Las Reformas que Necesita la Educación Mexicanafmrizo.net/fmrizo_pdfs/libros/L 53 2012 Las reformas que necesita... · Buscamos evitar posturas inge-nuamente optimistas o demagógicamente

Las Reformas que Necesita la Educación Mexicana

Coordinadores: Reyes S. Tamez Guerra

y Felipe Martínez Rizo

Las RefoRmas que necesita La educación mexicana

PRoPuestas en busca de consensos

cooRdinadoRes: Reyes s. tamez GueRRa y

feLiPe maRtínez Rizo

Presentación ...........................................9

Introducción ..........................................15

Aspectos conceptuales .........................25La sociedad que queremos ................................26La educación que necesitamos ...........................31

El escenario de partida: La educación mexicana en el entorno nacional y mundial .................................................43El entorno mundial ha cambiado ........................43México ha cambiado ..........................................50El sistema educativo no ha avanzado lo necesario .......................................................54

Propuestas para la educación de 0 a 18 años ......................................................75Propuestas sustantivas ......................................75Propuestas sobre medios ...................................85El currículo ..........................................................................85

Los maestros: formación inicial y permanente .................111

Directores, escuelas e instancias de apoyo ......................122

Evaluación ........................................................................136

Investigación y desarrollo para la educación ....................147

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contenidoPrimera edición en español, octubre de 2012 Edición no venal

Título original:Las Reformas que necesitala Educación Mexicana.Propuesta en busca de ConsensosCoordinadores: Reyes S. Tamez Guerra y Felipe Martínez Rizo

Portada: Figura sobre fondo rosa y verde, Rufino Tamayo © D.R. Rufino Tamayo / Herederos / México / 2012. Fundación Olga y Rufino Tamayo, A.C.

Impreso en México

Propuestas para la educación superior ..157

Propuestas sustantivas .........................................157Propuestas sobre los medios ................................180Acceso y permanencia con equidad ......................................180

Calidad y evaluación ..................................................185

Vinculación y movilidad ..............................................194

Educación superior, ciencia, tecnología e innovación .........196

Nuevo marco jurídico ...................................................200

Propuestas para la educación lo largo de la vida ..........................................................207

Propuestas sobre condiciones estructurales............................................219Participación social ................................................219Estrategias de cambio en la participación ciudadana..............225

Actores sociales como impulsores del cambio en educación..230

Financiamiento .....................................................240Gobierno ..............................................................248Marco jurídico ......................................................255

Conclusión ......................................................266Anexos ....................................................273I. Estructura del Sistema Educativo Nacional .........274II. Fechas clave de la educación mexicana ...........276 III. Datos básicos de la educación ........................280

Siglas ......................................................285

Referencias .............................................289

6.46.36.2

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PRESENTACIÓN

PResentación

El horizonte hacia donde podemos dirigir nuestra mirada, se nos presenta a distintas distancias. El aquí y ahora, es donde podemos actuar, el porvenir lo imaginamos para orientar nuestro trabajo.

Actuar para impulsar una educación de buena calidad, distribuida equitativa y pertinentemente entre los diferentes grupos que conforman la

sociedad mexicana, es el motivo que nos reunió a quienes suscribimos este documento, imaginando un futuro deseado, que nos permita dar sentido a la acción. Las reformas que necesita la educación mexicana. Una propuesta en busca de consensos, se elaboró a partir de análisis y reflexiones sobre el contexto actual en que se inserta nuestro país, y sobre la situación que guardan los asuntos concernientes a la educación. Pretende ser un planteamiento pro-positivo y sustentado, que propone los fines y los medios para alcanzarlos, en el corto y en el largo plazos.Convencidos de que no basta con adoptar posicio-nes críticas sino que, además, y más bien, es necesario participar, constructiva y colectivamen-te, en la estructuración de los problemas públicos y en la búsqueda de alternativas viables que ubi-quen en su justa medida a la educación, como uno de los motores de desarrollo en una sociedad cada vez más cohesionada y democráticamente madura;

PROPUESTAS EN BUSCA DE CONSENSOS

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PRESENTACIÓN

decidimos conjugar el conocimiento y la experien-cia, a fin de conformar un equipo interesado y capaz, que elaboró este documento.Las propuestas se refieren a fines, en torno a los cuales creemos que difícilmente habrá desacuer-dos; pero, básicamente, se orienta a definir los cómos, que ayudarán a avanzar sólidamente hacia la construcción de la imagen objetivo de un México acorde con los retos que nos plantea el mundo, especialmente hacia la mejor y más justa distribu-ción de la riqueza multicultural y de recursos humanos, geográficos y materiales que tenemos. En ambos casos, al referirnos tanto a los fines como a los medios, no pretendemos una postura contundente; más bien, proponemos la búsqueda de consensos en una sociedad cada vez más par-ticipativa e interesada en conjugar esfuerzos y voluntades. Lo que consideramos ha de hacerse en materia educativa, en tanto conocemos la complejidad del sector, no es simple. Los cambios que se requie-ren son significativos. Sabemos que continuar haciendo más de lo mismo, seguirá produciendo más de lo mismo, ampliando la distancia que nos separa de lo que queremos para nuestro país. Por ello, a grandes rasgos, proponemos: re significar el sistema educativo mexicano en términos con-ceptuales, de estructura y funcionamiento; revisar, a profundidad y reelaborar, el marco jurídico en que se sustenta la educación mexicana, especial-mente en materia de responsabilidades de los tres órdenes de gobierno; y replantear la orientación de los diferentes tipos y modalidades de la educa-ción para la vida y a lo largo de toda la vida. México ya no es el mismo que cuando se plantea-

ron las estructuras actuales y cuando se estable-cieron las leyes y reglamentos vigentes.

En la elaboración de la propuesta y bajo la coordi-nación de Reyes Taméz Guerra y Felipe Martínez Rizo, primer Director del Instituto Nacional de Eva-luación Educativa, participamos mexicanos que, desde distintas perspectivas, nos hemos dedicado al estudio, investigación, formulación, implementa-ción y evaluación de políticas públicas en materia de educación. Sylvia Schmelkes del Valle, Directo-ra del Programa de Investigación Educativa de Uni-versidad Iberoamericana; Margarita Zorrilla Fierro, Ex-Directora del Instituto Nacional de Evaluación Educativa; Leonel Zúñiga Molina, Ex-Director del Instituto de Investigación, Innovación y Estudios de Posgrado para la Educación (IIIEPE); Julio Rubio Oca, Ex-Subsecretario de Educación Superior de la SEP, Sergio Cárdenas Denham, Investigador del Centro de Investigación y Desarrollo Económico (CIDE), y Jatzibe Castro Moreno, Ex-Directora del Programa de Seguimiento y Evaluación de Política Educativa de la SEP. Por su parte José María Fraustro Siller, Secretario de Educación de Coahui-la y Raúl Godoy Montañez, Secretario de Educa-ción de Yucatán aportaron ideas y sugerencias desde la experiencia de dirigir las instancias res-ponsables de la educación en sus respectivas enti-dades federativas.

Recibimos también sugerencias y aportaciones de expertos y autoridades educativas de la región iberoamericana, de quienes agradecemos profun-damente sus valiosas contribuciones. Todos ellos interesados, no solo en contribuir con nosotros sino en reflexionar juntos en torno a los problemas que compartimos y sobre los cuales la reflexión


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colectiva puede aportar ideas y opciones informa-das y posibles. Este grupo lo conforman: Fernan-do Reimers, Director del Programa de Políticas Educativas Internacionales de la Escuela de Gra-duados en Educación en la Universidad de Har-vard; Cecilia Ma. Vélez White, Ex-Ministra de Edu-cación de Colombia; Claudia Uribe, Especialista Líder en Educación del Banco Interamericano de Desarrollo en nuestro país; Sergio Bitar, Ex-Minis-tro de Educación de Chile; Marcela Gajardo, Direc-tora del Programa de Reforma Educativa para América Latina de la UNESCO; Juan Carlos Tedesco, Ex-Ministro de Educación de Argentina; José Francisco Soares, Especialista en Educación de Brasil; Alejandro Tiana Ferrer, Ex-Secretario de Educación de España; Miguel Ángel Canizales, Ex-Ministro de Educación de Panamá y Harry Patrinos, Economista líder del Departamento de Educación del Banco Mundial.

Esperamos que este esfuerzo sea pretexto para la reflexión colectiva y, a partir de ello, para la cons-trucción de una política nacional de educación que permita cultivar, en el corto plazo, las simientes de una educación de buena calidad, equitativa y per-tinente, que contribuya a crear las condiciones para que en el mediano y largo plazos seamos un país como el que aspiramos ser.

Reyes S. Tamez Guerra y Felipe Ramos Rizo

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INTRODUCCIÓN

intRoducción

En los tiempos que vive nuestro país, considera-mos imprescindible impulsar una profunda reforma de la educación nacional. Con ese

objetivo elaboramos este documento, que pre-tende ser un punto de partida hacia una reflexión en la que se espera participen los sectores de la sociedad mexicana interesados en el tema. Nuestras propuestas parten de una visión de la educación mexicana, que es consciente de las serias carencias y los problemas que urge supe-rar para que las nuevas generaciones enfrenten con éxito los retos del siglo XXI, pero al mismo tiempo reconoce los avances educativos que se han alcanzado. Buscamos evitar posturas inge-nuamente optimistas o demagógicamente triunfa-listas, pero también las destructivas, negativas y catastrofistas, con la convicción de que la única postura adecuada para emprender un esfuerzo serio de mejora es una que reconozca, objetiva y serenamente, alcances y limitaciones.Consideramos que las políticas educativas deben ser parte integral de cualquier estrategia que pre-tenda atender con éxito los problemas más graves del país, para que la sociedad mexicana tenga una democracia madura, una fuerte cohesión social que supere la inequidad y la violencia, y una economía competitiva para desterrar la pobreza.


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INTRODUCCIÓN

Entendemos también que las reformas educativas que proponemos no se podrán hacer realidad si no van acompañadas por cambios importantes en otros ámbitos –social, cultural, político, jurídico y fiscal— que permitan transformar la estructura, el gobierno y el funcionamiento del sistema educati-vo. Estas transformaciones deberán involucrar cambios sustantivos al interior del sistema, que tienen que ver con la manera de concebir los ele-mentos que lo conforman, sus relaciones y los actores involucrados en los diferentes espacios de acción del quehacer educativo.

Propuestas como las que hacemos requieren cla-ridad en cuanto a los fines que persiguen, por lo que el escenario de partida de la reflexión que se concreta en este documento nos llevó a una deli-beración sobre nociones fundamentales de filoso-fía social y ética. Ello nos permitió precisar las características deseables de la sociedad mexica-na, de las que se desprenden los rasgos que deberían caracterizar al sistema educativo. La idea de la sociedad que queremos para México, y de la educación que necesitamos para construir-la, supone una visión del aprendizaje que se requiere para el mundo de hoy y de mañana, teniendo en cuenta los avances de las ciencias cognitivas, de las tecnologías de la información y la comunicación, de la investigación educativa y de la sociedad en general. Esta deliberación con-ceptual se plantea en la primera parte del docu-mento.

En la segunda parte, se presenta una perspectiva de la situación actual de la educación mexicana. Ésta no pretende ser un diagnóstico más completo que otros, por lo que, en general, no se incluyen

cifras que se pueden encontrar en otros lugares. La intención es identificar los problemas más graves y caracterizarlos, como escenario de parti-da para emprender acciones que busquen supe-rarlos. En los apartados siguientes se describen las pro-puestas para la mejora de los tres ámbitos educa-tivos que consideramos: la educación de los 0 a los 18 años, la educación superior y la educación a lo largo de la vida; y para la adecuación de los elementos estructurales que los condicionan. Esas propuestas detallan los cambios que consi-deramos indispensables para que la educación mexicana esté a la altura de los retos que enfren-ta. En cada caso se incluye un diagnóstico más detallado de la problemática que presenta cada temática, en el que se sustentan la visión a largo plazo y las metas que proponemos a 2018.Los cambios que exponemos en cuanto a la edu-cación de 0 a 18 años de edad, tienen que ver con la necesidad de replantear la concepción del aprendizaje y del currículo nacional, la forma en que se integran y articulan los tipos educativos, incluyendo la manera en que se ubica a la escue-la en la estructura del sistema educativo. Tam-bién se plantean cambios relacionados con los principales recursos de la educación: maestros, su formación inicial y permanente, directivos, apoyos técnico pedagógicos, materiales educati-vos, aplicación de la tecnología, evaluación, investigación y desarrollo de la educación. En educación superior, se plantean estrategias relacionadas con el acceso y la permanencia con equidad, la mejora continua y el aseguramiento de la calidad, y su relación con la evaluación y la


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INTRODUCCIÓN

acreditación de instituciones y programas, la vin-culación con sectores sociales, productivos y mer-cado laboral, la internacionalización y la movilidad de estudiantes y personal académico. En este tipo educativo, se plantea una reforma de la estructura que le da sustento y la manera en que se habría de vincular con la ciencia, la tecnología y la innova-ción en un marco de planeación y descentraliza-ción efectivas.

En cuanto a la educación a lo largo de la vida, los cambios que se proponen consideran la necesidad de repensar la manera en que se conciben el rezago de jóvenes y adultos, la alfabetización, la certificación y por lo tanto los contenidos y la aproximación pedagógica pertinente de estos grupos poblacionales al conocimiento, la forma en que se evalúa el aprendizaje de los adultos, y la forma en que se atiende actualmente con personal no profesional, todo ello con un enfoque de perti-nencia regional. También se plantea la necesidad de tomar en cuenta a los sujetos colectivos, y para ello replantear la estructura de los sistemas estata-les y el federal, de tal forma que se ofrezcan múl-tiples y adecuadas oportunidades de educación a un sector de población cada vez más heterogéneo.

Las condiciones estructurales que deberán dar sustento a las reformas que se proponen en vez de obstaculizarlas, requieren a su vez de transforma-ciones significativas. En primer término se requie-ren nuevas formas de concebir la participación ciu-dadana y de los diferentes grupos de la sociedad civil, en sintonía con la forma en que actualmente se plantea en nuestro país la relación sociedad-gobierno. Otros cambios necesarios tienen que ver con el enfoque y la manera en que se asignan, dis-

tribuyen y gastan los recursos, con la forma en que se relacionan y asignan responsabilidades a las autoridades en los tres órdenes de gobierno, y cómo se coordinan entre ellos y con los demás actores educativos y sociales. Los cambios tam-bién incluyen el marco jurídico que ha de actuali-zarse de tal forma que sea congruente con las cir-cunstancias actuales del país y del sector, y sustente las reformas que se proponen.

Las propuestas no son proyectos detallados a poner en práctica sin más. Dada la complejidad de los problemas educativos, las diversas condiciones de las regiones del país y la pluralidad de puntos de vista, se formulan en forma general, como gran-des líneas de acción a discutir hasta llegar a con-sensos básicos que orienten el diseño de proyec-tos particulares, cuya implementación, requerirá siempre de precisiones adicionales y adecuaciones que tengan en cuenta las circunstancias particula-res de cada contexto.

No se trata de propuestas aisladas ni de corto alcance. Entendemos que, por la complejidad de los problemas del sistema educativo, y la de su entorno jurídico, político, económico y social, no será fácil implementar acciones que modifiquen a profundidad la situación prevaleciente. Al mismo tiempo, la visión que se deriva de los plantea-mientos conceptuales y el diagnóstico que se incluyen en los primeros apartados del texto lleva a la conclusión de que la seriedad de los proble-mas que enfrenta México, en el campo educativo y en otros, hace indispensables cambios no sólo de forma sino de fondo, sin los cuales no se puede esperar que la calidad de los resultados mejore sustancialmente.


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INTRODUCCIÓN

La complejidad de los factores involucrados impli-ca que hacer realidad las propuestas más ambi-ciosas llevará, sin duda, más de un sexenio, pero plantearlas es definir el rumbo, precisando la visión de la educación que necesita México a varias décadas de distancia. Pueden parecer demasiado lejanas y, por ello, nada compromete-doras, pero el reto de tener una educación de excelente calidad para todos los mexicanos es de tales dimensiones que serán necesarios muchos años para hacerlo realidad. Sabemos también que los caminos, por largos que sean, comienzan con los primeros pasos. Los avances de Corea del Sur, los más espectaculares de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en la primera década del siglo XXI, comenzaron a gestarse en la década de 1950.

Una sencilla reflexión permitirá apreciar que, en educación, un horizonte de algunas décadas no es demasiado lejano: suponiendo que no interrumpan el trayecto educativo más convencional ni se reza-guen, los niños que nazcan en 2012, pudieran estar terminando una maestría hacia el 2037 y un doctorado hacia el 2040, y su vida profesional, suponiendo que la edad de retiro se mantenga como ahora, pudiera llegar hasta el 2077.

Las metas más cercanas, en un horizonte de seis años, corresponden a una etapa más propicia para la rendición de cuentas. Hacer realidad propuestas ambiciosas en algunas décadas implica poner en marcha de inmediato acciones precisas con metas desafiantes también, alcanzables en un período sexenal, al final del cual será posible definir de manera más precisa lo que se pretende conseguir

en la siguiente etapa de mediano plazo, como suce-sivos avances en el camino hacia la meta lejana. Por tratarse de la primera etapa del trayecto, la importancia estratégica de las metas al 2018 es clara: serán los primeros pasos en una dirección diferente de la que implica seguir la inercia del pasado. Se trata de atreverse a romper con esa inercia y emprender un rumbo diferente que, de seguirse en forma consistente, permitirá hacer realidad las metas más ambiciosas en un futuro que ahora puede parecer remoto. Esta combinación de la visión de largo plazo y las metas de corto plazo muestra que nuestras pro-puestas no son planteamientos demagógicos; tampoco se limitan a sugerir ligeros ajustes en temas que requieren de cambios mayores, ni defi-nen solamente fines sin tratar de los medios nece-sarios para alcanzarlos. Estamos convencidos de que, sin un cambio pro-fundo de su educación, México se rezagará en forma irreversible en un contexto mundial marcado por el impresionante desarrollo de la tecnología, los cambios económicos y sociales, y el avance de otras sociedades y otros sistemas educativos. Consideramos también que un futuro mejor para la educación nacional es posible, si las voluntades se unen en un gran proyecto nacional, al que pre-tendemos contribuir con estas propuestas.El consenso sobre propuestas ambiciosas de reformas educativas puede facilitarse por el hecho de que actualmente amplios sectores de la opinión pública comparten una fuerte preocupación sobre la calidad de la educación, que tiene sustento real, ya que hay razones objetivas para considerar que


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INTRODUCCIÓN

deberían mejorar muchas cosas, pero es más difí-cil ponerse de acuerdo en cuanto a las estrategias que deberían adoptarse.El documento pretende estimular una reflexión que permita construir consensos básicos para empren-der las reformas educativas necesarias. A conti-nuación se hacen sugerencias para orientar la dis-cusión productiva sobre éstas u otras propuestas: reconocer lo valioso y corregir lo defectuoso; trabajar con todos los actores, motivando una acción genui-namente conjunta.

La exploración de acuerdos no consiste en confrontar dos posiciones y tratar de destacar las ventajas de la propia; tampoco exclusivamente en buscar una posición intermedia entre dos visiones contrapuestas, sino en examinar soluciones que traduzcan los resultados esperados por ambas partes en acción eficaz. Siempre hay un margen para avanzar de manera que la situación inicial mejore en algún grado para todos. No se trata de un juego de suma cero.

Especialmente importante nos parece la siguiente recomendación: si realmente nos interesa conse-guir cambios importantes, habrá que partir de lo que ya existe, sin ideas preconcebidas de lo que está bien y lo que hay que corregir, ya que:

Hay mucha gente comprometida de corazón, que efectúa loables esfuerzos y se desempeña con excelencia. Caer en la tentación de hacer juicios descalificatorios, ignorando los logros alcanzados y las oportunidades de progreso, acarrea desánimo a los mejores. Y, en educación, su buena disposición y entusiasmo son fundamentales. Se debe actuar de manera firme con los negligentes y estimulante con los diligentes. La escasa comprensión de la complejidad de los factores involucrados en el mejoramiento de la educación conduce a formular apreciaciones tajantes como que “la educación es un desastre”, que no sólo menosprecian los logros obtenidos y suelen venir

acompañadas de recetas fáciles e inconducentes, sino que alejan cualquier posibilidad de solución y desmoralizan a profesores, directivos, expertos, funcionarios, padres y estudiantes.

Las propuestas implican cambios importantes, porque hay prácticas arraigadas a modificar, y competencias complejas a desarrollar en los alum-nos y en los maestros. Necesitamos cambios en las prácticas en aulas, escuelas e instituciones educativas, pero también de elementos organiza-cionales, gobierno, financiamiento, marco jurídico y participación ciudadana. Habrá que comenzar superando obstáculos estructurales, para asegurar normalidad mínima en el funcionamiento cotidiano de la educación, y progresivamente lograr los altos niveles de calidad a los que aspiramos.

El documento precisa conceptos y sintetiza diag-nósticos que justifican las propuestas, que se desa-rrollan con suficiente detalle para que el lector pueda apreciar sus implicaciones y complejidad. Queremos pensar que las personas interesadas en la mejora de la educación considerarán que el esfuerzo de recorrer estas páginas valdrá la pena.

Nuestras propuestas contienen las que, a nuestro juicio son las reformas que necesita la educa-ción mexicana para estar a la altura de los retos que el país enfrenta, sabiendo que son arduas, pero convencidos de que, además de necesarias, son posibles.

Creemos que un futuro brillante para la educación nacional es posible, si las voluntades de muchos actores se unen en un gran proyecto, al que pre-tendemos contribuir.

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ASPECTOS CONCEPTUALES

asPectos concePtuaLes

La educación es un derecho humano fundamen-tal, respecto de cuya cabal vigencia ha de res-ponsabilizarse a la sociedad en su conjunto.

Todos los mexicanos tenemos el derecho de tener acceso a una educación que nos permita una vida digna, feliz y productiva, y todos tenemos el compro-miso de participar en la educación, como parte fun-damental de nuestras responsabilidades ciudadanas y de nuestra contribución a la sociedad que quere-mos forjar.En nuestro país, la educación no ha contribuido de la misma manera y con la misma fuerza al desa-rrollo económico y social en todas las épocas his-tóricas ni en beneficio de todos los sectores de la sociedad. Recientemente se han multiplicado las evidencias que sugieren limitaciones significativas en su capacidad de impacto social. También, es evidente que se han realizado enormes esfuerzos para asumir un proceso amplio y acelerado de expansión de la educación y que, además, se enfrentan nuevos desafíos que, como en otros países similares al nuestro, se evidencian en nive-les insatisfactorios de calidad.A pesar de los desafíos que enfrenta, lo importan-te es lograr que la educación contribuya a la cons-trucción del México que queremos. Por ello, pro-ponemos una visión que considera las relaciones

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entre la educación y la sociedad, a la vez que las características de la sociedad que queremos y de la educación que necesitamos.

La sociedad que queremosLa educación no es capaz por sí sola de transfor-mar a las sociedades. Para hacerlo, requiere de la confluencia de muchos procesos tendientes a transformar estructuras económicas, sociales, políticas y culturales que condicionan el quehacer de los seres humanos. Por ello una reforma edu-cativa profunda deberá formar parte de un conjun-to más amplio de reformas. Sin embargo, la educación sí contribuye, y de manera importante, en plazos largos, a forjar sociedades como las que los pueblos desean. La educación es una palanca que puede, en el largo plazo, formar personas competentes, que transfor-men realidades y construyan estructuras alternati-vas y que, al mismo tiempo, sean capaces de asi-milar y enriquecer un patrimonio cultural determinado. La educación es la principal vía legí-tima a la movilidad social, y un mecanismo funda-mental para la equidad social.La educación cumple mejor todas estas funciones en la medida en que las políticas públicas conflu-yen para combatir de manera coordinada las causas económicas, sociales y educativas, que impiden su cabal cumplimiento. La educación logra cumplir con lo anterior, de manera óptima, en la medida en que se desarrolla en una sociedad democrática, socialmente cohe-sionada y próspera económicamente, con un

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estado eficaz que priorice el bienestar integral de su población. En estas condiciones, la educación opera realmente como una palanca del desarrollo. La sociedad que queremos, es democrática, cohe-sionada socialmente y próspera.

Democrática

Aspiramos a una sociedad que avance progresi-vamente hacia una democracia profunda. Enten-demos la democracia como forma de vida en la que todos participemos en todas las decisiones que nos afectan, y en la que todos podamos ejer-cer libertades y responsabilidades que nos son comunes. Esto sólo se hace realidad escuchando y atendiendo de manera adecuada a las minorías, sobre todo a aquellas cuya situación se ve perju-dicada por el estado de las cosas.

El sustento de una verdadera democracia ocurre desde abajo: desde nuestros hogares, desde el barrio o localidad, desde las instituciones en las que laboramos; desde el municipio y el estado hacia el país. La democracia se hace efectiva cuando los ciudadanos nos organizamos para ocuparnos de los asuntos que nos conciernen a todos, desde lo local hacia lo nacional.

La sociedad que queremos progresa, también, hacia una democracia representativa, que prevé mecanismos para llamar a cuentas a las personas que elegimos cuando éstas actúan en contra de la ley, no cumplen sus compromisos o perjudican con su actuar a determinados sectores sociales. El perfeccionamiento de esos mecanismos y su aplicación eficaz son requisitos indispensables para el avance democrático.


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En la sociedad que queremos la democracia pre-viene contra todo tipo de discriminación y prejui-cio contra grupos y personas por motivo de edad, sexo, religión, grupo étnico, orientación sexual, lugar de origen, orientación política o cualquier otra característica, personal o grupal, que no per-judique a los demás.

La democracia supone el ejercicio de la libertad individual y colectiva y, al mismo tiempo, el reco-nocimiento de responsabilidades individuales y colectivas, dentro de un marco de legalidad legi-timado mediante mecanismos de decisión y parti-cipación, social y culturalmente, válidos.

Cohesionada socialmente

La sociedad que queremos privilegia la vigencia de los derechos humanos y, por lo mismo, da prioridad a que todos tengan lo necesario para vivir y desarrollarse: agua, alimentación, salud, educación, vivienda, seguridad y trabajo. Por ello combate la pobreza, tiende al pleno empleo y res-peta los derechos laborales.

Más allá de estos derechos fundamentales, esta-blece libertades para apropiarse de bienes y ser-vicios; pero, al mismo tiempo, consciente del daño que implican las grandes desigualdades, persigue la equidad por encima de la acumula-ción de riqueza.

Aspiramos a que México tenga un Estado eficaz, que respete libertades y ponga límite a excesos y desigualdades, capaz de articular políticas socia-les integrales para asegurar el bienestar de su población, y que rinda cuentas al pueblo.

Nuestra sociedad es diversa culturalmente, pero muchos no lo reconocemos ni lo valoramos. En la sociedad que deseamos la diversidad cultural se reconoce, se aprecia y se vuelve fundamento de una unidad nacional fortalecida, basada en el res-peto de nuestras múltiples culturas y el enriqueci-miento entre ellas. Por lo mismo, la sociedad que queremos no admite asimetrías por razones de pertenencia a culturas distintas a la mestiza. Com-bate explícitamente tales asimetrías sin imponer modelos, sino propiciando la activa participación en la definición del destino propio de cada pueblo.Por ello también la sociedad mexicana que quere-mos: valora, respeta y protege la vida y la digni-dad, la identidad e integridad personal y comuni-taria, repudia la violencia y persigue la convivencia armoniosa y la solución dialogada y no violenta de los conflictos. En esa sociedad el gobierno prioriza la seguridad de personas y comunidades, procura prevenir los conflictos y la violencia, así como resolver los que se presentan, dando prioridad al diálogo y la apli-cación de la inteligencia sobre el uso de la fuerza, y en ningún caso con más violencia.

Económicamente próspera

Aspiramos a que la sociedad mexicana finque su competitividad global en su democracia, su equi-dad social, y en su población adecuadamente edu-cada y capacitada para asumir responsabilidades laborales de diversa naturaleza.Aspiramos a una sociedad que promueva la valo-ración y el enriquecimiento de las culturas que integran nuestra nación, con especial énfasis en el


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fomento de las múltiples expresiones del talento y la creatividad de todos los mexicanos.Aspiramos a una sociedad que reconozca en el bienestar individual y colectivo de las personas, el propósito fundamental de los esfuerzos realizados para ampliar y enriquecer el caudal de las diferen-tes vertientes de un desarrollo humano, integral, armónico y sustentable.Aspiramos a una sociedad capaz de incorporarse, de manera competitiva a la economía mundial, sobre la base de un mercado interno vigoroso y dinámico. Una sociedad que, para ello, desarrolle la investigación científica y la consecuente innova-ción tecnológica, con el claro propósito de generar una sólida base científica, tecnológica y productiva nacional, que le permita participar, de manera relevante, en el intercambio global de conocimien-tos, bienes y servicios, y contribuya al bienestar personal y comunitario como finalidad primordial del desarrollo económico nacional. Una sociedad que impulse y fortalezca su industria y promueva su crecimiento, en el entendido de que la transfor-mación agrega valor y es la fuente más importante y sólida de la riqueza nacional.Aspiramos, en consecuencia, a una sociedad que persiga la productividad del capital y del trabajo, pero nunca a costa de las personas ni de la degra-dación del medio ambiente. Queremos una socie-dad que asegure el bienestar de las personas por encima de las ganancias y que, por ello, persiga explícitamente la producción ecológicamente sus-tentable; que vele por la conservación de sus recursos naturales, por su explotación racional y por el uso de fuentes de energía y tecnologías que tiendan a eliminar la contaminación ambiental.

Aspiramos a una sociedad que procure un desa-rrollo regional equilibrado. Que evite los desplaza-mientos de población que sólo se justifican por el afán de lucro. Que invierta y promueva el empleo en las regiones menos desarrolladas. Queremos una sociedad que, de manera especial, reconozca el valor del territorio, de la agricultura, y de la producción alimentaria, procurando, cuando es posible, la autosuficiencia. Que invierta en el campo para hacer de su explotación una forma de vida digna y, cuando resulte viable, una fuente de trabajo productivo y competitivo.A partir de lo anterior es posible precisar el tipo de educación que necesitamos, para que forme a los mexicanos para la sociedad que queremos.

La educación que necesitamos

Educación de 0 a 18 años

Ante todo necesitamos garantizar a los mexica-nos, en condiciones equiparables, el acceso a una educación universal obligatoria -dos años de pre-escolar, primaria, secundaria y media superior- que priorice la equidad y la calidad en los resulta-dos. Dicha educación debe ser inclusiva e intercultural en todos los tipos, niveles y modalida-des, y la tarea de educar debe centrarse en la adquisición de aprendizajes de alta relevancia para la vida, por parte de cada una de las perso-nas de las distintas edades que acuden a las escuelas y demás instituciones y programas que atienden los niveles de educación obligatoria.

1.2


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Ello supone el desarrollo de un currículo nacional orientado al cumplimiento de finalidades claras para todos, que promueva el desarrollo y la adap-tación a las necesidades propias de la diversidad de regiones, grupos sociales y culturas que hay en nuestro país, sobre todo las que son característi-cas de grupos en situación de pobreza. Por otra parte, deberán impulsarse prácticas educativas congruentes con los aprendizajes que se pretende alcanzar. Las experiencias de aprendizaje deben plantear tareas que sean significativas y despier-ten el interés y la curiosidad de los alumnos, a la vez que sean accesibles y cognitivamente deman-dantes. La educación que necesitamos para contribuir al desarrollo de la sociedad que queremos implica un cambio sustantivo de la noción subyacente de aprendizaje -que no deberá reducirse a que los alumnos manejen un cúmulo de conocimientos puntuales de manera superficial y memorística- sino que deberá incluir aspectos cognitivos, prác-ticos y actitudinales, para desarrollar competen-cias complejas que los niños y jóvenes apliquen en su vida. El aprendizaje adquirido deberá ser significativo para los alumnos y estar invariable-mente asociado a una comprensión que se expre-se en su aplicación a la solución de problemas, y la interpretación y manejo de situaciones concre-tas de distinta naturaleza en distintos contextos.

Esta concepción del aprendizaje supone procurar propósitos ambiciosos y aplicar estrategias peda-gógicas apropiadas. En el punto relativo al currí-culo del cuarto apartado de este documento se precisan las competencias más relevantes que deberán desarrollar los alumnos en el transcurso

de su educación, así como los procesos en los que las escuelas deberán desempeñar un papel primordial, que siempre deberá complementarse con el esfuerzo educativo de las familias y otras instancias de la comunidad. En los niveles educativos previos a la educación superior, la gestión educativa debe entenderse como decisión de la escuela, asumida en colegia-do, cuyos propósitos esenciales son asegurar la cobertura, prevenir la reprobación y la deserción y mejorar los aprendizajes. Las demás instancias del sistema deben ponerse al servicio de las escuelas, reconociendo que cada una de ellas es única, como también lo son los educadores, los educandos y las familias que en ellas interactúan.Por todo lo anterior, coincidimos en que es preciso que la atención al desarrollo de la educación se centre en las escuelas, a las que se debe otorgar un grado de autonomía considerablemente mayor al que tienen para determinar las formas más ade-cuadas de llegar a los propósitos educativos comu-nes, así como a los particulares que en cada escuela se definan.Las decisiones que se adopten fuera de la escue-la -que deberán ser compatibles con un amplio margen de autonomía para cada una, en el marco de una política coherente definida por la autoridad competente- en particular las que tomen las auto-ridades educativas, deberán centrarse en brindar a las escuelas los apoyos necesarios para que quienes en ellas laboran puedan aplicar las deci-siones que les competen como profesionales de la educación. Por la importancia central de la escue-la, es preciso aumentar y consolidar los esfuerzos encaminados a ampliar la duración de la jornada


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escolar, considerando que la permanencia en la escuela tiene un valor intrínseco para los educan-dos y para la sociedad. En el ámbito de la educación media superior y ante el reciente carácter obligatorio de este tipo educativo, establecido por el Congreso de la Unión, resulta fundamental que en cada entidad federativa se cuente con un plan de desarrollo de la misma para el periodo 2012-2022 que permita identificar las acciones requeridas para construir las capacidades necesarias para la atención oportuna de la demanda previsible en ese perio-do. Se requiere también la implementación de un Plan de Mejora de la Calidad de los programas e instituciones, acordado entre la autoridad educa-tiva federal y las autoridades estatales, mediante el cual se otorguen recursos para implementar proyectos que contribuyan a la mejora de los indicadores de desempeño y gestión de las insti-tuciones y con ello promover su ingreso al Siste-ma Nacional de Bachillerato y su promoción en el mismo. El sistema por su parte, deberá incre-mentar los estándares requeridos para el ingreso y promoción de instituciones considerando refe-rentes internacionales de calidad y acompañarse con mecanismos rigurosos de evaluación. Además de la educación de naturaleza obligatoria, necesitamos fortalecer el desarrollo de la educa-ción inicial con la participación de las familias. Debe darse prioridad al desarrollo de servicios de educación inicial para familias de los grupos de población más vulnerables, procurándoles los sus-tentos necesarios de alimentación y salud para apoyar de manera adecuada el desarrollo de sus hijos. En un entorno en el que la composición y

estructura de las familias se modifica y la participa-ción de las madres en la economía se incrementa sustancialmente, el apoyo con centros de desarro-llo con altos estándares de calidad que atiendan a los niños desde los 45 días de nacidos no sólo es necesaria, es indispensable.La educación que necesitamos requiere de buenos maestros. Por ello es indispensable cuidar, con esmero, la formación inicial y el desarrollo profesio-nal de los maestros. El maestro es el factor funda-mental de la calidad educativa. Deben tomarse las decisiones necesarias para atraer y seleccionar a los candidatos más aptos para la docencia; para que los futuros maestros fortalez-can las actitudes, adquieran los conocimientos y desarrollen las habilidades que permitan apoyar efi-cazmente el progreso de sus alumnos hacia el logro de aprendizajes relevantes; para que durante su for-mación inicial se incorporen progresivamente a la práctica docente en ambientes escolares especial-mente diseñados para ello, con la orientación de maestros destacados por sus conocimientos y expe-riencia; para que, durante los primeros años de su ejercicio profesional, cuenten con un acompaña-miento pedagógico que les permita fortalecer sus capacidades como profesionales; para que, con los apoyos necesarios, resuelvan los problemas que se les presentan en su práctica cotidiana y, con forma-ción permanente, logren efectivamente irla mejoran-do; y para que puedan contar con oportunidades de especialización y desarrollo profesional que les per-mitan acceder a niveles superiores de formación, responder a formas de exigencia, y alcanzar un reco-nocimiento social, equiparables a los que han llega-do a adquirir las profesiones de mayor prestigio.


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Educación superior

En este tipo educativo necesitamos sostener los esfuerzos encaminados a generalizar las oportuni-dades de acceso y permanencia a una educación superior de reconocida buena calidad, reduciendo las brechas de atención entre entidades federati-vas y entre las actividades académicas y el mundo de las responsabilidades sociales y del trabajo. En este ámbito, necesitamos, sobre todo, ampliar y diversificar las opciones de educación de buena calidad para los jóvenes que proceden de los sec-tores de población de bajos niveles de ingreso, fortaleciendo, en particular, la cobertura y opera-ción del Programa Nacional de Becas para Educa-ción Superior (PRONABES) en las entidades federativas e instituciones e incorporando en él los otros programas de becas existentes operados exclusivamente por la SEP, para brindar apoyos, coordinados por las autoridades educativas esta-tales, para el acceso, permanencia y terminación oportuna de los estudios.Es importante continuar impulsando la mejora con-tinua y el aseguramiento de la calidad de las ins-tituciones públicas y su internacionalización, a través de un esquema renovado del Programa Integral de Fortalecimiento Institucional (PIFI) que amplíe su cobertura para incluir a los institutos tecnológicos bajo las mismas reglas; así como de las instituciones particulares mediante un nuevo esquema que considere una vigencia temporal para el otorgamiento del RVOE con base en crite-rios mínimos aceptables de calidad y su renova-ción con base en criterios de acreditación.Se deberán fortalecer y articular los organismos especializados para la evaluación y acreditación

de la educación superior, asegurando procesos de evaluación rigurosos, confiables y transparentes, utilizando marcos de evaluación con estándares internacionales de calidad y en constante actuali-zación, en los cuales se considere, en particular, la evaluación del logro de los perfiles de egreso considerados en los planes de estudio para pro-mover la mejora continua de la calidad de los pro-gramas y procesos educativos, así como de los niveles de aprendizaje alcanzados por los estu-diantes.

De especial interés resulta impulsar la descentra-lización de instituciones dependientes de la SEP y el CONACYT para sustentar adecuadamente la construcción y desarrollo de sistemas estatales de educación superior, ciencia , tecnología e innova-ción, caracterizados por la colaboración y el inter-cambio académico entre las instituciones de edu-cación superior y los centros públicos de investigación y esquemas efectivos de coordina-ción y planeación para la formación de profesiona-les, científicos, tecnólogos y humanistas y para la atención de problemáticas del desarrollo social y económico de la entidad con los más altos están-dares nacionales e internacionales de calidad.

Tendremos que invertir más recursos y desarrollar nuevos espacios institucionales e iniciativas para impulsar la aplicación educativa de los avances de la ciencia y la tecnología. Se deberá fortalecer la capacidad de instituciones de educación superior con el perfil para el desarrollo científico, tecnológi-co y la innovación, establecer y consolidar institu-ciones orientadas específicamente a la investiga-ción y el desarrollo tecnológico, apoyar la formación de investigadores y, en general, asegurar un apoyo


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económico continuo y consistente al desarrollo científico y tecnológico.Reconocemos que, en muchos casos, el trabajo que puede hacerse en las instituciones es insufi-ciente. Por ello queremos poner de relieve la nece-sidad de impulsar la creación y fortalecimiento de opciones educativas de naturaleza no escolariza-da, que contribuyan a complementar y, de ser necesario, suplir los esfuerzos que se llevan a cabo en las instituciones.En todos los casos deben tomarse las medidas necesarias para que los estudiantes adquieran aprendizajes de alta relevancia, en función de sus características individuales y de las circunstancias en que se encuentran, en el marco de las expec-tativas de aprendizaje asumidas por el currículum nacional.

Participación social

Necesitamos un impulso renovado de la participa-ción ciudadana en el desarrollo de la educación. Siendo la educación un derecho y una responsa-bilidad de todos, debemos abrir nuevos espacios y ampliar los existentes para que, con sustento en un marco normativo adecuado, los ciudadanos organizados podamos asumir la responsabilidad de escuelas, instituciones y programas de educa-ción pública, en todos los tipos, niveles y modali-dades de la educación obligatoria. Con ello se promovería la articulación y complementación de finalidades, recursos y esfuerzos, tanto de carác-ter público como privado, mediante organizacio-nes no gubernamentales que cumplan con requisi-tos establecidos de manera explícita en la Ley, a fin de asegurar el desarrollo y fortalecimiento de

opciones educativas de buena calidad para quie-nes están en situación de mayor vulnerabilidad y no pueden atenderse adecuadamente por los ser-vicios educativos existentes, garantizado el carác-ter laico y gratuito, así como las demás caracterís-ticas que debe cumplir la educación pública.

Equidad del financiamiento educativo

A fin de avanzar hacia la educación que necesi-tamos es indispensable asegurar equidad en la distribución del financiamiento. Es necesario ase-gurar una base igualitaria con la referencia del costo per cápita de los alumnos por tipo y nivel educativo. También es indispensable asegurar recursos adicionales, y adecuados, para que las escuelas e instituciones que laboran en condiciones difíci-les ofrezcan una educación de buena calidad. Además, es necesario hacerlo de tal manera que no se asocien los recursos con imposiciones de programas o proyectos, sino que estén destina-dos a apoyar la búsqueda de mejoramiento de cada escuela, en el sentido de mejorar la calidad y la equidad de los aprendizajes de sus alumnos. En particular, es indispensable canalizar recur-sos adicionales para las escuelas que atienden zonas de pobreza y población dispersa, con población que habla una lengua indígena, o que integran a niños con necesidades educativas especiales. Los recursos adicionales destinados a las escue-las en condiciones difíciles deben destinarse a la formación y acompañamiento a los docentes y a la dotación de materiales apropiados para asegu-rar el logro de los propósitos educativos comunes


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y particulares. En la procuración de estos recur-sos adicionales, debe estimularse la participación organizada de los municipios y las entidades federati-vas, así como de entidades no gubernamentales.

Descentralización para la gobernabilidad

La educación que necesitamos requiere consolidar el proceso de descentralización emprendido hace años, y un esquema de gobernabilidad viable para el sistema educativo en el ámbito central y, sobre todo, en el local. Urge replantear la distribución de responsabilida-des entre el Gobierno Federal y las autoridades locales, avanzando hacia un sistema educativo nacional integrado por los sistemas de las entida-des federativas, cada una de las cuales debe asumir la responsabilidad plena por el desarrollo de la educación, dentro de su jurisdicción.

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EL ESCENARIO DE PARTIDA

eL escenaRio de PaRtida: La educación mexicana en eL entoRno nacionaL y mundiaL

E ste apartado parte de una visión general del contexto del sistema educativo. Se presentan los cambios que están teniendo lugar en el

mundo y en México, y se desemboca en una visión sintética de varios puntos relevantes de la educa-ción nacional, en relación con los retos que plan-tean los cambios del entorno.

El entorno mundial ha cambiado

El panorama mundial en la actualidad, y el que se avizora para el resto del siglo XXI, es y será cada vez más diferente del que prevalecía hace no mucho tiempo, como producto acumulado de cam-bios en ámbitos importantes de la vida social.

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2.1


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• El campo de la ciencia y la tecnología, cuyo avance cada vez más rápido tiene profundas implicaciones sobre la salud y la esperanza de vida, las formas de producción y el avance de las comunicaciones que, a su vez, traen consigo cambios en los ámbitos económico, político y cultural que no pueden menos que considerarse revolucionarios.

• El ámbito de la demografía, que se manifiesta en el crecimiento explosivo de la población y en la prolon-gación de la esperanza de vida, con el cambio en la forma de la pirámide de población y sus repercusio-nes en empleo, educación y participación política, además de la migración internacional relacionada con las diferencias de los niveles de desarrollo.

• El ámbito económico, con el aumento de la produc-tividad que hace posible niveles de consumo sin precedentes, que a su vez implica presiones y ame-nazas, inéditas también, en relación con la sosteni-bilidad ambiental, la igualdad y el gobierno de los países ante aspectos de la globalización que inclu-yen, además de las migraciones a las que ya se ha hecho alusión, la presencia de mecanismos finan-cieros incontrolables y la de consorcios económicos transnacionales, tanto en actividades legales como en las relacionadas con formas diversas de crimina-lidad, en especial las asociadas a la producción, el tráfico y el consumo de estupefacientes.

