ISSN 0251-1894 · 2017. 11. 28. · El artículo de Saturnino Borras sobre reformas agrarias asistidas por el mercado concluye con la afirmación de que se necesita información más

land reform / réforme agraire / reforma agraria 2002/1

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ISSN 0251-1894Editor/Rédacteur/Redactor en JefeP. GroppoEditing, design, graphics anddesktop publishing/Rédaction,mise en page, graphiqueset édition électronique/Redacción, compaginación,elaboración gráfica ycomposición electrónica:Editorial Group, FAOInformation Division/Groupe del’édition, Division del’information de la FAO/Grupo Editorial, Dirección deInformación de la FAOEditorial Board/Comité derédaction/Comité de RedacciónR. Santa Cruz, P. Munro-Faure,J. Dey-Abbas, J. Rouse,S. Baas

This bulletin is issued by FAO asa medium for the disseminationof information and views on landreform and related subjects tothe United Nations, FAO MemberGovernments and national andinternational experts andinstitutions. Articles are publishedin the original language (English,French or Spanish).

Readers requiring moredetailed information concerningthis bulletin or articles thereinshould write to the Editor, LandReform, Land Settlement andCooperatives, Rural DevelopmentDivision, FAO, Viale delle Terme diCaracalla, 00100 Rome, Italy.

The opinions expressed in thisdocument are the personal viewsof the individual authors and do notnecessarily reflect those of FAO.

Le présent bulletin a pour but defournir des renseignements et defaire connaître des opinions surla réforme agraire et les questionsconnexes à l’Organisation desNations Unies, aux EtatsMembres de la FAO, ainsiqu’aux experts et institutionsnationaux et internationaux.Les articles paraissent dans lalangue originale (en français,anglais ou espagnol).

Les lecteurs désireuxd’obtenir des renseignementscomplémentaires sur ce bulletinsont priés de s’adresser aurédacteur, Réforme agraire,colonisation et coopérativesagricoles, Division dudéveloppement rural, FAO, Vialedelle Terme di Caracalla, 00100Rome, Italie.

Les opinions exprimées dansle présent bulletin n’engagent queleurs auteurs et ne sont pasnécessairement celles de la FAO.

La presente publicación eseditada por la FAO como mediodifusor de información yopiniones sobre la reformaagraria y temas conexos entrelas Naciones Unidas, losEstados Miembros y expertose instituciones nacionalese internacionales. Se publicanartículos originales en español,francés e inglés.

Los lectores que deseenobtener más detalles sobre esteboletín o sobre los artículos quefiguran en él deberán escribir a:Redactor en Jefe, Reformaagraria, colonización ycooperativas, Dirección deDesarrollo Rural, FAO, Viale delleTerme di Caracalla, 00100Roma, Italia.

Los artículos expresan lasopiniones personales de susautores y no representannecesariamente los puntos devista de la FAO.Tel.: (+39) 06 570 54741Fax: (+39) 06 570 53152E-mail: [email protected] site:www.fao.org/sd/ltdirect/landrf.htm

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2 Preface/Préface/Prefacio

D. Fajardo

4 La tierra y el poder político; la reforma agraria y la reforma rural en ColombiaLand and political power; agrarian and rural reform in ColombiaLa terre et le pouvoir politique: la réforme agraire et la réforme rurale en Colombie

D. Macmillan, K. Thomson and B. Slee

22 Land reform in Scotland: an economic commentary on a proposed “communityright to buy land”La réforme agraire en Ecosse: un commentaire économique sur la proposition de«droit communautaire d'achat de la terre»Reforma agraria en Escocia: comentario de tipo económico sobre «el derecho de lacomunidad a comprar la tierra» propuesto

S.M. Borras Jr

32 Towards a better understanding of the market-led agrarian reform in theory andpractice: focusing on the Brazilian caseRéforme agraire impulsée par le marché en théorie et dans la pratique: le cas du BrésilReforma agraria impulsada por el mercado en la teoría y en la práctica: el caso brasileño

W. Valletta

52 The agricultural land (share) lease in Ukraine as an instrument for reconsolidationof farm operationsLe bail agricole en Ukraine comme instrument de réorganisation des opérationsagricolesEl sistema de aparcería en Ucrania como instrumento para la consolidación de lasoperaciones agrícolas

J.-P. Chauveau

62 La loi ivoirienne de 1998 sur le domaine foncier rural et l’agriculture deplantation villageoise: une mise en perspective historique et sociologiqueThe Ivorian law of 1998 on ownership of rural land and village plantation agriculture:a historical and sociological perspectiveLa ley de Côte d'Ivoire de 1998 sobre la propiedad de tierras rurales y la agriculturade plantación en las aldeas: una perspectiva histórica y sociológica

Jing Li and Yang Yao

80 Egalitarian land distribution and labour migration in rural ChinaRépartition égalitaire des terres et migration de la main-d'œuvre dans les zones ruralesde ChineDistribución igualitaria de la tierra y emigración de la mano de obra en la China rural

M. Diop

92 Mutations patrimoniales ou individualisation «imparfaite» des droits fonciers dansla plaine de Timbi-Madina, au Fouta Djallon en République de GuinéePatrimonial changes or "imperfect" individualization of land rights in the Timbi-Madinaplain in Fouta Djallon, GuineaCambios patrimoniales o individualización «imperfecta» de la derechos sobre la tierraen la llanura de Timbi-Madina, en Fouta Djalon (Guinea)

E. Dijoux

112 Pauvreté et inégalités d'accès au foncier entre hommes et femmes dansle sud du BéninPoverty and gender inequality of land access in southern BeninPobreza y desigualdades relativas al acceso a la tierra entre hombres y mujeres en elsur de Benin


Preface

Land and land reform cover a great range, both in terms of the geographical anddevelopment status of the countries considered, and of the variety of perspectives on theissues. The articles in this issue of Land Reform, Land Resettlement and Cooperativesreflect this breadth in a variety of ways.

The articles range geographically from the paper addressing land and agrarian reform inColombia, by Professor Darío Fajardo, to a consideration of the land reforms currentlyunder way in Scotland, by Douglas Macmillan, Ken Thomson and Bill Slee. It is interestingand important to remember that land reform is not solely confined to the developing ortransitional world, and the breadth of articles in this edition reinforces thatunderstanding.

It is important to recall that there are many different approaches to land reform, andthat these are equally the subject of diverse perspectives. Saturnino Borras’ article onmarket-led land reform concludes with the view that more objective information is neededbefore a rational judgement can be made about the most appropriate way forward. Thelegal perspective on change is examined in Bill Valletta’s reflections on agricultural landshare leases in the Ukraine, reflecting no less substantial areas of change in legal landrelations, as does Jean-Pierre Chauveau’s contextualization of the legislative frameworkfor rural tenure in Côte d’Ivoire. Jing Li and Yang Yao explore the relationship betweenChina’s current land tenure system and its effects on labour migration.The remaining papers in this issue dissect certain aspects of land tenure in Africa.Moustapha Diop analyses the situation in relation to individualization of tenure in theland law of Guinea and Elisabeth Dijoux addresses gender and access to land in Benin.

Paul Munro-FaureChief, Land Tenure Service

FAO

Préface

La question des terres et de la réforme agraire couvre un vaste domaine compte tenu à lafois de la situation géographique et de l'état de développement des pays concernés, et dela variété des perspectives qui y sont liées. Les articles contenus dans le présent numérode Réforme agraire, colonisation et coopératives agricoles reflètent, de diverses façons,l'étendue du domaine couvert.

D'un point de vue géographique, les articles vont d'un document concernant les terres etla réforme agraire en Colombie, rédigé par le professeur Darío Fajardo à l'étude desréformes agraires actuellement en cours en Écosse, réalisée par Douglas Macmillan, KenThomson et Bill Slee. Une chose importante et digne d'intérêt doit être notée: la réformeagraire ne se limite pas exclusivement aux pays en développement ou en transition,comme le prouve d'ailleurs la variété des articles figurant dans le présent numéro.

Il faut se rappeler qu'il existe de nombreuses approches différentes de la réforme agraireet que celles-ci font également l'objet de perspectives différentes. L'article de SaturninoBorras sur la réforme agraire assistée par le marché soutient, en conclusion, que desinformations plus objectives doivent être rassemblées avant d'émettre un jugementrationnel sur la démarche la plus appropriée pour l'avenir. Les perspectives juridiques du

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changement sont examinées dans les réflexions auxquelles Bill Valletta se livre concernantles baux agricoles en Ukraine, traduisant une nette évolution des relations juridiquesfoncières, tout comme l'article de Jean-Pierre Chauveau qui met en perspective le cadrejuridique de la propriété foncière rurale en Côte d'Ivoire. Jung Li et Yang Yao examinentles rapports entre le système foncier actuel de la Chine et la migration de la main-d'œuvre.Les autres articles du présent numéro étudient de près certains aspects du régime foncieren Afrique. Moustapha Diop analyse l'individualisation des droits fonciers en Guinée;Elisabeth Dijoux examine les questions de parité hommes/femmes et d'accès à la terre auBénin.

Paul Munro-FaureChef, Service de régimes fonciers

de la FAO

Prefacio

La tierra y la reforma agraria son cuestiones muy amplias, tanto en lo relativo a lasituación geográfica y el grado de desarrollo de los países estudiados, como en lo querespecta a la variedad de las perspectivas sobre ellas. Los artículos del presente númerode Reforma agraria – Colonización y cooperativas reflejan de diversas maneras lamencionada amplitud.

Desde el punto de vista geográfico, los artículos abarcan desde el artículo del ProfesorDarío Fajardo, en el que se abordan los temas de la tierra y la reforma agraria en Colombia,hasta un examen de las reformas agrarias actualmente en curso en Escocia, realizado porDouglas Macmillan, Ken Thomson y Bill Slee. Recordar que la reforma agraria no estáconfinada únicamente al mundo en desarrollo o en transición tiene su interés eimportancia, y la variedad de los artículos del presente número refuerza esta idea.

Es importante advertir que existen muchos enfoques distintos de la reforma agraria yque éstos, a su vez, se abordan desde perspectivas diferentes. El artículo de SaturninoBorras sobre reformas agrarias asistidas por el mercado concluye con la afirmación deque se necesita información más objetiva para poder formular un juicio racional sobre elcamino a seguir. La vertiente jurídica del cambio se examina en las reflexiones de BillValletta sobre el sistema de aparcería en Ucrania (que evidencia aspectos no menosimportantes de los cambios en las relaciones jurídicas sobre la tierra), así como en lacontextualización de Jean-Pierre Chauveau del marco legislativo relativo a la tenenciarural en Côte d’Ivoire. Jing Li y Yang Yao exploran la relación existente entre el sistemaactual de tenencia de tierras de China y sus efectos en la emigración de la mano de obra.

Los demás artículos del presente número analizan ciertos aspectos de la tenencia detierras en África. Moustapha Diop analiza la situación con respecto a la individualizaciónde la tenencia en el derecho del suelo de Guinea; Elisabeth Dijoux aborda la cuestión delgénero y el acceso a la tierra en Benin.

Paul Munro-FaureJefe del Servicio de

Tenencia de la Tierra de la FAO


Land and political power; agrarian and ruralreform in Colombia

This article examines the rural situation, trends and conditions of land ownership, and theuse of agricultural land in Colombia. It sets out theoretical concepts and current terms in theland debate and presents recent data on the agrarian sector. It then analyses land tenurepolicy and associated social problems and makes an appraisal that could serve to shapefuture land policy.

La terre et le pouvoir politique: la réformeagraire et la réforme rurale en Colombie

L'article examine la situation des zones rurales et dresse un état des lieux (situation ettendances) de la propriété et de l'utilisation des terres agricoles en Colombie. A partir dequelques concepts théoriques et des thèmes d'actualité en rapport avec la terre, l'auteurprésente des données récentes sur le secteur agricole, analyse les tendances des politiqueset les problèmes sociaux correspondants et formule un diagnostic qui pourrait servir de baseà une proposition de politique foncière.


LA TIERRA Y LA AGRICULTURAEl comportamiento reciente de la agriculturaDespués de varios años en que laproblemática agraria había sido soslayada,Colombia volvió a considerar dichaproblemática en razón de las repercusionesque un gran número de asuntos ruralesacababan teniendo sobre el desempeñopolítico, económico y social de la nación.

Al iniciarse el nuevo milenio, Colombia seencontraba sumida en un amplio conflictoque tiene su origen en viejos problemas noresueltos. Uno de los problemas másagudos es el de las relaciones económicas,políticas y sociales derivadas de laconcentración de la propiedad de la tierra.

En torno a esta cuestión se plantean dosargumentos. Por una parte, que la tierra haperdido importancia como factor productivo;que el acceso a la tierra no genera podereconómico ni político, y que por lo tanto losesfuerzos encaminados a su redistribuciónson una inversión inútil que no lograríasino crear «pobres dotados de tierra».

Por otra parte, y en contraposición a esteplanteamiento, las cifras oficialesdemuestran una tendencia imparable a laconcentración de la propiedad, al aumentode las tierras dedicadas a la ganaderíaextensiva, a la disminución de laproducción de alimentos y al aumento delos desplazamientos forzados de lascomunidades campesinas asentadas en losdepartamentos con mayor concentración dela propiedad rural (CODHES/UNICEF,1998; Machado, 1998). Fundándose enestas cifras se pide una distribuciónequitativa de la tierra.

Uno de los asuntos que han causadopreocupación ha sido el desempeñoeconómico de la agricultura a comienzos dela década de 1990, cuando se perfiló enColombia lo que Jaramillo (1998) hadenominado «crisis semipermanente de laagricultura», crisis que está aún muy lejosde resolverse.

Analistas como Jaramillo aducen comocausas de la crisis la políticamacroeconómica (en particular larevaluación del peso) y el fenómeno climáticode El Niño que afectó a la agricultura amediados de la década. Estos factores sesumaron a las condiciones impuestas a la

La tierra y el poder político;la reforma agraria y la reforma ruralen Colombia1

Darío Fajardo M.

Darío Fajardo M. es Profesor asociado, Universidad Nacional de Colombia.

En este artículo se examina la situación rural, las tendencias y condiciones de la propiedady el uso de las tierras agrícolas en Colombia. Partiendo de algunos conceptos teóricos y delos términos actuales del debate sobre la tierra, se ofrecen datos recientes relativos alsector agrario; se analizan las políticas de tenencia y los problemas sociales asociados, y seformula un diagnóstico que podrá servir de base para una propuesta de política de tierras.

1 El presente artículo recoge el texto de una ponenciapresentada en el Seminario permanente sobre problemasagrarios y rurales: Proyecto «Viabilidad y reconstrucción dela sociedad rural colombiana», Santafé de Bogotá,diciembre de 2001.


producción agrícola y pecuaria por lapropiedad territorial, al «sesgo financiero»de la política económica del Estado y, sinlugar a dudas, a las repercusiones delconflicto armado.

Durante la década de 1990 se aplicaronpolíticas de apertura –ya iniciadas acomienzos de los años ochenta– guiadaspor organismos internacionales como elFondo Monetario Internacional (FMI), elBanco Mundial y la Organización Mundialdel Comercio (OMC). Dichas políticas sepusieron en práctica con mayor intensidada comienzos de los años noventa durante laadministración de César Gaviria, y de formaalgo atenuada durante el gobierno deErnesto Samper (Jaramillo, 1988). La«exposición» de la producción nacional a lacompetencia de los mercados internacionalespuso en evidencia la escasa competitividadde la agricultura colombiana.

La eliminación de los instrumentos deprotección, la evolución de los costos deproducción –determinados en particularpor las tasas de interés, la renta del suelo ylos tipos de cambio–, además de los efectosde los conflictos armados –como losdesplazamientos forzados de personas y eldescenso de la rentabilidad de lasactividades agrícolas– parecen habergenerado un cambio profundo en lasituación de la agricultura. Loscomponentes más importantes de estecambio han sido una creciente«desagriculturización» del empleo; lamigración rural-urbana y rural-rural dentrodel país; la disminución de la superficiesembrada; la recomposición de laproducción agrícola de resultas de lareducción los cultivos temporales y delaumento de los cultivos permanentes; laexpansión en un 30,2 por ciento de unafrontera agraria que en el lapso de 12 añospasó de 35,4 millones de hectáreas en 1984a 50,7 millones en 1996; el crecimiento dela superficie dedicada a la ganaderíaextensiva, y el aumento de la «granpropiedad».

Machado (1998) ha señalado la estructuradual de la propiedad: por una parte, unaminifundización y microminifundización

crecientes; y por otra un mayor control dela tierra por la gran propiedad. «Lacaracterística básica de la última década(1984-1996) es el avance de la granpropiedad, el deterioro de la mediana y lacontinua fragmentación de la pequeña, tresfenómenos acompañados de violencia,desplazamiento de pobladores rurales ymasacres continuas en las que las fuerzasparaestatales han ido conformando, asangre y fuego, dominios territoriales en unproceso de acumulación de rentasinstitucionales al estilo de una acumulaciónoriginaria» (Machado, 1998).

Los cambios ocurridos en los distintostipos de aprovechamiento de la tierra(cultivos temporales, cultivos permanentes,ganadería extensiva, etc.) conllevaronmodificaciones en la tenencia. Estoscambios han determinado la estructura dela propiedad, tanto en las regionescentrales de mayor desarrollo, como en lasregiones de reciente incorporación a lafrontera agraria. La concentración de lapropiedad ocurre tanto en las regiones conmenor potencial productivo como enaquellas donde la disponibilidad de tierrasaptas para la agricultura es mayor(Machado, 1998). La concentraciónrepercute en los niveles de producción:mientras que las fincas menores de 5 hadestinan a usos agrícolas el 38,6 por cientode su superficie, las mayores de 200 hasolamente destinan a este uso el 2,5 porciento de su superficie.

Situación actual de la distribución de la tierray de los usos productivos del sueloColombia se encuentra entre los países deAmérica Latina con menor abundanciarelativa de suelos arables. Según datos dela FAO, únicamente el 3,6 por ciento de latierra total puede ser incluida dentro de lossuelos arables. A esta limitación se añade eluso inadecuado de los suelos. Según elInstituto de Geografía Agustín Codazzi(IGAC), en Colombia hay 9 millones dehectáreas aptas para la agricultura, pero seutilizan para este fin únicamente 5 millones.En cambio, hay 19 millones de hectáreasaptas para la ganadería pero se utilizan 40


millones, de las cuales sólo 5 millones sontierras de pastos mejorados, mientras queel resto (35 millones de hectáreas) seexplota de manera extensiva. En conjunto,el 45 por ciento de los suelos del país sedestina a usos inadecuados.

Según la Encuesta Agropecuaria delDepartamento Administrativo Nacional deEstadística (DANE) (1996), la distribuciónde la propiedad sigue un patrón de uso delsuelo que no favorece a la agricultura: lasexplotaciones más pequeñas (menores de5 ha), que equivalen al 46,8 por ciento deltotal de las fincas y que controlansolamente el 3,2 por ciento de la tierra,destinan el 38,6 por ciento de su superficiea usos agrícolas, mientras que lasexplotaciones mayores de 200 ha, queequivalen al 2,8 por ciento del total de lasfincas, controlan el 39,0 por ciento de latierra y solamente destinan a usos agrícolasel 2,5 por ciento de su superficie, sin que seobserven diferencias en la productividadque sugieran un mejor aprovechamientopor unidad de superficie en lasexplotaciones mayores.

Estos datos ilustran dos tipos deproblemas: en primer lugar, la persistenciade un patrón concentrador contrario alafianzamiento efectivo de la medianapropiedad, la cual proporcionaría las mássólidas bases para el desarrollo (Bejarano,1998); en segundo lugar, un uso del suelocaracterizado por la predominancia de lasexplotaciones extensivas, fundamentalmenteganaderas, en detrimento de la agricultura.Las fincas de mayor tamaño dedican a laganadería extensiva el 72,3 por ciento de susuperficie y en ellas se localiza el 42,1 porciento de las tierras ganaderas.

La distribución y uso del suelo repercutennecesariamente en la producción y en elempleo; por su parte, las tendencias de laagricultura, de los precios y de losrendimientos agrícolas se manifiestan en eluso del suelo. Un argumento a favor de laseconomías campesinas respecto a laagricultura comercial es la mayorcapacidad de generación de empleo de lasprimeras, y aún más respecto a laganadería extensiva.

A pesar de los efectos diferenciados porregiones y cultivos de la crisis de los añosnoventa, sus repercusiones se hicieronsentir especialmente en los cultivoscomerciales. Distintos analistas coincidenen reconocer una disminución de lasuperficie cultivada y una reducción delempleo y de la producción de dichoscultivos.

En América Latina, la perduración yampliación de la brecha social (Figueroa,1996) es un componente común a lospaíses en proceso de modernización(Huntington, 1968), pero en Colombia seasocia con los fenómenos que han facilitadoel arraigo de la violencia y de lanarcoeconomía, los cuales han reducido lasposibilidades de supervivencia del modelopolítico y social vigente.

Cultivos proscritosEl desarrollo de las distintas actividadesasociadas con el narcotráfico –desde laproducción y la elaboración de lospsicotrópicos hasta las vinculaciones delos narcotraficantes con diferentesinstancias del poder político, económicoy militar– ha tenido gran incidencia en lavida nacional desde mediados de la décadade 1970.

Es ampliamente conocido que estoscultivos se iniciaron a finales de los añossetenta con las primeras plantaciones demarihuana en zonas de la Costa Atlántica,en particular en la baja Guajira, la SierraNevada de Santa Marta y Urabá, para luegoextenderse a algunas localidades del Meta.Posteriormente, en los años ochenta ynoventa, se cultivó la coca, y másrecientemente la amapola. Segúninformaciones recientes, se dedicanaproximadamente 130 000 ha a lasplantaciones de coca, 10 000 a 12 000 ha alas de amapola y 8 000 a 10 000 ha a lasde marihuana; las plantaciones estándiseminadas en la casi totalidad de losdepartamentos del país (El Tiempo, 17 dejunio de 2001).

Ibán de Rementería, uno de losestudiosos más agudos de la problemáticade las drogas en la región andina, ha


analizado la expansión del narcotráfico y surelación con la tendencia recesiva de losprecios de las exportaciones agrícolas(Ocampo y Perry, 1995). Los pequeños ymedianos productores, en especial loscampesinos carentes de subsidios conescaso acceso a las tierras y tecnologíasdestinadas a elevar la productividad, handebido competir con las exportacionesagrícolas de los países centrales conresultados ruinosos. Para hacer frente aesta situación y reducir sus pérdidas, handebido incorporar a sus cultivos laproducción de los cultivos ilícitos.

A partir de los años ochenta, la tendenciaa la concentración de la propiedad agrariaha coincidido con un aumento deinversiones de capitales procedentes delnarcotráfico como procedimiento para ellavado de activos. Las inversiones setradujeron ocasionalmente en lamodernización de algunas actividades, porejemplo los hatos ganaderos o el «casoGrajales», núcleo empresarial que sirvió defachada al lavado de activos del narcotráficoen el Valle del Cauca (zona occidental deColombia), ingenuamente considerado poralgunos como modelo de gestión deldesarrollo agrícola colombiano. No obstante,el ingreso de los capitales del narcotráficoreforzó la concentración de la propiedad y elautoritarismo, y tuvo su expresión social enla imposición del latifundio.

EL DEBATE SOBRE LA TIERRALas propuestas de política tienen una baseteórica e ideológica, por ejemplo losplanteamientos estructuralistas quesirvieron para la formulación de laspolíticas de reforma agraria, o lospostulados neoliberales con los cuales hoyse refuta que la tierra pueda serconsiderada como factor de poder en elcomportamiento del sector agrícola. Frenteal concepto de Machado (1998) de unaestructura agraria colombiana bimodal –con un polo constituido por la granpropiedad y otro por las pequeñasexplotaciones–, la hipótesis de la«constelación» propuesta por García (1970,1982) permite comprender las

interrelaciones funcionales y dinámicasentre uno y otro polo. En virtud de estasinterrelaciones, la concentración de lapropiedad es el factor que impide a unapoblación rural creciente en términosabsolutos establecerse como pequeñaproductora en una economía campesina.A consecuencia de la presión que se ejercesobre los recursos y del limitado acceso delos agricultores a la tecnología, las tierrascontroladas por la población rural estánafectadas por una continua fragmentacióny por la pérdida gradual de potencialproductivo debido al deterioro de los suelosy de otros recursos naturales.

Esta población, cuya fuerza de trabajoresulta excedentaria en la explotaciónfamiliar, participa en diversos mercadoslaborales: en las fincas campesinas comomano de obra para algunas labores depreparación de la tierra para siembras ycosechas; en la agricultura empresarialcomo mano de obra para las cosechas, y enlos mercados urbanos menos calificadoscomo mano de obra para labores varias.

La estructura económica básica de losestratos sociogeográficos de las regiones delpaís presenta una gran heterogeneidadeconómica, social e incluso étnica, puescada estrato se vincula a los grandes ymedianos complejos urbanos. Estos últimosfuncionan como epicentros de la nación yde sus macrorregiones: por ejemplo, elsector agroindustrial (de la caña de azúcary la palma africana), el sector de lasplantaciones de exportación (banano,floricultura), las medianas explotacionescapitalistas, y numerosas comunidadescampesinas de distintos tipos ycaracterísticas étnico-culturales. Estascomunidades incluyen campesinosindígenas y afrocolombianos así como otrosgrupos étnicos y culturales (cazadores,recolectores y cultivadores nukak y sikuani)distribuidos en todo el territorio nacionalcuya importancia es variable según lasestructuras agrarias regionales.

La dinámica de esta estructuraheterogénea plantea dos perspectivasbásicas de análisis: por una parte, unproceso unilineal de modernización, cuyo


paradigma económico, político, social ycultural son las explotaciones intensivas encapital y hacia el cual tendería el mundorural. Este proceso ocasiona el trasladolaboral de la población al sector de losservicios y a actividades no agrícolas, einteresa en menor proporción lasagroindustrias, en las cuales las economíascampesinas, dependiendo de la políticasocial del Estado, subsisten simplementecomo un residuo. Por otra parte, y encontraposición al paradigma anterior, existeun sistema de relaciones en el que semanifiestan intereses divergentes por elcontrol de los recursos, y en el cual semanifiestan las fuertes y disputadastendencias hegemónicas del gran capital,con sus propuestas políticas, sociales yculturales. Estas tendencias dan lugar a unsistema regional jerarquizado, en el cual lascomunidades campesinas establecenrelaciones con la economía local, regional,nacional e incluso internacional.

EL CONFLICTO ARMADO, LA TIERRA YLOS TERRITORIOSLa apropiación del territorioA diferencia de la construcción territorial depaíses como los Estados Unidos, México,Brasil o Argentina, el desarrollo histórico,económico y político de Colombia no setradujo en un proyecto estratégico de largoalcance de ocupación del territorio. Conalgunas excepciones locales, como la«carretera al mar» de Antioquía, o losproyectos del general Rafael Reyes en laAmazonía, la ocupación del territorionacional ha resultado de formas deapropiación privada iniciadas por laadministración colonial española, ycontinuadas en épocas posteriores poruna política de enajenamiento que debilitóal Estado republicano a favor de lossectores más poderosos de la sociedadde entonces.

Ya desde la segunda mitad del siglo XIX elEstado, presionado por la necesidad deconstruir vías de comunicación, entregóextensos territorios en concesión aparticulares. Al tiempo que pusieron demanifiesto la incapacidad del Estado de

valorar dichos territorios, las concesionesgeneraron grandes conflictos entre loscolonos, ocupantes de facto que realizabanla construcción del territorio y del mercado.Se fortaleció la implantación del latifundiocomo forma de dominación. Los procesosde enajenación del territorio por el Estado ysu asignación a particulares no redundaronen la estabilidad de los asentamientos sino,por el contrario, en la construcción defronteras que dejaron al descubierto lafragilidad del Estado.

En esta dinámica han actuado lospatrones históricos de tenencia de la tierra,así como los efectos del modelo dedesarrollo adoptado por las dirigenciasnacionales. La tenencia de la tierra enColombia se ha caracterizado por unaelevada concentración de la propiedad(Heath y Deininger, 1997; Machado, 1998).El Banco Mundial señala que entre 1960 y1988 el coeficiente de Gini2 solamente sedesplazó de 0,86 a 0,84; esta tendencia fueconfirmada por la Encuesta Agropecuariade 1995 (DANE, 1996). Rincón indica que elcoeficiente se incrementó pasando de 0,85en 1984 a 0,88 en 1996, y que dichoincremento coincidió con un modestodesarrollo productivo, centradofundamentalmente en la mediana ypequeña propiedad (MESA, 1990).

Por otra parte, las condiciones de lapolítica macroeconómica de la producciónagrícola y pecuaria, en particular las tasasde interés y cambiarias, y la sobreprotecciónbrindada por el Estado al sector financierohan confluido con la concentración de lapropiedad y las consiguientes rentasmonopólicas de la tierra, generando unaagricultura no competitiva que ignoró lossistemas eficientes de elaboraciónagroindustrial y de comercialización.

Las posibilidades de reasignación a otrossectores productivos de una poblaciónexpulsada del campo por la concentraciónde la propiedad y por las formas deviolencia asociadas a ella (las cifras

2 El coeficiente de Gini es un factor estadístico constante demagnitud variable utilizado para medir la distribución de losingresos entre diferentes grupos de un conglomerado.


actuales de desplazados del campo por losconflictos armados arrojan indicacionesclaras de este fenómeno), tal como lorecomendara Lauchlin Currie a comienzosde los años cincuenta, se han hechoparticularmente limitadas y traumáticas.Han aumentado la economía informal y lapobreza urbana en un contexto de grandesempleo estructural.

La concentración de la propiedadterritorial rural ha ocurrido en particularen las tierras de mejor vocación agrícola ypecuaria, aun cuando no exclusivamenteen ellas, como lo demuestra la EncuestaAgropecuaria.

Al margen han quedado relictos depáramos y la mayor parte de los bosquestropicales; si bien constituyen santuariosde biodiversidad debido a la configuraciónde sus suelos y a sus característicasclimáticas, estos territorios no ofrecenatractivos para una producción agrícola opecuaria que en ellos se pudiere llevar acabo conforme a los patrones tecnológicosdominantes. Siguiendo tendenciasmundialmente conocidas que hanconducido a conflictos económicos ypolíticos derivados de la concentración dela propiedad rural y de la exclusión de lospequeños campesinos del acceso a la tierra,los territorios mencionados se hanconvertido en zonas marginales propiciaspara el asentamiento de las poblacionesexpulsadas del interior de la fronteraagrícola (Binswanger et al., 1993).

Las colonizaciones de la frontera agrariase han llevado a cabo por la necesidad desubsistencia de la población más que por lavoluntad del Estado de apoyar el procesode asentamiento y proponer pautasracionales de usufructo de la tierra y de losrecursos naturales.

La ocupación del territorio se ha llevado acabo en oposición a una verdadera políticade poblamiento entendida comoinstrumento de estímulo o de inhibición,por medio de la asignación de recursospara infraestructura y producción, apoyosfiscales, etc. En ausencia de un proyectosostenido de ocupación y manejo delterritorio, se ha penalizado el uso de

determinados recursos o el simpleasentamiento.

Raíces agrarias de la confrontación armadaLos desplazamientos de poblaciones comoconsecuencia de la violencia son unfenómeno de vieja data en Colombia.Durante los conflictos de fines de la décadade 1940 y mediados de la de 1960, lasmigraciones del campo a la ciudad fueroncausadas, en su mayor parte, por la guerracivil. La acelerada ampliación de la fronteraagrícola a partir de los años sesenta sedebió también al desalojamiento forzado dehabitantes de varias regiones del país. Sinembargo, los desplazamientos actuales hanllamado la atención nacional y de entidadespúblicas y privadas de otros países por sumagnitud y por estar asociados con elempobrecimiento de la población, conpérdidas de producción y con el menoscabode planes sociales, infraestructuras,desarrollo institucional y otros aspectos delpatrimonio público y privado.

El asentamiento masivo de desplazadosen nuevas localidades acentúa la necesidadde generar empleo y financiar vivienda yservicios, agravando las deficienciaspreexistentes. La agudización de lasmanifestaciones de violencia ocurre tantoen zonas urbanas como rurales, pero lamagnitud de las batallas puede apreciarsede manera más evidente en el campo. Losconflictos urbanos son endógenos, perotambién resultan del traslado a la ciudadde los conflictos rurales.

Desde principios de la década de 1990,los sectores dirigentes del país y losplanificadores consideraron, con algunasdiferenciaciones, superados los problemasagrarios que se habían manifestado en lasdécadas anteriores. Sin dejar de asignarrecursos según la demanda, optaron porestablecer presupuestos que redujeronsensiblemente la inversión pública en elcampo (Perfetti y Guerra, 1993), al tiempoque se reducía la protección a laproducción agrícola. Este ha sido unfenómeno generalizado que en Colombia fueparticularmente crítico y agravó conflictosya existentes.


Las políticas de apertura comercialpusieron de relieve los graves problemasestructurales del campo: frente a laconcentración de la propiedad rural lareforma agraria de 1961 resultó ineficaz(Machado, 1998, Binswanger et al., 1993).Las titulaciones masivas de terrenosbaldíos facilitaron la replicación de lospatrones latifundistas en las zonas dondese expandió la frontera agrícola, sinpermitir prácticamente la estabilización delas economías campesinas y su evoluciónhacia economías empresariales, que son lossupuestos –pasados y presentes– de lasleyes de reforma agraria.

El desarrollo de la narcoeconomía y lasestrategias de lavado de activos procedentesdel narcotráfico, así como la prácticaconsuetudinaria de suprimir a lasorganizaciones campesinas y a losopositores, a modo de mecanismo dehegemonía política, afianzaron lastendencias preexistentes de concentraciónde la propiedad territorial, particularmenteen las zonas de reciente incorporación a lafrontera agrícola, según se desprende de losdatos de la Encuesta Agropecuaria de 1995(DANE, 1996). Ante la creciente magnitudde los conflictos se ha hecho urgente unapropuesta de paz de largo alcance, concebidaen términos de una política del Estado quetrascienda los límites de una administración.

El carácter estructural de los conflictosagrarios vinculados a la crisis nacionalplantea la necesidad de construir relacionesde equidad en el campo y de establecer unareforma agraria efectiva (Machado, 1998,Gómez, 2001). Para entender el régimen depropiedad agrario –y su componentepolítico y conflictivo– es preciso analizar larelación de dicho régimen de propiedad conel poder militar, sus raíces históricas, y losacontecimientos nacionales más recientes.

La tierra y el poder militarEn Colombia existe un profundodesconocimiento de las fuerzas armadas yde la marginación que ha caracterizado aesta institución en el seno del conjunto dela nación.

Guillén Martínez (1979), al examinar la

formación de los ejércitos en Venezuela y laNueva Granada durante la guerra deIndependencia, puso de relieve cómo en elprimero de estos países, por circunstanciaspolíticas y sociales, «se fue formando unespíritu de cuerpo, claro y preciso en loscuadros de la oficialidad [y se] hizo de lacarrera de las armas una profesiónregimentada, lógicamente ordenada porascensos sucesivos, a pesar del desorden yde la improvisación que inevitablementeocasionaba o imponía la propia batallapolítica».

La política de los hacendados de la NuevaGranada se orientó hacia el fortalecimientode los poderes regionales, en desmedro deun poder central incipiente y de suexpresión militar. Esta política, sumada a ladebilidad fiscal del Estado, condujo almanejo de los terrenos baldíos nacionalescomo fuente de ingresos fiscales y comorecompensa militar, y contribuyó a laformación económica, política y social dellatifundio republicano.

La oposición de la elite neogranadina a laformación de un ejército profesional fue unrasgo de la historia política colombiana enel siglo XIX. Inicialmente se ejerció contra elLibertador, el general Rafael Urdaneta y laoficialidad venezolana, para afianzarse mástarde, en 1854, con la derrota de losartesanos y de su líder, el general JoséMaría Melo. A finales del siglo, el juego delas fuerzas económicas y políticas del paísconfiguraba un nuevo «momentofundacional»; su expresión fue laConstitución de 1886 y su signo político elautoritarismo, claves de la creación delejército nacional.

A partir de la institución del regular delejército, el reclutamiento de su oficialidadse efectuó principalmente entre las capassociales medias de provincia, caracterizadaspor un peculiar tradicionalismo político,religioso y cultural, que ha facilitado losnexos entre terratenientes y militares: losjóvenes oficiales destacados al mando deunidades locales, en particular desde losacontecimientos violentos de los añoscincuenta, han sido atraídossistemáticamente por los terratenientes


mediante «compañías»3 y facilidades paraadquirir tierras y ganado, con el solo fin deasegurar la protección militar de las fincas.Los vínculos así creados explican laformación de una nueva capa de «exgenerales hacendados», elemento esencialde la constelación latifundiaria, por ejemploen regiones como el Magdalena Medio,Meta, Caquetá, etc.

La política interior de lealtades de unejército colombiano comprometido con lospoderes regionales fue contemporánea de laDoctrina de la Seguridad Nacional de losEstados Unidos, y alteró los objetivos dedefensa de la nación para reemplazarlospor la defensa a ultranza de los interesesnorteamericanos, convirtiendo así a lasfuerzas armadas en un ejército deocupación en su propio país.

La Doctrina de la Seguridad Nacional delos Estados Unidos incorporó lasexperiencias de las guerrascontrainsurgentes de Argelia, Indochina yde otros países, y dio paso a la formaciónde grupos especiales encargados de «laguerra sucia». El ejército colombiano adoptóplenamente esta doctrina traduciendo enella la propia experiencia construidadurante los años de la llamada primeraviolencia, con los «pájaros4» y «chulavitas5»,embriones de los futuros «paramilitares».

Las elites colombianas, fuertementeopuestas a una reforma agraria efectiva,dieron como únicas alternativas a loscampesinos sin tierras los contratos deaparcería o las colonizaciones en regionesmarginales, siguiendo una política que seplasmó en el «Pacto de Chicoral» de enerode 1972. Este pacto fue acordado entre losgremios, los partidos políticos y el gobierno.

A finales de los años setenta, la crisis dela agricultura condujo a que en lascolonizaciones se implantaran los cultivosilícitos. Los grandes narcotraficantesencontraron a una población campesina ala que forzaron a producir cultivos ilícitoscomo única alternativa de obtención deingresos. Los campesinos trabajabanobligados por el terror o entregaban suproducción a bajos precios. Estas fueronlas condiciones en las cuales la guerrillacomenzó a mediar a favor de los colonos–su propio estrato social–, estableciendoimpuestos sobre la venta de la base de cocay el látex.

Se crearon así nuevos campos deconfrontación en los cuales las fuerzasinstitucionales apoyaron a losnarcotraficantes, no solamente en las zonasde producción de los cultivos ilícitos, sinoen todos los niveles de la vida del país,desde el Parlamento hasta la planificación,organización y ejecución de las operacionesmilitares.

Esta política, que apoyaba además laextensión del control de tierras y territorios,tenía sus raíces en las viejas relaciones delos hacendados con las institucionesarmadas del Estado, y se preserva hasta elpresente en un continuum que desde losenfrentamientos entre hacendados ycolonos y agregados, en la década de 1920,prosiguió con la formación y operación, enel decenio de 1950, de los gruposparapoliciales durante «la violencia» de los«pájaros», y el paramilitarismo iniciado en ladécada de 1980 que ha animando «alianzasestratégicas» con los narcotraficantes.

De lo anterior se desprende el porqué detan obstinada resistencia por parte delestamento militar a cualquier posibilidad decambio en el régimen agrario, y más aún auna reforma agraria democrática.

LAS POLÍTICASAl mediar la década de 1990, Colombiahabía ensayado ya varias estrategias pararesolver su «cuestión agraria», y afrontar laadecuación del campo a lastransformaciones de la economía inducidaspor factores condicionantes externos e

3 Acuerdos contractuales formales entre oficial yterrateniente, en los cuales éste ponía la tierra y los insumosy aquél una pequeña cantidad de dinero, comprometíéndoseel militar a ofrecer protección al terrateniente.4 Grupos irregulares que generalmente estaban dirigidos porcaudillos locales, por terratenientes o por políticos (tambiénllamados «chulavitas»).5 Grupos irregulares, dirigidos por la policía, que eranreclutados en las prisiones, en las zonas conservadoras, yseguidores incondicionales del régimen conservador de aquelmomento.


internos. Luego de dos lustros de aplicaciónde una reforma agraria marginal, durantelos gobiernos de Antonio García (1970 y1982), las políticas de modernización delcampo se orientaron, en lo referente alsector campesino, hacia el desarrollo ruralintegrado (DRI). Sus efectos positivos fueronmuy discretos en cuanto a poblacionesatendidas, incrementos de producción,productividad, superación de la pobreza ysuperación de las «brechas tecnológicas».

La decisión de impulsar las estrategias deDRI precedió a la del desmantelamiento dela reforma agraria, a su sustitución por elfortalecimiento de la aparcería y al impulsode los programas de colonización en lasfronteras, opciones encaminadas amantener incólume la estructura de lapropiedad (Gómez, 2001). Pocos años mástarde, el Estado habría de acudir a nuevosprogramas para las zonas rurales con loscuales tratar de remediar los profundosdesajustes creados en los territoriosmarginales por la colonización, por ejemploel Plan nacional de rehabilitación (PNR) ylos Programas de sustitución de cultivosilícitos y desarrollo alternativo.

Mientras estos planes y programasdebilitaban el alcance y recursos de lareforma agraria, el discurso económico ypolítico oficial restaba cada vez másimportancia a dicha reforma. No obstante,la agudización de los conflictos en el campopuso de nuevo de manifiesto el valor delsector agrario y la necesidad de lareestructuración productiva del campo.

Desde finales de los años ochenta sellevaron a cabo análisis de distinto alcancedel comportamiento del sector agropecuarioy sus tendencias (MESA, 1989). Seestudiaban los procesos de especializaciónregional, las limitaciones de la producciónnacional para atender la demanda interna yacceder a los mercados internacionales, lascaracterísticas de los mercados laborales ylos efectos de la violencia sobre la economíaagraria. A pesar de haber sido aprobadapoco antes otra ley sobre reforma agraria(Ley 30 de 1987), que había contado con elrespaldo de diversas formaciones políticas,sus ejecutorias no llamaron la atención de

los analistas, y poco interés despertó enestos ejercicios el sector agrario.

Es importante señalar que si bien enColombia continúa el proceso de«desruralización» de la población, en elcampo viven todavía 15 millones depersonas, cifra equivalente al 38 por cientode la población total. El empleo se desplazade la agricultura a otras actividades, talcomo ocurre en todas las economías entransición, pero el empleo rural aúnrepresenta más del 60 por ciento delempleo total (esta proporción es superior enotras economías con grados similares dedesarrollo).

Las leyes de reforma agrariaColombia tiene una larga tradición legislativaen materia de reformas agrarias, pero lapuesta en práctica de estas reformas ha sidosumamente limitada (Gómez, 2001). Estatradición tiene una expresión destacada enla Ley 200 de 1936, nacida en el ámbito delproyecto modernizador del gobierno liberalde Alfonso López Pumarejo. Con esta ley seintentó abrir el camino a la mercantilizaciónde la tierra y superar las relaciones laboralesserviles que existían en el campo. La leyestableció la jurisdicción agraria y juecesespecializados en dirimir conflictos detierras. Se introdujo la figura de la extincióndel dominio o pérdida de la propiedad comoresultado del incumplimiento de su funciónsocial, cuando el propietario deja sinexplotación económica la tierra durante unlapso de tiempo determinado. Se reconoce aesta ley haber creado las bases delconcepto de reforma agraria en la Colombiacontemporánea.

Pocos años más tarde las condicionespolíticas que habían conducido a dicha leyde tierras se modificaron sustancialmente,y dieron paso, en 1944, a la Ley 100, queapuntó a neutralizar los posibles efectos dela aplicación de la anterior, restituyendo loscontratos de aparcería.

El profundo deterioro social resultante dela violencia de los años cincuenta y laspresiones del Gobierno de los EstadosUnidos para evitar la influencia en otrospaíses de la revolución cubana condujeron


a la promulgación de la Ley 135 de 1961,mediante la cual se reglamentó unareforma social agraria destinada apresionar a los grandes propietariosagrícolas para que modernizaran lasexplotaciones en su poder y permitieran unuso más adecuado de sus suelos. La lentaaplicación de esta ley contrastó con lasgrandes expectativas que había generado;a esta situación trató de remediarse con laLey 1a de 1968, que hizo hincapié en laafectación de los predios inadecuadamenteexplotados, la entrega de la tierra a losaparceros que la estuviesen trabajando y lafacilitación de algunos trámites. Según losanalistas, la ley logró provocar la baja delprecio y de la renta de la tierra.

