Meld. St. 29 (2016–2017) - Regjeringen.no...2016–2017 Meld. St. 29 7 Perspektivmeldingen 2017 rer godt i møte med de neste tiårenes utfordrin-ger. Tydeligere prioriteringer av

Meld. St. 29(2016 – 2017)

Melding til Stortinget

Meld

. St. 29

(20

16

–20

17

)

Perspektivmeldingen 2017

Perspektivm

eldingen 20

17

Bestilling av publikasjoner
Offentlige institusjoner:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInternett: www.publikasjoner.dep.noE-post: [email protected]: 22 24 00 00 Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpubE-post: [email protected]: 55 38 66 00 Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no
Omslagsillustrasjon: Anagram Design AS

Trykk: 07 PrintMedia AS – 03/2017

07 PRINTMEDIA – 2041 03

79

MIL

JØ

MERKET TRYKKERI

2 Meld. St. 29 2016–2017Perspektivmeldingen 2017

Innhold

1 Varig velstand krever evne og vilje til omstilling ......................... 5

1.1 Regjeringens strategi for en trygg fremtid ............................................. 5

1.2 De internasjonale rammene endres .............................................. 8

1.3 Velstand for hele befolkningen ..... 131.4 Fortsatt høy sysselsetting .............. 151.5 Et mer robust velferdssamfunn .... 17

2 Norge i verden ............................. 212.1 Innledning ....................................... 212.2 Veien mot en integrert verdens-

økonomi .......................................... 222.3 Nye handelsmønstre ...................... 252.4 Forskyvning av tyngdepunktet

i verdensøkonomien ....................... 282.5 Viktige organisasjoner for

økonomisk samarbeid og handel .. 332.6 Globaliseringen møter motstand .. 352.7 Internasjonale vekstutsikter .......... 392.8 Større risikoer internasjonalt ........ 432.9 Regjeringens strategi ..................... 46

3 Migrasjon ....................................... 473.1 Innledning ....................................... 473.2 Det internasjonale migrasjons-

bildet ................................................ 483.3 Inn- og utvandring til Norge .......... 533.4 Befolkningssammensetningen ..... 553.5 Fremskrivinger av inn- og

utvandringen ................................... 563.6 Yrkesdeltakelse og bruk av

velferdsordninger blant innvandrere ..................................... 59

3.7 Sysselsetting og utdanning blant norskfødte barn av innvandrere ... 63

3.8 Innvandringens virkninger for offentlige finanser ........................... 65

3.9 Regjeringens strategi ..................... 69

4 Grønn vekst for et bærekraftig samfunn ......................................... 71

4.1 Innledning ....................................... 714.2 Klimautfordringen .......................... 714.3 Norsk klimapolitikk ....................... 754.4 Utslipp til luft i Norge .................... 804.5 Naturmangfold ............................... 884.6 Forurensinger ................................. 904.7 Miljøutfordringer, økonomisk

vekst og grønn konkurransekraft .. 924.8 Regjeringens strategi ..................... 95

5 Petroleumsvirksomheten og norsk økonomi ............................ 96

5.1 Innledning ...................................... 965.2 Petroleumsvirksomhetens

betydning for norsk økonomi ....... 975.3 Økonomisk politikk i en

petroleumsøkonomi ...................... 1085.4 Sårbarheten for et varig fall

i inntektene fra olje og gass .......... 1125.5 Regjeringens strategi .................... 115

6 Produktivitet og omstilling i privat sektor .............................. 116

6.1 Innledning ...................................... 1166.2 Utviklingen i produktivitet og

inntekt ............................................. 1176.3 Utsikter for produktivitets-

utvikling fremover ......................... 1206.4 Hva driver produktivitetsveksten? 1236.5 Teknologisk utvikling og

økonomiens evne til å møte omstillingsutfordringer ................. 126

6.6 Betydningen av den økonomiske politikken og gode institusjoner ... 129

6.7 Regjeringens strategi .................... 132

7 Ulikhet og livskvalitet ................ 1337.1 Innledning ...................................... 1337.2 Livskvalitet ..................................... 1347.3 Utviklingen i økonomisk ulikhet .. 1357.4 Sosial mobilitet ............................... 1397.5 Drivkrefter bak inntektsulikhet ... 1417.6 Ulikhet og økonomisk vekst ......... 1477.7 Regjeringens strategi .................... 149

8 En stor og kompetent arbeidsstyrke ............................... 151

8.1 Innledning ...................................... 1518.2 Demografisk utvikling ................... 1528.3 Potensial for økt arbeidstilbud ..... 1548.4 Teknologisk utvikling, utdanning

og kompetanse ............................... 1638.5 Regjeringens strategi .................... 169

9 Prioritering og effektivisering i offentlig sektor .......................... 170

9.1 Innledning ...................................... 1709.2 Effektivitet i offentlig tjeneste-

produksjon ...................................... 1719.3 Offentlig eller privat produksjon

og finansiering av tjenester ........... 176

9.4 Virkemidler for en effektiv offentlig sektor ................................ 181

9.5 Regjeringens strategi ..................... 189

10 En mer bærekraftig regional- og distriktspolitikk ..................... 190

10.1 Innledning ....................................... 19010.2 Bosettingsmønsteret er dynamisk 19110.3 Historisk utvikling i regional- og

distriktspolitikken .......................... 19510.4 Sammenhengen mellom mål-

setninger og virkemidlenes kostnader og effekter ..................... 196

10.5 Virkemidler innenfor regional- og distriktspolitikken .......................... 196

10.6 En bærekraftig regional- og distriktspolitikk – sterke regioner i hele landet ..................................... 206

10.7 Regjeringens strategi .................... 206

11 Utfordringer og muligheter for fremtidens velferds-ordninger ...................................... 207

11.1 Innledning ...................................... 20711.2 Handlingsrommet i budsjettet

fram mot 2030 ................................ 20711.3 Offentlige finanser på lengre sikt .. 21611.4 Handlingsalternativer for høy

velferd og bærekraftige stats-finanser ........................................... 220

11.5 Regjeringens strategi for frem-tidens velferdssamfunn ................. 225

Meld. St. 29(2016–2017)



Tilråding fra Finansdepartementet 31. mars 2017, godkjent i statsråd samme dag.

(Regjeringen Solberg)

1 Varig velstand krever evne og vilje til omstilling

1.1 Regjeringens strategi for en trygg fremtid

Utgangspunktet er godt

Norge er godt rustet til å møte fremtiden. Mangedeltar i arbeidslivet, og vi har store naturressur-ser, en kompetent arbeidsstyrke og solide stats-finanser. Velstanden er jevnere fordelt enn i defleste andre land. Vi som bor her, har i stor gradressurser og frihet til å styre våre liv etter egnevurderinger og ønsker.

Når velstandsnivået i Norge er høyere enn i defleste andre land, er det fordi vi får mye igjen forhver arbeidstime. Vi produserer varer og tjenestereffektivt og får godt betalt. Vår velstand er bygd påhandel med utlandet og frie markeder.

Som land har vi vært heldige, og vi har tattgode valg. Den nordiske velferdsmodellen hartjent oss vel. Norge er et godt land å bo i – vi er etland med store muligheter. Slik skal det ogsåvære for fremtidige generasjoner.

Nye utfordringer krever nye svar

Selv med et godt utgangspunkt står norsk øko-nomi overfor betydelige utfordringer. Det kreverkloke veivalg.

Det siste tiåret har produktiviteten vokst sva-kere enn tidligere. At vi lykkes med å få stadigmer ut av de ressursene vi bruker, er den viktigstedrivkraften bak økt levestandard. Produktivitets-veksten må derfor opp igjen om velstandsvekstenskal fortsette. Den økonomiske politikken kanikke bare ha som mål å fordele statens inntekter,men skal bidra til at arbeidsinnsats og kapital tas ibruk på best mulig måte. Næringslivet må konti-nuerlig endre sin virksomhet fra det som ikke erlønnsomt over til det som er lønnsomt.

Utfordringen forsterkes av at olje- og gassekto-ren ikke vil løfte veksten i norsk økonomi i sammegrad som i årene vi har bak oss. Nedgangen erblitt forsterket av det kraftige fallet i oljeprisen.Oljesektoren vil også fremover være en viktig sek-tor i norsk økonomi, men det må skapes flerearbeidsplasser også i andre kunnskapsbasertenæringer. Omstillingen kan ikke vente.


En liten åpen økonomi som Norge er sårbar foruro i verden rundt oss. Økt proteksjonisme og merinnadrettet politikk i andre land vil ramme oss.

Klimaendringene stiller oss overfor storeutfordringer de neste tiårene, og et grønt skifte vilendre rammebetingelsene for norsk næringslivbåde nasjonalt og globalt. Samtidig vil en ambisiøsklimapolitikk kunne bety at gjenværende olje- oggassreserver får mindre verdi.

En velfungerende offentlig sektor er et funda-ment i den norske velferdsstaten. Vi har godeoffentlige velferdsordninger, men må hele tidenspørre oss selv om vi løser oppgavene godt nok.Uten bevisste valg vil vi måtte finansiere en mar-kert vekst i offentlig sektor. Beslutningsvegringkan vise seg å bli en særlig utfordring i en øko-nomi hvor mye lenge har gått godt.

De siste tiårene har vært en gyllen periode fornorsk økonomi og også for offentlige finanser.Viktige økonomiske trender har pekt vår vei. Nåbrytes trendene. Statens pensjonsfond utland vilikke fortsette å vokse like raskt. Avkastningenanslås lavere enn før, og oljeprisen ventes ikke ågå tilbake til gamle høyder. En eldre befolkningfører til at en mindre del av befolkningen jobberog betaler skatt og at utgifter til pensjoner oghelse- og omsorgstjenester vil øke. De neste 10–15 årene vil dermed handlingsrommet i finanspo-litikken være langt mindre enn vi er blitt vant til.Når tidsperspektivet forlenges, blir presset påoffentlige finanser enda sterkere. Inntektene måopp eller utgiftene ned.

En eldre befolkning betyr også at vi blir færretil å bære byrdene dersom ikke avgangsalderenfra arbeidslivet øker. Hvis mange blir ståendeutenfor arbeidslivet på grunn av manglende ellerfeil kompetanse, vil byrden bli større. Trygde-systemet skal gi folk trygghet, men må samtidigikke utformes slik at store grupper permanent blirstående utenfor arbeidsmarkedet. Økt innvand-ring gjør det stadig viktigere at også innvandrerneblir godt integrert på arbeidsmarkedet.

Digitalisering og automatisering endrer hvor-dan varer og tjenester produseres. En digital øko-nomi kan bidra til vekst og sysselsetting ved åskape grunnlag for nye tjenester, investeringer oginnovasjon, lette tilgangen til større markeder ogredusere ulempene med store avstander. Som etlangstrakt land, vil vi kunne ha særlig store forde-ler av digitalisering. En slik utvikling kan samtidigsvekke jobbmulighetene for enkelte grupper,avhengig av hvor godt man behersker de nyeverktøyene.

Tre hovedutfordringer

Noen av disse utviklingstrekkene har vi kjent tillenge. På andre områder ser vi nye trender somikke var tydelige da forrige perspektivmelding blelagt fram. Trendene spiller sammen og skaperbåde utfordringer og muligheter for norsk øko-nomi. En vellykket utvikling krever at vi lykkes påtre hovedområder:

1. Et trygt arbeidsliv for lav ledighet og høy sysselsetting

En hjørnestein i det norske samfunnet er høy sys-selsetting. For den enkelte betyr det å ha en jobbbåde stabil inntekt, personlig utvikling og delta-kelse på en sosial arena. Samtidig er gode fellesfi-nansierte velferdsordninger avhengige av balansemellom hvor mange som bidrar til inntektene oghvor mange som mottar. At mange står utenforarbeidslivet, er derfor en utfordring både for denenkelte og for samfunnet.

For at flere skal kunne delta i arbeidslivet ogflere skal kunne stå i jobb lenger når vi lever len-ger, må vi bygge kompetanse. Arbeidstakerneskunnskaper må utvikles slik at flere kan tilpasseseg endret innhold i jobben sin eller letterekomme over i nye jobber. Vi må styrke samarbei-det mellom arbeidslivet og utdanningssektoren.

Skatte- og trygdesystemene må i større gradenn i dag gjøre det lønnsomt å jobbe. Deltakelse isamfunnet er viktig for et godt liv. Vi må få ned fra-fallet i skolen. Vi trenger flere både med gode fag-utdanninger og med høy akademisk kompetanse.Vi skal utvikle et samfunn som skaper muligheterfor alle.

2. Mer igjen for innsatsen – både i private og offentlige virksomheter

Verdier må skapes før de kan deles. Svaret påomstillingsutfordringen er nye arbeidsplasser iprivat, konkurranseutsatt sektor, ikke bevaring avgamle strukturer. Vi skal ha vekstkraft og likever-dige levekår i alle deler av landet. Smart, grønt ognyskapende skal prege vårt arbeidsliv. Grønn kon-kurransekraft betyr at norsk næringsliv klarer ådrive lønnsomt innenfor et strengere klima- ogmiljøregime i verden. Gamle arbeidsplasser vilforsvinne, mens nye vil komme til. I dette finnesmuligheter.

Vi må arbeide systematisk med å utnytte fel-lesskapets ressurser best mulig. Vi må bevare detbeste fra den norske velferdsmodellen. Samtidigmå vi våge å endre de elementene som ikke funge-

2016–2017 Meld. St. 29 7Perspektivmeldingen 2017

rer godt i møte med de neste tiårenes utfordrin-ger. Tydeligere prioriteringer av mål og en aktiv,systematisk og kontinuerlig innsats for å økeeffektiviteten i offentlig sektor er nødvendig.

Mer og bedre bruk av teknologi er avgjørendefor økt produktivitet i næringslivet. En digital øko-nomi kan bidra til vekst og sysselsetting ved åskape grunnlag for investeringer og innovasjon,lette tilgangen til større markeder og reduserebetydningen av geografisk lokalisering og et litehjemmemarked. Teknologiske gjennombrudd vilvære helt nødvendig for å håndtere klimautfor-dringen. Nye teknologiske løsninger er også enforutsetning for bedre og mer bærekraftige vel-ferdstjenester i fremtiden. Ikke minst innen vel-ferdsteknologi ligger det fortsatt store, uutnyttedemuligheter.

3. Velstandsveksten må nå fram til alle

I flere av de rike landene har velstandsveksten desiste tiårene ikke nådd fram til brede lag av befolk-ningen. Slik er det ikke i Norge. Vi er et land medsmå forskjeller økonomisk, sosialt og geografisk.De aller fleste har tatt del i de siste tiårenes vel-standsvekst. I tillegg går inntektsforskjeller i min-dre grad i arv i Norge enn i de fleste andre land.Disse styrkene må vi bevare.

Små forskjeller lar mange ta del i velstandenog bidrar dessuten til at innbyggerne har høy tillitbåde til hverandre og til offentlige myndigheter.Det gjør samhandling enklere både i næringslivet,arbeidslivet og i offentlig sektor. Det gir denenkelte en følelse av trygghet og fellesskap ogbidrar til et samfunn med sosial og politisk stabili-tet. Velferdsordningene er et sikkerhetsnett somreduserer risikoen for den enkelte. Det kan økeviljen til nyskaping og innovasjon.

I tillegg til utviklingstrekk som drøftes i dennemeldingen, vil det norske samfunnet stilles over-for utfordringer vi ennå ikke ser for oss. For åmøte disse må vi tilstrebe reformer som øker øko-nomiens og velferdssystemenes fleksibilitet og til-pasningsevne.

Trygger Norges fremtid

Formålet med perspektivmeldingen er å bidra til for-nuftige valg de nærmeste årene. Det fordrer at vi tarhensyn til de langsiktige konsekvensene av de val-gene vi tar eller unnlater å ta. Hvordan fremtidigegenerasjoner utformer samfunnet, vil avhenge avvelstandsutviklingen, teknologiske muligheter ogpolitiske valg. Vi har ikke forutsetninger nå for å vitehvor lys eller krevende situasjonen for norsk øko-

nomi vil være om noen tiår. Utfordringene som skis-seres i denne meldingen, må løses gjennom klokevalg år for år. Samtidig ligger utfordringene ikke sålangt fram i tid at vi kan velge å se bort fra dem.

I tiden fremover kan vi ikke lene oss like mye påoljeaktiviteten som tidligere. Vi må bevare handle-friheten i den økonomiske politikken slik at vi kanmøte både kjente utviklingstrekk og uforutsette for-styrrelser. Høy velstandsvekst krever en økono-misk politikk som legger til rette for nyskaping ogvidereutvikling. Regjeringens arbeid med reformerer del av en offensiv strategi for å trygge Norgesfremtid. Skattereformen, kommunereformen, jern-banereformen og opprettelse av Nye Veier AS ersentrale eksempler. Viktige elementer i vår strategifor å øke evnen og viljen til omstilling er:– Trygge jobber og et konkurransedyktig nærings-

liv. Skattenivået må reduseres, infrastrukturenforbedres, og offentlige reguleringer foren-kles. Det gir bedriftene et godt utgangspunktfor å skape nye verdier.

– Økt deltakelse. Når levealderen øker, måavgangsalderen fra arbeidslivet øke. Samtidigmå flere bli bedre integrert i arbeidsmarkedet.Trygdeordninger og skattesystemet må gjøredet mer lønnsomt å jobbe.

– Styrket kompetanse. Grunnutdanningen måstyrkes, fullføringsgraden i videregåendeutdanning bedres, og andelen med særlig høykompetanse øke. Høy faglig og akademiskkompetanse må være vår fremste styrke i møtemed digitalisering og automatisering.

– Smart, grønt og nyskapende næringsliv. For atverden skal nå de langsiktige klimamålene fraParis, må globale utslipp av klimagasser redu-seres raskt og betydelig. Næringslivet må klareå drive lønnsomt innenfor et strengere klima-og miljøregime. Det krever lønnsomme inves-teringer i grønnere løsninger og økt aktivitet ivirksomheter og sektorer uten uheldige klima-effekter.

– Investeringer i forskning og innovasjon. Økt pro-duktivitet, velstandsvekst og håndtering avstore samfunnsutfordringer krever høy kompe-tanse. Vi må investere langsiktig i kunnskaps-basen vår og bygge videre på eksisterendekunnskap. Langtidsplanen for forskning priori-terer områder som forventes å ha stor betyd-ning for norsk økonomi fremover som havbrukog IT.

– Mer effektiv og målrettet of fentlig ressursbruk.Det må jobbes systematisk, kontinuerlig ogaktivt for å øke effektiviteten i offentlig sektor.Det offentlige må gå foran i å digitalisere tje-nester og funksjoner. Arbeidsdelingen mellom


privat og offentlig sektor må tilpasses befolk-ningsendringer, velstandsøkning og en nyhverdag for offentlige finanser.

Resten av dette kapitlet gjengir hovedtrekkene imeldingen.

1.2 De internasjonale rammene endres

1.2.1 Vårt velstandsnivå bygger på internasjonal handel

Få land har dratt større nytte av handel og investe-ringer over landegrensene enn Norge. Globalise-ring gir både små og store land bedre tilgang påkapital og innsatsfaktorer, større markeder, tekno-logioverføring og økt konkurranse. Det gir mereffektiv ressursutnyttelse og har bidratt til at gjen-nomsnittlig kjøpekraft per innbygger i verden hardoblet seg i løpet av de siste 45 årene. Små landmed mye naturressurser har ekstra stor glede avmuligheten til å bytte varer med andre. Sidenårstusenskiftet og fram til oljeprisen begynte åfalle sommeren 2014, nøt Norge i tillegg godt avstigende priser på våre eksportvarer og fallendepriser på det vi importerer.

Utviklingen med mer handel over større områ-der har pågått lenge, men i ujevnt tempo og medbetydelige tilbakeslag. Nye teknologiske mulighe-ter innenfor transport og informasjonsdeling, ogutvikling av tjenester som ikke krever fysisk tilste-deværelse, har gitt økt samhandel. Kriger og peri-oder med proteksjonisme har brutt utviklingen.

Sammenvevingen av markeder omfatter nåflere land enn noen gang og har brakt store delerav verdens befolkning i berøring med den globaleøkonomien. Flere land har de seneste tiårene lyk-kes i å ta skrittet fra lavinntektsland til mellominn-tektsland gjennom å hente ut gevinster av økt han-del. Disse omtales gjerne som fremvoksende øko-nomier og står for en stadig større del av verdensverdiskaping. De betyr også stadig mer for norskhandel. Det har gitt mulighet til å vri norsk importi retning billigere produksjon og dermed billigerevarer for norske forbrukere. Figur 1.1 illustrererhvordan et kraftig prisfall på klær og sko sammen-liknet med andre priser har gått sammen med enmarkert økning i andelen av denne importen somkommer fra Kina.

Samtidig befinner fremvoksende økonomierseg fremdeles et godt stykke unna det teknolo-giske nivået i de avanserte økonomiene. De ermer lukkede for handel og investeringer enn avan-serte økonomier, og det er et betydelig gjenstå-

ende potensial for strukturelle endringer for åfremme mer effektiv ressursbruk. Det innebærerrom for videre inntektsutjevning mellom land.

Veksten i fremvoksende økonomier har ført tilat verdens økonomiske tyngdepunkt beveger segmot sør og øst sett fra Norge. Både verdiskapingper innbygger og antall innbyggere har vokst ogventes fortsatt å vokse raskere i de fremvoksendeøkonomiene enn i industrilandene. Fremvok-sende økonomier har i dag klart større restriksjo-ner på handel med tjenester enn OECD-landene.De fleste land handler mest med land som liggernær dem selv geografisk og kulturelt. I tillegg erfrihandelsavtaler ofte regionale. Det kan derfor blimer krevende for Norge å handle med disse lan-dene enn med våre tradisjonelle handelspartnereog å inngå gode avtaler om reduserte handels-hindringer, når for eksempel arbeids- og miljø-standarder er svært forskjellige fra hvordan de eri Norge.

Norge vil fortsette å være blant de landenesom er aller mest avhengige av solid verdiskapingute, internasjonal arbeidsdeling og samhandelmed utlandet. Klare rettsregler og forutsigbareinternasjonale rammebetingelser er spesielt viktigfor små land. Økende proteksjonisme vil kunneramme land som Norge hardt.

I en del OECD-land har den økonomiske vek-sten i liten grad nådd fram til flertallet i befolknin-gen. Økte inntektsforskjeller har blant annet sam-

Figur 1.1 Kinas andel av import av klær og sko og prisindeksen for klær og sko relativt til konsumprisindeksen. 2016=100

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0

50

100

150

200

250

300

350

1979 1985 1991 1997 2003 2009

Priser klær og sko/KPI

Importandel(høyre akse)

Import fra Kina og priser på klær og sko

2016


menheng med teknologiske endringer. Endredeproduksjonsformer kan svekke jobbmulighetenefor personer med middels kvalifikasjoner. Samti-dig har land der en stor del av arbeidskraften harlav utdanning blitt sterkere integrert i verdens-handelen. Denne utviklingen har så langt berørtNorge i begrenset grad, men vi må være forberedtpå økt internasjonal konkurranse også for varersom produseres i Norge. Teknologisk utvikling ogbilligere varer fra utlandet gir grunnlag for å løftevelstandsnivået, men det krever at vi lykkes med åfå arbeidstakere som mister jobben over i nye ogmer produktive jobber.

De seneste årene har økt arbeidsledighet ogsvake offentlige finanser tvunget fram kutt ioffentlige utgifter i mange land. Økte forskjellerog svake ordninger for å fordele gevinster og tapved en tettere sammenvevd verden har bidratt tilstigende motstand mot frihandel. Resultatet i fol-keavstemningen i Storbritannia om utmelding avEU og signaler om en mer isolasjonistisk politikk iUSA illustrerer at stadig økende økonomisk inte-grasjon mellom land ikke er en selvfølge.

Det er fortsatt gevinster å hente ved økt inte-grasjon i verdensmarkedet. Lavere vekst i ver-denshandelen og proteksjonistiske strømmer vek-ker bekymring for at potensielle velstandsgevin-ster vil bli realisert langsommere fremover. Detvil særlig ramme fremvoksende økonomier ogutviklingsland, som har et teknologisk etterslepog stort rom for mer effektiv ressursbruk. Ogsårike land vil tape på en slik utvikling, og særlig vilsmå land med ensidig næringsstruktur kunne blihardt rammet. Gjennom å investere Statens pen-sjonsfond utland ute i verden har Norge somnasjon satset stort på at de internasjonale finans-markedene fungerer godt og at det fortsatt vilvære vekst i verdensøkonomien.

Det siste tiåret har den økonomiske veksten imange OECD-land vært betydelig svakere enn itiårene før. En stadig eldre befolkning, ettervirk-ninger av høy arbeidsledighet, lave investeringer,svak produktivitetsvekst og liten handlefrihet iden økonomiske politikken i mange land økerfaren for vedvarende lav vekst i mange år. I et per-spektiv på flere tiår er også sannsynligheten forbetydelige forstyrrelser i verdensøkonomien stor.

Gradvis er det dessuten blitt tydeligere at glo-balisering også innebærer at verden på kort tid erkommet nærmere på mer utfordrende måter. Desiste årene har finansiell sårbarhet, arbeidsinn-vandring, klimaendringer, mennesker på flukt ogterrorisme tydelig vist at verden er blitt mindre.Disse utfordringene må møtes, samtidig som vi

bevarer muligheten til å høste gevinstene av glo-balisering.

Sentrale utviklingstrekk i verdensøkonomiendrøftes nærmere i kapittel 2.

1.2.2 En tettere sammenvevd verden gir økt folkevandring

Et økende antall mennesker flytter og bosetterseg i andre land enn der de er født. Siden årtusen-skiftet har antallet personer som bor i et annetland enn sitt fødeland, vokst med 40 pst. Interna-sjonal migrasjon er sammensatt av mange ulikeflyttestrømmer. Størstedelen er knyttet til arbeideller familiegjenforening og -etablering. I Norgeopplevde vi en særlig kraftig vekst i arbeidsinn-vandringen etter utvidelsen av EU og dermedEØS i 2004 og 2007.

I tillegg har flyktningstrømmene vokst. FNshøykommissær for flyktninger anslår at mer enn16 millioner flyktninger oppholdt seg utenfor egetfødeland i 2015, og at mer enn dobbelt så mangevar på flukt i eget land. Mange har bodd hjemme-fra i mange år. I 2015 opplevde samtidig Europaen historisk stor tilstrømming av asylsøkere ogandre migranter. Det ble registrert vel 1,3 millio-ner asylsøknader i EU, Norge og Sveits i 2015. Avdisse kom over 30 000 personer til Norge.

Økt migrasjon skyldes ikke at det er flere kri-ger i verden enn det var for noen tiår siden eller atflere lever i fattigdom. Derimot har den teknolo-giske utviklingen, fallende transportkostnader,bedre tilgang på informasjon og inntektsvekst imange land gitt flere mennesker mulighet til å for-flytte seg. I Europa er dessuten de juridiske hind-ringene for migrasjon langt på vei fjernet.

Den sterke veksten i antall ankomster fra ikke-europeiske land i 2015 har sammenheng bådemed krig og uro i landene folk reiser fra og medpolitiske signaler fra blant annet Tyskland og Sve-rige. Fra vårhalvåret 2016 har det vært en sterknedgang i antall migranter som krysser Egeerha-vet. Det må ses i sammenheng med felleserklæ-ringen mellom Tyrkia og EU, og med innføringenav indre grensekontroll og innstramming i asyl-politikken i flere land. Samtidig har tilstrømmin-gen til Italia og Spania fra Nord-Afrika økt. Driv-kreftene bak migrasjonen i Europas nærområderer ikke grunnleggende endret. Det tilsier et ved-varende migrasjonspress mot Europa.

Antallet som innvandrer til Norge og andrevestlige land, vil derfor i stor grad avhenge avreguleringer. Det har over flere år vært store for-skjeller mellom asylstrømmene til Norge, Sverigeog Danmark som det er nærliggende å knytte til


ulik politikk i de tre landene. Det norske regelver-ket må ikke bli for gunstig sammenliknet med lan-dene rundt oss.

Arbeidsinnvandring skjer først og fremst fraEØS-land, og EØS-borgere kan fritt reise og søkearbeid i hele EØS-området. Her har endringeneover tid trolig mest å gjøre med den økonomiskeutviklingen i Norge og hjemlandene. EØS-avta-lens prinsipp om fri bevegelse av arbeidskraft måses i sammenheng med de tilsvarende prinsip-pene om fri bevegelse av varer, tjenester og kapi-tal.

Høy innvandring de siste 20 årene har ført tilat innvandrere nå utgjør om lag 14 pst. av befolk-ningen, mot 6 pst. rundt årstusenskiftet og under2 pst. i 1970, se figur 1.2A. I tillegg er om lag 3 pst.av befolkningen født i Norge med foreldre sombegge var innvandrere. Fremskrivinger anslår atinnvandrere vil utgjøre om lag 24 pst. av befolk-ningen i 2060 og 25 pst. i 2100. I tillegg vil hen-holdsvis 9 pst. og 11 pst. være norskfødte barn avinnvandrere.

Yrkesdeltakelsen blant flere grupper innvan-drere er klart lavere enn for majoritetsbefolknin-gen, se figur 1.2B. Den er samtidig høyere enn imange andre OECD-land. Innvandrere deltarogså mindre i videregående og høyere utdanningenn befolkningen for øvrig. Deres norskfødtebarn deltar derimot i samme grad som resten avbefolkningen.

Siden innvandrere utgjør en økende andel avbefolkningen, blir det viktig for bærekraften i nor-ske velferdsordninger at også denne gruppenkommer i og forblir i jobb. Norske velferdsordnin-ger er sjenerøse og basert på at de aller fleste iarbeidsdyktig alder betaler inn mer enn de mottarfra offentlige budsjetter.

Innvandrere fra EØS-området kommer oftefordi de har fått jobb i Norge. Den sterke tilstrøm-mingen av arbeidskraft fra de nye EU-landene iØst-Europa etter 2004 avhjalp flaskehalser i norskøkonomi og var viktig for å opprettholde veksten itiåret vi har bak oss. Erfaringene fra tidligerearbeidsinnvandrere kan samtidig tyde på at dissegruppene har en betydelig risiko for å falle ut avarbeidslivet etter noen år, særlig i økonomiskenedgangstider. Språkproblemer eller andre barri-erer kan gjøre arbeidsinnvandrerne mindreomstillingsdyktige enn resten av befolkningen. Endel arbeidsinnvandrere har forholdsvis lav lønn,og de kan derfor ha mindre å tjene på å delta iarbeidslivet sammenliknet med å motta trygd.

Asylsøkere har ikke jobb når de kommer tilNorge. Samtidig har de, i motsetning til arbeids-innvandrere, rett på ytelser til livsopphold. I til-legg kommer mange fra samfunn med sværtannerledes utdanningssystemer og arbeidsmarke-der. Denne gruppen har derfor i utgangspunktetvesentlig større utfordringer i arbeidslivet ennandre innvandrere.

Figur 1.2 Andel innvandrere og sysselsettingsrater etter alder1 Landgruppe 1 omfatter Vest-Europa, Canada, USA, Australia og New Zealand. Landgruppe 2 omfatter EU-landene i Øst- og Sen-

tral-Europa. Landgruppe 3 omfatter Afrika, Asia, Latin-Amerika og Øst-Europa utenom EU.Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Innvandrerandel og sysselsetting

0

5

10

15

20

25

30

35

40

0

5

10

15

20

25

30

35

40

1970 1990 2010 2030 2050 2070

Norskfødte med toinnvandrerforeldre

Innvandrere

A. Andel innvandrere og norskfødte barn. Prosent av befolkningen

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

17 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 76

Landgruppe 1

Landgruppe 2

Øvrig befolkning

Landgruppe 3

B. Sysselsettingsrater 2015. Innvandrere og øvrig befolkning.1 5-års glattet gjennomsnitt. Prosent

2099


Dersom mange arbeidstakere ikke klarer åoppnå en produktivitet som forsvarer de lavestelønningene i arbeidsmarkedet, vil det dels kunnepresse de laveste lønningene nedover og delskunne utfordre bærekraften i den norske velferds-modellen fordi mange havner på trygd. I et lengretidsperspektiv er det særlig viktig at barn av inn-vandrere lykkes godt med utdanning og arbeid.

Migrasjon og utfordringene det stiller Norgeoverfor drøftes nærmere i kapittel 3.

1.2.3 Vekst innenfor bærekraftige rammer krever internasjonalt samarbeid

Høy økonomisk vekst i et økende antall land harført med seg betydelige miljøproblemer. Klimaut-fordringen er det fremste eksempelet: Siden detpå verdensbasis stort sett er gratis å slippe ut kli-magasser i atmosfæren, slippes det ut for mye, ogden globale gjennomsnittstemperaturen øker.Menneskelig aktivitet kan også ha andre negativekonsekvenser for miljøet lokalt, regionalt eller glo-balt. Verden må ta inn over seg utfordringene kli-maendringene stiller oss overfor. For å møteklima- og miljøutfordringer må markedene regule-res, blant annet ved å sette en pris på utslippene.

Klimautfordringen er global og det klart mestkrevende miljøproblemet. Uten tiltak for åbegrense utslippene av klimagasser anslås denglobale gjennomsnittstemperaturen å kunne stigemed om lag 2 °C fram mot 2050 og opp mot 4 °Cfram mot 2100 sammenliknet med førindustrielltid. En slik temperaturøkning gir økt havnivå,avtakende isdekke, mer tørke i allerede tørreområder og hyppigere forekomster av ekstrem-vær som flom, hetebølger og kraftig nedbør.

Klimaproblemet kan bare løses gjennomomfattende internasjonalt samarbeid. FNs klima-konvensjon sikter mot å stabilisere konsentrasjo-nen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som erlavt nok til å hindre farlig menneskeskapt påvirk-ning av jordas klima. På Paris-konferansen idesember 2015 ble partene til konvensjonen enigeom et kollektivt utslippsmål som har som formål åholde gjennomsnittlig temperaturøkning godtunder 2 °C sammenliknet med før-industrielt nivå,og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til1,5 °C.

En utvikling i tråd med togradersmålet vilkreve rask og betydelig reduksjon i globaleutslipp av klimagasser, se figur 1.3. En slik end-ring vil berøre alle land. Videreføring av dagenspolitikk globalt innebærer omtrent uendredeutslipp fra OECD-området i tiårene fremover, menen kraftig økning i utslippene fra resten av verden.

Den nødvendige reduksjonen i utslipp er så stor atselv om OECD-landenes utslipp ble redusert tilnull, ville verdens utslipp ligge langt over det somer forenlig med et togradersmål. Det er derforhelt nødvendig med utslippsreduksjoner i mangeland. Det internasjonale samarbeidet må værebredt.

Paris-avtalen trådte i kraft i november 2016.Den omfatter over 190 land. Foreløpig har drøyt130 parter ratifisert avtalen, men bidragene tilutslippsreduksjoner er hittil langtfra tilstrekkeligetil å nå et togradersmål. Skjerping av de samledebidragene over tid vil kreve strengere bruk av vir-kemidler globalt.

Norges forpliktelse under Paris-avtalen er åredusere utslippene av klimagasser med minst 40pst. i 2030 sammenliknet med nivået i 1990. Det eri tråd med anslagene fra FNs klimapanel for hvasom kreves for å nå et togradersmål, og det tilsva-rer EUs forpliktelse. Norge er i dialog med EU omen avtale om felles oppfyllelse av klimaforpliktel-sen. Regjeringen har også som et langsiktig mål atNorge skal bli et lavutslippssamfunn innen 2050.

Dersom verden skal nå de langsiktige klima-målene fra Paris, må det være balanse mellommenneskeskapte utslipp og opptak av klimagasseri løpet av andre halvdel av dette århundret. Et sliktgrønt skifte vil endre rammebetingelsene for øko-nomisk virksomhet både nasjonalt og globalt, ogkreve gradvis endring i produksjons- og forbruks-mønstre. Det må koste å forurense, og prisene påklimautslipp må øke over tid. Et vellykket grønt

Figur 1.3 Utslipp av klimagasser. Mrd. tonn CO2-ekvivalenter

Kilder: FNs klimapanel, IEA og OECD.

Utslipp av klimagasser

0

10

20

30

40

50

60

70

80

0

10

20

30

40

50

60

70

80

1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050

Verden

OECD-landene

Togradersbane


næringsliv er et næringsliv som klarer å drivelønnsomt innenfor et strengere klima- og miljøre-gime.

Det krever utvikling av nye produkter og pro-duksjonsmåter, og gir samtidig nye muligheter fornorske bedrifter. Grønn konkurransekraft kreverlønnsomme investeringer i grønne løsninger – løs-ninger som også har livets rett ved en strengereklima- og miljøpolitikk. Samtidig trenger vi nyska-ping og økt aktivitet i virksomheter og sektorersom ikke påvirker klimaet, blant annet fordi vi ståroverfor en stor omstilling som krever mange nyearbeidsplasser. Grønn konkurransekraft kreverogså høy kompetanse, fordi kunnskapsbasertearbeidsplasser er nødvendig for å bære vårt vel-ferdsnivå.

Klima og andre miljøutfordringer er nærmereomtalt i kapittel 4.

1.2.4 Oljeprisfallet forsterker behovet for omstilling

Norge har høstet særlig store gevinster fra inter-nasjonal handel innen olje og gass. Siden funnetav Ekofisk-feltet i 1969 har eksporten av olje oggass bidratt til at våre inntekter er løftet betydeligmer enn i andre avanserte økonomier. Det sistetiåret er den ekstra avkastningen på kapital i sek-toren, grunnrenten, anslått til nesten 15 pst. avlandets disponible realinntekt. I gjennomsnitt sva-rer det til nesten 70 000 kroner per innbygger perår.

I flere andre land har høye inntekter franaturressurser ikke ført til varig økt velstand.Gode institusjoner og høy grad av tillit mellomulike grupper i samfunnet har bidratt til at Norgeså langt har klart seg bra. Gjennom petroleums-skattesystemet og statens direkte eierskap harNorge kanalisert store deler av grunnrenten frapetroleumsvirksomheten inn til fellesskapet. Inn-tektene har gitt oss muligheter til å investere iblant annet kunnskap og infrastruktur, samtidigsom offentlige velferdsordninger er bygd ut oginntektsveksten i husholdningene har vært høy.Ved hjelp av Statens pensjonsfond utland og hand-lingsregelen for bruken av oljeinntekter er dess-uten store deler av inntektene spart. Slik har vilagt til rette for at oljeformuen også kommer frem-tidige generasjoner til gode og skaffet oss en øko-nomisk handlefrihet i nedgangsperioder som fåandre land har.

Likevel står også vi overfor utfordringer. Overtid har bedrifter i Norge og særlig på Sør- og Vest-landet vridd sin produksjon mot leveranser tilpetroleumsvirksomheten. Stor aktivitet og høy

verdiskaping har gitt mange svært godt betaltejobber, og i perioder har høy lønnsvekst her smit-tet over på resten av økonomien. Det har ført til atkostnadsnivået er høyere i Norge enn i andreland.

Inntektene fra eksport av petroleum inne-bærer mindre behov for annen eksport. En vissnedbygging av andre eksportnæringer er derforriktig, men det gjør oss samtidig sårbare for utvik-lingen i en enkelt næring. Det ble tydelig da sva-kere etterspørsel, teknologiske nyvinninger og fal-lende produksjonskostnader for skiferolje i USAbidro til et kraftig fall i oljeprisen fra sommeren2014. Også gass, som utgjør en stadig større delav norsk petroleumseksport, har falt i pris.

Fram til midten av 2020-tallet er det ventet atproduksjonen på norsk sokkel skal holde segnokså stabil, før den gradvis går ned. Det inne-bærer at petroleumsvirksomheten vil være en storog viktig næring i Norge også fremover. Letevirk-somheten på norsk sokkel har som formål å leggetil rette for utbygging og produksjon av samfunns-økonomisk lønnsomme petroleumsressurser.

Aktiviteten på norsk sokkel kan også bli påvir-ket av den globale klimapolitikken. Oppfyllelse avParis-avtalen kan redusere verdens etterspørseletter fossil energi. Det kan redusere verdien avoljen og gassen som ligger på norsk sokkel. Økteinvesteringer i og fallende kostnader for forny-bare energikilder vil også påvirke energimarkedetfremover. Samtidig er norsk petroleumsutvinningallerede underlagt sterke klimavirkemidler somkvoteplikt og en høyere CO2-avgift enn i mangeandre land. Det kan støtte opp under teknologiut-vikling knyttet til løsninger for lavere utslipp, her-under karbonfangst og lagring. Hvis Norge liggerlangt fremme på dette området, kan det styrkenorsk petroleumssektor sammenliknet med petro-leumssektoren i andre land i en situasjon medsterkere globale virkemidler. Gass utgjør nå omlag halvparten av Norges petroleumsproduksjon.Gass har mindre utslipp per energienhet ved brukenn både olje og kull.

Selv om petroleumsnæringen vil være stor itiårene fremover, vil sektoren ikke på sammemåte som før bidra til vekst i andre deler av norskøkonomi. I perioden fra 2003 til 2012 bidro etter-spørselen fra petroleumsvirksomheten til å trekkeveksten i norsk fastlandsøkonomi opp med i gjen-nomsnitt 0,3 prosentenheter hvert år.1 I årenefremover ventes sektoren ikke lenger å bidra tilvekst i andre deler av norsk økonomi, se figur 1.4.

1 NOU 2013: 13 Lønnsdannelsen og utfordringer for norskøkonomi.


Den sentrale utfordringen er derfor å omstillenorsk økonomi til en ny situasjon der vi likner merpå andre økonomier uten olje- og gassressurser.Nye arbeidsplasser må komme i næringer utengrunnrente. Det betyr at skatteinntektene vil værebetydelig lavere, men også at bedriftene ikke kanforvente like høy avkastning på kapitalen som ipetroleumsvirksomheten. Etter oljeprisfallet erkronen svekket målt mot gjennomsnittet av vårehandelspartnere, samtidig som lønnsutviklingenhar vært moderat. Fortsatt ligger likevel kost-nadsnivået klart over nivået hos våre viktigstehandelspartnere. Et høyt kostnadsnivå kan gjøredet krevende for norske bedrifter og arbeidsta-kere å vende seg mot nye markeder.

Samtidig har bedriftene som har klart å over-leve med det høye norske kostnadsnivået, høyproduktivitet. Ikke minst har leverandørindus-trien bygget opp en kompetanse som er sterktetterspurt også internasjonalt, og som har gittstore eksportinntekter. Mange arbeidstakere ersvært godt kvalifiserte, også til arbeid i andrenæringer.

Utfordringene som følger av oljeprisfallet oglavere aktivitet i petroleumsindustrien drøftesnærmere i kapittel 5.

1.3 Velstand for hele befolkningen

1.3.1 Produktivitet er avgjørende for velstand

Inntektene fra petroleumsvirksomheten har værtog er store. Like fullt er det virksomheten i fast-landsøkonomien som er hovedgrunnlaget for pro-duksjon, sysselsetting og inntekt i Norge. Mangeinnbyggere er i jobb, men fordi gjennomsnittligarbeidstid er lav, jobber vi samlet sett ikke merenn gjennomsnittet i EU. Når velstandsnivået iNorge er betydelig høyere enn i de fleste andreland, er det fordi vi får mye igjen for hver arbeids-time. Vi har vist god evne til å styre ressursene ditde kaster mye av seg.

Selv om produktivitetsnivået i Norge er høyt,har veksten i produktiviteten det siste tiåret værtklart svakere enn tidligere, se figur 1.5. Nedgan-gen er blitt forsterket av lavkonjunkturen de sisteårene, men også strukturelle faktorer har bidratt.Det har vært færre strukturreformer på 2000-tal-let enn det var på 1990-tallet, og den økte arbeids-innvandringen etter 2004 har i stor grad økt sys-selsettingen i næringer med forholdsvis lav pro-duktivitet. Lavere produktivitetsvekst er en utvik-ling vi deler med mange andre land, men trendenmå like fullt snus dersom vi fortsatt skal oppleveøkende levestandard.

Over tid er utvikling i næringsstrukturen enforutsetning for god økonomisk vekst. Lite pro-

Figur 1.4 Etterspørsel fra petroleumssektoren. Prosent av BNP for Fastlands-Norge


Etterspørsel fra petroleumssektoren

0

2

4

6

8

10

12

14

0

2

4

6

8

10

12

14

1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040

Figur 1.5 Årlig vekst i timeverksproduktivitet, markedsrettede fastlandsnæringer (utenom boligtjenester). Prosent


Timeverksproduktivitet

1996 1999 2002 2005 2008 2011-3

-2

-1

0

1

2

3

4

5

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

5

Gjennomsnitt1996-2005

Gjennomsnitt2006-2016

2016


duktive næringer reduseres, og nye, mer produk-tive virksomheter vokser fram. Norge har i dag etdynamisk arbeidsmarked. Om lag ¼ million job-ber, eller 10 pst. av arbeidsplassene, forsvinner iNorge hvert år, og om lag like mange kommer til.I tillegg skifter mange jobb.

Avvikling av ulønnsomme bedrifter er en for-utsetning for å frigjøre arbeidskraft til nye nærin-ger. For den enkelte arbeidstaker og bedrift somrammes fortoner omstilling seg imidlertid som etalvorlig problem. En ulønnsom næring kan skapeproblemer for en hel landsdel, og det kan værevanskelig å se hvordan nedleggelser kan bidra tiløkonomisk vekst.

Myndighetenes rolle kan likevel ikke være åstøtte opp under bedrifter eller bransjer som gårdårlig. På samme måte er det umulig for staten åbeslutte hvilke næringer som er lønnsomme ellerskal vokse fram. Produktiviteten må drives framfra næringslivet. Næringslivet må finne de lønn-somme investeringene, og endre sin virksomhetfra det som ikke er lønnsomt over til det som erlønnsomt.

Myndighetenes viktigste oppgave er å føre enøkonomisk politikk som støtter opp under enbalansert økonomisk utvikling med god res-sursutnyttelse. I tillegg kan en velfungerende kon-kurransepolitikk bidra til mer effektiv res-sursbruk og økt produktivitet. Når enkelte marke-der skjermes fra konkurranse utifra andre hen-syn, bidrar det til å bevare mindre produktivebedrifter og hindrer en effektiv utnyttelse av res-sursene.

Også skattesystemet kan bidra til omstillingog produktivitetsvekst ved i størst mulig grad ålikebehandle ulike næringer, investeringer og eie-former. Kombinasjonen av brede skattegrunnlag,lave skattesatser og skattemessig likebehandlingav næringer, virksomheter og investeringer vilbidra til at ressursene utnyttes best mulig.

Norske bedrifter har utviklet verdensledendeteknologi på enkelte områder, blant annet i indu-stri som leverer til petroleumssektoren. I en litenåpen økonomi som vår, vil likevel internasjonalteknologiutvikling være viktigst for utviklingen iproduktiviteten. Derfor er det avgjørende at vievner å ta i bruk ny teknologi utenfra. Et høytkunnskapsnivå er en forutsetning for en slik vel-lykket vekst. Også åpenhet overfor omverdenen iform av handel, utenlandsk eierskap og mobilitetav mennesker bidrar til spredning av teknologi.

Digitalisering og automatisering trekkes oftefram som en trussel mot arbeidsplasser. Teknolo-gisk fremgang er en forutsetning for økt produkti-vitet. Muligheten til å produsere de samme varene

og tjenestene med mindre ressurser frigjørarbeidskraft til å produsere andre varer og tjenes-ter og øker verdiskapingen per sysselsatt. Overtid er dette den sentrale drivkraften for økt vel-stand. For at alle skal kunne ta del i denne vel-standsveksten, må de som mister jobben kommeover i annet arbeid. Ordninger for inntektssikringog kompetansetiltak må bidra til å redusere kost-nadene for den enkelte og lette overgangen til nyttarbeid.

Vekst i storbyregioner kan bidra til produktivi-tet via fordeler ved geografisk nærhet. Disseeffektene ser særlig ut til å være knyttet til at byerfremmer rask spredning av ideer og kunnskap.

Forskning og utvikling kan styrke næringsli-vets konkurransekraft gjennom nye eller forbe-drede produkter og prosesser. For at forsknings-basert kunnskap skal styrke vekstevnen i økono-mien, må resultatene gi grunnlag for innovasjonsom er samfunnsøkonomisk lønnsom.

Omstillingene norsk økonomi står overfor,krever høy kompetanse, god organisering og godtsamarbeid i arbeidslivet. For å oppnå en mereffektiv ressursbruk er det nødvendig med mangesmå og noen store tiltak. Endringer i rammeverkog reguleringer kan gi store gevinster. IfølgeOECD har reformiveren generelt avtatt i OECD-landene, mens Norge skiller seg ut med en mar-kert økning i reformaktiviteten. Det arbeidet måfortsette.

Utfordringene knyttet til utviklingen i produk-tivitet og velstand er nærmere omtalt i kapittel 6.

1.3.2 Velstandsveksten må nå fram til den enkelte

Velstandsutviklingen for innbyggerne i et landavhenger også av hvordan den økonomiske vek-sten fordeles i befolkningen. Lav inntekt som skyl-des vanskelig familiebakgrunn, sykdom og andreomstendigheter utenfor den enkeltes kontroll,oppleves av de fleste som urettferdig. De sisteårene har vi også fått flere eksempler på at storeog vedvarende forskjeller kan bidra til sosial uro,politisk ustabilitet og lavere tillit til det politiskesystemet.

Moderne velferdsstater går derfor langt i åutjevne inntektsforskjeller. Et godt sosialt sikker-hetsnett er også med på å styrke viljen til å tarisiko og øke omstillingsevnen i økonomien. Pre-miering av innsats, opparbeidet kunnskapskapitalog vilje til å ta risiko er viktige drivkrefter for inno-vasjon, teknologisk utvikling og vekst. Ulik inn-sats, ulik tilknytning til arbeidsmarkedet og uliklyst på risiko vil samtidig bidra til ulikhet. Den


økonomiske politikken må utformes slik at alle fårgode muligheter til å lykkes.

Å gi alle muligheter til å lykkes innebærer ikkeminst å motvirke forskjeller i barns utgangspunkt.Dårlige levekår i oppveksten skaper forskjeller imuligheter og kan forplante seg over generasjo-ner. Tiltak allerede i barnehage- og barneskoleal-der er mest effektivt – også for å hindre at folk fal-ler utenfor arbeidslivet.

I Norge er inntektene jevnere fordelt og for-skjellene har økt klart mindre enn i mange andreland. Utviklingen i medianinntekten2 i Norge harholdt noenlunde tritt med utviklingen i BNP perinnbygger for Fastlands-Norge, se figur 1.6. I USAhar derimot medianinntekten vokst med bare 10pst. de siste 30 årene, mens BNP per innbyggerhar vokst med rundt 60 pst. Jevnere inntektsforde-ling skyldes også at det er færre i Norge og deandre nordiske landene som har mye lavere inn-tekt enn gjennomsnittet. Andelen har dessutenvært forholdsvis stabil de siste tiårene. Sammen-setningen av gruppen med lave inntekter har like-vel endret seg. Høy innvandring har bidratt til åholde antallet husholdninger med lave inntekteroppe, mens andre gruppers inntekter er blitt løf-tet.

Norge skårer også høyt på ulike indikatorerfor livskvalitet utover materiell velstand. I tillegg

er sammenhengen mellom foreldres og barns inn-tekt svakere enn i de fleste andre land.

Så langt har det vært mindre tegn i Norge enni mange andre land til at endrede produksjons-mønstre har gitt økte inntektsforskjeller. Én årsaktil at forskjellene har økt mindre i Norge er at vimed vår næringssammensetning har møtt mindrekonkurranse fra Kina og andre lavkostland. Høygrad av koordinering i lønnsdannelsen bidrardessuten til en jevn inntektsutvikling mellom ulikegrupper. Når handel og teknologisk utvikling flyt-ter seg videre til nye næringer, kan økt internasjo-nal konkurranse komme til å påvirke oss krafti-gere. Vi har derfor ingen garanti for at Norgeogså fremover skal klare å kombinere jevn forde-ling med forholdsvis høy økonomisk vekst.

I de fleste OECD-land bidrar også overførin-ger og skatt i betydelig grad til å jevne ut forskjel-ler. Siden midten av 1990-tallet er overføringssys-temene i mange OECD-land blitt mindre omforde-lende. Norges solide offentlige finanser har forelø-pig skjermet oss fra slike innstramminger.

Overfor mange land peker OECD på tiltaksom både kan gi jevnere fordeling og økt økono-misk vekst. De nordiske landene ligger alleredegodt an på mange av disse områdene, men også vihar en vei å gå når det gjelder å få flest mulig til ådelta i arbeidslivet. Det største sosiale skillet i detnorske samfunnet går mellom de som har jobb ogde som står utenfor arbeidslivet.

Utfordringene knyttet til livskvalitet og forde-ling er nærmere omtalt i kapittel 7.

1.4 Fortsatt høy sysselsetting

1.4.1 Høy velstand bygger på høy sysselsetting

At mange har jobb er en viktig årsak til den jevneinntektsfordelingen i Norge. Det betyr også atmange deler på oppgaven med å finansiere dethøye velstandsnivået og de norske velferdsordnin-gene. Norge har i internasjonal sammenheng enhøy yrkesdeltakelse. Flere kvinner, eldre og inn-vandrere deltar i arbeidslivet i Norge enn i defleste andre OECD-land.

Samtidig er gjennomsnittlig arbeidstid per sys-selsatt forholdsvis lav sammenliknet med andreland. Det trekker antall arbeidede timer per inn-bygger ned til gjennomsnittet for EU-landene.Den lave gjennomsnittlige arbeidstiden skyldesbåde lavere normalarbeidstid, lange permisjoner,høyt sykefravær og utbredt deltidsarbeid.

I tiårene fremover vil befolkningen eldes.Mens det i dag er vel 2 personer over 67 år per 10

2 Medianinntekten er inntekten for den midterste personen iinntektsfordelingen.

Figur 1.6 Vekst i medianinntekt og BNP i USA og Fastlands-Norge. Inntekt før skatt per husholdning. Indeks 1986=100

Kilder: Statistisk sentralbyrå og US Census Bureau.

0

25

50

75

100

125

150

175

0

25

50

75

100

125

150

175

1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016

BNP per innbygger USA

BNP per innbygger Fastlands-Norge

Medianinntekt Norge

Medianinntekt USA

BNP og medianinntekt


personer i yrkesaktiv alder, anslås det i 2060 åvære om lag 4 eldre per 10 yrkesaktive, se figur1.7A. For at økt levealder ikke skal gi ubalanse iforholdet mellom de som er i arbeid og de somikke er det, må avgangsalderen fra arbeidslivetøke.

Aldringen utfordrer den norske velferdsmo-dellen og gjør det enda viktigere at mange deltar iarbeidslivet. Siden våre velferdstjenester i hoved-sak finansieres over offentlige budsjetter, er vimer avhengige av høy yrkesdeltaking enn landder flere oppgaver løses privat.

Norge har en særlig utfordring med høyt fra-vær på grunn av uførhet, se figur 1.7B. Detsamme gjelder sykefravær. Mens flere andre landhar klart å redusere dette fraværet de siste par tiå-rene, har det økt i Norge. Det har skjedd til trossfor at flere helseindikatorer peker i retning av at viblir stadig friskere, selv om utviklingen innenforpsykisk helse er bekymringsfull. Det er ikke opp-rettholdbart om en stadig økende andel av befolk-ningen blir gående på ulike former for helserela-terte stønader.

Et viktig fellestrekk blant dem som faller uten-for arbeidslivet er lav kompetanse, eller kompe-tanse som ikke passer med arbeidslivets behov.Lavere lønninger vil isolert sett gjøre det enklerefor en del grupper å komme i arbeid. På denannen side vil lavere lønninger føre til at arbeidblir mindre lønnsomt, med mindre også trygdeni-

våene reduseres. En generell reduksjon av delaveste lønningene vil dermed endre måten detnorske arbeidsmarkedet fungerer på.

Utfordringen med nok og riktig kompetanseforsterkes av at Norges kompetanseforsprang er iferd med å forsvinne. Mens den eldre befolknin-gen i Norge er bedre utdannet enn jevnaldrende ide fleste andre land, er det ikke tilfelle for deyngre generasjonene. Den samme forskjellenviser seg i målte ferdigheter. Raskere teknologiskendring vil øke kravet til å opparbeide seg ny kom-petanse i løpet av arbeidslivet. Det er derfor sen-tralt å opprettholde og forsterke norsk arbeidslivstradisjoner for høy læring i arbeidslivet. I tilleggmå vi fremover lykkes bedre i å skape et godtutdanningssystem.

Samtidig må trygde- og skattesystemet istørre grad enn i dag stimulere til arbeid. Pen-sjonsreformen i 2011 styrket de økonomiskeinsentivene til å stå lenger i arbeid. Reformen vir-ker, og sysselsettingen for dem over 62 år i privatsektor har økt. Offentlig ansatte er foreløpig baredelvis berørt av reformen. En tilsvarende reformav pensjonssystemet i offentlig sektor vil styrkeeffektene av pensjonsreformen.

Eldre, personer med nedsatt arbeidsevne oginnvandrere er blant gruppene som kan ha van-sker med å komme inn på arbeidsmarkedet. Detkan skyldes at deres kompetanse reelt sett sam-svarer dårlig med behovene i arbeidslivet, men

Figur 1.7 Aldring og uførhet1 For Nederland gjelder tallene for aldersgruppen 15–64 år.Kilder: Statistisk sentralbyrå, NAV, OECD og Försäkringskassan i Sverige.

B. Uføretrygd i Norge og enkelte andre land. Prosent av befolkningen 20-64 år1

0

2

4

6

8

10

12

0

2

4

6

8

10

12

Norge Danmark Nederland Sverige

1990

2012

A. Antall eldre (67 år og over) per 10 personer i yrkesaktiv alder (20-66 år)

Aldring og uførhet

2016: 2,3

2060: 3,9

2100: 4,7

1970: 1,9


også at arbeidsgivere undervurderer deres fak-tiske kompetanse.

Utfordringer knyttet til å legge til rette for høysysselsetting er drøftet i kapittel 8.

1.5 Et mer robust velferdssamfunn

1.5.1 Offentlige ressurser må brukes effektivt

Aldringen av befolkningen vil gi et økt behov forhelse- og omsorgstjenester i tiårene fremover. Enrikere befolkning vil samtidig etterspørre mer aveller høyere kvalitet på mange av de tjenestenesom i dag er et offentlig ansvar. Det kan gjelde foreksempel utdanning, kultur og ikke minst helse-og omsorgstjenester. Mange offentlige tjenesterer også arbeidsintensive. Hvis produktivitets-veksten for disse tjenestene er lavere enn produk-tivitetsveksten i samfunnet ellers, og lønnsvekstenskal holde tritt med den generelle lønnsveksten,vil tjenestene bli forholdsmessig dyrere enn andrevarer og tjenester.

Disse utviklingstrekkene kan utfordre vår vel-ferdsmodell, der mange samfunnsoppgaver løsesgjennom brede fellesløsninger som tilbys gratiseller til sterkt subsidierte priser. Allerede i dagjobber mer enn 30 pst. av de sysselsatte i offentligsektor, se figur 1.8.

Samtidig har en omfattende teknologisk utvik-ling og globalisering endret hverdagen vår. I

næringslivet er enkelte bransjer snudd opp ned.Tradisjonell industrivirksomhet i Norge er i dag iøkende grad erstattet av industridesign hvor selveproduksjonen skjer i andre land. Banker er på veifra å være kunde- og kontanthåndterere spredtutover landet til å bli IT-bedrifter. Også den offent-lige tjenesteproduksjonen står overfor nye mulig-heter og møter økte krav til omstilling.

Som i privat sektor bidrar ny teknologi, merkvalifisert arbeidskraft, bedre ledelse og bedreorganisering til mer effektiv tjenesteproduksjon ioffentlig sektor. I privat sektor står de fleste virk-somheter overfor et kontinuerlig konkurranse-press, med risiko for nedleggelse om de ikke erminst like effektive som andre virksomheter.Denne viktige drivkraften mangler i offentlig sek-tor. I tillegg kan tjenester som er gratis å bruke,men koster å produsere, føre til at etterspørselenblir høyere enn det som er samfunnsøkonomiskfornuftig.

En aktiv, systematisk og kontinuerlig innsatsfor å øke effektiviteten i offentlig sektor er derfornødvendig. Lykkes vi med det, vil effektenekunne bli store. Mer effektiv ressursbruk kanigjen gi rom for å finansiere økende utgifter tilpleie og omsorg.

Effektiv offentlig tjenesteproduksjon vil krevetydeligere prioriteringer av mål, kombinert medklare krav om resultater. En fornuftig ansvarsde-ling mellom forvaltningsnivåer og en god geo-grafisk organisering av både kommuner, regionerog statlig sektor kan gi viktige bidrag. I noen sam-menhenger kan private produsere mer av tjenes-tene, ulike enheter kan konkurrere mer mot hver-andre, eller virksomheter kan jobbe mer systema-tisk med å lære av hverandres erfaringer. Det erogså et betydelig potensial for bedre og billigeretjenester gjennom å utnytte mulighetene den tek-nologiske utviklingen gir, kombinert med organi-satorisk nytenkning. Det gjelder også innenfortradisjonelt arbeidskrevende tjenester somomsorgstjenester for eldre og syke. I det tidsper-spektivet som trekkes opp i denne meldingen, måvi anta at flere av de tjenestene vi i dag tenker påsom manuelle, for eksempel innenfor pleie ogomsorg, vil kunne utføres av, eller i samarbeidmed, roboter – og at brukerne vil være fornøydemed det.

Effektiv ressursbruk krever også at det er deriktige tjenestene som tilbys. Endringer i samfun-net har gitt opphav til utbygging av nye offentligetjenester. Norges gunstige statsfinansielle situa-sjon har bidratt til at få tjenester er faset ut. Nyeregler og retningslinjer binder både administra-tive kostnader til oppfølging og ressursbruk i

Figur 1.8 Sysselsetting i offentlig sektor. 2015

Kilde: OECD.

Sysselsatte i offentlig sektor i utvalgte OECD-land. Andel av total sysselsetting

0

10

20

30

40

0

10

20

30

40

Dan

mar

k

Nor

ge

Sve

rige

Sto

rbrit

anni

a

OE

CD

Can

ada

Fra

nkrik

e

Spa

nia

Tys

klan

d


resten av samfunnet knyttet til å rette seg etterdem. Dette bør vurderes kritisk. Det er også uhel-dig å låse fremtidige løsninger i form av øremer-king, lovfesting og individuelle rettigheter som fri-tas fra helhetlige prioriteringer og lokale tilpasnin-ger.

Ansvarsdelingen mellom privat og offentligsektor må vurderes kontinuerlig i møte medbefolkningsendringer, velstandsøkning og en merkrevende situasjon for offentlige finanser. Bruker-betalinger er i dag en viktig finansieringskilde fordeler av det offentlige tjenestetilbudet. I tilleggkan brukerbetaling bidra til å dimensjonereoffentlige tjenester riktigere. Når tjenester ersterkt subsidiert, vil ikke etterspørselen etter demgi et riktig bilde av hvor nyttige de er for folk. Bru-kerbetalinger er dermed også dårligere egnet fortjenester der det ikke er noe ønske om å regulereetterspørselen, slik som obligatorisk skole. Forde-lingshensyn vil også kunne begrense rommet forbrukerbetalinger.

Fornuftige reformer øker velferdssystemenesfleksibilitet og tilpasningsevne. Pensjonsrefor-men er et godt eksempel på en slik reform. Denreduserte ikke kostnadene på kort sikt, men dengjør fremtidige pensjonsutgifter mindre avhen-gige både av endringene i levealder og av hvordanfolk velger å tilpasse seg. I tillegg gjør den det merlønnsomt å bli stående i arbeid. At flere står lengrei arbeid øker skatteinntektene både på kort oglang sikt. ABE-reformen3 i statlig sektor inne-bærer at alle etater hvert år i utgangspunktet fårkuttet sine driftsbudsjetter med ½ pst. Ogsådenne reformen har langvarige positive virknin-ger på ressursbruk og offentlige finanser.

Utfordringene knyttet til en mer effektivoffentlig sektor er omtalt nærmere i kapittel 9.

1.5.2 Sterke regioner for en mer bærekraftig regional- og distriktspolitikk

Norge er et spredt bebygget land med små byer.Det har i flere tiår vært bred enighet om å legge tilrette for spredt bosetting. Det påvirker utformin-gen av en rekke offentlige tjenester. For eksempelhar 30 pst. av norske skoler færre enn 100 elever.

Muligheten til å leve av egen arbeidsinnsats ogen meningsfull jobb er grunnleggende for de allerfleste. Kompetansearbeidsplassutvalget (NOU2011: 3) påpeker at det ikke vil være mulig å opp-rettholde et bosettingsmønster som avvikervesentlig fra arbeidsplassenes geografiske plasse-ring. Velfungerende arbeidsmarkeder spiller der-

for en avgjørende rolle for all lokal og regionalsamfunnsutvikling.

På tross av at det siden 1980-tallet har vært etmål om å bevare hovedtrekkene i bosettingsmøn-steret, har nesten hele befolkningsveksten iNorge på over 1,3 millioner siden 1966 kommet ide 20 store og mellomstore byregionene. Det harvært en svak økning i småbyregionene og en svaknedgang ellers, se figur 1.9. Samtidig er regionaleforskjeller i inntekt og helse redusert. Sammenlik-net med andre land er sysselsettingsnivået høytog arbeidsledigheten lav i alle landsdeler.

Norge prioriterer store ressurser rettet mot deregional- og distriktspolitiske målene. Ordningersom begrunnes ut fra regional- og distriktspoli-tiske mål og ordninger som på annen måte favori-serer distriktsområder eller er særlig viktige forverdiskaping, sysselsetting eller bosetting i dis-triktene utgjør drøyt 40 mrd. kroner årlig. Her inn-går en rekke skatteordninger, hvorav den størsteer differensiert arbeidsgiveravgift. Videre inklu-deres en rekke næringspolitiske tiltak slik sombetydelige deler av landbruksstøtten, enkelteinfrastrukturtiltak og en rekke mindre tiltakinnenfor blant annet kultur, helse og miljø. Dedirekte bevilgningene til regional- og distriktspoli-tikk utgjør om lag 1,7 mrd. kroner i 2017.

I tillegg kommer en del utgifter over statsbud-sjettet til ordninger innenfor blant annet samferd-sel, høyere utdanning og forskning, arbeidsmar-kedstiltak og statlig lokaliseringspolitikk. Det erutgifter som vanligvis ikke regnes med, selv omde er viktige for de regional- og distriktspolitiskemålene fordi det er vanskelig å skille ut dis-triktspolitiske effekter fra helheten.

Ulike ordninger som differensiert arbeids-giveravgift, andre skatteordninger og nærings-støtte knyttet til landbruk, fiskeri og havbruksøker alle å støtte sysselsettingen i distrikts-Norge. Samlede samfunnsøkonomiske kostnaderved politikken må vurderes opp mot effekten avvirkemidlene på målene man søker å nå.

En bærekraftig regional- og distriktspolitikkmå legge til rette for å utnytte menneskelige res-surser og naturressurser i hele landet. Vi må vekt-legge at bærekraftige byer og sterke distrikterkan dra nytte av hverandre. De regional- og dis-triktspolitiske målene kan best nås med de virke-midlene som er mest målrettede og effektive.Gode beslutningsgrunnlag er avgjørende for åvurdere virkemidlenes effektivitet.

Utfordringene knyttet til regional- og dis-triktspolitikken er nærmere omtalt i kapittel 10.

3 Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen


1.5.3 Fremtidens velferdssamfunn

De siste par tiårene har vært en gyllen periode fornorsk økonomi. Viktige økonomiske trender harpekt vår vei. Nasjonens inntekt har vokst utensidestykke i vår historie og mye raskere enn vek-sten i produksjonen i fastlandsøkonomien. Vi harkunnet høste usedvanlig store gevinster ved inter-nasjonal handel. Handlingsregelen for finanspoli-tikken ble innført i 2001 og markerte en bred poli-tisk vilje til å ta i bruk oljeinntektene på en lang-siktig bærekraftig måte, slik at inntektene kom-mer både nåværende og fremtidige generasjonertil gode. I årene etter har vi faset store oljeinntek-ter inn i statsbudsjettet. Vi har samtidig kunnetbygge opp kapitalen i Statens pensjonsfond utlandraskere og mer enn noen forestilte seg. Produkti-vitetsveksten var i tillegg høy på slutten av 1990-tallet og inn på 2000-tallet, og stadig stigende akti-vitet i petroleumsvirksomheten trakk aktiviteten ifastlandsøkonomien opp. Også utviklingen ibefolkningens sammensetning har vært gunstigfor offentlige finanser.

Nå brytes trendene. Våre investeringer ute iverden ventes å gi lavere avkastning fremover. I

praktiseringen av handlingsregelen vil det fra nåav bli lagt til grunn en forventet realavkastning på3 pst. Petroleumsproduksjonen har passert top-pen, og oljeprisene ser ut til å bli liggende lavereenn det høye nivået i årene før 2014. Statens pen-sjonsfond utland vil derfor ikke fortsette å vokselike raskt. Samtidig vil virkningene på statsfi-nansene av at befolkningen blir eldre merkes.Skattegrunnlagene svekkes, og utgiftene til pen-sjoner og helse- og omsorgstjenester vil øke. Deneste 10–15 årene vil dermed handlingsrommet ifinanspolitikken være langt mindre enn vi er blittvant til.

Når tidsperspektivet forlenges, blir presset påoffentlige finanser enda sterkere. De aller eldsteblir flere. Mens de over 80 år i dag utgjør drøyt 4pst. av befolkningen, ventes andelen å øke tilnesten 10 pst. i 2060. Bedre helse blant eldre kandempe, men ikke fjerne, det økte behovet forhelse- og omsorgstjenester.

Fremskrivingene i denne meldingen inne-bærer at offentlige utgifter øker raskere ennoffentlige inntekter fra rundt 2030, også med ensvært begrenset utbygging av velferdsordnin-gene. Hvis dagens ordninger bygges videre ut, vildet være behov for innstramminger på andreområder allerede i den nærmeste 10–15 års perio-den.

Fra 2030 anslås et inndekningsbehov på i gjen-nomsnitt 1,7 pst. av verdiskapingen i fastlandsøko-nomien per tiår. Da er det lagt til grunn en sværtbegrenset utbygging av dagens velferdsordnin-ger.4 For å oppnå balanserte budsjetter må derforutgiftene reduseres eller inntektene økes sam-menliknet med dette. Med dagens nivå på BNPfor Fastlands-Norge svarer inndekningsbehovettil nær 5 mrd. kroner per år.

Velferdsstaten er bygd kraftig ut de siste tiå-rene. Offentlig sysselsetting har økt betydelig,også regnet per innbygger. Denne utviklingengjenspeiler økt omfang og bedre kvalitet på offent-lige velferdsordninger. Videre utbygging av detoffentlige velferdstilbudet vil forsterke presset påoffentlige finanser i årene fremover.

Hvilke velferdsordninger vi har råd til nårdisse utfordringene slår inn, vil avhenge av densamlede velstandsutviklingen i Norge. Teknolo-giske muligheter vil bety mye for hvor lett ellervanskelig situasjonen blir. Politiske prioriteringervil påvirke veksten i økonomien og avgjøre på hvil-ken måte offentlige finanser balanseres. Det ervalg som vil måtte tas underveis.

Figur 1.9 Antall bosatte (tusen) etter sentralitet1

1 Storbyregioner: Senter over 150 000 innbyggere, maks. til-bud av tjenester og offentlige institusjoner, Mellomstore by-regioner: Senter mellom 19 000 og 150 000 innbyggere, mid-dels til høyt tilbud av tjenester og offentlige institusjoner,Småbyregioner: Senter mellom 3 500 og 25 000 innbyggere,middels tilbud av tjenester og offentlige institusjoner. Peri-feri: Mindre enn 3 500 innbyggere og spredtbygde strøk.

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og modernise-ringsdepartementet.

0

500

1000

1500

2000

2500

0

500

1000

1500

2000

2500

1966 1973 1980 1987 1994 2001 2008 2015

Storbyregioner

Mellomstore byregioner

Småbyregioner

Periferi

Bosatte etter sentralitet

4 Basisforløpet, som beskrevet i boks 11.5 i kapittel 11.


I denne meldingen skisserer vi hvordan vi kanfinne gode løsninger for statsfinansene og vel-ferdsordningene.

Gode løsninger vil kreve innsats på flere områ-der. Økt yrkesdeltakelse – både ved at flere stårlenger i jobb og ved at flere deltar – bør være ensentral del av løsningen. Det styrker offentligefinanser og gir den enkelte mulighet til å øke sininntekt og velstand, men er neppe tilstrekkelig.Bedre løsninger i offentlig sektor må også til. Detkrever god organisering, effektiv tjenesteproduk-sjon og tydelige prioriteringer. Hvis vi ikke kom-mer i mål på disse områdene, eller dersom det erønsker om ytterligere utbygging av tjenestetilbu-det, kan økt privat medfinansiering eller økte skat-ter også bli nødvendig.

Dette er illustrert i figur 1.10 som beskrivermulige forløp for velferdsstaten i tiårene fremover.De nærmeste årene krever en videreføring av

dagens tjenestetilbud ingen særskilte tiltak (denmørkeblå søylen). En styrking av tjenestetilbudetpå noen områder5, vil derimot kreve mer effektivressursbruk på andre områder i offentlig sektoreller en vellykket politikk for økt arbeidsinnsats(den lyseblå søylen).

I perioden fra 2030 til 2060 øker utfordringene.I figuren er det lagt til grunn at en vellykket poli-tikk for økt arbeidsinnsats bidrar til at sysselset-tingen tar seg opp til nivåene fra tidligere høykon-junkturer, til tross for at demografien i denne peri-oden trekker i motsatt retning. Samtidig antas detat vi evner å omprioritere og realisere innsparin-ger innenfor offentlig tjenesteproduksjon og over-føringer. Det vil kunne mer enn dekke inn kostna-dene ved en videreføring av dagens standard påtjenestetilbudet.

For å kunne møte en styrking av tilbudet, erdet likevel nødvendig med ytterligere tiltak. Detvil i første rekke være å lykkes enda bedre ennlagt til grunn i figuren med å øke arbeidstilbudetog samtidig effektivisere den offentlige res-sursbruken. Dersom det ikke lykkes, kan detvære nødvendig med økt privat ansvar, enten medøkte brukerbetalinger eller ved at deler av tjenes-teproduksjonen overlates til det private markedet.Alternativt må skattene økes.

Jo bedre vi lykkes i å øke arbeidsinnsatsen,desto større rom vil det være for å styrke detoffentlige tjenestetilbudet – eller å unngå inn-stramminger. Jo mer vi lykkes i å effektivisere res-sursbruken og målrette innsatsen, desto størrerom vil det være for styrket offentlig innsatsinnenfor prioriterte områder. Skal vi trygge detnorske velferdssamfunnet i nye tiår, må vi åpne fornye og bedre løsninger. Med solide statsfinanser,et produktivt næringsliv og en høyt utdannetarbeidsstyrke har Norge gode forutsetninger for åmøte disse utfordringene.

Utfordringene knyttet til fremtidens velferds-samfunn er omtalt nærmere i kapittel 11.

Figur 1.10 Finansiering av velferdsordningene. Behov for økt finansiering (blå søyler) og inndekning (grønne søyler) regnet per tiår.1 Prosent av BNP for Fastlands-Norge1 Alternativene er nærmere beskrevet i avsnitt 11.3 og boks

11.5.Kilde: Finansdepartementet.

-0,5

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

-0,5

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

2030-20602017-2030

Økt sysselsetting

Dagens tjenestetilbud

Styrket tjenestetilbud

Mer effektiv ressursbruk

Andre tiltak

Finansiering av velferdsordningene

5 I figuren illustrert ved økt ressursinnsats per bruker innen-for helse og omsorg med 1 pst. per år, se omtale av alterna-tivet med styrket tjenestetilbud i kapittel 11.


2 Norge i verden

2.1 Innledning

Trolig har få land dratt større nytte av økonomisksamkvem med omverdenen enn Norge. Gjennomhandel og investeringer har vi bedre kunnetutnytte våre rike naturressurser. Dette har sattpreg på utviklingen av norsk næringsliv. Som etlite land med naturlige begrensninger på hvorbredt basert vår økonomiske virksomhet kanvære, har import, investeringer, kunnskap og kon-kurranse utenfra vært avgjørende for å bygge vårvelferd.

Norge har satset på åpne, frie og velfunge-rende markeder ute. Overføringen fra oljeformuei bakken til finansiell formue i Statens pensjons-fond utland har ført til at vi har store fordringer påutlandet. Våre felles sparepenger er plassert overhele verden, slik at vi fremover kan hente ut enandel av verdiskapingen globalt.

Etter hvert som fondets størrelse har økt, harbetydningen av avkastning på formuesplasserin-gene ute blitt større, og avkastningen er nå vikti-gere enn kontantstrømmen fra oljevirksomheten.Denne utviklingen vil fortsette. En stadig størredel av inntektene til fondet vil komme fra avkast-ning på fondets kapital. Det medfører at svingnin-ger i internasjonale finansmarkeder får stigendebetydning for verdien av vår finansielle formue, ogforsterker Norges interesse av solid verdiskapingog velfungerende markeder ute.

En åpen handelspolitikk med forholdsvis fåbarrierer for import og utenlandske etableringerhar tjent Norge godt. Åpen handel bidrar til ster-kere konkurranse, større markeder og bedre til-gang på kapital som igjen kan gi økt spesialiseringog utnyttelse av stordriftsfordeler. Sektorer medhøy produktivitet får vokse, og mindre lønnsomaktivitet bygges ned. Husholdninger og bedrifterfår tilgang til et større og rimeligere utvalg avvarer og tjenester. Samtidig gjør handel og inves-teringer at kunnskap og teknologi flyter friere ogstyrker læring og innovasjon. Land som er åpne,er gjerne de teknologisk mest avanserte.

Som en liten nasjon har vi begrensede mulig-heter til å påvirke utviklingen ute på egen hånd.Samtidig er gjerne gevinstene ved å delta i inter-

nasjonalt samarbeid særlig store for små land.Multilateralt samarbeid som gir små land enstemme i utformingen av internasjonale spille-regler, og som binder alle land til samme regler, ersærlig viktig. Norge bør derfor fortsatt ha etsterkt engasjement for å videreutvikle representa-tive, internasjonale institusjoner og regelbasertsamarbeid.

Globalisering og teknologisk utvikling er vevdtett sammen. Teknologisk utvikling har bidratt tilå gjøre globalisering mulig, samtidig som globali-sering fremmer og sprer teknologisk nyvinning.Kombinasjonen av disse drivkreftene er kraftfull.For 200 år siden delte om lag 1 milliard mennes-ker på jordas ressurser. I dag er vi om lag 7½ milli-ard. I samme tidsrom er gjennomsnittlig BNP perinnbygger, justert for kjøpekraft, mer enn elleve-doblet. Bare i løpet av de siste 45 årene har BNPper innbygger i verden doblet seg. Det store fler-tallet av verdens befolkning har nytt godt av vek-sten. Særlig har store grupper under og rundt detglobale mellominntektsnivået opplevd kraftig inn-tektsvekst i de siste tiårene. Ulikheten mellomland er redusert, og store grupper er løftet ut avabsolutt fattigdom.

Den økonomiske fremgangen de siste par hun-dre årene hadde ikke vært mulig uten en kraftigoppgang i bruken av fossil energi. Utviklingen harbidratt til store utslipp av CO2 og andre klimagas-ser, økt konsentrasjon av slike gasser i atmosfæ-ren og en varmere klode. Også på andre områderhar naturinngrepene vært store, med tilhørendeforurensingsproblemer og tap av biologisk mang-fold. Globaliseringen har økt bevisstheten om atnasjonal produksjon og forbruk påvirker miljø-situasjonen i andre deler av verden. Noen miljø-problemer kan løses nasjonalt, mens for eksempelklimaproblemet krever internasjonalt samarbeid.En bærekraftig utvikling krever at veksten frem-over skjer innenfor de rammer miljø- og klima-utfordringene setter.

Samtidig som inntektsnivået har økt, er for-skjellene innad i mange land blitt større. I denvestlige verden skyldes dette at de aller rikestehar hatt kraftig vekst i sine inntekter, mens grup-per med middels og lave inntekter i noen av disse


landene har opplevd svak eller ingen inntekts-vekst. Forskning antyder at den teknologiskeutviklingen kan ha bidratt mer til denne utviklin-gen enn åpne markeder.

Mulighetene som følger av globalisering,utnyttes best av land med effektive nasjonale insti-tusjoner og godt styresett. Nasjonale institusjonerog nasjonal politikk er også avgjørende for hvor-dan økonomiske gevinster fordeles. Teknologiskutvikling og internasjonal konkurranse kreveromstillinger. I Norge har et tettvevd sosialt sikker-hetsnett minsket risikoen ved omstillinger for denenkelte. Sammen med et generelt godt utdan-ningsnivå og solide arbeidsmarkedsinstitusjonerhar det trolig bidratt til å gjøre nordmenn meråpne for forandring. Et godt fungerende ramme-verk har gjort det lettere å hente ut gevinstene avhandel og investeringer og omsette disse til solidvelstandsvekst for det brede lag av befolkningen.Verken handel eller teknologisk utvikling er null-sumspill – når noen får mer, betyr ikke det atandre nødvendigvis får mindre.

Fortsatt er det store gevinster å hente på økthandel, internasjonalt og for Norge, blant annet iform av større markeder, økt konkurranse og tek-nologioverføring. Drivkreftene for å hente utdisse gevinstene er sterke. I de seneste årene harveksten i internasjonal handel likevel vært svak.Begrenset fremgang innen multilateralt handels-samarbeid og tilløp til økende proteksjonismebremser samhandel og trekker i retning av lavereproduktivitetsforbedringer som følge av handel.Om globaliseringen avtar i styrke, kan det bidra tilå svekke veksten i verdensøkonomien, og store,potensielle velferdsgevinster kan forbli uutnyt-tede. Det kan særlig ramme mindre utviklede øko-nomier, der det teknologiske etterslepet ogomfanget av effektivitetsdempende reguleringerer størst, men vil også kunne ramme små, åpneøkonomier som Norge.

Dette kapittelet tegner opp noen sentraleutviklingstrekk internasjonalt som har stor betyd-ning for Norge. Det beskriver en verden der detøkonomiske og demografiske tyngdepunktet for-skyves mot fremvoksende økonomier. Det skisse-rer hvordan antall land og mennesker som deltar iden globale økonomien, vil fortsette å øke. Utvik-lingen bærer i seg kimen til ytterligere velstands-vekst for store grupper, særlig i de nedre sjikteneav den globale inntektsfordelingen. Også rikereland vil dra nytte av at det globale markedet utvi-des. I et så langt perspektiv som denne meldingentrekker opp, kan imidlertid alvorlige begivenhetermed store samfunnsøkonomiske kostnader inn-treffe og føre til at utviklingen sporer av. Kapittelet

avsluttes med en oppsummerende oversikt overregjeringens strategi for å møte utfordringenesom tegnes i kapittelet.

2.2 Veien mot en integrert verdensøkonomi

De internasjonale strømmene av varer, tjenester,investeringer, finanskapital og kunnskap har aldrivært større enn i dag. Strømmene endrer økono-mien og hvordan vi lever. Arbeidsplasser leggesned og nye vokser fram, teknologi og kunnskapadopteres, utvikles og tilpasses, og preferanser ogvaner tilvennes nye konsummuligheter. Omstillin-gen som har funnet sted, har bidratt til kraftigvekst og enorme velferdsgevinster i store deler avverden. Sammenvevingen av markeder omfatter idag flere land enn noen gang og har brakt storedeler av verdens befolkning i berøring med denglobale økonomien. Globaliseringen endrer rela-tive priser og den internasjonale arbeidsdelingenog byr på både muligheter og utfordringer. De lan-dene som har lykkes med å koble seg på ogutnytte denne utviklingen, er de som har høstet destørste gevinstene.

Gevinstene av at handel og investeringer libe-raliseres kommer gjennom sterkere konkurranse,større markeder og bedre tilgang på kapital oginnsatsfaktorer, som igjen kan gi økt spesialise-ring og utnyttelse av stordriftsfordeler. Verdikje-der kan stykkes opp for å optimalisere produktivi-teten på hvert trinn i prosessen. Samfunnets res-surser anvendes mer effektivt ved at sektorer medhøy produktivitet vokser og mindre lønnsom akti-vitet bygges ned. Økt konkurranse og grense-kryssende investeringer stimulerer kunnskaps-og teknologioverføring og dermed produktivitets-veksten. Endringene gir varige løft i vår totale pro-duksjon.

Åpne markeder gir dessuten bedrifter og for-brukere tilgang til et bredere og rimeligere utvalgav varer og tjenester. I arbeidsmarkedet åpnes nyemuligheter i bedrifter og sektorer med høyereproduktivitet, som igjen gir grunnlag for høyerelønninger. Kostnadene ved omstilling kan samti-dig være store for utsatte grupper, blant annet vedat arbeidsplasser i mindre konkurransedyktigebedrifter eller sektorer flyttes ut eller faller bort.Rask omstilling kan gjøre det krevende forarbeidskraften som blir overflødig å finne nyemuligheter, spesielt på kort sikt. Over tid vil tilpas-ninger i arbeidsmarkedet bidra til at flere ansettesi vekstsektorene.


Slike omstillinger mellom næringer og bedrif-ter er selve grunnlaget for vekst, velstand og vel-ferd. For 150 år siden jobbet de aller fleste nord-menn i jordbruk, skogbruk og fiske og bodde pålandsbygda. I dag jobber om lag fire av fem i tje-nesteyting, og de fleste bor i byer eller tettsteder. Idenne omstillingen har samhandel med utlandetstått sentralt.

Historisk har sammensmeltingen av markederfunnet sted i to store globaliseringsperioder. Denførste utspant seg særlig i siste halvdel av 1800-tal-let. Den andre har pågått siden slutten av annenverdenskrig og fram til i dag. Spiren til den førsteglobaliseringsperioden kom med den industriellerevolusjon i Storbritannia fra midten av 1700-talletog inn på første del av 1800-tallet. Fremveksten aven transportindustri som fraktet varer med damp-drevne båter og tog langs nybygde kanaler ogjernbanelinjer, gjorde det mulig å separere pro-duksjon fra konsum i større grad enn før. Det la tilrette for å lokalisere produksjon og utnytte stor-driftsfordeler der lokale forhold var gunstige. Dengryende industrialiseringen spredte seg til detkontinentale Vest-Europa og USA. Produktivitetensteg, og BNP per innbygger i Vest-Europa og USAvar allerede i 1820 over dobbelt så høyt som iresten av verden.

Den teknologiske utviklingen og endringer iden økonomiske organiseringen førte til raskvekst i internasjonal handel. Fra 1870 til utbrud-det av første verdenskrig økte eksporten av varerfra 9 pst. til 16 pst. av globalt BNP. Utviklingenbidro til at store deler av befolkningen i de indus-trialiserende landene ble løftet ut av fattigdom.Ved utbruddet av første verdenskrig var BNP perinnbygger i Vesten steget til over fire gangernivået ellers i verden.

Globaliseringsbølgen fikk en brå stopp vedutbruddet av første verdenskrig. Proteksjonis-tiske tiltak drev opp handelskostnadene i mellom-krigstiden, og handelen falt markert. Ved utbrud-det av annen verdenskrig hadde vareeksportenfalt tilbake til om lag 5½ pst. av globalt BNP.

Etter annen verdenskrig bidro dyrekjøpte erfa-ringer fra to verdenskriger og den økonomiskenedgangen i mellomkrigstiden til en erkjennelseav gjensidig avhengighet og at det var store gevin-ster å hente gjennom økonomisk samarbeid oghandel. Bretton Woods-konferansen i 1944 (TheUnited Nations Monetary and Financial Confe-rence) markerte et gjennombrudd, se omtale iavsnitt 2.5. Konferansen la grunnlaget for omfat-tende økonomisk samarbeid etter krigen, også påhandelsspørsmål. Marshall-hjelpen spilte her ensentral rolle, og det ble stilt som vilkår for å få

denne hjelpen at landene åpnet opp for økt handelmed hverandre.

Tettere internasjonalt samarbeid i kombina-sjon med mer effektiv transport og kommunika-sjon la grunnlaget for økt handel og kraftig økono-misk vekst i etterkrigstiden og fram til i dag.Denne andre globaliseringsperioden ble blantannet preget av at Japan rundt 1950 begynte ådelta i den internasjonale økonomien. Gjennomaktiv industripolitikk og friere handel hadde lan-det fram mot 1990 nær hentet inn forspranget tilVesten, se figur 2.1A. De såkalte nylig industriali-serte landene (NIC), Taiwan, Sør-Korea, HongKong og Singapore, fulgte etter. Fra 1970 og framtil i dag lukket de store deler av gapet til denrikeste delen av verden gjennom en handelsba-sert strategi, og de har i dag et gjennomsnittligBNP per innbygger (kjøpekraftsjustert) i overkantav Japans. Siden 1980 har disse landene tjuefem-doblet eksporten av varer og tjenester og står nåfor om lag 6 pst. av verdens vareeksport, se figur2.1B.

Omfanget av globaliseringen tiltok ytterligereetter Berlin-murens fall. Mange av landene i dettidligere Sovjetunionen orienterte seg bort frakommunismen og over mot en mer markedsstyrtøkonomi. De åpnet samtidig opp for mer samhan-del med omverdenen. Siden 1995 har landene iSentral- og Øst-Europa femdoblet eksporten avvarer og tjenester og står i dag for drøyt 4 pst. avverdens vareeksport. Fortsatt er gjennomsnittligBNP per innbygger kun om lag halvparten avBNP i de avanserte økonomiene, og potensialetfor ytterligere vekst er stort.

Kinas reorientering fra slutten av forrigeårhundre har vært særlig viktig for verdensøkono-mien. Økonomiske reformer fra 1978 bidro til engradvis overgang fra planøkonomi mot et størreinnslag av markedsmekanismer, samtidig somøkonomien ble åpnet mot verden. I 1980 besluttetKina å åpne for utenlandsinvesteringer, og liberali-seringen i årene som fulgte var omfattende.Endringene bidro til at utenlandske investeringeri Kina økte raskt, særlig innen arbeidsintensivindustri.

Kinas medlemskap i Verdens handelsorganisa-sjon (WTO) i 2001 ble en viktig milepæl, både forKina og for verden, og innebar vesentlige reduk-sjoner i toll og ikke-tollmessige hindringer. Inte-greringen av Kinas store arbeidskraftreserver iden globale økonomien bidro til å dempe den rela-tive prisen på arbeidskraft internasjonalt. I løpetav de neste åtte årene ble Kina verdens størsteeksportør av varer. I dag står Kina for en syvdel avall vareeksport og om lag en nidel av all handel i


varer og tjenester. Kraftig investeringsdrevetvekst i Kina har også bidratt til økt etterspørseletter råvarer på verdensmarkedet. I oljemarkedethar for eksempel Kina og andre fremvoksendeøkonomier stått for hele etterspørselsvekstensiden årtusenskiftet, noe som behandles i kapittel5. I stålmarkedet har Kina alene stått for den glo-bale veksten i etterspørselen. Kinas innvirkningpå internasjonale råvarepriser har vært særlig vik-tig for råvareeksporterende land, deriblant Norge.I tillegg til å nyte godt av høye priser på våre vik-tigste eksportartikler, har vi kunnet vri mer av vårimport mot billige ferdigvarer fra Kina og andrelavkostland.

De omfattende endringene i Kina førte til atøkonomien vokste med i gjennomsnitt 10 pst. årligfra 1980 til 2010. BNP per innbygger har nær tyve-doblet seg fra 1980 til i dag, og er nå om lag en tre-del av nivået i de avanserte økonomiene. Vekstener trolig unik i verdenshistorien og har ført til atKina er i ferd med å gjenvinne noe av den plassenlandet historisk har hatt i verdensøkonomien.Fram mot første halvdel av 1800-tallet sto Kina forom lag en tredel av verdens verdiskaping. Gjen-

nom 1800-tallet forfalt det kinesiske keiserdøm-met, blant annet som følge av en innadvendt poli-tikk og korrupsjon. Flere kriger med europeeresom presset på for å oppnå handelsgevinster svek-ket landet ytterligere. I dag er Kina verdens neststørste økonomi og, sammen med USA, verdensviktigste handelsnasjon.

En demping de siste årene har brakt vekstenned til 6–7 pst., og den er ventet å avta ytterligerefremover. Et faresignal er at den høye veksten iKina i økende grad er blitt tuftet på opptak av gjeldog svært høye investeringer. Det er nå overkapasi-tet i deler av økonomien, og lønnskostnadene harvokst såpass at Kina i flere næringer er i ferd medå bli utkonkurrert av andre lavkostland. Samtidigstår Kina overfor en raskt aldrende befolkning.Kinesiske myndigheter har selv lagt vekt på at dehøye vekstratene fra årene før finanskrisen ikkelenger er bærekraftige, og har et uttalt mål om ådreie den samlede etterspørselen bort fra investe-ringer og i retning av privat konsum. En slikstrukturell endring vil i seg selv redusere vekstim-pulsene fra Kina til andre land siden konsumvarerog tjenester i mindre grad enn investeringsvarer

Figur 2.1 Globalisering og velstand1 USA og Vest-Europa (Østerrike, Belgia Danmark, Finland, Frankrike, Tyskland, Hellas, Irland, Italia, Nederland, Norge, Portu-

gal, Spania, Sverige, Sveits, Storbritannia). Sammenveiing etter folketall.2 Sør-Korea, Singapore, Taiwan og Hong Kong. Sammenveiing etter folketall.3 Eks. landene i Sovjetunionen.Kilder: Maddison, FN, IMF, WTO og Finansdepartementet.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

1950 1970 1990

2000 2010 2015

Globalisering og velstand

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1950 1970 1990

2000 2010 2015

B. Eksport av varer, prosent av verdens eksport A. BNP per innbygger, kjøpekraftsjustert, prosent av nivå i land integrert over tid1

Japa

n

Japa

n

NIC

2

NIC

2

Kin

a

Indi

a

Kin

a

Indi

a

Sen

tral

og

Øst

-Eur

opa

3

Sen

tral

og

Øst

-Eur

opa

3

Ves

t-Eur

opa

USA o

g C

anad

a


importeres. Med den størrelsen kinesisk øko-nomi nå har, vil Kina likevel stå for en stor del avveksten i verdensøkonomien.

Etter at forholdet mellom Kina og Norge fra2010 ble svært kjølig, førte diplomatisk innsats tilat landene mot slutten av 2016 kunne presentereen fellesuttalelse der de uttrykker enighet om ånormalisere politiske og diplomatiske relasjoner.Det innebærer at forhandlinger om en frihandels-avtale mellom Kina og Norge trolig vil kunne tasopp igjen innen kort tid. En handelsavtale medKina ventes å ha positive samfunnsøkonomiskevirkninger for Norge.

Også i verdens nest mest folkerike land, India,har det foregått en handelspolitisk reorientering.Fram mot 1990-tallet var politikken rettet inn motå stenge ute import for å bygge opp egen industriog ivareta sterk statlig styring. India fikk alvorligeproblemer med betalingsbalansen på begynnelsenav 1990-tallet. Omleggingen i årene som fulgteinnebar en viss liberalisering av handel og investe-ringer og økt bruk av markedsmekanismer. Iløpet av de siste 25 årene har India tolvdobleteksporten av varer og tjenester. Særlig har Indiasrolle i tjenestehandelen tiltatt. BNP har vokst medi gjennomsnitt 6½ pst. per år i denne perioden, ogBNP per innbygger har mer enn tredoblet seg.Fortsatt har India betydelig potensiale for liberali-sering av handel og tjenester. Først nylig besluttetlandet å fjerne handelshindre mellom delstater.Høy forventet vekst per innbygger fremover, ikombinasjon med en raskt voksende befolkning,tilsier at Indias betydning i verdensøkonomien viltilta.

En rekke andre fremvoksende økonomier harogså fått en langt større rolle. Brasil gjennomførtebetydelige reformer fra slutten av 1980-tallet oggjennom 1990-tallet som innebar liberalisering avhandel og kapital i kombinasjon med redusertstatlig inngripen. Endringene bidro til at økono-mien vokste med drøyt 3 pst. årlig fra 1990 til2013. I de seneste årene har utviklingen stoppetopp. Fortsatt kjennetegnes handelspolitikken avtiltak som har til hensikt å beskytte nasjonal virk-somhet. Som en følge av dette er Brasils betyd-ning i verdensøkonomien mindre enn landets stør-relse skulle tilsi, noe som indikerer et potensialefor økt vekst fremover.

Etter Sovjetunionens oppløsning i 1991 harRussland vært preget av en turbulent overgang fraplanøkonomi til blandingsøkonomi. På 1990-talletble landet kastet ut i et økonomisk kaos med kraf-tig fall i den økonomiske aktiviteten over flere år.Deretter ble utviklingen snudd til en gjennom-snittlig årlig vekst på nesten 5 pst. gjennom det

første tiåret av dette århundret. Landet er blantverdens viktigste olje- og gasseksportører, og han-delen med utlandet har mer enn doblet seg sidenførste del av 1990-tallet. De senere årene har lavoljepris og internasjonale sanksjoner mot Russ-land bidratt til å trekke den økonomiske vekstenbetydelig ned. Strukturelle og institusjonelleutfordringer kan begrense vekstpotensialet frem-over.

2.3 Nye handelsmønstre

Selv om den økonomiske integrasjonen i verdenhar pågått lenge, har hastigheten økt de siste tiå-rene. Det illustreres ved at summen av eksport ogimport av varer og tjenester har gått opp fra 40pst. av globalt BNP i 1995 til om lag 60 pst. i dag.For landene i Vest-Europa og Japan har handels-veksten langt oversteget veksten i øvrig økono-misk aktivitet, mens den i land som Canada, USA,Australia og New Zealand i større grad har sam-svart med veksten i økonomien ellers. I Kina,India og NIC-landene har handelsveksten værtom lag dobbelt så høy som veksten i BNP. Økt del-takelse fra Kina og India alene har medført atbefolkningen i land som er integrert i verdenshan-delen er tredoblet, se figur 2.2.

Tiltakende integrering innebærer også atfremvoksende økonomiers andel av verdenshan-delen øker, mens den faller for de fleste avanserteøkonomier. Fremvoksende økonomier og utvik-lingsland leverer i dag om lag halvparten av allvareeksport i verden, mot en firedel så sent som i1995. Disse landene står også for en økende andelav utenlandsinvesteringer, både rettet mot frem-voksende økonomier og utviklingsland og motmer avanserte økonomier. Verdenshandelen erlikevel nokså konsentrert. Tre land – USA, Kinaog Tyskland – står for nesten en tredel av ver-denshandelen, og de ti største handelsnasjonenestår for over halvparten av handelen.

Av varene som Norge importerer, kommer nådrøyt 11 pst. fra Kina, mot under 2 pst. i 1996, sefigur 2.3A. Sentral- og østeuropeiske land har til-tatt i betydning, og samlet vareimport derfra over-stiger nå den fra USA og en rekke andre viktigehandelspartnere. Sør-Korea er også blitt viktigere.

Kina og Sør-Korea har tilsvarende vokst framsom viktige markeder for norsk eksport av tradisjo-nelle varer, se figur 2.3B. Samtidig er landene i Sen-tral- og Øst-Europa sett samlet i ferd med å bli et avNorges viktigste eksportmarkeder for tradisjonellevarer. Det gjelder særlig for Polen, men ogsåLitauen tiltar i betydning. Eksporten til Nederland


har også økt, men det må ses på bakgrunn av atlandet reeksporterer varer til resten av Europa.

En sammenligning av hvilke produktgrupperNorge bytter med omverdenen illustrerer noe avdet vi vinner på å handle, se figur 2.3C og D. Denulike sammensetningen av import og eksport gjen-speiler at Norge er en ressursrik nasjon med storeksport av olje og gass. Samtidig foregår mye han-del innen de ulike produktgruppene i figurene.

Inntektene fra eksporten gir oss mulighet til åimportere varer og tjenester som norske hushold-ninger og bedrifter etterspør. Det bidrar ikke baretil bredere utvalg, men også til lavere pris og høy-ere kvalitet enn om Norge skulle vært selvforsynt.Handelen har åpnet for spesialisering, sterkerekonkurranse, adgang til større markeder og nyteknologi. Dette har styrket produktiviteten, kon-kurranseevnen og lønnsevnen i norsk næringsliv.Vridning av import mot nye handelspartnere, sær-lig Kina, men også andre lavkostland, har senketprisen på store deler av de varene norske hushold-ninger og bedrifter kjøper. For eksempel harKinas andel av norsk import av klær og sko øktmarkant i de siste tiårene. Økt import fra lavkost-nadsland gjenspeiles i at prisene på klær i Norgehar falt siden begynnelsen av 1990-tallet og er nåpå nivå med tidlig 1980-tallet.

Omstilling og tilpasning til endring i relativepriser har bidratt til at verdien av norsk eksport erstørre enn den ellers ville vært.

Samtidig som politiske endringer har ført tilåpnere økonomier, har den teknologiske utviklin-gen tillatt flere land å hente ut større gevinster avverdenshandelen. Avansert informasjons- og kom-munikasjonsteknologi har gjort det mulig å orga-nisere mer av produksjonen i internasjonale verdi-kjeder, se boks 2.1. Utviklingen har også tillatt atproduksjon og konsum av tjenester som førkrevde geografisk nærhet, nå kan leveres globalt.Internett har gjort grensekryssende handelenklere, og særlig åpnet for økt tjenestehandel.

Tjenester er en nødvendig komponent i myevareproduksjon, særlig varer med høyt tekniskinnhold. Opplæring, vedlikehold, oppdateringerog modifikasjoner vil ofte være nødvendig for han-del med teknisk avanserte varer. Bedre mulighe-ter for handel med tjenester legger derfor også tilrette for økt handel med varer. Tjenester utgjørdessuten en vesentlig del av handelen i internasjo-nale verdikjeder og en stor og økende andel avglobale direkteinvesteringer. De største handels-nasjonene, USA og Kina, utgjør også de størsteaktørene innen global tjenestehandel. Samtidigtiltar betydningen av land som Singapore, Irlandog India når man ser på deres andel av verdenstjenestehandel.

Figur 2.2 Globaliseringsperioder i verdensøkonomien. Befolkning og BNP per innbygger i land som integreres i verdensøkonomien i forhold til tilsvarende størrelser i landene som allerede er integrert. Prosent

Kilde: OECD.

Globaliseringsperioder i verdensøkonomien

0

50

100

150

200

250

1870 1950 20000

50

100

150

200

250

Befolkning BNP per innbygger

Nord-Amerika og utkant-Europa blir

integrert

Japan blirintegrert

Kina og India blir integrert


Også veksten i utenlandsinvesteringene hartiltatt kraftig i de siste par tiårene og vokst langtraskere enn globalt BNP. Målt i beholdning utgjørde om lag 35 pst. av BNP, opp fra 10 pst. på begyn-nelsen av 1990-tallet.

Fremover kan retningen på den teknologiskeutviklingen sette preg på videre globalisering.Flere kjente forskere1 fremholder at lavt betaltarbeidskraft i mindre grad enn tidligere er et kon-kurransefortrinn for fremvoksende økonomier.Ny teknologi tillater maskiner å utføre arbeids-

oppgaver mer pålitelig og til lavere pris. Avanserteroboter, 3D-printing og annen ny teknologi kanredusere behovet for fysisk handel og investerin-ger, samtidig som nærhet til teknologiutvikling ogmarkeder kan få økt betydning. En slik utviklingvil kunne innebære at avanserte økonomier hen-ter deler av industriproduksjonen hjem igjen.

Figur 2.3 Norsk import og eksport

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

0

3

6

9

12

15

18

0

3

6

9

12

15

18

Tyskla

nd

Sverig

eKina USA

Danm

ark

Storb

ritan

nia

Neder

land

Polen

Frank

rike

Italia

1996

2016

Norsk import og eksport

A. Norsk import av varer etter handelspartner. Prosent av total vareimport

0

3

6

9

12

15

18

0

3

6

9

12

15

18

Sverig

e

Tyskla

nd

Neder

land

Storb

ritan

nia USA

Danm

ark

KinaPole

n

Frank

rike

Sør-Kor

ea

1996

2016

B. Norsk eksport av tradisjonelle varer etter handelspartner. Prosent av tradisjonell eksport

0

10

20

30

40

50

60

70

0

10

20

30

40

50

60

70

Olje o

g ga

ss

Skip, p

lattfo

rmer

, fly

Varer

- jor

dbr.,

skog

br.,

fiske

Indu

striva

rer

Utenr

iks sj

øfart

Divers

e olj

etjen

este

r

Reise

Samfe

rdse

l

Finans

- og

forre

tning

stjen

este

r

1996

2016

C. Norsk import etter produktgruppe. Prosent av total import

D. Norsk eksport etter produktgruppe. Prosent av total eksport

0

10

20

30

40

50

60

70

0

10

20

30

40

50

60

70

Olje o

g ga

ss

Skip, p

lattfo

rmer

, fly

Varer

- jor

dbr.,

skog

br.,

fiske

Indu

striva

rer

Utenr

iks sj

øfart

Divers

e olj

etjen

este

r

Reise

Samfe

rdse

l

Finans

- og

forre

tning

stjen

este

r

1996

2016

1 Se bl.a. Brynjolsson og McAfee (2014). «The secondmachine age: Work, progress, and prosperity in a time ofbrilliant technologies».


2.4 Forskyvning av tyngdepunktet i verdensøkonomien

Den raske veksten i fremvoksende økonomier harført til forskyvning av tyngdepunktet for både pro-duksjonen av og etterspørselen etter varer og tje-nester. Til tross for vekst i de avanserte økonomi-ene har deres andel av den totale verdiskapingen iverden vært synkende over mange år, og tenden-sen tiltok markert fra inngangen til dette årtusenet,se figur 2.4A. Høy vekst har ført til at Asias andel av

verdens verdiskaping har gått fra om lag en firedelved årtusenskiftet til om lag en tredel i dag.

Forskyvning av tyngdepunktet mot fremvok-sende økonomier og utviklingsland anslås å fort-sette i årene fremover. Beregninger fra OECDviser at den økonomiske betydningen av Asia ogAfrika ventes å tilta på bekostning av de avanserteøkonomiene. Beregningene hviler på en antakelseom at veksten i fremvoksende økonomier vil værehøyere enn i OECD-landene, men at forskjellenavtar over tid.

Boks 2.1 Internasjonale verdikjeder og fordeling av verdiskaping mellom land

Utviklingen av informasjons- og kommunika-sjonsteknologi har redusert kostnadene vedkoordinering av sammenvevde prosesser. Dethar i økende grad gjort det mulig å splitte oppproduksjon i komponenter som produseres for-skjellige steder i verden. Bedriftene kan leggede ulike stadiene i produksjonsprosessen dit defår rett kvalitet til lavest pris.

Fremveksten av slike internasjonale verdi-kjeder har bidratt til en mer geografisk spredtindustriproduksjon. Det har også gitt en kraftigøkning i verdenshandelen, ved at innsatsvarerog halvfabrikata krysser grenser gjentatte gan-ger. Om lag halvparten av verdenshandelenforegår i dag innen internasjonale verdikjeder,mot drøyt en tredel i 1995.

Oppdeling av verdikjeden har gjort detenklere for mindre bedrifter å få adgang til glo-bale markeder uten å måtte bygge opp hele ver-dikjeden til et produkt. Det har skapt nye mulig-heter for fremvoksende økonomier. For mangeav disse har deltakelse i internasjonale verdikje-der vært helt sentralt for industriutviklingen.Blant annet har mange land i Øst-Europa og Sør-Asia spesialisert seg på visse stadier av produk-sjonen.

Oppstykkede verdikjeder innebærer at enøkende andel av lands eksport er produsert vedhjelp av importerte innsatsfaktorer. Tradisjonellhandelsstatistikk registrerer bruttoverdien avvarer og tjenester hver gang de krysser engrense. Det innebærer at verdien telles flereganger ettersom fremveksten av internasjonaleverdikjeder har økt. Både OECD og WTO harlagt ned betydelig innsats for å beregne handel imerverdi, og slik fange opp de faktiske bidra-gene fra enkeltland til den globale produksjo-nen.

Tall for handel i merverdi gir et annet bildeav bilaterale handelsstrømmer og handelsbalan-ser enn tradisjonell handelsstatistikk. Foreksempel fremstår verdien av kinesisk eksporttil USA som langt lavere målt på denne måtenenn hva bruttotallene i handelsstatistikken viser.USAs underskudd i handelen med Kina reduse-res med om lag en firedel for perioden fra 2000til i dag. Det skyldes at Kina er en stor ferdigva-reprodusent basert på importerte innsatsvarer,og at merverdien lagt til i siste ledd gjerne erbegrenset.

Tilsvarende viser beregning av merverdihøyere tall for eksporten fra Japan og Sør-Koreatil USA, fordi disse landene driver utstrakteksport av innsatsfaktorer til ferdigvarer somproduseres i Kina før de selges til det amerikan-ske markedet.

Stort innslag av import i produksjonen foreksport gjør at lave barrierer for import gagnerlandets eksportbedrifter ved at innsatsvarer blirbilligere og lettere tilgjengelige. Samtidig kanhandelsbarrierer være mer uheldig for den kost-nadsmessige konkuranseevnen enn man tror,fordi toll eller andre hindringer knyttet til gren-sepassering utgjør en relativt større kostnad nårmerverdien er lavere enn totalverdien.

Tjenester har en spesiell stilling i internasjo-nale verdikjeder. Effektiv levering av logistiskeog finansielle tjenester, så vel som tjenesterknyttet til kommunikasjon og koordinering påtvers av landegrenser, er en forutsetning for atkomplekse verdikjeder fungerer. Slike tjenestersmører hjulene i internasjonale produksjonspro-sesser. Anslag på handel i merverdi gir tjenesteren dobbelt så høy andel av den samlede ver-denshandelen som det en finner i tradisjonellhandelsstatistikk.


Figur 2.4 Verdiskaping og befolkning1 Vesten er her definert som land i Vest-Europa, Nord-Amerika, Australia, New Zealand og Japan.Kilder: Angus Maddison (figur A fram til 2010), OECD (figur A etter 2010) og FN.

A. Geografisk fordeling av verdens BNP. Prosent

0

20

40

60

80

100

2010 2020 2030 2040 2050 20600

20

40

60

80

100

0 1600 1900 1970 2000

USA

Vesten ellers1

Kina

India

Verden ellers

0

20

40

60

80

100

0 1000 1500 1600 1700 1820 1870 1900 1920 1950

Asia

Oseania

Nord-Amerika

Latin-Amerika

Europa

Afrika

20

40

60

80

100

1970 1990 2010 2030

B. Geografisk fordeling av verdens befolkning. Prosent

2060

Verdiskaping og befolkning

C. Befolkningsutvikling i verden. Milliarder

0

2

4

6

8

10

12

0

2

4

6

8

10

12

0 1980 2000 2020 2040 20601500 1800 19001000 1950

0


Boks 2.2 Institusjoner og økonomisk vekst

Menneskeskapte føringer for sosial, politiskeller økonomisk atferd styrer våre valg. Innenforsamfunnsvitenskapene defineres disse førin-gene gjerne som institusjoner i samfunnet. Debestår i insentiver og pålegg, så vel sombegrensninger og forbud. Institusjoner organi-serer dermed anvendelsen av ressursene i sam-funnet.

Det institusjonelle rammeverket spenner fraoverordnede prinsipper for styresett ned til ufor-melle normer og verdier som virker inn på vårevalg. Det omfatter prinsipper om demokrati ogrettsstat og gjennomføringen av disse. Storedeler av det offentliges virksomhet vil være insti-tusjoner, herunder utdanningssystemet, helse-vesenet og tilrettelegging av offentlig infrastruk-tur, ved at de rammer inn mulighetene og leggerføringer for hvordan vi lever sammen. Viktig erogså organiserende forhold som næringslivs- ogkonkurransepolitikk, lovverk, eiendomsrett oghåndheving av rettsregler, konkurransetilsyn ogmarkedskontroll, organisering av arbeidslivet,innretningen av skattesystemet, offentlig tjenes-ter og overføringer. I tillegg påvirkes vår atferdav uformelle institusjoner som normer og kultu-relle forhold, herunder tradisjoner, trosbaserteverdier, grad av likestilling og grad av samholdog tillit.

Gode institusjoner kan understøtte effektivbruk av samfunnets ressurser og dermed overtid løfte økonomiens evne til å skape velstand.Omvendt kan dårlige institusjoner medføre atbruken av samfunnets ressurser vris bort fraproduktive aktiviteter og lede til økonomiskstagnasjon eller nedgang. Hvor godt organisertmyndighetsorganene er, og hvor god kompe-tanse og motivasjon menneskene som fyllerdem har, er også av stor betydning.

I boka «Why Nations Fail»1 skilles det mel-lom inkluderende og utbyttende institusjoner.Inkluderende institusjoner fyller sitt samfunns-oppdrag, åpner muligheter og legger til rette forat transaksjoner finner sted. Utbyttende institu-sjoner er utformet som virkemidler den sty-rende elite kan benytte til å berike seg selv.

