Raportul nr. 25423-MD

Moldova: Analiza Gestionarii Economice Publice 24 martie 2003 Unitatea pentru Reducerea Saraciei si Management Economic Regiunea Europei si Asiei Centrale

Document al Bancii Mondiale

Echivalente ale valutei (rata de schimb din 31 decembrie 2002)

Unitatea monetara = leul moldovenesc

1 dolar SUA = 13,82 lei

Anul fiscal al Guvernului 1 ianuarie – 31 decembrie

Ponderea si unitatile de masura Sistemul metric

ACRONIME SI ABREVIERI CB Conceptia bugetara ERFT Evaluarea responsabilitatii financiare a tarii (engl. CFAA) ECE Europa Centrala si de Est CSI Comunitatea statelor independente IPC Indicele de pret al consumatorului (=indicele preturilor cu amanuntul) (engl.

CPI) PIB Produsul intern brut EAC Europa si Asia Centrala UE Uniunea Europeana FREB Fonduri si resurse extrabugetare FUS Fosta Uniune Sovietica AID Asociatia Internationala pentru Dezvoltare FMI Fondul Monetar International TI Tehnologii informationale IM Indicatii metodologice la elaborarea bugetului anual CCTM Cadrul de cheltuieli pe termen mediu (engl. MTEF) BNM Banca Nationala a Moldovei ONG Organizatia ne-guvernamentala CNAS Casa Nationala de Asigurari Sociale OCDE Organizatia de cooperare si dezvoltare economica SCERS Strategia de crestere economica si reducere a saraciei SACIII Creditul pentru ajustari structurale III ASS Asigurari sociale de stat TCIMS Al treilea concurs international la matematica si stiintele exacte TVA Taxa pe valoarea adaugata

Vicepresedinte: Johannes F. Linn Director regional: Luca Barbone Director de sector: Cheryl Gray Manager de sector: Helga Muller Sefi de echipa: Neil Parison Elena Nikulina

Multumiri Raportul a fost elaborat de echipa condusa de Elena Nikulina si Neil Parison. Au contribuit Jariya Hoffman, Gord Evans, Joao Oliveira, Chandrashekhar Pant, Carolina Revenco, Reema Nayar si Emily Andrews. Raportul a fost formatat de catre Dammika Somasundsaram si Lilian Canamaso. Au fost utilizate lucrari analitice si rapoarte elaborate în ultimii ani de catre James Cercone si Liviu Vedrascu (ocrotirea sanatatii), de catre Sue Ellen Berryman, Claude Tibi si Michael Peleah (învatamânt). Raportul a fost elaborat sub supravegherea generala efectuata de catre Roger Grawe si Luca Barbone, Directori de tara (ECC07, ECCU2). Directorii de sector au fost Pradeep Mitra si Cheryl Gray (ECSPE). Manageri de sector pentru prezentul raport au fost desemnati Shekhar Shah si Helga Muller. Raportul a fost avizat de catre Allister Moon (ECSPE) si Nick Manning (SASPR). Prezentul raport este rezultatul a peste doi ani de dialog cu Guvernul Republicii Moldova în cadrul elaborarii unei strategii cuprinzatoare de reforma a sectorului public; dar si a unei experiente de colaborare de mai lunga durata în sfera gestiunii cheltuielilor publice desfasurata de misiunea din Moldova. Echipa este recunoscatoare pentru asistenta acordata de un numar considerabil de oficiali moldoveni, care au oferit din propriul timp si informatiile disponibile, inclusiv reprezentanti ai cabinetului Prim-ministrului, ai Cancelariei de Stat, Ministerului Finantelor, Ministerului Economiei, Ministerului Sanatatii, Ministerului Educatiei, Ministerului Muncii si Protectiei Sociale, Academiei de Administratie Publica. Echipa aduce multumiri în special echipei de management de la Ministerul Finantelor, condus de Ministrul Zinaida Grecianîi, pentru aptitudinea de conducere deosebita si relatiile de colaborare excelente. De asemenea, sunt exprimate multumiri Centrului pentru Studii Strategice si Reforme (Chisinau) si Directorului acestuia, Anatolii Gudâm.

CUPRINS REZUMAT EXECUTIV

RECOMANDARI CHEIE…………………………………………………………………………….. i

AGENDA REFORMEI.............................................. ............................................................ .................. ii

PERFORMANTA ÎN PERIOADA TRANZITIEI.................................................................... iii

AJUSTAREA FINANCIARA ÎN SECTOARELE SOCIALE........................................................ iv

CALEA DE URMAT………………………………………………………………………………… vi

Relansarea reformei sectorului public..................................................................... vi

Procesul de luare a deciziilor în cadrul Guvernului................................................. vi Elaborarea si executarea bugetului....................................................................… vii Managementul administratiei publice si al resurselor umane…………………….. x Reforme specifice în cadrul sectorului social…………………………………….. xi

ACTIUNI ULTERIOARE……………………………………………………………………………. xii

CAPITOLUL 1. POZITIA STRATEGICA ………………………………………………… 1

A. CAUZELE PERFORMANTEI DESCURAJANTE DIN PERIOADA TRANZITIEI……………………………………………………….. 1

B. EVOLUTIA MACROFINANCIARA………………………………………………… 5

C. PERSPECTIVA MACROFINANCIARA…………………………………………….. 10

D. PRINCIPALELE RISCURI SI CONSTRÂNGERI…………………………………… 12

E. CONCLUZII SI PERSPECTIVE……………………………………………………… 13 CAPITOLUL 2. AJUSTAREA FINANCIARA SI EFORTURILE DE REFORMARE DIN SECTOARELE SOCIALE …………………………………………………………... 16

A. SECTORUL OCROTIRII SANATATII………………………………………………. 18

Criza financiara si reactia Guvernului………………………………………….. 18 Impactul politicilor recente si problemele ramase…………………………… 20 Calea de urmat ……………………………………………………... 23

B. SECTORUL EDUCATIONAL ……………………………………………………….. 25

Criza financiara si reactia Guvernului …………………………………………. 25 Impactul politicilor recente si problemele ramase ……………………………... 26 Calea de urmat …………………………………………………….. 31

C. PROTECTIA SOCIALA …………………………………………………………… 33

Criza financiara si reactia Guvernului ………………………………………… 33 Impactul politicilor recente si problemele ramase …………………………….. 35

Calea de urmat …………………………………………………….. 38 D. RECAPITULARE …………………………………………………………………….. 39

CAPITOLUL 3. CONSOLIDAREA GESTIONARII CHELTUIELILOR PUBLICE 41

A. PERFORMANTELE GESTIONARII BUGETULUI ……………………………….. 42

Disciplina financiara generala …………………………………………………. 42 Eficienta alocarii …………………………………………………………………… 43

Eficienta tehnica ……………………………………………………………….. 44

B. CADRUL LEGISLATIV SI INSTITUTIONAL ……………………………………… 45

Cadrul legislativ ………………………………………………………………... 45 Acoperirea bugetara ……………………………………………………………. 45 Participantii la procesul bugetar si rolurile lor ……………………………….. 49

C. PROCESUL DE INTOCMIRE A BUGETULUI …………………………………….. 50

Pregatirea si întocmirea bugetului ……………………………………………... 51 Executarea bugetului ………………………………………………………….. 60

Gestionarea datoriei …………………………………………………………… 63 Raportarea …………………………………………………………………….. 64

Auditul intern …………………………………………………………………. 66 Auditul extern …………………………………………………………………. 66

D. RELATIILE FINANCIARE INTERBUGETARE …………………………………… 66

Repartizarea cheltuielilor ……………………………………………………… 67 Repartizarea veniturilor ……………………………………………………….. 67

E. CALEA DE URMAT ………………………………………………. 68

Problemele principale …………………………………………………………. 68 Recomandari …………………………………………………………………… 69

F. CONCLUZIE ………………………………………………………………………….. 72

CAPITOLUL 4. DEZVOLTAREA CAPACITATII PENTRU SPORIREA EFICACITATII GUVERNARII ……………………………………………………………... 73

A. SITUATIA ACTUALA ……………………………………………………………….. 75 Procesul de luare a deciziilor la nivelul aparatului central în cadrul Guvernului …………………………………………………………… 75 Criterii de referinta ………………………………………………………….. 75

Aranjamentele functionale la nivelul central al guvernarii ………………….. 76 Aranjamentele institutionale …………………………………………………. 76 Managementul functiilor publice ………………………………………………. 78 Criterii de referinta …………………………………………………………. 78 Cadrul institutional …………………………………………………………. 79

Cadrul juridic si deontologic ……………………………………………….. 81 Politica de salarizare si angajare ……………………………………………. 81

Managementul resurselor umane din serviciul public ………………………… 87 Criterii de referinta ………………………………………………………….. 87 Merit ……………………………………………………………………… 87 Depolitizarea ………………………………………………………………. 88 Instruirea si dezvoltarea profesionala ………………………………………. 90 Gestiunea si transparenta …………………………………………………… 90

B. CALEA DE URMAT ………………………………………………………………… 91

Principalele probleme pentru Guvernul Republicii Moldova ………………… 91 Actiuni pe termen scurt ……………………………………………………….. 92

Conducerea si managementul general al reformei sectorului public ………. 92 Luarea deciziilor la nivelul aparatului central în cadrul Guvernului ………. 92

Managementul functiilor publice ………………………………………… 93 Managementul resurselor umane ………………………………………….. 94 Actiuni pe termen mediu …………………………………………………… 95 Conducerea si managementul general al reformei sectorului public …….. 95 Luarea deciziilor la nivelul aparatului central în cadrul Guvernului …….. 96 Managementul functiilor publice …………………………………………. 96 Managementul resurselor umane …………………………………………. 96

C. CONCLUZIE ………………………………………………………………………… 97

LISTA TABELELOR

Tabelul 1. Rezumatul recomandarilor prioritare Tabelul 1.1. Venitul National si Produsul Intern Brut în tarile CSI, 2000 Tabelul 1.2. Tendintele bugetare generale (procent din PIB) Tabelul 1.3. Tendintele veniturilor bugetare (procent din PIB) Tabelul 1.4. Tendintele cheltuielilor bugetare dupa clasificarea economica si

functionala (procent din PIB) Tabelul 1.5. Tendintele cheltuielilor dupa clasificarea functionala (procent din

cheltuielile discretionare totale) Tabelul 1.6. Cadrul macroeconomic, 2000-2005 Tabelul 1.7. Analiza nivelului datoriei Tabelul 2.1. Tendintele recente din cadrul cheltuielilor sociale Tabelul 2.2. Distribuirea cheltuielilor pentru ocrotirea sanatatii dupa tipul institutiei

(procent din cheltuielile totale ale Guvernului pentru asistenta medicala) Tabelul 2.3. Distribuirea cheltuielilor din sectorul ocrotirii sanatatii dupa categoria de

cheltuieli (procent din total)

Tabelul 2.4. Compararea starii sanatatii Tabelul 2.5. Distribuirea cheltuielilor în sectorul educational dupa tipul institutiei

(procent din total) Tabelul 2.6. Distribuirea cheltuielilor în sectorul educational dupa categoria de

cheltuieli (procent din total) Tabelul 2.7. Cota salariilor si cheltuielilor operationale ne-salariale în cadrul

cheltuielilor recurente dupa nivelul educational în tarile OCDE, 1995 (procente)

Tabelul 2.8. Tendintele cheltuielilor pentru protectia sociala (procent din total) Tabelul 3.1. Bugetul consolidat – necorespondentele între bugetul aprobat si bugetul

executat (în procente din sumele aprobate) Tabelul 3.2. Calendarul bugetar pentru pregatirea bugetului pe anul 2002 Tabelul 3.3. Indicatorii macroeconomici selectati, estimat si real Tabelul 4.1 Schimbarile în numarul agentiilor guvernamentale centrale din Moldova,

începând cu anul 1985 Tabelul 4.2 Angajarea în cadrul Guvernului ca procent din populatie si nivelurile de

angajare (2000) Tabelul 4.3. Angajarea în sferele de ocrotire a sanatatii, învatamânt si în administratia

de stat, perioada anilor 1997-2000 Tabelul 4.4. Remunerarea functionarilor publici în cadrul Guvernului - în medie lunar Tabelul 4.5. Compararea nivelurilor de retributie din serviciul public cu tarifele de

piata LISTA FIGURILOR

Figura 1.1. Tendintele deficitului bugetar (procent din PIB) Figura 1.2. Finantarea deficitului bugetar dupa sursa (milioane lei) Figura 3.1. Divizarea cheltuielilor guvernamentale totale dupa componenta bugetara

(procent din total) Figura 4.1. Opinia sectorului privat asupra sustinerii acordate de catre Guvern Figura 4.2. Timpul acordat de manageri functionarilor guvernamentali Figura 4.3. Ciclul politic tipic pentru reforma complexa Figura 4.4. Serviciul public în cadrul guvernului (procente din populatie) Figura 4.5. Compararea retributiilor din sectorul public si sectorul privat LISTA CASUTELOR

Casuta 1.1 Profilul datoriei Republicii Moldova Casuta 3.1 Sistemul bugetar al Moldovei

Casuta 3.2 Planificarea strategica în cadrul ciclului bugetar: sincronizarea recomandata

Casuta 3.3 Progresele ce tin de CCTM Casuta 3.4 Exercitiile-pilot de întocmire a bugetelor pe baza de programe Casuta 3.5 Sistemul trezoreriei din Moldova Casuta 3.6 Asumarea angajamentelor potentiale Casuta 4.1 Cea mai buna practica de luare a deciziilor la nivelul aparatului central în

cadrul Guvernului Casuta 4.2 Criteriile de referinta ale celei mai bune practici de management al

serviciului public Casuta 4.3 Criteriile de referinta ale celei mai bune practici de management al

resurselor umane din cadrul serviciului public ANEXA STATISTICA Tabelul A1: Moldova - Indicatorii economici de baza Tabelul A2: Moldova – Bugetul Public National, 1997-2001 (executat, la preturile

actuale) Tabelul A3 : Moldova – Bugetul Public National, 1997-2001 (executat, la preturile din

1997) Tabelul A4: Moldova – Bugetul Public National, 1997-2001 (executat, procent din

PIB) Tabelul A5: Moldova – Bugetul Public National, 1997-2001 (executat, procent din

total) Tabelul A6: Moldova – Restantele la cheltuielile bugetului consolidat 1996-2001 Tabelul A7: Moldova – Bugetul de stat, 1997-2001 (executat, la preturi actuale) Tabelul A8: Moldova – Veniturile si cheltuielile bugetelor locale, 1997-2001 (executat,

la preturi actuale) Tabelul A9: Moldova – Bugetul de asigurari sociale de stat, 1997-2001 (executat, la

preturi actuale) Tabelul A10: Moldova – Fondurile si resursele extrabugetare, 1997-2001 (executat, la

preturi actuale)

REZUMAT EXECUTIV RECOMANDARI CHEIE 1. Moldova a trecut printr-o tranzitie foarte dificila. Conditiile initiale erau nefavorabile, iar vulnerabilitatea fata de socurile externe era extrema. Situatia a culminat în 1998 cu criza financiara regionala, care a creat necesitatea unei reduceri financiare radicale. Cheltuielile sectorului social au fost reduse, faptul fiind însotit de înrautatirea rezultatelor si calitatii serviciilor prestate si de cresterea inechitatii în ceea ce priveste accesul la servicii. Desi pe termen mediu, în anumite conditii exista posibilitati de realizare si mentinere a unei cresteri rezonabile, pe termen scurt sarcina pusa în fata Guvernului este de a initia îmbunatatirea situatiei în sectorul social si de a solutiona inechitatile privind accesul la serviciile sociale fundamentale. Aceasta necesita consolidarea abilitatii Guvernului de a lua si a insista asupra unor decizii dureroase, în particular în ceea ce priveste prioritatile strategice la întocmirea bugetului, precum si îmbunatatirea substantiala a eficientei utilizarii resurselor în cadrul sectorului social. Aceasta va necesita, la rândul sau, reforme generale ale administratiei publice si executarea bugetara, însotite de o serie de reforme sectoriale specifice.

2. Recomandarile principale identificate si propuse spre a fi luate în consideratie de catre Guvern în acest raport includ: (i) lansarea unui program major de reformare a sectorului public; (ii) consolidarea procesului de luare a deciziilor de catre Guvern, prin implementarea unui sistem de comisii guvernamentale si restructurarea Cancelariei de Stat într-un Secretariat de Sat apolitic; (iii) consolidarea procesului de determinare a prioritatilor strategice la formarea bugetului, prin intermediul unei modalitati de abordare structurata si prioritizare în elaborarea si implementarea Cadrului de Cheltuieli pe Termen Mediu (CCTM); (iv) consolidarea procesului bugetar prin sporirea acoperirii bugetare, extinderea acoperirii trezoreriale, si instituirea unui cadru mai strict de responsabilitate interna si externa; (v) fortificarea gestionarii serviciului public prin modificarea Legii Serviciului Public, pentru a asigura aplicarea principiilor fundamentale privind meritul si depolitizarea, si lansarea unui program de revizuire a functiilor, în vederea rationalizarii structurii administratiei guvernamentale; si (vi) lansarea unor actiuni specifice în anumite sectoare sociale, în scopul accelerarii reformelor în sfera educationala si a asistentei sociale, asigurându-se continuitatea reformelor în sfera ocrotirii sanatatii si a sistemului de pensionare, precum si în scopul redistribuirii în continuare a cheltuielilor intra-sectoriale în educatie si sanatate, în favoarea învatamântului primar si secundar de baza si a serviciilor medicale primare si de urgenta.

- ii -

AGENDA REFORMEI 3. Moldova a trecut prin zece ani de tranzitie foarte dificili. Una din cele mai profunde si prelungite reduceri ale PIB-ului în comparatie cu alte economii în tranzitie (o reducere cumulativa de 65% între 1990 si 2000) a transformat Moldova în una din cele mai sarace tari europene, cu mai mult de jumatate de populatie traind în saracie absoluta. Indicii sociali s-au deteriorat. Acumularea unei datorii externe enorme a exacerbat o pozitie care era deja dificila.

4. O serie de factori au contribuit la calitatea nesatisfacatoare a rezultatelor tranzitiei: conditiile initiale nefavorabile si socurile de la debutul tranzitiei; calitatea joasa a guvernarii de-a lungul perioadei; o abordare fragmentara si ezitanta a procesului reformator din partea celor zece guverne moldovenesti din aceasta perioada; o situatie financiara precara rezultând dintr-o politica financiara blânda pâna în 1998; precum si vulnerabilitatea la socurile externe, care au culminat cu un soc extern masiv constând în criza financiara regionala din 1998, care a impus o înasprire profunda si dureroasa în politica financiara.

5. Desi catre anul 2001 aceasta înasprire financiara a fost în mare masura realizata, calitatea ajustarii este nesatisfacatoare, datorita unor deficiente institutionale ale procesului de luare a deciziilor în cadrul Guvernului si a lipsei abilitatilor si capacitatilor Guvernului de a lua decizii asupra prioritatilor strategice si de a face anumite alegeri dificile si dureroase. Drept urmare, consolidarea financiara a fost realizata prin reducerea nivelului de cheltuieli. Desi sectorul social reprezenta o prioritate guvernamentala fundamentala, acesta nu a fost protejat în cursul procesului de ajustare. Din 1997 pâna în 2001 cheltuielile sociale s-au diminuat de la 29,0% din PIB la 16,7% din PIB. Rezultatele si calitatea serviciilor prestate s-au deteriorat, iar inechitatea în ceea ce priveste accesul la asemenea servicii a sporit dramatic.

6. Sarcina care sta acum în fata Guvernului Republicii Moldova este de a cauta cai pentru a realiza o crestere stabila si pentru a reduce saracia si de a restabili capitalul uman. Totusi, Guvernul Republicii Moldova se confrunta cu situatia în care resursele necesare pentru dezvoltare sunt (si vor ramâne) extrem de limitate, iar capacitatea guvernarii si a administratiei publice de a elabora si implementa strategii ramâne a fi foarte slaba. Nivelul de crestere care poate fi realizat este de o asemenea natura încât depasirea semnificativa a caracterului extrem de limitat al resurselor Guvernului poate fi anticipat doar în perspectiva medie. Ineficienta cheltuielilor publice trebuie redusa considerabil, la fel cum trebuie reduse si cheltuielile în domeniile mai putin prioritare. În acest context, sarcina particulara a Guvernului în sectorul social este de a evita pe cât este posibil reducerea în continuare a cheltuielilor, prin identificarea unor directii prioritare strategice de alocare a resurselor în corespundere cu prioritatile guvernarii; de a realiza redistribuirea cheltuielilor în interiorul fiecarui sector social, pentru a asigura finantarea maxim posibila a prioritatilor guvernamentale principale în fiecare sector; si sporirea semnificativa a eficientei cu care fiecare sector social utilizeaza resursele limitate disponibile.

- iii -

7. Acest proces reclama o serie de reforme institutionale profunde: consolidarea procesului de luare a deciziilor în cadrul Guvernului, în particular în sferele identificarii prioritatilor strategice si elaborarii bugetului; angajarea în implementarea inter-sectoriala a reformei managementului functiilor publice si a executarii bugetare pentru a îmbunatati eficienta functionala si a utilizarii resurselor; precum si initierea unor reforme particulare în sectoarele educational, de ocrotire a sanatatii si protectie sociala. Prezentul raport defineste anumite recomandari privind posibilele actiuni reformatoare în aceste domenii, pentru a fi luate în consideratie de catre Guvern.

8. Desi agenda reformelor poate parea descurajatoare, Guvernul Republicii Moldova trebuie sa abordeze cu o doza rezonabila de optimism aceste actiuni, unele dintre care au si fost întreprinse, iar altele abia urmeaza. Efortul continuu de a elabora o Strategie completa de Crestere economica si reducere a saraciei (SCERS) va asigura Guvernul cu un instrument pentru luarea unor decizii strategice privind prioritatile reformei pe termen scurt si mediu. În mod similar, lucrul asupra elaborarii unui CCTM va oferi contextul necesar pentru eforturile de consolidare a prioritatilor strategice la elaborarea bugetului, în timp ce programul continuu de reformare bugetara va contribui la sporirea eficientei utilizarii resurselor. Relansarea Strategiei si Programului Reformei Sectorului Public va oferi un mecanism pentru realizarea reformelor necesare în sfera administratiei publice. În timp ce reforma sectorului ocrotirii sanatatii si sistemului de pensii se afla la o etapa avansata, reforma sectorului educational si a sistemului de asistenta sociala ar putea beneficia în prezent de o accelerare.

PERFORMANTA ÎN PERIOADA TRANZITIEI 9. Nu putem subestima complexitatea cauzelor care stau la baza performantei descurajatoare a Moldovei în perioada tranzitiei. Conditiile economice initiale nu erau favorabile. În sistemul sovietic, rolul fundamental al Moldovei era de a furniza produse agricole, în conditiile unei dependente absolute de importul resurselor energetice necesare. În consecinta, dezintegrarea Uniunii Sovietice a afectat enorm mediul comercial al Moldovei, situatia fiind agravata de conflictul transnistrean din 1992. Constrângerile institutionale initiale erau grave, însotite fiind de o capacitate slaba chiar de la început a administratiei publice abia create. Instabilitatea politica, absenta unui consens politic în spatele reformei din sfera economiei, precum si lipsa frecventa a unei vointe politice dure au contribuit toate împreuna la evoluarea si implementarea foarte ezitanta a reformelor.

10. În general, calitatea guvernarii în Moldova a ramas joasa si este una din cele mai slabe din regiune. Conform comparatiei BERD în baza indicelui de guvernare, în 1999, Moldova se plasa pe ultimul loc printre cele 20 de tari în tranzitie. De asemenea, Moldova s-a plasat pe ultimul loc printre sapte state în tranzitie în ceea ce priveste perceperea calitatii si eficientei serviciilor administratiei centrale în cadrul sondajului privind mediul de afaceri si performanta întreprinderilor, realizat de catre Banca Mondiala/BERD (BEEPS-1999). Sondajul a plasat Moldova în top în ceea ce priveste coruptia în organele administratiei publice si delapidarilor la nivel de stat. Moldova este în continuare foarte expusa la socurile externe, si a fost una din tarile regiunii cele mai

- iv -

afectate de criza financiara regionala din 1998. În ultimii ani, Moldova a trecut si printr-o serie de dificultati cauzate de conditiile climaterice.

11. Chiar în pofida factorilor si constrângerilor mentionate, autoritatile moldovenesti au reusit sa realizeze o performanta monetara relativ buna pâna în anul 1998, cu mentinerea inflatiei sub 15% pâna în 1996 si o rata de schimb stabila. Totusi, succesul relativ al performantei în aceasta sfera a fost subminat de reducerea drastica a PIB-ului, o politica financiara blânda si de sporirea deficitului contului curent. Ca urmare a crizei financiare regionale din 1998, în 1998-99 a intervenit o depreciere masiva a monedei nationale si o crestere temporara a nivelului inflatiei. Criza financiara regionala a impus Guvernului înasprirea drastica a politicii bugetare si reducerea substantiala a deficitului bugetar. În timp ce veniturile publice s-au redus de la 40% din PIB în 1997 la 31% din PIB în 2001, în aceeasi perioada cheltuielile au fost micsorate de la 50% la 30% din PIB. Situatia a fost redresata într-o anumita masura în ultimii doi ani, cu o revenire a fenomenului cresterii economice (2,1% în 2000 si 6,1% în 2001), stabilizarea ratei de schimb si reducerea inflatiei la 6,3% în 2001. Deficitul contului curent a depasit 9% din PIB în 2000, dar a scazut în 2001.

12. Desi la o scrutare generala, se parte ca o rata de crestere a PIB-ului de 5% anual poate fi obtinuta si mentinuta pe termen mediu, aceasta se poate întâmpla doar daca reformele institutionale si structurale fundamentale vor fi elaborate, aprobate si implementate într-o maniera ofensiva si eficienta si în conditiile unor împrejurari externe favorabile. Data fiind povara grea a deservirii datoriei, anticipata pentru urmatorii ani, politica bugetara trebuie sa ramâna foarte aspra si va trebui astfel modelata, încât sa asigure un surplus bugetar primar de circa 1,5% din PIB în perioada 2002-2005. Chiar si în acest caz, Moldova ramâne, pe termen scurt si mediu, într-o foarte mare masura dependenta de un suport financiar extern considerabil, care ar putea fi periclitat de schimbarile de curs politice sau de un progres mai lent decât cel anticipat în ceea ce priveste reformele ramase. Moldova va continua sa ramâna extrem de vulnerabila la socurile externe, în special la recesiunile economice din Federatia Rusa, sau la conditiile climaterice nefavorabile.

AJUSTAREA FINANCIARA ÎN SECTOARELE SOCIALE 13. Ce mai mare parte a cheltuielilor publice îi revine sectoarelor sociale — ocrotirea sanatatii, educatia si protectia sociala. Desi toate aceste sectoare au reprezentat prioritati fundamentale în programul de lucru al Guvernului, ca urmare a carentelor procesului de luare a deciziilor în cadrul Guvernului si ale celui de identificare a prioritatilor strategice la elaborarea bugetului, sectoarele sociale nu au beneficiat de protectie din partea Guvernului în perioada înaspririi drastice a politicii financiare, care a urmat criza financiara regionala din 1998; eficienta utilizarii resurselor în cadrul acestor sectoare ramâne a fi o problema. În perioada 1998-2001, cheltuielile în sectorul social au ramas aparent constante la nivelul de 64% din totalul cheltuielilor. Cu toate acestea, în aceeasi perioada cheltuielile sociale s-au redus de la 29,0% din PIB în 1997 la 16,7% din PIB în 2001. În cadrul cheltuielilor sociale, cele pentru ocrotirea sanatatii s-au redus în aceasta perioada de la 5,7% din PIB la 3,0 %; cheltuielile pentru educatie de la 9,7% din PIB la

- v -

5,4%; iar cheltuielile pentru protectie sociala de la 13,5% din PIB la 8,3%. Indicii demonstreaza ca a scazut substantial calitatea serviciilor prestate, iar inechitatea privind accesibilitatea acestora a sporit considerabil.

14. Din 1997 pâna în 2001, finantele publice alocate pentru sectorul ocrotirii sanatatii s-au redus în termeni reali cu circa 48%. În sectorul ocrotirii sanatatii, raspunsul Guvernului ca urmare a crizei financiare s-a concentrat asupra consolidarii sectorului si initierea unor redistribuiri intra-sectoriale a prioritatilor de alocare a resurselor în favoarea serviciilor primare si de urgenta. Totusi, agenda restructurarii ramâne incompleta. Au aparut inechitati majore în privinta accesului la serviciile de îngrijire a sanatatii, calitatea serviciilor este joasa si Moldova înregistreaza rezultate foarte joase în sfera ocrotirii sanatatii în comparatie cu alte tari europene.

15. În aceeasi perioada, finantarea publica a sferei educationale s-a redus cu 45% în termeni reali. Ajustarile în aceasta sfera, ca raspuns la reducerea generala a resurselor, au avut în marea lor majoritate un caracter ad hoc. Masurile întreprinse au inclus anumite încercari de modificare a prioritatilor financiare intra-sectoriale în favoarea învatamântului primar si secundar de baza, si masuri speciale menite sa reduca nivelul înalt al cheltuielilor pentru încalzire în scoli. Desi au fost obtinute anumite rezultate privind costurile serviciilor de încalzire, calitatea învatamântului a scazut si au aparut inechitati semnificative privind accesul la serviciile educationale.

16. În sfera protectiei sociale, cheltuielile s-au redus cu 39% în termeni reali între 1997 si 2001. Actiunile Guvernului în aceasta sfera ca urmare a crizei financiare au fost fragmentate. Au fost declarate prioritare reformele structurale ale sistemului public de asigurare cu pensii. Singura portiune a sistemului, în afara de cea mentionata, care a fost supusa restructurarii pâna în prezent a fost subventionarea serviciilor comunale, pe care Guvernul a înlocuit-o cu “compensatiile nominative”, în cadrul restructurarii sectorului energetic. Majoritatea celorlalte programe sociale, inclusiv acele programe care ar fi putut fi restructurate spre a sprijini masurile personalizate de reducere a saraciei (de exemplu, indemnizatiile pentru copii si de asistenta sociala) au ramas în afara procesului reformator.

17. În timp ce reforma sistemului de pensionare implementata pâna în prezent a avut rezultate relativ bune în ceea ce priveste restabilirea balantelor financiare pe termen scurt, nivelul pensiilor ramâne a fi extrem de jos, sistemul de pensionare nu asigura pensionarilor o previzibilitate în ceea ce priveste mentinerea puterii lor de cumparare, iar sistemul ramâne a fi inechitabil. Programul compensatiilor nominative continua sa resimta dificultati în canalizarea acestora catre patura saraca a societatii.

18. Pentru a putea replica actualei situatii dificile în sectoarele sociale, este necesar sa fie sporita abilitatea Guvernului de a lua si a insista asupra deciziilor dure, în particular la elaborarea bugetului. De asemenea, este nevoie de sporirea eficientei utilizarii resurselor în cadrul sectoarelor sociale prin aprofundarea reformelor inter-sectoriale din sfera managementului functiilor publice si a elaborarii si executarii bugetare.

- vi -

Calea de urmat

Relansarea reformei sectorului public 19. În noiembrie 2000, Guvernul Republicii Moldova a examinat o Strategie cuprinzatoare a Reformei Sectorului Public. Strategia a fost menita sa reorienteze rolul statului, în sensul renuntarii la actualul rol de protector universal spre o pozitie corespunzatoare rolului statului într-o economie de piata functionala, dar si adecvata prioritatilor programului guvernamental de lucru si constrângerilor financiare. Obiectivele celor trei componente ale strategiei elaborate sunt, dupa cum urmeaza:

(i) Gestionarea cheltuielilor publice: “Crearea unui sistem puternic, durabil si eficient de gestionare a resurselor sectorului public, care sa asigure un nivel înalt al controlului bugetar (restrictii bugetare dure la toate nivelurile de guvernare); identificarea prioritatilor strategice (eficienta alocarilor la elaborarea bugetului si revizuirea cheltuielilor si prioritatilor); precum si eficienta tehnica a executarii bugetare.”

(ii) Interactiunea sectoarelor public/privat: “Crearea unui sector public care sa fie un partener de încredere al sectorul privat, si un cadru adecvat pentru dezvoltarea sectorului privat, bazat pe interactiuni controlabile, previzibile, transparente, simplificate, codificate si oneste cu sectorul privat.”

(iii) Reforma administratiei publice: “Crearea unei administratii publice orientata spre cererile pietei si cerintele fata de calitatea serviciilor, care sa se conformeze standardelor celor mai bune practici ale UE; care sa nu necesite resurse exagerate si sa fie usor de întretinut; si care sa asigure furnizarea marfurilor si serviciilor prioritare la costuri rezonabile.”

20. Cele mentionate mai sus constituie un excelent rezumat al agendei reformei care sta în prezent în fata Guvernului. Totusi, strategia nu a fost aprobata si deocamdata nu au fost întreprinse eforturi de implementare. Probabil, principala prioritate în aceasta sfera este reînceperea procesului de reformare a sectorului public prin aprobarea Strategiei Reformei Sectorului Public, reinstituirea Comitetului pentru Reforma Sectorului Public la nivel superior (condus de Prim-ministru) si crearea unei Unitati pentru Reforma Sectorului Public, suficient dotata. Ulterior, ar putea fi elaborat un Plan de Actiuni privind Reforma Sectorului Public; de asemenea ar putea fi pus la punct un set de indici de monitorizare chiar de la debutul procesului de reformare, pentru a permite evaluarea rezultatelor reale ale reformelor, atât în interiorul guvernului, cât si de catre societatea civila.

Procesul de luare a deciziilor în cadrul Guvernului 21. În prezent, poate fi observata o serie de deficiente cruciale în ceea ce priveste procesul decizional al administratiei centrale. În majoritatea tarilor OCDE, elaborarea si implementarea eficienta a unei reforme strategice complexe este conditionata de continuitatea politicilor pe parcursul unei perioade relativ extinse. Deseori, este nevoie de circa patru ani pentru ca o reforma strategica majora sa treaca de la etapa conceptualizarii initiale la începutul etapei de implementare. Întrucât din 1991 termenul mediu de activitate a guvernelor în Moldova a fost de circa un an, la care se adauga amploarea

- vii -

remanierilor de personal la schimbarea guvernelor, este, evident, foarte dificil pentru Guvernul Republicii Moldova sa aduca initiativele de reforma strategica majora de la etapa elaborarii la o implementare de succes.

22. Aceasta lipsa de stabilitate este amplificata de o serie de alte deficiente serioase. Cea mai elocventa este capacitatea slaba a Cabinetului de a lua decizii dure privind identificarea prioritatilor strategice. Cancelaria de Stat nu este înca suficient de puternica pentru a juca un rol decisiv în sustinerea prioritatilor strategice în cadrul procesului decizional al administratiei centrale. Elaborarea în continuare a Cadrului de Cheltuieli pe Termen Mediu (CCTM) va duce ulterior la necesitatea unei mai strânse colaborari între Cancelaria de Stat, Ministerul Economiei si Ministerul Finantelor în ceea ce priveste prioritatile strategice ale masurilor guvernamentale si, în particular, în ceea ce priveste sustinerea si facilitarea determinarii prioritatilor la elaborarea bugetului. Capacitatile Cancelariei de Stat trebuiesc sporite, astfel încât aceasta sa fie suficient dotata pentru a îndeplini cu succes aceasta misiune.

23. Se propune introducerea unui sistem al comisiilor guvernamentale, pentru a lichida actuala situatie de supraîncarcare a agendei guvernamentale, pentru a sprijini îmbunatatirea competitivitatii la elaborarea strategiilor si, de asemenea, pentru a consolida colaborarea inter-ministeriala. Ar putea fi întreprinse eforturi pentru a perfectiona abilitatile de planificare si analiza strategica în cadrul Guvernului, prin conceperea si introducerea unei abordari categorice a analizei strategice si a estimarii impactului, care sa fie aplicata noilor propuneri ce urmeaza a fi prezentate Cabinetului sau Comitetului Guvernamental. În calitate de prim efort de fortificare a capacitatilor Cancelariei de Stat, poate fi întreprinsa o revizuire a functiilor Cancelariei, în vederea restructurarii ei în perspectiva scurta spre medie, în calitate de Secretariat de Stat apolitic.

Elaborarea si executarea bugetului 24. Guvernul Republicii Moldova a realizat anumite progrese în perfectionarea si optimizarea anumitor aspecte tehnice ale gestionarii cheltuielilor publice. Marea parte a reglementarilor legale privind sistemul si procesul bugetar este bine-fundmentata, a fost creat un sistem trezorerial centralizat, sunt întreprinse în continuare masuri pentru a perfectiona administrarea si colectarea veniturilor. Au fost întreprinse si încercari de lansare a unei reforme de descentralizare fiscala de perspectiva. Ministerul Finantelor este angajat în asigurarea perfectionarii continue a calitatii procesului bugetar (în special, elaborarea bugetului) prin adoptarea treptata a elementelor CCTM si crearea capacitatilor vizând tehnicile de elaborare a bugetelor în baza programelor si performantelor. Ministerul Finantelor merita sa fie apreciat pentru promovarea unui set atât de ambitios de reforme într-un context financiar si politic extrem de dificil. Cu toate acestea, masurile întreprinse pâna acum s-au dovedit a fi insuficiente pentru a asigura eficienta alocarilor si tehnica. Mai mult decât atât, durabilitatea progreselor realizate în sfera disciplinei bugetare generale ramâne a fi sub semnul întrebarii.

25. Aspectul deosebit de vulnerabil al procesului bugetar ramâne a fi alocarea resurselor în baza prioritatilor strategice. Dezvoltarea ulterioara a CCTM trebuie sa ofere un cadru adecvat de integrare si sprijinire a progreselor obtinute în acest domeniu.

- viii -

Domeniile care necesita o atentie prioritara trebuie sa includa determinarea totalului resurselor disponibile si asigurarea unui mai mare realism si credibilitate acestora; precum si intensificarea treptata a procesului de determinare verticala a prioritatilor de cheltuieli în sectoare. În acelasi timp, ar putea fi întreprinse eforturi de consolidare a procesului de identificare a prioritatilor sub aspect intra-sectorial în fiecare dintre sectoarele de învatamânt, sanatate si protectie sociala, pentru a sprijini obiectivele-cheie ale programului de lucru guvernamental. Totusi, trebuie sa se ia în consideratie faptul ca o determinare intra-sectoriala a prioritatilor, care sa fie rezonabila, credibila si executabila, va fi obtinuta când vom putea atribui aceleasi caracteristici procesului general, vertical, de determinare a prioritatilor, în cadrul unui sistem clar si executabil de alocare a resurselor între sectoare.

26. Întru sprijinirea eforturilor permanente de a implementa CCTM, Guvernul trebuie sa se implice dincolo de aspectele tehnice ale planificarii macroeconomice si estimarilor bugetare pe termen mediu si sa elaboreze o planificare strategica a resurselor pe termen mediu. Cheia succesului în aceasta sfera ar putea fi perfectionarea calitatii Conceptiei bugetar- fiscale. Ar putea fi luata în consideratie modificarea Legii privind sistemul bugetar si procesul bugetar, pentru a incorpora programul elaborarii Conceptiei Bugetar-fiscale în calendarul bugetar si pentru a reflecta importanta Conceptiei Bugetar- fiscale în determinarea directiei strategice a elaborarii bugetare.

27. Disciplina bugetar-fiscala generala trebuie consolidata în continuare prin îmbunatatirea acoperirii bugetare. Caracterul cuprinzator al bugetului poate fi consolidat prin (i) elaborarea bugetului asigurarii sociale de stat împreuna cu bugetul de stat si cele locale, ca parte a Bugetului General Consolidat, care ar include de asemenea toate fondurile si resursele extrabugetare, si care ar putea fi folosit ca baza pentru Conceptia Bugetar-fiscala anuala; (ii) includerea investitiilor capitale finantate din exterior si a altor cheltuieli, finantate cu asistenta din partea donatorilor (iii) integrarea cheltuielilor capitale la elaborarea propunerilor bugetare anuale; si (iv) includerea eventualelor obligatii legate de restantele întreprinderilor din sectorul energetic în cadrul financiar pentru elaborarea bugetara.

28. Raportarea si transparenta bugetara urmeaza a fi sporite prin elaborarea unor rapoarte bugetare mai complete, mai exacte si la termen, în scopul sustinerii unui proces eficient si bine informat de elaborare a strategiilor de gestionare si luare a deciziilor. În particular, urmeaza a fi pregatite si publicate date cuprinzatoare privind executarea bugetului de stat si a celor locale.

29. Atât cadrul intern, cât si cel extern de asigurare a controlului este destul de precar. Se preconizeaza restructurarea sistemului de audit intern al Ministerului Finantelor pentru a asigura o independenta sporita a acestuia. Ar putea fi solicitata finantarea din partea donatorilor pentru a sprijini consolidarea capacitatilor si fortificarea institutionala a Unitatii Interne de Audit a Ministerului Finantelor, care urmeaza a fi creata. În mod similar, finantarea din partea donatorilor ar putea fi utilizata pentru a oferi Curtii de Conturi posibilitatea de dezvoltare a propriilor obiective, functii si capacitati, corespunzator unei institutii supreme de audit moderne. ERFT, care se desfasoara în

- ix -

prezent, este de natura sa ofere o serie de recomandari specifice în ambele domenii pentru a fi luate în consideratie de Guvern.

30. Procesul bugetar ar putea fi perfectionat prin ajustarea planului de elaborare a bugetului, astfel încât procesul bugetar sa înceapa mai devreme în acest an. Calitatea cadrului macro-financiar si a procesului de elaborare a acestuia ar putea fi îmbunatatita prin sporirea capacitatii institutionale de analiza macroeconomica si o definire clara a aranjamentelor institutionale si a responsabilitatilor privind aceasta functie. Metodologiile de prognozare a veniturilor ar putea fi revizuite în scopul elaborarii unor instrumente mai exacte pentru simulari realiste si scenarii credibile pentru toate componentele bugetului.

31. În ceea ce priveste executarea bugetara, recentele performante au fost deceptionante, cu devieri sporite la executarea bugetara si aparitia unor noi restante în anul 2001. Actualul sistem si proces de control al efectuarii cheltuielilor reclama înasprire, largire si sporire a eficientei. Implementarea sistemului trezorerial la nivel local trebuie de asemenea adus la bun sfârsit. Îmbunatatirea executarii bugetare este de natura sa rezulte din combinatia (i) unei prognozari mai realiste a veniturilor; (ii) a unei identificari anuale mai dure a prioritatilor strategice privind cheltuielile, în contextul unei determinari realiste a totalului disponibil de resurse; (iii) a unei schimbari de viziune din partea Ministerelor de resort, în conformitate cu care acestea vor privi alocatiile sectoriale verticale ca obligatorii si executabile; (iv) a reducerii labilitatii politicilor si a frecventei amendamentelor bugetare, dupa aprobarea sa oficiala, în cursul executarii anuale.

32. Consolidarea continua a gestionarii datoriei publice si elaborarea unei strategii integrate de gestionare a datoriei publice trebuie sa constituie un domeniu prioritar, în scopul diminuarii costurilor finantarii si asigurarii unei sustineri financiare a deservirii datoriei pe termen mediu si lung.

33. În fine, trebuie mentionat faptul ca, în ceea ce priveste relatiile bugetare între diverse niveluri ale administratiei publice, mai ales în domeniile care au un impact direct asupra paturii sarace a populatiei, o mare parte a cheltuirilor publice generale nimeresc, desigur, sub jurisdictia autoritatilor locale. Eficienta relatiilor bugetare între bugetul de stat si cele locale este, prin urmare, un factor determinant al eficientei generale a gestiunii resurselor publice. În Moldova eficienta efectuarii cheltuielilor publice la nivel local este afectata de un larg spectru de factori, multi dintre care sunt de natura politica. În 1999 Guvernul a initiat o reforma de descentralizare de mare amploare, care a progresat mai lent decât se anticipa. În 2002 Parlamentul a modificat radical cadrul juridic instituit în 1999, ceea ce a avut ca efect reversiunea partiala a reformei. Numai câteva dintre aceste modificari au fost admise ulterior de Curtea Constitutionala. Situatia actuala a descentralizarii fiscale ramâne incerta.

- x -

Managementul administratiei publice si al resurselor umane

34. Moldova a pasit în tranzitie cu un capital institutional relativ limitat al sectorului public. Situatia s-a deteriorat simtitor din 1991 încoace datorita unei labilitati si instabilitati politice cronice. În aceasta perioada în Moldova s-au succedat 10 guverne. Politizarea crescânda a cauzat o rata înalta a remanierilor de cadre în interiorul administratiei publice, odata cu fiecare schimbare de guvern (circa 20% de remanieri la o schimbare de guvern, ajungându-se la vice-sefi de departament). Aceasta a rezultat într-o lipsa de continuitate a politicilor, slabire a capacitatilor institutionale, o drastica diminuare a eficientei operationale, distrugerea memoriei institutionale si deteriorarea starii de spirit a personalului. În plus, salariile si remuneratiile sunt la un nivel extrem de jos.

35. Putine presiuni au fost facute din exteriorul sistemului în ceea ce priveste conduita adecvata a functionarilor publici. Sectorul privat nu a reusit înca sa creeze asociatii ale oamenilor de afaceri care sa fie capabile sa întreprinda o promovare efectiva a strategiilor orientate în favoarea comunitatii de afaceri. Mai putin de 10% din managerii de întreprinderi intervievati în cadrul Sondajului Întreprinderilor BEEPS au fost de parerea ca Guvernul Moldovei îi ajuta la dezvoltarea afacerii lor. În acelasi timp, 15% din timpul managerilor este petrecut în contact cu functionarii administrativi, comparativ cu o medie a CSI de 6%. Autoritatea societatii civile este slaba. Asteptarile cetatenilor din partea sectorului public sunt minime, lor li se ofera putine oportunitati de a participa în mod util la procesul de luare a deciziilor. Capacitatea de control exterior asupra sistemului este foarte joasa, la fel ca si nivelul transparentei si al accesului la informatie.

36. Ar putea suna neobisnuit, dar dimensiunile generale ale administratiei publice centrale si locale nu reprezinta problema-cheie în Moldova: acestea sunt relativ mici în raport cu standardele internationale, desi mai exista, totusi, sfere cu prea mult personal si multe domenii în care se mai poate lucra asupra sporirii eficientei operationale si financiare. O provocare mult mai substantiala o constituie, probabil, dezvoltarea capacitatilor, în particular la nivelul ministerelor, de a asigura o implementare mai eficienta si mai economicoasa a prioritatilor pe termen mediu ale programului de lucru guvernamental. În timp ce în Moldova numarul de ministere (în prezent, cincisprezece) corespunde practicilor internationale, ministerele existente trebuie reorganizate astfel încât sa se concentreze asupra (i) analizei si elaborarii politicilor complexe si (ii) monitorizarii si evaluarii. Considerati împreuna, acesti factori implica o restructurare radicala a actualelor ministere.

37. Pentru a sprijini o asemenea reorientare, ar putea fi lansat un program de revizuiri functionale. Asemenea revizuiri ar tinde, inter alia, sa identifice si sa elimine functiile si serviciile improprii si ar permite renuntarea sau delegarea serviciilor comerciale prestate la moment în cadrul structurilor guvernamentale. Pentru început, ar putea fi elaborate criteriile pentru un astfel de program si lansate trei revizuiri functionale-pilot, în primul an de implementare a Strategiei si Programului general de Reforma a Sectorului Public.

38. Managementul resurselor umane ale administratiei publice este în general subdezvoltat, fara sa existe o agentie centrala care sa stabileasca o politica generala de

- xi -

management al resurselor umane în cadrul administratiei publice. În actuala reglementare a functiilor publice principiile unei functii publice profesioniste, depolitizate si bazate pe merite nu sunt suficient de clar si ferm ancorate. Obiectivele principale trebuie sa fie îndreptate spre crearea unei administratii publice bazate pe ierarhie profesionala; asigurarea continuitatii în cazul schimbarii guvernelor; precum si distinctia neta între functionarii publici de cariera si desemnatii politici.

39. Legea Serviciului Public, împreuna cu actele normative si regulamentele relevante, ar putea fi revizuita în sensul fortificarii principiilor depolitizarii si a meritului. Ar putea fi luata în consideratie si crearea unui organ de supraveghere apolitic si independent (cum ar fi Comisia functionarilor publici) pentru a asigura protectia principiilor meritului si depolitizarii, asa cum vor fi formulate în legislatia modificata. Ulterior, ar putea fi stabilite criterii clare privind posturile care ar urma sa fie ocupate prin concurs deschis. Aceste masuri trebuie însotite de elaborarea unui Cod Deontologic pentru functionarii publici si de consolidarea prevederilor pentru cazurile de conflicte de interese si privind declararea veniturilor si bunurilor.

40. Responsabilitatea ar putea fi consolidata prin implementarea în cadrul administratiei publice a unui sistem de management al performantei, întemeiat pe determinarea ierarhiei obiectivelor (pentru întregul Guvern, pentru fiecare minister, apoi pentru fiecare departament în cadrul ministerului, si în fine pentru fiecare angajat în cadrul departamentului). Un asemenea sistem va asigura de asemenea prezentarea datelor privind performanta ministerelor si a organelor guvernamentale. Asemenea date ar putea fi combinate cu datele bugetare ca un prim pas spre o estimare mai explicita a eficientei operationale si financiare. Aceasta ar putea, de asemenea, sa contribuie la definirea si publicarea unui set de standarde de serviciu pentru ministere si organe guvernamentale, în raport cu care ar putea fi evaluata si analizata performanta, atât din interiorul sistemului, cât si din exteriorul lui. În plus, ar putea fi elaborate si implementate noi forme de consultare si participare a asociatiilor din sectorul privat, ONG-urilor, a cetatenilor si beneficiarilor de servicii în procesul decizional si de management al functiilor publice.