La Ley 1a de 1968 se complementó con elestímulo de que fue objeto la organizacióncampesina, pero su impulso fue frenado en1973 por el «Pacto de Chicoral», acuerdopolítico entre los partidos tradicionales y losgremios de propietarios con el cual se pusofin a los precarios intentos del reformismoagrario. En adelante se privilegió unaprovechamiento más productivo de lastierras mediante la tenue presión de los«mínimos de productividad», disposiciónque nunca pudo llevarse a la práctica.Complementariamente, se promulgó unanueva ley de aparcería (Ley 6a de 1975), conla cual esta relación fue relegitimada luegode haber sido proscrita en la legislaciónagraria anterior, asimilándose ahora a unasociedad de hecho. Pero tal vez lo mássignificativo fue la decisión de los sectoresgobernantes de rechazar la reforma agrariay pretender resolver la demanda de tierrasmediante las colonizaciones, y desplazar alos bordes de la frontera agraria alcampesinado que había sido expulsado desus parcelas.

De esta ley en adelante la legislaciónagraria se orientó hacia la adquisición detierras por el Instituto Colombiano de laReforma Agraria (INCORA), la regulación delas colonizaciones y los programasencaminados a resolver los problemasgenerados por la desordenada ocupación delas fronteras, como el Plan Nacional deRehabilitación (PNR) y los posteriores

programas para la erradicación de cultivosilícitos.

Con la Ley 35 de 1982 se aceleraron lascompras de tierras del INCORA: estasoperaciones han estado marcadas pornotorios fenómenos de corrupción. De las4 400 ha que se habían adquirido en 1981,se pasó a 25 111 ha en 1985, y a 54 704 haen 1987, cifra no superada desde 1971,cuando se habían adquirido 73 183 ha, parallegar a 96 098 ha en 1992 (Mondragón,1996). Esta tendencia se explica por losincentivos que muchos terratenientes yaltos funcionarios deseosos de venderpredios improductivos encontraban en lasmencionadas transacciones.

La gradual eliminación de la acciónexpropiatoria condujo, a través de la Ley 35de 1982 y la Ley 30 de 1988, a la «reformaagraria mediante el mercado de tierras»,concepto que resultaba más aceptable ymenos conflictivo para los propietarios y lossectores políticos afines, y que fueexplícitamente incorporado en la Ley 160 de1994. Esta ley se enmarcó en el proyectoneoliberal de reducción en beneficio delmercado de ciertas funciones propias delEstado. Propuso una redistribución de latierra basada en la menor intervención delEstado en las negociaciones, y buscó ladinamización del mercado de las tierrasotorgando subsidios mediante un programade redistribuciones con énfasis en el accesoindividual del campesino a la tierra.

La aplicación de este procedimientocondujo a que en las negociacionesentabladas entre oferentes y compradoresel precio de venta de los predios terminaraacercándose al propuesto por lospropietarios, debido la escasa capacidad denegociación de los compradores resultantede las relaciones preestablecidas entre unosy otros. Los compradores eran antiguostrabajadores de las fincas adquiridas, y acambio de algunos favores, los propietariosacabaron proponiéndoles preciosventajosos, hasta el punto de que loscompradores aceptaron de hecho pagar el70 por ciento del valor pactado. Dicho valorestaba cubierto por un subsidio de laINCORA. La única entidad bancaria que


había de asumir la financiación del 30 porciento complementario –la Caja Agraria–solamente lo hizo en muy pocasoportunidades antes de ser liquidada yreemplazada por una nueva entidad que sellamó Banco Agrario. Este último norespondió a las solicitudes de financiaciónpresentadas y rehusó sistemáticamenteasignar fondos para la adquisición de lastierras bajo la Ley 160 de 1994.

Uno de los requisitos exigidos paraotorgar el crédito complementario era lapresentación de un «proyecto productivo»que debía ser llevado a cabo por loscompradores; dicho proyecto habría deestar financiado por un segundo crédito,otorgado en la práctica por la mismaentidad bancaria mencionada. En unasituación de rentabilidad decreciente de laagricultura, exigir a pequeños productoresque carecían muchas veces de experienciaempresarial alcanzar rendimientoseconómicos suficientes para pagar losintereses de los dos créditos, además de loseventuales intereses de su vivienda, ygenerar ingresos mínimos de subsistencia,era colocarlos en la imposibilidad deresponder a las obligaciones adquiridas.Esta dificultad se hizo patente a menos dedos años de la entrada en vigor de la ley.

El programa oficial de reforma agrariatenía un tiempo de duración de 16 años ypretendía beneficiar a un total de 721 000familias carentes de tierra mediante lacompra de más de 4,5 millones dehectáreas de tierras e inversionessuperiores a los 3 000 millones de pesos (de1994). Para el período 1994-1998, sepropuso atender a 250 000 familias (el 15por ciento de la población objetivo)localizadas en una superficie de 6 millonesde hectáreas y hacer inversiones por 671,5millones de pesos; sin embargo, a causa dela profunda crisis fiscal iniciada en 1996,este objetivo no pudo cumplirse. Hasta elpresente, los pequeños campesinos no hanconseguido tener acceso a la tierra en lasescasas oportunidades en que habríanpodido hacerlo.

El carácter limitado de la reforma agrariacolombiana se ha reflejado en la extensión

de las superficies intervenidas y en lamodalidad de la intervención: hasta el año2000, el INCORA había adquirido poco másde 1 700 000 ha, que equivalían al 4,8 porciento de los 28 300 000 ha que según elIGAC eran aptas para laboresagropecuarias, es decir poco más del 3 porciento de la superficie actualmenteexplotada. De la superficie adquirida,únicamente 69 000 ha –el 5,5 por ciento–fueron expropiadas; las restantes fueronobjeto de negociación directa con lospropietarios.

De no modificarse la voluntad política quehasta el presente ha alimentado el procesode reforma agraria, y si el número defamilias carentes de tierra se mantuvieraconstante y el INCORA les adjudicaraparcelas al ritmo anual promedio actual, elobjetivo reformista se cumpliría en 110años, o en 43 años al ritmo de adjudicacióndel 1995. Esta estimación no es, sinembargo, realista porque no tiene en cuentael aumento del número de familias sintierra como resultado de las quiebras yembargos que son inherentes alcapitalismo, ni los desplazamientoscausados por el conflicto armado.

El muy limitado alcance de la aplicaciónde esta ley llevó al Gobierno en el año 2000a intentar presentar un nuevo proyecto deley de reforma agraria, que no tuvo encuenta las excelentes evaluaciones de laaplicación de la ley vigente y pretendióadelantarse, sin éxito alguno, a un acuerdo–tomado desde la iniciación de lasconversaciones de paz en 1998– con lainsurgencia en cuanto a este asunto.

La Ley 160 de 1994 introdujo además elconcepto novedoso de «zonas de reservacampesina». Creadas para estabilizar losasentamientos de pequeños productoresmediante restricciones de venta de lospredios, neutralizar la concentración de lapropiedad y poner en práctica unaproducción ambientalmente sostenible, laszonas de reserva campesina han sido objetode discusión en distintos sectores. Si bienpara algunos solamente se podríanimplantar en «áreas de colonización»(terrenos baldíos objeto de programas


estatales de titulación), para otros deberíanlocalizarse dentro de la frontera agrícola ypermitir el acceso a los mercados y apotenciales proyectos de desarrolloagroindustrial. Mediante estas acciones sepretendía fortalecer el poder político de lascomunidades campesinas.

El mejoramiento de la infraestructurafísica y social tenía como propósito permitira las comunidades «acceder a una partemayor del excedente que genera laeconomía en su crecimiento»; y para este finera necesaria una orientación amplia,centrada más en la región y menos en lafinca o en determinados proyectosproductivos (Moscardi, 1996). Estaalternativa, la más deseable desde el puntode vista del desarrollo económico y socialdel campesinado, planteó el interrogante decómo hacer efectivo el control de laconcentración de la propiedad. Solamenteen la medida en que se configure un nuevoescenario político, favorable a una realdemocratización de la economía agraria, yque se generalicen unos proyectosproductivos regionales abiertos a losmercados en el interior de la fronteraagrícola –en los cuales el mercado de tierrashabría de combinarse con las zonas dereserva campesina–, será posible estabilizarlas poblaciones que se desplazan hacia losbordes de dicha frontera.

CONCLUSIÓN: LAS REFORMAS AGRARIAS YLA REORGANIZACIÓN DEL TERRITORIOEl Estado colombiano ha demostrado unacapacidad muy limitada para atender lascrecientes demandas de la sociedad, enrazón del autoritarismo de los regímenespolíticos, de la debilidad fiscal, de lasapropiaciones del patrimonio por parte delas dirigencias políticas y de los efectos dedescomposición resultantes de lacorrupción. Ante las incapacidades delEstado se han generado múltiples formasde protesta de las comunidades; y ainstancias de la propia sociedad y deorganismos internacionales se hanintroducido importantes reformas en lasestructuras políticas y administrativas de lanación, destinadas a municipalizar la

gestión estatal y a ampliar la participaciónpopular.

Los resultados de las reformas ya se hanhecho sentir, tanto en el creciente volumende los recursos transferidos desde el nivelcentral a los municipios, como en la mayoreficacia de una gestión descentralizada. Noobstante, la persistencia de la crisis y de losconflictos ha limitado la capacidad degobernar diversos aspectos de la vidanacional y buena parte del territorio.Algunos logros de las reformas, como laelección popular de alcaldes y las veeduríaspopulares, han resultado menoscabadospor los actos de violencia que tienen suescenario natural en el ámbito local.

El lento progreso de unas políticassociales y económicas con orientación rural–marcadas por la discontinuidad de lasadministraciones del Estado– hacontrastado con la rápida expansión de losconflictos. Este tema de las «dosvelocidades» (Fajardo, 1994) debe ser tenidoen cuenta al analizar las perspectivas deldesarrollo nacional.

Al dispar ritmo del progreso de las políticasremediadoras y a la expansión de losconflictos se añade la distancia crecienteentre dos grandes sectores de la sociedad:

•un segmento urbano vinculado acomponentes modernos de la economía yde los servicios que tiene«representaciones culturales» propias; y

• un extenso mundo rural de pequeños ymedianos campesinos, indígenas ytrabajadores sin tierra distribuidos enun territorio caracterizado por unaprecaria presencia del Estado. Unascondiciones de gran iniquidad afectan elacceso a los beneficios del desarrollo deeste sector.

En este contexto se inscribe laproblemática del narcotráfico, que haconfigurado estrategias internacionalesdeterminadas por intereses geopolíticos, loscuales amenazan la propia seguridad de lasfronteras del país, y cuestionan lalegitimidad de unas institucionesnacionales debilitadas.

La profundización del conflicto social ypolítico parece haber llegado, desde hace ya


algunos años, a un punto de no retorno;más aún, ha afectado a las relacionesinternacionales de Colombia. La influenciatanto de factores externos como internosdeberá ser comprendida dentro de lasestrategias que el país habrá de diseñar yabordar para la superación de la crisis.

La tendencia hacia la globalización de laeconomía y la apertura económicacomienza a mostrar hoy algunos de suslímites, como lo atestiguaron losmovimientos sociales de oposición que semanifestaron en Seattle y Washington (en2000), en Praga, Davos y Génova (en 2001),en los Foros de São Paulo y en la crisisargentina. En esta fase de replanteamientosserá necesario reforzar una política de mayorintervencionismo y de protección deproductos estratégicos como la que Colombiaha formulado en algunas oportunidades, yque ocupa un lugar intermedio entre elintervencionismo venezolano y ladesestatización boliviana, según sedesprende de un estudio comparativoreciente de los países de la Junta delAcuerdo de Cartagena (Bejarano, 1997b).

La reorganización económica y política sedefinirá en el marco de las relacionesinternas e internacionales. La ampliación(globalización) de los mercados, al tiempoque plantea riesgos para la producciónnacional también abre perspectivas a ésta,siempre y cuando se logren racionalizar lascondiciones de la producción y sus costos.En este contexto se inscribe igualmente laproblemática del narcotráfico, que estádirectamente ligada a la dinámica de losmercados de los productos agropecuarios.En la medida en que la agricultura nacionalrecupere su rentabilidad, los cultivosilícitos perderán su carácter de alternativaúnica para los pequeños productores quese encuentran en las fronteras agrarias delpaís. Por esta razón, el apoyo másimportante que la cooperacióninternacional pueda brindar para superarla problemática del narcotráfico no seránlas dádivas entregadas a un dudoso«desarrollo alternativo» sino una políticaefectiva y estable de mejoramiento de lascondiciones de inserción de los productos

agropecuarios colombianos en los mercadosde los países que ofrecen programas decooperación.

En el plano de las iniciativas nacionales,Colombia puede hacer valer su prolongadaexperiencia en materia de aplicación depolíticas proteccionistas –abruptamentesuspendidas por el ciclo aperturista–, yformular una opción propia en la que secombine la «exposición» a los mercados deaquellos productos que no requierenprotección con la defensa de otrosproductos que, por consideracionespolíticas, económicas y sociales, debanrecibirla. En el caso de la agricultura, setrata de los productos que sustentan laeconomía campesina, y de los sectores conmayor capacidad de generación de empleoy mayores posibilidades de unaprovechamiento sostenible de los recursosnaturales.

Esta política, guiada por el interésnacional de crear condiciones de desarrolloy convivencia pacífica, no puede constituiruna propuesta de protección a ultranza desectores que no son social, económica oambientalmente sostenibles –por ejemplolos que dependen de la concentraciónexcluyente de la propiedad territorial y detecnologías depredatorias–, la ganaderíaextensiva, la utilización intensiva deinsumos agroquímicos en las explotacionesagrícolas o la extracción no sostenible derecursos renovables y no renovables.

La búsqueda de soluciones al problemade la vulnerabilidad alimentaria, de lasnecesidades básicas insatisfechas, deldesconocimiento de los derechoselementales de las comunidades y losindividuos, de la destrucción del patrimonioambiental, etc. ha de orientarse hacia laocupación racional del territorio y el accesoequilibrado a sus recursos, con miras albienestar general de la población, lageneración de empleo e ingresos y laconstrucción de las condiciones objetivaspara democratizar la representación políticay hacer que la equidad exista.

Los elementos del bienestar son laseguridad alimentaria, el empleo, losingresos y los servicios básicos que


garantizan unas condiciones adecuadas deexistencia. Para alcanzar la seguridadalimentaria a partir de la continuidad de laoferta es necesario reorganizar los sistemasde producción, facilitando el acceso físico yeconómico de los productores a losrecursos y servicios (tierras, aguas,tecnología, infraestructuras), fortalecer losmercados locales y regionales y recuperarlos fundamentos del ecosistema en que vivela sociedad y se desarrolla la producción.Es necesario fortalecer la organización de laproducción de bienes agrícolas primariosen zonas aledañas a los centros deconsumo, creando las condiciones para elasentamiento y estabilización de pequeñosy medianos productores. Se abrirán así lasperspectivas de generación de valoragregado en la finca y en la localidad, y segenerará empleo. Consecuentemente, secontribuirá a la descongestión de lasgrandes ciudades y a configurar nuevospatrones de asentamiento en beneficio de larevalorización económica, social y políticade la vida rural.

Las pautas de formación deasentamientos humanos en Colombia nopueden modificarse de manera súbita: unapolítica que pretenda corregir lasestructuras existentes debe crear atractivospara la ocupación de los espacios másadecuados, disminuir la presión sobre laszonas de riesgo, cambiar los patrones deuso extensivo, dar facilidades a lasexplotaciones intensivas y sostenibles, yreconocer que la vida rural es el punto departida de un equilibrio efectivo en lasrelaciones campo-ciudad, y condición deuna la sociedad colombiana viable.

Conviene recordar el pensamiento deHuntington (1968) respecto a losdesequilibrios campo-ciudad y a losconflictos que generan: «… el campo juega elpapel de fiel de la balanza en el proceso demodernización política. Si el campo apoyael sistema político y no se enfrenta algobierno, el sistema está seguro contra unarevolución. Si el campo está en la oposición,tanto el sistema como el gobierno están enpeligro de ser suplantados. El papel de laciudad es, permanentemente, el de

alimentar la oposición. El papel del campoes variable: lo mismo puede ser un puntalde estabilidad o la chispa de unarevolución. La oposición del campo es fatal.Quien controla el campo controla el país...».

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La réforme agraire en Ecosse: un commentaireéconomique sur la proposition de «droitcommunautaire d'achat de la terre»

En 2001, le Scottish Executive a publié des propositions visant à réformer radicalement lalégislation foncière. La proposition la plus controversée et la plus ambitieuse vise à donner àdes groupes communautaires s'étant dotés de la personnalité juridique le «droit d'achat» deterres lorsque celles-ci sont en vente sur le marché et de fournir des fonds publics pouraider à payer le prix d'achat. L'article passe en revue cette proposition et évalue dans quellemesure la propriété foncière communautaire permet d'atteindre les objectifs économiques etsociaux du gouvernement. En général, ces propositions pourraient contribuer, dans unefaible mesure, au développement rural durable, mais uniquement si les liens sociaux auniveau des communautés et les dispositions prises sur le plan de la gestion sontsuffisamment souples et résistants pour faire face aux pressions externes et internes.Comme l'achat de terres coûte cher, d'autres approches comme le transfert de terresforestières domaniales ou la réintroduction d'une taxe sur les terrains de sport devraient êtreenvisagées, car elles pourraient se révéler un moyen rentable d'obtenir des avantageséconomiques au niveau local de la gestion et de l'utilisation des terres.

Reforma agraria en Escocia: comentario de tipoeconómico sobre «el derecho de la comunidad acomprar la tierra» propuesto

En 2001, el ejecutivo escocés publicó propuestas para introducir reformas sustanciales en lalegislación que regula la tierra. La más controvertida y ambiciosa de ellas consiste enconceder a grupos de la comunidad jurídicamente constituidos «el derecho a comprar latierra» cuando ésta se comercialice y en proporcionarles fondos públicos para que puedansatisfacer el precio de compra. La finalidad del presente artículo es examinar esta propuestay evaluar la probabilidad de que la propiedad comunitaria de tierra cumpla los objetivoseconómicos y sociales del Gobierno. Se confía en que las propuestas mejorarán modestamentelas perspectivas de conseguir un desarrollo rural sostenible, siempre que los lazos sociales dela comunidad y los sistemas de ordenación sean lo bastante flexibles y resistentes como parasoportar fuertes presiones, tanto externas como internas. Debido a que la compra de tierra escostosa, también deberían examinarse otros enfoques, como la transferencia de terrenosforestales públicos o la reintroducción de un impuesto sobre las fincas de recreo, que puedenrevelarse medidas eficaces en función de los costos para sostener los beneficios económicoslocales derivados de la utilización y ordenación de tierras.


INTRODUCTIONCertain monosyllabic words have the

emotional impact of a bullet, with the power to

kill dead any rational discussion of the

economics of the subject – and politicians,

whose stock in trade is words, know well how

to use them. One of these words is “land”.

(Clark, 1973)

Land reform has been the subject ofcontroversial debate in Scotland ever sincethe Highland Clearances of the eighteenthand nineteenth centuries, when largenumbers of people were evicted from theirfarms to make way for sheep and,subsequently, hunting interests. Followingthe creation of the Scottish Parliament in1999, the land reform debate has gatheredrenewed momentum and risen once againto the top of the political agenda.

In Scottish society, there are deep-rootedconcerns about the way land is owned andmanaged, especially in the Highlands.

Perhaps in no other region of Europe is thepower of land-owning interests sofrequently argued over and criticized bysuch a wide spectrum of people. At theheart of these concerns are the highlyconcentrated nature of landownership1 andthe dedication of large tracts of land tohunting activities.

Although game management on theseestates provides some local jobs andinjects income into what are relativelydisadvantaged areas, the landowner oftenfinds himself in conflict with the localcommunity and with wider public opinion.Local problems include the damage doneto agricultural crops from marauding deer(and counter-accusations aboutpoaching) and the reluctance of estate

Land reform in Scotland: an economiccommentary on a proposed“community right to buy land”

D. Macmillan, K. Thomson and B. Slee

Department of Agriculture and Forestry, University of Aberdeen, Scotland, United Kingdom

In 2001, the Scottish Executive published proposals to introduce substantial reforms tolegislation governing land. The most controversial and ambitious of these proposals is to givelegally constituted community groups the “right to buy” land when it is placed on the marketand to provide public funding to help meet the purchase price. The aim of this article is toreview this proposal and to assess the potential of community landownership to meet thegovernment’s economic and social objectives. On balance, we expect that the prospects forsustainable rural development will be modestly enhanced by the proposals, but only ifcommunity social bonds and management arrangements are sufficiently flexible and resilientto withstand difficult external and internal pressures. Because land purchase is expensive,other approaches – such as the transfer of state forestry land or the reintroduction of a taxon sporting estates, which may prove to be cost-effective ways of sustaining local economicbenefits from land use and management – should also be considered.

1 Wightman (1996) estimates that 50 percent of the Scottishland area is owned by fewer than 600 individuals, companiesor trusts.


owners to support local businesses, forexample by releasing land for developmentpurposes.

Among urban communities the generalperception of landowners is also negative,although the issues are rather different.Many city dwellers find the notion ofowning land purely for hunting offensive,and this animosity is further aroused whenstories about illegal trapping and poisoningof rare predators by gamekeepers appear inthe media. Wide-ranging restrictions onpublic access to private land, put in placeto protect the owners’ privacy, also angerthe growing number of outdoor enthusiastswho throng to the hills at weekends.

In 2001, the Scottish Executive publishedproposals to introduce several reforms tolegislation governing land. These includereplacing the archaic “feudal” system oflandownership, the creation of acomprehensive land register, themodernization of farming tenure andgreater public access to the countryside.Perhaps the most controversial andambitious of these proposals is theintroduction of direct governmentintervention in the land market to supportcommunity landownership.

Common landownership (CLO), in generalterms, is an ownership regime whereby agroup of resource users share rights andduties towards a resource. Essentially, theyare social units with definite membershipand boundaries; they have certain commoninterests, at least some interaction amongmembers, some common cultural norms,and often their own endogenous authoritysystems (Bromley, 1991).

Although common ownership persists inthe mountainous regions of France, Italy,Norway and Switzerland, there is no strongtradition in Scotland. Hence there isconsiderable scepticism about therationale for, and efficacy of, the proposedlegislation. The purpose of this article is,therefore, to examine the potential ofCLO to address the economic and socialproblems of rural areas and to assess thepotential cost-effectiveness of theproposed legislation.

HISTORICAL BACKGROUNDFour key historical events in the ScottishHighlands create the background to thecurrent tensions surroundinglandownership. These are: a) the break-upof the traditional clan system following thefailure of the Jacobite rebellion; b) the boomand bust of the agrarian economy in thenineteenth century; c) the rise of thesporting estate in the Victorian era andd) the establishment of crofting tenure.

The situation of landownership prior tothe 1745 rebellion2 has been described as“kinship modified by feudalism”. Althoughthere were many feudal features of highlandlandownership, the application of feudalpowers was tempered by familial ties(Wightman, 1996). It was the weakening ofthese ties and the stronger assertion ofprivate property rights following the Jacobitedefeat that precipitated the social crisesthat engulfed the people in a downwardspiral of starvation, disease, eviction andfinally, for many, enforced emigration to theNew World (Hunter, 1976).

Brief periods of relative prosperity in theeighteenth and nineteenth centuries didoccur and were associated with imperialconflicts that brought high prices for blackcattle, alginates (made from kelp, a type ofseaweed), wool and mutton. By the mid-nineteenth century, however, Highlandexports were subjected to increasedcompetition from the new colonies,principally Australia and Canada, andprofits could not be sustained.

As the prosperity of sheep farming faded,so the boom of sporting estates began,prompted initially by the purchase ofBalmoral Estate by Queen Victoria in thelate 1840s. Royal patronage of this kindencouraged other wealthy people, many ofwhom had made their fortunes in theIndustrial Revolution, to acquire largetracts of land for sport (and enhanced socialstatus) from cash-strapped aristocrats.

2 The 1745 Jacobite rebellion was the last in a series ofrebellions led by the exiled Stuart monarchy. The Stuartsdrew much of their military support from the Highland clanswho, like the Stuarts, retained allegiance to the RomanCatholic faith.


The principal game species were red grouseand red deer, both of which require largeareas of unpopulated and uncultivated land.While investments to improve game bags andvisiting shooters created “prosperity of a sort”(Fraser Darling, 1947), relatively few jobswere created and the mass of the populationwas left to survive on smallholdings (referredto as crofts) that were barely large enough tomeet family food needs.

Ireland had experienced similar social andeconomic problems to those of theHighlands in the nineteenth century, andthe Irish land reform movement helpedspread interest in land reform to Scotland.When crofters on the island of Skye in theInner Hebrides followed the example oftheir Irish colleagues and held a rent strike,skirmishes between rent-strikers and thepolice received substantial publicity andshifted public opinion firmly in favour ofreform. In 1886, the Crofters Act providedsmall farmers with security of tenure andthe “right to buy”.

In the twentieth century, despite furtherreforms such as the Small Holders Act of1911 and the formation of the Highlandsand Islands Development Board in 1965,with stronger powers than any other UKdevelopment agency, land reform recededin political and economic importance. Inpart, this reflected a growing recognitionthat the land, depleted by centuries ofcultivation, was barely capable ofsupporting families at anything more thansubsistence level, but it was also aconsequence of the growth in oil- andtourist-related businesses, which providedbetter employment prospects – especiallyfor younger people.

With the exception of “club farms” –combining communal management of thesheep flock with private rights over arableareas – which flourished briefly in themiddle part of the nineteenth century, CLOdid not feature during the land reformperiod. Although it does offer someadvantages in terms of economies of scale,the government, perhaps wary of thedevelopment of the socialist movement inRussia, avoided any direct legislative

encouragement of community ownership.It was not until the early 1990s, when

three estates came under the ownership oflocal crofting trusts (Assynt, Borve andAnnishader/Melness), that communityownership began to emerge on anysignificant scale. The driving force behind theformation of these trusts was economicnecessity. With agriculture failing, thecommunity recognized that only with thefreedom to diversify into other enterprises –such as renewable energy and tourism – thatownership would bring, could they survive.

The sale of Assynt, in particular, caughtthe public’s imagination as the crofterswere facing the threat of the land beingsubdivided and sold off to outside interests.The purchase price of £300 000 wassuccessfully raised by the crofters with helpfrom public donations and financialassistance from several publicorganizations. The Assynt Crofters Trust,which now owns the land, is governed by aboard of directors, each of whom is electedby a democratic vote taken in each of the13 townships making up the estate(MacKenzie, 1999).

Several years after Assynt, the Hebrideanisland of Eigg was placed on the market,with an asking price of £2 million. Afteryears of conflict with the previous estateowners, the residents decided to buy theisland for themselves. The Isle of EiggHeritage Trust was formed, which includedthe Scottish Wildlife Trust and HighlandCouncil, and with the help of publicdonations – including one contributionbelieved be close to £1 million – the Trustpurchased the island in 1997.

Although less than 1 percent of land inScotland is communally owned and theimpact of recent community ownershipventures on local economic opportunitieshas not been evaluated, the ScottishParliament is preparing to pass legislationthat will place CLO at the centre of its landreform policy. In the next section we brieflysummarize the current proposals beforeexamining the potential of CLO to enhancethe sustainable development of remoterural areas.


PROPOSED LEGISLATIONThe Scottish Executive has stated that theprimary aim of their land reformprogramme is to establish a series ofmeasures that will “remove the land-basedbarriers to the sustainable development ofrural communities” (LRPG, 1999).Sustainable development is defined asdevelopment that enhances economic well-being, social equity and the environment.

The main vehicle for deliveringsustainable rural development is the“community right to buy” land if, and when,it is to be sold. Key aspects of thislegislation are:

1. The “right to buy” will be restricted tocommunities that live on, or in closeproximity to, the land in question.

2. The price to be paid will be determinedby a government-appointed valuer andwill be based on the current marketvalue.

3. A Scottish Land Fund will be createdfrom the proceeds of the NationalLottery to help communities meet thevaluation price. Grants and loans atfavourable rates and worth up to£1 million are available.

4. Communities will be given time to raisethe additional funding by introducing aminimum period between notice to selland the closing date.

5. The “right to buy” will backed up by anew power of compulsory purchase thatwill be used if the owner attempts toevade community purchase, for exampleby gifting land or by trading in shares.

CAN COMMUNITY LANDOWNERSHIP CONTRIBUTETO SUSTAINABLE RURAL DEVELOPMENT?This section examines the potentialcontribution of government-sponsored CLOto the three linchpins of sustainability:economic efficiency, social equity and theenvironment.

Economic efficiencyIn Scotland, as in most modern marketeconomies, the principal rationale for directgovernment intervention on economicgrounds is the neoclassical concept of

market failure. Market failure arises wheninadequate institutional arrangementsprevent the market mechanism fromallocating resources efficiently. The overallaim of government intervention is thereforeto take measures to adjust or replace thesefailing institutional arrangements.

The rationale for some of these measurescan be related to conventional “marketfailure” arguments such as problems withinformation and transaction costs. Forexample, some proposed community buy-outs have failed or have not been attemptedbecause the community simply lacked thenecessary organization and finance to bidwithin the limited amount of time betweenthe notification of a sale and the closingdate. In other cases, estate owners havepreferred to sell secretly to a fellow sportingenthusiast who would manage the landaccording to “traditional” sporting practices.

A further and more serious possiblemarket failure being addressed is that ofland monopoly. One of the main criticismsvoiced by the land reform lobby concernsthe power landowners can wield over thedevelopment aspirations of local people. Asmost private estates cover relatively largecontiguous estate areas, often in excess of5 000 ha, individual owners can exercisemonopoly control over the supply and priceof land in an entire locality. Furthermore,entry to the land market is restricted by theway land is made available. Although theprice of the land is relatively low on a perhectare basis, the entire estate, rather thanjust a few hectares, is normally placed onthe market. The associated price tag, whichcan run into millions of pounds, effectivelycreates a barrier against entry to themarket for everyone but the “super” rich.

The monopolistic power of owners withregard to community purchase is furtherenhanced by the fixed nature of the asset.Unlike other factors of production, land isspatially fixed in location: hence no twoparcels of land share exactly the samecharacteristics in terms of geographiclocation, biophysical potential or, indeed,cultural heritage. Because communitygroups have strong ties to the land on


which they live, they must deal with onlyone owner – land somewhere else wouldsimply be of little interest.

This therefore raises the question of towhat extent the transfer of land tocommunity ownership would end theproblems associated with private landmonopolies – primarily access to land.Clearly, this issue will be dependent on thegovernance of the community group.Institutional arrangements should beflexible enough to allow individuals fromwithin, and even from outwith, thecommunity to access land for developmentpurposes and to avoid domination by“single interest” factions. For example, themost efficient Japanese fishing cooperativestend to allow trading in shares within thecooperative, with mechanisms to sellcommunity assets to outside interests alsoavailable (McKean and Ostrom, 1995).

Another potentially efficient outcome ofCLO relates directly to resourcemanagement and use. From an economicpoint of view, land can be characterized asan inseparable bundle of localizedresources the use of which, in conjunctionwith other resources (construction orequipment capital, labour or time,manufactured inputs) can lead to theproduction of marketed (e.g. food andtimber) and non-marketed (e.g. biodiversity,recreation) goods.3 In contrast to traditionalestates, where the owners focus principallyon sporting and private pleasure, CLOoffers the possibility of reorganizing theseresources more efficiently through thefollowing mechanisms.

•Integration. Community ownership couldhelp to internalize externalities (i.e.effects on third parties such asneighbours or visitors) through closerintegration and cooperation. Forexample, deer management plans couldbe drawn up by all stakeholders to helpminimize the negative impacts of deer

grazing on farming and forestry. Underthe traditional estate system, sportinginterests are paramount, and farmtenants’ concerns are often ignored ortreated as a low priority.

•Diversification. The multi-objective natureof community management may alsoencourage diversification into a widerrange of business activities, whichwould help insulate the community fromdownturns in traditional markets such asagriculture or hunting. Several renewableenergy projects involving wind and waterpower have already been initiated bynewly formed community groups.

•Economies of scale. Communitycooperation could also generate neweconomies of scale. For example, acommunity cattle herd would be moreefficient to manage than several smallerindividual herds, releasing time foralternative activities. In areas wherecommon ownership survives in Europetoday, such as Italy and Scandinavia,communal management tends to be theonly efficient mechanism for managingrelatively unproductive, extensiveresources such as natural forests andupland grasslands as it allows themanagement and administrative costs tobe spread over a large area.

•Partnerships. By adopting a flexibledefinition of “community” thatencompasses outside (non-local)interests, CLO may generate furthergains from injections of capital andexpertise. For example, partnershipswith environmental charities will enablecommunity groups to combine thefinancial strength and specialistexpertise of the charity with their ownlocal knowledge and ideas. In one suchcase, on Sconser Estate on the island ofSkye, the local community work closelywith the John Muir Trust (JMT), aregistered charity with conservationand outdoor recreation objectives. Ajoint management committee,comprising JMT representatives,crofters and non-crofting residents,make many of the decisions on land use

3 Indeed, the complexity of assessing the impact of landreform legislation derives not so much from the variety ofuses to which land can be put (labour and finance areperhaps even more varied in their purposes), but from theinseparability of the different aspects of the “bundle”.


and administer the income raised onthe estate.

Many of these potential gains will only berealized if the institutional arrangementsare sufficiently flexible. Experience fromaround the world has shown thatcommunal management can break down ifinstitutional arrangements are inadequate,for example if management rules areinadequately enforced or decision-making isslowed down by the innate conservatism ofsome members of the rural community orby major antagonisms within the group.Adopting appropriate incentive mechanismswould appear to be the key: simplisticegalitarian arrangements such as incomepooling are often inadequate because theyencourage free-riding as a dominantstrategy, particularly if the group is notunderpinned by strong social relationships(Platteau and Seki, 1999). Flexibility inmanagement is also required, with devolveddecision-making structures that allowspecialization and independentmanagement of specific resources such asforests, game or agriculture, but within acoordinated CLO framework.

Social equityAlthough concerns about social equity areless acute than during the Clearances ofthe eighteenth and nineteenth centuries,when unfettered market forces led to greatimbalance in the distribution of wealth,equity remains an important considerationfor government.

While the legislation will broadenlandownership and benefit some ruralcommunities, it does not necessarily followthat the overall impact of the legislation onthe distribution of wealth will be positive.For example, the “right to buy” legislationwill provide existing landowners with fullcompensation based on the market price,using funds drawn from the NationalLottery.4

The use of Lottery funding for this

purpose raises some concerns with respectto equity and fairness. Under currentproposals it is planned to allocate 75percent of funds allocated to Scotlandunder the “Green Spaces and SustainableCommunities” programme of the Lotteryfunding scheme. In the rest of the UK, thismoney is intended to be used to improvethe use and enjoyment of green space,especially in urban and urban fringe areas(NOF, 2000). Hence, people from some ofmost deprived areas of Scotland in socialand environmental terms (many of whomwill doubtless buy lottery tickets) will bedenied funding for environmental projectsas a result of this legislation.

EnvironmentThe impact of CLO on the environment is amatter for conjecture, as it will depend on themanagement objectives of individual groups.However, early evidence from various CLOgroups suggests that greater investment inenvironmental enhancement has takenplace than under private ownership.Possible reasons for this include:

•Strategic partnerships with conservationgroups such as the Scottish WildlifeTrust and the John Muir Trust.

•Greater interest in environmental grantsavailable under schemes such as theNative Pinewood Scheme and RuralStewardship Programme. Wealthyprivate landowners are much lessinterested in obtaining grants and otherforms of financial assistance than arecash-poor community groups.

•Changes to management objectives.Traditional sporting estate managementfocused on maximizing deer numbers,particularly stags, for hunting. Thisapproach can result in seriousovergrazing of rare woodland andmoorland habitats. Community groupshave been more willing to reduce deernumbers in order to diversify estateactivities.

•Ownership has given communitiesgreater control over their long-termfuture and hence a greater awareness ofthe need for environmental stewardship.

4 A percentage of profits from the National Lottery isdedicated to supporting the arts, tourism, the environmentand various community initiatives.


ALTERNATIVES TO COMMUNITY LAND PURCHASEGiven that there is a case for interventionto encourage CLO on grounds ofsustainable development, there remainsthe question of cost-effectiveness. Thegovernment’s plans for CLO include abudget of £11 million for land purchase.The market price of individual sportingestates averages around £3 million and it istherefore clear that land purchase is bothexpensive and unlikely to increasesignificantly the area of land under CLO.This section examines the potential ofother, perhaps more cost-effective, optionsfor encouraging community development.

Option A: private fundraisingSeveral successful community buy-outshave relied, for the most part, on publicdonations. Direct financial assistance fromgovernment would be unnecessary if CLOcould be supplied privately. However,charitable donations are inefficient from aneconomic point of view (i.e. do not producean optimal level of community ownership)for two reasons.

First, public appeals for community landpurchase are vulnerable to free-riding. Inother words, some individuals will notcontribute to an appeal for funds evenwhen they are willing to pay because theyexpect that others will contribute sufficientfunds to purchase the land. Second, publicappeals face high transaction costsassociated with information provision,contractual details concerning ownershiprights and the actual collection ofdonations.

A compromise approach would be torequire aspirant community groups to raisea significant proportion of the capitalrequired (e.g. 50 percent). Such a conditionwould not only reduce the burden onpublic finances but would also a) reducethe potential for rent-seeking and b) helpidentify communities that are most likely tosucceed. For example, communities thatwere unable to raise their share of fundingwould be unlikely to be sufficientlymotivated or organized to sustain a viableland-owning enterprise.

Option B: Transfer of land in state ownershipThe current debate on landownership hasoverlooked the fact that the ForestryCommission (FC), a government agency,is the single largest landowner in Scotland,with approximately 700 000 ha of land(Wightman, 1996). Because most forestsare unprofitable, transferring the land tolocal community groups would bea relatively cost-effective way of achievingcommunity ownership. For example, a cost–benefit analysis of replanting commercialforests, which incorporated monetizedvalues for a range of non-market benefits,revealed that almost 40 percent of theforest area in Scotland, failed to achieve a6 percent rate of return (Macmillan, 1993).

Although these forests are characterizedby poor financial returns from timber, localgroups may be better placed to make thewoodland more viable throughdiversification into a wider range ofwoodland and tourist activities. In itscapacity as a government agency, the FChas to focus on timber production andmeeting strict revenue targets from timber.Unlike normal businesses, FC managersare judged not in terms of profit and loss,but by pseudo-measures of efficiency suchas timber and environmental targets, aswell as various other actions orachievements. Revenues go directly to theTreasury rather than being reinvestedlocally and the annual budgeting processprovides little or no incentive to increaserevenues or reduce costs over agreed levelsat the start of the year. State foresters aretherefore not expected, nor are they givensufficient incentives, to be agents for localeconomic development.

By comparison, a local community groupwill be more focused on local benefits fromforestry and will also possess greater localknowledge of the forest resource andpotential market opportunities. In NorthAmerica, for example, there is considerableevidence that locally owned forests performbetter than Federal forests, both in terms ofkeeping costs down and increasingrevenues. In Montana, for example, locallyowned forests earn approximately US$2 for


every dollar spent, whereas national forestsmanage to earn only 50 cents for everydollar spent (Leal, 1995).

Option C: Cross-complianceCross-compliance has been widelyadvocated as a means of persuading rurallandowners to engage in beneficial actions.Essentially, cross-compliance createsconditionality with regard to the receipt ofpublic funding and imposes requirementson a farmer (or other landowner), normallywith respect to the environment.

There are a number of applications ofcross-compliance in farm policy. Forexample, area payments are conditional onan agreed level of set-aside. Avoidance ofovergrazing is theoretically a condition ofcompliance for the receipt of livestockgrants, and forest management practicesmust be complied with in order to receiveforestry grants.

In relation to community development,conditions could be introduced toencourage landowners to enhance the localeconomic benefits of their activities, forexample by employing local people ratherthan outside contractors, or providingvisitor facilities for tourists. The potentialfor cross-compliance is limited, however, asgrant aid has little effective leverage withregard to sporting land. Hunting is largelyunsupported by public funds and mostestate owners, being extremely wealthy, areless inclined to change their behaviour ormanagement practices in order to gain themodest subsidies available.

Option D: TaxationOne of the last acts of the previousConservative government in the UnitedKingdom was to abolish sporting ratesbased on number of deer shot. Thereintroduction of a land tax would providethe government with an alternativemechanism for encouraging sustainableland use.

Taxation differentials offer a potentialeconomic instrument for ensuringcompatibility between private and publicobjectives in land use. In the past, taxes

could relate to income tax (as used inforestry with Schedule B/D switch),inheritance tax (as used in heritage relief),or business taxes such as rates (which havebeen largely eliminated in the rural land-using sector).

The application of this instrument hasmany similarities with the principle ofcross-compliance. If potential for relief wereto be offered on a reintroduced sportingrate, this could provide leverage onlandowners to deliver community benefitsin terms of employment or making landavailable for development. In order to meetboth environmental and social objectives,50 percent relief could be given for a whole-estate conservation plan and a further 50percent relief for a community developmentplan indicating how the landowner wouldembody community objectives in estatedevelopment proposals. If sporting rateswere levied because of non-compliance,they could be hypothecated to eitherenvironmental or community purposeswithin a defined locale.

The principal argument against such aproposal is that the transaction costs ofagreeing the level of tax (and potentialexemptions) might be high. Also, if rateswere set at a higher level, this mightdiscourage landowner investment thatwould not necessarily increase theefficiency of land use. Further, it would benecessary to devise a transparent andacceptable procedure for agreeingexemptions, although it appears thatcommittees deliberate over Challenge Fund-aided forestry and planting grants forforestry and agri-environmental proposalswithout undue difficulty. There would alsoneed to be a mechanism for checkingcompliance, and a recognition of thepossibility that local conflict could bepromoted rather than resolved.

CONCLUDING COMMENTSIt is difficult to speculate on the aggregateimplications of CLO on sustainable ruraldevelopment but our analysis suggests thatthe government should “proceed withcaution”. While the “right to buy” legislation


provides an opportunity to release thelatent development energies of remote ruralcommunities, there are also likely to bedifficulties with securing investment fundsand antagonisms at community level thatcould result in high transactions costs anddelayed decision-making.

Experience in Scotland and overseassuggests that community ownership willwork best where social bonds are strong,and management arrangements aresufficiently flexible and resilient towithstand exogenous shocks. If CLO is tosucceed, considerable investment willtherefore be required for capacity buildingat a local level.

Policy integration is vital to the success ofCLO. Complementary measures such ascross-compliance and taxation would helpthe land reform agenda and create aclimate for further changes. With subsidiesfrom the Common Agricultural Policy (CAP)contributing over 50 percent of farmincome in the more marginal farming areas,satisfactory reform of the CAP will also beessential if CLO is to prosper.

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Edinburgh, Scotland, UK, Canongate.


Réforme agraire impulsée par le marché enthéorie et dans la pratique: le cas du Brésil

Comment peut-on définir exactement la réforme agraire impulsée par le marché? Dansquelle mesure a-t-elle été effectivement mise en œuvre et avec quel résultat? L'articlerépond à ces questions fondamentales en prenant pour hypothèse que ces réponsespeuvent, à leur tour, contribuer à un débat plus rigoureux sur ce thème. L'article cherche àprésenter de façon plus accessible les concepts théoriques et pratiques de base de laréforme agraire impulsée par le marché et à donner accès à des données empiriquesimportantes concernant le programme pilote mené au Brésil.

Reforma agraria impulsada por el mercado en lateoría y en la práctica: el caso brasileño

¿Qué es exactamente la reforma agraria impulsada por el mercado? ¿Hasta qué punto seha aplicado y con qué resultados? El presente artículo responde a estas preguntas básicasen la creencia de que las respuestas pueden, a su vez, contribuir a un debate más rigurososobre el tema. Pretende también presentar de forma más accesible los conceptosfundamentales, tanto teóricos como normativos, de la reforma agraria impulsada por elmercado, así como proporcionar acceso a datos empíricos importantes relacionados con elprograma piloto de Brasil.


INTRODUCTIONDespite the series of land reform initiativesthat occurred over the past century, effectiveaccess to land by the rural poor remains aserious problem in most developing countriestoday.2 State-led land reforms have beenperceived to be too problematic and toocostly to implement, and their strategicimpact has been questioned. Thus, analternative market-led agrarian reform(MLAR) has been theorized. It is based onthe “willing-seller, willing-buyer” principle.Pushed by the World Bank, MLAR has beenpilot-tested in Brazil,3 and is beingimplemented on a nationwide scale inSouth Africa.4

Towards a better understanding ofthe market-led agrarian reform intheory and practice: focusing on theBrazilian case

S.M. Borras Jr

Saturnino M. Borras Jr is a candidate for a Ph.D. in Development Studies at the Institute of Social Studies,

The Hague, the Netherlands ([email protected]).1

What exactly is market-led agrarian reform, or MLAR? To what extent has it beenimplemented, and with what outcomes? This article responds to these basic questionsbelieving that the answers to them can, in turn, contribute towards a more rigorous debateon the topic. This article hopes to provide a more accessible presentation of the basictheoretical and policy concepts of MLAR, and to provide access to important empirical datarelated to the pilot programme in Brazil.