I et samfunn der institusjonene understøtteren produktiv økonomi arbeider folk i formellsektor, skatt betales i henhold til skattereglene,medisiner når fram til sykehusene og skoler harressurser til å fange opp og utdanne elevene.Lover håndheves likt, kriminell aktivitet blir slåttned på og korrupsjon bekjempes. Sikkerhet iva-retas. Aktivitet som er lønnsom eller på annenmåte samfunnsnyttig, gjennomføres. Annen akti-vitet bygges ned. Reguleringen av markedenefremmer effektiv produksjon av varer og tjenes-ter som innbyggerne etterspør, samtidig som deholder nede kostnadene ved å delta i økono-miske transaksjoner. Omfordelende strukturerlegger til rette for høy deltakelse i arbeidsliv ogannen samfunnsaktivitet og bidrar til at grunn-leggende behov i det brede lag av befolkningenblir tilfredsstilt.

I «Why Nations Fail» illustreres hvilken kraftdet institusjonelle rammeverket har for økono-misk utvikling ved å bruke eksempler fra land-områder der grensene er trukket gjennom folke-rike områder. På den koreanske halvøy fårbefolkning med identisk bakgrunn og med til-gang til samme ressursgrunnlag livene formet isvært ulike retninger avhengig av om de levernord eller sør for grensen som skiller det fattigeog autoritære Nord-Korea fra det velståendeSør-Korea. Andre eksempler er forskjeller i leve-standard i grenseområdene mellom USA ogMexico og noen områder i Afrika.

Til tross for at kvaliteten på institusjonene erav fundamental betydning for økonomisk frem-gang, er det vanskelig å tallfeste slike sammen-henger. Kvaliteten på institusjoner kan værevanskelige å måle, og årsakssammenhengenekan være uklare og sammensatte. Institusjonerbygges over tid og endres i samspill med øvrigøkonomisk, politisk og sosial utvikling. Landsom har kommet lengst i den økonomiske utvik-lingen, har gjerne modne institusjoner. Det gjørdet vanskelig å trekke klare slutninger om årsakog virkning.

1 Acemoglu, Daron og James A. Robinson (2012). «WhyNations Fail».


Boks 2.2 forts.

Samtidig ser vi at et høyt velstandsnivå kun opp-trer i land der kvaliteten på viktige institusjonerer høy. Blant annet er en velfungerende rettsstatog begrenset korrupsjon helt vesentlig for å nå ethøyt velstandsnivå, se figur 2.5A. Indikatorer forforretningsklima viser et tilsvarende bilde avsammenhengen mellom den institusjonelle ogden økonomiske utviklingen, se figur 2.5B. I flerestore fremvoksende økonomier som Russland og

land i Latin-Amerika og Asia, kan veksten blibegrenset av institusjonelle svakheter. I storedeler av Afrika sør for Sahara utgjør korrupsjonog svake institusjoner et alvorlig hinder for øko-nomisk utvikling. Den nasjonale politikken imange fattige land må styrkes om disse landeneskal lykkes i å omsette de teknologiske og han-delsmessige mulighetene i verdensmarkedet tilvelstand for det store flertallet av befolkningen.

Figur 2.5 Institusjoner og velstand1 The World Justice Project’s «Rule of law index». Sammenveiing etter folketall.2 Verdensbankens indeks «Doing business, distance to frontier». Sammenveiing etter folketall.3 Hong Kong, Singapore, Sør-Kore og Taiwan.Kilder: World Justice Project, Verdensbanken, FN, IMF og Finansdepartementet.

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

0 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000

Skandinavia

UK, Tyskland, Østerrike, Nederland, Belgia

Frankrike, Spania, Portugal

USA, Canada

Italia,Hellas

Japan,Hong Kong,Sør-Korea

Øst-Europa (i EU)

RusslandKina

Argentina,Brasil

Sør-Afrika

Øvrig Afrika sør for Sahara

India

Øvrige asiatiske,fremvoksende

økonomier

A. Grad av rettstat og BNP per innbygger i land og landgrupper. 2016. Indeksverdi1 og kjøpekraftsjusterte dollar

45

50

55

60

65

70

75

80

85

90

0 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000

NIC3

Norden og UK

Vest- og øvrige deler av Sør-Europa

USA, Canada

Italia,Hellas

JapanØst-Europa

(i EU)

Russland

Kina

Argentina,Brasil

Sør-Afrika

Øvrig Afrika sør for Sahara

India

Øvrige asiatiske,fremvoksende

økonomier

B. Forretningsklima og BNP per innbygger i land og landgrupper. 2016.Indeksverdi2 og kjøpekraftsjusterte dollar

Institusjoner og velstand


Demografiske forhold er en sterkt medvir-kende årsak til at det økonomiske tyngdepunktetforskyves mot sør og øst. I tiårene vi har bak osser det særlig Asia som har bidratt til høy befolk-ningsvekst, se figur 2.4B. Siden 1950 har over 60pst. av befolkningsveksten skjedd i denne delenav verden. Kinas befolkningsvekst har kommetned på om lag samme nivå som i Nord-Europa oganslås å bli negativ rundt 2030. Ifølge FNsmellomalternativ vil befolkningsveksten i Asiautenom Kina utgjøre en drøy tredel av verdensbefolkningsvekst fram mot 2060.

Den høyeste prosentvise befolkningsvekstenhar likevel i mange år funnet sted i Afrika. Framidten av 2020 vil Afrika, ifølge FN, bli den ver-densdelen som bidrar mest til befolkningsvekstenogså i antall personer. Afrika sør for Sahara vilalene stå for godt over halvparten av befolknings-veksten i verden fram mot 2060, som da vil beståav drøyt 10 milliarder mennesker, se figur 2.4C.FNs fremskrivinger innebærer at fram mot 2100vil befolkningene i Asia og Afrika bli nær likestore og til sammen utgjøre om lag 80 pst. av ver-dens befolkning.

Den sterke befolkningsveksten i Afrika skyl-des blant annet at folkehelseforbedringer der sålangt ikke har ført til samme fall i fertiliteten somen har sett i andre deler av verden. En så kraftigbefolkningsvekst som anslått av FN, vil trolig setteen kraftig demper på velstandsveksten for detstore flertallet. Produktive arbeidsplasser vilneppe kunne vokse fram i et like høyt tempo sombefolkningsveksten, spesielt med tanke på deutfordringene mange afrikanske økonomier alle-rede står overfor. Samtidig må svært begrensederessurser til sanitære tjenester, infrastruktur ogutdannelse fordeles på enda flere. Behovet for enbedre politisk og økonomisk utvikling er derforstort. Utsiktene til at den økonomiske veksten imange afrikanske land ikke vil holde tritt med FNsbefolkningsfremskrivinger gjenspeiles i OECDslangsiktige fremskrivinger av BNP i figur 2.4A.

I Nord-Amerika og Nord-Europa, inkludertNorge, ventes befolkningen å øke litt gjennomdette århundret. I Japan og i Sør- og Øst-Europaanslås folketallet å falle, mens det vil være noksåstabilt i Vest-Europa. Avtakende befolkningsveksti disse delene av verden bidrar til at medianalde-ren i verden har steget fra litt over 20 år tidlig på1970-tallet til om lag 30 i dag og vil, ifølge FNsfremskrivinger, være godt over 40 år når vi nær-mer oss 2100.

Sammensetningen av befolkningen har storbetydning for den økonomiske utviklingen. Imange av OECD-landene og i Kina vil aldringen av

befolkningen kunne trekke ned den økonomiskeveksten fremover. I land med offentlig finansieringav helsestell, pensjoner og omsorgstjenester vilaldringen av befolkningen også medføre storefinansieringsutfordringer for offentlig forvaltning,se drøfting av dette for Norges del i kapittel 11.

De siste tiårene har vist at rask innhenting avdeler av forspranget til de rikere landene er mulig.Fra årtusenskiftet til i dag opplevde godt over trefiredeler av utviklingslandene å hente inn noe avforspranget til de avanserte økonomiene. BNP perinnbygger i fremvoksende økonomier og utvik-lingsland utgjør i dag i underkant av en firedel avnivået i de rikere landene, mot en sjudel ved inn-gangen til 2000-tallet.

Fremvoksende økonomier befinner seg likevelfortsatt et godt stykke fra teknologifronten, og deer fortsatt mer lukkede for handel og investerin-ger enn mer avanserte økonomier. Det gjenstårogså store strukturpolitiske grep som kan bidra tilmer effektiv ressursutnyttelse.

Trolig er det også langs disse dimensjoneneutviklingen vil drives fremover. Mange fremvok-sende økonomier vil se seg tjent med å bygge nedhandelshindre og ytterligere øke sin deltakelse iverdensøkonomien. Tettere integrasjon regionaltog globalt vil fortsette å bidra til at dagens lav- ogmellominntektsland får en mer sentral plass i denglobale økonomien. Flere land vil tre inn i interna-sjonale verdikjeder, som igjen legger til rette forraskere overføring av kunnskap og teknologi ogbringer lav- og mellominntektslandene nærmereteknologifronten.

I hvilken grad raskt fremvoksende økonomierlykkes i å foreta strukturelle omstillinger som kanunderbygge vekstpotensialet og styrke nasjonaleinstitusjoner, vil ha stor betydning for om landenevil opprettholde vekstevnen på sikt. Det er flereeksempler på land som har opplevd å havne i en«mellominntektsfelle» der evnen til å foreta oms-tillinger som fremmer produktivitet og nyskaping,ikke holder tritt med høyinntektsland. Det institu-sjonelle rammeverket er ikke egnet til å under-støtte de krevende omstillingene som skal til. Imange av landene er politiske og rettslige institu-sjoner som skal sikre eiendomsrett og gi forutsig-bare og velfungerende rammer for næringslivet,mangelfullt utviklet. Institusjonelle forskjeller mel-lom land gjør at mulighetene som økonomisk inte-grasjon åpner, i svært ulik grad realiseres. Inter-nasjonale rangeringer viser at land som gjerneomtales som fremvoksende økonomier, scorernokså lavt på viktige institusjonelle forhold, seboks 2.2.


Handel og investeringer foregår for en stor delregionalt. De fleste land handler langt mer medland i nærheten enn med land lenger unna. Ten-densen til at mange land inngår frihandelsavtalermed land i egen region som de allerede handlermye med, kan også bidra til at fjerntliggende mar-keder vil fremstå som mindre åpne.

Flere forhold enn geografi påvirker i hvilkengrad land samhandler. Barrierer reises av kulturog tradisjon, forskjeller i reguleringer, ulike juri-diske systemer, politiske hensyn etc. OECD fin-ner at forskjeller knyttet til regulering hemmerhandel i tjenester mer enn rene handelsrestriksjo-ner. For eksempel har forskjeller i rettstradisjoneren markert handelshemmende effekt. Terskelenfor å lykkes i land med fremmed kultur og tradi-sjon er gjerne høyere.

Når markeder utenfor Europa tiltar i betyd-ning, innebærer det at en økende andel av handelog investeringer skjer med land der rammene forsamhandlingen i mindre grad er regulert gjennomregionale eller bilaterale handels- og investerings-avtaler, og i stedet regulert av WTO og bindin-gene de respektive landene har påtatt seg der. Derbilaterale handelsavtaler er forhandlet fram, er delangt mindre omfattende og dynamiske enn Avta-len om det europeiske økonomiske samarbeids-området (EØS) som regulerer store deler av Nor-ges handel med Europa. Videre er fremvoksendeøkonomier i dag generelt mer lukket enn de avan-serte økonomiene. Tjenestesektorer som er vik-tige for land som Norge, møter vesentlig meromfattende restriksjoner i markeder som Kina,India, Brasil, Indonesia, Russland og Sør-Afrika,enn i OECD-land.

Utviklingen går i retning av at land med ikke-vestlige tradisjoner og kanskje svakere institusjo-ner får økende økonomisk innflytelse. I enkelteland er innslaget av statlig styring sterkt. I andreland kan manglende regelverk eller evne til åhåndheve lover og regler innebære begrensnin-ger. Korrupsjon, politisk uro og vilkårlig bruk avrettslige virkemidler er forhold som bidrar til åskape uforutsigbarhet for handel og investeringer.

Land som blir stående på utsiden av størrehandelssamarbeid, kan oppleve en relativ forver-ret adgang til markedene på innsiden. På denannen side kan økt aktivitet som følger av tettereintegrasjon, også komme tredjeland til gode iform av økt etterspørsel etter varer og tjenesterprodusert utenfor det regionale samarbeidet. Iden grad handelssamarbeidet innebærer godkjen-ning eller harmonisering av reguleringer og stan-darder, kan det også falle heldig ut for tredjelandved at kostnadene ved å tilpasse seg nye marke-

der faller når kravene er likere mellom de ulikeeksportmarkedene. Harmonisering kan bidra tilglobal konvergens mot felles standarder og regel-verk over tid, noe som kommer alle til gode.

2.5 Viktige organisasjoner for økonomisk samarbeid og handel

Utviklingen av internasjonale samarbeidsinstitu-sjoner har spilt en viktig rolle for økonomisk inte-grasjon. Fremveksten av dette har hatt særlig storbetydning for små og mellomstore åpne økono-mier som Norge.

Grunnlaget ble lagt på Bretton Woods-konfe-ransen i 1944. Der drøftet de allierte i 2. verdens-krig, herunder Norge, hvordan man kunne gjen-oppbygge det internasjonale økonomiske systemet.Med et felles mål om å unngå den økonomiskemiseren som kjennetegnet mellomkrigstiden, ogsom mange mente hadde bidratt til å legge grunn-lag for 2. verdenskrig, var viljen til enighet stor.Enigheten omfattet opprettelsen av nye multilate-rale organisasjoner, regler og prosedyrer for regu-lering av det internasjonale monetære systemet, oginnebar opprettelsen av Det internasjonale valuta-fondet (IMF) og Den internasjonale banken forgjenoppbygging og utvikling (IBRD). Sistnevnte eri dag kjernen i Verdensbanken.

IBRD og IMF ble opprettet i 1945 og har i dag189 medlemsland. Norge har vært medlem sidenstarten. IMF skal fremme samarbeid om det inter-nasjonale monetære systemet, styrke finansiellstabilitet globalt og regionalt og støtte opp underinternasjonal handel. IMFs tre hovedoppgaver erå overvåke økonomien i medlemslandene for åforebygge økonomiske ubalanser og kriser, å giteknisk assistanse til medlemslandene og å gi låntil medlemsland som har problemer med beta-lingsbalansen. Medlemmenes rettigheter og plik-ter skal avspeile deres relative posisjon i verdens-økonomien.

Verdensbanken bidrar med finansielle ressur-ser og faglig rådgivning til utviklingsland og mel-lominntektsland. Medlemslandene skyter innkapital i bankene etter sin relative størrelse i ver-densøkonomien. I tillegg gis frivillige bidrag tilulike utviklingsfond som gir gavebistand eller lånpå svært gunstige vilkår til de fattigste landene.

Bretton Woods-konferansen forhandlet i til-legg fram rammen for en internasjonal handelsor-ganisasjon (ITO) som skulle redusere barriererog arbeide for enighet innen andre handelsrela-terte tema. Da blant annet USA valgte å ikke blimedlem av ITO, ble initiativet liggende på tegne-


brettet. I stedet gikk USA, Norge og 21 andre alli-erte land sammen og underskrev i 1947 General-avtalen for tolltariffer og handel – GATT. GATTble raskt utvidet til å omfatte flere land og bidro iårene som fulgte til omfattende multilateral ned-bygging av barrierer for handelen med varer.Først i 1995 ble GATT omdannet til Verdens han-delsorganisasjon (WTO), slik det opprinnelig vartenkt. WTO har i dag 164 medlemmer.

Overordnede prinsipper og spilleregler forinternasjonal handel reguleres i stor grad avWTO. Avtaletekstene som medlemslandene harundertegnet, angir prinsippene for verdenshande-len. Avtalene regulerer handel med varer, tjenes-ter, veterinære- og plantesanitære tiltak, tekniskehandelshindre, handelstiltak som anti-dumping ogsubsidier, handelsrettslige aspekter innen imma-terielle rettigheter, blant mye annet. WTO er bådeen forhandlingsarena for nytt avtaleverk og en for-valter av regelverket medlemslandene har bundetseg til. Det enkelte medlemsland kan kreve det deopplever som urimelige adgangsbegrensningereller forskjellsbehandling, behandlet i WTOs tvis-teløsningsmekanisme.

Da Organisasjonene for økonomisk samarbeidog utvikling (OECD) ble opprettet i 1961 var detsom en videreføring av Organisasjonen for euro-peisk økonomisk samarbeid (OEEC)som ble eta-blert få år etter krigen for å administrere og gjen-nomføre Marshallplanen til oppbygging av detkrigsherjede Europa. Planen ble også et viktiginstrument for å fremme integrasjon i Europa, vedat den inneholdt vilkår om medlemskap i OEECog om nedbygging av handelsbarrierer og regule-ringer.

I dag er OECD et internasjonalt samarbeidmellom land både innenfor og utenfor Europa derutforming av økonomisk politikk og erfaringsut-veksling utgjør kjernen av virksomheten. Formå-let er stadig å stimulere til økonomisk utvikling ogåpne markeder. Blant de mange politikkområdeneOECD er engasjert i, har organisasjonen fått ensærlig viktig posisjon innen skattesamarbeid.Blant annet har OECD utviklet en modell for skat-teavtaler som brukes i bilateralt samarbeid for åunngå dobbeltbeskatning og fremme informa-sjonsutveksling om skatteforhold. Andre viktigeinitiativ er arbeidet for å gjøre slik utveksling avskatteinformasjon automatisk og tiltak for å redu-sere mulighetene for internasjonal skatteplanleg-ging, se nærmere omtale i avsnitt 2.6.3.

Erfaringene med krig og konflikt i Europa varogså bakteppet da Frankrike, Vest-Tyskland, Italiaog Be-Ne-Lux-landene i 1951 gikk sammen om ådanne Den europeiske kull- og stålunionen. Dette

var forløperen til Den europeiske union (EU).Utviklingen fra et økonomisk samarbeid til enomfattende politisk union med per dato 28 med-lemmer har knyttet Europa sammen politisk, øko-nomisk og sosialt. Integrasjonsprosessene harført til gjennomgripende forandringer i Europagjennom etterkrigstiden. Aller viktigst er at ingenEU-land noensinne har gått til krig mot hver-andre. Norge er koplet på det europeiske samar-beidet gjennom EØS-avtalen og en rekke andreavtaler med EU.

For Norges del bidro EØS-medlemskap fra1994, med deltakelse i det indre marked i EU, tilen vesentlig nedbygging av handelsbarriereroverfor viktige handelspartnere. Hensikten medEUs indre marked har vært å etablere et fellesmarked i Europa der grenser og nasjonalitet ikkeskal legge restriksjoner på handel, investeringerog arbeidsmuligheter. I tillegg til å lette bevegelseav varer, tjenester, personer og kapital, hviler kon-struksjonen av et indre marked på at regelverkharmoniseres, blant annet for å legge til rette forlike konkurransevilkår.

EØS-avtalen er den mest omfattende og dypt-gripende internasjonale avtalen Norge har, og sik-rer blant annet adgang til det europeiske indremarkedet på samme vilkår som øvrige EU- ogEØS-land. Fisk og landbruk er i hovedsak unntattfra avtalen. Avtalen er dynamisk og videreutviklesi takt med utviklingen av EUs indre marked ogregelverk. Det gjør at norske bedrifter i sektorenesom inngår i avtalen, ikke bare står overforsamme rammebetingelser som bedrifter i EU idag, men også vil gjøre det fremover. Avtalen harvært svært viktig for utviklingen i Norge sidenden trådte i kraft i 1994.

Det internasjonale handelssystemet bestårogså av en rekke bilaterale frihandelsavtaler ogavtaler mellom et avgrenset antall land som sup-plerer landenes globale forpliktelser og rettighe-ter. Mellom 1990 og 2010 økte antallet frihandels-avtaler på verdensbasis fra 70 til 300. Lenge varslike frihandelsavtaler utenom GATT i all hoved-sak avgrenset til å utdype samarbeidet innen geo-grafiske regioner. Slike regionale handelsavtalerble på 1990-tallet gradvis supplert av interkonti-nentale frihandelsavtaler, en tendens som tiltokutover 2000-tallet. I de siste årene har antallet avta-ler som inngås, avtatt. Til gjengjeld er en del avavtalene som inngås mer omfattende og har ofteflere avtaleparter.

Begrenset fremgang innenfor WTO harbidratt til at forhandlinger om handel i større gradenn tidligere føres utenfor den etablerte multilate-rale arenaen. Dette er uheldig sett med norske


øyne. Blant annet risikerer små land å bli ståendepå utsiden av større handelssamarbeid. Bilateralefrihandelsavtaler kan også føre til at vi importerervarer og tjenester fra land hvor produksjonen iutgangspunktet er lite effektiv, men der importenblir konkurransedyktig av at konkurrenter møterhøyere toll og kostnadsdrivende handelsbarrierer.Handelsvridning mot mindre effektiv produksjongjør at innsatsvarer og arbeidskraft ikke finnerbeste anvendelse og kan utgjøre en svakhet vedbilaterale avtaler.

Når resultatene av multilateralt samarbeid ersmå eller uteblir, blir det likevel viktig å forhandlefram avtaler med enkeltland. Slikt handelssamar-beid kan også åpne for dypere liberalisering. Isum bidrar nettverket av frihandelssamarbeidutenom det multilaterale til å redusere omfangetav effektivitetsdempende reguleringer. Norge inn-går i et vidtrekkende nettverk av frihandelsavtaler,og forhandler med en rekke viktige partnere for åsikre markedsadgang og bedre forutsigbarhet forhandel og investeringer. Ulempene ved å stå uten-for handelssamarbeid der viktige handelsnasjonerinngår, gjør det viktig for Norge å utvide detteavtalenettverket.

2.6 Globaliseringen møter motstand

2.6.1 Avtakende vekst i handel og investeringer

Kreftene som driver globaliseringen er sterke.Mulige gevinster som ligger i adgang til størremarkeder, teknologideling, økt spesialisering ogarbeidsdeling, bærer i seg potensialet for storeeffektivitetsforbedringer. I de seneste årene harogså strukturpolitiske, snarere enn konjunkturpo-litiske, virkemidler fremstått som mer aktuelle pågrunn av det begrensede handlingsrommet ipenge- og finanspolitikken i mange land. Det hargjort det mer aktuelt å fremme vekst gjennom åliberalisere og forbedre internasjonale markeder.Videre har mange fremvoksende og fattige økono-mier så langt kun i begrenset grad hentet ut gevin-stene av å åpne mot omverdenen.

Likevel ser det ut til at bevegelsen mot en tet-tere sammenvevd verden har stoppet opp desenere årene. Fra å vokse om lag dobbelt så rasktsom globalt BNP fra slutten av 1980-tallet og framtil finanskrisen, har internasjonal handel vokst omlag i takt med øvrig økonomisk aktivitet i deseneste årene. Nyere statistikk antyder nå at vek-sten har avtatt ytterligere. Det er også tegn til atveksttakten for internasjonale verdikjeder haravtatt i de seneste årene. IMF og andre har pekt

på at svak økonomisk vekst og svært lav inves-teringstakt kan forklare mye av reduksjonen i han-delsveksten de siste årene.

Samtidig har liberaliseringen avtatt. Nedbyg-gingen av tollbarrierer som har pågått over fleretiår, har stoppet opp. Dette skjer etter at gjennom-snittlig tollsats for alle økonomier i tiåret fram til2008 falt med om lag en halv prosentenhet i året,se figur 2.6A.

Det multilaterale samarbeidet i WTO omvidere handelsliberalisering har i de seneste tiå-rene levert begrensede resultater. En årsak er athandelspolitikk er blitt betydelig mer komplisertog griper mer direkte inn i nasjonal regulering.Også utenfor WTO er det vanskelig å enes omomfattende handelsavtaler, særlig når forhandlin-gene pågår mellom mange parter.

Integreringen av markeder har gått i bølger,med kraftig vekst i perioder og tilbakeslag i andre.Proteksjonistiske argumenter, gjerne knyttet tilbeskyttelse av egne arbeidsplasser, har for tidenbred oppslutning i opinionen i flere store handels-nasjoner. Presidentvalget i USA og utfallet av Stor-britannias folkeavstemning om å melde seg ut avEU har vist oss at integrasjon ikke behøver å væreen kontinuerlig og entydig prosess, og at tilbake-slag kan reversere utviklingen. Den nye Trump-administrasjonen har tatt til orde for øktimportvern for USA og sagt nei til å inngå den fer-digforhandlede handelsavtalen rundt Stillehavet. Ide seneste årene har handelshemmende tiltaksom importrestriksjoner, diskriminerende tiltakinnen offentlige anskaffelser, krav om lokalt inn-hold og handelsvridende subsidier, økt og merenn oppveiet for liberaliserende tiltak, se figur2.6B.

Tjenester vil utgjøre en større andel av nyehandelsstrømmer. For de industrialiserte landeneer potensielle gevinster ved videre integrasjonutenfor EØS størst innen tjenestesektoren og forsåkalte direkteinvesteringer i annet land. Liberali-sering av tjenestehandel er krevende. Barriereneer gjerne mer kompliserte og sammensatte ennfor varer. Forskjeller i reguleringer, kvalifikasjons-krav, lisensprosedyrer etc. bremser handelen ogskaper tilpasningskostnader. Tjenestehandelbremses også av tiltak som hemmer grensekrys-sende etableringer og midlertidige personbeve-gelser.

Harmonisering av regelverk og standarderkan være komplisert. Til tross for mulige handels-vridende effekter, kan reguleringer og standardervære ønskelige av andre hensyn enn de han-delspolitiske. Dette forsterkes når vi handler mermed land som er svært ulike oss selv.


Ikke all motstand mot videre handelsliberalise-ring handler derfor nødvendigvis om frykt forøkte handelsstrømmer eller om at økonomiskegevinster ikke anerkjennes, men baserer seg i ste-det på mer verdibaserte argumenter. Den verdi-baserte motstanden retter seg gjerne mot bestem-melser i moderne handelsavtaler som berørernasjonale, regulatoriske forhold.

Handels- og investeringsavtaler inneholder iøkende grad også bestemmelser som kun indi-rekte kan knyttes til handel, for eksempel opp-havsrettigheter, offentlige anskaffelser, konkur-ransepolitikk og arbeids- og miljøstandarder.Dette utvider avtalens virkeområde til felt derandre hensyn kan spille inn. Videre kan dypereintegrasjon, særlig når den omfatter personbeve-gelser, være mer kontroversiell enn tradisjonellhandel med varer og reise problemstillinger langtutover de handelspolitiske.

Handel og teknologisk utvikling innebærergevinster for alle land som deltar. Snarere enn åutgjøre nullsumspill, bidrar handel til å løfte deøkonomiske mulighetene for alle handelspart-nere. Økende globaliseringsmotstand har rettetsøkelyset mot at gevinstene fra mange år med tek-nologi- og globaliseringsdrevet vekst har blittskjevt fordelt i mange land. Grupper internt i landhar tapt på utviklingen. Institusjoner som reduse-rer kostnadene for den enkelte og omfordelergevinstene, er derfor avgjørende for å omsettegevinster til økt allmenn velferd.

Skjevfordeling av gevinstene bidrar til å økemotstanden mot åpne grenser. Erfaringen viserlikevel at kostnaden ved handelshindringer førstog fremst bæres av befolkningen i eget land.Skulle USA nå bryte ut av det internasjonale han-delssamarbeidet, er det ut fra erfaring den ameri-kanske befolkningen som vil bære de største kost-nadene ved dette. Dersom andre land skulle følgeetter og svare med nye handelshindringer, vil dettrolig øke kostnadene ytterligere, både i USA ogandre land.

2.6.2 Ulikhet

Globalisering og teknologisk utvikling har gitt etenormt løft i inntektene for store deler av verdensbefolkning. Bare i løpet av de siste tiårene harsvært mange mennesker under og rundt den glo-bale middelinntekten opplevd et betydelig løft irealinntekten, se figur 2.7A. Dette reflekterer denraske inntektsveksten i store befolkningsgrupperi fremvoksende økonomier, særlig i Kina. Ogsåden aller rikeste gruppen i den globale inntekts-fordelingen har opplevd kraftig vekst i dette tids-rommet. Samtidig har grupper mellom median-og toppinntektssjiktene opplevd en langt svakereinntektsutvikling. Denne delen av kurven reflekte-rer blant annet at lønnsutviklingen for lavere mid-delklasse i en del avanserte økonomier har værtsvak og langt svakere enn inntektsveksten for til-svarende grupper i fremvoksende økonomier.Omveltingene i tidligere sovjetstater og den svake

Figur 2.6 Handelspolitikk

Kilde: IMF.

0

5

10

15

20

25

30

35

1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 20150

5

10

15

20

25

30

35

Toll i avanserteøkonomier

Toll i fremvoksendeøkonomier ogutviklingsland

Handelspolitikk

-10

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

-10

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Diskriminerende

Liberaliserende

Netto

B. Handelstiltak. Antall produkter. TusenA. Toll i avanserte og fremvoksende økonomier. Sats i prosent


Figur 2.7 Utvikling i ulikhet1 Heltrukket linje angir innteksvekst for hver inntektspersentil globalt. Stiplet linje viser inntektsutvikling for den enkelte inn-

tektsgruppe i hvert land, kontrollert for forskjeller i befolkningsvekst.2 26 OECD-land. Sammenveiing etter folketall.Kilder: Lakner, Christoph, and Branko Milanovic (2016). «Global Income Distribution: From the Fall of the Berlin Wall to the GreatRecession», World Bank Economic Review 30, World Bank Research Digest, Volume 11, No. 2, Winter 2017, OECD og Finansdepar-tementet.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

0

10

20

30

40

50

60

70

80

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 99 100

Vekst i realinntekt

Vekst i realinntekt gitt opprinnelig inntektsplassering

A. Vekst i realinntekt etter globalt inntektsnivå mellom 1988 og 2008. Prosentvis endring per inntekstspersentil.1 2005 PPP-dollar

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1,2

1,4

1,6

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1,2

1,4

1,6

BNP perinnbygger

Lav inntekt Mellomlav inntekt Medianinntekt Mellomhøy inntekt Høy inntekt

B. Vekst i husholdningenes disponible inntekt og BNP per innbygger i OECD.2

Årlig prosentvis endring fra 1995-2011

Utvikling i ulikhet

C. Vekst i husholdningenes disponible inntekt og kjøpekraftsjustert BNP per innbygger i noen OECD-land.Årlig prosentvis endring fra midten av 1990-tallet til første halvdel av 2010-tallet

-2

-1

0

1

2

3

4

-2

-1

0

1

2

3

4

20 pst. med lavest inntekt Medianinntekt

20 pst. med høyest inntekt BNP per innbygger

Ned

erland

Japa

n

Tysklan

d

Italia

Frank

rike

Sto

rbrit

annia

Dan

mar

kUSA

Hellas

Can

ada

Tsjek

kia

Sve

rige

Finland

Nor

ge

Aus

tralia


økonomiske utviklingen i Japan i denne periodenbidrar til å trekke kurven ytterligere ned i detteinntektssjiktet.

Industrialiseringen i de vestlige landenegjorde at global inntektsulikhet ble nært knyttettil inntektsulikhet mellom land. Slik er det fortsatt,men betydningen av ulikhet internt i land er tilta-kende. Samtidig som fremvoksende økonomierhar redusert forspranget til de rikeste landene,har forskjeller i inntektsutviklingen mellom grup-per internt i land ført til økende ulikhet innadbåde i mange fremvoksende og avanserte økono-mier.

I OECD-landene samlet sett har inntekten tilde med lavest inntekt økt mindre enn til de medhøyest inntekt, og store grupper i befolkningenhar hatt ingen eller svak vekst i sin levestandardde siste 20 årene, se figur 2.7B. Lavere vekst i inn-tektene enn i BNP per innbygger indikerer atkapitalens andel av landenes inntekt har økt.Figur 2.7C illustrerer at svak inntektsutvikling igrupper med i utgangspunktet lavt inntektsnivåog sterk utvikling for grupper med høyt inntekts-nivå opptrer i en rekke land. I Frankrike, USA ogflere nordiske land har inntektene til de rikestedratt kraftig fra de seneste tiårene. I en del landhar også medianinntekten økt mer enn inntektenfor de med lav inntekt. Det betyr at den relativefattigdommen, som måles som andelen med inn-tekt under en viss andel av medianinntekten, harøkt. I USA, Japan, Tyskland, Nederland, Tsjekkiaog Hellas har i tillegg medianinntekten økt klartmindre enn BNP-veksten. Årsakene til differan-sen varierer mellom landene, men stort avvikantyder at produksjonsveksten i landet legger tilrette for en større velstandsøkning enn det somtilfaller husholdingene. I Norge har store byttefor-holdsgevinster bidratt til at medianinntekten harøkt mer enn BNP per innbygger. Likevel er detogså i Norge en tendens til at lavlønnsgruppenesakker akterut. Se kapittel 7 for mer om utviklin-gen i ulikhet i Norge.

Den kraftige utvidelsen av det globale tilbudetav arbeidskraft som følge av Kinas og andre frem-voksende økonomiers inntog på verdensmarke-det, har hatt stor betydning for arbeidsmarkedetog spredningen av lønnsinntekter. For EØS-lan-dene bidro også utvidelsen av EU i 2004 til å gjøreen større arbeidsstyrke tilgjengelig.

Til tross for at antallet høyt utdannede har gåttopp i de fleste avanserte økonomier, har tilta-kende spesialisering i kunnskapsintensive nærin-ger og økningen i det globale tilbudet av lavtutdannet arbeidskraft gjort at grupper med liteutdannelse har sakket akterut internt i mange

avanserte økonomier. Konkurransen fra lavkost-land har ført til at arbeidsintensiv produksjon iavanserte økonomier har blitt lagt ned og flyttet tilland med billig arbeidskraft, mens mer kapitalin-tensiv produksjon har økt. Høyere arbeidsinn-vandring har intensivert konkurransen omarbeidsplassene og bidratt til å presse lønningenened.

Stadig mer forskning antyder imidlertid at tek-nologisk utvikling er en viktigere forklaringsfak-tor bak lavere etterspørsel etter de med middelskvalifikasjoner enn økt integrasjon. Automatise-ring av arbeidsoppgaver gir økt produktivitet, menkan også gjøre det mer krevende for arbeidsta-kere med kort utdanning eller svak kompetanse åfinne nytt arbeid. I USA har for eksempel mangeav de som tidligere utførte rutineoppgaver i vare-produserende næringer, måttet finne seg arbeid itjenesteytende næringer med lavere lønningerenn det de hadde tidligere, mens arbeidsoppgaversom er vanskeligere å automatisere, som foreksempel vakthold og servering, er mindreberørt. Kunnskapsbasert teknologisk endring ogen voksende kunnskapsintensiv tjenestesektortrekker i retning av økt etterspørsel etter høytutdannet arbeidskraft. Samtidig tilsier en aldrendebefolkning og økende betalingsvilje for tjenesterat mye av sysselsettingsveksten fremover vilkomme innen personlig tjenesteyting.

Den teknologiske utviklingen vil trolig fort-sette å legge press på yrkesgrupper i lav- og mel-lomsjiktet av lønnsskalaen og bidra til å endrebetingelsene for enda større grupper. Å skjermeøkonomien for internasjonal konkurranse og tek-nologisk utvikling synes som en lite farbar vei.Snarere vil det være viktig å oppnå effektivitets-og produktivitetsgevinster og skape grunnlag fornye arbeidsplasser. Nasjonale institusjoner ogsystemer må innrettes slik at gevinstene kankomme også utsatte grupper til gode.

Tegn til økende ulikhet i mange avanserteøkonomier er tema for debatt blant ledende fag-økonomer internasjonalt, der enkelte peker påfaren for at konsentrasjon av inntekt på færre hen-der kan dempe den økonomiske veksten frem-over. Blant annet vises det til at personer med høyinntekt vil bruke en lavere andel av løpende inn-tekter til konsum, noe som bidrar til at etterspør-selen blir lavere enn om inntektene var jevnerefordelt. Økonomisk ulikhet vil også kunne gi segutslag i at mulighetene for å utvikle evner og til-egne seg kunnskap blir ulike. Det samfunnsøko-nomiske tapet av at humankapital ikke realisereskan være stort, og større når økonomien går motå bli mer kunnskapsintensiv.


2.6.3 Finansiering av velferd i en globalisert økonomi

Finansiering av velferdsordningene spiller en heltsentral rolle når velstand skal omformes til vel-ferd. Når verden veves tettere sammen, blir ogsåskattegrunnlagene mer mobile. Internasjonalskattetilpasning, som blant annet innebærer atvirksomheter organiserer seg i kompliserte struk-turer for å minimere skattebyrden, er blitt en bety-delig utfordring. Bevisst tilsløring av skatterele-vante opplysninger om verdikjeder og viktige inn-satsfaktorer i produksjonen gjør også at offentligeinntekter går tapt. Et økende innslag av tjenesterog immaterielle verdier i produksjonen gjør detenda mer komplisert å fastslå hvor verdiskapnin-gen skjer. Fremveksten av grensekryssende akti-vitet hvor immaterielle verdier er en sentral inn-satsfaktor, bringer inn nye utfordringer for skatte-systemet. Tjenesteyting gjennom digitale plattfor-mer er et eksempel på dette.

Flere internasjonale avtaler legger til rette forøkt samarbeid knyttet til utveksling av skatteopp-lysninger. Avtalene skal bidra til å gjennomføreden beskatningen som landenes interne rett ogskatteavtaler legger opp til. USA har undertegnetsåkalte FATCA2-avtaler med en rekke land, her-under Norge. Avtalene legger opp til automatiskutveksling av finansielle kontoopplysninger mel-lom partene. OECD og Europarådet har utarbei-det en tilsvarende avtale som legger til rette forautomatisk utveksling av finansielle kontoopplys-ninger der 87 land deltar, blant annet Norge.Videre pågår det et prosjekt i regi av OECD ogG20 for å koordinere tiltak mot internasjonal skat-teplanlegging. Prosjektet som har tittelen «BaseErosion and Profit Sharing (BEPS)», har lagt framflere tiltak som skal redusere muligheten til åutnytte forskjeller i lands interne skatteregler ogskatteavtalenettverk til å flytte overskudd. Ett avtiltakene er automatisk utveksling mellom skatte-myndigheter av nøkkelinformasjon om inntekterog skattebetaling i store internasjonale konsern.

Norge har forhandlet fram et av verdens mestomfattende nettverk av bilaterale skatteavtaler,som i dag teller om lag 90 avtaler. Avtalene harførst og fremst til hensikt å unngå dobbeltbeskat-ning for å fremme virksomhet over landegrenseneog samtidig forebygge skatteomgåelse og skatte-unndragelse.

Internasjonalt har det vært en bevegelse motlavere selskapsskattesats samtidig som det gjen-

nomføres tiltak for å beskytte skattegrunnlagetmot uthuling og overskuddsflytting. Økende ulik-het er ofte knyttet til at inntektene til den rikeredelen av befolkningen i stigende grad kommer frakapital, fremfor arbeid. Dersom den teknologiskeutviklingen går i retning av å erstatte arbeidskraftmed kapital, vil betydningen av kapitalinntekt øke.Siden kapital er blant skattegrunnlagene som medstørst letthet kan flytte over landegrenser, vil sam-arbeid om skattespørsmål mellom land væreminst like viktig fremover som i dag.

2.7 Internasjonale vekstutsikter

På lang sikt avgjør utviklingen i produktivitet ogarbeidsinnsats velstandsveksten i befolkningen.Arbeidsproduktiviteten angir mengden varer ogtjenester som produseres per enhet arbeid somsettes inn. Arbeidsinnsatsen tilsvarer arbeids-mengden befolkningen bidrar med. Veksten iarbeidsproduktiviteten er over tid nært knyttet tilteknologiutviklingen. Utviklingen i arbeidsinn-sats henger blant annet sammen med endringer ialderssammensetningen i befolkningen og kvin-ners deltakelse i arbeidslivet. Utviklingen av etmer regulert arbeidsliv med kortere arbeidsukerog lengre ferier har også påvirket arbeidsinnsat-sen. Andre reformer i arbeidslivs- og pensjonsord-ninger og forhold på arbeidsmarkedet har ogsåbetydning for arbeidsinnsatsen.

Over tid har arbeidsproduktiviteten økt kraftigi de avanserte økonomiene. Veksten i arbeidspro-duktiviteten var høy gjennom store deler av 1900-tallet og nådde i mange avanserte økonomier entopp i tiårene like etter andre verdenskrig. I deseneste tiårene har veksten avtatt og har værtsærlig svak i det siste tiåret, se figur 2.8. Forholds-vis små endringer i arbeidsinnsatsen i sammeperiode, gjør at utviklingen i arbeidsproduktivite-ten i stor grad kan forklare at velstandsvekstenhar avtatt.

Det råder ingen konsensus om hvorvidt ned-gangen er forbigående eller vil vedvare. Storefinanskriser har historisk blitt fulgt av lav vekstover minst ti år.3 Om utviklingen etter den globalefinanskrisen som brøt ut i 2008 følger sammemønster, skulle vi forvente at veksten i verdens-økonomien ville ta seg opp fremover. Flere år medsvak økonomisk vekst i de avanserte økonomiene,har likevel gitt grobunn for diskusjoner om opp-

2 Foreign Account Tax Compliance Act. Den amerikanskeloven som er grunnlaget for avtalene.

3 Reinhart, Carmen og Kenneth S. Rogoff (2009). «ThisTime is Different».


bremsingen i produktivitetsveksten er innlednin-gen til en periode med vedvarende lav vekst.

De som tror at rask teknologisk utvikling villøfte veksten i produktiviteten fremover, visergjerne til at digitalisering, automatisering ogkunstig intelligens nå utvikles svært raskt og vilha vidtrekkende effekter innenfor et bredt spekterav økonomisk aktivitet. Andre understreker atomfanget av de teknologiske endringene vi i dager vitne til, er langt mer begrenset enn av de tek-nologiske endringene som fulgte av store, indus-trielle revolusjoner som løftet produktivitetengjennom store deler av 1900-tallet.4 Ifølge detteperspektivet vil den teknologiske utviklingen imindre grad evne å løfte veksten fremover. Debat-ten reiser spørsmålet om hvilken historisk refe-ranse som bør legges til grunn for å anslå betyd-ningen av teknologisk utvikling for produktivite-ten fremover: de store innovasjonsdrevne løftene iproduktivitet og levestandard i de avanserte øko-nomiene gjennom deler av 1900-tallet, eller detsvake gjennomslaget informasjons- og kommuni-kasjonsteknologi har hatt på produktivitets-veksten det siste tiåret.

Svakere produktivitetsutvikling forsterkes avat bidragene til økonomisk vekst fra en gunstigutvikling i demografi og arbeidsdeltakelse haravtatt eller snudd i mange avanserte økonomier.Fra midten av 1960-tallet bidro de store fødsels-kullene fra etterkrigstiden til å øke andelen avbefolkningen i arbeidsdyktig alder. Siden den tidhar fødselsratene i de fleste avanserte økonomi-ene avtatt, og fødselskullene fra etterkrigstidenhar nådd pensjonsalder. I de siste par tiårene hararbeidsinnsatsen avtatt noe. Fremover vil aldrin-gen av befolkningen trekke i retning av lavereøkonomisk vekst. Også vedvarende høy arbeidsle-dighet kan svekke økonomiens vekstevne. Lang-tidsledige vil ofte etter hvert miste kompetanse ogtilknytting til arbeidsmarkedet.

Skal den langsiktige økonomiske vekstenholde seg høy i avanserte økonomier, vil veksten iproduktiviteten måtte ta seg kraftig opp og merenn motvirke det negative vekstbidraget fra enaldrende befolkning. Produktivitetsutviklingen ogdemografiske endringer i Norge drøftes hen-holdsvis i kapittel 6 og 8 i denne meldingen.

Rommet for makroøkonomiske tiltak som kanstimulere veksten er blitt mindre. Høy statsgjeldog store underskudd på offentlige budsjetterunder og etter den globale finanskrisen harbegrenset de avanserte økonomienes handlefrihet

i finanspolitikken de siste årene. Til tross for svakvekst har USA og euroområdet sett under ett førten kontraktiv finanspolitikk over flere år. Samtidighar mange land ført en svært ekspansiv pengepo-litikk for å stimulere økonomien. Mange sentral-banker i de avanserte økonomiene har sidenfinanskrisen redusert styringsrentene tilrekordlave nivåer, i flere tilfeller under null. Sen-tralbankene i USA, Storbritannia, euroområdet,Japan og Sverige er blant dem som i tillegg hartatt i bruk ekstraordinære tiltak som kjøp av obli-gasjoner i markedet. På et tidspunkt ble en tredelav verdens noterte obligasjoner handlet til negativrente.

En lang periode med svært lave renter økerfaren for uønskede bivirkninger som feilallokerin-ger og finansielle bobler. Særlig i Europa kan delave rentene ha redusert bedrifters og bankersvilje til å erkjenne og bokføre tap, slik at ulønn-somme prosjekter og virksomheter videreføres.Kapital blir da bundet opp i lite lønnsomme pro-sjekter i stedet for å kanaliseres inn i mer produk-tiv virksomhet, noe som gir lavere økonomiskvekst over tid. På samme måte kan lave statsren-ter gjøre det enklere for myndighetene å utsettetiltak som er nødvendige for å gjøre statsfinansenebærekraftig over tid.4 Gordon, Robert J. (2016). «The Rise and Fall of American

Growth».

Figur 2.8 Utvikling i velstand, arbeidsproduk-tivitet og arbeidsinnsats (timeverk per innbygger) i 20 avanserte økonomier. Prosentvis årlig vekst1

1 Veksten i arbeidsproduktivitet og arbeidsinnsats utgjør isum veksten i BNP per innbygger.

Kilder: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Utvikling i velstand, arbeidsproduktivitet og arbeidsinnsats i avanserte økonomier

-0,5

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

-0,5

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

1971-1990 1991-2005 2006-2015

BNP per innbyggerArbeidsproduktivitetArbeidsinnsats


De lave rentene har i noen land bidratt til enkredittvekst som gjør bedrifter og husholdningersårbare for renteøkning. I tillegg kan de ha bidratttil sterk oppgang i aksje- og eiendomsmarkeder,og drevet pensjonsfond og livselskap til å søkemer risikofylte investeringer for å opprettholdeavkastningen. Det er usikkert hvordan finansmar-kedene vil reagere når pengepolitikken etterhvert strammes inn.

Rentene i de avanserte økonomiene har aldrivært lavere, verken nominelt eller reelt. Densvært ekspansive pengepolitikken har så langtikke lykkes i å løfte aktivitetsnivået tilstrekkelig tilå utnytte ledige ressurser fullt ut, og inflasjonenhar lenge ligget under ønsket nivå i mange land.Pengepolitikkens evne til å stimulere økonomienavtar når inflasjonsforventningene blir svært lave.Det blir da vanskelig å få realrenten tilstrekkeliglav til å gi den ønskede økonomiske stimulansen.Faren for å bli fanget i en situasjon med lav vekstog lav inflasjon er trolig større for Japan og euro-området enn for USA og Storbritannia. Både IMFog OECD peker på at myndigheter med finanspo-litisk handlingsrom bør utnytte de rekordlavelånekostnadene for å finansiere samfunnsøkono-misk lønnsomme investeringer, blant annet i infra-struktur. Sammen med strukturpolitiske tiltak

mener institusjonene at det vil bidra til å løftevekstpotensialet i landene på mellomlang sikt.

IMF anslår at veksten i euroområdet vil holdeseg rundt 1½ pst. årlig fram til 2021, se figur 2.9,mot en gjennomsnittlig årsvekst på 2,4 pst. i tiåretfør finanskrisen. Fremskrivinger fra OECD anty-der at veksttakten blir liggende om lag på sammenivå også i de påfølgende tiårene. For USA anslåsveksten til rundt 2 pst. fram mot 2021 og om lag2½ pst. i det neste tiåret, mot et gjennomsnitt pådrøyt 3 pst. i tiåret forut for krisen. De avanserteøkonomiene sett under ett ventes å vokse med iunderkant av 2 pst. per år i tiårene som kommer,mot et gjennomsnitt på 2,8 pst. i tiåret før finans-krisen. Også for Norges handelspartnere antasveksten å bli liggende rundt 2 pst. fremover.

Fremskrivingene antyder at veksten i Kina vilavta fremover og i gjennomsnitt ligge rundt 5 pst.årlig fram mot 2030, for deretter å avta gradvisfram mot 2060. På sikt ventes fremvoksende øko-nomier som India og andre folkerike land i Asiaog Afrika å gi viktige bidrag til vekst i verdensøko-nomien. Sammenliknet med Kina har disse lan-dene lavt inntektsnivå, lite samhandel med utlan-det, fordelaktig demografi og stort potensial for åta i bruk mer effektive produksjonsmetoder. I lik-het med Kina vil India være avhengig av importfor å møte sitt raskt voksende energibehov. Lan-

Figur 2.9 Anslag for vekst i BNP på mellomlang og lang sikt1 Avanserte økonomier: USA, eurolandene, Japan, Storbritannia, Canada, Australia, Tsjekkia, Danmark, Island, Israel, Korea, New

Zealand, Norge, Sverige, Sveits.2 Fremvoksende økonomier refererer her til Argentina, Brasil, Kina, India, Indonesia, Russland og Sør-Afrika.3 Norges 23 viktigste handelspartnere sammenveid med andelen av norsk eksport av tradisjonelle varer i 2016.Kilder: IMF, OECD og Finansdepartementet.

0

1

2

3

4

5

6

0

1

2

3

4

5

6

Euroområdet USA Avanserte økonomier Fremvoksendeøkonomier

Norgeshandelspartnere

2017-2021

2022-2030

2031-2060

Anslag for vekst i BNP på mellomlang og lang sikt

1

2 3


det er allerede blant de største importørene avolje i verden.

For fremvoksende økonomier samlet anslårOECD en markert høyere vekst enn i de avan-serte økonomiene i tiårene som kommer. Over tidvil veksttakten gradvis avta, men fortsatt være høynok til å redusere avstanden til de rikeste landene.På mellomlang sikt trekker utsikter til høy vekst iland som India og Indonesia anslaget opp, mensutsiktene for Russland og Brasil trekker ned.

En bærekraftig utvikling krever at vekstenfremover skjer innenfor de rammer miljø- og kli-mautfordringene setter. En omstilling av verdens-økonomien i retning av et slikt grønt skifte vilendre produksjons- og forbruksmønstre. Grønnkonkurransekraft innebærer at norsk næringslivhar evne til å konkurrere internasjonalt i en tidhvor sterkere virkemidler tas i bruk i klimapolitik-ken.

For å bidra til en bærekraftig utvikling vedtokFN i 2015 nye bærekraftsmål for verden for perio-den fram mot 2030. Alle land er forpliktet til åfølge opp målene. De 17 målene og 169 delmåleneberører de fleste samfunnsområder. Det overord-nede målet er å utrydde fattigdom og sult. Detteforutsetter fremgang i forhold til en rekke andreuniverselle mål, blant annet menneskerettigheter,naturmiljøet, økonomisk utvikling og mindre ulik-

het. En hovedhensikt med bærekraftmålene er atsektorer og politikkområder i større grad skal sesi sammenheng. Målene har fått globalt gjennom-slag som felles referanse og rammeverk for dia-log. For å vurdere måloppnåelse trengs det et glo-balt indikatorsett og bedre datagrunnlag. Se boks2.3 for oversikt over bærekraftsmålene, og nær-mere drøfting av klima- og miljødimensjonen ikapittel 4.

Norges viktigste handelspartnere er i Europa.Svak vekst i disse landene vil ha negative virknin-ger også for oss. Lavere vekst i etterspørselenetter norsk eksport svekker aktiviteten i norskøkonomi. På sikt vil også den teknologiske utvik-lingen i Norge kunne påvirkes, fordi teknolo-gifronten internasjonalt kan bevege seg sakterefremover når en stor del av verdensøkonomienopplever svak vekst over tid. Dersom veksten hosmange av Norges tradisjonelle handelspartnereholder seg lav kan vi ha mye å hente på å vri han-delen ytterligere mot fremvoksende økonomierder veksten er høyere.

Den økonomiske utviklingen ute har storbetydning også for norske statsfinanser. Avkast-ning på formuesplasseringer i utlandet er med påå bestemme størrelsen på inntektene til Statenspensjonsfond utland. Over tid vil størrelsen på inn-tektene til fondet være bestemmende for det

Boks 2.3 FNs bærekraftmål for 2030

1. Utrydde alle former for fattigdom i hele ver-den

2. Utrydde sult, oppnå matsikkerhet og bedreernæring og fremme bærekraftig landbruk

3. Sikre god helse og fremme livskvalitet foralle, uansett alder

4. Sikre inkluderende, rettferdig og god utdan-ning og fremme muligheter for livslanglæring for alle

5. Oppnå likestilling og styrke jenters og kvin-ners stilling

6. Sikre bærekraftig vannforvaltning og tilgangtil vann og gode sanitærforhold for alle

7. Sikre tilgang til pålitelig, bærekraftig ogmoderne energi til en overkommelig pris

8. Fremme varig, inkluderende og bærekraftigøkonomisk vekst, full sysselsetting oganstendig arbeid for alle

9. Bygge robust infrastruktur, fremme inklude-rende og bærekraftig industrialisering ogbidra til innovasjon

10. Redusere ulikhet i og mellom land11. Gjøre byer og bosettinger inkluderende,

trygge, motstandsdyktige og bærekraftige12. Sikre bærekraftige forbruks- og produksjons-

mønstre13. Handle umiddelbart for å bekjempe klima-

endringene og konsekvensene av dem14. Bevare og bruke hav og marine ressurser på

en måte som fremmer bærekraftig utvikling15. Beskytte, gjenopprette og fremme bærekraf-

tig bruk av økosystemer, sikre bærekraftigskogforvaltning, bekjempe ørkenspredning,stanse og reversere landforringelse samtstanse tap av artsmangfold

16. Fremme fredelige og inkluderende samfunnfor bærekraftig utvikling, sørge for tilgang tilrettsvern for alle og bygge velfungerende,ansvarlige og inkluderende institusjoner påalle nivåer

17. Styrke gjennomføringsmidlene og fornyeglobale partnerskap for bærekraftig utvikling


finanspolitiske handlingsrommet vi henter frapetroleumsinntektene, noe som drøftes nærmere ikapittel 11.

2.8 Større risikoer internasjonalt

Denne meldingen drøfter utviklingstrekk så myesom femti år fram i tid. Store ødeleggende krigerog alvorlige økonomiske kriser er begivenhetermed store samfunnsmessige kostnader, men medliten sannsynlighet for å inntreffe på kort sikt. Ilangsiktige, økonomiske fremskrivinger ser manstort sett bort fra slike begivenheter. Det betyrikke at man kan basere seg på at slike begivenhe-ter ikke kan inntreffe.

Historien har vist at demokrati og åpenhetreduserer faren for og forekomsten av væpnetkonflikt. Samtidig kan en tettere sammenvevd ver-den gjøre at kriser får større ringvirkninger, og athendelser ute rammer oss hardere, raskere og pånye måter. Å søke å redusere faren for slike uøn-skede og ødeleggende begivenheter er en viktigdel av norsk og internasjonal politikk. Det er sam-tidig på det rene at mindre stater som Norge harbegrenset mulighet for å påvirke den allmenneutviklingen. Det understreker betydningen av fol-kerett og godt internasjonalt samarbeid innenforrammen av multinasjonale organisasjoner somblant annet FN, EU, NATO, OSSE, IMF og WTO.Disse er viktige for å nedfelle felles spilleregler ogfor å øke motstandskraften overfor alternativeutviklingsforløp. Det gjelder også i den økono-miske politikken, der en særlig må være oppmerk-som på forløp som innebærer store samfunnsøko-nomiske kostnader.

Væpnet konflikt

Siden den kalde krigen er antallet væpnede kon-flikter i verden redusert, se figur 2.10A. Antalletmennesker som dør i trefninger, justert for atbefolkningen øker, har vist en fallende trend overflere tiår, se figur 2.10B. En rekke mellomstatligekriger har blitt utkjempet etter 2. verdenskrig,men frekvensen har falt og har det siste tiåretvært nærmest fraværende. Den dominerende for-men for væpnet konflikt er i dag borgerkriger,selv om noen av disse utkjempes med involveringfra andre stater eller grupperinger.

Fra en situasjon hvor krig fremsto som staterslegitime virkemiddel for å løse konflikt, førte toverdenskriger på 1900-tallet til økt innsats for åunngå militær konflikt. Mye av dette arbeidet komtil uttrykk gjennom Folkeforbundet i mellom-

krigstiden og FN etter 1945. Selv under den kaldekrigen, som var dominert av supermaktrivalise-ring, dannet FN en slags referanseramme for fol-kerett, internasjonalt samarbeid og nedrustning.Med avslutningen av den kalde krigen rundt 1990,fremsto det som om den vestlig-liberale verdens-orden hadde vunnet fram. Dette kom til uttrykkgjennom en større vekt på fredsbevarende opera-sjoner, spesielt i regi av FN, og en kraftig reduk-sjon i antallet væpnede konflikter. Avslutning avden kalde krigen førte også til at mange land redu-serte bevilgningene til militære formål, midlersom kunne anvendes til andre formål som øktevelferden. Denne frigjøringen av midler ble omtaltsom en fredsdividende.

Siden inngangen til dette årtusenet har denpositive utviklingen på 1990-tallet stoppet opp. I deseneste årene har antallet borgerkriger og kam-prelaterte dødsfall steget noe igjen. Et dramatiskuttrykk for dette er konflikten i Syria, som er dendødeligste og mest ødeleggende siden slutten avden kalde krigen. Det viser også at kriger i Euro-pas periferi kan ha store følgekonsekvenser, ikkebare for Midtøsten-regionen, men også forEuropa.

Med forskyvningen av det økonomiske tyng-depunktet mot fremvoksende økonomier, vokserdet også fram en ny maktpolitisk verdensorden.Vestens dominans i de første 10–15 årene etterden kalde krigen er i ferd med å erstattes av enverdensorden med flere maktpoler, der USA ogKina er sentrale aktører, men der også Russlandog andre middelmakter gjør seg gjeldende. Detgjør verden mindre forutsigbar og kan utfordredeler av folkeretten og annet internasjonalt samar-beid.

Mens fascisme og kommunisme var drivendefor konflikt i det forrige århundret, har politiskradikal islam vokst fram som en viktig trussel motfred i dette århundret. Blant de mest dødeligekonfliktene som utkjempes i dag, herunder bor-gerkrigene i Syria, Irak og Afghanistan, tilkjenne-gir minst en av partene tilhørighet til politisk radi-kalt islam.5 Tiltakende radikalisering har også øktfaren for terrorhandlinger i land som ikke er ikrig. Fremveksten av høyrepopulistiske partier ogbevegelser i Europa kan også representere en sik-kerhetstrussel.

Terror og politisk motivert vold utgjør i dag enkontinuerlig trussel, også mot Norge. Selv om dedirekte økonomiske konsekvensene av terror-handlinger så langt er begrenset, kan økt terror-trussel skape mistillit og øke beredskapsnivået og

5 Se bl.a. PRIO, Conflict trends 01/2016.


behovet for sikkerhetstiltak. Sammen med tilløptil større geopolitiske spenninger kan det bety atmer av samfunnets ressurser må gå til militær ogsivil sikkerhet, med de konsekvenser det har forøkonomien.

Folkevandringer

FN anslår at 65,3 millioner mennesker i verden erpå flukt, det høyeste antall verden har sett. Flykt-ningstrømmer omfatter ikke bare land i krig, menogså mange land i stor fattigdom og med ustabileog lite styringsdyktige regimer. Det er sværtmange som kunne tenke seg å komme til Norgeog andre vestlige velferdssamfunn hvis de fikk

muligheten. Høsten 2015 viste at mange kankomme over en kort periode. Mangel på fremtids-utsikter og bedre kommunikasjon gjør at dettepresset igjen kan tilta raskt. Krigshandlinger ogpolitisk uro kan gjøre slike bølger uforutsigbare.Kapittel 3 drøfter problemstillinger knyttet tilmigrasjon.

Klimaendringer

Dersom det ikke gjennomføres tiltak for åbegrense utslippene av klimagasser, vil den glo-bale gjennomsnittstemperaturen ifølge FNsklimapanel stige med om lag 2°C fram mot 2050og med mer enn 4°C fram mot 2100 sammenlik-

Figur 2.10 Kriger og konflikter

Kilde: PRIO.

0

50

100

150

200

250

0

50

100

150

200

250

1946 1956 1966 1976 1986 1996 2006

B. Antall kamprelaterte dødsfall per million mennesker. 1946–2015

A. Antall aktive konflikter. 1946–2014

2015

0

10

20

30

40

50

60

0

10

20

30

40

50

60

1946 1956 1966 1976 1986 1996 2006

Borgerkriger

Mellomstatlige konflikter

Kolonikriger

2014

Kriger og konflikter

KoreakrigenBorgerkrigen i Kina

Vietnamkrigen

Sovjet-AfghanistanIrak-Iran

Syria


net med førindustriell tid. En slik temperaturøk-ning vil med stor sikkerhet føre til nedsmelting avsjøis og breer, høyere havnivå, mer tørke i alle-rede tørre områder og hyppigere forekomster avekstremvær. Risikoen for alvorlige hendelser ogselvforsterkende klimaendringer øker med tem-peraturstigningen. Økende tørke, vannmangel ogflom kan gi humanitære lidelser. En slik utviklingkan også føre til konflikt og folkevandringer.Videre er mye av verdens kapital investert i områ-der som vil rammes av klimaendringer. Klima-endringer vil også kunne føre til store utgifter tilreparasjon, rehabilitering og forebygging.

For å motvirke dette står klimapolitikken ogden internasjonale innsatsen for å begrense globaloppvarming sentralt. Paris-avtalen fra 2015 må føl-ges opp med handling. Vi kan også forberede ossved tiltak som gjør bygninger og infrastrukturmer robuste overfor ekstremvær. Mange fattigeland har ikke de samme ressursene til å sette iverk klimatilpasningstiltak som Norge. Konse-kvensene kan da bli alvorlige, både økonomisk ogmenneskelig. Klimaendringene er tema for kapit-tel 4.

Økonomiske kriser

Økonomiske kriser er ofte knyttet til finansielleubalanser som bygger seg opp til å bli så store at«boblen» sprekker. Kraftig fall i bolig- og eien-domspriser er gjerne en del av krisen, slik det vari mange land under den siste finanskrisen ogunder den store krisen Norge gikk gjennom påslutten av 1980-tallet og inn på 1990-tallet. Denendte med bankkrise og langvarig høy arbeidsle-dighet.

Kriseforløp utløses likevel ikke alltid av fall ibolig- og eiendomspriser. I mange land har kapi-talflukt og kraftig svekket valuta vært utløsendeårsaker til en finansiell krise, slik som Asia-kriseni 1997 og flere av krisene i Latin-Amerika.

For Norge som råvareprodusent kan ogsåstore svingninger i prisene på vår eksport, og sær-lig olje og gass, bidra til økonomisk ustabilitet.Fallet i oljeprisen fra sommeren 2014 har demon-strert nettopp en slik sårbarhet. Fall i oljeprisenmedvirket også til den alvorlige krisen i norskøkonomi som startet på annen halvdel av 1980-tal-let, men siden da har det økonomiske rammever-ket blitt betydelig endret. Mange andre oljeprodu-serende land, som Russland, Brasil og OPEC-lan-dene, har også erfart hvordan fall i oljeprisene kanutløse svært alvorlige økonomiske tilbakeslag.Petroleumsvirksomheten og norsk økonomi ertema for kapittel 3.

Reversering av fri handel og integrasjon

Dersom oppslutningen om frihandel forvitrer, kandet bety at videre integrasjon stopper opp. Det erogså en fare for reversering av samarbeid som dethar tatt lang tid å utvikle. I vår nærhet synes EU åvære i en kritisk fase. Svak økonomisk utviklingetter finanskrisen førte til en gjelds- og bankkrise iflere land. Problemer i økonomien har skapt poli-tiske og sosiale utfordringer. Store flyktninge-strømmer til EU har satt samarbeidet under press.Migrasjonen innad i EU, først og fremst fra tidli-gere østblokkland, har også bidratt til misnøye iflere land. I kombinasjon med motstand motøkende sentralisering og regelverksharmonise-ring, har EU-kritiske røster vunnet terreng. Fler-tall for å forlate EU i folkeavstemningen i Storbri-tannia er et markant eksempel på hvilke utslagmisnøyen kan gi. Også i andre medlemsland harEU-kritiske krefter hatt fremgang. Dette kanendre og svekke EU-samarbeidet.

EU sett under ett er i dag verdens nest størsteøkonomi. Landene er tett vevd sammen politisk,sosialt og økonomisk. Om flere land skulle forlateEU, vil det skape en ustabil situasjon og usikker-het om alternativene og veien videre. Ustabilitetog usikkerhet vil normalt ha økonomiske kostna-der. En negativ utvikling i EU vil også rammeNorge.

Gjennom EØS-avtalen og andre avtaler erNorge det ikke-medlemsland som har knyttet segsterkest opp mot EU. Norge er også et av de EØS-landene der handel med andre EØS-land utgjørstørst andel av samlet utenrikshandel. Om lag totredeler av norske bedrifters direkteinvesteringerute går til EU, og en tilsvarende andel av utenland-ske investeringer i Norge kommer fra EU. EØS-avtalen innebærer at landene har felles regelverk,og at dette praktiseres enhetlig. Med britiskutmeldelse av EU er det fare for at området medet enhetlig regelverk blir mindre. Det vil svekkeeuropeisk økonomi og være uheldig for Norge.Om utmeldelsen også skulle medføre at EUsregelverksutforming fremover blir mindre gun-stig for Norge, vil det forsterke de negative virk-ningene for norsk økonomi.

Internasjonalt samarbeid også utenfor EU kansvekkes. Dersom den økonomiske integrasjonenavtar i styrke, innebærer det at potensielle gevin-ster knyttet til utvikling og spredning av teknologiog økende effektivitet vil ta lengre tid å hente ut.Det vil dempe veksten i den globale verdiskapin-gen, og særlig ramme fremvoksende økonomierog utviklingsland, der rommet for teknologisk inn-henting og mer effektiv organisering er størst.


Dersom proteksjonistiske strømninger får kraft tilå reversere noe av den globaliseringen som harfunnet sted de siste tiårene, vil det trekke den glo-bale veksten ytterligere ned.

Et motstandsdyktig rammeverk

Langsiktige prediksjoner antyder hva vi kan for-vente av fremtiden. Likevel vil usikkerheten alltidvære høy og tilta med lang tidshorisont. Det inne-bærer at hendelser som fremstår som nærmestutenkelig på kort sikt, må antas å kunne inntreffenår vi ser flere tiår fremover. I en åpen verdenkommer også uheldige hendelser oss nærmereog kan ramme sterkere, raskere og på nye måter.Dramatiske hendelser som krig og økonomiskekriser, må derfor tas med i samfunnsplanleggin-gen når de lange linjene trekkes opp.

For alle land er det viktig både å forebygge ogdempe virkningene av dramatiske og kanskje bråhendelser. Et strengt regelverk for finansinstitu-sjonenes kapitaldekning og kredittpraksis er eta-blert for å gjøre dem motstandsdyktige overforsærlig negative økonomiske forløp. Oljeprisenkan variere mye. Statens pensjonsfond utland oghandlingsregelen for bruk av oljeinntekter beskyt-ter oss mot slike prissvingninger. Det finanspoli-tiske rammeverket forhindrer likevel ikke at vi måleve med at verdien av fondet svinger med finans-markedene. For Norge som et lite land er det fort-satt viktig å arbeide for at folkeretten ligger tilgrunn for samhandlingen mellom stater. Tenden-sene til at skepsis og misnøye kan svekke globali-sering og multilateralt samarbeid fremover kan fålangsiktige konsekvenser. Større og mer drama-tiske hendelser som terror og væpnet konflikt,gjør det nødvendig å ha en kompetent etterret-ningstjeneste og et troverdig forsvar. Videre erdet viktig å støtte opp om et nært forsvarssamar-beid i NATO og om det transatlantiske forholdet,som en sikkerhetsgaranti for europeisk og norsksikkerhet.

Norges åpne økonomi og sterke interesser utegjør oss sårbare for svingninger i verdensøkono-mien. Som et lite land er Norge avhengig av bredoppslutning internasjonalt om regelbasert inter-

nasjonal samhandling. Vår avhengighet av omver-den krever at vi er forberedt på hvilke retningerutviklingen internasjonalt kan ta og er beredt til åhåndtere skiftende omstendigheter. Åpenhet eren åpenbar styrke for norsk økonomi, men gjøross samtidig sårbare. Ved å være forberedt, fleksi-ble og vedlikeholde våre gode institusjoner leggervil til rette for at norsk økonomi forblir robust.

2.9 Regjeringens strategi

Norge er en liten, åpen økonomi, med stor avhen-gighet av omverdenen. For små land er det spesi-elt viktig med forutsigbare internasjonale ramme-betingelser med faste spilleregler. Vår stemmeinternasjonalt er begrenset. Norge har hatt sværtstor nytte av internasjonal handel og tett integra-sjon med omverdenen. Det er all grunn til å tro atvi også fremover vil ha det. Likevel vil vi måttehåndtere utviklingstrekk og hendelser som kanutfordre norske interesser.

Regjeringen mener at viktige elementer i vårstrategi overfor utlandet vil være:– Åpne markeder internasjonalt. EØS-avtalen er

av sentral betydning for norsk økonomi. Detsamme er IMF, WTO og øvrige reguleringer avhandel og investeringer. Norge må arbeide forå bevare og utvide fri bevegelse av varer, tjenes-ter og investeringer.

– Regelstyrt og forutsigbart samarbeid. Sterke,internasjonale organisasjoner er viktige forNorge. Vår oppfølging av internasjonalt, økono-misk samarbeid må støtte opp om dette.

– Fremme av norske interesser. Norge må søkeinnflytelse på områder som er viktige for oss.Internasjonalt samarbeid som tjener norskeinteresser og gir små land en stemme, må gishøy prioritet.

– Være forberedt. Vi må føre en politikk som gjørat vi er godt forberedt på å håndtere internasjo-nal ustabilitet, herunder militære og politiskekonflikter, terror, miljø- og naturkatastrofer ogøkonomiske kriser.


3 Migrasjon

3.1 Innledning

Et økende antall mennesker flytter og bosetterseg i andre land enn der de er født. Siden årtusen-skiftet har antallet personer som bor i et annetland enn sitt fødeland, vokst med 40 pst. Interna-sjonal migrasjon er sammensatt av mange ulikeflyttestrømmer. Størstedelen er knyttet til arbeids-eller familieinnvandring. I Norge opplevde vi ensærlig kraftig vekst i arbeidsinnvandringen etterutvidelsene av EØS i 2004 og 2007.

I tillegg har flyktningestrømmene vokst. FNshøykommissær for flyktninger anslår at mer enn16 millioner flyktninger oppholdt seg utenfor egetfødeland i 2015, og at mer enn dobbelt så mangevar på flukt i eget land. Mange har bodd hjemme-fra i mange år. I 2015 opplevde samtidig Europaen historisk stor tilstrømming av asylsøkere ogandre migranter. Det ble førstegangsregistrertnesten 1,4 millioner asylsøkere i EØS-området ogSveits i 2015. Av disse kom over 30 000 til Norge.

Økt migrasjon skyldes ikke at det er flere kri-ger i verden enn det var for noen tiår siden eller atflere lever i fattigdom. Derimot har den teknolo-giske utviklingen, fallende transportkostnader,bedre tilgang på informasjon og inntektsvekst imange land gitt flere mennesker mulighet til å for-flytte seg mellom land.

Den sterke veksten i ankomster fra ikke-euro-peiske land i 2015 hadde sammenheng både medkrig og uro i flere av de landene folk reiste fra ogmed politiske signaler fra blant annet Tyskland ogSverige. Fra vårhalvåret 2016 har det vært ensterk nedgang i antall migranter som krysserEgeerhavet. Det må ses i sammenheng med felle-serklæringen mellom Tyrkia og EU, og med inn-føringen av indre grensekontroll og innstrammingi asylpolitikken i flere land. Samtidig har tilstrøm-mingen til Italia og Spania fra Nord-Afrika økt.Drivkreftene bak migrasjonen i Europas nærom-råder synes uendrede. Krig og konflikter i Euro-pas nærområder, det politiske og økonomiskeutviklingsgapet i verden og den demografiskeutviklingen tilsier et vedvarende migrasjonspressmot Europa.

Antallet som innvandrer til Norge og til andrevestlige land vil i stor grad avhenge av landenesinnvandringsregelverk, praktiseringen av regel-verket og politiske signaler. Hvor mange asylsø-kere som kommer til Norge, vil avhenge av hvorattraktivt det er å søke beskyttelse i Norge sam-menliknet med andre land. Det har over flere årvært store forskjeller mellom asylstrømmene tilNorge, Sverige og Danmark, som kan knyttes tilulik politikk i de tre landene.

Mottak av kvoteflyktninger, innvilgelse av asylog tillatelse til familieetablering og -gjenforeninger begrunnet i humanitære hensyn og folkeretts-lige forpliktelser, ikke i at innvandringen skallønne seg økonomisk for vertslandet. Samtidig vilavveiingen mellom disse hensynene og andresamfunnshensyn påvirkes av kostnadene ved inn-vandringen.

Arbeidsinnvandringen til Norge skjer først ogfremst fra EØS-området. EØS-borgere kan frittreise og søke arbeid i hele EØS-området. Driv-kreftene er trolig først og fremst forskjeller i denøkonomiske utviklingen mellom Norge og hjem-landet. EØS-avtalens prinsipp om fri bevegelse avarbeidskraft må ses i sammenheng med de tilsva-rende prinsippene om fri bevegelse av varer, tje-nester og kapital. Den sterke tilstrømmingen avarbeidskraft fra de nye EU-landene i Sentral- ogØst-Europa etter 2004 har avhjulpet flaskehalser inorsk økonomi og vært viktig for å opprettholdeveksten i tiåret vi har bak oss. Det vil kunne bli enstor utfordring dersom disse arbeidstakerne vel-ger å forbli i Norge i en situasjon der de skyves utav arbeidsmarkedet og over på norske trygdeord-ninger som følge av svakere økonomisk vekst.

Yrkesdeltakelsen blant flere grupper innvan-drere i Norge er klart lavere enn for majoritetsbe-folkningen. Den er samtidig høyere enn i mangeandre OECD-land. Innvandrere deltar også min-dre i videregående og høyere utdanning ennbefolkningen for øvrig. Deres norskfødte barndeltar derimot i samme grad som resten av befolk-ningen.

Stor innvandring øker viktigheten av at innvan-drere blir godt integrert i arbeidsmarkedet. Deøkonomiske konsekvensene av økt innvandring


avhenger i all hovedsak av i hvilken grad innvan-drerne kommer i og forblir i jobb. I et lengre tids-perspektiv, vil integreringen av barn av innvan-drere være særlig viktig. Norske velferdsordnin-ger er sjenerøse og basert på at de aller fleste iarbeidsdyktig alder betaler inn mer enn de tar utfra offentlige budsjetter.

Disse og andre langsiktige konsekvenser avhøy innvandring for samfunnet var tema for etoffentlig utvalg ledet av professor Grete Broch-mann. Brochmann II-utvalget la fram sin innstil-ling i febuar 2017 (NOU 2017: 2 Integrasjon og til-lit. Langsiktige konsekvenser av høy innvandring).Innstillingen omfattet også en rekke forslag til til-tak som kan bidra til rask integrering og yrkesdel-takelse blant innvandrere og flyktninger.

3.2 Det internasjonale migrasjonsbildet

3.2.1 Drivkrefter bak migrasjon

Europa opplevde i 2015 en sterk økning i tilstrøm-ningen av migranter. Flere tusen menneskerdruknet på vei over Middelhavet. EU-landene før-stegangsregistrerte om lag 1,3 millioner søknaderom beskyttelse i 2015 – mer enn dobbelt så mangesom året før. Tyskland alene rakk å registrere440 000 asylsøkere av en samlet tilstrømming påtrolig det dobbelte, mens Sverige registrerte155 000, som regnet per innbygger var nesten tre

ganger så mange som det registrerte antallet forTyskland. Den sterke tilstrømmingen medførte atmottakssystemene i flere land kom under press.Samlet bidro dette til at innvandring nå står påeller nær toppen av den politiske dagsorden istore deler av Europa.

Migrasjon er ikke noe nytt fenomen. Krig ogkonflikter har i perioder ført til store folkebevegel-ser i Europa. Dette skjedde i stort omfang på slut-ten og i etterkant av siste verdenskrig. Ungarn-krisen i 1956 drev mange på flukt, og i nyere tidførte konfliktene etter oppløsningen av det tidli-gere Jugoslavia til en betydelig flyktningstrøm.Blant annet kom det nesten 11 000 flyktninger fraBosnia-Hercegovina til Norge i løpet av treårsperi-oden 1993–1995. Ønsket om et bedre materielt livførte til omfattende migrasjon fra Europa til blantannet Amerika og Oseania rundt forrige århun-dreskifte, og siden siste verdenskrig fra fattigeland i Sør-Europa til rikere land lenger nord iEuropa. Det siste eksemplet er EU-utvidelsen i2004, som har ført til en sterk økning i arbeidsinn-vandringen fra de nye medlemslandene i Øst- ogSentral-Europa, ikke minst til Norge.

Innvandring i stort omfang fra ikke-europeiskeland er derimot et relativt nytt fenomen i Vest-Europa. På 1960-tallet økte denne innvandringensammenliknet med tidligere. Dette gjaldt spesieltStorbritannia og Frankrike, med betydelig inn-vandring fra tidligere kolonier, og Tyskland, hvortyrkere stod for om lag halvparten av innvand-

Figur 3.1 Brutto innvandring og registrerte asylsøkere til utvalgte europeiske land i pst. av befolkningen1 Tall fram tom. 1989 gjelder Forbundsrepublikken Tyskland (Vest-Tyskland). Pga. kapasitetsproblemer ble bare om lag halvpar-

ten av de ankomne asylsøkerne i Tyskland i 2015 registrert i 2015 og resten i 2016.Kilde: Eurostat.

A. Brutto innvandring

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

1,4

1,6

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

1,4

1,6

2003 2005 2007 2009 2011

Tyskland Danmark

Storbritannia Norge

Sverige

2014

B. Asylsøkere

Brutto innvandring og registrerte asylsøkere

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

1985 1990 1995 2000 2005 2010

Danmark

Tyskland

Sverige

Storbritannia

Norge

1

2016


ringen. Det økonomiske tilbakeslaget etter detførste oljeprissjokket i 1973 førte til en kraftigreduksjon i innvandringen, siden arbeidsledighe-ten økte og mange land innførte en mer restriktivinnvandringspolitikk. Dette skjedde blant annet iNorge, med innstramminger i regelverket i 1975(«innvandringsstoppen»). Sammenliknet med idag lå likevel innvandringen på 1970-tallet lavt,med en nettoinnvandring til Norge fra ikke-vest-lige land på 2 044 personer i toppåret 1975.

De siste årene har situasjonen i Europa igjenvært preget av sterk økning i antallet personersom søker asyl. De aller fleste av dem ankommerirregulært, med unntak av et begrenset antall somkommer som kvoteflyktninger. Ankomstene avasylsøkere til Europa er ujevnt fordelt mellomland, både i absolutte tall og målt per innbygger,se figur 3.1B.

Drivkreftene bak migrasjon er sammensatte.FNs høykommissær for flyktninger anslår at merenn 16 millioner flyktninger oppholdt seg utenforeget fødeland i 2015 som følge av krigshandlingereller forfølgelse på grunn av rase, religion, nasjo-nalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppeeller politisk oppfatning, og mer enn dobbelt såmange var internt fordrevne i eget land. De stør-ste mottakslandene av flyktninger er lav- og mid-delinntektsland nær konfliktområdene, se tabell3.1. Over halvparten av flyktningene i verden i2015 kom fra bare tre land – Syria, Afghanistan ogSomalia.

Økonomiske og sosiale forhold er også vesent-lige forklaringsfaktorer. Mange opprinnelseslander fattige, levekårene er vanskelige, og befolknin-gen er ung. Det foregår for eksempel omfattendearbeidsmigrasjon fra landene på Afrikas horn tilMidtøsten, og fra Afghanistan til Iran og Pakistan.

Europa som reisemål forutsetter både kapitalog sosiale ressurser i form av nettverk i hjemlan-det og i Europa. Flere analyser tyder på at enøkning i inntektsnivået i fattige land dermed kanføre til økt migrasjon. I en studie fra Centre forGlobal Development i USA anslås denne sammen-hengen å gjelde helt fram til en inntekt per inn-bygger på omtrent 65 000 kroner i året, dvs. langtover inntektsnivået i fattige land i dag. Det sen-trale for moderne migrasjon er likevel kompleksi-teten i drivkrefter. Den britiske migrasjonsforske-ren Paul Collier forklarer moderne migrasjon tilEuropa med flukt fra «dysfunksjonelle sosialemodeller». Med dette mener han kombinasjonenav et samfunns politiske og økonomiske institusjo-ner, lover, sosiale normer og organisasjoner, somtil sammen reduserer mulighetene for borgerne ilandet.

Også forhold i mottakerlandet er viktige.Utover fravær av krig og uroligheter, trekker høylevestandard, demokrati og menneskerettigheter,arbeidsmarked, utdanningstilbud og velferdsstat.Etter ankomst til Europa velger hovedvekten avmigranter og asylsøkere land med gode arbeids-muligheter og levekår. Oppfatninger om de

1 Flyktninger og personer i flyktningeliknende situasjoner under UNHCRs mandat. Tabellen inkluderer ikke 5,2 millioner palestin-ske flyktninger under FNs hjelpeorganisasjon for palestinske flyktninger (UNRWA), internt fordrevne i eget land eller personermed en asylsøknad til behandling.

Kilde: UNHCR. Global Trends 2015.

Tabell 3.1 De viktigste mottakerlandene for flyktninger ved utgangen av 2015. Antall flyktninger1

Millioner Pr. 1000 innbyggere

Tyrkia 2,54 Libanon 183

Pakistan 1,56 Jordan 87

Libanon 1,07 Nauru 50

Iran 0,98 Tyrkia 32

Etiopia 0,74 Chad 26

Jordan 0,66 Djibouti 22

Kenya 0,55 Sør-Sudan 21

Uganda 0,48 Mauritania 19

Zaire 0,38 Sverige 17

Chad 0,37 Malta 17

Verden 16,12 Verden 2


enkelte landenes innvandringspolitikk, herunderpolitiske signaler, kan også påvirke migrantenesvalg av land.

Et allerede etablert miljø av tidligere innvan-drere med samme bakgrunn (diaspora) kan fun-gere som brohode for senere migranter, og bidratil at innvandringen øker over tid. Videre er migra-sjon blitt enklere som følge av ny teknologi sommobiltelefoner og internett. Profesjonaliserte, res-surssterke nettverk knyttet til menneskesmuglinger også en sentral drivkraft i moderne migrasjon.

De faktorene som har bidratt til de storemigrasjonsstrømmene de senere årene, liggerikke an til å bli svakere fremover. Det er derforgrunn til å anta at migrasjonspresset mot Europavil vedvare. Gjennom opinionsundersøkelser i 135land i årene fra 2007 til 2009 fant det internasjo-nale meningsmålingsinstituttet Gallup at om lag16 pst. av verdens voksne befolkning – til sammen700 mill. mennesker – ønsket å flytte til et annetland. Av disse ønsket 165 mill. personer å flytte til

Europa hvis de kunne. Uansett hvor høy innvand-ringen til Europa ble, kan den derfor verken løsefattigdoms- eller flyktningproblemene i resten avverden.

FN anslår at innbyggertallet i afrikanske landvil mer enn doble seg fra 2015 til 2050. Samtidig erom lag 50 pst av Afrikas befolkning under 25 årper i dag. En situasjon hvor mange unge vokseropp i land med svake fremtidsutsikter, vil kunne giet sterkt migrasjonspress. I tillegg er det et bety-delig potensial for migrasjon fra andre regioner,blant annet Midtøsten.

3.2.2 Nærmere om utviklingen i Europa i 2015

Flere forhold bidro til den sterke økningen i til-strømmingen av migranter og asylsøkere tilEuropa fra våren 2015. Situasjonen i Syria forver-ret seg gjennom at ISIS tok kontroll over deler avlandet, og det ble etter hvert svært krevende for

Figur 3.2 De viktigste reiserutene for migranter og asylsøkere til Europa

Kilder: iStock.com/dikobraziy og Justis- og beredskapsdepartementet.

De viktigste reiserutene for migranter og asylsøkere til Europa


nabolandene å absorbere det økende antalletflyktninger. Asylstrømmen til Europa ble forster-ket da tyske myndigheter erklærte at syriskemigranter kunne søke asyl i Tyskland selv om dehadde kommet til et annet Dublin-land først, seomtale i boks 3.1. Svak grensekontroll på Balkangjorde det lettere å forflytte seg innen Europa.Smuglernettverk i både Tyrkia og Libya økte sinkapasitet og effektivitet, og muliggjorde øktmigrasjon også fra afrikanske land. I en felles rap-port fra Europol og Interpol fra mai 2016 anslåsdet at mer enn 90 pst. av migrantene til EU harbrukt slike nettverk på deler av turen, og betaltmellom 3 000 og 6 000 euro.

Mange av migrantene som kom til Europa i2015, ankom sjøveien fra Tyrkia til Hellas, medvidere transport over land til Tyskland, se figur3.2. Denne ruten passerte våren 2015 den sentraleMiddelhavsruten fra Nord-Afrika til Italia som denviktigste ankomstveien til Europa. Det ble etterhvert stadig tydeligere at den ytre grensekontrol-len til Schengen-området og Dublinavtalen ikkefungerte tilfredsstillende. Sommeren 2015 ble detetablert fysiske grensehindre mellom flere av lan-dene i og mot Øst-Europa og Vest-Balkan, samti-dig som grensekontrollen innenfor Schengen-området midlertidig ble gjeninnført av flere land,herunder Norge.

I løpet av høsten 2015 kom det også om lag5 400 asylsøkere til Norge over Storskog grense-passeringssted mot Russland. Denne tilstrømmin-gen stoppet opp i slutten av november 2015. Årsa-ken til dette var trolig sammensatt, men det ergrunn til å anta at regelverksendringer og andretiltak på norsk side samt dialog med russiskemyndigheter var medvirkende årsaker.

Det er anslått at fire millioner mennesker erdrevet på flukt fra Syria. Av det samlede antalletasylsøkere til EU på om lag 1,3 millioner i 2015kom likevel bare vel en firedel fra Syria, se figur3.3B. Afghanistan og Irak var andre viktige avsen-derland.

Antallet migranter og asylsøkere ga storeutfordringer for mottakssystemene i flere land,som fra høsten 2015 strammet inn asylog migra-sjonspolitikken. Raskere behandling av asylsøkna-der, innføring av midlertidige oppholdstillatelser,raskere retur av personer uten krav på beskyt-telse, mindre sjenerøse ytelser til asylsøkere oglengre botid før familiegjenforening har værtblant tiltakene. Situasjonen bidro også til spennin-ger internt i EU om hvordan det store antalletasylsøkere skulle fordeles mellom medlemslan-dene.

For å begrense asylstrømmen tok EU høsten2015 initiativ til et tettere samarbeid med opprin-nelses- og transittlandene til migrantene. Blant

Figur 3.3 Antall asylsøkere til EØS-landene og asylsøkernes opprinnelsesland. 1 000 personer1 Førstegangs asylsøkere.Kilde: Eurostat.

Asylsøkere til EØS-landene

Syria 29 %

Afghanistan14 %

Irak 10 %

Kosovo5 %

Albania 5%

Pakistan 4%

Eritrea 3%

Nigeria 2%

Iran 2%

Andre 26 %

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

1. kv.2012

1. kv.2013

1. kv.2014

1. kv.2015

1. kv.2016

B. Opprinnelsesland for asylsøkere til EU i 2015. Andeler i prosent

A. Antall asylsøkere1 til EØS-landene og Sveits per kvartal. 1000 personer


Boks 3.1 Regelverk og internasjonalt samarbeid om migrasjonspolitikken

EØS- avtalen – fri bevegelse av arbeidskraft og personer

Fri bevegelse av arbeidskraft og personer er en avde fire frihetene i EU og i EØS- avtalen. Alle EØS-borgere har rett til innreise, opphold og arbeid iandre land i EØS. Sentralt i EØS-avtalen er nasjonallikebehandling av nasjonale og utenlandskearbeidstakere, herunder utsendte arbeidstakere påarbeidsoppdrag i et annet land. Det er også reglerfor godkjenning av yrkeskompetanse og adgang tiltrygderettigheter i andre EØS-land.

Flyktningkonvensjonen

Flyktningkonvensjonen ble utarbeidet av FN etterandre verdenskrig. I begynnelsen gjaldt konvensjo-nen kun for europeere som hadde flyktet før 1951,dvs. i praksis flyktninger etter andre verdenskrig.Tilleggsprotokollen til flyktningkonvensjonen av1967 fjernet den geografiske og tidsmessigebegrensningen. Flyktningkonvensjonen definererhvem som skal anses som flyktning og gir et abso-lutt vern mot at flyktninger returneres til et områdeder de risikerer forfølgelse i konvensjonens for-stand. Videre spesifiserer flyktningkonvensjonennoen av rettighetene til flyktninger etter at de harfått opphold i et land. Den enkelte stat vurderer selvom en asylsøker oppfyller kravene til flyktning-status. Det medfører at ulike stater tolker konven-sjonen ulikt.

Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK)

EMK er vår regionale menneskerettskonvensjon oger gjort til en del av norsk rett gjennom menneske-rettsloven. Konvensjonen håndheves av Den euro-peiske menneskerettsdomstolen (EMD). I sakerder Norge er part, er EMDs dommer bindende forNorge. De mest sentrale rettighetene på asyl- ogutlendingsfeltet er et absolutt vern mot utsendelsetil tortur eller umenneskelig eller nedverdigendebehandling eller straff, forbud mot kollektiv utvis-ning, rett til et effektivt rettsmiddel, vern mot vil-kårlig frihetsberøvelse, rett til bevegelsesfrihet, for-bud mot diskriminering og rett til respekt for privat-liv og familieliv.

Schengen-samarbeidet

Gjennom Schengen-avtalen deltar Norge i sam-arbeidet om kontroll av de felles ytre grensene,visumregler, politisamarbeid og rettslig samarbeid.Hvert enkelt land har ansvar for kontroll av sin delav Schengens yttergrense. Det er opprettet fleremekanismer for å bistå landene med størst press på

sine yttergrenser, blant annet gjennom grense- ogvisumfondet og yttergrensebyrået Frontex, derNorge deltar.

EUs asylog migrasjonpolitikk, herunder Dublin-samarbeidet

De europeiske landene samarbeider for at asyl-søkere skal behandles på en mest mulig ensartetmåte. EU har vedtatt regler for et felles europeiskasylsystem (CEAS). En del av dette er Dublin-sam-arbeidet, som Norge deltar i. Hovedregelen i Dub-lin-samarbeidet er at den staten en asylsøker førstkommer til, har ansvar for å realitetsbehandle søk-naden. Formålet er å forhindre at søkere sendesmellom land uten at de får sin søknad behandlet, ogsamtidig forhindre at asylsøkere søker asyl i flereland.

Samarbeid med opprinnelses- og transittland

Både i EU og bilateralt arbeides det med å sikre etbedre samarbeid med opprinnelses- og transittland.Et høynivåmøte mellom europeiske og afrikanskeland i 2015 resulterte i en slutterklæring og hand-lingsplan med vekt på bistand til kapasitetsbygging,bekjempelse av menneskesmugling/handel ogretur. Som en del av avtalen mellom EU og Tyrkiafor å begrense migrasjonsstrømmen, har EU for-pliktet seg til å øke den humanitære bistanden tilflyktningene i Tyrkia, fremskynde prosessen forvisumfrihet for tyrkiske borgere, samt gå videre imedlemskapsforhandlingene med Tyrkia. EU sam-arbeider dessuten med sentrale opprinnelseslandfor å forebygge irregulær migrasjon og legge tilrette for retur. Også Norge arbeider med å styrkesamarbeidet med aktuelle land, og det er utarbeidetflere landstrategier for retur.

Utlendingsloven

Utlendingsloven gjelder utlendingers adgang tilriket og deres opphold her. Loven inneholder blantannet regler om visum, opphold i forbindelse medarbeid og studier, beskyttelse (asyl), absolutt vernmot utsendelse, familieinnvandring, utvisning,organisering av utlendingsmyndighetene og saks-behandling. Internasjonale regler er en del av utlen-dingsretten, såfremt de er bindende for Norge og tilgunst for utlendingen. Norge gjennomførte i likhetmed flere andre Schengen-land vesentlige inn-stramminger i asylog utlendingsregelverket høs-ten 2015 og våren 2016. I juni 2016 vedtok Stortin-get blant annet endringer i reglene om bortvisningpå grensen, beskyttelse, familieinnvandring, perma-nent oppholdstillatelse og saksbehandling.


annet ble det i mars 2016 oppnådd enighet om enfelleserklæring mellom Tyrkia og EU. Tyrkia for-pliktet seg der til å ta tilbake de som reiser irregu-lært til Hellas, dersom vedkommende ikke harsøkt om asyl eller har fått avslag på sin asylsøk-nad, mens EU forpliktet seg til å gjenbosette likemange syriske flyktninger fra Tyrkia som antallsyrere Tyrkia tar tilbake fra Hellas. Tyrkia påtokseg etter erklæringen også å slå ned på nettver-kene bak menneskesmuglingen og til forsterketgrensekontroll i Egeerhavet. Parallelt med denneprosessen har EU styrket grensesamarbeidet medland på Vest-Balkan. Dette har samlet sett bidratttil en sterk nedgang i antall migranter som krys-ser Egeerhavet. Samtidig har tilstrømmingen avmigranter til Italia og Spania fra Nord-Afrika, spe-sielt fra Libya, økt. Disse migrantene tilhører istor grad nasjonaliteter som i liten grad får innvil-get asyl i Europa. Samlet viser dette at det er kre-vende, men mulig å gjenopprette kontroll medmigrasjonsrutene inn til Europa, men også at enmå regne med vedvarende forsøk på å etablerenye ruter som følge av det sterke migrasjonspres-set i Europas nærområder og de store inntekteneknyttet til menneskesmugling.

Også Norge strammet inn utlendingsregelver-ket høsten 2015 og våren 2016. Det omfattet blantannet mulighet for bortvisning på nordisk grensei krisesituasjon, endring i regelen om å henviseasylsøker til beskyttelse andre steder i hjemlandet(intern flukt), skjerpede krav i familieinnvand-ringssaker og utvidet adgang til å nekte realitets-behandling av asylsøknader når asylsøkeren harhatt opphold i et trygt tredjeland før vedkom-mende kom til Norge.

Det er også vedtatt integreringskriterier for åfå permanent oppholdstillatelse i Norge, herunderkrav om at utlendingen må ha vært selvforsørgetde siste tolv månedene og at utlendinger medplikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskapmå kunne beherske et minimum av norsk muntligog bestå prøve i samfunnskunnskap på et språkhan eller hun forstår.

Situasjonen i 2015 utløste også en debatt ombehovet for endringer i det internasjonale regel-verket knyttet til flyktninger og asylsøkere, seboks 3.1. Innen EU er Schengen- og Dublin-sam-arbeidet kommet under press, og medlemslan-dene har forsøkt – så langt uten hell – å bli enigeom prinsipper for fordeling av asylsøkere innad iunionen. Flyktningkonvensjonen gir flyktningerrett til beskyttelse, men ikke til varig opphold. Detdiskuteres om slik beskyttelse kan gis på en mermålrettet måte og med en mer rettferdig fordelingav kostnadene mellom land. Stortinget har gitt

regjeringen i oppdrag å ta et internasjonalt initia-tiv til en gjennomgang av internasjonale konven-sjoner for at disse i bedre grad kan bli tilpasset vårtids flyktningsituasjon.

Økt humanitær støtte til flyktningene i nærom-rådene er en del av EUs tettere samarbeid medopprinnelses- og transittlandene til migrantene.Hjelp til flyktningene i nærområdene til krig ogkonflikt er også en viktig del av norsk migrasjons-politikk. Betydelige midler er gitt gjennom deninternasjonale giverlandskonferansen til Syria i2016 som Norge tok initiativ til. Slik innsats gjørdet mulig å hjelpe flere til en lavere kostnad og vilbidra til raskere tilbakeføring av flyktninger tileget land når landet igjen skal gjenreises.

3.3 Inn- og utvandring til Norge

De siste tjue årene har det vært en kraftig økning iinnvandringen til Norge. Den årlige nettoinnvand-ringen har økt fra i gjennomsnitt 5 000 personerpå 1970- og 1980-tallet til nesten 10 000 personerpå 1990-tallet, vel 22 000 personer i tiårsperiodenfra 2000, og i gjennomsnitt nesten 39 000 personerper år siden 2010, se figur 3.4A.

Oppgangen i innvandringen skyldes en vedva-rende økning i antallet som kommer fra Afrika,Asia, Latin-Amerika og Øst-Europa utenom EU(landgruppe 3) og en sterk økning i innvand-ringen fra EU-landene i Sentral- og Øst-Europa(landgruppe 2) – særlig Polen og Litauen – i åreneetter medlemsutvidelsene i 2004 og 2007, se figur3.4B. Nettoinnvandringen fra landgruppe 2 nåddeen topp på vel 23 000 personer i 2011, og har sidenavtatt sterkt igjen, noe som må ses i sammenhengmed svakere vekst i norsk økonomi.

Innvandringen fra landgruppe 3 har derimotholdt seg på et høyt og til dels økende nivå. Denregistrerte nettoinnvandringen fra denne land-gruppen nådde en topp på vel 19 000 personer i2012, og etter et noe lavere nivå de neste to årene,tok nettoinnvandringen seg ytterligere opp somfølge av den store tilstrømmingen av asylsøkere i2015. Asylsøkere blir først registrert som innvan-dret til Norge når de ev. får oppholdstillatelse.Mange som ankom i 2015, ble derfor først regi-strert i 2016. Selv om antallet asylsøkere sankmarkert i 2016, var det trolig en nettoinnvandringfra landgruppe 3 på over 21 000 personer i gjen-nomsnitt for de to årene.

Nettoinnvandringen fra landene i Vest-Europa,Nord-Amerika og Oseania (landgruppe 1) øktemarkert fram til 2008 som følge av den sterke vek-sten i norsk økonomi, men har siden avtatt til nær


null. I 2016 var det netto utvandring av statsbor-gere fra blant annet Sverige, Island og Tyskland.

Figur 3.5 sammenlikner bruttoinnvandringentil Norge fra Afrika, Asia og Latin-Amerika i perio-den 2000–14 med innvandringsnivået i en delandre land når en justerer for folketallet. Målt iforhold til folketallet var innvandringen til Norge idenne perioden 2½ ganger høyere enn i Finlandog om lag 65 pst. høyere enn i Danmark og Frank-rike, og også sammenliknet med Tyskland ogNederland var det betydelig forskjell. Det spesielthøye innvandringsnivået i Sverige skyldes blantannet stor innvandring fra Irak, med en samletinnvandring på over 78 000 personer i løpet av deførste ti årene av perioden, og fra 2011 fra Syria.

Det er stor forskjell på innvandringsgrunnenefor migranter fra ulike deler av verden, se figur3.6A. Mens arbeid og familieforening er de klartviktigste innvandringsgrunnene for personer fralandgruppe 1 og 2, er familie og flukt de viktigstegrunnene for personer fra landgruppe 3.

De langt fleste som kommer som flyktningereller familieinnvandrere knyttet til flyktninger, blirboende i Norge, mens arbeidsinnvandrere, ogsærlig de som innvandrer for å ta utdanning, istørre grad flytter ut igjen, se figur 3.6B.

Størstedelen av familieforeningene fra Afrika,Asia og Latin-Amerika skjer med en person medsamme landbakgrunn som er bosatt i Norge, oghøy innvandring med flukt eller arbeid som inn-

Figur 3.4 Nettoinnvandring1 3-års gjennomsnitt. Landgruppe 1 omfatter Vest-Europa, Canada, USA og Oseania. Landgruppe 2 omfatter EU-landene i Sentral-

og Øst-Europa. Landgruppe 3 omfatter Afrika, Asia, Latin-Amerika og Øst-Europa utenom EU. Anslag for 2016.Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Nettoinnvandring

-0,2

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

-10

0

10

20

30

40

50

1970 1980 1990 2000 2010

1000 personer(venstre akse)

Pst. av befolkningen(høyre akse)

B. Nettoinnvandringen fordelt etter landbakgrunn1. 1000 personer

A. Nettoinnvandring

2016

-5000

0

5000

10000

15000

20000

25000

-5000

0

5000

10000

15000

20000

25000

1968 1978 1988 1998 2008

Landgruppe 1

Landgruppe 2

Landgruppe 3

Uten innvandrerbakgrunn

2015

Figur 3.5 Bruttoinnvandring fra Afrika, Asia og Latin-Amerika1 i 2000–14 til Norge og utvalgte land justert for størrelsen på befolkningen2. Indeks, Norge = 1001 Inkl. statsløse og personer med ukjent nasjonalitet.2 Forholdet mellom gjennomsnittlig bruttoinnvandring i

2000–14 som andel av befolkningen i 2012 og tilsvarendeandel for Norge.

Kilde: OECDs Migration Database.

Bruttoinnvandring fra Afrika, Asia og Latin-Amerika i prosent av befolkningen.

Indeks, Norge=100

0

20

40

60

80

100

120

140

0

20

40

60

80

100

120

140

Finla

nd

Frank

rike

Tysklan

dUSA

Ned

erla

nd

Øst

errik

e

Nor

ge

Sve

rige

Dan

mar

k


vandringsgrunn i ett år fører normalt til økt fami-lieinnvandring i årene etter. Basert på data siden2004 har Utlendingsdirektoratet (UDI) beregnetat en person som får opphold etter søknad ombeskyttelse i gjennomsnitt vil føre til 0,62 familie-innvandringstillatelser i løpet av de første 11 åreneetter vedtaket om beskyttelse. Tallet inkludererikke kvoteflyktninger, som i større grad kommermed familie.

Betydningen av familieforening kommer ogsåfram hvis en ser på ekteskapsmønsteret til innvan-drere og norskfødte barn av to innvandrere. Ande-len av innvandrerkvinnene som velger en partnermed samme innvandrerbakgrunn, ligger over 90pst. for viktige innvandrerland, og i om lag halv-parten av tilfellene kommer ektefellen fra utlan-det, se tabell 3.2. I takt med at befolkningen medinnvandrerbakgrunn har vokst, har andelen somhenter ektefelle fra utlandet gått noe ned, mensflere gifter seg med norskfødte med samme land-bakgrunn. Det samme mønsteret finner en i storgrad igjen for norskfødte kvinner med innvandrer-foreldre.

3.4 Befolkningssammensetningen

Den høye innvandringen siden midten av 1990-tal-let har ført til en kraftig økning i befolkningenmed innvandrerbakgrunn, se figur 3.7A. Vedutgangen av 2016 var det 725 000 innvandrere iNorge, eller knapt 14 pst. av befolkningen. I 1980var andelen 2 pst. og i år 2000 6 pst. Ytterligerenesten 160 000 personer var født i Norge med for-eldre som begge var innvandrere.

I tillegg kommer personer som arbeider iNorge uten å være registrert bosatt her. I 4. kvar-tal 2015 var det registrert 72 5001 lønnstakere påkorttidsopphold i Norge, fordelt med om lag halv-parten fra EU-landene i Øst-Europa og halvpartenfra Vest-Europa, Nord-Amerika og Oseania.

Av befolkningen med innvandrerbakgrunnved utgangen av 2016 hadde godt over halvpartenbakgrunn fra landgruppe 3. En firedel hadde bak-grunn fra EU-landene i Øst-Europa og en femdelfra Vest-Europa, Canada, USA, Australia og NewZealand. Fordelt på enkeltland hadde flest bak-grunn fra Polen, Litauen, Somalia, Sverige og

Figur 3.6 Innvandrere (ekskl. Norden) i 2015 fordelt etter innvandringsgrunn1 og hvor stor andel som blir i Norge. Andeler i prosent1 Figur 3.6A omfatter alle som innvandret i 2015 unntatt statsløse og personer med uoppgitt landbakgrunn, uavhengig av om de

fortsatt er bosatt i Norge. Statistikken er basert på grunnlaget for UDIs beslutninger om oppholdstillatelse, som for EØS-bor-gere ble erstattet av en registreringsordning hos politiet fra 1. oktober 2009 (for innvandrere fra Bulgaria og Romania fra 15. juni2012).

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Kolsrud, D, von Simson, K., Røed, M. og Schøne, P. (2016) Bidrag og belønning – om innvandrere idet norske arbeidsmarkedet. Institutt for samfunnsforskning, Rapport 2016:04.

Innvandringsgrunn

Europa, USA, Canada og Oseania

A. Innvandringsgrunn for innvandrere i 2015

Arbeid Familie Flukt Utdanning Ukjent

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20

Arbeid Familie

Utdanning Ukjent

Flukt

B. Andel som fortsatt er bosatt etter oppholdstid og innvandringsgrunn

Afrika, Asia og Latin-Amerika

1 Når personer med norsk landbakgrunn bosatt i utlandetholdes utenom.


Pakistan. Av disse var bare Sverige et viktig inn-vandringsland i 1980, se tabell 3.3.

Den høye innvandringen har ført til en kraftigøkning i andelen med innvandrerbakgrunn iyngre alderstrinn, se figur 3.7B. Ved inngangen til2016 var andelen høyest for aldersgruppen 30–34år, med 31 pst., mens den ti år tidligere var 12 pst.For Oslo var andelen med innvandrerbakgrunnfor denne aldersgruppen kommet opp i 43 pst. vedinngangen til 2016.

3.5 Fremskrivinger av inn- og utvandringen

Statistisk sentralbyrå (SSB) utarbeider annethvert år befolkningsfremskrivinger, og de sistefremskrivingene er fra juni 2016. I fremskrivin-gene legges det til grunn at innvandringen tilNorge fra hver av de tre landgruppene ovenfor vilavhenge av inntektsnivået og arbeidsledigheten i

Norge sammenliknet med de landene de kommerfra, antall innvandrere fra samme landgruppe somallerede bor i Norge (brohodeeffekt) og det sam-lede folketallet i de landene landgruppen kommerfra. Sammenhengen mellom bruttoinnvandringenog disse faktorene er anslått med statistiske meto-der på grunnlag av den historiske utviklingen istørrelsene2. Fremskrivingene er gjort i tre alter-nativer basert på ulike sett av forutsetninger omden fremtidige utviklingen i inntektsnivå ogarbeidsledighet i Norge sammenliknet med de trelandgruppene og befolkningsutviklingen utenomEuropa og Nord-Amerika. Bruttoutvandringen fraNorge for hver landgruppe er beregnet ved fasteutvandringssannsynligheter etter alder, kjønn ogbotid basert på tall for den siste tiårsperioden før

1 Innvandrer eller norskfødt barn av to innvandrere.Kilder: Statistisk sentralbyrå, Rapportar 2008/41 og beregninger for Finansdepartementet.

Tabell 3.2 Ekteskapsmønsteret til kvinner med innvandrerbakgrunn1. Andeler av alle ekteskap i pst.

AntallEktefelle med

innvandrerbakgrunn1 Ektefelle fra utlandet2008–2015 1996–2007 2008–2015 1996–2007 2008–2015

InnvandrereSomalia 718 95 96 55 41Pakistan 616 98 96 74 61Eritrea 279 88 94 51 48Sri Lanka 303 95 92 34 49Irak 622 96 91 49 46Tyrkia 361 92 89 77 58Etiopia 254 88 86 49 42India 232 82 84 55 52Marokko 198 89 80 62 42Bosnia-Hercegovina 620 88 79 40 43Serbia og Montenegro 176 90 76 50 41Iran 663 79 72 33 26Vietnam 883 87 70 27 18Norskfødte med innvandrerforeldrePakistan 1034 98 97 73 46Tyrkia 291 97 97 74 54Marokko 167 95 87 63 33India 134 84 78 55 32Vietnam 196 77 65 26 9

2 De statistiske analysene tyder ikke på at brohodeeffektenhar hatt betydning for landgruppene 1 og 2. Det sammegjelder nivået på arbeidsledigheten i landgruppe 3 og stør-relsen på befolkningen i landgruppe 1.


Figur 3.7 Utviklingen i befolkningen med innvandrerbakgrunn1

1 Innvandrere og norskfødte med to innvandrerforeldre. Tall ved utgangen av året bortsett fra for 1970 og 1980.Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Befolkningen med innvandrerbakgrunn

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1970 1980 1990 2000 2010 2016

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

Landgruppe 1

Landgruppe 2

Landgruppe 3

B. Andel av befolkningen pr. 1.1.2016 med innvandrerbakgrunn etter aldersgruppe

A. Antall med innvandrerbakgrunn ved utgangen av året1. 1000

0

5

10

15

20

25

30

35

0

-4 5

-9 1

0-1

4 1

5-1

9 2

0-2

4 2

5-2

9 3

0-3

4 3

5-3

9 4

0-4

4 4

5-4

9 5

0-5

4 5

5-5

9 6

0-6

4 6

5-6

9 7

0-7

4 7

5-7

9 8

0-8

4 8

5-8

99

0 o

g

0

5

10

15

20

25

30

35

Landgruppe 1

Landgruppe 2

Landgruppe 3

eld

re

1 Ved inngangen til året.Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Tabell 3.3 De største innvandringslandene til Norge. Antall innvandrere og norskfødte med to innvandrerforeldre1

1980 2000 2017

Europa, Canada, USA, Australia og New Zealand:Polen 1700 6 300 108 300Litauen 300 42 500Sverige 11 000 23 200 39 300Tyskland 5 900 9 100 27 600Danmark 14 600 18 900 21 400Russland 3 000 20 400Afrika, Asia og Latin-Amerika:Somalia 8 400 41 500Pakistan 6 800 22 800 36 700Irak 7 700 32 300Vietnam 2 100 15 400 22 700Filippinene 800 5 600 22 900Iran 100 10 400 21 400Eritrea 700 23 600Syria 800 22 300Afghanistan 800 19 600


fremskrivingene. På bakgrunn av de svært høyeasylsøkertallene høsten 2015 gjorde SSB en sær-skilt oppjustering av innvandringsanslagene for denærmeste årene for personer med landbakgrunnfra Afrika, Asia og Latin-Amerika, se nærmereomtale i kapittel 8.

Basert på forutsetningene i befolkningsfrem-skrivingene anslås den samlede nettoinnvand-

ringen i hovedalternativet til nærmere 38 000 per-soner i 2017, før den avtar til et nivå på i overkantav 25 000 personer per år gjennom resten av frem-skrivingsperioden, se figur 3.8A. Det er store for-skjeller i utviklingen mellom de ulike innvand-ringsgruppene. Nettoinnvandringen fra Vest-Europa, Nord-Amerika og Oseania anslås å liggerelativt stabilt, mens den anslås å falle fra EU-lan-

Figur 3.8 Fremskriving av befolkningen med innvandrerbakgrunn i hovedalternativet i befolkningsfremskrivingen1 3-års gjennomsnitt. Landgruppe 1 omfatter Vest-Europa, Nord-Amerika, Australia og New Zealand. Landgruppe 2 er de nye EU-

landene i Sentral- og Øst-Europa. Landgruppe 3 er øvrige land, dvs. resten av Øst-Europa og Afrika, Asia og Latin-Amerika.Ekskl. personer som inn- og utvandrer samme år.

2 Ikke innvandrerbakgrunn.3 Ved utgangen av året unntatt for 1970 og 1980.Kilde: Statistisk sentralbyrå.

-10 000

0

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

-10 000

0

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

1968 1980 1990 2000 2010 2020 2040 2060 2080

Samlet innvandring

Landgruppe 1

Landgruppe 2

Landgruppe 3

Øvrig

2100

2

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

Norskfødte med to innvandrerforeldre

Innvandrere

A. Framskriving av nettoinnvandring fordelt etter landbakgrunn1

B. Millioner personer3 C. Prosent av samlet befolkning3

Fremskriving av befolkningen med innvandrerbakgrunn

0

5

10

15

20

25

30

35

40

1970 2000 2030 2060

0

5

10

15

20

25

30

35

40

20991970 2000 2030 2060 2099

Vest-Europa, Nord-Amerika, Oseania

EU-land i Øst-Europa

Afrika, Asia ogLatin-Amerika


dene i Sentral- og Øst-Europa. Det siste skyldes atinntektsnivået sammenliknet med Norge ventes åøke, samtidig som befolkningen i disse landeneavtar på grunn av av lave fødselstall ogutvandring. Nettoinnvandringen til Norge fraresten av verden anslås derimot å holde seg høygjennom hele fremskrivingsperioden.

Det er stor usikkerhet knyttet til disse ansla-gene. Mens hovedalternativet gir en nettoinn-vandring på om lag 25 000 personer gjennom detmeste av fremskrivingsperioden, gir høy- og laval-ternativene en nettoinnvandring på henholdsvismer enn 90 000 og under 6 000 personer mot slut-ten av perioden.