41. Reforma salarizarii functionarilor publici ar putea fi luata în consideratie, în vederea cresterii competitivitatii administratiei în calitatea sa de angajator si asigurarea posibilitatii recrutarii si mentinerii unei cantitati suficiente de angajati de o calitate satisfacatoare, în particular în sfera profesionala si de management. Aceasta ar putea fi însotita de reconstituirea capacitatilor în cadrul sectorului public. Capacitatile administratiei publice centrale ar putea fi de asemenea sporite prin acordarea unei atentii speciale strategiei si programelor de instruire si dezvoltare.

Reforme specifice în cadrul sectorului social 42. Abordarea deficientelor în sfere precum procesul de luare a deciziilor în cadrul Guvernului, elaborarea si executarea bugetara, managementul administratiei publice si al resurselor umane pare a fi o premisa esentiala pentru consolidarea capacitatilor administrative de a defini prioritatile strategice intra-sectoriale; de a asigura repartizarea optima a resurselor limitate în conformitate cu prioritatile identificate; de a spori eficienta

- xii -

operationala generala si de efectuare a cheltuielilor la nivel sectorial. Din cauza lipsei stimulului adecvat, dar si din cauza institutiilor înca slabe, Guvernului îi este dificil sa ia decizii strategice în vederea asigurarii implementarii eficiente a masurilor de mai sus. Cu toate acestea, în afara de reformele generale, mai exista si o serie de domenii specifice în cadrul sectoarelor, care reclama atentie din partea Guvernului.

43. În sectorul educational, se pare ca directia prioritara este asigurarea caracterului echitabil al accesului la învatamântul primar si secundar de baza prin îmbunatatirea cotelor de înmatriculare, absolvire si frecventare, în particular pentru copiii din familii cu venituri joase si din zona rurala. În contextul SCERS si a Strategiei si Programului Guvernului de Reformare a Sectorul Public, ar putea fi elaborata si o Strategie de Reformare a Învatamântului, pentru a articula prioritatile si obiectivele în cadrul acestui sector. Aceasta directie ar putea include si finalizarea redistribuirii cheltuielilor intra-sectoriale pentru educatie în favoarea învatamântului primar si secundar de baza; elaborarea unui Plan de Restructurare a Resurselor Umane în Sfera Educationala, menit sa conceptualizeze reconstituirea capitalului uman în cadrul sectorului educational; precum si preocuparea pentru sporirea controlului exterior si a implicarii parintilor si comunitatii în procesul de luare a deciziilor.

44. În sectorul ocrotirii sanatatii, agenda pare sa o repete pe cea din sectorul educational, desi reformarea sectorul ocrotirii sanatatii este într-o faza mai avansata. Prioritatile la nivel sectorial constau în asigurarea echitatii vizând accesul la serviciile de baza, în special prin definirea, apoi implementarea pachetului serviciilor de baza de ocrotire a sanatatii. În contextul SCERS si a Strategiei si Programului Guvernului de Reformare a Sectorului Public, ar putea fi finalizat si implementat Planul Guvernului de Restructurare a Spitalelor. Ar putea fi adusa la bun sfârsit redistribuirea cheltuielilor intra-sectoriale, în favoarea serviciilor primare si de urgenta. Ar putea fi modelat si implementat un Plan de Restructurare a Resurselor Umane în Sfera Ocrotirii Sanatatii, în scopul reconstituirii capitalului uman în cadrul sectorului ocrotirii sanatatii; de asemenea ar putea fi abordat aspectul sporirii controlului exterior si a implicarii comunitatii în cadrul unor consilii speciale la gestionarea serviciilor primare de ocrotire a sanatatii.

45. În sectorul protectiei sociale, prioritatile vizeaza asigurarea echitatii privind accesul la sistemul de pensionare, durabilitatea acestuia pe termen mediu; precum si perfectionarea abilitatilor de a orienta asistenta sociala catre grupurile cele mai vulnerabile (inclusiv restructurarea indemnizatiilor pentru copii si eliminarea compensatiilor pentru serviciile comunale fara apartenenta la sectorul energetic).

ACTIUNI ULTERIOARE 46. Dupa cum s-a mentionat anterior în prezentul raport, sarcina care sta în fata Guvernului este de a întreprinde eforturi întru a asigura o crestere durabila si a reduce în mod substantial saracia, cu fortificarea concomitenta a capitalului uman si îmbunatatirea indicilor din educatie si ocrotirea sanatatii. Acest program care reprezinta o provocare în sine, urmeaza a fi realizat într-o situatie financiara extrem de tensionata si în contextul unei capacitati institutionale foarte reduse. Prin urmare, acest raport înainteaza o serie de

- xiii -

propuneri spre a fi luate în consideratie de catre Guvernul Republicii Moldova si destinate a contribui la asigurarea cresterii capacitatilor institutionale în câteva sfere principale, cum este procesul de luare a deciziilor la nivelul autoritatilor centrale, elaborarea si executarea bugetara, managementul administratiei publice si managementul resurselor umane. Suplimentar la aceasta, au mai fost înaintate un sir de recomandari specifice sectorului vizând agenda reformei sectorului public în sectoarele sociale. Tabelul anexata la Rezumat generalizeaza recomandarile identificate si propuse spre consideratia Guvernului în fiecare din aceste sfere.

47. În timp ce provocarea întâmpinata de catre Guvern poate fi supraestimata, Guvernul a demonstrat un progres considerabil în anumite reforme structurale timpurii, si a fost apt, spre exemplu, sa puna la punct multe aspecte fundamentale necesare pentru un sistem functional de gestionare a resurselor publice. Decizia Guvernului de a adopta CCTM ofera, de asemenea, un cadru de integrare excelent, în vederea sporirii disciplinei în cadrul sistemului si a sustinerii eforturilor Guvernului de a asigura îmbunatatirea capacitatilor institutionale. Similar, SCERS, dublata de Strategia si Programul de Reformare a Sectorului Public vor oferi instrumentele adecvate pentru ca Guvernul sa elaboreze si sa implementeze aceste reforme.

48. În privinta multor dintre masurile institutionale sugerate spre a fi luate în consideratie de catre Guvern, pot trece mai multi ani înainte ca efectele sa înceapa a fi resimtite atât în interiorul, cât si în exteriorul sistemului. Cu toate acestea, progresul în privinta agendei institutionale apare drept o premisa esentiala pentru progresul agendei reformatoare fundamentale a Guvernului, contribuind astfel la asigurarea unei cresteri ferme si durabile si la realizarea unei reduceri reale si permanente a saraciei.

Tabelul 1: Rezumat al Recomandarilor Prioritare

OBIECTIVE ACTIUNI

Sase luni

Douasprezece luni

Scopuri pe termen mediu

(Trei-cinci ani)

1. Reforma Sector ului Public

1.1 Efectuarea aranjamentelor necesare pentru conducerea si gestionarea reformei sectorului public

Aprobarea Strategiei de Reformare a Sectorului Public

Reinstituirea Comitetului de Supraveghere pentru Reforma Sectorului Public, la nivel superior, condus de Prim-ministru; la fel si instituirea celor trei Grupuri de Lucru: pentru Reforma Administratiei Publice; pentru Interactiunea dintre Sectoarele Public si Privat; si pentru Gestionarea Cheltuielilor Publice

Crearea Unitatii pentru Reformarea Sectorului Public, care sa raporteze direct Prim-ministrului

Elaborarea si aprobarea unui Plan detaliat de Actiuni pentru Reformarea Sectorului Public, cu specificarea costurilor

Stabilirea unui set de indici de monitorizare (inclusiv date statistice si bugetare, precum si rezultatele sondajelor facute în rândul beneficiarilor de servicii publice cu privire la activitatea functionarilor publici si calitatea serviciilor prestate) pentru a facilita procesul de monitorizare si evaluare de catre Guvern si persoanele interesate din exterior a impactului si rezultatelor programului Reformei Sectorului Public

Elaborarea strategiilor de comunicare si consultare interna si externa

Publicarea unor raporturi anuale asupra activitatii administratiei publice în general si asupra activitatilor de reformare a sectorului public si a rezultatelor acestora

2. Aparatul central în cadrul Guvernului

2.1 Consolidarea procesului de luare a deciziilor la nivelul aparatului central în cadrul Guvernului, prin cresterea

Implementarea unui sistem de comisii guvernamentale pentru a reduce povara generala asupra Cabinetului si pentru a îmbunatati competitivitatea politicilor si a

Existenta si activitatea eficienta a Sistemului de comisii guvernamentale

OBIECTIVE ACTIUNI

Sase luni

Douasprezece luni

Scopuri pe termen mediu

(Trei-cinci ani)

eficientei Cabinetului si a abilitatilor acestuia de a realiza decizii colective imperative

perfectiona colaborarea dintre Ministere

2.2 Consolidarea capacitatilor de planificare strategica, analiza si coordonare a politicilor

Efectuarea revizuirii functiilor Cancelariei de Stat

Stabilirea Grupului de Lucru pentru Reforma Sectorului Public privind Planificarea Strategica în scopul elaborarii metodologiei necesare pentru analiza strategica si evaluarea impactului, spre a fi aplicata noilor propuneri înaintate catre Cabinet

Reorganizarea Cancelariei de Stat într-un Secretariat Guvernamental apolitic

Consolidarea institutiei Prim-ministrului prin includerea functiilor politice anterior exercitate de Cancelaria de Stat

Consolidarea sistemelor de management informational pentru a oferi Cancelariei de Stat posibilitatea unei monitorizari mai eficiente a implementarii programului de lucru al Guvernului

3. Gestionarea cheltuielilor publice

3.1 Consolidarea capacitatii de identificare a prioritatilor strategice si a eficientei alocarilor la etapa elaborarii bugetului

Elaborarea Studiului Problemelor si a Calendarului Bugetar pentru elaborarea CCTM pentru anii 2004-2006

Pregatirea unor strategii a cheltuielilor sectoriale în sfera educatiei si ocrotirii sanatatii si protectiei sociale (spre a fi anexata la Conceptia Bugetar-fiscala din 2004)

Elaborarea modificarilor la Legea bugetului din 1996 pentru a obliga Cabinetul sa adopte Conceptia Bugetar-fiscala înainte de elaborarea bugetara detaliata, începând cu anul 2005

Implementarea eficienta a CCTM

OBIECTIVE ACTIUNI

Sase luni

Douasprezece luni

Scopuri pe termen mediu

(Trei-cinci ani)

Elaborarea unui plan pe termen mediu în vederea consolidarii cadrului CCTM (determinarea volumului total de resurse disponibile; identificarea prioritatilor privind articolele de cheltuieli între si în interiorul sectoarelor)

Aprobarea CCTM pentru 2004-2006 cu plafoane de cheltuieli explicite, clasificate functional, care sa includa strategiile sectoriale de cheltuieli pentru educatie si ocrotire a sanatatii

3.2 Consolidarea disciplinei bugetare generale prin extinderea acoperirii bugetare

Sa se decida asupra includerii în cadrul cheltuielilor capitale a investitiilor finantate din exterior pentru Bugetul din 2004

Consimtirea asupra considerarii cheltuielilor capitale împreuna cu propunerile bugetare ordinare pentru Bugetul din 2004

Elaborarea si folosirea ca baza pentru procesul bugetar a Bugetului Consolidat General (incluzând Bugetul de Stat, bugetele locale, Bugetul Asigurarilor Sociale de Stat si fondurile extrabugetare) începând cu 2005

Luarea în considerare a eventualelor obligatii ca urmare a restantelor în sectorul energetic la analiza si planificarea bugetara

3.3 Perfectionarea procesului de raportare bugetara si a transparentei bugetare

Publicarea datelor privind executarea bugetului de stat si a celor locale, întocmite sub forma de angajamente

OBIECTIVE ACTIUNI

Sase luni

Douasprezece luni

Scopuri pe termen mediu

(Trei-cinci ani) luate si cheltuieli efectuate

3.4 Consolidarea cadrului de exercitare a auditului intern si extern

“Reorganizarea sistemului de audit intern al Ministerului Finantelor, încât sa i se asigure o independenta si o capacitate sporita ” (Conditie din Acordul pentru eliberarea celei de-a Doua Transe SAC III)

Mobilizarea asistentei din partea donatorilor în scopuri institutionale privind nou-creata Unitate de Audit Intern a Ministerului Finantelor

Mobilizarea asistentei donatorilor în scopul consolidarii institutionale a Curtii de Conturi

Restructurarea finalizata a sistemului de audit intern

Corespunderea obiectivelor, functiilor si capacitatilor Curtii de Conturi cu cele ale unei institutii supreme de audit moderne

Aprobarea planului de actiuni pentru implementarea recomandarilor ERFT (Raportul ERFT urmeaza a fi prezentat Guvernului în martie 2003)

Implementarea recomandarilor prioritare ale ERFT

Finalizarea implementarii recomandarilor ERFT

3.5 Sporirea calitatii prognozarii macroeconomice

Finalizarea elaborarii si implementarii eficiente a modelului de prognozare macroeconomica odata cu bugetul anului 2005

3.6 Consolidarea procesului de elaborare bugetara

Modificarea calendarului bugetar pentru a începe elaborarea bugetului în ianuarie a fiecarui an, începând cu Bugetul pentru 2004

Elaborarea unor metodologii si instrumente mai sigure si mai întemeiate de prognozare a veniturilor

Consolidarea în continuare a capacitatilor de bugetare în baza programelor si performantelor; continuarea si dezvoltarea ulterioara a acestor capacitati în sectoarele-pilot (învatamânt si ocrotirea sanatatii) pentru Bugetul din 2004; initierea lucrarilor

Includerea în procesul de monitorizare a bugetelor întocmite în baza performantelor a analizei rezultatelor si impactului programelor de cheltuieli

OBIECTIVE ACTIUNI

Sase luni

Douasprezece luni

Scopuri pe termen mediu

(Trei-cinci ani)

pregatitoare în vederea lansarii unui exercitiu similar în sectorul protectiei sociale începând cu Bugetul anului 2005

3.7 Consolidarea procesului de executare bugetara

Cresterea acoperirii si eficientei sistemului si procesului de control a angajamentelor privind cheltuielile

Stabilirea unui plan de împrumuturi corespunzator fluxurilor de casa de intrare si iesire

Finalizarea implementarii sistemului trezorerial pentru controlul executarii angajamentelor de cheltuieli ale bugetelor locale

O strategie integrata de gestionare a datoriei publice

4. Managementul functiilor publice

4.1 Consolidarea cadrului juridic si deontologic

Revizuirea Legii Serviciului Public si a legislatiei si regulamentelor aferente si elaborarea modificarilor destinate sa fortifice aplicarea principiilor depolitizarii si meritului

Finalizarea stabilirii unui cadru legislativ care sa ofere suportul juridic necesar aplicarii principiilor depolitizarii si meritului

Crearea unui organ de supraveghere independent si apolitic (cum ar fi Comisia functionarilor publici) pentru a asigura protectia principiilor depolitizarii si a meritului

Desfasurarea procesului de consolidare si codificare a procedurilor administrative

OBIECTIVE ACTIUNI

Sase luni

Douasprezece luni

Scopuri pe termen mediu

(Trei-cinci ani) menite sa înlature comportamentul inadecvat al functionarului public

Finalizarea Codului Deontologic pentru functionarii publici; si a prevederilor reglementând cazurile de conflict de interese si activitate politica incompatibila din partea functionarilor publici

Consolidarea cerintelor privind declararea bunurilor si veniturilor de catre functionarii publici de nivel superior si a oficialilor entitatilor guvernamentale de nivel sub-national

4.2 Rationalizarea structurii Guvernului si componentelor acestuia

Elaborarea criteriilor programului de revizuire a functiilor Guvernului în general si ale Ministerelor si altor organe din structura Guvernului în particular

Implementarea a trei programe-pilot de revizuire a functiilor

Cuprinderea întregii institutii guvernamentale în programul de revizuire a functiilor, de asemenea autoritatilor judetene si locale

Reorientarea ministerelor de resort catre rolul de analiza si elaborare a politicilor, planificare strategica, monitorizare si evaluare

4.3 Sporirea competitivitatii sectorului public ca angajator atragator prin reformarea sistemului de salarizare

Elaborarea unei politici salariale si prevederea remunerarii comparabile cu cea a sectorului privat

Stabilirea unui raport obiectiv de salarizare (nivelurile de la 13 la 23 pentru salariul de

Stabilirea unui set de obiective cu privire la remunerarea functionarilor publici la nivel comparabil cu al sectorului privat si implementarea decompresarii scarii de salarizare

OBIECTIVE ACTIUNI

Sase luni

Douasprezece luni

Scopuri pe termen mediu

(Trei-cinci ani)

baza)

5. Managementul resurselor umane în cadrul admi nistratiei publice

5.1 Sporirea concurentei exterioare la angajare

Definirea criteriilor de identificare a posturilor ce vor fi completate în baza angajarii prin concurs extern deschis

Largirea diapazonului de functii care vor fi ocupate prin concurs extern deschis

5.2 Sporirea capacitatilor prin consolidarea instruirii functionarilor publici si dezvoltarii administratiei publice

Elaborarea unui program de management al schimbarilor generale în sprijinul reformei sectorului public

Stabilirea unei strategii si a unui program de instruire si dezvoltare pentru conducatorii de nivel superior si mediu

Stabilirea unei strategii si a unui program de instruire si dezvoltare a abilitatilor în sfere precum managementul resurselor umane, managementul financiar, analiza si planificare strategica, tehnologii informationale, analiza impactului si elaborarea legislativa

5.3 Sporirea transparentei si a responsabilitatii externe

Elaborarea unor standarde de prestare a serviciilor pentru un anumit numar de Ministere-pilot si alte organe guvernamentale, concomitent cu stabilirea procesului de colectare, analiza si publicare a informatiei privind performanta efectiva în raport cu standardele

Elaborarea unor noi forme de consultare si participare a asociatiilor din sectorul privat,

Coroborarea datelor bugetare si a celor privind performanta ministerelor si a altor organe guvernamentale

Aplicarea standardelor de prestare a serviciilor si publicarea raporturilor privind performanta efectiva în raport cu standardele, introduse în toate institutiile guvernamentale

OBIECTIVE ACTIUNI

Sase luni

Douasprezece luni

Scopuri pe termen mediu

(Trei-cinci ani)

ONG-urilor, cetatenilor si beneficiarilor de servicii în procesul de luare a deciziilor si de gestionare a serviciilor

Elaborarea si implementarea unui sistem de management al performantei, bazat pe ierarhia obiectivelor

Stabilirea unor noi forme de consultare si participare a asociatiilor din sectorul privat, ONG-urilor, cetatenilor si beneficiarilor de servicii

Implementarea proceselor si procedurilor de promovare a accesului liber la informatie

6. Educatia

6.1 Sporirea echitatii în ceea ce priveste accesul la învatamântul primar si secundar de baza, precum si la învatamântul superior

Stabilirea obiectivelor privind cotele de înmatriculare, absolvire si frecventare: generale; pentru copii din familii cu venituri joase; pentru copii din zonele rurale

Finalizarea studiului privind nivelul platilor oficiale si neoficiale pentru accesul la studiile superioare : general; pentru studentii din familii cu venituri joase; pentru studentii din zonele rurale

“Guvernul urmeaza sa aprobe o strategie de reformare a sferei educationale pentru a solutiona inechitatile sistemului, inclusiv (a) abandonul scolar în rândul copiilor saraci (b) selectarea pentru studii superioare si elaborarea unui mecanism de asistenta financiara pentru a asigura accesul studentilor saraci ” (Conditie din Acordul pentru eliberarea celei de-a Treia Transe SAC III)

Continuarea implementarii Strategiei Reformei în învatamânt, atingerea ratelor stabilite de înmatriculare, absolvire si frecventare în sfera învatamântului primar si secundar de baza; realizarea accesului rezonabil al studentilor din familii cu venituri joase si din zona rurala la studiile superioare

6.2 Redistribuirea cheltuielilor intra-sectoriale în sfera educationala în favoarea învatamântului primar si

Stabilirea obiectivelor privind alocatiile pentru cheltuieli intra-sectoriale (ca procentaj din totalul cheltuielilor pentru învatamântul public) pentru

Realizarea obiectivelor privind alocarile intra-sectoriale pentru învatamântul primar si secundar de baza

OBIECTIVE ACTIUNI

Sase luni

Douasprezece luni

Scopuri pe termen mediu

(Trei-cinci ani)

secundar de baza învatamântul primar si secundar de baza, ce urmeaza a fi realizate pe termen mediu

6.3 Reconstituirea capacitatilor resurselor umane în cadrul sectorului educational

Finalizarea inventarierii actualelor categorii de personal dupa tipul functiei (profesori si personal auxiliar); dupa tipul de institutie de învatamânt; dupa localizare; si dupa disciplina (pentru profesori)

Finalizarea evaluarii pe termen scurt si mediu a necesitatii de personal dupa tipul functiei; dupa tipul de institutie de învatamânt; dupa localizare; si dupa disciplina (pentru profesori) (inclusiv cu luarea în consideratie, pe termen mediu, a scaderii numarului de personal în scoli)

Elaborarea si implementarea Planului de restructurare a resurselor umane în sectorul educational, incluzând : (i) repartizarea personalului existent conform noilor necesitati; (ii) reciclarea si repartizarea personalului existent; (iii) reducerile necesare de cadre; (iv) instruirea manageriala; (v) instruirea profesionala; (vi) instruirea personalului Ministerului Educatiei privind analiza si dezvoltarea strategica, monitorizarea si evaluarea; (vii) strategia de reformare a salarizarii sub aspectul dificultatilor de angajare si mentinere a personalului

6.4 Sporirea responsabilitatii externe

Elaborarea propunerilor privind sporirea implicarii parintilor si comunitatii în procesul decizional în sfera învatamântului primar si secundar de baza la nivel local

Prezentarea informatiei comparative privind performanta institutiilor de învatamânt, catre parinti si comunitatile locale

7. Ocrotirea sanatatii

7.1 Sporirea echitatii accesului la serviciile de baza

Determinarea pachetului de servicii medicale de baza

Pregatirea unui plan de implementare argumentat sub aspect financiar pentru implementarea pachetului de servicii medicale de baza

Stabilirea unui pachet de servicii medicale de baza pentru a oferi acces liber universal

OBIECTIVE ACTIUNI

Sase luni

Douasprezece luni

Scopuri pe termen mediu

(Trei-cinci ani)

7.2 Redistribuirea cheltuielilor inter-sectoriale în sfera ocrotirii sanatatii în favoarea servi ciilor medicale primare si de urgenta

“Aprobarea de catre Guvern a unui Plan de Restructurare a Spitalelor în vederea reducerii în continuare a capacitatii în exces a Spitalului Municipal Chisinau si a Spitalelor Republicane, având un cadru temporal strict stabilit ” (Conditie din Acordul pentru eliberarea celei de-a Doua Transe SAC III)

Stabilirea obiectivelor privind alocatiile pentru cheltuielilor intra-sectoriale (ca procentaj din cheltuielile totale în sfera ocrotirii sanatatii) pentru serviciile medicale primare si de urgenta care urmeaza a fi realizate pe termen mediu

Suplimentarea alocatiilor intra-sectoriale pentru serviciile medicale primare si de urgenta în proiectul bugetului pentru 2004

Finalizarea implementarii Planului de Restructurare a Spitalelor

Realizarea obiectivelor privind alocatiile speciale intra-sectoriale

7.3 Reconstituirea capacitatilor resurselor umane în sectorul ocrotirii sanatatii

Inventarierea completa a categoriilor existente de personal dupa tipul functiei (medici, alti profesionisti, infirmiere, personal auxiliar); dupa tipul institutiei de ocrotire a sanatatii; si dupa localizare

Evaluarea completa a necesitatilor de personal pe termen scurt si mediu dupa tipul functiilor; tipul institutiei de ocrotire a sanatatii si dupa localizare

Elaborarea Planului de Restructurare a Resurselor Umane în Sectorul Ocrotirii Sanatatii, incluzând : (i) repartizarea personalului existent conform noilor necesitati; (ii) reciclarea si repartizarea personalului existent; (iii) reducerile de cadre necesare; (iv) instruirea manageriala; (v) instruirea profesionala; (vi) instruirea personalului Ministerului Ocrotirii Sanatatii privind analiza si dezvoltarea strategica, monitorizarea si evaluarea; (vii) strategia de reforma a retribuirii muncii pentru sferele ce întâmpina dificultati de angajare si mentinere a personalului

Finalizarea implementarii Planului de Restructurare a Resurselor Umane în Sectorul Ocrotirii Sanatatii

OBIECTIVE ACTIUNI

Sase luni

Douasprezece luni

Scopuri pe termen mediu

(Trei-cinci ani)

7.4 Intensificarea responsabilitatii externe

Elaborarea propunerilor unor programe -pilot în câteva primarii de instituire a unor consilii cu participarea membrilor comunitatii, în ceea ce priveste serviciile medicale primare

Prezentarea catre comunitatile locale si beneficiarii serviciilor medicale a informatiei privind performanta comparativa în sfera serviciilor medicale primare la nivel local

8.Protectia sociala

8.1 Sporirea echitatii si durabilitatii pe termen mediu a sistemului de pensionare

“Adoptarea modificarilor la Legea privind pensiile de asigurare sociala de stat din 1998 ” care includ:

-Incorporarea privilegiilor în legea generala cu privire la pensii cu eliminarea treptata a elementelor care vin în contradictie cu aceasta

-Stipularea unui mecanism de indexare clar si viabil sub aspect financiar prin care sa se realizeze viitoarea sporire a pensiilor ” (Conditie din Acordul pentru eliberarea celei de-a Doua Transe SAC III)

Finalizarea reintegrarii grupurilor profesionale cu “tratament special ” în sistemul general de pensionare

8.2 Perfectionarea abilitatilor de a canaliza asistenta sociala catre cele mai vulnerabile grupuri

Elaborarea în continuare a informatiei si analizei bugetelor gospodariilor casnice pentru a promova o baza analitica perfectionata pentru asigurarea unei mai bune canalizari a asistentei sociale

Realizarea unei mai bune canalizari a beneficiilor de asistenta sociala

OBIECTIVE ACTIUNI

Sase luni

Douasprezece luni

Scopuri pe termen mediu

(Trei-cinci ani)

Elaborarea strategiei si planului de actiuni privind restructurarea indemnizatiilor pentru copii

Elaborarea propunerilor privind retragerea programului compensatiilor nominative, concomitent cu eliminarea grupurilor de beneficiari care nu fac parte din cele mai vulnerabile categorii si cu eliminarea compensatiilor pentru serviciile comunale care nu se includ în categoria celor energetice

Finalizarea restructurarii sistemului de indemnizatii pentru copii

CAPITOLUL 1 : POZITIA STRATEGICA

1.1. Dificultatea cu care se confrunta astazi Guvernul Republicii Moldova consta în promovarea unei cresteri durabile si în reducerea considerabila a saraciei, dezvoltând, totodata, capitalul social. Aceasta sarcina trebuie realizata în contextul unei situatii financiare marcate de restrictii, a unei guvernari ineficiente si a unei capacitati institutionale limitate. Urmând prioritatile Guvernului expuse în Strategia interimara de reducere a saraciei, în raport se sustine ca rezultatele dorite ale reformei din sectorul social (restabilirea echitatii accesului în sectoarele de ocrotire a sanatatii, de învatamânt si de protectie sociala) ar putea fi obtinute numai daca aranjamentele ce tin de managementul cheltuielilor sunt consolidate temeinic, iar capacitatea institutionala a luarii deciziilor de catre Guvern, a administratiei publice si prestarea serviciilor sunt perfectionate într-o masura considerabila. 1.2. Pentru a crea contextul necesar acestei discutii, capitolul dat ofera un rezumat al cauzelor ce stau la baza performantei descurajatoare a Moldovei în decursul tranzitiei. Sunt examinate transformarile macrofinanciare, inclusiv evaluarea schimbarilor din structura veniturilor si cheltuielilor pe parcursul ultimilor zece ani. Este prezentat un cadru macrofinanciar pâna în 2005, însotit de discutarea unor riscuri-cheie si a unor constrângeri ce tin de scenariul din acest cadru. A. CAUZELE PERFORMANTEI DESCURAJANTE DIN PERIOADA TRANZITIEI 1.3. Complexitatea cauzelor ce stau la baza performantei descurajatoare Moldovei din timpul tranzitiei nu trebuie subestimata. Principalele cauze pot fi divizate în patru grupuri: (i) conditiile initiale nefavorabile si socurile de la începutul tranzitiei; (ii) calitatea slaba a guvernarii; (iii) implementarea partiala si în regim de frânare-accelerare a reformelor de piata; si (iv) socul extern generat de criza financiara regionala din 1998. Moldova a trecut prin zece ani de tranzitie foarte dificili. În decursul perioadei 1990 – 2000, PIB a scazut cu 65%. Mai mult de jumatate din populatie subzista într-o saracie absoluta1. Nivelul datoriei externe a sporit de la zero practic pâna la peste 100% din PIB2. 1.4. Tranzitia a fost însotita de o ajustare bugetara notabila, care în mare parte a fost provocata de criza financiara regionala din 1998. Deficitul bugetar de casa, care depasea 10% din PIB în 1997, a fost redus la 1,6% din PIB în 2000, fiind eliminat în 2001. Veniturile Guvernului au scazut de la 40% din PIB în 1997 pâna la 31% din PIB în aceeasi perioada. Aceasta sa datorat în temei colapsului veniturilor fiscale. Guvernul a fost nevoit sa reduca cheltuielile de la 50% din PIB în 1997 pâna la 30% în 2001. 1.5. Conditiile economice initiale si socurile din primii ani de tranzitie. În cadrul sistemului sovietic rolul Moldovei era, în primul rând, de a furniza produse agricole 1 Conform celor mai recente date existente cu privire la nivelurile regionale ale saraciei, (vezi, de exemplu: Banca Mondiala. 2000. Sa facem ca tranzitia sa functioneze pentru fiecare. Saracia si inechitatea din Europa si Asia Centrala), indicele Moldovei pe cap de locuitor pentru saracia absoluta, dupa cum a fost evaluat în termeni PPP la 2,15 dolari SUA pe zi, era de 55% în 1999, fiind al doilea dintre cele mai reduse dupa Tajikistan printre tarile în curs de tranzitie pentru care a fost posibil de gasit datele respective. 2 La sfârsitul anului 2001, datoria externa totala, inclusiv restantele externe la resursele energetice, a fost estimata la circa 103 procente din PIB. Fara arieratele la energie, datoria externa se ridica la 83 % din PIB.

- 2 -

Uniunii Sovietice. Moldova era aproape în totalitate dependenta de energia importata si nu dispunea de o baza proprie de resurse naturale. Odata cu dezmembrarea fostei Uniuni Sovietice, Moldova a trecut prin unul din cele mai grele socuri în ceea ce priveste raportul de schimb extern comparativ cu celelalte foste republici sovietice, la care s-a mai adaugat întreruperea legaturilor comerciale si pierderea pietelor traditionale. Razboiul civil din 1992, în cadrul caruia Transnistria a cerut separarea unilaterala, a subminat considerabil baza industriala a Moldovei, sporind dependenta tarii de energia importata, precum si de productia agricola. 1.6. Constrângeri initiale de ordin institutional. La fel de importante erau si constrângerile institutionale initiale. Desfiintarea Uniunii Sovietice le-a cerut noilor state sa ridice de la zero setul de institutii care reprezenta o parte indispensabila a statalitatii si democratiei moderne. Asemeni altor tari CSI, Moldova a început perioada de tranzitie cu un nivel scazut al capacitatii institutionale din sectorul sau public. Situatia din Moldova, totusi, s-a deteriorat în ultimii zece ani din cauza instabilitatii si labilitatii politice cronice, în decursul acestei perioade succedându-se zece guverne. Mai mult decât atât, politizarea sporita a condus la niveluri înalte ale rotatiei functionarilor publici odata cu fiecare schimbare de Guvern (rotatie de pâna la 20% la fiecare schimbare de Guvern, remanieri facându-se si pâna la functia de vice-director al departamentului). Aceasta generat o discontinuitate politica cronica, reducerea capacitatii institutionale, distrugerea memoriei institutionale si o stare de spirit extrem de scazuta a personalului. 1.7. Dupa obtinerea independentei, capacitatea institutionala s-a ameliorat în unele sfere. De exemplu, Moldova are una dintre cele mai puternice banci centrale printre tarile fostei Uniuni Sovietice. Capacitatea tehnica a Ministerului Finantelor, de asemenea, a cunoscut o dezvoltare considerabila. Ambele agentii mentionate au fost beneficiare ale asistentei tehnice finantate din surse externe. Totusi, chiar si în aceste cazuri, durabilitatea îmbunatatirilor va depinde de implementarea unor reforme profunde ale sectorului public, în vederea depolitizarii administratiei publice si asigurarii stimulentelor necesare pentru pastrarea celor mai profesionisti. 1.8. Calitatea guvernarii. În ansamblu, calitatea guvernarii Republicii Moldova a ramas slaba si este printre cele mai slabe din regiune. Moldova se distinge prin cea mai scazuta performanta printre cele douazeci de tari în tranzitie la compararea cu ajutorul indicelui de guvernare al BERD (1999). Moldova, de asemenea, s-a clasat ultima printre sapte tari în tranzitie în ceea ce priveste perceperea calitatii si eficientei serviciilor administratiei centrale în cadrul sondajului BM/BERD asupra climatului de afaceri si performantei întreprinderilor (BEEPS –1999). 1.9. Nivelurile persistente ale remunerarii extrem de scazute a functionarilor publici, împreuna cu expunerea la obtinerea de foloase necuvenite, în timp ce apareau elementele economiei de piata (noul sector privat, crearea unor întreprinderi mici si mijlocii, restructurarea întreprinderilor existente, privatizarea), a condus la cresterea nivelurilor delapidarilor la nivel de stat si a coruptiei administrative în Moldova.3 În acelasi timp s-au exercitat putine presiuni din exterior asupra sistemului pentru ca functionarii publici sa adopte un comportament corespunzator. Politicienii au fost incapabili sa asigure disciplina în cadrul sistemului. Sectorul privat n-a reusit sa formeze asociatii de companii

3 Vezi: Banca Mondiala. 2000. Anticoruptia în tranzitie: O contributie la dezbateri politice.

- 3 -

capabile sa întreprinda un lobby eficient în favoarea unor politici orientate spre activitatea lor. Societatea civila este insuficient de dezvoltata. Asteptarile cetatenilor din partea sectorului public sunt mici, acestora li se ofera oportunitati extrem de limitate de a participa eficient în cadrul proceselor de luare a deciziilor. 1.10. Implementarea intermitenta a reformelor. Perioada de tranzitie s-a caracterizat printr-un grad înalt de instabilitate politica, iar de la data declararii independentei s-au succedat 10 guverne. Absenta consensului politic asupra reformelor economice în decursul acestei perioade, schimbarile frecvente de guvern si capacitatea institutionala slaba în ansamblu au generat modelul de frânare-accelerare în procesul de implementare a reformelor economice. 1.11. În primii ani de tranzitie Moldova se clasa printre primele economii în tranzitie în ceea ce priveste reformele de piata din prima generatie. Programul de macrostabilizare, lansat odata cu introducerea noii monede nationale în 1993, a avut un succes relativ bun: leul s-a stabilizat în 12 luni, inflatia a scazut de la peste 100% pe an în 1994 pâna la 15% pe an în 1996, iar deficitul bugetar de casa a fost redus de la 22% din PIB în 1993 pâna la 6% din PIB în 1995. Aceste succese au fost însotite de un set traditional de masuri de liberalizare a preturilor si comertului si de privatizare în masa. 1.12. Însa restructurarea adevarata a economiei n-a început decât în 1997, iar progresele de pâna acum au fost contradictorii. În timp ce programele de privatizare consecutive au transferat multe din întreprinderile aflate în proprietate de stat în sectorul privat, multe întreprinderi mari considerate de importanta strategica pentru economie, inclusiv întreprinderile din sectoarele de vinificatie, tutunarit, energetica si telecomunicatii au ramas în controlul statului. Moldova a înregistrat un progres semnificativ la privatizarea pamântului si restructurarea sectorului agricol si energetic între anii 1998-20004. Climatul investitional si de afaceri, totusi, nu s-a îmbunatatit. Acest fapt a descurajat investitiile strategice directe din exterior, care s-au ridicat la cifra modesta de 80 dolari SUA per capita pe baza cumulativa în decursul perioadei 1994-1999.5 1.13. Reformele din sectorul public si cel social au fost amânate. Restructurarea sectorului ocrotirii sanatatii si reforma sistemului de pensii au fost initiate abia în anul 1999. Primele masuri de ameliorare a directionarii asistentei sociale au fost luate în acelasi an în care Guvernul a introdus programul de compensatii nominative pentru grupurile vulnerabile de populatie, în scopul înlocuirii subventiilor anterioare ne-fondate

4 Realizarile majore din sectorul energetic includ rationalizarea tarifelor, înlocuirea subventiilor ne-fondate cu compensatii nominative orientate spre grupurile vulnerabile ale populatiei, instituirea unui organ independent de reglementare si vânzarea a trei din cele cinci companii de distributie a energiei electrice unui investitor strategic strain. Privatizarea terenurilor si restructurarea gospodariilor agricole este practic încheiata, mai mult de 90% din gospodariile agricole colective fiind restructurate în cadrul programului national “Pamânt”. 5 Investitiile straine directe în economia Moldovei au fost foarte nesemnificative la începutul tranzitiei si au crescut foarte lent. Din 1995 pâna în 1999 fluxurile investitionale straine directe nete au constituit 56 milioane dolari SUA anual. Vânzarea unei parti din retelele de distributie a electricitatii companiei Union Fenosa din Spania a sporit media pâna la 68 milioane dolari SUA pe perioada 1995-2000. Volumul total al investitiilor straine directe nete în economia Moldovei a atins cifra de 443,7 milioane dolari SUA (3,7% din PIB) spre sfârsitul anului 2000. Ca pondere din PIB, aceasta constituia totusi mai mu lt decât media pentru tarile din fosta Uniune Sovietica (1% din PIB pe 1992-1995 si 2,5% din PIB pe 1996-1999) (Sursa: Banca Mondiala. 2002. Tranzitia. Primii zece ani. Analize si experiente acumulate în Europa de Est si fosta Uniune Sovietica.)

- 4 -

pentru serviciile comunale. Restructurarea învatamântului înca n-a fost lansata. Desi Guvernul a aprobat o complexa Strategie de reforma a sectorului public în luna noiembrie 2000, putine actiuni concrete au fost întreprinse pentru a începe implementarea acestei Strategii. 1.14. Socul extern provocat de criza financiara regionala din 1998. Moldova a fost una dintre cele mai afectate tari din regiune de criza financiara regionala din 1998. Deprecierea leului fata de valutele occidentale si cresterea lui simultana fata de rubla ruseasca a dus la cel de-al doilea soc de la independenta încoace în ceea ce priveste raportul de schimb. Exporturile s-au redus la jumatate în 1999 în comparatie cu 1997, iar pâna în anul 2001 situatia lor s-a redresat numai pâna la 70% din nivelul existent pâna la criza. Cresterea economica pozitiva initiala din 1997, care a urmat dupa 6 ani de declin, a fost stopata. Inflatia provocata de deprecierea leului a redus veniturile si economiile reale ale familiilor, ducând la o cresterea a incidentei saraciei absolute de la 54 % din populatie la sfârsitul anului 1997 pâna la 74% din populatie la sfârsitul anului 1999.6 Venitul per capita a coborât brusc în 1999 pâna la mai putin de 60% din nivelul existent pâna la declansarea crizei. Datoria externa, ca procent din PIB, a crescut de la 56% în 1997 pâna la peste 877 % în 1999. 1.15. Declinul cumulativ al PIB cu 65 % între 1990-2000 (al doilea printre cele mai grave din tarile fostei Uniuni Sovietice) a transformat Moldova în cea mai saraca tara din Europa, cu cel mai mic venit national brut per capita din toate celelalte tari ex-sovietice, cu exceptia Tajikistanului. Saracia este foarte raspândita, mai mult de jumatate din populatie se distinge prin niveluri de consum situate mai jos decât pragul absolut al saraciei pe plan international de 2,15 dolari SUA pe zi, 8 si o

6 Murrugara, Edmundo. 2001.“Studiu asupra dinamicii saraciei din Moldova”. 7 Cu exceptia restantelor la resursele energetice. 8 Conform celor mai recente date existente cu privire la nivelurile regionale de saracie (vezi de ex. Banca Mondiala. 2000. Sa facem ca tranzitia sa functioneze pentru fiecare. Saracia si inechitatea din Europa si Asia Centrala), indicele per capita al Moldovei pentru saracia absoluta, stabilit la 2,15 dolari SUA pe zi în termeni PPP, a ramas la 55% în 1999, fiind al doilea cel mai scazut indice printre tarile în tranzitie, pentru care existau datele respective, dupa Tajikistan. Studiul dinamicii saraciei efectuat de personalul Bancii în 2001 (Murrugara, E. 2001) sugereaza pentru Moldova folosirea unui prag absolut al saraciei de 89,97 lei pe luna, evaluat la preturile de la sfârsitul anului 1997 (echivalentul a circa 20 dolari SUA lunar la momentul masurarii). Aplicarea acestui prag al saraciei rezulta într-o rata absoluta a saraciei de peste 70% pe anul 2000.

Tabelul 1.1. Venitul National si Produsul Intern Brut în tarile CSI, 2000

Venitul National Brut, $ la PPP

PIB real 1990= 100

Rusia 8010 64

Belarus 7550 88

Kazahstan 5490 90

Turkmenistan 3800 76

Ucraina 3700 43

Azerbaidjan 2740 55

Georgia 2680 29

Armenia 2580 67

Kîrgîzstan 2540 66

Uzbekistan 2360 95

Moldova 2230 35

Tadjikistan 1090 48

Sursa: Banca Mondiala. 2002. Indicatorii mondiali de dezvoltare 2002, si Tranzitia, primii zece ani. Banca Mondiala. Washington. D.C.

- 5 -

majoritate 9 care intra în categoria de saracie cronica. Indicatorii sociali s-au deteriorat, ajungând la cel mai scazut nivel pe regiune. În 2000 Moldova se clasa a 102-a printre 174 de tari în ceea ce priveste indicele de dezvoltare umana al PNUD, ultima printre economiile în tranzitie, cu exceptia Tajikistanului si Uzbekistanului.10 Acumularea de catre Moldova a unei dintre cele mai mari datorii externe printre tarile în tranzitie agraveaza situatia si mai mult.11 B. EVOLUTIA MACROFINANCIARA

1.16. În ultimii doi ani s-a înregistrat o crestere pozitiva a PIB, acesta sporind cu 2,1% în 2000 si cu 6,1% în 2001. Rata de schimb s-a stabilizat relativ repede dupa deprecierea majora din 1998-99 si a continuat sa se deprecieze lent în ultimii doi ani. Dupa saltul temporar din 1998-99, inflatia s-a redus pâna la 18,5% în 2000 si pâna la 6,4% în 2001. Actualul deficit al balantei de conturi s-a redus brusc în 1999, a crescut pâna la 9% din PIB în 2000, scazând pâna la 8% din PIB în 2001. Ca urmare a unei politici bugetare de austeritate, balantele bugetare au demonstrat ameliorari considerabile în 1998, cu un excedent bugetar de casa de circa 1 procent înregistrat în 2001 (vezi tabelul 1.2)

Tabelul 1.2. Tendintele bugetare generale (procent din PIB)12

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Venituri 39,4 35,9 39,8 39,0 32,0 33,0 31,3

Cheltuieli 46,2 43,9 50,0 42,9 35,0 34,6 30,3

Deficit - 6,8 -8,0 -10,2 -3,9 -3,0 -1,6 1

Sursa: 1995-96 –FMI, 1997-2001 – Ministerul Finantelor

1.17. Performanta financiara generala. Pâna în anul 1998, performanta financiara a fost contradictorie. În timp ce deficitul bugetar indica o ameliorare moderata pe parcursul perioadei, deficitul ramânea relativ mare (vezi figura 1.1)13. Veniturile au fost destul de 9 „Studiul cu privire la dinamica saraciei” a stabilit ca ponderea saraciei absolute din total varia între 90% si 67% în perioada 1997-2000. Studiul urmeaza criteriile folosite de Jalan si Ravallion (1998, 2000), pentru a opera distinctia între saracia cronica si saracia temporara. 10 PNUD. 2000. Raportul cu privire la dezvoltarea umana, 2000 . 11 Conform recentului studiu Reducerea saraciei, durabilitatea cresterii si gestionarii datoriei în tarile cu venituri mici din CSI (Banca Mondiala si FMI. 2002) indicatorii datoriei ai Moldovei si Republicii Kirghize de la sfârsitul anului 2000 au depasit pragurile durabilitatii conform initiativei extinse HIPC prin cifre modeste. 12 Aici si în continuare, daca nu este specificat altfel, analiza tendintelor financiare se bazeaza pe informatia cu privire la executarea Bugetului Public National. Definitia lui include bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurarilor sociale de stat, alte fonduri si resurse extrabugetare (vezi casuta 3.1 pentru o descriere detaliata a sistemului bugetar din Moldova). Nu a fost posibila compilarea unei informatii consecvente cu privire la investitiile finantate de donatori si din alte surse externe care nu au fost canalizate prin intermediul bugetului de stat, de aceea, aceste date nu sunt reflectate aici. 13 Fiind masurat pe baza de angajament, deficitul bugetar a oscilat între 7,2% si 12,6% din PIB între 1993 si 1998. Pe baza operatiunilor de casa deficitul a fost mai mic, oscilând între 5,7 si 10,2% din PIB în decursul aceleiasi perioade.

- 6 -

stabile ca pondere în PIB, oscilând între 35 si 40 % din PIB. Cheltuielile au fluctuat între 44 si 50%. Deficitul bugetar a fost finantat printr-o combinatie de finantare externa, împrumuturi interne si restante la platile interne (în special cele sociale, inclusiv pensii)14. Stocul restantelor la platile interne a depasit 12% din PIB în 1996 (vezi figura 1.2). S-a recurs pe larg la finantarea externa, care a constituit în medie peste 6,5% din PIB între 1995 si 1997. Ca rezultat, datoria externa totala a crescut de la aproape zero la începutul anilor 90 pâna la 67% din PIB spre sfârsitul lui 1997 (vezi Casuta 1.1).

Casuta 1.1 Profilul datoriei Republicii Moldova Datoria externa totala a Moldovei a crescut de la aproape zero la începutul anilor 90 pâna la peste 1,2 mlrd. dolari SUA (83% din PIB) la sfârsitul anului 2001, din care 77% constituiau datoria publica garantata de stat. Totodata, restantele externe neachitate, pentru importurile de energie de la furnizorii straini (în special Gazprom) sunt estimate la 298 milioane dolari SUA (20% din PIB). Tara datoreaza circa 60% din datoria publica garantata de stat institutiilor multilaterale, inclusiv FMI, Bancii Mondiale si BERD. Circa 27% sunt datorate creditorilor privati, inclusiv soldul restant al Euro-obligatiunilor în valoarea de 75 milioane dolari SUA (emis în 1997 cu o achitare într-o singura transa la sfârsitul perioadei scadente în iunie 2002), 90 milioane dolari SUA în titluri de valoare eliberate pentru Gazprom din Rusia si o serie de credite directe si garantate de stat de la bancile straine. Restul datoriei publice garantate de stat (13% din total) trebuie achitata creditorilor bilaterali. Datoriei private ne-garantate îi revin 22% din stocul datoriei externe totale în 2001, procent care a sporit în ultimii ani din cauza cresterii împrumuturilor sectorului privat de pe pietele de credit straine. O parte relativ mica a actualului portofoliu al datoriei Guvernului a fost contractata în termeni concesionali. Sursa: Analiza efectuata de personalul Bancii Mondiale în baza datelor furnizate de Guvernul Republicii Moldova.

1.18. Începând cu anul 1998, Guvernul a fost nevoit sa instituie de urgenta o politica bugetara mult mai restrictiva, partial din cauza crizei financiare regionale. Ca urmare a crizei, veniturile Guvernului au scazut si sursele externe de finantare a deficitului, precum si piata pentru bonurile de trezorerie, s-au epuizat. Necesitatea urgenta de a consolida pozitia rezervei Bancii Nationale a Moldovei a redus, de asemenea, accesul Guvernului la resursele Bancii Nationale pentru finantarea deficitului sau. Finantarea deficitului a fost limitata la sumele puse la dispozitie de creditorii bilaterali si institutiile financiare internationale, dar dupa ce Bancii Nationale i-au fost alocate suficiente resurse pentru a sustine pozitiile sale în ce priveste rezervele internationale si creditul net pentru Guvern. Guvernul n-a avut alta optiune decât reducerea brusca a deficitului bugetar, atât în termeni de casa cât si în termeni de angajament. 14 De exemplu, decalajul dintre contributiile sociale si cheltuielile Bugetului Asigurarilor Sociale de State (BASS) a crescut din 1996 si a atins punctul maxim de circa 4% din PIB în 1997. Cheltuielile BASS (inclusiv pensiile, indemnizatiile pentru familii, alocatiile de somaj si alte alocatii si subventii minore pentru asistenta sociala) au constituit ceva mai putin de un sfert din totalul cheltuielilor generale ale Guvernului în 1999. Cheltuielile bugetului de stat si a bugetelor locale pentru sfera sociala (inclusiv cheltuielile publice pentru ocrotirea sanatatii, învatamânt, unele scheme de asistenta sociala) au oscilat între 13 si 17% din PIB pe baza operatiunilor de casa în perioada 1994-1998. Aceste nivele sunt relativ înalte fata de media din alte tari ex-sovietice (8,2% din PIB) si chiar fata de media pentru tarile din Europa Centrala si de Est si din tarile Baltice (circa 10% din PIB) din ultimii ani. (Sursa: Alam, Asad si Sundberg, Mark. 2001. Un deceniu de tranzitie financiara. Banca Mondiala, Washington, D.C.)

