet overblik over udviklingen i samfundets sårbarhed. Sektoranalysen har vist, at forståelsen og håndterin-gen af trusler og risici i de enkelte sektorer er forskellig. Dette gør det svært at tilveje-bringe et samlet overblik over sektorernes sårbarhed og dermed overordnet stillingtagen til evt. justeringer af beredskabets kapacitet og strukturer.

Samlet set er der tale om en betydelig udviklingsopgave, hvilket er baggrunden for, at andre lande har etableret nye myndigheder med koordinerende og tværgående beføjelser som beskrevet ovenfor.

Der vurderes at være behov for at styrke den tværgående kompetence til at sikre sam-fundets robusthed samt evnen til på koordineret vis at planlægge for og håndtere større ulykker og katastrofer, herunder truslen om terrorhandlinger.

En hovedopgave vil således være at styrke den overordnede koordination på tværs af be-redskabsmyndighederne i forhold til centrale områder som overvågning og vurdering af sårbarhed og kritisk infrastruktur, beredskabsplanlægning, central krisehåndtering, ind-satsressourcer og erfaringsopsamling og forskning. Dette vurderes at kunne styrke sam-fundets robusthed, krisehåndtering og evne til at opretholde samfundsvigtige funktioner i forbindelse med større ulykker og katastrofer.

I den forbindelse vil det være centralt også på koordineret vis at sikre opfølgning på identificerede problemer i forbindelse med beredskabets indsats over for større ulykker og katastrofer. Ved større ulykker og katastrofer er der typisk involveret flere indsatsbe-redskaber, og problemer i forbindelse med beredskabsindsats vil ofte vise sig under ko-ordinationen af de relevante indsatsressourcer.

Der bør skabes et overblik over de eksisterende initiativer vedrørende erfaringsopsam-ling, analyse og forskning inden for beredskabet og disse bør inddrages i forhold til den løbende overvågning af samfundets sårbarhed.

Udvalget anbefaler:

At der formuleres en samlet politik for sikkerheds- og beredskabsområdet med det sig-te, at der sker en styrkelse af koordinationen og helhedsorienteringen i beredskabet.


3 0 2

At der sikres en løbende samlet vurdering af samfundets sårbarhed, og at der på bag-grund heraf fremsættes forslag til opfølgning på væsentlige konstaterede sårbarheder.

At opgaver i relation til samfundets sårbarhed i nødvendigt omfang varetages i en sammenhængende organisatorisk ramme.

At der løbende fremlægges en beretning om sikkerheds- og beredskabsområdet for re-geringen.

At sondringen mellem den civile sektors beredskab og det militære beredskab ved ud-formning af regler m.v. opgives til fordel for betegnelsen ”samfundets beredskab”.

At begrebet totalforsvar afløses af et nyt samarbejdsbegreb, der tager højde for de ak-tuelle trusler og risici, og som inddrager alle relevante myndigheder med henblik på en fleksibel og effektiv anvendelse af samfundets samlede ressourcer.

Som konsekvens af udvalgets anbefaling om, at sondringen mellem den civile sektors be-redskab og det militære beredskab ved udformningen af regler m.v. opgives til fordel for betegnelsen ”samfundets beredskab”, er termen ”samfundets beredskab” indarbejdet re-levante steder i det følgende.

Løbende overvågning, analyse og vurdering

Beredskabets kapacitet og kompetencer bør til stadighed være tilpasset det aktuelle risi-kobillede. Denne tilpasning kræver nødvendigvis en kontinuerlig risikovurdering med overvejelser om sandsynlighed for og konsekvens af mulige uønskede hændelser, samt en løbende stillingtagen til muligheder for at forebygge eller afhjælpe.

En kommende opgave er derfor udvikling af redskaber, der kan sikre løbende overvåg-ning, analyse og vurderinger af sårbarheden inden for samfundsvigtige områder på grundlag af vurderinger af trusler og risici.

I relation til løbende overvågning vil der skulle tilvejebringes et samlet overblik over re-levante typer af trusler og risici gennem bl.a. 1) indsamling af efterretninger om trusler, 2) sektorvise oplysninger om udviklingen i risici, beredskab og øvrige forhold inden for sektoren, som kan føre til ændringer i det samlede beredskab og 3) oplysninger om af-hængigheder i den kritiske infrastruktur.


3 0 3

I relation til analyse skal der på baggrund af de indsamlede oplysninger for det første skabes et samlet billede over udviklingen i trusler og risici for hele samfundet. Endvidere kan der på den baggrund foretages særskilte analyser centralt eller i de enkelte sektorer.

I den forbindelse kan analyse af sektorernes afhængighed bidrage til en samlet risikoana-lyse af samfundets sårbarhed med henblik på fastlæggelse af, om et givent sårbarhedsni-veau er acceptabelt, eller om der skal iværksættes tiltag for at reducere de negative virk-ninger af en given sektorafhængighed. For at sikre et tilstrækkeligt beslutningsgrundlag er det på grund af afhængighedernes dynamiske karakter nødvendigt, at samfundsvigtige sektorers afhængigheder løbende monitoreres således, at udviklingen i afhængighederne identificeres og vurderes.

En systematisk anvendelse af afhængighedsanalyse i en samlet risikovurdering vil kræve nærmere metodiske overvejelser, og der bør ske en mere klar afgrænsning af, hvad der skal opfattes som samfundsvigtige funktioner. I den forbindelse vil en inddragelse af an-dre kritiske samfundssektorer - f.eks. den finansielle sektor og vitale dele af centraladmi-nistrationen - kunne overvejes. Sådanne studier vil kræve tekniske og faglige kompeten-cer og et tæt samspil mellem offentlige myndigheder og den private sektor.

I forhold til vurdering og opfølgning skal der primært foretages en samlet vurdering af udvik-lingen i risici og trusler i forhold til beredskabet med henblik på identifikation af væsent-lige sårbarheder i samfundet.

På baggrund af resultaterne af den løbende overvågning, analyse og vurdering kan der på tværs af de enkelte sektorer eller i de respektive sektorer iværksættes relevante foran-staltninger med henblik på at justere beredskabet.

Endvidere skal disse resultater anvendes i forbindelse med udarbejdelse af et planlæg-ningsgrundlag for de respektive sektorer.

For så vidt angår tiltag i de enkelte sektorer kan dette bl.a. gennemføres på baggrund af et aktuelt og koordineret planlægningsgrundlag for beredskabet. I første omgang er der primært tale om forebyggende tiltag i form af ændrede beredskabsplaner med henblik på at øge sektorens robusthed over for de vurderede trusler og risici.

Samtidig kan en koordineret afdækning af væsentlige sårbarheder indebære, at der er be-hov for tværgående beslutning om evt. justeringer i beredskabet som følge af de identifi-cerede sårbarheder.


3 0 4

Formålet med det ovenfor nævnte arbejde vil være at tilvejebringe et samlet beslutnings-grundlag, der kan anvendes til en løbende stillingtagen til, om samfundets beredskabs-foranstaltninger til stadighed er relevante.

Varetagelsen af denne opgave vil stille krav til en større koordination og samordning af myndighedernes datagrundlag, risikoidentifikation, -vurdering, og – styring med henblik på at skabe et centralt løbende overblik over udviklingen i samfundets sårbarhed og i forlængelse heraf vurdering af relevante beredskabsforanstaltninger.

Udvalget anbefaler:

At Danmark i lighed med andre lande udvikler en tværgående kapacitet, der sikrer lø-bende overvågning, analyse og vurdering af trusler og risici af betydning for samfun-dets sårbarhed. Dette kan bl.a. ske ved anvendelse af indikatorer for tidlig varsling, systematisk dataindsamling og analyse af relevante informationer samt anvendelse af efterretningsmæssige trusselsvurderinger.

At der bør sikres koordination med internationale overvågningssystemer og reakti-onsordninger, idet disse kan være vigtige instrumenter til at reducere samfundets sår-barhed og virkningen af en national eller grænseoverskridende katastrofe.

At der iværksættes et arbejde for systematisk at sikre overvågning, analyse og vurde-ring af sårbarheder inden for den kritiske infrastruktur. I den forbindelse bør der gennemføres løbende analyser af afhængigheder mellem de forskellige civile sektorer, som kan give grundlag for en koordineret og løbende ajourført beredskabsplanlæg-ning i sektorerne. Endvidere bør der foretages en systematisk erfaringsopsamling og i forlængelse heraf systematisk opfølgning i relevante dele af samfundets beredskab.

Koordineret og integreret beredskabsplanlægning

Beredskabet er forankret i en række forskellige organisationer og myndigheder. I den forbindelse vil det være hensigtsmæssigt, at man råder over et styrket koordineret bered-skabsplanlægningssystem, der kan give sammenhæng i planlægningen på tværs af sekto-rer og systemer.

Der er ved at blive indført risikovurderingssystemer hos flere myndigheder som led i be-redskabsplanlægningen. Herved skabes der mulighed for, at man ved beredskabsplan-


3 0 5

lægningen kan forholde sig til aktuelle og mulige trusler på en systematisk måde. Men det er endnu et nyt område, der ikke er implementeret hos alle myndigheder. En opgave vil derfor være at udarbejde enkle modeller for risiko- og sårbarhedsvurdering til brug for myndighedernes beredskabsplanlægning. Dette kan sikre, at der implementeres ensartede risikovurderingssystemer som led i beredskabsplanlægningen.