Policy-makers and researchers, non-governmental organization (NGO) activistsand academics alike put forward variouscriticisms of MLAR, ranging from outrightrejection to tentative and cautiousendorsement of some components of theproposed scheme. In general, however, thecriticisms are speculative. Among thereasons why the debate on MLAR is not asrigorous as might be desired are i) most ofthe existing literature on MLAR has been

1 The author would like to thank Cristóbal Kay, Ben White,Peter Houtzager, Sergio Sauer, Hans Meliczek, KrishnaGhimire, Paolo Groppo, Marco Sanchez, Manuel Quiamboand Jennifer Franco for their useful comments on variousearlier draft papers. Useful comments from anonymousreferees have greatly improved the quality of the currentarticle. However, I am responsible for the analysis – and anyerrors – in the final version.2 Dorner (1992, 2001), Thiesenhusen (1989, 1995) andBarraclough (2001) offer useful insights.

3 Recent developments in Colombia tend to show an impassein the implementation of both the original 1994 nationalland reform programme and the World Bank-supported“stricter” pilot-testing of the MLAR model in fivemunicipalities in the later 1990s. In the current context ofthe peace negotiations between the government and thecommunist insurgents, a revised approach to land reformthat is mutually acceptable to the two negotiating parties isbeing sought by all parties involved and interested in thepeace settlement. (I would like to thank Paolo Groppo for thisclarification on the Colombian case.)4 Since 1996, the World Bank has been lobbying thePhilippine government to pilot-test the model – see Franco(1999a, 1999b) and Reyes (1999), but has never beenimplemented there. There is, however, an ongoing state-ledagrarian reform programme in the Philippines (see Borras,2001).


written by experts in such a way that it isnot easily accessible to ordinary policy-makers, researchers, NGO activists, andeven some scholars and ii) the lack ofaccess to existing empirical data directlyrelevant to MLAR implementation hindersefforts to move the debate beyondspeculation and “analysis of intentions”.Hence, many interested parties remainconfronted with the basic questions: Whatexactly is market-led agrarian reform? Towhat extent has it been implemented, andwith what outcomes? These are the samequestions that this article responds to,believing that the answers to such enquiriescan contribute to a well-informed debate –one that is beyond speculation and polemics,and can draw in more active participants tothe debate of this highly important policyquestion. The article utilizes mainly thesame set of empirical materials used byMLAR proponents and is organized asfollows: the pro-market critique of the state-led agrarian reform is presented, followedby an overview of the land question inBrazil together with the theoreticalfoundations and policy components of theMLAR model in Brazil. The subsequentsection examines the initial MLAR outcomesin Brazil, while pointers for future debatesare suggested in the final section.

PRO-MARKET CRITIQUE OF STATE-LEDAGRARIAN REFORMThe MLAR model has emerged out of thepro-market critique of the classic state-ledapproaches to agrarian reform. Thiscritique revolves around the issues ofaccess to land, post-land redistributionfarm and beneficiary development, andfinancing strategy. According to thiscritique, the state-led approach is coercive,supply-driven, and statist–centralized –making it undesirable as a policy. Guidedby the concept of “land-size ceiling”, thestate-led approach allows landlords to ownland only under a maximum farm size.According to Deininger and Binswanger(1999: 263), however, “ownership ceilingshave had only a marginal effect … Ceilinglaws have been expensive to enforce, have

imposed costs on landowners who tookmeasures to avoid them, and havegenerated corruption, tenure insecurity,and red tape.” Moreover, landlords areusually paid less than the market price andthrough a combination of cash (smallerportion) and government bonds (bigger andstaggered portion), so that time erodes thereal value of the money. Pro-marketadvocates believe that landlords’ resistanceto reform has been provoked primarily bythis “confiscatory nature of land reform”(Binswanger and Deininger, 1996: 71). Inturn, this conservative reaction has led tolandlords subverting the policy, evadingcoverage by subdividing their farms, orretaining the best parts of the land –leading to the less successful outcomes ofmost state-led land reforms (see de Janvry,1981; de Janvry and Sadoulet, 1989).

Moreover, according to this critique, thestate-led approach has been “supply-driven”: it starts either by first identifyinglands for expropriation then looking forpossible peasant beneficiaries, or by firstidentifying potential peasant beneficiariesthen looking for lands to be expropriated.This leads to greater economic inefficiencywhen productive farms are expropriatedand subdivided into smaller, less productivefarm units; when environmentally fragilelands are distributed by the state; or whenpeasant households “unfit” to becomebeneficiaries (i.e. lacking the potential tobecome efficient producers) are given landto farm (see World Bank, n.d.c: 2).Furthermore, the pro-market critiquemaintains, the state-led approach has beenimplemented only in areas where peasantsare organized and are relatively vocalpolitically. It has neglected the unorganizedsection of the peasantry that usuallycomprises the poorest of the rural poor.

Meanwhile, the state-led approach reliesheavily on the state and its centralized,huge bureaucracy for programmeimplementation via top-down methods andcorruption-ridden processes (see Gordillo,1997: 12). According to the critique, thisapproach not only fails to accommodate thediverse conditions characterizing local


communities, but also reduces transparencyand accountability. In addition, thecentralized methods (and strong landlordresistance) of the state-led approach slowsthe pace of land redistribution, which isfurther hindered by lengthy legal andpolitical conflicts. Binswanger (1996a: 141)explains that “public sector bureaucraciesdevelop their own set of interests that are inconflict with the rapid redistribution ofland”. He elaborates that “expropriation atbelow market prices requires that the statepurchase the land rather than thebeneficiaries. While not inevitable, this islikely to lead to the emergence of a landreform … agency whose personnel willeventually engage in rent-seeking behaviourof its own” (ibid: 142).

Another consequence of the state-ledapproach is distortion in the land market.According to MLAR proponents, the landmarket is a mechanism through whichmore efficient producers can acquire oraccumulate lands, while it facilitates theexit of inefficient farmers (Deininger andBinswanger, 1999). A more developed landmarket brings land prices to their proper(lower) level. However, according to thecritique, most developing countries areplagued with distorted land marketsprimarily because “[g]overnments …maintain regulations that restrict land useand transfers” such as restrictions in landsales and rentals by land reformbeneficiaries and by landlords alreadymarked for expropriation. Deininger andBinswanger assert that “a review of thesepolicies finds that they have rarely achievedtheir goals” (ibid). This has prevented moreefficient producers from acquiring oraccumulating land, blocked the entry ofpotential external investors, preventedinefficient and bankrupt beneficiaries frommoving out of production and has thereforeprevented a more efficient and productiveuse of the land (ibid: 262–263). Theseprohibitions have led to informal landmarket transactions that, in turn, breedcorruption within state agencies and driveland prices upward, thereby distorting landmarkets further (see Gordillo, 1997: 12–19).

Moreover, according to the pro-marketcritique, the state-led approach has beenimplemented usually without prior oraccompanying progressive land taxation(i.e. the bigger the landholding, the highertax imposed). The absence of such a taxmeasure contributes to land price increasesbeyond their proper levels and encourageslandlords to practise “land-banking” (i.e.speculation). The state-led approach hasalso usually been implemented without aprior or simultaneous programme ofsystematic land titling, leading to complexand competing claims over land – that,again, leads to land market distortions (seeBryant, 1996). Another critical issue is thatlaws in state-led agrarian reform prohibitthe sale or rent of land by the beneficiaries(see Banerjee, 1999).

According to the state-led approach, afterthe redistribution of land among peasantbeneficiaries, the state initiatives to developthe farms begin. For the pro-marketcritique, this raises a number ofinterrelated issues. According to thecritique, state-led agrarian reforms havegenerally been carried out within thecontext of inward-oriented developmentpolicies. Exemplified by the Import-Substituting Industrialization (ISI) of the1950s through the 1970s, this developmentpolicy strategy has protected the nationalagriculture sector from global competitionthrough production- and trade-relatedsubsidies. However, it has been the largefarmers’ and landlords’ sectors – with thepolitical power to lobby for specialsubsidies – that have actually benefitedfrom these explicit and implicit statesubsidies. Furthermore, under this typeof national development policy regime, inorder to finance the drive towards nationalindustrialization, agriculture is squeezedof its surplus factors of productionthrough export taxes imposed onagricultural products, import taxes onfarm inputs, overvalued currency, etc. Forthese reasons, according to the pro-marketcritique, this policy can be seen tobe biased against agriculture. Hence, smallfarmers have no chance to develop under


an inward-oriented development policy(see Binswanger and Deininger, 1997). Itis within this context that the pro-marketcritique of the state-led approach to thepost-land redistribution developmentprocess must be understood.

Moreover, the pro-market critique lamentsthat the sequence within state-led agrarianreform is “land redistribution before farmdevelopment project plans”. This has led toprogrammes that are essentially “landredistribution-centred” because, in mostcases, according to the critique, the statehas failed to deliver appropriate supportservices to beneficiaries. Where supportservices have been available, these aremainly via production and trade subsidiesthat are universal in nature and thus, inreality, large farmers have benefited morethan small farmers. In addition, theagricultural extension service has beencharacterized by a centralized andbeaurocratic structure and has thereforebeen largely ineffective and inefficient.Thus, Deininger and Binswanger concludethat “[c]entralized governmentbureaucracies – charged with providingtechnical assistance and other supportservices to beneficiaries – proved to becorrupt, expensive, and ineffective inresponding to beneficiary demands” (1999:266–267). As a consequence, post-landredistribution development has beenuncertain and less-than-dynamic, withoutwidespread efficiency gains, and has“resulted in widespread default [inrepayments] and nonrecoverable loans”by beneficiaries (ibid: 267).

Furthermore, the pro-market critiquemaintains, the state-led approach hasdriven away credit sources becauseexpropriation pushes landlords (atraditional credit source) away fromfarming, while formal credit institutions donot honour land award certificates frombeneficiaries because of the prohibitionsagainst land sales and rentals. For thesame reasons, potential external investorsare discouraged from entering theagricultural sector. As Gordillo (1997: 13)argues, “the removal of these obstacles and

constraints is a vital precondition for theencouragement of further privateinvestment in the rural developmentprocess, and in particular, investment fromthe non-agricultural sector”. Meanwhile, bybanning land sales or rentals, and byneglecting off- and non-farm complementaryand/or alternative projects, state-led landreform has not provided systematic exitoptions to beneficiaries.

Finally, according to the pro-marketcritique, the fiscal requirement of the state-led approach is too costly on the part ofthe state, which buys land from thelandlords. Moreover, landlords are paidwhether or not the beneficiaries repay thestate for the land. This is the same conceptof “sovereign guarantee” that has beenapplied in government-sponsored creditprogrammes that have failed in othercontexts (see Binswanger and Deininger,1997). The production- and trade-related“universal” subsidies in state-led agrarianreforms are also too costly and wastefulon the part of the state, while the hugeland reform bureaucracy eats up muchof the programme budget (seeDeininger, 1999).

In short, the pro-market critique of thestate-led approach is captured by theconclusion reached by Deininger andBinswanger (1999: 267): “most land reformshave relied on expropriation and have beenmore successful in creating bureaucraticbehemoths and in colonizing frontiers thanin redistributing land from large to smallfarmers”. According to pro-market scholars,the need for an alternative policy hasbecome urgent – hence, the market-ledagrarian reform model.5 This model hasbeen developed primarily by HansBinswanger and vigorously promoted byKlaus Deininger – both of the World Bank.

THE MLAR MODEL AND ITS ADAPTATION IN BRAZILIt is necessary to provide a brief backgroundto the land question in Brazil, before

5 MLAR is also referred to as “community-managedagrarian reform programme” or (CMARP), “market-assistedland reform” (MALR), land market reform (LMR), ornegotiated land reform.


presenting the pro-market critique of thestate-led approach and the alternativeMLAR model – the Projeto Cedula da Terra,or PCT. Brazil is a country that did not seemajor land reform initiatives in the pastcompared to its Latin American neighbours(FAO, 1998). Hence, the unresolved landquestion has persisted into the 1990s, withlandownership distribution extremelyskewed. In 1995, small farms (below 50 ha)accounted for 82.67 percent of the totalnumber of farms, but had a small (13.5percent) share in the total agricultural landof the country (Censo Agropecuario, IBGE,1995 – cited in Sauer, 2000: 1). Meanwhile,large farms (above 1 000 ha) accounted fora marginal (0.83) percentage of the totalnumber of farms, but monopolized 43.5percent of the country’s total agriculturalland (ibid). The national regime transitionthat began in 1985 provided a politicalopportunity to reinstate the agrarian reformissue within the national policy agenda (seeHoutzager, 2000). The National Plan ofAgrarian Reform was thus inaugurated in1985, and was to be implemented by INCRA(National Institute for Rural Settlement andAgrarian Reform). The National Plantargeted 1.4 million families, who were to be(re)settled in farmlands to be acquired bythe state from 1985 to 1989. But the lawallows for the expropriation only of theunproductive land that comprised“approximately 44 percent of the country’sarable land – both public and private… 80percent of which [was] in the hands of largeestates” (de Janvry, Sadoulet and Wolford,1998: 14; Sauer, 2000).6 Guanzirole (2000:18) explains that, “Brazil is one of the fewcountries, if not the only one, which in viewof its agricultural area can still sponsor aredistribution of land without harming themost dynamic segment of the farm sectorresponsible for the country’s exportable

surpluses.” But by the end of this period(1985–89), only 6 percent of the targetfamilies had received land in 515settlements. There was no significantturnaround in this trend a few years after1989, making the land reform issue almostmoribund by then (ibid).

Nevertheless, as Herring (2000: 3) says,“even dead land reforms are not dead.Promises unkept keep movements alive; pastmisdeeds are not forgotten. Both becomenodes around which politics precipitate.”And rightly so. By the early 1990s, theBrazilian countryside had witnessed thenationwide conflagration of militant collectiveactions of the landless poor that had beenscattered and isolated in the second half ofthe 1980s. Mass invasions of unproductiveland spread like fire, originating from thesouth in the late 1980s and moving towardsthe centre, northwest and northeast in the1990s (Petras, 1998: 125). While there havebeen several social movements engaged inland occupations (Sauer, 2000), the mostwell-known spearhead of thesemobilizations is the Movimento dosTrabahaldores Sem Terra (MST, Movementof the Landless Rural Workers). These massinvasions have used the “opening” in thelegal institutional framework of the agrarianreform law and have been able to mobilizewide popular support – locally, nationallyand internationally. By 1997, the directactions of the MST had benefited 139 000families (Petras, 1997: 24). However, landinvaders have often suffered violentreactions from the landlords (Kay, 2000:24–28). More generally, since the 1990s,these mobilizations have positivelyinfluenced the pace and extent of landreform implementation in Brazil (seeGuanziroli [2000: 11] for the quantity oflands expropriated and families resettledfrom 1927 to 1997).

Initial empirical studies of post-land-transfer farm and beneficiary developmentdemonstrate improvements in thelivelihoods of the beneficiaries’ families inthe INCRA-sponsored settlements. “On theaverage, settlers were able to increase theircapital by 206 percent in relation to when

6 De Janvry, Sadoulet and Wolford (1998) explain that “[t]he‘degree of land utilization’ required for an area to beconsidered productive was set at 80 percent of the totalarable land. The ‘degree of efficiency and exploitation’ hasbeen determined for all individual products and variesaccording to region.” Moreover, lands under sharecroppinghave also been classified as “productive” and are thereforeexcluded from land reform (Houtzager, 1997: 195).


they entered the settlements and wereearning an average monthly income thatwas 3.7 times the national minimum wage”(FAO, 1994, cited in de Janvry, Sadouletand Wolford, 1998: 17).

However, mainly in response to escalatingresistance to land reform by politicallypowerful landlords and for budgetaryreasons, in recent years the Braziliangovernment has been looking for alternativeapproaches that can either complement oreven replace the ongoing expropriationary –and so, politically contentious – andfinancially demanding state-led land reform.In this context, the World Bank’s offer tofinance a pilot MLAR programme in fivenortheastern states has been most welcome.

The next section will explain what MLARis and demonstrate how it has beenadapted to fit the policies of the Braziliangovernment. It will show that the MLARmodel has been almost completelytranslated into actual policies or projectcomponents in Brazil via the PCT (exceptwith regard to progressive land taxationand a systematic land titling programme).

Obtaining access to landVoluntary/willing seller. According toMLAR, to be successful and sustainable,land reform should receive the activesupport of landlords – thus, only landlordswho voluntarily sell their land are coveredby the reform. Those who are not willing tosell will not be compelled to do so. Willingsellers receive 100 percent “spot” cashunder MLAR, at 100 percent of the land’smarket value. Deininger (1999: 663) claimsthat “[this will provide] a strong incentivefor landowners … to sell land”. But Gordilloand Boening caution that “[MLAR] istargeted in regions with enough excesssupply of land relative to the program ofland purchases in order to avoid triggeringan increase in land prices” (1999: 10).Deininger (1999) explains that the idealratio is 3:1 land supply–demand. In Brazil,PCT proponents believe that landlords arewilling to sell land when given properincentives mainly because there was asharp drop in land prices during the past

decade. The “taming of inflation, the debtcrisis in the agriculture and the crisis inagriculture itself, the reduction of subsidiesand the threat of land occupation byorganized movements” caused land pricesto fall by 60 percent between 1994 and1998 (Buainain, da Silveira and Teófilo,1998: 7). Thus, landlords are expected togive a “warm reception” to PCT (Navarro,1998: 6).

Demand-driven/willing buyer. The MLAR–PCT model is demand-driven – only thosepoor families who explicitly demand landand only those lands being demanded willbe covered by reform. A “self-selection”process among prospective buyers isundertaken in order to exclude lesspromising applicants, although priority isgiven to the rural poor, who would beprovided with funds via loans and grants asdiscussed below (see Buainain et al., 1999:16–17; van Rooyen and Njobe-Mbuli, 1996:461–493). However, in order to strengthenthe beneficiaries’ bargaining power in theland purchase process and to achieveeconomies of scale in input and outputmarkets and reduce transaction costs,beneficiaries are required to groupthemselves into organizations. Buainain etal. (1999: 14) explain that “participation inthe Program is collective and notindividual”, since “[t]he associative formswould reduce errors of individualevaluation during the process of acquisitionand it would permit a better matching ofthe features of the land, the skills of thebuyers, the availability of resources, andthe development project” (ibid). To ensurethat the poor benefit from the programme,an income ceiling of US$240/month orUS$2 880/year has been imposed(Buainain et al., 1999: 30). To ensure thePCT’s success, Buainain et al. clarify that“only individuals with human capital,previous savings, and adequate knowledgeof how to make use of the opportunitieswould make the decision to participate inthe Program”. The PCT will select “localpeople, who [have] closer relations withlandowners, better access to networks of


social relations and information on localmarket of land” (ibid: 29). Moreover, thestate is barred from intervening in theselection of beneficiaries (Buainain et al.,1999: 14, 30).

Decentralized approach – fortransparency and accountability. TheMLAR approach to implementation isdecentralized in order to enhance its speed,transparency and accountability. “Itprivatizes and thereby decentralizes theessential process [of land reform]”, explainsBinswanger (1996b: 155). Nevertheless, theMLAR–PCT model still needs localgovernment for land purchase mediation,infrastructure and information provision,and tax collection. Indeed, it is more likelythat transparency and accountability willbe achieved at the local government levelbecause local government, by its nature, isthought to be nearer to the people. InBrazil, local governments “establish generalcriteria and provide funds to aid thebeneficiaries’ own initiatives. They set alimit on the price of land acquisition and onthe total financing, leaving to thebeneficiaries themselves the decisionregarding land selection, the negotiation ofland acquisition, and the definition of theproductive ventures to be implemented.”Projects are approved at the (regional) statelevel (Deininger, 1999: 663).

Faster pace and cheaper land prices.The MLAR model is faster than the state-ledapproach because, as Binswanger (1996b:155) explains, “[i]t avoids years of delaysassociated with disputes aboutcompensation levels”. Binswanger (1996a:143) further argues that “[t]he speed withwhich eligible communities would getaccess to land would then depend on thelevel of annual appropriations, rather thanon the speed of expropriation proceedingsfor specific farms they are waiting toobtain.” Moreover, land prices will beradically reduced as a result of the 100percent spot cash payments to landlords,who would, in turn, factor away thetransaction costs that are usually incurred

in the traditional cash-bond staggered-payment schemes. In Brazil, the PCT hopesfor “[a] swift process of emancipation ofbeneficiaries” because it is free fromprotracted legal complexities (Buainain etal., 1999: 13). Furthermore, it hopes tobring land prices down to US$3 000 perbeneficiary, compared with the muchhigher price level under the state-led landreform (Deininger, 1999: 663; Buainain etal., 1999: 7–8).

Stimulates land markets. Moreover, “in aclear departure from the traditionalapproach, the new model would stimulate,rather than undermine, land markets”(Deininger and Binswanger, 1999: 267).The various state regulations relating to theland market (e.g. subsidies and taxadvantages) “further increase land pricesabove the net present value of agriculturalprofits” (ibid: 252–253). MLAR proponentsexplain that “closing the gap betweenagricultural land values and market valuesof the land makes land more affordable andenhances repayment ability because buyersof land will now find it easier to repay aloan from the productive capacity of theland itself” (van Schalkwyk and van Zyl,1996: 333). This can be done partlythrough subsidy withdrawal (from largefarmers), progressive land taxation,systematic land titling, land sales andrental liberalization, and better marketinformation systems. Carter and Mesbah(1993: 1085–88) explain that the policyabout “[t]axation with progressively higherrates as size of ownership holding increaseshas been argued to provide large land-owners with the incentive to sell part oftheir land in order to escape the higher taxrates. This market reform measure isanticipated to increase the amount of landavailable for purchase by different strata ofproducers.” Deininger and Binswangerexplain that “[l]and taxes have proven veryuseful in a wide range of urban contexts indeveloping countries and – if accompaniedby appropriate institutions to help withaccounting and implementation – should befeasible in rural ones as well” (1999: 265).


Moreover, the MLAR–PCT model has betterchances of success if there is an efficientland titling system. Bryant (1996: 1543)explains that “[a] ‘willing-buyers, willing-sellers’ formal land market requires that thesellers can certify that boundaries have beendemarcated and that the land in question islegally owned by the seller. Buyers are notas willing to buy land unless thosecharacteristics pertain. In general, formalownership of land is recognized throughregistering a land purchase and obtaining atitle.” The model also requires the creationof localized land market information systemsin order to level the playing field for allplayers. Deininger and Binswanger explainthat “[b]y reducing asymmetric informationabout landownership and quality, landtransactions are less costly to implement,thus increasing the liquidity of the landmarket and making it possible to transferland from less productive to more productiveindividuals” (1999: 250). Prohibitions onland sales and rentals should be abolishedto allow for a more fluid land market(Deininger and Binswanger, 1999: 269; seeBanerjee, 1999). Finally, “[t]he introductionof land markets would allow better farmersto replace older or less skilled farmers,inducing a slow process of socialdifferentiation. This process would graduallyconcentrate land towards the mostcompetitive farm sizes and the betterfarmers” (de Janvry, Sadoulet and Wolford,1998: 24).

Post-land purchase farm and beneficiarydevelopmentSequence and pace of development plusextension service. Contrary to thesequence in state-led agrarian reforms,the MLAR–PCT model adopts the processof “farm plans before land purchase”.Under this scheme, post-land transferdevelopment is thought to be assuredbecause no land can be purchased unlesswilling buyers are able to present viablefarm plans that emphasize diversified,commercial farming. Moreover, becausethe beneficiaries are given a cash grant(discussed below), post-land transfer

development is further assured andaccelerated (Deininger, 1999: 666).A portion of this cash grant must bespent on extension services, which areprivatized under MLAR. The beneficiariescan hire consultants (e.g. NGOs andcooperatives) to assist them in thepreparation of project plans and proposals.A privatized extension service system isthought to be more efficient becauseaccountability between beneficiaries andservice providers is more direct and theprocess more transparent.

Credit and investment. Under theMLAR–PCT model, it is expected thatcredit and investment will enter agriculturequickly and on a wide scale, mainlybecause land is acquired through outrightpurchase and land titles will therefore behonoured as collateral for bank loans.Moreover, the direct financial risks facedby the peasants under the scheme willencourage them to strive to be moreefficient in farm production (Coetzee,Mbongwa, and Nhlapo, 1996: 514–538).Finally, the obstacles to investmentencountered in state-led land reforms,such as prohibitions against land salesand rentals by beneficiaries, do not existin the MLAR model (see Gordillo,1997: 13). This is thought to encourageinvestment (see Buainain et al.,1999: 89).

Exit options. It is expected that somebeneficiaries may subsequently opt towithdraw from farming for variousreasons. The MLAR–PCT model offerssystematic exit options to beneficiaries. Asvan Zyl and Binswanger (1996: 418)explain, “exit packages for non-viablefarmers who are likely to go bankrupt haveas their objective the increase of the supplyof land to the market. These packages cantake various forms, including exit bonuses,training for other careers, alternativeemployment, increased foreign currencyallotment and pension schemes.” Allowingbeneficiaries to rent out land is anotheroption (Banerjee, 1999).


Programme financingFunding mechanism. The MLAR–PCTmodel adopts a flexible loan–grant financingscheme. Each beneficiary is given a fixedsum of money (U$11 200) with which tofinance a project. Whatever portion is usedto buy land is considered as a loan and hasto be repaid in full (with interest atprevailing market rates). Whatever is leftafter the land purchase is given to thebeneficiary as a grant to be used for post-land transfer development projects andneed not be repaid. This flexible mechanismis intended to reduce the possibility ofpeasant–landlord connivance in distortingthe process by overpricing the land, and toinstil the value of “co-sharing” of risksthereby avoiding a “hand-out mentality”among beneficiaries (see Deininger, 1999).This mechanism is also thought to be a keyfactor in reducing the cost of land becausepeasants will opt for the best bargains.

Cost of reform and sources of funding.It is argued that MLAR is much cheaperthan state-led land reforms primarilybecause it does not involve huge, expensivegovernment bureaucracies and that the 100percent cash payment to landlords willradically reduce the cost of land. MLARproponents urge national governments tobankroll the initial phase of theprogramme, but in the long-term it iscounting on private banks providing theprimary financing of the project.Multilateral and bilateral aid agencies arealso expected to invest in the programme(van den Brink, de Klerk and Binswanger,1996: 451). Specifically, the PCT hopes toreduce the cost per beneficiary from state-led land reform’s average of US$15 072 toUS$11 200. The total cost of the PCT isUS$150 million; it has been allocated aWorld Bank loan of US$90 million with therest being provided by Brazilian federal andlocal governments. Over the three years1998–2000 it aimed to benefit 15 000families and purchase 400 000 ha of land(World Bank, n.d.b). Within the subsequentfive years, 2000–2005, an “expanded PCT”,aiming to benefit 50 000 families per year,

will cover 13 more states with a possibleUS$1 billion loan from the World Bank(WB, n.d.b).7

Proponents of the MLAR–PCT model areextremely enthusiastic about the outcomesof PCT implementation. Deininger andBinswanger claim that:

In Brazil, where individual states sought to

increase the pace of land reform, a pilot

program to allow market-based acquisition of

land by beneficiaries has had impressive

results, accomplishing the land reform faster

than expected. The new approach is now

being implemented nationwide. Because of its

decentralized nature, there is ample scope for

innovative ways to ensure that the program is

targeted to the poor, that it is economically

viable, and that it provides incentives for

repayment of the land credit, all issues that

are of critical importance if the program is to

be replicated on a broad scale.

(1999: 268, emphases added)

Luis Coirolo, the World Bank manager forthe PCT in Brazil, claims that:

[Beneficiaries] choose the land and negotiate

for its purchase. They decide how to use the

land, and what investment is required to

make it productive, and what technical

assistance they will need. Funds are

transferred directly into bank accounts

managed by associations …What has moved

me the most … is the farmers’ new sense of self-

worth. ‘Now I am a real human being’, people

tell me. ‘Before, the bank manager would see

right through me. Now he receives me as a

respected client. I am part of the society.’”

(World Bank, n.d.b; emphases added)

Buainain et al. also claim that,“preliminary evaluation of Cédula da Terrafirst year yields enough information tosustain an optimistic view about itspotentials” (1999: 11).

INITIAL OUTCOMES OF THE PCTThe PCT has been implemented in five statesin northeast Brazil since 1998. To date, three

7 The US$150 million cost of the PCT comprises: US$90million World Bank loan (payable in 15 years) + US$45million from federal government + US$6.6 million from stategovernments + US$8.4 million from beneficiaries (WorldBank, 1997a, 1997b).


basic documents contain the most importantempirical data relevant to PCT outcomes:Buainain et al. (1999), which focuses onthe socio-economic aspect of theprogramme; Navarro (1998), whichaddresses the socio-political institutionsrelated to PCT; and Groppo et al. (1998),which highlights socio-economic andinstitutional aspects of PCT in one state.The first two documents were outcomes ofstudies commissioned by the World Bank,while the last is a joint effort on the part ofdifferent development agencies led by theFood and Agriculture Organization of theUnited Nations (FAO). Proponents ofMLAR have used the empirical data andconclusions in Buainain et al. (1999) tosupport its somewhat optimistic claims,while the two other documents have notfeatured significantly in subsequentWorld Bank documents. A criticalexamination of the revealing empiricaldata in these documents is rewarding interms of improving the understanding ofMLAR – regardless of where one stands inthe debate.

Obtaining access to landVoluntary/willing seller. Neither largelandlords nor owners of productive landssold land through the PCT process. Onlysmall-to-medium and underutilized orabandoned farms were sold (Buainain etal., 1999: 39). Specifically, underutilizedand abandoned land accounted for 81.6percent of the land sold under PCT. Itshould be noted, however, that it isimplicit in the Buainain et al. evaluationdocument that the so-called well-utilizedareas of land (18.4 percent) are in factplanted with crops that include old andless productive trees (cocoa and coffee)that have been plagued by disease(“witches’ broom”) for years and whosemarket price has dropped radically. Inshort, this so-called well-utilized landcomprised bankrupt farms (ibid: 71).Furthermore, most PCT land is situated inremote and sparsely populated areas, farfrom local markets, with poor access toroads and no irrigation or electrical

installations (ibid).8 Landlords are nowdemanding that PCT replace the state-ledland reform (Navarro, 1998:6).

Demand-driven/willing buyer. Throughthe demand-driven approach, thebeneficiaries are generally from the ruralpoor, but not the poorest of the poorbecause they “have not been ‘marginalized’or excluded from the economy” (Buainain etal. 1999: 19–30, 85). The average pre-entry(into the PCT, in 1998) annual income ofbeneficiaries was $R 2 057.82. This isbelow the maximum income limitrequirement imposed by the PCT at$R 3 312/year (US$2 880), but is above thenational poverty line of $R 1 383.00.Nevertheless, according to the standardsset by the PCT, the beneficiaries are not the“fittest type”, since “they are notexperienced in the use of ‘modern’agricultural practices and trade” (Buainainet al., 1999: 85, 96). The average farm sizeper beneficiary is 27 ha.

Meanwhile, based on Navarro’s account,the (self-)selection process has, to a largeextent, been manipulated by localgovernment officials, interested churchpersonnel and elite peasant leaders. Theselocal elites controlled the information aboutthe project and selected the beneficiaries(1998: 19). In fact, Navarro discovered that,in some regions, “the friars are who decidedwho could or could not be part of the

8 Buainain et al. admit: “[T]he majority of the propertiesacquired by PCT projects do not have installed irrigationfacilities” (p. 56). In other areas, irrigation may not bepossible at all: “Projects in the state of Pernambuco facesome restriction to irrigate. Water availability is onlysufficient to attend to human and animal consumption andsmall tracts of crops in dump areas” (p. 90). “The studyshows the predominance of PCT projects in stagnantregions” (p. 40). “Large PCT projects have bought very largeproperties, which are usually associated to poorer qualitylands and dryer and farther regions” (p. 62). “Most projectsare located in municipalities where population density is low… (p. 38), hence also poor access to local markets ...‘Abandoned’ farms … had clear signs of abandonment,particularly noticeable in the state of conservation of thefixed capital. This is certainly negative as beneficiaries willincur in costs of reparation and will reduce the choice offarming systems in the short run” (p. 47). “Up to now[December 1999], there are no PCT projects in the mostdynamic and best endowed regions of Bahia (Oeste Baiano)and Ceará (Serra de Ibiapada and Serra do Cariri).”


association to be formed” and goes on todescribe “the manipulation of the localpeasants … induced into formingassociations, not knowing the conditions …of the process” (1998: 15, 19). In general, inthe areas evaluated by Navarro, he foundthat the beneficiaries had “a mistaken viewof PCT as a ‘social’ project of the federalGovernment” and not as a markettransaction (ibid). Buainain et al. haveadmitted the same: “the self-selectionprocess [has not] been happening in such a‘pure’ way, and part of the beneficiaries was[sic] actually ‘selected’ to participate … the‘selected’ beneficiaries were those who firstobtained information about the Program,either sought after to participate or wereinvited and stimulated to join it” (1999: 84,original quotation marks).

The requirement that beneficiaries forman organization has caused variousproblems for the programme. In most of thestates evaluated by Navarro (1998: 21–22,23) he found that “the associations merelyhad an instrumental orientation – to getaccess to the different projects … where theywere obliged to be formed into associations… the constitution of the associations in thevisited states has obeyed to a logic thatclearly menaces the structure and stabilityof the PCT because they do not representthe interest of the people who areassociated to them”. If this situationcontinues, in Navarro’s view, “the chancesof sustainability of the associations will beminimum” (ibid: 28). Many, if not themajority, of the beneficiaries visited byNavarro wanted to pursue individualfarming, but have been prevented fromdoing so. The widespread intrabeneficiaryconflicts have already led to somebeneficiaries deserting their land (ibid: 19).Buainain et al. are equally worried, butfrom a different perspective. For them, “therisk of reproduction within PCT projects [of]individual farming system does exist and isnot negligible. This would invalidate manyprojects” (1999: 61). Hence, Navarro seemsto complain that, “it seems that thereexists, among the operators of the project,a presupposition about the ‘harmonious’

functioning of the constituted associations[… and] the natural interest on the part ofthe farmers to integrate [into] anassociation and take over the new propertyunder conditions of collective labor. Ingeneral, this … is more the exception … Itseems that a muddled understanding existsabout the need to create a collective identity(the association) for administrative effects ofthe project and, equally, for multiplicationof the productive opportunities of thebeneficiaries” (ibid: 32).

Decentralized approach – fortransparency and accountability.The PCT has been implemented largely ina decentralized manner, but centralizingtendencies continue to hound the processas reflected, for example, by the fact thatone of the biggest expenses amongbeneficiaries has been the cost oftransportation to the capital where theauthorities who grant the final approvalhave their offices (see Navarro, 1998: 36–39). Even the decentralized parts of theimplementation process have not escapedbureaucratic manipulation and intervention(see Buainain et al., 1999: 35, 83–84, 93).Local government units have arbitrarilyintervened in the selection of beneficiaries,the land to be purchased and its price, andthe types of development undertaking.According to Buainain et al. “eachparticipant state has its particularinterpretation of the Program’s generalconception [in terms of] operation rules andprocedures related to the creation ofbeneficiaries associations … [and] selectionof beneficiaries” (1999: 93–94). “Some … leftthe process of self-selection of thecommunities free [but] imposing limits to[land] prices, censoring the distribution ofimportant variables, imposing a maximumnumber of families per association orredefining the income limit of candidates.”Meanwhile, in some states, according toNavarro, “it was the state officials whodictated how the associations are to begrouped and how the farms should bemanaged” (1998: 20). Moreover, access tocrucial information about the project has


been monopolized by a few elites withinpeasant organizations, churchorganizations and local government.Navarro complains that “in other places[under the PCT], the interested are farmersand local leaderships who ‘choose’ as theywill the association members, hiding fromthem crucial information about the PCT.Almost all the visited sites have less orgreater influence of a minority group … InCeará … [a PCT project] shows a case ofpersonal control of the group, implying inthe total monopoly over the information anddecisions concerning the enterprise” (1998:24–25, 41).

Faster pace and cheaper land prices.The PCT land purchase process is indeedfaster than that of the state-led INCRA –requiring less than five months to completethe process. However, contrary to earlierpredictions (and despite the 100 percentcash payment to landlords), the averageland price per hectare under PCT projectswas slightly higher than that under state-led INCRA projects (in real terms/presentvalue), at $R 177.98 and $R 177.02,respectively (see Table 11 in Buainain et al.,1999: 57). This finding is corroborated byanother evaluation (the “FAO-plus” team),carried out in the state of Ceará. In thisassessment, the average PCT land pricewas 30–50 percent higher than that of theINCRA-purchased land (Groppo et al.,1998: 4–5).

Stimulates land markets. Unfortunately,the PCT evaluation documents do notexplicitly address the programme’s impacton the land market and vice versa.Nevertheless, it is known that –theoretically – there should be an amplesupply of land in the market because of thesharp drop in prices (60 percent) between1994 and 1998 (Buainain, da Silveira andTeófilo, 1998: 8). This is also reflected bywhat Buainain et al. have said: “though theevaluation study has not carried out a landmarket survey, the team learned that anumber of properties had been on sale fortwo to three years” (ibid: 49). Despite these

favourable conditions, the land pricesunder PCT were not as low as was earlierpredicted. Moreover, the impact of the PCTland acquisitions on the land market seemsto suggest an outcome opposite of what wasexpected – that in fact the PCT might havetriggered land price increases.9

Post-land purchase farm and beneficiarydevelopmentSequence and pace of development plusextension service. The sequence of “farmplans before land purchase” seems to havenot been implemented to a satisfactorydegree in the PCT, and the pace ofdevelopment appears to be not as quick asearlier predicted. For one, the privateextension service providers have focused onland purchase negotiations. In fact,government extension services continue tobe used and are expected to play a crucialrole in the future since the grant moneyproved insufficient.

Moreover, the immediate post-landtransfer activities have concentratedinstead on resettlement issues in view ofthe fact that the beneficiaries were movingto new land where they had not beensettled previously. This has led to the theallotted grant per beneficiary becomingquickly depleted. Buainain et al. (1999: 57–58) admit that between early 1998 and mid-1999, “part of the resources … [was]allocated to: a) subsistence expenses whichconsumed wholly or partly the amount of$R 130/month/family; b) construction orreform of the residences; and c)infrastructure construction: roads,installation of electric systems andinstallation of captioning and storage ofwater for human and animalconsumption.”10 Furthermore, the marginalcharacter of the purchased land, itsdistance from local markets and the general

9 In addition and as noted earlier, progressive land taxationand systematic land titling were never incorporated into thePCT design (for the problems relating to these policyquestions in Brazil, refer to Groppo [1996] for land tax, andBryant [1996] for land titling).10 Refer to the extensive discussions in Buainain et al. (1999:40, 47–49, 57–58, 71, 90, 96–101) and Navarro (1998: 40).


absence of road access, electrical andirrigation facilities have made the task offarm production quite difficult if notimpossible (ibid: 47–49, 71, 88). Partlybecause of these reasons, diversifiedcommercial farming as required in the farmplans has not emerged; instead,subsistence crop production has dominatedthe actual farm projects (ibid: 96–103). It isdifficult to imagine how the beneficiaries,with marginal lands located in remote areaswithout basic infrastructures, and in needof daily subsistence support, couldsuccessfully shift to the production of high-value crops that usually requires hugecapital and a longer gestation period. Thiswas also the finding of the FAO evaluationin Ceará (see Groppo et al., 1998: 11).

Credit and investment. In terms of creditand investment, the outcomes have notbeen as predicted. The beneficiaries did notuse their land titles to secure bank loansdespite the rapid exhaustion of their grants– and there seems to be no hint that theywill use them in this way in the future, asthere are no signs of external investmentcoming in.

Exit options. There are no indicationsabout the existence of alternative and/orcomplementary off- and non-farm livelihoodprojects. Exit options for beneficiaries whowanted to leave the farm collectives havealso been denied, as discussed earlier.

Given the situation of the purchasedfarms as described above, it isunlikely thatdevelopment and income increases willoccur in the immediate future. Buainain etal. conducted a simulation study on 14PCT-participating regions to determine, onthe basis of the initial farm productionplans, the future income movements andthe ability of the beneficiaries to repay theirloans (1999: 96–101). They concluded thatthe overwhelming majority of beneficiaries(in 10 out of 14 regions) would be able torepay their debts and cross the povertythreshold. However, Buainain et al. used$R 1 383.00 as the benchmark inpredicting future income movements. This

is questionable because the average pre-PCT entry annual income of beneficiarieswas $R 2 057.00 (ibid: 24–25). Hence, thelatter amount, and not the national povertyline, would be the logical figure to use asbenchmark for predicting future incomemovements. If the $R 2 057.82 incomelevel is used, Buainain et al.’s owncalculations show that 9 out of the 14regions studied would in fact registerincome reductions, while the rest wouldpost modest increases. In addition, 6 out ofthe 14 studied regions would be likely tohave incomes below the national povertyline. It is probable that, in these regions,the beneficiaries would secure theirsubsistence needs first before thinking ofrepaying their debts.11 The evaluationcarried out by FAO in the state of Cearáreached similar findings – mostbeneficiaries would have difficulty makingtheir lands productive, let alone repayingtheir debts (see Groppo et al., 1998: 9–12).

Programme financingFunding mechanism. The total cost ofreform per beneficiary has proved higherthan the US$11 200 pegged by the PCT.The average land cost per beneficiary wasR$ 4 811.09 (US$4 200 or close to two-fifths of the total fund per beneficiary atRS 1.15 = US$1.00 in 1998 – Buainain etal., 1999: 57), which is higher than thetarget level of US$3 000 (see Deininger,1999: 663). But the unanticipated expensesin resettlement activities drained the grantearmarked for farm production. For example,the daily subsistence allowance alone ateup US$115, or US$1 380 for the full year oftransition before farm production started,taking 20 percent of the total grant(US$7 000) per beneficiary (US$11 200minus US$4 200 land cost = US$7 000 for

11 A national coalition of peasant organizations that includesthe MST produced an estimate of the feasibility ofbeneficiaries’ loan repayment. The calculation factored inloan interest, inflation rates and projected farm production.The findings pointed out that beneficiaries would have ahard time repaying the interest plus the capital value of theloan. In real terms, the debt would more than double withinthe duration of the credit programme (Fórum, 1998).


development projects). These expenses donot include costs for housing and basicinfrastructures. In fact, PCT operators andbeneficiaries are already demandingadditional support from the state. AsBuainain et al. admit, “the consolidation ofthe Program may eventually requireadditional support. The challenge is how tointroduce safeguards to avoid thatbeneficiaries and future beneficiariesanticipate the action of the stateinstitutions and incorporate theirinterference as some kind of tutelage on theProgram, with well known negativeconsequences” (1999: 94). Hence, there areserious doubts as to whether beneficiariescan repay their debts, which carry a4 percent interest rate per year and arepayable within ten years (Sauer, 2000;Fórum, 1998).

Cost of reform. Given the empirical datadrawn from the documents cited in thisarticle, it is most likely that the PCT, ifimplemented nationwide, will be muchmore expensive than the state-led INCRA-implemented land reform. Moreover, itmust be remembered that the allotment ofUS$11 200 as loan–grant per beneficiaryunder the PCT has to be produced throughone-shot cash disbursement. In thiscontext, if the PCT wished to carry out landpurchases at the same level of that underthe INCRA programme, then it would needUS$587 753 600 per year – in cash – justto match the average yearly number offamilies resettled by INCRA from 1995 to1996. (In 1995–96, 52 478 families wereresettled by INCRA; see Guanziroli [2000:11].) This means that if the BrazilianGovernment were to resettle some 300 000families in the next five years, it wouldneed US$3.36 billion – in cash – withinthat period (especially since there are nosigns that commercial banks are interestedin the PCT).

CONCLUDING REMARKSHaving presented the theoretical sketch andan empirical picture of the MLAR model, thenecessity for further and closer examination

of the scheme becomes more obvious. Thereare at least five analytic areas around whichrigorous and more meaningful debates can,or should, revolve, namely, i) analysing thepro-market critique of the state-ledagrarian reform, ii) re-examining the basicassumptions of MLAR, iii) reviewing the(in)sufficiency of the available data either topromote vigorously or reject MLAR,iv) identifying clearly the potential andactual dilemmas in pilot-testing the MLARmodel and v) scanning alternatives to theMLAR alternative. These are brieflydiscussed below.

Critique of the critique?The most basic starting point for a moreuseful debate on MLAR should be thelatter’s critique of the state-led agrarianreform. The validity – in theory and basedon empirical evidence – of the pro-marketcritique must be scrutinized more seriously.This critical interrogation of the critique isespecially necessary because it is the logicthat frames the construction of MLAR as analternative, i.e. from state-led approaches’features of “coercive”, “statist–centralized”,“supply-driven” and “slow and expensive” toan alternative that should be “voluntary”,“privatized–decentralized”, “demand-driven”and “quick and cheap”. So far, currentanalyses of MLAR do not, in general, raiseany questions regarding the (non)validity ofthe pro-market critique of the state-ledagrarian reform.