- 7 -

Figura 1.1: Tendintele deficitului bugetar (procent din PIB)

Nota trad: ----- deficitul de casa ------deficitul de angajament Sursa: În baza datelor Ministerului Finantelor si ale FMI.

Figura 1.2: Finantarea deficitului bugetar dupa sursa (milioane lei)

-600

-400

-200

0

200

400

600

800

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Net domestic Net foreign Privatization Proceeds Change in domestic expenditure arrears

Nota trad: - Finantarea neta interna

- Finantarea neta externa - Venituri de la privatizare

- Schimbari în restantele la cheltuielile interne Sursa: În baza datelor FMI.

-5%

0%

5%

10%

15%

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

cash deficit commitment deficit

- 8 -

1.19. În 1999 balanta bugetara pe baza de angajament a scazut cu 3% din PIB, o ameliorare cu mai mult de 6 puncte procentuale din PIB, comparativ cu 1998. Deficitul de casa a scazut pâna la acelasi nivel. Ameliorarea situatiei a continuat în 2000, deficitul de casa reducându-se pâna la 1,6% din PIB, iar stocul restantelor la cheltuieli s-a micsorat de la 9 pâna la 5,2% din PIB. În 2001 insuficienta finantarii straine, accentuata de lipsa neasteptata de venituri, a determinat Guvernul sa procedeze la introducerea unor restrictii bugetare. Desi cheltuielile erau reduse în decursul anului, aceasta nu era suficient pentru a preveni acumularea noilo r restante la cheltuieli, chiar daca excedentul bugetar de casa constituia circa 1 procent din PIB. În perioada 1999-2001 surplusul bugetar de casa de baza depasea 4% din PIB. 1.20. Evolutia veniturilor. Dupa cum este indicat în tabelul 1.3., veniturile de stat au scazut de la aproximativ 40% din PIB în 1997 pâna la 31% în 2001. Veniturile fiscale s-au redus de la 25% din PIB în 1997 pâna la mai putin de 18% în 2001. Recesiunea economica continua a deteriorat baza fiscala. Cota mare a sectorului neoficial15 a dus la raspândirea pe larg a evaziunii fiscale. Schimbarile din politicile fiscale si adoptarea noului Cod fiscal au avut, de asemenea, efecte nefavorabile asupra unor tipuri de venituri: de exemplu în 2001, colectarile TVA în bugetul de stat au scazut cu 15% în raport cu cele planificate din cauza nivelului mai înalt al restituirii TVA decât cel preconizat. Impozitele directe (impozitul pe venitul personal si impozitul pe profit) au constituit 21% din veniturile fiscale totale în 2001, iar impozitelor indirecte (TVA si accizele) le-au revenit 65% din veniturile fiscale. Restul balantei e compusa din impozite pe comertul extern (7%) si alte impozite (8%), inclusiv impozitul funciar, impozitul pe bunurile imobiliare, impozitul pe resursele naturale si taxa de stat. Tabelul 1.3: Tendintele veniturilor bugetare (procente din PIB)

1997 1998 1999 2000 2001

Venituri totale 39,8 39,0 32,0 33,0 31,3

Venituri fiscale 24,8 23,6 18,4 18,8 17,6

din care TVA 10,6 12,3 7,6 8,4 7,9

Accize 4,5 4,1 3,6 4,1 3,6

Venituri ne-fiscale 5,5 5,4 4,7 5,0 3,9

Contributiile la bugetul asigurarilor sociale de stat

8,2 8,6 6,4 6,3 6,8

Veniturile extrabugetare

1,4 1,4 1,6 2,1 2,3

Granturi 0,0 0,0 0,9 0,8 0,8

Sursa: Ministerul Finantelor

15 Departamentul de statistica a evaluat ponderea economiei subterane în PIB la circa 35% în 2001, pe când FMI considera ca aceasta este mai înalta. Estimarile analizei independente variaza între 40 si 60 % din PIB, în dependenta de metodologia de estimare folosita. (Vezi de exemplu, “Moldova în tranzitie” de Centrul pentru Studii Strategice si Reforme, diferiti ani).

- 9 -

1.21. Performanta în sfera cheltuielilor. Cheltuielile Guvernului au fost reduse drastic ca raspuns la veniturile în descrestere, în special din 1997. Cheltuielile de stat au fost reduse de la circa 50% din PIB în 1997 pâna sa 30% în 2001 (vezi tabelul 1.4). Între 1997 si 2001, toate categoriile de cheltuieli discretionare (ceea ce înseamna toate cheltuielile cu exceptia dobânzilor achitate la datoria interna si externa) au fost micsorate. Programele sociale de ocrotire a sanatatii, educationale si de protectie sociala de baza pentru cei saraci au fost reduse în mod considerabil. Cheltuielile sociale ca parte din PIB au scazut de la 29% în 1997 pâna la 16,7% catre 2001. În cadrul cheltuielilor sociale, cheltuielile pentru ocrotirea sanatatii s-au redus de la 5,7% din PIB în 1997 pâna la 3% în 2001; cheltuielile pentru învatamânt au scazut de la 9,7% pâna la 5,4% si cheltuielile pentru protectia sociala s-au redus de la 13,5% din PIB pâna la 8,3%. Tabelul 1.4. Tendintele cheltuielilor bugetare dupa clasificarea economica si functionala

(procente din PIB) 1997 1998 1999 2000 2001

Cheltuielile dupa clasificarea economica Cheltuieli totale 50,0 42,9 35,0 34,6 30,3 Cheltuieli recurente 38,9 30,9 23,9 23,7 22,3

Achitarea dobânzilor 4,8 5,5 7,4 6,5 4,3 Cheltuieli de investitii 4,9 5,0 2,6 2,9 2,0 Cheltuielile extrabugetarea 1,1 1,3 1,4 1,7 1,9

Împrumuturi nete 0,3 0,3 -0,4 -0,2 -0,1 Cheltuielile dupa clasificarea functionala Cheltuieli totale 50,0 42,9 35,0 34,6 30,3 Securitatea nationala si servicii generale de stat

5,9 5,0 4,6 4,5 4,6

Cheltuieli sociale 29,0 23,6 18,0 18,2 16,7 Învatamânt 9,7 7,1 5,3 5,1 5,4

Sanatate 5,7 4,0 2,8 3,0 3,0 Protectie sociala 13,5 12,4 9,9 10,0 8,3 Cheltuieli economice 3,1 2,2 1,7 1,7 1,7

Alte cheltuieli 2,0 1,3 1,0 1,1 1,2 Achitarea dobânzilor 4,8 5,5 7,4 6,5 4,3 Externe 1,9 2,0 3,6 2,7 2,4

Interne 2,9 3,5 3,8 3,8 1,9 Cheltuieli de investitii 4,9 5,0 2,6 2,9 2,0 Împrumuturi nete 0,3 0,3 -0,4 -0,2 -0,1 a Inclusiv cheltuielile fondurilor extrabugetare (cu exceptia bugetului asigurarilor sociale de stat) si resursele extrabugetare ale institutiilor finantate de bugetul de stat. Sursa: Ministerul Finantelor 1.22. Cheltuielile capitale au scazut de la 5% din PIB în 1997 pâna la 2% din PIB catre 2001 (vezi tabelul 1.4). Cu toate acestea, investitiile finantate de la buget au fost

- 10 -

suplimentate cu investitii de capital finantate de donatorii externi, care nu au fost incluse în buget si au variat între 3 si 6% din PIB în perioada 1998-2000.16 1.23. Ponderea relativa a diverselor sectoare în cheltuielile discretionare nu s-au schimbat esential, sugerând ca Guvernul nu a fost capabil sa asigure stabilirea adecvata a prioritatilor strategice la pregatirea bugetelor pentru a proteja prioritatile-cheie ale Guvernului, iar cheltuielile au fost pur si simplu reduse în toate sectoarele în mod proportional. 17 Singura activitate a carei cota în cheltuielile discretionare a înregistrat o crestere în decursul perioadei este Securitatea nationala si serviciile (inclusiv administratia publica si serviciile publice generale18, precum si activitatile externe, aparare, autoritatile judiciare, ordinea publica, securitatea). Ponderea acestora s-a ridicat în mod constant de la circa 13% în 1997 pâna la peste 17,5% pâna în 2001.

Tabelul 1.5: Tendintele cheltuielilor dupa clasificarea functionala (procent din totalul cheltuielilor discretionare)

1997 1998 1999 2000 2001

Cheltuieli totale 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Securitatea nationala si servicii generale de stat 13,0 13,2 16,8 15,8 17,6

Cheltuieli sociale 64,1 63,1 65,1 64,7 64,1

Învatamânt 21,6 19,1 19,3 18,2 20,7 Sanatate 12,6 10,8 10,1 10,8 11,5 Protectie sociala 30,0 33,3 35,8 35,7 32,0

Cheltuieli economice 7,0 6,0 6,3 6,1 6,5 Cheltuieli de investiti 10,8 13,3 9,0 10,3 7,6 Altele 5,1 4,4 2,4 3,1 4,1

Sursa: Ministerul Finantelor C. PERSPECTIVA MACROFINANCIARA 1.24. Daca Guvernul este capabil sa mentina politici monetare si fiscale prudente si sa accelereze si sa aprofundeze implementarea reformelor structurale necesare si daca 16 Include împrumuturile de investitie contractate direct de Guvern si cele garantate de Guvern. Au fost efectuate calcule pe baza datelor despre plati dupa proiecte, furnizate de Ministerul finantelor. 17 În timp ce ponderea cheltuielilor în sectorul social în cheltuielile bugetare totale a scazut de la 57,9% în 1997 la 55,1% în 2001, ea ramâne practic neschimbata la nivelul de circa 64% daca drept baza sunt luate cheltuielile discretionare. În cadrul cheltuielilor din sectorul social a avut loc o schimbare în favoarea platilor de asigurare sociala din contul cheltuielilor pentru învatamânt si sanatate. Cheltuielile pentru ocrotirea sanatatii au scazut de la peste 12,5% în 1997 pâna la 11,5% din cheltuielile discretionare în 2001. Cheltuielile pentru învatamânt au scazut de la peste 21,5% în 1997 pâna la 18% în 2000, dar s-au majorat pâna la 20,7% în 2001. Cota platilor pentru asigurarea sociala în totalul cheltuielilor discretionare a sporit de la aprox. 30% în 1997 pâna la 36% în 1999-2000, înainte de a scadea pâna la 32% în 2001. Partea cheltuielilor din economie (în combustibil si energie, agricultura, silvicultura, pescuit, protectie a mediului, industrie si constructii) în totalul cheltuielilor a scazut marginal de la 7% în 1997 pâna la 6,5% în 2001. Cheltuielile pentru investitiile în mijloacele de productie au scazut de la 10,8% din totalul cheltuielilor discretionare în 1997 pâna la 7,6% în 2001. 18 De fapt, serviciile publice generale, inclusiv administratia publica, au contribuit cel mai mult la cresterea cotei categoriei de cheltuieli Securitate nationala si servicii generale în PIB si cheltuielile totale.

- 11 -

conditiile externe sunt favorabile, atunci rata de crestere a PIB de 5% pe an pare a fi realista pe termen mediu (tabelul 1.6)19. În decursul acestei perioade, totusi, Moldova va continua sa se confrunte cu constrângeri financiare severe. Dat fiind deservirea împovaratoare a datoriei în anii care vin, politica bugetara va trebui sa ramâna restrictiva si va trebui elaborata pentru a mentine un surplus bugetar primar de circa 1,5% din PIB în decursul perioadei 2002-2005. 1.25. Atât lichiditatea financiara, cât si cea externa vor cunoaste constrângeri considerabile pâna în 2005. Cresterea poverii de deservire a datoriei a avut ca rezultat criza lichiditatii din 2002, iar insuficienta valutei straine pe piata va caracteriza perioada imediat urmatoare. Deficitul financiar a fost estimat la 62 milioane dolari SUA pentru anul 200220 si la o medie anuala de 43 milioane dolari pe perioada 2003-2005. Totalul deservirii datoriei externe totale raportat la exporturile de marfuri si servicii se va mentine la nivelul de peste 20% în perioada 2002-2005, în timp ce deservirea datoriei publice garantate de stat va începe sa scada pâna sub 30% din veniturile publice abia în 2006. (vezi tabelul 1.7).

Tabelul 1.6. Cadrul macroeconomic, 2000-2005

2000 2001

2002 2003 2004 2005

Real Estimat

Rata reala de crestere a PIB

2,1 6,1 4,8 5,0 5,0 5,0

Inflatia (IPC, sfârsit de an) 18,5 6,4 8,0 8,0 6,0 6,0

Rata de schimb (lei/$ medie anuala) 12,4 12,9 13,5 14,4 14,9 15,1

Balanta contului curent (% din PIB)

-9,4 -8,0 -7,4 -8,0 -6,8 -6,0

Balanta fiscalaa (% din PIB) -1,6 1,0 -1,7 -1,0 -0,2 +0,5

a Deficitul bugetar de casa al Guvernului, aceeasi definitie ca si cea din tabelul 1.2 de mai sus. Sursa: Prognozele personalului Bancii Mondiale 1.26. În timp ce scenariul datoriei arata sumbru pe termen mediu, se prevede ca indicatorii datoriei sa devina mai usor de gestionat pe termen lung. Se prevede ca serviciul total al datoriei sa scada pâna la 11% din exporturile de marfuri si servicii catre

19 Cadrul macroeconomic a fost estimat pentru scenariul de baza, presupunând mentinerea unor politici financiare prudente, orientate spre reducerea inflatiei si mentinerea unei rate de schimb competitive, precum si prin aprofundarea în continuare a reformelor structurale în vederea îmbunatatirii mediului de afaceri si a climatului investitional care vor fi sustinute prin Creditul SAC III, acordat de AID. Scenariul nu prevede socuri externe majore. Pentru prognozare a fost utilizat modelul RMSM-X al Bancii Mondiale. 20 Conform estimarilor Bancii Mondiale de la sfârsitul lunii mai 2002, presupunând ca PRGF al FMI demareaza conform planului si ca eliberarea transelor SAC III de catre AID are loc conform graficului stabilit. Fara PRGF si fara debursarile AID, decalajul financiar este estimat la circa 87 milioane SUA. Decalajul financiar a fost redus semnificativ ca urmare a restructurarii de catre Guvern a platilor pentru Euro-obligatiuni la sfârsitul lui 2002.

- 12 -

2011, în timp ce serviciul datoriei pentru datoria publica garantata de stat se va reduce pâna la circa 16% din veniturile publice. 1.27. Având în vedere recentele rezultate în ceea ce priveste veniturile, precum si capacitatea existenta si constrângerile de ordin administrativ, probabilitatea mobilizarii unui volum considerabil mai mare de venituri în termen scurt spre mediu este redusa, iar cea mai realista strategie la capitolul venituri pentru Guvern pare sa fie tendinta de a sustine si spori treptat nivelurile actuale ale veniturilor ca pondere din PIB, totodata împiedicând orice reducere ulterioara. Aceasta cere continuarea si aprofundarea eforturilor actuale de perfectionare a administratiei si de consolidare a capacitatilor autoritatilor fiscale si vamale de aplicare a legislatiei, în vederea impunerii respectarii mai stricte a legilor fiscale si extinderii graduale a bazei fiscale.

Tabelul 1.7. Analiza nivelului datoriei21

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Total datoria

externa, mln. dolari SUA

1226 1278 1313 1357 1348 1333 1333 1330 1345 1356 1359

Datoria publica garantata de stat, mln. dolari SUA

961 981 982 995 980 944 909 881 883 883 856

Ponderea datoriei externe în PIB, procente

83 81 78 75 68 62 58 54 51 48 45

Total deservire a datoriei raportat la exporturile de marfuri si servicii, procente

21 26 24 22 22 18 15 14 14 13 11

Total deservire a datoriei publice garantate de stat raportat la veniturile publice, procente

42 44 38 37 33 27 23 22 20 19 16

Sursa: prognozele personalului Bancii Mondiale 1.28. La partea cheltuielilor, existenta resurselor pentru acoperirea necesitatilor pe plan intern va depinde direct de marimea angajamentelor de deservire a datoriei, precum si de accesibilitatea finantarii externe a deficitului bugetar. În termen mediu va fi prea putin posibil de a majora ponderea cheltuielilor publice în PIB. Pentru Guvern problema consta în directionarea resurselor foarte limitate spre activitatile care constituie prioritatile sale de baza si, de aceea, accentul se va pune pe consolidarea capacitatii Guvernului de a stabili si aplica prioritatile strategice la pregatirea bugetului si la rationalizarea cheltuielilor si sporirea eficientei lor.

21 Scenariul de baza elaborat conform macrotendintelor prezentate mai sus, asumând restructurarea Euro-obligatiunilor si a cambiilor Gazprom-ului

- 13 -

D. PRINCIPALE RISCURI SI CONSTRÂNGERI 1.29. Perspectivele redresarii economice solide prezentate mai sus ar putea fi periclitate de o serie de factori de risc. Nu toti acesti factori se afla sub controlul Guvernului. 1.30. Vulnerabilitatea fata de socurile externe. Economia Moldovei ramâne extrem de vulnerabila la socurile externe. Starea economiei Rusiei constituie o sursa majora pentru aceasta vulnerabilitate. Rusia este cea mai mare piata a Moldovei pentru exporturile sale si furnizeaza cea mai mare parte din importurile de gaze ale Moldovei. Circa 12% din datoria publica garantata de stat a Moldovei este datorata Rusiei, pe lânga restantele mari la energie. Dupa cum arata evenimentele din ultimii zece ani, orice scadere a activitatii economice din Rusia are un impact nefavorabil asupra Moldovei. 1.31. Clima nefavorabila este, de asemenea, un factor de risc major, deoarece are un efect negativ asupra productiei agricole, care a ramas sprijinul principal al economiei Moldovei, constituind 33% din PIB si 50% din exporturi si forta de munca. 1.32. Disponibilitatea resurselor financiare externe. Mai mult decât atât, perspectivele economice ale Moldovei pot fi amenintate daca nu vor exista resurse financiare externe disponibile. Dupa cum s-a mentionate deja, chiar si cu politici financiare restrictive, Moldova se confrunta cu exigente financiare mari pe termen scurt si mediu. Daca finantarea externa nu se materializeaza si daca fondurile suplimentare nu sunt asigurate (de exemplu, daca creditorii îsi pierd încrederea în angajamentul Guvernului fata de reforme si/sau capacitatea sa de a le implementa), perspectiva macrofinanciara pentru economie devine extrem de problematica în cazul în care balanta de resurse a Guvernului este si mai austera decât cea prevazuta mai sus. 1.33. Riscurile politice Situatia politica ramâne un factor de risc principal în ceea ce priveste pasul si continutul reformelor structurale de baza ale politicilor din sectorul public si social. Cadrul macrofinanciar indicat mai sus prevede mentinerea unei politici fiscale si monetare dure si implementarea accelerata a unei game vaste de reforme ramase. Renuntarea la politicile adoptate sau incapacitatea de a urma si implementa reformele necesare ar periclita sansele de redresare si crestere si ar putea de asemenea submina sustinerea financiara externa. 1.34. Capacitatea institutionala limitata. Implementarea reformelor politice necesare va solicita existenta unei capacitati institutionale puternice a Guvernului. Crearea capacitatii necesare de a planifica, elabora si implementa reformele politice complexe presupune o reforma accelerata si profunda a sectorului public. CONCLUZII SI PERSPECTIVE 1.35. Criza financiara regionala a obligat Guvernul sa întreprinda o ajustare bugetara esentiala. Cu toate acestea, reducerile de cheltuieli au fost operate fara o identificare prealabila a prioritatilor strategice, iar cheltuielile pentru ocrotirea sanatatii, învatamânt si protectie sociala au suportat tot greul acestor reduceri. Rezultatele si calitatea serviciilor s-au deteriorat, iar inechitatile în ceea ce priveste accesul la servicii s-au agravat. Întrucât situatia financiara dificila din urmatorii ani nu va permite nici un fel de majorari

- 14 -

considerabile ale cheltuielilor generale, una din principalele provocari va fi perfectionarea capacitatilor de identificare a prioritatilor strategice la pregatirea buge tului, astfel încât sa fie posibila identificarea si protejarea resurselor adecvate pentru activitati prioritare, si eliminarea programelor ne-prioritare, iar ineficientele la utilizarea resurselor sa fie reduse la minimum. 1.36. În vederea depasirii dificultatilor expuse mai sus, în luna noiembrie 2000 Guvernul Republicii Moldova a examinat o Strategie complexa a reformei sectorului public. Strategia a fost menita sa reorienteze rolul statului, în sensul renuntarii la actualul rol de protector universal spre o pozitie corespunzatoare rolului statului într-o economie de piata functionala, dar si adecvata prioritatilor programului guvernamental de lucru si constrângerilor financiare. Conform strategiei, crizele economica si sociala profunde cu care se confrunta tara în decursul ultimului deceniu au pus sub semnul întrebarii competenta Guvernului de a gestiona economia si capacitatea sectorului public de a presta servicii publice de calitate.” Obiectivele celor trei componente ale Strategiei elaborate sunt urmatoarele:

(iv) Gestionarea cheltuielilor publice: “Crearea unui sistem puternic, durabil si eficient de gestionare a resurselor sectorului public, care sa asigure un nivel înalt al controlului bugetar (constrângeri bugetare dure la toate nivelurile de guvernare); identificarea prioritatilor strategice (eficienta alocarilor la elaborarea bugetului si revizuirea cheltuielilor si prioritatilor); precum si eficienta tehnica a executarii bugetare.”

(v) Interactiunea sectoarelor public/privat: “Crearea unui sector public care sa fie un partener de încredere al sectorul privat, si un cadru adecvat pentru dezvoltarea sectorului privat, bazat pe interactiuni controlabile, previzibile, transparente, simplificate, codificate si oneste cu sectorul privat.”

(vi) Reforma administratiei publice: “Crearea unei administratii publice orientata spre cererile pietei si cerintele fata de calitatea serviciilor, care sa se conformeze standardelor celor mai bune practici ale UE; care sa nu necesite resurse exagerate si sa fie usor de întretinut; si care sa asigure furnizarea marfurilor si serviciilor prioritare la costuri rezonabile.”

Totusi, strategia respectiva nu a fost aprobata si deocamdata nu s-au întreprins eforturi privind implementarea ei. Provocarea imediata pentru Guvern consta în relansarea procesului de reforma. 1.37. Pe când nivelurile rezonabile de crestere par sa fie posibil de atins în aceste conditii dificile pe termen mediu, problema cu care se confrunta Guvernul pe termen scurt este de a începe sa îmbunatateasca rezultatele de baza din sectoarele sociale si de a se ocupa de actualele inechitati în accesul la serviciile sociale de baza, în special în asistenta medicala primara si cea de urgenta si în învatamântul general. Aceasta cere perfectionarea capacitatii Guvernului de a lua si aplica decizii dure cu privire la stabilirea strategica a prioritatilor în cadrul pregatirii bugetului, totodata ridicând considerabil eficienta utilizarii resurselor. La rândul sau, aceasta va solicita desfasurarea si implementarea reformelor generale ale managementului serviciului public si ale executarii bugetului odata cu o serie de reforme specifice din sectorul social în fiecare din sectoare: de învatamânt, de ocrotire a sanatatii, de protectie sociala.

- 15 -

1.38. Recomandarile cheie identificate si propuse spre a fi luate în consideratie de catre Guvern în acest raport includ: (i) lansarea unui program major de reformare a sectorului public; (ii) consolidarea procesului de luare a deciziilor de catre Guvern, prin implementarea unui sistem de comisii guvernamentale si restructurarea Cancelariei de Stat într-un Secretariat de Sat apolitic; (iii) consolidarea procesului de determinare a prioritatilor strategice la formarea bugetului, prin intermediul unei modalitati de abordare structurata si prioritizare în elaborarea si implementarea Cadrului de Cheltuieli pe Termen Mediu (CCTM); (iv) consolidarea procesului bugetar prin sporirea acoperirii bugetare, extinderea acoperirii trezoreriale, si instituirea unui cadru mai strict de responsabilitate interna si externa; (v) fortificarea gestionarii serviciului public prin modificarea Legii Serviciului Public, pentru a asigura aplicarea principiilor fundamentale privind meritul si depolitizarea, si lansarea unui program de revizuire a functiilor, în vederea rationalizarii structurii administratiei guvernamentale; si (vi) lansarea unor actiuni specifice în anumite sectoare sociale, în scopul accelerarii reformelor în sfera educationala si a asistentei sociale, asigurându-se continuitatea reformelor în sfera ocrotirii sanatatii si a sistemului de pensionare, precum si în scopul redistribuirii în continuare a cheltuielilor intra-sectoriale în educatie si sanatate, în favoarea învatamântului primar si secundar de baza si a serviciilor medicale primare si de urgenta.

1.39. În Capitolul 2 din acest raport se examineaza experienta reducerilor financiare din sectoarele sociale si se aduc în atentia Guvernului unele recomandari cu privire la reforme sectoriale specifice. Aceste reforme trebuie sa fie însotite de o reforma rapida si aprofundata a sectorului public, menita sa asigure îmbunatatirea procesului de întocmire si executare a bugetului, consolidarea procesului de luare a deciziilor în cadrul Guvernului, sporirea eficacitatii administratiei publice eficientei operationale, precum si îmbunatatirea abilitatii si capacitatii ministerelor de a elabora si implementa în mod eficace si eficient politici consecvente cu prioritatile de baza stabilite de Guvern. În Capitolul 3 este expusa o propunere a agendei de reformare a procesului de întocmire si executare a bugetului; iar în Capitolul 4 este indicata o posibila agenda a reformei în domeniul de luare a deciziilor de catre de catre aparatul central al Guvernului si de management al administratiei publice si resurselor umane.

- 16 -

CAPITOLUL 2. AJUSTAREA FINANCIARA SI EFORTURILE DE REFORMARE DIN SECTOARELE SOCIALE

2.1. Cea mai mare parte a cheltuielilor publice este cea din sfera sociala – ocrotirea sanatatii, învatamânt si protectie sociala. În ansamblu, aceste cheltuieli sociale constituiau circa 55% din totalul cheltuielilor publice în 2001 (si 64% din toate cheltuielile publice discretionare). Aceste sectoare sunt de asemenea prioritatile de baza ale Guvernului, dupa cum este reflectat în Strategia interimara de reducere a saraciei. 22 Ceea ce are loc în sectoarele sociale are un impact puternic asupra echitatii, eficientei si durabilitatii cheltuielilor publice în general. 2.2. Desi sectoarele sociale au reprezentat prioritati fundamentale în programul de lucru al Guvernului, ca urmare a carentelor procesului de luare a deciziilor de catre Guvern si ale celui de identificare a prioritatilor strategice la elaborarea bugetului, ele nu au beneficiat de protectie din partea Guvernului în perioada înaspririi drastice a politicii financiare, care a urmat criza financiara regionala din 1998. Cheltuielile din toate sectoarele sociale au fost substantial reduse: pentru ocrotirea sanatatii cu circa 48% din 1997 pâna în 2001 (de la 5,7% din PIB pâna la 3,0%), pentru învatamânt cu circa 45% (de la 9,7% din PIB pâna la 5,4%) si pentru protectia sociala cu circa 39% (de la 13,5% din PIB pâna la 8,3%). Cheltuielile din sectorul social au ramas, de fapt, neschimbate la nivelul de 64% din totalul cheltuielilor discretiona re între 1998 si 2001. Se cere remarcat ca si calitatea ajustarii bugetare la care s-a ajuns în aceste sectoare lasa mult de dorit: calitatea serviciilor a scazut, iar accesul a devenit mai inechitabil. Eficienta utilizarii resurselor în cadrul sectoarelor a ramas problematica. 2.3. Deci, analizând eforturile de reformare întreprinse în aceste sectoare sociale în ultimii ani ca pe un exemplu în acest sens, discutia din acest capitol tinde sa ilustreze cum carentele din sfera luarii deciziilor la nivelul la nivelul aparatului central al Guvernului si din managementul cheltuielilor publice (în special eficienta de alocare a resurselor si stabilirea prioritatilor strategice) au contribuit la rezultatele nesatisfacatoare ale reformei începând cu 1998. În capitol se afirma ca Guvernul trebuie sa: (i) tinda sa urmeze cursul reformelor generale, menite sa asigure ameliorari semnificative la luarea deciziilor de catre Guvern, la pregatirea bugetului, implementarea si controlul acestuia, precum si la analiza si planificarea strategica; (ii) urmeze si sa asigure sporirea eficientei utilizarii resurselor în cadrul sectoarelor sociale prin progresarea la implementarea reformelor generale ale administratiei publice, de întocmire si executare a bugetului; si (iii) continue, iar în unele cazuri sa accelereze implementarea unor reforme sectoriale specifice. Agenda reformei institutionale este detaliat prezentata în Capitolul 3 (pregatirea si executarea bugetara) si în Capitolul 4 (reforma sectorului public, luarea deciziilor de catre aparatul central în cadrul Guvernului, managementului administratiei publice si a resurselor umane). 2.4. Dupa cum s-a remarcat în Capitolul 1, conditiile financiare nefavorabile care s-au creat dupa criza financiara regionala din 1998 au avut ca rezultat un declin brusc al cheltuielilor Guvernului pentru ocrotirea sanatatii, învatamânt si protectie sociala, atât ca 22 Pilonii principali ce stau la baza Strategiei includ: (i) crestere economica durabila si multilaterala, care va asigura dezvoltarea pietei muncii; (ii) politici de dezvoltare a capitalului uman, care se axeaza pe un acces sporit la serviciile de baza precum sunt asistenta medicala primara si învatamântul; si (iii) politici de protectie sociala care sunt orientate spre cei mai defavorizati.

- 17 -

pondere din PIB cât si în termeni reali. Tabelul 2.1 prezinta tendintele recente în cadrul cheltuielilor Guvernului pentru sectoarele sociale. Cheltuielile din sectorul social au scazut de la 29% din PIB în 1997 pâna la mai putin de 17% din PIB în 2001. În 2001 cheltuielile totale pentru ocrotirea sanatatii, învatamânt, protectie sociala au constituit doar 57% din valoarea sa pe 1997 în termeni reali. 2.5. Pâna la înasprirea politicii financiare, indicatorii Moldovei pentru sectorul ocrotirii sanatatii si cel de învatamânt erau inferiori în comparatie cu alte economii în tranzitie, în ciuda faptului ca tara se distingea prin niveluri relativ înalte ale cheltuielilor destinate acestor sectoare. În toate aceste trei sectoare persista problemele esentiale ce tin de guvernare si eficienta care trebuie abordate. Tergiversarea reformelor structurale au facut ca sectoarele sociale sa ramâna îndeosebi de nepregatite pentru a face fata unei ajustari majore.23 Reducerile din cadrul cheltuielilor sociale care au urmat dupa criza financiara regionala au fost însotite de unele indicatii ale agravarii indicatorilor sociali, deteriorarii calitatii serviciilor si cresterii inechitatilor în cadrul accesului la servicii.

Tabelul 2.1: Tendintele recente din cadrul cheltuielilor sociale

1997 1998 1999 2000 2001

Procent din PIB Cheltuieli sociale 29,0 23,6 18,0 18,2 16,7

Învatamânt 9,7 7,1 5,3 5,1 5,4

Ocrotirea sanatatii 5,7 4,0 2,8 3,1 3,0

Protectie sociala 13,5 12,4 9,9 10,0 8,3

Procent din cheltuielile publice totale Cheltuieli sociale 57,9 55,0 51,4 52,5 55,1 Învatamânt 19,5 16,6 15,2 14,7 17,8 Ocrotirea sanatatii 11,4 9,4 8,0 8,8 9,9 Protectie sociala 27,1 29,0 28,3 29,0 27,5 Procent în preturile stabile pe 1997 Cheltuieli sociale 100 77,5 57,2 57,2 57,0 Învatamânt 100 69,7 47,7 47,7 54,7 Ocrotirea sanatatii 100 67,6 48,8 48,8 52,2 Protectie sociala 100 87,4 67,5 67,5 60,8

Sursa: Ministerul Finantelor 2.6. Pentru a exemplifica efectele neajunsurilor din cadrul institutional si din managementul bugetar, în acest capitol sunt examinate pe rând ocrotirea sanatatii, învatamântul si protectia sociala. Intentia nu este nicidecum aceea de a prezenta o analiza cuprinzatoare a acestor sectoare sociale. Pentru fiecare sector se prezinta: (a) o privire generala asupra sectorului pâna la ajustarea financiara, (b) o descriere a reactiei Guvernului la criza financiara regionala, inclusiv eforturile reformatoare, (c) o evaluare a impactului reformelor recente si (d) o identificare a actiunilor principale pe termen scurt 23 Reforma de consolidare a reformelor sectorului de ocrotire a sanatatii si sistemului de pensii a fost lansata abia în 1999. Primul pas în directia unei mai bune directionari a asistentei sociale a fost facut în acelasi an cu rationalizarea subventiilor pentru energie, în timp ce restructurarea sectorului de învatamânt si reformele majoritatii programelor de protectie sociala care nu se refera la pensii ramân pentru viitor.

- 18 -

si mediu pe care le-ar putea întreprinde Guvernul în vederea asigurarii echitatii si sporirii eficientei în sector. În capitol se evidentiaza faptul ca o implementare a reformelor politice de sector în mod consecvent, eficace si durabil nu este posibila fara o reforma institutionala în toate sectoarele în vederea consolidarii managementului resurselor publice si capacitatii administratiei publice a tarii la toate nivelurile de conducere. A. SECTORUL OCROTIRII SANATATII24

2.7. Moldova a ramas cu una dintre cele mai extinse retele de asistenta medicala din lume în termeni per capita, ca o parte din mostenirea de la sistemul sovietic. În 1998 Moldova avea câte 7,7 spitale la 100 mii cetateni în comparatie cu media UE de 3,8 si cu media din Europa Centrala si de Est (ECE) de 2.18. În mod similar, numarul de medici la 100 mii locuitori era mai mare decât mediile din UE si ECE (338 fata de 291 si 238 respectiv). Fiecare raion avea câteva spitale, câteva policlinici mari si o multime de puncte medicale si sanitare. Spitalele au fost create conform unui model fragmentat în cadrul caruia multe servicii erau separate în diferite cladiri: pediatrie, obstetrica, chirurgie si administratie – fiecare într-un bloc al sau. Aceasta a sporit în mod considerabil cheltuielile de functionare pentru agentul termic, electricitate, curatenie si întretinere. Toate orasele sau sectoarele cu o populatie de peste 3 000 erau asigurate cu o policlinica si toate localitatile sub limita de 3000 locuitori erau asigurate cu o anumita combinatie de centre sau puncte medicale. În total, reteaua de prestare a serviciilor medicale includea peste 305 spitale, 1 011 de puncte medicale si 189 de centre medicale. 2.8. Moldova a cheltuit 4,0% din PIB pentru sectorul ocrotirii sanatatii în 1998. Aceasta constituie ceva mai mult decât media de 3,6% printre tarile CSI si considerabil mai mult decât mediile pentru tarile cu venituri mici (1,2%) si tarile cu venituri medii (2,5%). În ciuda nivelurilor comparativ înalte ale cheltuielilor publice pentru ocrotirea sanatatii, Moldova a înregistrat indicatori ai ocrotirii sanatatii relativ scazuti. Alocarea resurselor în cadrul sectorului a favorizat foarte mult asistenta medicala spitaliceasca fata de asistenta primara si cea urgenta: în anul 1998, 75% din resursele sectorului au fost directionate spre asistenta medicala spitaliceasca. Aproximativ 30% din toate resursele au fost orientate spre cele 20 de institute republicane care asigura asistenta specializata. Circa o treime din toate cheltuielile Guvernului pentru ocrotirea sanatatii au fost alocate pentru servicii comunale si întretinere, eliminând alte contributii esentiale. Reformele structurale nu au fost initiate odata cu declansarea crizei financiare regionale. Din cauza carentelor existente în luarea deciziilor în cadrul Guvernului si neajunsurilor privind asigurarea unei alocari eficiente, aceste probleme din cadrul sectorului n-au fost solutionate la fel de coerent si consecvent dupa cum se cerea. Criza financiara si reactia Guvernului 2.9. Dupa cum este descris în capitolul 1, cheltuielile pentru sanatate au fost reduse considerabil în urma crizei financiare regionale. Finantarea sectorului public, destinata pentru ocrotirea sanatatii, a scazut cu 55% în termeni reali din 1997 pâna în 1999, dar s-a redresat putin în 2001 când cheltuielile au constituit 52% din nivelul anului 1997. În baza cheltuielilor per capita, cheltuielile bugetare pentru asistenta medicala au scazut în 2001 cu 62% în termeni de dolari SUA fata de anul 1997. Cheltuielile publice pentru ocrotirea 24 Discutia din acest capitol se bazeaza în temei pe raportul Cercone, James. 2002. “Moldova: sectorul medical în tranzitie”. (proiect).

- 19 -

sanatatii constituiau 3% din PIB si 10% din cheltuielile publice în 2001. Desi aceasta reprezinta o scadere notabila fata de anii precedenti, daca sunt exprimate ca parte din PIB, cheltuielile publice totale pentru sectorul ocrotirii sanatatii din Moldova tot mai par sa fie la un nivel satisfacator în comparatie cu cele din oricare tara cu venituri medii (2,5%).25 2.10. Reactia Guvernului la criza financiara din sectorul ocrotirii sanatatii, desi întârziata, s-a axat pe reducerea rolului statului la asigurarea asistentei medicale, re-unificarea sectorului si schimbarea prioritatilor de alocare a resurselor în cadrul sectorului. 2.11. Adaptarea rolului statului. Au fost întreprinse o serie de masuri pentru a adapta rolul statului în cadrul sectorului de ocrotire a sanatatii. A fost permisa în mod oficial practica medicala privata pentru anumite tipuri de servicii, iar la institutiile publice au fost introduse taxe oficiale pentru servicii. Guvernul, de asemenea, a adoptat Legea cu privire la minimul de servicii de asistenta medicala fara plata, garantat de stat, în 1999, iar ulterior a lansat actiuni de testare a schemelor posibile de definire, livrare si finantare pentru pachetul de baza de servicii medicale. 2.12. Restructurarea sectorului. Guvernul a întreprins masuri dure din punct de vedere politic pentru a începe reducerea numarului de spatii destinate îngrijirilor medicale si pentru a închide infrastructura inutila a complexelor spitalicesti ramase. Între 1998 si 2000 numarul spitalelor a fost micsorat pâna la 65, numarul institutiilor de asistenta primara, de asemenea – de la 979 pâna la 800 de clinici de acordare a serviciilor medicale si cabinete a medicilor de familie. O fuzionare considerabila a avut loc prin închiderea spitalelor rurale care deserveau localitatile si concentrarea specialitatilor în cadrul spitalelor judetene. Ca rezultat al acestui proces de fuzionare, numarul total al personalului a fost redus cu peste 22 mii, 180 de spitale au fost eliminate din sistem, 154 de policlinici au fost unificate si mai mult de 670 de clinici de obstetrica au fost închise. Eforturi substantiale de restructurare au fost depuse în municipiul Chisinau. Pe parcursul perioadei 1997-2002, numarul spitalelor a fost redus de la 22 la 10, iar numarul paturilor a fost micsorat de la 5 700 la 2 979 (cu 47,8%)26. În suma, institutiile medicale republicane localizate în capitala tarii si-au redus capacitatea de la 10 770 la 7 986 paturi (cu 26%). 2.13. Rebalansarea prioritatilor la alocarea resurselor în cadrul sectorului. Guvernul a tins sa asigure o oarecare rebalansare a cheltuielilor în favoarea asistentei medicale primare si de urgenta. În paralel cu acest proces a fost lansat un plan amplu de ridicare a calitatii asistentei primare si de reducere a dependentei de serviciile tertiare. El se baza pe introducerea conceptului de medic de familie, întreg teritoriul fiind divizat în sectoare de circa 1 000 – 1800 de persoane si pentru fiecare sector fiind prevazut câte un post de medic de familie. Impactul politicilor recente si problemele nesolutionate 25 Sursa: „Un deceniu de tranzitie financiara”, Asad Alam si Mark Sundberg, Banca Mondiala, 2001. 26 Aceasta include închiderea Spitalului Clinic Municipal pentru Copii nr. 2 si Maternitatea „Gh. Marcu” nr. 1, precum si reprofilarea serviciilor, reducerea numarului de paturi si a dedublarilor în Spitalul Clinic de Traumatologie si Ortopedie si Spitalul Clinic Republican pentru Copii „Em. Cotaga”.

- 20 -

2.14. Desi ajustarile bugetare majore si consolidarea infrastructurii au reprezentat reactiile corecte la criza si au ajutat la preîntâmpinarea unui colaps total al sectorului, carentele ce tin de capacitatea Guvernului de a lua decizii, de stabilirea prioritatilor strategice si de eficienta de alocare au îngreunat atingerea compromisurilor necesare la nivel politic, iar analiza, dezvoltarea si implementarea politicilor au ramas nesatisfacatoare la nivel tehnic. Aceasta, la rândul sau, a contribuit la astfel de rezultate ca sporirea inechitatilor în ce priveste accesul la servicii si deteriorarea calitatii serviciilor medicale. 2.15. Realocarea resurselor si orientarea lor spre asistenta medicala primara. Dupa cum este indicat în tabelul 2.2, cota cheltuielilor pentru asistenta primara/ambulatorie a crescut de la 25% în 1998 pâna la 42% în 2001, cota cheltuielilor spitalicesti reducându-se de la 75% la 58%. Cu toate acestea, desi aceasta schimbare era dorita si apropia Moldova de modelul tarilor OCDE, Moldova continue sa cheltuie considerabil mai mult pentru asistenta medicala spitaliceasca în plan comparativ.27

Tabelul 2.2: Distribuirea cheltuielilor pentru ocrotirea sanatatiia dupa tipul institutiei (procent din total)

1998 1999 2000 2001

real real real buget

Spitale republicane 28 30 22 21 Spitale municipale din Chisinau 13 11 12 11 Spitale raionale 29 28 32 26

Spitale rurale 5 Total spitale 75 69 66 58 Total asistenta

Primara/ambulatorie 25 31 32 42b Total pentru ocrotirea sanatatii 100 100 100 100 a Totalul acopera cheltuielile medicale ale bugetelor de stat si locale, dar nu include cheltuielile din fondurile extrabugetare si resursele extrabugetare ale institutiilor medicale finantate din bugetul de stat. b Include asistenta primara, sau medicina de familie (27% din cheltuielile medicale totale), centrele medicale de urgenta (4%), asistenta specializata în policlinici si centre de diagnosticare (11%) Sursa: Ministerul Finantelor, Ministerul Sanatatii 2.16. Redirectionarea cheltuielilor. Pâna la declansarea crizei financiare regionale din 1998, Moldova a cheltuit o parte deosebit de mare din bugetul sectorului medical pentru servicii comunale si de întretinere. Alocarea de resurse din cadrul sectorului a devenit oarecum mai echilibrata în urma consolidarii infrastructurii medicale si a altor reforme, costurile serviciilor publice diminuându-se ca pondere din total (vezi tabelul 2.3). Totusi, investitii esentiale ramân insuficient finantate si continua sa fie neacoperite din cauza cheltuielilor pentru servicii comunale si de întretinere. Cota majora a serviciilor publice în buget se datoreaza în mare parte cladirilor ineficiente din punct de vedere al economisirii la consumul de energie si imposibilitatii de a deconecta furnizarea serviciilor publice doar într-o parte din încaperi.

27 Media ne-ponderata pentru 17 tari OCDE în 1998 era de 4,1%. Numai patru tari au cheltuit mai mult de 50% pentru asistenta medicala spitaliceasca în 1998: Danemarca (54%), Islanda (55%), Olanda (53%), Elvetia (50.3%), [Sursa: Date cu privire la ocrotire sanatatii în OCDE. 2001]

- 21 -

Tabelul 2.3. Distribuirea cheltuielilor din sectorul ocrotirii sanatatii dupa categoria

de cheltuieli (procent din totala)

1996 1997 1998 1999 2000 2001

Salarii si contributii

Produse alimentare Medicamente Echipament

Consumabile Reparatii Altele, incl. serv comunale

Total

31 37 40 43 47 42

9 9 10 9 6 6 12 14 11 11 12 18 3 2 4 3 4 3

1 1 1 1 2 2 2 2 2 1 2 2 43 34 33 31 27 27

100 100 100 100 100 100 a Similar tabelului 2.2, totalul acopera cheltuielile medicale ale bugetelor de stat si locale, dar nu include cheltuielile din fondurile extrabugetare si resursele extrabugetare ale institutiilor medicale finantate din bugetul de stat. Sursa: Ministerul Finantelor 2.17. În 2000 salariilor si contributiilor sociale le-au revenit circa 47% din cheltuielile totale pentru asistenta medicala. Nivelurile salariilor sunt extrem de joase. Salariile din sectorul asistentei medicale publice sunt cu mult mai mici comparativ cu nivelurile înregistrate în multe alte tari. Mai mult decât atât, salariile nu se achita întotdeauna la timp: aproape jumatate din restantele sectorului ocrotirii sanatatii pe anul 2000 erau la salarii si alocatii. Nivelul extrem de scazut al salariilor nu asigura stimulentele adecvate pentru medici, în vederea acordarii unei asistente de calitate si a condus la niveluri înalte ale fluctuatiei cadrelor medicale (multi dintre ei au si parasit tara). Exista foarte putini administratori specializati în sector, care ar fi capabili sa garanteze ameliorari în ceea ce priveste eficienta, calitatea, dar si satisfactia beneficiarilor. 2.18. Calitatea joasa a serviciilor medicale. Exista o opinie pe larg raspândita printre beneficiarii de servicii potrivit careia calitatea serviciilor medicale s-a deteriorat grav în decursul ultimilor ani. În cadrul sondajelor efectuate de Ministerul Sanatatii în 2001 în vederea stabilirii nivelului de baza pentru cadrul de monitorizare si evaluare, s-a constatat ca peste 80% din populatia anchetata priveste calitatea ca pe o problema majora în cadrul sectorului de ocrotire a sanatatii. 2.19. Inechitatile ce tin de accesul la serviciile medicale. Au aparut considerabile inechitati majore în ceea ce priveste accesul la serviciile de asistenta medicala. Introducerea taxelor oficiale pentru serviciile acordate de institutiile publice, împreuna cu platile neoficiale, au ridicat pretul asistentei medicale la niveluri ce depasesc veniturile multor locuitori ai Moldovei. Analiza datelor Sondajului cu privire la bugetul gospodariilor casnice indica faptul ca cele 20% din populatie considerata foarte saraca au cu 70% mai putine sanse de a beneficia de asistenta ambulatorie si cu 33% mai putine sanse de a i se acorda servicii spitalicesti în comparatie cu media nationala. 2.20. Preturile înalte pentru servicii care trebuie achitate la punctul de deservire din buzunarul pacientului, daca se iau în consideratie atât platile oficiale cât si cele neoficiale, constituie un factor care limiteaza accesul celor saraci la asistenta medicala. Conform

- 22 -

rezultatelor studiului bugetelor gospodariilor casnice, efectuat de UNICEF în anul 2001, cheltuielile acoperite din buzunarul pacientului pentru asistenta medicala spitaliceasca pot depasi de trei ori salariul mediu lunar. Circa 50% din persoanele care solicita servicii spitalicesti îsi achita cheltuielile vânzând unele bunuri personale sau îndatorându-se. Acelasi sondaj a aratat ca circa 30% din populatia care necesita îngrijiri medicale în decursul ultimelor 6 luni nu au beneficiat de acestea din cauza costurilor extrem de înalte ale acestora. 2.21. Deteriorarea indicelui sanatatii. Desi exista unele dovezi ca starea sanatatii moldovenilor s-a îmbunatatit oarecum de la mijlocul anilor 9028, rezultatele ramân slabe în ceea ce priveste starea sanatatii în Moldova comparativ cu alte tari europene. Tabelul de mai jos compara indicatorii principali din Moldova cu mediile din statele Europei, ECE, CSI. În majoritatea cazurilor, rezultatele din Moldova sunt cel putin cu 50% mai slabe decât media europeana. În comparatie cu tarile CSI, Moldova ramâne în urma sub toate aspectele cu exceptia sperantei de viata, mortalitatii infantile si celei maternale. Moldova este a doua tara dupa incidenta înalta a cancerului mamar si de colon printre toate tarile europene si CSI. De asemenea se distinge prin cea mai mare rata a mortalitatii la bolile sistemului digestiv fata de oricare alta tara CSI si prin a doua cea mai înalta rata standardizata a mortalitatii datorate apoplexiei.