Usikkerheten kan også belyses ved å se på tid-ligere fremskrivinger. I mange år har innvandringvært den komponenten i befolkningsfremskrivin-gene som det har vært vanskeligst å anslå. I allefremskrivingene fra 1996 til 2005 fremskrev SSBfor lav netto innvandring og dermed befolknings-vekst. Det skyldtes i hovedsak at man ikke forutsåden økte innvandringen etter utvidelsen av EU i2004. I senere fremskrivinger har avvikene værtmer moderate og ligget både over og under detsom ble den faktiske utviklingen.3

I hovedalternativet øker den samlede befolk-ningen i Norge fra 5,2 millioner ved utgangen av2015 til nesten 8½ millioner mot slutten av bereg-ningsperioden. Fremskrivingene gir en sterkvekst i befolkningen med innvandrerbakgrunn,som i hovedalternativet er anslått å øke fra850 000 personer ved utgangen av 2015 til vel 2millioner i 2050 og vel 3 millioner i år 2100, sefigur 3.8B. Regnet som andel av befolkningen til-svarer dette en økning til litt over 30 pst. i 2050 og36 pst. i 2100. En økning i den gjennomsnittligenettoinnvandringen fram til 2100 på 10 000 perso-ner per år vil øke denne andelen med i størrelsen9–10 prosentenheter. Norskfødte barn av innvan-drere utgjør en stadig større del av befolkningenmed innvandrerbakgrunn, og øker fra knapt 18pst. i 2015 til nesten 1/3 i 2100. Med de anslagenesom er lagt til grunn, vil om lag 80 pst. av befolk-ningen med innvandrerbakgrunn i år 2100 halandbakgrunn fra Afrika, Asia eller Latin-Amerika.

I tillegg vil en økende andel av befolkningenha deler av sin familiebakgrunn fra andre land ennNorge uten at de regnes med i befolkningen medinnvandrerbakgrunn. Dette kommer til uttrykkhvis en sammenlikner hovedalternativet i befolk-ningsframskrivingene med alternativet basert på

null nettoinnvandring fremover. For år 2100 liggeranslaget for samlet befolkning 3,8 millioner høy-ere i det første av disse alternativene. Av detteskyldes 2,5 millioner høyere befolkning med inn-vandrerbakgrunn, mens 1,3 millioner – tilsva-rende vel 15 pst. av den anslåtte befolkningen i2100 i hovedalternativet – skyldes en økning iantallet som er med i gruppen «uten innvandrer-bakgrunn». Denne gruppen er svært sammensattmed hensyn til graden av innvandrertilknytning,og vil omfatte alt fra barn der for eksempel far erfødt i utlandet, mens mor er født i Norge av inn-vandrerforeldre fra samme land som faren, til per-soner med liten eller ingen egenopplevd innvan-drertilknytning.

SSB publiserer per i dag ikke tall for hvor stordel av befolkningen som har innvandrerbak-grunn, som omfatter andre grupper enn innvan-drere og norskfødte barn av innvandrerforeldre.Dette må ses i sammenheng med at det ikke eruproblematisk å ta stilling til hvilke grupper someventuelt burde inngå hvis en skulle ønske åberegne slike tall, og at de aktuelle gruppene uan-sett fortsatt er små. En måte å få med deler av «3.generasjons innvandrere» og senere etterkom-mere med fortsatt relativt sterk innvandringstil-knytning kan være å si at en person har innvan-drerbakgrunn hvis tre av fire besteforeldre harslik bakgrunn. En slik definisjon ville innebære atbarn til en norskfødt med to innvandrerforeldreville bli regnet med i befolkningen med innvan-drerbakgrunn hvis også den andre av foreldreneer norskfødt med to innvandrerforeldre eller kom-mer fra utlandet med minst en innvandrerforel-der.

3.6 Yrkesdeltakelse og bruk av velferdsordninger blant innvandrere

Den norske velferdsstaten avhenger av høy yrkes-deltakelse. Siden innvandrere utgjør en stadigøkende andel av befolkningen, blir det avgjørendeat også denne gruppen er i arbeid.

Tabell 3.4 viser at det er store forskjeller i sys-selsettingen mellom majoritetsbefolkningen ogulike innvandrergrupper. For innvandrere fralandgruppe 3 var sysselsettingsandelen i 201554 pst., langt under den øvrige befolkningen.Lavest andel finner en for innvandrere med land-bakgrunn fra Afrika. Også sysselsettingen blantinnvandrere fra østeuropeiske land ligger noelavere enn for resten av befolkningen. Forskjellenmellom innvandrere og resten av befolkningen

3 Rogne, A.F. (2016): Hvor godt treffer befolkningsframskri-vingene? i Økonomiske analyser 3/2016, Statistisk sentral-byrå.


øker med 2–3 prosentenheter hvis en justerer forat innvandrergruppene i større grad er konsen-trert om de aldersgruppene der sysselsettingsan-delen ligger høyest.

Figur 3.9 viser likevel at sysselsettingen blantinnvandrere i Norge er forholdsvis høy sammen-liknet med andre OECD-land. Det må ses i sam-menheng med at sysselsettingsandelen liggerhøyt også for resten av befolkningen. Særlig erandelen sysselsatte høy blant kvinner, slik denogså er for norskfødte kvinner, se omtale i kapittel8. Figuren illustrerer også at sysselsettingen i defleste land er lavere blant innvandrere enn blantden øvrige befolkningen og at avstanden mellomgruppene varierer. I en vurdering av tallene er detviktig å ta hensyn til at sammensetningen av inn-vandrergruppen er svært forskjellig mellom land.

3.6.1 Nærmere om arbeidsinnvandring fra EU-landene i Sentral- og Øst-Europa

Den sterke økningen i innvandringen fra EU-lan-dene i Sentral- og Øst-Europa (landgruppe 2) iårene etter medlemsutvidelsene i EU fra 2004 og2007 har konsekvenser for det norske arbeidsmar-kedet. Mens innvandrere fra disse landeneutgjorde mindre enn 0,5 pst. av arbeidsstyrken i2003, utgjorde de mer enn 6,5 pst. ti år senere. Itillegg har det vært en betydelig økning avarbeidsinnvandrere på korttidsopphold fra desamme landene. Flere offentlige utvalg har vur-dert konsekvenser for arbeidsmarkedet, lønns-dannelsen og offentlig finanser av høy arbeidsinn-vandring de senere årene (Brochmann I-utvalget(NOU 2011: 7), Holden III-utvalget (NOU2013: 13) og Cappelen-utvalget (NOU 2016: 15)).

Innvandrere og arbeidstakere på korttidsopp-hold har stått for en betydelig del av sysselset-tingsveksten fra 2005. I de første årene etter EU-utvidelsen og fram til 2009 var norsk økonomi i ensterk oppgangskonjunktur. Arbeidsinnvand-ringen bidro til å avhjelpe flaskehalser i deler avnorsk økonomi og dermed til å forlenge oppgan-gen. Nedgangen i arbeidsinnvandring de sisteårene må ses i sammenheng med lavere etterspør-sel etter arbeidskraft og høyere ledighet. Dennetype inn- og utvandring har dermed virket som enautomatisk stabilisator for norsk økonomi.

De økonomiske gevinstene ved arbeidsinn-vandring avhenger av at de som søker arbeid ogsom ikke utvandrer igjen, har tilstrekkelig kompe-tanse til at de blir værende i arbeid og ikke enderpå trygd. Mens tre av fire av de som kom fra Vest-Europa på 1970-tallet, hadde utvandret igjen i2013, gjaldt det bare en av fire for de som kom fralandgruppe 3.

Når det gjelder varighet på botid ogutvandring for arbeidsinnvandrere fra land-gruppe 2, er mønsteret relativt likt som for land-gruppe 3. Om lag 70–80 pst. av de som kom fraEU-land i Øst-Europa i 2004, var fortsatt her etterti år ifølge en studie fra Frisch-senteret, ogarbeidsdeltakelsen er forholdsvis høy.

Det var samtidig større sykliske bevegelser isysselsettingen for innvandrere fra landgruppe 2rundt finanskrisen enn for andre. Ledigheten desiste årene har dessuten økt klart mer for dennegruppen enn for øvrige grupper, og den har ikke isamme grad gått ned igjen. Mot slutten av 2016var andelen på dagpenger fem ganger så høy formenn og fire ganger så høy for kvinner fra land-gruppe 2 som for sammenliknbare norske grup-per.

Høyere arbeidsledighet kan skyldes atarbeidsinnvandrere jobber i mer konjunkturut-satte bransjer. Mange mangler også grunnleg-gende utdanning og språkkunnskaper og kan der-med ha større problemer også ved mer varigestrukturelle endringer i arbeidsmarkedet. Litenforskjell mellom lønnen de kan oppnå i arbeids-markedet og trygdeordningene kan i tilleggsvekke insentivene til å søke arbeid.

Dagpengenivået, særlig kombinert med til-leggsytelser som barnetrygd og kontantstøtte, erhøyt sammenliknet med lønnsnivået i landene iØst-Europa. Det samme gjelder ytelser som syke-penger og kontantstøtte. En særskilt utfordring ermuligheten for å eksportere slike ytelser, noe somkan gi utfordringer for den norske velferdsstaten,selv om nivået på slike utbetalinger i dag er lavt.Økt satsing på deltakelse og aktivitet fremfor pas-


Tabell 3.4 Sysselsettingsfrekvenser for kvinner og menn i alderen 20–66 år i 2015

Gjennom-snitt

Befolkning utenom innvandrere 77

Innvandrere fra høyinntektsland 75

Innvandrere fra EU-land i Øst-Europa 71

Innvandrere fra resten av Øst-Europa 65

Ikke-vestlige innvandrere 54

– Afrika 44

– Asia 56

– Latin-Amerika 63


sive ytelser har vært trukket fram for å møtedenne utfordringen. Det samme gjelder tilbud omoffentlige tjenester fremfor kontantoverføringer.

3.6.2 Nærmere om innvandring fra landgruppe 3

Et funn i flere studier i Norge er at innvandrere fraikke-vestlige land har en sterk økning i sysselset-tingen i årene etter ankomst, men så en stagna-sjon eller nedgang i sysselsettingen etter 10–15år, samtidig som bruken av trygdeytelser har økt.Denne forverringen etter noen år – som ser ut til åskyte fart under konjunkturtilbakeslag – skjer til

tross for at økt alder og botid isolert sett burde gigrunnlag for en gradvis bedre integrering iarbeidsmarkedet sammenliknet med resten avbefolkningen. Forklaringene kan være at innvan-drere generelt er mer utsatt for arbeidsledighetenn befolkningen ellers og særlig i nedgangskon-junkturer.

Cappelen-utvalget (NOU 2016: 15 Lønnsdan-nelsen i lys av nye økonomiske utviklingstrekk) såspesielt på flyktningers tilpasning i arbeidsmarke-det. Få flyktninger er sysselsatt de første parårene i Norge, noe som må ses i sammenhengmed at de fleste deltar i introduksjonsprogram-met. Sysselsettingsandelen øker deretter for-

Figur 3.9 Sysselsettingsrater i ulike land for innvandrere vs. ikke-innvandrere for aldersgruppen 15-64 år. Prosent

Kilde: International migration outlook 2016, OECD.

Sysselsettingsrater for innvandrere vs. ikke-innvandrere i ulike land

A. Menn B. Kvinner

0 20 40 60 80 100

Spania

Belgia

Hellas

Frankrike

Finland

Sverige

Irland

Italia

Nederland

Danmark

Portugal

Østerrike

Norge

Tyskland

Canada

Storbritannia

USA

Sveits

Island

Innvandrere Ikke-innvandrere

0 20 40 60 80 100

Hellas

Belgia

Frankrike

Italia

Spania

Finland

Nederland

Irland

Danmark

USA

Østerrike

Tyskland

Sverige

Storbritannia

Norge

Canada

Portugal

Sveits

Island

Innvandrere Ikke-innvandrere


holdsvis sterkt de første årene for både kvinner ogmenn, se figur 3.10. Andelen i jobb flater ut forkvinner i alle utdanningsgrupper etter 7–10 årsbotid i Norge, mens andelen sysselsatte menn fal-ler, mest blant dem med lav utdanning. Det erusikkert hva dette skyldes, men begrenset for-mell kompetanse, ferdigheter og språkkunnska-per og hvilke yrker og næringer som innvan-drerne jobber i er mulige forklaringer. Figurenillustrerer hvor viktig utdanning er for å bidra tilen høy sysselsetting blant flyktninger. Om utdan-ningen er norsk eller om den er medbrakt synesogså å ha betydning for integrering i arbeidsmar-kedet, se nærmere drøfting i kapittel 8.

I tillegg til at en del personer har lav reell kom-petanse, er det også en utfordring å få godkjentyrkeskvalifikasjoner fra land utenfor EØS. Regel-verket skal sikre viktige hensyn som sikkerhet ogkvalitet i tjenester, men kan samtidig gjøre detvanskeligere enn nødvendig å få utnyttet med-brakt kompetanse.

Lavere sysselsetting blant innvandrere fraAfrika, Asia og Latin-Amerika har et motstykke iklart høyere bruk av velferdsordningene ennresten av befolkningen. Velferdsytelser utgjør omlag 70 pst. av den samlede inntekten for mennmed flukt som innvandringsgrunn det første åretde er bosatt i Norge, og om lag 80 pst. for kvinnermed samme bakgrunn. Andelen avtar raskt med

økende botid, til om lag 25 pst. for menn etterrundt fire år og om lag 40 pst. for kvinner etter omlag sju år. For befolkningen utenom innvandrereutgjør velferdsytelser om lag 5 pst. av inntektenfor menn og 15 pst. av inntekten for kvinner.

De første årene etter bosetting i Norge mottarinnvandrere fra landgruppe 3 hovedsaklig kom-munale ytelser som kvalifiseringsstønad og sosial-hjelp i tillegg til introduksjonsstønad. Det harsammenheng med at de andre velferdsytelsene istor grad har krav om tre års botid (unntatt forflyktninger) eller avhenger av tidligere yrkesakti-vitet. Med økt botid vris sammensetningen avytelser i retning av dagpenger, sykepenger,arbeidsavklaringspenger og uføretrygd.

Særlig viktig er utviklingen i andelen som mot-tar uføretrygd. Mens uføreandelen i 2014 for inn-vandrere fra landgruppe 3 i alderen 20–66 år varbare 1 og 4 pst. for de med botid på henholdsvis5–9 og 10–14 år, var andelen 16 pst. for de medbotid på 15 år eller mer. Den tilsvarende andelenfor befolkningen utenom innvandrere – som ertrukket opp av at gjennomsnittsalderen er klarthøyere enn for innvandrerne – var til sammen-likning litt over 8 pst. Erfaringen med innvan-drerne fra landgruppe 3 som kom til Norge på1970-tallet, gir her grunn til bekymring. Etter å haligget svært høyt den første perioden i Norge, faltsysselsettingen i denne gruppen over tid, mens

Figur 3.10 Andel sysselsatte blant flyktninger fra land utenfor Europa etter utdanning og botid1

1 Sysselsettingsandeler blant personer som var 18-47 år ved bosetting i Norge og som fortsatt er bosatt i Norge. En person regnessom sysselsatt i et år dersom yrkesinntekten overstiger grunnbeløpet i folketrygden.

Kilde: Frisch-senteret.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

0

10

20

30

40

50

60

70

80

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

Videregående skole

Lang utdanning

Kort utdanning

0

10

20

30

40

50

60

70

80

0

10

20

30

40

50

60

70

80

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

Videregående skole

Lang utdanning

Kort utdanning

A. Menn B. Kvinner

Andel sysselsatte blant flyktninger fra land utenfor Europa


andelen på ulike velferdsytelser økte. I år 2000mottok 44 pst. av denne gruppen varig uførtrygd.

I lys av at innvandrere utgjør en stadig størregruppe i befolkningen er det avgjørende at dennegruppen blir integrert i arbeidsmarkedet på engod måte. Det klart viktigste for innvandrernessysselsetting er et generelt velfungerendearbeidsmarked og en god arbeidsmarkeds- ogutdanningspolitikk. Arbeidsmarkedspolitikkenspiller en viktig rolle for integrering av utsattegrupper i arbeidslivet. Innvandrere er en priori-tert gruppe for tilbud om tiltaksplasser. Lønnstil-skudd skal stimulere arbeidsgivere til å ansettepersoner med lavere produktivitet og har gjen-nom flere evalueringer vist seg å ha god effekt påovergang til arbeid for utsatte grupper. Bruk avopplæringstiltak rettet mot arbeidslivet ogarbeidstrening kan gi deltakerne nyttig arbeidser-faring og kvalifisering til ledige jobber.

Særskilte kvalifiseringsordninger for flyktnin-ger og innvandrere omfatter i hovedsak introduk-sjonsprogram for nyankomne, opplæring i norskog samfunnskunnskap for voksne innvandrere ogden såkalte «Jobbsjansen». De siste årene har omlag 70 pst. av menn som har deltatt i introduk-sjonsprogrammet, gått over til arbeid og utdan-ning innen ett år etter avsluttet program. Blantkvinner er andelen lavere; bare 50 pst. er i arbeideller utdanning året etter avsluttet program. Deter betydelig variasjon i resultater mellom ulikekommuner.

I samarbeid med partene i arbeidslivet harmyndighetene vurdert muligheter for raskereintegrering av innvandrere i arbeidslivet. En sam-arbeidserklæring som ble presentert i mai 2016,beskriver blant annet utvikling av et hurtigsporinn i arbeidslivet for flyktninger som har med segen etterspurt kompetanse i det norske arbeids-markedet.

I Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak tilarbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk er detforeslått tiltak og strategier som skal bidra til åøke arbeidsdeltakelsen blant innvandrere medfluktbakgrunn. Meldingen fremhever at det eravgjørende for samfunnet at nyankomne innvan-drere med fluktbakgrunn forholdsvis raskt skaf-fer seg arbeid og ikke blir stående utenforarbeidslivet og blir avhengig av kontantytelser.Kontantytelser uten krav til aktivitet kan bidra til ågjøre det lite lønnsomt, eller direkte ulønnsomt, ådelta i arbeidslivet. Kvalifisering til arbeidslivetskal være målrettet, og medbrakt kompetanse ogutdanning skal kunne brukes.

Regjeringen har iverksatt flere tiltak for ras-kere og bedre integrering. Det er innført 50 timer

opplæring i norsk kultur og verdier for asylsøkerei mottak. Regjeringen har etablert integrerings-mottak for at integreringsarbeidet kan starte alle-rede i mottaksfasen. Målgruppen for disse motta-kene er personer med innvilget opphold i Norgeeller høy sannsynlighet for innvilgelse. I en peri-ode med et historisk høyt behov for bosetting avflyktninger har regjeringen gitt ekstratilskudd tilkommuner som bosetter. For å få flere innvan-drere i arbeid vil regjeringen øke arbeidsrettingenav kvalifiseringen av nyankomne flyktninger, oginnføre botidskrav for rett på kontantstøtte.

OECD har i rapporten «Making IntegrationWork: Refugees and others in need of protection»oppsummert OECD-landenes erfaringer på inte-greringsområdet. Tidlig innsats, individuell tilpas-ning og kompetanseheving løftes fram som demest effektive tiltakene.

3.7 Sysselsetting og utdanning blant norskfødte barn av innvandrere

Foreløpig er det få norskfødte barn av innvan-drere som har nådd yrkesaktiv alder. Knapt 20 000personer i denne gruppen var over 20 år ved inn-gangen til 2016, og av disse var vel 1/3 i alders-gruppen 20–24 år. Størstedelen av de norskfødtemed innvandrerforeldre har landbakgrunn fraAfrika, Asia eller Latin-Amerika. Figur 3.11 viserat norskfødte barn av innvandrere fra landgruppe3 har en sysselsetting som ligger noe over syssel-settingsratene for innvandrere fra disse landene,spesielt for kvinner.

Utdanning betyr mye for tilknytningen tilarbeidslivet. Det gjelder både innvandrere og denøvrige befolkningen, se omtale i kapittel 8. Mensinnvandrere deltar mindre i videregående og høy-ere utdanning enn befolkningen for øvrig, deltaretterkommerne i samme eller høyere grad somresten av befolkningen, se figur 3.12.

Bruken av barnehage blant minoritetsspråk-lige barn har økt markert de siste årene, men erfortsatt lavere enn blant andre barn. Forskjellenskyldes særlig lav deltakelse i de yngste alders-gruppene. Av ettåringene går 40 pst. i barneha-gen, av femåringene 95 pst. Kontantstøtteordnin-gen brukes i langt større grad blant innvandrerfa-milier enn andre. Både Brochmann I og II- utval-get og barnefamilieutvalget har pekt på at ordnin-gen kan bidra til å svekke integreringen, og derforanbefalt å avvikle den.

I de fleste land har innvandrere svakere skole-prestasjoner enn ikke-innvandrere. I Norge er for-skjellen i innvandreres disfavør noe større enn i


gjennomsnittet for OECD-landene, også når det erforsøkt justert for at innvandrere i ulike OECD-land har ulike sosioøkonomisk bakgrunn.4 Etter-kommerne har også svakere resultater enn øvrigeelever, men bedre enn innvandrere, se figur 3.13.Jenter med innvandrerforeldre har likevel bedreresultater enn gutter uten innvandrerbakgrunn.

Brochmann II-utvalget (NOU 2017: 2 Integra-sjon og tillit. Langsiktige konsekvenser av høyinnvandring) peker på at ulike studier fra Norgefinner varierende betydning av innvandrerbak-grunn på skoleresultatene, og en del studier kon-kluderer med at innvandrerbakgrunn i seg selvikke har noen betydning for skoleprestasjoner nårdet tas hensyn til foreldrenes utdanningsnivå, inn-tekt mv.5

Innen videregående utdanning har etterkom-mere av innvandrere nesten like høy fullførings-grad som den øvrige befolkningen, og forskjellene

er redusert siden slutten av 1990-tallet. Kjønnsfor-skjellene blant etterkommerne er samtidig store,slik at jentene fullfører i litt større grad enn jenteruten innvandrerbakgrunn, mens guttene faller fraklart mer enn andre gutter. Også blant øvrigeelever er kjønnsforskjellene tydelige, se omtale ikapittel 8. Etterkommere tar samtidig oftere høy-ere utdanning enn den øvrige befolkningen. Detgjelder både kvinner og menn. Innvandrerbak-grunn ser ut til å ha lite betydning for progresjon,frafall og fullføring i høyere utdanning, ifølge enlitteraturgjennomgang.6

Bildet av innvandrere og norsk-fødte barn avinnvandreres integrasjon innen arbeid og utdan-ning er dermed sammensatt. Brochmann II-utval-get oppsummerer bildet som at «Den norske vel-ferdsmodellen er både en ressurs og et problemnår det gjelder integrasjon av innvandrere ogetterkommere. Modellen er sårbar overfor høyinnvandring av voksne mennesker med lave kvali-fikasjoner. Samtidig bidrar liten økonomisk ulik-het og solide utdanningsinstitusjoner til høy mobi-litet blant etterkommere av innvandrere.»

Utvalget la fram en rekke forslag til bedre inte-grering. Utvalget anbefalte en helhetlig analyse av

4 Se figur II.3.4 og II.3.8 i OECD (2013). PISA 2012 Results:Excellence Through Equity. Giving Every Student TheChance To Succeed. (Volume II) OECD Publishing; og figurI.7.4 i OECD (2016f). PISA 2015 Results (Volume I): Excel-lence and Equity In Education. OECD publishing.

5 Lauglo, J. (2010). Unge fra innvandrerfamilier og sosialkapital for utdanning. Kunnskapsoversikt, Norgesforskningsråd; Bakken, A. (2010). Prestasjonsforskjeller iKunnskapsløftets første år – kjønn, minoritetsstatus og forel-dres utdanning. NOVA Rapport 9/2010.

Figur 3.11 Sysselsettingsrater for hhv. norskfødte barn av to innvandrere og innvandrere med landbakgrunn fra Afrika, Asia og Latin-Amerika og ikke-innvandrere


Sysselsettingsrater for norskfødte barn av to innvandrere sammenliknet med innvandrere og ikke-innvandrere

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40

Etterkommere

Ikke-innvandrere

Innvandrere

B. KvinnerA. Menn

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40

Etterkommere

Ikke-innvandrere

Innvandrere

Alder Alder

6 Caspersen, J., Hovdhaugen, E. & Karlsen, H. (2012). Ulik-het i høyere utdanning. En litteraturgjennomgang for perio-den 2002–2012. Rapport 32/2012 NIFU.


systemet fra asylsaksbehandling til integrerings-tiltak. De pekte på at tiltak som bidrar til aktivise-ring og fremmer integrering på sikt, bør starteallerede i asylmottakene, særlig når det gjelderbarn og unge. En del av forslagene knyttet seg tilå bedre introduksjonsordningen og andre sær-skilte integreringstiltak, i retning av mer tilpas-ning til ulike grupper, mer arbeidsretting ogbedre språkopplæring. Tiltak for å utnytte ogkomplettere eksisterende kompetanse ble ogsåtrukket fram. For å få flere lavkvalifiserte innvan-drere i arbeid ønsket utvalget også en nærmerevurdering av økt bruk av lønnstilskudd og utvik-ling av særskilte stillingstyper med tilpasset lønn.I tillegg ble det fremhevet at dagens muligheter tilå bruke betingelser og sanksjoner knyttet til mot-tak av ulike stønader bør brukes mer, og at uhel-dige insentiver i de generelle inntektssikringsord-ningene bør bygges ned. Utvalget mente at kon-tantytelser bør erstattes med tjenester, og at sær-lig kontantstøtten bør fases ut.

3.8 Innvandringens virkninger for offentlige finanser

Brochmann II-utvalget har også presentert bereg-ninger av konsekvensene av innvandring foroffentlige finanser. Disse beregningene inngår i et

Figur 3.12 Deltakelse i ikke-obligatorisk utdanning etter innvandrerbakgrunn.

Kilder: Brochmann II/A Kunnskapsdepartementet, B og C Sta-tistisk sentralbyrå.

Etterkommere i utdanningssystemet

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2007 2015

Minoritetsspråklige barn Øvrige barn

A. Deltakelse i barnehage, etter minoritetsbak-grunn, 2007 og 2015. Prosent av 1-5-åringer

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2010 2011 2012 2013 2014 2015

Befolkningen i alt

Etterkommere

Innvandrere

B. Deltakelse i videregående opplæring 2010-2015. Prosent av 16 – 18-åringer

0

10

20

30

40

50

60

0

10

20

30

40

50

60

19 22 25 28 31 34

Etterkommere

Innvandrere

Flyktninger

Øvrig befolkning

C: Deltakelse i høyere utdanning, etter alder og innvandrerbakgrunn, 2015. Prosent av alderskull.

År

Figur 3.13 Resultat ved avsluttet grunnskole, etter innvandrerbakgrunn og kjønn1

1 Personer med 0 poeng og personer 17 år eller eldre, er ikkeinkludert.


35

40

45

35

40

45

Innvandrere Etterkommere Øvrige elever

Jenter

Gutter

Begge kjønn

Grunnskolepoeng ved avsluttet 10. trinn 2015, etter kjønn og innvandrerbakgrunn


forskningsprosjekt i SSB som har pågått over flereår, der en har studert hvordan inntektene og utgif-tene til offentlig sektor avhenger av befolkningensstørrelse og sammensetning. Eksempler påoffentlige utgifter og inntekter som avhenger sys-tematisk med alder, er skatteinntekter, trygde-overføringer til personer som er syke eller uføre,alderspensjon fra folketrygden og offentlige tje-nester knyttet til utdanning, helse og omsorg. Formange av disse inntekts- og utgiftspostene er detmulig å beregne hvor mye en mann eller enkvinne i gjennomsnitt betaler eller mottar på hvertalderstrinn, se figur 11.1A som viser det samledenettobidraget til offentlige budsjetter fra en gjen-nomsnittlig person på hvert alderstrinn. Offent-lige ytelser betales i hovedsak ved skatter ogavgifter fra befolkningen i yrkesaktiv alder, mensbarn, ungdom og eldre mottar mye offentlige tje-nester og overføringer. I gjennomsnitt skjer detdermed en overføring fra den enkelte til offentligebudsjetter i yrkesaktiv alder, mens overføringengår motsatt vei for unge og gamle.

På bakgrunn av den høye innvandringen star-tet SSB i 2010 et arbeid med å videreutvikle dennetypen generasjonsberegninger for blant annet å tahensyn til at nettobidraget til offentlige finanserfra den enkelte ikke bare kan variere med alder ogkjønn, men også med innvandringsbakgrunn ogbotid. De fleste innvandrerne kommer til Norge ien alder der yrkesdeltakelsen normalt ligger høyt.

På kort sikt har innvandrere derfor en gunstigalderssammensetning fra et budsjettperspektiv.Denne effekten vil imidlertid avta over tid ettersom de blir eldre, noe en må ta hensyn til hvis enskal vurdere de langsiktige budsjettkonsekven-sene av innvandring.

Figur 3.14 viser resultatene av disse beregnin-gene i form av beregnede aldersprofiler for netto-bidraget til offentlig sektor for mannlige innvan-drere med ulik landbakgrunn som kommer tilNorge som 25-åringer og for en like gammelmannlig ikke-innvandrer. Statens petroleumsinn-tekter og andre formuesinntekter og -utgifter erikke med i beregningene, og offentlige utgifter tilmottak av flyktninger (unntatt integreringstil-skudd) er fordelt likt per innbygger. Av figurenser en at nettobidraget til offentlig sektor fra inn-vandrere fra landgruppe 3 ligger klart lavere iyrkesaktiv alder enn for ikke-innvandrere og inn-vandrere fra landgruppe 1, noe som skyldeslavere sysselsetting, lavere lønn og høyere brukav stønadsordningene enn gjennomsnittet ibefolkningen.

For voksne innvandrere må dette ses i sam-menheng med betydelige innsparinger av utgiftertil barnehage, utdanning, helse mv. For eldre inn-vandrere fra landgruppe 3 er også stønadsbelø-pene relativt lave, først og fremst fordi de har min-dre trygderettigheter som følge av lavere opptje-ning og kortere trygdetid.

Figur 3.14 Årlige nettoinntekter for offentlig forvaltning knyttet til menn på ulike alderstrinn og med ulik landbakgrunn. 1 000 2013-kroner


Aldersprofiler

-400

-300

-200

-100

0

100

200

300

400

500

600

-400

-300

-200

-100

0

100

200

300

400

500

600

25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100

Ikke-innvandrer

Landgruppe 1

Landgruppe 2

Landgruppe 3


Tabell 3.5 oppsummerer beregningene. Mann-lige ikke-innvandrere gir et positivt bidrag til deoffentlige budsjettene på i alt 3,5 millioner kronersummert fra 25 år og ut livet, mens det tilsvarendetallet for mannlige innvandrere fra landgruppe 3er minus 6,0 millioner kroner. Forskjellen på 9,5millioner kroner motsvares i betydelig grad av atdet offentlige har nettoutgifter på til sammen 5,4millioner kroner fram til 25 år for en gutt som blirfødt i Norge. Totalt sett over den delen av livsløpeten er bosatt i Norge, er forskjellen i de samledeoffentlige nettoutgiftene mellom mannlige innvan-drere og menn født i Norge anslått til 4 millionerkroner.

For kvinner er dette poenget enda klarere.Forskjellen mellom summen av nettobidragenefra 25 år for kvinner med og uten innvandrerbak-grunn er mindre enn for menn. Som følge av kost-

nadene fram til 25 år, blir dermed nettooverførin-gen over den delen av livsløpet en er bosatt iNorge, noe mindre for innvandrerkvinner enn forkvinner født i Norge.

For flyktninger vil forskjellen mellom innvan-drere og ikke-innvandrere bli klart større, se boks3.2.

Av tabellen ser en også at forskjellen mellommenn og kvinner med samme innvandrerbak-grunn er betydelig. Kvinner tjener i gjennomsnittmindre enn menn og betaler dermed mindreskatt. I tillegg mottar kvinner mer i overføringerenn menn, blant annet i form av barnerelatertestønader. I tillegg lever kvinner lengre, noe somtrekker i retning høyere mottak av pensjon ogstørre bruk av offentlige omsorgstjenester. Høy-ere pensjonsnivåer blant menn trekker i motsattretning.


Tabell 3.5 Netto overføringer fra offentlig sektor til personer med ulik innvandrerbakgrunn. 2013-kroner

0–24 år Fra 25 år Fra fødsel

Kroner perår (i 1 000)

Sum (mill.kroner)


Sum (mill.kroner)


Sum (mill.kroner)

Ikke-innvandrere

Menn 214 5,4 -54 -3,5 21 1,9

Kvinner 230 5,8 99 6,6 136 12,3

Innvandrere fra landgruppe 3

Menn 94 6,0

Kvinner 170 11,3


Boks 3.2 Statens utgifter til asylsøkere og flyktninger

Mottak av asylsøkere og flyktninger medførerbetydelige utgifter for det offentlige de førsteårene etter ankomst. Ved ankomst skal vedkom-mende registreres hos politiets utlendingsen-het. Deretter flytter de fleste inn på et asylmot-tak, hvor blant annet utgifter til livsopphold ogstønader påløper mens UDI behandler asylsøk-naden. Det finnes ulike typer asylmottak. Ens-lige mindreårige asylsøkere under 15 år plasse-res vanligvis i et av barnevernets omsorgssen-tre. Er den enslige søkeren i alderen 15–18 år,plasseres vedkommende som regel i egne mot-tak beregnet for denne gruppen. Voksne asylsø-kere plasseres hovedsakelig i ordinære mottak.Det er frivillig å bo på asylmottak.

Vertskommuner for asylmottak har utgiftertil helse, barnevern, tolk og administrasjon i for-bindelse med drift av asylmottak i kommunen.Staten utbetaler et vertskommunetilskudd somskal dekke utgifter kommunene har til dette.

Barn som skal bli værende mer enn tremåneder i Norge, har rett og plikt til grunnsko-leopplæring, og rett til videregående opplæring.Siden saksbehandlingstiden i asylsaker somregel er mer enn tre måneder, faller de flestemindreårige asylsøkere inn i denne gruppen.Staten utbetaler et tilskudd til kommunene somskal bidra til å dekke utgiftene til slik opplæring.

Når asylsaken er ferdigbehandlet, skal asyl-søkeren forlate landet ved avslag eller bosettes ien kommune ved innvilgelse. De fleste sombosettes, deltar på et introduksjonsprogram iregi av bosettingskommunen, normalt i inntil toår. De fleste deltakerne mottar introduksjonsstø-nad tilsvarende to ganger folketrygdens grunn-

beløp for fulltidsdeltakelse. I tillegg til introduk-sjonsprogrammet kan bosettingskommunen hautgifter til boligtjenester, sysselsettingstiltak,sosialtjenester, tolk, barnehage, helsetjenesterog tilsvarende. Staten utbetaler et integrerings-tilskudd til kommunene i bosettingsåret og i defire påfølgende årene for å gi en dekning av degjennomsnittlige utgiftene til dette. For boset-ting av enslige mindreårige utbetales det i til-legg et særskilt tilskudd. I 2015–2017 har detogså blitt utbetalt midlertidige ekstratilskuddfor å gi insentiver til økt bosetting.

I tillegg til de utgiftene som er beskrevetovenfor, har kommunene utgifter til videreføringav nivået på velferdstjenestene når befolknin-gens størrelse og alderssammensetning endrerseg. Denne demografikostnaden er i gjennom-snitt noe høyere for flyktninger enn for befolk-ningen for øvrig, noe som må ses i sammenhengmed en forholdsvis høy andel unge flyktninger.Siden en større befolkning over tid gjør det nød-vendig å øke offentlig realkapital, påløper detogså utgifter til realkapitalinvesteringer for sta-ten.

Tabell 3.6 viser anslag på utgiftene ovenforknyttet til ankomst av henholdsvis en voksenasylsøker og en 16-årig og en 13-årig enslig, min-dreårig asylsøker. Som en teknisk forutsetninger det lagt til grunn at søkerne innvilges opp-hold i Norge etter ett års botid i asylmottak/omsorgssenter, og deretter bosettes. Anslageneer usikre, og det kan være til dels store variasjo-ner i utgiftene knyttet til den enkelte asylsøker,avhengig av blant annet hvor vedkommende inn-kvarteres, søkerens helsetilstand mv.



Et økende antall mennesker flytter og bosetterseg i andre land enn der de er født. Internasjonalmigrasjon er sammensatt og vanskelig å forutsi.Vi må være forberedt på at antallet som kommertil Norge, kan endre seg mye på kort tid. Av hen-syn til bærekraften i velferdsordningene og denenkelte innvandrer er det viktig at de som skal bliboende i Norge blir godt integrert i arbeidslivet.

Regjeringen mener at viktige elementer i enstrategi for å håndtere migrasjonsstrømmene oglykkes i integreringen vil være:– En streng og rettferdig flyktning- og migrasjons-

politikk. Innvilgelse av asylsøknad, mottak avkvoteflyktninger og tillatelse til familieinnvand-ring er begrunnet i folkerettslige forpliktelsereller humanitære hensyn. Regelverk og prak-sis må utformes for å sikre en bærekraftig asyl-

Boks 3.2 forts.

1 Inkluderer ikke ekstratilskuddene for bosetting som utbetales i årene 2015–2017.Kilder: Barne- og likestillingsdepartementet, Finansdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Kunnskaps-departementet.

Tabell 3.6 Statens utgifter de første årene ved mottak av asylsøkere

Ankomstår(år 1)

Bosettingsår(år 2)

Sumår 1–6

Voksen asylsøker (over 18 år)Registrering PU, saksbehandling og tolk UDI 30 000 30 000Asylmottak inkl. vertskommunetilskudd 140 000 140 000Opplæring i mottak (norsk, kulturog samfunnskunnskap) 17 000 17 000Tilskudd for bosetting og opplæring i norsk og samfunnskunnskap1 262 000 959 000Demografikostnader kommunesektoren og statlige investeringer 95 000 475 000Sum 187 000 357 000 1 620 000Enslig, mindreårig asylsøker, 16 år ved ankomstRegistrering PU, vergemål, saksbehandling og tolk UDI 38 000 38 000Asylmottak inkl. vertskommunetilskudd 551 000 551 000Opplæring i mottak (norsk, kulturog samfunnskunnskap) 17 000 17 000Opplæringstilskudd for asylsøkere mv. (grunnskole) 85 000 85 000Tilskudd for bosetting og opplæring i norsk og samfunnskunnskap1 980 000 3 927 000Demografikostnader kommunesektoren og statlige investeringer 95 000 475 000Sum 691 000 1 075 000 5 092 000Enslig, mindreårig asylsøker, 13 år ved ankomstRegistrering PU, vergemål, saksbehandling og tolk UDI 38 000 38 000Omsorgssentre inkl. vertskommunetilskudd 1 999 000 1 999 000Opplæringstilskudd for asylsøkere mv. (grunnskole) 185 000 185 000Tilskudd for bosetting1 1 391 000 5 872 000Demografikostnader kommunesektoren og statlige investeringer 95 000 475 000Sum 2 222 000 1 486 000 8 569 000


politikk og ivareta en regulert og kontrollertinnvandring.

– Rask integrering i det norske samfunnet ogarbeidsmarkedet. Utdanning og norskopplæ-ring er viktige virkemidler for integrering. Kva-lifiseringen må i større grad skje ute påarbeidsplasser og i samråd med lokalt nærings-liv. Systemet for godkjenning av utenlandskutdanning bør forbedres. Krav til den enkelteom deltakelse, kvalifisering og arbeid er entydelig linje i integreringspolitikken.

– Retur og tilbakevending. Retur av personer utenet lovlig oppholdsgrunnlag er avgjørende forsikre kontroll med innvandringen til landet og

for å ivareta troverdigheten til asylinstituttet.Personer med lovlig opphold og fluktbakgrunnvil få bistand til tilbakevending dersom deønsker dette.

– Hindre at arbeidsinnvandrerne ender på trygd.De økonomiske gevinstene ved arbeidsinn-vandring er avhengig av at de som blir i Norge,har tilstrekkelig kompetanse til at de blirværende i arbeid og ikke ender på trygd.

– Bærekraftige velferdsordninger. Velferdsordnin-gene bør bidra til at innvandrere blir godt inte-grert på arbeidsmarkedet.


4 Grønn vekst for et bærekraftig samfunn

4.1 Innledning

En voksende befolkning med økende materielllevestandard gir press på verdens naturgrunnlag,gjennom nedbygging og omforming av naturom-råder, utslipp av klimagasser og forurensning avvann og luft. Av miljøutfordringene er global opp-varming i en særstilling, både på grunn av størrel-sen på de forventede kostnadene, og på grunn avfaren for selvforsterkende klimaendringer. Spred-ning av miljøgifter, tap av biologisk mangfold,lokale forurensinger, forsøpling av havet og pressmot vannressurser er andre sentrale miljøutfor-dringer.

Bærekraftig utvikling innebærer at økonomiskaktivitet må holdes innenfor naturens tålegrenser.I et uregulert marked er bruk av naturen under-priset eller endog gratis. De som forurenser ellerpå andre måter forringer naturen, stilles dermedikke overfor de reelle kostnadene som virksomhe-ten påfører samfunnet. Det resulterer i overfor-bruk og overbelastning. Myndighetene kan møtedette ved å regulere den miljøskadelig aktivitetgjennom bruk av økonomiske eller juridiske vir-kemidler, avtaler og informasjon. Strategier for ågjøre utviklingen bærekraftig, også omtalt somgrønn vekst, bygger på at økonomiske beslutnin-ger må ivareta miljøhensyn, slik at nytten av åbruke ressursene veies mot skaden.

Norge har tatt i bruk en rekke virkemidler iklima- og miljøpolitikken. Om lag 80 pst. av Nor-ges klimagassutslipp omfattes av kvoter og/elleravgifter. Deler av naturen er vernet, og hensynettil natur vektlegges på tvers av sektorer og forvalt-ningsnivåer. Satsing på forskning og innovasjonbidrar til utvikling av ny teknologi som gir lavereklima- og miljøbelastning.

Miljøtilstanden i Norge anses generelt somgod. Mange av de lokale og regionale miljøproble-mene er blitt redusert de senere tiårene. Beskat-ningen av de fleste fornybare ressurser er på etbærekraftig nivå, og lokal forurensing, særlig frapunktkilder, er redusert. Likevel bidrar aktivitetflere steder til skade på mennesker og miljø. Ned-bygging av arealer og andre fysiske inngrepbidrar til at arter og mangfold forsvinner, og til tap

av rekreasjonsområder. Luftforurensing i destørre byene bidrar fremdeles til helseskader.Norge påvirkes også av utslipp til luft i andre land,som gjennom nedbør bidrar til forsuring av vannog jord hos oss. Klimaendringer, tap av biologiskmangfold, spredning av miljøgifter og havforsøp-ling er globale miljøproblemer som påvirkerNorge.

Også på regionalt og globalt nivå er det tattviktige skritt for å møte miljøutfordringer. Montre-alprotokollens forbud mot ozonnedbrytende gas-ser, Gøteborgprotokollens regulering av lang-transporterte luftforurensinger og Parisavtalensbestrebelser for å redusere utslipp av klimagasserer eksempler på dette. Likevel gjenstår myearbeid, og grønn vekst krever at sterkere virke-midler tas i bruk i klima- og miljøpolitikken glo-balt.

Norge har sagt at vi vil redusere utslippene avklimagasser med minst 40 pst. i 2030 sammenlik-net med nivået i 1990. Dette er på linje med EUsmål, og Norge søker samarbeid med EU om fellesoppfyllelse av 2030-målet. Det er imidlertid usik-kert hvor raskt det globale samfunnet vil gå fram.Slik usikkerhet har stor betydning for Norge ogandre små, åpne økonomier som er sterkt inte-grert i den internasjonale markedsøkonomien.Potensielt betydelige endringer i et uavklarttempo vil stille store krav til kompetanse og oms-tillingsevne i norsk økonomi i tiårene som kom-mer, men kan også gi muligheter.

4.2 Klimautfordringen

Verdens årlige utslipp av klimagasser er om lagdoblet fra 1970 til i dag og beholdningen av slikegasser i atmosfæren har økt. Utslippene har gåttmest opp i fremvoksende økonomier, men harogså steget i OECD-området, jf. figur 4.1. Fralavinntektsland har utslippene knapt økt. Dersomverden ikke begrenser utslippene av klimagasser,vil den globale gjennomsnittstemperaturen ifølgeFNs klimapanel kunne stige med om lag 2 °Cfram mot 2050 og med opp mot 4 °C fram mot2100, sammenliknet med førindustriell tid. En slik


temperaturøkning vil med stor sikkerhet føre tilnedsmelting av sjøis og breer, høyere havnivå,mer tørke i allerede tørre områder og hyppigereforekomster av ekstremvær. Det kan få alvorligefølger for matsikkerhet og spredning av sykdom-mer. Faren for alvorlige hendelser og selvforster-kende klimaendringer øker med temperaturstig-ningen. De fattigste landene er mest utsatt, menklimaendringer rammer også rike land somNorge.

Klimaproblemet kan bare løses gjennom etbredt internasjonalt samarbeid. Det sentrale ram-meverket for det internasjonale klimaarbeidet erFNs rammekonvensjon om klimaendringene (kli-makonvensjonen). Hovedformålet med konven-sjonen er å stabilisere konsentrasjonen av klima-gasser i atmosfæren på et nivå som er lavt nok til åhindre farlige menneskeskapt påvirkning av jor-das klima.

På klimakonferansen i Paris i desember 2015ble partene til klimakonvensjonen enige om englobal avtale. Formålet med avtalen er å bedregjennomføringen av klimakonvensjonen og densmål, blant annet ved å holde gjennomsnittlig tem-peraturøkning godt under 2 °C sammenliknetmed før-industrielt nivå, og tilstrebe å begrensetemperaturøkningen til 1,5 °C. For å understøttedet langsiktige temperaturmålet setter avtalenopp et kollektivt utslippsmål. Dette målet siktermot at økningen i de globale klimagassutslippene

snarest mulig skal snus til en rask reduksjon, slikat det blir balanse mellom menneskeskapteutslipp og opptak av klimagasser i skog og hav iløpet av andre halvdel av dette århundret (klima-nøytralitet). Hvor høye utslippene da kan være,avhenger av opptaket av klimagasser og av omfan-get av karbonfangst og lagring. 135 parter har sålangt ratifisert Parisavtalen, som trådte i kraft 4.november 2016.

Globalt er det den stasjonære energiforsynin-gen (kraft- og varmeproduksjon) som er den stør-ste kilden til utslipp av klimagasser, med transportsom nummer to, se boks 4.1. FNs klimapanelanslår at en videreføring av dagens utviklingslin-jer vil løfte de globale utslippene av klimagassermed om lag 60 pst. fram mot 2050. Sterk stigning ienergibruk og utslipp må ses i sammenheng medøkende befolkning og høy økonomisk vekst i utvi-klingsland og fremvoksende økonomier, og heleoppgangen i utslipp fremover anslås også åkomme i disse landene.

For å stanse global oppvarming, må mengdenklimagasser i atmosfæren stabiliseres. Det gir ettak (budsjett) for de samlede, fremtidigemenneskeskapte utslippene av klimagasser. FNsklimapanel har anslått at dersom ikke verdengreier å reduseres utslippene av CO2 fra dagensnivå kan utslippsbudsjettet knyttet til tograders-målet være brukt opp i løpet av noen tiår. Destoraskere verden greier å trappe utslippene ned,desto mer tid vil gjenstå til omstilling. Motsatt vilet strammere temperaturmål gi et mindre budsjettog kortere gjenværende tid før de løpendenettoutslippene må komme helt ned i null.

I sin siste hovedrapport peker FNs klimapanelpå at verdens samlede utslipp av klimagasser i2050 må ligge 40–70 pst. lavere enn i 2010, der-som vi skal kunne nå togradersmålet. Å bringeutslippene så langt ned vil være svært krevende,ikke minst fordi om lag 80 pst. av verdens energi-produksjon i dag er basert på kull, olje og gass.Satsing på karbonfangst og -lagring er viktig for åredusere utslipp fra kull- og gasskraftverk ogindustrielle prosesser. Både FNs klimapanel ogDet internasjonal energibyrået (IEA) peker på atdet vil være svært vanskelig og mye dyrere å nåtogradersmålet uten CO2-håndtering. Teknologifor karbonfangst og -lagring vil også være avgjø-ende for å kunne realisere såkalte karbonnegativeløsninger i andre halvdel av dette århundre. Somfigur 4.1 illustrerer kan ikke OECD-landene alenebringe de globale utslippene så langt ned at togra-dersmålet nås. Norske utslipp utgjør 0,1 pst. avglobale utslipp og er ikke synlige i figuren.

Figur 4.1 Utslipp av klimagasser. Mrd. tonn CO2-ekvivalenter1 Fremskrivinger og historiske data er usikre.Kilder: FNs klimapanel, IEA og OECD.

Utslipp av klimagasser1

0

10

20

30

40

50

60

70

80

0

10

20

30

40

50

60

70

80

1970 1990 2010 2030 2050

Verden

OECD-landene

Togradersbane


De aller fleste land har levert inn nasjonalebidrag til Parisavtalen. FNs miljøorganisasjon harberegnet at med de nasjonale bidragene vil utslip-pene av klimagasser øke med om lag 3 mrd. tonn

fra i dag til et nivå på rundt 55 mrd. tonn CO2-ekvivalenter i 2030. Uten bidragene ville utslip-pene vært rundt 60 mrd. tonn i 2030. Til sammen-likning kan utslippene ifølge FNs klimapanel ikke

Boks 4.1 Verdens energietterspørsel og kostnader ved ny kraft

Verden henter i dag over 80 pst. av sitt energifor-bruk fra kull, olje og gass, fordelt med om lag 30pst. på både olje og kull og 20 pst. gass. Forny-bar energi utgjør om lag 14 pst. og kjernekraft 6pst. Videreføring av dagens politikk vil ifølgeIEA øke verdens energietterspørsel med om lag44 pst. fram mot 2040 og med 9 pst. dersomutviklingen er i tråd med togradersmålet.1 Ande-len fossil energi ventes å utgjøre i underkant av60 pst. av energiforsyningen i 2040, selv med enutvikling i tråd med togradersmålet. I et sliktalternativ vil etterspørselen etter kull om laghalveres fra dagens nivå mens nedgangen i bru-ken av olje og gass blir mindre.2

I de fleste deler av verden er kull og gass bil-ligste kilder til ny kraft, se figur 4.2. Kostnadeneved ny kraft varierer mellom regioner, blant annetsom følge av ulik tilgang til energiressurser ogulike utbyggingskostnader. Kostnadene for vind-kraft og særlig solkraft har falt sterkt de sisteårene. Kostnadsreduksjoner og bedre infrastruk-tur gjør vindkraft og solkraft konkurransedyktigemed fossile kraftverk i stadig flere områder medgunstige naturgitte forhold. Det ventes ytterli-

gere nedgang slik at kostnadene ved vindkraftkan bli lavere enn kostnadene ved fossil kraft imange områder i 2040. Dersom prising av klima-gassutslipp blir mer omfattende, vil fornybarenergi kunne bli mer konkurransedyktig over etstørre geografisk område og/eller på et tidli-gere tidspunkt.

Produksjonen av sol- og vindkraft avhengerav vær og årstid, og kan ikke økes i takt medendringer i etterspørselen etter elektrisitet. Forvindkraft og solkraft vil det derfor påløpe bety-delige ekstra kostnader (systemkostnader) for åtilpasse energisystemene når markedsandelenfra disse kildene blir høy. Slike kostnader erikke regnet med i figur 4.2. Lavere kostnaderved å lagre elektrisitet vil kunne redusere sys-temkostnadene.

1 IEAs togradersbane innebærer 50 pst. sannsynlighet forat global temperaturøkning ikke overstiger 2 grader sam-menliknet med førindustriell tid.

2 Et eventuelt teknisk gjennombrudd knyttet til rene fu-sjonskraftverk vil kunne være et viktig bidrag når det gjel-der innfasing av klimanøytral kraftproduksjon.

Figur 4.2 Kostnad for ny kraft i 2015. USD per MWh

Kilde: World Energy Outlook (IEA 2016).

Kostnad for ny kraft

0

50

100

150

200

250

0

50

100

150

200

250

Kull Gass Vind Vann Bioenergi Sol

USA EU Kina


overstige mer enn rundt 42 mrd. tonn CO2-ekviva-lenter i 2030, dersom utviklingen skal være i trådmed et togradersmål. Bidragene så langt er der-med ikke tilstrekkelige til å nå et togradersmål, ogenda lengre unna et 1,5-gradersmål.

Klimagassutslipp bør ha en pris

For at miljøutfordringer skal la seg løse på eneffektiv måte, må de som forurenser ta hensyn tilden skaden de påfører resten av samfunnet. Enpris på miljøskadelige innsatsfaktorer, produkterog aktiviteter innebærer at forurenser må betalefor skaden. Det gir insentiver til å redusereutslipp, samtidig som det blir mer lønnsomt åutvikle og ta i bruk ny og mer miljøvennlig tekno-logi. Siden ny teknologi og nye løsninger i noengrad fritt vil kunne utnyttes av andre ennutviklerne, vil det normalt settes inn for lite res-surser på forskning og utvikling i et uregulertmarked. Støtte til forskning, utvikling og innova-sjon kan motvirke dette, og bidra til at kostnadeneved klimavennlige teknologier bringes ned. Det erimidlertid usikkert om og eventuelt når kostna-dene ved slike teknologier blir så lave at de blirtatt i bruk uavhengig av om det settes en pris påutslipp. OECD, IMF og en rekke andre miljøerfremholder i tråd med dette utslippsprising som etnødvendig virkemiddel for å møte klimautfordrin-gen.

Miljøavgifter eller omsettbare kvoter legger itillegg til rette for at utslippsreduksjoner gjennom-føres til lavest mulige kostnad for samfunnet. Selvom det på en del områder kan være nødvendigogså å ta i bruk andre virkemidler som regulerin-ger, standarder og støtte, er det vanskelig å se forseg en tilstrekkelig omstilling av verdensøkono-mien i klimavennlig retning uten et troverdig pris-signal som stiger over tid. Dette underbyggesogså av flere større internasjonale analyser somviser at det må etableres en pris på utslipp av kli-magasser, dersom utslippene skal kunne reduse-res så mye at et togradersmål kan nås. For at deglobale kostnadene ved å nå ambisiøse mål skalbli så lave som mulig, må de billigste tiltakenegjennomføres først. Prinsippet om kostnadseffek-tivitet er nedfelt i FNs klimakonvensjon.

Det er gjennomført mange studier av hvilkepriser som må til for å nå et togradersmål. FNsklimapanels hovedrapport fra 2014 oppsummerernoen av de seneste studiene, se tabell 4.1. Studi-ene legger gjennomgående til grunn at det innfø-res en global pris på utslipp av klimagasser somdekker alle sektorer og stiger over tid, slik at deneddiskonterte kostnadene ved å nå klimamålet

blir lavest mulig. Det er et betydelig spenn i ansla-gene. Det skyldes blant annet ulike vurderingerav hvor sterke prissignaler som må til for at nyteknologi skal bli utviklet, og for hva slik tekno-logi betyr for kostnadene ved å redusere utslipp.Beregningene bygger også på ulike forutsetnin-ger om uttak av karbon fra atmosfæren (negativeutslipp) lengre ut i tid.

IEA anslo i Word Energy Outlook 2016 at pri-sen på utslipp må opp i rundt 600–800 kroner pertonn CO2 i 2030 og 1000–1200 kroner i 2040, gittdagens dollarkurs. Organisasjonen legger tilgrunn at Kina og andre fremvoksende økonomiervil ha noe lavere priser enn OECD-landene. Kost-nadene ved utslippsreduksjon er imidlertid ikkejevnt fordelt. Kostnadene ved å nå et togradersmålanslås å være lavere enn kostnadene ved globaloppvarming, se avsnitt 4.7.

Internasjonalt har man ikke kommet særliglangt i å prise klimagassutslipp. Ifølge Verdens-banken er bare om lag 13 pst. av globale utslipp avklimagasser eksplisitt priset gjennom kvote-system eller avgift, og gjennomsnittlig pris er lav.Blant annet har Europa, Quebec, California ogKorea avgifter eller kvoteplikt på en stor del avsine utslipp. Verdensbanken anslår at andelen avglobale utslipp med en pris vil øke til 25 pst., nårKinas planlagte kvotesystem innføres senere i år.Selv etter dette vil mesteparten av verdens utslippikke stå overfor noen pris, samtidig som fossilenergi er sterkt subsidiert i mange land. IEAanslår at subsidiene til fossil energi beløp seg til325 mrd. USD i 2015. Verdien av subsidiene varlavere enn året før, i hovedsak som en følge avlavere oljepris, men også fordi flere land endrersystemene sine. Utviklingsland med store fossilereserver står for mesteparten av subsidiene.

Selv om vi globalt er langt unna en situasjonder alle utslipp prises, har utviklingen gått i ret-ning av at flere land og regioner innfører direkte

Kilder: FNs klimapanel og Finansdepartementet.

Tabell 4.1 Anslag på karbonpriser forenlig med et togradersmål. Avrundet til nærmeste 100-kroner per tonn CO2. 2010-priser

2020 2030 2050

Lavest.................. 100 200 500

Høyest................. 1 800 3 000 6 500

Gjennomsnitt ..... 400 800 2 000

Median................ 400 600 1 500


prising av klimagassutslipp i form av kvote-systemer eller avgift, og at subsidier fases ut. Enslik utvikling er påkrevd dersom målene i Parisav-talen skal nås. Den nødvendige opptrappingen avinnsatsen over tid vil kreve sterkere virkemidlerog høyere karbonpriser flere steder i verden. Deter imidlertid det enkelte land som bestemmeregen innsats, og det er fortsatt usikkert om lande-nes fremtidige nasjonale bidrag vil være tilstrek-kelige til å begrense den globale oppvarmingen itråd med Parisavtalens ambisjoner.

Karbonlekkasje

Dersom klimapolitikken ikke samordnes mellomland, kan produksjon og utslipp bli flyttet til landmed lavere utslippspriser og mindre strenge regu-leringer. I tillegg til at produksjon flyttes, kanreguleringer i noen land gi lavere priser på fossilenergi globalt, og dermed føre til økt forbruk ogutslipp andre steder. Karbonlekkasje er genereltet større problem for et lite geografisk områdeenn for et stort. For eksempel anslås lekkasjera-ten til 10–30 pst. dersom det innføres regulering istore områder som EU og OECD,1 mens den kanøke til 70 pst. for mindre områder som Skandina-via.2 Enkelte næringer er mer lekkasjeutsatte ennandre. For eksempel anslås en lekkasje på 40–50pst. for energiintensive næringer som sement,jern og stål selv for store regioner. Bedrifters loka-lisering bestemmes imidlertid av en rekke for-hold, og anslag for virkningen på lokalisering avnæringsvirksomhet av miljøregulering alene erdermed usikre.

4.3 Norsk klimapolitikk

Norske utslipp av klimagasser var 53,9 mill. tonnCO2-ekvivalenter i 2015. Det er drøyt 4 pst. overnivået i 1990. Utslippene utgjør om lag 0,1 pst. avglobale utslipp. Skog tar opp CO2, og medregnetnetto opptak av klimagasser i skog og andre area-ler var norske utslipp rundt 29 mill. tonn CO2-ekvivalenter.

Norges klimamål

Som ledd i Parisavtalen har Norge meldt inn at vivil påta oss en betinget forpliktelse om å redusereutslippene av klimagasser med minst 40 pst. i 2030sammenliknet med nivået i 1990. Det er i tråd medanslagene fra FNs klimapanel for hva som krevesfor å nå et togradersmål, og det tilsvarer EUs for-pliktelse, se boks 4.2. Norge er i dialog med EUom en avtale om felles oppfyllelse av klimaforplik-telsen.

Norge har, som EU, et langsiktig mål om å bliet lavutslippssamfunn i 2050. I høringsforslaget tilklimalov er målet om lavutslippssamfunnet fore-slått lovfestet. Stortinget har bedt om at målet tall-festes til en utslippsreduksjon i størrelsesorden80–95 pst. i 2050 sammenliknet med utslippsni-vået i 1990. Dette er det samme intervallet somgjengis i EUs veikart for hvordan unionen kan blien lavutslippsøkonomi i 2050. Norge som lavut-slippssamfunn er avhengig av at verden rundt ossbeveger seg i samme retning. EUs ambisjon erogså betinget av tilsvarende nødvendige utslipps-reduksjoner fra industrilandene som gruppe.

Norge er knyttet til EUs kvotesystem gjennomEØS-avtalen. Norske bedrifter vil dermed på liklinje med bedrifter i EU bidra til å redusere kvote-pliktige utslipp med 43 pst. fra nivået i 2005, uav-hengig av en avtale om felles oppfyllelse av 2030-målet. Ved en felles oppfyllelse vil også EUs regel-verk om innsatsfordeling, bokføring av utslipp ogopptak i skog og andre landarealer bli relevant forNorge, se omtale i boks 4.2. Norge inngår ikke iEU-kommisjonens forslag til innsatsfordeling,men i et innledende avsnitt peker EU-kommisjo-nen på at et høyt brutto nasjonalprodukt per inn-bygger tilsier at Norge vil få et utslippsmål forikke-kvotepliktig sektor tilsvarende en reduksjonpå 40 pst. i 2030 regnet fra nivået i 2005. Et endeligmåltall vil også ta hensyn til hva det koster å redu-sere utslipp i Norge sammenliknet med kostna-dene i andre europeiske land. Av omtalen fremgårdet at Norge vil få tilgang til fleksibilitet på linjemed EU-landene. Beskjeden størrelse og høyekostnader trekker i retning av at Norge gis mulig-het til et begrenset engangsuttak av kvoter i deteuropeiske kvotesystemet for å møte deler av for-pliktelsen for ikke-kvotepliktig sektor.

I forslaget til regelverk for utslipp og opptak iskog og andre landarealer legger EU-kommisjo-nen opp til at nettoutslippene fra arealkategorienesom omfattes skal gå i null. Eventuelle utslipp fraskog- og arealbruk vil under visse forutsetningerkunne komme på toppen av forpliktelsen underinnsatsfordelingsforordningen. Foreløpige bereg-

1 Hoel, Bruvoll og Vennemo (2012). Betydningen av karbon-lekkasjer for norsk næringsliv. Rapport nr. 2012/06. VistaAnallyse AS.

2 Næss-Schmidt, Hansen og Kirk (2012). Carbon leakagefrom a Nordic perspektive. Tema Nord 2012: 502.


ninger viser at forslaget til regelverk for skog ogarealbrukssektoren kan gi Norge et netto utslippfra denne delen av økonomien. Dette skyldes atredusert karbonbinding som følge av avskoging(rydding av skog til bebyggelse, veier og infra-struktur) fullt ut må kompenseres med laverenettoutslipp på andre områder, mens netto opptakav karbon i stående skog i liten grad krediteres

med kommisjonens forslag til regelverk. Skogenbinder store mengder CO2, og norske myndig-heter vil kunne påvirke skogens evne til å ta oppytterligere CO2 gjennom skogpolitiske virkemid-ler som planting på nye arealer, valg av tresorter,skoggjødsling og andre tiltak. Dersom Norges for-handlinger med EU om å bruke skogen som etpositivt bidrag i klimaregnskapet ikke fører frem,

Boks 4.2 EUs klimamål for 2030

EUs forpliktelse under Parisavtalen er å redu-sere utslippene av klimagasser med 40 pst. i2030 sammenliknet med 1990-nivå. Målet er bin-dende på EU-nivå og skal gjennomføres innen-for EU uten bruk av FNs grønne utviklingsme-kanisme (CDM) eller andre internasjonale flek-sible mekanismer. EUs 2030-mål er i tråd meden kostnadseffektiv bane mot å bli en lavkarbon-økonomi (Roadmap for moving to a low carboneconomy in 2050).

EU skal nå sitt 2030-mål ved å redusere utslip-pene i kvotepliktig sektor1 med 43 pst. og ikke-kvotepliktig utslipp med 30 pst. sammenliknetmed nivået i 2005. Kvotepliktig utslipp, somutgjør 45 pst. av klimagassutslippene i EU, beståri hovedsak av energiforsyning og industri. Trans-port er den største ikke-kvotepliktige utslippskil-den, se figur 4.3. Deretter følger bruk av fossilenergi til oppvarming av bygg og utslipp fra jord-bruk. Reduksjonen i kvotepliktige utslipp blirstyrt av en gradvis innstramming i hvor mangekvoter som utstedes årlig. For ikke-kvotepliktigeutslipp fordeles den samlede utslippsreduksjonenpå 30 pst. på medlemslandene, slik at hvert landfår et reduksjonsmål mellom 0 og 40 pst.

I juli 2015 la EU-kommisjonen fram forslag tilregelverk for fjerde fase av kvotesystemet, somdekker perioden 2021–2030. Sommeren 2016kom forslaget til utslippsmål for ikke-kvoteplik-tig sektor for de ulike EU-landene (den såkalteinnsatsfordelingsforordningen). Forslaget inne-holder også regelverk for fleksibilitet og regel-verk for bokføring av utslipp og opptak fra skogog arealbrukssektoren.

Høyest måltall for ikke-kvotepliktig sektorforeslås for Luxembourg og Sverige med 40 pst.Også Danmark, Finland, Tyskland, Storbritan-nia og Frankrike ligger tett opp til dette.Utgangspunkt for fastsettingen av måltall erBNP per innbygger. Samtidig tas det hensyn tilat kostnadene ved å redusere utslipp varierer

mellom land. Utslippsmålene gjelder alle ikke-kvotepliktige utslipp, og det er opp til detenkelte land hvor utslippene reduseres. Lande-nes utslippsmål vil bli gjort om til et budsjett forperioden 2021–2030. Det innebærer at hvertland vil få tildelt et antall utslippsenheter som til-svarer budsjettet og at de hvert år må sørge for åha nok slike enheter til å dekke sine utslipp.

I forslaget peker EU-kommisjonen på at gjel-dende regelverk gir stor mulighet til samarbeidom utslippsreduksjoner mellom land. Hittil erikke denne muligheten benyttet av EU-landene.Kommisjonen foreslår ikke store endringer igjeldende regelverk, men lanserer to nye formerfor fleksibilitet som skal gjøre det billigere å nåmålene. For det første skal små land med høyeutslippsmål få mulighet til å benytte et avgrensetantall kvoter fra EUs kvotesystem for å nå måletfor ikke-kvotepliktig sektor. Bruken av kvoterfra EUs kvotesystem er foreslått begrenset til100 mill. tonn for perioden 2021–2030, noe somsvarer til rundt 10 pst. av behovet for ytterligereutslippsreduksjoner i EU. I tillegg foreslår EU-kommisjonen en avgrenset bruk av kreditter fratiltak i skogog arealbrukssektoren (foreslåttbegrenset til 280 mill. tonn for perioden 2021–2030). Muligheten til å benytte slike kreditterforeslås sett i sammenheng med landenesutslipp fra jordbruket.

EU-kommisjonens forslag skal behandles iRådet og i Europaparlamentet. Det kan derforbli endringer både i landenes mål og i reglenefor fleksibilitet og skog før det endelige regel-verket blir fastsatt. Regelverket ventes å bli ved-tatt i løpet av 2017 eller tidlig i 2018. Det er uav-klart om, og i så fall hvordan, regelverket vil blipåvirket av en britisk uttreden av unionen.

1 Det er egentlig to kvotesystemer – et for luftfart og ett forbedrifter.


vil skogland som Norge ikke ha insentiver til åføre en skogpolitikk der skogens opptak av CO2vektlegges i tilstrekkelig grad.

Dersom forhandlingene med EU om fellesoppfyllelse av 2030-målet ikke fører fram, vil Nor-ges forpliktelse fremdeles være minst 40 pst.reduksjon i 2030 sammenliknet med utslippsni-vået i 1990. Målet er da betinget av tilgang påinternasjonale fleksible mekanismer i den nye kli-maavtalen og en godskriving av vår deltakelse iEUs kvotesystem som bidrag til å oppfylle forplik-telsen. I Meld. St. 13 (2014–2015) varslet regjerin-gen at Stortinget i en slik situasjon senere konsul-teres om fastsetting av et nasjonalt mål for ikke-kvotepliktig sektor.

Utfordringer fremover

EU-kommisjonen har foreslått at kvotesystemetfor bedrifter skal strammes til i perioden 2021–2030 ved at antall tilgjengelige kvoter reduseresraskere enn i dag. Kvotesystemet er ikke tidsbe-grenset, og norske bedrifter vil også etter 2030bidra til at utslippene innenfor systemet reduse-res. I EU-kommisjonens forslag vil kvotetaketvære 84 pst. lavere i 2050 enn i 2005.3 Innenforutslippstaket vil økte utslipp i en del av kvote-systemet over tid motsvares av utslippsreduksjo-ner i andre deler. Det er i utgangspunktet kostna-dene ved utslippsreduksjoner som bestemmerhvor utslippene reduseres. Slik kostnadseffektivgjennomføring er hensikten med systemet.

I EU står kraftproduksjon for rundt 60 pst. avkvotepliktige utslipp. Norge skiller seg ut ved at vihar en fossilfri kraftproduksjon og en omfattendeprosessindustri og petroleumssektor som i hoved-sak eksporterer sine produkter. Kostnadene vedutslippsreduksjoner er lavere i kraftproduksjonenn i mange andre næringer.

Et strammere kvotetak vil over tid føre tiløkende priser og omstillinger i alle kvotepliktigevirksomheter, også i Norge. Kvoteprisen ligger idag på rundt 50 kroner per tonn, og det er ikkeforventninger i markedet til at prisen vil stige sær-lig fram mot 2020. Produksjon med betydeliglavere utslipp enn i dag forutsetter at det utviklesny, klimavennlig teknologi. Deltakelse i EUs kvo-tesystem skal sikre at kostnadene ved å redusere

kvotepliktig utslipp er den samme i Norge som iEU.4

Kostnadene ved å redusere ikke-kvotepliktigeutslipp vil kunne bli vesentlig høyere enn vedreduksjoner innenfor kvotesystemet og også vari-ere betydelig mellom land og sektorer. Det er foreksempel forskjeller mellom Norge og EU-lan-dene når det gjelder hvilke deler av økonomiensom betyr mest for utviklingen i ikke-kvoteplik-tige utslipp, se figur 4.3. Mens mange EU-land var-mer opp sine bygg med fossile brensler, bruker vistrøm. Andelen utslipp fra bygninger er i Norgebare 1/5 av det den i gjennomsnitt er for EU. Mot2030 vil reduksjoner i utslipp fra bygg fortsattvære viktig for de fleste EU-land. Norge har lite åhente på dette området. Norge har derimot en høyandel utslipp fra transport. Også regnet per per-son er utslippene fra transport høyere i Norge ennfor EU sett under ett. Dette henger blant annetsammen med spredt bosetting, en stor fiskeflåteog betydelig transportbehov knyttet til petrole-umsvirksomhet. Siden det gjennomgående er dyrtå redusere utslippene i transportsektoren, trekkerforskjellene i sammensetningen av utslipp i ret-ning av at reduksjonskostnadene er klart høyere iNorge enn for EU sett under ett. Samtidige er detstore variasjoner mellom landene også i EU.3 Bygger på forslag sommeren 2015 om at den årlige reduk-

sjonsfaktoren i antall kvoter som utstedes øker fra 1,74 pst.til 2,2 pst. årlig fra 2021. Ved en videreføring av reduksjons-faktoren vil kvotemengden være 84 pst. lavere i 2050 enn i2005. Utslippstaket vil nå eller gå mot null i 2060.

4 For å motvirke at utslipp og produksjon bare flytter ut avEuropa må også andre store land og regioner øke sine pri-ser på utslipp.

Figur 4.3 Fordeling av utslipp i ikke-kvotepliktig sektor. Prosent

Kilder: EU-kommisjonen, Statistisk sentralbyrå, Miljødirektora-tet og Finansdepartementet.

Fordeling av ikke-kvotepliktig utslipp. Prosent

0

10

20

30

40

50

60

0

10

20

30

40

50

60

Oppvarming

av bygg

Transport Jordbruk Andre kilder

Norge EU


For Norge vil et mål om å redusere ikke-kvote-pliktige utslipp med 40 pst. fra 2005 til 2030 inne-bærer at utslippene ikke skal overstige 16,5 mill.tonn i 2030. I 2015 var de ikke-kvotepliktige utslip-pene 27,3 mill. tonn CO2-ekvivalenter. Basert påforslag til beregning av utslippsbudsjett fra EU-kommisjonen og de oppdaterte utslippsfremskri-vingene i denne meldingen vil Norge måtte bidramed utslippsreduksjoner tilsvarende 31 mill. tonnCO2-ekvivalenter over perioden 2021–2030, sam-menliknet med referansebanen i avsnitt 4.4. Ansla-get er usikkert. Endringer i forslaget fra EU-kom-misjonen og i ny informasjon om utslippsutviklin-gen vil kunne endre det.

Av EU-kommisjonens forslag fremgår det ogsåat Norge skal ha samme tilgang på fleksibilitetsom EU-land. Det er rimelig å legge til grunn atNorge gis mulighet til engangsuttak av kvoter idet europeiske kvotesystemet til å møte en for-pliktelse for ikke-kvotepliktig sektor. På bakgrunnav anslag for andre land kan det for Norges deldreie seg om 5–10 mill. tonn kvoter for perioden2021–2030 sett under ett. Forslaget til regelverkfor bokføring av utslipp, netto opptak og bruk avskogkreditter er komplekst, og per i dag er detusikkert om og i hvor stor grad Norge vil kvalifi-sere for bruk av slike kreditter.

Kommisjonen har foreløpig ikke gjennomførtberegninger for Norge, men våre egne fremskri-vinger tyder på at vi har en lengre vei å gå for å nå2030-målet for ikke-kvotepliktig sektor enn defleste EU-land. Mens utviklingen for EU-landenesamlet viser at utslippene uten ny politikk vil væreom lag 24 pst. lavere i 2030 enn i 2005, viser frem-skrivingene av utslipp til luft i avsnitt 4.4 at Norgesutslipp kun vil avta med rundt 16 pst. i sammeperiode. EU samlet må bare redusere utslippenemed ytterligere 6 prosentenheter for å nå måletom 30 pst. utslippsreduksjon i ikke-kvotepliktigsektor. Dersom Norge skal bidra med utslippsre-duksjoner tilsvarende 40 pst. gjenstår 14 prosen-tenheter.

Forskjellen mellom Norge og EU må blantannet ses i lys av at vi har hatt høyere økonomiskvekst og høyere befolkningsvekst enn EU-landenesom gruppe. Siden 2005 har veksten i BNP værtom lag 20 prosentenheter høyere i vår fastlands-økonomi enn i EU-landene. I samme periode harbefolkningsveksten vært rundt 10 prosentenhe-ter høyere i Norge enn i EU. Disse utviklingstrek-kene har bidratt til at ikke-kvotepliktig utslipp harvært om lag uendret siden 2005 i Norge, mens deer redusert med om lag 13 pst. i EU, se figur 4.4.Størstedelen av befolkningsveksten i Norge skri-ver seg fra innvandring, og mange har kommet hit

fra EU-land. Beregninger fra Statistisk sentralbyråviser at ikke-kvotepliktig utslipp kunne vært rundt6 pst. lavere dersom utviklingen i befolkningen iNorge hadde vært om lag som i EU.

EUs utslippsbudsjett innebærer at utslippeneår for år må tilpasses innenfor en begrensetramme. En viss fleksibilitet mellom år vil blimulig, men det kan bli nødvendig med en relativtpresis reduksjon i de årlige utslippene i perioden2021–2030. Samtidig er det stor usikkerhet bådeom mulighetene for å samarbeide med EU-landom utslippsreduksjoner og om kostnadene vedutslippsreduksjoner i Norge.

Dersom både rommet for samarbeid med EU-land om utslippsreduksjoner og tilgangen på lav-og nullutslippsteknologi til en moderat kostnad erbegrenset, må store deler av utslippsreduksjo-nene tas innenlands til en kostnad som kan blisvært høy. Statistisk sentralbyrå har tidligereutført beregninger som viser at marginalkostna-den kan komme opp i 4800 kroner per tonn CO2-ekvivalenter i 2030, dersom Norge skal oppfylleforpliktelsen uten samarbeid. Beregningeneomfatter ikke utslippene av metan og lystgass ijordbruket, bare CO2-utslippene er regnet med.Det er derfor i hovedsak transportutslippene somreduseres. På kort- og mellomlang sikt kan detvære vanskelig å få store endringer i transportom-fanget, og resultatet er derfor svært følsomt forhvilke forutsetninger som legges til grunn om tek-

Figur 4.4 Endring i BNP1, befolkning og ikke-kvotepliktig utslipp fra 2005 til 2014. Prosent1 Fastlands-BNP for NorgeKilder: Eurostat, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Endring i aktivitet, befolkning og utslipp

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

25

30

35

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

25

30

35

BNP Befolkning Utslipp

Norge

EU


nologi- og kostnadsutvikling i transportsektoren.Selv om usikkerheten er stor, kan beregningenegi en viss pekepinn om kostnadene dersom lav- ognullutslippsteknologi ikke faller mye i pris og rom-met for samarbeid over landegrensene er lite.

Gode muligheter for å samarbeide med EU-land om utslippsreduksjoner og tilgang til billigelav- og nullutslippsteknologier vil gi de lavestekostnadene ved å nå 2030-målet. Forskjellene i til-takskostnader mellom Norge og mange EU-landreduseres dersom tilgangen på rimelig lav- og nul-lutslippsteknologi øker raskt.

Virkemidlene i klimapolitikken

Norge har tatt i bruk omfattende virkemidler for åredusere utslippene av klimagasser. Over 80 pst.av klimagassutslippene i Norge er dekket av sek-torovergripende økonomiske virkemidler i formav avgifter eller deltakelse i det europeiskebedriftskvotesystemet. Disse hovedvirkemidlenesetter en pris på utslipp av klimagasser og bidrardermed til å endre produksjons- og forbruksmøn-stre. Norge innførte en CO2-avgift allerede i 1991,som et av de første landene i verden. Som et til-legg til kvoter og avgifter brukes direkte regule-ring, standarder, avtaler og subsidier til utslippsre-duserende tiltak. Norge satser også på forskningog utvikling, se boks 4.4.

CO2-avgiften dekker 60–70 pst. av de ikke-kvo-tepliktige utslippene. Drivstoff til veitrafikk er i til-legg ilagt veibruksavgift. Selv om denne avgiftener ment å dekke andre kostnader ved veitrafikk,som lokal luftforurensing, kø, ulykker og støy,5 erdet totalprisen på drivstoffet som bestemmer hvorsterke insentivene til å redusere utslippene er.Dersom man ser CO2-avgiften og veibruksavgif-ten under ett, er avgiften på drivstoff betydelighøyere i Norge enn gjennomsnittet for EU. Reg-net per tonn CO2 utgjør avgiftene på drivstoff over2000 kroner, se figur 4.5. Bare Storbritannia harhøyere avgifter i denne sektoren, mens Sveits lig-ger på nivå med Norge. I USA er avgiftene sværtlave, og betydelig lavere enn det som kreves for ånå togradersmålet. Slik er det også i store frem-voksende økonomier.

Sammen med engangsavgiften gir drivstoffav-giftene sterke insentiver til å velge biler med laveutslipp. Engangsavgiften er lagt om i miljøvennligretning slik at det er blitt rimeligere å kjøpe biler

med lave utslipp, slik som ladbare hybridbiler.Blant annet er avgiften på motoreffekt fjernet ogvektkomponenten redusert, mens vektingen avutslipp av klimagasser og NOX er økt. Elbiler erfritatt fra engangsavgift. Gjennomsnittlig utslippfra nye personbiler har avtatt fra 177 g/km i 2006til 123 g/km i 2013 og videre til 93 g/km i 2016.Norge er nå betydelig under nivået i EU, se figur4.7C. Hittil i 2017 har gjennomsnittlig utslipp franye personbiler vært 86 g/km. Det er om lag sommålet for 2020 i klimaforliket og lavere enn EUsmål for 2020. Bilsalget viser at avgiftskutt på nyemiljøvennlige biler har hatt betydelig effekt ogbidratt til å redusere utslippene fra bilparken.Siden vi ikke produserer biler selv, er vi avhen-gige av at andre land utvikler teknologien somskal til for å bringe utslippene ned. Innretningenpå avgiftene legger til rette for å velge biler medlave utslipp etterhvert som de kommer på marke-det.

Bruken av virkemidler har over tid hatt bety-delig effekt på utslipp av klimagasser her hjemme.I Norges siste rapportering under FNs klimakon-vensjon ble det anslått at uten de tiltakene som erinnført siden 1990, ville utslippene av klimagasseri 2020 ha blitt 17–20 mill. tonn CO2-ekvivalenterhøyere enn anslått.

Utslipp per produsert enhet har også gått kraf-tig ned, og Norge er blant OECD-landene med

5 Transportøkonomisk institutt anslår at marginale eksternekostnader ved lokal luftforurensning, ulykker, støy, kø,veislitasje og vinterdrift er høyere enn nivået på vei-bruksavgiften, spesielt i storbyer og ved rush-trafikk.

Figur 4.5 Effektiv avgiftssats på drivstoff til veitrafikk. Kroner per tonn CO2 i 2012

Kilder: OECD og Finansdepartementet.

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

Effektiv avgiftssats på drivstoff til veitrafikk

Sto

rbrit

anni

aNor

geSve

rige

Tysklan

dDan

mar

kFra

nkrik

ePol

enAus

tralia

USA


lavest utslipp per BNP-enhet, se figur 4.6. Det erliten forskjell på utslippsintensitet mellom heleøkonomien og Fastlands-Norge. Utslippene av kli-magasser i forhold til BNP blir normalt redusertetter hvert som knappe ressurser utnyttes mereffektivt og landenes velstandsnivå øker. I tillegger en del relativt energikrevende vareproduksjonover tid blitt flyttet fra industriland til utviklings-land og fremvoksende økonomier. Høyere energi-kostnader i en del industriland, blant annet somfølge av kvoteplikt og avgifter på utslipp, har for-sterket denne utviklingen.

Selv om avgiften på klimagasser i Norge varie-rer mellom utslippskilder, og noen sektorer er fri-tatt, er omfang og nivå på avgiftene gjennomgå-ende høye i Norge. Dette har Norge høstet inter-nasjonal anerkjennelse for. En evalueringsgruppeunder FNs klimapanel skriver i en rapport fra2015 at «... the combination of the comprehensivecoverage of sectors and the considerable level oftaxation in Norway is unique in the world».

Grønn skattekommisjon foreslo at alle utslippfra ikke-kvotepliktig sektor skulle ha lik CO2-avgift (per tonn CO2-ekvivalent), og foreslo å inn-føre et nytt generelt nivå for CO2-avgiften. Kommi-sjonen foreslo videre å oppheve reduserte satserog fritak fra eksisterende avgifter.

Jordbrukets utslipp av metan og lystgass, somutgjør 1/6 av ikke-kvotepliktig utslipp, er ikkeilagt avgift. Støtteordningene i jordbrukspolitik-ken er dessuten samlet sett innrettet slik at pro-

duksjon med høyest utslipp per produsert enhet(produksjon av rødt kjøtt) mottar mest støtte. Ijordbruksmeldingen ble det varslet at regjeringeni lys av Norges 2030 forpliktelse vil arbeide for åredusere jordbrukets utslipp av klimagasser oggradvis legge om jordbrukspolitikken i en mer kli-mavennlig retning.

4.4 Utslipp til luft i Norge

Innledning

Med om lag to års mellomrom presentererFinansdepartementet fremskrivinger av utslipp tilluft. Forrige gang slike fremskrivinger ble utarbei-det var i Nasjonalbudsjettet 2015. I dette avsnittetomtales oppdaterte utslippsfremskrivinger framtil 2030. Viktige forutsetninger bak fremskrivin-gene er omtalt i boks 4.3.

I tråd med internasjonale retningslinjer erfremskrivingene basert på vedtatt klima- og mil-jøpolitikk. Fremskrivingene gir dermed et bilde avhvordan norske utslipp av klimagasser og langt-ransporterte luftforurensinger kan utvikle seg veden videreføring av dagens virkemidler. Bildet erusikkert, blant annet fordi utvikling av nye løsnin-ger kan påvirke hva en videreføring av dagens vir-kemidler betyr for utslippene.

Fremskrivingene er ikke en beskrivelse avregjeringens mål og fanger heller ikke opp effek-ter av fremtidig ny politikk og nye virkemidler.Vedtatte mål uten tilhørende forslag til endredevirkemidler eller tiltak som ikke er ferdig utredet iform av forskrift, avgiftsvedtak eller avtaler mv. erikke innarbeidet i referansebanen. Et unntak erforbud mot bruk av fossil olje til oppvarming i hus-holdninger og næringsbygg i 2020, der forslag tilforskrift har vært på høring.

Ifølge utslippsregnskapet var Norges utslippav klimagasser 53,9 mill. tonn CO2-ekvivalenter i2015 når opptak i skog og andre landarealer hol-des utenom, se tabell 4.2. Opptak i skog og andrelandarealer anslås til 24,4 mill. tonn CO2-ekviva-lenter slik at Norges nettoutslipp kan anslås til29,5 mill. tonn.

Per innbygger var utslippene i 2015 10,3 tonnmot 12,2 tonn i 1990, se figur 4.7A. Til sammen-likning er utslipp per person om lag 7 tonn for ver-den sett under ett og 8,5 tonn som gjennomsnittfor EU. Utslipp per person i USA er i overkant av21 tonn. Medregnet opptak i skog var norskeutslipp i 2015 5½ tonn per person. Det er underverdensgjennomsnittet medregnet skog. Ifølgefremskrivingene i denne meldingen vil utslippenereduseres til 51,8 mill. tonn CO2-ekvivalenter i

Figur 4.6 Utslippsintensitet for utvalgte land/områder. Tonn CO2 per BNP-enhet i 2014

Kilde: IEA.

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

Utslipp per BNP-enhet

Sverig

e

Nor

ge EU

Tysklan

d

OEC

D

Ikke

-OEC

DUSA

Verde

n

Polen


2020 og videre ned til 48,3 mill. tonn i 2030. Nivåetfor 2030 tilsvarer 8,2 mill. tonn per person.

4.4.1 Klimagasser

Utslippene i 2015 fordeler seg med 26,6 mill. tonnCO2-ekvivalenter på utslipp som omfattes av deeuropeiske kvotesystemene6 og 27,3 mill. tonn fraaktiviteter som ikke omfattes av disse kvote-systemene. De kvotepliktige utslippene, hovedsa-kelig fra olje- og gassvirksomheten og prosessin-dustrien, økte i 2015 med 0,8 mill. tonn fra året før.Ikke-kvotepliktig utslipp, hvor transport er dendesidert største utslippskilden, gikk ned med 0,2mill. tonn i samme periode.

Ifølge utslippsregnskapet var utslippene fraolje- og gassproduksjonen, som er den størsteutslippssektoren i Norge, rundt 15 mill. tonn CO2-ekvivalenter i 2015. Av dette var 1,1 mill. tonnikke-kvotepliktig utslipp. Størstedelen av utslip-pene er knyttet til energiproduksjon på installasjo-nene. Utslippene fra sektoren har økt med i over-kant av 80 pst. siden 1990, i hovedsak som følge avøkt aktivitet. Målt i standard kubikkmeter har pro-duksjonen økt med 82 pst. i perioden 1990–2015.

Utslippene av klimagasser fra fastlandsøkono-mien er redusert med vel 4½ mill. tonn CO2-ekvivalenter siden 1990.

Utslippene fra industri og bergverk var i 201511,9 mill. tonn CO2-ekvivalenter. Det er en ned-gang på nesten 40 pst. siden 1990. Nedgangenskyldes i stor grad reduserte utslipp av andre kli-magasser enn CO2. Industriutslippene kan i storgrad henføres til produksjon av metaller og kje-miske råvarer for eksport. 1,1 mill. tonn av desamlede industriutslippene var ikke-kvotepliktige.

Utslippene fra veitrafikk vokste med nesten 30pst. fra 1990 til 2007, se figur 4.7 B. Siden har utslip-pene ligget nokså stabilt på rundt 10 mill. tonn iåret, til tross for fortsatt sterk vekst i befolkningen.Utviklingen siden 2007 må ses i sammenheng medat utslipp fra nye personbiler i Norge har falt mednesten 50 pst. fra 2006 til 2016, se figur 4.7 C. Dennenedgangen skyldes blant annet at bilavgiftene erlagt om slik at bilens miljøegenskaper tilleggesstørre vekt og at rask teknologiutvikling har gjortovergang til kjøretøy med lavere utslipp mulig.

Hovedtrekk i fremskrivingene

Fremskrivinger av utslipp til luft er oppdatert medutgangspunkt i de makroøkonomiske beregnin-

6 For luftfart og bedrifter.

Figur 4.7 Utslipp per innbygger i Norge og utslipp fra nye personbiler

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet, Det europeiskemiljøbyrået, Opplysningsrådet for veitrafikk og Finansdeparte-mentet.

Utslipp av klimagasser

0

2

4

6

8

10

12

14

0

2

4

6

8

10

12

14

1990 2000 2010 2020 2030

Norge i alt

Fastlands-Norge

Norge inkl. opptak i skog

A. Utslipp av klimagasser. Tonn CO2

-ekvivalenter per person

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

1,4

1,6

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

1,4

1,6

1990 2000 2010 2020 2030

Befolkning

Utslipp fra veitrafikk per person

B. Utslipp fra veitrafikk og befolkningsutviklingen. Indeks. 1990=1

100

120

140

160

180

200

100

120

140

160

180

200

2001 2004 2007 2010 2013 2016

Norge

EU

C. CO2-utslipp fra nye personbiler. Gram per km


gene i denne meldingen. Utslipp avhenger avhandlingene til noen hundretusen bedrifter ogrundt 5 mill. personer. Fremskrivingene prøver åfange opp underliggende utviklingstrekk og ten-denser bak summen av disse handlingene, blantannet med utgangspunkt i økonomiske, teknolo-giske og befolkningsmessige forhold.

Fremskrivingene viderefører dagens innret-ning av klimapolitikken. Det innebærer at omfangog satser for CO2-avgiften og andre avgifter hol-des på dagens nivå og at de observerte prisene iEUs kvotesystem for fremtidig levering legges tilgrunn. Satsingen på teknologiutvikling, foreksempel gjennom Enova, videreføres. Klimapoli-

Boks 4.3 Forutsetninger ved beregning av miljøskadelige utslipp til luft

Utgangspunktet for fremskrivingene er utslipps-regnskapet og nasjonalregnskapet fra Statistisksentralbyrå, som danner det beskrivende grunn-laget for Statistisk sentralbyrås økonomiskemodell SNOW. Bruken av modellen er påenkelte områder supplert med mer detaljerteanalyser.

I kort trekk kan forutsetningene som liggertil grunn for fremskrivingene oppsummeressom følger:– Dagens innretning av klimapolitikken videre-

føres, herunder omfang og satser for CO2-avgiften.

– Prisen på fremtidig levering av kvoter innen-for EUs kvotesystem anslås å stige til 60 kro-ner per tonn CO2 i 2020, i tråd med noterin-ger i fremtidsmarkedet for slike kvoter. Etter2020 er det lagt til grunn at prisen på kvoter iEUs kvotesystem stiger reelt med 4 pst. perår.

– Langsiktig pris på råolje og naturgass som erlagt til grunn i kapittel 5.

– Fremskrivingene av utslipp fra olje- og gass-produksjon er utarbeidet av Oljedirektoratetog bygger på rapportering fra oljeselskapene.Avgrensningen av petroleumsindustrien føl-ger petroleumsskattelovens definisjon. I til-legg er virksomheten ved landanleggenesom er knyttet til videre transport av petrole-umsprodukter inludert, slik at fremskrivin-gene blir i tråd med utslippsregnskapet.1 Deter tatt hensyn til endringer i sammensetnin-gen av produksjonen og at anslått levetid erøkt for flere felt. Størstedelen av CO2-utslip-pene er knyttet til energiproduksjon på inn-retningene. Utslipp fra bygge- og installa-sjonsfase, maritime støttetjenester og heli-koptertrafikk inngår i andre næringer.

– Utslipp fra veitrafikk tar utgangspunkt i infor-masjon i utslippsmodellen for veitrafikk somStatistisk sentralbyrå benytter til å beregne

nasjonale utslipp til luft fra veitrafikk. Det erlagt til grunn at andelen elbiler vil øke til 50pst. av nybilsalget i 2030. Salget av ladbarehybridbiler anslås til rundt 20 pst. av nybilsal-get. Forutsetningene innebærer at andelennye diesel- og bensinbiler (inkludert ikke-lad-bare hybridbiler) vil avta fra rundt 70 pst. i2016 til 30 pst. av salget av nye personbiler i2030. Trafikkarbeidet anslås å følge utviklin-gen i befolkningen. Utslippene per kjørte kmfra nye biler basert på fossile energibærereanslås å avta med om lag 1 pst. i året. Innblan-dingen av biodrivstoff er videreført meddagens nivå på reelt 6,25 pst.

– Det er lagt til grunn om lag uendret forbrukav elektrisitet i kraftintensiv industri.

– På bakgrunn av aktivitetsdata fra NIBIO utar-beider Miljødirektoretet fremskrivinger avutslipp fra jordbruket. Disse bygger på atdagens landbrukssubsidier og tollvern vide-reføres, men at støtte til eksport av ost bort-faller fra 2020. Det er lagt til grunn en visseffektivisering slik at utslipp per produserteenhet går ned.

– Fremskrivingene av netto karbonopptak iskog og andre landarealer er ikke oppdatertsiden fremskrivingene i Nasjonalbudsjettet2015. Da ble det anslått at opptaket ville avtafra dagens nivå på om lag 25 mill. tonn CO2-ekvivalenter per år til i overkant av 20 mill.tonn CO2-ekvivalenter i 2030. Bak denneutviklingen ligger det blant annet en forutset-ning om at dagens skogplanting videreføresog at avvirkningen øker fra rundt 10 mill. m3

i dag til vel 12,5 mill. m3 i 2030.

1 Petroleumssektoren omfatter etter denne definisjonenalle petroleumsinstallasjoner offshore, landanleggene påKollsnes, Sture, Nyhamna (Ormen-Langefeltet, Hammer-fest LNG-anlegg (Snøhvitfeltet), Mongstad (indirekte ut-slipp fra råoljeterminal) og Kårstø (ilandføring).


tikken er blitt styrket de seneste årene, se boks4.4. Beregningene av hvordan dagens politikkpåvirker fremtidige utslipp er beheftet med usik-kerhet, og usikkerheten øker desto lengre utoveri tid fremskrivingene strekker seg. Usikkerhetengjelder ikke bare de økonomiske utsiktene og denfremtidige utviklingen i befolkningen, men også

utvikling og tilgang på lav- og nullutslippstekno-logi og kostnadene ved å ta slik teknologi i bruk.

Utslippene av klimagasser anslås å avta medrundt ¾ pst. i året fram mot 2020 og 2030, se tabell4.2. Forløpet for utslippene må blant annet ses isammenheng med utfasingen av oljefyr fram mot2020, nedleggelsen av gasskraftverket på Mong-

Boks 4.4 Endringer i virkemidler

Fremskrivinger av miljøskadelige utslipp til luftble sist presentert i Nasjonalbudsjettet 2015, ogvar basert på nivået på virkemidlene sommeren2014. Siden da er klimapolitikken blitt betydeligstrammet til. Noen viktige endringer omtalesnedenfor.– Engangsavgiften er lagt om i mer miljøvenn-

lig retning i flere budsjetter, spesielt etterenigheten i Revidert nasjonalbudsjett 2015.Omleggingen gir økt avgift for biler medhøye utslipp i forhold til motoreffekt og vektog redusert avgift til biler med lave utslipp.Endringene i engangsavgiften gir kraftigeinsentiver til å velge lavutslippsbiler og harbidratt til en sterk nedgang i gjennomsnittligutslipp fra nye biler, se figur 4.7 C.

– Kravet om innblandingen av biodrivstoff erøkt fra rundt 4 pst. i 2014 til reelt 6,25 pst. i2017 (7 pst. når vi tar med at avansert biodriv-stoff teller dobbelt). Isolert sett bidrar øknin-gen til å redusere utslippene i Norge med omlag 200 000 tonn CO2.

– Satsingen på kollektivtransport, for eksempelved økte bevilgninger til jernbane, beløn-ningsordninger og bymiljøavtaler, samt sat-singen på sykkel og gange øker insentivenetil å bruke alternative transportformer. Det ervanskelig å anslå utslippseffekten av disse til-takene, men de er en del av grunnlaget forvurderingene av utviklingen i trafikkarbeidet.

– CO2-avgiften er både gradvis trappet opp ogjevnet ut mellom produkter og er i 2017 formange kilder (mineralolje, naturgass, LPG,bensin og diesel) på 450 kroner per tonnCO2. Også avgiften på HFK og PFK er økt til450 kroner per tonn CO2-ekvivalenter.

– CO2-avgiften på mineralolje til innenriks luft-fart er økt og jevnet ut slik at både kvoteplik-tig og ikke-kvotepliktig luftfart i dag betaleren avgift på 430 kroner per tonn CO2.

– Fra 2017 er det innført separat sats for delerav utslippene av naturgass til luft i petrole-

umsvirksomheten, slik at klimavirkningenprises likt som ved forbrenning av naturgasspå sokkelen. Reelt er økningen fra 58 til 444kroner per tonn CO2-ekvivalenter.

– Tilskuddsordningen for klimatiltak i kommu-nene ble innført i 2016, og i 2017 er det satt avrundt 150 mill. kroner til klimatiltak i kom-muner og fylkeskommuner.

– Enova er tilført betydelige midler og har fåttnytt mandat med større vekt på reduksjon iikke-kvotepliktig utslipp. Det er blant annetgitt støtte til grønn skipsfart og lade-/fyllesta-sjoner for nullutslippsbiler. Enova vil i 2017tilføres 2,6 mrd. kroner, hvorav i overkant av0,6 mrd. kroner er inntekter fra påslaget pånettariffen.

– Også andre ordninger som bidrar til utviklingav ny teknologi er blitt styrket:– Bevilgningen til miljøteknologiordningen

under Innovasjon Norge er på over 500mill. kroner i 2017.

– Norges forskningsråd og InnovasjonNorge følger opp miljørelevant forskninginnenfor de fleste av sine programmer.

– Forskningssentrene for miljøvennligenergi (FME) er blitt styrket.

– Teknologisenteret for CO2-fangst påMongstad (TCM) står sentralt i regjerin-gens satsing på CO2-fangst og lagring.CLIMIT-programmet har fått økte bevilg-ninger. Regjeringen har som ambisjon årealisere et fullskala demonstrasjonsan-legg for CO2-fangst og -lagring innen 2022og har tatt initiativ til mulighetsstudier avtre ulike karbonfangstprosjekter i Norge.

– Et nytt investeringsselskap som skalbidra til reduserte utslipp av klimagasserer under opprettelse. Investeringsselska-pet skal i hovedsak investere i ny tekno-logi i overgangen fra teknologiutvikling tilkommersialisering og skal prioritere lav-og nullutslippsløsninger.


stad og at utslippene fra petroleumsvirksomhetenbegynner å avta noe etter 2020. Effekten av enanslått nedgang i transportutslippene som følgeav at flere nullutslippskjøretøy tas i bruk, blir førstfor alvor synlig i tallene etter 2020. I 2030 anslåsutslippene å ligge vel 5½ mill. tonn CO2-ekvivalen-ter lavere enn i 2015. Det aller meste av nedgan-gen ventes å komme i ikke-kvotepliktige sektorder utslippene anslås å gå ned med 4¼ mill. tonnfra 2015 til 2030.

Fremskrivingene av nettoopptaket i skog ogandre landarealer er ikke oppdatert i denne mel-dingen. Ifølge de seneste fremskrivingene ventesopptaket å avta fremover, blant annet som følge avat stigende alder på skogen gir lavere tilvekst. Detligger likevel an til at opptaket av klimagasser iskog og landarealer vil tilsvare i overkant av 40pst. av utslippene fra andre sektorer de nærmestetiårene. Gjødsling av skog kan øke opptaket.

Utslippene av andre klimagasser enn CO2anslås samlet å avta fra i overkant av 9 mill. tonnCO2-ekvivalenter i 2015 til 8 mill. tonn CO2-ekviva-lenter i 2030, se tabell 4.3. Fram mot 2020 anslås

utslippene av metan (CH4) fra jordbruket å avtasom en følge av bortfallet av eksportsubsidiene tilost. På lengre sikt anslås jordbruksutslippene å gålitt opp, som følge av at produksjon antas å holdefølge med befolkningsutviklingen. Videre fall imetanutslippene henger blant annet sammen medavtakende utslipp fra avfallsfyllinger. Lystgassut-slippene (N2O) anslås å holde seg relativt kon-stante fremover, mens utslippene av HFK-gasseranslås å gå ned etter 2020 som en følge av innfø-ringen av f-gassforordningen i EU og Norge.7

Den observerte nedgangen i utslippsintensite-ten i fastlandsøkonomien ventes å fortsette ogutslipp per produsert enhet er anslått å falle medvel 1/3 fram til 2030. Nedgangen må ses i sam-menheng med at mesteparten av veksten i verdi-skapingen skyldes tekniske og organisatoriskenyvinninger og mer effektiv utnyttelse av kapital-utstyr. Prising av klimagassutslipp bidrar til enslik dreining.

1 Inkluderer kvotepliktig energiforsyning og luftfart.2 Inkluderer veitrafikk, sjøfart, fiske, ikke-kvotepliktig luftfart, anleggsmaskiner og andre mobile kilder.3 Inkluderer ikke-kvotepliktig industri, petroleumsvirksomhet og energiforsyning, samt oppvarming og andre kilder.4 Anslag basert på fremskrivingene.Kilder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet, NIBIO og Finansdepartementet.

Tabell 4.2 Utslipp av klimagasser i Norge etter sektor. Mill. tonn CO2-ekvivalenter

1990 2005 2015 2020 2030

Utslipp av klimagasser..................................... 51,7 55,1 53,9 51,8 48,3

Kvotepliktig utslipp ...................................... 27,5 26,6 26,3 25,2

– Olje- og gassproduksjon ........................... 12,9 14,0 13,9 12,8

– Industri og bergverk ................................. 13,6 10,8 11,1 11,0

– Andre kilder1 ............................................. 1,0 1,8 1,3 1,4

Ikke-kvotepliktig utslipp .............................. 27,6 27,3 25,5 23,1

– Transport2.................................................. 14,9 15,6 14,9 13,5

Herunder: Veitrafikk ................................ 9,7 10,3 9,7 8,4

– Jordbruk..................................................... 4,6 4,5 4,3 4,4

– Andre kilder3 ............................................. 8,1 7,2 6,2 5,2

Opptak i skog.................................................... -10,5 -24,7 -24,44 -23,4 -21,2

Utslipp av klimagasser medregnet skog........ 41,3 30,4 29,5 28,4 27,1

Memo:

Fastlands-Norge ............................................... 43,5 39,8 38,8 36,7 34,4

7 Regulation (EU) No 517/2014.


Nærmere om fremskrivingene

Fremskrivinger av miljøskadelige utslipp til luftble sist presentert i Nasjonalbudsjettet 2015. Etterdette ble utslippsregnskapet revidert som følge avnye retningslinjer fra FN. Endringene gjaldt blantannet faktorene for oppvarmingspotensialet forklimagasser (GWP-verdier). Revisjonen innebarat både de historiske utslippene og fremskrivin-gene ble løftet med om lag 1 mill. tonn hvert år, seNasjonalbudsjettet 2016. For å isolere effekten avny informasjon og nye forutsetninger sammenlik-nes utslippene i denne meldingen med de revi-derte anslagene fra forrige fremskriving slik deble gjengitt i Nasjonalbudsjettet 2016.

Fremskrivingene i denne meldingen inne-bærer en nedjustering av anslåtte utslipp med 3mill. tonn CO2-ekvivalenter i 2020 og i overkant 4mill. tonn i 2030, sammenliknet med forrige frem-skriving. Både CO2-utslippene og utslippene av f-gasser, primært HFK, bidrar til denne nedjusterin-gen. I motsatt retning trekker en liten oppjuste-ring av anslåtte utslipp av lystgass fra jordbruket.

Fremskrivingene for noen av de viktigste sek-torene omtales nærmere nedenfor.

Utslippene fra olje- og gassproduksjon anslås åholde seg på rundt 15 mill. tonn CO2-evkvialenteri 2020 for så å avta til knapt 14 mill. tonn i 2030.Fram til 2030 ventes nedgangen i produksjonen avolje og gass å være sterkere enn nedgangen iutslippene av klimagasser fra sektoren. Det måses i sammenheng med at produksjonen avtar påflere felt, men at energibehovet, og dermed utslip-pene fra enkeltfelt gjennomgående endres lite selvom produksjonen reduseres. Videre bygger frem-skrivingene på at i overkant av 30 pst. av produk-sjonen fra norsk sokkel i perioden 2015–2030 vilkomme fra felt med kraft fra land. Anslaget forutslipp fra olje- og gassproduksjon i 2020 er justertlitt ned sammenliknet med det som ble lagt til

grunn i forrige fremskriving. Utslippsanslaget for2030 er ikke endret.

Fremskrivingene bygger på at kraftintensivindustri fremover vil ha et forbruk av elektriskkraft på om lag samme nivå som i 2016. Økt pro-duktivitet bidrar til at produksjonen i kraftintensivindustri likevel stiger noe over tid, og utslipp perproduserte enhet vil avta. Den kraftige satsingenpå klimateknologi kan gi reduserte klimagass-utslipp og energieffektivisering i industrien frem-over, men effekten av denne innsatsen er sværtkrevende å anslå og derfor ikke tallfestet. Det erfor eksempel usikkert når, hvor sterkt og i hvilkensektor økt innsats på forskning og teknologiutvik-ling vil gi resultater i form av reduserte utslipp.Også nyvinninger i andre land kan bidra til ned-gang i norske utslipp. Utslippene fra industrienanslås å ligge relativt stabilt fremover og om lagpå samme nivå som i den forrige utslippsfremskri-vingen.

Alt i alt anslås utslippene i kvotepliktig sektor åavta med 1½ mill. tonn fram mot 2030.

Anslaget for ikke-kvotepliktig utslipp er ned-justert med 3 mill. tonn CO2-ekvivalenter i 2030sammenliknet med anslag fra forrige fremskri-ving. Det er særlig antakelsene om utviklingen iutslippene fra transport som bidrar til at fremskri-vingene nå er lavere. Utslippene fra veitransportanslås å avta fra 10,3 mill. tonn i 2015 til 9,7 mill.tonn i 2020 og videre til 8,4 mill. tonn i 2030. I for-rige fremskriving lå utslippene fra sektoren stabiltpå rundt 10 mill. tonn gjennom fremskrivingsperi-oden. Nedjusteringen skyldes i hovedsak at det erlagt til grunn raskere innfasing av lav- og nullut-slippsbiler fremover. Som i forrige fremskriving erdet antatt at kjørte km per person holder seg omlag på dagens nivå, og at trafikkarbeidet følgerutviklingen i befolkningen. Antakelsen bygger påat den observerte utflatingen i kjørte km per per-son de siste 5–10 årene vil fortsette. Dersom tra-

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Tabell 4.3 Utslipp av klimagasser i Norge. Mill. tonn CO2-ekvivalenter

1990 2005 2015 2020 2030

Sum klimagasser ......................................... 51,7 55,1 53,9 51,8 48,3

CO2 ............................................................... 35,7 43,6 44,7 43,1 40,4

Andre klimagasser ...................................... 16,0 11,6 9,2 8,6 7,9

CH4 ........................................................... 5,8 5,5 5,2 4,9 4,5

N2O........................................................... 4,2 4,2 2,6 2,5 2,5

F-gasser .................................................... 6,0 1,9 1,4 1,2 0,9


fikkarbeidet per person igjen skulle ta seg opp vildet isolert sett trekke utslippene opp. Anslaget forinnblanding av biodrivstoff er økt sammenliknetmed forrige fremskriving. I fremskrivingene vide-reføres dagens nivå på omsetningskravet. Enøkning i omsetningskravet fremover i tråd medStortingets vedtak i forbindelse med budsjettet forinneværende år, vil isolert sett bidra til å trekkeutslippene ned med om lag 1 mill. tonn i 2020.Effekten er noe mindre i 2030, blant annet pågrunn av flere null- og lavutslippskjøretøy.

Teknologiutviklingen for null- og lavutslippsbi-ler har gått raskere enn lagt til grunn i forrigefremskriving. I tillegg har el-bilfordelene blitt for-lenget og engangsavgiften er ytterligere lagt om.Denne bruken av kraftige økonomiske virkemid-ler for å legge til rette for miljøvennlige valg vedkjøp av ny bil har bidratt til at utslipp per kjørtekilometer for personbiler har avtatt sterkt. I frem-skrivingene er det lag til grunn at andelen nullut-slippsbiler øker fra dagens nivå på rundet 15 pst.av nybilsalget til 50 pst. i 2030. Med videreføringav dagens avgiftsfordeler vil økt elbilandel redu-sere statens inntekter, se illustrasjon i figur 11 B.Økning av elbilandelen til 50 pst. kan alene med-føre et provenytap på i størrelsesorden 5 mrd. kro-ner årlig grunnet bortfall av engangsavgift, bereg-net med utgangspunkt i gjennomsnittlig avgift på95 000 kroner per ny personbil. I tillegg kommerblant annet tapte inntekter fra merverdiavgift ogøvrige særavgifter, samt veibruksavgift på driv-stoff.

Utviklingen fremover er usikker. Den avhen-ger særlig av om og hvor raskt det utvikles nyebiler med tilstrekkelig rekkevidde og om kostna-dene ved slike biler utvikler seg slik at de blir mervanlige i husholdninger som bare har en bil. I ogmed at biler har lang levetid, tar det tid før varigeendringer i registreringstallene for nullutslippsbi-ler fullt ut kommer til syne i transportutslippene.Skulle registreringsandelen utvikle seg slik atnivået i 2030 endres med for eksempel 20 prosent-enheter til henholdsvis 30 pst. eller 70 pst., viltransportutslippene det året endes med snaut ½mill. tonn. En kan imidlertid ikke se bort fra atutviklingen av nybilsalget kan havne utenfor detteintervallet. For eksempel har Bloomberg pekt påat batteriteknologien kan bli konkurransedyktigmed fossil teknologi før 2025. Regnestykket overomfatter bare personbiler. For en omtale av regje-ringens mål for transportsektoren vises det tilstortingsmeldingen om Nasjonal transportplan.

Utslippene fra innenriks sjøfart og fiske haravtatt markert de senere årene, se omtale i 4.4.2. Ifremskrivingene er det lagt til grunn at nedgan-

gen er varig og at videre teknologiutvikling og deforsterkede virkemidlene de senere årene vilbidra til at utslippene vil fortsette å avta etter 2020.

Utslippene fra forbruk av fossil olje til oppvar-ming i husholdninger og næringer har avtatt mednesten 60 pst. siden 1990. Dersom en slik utvik-ling fortsetter vil utslippene i 2030 være i rundt ¾mill. tonn CO2-ekvivalenter. Forbudet mot bruk avfyringsolje innebærer at nedgangen fremskyndesog at husholdningene allerede i 2020 ikke vil hautslipp fra bruk av olje, men at det fortsatt vil væreutslipp fra bruk av gass og fra vedfyring. Også itjenesteytende næringer vil et forbud fremskyndenedgangen i bruk av olje til oppvarming. Det erberegningsteknisk lagt til grunn at det vil værenoen utslipp igjen, som følge av at forbudet troligåpner for visse unntak, blant annet i områder derkraftsituasjonen tilsier det. I 2030 anslås utslip-pene til knapt ½ mill. tonn CO2-ekvivalenter.Utslippene fra oppvarming av bygg er nedjustertmed ¾ mill. tonn i både 2020 og 2030 sammenlik-net med anslagene fra sist.

Utslippene fra energiforsyning kommer frabrenning av fossilt karbon i avfall og bruk av fos-sile energibærere i fjernvarme og annen energi-forsyning som gasskraft eller varmekraftverketfyrt på kull på Svalbard. I fremskrivingene anslåsutslippene fra energiforsyning å bli redusert medvel ½ mill. tonn CO2 fra dagens nivå i 2020 og2030. Nedgangen skyldes den varslede nedleggel-sen av varmekraftverket på Mongstad. Utslippeneer dermed også nedjustert tilsvarene i forhold tilforrige fremskriving.

Utslippene fra avfallsdeponier er som tidligereanslått å gå videre ned som en følge av forbudetmot deponering av våtorganisk avfall.

4.4.2 Langtransporterte luftforurensinger

Utslippene av langtransporterte luftforurensinger,nitrogenoksider (NOX), svoveldioksid (SO2),ammoniakk (NH3), partikler (PM2,5) og flyktigeorganiske forbindelser utenom metan (NMVOC),reguleres under Gøteborgprotokollen. Disse foru-rensingene spres over landegrenser via atmosfæ-ren og bidrar blant annet til forsuring, helseskade-lige konsentrasjoner av partikler og dannelse avbakkenært ozon.

Norge oppfylte i 2015 forpliktelsen underGøteborgprotokollen for gassene NOX, SO2 ogNMVOC, jf. figur 4.8. Det ble i 2012 fremforhand-let nye utslippsforpliktelser under denne protokol-len. Disse forpliktelsene gjelder fra 2020 og er satti forhold til utslippsnivået i 2005. I desember 2016ble nye retningslinjer for beregning av utslipp fra


konvensjonen for langtransporterte luftforuren-singer innarbeidet i utslippsregnskapet i Norge.Grunnlaget for beregningene er utvidet og inklu-derer blant annet nye utslippskilder fra jordbru-ket, noe som innebærer at utslippene av nitro-genoksider (NOX), NMVOC og ammoniakk(NH3)er justert opp.

