Embed Size (px)
Citation preview
Doprinos lokalnih samouprava ispunjavanju Akcionog
plana za poglavlje 23 − studija slučaja lokalnih
samouprava u južnoj Srbiji
NIŠ, 2018
NACIONALNA KOALICIJA ZA DECENTRALIZACIJU
Monitoring analiza
Monitoring analiza 1
Sadržaj
Sadržaj ............................................................................................................................................................. 1
Uvod ................................................................................................................................................................ 2
1. Sprovođenje aktivnosti 2.2.10.36. iz Akcionog plana za poglavlje 23 ......................................................... 6
2. Sprovođenje aktivnosti 2.2.10.37. iz Akcionog plana za poglavlje 23 ....................................................... 11
2.1. Nivo uspešnosti u realizaciji aktivnosti 2.2.10.37. – Izveštaj o sprovođenju Akcionog plana za
poglavlje 23 ............................................................................................................................................... 13
2.2. Usvajanje lokalnih antikorupcijskih planova i ostvarenje ciljeva Nacionalne strategije za borbu
protiv korupcije ......................................................................................................................................... 16
3. „Lokalni antikorupcijski planovi po meri jedinice lokalne samouprave“ – Preporuke za primenu i
usvajanje lokalnog antikorupcijskog plana .................................................................................................... 20
4. Analiza primene Akcionog plana za poglavlje 23 u 15 jedinica lokalne samouprave u južnoj Srbiji ......... 28
4.1. Opština Merošina ............................................................................................................................... 31
4.2. Opština Svrljig..................................................................................................................................... 32
4.3. Opština Doljevac ................................................................................................................................ 32
4.4. Opština Dimitrovgrad ......................................................................................................................... 33
4.5. Opština Bela Palanka .......................................................................................................................... 34
4.6. Opština Žitorađa ................................................................................................................................. 34
4.7. Opština Babušnica .............................................................................................................................. 34
4.8. Opština Blace...................................................................................................................................... 35
4.9. Opština Ražanj .................................................................................................................................... 35
4.10. Opština Kuršumlija ........................................................................................................................... 35
5. Formiranje radnih tela i koordinacija primene antikorupcijskih planova ................................................. 36
5.1. Mera 17.1.1. − Određivanje lica/tela na nivou jedinice lokalne samouprave koje je zaduženo za
koordinaciju odgovornih subjekata u sprovođenju aktivnosti iz lokalnog antikorupcijskog plana .......... 38
5.2. Mera 17.1.2. – Formiranje komisije za izbor članova tela za praćenje primene lokalnog
antikorupcijskog plana .............................................................................................................................. 40
5.3. Mera 17.1.3. – Imenovanje članova radnog tela za praćenje sprovođenja lokalnog antikorupcijskog
plana .......................................................................................................................................................... 44
6. Građanski nadzor i kontrola planiranja i realizacije lokalnog budžeta ...................................................... 47
7. Zaključci i preporuke ................................................................................................................................. 51
7.1. Preporuke za organe vlasti na centralnom nivou .............................................................................. 55
7.2. Preporuke za institucije Evropske unije koje prate proces pregovora sa Republikom Srbijom ......... 57
7.3. Preporuke za jedinice lokalne samouprave ....................................................................................... 57
7.4. Preporuke za organizacije civilnog društva i medije .......................................................................... 59
Monitoring analiza 2
Uvod
Monitoring sprovođenja Akcionog plana za poglavlje 23 u gradovima i opštinama južne Srbije
realizovan je u okviru projekta „Što južnije, to transparentnije – sprovođenje Akcionog plana
za poglavlje 23 u gradovima i opštinama na jugu Srbije“ koji sprovodi Nacionalna koalicija za
decentralizaciju, uz podršku Fondacije za otvoreno društvo.
Analizom su obuhvaćene mere Akcionog plana za poglavlje 23 koje se odnose na prevenciju
korupcije u jedinicama lokalne samouprave (JLS) kroz izradu lokalnih antikorupcijskih planova.
Projektom „Što južnije, to transparentnije“ obuhvaćene su i mere i aktivnosti koje se odnose
na programsko budžetiranje i jačanje građanskog nadzora nad procesom planiranja i
realizacije lokalnog budžeta. Kako bi se organizacije civilnog društva upoznale sa programskim
budžetom, organizovano je savetovanje njihovih predstavnika o svrsi programskog
budžetiranja i ulozi programskog budžeta u unapređenju strateškog planiranja i izveštavanja
o realizaciji lokalnog budžeta.
Svrha ove analize je da se prikupe objektivni podaci za izveštavanje o sprovođenju aktivnosti
predviđenih Akcionim planom za poglavlje 23 u procesu pregovora Republike Srbije sa
Evropskom unijom, zatim da omogući bolje razumevanje procesa evropskih integracija na
lokalnom nivou i doprinese razumevanju odnosa lokalnih i centralnih organa vlasti u procesu
pristupanja Evropskoj uniji. Pored toga, analiza će omogućiti jačanje kapaciteta organizacija
civilnog društva za monitoring procesa pristupanja EU i ojačati kredibilitet civilnog društva u
javnosti. Ovaj dokument namenjen je i organima i službama u lokalnim samoupravama i
centralnim organima vlasti, jer im omogućava upoznavanje sa preprekama i problemima sa
kojim su se suočile lokalne zajednice uspostavljajući institucionalne mehanizme za prevenciju
korupcije.
Svako istraživanje neke društvene pojave ili javno-političke aktivnosti trebalo bi da doprinosi i
učenju i prenošenju znanja, dijalogu i razmeni mišljenja različitih aktera. Ova analiza je, u tom
smislu, poziv Nacionalne koalicije za decentralizaciju na dijalog o razvoju lokalne zajednice i
preispitivanje uloge lokalne zajednice u procesu evropskih integracija i demokratizacije
društva i političkih institucija.
Monitoring analiza 3
Istraživanjem je obuhvaćeno 15 jedinica lokalne samouprave iz Nišavskog, Pirotskog i
Topličkog upravnog okruga.1 Analizirane lokalne samouprave čine nešto više od 10% ukupnog
broja od 145 jedinica lokalne samouprave koje su imale obavezu da do 30. juna 2017. godine
usvoje lokalne antikorupcijske planove i formiraju radna tela za praćenje njihovog
sprovođenja. Zbog toga se zaključci ove analize pre svega odnose na stepen uspešnosti
primene Akcionog plana za poglavlje 23 u gradovima i opštinama u tri navedena upravna
okruga. Međutim, nalazi prikupljeni ovom analizom mogu da posluže kao osnova za dalja
istraživanja o primeni Akcionog plana za poglavlje 23 na lokalnom nivou, posebno kada se ima
u vidu da postoji preklapanje između podataka o broju usvojenih lokalnih antikorupcijskih
planova i formiranih radnih tela za praćenje njihovog sprovođenja na nivou čitave države i na
nivou analiziranih regiona, odnosno 15 gradova u južnoj Srbiji.
U istraživanju su analizirana strateška i normativna akta na centralnom i lokalnom nivou,
obavljen je terenski rad i intervjui sa akterima iz javne uprave i civilnog društva. Posebna
pažnja posvećena je sprovođenju aktivnosti iz Akcionog plana za poglavlje 23, i to:
2.2.10.36. − izrada modela lokalnih akcionih planova za borbu protiv korupcije za
jedinice lokalne samouprave i autonomne pokrajine;
2.2.10.37. − skupštine autonomnih pokrajina i lokalnih samouprava usvajaju lokalne
akcione planove i obrazuju stalno radno telo za praćenje i sprovođenje lokalnih
akcionih planova.
Pored navedenih, analizom su delimično obuhvaćene i sledeće aktivnosti iz Akcionog plana za
poglavlje 23:
2.2.6.6. − uvođenje programskog budžetiranja na svim nivoima vlasti;
2.2.6.7. − analiza programskog budžetiranja i identifikovanje preporuka za
unapređenje;
2.2.6.8. − unapređenje metodologije programskog budžeta i izrada uputstva u skladu
sa preporukama;
2.2.6.9. − sprovođenje obuka za unapređenje programskog budžeta.
1 Organi upravnih okruga nisu imali nadležnosti prilikom sprovođenja aktivnosti utvrđenih Akcionim planom za poglavlje 23, te pominjanje upravnih okruga predstavlja samo teritorijalnu odrednicu obima istraživanja.
Monitoring analiza 4
Analiza sprovođenja aktivnosti koje se tiču programskog budžetiranja ograničena je time što
jedinice lokalne samouprave nisu bile odgovorne za sprovođenje ovih aktivnosti, već je
Akcionim planom za poglavlje 23 utvrđena odgovornost Ministarstva finansija. Takođe, prema
podacima iz Akcionog plana, ove aktivnosti su u potpunosti sprovedene.2 Zbog toga je u ovom
dokumentu pažnja posvećena jačanju mehanizama građanskog nadzora i kontrole prilikom
planiranja i realizacije lokalnog budžeta.
Model lokalnog antikorupcijskog plana koji je Agencija za borbu protiv korupcije izradila u
saradnji sa Stalnom konferencijom gradova i opština, usvojeni lokalni antikorupcijski planovi i
izveštaji o njihovoj izradi predstavljali su ključni izvor informacija za ovu analizu. Važno je
napomenuti da svrha ove analize nije bila da utvrdi u kojoj su meri jedinice lokalne
samouprave uspešne u sprovođenju lokalnih antikorupcijskih planova. Takva analiza bi u ovoj
fazi bila preuranjena jer jedan broj lokalnih samouprava još nije usvojio planove (pet od deset
analiziranih lokalnih samouprava), dok se u ostalim planovi primenjuju tek oko godinu dana, a
radna tela za praćenje sprovođenja uopšte nisu ni formirana. Takođe, ovom analizom nisu
obuhvaćeni razlozi za nastanak korupcije u lokalnim samoupravama, niti su analizirane
situacije ili prakse u kojima postoji sumnja na koruptivna ponašanja, iako su takva istraživanja
važna i doprinose suzbijanju korupcije.
Ovom analizom utvrđeno je u kojoj su meri aktivnosti iz Akcionog plana za poglavlje 23, koje
se odnose na prevenciju korupcije na lokalnom nivou, sprovedene kroz proces usvajanja
lokalnih antikorupcijskih planova i formiranje radnih tela za praćenje njihovog sprovođenja.
Utvrđivanjem broja usvojenih planova samo se delimično može zaključiti kako je tekla izrada
planova, sa kojim su se poteškoćama suočile lokalne samouprave i koliko lokalni
antikorupcijski planovi mogu da doprinesu uspostavljanju mehanizama za prevenciju
korupcije. Tek uvidom u sadržinu planova i izveštaje o njihovoj izradi stiče se potpuna slika o
trenutnim kapacitetima lokalnih samouprava za sprovođenje mera iz Akcionog plana za
poglavlje 23. Kao izvor saznanja posebno su značajni izveštaji o izradi lokalnih antikorupcijskih
planova. Lokalne samouprave bile su obavezne, u skladu sa Modelom lokalnog
antikorupcijskog plana, da sačine i objave izveštaje o izradi planova i učešću javnosti u ovom
procesu. Izveštaji sadrže podatke o formiranju radne grupe za izradu plana, toku i rezultatima
javne rasprave i doprinosu javnosti izradi lokalnih antikorupcijskih planova. Činjenica da
izveštaji nisu dostupni3 i podatak da tokom izrade plana ni u jednoj lokalnoj samoupravi nije
bilo primedbi i sugestija zainteresovane javnosti govore o velikim problemima lokalnih
2 Akcioni plan za poglavlje 23, Vlada Republike Srbije, Pregovaračka grupa za poglavlje 23, april 2016, str. 177−178. 3 Od deset jedinica lokalne samouprave koje su usvojile planove, samo pet je objavilo izveštaj o procesu izrade i usvajanja plana.
Monitoring analiza 5
samouprava u usvajanju načela dobrog upravljanja, posebno načela transparentnosti i
participativnosti (učešća javnosti).
Analiza sadrži i preporuke za razvoj mehanizama za prevenciju korupcije na lokalnom nivou.
Preporuke, kao i sama analiza, otvorena su knjiga i svaka sugestija i argumentovana kritika
može samo da olakša razumevanje problema korupcije na lokalnom nivou i buduća
istraživanja ove teme.
Preporuke su izrađene nakon diskusionih foruma, održanih u Nišu, Pirotu i Prokuplju od 14. do
16. avgusta, i poseban doprinos izradi preporuka dali su predstavnici Biroa za društvena
istraživanja, Lokalnog antikorupcijskog foruma grada Niša i Transparentnosti Srbija.
Analiza izrade antikorupcijskih planova dugotrajan je proces i okolnosti na lokalnom nivou
stalno se menjaju. Kako je krajem 2017. godine u posmatranom regionu bilo usvojeno svega
pet lokalnih antikorupcijskih planova, završetak istraživanja je pomeren i analiza je završena u
julu 2018. godine. Promene koje su se dogodile između završetka analize i njenog objavljivanja
nisu obuhvaćene ovom prilikom.
Nacionalna koalicija za decentralizaciju nastoji da ovom analizom doprinese razvijanju
delotvornih instrumenata za praćenje (monitoring) primene Akcionog plana za poglavlje 23 na
lokalnom nivou i upozna zainteresovane aktere sa aktuelnim problemima i preprekama za
uspostavljanje delotvornih mehanizama za prevenciju korupcije na lokalnom nivou. Rezultati
ove analize mogu da pomognu u otklanjanju uočenih nedostataka, kroz sprovođenje lokalnih
antikorupcijskih planova i usvajanje novih, ali mogu da posluže i kao model za dalja istraživanja
o razvoju mera za prevenciju korupcije na lokalnom nivou.
Autor se zahvaljuje profesionalnom timu Nacionalne koalicije za decentralizaciju, a posebno
menadžeru projekta Danijelu Dašiću, na beskrajnom strpljenju, Jeleni Videnović i Danijeli
Radošević na podršci u pripremi ove analize i prikupljanju podataka. Posebnu zahvalnost
zaslužuju Sofija Mandić, Aleksandar Marinković, Novak Gajić i Miloš Mojsilović, koji su svojim
komentarima dali veliki doprinos izradi ove analize.
Analizu je za potrebe projekta i prema zahtevu Nacionalne koalicije za decentralizaciju izradila
konsultantska agencija S&W, a autor je Mirko Popović.
Stavovi i mišljenja izneti u ovoj analizi isključiva su odgovornost autora i Nacionalne koalicije
za decentralizaciju i ni na koji način ne predstavljaju stavove i mišljenja Fondacije za otvoreno
društvo Srbija.
Monitoring analiza 6
1. Sprovođenje aktivnosti 2.2.10.36. iz Akcionog plana za poglavlje 23
Akcionim planom za poglavlje 23 predviđena je izrada modela lokalnih akcionih planova za
borbu protiv korupcije za jedinice lokalne samouprave i autonomne pokrajine. Ova aktivnost
je u Akcionom planu utvrđena kao mera za jačanje preventivnih antikorupcijskih mehanizama
u lokalnim samoupravama i identifikovana pod brojem 2.2.10.36. Institucija odgovorna za
njenu realizaciju je Agencija za borbu protiv korupcije. Indikator za merenje uspešnosti u
realizaciji ove aktivnosti utvrđen je kao: „izrađeni modeli“.4 Krajnji rok za realizaciju ove
aktivnosti bio je prvi kvartal 2017, odnosno 31. mart 2017. godine.
Realizacija ove aktivnosti u direktnoj je vezi sa aktivnošću 2.2.10.35. – „izvršiti analizu pravnog
okvira kojim je regulisana lokalna samouprava i teritorijalna autonomija na rizike od
korupcije“, što je preduslov za izradu Modela antikorupcijskih planova, i sa aktivnošću
2.2.10.37. – „skupštine autonomnih pokrajina i lokalnih samouprava usvajaju lokalne akcione
planove i obrazuju stalno radno telo za praćenje i sprovođenje lokalnih akcionih planova“.5
Analizu uzroka i pojavnih oblika korupcije na lokalnom nivou izradila je Agencija za borbu
protiv korupcije, čime je ispunjena obaveza utvrđena aktivnošću 2.2.10.35. Prema Izveštaju o
o sprovođenju Akcionog plana za poglavlje 23, ova aktivnost u potpunosti je realizovana u
utvrđenom roku (IV kvartal 2016), a sama analiza dostupna je na veb-sajtu Agencije za borbu
protiv korupcije.6 Analiza uzroka i pojavnih oblika korupcije na lokalnom nivou korišćena je u
ovom dokumentu kako bi se utvrdilo u kojoj su meri jedinice lokalne samuprave u južnoj Srbiji
prilikom izrade svojih antikorupcijskih planova uzele u obzir nalaze i preporuke iz Analize
pojavnih oblika korupcije na lokalnom nivou.
4 Zbog jasnog razumevanja obaveza predviđenih Akcionim planom i zadataka odgovornih institucija, važno je napomenuti da u ovoj analizi smatramo da je indikator ispunjen onog trenutka kada su odgovorne institucije izradile finalnu verziju Modela antikorupcijskog plana, što je preduslov za uspešnu realizaciju drugih aktivnosti iz Akcionog plana za koje su odgovorne jedinice lokalne samouprave. Takođe, pod uspešnom realizacijom aktivnosti u ovom dokumentu podrazumevamo da je aktivnost u potpunosti sprovedena u skladu sa utvrđenim rokovima i indikatorima. 5 U okviru ove analize nije razmatrana ispunjenost Akcionog plana u delu koji se odnosi na aktivnosti na nivou autonomnih pokrajina. 6 Agencija za borbu protiv korupcije, Analiza uzorka i pojavnih oblika korupcije na lokalnom i pokrajinskom nivou: http://www.acas.rs/izvestaji/istrazivanja-i-analize/?pismo=cir
Monitoring analiza 7
Prema izveštaju o sprovođenju Akcionog plana za poglavlje 23 iz maja 2018. godine7, aktivnost
2.2.10.36. u potpunosti je sprovedena i Agencija za borbu protiv korupcije izradila je Model
antikorupcijskog plana za jedinice lokalnih samouprava. Ovaj model izrađen je u saradnji sa
Stalnom konferencijom gradova i opština. Model sadrži uputstvo za izradu antikorupcijskog
plana, njegovo sprovođenje i praćenje efekata sprovođenja plana. Kao krajnji rok za izradu
modela lokalnih antikorupcijskih planova utvrđen je prvi kvartal 2017, odnosno 31. mart 2017.
godine.
U pogledu poštovanja utvrđenog roka možemo da zaključimo da je nosilac aktivnosti, Agencija
za borbu protiv korupcije, zakasnila sa ispunjavanjem obaveza, imajući u vidu da je završna
verzija Modela izrađena i objavljena na veb-sajtu Agencije u aprilu 2017. Da je aktivnost
sprovedena sa malim zakašnjenjem, možemo da zaključimo i na osnovu indikatora za merenje
uspešnosti iz Akcionog plana za poglavlje 23 gde je navedeno da je indikator uspešnosti u
slučaju aktivnosti 2.2.10.36. „izrađeni modeli“. Izrada Nacrta Modela8 ne može se tumačiti kao
potpuno ispunjenje obaveze iz Akcionog plana jer je Nacrt stavljen na javni uvid kako bi se kroz
prikupljanje i analizu komentara i sugestija zainteresovanih aktera tekst Nacrta unapredio i
izmenio. Kašnjenje u izradi Modela moglo je da utiče na proces usvajanja antikorupcijskih
planova u jedinicama lokalne samouprave budući da je kao krajnji rok za njihovo usvajanje u
svim jedinicama lokalne samouprave u Srbiji utvrđen drugi kvartal 2017. godine, odnosno 30.
jun 2017. godine. Nadležnim organima u lokalnim samoupravama zbog toga je ostavljeno
manje vremena za pripremu plana, sprovođenje javne rasprave i formiranje radnih tela za
sprovođenje plana i praćenje njegove realizacije. Kao što pokazuje analiza aktivnosti 2.2.10.37.
iz Akcionog plana za poglavlje 23, jedinice lokalne samouprave prilično kasne u sprovođenju
ove aktivnosti. Do 30. juna 2017. godine samo jedna jedinica lokalne samouprave ispunila je
obavezu u skladu sa Akcionim planom.9
Prema izveštaju o radu Agencije za borbu protiv korupcije za 2017. godinu,10 Nacrt Modela
antikorupcijskog plana izrađen je početkom 2017. godine i sa zainteresovanim akterima
organizovan je konsultativni sastanak 8. marta 2017. godine. Javni uvid sproveden je od 15.
do 30. marta i Model je objavljen na veb-sajtu Agencije. Zainteresovana javnost je u ovom
periodu mogla da dostavi komentare i sugestije na Nacrt Modela.
7 Izveštaj o sprovođenju Akcionog plana za poglavlje 23, 1/2018. 8 U zvaničnim izveštajima ne pominje se tačan datum kada je acrt Modela izrađen, već se navodi da je izrađen u prvom kvartalu 2017. ili početkom 2017. godine. 9 Izveštaj o sprovođenju Akcionog plana za poglavlje 23, str. 491. 10 Izveštaj o radu Agencije za borbu protiv korupcije za 2017. godinu, str. 39.
Monitoring analiza 8
Agencija za borbu protiv korupcije izradila je izveštaj o sprovedenom javnom uvidu koji sadrži
komentare i predloge zainteresovane javnosti i odgovore Agencije, odnosno objašnjenje zašto
su određeni komentari na Nacrt Modela prihvaćeni ili odbijeni. Samo tri organizacije, od kojih
dve iz Niša, dostavile su svoje komentare i predloge za unapređenje Modela lokalnog
antikorupcijskog plana.
Iskustva stečena tokom sprovođenja javnog uvida u Nacrt Modela antikorupcijskog plana
mogla su da posluže kao uputstvo organima lokalnih samouprava u procesu izrade
antikorupcijskih planova, posebno u sprovođenju javne rasprave i konsultacija sa javnošću.
Evidentno je da je sasvim mali broj aktera učestvovao u konsultacijama o Nacrtu Modela i
dostavio svoje komentare. To može biti posledica nedovoljnog interesovanja javnosti za ovaj
dokument, ali, takođe, i posledica kratkih rokova i nedovoljnog angažovanja Agencije na
promociji Modela antikorupcijskog plana.
Malo interesovanje za učešće u javnom uvidu moglo je da bude signal organima jedinica
lokalne samouprave da se više angažuju na promociji svojih aktivnosti u izradi lokalnih
antikorupcijskih planova i da podstaknu aktivno učešće nevladinog sektora i stručne javnosti,
kao i medija, u izradi lokalnih planova. Zapažena je i činjenica da jedinice lokalne samouprave,
kao akteri koji su direktno zainteresovani za sadržaj Modela, nisu uputile niti jedan komentar
na Nacrt tokom javnog uvida. Podaci o tome da li su lokalne samouprave učestvovale u
prethodnoj fazi izrade Modela nisu dostupni u Izveštaju o javnom uvidu.