Tabelul 2.4: Compararea indicelui sanatatii

Indicatorul Moldova ECE CSI Europa (2000) (1997) (1997/98) (1998)

Speranta de viata -Barbati -Femei

Mortalitatea infantila la 1000 nasteri vii Mortalitatea materna Rata standardizata a mortalitatii, toate cauzeleb

Rata standardizata a mortalitatii, boli cardiovasculareb

Rata standardizata a mortalitatii, tractul digestivb

Incidenta tuberculozei la 100 mii locuitori Incidenta SIDA la 100 mii locuitori

67,4a 71,5 65,7 73,6 63,7a n/a 61,6 69,6 71,0a n/a 69,7 77,6

18,3 13,8 18,9 11,1 27,1 14,8 39,8 19,0 1132,8 1117 1008,6 961

632,0 n/a 502,3 476

103,4 50 45,8 38,0 60,9 n/a 76,6 40,4 0,07 n/a n/a 1,4a

aAnul 1999 bRata standardizata a mortalitatii la 100 mii locuitori

Sursa: Cercone, James. 2002. ”Moldova : Sectorul medical în tranzitie” (proiect) 2.22. Nivelul înalt al restantelor. Sectorul continua sa fie împovarat de restante care se ridica la 36% din cheltuielile reale ale bugetului consolidat la sfârsitul anului 2001, si la aproape jumatate din cheltuielile bugetelor locale pentru ocrotirea sanatatii în acelasi

28 Dupa cum se sustine, speranta de viata a crescut de la 65,9 ani în 1995 pâna la 67,4 ani în 2000. Mortalitatea materna a fost redusa de la 50 de morti în 1995 pâna la 27 de morti la 100 mii locuitori în 2000. Mortalitatea infantila, de asemenea, arata ameliorari, cu o scadere de la 22 morti la 1000 nasteri de copii vii în 1994 pâna la 18 morti în 1999.

- 23 -

an.29 Acest nivel înalt al restantelor constituie o indicatie clara ca baza existenta de resurse umane si infrastructura supradimensionate ale sectorului nu pot fi finantate din resursele disponibile si ca administratorii serviciilor medicale nu impun o disciplina financiara de încadrare în bugetul aprobat. CALEA DE URMAT 2.23. Moldova a început sa avanseze la consolidarea sectorului de ocrotire a sanatatii si la trecerea de la un sistem bazat într-o masura prea mare pe spitale la un sistem medical mai echilibrat si mai integrat prin fortificarea retelei de asistenta primara. În mod cert, Guvernul se confrunta cu dificultati majore la realizarea agendei de reforma în sectorul ocrotirii sanatatii. Pe lânga constrângerile institutionale generale, constrângerile financiare extrem de dure, cresterea inegalitatii accesului la asistenta medicala si declinul calitatii serviciilor medicale, precum si rezultatele slabe privind starea sanatatii se numara printre principalele probleme. Solutionarea deficientelor existente ce tin de administrarea bugetului, precum si a neajunsurilor institutionale, va fi esentiala pentru implementare cu succes a procesului de reforma si pentru asigurarea accesului la serviciile medicale de baza de calitate pentru toti cetatenii moldoveni. Agenda reformelor generale institutionale si de management al cheltuielilor publice care trebuie implementate este prezentata în detalii în capitolele 3 si 4. În aceasta sectiune sunt prezentate recomandarile pentru actiunile concrete pe sectoare asociate pe termen scurt si mediu. Obiectivele prioritare caracteristice sectoarelor par sa fie consolidarea echitatii accesului la servicii medicale de baza; rebalansarea în continuare a cheltuielilor din cadrul sectorului ocrotirii sanatatii în favoarea asistentei medicale primare si de urgenta; restabilirea capacitatii resurselor umane în cadrul sectorului medical si sporirea gestiunii externe. 2.24. Actiuni pe termen scurt. Guvernul trebuie sa accelereze implementarea pachetului de servicii medicale de baza cu acces universal pentru toti. Acesta este estimat la 2,5-3 dolari SUA de persoana pe an si presupune cheltuieli anuale de circa 10 milioane dolari SUA. Cu toate acestea, sub forma de actiune pe termen scurt, trebuie pregatit un plan de implementare cu indicarea costurilor detaliate pentru introducerea unui pachet de servicii de asistenta medicala de baza bine definit. Pachetul de baza ar garanta accesul la servicii medicale, medicamente, analize de laborator si asistenta. 2.25. Trebuie, de asemenea, întocmit si aprobat oficial de catre Guvern un plan de restructurare a spitalelor, cu termene stabilite, în vederea continuarii activitatilor de eliminare a capacitatii excesive a spitalelor republicane si a spitalelor municipale din Chisinau. Restructurarea spitalelor trebuie sa se axeze pe crearea Centrelor de Excelenta care vor comasa sectiile existente ale spitalelor, echipamentul si personalul pentru a facilita ulterioara creare a retelei spitalicesti republicane si municipale. De asemenea, restructurarea spitalelor va solutiona problema ce tine de numarul mare de pacienti din judetele tarii care sunt tratati neîntemeiat în institutiile medicale republicane 30, prin consolidarea capacitatii institutiilor de un nivel inferior si prin instituirea Centrelor de Excelenta în calitate de institutii care au de-a face cu cazurile cele mai costisitoare si

29 La sfârsitul anului 2001, restantele bugetelor locale s-au ridicat la 44% din cifra cheltuielilor reale pentru ocrotirea sanatatii în 2001. Restantele APL în sectorul ocrotirii sanatatii variaza de la un buget la altul. 30 Potrivit estimarilor Ministerului Sanatatii, anual sunt circa 40 000 pacienti din judete si 20 000 pacienti din municipiul Chisinau.

- 24 -

complexe. Eforturile trebuie accelerate pentru a lichida activele neproductive precum terenurile si cladirile care nu mai sunt folosite ca rezultat al comasarilor din sector. Trebuie examinata si posibilitatea de convingere si a stimulentelor Ministerului Sanatatii si autoritatilor locale pentru a continua reducerile unitatilor din sector. Alocatiile preconizate pentru cheltuielile din cadrul sectorului desinate serviciilor de asistenta primara si de urgenta, trebuie, de asemenea, definite în mod clar; iar în bugetul pe 2004 trebuie prevazute initial alocatii sporite pentru aceste sfere. 2.26. Eforturile de restabilire a capacitatii resurselor umane din cadrul sectorului trebuie sa se bazeze în primul rând pe completarea inventarului diverselor niveluri de personal existent dupa tipul de cadre (medici, alti profesionisti, infirmiere si personal auxiliar); tipul institutiei de asistenta medicala, amplasarea; si în al doilea rând pe finalizarea unei evaluari a necesitatilor de completare cu cadre pe termen scurt si mediu de asemenea dupa tipul de personal; tipul de institutie medicala; si amplasare. În contextul Programului general al Guvernului de Reforma a sectorului public, ar putea mai apoi sa fie elaborat si un Plan de restructurare a resurselor umane din sectorul ocrotirii sanatatii. Acest plan ar acoperi: plasarea personalului existent conform necesitatilor; reciclarea si plasarea ulterioara a personalului existent; identificarea cazurilor în care se impune reducerea personalului ; o strategie de instruire manageriala si dezvoltare si o strategie de perfectionare a cadrelor profesioniste; instruirea personalului Ministerului Sanatatii în domeniul analizei si elaborarii politicilor, precum si în sfera monitorizarii si evaluarii. Aceasta ar putea, de asemenea, include o strategie de reforma a retribuirii muncii pentru sferele ce întâmpina probleme de recrutare si pastrare a cadrelor, menita sa asigure stimulente pentru a împiedica pierderea specialistilor în temei din sectorul de asistenta medicala primara. Planul de asemenea ar putea prevedea dezvoltarea într-un termen mediu a unui cadru de management bazat pe performanta, care ar include indicatorii de performanta. 2.27. Totodata, ar putea fi examinata posibilitatea consolidarii gestionarii externe în vederea intensificarii responsabilitatii. Gestiunea externa ar putea fi fortificata initial prin crearea si instituirea într-o serie de localitati-pilot a unor consilii la nivel de comunitate pentru servicii de asistenta medicala primara. 2.28. Actiuni pe termen mediu. Elaborarea unui Cadru de cheltuieli pe termen mediu si a unui Plan de restructurare a resurselor umane sunt esentiale pentru definirea programului directiilor care trebuie urmate si pentru generarea bazei necesare stabilirii unui consens general privind continuarea reformelor pe termen mediu. Acestea trebuie sa se axeze pe implementarea unui Plan de restructurare a resurselor umane, care va include efectuarea reducerilor de personal si reciclarea cadrelor medicale, introducerea schimbarilor necesare în învatamântul medical, precum si introducerea stimulentelor bazate pe performanta si a instruirii. Odata ce au fost întreprinse eforturile de consolidare a serviciilor asistentei primare si de urgenta, trebuie încheiata implementarea Planului de restructurare a spitalelor pentru a înlatura capacitatea excesiva de la spitalele republicane si municipale din Chisinau. Totodata, surplusul de infrastructura trebuie lichidat si resursele trebuie realocate consolidarii retelei de prestare a serviciilor. Introducerea sistemului de asigurari medicale31 ofera posibilitatea de a produce modificari substantiale

31 În primavara anului 2002 Guvernul a anuntat oficial intentia sa de a introduce asigurarile medicale obligatorii începând cu ianuarie 2003. Mai târziu pe parcursul anului, urmând dezbateri considerabile în

- 25 -

în sector, prin lansarea contractarii pe baza de concurs, acreditarii furnizorilor si a mecanismelor inovatoare de plata si evaluare. În baza experientei internationale în domeniul asigurarilor medicale, nu se recomanda totusi de a introduce asigurarile medicale pâna la momentul solutionarii problemelor ce tin de acoperire, mecanismele financiare si aranjamentele administrative. În contextul dat, planul Ministerului Sanatatii de a introduce asigurarile medicale în 2003 este perceput ca fiind ambitios. 2.29. Alocarile inter-sectoriale prevazute pentru serviciile medicale primare si de urgenta trebuie sa fie posibile de implementat în termen mediu. În fine, trebuie introduse pe larg practicile de participare a comunitatii la guvernare în vederea consolidarii gestiunii externe a sistemului de ocrotire a sanatatii. O posibila masura ulterioara în aceasta directie ar fi informarea comunitatilor locale si beneficiarilor de servicii medicale despre performanta comparativa la nivel de comunitate în sectorul serviciilor medicale primare. B. SECTORUL EDUCATIONAL32 2.30. Moldova a intrat în perioada de tranzitie cu un nivel de alfabetizare a adultilor aproape total si cu înalte rate de frecventare si absolvire la toate nivelurile de învatamânt. Tara utilizeaza o parte relativ mare din PIB pentru finantarea învatamântului (9,7% în 1997) în comparatie cu media pe CSI. Cu toate acestea, chiar si pâna la declansarea crizei financiare raionale, sectorul învatamântului se caracteriza printr-o serie de ineficiente în sfera alocarii. Fata de tarile OCDE, Moldova cheltuieste mai putin din bugetul sau educational pentru învatamântul de baza (primar si teoretic secundar) si mai mult pentru instruirea prescolara. Tara, de asemenea, cheltuieste mai mult pentru serviciile comunale – 20% din toate cheltuielile pentru învatamânt în 1997 au fost doar pentru caldura – si foarte putin (mai putin de un procent) pentru manuale, materiale didactice si pregatirea personalului. Raportul cadrelor ne-didactice fata de cadrele didactice este comparativ mare. Criza financiara si reactia Guvernului 2.31. Constrângerile bugetare au avut ca rezultat o considerabila reducere a cheltuielilor publice pentru învatamânt. Finantarea sectorului public pentru învatamânt s-a redus cu peste 52% în termeni reali din 1997 pâna în 2000 si s-a redresat, desi nesemnificativ, pâna la circa 55% din nivelul anului 1997 în termeni reali în 2001. În 2001 cheltuielile din sectorul învatamântului public constituiau 5,4% din PIB si aprox. 18% din cheltuielile guvernamentale totale. Desi cheltuielile generale pentru învatamânt ca parte din PIB sunt la acelasi nivel cu media din tarile CSI si, într-adevar, corespund mai mult cheltuielilor din tarile cu venituri înalte decât cu venituri medii si mici, 33 mai persista probleme majore ce tin de finantarea insuficienta a învatamântului primar si secundar de baza. cadrul Guvernului si Parlamentului, introducerea asigurarilor medicale a fost amânata pâna la mijlocul anului 2003. 32 Discutia din acest punct se bazeaza în mare parte pe “Sectorul educational al Moldovei: O strategie financiara pentru a echilibra perfectionarea sistemului în ansamblu”, S. Berryman, M. Peleah, si C. Tibi, 2001, proiect. 33 Media alocarilor pentru învatamânt în tarile cu venituri înalte este de 4.8 %, în tarile cu venituri medii – de 3.5% si în tarile cu venituri mici – de 2.9%. Sursa: “Un deceniu de tranzitie financiara”, Asad Aslam si Mark Sundberg, Banca Mondiala, 2001

- 26 -

2.32. Ajustarile din sectorul învatamântului întreprinse ca raspuns la reducerea resurselor totale nu au reflectat deocamdata prioritatile Guvernului pentru sector. Mai mult decât atât, restantele din sectorul învatamântului au crescut din 1997 pâna în 1999, atât în termeni absoluti cât si ca parte din cheltuielile reale totale pentru învatamânt. Masurile de raspuns întreprinse de Guvern odata cu declansarea crizei financiare regionale au inclus tentative de a reduce implicarea statului în finantarea învatamântului, eforturi de schimbare a prioritatilor de finantare din cadrul sectorului si actiuni ad hoc de a reduce nivelurile înalte ale cheltuielilor pentru serviciile de termoficare în scoli. 2.33. Reducerea sferei finantarii de stat. Deschiderea scolilor si universitatilor private a fost acceptata în mod oficia l. Au fost încurajate toate tipurile de contributii neoficiale ale parintilor si elevilor destinate sustinerii bugetelor scolare. Asa-zisa practica de “contracte” a fost introdusa pentru universitatile de stat, conform acesteia o anumita cota din locuri este acordata studentilor care nu au sustinut testul de calificare (dar au primit totusi note mai înalte decât o limita anumita) si care îsi permit achitarea taxei de studiu. Universitatilor li s-a permis sa acumuleze astfel de taxe în fonduri extrabugetare pentru a dispune de ele în mod independent. 2.34. Orientarea prioritatilor de finantare spre învatamântul primar si secundar. A fost întreprinsa o tentativa de schimbare a prioritatilor de finantare în favoarea studiilor primare si secundare. Finantarea publica a altor niveluri de învatamânt a fost redusa, multe institutii prescolare fiind închise drept consecinta. 2.35. Solutionarea problemei costurilor înalte la serviciile comunale. Problema costurilor înalte la serviciile comunale (si problema asociata de acumulare a restantelor) a început sa fie solutionata prin schimbarea orarului anului scolar si închiderea scolilor în sezonul rece. Impactul politicilor recente si problemele nesolutionate 2.36. Impactul reformelor urmate pâna acum a fost totusi acela de reducere a calitatii învatamântului si de sporire a inechitatilor în ceea ce priveste accesul la educatie. 2.37. Redistribuirea resurselor si orientarea lor spre învatamântul primar si secundar. Între 1997 si 2000, constrângerile în ceea ce priveste resursele au generat unele schimbari în cadrul alocarii în sector a cheltuielilor educationale publice (vezi tabelul 2.5). Cotele pentru institutiile prescolare, scolile profesional-tehnice, colegiile si institutiile de învatamânt superior incomplet si superior au scazut. Acest declin a afectat institutiile prescolare si de învatamânt superior, pentru care cotele au scazut respectiv de la 20,7% si 14,3% din cheltuielile educationale publice în 1997 pâna la 15,8% si 10,4% în 2000. Cotele pentru toate celelalte niveluri si tipuri de învatamânt au sporit. Totusi, chiar si dupa introducerea acestor schimbari, cotele destinate învatamântului primar, general secundar, profesional- tehnic secundar si superior au ramas foarte reduse comparativ cu media pentru tarile OCDE. De exemplu, cota pentru învatamântul primar si general secundar era de 50% în 2000 fata de media de 68,7% din cheltuielile publice pentru aceste niveluri de învatamânt din tarile OCDE în 1997.34 34 Sursa: “Sectorul educational al Moldovei: O strategie financiara pentru a echilibra perfectionarea sistemului în ansamblu”, S.Berryman, M. Peleah, si C. Tibi, 2001, proiect.

- 27 -

Tabelul 2.5. Distribuirea cheltuielilor în sectorul educational dupa tipul institutiei (procent din totala)

Nivelul de învatamânt/tipul de institutie 1997 1998 1999 2000

Prescolar

Primar b

Secundar general Secundar internat

Internat pentru copii cu handicap Scoli polivalente Scoli profesionale

Colegii c

Universitati c

Alte institutii tertiare

Institutii extracuriculare Altele Administratia centrala

Total

20,7 18,6 17,0 15,8

1,3 1,2 1,4 1,6 41,6 41,4 43,5 48,4 2,6 2,4 3,9 3,6

2,2 2,0 2,9 2,9 6,2 5,8 6,1 4,4 0,2 1,0 1,3 1,0

5,4 4,7 4,4 3,6 8,2 8,8 7,3 6,4 1,1 0,7 0,4 0,4

2,9 3,5 3,7 4,2 7,2 9,3 6,9 6,1 0,4 0,7 1,2 1,5

100,0 100,0 100,0 100,0 a Cheltuielile totale din acest tabel includ cheltuielile educationale ale bugetelor de stat si locale, dar nu includ cheltuielile fondurilor si resurselor extrabugetare ale institutiilor educationale finantate din bugetul de stat. Analiza datelor existente indica faptul ca partea cheltuielilor care este orientata spre învatamântul primar si secundar devine chiar mai mica, în timp ce cota cheltuielilor pentru învatamântul superior incomplet si superior creste daca includem în calcul fondurile si resursele extrabugetare. b Cheltuielile din categoria “Primar” includ cheltuielile bugetare pentru scoli care au doar clasele 1-4. Cheltuielile pentru nivelurile 1-4 în scolile care au si clase superioare (clasele 1-9 sau 1-11) sunt incluse în categoria “secundar general” c Alocatiile bugetare pentru aceste institutii nu includ resursele alocate pentru institutiile de învatamânt superior incomplet si superior subordonate altor ministere decât Ministerul Educatiei.

Sursa: Ministerul Finantelor 2.38. Redistribuirea resurselor printre alte investitii. Componenta economica a cheltuielilor în învatamânt, de asemenea, a suportat unele schimbari în decursul perioadei (vezi tabelul 2.6). Cota salariilor în totalul cheltuielilor educationale a crescut de la 42% pâna la 54% între 1997 si 2000, în primul rând din cauza cresterii cotei salariilor profesorilor de la 21 la 32%. În ciuda acestei schimbari, în 2000 cheltuielile totale pentru salariile personalului au ramas foarte mici comparativ cu tarile industrializate (de obicei circa 60-70% – vezi tabelul 2.7) si în tarile în curs de dezvoltare (85-95%). Mai mult decât atât, în comparatie cu media OCDE, Moldova cheltuieste o mare parte din resursele salariale pentru salariile cadrelor ne-didactice (41.6% în 2000). 2.39. Cota cheltuielilor pentru serviciile comunale a scazut între 1997 si 2000 (de la 31% în 1997 pâna la 16% în 2000), în special datorita reducerii cheltuielilor pentru agentul termic, care au scazut de la 20% pâna la 7% din totalul cheltuielilor educationale. În pofida acestor schimbari, cheltuielile pentru serviciile comunale continue sa utilizeze resursele ce ar putea fi alocate pentru salarii, manuale, materiale didactice, echipament si instruire.

Tabelul 2.6. : Distribuirea cheltuielilor în sectorul educational dupa categoria de cheltuieli a (procente din total)

- 28 -

Articolul de cheltuieli 1997 1998 1999 2000

Salariile profesorilor Salariile cadrelor ne-didactice Agentul termic

Electricitatea Apa Produsele alimentare

Bursele Manuale, materiale didact., instruire cadre Reparatii

Echipament Altele Total

20,9 27,5 29,3 31,6 21,4 25,9 24,4 22,6 20,4 12,6 11,7 6,8

4,4 4,7 5,1 4,6 5,8 6,1 3,8 4,6 8,7 9,8 9,3 7,7

3,0 3,9 4,3 3,0 0,9 0,4 0,6 0,3 4,1 4,0 3,9 5,5

1,1 2,1 0,7 0,8 9,3 3,1 6,9 12,4 100,0 100,0 100,0 100,0

a – Ca si în tabelul 2.5 de mai sus, totalul include cheltuielile educationale ale bugetului de stat si celor locale, dar nu si cheltuielile fondurilor si resurselor extrabugetare. Sursa: Ministerul Finantelor 2.40. Deteriorarea cantitatii si calitatii serviciilor educationale. Cantitatea si calitatea serviciilor în învatamânt s-a deteriorat în perioada tranzitiei. Daca facem o apreciere în baza ratelor de înmatriculare, constatam ca în prezent Moldova dezvolta mai putin capital uman decât la începutul tranzitiei. Fara nivelul prescolar, în 1999/2000 numarul de ani pe care se prevedea ca i-ar putea absolvi oricare copil de cinci ani a scazut cu aproape trei ani comparativ cu 1990/1991, copiii studiaza cu patru ani mai putin decât copiii de cinci ani din tarile OCDE. Cea mai mare parte a declinului ratei de înmatriculare se datoreaza crizei financiare, cu exceptia înmatricularilor la nivel prescolar, care au continuat sa scada dupa 1997. 2.41. Reformele au condus la un impact nefavorabil asupra timpului de instruire de care beneficiaza elevii. Timpul de instruire pe an s-a redus printr-un decret oficial si prin închiderea neoficiala a scolilor care nu dispuneau de agent termic în lunile de iarna. Desi numarul orelor de învatamânt ramânea acelasi, numarul de lectii pe saptamâna (si prin urmare a orelor de instruire pe obiect de studiu) s-a redus. În 2000 timpul de instruire în Moldova constituie 92% din media tarilor OCDE si Ucrainei pentru învatamântul secundar de nivel gimnazial si numai 72% din media timpului de predare pentru aceleasi tari pentru învatamântul primar.

Tabelul 2.7. Cota salariilor si cheltuielilor operationale ne -salariale în cheltuielile

recurente dupa nivelul educational în tarile OCDE, 1995 (procente) Primar si secundar Tertiar

Salariile profesorilor

Media OCDE Cota minima Cota maxima

69 44 93

44 29 73

- 29 -

Salariile cadrelor ne-didactice Media OCDE Cota minima

Cota maxima

13 12

27

22 15

40 Total salarii Media OCDE Cota minima

Cota maxima

82 56

97

69 45

84 Cheltuieli operationale Media OCDE

Cota minima Cota maxima

18

11 11

31

16 55

Sursa: Sue E. Berryman si Michael Peleah (2001) “Sectorul educational din Moldova: O strategie de finantare pentru a echilibra perfectionarea sistemului în ansamblu“. Proiect.

2.42. Desi pâna în prezent nu exista multe date statistice sa ateste impactul crizei financiare asupra rezultatelor învatamântului, exista rezultatele celui de-al treilea concurs international la matematica si stiintele exacte pentru clasele a opta, la care împreuna cu alte 37 tari a participat si Moldova. Elevii moldoveni nu au excelat la teste. Fata de tarile OCDE si alte 10 tari în tranzitie, ei au obtinut punctaje sub nivelul mediu atins de colegii lor din clasele a opta din toate tarile participante, toate tarile OCDE si alte tari din Europa si Asia Centrala. 2.43. Inechitatea accesului la învatamânt. Accesul la servicii educationale a devenit mai inechitabil. Cheltuielile oficiale si neoficiale în crestere pentru învatamânt în combinatie cu cresterea nivelurilor saraciei au condus la limitarea accesului la învatamânt a celor saraci. Pentru ca salariile în termeni reali au scazut considerabil, iar resursele de baza investite sunt finantate insuficient, directorii de scoli si profesorii cer în prezent taxe de admitere în majoritatea scolilor urbane, precum si diverse contributii neoficiale si ne-înregistrate. Acestea includ plati pentru agentul termic, întretinerea si reparatia încaperilor, activitatile extrascolare si “cadouri” pentru profesori. Pentru a compensa salariile mici, un anumit numar de pedagogi “încurajeaza” parintii sa plateasca pentru meditatii particulare, tranzactii ce sporesc oportunitatile pentru coruptie. 2.44. La o analiza a datelor Sondajului asupra bugetului gospodariilor casnice pe 199935, s-a stabilit ca admiterile la nivel prescolar si scolar primar înca nu sunt afectate de nivelul venitului familial si ca scolarizarea la nivelul secundar gimnazial este doar putin afectata. Cu toate acestea, copii din familiile mai bogat au sanse cu circa 60% mai mari de a fi scolarizati la nivelul secundar liceal si cu 350% mai multe sanse de a fi admisi la studii superioare decât copii din cel familiile mai sarace. De asemenea, exista si o separare rural-urban. Copiii de la orase se bucura de un avantaj comparativ în ceea ce priveste studiile liceale si în special studiile superioare incomplete si superioare – nivelul superior la care tinerii de la orase au de 7 ori mai multe sanse de a fi admisi decât colegii lor de la sate. 35 Analiza a fost întreprinsa pe baza datelor din 1999 si a servit drept contributie la “Sectorul educational din Moldova: O strategie de finantare pentru a echilibra perfectionarea sistemului în ansamblu”. Proiect, 2001.

- 30 -

2.45. O analiza a distribuirii alocatiilor bazata pe datele Sondajului asupra bugetului gospodariilor casnice pe 1999 indica faptul ca cheltuielile publice cumulative pe elev sunt orientate spre copiii din familiile asigurate material si spre copii de la orase, având în vedere diferentele în ratele de admitere la nivel secundar liceal, superior incomplet si superior. La aceste niveluri educationale s-au constatat mari diferente în subventiile pe elev dupa chintilul de consum si locul de resedinta.36 2.46. Finantarea studiilor superioare pare sa fie îndeosebi de nedreapta. Concursul de intrare la universitate a încurajat platile neoficiale la nivel secundar si tertiar pe care nu si le pot permite familiile sarace. Practicile de mituire au devenit un lucru obisnuit pentru intrarea la universitati37 si au efectul de a exclude tinerii capabili din punct de vedere intelectual care vin din familiile sarace. Aceasta, de asemenea, submineaza baza de admitere întemeiata pe merite. 2.47. Restantele. La finele anului 2001, restantele acumulate mai constituiau 34% din cheltuielile educationale totale, atingând punctul maxim de 70% la sfârsitul anului 1999. Restantele sunt concentrate la categoria salarii, agent termic, electricitate, apa si într-o masura mai mica, la aprovizionarea cu produse alimentare. În unele comunitati profesorii si cadrele ne-didactice pot ramâne fara salarii câte 5-6 luni. 2.48. Finantarea insuficienta. Desi articole de cheltuieli ca agentul termic si serviciile comunale sunt insuficient finantate, altele, ca manualele, materialele didactice si cursurile de pregatire în timpul serviciului a cadrelor pedagogice, sunt în fond ignorate. Nivelul actual foarte scazut al investitiilor, întretinerii încaperilor si echipamentelor de asemenea nu este durabil. CALEA DE URMAT 2.49. Atât reformele structurale de sector specifice, cât si reformele institutionale generale sunt necesare de urgenta în acest sector pentru a împiedica deteriorarea ulterioara a calitatii studiilor si înrautatirea situatiei ce tine de accesul inechitabil. Analiza efectuata cu utilizarea Modelului educational strategic38 indica faptul ca restructurarea si consolidarea sectorului este o conditie preliminara obligatorie pentru îmbunatatirea atât a rezultatelor, cât si a echitatii în cadrul sistemului de învatamânt din Moldova. La sincronizarea si succesiunea reformelor trebuie sa fie luate în consideratie resursele 36 Analiza distribuirii alocatiilor a fost efectuata ca o contributie la acelasi document. Subventiile cumulative pe elev reprezinta alocatiile primite de copil pe toata durata studiilor sale, de la cele primare pâna la cele universitare. La analiza s-a stabilit ca subventia cumulativa de copil pentru copiii din cele 20% de populatie asigurata era cu 30% mai mare decât cea pentru cele mai sarace 20% din populatie. Deosebirile rural/urban au fost de asemenea remarcate: subventia de copil pentru cele mai sarace 20% din zonele urbane era cu 27% mai mare decât pentru cele mai sarace 20% din zonele rurale. 37 “Sectorul educational din Moldova: O strategie financiara pentru a echilibra perfectionarea sistemului în ansamb lu” (Berryman, Peleah si Tibi, proiect, 2001) ofera exemple pentru astfel de practici. Un site web binecunoscut printre studentii moldoveni da lista de preturi pentru sustinerea unui test de intrare la universitate pentru unele universitati, pretul variind între 50 si 500 dolari SUA. Un sondaj al Centrului pentru transparenta si democratie din 2001 a selectat studenti din anul întâi si doi de studii de la opt colegii si universitati. 62% au afirmat ca au dat mita pentru examenul de bacalaureat, precum si la nivel universitar. 38 Vezi “Sectorul educational din Moldova: O strategie financiara pentru a echilibra perfectionarea sistemului în ansamblu” pentru o discutie mai în detalii despre model si scenarii.

- 31 -

limitate disponibile si capacitatea institutionala slaba din sector care se observa la toate nivelele. Reformele generale institutionale si de management bugetar necesare sunt expuse în detalii în capitolele 3 si 4. Acest punct sugereaza actiunile specifice pe sectoare, pe termen scurt si mediu, pe care Guvernul Republicii Moldova le-ar putea întreprinde pentru a ridica eficienta, echitatea si durabilitatea financiara a sectorului sau de învatamânt. 2.50. Actiuni pe termen scurt. Obiectivele prioritare specifice sectorului par sa fie consolidarea echitatii ce tine de accesul la învatamântul primar si secundar de baza, precum si la cel superior; rebalansarea în continuare a cheltuielilor din cadrul sectorului în favoarea învatamântului primar si secundar de baza; restabilirea capacitatii resurselor umane în cadrul sectorului de învatamânt; si sporirea gestiunii externe. 2.51. Urmarind obiectivul de consolidare a echitatii accesului la învatamântul primar si secundar de baza si la studiile superioare, masurile pe termen scurt sugerate Guvernului pentru examinare de catre Guvern includ definirea explicita a ratelor de admitere, absolvire si frecventare propuse ca scop, care urmeaza a fi atinse în plan global pe termen mediu, pentru copii din familii cu venituri joase si pentru copii din localitatile rurale; si efectuarea unui studiu asupra nivelurilor platilor oficiale si neoficiale pentru a asigura accesul general la studii superioare, pentru absolventii din familiile cu venituri mici si pentru cei din zonele rurale. Guvernul va putea, mai apoi, elabora si aproba Strategia reformei educationale, menita sa solutioneze inechitatile din sistem. 2.52. În ceea ce priveste obiectivul de rebalansare ulterioara a cheltuielilor intra-sectoriale în favoarea învatamântului primar si secundar de baza, masura prioritara pe termen scurt sugerata pentru a fi analizata de Guvern ar consta în definirea alocatiilor preconizate pentru che ltuielile din aceste sfere, fapt care urmeaza a fi realizat în termen mediu. 2.53. Dupa cum s-a sugerat mai sus, în cazul sectorului ocrotirii sanatatii, care realizeaza obiectivul de restabilire a capacitatii umane, în cadrul sectorului de învatamânt acelasi obiectiv ar putea fi probabil mai bine urmarit initial prin efectuarea unui inventar al nivelurilor de personal existente dupa tipul de cadre (didactice si de asistenta); tipul institutiei de învatamânt; sediul; si, din nou, pentru profesori, dupa obiectul de studiu predat (inclusiv luând în consideratie si efectele pe termen mediu ale scaderii numarului total de elevi). 2.54. În ceea ce priveste obiectivul de consolidare a gestiunii externe, conform unei posibile masuri pe termen scurt, care i-a fost sugerata Guvernului pentru examinare, se vor elabora propuneri de consolidare a implicarii parintilor si comunitatii în luarea deciziilor privind învatamântul primar si secundar în zona în care locuiesc. 2.55. Masuri pe termen mediu. Implementarea Strategiei reformei educationale ar putea fi realizata ca obiectiv pe termen mediu, odata cu progresele respective în vederea atingerii ratelor de admitere, absolvire si frecventare propuse, stabilite pentru învatamântul primar si secundar de baza; si pentru a garanta accesul satisfacator al elevilor din familiile cu venituri mici si din zonele rurale la studiile superioare. În mod similar, obiectivul pe termen mediu de reechilibrare a alocatiilor din cadrul sectorului va consta doar din operarea alocatiilor cu destinatie stabilita pentru învatamântul primar si secundar de baza.

- 32 -

2.56. În vederea sporirii echitatii, Guvernul trebuie sa elaboreze metode de asigurare a unui numar mai mare de înscrieri a elevilor din familiile sarace si din zonele rurale. Reformele ce tin de finantarea învatamântului general si superior trebuie sa tinda spre reducerea necesitatii scolilor de a impune achitarea platilor neoficiale. Platile neoficiale trebuie cel putin sa devina oficiale si publice, iar scolile trebuie considerate responsabile pentru utilizarea lor. Universitatile pot fi încurajate sa perceapa taxe de la toti studentii din învatamântul superior la nivele mai joase decât cele achitate în prezent doar de catre studentii pe contract. Totusi o astfel de reforma va trebui sa fie coordonata cu elaborarea mecanismelor de asistenta pentru studentii din familiile defavorizate, ca acestia sa poata achita taxele stabilite. 2.57. În acest caz principala prioritate ar consta probabil în începerea implementarii strategiei de utilizare optima a scolilor. Modelul strategic educational, de exemplu, indica faptul ca scenariile de reforma durabile necesita comasarea a 10-20% din scoli, integrarea a 20-60% de copii prescolari în scolile de învatamânt general, introducerea predarii la mai multe clase odata în scolile mici, pentru a mari clasele fara a diminua calitatea, precum si reducerea costurilor la energie cu 20% (prin masuri precum contorizarea, stimularea economisirii de energie la nivelul fiecarei institutii educationale, întreprinderea unor modificari ale cladirilor si introducerea masurilor concrete de utilizare eficienta a energiei). 2.58. În contextul Programului general de reforma a sectorului public al Guvernului ar putea fi elaborat un Plan de restructurare a resurselor umane din sectorul educational, bazat pe evaluarile necesitatilor si a completarii cu cadre, efectuate ca masuri prioritare pe termen scurt. Acesta ar putea acoperi: repartizarea personalului existent conform noilor necesitati; reciclarea si repartizarea ulterioara a personalului existent; identificarea oricaror surplusuri cerute; o strategie de dezvoltare si instruire a administratiei si o strategie pentru studiile profesionale initiale si instruirea ulterioara la locul de munca a profesorilor; precum si instruirea personalului Ministerului Educatiei în sfera analizei si elaborarii politicilor, monitorizarii si evaluarii. O strategie de reforma a retribuirii muncii pentru sferele ce întâmpina dificultati de angajare si mentinere a personalului ar putea la fel sa fie elaborata 2.59. În ceea ce priveste cresterea gestiunii externe, o posibila metoda pe termen mediu ar fi ca informatia despre performantele comparative ale institutiilor educationale pe plan local si national sa fie pusa la dispozitia comunitatilor locale si parintilor.

C. PROTECTIA SOCIALA 2.60. Ca si toate statele din fosta Uniune Sovietica, Moldova a mostenit un sistem de protectie sociala extrem de costisitor si fara o orientare precisa. În Moldova cheltuielile pentru protectia sociala includ: pensiile, alte indemnizatii de asigurare sociala (somaj, concediu de maternitate, si concediul medical), subventii si compensatii la energie, alocatii pentru copii, precum si alte servicii sociale si de asistenta sociala. Pâna la criza financiara regionala din 1998, sistemul de protectie sociala din Moldova era afectat deja de constrângeri majore, având restante în crestere în toate sectoarele sistemului, majoritatea programelor s-au deteriorat pâna la starea de faliment.

- 33 -

2.61. Cele mai stringente probleme au aparut în sistemul de pensii, odata cu cresterea restantelor la contributiile pentru asigurarea sociala, întârzierile la plata pensiilor, lipsa de fonduri pentru indexarea pensiilor si cresterea numarului de tranzactii în natura. Saracia a aparut ca un nou fenomen de proportii, iar deficientele din cadrul sistemului de protectie sociala ce tin de contracararea saraciei au devenit mai evidente.39 Gravitatea crizei financiare din sistemul de pensii si din sectorul energetic a determinat Guvernul Moldovei sa se concentreze asupra elaborarii strategiilor de restructurare a sistemului de pensii si subventiilor la energie, dar restructurarea în sine nu a avut loc pâna la declansarea crizei financiare regionale. Criza financiara si reactia Guvernului 2.62. Cheltuielile pentru protectia sociala au scazut de la 13,5% din PIB în 1997 pâna la 8,3% în 2001, ceea ce a reprezentat o reducere de 40% în termeni reali. Cota cheltuielilor pentru protectia sociala din cheltuielile publice totale a variat între 27 si 29% pe parcursul aceleiasi perioade. În cadrul sistemului de protectie sociala, cota cheltuielilor pentru pensii s-a redus de la circa 70% în 1996 pâna la 60,5% în 1998, dar a revenit la 67% în 2001. În Moldova nivelul cheltuielilor pentru pensii de 6% din PIB era similar celor din multe tari din regiune, însa mult mai înalt decât nivelul altor state în tranzitie cu venituri mici precum Armenia, Azerbaidjan, Georgia si Tajikistan. 40 Cheltuielile totale pentru alte articole decât pensiile au crescut din cauza rationalizarii subventiilor si compensatiilor la energie, în timp ce toate celelalte tipuri de cheltuieli pentru alte categorii decât pensiile, inclusiv alocatiile pentru copii, au fost reduse.

Tabelul 2.8. Tendintele cheltuielilor pentru protectia sociala (procent din total) 1996 1997 1998 1999 2000

Pensii 69,3 74,6 60,5 62,2 66,9 Din care: Pensii generale 63,9 67,4 54,4 55,1 57,7

Pensii privilegiate 5,4 7,1 6,1 7,1 9,2 Subventii si compensatii la energie 2,5 3,6 15,9 18,6 11,7 Indemnizatii de asigurare sociala, alte decât pensiile

8,4 6,5 6,6 6,1 5,7

Alocatii pentru copii 3,3 2,9 2,9 2,5 2,4 Altele 16,5 12,5 14,0 10,6 13,2

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Sursa: Ministerul Finantelor si Casa Nationala de Asigurari Sociale 2.63. Reactia Guvernului la criza financiara regionala în sfera sectorului protectiei sociale a fost fragmentata si s-a concentrat în primul rând asupra rationalizarii finantarii 39 Analiza saraciei a fost lansata în Moldova în 1997, odata cu introducerea noului Sondaj privind bugetul familiilor., si ca parte din analizei cadrului general pentru “Evaluarea saraciei” a Bancii Mondiale care a fost publicata în noiembrie 1999. 40 În 1999 Armenia a cheltuit 3,8% din PIB pe pensii, Azerbaidjan – 4,2%, Georgia – 2,6%, iar Tajikistan – 1,8% [Sursa: “Reducerea saraciei, cresterea economica si durabilitatea gestionarii datoriei în tarile CSI cu venituri mici”, Banca Mondiala si FMI, februarie 2002].

- 34 -

protectiei sociale. În sfera protectiei sociale nu au fost identificate prioritatile strategice, nici o reajustare a resurselor bugetare pentru a reflecta prioritatile principale ale programului de lucru al Guvernului nu a fost operata. Deficientele caracteristice luarii deciziilor de catre Guvern, precum lipsa eficientei de distribuire a alocatiilor în procesul de întocmire a bugetului sunt motivele pentru care stabilirea prioritatilor si compromisele dificile necesare nu au fost realizate. Sistemului de reformare a pensiilor i s-a acordat prioritate. Subventiile la servicii comunale au constituit cealalta sfera din sistem care a fost restructurata. Acestea au fost înlocuite cu compensatii nominative directionate (în cadrul restructurarii sectorului energetic). Majoritatea celorlalte programe, ce prevad alte asigurari decât pensiile (indemnizatiile de somaj, concediul de maternitate si concediul de boala), alocatiile de asistenta sociala ce tin de alte capitole decât cel energetic, alocatiile pentru copii, serviciile sociale si de asistenta la domiciliu au ramas ne-restructurate. 2.64. Reforma sistemului de pensii. Reforma structurala a sistemului de pensii bazat pe achitarea pensiilor din veniturile curente a fost lansata pe 1 ianuarie 1999 dupa adoptarea noii Legi cu privire la pensiile asigurate de stat (octombrie 1998). Acest fapt a constituit o temelie solida pentru transformarea sistemului de pensii într-un program durabil de asigurare a pensiilor. Caracterul modificarilor structurale introduse presupunea un termen mediu spre lung. Principalele trasaturi ale noii legi cu privire la pensii includ o noua formula de alocatie, care face ca viitoarele pensii sa se bazeze pe contributii individuale si nu pe salariile si anii înregistrati; eliminarea majoritatii privilegiilor de pensionare timpurie; o crestere treptata a vârstei de pensionare cu cinci ani atât pentru barbati, cât si pentru femei într-un ritm de 6 luni pe an; precum si o crestere sincronizata a contributiei minime obligatorii. 2.65. Rationalizarea finantarii protectiei sociale a fost implementata prin transferarea tuturor programelor ce nu tin de asigurare la bugetul de stat si prin limitarea cheltuielilor din bugetul asigurarilor sociale de stat pentru pensii si alte programe de asigurari. Au fost întreprinse eforturi conjugate de lichidare a restantelor la pensii prin diferite metode, inclusiv prin înghetarea majorarilor la pensii si alocarea unor fonduri suplimentare din bugetul de stat în cei mai dificili ani pentru a acoperi deficitul fondului de pensii. Totodata determinarea anuala a tintelor a fost folosita pentru a elimina treptat din cadrul sistemului fenomenul de plati în natura, raspândit anterior. 2.66. Compensatiile nominative. Cresterea brusca a cheltuielilor pentru asistenta sociala din ultimii ani a fost provocata în temei de introducerea programului “compensatiilor nominative”, care a înlocuit o gama larga de înlesniri ne-fondate pentru plata serviciilor publice, destinata numeroaselor categorii de consumatori individuali de energie.41 Introducerea programului a fost dictata de ridicarea tarifelor la energie pâna la nivelurile de recuperare a costurilor ca parte din restructurarea sectorului energetic, implementata pe etape în perioada 1997-1999. La 31 iulie 2000 a fost adoptata legislatia pentru înlocuirea privilegiilor ne-fondate la serviciile comunale cu plati limitate ale alocatiilor pentru a acorda asistenta categoriilor vulnerabile de populatie42 la achitarea costurilor 41 Treizeci si sapte categorii de beneficiari au fost identificate si documentate în 1999. Vezi de exemplu nota de lucru pregatita de M. Sandu, 1999 “Subventii pentru consumul de energie al populatiei”. 42 În prezent, zece categorii de populatie au dreptul la compensatii nominative: cinci categorii de persoane cu handicap, participantii la al doilea razboi mondial si persoanele asociate cu ei, familiile persoanelor care au decedat dupa participarea la lichidarea consecintelor avariei de la Cernobâl, pensionarii singuri si familiile cu patru sau mai mult i copii care nu au atins vârsta de 18 ani.

- 35 -

majorate ale serviciilor publice. Compensatiile variaza între 25 si 50% din costul serviciilor. Pentru majoritatea categoriilor, subventiile sunt fixate la 50% din norma oficiala a tipului corespunzator de cheltuieli pentru servicii comunale. Cheltuielile pentru compensatiile nominative acopera agentul termic, electricitatea, gazele si alte servicii comunale.43 În 2001 cheltuielilor pentru agentul termic le revenea partea cea mai mare (69%) din cheltuielile totale pentru aceste compensatii, iar subventiile la electricitate se ridicau la 24% din total. Impactul politicilor recente si problemele nesolutionate 2.67. Balantele bugetare au fost restabilite. În ansamblu, reformele protectiei sociale au dat rezultate relativ bune în ceea ce priveste restabilirea balantelor bugetare. Cât despre sistemul de pensii, desi este devreme sa evaluam impactul total al reformelor, eforturile Guvernului au contribuit într-adevar la stabilizarea sistemului, transformându- l într-un sistem care functioneaza relativ bine, care în prezent achita alocatiile în numerar si la timp. Întârzierile la achitarea pensiilor, care constituiau 4,5 luni în 1997-99, au fost complet eliminate pâna la 1 aprilie 2001. Mai mult decât atât, utilizarea platilor în natura, care a atins cota maxima de aproximativ jumatate din toate pensiile achitate în 1998, a încetat. Totusi, sistemul de pensii se mai confrunta cu serioase dificultati. 2.68. Pensii foarte mici. Nivelul pensiilor ramâne foarte scazut si nu satisface necesitatile de baza ale persoanelor în vârsta. Procentul de pensionari care primesc pensia minima a crescut de la 4,6% în 1997 la 11,4% în 2000. Chiar si dupa o crestere de 50% pe parcursul anului 2001,44 pensia pentru vârsta înaintata era de aprox. 11dolari SUA pe luna anul trecut, cu mult inferior pragului de saracie din tara.45 Acest nivel scazut al indemnizatiilor descurajeaza participarea la sistem si nu permite sistemului de pensii sa-si îndeplineasca obiectivul de baza care consta în oferirea unei surse de existenta la batrânete. 2.69. Anularea indexarii pensiilor. Sistemul nu le indica pensionarilor la ce sa se astepte în privinta mentinerii puterii de cumparare a pensiilor lor modeste: indexarea a fost anulata din cauza constrângerilor bugetare. Rata de compensare (raportul dintre o pensie medie si un salariu mediu) a scazut de la 39,2 în 1997 pâna la 21,3 în 2000, fiind a treia printre cele mai reduse din statele CSI.46

43 Acestea includ: aprovizionarea cu apa, servicii de canalizare, deservirea ascensorului, salubrizare si serviciile generale de deservire a blocului. 44 La sfârsitul anului 2000, odata cu aparitia surplusurilor în fondul de pensii, în decembrie 2000 pensiile au fost ridicate cu 16%, în decembrie 2001 – cu 34%, iar pe 1 mai 2002 – cu înca 17%. Aceste majorari au fost efectuate printr-un exercitiu complex si netransparent de recalculare, deoarece legislatia existenta nu dispune de un mecanism de indexare clar si posibil de implementat. 45 Desi Moldova nu are un prag oficial al saraciei, Departamentul de statistica din Moldova foloseste 50% din minimul oficial de subzistenta drept prag absolut al saraciei la calcularea indicatorilor saraciei. În 2001 aceasta cifra a constituit în medie 235 lei de persoana pe luna. (18,30 dolari SUA). În acelasi an pensia lunara medie era de 140 lei. 46 Conform calcularilor Ministerului Muncii, rata de compensare în Moldova a fost a treia printre cele mai nesatisfacatoare dintre statele CSI, dupa cele din Georgia si Armenia.[ Sursa:” Proiectul raportului social anual pentru 2001” Directia de politica sociala a Ministerului Muncii si Protectiei Sociale.]

- 36 -

2.70. Inechitatile din sfera pensiilor persista. Sistemul continua sa fie inechitabil. Cu toate ca eliminarea majoritatii înlesnirilor de pensionare timpurie a fost un eveniment pozitiv si a contribuit într-o oarecare masura la cresterea echitatii si obiectivitatii sistemului de pensii, mai ramân inechitati majore care sunt în crestere chiar. În timp ce cheltuielile pentru pensii au scazut ca procent din PIB, pensiile pentru anumite grupuri privilegiate au fost majorate. Pensiile speciale sunt prevazute pentru 11 grupuri de specialisti, inclusiv militari, procurori, functionari de stat, persoane care au contribuit la lichidarea consecintelor avariei de la Cernobâl, membri ai Guvernului si Parlamentului, angajati ai serviciului vamal, autoritati locale alese, etc. Aceste pensii sunt considerabil mai mari decât cele primite de pensionarii obisnuiti; pensii speciale primesc numai 2% din pensionarii în vârsta, dar suma se ridica la 14% din cheltuielile totale pentru pensii. 2.71. Inegalitatile din sfera ratelor contributiilor de asemenea se mentin, fapt demonstrat de ratele preferentiale pentru sectorul agricol, pentru persoanele care lucreaza pe cont propriu si alte câteva categorii de persoane care achita contributii. Sistemul de pensii favorizeaza în special lucratorii agricoli, a caror rata de contributie la fondul de pensii a ramas fixa, în lei, la un nivel foarte scazut în termeni nominali, pe parcursul ultimilor 5 ani.47 Drept consecinta lucratorii agricoli aduc contributii de mai putin de 15% din venitul fondului de pensii, în timp ce pensiile lor se ridica la jumatate din cheltuielile pentru pensiile persoanelor în vârsta, pensiile lor minime fiind stabilite la 85% din minimul general. 2.72. Durabilitatea financiara a sistemului de pensii trebuie fortificata. Odata ce stabilitatea financiara pe termen scurt a sistemului de pensii a fost restabilita, accesibilitate a sistemului de pensii va depinde de modul în care Guvernul va implementa si va elabora în continuare strategia sa initiala de reforma. Pe termen lung, durabilitatea financiara a sistemului de pensii va depinde de raportul dintre populatia eligibila pentru pensionare si persoanele încadrate în câmpul muncii care aduc contributii. Dat fiind scenariul previzibil privind îmbatrânirea continua a populatiei, însotita de o crestere a longevitatii, sistemul de pensii din Moldova va fi dezechilibrat daca nu se va majora vârsta de pensionare si nu se vor introduce ameliorari la colectarea contributiilor. 2.73. Guvernul Republicii Moldova merita apreciere pentru asumarea sarcinii de rationalizare a subventiilor la serviciile comunale. Transparenta subventiilor la energie si locuinte a crescut mult prin conectarea acestora direct la procesul de plata; în multe tari CSI, subventiile mai sunt înca transmise direct companiilor ce presteaza servicii comunale si autoritatilor municipale responsabile de fondul locativ, astfel subventionând aceste întreprinderi fara a tine cont de familiile consumatoare. De asemenea, procesarea acestor fonduri prin sistemul bancar48 asigura o mai buna monitorizare a utilizatorilor de indemnizatii si a fluxului de fonduri pentru programele de compensatii fata de alte programe de alocatii banesti din Moldova.

