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Competitividad del Sector Min 

Eduardo Morón5 de Setiembre de 2007

I.  Motivación

El Perú vive hoy un auge minero sin precedentes. Es difícil pen

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del potencial minero debajo de sus pies y muchas veces perexplotación minera que perjudique el ambiente de la zona.

necesariamente se sienten representados por el gobierno que negmineras un proyecto que alterará sus vidas. Todo este complejo jueencima de un potencial minero geológicamente disponible,  políticamente inalcanzable. En este trabajo evaluaremos cuáles so barreras en cada etapa de la actividad minera.

Una forma muy útil de aproximarse a la competitividad de la m proceso y evaluar cada eslabón de dicha cadena. Empezaremos da

cifras del sector para luego en la tercera sección discutir el prolegislación minera. En la cuarta sección evaluamos los problemaslas distintas etapas de un proyecto minero. La quinta sección la re parcialmente el factor social en la minería. Con todos esos elementla última sección plantea los desafíos de la competitividad minera e

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 Figura 1. PBI y PBI Minero

(var. % real) 

  -   1   0

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   3   0

1970 1972 1974 1976 1978 1980t

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1980 1982 19

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Por otro lado, el peso de la minería en el total del PBI haaceleradamente. Mientras sólo representaba algo más del 2% del

1990, hoy la participación del PBI Minero ya superó el 6% del PBun crecimiento sostenido en su participación a lo largo de los años,si se compara con sectores como comercio o manufactura (ver Figu

Figura 2. Participación de Actividades Product(% del PBI)

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aunque, la inversión extranjera ha venido recuperándose desde el aUS$ 3,467 millones en 2006.

Figura 3. Balanza de Pagos(Millones de US$) 

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1969 la historia cambia. El gobierno de corte nacionalista prom17792, que tenía como objetivo dinamizar la actividad empre

aplicación de este dispositivo determinó la  caducidad de más mineras, las que pasaron a control del Estado3. Al mismo tiempo, el sector minero creció de US$ 0.12 millones en 1970, a US$ 351llegando a repuntar a fines de la década de 1970 e inicios de relación entre el sector minero y el Estado peruano se tornó moriginó que la inversión privada del sector disminuyera en 20%, mi pública del sector caía 40% en el periodo 1975-775. Hacia 1981, cse promulga la Nueva Ley General de Minería, que tenía com

 participación del Estado en la actividad minera, aunque contundentes. La inversión privada en general disminuyó 53% hasestuvo acompañado del decaimiento de las cotizaciones de los mestancamiento en la producción minera.

Luego de la década de los ochenta, caracterizada por un cont

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En cuanto a los procedimientos, el gobierno peruano ha temínimo indispensable. Por ello, se establecen principios operat

administrativo” y “presunción de la verdad”, para agilizar lootro lado, se esclarecen los derechos y obligaciones de las emúltimos relacionados con temas ambientales y de cumplimiento

3.  Protección  del medio ambiente. Las empresas mineras estáindemnizar en caso de daños ambientales.

4.  Incentivos a la inversión.  Como señala el estudio de CEPAL

legislaciones mineras que incluyen una sección especial sinversión. En el Perú, el D.L. 706 indica los siguientes beneficila actividad:

a)  Estabilidad cambiaria, tributaria y administrativa.

b) D d ió d t ib t i t i id

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L. 6629 y el D. L. 75710, que tenían un alcance mayor al sector mdentro de la propuesta de incentivo a la inversión privada. Los Con

Tributaria firmados por el MEM se regían bajo el amparo de la Lecuyo texto Único Ordenado fue publicado en 1992 11.

Los Convenios de Estabilidad Jurídica firmados por el MEF se mEstos convenios establecían algunos requisitos12 como realizar un (total del compromiso acordado en el convenio) de no menos drealizar inversiones de no menos de US$ 500,000 sujetos a que gen20 puestos de trabajo permanentes o genere exportaciones por

millones. Sobre esto, Yanacocha fue la única empresa minera que la segunda opción a la firma del contrato. El plazo de vigencia daños a partir de la firma del mismo.

Las garantías ofrecidas13 por el Estado, contempladas en los CEJ es

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 Tabla 1. Convenios de Estabilidad Jurídica

Empresa ContratoMonto

(US$ Miles) S

Quellaveco SA Quellaveco 3,600

Quellaveco SA Quellaveco 5,400

Yanacocha SRL Yanacocha 1,320

Shougang Hierro Perú SAShougang HierroPerú 3,500

BHP Billiton Tintaya SA Tintaya 252,131 Sociedad Minera CambiorPerú SA Cambior 8,040

Sociedad MineraCerro Verde SAA

Lixiviacion deCerro Verde 33,911

Phelps Dodge del Perú SA Phelps Dodge 5,000

RTZ Mining & Exploration

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Debe resaltarse que el periodo de vigencia se contabiliza a partir demonto de inversión comprometido. Por ello, los CET contenía

inversiones (quinta columna de la Tabla 2).

