Mehanizmi mobilizacije i alternative alokacije javnih …...kako u formulisanju tako i u realizaciju ekonomske i, posebno, fiskalne politike. Teıkoće u Srbiji i za nju potiču iz

Mad�ar, Lj. (2008) �Mehanizmi mobilizacije i alternative alokacije javnih sredstava�, Studija br.1, Beograd.

Mad�ar Ljubomir

Mehanizmi mobilizacije i alternative alokacije javnih sredstava Abstrakt

Ovaj rad predstavlja diskusioni osvrt na neke institucionalne defekte i mogućnosti usavr�avanja. Među gotovo neprevladive elemente ba�tine prethodnog socijalističkog poretka spada preterano visoka javna potro�nja za koju se �iroko veruje da nije odr�iva u ne�to du�oj vremenskoj perspektivi. Preterani teret javnih rashoda uveliko se tumači kao jaka finansijska osnova za jednako hipertrofiranu i preterano moćnu dr�avu koja predstavlja potencijalnu pretnju procesu demokratizacije i jačanja ljudskih prava i sloboda. Neodmereno dr�avno posezanje u dru�tveni dohodak i bogatstvo ispostavlja se ne samo kao (makro)ekonomski problem nego i kao politički i naj�iri dru�tveni rizik. Visoko uče�će raznih oblika kolektivne potro�nje u BDP-u, pored toga �to je nasleđeno iz pro�losti, pokazuje jasnu tendenciju nastavljanja u vremenu. Ono se stoga sve vi�e i vi�e smatra za krupan izazov sa kojim se sučeljava privreda i zajednica kao celina. Detaljnije su razmotrene determinante nepo�eljno visokog fiskalnog tereta. Takođe je razmotren jedan broj �iroko prihvaćenih činilaca koji koče obuzdavanje javne potro�nje i ote�avaju pobolj�avanje njene alokacije. Problem zajedničkog rezervoara i niz problema tipa odnosa između principala i agenta analizirani su i sistematski su razmotrene njihove specifične manifestacije i posebne determinante pod konkretnim okolnostima u Srbiji.

Srbija je ocenjena kao nedovoljno upravljiv i za usmeravanje nepogodan objekt, kako u formulisanju tako i u realizaciju ekonomske i, posebno, fiskalne politike. Te�koće u Srbiji i za nju potiču iz njene znatne ako ne i preterane etničke � a sa njom i kulturne, verske, istorijske i druge � heterogenosti koja ima za posledicu �iroko diversifikovano i politički izdeljeno biračko telo. Najuticajniji rezultat političke izdiferenciranosti su �iroke, nestabilne, vi�estruko sputane i nedelotvorne koalicione vlade. Slabe vlade nisu sposobne da izvedu ekonomske i fiskalne reforme sa potrebnom obuhvatno�ču i brzinom. Mnogo toga �to nije na zadovoljavajući način urađeno i �to i dalje iziskuje duboke preobra�aje pokazuje se kao u krajnjoj liniji objektivno uslovljeno, tj. izazvano heterogeno�ću dru�tva koja ga čini konfliktnom i nestabilnom celinom. Naporedo sa ovim, daleko je od toga da bude na zadovoljavajući način razvijena kompleksna konstelacija institucija za bud�etsku reviziju i finansijsku kontrolu. Za stvaranje �iroke i prefinjene mre�e kontrolnih tela i revizionih institucija svakoj zemlji su potrebne zama�ne mase znanja, informacija, visoke ekspertize opredmećene u lako dostupnim kadrovima i vremena � elemenata za koje je op�tepoznato da su u Srbiji krajnje oskudni.

Usled slabih i nepotpuno institucionalizovanih mehanizama kontrole, političarima i drugim nosiocima moći otvoreni su u Srbiji �iroki prostori za diskreciono, očito voluntarističko odlučivanje. Kako je u isto vreme politička konkurencija opterećena mnogim slabostima, politički akteri ispoljavaju te�nju ka akumuliranju neodmereno velike količine političke moći. Dok su na vlasti, oni koriste dr�avne resurse i novac poreskih obveznika za gradnju svojih klijentelističkih mre�a i za �irenje svoje političke podr�ke. Oni tako postaju te�ko zamenjivi, na svojim polo�ajima ostaju predugo, a politički sistem postaje nefleksibilan i nesposoban da se uhvati u ko�tac sa izazovima

2

ovog vremena. �tavi�e, usled dubokih strukturnih otkaza partikularni interesi političkih delatnika i njihovih organizacija silno odstupaju od op�tedru�tvenog interesa, kako god da se on defini�e. Proizlazi da su krupna opasnost po trajniju odr�ivost fiskalnog sistema i prvrede u celini i članovi političkog direktorijuma i njihova jasno ispoljena sklonost da koriste novac poreskih obveznika za �to potpunije jačanje svoje privatne, partikularistički negovane političke pozicije.

Sa slabom političkom konkurencijom i nestabilnim i vi�estruko ograničenim koalicionim vladama, Srbija nema izgleda da bude osobito uspe�na u sprovođenju reformi i uspostavljanju efikasne institucionalne strukture, uključujući i onu koja se odnosi na fiskalni sistem. Sama dr�ava će po svoj prilici ostati sapeta i nedelotvorna, �to će je učiniti nedovoljno opremljenom za kreiranje i izvr�avanje valjanih poduhvata na raznim područjima politike. Poenta ove argumentacije je da zemlja treba da se opredeli za su�enu, ograničenu dr�avu, ali takvu koja će biti jaka i energična na strogo omeđenom području na kome je očito nezamenljiva.

Ključne reči: fiskalni sistem, javna potro�nja, strukturni otkazi političkog sistema, problem zajedničkog rezervoara, odnosi između principala i agenta,

politička konkurencija, politički voluntarizam, etnička i kulturna heterogenost, koalicione vlade, prepreke reformi, minimalna dr�ava.

1. Uvod

Veliki teret javnog tro�enja i mera u kojoj ono povećava tro�kove u privredi Srbije dobro su poznati i ne iziskuju opse�nu argumentaciju. Iscrpne i pouzdane informacije o obimu i strukturi tog tro�enja pru�aju pre svega zvanične publikacije Ministarstva finansija Republike Srbije (u daljem tekstu MFIN) � statistički bilten, zvanični dokumenti i analitičke studije koji i u �iroj javnosti stiču sve veći renome, uveliko se citiraju i nesumnjivo vr�e lako prepoznatljiv uticaj. Već i letimičan pogled na te različite publikacije omogućava da se zaključi da nam je dr�ava daleko najkrupniji i najmoćniji akter u raspolaganju resursima i da mnogo toga �to se odvija u na�oj privredi i dru�tvenoj zajednici kao celini zavisi od opredeljenja dr�ave i odluka postredstvom kojih, razume se uz oslonac na prinudu, pose�e u raspolo�ivi dohodak i ostvaruje njegovu dalekose�nu preraspodelu. Pojam javnih sredstava, o kome je reč u ovom tekstu, definisan je u �irem smislu. On prirodno obuhvata sve kategorije poreskih prihoda, ali i ostale da�bine iza kojih stoje mehanizmi dr�avne prinude kao �to su primanja organizacija obaveznog socijalnog osiguranja sa poznatim sastavnicama penzijskog i invalidskog osiguranja. Tu su zatim prihodi od privatizacije, međuarodne donacije, prilivi po osnovu javnog (posebno inostranog) zadu�ivanja i mogući prihodi po osnovu kreiranja novčane mase. Paralelno sa prihodima valja pomno pratiti i pa�ljivo razmatrati i rashode jer oni u pribli�no istoj meri predstavljaju materijalnu osnovu dr�avne moći i jednako sna�an skup instrumenata putem kojih dr�ava utiče na privredu, a raspodelu markantno odvaja od obrasca koji bi proistekao iz tr�i�nih i njima primerenih regulativnih mehanizama.

2. Fiskalno opterećenje i njegova profesionalna i op�tedru�tvena percepcija O neodmerenom fiskalnom opterećenju privrede rekla je svoju argumentovanu i nepobitnu reč i struka i naj�ira javnost. Ni u stručnoj ni u �iroj javnosti nema kolebanja kad je u pitanju ocena velikih fiskalnih nameta i njihovih nepovoljnih razvojnih učinaka. Budući da je ocena prevelikog tro�ka dr�ave i njenih zama�nih redistributivnih zahvata

3

tako uverljivo formulisana na raznim nivoima stručnosti, neposredno sledi da ovde nije ostalo mnogo toga da se dokazuje. Dovoljno je tek ukazati na različite i brojne ocene koje su u �irokom opticaju, a potom se pozabaviti krupnijim implikacijama visokog uče�ća fiskalnih nameta i javne potro�nje u dru�tvenom proizvodu ove zemlje. Strategija prezentacije ovih markantnih činjenica biće stoga veoma jednostavna. U prvom pododeljku ovog odeljka biće istaknut mali broj probranih i karakterističnih činjenica, a u drugom, ne�to obimnijem, neke sna�ne i doista upečatljive reakcije na fiskalni teret za koji se ne bi moglo reći da je dugoročno odr�iv. 2.1. Fiskalno opterećenje dru�tva: neke karakteristične činjenice Teret javnih da�bina lako se sagledava iz praktično svih dokumenata i studija koje produkuje i redovno objavljuje MFIN. U bilo kom redovnom mesečnom Biltenu javnih finansija (npr. MFIN 2007b, s. 22, a potom ss. 24-47 i 50-4) mogu se naći sređene cifre koje ne mogu a da ne proizvedu duboku impresiju u vezi sa istinski impozantnom masom sredstava koja na razne načine ubira i preraspodeljuje dr�ava posredstvom svojih brojnih agencija. Analitičke studije urađene u MFIN-u i objavljene u njegovoj re�iji (npr. MFIN 2007a, 21-41) daju u tom pogledu jednu kolekciju vi�e sintetizovanih uvida, pa je i utisak o meri u kojoj dr�ava raspola�e tokovima proizvedenih dobara i usluga utoliko upečatljviji. Za oblikovanje razumljive i ilustrativne predstave o razmerama dr�avnog posezanja u tokove kreiranja i, posebno, redistribicije proizvoda i dohotka posebno su pogodni memorandumi o bud�etu i ekonomskoj i fiskalnoj politici koji već predstavljaju respektabilnu seriju i o va�nim aspektima dr�avne politike pru�aju operativno pogodne uvide ne samo skup�tini i njenim telima nego i naj�iroj javnosti. Tako se u jednom od ovih novijih memoranduma (MFIN 2007c, ss. 30, 34-5) mogu naći sintetičke cifre koje o zahvatanjima i intervencijama dr�ave govore rečitije od bilo kakvih verbalnih komentara. Za 2007. godinu procenjeno je da su ukupni dr�avni prihodi (uključujući i ne osobito velike kapitalne prihode ali bez kapitalnih transakcija) dosegli čitavih 40,1% bruto domaćeg proizvoda (BDP), a da je na poreske prihode od tog iznosa otpalo 35,4%, odnosno blizu 90% javnih prihoda. Ukupni rashodi i izdaci na�li su se na pribli�no istom nivou i izneli 40,6% implicirajući konsolidovani deficit od 0,5% BDP-a. Dodu�e, u jednom od novijih biltena (MFIN 2007b, s. 22) sadr�ana je informacija o pozitivnoj vrednosti konsolidovanog bilansa za prvih 11 meseci, i to na nivou od nepunih 2% BDP-a.

Ovim je usput ilustrovana nagla�ena nestabilnost čak i ovako va�nih makroekonomskih pokazatelja, ali poenta je na (relativno) velikoj masi dru�tvenog proizvoda koja biva aproprisana, a potom i redistribuirana u dr�avnoj re�iji. Od značaja je da se i u ovom kontekstu naglasi da se moć dr�ave uspostavlja i ispoljava kroz obe kategorije, i kroz prihode i kroz rashode. Ekonomski i finansijski tokovi se svode na istu resursnu masu, ali se moć javne vlasti (re)produkuje posve nezavisno po osnovu prihoda i po osnovu rashoda. Ta moć se jednom ispoljava prilikom fiskalnih aproprijacija, a potom jo� jednom, i to kroz zasebne mehanizme, prilikom formiranja izdataka i tro�enja ubranih resursa. Ako u obračunu relativnog fiskalnog opterećenja BDP-a tokovi prihoda i rashoda i nisu aditivni, oni se u jednom �irem smislu pokazuju kao aditivni kad je reč o formiranju moći zasnovane na upravljanju prisvojenim resursima. Drugim rečima, dr�ava uspostavlja i ispoljava svoju moć najpre prilikom prisvajanja dohotka u obezbeđivanju svojih prihoda, a potom jo� jednom prilikom alokacije i tro�enja tako ubranog dohotka.

2.2, Fiskalni teret i njegova refleksija u struci i javnosti

4

Veliko fiskalno opterećenje nije moglo da promakne onom delu profesije koji je usmeren na praćenje makroekonmskih kretanja i proučavanje njihovih determinanti i implikacija. To je u stvari postala jedna od najfrekventnijih i najsna�nije intoniranih tema u svekolikoj tekućoj naučnoj produkciji iz oblasti makroekonomske analize i ekonomske politike. Tako su S. Stamenković i njegovi saradnici u nekoliko navrata, zapravo u praktično svakom ambiciozno i temeljno postavljenom sagledavanju makroekonomske situacije (npr. Stamenković et al. 2005), daleko najvi�e pa�nje � a svakako nisu izostali ni odgovarajući rezultati i uvidi � usmeravali upravo na tokove dr�avnog finansiranja i krupne op�teprivredne rizike koji iz njih proističu. Isto to pitanje jednako sna�no je nagla�eno i u njegovom samostalnom (ovoga puta bez saradnika) radu o situaciji tokom 2006. i izgledima za narednu godinu (Stamenković 2007). Jo� vi�e su na fiskalne tokove i njihovu neusagla�enost sa op�tom makroekonomskom situacijom usredsređeni oni specijalizovani radovi (Raičević et al. 2005) koji su isključivo okrenuti tokovima dr�avnog finansiranja. Pored nesumnjivih rizika koji mogu da proisteknu iz eventualnog (konsolidovanog) bud�etskog deficita, oni sna�no upozoravaju i na krupne op�teprivredne hazarde koji rezultiraju iz same (relativno gledano) velike mase oporezivanja i tro�enja; (pre)veliko uče�će javnih prihoda i rashoda u BDP-u mo�e da bude izvor razornih impulsa nestabilnosti čak i kad su oni uravnote�eni i kad deficita nema. Sna�nu argumentaciju u istom duhu ponudio je i M. Kovačević (2004). Među najefektnije njegove poente spada upozorenje o pogubnoj destruktivnosti preterane ekspanzije javne potro�nje; čak su i projekcije stopa rasta upadljivo asimetrične u smislu da se predviđa osetno veća stopa rasta dr�avnih izdataka u odnosu na projekciju stope rasta BDP-a, izvedenu u okviru istog modela i sa metodologijom koja osigurava uporedivost.

Takav prolom tro�enja ne mo�e a da ne poremeti odnose tra�nje i ponude na agregatnom nivou. Inflacione tendencije koje iz tog debalansa moraju da proisteknu utoliko su opasnije ukoliko su jo� u �ivom sećanju dve nedavne hiperinflacije i razorne turbulencije koje su iz njih izvirale. Osetljivost na inflacione poremećaje i drastično erodirani kredibilitet imaju za posledicu da i umerena povećavanja cena mogu da dovedu do krupnih poremećaja jer se u interakcije generisane naru�enom ravnote�om uključuju i destabilizujući psiholo�ki činioci. Mnogo je segmenata u privredi na kojima ono �to se očekuje biva i ostvareno, i to prvenstveno i ba� zbog toga �to se očekivalo. Samoispunjavajući potenicjal očekivanja ovde je verovatno jači nego na bilo kom drugom segmentu. I Kovačević skreće pa�nju na okolnost da komotna fiskalna politika prebacuje prevelik teret na monetarnu politiku, ali usput nagove�tava, vi�e u vidu jedne jedva uočljive aluzije, da u jednoj dolarizovanoj privredi dometi monetarne politike mogu da budu osetno ispod nivoa kakav se očekuje u manje izokrenutim okolnostima.

Dobar kontekst za proučavanje odveć ekspanzivne dr�avne potro�nje pru�ala su i izučavanja tranzicije i pratećih poteza na planu institucionalnog prilagođavanja. Tako P. Đukić (2006, posebno ss. 67-71) upozorava da je strategija i politika privatizacije bila sme�tena u nagla�eno populistički ambijent i da su razne komponente javne politike kumulativno i sinergetski delovale u smislu generisanja sna�nih inflacionih impulsa. Među njegovim poentama za ovo su razmatranje posebno relevantne sledeće dve. Prvo, na planu unutra�nje stabilnosti, tj. u pogledu stope inflacije, znatno smo lo�iji od onih zemalja u tranziciji sa kojima mo�emo smisleno da se poredimo; on podseća da se dvocifrena inflacija, uporediva sa na�om, javlja u malom broju zemalja u tranziciji kao

5

�to su Bugarska i Latvija. Drugo, opredeljujuće i ključno izvori�te inflacionih impulsa jeste neobuzdana javna potro�nja. Inflacioni pritisci koji izbijaju iz nedovoljno disciplinovanog fiskalnog sistema toliko su sna�ni da centralnu banku dovode u delikatnu situaciju da, zarad kakvog-takvog odr�avanja inflacije u delimično podno�ljivim okvirima, mora da pribegne neuobičajeno rigoroznim merama, i to merama koje su čak i za nju skupe u smislu veoma lo�ih posledica po njen sopstveni bilans. Dakako, mnogo je va�nija činjenica da su te mere, zbog izrazite restriktivnosti, skupe za NBS a, u perspektivi i za dr�avu : tako restriktivna monetarna politika ne mo�e a da se nepovoljno ne odrazi na stopu rasta i zaposlenost. Deficijentnost u domenu rasta i ekspanzije zaposlenosti � a to je deo �ireg problema zabrinjavajuće krupnog izostajanja nasu�no potrebnih performansi u mobilizaciji resursa � ostajala je u političkim porukama u drugom planu sugeri�ući da nekakvo potpunije kori�ćenje rasplo�ivog potenicijala ba� i nije visoko u rang listi tekućih prioriteta javne politike. Politika je svoje proklamovane prioritete unekoliko prilagođavala dostignutim performansama umesto da performanse prvenstveno idu linijom koja je implicirana jasno artikulisanim i demokratski legitimizovanim prioritetima.

Hipertrofija dr�avnog tro�enja postala je u tolikoj meri markantna da je umnogome i uveliko prerasla granice usko stručnog profesionalnog diskursa među specijalistima. Zabrinutost povodom nje u sve većoj meri izra�avaju i pripadnici drugih struka, ukazujući na �tetne posledice koje su zabrinjavajuće umno�ene i neugodno ote�ale i izvan čisto ekonomskog domena. Jedna skora�nja manifestacija kritički intonirane zabrinutosti jeste kraći ali vi�e nego nadahnut tekst V. Pe�ić (2008) koja je �irenje dr�ave sagledala i kao političar i kao politički sociolog. Ona polazi od op�teprihvaćene konstatacije da se dr�avna potro�nja prebrzo �iri i navodi cifre o ostvarenim i predviđenim stopama njenog rasta, te, poredeći te stope sa stopama rasta BDP-a, konstatuje aktuelno povećavanje njenog uče�ća u BDP-u, te takvu ekspanziju karakteri�e kao alarmantnu. No, ona čini i korak dalje i zapa�a da u tom povećavanju javne potro�nje centralno mesto zauzima povećavanje plata dr�avnih činovnika. Uz porast uče�ća javne potro�nje u BDP-u uočava se i porast uče�ća činovničkih plata (verovatno i političarskih primanja � Lj.M.) u samoj javnoj potro�nji; ne samo da se ona nezdravo nadima, nego se krajnje neugodno kvari i njena struktura. Kao da se dobro iskonsultovala sa nekim ekonomistom, Pe�ićeva dalje podvlači da to podrazumeva prebacivanje tereta stabilizacije na monetarnu politiku, a iz toga sledi povećavanje kamatnih stopa, smanjivanje mase kredita, obaranje investicija, sporiji rast i dalje obespokojavajuće izostajanje toliko potrebnih pomaka u sferi zaposlenosti. Precizno je opisala fenomen istiskivanja (crowding out) iako taj terminus technicus nije koristila; mudro je ocenila da bi takvo isticanje tehničkih detalja ipak bilo previ�e.

Pe�ićeva o�tro napada i način na koji vlast poku�ava da opravda ovakvo rasipni�tvo dr�ave. Vlast je, naime, istakla formulu dru�tvenih okolnosti kao okvir u kome veruje da mo�e da objasni i opravda ubrzano narastanje javnih izdataka. Tu formulu Pe�ićeva karakteri�e kao najobičniju mistifikaciju. Reč je po njenom sagledavanju o voluntarizmu vlasti i populističkom prikupljanju političke podr�ke; mo�e se dodati da tako vlast za narodni novac kupuje od naroda podr�ku za sopstvenu političku promociju. Zatim ona čini sledeći korak stupajući na teren političke sociologije kao svoje specijalnosti: iza te silne ekspanzije dr�avnih izdataka, a posebno činovničkih i s njima povezanih plata i pratećih tro�kova, ona vidi izrastanje jedne nove finansijski i socijalno

6

moćne dru�tvene grupe. Ona je terminolo�ki određuje na nekoliko načina, nazivajući je partijsko-dr�avnim slojem, la�nom srednjom klasom i dr�avno-partijskom klasom. To su maligne izrasline koje bujaju �na grbači ovog naroda� (s. 13). Ona svoje tvrdnje potkrepljuje pozivanjem na par probranih iskustvenih činjenica. Zaposlenost u javnom sektoru skočila je na preko 400.000, �to je, kako ka�e, vi�e nego u vreme zajedničke dr�ave sa C. Gorom; tu je potom 25 ministarstava, vi�e nego u zemljama iz na�eg okru�enja i vi�e nego u Francuskoj; tu su zatim mnogobrojne agencije, komisije, kancelarije, medijski centri...A tek putni tro�kovi i savetnici...Ministri uzimaju i po 10 savetnika a za jednog saop�tava da ima ni�ta manje nego 50 savetnika!

Upravo na preraspodeli i parazitizmu se temelji ta neka nova srednja klasa, ali se njena dru�tvena disfunkcionalnost jo� jasnije vidi po tome �to ona nije �iznikla iz dinamike tr�i�ne privrede nego iz dinamike dr�avne vlasti�. Dr�ava po Pe�ićevoj ispada najskuplja upravo na segmentu na kome za njeno bujanje postoje najmanje objektivne potrebe. Skupa dr�ava podi�e frontalno i generalno tro�kove u privredi, pa deluje kao zastra�ivač za strana ulaganja. Tekst sadr�i i umesno podsećanje da tako rastro�na dr�ava ne omogućava re�avanje nijednog od tri problema za koje postoji op�ta saglasnost da su sudbinskih razmera i pogubni po blagostanje i rast. Ti problemi su (br�i) privredni rast, zapo�ljavanje i deficit u bilansu tekućih transakcija. Da je preskupa dr�ava smetnja za prva dva problema vidi se po tome �to potiskuje i domaće (crowding out) i strane investicije. Da ote�ava i blokira i re�avanje trećeg problema � proizlazi iz poznatih makroekonomskih identiteta u koje se Pe�ićeva razlo�no nije upu�tala. Ova jasna i inspirativna analiza zavr�ava se zaključkom da, suprotno onome na čemu uporno insistira vlast, bud�et nije ni razvojni ni socijalni; on je instrument �ustrog dizanja dohotka ne onih koji su najugro�eniji nego onih koji su u novoj konstelaciji političkih i dru�tvenih odnosa akumulirali najveću moć. Zavr�na poenta, sna�na i jasna, upravo se odnosi na moć: dr�ava koja tako mnogo, i sve vi�e i vi�e, uzima i preraspodeljuje � postaje zabrinjavajuće krupan činilac moći. A ne mo�e biti zdravo ono dru�tvo u kome je moć tako neravnomerno distribuirana, pa jo� i tako da najmoćniji akter svoju superiornu poziciju temelji na prinudi i redistribuciji. Ovako efektno razotkrivanje maligne prirode jedne grabljive dr�ave utoliko je uverljivije �to nipo�to nije usamljeno: ako je Pe�ićeva svoj rad naslovila �Oktroisanje la�ne srednje klase�, već sledeći tekst u istom časopisu nosi krajnje sugestivan naslov �Bud�et i bud�e�.

Na nivou na kome je koncipiran ovaj britki tekst ne bi mogao znatnije da se kvalifikuje a jo� manje osporava. Mogao bi, međutim, unekoliko da se uslovi na jednom drugom nivou. Na�e biračko telo je heterogeno i razuđeno i na�e vlade su oslonjene na vrlo �iroke parlamentarne koalicije. Koalicione vlade su slabe vlade; one su izlo�ene mno�tvu pritisaka i ucena i prisiljene da funkcioni�u uz mnoga ograničenja. Ako hoće da pre�ivi, koaliciona vlada mora da zadovolji ambicije i apetite svih svojih partnera, a ima ih mnogo i nisu ba� svi na nekom naročitom nivou političke i moralne odgovornosti. Koalicione vlade moraju izbornim plenom da zadovolje veliki broj članova vladajuće garniture. Zato nije slučajno �to se u tako maloj zemlji kao �to je Srbija na�ao tako veliki broj ministarstava. Treba tolike stranačke �efove udomiti, a agencije, komisije i ostale institucije potrebne su za namirivanje njihove brojne kamarile. Dok ova heterogenost i vidljiva nesloga jasno ukazuje na interne i strukturne slabosti vlada, takođe je �iroko prihvaćeno i uverenje o kome će biti reči u daljem tekstu da nam je izvr�na vlast odveć jaka u odnosu na zakonodavnu, a osobito u odnosu na sudsku. Od značaja je da se uvidi

7

da između ovih dveju popularno prihvaćenih ocena nema protivrečnosti. Funkcionalno slaba izvr�na vlast mo�e svoje manjkavosti delom da kompenzira upravo jačanjem u odnosu na dve druge vlasti. Vlast mo�e da bude jaka u jednoj dimenziji, mo�da ba� u onoj u kojoj to nije dru�tveno po�eljno, a da bude slaba tamo gde bi, radi valjanog obavljanja brojnih socijalno značajnih funkcija trebalo da bude jaka.

U svemu ovome, pored činilaca vezanih za agresivnost vlasti i njeno političko pona�anje, daju se identifikovati i osetna dejstva strukturno uslovljenih, od političkih aktera nezavisnih i egzogeno opredeljenih faktora. Iako ne treba podleći �mistifikaciji�, u �irenju dr�ave, te tako i u nezdravoj ekspanziji njene potro�nje, ima i nečeg objektivnog. Koalicione vlade su slabe na mnogim frontovima, pa tako i na području formiranja javne potro�nje i regulisanja njene dinamike (za detaljniju analizu v. Mad�ar 2008b, posebno 3. odeljak). Kritika populizma i voluntarizma ipak ostaje merodavna; ako i moraju da popu�taju svojim partnerima, moraju li koalicioni čelnici ba� toliko da im izlaze u susret? Moraju li u tolikoj meri da ogreznu u problematične kompromise? Moraju li, najzad, po svaku cenu da ostaju na vlasti? Naročito s obzirom na činjenicu da taj svoj opstanak skupo plaćaju novcem koji nije njihov nego je uzet od poreskih obveznika.

3. Institucije i procedure u sistemu javne potro�nje: pregled mogućih slabosti Prethodni odeljak sadr�i informacije i ilustrativna obrazlo�enja va�ne tvrdnje o apsolutnoj i relativnoj veličini javne potro�nje. Kako god da se posmatra, ona je veoma velika i godinama se već nameće kao ključni makroekonomski problem ovoga dru�tva. Njena zabrinjavajuća veličina deo je te�kog i mnogostrano �tetnog nasleđa na�eg prethodnog kolektivističkog institucionalnog poretka. �Briga o ljudima� bila je jedno od njegovih temeljnih ali i operativnih načela. Veliki deo raspolo�ivih resursa i tekućeg proizvoda na�ao se u re�imu kolektivnog posedovanja pa su odluke o dodeli prava i povlastica bivale opterećene tipičnom asimetrijom između tro�kova, s jedne, i relativno velikih individualnih koristi kako onih koji su te privilegije dodeljivali i, osobito, onih koji su ih primali i potom u�ivali, s druge strane. Koristi su, naime, bivale velikim delom individualizovane na oba kraja redistributivne relacije davalac-primalac, dok su tro�kovi bivali socijalizovani i mahom odvojeni od koristi. U neodmereno velikodu�nom i nezdravo inflacioniranom dodeljivanju �iroke lepeze prava, sa te�kim finansijskim implikacijama, koristi su mahom prisvajane individualno, dok su tro�kovi padali na zajednicu kao celinu. Motivacija za dodelu prava bila je ogromna, a tro�kovi su sve vi�e pritiskali celo dru�tvo, dovodeći sistem u nekim segmentima do tačke pucanja i stavljajući skoro nepodno�ljivu hipoteku na ekonomsku budućnost zemlje. Taj kolektivistički sindrom nezdravo hipertrofirane �brige o čoveku� pritiskao je sve biv�e socijalističke zemlje i sve se one mahom nose sa tim pogubnim bremenom pro�losti. To nas u ovoj nevolji čini delom jedne �ire zajednice, ali fiskalni teret time nije ni najmanje olak�an. Pored toga, na planu smanjivanja tog tereta manje smo učinili od drugih zemalja u tranziciji, a zbog vrlo specifičnih strukturnih manjkavosto ma�e političke ma�inerije (Mad�ar 2008b, zaključak i rezime) sva je prilika da ćemo u njegovoj razgradnji i ubuduće biti manje uspe�ni. I zbog prevelikog fiskalnog tereta i zbog smanjenih izgleda njegovog organizovanog i sređenog redukovanja problemski kompleks javne potro�nje kod nas je urgentniji nego drugde i nameće se kao preovlađujući i dominantan prioritet kako u daljoj institucionalnoj izgradnji ove privrede i dru�tva, tako i u politici koja će u tako izmenjenim i, nadati se, pobolj�anim institucionalnim okvirima morati da se vodi. Treba

8

podsetiti i posebno naglasiti da se kroz sistem alimentiranja i formiranja javne potro�nje na tekućoj osnovi prisvaja i dalje preraspodeljuje masa resursa koja je otprilike ekvivalentna polovini godi�njeg BDP-a. Tu je onih oko 40% koji se apropri�u kroz lepezu fiskalnih i kvazifiskalnih instrumenata, a potom jo� nekoliko procenata koji se na dr�avne račune slivaju po drugim osnovama. U ovoj drugoj komponenti dominiraju prilivi od privatizacije i sredstva pribavljena različitim oblicima javnog zadu�ivanja. Za tu komponentu ne mo�e se dati neka definitivna i nepromenljiva procena budući da ona silno varira iz godine u godinu. No, i ta je karakteristika, ispoljena kroz zasad slabo kontrolisanu kolebljivost, čini posebno delikatnom i na makroekonomskom planu potencijalno destabilizujućom. Tako se, uz njen nesumnjivo velik obim, i njena nagla�ena fluktuabilnost nameće kao dovoljno krupan dodatni ekonomskopolitički problem. Izgradnja koliko-toliko racionalnog re�ima upravljanja tako velikom masom javno prihodovanih i alociranih sredstava toliko je značajna da zaslu�uje i jednu analognu alternativnu formulaciju: neće moći da bude reči o efikasnom privređivanju, a jo� manje o racionalnom usmeravanju ekonomskog razvoja, ako se kroz institucije i politike, pored neizbe�nog relativnog smanjivanja, ne obezbedi neki minimalan nivo racionalnosti upotrebe i alokacije te impozantne mase resursa. To utoliko pre �to će ona i u doglednoj budućnosti ostati veća nego �to diktiraju strogo ekonomski kriteriji.. Kod nas je ovo pitanje daleko od toga da bi moglo da se okvalifikuje kao razre�eno. U javnosti su dobro sagledani hazardi naraslog fiskalnog opterećenja, ali se o programima njegovog radikalnog sasecanja, a posebno o političkim pretpostavkama za izvodivost takvog jednog poduhvata, govori neuporedivo manje.

