Modulo 4- Unidad 1- Lectura 9

UNIDAD 1: ESTRUCTURACIN DE LAS APP

ASOCIACIONES PBLICO PRIVADAS: IMPLEMENTANDO SOLUCIONES EN LATINOAMRICA Y EL CARIBE

ESTRUCTURACIN DE PROYECTOS Y DISEO DE CONTRATOS APP

MDULO IV

Asociaciones Pblico Privadas: Implementando soluciones en Latinoamrica y el Caribe

Gerente del Sector de Conocimiento y Aprendizaje:Federico Basaes

Jefe del Instituto Interamericano para el Desarrollo Econmico y Social - INDES:Juan Cristbal Bonnefoy

Coordinadores Generales del Programa:Jos E. YitaniLorena Rodrguez Bu

Documento original:Public Private Partnerships Reference Guide Version 2.0 (IDB-WB-ADB)

Adaptacin y edicin para el programa:Andrea DussoRobert PilkingtonJos YitaniLorena RodrguezAna Haro

Con aportaciones y revisin de: Gerardo Reyes-Tagle Daniela CarreraRoco Medina Ignacio AstorgaReinaldo Fioravanti David Bloomgarden

Correccin de estilo y maquetacin:Manthra Comunicacin Integral

Copyright2015 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una li-cencia Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/igo/legalcode) y puede ser reproducida para cualquier uso no-comercial otorgando crdito al BID. No se permiten obras derivadas.

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Note que el enlace URL incluye trminos y condicionales adicionales de esta licencia.

Las opiniones expresadas en esta publicacin son de los autores y no necesariamente reflejan el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los pases que representa.

3NDICE

Presentacin del mdulo 4

Objetivo del mdulo 5

Objetivos de aprendizaje 5

1. Estructuracin de proyectos 6

1.1. Identificacin de riesgos 7

1.2 Evaluacin y priorizacin de riesgos 10

1.3 Asignacin de riesgos 12

1.4 Traduccin de la asignacin de riesgos en el contrato 17

Ideas principales 20

Referencias 21

Bibliografa sugerida 21

Lecturas complementarias 22

MDULO IVUNIDAD 1: ESTRUCTURACIN

DE LAS APP

4PRESENTACIN DEL MDULO

El Mdulo 4 ofrece lineamientos generales acerca de cmo se estructura un contrato de APP; es decir, cmo se asignan las responsabilidades, derechos y riesgos a cada una de las partes del contrato.

La Unidad 1 aborda la identificacin, priorizacin y asignacin de riesgos a cada una de las partes del proyecto. La Unidad 2, por otro lado, describe breve-mente algunas consideraciones clave en cinco reas del diseo del contrato de APP: requisitos de desempeo, mecanismos de pago, mecanismos de ajuste, procedimientos de resolucin de conflictos y clusulas de rescisin.


5OBJETIVO DEL MDULO

Analizar las fases de estructuracin y diseo del contrato de una APP to-mando en cuenta los riesgos que se pueden presentar y los elementos clave que las definen.

OBJETIVOS DE APRENDIZAJE

Se espera que, al finalizar el mdulo, los participantes logren:

Definir la estructuracin de una APP a partir de la identificacin, evalua-cin, priorizacin y asignacin de los riesgos asociados a un proyecto.

Describir el proceso de traduccin de asignacin de riesgos al contrato de APP.


DE LAS APP

61. ESTRUCTURACIN DE PROYECTOS

Estructurar un proyecto de APP significa asignar responsabilidades, derechos y riesgos a cada una de las partes del contrato de APP. Esta asignacin se de-fine detalladamente en dicho contrato y regir su implementacin incluyendo la determinacin de niveles y fechas de pagos, as como las penalidades. Este es uno de los pasos ms importantes para determinar el xito eventual del pro-yecto en trminos de lograr los objetivos de largo plazo y de valor por dinero.

Grfico 1. Proceso para desarrollar e implementar un proyecto de APP

Identificacin y priorizacin de proyectos

Seleccionarcomo candidato

APP

Disearcontratode APP

Administrartransaccinde APP

Administrarcontratode APP

EvaluarAPP

Estructurar

APP

Seleccionar proyectos prioritarios conpotencial para una APP

Evaluar APP:Viabilidad y factibilidad tcnica de proyectoViabilidad comercial de la APPSi la APP ofrecer valor por dineroSi la APP es fiscalmente responsableEstructurar APP:Identificar riesgosAsignar riesgos y resposabilidades

Definir requisitos de desempeoDefinir mecanismos de pagoCrear mecanismos de ajusteEstablecer mecanismos de resolucinde conflictos

Decidir la estrategia de adquisicionesPromocionar la APPCalificar a los licitantesAdministrar el proceso de licitacinAlcanzar el cierre financiero