• El ámbito del mundo del trabajo en el que, como resultado de los cambios tecnológicos, demográfi-cos y económicos, se transforman a ritmo acelerado las formas de organización, producción y distribu-ción de bienes y servicios y se modifican las ocupa-ciones y profesiones. En los países económicamen-te avanzados, el número de puestos de trabajo que

implican tareas rutinarias, no sólo manuales, sino también intelectuales, se reduce, ya que las perso-nas que las llevan a cabo pueden ser sustituidas por máquinas o por trabajadores ubicados en países en que los salarios son menores; en cambio aumenta fuertemente el número de puestos de trabajo que implican creatividad y competencias complejas, así como los de servicios.

• El ámbito cultural, en el que las formas habituales de socialización parecen incapaces de transmitir valores y normas tradicionales; en que expresiones religiosas fundamentalistas, en el mundo islámico y el cristiano, evidencian los límites del desencanta-miento del mundo de Weber; y en el que las ten-dencias postmodernas manifiestan, a su vez, los límites de la modernidad.

• El terreno político, en el que todos los cambios ante-riores se reflejan, con los retos a las formas tradicio-nales de participación y gobernanza que traen con-sigo los cambios en la composición de la población por edad, las migraciones, las tecnologías de la información y la comunicación (TIC), los poderes económicos globales legales o ilegales, las mani-festaciones culturales postmodernas y los funda-mentalismos religiosos, todo ello junto al reconoci-miento de los derechos humanos y el de la democracia como única forma legítima de gobierno.

Combinados de múltiples maneras, todos esos cambios explican la transformación del escenario mundial en formas que hace pocas décadas eran impensables. El mundo de la segunda mitad del siglo XX, tras la Segunda Guerra Mundial, era bipolar, con los Estados Unidos y la Unión Sovié-tica al frente de los dos bandos enfrentados en la


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Guerra Fría, con otro jugador sin importancia, el Tercer Mundo formado por colonias europeas y países pobres formalmente independientes, con población en su mayor parte analfabeta y regíme-nes políticos no democráticos.

Hace poco más de 20 años el mundo se volvía unipolar al desmembrarse la Unión Soviética y el bloque socialista; pero también se consolidaba la Unión Europea, comenzaba a hacerse visible el despegue de los países del Asia Oriental y el lide-razgo de Mandela llevaba a Sudáfrica a la demo-cracia, mientras el resto de África, así como buena parte del mundo árabe y del sur de Asia seguían en el subdesarrollo, como ocurría con otros mati-ces en América Latina, donde Chile comenzaba apenas su nueva etapa democrática y Brasil aún no encontraba el camino del progreso. Luego los avances científico-técnicos y económicos, pero también educativos, han puesto en el foco de la atención a los países del lejano oriente, ya no tanto a Japón sino a Corea, Singapur y, sobre todo, a China.

Al peso demográfico de Asia se añade ahora el económico, el educativo, el científico-tecnológico y, cada vez más el político. Según el sociólogo Peter L. Berger, Alguien dijo en broma alguna vez que si todos los millones de chinos se pusieran a saltar al mismo tiempo la tierra se saldría de su órbita. Tal vez ya lo están haciendo. (2009: 149)

El mundo ya no es unipolar, con el surgimiento de China y otros dragones del oriente, el de otras eco-nomías intermedias como las de la India, Brasil y Rusia, los conflictos armados del mundo islámico, la primavera árabe y el desigual desarrollo de Amé-

rica Latina y el África al Sur del Sahara y, al mismo tiempo, con los Estados Unidos sin recuperarse del todo de la crisis de 2008 y los problemas de la Unión Europea, que se reflejan en los movimientos de los indignados, en su mayoría jóvenes insatisfe-chos con las consecuencias del modelo económico y político prevaleciente.

Hasta donde puede preverse, el mundo del siglo XXI será multipolar pero, además, marcado por otros cambios que afectan las formas de gobierno, en particular el peso de las franjas de la población que forman las clases medias, que cuentan con niveles relativamente altos de escolaridad, y la cre-ciente presencia de tecnologías que permiten la formación de redes sociales por vías virtuales.

Todos esos cambios tienen repercusiones directas sobre los sistemas educativos, cuyo panorama es también muy distinto del que prevalecía hace unas décadas. Muchos países de desarrollo intermedio, incluyendo varios de América Latina, han alcanza-do tasas de cobertura cercanas al total en educa-ción primaria y secundaria y se proponen generali-zar la educación media superior, como comenzaron a hacer los países anglosajones y europeos hace medio siglo. La educación, además, no es sólo una variable dependiente, sino que ha jugado un papel propio y activo, influyendo por sí misma no sólo en el avance científico, sino también en los ámbitos demográfico, económico, cultural y político. (Cfr. Baker, 2011)

El avance tecnológico, basado a su vez en el cien-tífico, hace que la sociedad del conocimiento sea ya una realidad y que la competitividad de las econo-mías dependa cada vez más de la educación de su


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fuerza de trabajo y menos de la disponibilidad de materias primas y mano de obra barata.

Además de decisivas implicaciones en cuanto al desarrollo económico, los avances científicos y téc-nicos tienen relación directa con la educación, ya que inauguran formas nuevas de acceder al cono-cimiento, abren vías alternativas a las formas tradi-cionales de enseñar o aprender y, al mismo tiempo, descubren oportunidades inéditas para el desarrollo educativo. En particular todas las previsiones pare-cen quedar cortas ante el avance real de la Inter-net, las múltiples versiones de redes sociales, la nube y otros desarrollos de gran impacto.

La globalización de procesos productivos y de comercialización tiene implicaciones directas sobre los sistemas educativos. Al mismo tiempo se hace evidente el impacto negativo de las tradicionales formas de desarrollo económico, en especial en cuanto al medio ambiente, lo que enfatiza la nece-sidad de desarrollar tecnologías sustentables. La reconversión de industrias tradicionales requiere de la presencia de personal altamente calificado en electrónica e informática, biotecnología y nanotec-nología, entre muchos otros campos de punta.

En lo político, el reconocimiento de la democracia como única forma legítima de gobierno, así como de los derechos humanos, hace cada vez menos aceptable un sistema autoritario o la intervención de las potencias en los países débiles, pero tam-bién enfrenta retos por las fallas de los medios habituales de ejercer el poder, incluyendo el des-prestigio de cuerpos legislativos y partidos, la inefi-cacia de los gobiernos y de la justicia. Los síntomas de corrupción se manifiestan en los más diversos

países, y el peso de sectores privados, en particular los medios de comunicación, parece avasallar a las formas institucionales de participación. Las formas tradicionales de convivencia, basadas en la familia y la comunidad local, se muestran insuficientes para asegurar la socialización de las generaciones jóvenes, cuya subcultura resulta difí-cil de entender para los adultos, situación que com-plica la presencia de fenómenos como el empleo de estupefacientes y de patrones de consumo y con-ducta muy diferentes de los tradicionales. Además del peso creciente de las clases medias, el nuevo papel de la mujer en la sociedad, con su cre-ciente participación en los mercados laborales, en los puestos directivos y en la educación, es otro cambio social de primer orden.La globalización tiene una dimensión cultural fun-damental, que incluye la riqueza potencial de la diversidad, más allá de la convivencia tolerante, pero también el riesgo de tensiones derivadas de la relación entre cosmovisiones diferentes. La compleja interacción de los ámbitos científico-técnico, demográfico, económico, político y cultural, y los dispares efectos que dicha interacción produ-ce en distintas partes del mundo, dan actualidad a la afirmación de Ralf Dahrendorf en el sentido de que parece imposible avanzar simultáneamente en la consecución de la prosperidad económica, la democracia política y la cohesión social. Sin que sea sencillo encontrar una solución a tan compleja problemática, parece claro que un com-ponente indispensable, aunque no suficiente, será la presencia de una ciudadanía pensante, partici-pativa y crítica, solidaria, inclusiva y tolerante.


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El papel de una buena educación en la formación de esos ciudadanos es cada vez más claro, ante la imposibilidad de las familias contemporáneas de asumir solas la tarea. Este papel no se reduce, desde luego, a la educación de niños y jóvenes, sino que incluye la educación permanente de los adultos, tanto en el sentido de recuperación de los rezagos acumulados por quienes no pudieron beneficiarse de la escuela en la edad convencio-nal para hacerlo, como en el sentido de la conti-nuación del aprendizaje a lo largo de toda la vida.

México ha cambiadoLos cambios de los ámbitos sociales descritos en el apartado anterior se han manifestado en una forma específica en nuestro país. La segunda mitad del siglo XX se vio marcada en especial por el crecimiento demográfico, que hizo que la pobla-ción pasara de 25 millones de habitantes en 1950 a 100 millones en 2000, sin contar los nacidos en México que emigraron a los Estados Unidos que, según las mejores estimaciones representan 12 millones más. Este ritmo de crecimiento, similar al que tuvieron por la misma época otras naciones de América Latina, no se había observado antes en ningún otro lugar, y sólo después fue emulado en África y el sur de Asia. El reto que planteó este fenómeno a los sistemas educativos explica en buena medida tanto el crecimiento de la matrícula de la educa-ción básica, como los bajos niveles de rendimien-to, debidos, en parte, a la presencia de modalida-des precarias de servicios educativos que se

2.2

incrementaron para enfrentar la explosión demo-gráfica, como el doble turno y las escuelas multi-grado en primaria, y las telesecundarias en el nivel siguiente.Además de lo anterior, y en especial en la última década del siglo XX y la primera del XXI, la socie-dad mexicana experimenta cambios en todos los ámbitos. En esas fechas México dejaba atrás la etapa de la transición demográfica que había ocu-pado la segunda mitad del siglo pasado, por lo que las cohortes que llegaban a primaria ya no eran mayores cada año a las del anterior. Se abría la ventana de oportunidad demográfica, período propicio para el crecimiento del PIB per cápita, porque la población en edad productiva (de 15 a 64 años de edad) crecería más que la población de niños (de 0 a 14 años) y la de ancianos, de 65 años y más. A fin de aprovechar esa oportunidad se requieren dos condiciones: avance en la escolarización de los jóvenes e inversión para crear puestos de tra-bajo de alta productividad, aprovechando la fuerza de trabajo calificada. Esas dos condiciones no se han cumplido suficientemente, por lo que parte de la ventana de oportunidad ha quedado atrás y se aproxima el momento, hacia 2025-2030, en que la siguiente fase de la transición demográfica pre-sentará de nuevo un escenario desfavorable para el crecimiento económico, por el peso creciente de las personas de la tercera edad.El Censo de 2010 mostró que el crecimiento de la población fue mayor al previsto. Entre otras cosas, esto se refleja en un ligero aumento del número de localidades de menos de 100 habitantes, que había comenzado a disminuir desde 1995. Este


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cambio en el patrón de crecimiento demográfico refleja también uno histórico en la tendencia del saldo migratorio que, según las más recientes informaciones, entre 2005 y 2010, y por primera vez en mucho tiempo, mostró que el total de per-sonas que regresaron a México, fue mayor que las que salieron del país en ese lapso.En lo económico, el insuficiente crecimiento de la inversión se debe, a su vez, a la persistencia de los vicios ancestrales de un modelo que no res-ponde a las necesidades del mundo actual. En 1990 no se firmaba todavía el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, ni el país era miembro de la OCDE.Hoy las expectativas asociadas a esos hechos dejan el sitio a una decepción creciente. No han podido superarse los problemas estructurales de la economía mexicana, incluyendo la ancestral desigualdad de la distribución de la riqueza, una de las mayores del mundo, la baja recaudación e inversión y la rigidez de los mercados laborales, relacionada con el corporativismo sindical, con un marco legal que complica la creación de empre-sas, no da certeza a la inversión privada y resta eficiencia a la pública. Todo ello hace que el crecimiento económico del país sea mediocre y se pierda competitividad inter-nacional. Los indicadores de pobreza se reducen en las mejores épocas, pero en momentos de crisis vuelven a dispararse, de manera que los niveles actuales no son muy distintos de los de 1994.En el ámbito cultural y de las relaciones sociales, en nuestro país se presentan con fuerza cambios

en los patrones culturales que se observan en otros lugares, como el creciente peso de clases medias y mujeres. En México es importante el reconocimiento, al menos teórico, del potencial positivo de la sociedad multiétnica, pero también de los retos que la pluralidad implica. Los cambios de las formas tradicionales de convivencia pre-sentan modalidades especiales por la persistencia de amplios sectores de la población en pobreza, la elevada proporción de jóvenes desempleados o subempleados, la migración a los Estados Unidos, el tráfico de estupefacientes hacia ese país y su creciente consumo dentro del nuestro y por las preocupantes expresiones de violencia asociadas a lo anterior. Sin perder de vista otros aspectos de la problemá-tica nacional, en los últimos años las expresiones de violencia y crueldad sin precedentes son las que más preocupan a la población. La seriedad del problema -que afecta directamente a las escuelas por el creciente número de niños cuyo desarrollo se ve obstaculizado- ha puesto en evi-dencia deficiencias del sistema político que, en buena parte, explican la insuficiencia de los esfuer-zos del Estado para combatir al crimen organiza-do.

En 1990 la transición democrática había dado pasos, pero el régimen emanado de la Revolución mantenía sus rasgos esenciales. Hoy hemos visto la alternancia en la titularidad del ejecutivo federal y la presencia de los principales partidos en el Congreso; el poder casi absoluto del presidente de la República ha dejado el lugar a una división efectiva de poderes; las entidades tienen un margen de autonomía real y un peso en las deci-


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siones antes inimaginables. Hay avances en cuanto a juego electoral con reglas previamente acordadas y la reforma del Estado ha dado sus primeros pasos. Sin embargo la eficacia del ejer-cicio del poder está limitada por la incapacidad de los principales actores políticos para construir con-sensos, y el avance en la protección de los dere-chos humanos es insuficiente.

Los cambios tecnológicos están presentes tam-bién, con su carga de retos y de oportunidades. Aunque las cifras del país son sin duda inferiores a las de los países más avanzados, la proporción de personas con acceso a Internet y a las herra-mientas informáticas de última generación es con-siderable y creciente.

Todos los tipos educativos se ven afectados por los cambios anteriores, y en general se aprecia que las instituciones escolares tienen un papel más bien pasivo y defensivo frente a ellos, en vez de aprovechar las oportunidades y de ponerse al frente de los cambios necesarios.

El sistema educativo no ha avanzado lo necesario

Sin pretender sustituir diagnósticos más comple-tos (v. gr. INEE 2008), la situación de la educa-ción mexicana, tratando de destacar, tanto los principales logros, como los desafíos más impor-tantes que aún deben enfrentarse, se sintetiza como sigue:

2.3

Educación de 0 a 18 años

La educación inicial, dirigida a niños 0 a 2 años de edad, tiene un nivel de desarrollo muy inferior al de la educación preescolar, primaria y secundaria. Esto es explicable, y no se pretende la generaliza-ción, y menos aún la obligatoriedad de esta edu-cación temprana. Sin embargo, hay al menos dos razones que llevan a proponer que se le preste atención más significativa que en el pasado. Por una parte, el carácter decisivo de los primeros años de la vida para el desarrollo futuro de las personas, que muestran con claridad diversas investigaciones; por otra, la creciente imposibili-dad de asumir la tarea en muchos hogares, en especial aquellos en que los dos cónyuges traba-jan y los mono-parentales. Lo anterior y la especial dificultad de los padres de familia de menor nivel socioeconómico y cultural para atender de manera apropiada a sus hijos en esas edades, muestra la necesidad de esfuerzos focalizados en los sectores más necesitados. Algo similar debe decirse de la educación especial, inte-grada en todos los niveles de la básica.En cuanto a la educación preescolar, el carácter asistencial que originalmente se le atribuyó comen-zó a cambiar en los años 70, y su consolidación definitiva como parte de la educación básica, con visión pedagógica, tuvo lugar en los años de la década de 1980. En esa misma época comenzó a ofrecerse atención comunitaria a poblaciones urba-no-marginadas y rurales, y el nivel se expandió sobre todo a partir de la década siguiente, cuando la matrícula se incrementó en cerca de un millón de alumnos. No obstante ello, el avance curricular de este nivel educativo se descuidó después de la


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descentralización en 1993, ya que durante casi diez años la agenda de la política educativa nacional y las atribuciones normativas de las autoridades federales se concentraron en la educación prima-ria, lo que se reflejó en el hecho de que la educa-ción preescolar enfrentó retos importantes para ser reconocida como un eslabón importante de la educación básica.

La situación cambió a partir de 2002, cuando se definieron como obligatorios los tres grados de preescolar. La cobertura de los dos últimos años, a los que deben asistir los niños de cuatro y cinco de edad, es cercana al total desde 2004. En 2002 se puso en marcha también una reforma curricular de este nivel, buscando mejorar la calidad y asegurar la equidad en la atención de los alumnos; los planes y programas de estudio derivados se están imple-mentando. La reforma busca también transformar la práctica educativa, así como la organización y ope-ración de los planteles, con el fin de mejorar las experiencias formativas de los niños. Sin embargo, para que los propósitos del Programa de Educación Preescolar 2004 (PEP 2004) se concreten se requiere que las escuelas, las aulas y sus actores cuenten con las condiciones adecuadas para la atención de los alumnos. Sin ambientes favorables, las experiencias educativas pueden tener efectos negativos en el desarrollo de los educandos, en vez de fortalecerlo. La historia de la educación primaria ha sido dife-rente. El crecimiento de la población mexicana durante la segunda mitad del siglo XX llevó a tomar medidas como el doble turno en las primarias, e hizo difícil alcanzar la vieja meta de brindar educa-ción primaria a todos los niños, cuyo cumplimiento

se hizo posible hasta que las tendencias demográ-ficas comenzaron a cambiar, a principios de la década de 1980, cuando las cohortes de niños que llegaban a la edad de seis años dejaron de ser mayores cada año.La expansión de los cursos comunitarios hizo posi-ble que disminuyera la parte de la demanda no atendida por ubicarse en numerosas poblaciones pequeñas, de 100 habitantes o menos. Al mismo tiempo la reducción de la repetición hizo bajar tam-bién el abandono escolar antes de terminar la pri-maria, por lo que la cobertura neta en ese nivel se acercó al 100 por ciento desde la última década del siglo XX.

A partir de 1982 también aumentó la cobertura de secundaria, en buena parte por la expansión de la oferta de telesecundaria, aunque la deserción ha hecho que todavía en 2012 la cobertura neta en ese nivel no rebase el 90 por ciento, pese a que es legalmente obligatorio desde 1993.

Esos logros en términos de cobertura no son menores en el contexto demográfico del país. Sin embargo, el que la oferta se extendiera, en parte, mediante servicios educativos que cuentan con menores recursos, no pudo menos que afectar los niveles de aprendizaje de los alumnos, como se ha constatado en la primera década del siglo XXI.

Además de bajos en promedio, los niveles de aprendizaje muestran grandes diferencias, en las que se refleja la desigualdad que afecta principal-mente a niños indígenas, a los que viven en el medio rural -sobre todo en localidades pequeñas y dispersas-, a los migrantes y a los de medios urbanos desfavorecidos.


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Gracias a las evaluaciones nacionales e internacio-nales hoy sabemos que ni siquiera las escuelas a las que asisten los alumnos de medios más favora-bles consiguen que, al terminar la secundaria, la mayoría tenga los niveles de competencia en lectu-ra, matemáticas y ciencias que necesitarán para una vida plena como adultos en una economía competitiva, y también para vivir en una democracia madura y en una sociedad cohesionada.

No obstante esto, la visión catastrofista que se suele presentar al difundir los resultados de eva-luaciones internacionales no tiene sustento. Los resultados de los mexicanos son más bajos que los de alumnos de naciones más desarrolladas, pero revelan algunos avances si se comparan razonablemente con países con desarrollo similar al de México; los datos más recientes permiten comparar resultados a lo largo del tiempo a partir del 2000 y muestran que, además de claros avan-ces en cobertura, se aprecia una modesta mejoría en el aprendizaje en primaria y estancamiento en secundaria.

Además de la presión del número, otros factores hacen difícil alcanzar mejores niveles de aprendi-zaje. Se puede mencionar un currículo sobrecar-gado y rígido, que teóricamente se organiza por competencias pero en la práctica propicia proce-sos superficiales de enseñanza y de aprendizaje; las deficiencias de la formación inicial y actualiza-ción en servicio de muchos docentes; la nula capa-cidad de decisión de las escuelas y sus directores; la inexistencia o debilidad de instancias de apoyo pedagógico; el centralismo del sistema y el papel de la Secretaría de Educación Pública (SEP), con sus múltiples dependencias, que muchas veces

impone programas y dificulta la tarea de las escue-las en vez de facilitarla; aunado a lo anterior, la desigual atención que prestan a la educación los gobiernos de las entidades federativas, y con fre-cuencia la repetición a escala estatal de los vicios del centralismo; la cesión de facultades de la auto-ridad a las instancias gremiales; la inexistencia, hasta hace poco, de mecanismos de evaluación, y el enfoque inadecuado que han adoptado algunas de las evaluaciones recientes; la debilidad de la investigación y su escasa vinculación con la toma de decisiones y con el trabajo de los maestros.Como resultado de todo lo anterior, la proporción de jóvenes que entran a la educación media supe-rior dista mucho del 100 por ciento, y hay cifras elevadas de deserción, sobre todo en el primer semestre, lo que hace que los que terminan ese tipo educativo hacia los 18 años de edad no sean muchos más de la mitad. La obligatoriedad de la educación media superior recientemente aprobada por el Congreso de la Unión impulsará el aumento de la cobertura, pero los obstáculos que impiden el acceso y la permanencia de una proporción mayor de jóvenes no desaparecerán fácilmente. El cuerpo docente de la educación media superior es heterogéneo, y muchos de sus integrantes tienen poca preparación específica para realizar correc-tamente su tarea educativa.

La política educativa descuidó mucho tiempo la educación media superior, situación que sólo se comenzó a corregir con la reestructuración de la SEP en 2005; también es el tipo educativo que tradicionalmente ha recibido menos recursos. Por todo ello no es sorprendente que los niveles de aprendizaje de los alumnos sean bajos en prome-


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dio, con la peculiaridad de que, aún sin descontar el efecto del nivel social, económico y cultural de los mismos, no se observan mejores resultados en los planteles privados, como ocurre en primaria y secundaria.La educación media superior no estuvo comprendi-da en el ANMEB de 1992 por medio del cual se descentralizó la educación básica, y en este tipo educativo sigue presente una gran diversidad de subsistemas, cada uno con su modelo curricular, lo que ha dificultado la movilidad de los alumnos, situación que comienza apenas a enfrentarse en la construcción del Sistema Nacional de Bachillerato.

Educación superior

Como resultado combinado del crecimiento demo-gráfico y la expansión de los niveles previos desde la década de 1960, la matrícula del nivel terciario se expandió aceleradamente en las de 1970 y 1980, lo que fue acompañado por un deterioro de la calidad en dos sentidos: en instituciones públi-cas, sobre todo en algunas universidades estata-les, la masificación, la escasez de recursos y, en algunos casos, una politización radical y altos grados de corrupción, se tradujeron en bajísimos niveles de calidad; en el sector privado, la laxitud del Estado y la existencia de diversas posibilida-des de obtener el Reconocimiento Oficial de Vali-dez de Estudios (RVOE) llevaron a la proliferación de instituciones de una calidad igualmente inacep-table.Deben destacarse varias facetas de inequidad que el modelo de expansión y financiamiento de la educación superior ha traído consigo: por una

parte, la concentración de la matrícula en jóvenes pertenecientes a hogares que se ubican en los tres deciles superiores de la distribución del ingre-so, y muy escasa representación de los deciles inferiores; por otra, la concentración de la oferta de educación en algunas entidades federativas y, dentro de éstas, en las respectivas capitales. En las dos últimas décadas las políticas relativas a educación superior incluyeron una serie de medi-das que han hecho que el panorama actual sea muy diferente al de 30 o 40 años atrás y se haya avanzado en el fortalecimiento de cobertura, per-tinencia y calidad, aunque los avances sean toda-vía insuficientes. En los años 90 se crearon los Comités Interinsti-tucionales para la Evaluación de Educación Supe-rior (CIEES), el Centro Nacional de Evaluación para la Educación Superior (CENEVAL), el Padrón Nacional de Posgrados de Calidad (PNP) y una tipología de instituciones con criterios de calidad para cada tipo de la Asociación Nacional de Uni-versidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES). En 2000 se estableció el Consejo para la Acredi-tación de la Educación Superior (COPAES), para regular los procesos de reconocimiento de calidad de programas educativos, y a partir de 2001 se impulsó la creación de agencias acreditadoras de programas educativos en diversas áreas académi-cas. Se desarrolló un esquema similar de evaluación para instituciones del sector privado, de la Fede-ración de Instituciones Mexicanas Particulares de Educación Superior (FIMPES), y varios esquemas


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de financiamiento extraordinario para las institu-ciones, supeditado a la realización de ejercicios de autoevaluación y planeación, como el Fondo para la Modernización de la Educación Superior (FOMES), el Programa Institucional de Fortaleci-miento Institucional (PIFI), y similares, mediante los cuales se ha promovido la mejora de la calidad de las instituciones públicas.

En el caso de las universidades públicas, con pocas excepciones, las fallas más graves de los años 70 y 80 del siglo pasado están quedando atrás; la presencia de pasantes de licenciatura en el profesorado ha dejado el lugar a una mayoría de posgraduados, con proporciones significativas de doctores; la planta física, los laboratorios y las bibliotecas han mejorado sustancialmente; la matrícula se ha controlado e incluye proporciones crecientes de alumnos de posgrado; muchos estu-diantes se someten a evaluaciones estandariza-das al ingresar y, en menor proporción, al egresar de una carrera; un número creciente de programas han sido evaluados o acreditados por alguna de las instancias mencionadas.

Esfuerzos similares están en marcha en los insti-tutos tecnológicos y en las universidades tecnoló-gicas y, con menor avance, en las escuelas nor-males, en las universidades politécnicas y en las universidades interculturales.

Por su parte las instituciones particulares, especí-ficamente las de tamaño pequeño y mediano, han participado escasamente en los procesos de eva-luación externa y acreditación, lo que evita contar con evidencia acerca de la calidad de sus progra-mas, procesos y resultados educativos.

Otro paso positivo es el desarrollo de carreras superiores cortas, con las universidades tecnoló-gicas desde 1991, cuyo número rebasa ya el cen-tenar, con una oferta novedosa de programas vinculados a las empresas, con edificios, equipa-miento e instalaciones de buena calidad.

Algunas universidades privadas se consolidan como instituciones de calidad, y un número cre-ciente, aunque minoritario, se ha sometido a mecanismos de evaluación similares. La SEP es actualmente más exigente para el otorgamiento de los RVOE y ha revocado un número considerable de ellos.

Al lado de esos avances persisten problemas importantes. Las tasas de cobertura en casi todas las entidades federativas siguen siendo muy infe-riores a las de los países de más desarrollo, e incluso a no pocos de desarrollo similar, en parti-cular de América Latina, y se distribuyen de manera heterogénea, lo que da cuenta de un pro-blema de inequidad en el acceso.

Debe señalarse, sin embargo, que la calidad de las estadísticas y los indicadores disponibles es dudosa, por lo que un reto que se debe atender de inmediato es el de mejorar los sistemas de infor-mación para contar con bases más sólidas que sustenten juicios al respecto. La amplitud de la gama de edades de los alumnos de educación superior hace que las tasas de cobertura, brutas o netas, no sean los mejores indicadores. Éstos deberán ser sustituidos o complementados por tasas de asistencia y tasas de escolaridad prome-dio por edad específica o grupos de edad.


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La matrícula de educación superior sólo podrá aumentar si se reducen las tasas de reprobación y deserción de la educación media superior, de modo que mejore significativamente su eficiencia terminal. Además importa disminuir la excesiva demanda de carreras tradicionales, cuyos egresa-dos no ejercen su profesión o lo hacen con remu-neraciones por debajo de sus necesidades. Un punto particular es la baja proporción de la matrí-cula inscrita en carreras de dos años de duración, pese al considerable número de universidades tecnológicas de buena calidad que se han creado. Además de innegables factores culturales, eso tiene que ver con un modelo académico que exige dedicación exclusiva de los estudiantes, en lugar de ofrecer gran flexibilidad para atraer personas que quieran combinar estudio y trabajo.

Los sistemas de evaluación antes mencionados para la evaluación y reconocimiento de la calidad de programas tanto de TSU, licenciatura y posgra-do y la certificación de personas, dan muestras de limitaciones y parecen producir ya algunos efectos no deseables que, de no corregirse, en poco tiempo podrían ser graves, si no es que comien-zan a serlo ya, como simulación, inflación de resultados, atención a los datos y no a la calidad misma, ordenamientos de instituciones o progra-mas de engañosa precisión y poca confiabilidad y procesos de evaluación con estándares heterogé-neos de calidad.

El otorgamiento de RVOE por gobiernos estatales y universidades autónomas en varios casos sigue siendo laxo, con normas que establecen criterios vagos e insuficientes para la toma de decisiones, lo que, con la ausencia de mecanismos confiables

de evaluación y seguimiento para refrendar tales reconocimientos, hace que la calidad de muchas instituciones particulares siga siendo muy mala.La planeación y coordinación de la educación superior y su articulación con la ciencia, la tecno-logía y la innovación en las entidades federativas es una asignatura pendiente, entre otros aspectos, por la diversidad de regímenes de las instituciones (federales y descentralizadas de los gobiernos de los estados) y los esquemas poco adecuados para lograr ese propósito. Las Comisiones Estatales para la Planeación de la Educación Superior (COEPES) o no funcionan o su funcionamiento y agendas no contribuyen a una efectiva planeación y coordinación de la educación superior en la enti-dad, además de que su composición ya no res-ponde a los requerimientos actuales. Por otra parte, los programas y acciones de los Consejos Estatales dedicados a promover la cien-cia, la tecnología y la innovación no se articulan adecuadamente con las políticas y programas estatales para el desarrollo de la educación supe-rior en la entidad, en buena medida, por seguir los programas, normas y esquemas de asignación de recursos federales, establecidos por la SEP y el CONACYT, que adolecen, en general, de una sufi-ciente articulación de objetivos y de coherencia entre los mismos, lo que genera dispersión de esfuerzos institucionales y poca efectividad de los mismos . Es necesario construir nuevos esquemas que, bajo la responsabilidad de las autoridades locales, pro-picien la ampliación, articulación y potenciación de las capacidades existentes en cada entidad, para la formación de profesionales, científicos, huma-


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nistas y tecnólogos y la construcción de espacios caracterizados por la intensa colaboración entre instituciones de educación superior y entre éstas y los centros públicos de investigación, en el desa-rrollo de proyectos que contribuyan a atender oportunamente y con altos estándares de calidad, necesidades del desarrollo social y económico de las entidades.La internacionalización de la educación superior aunque ha avanzado, por medio de la incorpora-ción de alumnos extranjeros en los programas educativos y en la participación de instituciones públicas y particulares en redes internacionales de formación y de generación y aplicación del cono-cimiento, aún no alcanza los niveles deseables. Las instituciones que tienen un mayor grado de internacionalización son aquellas que cuentan con un modelo y políticas para ello y han logrado avan-zar significativamente, en la última década, en el fortalecimiento de su capacidad y competitividad académicas, así como de sus esquemas de ges-tión. Se requiere dar continuidad a los esfuerzos en pro de la internacionalización de la educación superior por medio de un conjunto fortalecido de políticas que promuevan la mejora y el asegura-miento de la calidad de las funciones instituciona-les con los más altos estándares internacionales. Otro desafío fundamental es el que tiene que ver con la investigación y, asociado a ella, el posgra-do de alta calidad. Algunas instituciones de edu-cación superior son parte importante del sistema de ciencia y tecnología del país, pero en muchas más la investigación tiene un desarrollo menor. Es indispensable buscar que algunas instituciones completas de educación superior y centros públi-

cos de investigación, algunas áreas de institucio-nes grandes, y algunos consorcios de institucio-nes de menor tamaño, alcancen los más altos niveles de calidad en campos precisos, claramen-te relacionados con prioridades del desarrollo nacional, regional y estatal, convirtiéndose en polos importantes de innovación. La educación superior de México deberá tener algunas áreas o instituciones “de clase mundial”, pero no todas las instituciones podrán alcanzar los niveles a los que alude esa expresión, ni tendrían por qué proponérselo, ya que la misión de muchas casas de estudio deberá centrarse en la formación de profesionales de nivel técnico superior o licen-ciatura que atiendan necesidades de la comunidad a la que se deben, en lo económico y también en lo social y lo cultural. La expresión “de clase mun-dial” debería aplicarse más bien al sistema de educación superior de México, que deberá tener cierto número de instituciones con ese perfil, y muchas más que cumplan el propósito de formar profesionales competentes.

Educación a lo largo de la vida

La concepción predominante sobre la educación de jóvenes y adultos ha estado marcada por el rezago educativo, el número absoluto y la proporción de personas de 15 años o más que no saben leer o no terminaron la primaria o la secundaria. La población en tales situaciones se redujo regularmente en tér-minos porcentuales desde mediados del siglo XX; el analfabetismo representa ya alrededor del 7 por ciento, que significa más de cinco millones de per-sonas de cada vez más edad. El grupo que no tiene primaria se ha reducido, reflejando la alta cobertura


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alcanzada desde la década de 1980. Las personas sin secundaria son más numerosas, incluyendo muchas de 15 a 29 años, debido a la todavía con-siderable cantidad de jóvenes que abandonan la escuela sin terminar ese nivel, aunque haya sido definido como obligatorio desde 1993. Si se sigue estimando el rezago en la forma tradicional, la obli-gatoriedad de la educación media superior hará que las cifras aumenten mucho con el gran número de personas que no han llegado hasta ese nivel. Además de redoblar esfuerzos para evitar el aban-dono temprano de la escuela, con lo que se cerraría la llave que alimenta el rezago, parece necesario cambiar la orientación de la educación dirigida a los jóvenes y adultos que no terminaron la educación obligatoria en su momento, dándole un enfoque que destaque las competencias para la vida, tanto laborales como para otros papeles de la vida adulta, como los de padres y madres de familia y ciudada-nos.La preocupación por los jóvenes que “ni estudian ni trabajan” hace que estas consideraciones sean muy actuales. La gravedad del desempleo de los jóve-nes en muchos países, y su participación en activi-dades ilegales, innegable, aunque difícil de estimar, hacen que esa inquietud parezca justificada.Las mayores estimaciones del tamaño de esta población –en el orden de ocho millones de jóve-nes— probablemente son demasiado altas, por incluir a personas que se dedican a actividades que en amplios sectores de nuestra sociedad son valo-radas y tienen también valor económico, como es el caso de las mujeres que se dedican a la crianza de los hijos. Las menores estimaciones, casi 20 veces inferiores, son demasiado bajas. Necesitamos esti-

maciones más confiables, pero aunque las cifras reales sean la mitad o la tercera parte de las mayo-res, se trata de millones de vidas humanas que merecen todo el apoyo para salir adelante. Hay que trasladar el énfasis a otro tipo de educa-ción de adultos, la “educación a lo largo de la vida”. Esta concepción parte de la idea que, en la sociedad actual, lo que se haya aprendido en la escuela, incluso en la enseñanza superior, nunca será suficiente para enfrentar las necesidades derivadas de los avances científicos y técnicos, sociales y culturales. Son escasas las oportunidades para que toda per-sona que quiera adquirir nuevos conocimientos y competencias pueda hacerlo fácilmente, indepen-dientemente de su nivel de escolaridad. Las opcio-nes de actualización son reducidas y en muchos casos se enmarcan en programas escolarizados rígidos, con numerosos obstáculos burocráticos e irrelevantes, pero que dificultan enormemente el acceso y la permanencia de los interesados. Es imperioso modificar tal situación, multiplicando oportunidades de educación a lo largo de la vida, con propósitos laborales, académicos o simple-mente por curiosidad intelectual y ganas de apren-der algo, abriendo rutas sin obstáculos artificiales para transitarlas.

Las condiciones externas y el funcionamiento del sistema educativo

La mejora de la educación deberá alcanzar todos los tipos y niveles del sistema, desde antes del preescolar hasta el doctorado y a lo largo de la vida, y esto requiere más que mejoras en las


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escuelas e instituciones. Dada la importancia de los factores del entorno familiar y social en el ren-dimiento escolar, la mejora de la calidad educati-va implica esfuerzos extraordinarios para reducir las desigualdades sociales que caracterizan al país e impiden que una gran parte de la población tenga éxito en la escuela.

La educación básica no está contrarrestando, siquiera parcialmente, la desigualdad, como se esperaría; más bien refuerza las desigualdades del hogar, ya que las escuelas a las que asisten los niños más pobres son también las que cuen-tan con menos recursos en cantidad y calidad. Es el caso de las escuelas rurales e indígenas, los cursos comunitarios, las primarias multigrado y la telesecundaria. Estos servicios, como en su momento el doble turno en primaria, permitieron llevar la educación a segmentos de la población que no tenían acceso a ellos, lo que sin duda fue meritorio, pero lo hicieron con limitaciones, porque los recursos que se pusieron a su alcance fueron muy inferiores, en términos per cápita, a los que se destinaban a los servicios convencionales.

Debe advertirse la especial importancia de las brechas que separan a los hijos de familias indí-genas del resto de los niños mexicanos. Las cifras residuales de niños sin primaria pertenecen inva-riablemente a esos grupos vulnerables, en espe-cial de jornaleros agrícolas migrantes, indígenas y habitantes de poblaciones rurales de menos de 100 habitantes. La desigualdad social se refleja en la reprobación, repetición y extra edad en pri-maria, así como en deserción y no terminación de la secundaria, además de los niveles de logro.

Al combinarse las desventajas de la escuela con las del hogar, no sorprende que los resultados de los alumnos de esos servicios educativos sean infe-riores a los de quienes son atendidos en otros sectores del sistema educativo. Por eso las políti-cas que promuevan la equidad deben tener alta prioridad.

Hay que tener presentes estas consideraciones al plantear las formas de ampliar la oferta en prees-colar, por una parte, y por otra en educación media superior y superior. Tradicionalmente la extensión de la oferta se ha hecho con base en el modelo de derrama paulatina de beneficios, que llega primero a los que tienen más capacidad de demanda y presión, y sólo al último a los más necesitados. Este fenómeno ya se ha presentado al establecer-se la obligatoriedad del preescolar, que llevó a extender la oferta educativa mediante grupos grandes y personal insuficientemente calificado, con un número reducido de horas diarias.

Manifestaciones de esa perpetuación de la inequi-dad comienzan a presentarse en educación media superior, con el tele-bachillerato y, en otra forma, en educación superior, con la expansión de la matrícula basada en buena parte en la oferta de instituciones públicas y privadas de baja calidad.

Reducir significativamente esas desigualdades no será fácil e implicará esfuerzos importantes, que en todo caso supondrán dedicar a la educación más recursos de los que se destinan actualmente, aún siendo considerables, y procurar una distribu-ción de esos recursos que permita atender, de manera prioritaria, a los grupos más vulnerables de población.


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La importancia de la primera infancia en el futuro desempeño en la escuela hace concluir que redu-cir la desigualdad implica apoyar a las familias de menores recursos para que sus niños tengan los cuidados necesarios para un desarrollo adecuado desde el nacimiento hasta el ingreso a preescolar, y luego una educación de buena calidad, cuyo costo será superior al promedio. Ese es el princi-pio de equidad o discriminación positiva.

Esto no quiere decir extender la obligatoriedad escolar hasta el primer año de vida lo que, además de excesivo e inviable, tendría efectos inequitati-vos. Lo que sí debe pensarse es que las brechas que se manifiestan en el rendimiento escolar de los niños en la escuela primaria y secundaria se gestan desde el nacimiento, y que no podrán superarse mientras las condiciones de los hogares presenten las diferencias que existen actualmente.

Evitar simplificaciones pesimistas no implica igno-rar que los resultados de las evaluaciones de los alumnos del sistema educativo mexicano son una seria llamada de atención porque muestran que el nivel actual dista mucho del necesario para que el país no se quede atrás y, sobre todo, para que los jóvenes reciban la formación que los preparará para ser ciudadanos activos que den vida a una sociedad democrática, y personas honestas, soli-darias y con valores que hagan realidad un país incluyente y cohesionado.

La idea de proponer cambios educativos impor-tantes, como hace este documento, parte de la convicción de que la situación actual no es la que el país necesita para que los mexicanos puedan tener una vida satisfactoria en el siglo XXI.

Esto no significa que todo lo que hay en la educa-ción mexicana está mal, que no hay aspectos posi-tivos que valga la pena conservar. Los educadores mexicanos han conseguido logros de los que pueden estar orgullosos, pero a la vez, los retos por enfrentar son mayúsculos. Consideramos que los cambios que están teniendo lugar en diferentes ámbitos, en el mundo y en nuestro país, exigen cambios importantes del sistema educativo, pero también ofrecen oportunidades inéditas para emprender tales cambios, sobre todo por las posi-bilidades que presentan los avances tecnológicos. La situación justifica la demanda de que la educa-ción reciba el apoyo necesario para poner en marcha esos cambios, apoyo no sólo en cuanto a recursos, necesarios pero no suficientes, sino tam-bién en términos de condiciones políticas y de la participación de la ciudadanía en los esfuerzos que se emprendan.

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PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN DE 0 A 18 AÑOS

PRoPuestas PaRa La educación de 0 a 18 años

Propuestas sustantivas

Consideramos que todo mexicano deberá asistir a la escuela al menos hasta el fin de la educa-ción media superior, al llegar a la mayoría de

edad, a los 18 años. Por ello proponemos extender el concepto de edu-cación básica, que actualmente abarca el prees-colar, la primaria y la secundaria, para que incluya los servicios educativos que atienden a niños y jóvenes desde pocas semanas de nacidos hasta los 18 años de edad. En la organización vigente de grados y niveles educativos, la educación obli-gatoria estaría referida al segundo y tercer grado de preescolar, así como a los niveles de primaria, secundaria y media superior.Proponemos, en consecuencia, que el primer grado de preescolar, al que deben asistir los niños de tres años de edad, deje de ser obligatorio, per-mitiendo a cada familia decidir si desea que sus hijos asistan a la escuela desde esa edad o no, y que el tramo obligatorio de la educación básica

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incluya dos grados de preescolar, seis de primaria, tres de secundaria básica y tres de educación media superior.La educación de 0 a 3 años, o inicial, será parte de la educación básica, sin carácter de obligatoria para las familias, pero sí con el compromiso para el sector público de brindarla a proporciones cre-cientes de niños, con prioridad a los de los hogares vulnerables, en una perspectiva de reducción de las desigualdades, y con modalidades que incluyan apoyo a las familias para que se brinde en el hogar o en diferentes tipos de instituciones, como Cen-tros de Desarrollo Infantil y otras.Incluir en educación básica la inicial se justifica por la importancia de los primeros años de la vida en el desarrollo de la persona, y la media superior por la creciente necesidad de llegar al menos a ese nivel escolar para tener el bagaje necesario para participar en forma adecuada en la sociedad actual. Consideramos que, vista así, la educación básica conforma el mínimo que la sociedad mexicana debe ofrecer a todo futuro ciudadano, sin identifi-car este derecho con su obligatoriedad para los individuos, noción que entendemos referida al compromiso del Estado de asegurar que todo niño y joven tenga oportunidad real de acceder a esos servicios. Esta ampliación de la noción de educación básica no implica una forma particular de organizar las etapas o niveles que comprende, pudiendo haber planteles en que se ofrezca solamente preescolar, o primaria, o secundaria, o media superior, en tanto que otros planteles incluyan varios niveles. Lo que se debe asegurar es la coherencia de propósitos y

la continuidad entre niveles para que al final del trayecto se alcance el propósito de que todos los jóvenes, a los 18 años de edad, tengan el bagaje mínimo de competencias (conocimientos, habilida-des y actitudes) necesarias para continuar estu-dios superiores o para insertarse en el mundo del trabajo y, en todo caso, para participar de manera activa y significativa en una sociedad democrática, cohesionada y próspera.

Para ello los propósitos de la educación básica, redefinida como proponemos, no pueden reducirse a buscar que los alumnos manejen conocimientos puntuales de manera superficial y memorística, sino que deben incluir tanto aspectos cognitivos como prácticos y actitudinales, buscando siempre el desarrollo de competencias complejas e integra-doras que permitan a los jóvenes aplicarlas en su vida adulta, incluyendo competencias laborales y relativas a la ciudadanía.