U jednom od svojih, čini se prilično brojnih, trenutaka bujne inspiracije i vanstandardne lucidnosti M. Friedman je sva zamisliva tro�enja svrstao u četiri kategorije. Prva obuhvata slučaj u kome ljudi sopstveni novac tro�e na zadovoljavanje sopstvenih potreba; druga se svodi na slučaj u kome ljudi tuđi novac tro�e na zadovoljavanje svojih potreba; u trećoj katetoriji su se na�li slučajevi tro�enja sopstvenog novca na zadovoljavanje tuđih potreba; četvrta kategorija implicirana je upravo navedenim kombinacijama i sastoji se u tro�enju tuđeg novca na zadovoljavanje tuđih potreba. Navedene kategorije Friedman je rangirao i sa stanovi�ta racionalnosti koju obećavaju, pa i nude, u pogledu upotrebe novca, odnosno resursa. Redosled je identičan sa redosledom kojim su upravo definisane kategorije navedene u prethodnoj rečenici. Najvi�i stepen racionalnosti osiguran je kad ljudi svoj novac tro�e na zadovoljavanje sopstvenih potreba. Po implikaciji, ali i po goloj logici, najgora je ona kombinacija koja je navedena kao poslednja: tro�enje tuđeg novca na zadovoljavanje tuđih potreba. Javna potro�nja i sredstva koja se ubiraju radi njenog alimentiranja spada na�alost u poslednju, najmanje povoljnu, od gorenavedenih kategorija tro�enja. Kad se tuđi novac koristi u procesu pokrivanja tuđih potreba, očigledno je da, bez neke posebne i po efektima uvek donekle neizvesne institucionalne armature, nedostaje zdrava motivacija za racionalnost na oba kraja implicirane (re)distributivne relacije: sama po sebi neće se javiti motivacija da se sa maksimalnom pa�njom i smotreno�ću uzmu tuđa sredstva namenjena daljoj raspodeli, kao ni motivacija da se ulo�e napori da se ta sredstva (na neki način) optimalno alociraju i sa maksimalnom racionalno�ću iskoriste.

Zaključak se nameće sam po sebi: najveći napori na planu institucionalne izgradnje moraju se ulo�iti upravo na području obezbeđivanja potrebnih sredstava i njihove odgovarajuće alokacije za javnu potro�nju. Po analogiji, najmanje će

9

institucionalno zahtevna biti prva kategorija, tamo gde ljudi sopstvena sredstva koriste za svrhe koje sami odaberu. Jasno je da prva kategorija u domenu standardne tr�i�ne alokacije, dok je četvrta u domenu dr�ave i njenih finansija vezanih za zadovoljavanje op�tih potreba. Zahvaljujući zdravoj i van sumnje ispravno upravljenoj motivaciji, gro alokacionih problema (ne svi!) re�avaće se automatski i spontano; najmanji prostor za spontanost postoji u četvrtoj kategoriji, pa je upravo zbog toga ona identifikovana kao institucionalno najzahtevnija. U nastavku se pristupa razmatranju nekoliko krupnih problemskih blokova koji odra�avaju specifičnu prirodu javne potro�nje i javnih dobara koja predstavljaju njen materijalni ekvivalent. Usput će, ba� u kontekstu posebnih karakteristika javnih dobara i javne potro�nje kao njihove agregatne mere i oblika njihovog obezbeđivanja, biti doticane neke specifičnosti Srbije i naznačene njihove moguće implikacije. Naredni odeljak predstavljaće svojevrsnu primenu analitičkih instrumenata prezentiranih u ovom odeljku i biće posvećen detaljnijoj analizi ovda�njih, mahom nepovoljnih, osobenosti sa preliminarnim i posve orijentacionim sugestijama pravaca na kojima bi bilo celishodno tragati za re�enjima. 3.1. Politički oslonac fiskalnog sistema Pod fiskalnim sistemom ovde se podrazumeva splet mehanizama i instrumenata koji slu�e, s jedne strane, za prikupljanje sredstava za finansiranje javne potro�nje i, s druge strane, za njenu alokaciju na mnogobrojne subjekte i njihove različite potrebe. Ključna stvar kod javne potro�nje jeste ono �to je sadr�ano u samom atributu ove često kori�ćene denotacije. Atribut javni podrazumeva dve dobro poznate osebujnosti ove komponente potro�nje, a naime njen nerivalni karakter i nemogućnost isključenja bilo kog člana posmatrane zajednice i, �tavi�e, bilo kog drugog relevantnog aktera iz u�ivanja i koristi koje ona pru�a (up. Stiglitz 2004/1999/, gl. 6, posebno s. 128). Po�to u kori�ćenje � i to, valja naglasiti, ba� svega �to pru�a � javna potro�nja uključuje sve relevantne aktere i po�to ničija potro�nja ne ide na u�trb bilo kog subjekta u posmatranoj zajednici, o bitnim odrednicama javne potro�nje mo�e se i zapravo mora odlučivati na nivou sistema kao celine. Varirajući i parafrazirajući, o su�tinski va�nim elementima javne potro�nje odlučuje se po prirodi stvari tako da se odnose na celu zajednicu; opredeljujuće odluke u vezi sa javnom potro�njom ne mogu a da ne budu globalnog dometa, strate�kog značaja i kolektivnog karaktera. To ove odluke čini eminentno političkim odlukama. To je i razlog zbog koga se determinantnim sastavnicama javne potro�nje upravlja posredstvom političkog sistema i unutar njega. Politički sistem je onaj ključni re�anj sveukupnog institucionalnog poretka svakog dru�tva unutar koga se strate�ki � a to ovde znači u bitnim komponentama i dominantnim dinamičkim tendencijama � upravlja �iroko razuđenim i mnogostruko heterogenim agregatom javne potro�nje. Ovim se dolazi do prvog va�nog zaključka koji je od posebnog značaja za Srbiju. Fiskalni sistem u svojim bitnim elementima odslikava politički sistem i u svojim najva�nijim karakteristikama on je politički determinisan. Za mnogo toga �to je dobro ili lo�e u sistemu formiranja javne potro�nje, i to kako na prihodnoj tako i na rashodnoj strani, razloge i ključne determinante valja potra�iti upravo u političkom sistemu. Zemlja koja ima glomazan, komplikovan i različitim podelama izrova�en politički sistem predodređena je da ima i mnogostrano deformisan i u brojnim segmentima disfunkcionalan sistem javne potro�nje. Analogna propozicija obrnute logičke upravljenosti, tj. tvrdnja pa čak ni hipoteza sa odgovarajućom pozitivnom konotacijom,

10

ne bi na�alost mogla da se izvede. Ukratko, lo� politički sistem sa vrlo visokom verovatnoćom, sa takvom koja se bli�i izvesnosti, povlači i lo� fiskalni sistem; dobar, kako god da je definisan, politički sistem ne jemči niti čak obećava dobar i efikasan sistem javne potro�nje. Iz datog političkog sistema mogu, kad je reč o fiskalnom sistemu, da izviru samo rizici i hazardi, ali ne i impulsi koji bi u bilo kom smislu jemčili njegovu efikasnost i dru�tvenu racionalnost. Najvi�e �to mo�e da se očekuje jeste izvesna pozitivna verovatnoća da bi iz zdravog političkog sistema mogao da iznikne dru�tveno racionalan fiskalni sistem. Iz čvrste veze sa političkim sistemom izviru očigledni hazardi po fiskalni sistem. Poznato je da se mnogi segmenti regulativnog poretka, tj. insitucionalnog aran�mana, jedne zajednice mogu usavr�avati i razvijati. U tome, uostalom, i jeste smisao često kori�ćene sintagme institucionalna izgradnja. Veliki deo onoga �to se podrazumeva pod razvitkom jedne privrede i/ili dru�tva sastoji se upravo u institucionalnom razvoju � u stvaranju novih i usavr�avanju postojećih institucija, kao i u potiskivanju ili ga�enju onih koje su prevaziđene i vremenom postale disfunkcionalne. Pojedini segmenti institucionalnog poretka hijerarhijski su uređeni i impulsi za razvitak onih ni�ih dolaze iz onih re�njeva koji su u toj stepenastoj strukturi locirani na vi�em nivou. U toj hijerarhiji regulativnih aran�mana najvi�i nivo zauzima upravo politički sistem. Za razliku od drugih institucionalnih mehanizama koji impulse za svoj razvoj i usavr�avanje dobijaju u krajnjoj liniji od političkog sistema, sam politički sistem nema tako preciznu adresu sa koje bi te razvojne impulse mogao da dobije. Na skupu regulativnih aran�mana politički sistem izdvaja se kao sasvim specifičan. Njegovim razvitkom nema ko neposredno da upravlja. To ne znači da je on statičan i jednom zanavek zamrznut. I on sam neminovno je zahvaćen promenama i deo tih promena mo�e da bude na liniji pozitivnog razvoja i usavr�avanja. Međutim, to usavr�avanje je daleko od toga da bude zajemčeno i čak daleko od neke ohrabrujuće visoke verovatnosti.

Razlog je upravo nagove�ten: budući da ne postoji neki zaseban upravljački centar koji je zadu�en i ovla�ćen, a posebno ne takav koji je institucionalno osposobljen, da upravlja razvitkom političkog sistema, to su i �anse za takav razvoj koji će ići linijom nekakvog usavr�avanja neizbe�no manje. U stvari, na evoluciju političkog sistema utiče veliki broj aktera, ali nijedan od tih �igrača� ne kontroli�e niti pravac niti intenzitet bilo kako shvaćene njegove promene. A o ukupnoj evoluciji sistema da se i ne govori. Situacija je upravo onakva kako je formalizovana u teoriji igara, ali u njenoj generalisanoj dinamičkoj varijanti. Svako se trudi da na svom uskom segmentu proizvede neku promenu, ali ne mo�e da bude siguran kakva će ta promena u krajnjem rezultatu biti, pa čak ne mo�e sa izvesno�ću da očekuje da će � s obzirom na pona�anja i poteze drugih �igrača� � potez koji je povukao pomeriti sistem u onom pravcu koji je �eleo i očekivao. U tim slo�enim igrama bilo bi čak nerealistično očekivati ne�to analogno Nashovoj ravnote�i (Stojanović 2005, ss. 117-24): da se igrači smire na konačno pronađenim strategijama i ta za svakog od njih individualno ustanovljena strategija ostane optimalna sve dok se i drugi igrači dr�e svojih pojedinačnih strategije jer su i oni (u njima) na�li svoj individualni optimum. Promene političkog sistema stoga su mnogo komplikovanije nego preobra�aji drugih institucionalnih aran�mana, a posebno su mali izgledi da će se promene naći na nekakvoj optimalnoj trajektoriji bez obzira na tip preferencija u odnosu na koje bi taj dinamički optimum bio definisan. Za po�eljan razvitak političkog sistema ostaju kao

11

mogući podsticajni činioci javne rasprave, procesi učenja na nivou zajednice kao celine, akumuliranje sopstvenog i selektivna upotreba naj�ire shvaćenog inostranog znanja. I pored toga �to ti činioci pru�aju izvesnu nadu za pozitivan razvitak, njihova ukupna snaga je relativno mala a izgledi da produkuju po�eljna pomeranja sasvim neizvesni. To utoliko pre �to u toj komplikovanoj igri vrlo veliku ulogu igraju i (uvek parcijalni!) interesi i �to njihova interakcija mo�e da umanji, potre ili čak preokrene pozitivne impulse koji bi proistekli iz akumuliranja znanja i progresivnog pritiska javnosti.

Ovde je pogodno mesto za preliminarnu formulaciju jedne odsudno va�ne poente koja će utisnuti dubok pečat na ostatak ovog teksta. Zbog izrazite etničke, religijske i kulturne heterogenosti, kao i zbog razlika u istorijskom razvitku i njegovoj percepciji, zbog tolikih inkompatibilnih i pokad�to direktno oprečnih naslaga u kolektivnom sećanju pojedinih etničkih entiteta � koje je sticaj istorijskih okolnosti bacio na isto geografsko područje � politički sistem je onoliko razuđen i divizivan koliko je heterogeno i samo dru�tveno biće. U daljem tekstu će se pokazati da je on zabrinjavajuće disfunkcionalan, a to ima brojne, mahom nepovoljne posledice. Neke od tih posledica neposredno se materijalizuju u fiskalnom sistemu, produkujući u njemu brojne deformacije i trajne manjkavosti. Među te posledice spada i smanjena, a povremeno sasvim izostala, sposobnost političkog sistema za samousavr�avanje, pa time i umanjeni izgledi da bi on mogao da emituje potrebne impulse za usavr�avanje drugih aran�mana u svekolikom institucionalnom poretku ovog dru�tva. Na mnogim stranama čuju se i zapa�aju ocene da se reforme odvijaju mučno, sporo i uz rizike velikih skretanja i obrta; ako se pa�ljivije razmotre temeljne neusagla�enosti u dubinskim slojevima na�eg dru�tvenog bića, ovakva ocena verovatno ne bi trebalo da se do�ivi kao neko posebno iznenađenje. Kad je reč o pravcima i izgledima za reformu fiskalnog sistema, mora se računati sa te�koćama i preprekama koje proizlaze iz samog političkog sistema, s tim �to je mnogo toga �to je u političkom sistemu disfunkcionalno i te�ko prilagodljivo � uslovljeno �irim dru�tvenim poremećajima i objektivno dato. Velika smetnja u reformi fiskalnog sistema u Srbiji jeste i već pomenuti politički oportunizam. Aktuelna vlast ima ogromne prednosti u odnosu na opoziciju budući da ima na raspolaganju znatne resurse koji su nominalno u kolektivnom, �to će reći u nekom smislu op�tenarodnom vlasni�tvu, ali su pod faktičkom kontrolom posednika vlasti i, praktično posmatrajući, u velikom delu se svode na vlasni�tvo političkih elita. To faktičko, iako ne i nominalno, vlasni�tvo koristi se radi priibiranja političke podr�ke za sopstvene političke organizacije i prateće programe, sve u cilju maksimiziranja verovatnoće sledećih i mnogih budućih (re)izbora. Poznati su slučajevi otvoreno izra�ene zahvalnosti lokalnih zajednica aktuelnim političarima koji su komandu nad resursima koja proističe iz trenutno posedovane vlasti � bez ustručavanja koristili za selektivno građenje mesnih objekata i regionalne infrastrukture. Ovim se u političku konkurenciju unose krupne prednosti koje izviru iz dr�anja vlasti i očigledni elementi neravnopravnosti. Po tom osnovu obara se kvalitet političkih procesa na nivou sistema kao celine, a u sistem se unose i tipični elementi rigidnosti: one koji se zateknu na vlasti te�ko je potisnuti, a njihovi rezultatima neopravdani dalji reizbori znače perpetuiranje političkih elita. Za takve elite je očevidno da ne nude najbolje iz asortimana opcija koje su u dru�tvu inače objektivno dostupne i ostvarive. Treba ukazati i na svojevrsnu eksploziju političkog preduzetni�tva. Ogroman je broj političkih stranaka, raznih pokreta i srodnih, uz ostalo i tzv. nevladinih organizacija.

12

Analitičar ne mo�e a da se ne upita kako to da je raspolo�ivi preduzetnički potencijal tako neravnomerno raspoređen; kako to da ga ima tako mnogo u politici (i u nekim drugim delatnostima koje nisu direktno proizvodne, npr. u privatnom �kolstvu) a da ga je upadljivo malo tamo gde je najpotrebnije � u privredi i područjima koja doprinose tehnolo�koj i organizacionoj modernizaciji i privrede i celog dru�tva. Iako su razgranate političke aktivnosti praćene gromkim patriotskim izja�njavanjima, te�ko je poverovati da je patriotizam prava motivacija za toliko političko anga�ovanje. Mora da je odnos između �iroko shvaćenih koristi (uključujući presti�, moć, �irenje mre�e kontakta i međudejstava sa drugim uticajnim ličnostima...) i odgovarajućih napora i ulaganja � mnogo povoljniji u politici nego u privredi. Jednako je va�na i diferencijacija rizika; čini se da je u politici rizik mnogo manji, �to, pored ostalog, podstiče i jedan broj poslovnih ljudi da se late politike i tako eventualno za�tite od mogućeg političkog nasilja. Za onoga ko je i sam u politici svakako je znatno smanjen rizik politički inspirisane i izre�irane ekspropijacije dohotka i bogatstva.

Prevelik broj političara i organizacija koje neprestano osnivaju ima, uz ostalo, i posledicu da je prosečan format političara mali i da njegove aspiracije, a jo� manje ostvarenja, ne mogu da imaju veliki domet. Od formata političara, međutim, bitno zavisi njegovo pona�anje, a naročito onaj aspekt njegovog pona�anja koji se odnosi na njegovu spremnost da unapredi i afirmi�e op�ti, tj. javni interes. Savremena teorija javnog izbora, kao kontrast teoriji javnog interesa (v. npr. Mueller 2003, posebno III deo, a u njemu glave XIII i XV, ss. 264-302 i 333-58), pru�ila je jednu odveć pojednostavljenu i, moglo bi se reći, nerealističnu predstavu o političkom pona�anju. Polazeći od ispravne premise da akteri u politici, kao i oni u bilo kojoj drugoj oblasti, idu za svojim individualnim interesom, oni su izveli unekoliko ekstreman zaključak da se ba� sva politička pona�anja svode na traganja za rentama, preraspodele i nelegitimne redistributivne uzurpacije. Nema sumnje da je i to va�na, mo�da i dominantna karakteristika pona�anja preduzetnika u sferi politike. Međutim, ne svodi se sve u političkom pona�anju ba� na tu karakteristiku ili bar ne u meri koja je implicirana u danas dominantnoj literaturi. Kod političara doista velikog formata javno dobro pokazuje se kao bitan argument u njegovoj funkciji cilja; on svoj individualni interes najvećim delom ostvaruje kroz �to potpunije unapređivanje javnog interesa. Mogu li se zamisliti Marija Terezija (1717-80) ili Katarina II Velika (1729-96) kao političari koji se okreću nekakvim svojim sitnim interesima i zarad sitnih sopstvenih koristi prenebregavaju dr�avni interes? Zaista velikim političarima jedini interes je da učine ne�to istinski veliko za zemlju jer je to način da na visokom nivou na kome deluju postignu prava priznanja i u istoriju uđu kao izuzetne ličnosti.

Sa opadanjem formata reprezentativnog političara opada značaj javnog dobra kao argumenta u njegovoj funkciji cilja, a raste ponder njegovih sitnih dnevnih �ićara, njegova spremnost da zarad svog bagatelnog (ali za njega krupnog!) dobitka napravi u drugim (obično lociranim na vi�im hijerarhijskim nivoima) segmentima sistema nesravnjeno veću �tetu. Javni cilj nije, dakle, ne�to �to se u pona�anju političara ne mo�e naći kao va�an, pa čak i preovlađujući, pokretački motiv. Problem je u tome �to takva akciona orijentacija i njoj odgovarajući obrazac pona�anja zahtevaju političare velikog formata, takve koji su uveliko i nepovratno prerasli svoje uske lokalne okvire i koji u dobru dru�tva uzetog u celini vide i �ansu za svoju ličnu promociju, pa i svoju individualnu korisnost. Mora se priznati da savremena demokratija sa svojom masovno�ću političkih aktera i njihovom masovnom smenjivo�ću ne pogoduje pojavi

13

političara ovakve orijentacije i ovakvih epohalno obele�enih kontura. Iako su moderne demokratije dale nesumnjivo velike istorijske vođe, kao da se u traganju za vođama koje su obele�ile epohu vi�e okrećemo nekim minulim vremenima.

No, vraćajući se prozaičnoj stvarnosti u Srbiji, nezapamćeno umno�avanje (�proliferacija�) političara i njihov (mahom) nipo�to impresivan �lik i delo� ima za posledicu �iroku infiltraciju ličnog interesa u javne poslove i utoliko manje izglede za celishodno razvijanje i usavr�avanje političkog sistema. Neposredno sledi da, sve dok je ovaj sistem ugnut pod teretom parcijalnih interesa, vidno su smanjeni izgledi za uspe�no razvijanje svih drugih institucionalnih aran�mana, manje su �anse za uspe�no ostvarivanje reformi. Mora se dozvoliti da u na�oj stvarnosti teorija javnog izbora mnogo bolje odslikava političke i dru�tvene odnose nego �to bi to učinila, zbog promenjenih prilika odavno neprimenljiva, teorija javnog interesa. To ima posebno značajne implikacije u sferi fiskalnog sistema i javne potro�nje: kako god da se okrene, politički činioci svoj interes prete�no ostvaruju prisvajanjem pa i uzurpacijom javnih sredstava, te je upravo javna potro�nja područje na kome politički sistem mo�e da izazove najveće dru�tvene �tete.

Demokratija ne funkcioni�e jednako efikasno pod svim dru�tvenim uslovima. Postoje uslovi u kojima je njeno funkcionisanje vidno ote�ano, kao �to se razlike u re�imu delovanja i učincima demokratije lako uočavaju i na međunarodnom planu. Zna se, npr., da je u V. Britaniji demokratija uvek bolje funkcionisala nego u Francuskoj. Za na�u sredinu već je rečeno da je etnički, verski, kulturno...nagla�eno heterogena i da je ta raznolikost svoj duboki pečat utisnula i na prirodu na�eg političkog sistema. Heterogenost dru�tva ima za posledicu �iroke koalicione vlade koje su izlo�ene stalnom riziku obaranja, slabe, spore u odlučivanju i mnogostruko ograničene u operativnom delovanju. Koalicione vlade te�ko realizuju reforme, a i kad se ostvare neki reformski zahvati, oni nose pečat najče�će nedovoljno iskristalisanog kompromisa i parcijalnih interesa koji su takvoj vladi inherenti. Ba� zbog toga �to okupljaju velik broj stranaka i �to moraju da namiruju njhove nikad zaja�ene apetite i jednako neuta�ive prohteve njihovih aktivista, koalicione vlade su, uz sve ostalo, i skupe vlade. One mogu u tolikoj meri da ogreznu u zadovoljavanju parcijalnih interesa da se njihovo takvo delovanje odra�ava čak i na samu socijalnu strukturu. V. Pe�ić (2008) nije slučajno govorila o pojavi čitavog jednog na dr�avu oslonjenog socijalnog stratuma koji je, pored ostalog, umesno okarakterisala kao dr�avno-partijsku klasu i kao la�nu srednju klasu.

Zbog nedovoljne sposobnosti za transformaciju nasleđenih institucionalnih aran�mana i zbog strukturno usađene karakteristike da mnogo ko�taju, koalicione vlade su osobito nepogodne za obezbeđivanje neophodnog nivoa racionalnosti u oblasti javne potro�nje i, posebno, u realizaciji fiskalnih restrikcija kao nezaobilaznog preduslova za makroekonomsku stabilizaciju. To �to je na�a fiskalna politika velika pretnja stabilnosti i �to je prevelik deo tereta obuzdavanja inflacije svaljen na monetarnu politiku nije isključivi rezultat političkog voluntarizma i hirova vladajućih moćnika. Naprotiv, to je pojava koja logički proističe iz dubljih slojeva dru�tvenog bića, iz njegove socijalne strukture i specifične političke organizacije koja tu strukturu neminovno odra�ava. Drugim rečima, u ekspanzivnoj fiskalnoj politici lako se prepoznaju učinci delovanja nekih dubljih strukturnih determinanti koje odra�avaju konfiguraciju dubinskih slojeva dru�tvenog bića i koje valja prihvatiti kao objektivno date elemente socijalne stvarnosti. Varirajući unekoliko ovu temu, u analizi aktuelnog te�ko podno�ljivog fiskalnog tereta

14

biće da ima dosta mesta za kritiku političkih moćnika koji novac poreskih obveznika koriste za podmirenje svojih potreba i, svakako mnogo vi�e, za izgradnju svog političkog imid�a i jačanje sopstvene političke podr�ke; no, pri svem tom, ne smeju se zaboraviti ni strukturno ugrađeni i objektivno dati činioci sveukupne dru�tvene organizacije koji fiskalni sistem čine vanstandardno komplikovanim a samu politiku krajnje delikatnom i te�ko uklopivom u � bez obzira na to kako su definisani � neke razumne imperative dru�tvene racionalnosti.

Posebnu te�koću u vođenju fiskalne politike � i to u njenom formulisanju, ali jo� vi�e u njenom sprovođenju � tvori očita i �iroko prepoznata neravnote�a između osnovnih grana vlasti. Neuporedivo je najjača, i to mimo poznatih standarda i uz tendencije daljeg nezdravog �irenja, izvr�na vlast i javna uprava kao njen servis i produ�ena ruka. Ona je u prilično duboku senku bacila legislativu, a u tom nadjačavanju pojedinih grana najgore je, prema �iroko prihvaćenom mi�ljenju, pro�la sudska vlast. Slabosti parlamenta delom reflektuju prethodno diskutovanu heterogenost izbornog tela i sveukupnog dru�tvenog bića. Pored toga, on je glomazan i okru�en takođe glomaznom ma�inerijom. Njegova manevarska sposobnost je ograničena i već sama ta okolnost čini ga inferiornim u odnosu na hipertrofiranu izvr�nu vlast. Lako uočljiva slabost Skup�tine definitivno je prodrla i u percepciju naj�ire javnosti. O tome mo�da najrečitije govori jedan novinski naslov: �Poslanici omrznuti, institucija bez ugleda� (Bi�evac 2007).

U prethodnim pasusima je istican koalicioni karakter vlada i krupne slabosti i ograničenja operativnih dometa koji iz brojnosti partnera proizlaze. Kako se mo�e pomiriti propozicija o slabosti koalicionih vlada sa tvrdnjom o pomerenoj ravnote�i vlasti i prevelikom moći egzekutive u odnosu na legislativu i sudsku vlast? Vlada je, zbog svog �irokog koalicionog karaktera, slaba u izboru opcija svog ekonomskopolitičkog i svakog drugog delovanja, slaba je u iznala�enju operativnih re�enja u realizaciji onoga �to je uspela da prepozna kao politički dezideratum, slaba je zbog opterećenosti potrebom opreznog postupanja usled stalno prisutnog rizika gubitka parlamentarnog poverenja i pada i slaba je zbog toga �to je skupa i brzo se sudara sa ograničenjima koja su odraz oskudice finansijskih resursa. Vlada je, drugim rečima, slaba u vr�enju funkcija i obavljanju poslova koji isključivo pripadaju njoj, koje nijedna druga institucija ne mo�e da obavlja. Vlada je, drugim rečima, slaba na onim područjima na kojima bi trebalo da bude jaka i �to je moguće vi�e delotvorna. Sve te slabosti, međutim, logički ne isključuju njenu veliku moć u odnosu na druge grane vlasti. Donakle paradoksalno, njena velika moć u odnosu na zakonodavnu i sudsku vlast mo�e se tumačiti kao op�ta slabost političkog sistema posmatranog u celini. Naporedo sa okolno�ću da je izvr�na vlast slaba tamo gde bi u dru�tvenom interesu trebalo da bude veoma jaka, vlada je, naime, jaka u onim relacijama na kojima se njena (uvek relativna) moć pokazuje kao nepo�eljna i dru�tveno �tetna.

Jedan aspekt prejake � pa u toj dimenziji dru�tveno necelishodne � izvr�ne vlasti jeste odsustvo njene prikladno institucionalizovane kontrole. Reviziono telo koje treba da kontroli�e proceduralne i supstantivne aspekte alokacije i kori�ćenja finansijskih sredstava za čiju je upotrebu nadle�na izvr�na vlast godinama već ne uspeva da bude uspostavljeno. Te�ko je poverovati da se osnivanju tog tela nije isprečio neki sna�an parcijalni interes. Kad izvr�na vlast funkcioni�e bez organizovane kontrole, bilo bi čudno ako ona ne bi pokazala osetan stupanj komocije parcijalno motivisanog uklona u raspolaganju novcem poreskih obveznika. U svetu su mehanizmi bud�etske kontrole

15

neobično razgranati, rafinirani i neuobičajeno kompleksni. Izgradnja ovih kontrolnih mehanizama spada u najizazovnije zadatke svekolikog institucionalnog razvitka. Za oblikovanje ovih mehanizama potrebna je vrlo visoka i visoko specijalizovana ekspertiza. Jedan od razloga zbog kojih mnoge zemlje nemaju delotvorne i racionalno konfigurisane mehanizme kontrole javnih rashoda i, uop�te, upotrebe sredstava u javnom vlasni�tvu sastoji se prosto u tome �to za kreiranje takvih suptilnih mehanizama nemaju dovoljno znanja. Taj argument sigurno va�i i za na�u zemlju. Tako se, sasvim paradoksalno, nedostatak znanja na�ao takoreći pri ruci vladajućoj politokratiji i činovni�tvu koje je opslu�uje. Deficit znanja na�ao se u ulozi činioca koji uticajnom delu vladajućeg direktorijuma uvećava političku, finansijsku i svaku drugu moć!

Svemu tome treba dodati i nagla�enu slabost sudske vlasti. Ta slabost prema oceni upućenih znalaca dosti�e alarmantne razmere (Petrović-�kero 2007). Pored ostalog, do u nedogled se odla�e formiranje Upravnog suda koji bi vr�io kontrolu dr�avnih akata, a �ta je za izvr�nu vlast ugodnije nego da i na ovaj način bude oslobođena institucionalizovane i sistematske kontrole? Broj predmeta kod Vrhovnog suda udvostručio se za dve godine; ne vide se izgledi za razumno i organizovano smanjivanje tog tereta. Sudski sistem je tako neracionalno organizovan da su smesta vidljive njegove neusklađenosti sa elementarnim alokacionom principima: teret je tako neravnomerno raspoređen da jedan sudija dobije mesečno tri a drugi i do 80 predmeta! Prosta preraspodela radnog opterećenja dovela bi do spektakularnog povećanja efikasnosti sudskog sistema. �Nema racionalnosti i efikasnosti�, rezignirano zaključuje Petrović-�kero. Osnivanje specijalizovanih sudova odla�e se jo� od 2001. godine. Ni nova vlast, kao ni ona prethodna, ne tretira sudstvo kao treću, ravnopravnu granu vlasti. Na dnevnom redu legislativne vlasti sudstvo zauzima veoma nisko mesto: ni do kraja 2007. nisu doneseni zakoni koji bi regulisali strukturu i funkcionisanje sudstva, i to kako mre�u sudova tako i izbor sudija. Od maja 2006. do kraja 2007. nije izabran nijedan novi predsednik suda niti ijedan novi sudija; a pri svem tom lista od preko 100 imena �čeka da dođe na dnevni red skup�tine�. U sistemu nisu stvoreni zakonski uslovi koji bi omogućili da osvedočeno kompetentni sudije budu poslani iz ni�eg na rad u vi�em sudu. Parlament dve godine nije stavio na dnevni red skup�tinskog razmatranja nijedan predlog Visokog personalnog veća o razre�enju sudija �koji su nesavesno i nestručno radili�. Petrović-�kero navodi da tako �nije razre�en ni sudija koji je pravosna�no osuđen na �est godina zatvora�. Sudska vlast je pod stalnim pritiskom nastojanja da se utiče na njene odluke. Između pojedinih grana vlasti nisu uspostavljene potrebne institucionalne veze, tako da odsustvo koordinacije dovodi do toga da razna tela �donose zakone koji jedan drugog isključuju�.