Na nizak nivo učešća javnosti mogli su da utiču i relativno kratki rokovi za sprovođenje javnog
uvida. Nacrt Modela izložen je javnosti u martu 2017. godine, u trajanju od 15 dana, dok je
finalna verzija Modela objavljena već u aprilu. Stiče se utisak da su kratki rokovi za konsultacije
posledica nastojanja vlasti da obezbede ispunjenje rokova koji su utvrđeni Akcionim planom
za poglavlje 23, budući da je za realizaciju aktivnosti 2.2.10.36. već probijen rok. Posledica
kašnjenja u realizaciji aktivnosti 2.2.10.36. direktno se odrazila i na realizaciju aktivnosti
2.2.10.37, odnosno na usvajanje antikorupcijskih planova u jedinicama lokalne samouprave.
Pored kašnjenja, koje je uistinu bilo kraće od mesec dana, ovde bi trebalo napomenuti da,
pored konsultativnog sastanka 8. marta, Agencija za borbu protiv korupcije nije organizovala
konsultacije van Beograda (sudeći prema izveštaju o javnom uvidu) iako bi takvi sastanci mogli
da utiču na povećano učešće zainteresovane javnosti, ali i da pokrenu javnu debatu u lokalnim
zajednicama o antikorupcijskim planovima, čije je usvajanje u skupštinama jedinica lokalne
samouprave trebalo da usledi u roku od dva-tri meseca.
Monitoring analiza 9
Učešće javnosti u procesu izrade dokumenata javnih politika ne garantuje bezuslovno veći
kvalitet dokumenta i ponuđenih rešenja, niti nisko interesovanje javnosti direktno upućuje na
zaključak da ponuđeni Model antikorupcijskog plana nije dobar i pogodan za jedinice lokalne
samouprave u Srbiji.11 Međutim, učešće javnosti obezbeđuje demokratski legitimitet procesa,
jača poverenje u institucije i doprinosi boljoj primeni i prihvatanju regulatornih rešenja od
građana, privrede i drugih aktera van formalnog kruga donosilaca odluka. Imajući u vidu da je
usvajanje pravnih tekovina EU,12 sudeći prema dosadašnjem iskustvu, podrazumevalo nisko ili
neznatno učešće lokalnih samouprava, u ovom slučaju među aktere koji nisu direktno
uključeni u proces donošenja odluka mogu se ubrojati i lokalni funkcioneri i službenici, čiji je
zadatak da ponuđena rešenja preuzmu i sprovedu ih na lokalnom nivou. Što je veći postor za
učešće aktera koji su pogođeni promenama javnih politika, povećava se i verovatnoća da će
oni biti spremni da prihvate ishode takvih politika, čak i u slučaju da javna politika ne
zadovoljava u celosti njihove interese.13 Postignuća u procesu usvajanja lokalnih
antikorupcijskih planova upućuju na opravdanost ovakvog zaključka.
Budući da je kao krajnji rok za usvajanje antikorupcijskih planova na lokalnom nivou utvrđen
30. jun 2017. godine, jedinice lokalne samouprave imale su nešto više od dva meseca da
sprovedu sledeće aktivnosti:
formiranje radnog tela za izradu antikorupcijskog plana;
izrada nacrta plana u skladu sa Modelom koji je izradila Agencija za borbu protiv
korupcije;
javna rasprava o nacrtu plana, analiziranje pristiglih komentara i predloga;
izrada i objavljivanje izveštaja o javnoj raspravi;
izrada finalne verzije predloga antikorupcijskog plana;
usvajanje plana u lokalnoj skupštini;
formiranje radnog tela za praćenje i sprovođenje antikorupcijskog plana.
11 Sadržaj Modela lokalnog antikorupcijskog plana koji je izradila Agencija za borbu protiv korupcije, preporuke i uputstva koja ovaj dokument sadrži i širina ponuđenih rešenja upućuju na zaključak da je reč o resursu koji u velikoj meri može da pomogne lokalnoj upravi, ali i lokalnoj zajednici da uspešno razvije institucionalne mehanizme za prevenciju korupcije (prim. aut.). 12 U širem smislu usvajanje lokalnih antikorupcijskih planova može se razumeti kao uvođenje standarda i vrednosti EU na nivou lokalne vlasti u Srbiji, budući da je verovatno da bez podsticajnog okruženja koje je stvoreno procesom pristupanja EU lokalni antikorupcijski planovi ne bi bili usvajani na nivou jedinica lokalne samouprave u Srbiji. Više o iskustvima učešća lokalanih aktera u procesu pristupanja EU pogledati u: T. Branković, M. Popović, Glas zajednica o EU integracijama: Podsticaj učešću lokalnih zajednica u procesu pristupanja Evropskoj uniji, Trag fondacija, Beograd 2018: http://mediareform.rs/wp-content/uploads/2018/05/Baseline-studija.pdf 13 Coping with Accession to the European Union: New Modes of Environmental Governance, edited by Tanja A. Borzel, PALGRAVE MACMILLAN, New York, 2009, pg. 18.
Monitoring analiza 10
Ako se sagleda sve ovo, možemo da zaključimo da su jedinice lokalne samouprave imale
sasvim malo vremena na raspolaganju kako bi na zadovoljavajući način sprovele predviđene
aktivnosti, te ne čudi da ova aktivnost iz Akcionog plana nije realizovana na vreme, odnosno
nije u potpunosti realizovana ni nakon godinu dana od isteka utvrđenog roka.
Pored toga, prilikom izrade Akcionog plana za poglavlje 23 trebalo je uzeti u obzir
administrativne kapacitete jedinica lokalnih samouprava, različite i često nedostajuće,
posebno u slučaju malih i nerazvijenih opština. Trebalo je imati na umu i iskustvo i postignuća
u ostvarenju ciljeva, mera i aktivnosti iz Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije.
Stepen uspešnosti u sprovođenju aktivnosti 2.2.10.36. direktno je uticao na rokove i uspešnost
u realizaciji sledeće aktivnosti – usvajanje lokalnih antikorupcijskih planova i formiranje radnih
tela za njihovo praćenje.
Na osnovu analize sprovedene aktivnosti 2.2.10.36. mogu se izvesti sledeći zaključci:
nakon izrade Modela antikorupcijskog plana ostalo je nešto manje od tri meseca za
sprovođenje obimnih aktivnosti na usvajanju antikorupcijskih planova u jedinicama
lokalne samouprave, što je nedovoljno vreme za izradu kvalitetnog i primenljivog plana
i uključivanje javnosti u taj posao;
iskustva u sprovođenju Strategije za borbu protiv korupcije, posebno ona o poštovanju
rokova i o kapacitetima jedinica lokalne samouprave za sprovođenje mera i aktivnosti
predviđenih Strategijom, nisu uzeta u obzir prilikom određivanja rokova u Akcionom
planu za poglavlje 23;
suštinski je bitan razvoj funkcionalnih mehanizama za prevenciju korupcije na
lokalnom nivou, a ne ispunjavanje formalnih uslova u procesu pristupanja Evropskoj
uniji;
učešće javnosti u izradi Modela bilo je simbolično, što je trebalo da bude signal
odgovornim institucijama da pokrenu kampanju za promociju Modela na lokalnom
nivou pre nego što jedinice lokalne samouprave pristupe njegovoj izradi i usvajanju;
tokom javnog uvida Agencija nije organizovala okrugle stolove i diskusije sa građanima
i propustila je da organizuje javne rasprave o nacrtu Modela van Beograda, zbog čega
je, između ostalog, javnost slabo učestvovala u izradi nacrta.
Uspešnost u realizaciji aktivnosti 2.2.10.37. analiziraćemo u narednom poglavlju, dok će ovaj
tekst u poglavljima koja slede obuhvatiti i detaljan pregled toka izrade i usvajanja
antikorupcijskih planova u 15 jedinica lokalne samouprave u južnoj Srbiji.
Monitoring analiza 11
2. Sprovođenje aktivnosti 2.2.10.37. iz Akcionog planaza poglavlje 23
Usvajanje lokalnih akcionih planova za borbu protiv korupcije u skupštinama jedinica lokalne
samouprave i obrazovanje stalnog radnog tela za praćenje i sprovođenje lokalnih akcionih
planova predstavlja aktivnost kojom se jačaju mehanizmi za prevenciju korupcije na lokalnom
nivou. Ovo je predviđeno Akcionim planom za poglavlje 23 kao aktivnost pod brojem
2.2.10.37. Za merenje njene uspešnosti utvrđen je indikator: „Usvojeni lokalni akcioni planovi
i obrazovano radno telo za njihovo praćenje i sprovođenje“. Kao krajnji rok za realizaciju
utvrđen je II kvartal 2017, odnosno 30. jun 2017. godine.
Obavezu da do 30. juna 2017. izrade i usvoje lokalne antikorupcijske planove, kao i da
formiraju radna tela za praćenje njihovog sprovođenja, imalo je 145 jedinica lokalne
samouprave (bez teritorije Kosova i Metohije). Usvajanje lokalnih planova za borbu protiv
korupcije jeste mera za prevenciju korupcije predviđena i Nacionalnom strategijom za borbu
protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine.
Ovim strateškim dokumentom prepoznato je da je „segment antikorupcijske akcije na nivou
teritorijalne autonomije i lokalne samouprave gotovo u potpunosti izostavljen i zaboravljen
od strane donosilaca političkih odluka“.14 Takođe, uočeno je da „izostaje usvajanje i
sprovođenje ozbiljnog pokrajinskog, odnosno lokalnog akcionog plana za borbu protiv
korupcije, koji bi obezbedio transparentan rad organa teritorijalne autonomije, odnosno
lokalne samouprave, kao i pokrajinskih i lokalnih javnih preduzeća, transparentan budžetski
sistem, kao i adekvatan odgovor građanskog društva i medija na korupcijske izazove“.15
Nacionalnom strategijom utvrđen je i cilj 3.1.5: „Usvojeni pokrajinski i lokalni akcioni planovi
za borbu protiv korupcije čije sprovođenje nadziru stalna radna tela pokrajinskih, odnosno
lokalnih skupština“. Ovaj cilj je u direktnoj vezi sa sprovođenjem utvrđenih aktivnosti iz
Akcionog plana za poglavlje 23. Pored toga, važno je napomenuti da je kroz Nacionalnu
strategiju za borbu protiv korupcije prepoznata jasna veza između prevencije korupcije i
dobrog upravljanja, posebno kroz isticanje transparentnosti u radu pokrajinskih i lokalnih
organa u raspolaganju javnim finansijama.
14 Narodna skupština Republike Srbije, Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine, str. 4: http://www.acas.rs/wp-content/uploads/2010/06/Nacionalna_strategija_za_borbu_protiv_korupcije.pdf 15 Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine, str. 4.
Monitoring analiza 12
Sprovođenje Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije obezbeđeno je Akcionim planom
iz 2013. godine. Akcioni plan revidiran je u junu 2016. godine i praćenje sprovođenja
Naconalne strategije usklađeno je sa praćenjem i izveštavanjem o sprovođenju Akcionog plana
za poglavlje 23.
Strategijom je obaveza osnivanja radnih tela koja nadziru sprovođenje akcionih planova na
lokalnom nivou preciznije određena tako što je utvrđeno da radna tela osniva lokalna
skupština. Ova okolnost biće razmatrana prilikom analize sprovođenja aktivnosti iz Akcionog
plana za poglavlje 23 u jedinicama lokalne samouprave u južnoj Srbiji.
Iako su usvajanje lokalnih akcionih planova za borbu protiv korupcije i osnivanje radnih tela za
praćenje njihovog sprovođenja utvrđeni ciljevima Nacionalne strategije za borbu protiv
korupcije, ova obaveza jedinicâ lokalne samouprave nije predviđena Zakonom o Agenciji za
borbu protiv korupcije, najvažnijim zakonom u oblasti borbe protiv korupcije. Imajući u vidu
da je Zakon usvojen pre usvajanja Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije,16 ova
okolnost mogla je da bude promenjena kroz izmene Zakona o Agenciji za borbu protiv
korupcije.
Nacrt novog Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije bio je predmet javne rasprave u
novembru 2016. godine, ali ovim dokumentom nije predviđena obaveza jedinica lokalne
samouprave da usvoje lokalne antikorupcijske planove.17 Na taj način propuštena je prilika da
se obezbede snažniji pravni mehanizmi za sprovođenje aktivnosti 2.2.10.37. iz Akcionog plana
za poglavlje 23. Usvajanje akcionih planova za borbu protiv korupcije u ovom trenutku ne
predstavlja zakonsku obavezu jedinica lokalne samouprave, niti su utvrđene mere za
sankcionisanje odgovornih organa ukoliko ne ispune obaveze iz Akcionog plana za poglavlje
23.
Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije pominjemo i zbog činjenice da je Akcionim planom
za poglavlje 23 usvajanje novog Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije identifikovano kao
ključna mera za prevenciju borbe protiv korupcije, koja će sveobuhvatno urediti oblast
prevencije korupcije.18 Imajući to u vidu, vredi postaviti pitanje zašto u Nacrtu zakona nije
predviđena obaveza usvajanja lokalnih antikorupcijskih planova.
16 Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije usvojen je 2008. godine, a izmene i dopune Zakona izvršene su 2010. godine. 17 Ministarstvo pravde, Nacrt Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije: https://www.mpravde.gov.rs/sekcija/53/radne-verzije-propisa.php 18 Akcioni plan za poglavlje 23, str. 143.
Monitoring analiza 13
Usvajanje novog Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije predviđeno je kao aktivnost u
Akcionom planu za poglavlje 23 (aktivnost 2.1.4.2) sa krajnjim rokom za sprovođenje aktivnosti
do III kvartala 2016.19 U ovom trenutku nadležne institucije kasne sa realizacijom aktivnosti
gotovo dve godine. U poslednjem izveštaju o sprovođenju Akcionog plana za poglavlje 23
navedeno je da je aktivnost gotovo u potpunosti realizovana, dok je kao novi rok za usvajanje
zakona predviđen kraj III kvartala 2018. godine.
Kašnjenje u realizaciji ključnih aktivnosti iz Akcionog plana za poglavlje 23 nesumnjivo šalje
signal akterima odgovornim za njegovu realizaciju na lokalnom nivou da ne postoji istinsko
opredeljenje odgovornih institucija za sprovođenje aktivnosti iz Akcionog plana, kao i da
odsustvo sprovođenja aktivnosti ne podrazumeva pozivanje na odgovornost.
2.1. Nivo uspešnosti u realizaciji aktivnosti 2.2.10.37. – Izveštaj o sprovođenju Akcionog plana za poglavlje 23
Prema podacima iz Izveštaja o sprovođenju Akcionog plana za poglavlje 23, aktivnosti na
usvajanju lokalnih antikorupcijskih planova i obrazovanju radnih tela za praćenje sprovođenja
ovih planova delimično su realizovane. U roku koji je utvrđen Akcionim planom za poglavlje
23 samo jedna jedinica lokalne samouprave ispunila je obavezu usvajanja lokalnog
antikorupcijskog plana prema Modelu koji je izradila Agencija za borbu protiv korupcije i
osnivanja radnog tela.20
Međutim, radno telo za praćenje sprovođenja plana nije formirano u skladu sa Modelom, te
je u Izveštaju o sprovođenju Akcionog plana za poglavlje 23 konstatovano da niti jedna jedinica
lokalne samouprave nije ispunila svoju obavezu u skladu sa utvrđenim rokom.21 Navedeni
podaci govore u prilog zaključku da aktivnost 2.2.10.37. nije realizovana. U istom izveštaju
(Izveštaj br. 4 od maja 2018. godine), u delu gde su predstavljena postignuća zaključno sa III
kvartalom 2017, navedeno je da je šest jedinica lokalne samouprave lokalni antikorupcijski
plan usvojilo do 30. juna 2017.22
19 Akcioni plan za poglavlje 23, str. 157. 20 Reč je o gradu Somboru i prema mišljenju stručne javnosti, ovaj plan je primer dobre prakse u ispunjavanju obaveze predviđene Akcionim planom za poglavlje 23 i Nacionalnom strategijom za borbu protiv korupcije. 21 Izveštaj o sprovođenju Akcionog plana za poglavlje 23, str. 491. 22 Isto, str. 491.
Monitoring analiza 14
Od 30. juna 2017. do izrade četvrtog Izveštaja o sprovođenju Akcionog plana za poglavlje 23
(maj 2018), odnosno do 10. marta 2018. (I kvartal 2018), promenilo se ispunjavanje obaveza
u odnosu na posmatranu aktivnost. Prema podacima koje je dostavila Agencija za borbu protiv
korupcije, 111 jedinica lokalne samouprave izvestilo je Agenciju o procesu izrade lokalnih
antikorupcijskih planova i obrazovanju radnih tela.
U ovom periodu 67 jedinica lokalne samouprave usvojilo je lokalne planove, dok je samo 11
lokalnih samouprava formiralo radna tela za praćenje sprovođenja planova. U slučaju 60
lokalnih samouprava planovi su usvojeni u skladu sa Modelom, ili uz delimična odstupanja od
preporučenog Modela. Lokalne samouprave nisu Agenciji dostavile dovoljno podataka o
formiranju radnih tela, tako da se u Izveštaju ne nalaze podaci o tome da li su radna tela
formirana u skladu sa Modelom lokalnog antikorupcijskog plana.23
Grafikon 1: Nivo ispunjenosti Akcionog plana za poglavlje 23 u lokalnim samoupravama
(aktivnost 2.2.10.37) prema prvom izveštaju o sprovođenju plana iz maja 2018. godine.
Podaci iz Izveštaja o sprovođenju Akcionog plana za poglavlje 23 pokazuju da je 76% lokalnih
samouprava započelo aktivnosti na sprovođenju obaveza iz Akcionog plana, da je 45%
delimično ispunilo obavezu i usvojilo lokalne antikorupcijske planove, dok je tek 7,5% gradova
i opština u Srbiji, devet meseci nakon utvrđenog roka, ispunilo obavezu predviđenu Akcionim
planom.
U prethodnom delu analize iznet je zaključak da je jedinicama lokalne samouprave ostavljeno
malo vremena za realizaciju obaveza iz Akcionog plana za poglavlje 23. Ako je ovaj zaključak
važio za ispunjenje obaveza u utvrđenom roku (30. jun 2017), isti zaključak ne možemo da
23 Isto, str. 491.
0.075
0.45
0.475
0
Nivo ispunjenosti aktivnosti 2.2.10.37 u jedinicama lokalne samouprave
U potpunosti ispunjeno 7,5% Delimično ispunjeno 45% Nije ispunjeno
Monitoring analiza 15
izvedemo i devet meseci nakon utvrđenog roka. Od aprila 2017. do marta 2018. proteklo je
godinu dana što je, bez sumnje, dovoljno vremena da jedinice lokalne samouprave izrade
antikorupcijski plan, sprovedu javnu raspravu, usvoje plan i formiraju radno telo za praćenje
sprovođenja plana.
Zadatak lokalnih samouprava značajno je olakšan onog trenutka kada je Agencija za borbu
protiv korupcije ponudila Model antikorupcijskog plana. Iz Izveštaja o sprovođenju Akcionog
plana za poglavlje 23 zaključujemo da su jedinice lokalne samouprave imale ne samo
mogućnost već i obavezu da se pridržavaju usvojenog Modela. Posebno je značajna činjenica
da je tek 11 jedinica lokalne samouprave formiralo radno telo za praćenje sprovođenja
lokalnih antikorupcijskih planova, kao i to da Agencija nema dovoljno podataka kako bi utvrdila
da li su lokalne samouprave koje su formirale radna tela to učinile u skladu sa preporukama iz
Modela lokalnog antikorupcijskog plana. Rečju, stepen realizacije aktivnosti na izradi i
usvajanju lokalnih antikorupcijskih planova iz Akcionog plana za poglavlje 23 možemo da
ocenimo kao nedovoljan, odnosno nerealizovan. U pogledu dostizanja indikatora uspešnosti
u realizaciji ove aktivnosti takođe proizilazi da ona nije realizovana budući da bi njenu uspešnu
realizaciju podrazumevalo usvajanje antikorupcijskih planova i formiranje radnih tela za
praćenje sprovođenja. Na takav zaključak nedvosmisleno upućuje činjenica da je u roku od
godinu dana nakon izrade Modela lokalnog antikorupcijskog plana svega 11 jedinica lokalne
samouprave ispunilo svoju obavezu, iako ni za ovih 11 odgovorna institucija nema potpune
podatke.
Na osnovu predstavljenih činjenica o sprovođenju aktivnosti 2.2.10.37. iz Akcionog plana za
poglavlje 23, moguće je doneti sledeće zaključke:
nadležne institucije, odnosno Savet za sprovođenje Akcionog plana za poglavlje 23 i
Agencija za borbu protiv korupcije, nisu dovoljno posvećene sprovođenju Akcionog
plana i ne poseduju adekvatne mehanizme za prikupljanje i obradu podataka o
napretku u sprovođenju Akcionog plana;
koordinacija između centralnog i lokalnog nivoa vlasti nije uspostavljena, kao ni
mehanizam za utvrđivanje odgovornosti u slučaju neuspešne realizacije Akcionog
plana;
organi odgovorni za izradu i praćenje sprovođenja Akcionog plana za poglavlje 23
nisu dobro procenili kapacitet lokalnih samouprava za sprovođenje ove aktivnosti;
jedinice lokalne samouprave nisu dovoljno posvećene ispunjavanju obaveza iz
Akcionog plana i ne poseduju adekvatne kapacitete za ispunjavanje obaveza iz
Akcionog plana za poglavlje 23;
Monitoring analiza 16
lokalne samouprave ne prepoznaju značaj lokalnih antikorupcijskih planova i
pozitivne efekte uključivanja javnosti u borbu protiv korupcije;24
potreba za razvojem mehanizama za prevenciju korupcije na lokalnom nivou i
uvođenje načela dobrog upravljanja nije prioritet za nadležne institucije na
centralnom i lokalnom nivou.
2.2. Usvajanje lokalnih antikorupcijskih planova i ostvarenje ciljeva Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije
Obaveza usvajanja lokalnih antikorupcijskih planova, pored Akcionog plana za poglavlje 23,
utvrđena je i Nacionalnom strategijom za borbu protiv korupcije. Kao što je navedeno,
usvajanje antikorupcijskih planova na lokalnom nivou predstavlja jedan od ciljeva Nacionalne
strategije, u oblasti političkih aktivnosti.