Siden 1990 har utslippene av nitrogenoksider(NOX) falt med 23 pst. Dette skyldes først ogfremst lavere utslipp fra veitrafikk, i hovedsaksom resultat av at avgasskravene er skjerpet i flereomganger. Utslippene fra innenriks sjøfart haravtatt betydelig siden 2007, blant annet som følgeav tiltak finansiert med støtte fra NæringslivetsNOX-fond og en gradvis utfasing av eldre motorermed høye utslipp. Fra 2012 har også utslippene frafiske avtatt. Nedgangen i utslippene fra innenrikssjøfart og fiske henger trolig sammen med over-gang til mindre utslippsintensive drivstoff og bruk

av ny teknologi. Det kan også skyldes at utslippikke fullt ut fanges opp i statistikken, dersom driv-stoff bunkres i andre land. Utslippene variere endel fra år til år. Avgasskrav har bidratt til at utslip-pene fra dieseldrevne motorredskaper har avtatt.Utslippene fra petroleumsvirksomheten har øktmed over 80 pst. siden 1990 og tilsvarte i overkantav 30 pst. av de samlede NOX-utslippene i 2015.

I fremskrivingene avtar utslippene av NOX til142 000 tonn i 2020, se tabell 4.4. Utslippene ven-tes å avta ytterligere fram mot 2030. Som følge aveffekter som trekker i hver sin retning liggerutslippsanslagene relativt nær de som ble rappor-tert i Nasjonalbudsjettet 2015. På den ene siden erhele banen løftet som en følge av revideringen avregnskapet. Samtidig har utslippene spesielt frafiske vist seg å bli lavere enn tidligere lagt tilgrunn. At utslippene anslås å avta fremover måses i sammenheng med lavere utslipp fra veitra-

Figur 4.8 Utslipp av langtransporterte luftforurensinger omfattet av Gøteborgprotokollen. 1 000 tonn1 Firkantene viser utslippsforpliktelsene i Gøteborgprotokollen.Kilder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

0

50

100

150

200

250

1990 2000 2010 2020 20300

20

40

60

80

100

Langtransporterte luftforurensinger1

NH3(høyre akse)

NOX(venstre akse)

0

100

200

300

400

1990 2000 2010 2020 20300

100

200

300

400

A. Utslipp av NOX og NH3 B. Utslipp av SO2 og NMVOC

SO2

NMVOC

Kilder: Statistisk Sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Tabell 4.4 Utslipp av langtransporterte luftforurensinger. 1 000 tonn

1990 2000 2005 2015 2020 2030

NOX......................................... 199,9 211,6 205,5 153,2 142,1 117,5

SO2.......................................... 52,3 27,2 24,1 16,4 15,7 15,4

NMVOC ................................. 301,7 390,9 229,8 157,0 148,7 136,6

NH3 ......................................... 23,7 25,3 26,7 26,7 25,5 26,1


fikk som en følge av strengere avgasskrav, spesi-elt for tyngre kjøretøy, og en kraftig økning i antallnull- og lavutslippskjøretøy. Bruk av biodrivstoffkan føre til økte utslipp av NOX. I tillegg ventesutslippene fra olje- og gassvirksomheten å avtanoe etter 2020. I fremskrivingene er det ikke tatthensyn til en eventuell ny NOX-avtale fra 2018.Forventet effekt av inneværende avtale er innar-beidet.

I henhold til Gøteborgprotokollen har Norgeforpliktet seg til å redusere utslippene av NOXmed 23 pst. innen 2020, sett i forhold til utslippsni-vået i 2005. Med dagens regnskap gir det etutslippstak for 2020 på i overkant av 156 000 tonn.Utslippene av NOX anslås dermed å ligge godtunder forpliktelsen i 2020.

Utslippene av flyktige organiske forbindelserutenom metan (NMVOC) var i 2015 hele 60 pst.lavere enn i 2001, som er året da utslippene var påsitt høyeste. Det er først og fremst lavere utslippfra lasting og lagring av råolje på sokkelen som harbidratt til å redusere utslippene av NMVOC. I til-legg har utslipp av NMVOC fra veitrafikk falt jevnt,først og fremst som følge av avgasskravene somble innført for bensindrevne biler i 1989, og delvisav overgangen fra bensin- til dieseldrevne biler.

I fremskrivingene avtar utslippene av NMVOCtil rundt 149 000 tonn i 2020 og anslås å falle ytter-ligere fram mot 2030. Sammenliknet med frem-skrivingene til Nasjonalbudsjettet 2015 er utslip-pene oppjustert med 22 000 tonn i 2020. Oppjuste-ringen henger sammen med revideringen av his-toriske tall, samt at utslippene fra petroleumssek-toren har vist seg å bli høyere enn tidligere lagt tilgrunn. Forpliktelsen under Gøteborgprotokolleninnebærer at utslippene i 2020 må ligge under138 000 tonn. Anslåtte utslipp ligger dermed overforpliktelsen i 2020, men videre nedgang bringerutslippene under forpliktelsen før 2030.

Utslippene av svoveldioksid (SO2) har avtattmed nesten 70 pst. siden 1990. Siden 2007 harutslippene ligget lavere enn kravet i første Gøte-borgperiode på maksimalt 22 000 tonn. I 2015 varutslippene 16 400 tonn. I fremskrivingene anslåsen videre forsiktig nedgang i SO2-utslippene.Utslippene er godt under Gøteborgforpliktelsenfor 2020 på 21 700 tonn.

Utslippsregnskapet for ammoniakk (NH3) hartidligere indikert at Norge overholdt forpliktelseni første Gøteborgperiode på 23 000 tonn. I 2013 bleutslippstallene tilbake til 1990 oppjustert med 10–20 pst. som følge av ny beregningsmetode forutslipp fra husdyrgjødsel. I 2015 var utslippene26 700 tonn. Utslippene anslås å ligge stabilt pårundt 26 000 tonn fram mot 2030, mens Gøteborg-

forpliktelsen for 2020, som tar utgangspunkt iutslippet i 2005, er 26 400 tonn. Norge ligger der-med an til å nå forpliktelsen for 2020. Det er storusikkerhet hvordan bortfallet av eksportsubsi-diene til ost vil påvirke utslippene fremover.

Ved revisjonen av Gøteborgprotokollen i 2012påtok Norge seg å redusere utslippene av små,helseskadelige partikler (PM2,5) med 30 pst. i2020 sammenliknet med nivået i 2005. Meddagens utslippsregnskap tilsvarer dette et årligutslippstak på om lag 27 000 tonn fra 2020. Det erikke utarbeidet fremskrivinger for disse utslip-pene som ledd i de makroøkonomiske beregnin-gene. De vil bli oppdatert til Norges årlige rappor-tering under Gøteborgprotokollen. I 2015utgjorde utslippene av PM2,5 28 100 tonn.

4.5 Naturmangfold

Tap av naturmangfold er en stor global miljøutfor-dring. Naturen er grunnlag for produksjon avmange varer og tjenester, og velfungerende øko-systemer er viktige for velferd og livskvalitet.Naturen renser vann og luft, produserer oksygen,sikrer pollinering av planter og lagrer karbon. Vel-fungerende økosystemer beskytter mot erosjonog ras, og er viktig for overvannshåndtering ogflomdemping. De kan også bidra til karbonlagringi myr og skog og til å redusere negative effekterav klimaendringer. De fleste medisiner er utvikletav planter. Når arter og økosystemer svekkeseller forsvinner, mister vi fremtidige muligheter. Åbevare velfungerende, naturlige økosystemer erderfor viktig.

Tross enkelte lyspunkter i noen land og områ-der har jordens naturmangfold blitt redusert gjen-nom lang tid. Globalt har man aldri før i men-neskets historie endret og påvirket naturen såmye som de siste tiårene,8 og verden kan ikkefortsette som i dag dersom økosystemene skalvære i stand til å dekke menneskenes fremtidigebehov9.

Tap av naturmangfold er en global utfordring,men skiller seg fra global oppvarming ved at ska-dene avhenger av hvor naturinngrep og andrepåvirkninger skjer. FNs konvensjon om biologiskmangfold er den sentrale globale avtalen for vernog bærekraftig bruk av det biologiske mangfoldet.Målene som i 2010 ble vedtatt under konvensjo-nen, Aichimålene, skal landene følge opp gjennom

8 Millenium ecosystem assessment, UNEP 2005.9 Biomangfoldkonvensjonens perioderapport Global Biodi-

versity Outlook 4 (2014).


nasjonale handlingsplaner. I Norges handlings-plan er de viktigste målene at økosystemene skalha god tilstand, at ingen arter og naturtyper skalutryddes og at et representativt utvalg av norsknatur skal bevares for kommende generasjoner,se Meld. St. 14 (2015–2016) Natur for livet –norsk handlingsplan for naturmangfold. Stortin-get sluttet seg til og forsterket tiltakene foreslått imeldingen.

En midtveisvurdering av fremdriften i arbeidetfor å nå Aichimålene viser til fremgang forenkelte, herunder for det globale målet om områ-devern. Mange av de andre målene vil imidlertidkreve innsats dersom man skal klare å nå deminnen 2020. Blant disse kan nevnes mål om utfa-sing av skadelige subsidier, tap av arter og habita-ter, ivaretakelse og restaurering av økosystemersamt bærekraftig forvaltning av fiskebestander. Atnaturmangfoldet er under press, bekreftes ogsåav en analyse av den globale rødlista utarbeidet avVerdens naturvernorganisasjon (IUCN 2016).

Presset på naturmiljøet kommer særlig frabruk av biologiske ressurser (blant annet vedavskoging i tropiske områder), mer intensivt jord-og skogbruk, spredning av fremmede arter, byg-ging av veier, anlegg og hus, og forurensing, sefigur 4.9. Viktige underliggende drivkrefter er glo-bal befolkningsvekst og økende forbruk per inn-bygger kombinert med mangelfull regulering avutnyttelsen av mange naturressurser. Uten nye til-tak ventes utviklingen i retning av økt press pånaturmiljøet å fortsette.

Globalt er artsmangfoldet størst i verdens sko-ger, særlig i de tropiske regnskogene. Selv om detfortsatt er betydelig avskoging i mange områder,har samlet avskoging i verden avtatt de sisteårene. En stabilisering av verdens skogdekke vilimidlertid ikke nødvendigvis stanse tapet avnaturmangfold. Det skyldes at en økende andel avverdens skoger antas å bli gjenstand for kommer-siell hogst, og stadig mer vil bestå av plantasjersom har betydelig mindre biologisk mangfold ennprimær skog.

Arter, naturtyper, og økosystemer vil påvirkesved at arter kan måtte flytte til nye habiater for åtilpasse seg endringene. Samtidig vil andre arterkunne bli truet av at nye arter kommer inn i dereshabitat. Forstyrrelser og inngrep bidrar til opp-stykking av naturområder som vanskeliggjørarters overlevelsesmuligheter. Økt CO2-innhold iatmosfæren kan også føre til surere hav, som igjenkan svekke levemulighetene for noen arter.

Også miljøtilstanden i verdens kyst- og havom-råder forverres, til tross for bedring blant marineressurser i tempererte strøk. Skadene på miljøeter størst i kystnære og grunne farvann nær tettbefolkede områder. Det er i disse områdene og påkontinentalsoklene at en finner de mest produk-tive økosystemene, de viktigste høstbare bestan-dene og de viktigste petroleumsressursene tilhavs. OECD anslår at mer enn 30 pst. av verdensfiskebestander er overutnyttet eller utarmet, omlag 50 pst. er fullt utnyttet og mindre enn 20 pst.har potensial for økt utnyttelse. Over tid har redu-

Figur 4.9 Trusler for truede arter

Kilde: UNEP.

0 10 20 30 40 50 60 70

Andre trusler

Geologiske hendelser

Transport og service

Menneskelig påvirkning

Energiproduksjon og gruvedrift

Klimaendringer og ekstremvær

Forurensning

Endringer i naturlige systemer

Nye bygninger og anlegg

Fremmede arter

Landbruk og oppdrett

Bruk av biologiske ressuser

Viktigste trusler for truede arter. Andel av truede arter som påvirkes


sert naturmangfold ført til lavere årlig tjeneste-strøm fra økosystemer.

For å redusere tapet av naturmangfold ogarter er det avgjørende å sikre bærekraftig utnyt-telse av naturressursene, redusere og helst stanseutslipp av giftige stoffer, minske presset på viktigeleveområder for artene og begrense menneske-skapte klimaendringer. Dette vil ikke være muliguten at de fleste land innfører langt strengereregulering av miljøskadelig aktivitet enn i dag.

OECD har anslått at den globale utbredelsenav arter ville avta med om lag 10 pst. fram mot2050 forutsatt en videreføring av dagens poli-tikk.10 Organisasjonen anbefalte økt bruk av øko-nomiske virkemidler i politikken for å reduseretapet av naturmangfold.

Tilstanden i norske økosystemer er samlet settrelativt god, men også i Norge er det utfordringerknyttet til tap av naturmangfold. Vi kjenner til44 000 arter innenfor norske områder. I Norskrødliste for arter 2015 er tilstanden for omtrenthalvparten av disse vurdert. Av de vurderteartene er 79 pst. ansett som livskraftige, 6 pst.som nær truet og 11 pst. som truede. For deøvrige artene er mangel på data og kunnskap engrunn til at de ikke er vurdert. Førti naturtyperregnes i dag som truet i Norge. Den viktigsteårsaken til at norsk naturtyper er truet, ermenneskeskapte arealendringer.

I Norge forvaltes nå de økonomisk viktigstefiskeartene på en bærekraftig måte. Nordøstark-tisk torsk har de siste årene nådd den høyestebestanden siden målingene startet etter andreverdenskrig. Også vårgytende sild anslås å hanådd full reproduksjonskapasitet og høstes bære-kraftig. For andre bestander er imidlertid utviklin-gen mindre gunstig. Nordsjøtorsk har redusertreproduksjonsevne, og uttaket er sannsynligvisikke bærekraftig.

4.6 Forurensinger

4.6.1 Luftforurensinger

Luftforurensninger medfører risiko for skader påmenneskers helse og på økosystemer. På verdens-basis er lokal luftforurensning i byer og tettstederet alvorlig miljøproblem, se boks 4.5. Luftforu-rensning skiller seg fra for eksempel klimautfor-dringen ved at byer og områder først og fremstrammes av egne utslipp og i mindre grad avutslipp utenfra. Derfor er lokale og nasjonale tiltakavgjørende for å bedre lokal luftkvalitet. Tiltak for

å redusere lokal luftforurensning vil også kunneredusere utslipp av klimagasser.

Den lokale luftkvaliteten i Norge har blitt for-bedret de siste tiårene. Utslipp av svevestøv(PM10) er redusert med om lag 30 pst. siden 1990,og Norge er ifølge OECD det industrilandet derutendørs luftforurensning bidrar til færrest døds-fall sett i forhold til befolkningens størrelse. Deter imidlertid fortsatt utfordringer knyttet til over-holdelse av grenseverdier og nasjonale mål forluftkvalitet i norske byer. Høsten 2015 ble Norgedømt i EFTA-domstolen for brudd på luftkvalitets-direktivet for overskridelser av grenseverdienefor NO2, PM10 og SO2, og for brudd på plikten til åutarbeide tiltaksutredninger i aktuelle kommu-ner/soner.

Eksponering for lokal luftforurensning utløserog forverrer sykdommer, først og fremst i luftvei-ene og hjerte- og karsystemet. Helserisikoenavhenger av konsentrasjon av forurensende stof-fer og hvor lenge man blir utsatt for forurensnin-gen. Barn og eldre er særlig utsatt.

Tidligere var det nasjonale målet for luftkvali-tet knyttet til høye forurensningsnivåer over kor-tere perioder. De mest alvorlige helseeffekteneoppstår imidlertid ved langtidseksponering. Måletble derfor fra 1. januar 2017 endret slik at det nå erknyttet til årsmiddelkonsentrasjoner, og ikketimes- og døgnmiddelkonsentrasjoner. Grensever-diene for partikler (svevestøv) ble innskjerpet fra1. januar 2016.

Siden år 2000 har vært en nedgang i konsen-trasjonen av partikler i norske byer. For PM10-par-tikler skyldes dette en reduksjon i antall kjøre-tøyer med piggdekk, bedre renhold, støvdem-pende tiltak på veiene og redusert fart. For deminste partiklene (PM2.5) har utslippene per kjø-retøy gått ned, og det har vært en jevn utskiftingav gamle vedovner med mer rentbrennendeovner. I Oslo kommer om lag 30 pst. av foruren-sende partikler i luften fra vedfyring.

For NO2 er bildet mer blandet. Siden 2000 hardet vært små endringer i NO2-konsentrasjonen iOslo og Bergen. I andre større norske byer, blantannet Trondheim, har det vært en nedgang.Utviklingen fremover er usikker og vil blant annetavhenge av bruken av dieselbiler i storbyene, ogom bilene også vil tilfredsstille utslippskravene iEURO-standardene under faktisk kjøring.

I perioder av året er konsentrasjonen av sveve-støv og nitrogendioksid (NO2) i norske byer fort-satt høyere enn nasjonale mål og grenseverdierfastsatt av EUs luftkvalitetsdirektiv. Veitrafikk,veislitasje og forbrenningsprosesser i kjøretøys-motorer, er hovedkilden til overskridelsene av10 Environmental Outlook to 2050, OECD 2012.


grenseverdiene for lokal luftkvalitet i norskebyområder. På kort sikt kan det derfor være nød-vendig å iverksette tiltak, og flere byer vurdererdet. På lengre sikt vil renere kjøretøy og økt sat-sing på kollektivtrafikk, sykkel og gange bidra til åredusere luftforurensningen lokalt.

Sur nedbør som følge av utslipp av nitrogenok-sider (NOX), ammoniakk (NH3) og svoveldioksid(SO2), er fortsatt et alvorlig miljøproblem i Norge,selv om arealet med overskridelser av tålegrenserfor forsuring av ferskvann har avtatt betydelig

siden 1980. Tiltak som er gjennomført underGøteborgprotokollen og tidligere internasjonaleavtaler, har medført vesentlige utslippsreduksjo-ner i Europa, og følgelig også vesentlige reduksjo-ner i forurensningsbelastningen i Norge. Flyktigeorganiske forbindelser (NMVOC), som ogsåreguleres under Gøteborgprotokollen, kan inne-holde kreftfremkallende stoffer. Disse forbindel-sene bidrar, sammen med NOX, også til at det dan-nes bakkenært ozon, som kan føre til skader påhelse, vegetasjon og materialer. Bortsett fra

Boks 4.5 Luftforurensning – en stor utfordring i verdens byer

Figur 4.10 Velferdstap av luftforurensning

Kilde: OECD.

Luftforurensing fører til tap av leveår og redu-sert helsetilstand. Verdens Helseorganisasjon(WHO) har anslått at det på verdensbasis var 3,7mill. mennesker som døde som følge av uten-dørs luftforurensninger i 2012. OECD anslår atverdens samlede kostnader knyttet til utendørs

luftforurensning tilsvarte om lag 5 pst. av ver-dens BNP i 2015, se figur 4.10. For OECD-områ-det anslås kostnadene til om lag 4 pst. av BNP1.

Med uendret politikk ventes kostnadene påverdensbasis å øke betydelig fremover ogkomme opp i om lag 7 pst. av BNP i 2030 og til9–12 pst. i 2060. Økningen vil kunne bli særligsterk i utviklingsland og fremvoksende økono-mier. I OECD-området anslås kostnaden frem-over å holde seg på om lag samme andel av BNPsom i dag.

Økt kunnskap og større oppmerksomhet omskadevirkningene av luftforurensning har bidratttil at myndighetene i mange land øker omfangetav tiltak for å redusere lokal luftforurensning. Foreksempel har myndighetene i Kina signalisert enrekke tiltak for å bedre den dårlige luftkvaliteten ibyene.

Norge er, ifølge OECD, et av landene medbest luftkvalitet. I 2010 var det bare Australia somhadde lavere velferdstap enn Norge, målt somandel av BNP. Bare tre OECD-land (New Zea-land, Island og Australia) hadde lavere nivå ennNorge for befolkningens eksponering mot småpartikler (PM2.5) i luften i perioden 2010–2012.Gjennomsnittlig eksponering var om lag 2½ gan-ger så høy i OECD-området som i Norge. IfølgeOECD er nordmenn også blant de som er mesttilfreds med kvaliteten på luft. En norsk studieviser sammenheng mellom luftforurensing ogplagethet ved konsentrasjon av partikler som nor-malt forekommer i norske byer. Her indikeres aten stor del av befolkningen rammes.2

1 The Economic Consequences of Outdoor Pollution,OECD 2016.

2 Rapport 2013:9 Nasjonalt folkehelseinstitutt. Luftkvali-tetskriterier – Virkninger av luftforurensning på helse.

0 2 4 6 8 10 12 14

Kina

India

Polen

Japan

Tyskland

Italia

Frankrike

Storbritannia

Danmark

USA

New Zealand

Sverige

Finland

Island

Norge

Australia

2013

1990

Luftforurensing – velferdstap. Prosent av BNP


ammoniakk, har norske utslipp av de nevnte gas-sene avtatt det siste tiåret. De er nå under ellernær de nivåer Norge har forpliktet seg til ikke åoverskride i 2020.

4.6.2 Helse- og miljøfarlige kjemikalier og avfall

Mange kjemiske stoffer virker negativt inn på mil-jøet og på menneskers helse. De mest skadeligekarakteriseres som miljøgifter. I Norge er utslip-pene av de fleste slike gifter betydelig redusertsiden 1995, blant annet som følge av strengeutslippskrav, regulering av industri og produkter,krav til avfallsbehandling og oppryddingstiltak igamle forurensninger. Det gjenstår imidlertid fort-satt utfordringer, og i 2015 ble det utarbeidet enhandlingsplan for å stanse utslipp av miljøgifter.

Utslipp av miljøgifter og andre helse- og miljø-farlige kjemikalier spres blant annet som langtrans-porterte forurensing via luft, vann, næringskjederog i produkter som handles mellom land. Polareområder kan være særlig sårbare for utslipp ogspredning av slike kjemikalier. Det er derfor spesi-elt viktig med europeiske og globale reguleringerfor å stanse bruk og utslipp i hele regioner ellerover hele verden, også når det gjelder håndteringog gjenbruk av avfall. Internasjonale avtaler sikrerogså like rammevilkår for næringslivet på tvers avlandegrenser. I tillegg til bruk av nasjonale virke-midler er norsk kjemikaliepolitikk derfor særligrettet inn mot de globale konvensjonene om kjemi-kalier og avfall, og mot det felles europeiske kjemi-kalieregelverket, særlig REACH.

Den viktigste årsaken til at det er krevende åstanse utslipp av miljøgifter er mangelfull kunn-skap, blant annet om identifisering, påvisning ogdokumentasjon av stoffers skadelige egenskaper.Det er blant annet behov for bedre innsikt i hvor-dan ulike miljøgifter virker sammen, og utviklingav kunnskap om miljøgifter er en nødvendig del avnorsk miljøpolitikk.

Økt forbruk gir mer avfall, og avfallsmengdenfra husholdningene har økt kraftig. Farlig avfall erden avfallstypen som er den viktigste potensiellekilden til utslipp og spredning av helse- og miljø-farlige kjemikalier. Stadig bedre håndtering avavfallet gjør at utslippene både av miljøgifter ogklimagasser fra avfallsbehandling har gått ned. Idag samles 97 pst. av det farlige avfallet i Norgeinn og tas forsvarlig hånd om.

4.6.3 Marin forsøpling og mikroplast

Marin forsøpling, spesielt plast og mikroplast ihavet, er et raskt voksende problem som gradvishar fått verdenssamfunnets oppmerksomhet. Denglobale tilførselen av plast til havet ble i 2010anslått til mellom 4,8 og 12,7 mill. tonn. De mestsynlige sporene er plast i strandkanten. Det mesteav plasten er imidlertid usynlig, fordi den havnerpå havbunnen eller flyter nede i vannmassene, ogfordi mye av den er små partikler. Den størstebekymringen gjelder de minste plastpartiklene(mikro- og nanoplast) som tas opp av marine orga-nismer, og konsekvensene dette har for øko-systemer og sjømat.

Plast er nyttig i bruk blant annet fordi den erså holdbar. Av samme grunn er plast et alvorlig oglangvarig miljøproblem når den havner på avveie.Det tar for eksempel 450 år før en plastflaske erbrutt ned i sjøen, i en prosess der plasten gradvisbrytes ned til mikroplast. Marin forsøpling ogmikroplast har negativ påvirkning på marine øko-systemer og naturmangfold. Fiskerier, turistin-dustri, båttrafikk og annen bruk av hav og kystblir også rammet.

I en FN-rapport fra 2014 ble plastsøppel i havetanslått til å gjøre skader for mer enn 13 mrd. USDi året. Under FNs bærekraftsmål 14 om hav harFN sluttet seg til at man innen 2025 skal forhindreog i betydelig grad redusere marin forsøpling.

Plastavfall spres med havstrømmene, og detmeste av søplet som havner langs Norskekystenkommer fra andre land. Norge arbeider interna-sjonal for å redusere forsøplingen av havområ-dene. Vi styrker også nasjonale tiltak for oppryd-ding.

4.7 Miljøutfordringer, økonomisk vekst og grønn konkurransekraft

Mangelfull regulering av økonomisk virksomhetfører til at produksjon og forbruk gir for stor slita-sje på naturen. Det gir skadevirkninger som ram-mer alle, men som bedrifter og husholdningerhver for seg ikke tar tilstrekkelig hensyn til i sinebeslutninger. Klimautfordringen er et eksempelpå at sterkere virkemidler må tas i bruk i alle landfor å begrense skade på naturgrunnlaget, her-under i form av prising av utslipp av klimagasser.Dersom verden skal nå Parisavtalens mål om etterhvert å stabilisere beholdningen av klimagasser iatmosfæren, må elektrisitets- og varmeforsyninggradvis legges om til nullutslippsløsninger. Videremå transportmidler og anleggsmaskiner bli til-


nærmet fossilfrie, industriens prosessutslipp brin-ges ned mot null, jordbrukets utslipp reduseresog opptak og lagring av klimagasser i skog og lan-darealer økes, slik at det blir balanse mellom gjen-værende menneskeskapte utslipp og opptak av kli-magasser. Også andre former for overbelastningav miljøet, økosystemer og kretsløp må reduse-res, slik at vi opprettholder det nødvendige natur-grunnlaget for fremtidig verdiskaping. En omstil-ling av verdensøkonomien i retning av et sliktgrønt skifte vil endre produksjons- og forbruks-mønstre. Omfanget av endringer vil blant annetavhenge av hvor krevende det blir å få til en over-gang til lav- og nullutslippsløsninger.

OECD11 har sett på kostnadene ved en slikomstilling ved å sammenlikne konsekvensene forverdens bruttonasjonalprodukt av ikke å gjørenoe for å møte klimaproblemet, med konsekven-sene ved best mulig tilpasning. I det første tilfellet,kan kostnadene ved oppvarming ifølge OECD nå2 pst. av globalt BNP i 2050 for deretter å femdo-bles fram mot slutten av århundret. Med optimaltilpasning og optimal begrensning av utslippanslår OECD at kostnadene ved oppvarming kanbegrenses til ¾ pst. av BNP i 2050, mot at verdens-samfunnet påtar seg reduksjonskostnader(«rense»-kostnader) og tilpasningskostander på tilsammen rundt 1 pst av BNP. Slik optimal tilpas-ning gir hovedvekt på å redusere utslipp og inne-bærer at de samlede kostnadene bare dobles fremmot neste århundreskifte. Forskjellen mellom ågjøre noe og ikke å gjøre noe kan dermed økebetydelig i annen halvdel av dette hundreåret.

Også IEAs anslag for hvor høy prisen påutslipp av klimagasser må være i en togra-dersbane, gir grunnlag for å sette tall på denårlige rensekostnaden forbundet med et globaltgrønt skifte. Disse beregningene går bare fram til2040, men peker i retning av rensekostnader somøker til rundt 2–3 pst. av verdens BNP på dettetidspunktet. Dette tallet tar imidlertid ikke medfordelen ved å unngå global temperaturstigningutover to grader.

Beregninger av denne typen utelater mangedetaljer og kan underkommunisere omfanget ogmangfoldet av nødvendige omstillinger. De fangerheller ikke opp at oppvarmingen kan føre til ikke-reverserbare og potensielt svært alvorlige hendel-ser i jordens klimasystem. For gjennomføringenav tiltak er det også en utfordring at kostnadeneved utslippsreduksjoner kommer tidlig, mensgevinstene kommer senere. Kostnader og gevin-

ster er også ulikt fordelt på land og regioner.Anslagene peker likevel i retning av at totalkostna-dene ved en overgang til et lavutslippssamfunnbør være håndterbare i et tidsperspektiv på ethalvt til trekvart århundre, under forutsetning avat ressursene brukes slik at man får mest muligklimaeffekt igjen for innsatsen. Et liknende bud-skap kan leses ut av The New Climate EconomyReport.12 Avvik fra en slik kostnadseffektiv poli-tikk vil øke de samlede kostnadene. Et eksempelkan være bruk av virkemidler som innskrenkerhandlingsmulighetene unødig eller som fører til atdyre tiltak gjennomføres før, eller til fortrengselfor, billige. Et annet viktig forhold er at de anslåttekostnadene ved å redusere utslipp avhenger avteknologiutviklingen, som er usikker. At bådekostnadene ved utslippsreduksjonen og skade-virkningene av global oppvarming også varierermellom land kan ha betydning for de enkeltelands vilje til å påta seg forpliktelser uten støtteutenfra.

En verden som går i retning av lavere utslipp,vil måtte utvikle og ta i bruk ny teknologi og nyeenergikilder og vil i noen grad etterspørre andrevarer og tjenester enn i dag. Utviklingen av ny tek-nologi vil både påvirke hvordan varer og tjenesterproduseres og sammensetningen av etterspørse-len. Dette gjelder både for teknologi som hardirekte betydning for vår evne til å takle klima- ogmiljøutfordringene, og for utviklingen og bruk avinformasjonsteknologi, materialteknologi, biotek-nologi mv. Med omfattende spesialisering oglange verdikjeder er det ikke et én til én forholdmellom hvordan sluttproduktene ser ut og hvasom produseres i det enkelte land. Både sammen-setningen av etterspørselen og forskjeller i kostna-der mellom land vil være med å bestemme hvaNorge vil selge til og kjøpe fra utlandet i fremti-den. I konkurransen om markeder og knappe res-surser vil noen bedrifter kunne utnytte lønn-somme innovasjoner til å ekspandere, mens andrekan bli nødt til å trappe ned. Endringene vil kreveomstillinger, men også gi nye muligheter.

Rask reduksjon i globale utslipp vil kreveutbygging av fornybar energi, som vind og sol.Etter hvert må bruken av olje til transportformålbringes ned, men tempoet vil blant annet avhengeav hvor raskt kostnadene ved å bruke utslippsfrienergi reduseres. Over tid vil stigende utvin-ningskostnader og økt konkurranse fra utslippsfrienergi trolig også gi press på lønnsomheten ved

11 The Economic Consequences of Climate Change. OECD2015.

12 Better Growth, Better Climate: The New Climate EconomyReport. The Global Commission on the Economy and Cli-mate, 2014.


utvinningen av fossile energibærere. Slikeutviklingstrekk kan øke omstillingene knyttet tilnorsk petroleumsvirksomhet gjennom en periodeder uttømming av ressursene uansett tilsier grad-vis nedgang i produksjonen. Også i de flestescenarier som er forenlige med togradersmålet,vil det imidlertid i en periode fremover måtteinvesteres betydelig i verdens petroleumsutvin-ning for å møte etterspørselen etter olje og gass.Noen konsekvenser for petroleumsvirksomhetenav en mer ambisiøs klimapolitikk globalt er omtalti kapittel 5.

Både klimaendringer og tiltak for å motvirkeslike endringer påvirker risikoen ved økonomiskvirksomhet. Mer ekstremvær kan gi utfordringerfor forsikringsvirksomhet. Omstillinger bort frafossile energibærere kan gi fall i verdien av reser-ver og realkapital som også kan skape forstyrrel-ser for banker og andre finansinstitusjoner. Vurde-ringer av formuesverdier kan blant annet endressom svar på ny informasjon om foretak, teknolo-gier eller politikk. Store endringer på kort tid kanrepresentere en fare for global finansiell stabilitet.I lys av dette har blant annet den britiske sentral-banksjefen pekt på at utvikling av bedre informa-sjon om hvordan foretak er eksponert for klimari-siko, og hvordan de håndterer slik risiko, kan letteet grønt skifte. På oppdrag fra G20-landene ser enarbeidsgruppe under Financial Stability Board(FSB) på hvordan selskaper bedre kan rapportereom den finansielle risikoen ved klimaendringer.En endelig rapport ventes inneværende år.

Både oljevirksomheten, finansinstitusjoner ogresten av norsk næringsliv er del av den interna-sjonale markedsøkonomien. For å overleve månæringslivet kunne dekke lønn, kapitalkostnaderog andre kostnader, inklusive klima- og miljøkost-nader, gitt de prisene de oppnår for sine varer ogtjenester. Grønn konkurransekraft kan forståssom næringslivets evne til å konkurrere globalt ien tid hvor sterkere virkemidler tas i bruk i klima-og miljøpolitikken. For de enkelte bedriftenehandler dette om lønnsomhet. Uten grunnleg-gende konkurranseevne i bunn blir det helleringen grønn konkurransekraft.

Priser og andre rammebetingelser endrer segover tid. Den enkelte bedrifts lønnsomhet avhen-ger dermed av evnen til å skape og tilpasse segnye produkter, råvarer, markeder, arbeidsmåterog organisasjonsformer. Slike omstillinger er etviktig trekk ved konkurransen i markedsøkono-mier og bidrar til at ressurser over tid settes innder de kaster mest av seg. Vår levestandardavhenger av at vi også greier å holde produktivi-tetsveksten oppe gjennom omstillinger, slik at

nødvendig lønnsomhet i næringslivet kan oppnåsmed et stigende realinntektsnivå for lønnsta-kerne.

Mens bedrifters konkurransekraft kan målesved lønnsomheten, er det ikke noen tilsvarendebunnlinje for land. Det er landenes bedrifter, ikkelandene selv, som konkurrerer i nasjonale oginternasjonale markeder. For Norge og andre lander det å delta i det internasjonale varebyttet en veitil høyere levestandard. Eksport gir mulighet til åimportere flere eller bedre varer og tjenester enndet vi kan skaffe oss ved å bruke tilsvarende res-surser til hjemmeproduksjon. Et lands konkurran-sekraft blir dermed gjerne definert som evnen tileffektiv bruk av ressurser, gitt rimelig balanse iutenriksøkonomien over tid og akseptabel inn-tektsfordeling. Grønn konkurransekraft inne-bærer at landet i tillegg når sine miljø- og klimapo-litiske mål.

Over tid er utviklingen i effektivitet avgjørendefor avlønning og inntektsnivå. Effektiv bruk avressurser betyr både at de brukes fullt ut, og atavlønningen av dem blir høyest mulig. For natur-og miljøressurser betyr det at utnyttelsen må skjeinnen de rammene naturgrunnlaget setter. En prispå utslipp og annen miljøskadelig virksomhet girbedrifter og husholdninger insentiver til dette,samtidig som det blir mer lønnsomt å utvikle og tai bruk ny og mer miljøvennlig teknologi. For atslik teknologi skal utvikles i riktig omfang, kan detogså kreves særskilt støtte, slik blant annet Grønnskattekommisjon har pekt på. God makroøkono-misk styring og stabile rammevilkår for nærings-liv og enkeltpersoner gir også insentiver til inno-vasjon, teknologiutvikling og kompetansebyg-ging. Et enkelt skattesystem med brede grunnlagog tilsvarende lave satser gjør det mer lønnsomt åarbeide og investere i ny teknologi og arbeidsplas-ser.

Erfaring tilsier at høy produktivitetsvekst ogfull sysselsetting også understøttes av konkurran-sebaserte markeder og åpenhet mot andre økono-mier. Internasjonal handel med varer og tjenestergir grunnlag for teknologioverføring og for at landkan utnytte sine relative fortrinn. Handel er der-med en viktig drivkraft for vekst i inntekter oglevestandard, men gir også opphav til omstillinger.Universelt utformede velferdsordninger kan letteslike omstillinger fordi de både bidrar til omforde-ling og til å spre risiko. Samtidig må utdannings-systemet gi arbeidsstyrken den nødvendige kom-petanse. Politikk for høy produktivitet og omstil-ling er nærmere drøftet i kapittel 6, mens forholdsom fremmer god utnyttelse av vår arbeidskraftdiskuteres i kapittel 8.


Grønn konkurransekraft krever lønnsommeinvesteringer i grønne løsninger, dvs. løsningersom også har livets rett ved en strengere klima-og miljøpolitikk. Samtidig trenger vi nyskapendeløsninger og økt aktivitet i virksomheter og sekto-rer med lav eller ingen klimaeffekt, bl.a. fordi vistår overfor en stor omstilling som krever mangenye arbeidsplasser. Grønn konkurransekraft kre-ver også smarte løsninger, fordi kunnskapsba-serte arbeidsplasser er nødvendig for å bære vårtvelferdsnivå.


Regjeringen har et langsiktig mål om at Norgeskal bli et lavutslippssamfunn med effektiv res-sursbruk og et konkurransedyktig næringsliv.Som ledd i Paris-avtalen har Norge meldt inn at vivil påta oss en betinget forpliktelse om å redusereutslippene av klimagasser med minst 40 pst. i 2030sammenliknet med nivået i 1990. Det er i tråd medanslagene fra FNs klimapanel for hva som krevesfor å nå et togradersmål. Klima- og miljøpolitikkenskal bidra at Norge når disse og andre miljømål.For å skape minst mulig konflikt mellom klima- ogmiljømålene og andre samfunnsmål, kreves det

god koordinering i bruken av virkemidler. Detinnebærer:– Et lavutslippssamfunn, ikke et lavinntektssam-

funn. Virkemidlene bør innrettes slik at miljø-målene oppnås med størst mulig sikkerhet ogtil lavest mulige kostnader for samfunnet. Vimå utnytte mulighetene som ligger i detgrønne skiftet. Regjeringen vil legge fram enoverordnet strategi for grønn konkurranse-kraft.

– Forurenser skal betale. Virkemidler bør velgesut fra kriteriet om at den som forurenser ellerskader miljøet skal betale for skaden som for-voldes.

– Effektive virkemidler. Miljøavgifter, omsetteligekvoter, direkte reguleringer, avtaler, informa-sjon og subsidier må kombineres mest muligeffektivt.

– Støtte til teknologiutvikling. Å utvikle og ta ibruk miljøteknologi og klima- og miljøvennligeenergiteknologier er viktig for å møte klima- ogmiljøutfordringene, og kan også gi norsknæringsliv nye markedsmuligheter.

– Globale effekter avgjørende. Virkemidlene iklimapolitikken må bidra til at globale utslippgår ned.


5 Petroleumsvirksomheten og norsk økonomi

5.1 Innledning

Det norske oljeeventyret startet for alvor med fun-net av Ekofisk-feltet lille julaften 1969. Ekofiskskulle vise seg å være et av de største oljefeltenesom noen gang er funnet til havs. Siden hareksporten av norsk olje og gass bidratt til en inn-tektsutvikling få land har opplevd. Petrole-umsvirksomheten gir høyere avkastning ennannen virksomhet fordi den er basert på en ikke-fornybar ressurs. Det siste tiåret er den ekstraavkastningen på kapital i sektoren, grunnrenten,anslått til nesten 15 pst. av landets disponibleinnekt. I gjennomsnitt svarer det til nesten 70 000kroner per innbygger per år.

Norge har forvaltet inntektene fra olje- oggassressursene godt. I mange land har høye inn-tekter fra naturressurser ofte ikke ført til varig øktvelstand. Norge har kanalisert store deler av inn-tektene fra petroleumsvirksomheten inn til felles-skapet. Det har gitt oss muligheter til å investere iblant annet kunnskap og infrastruktur, offentligevelferdsordninger er bygd ut og inntektsveksten ihusholdningene har vært høy. Samtidig er storedeler av inntektene spart. Ved å veksle inn store,men midlertidige inntekter fra petroleumsutvin-ningen i en permanent fondsavkastning, skillesbruken av oljepenger fra opptjeningen. Slik kom-mer oljeformuen også fremtidige generasjoner tilgode, samtidig som det gir en handlefrihet ifinanspolitikken i nedgangstider som få andreland har. Gode institusjoner og høy grad av tillitmellom ulike grupper i samfunnet bærer mye aværen for den vellykkede håndteringen av oljeinn-tektene.

Fram til midten av 2020-tallet er det ventet atproduksjonen på norsk sokkel skal holde segnokså stabil, før den gradvis går ned. Det inne-bærer at petroleumsvirksomheten vil være en vik-tig næring i Norge også fremover. Nær halvpartenav de kjente forekomstene av olje og gass pånorsk sokkel ligger fortsatt under havbunnen, ogdet er gjort store nye funn i løpet av de sisteårene.

Likevel står vi overfor utfordringer. Over tidhar flere næringer på fastlandet vridd sin produk-

sjon mot petroleumsvirksomhet. Høy etterspørselfra petroleumsnæringen har bidratt til å trekkeopp lønnsomhet og lønninger ellers i økonomienog dermed gjort norske varer dyrere sammenlik-net med utenlandske varer. En viss nedbygging avandre eksportnæringer har vært riktig ettersominntektene fra eksport av olje og gass innebærermindre behov for annen eksport. Samtidig gjørdet oss mer sårbare for utviklingen i en enkeltnæring. Denne sårbarheten ble tydelig da oljepri-sen falt kraftig sommeren 2014. På halvannet årble prisen mer enn halvert. Fallet i prisene på oljeog gass gjør oss til et mindre rikt land. Norgessamlede eksportinntekter falt med nesten 14 pst.,eller 170 mrd. kroner fra 2014 til 2016, og statensinntekter fra petroleumssektoren ble mer ennhalvert. I samme periode falt petroleumsinveste-ringene med i overkant av 55 mrd. kroner ogbidro til å trekke den samlede etterspørselen frasokkelen ned.

Selv om petroleumsnæringen vil være viktig iflere tiår fremover, vil ikke sektoren på sammemåte som før bidra til vekst i andre deler av norskøkonomi. Fremover ventes etterspørselen frapetroleumssektoren å stige litt og ligge nokså sta-bilt gjennom 2020-tallet, før den gradvis synker.Omtrent samtidig stopper veksten i realavkastnin-gen av fondet, og dermed i finansieringsbidragettil offentlige budsjetter, etter en kraftig økning desiste årene. Økt offentlig etterspørsel kan derforikke varig kompensere for reduserte impulser frapetroleumsvirksomheten.

En av hovedutfordringene fremover vil derforvære å omstille oss til en ny situasjon der vi liknermer på vestlige økonomier uten olje- og gassres-surser. Veksten må komme i næringer utengrunnrente. Det betyr både at skatteinntektene vilvære lavere og at bedriftene ikke kan forvente likehøy avkastning på kapitalen som i petroleumsvirk-somheten.

Aktiviteten på norsk sokkel vil også bli påvir-ket av den globale klimapolitikken. Oppfyllelse avParis-avtalen trekker i retning av lavere etterspør-sel etter fossil energi og dermed lavere verdi avoljen og gassen på norsk sokkel. Økt konkurransefra fornybare energikilder vil også påvirke energi-


markedet fremover. Samtidig er utvinning avpetroleum på norsk sokkel allerede underlagt kvo-teplikt og en høyere CO2-avgift enn i mange andreland. Det kan støtte opp under teknologiutviklingknyttet til lavutslippsløsninger, herunder karbon-fangst og -lagring, og kan gi norsk petroleumssek-tor et fortrinn om prisene på utslipp stiger. Gassblir en stadig viktigere del av Norges petroleums-produksjon og har mindre utslipp per energienhetved bruk enn både olje og kull.

Dette kapitlet omhandler petroleumsvirksom-hetens betydning for norsk økonomi og hvilkeutfordringer sektorens særtrekk innebærer forden økonomiske politikken.

5.2 Petroleumsvirksomhetens betydning for norsk økonomi

Økt aktivitet i petroleumsnæringen har gjennomflere tiår bidratt vesentlig til velstandsøkningen inorsk økonomi. Da den første oljen ble produserti 1971, var inntektsnivået i Norge lavt sammenlik-net med andre industriland, se figur 5.1A. De siste45 årene har vi gradvis hentet inn dette forspran-get, og målt ved kjøpekraftsjustert BNP per inn-bygger er Norge i dag et av verdens rikeste land.Mens BNP per innbygger i 1971 var nesten 40 pst.lavere i Norge enn i USA, var nivået i 2015 10 pst.høyere, selv etter det kraftige oljeprisfallet.

Petroleumsvirksomheten gir høyere avkast-ning enn annen virksomhet fordi den er basert på

en ikke-fornybar ressurs. I perioden 1970 til 2016har bruttoproduktet per sysselsatt i gjennomsnittvært rundt 14 ganger høyere i petroleumsnærin-gen enn i fastlandsbaserte næringer, se figur 5.2A.

Mens utenriks sjøfart var Norges størsteeksportnæring i 1971, har petroleumsnæringen iløpet av de siste 45 årene tatt over denne rollen. I2012 kom mer enn halvparten av Norgeseksportinntekter fra eksport av råolje og natur-gass. Sammen med leverandørindustrien, sometter hvert har fått en betydelig omsetning i utlan-det, var andelen enda større. Andelen oljerelaterteeksportinntekter har siden falt som følge av detkraftige oljeprisfallet, men i 2016 kom fortsatt omlag 35 pst. av Norges samlede eksportinntekterfra råolje og naturgass, se figur 5.2B. Økt eksport-volum har bidratt til å dempe fallet i eksportver-dien som følge av det kraftige fallet i oljeprisen.Utvinning av råolje og naturgass er også viktig forstatens inntekter. I 2012 kom mer enn 30 pst. avstatens inntekter fra petroleumsvirksomheten,men andelen var mer enn halvert i 2016.

Høy og stadig stigende oljepris bidro i en tiår-speriode etter årtusenskiftet til at prisene pånorsk eksport steg klart mer enn prisene på norskimport. Norge opplevde i denne perioden de stør-ste bytteforholdsgevinstene siden perioden før ogunder første verdenskrig, se figur 5.2C. Den gan-gen var det særlig skipsfarten som opplevde kraf-tige prisøkninger. Oljeprisfallet siden 2014 harbidratt til at bytteforholdet er kommet markert

Figur 5.1 BNP per innbygger. Kjøpekraftskorrigert. USA=100


A. BNP per innbygger. Kjøpekraftskorrigert. USA=100. 1971

BNP per innbygger. Kjøpekraftskorrigert

B. BNP per innbygger. Kjøpekraftskorrigert. USA=100. 2015

0 20 40 60 80 100 120 140

Hellas

Norge

Italia

Storbritannia

Frankrike

New Zealand

Tyskland

Danmark

Australia

Canada

Sverige

USA

Sveits

0 20 40 60 80 100 120 140

Hellas

Italia

New Zealand

Frankrike

Storbritannia

Canada

Australia

Danmark

Sverige

Tyskland

USA

Sveits

Norge


Figur 5.2 Petroleumsvirksomhetens betydning for norsk økonomi1 Forholdet mellom eksportpriser og importpriser.2 Tallene fra 1997 til 2015 er fra Conference Board. Nivået i 2016 er framskrevet ved å benytte Nasjonalregnskapet for Norge og

arbeidskraftkostnadsindekser fra Eurostat for handelspartnerne.Kilder: Statistisk sentralbyrå, Norges Bank, Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene og Finansdepartementet.

C. Bytteforhold.1 Indeks. 1990=100 D. Petroleumsrelatert sysselsetting.2 Indeks. 2013=100

B. Petroleumsvirksomhetens andel av ulike makroøkonomiske størrelser. Prosent.

0

10

20

30

40

50

60

0

10

20

30

40

50

60

1970 1980 1990 2000 2010

Samlet eksport

Statens inntekter

0

20

40

60

80

100

120

0

20

40

60

80

100

120

2013 2022 2031 2040

Petroleumsvirksomhetens betydning for norsk økonomi

E. Leveranser til petroleumsnæringen i 2013. I prosent av samlede leveranser

F. Timelønnskostnader i industrien i Norge. Handelspartnerne i EU=1002

0

50

100

150

200

250

300

1831 1854 1877 1900 1923 1946 1969 1992 20150

50

100

150

200

250

300

0

20

40

60

80

100

120

0

20

40

60

80

100

120

Investeringer Produktinnsats

Annet Tjenester Industri

100

110

120

130

140

150

160

170

100

110

120

130

140

150

160

170

1997 2001 2005 2009 2013

A. Bruttoprodukt per sysselsatt. Gjennomsnitt 1970-2016. Løpende priser. Mill. kroner

0

2

4

6

8

10

12

0

2

4

6

8

10

12

2016

Pet

role

umss

ekto

ren

Fas

tland

s-N

orge

Indu

stri

Byg

g og

anl

egg

Offe

ntlig

sek

tor

2016


ned. Det betyr at vi kan kjøpe mindre import forvarene og tjenestene vi eksporterer.

Selv om kun rundt 1 pst. av total sysselsettingarbeider i petroleumsnæringen, er petroleumsre-latert sysselsetting langt høyere.1 En rapport fraStatistisk sentralbyrå2 (SSB) anslår at om lag 9pst. av samlet sysselsetting, eller i overkant av230 000 personer, kunne knyttes til petroleum-snæringen i 2013. Som følge av lavere etterspørselfra petroleumsnæringen og fallet i oljeprisen gikkdenne andelen ned til 7,5 pst. i 2015. Oppdaterteberegninger fra SSB3 viser at andelen falt videretil 6,7 pst. av samlet sysselsetting i 2016. Internati-onal Research Institute of Stavanger (IRIS) viserat omfanget varierer betydelig mellom fylkene.Mens om lag 40 pst. av sysselsatte i Rogaland i2014 var tilknyttet petroleumsvirksomheten,enten direkte eller indirekte, var den tilsvarendeandelen for Oppland 1 pst., se figur 5.3.4

Selv om sysselsettingen i norsk økonomi erventet å stige fremover, er petroleumsrelatert sys-selsetting ventet å avta. Figur 5.2D viser beregnetutvikling i petroleumsrelatert sysselsetting.5

Under forutsetning om at petroleumsproduksjon-og investeringer utvikler seg som lagt til grunn idenne meldingen, kan petroleumsrelatert syssel-setting anslagsvis kunne bli nesten halvert i perio-den fram mot 2040.

En konkurransedyktig norsk leverandørindus-tri har vokst fram. I 1975 ble bare 10 pst. av etter-spørselen etter varer og tjenester fra petroleum-snæringen dekket av norske leveranser. Etterhvert som den norske leverandørindustrienutviklet mer kompetanse og kapasitet, økte nor-ske bedrifter sin andel av leveransene til norskpetroleumsvirksomhet. I 2013 ble mer enn 60 pst.

av etterspørselen etter varer og tjenester fra petro-leumsnæringen dekket av norske leveranser, seHungnes m. fl. (2016). Norske oljeserviceselska-per6 leverer i økende grad også til petroleumsvirk-somhet i utlandet. Mens internasjonal omsetningutgjorde om lag 20 pst. av samlet omsetning i olje-serviceselskapene i 1996, var denne andelen økttil 40 pst. i 2015.7 Samlede eksportinntekter foroljeserviceselskapene i 2015 var om lag 190 mrd.kroner. I tillegg har andre næringer nytt godt av

1 Hvilke sektorer som inkluderes i gruppen petroleumsrela-tert virksomhet varierer mellom ulike publikasjoner oginstitusjoner. Statistisk sentralbyrå (SSB) og InternationalResearch Institute of Stavanger (IRIS) definerer petrole-umsrelatert virksomhet på hver sin måte.

2 Hungnes, H., D. Kolsrud, J. Nitter-Hauge, J. B. Prestmo, B.Strøm: Ringvirkninger av petroleumsnæringen i norsk øko-nomi. SSB-rapport nr. 2016/17.

3 Økonomiske analyser 1/2017, Statistisk sentralbyrå.4 IRIS (2015) Industribyggerne 2015, Rapport 2015/031.5 Utgangspunktet for fremskrivingene er nivået på petrole-

umsrelatert sysselsetting, slik SSB beregnet dette i Rap-port nr. 2016/17 og som SSB januar 2017 oppdaterte medsysselsettingstall for 2016. Fremskrivingene er basert påkryssløpstabeller fra nasjonalregnskapet slik disse erbeskrevet i den makroøkonomiske modellen MODAG, enmetodikk som tilsvarer det SSB har benyttet for å beregnepetroleumsrelatert sysselsetting frem til 2016. I fremskri-vingene er det lagt til grunn at produktivitetsutviklingen ipetroleumsrettede næringer utvikler seg på linje med pro-duktivitetsutviklingen i økonomien for øvrig.

6 Et oljeserviceselskap defineres som et selskap som levererolje- og gassrelaterte produkter eller tjenester til opp-strøms olje- og gassindustri. Selskapet kan enten leveredirekte til olje- og gasselskapene eller til andre oljeservice-selskap. Andre leverandører som ikke leverer olje- og gass-relaterte produkter og tjenester, inngår ikke blant oljeser-viceselskapene. Det gjelder blant annet leverandører avhotell, kontortjenester, reiser (offshore helikoptertrans-port er inkludert), teletjenester, eiendom, arrangementerveitransport, drivstoff, strøm og andre råvarer.

7 https://www.regjeringen.no/contentassets/f250e428ad8d46ba90b31352fa7bfebf/20161024-rystad-energy_internasjonal-omsetning-fra-norske-oljeserviceselskaper_offentlig-rapport-2016.pdf

Figur 5.3 Andel sysselsatte relatert til petroleumsvirksomhet i 2014. Mørkere farge indikerer større andel

Kilde: IRIS.

Andelen sysselsatte i petroleumsrelatert virksomhet

Høyt

Lavt


teknologien som er blitt utviklet i petroleumssek-toren, se boks 5.1.

De fleste næringene i Norge påvirkes av etter-spørselen fra petroleumssektoren. Noen foretakleverer varer og tjenester direkte til næringen,mens andre leverer produktinnsats til leverandø-rer. I industrien er det særlig verfts- og verksteds-næringen som leverer en stor andel av sin produk-sjon til petroleumssektoren. Det er forholdsvissmå leveranser fra de øvrige industrinæringene.Også mange tjenesteytende næringer har over tidøkt sine leveranser til petroleumssektoren. Detgjelder blant annet bedrifter som driver medutleie av personell til bygging og vedlikehold avplattformer, samferdsel, samt forskning og utvik-ling.

Tjenestenæringenes leveranser til petroleum-snæringen er større enn de samlede leveransenefra industrinæringene, se figur 5.2E. Industrienstår riktignok for en større del av de direkte leve-

ransene, men henter mer av sin produktinnsatsfra andre næringer. Bjørnland og Thorsrud (2016)finner at endringer i oljeprisen forklarer en stordel av variasjonen i produksjon, sysselsetting oginvesteringer ikke bare i petroleumssektoren,men også i andre næringer som bygg og anleggog flere tjenesteytende næringer.

Mens petroleumsvirksomheten gjennomgå-ende har bidratt til å forsterke konjunktursving-ningene i norsk fastlandsøkonomi, bidro densterkt til at norsk økonomi klarte seg nokså godtunder det internasjonale tilbakeslaget i kjølvannetav finanskrisen i 2008. Mens andre industrilandslet med sviktende etterspørsel og lave priser påsine eksportprodukter, tok oljeprisen seg for-holdsvis raskt opp igjen etter det kraftige falletgjennom andre halvdel av 2008. Etter å ha gåttned fra 2009–2010, økte investeringene på norsksokkel med over 50 pst. i perioden fra 2010 til2013. Det nøt oljeserviceselskaper og deler avindustrien og tjenestesektoren godt av. Lavereetterspørsel fra norsk sokkel har siden slutten av2013 trukket veksten i fastlandsøkonomien mar-kert ned. Både kostnadseffektivisering og olje-prisfallet har bidratt til det. Særlig bedrifter ogregioner med store leveranser til petroleumsvirk-somheten har merket nedgangen. Arbeidsledig-heten har steget betydelig på Sør- og Vestlandet.

Betydningen av et oljeprisfall for norsk øko-nomi vil avhenge av om oljeprisfallet er etterspør-sels- eller tilbudssidedrevet. Hvis lavere økono-misk vekst internasjonalt fører til lavere oljepris,vil norsk økonomi møte lavere etterspørsel fravåre handelspartnere, samtidig som etterspørse-len fra petroleumsvirksomheten faller. Hvis deri-mot prisnedgangen skyldes forhold på tilbudssi-den, reduseres kostnadene i land som ikke selvproduserer olje. Dermed løftes den internasjonaleetterspørselen etter andre norske eksportproduk-ter. Bergholt og Larsen (2016) finner at utslagenei aktiviteten i fastlandsøkonomien er 12–15 gan-ger sterkere når endringer i oljeprisen skyldes for-hold på etterspørselssiden enn når de skyldes for-hold på tilbudssiden. At nedgangen i norsk øko-nomi etter oljeprisfallet i 2014 ikke er blitt krafti-gere, må ses i sammenheng med at forhold på til-budssiden har bidratt betydelig til oljeprisfallet.Også rammeverket for den økonomiske poltikkenhar bidratt til at nedgangen i norsk økonomi ikkeer blitt kraftigere, se avsnitt 5.3 for en nærmerebeskrivelse.

Fallet i oljeprisen siden sommeren 2014 hargått sammen med en svakere krone som sammenmed lavere lønnsvekst har bidratt til at kostnads-nivået i Norge de siste årene er kommet ned. Det

Boks 5.1 Teknologioverføring fra petroleumsindustrien til annen industri

Teknologi fra oljebransjen er tatt i bruk iannen virksomhet som for eksempel innenhelse og medisin, transport, miljø og fornybarenergi. Et eksempel er prosjektet Norwegianpumps and pipes1, som er et samarbeid mel-lom flere aktører med Stavanger Sykehus ispissen, der kunnskap og teknologi fra olje-sektoren anvendes for ulike formål i helsesek-toren. Et annet eksempel er Imatis1 som i dagutnytter kompetansen og teknologien de haropparbeidet seg gjennom leveranser til olje oggassvirksomheten til å levere tjenester til hel-sesektoren.

Også innenfor oppdrettsnæringen er detflere eksempler på overføring av teknologi fraoljerelaterte og maritime industribedrifter. Etteksempel, omtalt i Dagens Næringsliv 14.februar 2017, er VARD-gruppen som sikretseg en kontrakt på 1 mrd. kroner for ombyg-ging av et krill-fartøy som skal benyttes tilfiske i Antarktis. Et annet eksempel er KlevenMyklebust Verft, som har fått kontrakt ombygging av et fartøy for slakting og transportfra oppdrettsanlegg til prosesseringsanlegg.2

1 https://www.dagensmedisin.no/artikler/2016/11/10/hva-kan-helse-lare-av-olje--og-gass/.

2 http://www.kleven.no/nyhende/kleven-skal-bygge-slakte.


har styrket konkurranseevnen til norsk nærings-liv og gjort det enklere for norske bedrifter, bådetradisjonelle industribedrifter og leverandørindus-trien, å vri seg mot etterspørsel fra utlandet. Innenreiseliv har antall hotellovernattinger økt markertog eksportører av norsk sjømat har opplevd sterkvekst i sine inntekter.

Kostnadsnivået i Norge er fortsatt høyt. I 2016var timelønnskostnadene i industrien i Norge 32pst. høyere enn hos gjennomsnittet av våre han-delspartnere i EU, se figur 5.2F. Norsk næringslivkan bære dette kostnadsnivået fordi det er pro-duktivt og får godt betalt for produktene someksporteres. Norske leverandørbedrifter som sta-dig vinner kontrakter i konkurransen med uten-landske aktører er gode eksempler på det, se boks

5.2. De har bygget opp en kompetanse som ersterkt etterspurt internasjonalt. Dersom vi taperforspranget i produktivitet eller eksportpriseneskulle falle mer, kan kostnadsnivået bli tungt åbære.

Beregninger fra Statistisk sentralbyrå3 viser atdet i perioden 2013–2016 var en reduksjon pådrøyt 45 000 arbeidsplasser knyttet til petrole-umsvirksomheten. Til tross for bortfallet økte densamlede sysselsettingen. Noe av den økte syssel-settingen kom i offentlig sektor, men flertallet avde nye jobbene kom i privat sektor som ikke erknyttet til petroleumssektoren. Det illustrerer enbetydelig omstillingsevne i norsk næringsliv.

I årene som kommer vil norsk økonomi i endastørre grad enn før trenge flere ben å stå på. Selvom petroleumsnæringen vil være viktig for norskøkonomi i tiår fremover, vil etterspørselen franæringen ikke lenger bidra til å trekke opp aktivi-teten i fastlandsøkonomien, se figur 5.4. Vår frem-ste utfordring vil være å legge til rette for vekst ogsysselsetting i konkurranseutsatt sektor. Selv omStatens pensjonsfond utland gir en varig valutainn-tekt så lenge vi ikke bruker mer enn realavkast-ningen av fondet, er det først og fremst eksportensom må finansiere varer og tjenester vi importe-rer. Da må vi ha lønnsomme næringer som bidrartil sysselsetting og balanse i utenriksøkonomien.

Skal vi lykkes med omstillingene og få til lang-siktig vekst, må vi prioritere tiltak som kan økevekstevnen i økonomien og styrke det privatenæringslivet. Det har denne regjeringen gjort vedå satse på investeringer i samferdsel, innovasjon,

Boks 5.2 Norske leverandørbedrifter er tildelt store kontrakter på norsk sokkel

Norske leverandørbedrifter har vunnet en storandel av utbyggingsprosjektene på norsk sok-kel de siste par årene. Det må blant annet ses isammenheng med at den kostnadsmessigekonkurranseevnen til norske leverandørbe-drifter har bedret seg.

I første del av Johan Sverdrup-utbyggin-gen, som har et investeringsanslag på 100mrd. kroner, har så langt over 70 pst. av kon-traktene tilfalt norsk leverandørindustri, ifølgeStatoil. Blant annet skal Aker Solutions klar-gjøre Mongstad-anlegget for å ta imot olje frafeltet, og Kværner bidrar i byggingen av platt-formdekk og plattformunderstell. Større gradav automatisering og bedre produksjonsan-legg er blant forbedringene som har gjort detmer lønnsomt for Kværner å utføre arbeidet iNorge.1

Av andre prosjekter på norsk sokkel desenere årene har Aibel blitt tildelt kontraktenfor bygging av gassmodulen på Heidrun i for-bindelse med Dvalin-utbyggingen2 i Norske-havet, og Aker Solutions skal levere produk-sjonssystemet som skal stå på havbunnen.Operatøren på feltet, DEA Norge, forventer atom lag 70 pst. av investeringene vil gå til sel-skaper i Norge.

1 http://offshore.no/sak/271193_kvaerner-flytter-hjem-stor-sverdrup-jobb.

2 https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/norske-leverandorer-vinner-betydelige-dvalin-kontrakter/id2513557/ Figur 5.4 Etterspørsel fra petroleumssektoren.

Prosent av BNP Fastlands-Norge


Etterspørsel fra petroleumssektoren

0

2

4

6

8

10

12

14

0

2

4

6

8

10

12

14

1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040


forskning og utdanning og ved å iverksette enrekke store reformer for økt produktivitet ogeffektivitet i privat og offentlig sektor, herunderskattereformen. Hovedelementene i skatterefor-men er lavere selskapsskattesats og brede lettel-ser i personbeskatningen. Det vil fremme økono-misk vekst, lette omstilling og legge til rette fornye arbeidsplasser. Vi må ha vekst i fastlandsøko-nomien for å trygge arbeidsplassene og finansierevelferdsordningene i årene som kommer. Bereg-ninger viser at verdien av vår felles arbeidsinnsatser av klart større betydning for fremtidig velferdenn petroleumsressursene, se avsnitt 5.4.

5.2.1 Utviklingen i prisene på olje og gass

Befolkningsvekst og økt levestandard over storedeler av verden trekker i retning av økt etterspør-sel etter energi til transport, oppvarming og andreformål de kommende tiårene. Samtidig må utslip-pene av klimagasser bringes ned. Omfattende til-tak for å redusere utslipp av klimagasser vildempe økningen i energiforbruket. Hvor myeavhenger av hvordan dette skjer og hvilke tekno-logiske løsninger som vinner fram. Økt satsing påenergieffektive løsninger og elektrifisering avtransport, vil medføre at man for samme energi-mengde kan produsere og transportere mer. I til-legg vil en større andel av etterspørselen etterenergi kunne dekkes av fornybar energi. Det vilinnebære store endringer i det globale energisys-temet, se kapittel 4.

Fossile energikilder (olje, kull og gass) dekkeri dag om lag 80 pst. av verdens energiforbruk. Inn-rettingen av den internasjonale klimapolitikken villegge viktige rammer for utviklingen i energimar-kedene fremover. Det internasjonale energibyrået(IEA)8 anslår i sitt hovedscenario9 at olje i 2040fortsatt vil være den største energikilden globalt,og at gass vil erstatte kull som den nest størsteenergikilden. Gassetterspørselen vokser raskereenn oljeetterspørselen i perioden. Det gjelderogså i det scenariet IEA ser for seg som forenligmed togradersmålet, men med lavere nivå for oljeog gass. Samtidig vil andelen energi fra fossile kil-der gå mer ned i dette scenariet.

Det er stor usikkerhet knyttet til hvor fort for-nybare energikilder vil utvikle seg og hvor mye avenergietterspørselen de vil dekke fremover. For-bruket av olje og gass er mindre følsomt for inn-

rettingen av verdens klimapolitikk enn kull. Tiltross for rask teknologiutvikling er det foreløpigvanskelig og kostbart å erstatte olje i transport-sektoren og innenfor petrokjemi. Forbruk av gassfører med seg bare om lag halvparten så storeutslipp per energienhet som kull. Av ikke-fossileenergikilder er bioenergi den klart største kilden,etterfulgt av vannkraft og kjernekraft. Vind- ogsolkraft dekker i dag drøyt 1 pst. av verdens ener-giforbruk og i underkant av 4 pst. av verdens elek-trisitetsproduksjon.

Forbedret teknologi og fallende kostnader vedproduksjon har de siste årene bidratt til å styrkefornybare energikilders konkurranseevne sam-menliknet med blant annet olje og gass. Fremoverforventes kostnadene å avta videre. Samtidig viløkt bruk av fornybar energi kreve investeringer iblant annet infrastruktur og teknologiskeendringer på ulike bruksområder. Det tar tid åendre energisystemene, samtidig som endringenekan gå raskt hvis lønnsomhet tilsier det. Det erstor usikkerhet knyttet til hvor raskt produksjo-nen av fornybar energi vil øke og hvor mye avenergietterspørselen den vil kunne dekke frem-over. Mens Bloomberg New Energy Financeanslår at nesten 70 pst. av samlede globale energi-investeringer vil gå til fornybar energi fram mot2040, er IEAs anslag på 20 pst. Innenfor kraftpro-duksjon står fornybar allerede for en stor andel avinvesteringene. IEA anslår i sitt hovedscenario atfornybar vil stå for nesten 60 pst. av ny kraftkapa-sitet fram til 2040.

5.2.1.1 Oljemarkedet

Oljemarkedet er syklisk, se figur 5.5A. Endringer ioljeprisen er drevet av variasjon både i forbruk ogproduksjon. For eksempel bidro økt forbruk avolje i Kina og andre fremvoksende økonomier til åtrekke oljeprisen kraftig opp på 2000-tallet, sefigur 5.5B. Aastveit, Bjørnland og Thorsrud(2015) finner at endringer i etterspørsel har ståttfor mellom 50–60 pst. av svingningene i realolje-prisen de siste to tiårene.

Sommeren 2014 falt oljeprisen kraftig. Pårundt halvannet år gikk prisen fra 110 dollar perfat til i underkant av 30 dollar per fat. Prisfallet måblant annet ses i sammenheng med ny utvinnings-teknologi som gjorde at USA fikk tilgang på en nyoljeressurs, skiferolje, og økte sin produksjon avolje fra 5,6 mill. fat per dag i 2011 til rundt 9,3 mill.fat per dag i 2015. Den raske oppgangen i produk-sjonen ga en stor tilførsel av olje i markedet. Ned-gangen i oljeprisen må også ses i sammenhengmed at OPEC (Organisasjonen av oljeeksporte-

8 IEA World Energy Outlook 2016.9 Hovedscenarioet til IEA kalles «New Policy Scenario», der

alle dagens løfter om utslippsreduksjoner og energieffekti-visering holdes.


Figur 5.5 Olje- og gassmarkedene

Kilder: Oljedirektoratet, IEA, Macrobond og Finansdepartementet.

B. Endring i forbruk av olje siden 2000. Mill. fat per dag. Akkumulert

D. Netto gasseksport i 2015 sammenliknet med andre land. Mrd. Sm3

C. Verdens største oljeprodusenter. 2015. Mill. fat per dag

A. Råoljepris. USD per fat.Faste 2017-priser

Olje- og gassmarkedene

E. Endring i forbruk av olje fra 2015 til 2040 i utvalgte regioner. Mill. fat per dag

F. Priser på norsk eksport av råolje og naturgass. Faste 2017-priser

0

20

40

60

80

100

120

140

0

20

40

60

80

100

120

140

1900 1920 1940 1960 1980 2000-5

0

5

10

15

20

25

30

-5

0

5

10

15

20

25

30

2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015

Kina

Resten av verden

OECD

0 5 10 15

QatarNorge

NigeriaBrasil

MexicoVenezuela

KuwaitUAEIranIrak

KinaCanada

RusslandSaudi-Arabia

USA

0 100 200 300

Nigeria

Malaysia

Australia

Indonesia

Algerie

Turkmenistan

Canada

Norge

Qatar

Russland

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

EU

0

1

2

3

4

5

6

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1988 1993 1998 2003 2008 2013

Oljepris (NOK per fat) (v.a.)

Gasspris (NOK per Sm3) (h.a.)

US

A

Japa

n

Latin

-A

mer

ika

Sø

røst

-Asi

a

Afr

ika

Mid

tøst

en

Kin

a

Indi

a

2016

2016


rende land), som står for en stor andel av verdensoljeproduksjon, høsten 2014 valgte å forsvare sinemarkedsandeler fremfor å regulere produksjon.Prisfallet bidro til sterk vekst i etterspørselen etterolje. Siden har prisen steget igjen, til om lag 55dollar per fat vinteren 2017.

Produksjonen av olje avhenger blant annet avtilgangen på petroleumsressurser, utviklingen iteknologi, produksjonskostnader, oljepris og poli-tiske forhold. USA, Saudi-Arabia og Russland erde tre landene som i dag produserer mest olje iverden, se figur 5.5C. IEA anslår at den størsteandelen av de gjenværende potensielt utvinnbareressursene befinner seg i OPEC, og at kartelletsandel av samlet produksjon vil øke fra 42 pst. i2015 til 50 pst. i 2040. En slik økning i produksjo-nen vil kreve store investeringer i disse områ-dene.

Siden en betydelig andel av verdens oljereser-ver befinner seg i OPEC, vil kartellets produk-sjonsstrategi være viktig for utviklingen i oljemar-kedet fremover. Samtidig ventes det at store delerav etterspørselen etter olje fremover må dekkesav land som i dag har klart høyere kostnader vedutvinning enn OPEC. For å prøve å bringe olje-markedet i balanse igjen, annonserte OPEC inovember 2016 at de ville redusere sin produk-sjon i første halvår av 2017. Enkelte andre land,blant annet Russland, har også gått med på å redu-sere sin produksjon. Utviklingen i oljemarkedetfremover vil avhenge av om avtalen om produk-sjonskutt overholdes, om den videreføres utoverførste halvår 2017 og hvordan skiferproduksjoneni USA responderer på dette.

Kostnader ved utvinning av olje varierer overtid og mellom ulike prosjekter. De påvirkes bådeav forhold av mer statisk art, som geologi og kom-pleksitet, og forhold som varierer mer over tid,som priser på innsatsfaktorer. Teknologiskeendringer kan effektivisere produksjonen ogtrekke ned kostnadene. Høy aktivitet i petrole-umssektoren bidro til at kostnadene på innsatsfak-torer økte kraftig fra midten av 2000-tallet. Opp-gangen i oljeprisen ga lønnsomhet også til merkomplekse og kostbare felt.

De siste par årene har produksjonskostnadenefalt. Både kutt i investerings- og driftsbudsjetter,effektiviseringstiltak og teknologisk utvikling harbidratt til lavere kostnader, og lønnsomhetspri-sene (break-even prisene) har falt betydelig. Eteksempel er Johan Castberg-feltet i Barentshavet,der lønnsomhetsprisene har falt betydelig bådesom følge av lavere kostnader og som følge av nyttkonseptvalg. Oljeprisfallet har forsterket innsat-sen for å redusere kostnader. Etter hvert som mer

krevende ressurser blir utvunnet, effektiviserings-gevinster blir mindre og fallet i investeringenestopper opp, kan kostnadene øke igjen.

Produksjonen fra dagens oljefelt vil naturligfalle over tid. Ifølge IEA vil produksjonen i 2040komme ned i om lag 1/3 av dagens nivå, eller littover 30 mill. fat per dag, dersom det ikke investe-res i nye felt. For at produksjonen ikke skal gåvesentlig ned fremover, må det investeres i ny pro-duksjonskapasitet både i eksisterende felt og pånye områder.

De store kuttene i investeringer globalt desiste par årene kan føre til ny ubalanse i oljemar-kedet. Samlet sett har de globale petroleumsinves-teringene falt med 30 pst. i 2015 og ytterligere 10pst. i 2016. Siden det vanligvis tar flere år fra etprosjekt blir besluttet utbygd til det begynner åprodusere olje, vil fallet i investeringene de sisteårene føre til lavere produksjon først lengre fram itid. IEA varsler at fortsatt lave investeringsnivåer i2017 kan føre til et betydelig gap mellom anslåttforbruk og produksjon av olje på 2020-tallet. Detvil kunne gi høyere priser og større svingninger ioljeprisen fremover, men usikkerheten er stor.

Olje vil forbli en viktig energikilde globalt.Etterspørselsveksten fremover er ventet å kommefra land utenfor OECD. USA er i dag verdens stør-ste forbruker av olje med en andel på 20 pst. IEAanslår at Kina vil gå forbi USA som verdens stør-ste forbruker av olje rundt 2035, med rundt 15 pst.av samlet oljeforbruk. India er ventet å stå for denstørste veksten i oljeforbruket, se figur 5.5E.

Forbruket av olje avhenger blant annet av denøkonomiske utviklingen, prisen på olje i forhold tilandre energikilder og teknologiutvikling i de ulikeanvendelsesområdene. Høyere pris på olje sam-menliknet med andre energikilder vil kunne vrienergietterspørselen mot andre energikilder. His-torisk har det vært en nær sammenheng mellomveksten i energiforbruket og den økonomiskeveksten. IEA anslår i sitt hovedalternativ at ver-dens oljeforbruk vil stige med om lag 12 pst. frammot 2040. Veksten er noe lavere enn for de foregå-ende 25 årene. Det skyldes blant annet at brukenav olje vil bli mer energieffektiv som følge avbedre teknologi og anvendelse, samtidig somsammensetningen i globalt BNP vris fra energiin-tensiv industri til annen industri og tjenesteyting.Produksjonen blir også mer energieffektiv. Trans-portsektoren er den sektoren som bruker klartmest olje. Bruken av olje til godstransport ogpetrokjemi anses som vanskelig å erstatte og ven-tes derfor å øke mest. Innenfor persontransportventes oljeforbruket derimot å flate mer ut, tiltross for forutsetning om en dobling i antall biler.


IEA anslår at olje fortsatt vil utgjøre den størsteandelen av samlet globalt energiforbruk i 2040,men at andelen vil falle fra dagens 31 pst. til 27 pst.

5.2.1.2 Gassmarkedene

Naturgass er blitt stadig viktigere for den globaleenergiforsyningen. Forbruket er størst i kraftsek-toren, men det brukes også mye gass i industri ogtil oppvarming. Historisk har det i første rekkevært USA og Europa som har stått for gassforbru-ket, men forbruket har de siste årene økt mest ilandene utenfor OECD og siden 2008 har dissestått for over halvparten av gassforbruket. Ogsågassproduksjonen har økt mest i landene utenforOECD. I 2016 var USA verdens største produsentav naturgass, mens Russland var verdens størstegasseksportør.

Mens olje selges i et globalt marked, omsettesnaturgass gjennomgående i regionale markeder.Det har sammenheng med at gass i hovedsaktransporteres i rør fra produsent til kjøper. Prisenpå gass avhenger av tilbuds- og etterspørselsfor-hold i de regionale markedene. De siste 10 årenehar prisen stort sett vært høyest i Asia, dernest iEuropa og lavest i Nord-Amerika. Den senere tidhar europeiske og asiatiske gasspriser nærmetseg hverandre og forskjellen til amerikanske pri-ser er blitt mindre.

En del gass gjøres om til flytende form,LNG10, som i likhet med olje fraktes i skip til kjø-per. Denne gassen vil normalt sendes til de mar-kedene der den oppnår høyest pris. De siste årenehar andelen gass som gjøres om til LNG økt. Økthandel med LNG kan bidra til å redusere prisfor-skjellene mellom de regionale gassmarkedene,slik at gassmarkedet etter hvert blir mer globalt.Nedkjøling, transport og mottak av LNG gir like-vel et betydelig kostnadspåslag.

Historisk har gass blitt solgt gjennom langsik-tige kontrakter der prisen i stor grad har værtknyttet opp mot prisen på olje og andre energibæ-rere. En stadig større andel av gassen omsettes nåi spotmarkedet11, og kontrakter knyttes i størregrad opp mot dette markedet. Fremover vil troligoljeprisen få mindre betydning for gassprisene iEuropa enn tidligere.

Produksjon av ukonvensjonell gass12, her-under skifergass, har økt markert siden midten av

2000-tallet og bidratt til store endringer i de inter-nasjonale gassmarkedene. Ny teknologi harbidratt til å redusere kostnadene ved utvinningmarkert og gjort det mulig for USA å øke sin pro-duksjon av skifergass fra en andel på 1 pst. av ver-dens gassproduksjon i 2005, til en andel på 11 pst.i 2014. Forekomstene i USA er betydelige og vilgjøre USA selvforsynt med gass i lang tid frem-over. Opphevelsen av eksportforbudet i USA kanpåvirke det europeiske gassmarkedet. IEA13

anslår at ukonvensjonell gass vil stå for om lag 60pst. av økningen i total gassproduksjon i periodenfram til 2040. Også i Europa er det forekomster avukonvensjonell gass, men det har hittil vært liteproduksjon. Det må blant annet ses i sammen-heng med høyere befolkningstetthet enn i foreksempel USA og at utvinning av ukonvensjonellegassressurser har møtt motstand både i befolknin-gen og blant politikere.

Norge er en av verdens største produsenter avnaturgass. Om lag 95 pst. av norsk gassproduk-sjon går i rørledning til andre land i Europa,hvorav 45 pst. eksporteres til Storbritannia ogresten til kontinental-Europa. Den resterendegassproduksjonen eksporteres hovedsakelig fraSnøhvit-feltet som LNG.

Det har historisk vært store variasjoner i gass-prisen i Europa. Spotprisen på gass i Europa faltgjennom 2015 og fram mot 4. kvartal 2016. Fallet igassprisen har sammenheng med et høyt tilbudav gass og svak etterspørsel som følge av mildevintre. Lavere oljepriser påvirker også det euro-peiske gassmarkedet, blant annet fordi prisen pånoe av gassen som selges i Europa er knyttet oppmot prisen på olje. De siste ti årene har gjennom-snittlig pris på norsk gasseksport vært 2,12 kro-ner per Sm3 målt i faste 2017-priser, se figur 5.5F.Gjennomsnittsprisen i 2016 var 1,42 kroner perSm3 (faste 2017-priser). Dette er det laveste siden2004.

Naturgass har miljømessige fortrinn sammen-liknet med både olje og kull. IEA anslår i sitthovedscenario at andelen gass i energimiksen viløke litt fram mot 2040. Gass er med det deneneste fossile energikilden med økende andel.Samtidig vil konkurransen fra fornybare energi-kilder øke i årene som kommer, blant annet somet resultat av EUs energi- og klimapolitikk. EU harsom mål at 27 pst. av energiforbruket i unionen i2030 skal komme fra fornybare energikilder. Tilsammenlikning var fornybarandelen i EU på 16pst. i 2014. Også EUs mål om energieffektivise-

10 Liquefied Natural Gas.11 Et spotmarked er et finansmarked hvor finansielle instru-

menter eller råvarer omsettes for umiddelbar levering.12 Ukonvensjonell gass er gassreserver som ikke kan utvin-

nes og produseres ved hjelp av tradisjonelle metoder. 13 IEA World Energy Outlook 2016.


ring vil isolert sett påvirke etterspørselen ettergass.

Det knytter seg stor usikkerhet til utviklingeni prisen på gass i Europa på lang sikt. Et forholdsom kan føre til lavere priser, er økt eksport avgass fra USA. Også flere andre land, som Russ-land, Iran og Aserbajdsjan har trolig kapasitet til åøke sin eksport til Europa på sikt. På den annenside øker importbehovet for naturgass i Europasom følge av fallende egenproduksjon. Det kanbidra til å trekke opp etterspørselen og prisen pånorsk gasseksport.

5.2.2 Konsekvenser av et globalt klimamål

I et verbalforslag til budsjettet for 2017 ba Stortin-get regjeringen om i Perspektivmeldingen ådrøfte hvilke konsekvenser et nytt globalt klima-mål om å begrense den globale oppvarmingen tilmaksimalt 1,5 °C kan ha på innretningen av norskpetroleumspolitikk.

Parisavtalens mål er å holde økningen i denglobale gjennomsnittstemperaturen godt under tograder sammenliknet med førindustrielt nivå, ogtilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5grader. I basisscenarioene til FNs Klimapanelanslås karbonbudsjettet for å nå togradersmålet åbli brukt opp i løpet av et par tiår. FNs klimapanelhar til nå ikke gjort grundige analyser av konse-kvensene av å begrense global oppvarming til 1,5grader. Som oppfølging av Parisavtalen arbeiderFNs klimapanel med en spesialrapport om virk-ninger og utslippsbaner knyttet til 1,5 graders glo-bal oppvarming. Rapporten skal ferdigstilles isiste halvdel av 2018. En global klimapolitikk medsikte på å begrense den globale oppvarmingen tilmaksimalt 1,5 grader vil kreve vesentlig raskereog større utslippsreduksjoner enn det et tograder-smål gjør.

En global klimapolitikk i tråd med tograders-målet, og i enda større grad en politikk i tråd medet 1,5-gradersmål, kan innebære at en betydeligandel av verdens fossile ressurser ikke blir utvun-net, men dette er blant annet avhengig av teknolo-giutvikling og om ressursene anvendes til energi-formål eller som råstoff. En slik politikk måomfatte en høyere pris på utslipp. Dette vil gjøredet ekstra kostbart å bruke kull, som er den fos-sile energiform med de høyeste CO2-utslippene –samtidig som globale reserver av kull er størreenn reservene av olje og gass tilsammen. Verdienav olje og gass kan også bli lavere. Utviklingen iolje- og gassprisene har stor betydning for lønn-somheten ved petroleumsvirksomhet.

IEA utarbeidet i World Energy Outlook 2016noen tentative og svært usikre beregninger foreffekten av 1,5-gradersmål på det globale ener-gisystemet. Det anslås at forbruket av olje og gassi 2040 vil kunne ligge hhv. 56 og 35 pst. lavere ennnivået i 2014, og at forbruket av kull vil være nærnull. I sitt scenario som er forenlig med tograders-målet, legger IEA til grunn at global oljeetterspør-sel vil bli redusert med 22 pst. fra 2014 til 2040,samtidig som gassetterspørselen vil øke med 14pst. Til sammenligning anslår IEA i sitthovedscenario (ny virkemiddelbruk) at både olje-og gassetterspørselen vil være høyere i 2040 enn i2014 (hhv. 12 pst. og 49 pst.).

I de aller fleste togradersscenarier og halvan-nengradsscenarier forutsettes det at CO2 aktivtfjernes fra atmosfæren igjen for å kunne nåmålene. Om en ikke lykkes med en tilstrekkeligrask omstilling mot 2030, øker behovet for å ta ibruk karbonnegative løsninger som for eksempelpåskoging og bioenergi med fangst og lagring avCO2. FNs klimapanel peker på at potensialet forkarbonnegative løsninger ikke er avklart. Det erogså betydelig risiko knyttet til slike løsninger,blant annet som følge av store arealbehov og tapav biologisk mangfold. I hvilken grad karbonnega-tive teknologier kan tas i bruk i stor skala, vil hastor betydning for oppfyllelse av Parisavtalenslangsiktige mål.

Ifølge tall fra IEA vil oljeproduksjonen fradagens produserende oljefelt falle med 70 pst.fram mot 2040. IEAs scenarier illustrerer at det ikommende tiår må investeres betydelig i nye feltfor å dekke etterspørselen, også med en globalklimapolitikk som er forenlig med togradersmå-let. Men risikoen for lave olje- og gasspriser økerjo større de globale utslippsreduksjonene blir.

Norsk petroleumspolitikk

Hovedmålet for petroleumspolitikken er å leggetil rette for samfunnsøkonomisk lønnsom produk-sjon av Norges olje- og gassressurser i et langsik-tig perspektiv. Som tidligere nevnt skal en storandel av verdiskapingen tilfalle den norske stat,slik at den kan komme fellesskapet til gode. For-valtningen skal skje innenfor forsvarlige rammerfor helse, miljø og sikkerhet, samt hensynet til detytre miljø.

Norsk petroleumspolitikk er basert på at sel-skapene har best forutsetninger for å vurderelønnsomhet i leting og utbygging av nye felt. Poli-tikken er innrettet for å gi godt samsvar mellomsamfunnsøkonomiske og bedriftsøkonomiskelønnsomhetsvurderinger. Det betyr at selskape-


nes tilpasning også skal gi den beste løsningen forsamfunnet. Markedsaktørenes forventninger omfremtidige klimavirkemidler vil reflekteres i mar-kedsprisene på olje og gass. Selskapene vil ta hen-syn til markedsprisene i sine lete- og investerings-beslutninger.

En dreiing mot en strammere global klimapoli-tikk enn det aktørene i dag legger til grunn, kansom nevnt over isolert sett bidra til lavere petrole-umspriser for produsenter og redusere verdieneav verdens petroleumsreserver. Reduserte olje-og gasspriser vil særlig kunne ramme selskaperog stater med høye produksjonskostnader somsitter på store ressurser som enda ikke er utvun-net. Utslippsfrie alternativer ventes å bli mer kon-kurransedyktige over tid. Også en rekke andreforhold, blant annet energipolitikk, befolknings-vekst, velstandsutvikling, teknologiutvikling ogenergietterspørsel påvirker prisen på olje og gass.Avvik fra forventet utvikling i disse faktorene kanendre prisutviklingen. Samtidig er det lønnsom-het og marginer for det konkrete prosjektet somavgjør hvorvidt ressurser utvikles. Kostnadsbasener like viktig som prisutviklingen. Norsk petrole-umssektor har historisk vist evne til å være kon-kurransedyktig for et stort spenn av oljepriser.

Norge har fortsatt store gjenværende reserverav olje og gass. Naturgassens andel av norsk pro-duksjon har økt fra 35 pst. i 2006 til om lag 50 pst. idag. Gassen eksporteres i all hovedsak til Europa.Forbrenning av gass har lavere klimagassutslippenn forbrenning av kull og kan dermed bidra tilreduksjon av europeiske utslipp av klimagasser.Norge er nær forbrukermarkedet og er en stor ogsikker forsyningskilde for Europa. Samtidig kanfleksibel gasskraft være et godt alternativ for åsikre stabil elektrisitetsforsyning i et elektrisitets-marked med økende andel variable fornybareenergikilder, som vind og sol.

En stor andel av norsk gass går til å dekkeetterspørsel i husholdningssektoren i EU-landene.EUs mål om energieffektivisering vil kunne redu-sere enhetsutslippene fra gassbruk og bidra tillavere – men samtidig langsiktig – gassetterspør-sel fra denne sektoren. Gjennomføringen av et 1,5-gradersmål vil likevel kreve en raskere overgangtil et utslippsfritt kraft- og energisystem. Dersomgassetterspørselen i EU synker, kan likevelimportbehovet opprettholdes eller økes fordi EUsegen produksjon av gass er ventet å synke.

Klimavirkemidler for petroleumsutvinning

Utvinning på norsk sokkel har i lang tid hattstrenge klimavirkemidler og utslippene fra utvin-

ning er regulert av EUs kvotetak. Petroleumsvirk-somheten har vært underlagt CO2-avgift siden1991 og petroleumsvirksomheten ble en del avEUs kvotemarked i 2008. Når petroleumsvirksom-heten er inkludert i et kvotesystem med gittutslippstak, vil andre virkemidler som reduserernorske utslipp over tid motsvares av økte utslipp iandre sektorer/land. Tilleggsvirkemidler for åredusere utslipp på norsk sokkel vil dermed ikkeredusere globale klimagassutslipp.

Utvinningsaktivitet på norsk sokkel står over-for en samlet utslippspris på om lag 500 kronerper tonn CO2. Det er høyere enn prisen for andrenæringer i Norge. Fakling er kun tillatt av sikker-hetshensyn. Kraftforsyning fra land vurderes foralle nye feltutbygginger og flere norske olje- oggassfelt har kraftforsyning fra landnettet. De gjen-nomsnittlige utslippene ved utvinning på norsksokkel er lave i et internasjonalt perspektiv.14

Samlet er norsk virkemiddelbruk anslått til å haredusert de årlige utslippene av klimagasser påsokkelen med 5 mill. tonn CO2-ekvivalenter.15

Det norske klimarammeverket, med kvote-system og CO2-avgift, er både fleksibelt og robustoverfor ulike klimamål. Norsk næringsliv, her-under petroleumsvirksomheten, tilpasser segavgifter og kvotetak på en effektiv måte. I beslut-ninger vil petroleumselskapene ta hensyn til for-ventninger om fremtidig klimaregulering og virk-ningen på olje- og gasspriser. Akkurat som i andrenæringer må selskapene ta tilbørlig hensyn tilusikkerhet om framtidige rammevilkår.

Den norske petroleumspolitikken har bredpolitisk støtte i Stortinget. Det legges vekt på atrammebetingelsene skal være stabile og forutsig-bare. Dette er viktig for å sikre stabile og langsik-tige investeringer. Norsk sokkel har vist seg åvære konkurransedyktig både på kostnader ogleteresultat. Petroleumsinvesteringene er kom-plekse og innebærer betydelig risiko knyttet tilolje- og gasspriser, kostnader, politiske endringer,valutakurssvingninger mv. Både selskaper og sta-ten er eksponert for denne risikoen. Selskapenevil i sine lønnsomhetsvurderinger vurdere fremti-dige olje- og gasspriser, forventede klimavirke-midler og øvrige fremtidsutsikter. Den norskepetroleumspolitikken er utformet for å værerobust for endringer i energimarkedene.

14 OGP (2014). Environment Performance Indicators. http://www.iogp.org/Reports/Type/2013e/id/776

15 Se klima- og miljødepartementets rapport til FN 2014.


5.2.3 Petroleumsvirksomheten fremover

Norge er en viktig leverandør av olje og gass tildet globale markedet. Nesten all olje og gass somproduseres på norsk sokkel eksporteres. I 2015var Norge verdens åttende største råoljeeksportørog verdens tredje største gasseksportør, ifølgeOljedirektoratet. Næringen er basert på utvinningav en knapp naturressurs der en sterk vekst iinvesteringer og produksjonsnivå vil følges avutflating og deretter gradvis reduksjon.

Produksjonen av olje har steget hvert år siden2013, men er nesten halvert sammenliknet medtoppnivået i år 2000. I samme periode har produk-sjonen av gass steget, og nådde et foreløpigrekordnivå i 2015. Det har bidratt til at produksjo-nen av gass har vært større enn produksjonen avolje siden 2010, se figur 5.6A. Samlet ser det ut tilat norsk petroleumsproduksjon passerte en topp i2004. Petroleumsproduksjonen ventes å liggenokså stabilt fram til midten av 2020-tallet, før dengradvis går ned. Petroleumsnæringen vil dermedfortsatt være viktig i Norge i lang tid fremover.Prognosene er usikre, og usikkerheten øker medprognosehorisonten.

Etterspørselen fra petroleumsnæringen har desiste tre årene falt fra et rekordhøyt nivå. Frem-over ventes denne etterspørselen å stige litt ogligge nokså stabilt gjennom 2020-tallet, før dengradvis synker, se figur 5.6B. Anslagene forutset-ter betydelige investeringer i ny olje- og gasskapa-sitet, både ved investeringer i eksisterende felt ogi ny feltutbygging og at det gjøres nye funn somkan utvinnes. Kostnader til nedstenging og fjer-ning vil også bidra til å dempe nedgangen i inves-teringene på sokkelen fremover. Formålet medletevirksomheten på norsk sokkel er å legge tilrette for utbygging og produksjon av samfunns-økonomisk lønnsomme petroleumsressurser. Iløpet av de siste ti årene er det gjort store nyefunn, herunder Johan Sverdrup-feltet i Nordsjøenog Johan Castberg-feltet i Barentshavet, se figur5.6C.

5.3 Økonomisk politikk i en petroleumsøkonomi

Norge har lykkes med å kombinere store inntek-ter fra petroleumsvirksomhet med høy økono-misk vekst og høy sysselsetting. Det er ingen selv-følge. Mange land har erfart at forbigående høyeinntekter fra ikke-fornybare naturressurser kan gien forholdsvis kortvarig glede, etterfulgt av kre-vende tilpasninger etter hvert som utvinningen av

Figur 5.6 Petroleumsvirksomheten fremover1 Etterspørsel er her definert som summen av investeringer

og produktinnsats.Kilder: Oljedirektoratet, Olje- og energidepartementet, Statis-tisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

0

50

100

150

200

250

300

0

50

100

150

200

250

300

1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040

Gass Annen væske

Olje Samlet

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040

A. Årlig petroleumsproduksjon på norsk sokkel. Mill. Sm3 o.e.

B. Etterspørsel1 fra petroleumssektoren. Indeks. 1970=1

Petroleumsvirksomheten fremover

C. 10 største funn på norsk sokkel i perioden 2007-2016. Mill. Sm3 o.e.

0

50

100

150

200

250

300

350

0

50

100

150

200

250

300

350

Joha

n S

verd

rup

Joha

n C

astb

erg

Wis

ting

Kra

fla

Alta

Edv

ard

Grie

g

Mar

ia

Ivar

Aas

en

Got

ha

Dva

lin


ressursene går ned og inntektene faller. Det omta-les gjerne som hollandsk syke, se boks 5.3.

Det er flere grunner til at utvinning avnaturressurser kan hemme den økonomiske vek-sten. Som følge av knapphet på økonomisk utvinn-bare naturressurser kan ressursbaserte næringeroppnå høyere lønnsomhet enn andre næringer.Tilgang på naturressurser kan gi høy avkastningpå arbeid og kapital, men kan også gjøre det merlønnsomt å forsøke å karre til seg deler av denekstra avkastningen enn å drive produktiv virk-somhet.

Gode institusjoner er viktig for at utvinning avnaturressurser skal bidra til høyere inntekt og vel-ferd over tid og har mye av æren for den godeutviklingen i Norge. Korrupsjon og feilallokeringav ressurser kan ellers føre til at kun noen få fårglede av inntektene, og at økonomiens produk-sjonskapasitet svekkes. I Norge er det også høygrad av tillit mellom ulike grupper i samfunnet, seomtale i kapittel 6. Høy tillit letter transaksjonerog bidrar til at flere søker til produktiv virksomhetfremfor å forsøke å karre til seg deler av denekstra avkastningen.

Petroleumsressursene tilhører Norge, og dethar over tid vært bred enighet om at en stor andelav meravkastningen skal tilfalle fellesskapet. Inn-tektene til staten fra petroleumsnæringen kom-mer i form av skatte- og avgiftsinntekter fra nærin-gen, inntekter fra direkte eierandeler i felt pånorsk sokkel (SDØE16) og utbytte fra Statoil. I til-legg til ordinær bedriftsbeskatning står petrole-

umsselskapene overfor en særskatt. Det gir ensamlet marginalskatt på 78 pst. SDØE virker somen kontantstrømskatt på det enkelte felt, og er etvirkemiddel for å sikre staten ekstra inntekter fratillatelser med høyt ressurspotensial og høy verdi.

Petroleumsskattesystemet og SDØE sørgerfor at staten får en stor andel av inntektene på kon-tinentalsokkelen uten å hindre at samfunnsøkono-misk lønnsomme investeringer blir gjennomført.Hovedtrekkene i petroleumsskattesystemet harligget fast i lang tid og gitt stabile og forutsigbarerammevilkår for næringen. Petroleumsskatte-reglene tar utgangspunkt i selskapenes nettooverskudd, slik at skatten endres automatisk vedendret lønnsomhet. Som figur 5.7 viser, får statenstore inntekter i perioder med høye priser ogstore overskudd, men tar samtidig en stor del avrisikoen og inntektstapet i perioder med laverepriser.

Statens del av petroleumsformuen, definertsom nåverdien av statens netto kontantstrøm frapetroleumsvirksomheten, anslås i denne meldin-gen til rundt 4000 mrd. 2017-kroner. Et slikt nivågir grunnlag for en statlig permanentinntekt pårundt 160 mrd. kroner per år. Det kommer i til-legg til avkastningen av kapitalen som allerede eropptjent i Statens pensjonsfond utland. Det er lagt

Figur 5.7 Samlede netto inntekter til staten fra petroleumssektoren og oljeprisutvikling. 2017-priser

Kilder: Macrobond og Finansdepartementet.

-200

0

200

400

600

800

1000

-100

0

100

200

300

400

500

1971 1975 1979 1983 1987 1991 1995 1999 2003 2007 2011

Skatter (v.a.)

Miljø-, produksjons- og arealavgifter (v.a.)

SDØE (v.a.)

Utbytte fra Statoil (v.a.)

Oljepris 2017-kroner per fat (h.a.)

Oljepris og inntekter i petroleumssektoren

2017

16 Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) er enportefølje bestående av statens andeler av produksjonsret-tigheter på norsk kontinentalsokkel. Gjennom SDØE dek-ker staten sin andel av kostnadene og mottar den sammeandelen av inntektene i en utvinningstillatelse.


til grunn en realrente på 3 pst. i beregningen avden totale formuen i petroleumsvirksomheten.Formuesanslaget er basert på forutsetningene omproduksjon, priser og kostander som er lagt tilgrunn i denne meldingen. Beregningene er ogsåbetinget av at de anslåtte ressurser i Oljedirekto-ratets ressursregnskap fullt ut utvinnes. Dersomdeler av ressursene ikke blir utvunnet, vil statensnetto kontantstrøm reduseres.

Inntekter fra eksporten av olje og gass harredusert behovet for andre eksportinntekter tilfinansiering av import og tjenester som ikke så lettkan kjøpes fra utlandet. En viss nedbygging avandre eksportnæringer og flytting av ressurser tilpetroleumsrelaterte og skjermede næringer harbidratt til at vi har kunnet kjøpe både flere impor-tere produkter og lokalt produserte tjenester. Oms-

tillingen av ressurser bort fra konkurranseutsattnæringsliv har skjedd gjennom høyere lønnsvekstog svekket konkurranseevne. Selv om omstillingenhar bidratt til at ressurser er blitt brukt der de kas-ter mest av seg, har den samtidig gjort oss sårbarefor utviklingen i en enkelt næring.

Bare siden årtusenskiftet har verdiskapingen ipetroleumsnæringen variert mellom 14 og 26 pst.av BNP. I tillegg påvirker endringer i petroleums-sektorens etterspørsel etter varer og tjenesterkonjunkturutviklingen i fastlandsøkonomien.Disse forholdene stiller krav til rammeverket forden økonomiske politikken.

Ved hjelp av Statens pensjonsfond utland oghandlingsregelen for finanspolitikken, er storedeler av inntektene spart. Lov om Statens pen-sjonsfond fastlegger at statens nettoinntekter fra

Boks 5.3 Hollandsk syke

Store forekomster av naturressurser er ingengaranti for høy økonomisk vekst og høy syssel-setting. Tvert imot kan land med storeeksportinntekter fra ressursbaserte næringervære fristet til å redusere sine tradisjonelleeksportnæringer og bygge opp en stor offentligsektor eller andre skjermede næringer. Ved til-bakeslag i den ressursbaserte eksportinntektenkan landet da oppleve store og varige under-skudd og må iverksette en krevende omstillingfor å gjenvinne balansen både i utenriksøkono-mien og i statsfinansene. En slik utvikling blirofte omtalt som hollandsk syke, på bakgrunn avde problemene Nederland opplevde på 1970-tal-let etter at inntekter fra gassutvinning siden1960-tallet ble brukt til å finansiere en økendeoffentlig sektor. Både veksten i offentlig sektorog oppbyggingen av den ressursbaserte nærin-gen innebar flytting av arbeidskraft og andreinnsatsfaktorer fra konkurranseutsatte nærin-ger. Nedbyggingen av disse næringene gikk forlangt, og Nederland måtte gjennom en lang ogvanskelig omstilling.

Det kan være krevende å omstille seg til lavereinntekter fra eksport av naturressurser. Å byggeopp igjen annen eksportrettet industri tar tid og vilnormalt kreve at den kostnadsmessige konkur-ranseevne bedres. Dersom offentlige velferdsord-ninger er basert på midlertidige inntekter, kandisse måtte nedskaleres når inntektene faller.

I mange land har eksportrettet virksomhetvært en viktig driver for produktivitet. I slike til-

feller kan en nedskalering av konkurranseutsattsektor også ha negative konsekvenser for inn-tekter og velferd på lang sikt. Samtidig kan detvære positive læringseffekter mellom utvin-ningssektoren og andre deler av økonomien.Norsk petroleumsvirksomhet er teknologiskavansert, og bedrifter i fastlandsøkonomien harstore leveranser til sektoren. Bjørnland ogThorsrud (2014) finner at petroleumsnæringenhar bidratt til økt produktivitet og produksjon ifastlandsøkonomien.

Helt siden funnet av olje på norsk sokkel harnorske myndigheter lagt vekt på å utvikle etrammeverk for håndteringen av petroleumsinn-tektene med sikte på at nedbyggingen av annenkonkurranseutsatt sektor ikke skulle gå forlangt og at inntekter også skulle komme fremti-dige generasjoner til gode, se St.meld. nr. 25(1973–74) Petroleumsvirksomhetens plass i detnorske samfunn. Det ble i meldingen foreslått åsikte mot et moderat utvinningstempo, samtidigsom man pekte på behovet for å omplasseredeler av petroleumsformuen til finansformue iutlandet: «Men en betydelig del av de offentligeinntektene fra petroleumsvirksomheten må inves-teres utenfor landet. Det er viktig at dette gjøres påen slik måte at de kan være til nytte når selvepetroleumsvirksomheten en gang er slutt, og bidratil å redusere de problemer som avvikling avpetroleumsvirksomheten kan medføre.»


petroleumsvirksomheten i sin helhet overføres tilStatens pensjonsfond utland (SPU). Handlingsre-gelen innebærer at bruken av fondsmidler overstatsbudsjettet over tid skal følge forventet realav-kastning av fondet. Regelen har bidratt til at bru-ken av inntektene har økt gradvis over tid, noesom har lagt til rette for en fortsatt balansert øko-nomisk utvikling. Ved at fondet investeres i utlan-det, skjermes fastlandsøkonomien og kronekur-sen for store og varierende valutainntekter. Gun-stige statsfinanser har gitt oss en økonomiskhandlefrihet i nedgangsperioder og i perioder

med oljeprisfall som få andre land har. Offentligefinanser er nærmere omtalt i kapittel 11.

Svingninger i etterspørselen fra petroleums-sektoren påvirker den økonomiske utviklingen iNorge. Rammeverket for den økonomiske politik-ken bidrar til å jevne ut svingningene i økono-mien. Gjennom at bruken av olje- og fondsinntek-ter styres etter det strukturelle, oljekorrigertebudsjettunderskuddet, lar vi de såkalte automa-tiske stabilisatorene i budsjettet virke. Det inne-bærer at man i en nedgangskonjunktur lar utgif-tene til arbeidsledighetstrygd øke og skatteinn-

Boks 5.3 forts.

I den første fasen, da det ble klart at landet stoforan store oljeinntekter, valgte myndighetenelikevel et mer kortsiktig opplegg, og fremtidigeoljeinntekter ble forskuttert i statsbudsjettet.Den økonomiske politikken viste seg ikke bære-kraftig og måtte strammes kraftig til mot sluttenav 1970-tallet.

Utover på 1980-tallet økte oljeinntektene. Istedet for å bruke dem før de kom, ble de nå tattløpende inn i statsbudsjettet. Det viste seg ogsåsom en sårbar strategi da oljeprisen falt kraftigvinteren 1985–86, igjen måtte den økonomiskepolitikken legges kraftig om med store kostna-der.

Analysene i St.meld. nr. 25 ble videreutvikletav Tempoutvalget, som ble satt ned under Her-mod Skånlands ledelse i 1982. Utvalget foresloat nivået på petroleumsutvinningen burde fast-legges med sikte på å gi et stabilt størrelsesfor-hold mellom statens løpende inntekter fra petro-leumsvirksomheten og etterspørselen fra fast-landsøkonomien. På den måten kunne en forhin-dre at nedbyggingen av konkurranseutsatt sek-tor gikk for langt. Utvalget støttet at det villevære fornuftig å opprette et fond som frikopletden løpende bruken av oljeinntekter fra opptje-ningen, slik at statsbudsjettets utgiftsside bleskjermet fra svingninger i petroleumspriser.Utvalget trodde likevel ikke at det ville væremulig å bygge opp et så stort fond at det ogsåkunne bli til nytte etter oljealderen.

Tempoutvalgets synspunkter ble lagt framfor Stortinget i 1985, og regjeringen Willochvarslet at den ville arbeide med en fondsordningsom kunne underbygge langsiktige hensyn vedbruken av oljeinntektene og samtidig tjene sombuffer mot uforutsette svingninger i disse inn-

tektene, se blant annet St.meld. nr. 83 (1984–85). Statens petroleumsfond (forløperen til Sta-tens pensjonsfond utland) ble opprettet i 1990.Fondets inntekter skulle være statens netto kon-tantstrøm fra petroleumsvirksomheten ogavkastningen av den kapitalen som var investerti fondet. Fondsmidlene skulle plasseres i utlan-det. Lavkonjunktur i norsk økonomi og lavepetroleumsinntekter gjorde likevel at det drøydetil mai 1996 før det ble overført penger til fondet.Overføringen var på knappe 2 mrd. kroner.

Ved utgangen av 2000 var fondskapitalenkommet opp i nesten 390 mrd. kroner, eller vel26 pst. av BNP. Samtidig var det utsikter til bety-delig vekst i fondskapitalen fremover. Dette øktebehovet for klare retningslinjer for bruken avpetroleumsinntekter, både for å ivareta løpendestabiliseringshensyn og for å legge til rette for atpetroleumsformuen også skulle komme fremti-dige generasjoner til gode. Slike retningslinjerkom med handlingsregelen for finanspolitikkeni 2001. Ifølge regelen skulle bruken av oljeinn-tekter over statsbudsjettet over tid tilsvare denforventede realavkastningen av de oppspartemidlene i utlandet. Det ga en ny strategi for åunngå hollandsk syke. Etter først å ha bruktoljeinntektene før de kom, til så å ha brukt olje-inntekter løpende, innebar handlingsregelen atoljeinntektene skulle brukes etter at de var kom-met og på en måte som var langsiktig opprett-holdbar. Det ga et mer robust rammeverk for åhåndtere svingninger i statens oljeinntekter.Oljeprisfallet i 2014 viste likevel at norsk øko-nomi ikke er skjermet fra fall i oljeinntektene.Handlingsregelen er nærmere omtalt i kapittel11.


tektene falle uten å motvirke effektene på offent-lige budsjetter, og omvendt i en oppgangskon-junktur. I tillegg åpner handlingsregelen opp foren aktiv finanspolitikk, dvs. aktive vedtak om åbruke mer penger i dårlige tider, mot å holdeigjen i gode tider.

Det kraftige fallet i oljeprisen sommeren 2014reduserte statens inntekter fra petroleumsvirk-somheten med om lag 60 pst. fra 2014 til 2016. Deter i slike utfordrende tider at styrken i vårtfinanspolitiske rammeverk fullt ut kommer tilsyne. Mens de aller fleste andre oljeeksporte-rende land har måttet stramme inn i offentligebudsjetter etter fallet i oljeprisen, har vi kunnetbruke finanspolitikken aktivt for å støtte oppunder aktivitet og sysselsetting. Statsbudsjetteneunder denne regjeringen har bidratt vesentlig til ådempe tilbakeslaget i norsk økonomi, med målret-tede tiltak mot områder og næringer som er sær-lig hardt rammet.

I dag har vi et rammeverk for finans- og penge-politikken som gjør oss langt bedre rustet til åmøte svingninger i oljeprisen enn tidligere. Cap-pelen-utvalget (NOU 2016: 15) illustrerte detteved å sammenlikne tilbakeslaget i norsk økonomietter oljeprisfallet på midten av 1980-tallet med til-bakeslagene på begynnelsen av 2000-tallet ogetter oljeprisfallet i 2014. Tilbakeslaget i norskøkonomi i perioden 1987–1993 står fortsatt igjensom det dypeste og lengste tilbakeslaget i norsketterkrigshistorie. Aktivitetsnivået falt kraftig, ogdet tok fem år før det var oppe på nivået fra før kri-sen. Sysselsettingen falt sammenhengende overde fem årene tilbakeslaget varte, og ledighetenble tredoblet. Til å begynne med ble renten dengang holdt høy for å stabilisere kronens verdi,finanspolitikken ble strammet inn som følge av fal-lende skatteinntekter og lønnsveksten var høy.Den økonomiske poltikken bidro dermed til å for-sterke nedturen, før den ble lagt om i en merekspansiv retning og bidro til å trekke opp aktivi-tet og sysselsetting. Sammenliknet med dette, sertilbakeslaget etter oljeprisfallet i 2014 ut til å blibeskjedent.

I tillegg er koordineringen i inntektsoppgjø-rene blitt styrket ut fra en felles oppfatning omutfordringene for norsk økonomi. Den norskelønnsforhandlingsmodellen bygger på at lønns-veksten må tilpasses en lønnsutvikling konkurran-seutsatt sektor kan tåle. Dette ivaretas ved at avta-leområder med stort innslag av konkurranseut-satte virksomheter slutter avtaler først, ofte omtaltsom frontfaget, og at disse virker som en norm forandre avtaleområder. Ved at frontfaget inneholdervirksomheter som påvirkes av oljeprisen og etter-

spørselen fra petroleumsnæringen, vil lønns-veksten typisk variere noe med oljeprisen.

5.4 Sårbarheten for et varig fall i inntektene fra olje og gass

Norsk økonomi og våre fremtidige inntekter er sår-bare for et varig fall i prisene på olje og gass. Hånd-teringen av dette er en viktig del av den økono-miske politikken, se avsnitt 5.3. Av særlig betyd-ning er oljefondskonstruksjonen og handlingsrege-len for bruk av olje- og fondsinntekter. Ved at bru-ken av disse inntektene frikobles fra opptjeningen,og bruken er tilpasset slik at den er opprettholdbarover tid, påvirkes de offentlige velferdsordningenei mindre grad av et varig fall i olje- og gassinntek-tene.

Et produktivt og omstillingsdyktig næringslivgir dessuten norsk økonomi flere ben å stå på nåraktiviteten i petroleumsvirksomheten faller. Struk-turpolitikken i bred forstand bidrar til å fremmedenne omstillingsevnen. En rekke politikkområ-der påvirker rammevilkårene for næringsvirksom-het i Norge, se kapittel 6.

En fleksibel og kompetent arbeidsstyrke eravgjørende for vår fremtidige velstand. Det gjelderuansett nivå på olje- og gassinntektene. Human-kapitalen utgjør over seks ganger mer av den nor-ske nasjonalformuen enn olje- og gassreservene,både de som ligger igjen på kontinentalsokkelenog de som er tatt opp og plassert i Statens pen-sjonsfond utland (SPU). Hva som skal til for å fåhøy yrkesaktivitet og en kompetent arbeidsstyrke,drøftes i kapittel 8.

Også lønnsdannelsen må støtte opp under denødvendige tilpasningene i norsk økonomi nårolje- og gassinntektene faller. Det var en hoved-problemstilling for det såkalte Holden III-utvalget,som la fram sin innstilling i desember 2013, ethalvt år før oljeprisen begynte å falle. Strategienutvalget tegnet opp for å møte en slik utfordring,var først og fremst en ekspansiv pengepolitikk ogtilpasninger i lønnsdannelsen for å få kostnads-nivået ned. Denne tilpasningen er blitt understøt-tet av målrettede tiltak i finanspolitikken for å økevekstevnen i økonomien og dempe virkningene avtilbakeslaget i de områdene som er blitt hardestrammet.

Utviklingen etter oljeprisfallet fra sommeren2014 har vist at den økonomiske politikken samletsett har virket. Veksten i norsk økonomi er på veiopp igjen, og i de fleste av landets fylker erarbeidsledigheten nå på vei ned igjen.