En anden hovedopgave vil være at skabe en øget grad af koordination af myndigheder-nes beredskabsplanlægning med henblik på at sikre ensartethed. Dette vil forbedre mu-lighederne for en koordineret indsats i tilfælde af større ulykker og katastrofer.

Med det eksisterende arbejde med udarbejdelse af en national beredskabsplan er der alle-rede taget et første initiativ til at arbejde for en mere ensartet beredskabsplanlægning hos beredskabsmyndighederne. Resultaterne af dette arbejde skal bl.a. inddrages i de videre tiltag for at skabe større sammenhæng i beredskabsplanlægningen.

En tredje hovedopgave er udvikling og implementering af et enkelt og generelt anvende-ligt sammenhængende beredskabsplanlægningssystem for lokalt, regionalt og centralt ni-veau.

Udvalget anbefaler:

At der – bl.a. på grundlag af arbejdet med den nationale beredskabsplan - udvikles og implementeres et enkelt og generelt anvendeligt sammenhængende beredskabsplanlæg-ningssystem for hele samfundets beredskab.

At resultaterne af arbejdet med den nationale beredskabsplan og krisestyringsøvelse i november 2003 inddrages i den videre udvikling af fælles koordinerede beredskabspla-ner.

At der fremover i højere grad på tværs af sektorområderne bør gennemføres systemati-ske øvelsesaktiviteter vedrørende større eller flere samtidige, uønskede hændelser.

At der sikres størst mulig geografisk sammenfald mellem de forskellige beredskabsaktø-rers regionale inddelinger, og at de administrative grænser i størst mulig udstrækning følger øvrige myndighedsgrænser.

At der overvejes udarbejdet en enkel model for risiko- og sårbarhedsvurderinger til brug for myndighedernes beredskabsplanlægning.

At uddannelsestilbud for samfundets beredskab på centralt, regionalt og lokalt niveau løbende udvikles og samordnes, for at styrke arbejdet med bl.a. risikostyring, bered-


3 0 6

skabsplanlægning og krisehåndtering.

At det overvejes at lade den mere konkrete koordination af beredskabsplanlægningen - både nationalt og internationalt - foregå i en række faglige koordinationsfora bestående af sektorer med stor indbyrdes afhængighed.

At det overvejes at videreudvikle kompetence til at bistå og rådgive om sårbarhedsover-vågning og reduktion af sårbarhed i samfundet.

Ledelse, koordination og krisehåndtering

Samfundet bør råde over et koordineret operativt beredskabssystem, der kan anvendes i alle typer af situationer, og som baserer sig på de kapaciteter, der allerede eksisterer i for-skellige dele af den offentlige og private sektor. Det vurderes som hensigtsmæssigt, at samfundet anvender alle tilgængelige ressourcer for at være i stand til at imødegå en bred vifte at sikkerheds- og beredskabsudfordringer.

Som led i en indsats for at styrke samfundets robusthed er der behov for, at der løbende udarbejdes risikovurderinger på baggrund af identificerede sårbarheder og øvrige forhold vedrørende samfundets samlede beredskab, som kræver en koordineret stillingtagen. Dette kan f.eks. være tilfældet på baggrund af gennemførte analyser eller indhøstede er-faringer med en større hændelse, der har afdækket sårbarheder, som kræver en hurtig, koordineret og effektiv opfølgning.

Endvidere vil der være behov for at styrke samarbejdet i og rådgivning til beredskabet med henblik på at opnå så ensartet og effektivt et beredskabssystem som muligt.

For at samfundet mere effektivt kan håndtere større ulykker og katastrofer, er det ønske-ligt at forbedre den tværgående koordination, både for så vidt angår operativ skadesteds-ledelse og ved krisehåndtering mellem forskellige organisatoriske enheder, på forskellige niveauer og på tværs af ressortområder og sektorer.

Opgaverne vil i den forbindelse bl.a. bestå i at sikre mere optimal tværfaglig operativ skadestedsledelse bl.a. ved bedre informationsformidling og tværfaglig vidensdeling, samt fællesuddannelse med henblik på tværfaglig forståelse af forskellige enheders kom-petencer og ansvarsområder. Endvidere vil en opgave være at forbedre koordinationen mellem de forskellige ledelses- og koordinationsniveauer ved krisehåndtering med hen-blik på at optimere prioriteringen af de samlede indsatsressourcer ved en given hændelse.


3 0 7

Endeligt vil der være behov for at styrke evnen til at informere og kommunikere med befolkningen i tilfælde af større ulykker og katastrofer.

Udvalget anbefaler:

For at samfundet mere effektivt kan håndtere større ulykker og katastrofer, herunder terrorhandlinger, krigshandlinger, nedbrud i kritisk infrastruktur og naturkatastrofer m.v., bør den tværgående koordination mellem indsatsberedskaberne videreudbygges.

At det vurderes nærmere, om der i lovgivningen er behov for at beskrive ansvarsforde-lingen og koordinationen mellem indsatsberedskaberne klarere end i dag.

At det undersøges, hvordan det sikres, at det samlede krisestyringssystem løbende er tilpasset de aktuelle trusler og risici.

At ansvaret for at lede og koordinere nationale myndigheders håndtering af aktuelle kri-sesituationer så langt som muligt defineres og fastlægges, baseret på regeringens krise-styringsorganisation.

At der gennemføres en evaluering af beredskabsarbejdet, herunder planlægning, i de re-gionale stabe i 2005.

At der overvejes foretaget en udbygning af regeringens krisestyringsfaciliteter til brug for beslutningstagere m.fl. i forbindelse med krisehåndtering på centralt niveau, herun-der at der tilvejebringes tilstrækkelige kommunikationsmidler til, at de mest centrale mi-nisterier og styrelser indbyrdes kan kommunikere i fortrolighed.

Internationalt samarbejde og indsats

De nye truslers globale karakter betyder, at vigtigheden af internationalt samarbejde og indsats på sikkerheds- og beredskabsområdet er forøget, herunder også dette samarbej-des betydning for myndighedernes nationale beredskabsforanstaltninger.

En hovedopgave vil være at sikre en effektiv koordination af de nationale ressourcer, der kan stilles til rådighed i forbindelse med international indsats over for ulykker og kata-strofer. I den forbindelse vil det også være vigtigt at sikre en national koordination af anmodning om international bistand på beredskabsområdet. Disse anmodninger kom-mer såvel bilateralt som multilateralt fra bl.a. FN, EU og NATO i forbindelse med inter-nationale overvågningssystemer og reaktionsordninger.


3 0 8

Særligt inden for EU er der igennem de senere år sket en udvikling med henblik på ope-rationalisering af samarbejdet på beredskabsområdet. En sådan udvikling kan på sigt ud-vide anvendelsesområdet for civile ressourcer i forbindelse med international indsats og fordrer en øget national koordination for at kunne bidrage til international indsats.

En anden hovedopgave vil være at sikre en øget koordination af nationale myndigheders deltagelse i internationalt samarbejde om beredskabsforanstaltninger bl.a. med henblik på at sikre en koordineret dansk holdning i international sammenhæng. Der er allerede taget initiativ til en øget koordination på EU-områder, som med fordel kan udvides til en mere generel strategisk koordination af den samlede danske deltagelse i internationalt samarbejde og forhandling om sårbarhedsreduktion, risikoanalyse og international ind-sats på beredskabsområdet.

Udvalget anbefaler:

At der løbende i tilrettelæggelsen af det nationale beredskab tages højde for udviklingen i internationalt samarbejde bl.a. som følge af internationale regler, udvikling i trusselsbillede, forskning, uddannelse, øvelser m.v.

At det bør undersøges nærmere, om der er behov for bedre national koordination vedrørende deltagelse i beredskabssamarbejdet i FN, EU og NATO med henblik på en styrkelse af Danmarks internationale kapacitet på beredskabsområdet. Formålet skal væ-re en koordineret anvendelse af statens og samfundets ressourcer i internationalt regi til løsning af bredspektrede civile opgaver.

At der skabes et overblik over, hvorledes der kan ske udnyttelse af de samlede civile og militære ressourcer med henblik på løsning af internationale opgaver.

At det overvejes, hvorledes det er muligt at styrke civil bistand ved katastrofer, konflik-ter og krige i udlandet.

Det overvejes at analysere nærmere, hvordan Danmark kan drage nytte af bistand fra andre lande i tilfælde af katastrofer m.v.

Kommunikation med befolkning og medier

Regeringens krisestyringsorganisation varetager den løbende kommunikations- og in-formationsindsats i forbindelse med kriser. Som et led i en styrkelse af beredskabet fin-des det relevant på en systematisk og målrettet måde at forberede en strategi for kom-


3 0 9

munikation af vigtige meddelelser og informationer til befolkningen og medierne særligt ved terror, større ulykker og katastrofer. En præcis og gennemtænkt kommunikations-strategi på centralt niveau kan således minimere skadevirkninger som følge af uhensigts-mæssig optræden samt hindre unødig usikkerhed.