Akcioni plan za sprovođenje Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije Vlada je usvojila
25. avgusta 2013. godine i njime su detaljno predviđene aktivnosti, odgovorne institucije,
indikatori, rokovi i resursi za realizaciju ciljeva Strategije. Akcioni plan je revidiran 2016.
godine.
Akcionim planom Strategije za borbu protiv korupcije kao indikator uspešnosti u realizaciji cilja
3.1.5. utvrđeno je „dosledno sprovođenje zaključaka pokrajinskih i lokalnih skupština donetih
na osnovu godišnjih izveštaja stalnih radnih tela skupštine o sprovođenju pokrajinskih i
lokalnih akcionih planova za borbu protiv korupcije“.25 U odnosu na indikator koji je predviđen
Akcionim planom za poglavlje 23 (usvojeni lokalni akcioni planovi i obrazovano radno telo za
njihovo praćenje i sprovođenje), ovaj indikator deluje ambicioznije i podrazumeva ne samo
usvajanje lokalnih planova već i praćenje doslednosti u primeni usvojenih dokumenata, kao i
efekata rada i uticaja radnih tela zaduženih za praćenje sprovođenja antikorupcijskih planova.
Poređenje ova dva indikatora ukazuje i na nivo ambicije akcionih dokumenata o kojima se
ovde govori.
24 Na ovaj zaključak direktno upućuje činjenica da je tek 11 jedinica lokalne samouprave uspostavilo radno telo za praćenje sprovođenja antikorupcijskog plana. Usvajanje planova bila je formalna obaveza koju su pojedine lokalne samouprave ispunile, dok bi formiranje radnih tela bio pokazatelj minimuma zainteresovanosti za sprovođenje mera predviđenih planovima. 25 Akcioni plan Strategije za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine, cilj 3.1.5.
Cilj 3.1.5. Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije:
„Usvojeni pokrajinski i lokalni akcioni planovi za borbu protiv korupcije čije
sprovođenje nadziru stalna radna tela pokrajinskih, odnosno lokalnih skupština“.
Monitoring analiza 17
Dok je za uspešnu realizaciju aktivnosti iz Akcionog plana za poglavlje 23 dovoljno da lokalni
antikorupcijski planovi budu usvojeni, a radna tela formirana, Akcionim planom za Strategiju
borbe protiv korupcije traži se i analiza efekata usvojenih dokumenata, odnosno od
odgovornih institucija zahteva se da utvrde u kojoj je meri realizovana aktivnost doprinela
prevenciji korupcije i ocene da li delovanje radnih tela ostvaruje efekte u prevenciji korupcije.
Međutim, imajući u vidu da cilj 3.1.5. Strategije nije ostvaren, a aktivnost 2.2.10.37. nije
realizovana, u ovom trenutku navedeni indikatori ne omogućavaju merenje efekata javnih
politika u oblasti prevencije korupcije, bar kada govorimo o uspostavljanju institucionalnih
mehanizama na nivou lokalnih samouprava.
U Akcionom planu Strategije za borbu protiv korupcije predviđene su i posebne aktivnosti,
indikatori na nivou aktivnosti, utvrđeni rokovi i potrebni resursi za sprovođenje aktivnosti.
Izrada modela antikorupcijskog plana i analize pojavnih oblika korupcije na lokalnom nivou
predviđena je Akcionim planom za sprovođenje Strategije borbe protiv korupcije, kao i
Akcionim planom za poglavlje 23. Obe aktivnosti su realizovane, sa izvesnim kašnjenjem u
odnosu na rokove planirane Akcionim planom za Strategiju borbe protiv korupcije. Kašnjenje
u realizaciji mera i aktivnosti predviđenih Akcionim planom za Strategiju borbe protiv
korupcije potrebno je dovesti u vezu sa problemom kašnjenja u realizaciji Akcionog plana za
poglavlje 23, jer poređenje ova dva dokumenta ukazuje na to da su odgovorne institucije još
2013. godine bile upoznate sa obavezama koje predstoje razvoju mehanizama za prevenciju
korupcije, pa mere predviđene Akcionim planom za poglavlje 23 nisu bile neočekivane za
nadležne organe na centralnom niovu, kao ni za lokalne samouprave.
Akcionim planom za sprovođenje Strategije za borbu protiv korupcije predviđen je rok od 30
meseci za pripremu predloga lokalnih antikorupcijskih planova i dodatna četiri meseca za
njihovo usvajanje i formiranje radnih tela za praćenje. Ovi rokovi, iako nisu dostignuti, deluju
realističnije u odnosu na one predviđene Akcionim planom za poglavlje 23. Prema Akcionom
planu za sprovođenje Strategije od trenutka izrade modela antikorupcijskog plana lokalnim
samoupravama ostavljeno je šest meseci da izrade predloge antikorupcijskih planova i deset
meseci da planove usvoje u skupštini. Pored usvajanja lokalnih antikorupcijskih planova,
Akcionim planom za sprovođenje Strategije za borbu protiv koprucije predviđena je i edukacija
odbornika lokalne skupštine i drugih službenika na lokalnom nivou o antikorupcijskim
mehanizmima, načinu i značaju nadzora nad sprovođenjem pokrajinskog i lokalnog akcionog
plana za borbu protiv korupcije (mera 3.1.5.3).
Monitoring analiza 18
Plan i program obuke trebalo je da bude izrađen u roku od 18 meseci od usvajanja Akcionog
plana, a predviđeno je njegovo trajno sprovođenje. Na taj način bilo bi omogućeno da
administrativni kapaciteti na lokalnom nivou počnu da jačaju i pre samog usvajanja
antikorupcijskih planova.
Još jedna mera bitna za uspostavljanje institucionalnih mehanizama za prevenciju korupcije
na lokalnom nivou predviđena je Akcionim planom za sprovođenje Strategije za borbu protiv
korupcije i odnosi se na kampanju za informisanje građana o mehanizmima pokrajinskog i
lokalnog antikorupcijskog plana. Kampanja je trebalo da bude pripremljena i sprovedena u
roku od dve godine od usvajanja Akcionog plana, odnosno trebalo je da prethodi procesu
usvajanja lokalnih antikorupcijskih planova. Kampanja nije predviđena Akcionim planom za
poglavlje 23, što i nije od suštinskog značaja, jer Strategija za borbu protiv korupcije sa
akcionim planom, kao i Akcioni plan za poglavlje 23 predstavljaju zajedničke segmente
normativnog i strateškog okvira za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji.
Agencija za borbu protiv korupcije izradila je plan kampanje o mehanizmima lokalnog i
pokrajinskog antikorupcijskog plana u novembru 2017.26 Prema planu aktivnosti kampanja će
biti realizovana u 2018. godini. Do kraja jula 2018. planirano je da se obave pripremne
aktivnosti, dok su komunikacija sa lokalnim samoupravama, okrugli stolovi i konferencije, kao
i sprovođenje medijske strategije predviđeni od avgusta do novembra 2018. godine. Kako su
promotivne aktivnosti u kampanji predviđene tek za drugu polovinu godine, u ovom trenutku
se ne može oceniti uspešnost u realizaciji ove mere.
Agencija je zaključila da bi „promovisanje i popularizacija mehanizama antikorupcijskih
planova bili uspešniji ukoliko bi se obezbedilo angažovanje agencije za odnose sa javnošću koja
bi kreirala kampanju i razvila njen kreativni koncept“.27
Izveštaj o sprovođenju Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije za 2017. godinu sadrži
informacije o uspešnosti u realizaciji aktivnosti predviđenih strategijom, odnosno, onih mera
i aktivnosti čije praćenje nije predviđeno Akcionim planom za poglavlje 23.28
26 Agencija za borbu protiv korupcije: Plan kampanje o mehanizmima lokalnog i pokrajinskog antikorupcijskog plana, novembar 2017: http://www.acas.rs/wp-content/uploads/2014/09/Program-i-plan-kampanje.pdf 27 Izveštaj o sprovođenju Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije za 2017. godinu, str. 26. 28 Agencija za borbu protiv korupcije, Izveštaj o sprovođenju Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji i Revidiranog akcionog plana za njeno sprovođenje za 2017. godinu, mart 2018: http://www.acas.rs/wp-content/uploads/2018/03/Izvestaj-o-sprovodjenju-nacionalne-strategije-za-2017.pdf
Monitoring analiza 19
Kada je reč o obukama za odbornike lokalne skupštine i druge službenike na lokalnom nivou
(mera 3.1.5.1.a), u Izveštaju je navedeno da su samo dve lokalne samouprave (Surdulica i
Požarevac) izvestile da su sačinile program obuke, dok niti jedna lokalna samouprava nije
izvestila o realizaciji obuka.29
Za izradu planova obuke i njihovo sprovođenje bili su odgovorni predsednici opština i
gradonačelnici.30 Neuspeh u realizaciji ove mere delimično je u vezi sa činjenicom da je tek 67
jedinica lokalne samouprave usvojilo antikorupcijske planove do marta 2018.
Međutim, zaključak koji se neumoljivo nameće jeste da neuspešnost u realizaciji mera
predviđenih Strategijom nema mnogo veze sa redosledom koraka u sprovođenju aktivnosti,
već sa odnosom nosilaca političkih funkcija i odgovornih organa javnih vlasti prema strateškim
i akcionim dokumentima, i prema prevenciji korupcije uopšte. Razlog za neuspeh u realizaciji
aktivnosti 2.2.10.37. iz Akcionog plana za poglavlje 23 trebalo bi tražiti među istim uzrocima –
neodgovornom odnosu prema obavezama koje su utvrđene strateškim i akcionim
dokumentima. Nepoštovanje rokova i odsustvo odgovornosti organa i nosilaca javnih funkcija,
koji su bili odgovorni za sprovođenje Strategije, dovelo je do ponavljanja istih problema i u
sprovođenju Akcionog plana za poglavlje 23. I posledice su iste – institucionalni mehanizmi za
prevenciju korupcije na lokalnom nivou nisu unapređeni, što će dodatno onemogućiti
transformaciju uprave u skladu sa načelima dobrog upravljanja, demokratizaciju i
decentralizaciju i na kraju − usvajanje vrednosti i standarda koji mogu da doprinesu boljem
životu građana Srbije i razvoju lokalnih zajednica.
Neuspeh u realizaciji akitvnosti 2.2.10.37. iz Akcionog plana za poglavlje 23 posledica je i
formalističko-tehnokratskog pristupa u sprovođenju obaveza u procesu pristupanja EU. Podaci
o broju usvojenih planova i formiranih radnih tela pokazuju loše strane ovakvog pristupa.
Nedovoljna analiza realnih kapaciteta lokalnih samouprava i usmerenost ka realizaciji
aktivnosti31 u predviđenom roku, a ne ka kvalitetu procesa i ishodu, kao i nedovoljna
koordinacija sa lokalnim nivoom i nezadovoljavajuća komunikacija sa javnošću, kumulativno
su doprineli ne samo neuspehu u realizaciji aktivnosti već i stvaranju okruženja koje neće
omogućiti da lokalni antikorupcijski planovi obezbede prevenciju korupcije na lokalnom nivou.
29 Izveštaj o sprovođenju Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije za 2017. godinu, str. 24. 30 Akcioni plan za Strategiju borbe protiv korupcije, mera 3.1.5.4. 31 Ovde se misli na utvrđivanje rokova u Akcionom planu, odsustvo primene mera mitigacije u slučajevima kada je očigledno da rokovi nisu realni, usmerenost ka formalnom ispunjenju cilja – usvojiti lokalne planove bez obzira na njihov kvalitet.
Monitoring analiza 20
3. „Lokalni antikorupcijski planovi po meri jedinice lokalne samouprave“ – Preporuke za primenu i usvajanje lokalnog antikorupcijskog plana
Rezultat procesa usvajanja lokalnih antikorupcijskih planova trebalo bi da budu „lokalni
antikorupcijski planovi po meri jedinice lokalne samouprave“, ni manje od toga, jer to znači da
lokalna samouprava može i treba, a ne želi nešto da sprovede, niti više od toga, jer to znači da
propisano neće moći da bude sprovedeno, uprkos želji ili potrebi.32 Već tokom izrade planova
otkrivaju se procesne karakteristike uspostavljanja mehanizma za prevenciju korupcije i
ambicija lokalnih samouprava. Proces izrade posebno otkriva u kojoj su meri organi odgovorni
u lokalnoj samoupravi bili spremni da vrednosti transparentnosti, participativnosti i
odgovornosti ugrade u sopstvenu zajednicu. Iako je Model lokalnog antikorupcijskog plana
isticao participativnost kao ključnu vrednost, sugerišući organima lokalne samouprave da
maksimalno iskoriste lokalne resurse i uključe lokalne aktere, proces izrade planova u 15
analiziranih gradova i opština bio je gotovo u potpunosti u rukama organa lokalne
samouprave.
Model sadrži okvir i minimalne standarde koje bi lokalna samouprava trebalo da usvoji, u
skladu sa svojim nadležnostima, ali i specifičnim potrebama lokalne zajednice, dok je
donosiocima odluka na lokalnom nivou ostavljen prostor da sopstvene lokalne planove
unaprede, dopune i prilagode lokalnom kontekstu. Tu leži i objašnjenje odnosa lokalnih
antikorupcijskih planova i obaveza koje za jedinice lokalne samouprave prostiču iz Akcionog
plana za poglavlje 23.33
Usaglašenost lokalnog antikorupcijskog plana sa izrađenim Modelom, u tom smislu, nije
trebalo posmatrati kao formalnu obavezu, što bi rezultiralo prepisivanjem Modela bez
suštinskog prihvatanja, već kao proces usvajanja i prihvatanja načela dobrog upravljanja i
njihove primene u jedinicama lokalne samouprave, odnosno transfer standarda i vrednosti
kroz proces pristupanja Evropskoj uniji.34
32 Miloš Mojsilović, Model lokalnog antikorupcijskog plana sa uputstvima za izradu, sprovođenje i praćenje, Agencija za borbu protiv korupcije, Beograd 2017, str. 20. 33 Kao i iz Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije (prim. aut.). 34 Van domašaja ove analize ostaje pitanje da li je lokalni antikorupcijski plan najpogodnije rešenje za uspešnu transformaciju ka zajednicama u kojima korupcija predstavlja društveno neprihvatljivo ponašanje i u kojima postoje razvijeni i funkcionalni mehanizmi za prevenciju korupcije. Predmet analize je procena ispunjenosti obaveza iz Akcionog plana za poglavlje 23, dok je odluka o primeni ovog instrumenta doneta u ranijoj fazi procesa kreiranja instrumenata političke borbe protiv korupcije (prim. aut.).
Monitoring analiza 21
Drugim rečima, kroz proces izrade, usvajanja i primene antikorupcijskih planova trebalo bi da
se sprovede i svojevrsna društvena transformacija i promena pravila igre na lokalnom nivou.
Lokalne samouprave ohrabrene su da dopune lokalni antikorupcijski plan oblastima koje nisu
obuhvaćene Modelom, kao i da, osmišljavajući i primenjujući konkretne mere i aktivnosti,
lokalni plan formulišu u skladu sa svojim potrebama, kapacitetima i resursima.35
Imajući u vidu da Model lokalnog antikorupcijskog plana sadrži minimum standarda i
preporuke za njihovo usvajanje i primenu u jedinicama lokalne samouprave, u ovom delu
dokumenta predstavljene su ključne vrednosti na kojima bi trebalo da se zasnivaju lokalni
planovi i poželjni koraci u procesu pripreme, usvajanja i primene lokalnog antikorupcijskog
plana.
Vrednosti
Vrednosti na kojima bi trebalo da budu utemeljeni lokalni planovi, kao i proces njihove izrade,
usvajanja i primene, uglavnom su iste one na kojima počiva svaki koncept dobrog
upravljanja:36
odgovornost – odgovoran proces usvajanja lokalnog antikorupcijskog plana trebalo bi
da podrazumeva da su svi učesnici u izradi i primeni plana (lokalna samouprava,
funkcioneri i lokalni službenici, javna preduzeća, civilno društvo i građani) svesni svoje
uloge i odgovornosti u njegovom kreiranju i sprovođenju. Takođe, odgovornost
podrazumeva da je lokalni antikorupcijski plan shvaćen kao unutrašnja potreba lokalne
zajednice, a ne kao nametnuta obaveza.37 Odgovoran odnos prema procesu usvajanja
i primene lokalnog antikorupcijskog plana podrazumeva razumevanje aktera da plan
predstavlja instrument za prevenciju i unapređenje borbe protiv korupcije.
Odgovornost se, između ostalog, manifestuje i kroz spremnost donosilaca odluka na
lokalnom nivou da odgovornost koja prističe iz zakonom poverenih nadležnosti38
podele sa akterima u zajednici, odnosno da transparentnim i participativnim procesom
omoguće zainteresovanim akterima da učestvuju u izradi i praćenju primene plana;
35 Model lokalnog antikorupcijskog plana sa uputstvima za izradu, sprovođenje i praćenje, str. 21. 36 Isto, str. 12. 37 Isto, str. 12. 38 Izrada i usvajanje lokalnog antikorupcijskog plana u formalnom smislu je obaveza nadležnih organa jedinice lokalne samouprave.
Monitoring analiza 22
transparentnost – celokupan proces usvajanja, primene i praćenja primene plana
potrebno je učiniti što otvorenijim i dostupnijim javnosti. Javnost bi trebalo da ima
mogućnost i pravo da zna kako je usvojen plan i koji su efekti njegovog sprovođenja;39
participacija – u izradu i praćenje primene plana potrebno je uključiti sve bitne lokalne
aktere, a posebno organizacije civilnog društva, profesionalna i strukovna udruženja,
medije, sindikate, neformalne grupe i građane;40
efikasnost i efektivnost – usvajanje, primena i praćenje sprovođenja plana potrebno je
sprovesti u skladu sa raspoloživim resursima i kapacitetima, i u utvrđenom roku, tako
da se ostvare maksimalni učinci i efekti;41
proaktivnost, autentičnost i poštovanje specifičnosti lokalne zajednice – jedinice
lokalne samouprave trebalo bi da tokom izrade lokalnih planova prepoznaju šta je to
na šta mogu sami da utiču, šta mogu da promene i regulišu na lokalnom nivou,42
odnosno da utvrde mere i aktivnosti koje su u nadležnosti lokalne samouprave i da kroz
njihovu precizniju razradu omoguće razvoj preventivnih mehanizama u skladu sa
specifičnostima lokalne zajednice. Ukratko, Model je osnova koju bi trebalo razraditi i
dopuniti tako da plan odgovara potrebama lokalne zajednice i služi za prevenciju
pojava korupcije koje su specifične za lokalnu zajednicu.
Preporuke za primenu i usvajanje lokalnog antikorupcijskog plana
U Modelu lokalnog antikorupcijskog plana opisani su koraci i tok usvajanja i praćenja primene
plana. Ovi su koraci poželjni i uočeni kao potrebni, dok je svakoj lokalnoj samoupravi
prepušteno da opisane korake sledi u skladu sa svojim potrebama i specifičnostima.
Formiranje i zadaci radne grupe
Prvi korak u sačinjavanju lokalnog antikorupcijskog plana jeste formiranje radne grupe za
njegovu izradu. Uvažavanje specifičnosti lokalne zajednice u ovom koraku se ogleda u
uključivanju važnih aktera iz lokalne zajednice u posao radne grupe. Budući da će većinu mera
i aktivnosti iz plana sprovoditi organi i službe lokalne samouprave, njihovo uključivanje u radnu
grupu smatralo se neophodnim.
39 Isto, str. 12. 40 Isto, str. 13. 41 Isto, str. 13. Analiza podataka iz Izveštaja o sprovođenju Akcionog plana za poglavlje 23 pokazuje da je navedena vrednost u priličnoj meri zanemarena jer očekivana aktivnost nije sprovedena ni godinu dana nakon utvrđenog roka, što dovodi u pitanje i efekte primene lokalnih planova, posebno ako se ima u vidu da radna tela za praćenje sprovođenja planova nisu formirana ni u lokalnim samoupravama gde su planovi usvojeni. 42 Model lokalnog antikorupcijskog plana, str. 13.
Monitoring analiza 23
Modelom je predviđeno da u radnu grupu obavezno budu uključeni predstavnici civilnog
društva, posebno ona udruženja koja se bave borbom protiv korupcije i sličnim temama.
Takođe, u radnu grupu trebalo bi uključiti druga udruženja, antikorupcijska tela i/ili tela za
praćenje primene etičkog kodeksa (tamo gde ona postoje),43 predstavnike javnih preduzeća,
sindikata i drugih organa i organizacija koji mogu da doprinesu izradi kvalitetnog lokalnog
antikorupcijskog plana.
Imajući u vidu veliki broj aktera čije se uključivanje smatra potrebnim Modelom je predviđeno
da se tokom izrade lokalnog plana organizuju radni sastanci, konsultacije i druge aktivnosti,
čime će biti omogućeno učešće važnih lokalnih aktera, a da se pri tome obezbedi efikasnost
radne grupe. Prilikom javne rasprave potrebno je obezbediti učešće svih važnih aktera u
zajednici, što podrazumeva proaktivni pristup organa lokalne samouprave, ali i adekvatan
vremenski okvir za javnu raspravu. Kako je nemoguće sve bitne i zainteresovane aktere
direktno uključiti u stalni sastav radne grupe, lokalne samouprave trebalo bi da posebnu
pažnju posvete informisanju i podsticanju javnosti da učestvuje u izradi lokalnog
antikorupcijskog plana kroz javni uvid i javnu raspravu.
Zadatak radne grupe bio je da analizira Model, kao i druge dokumente javne politike koji se
odnose na borbu protiv korupcije, zatim da uporedi Model sa već postojećim lokalnim
antikorupcijskim dokumentima (ukoliko postoje), pa da nakon toga utvrdi koje će elemente
Modela preuzeti i uključiti u lokalni plan, kao i da, na temelju prethodne analize, utvrdi ostale
elemente lokalnog plana za konkretnu lokalnu samoupravu. Iako to Modelom nije izričito
navedeno, zadatak radne grupe je i da uzme u obzir uočene rizike i pojavne oblike korupcije i
da, u skladu sa tim, predvidi mere i aktivnosti u lokalnom antikorupcijskom planu.
Kada je reč o merama koje lokalna samouprava već sprovodi, ili postojećim dokumentima koja
obezbeđuju prevenciju korupcije na lokalnom nivou, zadatak radne grupe je da usaglasi
postojeće aktivnosti sa lokalnim planom i objasni njihov odnos, a ne da preporuči usvajanje
nečega što već postoji. One lokalne samouprave koje već imaju dokumenta u oblasti borbe
protiv korupcije imaju zadatak da kroz delovanje radne grupe usaglase postojeća dokumenta
sa novim antikorupcijskim planom i kroz usvajanje novog plana obezbede nastavak primene
postojećih mera. Drugim rečima, sve jedinice lokalne samouprave imale su obavezu da usvoje
novi antikorupcijski plan u skladu sa Modelom.