En problemstilling som har vært fremme i denoffentlige debatten, er om sårbarheten for et varigoljeprisfall også kan reduseres ved å selge SPUsaksjer i olje- og gasselskaper, se fondsmeldingenefor 2008 og 2013. Problemstillingen er også tattopp av ekspertgruppen ledet av Martin Skan-cke17, som i 2014 vurderte etiske sider ved pen-sjonsfondets investeringer i kull- og petroleums-selskaper, samt av Mork-utvalget18, som vurderteaksjeandelen i fondet. Verken ekspertgruppeneller Mork-utvalget trakk noen klare konklusjo-ner.

Et salg av SPUs aksjer i olje- og gasselskaperreiser både etiske og finansielle spørsmål.Ekspertgruppen som vurderte SPUs investerin-ger i kullselskaper hadde et etisk utgangspunkt,og ved Stortingets behandling våren 2015 gikk enenstemmig finanskomité inn for at fondet ikkeskal investeres i bestemte typer kullselskaper påetisk grunnlag. Stortinget sluttet samtidig opp omet atfersbasert klimakriterium, som gir grunnlagfor utelukkelse eller observasjon av selskaper påbakgrunn av handlinger eller unnlatelser som pået aggregert selskapsnivå i uakseptabel grad førertil utslipp av klimagasser. Både klimakriteriet oget produktbasert kullkriterium trådte i kraft tidligi 2016, se nærmere omtale i fondsmeldingen for2016. Spørsmålet er om SPU i tillegg til dette, helteller delvis, bør redusere sine investeringer i olje-og gasselskaper av finansielle grunner.

Denne problemstillingen kan vurderes medutgangspunkt i nasjonalformuen, som anslår kil-dene til nasjonens inntekter nå og i fremtiden.Norges formue består av humankapital, realkapi-tal, finanskapital i form av netto fordringer påutlandet, i all hovedsak SPU, og fremtidig grunn-rente fra olje og gass i bakken. Nåverdien av frem-tidig arbeidsinnsats, humankapitalen, er den allerviktigste delen av formuen. Arbeidsinnsatsenanslås å utgjøre om lag 75 pst. Finanskapitalenutgjør om lag 9 pst. og verdien av olje og gass ibakken knapt 3 pst., se figur 5.819.

I en artikkel skrevet i forbindelse med Per-spektivmeldingen 2017 vurderer førsteamanuen-sis Trond Døskeland ulike finansielle strategierfor å sikre seg mot varig lav oljepris.20 For human-

kapitalen, som utgjør den største delen av nasjo-nalformuen, ser han ingen finansielle strategiersom kan motvirke et eventuelt fall i verdien av vårhumankapital som følge av nedgang i olje- oggassinntektene. Det pekes på at norske myndig-heter allerede legger stor vekt på å øke human-kapitalen og på omstilling i næringslivet. Vurde-ringen er videre at verdien av de gjenværendepetroleumsressursene i noen grad kan skjermesmot store og varige prisfall ved hjelp av finansielleinstrumenter, slik som opsjoner eller fremtidskon-trakter. Døskeland anbefaler likevel ikke en sliktype forsikring, blant annet fordi kostnadene antaså ville bli uforholdsmessig høye. For finanskapita-len i nasjonalformuen, SPU, pekes det på muligemotsykliske investeringsstrategier, som salg avolje- eller energiselskaper eller å vri sammenset-ningen av investeringene mot selskaper hvoravkastningen i liten grad samvarierer med avkast-ningen på olje- og gassaksjer. Det kan være kon-sumaksjer eller selskaper innen alternative ener-giformer. Samtidig pekes det på at selv om slikevridninger kan ha en intuitiv appell, vil de værekrevende i praksis.21

Olje- og gassektorens andel av SPUs referans-eindeks for aksjer var ved utgangen av 2016 omlag 7 pst., som tilsvarer om lag 0,4 pst. av nasjonal-formuen.22 Disse aksjene har liten betydning forusikkerheten i nasjonalformuen ved et varig fall iinntektene fra olje og gass.

17 Se rapport til Finansdepartementet 3. desember 2014 omStatens pensjonsfond utlands investeringer i kull- og petro-leumsselskaper.

18 NOU 2016: 20 Aksjeandelen i Statens pensjonsfond utland.19 Se Finansdepartementets nettsider for dokumentasjon av

beregningene og et sett med følsomhetsanalyser.20 Trond Døskeland: «Bør vi bruke finansielle strategier for å

sikre oss mot en varig lav oljepris?». Arbeidsnotat fraFinansdepartementet 2017/5.

Figur 5.8 Netto nasjonalformue 2016. Prosent

Kilde: Finansdepartementet.

75,0 %

13,7 % 8,6 %

2,6 %

Nåverdi av fremtidig arbeidsinnsats

Real- kapital

Finans- kapital

Fremtidig grunnrente i petroleumsvirksomheten

Norges nasjonalformue


På kort sikt er det en sterkere samvariasjonmellom oljepris og verdien av olje- og gassaksjerenn mellom oljepris og verdien av andre aksjer.Innenfor en slik tidshorisont vil imidlertid fonds-konstruksjonen bidra til å skjerme statsbudsjettetfra virkningen av et oljeprisfall. Med en lang tids-horisont og relativt små uttak, målt som andel avkapitalen, er det lite sannsynlig at vi må realiserestore tap når oljeprisen eller andre priser faller.Dette skiller SPU fra andre investorer. Reduksjonav svingninger i fondsverdien på kort sikt er der-med ikke et hensyn som bør tillegges vekt vedvurdering av sammensetningen av aksjeinveste-ringene i SPU.

På lang sikt er det vanskelig å finne en klarempirisk sammenheng mellom oljeprisen og ver-dien av olje- og gassaksjer. En forklaring på dettekan være at børsnoterte olje- og gasselskaper iliten grad selv eier petroleumsforekomster, mentilbyr tjenester til leting, utvinning og produksjonav slike forekomster. En rimelig antakelse er at detilbys betingelser fra ressurseier som over tid giren lønnsomhet, dvs. avkastning på egenkapitalen,på linje med andre selskaper. I tillegg er disse sel-skapene integrerte og har mye annen virksomhet,herunder raffinering, distribusjon, teknologi, salgog fornybar energi.

I fondsmeldingen for 2016 omtales klima-risiko, i form av klimaendringer, klimapolitikk ogvirkningen av disse på teknologisk utvikling, somkan ha betydning for avkastningen på lang sikt.Som langsiktig investor er SPU særlig utsatt forden systemiske delen av denne risikoen, ved atøkonomisk vekst og samlet inntjening i selska-pene påvirkes. I forvaltningen av fondet er det der-for lagt vekt på kunnskap og bevissthet om slikrisiko. Videre legges det i meldingen til grunn aten i forvaltningen ikke har systematisk bedreinformasjon om klimarisiko enn andre investorer,og at prisene på verdipapirer må antas å gjen-speile markedets samlede vurderinger av blantannet sannsynligheten for ulike scenarioer omfremtidige klimaendringer.

På bakgrunn av de ovennevnte forholdene erdet ikke klart grunnlag for å si at salg av olje- oggassaksjer i SPU vil bidra til å redusere sårbarhe-ten i nasjonalformuen ved et varig fall i prisene påolje og gass.23

Slike tilpasninger kan også ha kostnader.Investeringene i SPU har en lang tidshorisont oger basert på bred risikospredning på tvers av land,sektorer og selskaper. Det er avgjørende for åkunne bære langsiktig risiko fordi det bidrar til åbeskytte oss mot tap som følge av konsentrerteposisjoner i land eller industrier med lav langsik-tig avkastning. Å selge store deler av energisekto-ren vil svekke risikospredningen i SPU. Over tidhar vi sett store endringer i næringssammenset-ning og produksjonsteknologi. Det kan ikke ute-lukkes at dagens petroleumsprodusenter også vilvære fremtidens viktigste produsenter av forny-bar energi.

Norges nasjonalformue kan være sårbar for etvarig fall i prisene på olje og gass, og ovenfor drøf-tes ulike virkemidler kan redusere sårbarheten.Salg av SPUs aksjer i olje- og gasselskaper vurde-res i denne sammenheng som et uegnet og litetreffsikkert virkemiddel. Hovedansvaret i en stra-tegi for å gjøre norsk økonomi robust overfor etvarig fall i prisene på olje og gass, ligger på dengenerelle økonomiske politikken. Bruken av olje-og gassinntektene må frikobles fra opptjeningen,og samtidig slik at bruken er opprettholdbar overtid. Et produktivt og omstillingsdyktig næringsliver også avgjørende. Det samme er en fleksibel ogkompetent arbeidsstyrke, samt en lønnsdannelsesom støtter opp under de nødvendige tilpasnin-gene i norsk økonomi når olje- og gassinntektenefaller. Målrettede tiltak i finanspolitikken for å økevekstevnen i økonomien og dempe virkningene avtilbakeslaget i de områdene som blir hardest ram-met av lavere olje- og gasspriser, vil også være tilhjelp.

Et hovedmål for denne regjeringen har nett-opp vært å gjøre norsk økonomi mindre oljeav-hengig og mer omstillingsdyktig. Derfor er det ibudsjettene prioritert satsing på infrastruktur,kunnskap og vekstfremmende skattelettelser, sliken samlet finanskomité sluttet opp om da hand-lingsregelen ble innført i 2001. Også reformer ogtiltak som kan bedre økonomien og arbeidsmar-kedets virkemåte er blitt prioritert. Målet er en

21 Det er i prinsippet flere måter å tilpasse strategien til SPUpå for å redusere risikoen i nasjonalformuen. I praksis vilimidlertid slike tilpasninger i strategien være svært kre-vende å gjennomføre. Det skyldes blant annet at historiskemønstre for samvariasjon er usikre og varierer over tid, noeogså Mork-utvalget peker på i sin rapport. Finansdeparte-mentet kjenner ikke til andre, sammenliknbare fond somgjør denne typen tilpasninger i sin investeringsstrategi. Foromtale av den finansteoretiske bakgrunnen og mulige til-pasninger, se kap. 7 i meldingen om forvaltningen av Sta-tens pensjonsfond i 2016.

22 Sektoren utgjorde på samme tidspunkt 6,4 pst. av den fak-tiske aksjebeholdningen.

23 Finansdepartementet vurderte i fondsmeldingen for 2013de empiriske sammenhengene mellom olje- og gassaksjerog oljeprisen på kort og lang sikt. En oppdatert versjon avdisse analysene er tilgjengelig på departementets nettsider.


robust økonomi med god evne til vekst og omstil-ling.


Petroleumsnæringen vil være en stor og viktignæring i flere tiår fremover, men vil ikke være densamme vekstmotoren for norsk økonomi som iårene vi har lagt bak oss. For å opprettholde godvekst i levestandarden trenger norsk økonomi ienda større grad enn før flere ben å stå på. Regje-ringen vektlegger følgende elementer for å opp-rettholde veksten i verdiskapingen når etterspør-selen fra petroleumsvirksomheten avtar:– Tilrettelegge for samfunnsøkonomisk lønnsom

aktivitet på norsk sokkel. En viktig forutsetningfor lønnsom aktivitet er stabile og forutsigbarerammevilkår og tilgang til nytt, attraktivt areal.Samtidig skal hensynet til miljø og marine øko-systemer ivaretas. Petroleumsskattesystemetsikrer fellesskapet en stor del av inntektene frapetroleum. Med en nøytral grunnrenteskatt vilinvesteringer som er lønnsomme for samfun-net også være lønnsomme for selskapene. Sta-

tens direkte økonomiske engasjement (SDØE)videreføres som et viktig instrument for å bidratil ekstra inntekter i tillatelser med høyt inn-tektspotensial.

– Overføring av kompetanse. Kompetansen somnorsk olje- og gassnæring har utviklet gjennom50 års virksomhet må overføres til andrenæringer. Den enkelte arbeidstaker må justeresin kompetanse, og bedriftene må bruke erfa-ring og teknologi på nye områder.

– Styrket konkurransekraft for norsk næringsliv.Norsk økonomi må omstilles til en ny situasjonder vi likner mer på vestlige økonomier utenolje- og gassressurser. Veksten må komme inæringer der vi ikke kan forvente like høyavkastning som i oljevirksomheten. Det kreveret tilpasningsdyktig og nyskapende norsk pri-vat næringsliv med et kostnadsnivå tilpassetsituasjonen i andre land. Skattereformen, somblant annet innebærer en reduksjon i selskaps-skatten fra 27 pst. til 23 pst., reduserer kapital-kostnadene for norsk næringsliv og gjør detdermed mer lønnsomt å investere i ny nærings-virksomhet.


6 Produktivitet og omstilling i privat sektor

6.1 Innledning

«Produktivitet er ikke alt, men på lang sikt er detnesten alt. Et lands evne til å forbedre levestan-darden over tid avhenger nesten utelukkende avevnen til å øke produksjonen per arbeider.»1

Siden 1900 har Norge opplevd en enorm vel-standsutvikling, der verdiskapingen per innbyg-ger er blitt 15-doblet. Produktivitetsvekst, sominnebærer at produksjonen øker raskere ennmengden av innsatsfaktorer, er den fremste årsa-ken til denne utviklingen.2

Økt produktivitet kan blant annet knyttes tilforbedringer innen teknologi, kunnskap og orga-nisering. Norske bedrifter har utviklet verdensle-dende teknologi på enkeltområder, men den vik-tigste grunnen til stigende produktivitet er denglobale teknologiutviklingen. For et lite land somNorge er derfor innføring og tilpasning av uten-landsk teknologi særlig viktig. Å kunne utnytteutenlandsk teknologi innebærer å følge med påutviklingen, ta til seg avanserte organisasjons- ogproduksjonsteknologier og anvende dem i ennorsk sammenheng. Det krever kunnskap. Etgodt utdanningssystem og investering i forskningog utvikling er derfor nødvendig.

En annen sentral betingelse for høy produkti-vitet er at ressursene blir brukt der de kaster mestav seg. Konkurranse mellom bedrifter og nærin-ger bidrar til dette, fordi det gir insentiv til å inno-vere og ta til seg teknologi utviklet av andre. I til-legg gir det virksomhetene insentiv til å utvidesine markeder og utvikle mer effektive prosesserog organisasjonsformer. Videre bidrar konkur-ranse til å realisere overflyttingsgevinster, ved at

lite produktive virksomheter legges ned og merproduktive virksomheter vokser eller oppstår.

Åpenhet, i form av internasjonal handel, uten-landsk eierskap og mobilitet av arbeidskraft overlandegrenser, gir høyere produktivitet. Det kanskje gjennom teknologioverføringer, forsterketkonkurranse i produktmarkedene eller økt mar-kedsstørrelse, slik at bedriftene kan dra nytte avstordriftsfordeler.

For å bidra til høy produktivitet og god omstil-lingsevne, må den økonomiske politikken under-støtte en balansert økonomisk utvikling, medvirketil at innsatsfaktorene brukes der de kaster mestav seg og sørge for høy utnyttelse av arbeidskraftog kapital. Institusjonelle forhold påvirker ogsåforutsetningene for innovasjon, teknologioverfø-ring og markedets evne til å frembringe nye, høy-produktive virksomheter og legge ned lavproduk-tive virksomheter.

Produktivitet er et middel for å oppnå velferd,ikke et overordnet mål. For eksempel vil det væresvært lønnsomt for samfunnet at flere deltar iarbeidsmarkedet, selv om det kan innebære atden gjennomsnittlige produktiviteten går ned. Åinkludere flere av dem som er utenfor arbeidsmar-kedet vil ha stor betydning for inntektsvekstenfremover, se kapittel 8 om behovet for en stor ogkompetent arbeidsstyrke. Deltakelse i arbeidslivetbidrar også til økt velferd for den enkelte, bådefordi det gir høyere inntekt og fordi arbeidslivet eren viktig arena for sosial integrering. Mulighetenfor den enkelte til å utvikle sine evner og levegode og meningsfylte liv avhenger også av enrekke andre forhold. Helse, sosiale relasjoner ogmiljøgoder er sentrale faktorer i tillegg til de øko-nomiske. Livskvalitet drøftes i kapittel 7. Videreinnebærer en effektiv ressursutnyttelse at natur-og miljøressursene blir forvaltet langsiktig ogbærekraftig. Klima- og miljøproblemene er ikkebare trusler mot velferd, men mot den langsiktigeproduktiviteten. Å ta hensyn til disse problemenekrever at næringslivet i alle land må omstilles tilhøyere klima-, miljø- og ressurseffektivitet enn idag. Forholdet mellom miljøutfordringer og øko-nomisk vekst blir drøftet i kapittel 4.

1 Paul Krugman (1994). The Age of Diminished Expectati-ons.

2 Produktivitet er her og i mesteparten av kapittelet angittsom timeverksproduktivitet, som måler produksjon perenhet arbeidsinnsats. Mesteparten av veksten i timeverks-produktivitet kommer fra økt total faktorproduktivitet(TFP), som blant annet omfatter økt kompetanse hos deansatte og bedre kvalitet på kapitalutstyret. Rent tekniskberegnes TFP som en restfaktor. Timeverksproduktivite-ten tiltar også når kapitalintensiteten øker.


6.2 Utviklingen i produktivitet og inntekt

Til grunn for fortsatt velstandsvekst må det liggeen god produktivitetsutvikling også i årene frem-over. Produktivitetsnivået i Norge er høyt, mendet siste tiåret har veksten vært klart svakere enntidligere. Det er en utvikling vi deler med andreland, men det er like fullt en trend som må snusfor at vi skal oppleve økende levestandard også ifremtiden. Klarer vi å øke den årlige produktivi-tetsveksten med bare 0,2 prosentenheter de neste40 årene, vil det løfte produksjonsnivået i fast-landsøkonomien med mer enn verdien av denårlige avkastningen fra pensjonsfondet.

Den sterke økonomiske veksten i Norge i det20. århundre og fram til i dag kan først og fremsttilskrives høy produktivitetsvekst i fastlandsøko-nomien, i tillegg til mengden arbeidskraft, realka-pital og naturressurser. Mer enn to tredeler av vel-standsøkningen siden 1970 er knyttet til økt pro-duktivitet, se figur 6.1. Bidraget fra andre faktorerhar vært langt mindre.

De siste ti årene har veksten i timeverkspro-duktiviteten vært lav, og bidraget fra produktivi-tetsveksten til disponibel realinntekt har værtbeskjedent. Derimot har overflyttingsgevinsterbidratt til inntektsveksten etter årtusenskiftet, vedat arbeidskraft har flyttet til petroleumssektorenfra andre, mindre lønnsomme næringer. Byttefor-

holdsgevinster, og særlig økte priser på olje oggass, har også hatt positiv effekt.

Samlet arbeidsinnsats per innbygger har avtattnoe siden 1970. Økt yrkesdeltakelse, i førsterekke blant kvinner, er mer enn motvirket avlavere gjennomsnittlig arbeidstid per sysselsatt,som beskrevet i kapittel 8. Bidraget fra endringer iarbeidsinnsats til veksten i disponibel realinntektper innbygger er derfor svakt negativt over denneperioden.

Oppbyggingen av petroleumsvirksomhetenhar endret landets næringsstruktur og også påvir-ket produktivitetsveksten. To mekanismer harhatt stor betydning. For det første har leting,utvinning og transport av olje og gass krevd res-surser direkte i petroleumsnæringen og i nærin-ger som leverer varer og tjenester til denne. Res-surser er flyttet over til petroleumsrelatert virk-somhet gjennom en kombinasjon av styrket kro-nekurs og høyere lønnsvekst enn i våre konkur-rentland. Denne prosessen har økt dengjennomsnittlige produktiviteten i tradisjonellekonkurranseutsatte næringer, ved at bedriftermed lav produktivitet og lønnsevne er blitt skjøvetut. I tillegg er oljevirksomheten teknologisk avan-sert, noe som har medvirket til økt produktivitet iandre deler av økonomien. For det andre harpetroleumsinntektene gjort det mulig å øke privatog offentlig forbruk, noe som har skapt vekst i pri-vat og offentlig tjenesteyting.

Figur 6.1 Bidrag til akkumulert vekst i disponibel realinntekt per innbygger1 siden 1970. Tusen 2015-kroner1 Nasjonalregnskapets inntektsdefinisjon.Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Vekst i inntekt per innbygger 1970–2015

-50

0 0

50

100

150

200

250

300

350

400

-50

50

100

150

200

250

300

350

400

1971 1975 1979 1983 1987 1991 1995 1999 2003 2007 2011 2015

Produktivitetsvekst, Fastlands-Norge

Andre bidrag


Figur 6.2 viser trendveksten i timeverkspro-duktivitet i perioden 1890–2014 i Norge ogEuropa. Figuren viser at produktivitetsvekstensteg kraftig i årene etter den andre industriellerevolusjon på 1920-tallet. Også i tiårene etterandre verdenskrig var produktivitetsveksten gjen-nomgående høy i hele Vest-Europa, og reallønnin-gene vokste tilsvarende. Dette hadde sammen-heng med teknologisk opphenting sammenliknetmed USA, som hadde et vesentlig høyere nivå påproduktiviteten ved utløpet av andre verdenskrig.På begynnelsen av 1970-tallet falt produktivitets-veksten både i Norge og i Europa, og fallet harfortsatt i nyere tid.

Særlig har veksten vært svak det siste tiåret.En mulig årsak er at kapital og arbeidskraft er blittværende i selskaper med lav produktivitet, og slikhindret vekst i mer produktive bedrifter. Lave ren-ter kan ha bidratt til det. Det kan også se ut til atspredningen av teknologi fra ledende selskaper tilresten av økonomien er mindre effektiv enn tidli-gere. OECD peker på at kostnadene ved å holdefølge med teknologilederne kan ha økt, blantannet som følge av at tilgang til spesialisert kom-petanse og avansert teknologi kan være begren-set for andre enn de ledende selskapene. Det kanføre til redusert konkurranse.

I de markedsrettede delene av Fastlands-Norge har gjennomsnittlig produktivitetsvekst faltfra om lag 3 pst. per år i perioden 1996–2005 til0,8 pst. i perioden 2006–2016, se figur 6.3. Dette

markerer et betydelig trendskifte i produktivitets-veksten, noe vi deler med de fleste andre OECD-land.

Det er sannsynlig at noe av denne nedgangener konjunkturelt betinget. Norsk økonomi befantseg i sluttfasen av en oppgangskonjunktur i 2006–2008. Kapasiteten i de fleste næringer var presset,og sysselsettingen vokste kraftig, med høyarbeidsinnvandring etter EU-utvidelsen i 2004.Finanskrisen og de internasjonale etterdønnin-gene fra den trakk veksten ned, selv om effekteneble mindre for norsk økonomi enn i mange andreland.

Arbeidsinnvandringen etter EU-utvidelsen i2004 har bidratt til økonomisk vekst, men også tillavere vekst i produktiviteten, fordi en stor andelav dem som kom ble sysselsatt i arbeidsintensivenæringer med relativt lav produktivitet. Det harredusert produktivitetsveksten for økonomiensett under ett.

Næringssammensetning og produktivitet

I Norge og andre OECD-land har det 20. århundrevært preget av en markert endring i næringssam-mensetningen. Arbeidsstyrken har beveget seg,først fra landbruk og fiske, til industri og senere tiltjenesteyting og offentlig forvaltning. I 1875 arbei-det over halvparten av arbeidsstyrken innen fiske,skogbruk og landbruk. Utover 1900-tallet førteeffektivitetsforbedringer i disse næringene, økt

Figur 6.2 Timeverksproduktivitet1. Årlig vekst i prosent. Glattet1 Alle næringer for Europa og alle næringer eksklusive olje- og gassutvinning for Norge.Kilder: Statistisk sentralbyrå og Bergeaud m.fl. (2014).


-1

0

1

2

3

4

5

6

7

-1

0

1

2

3

4

5

6

7

1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

Norge Europa


internasjonal handel, høyere levestandard og høy-ere utdanningsnivå til at store deler av arbeids-styrken kunne flyttes til andre sektorer med høy-ere lønninger og produktivitet.

Sysselsettingen i sekundærnæringene industriog bergverksdrift toppet seg på slutten av 1960-tal-let og utgjorde da 32 pst. av samlet sysselsetting,mens den i dag utgjør 16 pst. De fleste nyearbeidsplassene de siste 60 årene har kommet itertiærnæringer, som er tjenesteytende sektorerinkludert offentlig tjenesteyting. I 2016 utgjordetertiærnæringene den klart største andelen avnorsk økonomi målt ved antall sysselsatte (over80 pst.). Figur 6.4 viser sysselsetting fordelt påhovednæringer.

Parallelt med endringene i næringsstrukturener byene blitt tettere befolket. I dag bor 80 pst. avnordmenn i tettsteder, mot rundt 60 pst. for 50 årsiden og 45 pst. for 100 år siden, se kapittel 10.Urbaniseringen er både en følge av og en årsak tilen del av produktivitetsveksten, og større bo- ogarbeidsmarkedsregioner gir gode betingelser forkunnskapstunge næringer. Produktivitets- oglønnsforskjellene mellom by og land har likevelavtatt over tid.

Mer effektive produksjonsmetoder, automati-sering og bruk av ny teknologi har ført til at færrejobber i industrien. Noe av nedgangen skyldes attjenester som tidligere ble utført av egne ansatte iøkende grad blir kjøpt fra selskaper i tjenestey-

Figur 6.3 Årlig vekst i timeverksproduktivitet, markedsrettede fastlandsnæringer (utenom boligtjenester). Prosent



1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016-3

-2

-1

0

1

2

3

4Gjennomsnitt 1996 – 2005

Gjennomsnitt 2006 – 2016

5

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

5

Figur 6.4 Næringssammensetning 1875–2060. Andel av samlet sysselsetting1 Tallene for perioden 1875–1930 er hentet fra en eldre publi-

sering enn tallene for perioden fram til 2015. Det er derforet brudd i tidsserien rundt 1930. Tall fra 2016 til 2060 erfremskrivninger gjort av Finansdepartementet.

2 Primærnæringer er fiske, landbruk og skogbruk. Sekun-dærnæringer er industri og bergverksdrift. Tertiærnærin-ger er tjenesteytende sektor inkl. offentlig sektor.


Utvikling i næringssammensetning over tid1

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1875 1903 1934 1964 1995 2025

Primærnæringer2

Sekundærnæringer

Tertiærnæringer

2060


tende sektor. Det gjelder for eksempel rengjøringog kantinedrift, men også juridisk, teknologisk ogøkonomisk konsulentvirksomhet. I tillegg er endel av den arbeidsintensive produksjonen flyttet tillavkostland. Økt konkurranse om arbeidsinten-sive tjenester har også bidratt til å heve produkti-viteten.3

Endringer i næringssammensetningen kanpåvirke samlet produktivitetsutvikling. Historiskhar det vært tydeligst når land har bygget ned tra-disjonelt lavproduktive næringer, som landbrukog fiske, og bygget opp industriproduksjonen,som ofte har høyere produktivitet. De senereårene har land som Kina og India hatt særlig høyvekst i produktiviteten som følge av en slik end-ring i næringssammensetningen. Overgangen fraindustri til tjenesteyting kan også påvirke samletproduktivitetsvekst, men her er fortegnet merusikkert. Mange tjenesteytende næringer er pre-get av arbeidsintensive prosesser som kan værevanskelige å effektivisere. Det kan være én avårsakene til avdempingen i produktivitetsveksten iOECD-landene de siste årene. Samtidig har noenav de største produktivitetsforbedringene i Norgedet siste tiåret kommet i tjenestesektorer sombank og dagligvarehandel. Teknologisk endringkan altså potensielt gi store effektivitetsgevinsterogså i tjenesteytende næringer, som er de domine-rende kunnskapssektorene i Norge. Produktivi-tetskommisjonen påpekte at produktivitets-veksten i privat tjenesteproduksjon lenge har værtvel så høy som i vareproduksjonen.

Endringer i næringssammensetningen er istor grad en ønsket utvikling. Økt produktivitet ieksportnæringene har gjort det mulig å habalanse i utenriksøkonomien med en mindreeksportsektor. Dermed er ressurser frigjort tiloffentlig sektor og tjenesteproduksjon, der etter-spørselsveksten har vært sterk.

6.3 Utsikter for produktivitetsutvikling fremover

Produktivitetsutviklingen i Norge må ta seg oppdersom levestandarden skal fortsette å øke frem-over. Det er uenighet mellom økonomer omdagens teknologiutvikling vil være tilstrekkelig tilå gi økt produktivitet og økonomisk vekst, ellerom vi er inne i en periode med vedvarende svakvekst i produktivitet og inntekter. Enkelte økono-mer, som Robert Gordon og Michael Spence, hev-

der at dagens svake produktivitetsvekst trolig vilvedvare, fordi ny teknologi ikke har maktet åskape vekst på samme måte som innovasjonenefra den første og andre industrielle revolusjon.

Andre, som Brynjolfsson og McAfee (2014), ermer optimistiske og er uenig i at det er avtakendeutbytte av teknologiske innovasjoner. De mener ateksisterende kunnskap og utstyr kan kombinerespå stadig nye måter slik at potensialet for vekst-fremmende innovasjoner fortsatt vi øke. Bryn-jolfsson og McAfee mener at dagens teknologiskeutvikling vil drive fram en ny vekstperiode og aten digital revolusjon har startet.

3 NOU 2015: 1, Produktivitetskommisjonens første rapport.Kapittel 4.

Boks 6.1 BNP per innbygger som inntektsmål

Et lands produksjonsevne er bestemt avmengden arbeidskraft og kapital og hvoreffektivt disse ressursene brukes. Fordi pro-duksjonsevnen langt på vei bestemmer lan-dets inntekter og forbruksmuligheter, er brut-tonasjonalprodukt per innbygger et mye bruktmål ved sammenlikninger av materiell leve-standard mellom land. Målt på denne måten erinntektsnivået høyere i Norge enn i de allerfleste andre OECD-land.

BNP har noen svakheter som inntektsmål.Blant annet tar det ikke hensyn til betydnin-gen av at prisene på eksport og import kanutvikle seg ulikt. En bedring i bytteforholdet,som er forholdet mellom prisene på eksportog import, innebærer at et gitt eksportvolumkan finansiere et større importvolum. Økt olje-pris og lave importpriser fra årtusenskiftetfram til 2014 ga en vekst i Norges disponibleinntekt som var langt større enn oppgangen iBNP. Det påfølgende oljeprisfallet har rever-sert en stor del av utviklingen.

BNP som inntektsmål fanger opp bidragetfra ressurser anvendt i Norge, men ser bortfra at en andel av inntektene fra disse ressur-sene tilfaller utlendinger. I en mer globalisertverden blir dette stadig viktigere. Tilsvarendetar ikke BNP hensyn til nordmenns inntektopptjent i utlandet, for eksempel i form av ren-ter og utbytte. For Norges del innebærer detat avkastning fra Statens pensjonsfond utlandikke regnes med. BNP fanger heller ikke oppat realkapitalen slites, og at deler av inntek-tene derfor må brukes til investeringer for åopprettholde nasjonalformuen.


Boks 6.2 Vekstregnskap

Siden 1970 har BNP per innbygger i gjennom-snitt økt med 2,2 pst. per år, mens den tilsva-rende veksten i disponibel realinntekt har vært2,3 pst. Det viktigste bidraget til veksten kom-mer fra utviklingen i fastlandsøkonomien.

Utviklingen i Norges bruttonasjonalproduktper innbygger er vist i tabell 6.1. Holder vi petro-leumssektoren utenfor, har BNP per innbygger i

gjennomsnitt økt med 2,0 pst. per år siden 1970.Det kan igjen deles opp i bidrag fra timeverks-produktivitet og arbeidsinnsats. Tabellen viser atbidraget fra endret arbeidsinnsats har vært svaktnegativt siden 1970. Økt sysselsetting er motvir-ket av kortere gjennomsnittlig arbeidstid. Heleveksten i fastlands-BNP per innbygger siden1970 kan tilskrives økt timeverksproduktivitet.

1 Startår 2011.2 Timeverksproduktiviteten har her to komponenter: Kapitalintensitet og total faktorproduktivitet. Det er også mulig å skille

ut bidrag fra andre innsatsfaktorer per timeverk, som humankapital, men det er ikke gjort i disse beregningene.3 Beregnet som den delen av veksten i Fastlands-BNP som ikke forklares med volumvekst i timeverk og realkapital med fast

vekt på henholdsvis 0,71 og 0,29. Det tilsvarer arbeidskraftens og realkapitalens gjennomsnittlige andel av brutto faktorinn-tekt i Fastlands-Norge i perioden 1970–2015.

4 Sysselsetting fra Nasjonalregnskapet, som inkluderer arbeidsinnvandrere på kostholdsopphold i Norge, i forhold til hele befolkningen som er bosatt.

5 20–66 år.6 Beregnet som den delen av veksten i bruttoproduktet for privat sektor som ikke forklares med volumvekst i timeverk og re-

alkapital med fast vekt på hhv. 2/3 og 1/3. Det tilsvarer arbeidskraftens og realkapitalens gjennomsnittlige andel av brutto faktorinntekt for disse bedriftene i perioden 1970–2015. Omfatter private og statlig eide bedrifter utenom sjøfart og petrole-umsvirksomhet, regnet i faste basispriser.

Kilder: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Tabell 6.1 Vekstregnskap for Norge. Gjennomsnittlig årlig vekst (prosent) per innbygger og bidrag til vekst (prosentenheter)

AnslagPM13

AnslagPM17

1971–1980

1981–1990

1991–2005

2006–2015

1971–2015

2012–2060

2016–2060

Disponibel realinntekt per innb. 3,4 0,7 4,2 0,1 2,3 1,41 0,9BNP per innbygger 4,1 2,1 2,5 0,1 2,2 1,3 0,8Vekst i bruttoprodukt i olje og uten-riks sjøfart per innbygger 14,2 7,8 3,2 -3,7 5,0 -2,4 -3,5Fastlands-BNP per innbygger 3,1 1,3 2,5 1,2 2,0 1,6 1,2Bidrag fra:Timeverksproduktivitet2 3,3 1,7 2,5 0,8 2,1 1,8 1,5

Total faktorproduktivitet (TFP)3 2,0 0,8 2,2 0,6 1,5 1,4 1,0Kapitalintensitet 1,2 0,8 0,3 0,2 0,6 0,4 0,5

Arbeidsinnsats -0,2 -0,4 0,0 0,4 -0,1 -0,2 -0,2Timeverk per sysselsatt -1,5 -0,5 -0,4 0,0 -0,6 0,0 0,0Sysselsettingsandel, hele befolkningen4 1,3 0,1 0,3 0,4 0,5 -0,2 -0,2– sysselsettingsandel i befolk-

ningen 15–74 år 1,0 -0,1 0,4 0,1 0,4 0,05 -0,1– personer 15–74 år som andel

av totalbefolkningen 0,2 0,3 -0,1 0,3 0,1 -0,25 -0,2Memo:Vekst i TFP i privat sektor6 2,0 1,0 2,5 0,7 1,7 1,6 1,2


Bruk av ny teknologi og automatisering avarbeidsprosesser kan gi mer effektive produk-sjonsmetoder og frigjøre ressurser til andre delerav økonomien. Videre kan automatisering føre tilat bedrifter flytter produksjon tilbake fra lavinn-tektsland, men det kan også bidra til at jobber blirborte i Norge. Det er drøftet i kapittel 6 i Produkti-vitetskommisjonens andre rapport.

Delingsøkonomi er et eksempel på hvordanteknologi kan bidra til at ressurser som er under-utnyttet, blir tatt i bruk i større grad. Innenfor tje-nesteytende næringer er det trolig et stort poten-sial for økt produktivitet gjennom økt bruk avroboter og ny teknologi. Bruk av «big data» er eteksempel på det. «Big data» er store og variertemengder informasjon som oppdateres kontinuer-lig. Gode analyser av tilgjengelige data kan bidratil innovasjoner og økt produktivitet i både offent-lig sektor og i næringslivet. Ved å gi informasjonom utvikling i sanntid kan denne type data foreksempel brukes til å effektivisere produksjons-

løsninger, transport og vakthold. «Big data» inne-bærer i stor grad å gjenbruke data til nye formål.Her kan det imidlertid oppstå personvernutfor-dringer.

En viktig del av veksten i produktiviteten kom-mer fra nye ideer om hva som skal produseres oghvordan det best kan gjøres. Produksjonen av nyeideer er avhengig av vår samlede kunnskap i dag.Teknologipessimister hevder at vi snart, om ikkeallerede, har gått tom for ideene som i vesentliggrad bidrar til økt vekst. Erfaring kan derimot tilsiat ideene kan bygge på hverandre og dermed gitiltakende utbytte og høyere vekst.

Hvis stadig flere jobber for å finne opp ny tek-nologi, kan det også veie opp for at det eventueltblir mer krevende å komme på en banebrytendeidé. Utdanning og forskning er viktig i så måte.

OECD (2014) mener verdens potensielle BNP-vekst kan avta fram mot 2060. Det hengersammen med antatt svakere vekst i forskning ogutvikling i de fleste land. OECD anslår at total fak-

Boks 6.2 forts.

Vekst i timeverksproduktiviteten kan igjen delesopp i bidrag fra økt kapitalintensitet og økt total-faktorproduktivitet. Økt kapitalintensitet trakkproduktiviteten betydelig opp på 1970- og 1980-tallet, da realinvesteringer som andel av BNP låhøyt i Norge sammenliknet med USA og storedeler av Europa. Siden 1990-tallet har investerin-gene ligget omtrent på samme nivå som hosvåre viktigste handelspartnere. Det reduserteinvesteringsnivået kan ses i sammenheng medskattereformen i 1992. Reformen bidro til enmer nøytral kapitalbeskatning, blant annet gjen-nom utvidelser av selskapskattegrunnlaget. Detmedførte også at bedriftene måtte stille høyerekrav til avkastning på realkapitalen. Det er der-for grunn til å anta at skattereformen bidro tillavere realinvesteringer enn en ellers ville fått,samtidig som den samfunnsøkonomiske avkast-ningen på kapitalen økte.

Bidraget fra økt kapitalintensitet har værtsærlig lavt i perioden etter 2005. Etter finanskri-sen kan usikkerhet om fremtidig inntjening hagjort at bedriftene har holdt investeringene til-bake. Videre har en dreining fra tradisjoneltkapitalintensive næringer til tjenestesektorenpåvirket investeringsnivået. Fram til 2060 er detanslått at total faktorproduktivitet vil vokse med

1,0 pst. årlig, og bidraget fra økt kapitalintensiteter anslått å utgjøre en større andel av produktivi-tetsveksten enn i perioden 1970–2015.

I Perspektivmeldingen 2013 ble veksten iBNP per innbygger anslått til 1,3 pst. for perio-den 2012–2060. I denne meldingen anslås engjennomsnittlig årlig vekst i BNP per innbyggerpå 0,8 pst. fram mot 2060. Det er knyttet betyde-lig usikkerhet til dette anslaget. Nedjusteringener i stor grad knyttet til lavere anslått produktivi-tetsvekst. Total faktorproduktivitet i privat sek-tor er anslått å vokse med 1,2 pst. årlig, mensanslaget i perspektivmeldingen fra 2013 var1,6 pst. Disponibel inntekt per innbygger vilogså trekkes ned av lavere oljepriser og fondsav-kastning.

I første halvdel av perioden 1970–2015 bidroutviklingen i bytteforholdet overfor utlandet ogrente- og stønadsbalansen negativt til disponibelrealinntekt, som derfor vokste langsommereenn BNP per innbygger. De seneste 20 år, og forperioden sett under ett, var det motsatt. Detskyldes bedringen av bytteforholdet overforutlandet etter 1992, og mot slutten av periodenogså økende inntekter fra Statens pensjonsfondutland. Det klart største bidraget til vekst i Nor-ges disponible realinntekt siden 1970 kommerlikevel fra verdiskapingen i fastlandsøkonomien.


torproduktivitet i OECD-området vil falle fra omlag 1,1 pst. fram til 2030 til 1,0 pst. fram til 2040 og0,9 pst. fram til 2050. OECD venter at svakerevekst langs den teknologiske fronten, avtagendeeffekter av ytterligere produktmarkedsreformer,og at det blir mindre å hente på å nærme seg tek-nologifronten for OECD-landene, vil bidra til åredusere TFP-veksten fremover. Den siste effek-ten er mest markert for fremvoksende økonomier.EU-kommisjonen lager også langsiktige frem-skrivninger for EU-landene (og for Norge). Kom-misjonen har lagt til grunn en TFP-vekst på 1 pst.og en langsiktig vekst i timeverksproduktivitetenpå 1½ pst. for EU28 og for Norge.

De langsiktige fremskrivningene for norskøkonomi i denne meldingen er basert på en gjen-nomsnittlig årlig timeverksproduktivitet i privatsektor i fastlandsøkonomien på 1½ pst. i årenefremover, se tabell 6.1. Anslaget er på linje meddet som forutsettes i OECD og EU, men høyereenn den gjennomsnittlige veksten de siste tiårene. Som påpekt over er det stor usikkerhet omfremtidig vekstpotensial.

Figur 6.5 illustrerer virkningen av ulik vekst iproduktivitet på velstandsutviklingen fremover.Den øverste linjen viser utviklingen i bruttonasjo-nalproduktet for Fastlands-Norge per innbyggerdersom den gjennomsnittlige produktivitets-veksten perioden 2017–2060 blir som i perioden1990–2005. Da vil inntektene øke med 280 pst.sammenliknet med basisåret 2016. Den grå linjen

viser inntektsutviklingen i basisalternativet idenne meldingen. En produktivitetsvekst på1½ pst. er høyere enn i perioden 2005–2015, menlavere enn anslått så sent som i Nasjonalbudsjettetfor 2015. I basisalternativet øker inntektene med80 pst. fram til 2060. Inntektsnivået i 2060 målt vedBNP per innbygger anslås 15 pst. lavere nå enn iNasjonalbudsjettet for 2015. Den nederste kurvenviser inntektsutviklingen dersom den svake pro-duktivitetsveksten fra 2005 til 2015 videreføres.Her øker inntekten med bare 33 pst. fram mot2060.

6.4 Hva driver produktivitetsveksten?

Veksten i produktiviteten i et land påvirkes bådeav utviklingen ved den internasjonale teknolo-gifronten og landets avstand til denne. Økono-miske og institusjonelle forutsetninger påvirkerlandets evne til å utnytte teknologi utviklet i andreland. Produktivitetskommisjonen (2015) peker pålandets kunnskapskapital, konkurranse og regule-ring av innenlandske markeder og grad av inter-nasjonalisering av økonomien som særlig viktigefaktorer.

Et fleksibelt utdanningssystem som kan levererett kompetanse til arbeidslivet er av stor betyd-ning for utviklingen i produktiviteten. For eksem-pel blir det stadig viktigere å kunne utnytte mulig-hetene som kommer gjennom digitalisering, se

Figur 6.5 Utvikling i Fastlands-BNP per innbygger ved ulik produktivitetsvekst i årene fremover. Indeks.1970=100


BNP per innbygger

0

100

200

300

400

500

600

700

800

0

100

200

300

400

500

600

700

800

1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060

Historisk Fastlands-BNP

Vekst som 2006 – 2015

PM17, basisforløp

Nasjonalbudsjettet 2015

Vekst som 1991 – 2005


avsnitt 6.5. Her spiller utdanningsystemet en vik-tig rolle.

Figur 6.6 illustrerer hvordan teknologisk frem-gang globalt og nasjonalt kan bidra til produktivi-tetsvekst gjennom kunnskapsoverføring.

Konkurranse

Konkurranse bidrar til å fremme omstillinger ogproduktivitet. Det skjer både ved at eksisterendevirksomheter omstiller seg og blir mer produktiveog ved at mer produktive virksomheter vokser påbekostning av de mindre produktive. Graden avvirksom konkurranse i et marked er nært knyttettil hvordan konkurranseloven er utformet oghvordan den håndheves. Konkurransepolitikken iNorges ser i hovedsak ut til å fungere godt. Detfinnes imidlertid myndighetsbestemte unntak frakonkurranseloven og konkurransebegrensendereguleringer som svekker konkurransen. Eksem-pler er unntaket for samarbeid innen landbruk ogfiske og unntak om samarbeid ved omsetning avbøker.

En aktiv konkurranse påvirker produktivitetengjennom det Joseph Schumpeter kalte kreativdestruksjon. Det innebærer at de svakeste bedrif-tene utkonkurreres og at markedsandelene øker

for de mer produktive bedriftene. En slik realloke-ring av ressursene gir en produktivitetsgevinst forsamfunnet. For at det skal være lett å avvikle ogstarte opp selskaper er det viktig at lovverk ogoffentlige institusjoner legger til rette for effektivavvikling og oppstart av bedrifter. I internasjonaleundersøkelser av konkursregelverk kommerNorge godt ut. I OECD (2017) viser Raknerud ogIancu at en betydelig andel av produktivitets-veksten i Norge i perioden 1996 til 2014 kan for-klares av etablering og avvikling av virksomheter,samt overflytting av arbeidskraft fra mindre tilmer produktive virksomheter, se boks 6.3.

Avvikling av ulønnsomme bedrifter er en for-utsetning for å frigjøre arbeidskraft til nye nærin-ger. Samtidig kan det være krevende for dem somrammes når en bedrift går overende. Myndighete-nes rolle kan likevel ikke være å støtte opp underbedrifter eller bransjer som går dårlig. På sammemåte kan ikke staten beslutte hvilke næringersom er lønnsomme eller skal vokse fram. Det ernæringslivet som driver fram produktivitetengjennom lønnsomme investeringer.

Konkurranse kan videre bidra til å styrke pro-duktiviteten gjennom å stimulere til innovasjon,omstilling og investeringer. I et marked med virk-som konkurranse vil en markedsledende virksom-

Figur 6.6 Illustrasjon av mekanismer som driver produktivitetsveksten

Kilde: OECD (2015).

Samletproduktvitetsvekst

Investeringer i

kunnskapsbasert kapital

Kunnskapsoverføring

og adopsjon

Kunnskapsoverføring

og adopsjon

Reallokering av ressurser

Internasjonal mobilitet av

høyt kvalifisert arbeidskraft

Oppskalering

Mekanismer som driver produktivitetsveksten

Handel og direkte

utenlandsinvesteringer

Vekst på den

globale fronten

Vekst på den

nasjonale fronten

Vekst for

vekstsinkene


het som ikke greier å forsvare sin posisjon, pres-ses ut av markedet når mer innovative konkurren-ter kommer inn.

Virksom konkurranse kan også gi insentivertil å kommersialisere innovasjoner raskt. Aktørersom ikke er utsatt for tilstrekkelig konkurranse,kan derimot ha insentiver til å vente med å lanserenye produkter i markedet fordi salg av nye pro-dukter kan fortrenge salg av tidligere utvikledeprodukter og dermed redusere de samlede inn-tektene.

Det er store forskjeller på produktivitetsnivåog -vekst også for bedrifter innenfor sammenæring. Dersom konkurransen er sterk og detikke er for store barrierer for etableringer, bør sel-skaper med svakere produktivitet kunne henteinn forspranget til de mest effektive ved å kopiereteknologi og måter å jobbe på. Nyere analyser fraOECD viser at denne mekanismen har fungertdårlig siden årene før finanskrisen. Selskapene ifront ser ut til å ha sterkere produktivitetsvekstenn de som henger etter, og forskjellene mellomselskapene ser ut til å øke. OECD peker på atmanglende overføring av ressurser fra svake tilsterke selskaper kan være én årsak til den svakeproduktivitetsveksten de senere årene. Lave ren-ter kan ha bidratt til å gjøre det mindre kostbartfor bankene å holde på dårlige kunder. Det kanigjen ha gjort det vanskeligere for andre bedrifterå få lån. En annen årsak til svak produktivitets-vekst kan være at vinneren i et markedssegmenttar mer eller mindre hele markedet. Etableringenav slike naturlige monopoler kan gi sterk produk-tivitetsvekst og inntektsvekst for vinneren, mentrolig lavere samlet produktivitetsvekst over tid.

Kunnskap

En sentral årsak til produktivitetsvekst er atnæringslivet utvikler nye eller forbedrede produk-ter og prosesser eller tar i bruk innovasjonerutviklet av andre. En ny idé eller oppfinnelse blirikke til en innovasjon som bidrar til produktivitets-utvikling og verdiskaping før den er kommet tilpraktisk anvendelse og skaper verdier.

I hvilken grad et land kan nyttiggjøre segforskning utviklet i utlandet eller hjemme, vilavhenge av den samlede kunnskapsbasen. Til-gang på gode forskere og gode kunnskapsmiljøervil legge til rette for utvikling av kunnskapsbasen.Også utforming av utdanningssystemet og nivåetpå investeringer i forskning og utvikling er viktig.

Samfunnets nytte av forskning og nye ideeravhenger videre av muligheten for kunnskaps-spredning, både mellom forskningsinstitusjoner

og næringslivet og mellom bedrifter. En åpen øko-nomi, høy grad av utenlandsinvesteringer og enmobil arbeidsstyrke legger til rette for det.

Som en liten økonomi har ikke Norge kapasi-tet til å ligge teknologisk i front innenfor alle sek-torer. Land som ligger bak teknologifronten på etteller flere områder vil tjene på å ta i bruk tekno-logi som er utviklet i andre land. Dermed vil lan-dene bak fronten etter hvert nærme seg teknolo-gifronten. Figur 6.2 foran illustrerer effekten avdenne konvergensen på produktivitetsutviklingenmellom Norge og resten av Europa i etterkrigsti-den og fram til midten av 1970-tallet.

Muliggjørende teknologier er en av seks lang-siktige prioriteringer i regjeringens langtidsplanfor forskning og høyere utdanning. En satsing påIKT, bioteknologi og nanoteknologi er et viktigbidrag for å lykkes med omstilling. Muliggjørendeteknologier er innsatsfaktorer i utviklingen av nyeprodukter og ny industri. Utviklingen av slik tek-nologi kan bidra til nye løsninger, for eksempel formatproduksjon, energieffektivitet, samferdsel oghelse- og omsorgstjenester.

Åpenhet mot utlandet

Internasjonalisering gjennom handel, utflytting avproduksjon, utenlandsinvesteringer og migrasjoner kilder til konkurranse, større markeder og tek-nologiadopsjon. Alle disse faktorene legger tilrette for internasjonal kunnskapsoverføring ogproduktivitetsvekst.

Forskning viser at internasjonalisering er posi-tivt for bedriftenes lønnsomhet og at de minst pro-duktive bedriftene typisk kun leverer til hjemme-markedet. De mer produktive eksporterer, mensde aller mest produktive foretar direkte investe-ringer i utlandet. En forklaring er at det er betyde-lige faste kostnader knyttet til å eksportere ogoperere internasjonalt. Kun de gode klarer å tadisse kostnadene. Ved eksport av varer og tjenes-ter øker bedriftene sin markedsstørrelse og kanutnytte stordriftsfordeler i produksjonen.Sammen med sterkere konkurransepress kan detgi økt produktivitet og lønnsomhet.

Det betyr at en prosess der en lar de mindreproduktive bedriftene bli nedlagt og lar ressurserflyttes til de mer livskraftige, er bra for samlet pro-duktivitet. Det å åpne opp for handel kan dermedgi produktivitetsgevinster.

I Norge er enkelte produkter og næringer helteller delvis skjermet mot utenlands konkurransegjennom offentlig regulering eller næringsstøtte.Det gjelder særlig landbruket, men også næringersom fiske, sjøfart og deler av næringsmiddelin-


dustrien. Det kan være ulike årsaker til at det fin-nes slike ordninger. Et eksempel er distriktshen-syn. Næringsstøtte som ikke korrigerer markeds-svikt, vil samtidig gi et samfunnsøkonomisk tapfordi ressursene ikke benyttes der de kaster mestav seg. Tapet forsterkes av at støtten må finansi-eres av skatter.

Tall fra OECD viser at norsk jordbruk er blantde mest beskyttede i OECD-området. Importver-net for jordbruket påvirker ikke bare produksjo-nen av jordbruksvarer, men også konkurranse,struktur og effektivitet i resten av verdikjeden.Produktivitetskommisjonen pekte blant annet påat timeverksproduktiviteten i næringsmiddelin-dustrien har falt gjennom det siste tiåret og bidratttil å trekke samlet produktivitet ned. Et lite ogskjermet norsk marked begrenser mulighetene tilå utnytte stordriftsfordeler i næringsmiddelindus-trien og til etablering av utenlandske konkurren-ter i foredling og detaljhandel.

Urbanisering

Studier om byers betydning viser at det er sterksammenheng mellom produktivitet og urbanise-ring. Storbyregioner gir i utgangspunktet godebetingelser for kunnskapstunge næringer, noesom blant annet er illustrert av høye investeringeri forskning og utvikling og høy andel sysselsattemed høyere utdanning. I Norge er produktiviteteni næringslivet høyest i urbaniserte områder. Urba-nisering er dels et resultat av økt produktivitet ogdels en faktor som kan fremme produktivitets-vekst. En økende andel av Norges befolkning bori store og mellomstore byregioner, se kapittel 10.Hvordan byene og byregionene utvikler seg, harderfor stor betydning for den økonomiske utvik-lingen.

6.5 Teknologisk utvikling og økonomiens evne til å møte omstillingsutfordringer

Det foregår en kontinuerlig endring i næringslivetved at eksisterende bedrifter legges ned og nyeoppstår. Omstillinger skjer mellom bedrifter isamme næring og mellom bransjer. Om lag ¼ mil-lion jobber, eller 10 pst. av arbeidsplassene, for-svinner i Norge hvert år og minst like mangekommer til. I tillegg skifter mange jobb.4 Det erom lag som i andre vestlige land. Ny teknologi

kan gjøre at grunnlaget for en næring blir borte,men også at nye næringer dukker opp.

Bedrifter med lav produktivitet har størstsannsynlighet for å bli nedlagt, og det skjer konti-nuerlig en reallokering av jobber og arbeidstakerefra de mindre til de mer produktive bedriftene.Likevel observeres store og vedvarende forskjel-ler i produktivitet mellom regioner og mellombedrifter innenfor samme næring. Potensialet forå oppnå produktivitetsgevinster ved at arbeids-kraft flytter til de mest produktive bedriftene kanderfor være stort.

Faktorer som ledelse, kapitalutstyr, kunn-skapsspredning og lokalisering har betydning forbedrifters produktivitetsutvikling. Det kan værestore forskjeller i en eller flere av disse faktorenemellom bedrifter i samme næring. Det innebærerat det kan være muligheter til å forbedre produkti-viteten ved å nærme seg bedriftene ved fronten.

Bedre bruk av arbeidskraften

Gjennom omstillinger gjøres arbeidskraftressur-ser tilgjengelig, og disse kan flyttes til nye, ogpotensielt mer produktive, arbeidsplasser. Regule-ringer kan påvirke hvor fleksibel arbeidskraftener. Eksempler på lover og regler som har innvirk-ning på hvor mobil arbeidsstyrken er, er tariffbe-stemmelser, regler for bruk av vikarer og regule-ring av lønns- og arbeidsvilkår. Hvor effektivtarbeidskraften allokeres mellom bedrifter, er ogsåknyttet til søke- og flyttekostnader. God infra-struktur og velfungerende bo- og arbeidsmar-kedsregioner vil påvirke hvor lett arbeidskraft kanflytte fra ett område til et annet. Videre kan innret-ningen av pensjonssystemet påvirke hvor mobilarbeidskraften er mellom privat og offentlig sek-tor. Dagens pensjonsordninger kan hindre mobili-tet, fordi verdien av opptjente rettigheter påvirkesav om man bytter jobb eller ikke.

Ved lang tids arbeidsledighet kan man risikereå tape nødvendig kunnskap eller bli hengendeetter den kunnskapsutviklingen som skjer i bedrif-ten og næringen man var ansatt i. På lengre siktkan svak omstillingsevne føre til at ressurser låsesinne i virksomhet med lav produktivitet og lavlønnsevne eller at produksjonsressurser blirgående ledig. Langvarig arbeidsledighet ellerovergang til helserelaterte ytelser er eksemplerpå det. Det er en reell fare for at enkelte fallervarig ut av arbeidsmarkedet slik at arbeidsstyrkenreduseres. Flere norske studier har sett på hvasom skjer med personer som mister jobben vedoppsigelser og bedriftsnedleggelser. Salvanes(2017) viser at andelen som faller varig ut av4 Salvanes (2017).


Boks 6.3 Betydning av god allokering av ressurser

I OECD (2017) Business Dynamics and Producti-vity benytter Raknerud og Iancu mikrodata fornorske aksjeselskap (inkl. offentlig eide selska-per) i fastlandsøkonomien til å dekomponeresamlet vekst i produktivitet. Forfatterne skillermellom fem kilder til produktivitetsvekst:bedriftsspesifikk vekst, reallokeringer mellombedrifter innad i samme næring, reallokeringmellom næringer, bedriftsetablering og bedrifts-avvikling. Bidraget til samlet produktivitetsvekstfra reallokering av arbeidskraft skjer ved atansatte beveger seg mellom bedrifter med uliktproduktivitetsnivå. Hvis en ansatt flytter fra enbedrift med lav produktivitet til en bedrift isamme næring med høyere produktivitet, vil detgi et positivt bidrag til samlet produktivitet, selvom det ikke er noen bedriftsspesifikk produkti-vitetsvekst. Denne reallokeringen kan skje mel-lom bedrifter i samme næring eller mellomnæringer.

Effekten av bedriftsetablering og -avviklingpå samlet produktivitet avhenger av de etable-rende og avviklende bedriftenes produktivitets-nivå sammenliknet med gjennomsnittet av

bedriftene i sektoren. Bedriftsavvikling vil ha enpositiv effekt så lenge bedriftene som avvikleshar et lavere produktivitetsnivå enn gjennom-snittet av bedriftene. Motsatt vil nyetableringertrekke opp dersom de har høyere produktivitets-nivå enn gjennomsnittet.

Vekst i timeverksproduktiviteten som ikkehenger sammen med reallokeringer, har Rakne-rud og Iancu kalt bedriftsspesifikk vekst. Denneveksten kan skyldes økt verdiskaping i bedrif-tene (for gitt faktorinnsats) som følge av andreendringer enn reallokeringer. Veksten kan foreksempel komme av omstruktureringer, brukav ny teknologi, endring i ledelse mv.

De ulike kildene til vekst i produktivitet ervist ved søylene i figur 6.7. Den heltrukne kur-ven viser årlig produktivitetsvekst gjennom peri-oden 1996–2014. Figuren viser at reallokeringav arbeidskraft innad i næringer er viktigere forden samlede produktivitetsveksten enn realloke-ringer mellom næringer. En årsak kan være atarbeidskraften har næringsspesifikke egenska-per som gjør den mest verdifull innenfor sammenæring.

Figur 6.7 Dekomponert produktivitetsvekst i fastlandsøkonomien1

1 Dekomponert i bidrag fra reallokering av arbeidskraft innad og mellom næringer, bedriftsetablering- og avvikling ogbedriftsspesifikk vekst.

Kilde: OECD (2017).

Produktivitetsvekst 1996–2014

-2%

0%

2%

4%

6%

-2%

0%

2%

4%

6%

1996-1998 1999-2001 2002-2004 2005-2007 2008-2010 2011-2014

Bedriftsspesifikk vekst

Reallokering mellom næringer

Reallokering innad i en næring

Bedriftsetablering

Bedriftsavvikling

Total produktivitetsvekst


arbeidsstyrken er betydelig høyere blant de sommister jobben, se boks 6.4.

At befolkningen blir eldre er relevant for pro-duktiviteten på flere måter. Produktiviteten forden enkelte kan svekkes av rene fysiologiskegrunner. På den annen side kan erfaring være vik-tig i mange yrker. Dersom ny teknologi ellerandre forhold gjør det nødvendig med ny kompe-tanse kan det være rimeligere for arbeidsgiverneå skaffe seg kompetansen ved å ansette yngrearbeidere enn å investere i kompetansen til eldrearbeidstakere. Gunstige tidligpensjonsordningerkan øke faren for at eldre arbeidstakere blir skjø-vet ut av arbeidslivet når kravene til kompetanseblir høyere. Sammensettingen av offentlig kon-sum og investeringer kan også tenkes å endre segnår befolkningen blir eldre (høyere investeringer itjenester som helse og omsorg, og mindre iundervisning og infrastruktur). Dette kan trekkened den samlede produktivitetsveksten.

Digitalisering

Økonomien er i kontinuerlig endring. Hvilke fak-torer som er viktigst for produktivitetsutviklingenendrer seg over tid. Lenge var det økt utdanningsom særlig ble vurdert å være viktigst for veksteni produktiviteten. I de senere årene har betydnin-gen av ny teknologi blitt trukket fram som særligviktig. Internasjonale organisasjoner, som World

Economic Forum, kaller tiden vi er inne i «denfjerde industrielle revolusjonen». Det pekes på atendringene vi ser i dag ikke er drevet av store tek-nologiske utviklinger i seg selv, men en overgangtil nye systemer innenfor en digital infrastruktur.Allerede nå ser vi at innsamling og videreutviklingav store datamengder påvirker informasjonsfly-ten i samfunnet og hvordan selskaper og individertar sine valg. En teknologisk utvikling i retning aven mer digitalisert hverdag påvirker dermedetterspørselen etter og produksjonen av varer ogtjenester. En rekke selskaper som baserer sin for-retningsmodell på digitale løsninger og plattfor-mer, har vokst fram de senere årene.

Digitalisering kan føre til bortfall av arbeids-plasser, men historisk har man sett at arbeidsliveti stor grad har møtt denne utviklingen gjennomomstillinger. Selv om arbeidsplasser har blittendret, har det ikke blitt færre jobber. Teknolo-gisk utvikling har bidratt til høyere produktivitetog mer lønnsomme arbeidsplasser.

Digitaliseringen kan likevel tvinge framendringer i arbeidslivet. Hvis omstillingene skjermellom veldig ulike bransjer eller mellom virk-somheter som er lokalisert langt fra hverandre,kan kravet til omskolering og geografisk mobilitetblant arbeidstakerne øke og omstillingskostna-dene bli større både for den enkelte og for sam-funnet. Det er derfor viktig at samfunnet legger til

Boks 6.3 forts

Når det gjelder den relative betydningen av deulike kildene til produktivitetsvekst, ser vi at iperioden 1996–1998 var reallokering av arbeids-kraft mellom bedrifter i samme næring den vik-tigste kilden til samlet produktivitetsvekst, mensfra 2002 til 2007 var produktivitetsveksteninternt i bedriftene den dominerende kilden.Figur 6.7 illustrerer at bedriftsavvikling bidrarpositivt til veksten, i tråd med det man kan for-vente. Bedrifter som legges ned er i gjennom-snitt mindre produktive enn foretak som overle-ver. Hva gjelder betydningen av bedriftsetable-ringer er bildet mindre intuitivt. I perioden2002–2007 trekker etablering av nye bedrifterproduktivitetsveksten samlet sett betydelig ned.Det siste virker å være i strid med konvensjonellteori om kreativ destruksjon, dvs. at gamle fore-tak erstattes av nye og mer produktive foretak.

Raknerud og Iancu viser at sterk sysselsettings-vekst i nye foretak innenfor tjenestenæringersom transport og lagring samt forretningsmes-sig tjenesteyting (herunder særlig bemannings-selskaper) bidro til å redusere samlet produkti-vitetsvekst i perioden 2002–2007. Mye av syssel-settingsveksten i disse næringene kom somarbeidsinnvandring fra andre skandinaviskeland og nye EU-land etter EU-utvidelsen i 2004.Raknerud og Iancu beregner at denne effektenbidro til å redusere produktivitetsveksten medom lag ett prosentpoeng årlig i perioden 2002–2007. Arbeidsinnvandring kan imidlertid ikkeforklare den sterke nedadgående produktivitets-veksten i Fastlands-Norge gjennom perioden2005–2014 (se den heltrukne kurven ifigur 6.7).


rette for å nyttiggjøre seg arbeidskraften som fri-gjøres.

Omstillingsdyktige bedrifter og individer er enforutsetning for veksten i produktiviteten frem-over. I en stadig mer digitalisert verden vil vårevne til å ta i bruk og videreutvikle ny teknologibli særlig viktig. Ifølge EUs digitale økonomi- ogsamfunnsindeks for 2016 ligger Norge i front iEØS-området når det kommer til bruk av internetti befolkningen, og vi er også langt fremme på digi-tale offentlige tjenester for individer og næringsli-vet. I World Economic Forums Networked Readi-nesss Index, som skal si noe om lands evne til å nyt-tiggjøre seg ny teknologi og digitalisering, kom-

mer Norge på fjerdeplass av 139 land, kun slått avSingapore, Finland og Sverige.

6.6 Betydningen av den økonomiske politikken og gode institusjoner

Gode rammevilkår i privat sektor og mobilitet iarbeidsmarkedet er viktig for de omstillingenenorsk økonomi står overfor. Mobilitet i arbeids-markedet er viktig for at talent kan utvikles oganvendes best mulig. Reguleringer må utformesslik at man unngår innlåsing av arbeidskraft ellerbedrifter, og legge til rette for at nye bedrifter

Boks 6.4 Svakere omstillingstakt?

Salvanes (2017) har sett på omstillingstakt ogkostnadene ved omstillinger i årene før og etterfinanskrisen i 2008. Han definerer omstillingsra-ten som summen av hvor mange jobber som fal-ler bort og hvor mange nye som kommer tilhvert år i prosent av det samlede antall jobber.Figur 6.8A viser at omstillingsraten har vært fal-lende gjennom hele perioden 2001–2014. Etterfinanskrisen er det særlig nedgang i jobbskapin-gen som trekker omstillingsraten ned. Det erpositivt for produktivitetsutviklingen at lavpro-duktive jobber faller bort mens mer produktive

kommer til. En lavere omstillingstakt kan derforha bidratt til å trekke veksten i produktivitenenned. Salvanes ser også på hva som skjer medarbeidsmarkedstilknytning og lønn for dem sommister jobben når bedrifter legges ned. Denstørste effekten er at andelen som faller ut avarbeidsstyrken er betydelig høyere blant demsom mister jobben, se figur 6.8B. Derimot viserresultatene at bedriftsnedleggelse har mindreeffekt på lønn på lengre sikt enn hva man harfunnet i f.eks. USA.

Figur 6.8 Omstilling. Prosent av arbeidsstyrken

Kilde: Salvanes (2017).

-5

0

5

10

15

20

25

30

2001 2003 2005 2007 2009 2011-5

0

5

10

15

20

25

30

Jobbskaping Jobbnedlegging

Netto jobbskaping Omstilling

Omstilling

80

75 75

85

90

95

100

-3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 7

80

85

90

95

100

Ikke jobbtap

Jobbtap

B. Sysselsetting i årene før og etter omstillingA. Jobbskapings- og omstillingsrater, 2001–2014

2014


Boks 6.5 Hva kan Norge lære av andre land?

Inntektsnivået i Norge er blant verdens høyeste.Selv om vi har vært heldige med vår tilgang pånaturressurser, skyldes det høye inntektsnivåethovedsaklig at vi har utnyttet ressursene godt.Produktivitetsnivået i Norge er høyt sammenlik-net med mange andre land. Vi kommer ogsågodt ut i en rekke internasjonale sammenliknin-ger av konkurransekraft. I Verdensbankens rap-port Doing Business 2017 er Norge rangert somnummer seks når det gjelder hvor lett det er åstarte og drive virksomhet.

Likevel kan vi ha mye å hente på å utnytteressursene enda bedre. Norge havner for

eksempel på en 43. plass av 138 land når det gjel-der behandling av byggekontrakter. I Word Eco-nomic Forums nyeste konkurransekraftunder-søkelse skårer Norge dårlig på infrastruktur(særlig veistandard) selv om Norge samlet settgjør det bra.

Også OECD gjennomfører referansetestin-ger der formålet er å kartlegge forskjeller mel-lom land på områder som er viktige for vekst ogproduktivitet. I disse gjennomgangene kommerNorge dårlig ut innen utdanning og samferdsel,særlig målt i forhold til ressursene som brukes idisse sektorene.

Figur 6.9 Norske resultater i OECDs indikatorer for produktmarkedsreguleringer. 2013

Kilde: OECD.

Figur 6.9 viser OECDs indikatorer for produkt-markedsreguleringer på noen områder som kanvære viktig for konkurranse og vekst. Samletligger Norge nær gjennomsnittet i OECD, menindikatorene viser at det er flere områder dernorske reguleringer ligger et godt stykke frabeste praksis. Det gjelder for eksempel regule-ringer som beskytter eksisterende bedrifter.Når eksisterende bedrifter er beskyttet av regel-verk som gjør det vanskelig å etablere nye virk-somheter (for eksempel drosjer, post, elforsy-ning og fiske), kan det hindre effektiv konkur-ranse og ressursutnyttelse.

Ifølge beregninger gjort av OECD og IMFkan produktivitetsgevinstene ved å nærme segbeste praksis være betydelige. Produktivitets-kommisjonen understreket også dette. Redusertstatlig eierskap, reduserte etableringsbarrierer,økt konkurranse og økt åpenhet mot utlandetvar blant områdene kommisjonen la vekt på.

Referansetesting kan være nyttig for åavdekke mulige viktige områder for reformer. Forå kunne bruke resultatene i politikkutformingenkreves det at man går dypere inn i hva avvik frabeste praksis skyldes, og hva forskning kan gi avveiledning om hvilke tiltak som er mest effektive.

OECDs indikatorer for produktmarkedsregulering

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

Statlig eierskap Involvering iforretningsdrift

Regulatoriskbeskyttelse aveksisterende

bedrifter

Administrativebyrder vedoppstart av

virksomheter

Kompleksitet iregulativeprosedyrer

Eksplisittebarrierer

Andre barrierer

Norge

Gjennomsnitt OECD

Beste praksis

Statlig kontroll Barrierer mot entreprenørvirksomhet Barrierer mot handel og

investeringer


kommer til. Næringspolitikk og reguleringer måfremme, ikke hemme, omstillinger.

Myndighetenes rolle kan ikke være å støtteopp under bedrifter eller bransjer som går dårlig.På samme måte er det umulig for staten å besluttehvilke næringer som er lønnsomme eller skalvokse fram. Produktiviteten må drives fram franæringslivet. Næringslivet må finne de lønn-somme investeringene, og endre sin virksomhetfra det som ikke er lønnsomt til det som er lønn-somt.

Den økonomiske politikken skal understøtteen balansert økonomisk utvikling, med god res-sursutnyttelse. Det er knyttet velferdstap til storesvingninger i produksjon og sysselsetting. En poli-tikk for en stabil økonomisk utvikling skal bidra tilat husholdninger, bedrifter og offentlig forvalt-ning effektivt kan møte uforutsette hendelser.Politikken bør søke å forebygge ubalanser somhar sin rot i innenlandske forhold, samtidig somøkonomien gjøres i stand til å møte forstyrrelsersom kan komme utenfra.

Et godt skattesystem er et av de viktigste vir-kemidlene det offentlige rår over for å legge tilrette for høy produktivitet. Skattesystemet bør istørst mulig grad likebehandle ulike næringer,investeringer og eieformer. Skattesystemet børinnrettes slik at det ikke bidrar til å låse ressurserinne i uproduktive virksomheter. Kombinasjonenav brede skattegrunnlag, lave skattesatser ogskattemessig likebehandling av næringer, virk-somheter og investeringer vil bidra til at ressur-sene utnyttes best mulig.

Tilgang til kapital er en nødvendig forutset-ning for omstilling og utvikling av næringslivet. Etvelfungerende kapitalmarked vil bidra til at kapi-talsøkere effektivt kobles med kapitaleiere somønsker å investere sin kapital. Hvor effektivt kapi-talsøkere kobles med dem som besitter kapital,avhenger blant annet av investorers og långiverestilgang til informasjon om forventet lønnsomhetog risiko. Konkurransen mellom tilbyderne og ihvilken grad kapitalen er mobil over landegrenserog regioner, er også av betydning. Myndighetene

spiller en viktig rolle i å legge til rette for effektivekapitalmarkeder gjennom å sørge for finansiellstabilitet og bidra til at aktørene i markedet har til-lit til det finansielle systemet. Staten er også enbetydelig aktør i kapitalmarkedet gjennom bådedet direkte eierskapet og ulike virkemidler somf.eks. såkornfond, lånekapital og investeringssel-skaper. Store selskaper med god lønnsomhet hargjerne tilgang til kapital fra flere kilder, bådenasjonalt og internasjonalt. Små og mellomstorebedrifter kan i større grad være avhengig av åhente inn egenkapital eller lån i Norge, ofte regio-nalt eller lokalt, og tilgangen til kapital kan væremer utfordrende. Det reiser spørsmålet om hvor-vidt koblingen mellom kapitaleiere og kapital-søkere kan bli bedre.

Det er mange kilder til innovasjon i næringsli-vet. Innovasjon er ofte kunnskapsbasert og kanbygge på forskning og utviklingsarbeid (FoU),men kan også være erfaringsbasert. Det er ingendirekte sammenheng mellom nivået på FoU-utgif-ter og økonomisk vekst. For at den forskningsba-serte kunnskapen skal styrke vekstevnen i økono-mien, må resultatene gi grunnlag for innovasjonsom er samfunnsøkonomisk lønnsom.

Kvaliteten på samfunnets institusjoner er enviktig faktor for å forklare forskjeller mellom rikeog fattige land (Acemoglu og Robinson (2012)).Høy produktivitetsvekst krever institusjoner somfremmer innovasjon og konkurranse. Omvendt vilsvake institusjoner hemme økonomisk vekst.Internasjonale sammenlikninger viser at Norgehar gode samfunnsinstitusjoner.

Gjennomgående har folk høy tillit til hver-andre og til myndighetene, og til at avtaler bliretterlevd og kontrakter oppfylt. Flere studier harvist en positiv sammenheng mellom tillit og øko-nomisk vekst. Figur 6.10 sammenlikner tillit i EUog EFTA-landene, og Norge oppnår en høy skår,kun slått av Danmark og Finland. Tilliten mellomsentrale aktører i norsk økonomi, ikke minst mel-lom myndighetene og partene i arbeidslivet, harbidratt til god beslutningsdyktighet over tid.



Produktivetsutviklingen i Norge fra 2005 til 2015har vært bekymringsfull. Små forskjeller i nivåetpå produktivitetsveksten vil over år gi store for-skjeller i levestandard. For å kunne videreføre ogutvikle velstand og velferd må produktivitets-veksten tilta både i privat og offentlig sektor.

Regjeringen vil særlig peke på følgende ele-menter som viktige for å bidra til høy produktivi-tets- og velstandsvekst:– Høy kompetanse. Å ta i bruk nye produksjons-

metoder og effektivisere produksjon kreverhøy kompetanse. Et godt utdanningssystem oghøy forsknings- og utviklingsinnsats er derforavgjørende.

– God omstillingsevne. Vekst forutsetter evne tilomstilling både internt i bedrifter og for denenkelte arbeidstaker. Det krever en arbeids-styrke som er mobil mellom bedrifter, nærin-ger og geografiske områder.

– En effektiv næringspolitikk. Offentlige regule-ringer må utformes slik at en unngår innlåsingav arbeidskraft eller bedrifter, og legger tilrette for at nye bedrifter kommer til.

– Legge til rette for digitalisering. Digitaliseringkan styrke næringslivets konkurranseevne ogsamfunnets samlede produktivitet. Regjerin-gen vil legge til rette for digitalisering gjennom

gode, tilpassede rammebetingelser og ved åfjerne hindringer for digitalisering.

– En åpen økonomi. Selv om Norge er i front nårdet gjelder teknologisk utvikling på enkelteområder, skjer det aller meste av teknologiut-viklingen utenfor landets grenser. En åpen øko-nomi og et høyt kompetansenivå bidrar til atNorge kan dra nytte av denne utviklingen.

– Effektiv konkurranse. Konkurranse fremmermer effektiv produksjon, både i privat ogoffentlig virksomhet.

– Et godt skattesystem. Kombinasjonen av bredeskattegrunnlag, lave skattesatser og skatte-messig likebehandling av næringer, virksom-heter og investeringer vil bidra til at ressurseneutnyttes best mulig. Skattesystemet bør utfor-mes slik at det gir insentiver til å skape verdierog lønnsomme arbeidsplasser.

– God infrastruktur. Effektiv ressursutnyttelseavhenger av god kvalitet på infrastruktur somveier, jernbane, kraftnett, telenett, bredbånd ogvannforsyning.

– Effektive kapitalmarkeder. Tilgang til kapital eren nødvendig forutsetning for omstilling ogutvikling av næringslivet. Kapitalmarkedet måvære velfungerende og bidra til at kapitalsø-kere effektivt kobles med kapitaleiere somønsker å investere sin kapital.

Figur 6.10 Gjennomsnittlig rangering av tillit til andre1, 20131 Målt som gjennomsnittet av individuell rangering på en skala fra 0 (ingen tillit) til 10 (full tillit).Kilde: Eurostat.

Rangering av tillit

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Danm

ark

Fin

lan

d

Norg

e

Isla

nd

Nederlan

d

Sverige

Latv

ia

Slo

venia

Irla

nd

Rom

ania

Sveits

Sp

ania

Ma

lta

Lita

uen

UK

Po

len

Øste

rrik

e

Estla

nd

Slo

vakia

Be

lgia

Italia

Tyskla

nd

Luxem

burg

Tsje

kkia

Hella

s

Ungarn

Po

rtuga

l

Kro

atia

Fra

nkrike

Kypro

s

Bu

lga

ria

Se

rbia


7 Ulikhet og livskvalitet

7.1 Innledning

Velstandsveksten må komme alle til gode. Norgehar lykkes godt med det, og bedre enn en delandre land. Det siste året har gitt flere eksemplerpå at store og vedvarende forskjeller kan bidra tilsosial uro, politisk ustabilitet og lavere tillit til detpolitiske systemet. Usikkerheten det skaper kangå utover folks livskvalitet, og også gi reduserteinsentiver til å investere og lavere vekst.

Innsats, arbeid og vilje til å ta risiko ved opp-start av nye bedrifter og arbeidsplasser skal lønneseg. Det er en viktig drivkraft for nye investerin-ger, nye ideer og utvikling, og dermed for økono-misk vekst. Ulik innsats, ulik tilknytning tilarbeidsmarkedet og ulik risikotaking vil bidra tilen viss ulikhet.

Samtidig er for store forskjeller uheldig. Ulik-het kan oppstå fordi muligheten til å lykkes blirpåvirket av forhold som helt eller delvis er utenforden enkeltes kontroll. Dårlige levekår i oppvek-sten og dårlig tilgang og ulik kvalitet på sentraletjenester som utdanning og helsetjenester kanskape forskjeller i muligheter. Slike forskjeller kanforplante seg over generasjoner ved at leve-kårsproblemer og lav utdanning går i arv. Lav inn-tekt som skyldes vanskelig familiebakgrunn, syk-dom og «uflaks» oppleves av de fleste som urett-ferdig. Det kan også svekke vekstkraften i økono-mien.

De siste tiårene har inntektsforskjellene mel-lom land blitt redusert, og antallet som lever iabsolutt fattigdom er kraftig redusert. Samtidighar forskjellene innad i flere land økt, både i frem-voksende økonomier og i OECD-landene.

I Norge er inntektene jevnere fordelt enn imange andre land, ulikheten har ikke økt mye, ogNorge skårer høyt på ulike indikatorer for livskva-litet. Det er ganske få som har svært lav inntekt iNorge, og det er forholdsvis stor grad av sosialmobilitet mellom generasjoner.

Teknologisk endring og globalisering girmange vinnere, men også tapere. Økt handel ogarbeidsmobilitet har gitt press nedover på lønnin-gene, særlig for arbeidere med lav utdannelse ogkompetanse. I mange land har kapitalen tatt en

større andel av veksten, og arbeidsledigheten harøkt. Endringer i arbeidsmarkedet har ført til frem-vekst av jobber med lave kompetansekrav og lavlønn, kombinert med stadig større etterspørseletter høykompetent arbeidskraft. Samtidig harmange jobber med middels kompetansekrav oglønn blitt automatisert bort. Reduserte skattesat-ser på høye inntekter har økt disponibel inntektblant høyinntektsgruppene i enkelte land.

Norge står overfor mange av de samme tekno-logiske og økonomiske drivkreftene som andreland. Konsekvensene av økt mobilitet av arbeids-kraft har også påvirket det norske arbeidsmarke-det. Stor arbeidsinnvandring har bidratt til å holdelønnsveksten i enkelte sektorer, som bygg, nede.Det har trolig bidratt til økt ulikhet også i Norge.

Samtidig har vi omfattende og i hovedsakoffentlige finansierte tjenester innenfor utdanningog helse som både virker omfordelende og bidrartil høy produktivitet og vekst. Forholdsvis sjene-røse, universelle sosiale forsikringsordningerreduserer inntektstapet for de som mister jobben.I tillegg bidrar godt samarbeid om lønnsdannel-sen til fleksibilitet og omstillingsevne for norsknæringsliv og til stabil høy sysselsetting.

Norge har også dratt nytte av økte priser påolje og andre råvarer. Vi har større innslag avråvarebaserte næringer enn de fleste andre vest-lige land, mens innslaget av ferdigvareproduksjoner mindre. Kinas økte rolle i verdenshandelen hardermed vært mindre utfordrende for oss enn forde fleste andre vestlige land. Fallet i oljeprisen harimidlertid vist at internasjonale drivkrefter påvir-ker norsk økonomi.

Å få flest mulig til å delta i arbeidslivet vil væreavgjørende for å unngå større forskjeller frem-over. Kvalifisering til deltakelse i arbeidsmarkedetmå derfor være sentralt. Det krever god kvalitet iutdanningssystemet. Særlig er det viktig med løs-ninger som bidrar til at personer med lav utdan-ning, dårlige norskkunnskaper, helsemessigeeller andre utfordringer får et fotfeste i ordinærsysselsetting. Trygdeordningene skal utgjøre etsosialt sikkerhetsnett. Samtidig må trygde- ogskattesystemet gi tilstrekkelige insentiver til delta-kelse i arbeidslivet. I et langsiktig perspektiv er


det ikke opprettholdbart om stadig større grupperfaller utenfor arbeidsmarkedet og mottar ulike for-mer for trygd. Dette svekker landets vekstevne ogstatsfinansene. Det er spesielt uheldig for den detgjelder, da arbeid gir økonomisk trygghet, girmulighet til å delta i samfunnslivet og i mange til-feller er helsebringende.

7.2 Livskvalitet

Et godt liv handler ikke bare om materiell vel-stand, men også om en rekke andre faktorer somoffentlige myndigheter i større eller mindre gradkan påvirke gjennom politiske beslutninger. Enrekke ikke-økonomiske forhold har betydning forlivskvaliteten. En del av disse forholdene er kvali-tative og subjektive. Det gjør det særlig utfor-drende å måle «livskvalitet».

Mål på livskvalitet bør kunne baseres på til-gjengelig statistikk. Målene bør som hovedprin-sipp søke å måle faktiske forhold snarere ennbruk av tjenester. For eksempel er det bedre åbenytte folks oppfatning av egen helsesituasjonsom mål på helsetilstand i befolkningen enn antalllegebesøk. Indikatorene bør i så liten grad sommulig påvirkes av at ulike mennesker reagerermed ulike handlinger. Det er ikke alle som isamme grad melder noe til politiet, men det betyrikke at de som ikke anmelder, ikke er utsatt fornoe kriminelt.

Det er ikke ønskelig å måle ressursbruk fram-for resultater. For eksempel kan flere politifolkvære bra, men et visst antall politifolk er ikke i segselv målet. Målet er at færre skal bli utsatt for noekriminelt og at færre skal føle seg utrygge.

Når man måler livskvalitet, er det nyttig åskille mellom forhold som i forholdsvis stor gradkan påvirkes gjennom innretningen av politikkenog forhold som i liten grad påvirkes på dennemåten. Samtidig må man være forsiktig med åtolke observerte endringer fra et år til et annetsom resultat av bestemte politiske tiltak.

Flere internasjonale organisasjoner harutviklet statistikk som belyser ulike aspekter vedlivskvalitet og levekår. Viktigst er FNs HumanDevelopment Index (HDI) og OECDs Better LifeIndex (BLI).

HDI-indikatoren inkluderer forventet leveal-der, utdanning og BNP per innbygger i en helhet-lig vurdering av et lands utvikling. Sammen medland som Australia, New Zealand, USA og Canadahar Norge ligget høyt i denne rangeringen sidenden startet i 1980. I 2015 var Norge rangert somnummer 1. Indeksens styrke er at den er enkel og

dermed kan utarbeides for en rekke land og langttilbake i tid. Den supplerer BNP og viser at landpå samme inntektsnivå lykkes svært forskjelligmed å dekke innbyggernes mest grunnleggendebehov. Det er samtidig små forskjeller fra år til år iindeksverdiene for landene i toppsjiktet, og indi-katoren brukes først og fremst for å måle utviklin-gen i fattige land.

I 2010 presenterte FN en justert indeks somogså omfattet inntektsfordeling. Også med denneutvidede indikatoren er Norge på topp. De andrenordiske landene rykker flere plasser oppover,mens for eksempel USA faller klart tilbake.

OECDs indikator for livskvalitet (Better LifeIndex) tar sikte på å belyse både viktige økono-miske størrelser og verdier knyttet til men-neskers subjektive og objektive opplevelser, somsosiale forhold og miljø. Indikatorsettet er i hoved-sak basert på eksisterende OECD-statistikk. Set-tet består av i alt 24 indikatorer fordelt på 11hovedkategorier. OECD trekker fram blant annetutdanningsnivå og sysselsetting, men også helse,miljø og styringssystem som viktige for livskvali-teten. Generelt skårer Norge bedre enn gjennom-snittet i OECD på de fleste mål, se figur 7.1. Norgeskiller seg særlig positivt ut med hensyn tilarbeidsmarked, balanse mellom arbeid og fritidog tilfredshet med livet. Samtidig ligger vi ikkelike langt over gjennomsnittet når det gjelder

Figur 7.1 OECDs indikatorer for livskvalitet1

1 Indikatoren for inntekt inkluderer både inntekt og nettofinansformue. Relativt lav finanssparing og stor gjeld knyttettil bolig bidrar til å trekke indikatoren ned for Norge.

Kilde: OECD. How’s life index. 2015.

0

2

4

6

8

10

12

0

2

4

6

8

10

12

Innte

kt

Sty

rin

g o

g d

elta

ke

lse

Utd

an

nin

g

Bo

lig

Ne

ttve

rk

He

lse

Ba

lan

se

arb

eid

-fri

tid

Arb

eid

Try

gg

he

t

Milj

ø

Tilf

red

sh

et

me

d liv

et

Norge OECD-gjennomsnitt

OECDs indikatorer for livskvalitet


utdanning og kompetanse. Det siste underbyggesblant annet av gjennomsnittlige resultater påOECDs utdanningsundersøkelser.

OECD har analysert hvordan forhold knyttettil jobben og arbeidslivet påvirker den enkelteslivskvalitet. Lønn og inntektsulikhet, jobbsikker-het og arbeidsmiljø trekkes fram som viktig forden overordnede jobbkvaliteten. Norge ligger,sammen med flere andre nordeuropeiske land ogAustralia, på topp i rangeringen av jobbkvalitet.Ungdom og de med lavest kompetanse skårer dår-ligst langs alle dimensjoner av jobbkvalitet, også iNorge.

Tillit mellom folk og tillit til myndigheter erviktig for samfunnet og for personers livskvalitet.Høy grad av åpenhet hos myndigheter og forvalt-ning er viktig for å bidra til fortsatt høy tillit. Høyvalgdeltakelse er ett av de vanligste målene på til-lit og tiltro til at de politiske prosessene fungerer ifolks interesse. I Norge er valgdeltakelsen likeunder 80 pst., mot like under 70 pst. i OECD.

Tillit er også viktig politisk kapital som kangjøre reformer enklere å gjennomføre, og somholder kostnader ved administrasjon nede, senærmere omtale i kapittel 9.

7.3 Utviklingen i økonomisk ulikhet

7.3.1 Inntekts- og formuesulikhet

Fra 1981 til 2013 ble andelen av verdens befolk-ning som har mindre enn 1,9 USD å leve for perdag, redusert fra om lag 42 pst. til om lag 11 pst.Den økonomiske veksten har i de siste 10–20årene vært sterkere for land med lav og middelsinntekt enn for land med høy inntekt. På verdens-basis har dermed forskjellene mellom land blittredusert.

Likevel har ikke alle fått ta del i den globaleøkonomiske veksten på samme måte, sekapittel 2. Innad i mange OECD-land har inntekts-forskjellene økt de siste 30 årene, se figur 7.2A.Figuren viser nivået på og endringen i Gini-koeffi-sienten1 for disponibel inntekt (etter overføringerog skatt) fra midten av 1980-årene fram mot i dagfor en rekke OECD-land.

De nordiske landene er blant landene medlavest ulikhet, men også her har ulikheten øktover de siste 30 årene. Finland og Sverige har hatten relativt stor økning i ulikheten. Land som USA,Mexico og Tyrkia har betydelig høyere ulikhet idisponibel inntekt enn det som er vanlig i Europa.Mange fremvoksende økonomier utenfor OECDhar også svært ujevn fordeling av inntektene, ogulikheten har økt i en del av landene.2

I Norge har den økonomiske veksten i størregrad enn i enkelte andre land kommet hele befolk-ningen til gode, men også her har ulikheten øktnoe. Figur 7.2B viser utviklingen de siste 30 årenei Gini-koeffisienten i Norge med og uten aksjeut-bytte. Gini-koeffisienten har økt fra om lag 21 tilom lag 27 fra 1986 til 2015. En stor del av øknin-gen skjedde imidlertid tidlig i perioden. Det sistetiåret har endringen vært relativt liten. Figur 7.2Cviser årlig og akkumulert prosentvis endring iGini-koeffisienten i denne perioden. I de flesteårene har denne indikatoren økt svakt, med noenstørre svingninger rundt årene 2000, 2005 og 2015som har sammenheng med endringer i skattere-glene. I 2005 førte endringer i aksjebeskatningentil store uttak av aksjeutbytte som senere ble tilba-keført til bedriftene som egenkapital. Også i 2015ser vi spor av det samme. Det ble gjort store uttakav utbytte i 2015 for å unngå økt personskattesatspå utbytte fra 2016.

Figur 7.3A viser at realinntektsveksten førskatt per husholdning i Norge har vært sterk desiste 30 årene. Dette gjelder både grupper medrelativt lav og høy inntekt. Realveksten i media-ninntekten har vært noe svakere enn for øvrigegrupper. Det henger trolig sammen med at det ermange barnefamilier rundt medianinntekten.Over perioden har realverdien av kontantytelsertil barnefamilier blitt redusert. Fra 1986 har real-veksten i medianinntekten vært om lag 57 pst. iNorge, mens veksten i P90 (inntekten hvor 90 pst.av befolkningen har lavere inntekt) har vært omlag 80 pst. Realveksten i P20 (inntekten hvor20 pst. av befolkningen har lavere inntekt) harvært om lag 78 pst. Realveksten i hushold-ningsinntekt etter skatt har også vært sterk iNorge, særlig for de eldre husholdningene utenbarn.

Forskjellene i realinntektsveksten mellom inn-tektsgruppene i Norge er små sammenliknet medUSA, særlig sett i forhold til hvor sterk vekstenhar vært. I USA har realinntekten per hushold-ning kun økt med om lag 10 pst. for medianinntek-

1 Gini-koeffisienten er et vanlig mål på den generelle inn-tektsulikheten i et samfunn og benyttes som oftest til åsammenlikne inntektsulikhet mellom land og over tid. Der-som alle har lik inntekt, er Gini-koeffisienten null. Dersomkun én person har hele inntekten i samfunnet, er det maksi-mal ulikhet og Gini-koeffisienten får verdien 1. I denne mel-dingen er Gini-koeffisienten skalert til et tall mellom 0 og100.

2 OECD (2015) In it Together: Why Less Inequality BenefitsAll, Paris.


ten og 8 pst. for P20. Høyinntektsgruppene er deeneste gruppene som har hatt en klar realinn-tektsvekst i denne perioden. Realinntekten til P90har økt med om lag 30 pst.

Sterkere vekst i Norge enn i USA skyldes delsat produktivitetsveksten har vært litt sterkere,dels den meget sterke bytteforholdsgevinsten vihadde etter årtusenskiftet. Kapitalandelen hardessuten ikke økt i Norge i motsetning til en delandre land, se avsnitt 7.5.1.

Disponibel inntekt er summen av inntekter fraarbeid og kapital (markedsinntekter) og overfø-ringer fratrukket skatt. Fra midten av 1980-årene

til midten av 1990-årene økte ulikheten i marked-sinntekten mer enn ulikheten i den disponible inn-tekten i OECD. Deretter stabiliserte ulikheten imarkedsinntektene seg fram mot finanskrisen,mens svakere omfordeling gjennom fordelingspo-litikken førte til fortsatt økning i ulikheten i dispo-nibel inntekt. I de første årene av finanskrisenøkte ulikheten i markedsinntekt betydelig, menfordelingspolitikken, og særlig arbeidsledighets-trygden, bidro til å delvis motvirke dette, slik atøkningen i ulikheten i disponibel inntekt ikke varlike stor. I de senere årene, med svak økonomiskbedring og fortsatt høy arbeidsledighet i mange

Figur 7.2 Utviklingen i inntektsulikhet i Norge og enkelte andre land1 For en del land er Gini-koeffisienten fra et år rundt 1985 brukt. For enkelte land er verdien fra et noe senere tidspunkt (Tsjekkia

(1992), Ungarn (1991) og Australia (1995) brukt.Kilder: Statistisk sentralbyrå og OECD (2015).

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

1985 2013

0

5

10

15

20

25

30

35

0

5

10

15

20

25

30

35

1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010 2014

Gini, disponibel inntekt

Gini, disponibel inntekt, ekskl.aksjeutbytte

A. Utvikling i inntektsulikhet. Disponibel inntekt (etter overføringer og skatt) målt med Gini i 19851 og 2013 eller siste tilgjengelige år. Prosent

B. Utvikling i Gini-koeffisienten for Norge. 1986-2015. Med og uten aksjeutbytte. Prosent

C. Årlig og akkumulert endring i Gini-koeffisienten for disponibel inntekt siden 1986. Prosent

-30

-20

-10

0

10

20

30

40

50

60

-30

-20

-10

0

10

20

30

40

50

60

1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010 2014

Årlig prosentvisendring

Akkumulert vekstfra 1986

Tsjek

kia

Dan

mar

k

Nor

ge

Finland

Belgia

Sve

rige

Ned

erland

Ung

arn

Tysklan

d

Luxe

mbo

urg

Frank

rike

Can

ada

OECD 2

2

Aus

tralia

Italia

New

Zea

land

Japa

n

Hellas

Sto

rbrit

annia

Isra

el

USA

Tyrkia

Mex

ico


land, har ulikheten i markedsinntekt fortsatt å økei OECD-området. Samtidig har fordelingspolitik-ken blitt svekket, hovedsakelig på grunn av etskift fra ekspansiv finanspolitikk til innstrammin-ger i offentlige budsjetter i mange land.3

I Norge har forskjellene i markedsinntekt påindividnivå økt de siste 30 årene.4 Fram til begyn-nelsen av 1990-årene skyldtes dette økte forskjel-ler i arbeidsinntekter (lønns- og næringsinntek-ter). Etterhvert har kapitalinntekter fått økt betyd-ning for samlede inntekter og dermed bidratt tiløkt ulikhet.5 I Norge har vi ikke sett et skift i ulik-heten i markedsinntektene i forbindelse medfinanskrisen. Dette har trolig sammenheng medat utviklingen i arbeidsmarkedet var bedre iNorge enn i mange andre OECD-land. Økt

arbeidsledighet i Norge i etterkant av oljeprisfalletog det påfølgende tilbakeslaget i norsk økonomitrekker isolert i retning av økte inntektsforskjel-ler. Samtidig er sektorer og områder der avlønnin-gen av arbeid og kapital var særlig høy, sterkestrammet. Det trekker i retning av reduserte inn-tektsforskjeller.

Fordelingen av formue er også en viktig faktorbak økonomiske forskjeller. Formue gir avkast-ning som kan investeres i blant annet utdanningog bolig og dermed gi en tryggere økonomi forden enkelte.

Både i Norge og i andre OECD-land er hus-holdningenes formue mye skjevere fordelt enninntekten. I gjennomsnitt har de 20 pst. minst for-muende en negativ netto formue (gjeld overstigerbruttoformuen), mens de 10 pst. mest formuendeeier om lag halvparten av all netto formue. Tilsammenligning står de 10 pst. med høyest inntektfor nærmere en firedel av samlet inntekt. Tall-grunnlaget for formuesfordelingen er vesentligmer mangelfullt enn for inntektsfordelingen, menindikerer at privat formue har blitt skjevere for-delt de siste tiårene i enkelte land.

SSB har beregnet Gini-koeffisienten for forde-lingen av nettoformuen blant husholdningene iNorge til 66,5, og den tilsvarende verdien for inn-tektsfordelingen til 24,7.6

3 OECD (2011) Divided We Stand: Why Inequality KeepsRising, Paris og OECD (2015) In It Together: Why Less Ine-quality Benefits All, Paris.

4 R. Aaberge og M. Mogstad (2011) Robust inequality compa-risons, Journal of Economic Inequality 353–371, viser atGini-koeffisienten for lønns- og næringsinntekt (arbeidsinn-tekt) økte fra 1980 til 1990 for menn i alderen 20–65 år.Hovedrapporten fra teknisk beregningsutvalg for inntekts-oppgjørene (2016) viser at Gini-koeffisienten for heltids-ekvivalent lønn har økt for både kvinner og menn i perio-den 1997-2015.

5 Noe av økningen kan trolig forklares med endringer i skat-tereglene fra 1992, hvor kapitalinntekter i større grad enntidligere ble registrert.

Figur 7.3 Realinntektsvekst for ulike posisjoner i inntektsfordelingen. Inntekt før skatt per husholdning. Indeks 1986 = 100

Kilder: Statistisk sentralbyrå og US Census Bureau.

A. Realinntektsvekst før skatt per husholdning for Norge. Indeks 1986=100

B. Realinntektsvekst før skatt per husholdning i USA. Indeks 1986=100

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

20152011200720031999199519911987

P20

P50 (median)

P90

P95

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

20152011200720031999199519911987

P20

P50 (median)

P90

Realinntektsvekst for ulike posisjoner i inntektsfordelingen


7.3.2 Lavinntekt og fattigdom

Alle som bor i Norge, har rett til midler til livsopp-hold. Fattigdom i absolutt forstand, dvs. sult ogmangel på bolig, er derfor ikke et stort problem iNorge. Det å ha klart mindre enn andre i samfun-net kan likevel oppleves som vanskelig. Det rela-tive fattigdomsbegrepet er derfor vanlig å bruke iland som ikke har absolutt fattigdom. Med relativfattigdom ser man på den enkeltes økonomi sam-menliknet med befolkningen for øvrig. Det er van-lig å ta utgangspunkt i inntekt og forbruksmulig-heter.

Forekomsten er lav i Norge og de andre nor-diske landene. Figur 7.4 viser andel med vedva-rende lavinntekt i ulike europeiske land i 2014.Samtidig har andelen personer med lavinntekt iNorge gjennomgående et høyere inntektsnivå ennpersoner med lavinntekt i mange andre land.Denne forskjellen forsterkes av det godt utbygdeoffentlige tjenestetilbudet i Norge, som gir høyereforbruksmuligheter for et gitt inntektsnivå. Foreksempel vil verdien av offentlige tjenester somskole, barnehage og et offentlig helsevesen ha

stor betydning for økonomien til barnefamilier ogbarns levekår.

I 2015 utgjør 50 pst. av medianen for en alene-boende i Norge 176 700 kroner, mens 60 pst. avmedianen utgjør 212 000 kroner. Tall fra Eurostatviser at kjøpekraften dette gir er høyere enn i defleste andre land.7 Figur 7.5 viser at andelen medvedvarende lavinntekt i Norge over perioden1996–2015, målt ved både 50 og 60 pst. av media-ninntekten, har vært relativt stabil siden slutten av1990-tallet og på 2000-tallet, men har økt siden2010. 60 pst. av medianen er benyttet som lavinn-tektsgrense videre i dette kapitlet dersom ikkeannet er spesifisert.

Sammensetningen av gruppen med vedva-rende lavinntekt har endret seg over tid. Opptrap-ping av minstepensjonen har ført til at det er færreeldre i gruppen. Andelen alderspensjonister medvedvarende lavinntekt har gått ned fra i underkantav 30 pst. på slutten av 1990-tallet til i underkant av10 pst. i perioden 2012–2014. Enslige eldre utgjørlikevel fortsatt en relativt stor gruppe av de medvedvarende lavinntekt. Høy innvandring og sva-kere arbeidstilknytning blant innvandrere harbidratt til at antallet husholdninger med lavinntektlikevel har holdt seg oppe.

Personer med innvandrerbakgrunn er overre-presentert i gruppen med vedvarende lavinntekt.Blant personer med flyktningebakgrunn har mer

6 Tallene er for 2014 og ekskluderer studenthusholdninger.Negative nettoformuer er satt til null i beregningen av Gini-koeffisienten for formue. Tallet undervurderer trolig dereelle forskjellene i formue fordi en benytter skattemessigeverdier som kan være betydelig lavere enn markedsver-dien. Dette gjelder særlig ikke-børsnoterte aksjer. Talleneinkluderer imidlertid beregnet markedsverdi for boliger.

7 Det er kun i Luxembourg at kjøpekraften ved 60 pst. avmedianen er høyere enn i Norge i 2015.

Figur 7.4 Andel med vedvarende lavinntekt1 i ulike europeiske land. 2014. 60 pst. av medianen1 Regnet etter EUs ekvivalensskala.Kilde: Eurostat.

0

5

10

15

20

25

0

5

10

15

20

25

Andel med vedvarende lavinntekt i 2014

Tsj

ekk

iaD

anm

ark

Norg

e

Fin

land

Belg

ia

Kyp

ros

Isla

nd

Sve

rige

Nederland

Ungarn

Tys

kland

Luxe

mbourg

Fra

nkr

ike

Malta

Øst

err

ike

Slo

vaki

a

Italia

Pole

n

Spania

Hella

s

Sto

rbrita

nnia

Latv

ia

Slo

venia

Est

land

Portugal

Lita

uen

Bulg

aria

Rom

ania


enn fire av ti vedvarende lavinntekt. Andelen ved-varende lavinntekt blant innvandrere reduseresimidlertid betraktelig med økt botid, uavhengig avlandbakgrunn. Blant arbeidsinnvandrere er ande-len med vedvarende lavinntekt høyere enn blantnordmenn, men lavere enn for innvandrere ellers.

I perioden 2012–2014 var enslige under 35 årog enslige forsørgere overrepresentert i gruppenmed vedvarende lavinntekt. Par med barn er ikkeoverrepresentert. Andelen barn i familier medvedvarende lavinntekt har derimot økt. Økningenhar først og fremst sammenheng med et størreomfang av barn med innvandrerbakgrunn8 medlavinntekt. Hyppigheten av vedvarende lavinntektøker med økt antall barn i husholdningen.

En del viktige levekårsfaktorer fanges ikkeopp av begrepet vedvarende lavinntekt. Foreksempel er tilgang på helsehjelp viktig for leve-kårene. Tilgang på helsehjelp er avhengig av inn-tekt i land med mindre offentlig finansiert helsetil-bud enn Norge. Tilsvarende er tilgang på utdan-ning i mange land avhengig av inntekten, noe somkan medføre lavere sosial mobilitet.

Eurostat har utviklet en indikator (AROPE)som fanger opp flere levekårsfaktorer, se figur 7.6.Indikatoren fanger ikke bare opp den konvensjo-nelle tilnærmingen til fattigdom ved å inkluderede som bor i husholdninger med lavinntekt, menogså de som står i fare for å havne i sosialt uten-forskap. Sosial inkludering og fattigdomsbekjem-pelse er et av 2020-målene i EU og inngår i FNsnye bærekraftmål. I Norge vurderes knappe14 pst. av befolkningen ut fra AROPE-indikatorenå ha risiko for å havne i fattigdom eller i sosialtutenforskap, mot 24 pst. i euroområdet. KunIsland hadde en lavere andel enn Norge. Tall fraEU viser at kvinner har klart høyere risiko for åhavne i fattigdom eller i sosialt utenforskap ennmenn. Det samme gjelder unge voksne og lavtutdannede sammenliknet med befolkningen forøvrig. Norge har relativt høy forskjell mellomkjønnene, og Sverige er blant landene med dehøyeste kjønnsforskjellene i EU. Norge og Nor-den for øvrig skiller seg også ut ved at landene harfå fattige som er i arbeid. Det understreker at til-knytning til arbeidsmarkedet er en av de viktigstefaktorene for inkludering, integrering og fattig-domsbekjempelse, og i enda større grad i Norgeder lønnsstrukturen er mer sammenpresset.

Mange land har likevel et betydelig innslag avpersoner som har lavinntekt til tross for at de er iarbeid, se figur 7.7. Den sammenpressede lønns-strukturen, samt at trygdesystemet er basert påtidligere arbeidsinntekt, innebærer at i Norge ogde andre nordiske landene er sysselsetting istørre grad en forsikring mot fattigdom og sosialtutenforskap enn i mange andre land. Både dag-penger, sykepenger, uføretrygd og alderspensjoner basert på tidligere arbeidsinntekt.

7.4 Sosial mobilitet

Internasjonale studier viser at det er en tendens tilat inntektsulikhet går i arv i mange land. En utfor-dring med dette er at ulikhet i én generasjon kanfeste seg og gi forskjeller i muligheter til å lykkesfor nye generasjoner. Det er både uheldig for denenkelte som risikerer å ikke få utnyttet sitt poten-sial fullt ut og for samfunnet som går glipp av vik-tig talent. Studier viser for eksempel at sannsyn-ligheten for at en person registrerer nye patenter,er betydelig høyere blant de som har vokst opp ien familie med høy inntekt enn for andre perso-ner.9

Analyser viser at tendensen til at ulikhet går iarv er svakere i Norge enn i mange andre land.Graden av mobilitet, eller mangel på sådan, varie-

8 Personer med innvandrerbakgrunn er personer som selvhar innvandret eller som er norskfødte med innvandrerfor-eldre.

Figur 7.5 Andelen personer i Norge med vedvarende lavinntekt1. 1996–2015. 50 og 60 pst. av medianinntekten1 Alle personer eksklusive studenter. Studenter er definert

som personer som bor alene siste året i perioden og sommottar studielån. Regnet etter EUs ekvivalensskala.


0

2

4

6

8

10

0

2

4

6

8

10

19

96

-19

98

19

97

-19

99

19

98

-20

00

19

99

-20

01

20

00

-20

02

20

01

-20

03

20

02

-20

04

20

03

-20

05

20

04

-20

06

20

05

-20

07

20

06

-20

08

20

07

-20

09

20

08

-20

10

20

09

-20

11

20

10

-20

12

20

11

-20

13

20

12

-20

14

20

13

-20

15

60 pst. av medianen

50 pst. av medianen

Utviklingen i vedvarende lavinntekt


rer mye mellom landene. Utdanningspolitikkenforklarer mye av forskjellene.10 Figur 7.8 viserinntektsmobiliteten mellom generasjoner målt

ved hvordan sønnenes plassering i inntektsforde-lingen samsvarer med fedrenes plassering påsamme alder.11 En lav verdi på dette målet for inn-tektsmobilitet innebærer en svak sammenhengmellom fedre og deres sønners plassering i inn-9 Bell, A., R. Chetty, X. Jaravel, N. Petkova, J. Van Reenen

(2016) The lifecycle of Inventors, Working Paper, 13. juni2016.

10 Se OECD (2010) A Family Affair: Intergenerational SocialMobility across OECD Countries, i Going for Growth 2010,Paris.

Figur 7.6 Andel av befolkningen i fare for å havne i fattigdom og sosialt utenforskap. AROPE. 2014. Prosent

Kilde: Eurostat.

0

5

10

15

20

25

30

35

0

5

10

15

20

25

30

35

Lav arbeidsintensitet Betydelige materielle mangler I fare for å havne i fattigdom ogsosialt utenforskap

Spania UK Euroområdet

Tyskland Danmark Sverige

Norge

Andel av befolkningen i fare for å havne i fattigdom og sosialt utenforskap

Figur 7.7 Fattigdomsrater for personer i og uten arbeid. 2011. Prosent

Kilde: OECD.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Andel lavinntekt blant personer uten arbeid Andel lavinntekt for personer i arbeid

Lavinntekt i og utenfor arbeid

Øster

rike

Dan

mar

k

Nor

ge

Finland

Belgia

Sve

rige

Ned

erland

Polen

Tysklan

d

Frank

rike

Can

ada

OECD

Aus

tralia

Italia

Por

tuga

l

Japa

n

Hellas

Sto

rbrit

annia

Irlan

dUSA

Spa

nia

11 Inntektselastisiteten måler hvor stor andel av inntektsfor-skjellene for en generasjon som overføres til den nestegenerasjonen.


tektsfordelingen, og dermed høy grad av inntekts-mobilitet. Mer presist uttrykker tallet i figurenhvor mye høyere det er forventet at barnets inn-tekt vil være (i prosent), når en går fra én inntekts-gruppe av foreldre til en annen med 1 pst. høyereinntekt. Norge har en verdi på 0,17.12 I Japan erpåvirkningen fra foreldre til barn dobbelt så sterk(0,34), mens den er om lag tre ganger så sterk iStorbritannia (0,5).

En alternativ indikator er sannsynligheten forat et barn som vokser opp i en familie hvor farentilhører de 20 pst. av befolkningen med lavest inn-tekt, selv ender opp blant de 20 pst. med høyestinntekt. Dersom familiebakgrunn ikke har noe åsi, er det 20 pst. sannsynlighet for at dette skjer. IUSA er denne sannsynligheten i gjennomsnitt på7,5 pst. Til sammenligning er sannsynligheten13,5 pst. i Norge, 11,7 pst. i Danmark og 13,4 pst. iCanada.13

Det er en rekke faktorer som samvarierer medsosial mobilitet. Lite geografisk segregering etteretnisitet og inntekt, lav inntektsulikhet, god kvali-tet på grunnskolen, høy sosial kapital og stabilefamilieforhold synes å samvariere sterkt med høygrad av sosial mobilitet. Figur 7.9 viser at mangelpå inntektsmobilitet målt ved inntektselastisitetenmellom fedre og sønner samvarierer positivt medGini-koeffisienten for noen land.14

7.5 Drivkrefter bak inntektsulikhet

7.5.1 Spredning av markedsinntekt

Fallende lønnsandeler, endringer i arbeidsmarke-det og endringer i demografi og husholdnings-struktur har ført til at ulikheten i markedsinntek-ter, det vil si inntekt før det tas hensyn til offent-lige stønader og skatter, har økt i mange OECD-land, inkludert Norge.

Fordelingen av inntekt mellom kapital og arbeid har endret seg i mange land

Lønnsandelene har falt i mange OECD-land, igjennomsnitt fra 66 pst. tidlig i 1990-årene til62 pst. på slutten av 2000-årene. Ettersom formue

12 Se Corak (2016) Inequality from Generation to Generation:The United States in Comparison, IZA Discussion Paper No.9929.

Figur 7.8 Korrelasjon i inntekt mellom generasjonene for noen utvalgte land

Kilde: Corak (2016).

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

Sammenheng i inntekt mellom far og sønn

Bra

sil

Danm

ark

Norg

e

Fin

land

Sve

its

Sve

rige

Arg

entin

a

Peru

Tys

kland

Fra

nkr

ike

Canada

Sin

gapore

Paki

stan

Aust

ralia

Italia

New

Zeala

nd

Japan

Chile

Sto

rbrita

nnia

Kin

a

US

A

Spania

13 Tall for USA: Chetty, R., N. Hendren, P. Kline og E. Saez(2014) Where is the Land of Opportunity? The Geography ofIntergenerational Mobility in the United States, WorkingPaper, Juni 2014. Tall for Norge: Pekkarinen, T., K.G. Salva-nes og M. Sarvimäki (2016) The Evolution of Social Mobi-lity: Norway over the 20th Century, IZA DP No. 9752,Februar 2016. Tall for Danmark: Boserup, S., W. Kopczukog C. Kreiner (2013) Intergenerational Wealth Mobility: Evi-dence from Danish Wealth Records of Three Generations,Universitetet i København, mimeo. Tall for Canada: Corak,M. og A. Heisz (1999) The Intergenerational Earnings andIncome Mobility of Canadian Men: Evidence from Longitudi-nal Income Tax Data, Journal of Human Resources, 34(3):504–533.

14 Se Corak (2013) Income Inequality, Equality of Opportunity,and Intergenerational Mobility, Journal of Economic Per-spectives 27:3, 79–102.


er mer ulikt fordelt enn inntekt, vil en økning ikapitalens andel av markedsinntekten trekke i ret-ning av økt ulikhet.

Nedgangen i lønnsandelene i OECD-områdetkan trolig forklares med teknologisk utvikling,globalisering og redusert organisasjonsgrad iarbeidslivet. Teknologisk utvikling, særlig innen-for informasjons- og kommunikasjonsteknologi,har økt produktiviteten og automatisert produk-sjonen. Dette har igjen ledet til mer investering ikapital og maskiner. Inntekter som tidligere gikktil arbeidstakere, går nå i større grad til eierne avmaskinene og programvaren som erstatterarbeidskraften, og dette trekker kapitalandelenopp.15

Videre kan kapitaleierne ha fått større andelav gevinsten fordi arbeidskraften har fått redusertforhandlingsposisjon gjennom blant annet lavereorganisasjonsgrad, mindre grad av kollektive for-handlinger og økt bruk av midlertidige stillingerog innleid arbeidskraft. Dette er et tydelig trekkblant annet i USA.