Ove detalje iz legislativne i upravljačke svakodnevice treba posmatrati u svetlu fundamentalne činjenice da je u razvijenom svetu sudska vlast moćan i nezaobilazan institucionalni segment u vazda aktuelnom pitanju kontrole drugih dveju grana vlasti. Poznato je da su u SAD sudovi na raznim nivoima obarali veliki broj zakona i drugih akata zato �to su bili u sukobu sa ustavom zemlje. Pretnja nesmiljene i nepotkupljive kontrole od strane sudske vlasti jedan je od ključnih činilaca kvaliteta u funkcionisanju drugih dveju grana vlasti. Da bi taj delikatni posao obavljala efikasno i nspristrasno, sudska vlast mora, dakako, da bude nezavisna. U ustavima razvijenih zemalja ta nezavisnost je obezbeđena u stepenu koji impresionira. Primera radi, u SAD predsednik, prolazeći kroz dosta slo�enu i pa�ljivo strukturiranu proceduru, imenuje sudije na visokim polo�ajima na period koji ide i do 15 godina, ali nije u stanju i da ih smeni. Kod

16

nas je sistem imenovanja i opozivanja takav da sudije jo� uvek u zabrinjavajuće i neugodno visokom stepenu zavise od izvr�ne vlasti. Propu�tanjem da se popune personalni sastavi sudova izvr�na i zakonodavna vlast mogu sebe da oslobode kontrole i obezbede prostor za nesmetano voluntarističko delovanje, uključujući i moguće zloupotrebe. Jedan od istinski strate�kih pravaca daljeg institucionalnog razvitka sigurno je i jačanje sudske vlasti i izgradnja mehanizama posredstvom kojih će moći da kontroli�e dve druge grane vlasti, a posebno onu izvr�nu. 3.2. Razmere i kompleksnost alokacije u domenu javne potro�nje Neće se dojmiti kao veliko otkriće ako se ka�e da kompleksnost bilo kog problema čije re�enje valja iznaći � informaciona, algoritamska, računska i čisto kognitivna � raste sa veličinom problema o čijem se re�enju radi. Ta kompleksnost ne raste linearno i ne čak ni eksponencijalno nego znatno br�e, najverovatnije kao faktorijelska funkcija. Zato se i iz svakodnevnog iskustva dobro zna da je te�ko upravljati velikim organizacijama i velikim resursnim masama. Velike organizacije iziskuju zbunjujuće slo�ene metode upravljanja, sa mnogo informacija, mnogo računanja i doista mnogo znanja. Jedan od krupnih, iako ne ba� često isticanih, razloga smanjene efikasnsti velikih organizacija ili bar izostajanja one efikasnosti koja se ponekad očekuje po osnovu ekonomije obima jeste u činjenici da je upravljanje tim organizacijama i usmeravanje njihovog razvoja veoma slo�eno i da su u toj slo�enosti veliki rizici povlačenja poteza za koje će se kasnije ispostaviti da su necelishodni pa mo�da i fatalni. Samo postojanje tog rizika, sama svest da bi pogre�na odluka mogla da izazove ogromne �tete dovoljna je da uspori i sputa proces odlučivanja, a ta akciona inhibiranost ne mo�e a da ne deluje kao zaseban i moćan činilac obaranja efikasnosti.

Često isticane prednosti malih organizacija obja�njavaju se na različite načine, ali nema sumnje da je deo tih prednosti u njihovoj relativnoj jednostavnosti i u akcionoj fleksibilnosti koja iz toga proističe. Mala organizacija se ne suočava sa prevelikim rizicima, problemi na koje nailazi analitički su jednostavniji i br�e mogu da se re�e, a odsustvo krupnih i brojnih okolnosti koje moraju da se prilikom odlučivanja uzimaju u obzir, te lakoća i brzina odlučivanja koja iz toga proističe gotovo po definiciji impliciraju visoku efikasnost. Brzo odlučivanje znači sposobnost da se zgrabe i iskoriste prilike i �anse koje iskrsavaju u poslovanju a koje bi u slučaju oklevanja lako mogle i da i�čeznu. Brzina takođe omogućava pravovremeno prilagođavanje spoljnim okolnostima i značajno smanjivanje diskrepance između onoga �to iziskuju te okolnosti i sekvenci akcija koje se s obzirom na te okolnosti optimiziraju; time je, opet po deficiciji, impliciran porast efikasnosti. Problem pribiranja resursa za pokrivanje javne potro�nje, a potom njihove alokacije na alternativne upotrebe, doslovno je ogroman i gotovo nesaglediv. To je � u doslovnom smislu � tj. masom i po razmerama � najveći problem sa kojim se suočava jedna zajednica. Već sama ta činjenica dovoljna je da se zaključi da je on izuzetno, u stvari prohibitivno kompleksan. Prohibitivno ovde znači da je problem takvih razmera, toliko velik i �irok, da se mora odustati od nekakvog nastojanja da se on optimalno re�i u matematički striktnom smislu reči. U stvari, on je tako golem i razuđen da se u matematičkom smislu na pravi način ne mo�e ni postaviti. Time je već implicirano odustajanje od nekakve striktne optimizacije i pristajanje na metode koje su rutinske i repetitivne i koje na optimalnost ne mogu niti da pretenduju. Doslovno shvaćena optimalnost zahtevala bi neko holističko programiranje, takvo u kome bi se, uz ostalo,

17

poredile neke krupne strate�ke opcije koje je analitički gotovo nemoguće čak i modelirati, a o egzaktnom i pravovremeno izračunatom re�enju da se i ne govori. Problem se mora dekomponovati na manje �upravljive� (manageable) celine (Shah 2007, p. 6), �to olak�ava problem neke pribli�ne optimizacije unutar tih tako smanjenih, pa samim tim i pojednostaavljenih celina, ali otvara novi, jednako nesagledivi problem brojnih i bezmerno slo�enih međuzavisnosti ovih fragmentacijom dobijenih celina.

Kako god da se pristupi ulazi se u nere�iva spoznajna ograničenja (cognitive limits u Shahovoj /p. 7/ terminologiji); to, dakako, ne znači da su svi pristupi jednako prohibitivni � ako bi to bio slučaj, dekompozicija ne bi imala smisla � ali svakako znači da nijedan pristup ne omogućava identifikovanje re�enja koja bi bila optimalna u striktnom matematičkom smislu. Saznajna ograničenja nisu jedina. Jednako relevantna ostaju i druga spomenuta ograničenja: analitička, algoritamska, računska i informaciona. Ne ulazeći u detaljna obrazlaganja, dovoljno je ovu svojevrsnu teoremu nemogućnosti ilustrovati ograničenjima koja se nameću u domenu informacija. Ta se ograničenja najzgodnije daju rezimirati jednom efektnom sintagmom koju je, baveći se informacijama u jednom sasvim drukčijem kontekstu, plasirao Hodgson (1993/1988/, pp. 111-4): previ�e i premalo informacija (too little information and too much). Doista, kad je problem tako golem i tako mnogostrano razuđen, o raznim njegovim dimenzijama i aspektima ima da se prikuplja nesagledivo velika količina informacija; koliko god da se prikupi, biće nedovoljno s obzirom na nesavladivi opseg problema; u odnosu na taj opseg informacija je uvek nedovoljno. No, kapacitet za prikupljanje, preradu, klasifikovanje i čuvanje informacija daleko je od toga da bude neograničen. Naročito je oskudna sposobnost sistema da prerađuje informacije i aran�ira ih na način koji omogućava izračunavanje (optimalnih ili manje ambiciozno postavljenih) odluka. U odnosu na ono �to je subjekt odlučivanja u stanju da uradi sa informacijama, u odnosu na njegov preradni i računarski kapacitet, informacija je zaista previ�e. Ovim je tak ilustrovana, ali na način koji bi mogao da bude konkluzivan, veličina problema informacija. A sve ovo je tek deo op�te argumentacije o inhibitornoj veličini ukupnog problema upravljanja javnom potro�njom, kako na strani pribiranja sredstava za njeno finansiranje tako i na strani njene nepojmljivo �iroke alokacije.

Preciznu i punu dubokih analitičkih uvida karakterizaciju problema odlučivanja u domenu javne potro�nje dala je u svom nedavno objavljenom radu A. Foelscher (2007, pp. 109-12). Svoju dijagnozu specijalnih te�koća odlučivanju u ovoj vanstandardnoj oblasti ona počinje ukazivanjem na razliku između poslovnog i javnog finasiranja. U analitičkom i čisto saznajnom pogledu poslovno finansiranje je neuporedivo, u stvari kvalitativno, jednostavnije. To ga čini su�tinski odvojenom obla�ću upravljanja i jednako izdiferenciranom sferom istra�ivanja i tumačenja. Kvalitativne razlike javnog u odnosu na poslovno finansiranje Foelscher vidi u dve bitne osobenosti. Prvo, merilo evaluacije uspe�nosti u poslovnom finansiranju je jednodimenzionalno: postoji profit ili, adekvatnije, ukupna vrednost neto imovine i problem se sastoji u tome da se nađu odluke i politike koje maksimiziraju tu jednu veličinu. Nema smetnji da se problem poslovnog finansiranja na sasvim klasični način postavi kao problem optimizacije. Kriterijum optimizacije u ovom finansiranju je jednoznačan i svodi se na poznati bottom line. Iza tog kriterija postoji takođe poznati jedinstveni kriterijum odlučivanja koji se sastoji u tome da se novac anga�uje u cilju da se maksimalno uveća; radi se o tro�enju novca da bi se

18

stvorilo �to vi�e novca; novac se mobili�e da bi se njegov iznos u dinamičkom kontekstu maksimizirao.

Kod javnog finansiranja to nije slučaj. Ovde se nema posla sa jednim kriterijem izvedenim iz jedinstvenog cilja nego sa �irokom i ne uvek posve sagledivom lepezom različitih ciljeva. Iza tih ciljeva stoje različiti, ne nu�no usagla�eni subjekti čije potrebe kroz javnu potro�nju treba da budu zadovoljene, ali i o mno�tvu potreba na nivou svakog od tih subjekata posmatranih ponaosob. Slo�eni odnosi supstitutabilnosti i komplementarnosti, a potom i implikacija brojnih ograničenja javljaju se već na nivou svakog subjekta uzetog zasebno. No, �ta tek reći o odnosima između subjekata ako se ima u vidu njihov broj i njihova heterogenost. Druga razlika u odnosu na poslovno finansiranje sastoji se u tome �to su sredstva u poslovnom finansiranju praktično neograničena: subjekti su upućeni na tr�i�te kapitala na kome u principu svaki dobar projekt mo�e da bude finansiran u punom potrebnom iznosu. U javnom finasiranju to nije slučaj. Mo�e, dodu�e i dr�ava da se zadu�uje, ali zadu�ivanje ovde ne igra ni izdaleka onu ulogu koju u načelu igra u poslovnom finasiranju. Dr�avno finasiranje uvek je tek dopunsko i marginalno u odnosu na tekuće prihode, a kad se pribli�i nekim granicama javljaju se problemi sa kredibilitetom i taj izvor mo�e naprečac da presu�i. Kredibilitet se, dodu�e, javlja kao problem i u privatnom finasiranju, ali ostaje ključna razlika da se dobar privatni projekat mo�e u celosti isfinansirati na tr�i�tu kapitala, �to kod javne potro�nje očigledno nije slučaj.

Posebne te�koće u javnom finansiranju javljaju se u vezi sa činjenicom da je u opticaju �iroka skala ciljeva i iz njih (eventualno!) izvedenih kriterija koji nisu, ili ne bar lako, međusobno samerljivi i kod kojih nije lako odrediti koje povećanje stepena zadovoljavanja jednog cilja mo�e da nadoknadi razmatrano smanjenje u stepenu zadovoljavanja nekog drugog cilja. Drugim rečima, granične stope supstitucije nisu nedvosmisleno odredive. Utoliko pre �to iza takvih različitih ciljeva stoje po pravilu i različiti subjekti. A ti subjekti ne samo da se karakteri�u nesamerljivim i na zajednički imenilac nesvodivim preferencijama, nego su često i u odnosima specifične konfliktne suprotstavljenosti koja je karakteristična za političke procese. Drugim rečima, kad se posmatraju akteri u sferi javne potro�nje, ne samo da su im preferencije različite nego su im po pravilu i interesi suprotstavljeni. Alokacija elemenata iz domena javne potro�nje stoga neizostavno poprima atribute političkog posredovanja, �to nije zamena za uobičajene komplikacije u standardnoj mikroekonomskoj analizi pona�anja potro�ača nego je zaseban i dodatni sloj analitičkih i operativnih te�koća. Sledi da alternativni međusobno konkurentni ciljevi na području javne potro�nje konkuri�u za ograničena fiskalno ubrana sredstva, bez objektivnog merila, kao �to bi bio doprinos profitu, na osnovu koga bi se između njih mogao vr�iti neosporiv izbor. Ciljevi su, pored toga, po pravilu samo indirektno povezani sa samim aktivnostima i njihovim rezultatima. Izostaje i poznata motivacija da se minimiziraju tro�kovi kako bi profit bio �to veći; naprotiv, i birači, i političari, i činovnici koji ih rukovodeći resorima opslu�uju nastoje da iz tog zajedničkog rezervoara zahvate �to vi�e, jer gro tro�kova, praktično svi tro�kovi, pada na druge, na �dru�tvenu zajednicu� uzetu u celini. Uz sve, te�ko je ako ne i nemoguće meriti performanse, a već zbog toga, ali i zbog mno�tva drugih razloga, posledice odluka ne padaju na mesta njihovog dono�enja. Usled toga subjekti odlučivanja ne snose posledice niti u punoj meri ubiraju rezultate, a to je paradigma deformisane motivacije. Opisani splet odnosa svodi se na model sistema čiji su učinci daleko od normativno

19

okvalifikovanih u smislu neke optimalnosti, a u svakom slučaju ne mo�e biti opravdano čak ni očekivanje da bi mogli da budu makar po�eljni. Neke dodatne osobenosti samo pojačavaju upravo izvedeni zaključak o nemogućnosti striktno shvaćene optimizacije. Prvo, kad je reč o alokaciji pojedinih (toliko brojnih) elemenata javne potro�nje, problem se ne svodi na zadovoljavanje potreba jednog subjekta sa jednim jasno definisanim sistemom preferencija. Naprotiv, radi se o ogromnjom mno�tvu subjekata čiji su sistemi preferencija u slo�enim interferencijama, sa mnogim oprečnostima a potom i supstitutabilnostima i komplementarnostima koje se ne daju ni koncepcijski nadvosmisleno definisati a kamoli operativno precizirati i eventualno izmeriti. Tu su potom poznate aporije koletivnog odlučivanja među kojima centralno mesto zauzima poznata i sad već klasična Arrowljeva teorema nemogućnosti (Dahl 1956, pp. 38-44 i, detaljnije, Mueller 2003, pp. 79-93). U međuvremenu je silno narasla literatura u kojoj su potegnuti takvi aspekti �nemogućnosti� za koje se prvobitno nije ni slutilo da bi mogli da iskrsnu, ali su utvrđene i njuihove implikacije koje su posve neočekivano ovu �nemogućnost� �estoko relativizovale. Učinjeno je to u meri da se moglo postaviti i pitanje da li je �nemogućnost� jo� uvek to za �ta je provobitno progla�ena ili se uz te razbokorene relativizacije (začudno) pretvorila u svoju suprotnost, tj. u nekakvu mogućnost. Ipak, i posle svega ostalo je jasno da je kolektivno odlučivanje nesravnjeno kompleksnije od individualnog i da se kod njega javljaju te�koće i neizvesnosti dovoljno dalekose�ne da svun drugim problemima doda i ovaj debeli, potpuno nezavisni sloj. 3.3. Operativne reakcije na kompleksnost alokacionog problema Iznala�enje striktnog optimuma za upravljačke probleme ovog stepena slo�enosti i ovako obimnih informacionih zahvata očigledno ne dolazi u obzir, pa se postavlja pitanje kako se ova analitička i operativna nedoumica razre�ava u praksi. Najkraći odgovor je da se odustaje od onoga �to se i teorijski i praktično pokazuje kao nemoguće. Umesto iznala�enja slo�enih i nerazre�ivih optimuma, pribegava se operativnim rutinama. Sredstva se alociraju shodno obrascima koji su se na neki način ustalili kroz dugotrajnu praksu. Rutina koja se u tim obrascima opredmetila daje nekakva re�enja, s tim �to niko ne mo�e da bude siguran da su ta re�enja u bilo kom smislu najbolja, pa čak niti da su dovoljno dobra da, uz umerene dodatne napore, ne bi mogla da budu zamenjena boljima. Neki analitičari su skloni da i ovoj praksi pripi�u izvesnu racionalnost. Prvo, odustajanje od optimizacije jednostavno znači da se ne pristupa poku�aju da se realizuju ciljevi za koje se unapred mo�e pokazati da su neostvarivi. Postavljanje nedosti�nih ciljeva siguran je znak neracionalnosti, pa je odustajanje od tog zaludnog posla svojevrstan pomak prema racionalnom pona�anju. Drugo, već i sama nere�ivost alokacionih problema u domenu javne potro�nje po svoj prilici implicira velike napore i tro�kove eventualnih poku�aja da se najbolja re�enja makar aproksimiraju ako već ne mogu da se dostignu. Pomeranje re�enja u pravcu optimuma � ako se o tome uop�te i mo�e smisleno govoriti kad se već ne zna niti mo�e da se dozna gde se optimum nalazi i kako izgleda � svakako bi donelo neke dodatne efekte, ali bi uslovilo i dodatne tro�kove informacija, algoritamske operacionalizacije, računanja pa i čisto spoznajnog i analitičkog razlaganja i razumevanja problema pre nego �to se i pristupi konkretnom računanju. Ako su tro�kovi istra�ivanja i računanja veći od (nekako) procenjenih efekata koji treba da proisteknu iz pobolj�anja re�enja, tj. njegovog pribli�avanja optimumu, onda se cela operacija očevidno ne isplati.

20

Ovo je primena standardne marginalne računice kao metoda za lociranje ili bar aproksimiranje optimuma. Svaku aktivnost, uključujući i traganje za optimumom na području javne potro�nje treba �iriti sve dotle dok su korisni efekti tog �irenja veći od tro�kova, a optimalna granica do koje aktivnost treba da se (dodatno i marginalno) povećava određena je jednako�ću marginalnih korisnih efekata i marginalnih tro�kova. Na apstraktnom i neobavezujućem nivou ovakvo rezonovanje mo�e da prođe, ali se ne vidi kako bi uop�te mogli da se prevladaju problemi u vezi sa njegovom operacionalizacijom. Kako bi mogli da se kvantifikuju korisni efekti od pribli�avanja nekakvom optimumu ako se ne zna ni gde je on lociran i, �tavi�e, da li on uop�te i postoji. Analogno pitanje postavlja se i kod procene tro�kova. Koji tro�kovi treba da budu uzeti u obzir pri ovakvoj računici? Razni putevi kretanja prema tom principijelno nepoznatom optimumu očigledno impliciraju različite tro�kove, a ako se ne zna koji put valja odabrati, ne mo�e da se zna niti koji su tro�kovi merodavni. Sve i kad bi uop�te bilo moguće izračunati tro�kove koji odgovaraju svakoj od alternativnih trajektorija kojima se prema optimumu eventualno pribli�avamo.

Kao mogući izlaz iz ove mrtvouzice mogao bi da se sugeri�e Hayekov (npr. 1990/1988/, ss. 6, 73, 83-4) konstrukt spontanog poretka. Hayekovo epohalno insistiranje odnosi se na dovoljno frekventne i dovoljno reprezentativne situacije u kojima spontane interakcije velikog broja subjekata, među kojima nema dominantnih u pogledu posedovanih resursa i ekonomske moći, dovode na nivou sistema kao celine do ishoda koji ima po�eljne normativne karakteristike, �to će reći da zadovoljava neke apriorno postavljene i zdravom razumu bliske uslove ne samo individualne nego i sistemske racionalnosti. Idući za svojim interesima, subjekti produkuju povoljan ishod na nivou celog sistema a da im do toga nije stalo i da toga �tavi�e nisu ni svesni. Ova fundamentalna propozicija analogna je poznatom paru ključnih teorema iz ekonomike blagostanja (v. npr. Jehle and Green 2001/2000/, pp. 202-3; Mas-Colell et al. 1995, pp. 549-58)): svaka konkurentska (valrasovska, ravnote�na) alokacija efikasna je u smislu Pareta i, paralelno sa tim, svaka alokacija koja zadovoljava uslove optimalnosti u smislu Pareta mo�e pod određenim uslovima da bude tr�i�na ravnote�a, tj. mo�e da se nađe vektor cena koji će taj Paretov optimum podr�ati tako da mo�e da se uspostavi kao jedna od mogućih tr�i�nih ravnote�a.

Postavlja se pitanje mo�e li i u sferi javne potro�nje da se pojavi neki decentralizovani mehanizam koji bi spontano, sam od sebe, produkovao re�enje sa po�eljnim normativnim karakteristikama, a da na nivou sistema ne postoji nikakav upravljački subjekt, sa komandnim ovla�ćenjima, koji bi svesno tragao za takvim optimumom. Odgovor je, na�alost, odrečan. Na području javne potro�nje nisu ispunjeni bitni uslovi za takav decentralizovani i spontani mehanizam dostizanja optimuma. Pored ostalog, zbog odsustva temeljnih uslova rivalstva i isključenja (iz) potro�nje agregatna tra�nja za javnim dobrima dobija se ne horizontalnim nego vertikalnim sabiranjem individualnih krivulja tra�nje, pa se iz osnova menje konstelacija u kojoj se formiraju individualni optimumi. To znači da otpada mogućnost da se oni spontano slo�e u op�tesistemski optimum, nezavisno od toga kako se ovaj potonji defini�e. Pored toga, Hayekov konstrukt zahteva veliki broj subjekata koji svoju delatnost ostvaruju pod identičnim uslovima, �to ovde nije slučaj budući da su subjekti koji dejstvuju u sferi javne potro�nje funkcionalno izdiferencirani i specijalizovani. Hayekov konstrukt je takođe sekularan te tako naslonjen na veoma dugi rok: u tom jako dugom intervalu treba

21

da bude moguće da se isproba veći broj alternativnih re�ima upotrebe resursa i odgovarajućih bihevioralnih obrazaca; taj dugi rok treba da bude dovoljno dug da se u njemu istestiraju i proberu alternativni re�imi odlučivanja i masovnog pona�anja; u tom tako dugom periodu pokazalo bi se koji je najefikasniji i kroz prirodnu selekciju treba da ostanu oni koji za pojedince, pa tako i za celinu, daju najbolje rezultate. Ni taj uslov nije u javnoj potro�nji ispunjen: niti je moguća koegzistencija alternativnih re�ima upotrebe javnih dobara u datoj zajednici i u datom periodu. Ni vreme nije dovoljno dugo da prirodna selekcija na skupu tih alternativnih aran�mana odabere onaj (one) koji je prema odabranom kriteriju najbolji. Hayekom konstrukt, najzad, podrazumeva i jedan skup jasno strukturiranih i potrebama efikasnog individualnog odlučivanja prilagođenih pravila; po�eljan, normativno specifikovan ishod neće se pojaviti uz bilo kakva pravila. U sistemu javne potro�nje koji je predmet ovog razmatranja nema garancije, niti intencije, da se izgrade pravila koja bi, uz ostalo, imala tendenciju da na osnovu autonomnog odlučivanja decentralizovanih aktera i njihovog spontanog pona�anja produkovala i određeni op�tesistemski optimum.

Kad se tako silom prilika odustane od traganja za op�tesistemskim optimumom i od pregnuća da se izgrade uslovi za njegovu operativnu implementaciju, te�i�te intelekturalnih i organizacionih napora upravljenih na institucionalni razvitak ovog područja pomera se na sasvim različite problemske spletove. Te�i�te se preme�ta sa ekonomskih, sistemskih i optimizaciji okrenutih nastojanja na pravne regule i stvaranje uslova pod kojima će one biti ako ne striktno � �to ostaje kao normativni ideal � a ono �to potpunije po�tovane. Samim tim pa�nja se preme�ta sa rezultata i učinaka � koji su ionako te�ko utvrdivi a pogotovo ostaju nemerljivi � na utro�ke i anga�ovane resurse. Utro�ci i anga�ovani resursi daju se nedvosmisleno identifikovati i u principu su merljivi i uporedivi. Tako se napu�ta ideja praćenja performansi i evaluacije aktera sa poverenim unared poznatim količinama resursa, te odabira i ekspanzije onih koji te resurse uspevaju najefikasnije da iskoriste. Ovim je silom prilika otvoren �irom prostor za velika odstupanja od načela efikasne alokacije i upotrebe resursa. Ako se ne zna �ta je koji od ovla�ćenih aktera uspeo da postigne na osnovu resursa koji su mu stavljeni na raspolaganje, onda nema ni spoznaje o tome kako resurse valja realocirati, ko treba da dobije veću količinu resursa i na čiji račun. Izgledi za smi�ljeno usmeravanje resursa prema alternativama njihove najefikasnije upotrebe time su u načelu izostali. Subjekti koji su ovla�ćeni da raspola�u sredstvima alociranim u javnu potro�nju stavljeni su u polo�aj da moraju da se uklapaju u propisana pravila ali bez informacija � i čak bez mogućnosti da se u tom smislu pojavi neka intencija - o tome kako se ta sredstva upotrebljavaju.

Time je dijagnosticirana klasična konstelacija odnosa i pona�anja u fiskalnim sistemima, zatečeno stanje koje je osve�tano decenijama sistematske primene i koje je u fiskalnim sistemima sveta postalo duboko ukorenjena praksa. Time je takođe naznačeno sa kakvim se te�koćama sukobljavaju novije tendencije i, neizbe�no parcijalni, poku�aji da se merenja i operativna evidentiranja u fiskalnom sistemu donekle bar pomere sa utro�aka na rezultate, sa procedura i njihove obligatne usklađenosti sa propisima na programe i njihove makar i nesavr�eno prepoznatljive učinke. Ovim dovoljno skeptičnim prikazom malih izgleda da se prema sredi�tu upravljačke pa�nje pomere programi i njihove performanse trebalo bi da su postignuta dva cilja. Prvo, da se pru�i dijagnoza sistema, posebno u onim njegovim dimenzijama koje su�tinski ote�avaju njegovo

22

okretanje u pravcu afirmisanja, a potom i uvećavanja efikasnosti. Drugo, da se ipak naznače po�eljni pravci delovanja u domenu institucionalnog razvoja na ovom području; okretanje ka efikasnosti susreće se sa brojnim, kako principijelnim tako i operativnim, preprekama, ali je ba� time naznačen strate�ki pravac neophodnih akcija u vezi sa usavr�avanjim institucionalnih aran�mana u ovoj kompleksnoj oblasti. I pored te�koća i slabih izgleda, valja se truditi da se stvori i uspostavi ne�to čega ponajmanje ima. To i jesu �iroko prihvaćeni pravci delovanja na planu modernizacije fiskalnih sistema, i to kako u razvijenim tako čak i u zemljama u razvoju (v. Shah 2007, pp. 4-5)

Jedan aspekt, a svakako i jedna od posledica, opisanog iznuđenog odustajanja od merenja rezultata i napora da se kroz (izostalo!) praćenje performansi pokrenu procesi podizanja efikasnosti jeste okretanje tzv. inkrementalizmu (Foelscher 2007, pp. 112-4) koji predstavlja, iako je u visokom stepenu iznuđen specifično�ću i kompleksno�ću javne potro�nje, duboki pad u proceduralne rutine koje su načelno odvojene od logike optimalnosti i čak njoj u va�nim sastavnicama suprotstavljene. Sticajem opisanih okolnosti inkrementalizam je čvrsto upori�te na�ao u razvijenim zemljama sa dugom i bogatom fiskalnom tradicijom, ali je jednako duboke korene pustio i u zemljama u razvoju (Foelscher 2007, pp. 114-8) gde produkuje posebno nepovoljne učinke. Inkrementalizam je odricanje od ideje osiguravanja nekih �irih, globalno postavljenih i krupnijih pomeranja u raznim indikatorima (u meri u kojoj se daju improvizovati) efikasnosti upotrebe resursa. To je postupak mobilizacije sredstava, a posebno njihove alokacije, koji se ne temelji na identifikaciji učinaka i utvrđivanju njihovog odnosa sa ulo�enim sredstvima i anga�ovanim resursima, nego prosto na stanju koje se zateklo i koje je nasleđeno iz pro�losti. Jasno je i samo po sebi razumljivo da zatečeno stanje nema nikakve normativne karakteristike niti značajnosti. Ono je rezultat sticaja okolnosti u dugom nizu proteklih perioda, okolnosti koje su (bile) uslovljene odnosima moći, geopolitičkom situacijom i već prevaziđenim i napu�tenim idejama o tome kako na segmetnu javne potro�nje treba da izgledaju dru�tveni odnosi. �tavi�e, čak i da je, kao �to nije, alokacija u pro�losti sledila neke jasne kriterije odlučivanja, to �to je moglo da bude optimalno u okolnostima koje su preovladavale u pro�losti, ne mora da bude i neće biti optimalno i u neizbe�no izmenjenim sada�njim okolnostima. U zatečenom obimu i strukturi javne potro�nje ima dubokih tragova i čisto stohastičkih činilaca; mnoge slučajnosti su pomerale pojedine komponente javnog tro�enja (ali i prihoda iz kojih se ono finansiralo), a potom stvrdnule tako produkovane promene ostavljajući tragove ove svojevrsne histereze za dugi niz budućih perioda. Ukratko, kao alokacioni kriterijum u dobrom delu javne potro�nje nameće se zatečeno stanje koje je sa stanovi�ta efikasnosti alokacije u principu irelevantno. Sistem nema mehanizme koji bi sredstva usmerili na optimalne upotrebe, pored ostalog i zato �to se te upotrebe ne daju potpuno i pouzdano razabrati; sredstva se slivaju na opcije koje su se iskristalisale u pro�losti bez mogućnosti da se na uobičajeni rigorozan način postavi pitanje učinaka koje će ona na raznim alternativama generisati.