La información hoy disponible muestra que el nivel de aprendizaje que se observa en las escuelas mexicanas de educación básica y media superior es inferior al de muchos países, y sin duda no basta para que la economía mexicana sea competitiva en el mundo del siglo XXI, ni es base sólida para el funcionamiento de una democracia madura y una sociedad cohesionada, pero también hay datos sólidos que muestran aspectos positivos. Unos se refieren al indudable crecimiento de la cobertura de todos los niveles de la educación básica que, aunque no pueden bastar para considerar que hay una educación de buena calidad, no dejan de ser notables en el contexto del fuerte crecimiento demográfico que el país vivió durante la segunda mitad del siglo XX.


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En lo relativo a los niveles de aprendizaje no todos los datos que hay son negativos. Los únicos datos que se pueden comparar en el tiempo se refieren a la primera década del siglo XXI, ya que antes no se contaba con pruebas que permitieran hacerlo, y muestran en ese lapso avances significativos en primaria y resultados estables en secundaria, pese a un fuerte aumento de la cobertura. Además, si bien es verdad que los resultados de México en las evaluaciones internacionales son inferiores a los de países como Finlandia, Canadá o Corea del Sur, también lo es que son similares a los de Chile, Costa Rica y Uruguay, y mejores que los de casi todos los demás países latinoame-ricanos salvo Cuba, pero incluyendo a Argentina, Brasil o Colombia. Esos resultados, que son similares en las pruebas PISA de la OCDE y en las del Laboratorio Latino-americano de Evaluación de la Calidad Educativa, son tanto más dignos de mención cuanto que Chile tiene sólo 17 millones de habitantes, Costa Rica cuatro millones y medio y Uruguay tres millones y medio, y ninguno de esos países tiene una pobla-ción indígena importante, como la tiene México, donde alcanza al diez por ciento de sus 113 millo-nes de habitantes.Los niveles de competencia de los estudiantes de 15 años que muestran las evaluaciones de PISA hacen ver la dimensión del reto que enfrenta el sistema educativo mexicano: el 38 por ciento de los jóvenes mexicanos de 15 años no alcanzan el nivel de competencia lectora necesario para des-empeñarse adecuadamente en una economía y una democracia avanzadas; en ciencias la propor-ción de los chicos que están en esa situación es

alrededor del 49 por ciento, y del 51 por ciento en matemáticas. Los resultados de las entidades federativas mexi-canas muestran las dimensiones de las brechas de desigualdad del país, pues en la Ciudad de México, D.F. sólo 20 por ciento de los jóvenes de 15 años está por debajo del nivel adecuado en lectura, 27 por ciento en ciencias y 32 por ciento en matemáticas, en tanto que en Guerrero tiene ese nivel inaceptable alrededor del 66 por ciento de los jóvenes en lectura, 70 por ciento en cien-cias y otros tantos en matemáticas. La proporción de alumnos de tercero de bachille-rato que no tiene el nivel mínimo de competencia lectora es de 21 por ciento; esto quiere decir que incluso con dos grados más de estudios, los jóve-nes mexicanos que llegan al tercero de media superior, que son poco más de la mitad del total, están todavía ligeramente abajo del promedio de los jóvenes de 15 años en la OCDE.La importancia de los resultados al final de la edu-cación media superior se desprende del consenso al que lleva la evolución de las sociedades con-temporáneas, en el sentido de que la primaria y la secundaria no son suficientes para que los ciuda-danos tengan una vida satisfactoria, no sólo en lo económico, sino también en lo político y lo cultu-ral, y que para ello son necesarios 12 años de escolaridad. Por otra parte, llevar a todos los jóve-nes hasta ese grado, con dominio suficiente de competencias necesarias para una vida adulta plena, no es fácil; así lo muestra el que ningún país lo ha logrado todavía en 2012, y en que algu-nos de los más desarrollados enfrentan serias difi-cultades para ello.


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Según las cifras más recientes, la proporción de mexicanos que termina al menos la media supe-rior es ligeramente superior a 60 por ciento, mien-tras que en Chile y España se acerca al 70 por ciento. El Reino Unido no llega a 80 por ciento y Francia supera ligeramente esa cifra; Estados Unidos y Alemania tienen cerca de 90 por ciento sin avances en los últimos 20 años; países escan-dinavos y de Europa central llegan a 95 por ciento, al igual que Corea del Sur, pero hace 30 años la cifra de Corea era similar a la actual de España.

En 2000 la Unión Europea fijó como prioridad para las políticas educativas de sus países reducir el abandono escolar temprano, con la meta de que en 2010 la proporción de jóvenes de 18 a 24 años que no siguiera estudiando después de terminar la secundaria básica no excediera del 10 por ciento. Sin embargo, en 2008 sólo Polonia y Finlandia tenían cifras menores a ese porcentaje; Italia tenía 19.7 por ciento, España 31.9 por ciento y Portugal 35.4 por ciento.

Estas cifras muestran las dimensiones del reto que representa que todos los jóvenes terminen ese nivel educativo. La meta de que el 100 por ciento lo consiga para el 2021 no parece posible de alcanzar, y más difícil aún será hacerlo con un aumento significativo del nivel de aprendizaje. Además, para que todos los jóvenes terminen la media superior con los niveles de competencia deseables, los esfuerzos deben comenzar mucho antes, para que desde su nacimiento todo niño crezca en condiciones que le permitan comenzar preescolar sin desventajas y transitar por los suce-sivos niveles sin retrasarse, siempre con niveles satisfactorios de rendimiento.

Por eso la primera propuesta general en cuanto a la educación 0-18, la más importante de todas, a cuya consecución deberán contribuir las demás, es:

La propuesta general, pues, no se refiere sólo a cobertura, sino que incluye la calidad de la educa-ción que deberán recibir los jóvenes, en términos de competencias para la vida, incluyendo los rasgos que se enumeran en el aparatado del documento relativo al currículo de la educación obligatoria.La situación del país lleva a poner en primer lugar esta meta porque la existencia de millones de jóvenes que dejaron la escuela sin terminar la secundaria, además de ser una desventaja casi insuperable para ellos mismos y de trasgredir su derecho a la educación, es también un lastre para la competitividad de la economía y una amenaza para la democracia y la cohesión social, cuya manifestación más visible es la inserción de los jóvenes sin escuela ni trabajo en las actividades económicas informales e ilícitas, la delincuencia organizada y la violencia.

Lograr que todos los jóvenes estudien al menos hasta los 18 años, con niveles de competencia que les permitan tener una vida adulta plena, para lo cual todos deberán cubrir a tiempo y con rendimiento adecuado los niveles educativos previos.


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Sin atribuirle en exclusiva la responsabilidad de esos lacerantes problemas, el sistema educativo debe tener un papel relevante para construir con-diciones para superarlos. Es claro también que la escuela sola no podrá hacerlo, sino que se nece-sita el concurso de toda la sociedad y la presencia de muchos elementos, en particular maestros pro-fesionales y escuelas dignas. Como no se podrá lograr que los jóvenes estudien al menos hasta los 18 años si su trayecto escolar anterior no es adecuado, la equidad es fundamen-tal. Para que todos los jóvenes permanezcan en la escuela al menos hasta los 18 años es necesario que terminen a tiempo y con aprendizajes adecua-dos los niveles previos. Ello requiere fortalecer los servicios a los que acuden los alumnos más pobres, de manera que la escuela compense las carencias del hogar en el grado suficiente, a fin de que todos alcancen el nivel necesario y puedan seguir adelante. Alcanzar la meta implica corregir las desigualda-des que caracterizan los servicios educativos que se ofrecen a niños de diferente condición social en preescolar, primaria y secundaria, y evitar que la expansión de la oferta de educación media supe-rior siga la lógica de derrama paulatina que siguió la expansión en los niveles previos y trajo consigo las desigualdades prevalecientes. Por todo ello, sabiendo que se trata de un esfuer-zo monumental que no se podría completar en un sexenio, la meta se especifica en puntos particu-lares que configuran una visión de los rasgos que el sistema educativo deberá presentar en el largo plazo. En ese horizonte, la educación mexicana se caracterizará porque:

ϕ Todos los niños de medios vulnerables tendrán oportunidad de acceder a la educación inicial, con diversas modalidades, para reducir las desventajas con que llegan al preescolar.

ϕ Todos los niños de 4 y 5 años cursarán preescolar, los de 6 a 11 primaria y los de 12 a 14 secundaria; todos estarán en el grado que corresponda a su edad y al menos 90 por ciento terminará cada nivel con grados suficientes de competencia.

ϕ Cursos comunitarios, primarias multigrado y telese-cundarias habrán sido sustituidos por servicios con-vencionales o fortalecidos de tal manera que ofrez-can educación de la misma calidad que aquellos.

ϕ Todos los jóvenes de 15 a 17 años cursarán la edu-cación media superior en instituciones y programas educativos reconocidos por su buena calidad.

ϕ El 100 por ciento de las escuelas de bachillerato formarán parte del Sistema Nacional de Bachillera-to, lo que propicia esquemas de mejora continua y aseguramiento de la calidad de las escuelas y se habrán consolidado los esquemas para la evalua-ción y reconocimiento de la calidad de este tipo educativo.

ϕ Todo joven terminará el bachillerato o equivalente al menos con niveles básicos de competencias cogni-tivas, laborales y ciudadanas.

En un horizonte más cercano, las propuestas se concretan precisando los pasos que la educación mexicana deberá dar cuanto antes, los primeros de la marcha hacia la meta lejana. Estos pasos implican alcanzar las siguientes metas 2018:


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ϕ Brindar educación inicial a 50 por ciento de niños en pobreza alimentaria, con apoyo de salud y desa-rrollo social e involucrando a los padres.

ϕ Tener en preescolar a todos los niños de 4 y 5 años y a todos los de 6 a 11 en primaria, con extra edad menor al 10 por ciento; 100 por ciento transición primaria-secundaria; al menos 95 por ciento termi-nando ese nivel y al menos 80 por ciento a tiempo; tasa de transición secundaria-media superior de 90 por ciento, con eficiencia terminal en media superior de 75 por ciento.

ϕ Conseguir que las brechas de los niveles de apren-dizaje por nivel socioeconómico se hayan reducido, de manera que al menos 90 por ciento de los alum-nos tengan niveles suficientes de competencia al fin de preescolar y primaria, al menos 80 por ciento al fin de secundaria y al menos 90 por ciento de los alumnos del tercer grado de media superior se sitúen arriba del nivel 2 de PISA y al menos 25 por ciento en los niveles 4 a 6.

ϕ Generalizar la jornada completa sin sacrificar cali-dad y transformar en servicios convencionales o for-talecer sustancialmente al menos 50 por ciento de cursos comunitarios, primarias multigrado y telese-cundarias.

ϕ En todas las entidades federativas se contará con un plan de desarrollo de la educación media supe-rior que orientará las acciones a emprender para construir las capacidades requeridas para lograr que, en el ciclo escolar 2021-2022, los jóvenes en el grupo de edad típica puedan realizar estudios de educación media superior, acorde con lo estableci-do en el transitorio de la reforma a la Constitución

en la que se estableció la obligatoriedad de este tipo educativo.

ϕ Contar con una tasa de cobertura de la educación media superior al menos del 80 por ciento, sin gran-des diferencias entre las entidades federativas.

ϕ Al menos el 30 por ciento de las escuelas de bachi-llerato formarán parte del Sistema Nacional de Bachillerato y contarán con proyectos financiados de mejora para su promoción dentro del mismo, los cuales se evaluarán periódicamente para identificar avances y el cumplimiento de las metas estableci-das en los mismos.

En lo relativo a la educación de 0 a 18 años estas metas son las más importantes, ya que se refieren a los logros sustantivos que el sistema educativo debe alcanzar para estar a la altura de los retos del futuro.

Propuestas sobre medios

El currículo

Partimos del reconocimiento del maestro y los directo-res como profesionales de la educación, cuyo traba-jo incluye tomar decisiones fundamentales. Duran-te su formación y su actualización, que debe realizar a lo largo de su vida profesional, el Estado tiene la responsabilidad de garantizarle las oportunidades y asegurarle las condiciones propicias para adquirir y desarrollar los conocimientos, habilidades, actitu-

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des y valores que le permitan desempeñar respon-sablemente su profesión. El reconocimiento de la capacidad de los directo-res y de los maestros para tomar decisiones es especialmente relevante en un contexto como el de nuestro país, que reporta una enorme diversi-dad cultural, étnica, lingüística y geográfica. México se define como un país pluricultural en el Art. 2° de la Constitución Política de los estados Unidos Mexicanos. Esto obliga al Estado, sobre todo mediante su sistema educativo, a fortalecer las lenguas y las culturas que nos constituyen como pluriculturales. El currículo, si ha de tener significado para las diferentes culturas y regiones del país, y si ha de fortalecer las lenguas y las cul-turas que nos hacen diversos, no puede ser homo-géneo.México tiene problemas de calidad en educación y, sobre todo, de distribución de esa calidad. Los grupos culturales formados por habitantes de zonas urbanas de clase media son quienes res-ponden mejor al currículo homogéneo actual y reportan mejores resultados. En cambio las gran-des mayorías, que viven en zonas de pobreza urbana, rurales o indígenas, reportan resultados educativos significativamente inferiores en las pruebas nacionales e internacionales.Uno de los principales componentes de una edu-cación de calidad es la relevancia de los aprendi-zajes. Debido a que las escuelas no pueden tomar decisiones sobre el currículo y se ven en la nece-sidad de seguir el nacional, la enseñanza que imparten es poco significativa para la mayoría de los alumnos. La homogeneidad del currículo y la limitada capacidad de decisiones por docentes y

escuelas se convierten así en una de las causas importantes de la mala calidad de los aprendizajes y de inequidad en la distribución de una oferta educativa de calidad.Los currículos actuales para la educación primaria y secundaria, así como el de media superior, al igual que los que los precedieron, se encuentran en extremo sobrecargados. En ellos todavía pre-dominan conocimientos, muchos de ellos no indis-pensables, cuyo aprendizaje se da a costa del tiempo que se debería destinar al desarrollo de habilidades básicas y superiores y de valores de convivencia, que deberían adquirir mucha mayor prioridad en el currículo.

Contenidos curriculares

Hay conocimientos que debe dominar todo egre-sado de la educación obligatoria. Entre ellos están el conocimiento de la historia que nos une y nos da identidad, en el contexto de una historia más amplia de la humanidad; el conocimiento del país en el que vivimos y de los derechos que tenemos, así como de nuestra forma de gobierno; de las formas democráticas de gobierno, sus implicacio-nes y ventajas sobre otras formas de gobierno de carácter autoritario; de nuestra cultura común, de las culturas que forman nuestro país y de otras representativas del mundo; de nuestro lugar en el mundo y en el cosmos; del mundo natural y lo necesario para su cuidado, aprovechamiento y conservación; del funcionamiento del cuerpo humano, su alimentación y cuidado.Hay muchos más conocimientos, un menú infinito del cual el maestro podrá echar mano en función de aquello que a los alumnos interesa, cautiva y


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despierta su capacidad de asombro y su gusto por aprender. Estos conocimientos, tanto los básicos como los que decida trabajar cada escuela y cada maestro, en función de la edad de los niños, del contexto en el que viven y/o de sus intereses, habrán de trabajarse de manera que los alumnos aprendan a acceder a ellos por su cuenta, pues en el mundo actual ya no se trata de que los conoci-mientos se transmitan, sino que aprendamos a aprender.Las actividades que se hagan con esos conoci-mientos deberán propiciar el desarrollo, hasta lograr el dominio, de las habilidades básicas (escuchar, hablar y escribir con corrección, entender lo que se lee, resolver problemas matemáticos de la vida diaria, buscar y procesar información), así como de las habilidades superiores de pensamiento: análi-sis, síntesis, pensamiento lógico, inducción, deduc-ción, inferencia, sistematización, interpretación, pensamiento hipotético, creatividad, criticidad. Las actividades que proponga el currículo deben plan-tear desafíos cognitivos de complejidad creciente.

En este proceso habrá que favorecer el desarrollo de valores de convivencia que permitan participar en forma responsable; reconocer la dignidad de toda persona humana y valorar la vida; respetar y apreciar a los otros, similares y diferentes; utilizar la libertad de manera responsable; reconocer la impor-tancia de la justicia y actuar conforme a ella; argu-mentar tomas de postura y juicios valorales en torno a sucesos de la vida cotidiana, del acontecer nacio-nal y mundial, de la historia y de la literatura, y aprender a dialogar y a discutir respetuosamente en torno a ellos. La escuela debe convertirse en el lugar donde conocimientos, habilidades básicas y

superiores, y valores cívicos y de convivencia, se desarrollen con calidad.

De especial importancia en el terreno de la forma-ción en valores es la educación para la paz y en contra de la violencia. Para ello resulta indispen-sable que la vida escolar misma permita vivir estos valores – se genere un clima de convivencia – y que en el aula se analicen los incidentes de vio-lencia que se presentan en la escuela y se trabaje para valorar la vida y la integridad personal y para aprender a convivir en la diversidad. Los linea-mientos nacionales han de hacer énfasis en la importancia de crear, en el aula y en la escuela, un clima de acogida, respeto y seguridad en el que cada uno de los integrantes de la comunidad interna se sienta a gusto, tenga certeza y confian-za, y se sepa respetado.

La educación para la paz y contra la violencia implica adquirir competencias socioemocionales que tienen que ver con un proceso vivencial que muestra a los alumnos como conocerlas, sentirlas y adquirirlas. Este proceso les lleva a identifi-car, reconocer, comprender y moderar sus emo-ciones, evaluar las opciones de comportamiento y sus efectos para sí mismo y los demás, ser más conscientes, elegir opciones con responsabilidad y manejar conflictos. Los conocimientos y habilida-des que adquieren los estudiantes les ayudan a reaccionar con actitudes que permiten construir una convivencia sana a nivel individual y social, aprender efectivamente y asumir nuevos roles en su ambiente familiar, escolar, comunitario y luego profesional: son herramientas que ayudan al éxito en la escuela y la vida.


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Como resultado de este proceso, los alum-nos aprenden a identificar y controlar sus emocio-nes, lo que resulta en mejor autoestima, autono-mía, mayor capacidad de concentración, desempeño académico y reducción de comporta-mientos de riesgo. Con esto ellos tienen más opor-tunidades de superar desafíos, generar solucio-nes, transformar su realidad e influenciar a su mundo positivamente.

El currículo debe contemplar también el desarrollo de las competencias genéricas para el trabajo pro-ductivo y para el emprendimiento. Debe implicar esfuerzos educativos encaminados a que quienes concluyan la educación obligatoria cuenten con antecedentes mínimos de formación para incorpo-rarse, de manera responsable y digna, al ejercicio de las responsabilidades ciudadanas y al mundo del trabajo. Al terminar la educación media supe-rior sería muy conveniente que todo egresado con-tara, además, con la certificación de al menos algunas competencias laborales de naturaleza genérica o que respondan a las necesidades del contexto.

Los currículos deben ser ligeros en contenido y claros en sus propósitos. Esto permitirá tanto la adaptación del currículo nacional a las circunstan-cias locales como el desarrollo, por parte de la escuela, de contenidos relevantes para los alum-nos de contextos diversos y con diferentes talen-tos y capacidades. Un currículo nacional ligero en contenido y claro en propósitos permite la educa-ción intercultural e inclusiva. Permite que lo que se aprende resulte significativo, relevante y perti-nente para los alumnos.

Concepción del aprendizaje: competencias a desarrollar y estrategias pedagógicas

Nuestra visión de educación implica un profundo cambio de la noción misma de aprendizaje, que abandone concepciones memorísticas e incluya lo necesario para el desarrollo de competencias complejas que los jóvenes apliquen en su vida. En seguida se desarrollan algunas de las competen-cias más relevantes que deberán desarrollarse a lo largo del trayecto de la educación obligatoria, de los 4 a los 18 años de edad.

Competencias del ámbito cognitivo

• Aprender de manera autónoma

La educación garantizará que los alumnos tengan oportunidad de orientar, valorar y controlar su pro-ceso de aprendizaje, comprendiendo su naturale-za, finalidad, significado y utilidad; que puedan optar por aprendizajes alternativos, o formas dis-tintas de adquirirlos; que constaten sus logros y dificultades, e identifiquen los medios más ade-cuados para apoyar su propio progreso; y que tengan oportunidades concretas para aplicar y compartir los aprendizajes adquiridos. La acción educativa deberá propiciar el desarrollo de capacidades básicas para aprender, en espe-cial las asociadas con el uso eficaz de la lectura. Los alumnos deberán adquirir una comprensión básica del funcionamiento cerebral y dominar habi-lidades relacionadas con el control de las emocio-nes y los estados de conciencia, así como con el uso eficiente de la memoria. Al concluir su educa-ción obligatoria, los alumnos estarán familiariza-


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dos con las opciones y recursos para continuar su educación y seguir aprendiendo a lo largo de toda la vida.

• Expresar la creatividad

Los educandos tendrán oportunidad de tener con-tacto y experimentar con diversas expresiones de la sensibilidad y la inteligencia humanas, así como de participar en actividades de carácter lúdico y deportivo, artístico y cultural. En las escuelas se organizarán actividades para aplicar y desarrollar la imaginación, generando formas alternativas de percibir y expresar la realidad, así como de identi-ficar problemas y proponer soluciones para resol-verlos; se brindará oportunidad de familiarizarse con metodologías diseñadas para propiciar el desarrollo del pensamiento creativo.

• Utilizar los instrumentos fundamentales de la cultura para representar, analizar y actuar, de manera efi-caz, sobre situaciones y problemas relevantes

La educación garantizará el dominio de la lengua materna y su expresión oral y escrita, instrumento de comunicación, descripción y análisis de situa-ciones y problemas, para representar razonamien-tos y adquirir nuevos aprendizajes. La educación propiciará el desarrollo de capacidades de razo-namiento lógico, en términos de la construcción de deducciones e inducciones en escenarios de incer-tidumbre, así como el dominio de los conceptos y procedimientos básicos de la matemática y las ciencias, para representar, analizar y actuar sobre situaciones de la vida cotidiana, la sociedad y la naturaleza.

Los alumnos adquirirán el dominio de las aplica-ciones más actuales y de uso más generalizado de las tecnologías de la información, como instru-mentos de comunicación y como herramientas para apoyar los procesos de aprendizaje. Adquiri-rán también un dominio suficiente del inglés para demostrar la comprensión de textos de interés general, así como para poder comunicarse en situaciones características de la vida cotidiana, en ese idioma.

Competencias relativas a la vida económica, el trabajo y la responsabilidad social

• Adquirir capacidades para incorporarse a la vida económica y el mundo del trabajo

Antes de cumplir la mayoría de edad, los nuevos ciudadanos contarán con los conocimientos y habilidades para desarrollar, de manera informada y competente, las actividades más relevantes de la vida económica, como las relacionadas con la realización de transacciones comerciales, el manejo del dinero, la creación y organización de pequeñas empresas y la búsqueda de empleo, entre otras. En particular, habrán adquirido los aprendizajes relevantes a fin de que, si así lo deci-den, puedan incorporarse de manera informada, honesta, digna y competente al mundo del trabajo.

• Integrar visión coherente de la naturaleza, las inte-racciones sociales y la vida personal

Los alumnos podrán construir interpretaciones coherentes del mundo y de su experiencia, que les permitan sustentar decisiones sobre el sentido de su propia vida, y sobre el ejercicio de sus res-


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ponsabilidades políticas y sociales. Participarán en experiencias que les permitan la vivencia y valoración de los mecanismos fundamentales de funcionamiento de la democracia. Habrán demos-trado una comprensión de sus derechos y deberes fundamentales, como ciudadanos libres y respon-sables.

En el transcurso de su educación obligatoria, y en especial durante los últimos de la misma, los alum-nos, tendrán la oportunidad de explorar, de manera sistemática, sus intereses, y las capacidades que han adquirido, con el propósito de discernir su orientación vocacional, explorar el rumbo que qui-sieran darle a su vida, y apreciar un panorama de las posibles opciones que pudieran tener para ello. En particular, habrán adquirido aprendizajes rele-vantes para asumir, de manera responsable, las decisiones involucradas en la maternidad y la paternidad, así como en el establecimiento, soste-nimiento y desarrollo de una familia.

Competencias del ámbito de la convivencia democrática

• Interactuar de manera libre, responsable, respetuosa, solidaria y constructiva

Es necesario desarrollar ambientes educativos en los que se promueva la toma de decisiones autó-nomas, la deliberación sobre principios éticos, la adopción personal y colectiva de normas explíci-tas de comportamiento y la aceptación de conse-cuencias y responsabilidades por las acciones realizadas; que propicien la interacción construc-tiva, por medio de prácticas coherentes con el

respeto de la dignidad e integridad de las perso-nas, así como de los derechos humanos; que esti-mulen la colaboración en actividades, en torno a propósitos compartidos, con acciones solidarias con quienes enfrenten situaciones de más des-ventaja; que atiendan al desarrollo de actitudes y habilidades para acordar propósitos y tareas, compartir esfuerzos y cumplir plazos.

• Aprender a resolver los conflictos mediante el diálo-go y la construcción de acuerdos

Las actividades educativas brindarán oportunida-des diversas de aprecio y valoración de otros puntos de vista en torno a situaciones concretas que pudieran incidir sobre la solución de proble-mas de la vida cotidiana, en el medio escolar o comunitario. Se desarrollarán prácticas sistemáti-cas de deliberación sobre cursos alternativos de acción para llevar a cabo actividades relevantes para los educandos y propiciar la construcción de acuerdos atendiendo a intereses distintos, a la luz de propósitos que expresen el bien común. Habrá también actividades para analizar y controlar los factores que inciden sobre comportamientos vio-lentos, así como a favorecer una expresión cons-tructiva de las emociones. Se enfatizará la pre-servación individual y colectiva de la salud, del medio ambiente y de los bienes públicos, como formas de contribuir al desarrollo de una convi-vencia democrática de alta calidad. En el mismo sentido, se enfatizará la protección de la integri-dad y seguridad de las personas, tanto en el ambiente escolar, como en el medio familiar y comunitario.


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Estrategias pedagógicas

Para crear condiciones favorables al logro de estos aprendizajes, es necesario realizar esfuerzos edu-cativos sostenidos y coherentes desde los prime-ros años de vida hasta la edad adulta, con enfo-ques pedagógicos apropiados. Estos enfoques no son distintos de los que sustentan teóricamente las reformas más recientes de la educación básica, pero sí implican no limitarse a la introducción de terminologías novedosas sin que las prácticas docentes cambien en profundidad. Algunos linea-mientos a considerar son los siguientes.

• Focalizar el esfuerzo en el progreso alcanzado por cada alumno hacia el cumplimiento de expectativas relevantes de aprendizaje

El logro de propósitos como los propuestos hace necesario organizar las actividades de enseñan-za y aprendizaje en torno al progreso alcanzado por cada educando. Cada alumno será identifica-do, reconocido y valorado individualmente. El maestro tendrá conocimiento personal de cada alumno, en especial de los antecedentes que pudieran incidir sobre su progreso; adoptará métodos de enseñanza que permitan atender a los intereses y capacidades individuales de cada estudiante y tendrá en cuenta el progreso que cada uno logre. Asimismo, aplicará procedimien-tos específicos para constatar, mostrar y apreciar los aprendizajes de cada educando, de forma que maestros y alumnos puedan identificar las oportunidades que se les pudieran presentar y los desafíos que deben superar, a fin de sostener el progreso en el aprendizaje.

• Definir mapas de progreso y trayectos formativos para articular el aprendizaje

Para apreciar y valorar el progreso alcanzado por cada alumno se establecerán mapas de progreso en los que se describirán y ejemplificarán los aprendizajes centrales que deberán alcanzar los educandos de la edad correspondiente, en los grados o ciclos escolares. Los marcos de referen-cia para evaluar el progreso de los alumnos, se alinearán con los aprendizajes a ser alcanzados, los cuales podrán expresarse en términos de estándares de desempeño. A partir de los mapas de progreso para cada edad y campo formativo se identificarán trayectos recomendables, se precisa-rán los aspectos más relevantes a atender en el progreso de los educandos y se ejemplificarán las estrategias pedagógicas más recomendables.

• Empezar cuanto antes

Es necesario iniciar lo antes posible el desarrollo de las capacidades con que los niños cuentan desde su nacimiento, emprendiendo cuanto antes esfuerzos cuyos resultados puedan manifestarse desde los primeros años vida. Para ello se debe-rán desarrollar programas de educación prenatal, para madres y padres de familia, con especial atención a los grupos más vulnerables de pobla-ción, cuidando, sobre todo, la salud y alimentación de las madres, para asegurar un curso normal del embarazo, así como para prevenir problemas que pudieran incidir en el desarrollo de los recién naci-dos.Se deberá apoyar también la educación inicial (0-3 años), atendiendo la estimulación y el desa-rrollo temprano de la capacidad para el aprendiza-


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je que tienen los niños en esa edad. En tal senti-do, prestar especial atención a la identificación de niñas y niños con características excepcionales en relación con la manifestación de determinadas capacidades y la adquisición de tipos de aprendi-zaje adecuados.

• Adoptar procedimientos para apreciar y valorar el desarrollo de los nuevos ciudadanos

A partir de la educación inicial, se aplicarán proce-dimientos específicos para valorar las capacida-des de cada alumno y su progreso en el aprendi-zaje. La aplicación de esos procedimientos se extenderá hasta que los estudiantes adquieran la condición de adultos. Esos procedimientos permi-tirán integrar un registro individualizado de los principales logros de aprendizaje alcanzados, en relación con las expectativas y mapas de progreso para las diferentes edades. En el registro que se propone, se recabará infor-mación específica sobre las fortalezas apreciadas en el aprendizaje, así como sobre las dificultades experimentadas, y los apoyos específicos que, en cada caso, hayan resultado eficaces. De esta forma, la información sistemática sobre el desa-rrollo de los alumnos, y sobre su progreso en el aprendizaje, llegará a convertirse en un recurso fundamental para ellos mismos, así como para quienes deban apoyarlos en su progreso educati-vo a lo largo del tiempo.

Definición del currículo

El currículo de la educación preescolar se reformó en 2004, el de secundaria en 2006 y el de prima-ria a lo largo de la administración 2007-2012. Las

tres reformas están basadas en el enfoque de la enseñanza por competencias y, aunque en su momento fueron realizadas de manera indepen-diente, se trató de articularlas para darles unidad mediante el Acuerdo 592, de 2011.

Sin embargo esa articulación no se logró del todo, y en cambio se diseñó un currículo que tiene aspectos positivos, como la definición de estánda-res en lengua y matemáticas y la recomendación del trabajo pedagógico por proyecto, pero resulta demasiado complejo, con exceso de contenidos, en ocasiones inconexo y desorientador para los maestros, por lo que es difícil de implantar. Además, la reforma de la educación básica y, sobre todo, la de primaria, intentó orientar la ela-boración de libros de texto pero éstos, sobre todo en algunas áreas, son a todas luces deficientes, mal dosificados, y poco adaptados a las etapas evolutivas del alumno. Si el currículo real que sigue el maestro es el que contienen los libros de texto, éstos siguen propiciando un énfasis en la cobertura de mucho material y en la transmisión de conocimientos, más que en el desarrollo de habilidades y valores.

Por lo anterior, nos parece que deberá desarro-llarse un nuevo diseño curricular, planteado desde una perspectiva diferente, que permita articular los esfuerzos educativos en todos los grados y nive-les, simplifique los contenidos, resulte claro en los resultados esperados, y estimule la creatividad de los docentes para responder a las necesidades de cada uno de sus alumnos, poniendo énfasis en el logro de habilidades básicas y superiores de pen-samiento y de valores de convivencia.


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Por ello el currículo nacional deberá centrarse en la definición clara de finalidades y expectativas, expresadas en términos de los aprendizajes fun-damentales esperados o perfiles de egreso, con mapas de progreso por grados y nivel, de manera que puedan verificarse los logros alcanzados por cada estudiante. Se definirá a partir de lo que debe saber y hacer todo alumno, y de los hábitos, actitudes y valores que debe desarrollar, de acuer-do con los elementos señalados en puntos ante-riores.

El currículo nacional privilegiará las habilidades básicas y superiores. Las primeras (lectura, escri-tura, solución de problemas matemáticos) se siguen desarrollando a lo largo de toda la forma-ción, pues no por ser básicas son objeto sólo de la educación primaria. Las habilidades superiores, complejas, se comienzan a desarrollar desde pre-escolar, pues ser superiores no significa que no deban iniciar su desarrollo desde temprana edad.

Como parte integrante del currículo nacional se recomendarán procesos básicos de enseñanza. Se definirán criterios básicos para poder distinguir:

• Procesos de enseñanza que se recomiendan para los diferentes niveles y, en su caso, para diferentes áreas curriculares, por ejemplo la participación acti-va en los procesos de aprendizaje a través de la investigación, exposición, observación y experimen-tación; el trabajo en equipo; las situaciones didácti-cas; el estudio de casos; la participación en activi-dades de servicio comunitario; el aprendizaje colaborativo en grupos heterogéneos; la práctica del deporte organizado; la aplicación de lo aprendido; la objetivación y la meta cognición; la capacidad de

preguntar; la reflexión; el desarrollo de proyectos; la deliberación y aplicación de códigos de ética; la identificación y manejo de emociones; el control de sentimientos para lidiar adecuadamente con situa-ciones conflictivas; la discusión sobre situaciones de la vida diaria, incluyendo situaciones morales; la reflexión sobre la diversidad, etc.

• Procesos de enseñanza aceptados pero no reco-mendados, como clases fundamentalmente exposi-tivas y frontales, las tareas que sustituyen lo que el maestro debe lograr en clase o la respuesta a cues-tionarios.

• Procesos de enseñanza no aceptables, como la dis-tribución de los alumnos en el salón o entre salones de acuerdo con sus calificaciones o con sus eda-des, las planas, los dictados, las copias, las meca-nizaciones y ejercitaciones no referidas a proble-mas.

• Procesos de enseñanza prohibidos y sancionados, como el maltrato físico y psicológico, la discrimina-ción o la exclusión. Las sanciones por recurrir a estas prácticas deben definirse y poderse aplicar.

Todo lo anterior debe ser del conocimiento de los padres de familia por medio de los mecanismos que se definan para la participación social a nivel escolar.

Desarrollo del currículo y materiales educativos: entidades, escuela y director

En cuanto al contenido, el currículum nacional considerará un número reducido de áreas temáti-cas y contenidos de alta relevancia, las entidades


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federativas complementarán el currículo nacional con temas propios de su contexto, evitando sobrecargar nuevamente lo que se espera que el docente desarrolle en el aula. En un espíritu de verdadero federalismo, las autoridades educati-vas estatales podrán hacerlo sin necesidad de consultar a las autoridades nacionales. Las escuelas desarrollarán el currículo nacional con contenidos que sean especialmente pertinentes para su contexto y para los niños que atienden.

Corresponde al director de escuela ejercer el liderazgo académico que permita cuidar la ense-ñanza y asegurar que los alumnos avanzan hacia el logro de los propósitos del currículo. También le toca conocer características contextuales, cul-turales y lingüísticas e identificar necesidades locales que no pueden ser satisfechas a partir de las expectativas incluidas en los currículos nacio-nal, estatal o regional, y que requieren de diseño propio o adaptación, y se debe asegurar de que el currículo propio, desarrollado en la escuela, se cumpla.

Para ello debe movilizar a su equipo docente y lograr el compromiso tanto con los propósitos de diseño o adecuación curricular, como con el logro de los resultados esperados con todos los alum-nos. Esto implica tener mecanismos de planea-ción, evaluación y actualización docente; infor-mar y obtener apoyos de las autoridades educativas y de las familias de los alumnos, y de los propios alumnos, procurando su participación en el logro de los propósitos escolares; y rendir cuentas sobre los avances alcanzados a la comu-nidad, a través de los mecanismos de participa-ción social que se definan.

Para que lo anterior sea posible, deben redefinirse las funciones del director y los procesos para desa-rrollar las capacidades respectivas. El director debe poder decidir con relativa autonomía, y rendir cuen-tas sobre el logro de los propósitos curriculares aplicados en la escuela. La evaluación periódica de su función, deberá repercutir en estímulos, monetarios u otros, tendrá como elemento funda-mental el cabal cumplimiento de sus funciones.

Las escuelas deberán tener márgenes considera-bles de autonomía para definir, además de los pro-pósitos nacionales y estatales, finalidades y con-tenidos del currículum según las características de su contexto y alumnos. Puesto que escuelas y docentes no han tenido la libertad de construir un currículo adaptado a sus circunstancias, necesita-rán importantes apoyos para poderlo hacer. Este apoyo deberá proceder de las zonas de educación básica y las instancias intermedias de que se hablará posteriormente, para lo cual se deberá priorizar el desarrollo de capacidades de supervi-sores y asesores técnico-pedagógicos.

Las zonas de educación básica deberán contar a su vez con apoyo de instancias estatales para cumplir con calidad la función de apoyar el desa-rrollo de una creciente capacidad para atender la diversidad y lograr mayor equidad de resultados de aprendizaje por parte de las escuelas. Las autori-dades educativas deberán funcionar con criterios de equidad, procurando apoyar con mayores esfuerzos y recursos a las escuelas de su región que más lo necesiten. Las autoridades serán eva-luadas periódicamente en función del logro de esos propósitos, e incentivadas y recompensadas en forma adecuada.


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El gobierno federal diseñará, editará y distribuirá materiales educativos diversos de apoyo al currí-culo. Su uso no tendrá carácter obligatorio, aunque serán de distribución gratuita. Las entidades fede-rativas también elaborarán sus materiales educa-tivos, congruentes con sus propias propuestas curriculares. Tanto el gobierno federal y las auto-ridades estatales, aprovecharán las posibilidades crecientes que ofrecen las tecnologías de la infor-mación y la comunicación, en particular las aso-ciadas con la Internet, para generar nuevas formas de desarrollo y uso de materiales educativos de alto grado de eficacia. Deberá hacerse mayor uso de los libros electrónicos interactivos. Las zonas de educación básica y las escuelas también podrán elaborar materiales en apoyo al currículo que defi-nan.

Todos los materiales educativos que se elaboren en cualquiera de las instancias mencionadas serán de libre acceso, o distribución gratuita, para la población.

El control del currículo: la evaluación

Los propósitos del currículo nacional deberán lograrse en todas las escuelas, pero podrán alcan-zarse mejor en la medida en que se trabajen con-tenidos a partir de las definiciones que cada escue-la haga de las necesidades y potencialidades de aprendizaje de sus alumnos y de los mejores pro-cedimientos pedagógicos para atenderlas. Los perfiles de egreso y los mapas de progreso debe-rán ayudar a los docentes y a la escuela a ir cons-tatando los avances que respecto del currículo nacional vayan teniendo sus alumnos.

Las evaluaciones nacionales de aprendizaje, cen-sales y basadas en muestras, darán información a las autoridades sobre los niveles de logro y las diferencias entre entidades federativas, tipos de escuela y regiones rurales y urbanas o de distinto nivel de marginación, que deberán atenderse. Las evaluaciones externas estarán basadas en los propósitos del currículo nacional, enfatizarán el desarrollo de habilidades y competencias y no incluirán contenidos susceptibles de sesgo para determinados grupos poblacionales.Las pruebas nacionales deberán diseñarse y utili-zarse para identificar áreas en que las instancias de apoyo a las escuelas deban centrar la aten-ción, así como las escuelas que requieren una atención más cercana para que todos los alumnos desarrollen las competencias establecidas. Las zonas de educación básica apoyarán a las escuelas para evaluar sus propósitos complementarios. Ideal-mente las propias escuelas desarrollarán las capacida-des necesarias para evaluar sus logros e iniciar nuevos ciclos de mejora. De las evaluaciones que ellas mismas realizan deberán dar cuenta a las autoridades de las zonas escolares.

Lo anterior no debe hacer perder de vista que el principal evaluador del progreso del alumno es su maestro y el propio alumno. La evaluación más importante es la que se basa en la evidencia ema-nada de cada experiencia de aprendizaje. La evaluación que realiza el maestro tiene tres propósitos fundamentales:

• Retroalimentar al alumno, de manera que éste sepa lo que ya logró, lo que le falta, cuáles son sus difi-cultades, cómo superarlas, y cómo alcanzar los pro-


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pósitos. Es un mecanismo para atender a cada alumno en función de sus características específi-cas.

• Retroalimentar al maestro, de forma que pueda revisar sus prácticas de enseñanza en función del grado en que está logrando lo que se propuso, en el tiempo en que se lo propuso, y con todos los alum-nos y, en su caso, innovar estrategias didácticas y formarse o autoformarse para poderlo llevar a cabo. Los procesos de formación de maestros deben tomar como escenario de partida la evaluación de sus alumnos.

• Permitir al maestro identificar cuáles alumnos están logrando de manera aceptable los objetivos y cuáles no, en función del avance hacia los perfiles de egre-so, para atender oportunamente a los que tengan dificultades para lograr los propósitos y expectativas de aprendizaje y no permitir que se genere el reza-go escolar. Asimismo, el maestro podrá identificar intereses y talentos para que los alumnos que sí alcanzan los propósitos persigan sus intereses en el tiempo disponible para ello.

La evaluación que hace el alumno complementa a la del maestro y tiene como propósitos:

• Permitir al alumno valorar lo aprendido y darse cuenta de cómo lo logró, para que sea cada vez más capaz de transferir procesos exitosos de apren-dizaje a otras tareas.

• Permitirle identificar qué debe hacer para lograr los propósitos y, junto con el maestro, trazar un plan y un calendario para alcanzarlo.

• Permitirle identificar sus fortalezas y debilidades, gustos, aptitudes y actitudes.

Es preciso evitar el rezago escolar, desde sus orí-genes en el aula y atender de manera inmediata a los alumnos que, por alguna razón, experimen-tan rezagos en su progreso hacia el logro de aprendizajes relevantes.

La reprobación debe ser sustituida por prácticas que permitan la identificación y solución, oportuna y eficaz, de los problemas de aprendizaje que enfrenten los alumnos. Desde la federación, los estados y zonas escolares se impulsará la evalua-ción formativa en el ámbito escolar, de manera tal que el rezago escolar sea atendido y resuelto tan pronto como se presente y no se permita la acu-mulación de rezagos que culminan al final del año escolar en reprobación; ésta se deberá evitar pre-viniéndola, pues se sabe que es causa importante de la deserción. Esta última también deberá ser evitada; la federación y las entidades establecerán los lineamientos necesarios para que no ocurra, y las zonas escolares brindarán apoyo a las escue-las para evitarla.

Educación destinada a poblaciones indígenas

Los indígenas tienen derecho a ser educados en su lengua, además del español, y respecto de los contenidos propios de su cultura. Hasta ahora esto no se ha desarrollado bien en nuestro sistema educativo y los indígenas son los que menos aprenden en la escuela. La segregación de la edu-cación indígena en una entidad marginal del siste-ma educativo ha permitido que se desarrolle con estándares propios, personal poco calificado y


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un ambiente que priorice el respeto y sancione toda manifestación de discriminación. Apreciar la diversidad lingüística debe ser parte del enfoque intercultural en las escuelas con estas caracterís-ticas.Con base en lo anterior, la propuesta general que formulamos en lo que toca al currículo, es que el sistema educativo mexicano deberá:

La propuesta se concreta en varios puntos que forman la visión de lo que México necesita en el largo plazo. En ese horizonte, la situación se caracterizará porque:

ϕ En las escuelas mexicanas estarán operando múlti-ples formas de acceder a los estándares nacionales y múltiples procesos tendientes a objetivos adecua-dos a condiciones regionales y locales.

ϕ Las entidades federativas constituirán espacios vita-les de innovación educativa y de fortalecimiento de la función docente.

ausencia lamentable de pedagogías que permitan el bilingüismo y la educación intercultural. Por eso parece conveniente que la educación indígena se administre desde el corazón de los sistemas edu-cativos estatales, no de manera segregada.Cuando se atiende a poblaciones indígenas, siguiendo los principios básicos de la atención de la diversidad, deberá asegurarse que las escuelas tengan profesores que dominen la lengua indíge-na, además del español. La metodología a seguir debe ser de doble inmersión: una parte del día deberán trabajarse las asignaturas básicas (lec-toescritura y matemáticas) en la lengua materna de los alumnos. La otra parte se trabajarán las demás asignaturas (ciencias naturales, ciencias sociales, educación artística) en español, con una pedagogía de segunda lengua.Mediante la definición regional y escolar de conte-nidos, las escuelas cuidarán que los contenidos culturales propios del pueblo indígena que se está atendiendo se incorporen al currículo. Esto supone que el Estado invierta de manera importante en la formación de docentes indígenas para que mane-jen su lengua de forma escrita y la pedagogía de la enseñanza de primeras y segundas lenguas; y en la formación de docentes regulares en la ense-ñanza del español como segunda lengua. Esta situación debe ser vigente a lo largo de toda la educación obligatoria.En escuelas regulares con población multicultural, la educación intercultural debe ser el enfoque edu-cativo que prevalezca, de manera que la diversi-dad se convierta en ventaja pedagógica y los saberes de los alumnos culturalmente diversos sirvan para enriquecer el aprendizaje de todos, en

Sustituir el actual currículo de educación básica por otro centrado en un conjunto reducido de finalidades, expresadas en términos de competencias clave, que permita a estados, regiones, zonas y escuelas decidir sobre contenidos y métodos en función de necesidades locales y condiciones de los alumnos.