I Norge har vi ikke i samme grad sett et fall ilønnsandelene. Lønnsandelen av faktorinntek-tene i Fastlands-Norge har holdt seg om lag uen-dret siden 1970, se figur 7.10.16 Høy organisa-sjonsgrad og stort innslag av kollektive forhand-

linger kan ha bidratt til at reallønnen har holdt trittmed produktivitetsutviklingen. Norsk arbeids-kraft har i de siste tiårene også i mindre grad blittutsatt for økende internasjonal konkurranse fralavkostland som Kina enn andre vestlige land.

Endringer i arbeidsmarkedet har bidratt til endringer i relative lønninger

Globaliseringen har hatt stor betydning forarbeidsmarkedet og derigjennom for spredningenav lønnsinntekter. Reduserte handelsbarriererbidrar til å jevne ut lønningene mellom land forsamme type arbeidskraft. Samtidig skaper globali-seringen ikke bare vinnere, men også tapere,innad i landene. Økt handel fører til at land skifterproduksjon fra virksomhet hvor de har en konkur-ransemessig ulempe til virksomhet der de har etkomparativt fortrinn. I industriland har det ført tilat arbeidsintensiv produksjon har blitt lagt ned ogflyttet til land med billig arbeidskraft, mens merkapitalintensiv produksjon har økt. Slikenæringsomstillinger løfter produktiviteten både iindustriland og framvoksende økonomier, meninnad i mange industriland har også lønnsforskjel-

15 Keeley, B. (2015) Income Inequality: The Gap between Richand Poor, OECD Insights, Paris.

Figur 7.9 Inntektsmobilitet og inntektsulikhet målt med Gini-koeffisient i prosent for noen utvalgte land

Kilder: Corak (2016) og Verdensbanken.

0

10

20

30

40

50

60

0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7

PeruKina

BrasilChile

Storbritannia

Italia

ArgentinaUSA

Sveits

Pakistan

Frankrike

Spania

Japan

TysklandSverige

AustraliaCanada

FinlandNorge

Danmark

Inntektsmobilitet og inntektsulikhet

Sosial mobilitet over generasjoner

Gini

16 En analyse fra Senter for lønnsdannelse Årsaken bak øktulikhet: Teknologiske endringer eller maktforskyvning? viserimidlertid at lønnsandelen har falt noe også i Norge der-som en korrigerer for utviklingen i antall selvstendigenæringsdrivende blant de sysselsatte over tid.


lene økt. Grupper med lite utdanning har sakketakterut.17 Konkurranse fra lavkostland har gjortdet nødvendig å begrense lønnsveksten for atbedriftene skal kunne overleve, og arbeiderne harlettere akseptert at enkelte produksjonsprosesserblir automatisert.

Globaliseringen har også ført med seg øktarbeidsinnvandring i mange vestlige land.Arbeidsinnvandringen til Norge har først ogfremst berørt byggenæringen og tjenesteytendenæringer med lav produktivitet. Dette har lagtpress på lønningene i disse sektorene. Isolert setthar derfor arbeidsinnvandringen bidratt til økteinntektsforskjeller i Norge. Samtidig har Norgeinnført tiltak mot sosial dumping som demperdisse virkningene. Arbeidsinnvandrere som ikkehar en tilstrekkelig høy produktivitet til å forsvareminstesatsen i tariffavtalene, vil ikke få jobb iNorge. Innvandring har til sammenlikning hattrelativt liten virkning på inntektsulikheten imange andre OECD-land.18

Fortsatt høy innvandring, og særlig fra flykt-ninger med lav kompetanse, vil kunne gi utfor-dringer for lønnsdannelsen i Norge fremover.Hvis produktiviteten til innvandrerne ikke står iforhold til de relativt høye lønningene som

arbeidstakere med lave formelle kvalifikasjonerhar i Norge, kan en få problemer med at mangehavner utenfor arbeidslivet. Det kan legge pressnedover på de lave lønningene dersom en ønskerå opprettholde full sysselsetning.

Teknologisk endring er også en viktig driv-kraft for økte lønnsforskjeller i mange land. Auto-matisering av arbeidsoppgaver har pågått i mangetiår og har endret produksjonen av varer og tje-nester. Manuelle yrker er blitt automatisert, ogbehovet for arbeidskraft er redusert i mangenæringer. Arbeidskraft har flyttet over til andrenæringer, spesielt til tjenesteytende næringer.Siden kvalifikasjonskravene i en del tjenestey-tende næringer er lavere enn i vareproduserendenæringer, har næringsendringene ført til frem-vekst av lavkompetansejobber med lavere lønnin-ger. I kombinasjon med at kunnskapsbasert tek-nologisk endring trekker i retning av økt etter-spørsel og høyere lønninger for arbeidskraft medhøy kompetanse, har dette ført til en økende pola-risering i arbeidsmarkedet i mange land, medøkte lønnsforskjeller som resultat.

Dette gjelder også Norge, selv om virkningenher har vært mer moderat enn i flere andre land.Antall jobber i bransjer med høyt utdanningsnivå,som i helsesektoren, undervisning og innenforforretningstjenester, har økt kraftig i Norge. Densterke velstandsveksten de siste ti–femten årenehar ført til økt etterspørsel etter arbeidsintensivetjenester hvor kravene til kvalifikasjoner ikke erlike store, som innenfor rengjøring, transport og ihotell- og restaurantnæringen.

Den teknologiske utviklingen fører også til atdet utvikles nye tjenester. Dette kan gi økt pro-duktivitetsvekst i tjenestesektoren, men densterke konkurransen og den løse tilknytningen tilarbeidsmarkedet for arbeidstakere innen mangenye tjenestesektorer kan samtidig forsterke pola-riseringen i arbeidsmarkedet.19

OECD peker på at kvalitet i de jobbene somskapes også er viktig for livskvaliteten til denenkelte. Mer enn halvparten av jobbene som bleskapt i OECD fra 1995 til 2013 var av «lav kvali-tet», definert av OECD som deltidsjobber, midler-tidige jobber uten mulighet for fast ansettelse ogjobber med liten mulighet for personlig utvikling.Det betyr at tall for sysselsettingsutviklingen ikkevil gi et fullstendig bilde av utviklingen i arbeids-markedet. I Norge er deltidsarbeid i hovedsak fri-villig og har bidratt til den høye yrkesdeltakelsenvi har blant kvinner.17 Skjæveland, A. (2015) Globalisering og det norske arbeids-

markedet, Magma 05.18 Blau og Kahn (2013) Immigration and the Distribution of

Incomes, CESifo Working Paper No. 4561.

Figur 7.10 Lønnsandel i prosent av samlet faktorinntekt i Fastlands-Norge


0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

Lønnsandel

1970 1980 1990 2000 2010 2016

19 NOU 2016: 13 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi tilkunnskapsøkonomi.


Globaliseringen og den teknologiske utviklin-gen skaper også såkalte «vinneren tar alt»-marke-der som trekker i retning av økt ulikhet.20 Nårdigitaliseringen gjør at nye produkter kan distri-bueres globalt med nær null i marginalkostnad,slik som mobilapplikasjoner, vil de som leverer debeste produktene kunne dominere hele markedet.I mer tradisjonelle markeder begrenser marginal-kostnadene mulighetene for ekspansjon, noe somgir rom for flere tilbydere. Avkastningen for de fåsom lykkes i å utnytte nye teknologier og domi-nere hele markeder, kan bli svært høye, mens inn-tektene til andre stagnerer eller faller.

Virkningen som globalisering og teknologiskendring har hatt på spredningen i lønn, har værtvesentlig svakere i Norge enn i mange andre land.Frontfagmodellen med en høy grad av koordine-ring i lønnsdannelsen og en lønnsdannelse medrelativt sterk forhandlingsmakt til lavinntekts-grupper har bidratt til forholdsvis små lønnsfor-skjeller i Norge.21 I internasjonal sammenhengbetaler norske bedrifter relativt høy lønn sett i for-hold til produktiviteten til ansatte med lav utdan-ning, men dette motvirkes av relativt lav lønn sett iforhold til produktiviteten til de med høy utdan-

ning. Samtidig har det skjedd en gradvis omstil-ling i retning av at flere har høy utdanning, mensmange av arbeidsoppgavene som krever lavutdanning er blitt flyttet ut av Norge eller blittautomatisert. Universelle og ganske sjenerøse vel-ferdsordninger reduserer usikkerheten for nor-ske arbeidstakere som omfattes av omstilling, oger en viktig forklaring på hvorfor så mange iNorge har fått ta del i inntektsveksten.

Endringer i kvinners yrkesaktivitet og i husholdnings-struktur

Det har vært en sterk oppgang i yrkesaktivitetenblant kvinner i mange land siden andre verdens-krig. Isolert sett har dette bidratt til lavere ulikheti de fleste land.22 Den samlede virkningen på ulik-het av kvinnenes inntog i arbeidsmarkedet erogså avhengig av om kvinner med lav lønn er gifteller samboende med menn som også har lavlønn. Tall fra OECD viser at andelen som gifterseg med en partner på samme inntektsnivå, øker ide fleste OECD-land.23 Dette bidrar isolert sett tiløkte forskjeller, men effekten har ikke vært særligsterk i Norge.24

I tillegg har endringer i husholdningsstruktu-ren bidratt til økt ulikhet. Antall husholdninger

20 Brynjulfsson, E. og A. McAfee (2014) The Second MachineAge: Work, Progress, and Prosperity in a Time of BrilliantTechnologies. New York: W.W. Norton & Company.

21 Bjørnstad, R. og R. Nymoen (2015) Frontfagmodellen i for-tid, nåtid og framtid, Senter for lønnsdannelse rapport 1/2015.

Boks 7.1 Ulikhet og kvinner og menn

Det er betydelige forskjeller i inntekt mellomkvinner og menn. Kvinners bruttoinntektutgjorde i gjennomsnitt om lag 67 pst. av mennsbruttoinntekt i 2015. Blant heltidsansatte tjentekvinner i 2016 i gjennomsnitt om lag 88 pst. avmenns lønn, marginalt over nivået i tiåret tidli-gere. Den viktigste grunnen til forskjellene er atkvinner og menn arbeider i ulike sektorer,bedrifter, yrker og stillinger. Kvinner dominererinnenfor offentlig sektor og særlig innenforundervisning og helse. Menn arbeider i størregrad innenfor privat sektor og tekniske yrker.Lønnsnivået, særlig for utdanningsgrupper, erhøyere i privat sektor enn i offentlig sektor. Demange kvinnene med høy utdanning i staten,helseforetakene, skoleverket og kommunene,har derfor lavere lønnsnivå enn grupper medsamme utdanningsnivå i privat sektor.1

På individnivå har forskjellene i arbeidsinn-tekt økt for menn. Blant kvinnene har forskjel-lene i de fleste land vokst mindre, og i Norge harde blitt redusert. Kvinners yrkesdeltakelse harderfor hatt en dempende effekt på utviklingen iulikhet på husholdningsnivå. Tall fra OECDviser imidlertid at det er forskjeller mellom ulikeutdanningsgrupper. Mens økt antall yrkesaktivekvinner med relativt lav utdanning (og inntekt)har bidratt til å dempe forskjellene, har øktantall yrkesaktive kvinner med høy utdanningbidratt til moderat økte forskjeller.2

1 NOU 2008: 6 Kjønn og lønn – Fakta, analyser og virkemid-ler for likelønn.

2 OECD (2015) In It Together: Why Less Inequality BenefitsAll, Paris.

22 Se OECD (2011) Divided We Stand: Why Inequality KeepsRising, Paris.

23 Keeley, B. (2015) Income Inequality: The Gap between Richand Poor, OECD Insights.


med én voksen person har økt i de fleste OECD-land. Det må sees i sammenheng med at antalleldre har blitt flere, og at kvinner i større grad erblitt økonomisk uavhengige. I Norge består38 pst. av alle privathusholdninger av én person. I1960 besto bare 14 pst. av husholdningene av énperson. Fordelingsutvalget (NOU 2009: 10) ansloat om lag 20 pst. av økningen i Gini-koeffisientenfra 1986 til 2006 (som var om lag 13 pst.) kan for-klares med endringer i husholdningssammenset-ningen. Andelen aleneboende under 35 år medvedvarende lavinntekt, målt som under 60 pst. avmedianinntekten over tre år, økte fra om lag17 pst. i 1997–1999 til om lag 28 pst. i 2012–2014.I tillegg til veksten i antall aleneboende, spillerogså en økt andel enslige forsørgere med vedva-rende lavinntekt inn. Mens om lag 8 pst. av ens-lige forsørgere hadde under 60 pst. av medianinn-tekten i perioden 1997–1999, noe som var om lagpå gjennomsnittet for befolkningen som helhet,hadde andelen økt til om lag 21 pst. i perioden2012–2014.

7.5.2 Fordelingspolitikken

Overføringer og skatt

I Norge og de fleste OECD-land bidrar overførin-ger og skatt i betydelig grad til å jevne ut forskjel-ler, se figur 7.11. I gjennomsnitt bidro overførin-ger og skatt til å redusere Gini-koeffisienten iOECD-land med om lag 25 pst. på slutten av for-rige tiår. I Norge bidro overføringer og skatt til åredusere ulikheten i markedsinntekt med om lag38 pst. i 2015. I tillegg bidrar skattefinansierteoffentlige tjenester til betydelig omfordeling.

Skattesystemets viktigste bidrag til omforde-ling er å finansiere brede og gode velferds-tjenester og overføringsordninger for sikring avinntekt. I tillegg gir skattesystemet et direktebidrag til omfordeling.

Figur 7.12 viser utviklingen i Gini-koeffisien-ten for markedsinntekt og for disponibel inntektetter overføringer og skatt for Norge i perioden1986 til 2015. Figuren viser at den målte ulikheteni markedsinntekt økte fram til midten av 1990-årene,25 for deretter å stabilisere seg når man serbort fra enkelte år med store kortsiktige utslag pågrunn av tilpasninger til nye skatteregler i 2001,2006 og 2015. Bidraget til omfordeling fra overfø-

24 Se Eika, L., M. Mogstad og B. Zafar (2014) EducationalAssortive Mating and Household Income Inequality, FederalReserve Bank of New York Staff Reports no. 682. Korrela-sjon i inntekt mellom kvinner og menn bidrar til høyereulikhet, men forskerne finner ikke tegn til at dette har for-sterket seg i en grad som gjør at det har bidratt til enøkning i ulikheten i Norge over tid.

Figur 7.11 Gini-koeffisienter for markedsinntekter og inntekt etter overføringer og skatt.1 2014 eller seneste tilgjengelige år. Prosent1 Ekvivalentinntekt (OECD-skala).Kilde: OECD.

0

10

20

30

40

50

60

70

0

10

20

30

40

50

60

70

Gini-koeffisienter i OECD-land

Markedsinntekt

Inntekt etter overføringer og skattTsj

ekk

ia

Danm

ark

Nor

ge

Fin

land

Belg

ia

Kore

aIrla

nd

Canada

Isla

nd

Sve

rige

Nederland

Ungarn

Tys

kland

Luxe

mbourg

Fra

nkr

ike

Sve

its

Øst

err

ike

Slo

vaki

a

Italia

Pole

n

Spania

Hella

s

Sto

rbrita

nnia

Latv

ia

Aust

ralia

Slo

venia

Est

land

Portugal

Isra

el

Mexi

co

Tyr

kia

US

A

Chile


ringer og skatt har vært relativt stabilt over perio-den.

I OECD-området har skatte- og overførings-systemet siden midten av 1990-tallet blitt mindreomfordelende, og det har i mindre grad kompen-sert for ulikheter i markedsinntekten. Dette skyl-des i hovedsak innstramminger i overføringssys-temet. På skattesiden har det vært en trend motreduserte maksimale marginale skattesatser forpersonlige inntekter. Samtidig har imidlertid skat-tene blitt redusert for lavere inntekter i mangeland.26

Offentlige tjenester

Forbruksmulighetene til den enkelte husholdningpåvirkes ikke bare av inntekten, men også av til-budet og bruken av offentlig finansierte velferds-tjenester. Barnehage, utdanning, helsetjenesterog eldreomsorg er blant tjenestene de aller flestebenytter seg av i løpet av livet. Figur 7.13 viser atde skandinaviske landene har høye utgifter tilslike tjenester sammenliknet med andre OECD-land, og at de er klart høyere enn de direkte over-føringene.

Gratis eller subsidierte offentlige tjenesterutgjør en betydelig andel av kjøpekraften til hus-holdningene, og betyr relativt mer for personermed lav inntekt.27 I gjennomsnitt for OECD-landbidrar offentlige tjenester til å øke disponibel inn-tekt inkludert verdien av tjenestene, med noe over75 pst. for den femdelen av befolkningen som harlavest inntekt. For femdelen med høyest inntektvar det tilsvarende tallet i underkant av 15 pst.28 INorge bidrar verdien av offentlige tjenester til åøke disponibel inntekt med anslagsvis 35 pst.Dette er høyt sammenliknet med andre OECD-land. Gratis skolegang og rimelig utdanning betyrmest, og omfanget av det offentlige helsetilbudeter også klart over gjennomsnittet.

Tall publisert av EU viser at verdiene av deoffentlige tjenestene reduserer ulikheten i alle lan-dene som er med i studien, og i gjennomsnitt medknapt 20 pst., se figur 7.14. Norge er blant landeneder offentlige tjenester reduserer ulikheten mye.Den samme studien viser også at antallet medlavinntekt etter EUs definisjon reduseres medminst 40 pst. i de fleste land når man tar hensyn tilverdien av offentlige tjenester. For Norge om laghalveres antallet med lavinntekt.29

25 En del av økningen i den målte ulikheten kan trolig forkla-res ved endringer i skattesystemet i forbindelse med skat-tereformen 1992. Reformen resulterte i at en større andelav kapitalinntekter ble synlig i offentlig statistikk.

26 Keeley, B (2015) Income Inequality: The Gap between Richand Poor. OECD Insights. Paris.

Figur 7.12 Gini-koeffisienten for markedsinntekt, inntekt etter overføringer og skatt.1 Prosent. 1986–20151 Ekvivalentinntekt per forbruksenhet (EU-skala).Kilde: Statistisk sentralbyrå.

0

10

20

30

40

50

0

10

20

30

40

50

1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010 2014

Skatte- og overføringssystemets betydning for fordeling. Gini

Markedsinntekter

Inntekt etter overføringer og skatt

27 Inkluderer utdanning, helse- og omsorgstjenester og andresosiale ordninger (herunder subsidierte barnehager mv.).Inkluderer ikke rene offentlige goder som forsvar, politi o.l.

28 OECD (2011) Divided We Stand: Why Inequality KeepsRising, Paris.

29 Aaberge, Langørgen og Lindgren (2016) The DistributionalImpact of Public Services in European Countries, kapittel 8 iMonitoring Social Europe av Atkinson, Guio og Marlier(red.).


7.6 Ulikhet og økonomisk vekst

Det å sikre at så mange som mulig får ta del i vel-standsveksten kan være et mål i seg selv, men det

kan også være viktig for å unngå sosial uro, poli-tisk ustabilitet og svekket tillit til det politiskesystemet. Store og økende forskjeller kan ogsåvære uheldig for den økonomiske veksten.

Figur 7.13 Offentlige utgifter til helse- og sosialtjenester, utdanning og overføringer i OECD som andel av BNP.1 20131 Offentlige utgifter til helse- og sosialtjenester samt overføringer dekker ytelser i forbindelse med alderdom, gjenlevende, uføre,

helse, familie, barnehage, aktive arbeidsmarkedsprogrammer, arbeidsledighet, boligstøtte og andre sosiale områder. Utdanningomfatter grunnskole til høyere utdanning inkl. doktorgradsnivå. (ISCED 1–8).


0

5

10

15

20

25

0

5

10

15

20

25

Helse- og sosialtjenester Utdanning Overføringer

Offentlige utgifter til tjenester og overføringer i OECD-land

Tsjek

kia

Dan

mar

k

Norge

Finla

nd

Belgia

Kor

ea

Irlan

d

New

Zea

land

Sve

rige

Ned

erland

Ung

arn

Tysklan

d

Luxe

mbu

rg

Frank

rike

Sve

its

Øster

rike

Slova

kia

Italia

Fastla

nds-

Nor

ge

Spa

nia

Island

Sto

rbrit

annia

Latvia

Aus

tralia

Slove

nia

Estland

Por

tuga

l

Isra

el

Japa

n

Tyrkia

USA

Figur 7.14 Gini-koeffisienter for disponibel inntekt og utvidet inntekt (inkl. verdien av offentlige tjenester1) i utvalgte europeiske land. 2009.2 Prosent1 Inkluderer verdien av helsetjenester, varig pleie, utdanning og andre offentlige tilbud for barn.2 Ekvivalentinntekt. Disponibel inntekt etter EU-skalaen, og utvidet inntekt etter behovsjustert EU-skala.Kilde: Aaberge m.fl. (2016).

0

5

10

15

20

25

30

35

40

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Offentlige tjenesters betydning for ulikhet

Disponibel inntekt Utvidet inntekt

Tsj

ekk

ia

Danm

ark

Nor

ge

Fin

land

Belg

ia

Irla

nd

Isla

nd

Sve

rige

Nederland

Ungarn

Tys

kland

Luxe

mbourg

Fra

nkr

ike

Øst

err

ike

Slo

vaki

a

Italia

Pole

n

Spania

Hella

s

Sto

rbrita

nnia

Slo

venia

Est

land

Portugal


Både inntektsnivå og inntektsfordeling erresultatet av et samspill mellom økonomiske, sosi-ale og institusjonelle forhold. Det er derfor storvariasjon i ulikhet mellom land på om lag sammeinntektsnivå. Dette er illustrert i figur 7.15 somviser inntektsulikhet målt med Gini-koeffisientenog BNP per innbygger i ulike OECD-land.

Norge er et av OECD-landene med høyestBNP per innbygger. Samtidig har få land jevnerefordeling av inntektene. Også de andre nordiskelandene og enkelte andre små, nordeuropeiskeland har både høy materiell levestandard og lavinntektsulikhet. USA og Sveits har høyere BNPper innbygger enn den norske fastlandsøkono-mien30, men særlig USA har en klart skjevere inn-tektsfordeling.

Forholdet mellom økonomisk vekst og ulikheter sammensatt, og påvirkningen går trolig beggeveier.

Produktivitetsdrevet økonomisk vekst kantrekke i retning av økt ulikhet dersom produktivi-tetsgevinster først og fremst havner hos dem medmiddels eller høyere inntekt. Dette kan reflektere

at lavinntektshusholdninger i mindre grad tar del imarkedsbaserte aktiviteter, og dermed ikke får tadel i produktivitetsveksten som skjer der. Det kanogså være et resultat av at automatisering og tek-nologisk endring presser lave lønninger nedover,se avsnitt 7.5.1. Økonomisk vekst drevet av øktsysselsetting trekker derimot i retning av lavereulikhet ved at det særlig øker inntektene til desom har middels og lave inntekter.31

Ulikhet kan på sin side også bidra til høyerevekst. Inntektsforskjeller gir insentiver til øktarbeidsinnsats og til å investere mer i utdanning.Det kan også gi entreprenører insentiver til å tamer risiko, ettersom de vil beholde en størreandel av gevinsten dersom de lykkes. Det harogså blitt argumentert for at jo større forskjelleneer, jo høyere er den samlede sparingen. I en øko-nomi hvor samlet sparing er viktig for investe-ringsnivået, vil det gi økt økonomisk vekst. I enliten åpen økonomi som Norge, med relativt velut-viklede kapitalmarkeder og god mobilitet av kapi-tal til og fra utlandet, har denne faktoren troligmindre betydning.

Ulikhet kan imidlertid også bidra til lavereøkonomisk vekst. OECD32 peker på at imperfekte30 For Norge er det mest hensiktsmessig å sammenlikne

BNP per innbygger for Fastlands-Norge med andre land.Samlet BNP for Norge påvirkes i stor grad av ressursren-ten ved petroleumsvinning, som i hovedsak er omplasse-ring av formue fra petroleumsressurs til finansiell formue iStatens pensjonsfond Utland.

Figur 7.15 Inntektsulikhet1 og inntektsnivå.2 OECD-land utenom Luxembourg1 Målt med Gini-koeffisienten basert på inntektstall fra 2014 eller siste tilgjengelige år.2 Målt med BNP per innbygger i USD, løpende priser og kjøpekraftskorrigert for 2014.Kilder: OECD og Finansdepartementet.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000

Island

Korea

Irland

Østerrike

Storbritannia

Italia

Slovakia

USA

SveitsUngarn

Frankrike

Spania

Nederland

Tyskland

Sverige

Australia

Canada

Slovenia NorgeDanmark

Ulikhet og inntektsnivå i OECDGini

Mexico Tyrkia

Fastlands-

Norge

Polen

Hellas

Estland

Portugal

Belgia

Tsjekkia

Finland

Israel

New Zealand

BNP per innbygger. USD kjøpekraftjustert

31 Hermansen, M., N. Ruiz og O. Causa (2016) The distribu-tion of the growth dividends, OECD Economics DepartmentWorking Papers, no. 1343, OECD Publishing, Paris.


kapitalmarkeder kan føre til at den enkeltes evnetil å investere blir avhengig av nivået på deres inn-tekt og formue. Personer med lav inntekt og for-mue kan da ha problemer med å gjennomførelønnsomme investeringer. Et eksempel er at fat-tige husholdninger kan la være å ta utdanningfordi de ikke kan betale skolepenger, selv omavkastningen på utdanningen for både personenog samfunnet er høy. Slik underinvestering blantfattige husholdninger kan føre til at den samledeøkonomiske aktiviteten blir lavere. Videre kan sti-gende ulikhet gi motreaksjoner fra velgerne vedat de mister tilliten til politikere, og blir mer tilbøy-elig til å støtte for eksempel proteksjonistisk poli-tikk. Dette kan gi dyrere varer, noe som ofte vilramme de med lavest inntekt, samt reduserteinsentiver til å investere og dermed svakere vekst.I mer ekstreme tilfeller kan ulikhet føre til politiskustabilitet, sosial uro og lavere tillit mellom ulikegrupper i samfunnet. Svekket tillit til myndigheterog offentlige institusjoner kan også bidra til laverevekst. Tillit til for eksempel rettsvesenet er en for-utsetning for inngåelse av kontrakter. Stor ulikhetkan også svekke veksten i den samlede konsumet-terspørselen og på den måten svekke den økono-miske veksten. Rike personer sparer normalt enhøyere andel av inntekten enn fattige. Store for-skjeller vil da gi lavere samlet etterspørsel enndersom inntektene var mer jevnt fordelt. En sterkutvikling i konsumetterspørsel gir et signal tilmarkedet om at det er nødvendig med nye inves-teringer for å dekke etterspørselen. En svak utvik-ling i konsumetterspørselen gir derimot lavereinvesteringer, noe som svekker veksten.33

Sammenhengene mellom vekst og fordelinger komplekse, og en del av drivkreftene er vanske-lig å måle. Siden institusjonelle forhold er viktige,vil effektene variere mellom land. Det er ogsåstore tidsetterslep mellom årsak og virkning.Bedre grunnutdanning vil for eksempel gi segutslag i fordelingen mange år senere. Det er like-vel gjort enkelte empiriske analyser som prøver åestimere hvordan ulikhet påvirker økonomiskvekst.34,35,36 Disse analysene indikerer at det kan

være en negativ sammenheng mellom ulikhet ogøkonomisk vekst. Resultatene er omstridte, blantannet fordi analysene er gjort på et veldig aggre-gert nivå.

Det vil være en rekke institusjonelle, sosiale,geografiske og historiske forhold som påvirkerbåde vekst og fordeling. Andersen og Maibom(2016)37 viser for eksempel til at analysene overikke tar hensyn til at land er svært forskjellige. Definner at mens en del land har mye å gå på medhensyn til både å øke veksten og redusere ulikhet,er det en del andre land som har kommet langt ogligger nær en grense for hva man kan få til av øktvekst uten å også øke ulikhetene. Det siste gjelderblant annet Norge og de andre nordiske landene.

Et viktig spørsmål er hva som gjør at Norgehar klart å utnytte mulighetene til å kombinerehøy økonomisk vekst og relativt lav ulikhet ogdermed ligger nært denne grensen. OECD pekerspesielt på utdanning som et tiltak som både redu-serer forskjellene og som stimulerer til økt vekst.Tilbud av sosial forsikring gjennom ulike trygde-ordninger kan også stimulere til høyere risikota-king og vekst ettersom et offentlig sikkerhetsnettbidrar til å redusere konsekvensene av å falleutenfor arbeidsmarkedet. Det kan motvirke denegative insentivvirkningene av høyere skattesat-ser.38 Omfordeling som oppfattes som rettferdig,antas også å bidra til et mer stabilt samfunn medmindre grad av sosial uro. Høy tillit til myndighe-tene og til hverandre kan dessuten bidra til høy-ere vekst gjennom økt vilje til investeringer. Kom-binasjonen av sentralisert og lokal lønnsdannelsehar gitt en sammenpresset lønnsstruktur samtidigsom det har stimulert til høy produktivitet og høyarbeidsinnsats.39


Norge har klart å holde den økonomiske vekstenhøy, og den har i langt større grad enn i mangeandre land kommet hele befolkningen til gode. Viskårer også høyt på indikatorer for livskvalitet.Samtidig er drivkreftene som har bidratt tiløkende ulikhet i mange land, også virksomme i

32 Se OECD (2015) In it together. Why Less Inequality BenefitsAll, Paris.

33 Bernstein (2013) The Impact of Inequality on Growth, Cen-ter for American Progress, Washington D.C.

34 Se OECD (2015) In it together. Why Less Inequality BenefitsAll, Paris.

35 Ostry, J., A. Berg og C. Tsangarides (2014) Redistribution,Inequality and Growth, IMF Staff Discussion Note.

36 Brueckner, M. og D. Lederman (2015) Effects of IncomeInequality on Aggregate Output, World Bank Policy Discus-sion Paper 7317.

37 Andersen, T. og J. Maibom (2016) The Big Trade-off bet-ween Efficiency and Equity – Is it there?, CEPR DiscussionPaper Series 11189.

38 Andersen, T. (2015) The Welfare State and Economic Perfor-mance, Bilag 4 til den svenske «Långtidsutredningen 2015»(SOU 2015: 53).

39 Barth, E., K.O. Moene og F. Willumsen (2015) The Scandi-navian model – An interpretation (reprint), Journal ofPublic Economics 127, s. 17–29.


Norge. I tillegg trekker økt innvandring i retningøkte inntektsforskjeller. For å videreføre høy vel-standsvekst kombinert med små forskjeller, må vilykkes med å holde høy deltakelse i arbeidsmar-kedet og høy kompetanse i befolkningen.

Regjeringen mener at viktige elementer for åbevare et samfunn med små forskjeller ogbegrense antallet som lever i fattigdom vil være:– Høy sysselsetting og lav ledighet. Høy deltakelse

i arbeidslivet og et fleksibelt arbeidsliv er viktigfor samlet verdiskaping, og avgjørende for åbekjempe fattigdom.

– Flere fra trygd til ordinært arbeid. Inntekts-sikringsordningene må utformes slik at de sti-mulerer til arbeid og begrenser antall personerpå helserelaterte ytelser. Flere personer iutsatte grupper må bli bedre inkludert iarbeidslivet.

– Vellykket integrering av innvandrere. Innvan-drere skal bli bedre inkludert i arbeidslivet.

– God kvalitet i utdanningssystemet. Skole-systemet skal gi alle en god grunnutdanning og

den nødvendige kompetansen for å delta iarbeidslivet.

– Et godt trygdesystem. Trygdeordningene skalvære et sosialt sikkerhetsnett. Samtidig må deikke legge hindre i veien for deltakelse iarbeidslivet.

– Et godt skattesystem. Skattesystemets viktigstebidrag til omfordeling er å finansiere brede oggode velferdstjenester og ordninger for sikringav inntekt. I tillegg skal skattesystemet fordelefinansieringsbyrden rettferdig.

– Høy tillit og åpenhet. Høy tillit, både mellomfolk og til myndigheter, er viktig for en velfun-gerende økonomi og for den enkeltes livskvali-tet. Åpenhet om myndighetenes arbeid bidrartil at befolkningen har tillit til beslutningenesom tas.

– En velfungerende lønnsdannelse. Lønnsdannel-sen er partenes ansvar. Det er viktig å legge tilrette for både fleksibilitet og omstillingsevnefor arbeidslivet, høy yrkesdeltakelse og en jevnfordeling.


8 En stor og kompetent arbeidsstyrke

8.1 Innledning

En stor og kompetent arbeidsstyrke er vår viktig-ste ressurs. Hvor mange timer vi i gjennomsnittjobber betyr mye for levestandarden i Norge. For-holdet mellom antallet som forsørger og antalletsom forsørges er også avgjørende for bærekrafteni fellesfinansierte velferdstjenester.

To sentrale utviklingstrekk med betydning foroffentlige finanser gjør seg gjeldende fremover:

For det første blir befolkningen eldre. Forven-tet levealder ved fødsel har steget markert desiste hundre årene og forventes å stige videre i tiå-rene fremover. Det er først og fremst en stor vel-ferdsgevinst, og reiser samtidig noen utfordringerfor velferdsstaten. I dag er det drøyt fire personeri aldersgruppen 20–66 år per person i aldersgrup-pen over 66 år. I løpet av de neste femti årene vilforholdstallet reduseres helt ned til om lag 2,5.

For det andre har innvandringen til Norge øktmarkert de siste ti årene og forventes å bli betyde-lig også i tiårene fremover. Mange blir boendepermanent. Mens innvandrere i dag utgjør vel 13pst. av befolkningen, vil andelen øke til 24 pst. i2060 i hovedalternativet i Statistisk sentralbyråsbefolkningsfremskrivninger, men anslaget erusikkert. Den økte andelen innvandrere under-streker viktigheten av at innvandrere får en stabilog varig deltakelse i det norske arbeidsmarkedet.

Sysselsettingen i Norge er høy sammenliknetmed de fleste andre OECD-land. Det er fordi flerekvinner, personer over 55 år og innvandrere deltari arbeidslivet i Norge. Sysselsettingen blant menni aldersgruppen 25-54 år i Norge er imidlertid ikkesærlig høy sammenliknet med tilsvarende alders-gruppe i andre OECD-land.

Den gjennomsnittlige arbeidstiden per syssel-satt er derimot lav i Norge. Det skyldes bådelavere avtalt arbeidstid, lange permisjonsordnin-ger, høyt sykefravær og utbredt deltidsarbeid. Tiltross for at mange deltar i arbeidslivet i Norge, erantall arbeidede timer per innbygger dermed omlag som gjennomsnittet for EU-landene.

Det er også flere i yrkesaktiv alder som mottarhelserelaterte trygdeytelser enn i mange andreland. Utviklingen i helsetilstanden i befolkningen

kan ikke forklare dette mønsteret. Ordningene forinntektssikring må utformes slik at de stimulerertil å delta i arbeidslivet i større grad enn i dag.Arbeidsgivere har også en nøkkelrolle for å få tilet arbeidsliv der alle kan delta.

Det er naturlig at langvarig vekst i velstandsni-vået også tas ut i økt fritid. Det har vi erfart. Merfritid gir mindre skatteinntekter og mindre felles-goder til alle. Jo mindre vi velger å jobbe i fremti-den, desto større blir velferdsstatens utfordringer.Det er derfor en viktig samfunnsoppgave å leggetil rette for høyt arbeidstilbud.

En viktig fellesnevner blant de som er utenforarbeidsmarkedet, er lav kompetanse eller kompe-tanse som ikke passer med arbeidslivets behov.Mens sysselsettingsgraden blant personer medhøy leseferdighet er om lag 90 pst., er den barelitt over 60 pst. blant personer med lav lesefer-dighet. Tilsvarende er sysselsettingen mye høy-ere blant personer med høy utdanning enn blantpersoner med bare grunnskole. Et flertall av ung-dom med nedsatt arbeidsevne har lav kompe-tanse og ikke fullført skolegang. Innvandrere hari gjennomsnitt klart lavere kompetanse enn majo-ritetsbefolkningen når denne måles i norskspråk-lige tester. Flyktninger med utdanning fra Norgehar høyere sysselsetting enn flyktninger med til-svarende utdanningsnivå fra utlandet. Høy kom-petanse er helt sentralt for et velfungerendearbeidsmarked fremover. I tillegg til å bidra til øktsysselsetting, bidrar økt kompetanse også til høy-ere produktivitet både for den enkelte og for kol-legaer.

Norge har hatt et kompetansefortrinn som er iferd med å forsvinne. Mens den eldre befolknin-gen i Norge ligger helt i OECD-toppen på målin-ger av ferdigheter, er ferdighetene i yngre genera-sjoner mer gjennomsnittlig. Norge har ikke len-ger en spesielt godt utdannet befolkning. Selv omen høy andel av befolkningen har høyere utdan-ning, er det forholdsvis få som har lang høyereutdanning. Samtidig er det en betydelig andel somhar grunnskole som høyeste fullførte utdanning.Frafallet i videregående skole er stort og størreenn i de fleste sammenliknbare land. Det har lig-


get stabilt siden midten av 1990-tallet, men med enliten bedring de aller siste årene.

Høy kompetanse blir enda viktigere fremoverpå grunn av teknologisk utvikling og automatise-ring. Vi kan få et arbeidsmarked med økt etter-spørsel etter særlig høyt utdannet arbeidskraft ogsviktende etterspørsel etter personer med lavekvalifikasjoner. Den teknologiske utviklingen kani større grad rette seg mot oppgaver som typiskkrever noe utdanning, men som etterhvert kanutføres av maskiner. Det kan føre til mindre behovfor yrker i den midtre delen av lønnsfordelingen.Vi må legge til rette for at de som mister jobben iforbindelse med automatisering lykkes med å kva-lifisere seg for de mer kompetansekrevende stil-lingene.

At vi lykkes godt med opplæring i arbeidslivet,er viktig for å møte et arbeidsliv med økte krav tilomstilling. Samtidig må vi lykkes bedre med for-mell utdanning. Vi må gi alle barn en god grunn-utdanning og heve andelen med særlig høy kom-petanse. Svake grupper i arbeidsmarkedet må fåtilegnet seg nødvendig kompetanse for å komme ijobb.

8.2 Demografisk utvikling

Sammensetningen av befolkningen har stor betyd-ning for et lands produksjonsevne. De siste hun-dre årene har bedre helse bidratt til at forventetlevealder ved fødsel har økt med mer enn to år pertiår. Fra 1990 har økningen vært på hele syv år formenn og om lag fire år for kvinner. Samtidig harantall friske leveår økt, og siden 2005 mer enn for-ventet levealder. Vi lever dermed en større del avlivet med god helse sammenliknet med tidligere.

I de siste befolkningsfremskrivingene fra Sta-tistisk sentralbyrå (SSB), se boks 8.1, er det ven-tet at levealderen vil fortsette å øke med om lagfem år for kvinner og syv år for menn fram til 2060og med ytterligere hhv. tre år for kvinner og fire årfor menn fram mot neste århundreskifte. Andeleneldre over 67 år i befolkningen anslås å øke fra 14pst. i dag til 22 pst. i 2060, se figur 8.1. Blant dealler eldste blir økningen enda sterkere. Andelenover 80 år vil utgjøre 12 pst. av befolkningen i2100, mot 4 pst. i dag. Flere eldre vil føre til at for-sørgerbyrden øker. Mens det i dag er vel 20 perso-ner over 67 år per 100 personer i yrkesaktiv alderavgrenset til 20–66 år, kan det i 2060 være om lag40, og i 2100 nærmere 50 eldre per 100 yrkesak-tive. For at ikke forsørgerbyrden skal være høy-ere i 2060 enn i dag måtte grensen for yrkesaktive

forsørgere utvides med seks år til 73 år. Det illus-trerer utfordringene med en aldrende befolkning.

Økt forsørgerbyrde vil ha konsekvenser fordet offentlige tjenestetilbudet. Forbruket av helse-tjenester blant 70-åringer er omtrent dobbelt såhøyt som blant 40-åringer. Deretter øker behovetog forbruket av tjenester med stigende alder. Sålangt har innvandrere bidratt til å trekke gjennom-snittsalderen i befolkningen ned. Det vil kunneendres over tid, etter hvert som botiden til de før-ste store innvandrergruppene øker.

Innvandringen til Norge har gått i bølger, menmed en klar økning de siste vel ti årene, se nær-mere omtale i kapittel 3. Utvidelsene av EU i 2004og 2007 ga en markert økning i arbeidsinnvand-ringen fra nye EU-land samtidig som det har værten betydelig innvandring av personer med flykt-ningbakgrunn over tid. En del utvandrer igjenetter få år, særlig studenter og innvandrere fravesteuropeiske EU-land. For flyktninger, familie-gjenforente og innvandrere fra nye EU-land er bil-det annerledes. Av disse har rundt tre av firebosatt seg permanent.

Hvor stor innvandringen blir fremover, erusikkert. I befolkningsfremskrivingene illustre-res usikkerheten ved alternative forutsetningerfor nettoinnvandring. I dag er drøyt 13 pst. avbefolkningen innvandrere, mens norskfødte medinnvandrerbakgrunn utgjør 3 pst. I hovedalterna-tivet øker disse andelene til hhv. 24 og 9 pst. i2060.

Figur 8.1 Alderssammensetning i befolkningen. I millioner personer


Utvikling i befolkningen. Millioner

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

1950 1980 2010 2040 2070 2100

67 år eller eldre

20-66 år

0-19 år


Forventet økt levealder og fortsatt høy nettoinn-vandring innebærer høy befolkningsvekst fremover.Befolkningen i Norge anslås i hovedalternativet åpassere syv millioner innen 2060. I alternativet medhøy vekst passerer Norge seks millioner innbyg-

gere allerede om ti år, og den kraftige veksten fort-setter helt fram tl 2100. I alternativet med lav vekstkommer ikke antallet opp i seks millioner innbyg-gere i beregningsperioden. Befolkningen slutter åvokse rundt 2060, før den gradvis avtar igjen.

Boks 8.1 Nærmere om befolkningsfremskrivingene

1 Befolkningsfremskrivinger fra 2016.2 M=Middelalternativet (Hovedalternativet), H=Høyalternativet, L=LavalternativetKilde: Statistisk sentralbyrå.

SSBs befolkningsfremskrivinger bygger på for-utsetninger om fruktbarhet, levealder og netto-innvandring. På hvert av disse områdene utarbei-des det tre alternativer; høy- og lavalternativerog hovedalternativ. Tabell 8.1 oppsummerer sen-trale forutsetninger i fremskrivingene.

Gjennomsnittlig antall barn per kvinne antaså holde seg relativt stabilt på dagens nivå frem-over. Siden 1975 har fruktbarheten variert mel-lom 1,6 og 2,0 barn pr. kvinne. Fruktbarhetenhar falt noe siden 2009 og ligger nå på om lag 1,7barn pr. kvinne.

I hovedalternativet legges det til grunn ennettoinnvandring på 26 000–27 000 i gjennom-snitt per år, mer enn dobbelt så høyt som 30-årsperioden fram til 2004, men likevel om lag10 000 personer lavere enn gjennomsnittet forde siste ti årene. I hovedalternativet vil antalletinnvandrere øke fra om lag 700 000 personer idag, eller 13 pst. av befolkningen, til 1,4 millio-ner personer i 2045 og videre til 1,7 millionerpersoner i 2060, eller 24 pst. av befolkningen.Innvandringen påvirker aldringen i samfunnet.Innvandrere er relativt unge når de kommer ogbidrar i første omgang til å bremse aldringen avbefolkningen. Hvis deres levealder og fruktbar-

het nærmer seg det innenlandske nivået, vilimidlertid innvandringen på lang sikt barepåvirke befolkningens størrelse og ikke densalderssammensetning. Utviklingen i det langsik-tige forholdet mellom antall forsørgede og antallforsørgere avhenger dermed i hovedsak avhvordan sysselsettingen utvikler seg i denbefolkningen som til enhver tid bor her. Konse-kvenser av ulike antakelser om innvandring ernærmere drøftet i kapittel 3.

SSBs alternativer for henholdsvis høy og lavvekst og sterk og svak aldring illustrerer usik-kerheten i fremskrivingene. I alternativet medsterk aldring vil antall personer i yrkesaktivalder pr. innbygger over 66 år halveres fram til2060 og avta ytterligere fram til 2100. I alternati-vet med svak aldring vil forholdet mellom for-sørgere og forsørgede avta med i overkant av 20pst. fram til 2060, og stabilisere seg deretter. Ialternativet med høy vekst passerer Norge seksmillioner innbyggere allerede om ti år, og denkraftige veksten fortsetter helt fram til 2100. Ialternativet med lav vekst kommer ikke antalletinnbyggere opp i seks millioner i beregnings-perioden. Befolkningen slutter å vokse rundt2060, før den gradvis avtar igjen.

Tabell 8.1 Sentrale forutsetninger i befolkningsfremskrivingene1

Alternative forutsetninger i 20602

2015 M H L

Fruktbarhet (barn per kvinne) 1,73 1,74 1,96 1,53

Forventet levealder for nyfødte

– menn 80,2 87,2 90,3 83,3

– kvinner 83,9 89,2 91,9 86,0

Nettoinnvandring per år 29 800 27 000 58 000 15 000


8.3 Potensial for økt arbeidstilbud

Det norske arbeidsmarkedet er i all hovedsak vel-fungerende. En stor del av befolkningen i Norgeer sysselsatt og vi har over tid hatt lav arbeidsle-dighet. Mange som søker jobb er bare kortvarigarbeidsledig.

I 2016 var 77 pst. av befolkningen mellom 20og 66 år sysselsatt. Arbeidsledigheten tilsvarte 4,7pst. av arbeidsstyrken, målt ved AKU, i alders-gruppen 15–74 år. Det er noe høyere enn gjen-nomsnittet for de siste tyve årene, men likevel lavti forhold til mange andre europeiske land.

Det er likevel noen urovekkende trekk i detnorske arbeidsmarkedet. Sysselsettingen for vik-tige kjernegrupper og blant unge aldersgrupperhar vist en avtakende trend. Utviklingen har gått imotsatt retning i en del andre land, herunder Sve-rige, som har passert det norske sysselsettingsni-vået. Blant menn i de mest arbeidsføre alders-gruppene er andelen sysselsatte i Norge nå ikkespesielt høy i internasjonal målestokk.

Samtidig er arbeidstiden per sysselsatt i Norgelav sammenliknet med mange andre europeiskeland. Det er også flere som mottar helserelatertetrygdeytelser i Norge enn i mange andre euro-peiske land.

Figur 8.2 Tilbud av arbeidskraft


0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

1972 1982 1992 2002

I alt 15-74 år

Menn 15-74 år

Kvinner 15-74 år

B. Utviklingen i arbeidstid. Antall timer per årA. Yrkesandel etter kjønn. 15-74 år

20160

500

1000

1500

2000

2500

3000

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

1970 1980 1990 2000 2010

Gjennomsnittlig arbeidstid per sysselsatt

Avtalt arbeidstid i full stilling

Timer per innbygger 15–74 år

2016

Tilbud av arbeid

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

1972 1978 1984 1990 1996 2002 2008

25-54 år

55-61 år

62-66 år

C. Yrkesandel blant kvinner. Etter alder D. Yrkesandel blant menn. Etter alder

2016

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

1972 1978 1984 1990 1996 2002 2008

25-54 år

55-61 år

62-66 år

2016


Figur 8.2 illustrerer utviklingen i arbeidstilbu-det etter kjønn og alder. Siden 1970-tallet har del-takelsen i arbeidsmarkedet økt markert blantkvinner. I 2016 var 84 pst. av alle kvinner i alderen25–54 år i arbeidsstyrken. Det er bare 5 prosen-tenheter lavere enn tilsvarende andel for menn idenne alderen. Blant kvinner over 55 år er deri-mot deltakelsen fortsatt klart lavere, og andelensom mottar uføretrygd eller AFP er høyere, sefigur 8.7. Det kan blant annet skyldes at det erlangt flere kvinner enn menn i offentlig sektor, derAFP fortsatt er en ren tidligpensjonsordning.

Eldre generasjoner kvinner med lav yrkesdel-takelse blir i økende grad erstattet av yngre gene-rasjoner kvinner med høyere utdanning og tetterearbeidsmarkedstilknytning gjennom hele yrkesli-vet. Sammen med virkninger av pensjonsreformenvil denne kohorteffekten trolig bidra til å jevne utforskjellene i yrkesaktivitet mellom eldre kvinnerog menn ytterligere i årene fremover.

Blant menn i aldersgruppen 25–54 år haryrkesdeltakelsen vist en viss avtakende trend overmange år. Den betydelige arbeidsinnvandringenav aldersgrupper med høy yrkesandel de siste velti årene har ikke forhindret det.

Gjennomsnittlig arbeidstid per sysselsattavtok med over 20 pst. fra begynnelsen av 1970-tallet og fram til 2000. Deretter har det bare værtmindre endringer. Den økte sysselsettingen på1970-tallet ble først ledsaget av flere deltidsstillin-ger, hovedsakelig blant kvinner. Etterhvert harøkt sysselsetting blant kvinner i hovedsak kom-met i form av heltidsarbeid. Siden 1970 er detogså gjennomført to arbeidstidsforkortelser, førstfra 42½ time per uke til 40 timer i 1976 og såvidere ned til 37½ time i 1987. Samlet utgjorde deten reduksjon i normalarbeidstiden på 12 pst.Ferieutvidelser i 1982 og 2000–2001 har ogsåbidratt til å senke den gjennomsnittlige årligearbeidstiden. Det samme har økt sykefravær ogstørre omfang av kortvarige permisjonsordninger.Arbeidstiden for heltidsansatte er lavere enn imange andre land, se figur 8.4.

Økt velstandsnivå er delvis tatt ut i redusertnormalarbeidstid og ferieutvidelser. Det harbidratt til å redusere den gjennomsnittligearbeidstiden. Til forskjell fra andre goder somvarer og tjenester, beskattes ikke fritid. Denenkelte bærer derfor ikke alene de fulle konse-kvensene av sine valg. Mer fritid gir mindre skat-teinntekter og mindre fellesgoder til alle. Jo min-dre vi velger å jobbe i fremtiden, desto større blirderfor velferdsstatens utfordringer. Derfor er til-tak som bidrar til å øke arbeidstilbudet og å inklu-dere flere i arbeidslivet særlig gunstig for å møte

det fremtidige inndekningsbehovet, se nærmereomtale i kapittel 11.

Ved å kombinere andelen sysselsatte i ulikealdersgrupper med hvor mye hver enkelt arbeiderper uke får vi en illustrasjon på hvor stort det sam-

Figur 8.3 Andel av menn i alderen 25–54 år som deltar i arbeidsstyrken fordelt på sysselsetting og arbeidsledige. Utvalgte land. 2015

Kilde: OECD. Employment outlook (2016).

Yrkesdeltakelse i utvalgte land. Menn 25-54 år. 2015

75

80

85

90

95

100

75

80

85

90

95

100Ledige som andel av aldersgruppen

Sysselsatte som andel avaldersgruppen

Nor

ge

Finla

nd

Dan

mar

k

Ned

erla

nd

Storb

ritan

nia

Tysklan

d

Isla

nd

Frank

rike

Sverig

e

Sveits

Figur 8.4 Arbeidstid for heltidssysselsatte.2015. Timer per uke1

1 Omfatter antall timer en heltidssysselsatt vanligvis jobber,inkludert overtid/mertid for en gitt uke

Kilde: Eurostat.

Nor

ge

Finla

nd

Dan

mar

k

Ned

erla

nd

Storb

ritan

nia

Tysklan

dEU

Frank

rike

Sverig

e

Sveits

Vanlig arbeidstid for heltidssysselsatte

35

40

45

35

40

45


lede arbeidstilbudet er for ulike aldersgrupper, sefigur 8.5. Arbeidstilbudet fra menn er høyere ennfra kvinner i alle aldersgrupper, både som følge avhøyere yrkesaktivitet og mindre deltid. For beggekjønn avtar arbeidstilbudet markert fra rundt 60årsalderen fordi flere trekker seg ut av arbeids-markedet og fordi gjennomsnittlig arbeidstidavtar. I aldersgruppen 60–64 år er arbeidstilbudetsamlet for kvinner og menn mer enn 20 pst. lavereenn i aldersgruppen 55–59 år.

Figur 8.5 illustrerer også hvor mye dagenssituasjon avviker fra en situasjon der alle mellom15 og 74 år er sysselsatt og arbeider hele årsverk,satt til vel 1700 timer. Full bruk at det totale poten-sialet innebærer at alle jobber heltid, ingen erarbeidsledige, syke, uføre eller under utdanningog heller ikke at noen går av med alderspensjon.Dette er av åpenbare grunner ikke mulig ellerønskelig. Spørsmålet er om det er mulig å økearbeidsinnsatsen noe for å være bedre rustet forfremtiden. Tiltak for å begrense tilstrømmingenfra arbeid til helserelaterte trygdeordninger vilbidra til økt arbeidstilbud. Riktige insentiver til åopprettholde tilknytningen til arbeidslivet også iperioder på trygd, kan få flere helt eller delvis til-bake i arbeid. Det er rimelig at yrkesdeltakelsen

er lavere blant yngre og eldre i arbeidsstyrkenenn blant kjernegruppene. Det er likevel rom forat den også for disse gruppene kan økes gjennommålrettede tiltak og riktige insentiver.

Tilbudet av og etterpørselen etter arbeidskraftmå ses i sammenheng, ikke minst når en ståroverfor store omstillinger i økonomien. I Norge erdet lang tradisjon for aktiv arbeidsmarkedspoli-tikk, med vekt på tett oppfølging, aktivisering ogbruk av ulike arbeidsmarkedstiltak. Slike tiltakskal lette overgangen til arbeid. Arbeidskraftenmå være mobil, både yrkesmessig og geografisk.Da må også utformingen av regelverket forarbeidsledighetstrygd stimulere arbeidsledige tilå være aktive og søke arbeid.

Arbeidsmarkedspolitikken må innrettes slik atutsatte grupper kan delta i arbeidslivet. Deltakelsei arbeidsmarkedstiltak kan bedre kvalifikasjo-nene til den enkelte eller forhindre at svake grup-per faller varig ut av arbeidsmarkedet. Regjerin-gen har lagt til rette for økt bruk av ordinærtarbeidsliv som tiltaksarena. Regjeringen harvidere utvidet adgangen til midlertidige ansettel-ser og styrket bruken av lønnstilskudd.

Yrkesaktivitet blant eldre

Yrkesdeltakelsen avtar særlig fra 60-årsalderen.Det skyldes i hovedsak overgang til uføretrygd,AFP og alderspensjon. Aldringen av befolkningeni de kommende tiårene vil isolert sett redusereden gjennomsnittlige yrkesdeltakelsen. Hvorsterk effekten blir avhenger bl.a. av i hvor storgrad de ekstra leveårene blir friske leveår, seomtale i kapittel 11. En kombinasjon av bedrehelse, høyere utdanningsnivå og et gjennomgå-ende godt arbeidsmarked er viktige forklaringerpå at den langvarige nedadgående trenden i yrkes-deltakelsen blant eldre menn snudde fra slutten av1990-tallet, se figur 8.2D. Økt yrkesdeltakelse erblitt ytterligere forsterket av pensjonsreformen,hvor et sentralt formål var å gjøre det mulig åkombinere pensjon og jobb uten avkortning avpensjonen. Siden 2011 har andelen sysselsattepersoner i alderen 62–66 år økt med om lag 7 pro-sentenheter, mens nivået blant personer i alders-gruppen 55–61 år har vært uendret.

Pensjonsreformen legger opp til at den enkeltemå arbeide lenger når levealderen øker for å opp-rettholde samme nivå på pensjonsutbetalingene iforhold til lønnsnivået, som dagens pensjonister.Pensjonsreformen er fullt ut gjennomført i folke-trygden og i privat sektor, men foreløpig ikke forden tredelen som er sysselsatt i offentlig sektor. Iprivat sektor kan AFP, på samme måte som alder-

Figur 8.5 Arbeidstid per innbygger. Antall timer per år. 20161

1 Tallene viser arbeidstid per innbygger i 2016. Det er tatt ut-gangspunkt i tall for avtalt arbeidstid for sysselsatte og gjen-nomsnittlig andel sysselsatte i 2016 ekskl. midlertidig fra-værende fra arbeid pga. sykdom. I beregningen av et heltårsverk er det tatt utgangspunkt i en tariffestet arbeidstid på37,5 timer pr. uke.


Arbeidstid per innbygger

0

200

400

600

800

1 000

1 200

1 400

1 600

1 800

0

200

400

600

800

1 000

1 200

1 400

1 600

1 800

15-24 25-29 30-39 40-54 55-59 60-64 65-74

Menn

Kvinner

Helt årsverk

År


spensjon fra folketrygden, tas ut fleksibelt og frittkombineres med arbeidsinntekt fra 62 år. I offent-lig sektor er AFP videreført som en ren tidligpen-sjonsordning. Den såkalte bruttomodellen foroffentlig tjenestepensjon samordner tjenestepen-sjonen med ytelser fra folketrygden og motvirkerdermed de bedrede insentivene til å jobbe lenger ifolketrygden. De økonomiske insentivene til å ståi arbeid utover 62 år er derfor langt svakere ioffentlig sektor enn i privat sektor. Tilgjengeligstatistikk tyder da også på at en klar økning i sys-selsettingen blant personer over 62 år i privat sek-tor, mens det samme ikke er tilfellet for syssel-satte i offentlig sektor. En ny studie fra Frischsen-teret finner at arbeidstilbudet blant arbeidstakerei privat sektor med rett til AFP har økt med merenn 30 pst. som følge av omleggingen av AFP-ord-ningen.1 Reformen illustrerer at økonomiskeinsentiver er viktige for beslutninger om å tre utav arbeidslivet. Sammen med muligheten til åkombinere arbeid og pensjon uten at pensjonenreduseres, har det bidratt til at mange eldre harutsatt avgangen fra arbeidslivet helt eller delvis.

En omlegging av offentlig tjenestepensjon i trådmed de samme prinsippene er derfor viktig for åøke yrkesdeltakelsen ytterligere.

Samtidig må arbeidsgiverne ønske å beholdeeller ansette de eldre arbeidstakerne. Omstillin-ger og teknologiske endringer krever at arbeids-kraften er fleksibel og omstillingsdyktig. Tall fraOECD viser at mobiliteten blant eldre arbeidsta-kere sammenliknet med yngre aldersgrupper erlavere i Norge enn i mange andre land. Mensrekruttering av nyansatte under 50 år er hele 10prosentenheter høyere enn for de over 50 år iNorge, er forskjellen mindre i flere andre euro-peiske land. Ulike AFP-ordninger i offentlig ogprivat sektor og ulik utberedelse av AFP mellombransjer i privat sektor kan bidra til å begrensemobiliteten. Produktivitetskommisjonen har ogsåpekt på flere forhold som bidrar til at eldrearbeidstakere er dyrere enn yngre, herunder atpersoner over 60 år har rett på en ekstra ferieuke,rett til redusert arbeidstid og tilrettelagt arbeid.Samtidig spiller trolig holdninger både blantarbeidsgivere og arbeidstakerne selv en rolle. Foreksempel vil mindre vekt på å videreutvikle kom-petansen til eldre arbeidstakere kunne svekkederes produktivitet og omstillingsevne.

1 Hernæs, E., Markussen, S., Piggot, J., Røed, K. (2016): Pen-sion reform and labor supply. Journal of Public Economics142 (2016), 39–55. og Hernæs, E. (2017): Yrkesaktivitet ogpensjonsuttak etter pensjonsreformen. Frischsenteret

Figur 8.6 Personer i alderen 55–69 år i og utenfor arbeidsstyrken. Prosent av befolkningen i hver aldersgruppe. 20161

1 Inndelingen av befolkningen er basert på AKU. Gruppene er gjensidig utelukkende. De som kombinerer pensjon og arbeid inn-går i gruppen sysselsatte.


0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Arbeidsstyrken Ufør/førtidspensjonert Alderspensjonist Annet

55-59 år2006 2016

60-61 år2006 2016

62-64 år2006 2016

65-66 år2006 2016

67-69 år2006 2016

Eldre i og utenfor arbeidsstyrken


Deltid

I 2016 jobbet om lag 25 pst. av de sysselsatte del-tid. Andelen som arbeider deltid er noe høyereenn OECD-gjennomsnittet. Mesteparten av del-tidsarbeidet i Norge er frivillig. Kvinner står forom lag 70 pst. av deltiden, heller ikke det uliktmange andre land.

Selv om forskjellen på menns og kvinnersyrkesdeltakelse har minket vesentlig og nå bareer en firedel av hva den var på 1970-tallet, har ikkeutjevningen når det gjelder andelen som jobberdeltid vært tilsvarende sterk.

Deltidsandelen etter aldersgrupper viser etklart felles mønster. Både for kvinner og menn erdeltidsandelen høyest blant de yngste og eldste.Blant de yngste har mange deltidsarbeid vedsiden av skolegang, mens deltid blant de eldstegjerne er knyttet til helsesituasjon og pensjon.Samtidig er det klare kjønnsforskjeller også blantde yngste og eldste. Unge menn slutter raskere iutdanning og går over i jobb, mens kvinner istørre grad forsetter å studere kombinert meddeltidsarbeid. I aldersgruppen 30–54 år er deltids-andelen relativt stabil, og høyere blant kvinner ide årene det er vanligst med omsorg for småbarn.Likevel jobber unge kvinner med høyere utdan-ning i høy grad heltid også om de har små barn.

Det at stadig flere kvinner i dag velger høyereutdanning, og at høyere utdannet arbeidskraft i

større grad arbeider heltid, tilsier en tilnærmingmellom kvinner og menn. Samtidig har det værtlite utjevning mellom kvinner og menn i yrkesvalgover tid. Om kvinner fortsatt velger typisk kvin-nedominerte utdanninger og senere yrker medstort innslag av deltid, vil utjevningen mellomkvinner og menn likevel kunne gå tregere.

Integrering av innvandrere

Sysselsettingen blant innvandrere er lavere ennfor majoritetsbefolkningen. Det er likevel storeforskjeller mellom grupper, avhengig av landbak-grunn, innvandringsårsak og kjønn og alder, senærmere omtale i kap. 3. Sysselsettingen er sær-lig lav blant innvandrere fra Asia og Afrika, oglavere for kvinner enn for menn. Den er klartlavere for innvandrere med fluktbakgrunn ogfamiliegjenforente enn for arbeidsinnvandrere.

Etter utvidelsen av EØS-området i 2004 har til-strømmingen av arbeidskraft fra særlig Polen ogLitauen vært stor. EØS-utvidelsen falt sammenmed høy etterspørsel etter arbeidskraft i norskøkonomi, og nettoinnvandringen bidro til åavhjelpe flaskehalser og redusere mangelen påarbeidskraft.

I lys av at innvandrere utgjør en stadig størregruppe i befolkningen, er det avgjørende at dennegruppen integreres i arbeidsmarkedet på en godmåte. Det klart viktigste for innvandrernes syssel-

Figur 8.7 Personer 15–66 år i og utenfor arbeidsstyrken. I prosent av den aktuelle aldersgruppen. 20161 Inndelingen av befolkningen er basert på AKU. Gruppene er gjensidig utelukkende. Det betyr blant annet at en del studenter

med deltidsjobb inngår i gruppen sysselsatte på deltid.Kilde: Statistisk sentralbyrå (AKU).

Personer 15-66 år i og utenfor arbeidsstyrken

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

15-24 år 25-54 årmenn

25-54 årkvinner

55-66 årmenn

55-66 årkvinner

Arbeidsstyrken

Utdanning

Ufør/alderspensjonist

Annet


setting er et generelt velfungerende arbeidsmar-ked og en god arbeidsmarkeds- og utdanningspo-litikk.

Arbeidsmarkedspolitikken spiller en viktigrolle for integreringen av utsatte grupper iarbeidslivet. Innvandrere som har problemer medå skaffe seg arbeid på egenhånd, vil kunne mottaarbeidsrettet bistand fra NAV. Innvandrere fraland utenfor EØS-området prioriteres ved tildelingav arbeidsmarkedstiltak. NAV forvalter en rekketiltak som kan iverksettes avhengig av den enkel-tes behov og den lokale etterspørselen etterarbeidskraft. Lønnstilskudd skal stimulerearbeidsgivere til å ansette personer med lavereproduktivitet, og har gjennom flere evalueringervist seg å ha god effekt på overgang til arbeid forutsatte grupper. Bruk av opplæringstiltak rettetmot arbeidslivet og arbeidstrening kan gi delta-kerne nyttig arbeidserfaring og kvalifisering tilledige jobber. For innvandrere med ulik bakgrunnsom har en kompetanse som er etterspurt harregjeringen og partene i arbeidslivet blitt enigeom å utvikle et hurtigspor inn i arbeidslivet.

En studie fra Frischsenteret har analysert del-takelse i arbeidslivet etter botid blant personersom har innvandret til Norge i løpet av de siste 25årene. Innvandrerne er fordelt på landbakgrunnog innvandringsårsak, (arbeid, utdanning, familie-gjenforening og beskyttelse/flukt), i tillegg tilsosioøkonomiske kjennetegn som alder, kjønn ogutdanningsnivå.2 Analysen viser forholdsvis storeforskjeller i tilpasningen i arbeidsmarkedet forulike innvandringsgrupper. Blant mannlige asyl-søkere/flyktninger og familiegjenforente fraAfrika og Asia øker andelen som er sysselsatt deførste årene de bor i Norge. Økningen i sysselset-tingsandelen fra disse innvandrergruppene stop-per imidlertid opp allerede etter 5–7 års botid.Etter det avtar andelen sysselsatte, og det blirflere som mottar trygdeytelser. Studien finnerogså at blant mannlige flyktninger reduseres førstforskjellen i sysselsettingsandel til sammenlikn-bare grupper i majoritetsbefolkningen, til om lag20 prosentenheter etter 5 år. Deretter øker for-skjellen til 30 prosentenheter etter 15 år. Etter 15år er forskjellen mellom innvandrerkvinnene ogsammliknbare kvinner i majoritetsbefolkningenenda større, på rundt 35 prosentenheter. Også forinnvandrere fra nye EØS-land avtar andelen sys-selsatte noe over tid slik at forskjellen til majori-tetsbefolkningen øker.

Det er sammensatte forklaringer på den obser-verte utviklingen. En del innvandrergrupper kanvære mer utsatt i en konjunkturnedgang, bl.a. vedat de i større grad arbeider i næringer som erutsatt for konjunktursvingninger. Når de først erarbeidsledige, kan språkproblemer og svak kom-petanse gjøre det vanskelig å få ny jobb. Studienfinner videre at utdanning gjennomført i Norgekan bidra til høyere sysselsetting blant innvan-drere. Denne effekten ser særlig ut til å være storfor flyktninger. Kompetanse og utdanning frem-står som sentrale tiltak i integreringen av innvan-drere i arbeidsmarkedet, se nærmere omtale iavsnitt 8.4.

En høy grad av koordinering i lønnsdannelsenhar bidratt til at Norge over tid har hatt høy pro-duktivitet og sysselsetting, lav arbeidsledighet ogsmå lønnsforskjeller, se nærmere omtale i kap 7.Lønnsnivået er relativt høyt i jobber som ikke stil-ler høye krav til fagkompetanse, og det stillerstore krav til produktivitet. Den sammenpressedelønnsstrukturen gjør det derfor ekstra krevende åinnlemme folk med lav produktivitet og øker risi-koen for at arbeidstakere i denne gruppen faller utav arbeidsmarkedet og blir avhengig av offentligeoverføringer. Lavere lønnskostnader for arbeids-givere for bedre å gjenspeile arbeidstakernes pro-duktivitet, har vært trukket fram som mulig tiltak,bl.a. i en rapport til Arbeidslivs- og pensjonspoli-tisk råd i 2016. Et system med særlig lave lønnin-ger vil imidlertid også kunne ha uheldige konse-kvenser. Cappelen-utvalget (NOU 2016: 5) pektepå flere negative utslag av et system med særliglavere lønninger og medfølgende lavtlønnsproble-mer og økte inntektsforskjeller. Lave lønningerville kunne gjøre det mindre lønnsomt å arbeidefremfor å motta trygd. For å unngå uheldige til-pasninger måtte trygdeytelsene tilpasses laverelønninger. Utvalget konkluderte alt i alt med atgenerell reduksjon av de laveste lønnsnivåeneikke er en farbar vei å gå for å øke jobbmulighe-tene til flyktninger.

Redusere sykefraværet og tilstrømmingen til uførhet

Sykefraværet i Norge er betydelig høyere enn isammenliknbare land, se figur 8.8A. Det sammesynes å være tilfelle for andelen uføre, se figur8.8B. Årsakene til langvarig sykefravær og at per-soner blir uføretrygdet er mange og sammen-satte. Særlig psykiske lidelser og muskel- og skje-lettsykdommer synes å øke risikoen for langvarigsykefravær eller uførhet. Tall fra NAV viser at former enn halvparten av personene under 40 år som

2 Bratsberg, B, Raaum, O, Røed,K. (2017): Immigrant LaborMarket Integration across Admission classes. IZA discus-sion paper no. 10513


fikk innvilget uføretrygd i 2014, var årsaken psy-kiske lidelser.

Det kan være særlig vanskelig å kartlegge for-hold ved arbeidsmiljøet som påvirker sannsynlig-heten for å bli syk. Det foreligger ikke forskningsom tilsier at arbeidsmiljøet kan forklare at Norgehar en høyere andel som mottar sykepenger elleruføretrygd enn andre land. Nivåforskjeller mel-lom land må også tolkes med varsomhet, sidenordninger for syke og uføre kan være ulike mel-lom land. Personer som av helsemessige årsakermottar uføretrygd i et land, ville kanskje værearbeidsledig, mottatt alderspensjon, sosialhjelpeller blitt forsørget av familie i andre land. Sam-menlikning av utviklingen over tid mellom land,kan likevel være nyttig

Mottakere av uføretrygd og andre helserelatertetrygdeytelser utgjorde 13 pst. av befolkningen ialdersgruppen 18–66 på midten av 1990-tallet.Denne andelen har siden da økt til 18 pst. Det ersærlig bekymringsfullt at mange av de som harlangvarig sykefravær og etter hvert arbeidsavkla-ringspenger, ender opp med uføretrygd, og at deter få som vender tilbake til arbeidslivet når deførst har fått innvilget uføretrygd. Det mønstereter mindre klart i en del andre land i følge OECD.3

I Sverige og Nederland, som tidligere haddehøye andeler på helserelaterte trygdeordninger,har den samlede andelen på slike ordninger blittredusert. Det er vanskelig å peke på entydigeårsaker til den observerte utviklingen. I beggeland har sykepenge- og uføreordningene blittreformert gjennom flere etapper. I Nederland hararbeidsgiverne fått et betydelig ansvar for bådesykelønn og uføretrygd. OECD har vurdert dennorske sykelønnsordningen og anbefaler atarbeidsgiverne får et større medfinansieringsan-svar også her. Arbeidsgivere har en nøkkelrollefor å få til et arbeidsliv der alle kan delta. Utfor-mingen av skattesystemet, trygdeordninger ogannet regelverk som berører arbeidsforholdenepåvirker også arbeidsgivers insentiver til å syssel-sette og tilrettelegge på arbeidsplassen.

I Sverige er det gjennomført flere institusjo-nelle og administrative endringer med sikte påbedre håndtering av sykepengeregelverket. Blantannet er det innført beslutningsstøtte for sykmel-der og faste stoppunkter med krav til aktivitetunder sykmelding. I Norge er det også innført lig-nende endringer. Innføring av bl.a. aktivitetskravfor å få rett til sykepenger etter 8 uker i 2004 ga ennedgang i sykefraværet på 20 pst. ifølge en studie

3 OECD (2010): Sickness, disability and work: Breaking thebarriers.

Figur 8.8 Helserelaterte trygdeordninger1

1 De helserelaterte trygdeordningene kan ha ulik utformingog innretting mellom land. Det medfører usikkerhet omsammenliknbarheten mellom land.

2 For Nederland er det benyttet tall for aldersgruppen 15–64år.

Kilder: OECD, Eurostat, NAV og Försäkringskassan (Sverige).

Helserelaterte trygdeordninger

0

1

2

3

4

5

6

0

1

2

3

4

5

6

2000 2013

0

1

2

3

4

5

0

1

2

3

4

5

1992-1995

1996-1999

2000-2003

2004-2007

2008-2011

2012-2015

Norge Danmark

Nederland Storbritannia

Sverige

A. Sykefravær i Norge og enkelte andre land. Prosent av alle sysselsatte

B. Uføretrygd i Norge og enkelte andre land. Prosent av befolkningen 20-64 år2

0

2

4

6

8

10

12

0

2

4

6

8

10

12

1990 1995 2000 2005 2010 2015

NorgeDanmarkNederlandStorbritanniaSverige

C. Utgifter til uføretrygd og sykefravær. Prosent av BNP

Nor

ge

Finla

nd

Dan

mar

k

Ned

erla

nd

Storb

ritan

nia

Tysklan

d

Frank

rike

Sverig

e

Sveits


fra Frischsenteret. Inngangskriteriene ved inn-vilgning av uføretrygd er også strammet inn i Sve-rige slik at ytelsen ikke kan gis i tilfeller derarbeidsevnen blir ansett å være midlertidig ned-satt.

Det er ikke enkle forklaringer på utviklingen ibruken av helserelaterte ytelser. På den ene sidenhar befolkningen fått bedre helse. På den andresiden har kravene til produktivitet økt og det erfærre tilgjengelige jobber for personer med man-glende kvalifikasjoner eller nedsatt funksjons-evne. Både norske og internasjonale undersøkel-ser tyder på at forhold i arbeidsmarkedet kan hakonsekvenser for andelen på trygd. Bedriftsned-leggelser og nedbemanninger kan øke sannsyn-ligheten for å bli uføretrygdet. Endringer i normerog holdninger i samfunnet har også vært fremmetsom mulige forklaringer til økt sykefravær og øktantall på uføretrygd. Flere studier underbygger atdet kan ha skjedd endringer i samfunnet som hargjort det mer akseptabelt å motta en helserelaterttrygdeytelse.4 Disse studiene viser bl.a. at denenkeltes sannsynlighet for sykefravær og uføre-trygd påvirkes av endringer i omfanget av trygde-mottakere i nærmiljøet.

Arbeids- og velferdspolitikken skal sikre enakseptabel inntekt til personer som av ulike årsa-ker ikke kan arbeide. Dette hensynet må balanse-res mot hensynet om at det må lønne seg åarbeide. Økonomiske insentiver har betydning forbruken av helserelaterte ytelser ifølge flere stu-dier og erfaringer fra innstramminger i andreland, herunder Sverige og Tyskland. I motsetningtil de fleste andre land har Norge 100 pst. kompen-sasjonsgrad i sykelønnsordningen fra første fra-værsdag opp til en inntekt på 6G, se figur 8.9.Arbeidsavklaringspenger og uføretrygd dekkerom lag 2/3 av tidligere lønnsinntekt opp til en inn-tekt på 6G. Inkludert tilleggsytelser og skattere-gler kan den reelle kompensasjonsgraden blivesentlig høyere for enkelte lavinntektsgrupper.

Ordninger som uføretrygd og dagpenger vedarbeidsledighet faller ofte helt eller delvis bort nåren begynner å arbeide, og de fungerer dermedsom en ekstra skatt på arbeid. For å illustrere hvadette betyr for insentivene, beregnes ofte effektivgjennomsnittsskatt på arbeid. Det tar både hensyntil skatt og det som faller bort av netto overførin-ger når en begynner å arbeide. Slike satser er nyt-tige, men de må tolkes med forsiktighet. Bereg-

ningene tar i utgangspunktet kun hensyn til nivåetpå overføringene. Andre sider ved ordningenesom tidsbegrensning for ytelsene og aktivitets-krav til mottakerne, vil også ha betydning forinsentivene til arbeid. Et talleksempel for 2014viser at en enslig forsørger med to barn og inntektpå 67 pst. av gjennomsnittet reelt skattlegges medom lag 80 pst. av brutto arbeidsinntekt ved over-gang til arbeid og bortfall av dagpenger. Det erviktig at trygdeordningene og samspillet mellomtilleggsytelser og skatt er utformet slik at det løn-ner seg å arbeide.

Det er ofte flytende overgang mellom syke-lønn, uføretrygd og arbeidsledighetstrygd. Statu-sen til den enkelte vil delvis være basert på helse-messige vurderinger, der skjønn spiller en rolle.Samtidig vil trolig ulikt regelverk og kompensa-sjonsgrader i enkelte situasjoner ha betydning forhvilken ytelse som blir innvilget. Mens sykelønns-ordningen gir 100 pst. kompensasjon, gir arbeids-ledighetstrygd vel 62 pst. Enkelte norske studierfinner tendens til økt bruk av sykepenger nårarbeidsmarkedet er svakt. Videre viser studier øktovergang til uføretrygd i perioder etter nedleg-gelse av arbeidsplasser. De enkelte trygdeordnin-gene bør har strenge inngangskriterier, og mål-gruppene for de ulike ordningene må være velde-finerte. Mer lik kompensasjon i de ulike inntekts-

4 Markussen, S., Røed, K., Røgeberg, O., Gaure, S. (2011):The Anatomy of Absenteeism og Rege, M., Telle, K.,Votruba, M. (2007): The effect of plant downsizing on disa-bility pension utilization.

Figur 8.9 Kompensasjonsgrad i sykelønns-ordningen i ulike land. Prosent av tidligere inntekt

Kilder: MISSOC (Mutual Information System on Social Protec-tion), EU-kommisjonen.

SykelønnKompensasjonsgrader

50

60

70

80

90

100

110

50

60

70

80

90

100

110

Nor

ge

Finla

nd

Dan

mar

k

Ned

erla

nd

Øst

errik

e

Tysklan

dIta

lia

Frank

rike

Sve

rige


sikringsordningene kan også redusere omfangetav eventuelle uheldige tilpasninger.

Ungdom

Som figur 8.5 illustrerer, er arbeidstilbudet fra deyngste aldersgruppene lav. Det har i hovedsak sittmotstykke i at andelen i utdanning er høy. Samti-dig er ungdom en særlig utsatt gruppe i arbeids-markedet. Ved utgangen av 2016 var det mer enn40 000 personer under 30 år som mottok uføre-trygd eller arbeidsavklaringspenger. Mange avdisse står i fare for å falle varig ut av arbeidsmar-kedet. Andelen som mottar slike ytelser har øktde senere årene. Ofte har de lav kompetanse ogde har ikke fullført videregående utdanning.

NEET-raten, som måler andelen personer somverken er i arbeid eller i utdanning i aldersgrup-pen 15–29 år, utgjorde 9,2 pst. i 2015. Det er omlag det samme som i land der det generellearbeidsmarkedet har vært svakere enn det nor-ske. Om lag halvparten av NEET-gruppen mottoken helserelatert trygdeytelse ifølge tall fra SSB.En rekke studier viser at mange unge utenarbeidserfaring og uten fullført videregåendeutdanning har store problemer med å komme iarbeid. I NEET-gruppen har mer enn halvpartenikke fullført videregående skole.

For ungdom som står i fare for å miste fotfes-tet i arbeidsmarkedet er det nødvendig å se helse-situasjon, arbeidsdeltakelse og kompetansehevingi sammenheng. Arbeids- og velferdsforvaltnin-

1 For å beregne effekten på antall utførte timeverk er det for flere av gruppene tatt utgangspunkt i tall fra AKU for avtalt arbeidstidper uke. Effekten på arbeidstiden framkommer ved å kombinere disse tallene med endringer i sysselsettingen

2 Det er beregningteknisk lagt til grunn 70 000 flere sysselsatte og antatt at de i gjennomsnitt arbeider 1000 timer per år

Tabell 8.2 Potensial for økt sysselsetting for ulike grupper. En illustrasjon

Gruppe Endring – forutsetning Isolert effekt Samlet effekt- utførte timeverk1

Flere sysselsatte menn 25–54 år

Sysselsetingsandelen i 2016 lik perioden 2000–2015

+30 000 sysselsatte Antall utførte timeverk øker med om lag 1 ½ pst.

Flere sysselsatte innvandrere

Sysselsettingsandelen blant innvandrere utenom vestlige land lik majoritetsbefolkningen

+90 000 sysselsatte Antall utførte timeverk øker med om lag 3 ½ pst.

Redusert sykefravær

Sykefraværet redusert til svensk nivå. (AKU-tall)

Sykefravær ned med om lag 25 000 personer

Antall utførte timeverk øker med om lag 1 pst.

Redusert uføretrygding

En reduksjon i andelen uføre til svensk nivå

Om lag 90 000 færre mottakere av uføre-trygd

Antall timeverk øker med om lag 1 ¾ pst.2

Flere eldre i arbeid

Lagt til grunn økt syssel-setting i aldersgruppen 62–66 år som i fremskriv-ningene i basisforløpet i kapittel 11.

Om lag 25 000 flere sysselsatte (62–66 år) i 2060 enn i demografiforløpet

Antall utførte timeverk om lag ¾ pst. høyere i 2060

Øke overgangen fra deltid til heltid

Alle sysselsatte kvinner jobber heltid

Økt arbeidstid blant kvinner

Antall utførte timeverk øker med om lag 8 pst. Dersom flere sysselsatte menn arbei-det heltid ville antall utførte timeverk øke ytterligere

Flere sysselsatte kvinner 25–54 år

Sysselsettingsandelen i 2016 lik den for menn i samme aldersgruppe

Om lag 40 000 flere sysselsatte

Antall utførte timeverk øker med om lag 1 ½ pst.

Flere sysselsatte ungdom 20–29 år

Sysselsettingsandelen i 2016 lik perioden 2000–2015

Om lag 25 000 flere sysselsatte

Antall utførte timeverk øker med om lag ¾ pst.


gens virkemidler er sentrale for å inkludere ung-dom. Samarbeid mellom aktører innenfor utdan-nings- og helsesektoren kan bidra til en mer hel-hetlig oppfølging av sårbare ungdomsgrupper.Tett og individuell oppfølging vil være viktig for åfå flere ungdom over i arbeid eller utdanning.Samtidig er det gode erfaringer med å stille kravtil aktivitet for mottak av ulike trygdeytelser, her-under sosialstønad. Fra 2017 er det iverksatt en nyungdomsinnsats rettet mot arbeidsgivere under30 år. En bedre tilpasset oppfølging skal motiveretil jobbsøking og raskere overgang til arbeid ogutdanning.

Oppsummering

Gjennomgangen i dette avsnittet viser at potensia-let for økt arbeidstilbud varierer for ulike grupper.Som en illustrasjon er det forsøkt å kvantifiserehvor store arbeidstilbudsseffektene kan være, setabell 8.2. Eksemplene er basert på strenge, og tildels urealistiske forutsetninger. De er også delvisoverlappende, dvs. de kan ikke summeres til enanslått totaleffekt. Når det gjelder sysselsetting,synes det som det er mest å hente gjennom å snuden nedadgående trenden i sysselsettingen blantmenn, bedre integreringen blant enkelte innvan-drergrupper og inkludere flere av de som stårutenfor arbeidslivet som følge av nedsatt arbeids-evne. I tillegg er det viktig at de langsiktige virk-ningene for av pensjonsreformen materalisererseg og at utsatt ungdom fullfører skolegang og fårgodt fotfeste i arbeidslivet. Når det gjelder poten-sialet for å øke den gjennomsnittlige arbeidstiden,peker redusert bruk av deltid og lavere sykefra-vær seg ut.

8.4 Teknologisk utvikling, utdanning og kompetanse

I avsnittene over er viktige strukturendringer medbetydning for arbeidsmarkedet belyst. Et svar påutfordringene knyttet til integrering, aldring ogpolarisering er kompetanse. Kunnskaper ogferdigheter øker produktiviteten. Det øker mulig-heten for å få en god jobb. Omstilling fra en res-sursbasert til en mer kunnskapsbasert økonomistiller høyere krav til kompetanse enn tidligere.Tiltstrekkelig og riktig kompetanse er derforavgjørende for om Norge skal opprettholde høyproduktivitet og høy yrkesdeltakelse fremover.Gode ferdigheter styrker mulighetene i arbeids-markedet og bidrar derigjennom til at ferdigheterutvikles og vedlikeholdes. Utdanningssystemet er

regjeringens viktigste virkemiddel for å påvirkebefolkningens kompetanse.

Befolkningens kompetanse er samfunnets vik-tigste ressurs og grunnlag for velferd, vekst ogverdiskaping. God kompetanse i arbeidsstyrkenvil være viktig for norsk økonomis konkurranse-evne og for sysselsetting i arbeidslivet. OECD hari en studie5 vist at det er en klar sammenheng mel-lom lese- og skriveferdigheter og arbeidskrafts-produktivitet. Høy produktivitetsvekst er viktig forå opprettholde den økonomiske veksten på langsikt. Også for den enkelte er utdanning viktig.OECD-studien viser at gode lese- og skrive-ferdigheter har en positiv betydning for trivsel påjobben og at økt utdanning gir høyere lønn.

Sammenhengen mellom utdanningsnivå ogsysselsetting er illustrert i figur 8.10.A og B. Sys-selsettingen blant personer med videregåendeopplæring ligger om lag 20 prosentenheter høy-ere enn blant dem med bare grunnskole. Perso-ner med universitets- eller høyskoleutdanning lig-ger om lag 10 prosentenheter over dette igjen.Også direkte målinger av utvalgte ferdigheterviser en sterk samvariasjon mellom kompetanseog sysselsetting.

Utdanningsnivået kan dessuten ha stor betyd-ning for risikoen for å bli arbeidsledig. Arbeidsle-dighetsraten for de som bare har grunnskoleut-danning, er over dobbelt så høy som for de somhar fullført videregående opplæring ifølge tall fraSSB, se figur 8.10.C.

Figur 8.10.D viser tydelig at høyere kompe-tanse i form av leseferdigheter gir høyere syssel-settingsrate. Figuren tyder også på at det ikke ernoen vesentlige forskjeller i sysselsettingen mel-lom innenlands- og utenlandsfødte når en sam-menlikner personer med samme ferdighetsnivå.Svakere ferdigheter kan altså i stor grad forklareat innvandrere har lavere sysselsetting enn denøvrige befolkningen.

For innvandrere – og spesielt flyktninger – kaneffekten av utdanning på sysselsettingen i tilleggha sammenheng med om utdanningen er fraNorge eller om den er medbrakt. En studie fraFrischsenteret6 har analysert deltakelse i arbeids-livet blant flyktninger ti år etter at de kom tilNorge. Blant mannlige flyktninger som har gjen-nomført videregående opplæring i Norge, erandelen sysselsatte om lag 11 prosentenheter høy-

5 OECD (2016), Skills matter; Further Results from the Sur-vey of Adult Skills, OECD Skills Studies, OECD Publishing,Paris.

6 Bratsberg, B., O. Raaum og K. Røed (2016). Flytninger pådet norske arbeidsmarkedet. Søkelys på arbeidslivet 03/2016 s. 185-2017.


ere enn for personer med tilsvarende utdanningfra utlandet. Forskjellene er enda større blantkvinner (26 prosentpoeng) og høyt utdannede (20prosentpoeng for menn og 31 for kvinner). Kom-petanse og utdanning fremstår som sentrale tiltaki integreringen av innvandrere i arbeidsmarkedet.

Figur 8.11 sammenlikner utdanningsnivået ien del land. Om lag like mange i aldersgruppene45–54 år og 25–34 år har videregående opplæringeller mer i Norge, se panel A. I de fleste andreland er nivået blant de yngste høyere enn for de

eldre. Norge, i likhet med Danmark og Sverige,var forholdsvis tidlig ute både med obligatoriskgrunnskole og rett til videregående opplæring.Utviklingen tyder på at andre land har tatt igjenforspranget Norge hadde. Mens de eldste i Norgeligger over gjennomsnittet for EU, ligger de yng-ste under.

Samtidig har andelen i befolkningen som tarhøyere utdanning, økt. Nesten 50 pst. i alderen25–34 år har høyere utdanning, mens andelen erom lag 35 pst. i aldersgruppen 45–54 år, se panel

Figur 8.10 Yrkesdeltakelse etter utdanningsnivå. Prosent av befolkningen. 2015

Kilder: OECD, Statistisk sentralbyrå.

Sysselsettingsandeler og arbeidsledighet etter utdanning og ferdigheter

C. Arbeidsledighet og utdanningsbakgrunn.

0

2

4

6

8

10

0

2

4

6

8

10

Grunn-skole

Videre-gåendeskole

Universitets-og høgskole-

utdanning0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

Le

se

ferd

igh

et

1 e

ller

un

de

r

Le

se

ferd

igh

et

niv

å 2

Le

se

ferd

igh

et

niv

å 3

Le

se

ferd

igh

et

niv

å 4

elle

r 5

Født i Norge

Født i utlandet

D. Sysselsettingsandeler etter leseferdighet

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

25-34 35-44 45-54 55-64

Videregående

Høyere utdanning

Grunnskole

A. Sysselsettingsandeler for kvinner B. Sysselsettingsandeler for menn

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

25-34 35-44 45-54 55-64

Videregående

Høyere utdanning

Grunnskole


Figur 8.11 Utdanningsnivået i utvalgte land, 2014. Prosent

Kilde: OECD.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

45-54 25-34

A. Minst videregående opplæring

Utdanningsnivå

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

45-54 25-34

B. Høyere utdanning

0

5

10

15

20

25

0

5

10

15

20

25

C. Prosent av befolkningen som har mastergrad eller doktorgrad i alderen 25-64 år

USA

USA

Dan

mar

k

Dan

mar

k

Nor

ge

Nor

ge

Finland

Finland

Belgia

Belgia

Irlan

d

Irlan

d

Island

Island

Sve

rige

Sve

rige

Ned

erland

Ned

erland

Can

ada

Can

ada

Tysklan

d

Tysklan

d

Luxe

mbo

urg

Luxe

mbo

urg

Frank

rike

Frank

rike

Øster

rike

Øster

rike

EU

EU

EU22

Italia

Italia

Spa

nia

Spa

nia

Hellas

Hellas

Sto

rbrit

annia

Sto

rbrit

annia

Sve

its

Sve

its

OECD

OECD

Por

tuga

l

Por

tuga

l

USA

Dan

mar

k

Nor

ge

Finland

Belgia

Irlan

d

Island

Sve

rige

Ned

erland

Can

ada

Tysklan

d

Luxe

mbo

urg

Frank

rike

Øster

rike

Italia

Spa

nia

Hellas

Sto

rbrit

annia

Sve

its

OECD

Por

tuga

l


B. Den samme tendensen finner vi i nesten alleandre land også, men andelen som har høyereutdanning i Norge er over gjennomsnittet forOECD- og EU-landene. Når en bryter tallene nedpå ulike kategorier av høyere utdanning, er ande-len som har lang høyere utdanning i Norge (mas-ter- eller doktorgradsnivå) lavere enn i mangeandre land, se panel C.

Av alle personer registrert bosatt i Norge i2015 hadde nesten 33 pst. høyere utdanning, sefigur 8.12.A. Det er en betydelig økning siden1970, da den tilsvarende andelen bare utgjorde vel7 pst. Økningen har vært sterkere for kvinner ennfor menn, og det er nå flere kvinner enn mennsom tar høyere utdanning. Forskjellen er særligstor i aldersgruppen 30–39 år, der hele 57 pst. avkvinnene har høyere utdanning og bare om lag 40pst. av mennene.

Til tross for at næringslivet i høy grad etter-spør den kompetansen fag- og yrkesutdanning gir,er det relativt få elever som tar yrkesfaglig utdan-nelse på videregående nivå sammenliknet med deøvrige europeiske landene, og det er spesielt fåjenter. Gjennom Yrkesfagløftet er det satt i gangflere tiltak for å bedre gjennomføringen i og kvali-teten på yrkesfaglige utdannelser. Et hovedmål erå skaffe flere lærlingplasser slik at flere fullførerog får fag- eller svennebrev. Fag- eller svennebrev

i tillegg til praksis gir også muligheter for å ta enmesterutdanning og få mesterbrev.

Høy innvandring vil over tid kunne påvirkekompetansenivået i befolkningen dersom innvan-drerne har en vesentlig annen utdanningsbak-grunn enn majoritetsbefolkningen. Figur 8.12.Bviser at det er store forskjeller i utdanningsnivåetfor innvandrere avhengig av innvandringsbak-grunn. Mens arbeidsinnvandrere har høyereutdanning enn majoritetsbefolkningen, har demed fluktbakgrunn betydelig lavere. Om lag halv-parten av disse har bare grunnskoleutdanning, ognesten 5 pst. har ingen kjent skolegang i det heletatt. Det lave utdanningsnivået gjør det særligutfordrende for denne gruppen å få innpass i detnorske arbeidsmarkedet.

I OECDs PIAAC-undersøkelse (Program forthe International Assesment of Adult Competencies)er ferdigheter og bruk av kompetanse i denvoksne befolkningen kartlagt på tre sentraleområder: leseferdigheter, tallforståelse og IKT-ferdigheter. På alle disse områdene ligger ferdig-hetsnivået i den norske befolkningen klart overOECD-gjennomsnittet.

Dette avspeiler dels at Norge tidligere ennmange andre land bygget ut et godt utdannings-system og at det er en sterk sammenheng mellomutdanningsnivå og ferdigheter. Arbeidsstyrken i

Figur 8.12 Utvikling i utdanningsnivå og utdanningsnivå for innvandrere. Prosent


0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Arbeid Familie Flukt

Universitets- og høgskoleutdanning, mer enn 4 år Universitets- og høgskoleutdanning, 4 år eller mindre

Videregående skole Grunnskole

Ingen utdanning

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1970 1980 1990 2000 2010 2015

Utdanning

B. Innvandrerbakgrunn og utdanning. 2015A. Utdanningsnivå


Norge opparbeider seg relevant kompetanse iarbeidslivet i større grad enn i andre land.Arbeidsmarkedet har generelt vært bedre i Norgeenn i mange andre land. Samtidig tyder OECD-tal-lene på at norske arbeidstakere deltar mer i ulikeformer for opplæring enn arbeidstakere i de flesteandre land. Norsk arbeidsliv utmerker seg inter-nasjonalt med at relativt mange voksne arbeidsta-kere med lav formell kompetanse deltar i opplæ-ring. Likevel er det i Norge som i andre land demed høyest kompetanse som også lærer mest påjobben. For eksempel viser tall fra SSB at syssel-satte med høyere utdanning deltar dobbelt så myei opplæring på arbeidsplassen sammenliknet medde med bare grunnskole.

Personer som er født i Norge, har klart høyereferdighetsnivå innenfor lesing, tallforståelse ogIKT-ferdigheter enn personer som har innvandrettil landet ifølge PIAAC-undersøkelsen. Det er ikkeuventet, blant annet fordi testene er på norsk.

Mens den norske voksenbefolkningen somhelhet ligger over OECD-gjennomsnittet på alleferdighetsområdene, ligger aldersgruppen under25 år klart under gjennomsnittet i leseferdighet,og om lag på gjennomsnittet i tallforståelse. Atungdom og unge voksne ikke utmerker seg likegodt internasjonalt som den eldre delen av befolk-ningen, skyldes flere forhold. Faktorene nevntovenfor – at det norske arbeidslivet er relativtlæringsintensivt og at Norge tidligere hadde etstørre utdanningsforsprang i forhold til andreland – spiller nok inn. I tillegg tyder undersøkel-ser på at kvaliteten i grunnskolen ble svekket påen rekke viktige områder gjennom en lang peri-ode fram til for om lag ti år siden.

Arbeidsmarkedet vil i større grad enn tidligerestille krav til omstilling. Erfaringer viser at de medhøy utdanning omstiller seg lettere enn de sombare har grunnskoleutdanning. Det er derfor etsærlig stort problem både for den enkelte og forsamfunnet at fullføringsgraden i videregåendeopplæring, og særlig innen yrkesfagene, er lav, sefigur 8.13. Det er bare om lag 40 pst. av de sombegynner på yrkesfag, som sluttfører utdanningenpå normert tid. Etter 5 år har andelen økt til 59pst. og etter 10 år er andelen oppe i 68 pst. Gjen-nomføringsgraden i videregående opplæring harvært ganske stabil siden midten av 1990-tallet,men har tatt seg noe opp de siste årene.

Gjennomstrømmingen for innvandrere erlangt lavere enn for norsk ungdom på videregå-ende opplæring, og den er også noe lavere fornorskfødte med innvandrerforeldre. Det er likevelen høyere andel av disse som fortsetter på høyere

utdanning enn tilsvarende grupper fra majoritets-befolkningen.

Årsakene til at mange faller fra i løpet av vide-regående utdanning er sammensatte. Problemenesom fører til frafall i videregående opplæring ogrekrutteringssvikt til fagopplæring starter alle-rede i grunnskolen. Helt fra midten av 1990-tallethar Norge deltatt i internasjonale kartlegginger avskoleelevers kunnskaper og ferdigheter i lesing,naturfag og matematikk. Kartleggingen viste ennegativ trend for norske elever på alle de målteområdene fram til rundt 2006. Etter dette harresultatene tatt seg opp igjen. Utviklingen tyder påat kvaliteten i skolen var nedadgående i en langperiode innenfor viktige fagområder. At denneutviklingen nå ser ut til å være reversert, forven-tes isolert sett å bidra til økt fullføring i videregå-ende opplæring.

Det er fortsatt et stort potensial for å heve kva-liteten i skolen, og særlig innenfor realfagene.Mens norske elever nå ser ut til å ha relativt godeleseferdigheter i internasjonal målestokk, erresultatene i matematikk og naturfag noe lavere,men likevel over gjennomsnittet i OECD. Det erogså relativt få – og stadig færre – elever i Norgesom velger realfaglig fordyping på videregåendeskole. OECD har tidligere pekt på at det er over-

Figur 8.13 Gjennomføringsgrad i videregående skole. Prosent


30

40

50

60

70

80

90

100

30

40

50

60

70

80

90

100

19

94

-19

99

19

97

-20

02

19

98

-20

03

19

99

-20

04

20

00

-20

05

20

01

-20

06

20

02

-20

07

20

03

-20

08

20

04

-20

09

20

05

-20

10

20

06

-20

11

20

07

-20

12

20

08

-20

13

20

09

-20

14

20

10

-20

15

Studiespesialisering - i løpet av 5 år

Studiespesialisering - normert tid

Yrkesfaglig studieretning - i løpet av 5 år

Yrkesfaglig studieretning - normert tid

Gjennomføringsgrad


raskende at norske elever ikke har høyere kompe-tanse gitt de store ressursene Norge bruker påutdanning og at utdanningsnivået i foreldregene-rasjonen er høyere enn i mange andre land.

For å redusere det store frafallet fra yrkesfag-lige utdanningsprogrammer i videregående opp-læring og øke rekrutteringen til yrkesfagenemente Produktivitetskommisjonen at fag- ogyrkesopplæringen bør styrkes. Våren 2016 inn-gikk regjeringen og partene i arbeidslivet en nysamfunnskontrakt som har som mål å sørge for atalle kvalifiserte elever som ønsker det, skal få til-bud om læreplass. I 2017 ble det også innført kravfra det offentlige om at bygg- og anleggsbedriftersom får oppdrag fra det offentlige, skal ha lærlin-ger i bedriften.

Hovedproblemet i utdanningssystemet serikke ut vil å være ressursinnsatsen, men kvalite-ten på utdanningen. Norge har nesten 50 pst. høy-ere utgifter per elev enn OECD-gjennomsnittet,justert for ulik kjøpekraft. Finland, som er blant debeste nasjonene i internasjonale elevundersøkel-ser, har om lag like store utgifter per elev somgjennomsnittet av OECD-landene.

Lærerutdanningen er sentral for å bedre kvali-teten i norsk skole. Fra høsten 2017 blir det derforinnført en femårig masterutdanning for allegrunnskolelærere, som en av de viktigste satsin-gene i Lærerløftet. På samme måte som for andreyrkesgrupper vil det være viktig at også lærere fårøkt kompetansen gjennom yrkeskarrieren. Kunn-skapsdepartementet har sammen med Kommune-nes sentralforbund, arbeidstakerorganisasjoneneog lærerutdanningene lagt fram en strategi forvidereutdanning av lærere og skoleledere.

Resultatet av at en betydelig andel av befolk-ningen ikke lykkes i utdanningssystemet, kombi-nert med høy innvandring av lavt utdannede, førertil at det er mange voksne som har lite formellkompetanse og svake grunnleggende ferdigheter.Disse kan ha vanskeligheter med å få varig fot-feste i arbeidslivet. Innvandrere trenger i tilleggnorskopplæring. Regjeringen har i Meld. St. 16(2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse – sam-ordnet innsats for voksnes læring lagt fram sine for-slag til å styrke mulighetene for voksnes læring.Ungdomsretten til videregående opplæring erbl.a. utvidet. Å styrke kompetansen til voksne medsvak tilknytning til arbeidslivet er videre et priori-tert innsatsområde i Nasjonal kompetansepolitiskstrategi som regjeringen, hovedorganisasjonene iarbeidslivet og andre kompetansepolitiske aktørerstår bak.

Teknologisk utvikling er en av de viktigste driv-kreftene bak både produktivitetsvekst i økono-

mien og omstilling i arbeidsmarkedet. En analysefra SSB anslår at om lag en tredel av dagens job-ber i Norge kan forsvinne pga. den teknologiskeutviklingen.7

Det er særlig tre faktorer som har betydningfor hvordan den teknologiske utviklingen vilkunne påvirke sysselsetting og lønn for uliketyper arbeidskraft.8 Konsekvensene vil for det før-ste være avhengig av i hvilken grad teknologiskenyvinninger erstatter eller utfyller arbeidskrafteneller kompetansen til ulike grupper av arbeidsta-kere. Hvis en gruppe arbeidstakere i hovedsakutfører oppgaver i dag som kan overtas av data-maskiner eller «roboter», er det nærliggende å troat gruppen kan oppleve sviktende etterspørseletter egen kompetanse.

For det andre vil muligheten for utdanning,etterutdanning eller omskolering ha betydning.Hvis de som opplever dårlige jobbutsikter ellerdårlig lønnsvekst, forholdsvis lett og raskt kanvidereutdanne seg til andre yrker, vil de uheldigeeffektene av den teknologiske utviklingen fordisse arbeidstakerne dempes.

For det tredje vil etterspørsel etter ulike typerarbeidskraft være avhengig av preferansene til for-brukerne. Når levestandarden og inntekten tilbefolkningen generelt øker, kan det generere øktetterspørsel etter visse typer tjenester, somrestaurantmat, hjemmelevering av ulike produk-ter, personlige trenere, hagevedlikehold, renhold ihjemmet osv.

Det er usikkert hvordan den teknologiskeutviklingen vil arte seg i fremtiden, og det er der-for vanskelig å forutse hvilke næringer og yrkersom vil blir mest berørt. En mulig virkning er øktetterspørsel etter særlig høyt utdannet arbeids-kraft og sviktende etterspørsel etter personer medlave kvalifikasjoner. En annen virkning er at denteknologiske utviklingen i større grad retter segmot «kognitive rutineoppgaver», dvs. oppgaversom typisk krever noe utdanning eller kvalifikasjo-ner, men som etter hvert kan programmeres ogdermed utføres av maskiner. Det kan føre til min-dre behov for yrker i den midtre delen av lønnsfor-delingen og økt polarisering i arbeidsmarkedet.

Polarisering i form av økende antall jobbermed lavere og høyere kvalifikasjonskrav ogreduksjon av de i den midtre delen av lønns- ellerkompetansefordelingen har blitt dokumentert i

7 Ekeland, A., Pajarinen, M. og Rouvinen, R. (2015). Compu-terization and the Future of Jobs in Norway. Utredning tilLudvigsen-utvalget.

8 David, H. (2015). Why are there still so many jobs? The his-tory and future of workplace automation. The Journal ofEconomic Perspectives, 29(3), 3-30.


USA og en rekke land i Europa, og også Norge.9

Den europeiske studien viser at polariseringen ihovedsak kan forklares med automatisering ellerdigitalisering av rutinemessige jobber på et mid-dels kvalifikasjonsnivå. Utflytting av produksjon/virksomhet til lavkostnadsland forklarer i mindregrad endringer i sysselsettingsstrukturen i ret-ning av slik polarisering.

Rask teknologisk endring betyr at kompetan-sen i arbeidsstyrken må fornyes over tid. Behovetfor ny kompetanse i arbeidslivet kan ikke dekkeskun av de nyutdannede. En kan heller ikke for-vente at en utdannelse tidlig i livet gir tilstrekkeligkompetanse gjennom et helt yrkesliv. I størregrad enn tidligere vil det derfor være nødvendig åfornye og øke kompetansen gjennom heleyrkeskarrieren. Dette vil bidra til å øke produktivi-teten og vekstevnen i økonomien.

For å nå målet i Nasjonal kompetansepolitiskstrategi om læring i arbeidslivet og god bruk avkompetanse, må den digitale kompetansen videre-utvikles. Det er nødendig for å kunne utnytte denteknologiske utviklingen, og lette nødvendig oms-tilling.


En stor og kompetent arbeidsstyrke er vår viktig-ste ressurs. God bruk av menneskelige ressurserer avgjørende for velstandsutviklingen. Forholdetmellom antallet som forsørger og de som forsør-ges betyr mye for bærekraften i offentlige velferd-

stjenester. Kompetanse er viktig både for syssel-setting og for avkastningen av arbeidsinnsatsen.Høy kompetanse øker omstillingsevnen, gir frem-tidsmuligheter for den enkelte og danner grunnla-get for sosial mobilitet.

Regjeringen mener at følgende prinsipper børlegges til grunn:– Økt deltakelse i arbeidslivet. Når levealderen

øker, må flere stå lenger i arbeidslivet. Færre iarbeidsdyktig alder må stå utenfor arbeidsmar-kedet.

– Stå lenger i arbeid. Det må lønne seg mer foreldre å stå lenger i arbeidslivet. Forskjellenemellom pensjonssystemene i privat og offentligsektor må reduseres. Alle lovbestemte alders-grenser i arbeidslivet bør gjennomgås.

– Lavere trygdebruk. At færre får sin inntekt frahelserelaterte trygdeordninger, kan gi storevelferdsgevinster. Utformingen av trygdeord-ningene må ses i sammenheng slik at de ikkelåser folk inne på feil ordninger. Ordningenebør utformes slik at det lønner seg å jobbe.

– Bedre integrering av innvandrere. Det viktigstefor innvandrernes integrering er generelt høysysselsetting og et velfungerende arbeidsmar-ked. I tillegg må det legges bedre til rette for åutnytte og heve deres kompetanse.

– Et godt skattesystem. For at det skal lønne seg åarbeide, må skattegrunnlagene være brede ogsatsene lave, og det må være en hensiktsmes-sig fordeling mellom skattetyper.

– Bedre utdanning. Resultatene i grunnutdannin-gen må bli bedre og ressursbruken mer effek-tiv, fullføringsgraden i videregående utdanningbedres, og andelen med særlig høy kompe-tanse øke. Integrering av grupper i randsonenav arbeidsmarkedet krever at deres kompe-tanse økes.

9 Goos, M., Manning, A., & Salomons, A. (2014). Explainingjob polarization: Routine-biased technological change andoffshoring. The American Economic Review, 104(8), 2509-2526; David, H., & Dorn, D. (2013). 1. Title: The Growth ofLow-Skill Service Jobs and the Polarization of the US LaborMarket. The American Economic Review, 103(5).


9 Prioritering og effektivisering i offentlig sektor

9.1 Innledning

Den norske velferdsmodellen er bygget på at vik-tige samfunnsoppgaver organiseres i brede felles-løsninger som kommer hele befolkningen tilgode. I likhet med de øvrige skandinaviske lan-dene har Norge en stor offentlig sektor, målt bådei tilbud av tjenester og i sysselsetting.

Det offentlige tar ansvar for kollektive godersom politi, forsvar og rettsvesen og for tjenestersom gir samfunnsnytte utover nytten til denenkelte bruker, som utdanning og basishelsetje-nester. Staten har dessuten større evne til å bærerisiko enn hver enkelt av oss. Ved å etablere kollek-tive forsikringsordninger eller inntektssikringsord-ninger som for eksempel uføretrygd, arbeidsle-dighetstrygd eller alderspensjon blir forsikrings-premien lavere for alle, enn om hver enkelt selvmåtte forsikre seg i det private markedet. Hensy-net til effektiv bruk av samfunnets ressurser og atalle skal ha lik tilgang til tjenestene, er også viktig.Et annet viktig hensyn er at det offentlige gjen-nom reguleringer og tilsyn skal sørge for en bære-kraftig forvaltning av landets naturressurser.

Omfanget av offentlig tjenesteproduksjon harøkt betydelig over mange tiår, og de fleste grunn-leggende tjenester innenfor helse, omsorg ogutdanning finansieres og produseres i dag gjen-nom offentlig sektor. Det har vært mulig blantannet pga. innfasing av oljepenger og en sterkvekst i befolkningen i arbeidsdyktig alder. Frem-over vil det finansielle handlingsrommet bli klartmindre enn vi har vært vant til over de siste tiå-rene. I tillegg vil flere underliggende drivkreftergi press på offentlige finanser.

For det første vil økt levealder gi flere eldre.Eldre benytter i større grad helsetjenester ogpleie- og omsorgstjenester, som er ressurskre-vende oppgaver. Hvor sterk denne effekten av ald-ring på offentlige budsjetter blir, avhenger blantannet av i hvor stor grad den økte levealderen slårut i flere friske år. Samtidig fører aldringen til atdet blir færre yrkesaktive per pensjonist. Det kandelvis motvirkes av at avgangsalderen fra arbeids-livet øker etter hvert som levealderen øker.

For det andre kan økt velstand i befolkningentrekke i retning av økt etterspørsel etter mange avde tjenestene som i dag er et offentlig ansvar. Nor-malt etterspørres det forholdsvis mer tjenesternår inntekten øker. I tillegg kan forventninger tiltjenestenes standard og omfang øke i tråd medvelstandsveksten. For eksempel vil ny teknologistadig kunne muliggjøre mer avanserte, og i fleretilfeller dyrere, behandlingsformer innenfor spesi-alisthelsetjenestene.

For det tredje er en del tjenester eller opp-gaver som legges til offentlig sektor, oppgaversom i liten grad naturlig utsettes for konkurranse,blant annet på grunn av særlig store oppstarts-kostnader. Dermed utsettes de heller ikke for deteffektiviseringstrykket konkurranse skaper.

Det vil over tid oppstå betydelige utfordringerfor finansieringen av det offentlige tjenestetilbu-det, se nærmere omtale i kapittel 11. Derfor er detnødvendig med en kritisk gjennomgang av hvasom skal være et offentlig ansvar og hva som børoverlates til markedet og den enkelte. Strengereprioriteringer vil måtte presse seg fram. Der mantidligere har kunnet imøtekomme etterspørsel påflere områder samtidig, vil man fremover i størregrad måtte prioritere mellom ulike formål. Detkan også bli behov for å nedskalere innsatsen påenkeltområder sammenliknet med i dag. Medmindre handlingsrom blir det dessuten viktigere åunngå feilinvesteringer.

Behovet for prioritering innebærer at det eruheldig å låse fast fremtidige løsninger i form avøremerking, lovfesting og individuelle rettighetersom fritas fra helhetlige prioriteringer og lokaletilpasninger.

Mellomløsninger med økt innslag av privatansvar for finansieringen vil kunne bidra til at denenkelte bruker i større grad avveier nytten av tje-nesten mot annet forbruk, slik at samfunnets kost-nader ved tjenesteproduksjonen og den reelleetterspørselen etter tjenestene reflekteres bedre.Samtidig må bruk av privat finansieringsansvaravveies mot økte forskjeller. For eksempel kanbehovsprøving i form av graderte satser dempeuheldige fordelingseffekter.


De oppgavene offentlig sektor skal løse, måløses på best mulig måte for å kunne opprettholdeeller forbedre velferdstilbudet uten at skattebyr-den økes markert. I tillegg til å gjøre tingene rik-tig, må innsatsen rettes inn mot å prioritere de rik-tige tingene. Det vil samtidig bety at omfanget avtjenestene ikke nødvendigvis kan eller bør videre-føres på samme nivå og med samme sammenset-ning som tidligere.

En fornuftig ansvarsdeling mellom forvalt-ningsnivåer og på tvers av sektorer samt en godgeografisk organisering av både kommuner, fyl-ker og statlig sektor er viktig. Det gir god sam-funnsplanlegging og kan fremme en tjenestepro-duksjon med høy kvalitet og effektiv bruk av res-sursene. Et gjennomtenkt og systematisk arbeidfor å legge til rette for og høste mulige gevinsterav digitalisering kan gi en bedre og mer effektivoffentlig sektor. Også innenfor tradisjoneltarbeidskrevende tjenester som omsorgstjenesterfor eldre og syke er det et betydelig potensial forbedre og billigere tjenester gjennom å kombinereteknologisk utvikling med organisatorisknytenkning og godt lederskap.

9.2 Effektivitet i offentlig tjenesteproduksjon

Offentlig sektor produserer mange, og til delssvært ulike tjenester. Kommunene produserer iførste rekke undervisning i grunnskolen, helse-og omsorgstjenester, fylkeskommunene produse-rer samferdsel og videregående opplæring, menssykehusene tar en stor del av statens utgifter, detsamme gjør statens ordninger for inntektssikring.Figur 9.1 viser fordelingen av utgifter på ulike tje-nesteområder for de tre forvaltningsnivåene.

Mangelen på priser gjør at produksjonen ioffentlig sektor i hovedsak måles ved ressursenesom brukes og standardiserte antakelser om pro-duktivitetsutvikling. Gjennom sammenlikningermed andre land, kommuner eller offentlige og pri-vate virksomheter kan en likevel identifisereområder der potensialet for forbedringer kanvære stort.