En hovedopgave vil derfor være at sikre, at planer for kommunikation med befolkning og medier er integreret i beredskabsmyndighedernes beredskabsplanlægning.

Endvidere bør der udvikles centrale og koordinerede kommunikationsplaner, som kan tages i anvendelse ved store ulykker og katastrofer, herunder terror, med henblik på at sikre en samstemt formidling af kommunikation til befolkning og medier.

Udvalget anbefaler:

At planlægning af kommunikationsberedskab gennemføres som en integreret del af den almindelige beredskabsplanlægning.

I den forbindelse kan der overvejes etableret et centralt kontaktpunkt for offentlig-heden med for eksempel spørge-svarcentral og national internetportal for krisebe-redskab og risikokommunikation.

Forskning, analyse og udvikling

Udviklingen i risici i et foranderligt og til stadighed mere komplekst samfund kombineret med den større grad af uforudsigelighed i terrortruslen, peger på behov for øget fokus på vidensudvikling og forskning inden for områder som bl.a. risici, sårbarheder, robusthed og beredskab.

Der foregår allerede en del beredskabsrelateret forskning og vidensudvikling, bl.a. i en række sektorforskningsinstitutioner, i politiet og i Beredskabsstyrelsen. Der er i de senere år sat øget fokus på behovet for vidensudvikling.

En hovedopgave vil være at sikre en systematisk og målrettet erfaringsindsamling, vi-dendeling og forskning på tværs af institutionerne med henblik på at forbedre indsigten i, hvorledes samfundets sårbarhed som helhed kan reduceres. For at imødekomme disse udfordringer kan der peges på oprettelse af en koordineret funktion for forskning, analy-se og videnudvikling på beredskabsområdet.


3 1 0

Som led i denne opgave bør der skabes basis for et løbende overblik over den forskning, der udføres i de forskellige sektorer i generelle nationale og internationale forskningsin-stitutioner mv. og som opfølgning vurdere behov for, om de politiske beslutningstagere kunne anbefales at allokere midler til bestemte strategiske forskningsområder til ud-møntning eller kvalitetssikring f.eks. i regi af Det Strategiske Forskningsråd.

Samtidig bør der iværksættes tiltag med henblik på i videre omfang at sikre en koordine-ret og systematisk erfaringsopsamling inden for alle sektorer i forbindelse med hændel-ser, der har afdækket sårbarheder i samfundet. Denne indsigt kan udgøre grundlaget for forslag til systematiske tiltag til forbedring af samfundets robusthed.

Udvalget anbefaler:

At der skabes overblik over sikkerheds- og beredskabsrelateret forskning, vidensindsamling og analyse.

At der overvejes en mere målrettet satsning på forskning, vidensindsamling og analy-se i samfundets sikkerhed og sårbarhed. I den forbindelse foreslås, at der ud fra den foreslåede løbende overvågning af samfundets sårbarhed overvejes at formulere for-slag til forskningstemaer, der kan udmøntes eller kvalitetssikres via Det Strategiske Forskningsråd.

Samspil mellem offentligt og privat beredskab

Samfundets beredskab baserer sig ikke alene på offentlige myndigheder. Der er bl.a. hos virksomheder på grund af særlige risici, herunder bl.a. terrortrusler, etableret forskellige former for beredskabsforanstaltninger. Endvidere udgøres samfundets kritiske infra-struktur i vid udstrækning af både offentlige og private systemer og strukturer. På den baggrund er der behov for at analysere, hvilken betydning disse forhold bør få for frem-tidens beredskab.

Med henblik på at yde en samlet indsats i forhold til samfundets robusthed skal der fremover udvikles et tættere samspil og samarbejde mellem det offentlige og private be-redskab.

Udvalget anbefaler:

At det undersøges, om der er behov for at udvikle et tættere offentligt-privat samar-bejde vedrørende beredskabet på vigtige samfundsområder. I den sammenhæng skal


3 1 1

der ske en vurdering af de relevante retsregler vedrørende dette spørgsmål.

23.3. In i t ia t i v e r f o r e s låe t i s ektoranalys e rne

De af Udvalget for National Sårbarhedsudredning nedsatte underudvalg har på en række samfundsvigtige områder beskrevet sårbarheder og beredskab på disse områder. Endvi-dere redegøres for områdernes funktion og karakteristika. Sammendrag af redegørelser-ne findes som kapitel 14-20 i denne udredning.

På den baggrund har underudvalgene foreslået en række initiativer med henblik på at nedbringe de sektorspecifikke sårbarheder.

Sårbarhedsudvalget har ikke foretaget vurderinger eller prioriteringer af disse initiativer, som anses for sektoranliggender.

Initiativerne har både overordnet, strategisk og mere specifik eller praktisk karakter, og deres antal skal ikke opfattes som udtryk for graden af sårbarhed på de pågældende om-råder. De er således baseret på forskellige underarbejdsgruppers vurderinger og kan in-deholde et uensartet detaljeringsniveau.

Sårbarhedsudvalget går generelt ud fra, at de enkelte sektorer arbejder videre med initia-tiverne, og at man underretter dels beredskabsmyndighederne, dels de berørte sektorer om det videre arbejde hermed.

23.4 Opfø l gn ing på udredningens anbe fa l inger

Implementeringen af udvalgets anbefalinger vedrørende sårbarhedsovervågning kan iværksættes med udgangspunkt i beredskabsmyndighedernes eksisterende organisering.

Det fremgår af regeringsgrundlag II, at regeringen i forbindelse med overvejelserne om et nyt forsvarsforlig vil komme med et oplæg omkring en samling af det civile bered-skabs og forsvarets opgaver. En sådan samling vil kunne give anledning til at ændre an-svarsfordelingen for opfølgning på udredningen.

Opfølgningen på udredningens anbefalinger vil skulle foretages i tæt samarbejde mellem bl.a. Statsministeriet, Indenrigs- og Sundhedsministeriet/Beredskabsstyrelsen, Justits- ministeriet/Rigspolitiet og Forsvarsministeriet/Forsvarskommandoen samt med inddra-gelse af relevante sektormyndigheder.


3 1 2

Opfølgningen på udredningens anbefalinger vurderes som udgangspunkt - ved en ænd-ret vægtning inden for det eksisterende opgavesæt – at kunne varetages inden for myn-dighedernes eksisterende økonomiske rammer. Ud fra en samfundsøkonomisk betragt-ning vil det være hensigtsmæssigt at nyttiggøre det eksisterende potentiale ved at basere opgavevaretagelsen på myndighedernes allerede eksisterende kompetencer. Eventuelle senere, betydelige ændringer af opgavevaretagelsen som opfølgning på udvalgets anbefa-linger vil skulle ses i sammenhæng med ministerområdernes eksisterende økonomiske rammer.

Løsningen af de opgaver, der følger af anbefalingerne i udredningen, vurderes at kunne iværksættes straks, dels i form af egentlig opgavevaretagelse og dels i form af udarbejdel-se af udviklingsplaner for opgavevaretagelsen.

Udvalget foreslår, at implementeringen af udvalgets anbefalinger iværksættes på bag-grund af nedenstående implementeringsplan., jf. oversigt 23.1.

Oversigt 23.1.: Implementeringsplan for udredningens anbefalinger Anbefaling Hovedan-

svarlig Tidsplan Første initiativer/ Bemærkninger

Ad. En øget koordineret indsats for at styrke samfundets robusthed

1. At der formuleres en sam-let politik for sikkerheds- og beredskabsområdet med det sigte, at der sker en styrkelse af koordinationen og hel-hedsorienteringen i bered-skabet.

Statsministeri-et

(Krisebered-skabsgruppen)

Inden udgangen af 2004

Forslag til en samlet politik udarbejdes i samarbejde med relevante ressortan-svarlige myndigheder inden udgangen af 2004. Forslaget kan evt. udarbejdes med udgangspunkt i en tema-dag/konference om "Samfundets sam-lede beredskab".

2. At der sikres en løbende samlet vurdering af samfun-dets sårbarhed, og at der på baggrund heraf fremsættes forslag til opfølgning på væ-sentlige konstaterede sårbar-heder.

Beredskabs-styrelsen

Medio 2004 Beredskabsstyrelsen tager initiativ til i samarbejde med relevante aktører at udarbejde en udviklingsplan for den lø-bende sårbarhedsovervågning.

3. At opgaver i relation til samfundets sårbarhed i nød-vendigt omfang varetages i en sammenhængende orga-


Hovedparten af opgaverne varetages af Beredskabsstyrelsen. Opgaverne vare-tages i et tæt samarbejde med FE, PET samt relevante sektorer for kritisk infra-


3 1 3

Anbefaling Hovedan-svarlig

Tidsplan Første initiativer/ Bemærkninger

nisatorisk ramme. struktur

4. At der løbende fremlæg-ges en beretning om sikker-heds- og beredskabsområdet for regeringen.

Statsministeri-et



Kriseberedskabsgruppen tager initiativ til udarbejdelse af beretning. Oplæg til beretning udarbejdes i et samarbejde mellem Beredskabsstyrelsen, politiet, forsvaret, PET og FE

5. At sondringen mellem den civile sektors beredskab og det militære beredskab ved udformning af regler m.v. opgives til fordel for beteg-nelsen ”samfundets bered-skab”.