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ϕ Los tres niveles de gobierno estarán produciendo materiales educativos de alto nivel, tanto aprove-chando pedagógicamente las TIC, como en papel y en otros medios.

ϕ Habrá mecanismos en marcha para asegurar la participación social en la escuela, en los municipios, en los estados y a nivel nacional, de tal forma que ésta se oriente a mejorar la calidad, pertinencia y equidad de los procesos educativos en el nivel correspondiente.

En un horizonte más cercano, la propuesta se concreta señalando que los primeros pasos a dar para transformar los aspectos curriculares impli-can en particular que se alcancen las siguientes metas 2018:

ϕ Reformular el currículo de educación obligatoria (4-18), claramente articulado y con mapas de pro-greso.

ϕ Elaborar materiales diversificados de apoyo a dicho currículo.

ϕ Establecer mecanismos que aseguren el apoyo cer-cano a las escuelas desde las zonas de educación básica, basados en una evaluación formativa de la práctica docente.

ϕ Diseñar y aplicar instrumentos de evaluación que permitan conocer cómo avanza cada escuela en el logro de los estándares definidos a nivel nacional.

ϕ Poner en operación mecanismos para asegurar que las escuelas que muestren dificultades para lograr los estándares con todos sus alumnos reciban los apoyos correspondientes.

Los maestros: formación inicial y permanente

Los inicios de la formación profesional de maes-tros de educación elemental se remontan a la segunda mitad del siglo XIX, con la fundación de normales. Tras la creación de la SEP, Vasconcelos impulsó la expansión del sistema educativo para llegar a las masas rurales lo que, en las décadas de 1920 y 1930, incluyó la escuela rural mexicana y las normales rurales. Todavía a principios de la década de 1940 buena parte de los maestros de primaria no tenía formación profesional. Entre 1943 y 1946 Jaime Torres Bodet impulsó la creación del Instituto Federal de Capacitación del Magisterio, “la escuela normal más grande del mundo”. En el Plan de Once Años, Torres Bodet impulsó la expan-sión de la primaria y la formación de maestros, con los centros regionales de educación normal.

Para fines de la década de 1970 la mayoría de los docentes de primaria tenía ya formación de normal básica. Esto, la reducción de la presión demográ-fica y, como consecuencia, la disminución correla-tiva de la demanda de maestros, llevó a que en 1984 la preparación de los futuros docentes se elevara a nivel licenciatura y se encomendara a la Universidad Pedagógica Nacional, creada en 1978, la tarea de que los maestros en servicio alcanza-ran ese nivel. Como resultado, prácticamente todos los maestros de primaria, hoy activos, cuentan con el nivel de licenciatura que, en una abrumadora mayoría, obtuvieron en una escuela normal. En el caso de los maestros de secundaria, la mayoría contaba ya con licenciatura, y una minoría signifi-cativa con formación de licenciatura universitaria.

3.2.2


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Pese a ello, la formación de muchos maestros mexicanos tiene limitaciones claras, tanto en lo que se refiere al dominio de los contenidos disci-plinarios como en aspectos pedagógicos, sobre todo teniendo en cuenta las exigencias que plan-tean a los docentes la revolución cognitiva y los avances tecnológicos. Las sucesivas reformas curriculares de la educación preescolar, la prima-ria y la secundaria, así como la Reforma Integral de la Educación Básica de 2011, han tratado de incorporar los avances psicopedagógicos mencio-nados, pero lo han hecho de manera limitada y la formación inicial de los docentes no se ha refor-mado de manera oportuna y congruente.

El gran número de normales creadas en la década de 1960 no se redujo cuando la matrícula de pri-maria dejó de crecer a principios de la de 1980, aunque sí lo hizo el alumnado, cuando el requisito de acceso a los estudios dejó de ser la secundaria y fue el bachillerato. Cerca de 450 normales, alre-dedor de la mitad públicas, atienden en promedio unos 300 alumnos cada una, con recursos preca-rios y personal que en pocos casos tiene posgra-do. Sólo a partir de 2005 se emprendieron esfuer-zos por hacer que las normales tuvieran realmente las características de una institución de educación superior, aunque los avances logrados son aún insuficientes.

El plan de estudios de la Licenciatura de Educa-ción Primaria de las normales tiene poca profundi-dad respecto al conocimiento de las asignaturas que se imparten en la escuela: lengua, matemáti-cas, español, ciencias naturales, geografía, forma-ción cívica y ética, educación artística y educación física. Aunque una competencia profesional nece-

saria según el perfil de egreso es el adecuado dominio del contenido de las asignaturas, el aná-lisis del plan de estudios muestra que la mayor parte del tiempo se dedica a la formación pedagó-gica, y en proporciones mínimas a conocimientos contextuales de la práctica docente y a contenidos disciplinarios.Los esfuerzos de actualización de los maestros en servicio suelen adolecer también de serias limita-ciones: aunque las actividades son numerosas, en general se trata de cursos de corta duración, de contenido a veces poco relevante y por lo general teórico, con una metodología basada en presenta-ciones por personas supuestamente conocedoras del tema, pero el enfoque de cascada que se suele utilizar hace que no pocos de los exposito-res tengan en realidad un dominio insuficiente de los contenidos que manejan. De las deficiencias de la formación inicial y la actualización en servicio se derivan las limitacio-nes de la preparación de gran parte de los maes-tros mexicanos. A la endogamia y las carencias y el escaso rigor académico de las escuelas norma-les, se añade la presencia de mecanismos de acceso a la profesión, permanencia en ella y pro-moción horizontal que no toman exclusivamente en cuenta las competencias demostradas de los aspirantes, sino privilegios corporativos y lealta-des políticas que es necesario eliminar.Los aumentos salariales y estímulos del programa Carrera Magisterial, resultado del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB), consiguieron mejorar el ingreso de los docentes (que se compara favorablemente con el de otros trabajadores mexicanos y el de maestros


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de países desarrollados, según el PIB per cápita) pero no impulsaron la profesionalización del magisterio. Para asignar los estímulos, el programa Carrera Magisterial estableció criterios que incluían una evaluación de conocimientos de los maestros y otra de los conocimientos de sus alumnos, según sus resultados en la prueba ENLACE. El peso de los factores para asignar los estímulos se ha modi-ficado y en la actualidad el de los resultados de ENLACE es de 50 por ciento. Según la opinión de los especialistas, usar los resultados de los alum-nos no es buena base para sustentar decisiones sobre maestros y escuelas individuales. Además, el hecho de que los resultados de esas evaluacio-nes tengan ese tipo de consecuencias, propicia la aparición de actividades que deterioran la práctica docente y corrompen la evaluación misma.Ha persistido la discrecionalidad en la asignación de plazas docentes y la falta de información sobre su número y distribución, lo que propicia abusos. Sólo hace poco, por la presión de algunos secto-res de la sociedad, los criterios y formas de acce-der a las plazas comenzaron a transparentarse, en un esfuerzo insuficiente todavía. La fuerza de la principal organización sindical del magisterio y la debilidad de la autoridad del sector, ha llevado al sindicato a ocupar posiciones de autoridad e inter-venir inapropiadamente en temas ajenos a las relaciones laborales, donde esa intervención es legítima. Esto se acentúa en cuestiones relativas al magisterio, incluyendo las escuelas de forma-ción inicial y los mecanismos de promoción.En lo relativo a educación media superior, el diseño y la implementación de la Reforma Integral

de la Educación Media Superior (RIEMS) puso de manifiesto la deuda que se tiene con este tipo educativo, en particular lo referido a los docentes, en donde hay también carencias de profesionali-zación. Si bien el profesorado de media superior procede de diversas formaciones, más de la terce-ra parte no terminó estudios superiores, y su for-mación pedagógica es escasa o deficiente.Una de las acciones de la RIEMS es el Programa de Formación de Docentes de Educación Media Superior, cuyo objetivo es contribuir a alcanzar el perfil docente correspondiente, formado por capa-cidades para promover en los educandos los valo-res, habilidades y competencias que demanda la sociedad actual. El Programa comprende un Diplo-mado en Competencias Docentes en el Nivel Medio Superior, coordinado por la ANUIES, y especialidades impartidas por la Universidad Pedagógica Nacional, así como un programa de certificación. También se ha definido una serie de competencias de liderazgo de los directivos de planteles de educación media superior y se ha puesto en marcha un programa de formación simi-lar al de docentes. Hay, pues, un esfuerzo de la Secretaría de Educación Pública, en acuerdo con las autoridades educativas estatales, por atender la formación de docentes y directivos. En ambos casos el escenario de partida fue la definición de un perfil deseable, para luego colocar apoyos para que todos los docentes y directivos lo alcancen. Sin embargo el camino por recorrer es largo. En particular, es necesario no sólo lograr que los docentes acrediten el Diplomado en Competencias Docentes sino la certificación correspondiente, aspecto en el cual el avance es mínimo hasta el momento, lo que no contribuye a que las escuelas


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ingresen al Sistema Nacional de Bachillerato y se promuevan dentro del mismo. La obligatoriedad de la educación media superior ubica en nueva perspectiva la RIEMS. La incorpo-ración de planteles al Sistema Nacional de Bachi-llerato se hará con más rapidez de continuar la política de promoción de la reforma y asignación de recursos para apoyar los planes de mejora de las instituciones. Habrá urgencia por contar con programas de desarrollo profesional de docentes y directivos.Este sucinto diagnóstico sugiere que, para contar con los docentes necesarios para mejorar sustan-cialmente la calidad de la educación básica y media superior, o la educación básica en la pers-pectiva propuesta en este documento, se tienen que plantear propuestas de las que deriven accio-nes muy distintas de las que hasta ahora se han implementado.La importancia de los maestros en cualquier esfuerzo por tener una educación de calidad para todos, no es exagerada. Decir que la educación no puede mejorar al margen de sus docentes no es un lugar común. Es una afirmación sustentada, pues en el maestro recae buena parte de la mejora de los procesos pedagógicos y de gestión de las escuelas, y no se podrá aspirar a mejorar resulta-dos si no se mejoran los procesos para obtener-los. Esta afirmación debe entenderse en relación con las ideas sobre enseñanza, aprendizaje y currículo de los apartados anteriores. En forma consistente con esas ideas, creemos que los maestros y las maestras deben dejar de ser tratados como técni-

cos que operan lo que otros diseñan; instancias educativas y sociedad deben tratarlos como los profesionales que son y, en particular, profesiona-les del aprendizaje y la enseñanza. La profesionalización docente refiere a la capaci-dad, las competencias, la responsabilidad y el compromiso del docente para tomar decisiones, e implica al menos cinco componentes interrelacio-nados:

• Dominio de los contenidos a manejar y de las for-mas de propiciar y orientar su aprendizaje, lo que especifica el carácter de profesionales de la peda-gogía, tarea cada vez más compleja en una socie-dad dominada por el cambio científico y tecnológico.

• Conocimientos sobre la naturaleza de los educan-dos y sobre las circunstancias socioeconómicas y culturales en que viven, cuya complejidad y dina-mismo son desafíos adicionales para ejercer con eficacia la función pedagógica.

• Capacidad para analizar, reflexionar y evaluar el propio desempeño y buscar, junto con otros docen-tes, caminos para su mejoramiento.

• Capacidad de rendir cuentas sobre su trabajo, en el marco de una ética profesional que se ve ensan-chada a lo largo del tiempo.

• Capacidad de organización profesional, centrada el fortalecimiento de la calidad de la profesión, distinta de la sindical cuya función es la defensa de las con-diciones laborales y salariales.

Las políticas de desarrollo profesional de docentes deberán darse en dos ámbitos relacionados: la forma-


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ción inicial y continua; y las condiciones laborales y salariales que inciden necesariamente en la calidad de su trabajo. Con base en las consideraciones anteriores, la pro-puesta general que hacemos respecto a este punto se sintetiza diciendo que el sistema educativo mexicano deberá:

El mayor desafío es construir una visión articula-da, sólida, creíble y viable de la trayectoria profe-sional docente, y diseñar e implementar acciones de selección, formación y evaluación que asegu-ren la más alta calidad profesional y humana de los docentes y directivos escolares. Es necesario un trabajo colectivo que, con un liderazgo fuerte, permita definir qué es para México la buena ense-ñanza.

No es un trabajo sencillo, porque hay que alcanzar los consensos sociales y del magisterio que per-mitan a todos reconocer y aplicar los conocimien-tos, habilidades, destrezas, aptitudes y valores de la enseñanza, promover el logro de aprendizajes de alta relevancia y asegurar una gestión eficaz para las escuelas de México. A partir de ello, con-

Renovar las instituciones y programas para la selección, formación inicial y actualización en servicio de los docentes, evaluando el desempeño de éstos con sistemas confiables, acordes con la complejidad de su tarea, a fin de que en todas las escuelas se cuente con maestros competentes a los que se remunere y reconozca en forma congruente con su responsabilidad.

seguir hacer realidad lo que se defina será una tarea que implicará definiciones, diseño, imple-mentación y evaluación.

Mención especial requiere la profesionalización de los formadores de docentes. Si la calidad de un sistema educativo no puede ser mayor que la de sus docentes, la calidad de la formación de éstos no será mayor que la de los formadores. Por ello es necesario construir mecanismos que permitan abrir la formación de docentes de educación ini-cial a media superior a la participación de otros profesionales que contribuyan a ampliar los hori-zontes de conocimiento y cultura rompiendo el círculo endogámico que suele existir en las insti-tuciones formadoras de docentes.

Partiendo de una definición consensuada de buena enseñanza, el primer paso de la trayectoria profesional será atraer buenos aspirantes a la profesión docente y aumentar el nivel de exigen-cia para entrar a excelentes instituciones de for-mación inicial. Seguirá asegurar la calidad de esa formación con un buen currículo, formadores de docentes con el perfil idóneo de un profesor de la educación superior, evaluación rigurosa del apren-dizaje alcanzado y práctica monitoreada. Después deberá haber mecanismos exigentes para otorgar plazas con periodos de prueba supervisados. Durante la vida profesional deberá haber meca-nismos diversos para la profesionalización de docentes en servicio, un sistema de evaluación orientado a la mejora, que reconozca la compleji-dad de la actividad, asociado con la promoción horizontal mediante estímulos económicos de apoyo a la mejora permanente de la práctica docente.


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A partir de todo ello, la propuesta en lo relativo al magisterio se concreta en varios puntos que con-forman la visión de lo que nuestro país necesita en el largo plazo:

ϕ La educación obligatoria tendrá docentes profesio-nales, capaces de tomar decisiones e implementar prácticas adecuadas a las características de sus alumnos, para alcanzar los propósitos definidos en el currículo nacional y propio de la escuela.

ϕ Los docentes se formarán en programas de casas de estudio que tengan la estructura y los recursos humanos y materiales adecuados para desarrollar con excelente calidad todas las funciones que corresponden a una institución de educación supe-rior.

ϕ Los procesos de ingreso a esos programas permiti-rán seleccionar a los mejores candidatos que, tras recibir una formación adecuada, se integrarán a las escuelas con el acompañamiento necesario para asegurar una correcta selección y una adecuada integración.

ϕ Estarán en operación sistemas de evaluación de docentes en ejercicio que tendrán en cuenta la com-plejidad de sus funciones y serán base confiable para las decisiones de permanencia y promoción, certificación y recertificación.

ϕ Con base en esos sistemas los maestros recibirán remuneraciones apropiadas y estímulos, así como el reconocimiento de la sociedad.

En el corto plazo la propuesta se concreta seña-lando que los primeros pasos a dar para transfor-mar el perfil del magisterio mexicano implican que se alcancen las siguientes metas 2018:

ϕ Diseñar una política de profesionalización docente que recupere las mejores prácticas al respecto a partir de una definición consensuada de buena ense-ñanza, caracterizando las etapas de la trayectoria profesional e identificando necesidades de desarro-llo de cada una.

ϕ Diseñar y comenzar a aplicar un sistema de evalua-ción docente precisando propósitos, mecanismos, períodos y consecuencias.

ϕ Universalizar los concursos para asignar todas las plazas docentes.

ϕ Contar con planes estatales que estimen el número de docentes que se requerirán en cada ciclo esco-lar, con un horizonte de 30 años, considerando nuevas plazas y vacantes por jubilación u otro moti-vo.

ϕ Definir un nuevo marco institucional para la forma-ción inicial de docentes, que considere escuelas normales fortalecidas como instituciones de educa-ción superior y permita a otras instituciones de edu-cación superior tener programas de este tipo, fomentando alianzas entre normales y universida-des, centros de excelencia y redes nacionales.

ϕ Tener esquemas de profesionalización de formado-res de docentes.

ϕ Formar especialistas para la educación de 0 a 2 años de edad.

ϕ Evaluar los alcances y límites de la RIEMS en cuan-to a formación de docentes y directivos e impulsar nuevas acciones en ese sentido.


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Directores, escuelas e instancias de apoyo

Los docentes a que se refiere el apartado anterior son la pieza clave del sistema educativo, pero su trabajo no se realiza de manera aislada, sino junto con otros maestros, en una escuela y una zona escolar que pertenecen al sistema de una entidad federativa. Por eso cualquier esfuerzo de mejora de la calidad debe tener en cuenta la figura del director de escuela y el apoyo que docentes y escuelas deben recibir por parte de las instancias superiores del sistema. Escuelas, zonas e instan-cias superiores tienen competencias y cumplen funciones que se pueden organizar de distinta manera. Analizaremos los límites de la forma en que esas estructuras operan actualmente y pro-pondremos una alternativa.La acción educativa tiene lugar en escuelas de muy diverso tipo y tamaño: unas con sólo un nivel (preescolar, primaria, secundaria o media supe-rior) y otras en las que operan varios. Unas gran-des, con varios grupos y más de 100 alumnos por grado, con uno o más docentes para cada uno, director y personal de apoyo; otras pequeñas, de organización incompleta, un docente para varios grados y/o varias asignaturas, sin director ni per-sonal de apoyo. Las diferencias de infraestructura y equipamiento son grandes. En cada entidad y a nivel nacional existen instancias de coordinación y dirección, así como cuerpos de apoyo de varios tipos. Todos esos elementos conforman el sistema educativo nacional.Hay diversas formas de organizar ese conjunto. Desde los inicios de la educación pública en México en la segunda mitad del siglo XIX hasta la constitución de 1917, la responsabilidad funda-

3.2.3 mental recaía en los estados. Tras un breve parén-tesis en que se pretendió municipalizar el sistema, a partir de 1921 coexistieron sistemas estatales con uno federal de crecientes dimensiones y peso, lo que condujo a una fuerte centralización, sobre todo de la década de 1930 a la de 1970. Comen-zaron luego pasos en dirección de una creciente descentralización. En marzo de 1978 se crearon las delegaciones de la SEP en los estados, que en la década siguiente se transformaron en Unidades de Servicios Educativos a Descentralizar.

La Ley General de Educación (LGE) de 1993, fruto del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB) del año ante-rior, ha sido hasta ahora el paso más importante en la dirección mencionada. Además de definir a los tres años de la secundaria como obligatorios y parte de la educación básica, el ANMEB y la LGE plantearon una amplia descentralización de ese tipo educativo.

A 20 años de distancia es posible advertir, sin embargo, que el planteamiento fue insuficiente y que la organización del sistema y la distribución de competencias entre los órdenes de gobierno federal, estatal y municipal sigue siendo un tema pendiente, tanto más importante cuanto que hay una relación muy distinta a la que prevalecía en 1992 entre el ejecutivo federal y los de las entida-des federativas, que no se refleja en la forma en que se regula el sistema educativo actualmente.

La distribución de competencias que establece la LGE deja en manos del ejecutivo federal todos los aspectos normativos y asigna a las entidades un papel que se reduce a la gestión de las escuelas, con intervención limitada en cuestiones clave. No se asigna tampoco papel significativo al municipio.


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Esa distribución debe replantearse dando lugar a un verdadero sistema federal, acorde con la estructura jurídica de la nación y su nueva realidad política. Las decisiones fundamentales deberán ser atribuidas al conjunto de las entidades, no sólo al ejecutivo federal y, además habrá de recono-cerse la importancia del nivel municipal. La incom-pleta descentralización de 1992 propició además que en los estados se reprodujeran los vicios del centralismo nacional, sin reconocer la importancia del trabajo de cada escuela y la necesidad de un considerable grado de autonomía, sin el cual será insuficiente transferir competencias federales al estado, o incluso al municipio. Los estados grandes tienen instancias regionales pero en general atienden fundamentalmente asun-tos administrativos. Algunas entidades han esta-blecido Centros de Desarrollo Educativo (CDE) como medios para la instrumentación de las políti-cas y fines estatales resultado de la planeación y para brindar apoyo técnico pedagógico a conjun-tos de escuelas, y la Reforma Integral de la Edu-cación Básica de 2011 plantea como una estrate-gia nacional la creación de ese tipo de instancias.Sin embargo el papel de las figuras individuales que se sitúan en esas instancias, en particular los directores de escuela y los supervisores, tradicio-nalmente ha sido sobre todo administrativo. Lo anterior es notorio en el caso de los supervisores, que están a cargo de zonas que van de una docena a más de medio centenar de escuelas, y suelen contar con el apoyo de los asesores técnico-peda-gógicos.El director de una escuela pública de educación básica no puede tomar prácticamente ninguna deci-

sión importante para el buen funcionamiento de la escuela a su cargo, en lo pedagógico –el currículo nacional es exhaustivo y rígido— y lo administrati-vo, pues todo lo relativo a la contratación de docen-tes y su promoción depende de otras instancias.

Si se tiene presente lo que dice la investigación sobre escuelas eficaces en cuanto a la importancia del papel de un buen director, que puede lograr que los maestros de un centro escolar trabajen en equipo con un propósito común, y mediante un esfuerzo colectivo consigan que los alumnos tengan mejores niveles de aprendizaje, se podrá dimensio-nar el peso de estos rasgos deficientes de nuestro sistema educativo.

Por otra parte, la federalización derivada del ANMEB no incluyó a la educación media superior, por lo que sigue habiendo en las entidades alum-nos en planteles que dependen de la SEP, además de instituciones estatales, dependientes de las universidades autónomas, o privadas. La Reforma de la Educación Media Superior intenta dar cohe-rencia al conjunto, pero los avances son todavía incipientes.

Como se ha dicho, la magnitud del sistema educa-tivo mexicano y la variedad de condiciones de las entidades y regiones del país hacen inadecuado un currículo detallado y único, que es uno de los factores que explican la desigualdad de resulta-dos. En el mismo sentido, una estructura centrali-zada y vertical, como la que prevalece aún des-pués de la insuficiente descentralización derivada del ANMEB –con atribuciones limitadas para las entidades y prácticamente nulas para las escue-las, la prevalencia de funciones administrativas en


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las instancias de apoyo y reglas que no permiten que los directores de escuela ejerzan el liderazgo que les correspondería— no es la mejor para un funcionamiento dinámico de las escuelas, como exigen las condiciones de la sociedad y la peda-gogía del siglo XXI.

Por ello, en lo que se refiere a los directores, las escuelas y las instancias que deben brindar apoyo a unos y otras, nuestra propuesta general es:

Reorientar la operación de la educación de 0 a 18 años poniendo en el centro escuelas con directores facultados para tomar decisiones pedagógicas y administrativas e instancias cercanas que les brinden apoyo. Con esquemas de planeación y coordinación que den respuestas oportunas a los problemas con una visión integral de todos los niveles, de tal forma que se constituyan 32 sistemas estatales plenamente responsables de la gestión escolar, que en conjunto integren un sistema nacional en el que la instancia federal tenga un papel estratégico y compensatorio.

Esta propuesta de largo plazo implica una profun-da transformación del sistema educativo, pero es consistente con la naturaleza federal del estado mexicano y con la idea de que la calidad de la educación se consigue mediante el progreso indi-vidual de cada alumno en la adquisición de apren-dizajes de una alta relevancia, alcanzado en cada salón de clases y en cada escuela, por lo que el centro de gravedad debe situarse en la base de la

estructura, con los niveles regional, estatal y nacio-nal como elementos de apoyo para la base, en forma congruente con el principio de subsidiarie-dad.

En esta perspectiva, el sistema educativo nacional será el conjunto de 32 sistemas educativos de otras tantas entidades federativas, cada una de las cuales será plenamente responsable del mismo, y no sólo la ejecutora de decisiones toma-das centralmente. Las funciones normativa y de evaluación no serán ya competencia exclusiva del nivel federal, sino compartida por las autoridades educativas de las 32 entidades. El papel de la federación será fundamentalmente de visión estra-tégica nacional, de coordinación de esfuerzos, compensatorio y de supervisión general de la ren-dición de cuentas.

Lo anterior, junto con la noción de una educación básica que incluya los servicios que se ofrecen a personas de 0 a 18 años de edad, implica la fede-ralización completa de las modalidades de la actual educación media superior, así como de la oferta educativa del Consejo Nacional de Fomento a la Educación (CONAFE), a fin de que todos los ser-vicios para las personas en el rango de edad men-cionado dependan de las autoridades estatales.

En el régimen de obligatoriedad de la educación media superior resulta indispensable establecer en cada entidad federativa esquemas efectivos de coordinación y planeación, que permitan tomar, con toda oportunidad, las decisiones más adecua-das para ampliar las capacidades de atención y la asignación de los espacios disponibles a los egre-sados de la secundaria, mejorando la oportunidad


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de acceso a una educación de buena calidad con-tribuyendo a la equidad. Las Comisiones para la Planeación y Programación de la Educación Media Superior (CEPPEMS) que hay en los estados deberían contribuir a esta tarea, pero su composi-ción actual y la ineficacia de su funcionamiento obligan a pensar en otros esquemas. En su lugar, y buscando la articulación con los niveles previos, en cada entidad debería establecerse un sistema que integre a todas las instituciones de educación media superior y por subsistemas, teniendo en cuenta diferencias de identidad, régimen jurídico y patrimonio, buscando que todas contribuyan de manera coherente al logro de los objetivos de los planes de desarrollo estatales.

En preescolar, primaria y secundaria es necesario adoptar una noción de escuela diferente de la actual, cuando incluso cada uno de los turnos que operan en un mismo edificio tiene por sí mismo estatus de centro de trabajo. En el caso de plan-teles pequeños, más autonomía implicará que varios, ubicados en lugares diferentes, operen como uno solo. La autonomía de la escuela reque-rirá adecuaciones en las estructuras superiores, instancias cercanas que le brinden el apoyo nece-sario y una descentralización plena.

La noción de Centro de Trabajo en el limitado sen-tido de unidad administrativa que tiene clave (CCT) deberá modificarse para concebir cada Centro Educativo como un conjunto con suficien-tes alumnos y docentes (de uno o varios turnos o planteles y uno o más niveles, preescolar, prima-ria, secundaria y también media superior) que permita un trabajo colegiado, con un solo director

con capacidad ejecutiva y participación de los padres de familia, de manera que cada Centro tome decisiones relevantes pedagógico-adminis-trativas, dando continuidad a los niveles de la edu-cación 0-18. En lo pedagógico, para que haya congruencia en los procesos educativos que tienen lugar a lo largo del trayecto de preescolar a secundaria –y ahora hasta media superior, sin dejar de lado la inicial— es necesario que los aprendizajes esperados, las competencias y los estándares del currículo de cada nivel estén alineados con los de los demás niveles, pero no basta: es necesario que los pro-cesos de enseñanza y aprendizaje sean también consistentes. Independientemente de que se agru-pen niveles educativos en uno o varios planteles, se deberá buscar la forma de asegurar tal con-gruencia. La noción de Centro Educativo que se propone deberá facilitarlo. Las decisiones pedagógicas permitirán que cada Centro Educativo desarrolle y concrete el currículo y planifique la enseñanza según las condiciones locales, buscando que todos los alumnos alcancen los estándares nacionales, con ritmos de avance diferentes según las características individuales y las circunstancias de cada uno. Las decisiones administrativas incluirán lo relativo a la contrata-ción de maestros, a su permanencia en un centro de trabajo, su cambio a otro o los estímulos que reciba. Estas decisiones, además de basarse en evaluaciones confiables, tomarán en cuenta de manera principal el punto de vista de los equipos docentes y los padres de familia de cada escuela.Para que los centros educativos asuman ese papel activo, crucial en un sistema realmente descentra-


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lizado, es fundamental que la SEP y las instancias estatales dejen de tomar decisiones, que es más adecuado asumir localmente, incluyendo la pla-neación de la docencia y la evaluación del avance de los alumnos. Para ello el currículo nacional debe tener la con-cepción propuesta que defina las grandes finalida-des, expectativas y metas a alcanzar al término de tramos importantes del trayecto formativo, pero deje a cada centro la tarea de precisar los pasos concretos que deberán dar sus alumnos, ya que para ello es necesario tener en cuenta las circuns-tancias particulares de cada lugar, y las caracte-rísticas individuales de cada alumno. La necesidad de ampliar los márgenes de autono-mía de los centros educativos, que la investigación y la experiencia muestran es necesaria para su mejor funcionamiento, debe entenderse en el marco de un sistema en el que las autoridades estatales y federales tienen facultades precisas para definir políticas generales en sus respectivos ámbitos de competencia, incluyendo currículos nacionales y regionales centrados en finalidades y no en contenidos detallados, y que la evaluación en gran escala debe ser precisamente el instru-mento para monitorear que los centros educativos cumplan, en su propio contexto y en la forma en que decidan, con los propósitos educativos nacio-nales y estatales. Por otra parte es claro también que, para que los centros educativos estén en condiciones de usar adecuadamente de su mayor autonomía, será necesario fortalecerlos individualmente y brindar-les apoyo desde instancias cercanas, como se propone en este documento.

Necesaria como es la tarea de concreción del currículo de acuerdo con las circunstancias loca-les, es también compleja, por lo que incluso cen-tros de tamaño medio no lo harán fácilmente. Las instancias estatales y, con mayor razón, las nacio-nales, están demasiado lejos para apoyar a cada centro. De allí la necesidad de un nivel más en la estructura del sistema: instancias bastante gran-des para tener grupos de apoyo técnico-pedagógi-co, relacionados con la supervisión, pero no dema-siado grandes, para estar cerca de las escuelas y responder ágilmente a sus demandas. El concepto de Centros de Desarrollo Educativo (CDE), que se ha probado ya en varias entidades, coincide con esta idea y es una estrategia general de la Reforma Integral de la Educación Básica. Falta mucho, sin embargo, para que la idea se generalice sin reducirse a la construcción de insta-laciones y la asignación de plazas, sino que signi-fique realmente un cambio profundo en la dinámica de la educación básica y de los sistemas educati-vos de las entidades federativas.En unos casos, la región a que deberá servir cada uno de esos CDE podrá coincidir con un municipio; en otros podrá corresponder a grupos de munici-pios pequeños o a subdivisiones de uno grande. Dado el peso de los municipios en la estructura política mexicana, la asociación de las regiones educativas con ellos es de gran importancia; los crecientes recursos que se les están asignando son otro argumento a favor de esta idea, ya que parece natural que sean esas instancias, cercanas a las escuelas, las que asuman la responsabilidad de aspectos como el mantenimiento de la planta física. Los alcaldes o grupos de alcaldes son figu-


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ras indispensables en los órganos de gobierno de esos sistemas educativos locales.Además de 14,000 planteles de educación media superior, el sistema educativo nacional tiene más de 222,000 escuelas en los tres niveles de edu-cación básica (cerca de la mitad sin al menos un docente por grado) en 32 sistemas estatales con pocas facultades, y una SEP central enorme, buro-crática y lejana, de la que dependen muchas deci-siones.Los sistemas de Colima y Aguascalientes tienen poco más de 1,000 planteles de educación básica, Veracruz tiene más de 20,000, el Estado de México más de 19,000 y Chiapas más de 17,000. Los siste-mas de las entidades más grandes tienen diversas regiones, y en casos como Yucatán y Aguascalientes hay avances sustantivos en la creación de Centros de Desarrollo Educativo.

En contraste con lo anterior, la estructura del sis-tema que se propone comenzar a construir entre 2012 y 2018 deberá tener un número mucho menor de Centros Educativos -tal vez unos 50,000- agrupados en uno o dos millares de regiones con varias zonas escolares y el apoyo de un Centro de Desarrollo Educativo en cada región. Cada estado tendrá la estructura necesaria para la gestión del sistema y la SEP será una instancia pequeña, con enfoque estratégico, normativo, de evaluación y compensatorio, sin delegaciones en los estados. En el nivel federal y en cada entidad podrá haber, además de la secretaría o equivalen-te, entes especializados con autonomía técnica, coordinados por la autoridad educativa, para desa-rrollar el currículo, elaborar materiales educativos,

e impulsar la aplicación de tecnologías de la infor-mación y la comunicación a la educación, y pro-mover la investigación aplicada, entre otras activi-dades de alto impacto sobre el desarrollo de la educación.

La propuesta se concreta en una visión de los rasgos que, en el largo plazo, consideramos debe-rán caracterizar a directores, escuelas e instan-cias de apoyo:

ϕ La multiplicidad de escuelas de tamaños y condicio-nes dispares habrá dejado el lugar a centros esco-lares de dimensión y recursos suficientes para ofre-cer educación de buena calidad.

ϕ Cada centro tendrá amplio margen de autonomía para gobernarse en forma participativa y tomar deci-siones sobre la enseñanza, sobre contenidos adi-cionales a los nacionales, y sobre la contratación de maestros. Todo ello en el marco de las políticas nacionales y estatales correspondientes.

ϕ Los directores serán profesionales calificados que ejercerán un liderazgo positivo y tendrán facultades de decisión congruentes con su responsabilidad.

ϕ Además de las instancias estatales habrá otras cer-canas a las escuelas con funciones de apoyo técni-co pedagógico y supervisión.

ϕ Todos los tipos educativos estarán plenamente des-centralizados y formarán sistemas cuya gestión


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corresponderá a cada entidad; la planeación del sis-tema se hará a partir de las necesidades de las entidades y no de arriba hacia abajo.

ϕ Se habrá precisado el papel del municipio; la SEP y otras instancias federales tendrán sólo funciones de visión estratégica, normativas y compensatorias, de evaluación y rendición de cuentas.

Los pasos a dar para emprender los cambios del sistema educativo y hacer realidad la visión sobre directores, escuelas e instancias de apoyo, se refieren ante todo al marco jurídico, para tener uno que permita que cada entidad avance a su paso en la dirección señalada y que la SEP cambie su papel en el sistema. Por ello en este caso las metas 2018 incluyen conseguir que, para esa fecha, el marco jurídico se modifique de modo que logre:

ϕ Redefinir la noción de Centro Educativo, los alcan-ces y condiciones de su autonomía, decisiones que se tomarán en cada uno, participación de los padres en su gobierno, rol del equipo docente y liderazgo del director.

ϕ Combinar el fortalecimiento de la autonomía de los centros educativos y la federalización con una rede-finición del papel de la autoridad estatal, y con sis-temas de rendición de cuentas para verificar el cum-plimiento de metas sustantivas definidas por la autoridad educativa estatal, con participación de los niveles siguientes, y gracias a evaluaciones confia-bles.

ϕ Organizar los subsistemas de educación inicial, pre-escolar, primaria y secundaria básica y superior de los estados definiendo regiones de tamaño adecua-do para que en cada una opere un centro de apoyo técnico-pedagógico y supervisión, precisando sus competencias como instancias de planeación y de prestación de servicios a las escuelas.

ϕ Definir una estructura realmente federal para el sis-tema nacional, que precise el papel de SEP, entida-des y municipios a partir de los centros escolares como nivel clave, con las instancias regionales, estatales y federal con funciones definidas con base en el principio de subsidiariedad, y en el logro de estándares nacionales que fijen metas comunes teniendo en cuenta la diversidad del país.

ϕ Precisar los plazos en que deberá completarse la descentralización de los subsistemas de educación media superior de la SEP, previendo la forma en que se apoyará a las entidades para desarrollar, en los menores plazos posibles, la capacidad de ges-tión cuando sea necesario.

ϕ Asegurar que las entidades tengan capacidad para atender la demanda de acceso a la educación media superior obligatoria.

ϕ Promover la incorporación de planteles a Sistema Nacional de Bachillerato.


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Evaluación

Entendemos por evaluación el juicio de valor que resulta de contrastar el resultado de la medición de una realidad con un parámetro previamente defini-do. Es frecuente identificar la evaluación con la que tiene por objeto el aprendizaje de los alumnos, pero la noción debe extenderse a otros aspectos, como el desempeño de docentes y directores de escuela, los plateles como unidades organizacio-nales, la infraestructura educativa, las políticas educativas,o el sistema educativo como tal. Hay evaluación interna o externa; se pueden emplear diversas metodologías y perseguir dife-rentes propósitos: diagnosticar la situación inicial, valorar la final (evaluación sanativa) o retroalimen-tar y propiciar mejoras (evaluación formativa); puede haber evaluaciones de selección o ingreso, de certificación, etc. Según el uso de los resulta-dos y las consecuencias, se puede distinguir entre evaluaciones de alto y bajo impacto. Cada tipo tiene ventajas y límites según sus características técnicas que, a su vez, dependen de su propósito. Los resultados de una evaluación no deben usarse para propósitos para los que no fue diseñada, o para los que sus características no son apropiadas.En cuanto las evaluaciones que atraen más la atención, las del aprendizaje de los alumnos, se puede distinguir la evaluación en aula, que cada maestro hace del avance de sus alumnos, y la eva-luación en gran escala, basada en la aplicación de pruebas estandarizadas a muestras representati-vas de la población, o incluso a todos sus miem-bros, por ejemplo todos los alumnos de ciertos grados escolares.

3.2.4 La situación de la evaluación ha cambiado mucho en las últimas décadas en el sistema educativo mexicano, en particular la que se refiere al apren-dizaje de los alumnos. Las primeras pruebas que se aplicaron en educación básica, en los años de 1970, tenían el propósito de seleccionar alumnos para su ingreso a secundaria; luego se comenza-ron a aplicar pruebas de rendimiento a muestras de alumnos de primaria. En 1991 se desarrolló el Programa para Abatir el Rezago Educativo, que incluyó la aplicación de pruebas para valorar el aprendizaje de los alumnos. A partir de 1993-94 las pruebas del Factor Aprove-chamiento Escolar de Carrera Magisterial se apli-caron masivamente en los cuatro últimos grados de la primaria y los tres de secundaria básica. En 1996 se emprendió un trabajo de definición de estándares curriculares y se desarrollaron las Pruebas de Estándares Nacionales, que se aplica-ron por primera vez en 1998. Hasta 2004 se apli-caron cada año a muestras de primaria y, desde 2000, también de secundaria. En 2002 se creó el Instituto Nacional para la Eva-luación de la Educación (INEE), para evaluar el sistema educativo en los niveles anteriores a edu-cación superior. En 2003 el INEE retomó las prue-bas de Estándares de la SEP y, a partir de 2005, comenzó a aplicar otras de mejor calidad técnica denominadas Exámenes de la Calidad y el Logro Educativo (EXCALE). En 2006 la SEP comenzó la aplicación de prue-bas censales en cuatro grados de primaria y los tres de secundaria, llamadas Exámenes Naciona-les del Logro Académico en Centros Escolares (ENLACE). La difusión de resultados de evalua-


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ciones por escuela y alumno, con el creciente peso que se le ha dado, ha dado gran visibilidad a estas pruebas, que han pasado a ser un referente fun-damental de la política educativa. En 1995 México participó por primera vez en una prueba internacional, el TIMMS, si bien luego impi-dió que se difundieran los resultados del país. En 1996 participó en el primer estudio del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE) y, desde 2000, en las aplica-ciones trienales de la prueba PISA de la Organiza-ción para la Cooperación y el Desarrollo Económi-co (OCDE) y en los nuevos estudios del LLECE.En educación media superior los avances tardaron más en ponerse en marcha, tras la creación de la Subsecretaría de Educación Media Superior. Sur-gieron así las pruebas ENLACE y EXCALE para Media Superior, y luego la Comisión para la Eva-luación de la Educación Media Superior (COPEMS).En el ámbito la educación superior se ha logrado construir un esquema mediante el cual es posible evaluar de manera externa a las instituciones; la calidad de los programas de TSU, licenciatura y posgrado -por medio de los CIEES, organismos acreditadores reconocidos por el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior y el CONA-CYT-, la trayectoria académica de los profesores -por medio del Programa de Mejoramiento del Profesorado (PROMEP) y del Sistema Nacional de Investigadores (SNI)-, el funcionamiento y organización de los cuerpos académicos y su pro-ducción académica -por medio del PROMEP del CONACYT y el SNI-, así como los niveles de aprendizaje alcanzados por los estudiantes al egresar de los programas educativos de TSU y

licenciatura -por medio de las pruebas estandari-zadas del Centro Nacional para la Evaluación de la Educación Superior (CENEVAL)-.

Dado el carácter no obligatorio de estas evalua-ciones, existe una diferenciada participación de las instituciones públicas y particulares en el mismo, siendo la de las primeras mucho mayor que la de las segundas. Además, la evaluación de los aprendizajes alcanzados, a través de pruebas diseñadas por el CENEVAL o por medio de instru-mentos de las propias instituciones, no es una práctica frecuente en un buen número de ellas, en particular en las particulares, lo que evita el cono-cimiento acerca de los niveles de formación de sus egresados, con lo cual los procesos de mejora y aseguramiento de la calidad de los programas carecen de este importante insumo.

En cuanto a otras dimensiones de la calidad edu-cativa, como la cobertura o la eficiencia terminal, en la década de 1970 la recolección de estadísti-cas educativas se perfeccionó (Formas 911), se regularizó su publicación y se mejoraron los méto-dos de construcción y cálculo de indicadores de eficiencia y proyecciones.

En 2003 el INEE y la SEP comenzaron a desarro-llar un sistema de indicadores que incluía elemen-tos de contexto, mediciones de logro educativo, resultados de estudios sobre los recursos huma-nos y materiales con que cuentan las escuelas de preescolar, primaria y secundaria, así como sobre algunos de los procesos que tienen lugar en ellas. De esta manera se ha logrado tener un conoci-miento más integral de la complejidad de la edu-cación y el sistema educativo en su conjunto.


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Las pruebas mencionadas del Factor Aprovecha-miento Escolar del programa de Carrera Magiste-rial y las de ENLACE son parte de un sistema de evaluación de maestros, con base en el cual se asignan estímulos económicos a maestros y escuelas. Los resultados de los alumnos en esas pruebas tienen, pues, un peso en la evaluación de los maestros, que desde 2011 representa el 50 por ciento del total.

No es exagerado afirmar que hasta el año 2000 había en México muchos datos, pero no se llegaba a juicios de valor sobre la educación, derivados de integrar resultados de pruebas y estadísticas y contrastarlos con parámetros pertinentes. Menos aún se llegaba a explicar y utilizar los resultados para sustentar decisiones de mejora. Esta situa-ción cambió mucho en la primera década del siglo XXI, con avances y también con limitaciones.

En el lado positivo se pueden mencionar:

• Existencia de EXCALE y ENLACE, indicadores y estudios sobre recursos y procesos educativos; ini-cio de evaluaciones para media superior; participa-ción en PISA y LLECE.

• Los avances técnicos y la formación de especialis-tas de buen nivel, frente a la casi total ausencia pre-via de personas preparadas.

• La creciente conciencia ciudadana del derecho a conocer los resultados de las evaluaciones, frente al hermetismo anterior.

• El que autoridades del nivel federal y algunos esta-dos comiencen a usar los resultados de las evalua-ciones para tomar decisiones.

Pero también hay limitaciones en la evaluación de todos los tipos educativos:

• El manejo de ENLACE ha sido inadecuado, con riesgo de efectos contraproducentes y de influir negativamente en la evaluación que hacen los maestros en aula.

• La puesta en marcha del COPEMS ha sido lenta, y el número de planteles evaluados es todavía una fracción muy pequeña de los existentes; otras eva-luaciones para media superior tienen también un desarrollo insuficiente.

• No se cuenta con un sistema de evaluación de maestros y directores de educación básica que ofrezca resultados válidos y confiables.

• No se ha conseguido integrar los indicadores de la SEP y el INEE y, en general, no se ha logrado arti-cular las diferentes evaluaciones.

• Las entidades, y en particular las escuelas, los maestros, así como los alumnos y sus familias, sue-len tener pocos elementos para usar resultados de las evaluaciones nacionales, complementarlas y aprovecharlas para orientar políticas y el desarrollo de las actividades de enseñanza y aprendizaje.