Ako se i ne mo�e sasvim opravdati, inkrementalizam se bar mo�e razumeti. Opisana kompleksnost alokacionih problema u sferi javne potro�nje i nemogućnost da se razviju dovoljno jasni i operativno upotrebljivi algoritmi za iznala�enje superiornih alternativa upotrebe, gotovo da nameću i bezuslovno opredeljuju oslonac na nekakav arbitraran i za procenu valjanosti odabranih opcija irelevantan postupak alokacije na (inače brojne i mahom neuporedive) načine i pravce upotrebe raspolo�ivih resursa. Kad

23

je već nametnuto okretanje nekim postupcima alokacije koji svoju logiku i opravdanje nemaju u načinu i racionalnosti upotrebe odgovarajućih resursa, onda je oslonac na ono �to se sticajem okolnosti već oformilo jednako dobar kao i oslonac na neki drugi jednako proizvoljan skup postupaka. �tavi�e, oslonac na zatečeno stanje mo�e da ima i vidljive prednosti. Ako ni�ta drugo, iskustvo je pokazalo da je takva alokacija bar (bila) moguća; ona je na neki način istestirana sa stanovi�ta njene ostvarivosti. Pored toga, alokacija va�nih komponenti javne potro�nje je eminentno političko pitanje koje ima visoki stepen konfliktnosti: dosta toga u javnoj potro�nji se jednostavno deli (na pojedince, organizacije, sektore, lokalne zajednice, regione...), a ta deoba u mnogim konstelacijama dobija atribute igre sa nultom sumom: to �to dobije jedan često ne mo�e u isto vreme da dobije i drugi, a tako su tipične situacije u kojima povećavanje uče�ća jednih mo�e da se ostvari samo po cenu i pod uslovom smanjivanja uče�ća drugih.

Usklađivanje oprečnih interesa i postizanje kakve-takve saglasnosti tegoban je, neizvestan i veoma komplikovan proces. On svakako izaziva i tro�kove, ako ni zbog čega drugog a ono zbog du�ine trajanja i odgovarajućeg odlaganja odluka, �to u krajnjoj liniji znači ekonomski �tetno i dru�tveno necelishodno usporavanje procesa odlučivanja. Oslonac na alokaciju koja je nasleđena iz pro�losti pojednostavljuje i olak�ava ovaj proces odlučivanja: umesto upu�tanja u skupe i neizvesne postupke pogađanja o usklađivanja oprečnih interesa, preslikavanjem onoga �to je ba�tinjeno iz pro�losti na buduće distributivne odnose silno ubrzava postupke i omogućava izbegavanje pratećih tro�kova. Umesto odabira principijelno nepoznatih �optimalnih� opcija bira se ono (i onakvo) o čemu se relevanti akteri mogu relativno lako dogovoriti. I to je neka vrsta, dodu�e indirektne i posredovane, racionalnosti; to je način da se bar izbegne ne�to �to je skupo i neizvesno, pa samim tim podrazumeva neko pobolj�anje u odnosu na alternativu mučnog i hazardnog pogađanja. Iako nije racionalnost u striktnom smislu, ovo ipak jeste nekakav vid racionalnosti; kako se često uviđa i u praksi potvrđuje, kad nema ki�e � dobar je i grad.

Već ranije istaknuti problemi merenja, prikupljanja informacija, algoritamskog formalizovanja postupaka i odluka, izračunavanja re�enja sa po�eljnim normativnim karakteristikama... takođe deluju u prilog inkrementalizma. Razlog je jednostavan: kad se institucija ovla�ćena za odlučivanje o nekim elementima javne potro�nje opredeli za ovakav grub ali skraćen postupak, svi pomenuti problemi informisanja, računanja i ostalog jednostavno i�čezavaju; ako je i �rtvovan izvesno postojeći ali kvantitativno neodrediv potencijalni porast efikasnosti, bar su izbegnuti tro�kovi, napori i vremenska odlaganja u procesima odlučivanja. Izbegnuto je njegovo, inače neizbe�no, usporavanje. U istom smislu deluje i okolnost da mnoge stavke javnih rashoda nisu određene propisima kojima se neposredno upravlja javnom potro�njom, nego su predodređene drugim propisima. Mnoga davanja (penzije, primanja po osnovu raznih formi socijalnog staranja, deo dohodaka u javnoj upavi...) zakonski su predodređena i fiksirana nezavisno od postupaka kroz koje se alociraju komponente javne potro�nje; ona se, sa eventualnim marginalnim doterivanjima, imaju preslikati iz pro�losti u budućnost, ba� kako se to radi u duhu inkrementalizma. To je ono �to je von Hagen (2007, s. 30) nazvao �neodlukama� /nondecisions/) a �to je sa stanovi�ta bud�etskog procesa jednostavno predodređeno i stoga egzogeno. U pravnom sistemu, dakle, postoje elementi koji su ekvivalentni inkrementalizmu i koji ga na izvestan način promovi�u, pa i nameću.

24

Ovaj pododeljak mo�e da se zaključi jednom op�tom konstatacijom o postojanju dve vrlo različite, u funkcionalnom smislu jako udaljene orijentacije u upravljanju javnom potro�njom i bud�etom u celini. To su strogo legalistički pristup koji se usredsređuje na utro�ke i anga�ovane resurse i čija je svrha da obezbedi po�tivanje propisa bez orijentacije na učinke i efikasnost upotrebe sredstava upotrebljenih na razne načine u obezbeđivanju javne potro�nje. Drugi je pristup zasnovan na upravljanju, takav koji je okrenut traganju za najefikasnijim alternativama anga�ovanja i kori�ćenja resursa. Mo�e se reći da prvi pristup karakteri�e daleko preovlađujuću pozitivnu praksu, i to kod nas i u svetu. Gotovo da ne mo�e ni da se govori o nekim izrazitijim međunarodnim izuzecima kad je ta praksa u pitanju. Drugi pristup je prevashodno normativnog karaktera i vi�e se odnosi na ono �to bi bilo po�eljno kao pristup usmeravanju javne potro�nje kad bi odgovarajući postupci optimizacije bili praktično ostvarivi. Iako legalistički pristup nagla�eno preovlađuje, dok je drugi tek u početnoj fazi, ne bi se moglo reći da su ova dva pristupa međusobno sasvim isključeni. Pristup zasnovan na upravljanju tek je marginalno zastupljen u aktuelnoj praksi, ali je ipak i on deo stvarnosti. Valja očekivati da će on, ostajući daleko manje zastupljen u politici i praksi usmeravanja javne potro�nje, u budućnosti dobijati sve vi�e mesta. �irenje ovog pristupa biće način da se u ovu komplikovanu i izazovnu oblast, u granicama inače skučenih mogućnosti, unesu preko potrebni elementi svesnog upravljanja i pomeranja u pravcu globalnog sistemskog optimuma. 3.4. Bihevioristički aspekti formiranja javne potro�nje Samo na jednom strogo operativnom nivou moguće je fiskalni sistem zamisliti kao deo ukupnog ekonomskog sistema kojim se upravlja iz nekog centra. U svim zemljama taj centar je � kad je reč o čisto tehničkim poslovima raspoređivanja sredstava, obezbeđivanju dela informacija i određenim isplatama � ministarstvo finansija. Ono u svim operativnim varijantama na ovaj ili onaj način igra centralnu ulogu u formulisanju bud�eta, u onim elementima njegove implementacije u kojima je posebno va�no respektovanje va�ećih propisa i, dakako, u kontroli izvr�enja bud�eta kao zavr�noj fazi bud�etskog ciklusa. Međutim, taj neposredni operativni aspekt daleko je od toga da bude najva�niji, a da se i ne govori o zamisli prema kojoj bi jedino on mogao da bude va�an. Formulisanje bud�eta i njegovo izvr�avanje aktivnosti su u kojima zapravo učestvuje celo dru�tvo. Razlog je u tome �to je faktički nemoguće naći pojedinca ili organizaciju koji na ovaj ili onaj način nisu uključeni u neki od mnogobrojnih procesa koji su deo velike bud�etske intervencije u mobilizaciji i alokaciji resursa. Subjekti su u veliki bud�etski proces uključeni bilo na strani tro�enja bilo na strani pribiranja bud�etskih prihoda, a najče�će su uključeni i na jednoj i na drugoj strani.

Ti subjekti su međusobno nagla�eno izdiferencirani, a upadljive razlike daju se razaznati kako u sferi njihovih preferencija i interesa, tako i u domenu njihovih kapaciteta i mogućnosti. Njihova mo�da jedina i povezujuća karakteristika jeste da se u bud�etski proces svako uključuje sa svojim (po prirodi stvari parcijalnim) interesom, da su ti interesi u visokom stepenu međusobno neusagla�eni i čak suprotstavljeni i da u op�tem slučaju predvidivo i upadljivo divergiraju u odnosu na op�ti interes, kako god da, uz poznate konceptualne i operativne te�koće, ovaj potonji bude definisan. To znači da je u tako sna�noj interakciji međusobno suprotstavljenih interesa potrebno uspostaviti nakakvu ravnote�u, pa makar ona i odstupala od nekog � ma kako da je definisan � optimuma, optimuma koji, uostalom, nije dosti�an zbog razloga razja�njenih u

25

prethodnom pododeljku. To takođe znači da na sistemskom nivou moraju da budu izgrađene institucionalne brane koje će sistem i njegove op�te funkcije za�tititi od �furije� parcijalnih interesa i sprečavati da se razgrabe zajednički posedovana dobra koja tvore materijalni supstrat javne potro�nje. Divergencija interesa i njihova izrazita �parcijalnost�, moglo bi se reći i parohijalnost, proističe iz okolnosti da fiskalni sistem i njime obuhvaćeni sektor javne potro�nje nosi duboki pečat dva krupna strukturna defekta (von Hagen 2007, pp. 27-8). To su problem izostanka i nemogućnosti definisanja vlasni�tva nad elementima zajedničke potro�nje, odnosno problem zajedničkog rezervoara (common pool problem) i dobro poznati problem principala i agenta (principal-agent relationship).

1. Problem zajedničkog rezervoara. Iako ne ba� u analizi bud�eta i teoriji javne potro�nje, ovaj problem je u svojim dubniskim komponentama dobro istra�en u drugim ekonomskim disciplinama, posebno u teoriji svojinskih prava. On se sastoji u strukturno uslovljenom i objektivno nametnutom zajedni�tvu, koje ima za posledicu jedinstvenu masu resursa na koje pretenduju i kidi�u mnogi subjekti (zbog čega je terminolo�ki i opredeljen kao common pool problem). Maksimalno zahvatanje iz tog zajedničkog rezervoara je očigledno najbolja politika za svakog učesnika u bud�etskom procesu: sve �to zahvati predstavlja njegovu neposrednu, neokrnjenu korist, dok se tro�kovi dele na ogroman broj učesnika, u stvari na sve korisnike raznih elemenata javne potro�nje. Ako jedan od 1000 aktera uspe iz tog zajedničkog fonda za sebe da izvuče milion dinara, to je u isto vreme i njegova neposredna korist; njegov tro�ak, međutim, je milion podeljen sa hiljadom, tj. svega hiljadu dinara. Izvući pretpostavljeni iznos iz bud�eta znači, prema tome, ostvariti korist od milion dinara uz (sopstveni!) tro�ak od svega hiljadu dinara; ostatak tro�ka, preostalih 999.000 snose ostali poreski obveznici. Motivaciona struktura je toliko asimetrična da je jedini ishod upravo ono �to se svakodnevno i zapa�a: ogroman pritisak na bud�et i silna �elja da se iz njega �to vi�e izvuče.

Ovo je tačka na kojoj mora da se istakne opasni sindrom tzv. ministarskog aktivizma. Termin ministarski aktivizam treba shvatiti kao metaforu. On se svakako, i to pre svega, odnosi na ministre, ali va�i i za hijerarhijski ni�e locirane ali zato znatno brojnije slojeve drugih dr�avnih funkcionera. Svaki funkcioner, a posebno ako je ministar, �eli u javnosti da se �to vi�e afirmi�e. On �eli da stvori utisak jedinstvnog i neponovljivog funkcionera koji u svom delokrugu delovanja ostavlja duboke tragove; to bi prema njihovim tipičnim aspiracijama trebalo da budu znakovi pored puta koji će ne�to značiti ne samo u aktuelnom periodu nego će u smislu koji nailazi na �iroko uva�avanje obele�iti i budućnost. Dr�avni funkcioner ne mo�e da bude dovoljno uočljiv niti mo�e da se nada da će osigurati naročito po�tovanje ako na tekućoj osnovi ne preduzima veliki broj poduhvata, ako naj�iroj javnosti kontinuirano ne isporučuje dokaze svog neuobičajenog aktivizma. No, funkcionerski aktivizam nije moguć bez �irokog i opet �iroko upadljivog anga�ovanja resursa i tro�enja novca. Funkcioneri, naravno, ne tro�e svoj novac nego novac poreskih obveznika. Svoju reputaciju aktivnog političara i čoveka koji neumorno radi za dobro naroda funkcioner mo�e da izgradi samo o narodnom tro�ku. Ova motivacija, funkcionerska �elja da bude popularan i �iroko voljen, ima za posledicu da se na mnogim područjima javnog delovanja i u mnogim segmentima javne potro�nje proharči vi�e nego �to bi odgovaralo nekom smirenom ambijentu, nekom miljeu kome ne bi tako dubok pečat davale ministarske ambicije.

26

Ova funkcionerska pretencioznost ima brojne, neizbe�no izdiferencirane posledice koje se, međutim, daju agregirati u tri krupnije stavke. Prvo, taj aktivizam je činilac neodmerene ekspanzije ukupne javne potro�nje, razlog zbog koga je njeno uče�će u BDP-u veće nego �to bi inače bio slučaj. Drugi efekat je strukturni i sektorski. Kao i drugi atributi i učinci vlasti, funkcionerski aktivizam nije sektorski ravnomerno raspoređen, pa će zbog njega na nekim sektorima doći do veće ekspanzije tro�enja nego na drugim. Pored uvek nepo�eljnog uvećavanja ukupnog javnog tro�enja, funkcionerski aktivizam dovodi i do distorzija u strukturi dr�avnih izdataka. Treće, ovaj aktivizam ostavlja i prepoznatljive tragove u vremenu, on produkuje neku vrstu histereze. Naime, posebno aktivni i posebno uticajni funkcioneri mogu za vreme svog mandata osetno da povećaju masu sredstava koja se dodeljuju resoru pod njegovim rukovodstvom. Takvo povećanje biva potom percipirano kao posledica nekakvih objektivnih razloga i kriterija, kao promena koja je u skladu sa dru�tvenim potrebama i vrednovanjima. Po logici činovničkog i bud�etskog inkrementalizma to povećanje se reprodukuje iz godine u godinu: ako ambiciozni i dovoljno pretenciozni funkcioner poremeti alokaciju u jednoj godini ili u periodu svog mandata, onda se taj poremećaj ne ograničava na period tokom koga je proizveden, nego mo�e da bude � kao �to često i biva � mnogo du�eg veka.

Posebno zanimljiv ali i va�an slučaj ovakvog aktivizma � ali i posebno velikih �teta koje iz njega proističu � jeste započinjanje (novih) projekata. U fazi odlučivanja o projektu tipično se daju potcenjeni iznosi tro�kova (informaciona asimetrija u jo� jednoj varijanti!); to silno povećava verovatnoću prihvatanja projekta, kao i empirijsku učestalost ulaska u njihovu realizaciju. Pravi tro�kovi projekta poka�u se tek tokom njegove implementacije, pa je revizija tro�kova projekata i niz odluka o njihovom dofinansiranju trajan i lako prepoznatljiv deo ekonomskopolitičke stvarnosti. Ovih dana (mart 2008) javljeno je da su bezmalo udvostručeni tro�kovi gradnje mosta preko Ade Ciganlije čak i pre nego �to je izgradnja započeta, ali su neke ireverzibilne odluke izgleda već donete. Kad projekt krene i u njega budu ulo�ena izvesna, po pravilu zama�na, sredstva, pokreću se procedure revidiranja ocene potrebnih ulaganja, a tela ovla�ćena za odluke o finansiranju nemaju kud nego da sredstva odobre; to �to je ulo�eno ima karakter �potonulog tro�ka� (sunk cost) i u računici očekivane rentabilnosti ulaganja vi�e ne igra ulogu; �to je veći iznos �potonulog tro�ka� to je manje verovatno da će se od projekta odustati (zar obustaviti ne�to �to je velikim delom već izgrađeno?!). Naravno, sunk cost nije tro�ak niti sa čisto ekonomske ni dru�tvene tačke gledi�ta, pa je doista po�eljno nastaviti sa gradnjom upkos opetovanim prekoračenjima tro�kova. Odnos između procenjenih ukupnih koristi i očekivanih tro�kova dovr�enja projekta utoliko je povoljniji ukoliko je projekat u vi�e poodmakloj fazi realizacije. I ekspanzija izdataka po logici inkrementalizma i strate�ko ostvarivanje brojnih prekoračenja tokom realizacije projekata javljaju se kao noseće kategorije dru�tvenih �teta izvedenih u re�iji moćnih funkcionera. Te �tete se svrstavaju u subjektivno izazvane gubitke od kojih dru�tvo ne mo�e lako da se odbrani. Obe kategorije gubitaka mogu da se repriziraju kroz duge nizove budućih perioda. �tete koje moćni ljudi mogu da načine prevazilaze granice njihovih mandata.

Bud�etski inkrementalizam i projektno finasiranje, uz sve ostalo, pokazuju koliko je po�eljna i va�na makroekonomska stabilnost. Inflacija remeti mnoge odnose u javnom finasiranju i čini ih nedovoljno transrapentnim. Ona takođe na dnevni red neminovno postavlja revidiranje ranijih odluka, i to u ambijentu koji je zamagljen inflacionim obezvređivanjem novca i u kome informacije postaju te�e dostupne, vremenski skraćenog

27

va�enja i manje pouzdane. Inače slo�ena igra u vezi sa prikupljanjem i, posebno, alokacijom i distribucijom javnih sredstava postaje jo� komplikovanija. Iznuđena prilagođavanja elemenata na prihodnoj i, osobito, rashodnoj strani bud�eta opterećena su velikim rizicima deformacija i te�ko predvidivih odstupanja, �to ima za posledicu nove histereze koje u tekućem periodu nisu vidljive a i u budućnosti se, zbog kompleksnosti javne potro�nje i poznatih informacionih te�koća u vezi sa njom, te�ko daju dijagnosticirati. Iskustvo pokazuje da takva dijagnoza nije laka, a u mnogim sektorima nije ni moguća, čak i kad se privreda na unutra�njem planu potpuno stabilizuje.

Ovo je tačka na kojoj opet do punog izra�aja dolazi često isticana specifičnost Srbije � njena izrazita verska, kulturna...a posebno etnička heterogenost. Raspodela bud�etskih sredstava ima mnogo aspekata, a jedan od njih je upravo ovaj etnički ili nacionalni aspekt. To �to jedna grupa uspe da izbori iz bud�eta, za nju je direktna i stopostotna korist, a tro�ak se deli u �irokom opsegu i pada na teret (i) svih ostalih grupa. Motivacija za okretanje bud�etu je ogromna, pa je golem i konfliktni potencijal ove oblasti. Nije neočekivano da se u vi�enacionalnoj zajednici upravo na ovom području zapodevaju i razvijaju naj�e�ći konflikti i da su ti konflikti mnogo doprineli učestalom i masovnom raspadu ovakvih zajednica koji je maltene obele�io kraj minulog stoleća. Izlaz iz ovog hazardnog spleta okolnosti je minimiziranje, po mogućstvu eliminisanje, izdataka koji imaju prepoznatljivu etničko-nacionalnu orijentaciju, �to implicira slobodu pojedinih etničkih celina da o svom tro�ku, uz specijelne poreze koje bi plaćali samo pripadnici te zajednice, zadovoljavaju svoje specifično etničke potrebe. Ovakva orijentacija značila bi napor da se na federalnom, tj. op�tom nivou aproksimira neutralna dr�ava u smislu u kome ju je na impresivan i, reklo bi se, definitivan način definisao Ki� (1996). Kao i kod svih ideala, i kod ovoga se u realizaciji nailazi na nizbe�na ograničenja. Mnoge etničke celine unutar nacionalno heterogene zajednice veoma su malobrojne, a specifična javna dobra namenjena zadovoljavanju njihovih potreba pokazuju se kao nedeljiva, usled čega se javlja i dobro poznati fenomen ekonomije obima. Bez jake finansijske podr�ke iz centra takva etnički specifična nedeljiva javna dobra ne mogu se obezbediti, te se Ki�ov ideal susreće sa praktičnom nemogućno�ću realizacije; problem zajedničkog rezervoara vraća se kao neotklonjiv.

Sasvim odvojen ali analitički i strukturno analogan problem upravo izlo�enom defektu zajedničkog rezervoara kombinovanog sa nedeljivo�ću jeste jedna neobična, da se ne ka�e bizarna, kombinacija nedeljivosti i eksternih efekata u javnoj potro�nji sagledanoj kroz vremensku dimenziju. Sa malim brojem izuzetaka koji se povećava ali je jo� uvek veoma mali, vremenski horizont odlučivanja o elementima javne potro�nje ograničen je i jako kratak. On je opredeljen va�ećim zakonima, a posebno propisima kojima je regulisano funkcionisanje političkog sistema. Mandat većine zvaničnika koji odlučuju o javnoj potro�nji ograničen je na neke četiri godine, a odluke koje se donose imaju implikacije u znatno du�im periodima. To se posebno odnosi na kapitalne bud�ete (v. Premchand 2007) koji se karakteri�u prirodnom asinhron�ću dono�enja odluka i priticanja odgovarajućih efekata. Kad se iz javnih sredstava izgradi univerzitet, deo političkih poena ubraće onaj koji je doneo odgovarajuću odluku, ali će efekti priticati u dugom budućem razdoblju i nema sumnje da će ih delimično ubrati i buduće upravljačke garniture koje za podizanje univerziteta nisu �zaslu�ne�. Isto tako, investicione odluke impliciraju i duge nizove budućih tekućih tro�kova (tro�kova odr�avanja i drugih) o kojima će morati da brinu buduće garniture.

28

U izgradnji mnogih objekata izvori finansiranja su zajmovi, bilo domaći bilo strani; jasno je da takva gradnja, makar i podrazumevala rast nacionalne zadu�enosti, donosi ugled i političku podr�ku onima koji su je inicirali i izveli; budućnost, međutim, donosi potrebu servisiranja tih zajmova, a ta neugodna operacija pada opet na druge, na upravljačke direktorije koji će vlast preuzeti u budućnosti. Zbog svega ovoga pojavila se i ideja (von Hagen 2007, p. 35) da se jednogodi�nji bud�eti utkaju (embed) u izvesne vi�egodi�nje sheme ili programe, kako bi potpunije mogle da se sagledaju implikacije mnogih odluka, a posebno onih investicionih. Jasno je, međutim, da se i ovde nameću očigledna politička i zakonska ograničenja: vi�egodi�nji programi ne mogu u potrebnoj meri da budu zastupljeni, a naročito ne mogu predaleko da idu u budućnost, jer garniture koje imaju mandat u tekućem periodu nemaju pravo da svojim odlukama obavezuju buduće političke direktorije, tj. upravljačke strukture koje će imati svoj i od sada�njeg potpuno nezavisan politički mandat.

Ovde valja istaći jo� jednu domaću specifičnost. Zbog privatizacije dr�ava je pokrenula i u dobrom stepenu već razvila (i pored toga �to se zakonski rokovi za njeno okončanje pomeraju iz perioda u period) masovni i �iroko razuđeni proces prodaje (i, donekle, poklanjanja!, v. Mad�ar 2008a) imovine koja se zatekla u javnom vlasni�tvu. Priliv po ovom osnovu delimično je zamutio sliku o tekućim bud�etskim prihodima i unekoliko deformisao računicu bud�etskog deficita/suficita (v. Mad�ar 2006). Kod nas se efekti vremenske međuzavisnosti javljaju po dva osnova. Prvo, deo priliva po osnovu prodaje imovine sliva se u tekuću potro�nju i, u meri u kojoj omogućava da se ovakav skok standarda upakuje u �ire programe koji utiču na rejting aktuelnih političara, omogućava da ovi političari ostvare dodatni politički kapital koji im ne pripada. Oni u stvari sebi prebacuju učinke nekih davno donetih odluka koje su mogle da podrazumevaju odricanja i za koje su političke tro�kove podnela rukovodstva kojih već odavno nema na političkoj pozornici. Drugo, u meri u kojoj se ovako smanjuje masa kapitala za koju će se ispostaviti da je po�eljno da bude u javnom vlasni�tvu (dok je dr�ave, biće i potrebe za javno posedovanim sredstvima i imovinom koji su nezaobilazni preduslov za njeno delovanje), sada�nji politički komesarijat ote�ava polo�aj budućih vladajućih garnitura, te tako svoj politički renome pobolj�ava ne samo na račun onih koji su rukovodili u pro�losti nego i onih koji će se na rukovodećim polo�ajima naći u budućnosti!

Treba zapaziti da ova argumentacija uop�te nije povezana sa, inače takođe relevantnom, argumentacijom o nepo�eljnosti skretanja priliva od prodaje imovine u tekuću potro�nju i nepo�eljnosti besplatnog deljenja oskudnog kapitala u jednoj nerazvijenoj, tj. siroma�noj zemlji. Besplatna podela je kontraindikovana u zajednici kojoj će kapital zadugo biti nasu�no potreban za sučeljavanje sa brojnim, krupnim i rastućim fiskalnim rizicima. Ekonomska nepo�eljnost pretakanja kapitala u tekuću potro�nju predstavlja, dakle, zasebnu temu koja nikada ne prestaje da bude aktuelna (obrađena je, pored ostalog i u Arsić i Đoković 2008). Ovde je reč o jednoj potpuno odvojenoj pojavi: trgovanje javnom imovinom nasleđenom iz pro�losti bitno deformi�e političku konkurenciju: ono aktuelnoj eliti nedvosmisleno pobolj�ava polo�aj u odnosu na konkurentski postavljenu opoziciju, i to ga pobolj�ava na račun i pro�lih i budućih vladajućih garnitura. Ono time deformi�e kriterije za demokratske izbore time �to one koji su se zatekli na vlasti čini te�e smenjivim nego �to odgovara načelima demokratije i nego �to je mo�da i u naj�ire shvaćenom dru�tvenom interesu.

29

Zbog duboke asimetrije u motivacionoj strukturi bud�etskih korisnika javljaju se karakteristične pojave tzv. strate�kog pona�anja. Računajući na buduća sasecanja, svaki korisnik bud�etskih sredstava tra�i mnogo vi�e nego �to mo�e da dobije. To alokaciju silno komplikuje jer informacioni prostor pretrpava iskrivljenim, odista netačnim signalima. Ovim se muti i komplikuje ionako nezahvalna i u mnogim aspektima komplikovana informaciona situacija. Naporedo sa stvarnim, inače slabo vidljivim potrebama, kao činilac konačne alokacije mo�e da se javi upravo i ovo strate�ko pona�anja koje je u op�tem slučaju izdiferencirano po sektorima budući da mogućnosti za strate�ko �blefiranje� sigurno nisu sektorski ravnomerno raspoređene. Uz sve, strate�ko oda�iljanje informacija, a posebno njihovo uskraćivanje, uz svesno deformisanje operativne osnove na kojoj se donose odluke, postaje va�no sredstvo u međuresorskoj borbi za resurse. Ne treba posebno nagla�avati da je zbog toga alokacija manje efikasna nego �to bi inače mogla da bude. Informacione asimetrije o kojima će biti vi�e reči u daljem tekstu time se dodatno produbljuju. Dolazi i do svojevrsnog strate�kog sukoba, povremeno i rata, između zakonodavne i izvr�ne vlasti. Parcijalni interesi nisu jednako raspoređeni u ove dve grane vlasti; parlament mo�e da (po)�eli drukčiju alokaciju od one na kojoj radi izvr�na vlast.

Proces predlaganja i eventualnog usvajanja parlamentarnih amandmana je aktivnost koja se u izvesnom smislu nadodaje i nadgrađuje na ono �to kao svoj predlog skup�tini ponudi izvr�na vlast. Taj proces je slabo kontrolisan, te�ko predvidiv i opterećen zasebnim funkcionalnim manjkavostima koje u alokaciju javnih izdataka mogu da ugrade dodatne deformacije, povrh onih koje se predvidivo javljaju u odlukama izvr�ne vlasti. Konačan ishod umnogome zavisi od načina na koji su institucionalno uređene interakcije i odnosi između ovih dveju grana vlasti. Povremeno se čuju pritu�be da komplikovana i pokad�to haotična parlamentarna ma�inerija mo�e u gotove predloge da ugradi nekonzistentnosti kojih nije bilo i da ih izobliči do neprepoznatljivosti. Kod nas je izvr�na vlast prilično jaka u odnosu na zakonodavnu, ali nije jasno da li je jaka upravo na onim sektorima na kojima bi mogla da spreči ovakva izobličenja. Va�no je imati u vidu da odnosi između zakonodavne i izvr�ne vlasti bitno zavise od građe i strukture egzekutivne i parlamentarne ma�inerije, kao i od načina na koji se ova dva glomazna i razuđena regulativna kompleksa prepliću i međudejstvuju. To je pitanje izgradnje, oblikovanja i pa�ljivog pode�avanja, sve na osnovu praktičnih iskustava, svekolikog političkog sistema, posebno onog njegovog segmenta u kome se susreću dve vlasti. Nisu svi institucionalni aran�ani jednako dobri, a neki mogu da budu i toliko lo�i da u jednoj zajednici potpuno diskredituju i samu ideju demokratije. Za uspe�nu izgradnju ovog dela političkog sistema treba mnogo ekspertize najvi�eg ranga, a potom i vremena, strpljenja i sreće. Na na�im prostorima oskudevalo se u svakom od ovih neophodnih preduslova. Politički rizici sa kojima se suočavamo izviru ne samo iz objektivno date etničke i druge heterogenosti, nego i iz strukture i funkcionalnih osobenosti na�eg političkog sistema koji bi takođe mogao da bude objektivno uslovljen, iako u izvesno manjem stepenu.

2. Problem principala i agenta. I ovaj problem je u ekonomskoj literaturi op�teg karaktera detaljno izučen i dobro poznat. Dobio je on i svoju matematički formulisanu rigoroznu teorijsku obradu (npr. Mas-Colell et al. 1995, chs. 13 i 14; pp. 436-510). U ekonomskim i svim drugim poslovima, pored resursa, potrebne su i informacije. A informacije su, ba� kao i resursi, neravnomerno raspoređene. Raspolaganje informacijama predstavlja nesumnjivu i iskustvom mnogokratno potvrđivanu prednost.

30

Pored op�tih sistemskih determinanti, na odnose između ekonomskih i drugih aktera utiču i njihove akcije i pona�anja; te akcije zavise od stepena informisanosti, pa onaj koji ima vi�e informacija i znanja mo�e odnose sa drugim subjektima uspe�nije da pomera u svoju korist. Ostaje za neka �ira istra�ivanja pitanje da li je asimetrija u međusobnim odnosima, izazvana različitim stepenima informisanosti, u nekom smislu legitimna ili je radije treba tretirati kao neku vrstu eksploatacije. Naime, informisanost često, a valjda i po pravilu, zahteva posebne napore, učenje, pa i ulaganja; mo�e li se prednost ostvarena po osnovu bolje informisanosti tretirati kao neka vrsta prinosa na te napore i ulaganja? To je prednost u odnosu na onoga ko ta ulaganja nije vr�io, ko se tom tro�ku nije izlo�io i ko, eventualno, u dati odnos unosi veću masu dobara, defini�ući ta dobra tako da pored utro�aka i resursa obuhvataju i (među akterima izdiferenciran) nivo informisanosti, odnosno �količinu� informacija i znanja koje unosi u dati odnos.