43 Isto, str. 22.
Monitoring analiza 24
Tokom konsultacija sprovedenih za potrebe ove analize aktuelizovano je pitanje odnosa
lokalnih antikorupcijskih planova i planova integriteta. Jedinice lokalne samouprave, organi i
službe u lokalnoj samoupravi, javna preduzeća i drugi organi i organizacije na lokalnom nivou
imaju zakonsku obavezu da usvoje i realizuju mere predviđene planovima integriteta.44
Plan integriteta je dokument koji predstavlja rezultat samokontrole institucije u cilju održanja
i poboljšanja integriteta, transparentnosti i profesionalne etike. Plan integriteta čine mere
pravne i praktične prirode kojima se sprečavaju, umanjuju i otklanjaju rizici za nastanak i
razvoj:
etičkih i profesionalno neprihvatljivih postupaka,
koruptivnih postupaka i korupcije i
drugih nepravilnosti.45
Plan integriteta je dokument koji, kao i lokalni antikorupcijski plan, predstavlja instrument za
prevenciju korupcije. Pored činjenice da je usvajanje planova integriteta zakonska obaveza,
ova dva dokumenta razlikuju se po određenim formalnim karakteristikama, dok u pogledu
sadržaja mogu imati brojne zajedničke elemente. Planove integriteta usvajaju jedinice lokalne
samouprave, ali i drugi organi, organizacije i službe na lokalnom nivou. Planovi integriteta
doprinose da javni funkcioneri, zaposleni i radno angažovani poštuju zakone, kodekse
ponašanja i etički deluju s ciljem izbegavanja korupcije i poboljšanja rada,46 pa su usmereni ka
razvijanju profesionalne etike kod pojedinaca koji obavljaju određene poslove u organima
javne vlasti ili su na određenim funkcijama. Kao i lokalni antikorupcijski plan, plan integriteta
sadrži procenu rizika korupcije i mere koje bi trebalo preduzeti kako bi se otklonio i sprečio
rizik.
Prema uputstvima iz Modela lokalnog antikorupcijskog plana, zadatak radne grupe je da
analizira plan integriteta (ukoliko je usvojen na nivou lokalne samouprave), i sve mere za
prevenciju korupcije predviđene planom integriteta uključi u lokalni antikorupcijski plan,
utvrdi iste rokove i odgovorna lica kao i u važećem planu integriteta.
44 Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije („Sl. glasnik RS“, br. 97/2008, 53/2010, 66/2011 − odluka US, 67/2013 − odluka US, 112/2013 − autentično tumačenje i 8/2015 − odluka US), čl. 58−61. 45 Agencija za borbu protiv korupcije, Smernice za izradu i sprovođenje plana integriteta, Beograd 2010. 46 Agencija za borbu protiv korupcije, Smernice za izradu i sprovođenje plana integriteta, „Službeni glasnik RS“, br. 95 od 30. novembra 2016, 56 od 7. juna 2017, čl. 2.
Monitoring analiza 25
Iako je Modelom predviđeno da se na ovaj način izbegne dupliranje aktivnosti i pojača eksterni
nadzor nad sprovođenjem antikorupcijskih mera, ostaje utisak da u procesu razvoja
mehanizama za prevenciju korupcije na lokalnom nivou institucije odgovorne za izradu i
sprovođenje Akcionog plana za poglavlje 23 nisu posvetile dovoljnu pažnju usklađivanju
procesa izrade lokalnih antikorupcijskih planova i planova integriteta.
Agencija za borbu protiv korupcije donela je Smernice za izradu i sprovođenje plana integriteta
30.11.2016. godine. Danom objavljivanja ovih smernica u „Službenom glasniku RS“ br. 96/16
započeo je drugi ciklus izrade plana integriteta.
Svaka opština bila je u obavezi da u ovom ciklusu donese plan integriteta, a odluku o njegovom
usvajanju prosledi Agenciji za borbu protiv korupcije putem posebne internet aplikacije za čiju
je upotrebu Agencija prosledila uputstvo opštinama. Rok za dostavljanje ovog dokumenta
elektronskim putem istekao je 31.10.2017. godine. Opštinama je ostavljena mogućnost da
prilikom unošenja plana integriteta u aplikaciju izaberu opciju da ovaj dokument bude javno
dostupan. Ovu mogućnost iskoristile su jedino opština Svrljig i opština Gadžin Han.
U cilju prikupljanja i provere podataka za potrebe ove analize, prosleđeni su zahtevi za pristup
informacijama od javnog značaja na adresu jedanaest opština koje su Agenciju obavestile da
su usvojile plan integriteta. Zahtevi su sadržali upit o tome da li je opština usvojila plan
integriteta, kao i zahtev za uvid u taj plan. U zakonom propisanom roku na ovaj zahtev su
odgovorile i zatraženu dokumentaciju prosledile opštine: Dimitrovgrad, Doljevac, Babušnica,
Ražanj, Svrljig, Pirot, Kuršumlija, Gadžin Han, Aleksinac i Blace.
Radna grupa u završnoj fazi procesa izrade antikorupcijskog plana sačinjava izveštaj koji sadrži
informacije o tome koje je mere predviđene Modelom uvrstila u lokalni antikorupcijski plan,
odnosno koje mere nisu preuzete, uz objašnjenje zašto je takva odluka. Izveštaj o izradi
lokalnog antikorupcijskog plana trebalo bi da bude dostupan javnosti.
Javna rasprava o nacrtu lokalnog antikorupcijskog plana
Izrada lokalnog antikorupcijskog plana trebalo bi da bude utemeljena na vrednostima
transparentnosti i participacije i nakon kreiranja nacrta plana potrebno je sprovesti javnu
raspravu i omogućiti svim zainteresovanim građanima da se upoznaju sa sadržajem plana, te
dostave svoje komentare i predloge u odnosu na predmetni dokument. Pravila za sprovođenje
javne rasprave nisu precizirana osim što je u samom Modelu (mera 1.1.3)47 opisan minimum
standarda za održavanje javnih rasprava.
47 Model lokalnog antikorupcijskog plana, str. 28.
Monitoring analiza 26
Prema meri 1.1.3, lokalna samouprava trebalo bi da obezbedi objavljivanje poziva na javnu
raspravu (sa informacijama o trajanju i načinu sprovođenja javne rasprave) i objavljivanje
nacrta akta koji je predmet javne rasprave. Pored toga, tokom javne rasprave trebalo bi
organizovati najmanje jedan javni skup kome će prisustvovati službenik ili funkcioner lokalne
samouprave odgovoran za usvajanje akta. Nakon održane javne rasprave nadležni organ ili
služba u lokalnoj samoupravi trebalo bi da objavi izveštaj koji sadrži sve predloge i komentare
prikupljene tokom javne rasprave, kao i obrazloženje o postupanju sa predlozima.
Iako je reč o minimalnim standardima i procedurama koje su već usvojene na centralnom
nivou vlasti, sprovođenje javnih rasprava o nacrtima lokalnih antikorupcijskih planova
predstavljalo je prvi izazov i ispit spremnosti lokalnih samouprava da istinski primenjuju mere
za prevenciju korupcije i obezbede usvajanje vrednosti transparentnosti i participativnosti
prilikom izrade lokalnih antikorupcijskih planova.
Jedan od prvih izazova tiče se trajanja javne rasprave, jer to pitanje nije uređeno Modelom.
Ako bi lokalne samouprave sledile primer Agencije u postupku javnog uvida prilikom izrade
Modela lokalnog antikorupcijskog plana, javna rasprava trebalo bi da traje najmanje 15 dana.
Međutim, imajući u vidu da korupcija predstavlja pojavu koja veoma interesuje javnost, kao i
prilično nerazvijenu praksu javnih rasprava na lokalnom nivou, rok od 15 dana mogao bi da
bude kratak. Kada utvrđuju trajanje javne rasprave, lokalne samouprave trebalo bi da imaju u
vidu željene ishode javne rasprave, kao i uputstva za izradu Modela antikorupcijskog plana,
kojima se predviđa učešće svih važnih lokalnih aktera u izradi plana. Minimum zahteva za
stavljanje izveštaja o izradi plana javnosti na uvid, pored samog nacrta, i drugi zahtevi, poput
pristupa dokumentaciji, opisani su u Modelu, pa bi lokalne samouprave u tom pogledu trebalo
da ih ispune.
Formiranje radnog tela za praćenje primene lokalnih antikorupcijskih planova
Akcionim planom za poglavlje 23 predviđeno je formiranje radnog tela nadležnog za primenu
i praćenje lokalnih antikorupcijskih planova. Agencija za borbu protiv korupcije u Modelu je
zauzela stanovište da isto radno telo ne bi trebalo da bude odgovorno za sprovođenje i za
praćenje primene planova.48 Prema mišljenju obrazloženom u Modelu, primena i praćenje
primene dva su različita procesa, gde je praćenje primene zapravo kontrolna funkcija, pa telo
zaduženo za kontrolu ne može imati nadležnosti da primenjuje plan jer bi, u tom slučaju,
kontrolisalo samo sebe.
48 Isto, str. 25.
Monitoring analiza 27
Drugi argument Agencije odnosi se na okolnost da će većinu aktivnosti predviđenih planom
realizovati organi i službe jedinice lokalne samouprave jer su to njihove zakonom utvrđene
nadležnosti.
Telo nadležno za praćenje sprovođenja lokalnog plana, prema Modelu lokalnog
antikorupcijskog plana, trebalo bi da bude nazavisno od same jedinice lokalne samouprave,
njenih organa, funkcionera i službenika.49 Nezavisnost radnog tela za praćenje sprovođenja
plana obezbeđuje se kroz proceduru izbora i imenovanja članova radnog tela. Minimalni
zahtevi za izbor i imenovanje članova, prema Modelu50, obezbeđuju se na sledeći način:
imenovanjem komisije za izbor članova radnog tela, predstavnika lokalne samouprave,
organizacija civilnog društva, lokalnih medija, građana i organa javnih vlasti koji nisu
deo sistema lokalne samouprave. Model sadrži preporuku da predstavnici organa
lokalne samouprave ne čine većinu u komisiji za izbor članova radnog tela.
utvrđivanjem kriterijuma za izbor članova radnog tela i raspisivanjem javnog poziva;
definisanjem uslova koji obezbeđuju nezavisnost radnog tela od organa i službi jedinice
lokalne samouprave (kandidati ne mogu biti nosioci funkcije u političkoj stranci, javni
funkcioneri, stalno angažovani u lokalnoj samoupravi);
komisija sprovodi selekciju i formira rang-listu kandidata koju dostavlja lokalnoj
skupštini na usvajanje. Skupština odlučuje o imenovanju radnog tela većinom od
ukupnog broja odbornika.
49 Isto, Oblast 17: Obezbeđivanje pravnih, institucionalnih, organizacionih i tehničkih pretpostavki za koordinaciju sprovođenja i praćenje primene lokalnog antikorupcijskog plana, str. 77. 50 Isto, str 78.
Monitoring analiza 28
4. Analiza primene Akcionog plana za poglavlje 23 u 15 jedinica lokalne samouprave u južnoj Srbiji
Ovo poglavlje sadrži analizu sprovođenja aktivnosti 2.2.10.37. − Skupštine autonomnih
pokrajina51 i lokalnih samouprava usvajaju lokalne akcione planove i obrazuju stalno radno
telo za praćenje i sprovođenje lokalnih antikorupcijskih planova, u 15 jedinica lokalne
samouprave u južnoj Srbiji, odnosno u Nišavskom, Pirotskom i Topličkom upravnom okrugu.
Analiziranaje izrada i usvajanje lokalnih antikorupcijskih planova u 15 jedinica lokalne
samouprave: gradu Nišu, gradu Pirotu, opštinama Aleksincu, Svrljigu, Merošini, Ražnju,
Doljevcu, Gadžinom Hanu, Beloj Palanci, Babušnici, Dimitrovgradu, Blacu, Prokuplju, Žitorađi i
Kuršumliji.
Tabela 1: Status sprovođenja aktivnosti na usvajanju lokalnih antikorupcijskih planova u 15
jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji (31. jul 2018.)
Grad/opština Usvojen plan
Datum usvajanja
Izrađen izveštaj
Formirano radno telo
Niš х52 х х х
Pirot х х х х
Aleksinac х53 х х х
Svrljig + 20.12.2017. + х
Merošina + 7.3.2018. + х
Ražanj + 23.11.2017. х х
Doljevac + jul 2017. + х
Gadžin Han х х х х
Bela Palanka + х х х
Babušnica + 12.3.2018. х х
Dimitrovgrad + mart 2018. + х
Blace + 6.8.2017. х
Objavljen javni konkurs
Prokuplje х х х х
Žitorađa + х х х
Kuršumlija + 22.12.2017. + х
51 Nivo teritorijalne autonomije nije predmet analize. 52 Aktivnost nije realizovana ili podaci o sprovedenim aktivnostima nisu dostupni 53 Radna grupa za izradu antikorupcijskog plana za opštinu Aleksinac je formiran Odlukom predsednika opštine br. 020-99, 28. maja 2018. godine.
Monitoring analiza 29
Jedinice lokalne samouprave odgovorne su za izradu i usvajanje lokalnih antikorupcijskih
planova, dok je Agencija za borbu protiv korupcije odgovorna za nadzor nad sprovođenjem
ove aktivnosti i izveštavanje o napretku u sprovođenju aktivnosti. Pored lokalne skupštine,
koja je u Akcionom planu za poglavlje 23 navedena kao odgovorna lokalna institucija,54 u
izradu plana uključeni su i drugi organi i službe jedinica lokalne samouprave, i to u fazi izrade,
sprovođenja javne rasprave i uspostavljanja radnog tela za praćenje primene lokalnog
antikorupcijskog plana.
Prema dostupnim podacima, od 15 analiziranih jedinica lokalne samouprave, 10 je usvojilo
lokalne antikorupcijske planove. Imajući u vidu statističke podatke na nivou Republike Srbije
(ukupno 67 usvojenih planova), u Nišavskom, Pirotskom i Topličkom okrugu većina jedinica
lokalne samoprave delimično je ispunila obavezu iz Akcionog plana za poglavlje 23. Međutim,
nijedna opština nije usvojila lokalni plan u roku koji je predviđen Akcionim planom.
Dve lokalne samouprave (Niš i Doljevac) već su imale iskustvo sa usvajanjem antikorupcijskih
planova i spadaju u malu grupu od 12 lokalnih samouprava koje su antikorupcijske planove
imale pre nego što je usvojen Akcioni plan za poglavlje 23. Grad Niš započeo je izradu novog
antikorupcijskog plana i formirana je radna grupa za to. Međutim, u martu 2018. radna grupa
prestala je sa radom pošto što su članovi Lokalnog antikorupcijskog foruma podneli ostavku
na članstvo u radnoj grupi. Nakon toga, prema informacijama iz medija, radna grupa nije
održavala sastanke.55 Lokalni antikorupcijski plan, prema dostupnim informacijama, nije
usvojen ni u Pirotu, drugom po veličini gradu koji je obuhvaćen ovom analizom. Lokalni
antikorupcijski planovi nisu usvojeni ni u Aleksincu, Gadžinom Hanu ni Prokuplju.
Usvajanje antikorupcijskih planova ne garantuje da su u lokalnoj samoupravi razvijeni
mehanizmi za prevenciju korupcije. Zbog toga je ovim dokumentom, kroz kvalitativnu analizu,
razmatran postupak izrade i usvajanja planova, dostupnost dokumenata tokom izrade, sastav
radne grupe, postupak javne rasprave i formiranje radnog tela za praćenje sprovođenja
lokalnih antikorupcijskih planova. Dostupnost izveštaja o procesu izrade antikorupcijskog
plana osnovni je pokazatelj transparentnosti procesa i spremnosti nadležnih lokalnih organa
da upoznaju javnost sa svim bitnim aspektima izrade plana. Na taj način lokalna samouprava
doprinosi usvajanju vrednosti koje su promovisane Modelom lokalnog antikorupcijskog plana,
a posebno odgovornosti, transparentnosti i učešću javnosti (participaciji).
54 Akcioni plan za poglavlje 23, str. 199. 55 Južne vesti, Usvajanje Plana za borbu protiv korupcije u Nišu kasni godinu dana, 3.7.2018: https://www.juznevesti.com/Drushtvo/Usvajanje-Plana-za-borbu-protiv-korupcije-u-Nisu-kasni-godinu-dana.sr.html
Monitoring analiza 30
Jedan od problema u analizi sprovođenja Akcionog plana za poglavlje 23 na lokalnom nivou
upravo je bila dostupnost dokumenata na zvaničnom veb-sajtu lokalnih samouprava, te se
jedna od preporuka za unapređenje transparentnosti prilikom izrade i sprovođenja
antikorupcijskih planova odnosi na uspostavljanje posebne veb-stranice, na kojoj će biti
objavljeni svi dokumenti nastali u ovom procesu, izveštaji i preporuke radnog tela za praćenje
primene plana, kao i odluke lokalne skupštine i drugih organa i organizacija koje su usvojene
na osnovu preporuka i izveštaja radnog tela. Modelom antikorupcijskog plana zamišljeno je
da, nakon analize mera predviđenih modelom, lokalne samouprave predvide i druge mere,
kojima se doprinosi razvoju preventivnih mehanizama za borbu protiv korupcije. Merom 1.1.4.
– Objavljivati opšte akte na internet stranici jedinice lokalne samouprave56, lokalnim
samoupravama je sugerisano koji bi minimum standarda trebalo da postignu. Međutim,
imajući u vidu da su izveštaji o izradi lokalnih antikorupcijskih planova dostupni na veb-sajtu
samo u četiri od deset slučajeva jasno je da postoji prostor za unapređenje transparentnosti u
sprovođenju antikorupcijskih planova. Objavljivanje izveštaja o izradi antikorupcijskih planova
povećava poverenje građana u čitav proces, a obezbeđuje i mogućnost kontinuiranog praćenja
napretka u sprovođenju mera predviđenih antikorupcijskim planom.
Formiranje radnog tela za praćenje primene lokalnog antikorupcijskog plana važan je korak u
uspostavljanju preventivnih mehanizama za borbu protiv korupcije. U slučaju 10 posmatranih
lokalnih samouprava koje su usvojile antikorupcijske planove nema podataka o uspostavljanju
radnih tela, ni sprovedenom konkursu za njihov izbor. Jedino je u slučaju opštine Blace
dostupan podatak o objavljenom javnom konkursu za izbor članova lokalnog antikorupcijskog
tima.57 Iako postupak izbora članova lokalnog antikorupcijskog tela u opštini Blace predstavlja
pozitivan iskorak u ispunjavanju obaveze iz Akcionog plana za poglavlje 23, podaci o formiranju
radnog tela nisu dostupni.
56 Model lokalnog antikorupcijskog plana, str. 28. 57 Javni konkurs za članove Lokalnog antikorupcijskog tela opštine Blace, 16. januar 2018: http://www.blace.org.rs/oglasi-i-konkursi/775-javni-konkurs-za-clanove-lokalnog-antikorupcijskog-tela-opstine-blace.html
Monitoring analiza 31
U nastavku ove analize prikazan je pregled toka izrade i usvajanja lokalnih antikorupcijskih
planova u onim opštinama koje su usvojile plan, u skladu sa dostupnim podacima. U slučaju
pojedinih opština koje su usvojile lokalne antikorupcijske planove, informacije o javnoj raspravi
ni izveštaji o izradi lokalnog antikorupcijskog plana nisu bili dostupni.
4.1. Opština Merošina
Opština Merošina objavila je poziv na javni uvid u tekst Nacrta lokalnog antikorupcijskog plana
na svojoj internet prezentaciji.58 Izveštaj o izradi antikorupcijskog plana takođe je bio dostupan
u elektronskoj formi, ali ne na stranici gde je objavljen javni uvid. Zainteresovanoj javnosti bilo
je omogućeno da se upozna sa sadržajem plana od 1. do 6. marta 2018. godine, dok je javna
rasprava59 održana 7. marta. Učesnicima u javnoj raspravi bilo je omogućeno da svoje
komentare dostave putem mejla.
Prema podacima iz Finalnog izveštaja o usvajanju lokalnog antikorupcijskog plana opštine
Merošina,60 tokom javnog uvida, kao ni tokom javne rasprave, nije bilo komentara
zainteresovane javnosti. Plan je u lokalnoj skupštini usvojen istog dana kada je i održana javna
rasprava. Radna grupa za izradu antikorupcijskog plana u opštini Merošina, odnosno radni tim,
formirana je rešenjem opštinskog veća 7.12.2017. godine. Radni tim bio je sastavljen isključivo
od predstavnika javnih institucija i opštinskih organa sa teritorije opštine. U sastavu radnog
tima nije bilo predstavnika organizacija civilnog društva.
Radni tim je svoj posao obavio kroz pet radnih sastanaka. U izveštaju nema podataka o tome
da li su na sastanke pozivani drugi akteri iz lokalne zajednice koji nisu predstavnici lokalne
samouprave ili drugih javnih institucija.
Imajući ove činjenice u vidu, može se zaključiti da opština Merošina nije sledila preporuke iz
Modela lokalnog antikorupcijskog plana.
58 Javni uvid u Nacrt Lokalnog antikorupcijskog plana opštine Merošina za period 2017−2018. god.: http://www.merosina.org.rs/cir/vesti/1/?id=104 59 Pod javnom raspravom se u slučaju analiziranih opština najčešće podrazumeva održavanje javnog skupa (prim. aut.). 60 Finalni izveštaj o usvajanju lokalnog antikorupcijskog plana opštine Merošina http://www.merosina.org.rs/cir/vesti/2/?id=107
Monitoring analiza 32
4.2. Opština Svrljig
Opština Svrljig je 26. oktobra 2017. godine objavila poziv na javnu raspravu o Nacrtu lokalnog
antikorupcijskog plana na svojoj internet prezentaciji.61 Pored poziva na javni skup, koji je
održan 13. novembra 2017. godine, javni poziv ne sadrži informacije o javnom uvidu niti načinu
za dostavljanje komentara. Uz obaveštenje o održavanju javne rasprave, na internet
prezentaciji objavljen je nacrt lokalnog antikorupcijskog plana. Izveštaj o izradi
antikorupcijskog plana bio je dostupan u elektronskoj formi, ali ne na stranici gde je objavljen
javni uvid.
Prema podacima iz Izveštaja o usvajanju lokalnog antikorupcijskog plana opštine Svrljig,
tokom javnog uvida, kao ni tokom javne rasprave, nije bilo komentara zainteresovane javnosti.