• Es creciente un uso inapropiado de los resultados de las pruebas en gran escala, en particular para evaluación de maestros y escuelas.

• El esquema de evaluación de la educación superior no cuenta con un mecanismo de coordinación de los organismos que llevan a cabo esta tarea, a la vez de propiciar que los marcos de evaluación utili-


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zados por los CIEES y los organismos reconocidos por el COPAES cumplan con criterios comunes indispensables que incluyan, en particular, la eva-luación de los aprendizajes alcanzados por los alumnos. Asimismo el esquema de evaluación de los posgrados del CONACYT evidencia problemas de rigor y consistencia en la aplicación de los crite-rios y aplicación de estándares, y en general, no permiten nuevas formas de diseño e implementa-ción de programas innovadores, particularmente con enfoque multa e interdisciplinario sustentados en la colaboración entre dependencias, profesores y cuerpos académicos.

• Los criterios de evaluación del Sistema Nacional de Investigadores que privilegian y estimulan la pro-ducción académica individualizada se encuentran en plena contradicción con las políticas de educa-ción superior, que han venido promoviendo por casi dos décadas, la organización de los profesores en cuerpos académicos y el trabajo colaborativo entre profesores, grupos y cuerpos académicos.

Para que las perspectivas favorables asociadas con pruebas y evaluaciones se concreten es necesa-ria una visión más amplia de sus posibilidades. Su eficacia está en función de la información que pueden aportar para la adopción de políticas efi-caces y la adopción de decisiones pedagógicas pertinentes. Las pruebas, sobre todo si son cen-sales, si cubren muchos grados y se aplican fre-cuencia, tienen una capacidad limitada para eva-luar competencias importantes; no pueden sustituir al docente para hacer la evaluación más impor-tante de cada niño, una que incluya todos los aspectos del currículo y los niveles cognitivos

complejos con la frecuencia necesaria para retroa-limentar oportunamente.

La evaluación más pertinente y detallada sólo puede hacerse en el aula, con acercamientos más finos que los viables en gran escala, pero muchos docentes no tienen buena preparación para ello. Los nuevos marcos de referencia curriculares de la Reforma Integral de la Educación Básica (RIEB) incluyen propuestas para desarrollar prácticas de evaluación novedosas, de enfoque formativo, centradas en el avance del aprendizaje de cada educando, lo que permitiría que la asignación tra-dicional de calificaciones fuera reemplazada por información precisa sobre los aprendizajes alcan-zados por cada estudiante.

Para que esto pueda concretarse, los programas de estudio deberán adoptar el enfoque de finali-dades que se ha propuesto, dejando de centrarse en contenidos numerosos y que no pueden tener en cuenta los contextos de los estudiantes. En cambio hace falta que se precisen mejor los estándares de desempeño que se espera alcan-cen los alumnos en áreas fundamentales de cada campo formativo y en los grados y etapas defini-dos, conformando trayectos de aprendizaje o mapas de progreso que serán el referente ade-cuado tanto para la evaluación en aula como para las pruebas en gran escala.

Las decisiones de reprobación o promoción entre grados o niveles se reemplazarán por decisiones pedagógicas para resolver, oportuna y eficazmen-te las deficiencias específicas que se identifiquen. Para ello habrá que desarrollar modalidades espe-


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cializadas de atención para superar aquellas defi-ciencias que se registren con mayor frecuencia.

La adopción de expectativas de aprendizaje de alta relevancia, desarrolladas en mapas de pro-greso para las distintas edades, servirá como base para articular las evaluaciones aplicadas en las escuelas con las evaluaciones externas. Todos los involucrados: maestros, educandos y familias, podrán tener acceso a información precisa sobre la orientación y el contenido de las evaluaciones, que no serán sorpresivas, ya que estarán referi-das a los aprendizajes relevantes, establecidos en el currículo, en torno a los cuales se habrá organizado el esfuerzo educativo. Los resultados podrán referirse al progreso en el aprendizaje alcanzado por cada estudiante, y podrán ser utili-zados como recurso adicional para desarrollar y afianzar ese progreso.

Sin minimizar su importancia, los avances logra-dos son todavía insuficientes para tener un verda-dero sistema de evaluación, formado por todas las instancias, de manera que las aportaciones de cada una se complementen con las de las otras y que se asegure el trabajo de todas mantenga los más altos estándares de calidad técnica y de per-tinencia, y que además se conciban como com-plemento de las evaluaciones a cargo de los maestros y no como sustitutos de ellas. Sólo así la evaluación apoyará realmente acciones que lleven a mejorar la calidad educativa.

A partir de lo anterior, la propuesta general que hacemos en lo relativo a evaluación se sintetiza diciendo que el sistema educativo mexicano deberá:

Esta propuesta se precisa en una visión de lo que México país necesita en el largo plazo en cuanto a evaluación educativa, que deberá distin-guirse porque:

ϕ Contará con instancias de evaluación independien-tes de alto nivel técnico, en el nivel federal y las entidades federativas, integradas en un sistema con propósitos claros y criterios comunes, que evalúen el sistema educativo y los sistemas estatales, políti-cas educativas, programas importantes, institucio-nes y personas en lo individual.

ϕ Consolidará mecanismos para evaluar tanto los planteles de educación media superior como los de los niveles previos, cuya calidad se certificará y recertificará periódicamente.

ϕ Concebirá la evaluación estandarizada como com-plemento de la que hacen los docentes, que tendrá un enfoque formativo. Ambas estarán orientadas hacia la valoración del logro de las finalidades, expectativas y estándares de aprendizaje estableci-dos en el currículo.

Crear y fortalecer instancias con capacidad técnica para evaluar a todos los actores, recursos, procesos y resultados educativos con procedimientos apropiados, desde el aula hasta el sistema nacional, y con una cultura de evaluación que asegure que los resultados se difundan y utilicen para retroalimentar las decisiones pedagógicas y las políticas, así como la rendición de cuentas.


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ϕ Difundirá regularmente los resultados de las evalua-ciones teniendo en cuenta su propósito y alcances, en formas accesibles al público.

ϕ Habrá extendido la cultura de la evaluación entre autoridades y ciudadanos, favoreciendo el uso apro-piado de los resultados y la rendición de cuentas.

En la perspectiva de corto plazo, para que la pro-puesta y la visión se puedan alcanzar, los pasos a dar en las primeras etapas para fortalecer sustan-cialmente la evaluación educativa, implican que se alcancen estas metas 2018:

ϕ Alinear las pruebas de aprendizaje con las finalida-des, expectativas y estándares establecidos en el currículo.

ϕ Fortalecer la capacidad de evaluación de los maes-tros, como pieza clave del conjunto, a la que apoya-rá la evaluación en gran escala.

ϕ Precisar el papel de EXCALE y ENLACE, suprimir cualquier otra evaluación nacional de aprendizajes y asegurar la participación de México en las evalua-ciones internacionales relevantes.

ϕ Consolidar un sistema único de indicadores INEE-SEP.

ϕ Diseñar y poner en marcha los sistemas de evalua-ción de docentes y directores a los que se hace referencia en otros puntos.

ϕ Consolidar la independencia del INEE y otras ins-tancias, en una forma congruente con su naturaleza de organismos técnicos.

ϕ Establecer o consolidar instancias estatales de eva-luación.

ϕ Consolidar al COEPEMS que, por las agencias que reconozca, habrá certificado al menos al 30 por ciento de planteles de media superior, que formarán parte del Sistema Nacional de Bachillerato. Fortale-cer las capacidades del COPAES para garantizar el seguimiento y evaluación rigurosa de los organis-mos acreditadores, así como de sus marcos de eva-luación para el reconocimiento de la calidad.

ϕ Definir el marco legal para integrar las instancias de evaluación de los diferentes tipos educativos en un sistema integral que tenga criterios homogéneos y mecanismos que aseguren su cumplimiento y avan-zar en su aplicación.

ϕ Adoptar una política de evaluación que defina los usos aceptables o no de los resultados de las eva-luaciones, establezca criterios para difundir resulta-dos y lineamientos para promover la cultura de la evaluación en todos los medios.

Investigación y desarrollo para la educación

La noción de investigación y desarrollo para la educación (I&D-E) que se utiliza busca evitar dos posturas extremas: una demasiado limitada, que reduce su ámbito a trabajos que usan metodolo-gías complejas cuantitativas y experimentales; otra demasiado laxa, que incluye todo trabajo aunque carezca de elementos básicos de rigor, conside-rando que los fenómenos educativos escaparían a

3.2.5


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acercamientos sistemáticos. Aquí se considera que la I&D-E puede incluir una amplia gama de trabajos, con enfoques y metodologías diferentes, siempre que apliquen criterios básicos de rigor. Esta postura coincide con la American Educational Research Association que define la investigación educativa de manera amplia, incluyendo la básica, aplicada y evaluativa, con tal que justificación, diseño e interpretación de resultados se desarro-llen de acuerdo con los principios científicos, según los cuales toda buena investigación debe contar con:

Una cadena de razonamiento lógico con base en evidencias; métodos apropiados para responder las preguntas; diseños observacionales o experimentales e instrumentos que ofrezcan hallazgos confiables y generalizables; datos y análisis adecuados para apoyar los hallazgos; explicación clara y detallada de procedimientos y resultados, incluyendo la especificación de la población a la que se pueden generalizar los hallazgos; adhesión a las normas profesionales de revisión por pares; diseminación de los hallazgos para contribuir al conocimiento científico; acceso a los datos para poder hacer análisis secundarios de los mismos, replicarlos y tener la oportunidad de construir a partir de los hallazgos. (AERA, 2008)

Sin desconocer los matices que deben hacerse a esta afirmación, en general se considera que en México la I&D-E es un campo relativamente poco avanzado, con una proporción importante de tra-bajos poco rigurosos, y que el sistema educativo utiliza los resultados en una medida limitada, tanto en lo que se refiere a la escala del aula y la escue-la, como en cuanto a las decisiones mayores de política.

Esta situación está cambiando en los sistemas educativos más consolidados, donde la psicología conductista ha dejado paulatinamente el lugar a los planteamientos de la revolución cognitiva, a lo largo de la segunda mitad del siglo XX. En los comienzos del XXI los avances de las ciencias cognitivas, con los de la neurología y las nuevas tecnologías de la información y al comunicación (TIC) pueden traen consigo cambios educativos a los que no puede aplicarse otro calificativo que el de revolucionarios. En México la I&D-E se ha desarrollado sobre todo desde mediados del siglo XX, y ha llegado a contar con investigadores e instancias que producen una cantidad importante de trabajos, pero todavía está lejos de ofrecer un conocimiento suficiente de la realidad educativa. Los avances de la investiga-ción psicológica, neurológica y la relacionada con las TIC no cuentan en el país con estudiosos que puedan analizar su solidez y pertinencia en nues-tro contexto, y menos que puedan hacer aporta-ciones originales. Para precisar las necesidades del campo hay que distinguir algunos tipos de I&D-E:

• Investigación básica: que busca avanzar la frontera del conocimiento desde el punto de vista de diver-sas disciplinas, como psicología, sociología, econo-mía, historia e incluso de la biología o las neurocien-cias. Aquí pueden incluirse dos subtipos de trabajos que en sí mismos no son investigaciones, pero sí la base para otros:

» La sistematización de estadísticas educati-vas y la conformación de bases de datos a las que se pueda acceder fácilmente.


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» La integración de bancos de información con resultados de muchas investigaciones para que los estudiosos puedan aprovechar lo hecho previamente, a partir de revisiones o síntesis del tipo estados del conocimiento o meta-análisis: bancos de trabajos académi-cos (clearing houses), y bancos de trabajos aplicados sobre temas de interés para la polí-ticas del tipo “lo que funciona” (what works).

• Investigación aplicada, que no busca avanzar el conocimiento sino utilizar lo que se sabe sobre un tema para sustentar intervenciones que busquen modificar la situación. Conviene distinguir tres sub-tipos:

» Investigación pedagógica, buscando la mejor forma de conseguir que los alumnos desarrollen sus conocimientos o competencia en áreas como lectoescritura, matemáticas, ciencias naturales o sociales, etc. » Trabajos orientados al desarrollo, puesta

en práctica y evaluación de innovaciones educativas distintas a las pedagógicas, como nuevas formas de gestión, introducción de nuevas tecnologías, entre otras. » Estudios en función de políticas, como la

investigación evaluativa y trabajos descripti-vos para tener información confiable sobre los datos básicos de un sistema educativo, estudios experimentales o cuasi-experimen-tales sobre el impacto de ciertos programas, entre otros.

Aunque todos los tipos de investigación pueden desarrollarse en distintos lugares, es más frecuen-te que se lleven a cabo en espacios específicos:

• La investigación básica se desarrollará más natural-mente en áreas de las universidades y en centros especializados.

• El espacio natural de la investigación aplicada peda-gógica es el de las instituciones formadoras de maestros y otros profesionales de la educación, así como el de las propias escuelas.

• La investigación aplicada sobre políticas deberá desarrollarse sobre todo en dependencias como la SEP y sus homólogas en las entidades federativas, así como en otras instancias especializadas del sector educativo.

• Los trabajos de infraestructura para la investigación, como bancos de bases de datos y bancos de infor-mación pueden ubicarse en universidades, centros de investigación e instituciones formadoras de maestros; pero si se tiene en cuenta que suelen implicar cantidades considerables de tiempo y recur-sos, por lo general su puesta en marcha y operación requerirá de apoyos específicos por parte del sector público.

Un paso más en el diagnóstico consiste en señalar que una política de fomento o impulso de la I&D-E implica mucho más que la aportación de recursos para su financiamiento. La experiencia ha mostra-do la ineficacia de estrategias simplistas que espe-raban que la capacidad de I&D se desarrollara rápidamente con la construcción de instalaciones, la adquisición de equipamiento, o la realización de unos cuantos cursos intensivos, sin prestar la debida atención a un elemento crucial, que requie-re de tiempos y estrategias más amplios, la forma-ción de investigadores. Como señaló hace tiempo un especialista:


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...Una masa crítica de investigadores capaces requiere de algún tipo de elemento unificador para organizar y estructurar sus esfuerzos. En general, la masa crítica debe preceder al elemento unificador, y los investigadores existir antes que la institución. Cuando no sucede así, como pasa muchas veces en el tercer mundo, el paisaje se ve sembrado de los cascarones vacíos de instituciones de investigación muertas, que fueron creadas por las agencias internacionales que proporcionan ayuda antes de que hubiera investigadores preparados para llenarlas. (Shaeffer, 1981: 329).

A fines de la década de 1970 y principios de la de 1980, el CONACYT tuvo programas para promo-ver la investigación en campos específicos. Uno fue el Programa Nacional Indicativo de Investiga-ción Educativa (PNIIE), que impulsó actividades que impactaron fuertemente el campo, con reunio-nes de responsables de posgrados, el primer Con-greso Nacional de Investigación Educativa o el Índice de Revistas sobre Educación e Investiga-ción Educativa (IRESIE). Después no ha habido en el CONACYT un equivalente a esos progra-mas, y el apoyo a la investigación (recursos para proyectos, becas de posgrado, estímulos para posgrados de excelencia, estímulos para investi-gadores con base en su productividad vía el SNI, apoyos para revistas científicas de buena calidad, etc.) se lleva a cabo con criterios uniformes, que no tienen suficientemente en cuenta el grado de desarrollo de los diversos campos del trabajo de investigación. Más recientemente se han establecido fondos sec-toriales –entre ellos el de SEP-CONACYT con sub-fondos para ciertos tipos educativos y otras actividades, como la evaluación— así como fondos mixtos con las entidades federativas, muchos de

los cuales consideran temas de educación. Esto no es suficiente. Los responsables de estos fondos se enfrentan en forma recurrente al problema de que no hay bastantes propuestas sólidas para asignar los limitados recursos con que cuentan. Son necesarios esfuerzos más variados para romper el círculo vicioso de que no se hace inves-tigación porque no hay recursos, y no se pueden aprovechar bien los pocos recursos disponibles porque no hay capacidad suficiente para presentar propuestas. Incluso en un sistema educativo tan grande y rico como el de los Estados Unidos el gobierno federal tiene mecanismos que brindan apoyos específicos a la I&D-E (Cfr. Shavelson y Towne, 2002). En México, dada la menor conso-lidación de la I&D-E, el papel del estado es fun-damental para que esta actividad pueda ofrecer resultados valiosos que alimente tanto la práctica como la política educativa. A partir de lo anterior, la propuesta general de este documento en lo que se refiere a las activida-des de investigación y desarrollo para la educa-ción, consiste en:

La propuesta se concreta en una visión de los rasgos que deberá presentar la I&D-E, que se sintetizan diciendo que, en una perspectiva de largo plazo:

Contar con una vigorosa actividad de Investigación y Desarrollo en temas educativos, de orientación básica y aplicada, pedagógica o para sustentar políticas, con una rica comunicación con maestros y tomadores de decisiones.


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ϕ Habrá instancias que desarrollen I&D-E de gran calidad en las diferentes modalidades de estas acti-vidades.

ϕ Los resultados de las actividades de I&D-E serán aprovechados para sustentar innovaciones que inci-dan en la calidad del aprendizaje y de la educación como política pública.

ϕ Los resultados serán aprovechados también para definir políticas, con base en evaluaciones rigurosas de programas y proyectos.

La propuesta y la visión anteriores se concretan precisando los pasos que se deberán dar en el corto plazo, que implican alcanzar las siguientes metas 2018:

ϕ Redefinir la operación de fondos y programas fede-rales y estatales para que sean mecanismos efica-ces de fomento, teniendo en cuenta el grado de consolidación que tienen las instancias mexicanas que pueden realizar actividades de I&D-E en sus diversas modalidades.

ϕ Apoyar la creación de algunos centros de calidad internacional en los estados para que hagan I&D-E en temas prioritarios con alto potencial de contribu-ción al desarrollo de la educación, como los relacio-nados con el aprendizaje y la enseñanza de compe-tencias de alta relevancia, la aplicación educativa de las tecnologías de la información y la comunica-ción, y la aplicación de los avances de la neurobio-logía y las ciencias cognitivas.

ϕ Dar apoyo a trabajos rigurosos de evaluación del impacto de programas e innovaciones.

ϕ Fomentar investigación pedagógica para mejorar la práctica docente, en especial en instituciones for-madoras de maestros, en relación con posgrados articulados al desarrollo profesional.

ϕ Impulsar la innovación en las escuelas, buscando hacerlas organizaciones que aprenden y aprove-chan los productos de I&D-E.

ϕ Apoyar la creación de instancias que concentren y difundan la producción de I&D-E (Clearing Houses y bancos What Works), con metodologías eficaces para transferir los resultados al ámbito escolar, iden-tificando y diseminando buenas prácticas y recursos generados en el ámbito nacional e internacional.

ϕ Institucionalizar mecanismos de comunicación entre investigadores y tomadores de decisiones para pro-piciar el uso de resultados de I&D-E y promover redes de investigación en el plano internacional.

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PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR

PRoPuestas PaRa La educación suPeRioR

Propuestas sustantivasLa expansión en la cobertura de educación básica experimentada por nuestro sistema educativo en las últimas décadas se ha visto reflejada en la demanda creciente de servicios de educación superior. Esta demanda aumentará, y habrá más exigencia sobre los criterios para orientar su desa-rrollo, en la medida en que se sostengan altos niveles de cobertura en la educación obligatoria, en que un número cada vez mayor de alumnos concluya con éxito sus estudios, y en que la cali-dad de los resultados se supere en forma sistemá-tica. Lo anterior se aplica en particular a la educa-ción media superior. Es previsible que la gradual implementación de la obligatoriedad de este nivel genere una creciente demanda de jóvenes con deseos de continuar estudios de educación supe-rior, en particular, y de manera prioritaria, en las instituciones públicas.Además de los factores que se derivan de la diná-mica interna del sistema educativo, conviene con-siderar que en las últimas décadas se han mostra-

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do con mayor intensidad dos de los fenómenos que inciden de manera determinante sobre la natu-raleza y magnitud de la demanda de servicios de educación superior: la diversificación creciente y la transformación acelerada de los distintos campos del conocimiento y la actividad humana, así como el incremento sostenido de la esperanza de vida de la población. A la luz de estos hechos resulta inevitable anticipar que la educación superior enfrentará presiones cre-cientes. Cada vez más personas pedirán respues-tas adecuadas a necesidades cada vez más diver-sas, durante más tiempo. La educación superior no podrá verse ya como etapa terminal, con efecto selectivo, para atender las necesidades de unos pocos. Deberá plantearse necesariamente como posibilidad al alcance de las mayorías, en el marco de una educación relevante para la vida y a lo largo de toda ella. Ello supone impulsar acciones que contribuyan al incremento continuo de la tasa de cobertura en todas las entidades federativas privile-giando la equidad y la calidad, cerrar brechas entre ellas, disminuir la concentración geográfica de la oferta, así como fortalecer la equidad en el acceso y permanencia a los recursos y resultados. Todo ello considerando necesidades y características de personas y grupos demandantes, que a la vez ase-guren la calidad de los programas e instituciones, según su naturaleza y propósitos específicos.La ampliación de la plataforma institucional existen-te, como estrategia principal para generar respues-tas adecuadas a estas demandas, será insuficiente, por más recursos que se quieran comprometer. Es impostergable el desarrollo de modalidades alter-nativas para dar respuesta a las demandas cre-

cientes y, cada día más diversas, a las que deberá responder la educación superior de nuestro país. Es preciso seguir fortaleciendo nuestra capacidad de respuesta en el marco de las instituciones esta-blecidas. Sin embargo, es necesario asumir que las modalidades tradicionales son insuficientes, y en buena medida inadecuadas, para responder de manera oportuna a los desafíos que debemos enfrentar.Sobre todo es preciso reconocer que las transfor-maciones radicales que las sociedades contempo-ráneas están experimentando en la forma de gene-rar, difundir y utilizar el conocimiento, establecen un contexto en el que se perfilan oportunidades novedosas para hacer realidad la aspiración a una educación de buena calidad al alcance de todos, relevante para la vida y a lo largo de ella.A continuación se refieren elementos de diagnósti-co que sustentan nuestras propuestas.

Matrícula, cobertura y programas educativos

En 2010-2011 la matrícula ascendió a 2 981,313 estudiantes. De éstos 2 773,088 estudiaban pro-gramas de Técnico Superior Universitario (TSU) y licenciatura (incluyendo 128,891 de normal), y otros 208,225 en posgrado. El régimen público atendió 68.5 por ciento de la matrícula y el particu-lar 31.5 por ciento.El 21 por ciento de los estudiantes de TSU y licen-ciatura que realizaron sus estudios en el ciclo esco-lar de referencia provienen de familias en los pri-mero cuatro deciles de ingreso de la población, o sea el 40 por ciento de la población que tiene menores ingresos.


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La matrícula escolarizada se distribuyó así: 42.7 por ciento en Ciencias Sociales y Administrativas; 31.0 por ciento en Ingeniería y Tecnología; 12.6 por ciento en Educación y Humanidades; 8.9 por ciento en Ciencias de la Salud; 2.3 por ciento en Ciencias Agropecuarias; y 2.3 por ciento en Cien-cias Naturales y Exactas. El 25.9 por ciento de la matrícula escolarizada de TSU y licenciatura se concentra en cinco programas: Derecho, Contabi-lidad, Computación y Sistemas, Administración y Educación Básica.

La matrícula en la modalidad no escolarizada alcanzó la cifra de 355,166 estudiantes, lo que representa el 10.3 por ciento del total. El 93 por ciento de esta matrícula se encuentra registrada en instituciones localizadas en cinco entidades federativas; Veracruz (24.7 por ciento), Chiapas (23.5), Guerrero (15.7 por ciento), Distrito Fede-ral (15.6 por ciento) y Oaxaca (13.1 por ciento). El 42 por ciento de la matrícula, en la modalidad no escolarizada, se concentra en siete programas educativos: Derecho (11.8 por ciento), Ciencias de la Educación (9.4 por ciento), Contaduría Administrativa (4.9 por ciento), Administración de Empresas (4.3 por ciento), Educación Indígena (4.3 por ciento), Ingeniería (4.1 por ciento) y Administración (4.1 por ciento).

Los estudiantes realizaron sus estudios en 30,751 programas, de los cuales, 1,437 corresponden a TSU (4.7 por ciento); 19,700 a licenciatura (64. 0 por ciento); 1,357 a licenciatura normal (4.4 por ciento); 1,710 a especialización (5.6 por ciento); 5,610 a maestría (18.2 por ciento) y 937 a docto-rado (3.1 por ciento). Del total de programas edu-cativos, 12,458 (40.5 por ciento) son impartidos

por instituciones públicas y 18,293 por particula-res (59.5 por ciento). La tasa de cobertura alcanzó el 27.5 por ciento en el ciclo escolar 2010-2011, considerando el grupo de edad de 18 a 22 años, y de 27.9 por ciento para el grupo de edad 19 a 23 años. La cobertura se distribuye de manera desigual entre las entida-des federativas. Las cinco con una tasa superior al 35 por ciento son el Distrito Federal, Nayarit, Sonora, Nuevo León y Sinaloa; mientras que Oaxaca, Chiapas y Quintana Roo tienen una tasa de cobertura menor al 20 por ciento.Para promover el incremento de la cobertura, el Gobierno Federal ha impulsado, en el periodo 2007-2011, una política que ha dado lugar a la creación de nuevas instituciones públicas y pro-gramas educativos, la ampliación de las capacida-des de las instituciones públicas para aceptar más estudiantes en los programas existentes, el uso más eficiente de la capacidad instalada y la amplia-ción de la oferta no escolarizada.En los últimos cinco años, el incremento de la matrícula en las universidades públicas estatales ha estado sustentado en la apertura y ampliación de cupos. No ha sido visible una política que pre-cise cuales son las instituciones que pueden crecer sin poner en riesgo su gobernabilidad y calidad, situación que merece particular atención en los próximos años. Algunos datos al respecto en instituciones que han tenido importantes incrementos de matrícula, reve-lan que el tamaño de los grupos ha aumentado significativamente en deterioro de la atención de los estudiantes, así como las tasas de deserción


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durante el primer año del plan de estudios. Como resultado de lo anterior las tasas de titulación y egreso van a la baja, lo que produce altos costos de operación y la frustración de aquellos que no logran terminar sus estudios.

El incremento de la matrícula sin el acompaña-miento necesario de los recursos para su atención adecuada (nuevas plazas para la contratación de profesores de tiempo completo, ampliación de ins-talaciones físicas y equipamiento de laboratorios y otras instalaciones) está produciendo adicional-mente un desequilibrio en el desarrollo de las acti-vidades docentes, de tutoría, investigación, difu-sión y gestión de los profesores de tiempo completo, en particular en las universidades públi-cas estatales. Esto pone en riesgo la obtención y/o la permanencia del reconocimiento del perfil deseable por parte del PROMPEP y su adscrip-ción al SNI. Atender esta grave problemática requiere en el corto plazo, promover la identifica-ción y atención de necesidades de personal y de equipamiento de laboratorios y otras instalaciones de apoyo al desarrollo de las funciones institucio-nales y el fortalecimiento de los fondos de finan-ciamiento.

Como una medida más para incrementar la tasa de cobertura, la administración federal 2007-2012 modificó el modelo educativo de las universidades tecnológicas. Actualmente estas universidades imparten, en adición a los programas de TSU y licencia técnica (3 años), programas de licencia-tura de cuatro años en diversas áreas de la inge-niería y de las ciencias administrativas. La matrí-cula total de estas universidades asciende, en el ciclo escolar 2011-2012, a 149,313 estudiantes,

de los cuales 75.1 por ciento realiza sus estudios en programas de TSU, 0.5 por ciento en progra-mas que otorgan la licencia técnica y 24.4 por ciento en programas de licenciatura.Esta modificación del modelo de las universidades tecnológicas no ha ido acompañada de una políti-ca para elevar el nivel de formación del profesora-do, lo que sin duda repercute en la calidad de los programas de licenciatura de estas universidades, que difícilmente podrían lograr que su calidad sea reconocida por los organismos evaluadores reco-nocidos por el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior (COPAES). En particular, el nivel de formación de los profesores, mayoritaria-mente con título de licenciatura, que es adecuado para impartir programas de TSU, pero no de licen-ciatura, genera brechas significativas de calidad entre los programas de los dos niveles, e impacta negativamente en la calidad reconocida de estas instituciones a nivel de TSU y en la promoción de la equidad educativa.Por otra parte, durante la presente administración federal se continuó con la aplicación de la política, impulsada desde 2004, de ampliar las oportuni-dades de acceso a la educación superior, en par-ticular de estudiantes indígenas, con universida-des interculturales. Este modelo busca ofrecer nuevas perspectivas de desarrollo profesional que conjugan saberes populares y conocimientos cien-tíficos para impulsar el desarrollo de los pueblos indígenas.Actualmente operan 10 de universidades intercul-turales, situadas en los estados de México, Michoacán, San Luis Potosí, Tabasco, Chiapas, Veracruz, Puebla, Guerrero, Quinta Roo y Sinaloa.


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En el ciclo escolar 2010-2011 atendieron, en con-junto, un total de 9,448 estudiantes. A la fecha no existe información acerca del nivel de formación alcanzado por los egresados de estas universida-des, así como de egresados y empleadores que permita identificar el grado de cumplimiento de los objetivos institucionales. Sus programas aún no alcanzan el reconocimiento de la calidad por los esquemas nacionales vigentes de evaluación y acreditación, lo que representa un aspecto impor-tante a impulsar en el marco de las políticas fede-ral y estatal de educación superior, en los siguien-tes años.En lo que se refiere a cobertura, el reto fundamen-tal consiste en continuar incrementando la tasa, ampliando las oportunidades de acceso a educa-ción superior de buena calidad. Ello supone, de manera prioritaria, mejorar las tasas de egreso de secundaria y de la educación media superior. Al mismo tiempo, implica dar prioridad al fortaleci-miento y aplicación de la política pública federal de ampliación de oportunidades de acceso, con especial atención a las entidades con las cifras más bajas, a fin de cerrar las brechas actuales.

Becas

Existe evidencia de que el Programa Nacional de Becas para Educación Superior (PRONABES) ha contribuido a disminuir las tasas de deserción, a incrementar la permanencia y la terminación opor-tuna de los estudios y a mejorar el desempeño de estudiantes en condiciones económicas adversas. En el ciclo escolar 2010-2011, se otorgaron un total de 397,423 becas, de las cuales 310,690 correspondieron al PRONABES, 41,310 al Progra-

ma de Beca Apoyo a la Práctica Intensiva y al Servicio Social (PROBAPIS) y 41,423 al de For-talecimiento de Becas (Fortalecimiento). La cober-tura del PRONABES alcanzó el 38.8 por ciento, considerando la población estudiantil que proviene de familias en los primeros cuatro deciles de ingre-so de la población.

Las instituciones públicas de educación superior no suelen contar con esquemas de seguimiento y evaluación del impacto del PRONABES, lo que incide negativamente en la posibilidad de realizar adecuaciones oportunas a su funcionamiento, que contribuyan a mejorar su eficacia en el cumpli-miento de sus objetivos.

Un reto del PRONABES es mejorar la eficacia de su operación en todas las instituciones de educa-ción superior, lo que requiere del acompañamiento de políticas institucionales que coadyuven a la permanencia, buen desempeño y terminación oportuna de los estudios. También es importante ampliar su cobertura para lograr que un mayor número de estudiantes, provenientes de familias que se ubican en los cuatro primeros deciles de ingreso de la población, tengan acceso a la edu-cación superior, para lo cual es necesario incre-mentar continuamente los recursos destinados a su operación.

Una limitante del programa de becas es el otorga-miento de becas directamente por la SEP, lo que ha debilitado, en los últimos cinco años, la des-centralización educativa y las capacidades de pla-neación y coordinación de las autoridades educa-tivas estatales.


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Reconociendo la relevancia fundamental del PRO-NABES, es preciso destacar, asimismo, la necesi-dad de ampliar y diversificar las vías de apoyo financiero a los estudiantes y sus familias, a fin de que nadie que cuente con los antecedentes de preparación necesarios se vea imposibilitado de acceder a la educación superior por falta de recur-sos económicos.

Calidad de los programas educativos de TSU y licenciatura

En los últimos años se ha avanzado en el desarro-llo de un esquema de evaluación y acreditación de programas de TSU y licenciatura; en particular se han fortalecido la estructura y las condiciones de operación del COPAES. Actualmente hay 27 orga-nismos acreditadores reconocidos por ese Conse-jo, que abarcan casi todos los programas que ofre-cen las instituciones de educación superior. Existe, sin embargo, la necesidad de asegurar la transpa-rencia y el más alto rigor en los procesos de reco-nocimiento de la calidad tanto por parte de los CIEES como de los organismos recocidos por el COPAES, eliminando prácticas no deseables que se han construido en los últimos años y que no contribuyen al objetivo de contar con un sistema de evaluación y acreditación sólido y confiable. El número de programas de TSU y licenciatura que han logrado el reconocimiento de calidad por medio de los esquemas nacionales vigentes de evaluación y acreditación ascendió a 3,499 en el ciclo escolar 2010-2011. Esto significa que el 16.5 por ciento de los programas de estos niveles que se ofrecen por las instituciones de educación superior en el país cuentan con este reconoci-

miento. El resto de programas de TSU y licencia-tura, que son la mayoría, no ha logrado aún ser acreditado por un organismo reconocido por el COPAES, lo que constituye un importante y com-plejo reto que tendrá que atenderse en los próxi-mos años, con nuevas políticas y estrategias acor-dadas entre la autoridad educativa federal, las estatales y las de las instituciones.

El número de informes de evaluación diagnóstica de los Comités Interinstitucionales para la Evalua-ción de la Educación Superior (CIEES) alcanzó la cifra de 6,316 y las recomendaciones formuladas ascendieron a 122,389, a finales de 2011. Las recomendaciones más frecuentes y abundantes de estos comités se encuentran en los ámbitos de los planes de estudio, personal académico, organiza-ción administrativa, infraestructura y eficiencia ter-minal.

La atención por parte de las instituciones públicas, a las recomendaciones formuladas por los CIEES, así como de los organismos acreditadores recono-cidos por el COPAES, ha constituido, desde 2001, un aspecto prioritario en la formulación de los Pro-gramas Integrales de Fortalecimiento Institucional. La formulación e implementación de estos progra-mas ha sido un coadyuvante eficaz en la evolución en la clasificación de los programas en el Padrón de Calidad de los CIEES y en el logro de su acre-ditación.

En efecto, el número de programas reconocidos por su buena calidad, al ser clasificados en el nivel 1 del Padrón de los CIEES, pasó de 290 en 2001 a 2,229 en 2011. Los programas clasificados en el nivel 2 pasaron de 455 a 651, mientras que los


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clasificados en el nivel 3 pasaron de 348 a 149 en el periodo 2001-2011.El porcentaje de estudiantes que realiza sus estu-dios en los programas de TSU y licenciatura clasi-ficados en el nivel 1 del Padrón de los CIEES, representó el 52.8 por ciento de la matrícula total, mientras que aquellos que realizan sus estudios en programas acreditados por agencias reconoci-das por el COPAES alcanzó el 34.4 por ciento. El que 16.5 por ciento de los programas de TSU y licenciatura, que cuenta con reconocimiento de calidad, concentre más de la mitad de la matrícula, quiere decir que muchos programas que no cuen-tan con tal reconocimiento atienden a un número pequeño de estudiantes. Por otra parte, el que la mayoría de programas de TSU y licenciatura no tenga aún la acreditación por un organismo reco-nocido por el COPAES es un reto que debe aten-derse de manera prioritaria, e implica crear más organismos acreditadores con capacidad para cumplir con su función, así como fortalecer las capacidades de respuesta de los organismos exis-tentes, asegurando los más altos estándares de rigor académico.El número de programas de calidad reconocida por organismos extranjeros y de alcance interna-cional es escaso. Sólo algunas instituciones están transitando hacia ese tipo de acreditación, que constituye un medio importante para sustentar la internacionalización de la educación superior mexicana. El establecimiento de un esquema para reconocer la calidad y confiabilidad de los orga-nismos internacionales representa un asunto a atender a la brevedad, con el fin de orientar a las instituciones que aspiren a lograr la acreditación

de sus programas por organismos de acreditación de alcance internacional.No se han desarrollado todavía esquemas apro-piados para asegurar la calidad de las modalida-des no escolarizadas de educación superior, así como de otras modalidades destinadas a atender las necesidades educativas de grupos de pobla-ción en situación de mayor vulnerabilidad, como es el caso de las universidades interculturales.Es necesario, por lo tanto, establecer políticas que inhiban la apertura de programas que no tengan condiciones básicas de operación, según los crite-rios de evaluación y acreditación vigentes, y al mismo tiempo promover la diversificación de opcio-nes formativas asociadas al desarrollo local y regional, según las necesidades educativas de las nuevas generaciones.

Fortalecimiento del perfil del profesorado

Desde 1995 se ha emprendido un esfuerzo soste-nido por mejorar el nivel de habilitación de los pro-fesores de las instituciones públicas de educación superior, por medio del Programa para el Mejora-miento del Profesorado (PROMEP). A la fecha, casi la totalidad de las universidades públicas estatales cuentan con porcentajes del orden de 90 por ciento de profesores de tiempo completo con estudios de posgrado, de los cuales alrededor del 35 por ciento poseen el doctorado. La organización de los profesores de tiempo com-pleto en cuerpos académicos ha avanzado tam-bién, acorde a lo proyectado en el diseño del PROMEP, y en la actualidad un buen número de universidades cuenta con números apreciables de


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cuerpos académicos consolidados o en una fase avanzada del proceso de consolidación. Esto ha propiciado la mejora de la calidad de los progra-mas educativos y el fortalecimiento de las capaci-dades institucionales para la generación y aplica-ción del conocimiento. Si bien el avance en la mejora del nivel de habili-tación de los profesores de tiempo completo mues-tra logros importantes en las universidades públi-cas, en los institutos tecnológicos federales y estatales, y en las escuelas normales, los avances no son aun tan significativos y requiere de esfuer-zos adicionales en los próximos años.

Calidad de la educación normal

En otro lugar se aborda el tema de los docentes de los niveles de educación anteriores a la supe-rior. Aquí nos limitamos a tratar lo relativo a la necesidad de integrar la educación normal al ámbito de la educación superior, así como al ase-guramiento de su calidad.La planeación del desarrollo de la educación normal en cada entidad, en el marco del Programa Estatal de Fortalecimiento de la Educación Normal (PEFEN), iniciado en 2005, ha promovido la mejora de la calidad de las escuelas normales. Como resultado ya hay programas clasificados en el nivel 1 del Padrón de los CIEES, y cuerpos aca-démicos en formación reconocidos por el Progra-ma de Mejoramiento del Profesorado (PROMEP). A pesar de los avances evidentes el camino por recorrer aún es largo para asegurar una sólida for-mación de los profesores de educación básica, y para asegurar la transformación de las escuelas

normales en instituciones de educación superior, en condiciones equiparables a las demás institu-ciones de este nivel: instituciones en las que se cultive la formación de nivel superior de profesio-nales de la educación; la investigación aplicada, en especial en los ámbitos de la educación normal y básica; y la difusión de la información en torno a los temas de mayor relevancia en educación. Estos aspectos son retos a superar en los próxi-mos años, lo que exige dar continuidad y fortale-cer algunas políticas vigentes y establecer otras, complementarias o alternativas, que contribuyan: a incrementar el nivel de habilitación de los docen-tes, elevar el rigor académico y la eficacia de la formación de profesionales de la educación; a conseguir más vinculación de las escuelas norma-les, entre sí y con universidades y demás institu-ciones de educación superior; a asegurar la con-tratación de profesores con alto nivel de habilitación académica por medio de mecanismos abiertos, rigurosos y transparentes; y a actualizar la norma-tiva y fortalecer la capacidad de gestión de estas instituciones.

Calidad de los programas educativos de posgrado

El número de programas de posgrado que se encuentra registrado en el Programa Nacional de Posgrados de Calidad (PNPC) del CONACYT, ascendió en 2012 a 1,374, de los cuales 699 (50.8 por ciento) se encuentran registrados en el Padrón Nacional de Posgrados (PNP) y 675 (49.1 por ciento) en el Programa de Fomento a la Cali-dad (PFC). Del total de los programas de posgra-do en el PNP, 124 cuentan con la categoría de “competente a nivel internacional”.


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La oferta total de posgrado de las instituciones de educación superior asciende a 8,257 programas: 44.2 por ciento en instituciones públicas y 55.8 por ciento en particulares. Sólo 8.5 por ciento forma parte del PNP. Esta situación revela una debilidad de la educación superior y sus institucio-nes para asegurar la formación de profesionales, científicos, humanistas y tecnólogos de alto nivel que coadyuven efectivamente con el desarrollo social y económico de la nación.

En casi la totalidad de las instituciones públicas y particulares existen importantes brechas de cali-dad entre la oferta de programas de licenciatura y posgrado que es necesario superar. Por lo tanto, los retos para los próximos años son aumentar el número de posgrados reconocidos por su calidad; incrementar el número de ellos en la vertiente de competente a nivel internacional; y conseguir que los que se encuentran en el Programa de Fomen-to alcancen su registro en el PNP. Debería inhibir-se la apertura de nuevos programas que no tengan condiciones para lograr su registro en el PNPC procurando, al mismo tiempo, ampliar las posibili-dades de acceso a programas de buena calidad. Lo anterior demanda del fortalecimiento y una mayor articulación de las políticas federales de fomento a la mejora continua y al aseguramiento de la calidad de los programas de posgrado.

Se requiere también de una reforma al esquema de evaluación actual con el objetivo de superar debilidades existentes, contar con criterios y estándares que reconozcan las mejoras prácticas internacionales y la operación de programas inno-vadores sustentados en la colaboración entre ins-tituciones y al interior de las mismas, particular-

mente de aquellos con un enfoque multi e interdisciplinario.

Calidad de los programas que ofrecen las instituciones particulares

La participación de las instituciones particulares en los procesos de evaluación diagnóstica y de acreditación de programas educativos, es a la fecha, bastante escasa. Un porcentaje pequeño de los programas de TSU y licenciatura que ofre-cen esas instituciones ha sido reconocido por su calidad. Sólo algunas instituciones, generalmente las más grandes, han incursionado en procesos de acreditación. Por ello, impulsar la evaluación obligatoria de los servicios que ofrecen las institu-ciones particulares por organismos externos es una tarea importante que deberá atender la políti-ca federal y estatal de los próximos años.En la actualidad el marco regulatorio para otorgar el Reconocimiento de Validez Oficial de Estudios (RVOE) a los programas educativos que ofrecen las instituciones particulares, no da el sustento adecuado para promover y asegurar la calidad de los programas que imparten esas instituciones. Es evidente que se requiere un nuevo marco para la regulación de los servicios educativos que ofre-cen los particulares, que, en particular, asegure su participación en los procesos de evaluación exter-na con fines de acreditación y promueva adecua-damente la rendición de cuentas sobre la calidad de los programas educativos que ofrecen, así como para dar mayores capacidades a los gobier-nos de los estados para sustentar una más efecti-va planeación, evaluación y coordinación de las


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instituciones de educación superior públicas y par-ticulares, en las entidades federativas.

Planeación y coordinación de la educación superior en las entidades federativas

En general, las Comisiones Estatales para la Pla-neación de la Educación Superior (COEPES) o no funcionan o lo hacen con muy limitada efectividad. En casi todos los casos no tienen un sustento jurí-dico de actuación sólido ni una agenda que permi-ta impulsar los trabajos de planeación de la oferta educativa y la coordinación de las instituciones en los estados. Además, actualmente su composición no respon-de a los retos que enfrenta la planeación y coordi-nación de la educación superior y su articulación con el desarrollo económico, científico, tecnológi-co, humanístico y con la innovación en cada una de las entidades federativas. En el corto plazo es necesario establecer nuevos esquemas que permitan mejorar la planeación de la educación superior y su articulación efectiva con el desarrollo de la ciencia, la tecnología y las humanidades, en cada entidad federativa, a fin de responder de manera pertinente y oportuna, a las demandas del desarrollo social y económico en cada una de ellas.

Financiamiento

A precios de 2009 el gasto federal en educación superior alcanzó la cantidad de 85,610 millones de pesos, y el costo promedio por alumno 48,733 pesos. Prevalece el problema de la inequidad en la asignación del subsidio por alumno entre insti-

tuciones federales y estatales, y entre éstas últi-mas. Además, con base en los esquemas de finan-ciamiento existentes, (subsidios y cuotas escolares) se subsidia 16 veces más a los estu-diantes que provienen de familias en los tres deci-les de más alto ingreso de la población en relación a los estudiantes que provienen de familias cuyos ingresos se encuentran en los tres deciles más bajos: se subsidia más a los que más tienen, aspecto que da cuenta de un esquema de finan-ciamiento que requiere modificarse profundamente para evitar la reproducción y multiplicación de la inequidad.Existe una escasa aportación de recursos por parte de algunos gobiernos estatales para el desa-rrollo de las instituciones públicas de educación superior en sus jurisdicciones, así como una apor-tación poco predecible de recursos por parte de la mayoría de ellos, lo que genera un ambiente de incertidumbre constante, que pone en riesgo la planeación efectiva y la consolidación de un futuro de desarrollo sostenido. La generación de ingre-sos propios, de fuentes diversas, por parte de las instituciones públicas de educación superior, sigue siendo una asignatura pendiente y revela una de sus debilidades a atender en los próximos años.