Establecer estructuras de administracinde contratosSupervisar y administrar la entrega y el riesgode la APPManejo del Cambio

Etapa Progreso hacia elcontrato de APPProgreso hacia la

decisin de inversin

para prepararcomo APP

para procedercon la transaccin

para firmarcontrato

Conceptoinicial

Borrador decontrato de

APP

Contratofinal

de APP

Trminoscomerciales

clave

Modelo denegocio

estratgico o trazado

Decisinfinal

Modelo denegocio

Aprobacin

Aprobacin

Aprobacin

Fuente: Adaptado de la Gua de Referencia APP, versin 2.0


7En la prctica, la estructuracin y la evaluacin de las APP son procesos para-lelos e interactivos. La informacin del estudio de factibilidad y del anlisis de viabilidad econmica es clave para la estructuracin de la APP, por ejemplo, para identificar riesgos tcnicos y proporcionar estimaciones de demanda o de la disposicin de los usuarios para pagar por los servicios. Luego, la estructura de la APP sirve como entrada a la viabilidad comercial, la asequibilidad1 y el anlisis del valor por dinero, que puede determinar que se requieren cambios a la asignacin del riesgo propuesta. El objetivo es estructurar una APP que sea tcnicamente factible, econmica y comercialmente viable, fiscalmente res-ponsable y que proporcione valor por dinero.

El punto de partida para estructurar una APP es el concepto mismo del pro-yecto, es decir, el esquema fsico del proyecto, la tecnologa que se espera utilizar, las responsabilidades y riesgos asumidos por cada una de las partes los productos o servicios que ofrecer y las personas a las que atender. El concepto inicial generalmente se desarrolla antes de decidir si implementar o no el proyecto como una APP.

1.1. IDENTIFICACIN DE RIESGOS

El primer paso para la estructuracin de la APP, a menudo, consiste en elaborar una lista completa de todos los riesgos asociados al proyecto. Esta lista se co-noce como registro de riesgos. En este contexto, un riesgo es una variacin impredecible en el valor del proyecto, desde el punto de vista de algunas o de todas las partes interesadas, proveniente de un factor de riesgo subyacente determinado. Por ejemplo, el riesgo de la demanda es el riesgo de que el valor y los ingresos del proyecto sean inferiores (o superiores) a lo esperado debido a que la demanda es inferior (o superior) a lo esperado.

Los riesgos de las APP varan en funcin del pas donde el proyecto se imple-mente, la naturaleza del proyecto y los bienes y servicios que involucre. No obstante, algunos riesgos son caractersticos de ciertos tipos de proyectos de APP. Generalmente, estos se agrupan por categoras, ya que, a menudo, son

1. En este contexto, se refiere a la capacidad de adaptarse segn las limitaciones presupuestarias del Go-bierno, en el tiempo.


DE LAS APP

8riesgos asociados a una funcin particular (como la construccin, operacin o financiamiento) o a una etapa determinada del proyecto (como la terminacin). El Cuadro 1 presenta de forma resumida las categoras de riesgos de APP.

CATEGORAS DE RIESGOS DE APP

Las siguientes categoras de riesgos son comunes para muchas APP:

Lugar del proyecto. Riesgos asociados a la disponibilidad y calidad del lugar donde se ejecute el proyecto, como el costo y oportunidad de adquirirlo, permisos necesarios o derechos de paso para la cons-truccin de un camino, condiciones geolgicas y otras, y el costo e implicaciones de cumplir con las normas medioambientales. Este riesgo incluye la expropiacin de tierra, proceso que frecuentemen-te puede ser complejo y costoso.

Diseo y construccin. Riesgo de que la construccin tarde ms tiempo o sea ms costosa de lo esperado, o que la calidad del dise-o o de la construccin del activo no cumpla con los requisitos del proyecto.

Operacin. Riesgos vinculados al xito de las operaciones: riesgo de interrupcin del servicio o de disponibilidad del activo, de que cualquier interfaz de red no funcione o de que el costo de operacin y mantenimiento del activo sea distinto al esperado.

Demanda y otros riesgos comerciales. Riesgo de que el uso del ser-vicio sea diferente al calculado o de que los ingresos no se perciban como se esperaba.

Regulatorios o polticos. Riesgo de que decisiones regulatorias, o polticas, o cambios en el marco regulatorio del sector afecten el proyecto de forma negativa; por ejemplo, dejar de renovar aproba-ciones de forma apropiada, decisiones regulatorias severas injustifi-cadas o, en caso extremo, el incumplimiento del contrato o expro-piacin por parte de la autoridad concedente.


9 Cambio en el marco legal. Riesgo de que un cambio en la ley general o en las normas afecte el proyecto de forma negativa, como cambios en el rgimen tributario o en las reglas que rigen la convertibilidad de la moneda o la repatriacin de las utilidades.