Los beneficios ofrecidos por el gobierno son los mismos que losCEJ, además de considerar una deducción de impuestos por ga pública.

Como resultado, los CET firmados significaron un compromiso de 3,162 millones.

Tabla 2. Convenios de Estabilidad Tributar

Empresa ContratoMonto

(US$ Miles)Fecha de

Suscripción In

Compañía MineraSanta Luisa SA Santa Luisa 15,000 1989

Consorcio Minero

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La discusión se cierne sobre qué tan beneficiosos han resultaEstabilidad14. Como sugiere el estudio de Macroconsult (2003), el

la mayor inversión. Dicho estudio sugiere que los Contratos de Ehan tenido un aporte marginal positivo sobre la producción, recaudación, además de tener un impacto sobre el desarrollo dmercados.

En lo que respecta al sector minero, el estudio señala que los reflejaron en la mayor inversión y producción, así como exportacióimportante en cuanto a infraestructura, en tanto las empresas min

carreteras, aeropuertos, comunicaciones, puertos, etc.

Como resultado de la reforma de la década de los 90’s, la inversióun aumento considerable. Es así que durante el periodo 1992-2006,asociadas al sector minero fue de US$ 8,879 millones (MEM). Levolución de la inversión para el periodo de 1978 a 2006. 

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46%, mientras que la producción minera representó 6% del total de lasiguientes, las cifras de participación de exportaciones y

incrementándose de manera sostenida, a la par del crecimientointercambio (Figura 5). No obstante, debe notarse que la inversión eciclo de precios de los metales. Ciertamente, esta relación parece com periodo de la muestra, aunque, con mayor énfasis en el periodo en qmercado (a partir de la década de los noventa).

Figura 5. Exportaciones Totales y

Participación de Exportaciones Mineras

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La industria minera esta compuesta por diferentes etapas15.

•

  Prospección: búsqueda del yacimiento mineral, luego de  petitorio del área en concesión al registro Público de Minería.•  Exploración: estudios con técnicas más avanzadas para

Yacimiento. Si se encuentran indicios positivos, se realiza u para elaborar el Estudio de factibilidad del proyecto (cálculo extracción y tratamiento). Luego se busca financiamienautorización del Estado para iniciar las operaciones bajo regul

•  Desarrollo y Preparación: trabajos para llegar hasta el mi

explotación:o  Subterráneo: se usan diferentes clases de túneles, con

minado (socavón).o  Superficial o tajo abierto.

•  Explotación: trabajo que se realiza para extraer el mineral métodos: subterráneo y superficial.

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recursos que necesita la empresa minera, lo que adiciona un riesgo inde exploración.

 No obstante, la inversión en exploración también está sujeta a la varilos metales. El gasto mundial en exploración ha seguido de cerca el c precios de los metales, llegando a un máximo de US$ 5,000 milloncaer hasta menos de US$ 2,000 millones en 2002, año a partirrecuper ar se el gasto en exploración, hasta llegar a un nuevo máximo den 200618.

América Latina ha estado a la cabeza como receptora de esa inveregión, México, Chile y Perú han sido los principales receptores. Así,fue destino de 8% de los gastos mundiales en exploración (US$ 2que para los años 2005 y 2006, Perú representó 5% del total (US$ 17millones, respectivamente). Luego de la aplicación de regalías mineexploración en tierra peruana disminuyó 40% el año 2005, a pesar

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Figura 6. Petitorios eÍndice de Precios de los Metales

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En resumen, la actividad exploratoria en el Perú presenta un competitivo en el que los proyectos que deriven en actividad product

deducción de los gastos en exploración. Por otro lado, las empresas de exploración se ven beneficiadas con la devolución del IGV y el imcuanto a aspectos por mejorar, se podría pensar en una alternativa alsobre la concesión, que esté más relacionada con el trabajo expl penalizar por no iniciar operaciones, se podría establecer un pla propiedad minera pueda estar sin exploración.

Explotación

La estabilidad del derecho de explotación se sustenta en los títulos mgobierno a las empresas mineras. Un paso importante en esa direccino existe discriminación para la procedencia del capital, siendo arecurso bajo un título minero, cualquier persona o institución le

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en establecimientos en la ciudad. Los impuestos municipalesen zonas urbanas.

•

  Autorización del reglamento de seguridad e higiene mtrabajadores en caso de accidentes así como manejo de residu•  Contratos de estabilidad22: convenios para garantizar esta

sujetos a requerimientos de inversión.