Radna grupa za izradu antikorupcijskog plana u opštini Svrljig formirana je 28.9.2017. godine i
imala je tri člana, od kojih je jedan koordinator Kancelarije za lokalni ekonomski razvoj. Za
ostala dva člana nisu navedeni drugi podaci, osim imena i prezimena. Radna grupa održala je
dva sastanka. U izveštaju nema podataka o tome da li su na sastanke pozivani drugi akteri iz
lokalne zajednice.
Imajući ove činjenice u vidu, može se zaključiti da opština Svrljig nije sledila preporuke iz
Modela prilikom izrade antikorupcijskog plana.
4.3. Opština Doljevac
Opština Doljevac najavila je javni uvid u tekst Nacrta lokalnog antikorupcijskog plana na svojoj
internet prezentaciji, 8. jula 2017. godine.62 Izveštaj o izradi antikorupcijskog plana takođe je
bio dostupan u elektronskoj formi, ali ne na stranici gde je objavljen javni uvid.
Zainteresovanoj javnosti bilo je omogućeno da se upozna sa sadržajem plana od 8. do 17. jula
2017. godine. Međutim, najava javne rasprave nije sadržala informacije o načinima slanja
komentara niti podatke o datumu održavanja javne rasprave.
61 Nacrt lokalnog antikorupcijskog plana opštine Svrljig, 26. oktobar 2017: http://www.svrljig.rs/2017/10/26/nacrt-lokalnog-antikorupcijskog-plana-opstine-svrljig/ 62 Javna rasprava o Nacrtu Lokalnog antikorupcijskog plana opštine Doljevac, 8. jul 2017: http://www.opstinadoljevac.rs/index.php?option=com_content&view=article&id=402:javna-rasprava-antikorupcijski-plan&catid=85:2013-01-17-18-57-24
Monitoring analiza 33
Prema podacima iz Izveštaja o usvajanju lokalnog antikorupcijskog plana opštine Doljevac,
javna rasprava održana je 10. jula i njoj su prisustvovali samo predstavnici organa i organizacija
čiji je osnivač lokalna samouprava. Tokom javne rasprave nije bilo komentara u vezi sa
nacrtom plana, pa je dokument, nakon sastanka radne grupe, 17. jula 2017. godine, upućen
na usvajanje.
Radna grupa za izradu antikorupcijskog plana u opštini Doljevac formirana je 7.6.2017. godine.
Radnu grupu činili su isključivo predstavnici opštinskih organa i službi. Svoj posao obavila je
kroz pet radnih sastanaka. U izveštaju nema podataka o tome da li su na sastanke pozivani
drugi akteri iz lokalne zajednice. Imajući ove činjenice u vidu, zaključujemo da opština Doljevac
nije sledila preporuke iz Modela lokalnog antikorupcijskog plana.
4.4. Opština Dimitrovgrad
Na internet prezentaciji opštine Dimitrovgrad objavljene su informacije o javnoj raspravi i
javnom uvidu u tekst Nacrta lokalnog antikorupcijskog plana.63 Pored obaveštenja o javnom
uvidu i javnoj raspravi, objavljeni su i nacrt plana, nacrt izmena plana i Izveštaj o izradi
antikorupcijskog plana. Zainteresovanoj javnosti bilo je omogućeno da se upozna sa sadržajem
plana od 3. do 7. marta 2018. godine. Svoje primedbe i komentare zainteresovani su mogli da
dostave elektronskim putem. Prema podacima iz Izveštaja o usvajanju lokalnog
antikorupcijskog plana opštine Dimitrovgrad, javna rasprava održana je 9. marta 2018. godine.
Tokom javne rasprave nije bilo komentara u vezi sa nacrtom plana. Radna grupa za izradu
antikorupcijskog plana u opštini Dimitrovgrad formirana je 29.12.2017. godine. U izveštaju
nema podataka o tome da li su predstavnici civilnog društva uključeni u radnu grupu, jer su
navedena samo imena članova radne grupe.
Radna grupa donela je odluku o sprovođenju javne rasprave u martu 2017, ali je ona održana
tek naredne godine. Imajući ove činjenice u vidu, zaključujemo da opština Dimitrovgrad nije
sledila preporuke iz Modela lokalnog antikorupcijskog plana.
63 http://www.dimitrovgrad.rs/cir/dokumenta/Lokalni%20antikorupcijski%20plan
Monitoring analiza 34
4.5. Opština Bela Palanka
Opština Bela Palanka objavila je poziv za javni uvid u Nacrt lokalnog antikorupcijskog plana
5.10.2018. godine.64 Pored poziva, na internet prezentaciji objavljen je nacrt lokalnog
antikorupcijskog plana, ali ne i izveštaj o njegovoj izradi. Zainteresovana javnost mogla je da
pregleda nacrt plana od 6. do 8. oktobra, a javna rasprava organizovana je 10. oktobra 2017.
godine. Stiče se utisak da je u SO Bela Palanka došlo do zabune u pogledu procedura
donošenja, odnosno usvajanja plana integriteta i lokalnog akcionog plana za borbu protiv
korupcije. Na internet prezentaciji ove opštine objavljena je odluka o formiranju radne grupe
samo za izradu plana integriteta, zatim sledi odluka o usvajanju plana integriteta i imenovanju
lica odgovornog za praćenje sprovođenja plana, dok je kao finalni dokument dat nacrt lokalnog
antikorupcijskog plana.
4.6. Opština Žitorađa
Opština Žitorađa najavila je na svojoj internet prezentaciji javnu raspravu o Nacrtu lokalnog
antikorupcijskog plana 21. septembra 2017. godine.65 Javni uvid održan je od 21. do 25.
septembra 2017. godine, ali javnost nije upoznata sa načinom slanja komentara i primedbi.
Informacije o javnoj raspravi nisu istaknute na internet prezentaciji.
4.7. Opština Babušnica
Lokalni antikorupcijski plan opštine Babušnica usvojen je 12. marta 2018. godine. Radna grupa
za njegovu izradu formirana je 10. maja 2017. godine. Pored članova opštinske uprave i javnih
preduzeća, u radnu grupu za izradu plana u opštini Babušnica imenovan je i jedan predstavnik
udruženja. Izveštaj o procesu izrade lokalnog antikorupcijskog plana nije dostupan na sajtu
opštine.66
64 Javni uvid u Nacrt Lokalnog antikorupcijskog plana opštine Bela Palanka, 5.10.2017: http://www.belapalanka.org.rs/node/2067 65 Javna rasprava o Nacrtu Lokalnog antikorupcijskog plana opštine Žitorađa, 21.9.2017: http://www.zitoradja.org/index.php/285-javna-rasprava-lap 66 Izveštaj nije dostavljen ni nakon zahteva za pristup informacijama od javnog značaja iako je opština Babušnica odgovorila na zahtev i dostavila druga dokumenta koja su bila predmet zahteva.
Monitoring analiza 35
4.8. Opština Blace
Opština Blace usvojila je Lokalni antikorupcijski plan na sednici Skupštine 6. avgusta 2017.
godine67 i 7. decembra 2017. formirala petočlanu komisiju za izbor članova tela za praćenje
primene Lokalnog antikorupcijskog plana.68 Dva člana komisije bili su predstavnici opštinskih
organa, jedan član bio je predstavnik pravosudnih organa, jedan je bio predstavnik udruženja
građana i jedan predstavnik medija.
Izveštaj o izradi plana nije bio dostupan, pa ne postoje podaci o tome kako su organizovane
javne rasprave, niti o načinu formiranja radnog tela za izradu lokalnog antikorupcijskog
plana.69
4.9. Opština Ražanj
Za izradu lokalnog antikorupcijskog plana opštinsko veće formiralo je desetočlanu radnu
grupu, čiji samo jedan član nije predstavnik opštinskih i/ili republičkih organa. Ne postoji
evidencija o održanim javnim raspravama i toku izrade nacrta Lokalnog antikorupcijskog plana.
Odluka o usvajanju Lokalnog antikorupcijskog plana opštine Ražanj, kao i sam plan objavljeni
su u Službenom listu opštine Ražanj broj 10 od 24. novembra 2017.
4.10. Opština Kuršumlija
Skupština opštine Kuršumlija usvojila je Lokalni antikorupcijski plan na sednici 22. decembra
2017. godine. Lokalni antikorupcijski plan dostupan je u elektronskoj formi na internetu.
Međutim, na zvaničnoj internet prezentaciji opštine nije moguće pronaći ovaj dokument, dok
je u elektronskoj verziji kao datum izrade označen novembar 2017.70 Izrada lokalnog
antikorupcijskog plana u opštini Kuršumlija otpočela je formiranjem radne grupe za njegovu
izradu i praćenje izrade, 22. septembra 2017. godine.71 Radnu grupu formiralo je opštinsko
veće. Na čelu radne grupe nalazio se opštinski pravobranilac.
67 Službeni list opštine Blace 8/17. 68 Službeni list opštine Blace 13/17. 69 Opština Blace odgovorila je na zahtev za pristup informacijama i dostavila dokumentaciju o izradi plana, ali nije dostavla izveštaj iako je i ovaj dokument naveden u zahtevu. 70 Lokalni antikorupcijski plan opštine Kuršumlija: http://kursumlija.org/wp-content/uploads/2018/03/Lokalni-antikorupcijski-plan-2017-2020.pdf 71 Izveštaj o izradi lokalnog antikorupcijskog plana opštine Kuršumlija: http://kursumlija.org/wp-content/uploads/2018/03/Izvestaj-o-izradi-LAP.pdf
Monitoring analiza 36
Radna grupa imala je pet članova. Iz dostupnih dokumenata nije moguće zaključiti da li je u
njoj bilo predstavnika civilnog društva. Radna grupa održala je dva sastanka, a, prema
podacima iz izveštaja o izradi plana, povodom nacrta lokalnog antikorupcijskog plana održana
je javna rasprava 20. novembra 2017. godine. Javna rasprava je 15. novembra najavljena na
internet prezentaciji opštine Kuršumlija.72 Na njoj nije bilo zainteresovanih građana niti je
radna grupa dobila bilo kakve komentare i sugestije na nacrt plana.73 Imajući u vidu podatke
iz izveštaja o izradi plana, može se izvesti zaključak da je postupak izrade antikorupcijskog
plana opštine Kuršumlija − od prvog sastanka radnog tela do završetka javne rasprave − trajao
sedam dana, budući da je u izveštaju navedeno da je prvi sastanak radnog tela održan 13.
novembra 2017. godine.
Do završetka istraživanja o primeni Akcionog plana za poglavlje 23 podaci o procesu usvajanja
lokalnih antikorupcijskih planova nisu bili dostupni za gradove Niš i Pirot, kao ni za opštinu
Gadžin Han. Opštine Aleksinac i Prokuplje dostavile su informaciju da nemaju usvojen
antikorupcijski plan.
5. Formiranje radnih tela i koordinacija primene antikorupcijskih planova
Aktivnost 2.2.10.37. iz Akcionog plana za poglavlje 23 podrazumeva da skupštine jedinica
lokalne samouprave usvajaju lokalne antikorupcijske planove i obrazuju stalno radno telo za
praćenje i sprovođenje lokalnih akcionih planova. Za sprovođenje ove aktivnosti predviđen je
rok do 30. juna 2017. godine. Budući da ova aktivnost sadrži dve podaktivnosti − usvajanje
planova i obrazovanje radnih tela za praćenje i sprovođenje akcionog plana, ispunjavanje
obaveza iz Akcionog plana može se oceniti kao uspešno tek kada obe podaktivnosti budu u
potpunosti sprovedene.
Podaci o broju jedinica lokalne samouprave koje su usvojile planove i formirale radna tela za
praćenje sprovođenja antikorupcijskih planova dostupni su u Izveštaju o sprovođenju
Akcionog plana za poglavlje 23. Prema podacima iz maja 2018, samo je 11 jedinica lokalne
samouprave formiralo radna tela, ali niti jedno od njih nije formirano u skladu sa Modelom
koji je izradila Agencija za borbu protiv korupcije.74 Imajući u vidu te podatke, može se
zaključiti da aktivnost 2.2.10.37. iz Akcionog plana nije sprovedena u roku.
72 Javna rasprava povodom nacrta Lokalnog antikorupcijskog plana u opštini Kuršumlija: https://kursumlija.org/javna-rasprava-povodom-nacrta-lokalnog-antikorupcijskog-plana-u-opstini-kursumlija/ 73 Izveštaj o izradi lokalnog antikorupcijskog plana opštine Kuršumlija. 74 Izveštaj o sprovođenju Akcionog plana za poglavlje 23, maj 2018, str. 492.
Monitoring analiza 37
Zaključak iz Izveštaja o sprovođenju Akcionog plana koji govori da je aktivnost delimično
sprovedena prilično je neprecizan jer jedinice lokalne samouprave nisu formirale radna tela za
praćenje sprovođenja planova. Indikator koji pokazuje uspešnost u ostvarivanju Akcionog
plana – usvojeni lokalni antikorupcijski planovi i formirano telo za njihovo praćenje i
sprovođenje, nije ostvaren.
Na takvu situaciju nailazmo i u slučaju 15 analiziranih jedinica lokalne samouprave u južnoj
Srbiji – od 15 lokalnih samouprava niti jedna nije usvojila plan u predviđenom roku, 10 je u
međuvremenu usvojilo planove, ali nijedna jedinica lokalne samouprave nije formirala radno
telo za praćenje sprovođenja antikorupcijskog plana.
Formiranje radnih tela za praćenje sprovođenja antikorupcijskih planova očigledno se
pokazalo kao izuzetno težak zadatak za jedinice lokalne samouprave. Istovremeno, njihovo
formiranje bilo je prvi ispit u primeni lokalnih antikorupcijskih planova i pokazatelj spremnosti
i sposobnosti lokalnih samouprava da poštuju odredbe plana koji su usvojile.
U narednom delu ovog dokumenta analizirana je primena lokalnih antikorupcijskih planova u
odnosu na oblast 17 iz Modela lokalnog antikorupcijskog plana – Obezbeđivanje pravnih,
institucionalnih, organizacionih i tehničkih pretpostavki za koordinaciju sprovođenja i praćenja
primene lokalnog antikorupcijskog plana.75 Obuhvatnija analiza primena planova u ovom
trenutku nije moguća pošto su planovi nedavno usvojeni. Međutim, formiranje radnog tela za
praćenje primene planova logično bi trebalo da bude jedna od prvih sprovedenih aktivnosti i
preduslov za uspešno sprovođenje aktivnosti predviđenih planom. Analiza je ovde posvećena
utvrđenim rokovima za formiranje radnih tela, i poštovanju tih rokova, kao i stepenu
usklađenosti ili odstupanja lokalnih planova u odnosu na Model Agencije za borbu protiv
korupcije.
Takođe, analiza utvrđenih rokova, predviđenih resursa i nosilaca aktivnosti (organa lokalne
samouprave ili drugih tela) pokazuje kada će lokalni antikorupcijski plan postati operativni
dokument, čije se sprovođenje redovno nadzire, odnosno kada će aktivnost predviđena
Akcionim planom za poglavlje 23 biti u potpunosti sprovedena. Uspostavljanje funkcionalnog
institucionalnog okvira za praćenje sprovođenja lokalnog antikorupcijskog plana direktan je
pokazatelj odgovornosti jedinice lokalne samouprave prema preuzetoj obavezi.
75 Kao što je već navedeno, Modelom je lokalnim samoupravama predložemo da praćenje primene plana odvoje od samog sprovođenja plana.
Monitoring analiza 38
Kako je rok za sprovođenje aktivnosti 2.2.10.37. iz Akcionog plana za poglavlje 23 istekao pre
godinu dana, a niti jedna od analiziranih jedinica lokalne samouprave nije formirala radno telo
za praćenje primene plana, ovde je posmatrano da li su jedinice lokalne samouprave poštovale
rokove koje su utvrdile sopstvenim planovima.
5.1. Mera 17.1.1. − Određivanje lica/tela na nivou jedinice lokalne samouprave koje je zaduženo za koordinaciju odgovornih subjekata u sprovođenju aktivnosti iz lokalnog antikorupcijskog plana
Prva mera u okviru oblasti 17 iz Modela lokalnog antikorupcijskog plana odnosila se na
određivanje lica/tela na nivou jedinice lokalne samouprave koje je zaduženo za koordinaciju
odgovornih subjekata u sprovođenju aktivnosti iz lokalnog antikorupcijskog plana. Zadatak
ovog tela je da vodi računa o rokovima za sprovođenje aktivnosti, da o dospelim rokovima
redovno i blagovremeno obaveštava odgovorne subjekte, kao i da vrši usklađivanje rada
službenika i organa lokalne samouprave tokom sprovođenja aktivnosti predviđenih planom.76
Iz opisa ove mere jasno proističe da bi njena realizacija trebalo da usledi odmah, ili veoma brzo
nakon usvajanja plana budući da od njene realizacije zavisi celokupno sprovođenje plana.
Sve analizirane jedinice lokalne samouprave preuzele su ovu meru iz Modela, ali su se
opredelile za različita rešenja i prilično različite rokove za njeno sprovođenje.
Opština Merošina je u celosti preuzela ovu meru iz Modela lokalnog antikorupcijskog plana.
Prilikom definisanja aktivnosti, opština Merošina se opredelila za formiranje radnog tela za
koordinaciju subjekata opštine u procesu sprovođenja aktivnosti predviđenih planom.
Opštinsko veće navedeno je kao organ odgovoran za sprovođenje ove mere, pa se nameće
zaključak da će radno telo biti formirano pri opštinskom veću. Lokalnim planom nije detaljnije
objašnjen način formiranja radnog tela, osim što je dosledno prenet opis mere iz Modela.
Značajno je napomenuti da je opština Merošina utvrdila rok od devet meseci za formiranje
ovog radnog tela.77 Uvidom u vremenski okvir za sprovođenje mera iz lokalnog
antikorupcijskog plana može se zaključiti da je rok za formiranje radnog tela veoma dugačak
jer bi većina aktivnosti predviđenih planom već trebalo da bude sprovedena do kraja 2018.78
76 Model lokalnog antikorupcijskog plana, str. 77. 77 Kao krajnji rok za sprovođenje mere 17.1.1. utvrđen je 31. decembar 2018, dok je sam lokalni plan usvojen 7. marta iste godine. 78 Osim mera predviđenih u oblasti br. 17.
Monitoring analiza 39
Radno telo za koordinaciju aktivnosti u sprovođenju lokalnog antikorupcijskog plana svoju
suštinsku ulogu trebalo bi da ostvari u prvih nekoliko meseci od usvajanja plana, kada bi u
lokalnoj samoupravi trebalo zaista da se uspostavi koordinacija i funkcionalna saradnja u
primeni plana. Nakon što je većina mera već sprovedena, praćenje efekata plana trebalo bi da
bude zadatak radnog tela za praćenje sprovođenja plana. Ovako utvrđen rok u opštini
Merošina nije u saglasju sa usvojenim vrednostima efikasnosti i efektivnosti, što je
promovisano Modelom.
Opština Svrljig je na identičan način utvrdila okvir za sprovođenje mere 17.1.1. sa istim
rokovima i odgovornošću veća za formiranje radnog tela za koordinaciju sprovođenja
aktivnosti iz svog antikorupcijskog plana. I u slučaju opštine Svrljig može se zaključiti da će
aktivnosti utvrđene planom već biti sprovedene do trenutka formiranja tela zaduženog za
koordinaciju aktivnosti. U slučaju opštine Svrljig, rok za formiranje radnog tela utvrđenog
merom 17.1.1. jeste nešto više od godinu dana jer je lokalni antikorupcijski plan opštine Svrljig
usvojen krajem decembra 2017.
Opština Ražanj je takođe utvrdila veoma dug rok za formiranje radnog tela za koordinaciju
sprovođenja aktivnosti predviđenih planom. Rok za usvajanje odluke o formiranju radnog tela
je 31. jul 2019, odnosno više od godinu dana nakon usvajanja plana. Opštinsko veće je
odgovorno za formiranje radnog tela.
Opština Bela Palanka79 odlučila se da za koordinaciju organa i službi lokalne samouprave u
procesu izrade plana formira radno telo koje će imenovati predsednik opštine, do 31. jula
2017. Radno telo za koordinaciju sprovođenja plana u opštini Babušnica trebalo je da formira
predsednik opštine i to do 30. aprila 2018. godine, odnosno, nešto više od mesec dana nakon
usvajanja plana.
U opštini Doljevac primenjeno je drugačije rešenje. Predsednik opštine odgovoran je za
imenovanje lica koje će biti odgovorno za koordinaciju sprovođenja aktivnosti utvrđenih
planom. Rok za sprovođenje ove mere značajno je kraći jer je Doljevac utvrdio obavezu
predsednika opštine da imenuje odgovorno lice do 30. avgusta 2017, odnosno nekih mesec
dana nakon usvajanja plana. I opština Dimitrovgrad opredelila se da umesto radne grupe
imenuje lice koje će biti odgovorno za koordinaciju opštinskih organa. Načelnik opštinske
uprave zadužen je za imenovanje odgovornog lica, do 30. avgusta 2018, odnosno oko šest
meseci nakon usvajanja plana.
79 U slučaju opštine Bela Palanka dostupan je samo nacrt plana (prim. aut.).
Monitoring analiza 40
U opštini Blace predsednik opštine bio je odgovoran za imenovanje lica koje će koordinirati
rad organa i službi lokalne samouprave u sprovođenju aktivnosti iz lokalnog antikorupcijskog
plana, i to do 30. avgusta 2017. godine.
U opštini Kuršumlija predsednik skupštine bio je odgovoran za imenovanje lica koje će
koordinirati rad lokalnih organa i službi na sprovođenju aktivnosti iz plana, i to odmah po
usvajanju plana. U samom planu navedeno je da je odluka već usvojena.
Opština Žitorađa doslovno je prepisala meru 17.1.1. iz Modela bez navođenja rokova ili
odgovornih lica za sprovođenje ove mere.80
Analizirane opštine primenile su različita rešenja za sprovođenje mere 17.1.1. Osim u slučaju
opštine Kuršumlija, gde je predsednik skupštine bio odgovoran za imenovanje lica za
koordinaciju aktivnosti predviđenih lokalnim planom, sve lokalne samouprave prepustile su
izvršnim organima imenovanje radnog tela ili odgovornog lica. Kada je reč o rokovima, neke
opštine odredile su prilično duge vremenske okvire za imenovanje radnog tela/lica za
koordinaciju aktivnosti, u nekim slučajevima nakon što će većina aktivnosti već biti sprovedena
– ukoliko se opštine budu dosledno držale utvrđenih rokova. Takav pristup suprotan je načelu
efikasnosti i efektivnosti jer je koordinacija aktivnosti u samom početku sprovođenja plana od
suštinske važnosti za njegovu uspešnu realizaciju. Kako bi plan bio uspešno realizovan,
najprihvatljivije rešenje jeste formiranje radnog tela na samom početku procesa, odmah
nakon usvajanja plana. Takvo rešenje primenila je opština Kuršumlija. Posebno je
neprihvatljivo rešenje da radno telo za koordinaciju aktivnosti bude formirano nakon što je
većina aktivnosti sprovedena. Naravno, lokalne samouprave mogle bi da formiraju radna tela
i ranije, ali teško da će se to dogoditi, imajući u vidu da ni sami planovi nisu usvojeni na vreme.