Insolvencia. Riesgo de que la parte privada del contrato de la APP no sea financiera o tcnicamente capaz de implementar el proyecto.

Econmico o financiero. Riesgo de que cambios en las tasas de in-ters, tasas de cambio o la inflacin afecten de forma negativa los resultados del proyecto. Este riesgo es particularmente importante en mercados emergentes y/o con proyectos a largo plazo, los cuales suelen requerir un refinanciamiento durante su implementacin.

Fuerza mayor. Riesgo no asegurable de que eventos externos fue-ra del control de las partes del contrato, como desastres naturales, guerras o disturbios civiles, afecten el proyecto.

Propiedad de los activos. Riesgos asociados a la propiedad de los activos, incluyendo el riesgo de que la tecnologa se vuelva obsole-ta o que el valor de los activos al final del contrato sea diferente al esperado.


DE LAS APP

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Existen varias listas de riesgos estndar y asignaciones preferenciales de ries-gos, para tipos de proyecto especficos. Estas listas pueden ser un recurso til cuando se identifican los riesgos del proyecto para una APP particular. Sin em-bargo, los proyectos de APP a menudo tienen caractersticas o circunstancias nicas como, por ejemplo, las condiciones geolgicas en la ruta de un camino propuesto. Esto significa que los organismos de implementacin deben con-sultar con asesores experimentados que ayuden a identificar una lista amplia de los riesgos de ese proyecto en particular.

1.2. EVALUACIN Y PRIORIZACIN DE RIESGOS

Algunos riesgos son ms importantes que otros sea por su probabilidad de ocurrencia, la gravedad de su impacto en los resultados de los proyectos o ambos. Estos pueden evaluarse tanto de forma cuantitativa como cualitativa aunque, en la prctica, muchos organismos de implementacin adoptan un enfoque cualitativo.

El anlisis cuantitativo puede resultar un proceso muy complejo en casos en que el riesgo sea de alto impacto. En muchos proyectos de APP, el anlisis pue-de ser ms sencillo, respaldado por un entendimiento claro de los profesiona-les involucrados acerca del contexto del proyecto, y por cmo el riesgo podra comportarse en el futuro.

Sea complejo o sencillo el nivel de anlisis, la lgica es la misma y se enfoca en establecer primero la probabilidad de un evento considerado y, segundo, los costos que dicho hecho implicara en caso de que ocurriese.

Sin embargo, el proceso debe continuar con las medidas de mitigacin corres-pondientes. Para cada riesgo, el equipo del proyecto debe identificar si hay medidas que podran implementarse dentro de las limitaciones del proyecto, que reduzcan la probabilidad o el impacto de cada evento.

Este proceso se muestra en la tabla siguiente:


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Tabla 1. Evaluacin y priorizacin de riesgos

CATEGORA DEL RIESGO

DERECHO DE VA

DESCRIPCIN DEL RIESGO

El terreno necesario para el proyecto se encuentra en una zona de desarrollo con precios en alta. Por lo tanto, la adquisicin del derecho de va podra ser mucho ms caro que las estimaciones existentes.

CONSECUENCIA DEL RIESGO

Aumento en el costo del proyecto

ASIGNACIN DEL RIESGO

Pblico. Aunque se podra transferir el riesgo a la parte privada, es probable que reaccione con un aumento en la prima de riesgo incluida en su oferta financiera ya que no se considerara capaz de controlar sus causas ni de mitigarlo. Por lo tanto, es probable que sea ms econmi-co mantener este riesgo en el sector pblico, ya que tiene ms control sobre el proceso de adquisicin del terreno.

PROBABLIDAD DE ACONTECIMIENTO

0-5% 5-20% 20-40% 40-70% >70%

SEVERIDAD DEL IMPACTO EN COSTO DEL PROYECTO

25%

IMPACTO EN EL COSTO DEL PROYECTO

MUY BAJO

BAJO MEDIO ALTOMUY ALTO

SEVERIDAD DEL IMPACTO EN EL CRONOGRAMA DEL PROYECTO

0-1 semana

1-4 semanas

4-16 semanas

16-52 semanas

>52 semanas

IMPACTO EN EL CRONOGRAMA DEL PROYECTO

MUY BAJO


MITIGACIN DEL RIESGO Acelerar el proceso de adquisicin del terreno. Identificar opciones de construccin menos susceptibles al riesgo.

PROBABLIDAD DE ACONTECIMIENTO

0-5% 5-20% 20-40% 40-70% >70%

SEVERIDAD DEL IMPACTO EN COSTO DEL PROYECTO

25%


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Las medidas de mitigacin pueden involucrar cambios en la especificacin del proyecto; por ejemplo, reducir la necesidad de usar tcnicas nuevas y no pro-badas, u obligar a los usuarios a pagar de manera electrnica para disminuir la probabilidad de prdidas de ingresos. Tambin se debe incluir consideraciones durante la estructuracin del contrato, en el que se especificar quien ser res-ponsable de cada riesgo.