Indenrigs- og Sundhedsmi-nisteriet

Primo 2004 Indenrigs- og Sundhedsministeriet sen-der brev til samtlige ministerier med en opfordring til ved førstkommende lej-lighed at revidere eksisterende lovgiv-ning med henblik på at indarbejde det nye begreb og med henblik på at sikre, at der ikke utilsigtet sondres mellem fred, krise og krig.

6. At begrebet totalforsvar afløses af et nyt samarbejds-begreb, der tager højde for de aktuelle trusler og risici, og som inddrager alle rele-vante myndigheder med henblik på en fleksibel og ef-fektiv anvendelse af sam-fundets samlede ressourcer.

Alle relevante myndigheder

Ad. Løbende overvågning, analyse og vurdering

7. At Danmark i lighed med andre lande udvikler en tværgående kapacitet, der sikrer løbende overvågning, analyse og vurdering af trus-ler og risici af betydning for samfundets sårbarhed. Dette kan bl.a. ske ved anvendelse af indikatorer for tidlig vars-ling, systematisk dataindsam-

Justitsministe-riet, For-svarsministe-riet og Inden-rigs- og Sund-hedsministe-riet

Medio 2004 Myndighederne tager initiativ til i sam-arbejde med relevante aktører at udar-bejde en udviklingsplan for løbende sårbarhedsovervågning.


3 1 4



ling og analyse af relevante informationer samt anven-delse af efterretningsmæssige trusselsvurderinger.

8. At der bør sikres koordi-nation med internationale overvågningssystemer og re-aktionsordninger, idet disse kan være vigtige instrumen-ter til at reducere samfundets sårbarhed og virkningen af en national eller grænseover-skridende katastrofe.


Medio

2004

Beredskabsstyrelsen tager initiativ til, at ressortmyndigheder gennemgår proce-durer for koordination i forhold til in-ternationale overvågningssystemer. Sty-relsen følger som led i sårbarhedsover-vågningen op på evt. tværgående uhen-sigtsmæssigheder.

9. At der iværksættes et ar-bejde for systematisk at sikre overvågning, analyse og vur-dering af sårbarheder inden for den kritiske infrastruktur. I den forbindelse bør der gennemføres løbende analy-ser af afhængigheder mellem de forskellige civile sektorer, som kan give grundlag for en koordineret og løbende ajourført beredskabsplan-lægning i sektorerne. Endvi-dere bør der foretages en sy-stematisk erfaringsopsamling og i forlængelse heraf syste-matisk opfølgning i relevante dele af samfundets bered-skab.


Medio 2004 Beredskabsstyrelsen tager initiativ til i samarbejde med relevante aktører at udarbejde en udviklingsplan for den lø-bende sårbarhedsovervågning.


3 1 5



Ad. Koordineret og integreret beredskabsplanlægning

10. At der – bl.a. på grundlag af arbejdet med den nationa-le beredskabsplan - udvikles og implementeres et enkelt og generelt anvendeligt sammenhængende bered-skabsplanlægningssystem for hele samfundets beredskab.

Forsvarsmini-steriet/ Be-redskabssty-relsen

Udgangen af 2004

Forsvarsministeriet udarbejder i samar-bejde med Beredskabsstyrelsen, politiet og andre relevante aktører forslag.

11. At resultaterne af arbej-det med den nationale be-redskabsplan og krisesty-ringsøvelse i november 2003 inddrages i den videre udvik-ling af fælles koordinerede beredskabsplaner.


Inden 31. januar 2004

Beredskabsstyrelsen kontakter ressort-ansvarlige med orientering om erfarin-gerne fra KRISØV-03 og opfordrer til opfølgning inden for eget ressortområ-de og i koordineringen med andre.

Beredskabsstyrelsen inddrager i samar-bejde med politiet og forsvaret erfarin-gerne i den videre udvikling af fælles planlægningssystematik og planlæg-ningsvejledninger.

12. At der fremover i højere grad på tværs af sektorom-råderne bør gennemføres sy-stematiske øvelsesaktiviteter vedrørende større eller flere samtidige, uønskede hændel-ser.


Medio 2004 Beredskabsstyrelsen tager initiativ til, at der etableres et fast samarbejdsforum med deltagelse af forsvaret, politiet og Beredskabsstyrelsen med henblik på i fællesskab at gennemføre større øvelser. Relevante ressortansvarlige myndighe-der involveres ad hoc.

13. At der sikres størst mulig geografisk sammenfald mel-lem de forskellige bered-skabsaktørers regionale ind-delinger, og at de administra-tive grænser i størst mulig

Alle relevante myndigheder

Denne anbefaling skal indgå i overve-jelser om egne geografiske strukturer.


3 1 6



udstrækning følger øvrige myndighedsgrænser.

14. At der overvejes udar-bejdet en enkel model for ri-siko- og sårbarhedsvurderin-ger til brug for myndighe-dernes beredskabsplanlæg-ning.


Inden ud-gangen af 2004

Beredskabsstyrelsen udarbejder forslag.

15. At uddannelsestilbud for samfundets beredskab på centralt, regionalt og lokalt niveau løbende udvikles og samordnes, for at styrke ar-bejdet med bl.a. risikosty-ring, beredskabsplanlægning og krisehåndtering.



Beredskabsstyrelsen tager initiativ til etablering af et fælles koordinations- og orienteringsforum for relevante aktører på beredskabsuddannelsesområdet.

16. At det overvejes at lade den mere konkrete koordi-nation af beredskabsplan-lægningen - både nationalt og internationalt - foregå i en række faglige koordinati-onsfora bestående af sekto-rer med stor indbyrdes af-hængighed.



De enkelte sektorer skal vurdere, om der er behov for etablering af koordina-tionsfora og fremkommer i så tilfælde med forslag til organisering heraf.

Som led i den løbende sårbarhedsover-vågning indhenter Beredskabsstyrelsen oplysninger fra bl.a. sådanne koordina-tionsfora.

17. At det overvejes at vide-reudvikle kompetence til at bistå og rådgive om sårbar-hedsovervågning og redukti-on af sårbarhed i samfundet.


Medio 2004 I forbindelse udarbejdelse af udvik-lingsplan for det løbende overvågnings- og vurderingsarbejde vurderes nærme-re, hvorledes denne bistand og rådgiv-ning kan tilbydes.

Ad. Ledelse, koordination og krisehåndtering

18. For at samfundet mere effektivt kan håndtere større ulykker og katastrofer, her-

Justitsministe-riet, Indenrigs- og Sund-

Medio 2004 Justitsministeriet og Indenrigs- og Sundhedsministeriet udarbejder i sam-arbejde med relevante aktører en over-


3 1 7



under terrorhandlinger, krigshandlinger, nedbrud i kritisk infrastruktur og na-turkatastrofer m.v., bør den tværgående koordination mellem indsatsberedskaber-ne videreudbygges.

hedsministe-riet

sigt over potentielle forbedringsområ-der og løsningsforslag.

19. At det vurderes nærmere, om der i lovgivningen er be-hov for at beskrive ansvars-fordelingen og koordinatio-nen mellem indsatsbe-redskaberne klarere end i dag.

Justitsministe-riet og Inden-rigs- og Sund-hedsministe-riet

Medio juni 2004

Justitsministeriet og Indenrigs- og Sundhedsministeriet vurderer i samar-bejde med relevante aktører spørgsmå-let nærmere.

20. At det undersøges, hvor-dan det sikres, at det samle-de krisestyringssystem lø-bende er tilpasset de aktuelle trusler og risici.

Statsministeri-et


Løbende Kriseberedskabsgruppen foretager lø-bende vurdering af behovet for tilpas-ninger i samarbejde med Beredskabs-styrelsen, FE og PET.

21. At ansvaret for at lede og koordinere nationale myn-digheders håndtering af ak-tuelle krisesituationer så langt som muligt defineres og fastlægges, baseret på re-geringens krisestyringsorga-nisation.

Statsministeri-et

Løbende Kriseberedskabsgruppen gennemfører arbejdet som led i erfaringsopsamlingen fra KRISØV03 samt arbejdet med den nationale beredskabsplan.

22. At der gennemføres en evaluering af beredskabsar-bejdet, herunder planlæg-ning, i de regionale stabe i 2005.

Justitsministe-riet

Inden ud-gangen af 2005

Justitsministeriet udarbejder i samar-bejde med relevante aktører denne eva-luering. Evalueringen forelægges Krise-beredskabsgruppen.


3 1 8



23. At der overvejes foreta-get en udbygning af regerin-gens krisestyringsfaciliteter til brug for beslutningstagere m.fl. i forbindelse med kri-sehåndtering på centralt ni-veau, herunder at der tilveje-bringes tilstrækkelige kom-munikationsmidler til, at de mest centrale ministerier og styrelser indbyrdes kan kommunikere i fortrolighed.