U fiskalnom sistemu i u odnosima u sferi javne potro�nje asimetrija u informisanosti i prateći problemi odnosa između principala i agenta vi�e su izra�eni nego i na bilo kom drugom području ekonomije. Za to se mo�e navesti nekoliko razloga. Prvi je puka kompleksnost i neuobičajena slo�enost fiskalnog sistema i javne potro�nje kojoj pru�a institucionalni i operativni okvir. U fiskalnim stvarima na ovaj ili onaj način učestvuju svi članovi posmatrane zajednice. To znači ogroman broj aktera i njihova izuzetno nagla�ena izdiferenciranost. Ti akteri su različito locirani, pa u fiskalnom sistemu nu�no zauzimaju upadljivo izdiferencirane polo�aje: oni u tom sistemu učestvuju kao korisnici, poreski obveznici, političari koji učestvuju u artikulaciji pojedinih javnih potreba, činovni�tvo koje političke odluke operativno implementira, privredni subjekti kojima poreske stope, osnovice, izuzeća, krediti...bitno utiču na uslove privređivanja, potro�ači kojima od poreza zavisi op�ti nivo cena i, jo� vi�e, relativna vrednovanja dobara na koja tro�e svoj dohodak...Mno�tvo subjekata i mno�tvo polo�aja u kojima se zatiču znači kompleksan sistem sa ogromnom količinom informacija koje (tek!) donekle mogu da ga učine vidljivim. Ako je ta potenicjalna količina informacija tako velika, velik je i napor da se one bar donekle savladaju i jo� je veća ona masa koja i ne biva prikupljena. U svemu tome, neminovna je i neravnomerna, po subjektima krajnje izdiferencirana informisanost. Eto ogromnog prostora za asimetriju informacija i komplikovane odnose između različitih pricipala i takođe različitih agenata.

Tu su zatim i oni aspekti javnih finansija koji su nemerljivi ili koji su selektivno merljivi: iz aspekta jedne grupe aktera mogu se izmeriti ali ne i sa polo�aja drugih grupa. Tu je i ranije istaknuti problem svojevrsne principijelne �neispoljivosti� preferencija: uz odsustvo mogućnosti isključenja � a neisključivost je jedan od dva bitna dela definicije javnih dobara � učesnici u javnoj potro�nji nisu motivisani niti nekim ekonomskim odnosima dovedeni u polo�aj da otkriju svoje preferencije; naprotiv, sna�no su zainteresovani da ih prikrivaju. Prikrivanje informacija mo�e samo da poveća informacioni problem, pa tako bezmalo automatski i asimetriju u informisanosti. Isto tako, umanjena motivacija da se doprinese sredstvima iz kojih bi se finansirala javna potro�nja � problem �slobodnog jahača� ili �slepog putnika�, tj. free rider problem � mora da ima za posledicu i umanjenu motivaciju za prikupljanje informacija. Rezimirajući i zaključujući, u sferi javne potro�nje informacioni problem se postavlja u vi�em stepenu i mnogo o�trije nego u drugim oblastima privređivanja: ukupna količina informacija je veća, �iri su segmenti na kojima se do informacija ne mo�e ni doći, motivacija za akumuliranje informacija je umanjena, a mogućnosti informisanja vi�e

31

izdiferencirane između pojedinih subjekata. Zbog svega toga i informacione asimetrije, defekt koji le�i u osnovi problema principala i agenta, daleko su vi�e izra�ene nego u drugim oblastima privrednog pa i vanprivrednog povezivanja.

Foelscher (2007, p. 117) podvlači da ne postoji samo jedan odnos između principala i agenata nego čitav lanac takvih odnosa. Prvi takav odnos je svakako između zakonodavne i izvr�ne vlasti. Unutar same izvr�ne vlasti mogao bi da se javi odnos koji Foelscher na pominje a to je asimetrija u informisanosti i pona�anju između �efa izvr�ne vlasti (npr. premijera) i ministara koji rukovode pojedinim resorima. Tu je zatim jedna tehnički uslovljena i podelom rada unutar vlade indukovana asimetrija u obave�tenosti i motivaciji između ministarstva finansija koje kontroli�e tro�enje, pa i utiče na alokaciju odgovarajućih sredstava, i resornih ministarstava koja u procesu tro�enja sa tim sredi�njim ministarstvom moraju redovno da usklađuju procedure i formalna odobrenja. Analogan odnos se javlja i na liniji brojnih agencija koje u obavljanju svojih funkcija potrebuju sredstva i tela koja su ovla�ćena da im ta sredstva odobravaju a istovremeno i zadu�ena da kontoli�u njihovu upotrebu, posebno s obzirom na kvalitet usluga koje agencije isporučuju. Problemi odnosa između principala i agenta javljaju se i u interakciji između ministara koji kao političke ličnosti vode pojedine resore i administrativnih rukovodilaca (public servants, officials) tih resora. Vredni su pomena i odnosi između centralne vlasti i vlasti na ni�im regionalnim nivoima u teritorijalno decentralizovanim nivoima politčke i dr�avne uprave. Unutar samih resornih ministarstava postoje odnosi između rukovodećeg jezgra u ministarstvu (to je ministar sa svojim najbli�im saradnicima) i raznih područnih agencija koje unutar resora obavljaju poverene funkcije a za njihovo obavljanje računaju na odobravanje sredstava i odgovarajuću unutarresorsku kontrolu.

Veliki broj informacionih asimetrija i odnosa na liniji principal-agent samo je jedan aspekt vanstandardne slo�enosti fiskalnog sistema. Ti odnsi razlikuju se strukturno i funkcionalno i zahtevaju izvesnu intervenciju, uključujući redovan nadzor, da bi se odr�ali u prihvatljivim okvirima. Nije nerealistično računati na izvesne interakcije tih tako brojnih asimetrijom izazvanih odnosa, pa i na neku vrstu njihove negativne sinergije. Kad se elementi asimetrije u stepenu informisanosti jave na tako mnogo tačaka, onda se deformacije na jednoj tački mogu lo�e odraziti na ionako asimetričnu informisanost na drugim tačkama. Mogući su i suprotno usmereni uticaji i povratne sprege na vi�e funkcionalnih linija. Sve to čini sistem izrazito kompleksnim i tra�i posebne mehanizme i upravljačke intervencije u njegovom regulisanju.

Informacione asimetrije su posebno �tetne u kombinaciji sa neodmerenom, jasno hipertrofiranom sklono�ću raznih tela i agencija ka �to većem tro�enju. Ta sklonost je pokazana i ilustrovana u prethodnoj tački posvećenoj problemu zajedničkog rezervoara. U tom kontekstu kao posebno �tetna sistemska slabost podvučena je sklonost visokih rukovodilaca u vlasti i pratećim agencijama ka tzv. funkcionerskom aktivizmu. Asimetrija u informisanosti i odnos principal-agent ovde su posebno nepogodni zato �to je velika sklonost ka tro�enju kombinovana sa faktičkom nesposobno�ću nadređene vlasti da tu sklonost obuzdava i odr�ava u okviru nekih razumnih ograničenja. Manjak informacija onemogućava da se na bilo kom nivou vlasti razlikuju legitimne potrebe u vezi sa funkcijama koje valja obaviti od nezdrave sklonosti da se tro�enje po svaku cenu uveća kako bi se uvećala i moć odgovarajćeg biroa i njegov značaj u vlasti i izvan nje.

32

Razumno je pretpostaviti da zbog informacione asimetrije i odgovarajuće tro�enje povećava preko dru�tveno racionalne granice, makar kako da ta granica bude definisana.

Na ekspanziju tro�enja najvi�i nivoi vlasti često reaguju naglim i, dakako, neselektivnim restrikcijama. Isti razlozi koji su onemogućili racionalnu kontrolu tro�enja i njegovo odr�avanje u prihvatljivim granicama sada onemogućuju da se restrikcija izvr�i selektivno i da se izdaci saseku tamo gde su prekomerni i suvi�ni. Tako dolazi do toga da se sasecaju (i) izdaci koji su sa dru�tvene tačke prioritetni i čijim se smanjivanjem gube vredni efekti; za uzvrat, ne bivaju u pravoj meri sasečeni oni izdaci koji dru�tvu malo doprinose i koji su mogli da izostanu bez većih �teta. Krajnji rezultat ove neselektivnosti jeste suboptimalna alokacija resursa na tako �irokom, resursno obimnom i socijalno značajnom području kao �to je javna potro�nja. No, to je posledica objektivno datog manjka informacija; pitanje je da li stvarni ishodi u datoj informaciono manjkavoj situaciji mogu da se okarakteri�u kao suboptimalni ako su posledica objektivno datih svojstava sistema, tj. objektivno datog manjka i takođe objektivno uslovljenog neravnomernog rasporeda informacija koji se postojećim instrumentima i raspolo�ivim politikama ne mogu ukloniti. Ovo koncepcijsko pitanje mo�e da bude ostavljeno za neku drugu priliku.

Informacione asimetrije se usko vezuju za jo� jedan dobro poznat defekt u procesima alokacije javnih dobara i javne potro�nje u celini. Reč je o dobro poznatoj političkoj trgovini, o stvaranju koalicija političkih činilaca koji se uzajamno ispoma�u u ostvarivanju svojih parcijalnih interesa na račun ostalih dru�tvenih subjekata, tj. na račun ostatka zajednice uzete u celini. Već je rečeno da u izvlačenju raznih beneficija iz bud�eta postoji drastična asimetrija između onoga �to parcijalni interesi uspevaju da ostvare i tro�ka koji pri tom imaju da podnesu. Motivacija da se za zadovoljenje uskih interesa iskoristi bud�et tolika je da podstiče i formiranje različitih alijansi i neformalnih saveza. U jednoj prilici parlamentarna frakcija A daće podr�ku frakciji B a ova će joj se revan�irati nekom sledećom zgodom. Savezi se formiraju u raznim prilikama i pod različitim okolnostima, ali im je zajednička karakteristika da ostvaruju vrlo velike koristi na račun ostalih subjekata. Svaki pojedinačni slučaj takvog saveza naizgled je naivan i gotovo neuočljiv: individualni dobici su veliki ali se odgovarajući gubici � vid tro�kova � raspodeljuju na tako veliki broj subjekata da za svakog pojedinačnog subjekta taj tro�ak ostaje neznatan i faktički nevidljiv. Međutim, ba� zato �to su tako atraktivni i �to tako lako prolaze, takvih parcijalnih �dilova� biva veoma mnogo i broj im se, iz istih razloga, brzo povećava. Na nivou sistema kao celine oni, tako sabrani, nameću se kao krupan problem, kao jedan od najte�ih makroekonomskih poremećaja koji danas potresaju privrede sveta.

Informaciona asimetrija se u taj proces uklapa na lako shvatljiv i gotovo očigledan način. O konkretnim detaljima projekata i programa koji se finansiraju iz bud�eta, a za koje sredstva bivaju obezbeđena posredstvom ovakvih �dilova�, na pravi način su obave�teni samo oni koji u te �dilove� ulaze; u svakom slučaju oni o tim poduhvatima imaju nesravnjeno vi�e informacija nego ostali subjekti. To znači da, pored jasnog i sna�nog interesa, oni u pralamentarnim raspravama imaju ogromnu prednost. Kad se udru�e silovita motivacija onih koji iz bud�eta određena sredstva nameravaju da izvuku, mala motivacija ostatka subjekata da se tim aproprijacionim diverzijama odupru i ogromna informaciona prednost onih koji na bud�etska sredstva kidi�u, rezultat je predvidiv � ishod ovakvog nasrtaja na bud�et ne mo�e a da ne bude poguban. Tek je

33

kumuliranje ovakvih pona�anja i njihova najzad spoznata uloga u hazardnom �irenju javne potro�nje dovela do osmi�ljene i pa�ljivo isplanirane op�tesistemske intervencije upravljene na njihovo suzbijanje. Njihov nedovoljno vidljiv i u neku ruku subverzivan način delovanja imao je za posledicu da je odgovarajući fenomen relativno kasno otkriven i u samoj ekonomskoj nauci. Iako su ovakva pona�anja morala da dođu do izra�aja decenijama pre nego �to je formilisana teorija javnog izbora, tokom tih dugih decenija je prihvatana, iz savremene perspektive sasvim naivna, teorija javnog cilja. Teorija koja je mogla da ima izvesnog smisla u bitno drukčijim političkim sistemima daleke pro�losti uspevala je po inerciji da opstaje i zadr�ava neprimerenu merodavnost i u kvalitativno drukčijim okolnostima dalekose�no demokratizovanih dru�tava.

Manjak informacija, i pored toga �to predstavlja poznatu i �iroko uva�enu činjenicu �ivota, izvor je ozbiljnih političkih komplikacija. Kad stvari usled objektivnih razloga nisu dovoljno poznate, javlja se tako tipična asimetrija u percepciji va�nih pojava i razumevanju tendencija njihovog menjanja u vremenu. Poznato je da percepcija, a potom jo� i vi�e sama interpretacija iskustvenih činjenica, zavisi ne samo od opservacija na elementarnom čulnom nivou nego i od �teorija� posredstvom kojih se ti elementarni podaci dalje prerađuju. A u te teorije predvidivo su i neizostavno utkani i interesi. Zato se i de�ava da unutar datog skupa subjekata koji učestvuju u raspodeli ograničenih sredstava sme�tenih u �zajednički rezervoar� svaki mo�e sasvim iskreno da veruje da je zakinut, da iz godine u godinu dobija manje nego �to mu pripada i da se dr�ava, sa bokorom (re)distributivnih mehanizama koji su njen veoma va�an segment, do�ivljava kao velik i moćan institucionalni aran�man čiji je osnovni učinak nepravična (pre)raspodela uz grubu i surovu eksploataciju. Zbog toga �to se koristi i tro�kovi toliko različito zapa�aju i tumače, različito se i po pravilu iskrivljeno percipiraju i supstitucioni odnosi između alternativnih ciljeva, �to ima za posledicu velike te�koće u postizanju konsenzusa koji je u nekim odlukama o javnoj potro�nji nezaobilazan. Situacija je komplikovana i okolno�ću da raspored informacija o kvalitetu i dru�tvenoj racionalnosti projekata nije istovetan sa rasporedom nadle�nosti za odlučivanje o njihovom izboru i finansiranju (Foelscher 2007, p. 111), tako da oni koji imaju moć da prihvate ili odbiju neki program ili projekat nisu u isto vreme i najbolje obave�teni o njihovim svojstvima i dru�tvenoj (ili čak nekoj drugoj) atraktivnosti. Uz sve, mora se dodati i mogućnost, pa i verovatnoća manipulisanja informacijama. U komunikaciji koja podrazumeva njihovu razmenu do izra�aja dolazi nagla�ena i uvek pristrasna selektivnost, a oblik u kome se oda�ilju često je inspirisan �eljom da se stvori sasvim specifičan utisak, jedno dovoljno �iroko uverenje koje će povećati izglede uspe�nog ishoda u toj redistributivnoj borbi za onoga ko datim informacijama upravlja.

U etnički heterogenoj, međunacionalnim napetostima neretko opterećenoj zemlji kakva je Srbija, fenomen asimetričnih informacija i iskrivljivanje odnosa na liniji koja povezuje principale i agente ima posebnu relevantnost i produkuje veće učinke nego u nacionalno homogenim zemljama. Pored svih ostalih, inače brojnih i raznovrsnih aktera uključenih u konfliktno nabijenu raspodelu obimnih sredstava lociranih u �zajednički rezervoar�, kao uticajni pretendenti na bud�etska sredstva javljaju se i nipo�to malobrojne organizacije koje predstavljaju nacionalne i etničke interese. O konkretnom polo�aju i specifičnim potrebama ovih manjina nemaju svi relevantni akteri istu količinu i isti kvalitet (pre svega sa stanovi�ta pouzdanosti) informacija. Najbolje su informisani sami predstavnici tih manjinskih zajednica. To im daje prednosti u odnosu na ostale

34

pretendente na uče�će u javnoj potro�nji, kao i u odnosu na one koji su ovla�ćeni i zadu�eni da brinu o �tednji u ovoj oblasti i o otklanjanju opasnosti da javna potro�nja prema�i makroekonomski podno�ljive granice. Ne treba isključiti ni mogućnost dosluha ovih manjinskih organizacija, pa čak niti mogućnost njihove otvorene saradnje. Krajnji rezultat ovakvog sticaja okolnosti jeste jo� jedan pritisak u pravcu ekspanzije javne potro�nje, jo� jedan rizik po makroekonomsku stabilnost koji većinu privreda po ovom osnovu ne opterećuje.

3.5. Neka institucionalna prilagođavanja kao vid kompenziranja strukturnih defekata u javnom finasiranju

Veliki broj komplikacija u domenu javne potro�nje strukturno je uslovljen i objektivno dat. Sa njima se u planiranju i realizaciji javne potro�nje mora računati kao sa nezaobilaznim činjenicama �ivota. Pa ipak, i ovde postoje institucionalne i organizacione alternative, dok se različiti aran�mani pokazuju kao nejednako delotvorni. I ovde se javljaju mogućnosti izbora. U prethodnom tekstu pokazano je da postoje čitavi bokori, čitave skupine različitih defekata u oblasti javnog finasiranja. Neki aran�mani pokazaće se kao superiorni u otklanjanju jedne klase defekata, a drugi kao bolja re�enja u otklanjanju drugih skupina slabosti. I prilikom izbora alternativnih aran�mana javljaju se velike koncepcijske i operativne te�koće jer su arhitekti sistema najče�će stavljeni u polo�aj da porede neuporedivo i da se na osnovu procene da je neka skupina manjkavosti �tetnija od druge opredele i za odgovarajuće aran�mane. Jedan put ka kakvom-takvom pojednostavljivanju ovog ogromnog i �iroko razuđenog problema jeste fragmentacija. Fragmentacija se mo�e protumačiti kao jedna institucionalno operacionalizovana varijanta poznatog pristupa dekompozicije (vrlo krupnih i u datim razmerama nere�ivih ili jako te�ko re�ivih problema) koji je odavno i uveliko postao jedan od standardnih pristupa u matematičkom programiranju. U stvari, fragmentacija je u fiskalnom sistemu i ovako i onako već � iako svakako ne u idealnoj varijanti � zastupljena: javna potro�nja je raspoređena na resore i znaju se segmenti za koje su pojedini resori odgovorni. Kad se kao deo strategije povećavanja transparentnosti i efikasnosti fiskalnog sistema, a posebno onog njegovog dela koji tvori javnu potro�nju, onda se ne misli na eventualno dekomponovanje po resorima, po�to oni već postoje, nego na veći ili manji stepen njihove autonomije, odnosno na vi�e ili manje nagla�enu decentralizaciju u fiskalnom sistemu. Foelscher (2007, p. 109) potcrtava da nije reč o neizbe�nosti fragmentacije kao takve nego da je ona deo javnofinancijske stvarnosti u nekoliko dimenzija: ona se uspostavila na relaciji između centra i periferije, između planera i operativnih finansijskih funkcionera, između �bud�etiranja� (tj. planiranja bud�eta) i realizacije i između raznih kategorija (javnog) tro�enja. Svaka od tih simultanih, a tek pokad�to alternativnih, fragmentacija dozvolila je da se razviju metodi posredstvom kojih se akteri upravljanja javnom potro�njom hvataju u ko�tac sa �te�kim izborima i kompleksno�ću� bud�etskih odnosa i njihovih pomeranja, kao i sa usklađivanjem interesa između (manjih) entiteta koji su dobijeni fragmentacijom fiskalnog sistema kao celine. Iako su bud�eti stari koliko i dr�ave, neki inovativno uobličeni metodi i modeli koji su usmereni na re�avanje krupnih te�koća � koje su decenijama pa i vekovima ranije bile prihvatane kao bezmalo prirodne pojave protiv kojih nema �ta da se preduzima � razvijeni su tek tokom poslednjih tridesetak godina (Foelscher 2007, p. 109)

35

Treba smesta istaći da kod fragmentacije (decentralizacije) fiskalnog sistema i njome implicirane dekompozicije velikog alokacionog problema, kakav se postavlja u domenu javne potro�nje, postoje dobro poznati supstitucioni odnosi. S jedne strane, dekompozicijom se velik i nesavladiv problem pretvara u ne odveć brojnu skupinu znatno manjih i stoga savladivih. Kao �to se sa porastom razmera problema vi�e nego eksponencijalno povećavaju spoznajne, analitičke, algoritamske i računske te�koće u vezi sa dobijanjem potrebnog re�enja, tako se isti odnosi između razmera i te�koća javljaju prilikom kretanja u obrnutom smeru: malo se pokazuje kao superiorno, neke te�koće silno se umanjuju a druge čak potpuno i�čezavaju. No, logika supstitucionog odnosa upravo se i sastoji u tome da nema dobitka bez nekog pratećeg gubitka, pa se i ovde javljaju novi problemi kao druga strana upravo istaknutog pojednostavljenja. Problemi se sastoje u tome �to se interakcije i međuzavisnosti (spillovers) iznova generi�u ovakvom decentralizacijom u fiskalnom sistemu. Ono �to je bio interni efekat i interna (dis)ekonomija u (vi�e) centralizovanom sistemu, sada se javlja kao skupina eksternih efekata generisanih u odnosima između novouspostavljenih autonomnih celina (ili između celina koje su postojale kao autonomne a čiji je stepen autonomije povećan pa su se uvećale i eksternalije ili se pojavile neke nove). Ovde će tek usput biti pomenuto da eksternalije po definiciji otvaraju jaz između ciljeva i kriterija novouspostavljenih autonomnih (ili u odnosu na već postojeću autonomiju vi�e osamostaljenih) celina i ciljeva na nivou fiskalnog sistema kao celine, kako god da ovaj op�ti cilj bude definisan. Iz toga proizlaze deformacije u alokaciji, suboptimalna upotreba resursa i masa učinaka ispod one koja bi bila dostupna u odsustvu eksternalija kao alokativnih poremećaja. Kao va�an pozitivni učinak decentralizacije mo�e se istaći konkurencija, i to na raznim nivoima: između političkih partija, između pojednih resora, između organizacionih jedinica unutar resora...U meri u kojoj se rezultati mogu izmeriti ili kako-tako oceniti na neki drugi način, konkurencija povećava efikasnost. Ona to čini tako �to omogućava da se učinci pojedinih organizacionih jedinica međusobno porede i �to se za te učinke, makar delimično, mo�e vezivati i njihovo nagrađivanje. Tako uvedena motivacija za bolje učinke mo�e da dovede do otkrivanja nekih prodora u performansama koji u prethodnom radu nisu bili poznati, te da tako otvori prostore za rast efikasnosti u jednoj dugoročnijoj vremenskoj perspektivi. Stimulativni efekti konkurencije ne moraju da se ograniče na nivo pojedinaca koji su anga�ovani u javnim slu�bama nego mogu da se obezbede i na nivou resora. Organizovano i u najvi�em mogućem stepenu objektivizirano praćenje učinaka na nivou resora, te njihovo sistematsko upoređivanje, mo�e znatno da motivi�e napore da se postignu �to bolji učinci. Već sama bolja vidljivost rezultata deluje stimulativno, a vezivanje bud�etskih alokacija za izmerene i međuresorski upoređene performanse dalje pojačava taj stimulativni efekat.

Takvo sistematsko i na poređenja oslonjeno praćenje omogućava da se za njega u�e ve�e i kadrovska politika. To daje bar dve grupe korisnih učinaka. S jedne strane, ono omogućava da se na odgovorna mesta u dr�avnoj upravi dovedu sposobniji kadrovi. S druge strane, i postojeći kadrovi će povećati zalaganje i pokazati veću kreativnost ako znaju da bi mogli da budu zamenjeni nekima koji će te funkcije efikasnije obavljati. Odavno se zna da je veliki neprijatelj efikasnosti nepomerljivost sa funkcije i potpuna sigurnost u pogledu dohotka i ostalih povlastica koje se ostvaruju kao naknada za rad. Ovo svojstvo kadrovskog sistema u javnoj upravi ima i svoju drugu stranu; nepovoljnost se sastoji u tome �to činovnici postaju osetljiviji na političke pritiske i, u stvari, vi�e

36

izlo�eni riziku da bi zbog svoje samostalnosti mogli da povuku konsekvence. I ovde se pokazuje da promene posredstvom kojih se ne�to dobija na jednoj strani povlače za sobom posledice koje znače gubitke na drugoj strani. Od supstitucionih odnosa (trade-offs) ne mo�e se pobeći, a ponajmanje se oni mogu izbeći na području javne potro�nje. Za fiskalni sistem od značaja je i konkurencija u političkom sistemu. Ideja je posve jednostavna i svodi se na to da će birači otkazati poverenje onim političkim garniturama sa kojima nisu zadovoljni i opredeliti se za njihovu konkurenciju koja se u opoziciji priprema da preotme vlast. Ne ulazeći u dalju analizu karaktera konkurencije i mogućih otkaza sistema političkog nadmetanja, ovde će samo biti istaknuto da ovi sistemi, u celini gledano, imaju mnogo dalekose�nije otkaze i lo�ije funkcioni�u nego odgovarajući konkurentski sistemi u privredi i na tr�i�tu. Stoga je slabija i te�e predvidiva spona između demokratski izra�enih preferencija glasača i odgovarajućih politika koje vode oni kojima je biračko telo ukazalo poverenje. Jaz između parcijalnih interesa stranaka, uključujući čak i �anse da se izvuče maksimalan broj glasova, i na bilo koji način definisanog interesa biračkog tela � dovoljno je dubok da stranke, idući za maksimalnim zadovoljenjem sopstvenog interesa, mogu da rade protiv interesa celine. Partije i pokreti koji najbolje aproksimiraju op�ti interesi nisu nu�no � a zasad nisu, na�alost, ni po pravilu � političke organizacije koje ubiraju najveći broj glasova. Diskrepanca između stranačkog i op�teg interesa je univerzalna � ako ni zbog čega drugog a ono zbog ograničenog mandata, te tako i skraćenog horizonta odlučivanja političkih činilaca � ali je ona posebno velika u etnički heterogenim zemljama, uključujući, pre svega i vi�e od većine drugih, upravo Srbiju. Detaljna argumentacija ove teze razvijena je u jednoj skora�njoj studiji (Mad�ar 2008b, posebno odeljak 3 i zaključni odeljak). Potrebno je, makar usput, naznačiti da politička konkurencija bitno zavisi od ustavno definisane strukture političkog sistema. To znači da način i kvalitet funkcionisanja demokratije zavisi od nečega �to nije rezultat, ne bar tekućih, demokratskih procesa nego je za svaku realizaciju demokratske procedure unapred dato i egzogeno fiskirano. Ustavi su takođe plod demokratskih procedura, ali su to svojevrsne meta-procedure vi�eg reda i odvojene su od redovnih izbornih tokova. Ustavi su dokumenti kojima se fiksiraju pravila demokratske igre i u principu bi trebalo da su plod univerzalne, sveop�te saglasnosti. Političke igre su u tom pogledu identične običnim igrama: kad �ahisti počnu partiju, interesi su im maskimalno konfrontirani; �to je uspe�niji jedan to je manje uspe�an drugi; sve �to se učini na liniji sopstvenog cilja direktno je upravljeno u smislu pogor�anja polo�aja oponenta. Pa ipak, oni su jedinstveni, između njih je postignut potpuni konsenzus u pogledu pravila igre. Ustavom definisana pravila prihvataju sve stranke, a one koje ih eventualno osporavaju na najboljem su putu da se nađu s one strane zakona. Zato se ustavi i donose po sasvim posebnim i, u odnosu na druge političke procese, jasno izdvojenim procedurama. Te procedure su i vremenski izdvojene i, kad se jednom utanače, pokrivaju po pravilu veliki broj redovnih izbornih postupaka. Zato se tu i tamo i ka�e da je u ustavima, bar u sređenim i politički stabilnim zemljama, opredmećena mudrost mnogih nara�taja; oni se retko i te�ko menjaju, te se i po tome razlikuju od redovnih političkih procesa koji mogu da donesu i česte i raznovrsne promene pa da dru�tvo ne bude destabilizovano u svojim temeljnim organizacionim slojevima.

37

Za dati izborni proces ustavni poredak je, dakle, dat. No, različita ustavna re�enja daju različite uslove i različite obrasce odvijanja redovnih političkih procesa. Alternativni ustavni poreci su različiti sa stanovi�ta načina na koji reguli�u političku igru, te zato neki mogu da se poka�u kao superiorni u odnosu na druge. No, kako proističe iz prethodnog pasusa, zamena jednog poretka drugim odigrava se po bitno drukčijim pravilima i realizuje se uz znatne, u sam ustav ugrađene te�koće. Jer, način na koji se ustav menja i sam je ustavom preciziran. Među ustavnim re�enjima koja utiču na obrasce odvijanja i rezultate izbornih procesa von Hagen (2007, p. 36) navodi (1) veličinu izbornog sreza, (2) model glasanja (da li se glasa za partijske liste ili za pojedinčne kandidate) i (3) način na koji se broj glasova prevodi (preračunava) u broj kandidata (proporcionalni ili većinski sistem biranja). Veliki izborni srezovi, proporcionalni sistemi glasanja i propisivanje stranačkih lista kao predmeta za koji se glasa usredsređuju pa�nju biračkog tela na prosečne stranačke performanse i podrazumeva odgovornost stranaka za ostvarene rezultate. Takva kombinacija ustavnih re�enja slabi u odgovarajućoj meri individualnu odgovornost. U slučaju da se �eli afirmisati pojedinačna umesto grupne stranačke odgovornosti, proceduralni elementi iz tačaka 1-3 treba, dakako, da budu preokrenuti.

Rezultati izbornih radnji očigledno zavise i od ustavnih re�enja, ba� kao �to i rezultati u privređivanju zavise od institucionalnih aran�mana koji reguli�u poslovanje. To, pored ostalog, znači da isti raspored političkih snaga mo�e uz različite ustavne aran�mane da produkuje različite ishode. Zato nije slučajno da i sami ustavi znaju da budu predmet o�trih političkih sukobljavanja. Ustavom je definisan i izborni prag koji, ako je visok, ote�ava ulaz novih i po pravilu malih stranaka na �političko tr�i�te�. To znači osuđenost političkog sistema na izvesnu rigidnost i nasposobnost fleksibilnog menjanja. Budući da i vrlo velike stranke, uključujući i one koje u dru�tvo unose velike, epohalne ideje, počinju po pravilu kao vrlo male stranke, previsoki izborni pragovi li�avaju dru�tvo potencijalnih promena, od kojih neke mogu da budu veoma značajne i odistinski epohalne. Ote�avanje ulaza novih subjekata mo�e i ovde za dru�tvo da se poka�e kao veoma skupo, ba� kao �to je to slučaj i sa barijerama za ulaz u privredi. Različiti ustavi � uz sve ostalo, a svakako i putem odredbi kojima reguli�u (olak�avaju ili ote�avaju ulaz) � na različite načine i u različitom stepenu podstiču i konkurenciju. Eventualno opredeljenje da se mehanizmi političkog nadmetanja iskoriste kao instrumenti pobolj�avanja performansi na području javne potro�nje mora da podrazumeva i neki oblik ustavne reforme, modifikovanje ustava na način koji će subjekte učiniti delotvornijim i odgovornijim i na strani prikupljanja i na strani alokacije javnih prihoda. I koji će, kad i ako se postojeći subjekti poka�u kao nedovoljno efikasni, omogućiti da se bez velikih barijera i tro�kova u �političko tr�i�te� uključe novi.