Si bien la existencia de permisos puede parecer engorrosa23, el Estadreducir al máximo la discrecionalidad de la autoridad estableciendocomo el “silencio administrativo” y la “presunción de veracidad”. H

la CEPAL, diferencia a la legislación nacional de un buen número deen la región. Sobre lo mismo, Larroque (2002) señala que existe unlas comunidades locales que muchas veces tratan de invalidar los p parte del gobierno. Esto último se ve con mayor detalle en la cuarta se

En cuanto a los contratos de estabilidad, estudios específicos sob

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Yanacocha (2002) como Cerro Verde (2004) presentaron al MEF prosolicitando el beneficio eliminado, los que finalmente fueron aprobad

Sobre ello, debe considerarse que además del tema fiscal que es gobierno, la deducción de este beneficio se aplica sobre el impuestotermina afectando directamente el monto del canon que deben locales,25generando malestar entre las autoridades locales y la comunde la mina. La experiencia con las comunidades locales ha mostradoun factor fundamental dentro de las expectativas de estabilidad, de mrestar importancia a este factor.

Por otro lado, otro tema polémico ha sido la imposición de regalimposición de la regalía a través de la Ley Nº 28258, se ha consegude S/. 876 millones. La regalía se implementó bajo la figura contraprestación de servicio que grava el monto de ventas, de maneracomo otra carga tributaria. El porcentaje cobrado varía según el

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aunque si se siguen las recomendaciones hechas por los estudioseliminar el impuesto a las importaciones para compensar dicho cobro

V.  El factor social

Hasta esta sección, se ha evaluado el sector minero bajo un marco jude inversión que corresponde a una esfera gubernamental más generotro factor que resulta ser un determinante relevante de la competitivlas mejores condiciones de fomento o estabilidad jurídica: la

comunidades locales.

El problema con las comunidades locales se origina por una difusa deobligaciones. El Estado muchas veces en lugar de asumir su rol de gderecho prefiere asumir el rol de defensor de los derechos de uexperiencia previa señala que los problemas están asociados a un te

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inversión ejecutada sobre inversión, ambos acumulados) ha evoinversa.

Figura 7. Canon Minero yRatio de Ejecución de la Inversión

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   C  a  n

  o  n    (   S

   / .   M

   i   l   l   )

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que busca transferir más recursos a las localidades sobre la base de de las utilidades de las empresa. El monto negociado entre las egobierno asciende a S/ 2,500 millones, distribuidos en 5 años. La aporte, es que las empresas mineras tienen la potestad de ejecutar y la base de un esquema de prioridades32. No obstante, la ejecución empresas puede ser no vista con buenos ojos entre las comunid preferirían la transferencia de recursos para ellos realizar el procesimplicancia de que ellos no tienen la capacidad para hacerlo.

Como se aprecia, tanto los esfuerzos del gobierno como los de

enfocados en la transferencia de recursos han producido pobres resuluna misma explicación: el problema de gobernabilidad, gestión eestudio de ICMM (2006) sugiere que el problema radica en la débil Si bien el proceso de descentralización viene dirigido por la transfersolo hecho no garantiza que se solucionen los requerimientos de losdecir, bajo un contexto de este tipo, las relaciones se traducen en

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a.  Medio Ambiente

Existen dos fuentes que alimentan el problema ambiental. Por un la pasivos ambientales (PAM) dejados por las operaciones mineras practual regulación acerca del manejo ambiental de las empresas miestudio del Banco Mundial (2005) identifica áreas fundamentales qde conflicto entre las comunidades y las empresas mineras. Entre estema social, destacan (i) los pasivos ambientales y (ii) el marco inambiental.

Sin duda, buena parte de la desconfianza de las comunidades se experiencia ambiental de éstas con algunas de las empresas mineras, extranjeras. Los pasivos ambientales mineros constituyen un progenera efectos perjudiciales como destrucción de tierras productivassubterráneas y/o superficiales, degradación de ecosistemas, entre otro

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 Tabla 3. Pasivos Ambientales Identificados

(Unidades mineras abandonadas)NOMBRE 2003 2006

 Ancash 76 133

 Apurimac 23 43

 Arequipa 38 42

 Ayacucho 53 69

Cajamarca 15 20

Cusco 42 44

Huancavelica 45 67

Huanuco 23 23

Ica 17 31

Junin 48 51

La Libertad 12 14

Lambayeque -.- 8

Lima 55 60

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 proyecto se adecue a los reglamentos actuales36. No obstante, el gaspecto, es que no está bien delimitada la manera cómo se gestiona eldecir, mientras que los EIA y los PAMA son manejados por el MMinas, la regulación y fiscalización en lo que se refiere a manejo am por OSINERGMIN. Ello, por un lado, origina que dentro del MMinas exista un conflicto de intereses, en tanto debe fomentar la invmismo tiempo es el encargado de establecer los requisitos ambientade concesiones y permisos. Por otro lado, si bien se ha intentadfiscalizadora hacia el OSINERGMIN, la importancia del tema amorganismo independiente que, justamente se encargue del establecim

como de la fiscalización.En resumen, el problema ambiental se entiende desde la perspectivactual gestión alrededor del manejo ambiental. En general, en ammejorar la gestión en cuanto a su manejo, sobre todo en lo que respencargados. En particular, los PAM pueden ser entendidos como un