1.3. ASIGNACIN DE RIESGOS

En el contexto de una APP, asignar riesgos implica decidir qu parte del con-trato (ente pblico o privado) asumir los costos (u obtendr los beneficios) de un cambio en los resultados del proyecto derivado de cada factor de riesgo. Asignar bien los riesgos del proyecto es una de las formas principales en que las APP pueden lograr un mejor valor por dinero. Iossa et al. (2007) establece dos objetivos principales de la asignacin de riesgos:

1. Crear incentivos para las partes con el fin de gestionar bien los riesgos y mejorar los beneficios del proyecto o reducir los costos.

Fuente: adaptado de http://www.fhwa.dot.gov/ipd/pdfs/p3/p3_risk_assessment_primer_122612.pdf

IMPACTO EN EL COSTO DEL PROYECTO

MUY BAJO


SEVERIDAD DEL IMPACTO EN EL CRONOGRAMA DEL PROYECTO

0-1 semana

1-4 semanas

4-16 semanas

16-52 semanas

>52 semanas

IMPACTO EN EL CRONOGRAMA DEL PROYECTO

MUY BAJO


RESULTADOS DE MITIGACIN

Se espera reducir la probabilidad de acontecimiento de este riesgo a partir de las medidas descritas y, as, reducir el impacto esperado en trminos de costos adicionales al pro-yecto. Sin embargo, no se espera que las medidas logren reducir el impacto en el cronograma.


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2. Reducir el costo total del riesgo del proyecto, asegurando las partes contra los riesgos que no estn dispuestas a asumir.

ASIGNACIN DE RIESGOS DE ADQUISICIONES DE TIERRAS

La adquisicin de tierras puede ser uno de los aspectos ms difciles en el desarrollo de un proyecto de APP; los retrasos en la adquisicin de tierras han creado obstculos importantes e, incluso, han paralizado algunos proyectos prometedores de APP. Hay muchas opciones para tratar estos riesgos asociados a los retrasos y dificultades en la adquisi-cin de tierras. Algunos gobiernos adoptan una poltica de liberacin de tierras antes de lanzar un proyecto al mercado y, por lo tanto, aceptan y eliminan este riesgo de la ecuacin contractual, como los proyectos de transporte en la India. Otros asignan a la parte privada la responsabili-dad de identificar los terrenos necesarios para el proyecto y gestionar los procesos requeridos para adquirirlos. Incluso, algunos preparan cui-dadosamente el proceso de adquisicin de tierras, detallando la nece-sidad de las tierras y la identificacin de los propietarios, aunque luego trasladan la responsabilidad de obtener los terrenos al socio privado. La mejor opcin depender de las circunstancias, adems de la legislacin vigente respecto a la adquisicin de terrenos.

1.3.1. Principios de asignacin de riesgos

Un principio fundamental de la asignacin de riesgos es que cada uno debe ser asignado a quien pueda gestionarlo mejor. Irwin (2007) define este principio de forma ms precisa e indica que cada riesgo debe asignarse a la parte:

que mejor pueda controlar la probabilidad de que ocurra el riesgo. Por ejemplo, la parte privada est generalmente a cargo de la construccin del proyecto ya que tiene mayor experiencia en esa rea. Esto tambin significa que deben asumir los sobrecostos o retrasos en la construccin.

que mejor pueda controlar el impacto del riesgo en los resultados del pro-yecto, mediante la buena evaluacin y anticipacin de un riesgo y respon-diendo a este. Por ejemplo, ya que ninguna de las partes puede controlar


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el riesgo de terremoto, si la empresa privada es la responsable del diseo del proyecto, podra utilizar tcnicas para reducir los daos en caso de que dicho evento ocurriese.

que pueda absorber el riesgo al costo ms bajo, si la probabilidad e im-pacto de los riesgos no pueden controlarse. El costo de una parte de absorber un riesgo depende de varios factores, como la medida en que el riesgo se correlaciona con sus otros activos y pasivos, su capacidad para traspasar el riesgo (por ejemplo, a los usuarios del servicio a travs de cambios de precio o a terceros, mediante seguros) o la naturaleza de quien finalmente asuma el riesgo, entre otros. Por ejemplo, la capacidad de los gobiernos para distribuir el riesgo entre los contribuyentes signifi-ca que pueden tener un costo de riesgo menor que las empresas privadas donde quienes fundamentalmente asumen el riesgo son sus accionistas.

Transferir a la parte privada los riesgos que mejor pueda controlar o mitigar puede ayudar a reducir el costo total del proyecto y a mejorar el valor por dinero. Sin embargo, mientras mayor sea el riesgo total transferido a la parte privada, mayores sern los retornos o prima de riesgo que los inversionistas de capital requerirn y ser ms difcil financiar la deuda.