47 Desi rata standard a contributiei pentru asigurarea sociala este stabilita ca procent din salariul persoanei care achita contributia , contributiile pentru cei din sectorul agricol care le achita sunt calculate prin aplicarea unei rate fixe în lei la factorul ce masoara dimensiunea lotului de teren si calitatea sa, determinata de o scala de puncte speciala . 48 Aceste compensatii sunt platite prin Banca de Economii, care a investit în tehnologii informationale pentru a stabili legatura cu sistemul informational al Casei Nationale de Asigurari Sociale.

- 37 -

2.74. Reducerea numarului de privilegii/înlesniri pare sa fi avut un impact pozitiv asupra bugetului, desi costurile totale înca nu pot fi evaluate cu exactitate. Cu toate acestea, se pare ca desi în 1999 subventiile reprezentau 2,1% din PIB, acestea au scazut pâna la 1,2% în 2000. 2.75. Probleme de directionare. Dat fiind ca majoritatea înlesnirilor au fost în prezent eliminate, obiectivul subventiilor la energie si întretinerea locuintelor consta, dupa cum se afirma, în asigurarea cu agent termic si electricitate accesibile a categoriilor mai sarace sau mai vulnerabile ale populatiei. Sistemul actual realizeaza într-o masura mica aceste obiective. Desigur, conform acceptiei generale, persoanele în vârsta, invalizii inapti de munca si familiile care si-au pierdut sustinatorul financiar reprezinta categoriile cele mai vulnerabile. Problema consta în masura în care subventiile la energie si întretinerea locuintelor sunt necesare, având în vedere resursele limitate si alte posibilitati de utilizare a acestor fonduri. Analiza Saraciei în Moldova efectuata de Banca Mondiala în 1999 a constatat ca nivelul saraciei era maxim în rândurile populatiei rurale, familiilor cu copii si somerilor. Astfel, subventiile la energie sunt orientate spre grupurile vulnerabile, dar nu întotdeauna spre cei mai defavorizati. 2.76. Pe de alta parte beneficiarii subventiilor pentru energie sunt acum clar specificati, la fel ca si sumele alocatiilor care urmeaza a fi primite. Astfel, în ceea ce priveste elaborarea, exista o mare probabilitate ca alocatiile sa ajunga la destinatarii eligibili. Mai mult ca atât, procesul pare sa fie transparent, iar interactiunea dintre Casa Nationala de Asigurari Sociale, Ministerul Finantelor si Banca de Economii este satisfacatoare. Acesta este probabil unul dintre cele mai eficiente programe sociale din Moldova, în pofida deficientelor sale ce tin de directionare. Totodata, luându-se în consideratie marimea venitului în natura si a celui neoficial din Moldova, este posibil ca directionarea bazata pe venit sa conduca la erori grave de includere. Astfel unele tipuri de directionare pe categorii mai pot fi înca necesare pentru un timp. CALEA DE URMAT 2.77. Acest punct sugereaza actiuni pe termen scurt si lung orientate spre ridicarea eficientei si echitatii sistemului de protectie sociala, pe care trebuie sa le examineze Guvernul. 2.78. Actiuni pe termen scurt. Obiectivul-cheie în sfera reformei pensiilor pare sa fie consolidarea echitatii sistemului de pensii si a durabilitatii lui pe termen mediu. Sferele care necesita ameliorari includ consolidarea capacitatii de elaborare a prognozelor financiare pe termen lung pentru a modela dezvoltarea de mai departe a sistemului de pensii. De asemenea, în legea de baza cu privire la pensii trebuie introdusa pe masura posibilitatii o regula de indexare transparenta si acceptabila. Trebuie analizata optiunea integrarii pensiilor speciale în legea de baza cu prevederea eliminarii treptate a inconsecventelor. 2.79. Asistenta sociala si directionarea acesteia spre cei cu adevarat defavorizati este o sfera care necesita atentie de urgenta. Principalul obiectiv pare sa fie perfectionarea capacitatii de a directiona asistenta sociala spre cele mai vulnerabile si mai defavorizate grupuri. Pe termen scurt, datele Sondajului cu privire la bugetul gospodariilor casnice

- 38 -

trebuie îmbunatatite si folosite mai eficient în scopul de a crea o baza analitica pentru o directionare mai buna a alocatiilor de asistenta sociala. Ca o prima actiune de ordin practic, pentru alocatiile destinate copiilor trebuie stabilite prioritati în vederea restructurarii sistemului.49 Una din sursele de îmbunatatire a finantarii programului, odata ce acesta este supus restructurarii, ar putea fi pe calea reducerii costurilor programului de compensatii nominative în decursul timpului. 2.80. Trebuie constientizata natura de tranzitie a programului de compensatii nominative si Guvernul trebuie sa elaboreze o strategie orientata spre a asigura tinerea sub control a costurilor sale. Actuala directionare pe categorii a compensatiilor nominative trebuie revazuta pentru a asigura ca aceste alocatii sunt într-adevar directionate spre cele mai vulnerabile grupuri. Întrucât unele alocatii sunt extrem de mici, ele ar putea fi înlaturate relativ fara probleme, de exemplu pentru serviciile ne-comunale: aceste subventii sunt relativ mici, variind de la 1 leu pe luna pâna la 18 lei pe luna, dar costurile lor administrative continue a fi comparativ înalte. 2.81. Procesul de întocmire a bugetului asigurarilor sociale de stat ar putea fi probabil de asemenea consolidat în modul corespunzator si ar beneficia de faptul ca s-a integrat în bugetul sectoarelor precum si în cel guvernamental. Ar putea fi elaborat si introdus un model de prognozarea veniturilor, bazat pe actuala baza ampla de informatii a Inspectoratului Fiscal si a Casei Nationale de Asigurari Sociale. 2.82. Actiuni pe termen mediu. O strategie complexa si durabila financiar a reformei sistemului de protectie sociala trebuie elaborata în termen mediu, luând în consideratie legaturile între diverse programe de protectie sociala si acordând prioritate celor care sunt cele mai eficiente pentru reducerea saraciei. Aceasta va cere o sporire considerabila a capacitatii analitice atât a Ministerului Muncii si Protectiei Sociale, cât si a Casei Nationale de Asigurari Sociale. De asemenea se va cere instituirea unor mecanisme utile de coordonare între agentii pe probleme de protectie sociala. 2.83. Actiunea principala, care a fost sugerata în sfera reformei pensiilor pe termen mediu, este ca grupurile profesionale sa se reintegreze în sistemul general de pensii, iar marimea alocatiilor lor sa fie redusa la niveluri mai echitabile, cu ajutorul unor criterii de eligibilitate clare si justificate. Surplusurile recente care rezulta din cresterea economica au fost folosite pentru a mari platile pensiilor si pentru a majora ratele medii de compensare. Cu toate acestea, ar putea fi mai indicat de a aloca surplusurile în primul rând pentru a finanta trei luni de plati într-un fond de rezerve pentru cheltuieli neprevazute dupa exemplul practicii internationale. Astfel de rezerve trebuie investite în active cu risc scazut, dupa cum a fost stabilit în legea de baza cu privire la asigurarea sociala. Cadrul de reglementare pentru asemenea investitii de asemenea trebuie elaborat. În ultima instanta, luând în consideratie cresterea economica, Guvernul Republicii Moldova ar putea sa examineze si posibilitatea crearii unui pilon consolidat pentru sistemul de pensii pentru a ajuta la reducerea presiunii exercitate de pensiile publice asupra fondului de pensii si bugetului guvernamental consolidat.

49 Guvernul si UE au convenit asupra includerii în programul comun, pe lânga alte componente, finantarea alocatiilor pentru copii în anii 2002-2003 prin intermediul grantului din Programul de Securitate Alimentara. Programul prevede restructurarea alocatiilor pentru copii si fortificarea administrarii lor.

- 39 -

2.84. În legatura cu asistenta sociala, pe termen mediu Guvernul ar putea dori sa examineze modificarea legislatiei curente pentru a reduce compensatiile nominative, a înlatura din program grupurile care nu sunt afectate de saracie si/sau introduce unele prevederi cu privire la eliminarea unor înlesniri actuale. O optiune de a mentine costurile la un nivel redus ar fi de a diminua pe parcursul timpului suma subventiei pâna la 25% pentru categorii de beneficiari care actualmente primesc 50% de subventii. În baza cifrelor din 2001, o asemenea reducere combinata cu eliminarea subventiilor pentru serviciile comunale ar fi redus costurile programului cu 15%. Motivatia care sta la baza reducerii pe etape a acestui tip este ca având o crestere economica , în timp, majoritatea familiilor trebuie sa îsi permita sa achite facturile pentru agentul termic. O strategie si mai eficienta totusi ar fi de a elimina toate grupurile de beneficiari care nu sunt vulnerabile, inclusiv invalizii de grupa I si II si veteranii care nu au luptat în al doilea razboi mondial. Cu excluderea acestor grupuri din program si eliminarea subventiilor pentru serviciile comunale, cheltuielile pentru programul de compensatii nominative ar fi fost cu 41% mai mici în 2001. Daca, pe lânga aceasta, toate alocatiile ar fi fost platite la o rata de 25%, cheltuielile erau cu 56% mai mici. D. RECAPITULARE 2.85. Desi eforturile de reformare accelerate de criza regionala financiara au avut unele efecte pozitive, în general ajustarea bugetara a avut consecinte negative asupra calitatii serviciului si asupra echitatii si accesului la servicii. Neajunsurile din cadrul stabilirii prioritatilor strategice, gestionarii bugetare si procesului de întocmire a bugetului, precum si din administratia publica au dus la performante slabe ale ajustarii bugetare. Aceste deficiente, de asemenea, prezinta serioase obstacole pentru finalizarea reformelor structurale necesare, ramase în sfera ocrotirii sanatatii, învatamântului si protectiei sociale. Ele creeaza obstacole pentru capacitatea Guvernului de a-si atinge obiectivele principale, inclusiv reducerea saraciei si sporirea accesului la serviciile sociale de baza si protectie sociala de calitate pentru cei care au nevoie de ele. În acest context, în Capitolul 3 se iau în discutie reformele institutionale specifice si reformele ce tin de procesul de perfectionare a gestionarii cheltuielilor publice în Moldova. În Capitolul 4 sunt abordate aspecte ale luarii deciziilor la nivel de Guvern, ale managementului administratiei publice si managementului resurselor umane si este sugerata o agenda de reforma în vederea stabilirii unui sistem eficient si eficace de luare a deciziilor guvernamentale si a unei administratii publice depolitizate, incoruptibile si bazate pe merite.

- 40 -

CAPITOLUL 3: CONSOLIDAREA GESTIONARII CHELTUIELILOR PUBLICE 3.1. Implementarea eficace a programului de lucru al Guvernului si a prioritatilor guvernamentale trebuie sa se bazeze nu numai pe politici macroeconomice corespunzatoare si pe reforme structurale de sector, dar, de asemenea, pe institutii care functioneaza perfect si pe o administratie publica bine pregatita si capabila, apta sa formuleze si sa implementeze politici si programe în conformitate cu prioritatile strategice ale Guvernului. În nici o sfera nu este atât de important acest fapt ca în planificarea si gestionarea cheltuielilor publice. Regulile, procedurile, aranjamentele organizationale care dirijeaza procesul de întocmire a bugetului si creeaza stimulentele ce influenteaza marimea, alocarea si folosirea resurselor bugetare, trebuie sa fie bine stabilite si sa poata asigura un grad înalt al disciplinei financiare, acordarea strategica a prioritatilor, precum si eficienta în cadrul managementului resurselor publice. 3.2. Majoritatea reformelor urmate de Guvern astazi s-au axat pe pregatirea si implementarea bugetului. Reformele de baza includ adoptarea unei noi Legi organice cu privire la buget în 1996, introducerea unui nou sistem de clasificare bugetara (conform standardelor GFS) în 1997 pentru a fortifica directionarea si monitorizarea cheltuielilor publice, instituirea unui sistem al trezoreriei centrale (lansat în 1997) si adoptarea Legii cu privire la finantele publice locale (1999). Recent, Guvernul si-a mai luat angajamentul sa introduca elaborarea unui Cadru de cheltuieli pe termen mediu. În 2000 Ministerul Finantelor a introdus conceptul de Cadru de cheltuieli pe termen mediu pentru planificarea si întocmirea bugetului pe 2001 si a pregatit un cadru macrofinanciar pe termen mediu. Acesta a fost actualizat pe parcursul procesului de formulare a bugetului pe 2002. În anul 2002, un CCTM pentru 2003-2005 a fost pentru prima data aprobat oficial de catre Guvern. Întocmirea bugetelor în paza programelor de asemenea este introdusa ca exercitiu pilot în trei sfere ale programului. Luate în ansamblu, acestea reprezinta un important set de reforme si ofera o baza sigura, pe care se poate miza pe viitor. Ministerul Finantelor merita o înalta apreciere pentru faptul ca a reusit sa implementeze un astfel de set de reforme într-un context financiar mereu dificil. 3.3. Capitolul ofera (i) o evaluare a performantei gestiunii bugetare; (ii) o descriere si o evaluare a cadrului existent de gestionare bugetara si a procesului de întocmire a bugetului, (iii) recomandari specifice pentru a fi examinate de Guvern în vederea perfectionarii sistemului de gestionare al cheltuielilor publice. Dezbaterea din acest capitol se axeaza pe bugetul de stat. Bineînteles, nu trebuie de uitat ca o mare parte din cheltuielile sectorului social (ocrotirea sanatatii, învatamânt, protectie sociala) se implementeaza la nivel de autoritati locale. 3.4. Evaluarea eficacitatii sistemului bugetar al Moldovei este efectuata la trei niveluri: (i) realizarea unei discipline financiare generale, (ii) stabilirea prioritatilor strategice la pregatirea bugetului si (iii) asigurarea eficacitatii costurilor/rentabilitatii în cadrul unor programe anumite de cheltuieli. Sunt date exemple din unele sectoare sociale, în special din învatamânt si ocrotirea sanatatii, care sunt utilizate pentru a extinde analiza lansata în Capitolul 2. 3.5. În baza acestei evaluari si analize a sistemului bugetar si a procesului de întocmire a bugetului, sunt oferite recomandari cu privire la actiunile prioritare, destinate pentru a sustine crearea unui sistem de gestionare a cheltuielilor publice consolidat. Aceste

- 41 -

recomandari includ: consolidarea stabilirii prioritatilor strategice si sporirea eficientei de alocare la pregatirea bugetului; întarirea disciplinei financiare generale prin îmbunatatirea acoperirii bugetare; îmbunatatirea raportarii financiare si a transparentei bugetare; consolidarea cadrului de gestiune financiara interna si externa: sporirii calitatii prognozelor macroeconomice, întarirea pregatirii si executarii bugetului. Finalizarea implementarii unei modalitati strategice de planificare a cheltuielilor în contextul unui cadru de cheltuieli pe termen mediu reprezinta modalitatea conceptuala unificatoare pentru realizarea recomandarilor exacte care au fost identificate. A. PERFORMANTELE GESTIONARII BUGETULUI 3.6. În aceasta sectiune este evaluata performanta Moldovei cu privire la gestionarea bugetului sub trei aspecte: disciplina financiara generala, eficienta de alocare si eficienta tehnica. Desi s-au înregistrat considerabile progrese la introducerea si mentinerea unei discipline financiare generale, exista îngrijorari în ceea ce priveste faptul ca aranjamentele institutionale nu sunt suficient de puternice pentru a o sustine. La celelalte doua niveluri, se pare ca exista probleme specifice ce tin de capacitatea Guvernului de a aloca resurse în baza prioritatilor strategice si de a asigura eficacitatea si eficienta cheltuielilor publice din punct de vedere al costurilor. Disciplina financiara generala 3.7. Cu toate ca de la criza financiara regionala din 1998 au fost înregistrate progrese impresionante la întarirea disciplinei financiare globale, rezultatele financiare recente dau motive pentru a pune sub semnul întrebarii calitatea si durabilitatea disciplinei stabilite. Dupa cum a fost indicat în Capitolul 1, desi deficitul de casa al bugetului de stat a fost în fond eliminat (în 2001 a fost consemnat un surplus de casa), tendinta de scadere a deficitului angajamentelor financiare este sub semnul întrebarii, dupa cum a dovedit-o cresterea restantelor bugetului de stat si locale în ansamblu pâna la 81 milioane lei spre sfârsitul anului 2001. 3.8. Analiza divergentelor dintre bugetul aprobat (si modificat) si bugetul executat de asemenea pune sub semnul întrebarii durabilitatea ameliorarilor (Tabelul 3.1). Pe parcursul anilor, cifrele reale ale bugetelor au deviat în mod considerabil de la cele din bugetele aprobate, fara a urma vreun model anume. Reducerea notabila a variatiilor dintre bugetul aprobat si cel executat, realizata în 2000, n-a avut loc si în 2001. 3.9. O trasatura importanta a ajustarii financiare din Moldova de pâna acum, care are implicatii semnificative pentru durabilitatea ei, este faptul ca a fost în mare masura determinata de factori restrictivi de ordin extern. Dupa cum s-a mentionat în Capitolul 1, Guvernul nu a avut alta optiune decât aceea de a introduce disciplina financiara generala începând cu anul 1998, luând în consideratie dificultatea de a obtine resurse din exterior în urma crizei financiare regionale din 1998. Aceasta a mai condus si la o dependenta sporita fata de programul FMI si de creditarea pentru ajustari structurale acordata de Banca Mondiala (în 1999-2001, 75% din finantarea externa a bugetului au fost asigurate de creditul de ajustare structurala a Bancii Mondiale). Necesitatea din cadrul acestor programe de a satisface anumite criterii cantitative de performanta financiara a constituit

- 42 -

un factor-cheie care a determinat Ministerului Finantelor sa exercite un control strict asupra cheltuielilor statului.

Tabelul 3.1. Bugetul consolidata – discrepantele dintre bugetul aprobatb si cel executat (procent din sumele aprobate)

1997 1998 1999 2000 2001

Total venituric 13.6 -5.4 4.3 1.6 -9.0

Din care: venituri fiscale 8.7 -9.1 -2.2 3.6 -11.5 Total Cheltuieli 10.9 -4.8 -6.1 -2.0 -10.7

in care: Securitatea nationala si servicii generale de stat

5.6 0.7 14.9 1.6 -7.1

Învatamânt 12.4 -13.8 -15.0 -4.4 -9.6

Ocrotirea sanatatii -1.6 -24.4 -19.3 -4.7 -15.5 Protectia sociala -0.9 -26.5 -18.4 3.1 -21.8 Cheltuieli economice 7.5 20.3 -2.1 2.5 -13.4

Deficit 3.5 -0.9 -47.2 -32.7 -53.3 a Definitia de “buget consolidat” a Guvernului se refera la bugetul de stat plus bugetele locale. b “Aprobat” se refera la ultima versiune a bugetului aprobat (inclusiv amendamentele de pe parcursul anului). c Inclusiv granturi, fara a include veniturile obtinute în urma privatizarii.

Sursa: Ministerul Finantelor. Eficienta alocarii 3.10. Modul în care sunt alocate resursele între si în cadrul sectoarelor si categoriilor de cheltuieli nu contribuie la implementarea prioritatilor strategice ale Guvernului. Dupa cum s-a remarcat în Capitolul 2, având în vedere neajunsurile existente la stabilirea prioritatilor strategice , reducerile recente ale cheltuielilor din sectoarele sociale au condus la un acces limitat la serviciile sociale de baza, în special a celor saraci. Rezultatele sondajelor indica faptul ca o parte considerabila din populatie care necesita asistenta medicala este în prezent incapabila sa beneficieze de serviciile necesare din cauza costurilor exorbitante. Platile oficiale si neoficiale în crestere din sfera învatamântului au contribuit la limitarea accesului la studii a copiilor saraci. Finantarea studiilor superioare pare sa fie îndeosebi de inechitabila. 3.11. O întrebare fundamentala este în ce masura Guvernul este capabil sa protejeze alocatiile pentru sectoarele prioritare ca cele sociale, în conditiile în care este obligat sa reduca cheltuielile globale. Dupa cum se observa în Capitolul 1, confruntat cu penuria de resurse, Guvernul a redus toate categoriile de cheltuieli, iar cele ale sectoarelor sociale nu s-au bucurat de nici o protectie speciala. Ponderea cheltuielilor din sectoarele sociale (dupa reducerile drastice) ramâne de fapt neschimbata, la nivelul de 64% din totalul cheltuielilor discretionare (fara achitarea dobânzilor) în perioada 1998-2001. Cheltuielile pentru serviciile comunale generale s-au dovedit a fi singurul tip de cheltuieli pentru care cheltuielile reale au depasit alocatiile prevazute în buget pe 1997-2000. Ca rezultat, ponderea acestor cheltuieli ca procent în totalul cheltuielilor discretionare, a sporit de la 13% pâna la peste 17,5%.

- 43 -

Eficienta tehnica 3.12. Eficienta tehnica se refera la capacitatea ministerelor de ramura si a agentiilor de resort sa utilizeze resursele alocate în cel mai rentabil mod cu putinta, astfel ca sa asigure livrarea eficienta a bunurilor si serviciilor publice. Dupa cum se observa din Capitolul 2, activitatea Moldovei în sfera medicala, precum si indicatorii din sfera de învatamânt sunt comparativ redusi fata de alte tari în tranzitie. În acelasi timp Moldova cheltuieste la fel de mult si chiar mai mult pentru ocrotirea sanatatii si învatamânt ca parte din PIB în comparatie cu statele similare. Între 1997 si 1999 cheltuielile publice pentru învatamânt au constituit în medie 6,7%, mult mai mult decât media de 4,6% pentru tarile CSI si ECE. Chiar si dupa reduceri considerabile, cota a ramas la nivelul de 5,4% în 2001. În cazul sectorului ocrotirii sanatatii, nive lul mediu al cheltuielilor Moldovei ca pondere în PIB a constituit circa 4% în perioada 1997-1999, ceea ce este putin mai mult decât media de 3,6% printre tarile CSI (si considerabil mai mult decât media de 1,2% printre tarile cu venituri mici si de 2,5% printre tarile cu venituri medii). Ca si în cazul cheltuielilor educationale, cheltuielile Moldovei pentru asistenta medicala au ramas relativ mari chiar si dupa ajustarea bugetara, egalându-se cu 3% din PIB în decursul lui 2001. 3.13. Combinarea indicatorilor relativ scazuti cu nivelurile comparativ înalte ale cheltuielilor sugereaza existenta unor carente în stabilirea prioritatilor strategice si a unor ineficiente la realizarea programului. FMI a întreprins o analiza a eficientei cheltuielilor sociale în Moldova, folosind o metoda ne-parametrica numita Analiza bazata pe dispunerea libera de cadrul exterior. Conform acestei analize, s-a constatat ca performanta Moldovei la acordarea de servicii sociale este nesatisfacatoare în comparatie cu cea din alte tari în tranzitie pentru o gama larga de indicatori standard ai asistentei medicale si serviciilor în învatamânt.50 3.14. Doi indicatori ai eficientei managementului din sectorul medical, folositi pe larg, sunt rata fluctuatiei pacientilor si rata de ocupare a paturilor spitalicesti. Eficienta Moldovei în ceea ce priveste ratele fluctuatiei este cu 50-70% mai redusa decât în tarile luate pentru comparatie, desi rata medie de ocupare a paturilor spitalicesti de 68% este înca cu 20% mai scazuta decât rata atinsa de tarile luate pentru comparatie. Ineficienta din sectorul medical este caracterizata prin capacitatea excesiva din infrastructura serviciilor medicale. Este de asemenea demonstrata de facturile înalte la serviciile comunale, care nu lasa loc pentru cheltuielile pe medicamente si alte produse medicale de baza. 3.15. În sectorul educational, desi marimea unei clase (numarul de elevi la clasa) si marimea scolii (numarul de elevi la scoala) par a fi ireprosabile, ineficientele se reflecta în facturile ridicate pentru agentul termic, numarul prea mare de cadre ne-didactice, eficienta externa scazuta a scolilor profesionale/polivalente si a colegiilor profesional-tehnice. Aceasta afecteaza rezultatele învatamântului: salariile profesorilor, materialele didactice, instalatiile pentru laboratoare si instruirea din timpul serviciului pentru profesori, care ramân insuficient finantate.

50 Sursa: FMI. 2001. „Eficienta cheltuielilor sociale în Moldova. Evolutii economice recente.”

- 44 -

B. CADRUL LEGISLATIV SI INSTITUTIONAL 3.16. În acest punct este expusa o privire generala asupra aranjamentelor din cadrul legislativ si institutional care reglementeaza sistemul bugetar si procesul de întocmire al bugetelor în Moldova. La început se mentioneaza legislatia de baza care asigura temelia gestionarii bugetare din Moldova. Acoperirea bugetara este examinata în continuare sub aspectul complexitatii si fragmentarii. În fine, în sectiunea data sunt identificati participantii la procesul de întocmire a bugetului, sunt descrise rolurile lor respective, sunt evidentiate aspectele acestor aranjamente institutionale care fie sustin, fie împiedica unei gestionari bugetare eficace. Cadrul legislativ 3.17. Actualul cadru legal pentru sistemul bugetar si procesul de întocmire a bugetului a fost introdus destul de recent. Cele mai importante elemente ale cadrului sunt cele doua legi organice cu privire la buget - Legea cu privire la sistemul bugetar si procesul bugetar, aprobata în 1996 si Legea cu privire finantele publice locale, aprobata în 1999. Aceste doua legi prevad regulile procedurale generale pentru pregatirea bugetelor anuale pentru Guvern si autoritatile publice locale. În Legea cu privire la sistemul bugetar si procesul bugetar sunt expuse obiectivele bugetului, componenta acestuia, împartirea responsabilitatilor între agentiile guvernamentale, procedurile bugetare asociate si programul pentru pregatirea bugetului. În Legea cu privire la finantele publice locale este prezentat procesul de întocmire a bugetului pentru autoritatile publice locale, sunt stabilite alocarea veniturilor si cheltuielilor pentru bugetele locale si mecanismele de transfer si împrumut între bugetele celor doua niveluri. 3.18. Alte legi relevante includ Legea cu privire la datoria de stat si garantiile de stat (1996), care stabileste un plafon pentru datoria publica si restrictii pentru împrumuturile garantate de stat si procedurile si directivele pentru eliberarea garantiilor de stat. Codul Fiscal (1997-2001) instituie ratele impozitelor si bazele fiscale. Tarifele de import au fost fixate într-o lege organica separata începând cu anul 2000. Legea cu privire la asigurarea sociala de stat (1999) defineste domeniul si acoperirea bugetului de asigurari sociale. Implementarea treptata a legislatiei de mai sus a conferit sistemului un plus de stabilitate si transparenta. Acoperirea bugetara 3.19. Bugetul Guvernului mai este înca fragmentat si pare sa fie insuficient de cuprinzator ca acoperire. Aceasta prezinta un obstacol important pentru ridicarea disciplinei financiare globale si sporirea eficientei de alocare. Conform Legii cu privire la sistemul bugetar si procesul bugetar, sistemul bugetar al Moldovei include bugetul Guvernului central (bugetul de stat), bugetele unitatilor teritorial-administrative (bugetele autoritatilor locale), Bugetul asigurarilor sociale de stat si fondurile extrabugetare. În Casuta 3.1 este descrisa acoperirea oferita de fiecare din componentele sistemului bugetar, în timp ce în figura 3.1 se contin cotele relative ale diferitor componente bugetare în bugetul de stat general. 3.20. Bugetul public national al Moldovei ramâne fragmentat într-o anumita masura ca o consecinta a prevederii din Legea cu privire la sistemul bugetar si procesul bugetar din

- 45 -

1996, care cere obtinerea aprobarii Parlamentului numai pentru bugetul de stat, nu si pentru tot cadrul national de cheltuieli publice. Numai bugetul de stat si bugetele autoritatilor locale sunt consolidate într-un “buget consolidat” oficial pentru prezentarea legii anuale a bugetului de stat si pentru raportarea ulterioara. Bugetul de asigurari sociale si resursele extrabugetare nu sunt consolidate în scopuri de raportare. 3.21. Un alt aspect al fragmentarii se refera la integrarea incompleta a cheltuielilor de investitie în buget. Legea cu privire la sistemul bugetar si procesul bugetar pe 1996 cere includerea unui articol bugetar pentru cheltuielile investitionale în mijloace de productie în propunerea anuala de buget, dar fara a- l integra printre articolele clasificarii functionale. Conform practicii actuale, cheltuielile pentru noile constructii/investitii sunt prezentate ca o grupa functionala separata, în timp ce cheltuielile pentru reparatii capitale si întretinere sunt incluse în clasificarea functionala. Divizarea cheltuielilor pentru constructii/investitii noi este deseori efectuata dupa aprobarea bugetului anual de stat, fiind în asteptarea aprobarii de catre Parlament a listei cu noile obiecte de constructie capitala, prin intermediul unei hotarâri separate. Aceasta modalitate ar putea fi explicata ca una care conduce spre desfasurarea unui program separat de investitii publice (PIP) si spre institutionalizarea unui buget dublu. Aceasta ar putea duce la riscul aparitiei unor serioase dezechilibre între investitii si cheltuielile recurente (periodice). Figura 3.1.: Divizarea cheltuielilor totale ale Guvernului dupa componenta

bugetului (procente din total)

Nota: Din cheltuielile bugetului de stat se exclud transferurile pentru bugetele locale si bugetul asigurarilor sociale de stat. Nota trad.. fondurile si mijloacele extrabugetare bugetul asigurarilor sociale de stat bugetele locale bugetul de stat Sursa : Ministerul Finantelor

0%

20%

40%

60%

80%

100%

1997 1998 1999 2000 2001

extrabudgetary funds

state social insurancebudget local budgets

state budget

- 46 -

Casuta 3.1: Sistemul bugetar al Moldovei Bugetul de stat . Bugetul de stat acopera operatiunile institutiilor administratiei publice centrale, inclusiv structurile lor din teritoriu. Guvernul central este responsabil pentru asigurarea bunurilor publice (aparare, securitate, relatii externe, cercetari, justitie, ecologie si infrastructura), livrarea serviciilor sociale (studii superioare si profesional-tehnice, asistenta specializata în spitale si o retea de securitate sociala), achitarea serviciului datoriei si sustinerea altor operatiuni guvernamentale. În 2001, suma neta a cheltuielilor bugetului de stat fara transferurile catre autoritatile locale si bugetul de asigurari sociale de stat a constituit 39% din cheltuielile totale efectuate ale bugetului public national (vezi tabelul A7 din Anexa statistica pentru cifre detaliate privind executarea bugetului de stat în perioada 1997-2001). Bugetul de stat este aprobat prin Legea anuala a bugetului de stat. Bugetele autoritatilor locale. Conform Legii privind reforma administrativ-teritoriala din 1999, unitatile teritorial-administrative sunt organizate în doua niveluri. Primul nivel al divizarii teritorial-administrative este reprezentat de 10 judete, unitatea teritoriala autonoma Gagauzia si municipiul Chisinau cu statut special. Cel de-al doilea si cel mai inferior nivel de divizare teritorial-administrativa este reprezentat de 55 de orase si municipii si 594 de comune. Fiecare municipiu, sat, oras, comuna dintr-un judet are un consiliu local care aproba propriul buget local, iar bugetele unite ale consiliilor locale formeaza bugetul judetean. Bugetele autoritatilor locale au constituit 31% din cheltuielile totale efectuate ale bugetului public national în anul 2001 (vezi tabelul A8 din anexele statistice pentru mai multa informatie cu privire la executarea bugetelor locale în perioada 1997-2001). Legea cu privire la finantele publice locale prevede ca bugetele locale nu pot fi aprobate cu deficit financiar. Daca veniturile colectate (inclusiv impozitele si taxele colectate de autoritatile locale, impozitele comune cu autoritatile judetele si transferurile de echivalare) sunt insuficiente pentru a acoperi cheltuielile, atunci autoritatile locale trebuie sa-si reduca cheltuielile (inclusiv obligatiile si platile stabilite) pentru a echilibra bugetul local. Legea cu privire la finantele publice locale permite autoritatilor locale sa împrumute de la autoritatile centrale/Guvern (bugetul de stat), nivelurile superioare ale autoritatilor locale si de la bancile comerciale din tara; cu toate acestea li se interzice sa contracteze împrumuturi/credite externe si sa emita bonuri de tezaur. Bugetul asigurarilor sociale de stat (BASS) . BASS acopera cheltuielile pentru pensii, programele de asigurare sociala care nu prevad pensii (alocatii pentru somaj, cazuri de boala si concediu de maternitate) si majoritatea indemnizatiilor de asistenta sociala. Cheltuielilor pentru pensii le revine cea mai mare parte din totalul cheltuielilor bugetului de asigurari sociale (86% în 2000). În 2001, cheltuielilor bugetului de asigurari sociale de stat le reveneau circa 24% din cheltuielile totale efectuate ale bugetului public national (vezi tabelul A9 din Anexa statistica pentru cifre detaliate privind executarea bugetului asigurarilor sociale de stat în perioada 1997-2001). Bugetul este finantat prin veniturile din contributiile de asigurare sociala ale persoanelor fizice si juridice. De asemenea, mai primeste un transfer de la bugetul de stat pentru acoperirea cheltuielilor programelor ce nu tin de asigurare. BASS este aprobat printr-o lege anuala cu privire la bugetul pentru asigurare sociala si este administrat de Casa Nationala de Asigurari Sociale. Fondurile si resursele extrabugetare (FREB). În general, acestea se refera la conturi ale activitatilor guvernamentale care de obicei sunt excluse din documentele bugetare si nu urmeaza regulile standard pentru procedurile de executare a bugetului. În Moldova fondurile extrabugetare includ fondurile create prin anumite impozite si taxe corespunzator destinatiei lor finale (fondul rutier, fondul ecologic, fondul manualelor). Fondurile extrabugetare sunt incorporate în buget. Fondurile extrabugetare ale Guvernului central sunt aprobate de catre Parlament în calitate de anexe la Legea anuala cu privire la bugetul de stat, pe când fondurile extrabugetare ale autoritatilor locale sunt aprobate ca anexe la bugetele locale. În contrast, resursele extrabugetare ale institutiilor bugetare de stat, care se refera la fonduri speciale ale institutiilor finantate din bugetul de stat si care îsi au originea în taxele si impozitele oficiale (de exemplu, taxe pentru servicii în institutii educationale si medicale) nu sunt incluse explicit în buget. Resursele similare ale institutiilor finantate din bugetele locale constituie parte integrala a bugetelor locale. Ministerele de ramura, responsabile de sectoarele în care institutiile bugetare de stat sunt autorizate sa acumuleze resurse extrabugetare, trebuie sa prezinte prognoze asupra veniturilor si cheltuielilor spre a fi finantate din astfel de resurse, odata cu cererile lor anuale de buget. Atât fondurile extrabugetare, cât si resursele extrabugetare sunt administrate prin sistemul trezorerial. În 2001, fondurile si resursele extrabugetare constituiau aproximativ 6% din cheltuielile totale efectuate ale bugetului public national (vezi tabelul A10 din anexele statistice pentru informatie mai ampla cu privire la evolutia fondurilor si resurselor extrabugetare în perioada 1997-2001).

- 47 -

3.22. O serie de cheltuieli importante de asemenea nu sunt incluse explicit în bugetele aprobate. Printre acestea se numara: (i) finantarea externa a investitiilor în mijloacele de productie si a altor cheltuieli finantate cu asistenta conditionata a donatorilor si (ii) rambursarea restantelor la cheltuieli. În cazul asistentei donatorilor care suplimenteaza cheltuielile recurente (de exemplu, medicamentele livrate spitalelor publice sub forma de ajutor umanitar), aceasta reprezinta o omisiune deosebit de importanta pentru situatia în care se afla Moldova; tara primeste sume considerabile sub diverse forme de asistenta externa ce completeaza cheltuielile bugetare. 3.23. Platile anuale în cadrul proiectelor de investitii finantate de donatori au constituit în medie 3% din PIB pe parcursul ultimilor sapte ani, din care 1,4% din PIB au fost sub forma de plati în cadrul împrumuturilor contractate direct de Guvern, iar restul - din platile intrate în cadrul împrumuturilor garantate de Guvern. Amploarea acestei asistente aproape ca s-a ridicat la nivelul cheltuielilor de investitii publice reflectate în buget (în medie 3,5 % din PIB în perioada 1997-2001), iar reflectarea corespunzatoare a acestui fapt în buget ar oferi un tablou mai clar al situatiei investitiilor publice din Moldova. Mai mult, impactul real al acestor fonduri asupra integritatii procesului de întocmire a bugetului este considerabil mai mare, luându-se în vedere faptul ca circa doua treimi din investitiile publice finantate în mod privat sunt actualmente alocate ca finantare interna complementara pentru proiectele finantate din exterior. 3.24. Restantele acumulate în decursul ultimilor ani de asemenea nu sunt reflectate adecvat în bugetele din Moldova si nu este prevazuta nici o alocatie explicita pentru rambursarea lor, desi în practica uneori chiar se prevede ca o parte considerabila din cheltuieli urmeaza a fi folosita pentru lichidarea restantelor istorice. Explicatia oficiala a acestor situatii este ca bugetele sunt pregatite pe baza de casa si prin urmare orice reflectarea a angajamentelor din trecut este inadecvata. Aceasta este o problema importanta, odata ce în multe sectoare, în special în cele medical si educational, volumul restantelor acumulate pe parcursul ultimilor ani ramâne a fi considerabil si constituie procente substantiale din alocatiile anuale. Legea bugetului pe 2002 stipuleaza ca restantele din anul trecut vor fi lichidate în cadrul limitelor alocatiilor anului curent, implicit indicând ca restantele vor fi mentinute la nivelul anului precedent. Anterior si numai de câteva ori, Legea cu privire la bugetul fondului de asigurari sociale si Legea cu privire la bugetul de stat au inclus o prevedere de înghetare a restantelor la pensii de la o data anumita, ce includea note referitoare la o alocatie bugetara speciala pentru a lichida aceste restante din trecut. Aceasta practica s-a dovedit a fi foarte utila pentru întarirea disciplinei globale a cheltuielilor în cadrul sistemului de pensii si a adus o contributie esentiala la lichidarea cu succes a restantelor la pensii în Moldova. 3.25. Desi în ultimii ani s-a realizat un progres considerabil în rationalizarea legii cu privire la bugetul anual, ea înca include unele prevederi care probabil ar trebui incluse mai degraba în legile organice care reglementeaza anumite sfere (Codul fiscal, Legea cu privire la privatizare), de exemplu prevederi cu privire la reglementarea fiscala, scutiri si alte aspecte ce tin de venituri si cheltuieli, privatizare, transport de marfuri si servicii prin vama, restructurare a datoriilor, leasing si asigurare de stat obligatorie.

- 48 -

Participantii la procesul bugetar si rolurile lor 3.26. În cadrul Guvernului central, Ministerul Finantelor este responsabil de gestionarea generala al finantelor statului, inclusiv de politica bugetara si planificarea bugetara, de pregatirea bugetului si executarea acestuia. Odata ce Cabinetul aproba bugetul de stat, Ministerul Finantelor îl prezinta Parlamentului si raporteaza asupra executarii acestuia. 3.27. Responsabilitatile pentru planificarea bugetara si elaborarea bugetului apartin în mare parte blocului bugetar al Ministerului Finantelor, care include Departamentul Sinteza Bugetara si Directiile Finantele de Ramura, care raporteaza unui si aceluiasi Viceministru al Finantelor. Directiile separate în cadrul Departamentului sinteza bugetara sunt responsabile de analiza macroeconomica si financiara, de întocmirea prognozelor asupra veniturilor. Directiile Finantele de Ramura sunt responsabile de supravegherea programelor de cheltuieli din anumite sectoare si de activitatea într-o strânsa colaborare cu Departamentul Sinteza Bugetara. Cu toate acestea, responsabilitatea pentru anumite aspecte ale bugetului este actualmente plasata în afara blocului bugetar al Ministerului. Aceste responsabilitati includ întocmirea bugetelor pentru anumite programe ale sectorului real (agricultura, comert si industrie, care sunt administrate de Directia de finante pentru economia nationala a Ministerului Finantelor), precum si pentru întocmirea bugetului investitiilor sectorului public (administrata de Directia de investitii de capital, Ministerul Finantelor), ambele directii fiind în cadrul Departamentului de analiza si reglementare financiara a Ministerului Finantelor si raporteaza unui alt viceministru. Aceste aranjamente organizationale creeaza obstacole pentru integritatea bugetului si procesul de pregatire a acestuia. 3.28. Ministerul Finantelor dispune de structuri desconcentrate la nivel de judete sub forma de directii financiare generale, care sunt parte din structurile de administratie publica locala. Recent au avut loc schimbari legate de statutul acestor directii. Pâna în iulie 2001, ele se caracterizau printr-o subordonare dubla fata de consiliile judetene si fata de Ministerul de Finante, dar erau finantate din bugetele judetene. Recent, au fost transferate în subordinea oficiilor prefectilor, iar finantarea lor a fost transferata la bugetul de stat. Aceasta actiune a introdus nesiguranta si neclaritate în ceea ce priveste relatia acestor departamente cu autoritatile locale. 3.29. Ministerele de ramura participa la elaborarea si executarea bugetelor si sunt raspunzatoare pentru alocarea resurselor propriilor lor bugete. Toate ministerele de ramura sunt de asemenea responsabile si pentru administrarea fondurilor si resurselor extrabugetare proprii si pentru raportarea asupra lor Ministerului de Finante. Cu toate acestea, capacitatea ministerelor de ramura de a participa eficient la procesul de întocmire a bugetului national este grav limitata de capacitatile lor tehnice relativ reduse în domeniul întocmirii bugetului si managementului financiar comparativ cu cele din Ministerul Finantelor, dar si din cauza faptului ca ele dispun de o capacitate foarte limitata în sfera analizei si a formularii politicilor. 3.30. Ministerul Muncii si Protectiei Sociale este responsabil pentru pregatirea si executarea bugetului de asigurari sociale de stat (BASS) prin intermediul Casei Nationale

- 49 -

de Asigurari Sociale.51 Ministrul prezinta BASS Guvernului si, dupa aprobarea guvernamentala, Parlamentului.

3.31. Functia de colectare a veniturilor este divizata între Serviciul Fiscal de Stat si Departamentul Vamal. Primul este responsabil de colectarea impozitelor pe marfurile produse în tara si a tuturor altor impozite interne, precum si de contributiile de asigurare sociala. Departamentul Vamal este responsabil de colectarea impozitelor pe marfurile importate, inclusiv TVA pe importuri, precum si a taxelor vamale. Ambele organizatii sunt reprezentate în teritorii prin retele de oficii. Importanta veniturilor colectate de Vama a sporit în decursul ultimilor ani. De exemplu în 2001, mai mult de 60% din veniturile bugetului de stat au fost colectate la hotare de Departamentul vamal. Importanta strategica a functiei vamale a fost mentionata ca principalul motiv pentru transferarea recenta a Departamentului Vamal din subordinul Ministerului Finantelor în subordinul direct fata de Cabinet. Actualmente seful Serviciului Fiscal de Stat raporteaza Ministerului Finantelor, iar seful Departamentului Vamal raporteaza Prim-ministrului. Aceasta tinde sa creeze anumite probleme operationale între cele doua agentii de colectare a veniturilor în ceea ce priveste colaborarea si integrarea lor eficienta, precum si în ceea ce priveste coordonarea dintre acestea si sistemul de trezorerie. 3.32. Responsabilitatea pentru executarea bugetului îi revine Departamentului Trezoreriei al Ministerului de Finante, ale carui functii includ executarea bugetului, managementul fluxurilor monetare, evidenta contabila si dezvoltarea sistemului. Obiectivele trezoreriei sunt: asigurarea existentei unor sume în numerar suficiente pentru executarea de zi cu zi a bugetului, atingerea scopurilor de ordin financiar, încadrarea cheltuielilor sa fie în limitele veniturilor existente la dispozitie si ca bugetul sa fie executat dupa cum a fost aprobat prin legea anuala a bugetului. Operatiunile financiare ale bugetului de stat sunt executate prin Sistemul Trezoreriei. Veniturile bugetului de stat sunt colectate într-un singur cont trezorerial, care este tinut la Banca Nationala a Moldovei. Cheltuielile bugetului de stat sunt realizate din acelasi cont. Începând cu anul 2001, veniturile si cheltuielile autoritatilor locale sunt administrate prin trezorerii teritoriale. Cheltuielile bugetului de asigurare sociala de stat ramân totusi în afara operatiunilor trezoreriei si sunt administrate de Casa Nationala de Asigurari Sociale. 3.33. Controalele guvernamentale interne asupra executarii bugetului sunt efectuate de Departamentul de revizie si control financiar care raporteaza Ministerului Finantelor, iar auditul extern al bugetului public este efectuat de Curtea de Conturi care raporteaza Parlamentului. C. PROCESUL DE ÎNTOCMIRE A BUGETULUI

3.34. Procesul de întocmire a bugetului în Moldova s-a desfasurat în conditiile restrictive ale crizei financiare. Deocamdata, Guvernul s-a concentrat asupra consolidarii aspectelor tehnice ale întocmirii si executarii bugetului, înregistrând mai multe progrese în acest domeniu.

51 Casa Nationala de Asigurari Sociale a fost creata în 2001, ca o agentie semi -autonoma, care pe de o parte raporteaza Ministerului Muncii, care prezideaza consiliul de supraveghere al acesteia, iar pe de alta parte are un statut complet independent, acordat de Legea cu privire la asigurarile sociale de stat, si tinde sa actioneze în modul corespunzator.

- 50 -

Pregatirea si întocmirea bugetului 3.35. Calendarul de pregatire a bugetului. Calendarul de pregatire a bugetului este aprobat anual la o etapa începatoare a ciclului bugetar. Calendarul este determinat de cerinta din Legea organica cu privire la buget conform careia bugetul anual trebuie prezentat Parlamentului pâna la 1 octombrie. Calendarele pregatirii bugetului de stat si bugetelor locale pe anul 2002 sunt expuse în rezumat în tabelul 3.2. Calendarul pregatirii bugetului de asigurari sociale de stat coincide cu cel pentru bugetul de stat. 3.36. Ministerul Finantelor admite ca calendarul de pregatire a bugetului nu aloca suficient timp pentru planificarea bugetara. Recent s-a propus a modifica calendarele prin lansarea pregatirilor pentru ciclul bugetar anual mult mai devreme, în contextul avansarii spre introducerea treptata a Cadrului de cheltuieli pe termen mediu. 3.37. Planificarea. Probabil cel mai mare neajuns al procesului actual de pregatire a bugetului este lipsa unei concentrari strategice, însotita de absenta unei etape de planificare strategica. Elaborarea bugetului se rezuma în mare la exercitii matematice de balansare a numerelor. Se atrage comparativ putina atentie analizei si formularii politicii bugetare. Ca rezultat, ultimele etape ale formularii bugetului sunt dominate de lupta pentru “bucatica de placinta”, aceste negocieri nefiind argumentate analitic sau de politici adecvat. Aceasta submineaza eficienta de alocare, reduce capacitatea Ministerului Finantelor de a promova caracterul rational în cadrul politicii bugetare, înlesneste calea spre lobbysm si afecteaza negativ rezultatele bugetare. Alocatiile anuale urmeaza în temei modelul din anii precedenti, iar stabilirea strategica a prioritatilor astfel încât alocatiile sa corespunda cu prioritatile în proces de aparitie si schimbare din programul de lucru al Guvernului ramâne slaba. 3.38. Constrângerea fundamentala la consolidarea etapei de planificare strategica a procesului de pregatire a bugetului este absenta stimulentelor pentru a impune stabilirea strategica a prioritatilor la alcatuirea bugetului în conformitate cu prioritatile de baza din programul de lucru al Guvernului. Aceasta este accentuata de functia slaba de planificare strategica în cadrul Guvernului, precum si de capacitatea slaba da analiza si planificare strategica. Fenomenul este caracteristic atât pentru aparatul central al Guvernului, cât si pentru ministerele de ramura. Conform structurii actuale a Guvernului, functia de planificare strategica îi apartine în primul rând Ministerului Economiei, care totusi nu dispune de capacitatea si expertiza adecvata în multe domenii, inclusiv în domeniul analizei bugetare si a sectorului social

- 51 -

Tabelul 3.2. Calendarul pregatirii bugetului pe 2002 Bugetul de stat Bugetele autoritatilor locale

Mijlocul lunii aprilie

Ministerul Economiei începe actualizarea indicatorilor macroeconomici

Ministerul Finantelor emite Note metodologice Ministerelor de ramura

? Notele metodologice emise de Ministerul Finantelor judetelor

? Judetele transmit notele satelor, comunelor si oraselor

Începutul lunii mai

Consiliul Ministerului Finantelor aproba calendarul bugetului

Începutul lunii iunie

Ministerul Economiei finalizeaza prognozele macroeconomice

Ministerele de ramura prezinta cererile lor de buget

? Satele, comunele si orasele pregatesc proiecte de buget prezentate judetelor

? Judetele elaboreaza proiectele de buget prezentate Ministerului de Finante spre revizuire

Mijlocul lunii iunie pâna la sfârsitul lunii iulie

Ministerul Finantelor finalizeaza cadrul macrofiscal

Negocierile cu privire la buget între Ministerul Finantelor si Ministerele de ramura

Începutul-mijlocul lunii august

Prim-ministrul/Cancelaria de Stat solutioneaza disputele privind bugetul

Autoritatile locale discuta divergentele de la proiectul de buget cu Ministerul Finantelor

Mijlocul-sfârsitul lunii august

Ministerul Finantelor finalizeaza proiectul de buget

1 octombrie

Guvernul prezinta Proiectul de lege cu privire la buget anual Parlamentului

1 noiembrie

Satele, comunele si orasele revizuiesc si prezinta spre aprobarea consiliilor locale proiectele de buget

15 noiembrie

Bugetele judetelor prezentate consiliilor judetene pentru aprobare

5 decembrie Parlamentul aproba bugetul de stat 10 decembrie Consiliile locale satesti (comunale),

orasenesti, municipale aproba bugetul sau

20 decembrie Consiliile judetene aproba bugetele judetene

Sursa: În baza Legii cu privire a sistemul bugetar si procesul bugetar, si Deciziei Guvernului nr. 303 din 7 mai 2001 3.39. Cadrul de cheltuieli pe termen mediu. Admitând aceste neajunsuri, Ministerul Finantelor a început sa avanseze spre o modalitate mai strategica de abordare a procesului pregatirii bugetului pe calea introducerii treptate a Cadrului de cheltuieli pe termen mediu (CCTM). Primii pasi în aceasta directie includ pregatirea unor prognoze macroeconomice pe termen mediu pentru bugetele 2001 si 2002. În 2002 la calendarul

- 52 -

pregatirii bugetului, aprobat în februarie 2002, a fost adaugata o faza de planificare strategica a bugetului (vezi Casuta 3.2 pentru rezumatul activitatilor care au fost adaugate la calendarul pregatirii bugetului pe anul 2003 si pentru indicatii privind sincronizarea recomandata pentru implementarea lor în anii care urmeaza). În prezent, se lucreaza la transformarea traditionalei note bugetare care însotea prezentarea proiectului de lege cu privire la bugetul anual de stat în Parlament în Conceptia bugetara (CB). În mai 2002, Guvernul pentru prima data a examinat si a aprobat oficial Conceptia bugetara pe termen mediu (2003-2005).