Re-examination of the basic assumptions?As described above, MLAR emerged fromthe pro-market critique of the state-ledagrarian reform. However, the MLAR modelis also built on a number of importanttheoretical assumptions: i) that peasantsand landlords are “rational actors” and thatgiven proper incentives, they will behaveaccordingly – e.g. landlords will sell at lowprices when the terms of payment are cashat 100 percent of the market value of theland; ii) that land is purely an economicfactor of production; iii) that the rural poorconstitute a homogeneous social category;iv) that providing the landless rural poor


with financial assistance and informationto buy land automatically leads to a “levelplaying field”; v) that central governmentagencies are always inefficient and engagedin rent-seeking, and local governmentunits are nearer to the people and thusare more responsive to poor people’sinterests. These assumptions – bothexplicit and implicit in various MLARdocuments – are among the mostimportant building blocks in the theoreticaland policy construction of the MLAR model.It is thus important to re-examine theirrelevance and validity, both theoreticallyand empirically.12

Insufficient empirical data to either promote orreject MLAR?While the broadly pro-MLAR camp arguesthat there is not enough empirical datato serve as a basis to reject MLAR – andthus further pilot-testing is necessary – theanti-MLAR camp argues that there is littleempirical evidence to warrant any furtherpromotion of MLAR. Both have validarguments, but what is missed is the factthat the empirical data from the initialimplementation of MLAR in Brazil,Colombia, and South Africa may besufficient for a deeper analysis of MLAR.There are at least three relevant issueshere. First, the only available empirical data(at least from the three countries cited) sofar are from the studies commissionedeither by the World Bank or by theimplementing government agencies. Theonly issue in this regard is for the WorldBank to make these documents moreaccessible to all interested parties throughwidespread dissemination (and translationinto major languages). Second, the first typeof data set may invite doubts from otherparties (mainly from the NGO and peasantmovement circles), especially those who arecritical of MLAR; it is therefore urgent andnecessary that parallel, “independent” (oralternative) data-gathering and research beundertaken in order to collect empiricaldata and make them popularly accessible.

Finally, and related to the second, theacademe has to step in immediately –through more scientific research. So far,there are no known major scholarlyresearch initiatives that combine theoreticaland empirical enquiries into the MLARquestion.13 Unless these three steps areundertaken quickly, rigorous andmeaningful discussions on MLAR are stillfar from our reach.

Dilemmas in pilot-testing?The pro-MLAR camp proposes wider pilottests of the model in order to determinewhether or not it works, but the anti-MLARcamp argues that any pilot tests will onlyundermine (ongoing) state-led agrarianreforms in countries where they are takingplace. Given this apparent dilemma, what isto be done? A pilot test can be carried outin at least two ways. The first is theapproach currently being undertaken bythe World Bank, i.e. a pilot test of the entiremodel in specific geographic locations of acountry. The danger here – as raised by theMLAR critics – is that landlords may preferMLAR over the ongoing state-led agrarianreform, and call for the substitution of thelatter by the former, as in the case of Brazil.The other possible way of doing a pilot testis by disaggregating the MLAR model andpilot-testing only some of its componentpolicies. Two examples are: i) the WorldBank may launch widespread pilot test ofhow policy-making and effectiveimplementation of progressive land taxationcan be achieved, and ii) the idea ofpreparing farm development plans firstbefore any land redistributions can takeplace sounds sensible and must seewidespread pilot tests within ongoing state-led agrarian reform initiatives. It may beuseful to study more carefully which of thetwo approaches appears to be relevant in agiven context – and such a study should bein an “open” atmosphere (i.e. inviting theparticipation of independent monitoringgroups such as NGOs) and without any

12 El-Ghonemy (2001) is useful in this regard.

13 For a useful start and a good road map, refer to Zoomersand van der Haar (2000).


dangers of undermining ongoing state-ledagrarian reform initiatives.

Alternatives to the MLAR model?If one does not want the MLAR as thealternative to state-led agrarian reform,then what is the alternative – if one isnecessary? Coming to a full circle, we goback to the issue of re-examining thevalidity of the pro-market critique of thestate-led agrarian reform: if indeed thereare good reasons to believe that the variousstate-led approaches thought about andimplemented decades ago may no longerwork under current circumstances, thenwhat are the alternatives? If one disagreeswith the MLAR model as an alternative,then it is important that other alternativesare constructed and proposed for analyticscrutiny. Unfortunately, there is not muchof this kind of thinking at the moment.Unless the MLAR critics put forward analternative other than the MLAR in a morecoherent form and articulation – and inways that are beyond mere ideological andpolitical reassertion of unadulteratedclassic approaches – ongoing debatearound MLAR is likely to become lessrelevant and productive toward findingworkable solution to the persistent landquestions in many parts of the world today.

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Le bail agricole en Ukraine comme instrumentde réorganisation des opérations agricoles

Au cours de la phase la plus récente de la réforme agraire appliquée en Ukraine, le bailagricole est devenu le principal instrument juridique définissant les relations entre lespaysans et les organisations agricoles. Les terres, qui étaient auparavant détenues encommun par les membres de fermes collectives, ont été subdivisées pour donner à chaquepaysan une petite parcelle. Mais, dans un même temps, pour améliorer l'efficience de laproduction et résoudre le problème du vieillissement d'une population rurale inactive, les loiset règlements encouragent la réorganisation de ces parcelles sous le contrôle d'entreprisesagricoles de taille moyenne ou grande.

En théorie, le bail assure aux paysans propriétaires un revenu stable et une gestionqualifiée et technique de la terre. Les paysans conservent également le droit de déterminerl'usage futur de leurs terres. Des responsables de la gestion agricole obtiennent le droit detravailler la terre pour toute la durée du bail, et sont chargés d'en préserver ou améliorer laqualité. Cela permet aux responsables de prendre des décisions opérationnelles avec unemarge raisonnable de certitude. Toutefois, des carences aux niveaux de la législation, de laréglementation et des pratiques courantes en Ukraine ont pesé sur les résultats que l'onpouvait attendre d'une production agricole efficace et sur la stabilité des revenus despaysans. Cependant, le bail agricole, s'il est utilisé de façon créative, peut encore évoluerpour devenir un instrument produisant des avantages à la fois pour les paysans et pour lesorganisations agricoles.

El sistema de aparcería en Ucrania comoinstrumento para la consolidación de lasoperaciones agrícolas

En la fase más reciente de la reforma agraria de Ucrania, el sistema de aparcería se haconvertido en el instrumento jurídico más importante a la hora de definir la relaciónexistente entre los campesinos y las organizaciones agrarias. La tierra que antes semantenía en régimen de propiedad común compartida por los miembros de los colectivosagrarios se está subdividiendo para proporcionar una parcela reducida a cada campesino. Almismo tiempo, con el fin de mejorar la eficiencia de la producción y afrontar el problema deuna población rural inactiva y en proceso de envejecimiento, las leyes y los reglamentosalientan la consolidación de este tipo de parcelas bajo el control de empresas agrarias detamaño grande o medio.

En teoría, el arrendamiento proporciona al campesino propietario unos ingresos estables yuna ordenación técnica y eficaz de la tierra, sin menoscabar su derecho a determinar ladisposición futura de la misma. La dirección de la explotación adquiere el derecho detrabajar la tierra durante el período del arrendamiento y se encarga de preservar y mejorarsu calidad. Esto le permite adoptar decisiones operativas con una certidumbre razonable.

Sin embargo, las deficiencias de las leyes, los reglamentos y las prácticas actuales deUcrania limitan los resultados previstos en cuanto a una producción agrícola eficiente eingresos estables para los trabajadores campesinos. No obstante, el sistema de aparcería,si se emplea de modo creativo, puede evolucionar hasta convertirse en un instrumentoventajoso tanto para los trabajadores campesinos como para las organizaciones agrarias.


THE EVOLUTION OF THE LEASE AND LANDSHAREThe agricultural land (share) lease has beendeveloped in the most recent stage of landreform (after 1999) in Ukraine. It originatedfrom the legal forms of the lease and theagricultural land share, which wereintroduced in the earlier stages ofperestroika (1988–91) and post-independence land reform (1991–94).

The lease was first defined as amechanism for top-down allocation of land,buildings, equipment and livestock.Previously, under the Soviet system, theseassets (“means of production”) were ownedexclusively by the state. They weretransferred to the use of state and collectivefarms and, subsequently, allocated by their

managers to subsidiary work units. Nopayment for the assets was required andthe amounts and quality each unit receivedwere defined by central planning in order toachieve a state order (quota) of products.Under the new instrument of the lease,these transfers were subject to negotiationand the right of use would be paid for as“rent”. This would induce the farms andwork units to determine for themselves theamount of assets they would need and toseek ways to increase productivity. In thisway they could minimize their input costs(the rent) and maximize their profits (thedifference between the input costs and thestate order price).

The agricultural land share emerged in theprocess of enterprise “privatization”. The

The agricultural land (share) lease inUkraine as an instrument forreconsolidation of farm operations

W. Valletta

William Valletta is an attorney and regional development planner, who has worked in Ukraine and other post-Soviet states

since 1993.

In the most recent stage of land reform in Ukraine, the agricultural land (share) lease hasbecome the primary legal instrument defining the relationship between peasant workers andfarm organizations. Land that was previously held in shared common ownership by membersof farm collectives is being subdivided to provide each peasant worker with a small parcel. Atthe same time, in order to improve production efficiency and to deal with the problem of anageing, inactive rural population, the laws and regulations encourage the reconsolidation ofthese parcels under the control of large and medium-sized farm enterprises.In theory, the lease provides the peasant landowner with a stable income and skilled,technical management of the land. He or she also retains the right to determine its futuredisposition. The farm management gains the right to work the land, for the term of the lease,and is responsible for preserving and improving its quality. This allows the farm managementto make operational decisions with reasonable certainty.

Although shortcomings in the laws, regulations and current practice in Ukraine restrict theexpected outcome of efficient agricultural production and a stable income for peasantworkers, the agricultural land (share) lease, if used creatively, can evolve further to bebeneficial to both peasant workers and farm organizations.


state relinquished its monopoly control ofproductive assets, and state and collectivefarms reorganized themselves as cooperativeagricultural enterprises (CAEs), with theirworker–members as common owners. Theirstatus was defined in relation to three“objects” of the new civil property rights:

•With respect to the farm as a businessentity, each member held a share withthe rights to speak and vote at thegeneral meeting, to participate in electingthe management, to take a share ofprofits (dividends) and bear a share ofliabilities, and to hold status as alabourer – entitled to wages, a pensionand social welfare benefits.

•With respect to the equipment, livestock,buildings and structures, each memberwas a common owner of the asset stock.In privatization, these assets weresubdivided and given in ownership orleasehold to individuals or subsidiarygroups. For example, the dairyequipment passed in common to themilk-production unit, while each familytook one or two cows.

•With respect to the land, it remained incommon ownership, with each worker–member holding an undifferentiated,equal share of its value. The power todetermine its use and disposition restedwith the farm management, subject tooversight by the worker–members at thegeneral meeting.

The first reforms did not improve theefficiency of production or enhance the careand management of the land, as thereformers had intended. This failureappeared to stem from the incompleteresponsibilities and benefits that thepeasant worker–members gained in the“top-down” leases and shareholding. Theycontinued to view the productive assets asinputs drawn from the collective stock andtheir own work as unrelated to the successof the enterprise. Without a cleardelineation of personal assets and a directrelation between individual effort and profit,the worker–members had little incentive toincrease productivity or care for thecollective land and property.

Agrarian reformers sought new ways toenhance the status and motivation of thepeasants, resulting in the “property share”and “land share” in a third stage of reform(1994–99). Each peasant worker–membergained ownership, individually or as part awork unit, of specific moveable or fixedassets and could employ these directly inproduction or lease them back tomanagement. Each member also gained acommon ownership right, undifferentiated,in the collective land holding. The status ofthis land share was strengthened in thefollowing ways:

•Each worker–member was to receive awritten certificate, serving as evidence ofthe share right and its value. Thisdocument would enable its holder toseek protection, in administrativetribunals or courts, against adverseactions by the farm management, thirdparties or the state.

•The land share would be leased back tothe farm, in return for payment of rent,with the amount based upon theproductive capacity of the land (based onfertility and hydrology measurements, itslocation and level of services).

•As an alternative, a farm member coulddemand that his or her share bedelineated “in nature” as a land plot andcould withdraw this plot from thecollective holding, setting up anindependent peasant farm operation.

These three aspects of the land share andthe “bottom-up” lease were expected tochange the relationship between farmmanagement and the peasant worker–member. Through possession of thecertificate and lease, individuals wouldrealize that they were possessors of a legallyprotected and economically valuable object.This would lead them to be more assertivewhen participating in farm decision-makingand demanding care and improvement ofthe land. The right to demand delineationand withdrawal of the land share wouldalso enhance their status. Such demandswere likely to come when farm memberswere unhappy with management decisionsand they would lead to disruption of the


farm operations – surveying the land plots,trying to equalize their value by adjustingsizes and locations and deciding whichfarm members would receive which parcels.To avoid this, managers would have toadopt open and inclusive approaches,making sure that the worker–membersremained well-informed and content.

During this stage of land reform, Ukraine’sfarms were reorganized into 11 400 CAEsand land shares were issued to 6.1 millionworker-members. Once again, however, thereformers were disappointed because gainsin productivity, management skills andpeasant self-reliance did not result. Somecommentators described the problem as theunchanged “psychology” of the peasants;others noted that the changes in legal formswere not accompanied by the necessarypractical services to support the independentinitiative of peasants and farm managers.The state retained control over inputproduction and supply (seeds, fertilizer andmachinery) and over product transport,distribution and sales. The courts andadministrative tribunals did not developsimple or effective procedures for peasants toprotect their rights. Village and regionaladministrations undertook planning,surveying, valuation and registration asadministrative tasks, not as support services.

Most importantly, there was afundamental flaw in the structure of theCAE. With its abstract land shares, it wasnot a stable legal or economic entity.Worker–members could, at any time,demand delineation and withdraw theirshares; thus, a persistent threat offragmentation and disruption hung over thefarm. No one could predict whether theland and assets held today would be thesame a year later. Long-term planning andfinance, and asset-secured mortgages, wereimpossible. In 1999, the President andGovernment of Ukraine recognized theseproblems and ordered the creation of a newprogramme, in which all land shares wouldbe systematically delineated “in nature” forall farm members.

Today, the transformation of land sharesinto land parcels is going forward. Each of

the 6.1 million land share holders isreceiving a land parcel, with its location andboundaries fixed “in nature” and with anownership certificate (the “State Act”). Intotal, 26.4 million ha are subject to landsharing: on average, the parcels are 4.1 ha insize – smaller in western Ukraine, which hasgood access to water, and larger in the dry,eastern steppes. Upon receiving his or herState Act, each new owner has three options:

•to lease the land plot (share) back to thelarge, cooperative farm organization andcontinue as a shareholding member;

•to establish an independent farmoperation on the land parcel (usually incombination with other family members);

•to lease or commit the share as a capitalcontribution to a new form ofindependent farm operation.

Many peasant shareholders are pensionersor close to retirement age and most of theseare transferring their land (share) parcels tothe large farms. In 2000–01, over 22.4million ha of the total of 26.4 million ha havebeen leased. As a consequence, the largefarms (successors to the CAEs) remainintact and another 3 500 medium-sizedfarms (average size 500 ha) have beencreated on the basis of leased land shares.

In this context, the contemporaryagricultural land (share) lease is expectedto create legally and economically stablefarm holdings and a rural population witha secure income and long-termresponsibility for care of the land. Whetherthese benefits will result largely depends onthe way in which legal rights are defined bythe lease and balanced, in a practical way,between the peasant landowners and thefarm managers.

ANALYSIS OF THE AGRICULTURAL LAND (SHARE)LEASE UNDER THE LAWThe analysis of the agricultural land (share)lease should rest on three considerations.First, in order to encourage efficiency inagricultural production, the lease shouldenable the peasant landowner to secureterms and conditions – especially aproductivity-based rent – that will inducethe management to make effective use of


the land. The peasant should be able tomonitor the activities of the managementto ensure that land quality is preservedand appropriate improvements are made.From the farm management’s point ofview, the lease should give sufficientauthority to make operational decisionswithout undue limitation and allowamortization investments during its term.Thus, the lease should establish a dynamicand cooperative relationship betweenthe parties.

Second, during Ukraine’s transition, thelease must be viewed in the context of otherrural economic and social relationships.Previously, as a member of the collective oran employee of a state farm, the peasantheld rights to employment, a pension,medical care, education, housing andwelfare services. By reducing the peasant–farm management relationship to that of asimple property transfer, the lease requiresthe peasant to look to other instruments oflaw, politics and social institutions forsocial protection. To the extent that legaland institutional restructuring have leftthese undefined or incomplete, the“reforms” of property rights and leasingwill be seen as a regression, rather than animprovement, of rural society and civiland human rights.

Third, as the mechanism for the transferof land management responsibilities, thelease must be viewed in the context ofthe system of environmental law and stateland-use control. In Ukrainian law, therights of land tenure and the obligationsof regulatory compliance are not separate,but are mixed or “balanced”. The stateland-management and other regulatoryagencies, therefore, view the lease asan instrument of regulatory control. Ifthis aspect is not limited, it mayundermine the independence of thelessors and lessees and weaken theirself-reliance.

The current Ukrainian laws andregulations fall short of meeting theseconsiderations, as can be seen in thesections below, which focus on specificaspects of the law and practice.

The legislative baseThe land share and the agricultural land(share) lease are defined in fourfundamental laws. The Civil Code, revisedin 2001, defines individual and commonownership, the mutual rights ofshareholders and the procedures by whichthey determine the use and disposition ofproperty. The Land Code of 2001 definesthe permissible rights of tenure inagricultural land and authorizes thetransfer of the lands of former state andcollective farms to their worker-members. Italso describes the system of state landmanagement and control. The law On Leaseof Land of 1998 defines the lease as a civillaw agreement between independentparties, describes its content and sets theprocedures for its creation. The law OnPayment for Land of 1992 defines rent,calculated in relation to the “cadastral”value of land and subject to negotiationbetween the parties. Supplementing theselaws are numerous regulatory decrees,particularly the Decree of the President of 3December 1999, “On Urgent Measures toAccelerate Reforms in the Agrarian Sector”,which ordered the transformation of landshares to land parcels. A Model Land(Share) Lease is contained in the Order ofthe State Committee on Land Resources of17 January 2000. Taken together, theselegal Acts provide a coherent system of landsharing and leasing. However, within thedetails, numerous ambiguities andcontradictions remain.

The status of the agricultural land shareThe land share encompasses a group ofrights held by each peasant as a commonowner and worker–member of the farm.These include, among other elements,participation in decision-making about theuse and disposition of all the land (not justthe individual’s share), entitlement to partof the total profits derived from use of theland and a corresponding share ofliabilities. The share also includes priorityrights of the shareholders to buy each otherout and to approve share sales to newcommon owners (outsiders).


The law On Lease of Land provides thatthe share can be leased, without first beingtransformed into a land parcel. Althoughsome legal commentators have argued thatthis is contrary to the Civil Code (whichpresupposes an “object”), in practice, manysuch leases have been written and theyremain in place. When the shares aretransformed into land parcels a newproblem arises: whether, on acceptance ofthe State Act of Ownership, the peasantmust surrender the share certificate andforfeit the common rights and obligations itrepresents. The Land Code, in its Transitionsection, states that the certificate remainsvalid until the land is “withdrawn” and theState Act is issued. This appears to cover thesituation in which the individual chooses tofarm independently or transfers his or herplot to a new independent farm. However, ifhe or she intends to keep the newly plottedland parcel under lease to the large farm,does the share remain valid? If the share isalready under lease to the farm, does thelease continue to the end of its term or is itnecessary to create a new lease? Are therights of the individual different if he or sheis a pensioner, rather than an activeworker–member of the farm?

These questions are important because,during subdivision, some land is retained incommon – land under internal roads,buildings and non-agricultural activities,areas planted with trees for windbreaks,etc. Does the individual retain commonshare rights to these lands or does the farmmanagement acquire them in a form of“enterprise” ownership? Similarly, questionsarise about the other rights of the worker–member. Does the share or lease continueto provide a right to participate in decision-making, or are these rights retained underother laws (on employment, perhaps)? Doesthe individual retain rights to dividends,based on the profits of the total farmoperation, which are paid over and abovethe land rent, and do the correspondingshared debt obligations survive?

The commentators answer thesequestions in different ways. As evidence ofthe survival of the land share, in practice, it

appears that notaries and registry officersrequire both documents – the sharecertificate and State Act – to be producedfor transactions. This administrativerequirement shows that, in the minds ofcautious bureaucrats, limitations imposedin the land share must carry forward tosubsequent legal Acts. The same ideashould apply to rights.

The form and content of the leaseThe agricultural land (share) lease must bea written document, signed by the peasantlandowner and farm manager, notarizedand registered in the village LandResources Office. Although in form it is acivil law agreement, the processes ofnotarization and registration make itsubject to substantive review by stateofficers and its final registration takes theform of an order or approval by the villageor regional executive board. The lease hasno validity until this order, or approval ofregistration, has been issued.

The content of the lease is described inthe law On Lease of Land, which requiresthe inclusion of certain clauses defining therelationship between the lessor and lessee.These include a statement of the transfer ofpossession and use of the land to thelessee, a description of the “object” (locationand size of the parcel), the rent, the term ofyears, and the party that holds the risk ofdamage or destruction. Mandatory clauses,related to the system of state land-usecontrol, are discussed below. Other clauses,specifying particular conditions or mutualobligations, may be added by the parties.

The fundamental problem with thedescription of the lease content is anunderlying assumption that the parties areof equal status and can bargain effectivelyto define their interests. The law On Leaseof Land is written to cover all situations,rural and urban: “top-down” leases of state-and enterprise-owned lands to subsidiaryunits, parallel leases between enterprises,as well as “bottom-up” leases betweenpeasant landowners and farm management.Ukraine has not followed the practice ofmany other nations, which define


agricultural leases in special laws, designedto protect small tenants or landowners whohave weak bargaining power. Instead,Ukraine’s laws and regulations tend todescribe the creation of the agriculturalland (share) lease as an administrativeprocess, supervised by state officers, ratherthan a negotiation between independentparties. This bias can be seen most clearlywith respect to the calculation of rent.

The law On Lease of Land (Article 19)states that “the amount, form and terms ofrental payments shall be established asagreed between the parties” and it allowsthe parties to determine the form ofpayment – in money, products or services.The 1999 Presidential Decree, whichordered the transformation of land sharesinto land parcels, provides that the rentmust be “not less than 1 percent of thevalue of the land parcels, as determinedunder the law [On Payment for Land]”. TheLand Code of 2001 (Transition section)states that the “land lease fee shall notexceed the land tax”. Thus, for theagricultural land (share) leases, the rent isfixed by administrative procedure. Underthe methodology for land valuation, definedin a government decree, the value rests on“objective” factors (measurements of soilfertility and moisture content, and locationfactors). In reality, therefore, the parties haveno bargaining power with respect to rent.

As for the term of years, there isconflicting guidance. In a situation ofindependent bargaining, farm managerswould tend to seek the longest termspossible (50 years as per the Land Code), inorder to stabilize their operations and offersecurity for credit. The peasant landownerswould tend to prefer short terms, the lengthof which would depend on their ages andfamily situations. In a letter published on17 September 2001, the Ministry ofAgrarian Policy advised that the preferredpractice is to write short-term leases withsubsequent extensions. (A short-term leaseis defined as less than five years in theLand Code.) Other commentators, however,have noted that 25-year leases of landshares are used on many farms.

The Model Lease of the State Committeeon Land Resources exhibits a bias in favourof the farm management and envisions apassive peasant landowner. It contains therequired clauses stating the transfer ofpossession and use of the land for theperiod of years in return for a commitmentto the timely payment of rent. It obliges thelessor (peasant) to refrain from interferingin the productive activity of the lessee (farmmanagement), withdrawing the land parcelor unilaterally changing the leaseagreement. It obliges the lessee (farmmanagement) to make use of the land aslegally designated, to preserve the landquality and ecological situation, to pay therent on time and to return the land at theend of the term in a condition suitable forits continued use. The Model Leasecontains no language dealing with noticesof changed conditions and does not requirethe lessee (farm management) to giveaccounts or periodic reports of itsperformance to the lessor. It does anticipatethat the lessee may wish to postpone thetiming of payment of rent and requires theagreement of the lessor for this.

THE LEASE AS A METHOD OF DISPOSITION OFTHE LAND (SHARE) PARCELBy law and in practice, the peasant haslimited choices for disposing of his or herland (share) parcel when the State Act ofOwnership has been received. Although theCivil Code allows a property owner todispose of it by sale, exchange, bequest,lease, right of use, pledge or dedication tothe capital fund of an enterprise, theseoptions do not apply fully to agriculturalland and shares. First, the Transitionprovisions of the Land Code prohibit, until2005, the sale, pledge or dedication to abusiness partnership capital fund ofagricultural land. Second, the law On Leaseof Land limits the permissible lessees ofagricultural land to juridical persons(agricultural production is defined as suchin the formative Charter of a farmenterprise) and physical persons who arequalified (by education or experience) asfarmers. Third, from a practical standpoint,


the number of farm organizations orindependent farmers competing for landparcels in most regions is very low. Thelocation of the land plot (within the massif orat its periphery, adjacent to a main road,etc.) will also determine whether or not thepeasant land share owner can, in reality,withdraw the land plot.

Politics, ideology and corruption appear tobe at work in many regions, preventingpeasant land share owners from exercisingeven these limited rights. Prosecutors insome regions have taken action againstfarm managers, who have colluded withvillage officials to thwart the land (share)distribution and prevent the withdrawal ofparcels. In many cases, farm managers andvillage mayors have refused to distributethe share certificates, locking them in asafe. Others have manipulated the lists offarm members to disenfranchise somepeasants or gain extra land for themselvesby adding the names of family members ordead people. Even without corruption,however, the essentially administrativenature of the shareholding, landsubdivision and leasing processes hasallowed farm managers and local officials tosuppress peasant initiative.

Regulatory content of the leaseAs mentioned above, many administratorsview the lease as an instrument of stateregulation of land. The law On Lease ofLand requires the lease agreement tocontain as essential clauses a statement ofthe designated (“target”) use of the land,conditions related to preservation of itsquality, and other existing restrictions andreservations binding the land. It alsorequires that the land parcel plan beappended to the agreement. Theserequirements provide evidence that the landtenure right, created in the lease, is linkeddirectly to the systems of planning,cadastre valuation and land arrangement(zemleystroistvo), which set the regulatoryterms and conditions. Violation of any ofthese environmental, land-use or planningrequirements subjects the landowner(peasant) and the lessee (farm management)

to civil and criminal penalties and may leadto nullification of the lease and confiscationof the land ownership right.

Because of this linkage, the state agenciestake an active role in drafting lease clausesand reviewing and approving each lease inthe registration process. The Model Land(Share) Lease of the State Committee onLand Resources includes several clausesthat transfer to the farm management theresponsibilities of compliance with theenvironmental and land-use regulations,and the responsibility for paying the landtax. These responsibilities do not remainwith the peasant land share owner.Certainly, it is more convenient for theadministrative agencies to deal with thelarge farms and more consistent with theirSoviet-style methods of monitoring andenforcement.

Relationship of the lease to farm businessmanagement and financeDespite the bias in favour of the farmmanagement’s interests, the agriculturalland (share) lease is not defined in a waythat takes into account aspects of farmbusiness management and finance. Inparticular, the Model Land (Share) Leaseignores questions of land mortgage andrelationships of the parties to third partycreditors. This reflects the continuingideological debate over the use of land assecurity for loans and the fear thatforeclosures will lead to the eviction ofpeasants from the land. Lackingcompromise, the Land Code of 2001 haspostponed these questions by imposing a“moratorium” on the sale and pledge ofagricultural land until 2005.

Thus, no guidance has been given on howthe lease should define the mutualobligations of the parties if one or the otherwishes to mortgage the land as security for aloan. Are there requirements of noticebetween the parties? What rights andobligations arise in the event of default? Arethere priorities or procedures if non-securedcreditors take action against the land?

The Model Land (Share) Lease containsclauses stating that the lessor retains the


right to transfer its ownership to anotherparty, on condition that the leaseagreement remains in force, binding thenew owner. However, if the lessee liquidatesor is reorganized, there is no parallellanguage clarifying the status of therelationship. The law On Lease of Land isclear on one point: the lessee has no powerto sublease the land or alienate theleasehold, even though in manycircumstances this may be a reasonablefinancial or business strategy.

CONCLUSIONThe Ukrainian press has presented anumber of strong critiques of the practice ofland sharing and leasing. In January 2001,the government issued statistics todemonstrate the success of its programmeof the previous year. Over 22.4 of the 26.4million ha of shared agricultural land wereheld under lease by large and medium-sized farms and the rent payments made tothe peasant owners totalled 1.6 billionhryvnias (US$300 million). Reporters in thefield, however, calculated that this amountwas equal to about US$7.50 per land share,yielding about US$18 on average to a ruralfamily. In most cases, the rent was paid inkind (sacks of potatoes or chickens) or inservices (spring ploughing). Although in2001 the rent would increase, with theescalation index, to over 2 billion hryvnias,it still fell far short of the goal of reform – toensure a stable income for the peasantsand pensioners based upon their landownership right.

With the laws in place, it appears now torest on the work of lawyers, local officials,administrators, international donors andthe peasant landowners themselves to usethe agricultural land (share) lease inpractical ways to construct relationshipsthat are consistent with modern farmoperations and business and financialpractice. Most of the shortcomings in thelaw noted here can be overcome by draftingthe leases creatively – inserting clauses thatbetter reflect individual situations and thatanticipate a more dynamic relationshipbetween the parties. There will be

resistance from state agencies and somefarm managers and village officials.However, in many rural regions there aregroups and individuals who are willing touse the tools of law and administration andthe institutions of society (the press, thechurches, non-governmental organizations)to advance the interests of peasant families.The agricultural land (share) lease can bean important instrument for further reform.

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Letter of the Minister of Agrarian Policy, No. 37-25-

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The Ivorian law of 1998 on ownership of ruralland and village plantation agriculture:a historical and sociological perspective

Some of the provisions of the law of December 1998 have been the cause of heateddiscussion, particularly the provision that bars non-Ivorian migrants from owning land overwhich they have acquired usufructuary or occupancy rights from native inhabitants, according topre-existing customary procedures. Yet one of the basic elements driving Ivorian plantationagriculture since Independence has been migratory land settlement by both Ivorians andlarge numbers of non-Ivorians from Burkina Faso, Mali, Guinea and other countries.

The author looks at the law as a social phenomeon; in other words, he looks at thebehaviour of the different actors concerned to identify the real changes that this new law willbring about, intentionally or otherwise. The article examines the key features of land tenurein Côte d'Ivoire's forest areas and recent legislative initiatives. It then places the presentcontext of land tenure within the historical trajectory of plantation agriculture in order toassess the predicted impact of pre-existing institutional dynamics on the implementation ofthe new legal provisions. The article then analyses the potential redistributive impact of thelaw on the sustainability of plantation agriculture.

La ley de Côte d’Ivoire de 1998 sobre lapropiedad de tierras rurales y la agricultura deplantación en las aldeas: una perspectivahistórica y sociológica

Algunas disposiciones de la ley de diciembre de 1998 dan lugar a debates, en ocasionesencendidos: sobre todo, la que excluye de la propiedad de la tierra a los emigrantes de otrospaíses que hayan adquirido a ciudadanos de Côte d’Ivoire, conforme a los procedimientosconsuetudinarios y en un momento anterior a la ley, derechos de apropiación o deocupación. No obstante, uno de los elementos básicos del dinamismo de la agricultura deplantación en Côte d’Ivoire tras la independencia ha estribado en las migraciones decolonización agraria tanto de emigrantes de dicho país como también, en un porcentajeimportante, de emigrantes extranjeros (de Burkina Faso, Malí, Guinea, etc.).

La finalidad es considerar la ley como un hecho social: es decir, tratar de determinar, en elcomportamiento de las diversas partes afectadas por ella, los cambios que la nueva leypuede producir efectivamente, con independencia de que estos cambios correspondan o noa los objetivos teóricos de la ley. En primer lugar, se presentan las características másdestacadas de la situación de la tierra en las zonas forestales de Côte d’Ivoire y lasiniciativas jurídicas recientes en relación con la propiedad de la tierra. A continuación, lasituación actual se enmarca en la trayectoria histórica de la agricultura de plantación con elfin de medir la incidencia previsible de las dinámicas institucionales anteriores en elcontexto actual de aplicación de las nuevas disposiciones de la ley. Por último, se examinaen dicho contexto la repercusión de los «efectos redistributivos» potenciales consecuenciade la aplicación de la legislación relativa a la sostenibilidad de la agricultura de plantación.


LA SITUATION FONCIÈRE EN ZONE FORESTIÈREET LES DISPOSITIONS JURIDICO-LÉGALESACTUELLESLa question foncière et les conflits fonciers enCôte d’Ivoire forestièrePremière productrice mondiale de cacao etdans les premiers rangs pour la productionde café, la zone forestière de la Côte d’Ivoireest le théâtre de conflits entre les différentescommunautés de planteurs autochtones etmigrants (ivoiriens et non ivoiriens). Cesconflits ne sont pas nouveaux: ils existentdepuis les années 50 (Raulin, 1957), alors

qu’un très important mouvement decolonisation se développe d’est en ouest1.Ils ont pris cependant des formesparticulièrement violentes depuis unedizaine d’années, avec la disparition de la

La loi ivoirienne de 1998 sur ledomaine foncier rural et l’agriculturede plantation villageoise: une mise enperspective historique et sociologique

J.-P. Chauveau

Jean-Pierre Chauveau travaille auprès de l’Institut de recherche pour le développement à l’Unité de recherche

régulations foncières, politiques publiques et logiques des acteurs (IRD/RÉFO), associée à l’Unité UMR MOISA

et au projet INCO-DEV CLAIMS

Certaines dispositions de la loi de décembre 1998 donnent lieu à des débats, quelquefoispassionnés, notamment celle qui exclut de la propriété foncière les migrants non ivoiriensqui ont acquis auprès des autochtones, selon des procédures coutumières etantérieurement à la loi, des droits d’appropriation ou d’occupation. Or, l’une descomposantes essentielles du dynamisme de l’agriculture de plantation ivoirienne depuisl’indépendance a reposé sur les migrations de colonisation agraire par des migrants ivoiriensmais aussi, dans une mesure importante, non ivoiriens (burkinabè, maliens, guinéens, etc.).

Le propos est de considérer la loi comme un fait social; c’est-à-dire chercher à identifier,dans le comportement des différents acteurs concernés par la loi, les différences que lanouvelle loi est en mesure de produire effectivement, que ces différences correspondent ounon aux objectifs théoriquement recherchés par la loi. Les traits saillants de la situationfoncière en zone forestière ivoirienne et les initiatives légales récentes dans le domainefoncier seront d’abord présentés. La situation foncière actuelle sera ensuite replacée dans latrajectoire historique de l’agriculture de plantation afin de mesurer l’incidence prévisible desdynamiques institutionnelles antérieures sur le contexte actuel de mise en œuvre desnouvelles dispositions de la loi. Enfin, dans ce contexte, l’incidence des «effets redistributifs»prévisibles induits par la mise en œuvre de la législation au regard de la durabilité del’agriculture de plantation sera examinée.

1 Sur les facteurs de la dynamique de l’agriculture deplantation villageoise ivoirienne et sa dimension sociale etpolitique, voir: Deniel, 1974; Benoit-Cattin, 1976; Léna,1979; Fauré et Médard, éds., 1982; Lesourd, 1982;Chauveau et Dozon, 1985 et 1987; Chappell, 1989; Ruf,1987 et 1988; Crook, 1988, 1989 et 1990; Schwartz, 1993;Léonard et Ibo, 1994; Affou Yapi, 1995; Chauveau etLéonard, 1996; Léonard et Oswald, 1996; Campbell, 1997;Balac, 1998; Losch, 1999 et 2000; Chauveau, 2000).


rente forestière, la raréfaction des terresdisponibles pour les nouvelles générationsde planteurs et la réduction drastique desrevenus tirés des activités urbaines pour unegrande partie de la population originaire dumilieu rural, en particulier les jeunes.

L’origine initiale et directe de ces conflitsn’est pas toujours un conflit sur l’accès etl’usage de la terre mais, dans tous les cas,ils aboutissent à la remise en cause par lesautochtones des droits d’usage oud’appropriation acquis par les migrants,très souvent avec l’appui implicite ouexplicite des autorités publiques, du moinsjusqu’à ces dernières années. Or, le niveaude la production de cacao et de café est enbonne partie imputable à ces migrantsivoiriens et non ivoiriens. Cependant, lestensions ne sont pas de même nature et demême intensité selon les différentes zonesde l’est, du sud-est, du centre-ouest et dusud-ouest, et selon l’origine, ivoirienne ounon, des migrants2. En outre, même lesconflits les plus violents et les plusspectaculaires, comme celui de la région deTabou dans le sud-ouest, restentrelativement circonscrits bien que desindices de généralisation se manifestent deplus en plus.

La question foncière demeure, parconséquent, une préoccupation pour lefutur, surtout dans le domaine des culturespérennes dont la durabilité exige unesécurisation foncière particulièrement forte.

Les initiatives gouvernementales récentes dans ledomaine foncier: d’une approche pragmatiqued’identification des droits existants au «toutlégislatif»Face à cette situation conflictuelle, et pourd’autres raisons comme la recherche d’uneplus grande efficacité dans l’allocation de laressource foncière par la sécurisation et latransférabilité des droits, le Gouvernementivoirien a recherché, plus particulièrement

depuis une dizaine d’années, une solutiond’ensemble. Cette solution est cependantpassée d’une approche pragmatique à uneapproche juridique qui suppose que la loisera effectivement appliquée et qu’elle seraen mesure de contrôler les effets nonintentionnels qui pourraient éventuellementnaître de sa mise en œuvre.

Une opération pilote de Plan foncier rural(PFR) a été chargée, de 1990 à ces derniersmois, au cours desquels le PFR est mis defait en extinction, de mettre au point lestechniques de cadastrage et d’identificationdes droits existants dans un certainnombre de zones pilotes (Bosc et al., 1996;Cheveau et al., 1998). L’approche étaitpragmatique. Il s’agissait d’établir les droitsconcrets exercés par l’ensemble desexploitants directs, que ces droits découlentde l’appartenance aux communautésautochtones ou d’arrangements passés avecles autochtones permettant la libreoccupation des terres par les migrants, ouqu’ils correspondent à des concessions oudes titres déjà accordés par l’Etat dans lecadre de la législation en vigueur. Unexamen attentif des données accumuléespar le PFR permettait cependant de noterque la nature de ces arrangements n’étaitsouvent pas claire dans beaucoup derégions, et surtout qu’ils n’étaient pasperçus de la même manière par lesautochtones et les migrants. Le simple faitd’identifier les droits existants, même sansdistribution de certificat foncier ayant uneportée juridique, suscitait une nouvellerenégociation des droits concédésantérieurement. Autrement dit, uneintervention publique dont l’objectif est desécuriser les droits peut avoir des effetsnon intentionnels sur les droits acquis.

Tout en laissant se dérouler le PFR, lesautorités publiques et la représentationnationale ont élaboré la loi votée endécembre 1998 sur le Domaine foncierrural. Non encore effectivement mise enœuvre, ce nouvel élément du paysageinstitutionnel change profondément ladonne de deux points de vue. D’une part, laloi rompt avec la nature domaniale de lalégislation antérieure, puisqu’elle vise à

2 Depuis le milieu des années 90, les conflits les plus violentsopposent les autochtones de différents régions et les non-Ivoiriens, particulièrement les Burkinabè, tandisqu’auparavant ils opposaient les autochtones du centre-ouest, de l’ouest et du sud-ouest aux migrants baoulé(originaires du centre savanicole du pays).


donner une validité juridique aux différentsdroits reconnus par un certificat foncierobligatoirement transformé dans le délai detrois ans en un titre de propriété individuel.D’autre part, elle introduit une différencede traitement des droits acquisantérieurement à la loi sous le rapport deleur validation juridique, selon des critèresde nationalité et d’appartenance ou nonaux communautés autochtones.

Dans ces deux points de vue, il y a uneévolution nette vis-à-vis de l’approchepragmatique du PFR. Les migrants nonivoiriens peuvent au mieux espérer un droità location s’ils sont reconnus commeoccupants paisibles, à condition qu’ilssoient reconnus comme tels par ceux quileur ont accordé l’usage ou l’appropriationde leur terre. En outre, la loi, en dépit deson caractère national, fait néanmoins de lacoutume la source essentielle du droit3, etplus particulièrement de l’autochtonie lefondement ultime de la légitimité des droitscoutumiers. Car c’est bien le certificatfoncier, fondé sur la reconnaissance del’appropriation et de l’occupation par les«propriétaires coutumiers», qui est àl’origine du droit, si bien que des migrantsivoiriens ayant acquis des droits fonciersselon les pratiques coutumières peuventaussi se retrouver comme simplesoccupants si leurs «tuteurs» autochtones,qui leur ont concédé l’usage ou la propriétéde la terre, ne reconnaissent pas lestransactions coutumières antérieures.

Quels sont, dans les conditions actuelles, leseffets prévisibles de la loi, en termes derenforcement des conditions de durabilité descultures familiales de café et de cacao?Les dispositions de la loi multiplientincontestablement, au cours de sa mise enœuvre, les occasions de renégociation desdroits antérieurs, déjà observées lors duPFR, en dépit de son approche présentée

comme pragmatique. Ces renégociations dedroits, avant validation par la loi, risquenten outre de rester incontrôlables par le seuldispositif légal et de dépendre avant toutdes rapports de force locaux entre lesdifférentes communautés, avec desconséquences sur le potentiel productif lui-même. On est donc en droit de réfléchir surles principales variables qui interviendrontlors de mise en œuvre de la loi et sur leseffets de redistribution des droits quipourront en résulter même s’ils ne sont pasrecherchés par la loi.

Les réponses à ces questions figurent surdeux registres complémentaires:

•Le registre historique et sociologique.Dans la mesure où les nouvellesdispositions légales constituent uninfléchissement important, voire unerupture, dans le dispositif institutionnelqui prévalait jusqu’alors, leur effectivitémais aussi la production d’effets nonintentionnels dépendent précisémentdes «effets de rupture» tels qu’ils serontperçus par les différentes partiesprenantes et tels qu’ils seront intégrésdans les comportements stratégiquesdes différents groupes d’acteurs dans lecours de l’application de la loi. La pierreangulaire de la mise en œuvre de lanouvelle législation fondantl’identification et la validation des droitsfonciers sur des critères de nationalité etd’origine régionale des différentescommunautés d’exploitants, la mise enœuvre de la nouvelle législation feravraisemblablement intervenir demanière déterminante des aspectssociopolitiques spécifiques, en rapportavec les débats qui ont lieu dans lesarènes politiques nationale et locales, àforte coloration nationaliste etrégionaliste. Pour comprendre cesaspects sociopolitiques et l’impact duchangement dans les «règles du jeu», ilest nécessaire de replacer le contextesociopolitique actuel des campagnesivoiriennes dans la trajectoire historiquedes dynamiques institutionnelles del’agriculture de plantation.

•Le registre socioéconomique. Compte

3 Sauf dans les cas d’immatriculation et de concessionantérieures, qui ne représentent qu’une infime partie desexploitations (de 2 à 4 pour cent selon les estimations) auregard des 500 000 à 600 000 planteurs bénéficiant dedroits coutumiers. Pour une analyse plus complète de laloi, voir Chauveau 2001.


tenu des enjeux sociopolitiques etéconomiques légués par l’histoire agraireet foncière ivoirienne, et compte tenu deseffets prévisibles de renégociation et deredistribution des droits fonciers que lamise en œuvre de la loi peut engendrerau regard des réalités sociopolitiquesconcrètes en milieu rural, quels serontles effets sur les conditions de durabilitédes cultures pérennes? Ces effets serontexaminés au niveau de la production àcourt et moyen termes et, à moyenterme, au niveau des autres paramètresdes systèmes d’exploitation, deproduction et de valorisation.

INCIDENCE DES DYNAMIQUES INSTITUTIONNELLESANTÉRIEURES SUR LE CONTEXTE ACTUEL DEMISE EN ŒUVRE DES NOUVELLES DISPOSITIONSJURIDIQUESLes nouvelles dispositions juridiques prennent lecontre-pied des pratiques administratives qui ontprévalu depuis l’indépendanceIl est important de noter que les dispositionsde la loi prennent le contre-pied despratiques administratives qui ont prévalujusqu’aux années 90. Ces pratiques,motivées par une politique de mise en valeuraccélérée des ressources forestières en vued’assurer le développement du pays, étaientfondées sur la consigne «la terre appartientà celui qui la met en valeur». Ces pratiqueset ces consignes, en marge et même encontradiction avec la loi de nature domanialed’alors, ont bénéficié de conditionsfavorables en termes de disponibilité defacteurs de production et en termes demarché international, de conditionsd’encadrement et de vulgarisation.