Descentralización

Desde 1989 los programas sectoriales del Gobier-no Federal han enfatizado la importancia de impul-sar la descentralización de todos los tipos y nive-les educativos. Para avanzar en la descentralización de la educación superior se ha establecido, a lo largo del tiempo, un conjunto de políticas que ha probado su efectividad. Como resultado de su


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aplicación se observa, por ejemplo, que un alto porcentaje de las instituciones públicas son orga-nismos descentralizados de los gobiernos de los estados: es el caso de las universidades tecnoló-gicas, politécnicas, interculturales, así como de los institutos tecnológicos regionales-estatales.Sin embargo, se han seguido adoptando medidas que tienden a mantener esquemas de centraliza-ción, tanto en el campo de la educación superior como en lo concerniente al impulso del desarrollo científico y tecnológico. Las políticas impulsadas por la SEP y el CONACYT, así como sus fondos de financiamiento, suelen tener fallas de coordina-ción y coherencia, lo que trae consigo una alta dificultad para integrar coherentemente la educa-ción superior con la ciencia, la tecnología y la innovación en las entidades federativas. El marco jurídico actual, y la forma en que operan los programas federales, no facilitan que los gobiernos estatales conformen verdaderos siste-mas de educación superior, ciencia, tecnología e innovación, cuyo funcionamiento y objetivos estén alineados con sus planes de desarrollo social, económico y educativo. La fuerza centralizadora que aún ejercen la SEP y el CONACYT en la toma de decisiones es excesiva y limita la implementa-ción de iniciativas novedosas para impulsar el desarrollo de la educación superior y su articula-ción efectiva con la ciencia y la tecnología por parte de los gobiernos de las entidades federati-vas. Teniendo en cuenta los avances y retos del sis-tema nacional de educación superior, la propues-ta general que hacemos, se sintetiza en estos términos:

Los puntos en que se concreta esta propuesta general, que definen la visión de la educación superior mexicana en el largo plazo, son los siguientes:

ϕ México tendrá una educación superior incorporada plenamente al desarrollo social, económico y cultu-ral del país, capaz de atender, de manera equitativa y con altos niveles de calidad, a todas las personas interesadas en continuar su formación más allá de los niveles obligatorios.

ϕ La educación superior estará plenamente descen-tralizada y se articulará con el desarrollo de la cien-cia, la tecnología y la innovación, a través de siste-mas estatales, caracterizados por la intensa colaboración y el intercambio académico entre las instituciones que los integran. Las instituciones de educación superior, y los organismos a cargo del desarrollo científico y tecnológico impulsarán pro-yectos de innovación de alto impacto sobre el bien-estar humano, en colaboración con empresas, orga-nismos e instituciones relevantes del sector público o privado.

Lograr que proporciones crecientes de personas -en particular en condición de desventaja- hagan estudios superiores que respondan a las necesidades del país, desde programas cortos hasta posgrado, en instituciones reconocidas por su buena calidad, que promuevan la capacidad de innovación y contribuyan a mejorar el nivel de desarrollo humano de la sociedad mexicana.


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ϕ La educación superior se orientará y desarrollará prioritariamente desde cada entidad federativa. Las instancias nacionales que impulsan su desarrollo, ofrecerán servicios altamente valorados, que bene-ficien al conjunto del país y que, al mismo tiempo, contribuyan a promover las iniciativas adoptadas en el ámbito local y regional.

ϕ Todas las instituciones de educación superior con-tarán con mecanismos para asegurar la calidad y pertinencia de los programas educativos que ofrez-can, darán cuenta de la naturaleza y complejidad de los aprendizajes alcanzados por sus egresados y rendirán cuentas oportunamente a la sociedad sobre el cumplimiento de sus funciones.

ϕ Todas las instituciones de educación superior con-tarán con modelos reconocidos de Responsabilidad Social para la gestión socialmente responsable de la formación, de la investigación y la cultura y de la institución en su conjunto.

ϕ Las instituciones de educación superior contarán con facultades y medios para recurrir a fuentes diversas de financiamiento, tanto públicas como pri-vadas, así como para generar y ejercer sin trabas burocráticas recursos financieros propios.

ϕ Se contará con esquemas y mecanismos consolida-dos y coordinados para la evaluación de la educa-ción superior, la ciencia, la tecnología y la innova-ción que tomarán en cuenta las mejores prácticas internacionales y los más altos estándares naciona-les e internacionales de calidad. Se privilegiará en los esquemas de evaluación de los programas edu-cativos de TSU, licenciatura y posgrado el logro de

los perfiles de egreso y los niveles de aprendizaje alcanzados por los estudiantes. Los esquemas reconocerán adecuadamente la producción relacio-nada con el desarrollo científico, humanístico, tec-nológico y la innovación realizada en colaboración entre profesores, cuerpos académicos y/o grupos de investigación.

ϕ Existirán mecanismos diversos de financiamiento para cubrir los costos educativos, adecuados a los intereses y características de los estudiantes y sus familias. Nadie que cuente con los antecedentes indispensables se quedará sin oportunidades perti-nentes y de calidad de educación superior por falta de recursos.

ϕ La formación de los profesionales de la educación se hará en programas que funcionarán en condicio-nes de acceso, calidad y gestión institucional que serán equiparables a las que sean características de las profesiones de mayor prestigio en el país.

ϕ La educación superior mexicana será internacional-mente reconocida por su equidad y calidad. Un número significativo de instituciones y programas participará activamente en esquemas de internacio-nalización.

ϕ El otorgamiento del RVOE será competencia exclu-siva de la autoridad estatal, para propiciar una mayor planeación de la educación superior y de la pertinencia de la oferta educativa en cada entidad federativa, utilizando normas y criterios sustentados en estándares audiatbles de la más alta calidad a nivel nacional e internacional.


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ϕ Se contará con un marco normativo que dé susten-to adecuado a la descentralización de la educación superior, la ciencia y la tecnología y a la regulación de la calidad de programas educativos impartidos por instituciones públicas y particulares.

En este lugar no se presentan metas en el hori-zonte de corto plazo del año 2018; se hará al final de los incisos del siguiente apartado, en los que se discuten los medios necesarios para avanzar en dirección de la propuesta general y la visión anteriores.

Propuestas sobre los medios

Acceso y permanencia con equidad

Ampliación de la ofertaAmpliar las oportunidades de acceso a una edu-cación superior reconocida por su buena calidad, sobre todo para jóvenes de los sectores desfavo-recidos, es indispensable para promover la equi-dad. Para ello hay que impulsar acciones enmar-cadas en políticas acordadas entre la autoridad federal y las de las entidades, cuidando la gober-nabilidad institucional y con esquemas de gestión para asegurar la calidad de programas y procesos, mejorar las tasas de egreso y titulación, y los nive-les de aprendizaje de los egresados.En cada entidad deberá haber planes de desarro-llo de la educación superior, la ciencia, las huma-nidades, la tecnología y la innovación. Estos

4.2

4.2.1

planes serán el marco orientador para la toma de decisiones, en particular en cuanto a la creación de nuevas instituciones, tipología de las mismas y naturaleza de su oferta, la ampliación, en su caso, de los servicios existentes garantizando su cali-dad, y el desarrollo de programas y proyectos estratégicos para fortalecer las capacidades de las instituciones de educación superior y centros públicos de investigación en la atención de proble-máticas relevantes del desarrollo social y econó-mico de las entidades.

Los planes precisarán la forma de impulsar la educación superior y su articulación con la cien-cia, las humanidades, la tecnología y la innova-ción. Para su formulación y actualización se tomará en cuenta las orientaciones de los planes estata-les de desarrollo, estudios de oferta y demanda, capacidad instalada en instituciones, oferta de profesionales con posgrado, ámbitos estratégicos del desarrollo social y económico de la entidad, y tendencias nacionales e internacionales, entre otros aspectos.

En el proceso de ampliación de la oferta educativa es fundamental cuidar el perfil del profesorado, de tiempo completo y de tiempo parcial. Para ello la política deberá considerar la naturaleza de la oferta educativa para asegurar la proporción adecuada entre profesores de tiempo completo y tiempo par-cial. Para la contratación de los profesores de tiempo completo deberán considerarse aquellos que al menos cuenten con una maestría y prefe-rentemente con un doctorado, así como la viabili-dad de conformar y desarrollar cuerpos académi-cos cuyas líneas de generación y aplicación del conocimiento respondan efectivamente a intereses


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del desarrollo social y económico y contribuyan a elevar el nivel de desarrollo humano de cada enti-dad federativa.

Nuevas modalidades de educación superior

Se establecerán estímulos para que universidades e instituciones de educación superior, públicas o privadas, desarrollen una oferta innovadora para atender las necesidades de las personas que no tienen acceso a la educación superior por medio de los flujos escolares convencionales, en espe-cial mayores de 21 años que hayan adquirido, por cualquier medio, las competencias para acceder a la educación superior.Se aprovecharán plataformas ya existentes, inte-gradas con recursos públicos en el ámbito de la comunicación educativa, en instituciones como el ILCE, la Dirección General de Televisión Educati-va, Radio Educación y el Canal 11, entre otras. Se procurará aprovechar los elementos que hayan mostrado mayor eficacia en experiencias de edu-cación a distancia, tanto en el ámbito nacional como internacional, teniendo en cuenta el poten-cial de herramientas generadas en el ámbito de la Internet. En particular, se impulsará el desarrollo de la Uni-versidad Abierta y a Distancia de México; al hacer-lo se aplicarán medidas conducentes a asegurar la calidad y pertinencia de su oferta educativa. Entre otras, se adoptarán las que se orienten a promo-ver la acreditación de sus programas educativos; asegurar la pertinencia, calidad y efectividad de sus esquemas de acompañamiento estudiantil; desarrollar y consolidar su sistema de gestión de la calidad; y transformar su régimen actual de

organismo desconcentrado de la SEP que limita su desarrollo, a uno en el cual la institución cuente con autonomía de gestión. De igual manera deberá impulsarse la creación de servicios estatales de educación abierta y a dis-tancia en los que se privilegie la impartición de programas educativos innovadores y pertinentes que contribuyan a atender necesidades identifica-das de la entidad.

Becas y crédito educativo

Se ampliará la cobertura e impacto del PRONA-BES en las entidades federativas, y se mejorará su eficiencia. Será necesario incrementar los recursos federales y estatales destinados al pro-grama, e integrar los programas de becas PRO-BAPIS y Fortalecimiento, con el propósito de evitar dispersiones innecesarias y mejorar su operación y eficacia en cada una de las instituciones públi-cas. Se eliminará el otorgamiento de becas direc-tamente por la SEP, lo que ha debilitado, en los últimos cinco años, la descentralización educativa y las capacidades de planeación y coordinación de las autoridades educativas estatales. Se privilegiará el otorgamiento de becas a estu-diantes que quieran realizar estudios en progra-mas estratégicos para el desarrollo de las entida-des, según los planes de desarrollo de la educación superior, ciencia y tecnología de cada una. Se asegurará que el PRONABES atienda prioritaria-mente a estudiantes en condiciones de desventa-ja, en particular los que provienen de grupos indí-genas, para lo cual es importante incorporar el enfoque intercultural en el modelo educativo de las instituciones y esquemas de acompañamiento


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estudiantil pertinentes para la atención de proble-máticas de este grupo de estudiantes.Se deberán realizar estudios periódicos de la efi-cacia y operación del PRONABES en las institu-ciones y entidades y, en su caso, establecer medi-das para asegurar el cumplimiento de sus objetivos. Las Reglas de Operación precisarán la obligación de las instituciones de contar con esquemas para dar seguimiento y practicar evaluaciones del fun-cionamiento del programa y sus impactos, así como esquemas de acompañamiento de los alum-nos que contribuyan a mejorar la permanencia, el desempeño y la terminación de los estudios.Proponemos la creación de un instituto nacional para impulsar el desarrollo de sistemas de becas y crédito para la educación superior. Esa entidad se encargaría de optimizar la difusión y el aprove-chamiento, por los estudiantes, de las becas dis-ponibles, en México y otros países, para seguir estudios de nivel superior y posgrado. Se encar-garía, asimismo, de impulsar el desarrollo de pro-gramas de crédito educativo, con una amplia par-ticipación tanto de instituciones públicas y privadas de educación superior, como financieras.La institución estaría facultada para administrar fondos de becas de diversa naturaleza y origen, así como distintos esquemas de crédito educativo. Tendría atribuciones para promover y coordinar mecanismos conducentes al aprovechamiento de los recursos destinados a becas y crédito en el ámbito de la educación superior, así como para aplicar medidas para evaluar resultados e impacto derivados de la aplicación de esos recursos. En particular se encargaría de fortalecer las capaci-dades y esquemas de organización y planeación

en las entidades federativas, a fin de prever la demanda de becas, dar seguimiento al funciona-miento del PRONABES, y evaluar sus resultados y su impacto, en cada una de las instituciones públi-cas que cuenten con becarios de ese programa.

Calidad y evaluación

Mejora continua y aseguramiento de la calidad

La ampliación de oportunidades de acceso a la educación superior deberá ir acompañada por polí-ticas de aseguramiento de su calidad. No deberán ofrecerse programas nuevos que no cuenten con las condiciones básicas para asegurar una educa-ción de buena calidad, de acuerdo con la naturale-za y finalidad de los distintos tipos de instituciones. Debe prestarse especial atención a la planta aca-démica, planes de estudio, recursos para el apren-dizaje, esquemas de acompañamiento estudiantil y condiciones básicas de infraestructura para desa-rrollar los programas y procesos educativos.Juzgamos importante regresar al modelo original de las universidades tecnológicas, pero flexibili-zando el currículo para facilitar la incorporación y permanencia de los estudiantes en el mundo labo-ral, mientras realizan sus estudios. Es importante establecer esquemas de reconocimiento de estu-dios en institutos tecnológicos y universidades politécnicas para los egresados de las universida-des tecnológicas que deseen continuar su forma-ción a nivel licenciatura, lo que podría hacerse de manera más efectiva en cada entidad federativa.Consideramos fundamental ampliar la cobertura del PROMEP para apoyar de forma efectiva los

4.2.2


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procesos de formación de profesores de tiempo completo y su organización en cuerpos académi-cos, en los institutos tecnológicos, las universida-des tecnológicas, politécnicas, interculturales y escuelas normales. Proponemos renovar el Programa Integral de For-talecimiento Institucional (PIFI) con un esquema que corrija las prácticas institucionales no desea-bles que se han construido en el tiempo, mante-niendo el propósito de promover la superación académica de instituciones, la mejora continua y el aseguramiento de la calidad de programas de TSU, licenciatura y posgrado y procesos académicos y administrativos, y el fortalecimiento de los cuerpos académicos y sus capacidades para la generación y aplicación innovadora del conocimiento, en par-ticular para atender problemáticas relevantes del desarrollo social y económico de la zona de influen-cia de las instituciones.El esquema renovado se sustentaría en una tipolo-gía de instituciones y un mecanismo que permita el reconocimiento de su nivel de desarrollo. A cada uno de los niveles de desarrollo, y de acuerdo a la tipología de la institución, se asociarían indicado-res y estándares de calidad y desempeño que tomarían en cuenta marcos nacionales e interna-cionales de evaluación y acreditación. En la formulación inicial de los nuevos PIFI la ins-titución identificaría su perfil tipológico y el nivel de desarrollo que guarda con base en el esquema establecido. Una vez reconocido el escenario de partida, la institución formularía los medios para alcanzar niveles superiores de desarrollo en el periodo que se considere. En particular deberán establecerse los medios necesarios para cerrar

brechas de calidad entre los programas de licen-ciatura y posgrado que ofrece la institución y lograr que un mayor número de posgrados alcance su clasificación en la vertiente de competente a nivel internacional.

Los PIFI deberán ser formulados bajo ese nuevo esquema por universidades públicas federales y estatales, universidades tecnológicas, universida-des politécnicas, universidades interculturales, ins-titutos tecnológicos federales y estatales y por las escuelas normales. Para financiar los PIFI es necesario consolidar un solo fondo, evitando la dispersión de los fondos actuales, que no contribuyen a una planeación ins-titucional efectiva con visión integral. En la asigna-ción de recursos, en una primera fase se tomaría en cuenta en forma prioritaria la calidad y perti-nencia de los programas para propiciar el cambio en el nivel de desarrollo de la institución, y en una etapa posterior el cumplimiento de los compromi-sos establecidos por las instituciones para alcan-zar niveles superiores de desarrollo e internacio-nalización.En este proceso es importante promover, por medio de un renovado conjunto de políticas públi-cas, una nueva visión de la universidad, conside-rándola el eje del desarrollo social y económico de su entorno.

Evaluación y acreditación de instituciones y programas

Se han alcanzado logros significativos en cuanto al desarrollo de esquemas para asegurar la cali-


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dad de los programas y evaluar el desempeño de las instituciones de educación superior. Es nece-sario, sin embargo, desarrollar nuevos esfuerzos para consolidar esos esquemas y ampliar su apli-cación, para que puedan responder de manera más adecuada a los desafíos que debe enfrentar la educación superior en nuestro país, a las nece-sidades educativas de los alumnos y a la natura-leza de los distintos tipos de instituciones.A tal efecto consideramos necesario establecer un sistema nacional de evaluación y acreditación de programas educativos e instituciones de educa-ción superior, con un esquema comprehensivo y procedimientos adecuados que consideren las características propias de las instituciones y los programas que existen en el país. Este sistema supone el desarrollo de mecanismos para articular la participación del Gobierno Federal y los de las entidades; para coordinar los organismos de eva-luación y acreditación que ya existen; para dar seguimiento al desarrollo de la evaluación y acre-ditación; y para asegurar una eficaz participación social en esta materia. En el marco de la integra-ción y puesta en marcha del sistema que propone-mos, deberán impulsarse las siguientes acciones:

• Fortalecer las capacidades de seguimiento, supervi-sión y evaluación del COPAES. Para ello, promover el reconocimiento por el Consejo de más organismos acreditadores para las diferentes áreas, ampliar las capacidades existentes, dar respuesta oportuna a las demandas de las instituciones de educación superior y evitar monopolios. El COPAES deberá asegurar que los organismos acreditadores apliquen de manera rigurosa los marcos de evaluación que previamente aprobó para los procesos de evaluación.

• Abrir un nuevo espacio de participación de los CIEES, facultándolos para reconocer y certificar sistemas de gestión de calidad de instituciones de educación supe-rior y los modelos de responsabilidad social. Como ya existen organismos acreditadores para casi todos los programas de TSU y licenciatura, eliminar el Padrón de los CIEES establecido en 2001 como medida tran-sitoria para el reconocimiento de la calidad de los pro-gramas educativos, para mantener únicamente el padrón de programas acreditados por organismos reconocidos por el COPAES. La actividad de los CIEES deberá centrase en evaluaciones diagnósticas útiles para las instituciones en su planeación y evalua-ción, y en la certificación de los sistemas de gestión para la mejora y el aseguramiento de la calidad, así como de los modelos de responsabilidad social.

• Establecer marcos confiables para la evaluación de programas educativos no escolarizados y mixtos, en todos los niveles de educación superior.

• Seguir promoviendo la consolidación del Padrón Nacional de Posgrados de Calidad, asegurando la superación de las debilidades de los procesos de eva-luación actuales, la actualización permanente de los procesos, criterios y estándares de evaluación y su reconocimiento a nivel internacional.

• Promover la aplicación de Exámenes Generales de Egreso del CENEVAL en instituciones de educación superior, públicas y particulares. Impulsar la consolida-ción del Padrón de Licenciaturas de Alto Rendimiento del CENEVAL, asegurando que el reconocimiento que otorga a los programas se articule con la acreditación de organismos reconocidos por el COPAES, y con los tipos de programas e instituciones de la tipología correspondiente.


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• Impulsar la evaluación externa de programas de universidades politécnicas, institutos tecnológicos federales y estatales, universidades interculturales y escuelas normales para diagnóstico y acreditación, así como la evaluación de los aprendizajes alcanza-dos por sus estudiantes.

• Utilizar el esquema tipológico como impulso a la for-mulación de los PIFI para identificar el grado de desarrollo de las instituciones particulares y promo-ver su evolución hacia mayor desarrollo y consoli-dación, por medio de reconocimientos sociales y la simplificación del otorgamiento del RVOE, bajo un nuevo marco normativo.

• Integrar al sistema nacional de acreditación y eva-luación lo relacionado con el otorgamiento del RVOE, facultando a algunos organismos del siste-ma para supervisar, validar y, en su caso, ratificar de manera sistemática ese reconocimiento. De esta manera, el RVOE otorgado por la autoridad educa-tiva estatal tendrá el carácter de procedimiento ini-cial y básico para asegurar la calidad de los progra-mas educativos en un periodo de tiempo establecido, y su renovación requerirá de la acreditación del mis-mo por algún organismo reconocido por el COPAES.

• Establecer una instancia especializada que se encargue de desarrollar un sistema de información estadística e indicadores que responda a las carac-terísticas y necesidades de los programas y las ins-tituciones de educación superior. Esta instancia, se encargaría de producir y difundir, de manera siste-mática, análisis sobre la situación y perspectivas de desarrollo de la educación superior en México.

Mejora de la calidad de las normales

Son necesarios esfuerzos especiales para impul-sar la transformación de las escuelas normales en instituciones de educación superior no sólo for-malmente, sino en el sentido más pleno de la expresión. Consideramos necesario, además, pro-piciar que las universidades y demás instituciones de educación superior participen en la formación de profesionales de la educación anterior a la superior, en particular por medio de programas de especialización y de posgrado, orientados a la for-mación de personal docente y directivo para los distintos niveles y modalidades educativos.Para conseguir lo anterior recomendamos impul-sar las siguientes acciones:

• De acuerdo con las circunstancias de cada entidad federativa, deberá impulsarse la integración de las numerosas escuelas existentes para conformar un número menor de instituciones más sólidas, consi-derando la figura de autonomía académica para las instituciones consolidadas o sub-sistemas estatales de educación normal, y su eventual incorporación al ámbito de las universidades, como unidades especializadas.

• Impulsar la planeación a nivel estatal de la educa-ción normal, en conjunto y la de cada escuela, en el marco del PEFEN, asegurando la identificación de medios efectivos para fortalecer la coordinación y planeación, y la mejora continua y el aseguramiento de la calidad de sus programas académicos.

• Impulsar el establecimiento, en las entidades fede-rativas, de institutos especializados de investiga-ción, innovación y estudios de posgrado, cuya


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acción esté centrada en la mejora de la calidad de los servicios educativos y que, al mismo tiempo, permitan impulsar y articular el desarrollo de las capacidades académicas de las escuelas normales, así como la articulación de la mismas con las uni-versidades y otras instituciones de educación supe-rior.

• Colaborando con universidades y otras instituciones de educación superior, las normales deberán desa-rrollar programas de especialización y posgrado para atender necesidades de profesionalización en campos específicos, cuyo desarrollo se requiera para mejorar el funcionamiento de las escuelas de educación básica.

• Ampliar la cobertura del PROMEP para apoyar la formación de profesores de las escuelas normales, en programas de posgrado, preferentemente a nivel doctoral, reconocidos por su buena calidad. En cada institución deberán tomarse las medidas necesarias para que la formación de profesores a nivel posgra-do obedezca a un plan de desarrollo de la planta académica, y para que los profesores se organicen en cuerpos académicos que cultiven líneas de gene-ración y aplicación del conocimiento en áreas espe-cíficas, a fin de contribuir a la atención de problemá-ticas relevantes de la entidad. De especial importancia resulta la conformación y desarrollo de cuerpos académicos en las instituciones formadoras de docentes para fortalecer sus capacidades para la generación, aplicación y difusión del conocimiento.

Evaluación internacional de programas e instituciones

Proponemos que, cada tres años, se realice una evaluación del desarrollo de la educación superior

y del impacto de las políticas públicas federales y estatales. Esta evaluación habrá de ser indepen-diente, por organismos internacionales de presti-gio. Los resultados deberán utilizarse para realizar las adecuaciones necesarias. Proponemos también promover la acreditación de programas educativos por organismos internacio-nales de prestigio, para sustentar la internaciona-lización de la educación superior y la movilidad de estudiantes. Para que la acreditación internacional cuente con un aval adecuado, en el marco de las políticas y de los procedimientos de asignación de recursos extraordinarios a las instituciones, se deberá asegurar que los organismos internaciona-les correspondientes cuenten con el reconoci-miento del COPAES.

Programa de instituciones o áreas de clase mundial

El desarrollo de México depende, de manera cre-ciente, de su capacidad de actuación en el esce-nario internacional. En ese marco, la internaciona-lización de la educación se expresa, cada vez más, como una de las vertientes más significativas de participación de los países. México cuenta con una base de desarrollo institucional que puede asegurarle, en un plazo razonable, un papel des-tacado en la internacionalización de la educación superior. Para ello se requieren políticas adecuadas. Propo-nemos establecer un programa de instituciones o áreas de clase mundial, en cuyo marco: a) Se identifiquen las entidades en donde existen

condiciones para la creación de este tipo de instituciones y/o el fortalecimiento de algunas


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de existentes que cuenten con altos grados de gobernabilidad, alto porcentaje de programas educativos de licenciatura y posgrado recono-cidos por su calidad, un número significativo de cuerpos académicos consolidados, y hayan mostrado un proceso continuo de mejora de su calidad desde 2001;

b) Se establezcan las reglas de operación del programa por la SEP, en coordinación con los gobiernos de las entidades en las que sea posi-ble implementar el programa;

c) Se formule un Plan de Acción que establezca los compromisos del gobierno federal, el esta-tal y las instituciones de educación superior o investigación que corresponda, para consolidar la calidad de sus programas, cuerpos académi-cos, esquemas de acompañamiento estudiantil, infraestructura de apoyo al trabajo académico y sistema de gestión de la calidad, entre otros aspectos; y

d) Se establezca un fondo de financiamiento extraordinario en el que se precisen las partici-paciones de los gobiernos federal y estatal y los criterios de asignación a las instituciones.

Vinculación y movilidad

Vincular educación superior, sectores productivos y mercado laboral

Teniendo en cuenta la naturaleza y orientación de las instituciones de educación superior, se fortale-cerá la vinculación entre sus programas y otras

4.2.3

organizaciones y empresas en que se desarrollan actividades productivas. Al hacerlo, se estimulará su participación en el diseño, gestión y evaluación de los programas educativos.

Se fortalecerán en especial, modalidades orienta-das a diversificar la oferta de educación superior tecnológica. Se buscará contribuir a la formación de técnicos especializados que, a la vez que puedan incorporarse de manera digna, competen-te y expedita al mundo del trabajo, tengan acceso a oportunidades de formación que les permitan continuar su desarrollo profesional y humano. En tal sentido se fortalecerán los programas desarro-llados en torno al propósito original de las univer-sidades tecnológicas, así como de otras modalida-des educativas que se han venido estableciendo con la finalidad de diversificar la oferta de educa-ción superior tecnológica.

En vinculación con las organizaciones y empresas del entorno de las instituciones educativas, se impulsarán programas para satisfacer necesida-des de formación para la producción de bienes y servicios. Se compatibilizará el reconocimiento y certificación de los aprendizajes y las competen-cias que se adquieran, tanto desde el punto de vista académico como desde el punto de vista laboral, de modo que los avances en la formación puedan ser objeto de crédito académico y certifi-cación de competencias laborales. Se enfatizará el diseño de programas centrados en la adquisi-ción y desarrollo de competencias de alta relevan-cia para el desempeño eficaz en el mundo del tra-bajo y de las interacciones sociales.


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Movilidad de estudiantes y personal académico

Como un medio para diversificar y enriquecer las oportunidades de acceso y experiencias de apren-dizaje, se estimulará el diseño de trayectos forma-tivos que permitan la movilidad de los estudiantes y el personal académico entre áreas diversas de especialización. Al fortalecer los esquemas de vin-culación entre la educación superior y el mundo del trabajo, se prestará especial atención a la apertura de oportunidades para que, tanto los estudiantes como los profesores, puedan alternar e integrar experiencias de aprendizaje con activi-dades relevantes en el mundo del trabajo. De esta forma las instituciones de educación superior ten-drán más posibilidades de actuar como centros de innovación y mejora social. La interacción con entidades productivas e institu-ciones sociales se aprovechará para impulsar pro-gramas y proyectos educativos y de investigación e innovación, de carácter interinstitucional, que propicien la movilidad y el intercambio de alumnos y académicos entre las distintas instituciones de educación superior. Se fortalecerá el intercambio de alumnos y personal académico en el ámbito internacional.

Educación superior, ciencia, tecnología e innovación

Descentralización y planeación estatal

Por su conformación histórica, las instituciones de educación superior y las instancias para impulsar la ciencia, tecnología e innovación, tienen estruc-

4.2.4

turas y formas de operar diversas. Aspectos signi-ficativos de políticas y programas en estos campos siguen bajo el control de instancias centralizadas, lo que resta eficacia para responder a las deman-das locales y regionales. Por ello proponemos impulsar un proceso gradual de descentralización de la educación superior, la ciencia, la tecnología y la innovación, a fin de vincularlas de manera más estrecha y eficaz con el desarrollo social y económico de las entidades federativas.El proceso de descentralización deberá expresar-se en un plan de acción y un conjunto de reglas acordadas en el seno del Consejo Nacional de Autoridades Educativas (CONAEDU) que tenga, entre otros, los objetivos de articular y potenciar las capacidades de las entidades en la formación de profesionales, científicos, tecnólogos y huma-nistas, así como de contribuir al desarrollo y la competitividad de las entidades federativas, arti-culando educación superior, ciencia, tecnología e innovación. Serán necesarios nuevos esquemas de planeación y coordinación que sustenten los procesos de descentralización.Proponemos crear en cada entidad federativa un sistema estatal de educación superior, ciencia, tecnología e innovación con los siguientes subsis-temas:

• Universitario, con universidades autónomas y, en su caso, interculturales

• Tecnológico, con universidades tecnológicas, poli-técnicas e institutos tecnológicos

• Normal, que agruparía a las escuelas normales y las unidades de la Universidad Pedagógica Nacional


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• Particular que integraría a todas las instituciones particulares

• Centros de investigación, públicos y privados

• Empresas de base tecnológica.

Las autoridades estatales responsables de la coor-dinación de estos sistemas deberán formular planes de desarrollo de la educación superior, la ciencia, la tecnología y la innovación de mediano plazo, que sean el marco orientador para la toma de decisiones, en particular en cuanto a la crea-ción de nuevas instituciones, el tipo de las mismas y la naturaleza de su oferta, así como en lo relati-vo a la ampliación, en su caso, de los servicios existentes.

Secretaría de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación

Impulsar la conformación y desarrollo de sistemas de educación superior, ciencia, tecnología e inno-vación en cada entidad federativa requiere de una reforma a la estructura del Gobierno Federal, que considere la creación de la Secretaría de Educa-ción Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación. Esta Secretaría tendría como objetivo armonizar y potenciar las políticas para el desarrollo de la edu-cación superior, en forma articulada con las de la ciencia, la tecnología y la innovación. Substituiría a la Subsecretaría de Educación Superior de la SEP y al CONACYT y aprovecharía las capacida-des instaladas en cada una de esas entidades, evitando la creación de nuevas plazas y de una mayor burocracia.

Entre las principales facultades de la nueva ins-tancia estarían las relacionadas con la formulación de políticas de impulso y articulación entre la edu-cación superior, la ciencia, la tecnología y la inno-vación, y entre estas y el desarrollo social y eco-nómico de las entidades federativas y el país. La creación de esta Secretaría no debería dar lugar a un debilitamiento del financiamiento al desarrollo científico, tecnológico y la innovación en aras de incrementar el financiamiento de la educación superior pública. Sería una medida necesaria para articular y asegurar la coherencia entre las políti-cas que promueven el desarrollo de la educación superior y aquellas que impulsan el desarrollo científico, tecnológico y la innovación.

En el marco de esta propuesta, resulta de especial importancia modificar las reglas de operación de los fondos mixtos para alinearlos con los objetivos de los planes de desarrollo de educación superior, ciencia, tecnología e innovación de las entidades federativas, y asegurar la participación de dichas entidades en la definición de los términos de refe-rencia, apoyos y mecanismos de evaluación.

En las entidades federativas que cuentan ya con capacidades reconocidas para el desarrollo cientí-fico-tecnológico y la innovación, sería recomenda-ble que el gobierno correspondiente considerara la creación de, al menos, una subsecretaría, y prefe-rentemente una secretaría, encargada de coordi-nar el desarrollo del sistema estatal de educación superior ciencia, tecnología e innovación. En esos casos desaparecería el respectivo Consejo Estatal de Ciencia y Tecnología.


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Nuevo marco jurídico

A fin de establecer las condiciones adecuadas para aplicar y desarrollar nuestras propuestas, se hace necesario contar con un marco normativo adecuado. Para ello, proponemos formular una Ley General de Educación Superior, Ciencia, Tec-nología e Innovación, así como leyes estatales en la materia.La Ley General de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación deberá definir esas acti-vidades como bienes públicos; las facultades y responsabilidades de las autoridades federales; las instancias nacionales de apoyo a la educación superior, la ciencia y la tecnología; y, en particu-lar, las facultades de las autoridades de las enti-dades federativas parar coordinar los sistemas de educación superior, ciencia, tecnología e innova-ción en cada entidad. Deberá, además, definir los lineamientos normativos fundamentales referidos a la formulación de políticas generales para el desarrollo de la educación superior y su articula-ción efectiva con la ciencia y la tecnología; el ase-guramiento de la equidad y la calidad en esos ámbitos; los tipos y modalidades institucionales; la participación de las instituciones de educación superior en la formación de profesionales de la educación; la organización de los sistemas de educación superior, ciencia y tecnología de las entidades federativas; el financiamiento de la edu-cación superior, la ciencia y la tecnología; y, el sistema nacional de evaluación y acreditación de programas e instituciones de educación superior.Para que pueda hacerse realidad el conjunto de propuestas particulares anteriores, en las que se

4.2.5 concreta la propuesta general y la visión de largo plazo que la desarrolla, en el horizonte de corto plazo creemos que se deberán perseguir las siguientes metas 2018:

ϕ Alcanzar una tasa de cobertura en educación supe-rior de, al menos, 38 por ciento, con al menos 10 por ciento en programas de TSU.

ϕ Incrementar, en al menos 30 por ciento, el acceso de estudiantes a los programas de TSU y licencia-tura, provenientes de familias en los primeros tres deciles de ingreso de la población.

ϕ Poner en marcha un programa para ampliar la ofer-ta educativa vinculada con los sectores productivos y el mercado laboral.

ϕ Promover nuevas modalidades para atender las necesidades de quienes no tienen acceso a la edu-cación por los flujos escolares convencionales.

ϕ Consolidar la Universidad Abierta y a Distancia como entidad autónoma, con todos sus programas acreditados.

ϕ Crear un instituto nacional de becas y crédito edu-cativo.

ϕ Aumentar la cobertura del PRONABES en al menos 35 por ciento con prioridad para grupos de pobla-ción en desventaja que realicen estudios pertinentes para el desarrollo estatal.

ϕ Establecer parámetros para valorar la movilidad de estudiantes y académicos con programas de coope-ración interinstitucional, en el ámbito nacional e internacional y con el mundo del trabajo.


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ϕ Regresar al modelo original de las universidades tecnológicas flexibilizando el currículo y asegurando su participación para formar técnicos especializados que contribuyan al desarrollo económico de las enti-dades federativas.

ϕ Lograr que el 100 por ciento de los profesores de tiempo completo de las universidades públicas esta-tales y al menos, el 70 por ciento de los institutos tecnológicos, cuenten con estudios de posgrado, con una mayoría de ellos con doctorado.

ϕ Consolidar las plantas académicas de las universi-dades tecnológicas con profesores que al menos cuenten con la maestría y amplia experiencia profe-sional.

ϕ Asegurar que los profesores de tiempo completo de las universidades politécnicas y de las universida-des interculturales cuenten al menos con la maes-tría y preferentemente con el doctorado.

ϕ Incrementar al menos el 50 por ciento de los cuer-pos académicos consolidados en las universidades públicas estatales.

ϕ Incrementar al menos en un 40 por ciento los pro-gramas de TSU, licenciatura y posgrado reconoci-dos por su calidad por los esquemas nacionales vigentes de evaluación y acreditación, incrementan-do significativamente la participación de las institu-ciones particulares.

ϕ Lograr que todos los programas de TSU de las uni-versidades tecnológicas, los de licenciatura de las universidades politécnicas e interculturales y los de licenciatura de las instituciones formadoras de docentes sean acreditados por organismos recono-

cidos por el COPAES. Contar con Programas Inte-grales de Fortalecimiento Institucional con base en el esquema renovado para todas las instituciones públicas de educación superior.

ϕ Contar con planes estatales o regionales de desa-rrollo y transformación de la educación superior pedagógica.

ϕ Establecer institutos de investigación, innovación y estudios de posgrado que impulsen el desarrollo de las capacidades pedagógicas y académicas de los profesionales de la educación así como de los for-madores de docentes para todos los niveles y modalidades educativas, así como la articulación de las instituciones formadoras de docentes con las universidades y centros de investigación en la mate-ria.

ϕ Ampliar la cobertura del PROMEP para apoyar la formación de profesores de tiempo completo de los institutos tecnológicos, las universidades politécni-cas y tecnológicas, interculturales y de las institu-ciones formadoras de docentes, con programas de posgrado reconocidos por su buena calidad, así como su organización en cuerpos académicos.

ϕ Establecer un programa de instituciones o áreas de clase mundial.

ϕ Establecer un esquema renovado del PIFI que siga promoviendo la superación académica institucional, la mejora continua y el aseguramiento de la calidad, tomando en cuenta una tipología de instituciones.

ϕ Integrar un Sistema Nacional de Evaluación y Acre-ditación de Instituciones y Programas que responda a las necesidades actuales y al desarrollo futuro de


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la educación superior, en el que se integre el RVOE, como etapa inicial y básica, renovable en forma periódica con base en la acreditación de los progra-mas.

ϕ Focalizar la actividad de los CIEES en evaluación diagnóstica y reconocimiento de sistemas de ges-tión de calidad y modelos de responsabilidad social; eliminar el padrón de programas de calidad de los CIEES para que sólo permanezca el padrón de pro-gramas del COPAES.

ϕ Fortalecer las capacidades del COPAES y de los organismos acreditadores de programas educati-vos. Ampliar el número de organismos acreditado-res en las áreas en las que existe un importante número de programas hasta ahora no acreditados como en ingeniería y ciencias sociales, y con ello evitar también monopolios.

ϕ Iniciar la realización periódica de evaluaciones inde-pendientes de la educación superior nacional, por organismos internacionales de reconocido prestigio.

ϕ Contar con un nuevo esquema de evaluación de la calidad de los programas de posgrado que superen las deficiencias observadas y que reconozcan nue-vas formas de implementar programas bajo la cola-boración de instituciones, profesores, grupos y cuer-pos académicos.

ϕ Establecer una instancia para desarrollar una nueva plataforma de información estadística e indicadores de educación superior.

ϕ Contar en cada entidad federativa con un plan de desarrollo de mediano plazo de educación superior, ciencia y tecnología e innovación.

ϕ Crear sistemas estatales de educación superior, ciencia, tecnología e innovación.

ϕ Crear la Secretaría de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación del Gobierno Federal.

ϕ Promulgar la Ley General de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación.

PRoPuestas PaRa La educación Lo LaRGo de La vida

México tiene 33 millones de personas de 15 años y más que no han concluido su educa-ción básica: 5.3 millones de analfabetos, 10

millones de personas sin primaria completa y 17 millones de personas que terminaron primaria pero no secundaria. Esto representa casi una tercera par-te de su población total y la mitad de la de 15 años y más.El llamado “rezago adulto” en condición de analfa-betismo ha disminuido en términos porcentuales de manera consistente: de cerca de 80 por ciento a principios del siglo XX y más de 40 por ciento a mediados del mismo, a 12.4 por ciento en 1990 y 6.9 por ciento en 2010. Sin embargo, el creci-miento de la población hace que el número abso-luto de analfabetas disminuya muy lentamente, de 6.7 millones en 1970 (y desde principios del siglo pasado), a 5.3 millones en 2010.

El porcentaje de adultos sin educación primaria también se ha reducido de manera consistente. En 1990, éstos representaban 23.5 por ciento de la población de 15 años y más, ahora son ya 14.9 por ciento. El porcentaje de personas de 15 años y más sin secundaria se ha mantenido casi esta-

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PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN LO LARGO DE LA VIDA

ble, con una tendencia de disminución muy ligera, en alrededor de 24 por ciento.

En el año 2005, por primera vez, el rezago edu-cativo dejó de crecer, pues debido a la expansión de la educación básica escolarizada para niños y jóvenes menores de 15 años, la población que se incorpora a la cohorte de 15 años y más sin edu-cación básica concluida dejó de aumentar. A pesar de ello, el número de personas que se agrega a esta cohorte sin la educación básica concluida, anualmente, sigue siendo cercana a los 500 mil.Un porcentaje tan alto de la población sin concluir la educación que México define como básica, limita el potencial del país. La educación está asociada, en lo individual a niveles más altos de bienestar, mayor participación en la vida pública, mayores niveles de empleo y de ingreso en gene-ral. A nivel colectivo, una sociedad mejor educada tiene mejores niveles de participación en la vida pública, el tejido social se fortalece, la democra-cia se profundiza, y la productividad y competitivi-dad como país aumenta.Los efectos inter-generacionales de la educación de la población han sido bien estudiados: el nivel educativo de una generación explica el aumento en la escolaridad promedio de la siguiente. Un país que no se preocupa por la educación de su población joven y adulta, sobre todo por la que no ha podido cursar la educación básica y proba-blemente carecerá de competencias para enfren-tar la vida de forma digna y eficaz, no desarrolla el potencial de su población. Por el contrario, atender educativamente a la población joven y

adulta trae consigo el desarrollo integral de las personas y de la sociedad como un todo.La atención educativa de la población joven que está fuera de la escuela, y de la población adulta, se reconoce como actividad fundamental en las sociedades desarrolladas. Ahora se entiende que la educación no termina con la etapa de la niñez y la juventud ni con la asistencia a la escuela, sino que el aprendizaje tiene lugar a lo largo de toda la vida – de la cuna hasta la tumba – y en todo lugar. Es función del Estado, con la concurrencia de la sociedad, proporcionar las oportunidades para que las poblaciones puedan seguir aprendiendo a lo largo de su vida lo que requieren para desarro-llarse y que les interesa aprender. Ello significa que una sociedad preocupada por el bienestar de su población fomentará la existencia de múltiples oportunidades para acceder a aprendizajes rele-vantes para todos los sectores de la población, principalmente para los menos beneficiados, de manera diversificada y con calidad.Puesto que para muchas esferas de la vida los certificados de estudios son importantes, es nece-sario abrir la oferta a la población joven y adulta para satisfacer la necesidad de certificar los nive-les educativos obligatorios y post-obligatorios, a cualquier edad y en cualquier lugar, de manera diversificada y con calidad. Esto es lo que busca el INEA, que para hacerlo de manera relevante y variada para los jóvenes y los adultos ha desa-rrollado el Modelo de Educación para la Vida y el Trabajo. Es recomendable ampliar este modelo considerablemente para dar lugar a la atención de sectores específicos.


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Importa especialmente privilegiar sin exclusiones a la población de 15 a 29 años, certificar estudios a quienes lo requieran y asegurar que lo que adquieran en el proceso educativo sean compe-tencias para una vida digna y que lo que se certi-fique sea precisamente la adquisición de dichas competencias. En este sentido, también resulta importante modificar la forma en que se evalúa el aprendizaje de los adultos para obtener los certifi-cados, pues actualmente no podemos saber, a partir de los resultados, si ellos han desarrollado las competencias básicas y superiores que la edu-cación básica supone.

Habrán de ampliarse considerablemente las opor-tunidades para certificar competencias laborales y también, con un enfoque de pertinencia regional, las competencias laborales que pueden certificar-se. El énfasis de esta certificación debe estar tam-bién en la población de 15 a 29 años que ahora constituye el ejército de personas que ni estudia ni trabaja. Esta concepción de educación a lo largo de la vida conduce a plantear la necesidad de redefinir el “rezago” de jóvenes y adultos, que no debe definirse en función de niveles educativos no concluidos, sino como el grupo de personas que no han tenido la ocasión de desarrollar competen-cias para la vida y su dimensionamiento debe orientar los propósitos y las metas de atención de la educación de esta parte importante de nuestra población.