Casuta 3.2. Planificarea strategica în cadrul ciclului bugetar: sincronizarea recomandata Urmatoarele activitati au fost deja introduse în calendarul bugetar pentru bugetul pe 2003 aprobat în februarie 2002, dar orarul aprobat din anul 2002 a fost sub nivelul optim din cauza întârzierilor de ordin tehnic. Lista de mai jos indica orarul dorit pentru aceste activitati-cheie de planificare strategica. ? Ianuarie Prezentarea Cabinetului a documentului cu privire la problematica CCTM si a

Calendarului de elaborare a bugetului, care stabileste cadrul preliminar si domeniile de analiza pentru CCTM.

? Februarie-martie Elaborarea documentului cu privire la analiza CCTM si actualizarea cadrului macrofinanciar; (ii) analiza problemele inter-sectoriale ce tin de cheltuieli; (iii) pregatirea strategiilor de cheltuieli sectoriale; si (iv) elaborarea planurilor strategice de cheltuieli sectoriale.

? Începutul lunii aprilie Revizuirea analizei initiale a CCTM la un Seminar interministerial pe tema optiunilor bugetare, urmat de finalizarea proiectului CB.

? Sfârsitul lunii aprilie Revizuirea si aprobarea proiectului CB de catre Cabinet si elaborarea Notelor metodologice bugetare ministerelor de ramura si autoritatilor locale.

Sursa: În baza raportului dlui Andrew Bird. 2001. „Moldova – Introducerea Cadrului de cheltuieli pe termen mediu”. Raport de consultanta pentru Ministerul Finantelor al Republicii Moldova.

3.40. Experienta din ultimele câteva luni legata de practica CB a scos în evidenta neajunsurile institutionale existente în procesul de pregatire a bugetului. Principala concluzie este ca CB ar avea de beneficiat daca ar fi mai analitic si daca ar prezenta mai detaliat asumarile si optiunile politice ce stau la baza. De asemenea analiza trebuie sa devina mai cuprinzatoare si mai integrata; CB pe 2003-2005 acopera doar bugetul consolidat si nu include BASS. O buna lectie operationala importanta învatata din pregatirea CB tine de necesitatea de a crea mecanisme institutionale pentru coordonare în cadrul agentiei. Ministerul Finantelor se angajeaza sa avanseze în dezvoltarea treptata a CCTM si doreste sa implice în acest exercitiu mai multa asistenta tehnica pe un termen mai îndelungat. Casuta 3.3. prezinta în rezumat experienta de elaborare a CCTM si indica planurile de dezvoltare din aceasta sfera ale Ministerului Finantelor.

- 53 -

Casuta 3.3. Progresele ce tin de CCTM

Ministerul Finantelor întelege ca pregatirea unui CCTM complet reprezinta o sarcina care solicita mari eforturi si considera introducerea treptata a CCTM ca pe un proiect pe termen mediu. La etapa initiala, se cere o concentrare asupra continutului strategic al CCTM. În 2002 a fost creat un grup de lucru interministerial, componenta si termenii de referinta pentru acest grup fiind aprobate de Guvern odata cu aprobarea calendarul de pregatire a bugetului. În mai Guvernul a aprobat primul CCTM al Moldovei, pe perioada 2003-2005. Analiza care se cere pentru pregatirea unui CCTM se axeaza pe patru elemente principale: (i) pregatirea cadrului macrofinanciar; (ii) analiza problemelor inter-sectoriale ce tin de cheltuieli; (iii) pregatirea strategiilor de cheltuieli sectoriale si (iv) elaborarea planurilor strategice de cheltuieli sectoriale.

? Cadrul macrofinanciar pe termen mediu a fost singurul element al CCTM prezent în procesul de pregatire a bugetului Moldovei pâna în 2002.

? Analiza problemelor inter-sectoriale Se preconizeaza ca fiecare CCTM anual va analiza o serie de probleme de ordin general selectate pentru anul respectiv. Scopul va fi de a elabora recomandatii exacte privind problemele principale ce tin de cheltuielile publice, care ar putea fi introduse mai apoi în CCTM. Exemplele de tipuri de subiecte care ar putea fi abordate includ: (i) evaluarea implicatiilor strategiei guvernamentale de reducere a saraciei asupra alocarii cheltuielilor; (ii) analiza problemelor ce tin de finantarea interbugetara care ar conduce la propuneri de schimbari în repartizarea veniturilor fiscale între autoritatile publice centrale si cele locale; si (iii) o revizuirea politicii salariale si a fondului de salarii, care ar duce la recomandari privind nivelul cheltuielilor totale pentru fondul de salarii, precum si privind nivelul salariilor pentru anumite categorii din sectorul public. Pentru CCTM 2003-2005 nu a fost selectata nici o tema din cauza graficului comprimat pentru pregatirea lui si a complexitatii analizei care trebuie efectuata. Se prevede a întreprinde o astfel de analiza pentru prima oara pentru CCTM pe 2004-2006. Se recomanda de selectat pentru analiza data statul de salarii si fondul de salarii ale guvernului central.

? Strategiile de cheltuieli sectoriale se cer pentru a documenta deciziile cu privire la alocarea cheltuielilor. Se planifica ca strategiile de sector sa fie initial elaborate doar pentru câteva sectoare majore. Ocrotirea sanatatii si învatamântul au fost sectoarele-pilot pentru primul an al CCTM si se prevede includerea protectiei sociale ca sector-pilot la elaborarea CCTM pentru 2004-2006. Proiectul initial al strategiilor de cheltuieli pentru sectorul-pilot a fost pregatit de ministerele de ramura si revizuit ulterior împreuna cu Ministerul Finantelor pâna la introducerea în CCTM. Pe viitor Ministerul Finantelor trebuie sa elaboreze directive detaliate pentru ministerele de ramura privind analiza care trebuie efectuata si formatul prezentarii ei.

? Planurile strategice de cheltuieli. Odata ce a fost întocmit cadrul macrofinanciar, s-a facut o analiza a problemelor inter-sectoriale si au fost integrate strategiile de cheltuieli sectoriale, etapa finala a analizei CCTM va presupune elaborarea planurilor strategice de cheltuieli. La elaborarea acestor planuri, strategiile cheltuielilor sectoriale trebuie folosite pentru a determina : (i) schimbarile strategice în alocarea resurselor între sectoare, cu identificarea sectoarelor pentru care ar fi justificata alocarea unei cote mai mari din resursele publice; (ii) prioritatile bugetare din cadrul sectoarelor, cu identificarea programelor care necesita realmente o cota mai mare din resursele sectorului; si (iii) masurile principale care trebuie întreprinse pentru a îmbunatati performanta operationala, cu identificarea punctelor prioritare din cadrul sectorului si a bugetelor bazate pe programe. Aceste planuri de cheltuieli trebuie folosite apoi pentru a stabili plafoanele de cheltuieli, divizate pe sectoare si agentii bugetare.

CCTM pe 2003-2005 identifica prioritatile de cheltuieli din toate sectoarele si din cadrul a doua sectoare-pilot, si indica plafoanele de cheltuieli. Cu toate acestea, în urmatorii câtiva ani vor trebui întreprinse analize tehnice si eforturi organizationale considerabile pentru a elabora treptat procesul de stabilire a prioritatilor de cheltuieli, alcatuindu-se planuri de cheltuieli si stabilindu-se plafoane ale cheltuielilor bine argumentate. Sursa: Partial bazat pe raportul consultativ „Moldova: Introducerea Cadrului de cheltuieli pe termen mediu”, elaborat pentru Ministerul Finantelor de Andrew Bird, 2001

- 54 -

3.41. Cadrul macrofinanciar. Un element esential al exercitiului de pregatire a bugetului este pregatirea cadrului macrofinanciar. Cadrul macrofinanciar (axat pe deficitul bugetar global si pe nivelul si structura veniturilor si cheltuielilor publice) formeaza baza pentru determinarea de catre Ministerul de Finante a obiectivelor preliminare pentru veniturile si cheltuielile totale ale bugetului de stat, pentru revizuirea bugetelor prezentate de ministerele de ramura si pentru recomandarea schimbarilor sau revizuirilor. 3.42. Probabil, pregatirea cadrului macrofinanciar este îndeosebi de problematica pentru Moldova, dat fiind faptul ca economia tarii este foarte dependenta de factorii externi si vulnerabila la diversele socuri externe. Guvernul Moldovei elaboreaza prognoze macroeconomice pe trei ani si dupa cum este reflectat în tabelul 3.3, a înregistrat anumite progrese în ceea ce priveste perfectionarea unor astfel de prognoze pe parcursul ultimilor doi ani.

Tabelul 3.3: Indicatorii macroeconomici selectati, prognozat si real

1997 1998 1999 2000 2001

Prognoza Real Prognoza Real Prognoza Real Prognoza Real Prognoza Real

Cresterea PIB 9 1,6 6 -6,5 4 -3,4 2 2,1 5 6,1 IPC, media anuala, % - 12 12 8 6 39 28 31 15 10 Rata de schimb, media anuala, lei/$ - 4,6 - 5,4 7 10,5 13 12,4 14 12,9 Exporturi, mln. dolari SUA - 874 955 632 795 463 630 472 600 570 Importuri, mln. Dolari SUA - 1171 1121 1024 1200 586 750 776 830 897

Sursa: Ministerul Economie i 3.43. Cu toate acestea, persista carente în ceea ce priveste calitatea cadrului macroeconomic, cât si procesul pregatirii acestuia. Desi Ministerul Economiei este în mod oficial responsabil de coordonarea elaborarii prognozelor macro pe termen mediu cu Banca Nationala, Ministerul Finantelor, Departamentul de Statistica si ministerele de ramura, în realitate el nu dispune de o capacitate suficienta de a elabora prognoze asupra agregatelor monetare si bugetare si contributia sa majora consta în emiterea prognozei PIB si a altor indicatori ai sectorului real si sectorului extern. Cadrul monetar este prognozat de Banca Nationala, iar cadrul bugetar – de Ministerul Finantelor. Modelul macroeconomic econometric existent, elaborat cu câtiva ani în urma cu asistenta tehnica din exterior, a început sa fie aplicat în cadrul Ministerului Economiei abia în anul 2001. Totusi, alte agentii participante la proces îl percep ca fiind de uz restrâns nu apeleaza la instrumentul dat. În particular, legaturile dintre estimarile PIB si cele din sectorul monetar si bugetar nu sunt bine încorporate în metodologia folosita de Ministerul Economiei. Aceasta duce destul de des la inconsecvente între macroindicatorii estimati. Pe parcursul ultimilor doi ani, drept raspuns la necesitatile generate de introducerea treptata a conceptului CCTM în procesul de întocmire a bugetului, a fost realizat un

- 55 -

careva progres în elaborarea mecanismelor consultative pentru coordonarea estimarilor macroeconomice. Fundamentul analitic al cadrului macroeconomic ramâne totusi a fi slab si afecteaza ca aspect global calitatea. 3.44. Prognoza veniturilor este probabil o alta sfera comparativ insuficient de dezvoltata a procesului de planificare si întocmire a bugetului în Moldova, care afecteaza calitatea disciplinei financiare globale. Pronosticul venitului bugetului de stat este responsabilitatea Ministerului Finantelor, în timp ce Casa Nationala de Asigurari Sociale este responsabila pentru pronosticul veniturilor Bugetului asigurarilor sociale de stat, iar autoritatile locale de cel al veniturilor bugetelor lor. Neajunsurile bazei analitice si utilizarea unor tehnici simpliste de prognozare afecteaza calitatea estimarii veniturilor la toate nivelurile administratiei. Metodologia folosita actualmente de catre Ministerul Finantelor si recomandata autoritatilor locale face de fapt legatura dintre veniturile fiscale si PIB prognozat, ajustat la schimbarile din legile fiscale si administratia fiscala. Nu exista modele computerizate de prognozare a veniturilor pentru a estima veniturile din impozitele individuale. În plus, prognozele cu privire la impozitele individuale sunt calculate în prezenta unor contributii limitate din partea unitatilor de aplicare a legii fiscale si de colectare a impozitelor (Serviciul Fiscal de Stat si Departamentul Vamal). Estimarea veniturilor Bugetului asigurarilor sociale de stat este afectata de aceeasi problema ca si estimarea veniturilor bugetului de stat, de mentionat de asemenea metodele de prognozare insuficient de dezvoltate si coordonarea slaba cu inspectoratul fiscal responsabil de colectarea contributiilor de asigurari sociale. 3.45. Directivele metodologice. Ministerul Finantelor a depus multe eforturi în vederea perfectionarii metodologiei de întocmire a bugetului. Aceasta este expusa sumar în circulara bugetara Note metodologice pentru pregatirea bugetului anual. Aceste note metodologice sunt emise de Ministerul Finantelor la o etapa initiala a ciclului bugetar anual si ofera un cadru si o metodologie pentru formularea anuala a bugetului. Aceasta include estimarea veniturilor, cheltuielilor si a finantarii, fapt care permite o mai mare transparenta la alocarea fondurilor publice si le asigura responsabililor de elaborarea politicilor informatia necesara, astfel oferindu- le posibilitatea de a revizui proiectul de buget. Notele metodologice pentru bugetul de stat si bugetele locale sunt emise separat pe fiecare an, ambele continând informatii detaliate cu privire la prognoze ale indicatorilor economici ce includ salariile, pretur ile la produse, volumul productiei (pe tipuri), indicatorii sociali s.a.m.d. Alcatuirea bugetului de asigurari sociale nu se bazeaza totusi pe nici un fel de documente metodologice. 3.46. Pâna mai recent, un neajuns al Notelor metodologice a fost faptul ca Ministerul Finantelor nu specifica nici un plafon clar al cheltuielilor pâna la înaintarea cererilor de buget de catre ministerele de ramura. Plafoanele de cheltuieli totusi erau stabilite pentru anumite articole de cheltuieli si pentru anumite activitati de sector. Plafoanele generale erau de asemenea stabilite implicit prin metodologia de calculare, bazata pe randamentul cheltuielilor din anul trecut ajustat conform inflatiei si cresterii tarifelor. Uneori, existau careva prevederi referitoare la anumite schimbari de politici în cadrul sectoarelor. Parametrii pentru calcularea plafoanelor au fost distribuiti ministerelor de ramura împreuna cu Notele metodologice pentru elaborarea bugetelor lor. În practica, ministerele de ramura nu recunosteau asemenea plafoane implicite ca obligatorii si adesea îsi prezentau cererile de buget cu depasiri semnificative ale plafoanelor. Anul 2002 a fost primul an în care Ministerul Finantelor a introdus plafoane clare de cheltuieli la o etapa

- 56 -

timpurie a procesului de pregatire a bugetului, ca parte componenta a CCTM pe perioada anilor 2003-2005. 3.47. Metoda de abordare pe baza de buget incremental, caracteristica Moldovei, tinde sa-i încurajeze pe specialistii departamentelor bugetare sa solicite resurse adaugatoare pent ru noi programe, în loc sa încurajeze efectuarea realocarilor de resurse în cadrul programelor existente pentru a sustine o eficacitate mai înalta. Motivatia este ca realocarea ar putea conduce la resurse reduse pentru anul viitor, daca sumele urmeaza a se baza pe cheltuielile (realocate) anului curent. Efectul este acela ca agentiile bugetare proiecteaza în perspectiva liniile lor bugetare existente în loc sa tinda spre a le revizui într-un cadru de politici compatibil pentru sector si sa produca schimbari planificate în mod proactiv în alocatiile de cheltuieli în limitele unui plafon de resurse general. 3.48. Calitatea cererilor de buget prezentate. Calitatea cererilor de buget parvenite de la ministerele de ramura reprezinta un alt obstacol pentru ameliorarea eficientei tehnice si de alocare a bugetului din Moldova. Propunerile bugetare initiale ale ministerelor de ramura trebuie sa ajunga la Ministerul Finantelor pâna la sfârsitul lui iunie. Conform directivelor metodologice aceste propuneri trebuie sa includa: (i) veniturile si cheltuielile înregistrate pe anul bugetar precedent; (ii) veniturile si cheltuielile estimate pe anul bugetar curent; (iii)veniturile si cheltuielile estimate pe urmatorul an bugetar; (iv) veniturile si cheltuielile prevazute pe cel putin un an dupa urmatorul an bugetar si (v) justificari ale cererilor de cheltuieli cu privire la destinatiile preliminare ale veniturilor si cheltuielilor, distribuite de Ministerul Finantelor si rezultatele scontate ale programelor incluse în aceste cereri. 3.49. În realitate, ministerele de ramura s-au confruntat cu dificultati deosebite la îndeplinirea acestor exigente. Cererile prezentate Ministerului Finantelor au tendinta sa contina prea multe informatii detaliate de la institutii, dar foarte slabe analize si justificari ale cererilor, lipsind referiri clare la politicile de sector, prioritatile de cheltuieli si motivatia lor. Agentiile bugetare principale care efectueaza cheltuielile, ca Ministerul Educatiei si Ministerul Sanatatii, tind sa prezinte cereri de buget ce depasesc plafoanele implicite, prevazute pentru ele, de la aprox. 50% pâna la 200% chiar. 3.50. În prezent, propunerile prezentate de ministerele de ramura, sunt destinate sa serveasca asigurarii unei contributii necesare la elaborarea Legii bugetului de stat si de aceea sunt limitate numai la cheltuielile bugetului de stat. Aceasta limiteaza, de exemplu, propunerile Ministerului Educatiei la programul învatamântului superior, lasând partea cea mai mare a cheltuielilor educationale pentru nivelul primar si secundar, care teoretic reprezinta prioritatea sectorului, în afara centrului de atentie a ministerului. Aceasta situatie rezulta dintr-o modalitate specifica de descentralizare bugetara care a fost implementata în Moldova din 1999, potrivit careia autoritatilor locale le-a fost acordata libertate considerabila la utilizarea resurselor bugetelor locale, inclusiv a transferurilor de la bugetul de stat, care sunt alocate sub forma de subventii neconditionate. 3.51. Eforturile recente de îmbunatatire a metodologiei de pregatire a bugetului. Eforturile curente de consolidare a scopului strategic al pregatirii bugetului, promovate de Ministerul Finantelor au exercitat si mai multa presiune asupra ministerelor de ramura în vederea consolidarii functiilor lor de analiza politica si planificare strategica. În anul acesta, ca parte din activitatea de pregatire pentru CCTM, Ministerul Educatiei si

- 57 -

Ministerul Sanatatii au fost rugate sa întreprinda o prima tentativa de a elabora strategiile generale de cheltuieli sectoriale ca niste contributii la Conceptia bugetara. 3.52. Metodologiile de estimare prescrise în Notele metodologice sunt totusi înca considerabil determinate de folosirea normelor care transforma cerintele fizice în sume banesti prin aplicarea costurilor standardizate pentru servicii. Acesta este în special cazul de estimare a resurselor bugetare pentru cheltuielile pe sanatate, învatamânt, energie. Ministerul Finantelor întelege neajunsurile acestei modalitati bazate pe norme si a întreprins eforturi de a perfectiona metodologiile care stau la baza acestor norme. El de asemenea întelege problemele ce tin de aplicarea normelor standardizate pentru o tara întreaga fara luarea în consideratie a deosebirilor regionale. 3.53. Metodologia bugetara este în prezent bazata numai pe informatia oferita si nu face legatura între cererile de resurse si informatia despre performanta sau rezultatele scontate ale programelor. Ministerul Finantelor monitorizeaza si controleaza articolele de cheltuieli, nu costul programului sau rezultatul final. Recunoscând limitarile acestei metode la masurarea eficacitatii costurilor, Ministerul Finantelor a lansat în 2001 un proiect-pilot de întocmire a bugetului pe baza de programe pentru bugetul pe 2002 (vezi Casuta 3.4). Aceasta presupunea pregatirea unor directive metodologice suplimentare pentru bugete bazate pe programe si transmiterea lor ministerelor-pilot ale sanatatii si educatiei. Ministerul Finantelor a participat de asemenea la acest proiect experimental. Ministerele implicate au fost solicitate sa prezinte bugete bazate pe programe pentru programele selectate (asistenta spitaliceasca, învatamântul superior, colectarea impozitelor) în paralel cu prezentarea traditionala a bugetului. Documentatia trebuia sa includa descrierea programelor selectate, inclusiv un set clar al scopurilor si obiectivelor programului, precum si masurile de performanta pentru evaluarea eficientei resurselor investite si a eficacitatii rezultatelor obtinute. 3.54. Principala lectie însusita pâna acum de la lansarea acestor proiecte-pilot nu este neasteptata: cu alte cuvinte neajunsurile ce tin de capacitatea ministerelor de ramura constituie o constrângere esentiala pentru introducerea rapida a sistemului de bugetare în baza programelor. Daca se ia decizia de a continua si extinde aceasta experienta în toate sectoarele deodata, atunci probabil va fi necesara o asistenta tehnica directionata în acest domeniu. 3.55. Examinarea bugetului si negocierile. Luând în consideratie lipsa discutarii în esenta a prioritatilor strategice la începutul ciclului bugetar, examinarea si negocierile bugetului reprezinta la etapa actuala o faza îndelungata si intensa de pregatire a bugetului anual. Ministerul Finantelor revizuieste propunerile de buget parvenite de la ministerele de ramura si poate recomanda reduceri pentru a ajusta bugetele sectoarelor la resursele prognozate. Apoi au loc negocieri bilaterale intense între Ministerul de Finante si ministerele de ramura pentru a conveni asupra bugetelor de sector. Transferurile de la bugetul de stat la BASS sunt negociate separat între Ministerul Finantelor si Ministerul Muncii. Capacitatile analitice slabe ale ministerelor de ramura reduc abilitatea lor de a-si argumenta propriile propuneri de buget. În lipsa alternativei, Ministerul Finantelor este cel care domina negocierile. Dezacordurile bilaterale sunt solutionate la nivel politic prin interventii ale Cabinetului si Prim-ministrului.

- 58 -

Casuta 3.4. Exercitii – pilot de întocmire a bugetelor pe baza de programe În cadrul Proiectului de reforma fiscala finantat de USAID în Moldova, Ministerul Finantelor a fost asistat la introducerea întocmirii bugetului bazat pe programe. În decursul anului 2001, sistemul a fost elaborat si testat cu pregatirea bugetului pe 2002 în trei sfere pilot: (i) învatamântul superior; (ii) servicii acordate de spitale si (iii) Ministerul Finantelor. Planul initial prevedea avansarea spre o implementare pe scara larga a acestui exercitiu la pregatirea bugetului pe 2003, si sa devina operational la toate nivelurile Guvernului în 2003. Acest plan a fost redus din cauza rezultatelor slabe ale proiectului-pilot. Protectia social a fost adaugata la numarul proiectelor-pilot pentru bugetul pe anul 2003. Pregatirea unui buget pe baza de program necesita detalii concrete despre activitatile din fiecare sector, inclusiv domeniile lor, obiectivele, strategia, costul estimat al resurselor investite pentru trei ani, costul total al activitatilor, sursele de finantare (bugetare fata de cele extrabugetare). Evaluarea preliminara a elaborarii bugetului pe baza de programe, implementata în sferele învatamântului superior si a serviciilor medicale spitalicesti, se caracterizeaza prin contradictii. Ministerul Finantelor a considerat întocmirea bugetului pe baza de programe drept un exercitiu util pentru identificarea eficientei activitatilor din sector si facilitarea în felul acesta a stabilirii prioritatilor. Bugetul bazat pe programe ale asistentei medicale spitalicesti, prezentat de Ministerul Sanatatii, a fost la un nivel satisfacator, întrucât MS a revizuit, a analizat si a stabilit minutios prioritatile în cadrul activitatilor ce tin de serviciile medicale în baza costurilor de prestare a serviciilor si rezultatelor lor. În consecinta, Ministerul Sanatatii a fost capabil sa recomande masuri de reducere a costului de acordare a serviciilor pentru a se încadra în alocarea de resurse data. Cu toate acestea, personalul intervievat de la Ministerul Sanatatii, care a fost implicat în aceasta practica, si-a exprimat îngrijorarea fata de limitarile proiectului-pilot în ceea ce priveste alegerea programului si atentia exagerata care s-a manifestat fata de programul de asistenta spitaliceasca, si care, de fapt, dupa cum este aratat în Capitolul 2, nu este prioritatea bugetului din sectorul ocrotirii sanatatii la aceasta etapa. În decursul interviurilor, acelasi personal si-a exprimat îngrijorarea fata de dificultatile tehnice considerabile pe care le anticipeaza odata cu viitoarea extindere a acestei practici asupra bugetului întregului sistem de ocrotire a sanatatii, dat fiind nivelul detaliilor cerut prin directivele Ministerului de Finante în conditiile actuale ce presupun goluri în informatia existenta la dispozitia Ministerului, precum si capacitati limitate pentru procesarea si analiza acestor informatii. Practica-pilot din 2002 la Ministerul Educatiei a adus rezultate mai putin reusite. Ministerul a întâmpinat dificultati tehnice la implementarea acestei practici, a fost incapabil sa integreze informatia prezentata de institutii si nu a reusit sa identifice activitatile prioritare. Pentru a putea avansa la implementarea ulterioara a întocmirii bugetului în baza de programe, Ministerul Finantelor considera ca personalul de la Departamentul bugetar al MF si din departamentele financiare ale ministerelor de ramura are nevoie de o intensa consolidare a capacitatilor prin intermediul instruiri oficiale si riguroase.

3.56. În ceea ce priveste bugetele autoritatilor publice locale, administratia judetului si Ministerul Finantelor trebuie sa convina asupra bugetului local global (inclusiv veniturile fiscale, cheltuielile, trans ferurile pentru bugetele locale) înainte ca bugetul de stat sa fie prezentat Parlamentului. Odata ce s-a ajuns la un acord cu autoritatile locale si ministerele de ramura, Ministerul Finantelor pregateste proiectul de propunere pentru bugetul de stat si bugetul “consolidat”. Proiectul de buget este mai apoi prezentat Cabinetului împreuna cu Conceptia bugetara, care expune parametrii macroeconomici ce stau la baza, cadrul de resurse si politicile în limitele carora a fost pregatit proiectul de buget. 3.57. Legea bugetului anual propusa este aprobata de Parlament în trei lecturi: prima lectura aproba principala directie a politicii bugetare si obiectivele si politica Guvernului; a doua lectura aproba veniturile si cheltuielile totale, precum si deficitul global, a treia lectura examineaza în detalii cheltuielile bugetare ale organelor de stat si stabileste alocarile de cheltuieli care vor fi finantate prioritar. BASS este aprobat imediat dupa aprobarea legii anuale a bugetului. Dupa ce Parlamentul aproba bugetul de stat,

- 59 -

autoritatile locale trebuie sa-si ajusteze bugetele în conformitate cu legea anuala a bugetului în decurs de 15 zile. Executarea bugetului 3.58. Trezoreria. În ultimului deceniu, Moldova a înregistrat progrese rezonabile la instituirea sistemului de trezorerie (vezi Casuta 3.5) pentru a executa bugetul de stat. Operatiunile bugetului de stat au fost transferate Trezoreriei în mai multe etape în perioada 1993-1997; iar oficiile teritoriale ale Trezoreriei au început sa deserveasca veniturile si cheltuielile bugetelor locale în 2001. A fost elaborat un sistem de înregistrare a contractelor pentru a ajuta la sustinerea unui control eficace al angajamentelor de cheltuieli. Implementarea sistemului trezoreriei centrale pâna acum a contribuit la un control mai bun asupra numerarului si asupra cheltuielilor ne-autorizate. Trezoreria valideaza în prezent toate tranzactiile de cheltuieli cerute de ministerele de ramura fata de alocarile bugetare si existenta finantarii disponibile pâna la autorizarea platii. Ea de asemenea faciliteaza monitorizarea executarii bugetului si raportarea la timp a bugetului de stat, contribuind astfel la o transparenta financiara mai pronuntata si la o gestiune financiara perfectionata. Sistemul central al trezoreriei este în prezent apt sa ofere informatie privind executarea bugetului de stat la sfârsitul fiecarei zile.

Casuta 3.5. Sistemul Trezoreriei din Moldova Sistemul Trezoreriei din Moldova este o structura din doua niveluri, care include o trezorerie centrala (trezoreria de stat) si o retea din 37 oficii regionale (trezorerii teritoriale) subordonate trezoreriei centrale. Trezoreria centrala a devenit pe deplin functionala în anul 1997 si este responsabila pentru executarea tuturor veniturilor din bugetul de stat, precum si a transferurilor bugetului de stat catre bugetele locale si ale altor cheltuieli din bugetul de stat. Sistemul trezoreriei teritoriale, lansat în 1998, a fost orientat initial spre asigurarea controlului asupra cheltuielilor tuturor entitatilor din regiune finantate din bugetul de stat. În anul 2000 a fost initiata extinderea domeniului trezorerial de acoperire spre a include operatiunile bugetelor locale, în scopul îmbunatatirii transparentei veniturilor si cheltuielilor guvernelor locale, îmbunatatirii disponibilitatii, fiabilitatii si oportunitatii bugetelor guvernelor locale. Începând cu 2001, toate operatiunile financiare ale autoritatilor locale sunt dirijate prin filialele locale ale trezoreriei. Trezoreria centrala este organizata în jurul unui singur cont de venituri tinut la Banca Nationala a Moldovei, unde sunt colectate toate veniturile guvernului central si sunt înregistrate operatiunile guvernamentale . Câteva conturi suplimentare în mai multe valute straine sunt tinute la Banca Nationala, precum si un cont separat pentru veniturile Bugetului de asigurari sociale de stat. Filialele trezoreriilor teritoriale opereaza cu toate cele patru tipuri de conturi trezoreriale standard: conturile bugetului de stat, conturile bugetelor locale, conturile resurselor extrabugetare si conturile valutare. Veniturile bugetului de stat (inclusiv veniturile comune ale bugetului de stat si cele locale) colectate de organele fiscale si vamale sunt depozitate la bancile comerciale si transmise la contul trezorerial unic tinut la Banca Nationala a Moldovei. În ceea ce priveste platile, Trezoreria utilizeaza sistemul bancar pentru transferul fondurilor de la contul trezorerial tinut la Banca Nationala catre oficiile teritoriale pentru efectuarea platilor catre furnizorii institutiilor bugetare din teritoriu. Veniturile si cheltuielile bugetelor locale sunt transferate prin conturile bugetelor locale de la oficiile trezorierale din teritoriu. Institutiilor publice nu li se permite sa tina conturi la banci comerciale si ele realizeaza propriile operatiuni financiare prin intermediul conturilor trezoreriale tinute la filialele teritoriale respective. Plata salariilor si pensiilor se realizeaza în numerar.

3.59. Declinul major al restantelor la cheltuieli a bugetului de stat în perioada 1998-2000 (de la 440 milioane lei în 1998 pâna la 234 milioane lei în 2000) pare sa se datoreze în

- 60 -

mare parte intensificarii controalelor asupra angajamentelor. Prin contrast, restantele la cheltuieli ale bugetelor locale au sporit de la 526 milioane lei în 1998 pâna la 693 milioane lei în 2000. Majoritatea restantelor la cheltuieli (circa 75% din totalul restantelor la cheltuieli în 2000) acumulate de autoritatile locale reflecta partial controlul insuficient al angajamentelor de cheltuieli si lipsa filialelor teritoriale de trezorerie pâna în 2001. 3.60. Modernizarea si dezvoltarea institutionala continua a trezoreriei este o prioritate a Ministerului Finantelor. Se vor cere de exemplu cel putin câtiva ani ca filialele teritoriale ale trezoreriei sa poata functiona la deplina capacitate si sa se integreze în sistemul general. Se cer, de asemenea, si investitii considerabile pentru a moderniza tehnologia si infrastructura sistemului. Ministerul este îngrijorat în mod special de durabilitatea si securitatea sistemului informational al trezoreriei si lucreaza asupra unui plan de dezvoltare a tehnologiei informationale a trezoreriei care urmeaza a fi transmis donatorilor în scopul de a atrage finantare externa pentru noi investitii în tehnologii si consolidarea capacitatii. 3.61. Alocarile. Dupa aprobarea bugetului de stat, departamentul bugetar stabileste si distribuie limite lunare ale alocarii de fonduri pentru autoritatile publice centrale si cere de la ele planurile lor financiare si planurile financiare ale institutiilor din subordinul lor, elaborate în conformitate cu legea anuala aprobata a bugetului, tinând cont de clasificarea bugetara existenta si limitele alocarilor lunare. Planurile financiare sunt elaborate de executorii primari ai bugetului, sunt examinate de diviziunile financiare ale ministerelor de ramura, aprobate de Ministerul Finantelor si înregistrate la Departamentul sinteza bugetara. Dupa înregistrare, planurile financiare sunt transmise Departamentului Trezorerie a Ministerului de Finante, dupa care Trezoreriei de stat pentru executare. Trezoreria accepta prelucrarea cererilor ce parvin din partea institutiilor bugetare doar daca acestea se încadreaza în limitele alocarilor prevazute pentru perioada în cauza si doar pentru categoriile de cheltuieli introduse initial în planul financiar. Planurile financiare pot fi modificate pe parcursul anului bugetar cu avizul Ministerului Finantelor. Aceste planuri, de asemenea, ofera Guvernului informatia necesara cu privire la gestionarea numerarului, la managementul agentiilor bugetare de toate nivelurile si ajuta la asigurarea executarii bugetului conform alocarilor prevazute si clasificarii bugetare stipulate în plan. 3.62. Cu toate acestea în practica, din cauza neajunsurilor caracteristice capacitatii institutionale, sistemul de limitare a alocarilor lunare si planuri financiare este compromis prin faptul ca raspunsul la devierile neasteptate din buget s-a dovedit a fi foarte întârziat (ca si în cazul din 2001) si se cere mult timp pentru a fi reflectate în limitele alocarilor lunare si planurile financiare. În practica, prin urmare exista doar ajustarea limitata din cadrul anului pentru a reflecta noua dinamica a veniturilor, schimbarile în serviciul datoriei si alte cheltuieli pe parcursul anului, si nici o alta ajustare pentru un buget supraestimat. 3.63. Controlul angajamentelor de cheltuieli. Introducerea sistemului trezoreriei a mai adus unele ameliorari ce tin de intensificarea controalelor asupra angajamentelor de cheltuieli. Anterior, controalele asupra cheltuielilor se exercitau numai dupa ce facturile trebuiau achitate, dupa ce marfurile erau primite si serviciile erau prestate. Începând cu anul 2000, sistemul trezorerial central asigura înregistrarea contractelor încheiate de catre institutiile finantate din bugetul de stat, pentru prestarea serviciilor si muncilor, livrarea

- 61 -

bunurilor. Conform Legii anuale cu privire la buget, contractele care nu sunt înregistrate în oficiile Trezoreriei de Stat sunt nule. Oficiul teritorial verifica fiecare contract prezentat în raport cu planul financiar al agentiei, precum si situatia trezoreriei în ceea ce priveste dispunerea de lichiditati si daca va fi acord, va înregistra valoarea contractului. Soldul alocarii resurselor pentru articolul dat de cheltuieli va fi calculat dupa perfectarea contractului. Urmând extinderea domeniului trezorerial de acoperire din 2001, spre a cuprinde bugetele locale, extinderea sistemului de înregistrare a contractelor, la fel spre a include bugetele locale, este în curs de implementare. Odata ce va fi finalizat, acesta îi va permite Trezoreriei sa exercite un control mai bun al angajamentelor de cheltuieli ale guvernelor locale. 3.64. Executarea veniturilor. Veniturile colectate de catre functionarii Serviciului Fiscal de Stat si Departamentului vamal sunt depuse direct în Contul Trezoreriei Centrale la Banca Nationala. Contribuabilii efectueaza plati ale impozitelor prin intermediul bancilor comerciale, depunând un cec însotit de prezentarea unui formular de plata. În cazul impozitelor comune ale bugetului de stat si cele de nivel mai jos, initial suma integrala a impozitelor este transferata în contul trezorerial central al veniturilor, dupa care sistemul trezorerial transfera cotele respective bugetelor de nivel inferior. Aceeasi procedura se aplica si în cazul impozitelor comune ale bugetului judetean si cele de nivel mai jos. 3.65. Planificarea fluxurilor banesti. Pâna în prezent mediul financiar instabil si lipsa continua de fonduri publice a dus la considerabile si frecvente cereri de distribuire a fondurilor în decursul executarii bugetului. În acest context mijloacele în numerar au fost eliberate de trezorerie în ordinea prioritatilor si în dependenta de existenta fondurilor disponibile pe fiecare zi. Ca rezultat s-a creat o considerabila nesiguranta pentru executorii bugetului. În consecinta, unitatile responsabile de efectuarea cheltuielilor n-au putut implementa bugetele lor în mod corect si au fost obligate sa acumuleze datorii, desi urmau cu strictete legea bugetului. Analiza inadecvata a necesitatilor fluxului monetar a complicat extrem de mult sarcina oficiilor responsabile de problema datoriilor, care trebuiau sa pregateasca si sa implementeze un plan coerent de împrumut pentru a satisface cererea de numerar. 3.66. Pentru a perfectiona procesul de gestionare a fluxului monetar, Guvernul a aprobat instituirea unei Directii de gestionare a fluxului monetar în cadrul noii structuri organizationale a Ministerului Finantelor în 2001. Responsabilitatile noii unitati includ dezvoltarea si ameliorarea emiterii prognozelor asupra fluxurilor de numerar, implementarea planului privind fluxul monetar pentru alocarea resurselor bugetare si coordonarea cu alte departamente ale Ministerului Finantelor, cu Serviciul Fiscal de Stat, Departamentul Vamal, Banca Nationala si bancile comerciale. Odata ce functioneaza la deplina capacitate, se prevede ca aceasta unitate sa contribuie la prevenirea situatiei din 2001, când din cauza constrângerilor ce tin de capacitatea institutionala s-a permis acumularea noilor restante ca urmare a unei reactii lente la insuficienta neprevazuta de venituri si finantare straina pe parcursul întregului an. Gestionarea datoriei 3.67. Consolidarea gestionarii datoriei a fost una din prioritatile majore de pe agenda reformelor institutionale promovate de Ministerul Finantelor în decurs de câtiva ani. Întrucât obligatiile de deservire a datoriei Moldovei au sporit de la criza financiara

- 62 -

regionala din 1998 Guvernul a acordat prioritate formularii unei concise strategii guvernamentale cu privire la datorie pe termen mediu, care încorporeaza toate tipurile de angajamente guvernamentale – externe si interne, directe si potentiale, dezvaluite si nevazute. Mai recent Guvernul a aprobat un decret prin care a stabilit crearea unui nou Departament al datoriei publice în afara cadrului Departamentului Trezoreriei, care va fi responsabil de toate chestiunile ce tin de datoria publica; responsabilitatile departamentului vor include gestionarea datoriei publice, active si pasive, analiza durabilitatii financiare a serviciului datoriei, formularea unei strategii exhaustive privind datoria si contractarea si negocierea împrumuturilor. 3.68. Problemele cu care se confrunta Guvernul la gestionarea datoriei sunt evidente în sfera angajamentelor potentiale: garantiile si restantele la energie (vezi Casuta 3.6). Dupa instituirea aranjamentelor legale pentru emiterea garantiilor, în decursul ultimilor câtiva ani Guvernul s-a abtinut de la emiterea garantiilor la împrumuturile contractate de întreprinderile de stat; însa îsi onoreaza totusi obligatiile la serviciul datoriei, care rezulta din garantiile împrumutului. Desi angajamentele contractuale conditionate sunt operate prin metode bazate pe reguli clare, realizarea diverselor angajamente implicite, în particular a datoriilor la energie pe care le-au acumulat institutiile si întreprinderile bugetare într-o maniera ad hoc a avut ca rezultat o crestere rapida a datoriei publice. În decursul ultimilor câtiva ani Guvernul si-a asumat în repetate rânduri angajamentele altor agenti economici, în mare parte a restantelor la energie ale întreprinderilor. Acestea s-au transformat în datoria directa a Guvernului. 3.69. Reformele recente au adus o contributie majora prin conferirea unei perspective strategice gestionarii datoriei publice a Moldovei. Specialistii care se ocupa de gestionarea datoriei Moldovei au reusit sa faca fata unei serii de situatii de rambursari dificile în ultimii câtiva ani si Ministerul Finantelor a înregistrat succese la re-esalonarea si restructurarea unor împrumuturi bilaterale, în special cu Rusia, Germania, România. În pofida acestor realizari semnificative, capacitatea din sfera gestionarii datoriei trebuie ridicata la un nivel mai înalt. În special deciziile individuale de creditare înca nu iau pe deplin în consideratie prognozele asupra durabilitatii financiare a serviciului datoriei si capacitatea Ministerului Finantelor de a pregati asemenea prognoze ar putea fi consolidate în continuare. 3.70. Riscurile financiare asociate cu restantele la energie si angajamentele conditionate, de asemenea, trebuie integrate în planificarea bugetului. Dupa cum s-a mentionat în capitolul 1, cresterea obligatiunilor de achitare a datoriei dupa 1998 se datorau partial asumarii de catre Guvern a angajamentelor conditionate. asociate cu împrumuturile garantate de Guvern(pasiv eventual explicit) si restantele la energie ale întreprinderilor energetice de stat fata de furnizori (pasiv eventual implicit) într-o datorie publica directa (Casuta 3.6). Aceasta actiune a creat sperante potrivit carora si actualele si viitoarele datorii la energie vor fi de asemenea absorbite în datoria publica directa si aceste sperante au generat, la rândul lor, angajamente de cheltuieli care au avut impacturi financiare imediate. Asemenea angajamente trebuie sa fie explicate pe deplin la formularea unui cadru bugetar complet în scopul de a sustine o evaluare generala exacta a riscurilor financiare.

- 63 -

Casuta 3.6. Asumarea angajamentelor conditionate În pofida aprobarii de Parlament a Legii cu privire la datoria de stat si garantiile de stat la 18 iulie 1996, asumarea angajamentelor conditionate, asociate cu restantele la energie si datoria garantata de stat a continuat ca rezultat al cadrului juridic ineficient privind managementul garantiilor externe de stat si implementarea în ritm prea lent a reformelor structurale din sectorul energetic. Asumarea restantelor la energie si a datoriei garantate de stat a sporit stocul datoriei externe cu 260,39 milioane dolari SUA în perioada 1996-2000 si prin urmare platile ulterioare ale serviciului datoriei începând cu 2002. Deservirea datoriei asociate cu asumarea angajamentelor conditionate este estimata la circa 30 milioane dolari SUA pe an. Restantele la energie. Guvernul si-a asumat restantele la importurile de energie acumulate de întreprinderea de stat (MoldovaGaz) precum si de Transnistria. El si-a asumat restantele la gazele livrate catre Moldovagaz în suma de 140 milioane dolari SUA în 1996 (perioada de scadenta –7 ani, perioada de gratie –2 ani si rata dobânzii de 7,5%) si 90 milioane dolari SUA în 2000 (perioada de scadenta –7 ani, perioada de gratie –2 ani si rata dobânzii de 7,5%). De asemenea, în 2000 Guvernul si-a asumat restantele Transnistriei fata de Rusia în valoare de 30,39 milioane dolari SUA în cadrul procesului de restructurare a datoriei externe fata de Guvernul Rusiei (74,4 milioane dolari SUA) si datoriei comerciale cu Oneximbank (17,27 milioane dolari SUA). Un nou acord cu privire la datorie a fost semnat cu Guvernul Rusiei ridicându-se la suma de 122,06 milioane dolari SUA (perioada de scadenta –15 ani, perioada de gratie –5 ani si rata dobânzii de 7%). Datoria garantata de stat. În decursul perioadei 1996-1998, Guvernul a emis zece garantii la împrumuturi contractate de la creditorii comerciali pentru sapte întreprinderi de stat (inclusiv patru garantii pentru împrumuturile BERD), iar suma emisiei garantate constituia 80 milioane dolari SUA. Stocul datoriei externe garantate a crescut de la 73,3 milioane dolari SUA în 1996 pâna la 86 milioane dolari SUA în 1999, ca mai apoi sa intre în declin. Cu toate acestea, dupa 1998 n-au mai fost emise garantii la împrumuturi deoarece programele EFF si PRGF asupra carora s-a convenit cu FMI i-au interzis Guvernului sa emita noi garantii la împrumuturi. Daca o întreprindere care a beneficiat de garantie de stat declara faliment, datoria sa va fi asumata de Guvern, sporind stocul datoriei publice. De exemplu, compania pe actiuni ”Perfuzon” a contractat în 1994 un credit de la compania germana pe actiuni “AKA Bank” în valoarea de 12,74 milioane marci germane pentru procurarea echipamentului farmaceutic. Întrucât statul nu a fost capabil sa finanteze o parte din cheltuieli, “Perfuzon” a trebuit sa semneze un acord cu privire la un credit suplimentar în valoare de 5 milioane marci cu “Drezdner Bank” sub garantia Guvernului, scadent în 1999. Întrucât “Perfuzon” s-a declarat falita, Guvernului i-a revenit obligatia de a lichida creditul. Daca o întreprindere nu face fata angajamentelor la achitarea serviciului datoriei, Guvernul trebuie sa-si asume acest angajament, marind astfel serviciul datoriei publice. Sursa: Datele Ministerului Finantelor

Raportarea 3.71. Legea organica obliga Ministerul Finantelor sa pregateasca un raport privind implementarea bugetului de stat si privind raportul dintre acesta si bugetele locale la sfârsitul fiecarui an bugetar (31 decembrie) si sa- l prezinte Guvernului si Parlamentului pâna la 1 mai anul urmator. Implementarea sistemului de trezorerie pentru autoritatile publice centrale si cele locale a contribuit la faptul ca raportarea financiara sa devina mai adecvata si mai exacta. Ministerul Finantelor compileaza datele cumulative anuale la zi asupra executarii bugetului de stat, bugetelor locale si a “bugetului consolidat” la sfârsitul fiecarei luni, trimestru si an bugetar. El de asemenea compileaza datele cu privire la venituri si cheltuieli ale fondurilor extrabugetare, precum si ale fondurilor speciale ale institutiilor bugetare finantate din resurse publice. Datele financiare asupra executarii bugetului de stat, a bugetelor locale si a bugetului de asigurari sociale de stat acopera

- 64 -

tranzactiile în numerar, în natura, operatiunile de calculare a profitului net si restantele. Totusi, nu se compileaza date pentru bugetul central consolidat (bugetul de stat si BASS) sau pentru bugetul general consolidat (bugetul de stat, BASS si bugetele locale). Mai mult, sunt pregatite datele cumulative anuale la zi în locul datelor ce tin fluxurile lunare, care ar fi utile pentru monitorizarea bugetului. 3.72. Datele cu privire la bugetul de stat, cele lunare, trimestriale si anuale, provin direct din sistemul computerizat al Trezoreriei, pe când cele ale autoritatilor locale – din rapoartele primite de la fiecare judet. Aceste date acopera operatiunile în numerar (inclusiv operatiunile de compensare monetara) ale autoritatilor publice centrale si locale. La sfârsitul fiecarui trimestru sunt furnizate rapoarte mai detaliate ce contin informatii privind angajamentele si restantele52 agentiilor bugetare care efectueaza cheltuielile atât la nivel central, cât si la nivelul local al autoritatilor publice. Aceste dari de seama sunt incluse în rapoartele trimestriale si anuale ale Ministerului Finantelor. Pe baza anuala sunt de asemenea compilate rapoarte separate despre tranzactiile în natura. 3.73. Rapoartele pregatite de Ministerul Finantelor sunt destinate în primul rând scopurilor de monitorizare a bugetului si, prin urmare, nu sunt întotdeauna îndeosebi de utile pentru analize macroeconomice si elaborari de politici. Ministerul Finantelor produce un set “standard” de date lunare si trimestriale cu privire la venituri, clasificarea detaliata functionala si economica a cheltuielilor pentru fiecare buget de stat si locale si bugetul consolidat – în scopuri analitice proprii. Aceste rapoarte lunare si trimestriale contin informatie cumulativa privind executarea bugetului în decursul perioadei (desi rapoartele trimestriale ofera informatie suplimentara cu privire la angajamente si restante). Casa Nationala de Asigurari Sociale compileaza datele cumulative anuale la zi cu privire la executarea BASS la sfârsitul fiecarui trimestru si la sfârsitul fiecarui an bugetar. 3.74. Bugetul anual de stat, bugetele autoritatilor locale si bugetele consolidate aprobate sunt publicate în Monitorul Oficial53 si sunt de asemenea plasata pe website-ul Guvernului. Departamentul de statistica difuzeaza datele cu privire la executarea bugetului pentru operatiunile de la toate nivelurile de administratie publica prin intermediul publicatiilor sale oficiale lunare sau trimestriale. Datele bugetare cumulative trimestriale, furnizate de Ministerul Finantelor, sunt publicate în buletinul trimestrial Situatia social-economica din Moldova a Departamentului Statistic, iar datele bugetare cumulative anuale sunt publicate în Buletinul statistic anual. Datele publicate sunt compilate în tabele care indica venitul bugetului consolidat dupa categoriile principale, cheltuielile dupa functia de baza, împrumuturile nete, deficitul/surplusul si finantarea interna si straina totala. Ministerul Finantelor de asemenea disemineaza datele direct prin media, furnizând date financiare lunare cu privire la colectarea impozitelor, executarea bugetelor, finantarea bugetului central de stat si bugetelor locale.