5.2. Mera 17.1.2. – Formiranje komisije za izbor članova tela za praćenje primene lokalnog antikorupcijskog plana
Drugi korak predviđen Modelom lokalnog antikorupcijskog plana jeste formiranje komisije za
izbor članova tela za praćenje primene lokalnog antikorupcijskog plana. Komisija bi trebalo da
sprovede konkurs za izbor članova radnog tela koje će nadzirati sprovođenje plana i obezbediti
nezavisnu kontrolu nad procesom uspostavljanja mehanizama za prevenciju korupcije. Radno
telo trebalo bi da bude nezavisno od organa lokalne samouprave i funkcionera i da doprinese
transparentnom i odgovornom procesu sprovođenja plana.
80 Opština Žitorađa je sve mere iz oblasti 17 prenela iz Modela, bez navođenja rokova, odgovornog lica/organa i potrebnih resursa, pa dalju analizu ovog plana u odnosu na oblast 17 nije moguće sprovesti (prim. aut.).
Monitoring analiza 41
Zbog toga je uloga komisije u ovom procesu veoma značajna. Zadatak komisije je da utvrdi
kriterijume i uslove za sprovođenje konkursa i sprovede sâm konkurs, dok lokalna skupština
imenuje članove radnog tela, u skladu sa rang listom koju dostavi komisija.
Članovi komisije trebalo bi da budu, pored službenika lokalne uprave, i predstavnici udruženja,
medija, građani i predstavnici drugih organa koji nisu deo sistema lokalne samouprave.
Predstavnici zainteresovane javnosti trebalo bi da u komisiji čine većinu u odnosu na
predstavnike lokalne samouprave.
Pošto je zadatak komisije prilično zahtevan i u slučaju utvrđivanja mere 17.1.2, lokalna
samouprava trebalo bi da odredi razumne rokove za formiranje komisije, ali i da omogući da
radno telo za nadzor nad sprovođenjem lokalnog antikorupcijskog plana započne sa radom u
ranoj fazi primene plana.
Opština Merošina utvrdila je obavezu lokalne skupštine da donese rešenje o formiranju
komisije i donese poslovnik o njenom radu. Krajnji rok za usvajanja ovih akata bio je 30. jun
2018, oko četiri meseca nakon usvajanja plana. Iako je formiranje komisije, imajući u vidu
kriterijume utvrđene Modelom, zahtevan i složen proces, opština Merošina je za sprovođenje
ove mere utvrdila znatno kraći rok od onog za formiranje tela za koordinaciju aktivnosti.
Opština Svrljig utvrdila je identičan rok kao i opština Merošina, ali je odgovorni organ za
formiranje komisije opštinsko veće.
U opštini Doljevac ova je mera tumačena na poseban način. Radna grupa, čiji je zadatak bio
izrada lokalnog antikorupcijskog plana, ovlašćena je zaključkom lokalne skupštine za izbor i
imenovanje članova radnog tela za praćenje primene lokalnog antikorupcijskog plana. Pošto u
radnoj grupi za izradu plana nije bilo predstavnika udruženja, medija ili zainteresovane
javnosti, opština Doljevac je u ovom slučaju sasvim odstupila od preporuka iz Modela Agencije
za borbu protiv korupcije. Posebno je iznenađenje to što je u izveštaju o izradi plana opština
Doljevac navela da je u potpunosti prenela meru 17.1.2. iz Modela. Rok za sprovođenje ove
mere u opštini Doljevac bio je 30. avgust 2017. Nije poznato da li je radna grupa sprovela javni
konkurs u skladu sa preporukama iz Modela. Prilikom izrade lokalnog plana radna grupa je
meru 17.1.2. u celosti poistovetila sa postupkom imenovanja članova radnog tela za praćenje
sprovođenja plana, odnosno komisiju čiji je zadatak sprovođenje javnog konkursa i
predlaganje članova radnog tela lokalnoj skupštini poistovetila sa samim radnim telom, čiji je
zadatak praćenje lokalnog antikorupcijskog plana.
Monitoring analiza 42
Način na koji su lokalne samouprave interpretirale meru 17.1.2. u svojim lokalnim planovima
pokazuje koliko je za njih ovaj posao zaista bio zahtevan i potvrđuje prethodne zaključke o
nedovoljnoj koordinaciji centralnog i lokalnog nivoa vlasti i potrebi da se lokalnim
samoupravama pruži značajnija pomoć u sprovođenju aktivnosti iz Akcionog plana za poglavlje
23.
Opština Dimitrovgrad takođe je izvestila da je mera 17.1.2. u potpunosti preuzeta iz Modela.
U slučaju ove opštine zadatak nosioca aktivnosti bio je da izabere članove komisije, donese
poslovnik o radu i sprovede konkurs za izbor članova komisije. Stoga nije malo iznenađenje što
je sama komisija, koja bi trebalo da bude formirana sprovođenjem ove mere, odgovorna za
sprovođenje mere 17.1.2. u opštini Doljevac.
Opština Dimitrovgrad delimično je uskladila meru 17.1.2. iz Modela sa lokalnim potrebama,
pa je zadatak komisije bio da izabere članove radnog tela koji će pratiti sprovođenje lokalnog
antikorupcijskog plana i Etičkog kodeksa ponašanja lokalnih funkcionera. Međutim, činjenica
da je na ovaj način opština Dimitrovgrad pokazala nameru da efikasnije uključi radno telo za
praćenje sprovođenja lokalnog antikorupcijskog plana i primenu preventivnih mehanizama za
borbu protiv korupcije, ostaje nejasno kako bi ova mera uopšte mogla da se sprovede. Rok za
sprovođenje mere 17.1.2. u opštini Dimitrovgrad je 30. avgust 2018.
Opština Bela Palanka je u potpunosti preuzela meru 17.1.2. iz Modela Agencije. Odgovornost
za njeno sprovođenje predata je predsedniku (nije jasno da li predsedniku opštine ili Skupštine
opštine) i Skupštini. Opština Bela Palanka posebno je utvrdila rokove za formiranje komisije
(30. jul 2018), usvajanje poslovnika (30. septembar 2018) i sprovođenje konkursa (30.
novembar 2018).
Predsednik Skupštine opštine Babušnica bio je odgovoran da do 31. maja 2018. formira
komisiju za izbor članova tela za praćenje sprovođenja lokalnog antikorupcijskog plana, što je
dva i po meseca nakon usvajanja plana.
Opština Blace formirala je petočlanu komisiju za izbor članova tela za praćenje primene
Lokalnog antikorupcijskog plana 7. decembra 2017.81 U komisiji su se nalazili predstavnici
civilnog društva, medija i pravosudnih organa, pa predstavnici lokalne samouprave nisu činili
većinu u tom telu. Komisiju je odlukom formirao predsednik opštine.
81 Službeni list opštine Blace 13/17.
Monitoring analiza 43
Opština Blace je sprovela javni konkurs za izbor članova radnog tela za praćenje sprovođenja
lokalnog antikorupcijskog plana. Javni konkurs je u opštini Blace objavljen tri puta, 15. januara,
13. feburara i 2. aprila 2018. Budući da podaci o formiranju radnog tela nisu dostupni, može
se zaključiti da ono, nakon tri ponovljena konkursa, nije formirano. Opština Blace sledila je
uputstva iz Modela prilikom utvrđivanja kriterijuma za sprovođenje konkursa, ali je zadocnila,
odnosno, nije ispunila meru 17.1.3. lokalnog antikorupcijskog plana jer je ovim dokumentom
planirano da će forum za praćenje primene plana biti formiran do 31. decembra 2017.82
Uprkos kašnjenju, procedura koju je primenila, opština Blace može se oceniti kao pozitivan
primer u procesu izrade i sprovođenja lokalnih antikorupcijskih planova.
I u opštini Ražanj predsednik opštine odgovoran je za formiranje komisije za izbor članova tela
za praćenje primene lokalnog antikorupcijskog plana, ali je rok utvrđen za sprovođenje ove
aktivnosti prilično dug (31. decembar 2019), više od dve godine od usvajanja plana.
Kao i u slučaju utvrđivanja rokova za formiranje radnog tela za koordinaciju, opština Kuršumlija
utvrdila je obavezu formiranja komisije za izbor članova radnog tela za praćenje sprovođenja
plana odmah po usvajanju samog plana. Prema podacima iz plana, opštinsko veće je bilo
odgvorno za formiranje komisije dok je sama komisija trebalo da usvoji poslovnik o radu i
sprovede konkurs.
Lokalne samouprave, čiji je rad bio predmet analize, na različit način pristupile su realizaciji
mere 17.1.2. Očigledno je da su neke od njih imale problem u tumačenju mere predviđene
Modelom, pa je mogućnost njenog uspešnog sprovođenja pod znakom pitanja. I u ovom
slučaju pojedine opštine odredile su duge rokove za formiranje komisije, što može da utiče na
formiranje radnog tela za praćenje sprovođenja plana i njegov rad, te, na kraju, i na uspešno
sprovođenje mera za prevenciju korupcije.
82 Lokalni antikorupcijski plan za opštinu Blace, Službeni list opštine Blace 8/17.
Monitoring analiza 44
5.3. Mera 17.1.3. – Imenovanje članova radnog tela za praćenje sprovođenja lokalnog antikorupcijskog plana83
Prema dostupnim podacima, niti jedna od analiziranih lokalnih samouprava nije formirala
radno telo za praćenje lokalnog antikorupcijskog plana.
Opština Merošina utvrdila je obavezu lokalne skupštine da imenuje članove radnog tela za
praćenje sprovođenja lokalnog antikorupcijskog plana do 31. decembra 2018. U tom smislu,
Merošina ne kasni sa sprovođenjem mere 17.1.3. Međutim, većina mera predviđenih lokalnim
planom trebalo bi da bude sprovedeno do kraja godine, pa ostaje otvoreno pitanje − kakva je
suštinska uloga tela za praćenje sprovođenja plana ukoliko bude formirano tek krajem godine?
Opština Merošina naglasila je da joj nedostaju kapaciteti za sprovođenje ove mere.
Rok za imenovanje članova radnog tela i u Svrljigu je 31. decembar 2018, više od godinu dana
nakon usvajanja plana. Isti rok predvidela je i opština Bela Palanka.
Opština Ražanj je, kao i u slučaju mere 17.1.1. i 17.1.2, utvrdila veoma dug rok za formiranje
radnog tela, 31. decembar 2019.
U Svrljigu bi članovi radnog tela trebalo da budu imenovani do kraja avgusta 2018. godine, više
od osam meseci nakon usvajanja plana.
Imajući u vidu da je opština Doljevac radnoj grupi za izradu plana dodelila zadataka da izabere
članove radnog tela za praćenje sprovođenja lokalnog antikorupcijskog plana, radna grupa je
trebalo da izabere članove radnog tela za praćenje sprovođenja plana do kraja 2017. godine.
Prema dostupnim podacima, opština Doljevac nije ispunila meru predviđenu sopstvenim
planom. Rok za formiranje radnog tela nije poštovala ni opština Babušnica pošto je predvidela
da će radno telo biti formirano do 30. juna 2018. Rok koji je predvidela planom nije uspela da
dostigne ni opština Blace jer je radno telo trebalo da bude formirano do kraja 2017. godine.
Opština Kuršumlija nije utvrdila krajnji rok za formiranje radnog tela, već je to uslovila
završetkom konkursa. Takav način utvrđivanja roka nije u skladu sa vrednostima na kojima je
utemeljen proces izrade lokalnih antikorupcijskih planova, jer to dovodi do neizvesnog ishoda
mera za prevenciju korupcije.
83 Kako niti jedna od posmatranih jedinica lokalne samouprave nije formirala radno telo za praćenje sprovođenja plana, analizom nisu obuhvaćene mere 17.1.4. – obezbediti neophodne tehničke, kadrovske i materijalne uslove za rad tela za praćenje primene plana; 17.1.5. – usvojiti akte o radu radnog tela za praćenje primene plana; i 17.1.6. – usvojiti akt o načinu praćenja primene plana.
Monitoring analiza 45
U opštini Dimitrovgrad rok za osnivanje radnog tela ističe 31. avgusta 2018. godine.
Radno telo trebalo bi da prati sprovođenje plana, izveštava o njegovom sprovođenju i omogući
javnosti uvid u postignuća lokalne samouprave. Da radna tela postoje, ona bi u ovom trenutku
mogla da izveste da mere iz oblasti 17 lokalnih antikorupcijskih planova nisu sprovedene.
Međutim, uloga radnih tela se ne iscrpljuje izveštavanjem o ispunjenosti određenih mera
predviđenih planom. Radno telo trebalo bi da analizira sprovođenje plana, ponudi nadležnim
organima preporuke i savete za sprovođenje onih mera kod kojih su uočene poteškoće i
obezbedi podršku u primeni plana.
Formiranje radnih tela za praćenje sprovođenja plana jeste obaveza jasno utvrđena Akcionim
planom za poglavlje 23 i tek njenim ispunjavanjem biće u potpunosti sprovedena aktivnost
određena Akcionim planom. U ovom slučaju, kod analiziranih lokalnih samouprava uočavaju
se dva različita pristupa. Ili su lokalne samouprave predvidele rokove koje nisu uspele da
ispune ili su rokovi utvrđeni tako da se dovodi u pitanje svrha postojanja radnog tela. Rezultat
je u oba slučaja izostao. Može se zaključiti da jedinice lokalne samouprave, ali ni organi na
centralnom nivou nisu na adekvatan način procenili administrativne kapacitete i resurse
potrebne za sprovođenje aktivnosti koje su utvrđene Akcionim planom za poglavlje 23, ali i
Nacionalnom strategijom za borbu protiv korupcije. Izradi lokalnih antikorupcijskih planova
pristupilo se birokratskii formalno, kao još jednoj obavezi nametnutoj odozgo, obavezi koja
nema suštinski značaj za razvoj lokalne zajednice i svakodnevni život građana.
Na problem nedostajućih kapaciteta lokalne uprave ukazala je i Agencija za borbu protiv
korupcije 2013. godine, navodeći da u specifične probleme u borbi protiv korupcije spadaju
„relativno slabi kapaciteti organa vlasti, koji su u vezi i sa nesrazmerom između poslova koje
treba da obavljaju i finansijskih i drugih kapaciteta kojima raspolažu. Druga velika slabost
ogleda se u institucionalnom okviru, odnosno u problemima da se uspostave delotvorni
kontrolni mehanizmi, koji mogu biti obavezujućeg (npr. budžetska inspekcija, revizija ili
zaštitnik građana), ili opcionog karaktera (telo za praćenje primene Etičkog kodeksa
funkcionera lokalne vlasti)“.84
Efikasno sprovođenje mera koje su utvrđene oblašću 17 lokalnih antikorupcijskih planova
trebalo je da omogući sprovođenje svih ostalih mera predviđenih lokalnim antikorupcijskim
planovima, da obezbedi transparentnost u realizaciji plana, odgovornost lokalnih vlasti i
učešće javnosti u sprovođenju plana.
84 Agencija za borbu protiv korupcije, Verifikacija rizika iz planova integriteta i analiza uspešnosti samoprocene organa javne vlasti – sistem lokalne samouprave, april 2013, str. 7.
Monitoring analiza 46
Nesprovođenje ovih mera suštinski je pokazatelj neuspeha u uspostavljanju preventivnih
mehanizama za borbu protiv korupcije, pre nego podatak o broju usvojenih planova.
Loši rezultati u sprovođenju planova, bar kada je reč o oblasti 17, ukazuju na još jedan ozbiljan
problem u uvođenju načela dobrog upravljanja na lokalnom nivou u Srbiji i transformaciji
procesa upravljanja javnim politikama. Usvajanje lokalnih antikorupcijskih planova predstavlja
obavezu Republike Srbije u procesu pristupanja Evropskoj uniji. Ta obaveza nije posledica
usaglašavanja sa pravnim tekovinama EU, već aktivnost koju su organi Republike Srbije
predvideli kao delotvoran mehanizam za prevenciju korupcije. Usvajanje lokalnih
antikorupcijskih planova i formiranje radnih tela za praćenje sprovođenja, predstavljaju jedan
od retkih slučajeva direktnog angažovanja lokalnih samouprava u realizaciji obaveza koje su
nastale u procesu pristupanja Evropskoj uniji. Najčešće su lokalne samouprave i lokalne
zajednice pasivni posmatrači usaglašavanja propisa u Republici Srbiji sa pravnim tekovinama
Evropske unije.85 Lokalnim samoupravama je u izradi i sprovođenju lokalnih antikorupcijskih
planova omogućeno da same, u skladu sa svojim kapacitetima I u delogrugu svojih nadležnosti,
kreiraju lokalne instrumente za prevenciju korupcije. Pomoć u vidu izrađenog Modela lokalnog
antikorupcijskog plana očigledno je bila korisna, ali ne i dovoljna.
85 Više o ulozi lokalne samouprave i lokalnih zajednica u procesu pristupanja Evorpskoj uniji videti u: Ivana Radić Milosavljević, Uticaj usklađivanja propisa u okviru pregovaračkog poglavlja 23 (Pravosuđe i osnovna prava) na lokalnu samoupravu u Republici Srbiji − Polazna analiza i preporuke, Stalna konferencija gradova i opština, Beograd 2016; T. Branković, M. Popović, Glas zajednica o EU integracijama: Podsticaj učešću lokalnih zajednica u procesu pristupanja Evropskoj uniji, Trag fondacija, Beograd 2018.
Monitoring analiza 47
6. Građanski nadzor i kontrola planiranja i realizacije lokalnog budžeta
Modelom lokalnog antikorupcijskog plana predviđeno je sprovođenje mera koje doprinose jačanju
mehanizama građanskog nadzora i kontrole prilikom planiranja i realizacije lokalnog budžeta (oblast 16).86
Kako je budžet jedan od ključnih instrumenata za sprovođenje javnih politika na lokalnom nivou,
transparentnost u pripremi i realizaciji budžeta, kao i participativni pristup u njegovom kreiranju
predstavljaju važne elemente u planiranju i izradi budžeta. Nedovoljna transparentnost i odsustvo
eksternog nadzora nad trošenjem budžeta povećavaju rizike korupcije i stvaraju preduslove za zloupotrebu
javnog novca.87
Lokalne samouprave od 2015. godine izrađuju programske budžete i ova aktivnost obuhvaćena je Akcionim
planom za poglavlje 23 u delu gde se predviđaju mere za prevenciju korupcije.88 Kako jedinice lokalne
samouprave nisu bile odgovorne za uspostavljanje sistema programskog budžetiranja, u ovom delu analize
posmatrane su mere iz oblasti 16 Modela lokalnog antikorupcijskog plana čiji je cilj uspostavljanje efikasnog
sistema informisanja i uključivanja javnosti u proces planiranja i nadzora nad trošenjem lokalnog budžeta.
Analiza usvojenih antikorupcijskih planova u posmatranim lokalnim samoupravama obuhvatila je pregled
mera kojima se omogućava ostvarenje ovog cilja, usklađenost sa Modelom i rokove za sprovođenje
aktivnosti. Primena utvrđenih mera nije bila predmet ove analize, imajući u vidu da su lokalni antikorupcijski
planovi usvojeni pre manje od godinu dana, kao i činjenicu da su rokovi za realizaciju aktivnosti veoma široko
postavljeni.
U pogledu primene mere 16.1.1. – uspostaviti obavezu informisanja javnosti o fazama i toku budžetskog
ciklusa, opština Merošina predvidela je da opštinsko veće usvoji Pravilnik o budžetskom ciklusu, i to do 30.
juna 2018. godine. Istim dokumentom trebalo bi da budu utvrđene obaveze adekvatnog uključivanja
zainteresovane javnosti u proces planiranja i pripreme budžeta (mera 16.1.2) i obaveza izveštavanja javnosti
o realizaciji lokalnog budžeta (mera 16.1.3). Podaci o usvajanju pomenutog dokumenta nisu dostupni.
Građanski budžet jedan je od ključnih instrumenata za povećanje transparentnog prikazivanja budžeta i
predstavlja vodič za građane kojima bi trebalo da se približe nadležnosti i način finansiranja poslova u
gradovima i opštinama.89 Ministarstvo finansija je u uputstvu za 2018. godinu preporučilo jedinicama
lokalne samouprave da izrađuju građanski vodič kroz budžet kako bi informisale građane o načinu trošenja
budžetskih sredstava, budžetskim prihodima i rashodima, izvorima finansiranja i budžetskim korisnicima.
Ministarstvo je preporučilo lokalnim samoupravama da vodič kroz građanski budžet objavljuju na svom
zvaničnom veb-sajtu.90
86 Model lokalnog antikorupcijskog plana, str. 75. 87 Isto, str. 75. 88 Akcioni plan za poglavlje 23, str. 175−178. 89 Ministarstvo finansija, Uputstvo za pripremu odluke o budžetu lokalne vlasti za 2018. godinu i projekcijama za 2019. i 2020, str. 4: http://www.mfin.gov.rs/UserFiles/File/lokalna%20vlast/2018/uputstvo%20za%20lokal.pdf 90 Isto, str. 4.
Monitoring analiza 48
Merom 16.1.4. iz Modela lokalnog antikorupcijskog plana predviđeno je uspostavljanje obaveze redovne
izrade i objavljivanja građanskog vodiča kroz budžet lokalne samouprave.91 Opština Merošina predvidela je
izradu građanskog vodiča kroz lokalni budžet do 31. decembra 2018. godine, a za ovu aktivnost odgovoran
je rukovodilac organizacione jedinice za finansije u lokalnoj upravi.
Opština Merošina je iz Modela u potpunosti preuzela mere koje se odnose na oblast 16, ali, prema
dostupnim podacima, do sada nijednu od predviđenih nije realizovala.
Opština Svrljig je iz Modela u celosti preuzela mere koje se odnose na oblast 16 i utvrdila iste mere i rokove
kao i opština Merošina.