9.2.1 Effektivitet i kommunenes tjenesteproduksjon

Enkelte analyser av offentlig tjenesteproduksjonindikerer at romslige budsjetter ikke alltid gir til-svarende gode resultater. Det tekniske bereg-ningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal

Figur 9.1 Utgifter etter formål i kommune-sektoren og staten. Forvaltningsnivåets andel av samlede utgifter i parentes. 2015


Administra-sjon6 %

Kommune-helse4 %

Sosialtj. ogbarnevern

8 %

Vann, avløp og

renovasjon5%

A. Kommunene (27 pst.)

B. Fylkeskommunene (6 pst)

Administra-sjon5 %

Tannhelse 4 %

Regional utvikling

5%Øvrig10 %

Forsvar4 %

Orden og trygghet

2 % Nærings-økonomiske

formål9%

Utdanning4 %

C. Staten utenom overføringer til kommunesektoren (67 pst.)

Barne-hager13%

Grunn-skole 21%Pleie og

omsorg28,5%

Øvrig15%

Videre-gående

opplæring44%

Sam-ferdsel32%

Inntektssikring til husholdninger

40%

Øvrige25%

Helse16%

Utgifter etter formål i kommune og stat


økonomi (TBU) beregner årlig en produksjonsin-deks for kommunale tjenester. Indeksen er etsamlemål for kommunenes tjenestetilbud basertpå produksjonsindikatorer for utvalgte sektorersom barnehager, grunnskole, barnevern, primær-helsetjeneste, pleie og omsorg og sosialkontortje-nester. Forholdet mellom produksjon og inntektsier noe om hvor mye den enkelte kommune fårut av de midlene den disponerer, og kan derforbetraktes som en effektivitetsindikator. Figur 9.2viser at kommuner med høye inntekter gjennom-gående har et bedre tjenestetilbud enn kommunermed lavere inntekter, men også at det er betyde-lige effektivitetsforskjeller mellom norske kom-muner på samme inntektsnivå. Dersom en bareser på gjennomsnittlig forskjell mellom det ulikekommuner produsere av tjenester gitt samme kor-rigerte frie inntekt kan effektiviseringspotensia-let anslås til 30–35 pst. Da er det ikke tatt hensyntil at øremerkede tilskudd kan variere mellomkommunene.

Effektivitetspotensialet kan også beregnes vedsåkalte dataomhyllingsanalyser (DEA), se boks9.1. Analyser basert på norske data for 2014–2015viser at det samlede effektiviseringspotensialet forbarnehage, grunnskole og pleie og omsorg kananslås til om lag 12 pst. dersom alle kommunene

blir like effektive som de mest effektive kommu-nene. Det tilsvarer en innsparing på om lag 27mrd. kroner i 2015. Målene på omfanget og særligkvaliteten på tjenestene er grove, så resultatenemå oppfattes som antydninger av størrelsesordenmer enn absolutte svar.

Analysen viser også effektivitetspotensialet forde tre tjenestesektorene i kommunene, se figur9.3. Figuren viser effektiviseringspotensialet forenkeltkommuner innenfor de ulike sektorene ogfor de tre sektorene samlet sett. Variasjonen iberegnet effektivitet mellom kommuner er størrefor enkeltsektorer enn for samlet effektivitet.Dette skyldes at det er få kommuner som kommerdårlig eller godt ut på alle områdene samtidig. Deter en hovedtendens at effektiviteten avtar medøkende inntekter og øker med størrelsen på kom-munen.

Fra 2008 til 2015 økte samlet effektivitet med4,1 pst. eller 0,6 pst. i årlig gjennomsnitt ifølge ana-lysen. Økningen i effektivitet var høyest i grunn-skolen med 6,3 pst. for perioden under ett. Innenpleie og omsorg var økningen 3,1 pst., mens bar-nehagene i gjennomsnitt hadde en nedgang på 0,8pst. Fallet i effektivitet kan ses i sammenhengmed nedgang i faktisk antall barn som går i kom-munale barnehager de siste årene.

Figur 9.2 Korrigert inntekt (horisontal akse) og produksjonsindeks (vertikal akse) i 2015.1 Landsgjennomsnitt=1001 Som inntektsmål benyttes frie inntekter inkl. eiendomsskatt og inntekter fra konsesjonskraft og korrigert for variasjoner i kom-

munenes utgiftsbehov. Øremerkede tilskudd og brukerbetalinger inngår ikke.Kilder: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi og Senter for økonomisk forskning.

80

90

100

110

120

130

140

150

160

80 90 100 110 120 130 140 150 160

Kommuneobservasjoner

Regresjonslinje

90

100

110

120

130

140

150

160

Korrigert inntekt og produksjonsindeks


9.2.2 Effektivitet i statlig tjenesteproduksjon

Mens kommunene i Norge kjennetegnes ved atde i hovedsak utfører de samme oppgavene, ogdermed kan måles mot hverandre, er det vanskeli-gere å vurdere om oppgavene løses effektivt imange av virksomhetene i statlig sektor. Ulikeenheter i sykehussektoren og høyere utdanningkan sammenliknes, men der det kun er én produ-sent eller tilbyder, som for eksempel Lånekassen,er det vanskeligere.

Produktivitetskommisjonen har påpekt viktig-heten av å etablere referanser for å kunne vurderevirksomhetens innsats for økt effektivisering.Også der det ikke er mulig eller naturlig å sam-menlikne en offentlig virksomhet mot andre virk-somheter, er det mulig å identifisere internt poten-sial for forbedringer. Det kan gjøres ved at det eta-bleres en intern referanse for kostnadene i envirksomhet ved utgangen av et gitt år, som utvik-lingen i senere år måles mot. Ut fra dette kan virk-somheten fastsette planer for å realisere gevinsterog indikatorer for selv å måle resultatene og følgeopp egen effektivisering. Samtidig er det behov

Figur 9.3 Effektiviseringspotensialet i kommunesektoren. Prosent. 20151

1 Det er 338 kommuner med undersøkelsen.Kilder: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, Senter for økonomisk forskning og Finansdeparte-mentet.

Effektiviseringspotensialet

A. Barnehage B. Grunnskole

C. Pleie og omsorg D. Samlet

0

10

20

30

40

50

60

70

0

10

20

30

40

50

60

70

0 100 200 3000

10

20

30

40

50

60

70

0

10

20

30

40

50

60

70

0 100 200 300

0

10

20

30

40

50

60

70

0

10

20

30

40

50

60

70

0 100 200 3000

10

20

30

40

50

60

70

0

10

20

30

40

50

60

70

0 100 200 300

Antall kommuner

Antall kommuner Antall kommuner

Antall kommuner


for åpenhet rundt hvor stor og hvor effektiv res-sursbruken er i offentlige virksomheter og ioffentlig sektor generelt. Det bidrar til bedre sam-menlikningsgrunnlag og til at ledelsen i offentligevirksomheter kan holdes ansvarlig for ressursbru-ken.

OECD publiserer tall for en rekke nøkkelindi-katorer for offentlig sektor som kan brukes i sam-menlikninger av produktiviteten i ulike land.Figur 9.4 viser hvor mye produksjonskostnadenekan effektiviseres ved å følge beste praksis. Tal-lene påvirkes imidlertid av blant annet forskjeller iregelverk og hvordan tjenestene er organisert ogfinansiert i offentlig eller privat sektor. Tallene måderfor tolkes med varsomhet. Med det forbehol-det viser analysene at norsk offentlig sektor har etbetydelig effektiviseringspotensial sammenliknetmed mange andre land. Unntaket er den statligeskatte- og avgiftsadministrasjonen, der mye avpotensialet allerede er utløst. Det må ses i sam-menheng med store satsinger på blant annet over-gang til elektronisk selvangivelse og rapporteringvia Altinn. Det har bidratt til betydelig effektivise-ring de siste årene. Innenfor områdene helse ogutdanning er effektiviseringspotensialet også stort.Selv om tjenestene som produseres i offentlig sek-

tor gjennomgående er gode, tyder OECDs sam-menlikninger på at en del andre land får klart merut av pengene enn det Norge gjør.

Sammenlikning med andre og evalueringer

Konkurranse mellom produsenter er en viktigdrivkraft for økt produktivitet i privat sektor. Ogsåi offentlig sektor kan konkurranse bidra til å økeeffektiviteten, men konkurransen må ofte ta andreformer. I en del tilfeller vil private tilbydereutgjøre en referanse for offentlige virksomheter. Iandre tilfeller kan sammenlikning av resultater ogkostnader gi grunnlag for å si hvor en virksomheteller kommune bør lete etter effektiviseringspo-tensial. Bruk av sammenliknbare data (benchmar-king) og åpenhet om resultatene kan skape størrebevissthet om hvem som oppnår best resultaterog hvor mye ressurser som anvendes. Fra og med2014 er det obligatorisk for statlige virksomheterå publisere årsrapport og årsregnskap på egnehjemmesider. Statistikk fra KOSTRA-databasengir åpenhet om ressursinnsats, prioriteringer ogmåloppnåelse i kommuner, fylkeskommuner ogbydeler.

Boks 9.1 Nærmere om dataomhyllingsanalyser (DEA)

Dataomhyllingsanalyser (DEA) er av de mestutbredte analysemetodene i studier av offentligforvaltnings effektivitet. Metoden beregner rela-tiv effektivitet i tilfeller hvor produksjonsproses-sen inkluderer flere innsatsfaktorer og flere pro-dukter. Enhetene vurderes mot hverandre vedat de mest effektive enhetene utgjør en referan-sefront som de andre enhetene måles mot.Metoden gir ikke informasjon om hvor produk-tive de mest effektive enhetene er, men omeffektiviseringspotensialet til de mest ineffek-tive enhetene i forhold til beste observerte prak-sis. Høy produktivitetsvekst krever samtidig ateffektivitetsfronten skyves fremover.

Fordi det antas å være stordriftsfordeler,sammenliknes små kommuner med andre småkommuner, og store kommuner med andrestore kommuner. En rekke DEA-studier forkommuneforvaltningen antyder et gjennom-snittlig potensial for økt effektivitet innenforulike kommunale tjenester på i størrelsesorden20–30 pst. sammenliknet med de meste effek-

tive (effektivitetsfronten). Gjennomsnittskom-munen kan med andre ord redusere ressursbru-ken med 20–30 pst. uten at tjenesteproduksjo-nen reduseres. Beregnet effektivitet er vanligvishøyere i store kommuner enn i små i dennetypen analyser. Siden kommunene med størstpotensial for økt effektivitet omfatter relativt fåpersoner, antas det samlede potensialet foreffektivisering å være lavere på nasjonalt nivå,anslagsvis 10–15 pst.

DEA-metoden er sensitiv for ekstremeobservasjoner og målefeil. Det innebærer blantannet at dersom en kommune feilaktig kommerut som 100 pst. effektiv ved at innsatsen erundervurdert, vil effektiviseringspotensialet forandre kommuner overvurderes. Resultatene fraDEA-analysene vil også i stor grad være påvirketav måten modellen er satt opp på ved at effektivi-seringspotensialet reduseres når antall produk-ter og innsatsfaktorer øker. I tillegg fangermålene for tjenesteproduksjon gjennomgåendebare opp deler av målet ved tjenesten.


Figur 9.4 Anslått effektiviseringspotensial i offentlig sektor i OECD-land. 2015

Kilde: OECD.

0

2

4

6

8

10

12

14

0

2

4

6

8

10

12

14

Effektivitet i offentlig sektor

0

1

2

3

4

5

6

7

8

0

1

2

3

4

5

6

7

8

10

20

30

40

50

0

10

20

30

40

50

C. Offentlig administrasjon

B. Helse

A. Utdanning

Ned

erla

nd

Sto

rbrit

anni

a

Nor

ge

Tsje

kkia

Sve

rige

Dan

mar

k

Luxe

mbo

urg

Japa

n

New

Zea

land

Isla

nd

Fin

land

Est

land

Bel

gia

Italia

Tysk

land

Slo

vaki

a

OEC

D

Can

ada

Pol

en

Slo

veni

aFra

nkrik

e

Spa

nia

Aus

tral

ia

Irla

nd

Por

tuga

l

Sve

its

Isra

el

Sør-Kor

ea

USA

Mex

ico

Chi

le

Ned

erla

nd

Sto

rbrit

anni

a

Nor

ge

Tsje

kkia

Sve

rige

Dan

mar

k

Luxe

mbo

urg

Øst

errik

e

Japa

n

New

Zea

land

Isla

nd

Fin

land

Est

land

Bel

gia

Italia

Tysk

land

OEC

D

Can

ada

Pol

en

Slo

veni

a

Fra

nkrik

e

Spa

nia

Aus

tral

ia

Irla

nd

Por

tuga

lH

ella

s

Sve

its

Isra

el

Sør-Kor

ea

USA

Mex

ico

Chi

le

Ned

erla

nd

Sto

rbrit

anni

a

Nor

ge

Tsje

kkia

Sve

rige

Dan

mar

k

Luxe

mbo

urg

Øst

errik

e

Japa

n

Isla

ndTy

rkia

Isra

el

Fin

land

Slo

vaki

a

Bel

gia

Italia

Tysk

land

OEC

DPor

tuga

l

Ung

arn

Pol

en

Slo

veni

a

Fra

nkrik

e

Spa

nia

Irla

nd

Hel

las

Sve

its

Est

land

Sør-Kor

ea

USA


Det har vokst fram miljøer internasjonalt somsøker å bidra til å dele, fremskaffe eller sammen-stille informasjon om innovasjon i offentlig sektor.OECD har opprettet et nettsted for innovasjon ioffentlig sektor. Nettstedet skal både spre infor-masjon om offentlige innovasjoner blant med-lemslandene og måle effektene av effektivisering ioffentlig sektor. I Storbritannia er det utviklet et«What Works Network», som har som mål å for-bedre måten offentlige myndigheter skaper, delerog bruker kunnskap som grunnlag for beslutnin-ger.

For å sikre at offentlig sektor tar i bruk nyeløsninger, er det viktig å sikre systematisk innova-sjon og adopsjon av ny teknologi i offentlig forvalt-ning. «Innovasjonsbarometeret 2016» i Danmarkviser til at tre av fire offentlige innovasjoner er helteller delvis læring fra andre. Ny teknologi spilleren rolle i omtrent halvparten av innovasjonene, ogdet rapporteres ofte om lavere ressursbruk ogbedre involvering av innbyggerne.

9.2.3 Målkonflikter

Offentlig sektor står ofte ovenfor målkonflikterder hensynet til effektiv oppgaveløsning må veiesmot andre sentrale mål og hensyn. Det kan væredistriktspolitiske hensyn i valget av organisering,se nærmere omtale i kapittel 10, eller for eksem-pel mål knyttet til klima og miljø, likestilling og fol-kehelse.

Hensynet til demokrati, legitimitet og tillit tiloffentlige myndigheter kan gjøre endringsproses-ser mer omfattende og tidkrevende enn om slikehensyn ikke tillegges vekt. Det norske demokra-tiet er i stor grad konsensusbasert, der mangeaktører gis anledning til å uttale seg om konse-kvenser av ulike tiltak. Hensynet til gode beslut-ninger må balanseres mot ulempene ved sene pro-sesser, forsinkelser og merkostnader.

Økt effektivitet i offentlig sektor tilsier en merkritisk gjennomgang av rapportering, kontroll ogrettighetsfesting. Selv om intensjonen med å ret-tighetsfeste er å sikre den enkelte bedre tjenester,kan den samlede effekten av mange beskranknin-ger på offentlig sektors muligheter til å møteetterspørselen med nødvendig fleksibilitet blibetydelig større.

Som påpekt av Produktivitetskommisjonenkan det også være målkonflikter mellom kortsik-tige politiske mål og mer langsiktige mål for effek-tivitet i offentlig sektor. Brede forpliktende avtaleri Stortinget kan bidra til at viktige beslutningermed langsiktige konsekvenser ligger fast overlang tid.

9.3 Offentlig eller privat produksjon og finansiering av tjenester

Norge har, sammen med de andre nordiske lan-dene, en stor offentlig sektor målt både i syssel-satte og i omfanget av offentlige tjenester, se figur9.5. Det er mange årsaker til at oppgaver blir etoffentlig ansvar. At det offentlige tar ansvaret for åfinansiere tilgang til viktige basistjenester for helebefolkningen, innebærer ikke at det offentligeselv må ta ansvaret for å produsere tjenestene.

Ansvaret for og organiseringen av tjenestersom helse, utdanning og omsorg for barn og eldrevarierer mellom land. Offentlig finansiering avslike tjenester er gjerne begrunnet i at alle inn-byggere skal kunne ha god og lik tilgang til tjenes-tene. For en del tjenester er dessuten samfunns-nytten større enn nytten for den enkelte. Utdan-ning er et eksempel. Utdanning øker den enkeltessannsynlighet for å komme i jobb, unngå arbeids-ledighet og gir høyere lønn. Dermed får også sam-funnet gevinster i form av økte skatteinntekter ogreduserte trygdeutgifter. Arbeidstakeres produk-tivitet kan dessuten øke hvis de jobber sammenmed mer produktive kollegaer.

Produksjon og finansiering av velferdstjenesterkan organiseres på mange ulike måter. Tabell 9.1viser et stilisert bilde av mulige løsninger. Dissekan i noen grad flyte over i hverandre og endre segover tid. De to dimensjonene i tabellen – privateller offentlig produksjon og privat eller offentligfinansiering – drøftes nærmere nedenfor.

Produksjon av tjenester i privat regi medoffentlig finansiering vil gi innsparinger på offent-lige budsjetter dersom privat sektor produserertjenestene mer effektivt enn de offentlige tjeneste-produsentene. Da reduseres også samfunnetssamlede ressursbruk. Privat finansiering girdirekte innsparinger på offentlige budsjetter, menden samlede ressursbruken i samfunnet reduse-res bare dersom forbruket går ned.

Avgrensningen mellom privat og offentligfinansiering er på enkelte områder historisk betin-get og kan fremstå litt tilfeldig. I spesialisthelsetje-nesten er de fleste aktiviteter et offentlig ansvar.Nye tilbud innenfor tjenesteområder som alleredeer offentlige, fremstår gjerne som videreutviklingav eksisterende tilbud og inkluderes i det offent-lige tilbudet. Det er for eksempel gratis å ligge påsykehus, noe brukerbetaling ved dagbehandling,og høy egenandel for å bo på sykehjem. Tilsva-rende er legetjenester i vesentlig større grad støt-tet av folketrygden enn tannhelsetjenester, selvom både fastleger og tannlegene i hovedsak er pri-vate næringsdrivende.


De langsiktige utfordringene offentligefinanser står overfor understreker viktigheten avklare prioriteringer av hva det offentlige skal tilbyog i hvilket omfang. Variasjonen i sammensetnin-gen av og finansieringsansvaret for tjenester i ogmellom land illustrerer at det er et betydelig romfor politiske valg. Valgene vil også kunne påvirkeeffektiviteten i offentlig sektor.

9.3.1 Privat eller offentlig produksjon

De fleste velferdstjenestene produseres i offentligsektor, men det er også mange områder deroffentlige myndigheter kjøper tjenester i privatemarkeder. Det kan gjelde for hele tjenesteproduk-sjonen eller ved at private aktører kan konkurreremed offentlige tjenestetilbydere.

I kommunesektoren er omfanget av kjøp fraprivate eller ideelle organisasjoner størst innenveivedlikehold og barnehager, se figur 9.6A. Hvor-dan private barnehager skal finansieres er fastsatti forskrift. Beregningsgrunnlaget er den enkeltekommunes utgifter i egne kommunale barneha-ger. Det innebærer at private tilbydere ikke kon-kurrerer med offentlige tilbydere på pris. Bruk avprivate tilbydere av offentlige finansierte tjenesterkan gi økt fleksibilitet i tilbudet. Mer fleksibel pro-duksjonskapasitet og utbyggingstakt ved bruk avprivate aktører var viktig da barnehagereformenble gjennomført.

Konkurranseutsetting åpner for kjøp fra private.Ved konkurranseutsetting kan både offentlige ogprivate virksomheter konkurrere om å levere tje-nester til befolkningen på vegne av det offentlige.

Figur 9.5 Ressursbruk2 i offentlig sektor i OECD-land1 Fastlandsøkonomien.2 Offentlige utgifter inkludert overføringer.Kilde: OECD. Government at a Glance (2015).

Ressursbruk i offentlig sektor i OECD-land

0

10

20

30

40

50

60

0

10

20

30

40

50

60

Nor

ge1

Fra

nkrik

eD

anm

ark

Hel

las

Bel

gia

Italia

Sve

rige

Por

tuga

lS

love

nia

Tys

klan

dS

pani

aS

torb

ritan

nia

Tsj

ekki

aP

olen

OE

CD

Irla

nd

B. Andelen sysselsatte i offentlig sektorA. Offentlige utgifter som andel av BNP. 2015

0

10

20

30

40

0

10

20

30

40

Dan

mar

kN

orge

Sve

rige

Pol

enIr

land

Sto

rbrit

anni

aH

ella

sB

elgi

aO

EC

DC

anad

aF

rank

rike

Tsj

ekki

aIta

liaS

pani

aP

ortu

gal

Tys

klan

d

Tabell 9.1 Finansiering og produksjon av velferdstjenester

Finansiering

Privat Offentlig

Produksjon

Privat Markedsløsninger (for eksempel optiker)

Kjøp av tjenester fra private og konkurranseutsetting (for eksempel sykehjem)

Offentlig Brukerbetaling (for eksempel renovasjonstjenester)

Gratis, offentlige tjenester (for eksempel grunnskole)


Offentlige myndigheter, for eksempel en kom-mune, bestemmer vilkårene for konkurransen,finansierer tjenestene og er ansvarlig for at virk-somheten følger gjeldende lovverk. I figur 9.6A erproduksjon der private virksomheter vinneranbudskonkurransen, med i kjøp fra private.

I kommunesektoren er konkurranseutsettingmest brukt innenfor drift og vedlikehold av kom-munale veier og renovasjon, og i mindre gradinnenfor individrettede tjenester, se figur 9.6B.Konkurranseutsetting brukes likevel blant annetpå drift av datautstyr, rengjøring og kantinedrift. Isituasjoner med høye oppstartskostnader og man-

gel på kvalifiserte private tilbydere er det vanske-lig å bruke konkurranseutsetting.

I sykehussektoren er det i hovedsak det offent-lige som står for produksjonen av tjenester, mensprivate klinikker supplerer tilbudet på enkelteområder. Dette tilbudet kan danne en referanse påpris og tidsbruk for de offentlige produsentene.

Offentlig-privat samarbeid (OPS) er ordningerhvor offentlig tjenesteproduksjon blir organisert iet samarbeid mellom offentlige og private aktører.OPS kommer i flere ulike former, men en felles-nevner er at ansvar og finansiell risiko fordelesmellom partene. Den private deltakeren har

Figur 9.6 Kommuners kjøp fra private og ideelle organisasjoner og konkurranseutsetting. Prosent. 2016

Kilde: NIBR-rapport 2016:20 (Kommunal organisering 2016).

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Vedlikehold av kommunale veier/snørydding

Barnehager

Drift og vedlikehold av anlegg

Kino og kulturhus

Drift og vedlikehold av bygninger

Revisjon

IT-oppgaver

Institusjonsbasert pleie og omsorg

Hjemmebaserte omsorgstjenester

Grunnskole

Renovasjonstjenester

Vannforsyning

Private

Ideelle organisasjoner

A. Kommunenes ivaretakelse av utvalgte oppgaver ved kjøp fra private og ideelle organisasjoner

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Drift og vedlikehold av kommunale veierBoligbygging og boligutleie

RenovasjonstjenesterDrift og vedlikehold av anlegg

Drift og vedlikehold av bygningerRevisjon

Pleie og bistand i hjemmetAdministrative tjenester

Institusjonsbasert pleie og omsorgBarnehager

Kino og kulturhusAktivitetstilbud for barn og unge

VannforsyningGrunnskole/undervisning

Bibliotek

B. Prosent av kommuner som har innført konkurranseutsetting

Kjøp fra private og konkurranseutsetting


ansvar for utbygging og drift, i henhold til kontraktmed det offentlige. Offentlig-privat samarbeid harvært benyttet i samferdselssektoren, men også tilå bygge og drive nye skole- og helsebygg. Etablertmodell for OPS-prosjekter i staten legger vekt på atdet er prosjektets nytte, ikke dets kontrakts- ogfinansieringsstrategi, som bør avgjøre prioriterin-gen av prosjektet på statsbudsjettet.

Dersom oppgaver legges helt eller delvis til pri-vat virksomhet, vil offentlige myndigheter likevelha det endelige ansvaret for leveringssikkerheten.Det kan være ressurskrevende å utvikle og for-valte kontrakter mellom det offentlige og det pri-vate. Asymmetrisk informasjon mellom privat pro-dusenter og det offentlige vil også kunne innebæreen risiko for blant annet lavere kvalitet, dårligereleveringssikkerhet og «fløteskumming». Fløte-skumming innebærer at private leverandører kunutfører de mest lønnsomme oppgavene og etterla-ter de mest kostnadskrevende til det offentlige.

Gode løsninger forutsetter gode kontrakter.Moen m.fl. (2003)1 fremhever fire typer kon-traktsproblemer som særlig relevante:– mangelfullt innsyn i kostnadene til private aktø-

rer– vansker med å inngå tilstrekkelig langsiktige

kontrakter knyttet til alle relevante forhold– vansker med å kontraktsfeste kvalitet

– vansker med å kontraktsfeste innovasjon ognyskaping

Ifølge Gautun m.fl. (2013)2 sparer kommunenepenger dersom drift av sykehjem konkurranseut-settes. Det påpekes samtidig at det ikke foreliggerforskning som viser hele kostnadsbildet for kom-munene, dvs. som inkluderer kostnader knyttet tilanbudsprosesser, utforming av egne tilbud, kon-traktinngåelser, oppfølging av at kontrakter over-holdes, og uforutsette hendelser i kontraktsperio-den, som eierskifte, konkurs eller at driften stop-pes på grunn av brudd på arbeidsmiljøloven.

Internasjonale erfaringer tyder på at effektivi-teten øker når offentlige tjenester dereguleres ogoppgavene konkurranseutsettes. Forskningslitte-raturen klarer likevel i liten grad å skille mellomeffekter av deregulering og markedsliberaliseringog av selve privatiseringen. Effekten er større, josterkere konkurranse det blir på et område. Pro-duktivitetskommisjonen anbefalte at konkur-ranse bør benyttes for å øke effektiviteten i offent-lig sektor der flere tilbydere er aktuelle og det kanpåvises klare effektiviseringsgevinster.

Bruk av private tilbydere kan også bidra tildesentralisering av makt og økt valgfrihet. Privatetilbydere kan gjøre det lettere å tilpasse tjenestene

1 Moen, Dalen og Riis (2003). Privat arbeidsformidling.Forskningsrapport 9:2003. Handelshøyskolen BI.

2 Gautun, Borgen og Grødum (2013). Konsekvenser av kon-kurranseutsetting, kvalitet, effektivitet og arbeidsvilkår isykehjem og hjemmetjeneste, FAFO-rapport 2013:24, FAFO.

Figur 9.7 Betaling for offentlige tjenester. Prosent av inntektene i offentlig forvaltning 2015 eller siste tilgjengelige år1 Inkluderer ikke overføringer til statsbudsjettet fra Statens pensjonsfond.Kilder: OECD og Statistisk sentralbyrå.

Betaling for offentlige tjenester

0

2

4

6

8

10

12

14

16

0

2

4

6

8

10

12

14

16

Italia

Bel

gia

Spa

nia

Hel

las

Pol

en

Isra

el

Sto

rbrit

anni

a

Luxe

mbu

rg

Nor

ge

Dan

mar

k

Ung

arn

Isla

nd

Fra

nkrik

e

Sve

rige

Tys

klan

d

Irla

nd

Est

land

Ned

erla

nd

Tsj

ekki

a

Por

tuga

l

Nor

ge u

ten

olje

innt

ekte

r

Øst

errik

e

Slo

veni

a

Latv

ia

Slo

vaki

a

Can

ada

US

A

Fin

land

Sve

its

1


til forskjeller i innbyggernes ønsker og behov. Detkan i seg selv gi velferdsmessige gevinster.

9.3.2 Privat eller offentlig finansiering

Velferdstjenestene i Norge er i hovedsak finansi-ert over offentlige budsjetter. Innenfor tjenestersom sykehjem, barnehage og skolefritidsordninger brukerbetaling utbredt som delfinansierings-kilde. Privat finansiering kan også virke regule-rende på etterspørselen og kan være et verktøyfor det offentlige til å få fram den reelle nytten aven offentlig tjeneste.

Hvor stor andel gebyrer utgjør av inntektene ioffentlig forvaltning, varierer betydelig mellomland, se figur 9.7. Betalinger for offentlige tjenes-ter utgjør vel 8 pst. av inntektene i offentlig for-valtning utenom inntekter fra oljevirksomhet iNorge, om lag 4-6 prosentenheter lavere ennnivået i USA, Finland og Sveits. Helse- ogomsorgstjenester og høyere utdanning er områ-der der andre OECD-land har klart større innslagav brukerbetaling enn Norge.

Det er store forskjeller i omfanget av bruker-betaling for ulike tjenesteområder også i Norge.For vann, avløp og renovasjon er tjenestene fullt utfinansiert av brukerbetaling, se figur 9.8. For denkommunale skolefritidsordningen er også geby-

rene lik selvkost i mange kommuner. I motsattende ligger brukerbetalingen for helse- ogomsorgstjenester til hjemmeboende. Helse- ogomsorgstjenester på institusjon er svært kost-nadskrevende På sykehjem dekker brukerbetalin-gen om lag 16 pst. av driftsutgiftene til tross for atden vanligvis utgjør 85 pst. av beboerens inntekt.

I kommunene og fylkeskommunene utgjordegebyrer om lag 14 pst. av de samlede inntektene i2015. Det betyr at brukerbetalinger er klart vikti-gere for kommuner og fylkeskommuner enn forstaten.

Egenandeler utgjorde knapt 15 pst. av de sam-lede helseutgiftene i 2013. Det er om lag det sammesom i Sverige og Danmark, se figur 9.9. I mangeland med lavere egenandel enn i Norge utgjør pri-vat forsikring en viktigere finansieringskilde.

Tilbudet av og etterspørselen etter offentligetjenester balanseres vanligvis gjennom skjønns-messige og faglige vurderinger (for eksempelinnenfor helsesektoren) eller prestasjoner (foreksempel innenfor utdanning). Hel eller delvisbrukerbetaling gir det offentlige et bedre bilde avden reelle etterspørselen etter et gode eller en tje-neste, og kan dermed bidra til en bedre sammen-setning av det offentlige tjenestetilbudet. Denneenkle formen av etterspørselsregulering kan hastore ringvirkninger for offentlige budsjetter, også

Figur 9.8 Gebyrer og brukerbetaling i kommuneforvaltningen. I prosent av sektorens driftsutgifter i 20151 Gebyrinntektene til vann, avløp og renovasjon kan overstige 100 pst. av driftsinntektene det enkelte år uten å bryte med selv-

kostprinsippet. Det skyldes at det i beregningene av selvkost (gebyrgrunnlaget) også trekkes inn andre kostnadskomponenterenn de direkte driftsutgiftene til tjenestene, slik som f.eks. en forholdsmessig andel av utgiftene til sentraladministrasjon og fel-les tjenester (indirekte driftsutgifter) og kalkulasjonsrentekostnad i tillegg til at avsetningene kan avvike.


Gebyrer som andel av driftsutgiftene i kommuneforvaltningen

0 20 40 60 80 100 120

Helse- og omsorgtjenester til hjemmeboende

Kultur

Barnehager

Helse- og omsorgtjenester på institusjon

Fysisk planlegging, miljø

Skolefritidstilbud

Vann, avløp og renovasjon1


i tilfeller der brukerbetalingen er liten. Det skyl-des i større grad at det begrenser overforbrukenn at det bidrar til å øke offentlige inntekter. Hvisman derimot kan forsikre seg mot brukerbetalin-ger, begrenses den etterspørselsregulerendeeffekten kraftig. Hvis tilbudet heller ikke regule-res, kan resultatet bli svært høye kostnader sam-let sett, noe blant annet helsevesenet i USA er eteksempel på.

Økt innslag av brukerbetaling kan på denannen side bidra til skjevere fordeling, ettersomoffentlige tjenester vanligvis utgjør en større delav det samlede forbruket til husholdninger medlave inntekter enn husholdninger med høye inn-tekter. Behovsprøving i form av graderte satserkan dempe uheldige fordelingseffekter.

I noen tilfeller er brukerbetaling lite hensikts-messig. Et eksempel er obligatorisk skolegangeller basishelsetjenester som forebygger dyreakuttinngrep. Dette er goder det offentlige ønskerman benytter. Brukerbetaling på kollektive goder(som bompenger på veier uten kø) kan også giredusert nytte dersom det fører til at kapasitetenikke utnyttes. Brukerbetaling kan i noen tilfellerbegrunnes med at de som har glede av tjenestenogså betaler. Hvis det i særlig grad gjelder høyinn-tektsgrupper, vil brukerbetaling kunne virke for-delingsmessig gunstig. Samtidig har brukerbeta-ling administrative kostnader som må stå i forholdtil eventuelle gevinster ved slik betaling.

Land med høy egenandel på tjenester somhøyere utdanning, har også ofte ordninger medstipend og offentlige låneordninger for de somikke har midler til å dekke utgiftene til skolepen-ger selv. Ifølge OECD kan det være en effektivmåte å gi alle mulighet og midler til å studere ogsamtidig dele kostnaden ved høy utdanning mel-lom skattebetalerne og studentene. Studentersom studerer i andre land, vil som oftest måttedekke skolepengene gjennom egne midler ellerordninger i hjemlandet, og dermed blir finansier-ingen av studieplassene i land med høye studieav-gifter i større grad belastet de landene som venteså nyte godt av utdanningen.

Flere eldre og økt velstand vil gi økt etterspør-sel etter helsetjenester i tiårene fremover. Mer pri-vat ansvar for finansiering av disse tjenestene villette presset på offentlige utgifter, men vil samti-dig kunne slå uheldig ut fordelingsmessig. Medøkt privat finansiering vil etterspørselen etter øktstandard på helsetjenestene kunne øke, og det kanoppstå en forventning om at tilbudet i større gradenn i dag skal skreddersys den enkelte brukeren.

9.4 Virkemidler for en effektiv offentlig sektor

Flere områder i norsk økonomi har et stort poten-sial for økt produktivitet, som påpekt av blant

Figur 9.9 Helseutgifter etter finansieringskilde. Prosent av samlede helseutgifter i 2013 eller siste tilgjengelige år1 For Nederland undervurderes egenandelen pga. obligatorisk kostnadsdeling av helseforsikring i offentlig sektor.2 Totale helseutgifter, både drift og investering.Kilde: OECD, Health at a Glance 2015.

Helseutgifter etter finansieringskilde

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

Offentlig sektor

Annen

Privat forsikring

Egenandeler

1 2 2


annet Produktivitetskommisjonen. Det gjelderogså for offentlige tjenester. For å utløse dettepotensialet kreves politisk initierte tiltak, både iform av enkelttiltak og strukturelle reformer.

9.4.1 Organisering

Hensiktsmessig organisering er nødvendig for åmøte nåværende og fremtidige utfordringer.Organiseringen av tjenestetilbudet, både internt iden enkelte virksomhet, mellom virksomheter ogansvarsområder, mellom ulike forvaltningsnivåerog geografisk, har betydning for hvor effektiv sek-toren er.

Organisering i og mellom virksomheter

Virksomhetslederes evne til å skape resultater ervesentlig for produktiviteten i offentlig sektor. Detomfatter å ta strategiske og operative beslutnin-ger, motivere medarbeidere og legge til rette forgode prosesser og riktig disponering av ressurser.Ledere må skape kultur for endring og evne å pri-oritere mellom oppgaver, herunder nedprioritereoppgaver når nye oppgaver kommer til. Effektivi-tet i oppgaveløsningen og egnede tiltak for åoppnå dette er viktige forutsetninger for å lykkes.

Både OECD og Produktivitetskommisjonenhar anbefalt at Norge gjennomfører systematiskegjennomganger for å forbedre kvaliteten og effek-tivisere offentlige virksomheter. Områdegjennom-ganger kan også benyttes for å identifisere ordnin-ger eller aktivitet som har lav nytte eller politiskprioritet og dermed kan avvikles. Regjeringen hariverksatt enkelte områdegjennomganger og vur-derer hvordan verktøyet kan bidra til å forbedregrunnlaget for beslutninger om offentlige budsjet-ter.

Organisering på tvers av forvaltningsnivåer og ansvarsområder

Hensiktsmessig oppgavefordeling mellom stat ogkommune er viktig for å oppnå effektiv drift og etvelfungerende demokrati. Det bidrar til at nødven-dige helhetlige og sektorovergripende prioriterin-ger og vurderinger gis en folkevalgt forankring.Prinsippet om at oppgaver bør legges på lavestmulig effektive nivå har siden oppgavefordelings-utvalget la fram sin innstilling i 2000 ligget tilgrunn for vurdering av oppgavefordelingen. Idagens organisering av kommunene har alle desamme oppgavene. Fordi oppgaveporteføljenbestemmes ut fra hvilke oppgaver de minste kom-

munene kan klare, setter det samtidig begrens-ninger på hvilke oppgaver kommunene kan ha.

Oppgavefordelingsutvalget pekte også på atoppgaver som krever stor grad av samordningoverfor brukerne og oppgaver som krever storgrad av koordinering, bør legges på samme for-valtningsnivå. Det kan være krevende. Samhand-lingsreformen i helsesektoren fra 2012 er et for-søk på å svare på behovet for bedre koordineringav tjenestene mellom kommunehelsetjenesten ogspesialisthelsetjenesten.

Lov om forsøk i offentlig forvaltning (for-søksloven) gir anledning til å etablere forsøk somverktøy for å utvikle nye løsninger for oppga-vehåndtering og modeller for oppgaveløsning.Kommuner, fylkeskommuner og statlige organkan på denne måten prøve ut løsninger med enannen fordeling av oppgaver mellom forvalt-ningsnivåene.

Geografisk organisering

En hensiktsmessig kommunestruktur som setterkommunene i stand til å yte gode tjenester til inn-byggerne på en effektiv måte, er avgjørende for åfå en best mulig utnyttelse av samfunnets ressur-ser. Kommunestrukturen i Norge har stort settvært uendret de siste femti årene. Regjeringensarbeid med en kommunereform må blant annetses på bakgrunn av de omfattende endringenesom har skjedd siden da. For femti år siden varavstand et vesentlig større problem enn i dag.Siden da har det vært en omfattende utbygging avtransportinfrastrukturen over hele landet. Forrigestore kommunereform på 1960-tallet skjedde førbilen ble allemannseie og mens flyreiser fortsattvar svært dyre og rutetilbudet mindre utbygd. Itillegg har nye IKT-løsninger gitt mulighet for åjobbe desentralt og skape større fagmiljøer utensamme krav til samlokalisering. IKT-løsninger girogså mulighet til å kommunisere med kommu-nene digitalt. Kommunene har dessuten fått sta-dig flere oppgaver og mer ansvar. I denne perio-den har det vært en betydelig økning i folketallet ide store kommunene og nedgang i de små, sefigur 9.10.

Kommunene må også kunne håndtere nye vel-ferdsreformer. Det økte behovet for tjenester somfølger av økningen i antall eldre vil være en utfor-dring for alle kommuner, men særlig i de minstekommunene, se figur 9.11. Større kommuner kanlegge til rette for at flere oppgaver kan overføresfra fylkeskommunene, fylkesmannen og staten forøvrig. Flere oppgaver vil kunne gi kommunene


mulighet til å utvikle et mer helhetlig tjenestetil-bud til innbyggerne.

Større kommuner vil også kunne gi mulighetfor en mer effektiv administrasjon og ledelse ogfrigjøre ressurser til å styrke kommunenes vel-ferdstjenester. En mer profesjonell administrasjonog ledelse kan gi fornyelse av tjenester og arbeids-former. Større fagmiljøer kan gi mer stabile

arbeidsmiljøer, bredde i kompetansen og en bre-dere tiltaksportefølje. Kommunegrenser som istørre grad samsvarer med funksjonelle bo- ogarbeidsmarkedsregioner, vil kunne legge forhol-dene bedre til rette for et rasjonelt utbyggings-mønster. Særlig i byområdene kan mer helhetligsamfunnsplanlegging gi betydelige gevinster.

Figur 9.10 Befolkningsvekst i kommunene etter størrelsen fra 1985 til 2015. Sortert etter kommunens størrelse i 1985. Prosentvis endring


-30

-20

-10

0

10

20

30

40

50

-30

-20

-10

0

10

20

30

40

50

Under1 000

1 000-1 999

2 000-3 999

4 000-7 999

8 000-11 999

12 000-19 999

20 000-39 999

40 000-99 999

100 000-199 999

200 000og mer

Norge i alt

Befolkningsutvikling i kommunene

Figur 9.11 Andelen 80 år og eldre i kommuner etter størrelse. Sortert etter størrelsen på kommunen i 2016. 1986, 2016 og 2040


Andel eldre i kommuner etter størrelse

0

2

4

6

8

10

12

0

2

4

6

8

10

12

under1 000

1000-1 999

2000-3 999

4 000-7 999

8 000-11 999

12 000-19 999

20 000-39 999

40 000-99 999

100 000-199 999

200 000og over

Norge ialt

1986

2016

2040


Kommunenes finansieringssystem må under-støtte en hensiktsmessig kommunestruktur. Inn-tektssystemet utjevner inntektene mellom kom-munene for å skape grunnlag for et likeverdig tje-nestetilbud i alle kommuner. Et hovedprinsipp iinntektssystemet er at det kun skal kompenserefor ufrivillige kostnadsulemper. Fram til nå harlikevel kommunene blitt kompensert fullt ut forsmådriftsulemper på kommunenivå, til tross for atsmådriftsulemper knyttet til lavt innbyggertall erfrivillige i tilfeller der ulempene kan reduseresgjennom interkommunalt samarbeid eller kom-munesammenslutninger. I hvilken grad små-driftsulempene kan reduseres på denne måten vilvariere fra kommune til kommune. I inntektssys-temet fra 2017 skilles det mellom frivillige og ufri-villige smådriftsulemper, og kommunene kompen-seres nå bare delvis for det som defineres som fri-villige smådriftsulemper. Det kan bidra til å gibedre insentiver for kommunesammenslåinger.

Inntektsutjevningen for kommunene omfatterikke konsesjonskraftsinntekter eller eiendoms-skatt. Enkelte kraftkommuner sitter derfor igjenmed svært høye inntekter per innbygger, noe somkan være til hinder for at kommunene frivillig skalendre kommunegrensene.

Fylkeskommunestrukturen har ligget fastsiden begynnelsen av 1970- tallet. Fylkesinndelin-gen bygger på de tidligere amtsstrukturene, ogdagens regioninndeling er dermed i all hovedsakover 170 år gammel. På samme måte som for kom-munegrensene går dagens fylkesgrenser delvis påtvers av reisemønstre, bolig- og arbeidsmarkeds-regioner og næringsstrukturer, slik at god plan-legging av arealer og funksjonelle strukturer vilkreve at det geografiske perspektivet er størreenn dagens fylker.

God samhandling mellom kommuner, fylkes-kommuner og statlige regionale etater er viktigfor å skape en god ressursutnyttelse. Grensene tilviktige regionale statlige samarbeidspartnere harblitt endret de siste tiårene og sammenfaller ikkelenger med de politiske regiongrensene. Det erogså behov for å vurdere utformingen av statensregionale strukturer for å få til best mulig sam-handling og samordning på regionalt nivå, seomtale i kapittel 10.

9.4.2 Styrings- og finansieringsprinsipper

Politiske budsjettvedtak setter rammene for res-sursbruken i offentlig sektor og angir prioriterin-ger mellom omfanget av og kvaliteten på ulikeoffentlige tjenester. For å oppnå en effektiv driftmå virksomhetene holdes ansvarlige for sine

resultater, og budsjettene være troverdige somstyringsdokumenter. Mål- og resultatstyring er etsentralt prinsipp i staten og i styringen av under-liggende virksomheter. Det handler om å omsettepolitikk og faglige funderte strategier til langsik-tige mål og resultatkrav. Deretter skal resultatervurderes opp mot målene, og informasjonen bru-kes til styring, kontroll og læring.

Kommunesektoren har ansvaret for om laghalvparten av den offentlige tjenesteproduksjo-nen. Kommunesektoren er rammestyrt. Det inne-bærer at kommunene selv har ansvar for å tilpasseaktiviteter, tjenesteyting og ressursbruk til de fast-satte inntektsrammene, innenfor gjeldende loverog regelverk. Finansieringen består i hovedsak avskatteinntekter, bevilgninger over statsbudsjettetog gebyrer (brukerbetaling). Bevilgningene overstatsbudsjettet gis dels som rammetilskudd ogdels som øremerkede tilskudd til bestemte for-mål. Skatteinntektene og rammetilskuddet fra sta-ten utgjør frie midler. De frie inntektene er basisfi-nansiering av sentrale velferdstjenester som blantannet barnehage, skole og eldreomsorg.

Det finansielle ansvarsprinsippet innebærer atden som har beslutningsmyndighet også skalbære kostnaden ved beslutningen. Prinsippetfremmer kostnadseffektive løsninger. Det girogså et oversiktlig ansvarsforhold og redusererrommet for strategiske tilpasninger. Nåransvarsprinsippet kombineres med rammesty-ring, forsterkes insentivene til effektiv res-sursbruk siden kommunene eller virksomheteneogså får beholde eventuelle effektiviseringsgevin-ster.

Det finansielle ansvarsprinsippet ligger tilgrunn for finansieringen av kommunesektoren,men overholdes ikke fullt ut i dag. Det gjeldersærlig ordninger der kommunen har vedtakskom-petanse, men hvor utgiftene helt eller delvis dek-kes av staten. For eksempel dekker staten 80 pst.av kommunenes utgifter utover et visst nivå perbruker i toppfinansieringsordningene for ressurs-krevende omsorgstjenester. Formålet med ord-ningen er å gi et godt tilbud til alle brukere utenfor store konsekvenser for den enkelte kommune.Det er særlig viktig i små kommuner der enenkelt bruker kan gi store utslag i budsjettet. Enrefusjonsgrad på 80 pst. gir svake insentiver til åbegrense ressursbruken og vurdere om andreløsninger kan gi økonomiske besparelser ogminst like god behandling. Utbetalingene underordningen har økt betydelig siden den ble innført,se figur 9.12.


Øremerkede ordninger kan brukes for å styrekommunale prioriteringer til bestemte formål,men omfattende bruk kan gi uheldige insentivertil effektivisering. Kommuner som allerede har etgodt utbygd tjenestetilbud på områder hvorutbygging finansieres med øremerkede tilskudd,vil ikke ha behov for statlige tilskudd på det aktu-elle området. Samtidig vil det kunne oppleves somurettferdig at tilskuddet premierer kommunersom ikke har bygd ut det aktuelle tjenestetilbudet.Dette kan gi strategiske tilpasninger for senere til-delinger. Øremerkede tilskudd vil dessuten oftemedføre et betydelig administrativt merarbeidbåde lokalt og sentralt. I tillegg undergraves denmakroøkonomiske kontrollen som ligger i et ram-mefinansieringssystem, og kommunene får dårli-gere oversikt over den samlede økonomiske ram-men ved planlegging og budsjettering.

Gjennom de siste tiårene er kommunene iøkende grad blitt tillagt oppgaver gjennom ulikesærlover, særlig på utdannings-, helse og sosial-området. Innenfor hjemmesykepleie, praktiskbistand og opplæring, hjemmehjelp og avlast-ningstiltak er det blitt en sterkere rettighetsfes-ting. Målet er å styrke innbyggernes rettssikker-het og å gi sterkere føringer for et godt tilbud pådet enkelte områder. Samtidig medfører slike ord-ninger betydelig merarbeid og beslaglegger

større ressurser i kommunene. Implisitt inne-bærer de dermed også en nedprioritering avandre områder, uten at dette er uttalt.

Også bemanningsnormer sikter mot å sikre etgodt og likeverdig tilbud på utvalgte områder, påtvers av kommuner. Samtidig låser de kommunereller virksomheter til fastsatte løsninger. Kostna-dene kan bli svært høye, og begrense interessenfor å investere i nye og innovative løsninger somkan gi bedre tilbud med lavere bemanning.

9.4.3 Planlegging og beslutningsgrunnlag

For å kunne prioritere riktig er det viktig at offent-lige beslutninger er basert på god kunnskap omkonsekvenser og kostnader. Ufullstendig ellermanglende utredning øker risikoen for at det fat-tes beslutninger som ikke kan gjennomføres, somgir uønskede virkninger eller som innebærer slø-sing med samfunnets ressurser. I tillegg kan detbli nødvendig å måtte prioritere mellom eksis-terende ordninger og nye ordninger. Ifølge NOU2015: 14 (Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styr-king) er vesentlige forutsetninger for å sikre etgodt beslutningsgrunnlag at det gjennomføres til-fredsstillende mål- og problemanalyser, at alterna-tive virkemidler vurderes og at konsekvensene ertilfredsstillende utredet før tiltak vedtas.

Utredningsinstruksen er et sentralt regelverksom stiller krav om utredning av konsekvenserved ulike tiltak. Et viktig element er krav om åidentifisere og involvere de som berøres gjennomnytte- og kostnadsanalyser og at det skal redegjø-res for når tiltaket vil få vesentlige budsjettmes-sige virkninger for staten. Konsekvensutrednin-ger skal omfatte konsekvensene for statlig, fylkes-kommunal og kommunal forvaltning, i tillegg tilkonsekvenser for næringsliv og personer. Alterna-tive løsninger og alternativkostnader skal som enregel også vurderes. Synliggjøring av konsekven-ser bidrar til at de mest lønnsomme prosjektenekan bli gjennomført og at planer og rammer fast-settes på bakgrunn av en samlet prioritering avulike formål innenfor det til enhver tids gjeldendehandlingsrom.

For å vurdere et offentlig tiltak må det frem-skaffes systematisk og mest mulig fullstendig ogsammenliknbar informasjon om ulike nytte- ogkostnadsvirkninger. Så langt det lar seg gjøre tall-festes alle positive og negative effekter av et tiltak,herunder virkninger for miljø, helse og sikkerhet.Dersom summen av alle nyttevirkninger av tilta-ket er større enn summen av kostnadene, define-res tiltaket som samfunnsøkonomisk lønnsomt(NOU 2009: 16 Globale miljøutfordringer – norsk

Figur 9.12 Utviklingen i utbetalinger i toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester og antall mottakere1 Anslag i statsbudsjettet for 2017.Kilde: Kommunal og moderniseringsdepartementet.

0

2

4

6

8

10

0

2

4

6

8

10

2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 20171

Utbetalinger i mrd. kr.

Antall mottakerei 1 000 personer

Utviklingen i toppfinansieringsordningen


politikk). Nytte- kostnadsanalyser er særlig viktigfor større investeringsprosjekter.

Både Produktivitetskommisjonen og Børmer-utvalget (NOU 2015: 14) har pekt på at det er etproblem i flere sektorer at prosjekter endreromfang vesentlig underveis i planleggingsfasen.Det kan medføre til dels betydelige kostnadsøk-ninger. Det er også problematisk dersom det med-fører at staten gjennomfører prosjekter som ikkeville ha blitt valgt dersom de sanne kostnadenevar kjent da man foretok konseptvalget.

9.4.4 Reformer

Politisk initierte tiltak, enten i form av enkelttiltakpå bestemte områder eller reformer som favnerbredere, er viktig for å få til en mer effektiv res-sursbruk i offentlig sektor. Store og omfattendeendringer kan være krevende å gjennomføre fordikostnader og ulemper kommer raskt, mens deøkonomiske gevinstene først kan hentes ut etterflere år. Et viktig element for å lykkes med enreform er ifølge OECD at den er basert på solidforskning og analyser i uavhengige fagmiljøer.Gode analyser bidrar til å bedre kvaliteten påreformer og til å øke sannsynligheten for at refor-mer får støtte. Gode analyser bidrar også til at deforespeilede gevinstene blir realisert. Flere refor-mer er blitt til gjennom formaliserte prosesser derregjeringer har invitert partene i arbeidslivet til ådelta. Utsiktene for at en reform blir vellykketøker dersom myndighetene har fått et klart man-dat fra velgerne.

Avbyråkratiserings- og effektiviseringsrefor-men (ABE-reformen) som ble iverksatt i 2015,innebærer en forutsigbar årlig reduksjon i inn-tektsrammene til offentlige virksomheter. Slikskal deler av gevinstene fra generell og underlig-gende produktivitetsvekst tilfalle fellesskapet,samtidig som virksomhetene stadig må effektivi-sere egen virksomhet. ABE-reformen gir insenti-ver til langsiktig arbeid for en mer effektiv statligdrift. Samtidig skapes et handlingsrom i statsbud-sjettet til andre prioriterte formål. I løpet av de treårene siden reformen ble satt i verk, har det blittfrigjort 6,4 mrd. kroner over statsbudsjettet.

Andre strukturelle effektiviserings- og omstil-lingstiltak må komme i tillegg til ABE-reformen.Det kan være omorganisering av enheter, rollerog ansvarsområder og/eller omlegging avarbeidsprosesser internt i en virksomhet ellermellom virksomheter.

Flere nylig iverksatte reformer tar sikte på åbedre kvaliteten på tjenestene og fremme mereffektiv ressursbruk. Blant annet er det lagt opp

til endringer i strukturen i universitets- og høy-skolesektoren. Ressursene skal samles på færre,men sterkere institusjoner og derigjennom styrkekvaliteten på utdanningen og forskningen. Samti-dig skal tilgangen til høyere utdanning være godover hele landet, og institusjonenes regionalerolle skal videreutvikles. Gjennom nærpolitirefor-men er antall politidistrikter redusert og antall tje-nestesteder skal reduseres. Færre politidistrikter,etablering av fellestjenester for administrativefunksjoner og endret lokal tjenestestedsstrukturskal bidra til en mer effektiv tjenesteproduksjon ipolitiet.

Gjennom jernbanereformen og opprettelsenav Nye Veier AS er det tilrettelagt for en mereffektiv veiog jernbanesektor. Et viktig grep ireformene er mindre politisk detaljstyring og meroperasjonell frihet for de ulike virksomhetene.Veiselskapet skal legge helhetlig utbygging ogsamfunnsøkonomisk lønnsomhet til grunn for pri-oriteringene, og har identifisert store muligheterfor å kunne redusere kostnader og øke nytten avprosjektporteføljen. Gjennom jernbanereformengjennomføres det endringer med vekt på sterkerekundeorientering og større effektivitet, herunderøkt vekt på konkurranse og bedre samordning ogstyring av sektoren.

Det er også innført fritt behandlingsvalg i spe-sialisthelsetjenesten. Reformen skal redusere ven-tetidene, øke valgfriheten for pasientene og stimu-lere de offentlige sykehusene til å bli mer effek-tive. Fritt behandlingsvalg skal øke mulighetenefor å ta i bruk ledig kapasitet i sykehusene, ogsamtidig legge til rette for at de offentlige syke-husene kan sammenlikne seg med nye tjenestey-tere og forbedre egen virksomhet for å beholdefornøyde pasienter.

I de senere årene er skatte- og avgiftsforvalt-ningen modernisert og effektivisert. Fra 2017 harskatteetaten overtatt alt ansvar for særavgifter ogmerverdiavgift ved innførsel fra tolletaten. Fast-setting, innkreving og kontroll av skatter og avgif-ter har med dette fått en hensiktsmessig plasse-ring i skatteetaten. Samtidig har skatteetaten fåttfullmakt til å sette i gang et arbeid for å redusereantall kontorenheter. Tolletaten er på sin side styr-ket og rendyrket til grensekontroll og vareførselfor å møte fremtidige utfordringer på grensen.Formålet med endringene har vært å legge tilrette for en mer effektiv oppgaveløsning, redusertressursbruk og forenkling for innbyggerne ognæringslivet. Det er også et mål å styrke bekjem-pelsen av svart økonomi og å få en bedre grense-kontroll.


9.4.5 God bruk av digitale løsninger

Bruk av ny teknologi er viktig for produktivitetsut-viklingen i privat sektor, og kan gi store gevinsterogså i offentlig sektor. I internasjonal sammen-heng var norsk forvaltning tidlig ute med å ta ibruk digital teknologi. Økt digitalisering i rappor-tering og saksbehandling har bidratt til mer effek-tiv ressursanvendelse innenfor flere områder ioffentlig forvaltning, men potensialet for ytterli-gere effektivisering er fortsatt betydelig.

Bruk av IKT skal legge grunnlaget for lavereressursbruk for de som rapporterer eller sendersøknader til det offentlige. Dermed bedres ogsåproduktiviteten i næringslivet og tilgangen tilinformasjon for husholdninger og bedrifter. IKTkan også gi mulighet til å utvikle nye og bedre tje-nester.

Norske innbyggere og bedrifter er raske til åta i bruk ny og tilgjengelig teknologi. Det gjelderogså i samhandlingen med det offentlige, se figur9.13. Det er dessuten flere eksempler på at offent-lig sektor har kommet langt i å ta i bruk mulighe-tene digitalisering gir. Tall fra OECD viser at inn-krevingskostnadene per skattekrone i Norge harfalt fra 0,7 pst. i 2005 til 0,5 pst. i 2009, mens gjen-nomsnittet i OECD var på 1,0 pst. Elektronisk selv-angivelse er en del av denne effektiviseringen.

Eksempler fra helse- og omsorgssektoren ere-reseptordningen og felles kjernejournal, sombåde innebærer besparelse for offentlig sektor ogmer effektive tjenester for brukerne.

Statlige virksomheter må arbeide systematiskfor at investeringer i nye digitale løsninger gir for-ventede resultater og at gevinster realiseres. Erfa-ringer fra andre land og fra andre sektorer viser atvellykkede digitaliseringsprosjekter krever enklar strategi og ledelse og at det etableres planerfor gevinstrealisering.

Produktivitetskommisjonen pekte på at det eret stort uutnyttet potensial for effektivisering i for-valtningen gjennom bruk av IKT. Kommisjonenfremhever behovet for samarbeid mellom kom-munene og staten på dette området. Automati-serte tjenester, gode selvbetjeningsløsninger og«tjenestekjeder» der relevant informasjon er for-håndsutfylt, forutsetter at forvaltningen gjenbru-ker informasjon som forvaltningen allerede har.Ved å legge til rette for samordning, bruk av fellesarkitektur og utvikling av felleskomponenter kanen dermed oppnå store ressursbesparelser både ioffentlig sektor, men også i privat sektors sam-handling med det offentlige.

I stortingsmeldingen Digital agenda for Norgelegges det opp til en mer systematisk samordningav statlige og kommunale IKT-løsninger. Statlige

Figur 9.13 Digitalisering i offentlig sektor.

Kilde: OECD. Government at a Glance 2015.

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

Dan

mar

kIs

land

Sve

rige

Nor

geF

inla

ndN

eder

land

Øst

errik

eT

yskl

and

OE

CD

Fra

nkrik

eS

pani

aB

elgi

aIr

land

Sto

rbrit

anni

aH

ella

sP

olen

Italia

For å skaffe informasjon

For å levere skjema

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

Isla

ndF

inla

ndS

verig

eF

rank

rike

Dan

mar

kIr

land

Nor

geS

torb

ritan

nia

Øst

errik

eN

eder

land

OE

CD

Pol

enIta

liaB

elgi

aH

ella

sS

pani

aT

yskl

and

For å skaffe informasjonFor å levere skjema

A. Personer som har kommunisert med offentlige myndigheter siste 12 måneder. 2013

B. Foretak som har samhandlet med offentlige myndigheter siste 12 måneder. 2013

Digitalisering i offentlig sektor


virksomheter skal være pådrivere og ta en koordi-nerende rolle i arbeidet med å lage gode digitaletjenester på tvers av statlig og kommunal sektor.Kommunene må også være involvert i utredning,utvikling og forvaltning av nye løsninger. Direkto-ratet for forvaltning og IKT (Difi) skal produsereen oversikt over digitaliseringsinitiativ i statligsektor som påvirker kommunesektoren, inkludertoversikt over mulige gevinster og planer for å rea-lisere disse.

Omsorgstjenester er gjennomgående sværtarbeidsintensive, og behovet for slike tjenester viløke ettersom befolkningen blir eldre. Det er der-for særlig viktig at det jobbes med å effektiviseredisse tjenestene, slik at man kan frigjøre arbeids-kraftsressurser. Arbeidsintensive tjenester kanimidlertid være mer krevende å effektivisere ennannen produksjon.

Innovasjon i Omsorg (NOU 2011: 11) pekte pået særlig stort uutnyttet potensial for å ta i bruk til-gjengelig teknologi og for å utvikle ny teknologi iomsorgstjenestene. Utprøving av velferdsteknolo-giske løsninger i kommunale helse- og omsorgs-tjenester tyder på at det fortsatt er et betydeligeffektiviseringspotensial.

Velferdsteknologi kan forstås som all teknolo-gisk assistanse som bidrar til økt trygghet, sikker-het, sosial deltakelse og mobilitet. Brukt riktigkan slik teknologi styrke den enkeltes evne til åklare seg selv i hverdagen til tross for sykdom ognedsatt funksjonsevne.

Teknologiske løsninger kan gjøre det muligfor brukerne å bli boende hjemme eller i omsorgs-boliger lenger enn det som ellers ville vært mulig.Eksempler på slike løsninger er komfyrvakter,fallsensorer, GPS-sporingssystem, trygghetsalar-mer, apper som minner om spisetider og inte-grerte hjelpemidler for diagnoser som kols,hjerte- og karsykdommer, diabetes mv. Velferds-teknologi kan også fungere som teknologiskstøtte til pårørende og bidra til å forbedre tilgjen-gelighet, ressursutnyttelse og kvalitet på tjeneste-tilbudet. Teknisk støtte til kommunikasjon, admi-nistrasjon og forvaltning kan frigjøre mer tid tildirekte brukerkontakt.

Bruk av ny teknologi har gjort mange offent-lige tjenester mer effektive, særlig på helse- ogomsorgsområdet. Blant annet behandles sykdom-mer raskere og med bedre resultater. Utviklingenskjer fort, og det må legges til rette for at effektivi-serende teknologi kan tas i bruk.

Det er også viktig at det offentlige legger tilrette for digitalisering og nye tjenester i privat sek-tor, eksempelvis gjennom tilgjengeliggjøring ogdeling av data. Se nærmere omtale kapittel 6.

9.4.6 Innkjøp og fellestjenester

Offentlig sektor i Norge kjøper inn varer og tje-nester for over 480 mrd. kroner årlig, og offentligsektor er dermed et stort og viktig marked fornæringslivet. Anbud og konkurranse om oppdra-gene bidrar til at offentlige innkjøp skjer rimeligog effektivt. Virksom konkurranse krever velfun-gerende markeder og at innkjøper opptrer profe-sjonelt.

Regelverket for offentlige anskaffelser inne-holder flere bestemmelser som pålegger offent-lige innkjøpere å ivareta samfunnshensyn, her-under hensyn til miljø og klima, menneskerettig-heter og bekjempelse av arbeidslivskriminalitet.Krav om ivaretakelse av slike samfunnshensynhar fått større plass i det nye regelverket. Offent-lige anskaffelser bidrar på denne måten til åpåvirke private virksomheters handlingsmønstre.

Slike krav kan samtidig innebære økte kostna-der for både det offentlige og næringslivet. Hensy-net til effektiv ressursbruk må veies mot øvrigehensyn.

Offentlige innkjøp gjennomføres i stor grad fraden enkelte virksomhet. Samordning av innkjøpav standardiserte produkter eller tjenester kan gilavere faste kostnader, høyere innkjøpskompe-tanse og gunstigere avtaler. Eksempelvis er detetablert en egen innkjøpsenhet i Difi for å økebruken av sentrale rammeavtaler. Et samarbeidmellom private tilbydere og det offentlige for åutvikle nye og mer effektive tjenester kan i tilleggbidra til økt produktivitet både i offentlig og privatsektor. Felles støttefunksjoner kan spare ressur-ser gjennom å utnytte stordrifts- og spesialise-ringsgevinster.

9.4.7 Tillit

OECD peker på at høy grad av tillit til myndighe-tene kan gjøre det lettere å gjennomføre størrereformer. En velordnet offentlig sektor er viktigfor troverdigheten til offentlige myndigheter.Befolkningens tillit til myndighetene er samtidigen vesentlig forutsetning for effektiv forvaltning. Iland hvor tilliten er lav, brukes det langt størreressurser på kontrolloppgaver. Høy grad av tillitgjør samhandling enklere og fremmer dermedogså verdiskaping i privat sektor.

Innbyggernes tillit til nasjonale myndighetervarierer betydelig mellom land, se figur 9.14. ForOECD-området sett under ett, svarer under halv-parten av befolkningen ja på spørsmålet om dehar tillit til sine nasjonale myndigheter. Norgekommer godt ut med en ja-andel på 66 pst.


OECDs analyser viser at innbyggerne gjennomgå-ende har større tillit til og er mer tilfredse med deulike offentlige tjenestene enn til nasjonalemyndigheter i seg selv. Tryggheten for at skatte-pengene brukes riktig og at folk ser at de tjenes-tene man betaler for leveres er sentral for at tilli-ten til myndighetne ikke forvitrer.

Også innbyggerundersøkelsene fra Difi viserat innbyggerne gjennomgående er fornøyde medoffentlige tjenester i Norge, og samtidig at de sombruker tjenestene er mer fornøyd enn de somikke har benyttet dem. Tillits- og innbyggerunder-søkelser kan si noe om hvordan innbyggerne vur-derer offentlige tjenester, men er ikke et tilstrek-kelig grunnlag for arbeidet med å få mer ut av deressursene som settes inn i produksjonen.


Norge har i dag en stor og arbeidsintensiv offent-lig sektor. Vår velferdsmodell bygger på at mangesamfunnsoppgaver organiseres i brede fellesløs-ninger som kommer hele befolkningen til gode. Imøte med strammere budsjetter vil en god utvik-ling i velferdstilbudet og fornuftig bruk av skatte-

betalernes penger kreve en betydelig effektivise-ring av offentlig sektor.

Regjeringen mener at viktige elementer for enbærekraftig offentlig sektor vil være:– Strengere prioriteringer. Effektiv ressursbruk

er både å gjøre tingene riktig og å prioritere deriktige tingene. Det offentlige kan ikke gjørealt.

– God styring. Siden offentlige tjenester ikkeomsettes i et marked, må vi søke andre måter åfå informasjon om verdien av det som produse-res på. Det må legges press på virksomhetenefor å bruke ressursene effektivt. Reformer måbaseres på godt utredningsarbeid og gjennom-føres med klare rammer. God ledelse er en vik-tig forutsetning.

– Fornuftig fordeling av oppgaver. Arbeidsdelin-gen mellom offentlig og privat sektor, og mel-lom det offentlige og innbyggerne, må tilpas-ses den økonomiske og teknologiske utviklin-gen. Mer konkurranse blant tilbydere avoffentlige tjenester kan gi bedre produktivitets-utvikling. God oppgavefordeling mellom statog kommune og en hensiktsmessig organise-ring er viktig for å oppnå effektiv drift, legge tilrette for helhetlige og sektorovergripende pri-oriteringer og gi beslutninger en folkevalgt for-ankring. Den teknologiske utviklingen leggerogså til rette for at den enkelte i større grad kanta ansvar for eget liv innenfor en trygg ramme.

– Lære av andre. Både konkurranse med privatsektor, konkurranse mellom offentlige virk-somheter, resultatmålinger og nettverkssamar-beid kan bidra til å lære av beste praksis både iNorge og mellom land.

– Utnytte digitaliseringens muligheter. Offentligsektor må legge til rette for å utnytte nye verk-tøy, herunder digitalisering og automatiseringav oppgaver. Gevinstene må tas ut på en mersystematisk måte.

– Strukturreformer. Det skal legges til rette fornødvendige strukturreformer i offentlig sek-tor. Effekten av større reformer og tiltak skalevalueres mer systematisk. Reformer som ergjennomført de siste årene, herunder omleg-gingen av skatteetaten og nærpolitireformen ereksempler på reformer som over tid vil kunnegi betydelig ressursbesparelser og bedre tje-nester til befolkningen.

Figur 9.14 Tillit til offentlige myndigheter i OECD-land. Andel av befolkningen. 2014

Kilde: OECD. Government at a Glance. 2015

0

10

20

30

40

50

60

70

0

10

20

30

40

50

60

70

Nor

geT

yskl

and

Ned

erla

ndS

verig

eD

anm

ark

Fin

land

Irla

ndB

elgi

aS

torb

ritan

nia

Øst

errik

eO

EC

DU

SA

Hel

las

Fra

nkrik

eIta

liaS

pani

aP

olen

Tillit til myndighetene


10 En mer bærekraftig regional- og distriktspolitikk

10.1 Innledning

Befolkningen skal ha likeverdige levekår og til-gang på grunnleggende tjenester over heleNorge. Et godt fungerende næringsliv er en viktigforutsetning for velferd, levekår og livskvalitet ialle typer samfunn, både i byregioner og i spredt-bygde områder. Samtidig er sammensetningen avbefolkningen viktig for fremtidig vekst og utvik-ling. I Norge er inntektsforskjellene mellom ulikedeler av landet mindre enn i mange andre land.

Økonomien og samfunnet er i stadig forand-ring. Nye næringer vokser fram, mens andre gårtilbake. Arbeidsplasser er grunnlaget for boset-ting og for hvilke regioner som har befolknings-vekst. Også familietilknytning, tilgang på kultur-og opplevelsestilbud, tilbud av offentlige og pri-vate tjenester, boliger og omgivelser betyr mye forfolks valg av bosted. Økt velstand bidrar til å økebefolkningens forventninger til videre velstands-vekst, herunder vekst i både kvalitet og omfang påoffentlige og private tjenester.

Muligheten til å leve av egen arbeidsinnsats ogen meningsfull jobb er grunnleggende for de allerfleste. Kompetansearbeidsplassutvalget1 påpekerat det ikke vil være mulig å opprettholde et boset-tingsmønster som avviker vesentlig fra arbeids-plassenes geografiske plassering. Velfungerendearbeidsmarkeder spiller derfor en avgjørenderolle for all lokal og regional samfunnsutvikling, ibyregioner, i regionale sentra og i spredtbygdeområder. I Norge er de store naturressursene,som gir grunnlag for verdiskaping og arbeidsplas-ser, i stor grad lokalisert i distriktene. Det gir osset godt utgangspunkt for arbeidsplasser og boset-ting i hele landet.

Norge er i internasjonal sammenheng etspredt bebygget land med små byer. Målene forregional- og distriktspolitikken har siden 60-tallethandlet om verdiskaping, sysselsetting og res-sursutnyttelse, likeverdige levekår og bosettings-mønster. I starten var det et ønske om å endrebosettingsmønsteret for å kunne sikre likeverdige

tilbud og arbeid til befolkningen, blant annet vedutbygging av vekstsentra. Fra 1981 ble det et målfor regional- og distriktspolitikken å bevare hoved-trekkene i bosettingsmønsteret, etter hvert sup-plert med mål om reell frihet for alle til å bo der deønsker. Målene om bosetting, levekår og res-sursutnyttelse har over tid dels vært formulertulikt og tolkningen har variert noe, men målenehar i hovedsak ligget fast i 35 år, gjennom skif-tende regjeringer og stortingsflertall.

På tross av mål om å bevare hovedtrekkene ibosettingsmønsteret har det de siste tiåreneskjedd en betydelig urbanisering også i Norge. Desiste 35 årene har Norges befolkning vokst medover 1,1 millioner mennesker, og veksten har værthøyest i de områdene der det bodde flest fra før. I2016 bor 74 pst. av befolkningen i en storbyregioneller i mellomstore byregioner. I 1966 var det til-svarende tallet 66 pst.

Samtidig er regionale forskjeller i inntekt oghelse redusert. Sammenliknet med andre land erogså sysselsettingsnivået høyt og arbeidsledig-heten lav i alle landsdeler.

I stortingsmeldingen Bærekraftige byer ogsterke distrikter er hovedmålet for regional- og dis-triktspolitikken: «Regional balanse gjennom vekst-kraft, likeverdige levekår og bærekraftige regioner ihele landet. En bærekraftig region har en balansertbefolkningssammensetning og forvalter menneske-lige ressurser og naturressurser for utvikling og ver-diskaping nå og i fremtiden. Dette vil legge til rettefor å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønste-ret.»2

Det er 50 år siden forrige kommunereform, ogkommunestrukturen er langt på vei historiskbegrunnet. Forrige store kommunereform på1960-tallet skjedde før bilen ble allemannseie ogmens flyreiser fortsatt var svært dyre og rutetilbu-det mindre utbygd. Det har vært en sterk vekst ibåde omfanget av og kompleksiteten og innholdeti tjenester kommunene har fått ansvaret for.

Det er tverrpolitisk enighet om at befolknin-gen bør ha et mest mulig likeverdig offentlig tje-

1 NOU 2011: 3 Kompetansearbeidsplasser – drivkraft forvekst i hele landet.

2 Meld. St. 18 (2016–2017) Bærekraftige byer og sterke distrik-ter


nestetilbud i hele landet. Regjeringen leggervåren 2017 fram forslag til ny kommunestrukturfor Stortinget. Målet for reformen er gode og like-verdige tjenester til innbyggerne, en mer helhet-lig og samordnet samfunnsutvikling, bærekraftigeog økonomisk robuste kommuner og et styrketlokaldemokrati. Samtidig legger regjeringen framforslag til ny fylkesstruktur, der nye regioner kanfå en tydeligere rolle innenfor samfunnsutviklin-gen.

Norge bruker store ressurser for å følge oppregional- og distriktspolitiske mål. Ordninger sombegrunnes ut fra regional- og distriktspolitiskemål, eller som favoriserer distriktene, defineresinn under den brede distriktspolitikken. Denbrede distriktspolitikken over statsbudsjettetutgjør drøyt 40 mrd. kroner i 2017. Her inngår enrekke skatteordninger, hvorav den største er regi-onalt differensiert arbeidsgiveravgift.

I tillegg til ordninger som inngår i den brededistriktspolitikken, kommer enkelte utgifter overstatsbudsjettet til ordninger innenfor blant annetsamferdsel, høyere utdanning og forskning,arbeidsmarkedstiltak og statlig lokaliseringspoli-tikk som har betydning for regional- og dis-triktspolitikken. Disse utgiftene defineres vanlig-vis ikke som en del av den brede distriktspolitik-ken fordi det er vanskelig å skille ut distriktspoli-tiske effekter fra helheten. For å stimulere vekst-kraften i næringslivet har regjeringen foreksempel styrket satsingen på samferdsel, innova-sjon, vekstfremmende skattelettelser og forenklin-ger i offentlig sektor.

For noen av virkemidlene utgjør bevilgnin-gene over statsbudsjettet kun en andel av de sam-lede samfunnsøkonomiske kostnadene. Det gjel-der for eksempel støtte til enkeltnæringer, der detblant annet kan være tilleggskostnader knyttet tilreguleringer som påvirker hvordan og hvor effek-tivt ressursene utnyttes i økonomien. Et eksempeler importvernet for landbruket, som innebæreren betydelig skjermingsstøtte som ikke inngår istatsbudsjettet.

De regional- og distriktspolitiske målene måoppnås med virkemidler som er effektive. En vik-tig forutsetning er at virkemidlene er mest muligrettet mot det en ønsker å gjøre noe med. Foreksempel bør ordninger som skal stimulere sys-selsettingen i distriktene utformes slik at de ertreffsikre for å nå dette målet. En bærekraftigregional- og distriktspolitikk må legge til rette forå utnytte menneskelige ressurser og naturressur-ser i hele landet. Vi må vektlegge at bærekraftigebyer og sterke distrikter kan dra nytte av hver-andre.

10.2 Bosettingsmønsteret er dynamisk

Det tjuende århundret er blitt kalt urbaniserin-gens hundreår. Flertallet av verdens befolkningbor i dag i byer og urbane områder. Urbaniseringkan defineres som at en økende andel av befolk-ningen bor og arbeider i byer eller større byregio-ner, mens en stadig mindre andel bor og arbeiderpå landsbygda og i spredbygde strøk. Urbanise-ringen både i Norge og i andre land hengersammen med omstillingen fra landbruk og fiskevia industri til tjenesteyting, som vist i figur 6.4 ikapittel 6. Økningen i befolkningens utdan-ningsnivå, som vist i figur 10.1, har også betyd-ning. Som beskrevet i kapittel 6 har omstillingenogså vært viktig for produktivitets- og inntekts-vekst. Der urbaniseringen lenge var drevet avinnenlandsk flytting fra mindre sentrale strøk, erveksten i byene i dag i større grad drevet av etstort fødselsoverskudd. Høy innvandring harbidratt til vekst i byene, men også til å opprett-holde folketallet i mange distriktskommuner.

Kommunene kan inndeles i bo- og arbeidsmar-kedsregioner som igjen inndeles etter sentralitet.Figur 10.2 er basert på kategorisering av bo- ogarbeidsmarkedsregioner etter sentralitet.3

3 Se Gundersen og Juvkam (2013): Inndelinger i senterstruk-tur, sentralitet og BA-regioner, NIBR-rapport 2013:1.

Figur 10.1 Prosentandel av befolkningen 16 år og over med høyere utdanning 1970–2015

Kilde: SSB

0

10

20

30

40

0

10

20

30

40

1970 1980 1990 2000 2010 2014

Universitets- og høgskolenivå kort

Universitets- og høgskolenivå lang

Høyere utdanning totalt

Prosentandel av befolkningen 16 år ogover med høyere utdanning 1970-2015


Nesten hele befolkningsveksten i Norge påover 1,3 millioner siden 1966 har kommet i de tjuestore og mellomstore byregionene, mens det harvært en beskjeden økning i småbyregionene ogen liten nedgang ellers. I dag bor 74 pst. av lan-dets befolkning i store og mellomstore byregio-ner. Norske byer er likevel små i internasjonalsammenheng. Det er gjennomgående langeavstander mellom byene, og innenfor hver by kanboliger og arbeidsplasser ofte være plassertspredt og ikke nødvendigvis i tilknytning til kol-lektivknutepunkt.4

Norge har hatt en noe senere urbaniserings-prosess i løpet av 1900-tallet sammenliknet særligmed Sverige, Danmark og Island. Urbaniseringengikk spesielt sakte i Norge i mellomkrigstiden.Dette gjorde at urbaniseringen i Norge ble utsattmed flere tiår sammenliknet med nabolandene.Men urbaniseringen skjøt ny fart fra midten avforrige tiår, og Norge nærmer seg nå nivået iresten av Norden når det gjelder andelen avbefolkningen som bor i tettsteder. Tettstedsdefini-

sjonen i figur 10.3 inkluderer alle tettsteder medmer enn 200 innbyggere.

Urbaniseringen i Norge var lenge drevet avflytting fra spredtbygde områder til byene og flyt-ting mot Østlandet fra særlig Nord-Norge, Vest-landet og Trøndelag. Samtidig forklarer innen-landsk flytting bare en del av urbaniseringspro-sessen i Norge. Siden 1980-tallet har fødselsover-skudd i storbyregionene vært en viktigere driverav befolkningsveksten enn innenlandsk flytting.De siste fem årene har fødselsoverskuddet ståttfor 40 pst. av veksten i storbyregionene. På 2000-tallet har innvandring vært den dominerendedemografiske faktoren. Innvandringen har truk-ket befolkningsveksten betydelig opp i alle regio-ner. Innenlandsk flytting betyr lite sammenliknetmed den øvrige veksten i store og mellomstorebyregioner, men slår kraftigere ut i distriktene. Enstor del av den innenlandske flyttingen er innvan-drere, i hovedsak flyktninger som flytter fra sinførste bosettingskommune. Disse flytter i storgrad til fylkene rundt Oslofjorden. Det er inn- ogutflytting i alle kommuner internt i regionene. Enstor del av denne flyttingen er videreflytting, ogsærlig i storbyene går det en egen strøm motomlandet.

Fremover vil gjennomsnittlig levealder øke, ogeldre vil utgjøre en stadig økende andel av befolk-

4 Se Asplan Viak (2013) Analyse av arealbruk i byområder –arealbruk, arealbehov og potensial for fortetting rundt kollek-tivknutepunkter i seks norske byområder. Utredning for Kom-munal- og moderniseringsdepartementet.

Figur 10.2 Antall bosatte etter sentralitet1

1 Storbyregioner: Senter over 150 000 innbyggere, maks. til-bud av tjenester og offentlige institusjoner, Mellomstore by-regioner: Senter mellom 19 000 og 150 000 innbyggere,middels til høyt tilbud av tjenester og offentlige institusjo-ner, Småbyregioner: Senter mellom 3 500 og 25 000 innbyg-gere, middels tilbud av tjenester og offentlige institusjoner.Periferi: Mindre enn 3 500 innbyggere og spredt bygdestrøk.

Kilder: SSB og KMD

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

1966 1976 1986 1996 2006 2016

Storbyregioner (4)

Mellomstore byregioner (16)

Småbyregioner

Periferi

Bosatte etter sentralitet

Figur 10.3 Tettstedsandel Norge og Norden1

1 Det eksisterer ikke data for alle år i perioden, og figureninneholder derfor interpolerte tall mellom enkelte data-punkter.

Kilder: Kommunal- og moderniseringsdepartementet, SSB, Sta-tistics Iceland, Statistiska centralbyrån, Statistikcentralen, FNog Panda.

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

1800 1850 1900 1950 2000

Danmark Finland

Sverige Island

Norge

Tettstedsandel Norge og Norden


ningen. Endringene vil være ulikt fordelt mellomtett- og spredtbygde strøk. Levealderen øker ihele befolkningen, men sentrale strøk rammesrelativt mildt på grunn av påfyll av unge voksne ogderes barn. Aldringen av befolkningen er derforsærlig utfordrende for distriktene.

Teknologisk utvikling gir både nye muligheterog nye utfordringer for norske regioner. Bedreteknologi og utbygging av digital infrastruktur vilredusere avstandsulemper og åpne for nye forret-ningsmodeller der avstand mellom tjenesteleve-randør og kunde er mindre viktig enn før. Ny tek-nologi og automatisering kan gjøre det mulig åflytte industriproduksjon hjem til Norge. Samtidigsøker høyt utdannede seg til arbeidsmarkedermed en viss størrelse og mangfold, og de stillerhøyere krav til offentlig og privat tjenestetilbud.Det er regionale forskjeller i befolkningens utdan-ningstilbøyelighet, og unge med høy utdanning ermer mobile enn andre grupper. Sysselsettings-vekst innen kunnskapsintensive næringer er endrivkraft bak urbaniseringen.

Det er en kontinuerlig omstilling i næringsli-vet. Som vist i kapittel 6 er endringer i nærings-sammensetningen i stor grad en viktig drivkraftbak den økonomiske utviklingen. Nedleggelse avvirksomheter kan samtidig gi store effekter særligpå små steder der én eller få arbeidsgivere domi-nerer det lokale arbeidsmarkedet.

Utviklingen har også bidratt til regionale uba-lanser ved at det blir færre arbeidsplasser innen-

for næringer som tradisjonelt har vært lokalisert idistriktene, slik som landbruk og fiske, mens nyekunnskapsintensive arbeidsplasser hovedsakeligoppstår i byene. Nedbyggingen av tradisjonellenæringer, først og fremst primærnæringene land-bruk og fiske, har vært særlig stor i mindre kom-muner i innlandet og langs kysten.5 Samtidig harflere ressursbaserte næringer, særlig fisk og hav-bruk, hatt gunstige vilkår det siste tiåret. Rikenaturressurser og høy kompetanse kan også gioss konkurransefortrinn i overgangen til lavut-slippssamfunnet. Norge har rikelig tilgang på for-nybare biologiske ressurser både i havet og påland, og en industriog kompetansebase som eregnet til å utnytte dette potensialet.

Rege m.fl. (2009)6 har vist at ansatte i bedriftersom nedbemannet mer enn 60 pst. i perioden mel-lom 1995 og 2000, hadde 24 pst. større sannsynlig-het for uføretrygd i 2001 enn sammenliknbarearbeidere i bedrifter som ikke hadde nedbeman-net. Dette indikerer at omstilling i flere lokalsam-funn har betydd omstilling til passivitet. Personersom mister jobben i distriktene, har en økt sann-synlighet for å falle ut av arbeidsstyrken og endeopp på uføretrygd eller pensjonere seg tidlig.

Figur 10.4 Befolkningssammensetning etter alder og sentralitet1

1 Antall eldre (67 år og eldre) per person i arbeidsdyktig alder (20–66).Kilde: Statistisk sentralbyrå

Befolkningssammensetning etter alder og sentralitet

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

Hovedstads-regionen

Storby-regioner

Mellomstorebyregioner

Småby-regioner

Småsenter-regioner

Spredtbygdeområder

Totalt

2016 2030

5 Karen Helene Ulltveit-Moe (2016): Fremtidsrettet regional-politikk, i arbeidsnotat 2017/3 Effektivitet i distrikts- ogregionalpolitikken, Finansdepartementet.

6 Rege, M, K. Telle og M. Votruba (2009): The effect of plandownsizing on disability pension utilization, Journal of theEuropean Economic Association 7(4), p. 754-785.


Figur 10.5 Andel av befolkningen mellom 18 og 66 år i hver enkelt kommune som enten mottar uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger eller er registrert som helt arbeidsledige hos NAV. 2016

Kilder: SSB og NAV. Utregninger og kart: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Andel av befolkningen mellom 18 og 66 år som mottar uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger eller er registrert

som helt arbeidsledige hos NAV


Dette gir høye kostnader både for samfunnet ogfor den enkelte. Rege m.fl. (2007)7 finner dessutenklare smitteeffekter knyttet til uføretrygd, altsåøkt sannsynlighet for å bli uføretrygdet dersomandre i nærområdet er uføretrygdede. Slike smit-teeffekter kan forsterke en regionalt ujevn forde-ling av hvor mange som står utenfor arbeidslivet.Figur 10.5 viser at andelen av den potensiellearbeidsstyrken som er uføre, arbeidsledige ellermottar arbeidsavklaringspenger, varierer betyde-lig mellom ulike deler av landet.

Det kan være både fordeler og ulemper knyt-tet til urbanisering. Såkalte bygevinster omfatterførst og fremst bedre koblinger: mellom arbeids-givere og arbeidstakere, mellom kunder og leve-randører, mellom partnere i felles prosjekter ellermellom entreprenører og investorer. Bedre kob-ling øker sjansen for at jobber blir besatt av debeste kandidatene, og at den enkelte får en jobbde trives i. Det er større tendens til å bytte jobb istørre arbeidsmarkeder, noe som reduserer risi-koen for å bli innelåst i en lite egnet jobb. Beggedeler bidrar til økt produktivitet og kan væreattraktivt for arbeidstakerne.

Et større marked åpner også for mer effektivbruk av lokal infrastruktur og fasiliteter og etstørre mangfold av leverandører. Størrelsen ogtettheten på regionen gir enkelte stordriftsforde-ler i tjenesteproduksjonen. Samtidig kan det ska-pes grunnlag for konsentrasjon og spesialiseringpå bransjenivå.

Størrelse og tetthet kan dessuten gi bedregrunnlag for kunnskapsspredning og innovasjon,og dermed høyere produktivitet. Slike effektertrekker i retning av større forskjeller mellom regi-onene. Samtidig kan spredning av kunnskap, tek-nologi og innovasjon til resten av landet bidra til åbegrense inntekts- og produktivitetsforskjellermellom regionene.

Urbanisering kan også medføre ulemper iform av trengsel, press på infrastruktur og tjenes-ter, samt kostnader i form av for eksempel høyeeiendomspriser. Slike effekter kan redusere pro-duktivitetsgevinstene ved urbanisering.

Selv om urbanisering medfører trengsel, kanulempene reduseres dersom transportsystemeneer effektive innad i byregionene. Produktivitets-kommisjonen8 anbefalte for eksempel bruk avkøprising for å redusere trengselen og køkostna-

dene for transportinfrastruktur i byområdene.Utfordringer med høye eiendomspriser i storby-ene kan blant annet knyttes til at det ikke har blittbygget nok nye boliger. Forenklinger i plan- ogbygningsloven med tilhørende forskrifter kanbidra til å dempe prisveksten. I tillegg kan bykom-munene bidra selv ved å regulere tilstrekkeligearealer til byvekst og ved å åpne for økt arealtett-het på eksisterende arealer.

Gode areal- og transportløsninger kan bidra tilå utvide bo- og arbeidsmarkedsregioner. Det kre-ver helhetlig planlegging. At norske byområderofte består av flere kommuner, gir klare styrings-utfordringer. Kommunestrukturen gir mange ste-der fragmentert ansvar for arealplanlegging i regi-oner som naturlig danner felles arbeidsmarkeder.Dersom bosettingen rundt kollektivknutepunkterøkes ved å bygge tettere, kan transportkostnaderreduseres og lønnsomheten til eksisterende infra-struktur øke. Produktivitetskommisjonen pektepå at kommunesammenslåinger kan gi bedre sty-ringsmuligheter i byområder.

10.3 Historisk utvikling i regional- og distriktspolitikken

Effektutvalget9 beskriver den historiske utviklin-gen i regional- og distriktspolitikken fra andre ver-denskrig til begynnelsen av 2000-tallet. Perioden1945–1960 karakteriseres som gjenreisningenstid, med fokus på statlig planlegging, infrastruktu-rutbygging, modernisering og industrialisering.Distriktspolitikken var ikke eksplisitt formulertsom et eget politikkområde, men distriktenehadde naturressurser, og en bred distriktspolitikkvar i så måte en del av industripolitikken.

Årene 1960–1975 blir beskrevet som en peri-ode for velstandsutbygging og bedring av levekå-rene i hele landet. Kommunesammenslåinger tid-lig på 1960-tallet la grunnlaget for at kommunenefikk større oppgaver som velferdsprodusenter.Utviklingen ga høy sysselsettingsvekst i kommu-nesektoren og nye jobbmuligheter i hele landet.Disse stillingene ble i stor grad besatt av kvinner.Samtidig ble distriktspolitikken utviklet som eteget politikkområde med et eget virkemiddelappa-rat. Befolkningsutviklingen på 1970-tallet var geo-grafisk sett relativt balansert, ved at veksten istørre byregioner var svakere enn tidligere, ogbefolkningen holdt seg ganske godt i småsenter-regioner og spredtbygde områder. Effektutvalget7 Rege, M, K. Telle og M. Votruba (2012): Social Interaction

Effects in Disability Pension Participation: Evidence fromPlant Downsizing, Scandinavian Journal of Economics,114(4), 1208-1239.

8 NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd.9 NOU 2004: 2 Effekter og effektivitet – Effekter av statlig

innsats for regional utvikling og distriktspolitiske mål.


pekte på at den balanserte befolkningsutviklingenantakelig skyldtes velferdspolitikken og utbyggin-gen av kommunesektoren mer enn den nærings-rettede distriktspolitikken.

I perioden 1975–1990 ble avindustrialiseringførst møtt med motkonjunkturpolitikk og seneremed omstillingspolitikk. Kommuner og fylkes-kommuner ble viktige distriktspolitiske aktører.For å bidra til nødvendig omstilling ble også loka-lisering av høyskoler og forskningsinstitusjoner istørre grad brukt regionalpolitisk. Nye virkemid-ler som støttet bruk av arbeidskraft, herunder inn-føring av differensiert arbeidsgiveravgift og virke-midler for kunnskapsoppbygging i bedriftene, bleogså tatt i bruk.

Effektutvalget fremhever at fra rundt 1990 hartilnærmingen i hovedsak vært mer helhetlig vedat perspektivet er utvidet fra distrikt til større regi-oner, og ved at virkemidlene er vridd fra bedrifts-støtte til velferdsutvikling og samfunnsbygginggenerelt.

10.4 Sammenhengen mellom målsetninger og virkemidlenes kostnader og effekter

Produktivitetskommisjonen10 anbefalte at kostna-dene ved og effektene av distriktspolitikken burdekartlegges bedre og mer regelmessig. En slikkartleggingsøvelse er krevende av flere årsaker,særlig å vurdere bidraget til måloppnåelse.11 Mål

kan stå i motsetning til hverandre, og noen av vir-kemidlene, for eksempel innenfor landbrukspoli-tikken, kan fremstå som politiske mål i seg selv.Det er heller ingen entydig kobling mellom virke-midlene og målene. Flere av virkemidlene harandre mål i tillegg til de distriktspolitiske, og detkan være vanskelig å skille ut distriktspolitiskehensyn fra helheten. På områder der høy res-sursbruk helt eller delvis begrunnes ut fra regio-nal- og distriktspolitiske hensyn, bør en likevelsøke å si noe om i hvilken grad ressursbrukenbidrar til å nå regional- og distriktspolitiske mål.

Den aktive regional- og distriktspolitiske inn-satsen har ikke hindret at befolkningen i byenehar økt i forhold til befolkningen i spredtbygdestrøk de siste 50 årene. Samtidig er det ikke kjenthva utviklingen ville ha vært uten denne innsat-sen. Ifølge OECD (2016)12 bor 45 pst. av Norgesbefolkning fortsatt i «fortrinnsvis rurale» regio-ner, mens gjennomsnittet for OECD er på om lag25 pst. Den regionale balansen i Norge er i hoved-sak god. For eksempel er de regionale forskjel-lene i levestandard relativt små målt ved blantannet gjennomsnittlig disponibel inntekt, utdan-ning eller forventet levealder. OECD tilskriverdette i hvert fall delvis en aktiv innsats for å mot-virke regionale forskjeller. OECD peker samtidigpå at kostnadene ved politikken er svært høye, ogat tilsvarende resultat kunne ha vært oppnådd påen mer effektiv og bærekraftig måte. Som påpekt iMeld. St. 18 (2016–2017) Bærekraftige byer ogsterke distrikter er forskjellen i medianinntekt mel-lom kommuner og mellom fylker redusert sidenårtusenskiftet. Faktorer som er med på å forklarede reduserte forskjellene er høy vekst langs kys-ten, særlig i Rogaland, samt at flest lavinntektsfa-milier bor i de største byene.

Selv om det er krevende å tallfeste kostnaderog effekter av regional- og distriktspolitikken, børmålet være at virkemidlene velges ut fra hvortreffsikkert og effektivt de bidrar til måloppnå-else. Et tydelig skille mellom hva som er mål oghva som er virkemidler er en forutsetning for åvelge gode virkemidler.

10.5 Virkemidler innenfor regional- og distriktspolitikken

Et viktig prinsipp ved utforming av offentlig poli-tikk er at virkemidlene er rettet mot det en ønskerå gjøre noe med. Videre bør offentlige tiltak bidratil å korrigere for ulike former for markedssvikt.

10 NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd.11 von der Fehr, N.-H.M. (2016) En mer effektiv distriktspoli-

tikk, i arbeidsnotat 2017/3 Effektivitet i distrikts- og regio-nalpolitikken, Finansdepartementet.

Boks 10.1 Regional- og distriktspolitikk

Det er vanlig å skille mellom regional- og dis-triktspolitikk selv om begrepene henger tettsammen. Distriktspolitikk skal kompenseredistriktsområder for ulikheter som følger avlav befolkningstetthet, store avstander, smånærmarkeder og andre forusetninger forvekst og utvikling enn i mer sentrale områder.Regionalpolitikken dekker alle andre deler avlandet, og skal bidra til regional utvikling ogregional omfordeling. Distriktspolitikken ersåledes en del av regionalpolitikken.

12 OECD 2016: OECD Economic Surveys Norway 2016.


Siden tiltak normalt må finansieres med vridendeskatter, vil offentlig støtte som ikke korrigerer formarkedssvikt kunne gi ineffektiviteter og øktesamfunnsøkonomiske kostnader. Kostnadene vedvirkemidlene kan også bli høye dersom de enkelteprosjektenes kvalitet vektes ned, for eksempelfordi det stilles krav om tilknytning til én bestemtnæring eller teknologi.

Norge bruker store ressurser på regional- ogdistriktspolitiske mål. De direkte bevilgningene tilregional- og distriktspolitiske mål over Kommu-nal- og moderniseringsdepartementets budsjettutgjør i 2017 om lag 1,7 mrd. kroner. Av detteutgjør den «smale» distriktspolitikken, definertsom bevilgninger til hovedmålet «omstillingsdyk-

tig næringsliv og lokalsamfunn i distriktene», omlag 1,1 mrd. kroner. Norge bruker i tillegg betyde-lige ressurser på virkemidler som helt eller delvisskal følge opp regional- og distriktspolitiske mål.Den brede distriktspolitikken er omtalt årlig i ved-legg til Kommunal- og moderniseringsdeparte-mentets Prop. 1 S. Omfanget av disse ordningene,med tiltak på både skatte- og utgiftssiden overstatsbudsjettet, utgjør mer enn 40 mrd. kroner i2017. Tiltakene er delt inn i to kategorier, se tabell10.1 og 10.2.

Det bevilges også betydelige midler over stats-budsjettet til andre landsdekkende ordninger somdelvis skal følge opp de regional- og distriktspoli-tiske målene. Eksempler på dette kan finnes innen

1 Jf. Prop. 118 S (2013–2014) om endring av den differensierte arbeidsgiveravgiften og kompenserende tiltak.

Tabell 10.1 Kategori A: Tiltak og ordninger som har distriktspolitiske mål som begrunnelse, eller som favoriserer distriktsområder utover kompensasjon for å oppnå likeverdige tilbud:

Nord-Norge og Namdalen-tilskudd til kommuner og fylkeskommuner 2 782 mill. kr

+ Distriktstilskudd til kommuner i Sør-Norge 845 mill. kr

+ Pris-, kvalitets- og distriktstilskudd til jordbruket 2 111 mill. kr

+ Samferdseltiltak (kompensasjon for økt arbeidsgiveravgift1 433 mill. kr

+ Ettergivelse av utdanningslån i Finnmark og Nord-Troms 125 mill. kr

+ Andre utgifter 176 mill. kr

= Sum utgifter til kategori A 6 471 mill. kr

+ Differensiert arbeidsgiveravgift 13 800 mill. kr

+ Lavere skatt i Finnmark og Nord-Troms 892 mill. kr

+ Lavere avgifter på elektrisitet i Nord-Norge 1 260 mill. kr

= Sum inntektstap kategori A 15 952 mill. kr

= Sum tiltak under kategori A 22 423 mill. kr

Tabell 10.2 Kategori B: Tiltak og ordninger med bevilgninger på over 10 mill. kroner som skal utjevne og kompensere mellom geografiske områder eller som er særlig viktige for verdiskaping, sysselsetting eller bosetting i distriktsområder:

Annen landbruksstøtte 10 926 mill. kr

Kultur og museumsnettverk 2 469 mill. kr

Kjøp av flyruter og post,- bank- og sjøtransportjenester 1 770 mill. kr

Andre infrastrukturtiltak 1 778 mill. kr

Miljøtiltak 940 mill. kr

Andre tiltak 473 mill. kr

= Sum tiltak under kategori B 18 355 mill. kr


samferdsel, høyere utdanning, forskning og forde-lingen av arbeidsmarkedstiltak. Disse tiltakene erikke tatt med i oversikten fordi det er vanskelig åskille ut distriktspolitiske hensyn fra helheten.Vektlegging av regional- og distriktspolitiske målkan stå i motsetning til andre mål innenfor dissepolitikkområdene og dermed isolert sett gi min-dre effektiv bruk av ressursene. Vektlegging avregional- og distriktspolitiske mål må derfor vur-deres opp mot mer effektiv bruk av ressursene forå nå viktige mål innenfor det enkelte politikkområ-det.

De samfunnsøkonomiske kostnadene vilvidere kunne være forskjellige fra utgiftene overstatsbudsjettet. Det kan være kostnader knyttet tilreguleringer som påvirker ressursallokeringen ogeffektiviteten i økonomien, uten at kostnadenekommer til syne gjennom bevilgninger over stats-budsjettet. Innen landbrukssektoren har foreksempel OECD beregnet at kostnaden ved skjer-mingsstøtte utgjorde 10,3 mrd. kroner i 2014.Andre eksempler kan være innen samferdsel ogannen næringsstøtte, for eksempel fiskeriregule-ringer. Det er de samlede samfunnsøkonomiskekostnadene ved politikken som må vurderes oppmot effekten av virkemidlene på målene mansøker å nå.

I det videre drøftes enkelte eksempler på vir-kemidler som har betydning for regional- og dis-triktspolitikken.

10.5.1 Differensiert arbeidsgiveravgift og andre ordninger innenfor skatte- og avgiftspolitikken

Differensiert arbeidsgiveravgift

Formålet med den differensierte arbeidsgiverav-giften er å stimulere til økt sysselsetting og boset-ting i distriktene på en ubyråkratisk måte. Den dif-ferensierte arbeidsgiveravgiften er et eksempel pået virkemiddel som er direkte rettet mot det enønsker å gjøre noe med. Det er samtidig det mestomfattende distriktspolitiske virkemiddelet iNorge. Avgiftslettelsen er beregnet til om lag 13,8milliarder kroner i 2017. Dette beløpet omfatterogså støtte til offentlig forvaltning. Støtten til pri-vat sektor utgjør om lag 8,2 mrd. kroner i 2017.

Arbeidsgiveravgiften betales av arbeidsgiversom en andel av arbeidstakers lønn. Differensiertarbeidsgiveravgift innebærer at satsene variereretter hvor virksomheten er lokalisert. Satsene erlavere i distriktene enn i sentrale strøk. Landet erdelt inn i sju arbeidsgiveravgiftssoner. Satsenevarierer fra 14,1 pst. i sentrale strøk til 0 pst. i

Finnmark og Nord-Troms. Den differensiertearbeidsgiveravgiften regnes som driftsstøtte etterESAs retningslinjer for regionalstøtte.

Differensiert arbeidsgiveravgift virker ved atden reduserer kostnaden ved å ansette personer idistriktene hvor satsen er lavere. Ordningen erforutsigbar fordi den er tilgjengelig for alle bedrif-ter i distriktene, med unntak av visse sektorer, ogligger fast over et lengre tidsrom. Differensiertarbeidsgiveravgift virker ved å favorisere bruk avarbeidskraft fremfor andre innsatsfaktorer, somfor eksempel maskiner og transporttjenester, ogved å favorisere bruk av arbeidskraft i distriktenefremfor i sentrale strøk. I den grad avgiftslettelsenikke i sin helhet tilfaller bedriften, men veltes overi høyere lønn, kan subsidien fungere som en indi-rekte bosettingsstøtte (høyere livsinntekt ved åarbeide og bo i distriktene).

Ordningen med differensiert arbeidsgiverav-gift er et ubyråkratisk virkemiddel som er direkterettet mot målet om å styrke sysselsettingen ogbosettingen i distriktene og motvirke arbeidsle-dighet. Samtidig pekte Produktivitetskommisjo-nen i sin første rapport på at ordningen fører til atressurser blir kanalisert til regioner med enlavere avkastning før skatt. Ordningen bidrar der-med til å redusere den samlede produktiviteten.

Regjeringen vil arbeide for å videreføre ord-ningen med differensiert arbeidsgiveravgift.Dagens regelverk og kart for differensiertarbeidsgiveravgift gjelder fram til 31. januar 2020.I samarbeid med Finansdepartementet gjennom-fører Kommunal- og moderniseringsdepartemen-tet nå en evaluering av ordningen. Evalueringenskal ferdigstilles i 2018 og vil være et viktig kunn-skapsgrunnlag.

Andre ordninger innenfor skatte- og avgiftspolitikken

Omsetning av elektrisk kraft og energi levert fraalternative energikilder til husholdningsbruk i fyl-kene Finnmark, Troms og Nordland, er fritatt formerverdiavgift. Strøm til husholdningsbruk haralltid vært fritatt for merverdiavgift i disse fyl-kene. Fritaket ble begrunnet med det relativthøye forbruket av elektrisk kraft i landsdelen ogde høye kraftprisene i området. Tiltaket medførerat strømregningen for husholdningsbruk i Nord-Norge, avhengig av kraftprisen, blir om lag 1 mrd.kroner mindre, og at en husholdning med gjen-nomsnittlig strømforbruk sparer om lag 4 000 kro-ner per år.

Tiltakssonen i Finnmark og Nord-Troms bleetablert i 1990, i en periode med høy arbeidsledig-het og fraflytting. Situasjonen for næringsliv og


befolkningsutvikling er i dag en annen, ogbegrunnelsen for disse ordningene er derfor sva-kere. Ett av tiltakene som ble innført, var fritak foravgift på elektrisk kraft. I dag har husholdningerog offentlig forvaltning fullt fritak, mens nærings-virksomhet betaler redusert sats. Det innebærerat også primærnæringene og privat tjenesteytingbetaler redusert sats, mens disse næringene erilagt ordinær sats i resten av landet. Støtten tilnæringslivet og offentlig forvaltning gjennom fri-tak og redusert sats knyttet til Tiltakssonen utgjøri dag om lag 250 mill. kroner.

Skattytere bosatt i Tiltakssonen for Finnmarkog Nord-Troms betaler lavere inntektsskatt ennandre skattytere. Tiltakene anslås å gi reduserteskatteinntekter på 845 mill. kroner i 2016. Tilta-kene antas å virke rekrutterende og bostabilise-rende, særlig for aldersgruppen 18–40 år og forde med høyere utdanning.13 Det er imidlertiduklart hvor sterk effekten er.

Tiltakssonen har også lavere selskapsskatt(20,5 pst. mot 24 pst. i resten av landet). Den rela-tive differansen har økt de siste årene ved at sel-skapsskatten i tiltakssonen er redusert med likemange prosentpoeng som ellers i landet.

Det er også ulike skattetiltak overfor nærings-virksomhet som i større eller mindre grad kan haen distriktspolitisk begrunnelse. Det gjelder enlang rekke skatteordninger overfor landbruket.Jordbruksfradraget er den største enkeltordnin-gen og innebærer et inntektsfradrag på maksimalt166 400 kroner per gårdsbruk. Jordbruksfradra-get anslås å redusere skatteinntektene med 840mill. kroner i 2016. Fiskerne mottar fiskerfradrag,som er et inntektsfradrag på maksimalt 150 000kroner. Fiskerfradraget anslås å redusere skatte-inntektene med 215 mill. kroner i 2016.

10.5.2 Næringsstøtte

Landbruksstøtte

Landbruk og landbruksbaserte næringer bidrartil aktivitet og sysselsetting i distriktene. Landbru-ket skal bidra til lønnsom og trygg matproduksjoni tråd med forbrukernes interesser, produsere fel-lesgoder og bidra til sysselsetting og verdiskapingi hele landet. Landbrukspolitikken har fire over-ordnede mål: matsikkerhet, landbruk over helelandet, økt verdiskaping og bærekraftig landbrukmed lavere utslipp av klimagasser. Innenfor disse

rammene er hovedformålet at matproduksjonenskal være kostnadseffektiv.

Landbruket bidrar til spredt bosetting først ogfremst ved å gi sysselsettingsmuligheter i utkant-strøk. Ressursgrunnlaget i Norge er spredt og vil-kårene for jordbruksdrift varierer. Store deler avjordbruksproduksjonen foregår i distrikter medhøy støtte per produsert enhet. 12 mrd. kroner avbudsjettstøtten over jordbruks- og reindriftsavta-lene i 2016 har distriktspolitiske mål som begrun-nelse eller anses som særlig viktig for bosetting idistriktene. De differensierte tilskuddssatsenepremierer særlig småskalaproduksjon i distrik-tene. For eksempel varierer årlig tilskudd per mel-keku fra 7 100 kroner for et stort bruk på Jæren til43 500 kroner for et lite bruk i Finnmark, se figur10.6.

Nesten to tredeler av den budsjettmessigenæringsstøtten går til landbruket (jordbruk, skog-bruk og reindrift). I tillegg kommer verdien avskjermingsstøtten som følge av importvernet forlandbruksprodukter, målt ved differansen mellomnorske råvarepriser og verdensmarkedsprisene.Det er også reduserte skatteinntekter fra jord-bruks- og reindriftsfradrag og andre skatte- ogavgiftsordninger. Ifølge OECD utgjorde den sam-lede støtten til jordbruket i Norge 26,2 mrd. kro-ner i 2015. Skattesubsidier utgjør 1 mrd. kronermens resten fordeler seg ganske likt på skjer-mingsstøtte og budsjettstøtte. Støtten tilsvarer570 000 kroner per årsverk og drøyt 180 pst. avnetto inntekter i sektoren. Sammenliknet med1995 er realverdien av samlet støtte redusert med4 pst. I samme periode har antall årsverk gått nedmed om lag 50 pst., slik at realverdien av samletstøtte per årsverk har økt med om lag 90 pst.

Produktivitetskommisjonen mener at land-brukspolitikken bærer preg av en diffus målstruk-tur og et komplekst virkemiddelsystem. Kommi-sjonen peker på at den sterke reguleringen harført til en lite effektiv ressursbruk og lav verdiska-ping i sektoren. I handelspolitikken kan beskyttel-sen av jordbruket gå på bekostning av offensiveinteresser på andre områder, for eksempel på sjø-matområdet. Videre er det i liten grad tatt klima-hensyn ved utforming av støtten til jordbruket.Sektoren er i stor grad unntatt fra sanksjoner iform av avgifter eller kvoter. Grønn skattekommi-sjon viser til at de produksjonene som har de stør-ste klimagassutslippene per enhet (sau, storfe),også er de som får mest støtte.

Næringer basert på naturressurser kan gi inn-tekter ut over normal avlønning av arbeid og kapi-tal, såkalt ressursrente. Beregninger fra Finansde-partementet anslår at jordbruket genererte en

13 Angel, E. (red.) (2012) Tiltakssonen for Finnmark og Nord-Troms- utviklingstrekk og gjennomgang av virkemidlene.Norut og Menon


negativ ressursrente på om lag 7 000 kroner perinnbygger i 2016. Samlet tilsvarer det om lag 36mrd. kroner. Beregningen er usikker og gir ikkeet fullstendig uttrykk for hvilket effektivitetstapsom følger av landbrukspolitikken. Beregningenefanger ikke opp kostnadene ved skjermingsstøtteog budsjettstøtte, men heller ikke verdien av jord-brukets bidrag til kollektive goder som matsikker-het, kulturlandskap og bosettingsmønster.

Til tross for sterke økonomiske insentiver til åopprettholde sysselsettingen i næringen, har land-brukets betydning for bosetting og sysselsettingvært avtakende i hele etterkrigsperioden. I 2014var det 43 000 jordbruksbedrifter i Norge, og sam-let arbeidsforbruk i jordbruket var beregnet til47 000 årsverk.14 Til sammenligning var det149 000 jordbruksbedrifter og 180 000 årsverk ijordbruket i 1970. På 2000-tallet var den gjennom-snittlige årlige nedgangen i antall årsverk 4,1 pst.Etter 2010 har den årlige nedgangen vært klartlavere.

I likhet med andre næringer skaper landbru-ket ringvirkninger. En rapport fra Menon15 angirfor eksempel at innkjøp fra landbruket gir grunn-

lag for 17 000 sysselsatte i varehandel og andreleverandørnæringer. Landbruket er også en leve-randør til næringsmiddelindustrien. Sysselsettin-gen som følge av landbruket og leverandørnærin-gene er spredt geografisk. Det er få kommunerhvor sektoren betyr mye for sysselsettingen.Ifølge tall fra SSB var det i 2015 19 kommuner dersysselsetting i jordbruk, skogbruk og fiske etterarbeidssted utgjorde mer enn 20 pst. av total sys-selsetting. Disse kommunene er små, og 16 avdem har under 1 000 sysselsatte totalt.

Både IMF og OECD har pekt på at det finnesmer effektive virkemidler for å bevare bosettingenn virkemidler som i stor grad tar utgangspunkt istøtte rettet mot jordbruket. IMF skriver i sin vur-dering av norsk økonomi og norsk økonomiskpolitikk for 201616 at en reduksjon av støttenivåettil jordbruket vil kunne ha positive fordelingsef-fekter, samtidig som det vil frigjøre ressurser somkan nyttes til en rimeligere og mer effektiv dis-triktspolitikk, eller i annen og mer produktiv virk-

14 Budsjettnemnda for jordbruket, 2016

Figur 10.6 Årlig budsjettstøtte per melkeku fordelt på foretak av ulik størrelse i forskjellige regioner, 2016

Kilde: Landbruks- og matdepartementet.

Jæren

Østlandets flatbygd

Vestlandet

Dal/fjell Sør-N/Tr.lag

Nord-Norge

Finnmark

0

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

15 20 30 40 60 100 150

Antall kyr

An

tall

kyr

Budsjettstøtte per melkeku

15 Fjose, S. og S. V. Dombu (2016): Ringvirkninger av landbru-kets leverandørindustri, Menon-rapport

16 Norway: Staff concluding statement of the 2016 article IVmission. IMF, 2016


somhet. Hovedmålet i landbrukspolitikken omkostnadseffektiv matproduksjon kunne isolertsett vært ivaretatt mer effektivt og til lavere kost-nader dersom andre mål ble vektlagt mindre.

Fiskerinæringen

Fiskeriene, i likhet med landbruket, reguleres utfra andre hensyn enn de rent økonomiske. Samti-dig er fiskerinæringen i hovedsak eksportrettetog konkurranseutsatt, og dermed gjenstand forkrav til å drive lønnsomt. Forbedret markedsad-gang for fiskerinæringen kan bidra til å styrkelokale næringsgrunnlag og arbeidsmarkeder.