52 Restantele sunt calculate ca restante la începutul perioadei plus angajamentele din decursul perioadei, minus platile (în numerar, în natura si prin operatiuni de compensare monetara) în decursul perioadei. 53 Raportul anual în patru volume asupra executarii bugetului pentru aceste niveluri ale administratiei publice este doar pentru uzul intern al Guvernului.

- 65 -

Auditul intern 3.75. Auditul fondurilor publice este un concept relativ nou pentru tarile ex-sovietice. În prezent organele responsabile din aceasta sfera sunt obligate prin legislatie, începând cu Constitutia, sa-si asume mai curând “controlul” asupra folosirii fondurilor publice decât auditul. Întelegerea conceptului de audit public precum si a scopurilor si diferentierii între audit intern si extern pare sa fie de asemenea la o etapa începatoare de evolutie. 3.76. Serviciul Fiscal de Stat si Departamentul de revizie si control financiar de la Ministerul Finantelor sunt responsabile pentru implementarea controlului financiar si administrativ asupra veniturilor si cheltuielilor bugetare respectiv. 3.77. Cu toate acestea, se prevede introducerea unei serii de schimbari în ceea ce priveste structura organelor responsabile de controlul financiar intern. Departamentul de revizie si control financiar ce tine de Ministerul Finantelor urmeaza sa treaca printr-un proces de reorganizare, iar în cadrul Departamentului de Trezorerie al Ministerului Finantelor a fost recent creata o directie de audit intern; unitati similare au fost create si în cadrul Inspectoratului Fiscal, Departamentului Vamal si CNAS. Departamentul de revizie si control financiar a fost creat initial în 1991 si i s-a încredintat sarcina de a asigura ca resursele bugetare sa fie folosite în conformitate cu legea bugetului. Verificarile întreprinse de Departament s-au axat pe cazurile de administrare ineficienta (fara o revizuire a proceselor de procurari sau a managementului personalului) si pe stabilirea faptului daca masurile de economisire, destinate pentru reducerea cheltuielilor bugetare în asa sfere precum consumul energiei erau de fapt realizate. Se pare totusi ca sanctiunile în cazurile de proasta administrare sau gestionare incorecta nu au fost resimtite prea tare. Evaluarea initiala în cadrul ERFT confirma faptul ca daca Departamentul trebuie sa serveasca drept baza pentru functia de audit intern a Guvernului, se vor cere schimbari majore, iar o dezvoltare considerabila a capacitatii ar fi esentiala. Auditul extern 3.78. Responsabilitatea pentru revizuirea financiara externa a veniturilor si cheltuielilor Guvernului tine de competenta Curtii de Conturi (CC), care raporteaza direct Parlamentului. CC a fost creata în 1994 pentru a controla managementul resurselor publice în vederea asigurarii eficientei maxime la folosirea banilor publici si exercitarii controlului asupra proprietatii publice. CC examineaza minutios conturile de la sfârsit de an ale Guvernului si pregateste un raport anual pe care îl prezinta Parlamentului. În practica, CC înca nu a fost capabila sa devina o institutie independenta, credibila si eficace de audit superior modern. Dupa cum a confirmat recent misiunea ERFT, se cere o considerabila fortificare institutionala. D. RELATIILE FINANCIARE INTERBUGETARE 3.79. O parte mare din che ltuielile publice generale, în special în sferele care au contact direct cu paturile sarace, sunt sub jurisdictia autoritatilor locale. În bugetul pe 2001, cheltuielile bugetului de stat (transferurile nete în bugetele autoritatilor locale si BASS) constituiau 39% din totalul cheltuielilor publice, în timp ce cheltuielile bugetare ale administratiilor publice locale se ridicau la 31%. Eficienta raporturilor bugetare între

- 66 -

bugetul de stat si cele locale si calitatea gestionarii cheltuielilor, exercitata de autoritatile locale, reprezinta prin urmare un determinant important al eficientei globale a gestionarii resurselor publice din Moldova. 3.80. Eficienta cheltuielilor publice la nivel local în Moldova este afectata de o gama larga de factori. În 1999 Guvernul a initiat o reforma de mare amploare privind descentralizarea, care totusi a avut un ritm mult mai lent decât cel scontat. În 2002 Parlamentul a votat amendamente majore ale cadrului legal din 1999, partial stopând cursul reformei. Doar o parte din acele amendamente au fost, totusi, validate mai târziu de Curtea Constitutionala. Însa orientarea generala în ceea ce priveste procesul de descentralizare ramâne neclara. Repartizarea cheltuielilor 3.81. Moldova are doua niveluri ale autoritatilor administratiei publice subnationale – raioane (judetele) si primariile, ultimele fiind subordonate fata de cele dintâi. În ultimii ani Guvernul a modificat aceasta structura de câteva ori. Reforma teritoriala din 1998 a redus numarul de raioane. Legislatia mai recenta a permis o crestere a numarului de municipii. 3.82. Autoritatile publice de nivel subnational aloca majoritatea veniturilor lor serviciilor sociale. Datele pe 1997-2001 indica 40% din cheltuieli alocate învatamântului, 22% - sanatatii, 4% - asistentei sociale. Divizarea responsabilitatilor manageriale între Guvern, judete si municipii nu este bine definita. Responsabilitatea pentru stabilirea politicii, gestionarea de zi cu zi, precum si pentru finantare nu este clar delimitata. Repartizarea veniturilor 3.83. Raioanele si municipiile obtin majoritatea (70%) veniturilor lor din anumite impozite, colectate de autoritatile centrale: impozitul pe profit, TVA la vânzarile interne si taxele pentru folosirea drumurilor. În principiu, autoritatile locale trebuie sa primeasca cote stabilite din fiecare impozit de acest fel pe baza schemei de distributie. De fapt, în decursul procesului de pregatire a bugetului, se calculeaza necesitatile de cheltuieli ale fiecarei jurisdictii . Estimarile veniturilor de la impozitele defalcate (si alte resurse) au loc ulterior. Daca veniturile prevazute depasesc cheltuielile estimate, proportia defalcarii impozitelor, stabilita de municipiu, este redusa pâna când cele doua marimi corespund. Daca veniturile prevazute nu pot fi acoperite de cheltuielile prevazute, diferenta poate fi lichidata prin transferul unei sume de la Guvernul central. 3.84. Aceasta modalitate a avut succes la reducerea discrepantelor în veniturile pe cap de locuitor între jurisdictii (în comparatie cu nivelurile care ar rezulta de la distribuirea fondurilor pe baza schemei de distributie). Totusi, calcularea necesitatilor de cheltuieli si a veniturilor scontate este supusa tocmelilor si negocierilor. De aceea nivelurile veniturilor sunt imprevizibile si sunt privite ca fapte ce reflecta favoritismul politic. Aceasta este adevarat în special în cazul celei de-a doua etape a distribuirii – de la raioane la municipii. De asemenea, se pare ca autoritatile locale sunt astfel private de mijloacele de a raspunde la cererile de ridicare a calitatii serviciilor locale sau de reducere a impozitelor. Odata ce majoritatea impozitelor se percep la rate uniforme pe plan national, autoritatile locale dispun de posibilitati reduse de a majora (sau diminua) ratele

- 67 -

impozitelor locale pentru a reflecta prioritatile locale. Municipiile de fapt detin controlul asupra ratei impozitelor pe proprietatea locala, precum si a taxelor si platilor locale. Dar în prezent acestora le revine o proportie mica din veniturile locale. E. CALEA DE URMAT

Problemele principale 3.85. Revizuirea si evaluarea sistemului bugetar sugereaza ca Guvernul a avut relativ mai mult succes la consolidarea disciplinei financiare decât la asigurarea faptului ca cheltuielile publice sa corespunda prioritatilor strategice si sa fie folosite eficient. În privinta disciplinei financiare globale, înca nu a fost asigurata durabilitatea progresului, disciplina fiind subminata de fragmentarea din cadrul bugetului si de capacitatea inadecvata de efectuare a auditului extern. 3.86. Deciziile cu privire la alocarea cheltuielilor între (si în cadrul) sectoarelor nu reflecta prioritatile Guvernului. Reducerile cheltuielilor din cauza deficitului de venituri si a platilor în crestere ale serviciului datorie i au fost întreprinse în toate sectoarele. În cadrul sectoarelor sociale s-a atras putina atentie asupra relativei contributii si eficacitatii diferitor programe în termeni de eradicare a saraciei, acordându-se insuficienta prioritate si cote insuficiente din alocarile bugetare cheltuielilor pentru protectia sociala directionate spre cei saraci si pentru învatamântul primar si asistenta medicala . 3.87. Eficienta de alocare este de asemenea afectata negativ de neajunsurile existente în procesul de luare a deciziilor în cadrul Guvernului si de lipsa capacitatii tehnice si de planificare strategica din cadrul Guvernului. În cadrul sectorului, alocarea resurselor se bazeaza pe întocmirea incrementala a bugetului, ceea ce încurajeaza ministerele de ramura sa solicite mai multe resurse pentru a implementa un nou program în loc sa distribuie resursele în cadrul vechiului program. Totodata, managerii bugetari nu sunt stimulati sa stabileasca cu rigurozitate prioritatile în cadrul sferei lor de responsabilitate; si de asemenea lipseste informatia adecvata cu privire la eficacitatea costurilor si cu privire la rezultatele obtinute pentru a determina utilitatea programelor. 3.88. Aranjamentele bugetare si cele ne-bugetare nu reusesc sa promoveze folosirea eficienta a resurselor de altfel limitate (în special în sectoarele sociale), având astfel un efect advers asupra eficientei operationale si tehnice. Aranjamentele institutionale bugetare, inclusiv estimarile cheltuielilor bazate pe norme, o modalitate de gestionarea bugetara de control asupra resurselor investite, imprevizibilitatea caracteristica eliberarii mijloacelor în numerar, si volumul limitat de echipament si tehnologie nu asigura suficiente stimulente pentru managerii bugetelor pentru o folosire eficienta a resurselor. Aranjamentele ne-bugetare institutionale, inclusiv eficienta administratiei fiscale si vamale si politica managementului de resurse umane de asemenea au contribuit la o eficienta tehnica limitata. Introducerea elementelor Cadrului de cheltuieli pe termen mediu în procesul de pregatire a bugetului reflecta angajamentul Guvernului de a îmbunatati performanta sistemului bugetar. Totusi, Guvernul trebuie sa depaseasca aspectele tehnice ale proiectelor de buget si proiectelor macroeconomice pe termen mediu prin accentuarea orientarii strategice a planificarii resurselor pe termen mediu. Aceasta prevede stabilirea unui forum bugetar pentru a asigura o legatura sistematica între

- 68 -

procesul de întocmire a bugetului si politica si prioritatile strategice ale Guvernului, în vederea cultivarii unei eficiente de alocare mai ridicate si corelarii investitiilor bugetare cu rezultatele si randamentul pentru consolidarea eficientei tehnice. Aceasta va necesita o sporire esentiala a capacitatilor institutionale la toate nivelurile de conducere. Recomandari 3.89. În aceasta sectiune sunt expuse, pentru a fi examinate de Guvern, o serie de actiuni recomandate pe termen scurt si mediu, prevazute sa asigure realizarea urmatoarelor obiective: consolidarea stabilirii strategice a prioritatilor si eficientei de alocare la formularea bugetului; întarirea disciplinei financiare globale prin sporirea complexitatii acoperirii bugetare; perfectionarea raportarii financiare si ridicarea transparentei bugetare; consolidarea cadrului de audit intern si extern; sporirea calitatii prognozelor macroeconomice; consolidarea procesului de pregatire a bugetului; consolidarea procesului de executare a bugetului. 3.90. Consolidarea stabilirii strategice a prioritatilor si a eficientei de alocare la întocmirea bugetului: Recomandarea de baza pe termen scurt, care a fost sugerata pentru a fi examinata de Guvern, este de a elabora documentul cu privire la problematica CCTM si Calendarul bugetar pentru pregatirea CCTM pe 2004-2006. Legea bugetului pe 1996 de asemenea trebuie modificata pentru a se lua în consideratie trasaturile principale ale modalitatii strategice de abordare a gestionarii bugetare. Potrivit modificarii se va cere aprobarea de catre Cabinet a CB pâna la pregatirea anuala a bugetului, începând cu bugetul pe 2005. La discutarea de catre Cabinet a CB se va institui un forum în cadrul caruia se va putea stabili legatura dintre politica strategica a Guvernului si pregatirea bugetului. 3.91. Actuala introducere a elementelor CCTM ar putea fi consolidata astfel ca acestea sa fie pe deplin integrate în procesul bugetar si ca analiza CB sa indice directia necesara pentru formularea bugetului. Aceasta masura ar putea fi sustinuta prin elaborarea CB la începutul ciclului bugetar si prin îmbunatatirea continutului sau analitic. Elaborarea timpurie a CB ar permite stabilirea unui plafon bugetar mai realist. Pentru ca acesta sa fie un document mai analitic si mai folositor pentru responsabilii de luarea deciziilor legate de buget, Conceptia bugetara trebuie sa determine o analiza a sensibilitatii, care va prezenta în linii generale impacturile politice, riscurile financiare asociate si optiunile de alternativa ale initiativelor din cadrul politicii de cheltuieli, pentru a furniza informatii responsabililor de trasarea politicilor.54 Aceasta va schimba rolul Ministerului Finantelor de la controlul asupra resurselor investite la asigurarea unei alocari bugetare eficace (în conformitate cu prioritatile Guvernului si utilitatea programului) si monitorizarea rezultatelor bugetare. 3.92. De asemenea s-au facut sugestii ca Guvernul sa elaboreze si sa aprobe un plan pe termen mediu pentru consolidarea cadrului CCTM, care s-ar axa în special pe determinarea stocului general de resurse si pe stabilirea eficienta a prioritatilor pentru articolele de cheltuieli în toate sectoarele si în cadrul fiecarui sector aparte. Pentru CB pe

54 Ministerului finantelor a beneficiat de asistenta tehnica din partea Bancii Mondiale la includerea elementelor CCTM in procesul bugetar pentru bugetul pe anul 2003, precum si de asistenta tehnica din partea DFID in vederea sustinerii pregatirii CCTM pentru 2004-2006.

- 69 -

2004, se recomanda ca strategiile de cheltuieli sectoriale, pentru învatamânt, ocrotirea sanatatii si protectia sociala, sa fie pregatite si anexate la CB. 3.93. Introducerea treptata reusita a CCTM va necesita masuri complementare pentru consolidarea capacitatii institutionale a Ministerului Finantelor si a ministerelor de ramura în decursul unui termen mediu. Ministerul Finantelor va trebui sa consolideze capacitatea sa de analiza macroeconomica si fiscala în cadrul Directiei sale de sinteza bugetara; precum si capacitatea sa de analiza a proiectelor si de analiza cost-beneficiu în cadrul Directiei investitiilor de capital; si capacitatea de analiza financiara pentru directiile de planificare a cheltuielilor. Departamentele de politici bugetare din ministerele de ramura vor necesita o consolidare a capacitatii lor de analiza a politicilor, elaborare a programelor si analiza financiara. 3.94. Întarirea disciplinei financiare globale prin sporirea complexitatii acoperirii bugetare: Întarirea disciplinei financiare generale va necesita extinderea complexitatii bugetare. Elementele-cheie pe termen scurt includ considerarea bugetului asigurarilor sociale de stat, a bugetului de stat si bugetelor autoritatilor locale ca parte dintr-un cadru bugetar complex la etapa de planificare bugetara strategica; includerea finantarii straine în cheltuielile împrumutului pentru proiecte; integrarea cheltuielilor de investitie în pregatirea propunerii de buget anual; si pe termen mediu, includerea angajamentelor conditionate, asociate cu restantele întreprinderilor din sectorul energetic în cadrul financiar pentru întocmirea bugetului. Scopul pe termen mediu ar putea prevedea un Buget General Consolidat, care ar include bugetul de stat, bugetele autoritatilor publice locale, bugetul de asigurari sociale de stat si toate fondurile extrabugetare, urmând a fi stabilit si folosit ca baza pentru CB începând cu anul 2005. 3.95. Perfectionarea raportarii financiare si a transparentei bugetare : scopul pe termen mediu recomandat este ca datele despre executarea bugetelor pentru bugetul de stat si cele locale, atât pe baza de angajament, cât si pe baza de casa, sa fie pregatite si publicate la timp. Furnizarea unei informatii precise si actuale pentru a sustine luarea deciziilor cu privire la politici în mod eficient si documentat este esentiala. De asemenea, se recomanda sa fie elaborate rapoarte detaliate si de actualitate cu privire la executarea bugetului de asigurari sociale în baza clasificarilor economice si functionale si care sa prezinte bugetul de asigurari sociale împreuna cu bugetele autoritatilor publice centrale si locale. 3.96. Consolidarea cadrului de audit intern si extern: recomandarile pe termen scurt sunt de a reorganiza sistemul de audit intern al Ministerului de Finante astfel încât sa se asigure o independenta si o capacitate sporita si sa se tinda spre o mobilizare a sus tinerii din partea donatorilor pentru consolidarea institutionala atât a Directiei de audit intern creata recent la Ministerul de Finante, cât si a Curtii de Conturi. Scopul pe termen mediu ar fi atât pentru functia de audit intern, cât si pentru Curtea de Conturi de a avea stabilite cadrul pentru obiective, responsabilitati, functii, capacitate si gestiune care sa satisfaca cerintele unui cadru necesar institutiilor moderne de audit intern si extern superior si recomandarile ERFT. 3.97. Sporirea calitatii prognozelor macroeconomice: S-a înaintat sugestia ca Guvernul sa tinda spre o perfectionare a cadrului macrofinanciar si sa asigure capacitatea institutionala consolidata si aranjamentele institutionale pentru analiza macroeconomica.

- 70 -

Ca scop pe termen mediu, se mai recomanda sa fie elaborat un model complex de prognoza macroeconomica, care va fi folosit initial în decursul pregatirii bugetului pe 2005. 3.98. Consolidarea pregatirii bugetului: Procesul bugetar ar putea fi rationalizat prin începerea procesului bugetar mai înainte si initierea pregatirii bugetului la începutul anului (ianuarie). Revizuirile propuse pentru calendarul bugetului, totusi, trebuie examinate cu atentie ca sa fie realiste si ca sa nu impuna noi cerinte fata de capacitatea limitata a Ministerului Finantelor si ministerelor de ramura într-o perioada în care se implementeaza alte reforme ce au legatura cu bugetul. 3.99. Metodologiile de elaborare a prognozelor asupra a veniturilor de asemenea ar putea fi revizuite în scopul crearii unor instrumente mai sigure si mai solide pentru simularea scenariilor de venituri pentru toate partile bugetului. Aceste eforturi trebuie sa fie suplimentate de eforturi bine coordonate de consolidare a capacitatii interne. 3.100. Ministerul Finantelor trebuie sa continue activitatea de renuntare treptata la folosirea estimarilor bugetare bazate pe norme, trecând la modalitati bazate pe cereri, la calcularea costurilor pentru programe si monitorizarea rezultatelor si a randamentului. Dat fiind nivelul limitat al resurselor, aceasta modalitate le va permite administratorilor bugetului de la ministerele de ramura sa faca compromisuri între programele de sector în timpul negocierilor, în baza strategiilor de sector, a rentabilitatii, rezultatelor si randamentelor. De asemenea le va permite managerilor bugetelor sa monitorizeze rezultatele unui program pentru a asigura eficienta tehnica a desfasurarii resurselor. Propunerile de buget trebuie sa indice contributiile care trebuie aduse la functionarea programului si sa identifice rezultatele si realizarile anticipate, în vederea facilitarii monitorizarii realizarii bugetului la nivelurile eficientei de alocare si tehnice. Pe termen scurt, trebuie de acordat atentie în continuare dezvoltarii capacitatii în sfera planificarii financiare în baza performantelor si programelor, lansând practici-pilot în sectorul educational si al ocrotirii sanatatii, care vor continua si pentru bugetul pe 2004. 3.101. Consolidarea executarii bugetului: Pentru a perfectiona gestionarea si transparenta la folosirea resurselor publice, Guvernul are nevoie sa extinda acoperirea si eficacitatea sistemelor si proceselor de control asupra cheltuielilor în scopul limitarii cheltuielilor în cadrul resurselor disponibile si minimizarii generarii de noi restante la cheltuieli. Un sistem de trezorerie care ar functiona perfect la deservirea bugetelor locale ar avea un rol important la sporirea controlului asupra angajamentelor. Un scop pe termen mediu ar fi introducerea unui plan de împrumuturi care ar corespunde fluxurilor reale de intrare si iesire de numerar. 3.102. Consolidarea gestionarii datoriei publice trebuie sa fie o sfera de importanta prioritara pentru a asigura finantarea minima a costului deficitului bugetar pe termen scurt si durabilitatea financiara a serviciului datoriei pe termen mediu si lung. Scopul pe termen mediu al Guvernului trebuie sa se axeze pe elaborarea unei strategii complexe privind datoria publica si asigurarea implementarii prudente a strategiei date. 3.103. Ministerul Finantelor trebuie sa consolideze în continuare procesul de executare a bugetului, în special planificarea si gestionarea fluxului monetar pentru a asigura previzibilitatea eliberarii de mijloace în numerar. Planificarea realista a mijloacelor în

- 71 -

numerar ar putea începe printr-o prognoza mai realista a fluxurilor de intrare si iesire de numerar, pregatita în strânsa coordonare cu alte departamente (BNM, Departamentele bugetar, fiscal, vama, al datoriei). Pe lânga aceasta, un plan de împrumut corespunzator prognozelor fluxurilor de intrare si iesire a numerarului ar trebui pregatit ca parte a planului de casa. Planul trebuie actualizat saptamânal si lunar si trebuie adus la cunostinta ministerelor de ramura pentru a asigura previzibilitatea finantarii si a le permite sa-si planifice efectiv cheltuielile.

F. CONCLUZIE

3.104. Tendinta din acest capitol a fost de a defini agenda de reforma pentru reformele institutionale profunde, necesare în sfera gestionarii cheltuielilor publice, în special stabilirea strategica a prioritatilor si consolidarea eficientei de alocare la întocmirea bugetului, precum si disciplina financiara globala si eficienta tehnica la executarea bugetului. În urmatorul capitol sunt identificate, pentru a fi examinate de Guvern, reformele care trebuie implementate în paralel în sfera luarii deciziilor la nivelul autoritatilor publice centrale si în domeniul consolidarii eficientei operationale a administratiei publice.

- 72 -

CAPITOLUL 4: DEZVOLTAREA CAPACITATII PENTRU O EFICACITATE SPORITA A GUVERNARII

4.1. În capitolul 3 a fost prezentata o evaluare a eficacitatii sistemului bugetar din Moldova la nivelurile disciplinei financiare globale, eficientei de alocare si eficientei tehnice. Au fost înaintate recomandari pentru a fi examinate de Guvernul Moldovei, cu scopul de a: (I) consolida managementul bugetar pe calea extinderii acoperirii bugetare si perfectionarii raportarii financiare si transparentei bugetare, (ii) perfectiona procesul bugetar prin consolidarea proceselor de executare; (iii) accelera adoptarea CCTM ca un mecanism de integrare pentru a promova o mai înalta eficienta de alocare. Totusi, amestecul de schimbari institutionale si tehnice în cadrul gestionarii bugetare nu poate fi implementat în mod eficace fara realizarea unor transformari institutionale profunde, în vederea unei sporiri considerabile a capacitatii sistemului de luare a deciziilor la nivelul responsabil din cadrul Guvernului; rationalizarii radicale a structurilor guvernamentale; schimbarii fundamentale a stimulentelor si lansarii unei reforme salariale radicale, precum si convertirii sistemului functiilor publice într-un sistem depolitizat si de cariera profesionala bazat pe merite. Acestea sunt problemele care urmeaza a fi analizate în capitolul dat. 4.2. Moldova este la începutul unui proces complicat si îndelungat de restabilire a administratiei publice la toate nivelurile de conducere. Desi majoritatea tarilor OCDE au urmat programe active de reforma a sectorului public în decursul ultimilor 10-15 ani (si în unele din aceste tari într-adevar au fost desfasurate si implementate reformele radicale pe parcurs de decenii), problema Moldovei la începutul acestui proces este îndeosebi de complicata, avându-se în vedere carentele din cadrul administratiei publice si capacitatea limitata a Guvernului de a face investitiile necesare pentru a sustine desfasurarea si implementarea reformelor. 4.3. Conform rezultatelor sondajului BEEPS asupra sectorului privat din Moldova, mai putin de 10% din managerii întreprinderilor, care au participat la ancheta, considera ca Guvernul Moldovei i-a sustinut în activitatea lor de antreprenor (figura 4.1). În acelasi timp, ei au fost nevoiti sa dedice aproape 15% din timpul lor functionarilor guvernamentali, comparativ cu media de 6% pentru fosta Uniune Sovietica (figura 4.2). Sase procente din managerii întreprinderilor din Moldova, care au participat la sondaj, au confirmat faptul ca coruptia le complica activitatea si dezvoltarea afacerilor. Mai putin de 10% au dat o apreciere pozitiva calitatii serviciilor autoritatilor publice centrale.

- 73 -

Figura 4.1 : Opinia sectorului privat asupra sustinerii acordate de catre Guvern

Sursa: Sondaj asupra întreprinderilor comerciale efectuat de Banca Mondiala si BERD (BEEPS-1999).

Figura 4.2 : Timpul dedicat de manageri functionarilor guvernamentali

(media CSI fiind de 6 procente)

Sursa: Sondaj asupra întreprinderilor comerciale efectuat de Banca Mondiala si BERD (BEEPS-1999).

Ce procent din timpul managerial anual este dedicat

discutiilor cu functionarii publici despre aplicarea, si

interpretarea legilor si regulamentelor?

0%

5%

10%

15%

20%

Moldova România Rusia Letonia Polonia Ucraina Armenia

% d

in ti

mp

Cât de mult va sustin autoritatile publice centrale si

locale în activitatea Dvs?

0%

10%

20%

30%

40%

Moldova România Rusia Letonia Polonia Ucraina Armenia

% d

e în

trep

rind

eri c

e cr

ed c

a su

nt

sust

inut

e de

aut

orita

ti

central local

- 74 -

4.4. Desi pare neobisnuit, nu marimea administratiilor publice locale si centrale din Moldova reprezinta problema principala. În raport cu standardele internationale, acestea sunt comparativ reduse ca marime, desi mai sunt unele sfere caracterizate prin exces de personal si multe domenii în care se cere de atins un nivel considerabil mai înalt al eficientei, eficacitatii si rentabilitatii. A: SITUATIA ACTUALA Procesul de luare a deciziilor la nivelul aparatului central în cadrul Guvernului 4.5. În acest punct este prezentata o evaluare a aranjamentelor functionale si institutionale pentru luarea deciziilor la nivelul aparatului central în cadrul Guvernului, în comparatie cu un set de criterii de referinta internationale care tind sa expuna în rezumat practica actuala a statelor membre ale UE. Criterii de referinta 4.6. Setul de criterii internationale de referinta este reprezentat în Casuta 4.1 de mai jos.

Casuta 4.1. Cele mai bune practici cu privire la luarea deciziilor la nivelul aparatului central în cadrul Guvernului

A. Aranjamentele functionale la nivelul aparatului central în cadrul Guvernului - Aparatul central de luare a deciziilor în cadrul Guvernului da dovada de abilitatea de a organiza

activitatile în vederea sustinerii Cabinetului si a comisiilor Cabinetului de ministri. - Oficiul Cabinetului limiteaza agenda cabinetului la probleme de importanta strategica si se asigura ca

aceasta agenda nu devine supraîncarcata cu probleme de ordin secundar, totodata asigurând ca chestiunile de importanta strategica sa nu ramâna ne-examinate de Cabinet.

- Aparatul central de luare a deciziilor în cadrul Guvernului are capacitatea de a supune unei analize si evaluari riguroase chestiunile de pe agenda propuse Cabinetului.

- Sistemul este instituit si functioneaza în vederea monitorizarii actualitatii si importantei implementarii deciziilor Cabinetului de catre ministere.

- Ministerul Finantelor prezinta Cabinetului rapoarte complete si la timp privind cheltuielile reale în raport cu cele planificate.

- Ministerul Finantelor poate garanta ca alocatiile necesare pentru implementarea deciziilor Cabinetului, asupra carora s-a convenit, sa fie reflectate în buget si ca alocatiile în buget sa fie într-adevar livrate ministerelor carora le sunt destinate.

- Ministerul Finantelor poate furniza Cabinetului scenarii macroeconomice alternative, pentru a ilustra implicatiile diferitor asumari politice si financiare si poate oferi contextul necesar pentru evaluarea unor propuneri politice concrete.

B. Aranjamente institutionale pentru luarea deciziilor la nivelul Cabinetului, obligatorii pentru toti

ministrii: - Deciziile Cabinetului sunt luate în contextul unor informatii detaliate privind costurile, beneficiile si

impactul propunerilor, inclusiv a unor optiuni alternative în caz de necesitate. - Cabinetul ia decizii strategice alegând între diferite politici si sfere de alocare a cheltuielilor, care

corespund programului guvernamental general si care reflecta prioritatile Guvernului. - Cabinetul ia decizii care pot fi încadrate în limitele generale financiare/de resurse. - Cabinetul asigura ca ministrii sa dispuna de un cadru pentru examinarea reala a propunerilor politice si

ca sa aiba loc consultari ample si adecvate.

- 75 -

Aranjamentele functionale la nivelul central al Guvernului 4.7. În Moldova principalele agentii centrale care sustin procesul de luare a deciziilor de catre Guvern sunt: Cancelaria de Stat, Ministerul Economiei si Ministerul Finantelor. Cancelaria de Stat din Moldova nu are în prezent un rol suficient de strategic. Desi prezinta comentarii asupra propunerilor ministerelor, evalueaza implicatiile lor juridice, participa la dezbaterile cu privire la buget, încearca sa coordoneze politica din cadrul tuturor ministerelor, gestioneaza un sistem de control al actiunilor ministerelor de ramura si se întâlneste cu mandatarii pentru a rezolva chestiunile discutabile, totusi Cancelaria nu are înca un rol principal la sustinerea stabilirii prioritatilor strategice. Acest fenomen poate fi dovedit prin faptul ca în prezent Cabinetul primeste multe propuneri care nu contin alternative, nu prezinta o examinare a impactului financiar, nu reflecta un acord real între ministerele vizate si se axeaza prea mult pe masuri pe termen scurt, care nu pot fi în totalitate corelate cu prioritatile pe termen mediu, dupa cum este stabilit în programul general al Guvernului. 4.8. Ar fi util pentru Cancelaria de Stat sa-si asume un rol mai activ în planificarea strategica (asistând Guvernul la corelarea prioritatilor politice cu Cadrul de cheltuieli pe termen mediu), în coordonarea politica orizontala si analiza politicii. Ar putea fi examinata posibilitatea depolitizarii functiilor administrative din cadrul Cancelariei de Stat si eventual a postului de Director, depunându-se eforturi în directia depolitizarii si ridicarii profesionismului functiilor publice. Introducerea unui CCTM trebuie sa sporeasca importanta rolului Ministerului Finantelor în ceea ce priveste sustinerea procesului de luare a deciziilor la nivelul aparatului central în cadrul Guvernului si trebuie sa conduca la cooperarea mai strânsa a Cancelariei de Stat, Ministerului Economiei si Ministerului Finantelor în sensul integrarii planificarii strategice, desfasurarii si monitorizarii implementarii programului de lucru al Guvernului, precum si la stabilirea prioritatilor strategice pentru masurile politice si de reformare. 4.9. În prezent Moldova nu poseda un sistem eficient de comisii ministeriale în exercitiul functiunii. Un astfel de sistem ar putea permite adesea dezbateri mai profunde a alternativelor politice, ar contribui la îmbunatatirea calitatii deciziilor finale si ar permite ca întrunirile Cabinetului sa fie mai focusate si mai eficiente, astfel oferind Cabinetului de ministri posibilitatea sa se concentreze mai mult asupra atingerii obiectivelor pe termen mediu din cadrul programului de lucru al Guvernului. Actualmente toate statele OCDE detin un sistem anumit de comisii ministeriale. Aranjamentele institutionale 4.10. Capacitatea de management politic. Strategia de reforma a sectorului public din Moldova a constatat ca schimbarile frecvente ale legilor si normelor care reglementeaza activitatea antreprenoriala sunt un obstacol major pentru dezvoltarea sectorului privat. Într-un sondaj recent efectuat printre sapte tari în tranzitie (de asemenea incluzând Armenia, Letonia, Polonia, România, Rusia si Ucraina), Moldova s-a clasat pe primul loc (peste 90%) în ceea ce priveste procentajul companiilor care considera ca instabilitatea/incertitudinea politica reprezinta o problema.55

55 Sondaj asupra întreprinderilor comerciale efectuat de Banca Mondiala si BERD (BEEPS-1999).

- 76 -

4.11. Dupa cum se observa din figura 4.3 de mai jos, implementarea eficace a unei reforme politice complexe depinde de realizarea unei continuitati politice în decursul unei perioade extinse de timp: pentru o reforma politica majora dintr-o tara OCDE, s-ar cere 4 ani pentru a trece de la elaborarea strategiei la începerea procesului de implementare a reformei.

Figura 4.3: Ciclul de politici tipic pentru o reforma complexa

4.12. Durata medie a mentinerii guvernelor în Moldova începând cu anul 1990 este de aproximativ un an. Astfel pentru a trece de la strategie la implementare, pentru realizarea unei reforme politice majore ar fi necesar un mod de abordare pe deplin consecvent al elaborarii unei noi politici însotit de cont inuitatea personalului-cheie pe parcursul a patru guvernari. Atâtea schimbari de guvern si instabilitatea politica asociata cu acestea, ca în cazul Moldovei, duce în mod inevitabil la inconsecventa politica. De asemenea, luându-se în consideratie nivelurile înalte de fluctuatie a guvernelor din Moldova, noile cadre necesitând la fel programe de instruire si orientare, este evident ca va fi foarte dificil probabil pentru Guvernul Moldovei sa duca la bun sfârsit implementarea initiativelor politice majore. În unele tari imprevizibilitatea de la nivel politic este echilibrata de stabilitatea sistemului functiilor publice profesionist si depolitizat. Cu toate acestea, gradul înalt de politizare în cadrul administratiei publice din Moldova nu-i permite corpului functionarilor publici sa aiba un astfel de rol. 4.13. Structurile si procesele de luare a deciziilor guvernamentale. În Moldova eficacitatea procesului de luare a deciziilor guvernamentale poate fi evaluata la doua niveluri: în primul rând la nivelul strategic, care indica cât de bine Guvernul coreleaza stabilirea prioritatilor politice cu alocarea resurselor, în special ca parte din procesul bugetar anual; în al doilea rând – la nivelul elaborarii politicilor, care apreciaza calitatea dezbaterilor saptamânale din cadrul Guvernului cu privire la optiunile politice detaliate. 4.14. La nivel strategic, un determinant fundamental al managementului eficient al sectorului public este reprezentat de capacitatea guvernelor de a stabili prioritati strategice în mod eficient. Aceasta cere ca guvernele sa integreze dezbaterile privind politica si bugetul, recunoscând ca prioritatile politice trebuie sa fie stabilite între-un cadru financiar realist pe termen mediu. În Moldova exista câteva documente principale care reflecta angajamentele Guvernului privind politica strategica. Acestea includ: - Programul Guvernului - Programul activitatii Guvernului - Hotarârea Guvernului privind implementarea Programului de activitate a Guvernului - Conceptia bugetara - Strategii politice generale (de exemplu Strategia interimara de reducere a saraciei).

angajarea personalului,

implementarea

elaborarea strategiei

obtinerea bugetelor

elaborarea programelor

legislatia secundara

legislatia de baza

1 ani 2 ani 3 ani 4 ani

- 77 -

4.15. Numai unul dintre documentele strategice de mai sus (Conceptia bugetara) tinde sa integreze planificarea politica cu cea financiara (vezi capitolul 3). În cel mai recent Program guvernamental (de la alegerile din 2001) si în Programul activitatii Guvernului ce tine de acesta, sunt mentionate angajamentele politice majore si Decizia ulterioara a Guvernului si sunt prevazute responsabilitatea ministerelor si termenele- limita pentru fiecare angajament. Totusi exista o discordanta fundamentala între lista angajamentelor politice din Programul de activitate si planificarea financiara care are loc ca parte din buget. Initiativele pentru fiecare sector politic nu sunt încadrate în nici unul din obiectivele politice supreme. Realizarile politice scontate nu sunt identificate. Desi într-un punct din Programul de activitate sunt stabilite asumarile macroeconomice (inclusiv obiectivele pentru crestere, inflatie, reducere a deficitului contului curent), nu exista nici o analiza a modului în care aceste tinte vor fi atinse sau a relatiei lor cu numeroasele initiative economice mentionate sau enumerate în orice alta parte din document. În decizia ulterioara elaborata pentru a asigura implementarea Programului de activitate, sunt enumerate 189 de angajamente, însa nici unul dintre ele nu este evaluat. Majoritatea acestor angajamente ar avea unele implicatii ce tin de resurse, iar unele ar avea implicatii financiare considerabile.56 4.16 La nivelul elaborarii politicii, forumul principal de luare a deciziilor este reprezentat de întrunirea saptamânala a Cabinetului. Exista putine standarde explicite cu privire la calitatea analizei care trebuie reflectata în propunerile (de obicei proiecte de legi) prezentate Cabinetului. În consecinta, adesea nu se face o examinare minutioasa a optiunilor politice si a impactului financiar si politic al optiunii recomandate. Exista oarecare brokeraj si o anumita coordonare a chestiunilor politice între ministerele de resort prin intermediul Vice prim-ministrilor care raspund de sectoarele de baza generale (de exemplu economic, social). Totodata, sub-comisiile ministeriale se întrunesc pentru a solutiona probleme care ar putea sa nu fie cercetate la sedinta saptamânala a Cabinetului. Totusi, aceste structuri nu tin cont de necesitatea de a oferi Prim-ministrului si ministrilor un forum suficient de constructiv în scopul asigurarii unei examinari utile a chestiunilor politice majore pâna la examinarea acestora în cadrul Cabinetului. Managementul functiilor publice 4.17. În aceasta sectiune este evaluata pozitia actuala a Moldovei în domeniul managementului functiilor publice în raport cu criteriile de referinta bazate pe practicile actuale ale statelor membre ale UE. Criterii de referinta 4.18. Ansamblul criteriilor internationale de referinta din acest domeniu este prezentat

în Casuta 4.2. de mai jos.

56 De exemplu, programul de acordare a împrumuturilor concesionale pentru producatorii agricoli; angajamente de finantare suficienta pentru a mentine nivelul minim de asistenta medicala; asigurarea medicala obligatorie; învatamântul primar gratuit; pentru a extinde sfera învatamântului superior gratuit; pentru a asigura cresterea continua a alocatiilor bugetare din învatamânt; pentru a asigura un mecanism de indexare a salariilor si pensiilor; pentru a reduce diferenta dintre salariul minim si nivelul de subzistenta; pentru a corela alocatia pentru familii cu salariul mediu, etc.

- 78 -

Casuta 4.2. Criteriile de referinta ale celor mai practici din managementul functiilor publice A. Cadrul juridic si deontologic - Existenta si functionarea legislatiei specifice care reglementeaza functia publica si a legislatiei

complementare si/sau regulamentelor care elaboreaza reguli/proceduri/sisteme pentru managementul personalului

- Comportamentul functionarilor publici si al politicienilor desemnati este reglementat de un Cod de conduita.

- Regulile bazate pe merit pentru managementul functiilor publice sunt stabilite în lege si aplicate - Sfera functionarului public este clar definita. - Neutralitatea politica a functiei publice este prevazuta si respectata în practica - Operatiunile si politicile ce reglementeaza activitatea functionarului public sunt transparente, prevad

drepturi statutare de acces pentru partile din afara la standardele, rezultatele scontate si rezultatele reale ale functionarilor publici.

B. Cadrul institutional - Institutii eficiente specializate în politica, managementul si supravegherea functionarilor publici, având

un statut juridic clar stabilit, sunt create si pe deplin gata de functionare - Mecanismele de raspundere si recurs pentru cetateni, angajati, precum si ramura legislativa si

executiva, sunt stabilite si functioneaza eficient C. Politica de angajare si de plata

? Numarul de functionari publici si civili corespunde necesitatilor si celei mai bune practici regionale si internationale

? Fondul de salarii este acceptabil din punct de vedere financiar si se încadreaza în schema financiara generala

? Remunerarea este suficient de competitiva pentru a recruta, retine si motiva suficient personal calificat la toate nivelurile.

? Sistemul de compensatie este simplu, transparent si sub forma baneasca, cu metode bazate pe piata si reguli pentru determinarea compensatiei reale

? Sistemul de control al institutiilor functioneaza si este conectat la sistemul informational computerizat despre personal si statele de salarii în scopul asigurarii unui control bugetar corespunzator al cheltuielilor ce tin de angajati.

Cadrul institutional 4.19. Managementul resurselor umane din administratia publica. Sectia politicii de cadre (SPC), care face parte din Cancelaria de Stat, însa care pâna nu demult raporta Cabinetului, este în primul rând responsabila de elaborarea si promulgarea politicii de cadre în cadrul Guvernului. În plan practic, sectia s-a confruntat cu dificultati la implementarea rolului sau si n-a fost în stare sa-si asume un rol strategic în managementul resurselor umane la nivelul Guvernului în general si nici sa exercite în mod eficient autoritatea sa asupra sectiilor de cadre ale ministerelor. SPC a reusit sa elaboreze un sistem de management al resurselor umane, însa acesta n-a fost niciodata implementat în cadrul Guvernului în ansamblu. 4.20. La nivel de ministere, Regulamentul unic privind serviciul de cadre (1998) delimiteaza responsabilitatile serviciilor de cadre ale agentiilor si ministerelor de resort. Aceste responsabilitati acopera o gama larga de functii ale resurselor umane, care includ participarea la deciziile de restructurare; pregatirea planurilor de angajare a cadrelor pe cinci ani; consultarea cu privire la repartizarea, selectarea si promovare cu caracter formativ, precum si organizarea instruirii. Implementarea acestui Regulament difera considerabil de la un minister la altul. Se pare ca ministerele care dispun de sectii de

- 79 -

cadre bine administrate pot oferi un exemplu de conducere eficienta în ceea ce priveste managementul resurselor umane. În alte ministere totusi functia ce tine de cadre ramâne exclusiv administrativa. 4.21 Structura Guvernului. Întrebarea daca actua la abundenta de functii si structuri guvernamentale din Moldova este adecvata trebuie privita în legatura cu faptul daca aceste servicii sunt acceptabile din punct de vedere al resurselor financiare; daca (si cât de mult) acestea sustin prioritatile politicii Guvernului; si în ce masura ele asigura valoarea corespunzatoare contra plata. Încercând sa abordeze aceste chestiuni, tarile în tranzitie care detin o pozitie mai avansata au initiat programe de restructurare. Multe din ele s-au bazat pe un program de revizuiri functionale ale ministerelor si altor organe guvernamentale. Termenul revizuire “analiza functionala” poate acoperi o gama larga de modalitati de remodelare a guvernarii. Dupa cum s-a constatat în Manning si Parison (2001),57 în cazul multor revizuiri functionale, asteptarile nu s-au soldat cu succes. Initiativele complexe de restructurare a administratiei depasesc la etapa actuala capacitatea sistemului functionarilor publici din Moldova. Ar trebui mentinut un ritm gradual de implementare, care ar realiza corelatia dintre revizuirile functionale si CCTM si care ar acorda prioritatea initiala în cadrul programului de revizuire functionala sferelor ce sustin prioritatile politicilor sociale si economice ale Guvernului. 4.22. Structura guvernului central. Desi nu exista un numar optim general acceptat de ministere, tarile OCDE aveau în ultimii ani câte 12 - 15 ministere în medie (si membri ai Cabinetului). Aceasta medie a fost rezonabil de stabila pe parcursul ultimilor ani. Se cere remarcat ca ministerele de ramura tindeau sa se reduca cu mult ca marime. Printre tarile în tranzitie tendinta era de unificare. În perioada de independenta, Moldova dispunea de16 ministere, numarul majorându-se pâna la 20 pâna în anul 1993. Numarul de ministere, dupa cum este aratat în tabelul 4.1 de mai jos, a ajuns în 2001 la 15. 4.23. În cadrul Guvernului de asemenea sunt câteva departamente, precum si Cancelaria de Stat. Desi numarul total de ministere din Moldova pare sa corespunda mediei OCDE si practicilor regionale, mai ramân o serie de preocupari: dublarea functiilor; prevederea unor functii inutile de prioritate scazuta; existenta prioritatilor în programul de lucru al Guvernului care nu sunt asigurate cu resurse în modul corespunzator; prezenta activitatilor comerciale ramase; si chestiuni privind repartizarea responsabilitatilor si a functiilor între nivelurile Guvernului. 4.24. În fine, se mai cere o restructurare a ministerelor de ramura sub forma de unitati mai mici care se vor centra pe analiza si pe elaborarea politicilor, precum si pe monitorizare si evaluare, pentru care grupul principal de clienti îl vor constitui politicienii. Aceasta implica o radicala restructurare a ministerelor de ramura existente (în special a ministerelor de ramura sectoriale).

57 Manning si Parison identifica cinci tipuri generale de revizuiri functionale: de ordin politic/de program, a eficientei, ascendenta, intermediara, descendenta. Tipologia tine de amploarea organizationala a revizuirii, de mobil, obiective, legaturile cu bugetul, si de faptul cum sunt abordate eficienta fata de eficacitate ca variabile-cheie la determinarea tipului care se va aplica.