Opština Doljevac je iz Modela lokalnog antikorupcijskog plana preuzela samo jednu meru – obavezu izrade
i objavljivanja građanskog vodiča kroz budžet. Za ovu meru odgovorno je opštinsko odeljenje za privredu i
finansije, do 30. aprila 2019. U izveštaju o usvajanju lokalnog antikorupcijskog plana nalazi se objašnjenje
ovakvog pristupa opštine Doljevac. Naime, izrađivači plana smatrali su da opština Doljevac poštuje sve
zakonske procedure u ovoj oblasti, te da nije potrebno da dodatno razrađuju mehanizme za povećanje
transparentnosti i učešća javnosti u budžetskom procesu.92
Opština Dimitrovgrad delimično je iz Modela preuzela mere koje se odnose na oblast 16. Primenu mera
16.1.1 i 16.1.2. opština Dimitrovgrad posmatrala je kao deo šireg procesa uspostavljanja pravnog i
institucionalnog okvira za sprovođenje javnih rasprava. U tom smislu predviđena je izrada i usvajanje Odluke
o načinu i postupku sprovođenja javnih rasprava i uključivanja građana u proces donošenja odluka, do 31.
decembra 2019. U ovom slučaju rok za sprovođenje mera prilično je dug i verovatno neće obuhvatiti
budžetski ciklus za 2019. godinu, osim u slučaju da aktivnost bude sprovedena pre utvrđenog krajnjeg roka.
Kada je reč o meri 16.1.3. − obaveza izveštavanja javnosti o realizaciji lokalnog budžeta, opština
Dimitrovgrad utvrdila je da pored poštovanja utvrđenih zakonskih obaveza nije potrebno dodatno regulisati
ovu oblast na lokalnom nivou. Izrada i objavljivanje građanskog vodiča kroz budžet u ovoj opštini planirani
su do kraja 2018. godine.
Kao i u slučaju oblasti 17, opština Žitorađa doslovno je prenela mere iz oblasti 16 u svoj antikorupcijski plan,
bez utvrđenih rokova i odgovornih organa, te se ne može smatrati da je u opštini Žitorađa kroz lokalni
antikorupcijski plan ojačan mehanizam građanskog nadzora i kontrole budžetskog procesa, niti će ove mere
biti moguće sprovesti na osnovu postojećeg plana.
Opština Babušnica je u lokalnom antikorupcijskom planu predvidela samo izradu i objavljivanje građanskog
vodiča kroz budžet. Za ovu meru odgovorno je opštinsko odeljenje za finansije, lokalnu poresku
administraciju i javne nabavke. Rok za sprovođenje prilično je dug, 30. jun 2019, odnosno više od godinu
dana nakon usvajanja plana.
91 Model lokalnog antikorupcijskog plana, str. 76. 92 Izveštaj o usvajanju lokalnog antikorupcijskog plana za opštinu Doljevac, str. 21.
Monitoring analiza 49
Skupština opštine Blace bi do 30. septembra 2018. trebalo da usvoji Odluku o sprovođenju akcije
uključivanja građana u budžetski proces i pripremu opštinskog budžeta za 2018. godinu i na taj način će
sprovesti aktivnosti u odnosu na mere 16.1.1. i 16.1.2. iz Modela. Obaveza izveštavanja javnosti o realizaciji
lokalnog budžeta (mera 16.1.3) trebalo bi da bude realizovana kroz usvajanje Uputstva o radu trezora
opštine i odluke o budžetu za narednu godinu, do 20. decembra 2018. godine. Izrada građanskog vodiča
kroz lokalni budžet predviđena je do 30. aprila 2019. godine.
Opština Ražanj delimično je preuzela mere iz Modela. Informisanje javnosti o fazama i toku budžetskog
ciklusa (mera 16.1.1) biće sprovedeno kroz usvajanje pravilnika kojim će se definisati način informisanja o
fazama budžetskog ciklusa i praćenje realizacije budžeta, kao i kroz kvalitetniju realizaciju razvojnih
strategija. Ova mera biće realizovana do 31. decembra 2019. godine i za to je odgovoran predsednik opštine.
I u ovom slučaju u planu opštine Ražanj definisani su veoma dugi rokovi, što iznenađuje ako se ima u vidu
da je u planu navedeno kako realizacija ove mere ne zahteva posebne resurse. Takođe, nejasno je zašto
kvalitetnije sprovođenje razvojnih strategija zahteva ovako široko postavljene krajnje rokove za realizaciju.
Adekvatno uključivanje javnosti u planiranje i pripremu budžeta (mera 16.1.2) biće omogućeno usvajanjem
Pravilnika o uključivanju javnosti u budžetski ciklus. Iako ova aktivnost ne zahteva posebne resurse, rok za
njenu realizaciju je 31. decembar 2019. godine. Opština Ražanj nije preuzela meru 16.1.3. iz Modela, uz
obrazloženje da u postupku izveštavanja javnosti o realizaciji lokalnog budžeta poštuje zakonom utvrđene
obaveze. Obaveza izrade i objavljivanja građanskog budžeta u opštini Ražanj biće ispunjena do kraja 2018.
godine.
Informisanje javnosti o fazama i toku budžetskog ciklusa (mera 16.1.1) u opštini Kuršumlija biće obezbeđeno
usvajanjem pravilnika koji reguliše ovu oblast, do septembra 2020. godine. Istim pravilnikom biće postavljen
pravni okvir za adekvatno uključivanje zainteresovane javnosti u planiranje i pripremu budžeta i
izveštavanje javnosti o njegovoj realizaciji. Interesantno je da će u opštini Kuršumlija i mera izrade i
objavljivanja građanskog vodiča kroz budžet biti ispunjena usvajanjem gorepomenutog pravilnika, a ne
samom izradom i objavljivanjem građanskog vodiča. Iako je opština Kuršumlija utvrdila da joj za realizaciju
mera iz oblasti 16 nisu potrebni dodatni resursi, rokovi su veoma dugi, do septembra 2020, to jest skoro
dve godine nakon usvajanja plana.
Opštine koje su usvojile lokalni antikorupcijski plan pretežno su preuzele mere predložene Modelom.
Međutim, pet jedinica lokalne samouprave je za meru 16.1.3. – izveštavanje javnosti o realizaciji budžeta −
odlučilo da je ne preuzme uz objašnjenje da već postoje zakonske obaveze izveštavanja o realizaciji budžeta.
Lokalne samouprave imaju obavezu da izrađuju izveštaje o realizaciji budžeta, kao i da usvajaju završni
račun. Završni račun usvaja lokalna skupština i ovaj dokument objavljuje se u službenom glasilu jedinice
lokalne samouprave. Takođe, kao važan element sprovođenja programskog budžetiranja na lokalnom
nivou, stoji da su gradovi i opštine obavezne da izrađuju polugodišnje (za prvih šest meseci) i godišnje
izveštaje o učinku programa. Obaveza izrade izveštaja o učinku programa uvedena je nedavno i lokalne
samouprave imaju obavezu da izveštavanje o učinku programa uključe u izveštaje o realizaciji budžeta za
2018. godinu.
Monitoring analiza 50
Posebno je važno informisanje građana o načinu na koji se obezbeđuju sredstva u lokalnom budžetu, jer
građani imaju sasvim malo znanja o tome. Opštine su u većini slučajeva predvidele mere za usvajanje akata
ili propisa, odnosno za izmenu pravnog i institucionalnog okruženja, dok merâ koje bi podstakle
interesovanje građana, povećale participaciju i uključenost javnosti u izradu i praćenje budžeta gotovo da
nema. Izuzetak je opština Blace koja je predvidela usvajanje odluke o uključivanju građana u izradu budžeta.
Uspostavljanje adekvatnog pravnog okvira za povećanje transparentnosti i participacije jeste važno, ali bez
podsticajnih mera za učešće javnosti teško da će uspostavljena pravila dovesti do do očekivanih rezultata.
Istraživanje CRTE o učešću građana u demokratskim procesima iz 2017. godine93 pokazuje da 66% ispitanika
smatra da o izvorima finansiranja i načinima na koji se puni budžet lokalne samouprave ne zna ništa ili malo
zna, dok samo 12% smatra da o ovom pitanju ima dovoljno znanja. Međutim, 40% njih zainteresovano je za
pitanja o lokalnom budžetu, dok 35% tvrdi da je zainteresovano za rad i organizaciju lokalne samouprave.
Ipak, kada je reč o aktivnosti građana i spremnosti za učešće, rezultati istraživanja CRTE pokazuju potpuno
drugačiji trend. Između 2013. i 2017.94 oko 90% građana nije preduzelo ili aktivno učestvovalo ni u kakvoj
akciji ili inicijativi za rešavanje nekog problema u svojoj lokalnoj zajednici. Tek oko 2% ispitanika je u
poslednjih pet godina prisustvovalo radu opštinske ili gradske uprave ili nekoj javnoj raspravi. Rezultati ovog
istraživanja pokazuju da između interesovanja za pitanja od značaja za lokalnu zajednicu i spremnosti za
konkretno učešće postoji značajna razlika, što je, u izvesnom smislu, i uputstvo i prostor za delovanje lokalne
samouprave kroz mere utvrđene antikorupcijskim planom.
Sve lokalne samouprave koje su usvojile antikorupcijske planove preuzele meru su koja se odnosi na izradu
i objavljivanje građanskog vodiča kroz programski budžet. Međutim, imajući u vidu utvrđene rokove za
realizaciju ove mere, niti jedna od lokalnih samouprava neće postupiti u skladu sa uputstvom Ministarstva
finansija i izraditi i objaviti vodič kroz građanski budžet za 2018. godinu.95
Posebno pitanje su rokovi koje su lokalne samouprave utvrdile za sprovođenje aktivnosti za jačanje
mehanizama građanskog nadzora i kontrole planiranja i realizacije lokalnog budžeta. Rokovi su najčešće
prilično široko postavljeni, u pojedinim slučajevima do dve godine nakon usvajanja plana, iako su opštine
navele da im za sprovođenje aktivnosti nisu potrebni dodatni resursi. Utvrđivanje dugih rokova može da
utiče na uspešnu realizaciju aktivnosti, posebno ako se ima u vidu da u ovom trenutku ne postoje radna tela
koja prate sprovođenje lokalnih antikorupcijskih planova i koja bi mogla da utiču na lokalne samouprave da
efikasno sprovode mere utvrđene lokalnim antikorupcijskim planom. Pošto je utvrđeno da su, u pojedinim
slučajevima, lokalne samouprave već propustile da postupe u skladu sa utvrđenim rokovima, okolnost da
je sprovođenje neke aktivnosti predviđeno tek za dve godine mogla bi da utiče na njenu konačnu realizaciju.
Takođe, postavljanje nepotrebno dugih rokova nije u skladu sa proklamovanim načelom efikasnosti i
efektivnosti koje su lokalne samouprave uključile u svoje antikorupcijske planove.
93 Centar za istraživanje, transparentnost i odgovornost (CRTA), Učešće građana u demokratskim procesima u Srbiji, Beograd 2017: http://crta.rs/wp-content/uploads/2018/02/Ucesce-gradjana-u-demokratskim-procesima-u-Srbiji-2017.pdf 94 CRTA sprovodi istraživanja o učešću građana u demokratskim procesima konsekventno u poslednjih pet godina. 95 Podaci o objavljenom građanskom vodiču kroz lokalni budžet nisu dostupni na veb-prezentaciji analiziranih opština.
Monitoring analiza 51
7. Zaključci i preporuke
Izrada lokalnih antikorupcijskih planova i formiranje radnih tela za praćenje njihovog sprovođenja bili su
obaveza svih jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji. Ona prostiče iz Nacionalne strategije za borbu
protiv korupcije i Akcionog plana za poglavlje 23. Dakle, izrada antikorupcijskih planova jeste mera koja
doprinosi ostvarenju javnih politika države, kroz uspostavljanje mehanizma za prevenciju korupcije, ali
ostvaruje i ciljeve u oblasti pristupanja Srbije Evropskoj uniji, što nedvosmisleno predstavlja prioritet svih
vlada od 2000. godine do danas.
Ovaj zadatak, za čiju realizaciju odgovornost snose organi na centralnom i lokalnom nivou, nije realizovan.
U Izveštaju o sprovođenju Akcionog plana za poglavlje 23 iz maja 2018. godine navedeno je da je ova
aktivnost delimično sprovedena. Međutim, realnost osporava ovaj zaključak. Indikator vezan za aktivnost
2.2.10.37. nije ispunjen jer, pre svega, planovi nisu usvojeni u predviđenom roku, a u međuvremenu je
usvojeno 67 planova i formirano tek nekoliko radnih tela za praćenje njihovog sprovođenja. Ovi podaci
nedvosmileno govore o tome da aktivnost nije realizovana i da je potrebno utvrditi zašto su rezultati tako
skromni.
Jedan od razloga svakako je činjenica da izrada lokalnih antikorupcijskih planova nije zakonom utvrđena
obaveza. Ni novi nacrt Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, odnosno Nacrt Zakona o sprečavanju
korupcije96, kako u svojoj poslednjoj verziji glasi naziv ovog propisa, nije predvideo obavezu usvajanja
antikorupcijskih planova u lokalnim samoupravama. Iako bi samo usvajanje antikorupcijskih planova
predviđeno državnom strategijom trebalo da bude dovoljno, praksa u Republici Srbiji je drugačija i strateški
dokumenti ne smatraju se obavezujućim. Bez utvrđene zakonske odgovornosti i jasno utvrđene nadležnosti
za sprovođenje određenih mera javne politike, te mere teško da uspevaju da zažive u praksi. Međutim, bez
utvrđene jasne obaveze za lokalne samouprave da određenu meru javne politike sprovedu, bez suštinske
podrške Vlade i drugih organa sa centralnog nivoa vlasti, lokalne samouprave teško mogu da obezbede
ostvarenje očekivanih rezultata. Model lokalnog antikorupcijskog plana, koji je izradila Agencija za borbu
protiv korupcije, predstavljao je koristan alat i značajno je olakšao posao jedinicama lokalne samouprave.
Ipak, izuzetno kratak rok za usvajanje planova (Model je objavljen u aprilu, a rok za usvajanje planova bio je
30. jun 2017) i izostanak suštinske podrške sa centralnog nivoa dali su rezultat kojim niti jedan od aktera,
pa čak ni gradovi i opštine u kojima su planovi usvojeni, ne može da bude zadovoljan. Agencija je kroz izradu
analitičkih dokumenata, u kojima su predstavljeni ključni izazovi i rizici korupcije na lokalnom nivou, takođe
pomogla lokalnim samoupravama da bolje sagledaju zadatak sa kojim se suočavaju. Međutim, podrška na
terenu i rad sa akterima koji su imali zadatak da pripreme lokalne antikorupcijske planove su izostali.
96 Ministarstvo pravde, Nacrt Zakona o sprečavanju korupcije: https://www.mpravde.gov.rs/tekst/19992/nacrt-zakona-o-sprecavanju-korupcije-.php
Monitoring analiza 52
Usvajanje antikorupcijskih planova na lokalnom nivou ukazuje na još nekoliko pojava koje je važno
pomenuti.
Najpre, kapaciteti Agencije za borbu protiv korupcije da nadzire uspostavljanje preventivnih mehanizama
za borbu protiv korupcije na lokalnom nivou su nedovoljni, a nadležnosti Agencije nejasno utvrđene.
Agencija je zadužena za nadzor nad sprovođenjem Nacionalne strategije i sektorskih akcionih planova, ali
nema mehanizme da na adekvatan način reaguje u slučaju drastičnog odstupanja od predviđenih okvira.
Činjenica da 30. juna 2017. samo jedna lokalna samouprava ima usvojen antikorupcijski plan bez sumnje je
drastično odstupanje od predviđenog okvira i zahtevala je adekvatnu reakciju. Pored toga, Agencija je
pratila i izveštavala o ispunjavanju formalnih obaveza lokalnih samouprava, dok je kvalitet samog procesa
ostao ispod radara Agencije i drugih organa zaduženih za sprovođenje Akcionog plana za poglavlje 23.
O tome da su kapaciteti i mogućnosti Agencije za praćenje sprovođenja strateških dokumenata na lokalnom
nivou ograničeni najbolje govori sama Agencija. U izveštaju o sprovođenju Nacionalne strategije za borbu
protiv korupcije Agencija navodi da je izveštaje o sprovođenju strategije njoj dostavilo 28 od 145 jedinica
lokalne samouprave.97
Problemi sa kojima se suočava Agencija za borbu protiv korupcije su brojni i nisu predmet ove analize, ali
se očigledno odslikavaju i kroz izradu lokalnih antikorupcijskih planova.
Teško je, ako se imaju u vidu ostvareni rezultati, prećutati zaključak da prevencija korupcije nije prioritet
Vlade Srbije, a ni lokalnih samouprava. Da nije tako, rezultat bi sigurno bio drugačiji. Uspostavljanje
mehanizama za prevenciju korupcije jeste dugotrajan proces, višedecenijski pre nego višegodišnji i ad hoc
mere ne mogu dati rezultate. Da bi ovaj proces uspeo, potrebno je da vlast na svim nivoima pokaže
posvećenost, strpljenje, spremnost da preuzme odgovornost i da uči na sopstvenim greškama. Pre svega,
potrebno je da organi vlasti i funkcioneri svojim primerom pokažu da je korupcija društveno nepoželjno i
neprihvatljivo ponašanje. Navedene osobine nisu karakterisale tok izrade antikorupcijskih planova.
Neispunjavanje aktivnosti koje su predviđene Akcionim planom za poglavlje 23 nameće još jedan zaključak
koji je teško prećutati. Pristupanje Evropskoj uniji je deklarativno javno-politički cilj, ali na nivou
implementacije još nije prioritet vlasti. Da je aktivnost 2.2.10.37. jedina neuspešno realizovana, mogli bismo
da govorimo drugačije. Ali, ovo je samo jedna od nerealizovanih aktivnosti iz Akcionog plana za poglavlje
23, koje je ključno u procesu pregovora sa EU. Forma je prevagnula nad suštinom i ukazala na nedostatke
formalizovanog i birokratskog pristupa pregovorima i ispunjavanju obaveza koje nastaju u procesu
pristupanja EU.
Podaci o usvajanju lokalnih antikorupcijskih planova u 15 analiziranih jedinica lokalne samouprave
potvrđuju iznetu ocenu o neuspešnoj realizaciji aktivnosti iz Akcionog plana za poglavlje 23. Od 15 jedinica
97 Agencija za borbu protiv korupcije, Izveštaj o sprovođenju Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji i revidiranog akcionog plana za njeno sprovođenje u 2017. godini, Beograd, mart 2018, str. 103.
Monitoring analiza 53
lokalne samouprave, 10 je usvojilo plan, niti jedna u utvrđenom roku. Takođe, nijedna jedinica lokalne
samouprave nije formirala radno telo za praćenje sprovođenja plana.
Nalazi prikupljeni ovom analizom odnose se pre svega na 15 lokalnih samouprava sa juga Srbije, pa i zaključci
koji se tiču izrade i usvajanja planova najpre govore o situaciji u ovim gradovima i opštinama. Međutim,
nalazi mogu da doprinesu širem sagledavanju prepreka razvoju institucionalnih mehanizama za prevenciju
korupcije i budu osnova za usvajanje rešenjâ koja će obezbediti bolje rezultate u aktivnostima koje se
odnose na borbu protiv korupcije i razvoj dobrog upravljanja na lokalnom nivou.
Analiza procesa izrade planova i utvrđivanja instrumenata za njihovo sprovođenje otkriva brojne razloge
zbog kojih aktivnost 2.2.10.37. nije uspešno realizovana.
Formalizam i tehnokratski pristup rešavanju problema, koji se uočavaju u utvrđivanju mera i aktivnosti za
prevenciju korupcije u Akcionom planu za poglavlje 23, suštinski su uticali na postupanje lokalnih
samouprava tokom izrade antikorupcijskih planova. Kako je sprovođenje Akcionog plana shvaćeno kao
jedna od formalnih obaveza u procesu pregovora sa EU, tako su i lokalne samouprave postupale prilikom
izrade svojih planova.
Akcioni plan za poglavlje 23 usvojen je bez ozbiljne diskusije sa lokalnim samoupravama o merama koje bi
trebalo da se sprovedu na lokalnom nivou. Izrada lokalnih antikorupcijskih planova jedan je od retkih izleta
lokalne uprave u oblast pristupanja EU i preuzimanja konkretnih obaveza u procesu u kojem su lokalne
zajednice najčešće pasivni posmatrači. Bez uvažavanja specifičnosti lokalnih zajednica i prilično različitih
administrativnih, ljudskih i drugih kapaciteta, svaka lokalna samouprava dobila je zadatak da usvoji plan po
Modelu, koji je prilično ambiciozan. Iako je u samom Modelu naglašeno da bi lokalne samouprave trebalo
da svoje planove prilagode sopstvenim potrebama i razumevanju konteksta u kojem nastaju rizici korupcije
u konkretnoj lokalnoj zajednici, najčešće su mere preuzete u potpunosti, bez detaljnog obrazloženja u
izveštajima o izradi planova. Formalizovan i tehnokratski pristup uspostavljanju mera za prevenciju
korupcije sa centralnog nivoa preuzet je i na lokalu. Izrada planova shvaćena je kao još jedna od formalnih
obaveza, koju treba ispuniti na papiru. U prilog ovom zaključku svedoči činjenica da nijedna lokalna
samouprava nije formirala radno telo za praćenje sprovođenja plana, kao i da su mere za formiranje radnog
tela preuzete bez prilagođavanja lokalnom kontekstu. Odsustvo javne rasprave (ni u jednoj od deset lokalnih
samouprava gde su usvojeni planovi nije bilo nikakvih komentara ni sugestija na nacrt plana) bilo je
nedvosmislen signal lokalnim samoupravama da zahtevani nivo participacije nije postignut, te da će to
sigurno uticati na formiranje radnog tela.
Međutim, lokalne samouprave uopšte nisu primenile mere ublažavanja ovog problema. Određivanje dugih
rokova za formiranje radnog tela za praćenje sprovođenja plana, često i nakon roka za sprovođenje većine
mera predviđenih planom, potvrđuje da je cilj lokalnih samouprava bio da usvoje dokument i ispune
obavezu, a ne da kroz usvajanje i sprovođenje plana postave funkcionalan institucionalni okvir za prevenciju
korupcije.