Statsministeri-et


Juni 2004 Kriseberedskabsgruppen tager initiativ til at der udarbejdes et oplæg

Ad. Internationalt samarbejde og indsats

24. At der løbende i tilrette-læggelsen af det nationale beredskab tages højde for udviklingen i internationalt samarbejde bl.a. som følge af internationale regler, udvik-ling i trusselsbillede, forsk-ning, uddannelse, øvelser m.v.

Alle Løbende Ressortmyndigheder skal generelt tage højde herfor. Beredskabsstyrelsen føl-ger som led i sårbarhedsovervågningen op på evt. tværgående uhensigtsmæs-sigheder.

25. At det bør undersøges nærmere, om der er behov for bedre national koordina-tion vedrørende deltagelse i beredskabssamarbejdet i FN, EU og NATO med henblik på en styrkelse af Danmarks internationale kapacitet på beredskabsområdet. Formå-let skal være en koordineret anvendelse af statens og samfundets ressourcer i in-ternationalt regi til løsning af bredspektrede civile opga-


Udgangen af 2004

Beredskabsstyrelsen undersøger spørgsmålet nærmere i samarbejde med relevante aktører.


3 1 9



ver.

26. At der skabes et overblik over, hvorledes der kan ske udnyttelse af de samlede ci-vile og militære ressourcer med henblik på løsning af internationale opgaver.

Forsvarsmini-steriet/

Indenrigs- og Sundhedsmi-nisteriet /

Udenrigsmini-steriet

Udgangen af 2004

Forsvarsministeriet undersøger spørgs-målet nærmere i samarbejde med Uden-rigsministeriet, Indenrigs- og Sund-hedsministeriet og politiet.

27. At det overvejes, hvorle-des det er muligt at styrke civil bistand ved katastrofer, konflikter og krige i udlan-det.

Udenrigsmini-steriet


Udenrigsministeriet følger op i samar-bejde med Beredskabsstyrelsen, forsva-ret og politiet.

28. Det overvejes at analyse-re nærmere, hvordan Dan-mark kan drage nytte af bi-stand fra andre lande i tilfæl-de af katastrofer m.v.


Udgangen af 2004

Beredskabsstyrelsen undersøger spørgsmålet nærmere i samarbejde med Udenrigsministeriet, forsvaret og politi-et.

Ad. Kommunikation med befolkning og medier

29. At planlægning af kom-munikationsberedskab gen-nemføres som en integreret del af den almindelige bered-skabsplanlægning.



Beredskabsstyrelsen indarbejder dette i vejledninger om beredskabsplanlægning m.v. med henblik på drøftelse i Krise-beredskabsgruppen.

30. I den forbindelse kan der overvejes etableret et cen-tralt kontaktpunkt for of-fentligheden med for ek-sempel spørge-svarcentral og


Medio 2004 Beredskabsstyrelsen udarbejder i sam-arbejde med relevante aktører oplæg vedrørende etablering af én fælles in-ternetportal for beredskab og vurderer mulighederne for anvendelse af en


3 2 0



national internetportal for kriseberedskab og risiko-kommunikation.

spørge-svarcentral.

Ad. Forskning, analyse og udvikling

31. At der skabes overblik over sikkerheds- og bered-skabsrelateret forskning, vi-densindsamling og analyse.


Medio 2004 Beredskabsstyrelsen udarbejder i sam-arbejde med relevante aktører en over-sigt, der dækker alle ressortområder.

32. At der overvejes en mere målrettet satsning på forsk-ning, vidensindsamling og analyse i samfundets sikker-hed og sårbarhed. I den for-bindelse foreslås, at der ud fra den foreslåede løbende overvågning af samfundets sårbarhed overvejes at for-mulere forslag til forsknings-temaer, der kan kvalitetssik-res via Det strategiske Forskningsråd.


Medio 2004 Det vurderes nærmere i forbindelse med udarbejdelse af udviklingsplan for sårbarhedsovervågningen, hvorledes dette indsatsområde kan håndte-res/implementeres.

Ad. Samspil mellem offentligt og privat beredskab

33. At det undersøges, om der er behov for at udvikle et tættere offentligt-privat samarbejde vedrørende be-redskabet på vigtige sam-fundsområder. I den sammenhæng skal der ske en vurdering af de relevante retsregler vedrørende dette spørgsmål.


Udgangen af 2004

Beredskabsstyrelsen vurderer i samar-bejde med bl.a. Økonomi- og Er-hvervsministeriet nærmere, hvorledes dette indsatsområde kan håndte-res/implementeres.

B i l a g 1 : M e d l e m m e r a f u d v a l g o g s e k r e t a r i a t

3 2 1

Bilag 1: Medlemmer af udvalg og sekretariat

(ad kapitel 2)

Medlemmer af udvalget:

Afdelingschef Kjeld Kjeldsen, Indenrigs- og Sundhedsministeriet (formand)

Direktør Frederik Schydt, Beredskabsstyrelsen (næstformand)

Vicekontorchef Kirsten Jørgensen, Amtsrådsforeningen

Planlægningschef Lars Kinnerup, Københavns Amt

Chef for Direktionssekretariat Flemming Klokager, Beredskabsstyrelsen

Underdirektør Anders Nørregaard, Beredskabsstyrelsen

Konsulent Uffe Strandkjær, Energistyrelsen

Kontorchef Ulf Tvenstrup, Energistyrelsen

Specialkonsulent Niels Gotfredsen, Finansministeriet

Fuldmægtig Henrik R. Seiding, Finansministeriet

Kontorchef Kristian Wendelboe, Finansministeriet

Kontorchef Bjørn Bisserup, Forsvarsministeriet

Major Keld Christensen, Forsvarsministeriet

Major Karsten Kolding, Forsvarsministeriet

Fuldmægtig Ronnie Háfoss, Hjemmestyret/Færøerne

Specialkonsulent Sigmundur Ísfeld, Hjemmestyret/Færøerne

Beredskabskoordinator Rógvi F. Johansen, Hjemmestyret/Færøerne

Vicedirektør Henrik G. Jensen, Fødevaredirektoratet


3 2 2

Kontorchef Birgitte Povlsen, Fødevaredirektoratet

Kontorchef Bjørn Bihl, Hjemmestyret/Grønland

Seniorkonsulent Adam Worm, Hjemmestyret/Grønland

Kontorchef Henrik Grosen Nielsen, Indenrigs- og Sundhedsministeriet

Kontorchef Henrik Brodersen, IT- og Telestyrelsen

Specialkonsulent Mikkel H. Cramer, Justitsministeriet

Kontorchef Lennart Lindblom, Justitsministeriet

Kontorchef Eske Groes, Kommunernes Landsforening

Fuldmægtig Camilla Nordal Rask, Kommunernes Landsforening

Brandchef Jan Axlev, København og Frederiksberg Kommuner

Brandchef Tommy Sillemann, København og Frederiksberg Kommuner

Kontorchef Claus Torp, Miljøstyrelsen, Industrikontoret

Fuldmægtig Birgit Kristiansen, Miljøstyrelsen

Politimester Jørgen Ilum, Politiet

Politimester Claus Nørøxe, Politiet

Vicepolitimester Ole Andersen, Rigspolitiet

Politiassessor Kate Jacquerot, Rigspolitiet

Fuldmægtig Pernille Andersen, Statsministeriet

Specialkonsulent Kasper Høeg-Jensen, Statsministeriet

Kontorchef Ulla Bach Rosendal, Trafikministeriet

Specialkonsulent Lisbet Lykke Holm, Trafikministeriet

B i l a g 1 : M e d l e m m e r a f u d v a l g o g s e k r e t a r i a t

3 2 3

Kommandør Sven Gøbel, Trafikministeriet

Fuldmægtig Kirsten Bak, Videnskabsministeriet

Kontorchef Yih-Jeou Wang, Videnskabsministeriet

Kontorchef Sidse Ægidius, Videnskabsministeriet

Sekretariat for Udvalget for National Sårbarhedsudredning

Kolonnechef Jørn Devantier, Beredskabsstyrelsen

Chefkonsulent Niels Madsen, Beredskabsstyrelsen

Fuldmægtig Claus Høegh-Guldberg, Beredskabsstyrelsen

Fuldmægtig Christian Thiesen, Beredskabsstyrelsen

Specialkonsulent Michael D. Pedersen, Indenrigs- og Sundhedsministeriet

Fuldmægtig Thomas F. Pihl, Indenrigs- og Sundhedsministeriet

Fuldmægtig Signe Ryborg, Indenrigs- og Sundhedsministeriet


3 2 4

B i l a g 2 : K o m m i s s o r i e r f o r u n d e r u d v a l g

3 2 5

Bilag 2: Kommissorier for underudvalg

Kommissorium for underudvalget vedrørende beredskabsplanlægning og tvær-gående koordination (centralt, regionalt og lokalt)

Den 2. april 2003

Under henvisning til politisk aftale om redningsberedskabet efter 2002 gennemføres en national sårbarhedsudredning med et bredt, tværsektorielt sigte. Som led heri bør det fastlægges, hvorledes der kan ske en fortsat styrkelse af den tværgående koordination i beredskabet. Sårbarhedsudredningen bør bl.a. omfatte områder som informationstekno-logi, vandforsyning, energiforsyning og infrastruktur og forudsætter således medvirken fra en række ministerier m.v. Dette udredningsarbejde er forankret i et udvalg for Natio-nal Sårbarhedsudredning, hvis opgavesæt er givet ved kommissorium for en national sårbarhedsudredning af 17. januar 2003.