- 80 -

Tabelul 4.1: Evolutia numarului agentiilor guvernamentale centrale din Moldova, începând cu anul 1985

Ministere Departamente/Comisii de stat Total 1985 1989 1991 1992/3 1997/8 1999/2000 2001 Media OCDE

30 14 44 15 17 32 16 13 29 20 8 28 17 8 25 14 6 20 15 13 26 12-15

Cadrul juridic si deontologic 4.25. Principalele legi si regulamente care reglementeaza managementul serviciului public includ: Legea cu privire la serviciul public(1995); Regulamentul cu privire la Organizarea selectarii pentru ocuparea posturilor din administratia publica (1997); Regulamentul unic cu privire la serviciul de cadre (1998); Directia pentru politica de cadre în cadrul Guvernului (1998). În termeni de etica, toti functionarii publici la intrarea la serviciu semneaza un juramânt de serviciu. Actuala Lege cu privire la serviciul public nu prevede o baza legislativa clara pentru cadrul corpului de functionari publici profesionist, depolitizat si bazat pe merite, dupa cum se cere probabil. Totodata, persista necesitatea de a solutiona chestiunea unui etos al serviciului public, care s-a deteriorat considerabil pe parcursul ultimilor ani. Acesta ar trebui restabilit si probabil sprijinit de un Cod de conduita etica pentru functionarii de stat, odata cu reglementarea conflictelor de interese. Politica de salarizare si angajare 4.26. Date cu privire la salarizare si angajare, 1990 – 2000. În comparatie cu alte tari în tranzitie, angajarea globala a functiilor publici civili în cadrul institutiilor si administratiei publice din Moldova pare sa ocupe o pozitie de mijloc. Conform tabelului 4.2., Moldova este a treia printre alte 8 tari în tranzitie în termeni de numarul functionarilor publici civili ca procentaj din populatie. 4.27. Dupa cum este indicat în figura 4.4.58, cele mai remarcabile trasaturi caracteristice angajarii din sectorul public din Moldova în comparatie cu alte tari în tranzitie este numarul redus de angajati ai administratiei de stat fata de populatia totala atât la nivelul autoritatilor publice centrale ,cât si la nivelul autoritatilor publice locale. Ministerele din Chisinau au câte un personal administrativ relativ redus, majoritatea angajatilor Guvernului central lucrând în unitatile din teritorii ale Inspectoratului Fiscal, Departamentul Vamal si Departamentului Statistic. Desi completarea cu cadre ale autoritatilor guvernamentale centrale trebuie examinata cu atentie în vederea asigurarii

58 ECE include toate fostele tari socialiste din Europa de sud-est, cu exceptia tarilor baltice.

- 81 -

eficacitatii si capacitatii corespunzatoare, o problema mai mare este aceea de a restabili capacitatea, astfel încât sa poata fi sustinuta implementarea efectiva, rentabila si la timp a programului guvernamental de activitate. Tabelul 4.2. Corpul functionarilor publici ca procent din populatie si nivelurile de angajare (2000)

Date cu privire la numarul functionarilor publici civili

Tara

Autoritatile publice centrale

Autoritatile publice

subnationale

Învatamânt Ocrotirea sanatatii

Total functionari

publici civili

Moldova (2000)

0,02% 0,03% 3,1% 1,6% 5,2%

8 10 112 59 189

Macedonia AF 2,1% 0,1% 1,0% 0,8% 4,0% 43 1 21 17 82 Ungaria

1,5% 1,6% 2,4% 2,2% 7,6%

148 158 237 225 768 Lituania 1,3% 0,5% 4,0% 2,5% 8,3%

47 18 146 93 304 Polonia 0,4% 0,3% 1,2% 0,9% 2,7% 163 113 452 330 1 058

România 0,5% 0,5% 1,1% 0,6% 2,7%

114 114 239 141 608

Federatia Rusa 0,02% 0,7% 1,5% 1,3% 3,5%

36 1067 2, 169 1901 5 173 Slovenia 1,4% 0,2% 1,3% 0,9% 3,7% 28 3 25 18 71

Australia 0,8% 2,0% 2,3% 1,5% 6,6% 150 389 427 276 1,242 Canada 1,1% 2,0% 2,7% 2,3% 8,1%

331 622 814 708 2,475 Suedia 2,3% 9,4% 1,3% 2,4% 15,4% 204 832 113 215 1 364

Marea Britanie 3,1% 3,4% 1,4% 1,6% 9,5%

1 804,0 1 989 813, 0 968, 0 5 574

Statele Unite 1,0% 5,8% 3,3% 0,5% 10,6% 2 634 15 812 9 011 1 256 28 713 Note: Cifrele de angajare sunt luate din baza de date actualizate a Bancii Mondiale pentru Un sondaj international statistic asupra angajarii si salariilor din sfera guvernamentala si se refera la perioada de la mijlocul anilor 90 pâna la sfârsitul anilor 90. Anumite date pentru unele tari ar putea sa nu fie pentru acelasi an. Totalul functionarilor publici civili constituie suma datelor din acest tabel si poate fi diferita de totalurile de angajare pentru orice an anumit. Cifrele referitoare la populatie se refera la 1999 si sunt luate din baza de date actuale a BM. Ar putea aparea unele discrepante din cauza folosirii mai multor surse. Angajarea în politie este exclusa.

- 82 -

Nota traducatorului: Administratia publica centrala Administratia publica locala Învatamântul Ocrotirea sanatatii 4.27. Dupa cum este indicat în figura 4.4.59, cele mai remarcabile trasaturi caracteristice angajarii din sectorul public din Moldova în comparatie cu alte tari în tranzitie este numarul redus de angajati ai administratiei de stat fata de populatia totala atât la nivelul autoritatilor publice centrale ,cât si la nivelul autoritatilor publice locale. Ministerele din Chisinau au câte un personal administrativ relativ redus, majoritatea angajatilor Guvernului central lucrând în unitatile din teritorii ale Inspectoratului Fiscal, Departamentul Vamal si Departamentului Statistic. Desi completarea cu cadre ale autoritatilor guvernamentale centrale trebuie examinata cu atentie în vederea asigurarii eficacitatii si capacitatii corespunzatoare, o problema mai mare este aceea de a restabili capacitatea, astfel încât sa poata fi sustinuta implementarea efectiva, rentabila si la timp a programului guvernamental de activitate. 4.28. În general, angajarea functionarilor publici civili în cadrul Guvernului din Moldova a înregistrat un declin în a doua jumatate a anilor 90, tendinta data accentuându-se considerabil dupa 1997 (vezi tabelul 4.3). În anul 2000 angajarea a scazut cu aproape 20%. Angajarea în administratia de stat a fost relativ stabila, desi au fost efectuate semnificative reduceri în angajarile din sectorul medical si educational.

59 ECE include toate fostele tari socialiste din Europa de sud-est, cu exceptia tarilor baltice.

Figura 4.4: Serviciul public în cadrul Guvernului, ca procent din populatie

0

2

4

6

8

10

Moldova CISaverage

Balticcountries

Hungary Bulgaria CEEaverage

OECDaverage

Central Government Local Government Education Health

- 83 -

Tabelul 4.3: Angajarea în sfera medicala, de învatamânt si în administra tia publica, 1997-2000

1997 1998 1999 2000 rata medie anuala rata medie anuala de de crestere în 97 crestere în 94

Total angajati publici civili a Medical si social Învatamânt, cultura si sport

Administratia publica

În mii În procente

275,4 253,4 235,0 190,4 - 11,6 n/a 89,4 83,5 75,4 62,0 - 11,5 -2,1 167,1 151,0 141,8 110,9 - 12,8 -2,7

18,9 18,9 17,7 17,6 - 2,4 n/a a cu exceptia structurilor puterii, de politie si judecatoresti

Nota: datele de la sfârsitul anului Sursa: Ministerul Finantelor, si Departamentul de statistica pentru datele de pâna în 1997

Tabelul 4.4. Remunerarea functionarilor publici în cadrul Guvernului – în mediu lunar

1998 1999 2000

Administratia Ministerele centrale Unitatile si agentiile descentralizate

Administratia locala Învatamântul (cu exceptia administratiei) Sectorul medical (cu exceptia administratiei)

Administratia Ministerele centrale

Unitatile si agentiile descentralizate Administratia locala Învatamântul (cu exceptia administratiei)

Sectorul medical (cu exceptia administratiei)

În lei moldovenesti

310 497 767 435 667 937 240 371 755

325 545 756 144 156 196 135 154 189

În dolari SUA

58 47 62 81 63 75 45 35 61

60 52 61 27 15 16 25 15 15

Sursa: Ministerul Finantelor Acest declin a provenit în temei de la (i) reforma sectorului medical însotita de închiderea unitatilor medicale si eliberarea personalului din functie; (ii) constrângerile financiare care duc la impunerea reducerilor proportiilor sectorului; (iii) plecarea specialistilor din cauza salariilor mici, în special din sectoarele medical si educational. În tabelul 4.4 sunt prezentate mediile salariale lunare pentru functionarii publici din administratia de stat, învatamânt si sectorul medical. În timp ce salariile angajatilor din administratia de stat au sporit în termeni nominali de aproximativ 2,5 în decursul ultimilor 3 ani, salariile din sectoarele sociale au înregistrat o crestere relativ modesta de la 35 la 40%. Ca rezultat, în 2000 salariul mediu din sectoarele de învatamânt si medical erau aproape de patru ori mai reduse decât cele din administratia de stat. În acelasi timp, din cauza inflatiei si a deprecierii valutei locale, salariile din sfera educationala si cea medicala au sufe rit o deteriorare considerabila în termeni reali.

- 84 -

4.29. Nivelul angajarii publice în sectoarele sociale din Moldova este în general comparabil cu cel din alte tari în tranzitie. Dupa o perioada de declin, în 2000 angajarile din sectorul medical au atins nivelul comparabil cu cele din tarile OCDE si ECE, fiind într-adevar putin mai scazut decât în alte tari CSI. Angajarea în învatamânt pe de alta parte se distinge printr-un nivel oarecum mai ridicat decât în tarile OCDE si ECE, însa mai scazut decât în alte state CSI. Moldova tinde sa mentina comparativ prea multe cadre de asistenta si insuficient personal profesionist în aceste sectoare-cheie. 4.30. Fluctuatia mare a cadrelor continua sa fie o problema serioasa pentru o serie de ministere si agentii ce tin de autoritatile publice centrale din Moldova. Desi unul din factorii care genereaza fluctuatia este reprezentat de salariile relativ scazute fata de cele din unele segmente ale sectorului privat, diferentele mari existente între ministere sugereaza ca exista si alte probleme care ar putea avea un rol major în aceasta situatie. O explicatie posibila este diferenta mare în cadrul cererii de pe piata pentru diverse deprinderi ale persoanelor angajate de diferite ministere. De exemplu Ministerul Sanatatii s-a distins prin rate foarte scazute de remanierea personalului, care se reducea în general la pensionarea cadrelor, în timp ce Ministerele de Economie, Finante, Afaceri Externe se caracterizeaza printr-o rata a remanierilor mult mai mare. Se pare ca adesea exemplele de înalta fluctuatie pot fi explicate în primul rând prin schimbarile de personal produse ca urmare a schimbarilor ministrilor sau a schimbarii de Guvern. 4.31. Politica de remunerare. Cel mai amplu act de reglementare cu privire la politica de compensatie din Moldova este Decizia Guvernului 139 “Cu privire la remunerarea functionarilor publici si a persoanelor care presteaza servicii tehnice pentru a asigura functionarea autoritatilor publice în baza sistemului tarifar unificat” (1998) si amendamentul din 1999 (Decizia Guvernului 766). 4.32. Pe lânga salariul tarifar, regulamentul identifica câteva plati adaugatoare, inclusiv:

? Majorari de pâna la 80% pentru a remunera sarcini de importanta majora sau care necesita un nivel înalt de calificare;

? Prime de pâna la 30% pentru a compensa munca suplimentara care se cere din cauza absentei colegilor;

? Prime ce constituie de 1.5 ori mai mult decât salariile, pentru a fi achitate lunar sau trimestrial în dependenta de nivelul functiei;

? Mariri pentru calificare, bazate pe suma divizibila a salariului minim (de la 3.5 pâna la 5.0 pentru cele noua clase ale celor trei grade/categorii ale serviciului public);

? Majorarea de 15 – 40% pentru experienta de lucru (cinci nivele de la 2 pâna la 20+ ani), si

? Indemnizatie de pâna la 25% pentru cunoasterea limbilor, în dependenta de câte limbi se cer suplimentar pentru functia respectiva.

4.33. Pe lânga aceasta, la nivelurile superioare se ofera beneficii care nu sunt în forma baneasca, bunaoara masinile de serviciu, ce maresc considerabil valoarea pachetului de compensatii. Platile primelor si indemnizatiilor, care pot depasi de câteva ori salariul de baza/tarifar, se mentin foarte înalte în comparatie cu alte tari, în care 10-20% din salariul de baza reprezinta norma. De exemplu la nivelul categoriei 23, plata totala constituie de

- 85 -

4.6 ori mai mult decât salariul de baza; la nivelul categoriei 13 – este de 3.7 ori mai mare decât salariul de baza. 4.34. Nivelurile de compensatie. Ca si în majoritatea tarilor în tranzitie, nivelele de compensatie din sectorul public din Moldova sunt foarte reduse în comparatie cu compensatiile care pot fi obtinute în sectorul privat sau în posturile de la organizatiile internationale. Cu toate acestea, în cazul Moldovei decalajele sunt extrem de mari (vezi tabelul 4.6 si figura 4.5). La nivelurile administrative superioare, o functie echivalenta de la nivelul inferior al pietei (sectorul privat intern) va oferi o plata de peste sase ori mai mare decât salariul din serviciul public (Grant 2000). Concluzia principala care reiese de aici este ca functionarii publici din Moldova sunt insuficient de remunerati în comparatie cu sectorul privat la toate nivelele; dar ca administratia de nivel mediu si superior este extrem de slab remunerata în plan comparativ (nu este de mirare ca problemele de recrutare si pastrare a cadrelor apar îndeosebi de acut la nivelele manageriale, precum si pentru unele sfere cu calificari profesionale). Nu este surprinzator, ca în anchetele privind functionarii publici, salariile mici au fost citate atât ca o cauza principala pentru fluctuatia cadrelor (88,2%), cât si ca motiv de baza pentru coruptie (56,2%).

Figura 4.5. Comparatie între remunerarea functionarilor publici si a sectorului privat

Nota trad. vertical: Total lei pe luna, brut; Orizontal: Categoria functionarului public

1. Salariul din serviciul public 2. 25% 3. media 4. 75%

Sursa: Hugh Grant. 2000. „Raportul privind studiul salarizarii în Moldova”

02000400060008000

10000120001400016000

1800020000

13 14/15 16/17 17/18 18/19/20 21/22/23

Civil Service Job Category

Tot

al L

ei p

er m

onth

, Gro

ss

C.S.Salary25th %-ile

Median75th %-ile

- 86 -

Tabelul 4.6. Compararea nivelelor de retributie din serviciul public cu tarifele de piata

Nivelul de lucru de referinta

Categoria platii Salariul total, lei De piata inferiora De piata superiora

Admiterea specialistului

Specialist de 1 an Specialist principal Sef de sectie

Sef de directie Sef de departament

13

14/15 16/17 18/19

18/19/20 21/22/23

458

548 635 789

948 1199

779

1305 2410 2948

4090 6960

1470

3545 5570 9358

14360 18653

a De piata inferior” reprezinta cvartilul inferior (în primul rând sectorul privat intern), în timp ce “de piata superior” reprezinta cvartilul superior (în primul rând organizatiile internationale). Sursa: Hugh Grant. 2000. „Raportul privind studiul salarizarii în Moldova” 4.35. Decompresiunea salariilor. Un sondaj recent cu privire la salarii, întreprins pentru Guvern (Grant 2000), care a examinat compensatia medie totala pentru nivelele categoriilor 13 – 23 (de la specialisti pâna la nivelul prim-viceministrului) a stabilit ca rata decompresiunii este de 2,76 pentru compensatia totala (cu exceptia alocatiilor care nu se fac în forma baneasca) pentru nivelele categoriilor 13 – 23.60 Privite în plan comparativ, nivelele OCDE variaza de la 6 la 9.61 Acest fapt indica existenta unui nivel foarte scazut al diferentierii salariale în Moldova între un specialist tânar si un viceministru. Managementul resurselor umane din serviciul public

4.36. În acest punct este evaluata actuala situatie a Moldovei în sfera managementului resurselor umane din cadrul administratiei publice fata de criteriile de referinta luate din practica actuala a statelor membre ale UE. Criteriile de referinta În Casuta 4.3 sunt prezentate în rezumat criteriilor de referinta din aceasta sfera. Merit 4.38. Tarile OCDE mult timp s-au concentrat asupra principiului de merite considerat ca piatra de temelie pentru mentinerea unor servicii profesioniste si utile. Dupa cum s-a demonstrat, recrutarea meritocratica a fost un determinant de baza al performantei birocratice din sectorul public în tarile în curs de dezvoltare (Rauch si Evans 2000).62 De

60 Plata totala la nivelul categoriei 13 era de 443.87 lei pe luna fata de 1223.83 lei de la nivelul categoriei 23. 61 De la: Banca Mondiala. 2000. Pregatiti pentru Europa: Administratia publica în contextul intrarii în UE . 62 Studiul lor a revizuit datele pentru 35 de tari mai putin dezvoltate industrial si a testat activitatea birocratica în comparatie cu salariile competitive, promovarea interna, stabilitatea carierei si selectarea meritocratica (pe baza de merite). Acest ultim factor a fost stabilit ca fiind un determinant statistic semnificativ pentru realizarile din cadrul activitatii birocratice.

- 87 -

asemenea este clar ca administratiile publice care au rezultate slabe în activitate pot determina crearea unor impacturi economice negative cu consecinte grave 63.

Casuta 4.3. Criterii de referinta ale celor mai bune practici de management a functiilor publice A. Managementul resurselor umane - Capacitatea de planificare pentru revizuirea si estimarea cerintelor de personal actuale si estimate este

stabilita - Sistemul informational cu privire la personal este stabilit, fiind reunit cu sistemele bugetar, de conturi,

al statelor de salarii si al managementului institutiei - Selectarea se face pe baza de merite dupa organizarea unui concurs, promovarea se bazeaza pe

proceduri deschise si transparente bazate pe merite. - Sistemul de evaluare a performantei functioneaza, având o ierarhie a obiectivelor stabilita (de la

minister la departament, la unitatea de lucru si la simplu angajat), fiind axat pe îmbunatatirea rezultatelor activitatii

B. Instruirea si evolutia carierei - Sistemul de instruire asigura identificarea sistematica a necesitatilor de instruire - Bugetul de instruire este stabilit în dependenta de faptul daca este acceptabil din punct de vedere

financiar, în dependenta de comparatorii celei mai bune practici pe plan international, si de necesitatile de instruire.

C. Responsabilitatea si transparenta - Luarea deciziilor este situata la cel mai redus nivel corespunzator pentru a asigura un management

eficace, o furnizare a serviciilor adecvata si o reactie din partea clientului - Standarde explicite pentru livrarea serviciilor sunt determinate si aduse la cunostinta cetatenilor si

raportate legislativului odata cu evaluarea performantei în raport cu aceste scopuri propuse. 4.39. Se pare ca exista un consens general în cadrul grupurilor implicate în reforma sectorului public din Moldova, conform caruia meritul trebuie restabilit ca principiu definitoriu de baza al functionarului public, pastrat cu sfintenie prin introducerea prevederilor adecvate în legislatia modificata cu privire la serviciul public, protejat prin crearea unui organ independent de supraveghere, ca de pilda Comisia functionarilor publici si respectat de partidele, fractiunile si gruparile politice. Depolitizarea 4.40. În Strategia de reforma a sectorului public se mentioneaza ca administratia publica trebuie sa fie “orientata spre client si bazata pe merite, sa corespunda celor mai bune practici europene sa fie depolitizata si incoruptibila”. Pe lânga aceste intentii declarate, Moldova mai trebuie sa ia masuri concrete de a elimina practica de numire a functionarilor publici în baza considerentelor politice. Desi este imposibil a se stabili cifrele exacte, exista marturii sigure bazate pe relatari potrivit carora serviciul public din Moldova este foarte politizat si ca nivelul politicienilor desemnati variaza considerabil de la un minister la altul. Un minister a raportat ca 30% din angajatii sai sunt înlaturati din functii odata cu schimbarea Guvernului, în timp ce alt minister a semnalat o fluctuatie a cadrelor de aproximativ 5%.

63 Nizzo 1999

- 88 -

4.41. Aceasta repeta diviziunea din sondajul cu privire la functionarii publici, conform caruia raspunsurile afirmative la declaratia ca demnitarii alesi adesea influenteaza promovarile si angajarea au oscilat între 10 si 50% pentru ministere. În acelasi sondaj 50.5% din specialistii superiori intervievati îsi detineau posturile de mai putin de un an. Interesant ca, desi Legea cu privire la serviciul public contine o prevedere speciala referitor la angajarea politicienilor desemnati, acest mod de abordare al chestiunii este rareori urmat. Se pare ca deprinderea necontrolata a ministerelor de a plasa persoanele care le convin în functii publice care în mod obisnuit trebuie sa fie ocupat prin promovare a redus stimulentele pentru folosirea modalitatii aprobate prin lege. 4.42. Acest fenomen are legatura directa cu problema continuitatii politice identificata anterior, conform careia schimbarile permanente ale Guvernului, însotite de fluctuatia cadrelor raspândita pe larg, dauneaza capacitatii administratiei publice de a implementa reformele politice pe termen mediu. Fluctuatia permanenta la nivelul superior a personalului, motivata politic, nu numai ca pune problema competentei, dar si plaseaza pe posturi de înalt grad persoane care probabil nu se vor retine pe ele mai mult decât dureaza perioada de învatare si adaptare la noua functie. Aceasta problema se agraveaza în continuare atunci când noilor manageri li se cere sa paraseasca locul lor de munca, fara a fi remunerati, pentru a ajuta în campania de realegeri a ministrului lor odata ce sunt convocate alegerile. 4.43. Nivelul aparent înalt al politizarii si consecintele negative pe care le-a avut aceasta practica asupra activitatii din cadrul administratiei publice, sugereaza faptul ca ar trebui evidentiata prioritatea de baza pentru reforma administratiei publice din Moldova sub forma unui cadru realizabil, care ar diferentia clar rolurile politice si administrative si ar denumi pozitiile supuse ulterior desemnarilor de ordin politic64. Dat fiind nivelul actual înalt al instabilitatii politice, trebuie analizata minutios posibilitatea stabilirii limitei de unde începe serviciul public profesionist la cel mai înalt nivel cu putinta (de exemplu cel mai înalt post din minister).65 4.44. La alegerea celei mai eficiente modalitati pentru depolitizarea administratiei sale publice, Moldova se poate inspira din experientele tarilor care vor intra în UE, întrucât toate aceste tari au implementat sau sunt în proces de implementare a unei administratii publice profesioniste. Obiectivele principale trebuie sa fie: crearea unui serviciu bazat pe cariera profesionala a functionarilor publici, continuitate la succedarea Guvernelor si/sau a ministerelor si asigurarea diferentierii clare, distincte si implementabile în cadrul aranjamentelor ce tin de managementul resurselor umane si de recrutarea functionarilor publici de cariera în locul numirii acestora din viziuni politice. 4.45. Chiar daca este facuta o distinctie juridica între functionarii publici numiti din considerente politice si functionarii publici de cariera, problemele ce tin de respectarea

64 Exista o mare varietate în ceea ce priveste nivelul politizarii în tarile OCDE. Pe treapta cea mai înalta raportul dintre personalul politic si cel de profesionisti este de 1 la 400 în SUA, iar pe treapta inferioara raportul este de 1 la 2000 – în Suedia (Manning si Parison). 65 Aceasta ar implica probabil crearea unei functii de secretar de stat care ar constitui o parte din administratia publica permanenta (modelul din Marea Britanie). Acest fapt nu ar exclude posibilitatea angajarii de catre Minister a unor consultanti politici (ceea ce este deja permis conform actualei Legi cu privire la serviciul public), precum si posibilitatea elaborarii unui mecanism pentru solutionarea situatiilor în care relatia dintre ministru si secretarul de stat devine disfunctionala.

- 89 -

legii date vor aparea în continuare daca nu va putea fi stabilit un cadru organizational credibil care va exercita functia de supraveghere. Desi Departamentul politicii de cadre are careva împuterniciri în cazul plângerilor cu privire la angajarea personalului, acestea nu sunt aplicate pe larg în plan practic. Prin urmare, orice efort de a crea si aplica o distinctie juridica adecvata între nivelurile politic si administrativ trebuie însotita de formarea unei organizatii de supraveghere eficace, care ar putea aplica aceste prevederi. Modalitatea de a institui un organ precum Comisia functionarilor publici, este una obisnuita si va include specialisti-practicieni superiori, experimentati si în general demni de încredere, numiti în baza unor criterii obiective. În mod clar, în contexte extrem de politizate si în medii politice foarte instabile, problema de pastrare a independentei si credibilitatii unui asemenea organ de supraveghere este una deosebit de dificila. Instruirea si dezvoltarea profesionala 4.46. Conform Legea serviciului public, “ridicarea calificarii functionarilor publici” este una din sarcinile principale ale administratiei publice. O hotarâre a Guvernului din 1991/1992 stipuleaza ca 2 procente din fondul de salarii al fiecarui minister trebuie alocate instruirii. În plan practic, totusi, constrângerile bugetare au redus esential posibilitatea de instruire. Desi nu exista date exacte privind cheltuielile pentru instruire, din relatarile angajatilor se poate deduce ca aceasta reprezinta o problema. Pe lânga aspectul ce tine de suma sau costul instruirii actuale, exista si relevanta acestei instruiri în raport cu prioritatile tarii. Actualmente nu exista nici un plan sau strategie de instruire pe scara nationala sau de instruire a functionarilor publici. Nu a fost efectuata nici o analiza a necesitatilor de instruire a functionarilor publici. Gestiunea si transparenta 4.47. Legatura între performanta pozitiva si gestiunea eficace sta la baza sistemului modern de management politic, financiar si de resurse umane din sectorul public. În cazul Moldovei deja exista sisteme extinse, desi prescriptive, de stabilire a scopurilor, de urmarire si raportare, care functioneaza pentru acoperirea unui spectru variat de resurse investite si rezultate obtinute. Într-o anumita privinta, acestea sunt fragmente ramase din sistemele de planificare de comanda si control din perioada sovietica. Cu toate acestea ele reprezinta un proces si o disciplina existente deja, care ar putea fi readaptate în mod constructiv. Dificultatea în cazul dat ar consta în dezvoltarea unui sistem care echilibreaza în mod corespunzator necesitatea unei gestiuni mai temeinice si raportate în mod public pentru realizarile politice cu necesitatea de suficienta flexibilitate pentru determinarea modului optim de a obtine aceste realizari la nivel de minister. 4.48. Sistemul detaliat de control administrat de Cancelaria de Stat urmareste sute de aspecte pentru care sunt responsabile ministerele de ramura. Aceste aspecte sunt luate din numeroase surse, inclusiv din Programul de actiuni al Guvernului, Hotarârile Guvernului luate la sedintele saptamânale ale Cabinetului si din executarea bugetului. Are loc o raportare sistematica asupra acestor aspecte vizate, iar performanta ministerelor poate sa creasca în ceea ce priveste aceste chestiuni în decursul dezbaterilor cu privire la buget. La aceasta etapa este evident ca sistemul de control ofera prea multe recomandari pentru activitatea ministerelor, nefiind racordat la nivelul realizarilor. Totusi, sistemul asigura o baza potentiala pentru dezvoltarea unei retele de monitorizare a politicii bazata într-o mai mare masura pe realizari. Aceasta se va îmbina perfect cu introducerea pe etape a

- 90 -

Cadrului de cheltuieli pe termen mediu. Totusi trebuie admis faptul ca formarea sistemelor durabile de gestiune reprezinta o actiune pe termen lung. 4.49. Deoarece sistemul de control este atât de detaliat, rezultatele sale ar putea fi folosite de asemenea ca baza pentru evaluarea performantei individuale. De fapt, unele ministere folosesc aceste rezultate ca factor pent ru determinarea alocarii primelor anumitor angajati. Frecventa repartizarii primelor variaza de la un termen lunar la unul trimestrial, în dependenta de natura primei si de faptul cât de frecvente sunt întrunirile conducerii ministerelor. 4.50. Desi contractele de performanta nu exista ca atare în Moldova, la fiecare trei ani functioneaza un sistem amplu de atestare, prin intermediul caruia este formata o comisie de atestare a ministerului sau agentiei pentru a analiza potentialul de promovare al fiecarui angajat. La efectuarea acestei determinari este luata în consideratie performanta individuala. Descrierile functiilor sunt instituite pentru majoritatea posturilor existente. 4.51. În general, transparenta se distinge atât pe plan intern, cât si extern. În cadrul Guvernului aceasta este consolidata prin furnizarea deschisa si completa a informatiei responsabililor de luarea deciziilor. Pe plan extern, transparenta este sustinuta pe calea extinderii gamei si sporirii calitatii informatiilor accesibile pub licului. Grupurile din societatea civila pot juca un rol important în scopul de a determina Guvernul sa fie responsabil pentru angajamentele luate, dar vor reusi în aceasta activitate numai daca vor avea acces la informatia necesara (scopuri, obiective strategice, standarde la servicii si rezultate scontate, bugete si serviciul actual, performanta financiara si rezultate). 4.52. Lacunele din informatia prezentata responsabililor de luarea deciziilor au fost discutate mai devreme în acest capitol. În privinta accesului extern la informatie, Moldova urmeaza sa cultive o traditie, conform careia grupurile din societatea civila vor participa în mod curent la politica publica. În tarile cu o capacitate institutionala slaba, exercitarea presiunilor externe asupra functionarilor publici în vederea manifestarii unor conduite si moduri de operare mai eficace si mai adecvate ar putea fi una din cele mai utile modalitati de accelerare a schimbarii. B. CALEA DE URMAT

4.53. Punctul dat prezinta spre examinarea Guvernului recomandarile pentru actiunile prioritare pe termen scurt si mediu care trebuie întreprinse în sfera reformei sectorului public. Principalele probleme pentru Guvernul Republicii Moldova 4.54. Întrucât Moldova initiaza reforma sectorului public, trebuie sa ia în consideratie legaturile existente între reforma administratiei publice si alte câteva sfere principale ale reformarii, în special reforma gestionarii cheltuielilor publice, reforma sectorului social si eforturile orientate spre combaterea coruptiei. Consolidarea capacitatii trebuie sa se axeze pe acele deprinderi care vor fi cel mai mult solicitate pentru a asigura ca statul sa aiba un rol proactiv si inovator la promovarea conditiilor pentru dezvoltarea sectorului privat si

- 91 -

cresterea economica. În mod similar, ameliorarile capacitatii administrative din sectorul social trebuie sa sustina principalele reforme de importanta prioritara. Actiuni pe termen scurt 4.55. Problema imediata este de a relansa reforma sectorului public. În acelasi timp, va fi important ca echipa responsabila de reformare sa-si concentreze atentia de la început asupra revizuirilor functionale astfel încât sa identifice economiile si resursele care pot fi re-utilizate sub forma de investitii în alte sfere de reforma (inclusiv reforma sistemului salarial). Conducerea si managementul general al reformei sectorului public 4.56. Este esential sa fie transmis în cadrul serviciului public un semnal potrivit caruia reforma administratiei publice va fi sustinuta la cele mai înalte nivele si va reprezenta o prioritate guvernamentala de baza. Prioritatea imediata pentru Guvernul Moldovei este de a relansa procesul de reforma a sectorului public prin examinarea, modificarea în dependenta de necesitati, si mai apoi aprobarea oficiala din nou a Strategiei reformei sectorului public. Aceasta va include reconstituirea Comisiei de coordonare pentru reforma sectorului public condusa de Prim-ministru; împreuna cu trei componente reprezentate la nivel de grupuri de lucru pentru reforma administratiei publice, interactiunea sectoarelor public si privat, si gestionarea cheltuielilor publice. 4.57. Comisia de coordonare, care se va baza pe activitatea celor trei Grupuri de lucru, va putea mai apoi sa elaboreze si sa prezinte Guvernului, pentru aprobare oficiala, un Plan de actiuni pentru reforma sectorului public, detaliat si cu indicarea costurilor respective. De asemenea va fi necesar de format o Unitate de reforma a sectorului public, care va raporta direct Prim-ministrului si Comis iei de coordonare a reformei sectorului public, va actiona ca un secretariat politic si ca o unitate de asistenta pentru Prim-ministru si pentru Comisia de coordonare si va elabora propuneri concrete, monitorizând progresele la implementarea reformelor. Comisia de coordonare la fel va trebui sa alcatuiasca si sa prezinte spre aprobarea Guvernului o strategie de comunicatii, precum si o strategie si un program de consultari interne si externe. 4.58. Pentru a sustine procesul de monitorizare si evaluare de catre Guvern si de mandatarii externi a impactului rezultatelor din programele de reforma, este de dorit ca de la începutul procesului de reforma sa fie instituit un set de indicatori de monitorizare (inclusiv date statistice si bugetare, precum si rezultate ale sondajelor printre functionarii publici, ale anchetelor efectuate la întreprinderi si printre beneficiarii de servicii privind furnizarea serviciilor). Luarea deciziilor la nivelul aparatului central în cadrul Guvernului 4.59. Pentru a fortifica sistemul luarii deciziilor guvernamentale, se recomanda de a examina posibilitatea restructurarii Cancelariei de Stat într-un Secretariat de Stat apolitic, care se va ocupa de planificarea strategica, analiza politica si coordonarea politica pe orizontala în cadrul Cabinetului de ministri si al Guvernului în general. Ca o prima masura de realizare a acestei reforme, ar putea fi întreprinsa o revizuire functionala a

- 92 -

Cancelariei de Stat, folosindu-se criteriile si termenii de referinta elaborati de Comisia de coordonare a reformei sectorului public. 4.60. De asemenea ar fi recomandabil pentru Comisia de coordonare a reformei sectorului public sa creeze suplimentar un Grup de lucru asupra planificarii strategice, bazându-se pe membrii Grupurilor de lucru la reforma administratiei publice si la Gestionarea cheltuielilor publice. Acesta ar putea propune o metodologie pentru introducerea unei evaluari a impactului politic si financiar al propunerilor de politici majore si pentru cererea stabilirii obligatorii a costurilor, folosind evaluarea impactului financiar al tuturor propunerilor politice care urmeaza a fi prezentate Cabinetului. Toate propunerile de politici prezentate Cabinetului trebuie sa ofere raspunsuri la urmatoarele întrebari: care sunt optiunile; care sunt costurile acestor optiuni; ce criterii sunt sugerate pentru evaluarea si categorisirea optiunilor; care este experienta altor tari; cine câstiga si cine pierde ca urmare a celor propuse; cine se va opune propunerii si de ce; cum va reactiona opinia publica si cum trebuie prezentate propunerile publicului; ce consultari interne si externe au avut loc; si cât va costa în realitate optiunea recomandata, atât pe termen scurt cât si pe termen mediu. 4.61.Acest grup de lucru ar putea analiza, de asemenea, modificarile ce trebuie operate în legislatia de baza (Legea cu privire la buget, Legea cu privire la Guvern) pentru a institutionaliza un proces integrat de planificare strategica/financiara în contextul CCTM. Grupul de lucru ar putea de asemenea alcatui propuneri pentru introducerea unui sistem de comisii de cabinet, pentru a ridica calitatea analizei politicilor si a coordonarii interministeriale, pentru a consolida punerea în discutie a politicilor si pentru a reduce sarcina de lucru generala a cabinetului, permitând astfel sa adopte un punct de vedere mai strategic asupra managementului implementarii programului general de lucru al Guvernului. Managementul functiilor publice 4.62. Cadrul juridic si deontologic. Principalele recomandari din acest domeniu presupun ca Comisia de coordonare a reformei sectorului public si Grupul de lucru de reforma a administratiei publice sa efectueze o revizuire fundamentala a legii actuale cu privire la serviciul public si a legislatiei si regulamentelor complementare, precum si sa elaboreze modificari menite sa sporeasca aplicarea criteriilor de merit si depolitizarea. Acestea ar putea include propuneri de stabilire a unei Comisii pentru functionarii publici care sa functioneze ca organ de supraveghere independent si obiectiv/nepartinitor atât în ceea ce priveste meritele (o angajare si promovare pe criterii competitive si deschise, cu posibilitatea de recurs), cât si depolitizarea. Modalitatile din acest domeniu ar putea include elaborarea recomandarilor cu privire la masurile de depolitizare la nivelurile superioare ale administratiei publice si protejarea functionarilor de la nivelurile mediu si inferior de angajarea si destituirea din motivate politice; revizuirea distinctiei instituite legal între functionarii publici numiti din considerente politice si functionarii publici de cariera, astfel ca posturile superioare din administratia ministeriala, inclusiv cele din Cancelaria de Stat sa fie denumite drept functii pentru specialisti, inclusiv posibila introducere a postului de secretar de stat; precum si actionarea în calitate de protector al respectarii prevederilor de depolitizare din legea revizuita.

- 93 -

4.63. Legea revizuita ar putea fi de asemenea însotita de un Cod deontologic pentru functionarii publici si de prevederi care ar defini si ar aplica cerintele si standardele ce tin de conflictele de interes pentru functionarii publici, si ar putea specifica activitatea politica corespunzatoare pentru diferite categorii de functionari publici. 4.64. Structura Guvernului. În acest domeniu o prioritate imediata ar fi elaborarea de catre Comisia de coordonare a reformei din sectorul public a criteriilor pentru un program cuprinzator de revizuiri functionale ale Guvernului în general si ale ministerelor aparte, precum si ale altor organe din structura Guvernului. Prioritatile initiale de revizuire s-ar referi la Cancelaria de Stat, dupa cum s-a mentionat mai sus, precum si la o revizuire functionala integrata a ministerelor si agentiilor economice ale Guvernului. Un astfel de program ar fi elaborat pentru (i) a identifica si a elimina functiile si serviciile neesentiale; (ii) a asigura comercializarea si posibil privatizarea serviciilor comerciale directe, acordate în prezent în cadrul structurilor guvernamentale, (iii) si a sustine procesul de re-orientare a rolului ministerelor de ramura privind analiza si elaborarea politicii, planificarea strategica, gestionarea partilor din programul de lucru al Guvernului care sunt de competenta lor, precum si monitorizarea si evaluarea. 4.65. Politica de angajare si salarizare. Cea mai imediata prioritate ar fi pentru Comisia de coordonare a reformei sectorului public sa elaboreze o politica de retributie a muncii pe termen mediu pentru sectorul public. Aceasta ar include crearea unei scheme salariale pentru sectorul public comparabila cu sectorul privat, care ar fi bazata pe o serie de analize comparative a salariilor si indemnizatiilor. Totodata aceasta va presupune stabilirea unui obiectiv pe termen mediu de decompresare a gradelor salariale (raportul între salariile de nivelul categoriei 13 si salariile de nivelul categoriei 23). Comisia de coordonare de asemenea poate sa propuna un obiectiv pe termen mediu de transformare în bani/monetizare a salariilor si indemnizatiilor, obiectivul exprimat constând în procentajul care trebuie sa- l reprezinte tariful de salarizare din totalul platilor si indemnizatiilor/alocatiilor banesti si ne-banesti. Primul pas în directia schemelor pe termen mediu care a fost identificat de asemenea ar putea fi facut, atât sub forma de reforma generala a salarizarii, cât si sub forma de majorare a ratei decompresiunii cu un anumit procentaj pentru urmatorul an bugetar (de exemplu, astfel ca raportul decompresiunii pentru nivelul categoriei 13 pâna la nivelul categoriei 23 sa se deplaseze de la 1: 2.76 pentru a ajunge la 1: 3.5 spre sfârsitul anului 2002.) Managementul resurselor umane 4.66. În legatura cu revizuirea prevederilor legislative ce stau la baza principiului de merit, modalitatile pe termen scurt care ar putea fi luate în consideratie în vederea accelerarii aplicarii acestuia includ: (i) examinarea posibilitatii crearii unui serviciu executiv superior, care ar uni în cadrul unui singur serviciu oficialitatile de rang superior din toate organele puterii executive centrale si (ii) generarea unei competitii bazate pe merite în cadrul sistemului, facându-se uz într-o mai mare masura de selectarea competitiva externa, inclusiv detasarea temporara a pentru specialistii din sectorul priva t, cercurile universitare, autoritatile locale si judetene. 4.67. Prioritatile imediate care trebuie examinate de Comisia de coordonare a reformei sectorului public si de Grupul de lucru pentru reforma administratiei publice în domeniul instruirii si dezvoltarii includ: (i) propuneri pentru un program de schimbare a

- 94 -

managementului din administratia publica în ansamblu, ca una din structurile de rezistenta a procesului global de reforma si (ii) elaborarea unei strategii si a unui program pentru managerii de nivel superior si mediu în cadrul sistemului. O strategie generala de instruire pentru consolidarea aptitudinilor functionarilor publici în asa domenii precum managementul resurselor umane, gestionarea financiara, analiza politica, economia, IT si elaborarea legislatiei ar fi de asemenea esentiala pentru consolidarea capacitatii pentru a permite o implementare mai usoara a programului global de reforma. 4.68. Prioritatile imediate pentru Comisia de coordonare a reformei sectorului public si pentru Grupul de lucru la reforma administratiei publice în sfera gestiunii si transparentei ar fi orientarea spre raportarea interna si externa a performantei în raport cu obiectivele propuse. O modalitate de realizare a acestei masuri ar putea include elaborarea propunerilor pentru introducerea unei scheme pentru managementul performantei functionarilor publici în baza unei ierarhii de obiective care vor fi determinate (la nivelul Guvernului în ansamblu, ulterior pentru un anumit minister din cadrul Guvernului, ma i apoi pentru o unitate din cadrul ministerului si în cele din urma pentru functionarul public din echipa de lucru din cadrul unitatii). O asemenea schema va tinde de asemenea sa ofere date cu privire la performantele activitatii ministerelor si altor organe ale Guvernului si sa coreleze aceste date ale performantei cu datele bugetare, ca o prima masura de facilitare a unei evaluari mai explicite a problemelor eficientei si eficacitatii costurilor. 4.69. Standardele serviciilor ar putea fi determinate pentru o serie de ministere-pilot sau pentru alte organe guvernamentale (scara de masurare a timpului, taxele si platile pentru consumatori, informatie de contact, apeluri), apoi publicate si emise prevederi referitor la evaluarea performantei reale în raport cu standardele si referitor la publicarea rapoartelor de monitorizare a performantei reale în comparatie cu standardele. Comisia de coordonare ar putea elabora sugestii pentru noile forme de consultare si participare a asociatiilor de antreprenori din sectorul privat, ONG-lor, cetatenilor si beneficiarilor de servicii la luarea deciziilor si managementul serviciilor (audieri bugetare, discutii ale proiectelor de legi, crearea grupurilor de beneficiari si a organelor consultative, etc.) si pentru cultivarea drepturilor de acces gratuit a cetatenilor la informatie. Sistemele informationale de management de la nivelul autoritatilor guvernamentale centrale ar putea, de asemenea, sa fie consolidate pentru a-i permite Cancelariei de Stat sa monitorizeze implementarea programului de activitate al Guvernului într-un mod mult mai eficace. Actiuni pe termen mediu Conducerea si managementul general al reformei sectorului public 4.70. Recomandarile pe termen mediu în aceasta sfera ar include pregatirea si publicarea de catre Guvern a unui raport anual asupra activitatii functionarilor publici si a administratiei publice centrale, precum si asupra activitatilor si rezultatelor globale ale procesului de reforma a sistemului functionarilor publici, odata cu prezentarea indicatorilor de monitorizare a reformei sectorului public.

- 95 -

Luarea deciziilor la nivelul aparatului central în cadrul Guvernului 4.71. Urmatoarea faza de actiuni în aceasta sfera ar trebui sa includa restructurarea efectiva a Cancelariei de Stat într-un Secretariat Guvernamental; consolidarea Oficiului prim-ministrului si reatribuirea oficiului prim-ministrului a functiilor politice exercitate anterior de Cancelaria de Stat; precum si lansarea comisiilor de cabinet despre care s-a discutat deja. O alta sfera de importanta prioritara ar fi de a tinde spre perfectionarea capacitatii de creatie legislativa (stabilirea standardelor, asigurarea unui mai mare succes la recrutarea si mentinerea resurselor legale în administratia publica, asigurarea compatibilitatii noilor legi si regulamente cu standardele UE si a drepturile comunitare). Sistemele de management informational ar putea fi constituite în termen mediu pentru a permite Cancelariei de Stat sa monitorizeze mai eficient implementarea programului de lucru al Guvernului. Managementul functiilor publice 4.72. Recomandarile de importanta prioritara pe termen mediu ar putea fi continuarea cauzei actiunilor pe termen scurt prin (i) încheierea procesului de stabilire a legislatiei si regulamentelor primare si secundare pentru a crea baza legislativa adecvata aplicarii principiului de merite si a depolitizarii si (ii) crearea unui organ independent de supraveghere, a Comisiei functionarilor publici, care va avea sarcina de a proteja si asigura implementarea corespunzatoare a acestui cadru legislativ. Alte masuri din sfera combaterii coruptiei ar fi de a consolida cerintele fata de declaratiile cu privire la bunuri si câstiguri de la functionarii publici de la nivel managerial si demnitarilor publici de la nivelul subnational al autoritatilor de stat, si de a lansa un proces de întarire si codificare a procedurilor administrative pentru înlaturarea exigentelor inutile, totodata eliminând comportamentul inadecvat din partea anumitor functionari publici. 4.73. În privinta structurii Guvernului, prioritatile pe termen mediu ar fi de a finaliza aplicarea programului de revizuiri functionale în toate ministerele de la nivelul central de guvernare si în toate organele Guvernului si de a purcede la implementarea recomandarilor acestor revizuiri, precum si de a începe un proces similar la nivelul judetelor si primariilor. 4.74. Actiunile prioritare pe termen mediu în sfera de retribuire a muncii si angajare ar fi de a atinge un set de scopuri stabilite de Guvern pentru schema de retribuire a functionarilor publici la nivel comparativ cu sectorul privat, rata decompresiunii, si a salariului tarifar ca procent din totalul retributiei si alocatiilor sub forme banesti si ne-banesti. Managementul resurselor umane 4.75. Actiunile pe termen mediu în sfera consolidarii principiului de merite ar putea consta în implementarea unui serviciu executiv superior si largirea clasei de funtii care necesita selectare externa pe baza competitiva. Pentru instruire si dezvoltare, actiunile prioritare pe termen mediu ar fi de a asigura implementarea si furnizarea strategiilor stabilite anterior de schimbare a managementului si dezvoltarii managementului, si de asemenea de instruire a noilor aptitudini si recalificare, dupa cum este expus în punctul cu privire la recomandarile mai concise de mai sus. În sfera gestiunii si transparentei,

- 96 -

actiunile prioritare pe termen mediu ar fi: (i) elaborarea si prezentarea în Parlament a primelor rapoarte anuale cu privire la eficacitatea serviciilor prestate de functionarii publici în ansamblu; si (ii) extinderea si aprofundarea procesului de elaborare a standardelor serviciilor si publicarea acestor standarde, de asemenea introducerea proceselor si sistemelor pentru monitorizarea performantei reale si a rezultatelor efective în comparatie cu standardele în vederea publicarii rapoartelor de evaluare a performantelor. Curtea de Conturi de asemenea poate fi dezvoltata pentru a începe efectuarea de audite ale eficacitatii valorificarii banilor. CONCLUZIE

4.76. În acest capitol au fost expuse în linii generale, pentru a fi examinate ulterior de Guvernul Republicii Moldova, o serie de masuri care ar putea fi întreprinse în vederea lansarii unui program major al Reformei sectorului public. Împreuna cu recomandarile din Capitolul 3 privind consolidarea aspectelor gestionarii cheltuielilor publice, implementarea acestui pachet de masuri ar putea contribui la cresterea capacitatii din cadrul sistemului, permitându- i Guvernului implementarea într-un mod eficient si rentabil a prioritatilor principale din programul sau de lucru, inclusiv în sectoarele sociale: ocrotirea sanatatii, de învatamânt si de protectie sociala. 4.77. Principalele recomandari identificate mai sus si propuse Guvernului spre examinare includ: (i) lansarea unui program major de reforma a serviciului public; (ii) consolidarea procesului de luare a deciziilor la nivel administrativ central prin introducerea unui sistem de comisii ale Cabinetului de ministri si transformarea Cancelariei de Stat într-un secretariat de stat apolitic; (iii) consolidarea stabilirii prioritatilor strategice la formularea bugetului printr-o modalitate structurata si cu prioritati fixate în prealabil pentru elaborarea si implementarea cadrului de cheltuieli pe termen mediu (CCTM); (iv)consolidarea procesului bugetar prin marirea acoperirii bugetare si acoperirii trezoreriale si stabilirea unui cadru mai solid de gestiune interna si externa; (v) consolidarea managementului corpului functionarilor publici prin modificarea Legii cu privire la serviciul public pentru a asigura aplicarea principiilor-cheie de merit si depolitizare si prin lansarea unui program de revizuiri functionale pentru rationalizarea structurii Guvernului; si (vi) reforme sectoriale în sfera sociala pentru accelerarea reformei din învatamânt si asistenta sociala, în acelasi timp mentinând desfasurarea reformelor din sectorul ocrotirii sanatatii si reformei sistemului de pensii, si redistribuirea cheltuielilor din cadrul sectoarelor de învatamânt si ocrotirii sanatatii în favoarea învatamântului primar si a celui secundar de baza, precum si a asistentei medicale primare si serviciilor medicale de urgenta. Aceste recomandari sunt prezentate în tabelul detaliat anexat la Raportul-rezumat. 4.78. Desi agenda reformei poate parea descurajatoare, Guvernul Republicii Moldova trebuie sa abordeze cu o doza rezonabila de optimism aceste actiuni, unele dintre care au si fost întreprinse, iar altele abia urmeaza. Efortul continuu de a elabora o Strategie completa de Crestere Economica si Reducere a Saraciei (SCERS) va asigura Guvernul cu un instrument pentru luarea unor decizii strategice privind prioritatile reformei pe termen scurt si mediu. În mod similar, lucrul asupra elaborarii unui CCTM va oferi contextul necesar pentru eforturile de consolidare a prioritatilor strategice la elaborarea bugetului, în timp ce programul continuu de reformare bugetara va contribui la sporirea eficientei

- 97 -

utilizarii resurselor. Relansarea Strategiei si Programului Reformei Sectorului Public va oferi un mecanism pentru realizarea reformelor necesare în sfera administratiei publice. În timp ce reforma sectorului ocrotirii sanatatii si sistemului de pensii se afla la o etapa avansata, reforma sectorului educational si a sistemului de asistenta sociala ar putea beneficia în prezent de o accelerare.

- 98 -

enikulina M:\economic\PEMR\Final_complete\RO_Moldova_PEMR_complete.doc April 1, 2003 4:39 PM