Poznate i u profesiji nesporne manjkavosti u domenu političkog sistema i konkurencije koju (i kakvu!) on uspeva da generi�e dovele su i do spoznaje da su potrebni i dopunski mehanizmi za obezbeđivanje nekih �iroko prihvaćenih deziderata u regulisanju i usmeravanju javne potro�nje. Prema Shahu (2007, p. 3) ti deziderati su odgovornost (accountability), transparentnost, participacija i predvidivost. On te zahteve u isto vreme tumači i kao atribute dobrog upravljanja (governance). U na�em sistemu lako se uočavaju te�koće u vezi sa svim ovim zahtevima i očigledno nedovoljan stepen njihove ispunjenosti.

Odgovornost je nedovoljno institucionalizovana zbog bar tri razloga. Prvo, za valjano institucionalizovanje odgovornosti potrebna je suptilna i vrlo slo�ena

38

institucionalna ma�inerija za čiju potpuniju izgradnju ovde nije bilo dovoljno ni ekspertize ni vremena. Drugo, poznat je i napred je već istaknut problem prejake izvr�ne vlasti (v. poslednja dva pasusa 2. odeljka); ona je odveć jaka kako u odnosu na zakonodavnu, tako, jo� i vi�e, u odnosu na sudsku vlast. Naznačeno je da bi ova posve uočljiva moć u odnosu na druge dve grane vlasti mogla da bude izvesna, svakako ne i potpuna, kompenzacija za onu op�tu slabost i neefikasnost vlasti koja proističe iz pre�irokih parlamentarnih koalicija koje predstavljaju podr�ku vladi i koje opredeljuju njen prilično disfunkcionalan sastav. Treće, ne samo da je nerazvijena i strukturno siroma�na ma�inerija koja treba da osigura odgovornost vlasti pred političkom i naj�irom javno�ću, nego jo� uvek nedostaju konkretne institucije, pre svega predugo pripremano i jo� uvek neosnovano reviziono telo, koje bi na operativnom nivou obavljale neophodnu kontrolu. Kad je reč o tim konkretnim ustanovama, njihovo koncipiranje i detaljnije strukturiranje ne iziskuje previ�e ekspertize a nije ni vremenski osobito zahtevno; njihovo izostajanje tokom perioda koji je na putu da prema�i čitavu deceniju pre je odraz i posledica nedostatka političke volje nego bilo kakvog drugog deficita.

Stvar ne stoji mnogo bolje ni u pogledu transparentnosti. Transparentnost zahteva da se slo�ene bud�etske računice prezentiraju u formi koja će biti dostupna �irim krugovima u javnosti, da se ba� ne ka�e naj�iroj ili ukupnoj javnosti. Taj uslov je daleko od toga da bude ispunjen. Ne samo da inteligentni laici nisu u stanju da razumeju i protumače slo�ene bud�etske računice, nego se o njih spotiču i specijalizovani stručnjaci. Nedoumice i zabune u vezi sa ovim računicama dovele su do izvesnih divergencija u razumevanju i dijalo�kih rasprava među profesionalcima. Za potkrepu i ilustraciju ove tvrdnje postoje dokazi u nekim objavljenim radovima (Mad�ar 2006, 2007). Na očekivanu i neizbe�nu slo�enost bud�etskih i poreskih računica, kao i onih koje se odnose na javnu imovinu i javni dug, nadodate su komplikacije koje proističu iz privatizacionih priliva. U svetu se javila tendencija da, slično privrednim organizacijama, i dr�ava pristupi izradi posebnog kapitalnog bud�eta (bio bi analogan bilansu stanja kakav se priprema za kompanije), ali su se zbog specifičnosti dr�ave kao agensa finansijskih transakcija pojavile takve prepreke koje su imale za posledicu realizaciju ovakvih poduhvata samo kod jednog broja dr�ava, pa i kod njih ne onako potpuno kako bi u prvi mah moglo da se očekuje (Premchand 2007).

Sasvim je nezadovoljavajući i nivo participacije. Ne samo da u raspravama o veličini i strukturi bud�eta ne učestvuju segmenti �ire javnosti, nego je i stručna javnost iz tog toliko va�nog posla uglavnom isključena. Na raspravama u okviru NDE mogla su se čuti nostalgična podsećanja na vremena samoupravnog socijalizma kada je veliki broj va�nijih zakonskih nacrta i prethodnih verzija strate�kih dr�avnih dokumenata stavljan na �iroku javnu raspravu i kroz nesputanu naučnu komunikaciju podvrgavan svestranom testiranju. Toga danas uglavnom nema. Ilustrativan primer je onaj koji se odnosi na najnoviji poduhvat podele besplatnih akcija o kome su se iz redova profesionalne javnosti čule neodobravajuće ocene, ali koji je izveden takvom brzinom da se pokazalo da vlast niti je bila zainteresovana za stručne ocene niti je dozvolila da one dođu do nekakvog izra�aja. Slična je situacija bila povodom lansiranja tzv. NIP-a; naučni skup koji je o NIP-u organizovalo NDE bio je jedinstven u nepovoljnoj oceni ovog krupnog razvojnopolitičkog zaokreta; iz te rasprave proistekla je i jedna zbirka radova (Cerović red. 2006), ali to na politiku nije ostavilo nikakvog traga. U nas izostala javna rasprava mo�e se, dodu�e u jednom �irem smislu, tumačiti kao osebujna neformalna institucija

39

koja upravo na terenu javne potro�nje mo�e da proizvede znatne korekcije, i to u po�eljnom i dru�tveno racionalnom pravcu. To bi, uostalom, moglo da proistekne iz činjenice da se ta eminentno javna aktivnost usmerava na bud�et i njegove funkcije, dakle na institucionalni mehanizam koji predstavlja okvir za regulisanje javne potro�nje. Javna rasprava kod nas ne samo da nije posticana i anga�ovano prihvatana, nego je u izvesnom smislu i odbacivana. Sa govornice samog NDE-a čule su se od strane političara omalova�avajuće ocene ekonomske nauke i tvrdnje o njenoj nesposobnosti da ekonomskoj politici pru�i pomena vredan doprinos; čak i da je ova ocena ispravna, nju političari ne bi smeli da artikuli�u; ako ni zbog čega drugog, a ono da se ne obeshrabri nekakav budući anga�man nauke u koncipiranju ekonomske politike. Ako je nauka lo�a, verovatno je da ni ekonomska politika ne mo�e biti mnogo bolja, a ako je i�ta jasno to je da ni tekuća ekonomska ni razvojna politika ne mogu na pravi način da se vode bez trajnog oslonca na struku i nauku.

Na planu predvidivosti ostaje mnogo toga �to nije zadovoljavajuće i �to bi u budućnosti trebalo dograđivati. Prvo, nedovoljan oslonac na nauku ima za posledicu rizik nekonzistentnosti u planiranju tokova i fondova iz domena javne potro�nje. Ako dođe do nekonzistentnosti, to �to je u bud�etskim računicama prezentirano kao re�enje nije objektivno izvodivo, a nemogućnost onoga sa čim se eventualno računa po logici stvari implicira nepredvidivost; to �to ne mo�e da se dogodi � ne mo�e niti da se predvidi. Nepotpuna i zasad slaba institucionalizacija kontrole, te tako i odgovornosti činilaca vlasti koji su od uticaja na upravljanje bud�etom, takođe implicira nepredvidivost. Ako vlast mo�e neka�njeno i čak neprimećeno da odstupa od onoga �to je zvanično najavljeno, objavljeni dokumenti prestaju da budu merodavni i to �to se na osnovu njih mo�e zaključiti ne mo�e da se ostvari; to je čista nepredvidivost. O�ivljavanje inflacionih tendencija unosi poznatu informacionu maglu u sve ekonomske signale, uključujući i one koji su sadr�ani u tokovima javnih finansija; dovoljno je očita i ne tra�i dodatna obrazlaganja činjenica da se generalnim inflacionim deformacijama ekonomskih pokazatelja u naj�irem smislu � zamagljuju i čine manje predvidivim i tokovi u domenu javnih finansija. Najzad, reklo bi se da je i (pre)jaka i nedovoljno kontrolisana izvr�na vlast sama po sebi činilac nedovoljne predvidivosti dinamičkih tendencija i mogućih promena u javnom sektoru. Ta vlast ima pre�iroku diskreciju i mo�e bez te�koća da povuče i poteze koji prvobitno nisu bili predviđeni i koji nisu implicirani slu�benim projekcijama. Takvi potezi vlasti po definiciji su činilac nepredvidivosti. Te poteze koji su plod pre�iroke diskrecije niko ne mo�e da predvidi; u stvari ni sama vlast ne zna kakve će poteze � u toj svojoj pre�irokoj slobodi i uz nepotpunu i neefikasnu kontrolu � u daljoj pa i u bli�oj budućnosti biti spremna da povuče.

Među po�eljnim svojstvima koja treba da obele�e socijalno uravnote�en (tj. percipiran kao pravičan i prihvatljiv) i funkcionalan fiskalni sistem posebno mesto zauzima transparentnost. To je zbog toga �to ona bitno utiče i na preostala tri deziderata �iroko prihvaćenog, te tako i legitimnog, fiskalnog sistema. Transparentnost očito uslovljava odgovornost: u komplikovanom i vi�estruko zamr�enom sistemu te�ko je čak i gre�ke otkrivati, a o iznala�enju njihove geneze i činilaca koji su za njih odgovorni da se i ne govori. Prevelika, a posebno ve�tački isforsirana slo�enost očevidno destimulira i obeshrabruje participaciju: kako da se učestvuje u nečemu �to se ne da razumeti? Ona na posve neposredan način smanjuje i predvidivost: to �to je zamr�eno i sapeto mno�tvom raznih, često implicitnih ograničenja samim tim postaje i nepredvidivo. U kombinaciji sa

40

nedovoljnom transparentno�ću, nepredvidivost se javlja i kao deo strate�ki postavljene orijentacije onih koji upravljaju i raspola�u javnim sredstvima.

Valja podvući da je inflacija svojevrsno ogre�enja o imperativ transparentnosti iz koga potom izviru i ogre�enja o druge zahteve dobrog bud�etiranja. Transparentnost se uzima kao toliko ozbiljan zahtev da se i sama ona dalje dekomponuje na specifične zahteve u odnosu na koje se javlja kao sintetički pojam. Von Hagen (2007, p. 31) tako razaznaje četiri sastavnice (ili dimenzije, kako ih on terminolo�ki precizira) transparentnosti. Prva se sastoji u broju dokumenata kroz koje se pru�a i nudi određena količina informacija; �to je veći broj takvih dokumenata, ni�i je nivo transparentnosti. Druga se sastoji u mogućnosti nezavisnog proveravanja (očito od strane onih koji nisu neposredni učesnici bud�etskog procesa) podataka i računica koji se nude u bud�etskim dokumentima. Treća dimenzija svodi se na obavezu izbegavanja proizvoljnog i mutnog, tj. namerno iskomplikovanog jezika, kao i na obavezu da se podaci urede shodno va�ećim i op�teprihvaćenim (makro)računovodstvenim standardima. Četvrta dimenzija sastoji se u obavezi da se za sve podatke daju jasna i potpuna obja�njenja i da se eksplicitno i opet jasno artikuli�u pretpostavke na kojima se temelji bud�et. U meri u kojoj se bud�etske projekcije izračunavaju na osnovu makroekonomskih modela, strukturna specifikacija tih modela i pretpostavke koje su u njenoj osnovi moraju takođe da budu jasno i potpuno artikulisane.

Sa transparentno�ću mo�e da se pove�e i klasični zahtev bud�etskog jedinstva. Doista, ako se uz bud�et pojave i razni vanbud�etski fondovi, sam problem upravljanja mo�e da se iskomplikuje, osobito ako se znatno decentralizuju i nadle�nosti upravljanja fondovima, te ako oni dobiju visoki stepen autonomije. Ako su fondovi nagla�eno autonomni, javlja se problem koordinacije. Te�ko se sa bud�etom i međusobno usagla�avaju i napajenje fondova i alokacija sredstava koja se iz njih izdvajaju. Kad se ukrste umno�eni bud�etski i fondovski tokovi i kad se izgubi mogućnost njihovog uklapanja u jedinstvenu analitičku shemu, dolazi do poznatog nesklada u kome leva ruka ne zna �ta radi desna, a nedovoljna koordinacija tokova vodi smanjenoj efikasnosti i gubitku u odnosu na potencijalni, uz bolje institucionalno ustrojstvo objektivno dostupan dru�tveni proizvod. Bud�etsko jedinstvo je potrebno i radi sprečavanja zloupotreba i birokratske samovolje: umno�avanje autonomno vođenih tokova objektivno ote�ava njihovu kontrolu i uz istu količinu napora i resursa alociranih na delatnosti kontrole osigurava ni�i stepen sprečavanja zloupotreba.

Ipak, bud�etsko jedinstvo na znači da upravljanje svim tokovima javne potro�nje treba da budu sme�teno u nekakav jedinstveni institucionalni aran�man. Kad bi to bio slučaj, izgubile bi se potencijalne a inače neophodne prednosti fragmentacije i dekompozicije. Jedinstvo bud�eta ne isključuje decentralizaciju, ali podrazumeva da se u autonomiji pojedinih (fragmentacijom stvorenih) delova mora naći mera i da se povećavanjem stepena autonomije preko izvesne granice vi�e gubi po osnovu smanjene koordinacije i uvećanih zloupotreba nego �to se dobija po osnovu motivacije autonomnih delova, njihove kreativnosti i sinergetskih efekata njihove mnogostrane interakcije. Naporedo sa autonomijom mora se osigurati da komponente javnog tro�enja budu prikazane u okviru jedinstvenog analitičkog okvira; bez toga ne bi bila moguća komparacija uz integralno i konzistentno vrednovanje tih komponenti, pa samim tim ni efikasna alokacija mase sredstava koja se na te komponente razla�e. Kako to često biva � a u javnoj potro�nji to je vi�e izra�eno nego na većini drugih područja � suočeni smo sa

41

međusobno suprotstavljenim zahtevima, a bit efikasnog alociranja i racionalnog upravljanja sastoji se upravo u pa�ljivom i smi�ljenom balansiranju ovih oprečnih deziderata.

Fragmentacija bud�etskih elemenata, ako je izvedena sa merom o osećajem za njihovu relativnu va�nost, mo�e da uvede u sistem dragocene elemente takmičenja i konkurencije. Pojedini korisnici prirodno se trude da �to vi�e sredstava zahvate za sebe, a mera u kojoj će to dovesti do porasta efikasnosti zavisiće od elemenata na kojima se razvija konkurencija. Ako su pravila igre takva da bolji tretman u alokaciji bud�etskih sredstava mo�e da očekuje onaj koji ih efikasnije koristi, osnovano je nadanje da će konkurencija produkovati rast efikasnosti. Ne mora se posebno nagla�avati da u tako slo�enim sistemima postoje različiti potencijalni oblici konkurencije od kojih su neki problematični ili čak sasvim destruktivni. Veliki je zadatak i izazov političkih činilaca koji su ovla�ćeni i zadu�eni za institucionalnu izgradnju na ovom komplikovanom području da pravila igre defini�u tako da se konkurencija razvije na pravcima koji su sistemski produktivni a da se onemogući �nelojalna�, odnosno disfunkcionalna konkurencija. Za obezbeđenje �zdrave�, tj. sistemski produktivne konkurencije neophodni su, opet, transparentnost i odgovornost (accountability). Samo u prozračnom i za eksternog posmatrača vidljvom sistemu interakcija pojedinih bud�etskih korisnika moguće je uočiti �dozvoljene� i �nedozvoljene� oblike konkurencije i sistem strukturirati tako da ovi poslednji ne mogu da dođu do izra�aja. Pored ostalog i tako �to će performanse � ili prividi performansi � ostvareni na �nedozvoljen� način biti ignorisane, sistematski isključivane iz relevantnih računica, pa i � za�to da ne? � zabranjivane i ka�njavane. �to se odgovornosti tiče, ona se prirodno razla�e na čisto pravnu i operativnu. Čisto pravna odgovornost se podrazumeva i svodi na sistematsko i zdu�no respektovanje va�ećih propisa. Taj tip odgovornosti nije dovoljan za obezbeđenje dru�tvene racionalnosti sistema. Ako on preovlada, bud�etski procesi sve�će se na prazan formalizam uz nedovoljne i ne uvek celishodno usmerene učinke. Zato je bitna operativna odgovornost � odgovornost za rezultate i performanse. Ova druga odgovornosti prirodno se iskazuje kao sadr�inska i su�tinska.

U svemu ovome jako je va�na i jasna formalizacija bud�etskih procedura i procesa odlučivanja u njima. Procedure i obrasci odlučivanja svode se na pravila. Von Hagen (2007, pp. 32-5) razlikuje pravila koja se odnose na �proizvod�, tj. performanse i proceduralna pravila. Performanse se posmatraju na nivou krupnijih bud�etskih korisnika, ali i na nivou javne potro�nje kao celine. U ovom drugom slučaju posebno va�nu ulogu igraju bud�etski deficiti i nivo javnog duga. I na jednu i na drugu veličinu nameću se rigorozna iako različito oblikovana ograničenja. Oblik ograničenja varira od dr�ave do dr�ave, ali u svim slučajevima ona, s jedne strane, obezbeđuju da ovi opasni simptomi makroekonomske neravnote�e ostanu u datim, sistemski prihvatljivim granicama, a s druge slu�e i za evaluaciju učinaka: onaj koji se manje pribli�i prohibitivnoj granici ima bolji učinak jer je za oba pokazatelja bolje da budu �to manji. Naročito je va�no imati u vidu ne�to �to kod nas ima dugu tradiciju zanemarivanja, pa i potpunog ignorisanja: ne mogu se kao uspeh jedne politike tretirati veoma povoljni indikatori unutra�nje stabilnosti ako su postignuti po cenu eksternih deficita i permanentnog uvećavanja spoljnog duga (pa i javne zadu�enosti uzete u celini). Jednostrano tumačenje stabilnosti, ukazivanje na obaranje i stabilizaciju stope inflacije, te na postojanost ili snagu kursa, uz ignorisanje spoljne nestabilnosti ispoljene kroz

42

odgovarajuće deficite, kod nas se tako duboko ukorenilo da mo�e da se govori o svojevrsnoj tradiciji.

Merenje performansi na sektorskom nivou su�tinski je različito. Tu se u (notorno skučenim) granicama mogućeg mere sektorski učinci i stavljaju u razne vrste odnosa sa nesumnjivo merljivim i precizno poznatim sredstvima koja su sektorima (npr. dr�avnim resorima) dodeljena na raspolaganje. Sektorsko vrednovanje učinaka i stvaranje izvesne osnove za njihovu komparaciju komplikovan je i krajne izazovan zadatak, najvi�e zbog toga �to je ono �to sektori proizvode daleko od toga da bude na pouzdan način merljivo, a pogotovo je van svake pomisli da bi moglo da bude samerljivo. Kako uporediti smanjenje ra�irenosti narkomanije sa povećanjem prolaznosti na nekom nivou univerzitetskog obrazovanja? Kad se unapred postave ciljevi, pa se to �to je postignuto poredi sa tim ciljevima, ili kad se iz godine u godinu prate promene pojedinih indikatora performansi, primena pravila sasvim je jednostavna. Međutim, logika tih pravila, njihova usagla�enost sa pravilima efikasne alokacije i racionalnog upravljanja � krajnje je problematična. Uzimanje nekih unapred postavljenih ciljeva kao repera u odnosu na koji se mere i vrednuju stvarna pomeranja onoliko je problematično koliko su i sami ti ciljevi arbitrarni. A oni ne mogu da ne budu proizvoljni kad je neka upravljačka volja u samom postupku njihovog fiksiranja. Mutatis mutandis, isto se mo�e reći i za stope rasta pojedinih indikatora koje se prate iz godine u godinu; neka �zadovoljavajuća� stopa rasta nema pravog ekonomskog značenja i mo�e se pokazati i kao nezadovoljavajuća ako je postignuta po cenu �rtvovanja nekog drugog indikatora čija je promena po prihvaćenom sistemu vrednovanja nesporno značajnija. Sistem vrednovanja aktera javne potro�nje na osnovu učinaka vrlo je komplikovan i tra�i mnogo ekspertize, informacija, sredstava i znanja da bi na zadovoljavajući način bio uspostavljen. Nepotrebno je nagla�avati da je ovo u Srbiji jedno od zapu�tenih područja i da će trebati dosta vremena i anga�ovanja da se tu naprave preko potrebni prodori.

Pored pravila koja se odnose na rezultate i učinke (output oriented), postoje i proceduralna pravila. Von Hagen (2007, pp. 34-5) razlikuje dva tipa pravila � proceduralna i sadr�inski orijentisana. Proceduralnim pravilima prvenstveno se određuju nadle�nosti (�ovlasti�) pojedinih učesnika u bud�etskom procesu. Ta pravila omogućavaju da se utvrdi kad je koji učesnik za�ao ultra vires, tj. doneo odluku za koju nije ovla�ćen. Razume se da je afirmisanje ovih pravila i nametanje njihovog striktnog respektovanja uslov i pretpostavka odr�avanja reda, tj. očuvanja funkcionalnog poretka. Ovo bi mogla da bude reminiscencija na Hayekovu već pomenutu propoziciju (paragrafi 3 i 4 u pododeljku 3.3) da iza (spontano uspostavljenog) poretka stoje pravila. O elementima spontanosti mo�e se govoriti i u ovome kontekstu budući da je broj aktera velik, da su jako raznovrsni i nastupaju u različitim ulogama i da (ipak!) imaju određenu diskreciju u pona�anju, tj. nema sile koja bi mogla da kontroli�e sve njihove postupke. Izgleda da su pravila potreban ali ne i dovoljan uslov za poredak: nema poretka bez idređenih (i njemu odgovarajućih) pravila, ali ne sledi da će bilo kakva pravila moći da produkuju neki unapred specifikovani poredak, a pogotovo ne vid poretka kakav se mo�e naznačiti kao neophodan za postizanje datih ciljeva u javnoj potro�nji. Među proceduralnim pravilima mnogo ih je koja se ispostavljaju kao veoma va�na. U takva spadaju pravila koja reguli�u odnose između izvr�ne i zakonodavne vlasti. Tu su pravila koja određuju ovla�ćenja izvr�ne vlasti u pogledu sastavljanja dnevnog reda, domete i dozvoljeni opseg parlametarnih amandmana (npr. izvr�na vlast mo�e usloviti neka

43

sopstvena re�enja u smislu nedozvoljavanja da preko neke granice budu izmenjena amandmanima; u protivnom postavlja pitanje poverenja uz mogući velik tro�ak i po samu zakonodavnu vlast) i prava parlamenta na unapred propisane informacije (opseg i specifikacija informacija ne kojima ima pravo da insistira).

Kao va�na pokazuju se i pravila unutar same izvr�ne vlasti. Među njima su osobito va�na ona koja defini�u polo�aj ministarstva finansija u sistemu. Ovde su se iskristalisala dva alternativna obrasca (von Hagen 2007, pp. 39- 43). Prvi se temelji na tzv. principu delegiranja koji se sastoji u tome da ministarstvo finansija dobije centralnu ulogu u komplikovanom procesu pregovaranja o tome koliki treba da bude i kako treba da izgleda struktura bud�eta. To ministarstvo, zajedno sa predsednikom vlade, utvrđuje osnovne konture bud�eta koje se u daljem pregovaranju imaju prihvatiti kao ograničenja. Time je ministarstvu i ministru finansija pripisana posebna uloga koje se oslanja na njegov vi�i polo�aj u hijerarhiji izvr�ne vlasti, njegovu superiornu informisanost i vi�i nivo ekspertize u odnosu na ostala ministarstva (bar kad su čisto finansijske stvari u pitanju) i gotovo impliciranu podr�ku koju ima od predsednika vlade. Sa takvom superiornom pozicijom ministarstvo finansija, tj. njegovi visoki predstavnici, ulaze u pregovore sa ostalim ministarstvima. Ti pregovri modu da budu bilateralni i sukcesivni, a mogu da sadr�e i elemente simultanosti i multilateralnog usagla�avanja interesa. Ne mo�e se reći da je bilo koji od ova dva modela komuniciranja sa drugim ministarstvima univerzalno superioran a prikladan odabir jednog ili drugog zavisi od konkretne situacije u datoj zemlji. U Srbiji je ovaj segment sistema, čini se, sasvim neistra�en iako praktičari u Ministarstvu finansija poseduju u vezi sa tim dragocena iskustva. Nakon �to zahteve i prateća obrazlo�enja ispregovara sa resornim ministarstvima, ministarstvo finansija odobrava zavr�nu verziju tih zahteva i podnosi ih kao svoj predlog vladi. U tim međuministarskim pregovorima mogu da se pojave i konflikti, a te konflikte � opet alternativno � razre�ava ili premijre ili vladin odbor sastavljen od vi�ih slu�benika. Ministarstvo finansija ima poseban, superioran polo�aj i u fazi implementacije. Ono odobrava i kontroli�e upotrebu sredstava i nastupa u ulozi rukovodećeg činioca (manager) u gazdovanju javnim novcem. Za ovo je potreban jedinstven i unifikovan sistem dr�avnih računa posredstvom kojih ovo centralno ministarstvo upravlja gotovinskim tokovima. Ministarstvo finansija takođe je odgovorno i ovla�ćeno za strogo kontrolisanje eventualnih realokacija između pojedinih bud�etskih stavki i za njihovo odr�avanje unutar tesno postavljenih granica.

Drugi obrazac interakcija između ministarstava i određivanja u osnovi strukture javne potro�nje zasniva se na principu ugovaranja. Ovde ministarstvo finansija nije posebno ovla�ćeno i naročito istaknuto. Sva relevantna izvr�na vlast uključuje se u pregovaranje da bi se do�lo do jednog sporazuma koji će utvrditi obavezujuće fiskalne ciljeve i njima implicirana ograničenja na nivou resora. Ovde je i moć odlučivanja manje-vi�e ravnomerno raspoređena, bez dominantnog polo�aja bilo kog učesnika u pregovaranju. Predmet pregovaranja mogu da budu i vi�egodi�nji okvirni finansijski programi kojima su definisana ograničenja za pojedine godine obuhvaćenog perioda. Ovaj postupak je komplikovaniji od prethodnog i mo�e u nekoj od svojih preliminarnih faza da produkuje i nekonzistentne planove tro�enja. Ovde ministarstvo finansija opet dobija posebnu, iako ne eksplicitno superiornu, ulogu i pokazuje se kao va�nije od ostalih. Njegovo je da proveri konzistentnost prethodnih planova tro�enja kao i njihovu konzistentnost sa hijerarhijski vi�im ciljevima utvrđenim u obuhvatnijim vi�egodi�njim

44

programima. Ovde se prednost ministra finansija i njegovih saradnika ne temelju na propisima opredeljenom superiornom statusu nego na boljoj informisanosti i verovatnoj superiornoj ekspertizi. Po tom osnovu, uz anga�ovanje (samo) stručnog autoriteta, on mo�e da razre�i znatan broj konflikata, a oni koje ne razre�i dolaze opet u nadle�nost nekog specijalizovanog vladinog odbora. Von Hagen (2007, p. 42) izve�tava da konflikte ponekad razre�avaju i �efovi koalicionih partija koje u parlamentu podr�avaju aktuelnu vladu. Na zakonodavnom nivou ovaj pristup vi�e podrazumeva skup�tinsku kontrolu izvr�avanja ciljeva koji su u prethodnom procesu fiksirani u op�tim konturama nego moć izvr�ne vlasti da kroz upravljanje dnevnim redom postavlja uslove parlamentu i utiče na njegov rad. Skup�tinska kontrola nad realizacijom bud�eta vr�i se kroz tra�enje dodatnih informacija, onih koje upravo skup�tina identifikuje kao neophodne, posredstvom skup�tinskih odbora čija konfiguracija manje-vi�e prati konfiguraciju resornih ministarstava i putem specijalnih izve�taja, uključujući i usmene prezentacije, koje od relevantnih ministarstava zatra�i skup�tina.

U fazi realizacije obrazac odlučivanja zasnovan na načelu dogovaranja postaje sasvim sličan obrascu koji se temelju na principu delegiranja. I ovde u prvi plan izbija potreba i odgovarajuća funkcija kontrole, a tu po logici stvari ceintralno mesto opet dobija ministarstvo finansija. Dva pristupa se razlikuju po mehanizmima reagovanja na nepredviđene egzogeno uslovljene promene. Kod mehanizma zasnovanog na delegiranju znatna ovla�ćenja dobija ministarstvo finansija, pa i ministar lično; on ima mogućnost samostalnog kreiranja reakcija na nepredviđene promene. U alternavirnom pristupu, onom koji počiva na ugovaranju, ministarska ovla�ćenja su manja ali se zato u fazi pregovaranja utvrđuju i tzv. kontingentni planovi: pored poteza koji će biti povučeni za slučaj predviđenog scenarija, onog osnovnog sa kojim se u realizaciji politike računa, predviđaju se i rezervni planovi, takvi koji sadr�e mere za slučaj javljanja nepredviđenih okolnosti, odnosno takvih sa kojima se u centralnom i za politiku uglavnom merodavnom scenariju nije računalo. Resorima mo�e da bude pru�ena dodatna fleksibilnost tako �to će im biti odobrena mogućnost da u datom sticaju okolnosti potro�e vi�e nego �to im je odobreno, ali uz uslov da to nadoknade već u sledećoj godini. Slično se dozvoljava i prenos u sledeću godinu izvesnih sredstava ako se ona u tekućoj godini mogu u�tedeti i ako se razumno mo�e računati da će tada biti potrebnija nego u tekućoj. Ova fleksibilnost je u perovlađujućoj većini bud�etskih sistema sasvim ograničena, ali ipak doprinosi povećavanju efikasnosti resora i fiskalnog sistema u celini. S druge strane, obaveza kompenzatornih promena već u sledećoj godini obezbeđuje transparentnost koja u bud�etskim poslovima nikada nije na odmet.

U pravce po�eljne pa i neophodne dogradnje bud�etskog sistema u Srbiji svakako spada i uvođenje kontingentnog planiranja, uz moguće pro�irenje ovla�ćenja Ministarstva finansija i ministra lično, kako bi se povećala sposobnost delotvornog funkcionisanja u uslovima neizvesnosti koja je kod nas jamačno veća nego u većini drugih fiskalnih i, generalno, ekonomskih sistema. To kod nas nije lako postići zbog poznate okolnosti da su �...resori /u vladi/ podeljeni po vertikalnim linijama� (Udovički 2005, s. 95). To znači da raspored ovla�ćenja po resorima nije politički neutralan jer �irenje nadle�nosti resora istovremeno znači i jačanje moći onog koalicionog partnera kome je u toj �vertikalnoj raspodeli� taj resor pripao. To je tak jedna od negativnih posledica ovakve raspodele resora i odgovarajućeg strukturiranja koalicionih vlada: promene koje se mogu pokazati kao neophodne iz čisto tehničkih razloga neposredno udaraju o politička ograničenja, a

45

performanse sistema se iz istog razloga spu�taju ispod objektivn dosti�nog nivoa. Izvesnu kompenzaciju za ovu slabost pru�a povi�ena slo�enost i nedovoljna transparentnost fiskalnog sistema: u informacionoj i organizacionoj izmaglici ministar mo�e bez većih rizika da povuče neke poteze koji su po logici efikasnosti očigledno po�eljni, pa i neophodni. No, jasno je da ovo nije legitiman, pa tako nije ni dru�tveno prihvatljiv put kompenziranja funkcionalnih manjkavosti fiskalnog sistema. Naporedo sa omogućavanjem dobrodo�lih korekcija i reagovanja na nepredviđene egzogene promene, on očigledno otvara i mogućnosti za funkcionerski voluntarizam, pa čak i eventualne zloupotrebe; iz ovoga proističe rizik od koga dru�tvo u principu mora da se za�titi.