Udvalget har valgt en række sårbarheds- og fokusområder, der hver især skal gøres til genstand for en nærmere beskrivelse og undersøgelse i følgende syv underudvalg:




4. Sundhedsvæsenet


6. CBRN-beredskab

7. Beredskabsplanlægning og tværgående koordination (centralt, regionalt og lokalt)

Under udvalget for national sårbarhedsudredning nedsættes således bl.a. et underudvalg med det formål at udarbejde en delrapport om beredskabsplanlægning og tværgående koordination på centralt, regionalt og lokalt niveau. Delrapportens formål er at tilveje-bringe en beskrivelse af området og beredskabsmæssige tiltag i relation hertil.

Arbejdet i underudvalget iværksættes snarest muligt og afsluttes inden senest 1. juli 2003. Delrapporten skal bidrage til den første samlede deludredning fra udvalget, som er plan-


3 2 6

lagt offentliggjort den 15. oktober 2003. Denne deludredning skal indgå i den samlede nationale sårbarhedsudredning.

Underudvalgets delrapport skal omfatte følgende:

1. Indledning og sammenfatning/konklusion

2. Oversigt over området

Oversigten omfatter en overordnet og strukturel beskrivelse af området, dets placering i - og betydning for samfundet samt tilknytning til andre sektorer.

3. Beskrivelse af området

Området beskrives på baggrund af følgende indfaldsvinkler:

• beskrivelse af områdets styrker og svagheder som skyldes forhold vedrørende områdets organisering, struktur, regelbestemte bindinger m.v.

• beskrivelse af sårbarhed som følge af relationer og gensidig afhængighed til rela-terede sektorer

• beskrivelse af områdets robusthed og sårbarhed, herunder væsentlige erfaringer foranlediget af specifikke hændelser. Yderligere ønskes inddraget generelle erfa-ringer

• oversigtsgivende præsentation af eksisterende viden på området, der er relevant for vurdering af områdets sårbarhed.

Der kan suppleres med andre indfaldsvinkler.

4. Udviklingstendenser

Der anføres perspektiver vedrørende fremtidige udfordringer for tilrettelæggelsen af og planlægningen på området. Endelig skal indgå en vurdering af behovet for justeringer i samspillet mellem sektorerne med henblik på at skabe bedre rammer for planlægning og koordination, herunder områder hvor lovgivningsmæssige ændringer kan komme på tale. Der inddrages i perspektiveringen i relevant omfang erfaringer fra udlandet.


3 2 7

5. Identifikation af problemstillinger, der bør belyses nærmere

Underudvalget skal inddrage følgende emner:

• Ministerier og styrelsers beredskabsplanlægning

• Kommuner og amters beredskabsplanlægning

• Koordination af beredskabsplanlægningen på centralt, regionalt og lokalt niveau, herunder rådgivning m.v.

• Krisehåndtering, herunder koordination af indsatsen ved større ulykker og kata-strofer

• Totalforsvarssamarbejdet

Underudvalget har medlemmer fra følgende myndigheder, organisationer og virksomhe-der:

Beredskabsstyrelsen (formand), Justitsministeriet, Forsvarsministeriet, Indenrigs- og Sundhedsministeriet, Forsvarskommandoen, Rigspolitichefen, Politimesterforeningen, Amtsrådsforeningen, KL, Københavns og Frederiksberg Kommuner.

Endvidere deltager en observatør fra Sekretariatet for National Sårbarhedsudredning.

Øvrige myndigheder m.fl. kan ad hoc blive inddraget i underudvalgets arbejde.

Sekretariatsfunktionen for underudvalget varetages ved formandens foranstaltning.


3 2 8

Kommissorium for underudvalget vedrørende CBRN-beredskab

Den 2. april 2003


Udvalget har valgt en række sårbarheds- og fokusområder, der hver især skal gøres til genstand for en nærmere undersøgelse og beskrivelse i følgende syv underudvalg:




4. Sundhedsvæsenet


6. CBRN-beredskab


Under udvalget for national sårbarhedsudredning nedsættes således bl.a. et underudvalg med det formål at udarbejde en delrapport om CBRN-beredskab. Delrapportens formål er at tilvejebringe en beskrivelse af områdets sårbarhed og beredskabsmæssige tiltag mod farlige stoffer, herunder bevidst brug af nukleare, biologiske, kemiske og radiologiske terrormidler.

Arbejdet i underudvalget iværksættes snarest muligt og afsluttes senest 1. juli 2003. Del-rapporten skal bidrage til den første samlede deludredning fra udvalget, som er planlagt offentliggjort den 15. oktober 2003. Denne deludredning skal indgå i den samlede natio-nale sårbarhedsudredning.


3 2 9



2. Oversigt over området, herunder Seveso-virksomheder og forhold vedr. Forsknings-center Risø (nukleart anlæg)


3. Beskrivelse af områdets sårbarhed

Områdets sårbarhed beskrives på baggrund af følgende indfaldsvinkler:




• oversigtsgivende præsentation af eksisterende viden på området, der er relevant for vurdering af området.



Der udarbejdes en vurdering/analyse af fremtidige udfordringer vedrørende områdets sårbarhed i lyset af udviklingstendenserne på området. I vurderingen skal indgå hvilke statistiske og andre oplysninger, der kan tilvejebringes for at følge udviklingen i områdets sårbarhed fremover. Endelig skal indgå en vurdering af behovet for justeringer i samspil-let med andre sektorer med henblik på at reducere områdets sårbarhed, herunder områ-der hvor lovgivningsmæssige ændringer kan komme på tale.

5. Identifikation af problemstillinger, der bør belyses nærmere.



3 3 0

• Beskrivelse af eksisterende beredskab og samarbejdsrelationer nationalt og inter-nationalt

• Early Warning System

• Transport af farligt gods


Beredskabsstyrelsen (formand), Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling, Sta-tens Serum Institut – Center for Biologisk Beredskab, Miljøstyrelsen, Forskningscenter Risø, Dansk Dekommissionering, Statens Institut for Strålehygiejne, forsvaret, Bered-skabsstyrelsen - Nukleart Kontor og Beredskabsstyrelsen - Kemisk Laboratorium.


Andre myndigheder kan ad hoc inddrages i arbejdet.



3 3 1

Kommissorium for underudvalget vedrørende transportfunktioner

Den 2. april 2003






4. Sundhedsvæsenet


6. CBRN-beredskab


Under udvalget for national sårbarhedsudredning nedsættes således bl.a. et underudvalg med det formål at udarbejde en delrapport om transportfunktioner. Delrapportens for-mål er at tilvejebringe en beskrivelse af områdets sårbarhed og beredskabsmæssige tiltag i relation hertil.

Arbejdet i underudvalget iværksættes snarest muligt og afsluttes senest 1. juli 2003. Delrapporten skal bidrage til den første samlede deludredning fra udvalget, som er plan-lagt offentliggjort den 15. oktober 2003. Denne deludredning skal indgå i den samlede nationale sårbarhedsudredning.



3 3 2


2. Oversigt over sårbarhedsområdet

Oversigten omfatter en overordnet og strukturel beskrivelse af området, dets placering i og betydning for samfundet samt tilknytning til andre sektorer.


Områdets sårbarhed beskrives på baggrund følgende indfaldsvinkler:






4. Det infrastrukturelle beredskab på sårbarhedsområdet

Der fokuseres på sårbarhedsområdets eget beredskab (det infrastrukturelle beredskab) til reduktion af sårbarhed. I beskrivelsen ses der således bort fra statslige, amtskommunale og kommunale indsatsberedskaber ('blå blink- beredskaberne').


Der udarbejdes en vurdering/analyse af fremtidige udfordringer vedrørende områdets sårbarhed i lyset af udviklingstendenserne på området, herunder en vurdering af den fremtidige balance mellem sårbarhed og beredskab. I vurderingen skal indgå hvilke stati-stiske og andre oplysninger, der kan tilvejebringes for at følge udviklingen i områdets sårbarhed fremover. Endelig skal indgå en vurdering af behovet for justeringer i samspil-let med andre sektorer med henblik på at reducere områdets sårbarhed, herunder områ-der hvor lovgivningsmæssige ændringer kan komme på tale.


3 3 3


Underudvalget inddrager i sine overvejelser vedrørende aktuelle problemområder hensyn til tilvejebringelse, forvaltning og beskyttelse af kritisk transport infrastruktur, forsy-ningssikkerhed, organisation af transportsektoren, planlægning og gennemførelse af transport, international lovgivning og aftaler, fysisk sikkerhed af transportmateriel, sår-barhed forbundet med tilvejebringelse af drifts- og drivmidler, prioritering af person- og godstransport (vej-, bane-, sø- og lufttrafik) samt transport af farligt gods, herunder smit-tefarlige eller forurenede personer eller gods.