1.3.2. Limitaciones de la asignacin de riesgos

Existen algunos lmites para asignar los riesgos en un proyecto de APP. Algu-nos son:

El nivel de detalle de la asignacin de riesgos. En teora, cada riesgo del proyecto puede identificarse y asignarse a la parte con mayor capacidad para asumirlo. Sin embargo, en la mayora de casos, los riesgos se agru-pan (excepto ciertos riesgos importantes). Por ejemplo, la parte privada puede asumir todos los riesgos de construccin, a excepcin de ciertos riesgos geolgicos clave, ante los cuales el Gobierno podra proporcionar una indemnizacin particular.

Riesgos que no se pueden transferir. Algunos tipos de riesgo no se pue-den transferir mediante el contrato de la APP. Por ejemplo, la parte pri-vada siempre asumir ciertos riesgos polticos, en particular, el riesgo de que el Gobierno incumpla el contrato o expropie los activos. Instituciones internacionales como la Agencia de Garantas de Inversin Multilateral


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(MIGA, por sus siglas en ingls) o la Divisin de Mercados de Capital e Instituciones Financieras del BID (CMF, por sus siglas en ingls) trabajan con instrumentos que proporcionan un seguro de riesgo crediticio y/o poltico (o garanta) para ayudar a mitigar este riesgo.

Grado de transferencia de riesgo a la parte privada. Usualmente, los ti-tulares de las acciones de la parte privada del contrato de la APP, la em-presa de la APP, solo se exponen hasta el valor de su participacin de capital. Adems, los prestamistas, por lo general, solo aceptan un nivel relativamente bajo de riesgo, concomitante con su rentabilidad esperada. En la prctica, esto significa que el grado en que el riesgo pueda transfe-rirse es limitado por el nivel de acciones de la empresa del proyecto. Si las prdidas debido a un riesgo resultan ser mayores que la participacin de capital, los accionistas pueden retirarse del proyecto. Dado que el Gobier-no es el responsable final de asegurar que los servicios se proporcionen, el riesgo restante del proyecto permanece con el Gobierno.

Una combinacin de estas limitaciones puede significar que las caractersticas del pas afectan las posibilidades de transferencia del riesgo.

1.3.3. Matrices de asignacin de riesgos

El producto del proceso de asignacin de riesgos, en esta etapa, es general-mente una matriz de asignacin de riesgos. Esta enumera los riesgos, general-mente, por categoras y define quin asume cada riesgo. Se plasma luego en el contrato de APP.

Algunos gobiernos toman los principios de asignacin de riesgos descritos an-teriormente como asignaciones preferenciales de riesgos, generalmente pre-sentadas en forma de una matriz. Estas pueden ser genricas o especficas de los sectores o tipos de proyecto. Por lo general, son un punto de partida para asignar riesgos en un proyecto particular, ya que los proyectos, generalmente, tienen caractersticas particulares que pueden significar que una asignacin de riesgos diferente agregara un mayor valor por dinero.

Las matrices de asignacin de riesgos deben verificarse nuevamente antes de la firma del contrato para revisar las responsabilidades de cada una de las par-


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tes antes de que sea legalmente vinculante. Esta revisin final tambin podra servir como un mecanismo de control adicional.

A continuacin, se presenta un ejemplo de matriz de asignacin de riesgos.

Tabla 2. Matriz de riesgos para proyectos de carretera, BID

RIESGOCONTRATO

CONVENCIONAL

APP - PAGO DEL SECTOR

PBLICO

APP - PAGO POR

USUARIOS

1 Error de diseo Pblico Contratista Contratista

2 Cambios en el alcance del servicio Pblico Pblico Pblico

3 Retrasos en permisos y licencias Pblico Contratista Contratista

4 Retrasos en el derecho de va Pblico Pblico Pblico

5 Sobrecostos en la construccin Contratista Contratista Contratista

6 Riesgos de construccin Contratista Contratista Contratista

7 Factores arqueolgicos Pblico Pblico Pblico

8Retrasos en la reubicacin de caera y cables

Pblico Contratista Contratista

9 Riesgos topogrficos Pblico Contratista Contratista

10 Materiales peligrosos Pblico Contratista Contratista


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RIESGOCONTRATO

CONVENCIONAL

APP - PAGO DEL SECTOR

PBLICO

APP - PAGO POR

USUARIOS

11 Seguridad Pblico Contratista Contratista

12 Sobrecostos en mante-nimiento y operacin Pblico Contratista Contratista

13 Sobrecostos de origen climtico Pblico Contratista Contratista

14 Sistemas de informa-cin de trnsito Pblico Pblico Pblico

15 Gestin de incidentes/accidentes Pblico Contratista Contratista

16 Riesgo de ingresos Pblico Pblico Contratista

17 Riesgos financieros Pblico Contratista Contratista

18 Fuerza mayor Pblico Contratista Contratista

Fuente: BID (2015)