La educación destinada a jóvenes y a adultos, tanto la orientada a la certificación como la que proporciona múltiples oportunidades de aprendi-zaje, debe desarrollar competencias básicas, con miras al mejoramiento del bienestar y de la calidad

de vida, aplicables en diferentes contextos. Estas competencias deben guardar relación con los aprendizajes esperados del currículo de educación obligatoria para niños y jóvenes, que también deben estar orientados a la vida.

Debe cambiar también la noción de alfabetización, dejar de verse como una etapa de la educación de adultos en la que se logra el conocimiento del alfabeto, para convertirse en el proceso de adquisi-ción de habilidades complejas para el manejo de la lengua escrita, que ocurrirá a lo largo de la educa-ción básica o en el transcurso del desarrollo de actividades educativas elegidas por su pertinencia.

Desde el punto de vista del impacto de la educa-ción de jóvenes y adultos, es conveniente privile-giar a los sujetos colectivos (trabajadores de empre-sas, comunidades de campesinos e indígenas, locatarios de mercado, conscriptos, campamentos de jornaleros agrícolas migrantes) y ofrecerles un contenido educativo apropiado a sus contextos, que les permitan comprenderlos mejor y transformarlos para mejorar su calidad de vida en ellos.

Entre otras cosas, estos procesos formativos deben atender las necesidades educativas básicas: el conocimiento de sus derechos humanos y de cómo hacerlos valer; del país en el que viven y de las ins-tituciones que están a su servicio; de la democracia y la participación cívica; de la equidad de género. Deben incluir los principios básicos para una ade-cuada nutrición y un mantenimiento de la salud individual y colectiva y la prevención de enferme-dades, con especial énfasis en la salud reproduc-tiva, así como los requerimientos de una buena crianza para el desarrollo infantil integral.


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La educación para jóvenes y adultos puede apo-yarse en, y fomentar, el desarrollo de organizacio-nes para el bienestar, ciudadanas y productivas; y debe proponerse ofrecer una formación para el trabajo productivo apropiado a diferentes contex-tos, con énfasis en el desarrollo sustentable. La certificación de competencias laborales debe diseñar y ofrecer oportunidades permanentes para los jóvenes y los adultos que ya no están en la escuela. En el caso del trabajo con comunidades indígenas, es menester atender el respeto y el for-talecimiento de su lengua y su cultura, y en el caso de todos los educandos, desarrollar el conocimien-to, el respeto y el aprecio por la diversidad cultural. Puede lograrse mucha mayor eficiencia y eficacia en la educación de jóvenes y adultos en la medida en que se capacita en los principios básicos de la educación de adultos al personal de dependencias gubernamentales que trabaja con adultos en los sectores salud, vivienda, desarrollo agrícola, eco-nómico, social, etc., de tal forma que estas activi-dades tengan un contenido educativo. De la misma manera, y para fortalecer la participación de la sociedad civil en estos procesos, es recomendable impulsar las actividades barriales, comunitarias, deportivas y culturales, acompañadas de proyec-tos educativos y de servicio, privilegiando el traba-jo con jóvenes, que puede permitir formarlos y a la vez involucrarlos en actividades de servicio a su comunidad, a la niñez, a las personas de la terce-ra edad, y a otros sectores con necesidades espe-ciales.La educación de jóvenes y adultos, debidamente enfocada, impulsa la equidad social. Por eso es importante privilegiar en todos los casos la aten-

ción educativa a los sectores menos favorecidos, especialmente a las mujeres, a los indígenas, a los campesinos sin tierra, así como atender de manera especial a los jóvenes, con programas educativos que respondan a sus intereses y nece-sidades. Como se sabe que no está constituida la demanda social por educación de adultos, sobre todo precisamente entre las poblaciones en condi-ciones de pobreza, será menester diseñar meca-nismos de estímulo, con becas, por ejemplo, para motivar a los adultos a aprovechar las oportunida-des de educación.

Los contenidos de la educación para jóvenes y adultos deben propiciar el desarrollo de habilida-des cognitivas superiores y de valores para la con-vivencia, la participación y la vida democrática. Debe incluir el respeto a la diversidad. Asimismo, todo trabajo educativo con jóvenes y adultos debe estar atravesado con un énfasis en el dominio de la lectura y de la escritura, de manera que se con-viertan en medio efectivo para la solución de los problemas de la vida cotidiana, además de fuente de auto aprendizaje y entretenimiento.

Operativamente esto podrá realizarse en la medida en que la institución especializada en la educación de personas jóvenes y adultas a nivel central, el INEA, se coordine y ayude a fortalecer las activi-dades de los institutos estatales, así como de la sociedad civil. En la actualidad hay duplicidad de instituciones que ofrecen educación básica de adultos, por lo que debería haber una institución rectora, dotada de autoridad frente a ellas y otros sectores de gobierno, para que pueda asegurar el enfoque educativo de toda actividad en este ámbito por parte de organismos públicos.


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El INEA opera en forma descentralizada, con ins-titutos autónomos en la mayoría de las entidades federativas. Estos deben fortalecerse de manera que vayan ganando en capacidad para atender las necesidades de los diversos sectores poblaciona-les de jóvenes y adultos en su entidad, con la cali-dad que ello exige. Se considera necesario modificar la Ley de Edu-cación de Adultos, para que esta actividad deje de depender de la solidaridad social. Es necesario profesionalizar a los educadores de adultos y retri-buirles por cumplir una función prioritaria. Muchas organizaciones de la sociedad civil realizan activi-dades importantes de educación de personas jóvenes y adultas. Estas organizaciones merecen el apoyo del Estado cuando así lo requieran.Debe fortalecerse y apoyarse la investigación y la innovación sistematizada en el campo de la edu-cación de jóvenes y adultos, con la activa partici-pación de instituciones especializadas como el Centro de Cooperación Regional para la Educa-ción de Adultos (CREFAL), pero también de las universidades e instituciones de educación supe-rior y de las propias organizaciones de la sociedad civil.Con el tiempo, es de esperarse que vaya disminu-yendo la necesidad de atender el llamado “rezago adulto” y más bien se requiera ofrecer múltiples oportunidades de educación a lo largo de la vida a un sector más heterogéneo de adultos. Para ello será necesario el concurso de las instituciones educativas en general, y de las instituciones de educación superior en especial, quienes deberán abrir, en todos los casos, actividades educativas pertinentes y adecuadas destinadas al sector

adulto de la población, orientadas a la satisfacción de problemas de la vida, a formar para el trabajo certificando competencias laborales, o a la satis-facción de las ansias de aprender. Estas institu-ciones deberán ofrecer tanto cursos libres como programas acreditables para una demanda de población joven y adulta que esperamos vaya cre-ciendo con los años. Esto hay que preverlo y pre-pararlo en el corto plazo, de manera que poco a poco vaya diversificándose la matrícula de educa-ción de jóvenes y adultos orientada a un aprendi-zaje a lo largo de la vida. Por todo lo anterior, en lo relativo a educación a lo largo de la vida, la propuesta general se expresa en estos términos:

Esta propuesta se concreta en varios puntos que definen la visión de la educación a lo largo de la vida en el horizonte de largo plazo, en el que anti-cipamos que:

ϕ Toda la población del país dominará las competen-cias básicas para la vida, esbozadas en el texto de este documento.

Acabar con el rezago educativo de jóvenes y adultos, apoyando a quienes no terminaron los niveles obligatorios con opciones adecuadas para que alcancen las competencias necesarias para la vida, y desarrollando una oferta pertinente y de buena calidad de educación a lo largo de la vida para los que la requieran.


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ϕ Habrá desaparecido el “rezago adulto” –adultos sin educación básica concluida-; la educación de adul-tos atenderá la demanda de las personas que se sigan formando a lo largo de la vida en función de sus necesidades.

ϕ Cada región del país habrá asegurado que sus jóve-nes y adultos poseen las competencias requeridas para enfrentar la vida en sus regiones y localidades, en función de las necesidades específicas.

ϕ Las más diversas instituciones asumirán su respon-sabilidad de contribuir a conformar una oferta signi-ficativa de educación a lo largo de la vida en los diversos ámbitos: productivo y laboral; participativo y ciudadano; acceso a conocimientos, habilidades y destrezas específicas; educación para la crianza, los valores y la convivencia; en el caso de poblacio-nes indígenas, educación en su propia lengua y sobre su propia cultura.

ϕ El servicio de educación de jóvenes y adultos se encontrará totalmente profesionalizado y será socialmente valorado.

Los pasos a dar en un horizonte más cercano, para que la visión anterior se haga realidad en su momento, consisten en alcanzar estas metas 2018:

ϕ Modificar la Ley de Educación de Adultos de mane-ra que el servicio al que se refiere pueda profesio-nalizarse.

ϕ Establecer programas de investigación y formación profesional de alto nivel en el campo de la educa-ción de jóvenes y adultos.

ϕ Incrementar gradualmente del presupuesto destina-do a estas actividades e invertirlo en la diversifica-ción de la oferta, en su mejor distribución geográfica y en la profesionalización del servicio.

ϕ Desarrollar programas de certificación de compe-tencias laborales adecuados a los diferentes con-textos nacionales.

ϕ Ofrecer servicios de educación de adultos en lengua indígena, tendientes a fortalecer la identidad indíge-na y el conocimiento y valoración de la cultura pro-pia, además de ofrecer las competencias necesa-rias para la vida.

ϕ Lograr que las dependencias que trabajan directa-mente con los sectores de jóvenes y adultos que no han concluido su educación, tengan personal capa-citado e incluyan en su funcionamiento ordinario actividades educativas que ofrezcan mejorar la cali-dad en el uso de sus servicios.

ϕ Vincular la educación formal con la educación de jóvenes y adultos con los que tienen contacto las escuelas de educación básica y media superior y también las instituciones de educación superior.

ϕ Elaborar planes de desarrollo de la educación de adultos en cada entidad federativa, acordes con las necesidades de la región, y contar para ello con recursos crecientes.

ϕ Propiciar el concurso de diversas organizaciones de la sociedad civil, del sector empresarial y del sector educativo en la oferta profesional de servicios de educación de jóvenes y adultos.


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PROPUESTAS SOBRE CONDICIONES ESTRUCTURALES

PRoPuestas sobRe condiciones estRuctuRaLes

Participación social

Uno de los aspectos que se asocian con la cons-trucción y operación de sistemas educativos efectivos es la participación de todos los acto-

res sociales en la definición de sus objetivos y de los medios que se establecen para alcanzarlos. Para asegurar el éxito de reformas educativas profundas no basta un proyecto bien sustentado técnicamente; se requiere que haya mecanismos de colaboración entre las propias escuelas, actores gubernamentales, ciudadanos, gobiernos locales y empresarios. La participación de estos actores asegura no sólo que las reformas tengan en cuenta los principales problemas públicos, sino también una ejecución adecuada y, por encima de todo, el soporte políti-co que una reforma de fondo requiere para dar resultados, con una implementación invulnerable a los cambios políticos que se presenten. Una participación efectiva de los actores sociales en la educación no debe reducirse a la que se realiza por medio de las estructuras formales de

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representación que han operado en el país, como los consejos de participación social y las asociacio-nes de padres de familia. Estas estructuras han logrado, en algunos casos, resultados apreciables. Sin embargo, han resultado en una participación insatisfactoria para muchos ciudadanos. Por ello, es preciso definir los espacios de colaboración y participación en una perspectiva amplia, coheren-te con el ejercicio comprometido de la ciudadanía en una sociedad democrática. La búsqueda de espacios de participación supone mejorar los mecanismos para que los padres de familia intervengan en las actividades escolares, lo que es relevante pero no suficiente. Se requie-re, además, la creación de espacios de concerta-ción y colaboración de todos los actores que quie-ran contribuir a mejorar el sistema educativo. Desde esta perspectiva es necesario asumir una nueva forma de entender la participación social en la educación porque, en una sociedad democráti-ca, la educación debe ser una tarea y responsabi-lidad compartida por todos los ciudadanos. Tam-bién es necesario transitar hacia una política educativa participativa, en la que se asegure la construcción de agendas de políticas basadas en intereses comunes, que eviten la captura del sis-tema por algunos actores, en la que exista la posi-bilidad de un acuerdo real sobre los fines de la educación, los medios para lograrlos y, sobre todo, la sostenibilidad de las reformas educativas.Las aspiraciones compartidas en torno a la nece-sidad de ampliar y sostener los esfuerzos encami-nados a la construcción de una sociedad equitati-va, abierta, cohesionada y próspera, están conformando una base común de entendimiento

para impulsar consensos relevantes sobre la natu-raleza y el sentido de las interacciones entre las personas, así como sobre los mecanismos para lograr una mejor convivencia. La educación es percibida como un factor determinante para hacer realidad esas aspiraciones y afianzar esa base común de entendimiento. Por ello, se ha situado como uno de los ámbitos en los que se requieren acuerdos sociales amplios y trascendentes.

A continuación delineamos el escenario que sirve como escenario de partida para apreciar el sentido de la participación ciudadana frente a los desafíos que debemos superar, a fin asegurar el acceso a una educación de buena calidad para las futuras generaciones.

El contexto de las instituciones educativas experi-menta cambios profundos y acelerados, como reflejo de las transformaciones que se observan en la sociedad mexicana. Han surgido además, formas novedosas de interacción entre las perso-nas y los grupos sociales, relacionadas, de manera sobresaliente, con la búsqueda de expresiones eficaces de los derechos y responsabilidades de los ciudadanos en el ámbito educativo. Al mismo tiempo, han surgido nuevas maneras de generar, difundir y utilizar la información, así como de valo-rar el conocimiento. Esto representa nuevos retos para el Estado y los diseñadores de políticas. La interacción social y el uso del conocimiento se están asociando, de manera creciente, con la innovación científica y tecnológica, sobre todo en el campo de la información y la comunicación. La sociedad del conocimiento, en continua transfor-mación, se está expresando como una sociedad capaz de aprender de manera permanente y de


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exigir, por lo tanto, la creación de mecanismos distintos para atender los problemas públicos.En el nuevo contexto social, el saber es valorado por su impacto en la vida de las personas y los grupos sociales. Las formas de percibir la realidad e interpretar la experiencia se asumen, cada vez más, como recursos, siempre limitados, para cons-truir visiones coherentes del mundo, y no como manifestación de verdades absolutas, adquiriendo mayor relevancia la búsqueda de instituciones educativas que aseguren una distribución adecua-da de oportunidades para adquirir conocimientos.Las instituciones sociales que tradicionalmente se vinculan con la preservación de valores funda-mentales para dar sentido a la convivencia humana, enfrentan el desafío de la relevancia ante las cir-cunstancias y demandas del nuevo contexto. Las familias, iglesias, organizaciones políticas y socia-les, los órganos del poder público y, en especial, las instituciones educativas, son apreciadas, cada vez más, por su capacidad de influir en la valora-ción y realización de las potencialidades de las personas y de su bienestar, y no tanto, por su intervención en el establecimiento de verdades incontrovertibles, o códigos inapelables de com-portamiento, decididos de forma unilateral. Como consecuencia de los cambios señalados, es posible observar hoy un número creciente de acto-res sociales que participa en el debate público sobre la educación, que impulsan iniciativas nove-dosas para incidir en su orientación y desarrollo, y se convierten en grupos de interés que intentan influir en la agenda de políticas.El acervo de información disponible sobre el des-empeño del sistema educativo contribuye sin duda

al creciente interés de la sociedad por el tema. Disponer de mayor información ha resultado en mayor presión social para mejorar la calidad del sistema, contribuyendo también a la definición de una agenda educativa. Ya no es suficiente con mostrar que los programas educativos atienden a sectores cada vez más amplios de la población. Desde distintos sectores sociales se demanda una clara rendición de cuen-tas sobre la forma en que se educa y, en especial, sobre los resultados derivados de la educación. En particular, se demanda transparencia sobre el ejercicio de los recursos destinados a las institu-ciones educativas, y sobre las responsabilidades que deben ejercer los profesionales de la educa-ción.La disponibilidad de información sobre los resulta-dos de la educación ha abierto nuevas interrogan-tes sobre lo que debiera considerarse una educa-ción de buena calidad, y sobre los atributos que debieran distinguir a las personas bien educadas. Esos atributos tienden a expresarse en términos del desarrollo de determinadas competencias. La medición del efecto de la educación en la adquisición de los aprendizajes es parte de un debate público que, aunque incipiente, señala una tendencia en la participación ciudadana que deberá ser reconocida por los responsables del sistema educativo. Por otra parte, la diferenciación genérica entre educación pública y educación privada, en el ámbito de la educación formal, como referente fundamental para analizar el desarrollo educativo, limita la formación de una percepción más certera del esfuerzo social empeñado en la tarea de


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educar. Existe una gran diversidad de organiza-ciones que, desde perspectivas diversas, desarro-llan tareas educativas de carácter no formal o informal, a veces de gran relevancia, sin medios para darles visibilidad social. En tal sentido resul-tan de particular importancia las acciones educati-vas que organizaciones de la sociedad civil (OSC) realizan con algunos de los grupos más vulnera-bles de la población. Con frecuencia, este tipo de organizaciones, actuando en los linderos del siste-ma formal, o más allá de ellos, llevan actividades educativas innovadoras y de una alta relevancia social. A la luz del escenario delineado, coincidimos en señalar que la participación ciudadana es una con-dición necesaria para impulsar, orientar, encauzar y hacer sostenibles, de manera oportuna y perti-nente, las reformas educativas de mayor relevan-cia.Anticipamos, además, que el impulso a nuevas formas de vinculación de diversos actores sociales con la educación será un ingrediente necesario de los principales cambios que se requieren en la educación de nuestro país. Por ello creemos conveniente enfocar el tema de la participación ciudadana desde una perspectiva amplia, como expresión de diversas formas de participación social, que se refiera a distintos acto-res, así como a diversos aspectos de la estructura y del funcionamiento del sistema educativo, y que asuma la necesidad de impulsar nuevas formas de concebir y llevar a cabo los procesos educativos.A continuación presentamos las propuestas que consideramos de mayor trascendencia a fin de

desarrollar la participación ciudadana, como medio para contribuir al desarrollo de una educación de buena calidad para todos. Primero se presentan algunas estrategias generales, y luego se hacen consideraciones sobre el papel de algunos actores clave.

Estrategias de cambio en la participación ciudadana

Consensos sobre los fines de la educación y los cambios necesarios

Hay distintos planteamientos sobre las transforma-ciones que debieran impulsarse para garantizar una educación de buena calidad para todos los mexicanos. Para que propuestas de reformas de alto impacto, similares a las que se incluyen en este documento, puedan llevarse a la práctica, es necesario que se sustenten en consensos amplios, que permitan asumirlas como propósitos comparti-dos. Por ello queremos destacar la necesidad de impulsar este tipo de consensos sobre los cambios que deberán impulsarse para lograr los propósitos comunes de bienestar educativo equitativo. Para alcanzar consensos es necesaria la difusión de información sobre las propuestas, la promoción del diálogo y la reflexión en torno a su contenido entre quienes las generan y con los responsables de las políticas públicas, así como el estableci-miento de mecanismos para llegar a una expre-sión compartida en torno a los consensos que se generen.

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Sin prejuzgar sobre la naturaleza y alcance de los consensos que pudieran establecerse, es posible anticipar que, en la construcción y exploración de los mismos, debieran incluirse algunos de los temas consideradas en las propuestas que se pre-sentan en este documento y otros similares. En particular, debieran identificarse los elementos fundamentales de una política de Estado, que habría de sostenerse en el largo plazo, más allá de los ciclos sexenales. Una política que pudiera plasmarse en un nuevo marco jurídico de la edu-cación y en una reestructuración del sistema edu-cativo que resulte coherente con el aseguramiento de una educación de buena calidad para todos.

Censo nacional de educación

La realización de un censo nacional de educación, similar a los censos especializados, que ya exis-ten en otros ámbitos, ayudaría a conformar una percepción social, más completa y precisa, de los recursos y los esfuerzos que el conjunto de la sociedad está dedicando a la educación, así como de la naturaleza de las actividades que está lle-vando a cabo con esos recursos. De esta forma, de manera progresiva, se conformaría una visión más precisa de la forma en que el conjunto de la sociedad asume la responsabilidad de educar.Un censo nacional de educación contribuiría a identificar, de manera sistemática, las oportunida-des existentes para unificar propósitos, mejorar estrategias y complementar y compartir recursos, en beneficio del desarrollo educativo de nuestro país. También permitiría documentar las acciones desarrolladas por los ciudadanos a la par de las actividades gubernamentales promovidas por

diversas entidades públicas, con objeto de identi-ficar prácticas adecuadas, incentivar la participa-ción organizada, y mostrar que los retos que enfrenta la educación pública pueden ser resuel-tos también por intervenciones ajenas a la esfera gubernamental. Con el tiempo, el censo nacional de educación lle-garía a transformarse en un referente de la mayor relevancia y visibilidad para establecer una base de entendimiento común sobre el quehacer de la educación como resultante de esfuerzos desarro-llados por el conjunto de la sociedad; para contex-tualizar otros datos sobre su amplitud y calidad; y para desarrollar estrategias eficaces de ampliar y mejorar los programas e instituciones educativas, independientemente del tiempo o período de gobierno.

Oportunidades de fomento de la participación y organización de los ciudadanos

Como resultado de una percepción generalizada del carácter de la educación, como una responsa-bilidad y un bien de carácter público, de la nece-sidad de participar en la operación del sistema educativo y de la oportunidad de influir en la agenda de políticas educativas, hay una demanda social de apertura de la información sobre las ins-tituciones educativas, sobre todo, aunque no úni-camente, las públicas; se quiere saber la forma en que funcionan, la manera en que utilizan los recur-sos y sus resultados. El establecimiento de instan-cias formales, integradas por ciudadanos de extracciones diversas, para pronunciarse con independencia de criterio sobre el funcionamiento y los resultados de las instituciones educativas,


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así como sobre los ejercicios de rendición de cuen-tas llevados a cabo en los distintos ámbitos del poder público, puede ser una de las formas más eficaces de responder a las nuevas demandas de participación ciudadana. Por ello, es conveniente establecer instancias ciu-dadanas para ejercer funciones asimilables a las que realizan los ombudsman, en este caso con el fin de salvaguardar el derecho a la educación que tienen todos los habitantes del país.La participación de varios actores sociales puede ser un mecanismo de presión que incida en el comportamiento de las instituciones educativas. También puede verse como una oportunidad de generar respuestas más pertinentes a las deman-das de la sociedad. Para ello hay que desarrollar formas eficaces de cooperación entre los nuevos actores interesados en incidir en la educación y los que se dedican profesionalmente a ella. Es preciso generar nuevos espacios para que los nuevos actores puedan incidir de manera organi-zada en el desarrollo de la educación, evitando ineficiencias y conflictos. También es importante la cooperación entre insti-tuciones educativas de distintos niveles y modali-dades, y la cooperación entre instituciones públi-cas y privadas, que podrían ayudar a impulsar nuevas formas de participación ciudadana, y con-solidarse como factor eficaz de cohesión social. La construcción de alianzas estratégicas entre ins-tituciones públicas y privadas, para perseguir pro-pósitos compartidos, de equidad y calidad, es un ejemplo de la posibilidad de asumir actitudes dife-rentes para superar conflictos ancestrales que han dividido a la sociedad de nuestro país.

La construcción local de microsistemas educati-vos, en el marco de la integración de los Centros Educativos que se han propuesto, también puede ser parte importante de las estrategias para impul-sar la equidad y la calidad de la educación, al per-mitir que ciudadanos y organizaciones asuman una mayor responsabilidad en cuanto a las condi-ciones en que opera el sistema educativo.

Órganos locales y regionales de gobierno participativo

Proponemos establecer órganos de gobierno local y regional que apoyen las acciones y las decisio-nes de las escuelas públicas, que estarían inte-grados por representantes de los padres de fami-lia, de los maestros y demás profesionales de la educación, de los gobiernos locales y de otras organizaciones relevantes del entorno. Contarían con las facultades necesarias para fortalecer y desarrollar el funcionamiento de las escuelas, en etapas graduales de mayor autonomía, asociada a mejores niveles de calidad, bajo la supervisión de los ciudadanos y organizaciones locales que com-partan la preocupación por alcanzar una mayor efectividad del sistema educativo bajo criterios de igualdad y justicia.

Fondos especiales para apoyar iniciativas ciudadanas

El establecimiento de fondos especiales, con financiamiento público y privado, para fortalecer y desarrollar iniciativas educativas ciudadanas de alto impacto, sería uno de los indicios más eviden-tes de una visión renovada, y un compromiso firme para impulsar la participación ciudadana en la educación. El establecimiento de ese tipo de


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fondos implica un reconocimiento de las grandes potencialidades sociales que existen en el país para llevar a cabo transformaciones de gran rele-vancia en el campo de la educación. Además supone ampliar y afinar la visibilidad social de una gran diversidad de acciones educativas que se están llevando a cabo desde la sociedad civil, asegurando su sostenibilidad y creando a la par un laboratorio de innovaciones basadas en la cola-boración entre los sectores público, privado y social.

Atención educativa para mexicanos en el extranjero

Como un aspecto particular en el que la participa-ción social puede tener considerable peso, desta-camos la importancia de la atención educativa de mexicanos en el extranjero, que supone el esta-blecimiento de nuevas formas de interacción con millones de mexicanos que, más allá de nuestras fronteras, procuran no sólo su bienestar y el de sus familias sino que, además, contribuyen de manera significativa al desarrollo de México. Las modalidades educativas para quienes viven fuera del país sólo podrán desarrollarse y consolidarse tomando en cuenta las formas de participación y organización que ellos han desarrollado a ambos lados de nuestras fronteras.

Actores sociales como impulsores del cambio en educación

Además de las estrategias descritas en el punto ante-rior, consideramos que la participación de algunos actores sociales es determinante para impulsar cam-

bios de gran calado como los que proponemos. Hace-mos algunas propuestas referidas en particular a algu-nos de esos actores.

Las familias

Los núcleos familiares, con independencia de la manera en que se conforman, son el referente pri-mordial para el desarrollo de las personas. Su labor educativa es insustituible en la formación de los hábitos, actitudes, capacidades y patrones de conducta que influyen de manera más determi-nante en la vida de las personas. La influencia de la familia es fundamental sobre todo en los prime-ros años, y permanece como referente fundamen-tal de valoración a lo largo de toda la vida, ejer-ciendo una influencia significativa sobre las preferencias, decisiones y acciones más trascen-dentes.Hay ámbitos en los que las experiencias de la vida en familia son más determinantes. Para la educa-ción que necesitamos destacan los relacionados con la expresión de las emociones, la seguridad y el sentido de protección, la asimilación de valores y normas de conducta, el sentido de pertenencia, y la capacidad de asumir responsabilidades. El desarrollo de iniciativas de educación inicial, centradas en la cooperación con las familias, desde el nacimiento hasta el ingreso a preescolar, es una de las maneras más eficaces de impulsar el desarrollo de los aprendizajes de mayor rele-vancia en la vida futura de niñas y niños. También es una oportunidad promisoria para impulsar la participación ciudadana en la educación, desde los primeros pasos en la vida.

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Otras iniciativas que debieran impulsarse son las relacionadas con el desarrollo de proyectos de aprendizaje en familia, a través de iniciativas diversas centradas en la realización de activida-des educativas diversas, encaminadas a fortale-cer, y complementar, los aprendizajes logrados en la escuela. Las instituciones educativas formales pueden, por su parte, asumir iniciativas diversas para colaborar con las familias, reconociendo la necesidad de abrir las escuelas y ampliar su esfera tradicional de acción más allá de las aulas. En particular, pueden desarrollar actividades educati-vas que fortalezcan los vínculos entre educación formal y vida familiar, complementando y enrique-ciendo el trabajo que puede desarrollarse en las escuelas. Un aspecto particular de esta vincula-ción pudiera radicar en la realización de activida-des educativas encaminadas a la preparación de los educandos para llegar a establecer, algún día, si así lo deciden, su propia familia.

Las organizaciones de la sociedad civil

Diversas organizaciones de la sociedad civil reali-zan actividades relacionadas con la educación, algunas de ellas de notable relevancia. Cabe des-tacar las que algunas llevan a cabo con grupos de población que sufren condiciones extremas de pobreza y marginación, algunas de ellas con enfo-ques muy innovadores relacionados con la alfabe-tización y post-alfabetización de adultos; la aten-ción de jóvenes marginados del sistema educativo formal; la formación en y para el trabajo; la apre-ciación y práctica del arte y la cultura; la valora-ción y protección del medio ambiente o la salud; la práctica del deporte o de la solidaridad social, entre otras.

Puede afirmarse, en consecuencia, que existe un campo fértil, cultivado desde hace muchos años, para impulsar la participación ciudadana en la educación, por medio de una muy amplia gama de las OSC. Sin embargo, las circunstancias del contexto social que pueden advertirse en la actualidad, y las que pueden anticiparse para el futuro, sugieren la necesidad de impulsar la apertura de un nuevo ámbito de participación ciudadana en la educación formal, en particular en el ámbito de la educación básica: se trata de crear las condiciones para que organizaciones de la sociedad civil que cumplan con los requisitos establecidos en la Ley para tal efecto, puedan hacerse cargo de programas, escuelas e instituciones educativas de carácter público. Así, de manera progresiva, se desarrolla-ría un tipo alternativo de escuelas públicas que dependerían en forma directa de la participación ciudadana, por medio de organizaciones de la sociedad civil que tendrían el propósito específico de contribuir a ampliar el acceso a una educación de buena calidad, para quienes se encuentran en condiciones de desventaja y que, por diversas razones, no son atendidos de manera oportuna y adecuada mediante los programas e instituciones educativas existentes. Esas escuelas se establecerían bajo un régimen normativo específico y adecuado, que asegure que la educación que en ellas se impartiera tuviera el mismo carácter laico y gratuito que en las demás escuelas públicas. Su funcionamiento se orientaría y evaluaría en función del logro de las finalidades, estándares y expectativas de aprendizaje, que se hubieran establecido en el ámbito de las corres-pondientes entidades federativas y del país. Su


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financiamiento se sustentaría en esquemas de complementación de recursos tanto de carácter público como privado.Esas escuelas deberían, además, cumplir con criterios explícitos de calidad y equidad, y alcanzar patrones de desempeño en los que se hiciera evidente el beneficio para los educandos y sus familias, con resultados simila-res, o superiores, a los de instituciones educativas equiparables, tanto públicas como privadas.

Los profesionales de la educación

La gama de profesionales de la educación es amplia, si se consideran los distintos tipos niveles y modalidades, así como los ámbitos de acción especializada en instituciones y programas educa-tivos. El contexto social emergente sugiere desa-rrollar nuevas formas de involucramiento de los profesionales de la educación en la tarea de educar. Como se ha señalado en otras partes de este documento, la ejecución de tareas rutinarias, dentro de esquemas predeterminados desde órga-nos centrales, es insuficiente para dar respuestas relevantes y eficaces a las necesidades educati-vas de los niños y jóvenes. En el mundo actual, y en el que puede avizorarse, se requerirán profe-sionales capaces de tomar decisiones y aplicar en forma independiente criterios informados sobre las mejores formas de estimular el aprendizaje y brin-dar un apoyo adecuado para sostener el progreso de cada alumno. Las transformaciones institucio-nales y los esfuerzos requeridos para ello son, sin duda, de gran envergadura.

Un aspecto particular tiene que ver con nuevas formas de involucrar a los profesionales de la edu-cación en el desarrollo de su quehacer. En tal sentido, cabe destacar la necesidad de impulsar organizaciones de índole propiamente profesional, centradas en el desarrollo de campos de especia-lización, apropiados al ejercicio de las responsabi-lidades de quienes colaboran en programas e ins-tituciones educativas, que convoquen la participación de docentes, directivos, administra-dores y demás personal especializado que cola-bore en los programas y en las instituciones edu-cativas. Como sucede en otras profesiones, este tipo de organizaciones desempeñaría un papel relevante en el impulso de programas y proyectos de forma-ción y actualización, en el intercambio de informa-ción y experiencias, y en el reconocimiento y cer-tificación de las competencias profesionales adquiridas en los distintos campos de especializa-ción.

Los medios de comunicación

Los medios de comunicación ejercen una influen-cia considerable en las actitudes, las valoraciones y el comportamiento de las personas. Influyen especialmente sobre algunos de los aprendizajes más relevantes que pueden adquirirse en la socie-dad contemporánea. Este es el caso de lo que tiene que ver con la construcción de una visión del mundo y de los acontecimientos; la interpretación de la experiencia individual y colectiva; la asimila-ción de determinadas actitudes y valores, como socialmente deseables o aceptables; el sentido de pertenencia generacional; la manera de interac-


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tuar con los demás; la percepción de lo cotidiano; y la forma de apreciar y valorar la diversidad social y cultural, entre otros.

En consecuencia, los medios de comunicación realizan, de manera informal, una función educati-va de alta relevancia. Esto es así, aún cuando quienes laboran en ellos pudieran pensar que su función se reduce a entretener o informar, y se limita a reflejar lo que sucede en el entorno. Pre-cisamente por la capacidad que tienen los medios de penetrar en los hogares, entreteniendo, infor-mando y reflejando el entorno, desempeñan, aún sin pretenderlo, funciones de naturaleza educativa y cultural.

Por ello hacen falta mecanismos que, respetando de manera irrestricta la libertad de expresión, per-mitan estimular iniciativas y generar acuerdos para la producción y difusión de contenidos de alto valor cultural y educativo, a fin de que, de manera deli-berada, los medios contribuyan a la consolidación de valores, actitudes y patrones de comportamien-to consistentes con la construcción de una socie-dad informada, libre, solidaria, segura y próspera.

En el nuevo contexto de la educación, los medios de comunicación, públicos o privados, son un espacio pri-vilegiado para impulsar modalidades educativas ade-cuadas a las circunstancias más diversas, en especial de los jóvenes. El desarrollo de nuevas modalidades edu-cativas, a partir de las posibilidades al alcance de los medios de comunicación, puede además, constituir un eje principal para articular nuevas formas de participa-ción ciudadana en la educación.

Por todo lo anterior, nuestra propuesta general sobre la participación social establece:

Esta propuesta se concreta en una visión que establece que, en lo relativo a participación ciuda-dana, en el largo plazo el sistema educativo mexi-cano se caracterizará porque:

ϕ La educación se desarrollará atendiendo a un con-junto de políticas de Estado emanadas de amplios consensos sociales.

ϕ La participación ciudadana tendrá expresión amplia y diversa mediante el involucramiento de los acto-res sociales relevantes en el desarrollo de todos los tipos educativos. Las autoridades reconocerán y respetarán espacios para la participación de orga-nismos ciudadanos en el monitoreo de la operación del sistema educativo.

ϕ Los ciudadanos tendrán los espacios institucionales necesarios y contarán con medios para participar en la valoración y orientación de programas e institucio-nes en todos los tipos, niveles y modalidades.

ϕ Los mexicanos en el extranjero contarán con recur-sos para continuar su desarrollo educativo con apo-yos adecuados a sus circunstancias.

El Sistema Educativo Nacional contará con una intensa, informada e incluyente participación de ciudadanos, organizaciones de la sociedad civil, especialistas y medios de comunicación, en el gobierno, la gestión y la operación del sistema educativo, que apoye el trabajo de maestros, escuelas y demás instituciones educativas, para la consecución de los propósitos comunes.


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ϕ Habrá mecanismos para estimular la cooperación entre instituciones públicas y privadas. Además, se habrá desarrollado otro tipo de educación pública bajo responsabilidad directa de organizaciones de la sociedad civil.

ϕ Habrá recursos financieros públicos y privados para apoyar el desarrollo de programas y proyectos edu-cativos, a partir de iniciativas ciudadanas.

ϕ Se habrán consolidado diversas formas de vincula-ción de las familias con las instituciones educativas, en beneficio de los niños y jóvenes.

ϕ Existirá información, sistemática, amplia y precisa, sobre el involucramiento de la sociedad en la educa-ción.

ϕ Los medios de comunicación habrán asumido deli-beradamente el papel educativo y cultural que les corresponde, y harán contribuciones explícitas al desarrollo de la educación, en función de la consoli-dación de una sociedad informada, libre, solidaria, segura y próspera.

ϕ Toda familia o individuo que sufra discriminación o no tenga acceso a una educación adecuada podrá recurrir a un ombudsman con facultades para lograr la restitución de los derechos y evitar ese tipo de situaciones.

Para que la visión de largo plazo pueda hacerse realidad, en un horizonte más cercano se propone alcanzar las siguientes metas 2018:

ϕ Construir los consensos necesarios sobre los fines de la educación y las políticas que permitirán reorien-tar el desarrollo de la educación.

ϕ Constituir en todas las entidades consejos ciudada-nos que monitoreen la implementación de los pro-gramas educativos, sean espacios formales para que las autoridades rindan cuentas sobre el uso de recursos públicos destinados a educación, y emitan recomendaciones que deberán ser tomadas en cuenta por las autoridades educativas.

ϕ Establecer una instancia autónoma, de carácter ciu-dadano, que desempeñe funciones asimilables a las de un ombudsman en materia educativa, que fun-cione en coordinación con los consejos ciudadanos para la educación y tenga jurisdicción en todo el país.

ϕ Poner en marcha un programa especial para la atención educativa para mexicanos en el extranje-ro.

ϕ Establecer un régimen de autonomía para escuelas públicas, con órganos de gobierno, integrados por representantes de distintos sectores sociales.

ϕ Establecer un régimen de participación ciudadana en la operación de escuelas públicas, por medio de organizaciones de la sociedad civil que cumplan con los requisitos que, a tal efecto, se establezcan en la Ley.

ϕ Crear un fondo especial, con recursos públicos y privados, para financiar proyectos a desarrollar a partir de la iniciativa y participación ciudadana.

ϕ Llevar a cabo el primer censo nacional de educa-ción.

ϕ Establecer mecanismos y acuerdos básicos con los medios de comunicación para fortalecer el conteni-do educativo y cultural de sus producciones.

ϕ Consolidar instancias de coordinación de medios de


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comunicación públicos, para fortalecer su contribu-ción a la educación y la cultura.

FinanciamientoLograr una adecuada distribución de recursos en los sistemas educativos recuerda lo complejo que resulta materializar la conocida frase de Lasswell “quién obtiene qué, cómo y cuándo”, particular-mente cuando un objetivo es reducir las desigual-dades injustas que se observan tanto en la distri-bución de los insumos como en los resultados obtenidos entre los diversos grupos poblacionales o regiones del país y se gestiona el sistema edu-cativo bajo normas y estructuras que en su diseño no reflejan esta preocupación. Una política de financiamiento adecuada sería aquella que permita proveer insumos suficientes, distribuidos en forma equitativa entre entidades federativas e instituciones educativas, con el fin de alcanzar una mayor igualdad en los resultados que obtienen los alumnos, independientemente del tipo educativo o escuela en el que estén ins-critos, su origen étnico, o los recursos familiares a su alcance. Adicionalmente, requeriría asegurar una continuidad en la inversión en programas y actividades cuya consolidación rebasa los perío-dos sexenales y requiere ser evaluada por resul-tados, en el corto y mediano plazos.La asignación del presupuesto es una herramienta con potencial para modificar prácticas e impactar las condiciones en que operan las escuelas, al acercar recursos que permitirán mayor efectividad en los procesos educativos. Por ello el financia-

6.2

miento se deberá usar para incrementar la efecti-vidad de los sistemas estatales y asegurar una distribución adecuada de oportunidades, al lograr correspondencia entre los retos diferenciados que enfrentan las entidades federativas y la disponibi-lidad de recursos para atenderlos. Adicionalmente deberá generar incentivos para la permanencia y continuidad de prácticas y programas cuyos resul-tados contribuyan a elevar la calidad de la educa-ción.En términos absolutos, el gasto educativo por alumno de México es muy inferior al de los países de mayor desarrollo, lo que es lógico por las dife-rencias de PIB per cápita. En relación con el tamaño de su economía, sin embargo, nuestro país destina a educación montos que se comparan con los de los países de la OCDE, y como propor-ción del gasto público es el país que más gasta de esa organización, si bien es el que tiene una menor proporción de gasto público en relación con el Producto Interno Bruto (PIB). El gasto educativo ha aumentado significativa-mente en relación con el crecimiento de otros sec-tores y con el crecimiento del PIB pero se destina sobre todo al gasto corriente y, más específica-mente, al pago de servicios personales, lo que redunda en que la cantidad disponible de recursos para proyectos innovadores, tecnología educativa, investigación, e incluso para la profesionalización de los maestros, es mínima. Aunado a las características de la composición del gasto en educación, existen problemas relaciona-dos con su asignación y distribución, lo cual reper-cute negativamente en la equidad, la eficiencia y la transparencia del gasto educativo.


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Por lo que se refiere a equidad, se observan des-igualdades en diferentes ámbitos: entre entidades federativas, entre tipos y modalidades educativas, con diferencias que afectan a la población rural, indígena y marginada. La inadecuada distribución de recursos a las entidades se deriva de una defi-ciente fórmula legal de distribución de recursos, a la que en ocasiones se suman criterios opacos y rígidos de asignación; los recursos destinados a reducir desigualdades injustas son insuficientes y, paradójicamente, su distribución es inadecuada. Adicionalmente, los recursos asignados a los mecanismos de intervención compensatoria reser-vados para el Gobierno Federal han sido insufi-cientes, dados los retos que se presentan por la dispersión geográfica y las brechas que se obser-van entre las comunidades con menos recursos en el país, usualmente atendidas por el CONAFE. En cuanto a eficiencia, no hay una planeación pre-supuestal que atienda la demanda futura derivada de las dinámicas poblacionales y los cambios en los tipos educativos obligatorios, prevaleciendo un mecanismo de financiamiento centralista, en que los estados carecen de oportunidades para apoyar actividades no diseñadas centralmente. Además, la ausencia de mecanismos e incentivos para pro-mover la participación ordenada de otros actores y órdenes de gobierno en el financiamiento de la educación pública limita los recursos que se le podrían destinar y desaprovecha posibilidades de mayor eficiencia, condición a la que se agregan disposiciones normativas (como la referente a la gratuidad de la educación impartida por el Estado), cuya falta de claridad genera condiciones políticas que resultan en una ineficiente e injusta asignación del gasto en educación superior.

En cuanto a transparencia, se ha mencionado ya la frecuente ausencia de criterios objetivos de revisión del ejercicio de los recursos y, por lo tanto, la inexis-tencia de mecanismos que den cuenta de cómo y en qué se gasta, que permitan además relacionar el gasto con resultados educativos. Esto último se hace especialmente difícil porque no hay definicio-nes precisas de objetivos en relación con los que se podría medir la eficacia en el uso de recursos. Además hay mecanismos de asignación que privi-legian acuerdos gremiales por sobre los criterios técnicos y las necesidades de las escuelas y los alumnos.

La actual distribución de presupuesto entre órdenes de gobierno y actores educativos es reflejo de las limitaciones institucionales que prevalecen en el sistema y obstaculizan la operación de las escue-las. Si ha habido una preocupación por incrementar el presupuesto, no se han modificado sustancial-mente los mecanismos de distribución de fondos, que no toman en consideración las tendencias de desempeño y los esfuerzos de inversión estatal, ni reconocen las necesidades de los estados ante poblaciones de características distintas.