Trafikministeriet (formand), Energistyrelsen, Amtsrådsforeningen, KL, Københavns og Frederiksberg Kommuner, Banestyrelsen, DSB, Statens Luftfartsvæsen, Færdselsstyrel-sen, Søfartsstyrelsen, Miljøstyrelsen, Justitsministeriet og Vejdirektoratet.




3 3 4

Kommissorium for underudvalget vedrørende sundhedsvæsenet

Den 2. april 2003


Udvalget har valgt en række sårbarheds- og fokusområder, der hver især skal gøres til genstand for en nærmere undersøgelse og beskrivelse følgende syv underudvalg:




4. Sundhedsvæsenet


6. CBRN-beredskab


Under udvalget for national sårbarhedsudredning nedsættes således bl.a. et underudvalg med det formål at udarbejde en delrapport om sundhedsvæsenet. Delrapportens formål er at tilvejebringe en beskrivelse af områdets sårbarhed og beredskabsmæssige tiltag i re-lation hertil.




3 3 5


2. Oversigt over området









4. Det infrastrukturelle beredskab på området

Der fokuseres på områdets eget beredskab (det infrastrukturelle beredskab) til reduktion af sårbarhed.




3 3 6



·Sygehusberedskab, herunder bl.a. den præhospitale indsats samt senge- og operations-kapacitet ved store katastrofer

• Lægemiddelberedskab, herunder medicinleverancer

• Beredskabet i den primære sundhedstjeneste.

• Epidemiologisk overvågning, herunder diagnosticering af farlige smittekilder

• Afhængigheder (El, lægemiddel og medicinleverancer m.v.)


Sundhedsstyrelsen (formand), Indenrigs- og Sundhedsministeriet, Lægemiddelstyrelsen, Amtsrådsforeningen, Hovedstadens Sygehusfællesskab, Statens Serum Institut, Forsva-rets Sundhedstjeneste, KL, Københavns og Frederiksberg Kommuner, Embedslæge In-stitutionen, Falck A/S.




3 3 7

Kommissorium for underudvalget vedrørende fødevarer, herunder vand og gen-modificering

Den 2. april 2003






4. Sundhedsvæsenet


6. CBRN-beredskab


Under udvalget for national sårbarhedsudredning nedsættes således bl.a. et underudvalg med det formål at udarbejde en delrapport om fødevarer, herunder vand og genmodifi-cering. Delrapportens formål er at tilvejebringe en beskrivelse af områdets sårbarhed og beredskabsmæssige tiltag i relation hertil.

Arbejdet i underudvalget iværksættes snarest muligt og afsluttes inden senest 1. juli 2003. Delrapporten skal bidrage til den første samlede deludredning fra udvalget, som er plan-lagt offentliggjort den 15. oktober 2003. Denne deludredning skal indgå i den samlede nationale sårbarhedsudredning.


3 3 8




Oversigten omfatter en overordnet og strukturel beskrivelse af området, dets placering i – og betydning for samfundet samt tilknytning til andre sektorer.








4. Det infrastrukturelle beredskab på sårbarhedsområdet

Der fokuseres på sårbarhedsområdets eget beredskab (det infrastrukturelle beredskab) til reduktion af sårbarhed. I beskrivelsen ses der således bort fra statslige, amtskommunale og kommunale indsatsberedskaber (”blå blink- beredskaberne”).


Der udarbejdes en vurdering/analyse af fremtidige udfordringer vedrørende områdets sårbarhed i lyset af udviklingstendenserne på området, herunder en vurdering af den fremtidige balance mellem sårbarhed og beredskab. I vurderingen skal indgå hvilke stati-stiske og andre oplysninger, der kan tilvejebringes for at følge udviklingen i områdets sårbarhed fremover. Endelig skal indgå en vurdering af behovet for justeringer i samspil-


3 3 9

let med andre sektorer med henblik på at reducere områdets sårbarhed, herunder områ-der hvor lovgivningsmæssige ændringer kan komme på tale.



• Vand (drikkevand) - Kontrol og varsling i forbindelse med vandkvalitet

• GMO (genetisk modificerede organismer)

• Spredning via fødevarer, dyr, planter og vand

• Laboratoriekapacitet

• Forsyningssikkerhed

• Veterinær og fødevareberedskab


Fødevaredirektoratet (formand), Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, Plante-direktoratet, Fiskeridirektoratet, Statens Skadedyrslaboratorium, Danmarks Jordbrugs-forskning, Danmarks Fiskeriundersøgelse, Danmarks Veterinærinstitut, Miljøstyrelsen, Beredskabsstyrelsen, Statens Institut for Strålehygiejne, Skov- og Naturstyrelsen.




3 4 0

Kommissorium for underudvalget vedrørende akutte olie- og kemikalieforure-ningsulykker til søs.

Den 2. april 2003






4. Sundhedsvæsenet


6. CBRN-beredskab


Under udvalget for national sårbarhedsudredning nedsættes således bl.a. et underudvalg med det formål at udarbejde en delrapport om akutte olie- og kemikalieforureningsulyk-ker til søs. Delrapportens formål er at tilvejebringe en beskrivelse af områdets sårbarhed og beredskabsmæssige tiltag i relation hertil.



3 4 1












4. Beredskabet på sårbarhedsområdet




3 4 2


Underudvalget skal bl.a. inddrage følgende emner:

• Internationale og nationale forebyggende foranstaltninger.

• EU, HELCOM, IMO, Nordsøministerkonferencen etc., f.eks.:

• Overvågning af skibsfart og forurening

• Krav til skibe (dobbeltskrogede skibe, lodstvang, AIS)

• Emergency Capacity (brandslukning, nødlægtring og slæbebådsassistance)

• Nødområder og Maritime Assistance Service

• Nationalt forebyggende foranstaltninger

• Overvågning og varsling

• Indsatsmateriel til forureningsbekæmpelse:

• til søs, i kystnære områder og på kysten

• til olie- og kemikalieforurening, herunder olie af forskellig viskositet

• etc.

• Olieboreplatforme, producerende platforme, gas- og oliepipelines samt deres ilandføringer.


Forsvarsministeriet (formand), Miljøstyrelsen, Søfartsstyrelsen, Energistyrelsen, Rigspoli-tiet/Politimesterforeningen, Beredskabsstyrelsen, Forsvarskommandoen, Farvandsvæse-net, Amtsrådsforeningen, KL og Københavns og Frederiksberg Kommuner.




3 4 3

Kommissorium for underudvalget vedrørende el-, naturgas- og teleforsyning samt it-forhold

Den 2. april 2003






4. Sundhedsvæsenet


6. CBRN-beredskab


Under udvalget for national sårbarhedsudredning nedsættes således bl.a. et underudvalg med det formål at udarbejde en delrapport om el-, naturgas- og teleforsyning samt it-forhold. Delrapportens formål er at tilvejebringe en beskrivelse af områdets sårbarhed og beredskabsmæssige tiltag i relation hertil.



3 4 4






Områdets sårbarhed beskrives på baggrund af følgende indfaldsvinkler:



• beskrivelse af områdets sårbarhed på baggrund af væsentlige erfaringer foranledi-get af specifikke hændelser. Yderligere ønskes inddraget generelle erfaringer



4. Det infrastrukturelle beredskab på området

Der fokuseres på områdets eget beredskab til reduktion af sårbarhed. I beskrivelsen ses der således bort fra statslige, amtskommunale og kommunale indsatsberedskaber (”blå blink- beredskaberne”).


Der udarbejdes en vurdering af fremtidige udfordringer vedrørende områdets sårbarhed i lyset af udviklingstendenserne på området, herunder en vurdering af den fremtidige ba-lance mellem sårbarhed og beredskab. I vurderingen skal indgå hvilke statistiske og/eller andre oplysninger, der kan tilvejebringes for at følge udviklingen i områdets sårbarhed fremover. Endelig skal indgå en vurdering af behovet for justeringer i samspillet med


3 4 5

andre sektorer med henblik på at reducere områdets sårbarhed, herunder områder hvor lovgivningsmæssige ændringer kan komme på tale.


Underudvalget bør inddrage følgende emner:

• Teleinfrastruktur

• It-infrastruktur

• Software sikkerhed

• Hacking og spionage

• Bevidsthed om it-sikkerhed

• El-produktion, -transmission og - distribution, inkl. transmissionsforbindelser til udlandet

• Sårbarhedsreduktion gennem nødstrømsanlæg inden for andre sektorer

• Naturgasbehandling, -transmission, -lagring og -distribution, inkl. transmissionsforbindelser til udlandet

• Beredskabsplanlægning

• Gensidig afhængighed mellem forskellige sektorer og mulighederne for at reduce-re denne afhængighed


It- og Telestyrelsen (formand), Energistyrelsen (næstformand), Ministeriet for Viden-skab, Teknologi og Udvikling, Elkraft System, Eltra og DONG Energi-Service.