1.4. INCORPORACIN DE LA ASIGNACIN DE RIESGOS EN LA ESTRUCTURA CONTRACTUAL

Gran parte de la literatura sobre APP se centra en la asignacin de riesgos. Una parte da la impresin de que, una vez que se establece la asignacin de ries-gos, de alguna manera, puede ser incorporada sin problema a un contrato. Sin embargo, los profesionales experimentados en APP dan un paso intermedio en el que definirn otros elementos de la estructura del contrato, como quin se encargar de qu y cmo se realizarn los pagos. Por desgracia, son muy limitadas las fuentes y/o autores que describen cmo la asignacin de riesgos se traduce a una estructura general de contrato.


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El toolkit del Banco Mundial sobre APP en Servicios de Agua es una excepcin. Establece explcitamente un proceso conjunto de asignacin de responsabili-dades y riesgos, ya que cada responsabilidad est generalmente asociada a un grupo de riesgos. Por ejemplo, la parte privada puede ser responsable de la recaudacin de ingresos, lo que conlleva el riesgo de que algunos clientes no paguen; la parte privada puede encargarse de la construccin, lo que implica una serie de riesgos. Los costos de mano de obra, los plazos de entrega de equipos, y el costo y tiempo para obtener los permisos, pueden incidir en los costos totales y en los tiempos de construccin de forma positiva o negativa.

Por eso, el toolkit establece un enfoque para estructurar el contrato, comen-zando con la identificacin de las principales reas de responsabilidad o funciones: diseo y construccin de nuevos activos, finanzas, operaciones y mantenimiento. Para cada funcin, las responsabilidades especficas pueden definirse e identificarse y los riesgos asociados a cada una de las responsabili-dades. El toolkit tambin describe el estrecho vnculo entre la definicin de los detalles del mecanismo de pago (en este caso, los mecanismos de revisin de las tarifas, ya que el toolkit se centra en proyectos donde el usuario paga) y la asignacin de riesgos.

La generalizacin a partir de este enfoque sugiere que puede ser til pensar en llegar a un tipo de APP considerando cul de las partes, la pblica o la pri-vada est mejor capacitada para realizar cada una de las funciones (diseo, construccin, operacin, mantenimiento y financiamiento). Esta asignacin de funciones puede basarse en un anlisis sobre la parte que est mejor capacita-da para asumir los riesgos naturalmente asociados a cada funcin. La conside-racin de vnculos institucionales y restricciones polticas tambin afectar la decisin sobre qu parte puede realizar qu funcin.

Una vez que se elige un tipo bsico de APP, el resto de la asignacin de ries-gos puede considerarse como un apndice de la asignacin de funciones. Por ejemplo, si la parte privada es responsable de la construccin, pero la parte pblica debe mantener el riesgo geotcnico, este se incluira en el diseo del contrato como una excepcin al principio funcional bsico segn el cual todos los riesgos relacionados con la construccin son gestionados y absorbidos por la parte privada.


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Adems de la asignacin de funciones, otro elemento clave en la estructura de los contratos es cmo se realizan los pagos. Los mecanismos de pago pueden ser el resultado de la asignacin de funciones y riesgos. Por ejemplo, si la par-te privada est mejor capacitada para gestionar los riesgos de cobranza y los riesgos de demanda, entonces la parte privada probablemente ser remunera-da directamente con los pagos de los usuarios. Sin embargo, si la parte privada es capaz de gestionar el riesgo de cobranza, pero no se le pide asumir el riesgo de demanda, entonces la estructura de pagos puede suponer que la parte pri-vada cobre los cargos al usuario y los remita a la autoridad pblica, mientras que la autoridad pblica, posteriormente, pague a la parte privada por la dis-ponibilidad de activos y, en caso de no contar con la demanda esperada, con un bono por alcanzar los niveles de cobranza esperados.

Por ltimo, un complemento necesario para definir el mecanismo de pago es definir cmo se va a medir, monitorear y cumplir el desempeo. Por ejemplo, el pago del Gobierno debe estar condicionado a la disponibilidad del activo y/o servicio, con el fin de transferir la mayora de los riesgos operativos al sector privado. Esta transferencia solo puede lograrse en la prctica, si las normas requeridas como parte de la disponibilidad del activo y/o servicio son claras y factibles. Es decir, es necesario ser muy claro en lo que se espera del activo o servicio para determinar si se cumple o no.


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IDEAS PRINCIPALES

El tratamiento apropiado y cuidadoso de riesgos es fundamental en el proceso de preparacin de un proyecto APP, constituyndose, en efecto, en la base para el contrato entre el Gobierno y el SPV.