Elles ont en particulier suscité un vastemouvement de colonisation agricole au seinde la zone forestière que le mode degouvernementalité de l’Etat ivoirien aprèsl’indépendance a été en mesure de faireaccepter par les groupes autochtones et parleurs représentants aux niveaux local etnational. Toutefois, ce processus devalorisation de la rente forestière, analyséaprès coup comme un processus dedilapidation de la rente, s’est effectué à desépoques différentes et selon des modalités

sociales et politiques différentes dans lesdifférentes zones (est, sud-est, centre-ouest,sud-ouest).

Les principaux éléments du mode derégulation qui a prévalu durant la successstory de l’agriculture de plantation desannées 60 aux années 80, puis l’effritementprogressif et l’épuisement de ce mode derégulation au cours des années 90, pendantlesquelles le pays s’est trouvé confronté à laquasi-disparition de la rente forêt ainsi qu’àdes crises économiques, sociale et politiquequi se sont alimentées les unes les autressont résumés ci-dessous4.

Le mode de gouvernementalité de «l’Etatpaysan» en milieu rural a assuré sonancrage local, par l’intermédiaire d’unediversité d’organisations de «courtage» entrel’Etat central, «l’Etat local»” et les différentescatégories d’exploitants (réseaux clientélistesentre le parti dominant et les chefs etnotables locaux; marge d’autonomie localedes structures déconcentrées de l’Etat; rôled’intermédiaires et de «courtiers» des cadreset politiciens locaux vis-à-vis des ressourcesdistribuées par le dispositif étatique)5.

Durant les années 90, ce mode degouvernementalité est fragilisé par lararéfaction des ressources et des avantagestirés des réseaux de proximité avec les élitesdu pouvoir, par la compétition politiquedans le cadre du multipartisme et lerenforcement de la capacité de contestationdes politiciens et des cadres locaux, quisont amenés à suivre les revendicationsd’autochtonie de leur base électorale localeen matière de droit foncier. Dans un contexteinstable, les tendances à l’ethnicisation dela compétition politique renforcent lapolitisation de la question foncière.

Le «compromis» politico-économiqueimplicite entre l’Etat et ces différentescatégories d’exploitants a permis, dans

4 Pour une analyse plus complète, voir Chauveau 2000.5 Sur le modèle sociologique de «l’Etat paysan», voir Spittler1983 et Debusman 1997. Pour son application au cas ivoirien,voir Chauveau 2000. Sur les fonctions de médiateurs descadres et associations de ressortissants en Côte d’Ivoire, voirChassard et al., 1972; Vidal,1991; Woods,1994.


un contexte financier favorable et dans uncontexte de croissance économique, decontrôler les sources de conflits. Encontrepartie de garanties données auxruraux sur les prix, les débouchés, lesintrants et l’amélioration de leur niveau devie, il est attendu leur totale soumissionpolitique et la reconnaissance du monopolede l’Etat-partie et de ses agents surl’appropriation et la gestion de la renteagricole et forestière6. Ce compromisgénéral inclut des compromis particuliers:entre l’Etat-partie et les migrants nonivoiriens, qui bénéficient d’un accès protégéau foncier en contrepartie de leur appuiélectoral, mais aussi entre l’Etat-partie etles jeunes ruraux, qui bénéficient enprincipe de la scolarisation, de l’accès auxemplois urbains et d’aides à l’installationcomme «exploitants modernes».

Avec la fin de l’Etat-providence, de la criseéconomique en milieu urbain et du retoursignificatif de citadins dans les villages, cecompromis est privé de ses basesmatérielles. Il conduit à l’exacerbation destensions entre notables locaux, vieux etjeunes, ruraux et citadins.

Le cadre institutionnel officiel de lapolitique économique et de la législationétait en fait subordonné à unerégulation institutionnelle informelle detype clientéliste, en contradictionquelquefois avec les dispositions légalesdont l’un des moyens était la protection desmigrants ivoiriens mais aussi nonivoiriens – la terre appartient à celui qui lamet en valeur – (Chauveau, 2000).

Avec la fin du compromis de la périoded’abondance et le renforcement durégionalisme dans les débats politiques, lespratiques administratives anciennesperdent leur légitimité, notamment lespratiques de protection des migrants aunom de la mise en valeur.

L’institution traditionnelle du «tutorat»entre autochtones et migrants, selon

laquelle tout bénéficiaire d’une délégationde droits fonciers, ou même d’une «vente»de terre, contracte un devoir permanent dereconnaissance vis-à-vis de son «tuteur»autochtone, s’est de plus en plustransformée en une négociationconflictuelle permanente.

Une conséquence paradoxale de lapression administrative pour «installer» lesétrangers, en particulier les Baoulé dans lecentre-ouest, l’ouest et le sud-ouest, est eneffet d’avoir étroitement associé, d’une part,l’institutionnalisation généralisée du tutorattraditionnel vis-à-vis des «étrangers» et,d’autre part, l’aliénation des terres par lesautochtones. Ne pouvant s’opposerouvertement à l’accueil des migrants, laseule façon pour les notables et les aînésautochtones de conserver un minimum demaîtrise foncière a été de céder la terre enpréservant la fiction du tutorat traditionnel,sous peine de perdre totalement lareconnaissance de l’antériorité de leursdroits et les avantages tirés de leur statutde tuteur. Ce faisant, la pressionadministrative a eu un effet «boule-de-neige» sur le processus d’aliénation deterres aux «étrangers»: installer «leursétrangers» à la périphérie des terroirs, peuprécisément délimités, permettait auxautochtones de marquer leur maîtrisefoncière vis-à-vis des villages voisins,entraînés aussi dans la spirale del’aliénation foncière7. La référence àl’institution traditionnelle du tutoratpermettait en outre de tirer quelquesavantages des cessions de terre souscontrainte, sous forme de prestationsmonétaires, en nature ou en travail,contournant ainsi l’interdiction faite auxautochtones, après l’indépendance, d’exigerune redevance des migrants8. En outre,l’aliénation foncière s’est accélérée par larémunération, sous forme de cessions deterre, de la main-d’œuvre migrante

6 Voir Léonard et Ibo,1994 et tout particulièrement Losch,1999 et 2000.

7 Le même phénomène de «marquage» de la maîtrise foncièrepar l’établissement d’étrangers s’est produit entre lignagesautochtones, voire au sein même des lignages.8 Ces redevances tendaient à s’institutionnaliser dans lesannées 50 (Raulin, 1957).


(principalement voltaïque) utilisée par lesautochtones.

Progressivement, les obligations «morales»dues aux tuteurs sont redevenues desprestations, de plus en plus importantes etde plus en plus régulières, pour l’accès etl’occupation de la terre. Le changement degénération, chez les tuteurs comme chez lesmigrants9, l’augmentation de la pressionfoncière et le retour au village deressortissants citadins (Beauchemin, 1999)ont contribué encore à tendre les rapportsentre autochtones et étrangers. D’un côté,le sentiment croissant, de la part des jeunesautochtones ou des citadins de retour, dese trouver dans une situation de pénuriefoncière dont ils ne sont pas responsableset, d’un autre côté, la lassitude des migrantsou de leurs héritiers d’être assaillis dedemandes de la part de leurs tuteurs, onttransformé la relation de tutorat en uneentreprise de négociation conflictuellepermanente, dont l’issue dépend ducontexte politique local et national.

Il faut souligner que, dans ce processusde renégociation conflictuelle des droitsd’occupation acquis, les conflitsintrafamiliaux entre jeunes et vieux,citadins et villageois, frères de mèresdifférentes, etc., et les conflits entreautochtones et migrants s’enchaînent et serenforcent mutuellement.

Divers arrangements institutionnelslocaux entre autochtones et migrantsont cependant contribué à assurer unecertaine sécurisation foncière, sous lecouvert du tutorat et avec l’appui impliciteou explicite des agents de l’Etat,notamment en matière de cessionsfoncières et de contrats agraires (dons,vente, prêts, contrats de partage duproduit, contrat de location, contrats demise en garantie et divers contratscomplexes ou liés). Ces arrangementsinstitutionnels, de type contractuel etutilisant souvent un support écrit, étaient

conclus en marge de la loi et même encontradiction avec la loi, puisque les droitscoutumiers n’étaient tolérés qu’à titrepersonnel et n’étaient pas transmissibles10.

La sécurisation de ces arrangements enmatière de cessions de droits a évidemmentsubi le contrecoup de la déstabilisation del’ensemble des autres éléments du dispositifde régulation antérieur et du changementdes règles du jeu annoncé par la loi enmatière de reconnaissance des droitsd’appropriation foncière.

Les interventions de l’Etat dans ledomaine foncier ont, mêmeinvolontairement, contribué encore àintroduire une incertitude sur les droitset à exacerber la dimension politiqueinhérente à la question foncière. Lesopérations d’aménagement des «blocsculturaux» et d’installation de jeunesagriculteurs modernes, par exemple, n’ontpas toujours été suffisamment suivis pourassurer la clarification des droits.Récemment, l’opération pilote du PFR, loinde constituer une simple expérimentationen grandeur réelle d’une procédurepragmatique d’enregistrement de tous lesdroits existants, a conduit, en l’absenced’indications claires sur les effets quepouvaient en attendre les différentescatégories d’exploitants, à augmenterl’incertitude sur les droits acquis, àfavoriser des stratégies d’anticipation, maisaussi à exacerber les enjeux de pouvoir ausein même des arènes politiquesvillageoises (Bosc et al., 1996; Chauveau etal., 1998).

Quant à la nouvelle loi de décembre 1998sur le domaine foncier rural, non encoreeffectivement mise en œuvre, elle aprovoqué, dès avant son application, deseffets d’annonce, et suscité des stratégiesd’anticipation de la part des autochtonesqui ne sont pas étrangères aux conflitsfonciers violents qui éclatent régulièrementmais qui restent néanmoins localisés(Chauveau, 2000).

9 Selon les représentations autochtones locales, lesuccesseur d’un tuteur décédé «hérite» des «étrangers» queson prédécesseur a installés.

10 Koné, Basserie et Chauveau, 1998; Koné et Chauveau,1998; Koné, 2001; Zongo 2001.


La reconversion des systèmes deproduction s’est accompagnée d’unerecomposition de la stratificationsociale des planteurs, au détriment desexploitants autochtones, en particulier lesplus jeunes, et au profit des migrants, enparticulier non ivoiriens. En dépit descontraintes, la dynamique de l’agriculturede plantation et de sa dimension migratoires’est en effet poursuivie en s’adaptantpartiellement à ces conditions nouvelles, auprix d’une reconversion des systèmes deproduction de type pionnier vers des formesplus intensives, mais aussi moinsavantageuses pour les exploitants, tandisque l’arrivée en production des plantationsouvertes massivement dans le sud-ouestjusqu’au début des années 90 propulsait lepays au premier rang de la productionmondiale. Les exploitants qui ont le mieuxtiré leur épingle du jeu dans ces conditionsdifficiles sont ceux qui bénéficiaient de laforce de travail la plus abondante et lamoins coûteuse, et dont les plantations,plus jeunes, étaient les plus productives.Parmi eux, on trouve de nombreuxmigrants, notamment burkinabè. Ce sonteux qui ont en été le mieux en mesure defaire face à ce contexte de crise, grâce à leurcapacité à mobiliser à faible coût une maind’œuvre familiale nombreuse et peuscolarisée, et à la plus grandediversification de leurs activités (productionde cultures pérennes et de culturesvivrières commercialisées, activités d’achatet de transport de produits pour lessociétés privées, crédit, commerces etservices divers, et investissement dansl’habitat dans les petites villes)11.

Tous ces éléments ont concouru à lapolitisation de la question foncière, sousle double effet de la «retraditionnalisation»des arguments autour des droitsd’appropriation foncière, et à l’ethnicisationde la compétition politique dans l’arènepolitique nationale. Ce sont les exploitantsnon ivoiriens, et particulièrement les

Burkinabè, qui sont apparus comme lesplus fragilisés, dans la mesure où laprotection administrative dont ilsjouissaient auparavant leur était retirée demanière particulièrement manifeste, etdans la mesure où ils occupenteffectivement des positions stratégiquesenviables dans les filières d’agricultured’exportation, non seulement commeproducteurs, mais aussi commefournisseurs de crédit, pisteurs, acheteurset transporteurs. Ils approvisionnentégalement en main-d’œuvre les planteursautochtones et les migrants ivoiriens mais,contrairement à la situation qui prévalaitau moment du boom cacaoyer, selon descontrats de travail ou de métayage dont ilscontrôlent les termes à leur avantage(Chauveau, 2000; Zongo, 2001). Dansl’ensemble, toutefois, le retour en force de la«coutume» dans l’arène foncière locale etdans l’arène politique nationale a concernél’ensemble des migrants, quelle que soitleur nationalité.

Compte tenu des enjeux sociopolitiques etéconomiques légués par l’histoire foncièreivoirienne et de la dynamique passée desinstitutions agraires dans le pays, il estvraisemblable que le changement dans les«règles du jeu» induit par la mise en œuvre dela nouvelle législation suscitera un transfertnotable de droits entre les principalescatégories sociales d’exploitants, audétriment en particulier des migrants, et plusspécialement des migrants non ivoiriens.

Les scénarios possibles des «effets redistributifs»induits de la mise en œuvre de la loi en fonction ducontexte sociopolitique qui prévaut selon lesrégions de productionLes différents scénarios possibles derenégociation des droits, en particulier lorsde la procédure d’établissement descertificats fonciers, combinent lesprincipaux paramètres suivants:

• la force de la reconnaissance, par lesacteurs locaux, du «droit de tutorat»,dont les ayants droit autochtonespeuvent se prévaloir;

• la force de la reconnaissance, par lesacteurs locaux, du droit d’occupation

11 Voir Ruf 1988 et1995; Chauveau et Léonard, 1996;Léonard et Oswald, 1996.


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fondé sur des transactions antérieures(vente, don, prêt), dont les détenteurssont en mesure de faire valoir la réalité;

• l’état des relations sociales bilatéralesentre le cédant autochtone et l’occupantnon ivoirien (niveau de confiance et desociabilité);

• l’état des rapports de force entrecommunautés autochtones etcommunautés de migrants, qui peuventinterférer sur l’état des relationsbilatérales;

• le degré de tolérance de l’administrationpour appliquer les sanctions de la loi (lastricte application de la loi pouvantconduire l’Etat à enregistrer à son nomune partie notable du domaine rural, encas de conflits ou si les délais decertification et d’immatriculation ne sontpas respectés);

• la volonté et surtout la capacité del’administration de faire prévaloir l’espritd’équité de la loi, notamment la primautéreconnue à l’autochtonie comme sourcede droit, mais aussi le souci de protégerles droits d’occupation antérieursexercés de manière paisible.

Toutefois, l’appréciation de la nature et del’ampleur de cette renégociation est rendueparticulièrement délicate dans la mesure oùelle met en jeu des éléments subjectifs, etest en outre très influencés par le climatsociopolitique général. Il s’agit de:

• la perception de leurs droits antérieurspar les acteurs eux-mêmes;

• l’interférence antérieure des consignes etdes pratiques administratives sur lasécurisation de ces droits (notamment lapolitique d’appui à la colonisationagricole et aux migrations);

• la perception et l’appréciation par lesacteurs eux-mêmes des avantages oudésavantages qu’ils sont en mesure detirer ou de subir du fait du changementde politique foncière;

• les différences dans les situationsrégionales.

On peut identifier plusieurs scénariostypiques, allant du scénario idéal, où lesdroits d’occupation existants seraientsécurisés par la certification des droits

d’appropriation selon les dispositionsprévues par la loi (avec droits de bailemphytéotique reconnus aux non-Ivoiriens),au «scénario conflictuel généralisé noncontrôlé par l’administration», où les rapportsde force locaux joueraient à plein et seraientrenforcés par la politisation extrême de laquestion foncière (Chauveau, 2001).

L’appréciation de la probabilité de cesscénarios conduit à quatre conclusionsprincipales en matière d’effets prévisiblesde la loi sur la distribution des différentstypes de droits fonciers entre les principauxgroupes d’exploitants ruraux impliqués parl’agriculture de plantation12:

• l’affaiblissement prévisible des droitsantérieurs acquis selon les pratiquescoutumières par les non-autochtones(ivoiriens et non ivoiriens);

• le caractère particulièrement aléatoire dela sécurisation par conversion en droitsde location des droits acquisantérieurement par les non-Ivoiriens;

• le renforcement des inégalités demaîtrise foncière au sein des populationsautochtones;

• l’atténuation ou l’accentuationdifférentielle de ces tendances selon lesgrandes régions d’agriculture deplantation (voir tableaux).

RÉSULTATS PRÉVISIBLES DE LA MISE EN ŒUVREDE LA LÉGISLATION AU REGARD DE LADURABILITÉ DES CULTURES PÉRENNES DE CAFÉET DE CACAOL’offre d’innovation institutionnelle par la nouvelleloi va théoriquement dans le sens d’unrenforcement de la durabilitéLes dispositions de la loi sontthéoriquement en cohérence avec lesprincipales conditions de renforcement dela durabilité des cultures pérennes de caféet de cacao en Côte d’Ivoire.

•Elles tendent potentiellement à assurerla sécurité foncière, la sécurité desinvestissements, l’accès au crédit et uneallocation efficace des terres dans le cas

12 Chauveau, 2001 et la version détaillée antérieure de laprésente communication (à paraître).


de cultures à longue durée de vie,impliquant une capitalisation et unrecours de plus en plus important aucapital et à des contrats de faire-valoirdiversifiés.

•Elles sont potentiellement appropriées àdes petites et moyennes exploitations detype familial et villageois, qui constituentla majeure partie des exploitationsivoiriennes et fournissent l’essentiel de laproduction.

•Elles facilitent la politiqueenvironnementale et de protection desressources forestières.

•En outre, la réforme législative estabordée de manière pragmatique, dansune optique de transition juridique etnon dans une optique de substitutionbrutale d’un régime de droit par unautre, ce qui augmente les chances deson effectivité.

Cependant, la littérature sur des études

de cas empiriques en Afrique montre aussique le lien de causalité entre l’offreinstitutionnelle de privatisation foncière etla réalisation de cette série d’effetsescomptés est très loin d’être automatique.Les systèmes fonciers locaux ne sont pas,sauf exception, le principal obstacle àl’intensification, le titre ne suffit pas àgarantir l’accès au crédit, et les systèmescadastraux non actualisés aggravent le flousur les droits (Shipton, 1988; Bruce etMigot-Adholla, 1994; Platteau, 1996,Lavigne Delville, 1998).

De plus, en supposant démontrée que laprivatisation des terres est prioritaire, iln’est pas certain que les acteurs locauxmettent volontairement à profit lesopportunités que leur offre la privatisation.Au mieux, la législation privatiste pourraitencourager la demande de sécurisation deslimites des parcelles appropriées par lesexploitants et la prise en compte par les

Régions et Force Force des droits Niveau de confiance Qualité des rapports Tolérance Capacité Principaux effets etgroupes d’origine du tutorat d’occupation et de sociabilité intercommunautaires vis-à-vis des administrative scénarios probablesdes planteurs acquis entre tuteurs entre autochtones modalités de faire

antérieurement et occupants et migrants d’application prévaloirà la loi de la loi l’équité

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TABLEAU 2

Evaluation des principaux paramètres et des effets tendanciels de la mise en œuvre de la loi par grandesrégions productrices de café et de cacao


agents de l’Etat des pratiques localesd’appropriation (Firmin-Sellers et Sellers,2000, dans le cas du Cameroun), ce quiserait un résultat paradoxal, avec le risqued’une désactualisation progressive de lacertification et de l’informalisation destransactions nouvelles13.

La prévision théorique ne tient pas compte desincidences de la différenciation sociopolitique desexploitants ni des effets de transfert de droitsentre catégories d’exploitantsLe transfert de droits entre les différentescatégories d’exploitants, qui interviendraavec la mise en œuvre de la loi, auracertainement des conséquences sur lesystème d’incitations qui influence lesconditions de durabilité des culturespérennes. L’appréciation de la probabilitédes différents scénarios a conduit àquelques conclusions, dont on peut évaluermaintenant les conséquences possibles surles conditions de reproduction durable desexploitations, en tenant compte desdifférenciations régionales au sein de lazone de production de café et de cacao.

L’affaiblissement prévisible des droitsantérieurement acquis selon les pratiquescoutumières par les non-autochtones(ivoiriens et non ivoiriens) et le caractèreparticulièrement aléatoire de la sécurisationpar conversion en droits de location desdroits acquis antérieurement par les non-Ivoiriens concernent une proportion trèsimportante de planteurs et peuvent avoirun impact négatif notable.

Les migrants de nationalité ivoirienne, quipeuvent potentiellement accéder à lacertification et à la propriété de leurs

parcelles, sans pour autant en avoir lagarantie, représentent de 11 à 45 pour centde la population, selon les régionsadministratives (ordre de grandeur trèsapproximatif déduit des premières donnéesdéfinitives du recensement de 1998). Lesplanteurs non ivoiriens, qui ne peuventespérer au mieux qu’un droit à location,représentent, quant à eux, un ordre degrandeur approximatif de 22 à 43 pour centde la population, selon les régionsadministratives (ibid., note 12).

Ce risque d’affaiblissement de lasécurisation foncière pour une partieimportante des exploitants actuelsconcerne en outre plus particulièrement lesrégions les plus productrices du pays,notamment le sud-ouest, dont le verger,plus jeune, est encore en phase de montéede production. C’est dans cette région quele taux de planteurs migrants ivoiriens etétrangers est le plus fort, et c’est dans cetterégion aussi que les scénarios derenégociation des droits seront selon toutevraisemblance les plus conflictuels.

Pour les exploitants migrants ivoiriens etétrangers actuels, qui se considèrentpropriétaires de leurs plantations, voiredans certains cas de la terre, ce risqueconstitue indubitablement une incitationnégative. Il est toutefois difficile d’enmesurer l’impact réel sur la production car:

•La part des planteurs migrants denationalité ivoirienne (essentiellementbaoulé), effectivement affectée par cerisque, demeure conjecturale etdépendra pour beaucoup de laconjoncture politique nationale.

• Il en est de même de l’effet d’incitationnégative sur les planteurs non ivoiriens,désormais locataires (ou vendeurs dansdes conditions défavorables) desplantations qu’ils ont mises en valeur.

• Il faut aussi tenir compte de l’effetd’incitation que la mise en œuvre de la loiexercera sur les exploitants autochtonesdont la mise en œuvre de la loi fera lesdétenteurs officiels de certificats et detitres de propriété fonciers, au lieu etplace d’une partie des migrants ivoirienset de la totalité des non-Ivoiriens. Sur ce

13 La comparaison avec la réforme foncière de 1992 auMexique des terres communautaires des ejidos, d’inspirationprivatiste, mais n’obligeant pas les éjidataires à convertirleurs certificats fonciers en titre de propriété, seraitcertainement instructive, tant en ce qui concerne lesfacteurs de réussite du programme de certification qu’en cequi concerne les limites de l’offre institutionnelle au regarddes effets attendus (très faible demande volontaire deprivatisation, risque important de désactualisationprogressive de la certification et d’informalisation destransactions nouvelles) (Bouquet et Colin, 2001).


point, il est probable que l’effetd’incitation net des transferts depropriété de plantation à desautochtones sera négatif, si des mesuresd’accompagnement ne sont pas prises.

Le risque de renforcement des inégalitésde maîtrise foncière au sein des populationsautochtones ne semble pas devoir susciterdes conséquences notables sur la capacitéde production et sa durabilité (Chauveau, àparaître). Par exemple, l’accès individuel àla propriété des exploitants les plus jeunes,actuellement difficile dans les régionsoccidentales, sera probablement facilitédans ces régions (au prix de tensionsintrafamiliales), si toutefois l’accaparementdes terres par les gros cédeurs de terres audétriment des occupants non autochtonesest évité. Cela constituera un facteurd’incitation qui pourra compenser le moindreaccès des plus jeunes dans le sud-est, oùles maîtrises foncières des aînés serontprobablement renforcées par la mise enœuvre de la loi. Par ailleurs, la mise enœuvre de la loi pourrait permettre lareconnaissance progressive decomportements considérés jusqu’alorsmarginaux selon les régions: la mise enœuvre de la loi pourrait faciliter l’accès desfemmes à la propriété dans les régionsoccidentales (cet accès est plus répandu àl’est), et faciliter l’accès à la propriété parhéritage des enfants des exploitants dans lesud-est akan (accès souvent contesté parles neveux maternels). Toutefois, même sices effets redistributifs jouent, à la marge,dans le sens de l’équité dans l’accès auxplantations, femmes et jeunes exploitantsautochtones ne sont pas assurés pourautant de bénéficier d’un meilleur accèsaux autres facteurs de production pourvaloriser leur maîtrise foncière améliorée.En outre, il ne semble pas que l’âge etl’instruction soient des variables vraimentdiscriminantes dans le choix de pratiquesinnovantes (Hanak Freud et al., 1996et 2000).

Il est clair que les variations dans lestatut foncier des exploitants auront desconséquences induites sur la conduite des

systèmes d’exploitation et de production.Les transferts de droits d’appropriation desplantations se feront globalement au profitdes planteurs autochtones, dont la grandemajorité a moins de facilités pour contrôlerou accéder au capital, à la main-d’œuvre etaux intrants. Symétriquement, cestransferts se feront au détriment desplanteurs ivoiriens migrants et surtout nonivoiriens, dont le contrôle et l’accès à cesfacteurs de production sont actuellementmeilleurs.

•Une part importante des planteurs nonivoiriens, en particulier burkinabè,participent à la production tout enattirant de la main-d’œuvre utilisée tantpar eux que par les exploitantsautochtones et par les migrantsivoiriens.

•Une partie notable d’entre eux sont à lafois producteurs directs et fournisseursde main-d’œuvre. En particulier, c’estparmi les Burkinabè que se recrutent lestenanciers contractuels rémunérés à lapart (abousan, abougnon), forme decontrat agraire reconnu commeparticulièrement performante (HanakFreud et al., 1996, 1997 et 2000). S’ils’avère que leurs droits fonciersantérieurement acquis sont par tropremis en cause lors de la mise en œuvrede la loi, une partie appréciable de cesmigrants pourra se désengager vis-à-visde l’agriculture de plantation ivoirienne,avec comme conséquence un accès plusdifficile à la main-d’œuvre pour lesexploitants ivoiriens. La situation serarendue d’autant plus délicate qu’enl’absence de réserve forestière, larégénération et la replantation desplantations de café et de cacao surjachères nécessitent plus de travail.

•En outre, ce sont les migrants, ivoirienscomme non ivoiriens, qui utilisent lespratiques culturales les plus innovanteset les plus intensives, et utilisent le plusd’intrants (Hanak Freud et al., 1996 et2000). Un désengagement, même partiel,de ces migrants, en particulier nonivoiriens, pourrait donc avoir desconséquences non seulement sur la


productivité par rapport à la surface,mais aussi, à terme, sur l’étatphytosanitaire du verger ivoirien.

•Enfin, une frange des exploitantsmigrants, ivoiriens mais surtoutburkinabè, est également fournisseusede services para-agricoles stratégiques,tant pour leur communauté de migrationque pour les exploitants autochtones etles migrants ivoiriens (crédit, achat deproduit, transport). Sur ce planégalement, leur désengagement partielpeut avoir des conséquences sur lavalorisation de la production desexploitants ivoiriens dont les droitsfonciers seront certifiés puisimmatriculés. Ceux-ci ne pourront pastoujours bénéficier réellement dutransfert éventuel à leur profit de terresauparavant appropriées par desmigrants, s’ils manquent de main-d’œuvre, d’accès au capital ou au crédit,et si en plus de cela le dispositif de miseen marché est soumis à des rigiditéssupplémentaires.

•C’est donc en réalité les systèmes deculture, d’exploitation, de production etde valorisation dans leur ensemble et, endéfinitive, la qualité et le niveau de laproduction nationale exportable de caféet de cacao qui sont susceptibles d’êtrenégativement affectés par cette nouvelledonne dans l’identification et lavalidation des droits fonciers. Ilconviendrait d’ailleurs de prendre encompte également les effets sur laproduction vivrière commercialisée desrégions d’agriculture de plantation.

CONCLUSIONCompte tenu des enjeux sociopolitiques etéconomiques légués par l’histoire foncièreivoirienne et de la dynamique passée desinstitutions agraires dans le pays, il estvraisemblable que la mise en œuvre de la loi,dans les contextes sociopolitiques quiprévalent dans les différentes régionsd’agriculture de plantation, suscitera untransfert notable de droits entre lesprincipales catégories sociales d’exploitants,au détriment en particulier des migrants, et

plus spécialement des migrants nonivoiriens.

Les effets directs prévisibles de cetransfert au détriment des planteursmigrants, en particulier non ivoiriens,peuvent affecter, au moins à court etmoyen termes, la durabilité des culturespérennes. En outre, ces effets peuvent êtrerenforcés par des effets indirects égalementnégatifs sur les autres paramètres dessystèmes d’exploitation, de production etde valorisation. Ces effets pourraient êtreanalogues à ceux qu’a connus le Ghanavoisin, dans un contexte institutionnel etsuite à des mesures législatives certesdifférents, après la mise en œuvre fin 1969du Compliance Order on Aliens (Adomako-Sarfoh, 1974). Il est par conséquentparticulièrement heureux que lesresponsables tablent dans la mise en œuvrede la nouvelle loi sur une approchepragmatique et se déclarent sensibles à laquestion de l’équité, au regard des«occupants de bonne foi» ayant acquis desdroits d’appropriation antérieurementà la loi.

Il est en outre difficile d’apprécier si ceseffets d’incitation négatifs sur le niveau et laqualité de la production nationale de café etde cacao seront compensés par lesavantages que la nouvelle législationpropriétariste mettra théoriquement à ladisposition des nouveaux propriétairesivoiriens reconnus, comme le prévoit lathéorie économique des droits de propriété.Les expériences antérieures en Afrique ouailleurs plaident tout au plus pour uneattitude prudente.

Cela rend nécessaire l’étroite associationde la mise en œuvre de la loi à des mesuresd’accompagnement sur les autres aspectsstratégiques du développement durable despetites et moyennes exploitationspaysannes (crédits, accès aux intrants,écoulement des produits, etc.). Ces mesuresdevraient concerner les nouveaux petits etmoyens propriétaires ivoiriens quereconnaîtra la loi et qui, jusqu’alors,n’étaient guère en mesure de valoriser demanière durable leurs droits coutumiers;mais elles devraient également concerner


les «occupants de bonne foi» non ivoiriens,dont les droits de location devraient êtresécurisés pour éviter toute rupture brutaledans la dynamique de l’agriculture deplantation ivoirienne.

En tout état de cause, la mise enperspective historique et sociologique sur lamise en œuvre de la législation, au regardde ses effets intentionnels et nonintentionnels sur la durabilité des culturespérennes, autorise à prédire deux enjeuxmajeurs auxquels sont confrontées lesinterventions gouvernementales dans ledomaine foncier en Afrique (voirnotamment Mair, 1969): celui de lacroyance toujours vivace des populationsselon laquelle l’objectif du gouvernement, àtravers la mise en œuvre de la législation,est de s’emparer des terres (ce qui seraitconforté par la mise en œuvre maximalistedes dispositions de la loi) et la croyance despopulations, et peut-être aussi dugouvernement, que le retour auxautochtones des terres aliénées auprès desétrangers résoudra tous les problèmestechniques.

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/7614-P-23/F. B

anoun


Répartition égalitaire des terres et migrationde la main-d'œuvre dans les zones rurales deChine

Le présent article examine les liens existants entre le système actuel de propriété foncièreen Chine et la migration de la main-d'œuvre. Trois hypothèses pouvant être testées de façonempirique sont présentées pour montrer à la fois l'effet de richesse et l'effet de substitutionde la propriété foncière et examiner ces implications au niveau de la migration de la main-d'œuvre, compte tenu des différents risques liés à une telle migration. On a ensuite recoursà une estimation économétrique pour tester ces hypothèses. La principale conclusion estque la répartition plus égalitaire des terres dans le cadre du système actuel de propriétéfoncière appliqué en Chine encourage la migration de la main-d'œuvre. Cette conclusionrésiste à plusieurs tests de sensibilité.

Distribución igualitaria de la tierra y emigraciónde la mano de obra en la China rural

El presente artículo explora la relación entre el sistema actual de tenencia de tierras deChina y la emigración de la mano de obra. En él se proponen tres hipótesis empíricamentecomprobables para mostrar tanto el efecto riqueza como el de sustitución de la tenencia detierras y para estudiar sus repercusiones en la emigración de la mano de obra, teniendo encuenta los diversos riesgos inherentes a esta última. A continuación se utiliza la estimacióneconométrica para comprobar dichas hipótesis. El hallazgo más importante es que ladistribución más igualitaria de la tierra, derivada del sistema de tenencia actual de China,fomenta la emigración de la mano de obra. Se demuestra que esta conclusión resiste avarias pruebas de sensibilidad.


Egalitarian land distribution andlabour migration in rural China

Jing Li and Yang Yao1

China Center for Economic Research, Beijing University, China

This article explores the relationship between China’s current land tenure system and labourmigration. Three empirically testable hypotheses are put forward to show both the wealtheffect and the substitution effect of landholding and to investigate their implications for labourmigration, taking into account the various risks inherent in migration. Econometric estimationis then used to test these hypotheses. The most important finding is that the more egalitarianland distribution resulting from the current land tenure system in China encourages labourmigration. This finding is shown to withstand several sensitivity tests.

1 Master student and Associate Professor, China Center forEconomic Research, Beijing University, Beijing 100871,China. E-mail: [email protected]. We wish to thankparticipants of the workshop on “Opportunities andConstraints in China’s Rural Transition: a Critical Appraisalof Two Decades of Reform and Development”, held at HongKong University of Science and Technology from 9 to 10June 2001, for their helpful comments.2 For a description of China’s land tenure, see, for example,Liu, Carter and Yao (1998) and Fu (1998).

3 The annual net income per mu of land does not usuallyexceed 300 yuan in most parts of China. This will lead to aland sale price of between 3 750 and 6 000 yuan if thediscount rate is between 5 and 8 percent. This sum wouldpurchase only 1 square metre of an apartment in Beijing,where the average apartment price is about 5 000 yuanper square metre. Prices would be lower in other cities, butnot much.

EGALITARIAN LAND DISTRIBUTION AND LABOURMIGRATION IN RURAL CHINALabour migration is an importantcomponent of the transformation of Chineseagriculture. However, it is not clear whetherthe current land tenure in rural China –characterized by egalitarian landdistribution – deters labour migration.2

There are several reasons why this might beso. First, possessing more land is asubstitute for migration in an economycharacterized by land market imperfections,so that egalitarian land distribution reducesthe willingness to migrate of individualswho would otherwise have less land andtherefore prefer to migrate. Second, the lackof a land sales market deprives farmers ofthe opportunity to sell off their land in orderto finance their settlement in the city (Yang,1997). Third, there is a risk that a personwho is absent owing to migration might end

up by losing land in the next landreallocation (Giles, 2000). While the secondreason has some theoretical merit,empirically it is less conclusive. With thedeterioration of the terms of trade foragricultural goods, agricultural land pricesin rural China would be quite low even ifland sales were allowed. The proceeds fromselling about one mu, or one-fifteenth of ahectare of land (the average per capitalandholding in China), would be insufficientfor a peasant wishing to settle permanentlyin a city.3 The first and third reasons maystand and will be explored in this article.

In the literature, some authorscharacterize China’s current land tenure asa response to market imperfections. Dong(1996) argues that the current two-tier landownership characterized by collective legalownership and individual use rights is arational choice amid the imperfectionsfrequently observed in Chinese agricultural


4 Song (2001) found in a survey undertaken in Handan citythat about 20 percent of the migrants did not have job-specific information when they left their villages. Liu, Wangand Yao (forthcoming) found, in a study of four migrantrecipient villages, that about 30 percent of migrants foundtheir jobs by random search.5 Song (2001) found that the costs involved in the job searchperiod ranged from 28 to 75 percent of a migrant’s monthlywage, depending on where the migrant eventually found hisjob. A large portion of this cost was the deposit paid to theemployer. A World Bank poverty alleviation projectimplemented in southwestern China provides a loan of up to3 000 yuan to migrants for their training, transportation andinitial living costs after they reach the city (World Bank,1997). This represents a substantial loan given that theannual cash income for a typical farmer in the project regionis less than 500 yuan.

6 More precisely, they should be called the gross incomeeffect and gross substitution effect, as we will see later inthe text.

markets. Kung (1994) argues that currentChinese land tenure is a device for thepeasants to pool their income risk in orderto meet the subsistence constraint. Burgess(1998) uses empirical data to show thategalitarian land distribution has contributedsignificantly to Chinese farmers’ highernutritional intake compared with that oftheir counterparts in India.

This article follows the above studies inlinking land’s insurance functions withlabour migration. Migration is characterizedby a fair number of risks. In particular,three major risks are involved. First, a largenumber of migrants do not know beforethey move whether they will be able to finda job.4 Therefore, there is a risk of notfinding a job after a migrant reaches thecity, or of losing the job after finding one. In1998, when the impact of the Asianfinancial crisis began to hit China, thenumber of migrants was reduced by 187.3million, 4.1 percent of the number ofmigrants in 1997 (MOLSS, 1999). Third,there is a high incidence of wage arrearsand non-payment for migrants (Liu, Wangand Yao, forthcoming), which means that amigrant might end up with no income tobring back home at the end of the year.Added to these risks are the substantialfixed costs involved in migration, such asthe costs of transportation, job search andobtaining proper education and training.5

Land plays two roles in relation tomigration. First, it represents a source ofwealth that can provide insurance againstthe risks of migration. Second, it is also a

productive input that complements aperson’s labour input to generate income.The first role can be characterized as theincome effect, and the second role can becharacterized as the substitution effect.6

Although selling off land will not help amigrant to settle permanently in the city,the accumulation of several years’ incomegenerated from the land will be sufficient tofinance the fixed costs for his temporary(although long-term) migration. Becausethe wages earned by migrants are muchhigher than agricultural earnings (in thecase of poor areas, several times higher),the investment is worthwhile.

The role of land in generating income isstill significant in China. In 1999,agricultural income still accounted for 39.9percent of farm household net income atthe national level, and for westernprovinces the figure reached 67.8 percent(SSB, 2000). In addition, the rural creditmarket is very thin, particularly in poorregions where even informal borrowingamong relatives and friends is limitedbecause everyone is financially constrained.As a result, land becomes the mostimportant source of income for financingmigration. On the other hand, the role ofland as a productive input complementaryto labour also holds back migration,because more land means a highermarginal return to labour. However, thissubstitution effect exists only when theland rental market is not perfect because,otherwise, a person could rent out his landand obtain its full market value. In reality,the land rental market is alwayscharacterized by some form of imperfection,a result frequently found in empiricalstudies (e.g. Carter and Yao, 2000) andleading to the study of the separabilityproblem in agricultural household models.

The relationship between landholding andmigration is therefore shaped by theinteraction between the land’s income andsubstitution effects. As the income effecttends to be more significant for households


T0;

–

with small landholdings and thesubstitution effect tends to be moresignificant for households with largelandholdings, it is probable that it is peoplewith medium-sized landholdings who aremore likely to migrate. To the extent that ittends to draw the size of everyone’slandholding closer to the village mean,egalitarian land distribution encouragesmigration rather than hinders it.

In the following section, three empiricallytestable hypotheses are proposed regardingthe relationship between landholding andthe propensity to migrate. The subsequentsection (Empirical results) implements aneconometric test of the three hypothesesusing data from a recent household surveyconducted on 814 farms in six provinces.The most important finding is that people ina village with more equal land distributionare more likely to engage in migration. Thefinal section then discusses the policyrelevance of this finding.

TESTABLE HYPOTHESESConsider a two-period model in which aperson endowed with W amount of initialmonetary wealth and T

0amount of land can

be either a full-time farmer or a full-timemigrant. In the first period, he choosesbetween these two options. However, inorder to become a migrant, he has toprepare a monetary payment, M, to pay forthe fixed costs discussed above. At the endof the first period, there is the probability θthat the land will be reallocated (theprobability of no reallocation is 1 – θ), adecision made by the village. At thebeginning of the second period, thereallocation decision is revealed. Ifreallocation happens, the person gets thevillage average per capita land, ifreallocation does not happen, he keeps T

0.

In the second period, the person becomesa full-time farmer if he did not make themigration investment. There is a local landrental market, but it is not perfect in thesense that there is an extra cost on top ofthe rent for each unit of land rental. If heinvested in migration in the first period, theperson becomes a full-time migrant in the

second period. However, there is a risk thathis land would be taken back if a landreallocation happens in the second period.As Giles (2000) shows empirically, this riskdampens farmers’ incentive to engage inmigration. The wage for the migration job issubject to risks.

The person determines whether to makethe fixed investment M and become amigrant by comparing his levels of expectedutility of investing and not investing. LetEUM denote his expected utility when hedoes make the investment, and EU

A denote

his expected utility when he does not. Thenwe can define his option value of migrationby V = EU

M – EU

A. The person makes the

investment and becomes a full-time migrantif V is greater than zero; he does not makethe investment and instead becomes a full-time farmer if V is non-positive.

The effect of landholdingThe first issue that we are interested in ishow the optional value changes with achange in the landholding T

0. There are two

effects to be considered. First, land is akind of wealth so it serves to mitigate therisk faced by the household (see, forexample, Binswanger, 1981; Chavas andHolt, 1996). We call this effect the grossincome effect. Because of this effect, aperson with more land is more likely tomigrate. Second, because the land rentalmarket is imperfect, more land holds backa person from migrating. We call this effectthe gross substitution effect. This effectarises because a person cannot rent out asmuch land as he would wish and has tospend more time in farming. As a result,the relationship between landholding andthe willingness to migrate exhibits aninverse-U relationship. This is summarizedin the following hypothesis (H1):

H1: The relationship between per capitalandholding and migration exhibits aninverse-U curve.

Egalitarian land distribution and migrationH1 means that people with medium-levellandholdings are more likely to engage in


7 The average landholding in our sample is 1.13 mu, fromwhich the gross cash value of a year’s rice harvest would bebetween 400 and 600 yuan, depending in which region theland is located. This income is enough for one person’s trainticket (100–150 yuan for a single trip from an inlandprovince to the coast) and about one month’s meal costs.Migrants usually live in employer-provided dormitories ifthey find a job immediately after they reach the city, or livewith acquaintances if they do not find a job upon theirarrival, so their living costs are minimal. 8 We owe a referee for this argument.

migration. What constitutes “medium-level”is not revealed in the hypothesis, however.Nevertheless, to the extent that the mediumlandholding tends to be the local averagelandholding, a corollary to H1 is thefollowing:

H2: If the inverse-U relationship is found,people in a village with more egalitarianland distribution will be more likely tomigrate.

This result, if proven, would constitute apiece of strong evidence supporting the roleof China’s current egalitarian landdistribution in providing an insurancedevice for labour migration. While financingpermanent migration through land sales isnot a practical choice for most ruralresidents in China, financing long-termmigration through income accumulationbased on land is possible, because oneyear’s harvest provides enough income tosupport the travel and initialaccommodation costs for a person’smigration from inland provinces to thecoastal regions.7 Therefore, the insurancefunction of land is real and important,especially for poorer farmers with low levelsof savings.

However, H1 may be caused by a reverse-causality: more egalitarian land distributionis the result of a village’s response to moreout-migration. To qualify this reverse-causality story, though, we need to requirethat the village not only reallocate land butalso take land from land-rich householdsand give it to land-poor households.However, the only reason that a villageshould conduct a land reallocation becauseof out-migration is that those migratinghouseholds have relatively too much land

(as indicated in the introduction, this is anargument against the current land tenurearrangement), yet there is no theoretical(as our result just showed) or empiricalevidence to suggest that migratinghouseholds should have more land. As aresult, the reverse-causality story is notlikely to hold.

Another potential problem is that bothland distribution and migration aredetermined by other village factors. Forexample, poorer villages could be moreinclined to have egalitarian landdistribution because, for them, collectivesurvival is a keener problem, yet peoplefrom such villages are more likely tomigrate out because of low income.8 Thiscritique suggests that land distribution isendogenous. For this reason, we will run atest of endogeneity of land distributionagainst labour migration in the empiricalsection of this article. In fact, this test, if itrejects endogeneity, is also sufficient toreject the reverse-causality story becausethis story inevitably implies that landdistribution is endogenous.