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generalmente asociados con etapas de auge productivo. Al respecto, relación entre la tasa de variación del producto minero y el núm perdidas en el sector minero como producto de huelgas.

Figura 8. Producción y Conflicto Laboral

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 Evidentemente, las relaciones laborales en el sector minero son un teSi por un lado se les ofrece a los inversionistas estabilidad en el régimy al mismo tiempo se les permite realizar contrataciones a través problema se vuelve difícil de manejar. El Estado se enfrenta al dinversión minera a través de estos mecanismos, pero de igual manercondiciones en las que debe trabajar su población. La solución, por taambas perspectivas, de manera que los beneficios se vean traduconflicto en la relación de las empresas mineras con sus trabajadores,último término, ello favorezca la competitividad (como resultado de

del sector. El sector minero al igual que el resto de sectores no es empresas más grandes y más formales las que típicamente no tendrána cabalidad las regulaciones impuestas por ley. El cumplimiento de lcuando se trate de empresas de menor escala y aún mucho menor en de manera informal.

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Por otro lado, el Instituto Fraser de Canadá, todos los años desde 1 para medir la competitividad del sector minero entre varias jurisdrealizada para el periodo 2006-2007, considera al Perú en el puesto jurisdicciones asumiendo que se ejercen las “mejores prácticas” sobre

Siendo más específicos, el porcentaje de entrevistados que consiminero del Perú asumiendo las “mejores prácticas” fomenta la inverel periodo 2006-2007. La Figura 9 muestra este resultado para uAmérica Latina. Como se aprecia, el Perú, al igual que Chile, ocupaeste periodo.

Figura 9. Potencial MineroAsumiendo las “Mejores prácticas”

(2006-2007) 1/ 

Perú

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Evidentemente, el lado productivo debe potenciarse a través del fomen ese campo, la percepción actual sugiere que existen aspectos que d

La Figura 10 evalúa el porcentaje de entrevistados que considera quedescritas en cada uno de los acápites de la figura, se fomenta a encuentran impedimentos para invertir. El primer gráfico (10a) muinvertir considerando tanto el potencial minero del país como nuestrPerú queda sexto en la región, pero queda en el puesto 41 de 65 zonas

Figura 10. Disposición a Invertir según factor rele

 Argent ina

Ecuador 

M exico

Chile

54

70

78

83

 Argentina

Mexico

Brasil

Chile

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mitad de los que creen que en Chile sí se puede invertir considerandfactor lleva a que Perú caiga al puesto 56 de 65 en el mundo.

Finalmente la percepción que existe alrededor de la estabilidad po10d), deja al Perú en el puesto 5 en la región pero en el puesto 52 de las condiciones de estabilidad política en el país, solo el 29% de los eque se puede invertir en el Perú sin que se encuentren impedimentoscontrario, deja a Chile en el primer lugar de las preferencias.

Como se aprecia el factor que tiene un mayor impacto en la dispo

incertidumbre sobre los reclamos de las comunidades nativas, luegestabilidad política del país y finalmente el régimen tributario.

A lo largo de este documento se ha venido evaluando las condiciodesenvuelve la industria minera en el Perú. Ciertamente, existen facindustria, y elementos que se ven afectados por ella, lo que finalmen

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La simple transferencia de recursos hacia las comunidades ha demosla solución de las necesidades. Como una serie de evaluaciones loradica en la poca capacidad de gestión que existe a nivel de gobiernestrategia que busque fortalecer el proceso de convivencia con laapuntar a mejorar las capacidades de gestión en las zonas de influ

dicha estrategia debe considerar al sector minero como un ente potros, detrás de un objetivo común, diseñado desde las bases de la com

c.  Medio Ambiente y Empleo

El tema ambiental requiere dirigir esfuerzos hacia la remediaambientales, así como mejorar la gestión y regulación ambiental manejo ambiental de las empresas mineras. Ambos requerimientos

institucionalidad de las instituciones ambientales. Del lado laborasolución que no se contradiga con los lineamientos de fomento a resguardo de las condiciones de trabajo de los empleados minerointermediación laboral es un aspecto que debe ser atendido y regulado