Los riesgos deben identificarse y luego analizarse de forma que su impacto pueda ser mitigado, tanto su probabilidad de ocurrencia como la severidad de sus consecuencias.

En una adecuada asignacin de riegos, los riesgos deben de ser asignados a aquel que cuente con la mejor capacidad de manejarlos y mitigarlos, ya sea el ente pblico o el privado.

Cada riesgo impone un costo sobre la contraparte que asume la res-ponsabilidad correspondiente. Un proyecto exitoso en trminos de valor por dinero busca asignar riesgos a la parte que pueda asumirlo al menor costo.

Existe un nmero de riesgos que no pueden transferirse al sector privado o solo se puede hacer a un alto costo y seguirn siendo responsabilidad pblica.

En el caso de riesgos que ninguna parte se considere capaz de asu-mir a un costo razonable, existen productos de seguro y garantas de los bancos multilaterales que pueden reducir el costo del riesgo al proyecto.


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REFERENCIAS

Iossa, E., Spagnolo, G. y Vellez, M. (2007). Best Practices on Contract Design in PPPs: Checklist. Washington D.C.: Banco Mundial.

Irwin, T. (2007). Government Guarantees: Allocating and Valuing Risk in Privately Fi-nanced Infrastructure Projects. Washington D.C.: Banco Mundial.

BIBLIOGRAFA SUGERIDA

Irwin, T. (2007) Government Guarantees: Allocating and Valuing Risk in Privately Fi-nanced Infrastructure Projects. Washington D.C.: Banco Mundial.

El captulo 4 define el riesgo y explica los principios de asignacin de ries-gos en los proyectos de APP. El captulo 5 brinda ejemplos de la puesta en prctica de esos principios para tres riesgos: riesgo de tasa de cambio, riesgo de insolvencia y riesgo de poltica.

Iossa, E., Spagnolo, G. & Vellez, M. (2007) Contract Design in Public-Private Partnerships. Washington D.C.: Banco Mundial.

La seccin 3, Incentivos de asignacin de riesgos y tipos de APP, des-cribe los tipos de riesgos tpicos en los contratos de APP, los principios de una asignacin de riesgos efectiva as como sus limitaciones y las asigna-ciones de riesgos tpicas en diferentes tipos de contratos de APP.

Yescombe, E. R. (2013). Public-Private Partnerships: Principles of Policy and Finance (2da ed.). Oxford: Elsevier Science.

El captulo 14, Evaluacin y transferencia de riesgos, describe los tipos de riesgos que son comunes en los proyectos de APP.

Delmon, J. (2009). Private Sector Investment in Infrastructure: Project Finance, PPP Projects and Risks (2da ed.) Londres: Kluwer Law International.

El captulo 5, Asignacin de riesgos da ms detalles sobre las categoras de los riesgos de las APP.


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ANEXOS

ANEXO 1. LECTURAS COMPLEMENTARIAS

Te ha interesado un tema en particular y te gustara profundizar? Quieres conocer ms ejemplos y casos? Para esto, se recomienda:

REFERENCIAS CLAVE: ESTRUCTURACIN DE PROYECTOS DE APP

REFERENCIA DESCRIPCIN

Infrastructure Australia (2008). National Public-Private Partner-ship Guidelines: Public Sector Comparator Guidance (Vol. 4). Canberra.

La Seccin 16, Identificacin, asignacin y evaluacin de riesgos, describe en de-talle las diferentes metodologas para va-lorar de forma cualitativa los riesgos en las APP.

Banco Asitico de Desarrollo (2002) Handbook for Integra-ting Risk Analysis in the Econo-mic Analysis of Projects. Manila.

El captulo 2 describe tcnicas cuantitati-vas para evaluar un riesgo.

Victoria Managed Insurance Authority (2010), Risk Manage-ment: Developing and Imple-menting a Risk Management Framework, Melbourne.

Se trata de una gua general sobre mar-cos de gestin de riesgos, desarrollada para administradores del sector pblico en el estado de Victoria, Australia. Inclu-ye ejemplos de evaluacin de riesgos y plantillas de gestin de riesgos.

Farquharson, Torres de Mstle, C. y Yescombe, R.E. & Encinas, J. (2011). How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Mar-kets. Washington D.C.: Banco Mundial/PPIAF-

El Apndice B es un "registro de riesgos" para un proyecto de APP, que proporcio-na un ejemplo de una matriz de asigna-cin de riesgos y un enfoque cualitativo para evaluar y asignar prioridades a los riesgos.


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Organization for Economic Coope-ration and Development (2008). Pu-blic-Private Partnerships: In Pursuit of Risk Sharing and Value for Money. Pars.