Monitoring analiza 54
Za realizaciju aktivnosti koje se odnose na izradu i usvajanje lokalnih antikorupcijskih planova (aktivnosti
2.2.10.36. i 2.2.10.37) određeno je nešto više od godinu dana, pri čemu je Akcioni plan za poglavlje 23
usvojen u aprilu 2016, dok je izrada Modela kasnila nekih mesec dana. Tako je lokalnim samoupravama
ostalo nešto više od dva meseca da izrade model, sprovedu javnu raspravu i formiraju radna tela po
proceduri koja zahteva i sprovođenje javnog konkursa i imenovanje članova radnog tela odlukom lokalne
skupštine. I bez analize procesa izrade planova bilo je jasno da realizacija ove aktivnosti iz Akcionog plana
za poglavlje 23 neće teći prema utvrđenom planu. Pošto odgovorne institucije na centralnom nivou nisu
preduzele mere za rešavanje ovog problema, odgovornost za neuspešnu realizaciju leži pre svega na
centralnom nivou uprave. I indikator za merenje uspešnosti u realiazciji aktivnosti 2.2.10.37. jeste
postavljen tako da meri isključivo formalne karakteristike procesa, dok kvalitet nije uzet u obzir.
Lokalne samouprave su odsustvo javne rasprave i učešća zainteresovane javnosti pravdale nerazvijenim
civilnim društvom, nepostojanjem organizacija koje se bave pitanjima korupcije u lokalnoj zajednici. Iako je
ovaj zaključak u izvesnoj meri tačan, lokalne samouprave nisu preduzimale mere da ovo prevaziđu
angažovanjem organizacija koje su aktivne na regionalnom ili nacionanom nivou ili kroz međuopštinsku
saradnju u izradi planova. Činjenica da tokom javne rasprave, koja je bila izuzetno kratka (najčešće sedam
dana ili manje), nije bilo nikakvih primedbi jasan je signal odsustva participativnog procesa. Lokalne
samouprave su i u ovom slučaju tehnokratski pristupile sprovođenju javne rasprave i nisu se potrudile da
podstaknu učešće u njoj. Odsustvo komentara i primedbi je u izveštajima samo konstatovano, gotovo kao
olakšavajuća okolnost, i planovi su odmah nakon završetka javne rasprave dostavljani lokalnoj skupštini na
usvajanje.
Na kraju, teško je ignorisati pitanje da li je usvajanje lokalnih antikorupcijskih planova adekvatna mera za
prevenciju korupcije na lokalnom nivou s obzirom na to da očekivani rezultati nisu ostvareni ni nakon godinu
dana od isteka utvrđenog roka. Imajući u vidu da je više od polovine lokalnih samouprava već usvojilo
planove, kao i da su tokom sprovođenja ove aktivnosti potrošeni značajni resursi, odustajanje od njenog
sprovođenja predstavljalo bi jasan signal da država nije u stanju da uspostavi institucionalni okvir za
prevenciju korupcije. Zbog toga opcija koja podrazumeva povratak na početak nije razmatrana prilikom
izrade preporuka za unapređenje izrade i sprovođenja lokalnih antikorupcijskih planova.
Preporuke koje slede upućene su institucijama na centralnom nivou vlasti, institucijama EU koje su
zadužene za praćenje napretka Srbije u procesu pregovora, lokalnim samoupravama, civilnom društvu i
medijima. Njihova svrha je da ponude rešenja koja će omogućiti ostvarenje zadovoljavajućih rezultata u
sprovođenju aktivnosti predviđene Akcionim planom za poglavlje 23, kao i da podstaknu proaktivno
delovanje i inovativni pristup svih aktera koji su uključeni u uspostavljanje mehanizama za prevenciju
korupcije na lokalnom nivou.
Prilikom izrade preporuka posebno je uzet u obzir Zakon o izmenama i dopunama Zakona o lokalnoj
samoupravi koji donekle stvara podsticajno okruženje za sprovođenje određenih mera i aktivnosti koje
doprinose prevenciji korupcije na lokalnom nivou.
Bez suštinske posvećenosti Vlade Srbije i drugih organa na centralnom nivou, i odlučnog raskida sa
formalizovanim i tehnokratskim pristupom borbi protiv korupcije, ove će preporuke u najvećoj meri ostati
mrtvo slovo na papiru.
Monitoring analiza 55
Posvećenost i spremnost da uče i unapređuju prakse i procedure trebalo bi da pokažu i organi i službe
lokalne samouprave. Svi akteri treba da budu spremni da sarađuju i postupaju u skladu sa propisima i
utvrđenim procedurama, bez subjektivnosti i stavljanja lične koristi ispred javnog interesa. Samo na taj
način korupcija može postati društveno nepoželjno ponašanje. Promena ponašanja i stavova ključna je za
uspešnu borbu protiv korupcije i razvoj lokalnih zajednica po meri i na korist svih građana.
7.1. Preporuke za organe vlasti na centralnom nivou
Izmeniti Akcioni plan za poglavlje 23 u odnosu na aktivnost 2.2.10.37. i utvrditi nov, realističan rok
za realizaciju aktivnosti. Utvrditi indikatore koji će omogućiti merenje kvaliteta procesa i procenu
uticaja mera za borbu protiv korupcije na lokalnom nivou. Utvrđivanje indikatora koji mere
kvalitet promene, a ne ispunjavanje forme, omogućilo bi ispunjavanje preporuke Evropske
komisije iz izveštaja o skriningu. Navedene promene potrebno je sprovesti uz konsultacije sa
lokalnim samoupravama i civilnim društvom. Kako svaki propis i akt imaju svoju proceduru
donošenja i svrhu, tako je svaki akt moguće izmeniti ukoliko tu srvhu ne ispunjava.
Obezbediti adekvatnu podršku lokalnim samoupravama prilikom usvajanja antikorupcijskih
planova i njihovog sprovođenja kroz obuke, međuopštinske konsultacije, isticanje primera dobre
prakse i aktivno uključivanje centralnih organa (pre svih nadležnog ministarstva i Agencije za
borbu protiv korupcije). Uključivanje centralnih organa ne bi trebalo da zadire u nadležnosti
lokalne samouprave i samostalnost u odlučivanju, već da obezbedi podršku i pokaže da je Vlada
Srbije posvećena prevenciji korupcije i da je ova oblast za nju značajna. Obukom bi trebalo da
budu obuhvaćena lica ili radna tela zadužena za koordinaciju sprovođenja antikorupcijskih
planova, radne grupe za izradu planova i radna tela za praćenje njihovog sprovođenja. Ovu
preporuku trebalo bi realizovati u okviru sprovođenja Nacionalne strategije za borbu protiv
korupcije jer je akcionim planom predviđeno da lokalne samouprave sprovedu obuke.
Agencija za borbu protiv korupcije bi, uz podršku Stalne konferencije gradova i opština,
organizacija civilnog društva i gradova i opština koji su ostvarili dobre rezultate, trebalo da izradi i
preporuči modele akata koji će obezbediti uspešan rad tela zaduženih za praćenje sprovođenja
plana (poslovnik o radu komisije za izbor članova radnog tela za praćenje sprovođenja plana,
poslovnik o radu radnog tela za praćenje sprovođenja plana i druge potrebne akte). Na ovaj način
bi lokalne samouprave dobile potrebnu podršku u realizaciji mera koje su se pokazale kao veoma
zahtevne i izazovne za jedinice lokalne samouprave.
Nadležni odbor Narodne skupštine trebalo bi da, kroz konsultacije sa Pregovaračkom grupom za
poglavlje 23, Agencijom za borbu protiv korupcije, Savetom za borbu protiv korupcije, Stalnom
konferencijom gradova i opština i civilnim društvom, pripremi amandmane na Zakon o
sprečavanju korupcije kojim će biti utvrđena zakonska obaveza izrade lokalnih antikorupcijskih
planova i odgovarajuće nadležnosti Agencije za borbu protiv korupcije za nadzor nad
sprovođenjem ove aktivnosti. Potrebno je utvrditi odgovornost svih organa vlasti prilikom izrade
i sprovođenja lokalnih antikorupcijskih planova.
Monitoring analiza 56
U narednom budžetskom ciklusu trebalo bi obezbediti sredstva u budžetu Agencije za borbu protiv
korupcije, i sistematizovati potreban broj radnih mesta za sprovođenje analize i izradu preporuka
za unapređenje sprovođenja aktivnosti koje se odnose na antikorupcijske planove na lokalnom
nivou. Agencija bi trebalo da analizira kvalitet procesa usvajanja lokalnih antikorupcijskih planova,
posebno posmatrajući ga iz ugla transparentnosti i participacije, i da sačini mišljenje o
dosadašnjem toku izrade lokalnih antikorupcijskih planova i preporuke za unapređenje kvaliteta
procesa.98 Nalazi Agencije trebalo bi da budu predstavljeni jedinicama lokalne samouprave,
organima vlasti na centralnom nivou, civilnom društvu i drugim zainteresovanim akterima. U
skladu sa ovom preporukom, Agenciji za borbu protiv korupcije trebalo bi staviti na raspolaganje
adekvatne resurse za pružanje podrške lokalnim samoupravama u efikasnom uspostavljanju
radnih tela za praćenje sprovođenja lokalnih planova.
Agencija za borbu protiv korupcije trebalo bi da na svom veb-sajtu objavljuje mišljenja i izveštaje
radnih tela za praćenje sprovođenja lokalnih planova ukoliko ovi dokumenti predstavljaju primere
dobre prakse ili mogu da posluže kao vodič za postupanje radnih tela u drugim gradovima i
opštinama.
Kampanja koju je Agencija za borbu protiv korupcije planirala da sprovede u drugoj polovini 2018.
godine trebalo bi da bude posvećena unapređenju koordinacije između centralnog i lokalnog
nivoa vlasti, porastu učešća javnosti u izradi antikorupcijskih planova, promociji dobrih praksi i
upoznavanju lokalnih samouprava sa rešenjima koja bi trebalo izbegavati.
Ministarstvo finansija trebalo bi da utvrdi koliko jedinice lokalne samouprave uvažavaju
preporuku za izradu i objavljivanje građanskog vodiča kroz lokalni budžet iz Uputstva za izradu
budžeta za 2018. godinu.
Ministarstvo državne uprave i Ministarstvo finansija trebalo bi da pruže podršku lokalnim
samoupravama i obezbede monitoring nad primenom odredbi Zakona o izmenama i dopunama
Zakona o lokalnoj samoupravi koje se odnose na sprovođenje obaveznog postupka javne rasprave
prilikom pripreme statuta i budžeta99 i usklađivanje statuta lokalne samouprave sa izmenama i
dopunama Zakona.100
98 U skladu sa čl. 5 Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, ovo telo ima nadležnost da daje mišljenja u vezi sa primenom Strategije, Akcionog plana i sektorskih akcionih planova i pruža stručnu pomoć u oblasti borbe protiv korupcije. 99 Čl. 2 Zakona o izmenama i dopunama Zakona o lokalnoj samoupravi: http://www.parlament.gov.rs/upload/archive/files/lat/pdf/zakoni/2018/1128-18%20lat.pdf 100 Čl. 41 Zakona o izmenama i dopunama Zakona o lokalnoj samoupravi.
Monitoring analiza 57
7.2. Preporuke za institucije Evropske unije koje prate proces pregovora sa Republikom Srbijom
Prilikom izrade godišnjeg izveštaja o procesu pristupanja Republike Srbije EU, odgovorne
institucije na nivou Evropske unije trebalo bi da posvete pažnju sprovođenju mera i aktivnosti iz
poglavlja 23 na lokalnom nivou i da još pažljivije provere pouzdanost informacija koje dobijaju od
različitih aktera.
Monitoring sprovođenja aktivnosti i mera za prevenciju korupcije trebalo bi da obuhvati i analizu
procesnih aspekata i kvaliteta sprovođenja ovih mera na lokalnom nivou.
Delegacija EU trebalo bi da u konsultacije o godišnjem izveštaju uključi i organizacije civilnog
društva koje prate sprovođenje Akcionog plana za poglavlje 23 na lokalnom nivou, i da organizuje
monitoring misije na terenu kako bi prikupila objektivne i pouzdane podatke o aktivnostima koje
se sprovode na nivou lokalnih samouprava.
7.3. Preporuke za jedinice lokalne samouprave
Lokalne samouprave koje nisu usvojile lokalne antikorupcijske planove trebalo bi da obezbede
učešće javnosti u izradi planova i omoguće da u radnoj grupi za izradu plana učestvuju predstavnici
zainteresovane javnosti. Ukoliko u lokalnoj zajednici ne postoje adekvatni kapaciteti i nema
zainteresovanih aktera, lokalne samouprave trebalo bi da pozovu udruženja, medije i druge
zainteresovane aktere, aktivne u regionu ili na nivou cele države, da pruže podršku prilikom izrade
planova i, ako je to potrebno, učestvuju u radnoj grupi.
Ukoliko se jedinice lokalne samouprave tokom javne rasprave o nacrtu lokalnog antikorupcijskog
plana suoče sa nedovoljnim učešćem zainteresovane javnosti, trebalo bi ponoviti javnu raspravu.
Prilikom obaveštavanja zainteresovane javnosti o javnoj raspravi o nacrtu antikorupcijskog plana
lokalne samouprave trebalo bi da iskoriste sve raspoložive kanale komunikacije (veb-sajt, lokalne
i regionalne medije, društvene mreže, štampani materijal, lični kontakt i sl.) kako bi obavestile
građane o toku izrade plana i obezbedile učešće javnosti. Obaveštavanje javnosti i uključivanje
zainteresovanih aktera trebalo bi da započne od trenutka usvajanja odluke o izradi plana, a javnost
bi trebalo da bude informisana o rokovima i mogućnostima za učešće u izradi plana.
Rokovi za sprovođenje javne rasprave trebalo bi da omoguće učešće javnosti. Pokazalo se da je
rok od sedam dana veoma kratak, te javna rasprava o nacrtu plana ne bi trebalo da traje kraće od
15 radnih dana. Javne rasprave ne bi trebalo da se organizuju u vreme praznika ili letnjih odmora.
Prilikom utvrđivanja mera za prevenciju korupcije u lokalnim antikorupcijskim planovima, radna
grupa trebalo bi da organizuje konsultacije sa akterima (civilnim društvom, javnim preduzećima,
pravosudnim institucijama, medijima, privredom, drugim organizacijama i ustanovama) koji su
posebno zainteresovani za određena pitanja i koji bi svojim znanjem i iskustvom mogli da
doprinesu kvalitetu dokumenta. Ove konsultacije trebalo bi organizovati tokom izrade plana i pre
zakazivanja obavezne javne rasprave.
Tokom pripreme plana, radna grupa trebalo bi da analizira raspoložive statističke podatke i druge
podatke koje prikuplja Agencija za borbu protiv korupcije o izrečenim merama Agencije,
Monitoring analiza 58
identifikovanim slučajevima korupcije, sukoba interesa i sl., predstavkama građana i druge
objektivne pokazatelje, koji ukazuju na postojeće probleme i pojavne oblike korupcije.
Lokalne samouprave koje su usvojile planove, a nisu izradile izveštaje, trebalo bi da u najkraćem
roku sačine i objave izveštaje o izradi planova.
Lokalne samouprave koje su usvojile planove u najkraćem roku trebalo bi da formiraju radna tela
za praćenje sprovođenja plana tako da se radnim telima omogući praćenje sprovođenja aktivnosti
utvrđenih planom.
Lokalne samouprave trebalo bi da iskoriste sve zakonom dozvoljene mogućnosti za uspostavljanje
međuopštinske saradnje prilikom izrade i sprovođenja lokalnih antikorupcijskih planova, ukoliko
takva saradnja doprinosi kvalitetu procesa izrade i sprovođenju antikorupcijskih planova. Ova
preporuka odnosi se na formiranje zajedničkih međuopštinskih radnih tela za izradu ili praćenje
sprovođenja plana, utvrđivanje zajedničke nadležnosti opštinskih organa, sprovođenje
zajedničkog konkursa za imenovanje članova radnih tela, sprovođenje javne rasprave i sl. Lokalne
samouprave koje su geografski, ekonomski i na drugi način povezane, i imaju slične probleme u
borbi protiv korupcije, trebalo bi da razmotre mogućnost izrade zajedničkog antikorupcijskog
plana i imenovanja zajedničkih organa i tela za njihovo sprovođenje. Izmenama Zakona o lokalnoj
samoupravi jedinicama lokalne samouprave101 proširene su mogućnosti za uspostavljanje
zajedničkih organa i službi i na taj način su ohrabrene da zajednički rešavaju probleme i doprinose
ostvarenju javnog interesa.
Radna tela za praćenje sprovođenja lokalnog antikorupcijskog plana trebalo bi da budu formirana
kao radna tela lokalne skupštine kako bi na taj način bio povećan njihov legitimitet čime bi im bilo
omogućeno da pokrenu javno slušanje o predlozima propisa i odluka koje donosi lokalna
skupština, a čije je usvajanje predviđeno lokalnim antikorupcijskim planom. Tako bi na nivou
lokalnih samouprava bila obezbeđena primena odredbi Zakona o izmenama i dopunama Zakona
o lokalnoj samoupravi koje omogućavaju aktivniju ulogu radnih tela skupštine u procesu
donošenja odluka.102
U radnoj grupi za izradu planova ili radnim telima za praćenje sprovođenja plana ne bi trebalo da
se nalaze lica, a posebno funkcioneri ili službenici lokalne samouprave, koji nose rizik
„antikorupcijskog deficita“, odnosno lica za koje je Agencija za borbu protiv korupcije izradila
preporuku za smenu sa funkcije ili vodila postupak zbog sumnje na zloupotrebu službenog
položaja ili na drugi način ukazala da postoji rizično ponašanje. Takođe, antikorupcijski deficit
pojavljuje se i kod onih čije je postupanje bilo predmet rada pravosudnih organa. Bez obzira na
ishod postupaka ili postojanje pravosnažnih presuda, učešće ovih lica moglo bi da naruši integritet
toka izrade planova.
Lokalne samouprave trebalo bi da na posebnoj veb-stranici, i vidljivim označavanjem na naslovnoj
strani, objave lokalni antikorupcijski plan, izveštaj o izradi plana i sve akte i usvojene odluke, ili čije
je usvajanje u toku, u procesu sprovođenja plana. Takođe, na ovoj veb-stranici trebalo bi da budu
objavljena mišljenja, preporuke i izveštaji radnog tela zaduženog za praćenje sprovođenja plana.
101 Čl. 88–88d Zakona o izmenama i dopunama Zakona o lokalnoj samoupravi. 102 Čl. 9 Zakona o izmenama i dopunama Zakona o lokalnoj samoupravi kojim je izvršena izmena i dopuna čl. 36 Zakona o lokalnoj samoupravi.
Monitoring analiza 59
Radno telo za praćenje sprovođenja plana, nakon što bude formirano, trebalo bi da analizira
predviđene mere i rokove za njihovo sprovođenje i predloži reviziju onih mera gde su rokovi
preterano dugi ili preterano kratki, pa time negativno utiču na sprovođenje plana.
Organi jedinica lokalne samouprave i lokalni funkcioneri trebalo bi da se uzdrže od bilo kakvog
uticaja na radnu grupu za praćenje sprovođenja plana, naročito da ne ometaju ili otežavaju posao
radnog tela u slučajevima kada ono ukazuje na probleme i rizike korupcije u lokalnoj zajednici.
Radna tela trebalo bi da svoje izveštaje i nalaze utemelje isključivo na činjenicama i da u svom
radu sarađuju sa organima lokalne samouprave, pravosudnim organima i drugim lokalnim i
republičkim institucijama.
Jedinice lokalne samouprave koje su doslovno prenele mere iz Modela lokalnog antikorupcijskog
plana, bez utvrđenih rokova i odgovornih lica/tela, trebalo bi da izvrše reviziju svojih planova u
skladu sa preporukama iz Modela.
Lokalne samouprave trebalo bi da izdvoje novac za sprovođenje konkursa za dodelu sredstava za
projekte udruženja i medija kojima se podržava sprovođenje lokalnog antikorupcijskog plana i
uvođenje mehanizma za prevenciju korupcije na lokalnom nivou. Ukoliko bi na ovaj način lokalne
samouprave mogle da obezbede podršku za izradu planova, trebalo bi da iskoriste ovu mogućnost.
Merama iz lokalnih antikorupcijskih planova ne bi trebalo da se predviđa snižavanje dostignutog
nivoa zaštite ljudskih i građanskih prava koja su utvrđena Ustavom i zakonom, ali i drugim lokalnim
odlukama ili propisima.
7.4. Preporuke za organizacije civilnog društva i medije
Organizacije civilnog društva trebalo bi da posvete pažnju izradi i sprovođenju lokalnih
antikorupcijskih planova i da se aktivno uključe u ovaj proces u svojim lokalnim zajednicama.
Organizacije bi trebalo da deluju proaktivno, nastupaju u partnerstvu i da nastoje da ostvare
saradnju sa organima i službama lokalne uprave, u onoj meri u kojoj je to moguće i ne ugrožava
nezavisnost organizacija i kredibilitet toka izrade planova. Organizacije bi trebalo da iskoriste sve
zakonske mogućnosti za učešće u izradi planova, posebno da posvećeno nastoje da utiču na
lokalne organe da sprovedu javnu raspravu u skladu sa propisima i načelima transparentnosti i
participacije koja su promovisana Modelom lokalnog antikorupcijskog plana.
Monitoring nad izradom i sprovođenjem lokalnog antikorupcijskog plana koji sprovode udruženja
trebalo bi da bude zasnovan isključivo na činjenicama i proverenim dokazima. Organizacije i
lokalni mediji trebalo bi da se uzdrže od objavljivanja neproverenih informacija.
Organizacije i mediji koji su zainteresovani za borbu protiv korupcije trebalo bi da služe kao servis
za informisanje građana i njihovo podsticanje na učešće u izradi lokalnog antikorupcijskog plana.
Mediji bi trebalo da obezbede najbolje moguće uslove, kada god to može besplatno, za
objavljivanje informacija o izradi planova i obaveštavanje javnosti o javnim raspravama i
konsultacijama.
Organizacije koje prate proces pristupanja EU i objavljuju izveštaje o napretku u procesu
pregovora trebalo bi da prikupljaju i objavljuju podatke o sprovođenju mera i aktivnosti na
lokalnom nivou, sarađuju sa organizacijama koje su aktivne u svojim lokalnim zajednicama i jačaju
njihove kapacitete.
Monitoring analiza 60
Impressum
Izdavač:
Nacionalna koalicija za decentralizaciju
Trg učitelja Tase 1a/2
18000 Niš
+381 18 247 153
www.nkd.rs
U ime izdavača:
Danijel Dašić
Autor:
Mirko Popović
Dizajn:
Ivan Cvetković
Lektura:
Ivana Ilić Stojadinović
Godina:
2018.
Publikacija je nastala u okviru projekta „Što južnije, to transparentnije – sprovođenje
Akcionog plana za poglavlje 23 u gradovima i opštinama na jugu Srbije“ koji je
podržala Fondacija za otvoreno društvo Srbija.
Stavovi izneti u ovoj publikaciji predstavljaju stavove autora i ne izražavaju mišljenje
Fondacije za otvoreno društvo Srbija.