Alternativa ovakvom kompenzatornom delovanju, koje nije u skladu sa va�nim zahtevom legitimnosti, jesu mere koje se preduzimaju na liniji op�teg povećavanja efikasnosti fiskalnog sistema. To je, uz ostalo, izvesno njegovo fragmentiranje uz profilisanje posebnih programa i uz jasno artikulisanje njihovih ciljeva, te precizno specifikovanje odgovarajućih izdataka. Na nivou programa tako bi se institucionalizovala odgovornost i omogućilo utvrđivanje njihovih (zasebnih) rezultata. Takvo evidentiranje rezultata moglo bi da poslu�i kao osnova jednog stimulativnog sistema koji bi nosioce programa podsticao na veće učinke i tako uslovio rast efikasnsosti. Razumno je očekivati da bi ovakav op�ti rast efikasnosti sadr�avao i vi�i stepen i bolji kvalitet reagovanja na nepredviđene spoljne promene, pa bi se ovakvo unapređenje sistema pokazalo kao posredna i zaobilazna alternativa samoinicijativnom reagovanju ministarstva koje nema pokriće u va�ećim zakonskim odredbama.

Dogradnja sistema radi povećanja njegove sposobnosti suočavanja sa nepredviđenim promenama koje su van kontrole organa fiskalne politike samo je deo njegove op�te institucionalne izgradnje. A institucionalno uređivanje sistema znači razvijanje pravila i principa koji jasno reguli�u svaku fazu u slo�enom i opse�nom bud�etskom procesu. U duhu vrlo prikladne von Hagenove (2007, p. 29) definicije bud�etskih institucija kao skupine formalnih i neformalnih pravila i načela koja oblikuju bud�etski proces kako unutar izvr�ne tako i unutar zakonodavne grane vlasti, moguće je postaviti izvesna pitanja iz kojih bi proistekle i preporuke za dalje razvijanje sistema. Najpre, da li je proces formulisanja i realizacije bud�eta jasno i funkcionalno dekomponovan na pojedine faze; izdvajanje faza ne mo�e u ovom zametnom procesu da bude izbegnuto. Sledeće pitanje odnosi se na nedvosmisleno i precizno specifikovanje različitih radnji i postupaka na koje se pojedine faze razla�u, a potom i na jasnu i za učesnike prihvatljivu podelu uloga: zna li se ko čini �ta u pojedinim fazama, kad treba da preduzme pojedine radnje i kakva je odgovornost i za (ne)preduzimanje radnji i za njihov povoljan ili nepovoljan ishod.

Budući da subjekti uključeni u ovaj proces svoje odluke, kao i svi drugi, mogu da donose samo na osnovu relevantnih informacija, a da u tom razuđenom procesu ne mogu u svim njegovim etapama sami raspolagati potrebnim informacijama, organizovana razmena informacija jedna je od bitnih komponenti sveukupne procedure. To znači da prirodi procesa prilagođen i celishodno strukturiran mehanizam razmene informacija treba da bude (va�an) deo institucionalne ma�inerije kojom se reguli�e formulisanje i realizacija bud�eta. Pravila kojima je definisana distribucija nadle�nosti i odgovornosti moraju da se kombinuju sa pravilima koja reguli�u su�tinski va�an protok informacija kroz sistem. Tako uparena, dva skupa pravila generi�u u isto vreme raspored značaja pojedinih aktivnosti i njihovih nosilaca. Samim tim ona opredeljuju i raspodelu moći na

46

relevantne aktere, �to ceo poduhvat uspostavljanja jednog celishodno konstituisanog sistema i otvaranja dovoljno �irokih mogućnosti za njegovo trajno razvijanje čini ne samo profesionalno izazovnim nego i politički delikatnim. Sve su indikacije da formalizacija ovog koliko značajnog toliko i slo�enog procesa nije u Srbiji daleko poodmakla i da će se ona postaviti kao jedan od strate�kih prioriteta u institucionalnim razvitku privrede i dru�tva kao celine. Ima razloga za dijagnozu da je postojeća institucionalna ma�inerija daleko od toga da bude zadovoljavajuća u sve četiri standardno definisane faze bud�etskog procesa. Nedostaju jasna pravila kojima bi se precizirale nadle�nosti i odgovornosti mnogobrojnih aktera u fazi formulisanja bud�eta, gde po logici poznate podele rada poslove obavlja izvr�na vlast. Analogna ocena va�i i za fazu zakonodavnog usvajanja bud�eta, �to se vidi po nemalim te�koćama koje su se javljale prilikom �estokih parlamentarnih raspri i prave poplave amandmana čija je svrha ponekad bila pre ote�avanje postupka nego sadr�insko popravljanje bud�eta. U izvr�avanju bud�eta, s druge strane, čini se da je najkrupniji problem nedostatak valjanog nadzora i efikasne kontrole izvr�ne vlasti koja u fazi implementacije nastupa kao jedini relevantan akter; s obzirom na ogromnu masu sredstava koju implementacija bud�eta obuhvata, nadzor i kontrola očigledno se nameću kao nasu�na, istinski urgentna i nedvojbeno prioritetna potreba.

4. Zaključak: dalji i bli�i osvrt na prilike u Srbiji Teret javne potro�nje ide u red najkrupnijih ekonomskopolitičkih problema u Srbiji. Svi su izgledi � a tom sudu naginju i preovlađujuće stručne procene (npr. Udovički 2005, Kovaćević 2004) � da tako veliko opterećenje nije dugoročno odr�ivo. Sa ovolikim fiskalnim opterećenjem privreda ne mo�e da se okvalifikuje kao zdrava. Osetno rasterećenje samo se po sebi sugeri�e kao uslov makroekonomske konsolidacije i op�teg privrednog ozdravljenja. To �to dr�ava prisvaja dobrih 40% BDP-a i �to je u poziciji da, kad se dodaju i druga sredstva kojima raspla�e (privatizacija i dr.), raspola�e ekvivalentom od začuđujućih pedesetak procenata BDP-a, ima brojne posledice od kojih su neke razmotrene u prethodnom tekstu. Preveliko uče�će dr�avnog tro�enja u raspolaganju dru�tvenim proizvodom ne mo�e biti u skladu sa imperativima efikasne alokacije resursa i racionalnog privrednog razvoja u dinamičnom kontekstu. Mehanizmi alokacije i upotrebe resursa puni su otkaza i funkcionalnih manjkavosti i u privatnom i u kolektivnom sektoru, ali je dobro poznato i u prethodnom tekstu nedvosmisleno obrazlo�eno da su alokativni defekti daleko brojniji i krupniji u kolektivnom sektoru, tj. u delu aktivnosti i resursa kojima upravlja dr�ava. To je sektor u kome je spontanost procesa tek delimično i sasvim marginalno zastupljena: to znači da je u re�imu funkcionisanja u kome mahom dominira �svesno� odabiranje alternativa i neposredno, kako bi rekao B. Horvat, ručno upravljanje, izrazito skučen prostor za formiranje Hayekovog spontanog poretka, �to dalje implicira da se umesto tr�i�nog poretka i efikasnog privređivanja javlja etatistički voluntarizam i intervencionistički haos. Bez većeg rizika dolazi se do zaključka o jednom jednostavnom i lako pojmljivom zaokretu u op�toj orijentaciji svekolike politike: pouzdan put ka generalnom podizanju efikasnosti vodi preko rasterećenja privrede i frontalnog smanjivanja dela resursa koji prolaze kroz dr�avne aproprijacione i redistributivne kanale. 4.1. �ire dru�tvene implikacije hipertrofirane javne potro�nje Relativno smanjenje dr�avne potro�nje nije samo ekonomski nego je i op�ti dru�tveni imperativ. Moć je relacijski koncept (Horvat 1984/1982/, ss. 60-1), pa nije

47

isključeno da se povećavanje moći jedne skupine dru�tvenih aktera povećava na račun druge skupine ili na račun ostatka dru�tva u celini. Moć dr�ave je rastuća funkcija udela resursa koje ona uspeva da stavi pod svoju kontrolu. Sa porastom uče�ća javne potro�nje u BDP-u raste i moć dr�ave. Kao �to resurse prisvaja na račun ostatka dru�tva, tako se i njena moć � i pored toga �to moć ne mora da pripada kategoriji koncepata sa nultim zbirom (Horvat 1984/1982/, s. 60) � obezbeđuje na račun dru�tva; naporedo sa masom sredstava koja stavlja pod svoju kontrolu dr�ava uspostavlja i svoju preovlađujuću moć u dru�tvu kao celini. Velika javna potro�nja znači, dakle, hipertrofiranu i jaku dr�avu; neodmerena dr�avna moć nikada nije bila, a ni danas ne mo�e da bude, konzistentna sa op�tim uslovima koji treba da omoguće pojavu i opstajanje jednog zdravog dru�tva. Parafrazirajući i sa�imajući, (pre)velika javna potro�nja nije samo ekonomski neracionalna nego je i dru�tveno destruktivna. Njena hipertrofiranost znači i prekomernu zastupljenost onog segmenta u dru�tvenom biću u kome je fundamentalni modus operandi sila i prinuda a ne dobrovoljnost, autonomija i neometano traganje za najboljim opcijama alokacije i kori�ćenja resursa. Ako je prenagla�ena, prinuda se pokazuje kao kontraindikovana i destruktivna ne samo u domenu privrede nego i u �irokim sferama dru�tvenog �ivota lociranim izvan privrede ali sa njom povezanih mnogobrojnim vidljivim i nevidljivim nitima. Prejaka dr�ava i njena prevelika potro�nja znače i opasno �iroke prostore za diskreciono odlučivanje: umesto op�tih pravila koja jednako va�e za sve, u privredi i dru�tvu �iri se i jača voluntarizam diskrecionog odlučivanja koji se i sam javlja kao činilac daljeg gomilanja moći. Umesto institucionalne stabilnosti i regulativnih uslova koji su stabilni i predvidivi, a koji subjektima omogućavaju uzajamnju predvidivost budućih akcija te tako i koorcinaciju odluka, �iri se re�im proizvoljnog i nepredvidivog odlučivanja u kome nema predvidivosti i u kome se usled rezultujućeg nereda resursi upotrebljavaju manje efikasno nego �to je moguće, a razvojni potencijal sistema u znatnom delu ostaje neiskori�ćen. Dr�avu, zajedno sa masom sredstava koja kontroli�e, treba sasecati i zbog sasvim specifičnih manjkavosti političke konkurencije koja karakteri�e na�e prostore (v. pododeljak 3.1, posebno 7, 8. i 11. pasus). Defekti političke konkurencije znače odgovarajuće, van svake sumnje komenzurabilno, smanjivanje mere u kojoj biračko telo mo�e da kontroli�e dr�avu, a posebno njenu izvr�nu vlast. Deformisanje političke konkurencije znači pra(e)teće i odgovarajuće smanjivanje demokratske kontrole nad dr�avom i njenim potencijalno patolo�kim izraslinama. Jasno je da nema mnogo smisla trpati velike mase sredstava u ruke jednog levijatana koji se ne da kontrolisati. Strukturni defekti političkog sistema, dobrim delom uslovljeni etničkom i drugom heterogeno�ću na�eg dru�tvenog bića i u njemu oformljenog biračkog tela, a potom i deformisana konkurencija koja je tim strukturnim manjkavostima uslovljena u svojim dubinskim determinantama, dovode do prekomerne rigidnosti političkog sistema i njemu odgovarajćeg nedovoljnog protoka političkih elita. Zbog skučene konkurencije i jednako su�ene političke odgovornosti, oni koji se zateknu na vlasti imaju ogromne prednosti u odnosu na one koji bi hteli da ih potisnu. Velika masa sredstava pod kontrolom dr�ave znači u stvari obilnu i za dr�aoce vlasti vi�e nego pogodnu materijalnu osnovu za ostvarivanje njihovih političkih ciljeva. Kontrola nad velikim sredstvima čini one koji su se zatekli na vlasti mnogostruko i mnogostrano superiornim u odnosu na one koji nastupaju u svojstvu njihove političke konkurencije. To znači slabu smenjivost vlasti i

48

veliku rigidnost političkog sistema posmatranog u celini. Poznato je, a i u prethodnom tekstu je nagla�eno, da se impresivna masa dr�avnih sredstava, uslovljena ne samo visokim uče�ćem fiskalnih prihoda i javne potro�nje u BDP-u nego i znatnim a povremeno stvarno nabujalim prihodima od privatizacije, sasvim otvoreno koristi radi uvećavanja �političkog kapitala�, tj. izborne podr�ke pojedinih stranaka. I ovo je kontekst u kome je prikladno pomenuti raspodelu besplatnih deonica i pogubno povećavanje dr�avnih plata krajem 2006. godine. Sve se to svodi na jednostavnu ali pogubnu formulu: politički činioci � stranke i njihovi �lideri� � koriste dru�tvena sredstva radi promovisanja svojih parcijalnih ciljeva; oni u neku ruku kupuju od građana političku podr�ku sredstvima koja pripadaju ne tim nelegitimnim kupcima nego samim građanima.

Izgleda da ni u svetskim razmerama nije u punoj meri sagledana, ili bar nijedovoljno nagla�ena � svakako ne srazmerno doista ogromnom značaju � okolnost da, uz očito brojne faktore koji opredeljuju nekakav dru�tveno racionalan nivo uče�ća dr�ave u upotrebi dru�tvenog proizvoda, vrlo veliku ulogu ima i kvalitet političkog sistema. Politički sistem je posebno značajan u dimenziji u kojoj opredeljuje karakter političke konkurencije, �to znači i meru u kojoj osigurava i nameće odgovornost (uz smenjivost!) političkih elita, odnosno njihovih upravljačkih garnitura. Ceteris paribus, javna potro�nja treba da bude utoliko manja u odnosu na BDP ukoliko je manje efikasan politički sistem i ukoliko je, stoga, dr�avno posredovana upotreba resursa manje racionalna sa dru�tvenog stanovi�ta a eventualno vi�e probitačna sa stanovi�ta individualnih političara i njihove ponekad brojne i �iroko rasute klijentele. Isto tako, uče�će javne potro�nje treba da bude utoliko manje ukoliko je slabije kontrolisan politički direktorijum koji njome gospodari. Iskustvo je pokazalo da funkcioneri nalaze načina da iz dr�avnih fondova alimentiraju �iroke mre�e svoje političke podr�ke, a da u tom razuđenom sistemu političke eksploatacije finansijskih �ansi svojstvenih kolektivno posedovanom sektoru krupnu ulogu igraju i javna preduzeća. Time se dolazi do dodatnog argumenta: ne samo da treba raditi na tome da javna potro�nja bude �to manja, nego treba �to manji da bude i sektor javnih preduzeća. To je jedan oblik posrednog pribiranja argumenata u prilog privatizacije. 4.2. Fukcionalne posledice politički inspirisanog dr�avnog upravljanja

sredstvima U prethodnom tekstu navedeni su bihevioralni činioci koji sna�no deluju u pravcu ekspanzije javne potro�nje. Ovde valja precizirati da se te moćne tendencije javljaju bar na dva va�na nivoa. Jedan je ranije pomenut i obrazlo�eni nivo samih aktivnih političara. Pomenuto je da sa povećavanjem mase sredstava koja su pod njihovom komandom raste i njihova moć; ako se maksimizacija moći razumno postulira kao funkcija cilja kojom se oni rukovode, tada iz njihovog nastojanja da maksimiziraju moć neposredno sledi i njihova orijentacija na �to veću aproprijaciju sredstava u re�iji dr�ave, tj. �to veće gomilanje dohotka i imovine trajno lociranih u re�imu dr�avnog upravljanja. Da bi u �to većoj meri realizovali svoj prirodni cilj, političari, individualno i organizovano, nastoje da od dru�tva uzmu �to vi�e dohotka i �to veću masu imovine. Reklo bi se da su na ovom području njihovi ciljevi dijametralno suprotstavljeni javnom dobru i dru�tvenom interesu, koliko god da je ovaj potonji maglovit i kako god da se defini�e. Ovde treba tek natuknuti prethodno (v. 2. pasus tačke 1 pododeljka 3.4) obrazlo�eni ministarski, odnosno funkcionerski aktivizam: svoju političku reputaciju i svoj dru�tveni ugled funkcioneri delotvorno uvećavaju svojom nagla�eno intenzivnom aktivno�ću, uz nastojanje da se u

49

�to punijoj meri u javnosti stvori i odgovarajuća percepcija, a i sama ta aktivnost i percepcija do koje im je toliko stalo ko�taju veoma mnogo, pri čemu sav tro�ak pada ne na korisnike ovih ogromnih prednosti nego, naravno, na bud�et. Drugi nivo na kome se javljaju sna�ne tendencije neodmerene ekspanzije javne potro�nje jeste nivo javne uprave, tj. samog činovni�tva koje se u odnosu na profesionalne političare kao prinicipala javlja u ulozi skupine agenata. Stručno osposobljeni činovnici, eksperti, specijalisti, i velika armija ljudi trajno zaposlenih po dr�avnim biroima, �dr�avna srednja klasa� u terminologiji V. Pe�ić, takođe ima interesa da se u �to većem stepenu i �to br�im tempom uvećava javna potro�nja. Za tu činovničku klasu takvo �irenje znači povećavanje broja ne tako lo�ih radnih mesta, rast broja ustanova, �irenje kancelarija i uvećavanje broja osoba koje vi�i činovnici imaju pod svojom komandom. Ekspanzionističke sklonosti dr�avnih ustanova i njihovih kancelarija (�biroa�) u tolikoj su meri postale jedna od karakterističnih crta savremene dru�tvene stvarnosti da su postale predmet izbiljnih teorijskih obrada i modelskih formalizacija. Kao funkcija cilja najče�će se postulira maksimiziranje izdataka � činovnik se smatra nedovoljno uspe�nim ako nije potro�io sav novac koji mu je za datu godinu stavljen na raspolaganje, a njegov ugled i format u administrativnoj nomenklaturi srazmeran je vrednosti novca koja mu se dodeljuje i koju po pravilu bez ostatka tro�i � pa je time bolje nego bilo kojim drugim instrumentom analitički izra�ena rastro�nost javne uprave i njenih �iroko razuđenih slu�bi. Maksimiziranje izdataka (�bud�eta�) postalo je standardni elemnat sve brojnijih i sve rafiniranijih modela kojima se opisuje pona�anje administracije (v. Mueller 2003, pp. 359-71, a osobito 362-8). Ovim je identifikovan prethodno navedeni drugi sloj na kome, ili unutar koga, se generi�u sna�ne tendencije ka ekspanziji tro�enja.

Valja zapaziti fundamentalni kontrast u odnosu na privredu i dimenziju unutar koje se dr�ava pokazuje kao spektakularno inferiorna: dok u privredi, dodu�e uz dosta rezervi i kvalifikacija, preovladava razumno i na raznim nivoima racionalno načelo minimiziranja tro�kova, u dr�avnim institucijama i njenoj upravi kao markantna karakteristika ističe se te�nja ka maksimiziranju izdataka, za koju se lako da pokazati da se uglavnom ostvaruje, pa i manifestuje, kao maksimiziranje tro�kova. Jedva da je moguće i zamisliti neki uverljiviji uvid u razlike između dr�ave i tr�i�ta i argument u prilog �to manje dr�ave, naročito u uslovima vi�estruko poremećenog političkog sistema kakav je slučaj u Srbiji. 4.3. Politička volja i bud�etski inkrementalizam Inkrementalizam i poseban oblik histereze koju produkuje razmotreni su u pododeljku 3.3, posebno u pasusima 7 i 8, pa ovde ne moraju iscrpno da se obrazla�u. Inkrementalizam se ispoljava kao posebno opasan u nedovoljno stabilizivanim sistemima. U takvim sistemima znatno se menja većina makroekonomskih agregata pa tako i oni na koje se razla�e javna potro�nja, kao i sama ta potro�nja uzeta u celini. Inkremantalizam čini opasnim sve takve promene budući da ih čini delom ireverzibilnim i u mnoge od tih promena ugrađuje te�ko otklonjive dugoročne implikacije. Izvori promena koje kroz inkrementalizam mogu da se takoreći perpetuiraju u vremenu vi�estruki su i raznovrsni. Među tipične i najva�nije treba svrstati inflaciju. Uz sve ostalo, inflacija mo�e produkovati velika pomeranja u raznim aspektima raspodele dohotka, uključujući i raspodelu između dr�ave i ostatka dru�tva. Već je pomenut poznati fiscal drag, ali postoje i drugi načini na koje dr�ava posredstvom inflacije mo�e da poveća ali i umanji

50

svoje uče�će u raspodeli dru�tvenog proizvoda. Poznat je i efekat ubrzanog inflacionog topljenja dr�avnih prihoda u situaciji kad stopa inflacije pređe neke granice. Fiskalni prihodi mogu u stvari da se povećavaju sa stopom inflacije ako se ta povećavanja događaju na niskom (početnom) nivou stope rasta op�teg nivoa cena; kad stopa rasta nivoa cena, međutim, pređe neke granice, njen uticaj na fiskalne prihode se preokreće i dalja inflaciona ubrzavanja pogubno se odra�avaju na ono �to dr�ava uspeva da ubere. Budući da je inflacija u osnovi produkt i rezultat ekonomske politike, mogu se i inflacione preraspodele između dr�ave i ostatka dru�tva pripisati toj politici. Ovde je, dodu�e, posredi indirektno delovanje. No, postoje i direktno proizvedeni udari na ovu namensku raspodelu dohotka � mere koje se preduzimaju u nastojanju da se stvore uslovi za realizaciju nekog ambiciozno postavljenog ekonomskopolitičkog cilja. Iza takvoj jednog �velikog skoka napred� obično stoje ambiciozni i dovoljno moćni političari, takvi koji u javnosti ostavljaju za neko vreme jasno prepoznatljiv trag. Boreći se za obilniju alokaciju svom vlastitom resoru, oni često uvećavaju i ukupno uče�će javne potro�nje u BDP-u. U stvari, histereza mo�e da se pojavi na dva nivoa. Prvi je već razmotreni nivo celine, a drugi se javlja na nivou vidno ispomeranih sektorskih uče�ća koja zbog histereze bivaju produ�ena u vremenu. Kao i na nivou ukupnog uče�ća, promena sektorskog uče�ća koja se javlja u datoj godini ne ograničava se isključivo na tu godinu nego poprima obele�ja trajnije pojave. Dalju uzročnik promena u raspodeli � i to kako u raspodeli između dr�ave i ostatka dru�tva, tako i u raspodeli unutar samog bud�eta, tj. unutar dr�ave kao institucionalnog sektora � mo�e da bude op�ta politička nestabilnost. Politički potresi mogu sna�no da se ne odraze na razne aspekte raspodele, pa se i one kroz histerezu produ�uju u budućnost.

Zaključak i rezime ovih obrazlaganja mo�e da bude kratak i jasan. Znatnije neplanirane, a ponekad i planirane promene mogu da se ispolje i operativno potvrde kao znak sistemske nestabilnosti. Te promene treba sprečavati ili, ako je to nemoguće, bar minimizirati. Ne treba ih bez vrlo jasnih razloga i pouzdanih procena očekivanih efekata inicirati iznutra. To znači da je po�eljno sistem �tititi od jako ambicioznih političara, pogotovo ako uz tu ambiciju � kako to često biva � ide i natprosečna moć. Za promene koje su egzogene i dolaze spolja treba iznalaziti optimalnu strategiju reagovanja, takvu koja minimizira opseg pomeranja unutar sistema, pogotovo onih pomeranja koja bi za sobom (po logici histereze) mogle da ostave trajne posledice. Na ovoj tački fiskalni sistem Srbije posebno je osetljiv. Previ�e je spoljnih udara, uključujući, primera radi, i doslovno shvaćene fizičke udare u vidu sankcija i bombardovanja, pa čak i one u vidu (privremenog - ?) gubitka dela teritorije. Srbija je zemlja velikih udara, uglavnom onih koje je trpela. Opasnost trajnijih deformacija u raspodeli, uključujući i one njene aspekte koji se tiču javnog sektora, u Srbiji je veoma velika. Kad već ima toliko udara koji Srbiju pogađaju spolja, sam se po sebi nameće zaključak da bi trebalo da je �to manje (po mogućstvu nimalo) onih koji su generisani iznutra. Jedna nevolja retko dolazi sama, čak i kad su u pitanju zemlje a ne samo pojedinci. Uz spoljne udare Srbija ima, kako je upravo podvučeno, i prilično ambiciozne političare, i to takve koji uspevaju da prikupe relativno veliku moć. Takvi su skloni da preduzimaju krupnije zahvate i da izvode dalekose�nije zaokrete. Uz moguće dugoročne koristi ako su ti zahvati ba� dobro pogođeni, mogući su i oni drugi iz kojih proističe �teta. S obzirom na mogućnost perpetuiranja tih �teta i njihovu zabrinjavajuću vremensku dimenziju, postoji opasnost da od aktivistički postavljenih političkih ambicija bude vi�e �tete od koristi. Uz sve hazarde koji izviru iz objektivno

51

uslovljenih strukturnih otkaza političkog sistema ne sme se zaboraviti da rizici prete i na subjektivnom nivou. Da li je ovo preporuka za (neku) politiku, i ako jeste, kome je upućena? Bez mogućnosti da se da čvrst i koherentan odgovor, mo�da nije preterano da se izrazi nada da bi ovakve i slične rasprave mogle da doprinesu stanju duha u kome će se političke naravi i raspolo�enja vi�e okretati pribranim i uravnote�enim političarima umesto onima koji po svaku cenu hoće da ostave neizbrisiv trag u istoriji. Uz istovremeno obuzdavanje pa i su�avanje političke klase, kako bi se izrazila V. Pe�ić.

Opisani efekat inkrementalizma i njegovog svojstva da perpetuira jednom načinjene promene, dakako čak i kad su one disfunkcionalne, ima u Srbiji dodatnu te�inu. Ni najrazvijeniji svet nije analitički opremljen da tačno i puzdano izračunava razne optimume u domenu javne potro�nje. Svet za to jednostavno nema dovoljno znanja (�kognitivni kapacitet�!), informacija, algoritamskog instrumentarijuma (npr. računarskog softvera koji svet preplavio a jo� uvek se i tra�i i proizvodi u ogromnim količinama) i samog računarskog kapaciteta. Situacija je na svim tim frontovima u Srbiji osetno nepovoljnija u odnosu na � kako god da budu postavljeni � svetske standarde. To znači da će činioci koji upravljaju fiskalnim sistemom pre i vi�e nego drugde tonuti u proizvoljnost, rutinerstvo i inkrementalizam. To u isto vreme znači da su rizici trajnijeg zakivanja za neku kolekciju distributivnih uče�ća i analognih kvocijenata u Srbiji veći nego u drugim sredinama. Ko se jednom zakači za neke kvantitativne odnose, njegove �anse da ih se oslobodi zavise od raspolo�ivog znanja. Onaj ko ima dovoljno znanja (i ostalog �to uz njega ide, uključujući informacije), imaće �anse da se oslobodi brojeva koje je jednom iz nekih razloga prihvatio. Onaj sa deficitom znanja te�ko će se od tih zatečenih distributivnih odnosa osloboditi.

I u ovom sklopu da se sagledati opasnost od ambicioznih i dovoljno moćnih funkcionera: oni nisu trajan fenomen � oni dođu na neki polo�aj, proizvedu neke promene i odu, a tragovi te promene (opet histereza!) ostaju za du�e buduće razdoblje. U vezi sa ovim ostala su iskustva iz vremena socijalističkog planiranja. Uvek je počinjalo sa nekim globalnim i preliminarnim projekcijama va�nih pokazatelja razvoja, uključujući i stope rasta (tada�njeg) dru�tvenog proizvoda. Pokojni B. Horvat je zdu�no insistirao na oprezu i naročito nastojao na tome da se na brzinu ne pu�taju u opticaj nekakve olako izvučene, pa makar i preliminarne stope rasta. On je to tumačio kao psiholo�ki problem: kad se u nedostatku (koji je delom čak i objektivno uslovljen) valjanog znanja o tome kako doći do projekcija stopa preliminarno improvizuju i zapi�u neke mahom proizvoljne stope, one dobijaju mističnu snagu i te�ko ih se kasnije osloboditi. Kad se zbog nedostatka znanja ne mo�e doći do nekakvih �pravih i pouzdanih� stopa (ako takve uop�te postoje), onda ono �to se na�lo na papiru postaje merodavno i ljudi se vraćaju na te brojke čak i kad su svesni krajnje problematične osnove iz koje su one i�đikale.

U tom kontekstu posebnu te�inu dobijaju empirijski registrovane cifre o odnosima u proteklim godinama. To su cifre kroz koje se ispoljava i realizuje mistika spontanog i automatski primenjivanog inkrementalizma. Te cifre dobijaju istu atrakciju i uticaj koje su u vremenima planske privrede dobijale preliminarne projekcije stopa rasta od kojih je toliko zazirao B. Horvat. Kad se ne zna kako doći do optimuma ili bar do nekog re�enja koje se algoritamski i računski mo�e racionalizovati � npr. do takvog koje svako drugi na osnovu poznatih pretpostavki mo�e da reprodukuje � tada umesto racionalnog pristupa nastupa magija i tada se prosto prihvataju cifre zatečene iz prethodnih perioda a da se i ne zna za�to. Jedino obja�njenje koje im se mo�e navesti u prilog jeste već pomenuta

52

činjenica da su bile bar moguće kad su već u nekom proteklom periodu bile ostvarene. To nije mnogo daleko od starih praznoverica koje su prirodne pojave �obja�njavale� tajanstvenim silama sadr�anim u nekom drvetu ili �ivotinji, �to je dovodilo i do totemizacije, tj. obo�avanja tih nabeđenih spiritus movens-a. Kad nema racionalnog obja�njenja, pristupa se magiji i praznoverici, a to je u osnovi sklonosti da se empirijski zabele�enim odnosima i pratećim parametrima pripi�u neka normativna svojstva, te da se to �to se dogodilo prihvati kao merodavno za ono �to u dolazećem vremenu treba da bude. To i jeste razlog zbog koga treba minimizirati improvizacije aktivistički nastrojenih i uticajnih funkcionera: to �to oni ishode u svojoj nadobudnosti i neodmereno akumuliranoj moći mo�e u narednim periodima da dobije status nekog obavezujućeg ili bar merodavnog normativa; za ono �to se proizvoljno i neopravdano uradi u jednom periodu postoji opasnost da se protumači kao ne�to �to �treba da bude� i u vremenima koja dolaze.