The effect of land reallocationAnother topic we are interested in is howthe probability of a land reallocation affectsa person’s decision regarding migration.This is examined by studying how theoption value of migration, V, changes withthe probability of reallocation, θ. In thisregard, two effects can be found. The first isthe conventional negative effect shown byGiles (2000), i.e. facing the probability thathe would lose his land if he were to migrate,a person will be less likely to engage inmigration. Regarding the second, to theextent that land reallocation drawshouseholds closer to the mean landholdingin the village and that H1 guarantees that aperson with an average landholding is atthe height of the inverse-U curve, we knowthat for both a person with a smaller-than-average landholding and a person with alarger-than-average landholding, a larger θimplies a larger propensity to migrate. This


9 One method found in rural China is using the set-asideland – land that is reserved for land adjustments and is notdistributed to individual households. With a certain portionof the set-aside land, the village can get by for a long periodwithout a land reallocation.10 The survey was conducted by the Rural DevelopmentResearch Centre, Ministry of Agriculture. The six provincescovered were Zhejiang, Anhui, Hunan, Hebei, Shannxi andSichuan.

result is intuitive: for a person with asmaller-than-average landholding, theincome effect functions; for a person with alarger-than-average landholding, thesubstitution effect functions. Therefore, theabove analysis suggests that the prosperityresulting from land reallocation may havetwo countervailing effects on migration. Asa result, we have the following hypothesis:

H3:. The effect of land reallocation on labourmigration is undetermined.

This hypothesis can be contrasted withH2. The latter specifies labour migration asa function of land distribution and is adirect corollary to H1. H3 shows that theprosperity of a land reallocation is quitedifferent from land distribution that can bealtered by a reallocation. It is important tonote that egalitarian land distribution doesnot need to come from periodical landreallocations; there are other ways toachieve equal landholding.9

EMPIRICAL RESULTSIn this section, the three hypothesesproposed in the last section are testedempirically. The data is drawn from avillage and household survey on 824households of six provinces in 1999.10 Thehouseholds were located in 36 villages,most of which were in purely rural areas.The survey was designed to study theimpacts of China’s current land tenure onland productivity and labour mobility andthus provides useful information rangingfrom village land tenure arrangements tohousehold labour allocation. Most data arefor the year of 1998, but retrospectiveinformation was also collected on landtenure arrangements. In the sections belowwe first describe the variables used in the

test, and then present the test strategy andempirical results.

VariablesConsistent with the theoretical model, weuse the probit model to estimate individualmigration behaviour in 1998. Thedependant variable is a 0–1 dummyindicating whether a person is engaged inlong-term migration in 1998. By long-termmigration, we mean employment outsidethe individual’s own county for more thanthree months. Among the 2 050 people inthe employment age interval (16–60 yearsold), 296 or 14 percent were engaged inlong-term migration in 1998.

For the explanatory variables, we firstdiscuss those that are critical for testing thethree hypotheses. The first is landendowment. This is measured by the percapita landholding (expressed in mu) of thefamily that a person belonged to in 1998. Itonly includes land allocated by the village.H1 indicates that the relationship betweenper capita land and migration exhibits aninverse-U curve, so in the regressions percapita landholding squared is added toaccommodate this relationship.

For H2, we need a variable with which tomeasure the dispersion of village landdistribution. For this we use the coefficientof variation (CV) of household landholdingin a village in 1998.

Finally, in order to test H3, we need avariable to represent the probability of a landreallocation in a village. We have chosen twovariables to represent that probability: thenumber of reallocations that have takenplace in a village since the HouseholdResponsibility System11 was established anda household’s expectation of land reallocationin the contract period. Since there is a riskthat a larger number of reallocations in thepast would imply a smaller probability of animmediate reallocation, the first variablealone is not enough to capture theprobability of reallocation. The secondvariable is assigned a value of 1 if the

11 The land tenure system adopted in China since the reformtook place in the early 1980s.


12 The individual’s earning potential from migration is alsoan important factor determining that person’s willingness tomigrate. However, earnings are likely to be determinedsimultaneously with the person’s migration decision. Wetherefore need to find an instrument for earnings. Theinstrumental variables are likely to be the variables alreadyappearing in the migration equation as well as thecharacteristics of the destination cities, which we do nothave in the data set. Therefore, our approach of notincluding the earnings explicitly can be seen as a reduced-form approach. Since migration earnings are not likely to becorrelated with a person’s land endowment, this approachdoes not bias the estimates related to land.

household thought there would be areallocation in the future, and a value of 0if otherwise. We assign the same value topeople from the same household. Thisvariable complements the first variable byaccounting for a person’s expectation offuture reallocations.

In addition to the key variables discussedabove, we include four groups of controlvariables. The first group consists ofpersonal characteristics. They are age, sex(male = 1, female = 0), marital status(married = 1, single = 0), and number ofyears of schooling.12

The second group includes five householdvariables: wealth per capita (in thousandyuan), population, children/labour ratio,the ratio of the amount of dry land andthe perception of the difficulty of leasingout land.

Wealth comprises the sum of themonetary value of houses, equipment,durables and bank savings at the beginningof 1998. Although greater wealth might be aresult of more migration, which serves toaccumulate wealth over time, the causalitycannot run from migration to wealthbecause the wealth figure was for thebeginning of 1998, but the migrationdecision was for 1998. By experience andintuition, we expect that a person from ahousehold with a larger population will bemore likely to migrate, whereas a personfrom a household with more dependantchildren will be less likely to migrate.Similarly, we would expect a person from ahousehold with more dry land to be morelikely to migrate because his land is likelyto be inferior in quality. The perception ofthe difficulty of leasing out land is included

as a variable because when a personmigrates, he may need to rent out his land,and if land rental is difficult, then hiswillingness to migrate will be dampened.The variable representing this perception isconstructed from the answers to twoquestions: Does a household need to obtainapproval from the village if it wants to rentout land a) within the village and b) tohouseholds in other villages? A value of 1 isassigned to the variable if the answer toeither of these two questions is yes;otherwise it is assigned a value of 0.

The third group contains seven villagevariables. Two indicate the village’stransportation conditions: distance fromthe county site (kilometres) and thedifficulty involved in reaching a bus route(rated by the values 1–5, with 1 = veryconvenient, 2 = convenient, 3 = average,4 = less convenient, 5 = very inconvenient).Two more indicate the village’s geographicconditions. These are two dummy variablesindicating whether the village is in a plainor a hilly area. The reference group isvillages in a mountainous area. In addition,per capita income of the village (inthousand yuan), local wage rate (in yuan)and the tax burden per unit of land(expressed as yuan/mu) are added in orderto control for general local economicconditions. Higher local income and wagerates imply a stronger local economy, and,particularly, better local non-farmingopportunities, so they may act against out-migration. On the other hand, higher taxmay push migration because it implies localreturn from agriculture. Here, “tax”includes the agricultural tax and the socalled santi wutong (local surcharges),whose major purposes are to support localgovernments (at the township and villagelevels), education, basic health care andvillage accumulation. Although the chargebase of the surcharges is not necessarilyland, most villages distribute the burdenaccording to size of landholding.

Finally, five provincial dummies are addedto the regressions (Zhejiang is the referenceprovince). Table 1 presents the means andstandard errors of the variables.


TABLE 1

Descriptive statistics of variables (2 050 people)

Variable Mean Standard deviation

Main variables Household per capita land endowment (mu) 1.13 1.09 CV of land distribution in village1 0.54 0.51 Number of reallocations in village 1.12 1.90 Household expectation of land reallocation 0.68 0.47

Personal variables Age 37.66 11.81 Sex 0.51 0.5 Marital status 0.81 0.39 Number of years’ schooling 6.05 3.11

Household variables Per capita wealth (thousand yuan) 8.64 11.16 Population 4.57 1.44 Children/labour ratio 0.35 0.37 Dry land ratio 0.45 0.43 Perception of difficulty of leasing out land 0.48 0.50

Village variables Distance to county site (km) 30.63 21.17 Difficulty of reaching a bus route 1.79 1.04 Located in plain 0.58 0.49 Located in hilly area 0.39 0.49 Per capita income (thousand yuan) 2.23 1.65 Local wage rate (yuan) 16.22 11.35 Tax (yuan/mu) 107.77 65.99

1 CV = coefficient of variation.

status is not a significant factor indetermining his or her probability ofmigration. Lastly, education helps a personto migrate. Calculation shows that anadditional year of schooling increases anindividual’s probability of migration by 1.1percent. All these results are consistentwith the findings of other studies (e.g.,Zhao, 1997, 1999).

In the group of household characteristics,the effect of per capita wealth issignificantly positive although its economicsignificance is low: 1 000 yuan of wealthincreases a person’s probability ofmigration by only 0.4 percent. To the extentthat decreasing absolute risk aversion isfrequently found in empirical studies,however, this result reinforces the notionthat migration is a risky endeavour, apremise invoked in the theoretical model.As one can envision, the result stronglyshows that a person in a family with alarger population is more likely to migrate,but a person in a family with a largerchildren/labour ratio is less likely tomigrate. At the margin, one additionalhousehold member increases a person’spropensity to migrate by 2.5 percent, andone more child relative to labour reduceshis propensity by 15.1 percent. The resultalso shows that land quality is not asignificant factor in predicting a person’spropensity to migrate, but the perception ofthe difficulty of leasing out land doesreduce a person’s willingness to migrate. Ifvillage approval is required for a land lease,a person’s probability of migration isreduced by 6.6 percent.

In the group of village characteristics, thetwo variables measuring a village’stransportation condition are not significant,neither are the two geographic variables. Thelocal wage rate and tax burden are also notsignificant. The only significant variable isvillage per capita income, which reduces aperson’ probability of migration by 6 percentper thousand yuan at the margin. Theinsignificant influence of transportation andgeographic conditions may simply showthat transportation is not a big problem inrural China because most villages have good

ResultsWe ran six probit regressions to test thethree hypotheses based on individualmigration decisions, the results of whichare presented in Table 2. In R1, we ran anexplorative regression with only landendowment together with the controlvariables. It is shown that land endowmenthas a negative but highly insignificant effecton the decision to migrate. This resultshows that neither the income effect northe substitution effect dominates over thewhole sample.

Before testing the three hypotheses, wefirst discuss the estimates of the controlvariables. They are basically the sameacross the regressions so we will base ourdiscussion on the results of R1. Theestimates generally make sense. In thegroup of personal characteristics, agesignificantly reduces a person’s propensityto migrate. At the margin, being one yearolder implies a 0.3 percent reduction in theindividual’s probability of migration. It isalso shown that a man is significantly morelikely to migrate than a woman. Themarginal effect of being a man regardingthe probability of migration is 13.3 percent. In contrast, an individual’s marital


TABLE 2

Regression results (2 050 cases)

Variables R1 R2 R3 R4 R5 R6

Intercept 0.069 -0.081 0.151 0.447 0.161 0.492(0.551) (0.555) (0.554) (0.569) (0.560) (0.573)

Main variables Personal land endowment -0.058 0.417**

(0.051) (0.199) Personal land endowment squared -0.156**

(0.069) Personal–village land endowment difference -0.150**

squared (0.075) CV of land distribution in village -0.348*** -0.328**

(0.125) (0.130) Number of reallocations in village 0.057 0.021

(0.045) (0.046) Household expectation of land reallocation -0.114 -0.112

(0.091) (0.091)

Personal variables Age -0.050*** -0.050*** -0.050*** -0.050*** -0.050* -0.050***

(0.005) (0.005) (0.005) (0.005) (0.005) ( 0.005) Sex 0.345*** 0.344*** 0.342*** 0.340** 0.345*** 0.340

(0.082) (0.082) (0.082) (0.082) (0.082) (0.082) Marital status -0.072 -0.063 -0.057 -0.062 -0.072 -0.059

(0.125) (0.126) (0.126) (0.126) (0.126) (0.126) Number of years’ schooling 0.027* 0.027* 0.029* 0.027* 0.026

(0.016) (0.016) (0.016) (0.016) (0.016)

Household variables Per capita wealth (thousand yuan) 0.008** 0.008** 0.008** 0.008** 0.0084** 0.008**

(0.004) (0.004) (0.004) (0.004) (0.004) (0.004 ) Population 0.077*** 0.076** 0.075*** 0.071** 0.073*** 0.067*

(0.028) (0.028) (0.138) (0.028) (0.028) (0.028) Children/labour ratio -0.401*** -0.405*** -0.409*** -0.400*** -0.372*** -0.382***

(0.138) (0.138) (0.138) (0.138) (0.138) (0.138) Dry land ratio -0.028 -0.077 -0.079 -0.206 -0.08 -0.194

(0.173) (0.179) (0.170) (0.178) (0.173) (0.179) Perception of difficulty of leasing out land -0.172* -0.180* -0.184* -0.173* -0.167 -0.167

(0.098) (0.098) (0.098) (0.098) (0.098) (0.098)

Village variables Distance to county site (km) 0.005** 0.005* 0.005** 0.004* 0.005** 0.005

(0.002) (0.002) (0.002) (0.002) (0.002) (0.002) Difficulty of reaching a bus route 0.056 0.053 0.053 0.050 0.061 0.056

(0.055) (0.055) (0.055) (0.055) (0.055) (0.055) Located in plain 0.559 0.593 0.532 0.531 0.528 0.549

(0.365) (0.366 ) (0.368) (0.365) (0.375) (0.374) Located in hilly area 0.224 0.232 0.182 0.182 0.154 0.160

(0.384) (0.386) (0.387) (0.383) (0.393) (0.391) Per capita income (thousand yuan) -0.167*** -0.174** -0.172*** -0.151*** -0.184*** -0.162**

(0.049) (0.050) (0.049) (0.050) (0.051) (0.052) Local wage (yuan) 0.006 0.007* 0.006 0.007 0.007 0.007

(0.004) (0.004) (0.004) (0.004) (0.004) (0.004) Tax (yuan/mu) -0.000 -0.000 0.000 -0.0001 -0.0002 -0.0002

(0.001) (0.001) (0.001) (0.0008) (0.001) (0.001)

Provincial dummies Heibei -0.209 -0.257 -0.221 -0.345 -0.445 -0.419

(0.227) (0.231) (0.228) (0.232) (0.290) (0.290) Shannxi -0.961*** -1.094*** -1.010*** -1.099*** -1.093*** -1.127***

(0.267) ( 0.273 ) (0.267) (0.271) (0.299) (0.298) Anhui -0.596*** -0.683** -0.641*** -0.731*** -0.599*** -0.706***

(0.208) (0.212) (0.207) (0.209) (0.207) (0.210) Hunan -0.080 -0.216 -0.151 -0.295 -0.093 -0.275

(0.182) (0.190) (0.182) (0.192) (0.181) (0.193) Sichuan -0.416** -0.531*** -0.461*** -0.592*** -0.383** -0.549***

(0.182) (0.187) (0.182) (0.189) (0.183) (0.192)

Note: Standard errors are in parentheses; *, **, and *** indicate significance at the 10 percent, 5 percent and 1 percent significance levels.

access to roads. The insignificance of the taxburden contradicts the casual impressionthat people are driven out of the countrysideby a high tax burden. On the other hand,the insignificance of the local wage rate maybe because it is its correlation with villageincome that shows a strong effect.

Finally, compared with Zhejiang, thereference province in the regressions, all fiveother provinces except Hunan have fewerpeople engaged in migration (Hunan is notsignificantly different from Zhejiang). It isinteresting to note that this result is obtaineddespite the fact that Zhejiang is the richest


13 We thank an anonymous referee for pointing out thispossibility.14 Since H2 is implied by H1, we do not put these twohypotheses in one regression.

province among the six – largely becauseZhejiang has a tradition of migration and hasdeveloped extensive migration networks. The“Zhejiang Village” in Beijing is a goodexample (Ma and Xiang, 1998).

With the discussion of the controlvariables settled, we turn to the tests of thethree hypotheses. In R2 we test H1, whichpredicts that the relationship betweenlandholding and labour migration exhibitsan inverse-U curve. This hypothesis isconfirmed because the coefficients for landendowment and land endowment squaredhave the expected signs and are bothsignificant at the 5 percent significancelevel. Calculation shows that the maximumof the inverse-U curve is 1.34 mu, veryclose to the mean per capita land in oursample, which is 1.13 mu.

However, this inverse-U relationship maybe caused by other, uncontrolled, villagecharacteristics. For example, villages withsmall land endowments may also be thosewith abundant off-farm opportunities sopeople there tend not to migrate; on theother hand, people in villages with relativelyabundant land endowments would alsotend not to migrate. In this case, theinverse-U relationship is caused byuncontrolled village variations, not by landendowment per se.13 To further confirm therelationship, we need to show that it holdswithin a village. To do that, we replacepersonal land endowment and its squarewith the square of the difference betweenpersonal land endowment and per capitavillage land endowment and run regressionR3. If the inverse-U relationship holdswithin a village, we expect that this newvariable will take a negative sign in theregression. This is indeed what the resultsof R3 show: the coefficient of this newvariable is significantly negative at the 5percent significance level. Therefore, theinverse-U relationship holds both acrossvillages and within a village.

After H1 has been tested, we test H2,which predicts that people in a village withmore equal land distribution are more likelyto migrate.14 This test is carried out by R4.The control variables are the same asbefore; the only difference is that the twoland endowment variables are substitutedby the CV of village land distribution. Asthe regression result shows, H2 is stronglyverified because the estimate for the CVpasses the significance test at the 1 percentsignificance level.

To answer the question of reversecausality and endogeneity of the village CV,we conduct an endogeneity test suggestedby Hausman (see Greene, 1997: 442–444).To conduct this test, we first regress thevillage CV on all the other variablesappearing in R4 as well as village per capitaland endowment and village leaders’opinion on whether land distributionshould be adjusted to household populationchange (this creates a dummy variable witha value of 1 representing a positive answer tothe question and a value of 0 representing anegative answer). These two variables serveas the instrumental variables for the villageCV. We will not report the results of theregression here, but simply wish toemphasize that the two instrumentalvariables are both significant. Then, assuggested by the Hausman method, we takethe regression residual and rerun R3 with allthe old variables (including the CV) and theresidual together. If the CV is exogenous,then the coefficient of the residual should beinsignificant. This is exactly the result weobtain. We can therefore conclude that thereverse-causality and endogeneity story doesnot hold.

To test H3, we substitute the number ofland reallocations in a village andhousehold’s expectation of a reallocation forthe village CV and run regression R5. Theresult shows that the estimates for the twonew variables are both highly insignificant,which means that neither of the twocountervailing forces – one encouraging andone discouraging – contained in H3dominates a person’s decision whether ornot to migrate.


15 For a proposal of such a land tenure system, see Yao (2000).

To further confirm our results, we combineR4 and R5 by putting the village landdistribution CV, the number of reallocationsand the expectation of reallocation into oneregression, R6. However, the results of R6virtually repeat those of R4 and R5: thevillage CV is still significantly negative (albeitnow at the 5 percent significance level) andthe number of reallocations and expectationof reallocation are still insignificant.

To summarize the results, we have foundstrong evidence supporting H1 and H2 andhave shown that neither of the twocountervailing forces behind H3 dominatesthe other. The most important result is thatmore equal land distribution increases thechance of migration for people in a village. Inaddition, greater family wealth also helps aperson to engage in migration. Finally, ourresults on personal characteristics areconsistent with the findings of other studies.

CONCLUSIONSThe empirical results in this article havestrong policy implications. Legal experts inChina are trying to propose a specific lawand a chapter in the Property Law to governrural land tenure. The major aim put forwardby the experts is to individualize landownership (Liang, 1998). To the extent thatthe current land tenure dampens farmers’incentive to invest in land (e.g. Li, Rozelleand Brandt, 1998; Yao, 1998), this aim isjustified. However, if we extend ourdiscussion beyond agriculture and takeinto account the transformation of peasantsinto industrial workers, the justification isblurred. Indeed, the only way to solve theChinese rural problem is to transform mostof the 800 million rural residents into urbanresidents. With this consideration in mind,our finding that more egalitarian landdistribution promotes labour migration isremarkable and merits serious consideration.As mandatory social security is still notavailable in rural areas, perhaps a betterchoice would be to concentrate on a landtenure system that accommodates both theefficiency and insurance considerations.15

This article also adds to the literature onequality and economic development. Giventhat labour migration moves workers fromagriculture to industry, which has muchhigher productivity, so it contributes toeconomic growth. From this perspective,egalitarian land distribution has a positiveeffect on economic development. If the lossresulting from reduced agriculturalinvestment is smaller than the benefitbrought by labour migration, there is a netgain in more equal land distribution. Anintegrated analysis of the economy-wideeffects of land distribution thus is warranted.

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782.


Patrimonial changes or “imperfect”individualization of land rights in the Timbi-Madina plain in Fouta Djallon, Guinea

This article looks at land and natural resource management in Guinea from ananthropological perspective. The “land paradigm” is recognized as a valid approach forunderstanding the complexity and development of human societies. Land features as a “totalsocial fact” − according to Marcel Mauss − to the extent that it functions as the support andvehicle for all human activity. This approach is used to reconstitute the change in traditionalrelations between people and the land in the Timbi-Madina plain, a “patrimonial” process thatis in clear evidence in this part of Guinea.

The article draws upon the problems and risks faced by the Timbi-Madina plain, theunderlying theories and assumptions, the approach adopted, the findings noted and theprospects for local land security.

Cambios patrimoniales o individualización«imperfecta» de los derechos sobre la tierra enla llanura de Timbi-Madina, en Fouta Djalon(Guinea)

El presente artículo trata de la tierra y de la gestión de los recursos naturales en Guineadesde un punto de vista antropológico. Ciertamente, el «paradigma de la tierra» constituyeun enfoque pertinente para explicar al mismo tiempo la complejidad y el desarrollo de lassociedades humanas. En esas condiciones, la tierra aparece como un «hecho social total»,tal y como lo entendía Marcel Mauss, en la medida en que constituye el apoyo y elinstrumento de realización de todas las actividades de las sociedades humanas. Con unenfoque de este tipo se ha pretendido recomponer el cambio experimentado por lasrelaciones tradicionales del hombre y la tierra en la llanura de Timbi-Madina. Dicho proceso,calificado como «patrimonial», es especialmente evidente en esta región de Guinea.

Este artículo se propone presentar los aspectos básicos de la demostración a través,sobre todo, de la problemática y los riesgos que afronta la llanura de Timbi-Madina, asícomo de las tesis e hipótesis sobre esta problemática, el enfoque, los resultados de lasobservaciones y la perspectiva de aseguración local de la tierra.


INTRODUCTIONCette étude a pour but de montrer l’intérêtd’une démarche anthropologique portantsur le foncier et la gestion des ressourcesnaturelles en Guinée. Le «paradigme dufoncier» rend compte à la fois de la complexitéet du devenir des sociétés africaines. Lefoncier apparaît dès lors comme un «faitsocial total» dans le sens de Marcel Mauss,dans la mesure où la terre constitue lesupport et le moyen de réalisation del’ensemble des activités humaines.

Par une telle approche, la mutation desrapports traditionnels de l’homme à la terredans la plaine de Timbi-Madina a été

restituée. Ce processus, qualifié de«patrimonial», est observable non seulementdans cette région de la Guinée mais aussiailleurs en Afrique de l’Ouest.

La plaine de Timbi est située dans laMoyenne Guinée ou Fouta Djallon. Lesenjeux de cette plaine sont capitaux tantpour la question de l’aménagement duterritoire que pour l’accès des acteurslocaux à ses sols et ressources. Cetteplaine, convoitée aujourd’hui par plusieursacteurs locaux, couvre une superficie totalede plus de 48 000 ha. Elle dépendadministrativement de la sous-préfecturede Timbi-Madina (préfecture de Pita), et

Mutations patrimonialesou individualisation «imparfaite»des droits fonciers dans la plainede Timbi-Madina, au Fouta Djallonen République de Guinée

M. Diop

Docteur en socioanthropologie, rattaché au laboratoire d’anthropologie juridique de Paris 1,

chargé du Programme CORUS (IRD/Ministère de la coopération), Paris.

Cet article porte sur le foncier et la gestion des ressources naturelles en Guinée, sous unangle anthropologique. En effet, le «paradigme du foncier» est une démarche pertinentepour rendre compte à la fois de la complexité et du devenir des sociétés humaines. Lefoncier apparaît dès lors comme un «fait social total» dans le sens de Marcel Mauss, dans lamesure où la terre constitue le support et le moyen de réalisation de l’ensemble desactivités des sociétés humaines. C’est dans une telle approche que l’on a voulu restituer lamutation des rapports traditionnels de l’homme à la terre dans la plaine de Timbi-Madina. Ceprocessus, qualifié de «patrimonial», est particulièrement observable dans cette région de laGuinée.

Le présent article se propose de présenter l’essentiel de la démonstration à traversnotamment la problématique et les enjeux de la plaine de Timbi-Madina; les thèses ethypothèses sur cette problématique; la démarche; les résultats des observations et laperspective de sécurisation foncière locale.


couvre une superficie de 302 km2 avec unepopulation sous-préfectorale estimée à36 645 habitants (selon le dernierrecensement de 1996). C’est l’une des sous-préfectures les plus peuplées en Guinéeavec une densité de 260 habitants parkilomètre carré. La population locale estconstituée en majorité de Peuls et deJalonke. La langue couramment parlée estle Pular et la religion dominante est l’islam.

Depuis la loi de décentralisation (1990), lasous-préfecture de Timbi-Madina estorganisée en 10 districts et les affaireslocales sont gérées par des responsablesélus1 (Conseil communautaire) au sein de laCommunauté rurale de développement(CRD). Chaque district est animé par unchef de district et subdivisé en secteursd’une inégale importance.

Les sols de cette plaine, réputéstraditionnellement pauvres ou nonrentables, sont particulièrement recherchésaujourd’hui par les nouveaux agriculteurs(fonctionnaires, citadins, etc.) ou lesproducteurs de rente. C’est surtout laculture de la pomme de terre qui symbolisecette mutation patrimoniale.L’intensification de cette production agricoletend actuellement à l’éviction desagriculteurs traditionnels et des éleveurstranshumants. Cette situation entraîne desconflits incessants entre nouveauxagriculteurs et producteurs locaux. L’accèsà la terre est devenu un enjeu capital et lesautorités locales, notamment la CRDcompétente depuis la réforme foncière de1992, observent ces mutations des rapportsfonciers locaux avec très peu de moyensd’intervention. La mutation des rapportsfonciers et d’accès aux ressourcesnaturelles se pose donc à la fois en termesde réaménagement des espaces, desécurisation des rapports individuels à laterre, d’extension agricole, d’urbanisationrurale et de disparition des jachères et desespaces de pâturage.

Cette problématique et les enjeux foncierslocaux ont été reformulés en une seule

interrogation. La question à laquelle on acherché à répondre dans l’étude est lasuivante: comment se fait-il que l’espaceagricole tende aujourd’hui à l’occupationtotale de l’espace pastoral, en remettant encause le principe traditionneld’interdépendance et de complémentaritéentre l’élevage et l’agriculture dans unerégion pourtant considérée ou réputéecomme pauvre en ressources agricoles maisau contraire propice à l’élevage?

Une démarche théorique et une méthoded’observation directe ont permis decomprendre et de rendre compte de lacomplexité des rapports fonciers résultantde la superposition de plusieurs processus,de logiques ou de représentations desdifférentes politiques sur la terre et sesressources naturelles. D’où la théorie desmutations patrimoniales et la méthode decomparaison. Cette démarche, qu’il n’estpas nécessaire de développer ici2, soutenaitla thèse selon laquelle «les principestraditionnels d’interdépendance et decomplémentarité agropastoraux ont étébouleversés par la politique de "mise envaleur coloniale"», reposant sur un systèmeindividuel d’attribution et d’exploitation desterres. Pourtant ce processusd’individualisation reste encore «imparfait»dans la mesure où le contrôle lignager estencore vivace dans la circulation des terreset des ressources naturelles. Le foncier,dans cette région de la Guinée, n’est passeulement une question économique; il estaussi et surtout politique, social, culturel etreligieux. Cette thèse est démontrée à partirde deux grandes hypothèses:

•Première hypothèse. Le système foncierprécolonial dans la plaine de Timbi-Madina est le résultat de plusieursprocessus. En effet, dans cette région dela Guinée et à l’état actuel desconnaissances scientifiques, quatregrands processus de peuplement etd’occupation des sols ont été identifiés:le passage des Baga et la mise en valeur

1 Ce principe d’élection vient d’être remis en cause par leréférendum du 11 novembre 2001.

2 Voir la thèse soutenue le 14 décembre 2000 à l’UniversitéParis 8 Vincennes, sous la direction de Pierre Philippe Rey etde Etienne Le Roy.


des bas-fonds dans le plateau central duFouta Djallon avant l’arrivée desagriculteurs jalonke; l’occupation dessols de plaine par les Jalonke et l’évictiondes riziculteurs baga vers les plainescôtières. L’arrivée des pasteurs peuls(Pulli)3 avec le bétail favorisa lacohabitation de l’agriculture et del’élevage, à la fois sur des sols de bas-fonds et de plaine. Enfin, la conquête duFouta Djallon par les Peuls musulmansn’a pas remis en cause le systèmeagropastoral (système d’exploitation dessols et d’accès aux ressourcesnaturelles), mais plutôt le système demaîtrise foncière (système de répartitiondes terres) ou modification des droitsfonciers antérieurs. Ainsi, pendant toutecette période précoloniale, on est passéde l’agriculture inondée avec les Baga àl’agriculture de plaine sèche sous lecontrôle des Jalonke, avant la mise enplace d’un système agropastoral par lesJalonke et les Peuls pulli.

• Seconde hypothèse. L’exploitationagricole occupait une place de choix auxyeux de l’administration colonialefrançaise, par rapport à l’élevage. Il estdonc possible de comprendrel’importance de l’agriculture pour lesEtats africains, celle-ci devenant ainsi lapriorité de leurs politiques dedéveloppement. Dans ce processus,l’administration coloniale française nepouvait concevoir l’exploitation desressources naturelles sans attributionindividuelle des terres: la terre estd’abord attribuée (systèmed’immatriculation et de titre foncier)avant d’être affectée pour sa mise envaleur agricole, l’attribution justifiantl’exploitation des terres. Cette logique depropriété privée est à la base desréformes foncières coloniales etpostcoloniales, de même qu’à l’originedes bouleversements des rapports

fonciers locaux. C’est dans ce processuscolonial qu’on est passé du systèmeagropastoral à la valorisation del’agriculture au détriment de l’élevage,remettant donc en cause le principetraditionnel d’interdépendance et decomplémentarité de ces deux activitéssocioéconomiques à la fois sur les solsde plaine et de bas-fonds. Depuis lapériode coloniale, ce fossé ne cesse des’élargir, en particulier avecl’introduction et le développement descultures de rente. C’est le casaujourd’hui de la pomme de terre dansla plaine de Timbi-Madina.

LA GESTION TRADITIONNELLE DES TERRESHistoriquement, dans le plateau central duFouta Djallon, les sols de bas-fonds oudunkire furent considérés comme ceux quin’auraient pas été mis en valeur avant lapériode coloniale. Cette thèse méconnaît,implicitement, la mise en valeur de ce typede sol par des populations dontl’occupation est antérieure à l’islamisationdu Fouta Djallon.

La mise en valeur des bas-fondsLes Baga furent les premiers occupantsconnus du Fouta Djallon et ils auraient misen valeur les terres de bas-fonds avantl’arrivée des agriculteurs jalonke et deséleveurs pulli.

Les Baga dans les bas-fonds. Plusieursindices montrent aujourd’hui que ce peupleest passé par le Fouta Djallon, et qu’ilaurait mis en valeur les bas-fonds. Aussiles Baga ne pratiquaient pas l’élevage, enparticulier l’élevage bovin, au contraire desPeuls pulli qui les suivirent.

Plusieurs sources (Diallo, 1972 et Niane,1980), notamment les traditions orales,montrent que les Baga furent l’une despopulations occupant le plateau central duFouta Djallon. C’est dans ce sens quePorteres (1955) montre, à partir de ladémarche ethnobotanique du riz flottant duRio Nunez (plaines côtières), que les Baga,vivant aujourd’hui sur le littoral guinéen,seraient originaires du delta central du

3 Pasteurs animistes à ne pas confondre avec les Peulsmusulmans. Ces derniers sont des conquérants qui, au nomde l’islam, mirent en place un Etat dit théocratique avec unsystème de domination politique et culturel sur lesagriculteurs jalonke et les éleveurs pulli.


Niger. C’est là qu’ils apprirent lestechniques de la riziculture inondée. En sefondant sur les traditions orales du littoralguinéen, Porteres confirme l’hypothèse surle passage des Baga par le plateau centraldu Fouta Djallon: «Les traditions Sussu etBaga rapportent que ces peuplesdescendirent à la côte venant du FoutaDjallon dont ils occupèrent les plateaux. Ilsauraient même tenu la région de Labé4.»Nombreux sont les auteurs (notammentDelafosse,1912 et Goerg, 1986) s’accordantsur l’existence de ce groupe ethnique avantl’arrivée des Jalonke au Fouta Djallon.

Les Baga étaient en fait des agriculteurset ne pratiquaient pas l’élevage bovin. Leurmaîtrise de l’eau et de la riziculture inondée5

renforce cette hypothèse. Si, dès lors, lesBaga vécurent au Fouta Djallon, ils nepouvaient vivre qu’à proximité des pointsd’eau, notamment des bas-fonds. L’existencede nombreux cours d’eau renforceégalement cette idée, dans la mesure où laculture et la civilisation des Baga sontétroitement liées à l’hydrographie. Undernier élément d’argumentation est lié àl’arrivée des Peuls musulmans au Fouta;ceux-ci considérèrent les bas-fonds commedes lieux hantés, et les gerbes de riz qu’ilstrouvèrent sur place furent considéréescomme l’œuvre du diable ou des oiseaux.Loin d’être le fait du diable ou des oiseaux,la présence de gerbes de riz indique lesanciennes cultures abandonnées par lesBaga dans les bas-fonds du Fouta Djallon,ce qui montre d’un côté que ces bas-fondsétaient aménagés et exploités en rizicultureet, de l’autre, que les Baga quittèrent cesbas-fonds par la force militaire des Jalonkeen abandonnant leurs terres et cultures.

Les Jalonke et les bas-fonds. L’arrivéedes Jalonke, après la chute du pouvoir deleur ancêtre dans le Manding vers 1235,aurait provoqué le départ des Baga vers lesplaines côtières. Les Jalonke, contrairementaux Baga, ne maîtrisaient pas les techniquesde la riziculture inondée. Ces paysans-

chasseurs se contentèrent de l’exploitationdes terres riches en bordure des Dunkire(Diallo, 1972 et Suret Canale, 1973).

L’idée la plus intéressante, à ce niveau,est que les Jalonke n’exploitaient pastotalement les terres de bas-fonds. SuretCanale (1972) confirme également cetteobservation: «Dans les vallées encaissées,les bas-fonds plats sont souvent cuirassés;seuls les abords du lit, soumis à inondationpériodique, se prêtent à la culture du riz demarais. Mais leur mise en valeur restelimitée aux parties les plus accessibles.» Lesagriculteurs jalonke n’étaient pas les seulsà profiter des ressources accessibles desbas-fonds. Les éleveurs pulli y trouvaientdes points d’eau et des herbes humidespour le bétail.

Le bétail dans les bas-fonds. Les Peulspasteurs ou Peuls pulli sont arrivés auFouta Djallon entre le XVe et le XVIe siècles.Il semble que leur ancêtre le plus connus’appelait Koly Tenguela (Niane, 1980). Ceséleveurs se sont installés très nombreuxsur le plateau central avant d’occuper lesrégions périphériques du Fouta Djallonavec l’arrivée de leurs cousins islamisés, etcohabitèrent pacifiquement avec lesagriculteurs jalonke. Pour Diallo (1972), cetype de cohabitation était facilité par lasimplicité de leur croyance commune: lesJalonke pratiquaient un animisme idolâtresymbolisé par les arbres, les bosquets, lespierres et la terre, les Peuls pulli, quant àeux, adoraient plutôt la vache, le feu, lesoleil et les astres. Les uns avaient le cultedes «cultures agraires», les autres le «cultedu bétail».

Les éleveurs pulli étaient animistes,comme les agriculteurs jalonke. Pendant lasaison sèche, ils conduisaient leurstroupeaux dans les bas-fonds à larecherche de l’eau et du pâturage naturel.Ce qui ne posait aucun problème puisqueces terres n’étaient plus affectées (sauf lesbordures) à l’exploitation agricole depuis ledépart des riziculteurs baga. Les bas-fondsétaient donc utilisés comme points d’eaupar les éleveurs pendant la saison sèche,quand beaucoup de cours d’eau sont

4 Actuellement capitale économique du Fouta Djallon.5 Comme ils le font encore aujourd’hui dans le littoral.


asséchés. Seuls les Dunkire conservent despoints d’eau servant aux animaux: lesrécoltes sont déjà faites sur les terres deplaine et les animaux peuvent divaguerlibrement. Ils buvaient l’eau des bas-fondset profitaient, en même temps, des résidusdes récoltes et des herbes humides desDunkire. Toutefois, les Peuls musulmanscontinuaient à redouter ces terres inondées.

La sacralisation des bas-fonds. Les Peulsmusulmans conquirent le Fouta Djallonentre le XVIIe et le XVIIIe siècles. Ilsviendraient du Macina (vallée du fleuveNiger) et du Fouta Toro (vallée du fleuveSénégal). Ils considérèrent les terres debas-fonds comme des lieux hantés par lediable. Ils avaient peur de ces terres,estimant qu’elles étaient habitées par lesmauvais esprits. Pour Diallo, ces terresinexploitées pendant plusieurs sièclesdevinrent des forêts galeries (Wondire) oudes terres vierges:«C’est le vestige sans doute de la grandevégétation tropicale, domaine des arbresgéants entrelacés de lianes formant unrideau épais de verdure. Nombre de cesforêts n’ont jamais été exploitées6 parcequ’elles conservent le caractère sacré queleur prêtaient les coutumes animistes7

qu’ont respecté les Peuls conquérants. Ceux-ci éprouvent d’autant plus de peine etd’effroi à y cultiver que les infidèles dontc’était des bois sacrés, y avaient enfouiautrefois leurs fétiches et leurs idoles.»

La croyance à ces lieux hantés a persistépendant très longtemps jusqu’à la périodecoloniale, notamment dans la plaine deTimbi-Madina. C’est dire que ces terresrestaient l’une des rares ressourcesfoncières qui n’avaient pas été appropriéespar les Peuls conquérants. Les Dunkireavaient donc un statut communautaire:l’accès était libre pour les agricuteursjalonke et les éleveurs pulli. Il fallutattendre l’arrivée des colons français pourassister à la désacralisation de ces espaceshantés, c’est-à-dire à leur affectation et à

leur attribution individuelle pour leurexploitation agricole. Mais si les bas-fondsn’étaient pas totalement exploités, les terresde plaines, au contraire, étaient toutesmises en valeur.

La gestion des sols de plaineEn dehors des Baga, les Jalonke furent lesanciens maîtres connus du plateau centraldu Fouta Djallon. Ils occupèrent les terresde plaine et permirent l’installation deséleveurs pulli dans les vallées, mettant ainsien place un système interconnecté entrel’agriculture et l’élevage ou un systèmeagropastoral. La conquête des Peulsmusulmans n’a pas modifié ce systèmed’occupation des sols et d’exploitation desressources naturelles mais plutôt leur moded’appropriation.

Les Jalonke anciens maîtres desplaines. L’occupation des plaines par lesJalonke résulte en effet de leur activitéd’agriculteurs et de chasseurs. La mise envaleur agricole de cet espace se traduisaitpar un usage différencié des sols selon laculture du fonio (fonne) et du riz (maroo).En effet, les sols de plaine de Timbi sontdivisés en deux: le sol de ndantari ou sol dufonio et le sol de hollande ou sol du riz.

Le ndantari est l’un des sols les pluscaractéristiques de la plaine de Timbi-Madina (Sallinave, 1997). C’est un sol sanscailloux, sans blocs, ni gravillons. Il est trèsdur en saison sèche et l’eau y coule mieuxque sur le hollande. Le fonio est la culturelocale qui répond le mieux à ce type de solet reste la principale céréale traditionnellecultivée au Fouta Djallon. Cette culturetraditionnelle est considérée par lesagronomes comme à rendement très faible.Pourtant, elle joue un rôle économique etsocial très important au Fouta Djallon: ellene nécessite pas beaucoup de travail etn’est pas trop sensible à la concurrence desadventices. La culture du fonio et sa récoltesont des occasions où se manifeste lasolidarité de toutes les classes d’âge. C’estle système dit de Kile: le fonio est utilisédans les cérémonies et les grandes fêtes.

Le riz est cultivé sur le sol de hollande,6 C’est-à-dire depuis le départ des Baga.7 Probablement à partir de l’arrivée des Jalonke.


second type de sol caractéristique de laplaine de Timbi. C’est un terrain plat surlequel l’eau coule très mal; de couleurnoire, ce sol est très glissant en saison despluies. Le riz est une céréale appréciée auFouta Djallon; il est cultivé dans la plainesèche de Timbi et très exceptionnellementdans le marais ou bas-fonds8 où il estcultivé pendant une année ou deux aumaximum. Le riz est plus exigeant enéléments minéraux que le fonio, et est trèssensible aux mauvaises herbes. C’estpourquoi sa culture est très souventassociée à celle du mil. Cette associationréduit les risques liés à l’irrégularité despluies et élimine les mauvaises herbes endiminuant le travail de sarclage. La plainede Timbi était traditionnellement mise envaleur par la culture du fonio et du riz. Lespaysans utilisaient plusieurs techniquesd’enrichissement des sols et d’exploitationdes ressources naturelles, répondant ainsià la logique du système agropastoral (LaugaSallenave, 1997).

Les éleveurs dans les plaines et vallées.Les éleveurs pulli furent bien accueillis parles agriculteurs jalonke. Ils s’installèrentplutôt dans les vallées sans concurrence avecles terres principalement destinées à l’usageagricole (Niane, 1980). Ces deux activités secomplétèrent et se partagèrent les mêmesterres sans conflit avec un système originald’aménagement de l’espace.

Dans la plaine de Timbi, ces vallées sontsituées à Aïdé et à Dampo. Ce mode de vieest attesté aujourd’hui par l’existence deséleveurs kolebé. Ils restent les seuls ou lesderniers éleveurs transhumants dans laplaine de Timbi-Madina. Avant la conquêtemusulmane, ils se trouvaient plusnombreux qu’aujourd’hui sur le plateaucentral. Un grand nombre d’entre eux sesont installés aujourd’hui dans les régionspériphériques du Fouta Djallon, fuyantd’une certaine manière l’autorité et ladomination des Peuls musulmans.

La vallée d’Aïdé, en particulier, était

considérée comme un espacecommunautaire et exploité par tous leséleveurs. Elle permettait l’éloignement destroupeaux pendant la saison des culturesdans la plaine. Les Kolebe faisaient alors dela petite transhumance entre la plaine deTimbi-Madina et la vallée d’Aïdé. Ilss’installaient particulièrement dans le villagede Sankareya (Aïdé) pendant la saison despluies et dans le village de Madina Hansare(plaine) pendant la saison sèche. Ce mode degestion de l’espace facilitait la cohabitation del’élevage et de l’agriculture sur le plateaucentral du Fouta Djallon.

Le système agropastoralPlusieurs techniques (voir également LaugaSallenave) de culture permettaient d’éviterles conflits entre agricultures et éleveurs: lafermeture hermétique des sols de culture;le maintien du bétail au piquet sur lesjachères; et l’éloignement des animauxdurant la saison des cultures. L’analysesera limitée au système de jachère et detranshumance.

Traditionnellement, la cohabitation entrel’agriculture et l’élevage ne posait pas deproblèmes au Fouta Djallon. Le mode degestion des activités productives (Frechou,1965) ressortissait simplement de latechnique d’aménagement de l’espace. Deuxsolutions très anciennes ont été imaginéesse fondant sur la jachère et latranshumance:

•La logique du système de jachère étaitsimple: l’espace était divisé en zone deculture et en zone de pâturage libre.Chaque zone était cultivéealternativement pendant plusieursannées (4 à 6 ans) et laissée en jachèrependant la même durée. Ainsi, durant lasaison sèche, le bétail pouvait librementpaître dans cette zone. Avec cettetechnique, la surveillance des animauxétait plus facile. Ce mode de partage del’espace était organisé par toute lacommunauté (éleveurs/agriculteurs) etl’accès de chaque ressource naturelleétait décidé en commun sous lasurveillance des différents conseilsvillageois. Il faut dire que la civilisation de

8 Les Jalonke ne maîtrisant pas la riziculture inondée commeles Baga.


ce peuple de plaine est une civilisationsans police (Ishaga Bah), chaqueindividu, en respectant les décisionscommunautaires, assurait spontanémentla sienne et celle des autres.