I norsk fiskeripolitikk har det vært lagt storvekt på å opprettholde en differensiert fiskeflåtemed mange små fartøy og en stabil geografisk for-deling av aktiviteten, for å opprettholde bosettingog sysselsetting langs kysten. I tillegg til aktivite-ten knyttet til det tradisjonelle fisket, har fiskemot-tak og foredlingsbedrifter på land generert ytterli-gere aktivitet. Sysselsetting innen fiskerinæringenhar likevel vært avtakende i mange år. Ved utgan-gen av 2015 var det registrert 11 100 fiskere (hel-tid og deltid) og 5 900 fiskerfartøy. I 1970 var detregistrert 43 000 fiskere og 36 200 fiskerfartøy.

Utviklingen innen fiskeripolitikken har gått iretning av regulering fremfor subsidier over stats-budsjettet for å oppnå de distriktspolitiskemålene. På 1960-tallet ble Hovedavtalen mellommyndighetene og Norges Fiskarlag etablert, ogsubsidiene til fiskerinæringen vokste. GjennomEØS-avtalen forpliktet Norge seg til reduksjon avsubsidiene til fiskeri, og Hovedavtalen ble sagtopp i 2005. Subsidier over statsbudsjettet somandel av førstehåndsverdien for fiskeflåten, harsunket fra over 30 pst. på 1980-tallet til en sværtliten andel i dag. Næringen mottar støtte i form avskatteutgifter, blant annet gjennom det særskiltefiskerfradraget. Fiske og fangst i nære farvannbetaler også redusert sats i CO2-avgiften på mine-ralolje, og er fritatt for CO2-avgift på naturgass ogLPG.

Fiskeflåten pålegges ulike begrensninger ogføringer gjennom kvotereguleringer og deltaker-begrensninger. For at fiskerne skal oppnå stabileog gode inntekter, er det innført reguleringer i før-stehåndsomsetningen av fisk, som blant annet girfiskernes salgslag rett til å fastsette minsteprisenepå fisk. For å opprettholde foredlingsindustrien erdet innført ytterligere reguleringer, herunderleveringsplikt, bearbeidingsplikt og aktivitetsplikt.

Fiskeriene er i likhet med landbrukssektorenen næring som har grunnlag for å høste ressurs-rente. Den potensielle ressursrenten fra fiskeri-

ene er større enn det som i dag realiseres i formav økonomisk overskudd. Det er grunn til å antaat store deler av ressursrenten bindes opp blantannet til å opprettholde en samfunnsøkonomisklite effektiv fiskeflåte og til føringer om aktivitet påland som reduserer verdiskapingen. Denne måtenå disponere ressursrenten på kan likestilles mednæringsstøtte, men er ikke synlig over statsbud-sjettet. Like fullt utgjør effektiviseringspotensialeten kostnad som fellesskapet bærer. Denne kostna-den er i liten grad kvantifisert. Steinshamn(2005)17 har beregnet at fiskeriene i 2002 haddepotensial til å generere en ressursrente på 7 mrd.kroner ved å fjerne overkapasiteten og fornyehele flåten, slik at bare de mest effektive fartøy-ene ble anvendt. Den realiserte ressursrenten varpå det tidspunktet beregnet til å ligge nær null.SSB (2015) har beregnet et avvik mellom optimalog realisert ressursrente på 7 mrd. kroner for2011. I desember 2016 la utvalget som har vurdertkvotesystemet i fiskeriene fram sin utredning.18

Utvalget foreslo å innføre ressursrentebeskatningi fiskerinæringen.

En viss regulering av fisket er nødvendig for åoppnå god ressursforvaltning og bærekraftigebestander. For mange av reguleringene har detimidlertid vært lagt stor vekt på distriktspolitiskehensyn framfor hensynet til effektiv fangst. Erfa-ringer fra flere av disse er at de ikke fremmerlønnsomheten i næringen, men i stedet har bidratttil overkapasitet, svekket omstillingsevne og lavlønnsomhet i deler av flåten og foredlingsindus-trien.19 Hvis lønnsomheten ikke er til stede, erfundamentet for sysselsetting og bosetting svakt.Det er også ressurskrevende å drive administra-sjon og kontroll med at reguleringene overholdes.Ved å opprettholde en differensiert flåte med storgeografisk spredning, betales en pris i form avmindre effektiv ressursutnyttelse. Nytten ved åmyke opp i fiskerireguleringene, målt ved økt pro-duktivitet og lønnsomhet, må sees i sammenhengmed kostnadene en slik oppmykning medfører forenkeltpersoner og lokalsamfunn.

10.5.3 Samferdsel og transportinfrastruktur

En godt utbygd infrastruktur gir grunnlag for ver-diskaping i hele landet. God fremkommelighet oglave transportkostnader påvirker lønnsomheten

17 S.I. Steinshamn (2005): «Ressursrenten i norske fiskerier»,SNF rapport nr. 06/05.

18 NOU 2016: 26 Et fremtidsrettet kvotesystem19 NOU 2015: 1 Produktivitetskommisjonen og NOU 2016: 26

Et fremtidsrettet kvotesystem.


og produktiviteten for bedrifter, og gir befolknin-gen bedre tilgang på tjenester og mulighet til åpendle til arbeid. Samfunnsøkonomisk nytte er enav flere viktige faktorer i vurderingen av investe-ringer i infrastruktur, og utbyggingen bør skjeeffektivt.

Geografien og bosettingsmønsteret i Norgekrever omfattende infrastruktur, og det investereshvert år betydelige midler til vei og jernbane somkommer distriktene til gode. Samferdselsinveste-ringer kan være et virkemiddel for å skape regio-nal balanse. Ifølge Bråthen et al (2003)20 kantransportinvesteringer bidra til å utjevne press iarbeidsmarkedet, boligmarkedet og trafikk mel-lom ulike regioner. Det må likevel skilles mellominvesteringer som kun gir en omfordeling mellomregioner og investeringer som gir en samlet nasjo-nal vekst.21 Samtidig vil ikke en høy ressursinn-sats alene gi effektive og lønnsomme samferdsels-investeringer som kan bidra til økt verdiskaping iulike deler av landet. Produktivitetskommisjonenviser at en betydelig andel av veiprosjektene somsettes i gang er samfunnsøkonomisk ulønn-somme, dvs. at kostnaden for utbyggingen over-stiger nytten av investeringen. Den lave lønnsom-heten skyldes at andre hensyn enn lønnsomhet,for eksempel distriktshensyn, tillegges vekt i prio-riteringen av prosjekter.

Lav prioritering av lønnsomme prosjekter kanifølge Produktivitetskommisjonen skyldes vekt-legging av lokale hensyn fremfor en mer helhetligog lønnsom innretting av prosjektporteføljen.22 Påen rekke stadier av beslutningsprosessen for sam-ferdselsprosjekter tas det valg som hver for segkan synes rasjonelle, særlig fra et lokalt perspek-tiv, men som samlet sett bidrar til samfunnsøkono-misk dårlige løsninger. Minken (2014) skriver foreksempel at lokale aktører kan fremme ulønn-somme prosjekter fordi de i mange tilfeller kundekker deler av kostnadene, men får mestepartenav nytten fra utbyggingen.23

OECD (2016)24 legger stor vekt på at offent-lige investeringer i lønnsom infrastruktur kan habetydelige effekter på tilbudssiden i økonomienog dermed øke et lands vekstevne.

I Nasjonal transportplan 2014–2023 (NTP) erdet lagt til grunn at store deler av utbyggingskost-nadene skal dekkes gjennom bompengeinnkre-ving. Bompengefinansiering kan gi høye finansier-ingskostnader for veiutbyggingen. Veier og annentransportinfrastruktur uten trengsel er dessutenet kollektivt gode. Hvis bompenger benyttes for åfinansiere en vei uten køproblemer, og bompen-gene overstiger drifts- og vedlikeholdskostnadeneknyttet til bruken av veien, vil brukerne bli stiltoverfor en pris som er høyere enn den samfunns-økonomiske kostnaden ved bruken. Det gir et vel-ferdstap. Brukerbetaling kan blant annet bety atfærre bilister velger å benytte seg av veien, slik atnytten av veiinvesteringene reduseres. På denannen side bidrar bompengefinansiering til at desom har nytte av veien også bidrar til å betale forden. Bompenger bidrar dessuten til at skattefinan-sieringskostnadene reduseres. Velferdstapet somoppstår ved bompenger må derfor veies opp motvelferdstapet som oppstår ved generell beskat-ning.

Produktivitetskommisjonen anbefaler blantannet at valg av prosjekter i større grad bør gjøresut ifra helhetlige samfunnshensyn. Økt effektivitetog lønnsomhet fra samferdselsinvesteringer vilkunne komme hele landet til gode ved at grunnla-get for verdiskaping øker og at transportkostna-dene for viktige strekninger reduseres. Økt lønn-somhet krever samtidig endringer i måten inves-teringene planlegges og gjennomføres. Som Pro-duktivitetskommisjonens første rapport oppsum-merer, er urbanisering dels et resultat av øktproduktivitet og dels en viktig faktor som kanfremme produktivitetsvekst. Produktivitetskom-misjonen viser også at det kan være netto ring-virkninger av samferdselsprosjekter i byområder,som kan gi produktivitetsgevinster utover tidsbe-sparelse. Samferdselsprosjekter kan også bindesammen arbeidsmarkedsregioner og slik bidra tilhøyere produktivitet. For infrastrukturen inne-bærer dette konseptvalg og prioriteringer somstøtter opp om tiltak som kan skape og forstørresammenhengende bo- og arbeidsmarkedsregio-ner, der dette øker verdiskaping og produktivi-tet.25

20 Bråthen, S., K.S. Eriksen, H. Minken, E. Ohr og L. Thore-sen (2003): Virkninger av tiltak innen transportsektoren.En kunnskapsoversikt. Rapport til Effektutvalget.

21 Gjerdåker, A. og J. Lian (2008): Regionale virkninger avinfrastrukturinvesteringer. TØI-rapport 989.

22 Produktivitetskommisjonens første rapport NOU 2015: 1.23 Minken, H. (2014): Oppskrift for en bedre prioritering av

vegprosjektene. Samferdsel nr. 1/2014.24 OECD 2016: OECD Economic Surveys Norway 2016.

25 Selv om det er forankret i økonomisk teori at det finnesmekaniser mellom produktivitet og funksjonell bystørrelse,er det svært vanskelig å identifisere en slik effekt empirisk(NOU 2012: 16). Slike analyser inkluderes derfor ikke i desamfunnsøkonomiske analysene av infrastrukturprosjek-tene. Hagen-utvalget (NOU 2012: 16) anbefaler imidlertidat det kan gjennomføres en separat drøfting av netto ring-virkninger for prosjekter der det er sannsynliggjøres ensystematisk høyere produktivitet i tillegg til hovedanalysenav prosjektets samfunnsøkonomiske netto nytte.


Riksveiene, som staten har ansvar for, utgjørom lag 20 pst. av den samlede lengden på riks- ogfylkesveinettet. Riksveiene er hovedårene i trans-portsystemet og bør derfor planlegges ut ifraoverordnede planer og prioriteringer. Det er vik-tig med godt samarbeid mellom forvaltningsnivå-ene og en felles forståelse av utfordringene i plan-arbeidet, slik at utviklingen av transportnettet blirhelhetlig og mer lønnsom. Økt bruk av statligreguleringsplan for samferdselsinvesteringer vilkunne være ett tiltak for rasjonell planlegging ogstørre lønnsomhet i samferdselssektoren.

10.5.4 Forvaltningens organisering

Det offentlige, og især kommunesektoren, står foren stor del av sysselsettingen i hele landet. Denstatlige forvaltningens geografiske struktur vilderfor henge tett sammen med befolkningsmøn-steret. Samtidig vil den kommunale og regionalestrukturen i seg selv ha betydning for bosettingeni distriktene. Dersom offentlig sysselsetting i storgrad skal søke å motvirke strukturendringer i deprivate delene av økonomien, kan det komme ikonflikt med målet om en effektiv offentlig sektor.Distriktspolitiske hensyn må veies mot måleneom sterke fagmiljøer, en effektiv kommunesektorog en hensiktsmessig kommune- og regionstruk-tur.

Ny kommunestruktur

Det er nå 50 år siden forrige kommunereform.Kommunene har fått betydelig større ansvar forvelferdsoppgaver siden den gang. Det har vært ensterk vekst både i omfanget av og i kompleksite-ten og innholdet i tjenester kommunene har fåttansvaret for.

Kommunestrukturen er langt på vei historiskbegrunnet. Avstander var et vesentlig større pro-blem for 50 år siden enn i dag. Bedret infrastruk-tur og teknologi har økt rekkevidden til innbyg-gerne. Dagens kommunestruktur ble i stor gradfastsatt på 1960-tallet, før bilen ble allemannseieog mens flyreiser fortsatt var svært dyre og rute-tilbudet var mindre utbygd. I dag er landet vesent-lig bedre knyttet sammen, både på lokalnivå og ilandet som helhet. Utviklingen innen digital infra-struktur gjør også at behovet for fysisk nærhet tilen rekke tjenester er redusert.

Befolkningsveksten har kommet i byområ-dene, mens det har vært en nedgang i bosettingeni mindre distriktskommuner. Samtidig har befolk-ningen i de mindre distriktskommunene blitt sta-dig eldre. Dette innebærer at befolkningsgrunnla-

get i en del små kommuner har gått ytterligerened, mens det har økt i andre, hovedsakeligstørre, kommuner.

Det er tverrpolitisk enighet om at befolknin-gen bør ha et mest mulig likeverdig offentlig tje-nestetilbud i hele landet. Regjeringen leggervåren 2017 fram forslag til ny kommunestrukturfor Stortinget. Målet for reformen er gode og like-verdige tjenester til innbyggerne, en mer helhet-lig og samordnet samfunnsutvikling, bærekraftigeog økonomisk robuste kommuner og et styrketlokaldemokrati. Det er blant annet innført diffe-rensiering mellom frivillige og ufrivillige småd-riftsulemper, og distriktstilskuddene er i størregrad målrettet mot kommuner med distriktspoli-tiske utfordringer. Inntektssystemet er dermedgjort noe mer nøytralt med hensyn til kommune-struktur, ved at kommunene ikke i like stor gradsom før kompenseres for å være frivillig små.

Mange av dagens kommuner er for små til selvå ha tilstrekkelig store fagmiljøer og kompetansepå oppgavene som de har ansvar for, og det ersmådriftsulemper både i administrasjonen og i tje-nesteproduksjonen som kompenseres gjennominntektssystemet for kommunesektoren. Den stat-lige detaljstyringen av kommunesektoren har økt,og kommunene har de senere årene flyttet flereoppgaver inn i interkommunale samarbeid, for åsikre tilstrekkelig kompetanse og for å motvirkesmådriftsulemper. OECD (2016) peker på at selvom intensjonen om å tilby tjenester effektivt gjen-nom interkommunale samarbeid er god, er antal-let avtaler og deres kompleksitet krevende forkommunene å håndtere. I tillegg kan avtalenepotensielt utgjøre et demokratisk problem fordipolitisk valgte representanter i den enkelte kom-mune vil kunne få mindre innflytelse over tjenes-tene.

Det er i dag også mange små kommuner i tett-bygde strøk, og en del kommuner har vokstsammen i den forstand at de ikke lenger utgjørselvstendige bo- og arbeidsmarkedsregioner. I2014 jobbet 34 pst. av befolkningen i en annenkommune enn de bodde i. I byregioner har regi-onsentrene flere arbeidsplasser enn bosatte, slikat det gjerne er høy grad av pendling fra omlandetog inn til regionsenteret. For grunnleggendekommunale tjenester, som barnehage, skole ogeldreomsorg, er det viktig med nærhet mellominnbyggerne og tjenestene, slik at reiseavstandenikke blir for stor.

En mer krevende situasjon for offentligefinanser kombinert med en demografisk utviklingmed en høyere andel eldre, sterk vekst i kommu-nenes oppgaver og ansvar, samt behovet for en


mer samordnet planlegging, legger press på kom-munenes kapasitet og kompetanse. Færre ogstørre kommuner vil bidra til å opprettholde ogvidereutvikle kommunenes muligheter til å gigode tjenester til innbyggerne og en god sam-funnsutvikling. Utviklingstrekkene peker i retningav og forsterker behovet for at kommunene må blistørre for å ivareta sine oppgaver i fremtiden.

Produktivitetskommisjonen ga støtte til enambisjon om en omfattende kommunereform ogpekte på at i et samfunnsøkonomisk perspektiv vilen bedre kommunestruktur i byområder gi destørste gevinstene, fordi det er her de fleste inn-byggerne bor og de fleste ressursene brukes. Enfragmentert kommunestruktur innenfor enarbeidsmarkedsregion, kan gjøre at enkeltkom-muners ønske om lokal vekst kommer i konfliktmed hensynet til et økonomisk og miljømessigbærekraftig utbyggingsmønster og transportsys-tem for regionen som helhet. Særlig i tettbygdeområder vil det derfor være gunstig om kommu-nestrukturen tilpasses slik at sammenhengendebo- og arbeidsmarkedsregioner samles under fel-les styringsorganer som gir bedre mulighet forhelhetlig planlegging av kollektivtransport, are-alutnyttelse, næringsutvikling mv.

Større regioner med et tydelig ansvar for samfunnsut-vikling

Produktivitetskommisjonen pekte på at selv om vifår til en mer rasjonell kommunestruktur, børkommunesammenslåinger i de største arbeids-markedsregionene suppleres med sterkere regio-nal samordning. OECD (2016) sluttet seg til Pro-duktivitetskommisjonens vurderinger av behovetfor kommunereform og fremhevet blant annet atstørre kommuner vil kunne danne grunnlag for ågi lokale myndigheter større frihet og utvidedeoppgaver.

Det er bare gjort mindre endringer i fylkes-strukturen de siste 200 årene. Dagens fylkesinn-deling har ligget fast siden 1844, med unntak avden besluttede sammenslåingen av Trøndelag i2018 og innlemmelse av Bergen i Hordaland i1972. Samtidig har det skjedd store endringerinnen blant annet infrastruktur, kommunikasjonog bosetting som kan tilsi at denne strukturenikke lenger er rasjonell. Regjeringen legger våren2017 fram forslag til ny fylkesstruktur. Regionre-formen tar sikte på en reduksjon fra dagens 18 tilom lag ti nye regioner. Den regionale inndelingenbør favne større og mer funksjonelle regioner,som kan få en tydeligere rolle innenfor samfunns-utvikling. Reformen skal legge til rette for utvik-

ling og vekst i alle deler av landet, ut fra regionalemuligheter og fortrinn, og for bedre samordningav sektorer og prioriteringer.

Statens regionale struktur

I dag er det lite sammenfall mellom fylkesinnde-lingen og statlige etaters regioninndeling, og ulikeetater har ulik regioninndeling. På noen områderkan det være gode grunner til dette. Likevel frem-står enkelte forskjeller i grensedragningene somtilfeldige, for eksempel der hovedårsakene er his-toriske eller der fylkesstrukturen ikke har værttatt med i statlige sektorers vurderinger på egneområder. Ved inngangen til 2016 hadde 38 statligeetater valgt 36 ulike regionale inndelinger. Selvetater med nokså likeartede oppgaver rettet motberedskap, justis og kommunal virksomhet(klage- og tilsynsorganer, annen tjenesteytingmv.) har til dels svært ulike regioninndelinger.Staten har som oftest valgt færre og større regio-ner enn fylkene, og den vanligste statlige regio-ninndelingen er en struktur med fem regioner.Flere av de statlige regioninndelingene går påtvers av fylkesgrensene, slik at ulike deler av fyl-kene tilhører ulike regioner for de berørte statligeetatene.

Kommunene rapporterer om at den størsteutfordringen med å forholde seg til statlige etater,er det store antallet statlige aktører, med ulikeinteresser, forventninger og rapporteringskrav.26

Kommunene kan som hovedregel treffe planved-tak med rettslig bindende virkning, hvis det ikkeer konflikt med statlige myndigheter. Berørte stat-lige og regionale organer, andre berørte kommu-ner og Sametinget kan fremme innsigelse til for-slag til kommuneplanens arealdel og regulerings-plan. Totalt gir dette 22 innsigelsesmyndigheter, itillegg til nabokommuner. Det er særlig fylkes-kommunen og fylkesmannen som kommer medinnsigelser til arealplaner. Fylkeskommunene rap-porterer om liknende synspunkter og erfaringersom kommunene i samhandling med statlige eta-ter. De opplever at staten ikke er koordinert i sinopptreden, og at styringssystemet i staten ikkelegger til rette for regional samhandling på tversav sektorer. Nilsen og Langset (2015) finnervidere at oppgave- og rollefordelingen mellom fyl-kesmann og fylkeskommune er preget av en visskompetansestrid. Rapporten konkluderer med atden regionale inndelingen av statlig forvaltning i

26 Nilsen og Langset (2015), Statens regionale inndeling ogkommunestrukturen – konsekvenser for samhandling,NIVI-rapport 2015:3.


hovedsak er styrt av sektorspesifikke interesserog hensyn, med liten vekt på koordinering medandre statlige virksomheter eller med fylkeskom-muner og kommuner.

Et godt samspill mellom statlig sektoradminis-trasjon og den kommunale og fylkeskommunaleforvaltningen er en forutsetning for effektiv for-valtning. Større og færre regioner vil legge tilrette for at statens regionale struktur i større gradkan vurderes samordnet med regiongrensene.Dette vil også kunne legge til rette for bedre sam-handling innad i staten. Som del av regionrefor-men vil regjeringen gjennomgå de statlige region-grensene i lys av de nye grensene for regionalt fol-kevalgt nivå, med sikte på å styrke samhandlingenmellom staten og regionalt folkevalgt nivå.27

Statlig lokaliseringspolitikk

Den statlige lokaliseringspolitikken medvirkerogså til en fordeling av statlige arbeidsplasser ihele landet. Valg av lokalisering for statligearbeidsplasser kan bidra til å støtte oppunder

lokale kompetansearbeidsplasser og til å utviklerobuste regionale arbeidsmarkeder.

Lokalisering av statlige virksomheter målegge til rette for at innbyggere, næringsliv ogandre aktører får gode statlige tjenester, og atvirksomhetene er i stand til å løse sine samfunns-oppdrag. Dette forutsetter at virksomhetene harmulighet til å rekruttere relevant kompetanselokalt eller regionalt. I tillegg er egnet infrastruk-tur en forutsetning for vellykket lokalisering avstatlige arbeidsplasser.

Statlige arbeidsplasser er gjennomgåendegodt fordelt utover landet.28 På 1960- og 70-talletvar statlig lokaliseringspolitikk knyttet til å redu-sere pressproblemer i hovedstadsregionen. I 2003besluttet daværende regjering å flytte en rekke til-syn, med drøyt 900 statlige arbeidsplasser, ut avOslo. I 2017 har regjeringen lagt fram en plan forlokalisering av statlige arbeidsplasser.

Kommunesektoren er imidlertid en langtstørre arbeidsgiver og tjenesteleverandør enn sta-ten. Andelen kommunalt ansatte er også større imindre arbeidsmarkeder, se figur 10.7.

27 Meld. St. 22 (2015–2016) Nye folkevalgte regioner – rollestruktur og oppgaver.

28 Plan for lokalisering av statlige arbeidsplasser, utrykt ved-legg til Meld. St. 18 (2016–2017) Bærekraftige byer og sterkedistrikter.

Figur 10.7 Andel sysselsatte i prosent etter sektor og arbeidssted 4. kvartal 2015

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Andel sysselsatte i prosent etter sektor og arbeidssted

0

10

20

30

40

50

0

10

20

30

40

50

Andel statlig ansatte

Andel kommunalt og fylkeskommunalt ansatte

Trom

sFin

nmar

kNor

dlan

dHed

mar

k

Sog

n og

Fjord

ane

Nor

d-Trø

ndelag

Telem

ark

Opp

land

Aus

t-Agd

er

Sør-

Trønd

elag

Østfo

ldVes

tfold

Ves

t-Agd

er

Møre

og

Rom

sdal

Hor

daland

Bus

keru

dAke

rshu

sRog

alan

d

Oslo


10.6 En bærekraftig regional- og distriktspolitikk – sterke regioner i hele landet

En fremtidsrettet og bærekraftig regional- og dis-triktspolitikk må ta utgangspunkt i faktorene sompåvirker hvor folk bosetter seg og hvor arbeids-plasser lokaliseres. At mange som i utgangspunk-tet kan bidra, står utenfor arbeidslivet, innebæreret stort tap for samfunnet. Det tilsier at det erbehov for en aktiv politikk som støtter opp om aten størst mulig andel av landets menneskeligeressurser og naturressurser blir tatt i bruk. Lang-siktig omstillingsevne og et konkurransedyktignæringsliv i distriktene er en forutsetning fordette.

Politikken må rettes inn mot hva som er muligå oppnå og hva som virker. Politikken må derforutnytte drivkreftene som ligger i teknologiskutvikling og økende utdanningsnivå i befolknin-gen. Det krever robuste arbeidsmarkeder av enviss størrelse og med et visst mangfold for velfun-gerende arbeidsmarkedsregioner i hele landet.

OECD (2016) anbefaler at både målsetningerog virkemidler for den brede regional- og dis-triktspolitikken i mindre grad brukes til å opprett-holde «status quo» gjennom subsidier til foreksempel landbruket. I stedet bør innsatsen kana-liseres mot tiltak som underbygger langsiktigøkonomisk bærekraft, også i mindre sentralestrøk.

En areal- og transportpolitikk som legger tilrette for høy kollektivdekning i byområder, ervesentlig for et kostnadseffektivt transportsystem.Fortetting rundt kollektivknutepunkt i byområ-dene vil være sentralt. Samtidig kan transport- oginfrastrukturinvesteringer bidra til å øke produkti-viteten ved kortere reisetider og sammenkobledearbeidsmarkeder. Bedre teknologi og utbyggingav digital infrastruktur kan også bidra til atavstand er mindre viktig enn før. De største gevin-stene oppnås dersom de mest lønnsomme pro-sjektene prioriteres. Det fremmer økonomiskvekst og dermed bærekraftige regioner.

En mer krevende situasjon for offentligefinanser i årene fremover tilsier en vridning i vir-kemiddelbruken. En bærekraftig politikk børbåde legge til rette for å benytte menneskeligeressurser og naturressurser i hele landet og dranytte av fordelene ved regionalisering og lokalevekstsentra. Lønnsom utbygging av infrastrukturog en fornuftig organisering av offentlig forvalt-ning kan spille en sentral rolle. Både kommune-

strukturen og regionstrukturen samt den regio-nale inndelingen av ulike statlige etater må byggeopp under bærekraftige bo- og arbeidsmarkeder ihele landet. Motstykket vil være en struktur somvil være svært kostbar, som svekker vekstgrunn-laget i økonomien og som vil gjøre det vanskelig åopprettholde kvaliteten på offentlige tjenesterover tid.


En bærekraftig regional- og distriktspolitikk målegge til rette for å utnytte menneskelige ressur-ser og naturressurser i hele landet. Vi må vekt-legge fordelene ved regionalisering og lokalevekstsentra og at bærekraftige byer og sterke dis-trikter kan dra nytte av hverandre. Regjeringenmener viktige elementer for å møte regional- ogdistriktspolitiske utfordringer vil være:– Bærekraftige bo- og arbeidsmarkedsregioner. Vel-

fungerende arbeidsmarkeder spiller en avgjø-rende rolle for lokal og regional samfunnsut-vikling både i byregioner og i spredtbygdeområder. Avstandsulemper kan reduseres vedbruk av bedre teknologi, utbygging av digitalinfrastruktur og fornuftige investeringer i veiog jernbane.

– Langsiktig omstillingsevne og konkurransedyktignæringsliv. Regional- og distriktspolitikken måbåde legge til rette for å bruke menneskeligeressurser og naturressurser i hele landet, ogdra nytte av fordelene ved regionalisering. Detbør legges vekt på virkemidler som styrker delangsiktige forutsetningene for konkurranse-evne og regional vekst. Bedre markedsadgangfor norske distriktsnæringer kan styrke lokalenæringsgrunnlag og arbeidsmarkeder, blantannet innen fiskeri.

– Virkemidler som virker. Det bør skilles tydeligmellom mål og virkemidler i regional- og dis-triktspolitikken. Virkemidler bør velges ut frahvor treffsikkert og effektivt de bidrar tilmåloppnåelse.

– Bærekraftig organisering og struktur. En godkommune- og regioninndeling legger grunnlagfor videreutvikling av fremtidens velferds-tjenester og for et likeverdig offentlig tjeneste-tilbud i hele landet. En hensiktsmessig struk-tur vil bygge opp under god samfunnsutviklinglokalt og regionalt.


11 Utfordringer og muligheter for fremtidens velferdsordninger

11.1 Innledning

Norge har siden årtusenskiftet hatt en velstands-vekst i privat sektor og et handlingsrom ifinanspolitikken som få andre land har opplevd.Oljevirksomheten har vært en viktig drivkraft.Økt etterspørsel fra oljenæringen har trukket oppaktiviteten i fastlandsøkonomien og har bidratt tiløkte inntekter og flere godt betalte jobber. Høyeoljepriser har gitt raskere vekst i Statens pensjons-fond utland enn noen forestilte seg. Veksten i pro-duktiviteten var også høy på 1990-tallet og et godtstykke inn på 2000-tallet. Samtidig har utviklingeni befolkningens sammensetning, med en økendeandel av befolkningen i arbeidsdyktig alder, værtgunstig for verdiskaping og offentlige finanser.

De neste årene ser disse utviklingstrekkeneannerledes ut. Etterspørselen fra oljevirksomhe-ten har blitt redusert de siste årene, og det er ikkelenger utsikter til store, nye olje- og fondsinntek-ter som kan fases inn i økonomien. Veksten i pro-duktiviteten har falt betydelig, ikke bare i Norge,men også i landene rundt oss. Avkastningen i fon-det ventes å bli lavere enn før. Andelen i arbeids-dyktig alder ventes å falle. Det kan legge en dem-per på den økonomiske veksten og øke presset påoffentlige finanser.

Det ligger an til at handlingsrommet ifinanspolitikken de neste 10–15 årene blir vesent-lig mindre enn vi er blitt vant til. Etter 2030 blirutfordringene enda større siden andelen eldreover 80 år da tiltar, samtidig som bidraget fra fon-det gradvis vil finansiere en mindre del av deoffentlige utgiftene. Det vil oppstå et økende finan-sieringsbehov i offentlig forvaltning som betyr atbudsjettene må styrkes ved økte inntekter ellerreduserte utgifter. En videre utbygging av detoffentlige tjenestetilbudet vil øke utfordringene.Finansiering av fremtidens velferdssamfunn vilkreve gode og bevisste valg i årene som kommer.

Gode løsninger vil kreve innsats på flere områ-der. Økt yrkesdeltakelse – ved at flere står lenger ijobb og at flere deltar – er avgjørende. Øktarbeidstid gjennom mer heltid og mindre sykefra-vær vil også kunne bidra. Høy sysselsetting i enverden som gjør stadige teknologiske fremskritt,

krever at vi satser på utdanning, forskning og inn-ovasjon. Økt arbeidsinnsats er likevel neppe til-strekkelig. Mer effektive løsninger i offentlig sek-tor må også til. Det krever god organisering ogtydelige prioriteringer. Vi må ta i bruk de mulig-hetene som ligger i ny velferdsteknologi og digita-lisering av forvaltningen. Det kan også legge tilrette for bedre tjenester. Hvis vi ikke lykkes godtnok på disse områdene, vil økt privat medfinansi-ering eller økte skatter også bli nødvendig for åfinansiere fremtidens velferdssamfunn. Arbeids-delingen mellom privat og offentlig sektor må til-passes befolkningsendringer, velstandsøkning ogen ny hverdag for offentlige finanser.

Norsk økonomi har et godt utgangspunkt for åmøte fremtidige utfordringer. Vi har et produktivtnæringsliv, mange i arbeid og solide statsfinanser.Vi har et velfungerende samfunnsliv med evne tilå finne fram til bredt forankrede løsninger. Vårevne til å skape gode arbeidsplasser, øke deltakel-sen i arbeidslivet og utvikle og ta i bruk ny tekno-logi, nye produkter og nye organisasjons- ogarbeidsformer vil være avgjørende for veksten iverdiskapingen og det offentlige tjenestetilbudet iårene fremover, og dermed også for hvilket vel-ferdsnivå Norge kan ha.

11.2 Handlingsrommet i budsjettet fram mot 2030

11.2.1 Lavere vekst i skatteinntekter og økte utgifter

Velferdsstaten innebærer en betydelig omforde-ling over livsløpet. Som barn, ungdom og eldremottar vi mye offentlige tjenester og overføringer,samtidig som vi betaler mindre skatt. Da er vinetto mottakere av overføringer fra statsbudsjet-tet, se figur 11.1A. I yrkesaktiv alder betaler vi igjennomsnitt mer i skatter og avgifter enn vi mot-tar. Da er vi netto bidragsytere. Dette mønsteretbetyr at offentlige finanser påvirkes av endringer ialderssammensetningen av befolkningen.

I tiårene fremover vil andelen eldre i befolk-ningen øke kraftig, se figur 11.1B. Det vil isolertsett trekke opp utgifter til helse- og omsorgstje-


nester og pensjoner og gi lavere sysselsetting ogdermed svekke skattegrunnlagene. Veksten i pen-sjonsutgifter har allerede skutt fart, mens veksteni utgiftene til pleie- og omsorgstjenester først ven-tes å tilta etter 2030, når andelen av befolkningenover 80 år tar seg markert opp.

Velferdsstaten gir også en betydelig omforde-ling mellom ulike grupper i befolkningen gjen-nom et sikkerhetsnett for innbyggere som ikkekan forsørge seg selv som følge av sykdom,arbeidsledighet eller svak tilknytning til arbeidsli-vet av andre årsaker. Med bred deltakelse iarbeidslivet fordeles finansieringen på mange.

Offentlige velferdsordninger finansieres ihovedsak av skatter og avgifter fra fastlandsøko-nomien. Siden skattereformen i 1992 har skatte-og avgiftssystemet i stor grad bygget på prinsip-pene om brede skattegrunnlag, lave satser ogsymmetrisk behandling av inntekter og utgifter.Det bidrar til å holde kostnadene ved beskatningnede og til at skattyterne i stor grad behandleslikt.

Norge har godt utbygde velferdsordninger.Det krever et forholdsvis høyt skatte- og avgifts-nivå. Samlede skatter og avgifter fra Fastlands-Norge har de siste årene avtatt noe målt somandel av verdiskapingen. Samlet sett brakte skat-

tesystemet inn om lag 1 200 mrd. kroner i 2016,hvorav om lag 1 150 mrd. kroner fra fastlandsøko-nomien.

Flere forhold ventes å føre til noe svakerevekst i skatteinntektene i årene fremover enn iperioden vi har bak oss. Etterspørselen fra petro-leumsvirksomheten vil trolig avta over tid, og vildermed ikke gi de samme sterke vekstimpulsenetil norsk økonomi som tidligere. Flere eldre oglavere produktivitetsvekst demper også vekstev-nen i økonomien. Tilsvarende vil offentligefinanser svekkes hvis omstillingsevnen er lav ogny næringsvirksomhet ikke vokser fram.

Skattegrunnlagene utfordres også av andreutviklingstrekk, se boks 11.6. Flere skattegrunn-lag er blitt mer mobile enn før. Det har bidratt tilat både skattenivået og innretningen av skatte-systemet nå har større innvirkning på privat atferdenn tidligere. Digitalisering fører med seg nye for-retningsmodeller som kan ha konsekvenser forbeskatningen. Internasjonalt er det også en klartendens til at skattesatsen for selskaper reduse-res. Det nære økonomiske samkvemmet medandre land setter grenser for hvor mye skattesat-sene i Norge kan avvike fra skattesatsene i utlan-det.

Figur 11.1 Aldringsutfordringen: Netto overføringer mellom det offentlige og en gjennomsnittlig innbygger over livsløpet og andelen eldre i befolkningen1 Omfatter offentlige utgifter til utdanning, helse, omsorg og overføringer til privatpersoner (herunder alderspensjon, sykepenger

og uføretrygd), fratrukket personskatter, merverdiavgift og størsteparten av øvrige avgifter.Kilde: Statistisk Sentralbyrå.

-200

-100

0

100

200

300

400

500

600

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

-200

-100

0

100

200

300

400

500

600

A. Netto overføringer per person etter alder i 2010.1 1 000 kroner

B. Antall eldre (67 år og over) i forhold til antall personer i yrkesaktiv alder (20–66 år). Prosent

0

10

20

30

40

50

0

10

20

30

40

50

1970 1990 2010 2030 2060

Aldersutfordringen


11.2.2 Lavere olje- og fondsinntekter

Oljerikdommen gir Norge muligheter få andreland er forunt, men stiller oss samtidig overforsærskilte utfordringer. Inntektene fra oljevirksom-heten er basert på uttapping av en ikke-fornybarnaturressurs og vil avta etterhvert som ressur-sene tømmes. Det finanspolitiske rammeverketsikter mot å skjerme utgiftssiden i statsbudsjettetog fastlandsøkonomien fra svingningene i oljeinn-tektene, og samtidig fordele oljeformuen overflere generasjoner, se boks 11.1.

Store avsetninger til Statens pensjonsfondutland og god avkastning i fondet har gjort detmulig å øke bruken av olje- og fondsinntektermarkert siden 2001. I 2017 anslås bruken å til-svare nesten 8 pst. av verdiskapningen i fastlands-økonomien, opp fra 1½ pst. i 2001. Hver syvendekrone som brukes over offentlige budsjetter, vil iår hentes fra Statens pensjonsfond utland. Det sva-rer til 42 000 kroner per innbygger.

I tråd med det finanspolitiske rammeverkethar finanspolitikken det enkelte år vært tilpassetsituasjonen i økonomien. I år med lav aktivitet iøkonomien har oljepengebruken gjennomgåendeøkt raskere enn i år med høy aktivitet. De sisteårene har budsjettene blitt brukt aktivt for å mot-virke tilbakeslaget som fulgte av lavere oljepris.Mens andre oljeproduserende land har måttetkutte i offentlige budsjetter som følge av oljepris-

fallet, har vi både kunnet øke utgiftene og redu-sere skattene, for å støtte opp under arbeid, aktivi-tet og omstilling. Det viser styrken i vårt finanspo-litiske rammeverk. Som følge av den kraftigeøkningen i fondskapitalen fram til i fjor, utgjør bru-ken av olje- og fondsinntekter i budsjettet for 2017likevel ikke mer enn 3,0 pst. av kapitalen i fondetved inngangen til året.

Da handlingsregelen ble etablert i 2001, bledet lagt vekt på at den økte oljepengebrukenskulle gå til områder som styrker vekstevnen iøkonomien, se boks 11.1. Skatteletter og investe-ringer i samferdsel, forskning og utdanning harvært prioritert de siste årene, se figur 11.2A. For-nuftige investeringer på blant annet disse områ-dene er nøkkelen til å komme styrket ut av de kre-vende omstillingene vi nå står i, med varig laverevekstbidrag fra oljevirksomheten. De vil hevekompetansen i befolkningen, styrke nyskapingenog redusere næringslivets transportkostnader.Som det fremgår av figur 11.2B, er offentligeinvesteringer i Norge nå på et høyt nivå, både his-torisk og sammenliknet med andre land. Laverebedriftsskatter øker konkurranseevnen for norsknæringsliv og gjør det mer lønnsomt å investereog arbeide i Norge.

I årene fremover er veksten i Statens pensjons-fond utland ventet å bli mindre. Det skyldes førstog fremst at statens netto inntekter fra petrole-umsvirksomheten anslås å bli lavere enn i årene vi

Figur 11.2 Prioriteringer av samferdsel, kunnskap og skattelette og offentlig forvaltnings bruttoinvesteringer i realkapital

Kilder: Finansdepartementet, OECD, Eurostat og Statistisk sentralbyrå.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2002-2005 2006-2013 2014-2017

Skattelette Kunnskap Samferdsel Øvrige formål

A. Prioriteringer av samferdsel, kunnskap og skattelette. Prosent av samlet handlingsrom

0

1

2

3

4

5

6

7

0

1

2

3

4

5

6

7

1985 1990 1995 2000 2005 2010

NorgeFastlands-NorgeEuroområdetSverigeDanmark

B. Offentlig forvaltnings bruttoinvesteringer i realkapital. Prosent av BNP

Prioriteringer i budsjettet

2016


har bak oss, noe som gir mindre avsetninger i fon-det. Norsk petroleumsproduksjon passerte top-pen allerede midt i forrige tiår, og fallet i oljepri-sen har trukket ned verdien av produksjonen. Fra2014 til 2016 falt statens netto kontantstrøm frapetroleumsvirksomheten med over 60 pst. Samti-

dig er bruken av olje- og fondsinntekter økt. Iårene fremover er en viss oppgang i oljeprisenventet å bidra til noe økte inntekter fra norsk sok-kel, men årene med svært høye avsetninger i fon-det er trolig tilbakelagt.

Boks 11.1 Det finanspolitiske rammeverket

Statens pensjonsfond utland (SPU) og hand-lingsregelen har siden 2001 gitt en plan for grad-vis økt bruk av olje- og fondsinntekter i norskøkonomi. I lov om Statens pensjonsfond fremgårdet at statens netto kontantstrøm fra petrole-umsvirksomheten i sin helhet skal tilføres Sta-tens pensjonsfond utland, og at midlene i fondetbare kan anvendes til en beløpsmessig overfø-ring til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget.Siden 2001 er følgende retningslinjer lagt tilgrunn for uttak fra fondet (handlingsregelen):– Bruken av fondsinntekter skal over tid følge

den forventede realavkastningen av Statenspensjonsfond utland.

– Det må legges stor vekt på å jevne ut sving-ninger i økonomien for å sikre god kapasi-tetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

Det ble videre lagt til grunn en forventet realav-kastning på 4 pst. i Statens pensjonsfond utland.Med utgangspunkt i analyser fra Thøgersen-utvalget, Mork-utvalget og Norges Bank leggesdet fra nå av til grunn en forventet realavkast-ning i fondet på 3 pst.

Det finanspolitiske rammeverket legger tilrette for at realverdien av fondet opprettholdestil nytte for fremtidige generasjoner. Samtidigbidrar fondet og handlingsregelen til å skjermestatsbudsjettet fra kortsiktige svingninger i olje-inntektene, og gir oss handlefrihet i finanspoli-tikken til å motvirke økonomiske tilbakeslag.Ved særskilt store endringer i fondskapitaleneller i faktorer som påvirker det strukturelle,oljekorrigerte underskuddet fra et år til detneste, skal endringen i bruken av oljeinntekterfordeles over flere år, basert på et anslag på stør-relsen på realavkastningen av fondet noen årfram i tid.

Høy utvinning av olje og gass på sokkelen oghøye olje- og gasspriser har bidratt til rask opp-bygging av kapitalen i SPU. Selv om fondet harøkt raskere enn forutsatt, har bruken av inntek-

tene målt som andel av verdiskapningen i øko-nomien vært om lag på linje med det som bleanslått i 2001.

Da Stortinget sluttet seg til retningslinjene i2001, ble det understreket at økningen i brukenav petroleumsinntekter bør rettes inn mot tiltaksom kan øke produktiviteten, og dermed vek-stevnen, i resten av økonomien. En enstemmigfinanskomité pekte på at skatte- og avgiftspolitik-ken og satsing på infrastruktur, utdanning ogforskning er viktig for å få en mer velfungerendeøkonomi. Komitéen understreket også viktighe-ten av effektiv ressursbruk både i privat ogoffentlig sektor. Disse formålene må stå sentraltogså i årene fremover.

I 2001 ble det videre pekt på at petroleums-formuen og -inntektene ikke må bli en unnskyld-ning for å la være å foreta nødvendige systemre-former. I årene fremover må vi få mer ut av pen-gene som brukes i offentlig sektor. Offentligvirksomhet må bli mer effektiv, med større opp-merksomhet om resultater og hva vi får igjen forpengene. Produktivitetsvekst i offentlig sektorbetyr at tjenestetilbudet kan forbedres utenutgiftsøkninger, noe som også fremmer konkur-ransekraft og legger til rette for ny virksomhet iprivat sektor.

Selv om det finanspolitiske rammeverket ertilpasset de særlige utfordringene Norge ståroverfor i håndteringen av en stor petroleumsfor-mue, har handlingsregelen klare paralleller tilfinanspolitiske regler i andre europeiske land.Handlingsregelen stiller krav til utviklingen i detoljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet,og er slik sett en balanseregel. Regelen sier atutgiftene på statsbudsjettet over tid skal følgesummen av statens inntekter fra fastlandsøkono-mien og den forventede realavkastningen avfondet. Flere land, herunder alle landene i EU,har regler som setter krav til utviklingen i bud-sjettbalansen.


Utsiktene til realavkastning i fondet er klartsvakere enn da Stortinget sluttet seg til handlings-regelen i 2001. Langsiktige realrenter verden overhar falt, se figur 11.3, og mye kan tyde på at ren-tene internasjonalt vil ligge lavt i mange år frem-over.

Økt sparing i verdensøkonomien de siste tiå-rene trekkes ofte fram som en strukturell forkla-ring på stadig lavere realrenter.1 Med økt tilbud avkapital faller avkastningen på kapitalen. Den øktesparingen må delvis ses i sammenheng meddemografiske utviklingstrekk. Andelen middelal-drende i verdens befolkning har vært høy de sistetiårene, og det er i den yrkesaktive delen av livetat spareraten er høyest. Samtidig har økende leve-alder bidratt til høyere pensjonssparing. Økt glo-bal sparing kan også ses i sammenheng med tilta-kende inntektsulikhet i mange land, da det er demed høyest inntekt som i gjennomsnitt sparermest. I tillegg er sparingen høy i mange fremvok-sende økonomier, blant annet fordi mange av lan-dene har et dårlig utviklet sosialt sikkerhetsnett.

Lavere produktivitetsvekst og lave investerin-ger i privat sektor, særlig etter finanskrisen, trek-

kes også fram som mulige forklaringer på stadiglavere realrenter. Videre er det grunn til å tro atden svært ekspansive pengepolitikken som nåføres i mange land, har bidratt til å trekke nedlangsiktige realrenter.2

Det er lite trolig at alle disse utviklingstrek-kene vil reverseres fullt ut i årene som kommer,men enkelte forhold taler for en viss reverseringover tid. Når de store etterkrigskullene blir pen-sjonister og andelen eldre øker i de fleste land, vilsparingen kunne avta igjen.3 Etter svak utvikling ikjølvannet av finanskrisen og gjeldskrisen iEuropa, er det ventet at veksten i flere land etterhvert vil ta seg noe opp. Den siste tiden har infla-sjonsutsiktene i USA og mange land i Europa ogsåtiltatt noe. Etter hvert som konjunkturene snur, vilpengepolitikken i mange land kunne tilpasses i enmindre ekspansiv retning. I hvilken grad densvake utviklingen i produktiviteten viser seg åvære forbigående, er usikkert. Hvis svak produkti-vitetsvekst henger sammen med at lave renterlåser kapital til lite produktive virksomheter, viløkte renter også kunne bidra til høyere produkti-vitetsvekst.

En eventuell reversering av de strukturelleutviklingstrekkene vil trolig ta tid. Slik utsiktenenå fremstår, er det grunn til å vente forholdsvislave renter i mange år fremover. Råd og vurderin-ger fra både Thøgersen-utvalget, Mork-utvalgetog Norges Bank tilsier at vi må belage oss på enlengre periode med vesentlig lavere avkastning iStatens pensjonsfond utland enn tidligere lagt tilgrunn, se boks 11.2.

Regjeringen vil føre en ansvarlig økonomiskpolitikk basert på handlingsregelen for bruk avoljepenger. Handlingsregelen legger opp til at detstrukturelle, oljekorrigerte underskuddet påstatsbudsjettet over tid skal svare til den forven-tede realavkastningen i Statens pensjonsfondutland. For å bevare realverdien av fondet til frem-tidige generasjoner, må utsikter til lavere realav-kastning få konsekvenser for bruken av olje- ogfondsinntekter. Med en aksjeandel på 70 pst. leg-ges det i årene som kommer til grunn en forven-tet realavkastning på 3 pst. Finanspolitikken skalfortsatt tilpasses situasjonen i norsk økonomi,

1 Se blant annet Rachel, L. og T. D. Smith (2015) Secular dri-vers of the global real interest rate, Staff Working Paper No.571, Bank of England.

Figur 11.3 Renten på realrenteobligasjoner for USA med en løpetid på 10 år og på et uvektet gjennomsnitt av realrenteobligasjoner med løpetid på om lag 10 år i G7-landene utenom Italia. Prosent

Kilde: King og Low (2014) Measuring the «world» interest rate,NBER Working Paper 1987 og Finansdepartementet.

-2

-1

0

1

2

3

4

5

6

-2

-1

0

1

2

3

4

5

6

1985 1993 2001 2009 2017

Global realrente

USA

Lavere realrenter

2 Strengere reguleringer av forsikringsselskaper er ogsåpekt på som et forhold som har trukket ned langsiktigerealrenter. Fra 1. januar 2016 ble det innført et nytt solidi-tetsregelverk for forsikringsselskaper (kalt Solvens II) iEU/EØS. Mange forsikringsselskaper kan ha økt sinebeholdninger av mer sikre verdipapirer med lang løpetidfor å oppfylle de nye soliditetskravene.

3 OECD (2014) The long-term global outlook for interest rates,vedlegg 5, NOU 2015: 9 Finanspolitikk i en oljeøkonomi.


med mål om å jevne ut svingninger i produksjonog sysselsetting.

Fortsatt tilførsel av petroleumsinntekter vilbidra til vekst i fondet i årene fremover, men vek-sten vil trolig være vesentlig lavere enn i årene vihar bak oss. En slik utvikling har vært ventet. Alle-rede i 2001 ble det anslått at finansieringsbidragetfra fondet ville flate ut på slutten av dette tiåret.Slik tallene nå står, vil veksten i fondet gi grunnlagfor å øke bruken av olje- og fondsinntekter i ennormal konjunktursituasjon med 3–4 mrd. kronerper år de neste 10–15 årene, målt i faste kroner påstatsbudsjettet, se figur 11.4A. Målt som andel avverdiskapingen i fastlandsøkonomien vil finansier-ingsbidraget fra fondet være om lag uendret frammot 2030, se figur 11.4B. Utsiktene er såledessvært annerledes enn utviklingen i 15-årsperiodenvi har bak oss, der oljepengebruken i gjennom-snitt har økt med om lag 12 mrd. kroner årlig

(målt i faste 2017-kroner). Også Thøgersen-utval-get anbefalte en mer gradvis innfasing av olje- ogfondsinntekter i årene fremover, se boks 11.3.

Figur 11.5 viser betydningen av ulike forløp foravkastning og oljepris. I basisforløpet4 er detberegningsteknisk lagt til grunn en realavkast-ning i fondet på 3 pst. og en oljepris som gradvisstiger fra omlag 480 kroner per fat i 2017 til 5102017-kroner per fat fra og med 2025. Det tilsvarerrundt 60 dollar per fat med dollarkursen ved inn-gangen til 2017.

Hvis vi i stedet skulle få en gjennomsnittligårlig realavkastning på 4 pst., vil bruken av olje-og fondsinntekter kunne øke med i gjennomsnittvel 5 mrd. 2017-kroner per år frem til 2030, som er2 mrd. kroner mer enn i basisforløpet. Tilsva-

Boks 11.2 Forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland

Siden 2001 er det blitt lagt til grunn en forventetrealavkastning av Statens pensjonsfond utlandpå 4 pst.1 Med utgangspunkt i råd og vurderin-ger fra Thøgersen-utvalget, Mork-utvalget ogNorges Bank legger regjeringen nå til grunn enforventet realavkastning 3 pst.

Både Thøgersen-utvalget, Mork-utvalget ogNorges Bank peker på at nedgangen i langsik-tige realrenter delvis skyldes strukturelle for-hold, og at det har svekket utsiktene for forven-tet realavkastning av fondet fremover. Medutgangspunkt i prisingen av realrenteobligasjo-ner i de største markedene internasjonalt, leg-ger Mork-utvalget til grunn en årlig realavkast-ning av obligasjoner på 0–1 pst. de neste 30årene. Norges Bank anslår den årlige realav-kastningen av obligasjoner til 0,75 pst., og visertil at denne delen av porteføljen er bredt inves-tert internasjonalt. Med utgangspunkt i histo-riske tidsserier anslår Mork-utvalget aksjepre-mien til 2–4 prosentenheter, mens NorgesBank, basert på ulike metoder, legger til grunnen forventet aksjepremie på 3 prosentenheter.

Finansdepartementet har lagt vekt på atanslaget for forventet obligasjonsavkastning børvære langsiktig og ikke avhenge av konjunktur-situasjonen. Informasjon basert på markedspri-ser må derfor sammenholdes med antagelserom fremtidig likevektsrente i obligasjonsmarke-dene, basert på både teori og empiri. Som Nor-ges Bank peker på viser analyser fra blant annetIMF, OECD og forskere ved den britiske sen-tralbanken at denne renten trolig er noe høyereenn nivået som følger av markedsprisene denærmeste ti årene. Etter en samlet vurderinglegger Finansdepartementet til grunn en lang-siktig forventet realavkastning av obligasjonsin-deksen i fondet på 0,5–1,0 pst.2 Finansdeparte-mentet legger videre til grunn en forventetaksjepremie på 3 prosentenheter.

Med disse forutsetningene kan den langsik-tige årlige realavkastningen av Statens pensjons-fond utland anslås til 3 pst. med en aksjeandel på70 pst. En nærmere omtale av anslagene for for-ventet realavkastning av Statens pensjonsfondutland er gitt i avsnitt 3.1.3 i fondsmeldingen for2016 (Meld. St. 26 (2016–2017)).

1 Anslaget er basert på såkalte ubetingede forventninger til avkastningen av aksjer og obligasjoner, dvs. at anslagene er basertpå lange, historiske avkastningsserier og langsiktige vurderinger. Vurderinger som er basert på markedspriser eller sær-trekk ved dagens situasjon, omtales som en betinget forventning. Anslaget inkluderer kreditt- og terminpremier.

2 Det er lagt til grunn at intervallet på 0,5–1 pst. inkluderer termin- og kredittpremier. I likhet med Mork-utvalget har depar-tementet ikke søkt å tallfeste disse premiene. Norges Bank legger til grunn at forventet terminpremie for obligasjoner ertilnærmet null, men har ikke tallfestet en eventuell kredittpremie.

4 Se boks 11.5 for en beskrivelse av basisforløpet.


Figur 11.4 Strukturelt, oljekorrigert underskudd og forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland1

1 I fremskrivingen av fondskapitalen er det forutsatt en forventet årlig realavkastning på 3 pst. I tråd med handlingsregelen er detlagt til grunn at uttaket fra fondet over tid følger den forventede realavkastningen.


0

50

100

150

200

250

300

350

2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030

0

50

100

150

200

250

300

350

Strukturelt, oljekorrigert underskudd

3-prosentbanen

A. Finansieringsbidraget fra fondet i mrd. 2017-kroner

B. Finansieringsbidraget fra fondet i prosent avtrend-BNP for Fastlands-Norge

0

2

4

6

8

10

12

2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030

0

2

4

6

8

10

12

Strukturelt, oljekorrigert underskudd

3-prosentbanen

Finansieringsbidraget fra Statens pensjonsfond utland

Figur 11.5 Finansieringsbidraget fra Statens pensjonsfond utland med ulike forløp for avkastning og oljepris1

1 Fremskrivingene er basert på et årlig uttak på 3 pst. av fondskapitalen i alle alternativene.2 I basisforløpet er det lagt til grunn en oljepris som gradvis stiger fra om lag 480 kroner per fat i 2017 til 510 2017-kroner (om lag

60 dollar) per fat fra og med 2025. I alternativene er gassprisen endret tilsvarende endringen i oljeprisen.Kilde: Finansdepartementet.

A. Betydning av lav og høy avkastning. Mrd. 2017-kroner

0

50

100

150

200

250

300

350

2000 2005 2010 2015 2020 2025 20300

50

100

150

200

250

300

350Strukturelt underskudd

3% realavkastning

4% realavkastning

2% realavkastning

Finansieringsbidraget fra fondet med ulike forløp for avkastning og oljepris

B. Betydning av lav og høy oljepris.2

Mrd. 2017-kroner

0

50

100

150

200

250

300

350

2000 2005 2010 2015 2020 2025 20300

50

100

150

200

250

300

350Strukturelt underskudd

3% realavkastning

100 kroner høyere oljepris

100 kroner lavere oljepris


rende vil en oljepris som er 100 kroner høyere enni basisforløpet, også gi rom for en gjennomsnittligårlig økning i bruken av olje- og fondsinntekter påom lag 5 mrd. kroner. Hvis avkastningen blir2 pst. eller oljeprisen blir 100 kroner lavere, vilrommet for innfasing være tilsvarende mindre.

11.2.3 Store svingninger i Statens pensjonsfond utland

Statens inntekter fra oljevirksomheten har viststore variasjoner fra år til år, særlig som følge avendringer i oljeprisen. Ved å skille bruken av olje-inntekter fra den løpende opptjeningen av dem,har det finanspolitiske rammeverket bidratt til åskjerme budsjettpolitikken og norsk økonomi frasvingninger i oljeinntektene. Svingninger i oljeinn-tektene får liten direkte betydning for handlings-rommet i budsjettet fra år til år. For eksempel vilen endring i oljeinntektene på 100 mrd. kronerendre den forventede realavkastningen i påføl-gende år med 3 mrd. kroner når det legges tilgrunn en realrente på 3 pst.

Etter hvert som oljeinntektene blir omplasserttil en bredt investert finansformue i utlandet, blirpetroleumsformuen bedre diversifisert. Selv omde store variasjonene i oljeinntektene vil bety min-dre, vil fondet være utsatt for svingninger i kapital-markedene. Med et fond som svarer til over 2½års verdiskaping i fastlandsøkonomien, kan sving-

ningene i fondets verdi bli store sett i forhold tilnorsk økonomi. Den årlige nominelle avkastnin-gen i fondet har grovt sett variert fra minus 25 pst.til pluss 25 pst. I 2014 økte verdien på fondet medover 1 200 mrd. kroner, når det ses bort fra uttakog tilførsel, se figur 11.6A. Verdiøkningen tilsvartenesten halvparten av BNP for fastlands-Norge detåret. En svakere krone stod for om lag halvpartenav oppgangen i fondsverdien i årene 2013–2015,en periode der fondet nær ble doblet i verdi. Iandre år, som i 2008, 2009 og 2016, har endringer ikronekursen dempet utslaget i fondets verdi. Fon-dets bokførte, kontante inntekter har steget for-holdsvis jevnt i takt med fondets økende verdi.Disse inntektene består av renter på obligasjons-lån, utbytte fra aksjeselskaper og leieinntekter fraeiendomsinvesteringene. De store svingningene ifondets avkastning skyldes altså endringer i mar-kedsverdien av fondets eiendeler og endringer ikronekursen.

Fremskrivingene av fondets størrelse tarutgangspunkt i fondets observerte verdi.Endringer i markedsverdien får dermed betyd-ning for fremskrivingene av finansieringsbidragetfra fondet og vurderingene av handlingsrommet ifinanspolitikken i årene fremover, se figur 11.6B.Med de store svingningene vi må regne med å se iverdien av fondet, kan vi ikke vente at utviklingeni banen for forventet fondsavkastning vil gi en sta-bil, operativ rettesnor for finanspolitikken på kort

Figur 11.6 Avkastningen i Statens pensjonsfond utland og anslag for uttaksbaner på ulike tidspunkt. Prosent av trend–BNP for Fastlands-Norge


A. Årlig avkastning i Statens pensjonsfond utland. Mrd. kroner

Store svingninger i verdien av Statens pensjonsfond utland

B. Anslag for uttaksbaner på ulike tidspunkt. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

-200

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

-200

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

2000 2004 2008 2012 20160

2

4

6

8

10

12

0

2

4

6

8

10

12

2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060

NB04NB05

NB16Herav renter og utbytte

Samlet avkastning i fondet


og mellomlang sikt. Det gjelder uavhengig av stør-relsen på den forventede realavkastningen ogskyldes at de store svingningene i markedsver-dien av fondet får direkte gjennomslag i beregnin-gen av banen for forventet realavkastning. Thø-gersen-utvalget vurderte ulike formaliserte reglerfor glatting av den samlede fondskapitalen, menmente dette var til liten hjelp og anbefalte ikke ågå i denne retningen.

Dagens retningslinjer er fleksible, nettopp forå bidra til at finanspolitikken skal støtte opp underen stabil utvikling i norsk økonomi. Ser vi oss til-bake, har bruken av olje- og fondsinntekter variertlangt mindre fra år til år enn den forventede real-avkastningen i fondet. Samtidig er det blitt lagtvekt på å tilpasse finanspolitikken til situasjonen inorsk økonomi.

De store svingningene i fondets verdi blir merkrevende å håndtere når veksten i fondet avtar. Et

fall i fondsverdien kan da ikke møtes med å holdebruken uendret i noen år. Vi må også regne medat svingningene vil øke noe med høyere aksjean-del. Fremover må det derfor i enda større gradlegges vekt på å skjerme finanspolitikken ognorsk økonomi fra svingningene i fondet, samtidigsom det holdes fast ved at bruken av olje- og fond-sinntekter over tid skal følge den forventede real-avkastningen.

Siden svingningene i fondet særlig skyldesendringer i markedsverdien av fondets investerin-ger, mens de bokførte rente- og utbytteinntekteneer mer stabile, bør det spesielt vurderes hvordanverdiendringene i fondet skal slå gjennom i rette-snoren for finanspolitikken. Regjeringen vilkomme tilbake til Stortinget i de ordinære bud-sjettdokumentene med vurderinger av hvordanrettesnoren for finanspolitikken kan skjermes motstore utslag i fondet innenfor de rammene hand-

Boks 11.3 Hovedanbefalinger fra Thøgersen-utvalget

Regjeringen satte høsten 2014 ned et utvalg for åvurdere praktiseringen av retningslinjene forbruken av oljeinntekter i lys av den kraftige vek-sten i Statens pensjonsfond utland, utfordrin-gene norsk økonomi står overfor på kort og langsikt, samt hensynet til kommende generasjoner.Ekspertutvalget ble ledet av professor ØysteinThøgersen fra Norges Handelshøyskole oghadde en bred sammensetning med deltakelsefra blant annet akademia, LO og NHO og finans-næringen. Utvalgets rapport, NOU 2015: 9Finanspolitikk i en oljeøkonomi – Praktisering avhandlingsregelen, ble overlevert finansmi-nisteren i juni 2015.

Utvalget la til grunn at finanspolitikken skalfølge handlingsregelen. Vinteren 2014–2015 blebruken av olje- og fondsinntekter anslått å liggelangt under 4 pst. av fondsverdien. Samtidig vardet utsikter til at finansieringsbidraget fra fondetetter hvert ville avta. Med dette utgangspunktetsamlet utvalget seg om følgende hovedanbefa-linger:– Oljeinntekter bør fases inn mer gradvis i årene

fremover enn i de siste 15 årene. En mer grad-vis innfasing vil gi en jevnere bane for bruk avoljeinntekter og redusere behovet for en bråomlegging av finanspolitikken i fremtiden.

– Utvalget pekte på to tilleggsregler som i dennesammenhengen kan være nyttige – begrense

fondsuttaket til 3 pst. av fondskapitalen ellerbegrense økningen i oljepengebruken fra et årtil det neste til 0,1–0,2 prosentenheter av BNPfor Fastlands-Norge. Det skal fortsatt tas hen-syn til konjunkturene, noe som kan åpne foravvik fra reglene.

– Finanspolitikken bør støtte opp under høy ver-diskaping, sysselsetting og økonomisk vekst.For vekstevnen er det viktig at ressursenebrukes effektivt på alle budsjettområder.Oljeinntektene må ikke bli en unnskyldningfor å la være å gjennomføre nødvendige sys-temreformer.

Utvalgets innstilling ble sendt på høring og disseble oppsummert i Revidert nasjonalbudsjett2016. Høringsuttalelsene uttrykte i hovedsak enbred støtte til det finanspolitiske rammeverket.De ga også bred støtte til at oljeinntektene børfases inn mer gradvis i årene fremover enn iperioden fra 2001 og fram til i dag, blant annetfordi lave internasjonale renter gir lavere forven-tet avkastning fremover og fordi økte utgifter tilen eldre befolkning fram i tid taler for å holdemer i reserve på kort sikt. Mange høringsut-talelser pekte på at det er viktig hva oljepengenebrukes til og at det her bør prioriteres bedre.


lingsregelen setter for uttak fra fondet over tid.Regjeringen legger vekt på at eventuelle justerin-ger skal være godt forankret og forstått.

11.3 Offentlige finanser på lengre sikt

En eldre befolkning vil gi økte utgifter til pensjo-ner selv med den gjennomførte pensjonsrefor-men, se figur 11.7.5 Levealdersjustering av alder-spensjon og nye reguleringsprinsipper fra 2011bidrar til at disse utgiftene øker mindre enn deellers ville ha gjort. Likevel gir de store årskullenefra etterkrigstiden en kraftig økning i antall pen-sjonister, og dermed også en økning pensjonsut-gifter som andel av verdiskapingen. Figuren visersamtidig det avtakende finansieringsbidraget fraStatens pensjonsfond fremover. Disse toutviklingstrekkene vil legge et økende press påoffentlige finanser. I tillegg vil en eldre befolkninggi betydelig økte utgifter til helse og omsorg.

Aldringen av befolkningen må først og fremstses i sammenheng med økende levealder. Øknin-gen gjenspeiler bedre helsetilstand som følge avbedre levekår i vid forstand, blant annet arbeids-miljø, bomiljø og velferdsordninger. Hvis eldresom lever lenger også holder seg friske, vil dekunne jobbe mer og trenge mindre helse- ogomsorgstjenester, se boks 11.4. En friskere ald-ring vil således dempe utfordringene for statsfi-nansene som følger med en eldre befolkning. Deter tatt hensyn til dette i basisforløpet i denne mel-dingen, samtidig som det også er lagt til grunn enviss økning i ressursbruken per bruker innenforhelsetjenester, se boks 11.5. Flere friske leveårlegger videre til rette for høyere sysselsettingblant de eldre aldersgruppene. I basisforløpet erdet lagt til grunn virkninger av pensjonsreformenpå yrkesdeltakingen blant eldre.

Fremskrivingene i basisforløpet innebærer atoffentlige utgifter øker raskere enn offentlige inn-tekter fra slutten av 2020-tallet. I gjennomsnittanslås et inndekningsbehov på 1,7 pst. av verdi-skapingen i fastlandsøkonomien per tiår fra 2030.For å oppnå balanserte budsjetter må derfor utgif-tene reduseres eller inntektene økes sammenlik-net med basisforløpet. Med dagens nivå på BNPfor Fastlands-Norge svarer inndekningsbehovettil nær 50 mrd. kroner per tiår, eller 5 mrd. kronerper år. Anslaget tar ikke hensyn til at finansierin-gen av inndekningsbehovet kan virke negativt påinsentivene til å arbeide og investere. Dersomoffentlige budsjetter for eksempel balanseres vedøkte skatter som reduserer arbeidstilbudet, vilverdiskapingen i økonomien og inntektene i bådeprivat og offentlig sektor svekkes. Utfordringene ioffentlige finanser vil da forsterkes.

Figur 11.8 illustrerer hvordan størrelsen påinndekningsbehovet i basisforløpet avhenger avde forutsetninger som gjøres. Noen av størrel-sene det gjøres forutsetninger om kan vi i litengrad kontrollere selv, som prisene på olje og gasspå verdensmarkedet og avkastningen i de interna-sjonale aksje- og obligasjonsmarkedene.

Produktivitet i privat sektor kan i større gradpåvirkes, blant annet gjennom en økonomisk poli-tikk som vektlegger stabilitet og forutsigbarhet ogved å legge til rette for konkurranse, åpenhet forinternasjonal handel og en kompetent arbeids-styrke. Samtidig er det mange ytre forhold sompåvirker produktiviteten som vi som et lite landhar liten eller ingen kontroll over, som for eksem-pel den teknologiske utviklingen internasjonalt.

Selv om økt produktivitet er avgjørende forutviklingen i velstandsnivået i Norge over tid,illustrerer figur 11.8 at økt produktivitet i privat

5 Statens pensjonsfond skal understøtte statlig sparing forfinansiering av folketrygdens pensjonsutgifter og under-bygge langsiktige hensyn ved anvendelse av statens petro-leumsinntekter. Alle offentlige utgifter, herunder pensjons-utgifter, finansieres imidlertid løpende over statsbudsjettet,uten øremerkinger til spesifikke formål.

Figur 11.7 Strukturelt, oljekorrigert underskudd, 3-prosentbanen og alders- og uførepensjoner i folketrygden.1 Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge1 Folketrygdens brutto utgifter til alders- og uførepensjoner

er fremskrevet med utgangspunkt i dagens pensjonssystemog sysselsettingsutviklingen i basisalternativet i denne mel-dingen.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Pensjonsutgifter og 3-prosentbanen

0

2

4

6

8

10

12

14

16

0

2

4

6

8

10

12

14

16

2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060

Strukturelt underskudd

3-prosentbanen

Alders- og uførepensjoni folketrygden


sektor i seg selv ikke er avgjørende for inndek-ningsbehovet i offentlige finanser. Det er fordi øktproduktivitet i privat sektor som regel slår ut i øktlønn, og dermed også gir høyere utgifter i detoffentlige til lønninger, pensjoner og andre overfø-ringer.

Økt produktivitet i offentlig forvaltning vilimidlertid ha stor betydning for bærekraften i vel-ferdsordningene. Det samme gjelder økt arbeids-innsats i økonomien. Dette er samtidig forholdsom kan påvirkes av politikk. Figuren viser hvor-dan inndekningsbehovet blir vesentlig redusertom vi lykkes på disse to politikkområdene. Disseto politikkområdene står sentralt i regjeringensstrategi for fremtidens velferdssamfunn, og ernærmere omtalt i de neste avsnittene.

Brochmann-utvalget (NOU 2017: 2 Integra-sjon og tillit) så blant annet på konsekvenser avinnvandring fra ikke-vestlige land for offentligefinanser. Lavere innvandring reduserer inndek-ningsbehovet noe, først og fremst fordi avkastnin-

gen fra Statens pensjonsfond utland deles påfærre. Høyere innvandring øker inndekningsbe-hovet noe, selv om høyere innvandring gir noehøyere befolkningsandel i yrkesaktiv alder. Sam-let sett fremstår utslagene på offentlige finansersom forholdsvis beskjedne.

Fremskrivingene i basisforløpet innebærer enlangt mer forsiktig utbygging av det offentligfinansierte velferdstilbudet enn i perioden vi harbak oss. Figur 11.8 viser at konsekvensene for inn-dekningsbehovet kan bli store om veksten i res-sursbruken per bruker av offentlige tjenester blirnoe nærmere det vi har sett historisk. Et slikt for-løp med «styrket velferd» omtales i avsnitt 11.5.

Figur 11.9 illustrerer hvordan velferdsstatener bygget kraftig ut siden begynnelsen av 1970-tal-let. Veksten skyldes i sin helhet økt ressursbrukper bruker av offentlige velferdsordninger, særligfram til slutten av 1990-tallet. Uten en slik stan-dardheving, ville sysselsettingen i offentlig tjenes-teyting vært om lag uendret fra 1970. Det er sær-

Figur 11.8 Behov for inndekning i offentlige finanser på lang sikt regnet per tiår.1 Prosent av BNP for Fastlands-Norge1 Gjennomsnittlig inndekningsbehov per tiår i perioden 2030–2060.Kilde: Finansdepartementet.

Inndekningsbehov i offentlige finanser. Per tiår 2030-2060

3,3

0,6

0,4

1,8

1,6

2,5

0,9

2,1

1,3

1,7

0 1 2 3 4 5

Styrket velferd

Mer effektiv forvaltning

Økt sysselsetting

Lavere privat produktivitetsvekst

Høyere privat produktivitetsvekst

Lavere realavkastning

Høyere realavkastning

Lavere olje- og gasspris

Høyere olje- og gasspris

Basisforløp

Olje- og gasspris: 100 2017-kroner lavere/høyere oljepris per fat. Gassprisen endres �lsvarende.

Realavkastning: 1 prosentenhet lavere/høyere realavkastning i SPU. U�aket fra fondet justeres �lsvarende.

Produk�vitetsvekst: ½ prosent-enhet lavere/høyere årlig produk�vitetsvekst i privat sektor.

Økt sysselse�ng: 10 pst. høyere enn i basisforløpet i 2060.

Økt effek�vitet: ¼ pst. per år.

Styrket velferd: 1 pst. årlig økning i ressursinnsatsen per bruker innenfor helse og omsorg.


Boks 11.4 Friskere aldring?

Litteraturen gir ikke noe entydig svar på sammen-hengen mellom økt levealder og behovet for helse-og omsorgstjenester. Det er i hovedsak tre hypote-ser. Den første hypotesen om utvidet sykelighet1

innebærer at økningen i forventet levealder fallersammen med en like stor, eller større, økning iantall år med sykelighet. Den andre hypotesen omforkortet sykelighet2 innebærer at antall år med godhelse øker mer enn forventet levealder. Den tredjehypotesen ligger mellom disse ytterpunktene, oglegger til grunn at en økning i levealder både vilbety flere «friske» år og flere «syke» år.3 Det erdenne hypotesen som synes å ha stått sterkest i litte-raturen de senere år, og er også mest brukt i frem-skrivinger av helseutgifter.

En litteraturoversikt viser at det er klare holde-punkter for at utbredelsen av kronisk sykdom blanteldre har økt over tid.4 Samtidig har konsekvenseneav sykdom blitt mindre som følge av den medisin-ske utviklingen. Dette gir utslag i lengre levealderog mildere og langsommere sykdomsforløp. Tidenmed sykdom, og behandling, er dermed lenger ennfør, men mindre plagsom for den enkelte. Også tids-punktet for når funksjonelle begrensninger inntref-fer ser ut til å utsettes. Det konkluderes med at enaldrende befolkning må forventes å trenge helsetje-nester for en lengre periode enn tidligere generasjo-ner, men eldreomsorg for en kortere periode.

De fleste institusjoner som fremskriver helse-og omsorgsutgifter, forutsetter at økt levealder led-sages av en eller annen form for friskere aldring.Forutsetningene konkretiseres ofte med et fast for-hold mellom økning i antall leveår og økning i antallleveår uten sykdom, altså en utsatt sykelighet. Ifremskrivinger implementeres ofte forutsetningeneom utsatt sykelighet ved å forskyve aldersprofilene

for helseutgifter ut i tid.1 Dersom ett års økt levetidfor eksempel antas å gå sammen med ½ års bedrethelse, antas helseutgiftene til en 65-åring å tilsvarehelseutgiftene til en 64-åring når levealderen harøkt med 2 år.

Tabell 11.1 gir en oversikt over forutsetningenesom legges til grunn i langsiktige fremskrivinger avoffentlige finanser fra ulike institusjoner. I basisfor-løpet antas økningen i forventet levealder på 5 årfram til 2060 å gi 3 ekstra friske leveår, mens demo-grafiforløpet beskriver en utvikling med utvidetsykelighet hvor økningen i forventet levealder girav en tilsvarende økning i antall år med sykelighet.

Forutsetningen om friskere aldring er usikker.Sykdommer som diabetes og kreft avhenger av livs-stil og samfunnsmessige forhold. Hvordan vi styrersamfunnsutviklingen, vil kunne påvirke utviklingeni forventet friske leveår. Forskning viser en positivsammenheng mellom fysisk aktivitet og overle-velse, som ikke avtar med alder. I motsetning tilandre risikofaktorer, får ikke inaktivitet mindre å simed alderen. En fysisk inaktiv person på 70 år kanvinne tre kvalitetsjusterte leveår ved å bli fysiskaktiv. Det jobbes med å utvikle bedre modeller forfremskrivinger av befolkningens helsetilstand,samt bedre modeller for å vurdere effekt av uliketiltak, slik at man mer effektivt kan fremme befolk-ningens helse.1 Gruenberg, E.F. (1977) The failures of success.2 Fries, J.F. (1980) Ageing, natrual death and the compres-

sion of morbidity.3 Manton, K.G. (1982) Changing the concepts of morbidity

and mortality in the elderly population.4 Lindgren (2016) The rise in life expectancy, health trends

among the elderly and the demand for health and socialcare.

Kilder: Konjunkturinstitutet (2016), Hållbarhetsrapport 2016 för de offentliga finanserna, De økonomiske råd (2016): Dansk øko-nomi efterår 2016, Office for Budget Responsibility (2017): Fiscal sustainability report, European Commission (2015): The 2015Ageing Report, De la Maisonneuve, C. and Oliveira Martins, J. (2013): Public spending on health and longterm care, OECD, Cle-ments, B., Coady, D. and Gupta, S. (2012): The Economics of Public Health Care Reform in Advanced and Emerging Economics,IMF, IMF (2010): Macro-Fiscal Implications of Health Care Reform in Advanced and Emerging Economies.

Tabell 11.1 Forutsetninger om utviklingen i helsetilstanden ved økt levealder i langsiktige fremskrivinger fra institusjoner i ulike land

Antakelse om helsetilstand når levealderen øker med 1 år

Norge 3/5 år med god helse (basisforløp)Sverige 2/3 år med god helseDanmark 1 års utsettelse av dødsrelaterte utgifterStorbritannia ½ år med god helseEU ½ år med god helseOECD 1 år med god helseIMF ½ år med god helse


Boks 11.5 Forutsetninger for de langsiktige fremskrivingene

De langsiktige fremskrivingene i dette kapitleter utarbeidet ved hjelp av den numeriske like-vektsmodellen DEMEC, som er utviklet i Statis-tisk sentralbyrå. Sentrale forutsetninger forfremskrivingene er kort oppsummert nedenfor.En nærmere gjennomgang av forutsetningeneog beregningene er gitt i et eget arbeidsnotat fraFinansdepartementet.

Utviklingen i befolkningens størrelse ogsammensetning bygger på middelalternativet iStatistisk sentralbyrås fremskrivinger fra 2016. Idemografiforløpet er det lagt til grunn en videre-føring av arbeidsmarkedstilknytningen etteralder, kjønn og landbakgrunn. En økende andeleldre og innvandrere fra fattige land, som gjen-nomgående har lavere yrkesdeltakelse ennandre deler av befolkningen, bidrar til at syssel-settingen målt ved timeverk per innbygger avtarmed 9,5 pst. fra 2017 til 2060. I basisforløpet,hvor det er tatt hensyn til virkninger av pen-sjonsreformen på yrkesdeltakingen blant eldre,avtar antall timeverk per innbygger med 7,7 pst.i samme periode. Til sammenlikning er antalltimeverk per innbygger nå om lag på sammenivå som i 1970.

Fremskrivingene er basert på en gjennom-snittlig årlig vekst i timeverksproduktiviteten ifastlandsøkonomien på 1,5 pst. Det er 0,4 pro-sentenheter lavere enn i fremskrivingene tilNasjonalbudsjettet 2015, men høyere enn i desiste ti årene. Reallønnsveksten antas å følgetimeverksproduktiviteten i private fastlandsnæ-ringene, hvor det er lagt til grunn en gjennom-snittlig årlig vekst fram mot 2060 på 1,7 pst.

Produksjonen av olje og gass anslås å avtagradvis, til nivåer som i 2060 tilsvarer vel en fjer-dedel av produksjonen i 2015. Det er videre lagttil grunn langsiktige olje- og gasspriser på hen-holdsvis 510 kroner per fat og 1,85 kroner persm3, målt i faste 2017-kroner. Videre er det lagttil grunn en årlig realavkastning i Statens pen-sjonsfond utland på 3 pst. og et tilsvarende uttakfra fondet.

For offentlig konsum forutsettes det i demo-grafiforløpet at antall timeverk per bruker innen-for ulike tjenesteområder videreføres etter alderog kjønn.1 Dette innebærer eksempelvis at time-verksinnsatsen innenfor helse for en 80 år gam-mel mann i 2060 er på samme nivå som i 2017.Økt produktivitet innenfor offentlig tjenestey-ting tas dermed ikke ut i innsparinger i res-sursbruken, men gir rom for bedre tjenester.

Basisforløpet skiller seg fra demografiforlø-pet ved at økningen i forventet levealder på 5 årfram til 2060 antas å gi 3 ekstra friske leveår.Dette bidrar isolert sett til å dempe veksten ioffentlig konsum sammenliknet med demografi-forløpet. Samtidig er det lagt til grunn en årligøkning i ressursinnsatsen, målt per innbyggeretter alder og kjønn, på 0,5 pst. fram mot 2060innenfor sykehussektoren, som trekker i mot-satt retning. Samlet bidrar disse justeringenelikevel til å redusere økningen i den offentligeressursbruken. Fremskrivingene av alders- oguførepensjoner er basert på dagens pensjons-system.

Det beregnede inndekningsbehovet i de toforløpene fremgår av tabell 11.2.

1 Demografiforløpet tilsvarer referanseforløpet i Perspektivmeldingen 2013.Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 11.2 Inndekningsbehov i offentlige finanser. Prosent av BNP for Fastlands-Norge

2060 2100

Inndekningsbehov demografiforløp 6,0 11,3

– Friskere aldring 1,4 1,8

+ Økt ressursinnsats per bruker i sykehussektoren (fram mot 2060) 1,5 1,6

– Økt sysselsetting blant eldre 0,9 1,6

= Inndekningsbehov basisforløp 5,3 9,5

Per tiår fra 2030 1,7 1,3


lig økt ressursbruk per bruker innenfor helse ogomsorg som har drevet veksten i offentlig syssel-setting i denne perioden. Også innenfor undervis-ning har ressursbruken økt noe, mens det harvært en om lag tilsvarende reduksjon innenforoffentlig administrasjon.

11.4 Handlingsalternativer for høy velferd og bærekraftige statsfinanser

Gjennomgangen ovenfor viser at handlingsrom-met i finanspolitikken ligger an til å bli mye merbegrenset de nærmeste årene enn det vi er blittvant til, og vil bli enda mindre etter 2030. Skal vividereføre og bedre vår velferdsmodell med godefellesfinansierte løsninger, må finansieringen styr-kes og utgiftsveksten i ordningene dempes. Disseutfordringene kan ikke alle løses idag, men måløses ved at det gjøres riktige valg underveis.Nedenfor diskuteres fire handlingsalternativer,som hver og en ikke alene vil være nøkkelen, mensom sammen kan legge grunnlaget for fremtidensvelferdssamfunn.

A. Arbeidsalternativet – en stor og velkvalifisert arbeidsstyrke

En stor og velkvalifisert arbeidsstyrke er avgjø-rende for både privat og offentlig velferd. Univer-selle tjenester innenfor helse og utdanning bidrartil en stor og kompetent arbeidsstyrke, mens bar-nehager, sykehjem og permisjonsordninger leg-ger til rette for å kombinere yrkesdeltakelse medomsorgsforpliktelser. Deltakelsen i arbeidsmarke-det er dermed høy i Norge sammenliknet med defleste andre land, først og fremst som følge av for-holdsvis høy yrkesdeltakelse blant kvinner ogeldre, samtidig som arbeidsledigheten er for-holdsvis lav. Den gjennomsnittlige arbeidstiden erderimot lavere enn i flere andre land det er natur-lig å sammenlikne oss med. Det har å gjøre medat den økte yrkesdeltakelsen er blitt ledsaget avflere deltidsstillinger, hovedsakelig blant kvinner.Den forholdsvis lave gjennomsnittlige arbeidsti-den i Norge skyldes også lav normalarbeidstid,lang ferie og at omfanget av sykefravær og uføre-trygd er høyt.

Dersom det anslåtte finansieringsbehovet ibasisforløpet kun skal møtes med økt samletarbeidsinnsats (og dermed skatteinntekter), måantall timeverk per innbygger øke med 13 pst. fra idag og frem til 2060, se grønn linje i figur 11.10.Arbeidsinnsatsen vil i så fall komme opp på et nivålangt over det vi har sett i nyere tid.

En god arbeidsstrategi må ta mål av seg tilbåde å øke gjennomsnittlig arbeidstid og yrkes-deltakelsen. Hver tredje kvinne jobber deltid. Hvisdisse i stedet jobbet heltid, ville samlet antall time-verk i 2016 økt med vel 8 pst. Stadig flere kvinnertar høyere utdanning, og høyt utdannede jobbergjennomgående mer heltid. Det trekker i retningav mindre deltidsarbeid. Økt behov for sysselset-ting i helse- og omsorgssektoren, som har høydeltidsandel i dag, kan trekke i motsatt retning.

Innvandrere fra Afrika, Asia og Latin-Amerikadeltar i mindre grad i arbeidslivet enn befolknin-gen ellers. Dersom yrkesdeltakelsen i dennegruppen hadde vært som hos den øvrige befolk-ningen, ville antall timeverk økt med 3 pst. i 2016og nær 7 pst. i 2060. For at arbeidslivet og vel-ferdsstaten skal settes i stand til å møte høymigrasjon, må integreringen styrkes. Flyktningerog andre innvandrere må i større grad bli en delav arbeidslivet, se omtale i kapittel 3.

Selv om økt arbeidsinnsats er et naturlig svar påøkende levealder, illustrerer figur 11.10 at det ergrenser for hva som kan dekkes inn ved økt syssel-setting alene, særlig med tanke på at den demogra-fiske utviklingen trekker i retning av lavere syssel-

Figur 11.9 Timeverk per innbygger i offentlig sivil forvaltning. Faktisk utvikling og forløp ved uendret ressursbruk per bruker (demografi).1 Indeks 1970=11 Demografiforløpet er beregnet med utgangspunkt i dek-

ningsgrader og ressursbruk per bruker i 2013.Kilder: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Offentlig sysselsetting

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

1970 1980 1990 2000

Demografi

Faktisk

2013


setting fremover. Selv om det i basisforløpet er lagttil grunn at pensjonsreformen gir en positiv virk-ning på yrkesdeltakingen blant eldre, viser figurenat det ikke er nok til å stoppe den negative utviklin-gen. Et økende inntektsnivå over tid kan også giønske om mer fritid, som i så fall drar ned veksten iden samlede arbeidsinnsatsen.

Dersom en lykkes i å få den samlede arbeids-innsatsen 10 pst. høyere enn i basisforløpet i 2060,vil det innebære at sysselsettingen kommer opp tiltoppnivåene fra tidligere høykonjunkturer. Inn-dekningsbehovet målt som andel av fastlands-BNP vil da reduseres med 1¼ prosentenhet pertiår, se figur 11.8. Det tilsvarer om lag 3 mrd. kro-ner per år, målt i forhold til dagens verdiskaping ifastlandsøkonomien. Hvis flere kommer i arbeidfremfor på trygd, vil bidraget øke ytterligere, fordivi da også får lavere trygdeutgifter. Økt arbeidstil-bud er med andre ord helt sentralt for å under-støtte bærekraften i velferdsordningene.

Flere friske leveår vil trolig lede til høyere sys-selsetting blant eldre arbeidstakere. De økono-miske insentivene til å stå lenger i arbeid er sterke

i privat sektor. Disse må videreføres. De formellehindringene til å stå i arbeid er redusert, mens deuformelle hindrene varierer mer. Yrkesdeltakel-sen blant eldre har økt betydelig etter pensjonsre-formen, særlig i privat sektor. Samtidig er insenti-vene en del svakere i offentlig sektor. En reformav pensjonssystemet i offentlig sektor vil kunnestyrke denne utviklingen. I tillegg må færre blistående utenfor arbeidslivet av helsemessige ellerandre årsaker.

Fremtidens kunnskapssamfunn vil trolig stillehøye krav til kompetanse og omstillingsevne,både i privat og offentlig sektor. Under slike for-hold kan det bli mer krevende for eldre arbeidsta-kere å delta i arbeidslivet, selv om den enkeltemåtte ønske det. Det samme vil kunne gjeldeandre med forholdsvis svak tilknytning til arbeids-livet. Krav til utdanning og kompetanse vil ogsåfremover gi lav yrkesdeltakelse blant de yngrealdersgruppene, men en godt utdannet arbeids-styrke vil samtidig bidra til økt produktivitet ogbedre muligheter for å stå lenge i arbeidslivet. Etgodt arbeidsmiljø kan også redusere risikoen forhelseproblemer og frafall i yrkeslivet. Forebyg-gende arbeid i samarbeid med partene i arbeidsli-vet er derfor viktig.

Utfordringene i arbeidsmarkedet og arbeids-styrkens kompetanse er nærmere diskutert ikapittel 8.

B. Effektiviseringsalternativet – en mer effektiv forvaltning

De samlede utgiftene i offentlig forvaltning anslåstil 1 650 mrd. kroner i 2017, svarende til nesten60 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, etav de høyeste nivåene i OECD-området. Innenforen slik ramme vil det over tid være rom for bådeomprioriteringer og effektivisering. I et 10–15-årsperspektiv er det få bindinger i budsjettet iform av utgifter som ikke kan endres gjennomvedtak i Stortinget. Vi må få mest mulig ut av pen-gene som brukes, og vi må vise vilje og evne til åtilby gode velferdsordninger på utvalgte områderogså i fremtiden.

Avbyråkratiserings- og effektiviseringsrefor-men gir betydelige årlige innsparinger og leggertil rette for omprioriteringer i statsbudsjettet. Envidereføring av denne reformen vil øke handlings-rommet i finanspolitikken fram mot 2030. Det erogså viktig å gjennomføre reformer som bedrerdet offentlig finansierte tjenestetilbudet og styr-ker offentlige budsjetter, slik som kommunerefor-men.

Figur 11.10 Antall timeverk per innbygger i alderen 15–74 år. Faktisk utvikling og ulike forløp fremover1

1 I demografiforløpet legges det til grunn en videreføring avdagens arbeidsmarkedstilknytning etter alder, kjønn oglandbakgrunn. En økende andel eldre og innvandrere fraAsia, Afrika og Latin-Amerika bidrar til nedgangen i arbeids-innsats, siden disse gruppene i dag har forholdsvis lav ar-beidsmarkedstilknytning. I basisforløpet er det i tillegg tatthensyn til virkninger av pensjonsreformen på yrkesdeltakin-gen blant eldre. Med nødvendig økt sysselsetting menes athele inndekkingsbehovet i offentlig finanser i basisforløpetskal dekkes med økt arbeidsinnsats.


950

1 000

1 050

1 100

1 150

1 200

950

1 000

1 050

1 100

1 150

1 200

1970 1985 2000 2015 2030 2045 2060

Demografi

Nødvendig sysselsetting

Basisforløp

Inndekning gjennom økt arbeidsinnsats


Teknologiske nyvinninger, endrede arbeids-former og klarere prioriteringer gir betydeligemuligheter for effektivisering i den offentlig finan-sierte tjenesteproduksjonen over tid. Helsetje-nester gir flere eksempler på at tjenestene kanomstilles og leveres på nye måter. Ny teknologi,som for eksempel hjemmedialyse, gjør at tjenesterkan leveres nær brukeren og spare det offentligefor store ressurser. IKT-løsninger gir størremuligheter for egenomsorg, mer treffsikre tiltakrettet mot kronisk syke og identifisering av stor-forbrukere av helsetjenester. På andre områder,som omsorg og undervisning, kan det være van-skeligere å tilby like gode tjenester hvis denoffentlige sysselsettingen per bruker reduseres.Erfaringene så langt kan også tyde på at ny tekno-logi har ført til økt utgiftsvekst, ikke redusert,siden ny teknologi gjerne ledsages av et større til-bud og flere behandlinger.6

Selv om en mer effektiv forvaltning er forenligmed at kvaliteten videreføres, kan kutt i res-sursbruken ha konsekvenser for deler av tilbudet.Vedvarende effektivisering vil – og skal – i mangetilfeller innebære lavere innsats på mindre priori-terte områder. Det kan innebære at tjenester fjer-nes, eller at det fellesfinansierte ambisjonsnivåetreduseres. Utvalgte områder vil på samme tidkunne styrkes. Med en fortsatt standardvekst idet samlede offentlige velferdstilbudet litt i under-kant av den faktiske utviklingen de siste tjueårene, vil ressursbehovet i offentlig sivil forvalt-ning øke betydelig i tiårene fremover.

Dersom velferdsproduksjonen i offentlig sek-tor effektiviseres slik at timeverkene per innbyg-ger reduseres med ¼ pst. per år, vil inndeknings-behovet per tiår fra 2030 reduseres med vel 1 pro-sentenhet, målt som andel av fastlands-BNP, sefigur 11.8. Det tilsvarer i dag i underkant av 3 mrd.kroner per år. Til sammenlikning bidrar avbyrå-kratiserings- og effektiviseringsreformen til ennetto innsparing for staten på 1,2 mrd. kroner. Forå møte hele det anslåtte inndekningsbehovet, måde samlede kuttene dobles til ½ pst. per år frem til2060. Timeverkene per innbygger i den offentligetjenesteytingen vil da ende opp på samme nivåsom tidlig på 1990-tallet, se figur 11.11, mensendringer i sammensetningen av befolkningenisolert sett tilsier økt ressursinnsats.

Gjennom reformer og klare prioriteringer erdet også mulig å redusere offentlige overføringertil blant annet husholdninger og næringslivet,som står for over 40 pst. av de samlede offentlige

utgiftene. Siden 1990 er for eksempel overførin-gene til næringslivet om lag halvert målt somandel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien.Pensjonsreformen er et eksempel på en reformsom har styrket bærekraften i trygdeordningene.

Arbeidet med en mer effektiv forvaltning ernærmere diskutert i kapittel 9.

C. Medfinansieringsalternativet – større privat ansvar

Privat medfinansiering av offentlige tjenester,eller at ansvaret for tjenester overføres til privatsektor, vil lette presset på offentlige finanser. Medfortsatt økte inntekter vil det være enklere forhusholdningene selv å bære noen av kostnadeneved egen bruk av velferdstjenester. Særlig gjelderdet tjenester med høy privat avkastning.

Brukerbetalinger og gebyrer er nå på om lagsamme nivå som tidlig på 1990-tallet målt somandel av fastlands-BNP, etter en markert økningpå slutten av 1980-tallet, se figur 11.12. Den pri-vate medfinansieringen utgjør vel 8 pst. av deoffentlige inntektene fra fastlandsøkonomien, somer 4–6 prosentenheter lavere enn land som USA,Finland og Sveits. Helse- og omsorgstjenester oghøyere utdanning er områder der flere andre

6 OECD (2017), New Health Technologies: Managing access,value and sustainability, OECD Publishing, Paris.

Figur 11.11 Timeverk per innbygger i offentlig sivil forvaltning. Faktisk utvikling og ulike forløp fremover1

1 Den røde stiplede linjen viser utviklingen i offentlige time-verk per innbygger i basisforløpet, hvor økningen først ogfremst skyldes aldringen av befolkningen. Med nødvendigeffektivitet menes at hele inndekningsbehovet i offentlig fi-nanser i basisforløpet skal dekkes utelukkende gjennom økteffektivitet i offentlig tjenesteproduksjon.


150

200

250

150

200

250

1970 1985 2000 2015 2030 2045 2060

Basisforløp

Nødvendig effektivitet

Inndekning gjennom økt effektivisering


OECD-land har vesentlig større innslag av privatmedfinansiering enn Norge. Enkelte tjenester, sliksom skolefritidsordningen og vann, avløp og reno-vasjon, er i de fleste kommuner fullt ut brukerfi-nansiert i Norge. På andre områder, slik som bar-nehager og sykehjem, er innslaget av privat medfi-nansiering betydelig, mens andre tjenester er gra-tis for brukeren.

Økt innslag av privat medfinansiering vil gistørre inntekter til det offentlige, og kan i tilleggvære med på å dimensjonere tjenestetilbudetbedre. Når tjenester er sterkt subsidiert, vil ikkeetterspørselen etter dem gi et riktig bilde av nyt-ten av tjenesten. Økt innslag av privat medfinansi-ering kan også gi et velferdstilbud som i størregrad er tilpasset den enkeltes ønsker og behov.Samtidig må det fortsatt legges vekt på å tilbygode, billige fellesordninger på prioriterte områ-der.

En videre definisjon av medfinansiering ellerstørre privat ansvar kan også inkludere tiltak derytelsesnivåene i velferdssystemet reduseres og atdet ytes stønader i færre tilfeller. Det vil særligvære aktuelt dersom det også kan ha gunstigeeffekter på arbeidstilbudet, se omtale i kapittel 8.

Figur 11.12 viser at dersom det anslåtte finan-sieringsbehovet i basisforløpet kun skal møtesmed økt privat medfinansiering, vil det kreve mer

enn en dobling i brukerbetalingene sammenliknetmed i dag, målt som andel av fastlands-BNP. Slikeberegninger illustrerer først og fremst viktighetenav å lykkes med de to andre strategiene – øke sys-selsettingen og effektivisere og målrette detoffentlige velferdstilbudet.

Arbeidsdelingen mellom offentlig og privatsektor og bruk av privat medfinansiering er nær-mere behandlet i kapittel 9.

D. Skattealternativet

Våre godt utbygde velferdsordninger gjenspeiles iet høyt skattenivå, også i europeisk sammenheng.Selv om skattenivået må ses i sammenheng medønsket nivå på velferdsytelsene, er det likevelgrenser for hvor høyt skattenivået kan være.Større skatteøkninger gir en betydelig risiko forunndragelser eller tilpasninger og at skattegrunn-lagene dermed blir mindre. Høy skatt på arbeids-inntekt vil kunne redusere arbeidstilbudet, menshøy skatt på kapital vil kunne svekke insentivenetil å investere og drive næringsvirksomhet iNorge. Skattegrunnlagene utfordres også avandre utviklingstrekk, som globalisering, digitali-sering og økt skattekonkurranse mellom land, seavsnitt 11.2.1 og boks 11.6.

Internasjonalt diskuteres det hvordan nasjo-nale og internasjonale skatteregler bør tilpassesfor å beskytte selskapsskattegrunnlaget og mot-virke flytting av overskudd til lavskatteland. Dennorske selskapsskattesatsen er gradvis redusertde siste årene. Det er også innført en regel sombegrenser overskuddsflytting gjennom gjeldsopp-tak ved at selskapenes muligheter til å trekke fragjeldsrenter betalt til nærstående långiver erbegrenset. I 2015 inngikk et bredt flertall på Stor-tinget et skatteforlik som blant annet innebærer atselskapsskatten vil reduseres til 23 pst. i 2018.Skatteforliket innebærer også at regjeringen skalarbeide for å forhindre uthuling av skattegrunnla-gene ved påse en rask og mest mulig fullstendigimplementering av BEPS-anbefalingene i det nor-ske regelverket.7

Dersom offentlige budsjetter skal balanseresved økte skatter alene, er det over tid vanskelig åkomme utenom vridende skatter med konsekven-ser for arbeidstilbud og investeringer. Skatt påarbeid utgjør over halvparten av de samledeskatte- og avgiftsinntektene fra fastlandsøkono-

Figur 11.12 Privat medfinansiering. Brukerbetalinger i prosent av Fastlands-BNP. Faktisk utvikling og ulike forløp fremover1

1 Med nødvendig medfinansiering menes at hele inndeknings-behovet i offentlig finanser i basisforløpet skal dekkes ute-lukkende med økt privat medfinansiering.


0

2

4

6

8

10

12

0

2

4

6

8

10

12

1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060

Basisforløp

Nødvendig medfinansiering

Inndekning gjennom økt medfinansiering

7 I regi av OECD har over 100 land samarbeidet om anbefa-linger for å forhindre uthuling av statenes skattegrunnlagog sikre at inntektene skattlegges der verdiskaping skjer.BEPS står for «Base Erosion and Profit Shifting».


Boks 11.6 Utviklingstrekk som kan utfordre skattegrunnlagene

Økt mobilitet er positivt for verdiskapingen, mener en utfordring for beskatningen. Selskapsskat-ten er særlig utsatt og er satt ned i flere land, sefigur 11.13A. Blant annet fører digitalisering medseg nye forretningsmodeller som kan ha konse-kvenser for beskatningen. Internasjonale plattfor-mer som formidler utleie eller tjenesteytelser iden digitale delingsøkonomien, tar gjerne en fastandel av omsetningen. Disse internasjonale platt-formene kan benytte samme metoder for skatte-tilpasning som andre internasjonale selskaper,slik at de i praksis ilegges minimal skatt. I så fallblir bare den delen av betalingen som tilfallerutleier eller tjenesteyter, beskattet nasjonalt. Tje-nestetilbyderne er oftest privatpersoner som hverhar forholdsvis liten omsetning. Følgelig drivesmye av delingsaktivitetene innenfor eller nærminstegrenser i skattesystemet.

I takt med at utslipp i ikke-kvotepliktig sek-tor skal reduseres fram mot 2030, vil inntektenefra dagens miljørelaterte avgifter reduseres. I til-legg blir avgifter som tidligere har vært begrun-net med behovet for offentlige inntekter, iøkende grad brukt aktivt for å oppnå miljøpoli-tiske målsettinger. I 2015 utgjorde særavgiftenepå kjøp, eie og bruk av kjøretøy om lag 52 mrd.kroner. For å redusere utslippene av klimagas-

ser fra transportsektoren brukes sterke virke-midler for å fase inn kjøretøy som ikke harutslipp. Slike kjøretøy er i dag fritatt for merver-diavgift og engangsavgift, ilegges lav årsavgiftog er ikke omfattet av veibruksavgiftene. Det eri tillegg fremmet anmodningsvedtak om at nul-lutslippsbiler skal fritas for årsavgift og omregis-treringsavgift. Rask teknologisk utvikling kom-binert med sterke insentiver gjør at nullutslipp-skjøretøy kan bli faset inn i bilparken i løpet av fåår. Det vil føre til et tilsvarende raskt fall i inntek-tene fra engangsavgiften, mens inntektene fraårsavgiften, omregistreringsavgiften og drivstof-favgiftene vil reduseres gradvis i takt med at bil-parken går over fra bensin- og dieselbiler til nul-lutslippskjøretøy. Dersom alle nye personbilerer nullutslippsbiler fra og med 2025, vil de årligeinntektene fra bilrelaterte avgifter kunne fallemed om lag 30 mrd. kroner fram til 2030, hvoravdet alt vesentligste fram til 2025, se figur 11.13B.I tillegg kommer reduserte inntekter fra mer-verdiavgift på kjøretøy, bompenger mv. Bereg-ningene illustrerer at en videreføring av avgifts-fordeler for nullutslippsbilenes kombinert meden rask innfasing av nullutslippsbiler, i løpet avfå år kan føre til en kraftig reduksjon i handlings-rommet i statsbudsjettet.

Figur 11.13 Formelle selskapsskattesatser i utvalgte land og bilrelaterte avgifter. Prosent

Kilde: OECD og Finansdepartementet.

2018

A. Formelle selskapsskatter 1981-2016. Prosent

B. Bilrelaterte avgifter forutsatt at alle nye personbiler er nullutslippsbiler fra og med 2025. Mrd. 2017-kroner

Selskapsskatter og bilavgifter

0

10

20

30

40

50

60

0

10

20

30

40

50

60

1980 1986 1992 1998 2004 2010

Norge

OECD

Sverige, Danmark og Finland

0

10

20

30

40

50

60

70

2000 2010 2020 2030

Engangsavgift

Årsavgift

Vektårsavgift

Omregistreringsavgift

Veibruksavgift påbensin

Veibruksavgift påautodiesel

CO2-avgift på bensin

CO2-avgift påautodiesel


mien. I beregningene i figur 11.14 er det som enillustrasjon vist den nødvendige utviklingen idirekte skatter og trygdeavgifter betalt av hus-holdningene for å balansere offentlige budsjetterfram mot 2060. Uten tilbakevirkende, negativeeffekter fra skatt til arbeidstilbud, må direkte skat-ter på husholdningenes inntekter øke med 7 pro-sentenheter (27 pst.) fram til 2060 for å balansereoffentlige budsjetter. Det vil svekke insentivene tilarbeid, redusere skattegrunnlagene og gjøre detnødvendig å øke skattenivået ytterligere. Dette erillustrert ved den stiplede røde linjen i figuren,hvor det er forutsatt at en økning i skattenivåetmed 1 pst. reduserer arbeidstilbudet med 0,1 pst.Det øker inndekningsbehovet med i underkant av0,4 prosentenheter per tiår sammenliknet medinndekning gjennom for eksempel økt mobilise-ring av arbeidskraft eller innsparing gjennomeffektivisering av offentlig tjenesteyting. Økt skattpå kapital vil også svekke viktige skattegrunnlag,blant annet ved å påvirke insentivene til å inves-tere og produsere i Norge.

Oppsummering

I dette avsnittet er det redegjort for fire handlings-alternativer som kan vurderes i en samlet løsningfor å finansiere velferdsordningene i tiårene frem-over. Økt arbeidsinnsats står helt sentralt. Det

styrker offentlige finanser, og gir den enkeltemulighet til å øke sin inntekt og velstand. Viderevil en mer effektiv offentlig forvaltning og klareprioriteringer ut fra hva som gir mest velferd forpengene være nødvendige elementer i et bære-kraftig velferdssamfunn. Det gjelder ikke bareoffentlige finansierte tjenester, men også overfø-ringer som utgjør en stor del av de samlede offent-lige utgiftene. Historien har vist at det er mulig.Subsidier til næringslivet har falt, og pensjonsre-formen har gjort pensjonssystemet robust overforøkende levealder.

Beregningene viser at inndekningsbehovetikke alene kan møtes med ett handlingsalternativ.Det er for eksempel ikke sannsynlig at en mereffektiv offentlig forvaltning alene vil fåutgiftsveksten ned på linje med veksten i inntek-tene. Det beregningene antyder er at en vellykketkombinasjon av de to handlingsalternativene –høy sysselsetting og en effektiv offentlig forvalt-ning – vil kunne gi et godt bidrag til å møte deutfordringene vi står overfor i tiårene fremover.

11.5 Regjeringens strategi for fremtidens velferdssamfunn

Fremtiden vil by på utfordringer og muligheter.Noen utfordringer vet vi ganske sikkert vilkomme, og da må fornuftige tiltak settes inn i tide.Inntektene må opp eller utgiftene ned sammenlik-net med om vi sitter stille. Regjeringen mener vik-tige elementer i en strategi for å trygge velferds-ordningene i tiårene fremover er:– Økt deltakelse. Når levealderen øker, må

avgangsalderen fra arbeidslivet øke. Samtidigmå flere bli bedre integrert i arbeidsmarkedet.Økt kompetanse er viktig for å få til dette. Tryg-deordninger og skattesystemet må gjøre detmer lønnsomt å jobbe.

– Mer effektiv offentlig ressursbruk og klare priori-teringer. Bærekraftige velferdsordninger forut-setter en hensiktsmessig organisering avoffentlig virksomhet og en systematisk, konti-nuerlig og aktiv innsats for å øke effektiviteteni offentlig sektor. Innretningen av offentlig bud-sjetter må målrettes, slik at vi får mest muligvelferd ut av pengene.

En politikk for en stabil økonomisk utviklingbidrar til økt velstand og velferd over tid. Regjerin-gen vil føre en ansvarlig økonomisk politikkbasert på handlingsregelen for uttak av pensjons-fondet. Det legges til grunn en forventet realav-kastning på 3 pst. Finanspolitikken skal tilpasses

Figur 11.14 Direkte skatter betalt av hushold-ningene som andel av BNP Fastlands-Norge. Faktisk utvikling og forløp for skatteandelen som dekker finansieringsbehovet i basisforløpet med og uten tilbakevirkninger på arbeidstilbudet. Prosent

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

0

5

10

15

20

25

30

35

40

1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060

Med tilbakevirkning påarbeidstilbudet

Uten tilbakevirkning påarbeidstilbudet

Inndekning gjennom direkte skatter


situasjonen i norsk økonomi, med mål om å jevneut svingninger i produksjon og sysselsetting.

Da Stortinget sluttet seg til handlingsregelen i2001, ble det understreket at oljeinntektene ikkemåtte bli en unnskyldning for å la være å foretanødvendige systemreformer. Arbeidet med enmer effektiv organisering av offentlig forvaltninger krevende, men samtidig avgjørende for at viskal klare å dra nytte av nye muligheter til å tilbynye og bedre tjenester. En innovativ privat sektorvil også være viktig for å få til en effektiv offentligsektor med smarte løsninger. Samtidig må det leg-ges til rette for at alle innbyggere, uansett hvor ilandet de bor, ved hjelp av moderne løsninger skalkunne benytte seg av de samme gode offentligetjenestene.

Et velfungerende arbeidsmarked er avgjø-rende for en sterk økonomi. For den enkelte betyrdet å ha en jobb både stabil inntekt og deltakelsepå en sosial arena. Det kan også gi personligutvikling og bedre helse. Samtidig er gode fellesfi-nansierte velferdsordninger avhengige av balansemellom hvor mange som bidrar til inntektene oghvor mange som mottar ytelser. Utdanning leggergrunnlaget for en stor og kompetent arbeids-

styrke som både kan bidra til, og dra nytte av, denteknologiske utviklingen, og er en hovedpriorite-ring for regjeringen. Samtidig må vi sørge for atgrupper som i dag har lav yrkesdeltakelse får ensterkere tilknytning til arbeidslivet. Det stillerkrav både til den enkelte, og til at det legges tilrette for at mangfoldet i arbeidsmarkedet utnyttesbest mulig.

Figur 11.15 oppsummerer handlingsalternati-vene for å møte det økende inndekningsbehovet ioffentlige finanser – økt sysselsetting, en mereffektiv forvaltning, økt privat medfinansiering ogøkt skatt. Det er lite sannsynlig at noen av dissestrategiene alene vil kunne være løsningen på deutfordringene finansieringen av velferdsordnin-gene står overfor. Vi må lykkes på flere områdersamtidig. En kombinasjon av økt arbeidsinnsatsog en mer effektiv tjenesteyting vil være avgjø-rende for å trygge fortsatt gode velferdsordnin-ger.

Erfaringer viser at velferdssamfunnet er i sta-dig utvikling. Helt til høyre i figuren vises et forløpder velferdsordningene bygges ytterligere ut iårene fremover, om enn ikke så raskt som de sistetiårene. For å finansiere en slik styrking av vel-

Figur 11.15 Finansiering av velferdsordningene. Behov for finansiering (blå søyler) og inndeknings-alternativer regnet per tiår fra 2030 til 2060. Basisalternativet1 og et alternativ med styrket velferdstilbud.2 Prosent av BNP Fastlands-Norge1 Alternativene er nærmere beskrevet avsnitt 11.4, mens basisalternativet er beskrevet i boks 11.5.2 I alternativet styrket velferd øker ressursinnsatsen per bruker innenfor helse og omsorg med 1 pst. per år. Som en teknisk illus-

trasjon er det lagt til grunn en inndekning i form av økt arbeidsinnsats (10 pst. flere timeverk per innbygger i 2060 sammenlik-net med basisalternativet) og økt effektivitet i offentlig forvaltning (¼ pst. per år). Ytterligere tiltak tilsvarer gjenstående inndek-ningsbehov.


0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

Strategier for velferd og bærekraftige statsfinanser

Alt. DAlt. A Alt. B Alt. C

Inndekning vedøkt sysselsetting

Inndekning vedøkt effektivitet

Inndekning vedøkt privat ansvar

Inndekning ved økt skatt

Styrketvelferdstilbud

Økt sysselsetting

Mer effektiv ressursbruk og omprioritering

Økt privat medfinansiering og ansvar

Økt skatt

Dagens ressursbruk

Økt ressursbruk

Andre tiltak


ferdsordningene må arbeidsinnsatsen frem mot2060 ta seg opp til nivåene fra tidligere høykon-junkturer, til tross for at demografien i denne peri-oden trekker i motsatt retning. Samtidig må vievne å få mer ut av offentlige ressurser. Et ambi-sjonsnivå for velferdsordningene som skissert idette forløpet, vil i tillegg kreve andre tiltak somstyrker de offentlige finansene. Det kan være til-tak som ytterligere øker arbeidsinnsatsen ellereffektiviteten i offentlig forvaltning. Alternativtmå offentlige budsjetter styrkes ved at deler av tje-nesteproduksjonen overlates til det private marke-det, eller gjennom økt medfinansiering eller økteskatter.

Med solide statsfinanser, et produktivtnæringsliv og en høyt utdannet arbeidsstyrke har

Norge et godt utgangspunkt i møte med fremti-den. Selv med gode forutsetninger, står norskøkonomi likevel overfor betydelige utfordringer.Skal vi trygge det norske velferdssamfunnet i nyetiår, må vi først og fremst legge til rette for øktyrkesdeltakelse og åpne for nye og bedre løsnin-ger.

Finansdepartementet

t i l r å r :

Tilråding fra Finansdepartementet 31. mars2017 om Perspektivmeldingen 2017 blir sendtStortinget.

Meld. St. 29(2016 – 2017)


Meld

. St. 29

(20

16

–20

17

)


Perspektivm

eldingen 20

17

Bestilling av publikasjoner Offentlige institusjoner:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInternett: www.publikasjoner.dep.noE-post: [email protected]: 22 24 00 00 Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpubE-post: [email protected]: 55 38 66 00 Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Omslagsillustrasjon: Anagram Design AS

Trykk: 07 PrintMedia AS – 03/2017

07 PRINTMEDIA – 2041 03

79

MIL

JØ

MERKET TRYKKERI

Documents

Meld. St. 29 (2016–2017) - Regjeringen.no...2016–2017 Meld. St. 29 7 Perspektivmeldingen 2017 rer godt i møte med de neste tiårenes utfordrin-ger. Tydeligere prioriteringer av