El captulo 3, La economa de las alianzas pblico-privadas", incluye una seccin sobre el rol y la natura-leza del riesgo, que describe el con-cepto de una transferencia de riesgo ptima.

Ng & Loosemore (2006). Risk alloca-tion in the private provision of public infrastructure. En: International Jour-nal of Project Management, 25(1): 66-77.

Describe la clasificacin y asigna-cin de riesgos en proyectos de APP y proporciona un estudio de caso de asignacin de riesgo para un proyec-to de APP de lneas ferroviarias en Australia.

Bing, Akintoye, Edwards & Hardcastle (2005) .The allocation of risk in PPP/PFI construction projects in the UK. En International Journal of Project Management, 23(1): 25-35.

Evala cmo los riesgos se asignan en la prctica en los proyectos de APP en el Reino Unido.

Banco Interamericano de Desarrollo (2009). Experiencia espaola en Con-cesiones y Asociaciones Pblico-Pri-vadas para el desarrollo de infraes-tructuras. Washington D.C.: BID.

Resume la experiencia de APP en Es-paa. Incluye una descripcin de la estructura de proyecto tpica, dividi-da en sectores e incluye varios ejem-plos de proyectos de APP exitosos.

Ke, Y., Wang, S., & Chan, A. P. (2010). Risk Allocation in PPP Infrastructu-re Projects: Comparative Study. En: Journal of Infrastructure Systems, 16(4): 343-351.

Compara la asignacin de riesgos de proyectos de APP en China, Gre-cia y el Reino Unido y examina cmo las caractersticas del pas afectan la asignacin de riesgos que puede lo-grarse en la prctica.


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Infrastructure Australia (2008) Natio-nal Public Private Partnership Guideli-nes: Commercial Principles for Social Infrastructure (Vol. 3) y (2011) Natio-nal Public Private Partnership Guide-lines, Commercial Principles for Eco-nomic Infrastructure (Vol. 7) y (2011) National Public Private Partnership Guidelines: Roadmap for applying the Commercial Principles, Canberra

Describe de forma detallada cmo los riesgos y las responsabilidades se asignarn en los proyectos de infraes-tructura social (en base a modelos en los que el Gobierno paga) y proyec-tos de infraestructura econmica (en base a modelos en los que el usuario paga). La gua describe cmo los prin-cipios deben usarse como un punto de partida para desarrollar contratos para proyectos particulares.

Hong Kong Efficiency Unit (2008). An Introductory Guide to Public Pri-vate Partnerships (2da ed).

La seccin 6 ofrece pautas sobre la gestin de riesgos. El Anexo E pro-porciona un ejemplo de matriz de asignacin de riesgos para una planta de tratamiento de agua.

Governo do Rio de Janeiro (2008). Manual de Parcerias Pblico-Priva-das. Ro de Janeiro

El Anexo 2 proporciona un ejemplo de una matriz de riesgos tpica

Tesoro Nacional de Sudfrica. (2004). PPP Manual Module 4: PPP Feasibili-ty Study,. Johanesburgo.

El Anexo 3 proporciona pautas sobre cmo calcular el valor del riesgo. El Anexo 4 presenta una matriz de ries-gos de APP estandarizada, enume-rando los riesgos y describiendo para cada uno un mecanismo de mitiga-cin y asignacin de riesgos tpicos.

Banco Mundial (2006). Approaches to Private Sector Participation in Wa-ter Services: A Toolkit.

La seccin 6, Asignacin de riesgos y responsabilidades, describe un pro-ceso y los principios para asignar los riesgos y las responsabilidades, ade-ms cmo se puede definir la asig-nacin en el contrato, incluyendo las reglas de tarifas.


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India, Ministerio de Finanzas (2011) PPP Toolkit for Improving PPP Deci-sion-Making Processes, Nueva Delhi

El Mdulo 1, Antecedentes de APP, tiene una seccin sobre variantes de modelos de APP, que describe asig-naciones de riesgos tpicas bajo dife-rentes tipos de contratos de APP.

Espaa, Ministerio de Economa y Hacienda (2011) Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pbli-co, Boletn Oficial del Estado, 276, I, 117729- 117914

La ley de contratacin pblica espa-ola regula los contratos de APP de contratacin pblica que pueden usarse en Espaa. Algunos de ellos estn parcialmente estructurados por la ley y otros tienen una asignacin de riesgos flexible.

Banco Interamericano de Desarrollo (2009) Experiencia Chilena en Con-cesiones y Asociaciones Pblico-Pri-vadas para el desarrollo de Infraes-tructura y la Provisin de Servicios Pblicos, Washington, D.C.

Resumen de la experiencia chilena con APP. Incluye una descripcin de la estructura de proyecto tpica dividida en sectores, e incluye varios ejemplos exitosos de proyectos de APP.


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Modulo 4- Unidad 1- Lectura 9