•La transhumance est le mode de gestionle plus ancien et le plus pratiqué par leséleveurs. Ce type d’élevage est trèsrarement pratiqué aujourd’hui dans leplateau central; il se retrouve plutôtdans les régions périphériques endirection des plaines côtières. C’est direque la plaine de Timbi est un patrimoinecommunautaire depuis longtempspartagé entre les agriculteurs jalonke etles éleveurs pulli ou kolebe. Mais laconquête musulmane est venue modifierce régime communautaire de gestion del’espace et des ressources.

La conquête des Peuls musulmansLa conquête des Peuls musulmans n’a pasremis en cause le système agropastoralmais a modifié considérablement lesmaîtrises foncières antérieures sur lesterres de plaine et des vallées. Les Jalonkeet les Pulli ne subirent pas le même sortdans ce processus.

La conquête musulmane fut sanglante, enparticulier pour les Jalonke. La plupart desJalonke furent massacrés9 au cours de laguerre dite sainte. Il devenait doncnécessaire, pour les nouveaux maîtres dupays (Peuls musulmans), de trouver deshommes pour la mise en valeur agricole decette vaste plaine. D’où la pratique duservage au Fouta Djallon. Nombre de serfssont des Jalonke survivants, desprisonniers de guerre achetés (Botte, 1992)ou des hommes capturés dans les razzias.Les rares autochtones jalonke devinrent deschefs de terre (Manga) dans le village desanciens captifs ou Runde. Les Pulli, cousinsanimistes des Peuls islamisés, furentassimilés en leur conférant des droitsdifférents. Ils demeurèrent des hommeslibres. C’est dans ce processus que lesterres furent partagées entre lesconquérants (Timbobhe) et leurs alliés. Ce

partage a été effectué au détriment desanciens maîtres du pays (Jalonke) et deleurs hôtes (Pulli).

C’est ainsi que les droits fonciers desJalonke furent transformés en simplesdroits d’usage agricole, obligeant ceux-ci àtravailler pour leurs maîtres conquérants.Une fonction essentiellement économiquelaissée aux Jalonke fut celle del’exploitation des sols de plaine; les Peulsmusulmans ne maîtrisant ni le systèmed’exploitation des sols ni les cycles agraires,ne pouvaient que déléguer leurs droitsd’appropriation aux anciens maîtres dupays. C’est ainsi que les Jalonke sontdevenus les gardiens-exploitants de laplaine de Timbi.

L’accès des éleveurs pulli fut maintenudans la plaine de Timbi. Mais cetteautorisation dépendait désormais desnouveaux maîtres de cette plaine: lesTimbobhe. En effet, après la conquête, laplaine et les vallées restèrent sous lecontrôle des Peuls musulmans. La plupartdes éleveurs pulli, comme lesDembeleyanke ou les Duhayero, furentassimilés et sédentarisés dans la plaine deBamikoure et de Laaba. Mais les Kolebe, enraison de leur manque de collaboration, ontperdu leurs droits fonciers dans la plaine etdans les vallées. Ils n’eurent plus qu’unsimple droit d’usage des vallées et d’accèsaux ressources naturelles de la plaine.

Les droits fonciers antérieurs furenttransformés en simples droits d’accès etd’occupation. Les Peuls musulmans restantles seuls maîtres (Leydi Nangaadi) desterres de vallée et de plaine. A la différencedes Jalonke, les Pulli ou éleveurstranshumants (Fulbe Burure) sont restésdes hommes libres mais d’un statutinférieur parmi les hommes libres. Ils nepeuvent entre autres ni diriger la prière niexercer le pouvoir politique, d’où ladomination de ces deux groupes sous l’Etatthéocratique du Fouta Djallon.

La gestion traditionnelle des terres debas-fonds et de plaine (liées aux vallées10)

9 Selon nos informateurs locaux.

10 Par un système interconnecté de l’agriculture et del’élevage.


montre bien le passage de la riziculture ausystème agropastoral11 et d’une gestioncommunautaire des terres (Jalonke/Pulli) àcelle du contrôle lignager12 des terres sousles Peuls musulmans, ces terres nepouvant faire l’objet que de prêt et trèsexceptionnellement de don. Ce mode degestion patrimoniale sera bouleversé par lacolonisation française au Fouta Djallon.

L’IMPACT DU SYSTÈME COLONIALLes changements économiques et sociauxinstaurés par la colonisation française ontlargement contribué à la valorisation desterres par l’exploitation des culturescommerciales ou d’exportation. Sous lapression de l’économie marchande, lepartage et la vente du patrimoine foncierlignager sont devenus de plus en pluscourants dans une logique en particulier degénéralisation des droits de propriétéfoncière. C’est dans ce processus que l’onobserve la valorisation de l’agriculture audétriment de l’élevage, et le passage dupatrimoine foncier lignager à un patrimoinede plus en plus familial ou imparfaitementindividuel.

La désacralisation des bas-fondsPour l’administration coloniale française,les terres et ressources sont largementdisponibles et insuffisamment mises envaleur par les indigènes, d’où les politiquesdes terres vacantes et sans maîtres et demise en valeur, notamment agricole. C’estdans ce processus que les terres de bas-fonds ont été aménagées dans une logiquedu droit de propriété foncière.

De l’appropriation des bas-fonds.L’introduction du régime de la propriétéfoncière va se traduire, dans le territoire dela Guinée française par plusieurs textes13

juridiques: le décret local du 24 février1901 portant organisation du domainepublic en Guinée française et dépendances;

le décret du 24 juillet 1906 portantorganisation du régime de la propriétéfoncière (entendu propriété privée) dans lescolonies et territoires relevant dugouvernement général. A partir de là,plusieurs autres textes de modification oud’adaptation ont été édictés au fur et àmesure de l’implantation coloniale enGuinée. Toutes ces politiques visaient àgarantir la mise en valeur des terres par unsystème d’attribution individuelle etd’affectation agricole.

La mise en valeur des bas-fondsdemandait beaucoup d’investissement et lespaysans locaux ne pouvaient faire face à cetype d’entreprise. Seule l’administrationcoloniale avait les moyens de réaliser unaménagement hydroagricole. D’oùl’aménagement des bas-fonds de Laafou etl’exploitation de la pomme de terre.

Les bas-fonds de Laafou portent le nomd’un village proche du centre ville de Timbi-Madina. Ils sont localisés sur le territoirelignager des Daoudayabe (groupe allié desTimbobhe). Selon la répartition des terressuite à la conquête musulmane, le bas-fonds,aménagé par l’administration coloniale,était rattaché au territoire villageois desDaoudayabe. Ces Dunkire étaient affectésau pâturage naturel pour les éleveurslocaux. Ce domaine est donc devenu celuide l’administration coloniale par sa mise envaleur agricole. Les Daoudayabe nepouvaient revendiquer la propriété de cedomaine, car il leur était impossibled’entrer en concurrence avec la puissancepublique de l’administration coloniale.

La pomme de terre dans les bas-fonds.La pomme de terre a été introduite (Lauga,1997) à Timbi vers 1920. Cette premièreexpérience coloniale avait donné de bonsrésultats. Mais la culture de la pomme deterre a été vite négligée et les semencesn’étaient plus importées. Malgré cetterupture, les paysans ont continué à cultiverla pomme de terre dans les Tapade14 ouGanle Suntuure. D’où le développement de11 Mutation des modes d’exploitation des sols et des

ressources naturelles.12 Mutations des maîtrises foncières ou des droitsd’appropriation.13 Journal officiel de la Guinée française (1901-1958).

14 Champs clos: espace de résidence, de cultures potagèreset d’élevage enclos.


l’agriculture de rente sur le plateau centraldu Fouta Djallon.

La vulgarisation de l’agriculture.Plusieurs techniques ont contribué à lavalorisation de l’agriculture et à lamodification des rapports fonciers locauxpendant la période coloniale. La premièrephase de la colonisation consistait en uneéconomie dite de «traite» (Canale, 1971). Ceterme désignait à la fois le commercelittoral fondé sur la traite des esclaves etl’exportation des produits locaux comme lecaoutchouc. La chute du cours du latexallait permettre le développement del’agriculture moderne essentiellementtournée vers l’exportation, notammentl’économie de plantation. C’est par ceprocessus que l’administration colonialefournissait des moyens pour encourager lesindigènes à s’investir dans les culturescommerciales. D’où l’organisation des foireset concours agricoles, l’introduction de lacharrue, la mise en place d’une sociétéindigène de prévoyance et d’un systèmed’immatriculation foncière élargissant lesdroits de propriété foncière aux indigènes.

La création des foires agricoles dès 1901et du premier régime de la propriétéfoncière (la même année) montre bienl’importance du foncier dans l’entreprisecoloniale en Afrique. La foire de l’agricultureétait le meilleur moyen de vulgariser lestechniques agricoles auprès des indigènes.Il s’agissait de récompenser le meilleurproducteur chaque année et de bénéficierde l’appui de l’administration colonialenotamment en recevant de l’argent, dumatériel agricole ou du bétail de labour. Lebétail était ici un simple instrumentd’accompagnement de la valorisationagricole. Les charrues furent en majoritéattribuées aux chefs de canton commeagents de développement agricole. Lespetits paysans n’avaient donc pas accès àcet outil moderne d’où le soutien auxpaysans par un système de prévoyance etd’immatriculation. C’est ainsi que lessociétés indigènes de prévoyance (SIP) ontété mises en place. La SIP avait pour but deconstituer des réserves afin de gérer la

famine et de parer aux mauvaises récoltes.Cette forme d’entraide se fondait enparticulier sur la solidarité traditionnelleafricaine. Il s’agissait d’améliorer lesconditions de production, notamment parl’achat des semences ou d’engrais, ladiffusion de la culture attelée et ledéveloppement de la commercialisation desproduits agricoles.

Mais la tutelle administrative n’a pasencouragé le maintien du système de SIPen Guinée (Rivière, 1973). C’est surtoutl’accès au crédit agricole pour l’indigène quiposait un problème, dans la mesure oùcelui-ci dépendait de la détention d’un titrefoncier.

Le caractère lourd et coûteux de laprocédure d’immatriculation foncièren’encourageait pas les indigènes car elleavait un effet social plus que juridique.Pour un indigène, solliciter une procédured’immatriculation foncière, c’est soulever laprotestation des autres membres de lacommunauté (lignage, clan, village, famille,etc.) dont les droits peuvent coexister avecceux du demandeur (Rivière, 1972).

Tenant compte de ces difficultéssociologiques, le gouverneur généralinstitua la procédure dite de «certificatadministratif». Il s’agissait d’un procès-verbal détaillé mentionnant les conditionsde détention de l’immeuble, notamment ledegré d’ancienneté de sa mise en valeur, savaleur vénale et l’activité du requérant oud’un tiers exploitant ledit immeuble. Mais lacompétence des tribunaux français sur lescertificats administratifs a rendu cetteprocédure simplifiée sans intérêt. C’est direque le caractère lignager des droits fonciersindigènes n’a pas permis la généralisation dela propriété privée dans les zones rurales, cequi n’a pas empêché l’appropriation des bas-fonds par les chefs locaux.

Les bas-fonds et les chefs locaux.L’appropriation des bas-fonds par les chefslocaux s’inscrit dans la politique devalorisation des terres par l’intermédiairede l’administration coloniale. C’est pourquoila législation de 1901 permettait aux chefsde canton d’immatriculer les terres


communautaires ou lignagères sous leursnoms. C’est ainsi que nombre de chefs decanton, parfois de village, sont devenus degrands propriétaires fonciers. Ce processuss’est limité à une appropriation individuellede fait et n’est pas allé jusqu’àl’immatriculation foncière. Les chefs sesont contentés, du moins dans la plaine deTimbi, d’une simple appropriation physiqueavec une possibilité d’opposition auxmembres du lignage. Il s’agit là d’une remiseen cause des droits d’usage et d’accès auxressources naturelles attachées à ces sols.Seuls, désormais, les chefs pouvaient déciderdes modalités d’usage de ces sols maisjamais de leur aliénation. C’est pourquoi l’onparle d’individualisation «imparfaite» de cetype d’appropriation: ces terres ne sont pasimmatriculées et ne sont pas aliénables paropposition aux terres de plaine.

Colonisation et aliénation foncièreLa plaine de Timbi possède le type de solqui a subi l’impact de la politique colonialefrançaise, et c’est dans cet espace que leprocessus d’individualisation des rapportsfonciers lignagers est particulièrementobservable. La mise en valeur des sols deplaine exige pourtant un investissementconsidérable en termes de main-d’œuvre etde fertilisation des sols de hollande et dendantari; cela explique pourquoi le FoutaDjallon manquait largement de culturescommerciales depuis la chute de laproduction de caoutchouc. Durant lapériode coloniale, malgré la modernisationde l’agriculture, la région du Fouta Djallonne pouvait être considérée comme unerégion agricole, si on la compare à la BasseGuinée où l’économie de plantation étaitbien développée. Ce déficit économiqueexpliquerait l’appauvrissement des paysanslocaux et leur migration vers les régionscôtières de la Guinée.

La pression des cultures de rente. Endehors du caoutchouc, l’administrationcoloniale n’a trouvé, au Fouta Djallon,aucune autre culture de rente pouvantjustifier un investissement. Le manqued’intérêt économique en ce qui concerne la

productivité des sols du Fouta Djallon etl’absence de ressources commercialesrémunérant la force de travail provoquaientla migration de la main-d’œuvre enaccentuant la misère des paysans restéssur place. La pomme de terre y était déjàintroduite mais n’était pas considérée unproduit d’exportation coloniale.

La misère des paysans et éleveurs. Laperturbation sans changement profond desstructures de l’économie traditionnelle avaitentraîné l’appauvrissement des populationslocales. L’administration coloniale se servaitde ces structures traditionnelles pour laperception de l’impôt de capitation etl’exportation des ressources naturelles.C’était un processus dans lequel lespaysans subissaient une doubleexploitation: celle de l’administration etcelle des chefs de canton. La criseéconomique et la famine touchèrent (entreles deux guerres mondiales) toutes lespopulations locales. Pour payer l’impôt, lespaysans vendaient tout ce qui étaitmonnayable, notamment la terre et lesbœufs (Suret Canale, 1971).

La vente des terres. Le processus coloniala quelque peu modifié les rapports foncierstraditionnels se traduisant par uneindividualisation de la gestion économique:l’immatriculation foncière; l’importance deslimites; et l’accroissement des conflits par lepartage des terres et le morcellement desdomaines lignagers ou familiaux.

C’est dans ce processus que le patrimoinelignager s’est considérablement morcelé endevenant de plus en plus familial ouindividuel. Ce partage était motivé par lebesoin d’argent, d’où la vente des terres auFouta Djallon. La vente des terres à cetteépoque (Rivière, 1974) ne pouvait êtreconsidérée comme une opérationéconomique normale. En effet, la vente desterres (Fréchou, 1965) était en réalité uneopération à demi forcée, parce que l’on nevendait pas la terre pour constituer uncapital ou pour investir: on vendait la terrepour payer l’impôt. Une telle aliénation étaitd’ailleurs très critiquée: celui qui vendait la


terre des ancêtres était un maudit. Lespopulations étaient obligées de vendre,mais les transactions se faisaientexclusivement à l’intérieur d’une mêmefamille. Il était possible, dans cette logique,de prêter la terre à un étranger maisimpossible de la céder à titre définitif.Comme il était difficile, pour les éleveurs,de vendre leur bétail.

De la vente du bétail. La colonisationfrançaise avait d’abord tenté de moderniserl’élevage en l’associant à l’agriculture, d’oùl’introduction de la culture attelée etl’expérimentation du système de réservesfourragères. Mais la rationalisation del’élevage traditionnel par la constitutionnotamment de parcs à bétail se solda pardes échecs. L’échec de l’élevage de fermeétait dû principalement à l’application desméthodes européennes à des pratiquestraditionnelles encore mal connues descolons. Les mêmes résistances des éleveursà l’amélioration de leurs pratiquesancestrales empêchaient également ledéveloppement de la culture attelée dans leplateau central du Fouta Djallon.

Le bétail était utilisé comme moyend’accompagnement de la modernisation del’agriculture. La taxe sur le bétail, imposéepar l’administration, poussa les éleveurs àquitter le territoire guinéen pour mettre leurpatrimoine bovin à l’abri. C’est égalementsous la pression de l’impôt et de sonacquittement en argent que les éleveurspeuls ont commencé douloureusement à sedéfaire de leurs animaux. Ce marché dubétail s’est constitué dans les régions de laBasse Côte. Ce processus d’aliénationpatrimoniale (terre et bétail) s’est maintenujusqu’à la fin de la période coloniale.

LA TERRE ET L’ÉTAT EN GUINÉELa rupture de la Guinée avec la France,consommée le 28 septembre 1958, entraînal’indépendance de ce pays le 2 octobre1958. Cette situation précipita ladisparition des chefferies traditionnelles etla suppression du régime foncier colonial enGuinée. Le nouvel Etat guinéen avait mis enplace un monopole foncier de l’Etat que la

réforme foncière et domaniale de 1992 tenteà son tour de remettre en cause.

La terre sous l’ancien régimeLa politique foncière de l’ancien régime enGuinée restera marquée par son caractèrepolitique et idéologique. Le système de partiunique facilita la mise en place dumonopole foncier de l’Etat: le pouvoir publicest le seul propriétaire de la terre enGuinée. Son affectation, son acquisition etson attribution sont restées sous le contrôledes responsables politiques, sans rupturetotale cependant avec les techniquesjuridiques coloniales.

La terre à celui qui la met en valeur. Lanotion de mise en valeur a été le critèreessentiel de la politique foncière du premierEtat guinéen. Il a été l’origine et lajustification de toutes les spoliationsfoncières effectuées sous l’ancien régime.Cette notion de mise en valeur a été définieet précisée dans un décret du 20 janvier1961 et renforcé par celui du 5 mai 1962.Ce dernier est venu simplement supprimertous les droits d’occupation sur les terrainsnon mis en valeur. Cette législation neconsidérait, comme mis en valeur, que desterrains avec constructions ou plantés.Cette notion, très restrictive, a favorisé laspoliation des terres villageoises pour lamise en valeur des politiques agricolessocialistes. Selon le même processus, l’Etatreprit les anciens domaines del’administration coloniale, notamment lesbas-fonds aménagés de Laafou.

L’Etat et la pomme de terre à Laafou.Grâce à cette politique, l’Etat guinéen estdevenu propriétaire du domaine de Laafou,sur la base de la succession d’Etat à Etat.D’où la relance de la culture de la pommede terre dans le cadre de la politique desfermes agropastorales d’arrondissement(FAPA).

Cette production collectiviste a obtenu uncertain succès sur le plan technique ouagronomique, mais s’est révélée un échecsur le plan économique. Cet échec tenaitprincipalement à la tutelle de l’Etat et au


manque de motivation des paysans locaux:le secteur agricole était principalementdominé par l’Etat avec interdiction ducommerce privé. L’Etat avait à la fois lemonopole du commerce intérieur (export) etextérieur (import). Même le commerce dedétail était contrôlé par les organismespublics. C’est dire que le monopole de l’Etatsur les terres, sur la production et sur lacommercialisation a largement contribué àl’échec de la production agricole en Guinée,malgré l’existence des terres fertiles commecelles de la plaine de Timbi. Dans cetteplaine, l’essentiel de la politique de l’ancienrégime a porté sur le soutien aux ancienscaptifs.

Le soutien aux anciens captifs. La plainede Timbi-Madina, sous l’ancien régime,représentait un enjeu politique où l’Etatconcrétisait sa politique d’émancipation desanciens captifs, entamée dès la périodecoloniale. Ainsi, l’Etat faisait de la notion demise en valeur son cheval de bataille contrela chefferie traditionnelle. Cette politique apermis aux anciens de se maintenirtranquillement sur les terres occupées. Lespropriétaires peuls n’osaient surtout pasrevendiquer leurs droits de propriété aurisque d’une répression sanglante de la partdu pouvoir révolutionnaire local.

C’est au cours de la même période que sedéveloppèrent plusieurs stratégies deconservation ou de sécurisation foncière: lamise en valeur «apparente» des terres par laplantation d’arbres; le creusement de fossésafin que les parcelles non valorisées netombent sous la main des pouvoirs publics;et la stratégie des cultures «tournantes»,permettant à l’ancien maître prêteur de nepas voir son terrain confisqué par l’ancienserviteur, en tant qu’occupant, en faisantattribuer des prêts tous les deux ans pourla même parcelle. C’est ainsi que lespropriétaires se mettaient à l’abri del’usurpation ou de la spoliation de leursterres. Il s’agit-là plus d’un soutienpolitique pour les anciens captifs que d’unevéritable réforme foncière avec desgaranties en termes de titre de propriétépour l’ancien captif. C’était d’ailleurs une

période de forte répression touchantparticulièrement les notables et les grandesfamilles peules. Cette politique derépression généralisée n’épargnait pas nonplus les producteurs et ne facilitait pas lalibre circulation des produits.

La répression des producteurs. L’Etatguinéen imposait aux producteurs destaxes sur les produits agricoles et sur lebétail. Cette politique a fortementhandicapé la production agricole et l’élevageen Guinée, dans la mesure où les paysansavaient le sentiment de travaillerexclusivement pour l’Etat. Celui-ci rachetaitla production à un prix dérisoire qu’ilcommercialisait dans les magasins d’Etatau nom de la politique socialiste.

Le bétail était également frappé par lamême politique. Il s’agissait d’unprélèvement obligatoire sur chaquetroupeau et une vente forcée des animaux àl’Etat. Le tarif officiel fixé était inférieur auprix pratiqué sur le marché libre et leséleveurs avaient le sentiment de payer unnouvel impôt (Lauga, 1977). Cette politique,très mal acceptée par les éleveurs, a été unedes causes d’une nouvelle migration dubétail vers les pays voisins comme leSénégal ou la Guinée-Bissau.

Cette politique dite économique, instituéeen 1970, avait pour but le contrôle de lacommercialisation ou de la circulation desproduits agricoles ou du bétail à l’intérieurdu territoire guinéen. La police économiques’était spécialisée dans la répression ducommerce privé en empêchant touteconcurrence à l’Etat dans sa politiquesocialiste. Cette police a tellementtraumatisé les Guinéens qu’elle futd’ailleurs supprimée le 27 août 1977 suiteà la révolte des femmes du marché deMadina. C’est ainsi que le commerce privéest redevenu libre en Guinée. D’où ledéveloppement de la production. Cettepériode correspond à la fin de l’ancienrégime et à la mise en place des projets dedéveloppement en Guinée.

La terre et les projets de développementLe succès de la pomme de terre dans les


bas-fonds de Laafou marque en fait leretour de la France dans cette localité. Unretour bien remarqué avec le projet dedéveloppement agricole de Timbi-Madina.L’implantation de ce projet (1988) estrendue possible grâce au changement derégime politique en Guinée (1984) et àl’option libérale des nouvelles autoritésguinéennes.

La réussite de ce projet est à l’origineaujourd’hui des enjeux fonciers locaux à lafois dans les bas-fonds comme dans lesplaines. Cette culture de rente permet auxpaysans d’avoir un revenu important dansun contexte de sécurisation desproducteurs les plus vulnérables.L’extension de l’espace agricole et ledéveloppement de l’urbanisation ruraletendent à l’éviction des agriculteurstraditionnels et à l’occupation totale desparcours pastoraux habituellement utiliséspar les éleveurs transhumants. La réformefoncière et domaniale de 1992 ou la loi du20 juillet 1995 sur le Code rural en Guinéen’apportent pas de solutions pratiques parrapport à la sécurisation foncière desproducteurs locaux.

La pomme de terre dans les bas-fonds.Le projet de développement agricole (PDA) acommencé en février 1988 dans la sous-préfecture de Timbi-Madina. Les bas-fondsde Laafou, autrefois domaine del’administration coloniale, ont été affectéspar l’Etat guinéen à l’implantation de ceprojet agricole, l’objectif étantl’aménagement des périmètres agricoles etl’attribution des terres aux paysans locaux.Un des critères essentiels de sélection despaysans reposait sur la notiond’«investissement humain», le choix sefaisant par la participation des paysansaux travaux de canalisation,d’aménagement et leur degré d’engagementdans la gestion des périmètres exploitables.Il s’agissait, par cette stratégie, d’excluretoute personne qui ne serait pas motivéedans l’exploitation directe et personnelle.C’est une façon d’abolir la pratique duservage, le système de prêt ou de la main-d’œuvre salariée. C’est pourquoi le projet

prohibait la mise en valeur des parcellesattribuées par l’intermédiaire de tiers. Ils’agissait également de favoriserl’émancipation des femmes par l’accèsdirect et personnel au foncier.

La pomme de terre, outre sa rentabilité,est une culture dont les conditions deproduction conviennent particulièrementaux paysans du plateau central du FoutaDjallon. Mais ceux-ci se heurtèrent trèsrapidement aux problèmes de conservationet de commercialisation de leur production.

Les enjeux de la commercialisation.L’enjeu de la commercialisation de lapomme de terre en Guinée montre bienqu’il ne suffit pas aux paysans de produiremais encore faut-il vendre leur production.Le problème des producteurs guinéensprovenait en particulier de l’importation dela pomme de terre de Hollande avec un prixdéfiant toute concurrence. Cetteimportation constituait un obstacleimportant à l’écoulement de la productionlocale. C’est ainsi que les producteurslocaux ont constitué une fédération despaysans de la Moyenne Guinée.

Cette fédération avait pour objectifl’organisation des groupements deproducteurs en vue de faciliter leur accèsau marché et au crédit agricole. C’est ainsique les producteurs guinéens ont posé ceproblème de concurrence aux autoritésguinéennes. Celles-ci leur accordèrent unemesure dite «temporaire de protection dumarché intérieur»: les importations depommes de terre seront bloquées du 15février au 1er juin de chaque année. Cettepériode correspondant aux deuxcampagnes de pommes de terre dans lesbas-fonds et sur les plaines. Ce qui assuraitaux producteurs locaux un écoulementfacile de leur production en évitant le risqued’un stockage prolongé de ce produitfacilement périssable. Pourtant, une tellepolitique allait à l’encontre du libéralismeéconomique et du désengagement de l’Etatdans le secteur agricole. Dans cetteexpérience, l’Etat faisait une entorse à sonprogramme d’ajustement structurel et auprincipe de libre concurrence.


Aujourd’hui, ce protectionnisme n’estplus justifié. La loi du marché s’imposant,les producteurs locaux sont contraints derépondre à l’offre et à la demande enintensifiant leur production. Cette exigenceéconomique est particulièrement liée aufoncier et l’augmentation de la productionde la pomme de terre est liée à l’extensionagricole sur des surfaces relativement plusimportantes que dans les bas-fonds. D’oùles enjeux actuels de l’occupation de laplaine de Timbi-Madina.

La pomme de terre dans la plaine. Lesenjeux fonciers actuels dans la plaine deTimbi-Madina sont à la base à la fois del’extension de la production de la pomme deterre et de l’urbanisation rurale mettant encause le système agropastoral traditionnelet accentuant le problème foncier desagriculteurs et des éleveurs traditionnels.

La rentabilité de la production de pommesde terre a en effet attiré d’autres catégoriessociales dans l’exploitation agricole. C’est lecas aujourd’hui des notables, ouvriers,fonctionnaires, ingénieurs agronomes,commerçants et d’autres citadins. Depuis1998, de nombreux conflits fonciers sedessinent entre les nouveaux producteurs(de rente) et les agroéleveurs traditionnels.

L’avenir de l’agriculture traditionnelleDans ce processus, le prêt des terres deculture, selon la pratique traditionnelle,devient de plus en plus rare. Il setransforme plutôt en une stratégied’enrichissement du sol au profit dupropriétaire foncier: celui qui prête sonterrain, actuellement, le fait dans le but dele reprendre après deux annéesd’exploitation. En effet, la pomme de terre,selon les ingénieurs agronomes, ne peutêtre cultivée dans les deux premièresannées en raison de la pauvreté du sol deplaine. Comme technique localed’enrichissement du sol, il faudrait d’abordcultiver le riz ensuite le maïs. Une telleexploitation participe à l’enrichissement dusol et permet ensuite la culture de lapomme de terre.

Une telle stratégie n’est jamais affichée

par le propriétaire: il prête la terre en effetsans fixer la durée du prêt et en sachantqu’au bout de deux ans il pourra lereprendre pour cultiver la pomme de terre,plus rentable que le riz ou le maïs. Cettestratégie est souvent utilisée par lespropriétaires locaux qui ne disposent pasde moyens suffisants pour investir dans laproduction de la pomme de terre. C’est direque la Dime est complètement dépasséeaujourd’hui dans la plaine de Timbi-Madina. Les terres prennent une telleimportance économique que lespropriétaires fonciers s’offrent de nouvellesopportunités financières non sans conflits.

Les nouveaux agriculteurs sont ceux quis’intéressent à l’achat des terres dans laplaine. En effet, le propriétaire foncier nepouvant faire déguerpir le paysan non-propriétaire, souvent en raison des prêtstrès anciens, lui propose le rachat de laterre souvent à un prix exorbitant.L’insolvabilité du paysan devient dès lors lemotif essentiel de son éviction. Après quoi,le propriétaire vendra sa terre au plusoffrant qui, le plus souvent, sera unagriculteur de fraîche date. Mais la ventedes terres n’empêche pas la persistance ducontrôle lignager (Diop, juin 2001) dans lamesure où toute transaction foncière meten œuvre des procédures traditionnellesstrictement codifiées et communémentpratiquées. C’est le Manga, ancien chef descaptifs, qui sert, nécessairement,d’intermédiaire entre vendeur et acheteuren raison de sa connaissance des terrainsdans la plaine. Ce mécanisme coutumiermontre surtout qu’il n’est pas facile pourun étranger de devenir propriétaire foncierdans cette plaine, sauf s’il montre unecapacité à jouer sur des relations amicalesou parentales aux niveaux local ouvillageois. D’où la théorie d’individualisation«imparfaite» des droits dans le monde rural.

Il va sans dire que les paysans locauxvivent dans une insécurité foncière sansprécédent et la réforme foncière de 1992,généralisant la propriété foncière enGuinée, conforte plutôt la position despropriétaires fonciers au détriment desanciens captifs non-propriétaires; ceux-ci


perdent leurs droits d’usage à chaque ventede terre. Le système de jachère n’est doncplus opérationnel dans la mesure où lesterres de plaine sont cultivées toute l’année.Les droits d’usage sont donc menacéscomme ceux des éleveurs transhumants.

L’élevage traditionnel dans la plaineLes Kolebe restent aujourd’hui les dernierséleveurs transhumants dans la plaine deTimbi. Leur avenir est fortement compromispar les cultures permanentes notammentcelles impulsées par les nouveauxagriculteurs à la recherche d’uncomplément de revenu. C’est la fin desjachères et du pâturage naturel car leséleveurs ne peuvent plus avoir accès auxressources pastorales dans la plaine deTimbi-Madina. En fait, la conventiontraditionnelle d’accès aux ressourcespastorales entre éleveurs et agriculteurs estremise en cause par le développement de lapomme de terre dans la plaine. Celle-cidevient exclusivement un espace agricole etles Kolebe sont impuissants face à cettesituation dans la mesure où ils ne sont paspropriétaires des terres qu’ils occupent àchaque saison sèche. Ce type d’élevage estconsidéré aujourd’hui comme une activiténon rentable et même un obstacle àl’extension de l’agriculture de rente et àl’urbanisation rurale.

La loi portant Code pastoral garantit lesdroits d’usages pastoraux et le règlementdes différends entre les éleveurs et lesagriculteurs. Ce texte est d’ailleurs ignorépar les éleveurs dans la plaine de Timbi-Madina. L’urbanisation rurale toucheégalement l’élevage transhumant: lesparcours pastoraux des Kolebe (entre plaineet vallée) tendent de plus en plus à êtreobstrués en raison des constructionsimmobilières.

Ces mutations affectant actuellement lagestion de la plaine de Timbi-Madinaposent donc un problème d’aménagementdu territoire et d’affectation des ressourcesnaturelles en fonction de leur exploitation.Les occupations de l’espace se font d’unemanière anarchique, renforçant en faitl’insécurité de tous les acteurs et

multipliant les conflits. Les revendications,réclamations et contestations destransactions foncières sont devenuespratique courante. Cette plaine représenteun enjeu capital pour les populationslocales et chaque acteur a besoin d’argentpour vivre.

L’absence de moyens empêche lesnouvelles instances décentraliséesd’assumer leurs responsabilités localesnotamment en matière de sécurisationfoncière, dans la mesure où elles sontresponsables de la gestion des ressourcesnaturelles, de la préservation de l’équilibreécologique et de l’aménagement duterritoire. C’est dire que ni le chef de districtni le président de la communauté rurale dedéveloppement ou le secrétairecommunautaire ne sont actuellement enmesure de délivrer un titre foncier ni depercevoir des droits de mutation foncière.Ces instances décentralisées n’ont, enoutre, aucun pouvoir réel dans l’exercice deleurs charges locales, notamment dans laréalisation d’une politique de sécurisationfoncière locale et d’accès aux ressourcesnaturelles.

CONCLUSIONNotre perspective15 de sécurisation foncièrelocale tient compte à la fois des droits dedifférents groupes, de la nature des espaceset des enjeux liés à la gestion desressources naturelles. Notre observationdes problèmes fonciers locaux nousautorise à proposer une forme desécurisation foncière qui serait mieuxadaptée aux réalités des acteurs locaux: la«sécurisation foncière conjointe». Cetteproposition s’inspire du droit coutumierlocal, marqué à la fois parl’interdépendance entre les groupes alliés etla complémentarité entre les différentsdroits sur le sol.

La plaine de Timbi-Madina reste en effetle symbole et le lieu même des agriculteurs

15 Les propositions publiées par le GRET/IRD lors destravaux de l’atelier sur les dispositifs locaux d’administrationfoncière en Afrique rurale. Paris, 12-14 décembre 2001, sontles mêmes que celles reprises ici.


jalonke, des éleveurs pulli et des Peulsmusulmans. Toutes ces populations ontaujourd’hui la même histoire, des liensd’alliance et de coopération très forts; ellesparlent la même langue, partagent le mêmeterritoire et la même croyance. Ellesforment en réalité une communauté quis’ignore. En fait, on a observé que les droitsfonciers, d’exploitation des sols ou d’accèsaux ressources naturelles, appartiennent àd’autres acteurs mais sont étroitementinterdépendants. L’Etat lui-même se place àl’intérieur de ces enjeux car laresponsabilité de l’aménagement duterritoire et l’affectation des ressourcesnaturelles lui revient. C’est dire que lesdroits et obligations des uns sontcomplémentaires. Dans ces conditions,sécuriser les uns revient à insécuriser lesautres comme le rappelle Etienne Le Roy.Notre proposition de sécurisation foncièrelocale tient donc compte des trois situationsjuridiques principales: la reconnaissancedes droits de propriété, la sécurisation desdroits d’usage et la responsabilité de l’Etatdans l’aménagement du territoire.

La reconnaissance des droits d’usageLes droits d’usage des sols et d’accès auxressources naturelles devraient êtrerecensés, reconnus et garantis par l’Etat envue de maintenir les exploitantstraditionnels sur le sol et faciliter auxéleveurs l’accès aux ressources pastorales.C’est dans ce contexte particulier que l’idéed’une «convention d’exploitation du sol etd’accès aux ressources naturelles» estapparue (CESAR)16. Il s’agit d’encourager oude faciliter l’exploitation des sols par lesproducteurs non propriétaires du sol touten garantissant au propriétaire une rentefoncière résultant de la valeur économiquede l’exploitation.

La garantie des droits de propriétéLes droits de propriété devraient êtreconstatés, reconnus et garantis par l’Etatgrâce à ses services administratifs etpouvoirs politiques locaux. L’exercice des

droits de propriété devrait être limité danscertaines de ses prérogatives, comme lefaisait d’ailleurs le droit coutumier local.Cette limitation devrait permettre la miseen œuvre d’un droit de préférence ou depriorité17 en faveur de l’exploitant non-propriétaire du sol, lorsqu’en particulier leou les propriétaires désireront vendre leterrain exploité par le paysan nonpropriétaire. Un prix raisonnable devraitêtre fixé selon la localisation du fonds,permettant à l’exploitant de le racheter enévitant son éviction par son insolvabilité liéeau prix pratiqué. Dans ces conditions, lepropriétaire vendeur et l’acquéreurpourraient bénéficier de la garantie de l’Etaten termes d’immatriculation et dedélivrance de titre foncier, dont le coûtserait particulièrement allégé pour ceux quiaccepteraient d’adhérer à une telleconvention (propriétaire, exploitant, Etat)négociée aux niveaux local, régional etnational. Il s’agit d’harmoniser le prix dufoncier en fonction de sa nature,affectation, destination et de sa localisation.Une telle opération limiteraitconsidérablement la spéculation etl’insécurisation foncières en encourageant,dans le même temps, la généralisation del’immatriculation foncière et en facilitant lamise en œuvre des plans d’aménagement duterritoire.

L’Etat et l’aménagement du territoireLa mise en place d’une politique dedécentralisation18 en Guinée apparaîtaujourd’hui comme un cadre idéal pour lasécurisation et la gestion foncière à la fois àl’échelle nationale, régionale et locale. Lesdroits de l’Etat sur l’aménagement duterritoire apparaissent de plus en plusévidents dans ce contexte et nécessitent dèslors la participation concertée descollectivités décentralisées et descommunautés villageoises: au niveau

16 Rendre à César ce qui lui appartient!

17 Ou droit dit de préemption conformément aux dispositionsdu Code civil français.18 Cette décentralisation vient de subir une atteinte gravedans la mesure où les responsables des communautésrurales de développement ne seront plus élus mais nomméspar l’Etat.


national, l’Etat a un rôle d’impulsion etd’appui aux politiques régionales et localesen matières foncières et de gestion desressources naturelles. Il s’agit,concrètement, de proposer des lois-cadresen la matière, qui encourageraient etconsacreraient les «conventionsd’exploitation du sol et d’accès auxressources naturelles», tout en respectantles dispositions fondamentales de laréglementation foncière nationale. L’Etatdevrait également affecter des ressourcesfoncières propres à chaque communautérurale de développement sur ses domainespublics ou privés locaux et renforcer lesmoyens de gestion et d’intervention de sesservices techniques régionaux et locaux.

L’efficacité d’une telle politique desécurisation foncière et de gestion desressources naturelles ne pourrait s’inscrireque dans un processus qui réclame dutemps et des étapes, en raison de l’existencedes problèmes culturels, de la diversitéd’intérêts ou des droits qui s’affrontent ouinterfèrent sur l’espace rural.

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Poverty and gender inequality of land access insouthern Benin

Poverty and land are inextricably linked in southern Benin. The combined consequences ofpopulation growth and rules of inheritance have produced extreme land fragmentation and aproliferation of smallholdings of limited economic viability. One-third of the rural inhabitantslive below the poverty line. This article examines why women are more vulnerable to povertyand focuses on the gender inequality of land rights under customary law. It uses the findingsof a survey conducted in four villages in southern Benin to analyse the complex relationshipsthat exist between the rules and practices of land access. The findings indicate thatcustomary law is just one of the causes of gender inequality, and that the growingprecariousness of land tenure for women is also linked to a developing land market and toaspects of the state’s policy of agricultural modernization.

Pobreza y desigualdades relativas al acceso a latierra entre hombres y mujeres en el sur deBenin

En el sur de Benin, la pobreza y la cuestión de la tierra están íntimamente relacionadas. Losefectos combinados del crecimiento demográfico y las reglas sobre las herencias hanprovocado una fragmentación extrema de la tierra y la proliferación de explotacionesagrícolas de pequeño tamaño y escasa viabilidad desde el punto de vista económico. Unatercera parte de los campesinos viven por debajo del umbral de la pobreza. El presenteartículo se propone estudiar las razones que explican la mayor vulnerabilidad de las mujeresa la pobreza. Desde esta perspectiva, se presta una atención especial a las desigualdadesexistentes entre hombres y mujeres con respecto al derecho a la tierra en el régimenconsuetudinario. Asimismo, se analizan las complejas relaciones existentes entre las reglasy las prácticas del acceso a la tierra mediante los datos de una encuesta cuantitativarealizada en cuatro aldeas de la zona meridional de Benin. Los resultados de esta encuestarevelan que las desigualdades entre los hombres y las mujeres no pueden interpretarseúnicamente como el resultado de la aplicación de un derecho consuetudinario pocoigualitario. La creciente precariedad de la tenencia de la tierra por parte de las mujeres estárelacionada también con la evolución del mercado de tierras y con ciertos aspectos de lapolítica de modernización de la agricultura puesta en marcha por el Estado.


Les difficultés économiques auxquelles sontconfrontées de très nombreuses sociétésrurales subsahariennes depuis deuxdécennies sont de nature et d’ampleur trèsdiverses et ne se laissent pas facilementappréhender à partir d’une grille de lectureunique. Dans une perspective analytique,Mathieu et Tabutin (1996) distinguent troisniveaux de crise, souvent étroitementimbriqués, mais ayant des temporalitésdifférentes:

•une crise économique et socialecaractérisée par une diminution desrevenus agricoles (due à la baisse sur lesmarchés mondiaux des prix des produitsde l’agriculture de rente) et uneaccentuation des inégalités sociales ausein de la paysannerie avec, notamment,une multiplication du nombre depaysan(ne)s sans terre;

Pauvreté et inégalités d’accès aufoncier entre hommes et femmesdans le sud du Bénin

E. Dijoux

Laboratoire d’anthropologie juridique de Paris, Université de Paris I

Dans le sud du Bénin, la pauvreté et la question foncière sont intimement liées. Les effetsassociés de la croissance démographique et des règles d’héritage ont provoqué unmorcellement extrême des terres et la multiplication d’exploitations agricoles de petite taille,peu viables du point de vue économique. Un tiers des ruraux vivent au-dessous du seuil dela pauvreté. Le présent article se propose d’examiner les raisons de la plus grandevulnérabilité des femmes à la pauvreté. Dans cette perspective, une attention particulière estaccordée aux inégalités de droits fonciers entre hommes et femmes, dans le régimecoutumier. Les relations complexes entre les règles et les pratiques d’accès au foncier sontégalement analysées à l’aide des données d’une enquête quantitative réalisée dans quatrevillages du Bénin méridional. Les résultats de cette enquête révèlent que les inégalitéshommes-femmes ne peuvent uniquement être interprétées comme le résultat del’application d’un droit coutumier inégalitaire. La précarité croissante de la tenure foncièredes femmes est aussi liée au développement du marché foncier et à certains aspects de lapolitique de modernisation de l’agriculture mise en œuvre par l’Etat.

•une crise agraire marquée par lastagnation et, parfois, la diminution desrendements agricoles, toutparticulièrement dans le secteur vivrier;

•une crise écologique caractérisée parune dégradation de la fertilité des sols etune destruction du couvert végétal.

En Afrique, au sud du Sahara, la«pauvreté se conjugue souvent au féminin»(Tabutin et Mathieu, 1996). Les femmesreprésenteraient 63 pour cent des rurauxpauvres dans cette région du monde(Jazairy, Alamgir et Pannuccio, 1992).Toutefois, cette estimation mérite d’êtreconsidérée avec prudence en raison ducaractère très lacunaire des données sur lapauvreté dans la plupart des payssubsahariens. La répartition très inégaledes ressources productives selon le sexenous incite, malgré tout, à penser que les


femmes ont une plus forte probabilité queles hommes d’être pauvres ou de devenirpauvres, toutes choses égales par ailleurs.En Afrique subsaharienne, le droitcoutumier, qui demeure pour les ruraux lesystème normatif de référence, ne reconnaîtpas les mêmes droits sur la terre auxhommes et aux femmes, comme l’ontsouligné de très nombreux auteurs (Goody,1976; Boserup, 1983; Frank et Mc Nicoll,1987; Davison, 1988; Martin et Hashi,1992; Berry, 1993; Coquery-Vidrovitch,1994; Locoh, 1996; Ciparisse et Dissou,1998, notamment). Dans la majorité despays subsahariens, la transmission de laterre est patrilinéaire et les femmes sontdonc exclues de l’héritage foncier. Leuraccès aux ressources foncières estétroitement conditionné par leur statutmatrimonial. Elles acquièrent, par lemariage, un droit d’usufruit sur la terre deleur époux. Ce droit est généralementtemporaire et peut leur être retiré à la fin dela saison agricole, dans certaines zonesrurales, ou en cas de divorce ou de décèsdu mari. Aussi, les veuves ou les femmesdivorcées sans droits sur la terre sont-ellesparticulièrement vulnérables à la pauvreté.Les femmes sont donc très dépendanteséconomiquement de leur mari, même sielles peuvent utiliser librement les revenustirés de leur exploitation agricole. En outre,le droit d’usufruit qui leur est accordés’accompagne, généralement, d’importantesrestrictions (interdiction de pratiquer descultures pérennes, de louer ou de mettre engage la terre).