3 4 6

B i l a g 3 : M e d l e m m e r a f u n d e r u d v a l g

3 4 7

Bilag 3: Medlemmer af underudvalg

Medlemmer af underudvalget vedrørende el, gas- og teleforsyning samt it-forhold

Afdelingschef Poul Petersen, DONG Energi-Service

Asset Manager Ernst Hagge, DONG Energi-Service

Driftschef Hans-Henrik Clod-Svensson, Elkraft System

Civilingeniør Hans-Åge Nielsen, Elkraft System

Driftschef Carl Hilger , Eltra

Afdelingsleder Henning Palmelund, Eltra

Konsulent Uffe Strandkjær (Næstformand), Energistyrelsen

Kontorchef Henrik Brodersen (Formand), IT- og Telestyrelsen

Ingeniør Kenneth Mose Kruuse, IT- og Telestyrelsen

Koordinator Jan Jensen, IT- og Telestyrelsen

Fuldmægtig Karin Kubista (Sekretær), IT- og Telestyrelsen

Specialkonsulent Rachid El Mousti, Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling

Fuldmægtig Kirsten Bak, Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling

Fuldmægtig Christian Thiesen (Observatør), Sekretariatet for National Sårbedsudredning

Medlemmer af underudvalget vedrørende akutte olie- og kemikalieforurenings-ulykker til søs

Civilingeniør Jacob Lysholdt Sørensen, Amtsrådsforeningen

Sektionsleder Henrik Lindved Knudsen, Beredskabsstyrelsen

Specialkonsulent Jens-Birger Christophersen, Energistyrelsen


Konsulent Anker Nissen, Farvandsvæsenet

Orlogskaptajn Poul-Erik Larsen, Forsvarskommandoen

Kontorchef John Stanley Rasmussen (Formand), Forsvarsministeriet

Fuldmægtig Vivi Johansen (Sekretær), Forsvarsministeriet

Beredskabschef Kaj Petersen, KL


3 4 8

Fuldmægtig Ivan Andersen, Miljøstyrelsen

Politimester Claus Nørøxe, Rigspolitichefen/Politimesterforeningen

Fuldmægtig Michael Løbnitz Bager, Søfartsstyrelsen

Fuldmægtig Christian Thiesen (Observatør), Sekretariatet for National Sårbarheds-udredning

Medlemmer af underudvalget vedrørende fødevarer, vand og genmodificering

Fuldmægtig Sofia Albrechtsson, Beredskabsstyrelsen

Direktør Niels Axel Nielsen, Danmarks Fiskeriundersøgelser

Vicedirektør Ole Olsen, Danmarks Jordbrugsforskning

Afdelingschef Niels Kristian Sørensen, Danmarks Jordbrugsforskning

Direktør Knud Børge Pedersen, Danmarks Veterinærinstitut

Vicedirektør Birgit Bolgan, Fiskeridirektoratet

Fuldmægtig Anette Flensborg, Fiskeridirektoratet

Vicedirektør Henrik G. Jensen (Formand), Fødevaredirektoratet

Videdirektør Hans Peter Jensen, Fødevaredirektoratet

Veterinærdirektør Preben Willeberg, Fødevaredirektoratet

Kontorchef Birgitte Povlsen, Fødevaredirektoratet

Kontorchef Esben Egede Rasmussen, Fødevaredirektoratet

Chefkonsulent Stig Mellergaard, Fødevaredirektoratet

Civilingeniør Michael Larsen (Sekretær), Fødevaredirektoratet

Regionschef Per K. Christiansen, Fødevaredirektoratet

Laboratoriechef Finn Heidemann, Fødevaredirektoratet

Akademiingeniør Susanne Rasmussen, Miljøstyrelsen

Dyrlæge Linda Bagge, Miljøstyrelsen

Kontorchef Kirsten Holst Svendsen, Ministeriet for Fødevare, Landbrug og Fiskeri

Specialkonsulent Ulla Heiden, Ministeriet for Fødevare, Landbrug og Fiskeri

Vicedirektør Knud Mortensen, Plantedirektoratet

Fuldmægtig Rikke Reumert Schaltz, Skov- og Naturstyrelsen


3 4 9

Institutleder Kaare Ulbak, Statens Institut for Strålehygiejne

Forstander Jørgen Brøchner Jespersen, Statens Skadedyrlaboratorium

Chefkonsulent Niels Madsen (Observatør), Sekretariatet for National Sårharhedsudred-ning

Medlemmer af underudvalget vedrørende sundhedsvæsen

Vicekontorchef Kirsten Jørgensen, Amtsrådsforeningen

Planlægningschef Lars Kinnerup, Amtsrådsforeningen

Embedslæge Annlize Troest, Embedslægeinstitutionen

Korpslæge Sven Trautner, Falck A/S

Stabslæge 1. grad Søren Worm-Petersen, Forsvarets Sundhedstjeneste

Overlæge Freddy Lippert, Hovedstadens Sygehusfællesskab

Fuldmægtig Tove Kjeldsen, Indenrigs- og Sundhedsministeriet

Beredskabschef Jesper Djurhuus, KL

Fuldmægtig Nicolai Mors, Københavns og Frederiksberg Kommuner

Lægemiddelinspektør Claus Mortensen, Lægemiddelstyrelsen

Overlæge Kåre Mølbak, Statens Serum Institut

Overlæge Michael von Magnus (Formand), Sundhedsstyrelsen

Afdelingslæge Inger Marie Giversen, Sundhedsstyrelsen

Fuldmægtig Michael Daugbjerg (Sekretær), Sundhedsstyrelsen

Specialkonsulent Michael D. Pedersen (Observatør), Sekretariatet for National

Sårbarhedsudredning

Medlemmer af underudvalget vedrørende transportfunktioner

Konsulent Henrik Severin Hansen, Amtsrådsforeningen

Trafikstyringschef Jørn G. Larsen, Banestyrelsen

Vicedirektør Kaj S. Lund, DSB Drift



3 5 0

Fuldmægtig Malene Sejr Jensen, Færdselsstyrelsen

Beredskabschef Ole Borch, KL

Fuldmægtig Camilla Nordal Rask, KL

Fuldmægtig Lisbeth Ølgaard, Miljøstyrelsen

Vicepolitikommisær Carl Peter Frederiksen, Rigspolitichefen

Politiassessor Kate Jaquerot, Rigspolitichefen

Sikkerhedschef Keld Zülow, Statens Luftfartsvæsen

Fuldmægtig Michael Løbnitz Bager, Søfartsstyrelsen

Kontorchef Ulla Bach Rosendal (Formand), Trafikministeriet

Kommandør Sven Gøbel (Sekretær), Trafikministeriet

Specialkonsulent Lisbet Lykke Holm, Trafikministeriet

Projektleder Iben Louring Mortensen, Vejdirektoratet

Chefkonsulent Niels Madsen (Observatør), Sekretariatet for National Sårbarhedsudred-ning

Medlemmer af underudvalget vedrørende CBRN-beredskab

Kontorchef Karsten Ive (Formand), Beredskabsstyrelsen

Overingeniør Bjørn Thorlaksen, Beredskabsstyrelsen, Nukleart Kontor

Lic. Pharm. Ulla Klixbüll, Beredskabsstyrelsen, Kemisk Laboratorium

Akademiingeniør Peter Hofman-Bang, Beredskabsstyrelsen (Sekretær)

Sektionsleder René Gynther Jensen Beredskabsstyrelsen

Afdelingschef Mogens Bagger Hansen, Dansk Dekommissionering

Sekretariatschef Lisbeth Grønberg, Forskningscenter Risø

Major Carsten Elhøj Blankholm, Forsvaret

Oberstløjtnant Jens Winther Andersen, Forsvaret

Fuldmægtig Birgit Kristiansen, Miljøstyrelsen

Fuldmægtig Martha Brenfors, Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling

Vicepolitikommisær Frank Liechti, Rigspolitichefen

Overlæge John-Erik Stig Hansen, Statens Seruminstitut- Center for Biologisk Beredskab


3 5 1

Institutleder Kaare Ulbak, Statens Institut for Strålehygiejne

Sektionsleder Mette Oehlenschlæger, Statens Institut for Strålehygiejne

Fuldmægtig Signe Ryborg (Observatør), Sekretariatet for National Sårbarhedsudredning

Medlemmer af underudvalget vedrørende beredskabsplanlægning og tværgående koordination

Planlægningschef Lars Kinnerup, Amtsrådsforeningen

Fuldmægtig Inge-Lise Andersen Rosendal, Beredskabsstyrelsen

(Sekretær)

Skolechef Henrik G. Petersen (Formand), Beredskabsstyrelsens Højskole

Major Keld Christensen, Forsvarsministeriet

Major Michael Queck, Forsvarskommandoen

Specialkonsulent Michael D. Pedersen, Indenrigs- og Sundhedsministeriet

Fuldmægtig Søren Almind, Justitsministeriet

Beredskabschef Henning Holm Johansen, KL

Sektionsleder Niels Johan Juhl-Nielsen, Københavns og Frederiksberg Kommuner

Politimester Jørgen Ilum, Politimesterforeningen

Politiassessor Kate Jacquerot, Rigspolitichefen

Kolonnechef Jørn Devantier (Observatør), Sekretariatet for National Sårbarhedsudred-ning

Documents

National Sårbarhedsudredning Udvalget for National ...2004 samtidig med overvejelser om et nyt forsvarsforlig. Regeringen vil i den forbindelse komme med oplæg til en samling af