Tako se ispostavlja da te�ina i kompleksnost jednog alokacionog problema i nemogućnost da se izgrade uverljivi modeli i delotvnorni algoritmi za izračunavanje objektivno zasnovanih vrednosti � produkuju feti�izaciju i divinizaciju onoga �to je već iskustveno zabele�eno a �to po svoj prilici nije bilo pravo re�enje ni u periodu u kom je prvi put realizovano. Drugi razlog ovog inkrementalizma, tj. sklonosti da se mnogo ne odstupa od iskustveno ostvarenih odnosa jeste okolnost da ti odnosi postaju sredstvo međuresorskog pregovaranja i pogađanja. Kad nisu na raspolaganju pravi argumenti i kad je do njih objektivno te�ko doći, onda je pozivanje na ono �to se već dogodilo argument u međuresorskom cenkanju. Treći razlog izvire iz resorskog samouva�avanja i eventualne prateće ministarske sujete: smanjivanje nekog uče�ća u odnosu na ono �to je već zabele�eno često se tumači kao izraz nečije inferiornosti i kao manifestacija � za neke učesnike u tom procesu nepovoljnih � promena u odnosima snaga. Sve dok je ugled funkcionera usko vezan za masu novca koji dobijaju kroz bud�etske aproprijacije a potom tro�e, mali izdaci biće u njihovim krugovima uvek nepopularni, a posebno neprihvatljivo biće njihovo, makar i relativno smanjivanje.

4.4. Veličina bud�etskih izdataka i međuresorska preraspodela moći Ukupna javna potro�nja i masa sredstava kojom po tom osnovu raspola�e dr�ava izvor je (dr�avne) moći i mera odgovarajućeg dru�tvenog uticaja. U prethodnom pododeljku je pokazano da i promena u distribuciji javnih prihoda (i rashoda!) po resorima utiče na konfiguraciju njihovih relativnih odnosa moći. No, na odnose moći između resora utiče i sam obim javne potro�nje, tj. njena ukupna masa ili njeno uče�će u BDP-u, sasvim nezavisno od načina na koji se ta masa raspodeljuje između resora. To je zbog toga �to sa povećanjem mase javne potro�nje rastu i poslovi oko upravljanja tim zama�nim resursima, a poslovi upravljanja nisu jednako raspoređeni po resorima. U svim sistemima sa povećanjem javne potro�nje i njenog uče�ća u BDP-u najvi�e rastu poslovi i operativne funkcije ministarstva finansija, pa bi ovo uče�će bilo ne samo mera moći dr�ave u odnosu na dru�tvo nego i mera relativne moći ministarstva finansija u odnosu na ostale resore. U na�im uslovima verovatno će biti slučaj da sa ekspanzijom javne potro�nje raste moć ministarstava koja se na ovaj ili onaj način bave privredom (ekonomija i regionalni razvoj, kapitalne investicije, trgovina i turizam, poljoprivreda...), pa bi se kao radna hipoteza moglo prihvatiti da natprosečni pritisci u pravcu ekspanzije javne potro�nje izviru upravo iz tih ministarstava. Ako se steknu okolnosti za radikalno kresanje javne potro�nje � ili ako se sklope potrebe koje će tu neugodnu operaciju nalagati � onda bi na

53

ta ministarstva moglo da se računa kao na ustanove koje u realizaciji takve nakane mogu najvi�e da doprinesu. Doprinos bi se sastojao u natprosečnom odricanju od moći, presti�a i raznih drugih pogodnosti koje idu sa ovla�ćenjima da se raspola�e velikim finansijskim sredstvima. Centralno i dominantno mesto ministarstva finansija valja i u ovom kontekstu posebno naglasiti. Po logici svojih funkcija i prirodi zadataka koje treba da obavi, ministarstvo finansija pokriva svojim delovanjem i pratećom analitikom celu privredu, te tako na poseban način obuhvata i sektore koji u međuresorskoj podeli rada pripadaju drugim ministarstvima. Ovo ministarstvo treba svake godine da izradi op�tu koncepciju formiranja i alokacije celokupne javne potro�nje, a to znači da, makar u preliminarnoj formi, treba da specifikuje shemu alimentiranja i, posebno, upotrebe ogromne mase resursa koja je ekvivalentna otprilike polovini godi�njeg BDP-a. To nije moguće uraditi bez projekcija budućeg kretanja najva�nijih agregata koji se odnose na celu privredu i ne ograničavaju se isključivo na bud�etske stavke. Ministarstvo finansija je u polo�aju nekog centralnog motrili�ta sa koga se redovno sagledava ukupna privredna situacija. Bez dobrog uvida u privredu kao celinu doista nije ni moguće naznačiti niti dati preliminarne procene i predloge tako krupnih zahvatanja u namensku raspodelu dru�tvenog proizvoda. Celovita slika koju ovako krupan poduhvat podrazumeva mora da implicira zalaza�enje ovog centralnog ministarstva i u područja drugih resora. Drugi razlog dominantnog polo�aja ministarstva finansija, polo�aja koji treba da dobije i svoju institucionalnu armaturu, sastoji se u tome �to sve ono �to rade i drugi resori mora da se isfinansira, a odgovarajuća sredstva moraju da prođu kroz ovo centralno ministarstvo; neraskidive finansijske niti povezuju ga sa drugim resorima i, uzete u celini, čine ga va�nijim a verovatno i moćnijim u odnosu na bilo koji nafinansijski resor. Sledi da je ministarstvo finansija najkompleksnije budući da upravlja naj�irom i najraznovrsnijom skupinom tokova i da sa drugim resorima ostvaruje najveći broj interakcija. To, s jedne strane, znači da ono po logici svog polo�aja u dr�avnoj upravi i po prirodi svoje delatnosti ima i veći značaj i va�niji polo�aj, te stoga i preovlađujuću moć u slo�enom arhipelagu dr�avne uprave. Takav centralni polo�aj ima za posledicu, a velikim delom je tom �posledicom� i uslovljen, veliku koncentraciju znanja i ekspertize, impresivnu masu informacija i spsobnost da na �irok spektar promena reaguje brzo i, zahvaljujući superiornoj stručnosti, dovoljno pouzdano. Drugi uslov koji ministarstvo finansija treba da zadovolji jeste velika ve�tina i posebna vrsta takta u komuniciranju sa velikim brojem drugih subjekata, među kojima druga ministarstva predstavljaju centralnu ali nipo�to egzostivnu grupu. Budući da je raspodela unapred fiksiranih resursa bremenita potencijalnim konfliktima, ovo centralno ministarstvo mora da poseduje posebnu ve�tinu zaobila�enja neuralgičnih, konfliktno impregniranih područja, zatim ve�tinu izbegavanja konflikata u osetljivim oblastima koje se ne daju zaobići i, najzad, spsobnosti relativizovanja i smirivanja konflikata u situacijama u kojima ipak izbiju.

Uzimajući sve u obzir, na ministarstvo finansija pada veliki teret i obezbeđivanja i razvijanja visoke stručne ekspertize i stvaranja posebnih ve�tina u negovanju odnosa sa drugim organizacijama. Sve ovo ne bi trebalo pominjati kad ne bi vodilo jednoj dovoljno va�noj poenti. Poenta se sastoji u spoznaji da centralni polo�aj ministarstva finansija u redovnom funkcionisanju uslovljava i njegov centralni polo�aj u institucionalnoj izgradnji, tj. u reformskim procesima. U reformi dr�avne uprave ministarstvo finansija (treba da) zauzima (ponovo) centralno mesto i ta reforma po svoj prilici treba da počne

54

upravo od ovog sredi�njeg ministarstva. S obzirom na poseban polo�aj ovog ministarstva u dr�avnoj upravi, na njegou veličinu i kompleksnost, i s obzirom na količinu ekspertize koja u njemu mora da bude locirana, reforma ovog ministarstva po svoj je prilici i najizazovnija i u profesionalnom i operativnom pogledu svakako najzahtevnija. 4.5. Reforma političkog i transformacija fiskalnog sistema Da fiskalni sistem, jo� i vi�e nego drugi delovi postojećeg institucionalnog poretka, treba da bude transformisan i da zapravo bude popri�te trajne institucionalne izgradnje i prilagođavanja, u to ne bi trebalo da bude nikakve sumnje. Postavlja se, međutim, pitanje u kojoj meri se uočeni problemi na fiskalnom području mogu re�iti reformom i usavr�avanjem političkog sistema. Mogu li neki krupniji zahvati u reformi političkog sistema biti supstitut za neke segmente transformacije fiskalnog sistema? Rezonovanje koje le�i u osnovi ovog propitivanja prilično je jasno. Iza krupnih, istinski strate�kih odluka o veličini javne potro�nje i magistralnim pravcima njene alokacije stoje, dakako, politička opredeljenja i jednako dalekose�ne strate�ke odluke. O javnoj potro�nji u njenim su�tinski opredeljujućim komponentama odlučuje se politički, i to doslovno na najvi�im nivoima u hijerarhijski uređenom sistemu. U političkom sistemu ima, dakako, mnogo toga da se popravlja, doteruje i usavr�ava. Postavlja se, dakle, pitanje ne bi li ta usavr�avanja političkog sistema mogla da zemene bar neke zahvate u reformi fiskalnog sistema. Unapređivanje političkog sistema donelo bi, primera radi, veći stepen odgovornosti sveukupne vlasti biračkom telu, a sama ta odgovornost donela bi drukčije pona�anje vlasti u odnosu na javnu potro�nju, pa bi time i mnogi elementi u njenom finansiranju i alokaciji automatski bili dignuti na kvalitativno vi�i nivo.

Odgovor na ovo pitanje je ipak uslovno negativan. Reforma političkog sistema doista bi doprinela nizu pobolj�anja u fiskalnom sistemu, ali jednako korenitu reformu fiskalnog sistema ne bi mogla da zameni. Ovakav uslovno negativni odgovor razla�e se na dve skupine argumenata. Prva se odnosi na činjenicu da javna potro�nja, dodu�e, jeste eminentno političko pitanje, ali da se ona ne iscrpljuje političkim konsideracijama; pored političkih ona ima i jednako va�ne tehničke aspekte bez čijeg zadovoljavajućeg institucionalnog sređivanja ni krupna politička opredeljenja ne mogu na dovoljno dobar način da budu realizovana. Druga skupina argumenata upravljena je na poznate i krupne institucionalne otkaze u političkom sistemu. Ti otkazi su dobrim delom uslovljeni strukturno i objektivno i jesu i ostaće van dometa institucionalnog in�enjeringa u političkom sistemu. Zbog tih otkaza javna potro�nja ne mo�e da se dovede u sklad sa objektivnim dru�tvenim potrebama �sama od sebe�, tj. isključivo pod uticajem impulsa koji bi izvirali iz političkog sistema. Pored toga, sasvim nezavisno od defekata koji ostaju nedostupni krupnim zahvatima političkih reformi, postoje i oni drugi koji mogu da budu � a verovatno će i biti � ubla�eni, ali ta pobolj�anja ne mogu da idu do tog stepena da se poremećaji u javnoj potro�nji mogu regulisati isključivo mehanizmima (reformisanog) političkog sistema. Kako god da se okrene, pomeranje fiskalnih odnosa i pona�anja u pravcu dru�tveno po�eljne konstelacije ne mogu da se osiguraju nekakvim prilagođavanjim izvan samog fiskalnog sistema. Reforme sistema javne potro�nje i izvora njenog napajanja nameću se kao imperativ neophodnog podizanja sveukupne efikasnosti i globalne dru�tvene racionalnosti ovog tako krupnog i očito najva�nijeg spleta finansijskih tokova u privredi i dru�tvu. Pobolj�avanje veze koja se u stilu odnosa između principala i agenta uspostavlja između biračkog tela i dr�avne vlasti � a u njenom sklopu posebno izvr�ne vlasti � nije

55

dovoljno da se ishode sva potrebna unapređenja u javnoj potro�nji. Vi�estruki su razlozi ove svojevrsne nemogućnosti. Prvo, iako izvanredno va�na, javna potro�nja nije jedina stavka u političkim programima. Stranke biračima zapravo nude velike i mnogovrsno upakovane programe u kojima pored javne potro�nje postoje i druge va�ne sastavnice. Birači se opredeljuju između alternativnih paketa i neki paket mo�e da bude izabran zbog drugih sastavnica čak i ako u njemu javna potro�nja nije na najbolji način usagla�ena; zarad tih drugih komponenti političkih programa mogu da budu izabrani paketi koji na planu javne potro�nje nisu najbolji; to znači da paketi sa bolje uređenom javnom potro�njom mogu da budu odbačeni. Zato javna potro�nja treba da bude predmet posebne, strogo fiskalne reforme koja će osigurati racionalno upravljanje javnim finansijama nezavisno od alternativnih ukupnih političkih programa koji se kroz izbore u raznim okolnostima biraju na različite načine.

Drugo, nema razloga da se poveruje da će nameravanoj i planiranoj seriji pobolj�anja u sferi javne potro�nje u potrebnom stepenu doprineti nastojanje vladajuće političke garniture da svojim dobrim radom osigura ponovljeni mandat na sledećim izborima. U prilog ovoj tvrdnji mogu se navesti četiri argumenta koji će jednostavno biti navedeni arapskim slovima (1)-(4). Ti posebni argumenti potkrepljuju ovaj drugi op�ti argument. (1) Između glasačkih preferencija i usmerenosti i kvaliteta političkih odluka ne postoji direktna i funkcionalno zadovoljavajuća veza; političari kreiraju programe i daju obećanja koja najbolje odgovaraju trenutnim ukusima i koji tako daju maksimalan broj glasova; preferencije se, međutim, razvijaju a odluke imaju dugoročne implikacije, pa se politička pona�anja usmerena na maksimiziranje glasačke podr�ke u dinamičkom kontekstu pokazuju kao neusagla�ena sa pravim i u dugoročnoj perspektivi ispoljenim potrebama biračkog tela; obrasci pona�anja usmereni na �to bogatiju lovinu glasova nisu identični sa onima koji u du�oj vremenskoj perspektivi najbolje zadovoljavaju autentične potrebe date zajednice; dodatna argumentacija u prilog ovog stava data je u pododeljku 3.5, posebno u paragrafu 6 tog pododeljka. (2) Biračko telo i nije dovoljno informisano da bi moglo valjano da se suoči sa političkim elitama i da načini pravi izbor; razlog je u raskoraku između pojedinačnog i op�teg interesa koji proističe iz činjenice da glasač kao pojedinac veoma malo, doista marginalno, mo�e da utiče na ishod glasanja te da je stoga njegov optimalni nivo infromisanosti veoma nizak; uz visok optimalni nivo ignorancije (Downs 1957, pp. 214-8, 258-9). Budući da biračko telo nije, dakle, osposobljeno za onako racionalan i promi�ljen izbor kako se to obično očekuje; političkim elitama otvara se �irok prostor za manipulisanje a da se to u prinicipu ne sukobljava sa kriterijima racionalnog pona�anja na mikro nivou; iz upravo pomenutih principijelnih razloga to �mikro� pona�anje nije usagla�eno sa interesom na vi�im nivoima dru�tvene organizovanosti, pogotovo ne sa interesom zajednice kao celine, kako god da je definisan. (3) Garniture koje se nadmeću za preuzimanje budućeg političkog direktorijuma imaju načina da investiraju u svoj imid� i prateće privide; time, tro�eći resurse, obezbeđuju da ono �to čine i obećavaju izgleda daleko bolje nego �to u stvari jeste; i time je otvoren prostor za političku manipulaciju, ovoga puta ne kroz svojstva biračke baze nego kroz promi�ljeno i svrsishodno partikularno delovanje političkih aktivista. Ovde treba podsetiti na već razmotreni funkcionerski (ministarski) aktivizam (v. 2. pasus tačke 1 u pododeljku 3.4) koji apsorbuje znatne resurse, mahom ne donosi samerljive dru�tvene efekte, ali doprinosti imid�u političara i uvećava verovatnoću

56

njihovog (re)izbora. (4) Dodatni i zaseban vid manipulacije jeste i programirani uticaj na same političke ukuse biračke baze, da se ba� ne ka�e upravljanje preferencijama.

Ako biračko telo u načelu poseduje ulogu prinicipala i daje mandat (na latinskom mandatum znači nalog, zapovest) sveukupnoj vlasti kao svom agentu, dobro je poznato da postoji i obrnut uticaj i da u toj izopačenoj povratnoj sprezi elite unekoliko upravljaju biračkim telom. Za elite su sa te tačke gledi�ta posebno pogodni neki krupniji spoljni udari koji pogađaju dru�tvenu zajednicu u celini; sna�no usredsređujući pa�nju na te udare i obasipajući javnost gromoglasnim upozorenjima i obećanjima, pretendenti na političke funkcije uspevaju da svoj izbor dovedu u zavisnost od te izvikane i prenagla�ene vanredne teme, sasvim potiskujući način upravljanja javnom potro�njom i druga ekonomskopolitička pitanja koja u stvari ��ivot znače�. Tako ono na čemu treba da se osigura istinska odgovornost, ono �to treba da odluči o tome kome će mandatum biti poveren, biva potisnuto u posve drugi plan, gubi se iz vidnog polja i agenta i samog njegovog principala. Ovakvi udari su već petnaest godina manje-vi�e upadljiv deo i aspekt ovda�nje dru�tvene stvarnosti; vlast se dobijala i gubila u zauzimanju stava spram tih udara, a elite su mogle da osvajaju i čuvaju vlast bez polaganja računa u vezi sa bitnim stvarima iz domena ekonomske politike i drugih oblasti usmerenog dr�avnog delovanja. Stoga se kod nas i pojavila jedna interesantna ocena prema kojoj je stalna nestabilnost i turbulencija bila bogomdani ambijent za neke na�e elite i po kojoj su one smi�ljeno proizvodile nemir da bi u političkim vrtlozima, koji redovno nastaju kao rezultat, produ�ile i učvrstile svoju vlast.

U Srbiji je naročita zbrka, pa time i milje pogodan za manipulaciju, nastajao na liniji spajanja i sudara velikih međusobno izdiferenciranih ali i uzajamno isprepletenih dru�tvenih preokupacija kao �to su nacionalno i socijalno, pri čemu ovo poslednje uključuje i ekonomsku i poslovnu dimenziju. Nacionalno se jednostavnije da artikulisati i u formulisanju odgovarajuće politike iziskuje vi�e emocija i anga�ovanog nadvikivanja nego znanja, sistematičnosti, doslednosti i upornosti. Drugim rečima, nacionalno se pokazalo kao uspe�no u pribiranju glasova a nije tra�ilo ni mnogo umnosti niti mnogo napora da se odgovarajuća politika osmisli i sprovede u praksi. Začudo, nacionalno je donosili i donosi veliku političku podr�ku čak i kad su nastojanja da se realizuju odgovarajući programi rezultovala u očiglednim neuspesima. Nacionalno je svoju orijentaciju namentulo i onim političkim organizacijama i pokretima koji su u svojoj osnovi bili bitno različito orijentisani. Zbog lakoće političkog prosperiranja u nacionalnom mnoge krupne dru�tvene teme ostale su u pozadini i mnogi jednako epohalni dru�tveni poslovi ostali su neobavljeni. Nacionalno je nekima donelo bogatu berbu glasova a da se krupnih dru�tvenih zadataka nisu ni dotakli.

Pokazalo se da je slaba korelacija između tzv. patriotizma, mahom samoproklamovanog, i to uz gromoglasan samohval, i sposobnosti efikasnog aktiviranja raspolo�ivog razvojnog potencijala; no, to nije moglo da nanese veće političke �tete onima koji su se smi�ljeno i sistematično okretali tom zlatnom rudniku glasova. Globalno i strate�ko skretanje dru�tvene pa�nje i preokupacija biračkog tela na pitanja koja nisu u sredi�tu napora da se obnovi privreda i ubrza njen razvoj iskristalisalo se kao krupna, doista epohalna prepreka za dugo očekivani i toliko potrebni privredni preporod zamlje. Srbija će i dalje morati da se suočava sa tom krupnom razvojnom preprekom � preprekom koja će svoj duboki i nepovoljan pečat ostavljati i na fiskalnim tokovima � a mnogo toga �to je izostalo u procesu reformi i na planu privrednog razvoja moći će da se

57

objasni činjenicim da je prevelik deo političke energije � a ta energija je u krajnjem smislu najdragocenija � oti�ao na neke nacionalno obojene stvari koje su daleko od pravih programa ekonomske izgradnje i finansijske obnove. Privreda te�ko mo�e na pravi način da o�ivi ako je dru�tvena pa�nja i politička energija usmerena na ne�to �to je u odnosu na nju veoma udaljeno. Osnov za nadu da će i javna potro�nja i privreda u celini krenuti u veliki proces preporoda javiće se kad (i ako) dru�tvo uplovi u manje turbulentne vode u kojima će političke garniture sticati ili gubiti poverenje ne stalnim potezanjem, a usput i prenagla�avanjem, nacionalnih pitanja i kad će se izbori dobiti ili gubiti zavisno od učinaka u privredi i s njom vezanim oblastima, tj. na području performansi od kojih će se dobro �iveti a ne dostojanstveno umirati.

Zbog promena u tehnologiji, ukusima pa i raspolo�ivim resursima objektivna situacija u privredi i u dru�tvu kao celini neprestano se i neizbe�no menja. Tim promenama moraju da se prilagođavaju i institucije; u protivnom nastaje raskorak koji izaziva dru�tvene potrese, onemogućava normalno odvijanje ekonomskih procesa i u krajnjoj liniji uzrokuje subopotimalno kori�ćenje raspolo�ivog ekonomskog potencijala. Institucionalni razvitak ni u jednom dru�tvu nije jednostavan � treba se samo osvrnuti na literaturu u kojoj se pokazuje kakve sve probleme sa reformama ima i sama Evropska unija i kako mnogo u tim reformama kasni � ali je u Srbiji osobito te�ak. U stvari, institucionalni razvitak i sam zavisi od svojstava zatečenih institucionalnih aran�mana. Teret razvijanja institucija pada na postojeće institucije. U ovom tekstu je učinjen poku�aj da se identifikuju činioci koji usporavaju institucionalni razvoj i čine ga sporim i neizvesnim. Te�ko izvr�avane reforme i njihovo upadljivo ka�njenje ima za posledicu upravo pomenuti duboki raskorak između ekonomske stvarnosti i njene institucionalne nadgradnje zbog koga je dru�tvena kontrola ekonomskopolitičkih (i drugih političkih) mera i akcija nedovoljna, a prostor za diskreciono političko delovanje opasno razvučen. Zbog toga je inicijativa i pona�anje političkih garnitura s jedne strane �ansa a s druge i velika opasnost po dru�tvo. Među prioritete u neposredno predstojećim fazama institucionalne izgradnje izgleda da će trebati uvrstiti i sistematsku za�titu od voluntarizma političkog direktorijuma. Nije trebalo mnogo intelektualnog napora da se izvede ova preporuka. No, problem sa preporukama, ba� kao i sa savetima za bolji i produktivniji �ivot, jeste u tome �to ih je mnogo lak�e davati nego sprovoditi.

* Zbog nekih nesvakida�njih osobenosti u samim temeljima svog dru�tvenog bića, Srbija je komplikovana i te�ko upravljiva zemlja. Ne samo da je njen aktuelni institucionalni poredak defektan i funkcionalno neadekvatan, nego je i njena sposobnost da ga gradi i usavr�ava očevidno ograničena. To znači da sa ne ba� delotvornim institucijama, pa tako i nedovoljno prilagođenim politikama, treba računati i u vremenima koja dolaze. Muke koje će ova zemlja imati sa institucionalnim nedostatnostima mogle bi da potraju. To znači ne ba� impresivnu sposobnost za vođenje efikasne ekonomske politike (kao i drugih politika) i manju delotvornost dr�ave u obavljanju �irokog spektra njenih funkcija. Po�to bez dr�ave ne mo�e da opstane nijedno dru�tvo, pogotovo ne ono koje je pred natprosečno velikim izazovima modernizacije, to se sa dr�avom u daljem razvitku mora računati. Ako su smanjeni izgledi da se dođe do relativno efikasne dr�ave, onda je po�eljno da je bude �to manje, a posebno da bude �to manja masa resursa koje ona apropri�e i preraspodeljuje. Poznat je diktum da i u samoj privrednoj strukturi treba da bude manje zastupljeno ono u čemu se ne poseduje komparativna prednost. Orijentacijom

58

na �to manju dr�avu imamo �anse da uva�imo nedostajuću uporednu prednost u razvijanju dr�ave ali i da se uklopimo u jedan globalni i svetski gospodareći trend. Ako bude sreće i znanja, uz tu orijentaciju mogla bi do izra�aja da dođe jo� jedna jednako aktuelna tendencija, a to je da se potrudimo da ta relativno mala dr�ava bude istinski jaka i efikasna na ovako naznačenom su�enom području. To je ono područje koje joj pripada po logici obavljanja op�tedru�tvenih funkcija i obezbeđivanja dobara koja imaju striktno javni karakter. Ako uop�te postoji jedna jako op�ta i nedvojbeno strate�ka orijentacija koja bi odgovarala Srbiji, onda bi to upravo bilo okretanje izgradnji male ali (tamo gde treba) jake dr�ave. Citirana literatura Arsić, Milojko (2007), �Fiskalna politika: ostvareni rezultati i budući izazovi�, M.

Jovičić, ur., Izazovi ekonomske politike Srbije u 2007. godini, zbornik radova sa istoimenog savetovanja u organizaciji Naučnog dru�tva ekonomista sa AEN i Ekonomskog fakulteta u Beogradu, Beograd: Naučno dru�tvo ekonomista sa AEN i Ekonomski fakultet Beograd, 125-39.

______ i Vuk Đoković (2008), �Reforma infrastrukturnih delatnosti i privatizacija javnih preduzeća�, P. Petrović, ur., Tekuća privredna kretanja, ekonomska politika i strukturne promene u Srbiji 2007/2008. godine, zbornik radova sa istoimenog savetovanja u organizaciji Naučnog dru�tva ekonomista sa AEN i Ekonoskog fakulteta u Beogradu, Beograd: Ekonomski fakultet u Beogradu, 111- 31.

Bi�evac, Safeta (2007), �Poslanici omrznuti, institucija bez ugleda�, Danas XI, 9-10. jun, subota-nedelja, s. 59.

Cerović, Bo�idar, red. (2006), Nacionalni investicioni plan, Beograd: Ekonomski fakultet.

Dahl, Robert (1956), A Preface to Democratic Theory, Chicago: The University of Chicago Press. Downs, Anthony (1957), An Economic Theory of Democracy, New York: HarperCollins

Publishers. Đukić, Petar (2006), �Strategije tranzicije između populizma i reformi�, P. Đukić et al.,

članovi Programskog odbora, Ekonomska tranzicija u Srbiji 2001-2005: rezultati, strategije, perspektive, zbornik radova sa istoimenog savetovanja odr�anog u Beogradu u organizaciji Naučnog dru�tva ekonomista SCG sa AEN i Ekonomskog fakulteta u Beogradu 13. i 14. aprila 2006, Beograd: Naučno dru�tvo ekonomista SCG sa AEN i Ekonomski fakultet u Beogradu, 55-74.

Foelscher, Alta (2007), �The Nature of the Problem�, A. Shah, ed., Budgeting and Budgetary Institutions, Washington D.C., 109-35.

Von Hagen, Juergen (2007), �Budgeting Institutions for Better Fiscal Performance�, A. Shah, ed., op.cit., 27-51. Hayek, F.A. (1990/1988/), The Fatal Conceit, London: Routledge. Hodgson, Geoffrey M. (1993/1988/), Economics and Institutions, Cambridge, U.K.: Polity Press. Horvat, Branko (1984/1982/), Politička ekonomija socijalizma, Zagreb: Globus. Jehle, Geoffrey A. and Philip J. Remy (2001/2000/), Advanced Microeconomic Theory, Boston: Addison Wessley. Ki�, Jano� (1996), Neutralnost dr�ave, Sremski Karlovci i Novi Sad: Izdavačka

59

knji�arnica Zorana Stojanovića. Kovačević, Milan R. (2004), �Monetarni i fiskalni učinci i efekti�, S, Milosavljević et al.,

članovi Programskog odbora, Ekonomksa politika i razvoj 2004/2005. g., zbornik radova sa istoimenog savetovanja odr�anog u Beogradu u organizaciji Naučnog dru�tva ekonomista i Ekonomskog fakulteta u Beogradu 21. i 22. decembra, Beograd: Naučno dru�tvo ekonomista i Ekonomski fakultet u Beogradu, 185-8.

Mad�ar, Ljubomir (2006), �Tokovi, fondovi i rizici njihovog kombinovanja�, Ekonomska misao XXXIX, br. 1-2, januar-jun, 37-79.

______(2007), �Kombinovanje tokova i fondova i zabune u fiskalnim proračunima�, Makroekonomske analize i trendovi IV, februar, 55-74.

______(2008a), �Rizici i dru�tveni tro�kovi besplatne podele kapitala�, P. Petrović, ur., op. cit., 133-51.

______(2008b), Nedostajuće dimenzije makroekonomskih performansi, studija pripremljena za potrebe Ministarstva finansija Republike Srbije, rukopis.

Mas-Colell, Andreu, Michael D. Whinston and Jerry R. Green (1995), Microeconomic Theory, New York and Oxford: Oxford University Press. Ministarstvo finansija Republike Srbije (2007a), Analiza makroekonomskih i fiskalnih

kretanja u periodu januar-jun 2007. godine, Beograd: MFIN. ______(2007b), Bilten javnih finansija za mesec decembar 2007, br. 40, Beograd: MFIN. ______(2007c), Memorandum o ekonomskoj i fiskalnoj politici za 2008. godinu sa

projekcijama za 2009. i 2010. godinu, Beograd: MFIN, oktobar. Mueller, Dennis C. (2003), Public Choice III, Cambridge, UK: Cambridge University

Press. Pe�ić, Vesna (2008), �Oktroisanje la�ne srednje klase�, Republika XX, br. 420-1, 1-31.

januar, 13-4. Petrović-�kero, Vida (2007), �Pravosuđe je pred kolapsom�, intervju M. Iliću, Blic, nedelja 30. decembar, ss. 10-1. Premchand, A. (2007), �Capital Budgets: Theory and Practice�, A. Shah, ed., op. cit., 89- 108. Raičević, Bo�idar, Jelena Nenadić i Sa�a Ranđelović, �Kraj poreskih reformi u Srbiji�, B.

Pelević et al., članovi Programskog odbora, Ekonomska politika u 2006. godini, zbornik radova sa istoimenog savetovanja odr�anog u Beogradu u organizaciji Ekonomskog fakulteta u Beogradu i Naučnog dru�tva ekonomista sa AEN 17. i 18. decembra; Beograd: Ekonomski fakultat u Beogradu i Naučno dru�tvo ekonomista sa AEN, 149-60.

Shah, Anwar (2007), �Overview�, A. Shah, ed., op. cit., 1-23. Stamenković, Stojan, V. Vučković, B. �ivković, M. Kovačević, I. Nikolić, D. Petraković

i M. Zdravković (2005), �Makroekonomski okvir ekonomske politike�, B. Pelević et al., članovi Programskog odbora, op. cit., 23-45.

Stamenković, Stojan (2007), �Analiza ekonomske situacije tokom 2006. godine i očekivanja za narednu godinu�, M. Jovičić, ur., op. cit., 49-64. Stiglitz, Joseph E. (2004/1999/), Ekonomija javnog sektora, Beograd: Ekonomski

fakultet. Stojanović, Bo�o (2005), Teorija igara � elementi i primena, Beograd: JP �Slu�beni

glasnik� i Institut za evropske studije. Udovički, Kori (2005), �Restrukturiranje javnog sektora Srbije: da li smo spremni?�, B.

60

Pelević et al., članovi Programskog odbora, op. cit., 91-6.

Documents

Mehanizmi mobilizacije i alternative alokacije javnih …...kako u formulisanju tako i u realizaciju ekonomske i, posebno, fiskalne politike. Teıkoće u Srbiji i za nju potiču iz