La distribución tradicional de recursos para educa-ción ha generado sustancial diferencia en los montos que reciben las entidades federativas y en los recursos asignados a diversos grupos pobla-cionales y tipos educativos. La inversión por estu-diante de educación básica es, en algunos casos, tres veces mayor en unos estados que en otros; en el caso de estudiantes de poblaciones margi-nadas, pueden recibir una quinta parte de los recursos que se asignarían a sus pares que asis-ten a escuelas de otro tipo y modalidad. Condicio-


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nes similares se observan en la educación media superior y superior.Los efectos del escenario se magnifican por la inercia en la gestión del sistema y la falta de coor-dinación entre estados y gobierno central. En todo caso muestran un amplio espacio para mejorar, particularmente si se acepta el argumento de que una mayor eficiencia en la operación del sistema permitiría reorientar recursos a áreas que lo requie-ran. Por otra parte, más transparencia incremen-taría la probabilidad de reducir los efectos asocia-dos a la corrupción, identificados en diversos estudios.Considerando la asignación de presupuesto y el proceso de planeación que lleva implícito como una de las actividades más complejas en el diseño de políticas, se identifican actividades y metas cuyo cumplimiento implicaría una transformación importante de la manera en que opera el sistema educativo actualmente. Por ello es necesario tran-sitar hacia la articulación entre planeación y ejer-cicio del gasto, que refleje las condiciones especí-ficas de operación de los sistemas educativos, entre las que destacan no solamente la compleji-dad para observar resultados en procesos acumu-lativos que exceden períodos gubernamentales, sino incluso la organización en calendarios educa-tivos que no corresponden a los ciclos de los ejer-cicios fiscales.Las acciones y metas propuestas a continuación corresponden, en buena medida, a los problemas apuntados en los diagnósticos y recomendaciones de otras partes del documento. En algunos casos se abre la oportunidad de generar espacios de innovación o acción en las entidades federativas

para lograr que los principales actores tengan herramientas para mejorar los procesos de ins-trucción a su cargo. Prevalece en todo momento la preocupación por incrementar la rendición de cuentas, lograr más transparencia y eficiencia en el sistema, así como incluir diversos actores y grupos que han sido ignorados tradicionalmente en la operación del sistema. Por todo ello la propuesta general que hacemos es:En un horizonte de largo plazo la visión que se proyecta para el tema de financiamiento educativo es la siguiente:

ϕ Todas las escuelas contarán con recursos suficien-tes, administrados con autonomía y eficiencia, para ofrecer atención individualizada gratuita a todos los alumnos que, independientemente de la escuela a la que asistan, tendrán oportunidad de aprender con insumos educativos adecuados.

ϕ Los grupos en desventaja recibirán recursos de for-ma diferenciada para compensar desigualdades y reducir las brechas en desempeño.

ϕ Habrá un modelo de recaudación, asignación y fis-

Asegurar que los recursaos públicos destinados a la educación sean suficientes y se distribuyan entre entidades, tipos, niveles y modalidades educativas, con base en criterios válidos y confiables que privilegien la equidad, la eficiencia, la transparencia y el logro de metas y resultados.


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calización de recursos, que distinga la inversión en educación de todos los órdenes de Gobierno, inclu-yendo los municipios, formando un sistema unifor-me de asignación y ejercicio del presupuesto, así como de evaluación del gasto vinculado a los resul-tados educativos.

ϕ Habrá financiamiento proveniente de fuentes no gubernamentales, que se vinculará con un mejor uso de recursos públicos, con el desarrollo de más y mejores servicios para quienes enfrentan mayores carencias, y con la presencia de mecanismos efica-ces de rendición de cuentas.

ϕ Se asegurará la gratuidad de la educación que se considera obligatoria.

A fin de dar pasos hacia la visión, se propone alcanzar estas metas 2018:

ϕ Adoptar una nueva fórmula de distribución equitati-va de los recursos federales para la educación, que reconozca las diferencias de costo por alumno, las condiciones particulares de los sistemas estatales, las metas alcanzadas, la eficiencia en la gestión, la transparencia y la rendición de cuentas, la innova-ción, el cumplimiento de metas en programas desti-nados a reducir desigualdades injustas, así como el co-financiamiento estatal y los requerimientos loca-les en materia de desarrollo.

ϕ Desaparecer la negociación salarial en dos instan-cias, federal y estatal.

ϕ Contar con fondos concursables destinados a pro-mover políticas para reducir las desigualdades, incrementar la atención a población con limitacio-nes, e insertar innovaciones en la política educativa.

ϕ Tener fondos concursables para apoyar organiza-ciones ciudadanas que se interesen en mejorar la calidad educativa en un marco de equidad.

ϕ Asignar a la Federación un rol de regulador del gas-to público, evitando la centralización en las decisio-nes y fomentando que las entidades asuman res-ponsabilidades, desarrollen capacidades y alcancen los objetivos determinados para la operación de los fondos citados.

ϕ Contar con sistemas de información para evaluar el costo-beneficio, la eficacia y el impacto de cualquier intervención financiada con recursos públicos en el país, así como utilizar esa información para aumen-tar la eficiencia y asignar recursos a los programas que demuestren efectividad.

ϕ Actualizar las normas y diseñar e implementar mecanismos efectivos para evaluar y auditar el gas-to educativo público federal y estatal, y sancionar la desviación de recursos por autoridades federales, estatales o de las instituciones, asegurando un uso pronto y adecuado.

ϕ Crear mecanismos para aumentar la participación en el financiamiento de la educación pública, por parte de estados, municipio y sector privado.

ϕ Contar con un marco normativo claro en lo que res-pecta a la obligación del Estado en materia educa-tiva, con el fin de garantizar la gratuidad de la edu-cación considerada legalmente como obligatoria.


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GobiernoLos problemas descritos en las secciones previas resaltan la necesidad de contar con un Estado activo, que asuma públicamente como misión eli-minar cualquier condición que resulte en una des-igualdad injusta en la provisión de servicios edu-cativos. Sin embargo, es necesario recordar que la acep-tación de este rol del Estado no basta para lograr intervenciones efectivas. Las actividades guberna-mentales no ocurren en un vacío; no basta con identificar y describir un problema público de forma adecuada y asumir una responsabilidad en su resolución, es necesario comprender, evaluar y, en su caso, modificar las normas formales e infor-males en las que se sustentarán las intervencio-nes destinadas a mejorar la operación de nuestro sistema educativo.

De esta forma, la modificación de la forma en que se gobierna el sistema educativo tendría por objeto dise-ñar y construir mecanismos de coordinación, concerta-ción y operación efectiva entre los distintos órdenes de gobierno y los actores sociales, con el objeto de facili-tar la resolución de los principales problemas relacio-nados con la educación. En esta sección buscamos, por lo tanto, identificar las decisiones que deben instru-mentarse para asegurar una adecuada y efectiva inter-vención de las autoridades educativas, la cual se basa-ría principalmente en la cooperación con todos los actores sociales, cuya participación es fundamental para incrementar la calidad educativa y mejorar las condiciones de equidad, por medio de acciones efecti-vas y sostenibles.

6.3Lograr lo anterior requiere comprender la forma en que el Estado ha organizado la operación de los servicios educativos públicos. Resolver problemas relacionados con la diversidad, interculturalidad e inequidad que prevalecen en el sistema, así como lograr mejor calidad educativa, requiere encontrar las mejores condiciones para implementar progra-mas efectivos. En este sentido esta propuesta relativa al gobierno del sistema implica modificar, adecuar o alinear las estructuras en que descansa la operación de las agencias encargadas de la educación en nuestro país, con el fin de incremen-tar la probabilidad de alcanzar intervenciones sos-tenibles y efectivas en la búsqueda de los fines establecidos, por medio de la implementación de políticas participativas. La peculiar distribución de facultades entre la Federa-ción y los otros órdenes de gobierno, tras el proceso de descentralización de los años noventa, ha resultado en un problema de dilución de responsabilidades, al cual se agrega una rápida transformación de mecanismos y medios de colaboración intergubernamental en mate-ria educativa. Se observa que no solamente ha habido costos asociados a la descentralización educativa inconclusa, sino a la ausencia de mecanismos de cola-boración efectivos que permitan realizar los cambios necesarios en el sistema político y gubernamental del país en los últimos veinte años.

La descentralización inconclusa es una muestra de los retos que prevalecen en el gobierno del sistema educa-tivo, por la cual las autoridades estatales no gozan del ejercicio pleno de su soberanía para integrar un siste-ma educativo propio, el cual incluso, en muchos casos, aún se divide en dos instancias que gobiernan la edu-cación.


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Por ello las autoridades estatales con frecuencia no están en posibilidades de asumir el desarrollo de funciones estratégicas para vincular la educa-ción con el fortalecimiento de la convivencia demo-crática, la equidad, la cohesión social y la prospe-ridad económica. Las respuestas gubernamentales han representa-do avances para establecer mecanismos que vali-den o generen acuerdos en la operación del siste-ma, como la creación del Consejo Nacional de Autoridades Eductivas (CONAEDU), pero aún constituyen esfuerzos iniciales sobre los cuales es necesario reflexionar y profundizar, para repli-car las experiencias que han permitido una cola-boración real, con el fin de transformar la manera en que operan las escuelas e instituciones edu-cativas. Aunado a lo anterior existe el problema de la falta de alineación entre la estructura formal de opera-ción del sistema educativo y las propuestas que se diseñan e instrumentan desde el nivel federal, contra la dinámica de los retos y problemas que se enfrentan en escuelas e instituciones. Ejemplo de ello es la diversidad de oferta de programas que reciben los centros escolares, cada uno de los cuales representa tiempo, trámites, elabora-ción de informes y reportes, en relación con pro-puestas que no siempre responden a las circuns-tancias y necesidades propias.Hay actores tradicionalmente relegados de la toma de decisiones aún cuando están más cerca de los problemas y podrían participar activamente en su solución. Es el caso de autoridades muni-cipales, así como ciudadanos y emprendedores sociales, con quienes habría que buscar medios

de colaboración que aseguren su contribución productiva en el desarrollo de la educación. Por el contrario, en otros casos se ha observado el pernicioso fenómeno de imbricación entre autori-dades educativas y la organización sindical, con-dición que ha resultado frecuentemente en la captura de los procesos de toma de decisión, y con ello la postergación de reformas indispensa-bles para proveer una educación de calidad a todos los habitantes del país.

Un gobierno eficiente requiere además, de meca-nismos de evaluación de la gestión y rendición de cuentas que transparenten, hacia el interior de las instituciones y hacia la ciudadanía, la forma en que se usan los recursos públicos, con pará-metros correspondientes emanados de los objeti-vos y metas de los programas sectoriales e insti-tucionales. Este esfuerzo no se visualiza en la administración educativa a nivel federal ni esta-tal; es una tarea pendiente que, en su caso, redundaría en eficientar y fortalecer la forma en que se gobierna el sector educativo.

Se observa también que no existen esquemas de gestión que propicien en forma exitosa el involu-cramiento de los municipios en el desarrollo de la educación; la coordinación y articulación local y regional de las instituciones educativas de los distintos tipos, niveles y modalidades; la autono-mía de los centros escolares, sus directivos y docentes en las decisiones pedagógicas para apoyar el progreso de los alumnos en el aprendi-zaje, de conformidad con sus características y circunstancias particulares; y la provisión oportu-na y pertinente de recursos educativos y apoyos pedagógicos a las escuelas.


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Adicionalmente, los mecanismos de concertación con diversos actores educativos están poco desa-rrollados, por lo que la implementación de progra-mas educativos usualmente cierra espacios de colaboración con actores no gubernamentales, lo que resulta una contradicción, pues al mismo tiempo se asume que, por la relevancia del sector educativo, es necesaria la colaboración de la sociedad.Es posible concluir que la actual interacción entre instituciones formales e informales en el sistema educativo no garantiza la implementación efectiva de programas, dificulta el consenso con cuidada-nos y emprendedores sociales y, sobre todo, esta-blece costos adicionales para la coordinación de acciones entre distintos órdenes de gobierno. El escenario descrito plantea la necesidad de hacer ajustes a la normatividad vigente, crear ins-tancias para asegurar coordinación entre órdenes de gobierno, reformar los mecanismos institucio-nales de colaboración y concertación, así como los criterios de operación, para que permitan mayor colaboración y consenso entre actores edu-cativos –incluyendo organizaciones y ciudadanos no vinculados al gobierno— con el fin de asegurar el diseño, formulación e implementación de políti-cas educativas bajo una forma diferente de distri-bución de facultades, a partir de las características de cada uno de los tipos educativos y sus modali-dades. Considerando lo anterior, la propuesta general plantea el reto de:La visión a la que se aspira contempla que en el largo plazo:

ϕ El sistema educativo nacional y los sistemas de las entidades federativas contarán con instancias de gobierno individuales y colegiadas, en las que par-ticiparán todos los actores sociales y especialistas, con mecanismos claros de colaboración y corres-ponsabilidad, que asegurarán una gestión eficiente en beneficio de los educandos y sus familias.

ϕ Las atribuciones de la Secretaría de Educación Pública federal serán de carácter regulador, estraté-gico y de articulación de los 32 sistemas educativos locales de las entidades federativas, las cuales ejer-cerán responsablemente su soberanía en la con-ducción de su propio desarrollo educativo, en aten-ción a sus características particulares y a la búsqueda del desarrollo nacional.

ϕ Se contará con mecanismos ciudadanizados de evaluación y rendición de cuentas sobre el uso de los recursos públicos destinados a la educación, y los programas y acciones en que se traducen, con lo que se responderá de forma directa a inquietudes y sugerencias de los contribuyentes fiscales y de todos los actores interesados.

ϕ Existirán redes de colaboración entre órdenes de gobierno y organizaciones independientes, para asegurar la operación de mecanismos efectivos de

Construir un gobierno del sistema democrático y con instancias efectivas, basado en políticas participativas y con una colaboración equilibrada entre los tres órdenes de gobierno.


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atención a grupos vulnerables, independientemente de la zona o lugar en que residan, con el objeto de eliminar cualquier discriminación y diferencia injusta que exista.

Para llegar en el largo plazo a esta visión, deberán alcanzarse las siguientes metas 2018:

ϕ Establecer un nuevo marco de colaboración y corresponsabilidad en el ámbito educativo, que per-mita la redistribución de facultades a favor de las entidades federativas, con el cual concluya el pro-ceso de descentralización, reflejado en la creación de 32 sistemas estatales unificados, con facultades suficientes para diseñar e implementar políticas para mejorar la calidad de la educación en sus jurisdicciones, incluyendo la certificación y regula-ción exclusiva a nivel estatal de las instituciones de educación superior.

ϕ Consolidar el Consejo Nacional de Autoridades Educativas como instancia formal, con carácter vin-culatorio, en el cual se concerten y operen políticas de alcance nacional, con el establecimiento de ins-tancias similares de colaboración en cada una de las entidades federativas, para abrir espacios de participación a los gobiernos municipales, promo-ver la participación de especialistas y generar espa-cios de discusión y construcción de acuerdos para la planeación y la definición de objetivos a largo plazo.

ϕ Contar con una red de institutos especializados para el desarrollo de funciones y servicios de natu-raleza estratégica en el ámbito educativo, que impulsen el desarrollo y la mejora sistemática de la educación con intervenciones en áreas especializa-

das tales como la evaluación, el diseño curricular y el desarrollo de materiales educativos, incluyendo las capacidades actuales de producción de textos y recursos educativos digitales, la comunicación edu-cativa a partir de las entidades públicas de radiodi-fusión actualmente sectorizadas en educación etc.

Marco jurídico

Las normas sobre la prestación de servicios edu-cativos afectan la operación de las instituciones y establecen mecanismos de colaboración y partici-pación, por lo que una definición clara de obliga-ciones, objetivos, facultades y procedimientos, permitirá una acción gubernamental no sólo efec-tiva, sino sostenible. Por ello una herramienta esencial para el eficiente funcionamiento del sis-tema educativo en los tres órdenes de gobierno y en sus diferentes tipos, niveles y modalidades, es el conjunto de normas en que debe sustentarse su desarrollo. Correlativamente, uno de los princi-pales problemas presentes radica en la falta de actualización del marco jurídico, de manera que responda a las circuntancias actuales y a la vez facilite la realización de la visión del futuro desea-do.

Como se ha señalado reiteradamente, los resulta-dos escolares de los alumnos se explican por una interacción entre sus características sociales y familiares y las de los servicios educativos, cuya efectividad encuentra sustento en las normas que materializan valores y objetivos sociales, cuyo cumplimiento debe asegurar el Estado.

6.4


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Estas normas definen los mecanismos por medio de los que deberá darse cumplimiento a las obli-gaciones asignadas a las autoridades, según la distribución de facultades y funciones entre órde-nes de gobierno. Por ello, la actualización del marco jurídico es un medio para crear o transfor-mar instituciones que sustentan la operación del sistema educativo, con el objeto de lograr una distribución más equitativa de oportunidades edu-cacionales a toda la población del país.

Si bien aislar los efectos de las normas ineficaces en el desempeño del sistema puede resultar una tarea compleja, los diagnósticos y las propuestas presentadas en otras secciones implican, en muchos casos, la adecuación del marco normati-vo para alcanzar gobernanza y, por lo tanto, con-tribuir a reducir algunos de los retos y problemas detectados en los distintos tipos educativos.

Se identifican tres aspectos como retos urgentes respecto a la reforma del marco jurídico, para lograr mejores condiciones de operación del sis-tema educativo:

• Dilución de responsabilidades entre órdenes de gobierno, por la ineficiente distribución de facul-tades contemplada en la Ley General de Educa-ción;.

• Ineficacia normativa y falta de actualización de la normatividad que es clave para regular la ope-ración de las instituciones educativas en todos sus tipos.

• Ausencia de normas efectivas para implantar un sistema de rendición de cuentas.

En lo que respecta a la dilución de responsabili-dades, el mejor ejemplo es que la distribución de facultades derivada de la descentralización de servicios educativos privilegió una distribución pronta de bienes y recursos a las entidades, sin una consideración exhaustiva de las implicaciones en materia de equidad y eficacia de las reglas definidas para guiar las relaciones entre órdenes de gobierno.

Si bien la falta de capacidad institucional en las entidades fue uno de los argumentos con los que la Federación justificó retener facultades claves para operar el sistema educativo, en la práctica esta decisión resultó en la continuidad de la con-centración de facultades y funciones claves a nivel central, muchas relacionadas de forma directa con la calidad.

En la práctica, la distribución de facultades entre los gobiernos estatales y el Federal, representa mantener la concentración de responsabilidades en la Federación que se observaba antes del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB). La definición de planes y programas, la elaboración y autorización de libros de texto, el establecimiento de criterios de contratación de docentes, la formación inicial y en servicio de los docentes contratados, así como la evaluación de resultados del sistema educativo, son facultades que conserva la Federación.

Hay que descartar que la ineficaz utilización de los recursos por parte de los estados, que se adujo para justificar la firma del ANMEB, explique la per-manencia de brechas y desigualdades educativas,


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ya que el manejo de la mayor parte de los recur-sos no era controlado por las entidades. No hay evidencia que justifique que el Gobierno Federal conserve las facultades que retuvo tras la “des-centralización” de los servicios educativos, y en cambio la implementación de programas en rubros en que la federación tiene facultades exclusivas no es particularmente eficiente y las políticas cen-tralizadas no siempre responden a las necesida-des de las entidades federativas y las escuelas.

A pesar de que hay pocas evaluaciones de impac-to de programas educativos, diversas experiencias cuestionan la pertinencia de mantener ciertas facultades a nivel central. La reforma curricular de primaria promovida por la SEP, por ejemplo, ha generado incertidumbre entre administradores, directores escolares y docentes, particularmente por la forma en que se pasa de la etapa de piloteo a la implementación. Se cuestiona la desconexión entre los conocimientos y habilidades docentes que se requerirían para hacer un uso correcto de los nuevos materiales y los programas de forma-ción docente disponibles, todo ello en el ámbito de las facultades federales.

Otro ejemplo se encuentra en la normatividad apli-cable a la contratación de docentes. Esta norma, entre otras, explicaría en buena medida el perfil de los docentes contratados, la rigidez con la que se conduce su evaluación y promoción, y la dificultad que implica iniciar procesos efectivos de rendición de cuentas en lo relativo a la profesión docente.

Un ejemplo más puede observarse en las normas que regulan la asignación y distribución de recur-

sos a las entidades, para financiar la prestación de servicios en educación básica. Los criterios defini-dos con base en la población, y los requerimientos derivados de contrataciones y presupuestos asig-nados previo a la descentralización, constituyen hoy uno de las principales limitantes para que las entidades federativas confronten los serios proble-mas de desiguladad que se reportan en sus terri-torios. Este último caso refleja que las reformas legales no solamente deben orientarse a normas antiguas, sino también a las que han sido modifi-cadas recientemente, pero que no han conseguido mejoras sustanciales o la resolución efectiva de los problemas que buscaban atender.

En el caso de la educación superior, la Ley para la Coordinación de ese tipo educativo, promulgada en 1978, es un asunto destacado en que la regu-lación de un área educativa prioritaria es poco efectiva, ante la la dinámica actual de la demanda y oferta de servicios educativos. Es un ejemplo de una disposición que debe ser actualizada para garantizar una adecuada organización de los ser-vicios educativos de educación superior, y para replantear la distribución de recursos financieros públicos a las universidades.

Las disposiciones vigentes requieren revisarse a la luz de la necesidad de explorar mecanismos de monitoreo de la calidad y para hacer más eficiente y equitativa la distribución de recursos. Entre otras medidas, se deberá explorar el financiamiento a asociaciones y actores no gubernamentales, inclu-yendo la inversión directa de recursos públicos, así como créditos o becas conferidos o garantiza-dos con recursos públicos, con el fin de ampliar y garantizar la calidad de la oferta educativa.


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La normatividad carece de elementos para ase-gurar la operación efectiva de un mecanismo de rendición de cuentas, para mejorar la calidad y reducir las condiciones de desigualdad en el país. La ausencia de un mecanismo efectivo de esta naturaleza no es casual. Acciones aisladas, como la evaluación anual de aprendizajes, no conside-ran el resto de los componentes de un sistema de rendición de cuentas, con escasa participación de los principales operadores de los sistemas educa-tivos: los gobiernos estatales.

La peculiar distribución de facultades legales entre el gobierno federal y los estatales (v. gr. el financiamiento a la educación o la determinación de criterios para evaluar al sistema), ha resultado en imposibilidad práctica para recoger informa-ción, fijar y distribuir estándares y operar un sis-tema de incentivos.

La descentralización de los servicios educativos se hizo en condiciones excepcionales, en que no se privilegiaron objetivos relacionados con equi-dad o con la efectividad en la administración de recursos. Tampoco se privilegió la búsqueda de una mejor distribución de facultades o responsa-bilidades administrativas, sino que simplemente se buscó lograr una distribución expedita de bienes y recursos, así como la adopción de pro-cedimientos administrativos comunes que reduje-ran la posibilidad de enfrentar conflictos.

Sin embargo, más allá de la explicación de las condiciones actuales, se define un espacio de intervención para reformas legales que modifi-quen condiciones que se ligan a la baja eficacia

del sistema para lograr mayor calidad y equidad. Las disposiciones que rigen la operación del sis-tema educativo reflejan condiciones que han cam-biado sustantivamente tras 20 años de operación de sistemas educativos estatales con participa-ción limitada de los gobiernos locales. Estas normas reflejan decisiones tomadas en condicio-nes distintas a las actuales. Adicionalmente, las normas vigentes reflejan las negociaciones coyun-turales entre actores educativos, particularmente sindicatos y autoridades educativas estatales.

Las propuestas de los demás apartados de este documento hacen necesarios cambios a la legis-lación, para dar sustento y legalidad a cambios como la redefinición de los tipos educativos y las posibilidades de organización de los niveles que los componen; de las facultades de autoridades federales, estatales y municipales; de nuevas condiciones de funcionamiento de la educación superior en sí misma, y vinculada a ciencia, tec-nología e innovación; de la educación a lo largo de la vida, de su conceptuación a la reorganiza-ción de su estructura a nivel federal y estatal; de la participación ciudadana y las estrategias que se proponen para su implementación, entre otros.

Considerando lo anterior, valoramos necesario reformar normas que tradicionalmente se han asociado a factores que contribuyen a incremen-tar la inefectividad del sistema, la dilución de res-ponsabilidades y la concesión de prerrogativas y beneficios que usualmente afectan la calidad de la educación. Como propuesta general, preten-demos:


262263


Esta propuesta general se concreta en los siguien-tes rasgos de una visión de la normatividad del sistema educativo en el largo plazo, que sustenta-rán algunas de las recomendaciones propuestas en las secciones previas de este documento:

ϕ Se reconocerá el derecho a la educación de todos los habitantes del país y habrá mecanismos efecti-vos y expeditos de intervención federal, estatal y municipal, ante cualquier incumplimiento.

ϕ El gobierno federal, las entidades federativas, los municipios y las escuelas tendrán un marco jurídico que definirá responsabilidades claras y favorecerá la rendición de cuentas y el cumplimiento de obliga-ciones de las las autoridades y actores involucra-dos.

ϕ La colaboración de órdenes de gobierno y organiza-ciones sociales y privadas generará un sistema de cooperación subsidiaria para reducir toda inequidad o incumplimiento al derecho a la educación.

ϕ Los poderes legislativo y judicial contarán con un marco legal y una tradición de intervención activa, orientada a generar condiciones de equidad en el ejercicio del derecho a la educación.

Construir un marco jurídico renovado que soporte el quehacer del sector educativo con normas claras que aseguren el respeto del derecho a la educación, favorezcan una gestión eficiente y permitan resolver con justicia las diferencias.

Para llegar a la visión de largo plazo se deberán alcanzar estas metas 2018:

ϕ Aprobar una nueva Ley General de Educación que redefina el sistema educativo a partir de los tipos de educación de 0 a 18 años, educación superior y educación a lo largo de la vida, y sustente los cam-bios propuestos en el documento.

ϕ Asignar a las entidades federativas las facultades más relevantes para la calidad educativa y limitar el papel del gobierno federal al monitoreo, la coodina-ción y el establecimiento de mecanismos subsidia-rios de apoyo, así como de intervención inmediata en casos de emergencia educativa en que se com-prometa gravemente el cumplimiento del derecho a la educación.

ϕ Insertar en el marco jurídico nuevos instrumentos para regular la relación laboral de los trabajadores de la educación, dando facultades suficientes a las autoridades estatales para asegurar el derecho de todo ciudadano a recibir educación de buena cali-dad, eliminando condiciones de excepción y esta-bleciendo facultades y responsabilidades para todos los actores, separando las facultades de las autori-dades educativas de cualquier obligación derivada de la afiliación gremial, e incluyendo mecanismos para regular la contratación de docentes privilegian-do criterios meritocráticos.

ϕ Establecer un nuevo marco jurídico para educación superior, que garantice coordinación entre órdenes de gobierno, distribución de financiamiento que reconozca los logros de las instituciones, y monito-reo de la calidad de los programas. Articular este marco con el que regula la investigación científica y el desarrollo tecnológico.


264

ϕ Modificar la Ley de Educación de Adultos de mane-ra que puedan profesionalizarse los servicios edu-cativos en la materia.

ϕ Sustentar nuevas fórmulas de asignación de recur-sos promoviendo equidad y autonomía de las enti-dades, reconociendo la diversidad de entornos en el país y, por lo tanto, los distintos requerimientos en materia de operación de los sistemas educativos locales.

ϕ Contar con un sistema nacional de evaluación de la gestión y rendición de cuentas que defina mecanis-mos de coordinación federación-estados, así como de seguimiento de avances, promoviendo la evalua-ción de impacto de programas, de ser posible con estimaciones costo-efectividad, así como el vínculo entre la asignación de recursos y los resultados.

ϕ Establecer mecanismos efectivos de coordinación entre órdenes de gobierno, promoviendo la partici-pación de los gobiernos municipales en la presta-ción de servicios educativos.

ϕ Proporcionar al ciudadano mecanismos legales y capacidad para recurrir ante el Poder Judicial para hacer cumplir el derecho a la educación. Contar con un ombudsman o procurador con facultades claras y suficientes para asegurar la rápida restitución de derechos a todo ciudadano o grupo social afectado por las decisiones o la inacción de las autoridades educativas.

ϕ Incluir normas para que particulares y organizacio-nes ciudadanas participen activamente en la provi-sión de servicios escolares con alianzas público-privadas, en todos los tipos educativos.

267

CONCLUSIÓN

concLusión

Los autores de este documento reiteramos que partimos de la convicción de que, sin ignorar los innegables avances que ha conseguido hacer el sistema educativo mexicano a lo largo de buena parte del siglo XX y lo que va del XXI, sobre todo en lo relativo a la atención de millones de niños y jóvenes, pero también en aspectos cualitativos, la educación de nuestro país presenta problemas preocupantes a los que debemos hacer frente sin demora.Proponemos metas de largo plazo, aunque parez-can lejanas, porque tenemos conciencia de que el reto de tener una educación de excelente calidad para todos los mexicanos es de tales dimensiones que serán necesarios muchos años para hacerlo realidad. Sabemos también que los caminos, por largos que sean, comienzan con los primeros pasos. En el caso de las reformas que necesita la educa-ción mexicana, pensamos que la importancia de esos primeros pasos, concretados en las metas que proponemos para el 2018, es clara: Serán los primeros pasos en una dirección diferente de la que sólo implica seguir la inercia del pasado. Se trata de atreverse a romper con esa inercia y emprender un rumbo diferente que, de seguirse en forma consisten-te, permitirá hacer realidad las metas más ambicio-sas en un futuro que ahora puede parecer remoto.


268269

CONCLUSIÓN

Reiteramos que proponer metas no debe ser una competencia demagógica para ver quién promete cosas más atractivas sin analizar viabilidad, sino un ejercicio de responsabilidad que tenga en cuenta la complejidad de los problemas que se quiere enfrentar. Sabemos, además, que las causas de la situación son complejas y, por lo mismo, que las soluciones no pueden ser senci-llas, sino que supondrán decisiones firmes y de fondo, así como esfuerzos amplios, prolongados, y que involucren a todos los actores educativos y a todos los sectores de la sociedad.

Sabemos que buena parte de las ideas que propo-nemos son compartidas por muchos actores, pero otras pueden ser discutibles e incluso polémicas. Todos aceptamos que hay que evaluar a los maes-tros, pero hay muchas ideas en cuanto a cuál es la forma adecuada de hacerlo. ¿Debe reducirse el peso que se da a las pruebas en gran escala, o aumentarse? ¿Debe sustituirse la reprobación de los alumnos de menor rendimiento por prácticas de recuperación sin que se haga repetir grado? ¿Debe fomentarse la expansión de la matrícula en programas de educación superior de dos años? ¿Es conveniente dividir la actual Secretaría de Educación Pública en dos, una para la educación de 0 a 18 años y otra para la educación superior y la investigación científica? ¿Conviene ampliar las facultades de las entidades federativas y reducir las del gobierno federal? ¿Hasta dónde debe llegar la participación de los ciudadanos en el manejo de las escuelas? ¿Hasta dónde se debe extender la autonomía de estas para que sea compatible con un papel adecuado de la autoridad nacional y estatal?

Estos son sólo ejemplos de cuestiones sobre las que seguramente hay más de una opinión, y serán necesarios cuidadosos procesos de discusión para llegar a consensos en aspectos centrales, sin aspirar a una uniformidad imposible e indeseable, pero sí identificando puntos clave que deben cam-biar: precisando los cambios de fondo, no de forma, sin los cuales no se puede esperar que la calidad de los resultados mejore sustancialmente, para que México no se quede atrás en el mundo global del siglo XXI. Este documento pretende aportar ideas para una discusión profunda que permita construir consen-sos básicos para emprender las mejoras educati-vas necesarias.Para que esa discusión sea productiva, debe tener varios rasgos que proponemos a continuación, a partir de la experiencia de una persona que aportó valiosas ideas durante la preparación de este documento que fue ministro de educación de Chile:

…para conseguir acuerdos es bueno cumplir con al menos dos reglas de oro: avanzar sobre lo ya realizado, reconociendo lo valioso y corrigiendo lo defectuoso, sin la pretensión de inventar la rueda, sin arrogancia; y trabajar con todos los actores, motivando una acción genuinamente conjunta, sin caer en la tentación de hacer anuncios publicitarios para arrancar aplausos… es importante recordar que, en educación, cada gobierno no cosecha lo que siembra, pues se trata de procesos que toman años de esfuerzo.

La exploración de acuerdos no consiste en confrontar dos posiciones y tratar de sacar el mayor porcentaje de la propia; tampoco exclusivamente en buscar una posición intermedia entre dos visiones contrapuestas, sino en examinar soluciones


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CONCLUSIÓN

que traduzcan los resultados esperados por ambas partes en acción eficaz. Siempre hay un margen para avanzar de manera que la situación inicial mejore en algún grado para todos. No se trata de un juego de suma cero. (Bitar, 2011)

Coincidimos en esta concepción del diálogo como un juego en el que no hay un perdedor por cada ganador, sino uno en el que es posible que todas las partes y, sobre todo, los alumnos, ganen. Tomamos de la misma fuente una recomendación más, para orientar la forma en que creemos deben proceder los diálogos sobre las reformas necesa-rias:

Finalmente… una recomendación para quienes estén verdaderamente interesados en acometer cambios significativos y perdurables en educación: deben evaluar con rigor los resultados, procesos y organización existentes, sin menospreciar o desechar a priori. Hay mucha gente comprometida de corazón, que efectúa loables esfuerzos y se desempeña con excelencia. La tentación de hacer juicios descalificatorios a la bandada acarrea desánimo a los mejores. Y, en educación, su buena disposición y entusiasmo son fundamentales. Se debe actuar de manera firme con los negligentes y estimulante con los diligentes.

La escasa comprensión de la complejidad de los factores involucrados en el mejoramiento de la educación conduce a formular apreciaciones tajantes como que “la educación es un desastre”, que no sólo menosprecian los logros obtenidos y suelen venir acompañadas de recetas fáciles e inconducentes, sino que alejan cualquier posibilidad de solución y desmoralizan a profesores, directivos, expertos, funcionarios, padres y estudiantes… (Bitar, 2011)

Necesitamos cambios importantes, porque nues-tros análisis muestran que hay prácticas arraiga-

das qué modificar y competencias complejas que desarrollar, en los alumnos, pero también en los maestros. Necesitamos cambios en las prácticas en aulas y escuelas, pero también de elementos organizacionales, de gobierno, de financiamiento, en el marco jurídico y en la participación ciudada-na. Habrá que comenzar removiendo obstáculos estructurales, para asegurar primero normalidad mínima en el funcionamiento cotidiano de la edu-cación, y progresivamente lograr los altos niveles de calidad a los que aspiramos. Las propuestas que presentamos implican cam-bios mayores no fáciles de realizar, pero que en el largo plazo harán realidad el sueño de una educa-ción de gran calidad para los niños y jóvenes de México: las reformas necesarias para que la edu-cación mexicana esté a la altura de los retos que el país enfrenta.Terminamos con las mismas palabras con que cerramos la introducción de este documento: cree-mos que un futuro brillante para la educación nacional es posible si las voluntades de muchos actores se unen en un gran proyecto, al que pre-tendemos contribuir con este documento.

273

ANEXOS

anexos

I. Estructura del Sistema Educativo Nacional

II. Fechas clave de la educación mexicana

III. Datos básicos de la educación

I. Estructura del Sistema Educativo Nacional

La estructura del Sistema Educativo Nacional se presenta en dos versiones. La actual, que no se ha modificado sustancialmente en los últimos

40 años, y la que correspondería a las propuestas que contiene este documento.

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ANEXOS

II. Fechas clave de la educación mexicana

1934-1940

1921-1923

1945

1952

1946-1952

1943-1945

Fecha

1946

1940-1946

1950

1943

Fundación de la SEP. Gestión de José Vasconcelos

Artículo 3° de la Constitución

Educación socialista; Últimos acuerdos SEP-Estados; centralización

Ciudad Universitaria

Presidencia de Lázaro Cárdenas

Presidencia de Miguel Alemán

Primera gestión de Jaime Torres Bodet

Primeros acuerdos entre federación y estados

Acontecimiento

Condiciones generales de trabajo del personal de la SEP

Presidencia de Manuel Ávila Camacho

Fundación del Instituto Politécnico Nacional

Asociación Nacional de Universidades e Instituciones Ed. Superior

Fundación del SNTE integrando sindicatos anteriores

1958-1964

1952-1958

Presidencia de Adolfo López Mateos

Presidencia de Adolfo Ruiz Cortines

1958-1964

1945

1946-1952

1968

1959

1960

1960

1964-1970

1946

1965-1968

1976-1982

1970-1976

Segunda gestión de Jaime Torres Bodet al frente de la SEP

Presidencia de Luis Echeverría

Presidencia de Gustavo Díaz Ordaz

Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuito

Creación UAM, CCH y ENEPs; impulso a universidades de provincia

Inicio de telesecundaria

Plan de Once Años, 1959-1970

Reforma curricular; segunda generación de libros de texto gratuitos

Presidencia de Gustavo Díaz Ordaz

Doble turno en primaria, crecimiento de normales…

Presidencia de José López Portillo

Plan integral de educación inconcluso; conflicto estudiantil

1977 Plan inconcluso de Porfirio Muñoz Ledo


278279

ANEXOS

1978 Metas prioritarias de Fernando Solana

1981-1982 Impulso a la telesecundaria

1978

1993

1994-2000

1994

1991

1993

1988-1994

1994-2000

1992

Inicio de desconcentración de la SEP

Fechas clave de la educación mexicana

Ley General de Educación; obligatoriedad de la secundaria

Impulso a educación cívica y ética

Fundación del CENEVAL

Universidades tecnológicas, programas compensatorios, creación de los Comités

Interinstitucionales de Evaluación de la Ed. Superior

Reforma curricular; tercera generación de libros de texto

Sustitución de Carlos Jonguitud por Elba Esther Gordillo en el SNTE

Presidencia de Ernesto Zedillo

Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica

1982-1988

1984

Presidencia de Miguel de la Madrid

Presidencia de Carlos Salinas de Gortari

1984 Presidencia de Carlos Salinas de Gortari

1994-2000

Fechas clave de la educación mexicana

Nuevos libros de historia de México

2001-2002 Programa de Escuelas de Calidad; Enciclomedia

2000-2006

2006-2012

2012

2009

2006

Fecha

2008

2005

2011

2006

Presidencia de Vicente Fox

Presidencia de Felipe Calderón

Nuevos libros de historia de México

Reforma curricular de primaria

Reestructuración de la SEP; Subsecretaría de Ed. Media Superior

Acontecimiento

Alianza por la Calidad de la Educación

Sustitución de Carlos Jonguitud por Elba Esther Gordillo en el SNTE

Impulso a educación cívica y ética

Reforma curricular de secundaria

2002

2002

Compromiso Social por la Calidad de la Educación

Creación del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación

2003 Obligatoriedad de preescolar y reforma curricular

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284

*Fuente: La fuente de los datos de preescolar, primaria y secundaria es el INEE, cálculos con base en las Estadísticas continuas del formato 911 (inicio del ciclo

escolar 2000/2001), SEP-DGP y en las Proyecciones de la población de México 2005-2050, Conapo.

Fuente: Dirección General de Planeación de la SEP. Datos actualizados a mayo 2012

Tabla 3. Indicadores Educativos

2000-2001 2005-2006 2010-2011

Cobertura neta*

Preescolar (3 a 5) 50.2 66.6 70.8

Primaria (6 a 12) 100.7 101.1 102.6

Secundaria (13 a 15) 67.4 78.0 82.7

Media superior (16 a 18) 28.9 35.8 42.9

Aprobación

Primaria 94.0 95.7 96.8

Secundaria 79.1 82.0 84.1

Media superior 62.6 65.3 67.3

Deserción

Primaria 1.9 1.3 0.7



Eficiencia terminal

Primaria 86.3 91.8 94.9



Bachillerato Técnico 1,078,369 65,125 2,359


286287

SIGLAS

siGLas

ANMEB Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica

ANUIES Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior

CCT Clave de Centro de Trabajo

CDE Centros de Desarrollo Educativo

CED Centros de Desarrollo Educativo

CENEVAL Centro Nacional de Evaluación para la Educación Superior

CEPPEMS Comisiones para la Planeación y Programación de la Educación Media Superior

CIEES Comités Interinstitucionales de Evaluación de Educación Superior

COEPES Comisiones Estatales para la Planeación de la Educación Superior

CONACyT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología

CONAEDU Consejo Nacional de Autoridades Educativas

CONAFE Consejo Nacional de Fomento Educativo

COPAES Consejo para la Acreditación de la Educación Superior

COPEMS Comisión para la Evaluación de la Educación Media Superior

CREFAL Centro de Cooperación Regional para la Educación de Adultos

ENLACE Evaluación Nacional del Logro Académico en Centros Escolares

EXCALE Exámenes de la Calidad y el Logro Educativo

FOMES Fondo para la Modernización de la Educación Superior

FIMPES Federación de Instituciones Mexicanas Particulares de Educación Superior

I&D-E Investigación y Desarrollo para la Educación

INEA Instituto Nacional de Educación de Adultos

INEE Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación

IRESIE Índice de Revistas sobre Educación e Investigación Educativa

LGE Ley General de Educación

LLECE Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

OSC Organizaciones de la Sociedad Civil

PEFEN Programa Estatal de Fortalecimiento de la Educación Normal

PEP Programa de Educación Preescolar 2004

PFC Programa de Fomento a la Calidad

PIB Producto Interno Bruto


288289

REFERENCIAS

PIFI Programa Institucional de Fomento Institucional

PISA Programa para la Evaluación Internacional de los Estudiantes

PNIIE Programa Nacional Indicativo de Investigación Educativa

PNP Padrón Nacional de Posgrados

PNPC Programa Nacional de Posgrados de Calidad

PROBAPIS Programa de beca, apoyo a la Práctica Intensiva y al Servicio Social

PROMEP Programa de Mejoramiento del Profesorado

PRONABES Programa Nacional de Becas para Educación Superior

REVOE Reconocimiento de Validez Oficial de Estudios

RIEB Reforma Integral de la Educación Básica

RIEMS Reforma Integral de la Educación Media Superior

SEP Secretaría de Educación Pública

SIN Sistema Nacional de Investigadores

TIC Tecnologías de la Información y la Comunicación

TIMMS Trends in International Mathematics and Science Study

TSU Técnico Superior Universitario

USEDES Unidades de Servicios Educativos a Descentralizar

RefeRencias

E l documento aprovecha ideas de numero-sas personas y publicaciones, a partir de la experiencia del grupo que lo suscribe.

A continuación se enlistan únicamente textos de las que se toman literalmente algunos pasajes.American Educational Research Association (2008). Definition of scientific-based research. Adoptada por el Consejo Directivo de la AERA, Julio 11, 2008.

Baker, David P. (2011). The Future of the Schooled Society: The Transforming Culture of Education in Pos-tindustrial Society. En Maureen T. Hallinan, ed. Fron-tiers in Sociology of Education. Dordrecht, Springer, pp. 11-51.

Berger, Peter L. (2011). Adventures of an Accidental Sociologist. How to Explain the World without Beco-ming a Bore. New York, Prometheus Books.

Bitar, Sergio (2011). Cómo construir consensos en edu-cación. En Larroulet, C. y P. Montt, El acuerdo en edu-cación: lecciones para el futuro. Santiago de Chile, U. Diego Portales e Instituto Libertad y Desarrollo.

Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (2008). ¿Avanza o retrocede la calidad educativa? Ten-dencias y perspectivas de la educación básica en México. Informe anual 2008. México.

Shaeffer, Sheldon F. (1981). Increasing national capa-city for educational research. Prospects, Vol. XI (3): 326-342.

La educación nos incluye a todos, sociedad y gobierno. Padres, hijos, alumnos, maestros, académicos, especialistas, grupos de la sociedad organizados, medios de comunicación, empresarios, políticos, gobernantes, funcionarios o profesionales. La educación está en la escuela, y también en la casa, en la calle, en el campo y en las ciudades, en la pobreza y en la riqueza.Los que preparamos este libro, entendemos la gobernanza como el conjunto de conciliaciones y acuerdos mediante los cuales sociedad y gobierno participan en preparar, adoptar, ejecutar y evaluar las decisiones públicas y sus resultados, en un entorno social determinado. Entendemos también que la gobernanza posee un significado adicional que se relaciona con la aspiración a una acción pública de calidad, como un atributo que ha de caracterizar a las sociedades capaces de afrontar con éxito los desafíos del progreso y el bienestar.En tanto la educación nos implica a todos, y en tanto la sociedad asume un papel más activo en el ámbito público, como parte interesada en temas que ha de asumir el gobierno como su responsabilidad y en las decisiones que se tomen, las propuestas que conforman este documento se presentan como un escenario de partida para la reflexión de los diversos grupos que manifiestan interés en la mejora de la calidad de la educación en nuestro país. El libro incluye una reflexión conceptual sobre los fines de la educación que consideramos México requiere, un panorama del contexto nacional e internacional actual, en el que se enmarcan las propuestas generales, la visión de largo plazo y las metas particulares al 2018, respecto de la educación de 0 a 18 años, la superior, la que debe tener lugar a lo largo de toda la vida, y las condiciones estructurales que la hacen posible.Como académicos y especialistas en educación, que algún momento hemos sido responsables de la definición e implementación de políticas educativas, pero sobre todo, como ciudadanos preocupados por el porvenir de la niñez y la juventud, así como por el desarrollo de nuestro país y la región iberoamericana, formulamos esta propuesta sobre las reformas que creemos necesita la educación mexicana, que presentamos para su discusión, en busca de consensos, a fin de contribuir a la construcción de una sociedad justa, equitativa y democrática con ciudadanos responsables, competentes y productivos.

Documents

Las Reformas que Necesita la Educación Mexicanafmrizo.net/fmrizo_pdfs/libros/L 53 2012 Las reformas que necesita... · Buscamos evitar posturas inge-nuamente optimistas o demagógicamente