Le présent article porte sur une régionrurale très densément peuplée, le sud duBénin, qui est caractérisée par de trèsfortes inégalités d’accès à la terre selon lesexe. Dans cette région, les difficultésrencontrées par les femmes pour exercerleurs droits fonciers sont anciennes etantérieures à la crise des années 80. Cettedernière semble, néanmoins, avoir accentuéle risque de dépossession foncière de lapaysannerie en suscitant une augmentationdes achats de terres agricoles par lesurbains (Pescay, 1998).

La pression démographique et l’insertion

de l’économie rurale dans les échangesmarchands ont conduit à un accroissementde la rareté relative de la terre et audéveloppement d’un marché foncier dans lesud du Bénin. On s’intéressera ici enparticulier, aux conséquences de latransformation progressive de la terre enun bien marchand (à sa marchandisation,en d’autres termes) ainsi qu’à l’accès desfemmes au foncier. La marchandisation dela terre a-t-elle accentué la problématiquehommes-femmes dans le domaine del’accès au foncier? Rend-elle plus difficilepour les femmes l’exercice de leurs droitsd’usufruit? Le développement du marchéfoncier est-il un facteur de paupérisation dela population féminine? On s’interrogeraégalement sur les relations entre lapolitique agrofoncière de l’Etat, d’une part,et la crise du processus d’intensificationagricole et l’accroissement de ladifférenciation sociale au sein de lapaysannerie, d’autre part.

La question des inégalités foncières entrehommes et femmes sera envisagée d’undouble point de vue: celui des règles et celuides pratiques d’accès à la terre. L’analysede ces inégalités, au Bénin, est rendueextrêmement difficile par l’absence dedonnées quantitatives représentatives àl’échelle nationale, régionale oudépartementale, qui permettraient decomparer la tenure foncière des femmes àcelle des hommes et d’estimer le nombre depaysan(ne)s sans terre. L’évaluation chiffréedes inégalités selon le sexe se fondera,essentiellement, sur les données del’enquête «Femme, activité et statut enmilieu rural» ou Fasmir. Cette enquête a étéréalisée en novembre 1993 dans une zonerurale densément peuplée (190 habitantsau kilomètre carré) du Bénin méridional, labasse vallée du fleuve Mono (ou Bas-Mono),située à la frontière bénino-togolaise, parles chercheurs de l’Unité de recherchedémographique de l’Université du Bénin àLomé (URD), du Centre de formation et derecherche sur la population de l’Universitéde Cotonou (CEFORP) et du Centre françaissur la population et le développement(CEPED), à Paris. L’enquête Fasmir a porté


sur un échantillon représentatif de 597femmes non célibataires (âgées de 15 ans etplus) de quatre villages du Bas-Mono(Adohoun, Atchanou, Hoin-Tokpa etOumako). Elle contient des informationssur les différents modes d’accès au foncier(héritage, achat, emprunt, location) desépoux des femmes enquêtées, et permetainsi de mieux cerner les inégalités d’accèsau foncier selon le sexe.

LA CRISE AGRAIRE DU SUD-BÉNINLe Sud-Bénin (Mondjannagni, 1977;Pfeiffer, 1988; Albert, 1993; Daane, Breuseret Frederiks, 1997; Pescay, 1998) fait partied’une zone côtière plus vaste, englobant lesud du Togo et du Ghana et le sud-ouestdu Nigéria. Il se caractérise par de trèsfortes densités de peuplement et uneintégration ancienne de l’agriculture dansles rapports marchands. On peut en effetrappeler que c’est au milieu du XIXe siècle,sous le règne du roi Ghézo (1818-1858) duDahomey1, que fut engagée la reconversionde l’économie de cette région du commercedes esclaves à celui de l’huile de palmedestinée au marché européen alors enpleine expansion (Ki-Zerbo, 1995). C’estégalement sous son règne que furentdéveloppées les cultures du maïs et dumanioc (après la grande famine de 1848).Le système agricole du Bénin méridionalrepose aujourd’hui, essentiellement, surl’association de la culture pérenne dupalmier à huile et de cultures vivrièresannuelles (le maïs et le manioc,principalement). L’exploitation du palmier àhuile est désormais davantage orientée versla production de sodabi (vin de palmefermenté) destiné au marché national,activité très lucrative contrôlée par leshommes, que vers la production d’huile depalme et de palmistes, activités qui restentl’apanage des femmes. Le changement dumode d’exploitation de la palmeraienaturelle s’est opéré contre la volonté del’Etat qui entendait conserver son caractère

de culture d’exportation au palmier à huile(Daane, 1997).

Sous l’effet d’une croissance rapide de lapopulation rurale sur plusieurs générationset de l’essor d’une agriculture commercialecentrée sur le palmier à huile, le régimefoncier a évolué vers des droits plusindividualisés sur la terre. La notion deménage (au sens de famille restreinte) etcelle d’exploitation agricole ne se recoupentpas dans le Bénin méridional; chaqueconjoint dispose de sa propre exploitation etutilise librement les revenus provenant dela vente de sa production agricole. Laplupart des femmes mariées cultivent un(ou, parfois, plusieurs) champ de culturesvivrières dont elles tirent l’essentiel de leursrevenus. Les femmes représentent un peuplus d’un actif sur deux employé dansl’agriculture, d’après le dernier recensementde la population, réalisé en 1992 (INSAE,1994). Elles assurent une part importantede la production vivrière en tantqu’exploitantes agricoles et aides familialessur la terre de leur époux. En outre, lessecteurs de la transformation et de la vente(à petite échelle) des produits agricoles surles marchés urbains et ruraux sontessentiellement féminins. Les agricultricespeuvent disposer librement de laproduction vivrière de leur(s) parcelle(s).Elles la destinent, en priorité, à laconsommation du ménage etcommercialisent le surplus avec l’aide deleurs filles.

La population rurale croît à un rythmerapide (autour de 2 pour cent par an) endépit d’une très forte émigration ruralecomposée surtout de jeunes hommes dontun grand nombre éprouve des difficultéspour accéder à la terre. Les densités rurales(toujours supérieures à 100 habitants aukilomètre carré) continuent doncd’augmenter. La croissance démographiquea exercé des pressions créatrices et incité lapaysannerie à adopter des techniquesculturales économisant la terre et plusintensives en travail. Un processusd’intensification agricole (au double sensd’utilisation plus intensive du sol etd’amélioration des techniques agricoles)

1 Le Dahomey est l’ancien nom du Bénin. Le royaume duDahomey, fondé au début du XVIIe siècle, contrôlait, aumilieu du XIXe siècle, la majeure partie du Sud-Bénin actuel.


s’est amorcé dès les années 20, dans le suddu Bénin. La croissance de la population,l’essor de la culture du palmier à huile etl’accroissement de la demande urbaine (liéà l’urbanisation) pour les produits vivriersde la région ont constitué les trois moteursde l’intensification agricole. Jusqu’au débutdu XXe siècle, l’agriculture itinéranteprédominait. La terre était cultivée unedizaine d’années avant d’être laissée enfriche. L’augmentation de la demanded’huile de palme et de produits vivriers,dans les années 1920-1930, a bouleverséce système agricole. Les superficiesconsacrées aux cultures vivrières (maïs etmanioc, principalement) et aux cultures derente (palmier à huile, essentiellement,mais aussi coton et arachide) ont augmentéconsidérablement, et un systèmerotationnel cultures-jachères s’estprogressivement substitué à l’agricultureitinérante. Dans les années 20-30, lespériodes de culture sont devenues aussilongues que les périodes de jachère et, dansla seconde moitié des années 40, la majeurepartie des terres arables étaient mises envaleur et la technique des associations decultures connaissait déjà une assez largediffusion. Cette technique permet,notamment, une utilisation plus efficace del’eau et des éléments nutritifs du sol, uneréduction de la propagation des maladies etdes risques associés à l’irrégularité de lapluviométrie. Les dernières frichesarbustives ont disparu entre 1946 et 1960,et les jachères traditionnelles ont cédé laplace à des «jachères améliorées» (jachère-palmier et jachère-manioc) au cours desannées 60.

Le palmier à huile est une culturepérenne à cycle très long associée auxcultures annuelles vivrières (oupluriannuelle pour le maïs). La culturejachère-palmier assure le recyclage deséléments nutritifs du sol et contribue ainsià la reconstitution de sa fertilité. Une autretechnique utilisée est l’alternance sur unmême champ des légumineuses (niébé,arachide, pois d’angole) et d’autres culturesvivrières. La culture du manioc favoriseaussi la préservation de la fertilité de la

terre grâce à la grande quantité de matièreorganique qu’elle produit et àl’ameublissement du sol qu’engendre larécolte des tubercules (Breusers et Gibbon,1997). L’ensemble de ces techniquesculturales permet de freiner le processus dedégradation de la fertilité des sols.Toutefois, seule l’utilisation d’engraischimiques permettrait de l’enrayer. Maiscelle-ci est peu répandue et, avec leraccourcissement de la durée des jachères(due à la pression de la population sur laterre), la fertilité des sols se détériore, cequi entraîne une stagnation, voire unediminution, des rendements agricoles dansles zones les plus densément peuplées etune baisse corrélative des revenus de lapaysannerie.

Trois chiffres résument bien la gravité dela crise agraire: un demi-million depersonnes vivent au-dessous du seuil depauvreté2 dans les campagnes du Sud-Bénin, soit près d’un tiers (32,3 pour cent)de la population rurale et un quart,environ, des ruraux sont vulnérables3 à lapauvreté et donc menacés de paupérisation(PNUD, 1997). Les ménages vulnérablesvivent à la limite de la survie et sont parconséquent à la merci du moindre aléaclimatique ou du moindre accident de santéqui pourrait rompre l’équilibre précairequ’ils parviennent à maintenir entre leurproduction agricole et leurs besoins. Neproduisant guère de surplus monnayables,ils ne peuvent acheter sur les marchés de

2 Toutes les données sur la pauvreté sont tirées du Rapportsur la pauvreté au Bénin du Programme des Nations Uniespour le développement (PNUD), publié en 1997. Le PNUD adécoupé l’espace béninois en huit zones agroécologiquesdont les frontières ne recoupent pas celles des départements.Pour chacune d’elles, ainsi que pour les villes, un seuilmonétaire de pauvreté a été élaboré au-dessous duquel unepersonne n’est pas en mesure de satisfaire ses besoinsfondamentaux (nourriture, logement, habillement, santé). LeSud-Bénin rural comprend trois zones agroécologiques: lazone du plateau des terres de barre, très densément peuplée(231 habitants au kilomètre carré), la zone des pêcheries(190 habitants au kilomètre carré) et la zone de la«dépression» (115 habitants au kilomètre carré).3 L’étude du PNUD sur la pauvreté au Bénin considèrecomme vulnérable à la pauvreté toute personne membred’un ménage dont les dépenses de consommationreprésentent, au maximum, 1,5 fois le seuil monétaire depauvreté (PNUD, 1997).


quoi se nourrir en cas de mauvaise récolteou au moment de la période de soudure.

PAUVRETÉ ET QUESTION FONCIÈRELa pauvreté et la question foncière sontintimement liées dans le Bénin méridional.Les effets combinés de la croissancedémographique et des règles d’héritage quiprescrivent le partage de la terre entre tousles héritiers de sexe masculin du chef defamille ont provoqué un morcellementextrême des terres, au fil des générations,et la multiplication d’exploitations agricolesde petite taille, difficilement viableséconomiquement, compte tenu de l’état destechniques agricoles. L’incidence de lapauvreté est ainsi plus forte dans la zonetrès densément peuplée du plateau desterres de barre qui connaît une situation desaturation foncière. Plus d’un tiers de seshabitants (37,4 pour cent) vivent au-dessous du seuil de pauvreté contre unquart, environ, dans le reste du Béninméridional (PNUD, 1997).

Toutefois, la pénurie de terres agricolesn’est pas la seule cause de la pauvretérurale. Une interprétation purementmalthusienne de ce phénomène est tropréductrice. Elle ne permet pas, enparticulier, de rendre compte de la plusgrande vulnérabilité des femmes à lapauvreté. En effet, les femmes sontsurreprésentées parmi les catégories depopulations vulnérables à la pauvretéidentifiées par le PNUD, dans le sud duBénin. Deux de ces catégories sontd’ailleurs exclusivement féminines: lestransformatrices de produits agricoles (dontles revenus sont faibles et irréguliers) et lesfemmes à la tête de ménages (PNUD, 1997).Les superficies des terres cultivées par lesagricultrices sont, généralement, pluspetites que celles des agriculteurs (Pfeiffer,1988; Breusers et Gibbon,1997). En raisonde leur accès plus limité à la terre, lesfemmes sont majoritaires dans les autrescatégories de populations vulnérables: lesagriculteurs/agricultrices dont la taille del’exploitation agricole ne permet pasd’assurer la subsistance de leur famille(une superficie inférieure ou égale à 0,5 ha)

et les agriculteurs/agricultrices sans terre(PNUD, 1997). Pour comprendre lavulnérabilité supérieure des femmes à lapauvreté, il faut accorder une attentionparticulière aux inégalités des droitsfonciers selon le sexe.

Un droit foncier coutumier inégalitaireLa situation foncière du Sud-Bénin secaractérise aujourd’hui par une pluralité denormes juridiques gouvernant l’accès à laterre. On peut distinguer trois grandssystèmes de normes: tout d’abord, unsystème coutumier en vertu duquel lesdroits sur la terre découlent del’appartenance à un lignage; un droitd’origine étatique; et, enfin, des droits nésdu développement d’un marché de la terre.

L’État colonial, puis indépendant, n’a pasréussi à éliminer les droits foncierscoutumiers. La colonisation française, enparticulier, n’est jamais parvenue àimposer, par le moyen de l’immatriculationdes terres, la propriété privée individuelledu sol en milieu rural. Le droit coutumiercontinue, aujourd’hui encore, à régir dansune très large mesure les rapports fonciersdans les campagnes du Sud-Bénin. Le droitcoutumier ne saurait pour autant êtreassimilé à un droit traditionnel (au sensd’un droit précolonial). Il est, au contraire,le produit d’une adaptation de la coutumeau développement d’une agriculturecommerciale et à l’accroissement de lapopulation rurale. Sous l’influence de cesdeux forces de changement, les droitsfonciers coutumiers ont évolué vers desdroits plus individualisés et plus exclusifssans que l’on puisse parler à leur propos depropriété privée de la terre (au sens oùl’entend, par exemple, une conceptionciviliste de la propriété, héritée du droitromain, c’est-à-dire une propriétéindividuelle et absolue).

Evolution vers des droits fonciers plusindividualisés. Dans le régime foncierancien, la terre du lignage était administréepar le chef de terre (membre le plus âgé dela génération la plus ancienne). Le chef deterre n’était que le gérant d’un patrimoine


inaliénable légué par les ancêtres dulignage (Mondjannagni,1977). La mise envaleur de la terre s’effectuait sous sonautorité. Il avait notamment la charge dedistribuer les droits d’exploitation sur la terredu lignage aux hommes, chefs de famillesétendues. A mesure que l’utilisation du sols’est faite plus intensive, ces droits deculture sur une partie du patrimoine foncierlignager, à l’origine temporaires et pouvantêtre réaffectés à d’autres familles, sontdevenus permanents et transmissibles parvoie d’héritage. Les terres lignagèresmaintenues en indivision ont régressé enraison de l’attribution progressive de toutesles terres cultivables aux chefs de famille età leur mise en valeur effective. Ledéveloppement de la culture du palmier àhuile a joué un rôle majeur dansl’appropriation individuelle de la terre.Comme le souligne Mondjannagni (1977):«Plus une terre est cultivée et aménagée enpalmeraie, plus sa valeur est grande, et plusla propriété se précise à cause du caractèrepérenne du palmier à huile.» La quasi-totalitédes terres cultivables font aujourd’huil’objet d’une appropriation individuelle parles hommes, chefs de familles restreintes(Pescay, 1998). Les seules terres propriétésindivises des lignages qui subsistent encoresont les forêts sacrées qui abritent lestemples des voduns.

Une nouvelle division sexuelle du travaildans l’agriculture. L’utilisation plusintensive du sol a aussi contribué àmodifier la division sexuelle du travail dansl’agriculture. Jusqu’au début du XXe siècle,les femmes étaient uniquement aidesfamiliales sur la terre de leur mari. Ellesparticipaient au semis, effectuaient leramassage du bois et des branchages aumoment du défrichage, ainsi que le transportde la récolte. Dans les années 20, l’activitéagricole devient progressivement plusexigeante en main-d’œuvre, en raison del’abaissement de la durée des jachères quinécessite de consacrer un nombre plusimportant d’heures de travail à lapréparation du sol et au sarclage. Cetteévolution va amener les femmes à prendre

une part plus active à l’agriculture enparticipant aux travaux de sarclage à lahoue et à la récolte (Wartena, 1997). Lechangement de la division sexuelle dutravail résulte également de l’absence demécanisation des tâches agricoles et de ladécision des hommes d’augmenter lessuperficies dévolues aux cultures de rente(palmier à huile et coton), plusrémunératrices que les cultures vivrières.C’est aussi la raison pour laquelle un nombrede plus en plus important d’hommes vont,à partir des années 20, confier à leursépouses une parcelle en usufruit afin deleur permettre d’assumer une part plusimportante de l’approvisionnement en vivresdu ménage (Wartena, 1997). Ce qui n’étaitqu’un usage va, petit à petit, devenir un droitcoutumier féminin. L’obtention par lesfemmes d’un droit d’usage sur la terre deleur mari a contribué à renforcer la tendanceà l’individualisation des droits fonciers.Cependant, cette évolution ne s’est pasaccompagnée d’une répartition plus égalitairedes droits sur la terre. Le régime foncieractuel se caractérise, au contraire, par unetrès forte inégalité de droits selon le sexe.

Exclusion des femmes de l’héritagefoncier. Le don et l’héritage sont les deuxmodes d’acquisition de la terre dans lerégime foncier coutumier. Ils sontexclusivement masculins. Au moment deson mariage, un homme reçoit de son pèreune terre pour fonder une nouvelleexploitation agricole. La propriété paternelleest ainsi démembrée, et la part conservéepar le père est partagée à sa mort entre sesfils. Dans le sud du Bénin, les droitsfonciers reposent sur la filiation. La terreest un «bien masculin». Sa transmission,comme celle de la parenté, s’effectueuniquement en ligne masculine. Lesfemmes sont donc exclues de l’héritagefoncier et ne peuvent transmettre aucundroit sur la terre à leurs enfants (filles ougarçons). La terre se transmet de père enfils. Si un homme n’a pas de fils, l’ordre dedévolution des biens fonciers prescrit par lacoutume est que chaque rang d’héritiers nepeut concourir à la succession que si les


héritiers du rang précédent font défaut: sesfrères de même père et de même mère; sesfrères de même père; les fils de ses frères demême père et de même mère; les fils de sesfrères de même père; et, enfin, ses cousinspatrilatéraux (Tardits, 1956).

La terre est considérée comme un bienmasculin car elle est le fondement del’identité du patrilignage et, en tant quetelle, elle est inaliénable. L’exclusion desfemmes de l’héritage foncier empêche, aumoment du mariage, la dissémination desbiens fonciers hors de la famille patrilinéaire.L’exclusion des femmes est un moyen depréserver l’unité, la cohésion du lignage.Elle permet de conserver son caractèrepatrimonial à la terre (Dissou, 1998).

Maintien d’un contrôle lignager sur lagestion des terres. Le mouvementd’individualisation des droits fonciers n’acependant pas entraîné la disparition detoute régulation lignagère (Pescay, 1998).Le caractère patrimonial de la terre semanifeste par le maintien d’un certainpouvoir de contrôle du lignage dans ledomaine de la gestion foncière. Le droitprivatif détenu par les hommes sur lefoncier découle de leur appartenance à unlignage, et ceux-ci restent donc soumis auxrègles coutumières de transmission de laterre. Les litiges soulevés par le partage desbiens fonciers sont réglés par un conseil defamille composé des oncles et des tantesdes héritiers (Mondjannagni, 1977).

Le droit privatif des hommes ne peut êtreassimilé à un droit de propriété privéeindividuelle. En effet, un homme n’est paslibre d’aliéner la terre qu’il a reçue enhéritage de son père. Celle-ci constitue unefraction du patrimoine foncier du lignage, etsa vente est donc soumise à l’approbationdu chef de lignage et des aînés. Ce contrôletend à rendre plus difficile latransformation de la terre en un bienmarchand. Le développement d’un marchéfoncier s’en trouve par conséquent entravé.La terre conserve un caractère éminemmentsacré, même dans une société trèsanciennement insérée dans l’économiemonétaire. L’étude du PNUD sur la

pauvreté au Bénin (1997) soulignel’opprobre attaché à la vente de la terrefamiliale et le risque d’exclusion du systèmede solidarité communautaire pour celui quiy recourt sous l’empire de la nécessitééconomique. Vendre la terre c’est, enquelque sorte, rompre le lien sacré quirattache chaque homme à une lignée et àses ancêtres. Les relations marchandesrestent, dans une large mesure,«encastrées» (embedded), pour reprendreune expression de Karl Polanyi (1975), dansles structures de parenté. En contribuant àsoustraire l’accès à la terre à la logique dumarché, le contrôle lignager de la gestionfoncière a permis de retarder l’apparitiond’une classe de paysans/paysannes sansterre, mais sans parvenir à l’empêcher.

Les droits sur la terre sont fondés surl’appartenance à une entité abstraite: lelignage. Les évolutions successives du droitcoutumier se sont toutes conformées à ceprincipe. Ainsi, c’est en vertu de sonappartenance, par le mariage, au groupe deparenté de son mari que la femme esthabilitée à détenir un droit d’usufruit sur laterre de celui-ci. Même mariée, elle restemembre de sa famille d’origine et peut doncbénéficier d’un droit d’usage sur les terresdes membres de son patrilignage. Toutefois,la règle de résidence patrilocale contribue àrestreindre l’exercice de ce droit. En effet,l’obligation pour la femme mariée de quitterla maison de son père pour celle de sonépoux implique, assez fréquemment, undépart de son village d’origine.

Des droits d’usufruit féminins assortisd’importantes restrictions. L’usufruitd’une terre ne confère pas à la femme lespleins pouvoirs de gestion sur sonexploitation, même si celle-ci peut disposerlibrement des revenus tirés de son activitéagricole. A la différence des hommes, ellene peut pas pratiquer la culture pérennedu palmier à huile, pourtant plus lucrativeque les cultures vivrières. Les palmeraiessont un bien foncier presque exclusivementmasculin. Elles constituent une épargneaisément mobilisable et sont aussi, pourles hommes, un instrument privilégié de


consolidation de l’appropriation privative dela terre dans une société où la pénurie deterres agricoles contribue à aviver les conflitsfonciers. En outre, les droits d’usufruit desfemmes sont temporaires et peuvent leurêtre retirés à la fin de la saison agricole. Ellesne peuvent ni louer, ni mettre en gage lesparcelles qui leur sont prêtées. En définitive,les femmes sont très dépendantes de leurépoux et des membres masculins de leurpatrilignage pour ce qui est de l’accès à laterre. Le droit coutumier les place dans unesituation socialement subordonnée.

En outre, l’autonomie économiqueprocurée aux femmes par l’exercice d’uneactivité de production agricoleindépendante de celle de leur mari seheurte à certaines limitations. Elles restent,en effet, tenues d’aider leur époux pour lesemis et le sarclage, avant de pouvoireffectuer ces travaux sur leur proprechamp. La concurrence entre ces deuxactivités peut compromettre leur récolte(Breusers et Gibbon, 1997; Pfeiffer, 1988).En outre, le manque de contrôle desfemmes sur la main-d’œuvre familiale rendextrêmement difficile l’adoption denouvelles techniques agricoles, plusintensives en travail, qui permettent depréserver le potentiel productif du sol etd’accroître les rendements de leurexploitation. Dans ce conditions, lesrevenus que les agricultrices peuventespérer tirer de leur terre ne peuvent êtreque faibles, et c’est là sans doute l’une desraisons pour lesquelles une proportion trèsélevée d’entre elles exercent des activitéspara-agricoles (transformation et vente, àpetite échelle, de produits vivriers,artisanat, etc.), et ce, en particulier durantla période de soudure.

Contrôle lignager de la gestion desterres et réduction de la vulnérabilité àla pauvreté. Le maintien d’un contrôlelignager sur la gestion des terresappropriées d’une manière privative par leshommes permet de sécuriser les droitsfonciers des femmes. Ce contrôle lesprémunit contre les risques de reprisearbitraire de la terre en usufruit par son

«propriétaire». La logique communautairedu droit foncier, fondée sur une conceptionpatrimoniale et donc non marchande de laterre, ne s’oppose pas au mouvementd’individualisation des droits fonciers. Il nes’agit pas de deux logiques contradictoires.Au contraire, la très forte individualisationdes droits fonciers n’est peut-être possibleque grâce au maintien d’une conceptionpatrimoniale, lignagère de la terre quiassure à tout membre du groupe familial(indépendamment de son niveau de revenu)un droit d’accès à la terre. Le droitcoutumier, même s’il n’accorde pas à tous(hommes ou femmes, aînés ou cadets) desdroits égaux sur la terre contribue, malgrétout, à réduire la vulnérabilité à la pauvretéen dissociant l’accès d’une personne à laterre de son niveau de revenu, à ladifférence d’une régulation marchande del’accès au foncier (par achat ou location deterre) dans laquelle l’exercice de droitsfonciers dépend des disponibilitésmonétaires de chacun. On peut déduire dece qui précède qu’une politique foncière del’Etat visant à instaurer la propriété privéeindividuelle de la terre aurait pour effetd’accroître l’insécurité de la tenure foncièrede larges fractions de la paysannerie. Ellerisquerait de favoriser les détenteurs dedroits permanents sur la terre (leshommes, chefs de ménage) au détriment deceux dont l’accès à la terre dépendétroitement de l’application de la coutume(les femmes et les cadets). Une tellepolitique aurait pour conséquence de fairedisparaître tout contrôle lignager enmatière de gestion foncière. Les hommes,détenteurs de droits complets de propriété,ne seraient plus tenus d’allouer un droitd’exploitation sur leur terre aux membresde leur parenté (leurs femmes ou leurssœurs, en particulier) qui en feraient lademande. Le mode de régulationcoutumier contribue ainsi à sécuriserl’accès à la terre des groupes (les femmeset peut-être aussi les cadets) qui neseraient pas en mesure d’accéder aumarché foncier ou seulement dans desconditions très précaires (sous la forme dumétayage, par exemple).


Les règles de droit et les inégalitésd’accès au foncier: des relationscomplexes. Il faut cependant se garder detout juridisme dans l’analyse des inégalitéshommes-femmes en matière d’accès aufoncier; en d’autres termes on ne peutattribuer à la seule puissance du droitl’existence de ces inégalités, sauf peut-êtredans les sociétés où le droit est le fruit d’untravail ancien de codification, la force propre,intrinsèque de la loi demeure limitée. Uneexplication purement juridique des inégalitéshommes-femmes dans le domaine foncier estpar conséquent insuffisante. En outre, undroit seulement partiellement codifié, commecelui du Bénin méridional, offre aux acteurssociaux des possibilités importantes de jeuavec la règle juridique.

Si la règle de droit n’est pas efficace parelle-même, on peut dès lors s’interroger surles facteurs qui incitent les acteurs sociauxà s’y conformer, à la contourner ou bien àlui rendre hommage, tout en la vidant deson sens. Max Weber rappelle qu’il y a desconditions sociales de possibilitésd’application du droit en soulignant que:«les agents sociaux obéissent à la règlequand l’intérêt à lui obéir l’emporte surl’intérêt à lui désobéir» (cité par Bourdieu,1987). Si on adopte la perspective de MaxWeber (qui transpose, en quelque sorte,dans le champ juridique le raisonnementmarginaliste des économistesnéoclassiques), on peut observer que, dansle sud du Bénin, hommes et femmes, aînéset cadets n’ont pas nécessairement le mêmeintérêt à l’application du droit fonciercoutumier. Les femmes, dans l’ensemble, yont plutôt intérêt. En dépit de son caractèreinégalitaire, le droit coutumier leur offre, eneffet, un certain nombre de garantiesappréciables: un droit d’usage sans aucunecontrepartie financière sur la terre de leurépoux et des membres masculins de leurfamille d’origine (et donc une réduction del’insécurité économique) et la possibilité dedisposer de leurs propres revenus (et doncune relative autonomie par rapport à leurconjoint).

Le droit coutumier prévoit un partage dela terre familiale entre tous les fils du chef

de famille. Les cadets ont donc eux aussiintérêt à l’application de la coutume, plusencore peut-être que les femmes, puisquecelle-ci leur garantit, à terme, uneémancipation économique complète parrapport aux aînés. Ainsi, le morcellementextrême des exploitations agricoles,caractéristique du Bénin méridional, doitaussi être envisagé comme la résultanted’un mouvement d’émancipation des cadetspar rapport aux aînés que risque,néanmoins, de remettre en cause lapression croissante de la population sur lesressources foncières.

Les aînés, en revanche, ont un intérêtmoindre à l’application du droit coutumier,ou du moins de ses dispositions favorablesaux femmes et aux cadets, qui lesempêchent de disposer librement de la terreet accélèrent le démembrement de leurpatrimoine foncier. Ils peuvent parconséquent être moins enclins à accéderaux demandes des cadets relatives aupartage de la terre familiale. Par ailleurs, lechangement de statut de la terre consécutifau développement d’une agriculture derente et d’un marché foncier, en d’autrestermes sa transformation progressive en unbien marchand, augmente pour les aînés et,d’une manière plus générale, pour leshommes, le coût d’opportunité du prêt deterres aux femmes. La tentation est grande,en effet, pour tout détenteur de droitsprivatifs sur le foncier de louer les parcellesqu’il possède ou d’y pratiquer la culture dupalmier à huile plutôt que de les prêter,sans aucune contrepartie financière, à sesépouses ou à ses sœurs veuves ou divorcées.D’une manière plus générale, lechangement de statut de la terre, conjuguéà sa raréfaction relative, augmente pour leshommes le coût d’opportunité de l’octroid’une parcelle en usufruit aux femmes,dans la mesure où sa mise en location ousa mise en culture par son détenteur sontplus rémunératrices.

Crise du régime coutumier etvulnérabilité croissante à la pauvreté.Le régime foncier coutumier est aujourd’huien crise. En effet, il ne parvient plus à


assurer à tous les ayants droit un accès àla terre dans des conditions satisfaisantes.Les hommes qui n’ont pu hériter de leurpère une terre d’une taille suffisante poursubvenir aux besoins de leur famille et lesfemmes privées de l’exercice de leurs droitsd’usage sont contraints de se tourner versle marché foncier. Les paysan(ne)s pauvresrecourent plutôt au métayage. Il s’agit dumode d’accès à la terre le plus accessibleaux agriculteurs dépourvus de ressourcesfinancières. C’est aussi le moinsavantageux. Le métayer (homme ou femme)doit, en effet, céder la moitié de sa récolteau propriétaire de la terre (Wartena, 1988).En outre, il ne dispose d’aucune garantiesur la pérennité de son droit de culture quipeut lui être retiré par le propriétaire à lafin de la saison agricole.

Les femmes participent moins que leshommes aux autres formes de transactionsmarchandes portant sur la terre (achats,locations contre argent, «contrats-palmiers»4) en raison de leur caractèreonéreux. Le fermage, en particulier, exigedes sommes d’argent relativementimportantes qu’un nombre restreint defemmes peut réunir. Dans le cadre de lalocation (sous forme de fermage ou demétayage), le locataire n’a pas le droit defaire des constructions ou des plantationsarbustives (Mondjannagni, 1977). L’achatde terre est le seul moyen d’acquérir desdroits complets de propriété. Il s’agitnéanmoins d’un mode d’acquisition trèsonéreux et hors de portée de la plupart desfemmes (Wartena, 1988). Dans certainsvillages du plateau Adja (situé dans le sud-ouest du Bénin), les terres achetéespeuvent parfois représenter un quart, voireun tiers de la superficie agricole cultivée(Biaou, 1997). Les ventes de terre sont trèssouvent des ventes de détresse, dictées parun manque de disponibilités monétaires. La

mise en location de la terre est une solutionqui est généralement préférée par lespaysans dans une situation financièredifficile. La terre peut aussi servir à gager unemprunt: le propriétaire cède à son créancierl’usage de sa terre jusqu’au remboursementcomplet du prêt qu’il a contracté.

Le développement du marché foncierreflète une vulnérabilité croissante à lapauvreté de larges fractions de lapaysannerie. Cette vulnérabilité procèded’une érosion des droits d’accès auxressources économiques du lignage quipeut conduire à une rupture d’affiliation ausystème de solidarité communautaire, àune «désaffiliation», pour reprendre unexpression de Castel (1995). Lamultiplication des transactions marchandesportant sur la terre contribue aussi àaccentuer la différenciation sociale au seinde la paysannerie. En effet, l’existence d’unmarché de la terre tend à fragiliser lerégime foncier coutumier en élevant pourles propriétaires fonciers le coûtd’opportunité de l’octroi d’un droitd’usufruit (un droit d’usage sans aucunecontrepartie financière) sur leurs terres auxmembres de leur parenté.

Toutes les inégalités hommes-femmes nedécoulant donc pas nécessairement del’application d’un droit foncier coutumierinégalitaire, d’autres facteurs doivent êtrepris en compte. Il peut exister une assez fortediscordance entre les règles coutumières etles pratiques d’accès au foncier des acteurssociaux. Les résultats de l’enquête «Femme,activité et statut» (ou Fasmir) sont, à cetégard, particulièrement instructifs.

Inégalités hommes-femmes: des règlesaux pratiquesL’enquête Fasmir a été réalisée auprès de597 femmes de quatre villages du Bas-Mono (dans le sud-ouest du Bénin), ennovembre 1993. Elle permet d’articulerl’étude des inégalités de droits avec celledes inégalités d’accès au foncier etd’apporter des éléments de réponses auxquestions suivantes: dans quelle mesure lespratiques se conforment-elles aux règlescoutumières, en d’autres termes, jusqu’à

4 Les palmeraies peuvent également faire l’objet detransactions marchandes dans le cadre de contrats-palmiers.Le prix d’achat d’une palmeraie dépend de sa densité et del’âge des palmiers. L’acheteur exploite la palmeraie pendantune période comprise entre huit et 13 ans environ, période auterme de laquelle il procède à l’abattage des palmiers avant derétrocéder la terre à son propriétaire.


quel point le droit coutumier est-ilproducteur d’inégalités? Quels sont les liensentre le mode d’accès des femmes au foncieret leur vulnérabilité à la pauvreté? Quelle estla proportion de paysannes sans terre?

Avant de présenter les résultats del’enquête Fasmir, il convient de rappeler queles agricultrices du Bas-Mono béninois sontquasiment toutes des exploitantes agricoles.Seules quelques-unes d’entre elles nedisposent pas de leur propre champ ettravaillent comme aide-familiale sur la terrede leur mari (six agricultrices seulement).

Des pratiques très diverses. Hommes etfemmes exercent un contrôle très inégalsur la terre. Les exploitants agricoles, dansleur très grande majorité (83 pour cent),disposent d’un droit privatif (doncpermanent) sur le foncier (tableau 1).L’héritage est le mode d’acquisition de laterre le plus fréquent (62,2 pour cent). Lesexploitantes agricoles, au contraire, nedétiennent que des droits limités sur laterre. La plupart d’entre elles n’exercentqu’un droit d’usufruit (donc temporaire) neleur permettant pas de pratiquer descultures pérennes. Un peu plus d’unefemme sur deux cultive une parcelle quilui a été prêtée par son époux (55,6 pourcent) et un peu plus d’un tiers une terre

allouée par un homme de son patrilignage(35 pour cent).

Toutefois, l’inégalité hommes-femmes estmoins forte qu’elle ne devrait l’être (si ledroit coutumier s’appliquaitmécaniquement), car les pratiquess’écartent, au moins partiellement, de larègle de transmission patrilinéaire desbiens fonciers. On remarque, en effet, que20 pour cent des exploitantes agricoles onthérité de leur père la terre qu’ellescultivent. Cette proportion élevée nemanque pas de surprendre dans unerégion où la pénurie de terres agricolesdevrait, au contraire, rendre très rarel’héritage foncier féminin.

En outre, hommes et femmes accèdenttrès inégalement au marché foncier. Lesfemmes ne participent quasiment pas auxtransactions marchandes portant sur laterre: 2,4 pour cent des agricultricesseulement ont loué une parcelle et aucunen’en a acheté. Les hommes, au contraire,recourent davantage au marché foncier:7 pour cent des agriculteurs ont loué uneterre et 18,6 pour cent en ont acheté une.Ces résultats montrent que les femmes sontbeaucoup plus dépendantes que leshommes de l’application des règlescoutumières d’attribution des droitsfonciers, car la faiblesse de leurs moyens

TABLEAU 1

Comparaison des modes d’accès au foncier des femmes et des hommes du Bas-Mono béninois (1993)

FEMMES (%) HOMMES (%)

Propriété (héritage uniquement) 14,7 Propriété : 81- Héritage 62,2- Achat 18,6

Terre empruntée au mari 45,1 Emprunt 11Terre empruntée à la famille d’origine* 25,6Location 1 Location 6

Total (modes d’accès uniques à la terre) 86,4 Total (modes d’accès uniques à la terre) 98Propriété + emprunt au mari 2,4 Propriété + location 0,7Propriété + emprunt à la famille d’origine 2,7 Propriété + emprunt 1Emprunt au mari + emprunt à la famille d’origine 6,5Emprunt au mari + location 1Emprunt au mari + awoba 0,7Location + propriété 0,3

Total (modes d’accès combinés à la terre) 13,6 Total (modes d’accès combinés à la terre) 2

Total (accès uniques et combinés) 100 Ensemble 100Propriété 20 Propriété 83Emprunt au mari 55,6 Emprunt 12Emprunt à la famille d’origine 35Location 2,4 Location 7Effectifs 293 Effectifs 257

Source: Enquête Fasmir. Effectifs entre parenthèses. Modes d’accès combinés à la terre: exercice simultané de deux types de droits fonciers différents.* L’awoba désigne la pratique qui consiste, pour un créancier, à prendre en gage la terre de son débiteur jusqu’au complet remboursement de la dette. Une terreen awoba est une terre prise en gage.


financiers ne leur permet pas de recourirau marché de la terre.

On remarque, d’autre part, que lesfemmes cultivent plus souvent que leshommes des parcelles ayant des statutsdifférents: 13,6 pour cent contre 2 pourcent respectivement. La détention d’undroit d’usufruit sur la terre du mari et surcelle d’un membre masculin du lignaged’origine est la forme la plus fréquented’exercice simultané de droits différents surle foncier (6,5 pour cent).

En se fondant sur les données présentéesau tableau 1, il est possible de distinguertrois groupes de femmes dans une situationde dépendance inégale par rapport à leurconjoint. Tout d’abord, un groupe de femmesentièrement dépendantes de leur époux pouraccéder à la terre. Un deuxième groupe defemmes totalement indépendantescomprenant les femmes exerçant un droitd’usage sur une terre d’un homme de leurpatrilignage, les agricultrices «propriétaires»et les femmes ayant loué une parcelle. Cesdeux groupes sont de taille comparable etréunissent chacun 45 pour cent environdes exploitantes agricoles. Enfin, untroisième groupe comprenant les femmesdétentrices d’un droit d’usage sur la terrede leur époux et disposant aussi d’un autredroit foncier qui leur confère une certaineautonomie par rapport à celui-ci. Il s’agit, leplus souvent, d’un droit d’usufruit sur uneterre d’un membre de leur famille d’origine(6,5 pour cent des cas) et, plus rarement,d’un droit privatif (2,4 pour cent) ou d’uneterre louée (1 pour cent) ou détenue enawoba (0,7 pour cent). Ce groupe defemmes est numériquement moinsimportant et ne représente que 10,5 pourcent des agricultrices.

Modes d’accès des femmes au foncier etvulnérabilité à la pauvreté. La nature desdroits exercés par la femme sur la terre estun bon indicateur de son autonomieéconomique par rapport à son conjoint. Ils’agit, néanmoins, d’un indicateurimparfait. Il ne permet pas, en effet, desavoir si la taille de son exploitation agricoleest suffisante pour nourrir sa famille. Cette

information peut être obtenue à partir desréponses fournies par les agricultrices à laquestion suivante: «Recherchez-vousactuellement une terre à cultiver à votrepropre compte?» Une réponse positiveindique que les revenus tirés del’exploitation agricole ne procurent pas unesécurité économique suffisante. Laprécarité de sa tenure foncière peutégalement inciter la femme à rechercherune autre parcelle à cultiver afin de réduirele risque d’être privée d’accès au foncier. La«demande de terre» est un assez bonindicateur de la vulnérabilité à la pauvreté.Celle-ci semble particulièrement élevée sil’on considère le pourcentage importantd’agricultrices ayant déclaré rechercher uneterre à cultiver: 79 pour cent (tableau 2).Les femmes qui détiennent des droitspermanents sur la terre (des droitsprivatifs) semblent disposer d’une plusgrande sécurité économique. En effet, leurdemande de terre est nettement plus faibleque celle des femmes qui ne disposent quede droits temporaires sur la terre: 63 pourcent des premières contre 83,3 pour centdes secondes ont déclaré rechercher uneparcelle à cultiver. Cette proportion estencore plus forte parmi les agricultrices quiexploitent une terre qui leur a été prêtéepar un homme de leur famille d’origine:95 pour cent (contre 76 pour cent pourcelles qui bénéficient d’un droit d’usage surla terre de leur époux). En revanche, onn’observe aucune relation entre la demandede terre et l’autonomie ou l’indépendanced’accès au foncier par rapport au mari.

Une très forte proportion de paysannessans terre. La demande de terre à cultiverpermet aussi d’évaluer le nombre defemmes privées de droits fonciers, end’autres termes, le nombre de paysannessans terre. Il s’agit des femmes qui, aumoment de l’enquête Fasmir, n’étaient pasexploitantes agricoles et souhaitaient ledevenir (174 femmes au total). Ce groupereprésente 29 pour cent de la populationinterrogée et 31 pour cent de la populationactive. Plus de la moitié des paysannes sansterre (57 pour cent) sont commerçantes, un


TABLEAU 3

Proportions (%) de femmes exerçant une activiténon agricole à la recherche d’une terre à cultiver(Bas-Mono béninois, 1993)

Activité principale Recherche une terre Effectifs à cultiver (%)

Oui Non

Transformatrices de produits 89 11 36agricoles 18,4 4,3

Commerçantes 59,3 40,7 16756,9 73,1

Artisanes ou manœuvres dans 67 33 64les carrières de gravillons 24,7 22,6

Ensemble 65 35 -100 100

Effectif total des femmes exerçant 174 93 267une activité non agricole

Effectif total des femmes exerçant (299)une activité agricole*

Effectif total des femmes actives (566)

* Exploitantes agricoles et femmes travaillant comme aides-familiales sur laterre de leur mari.Source: Enquête Fasmir. Khi2: 00305

quart sont artisanes ou manœuvres dans lescarrières de gravillons proches de la ville deLokossa (chef-lieu du Département du Mono)et 18,4 pour cent transformatrices deproduits agricoles (tableau 3). Les femmesqui ne dépendent plus de l’activité agricolepour assurer la subsistance de leur famillesont peu nombreuses et représentent àpeine 16,4 pour cent des femmes actives(93 femmes sur 566). Il s’agit, pour laplupart, de commerçantes (73 pour cent).

Par ailleurs, il convient de souligner queles femmes des jeunes générationsrencontrent de plus grandes difficultéspour exercer leurs droits fonciers. Aumoment de l’enquête Fasmir, 40,5 pourcent des moins de 35 ans n’avaient puaccéder au foncier contre 21,5 pour centdes femmes plus âgées. Près des deux tiersdes paysannes sans terre (65 pour cent)avaient moins de 35 ans.

Politique agrofoncière de l’État et accroissementdes inégalités hommes-femmesDans les campagnes du Sud-Bénin lavulnérabilité à la pauvreté concernedavantage les femmes que les hommes enraison des inégalités hommes-femmes dansle domaine de l’accès aux ressourcesproductives (terre, main-d’œuvre et intrantsagricoles). La politique de développementrural de l’État a contribué à amplifier cesinégalités. En effet, l’action des organismespublics chargés de la mise en œuvre de cettepolitique à l’échelle départementale – lesCentres d’action régionale pour ledéveloppement rural (ou CARDER5) – ontprivilégié le secteur des cultures

5 A l’exception du CARDER du Mono, créé en 1969, lesCARDER des autres départements ont tous été mis en placepar l’Etat au cours de la seconde moitié des années 70.

TABLEAU 2

Proportions (%) d’exploitantes agricoles ayant déclaré rechercher une terre à cultiver au moment del’enquête Fasmir (Bas-Mono béninois, 1993)

Exploitantes agricoles Recherche une terre à cultiver Total Effective (%)Oui Non

Droit privatif sur la terre:Oui 62,7 37,3 100 59Non 83,3 16,7 100 234Ensemble des exploitantes agricoles 79 21 100 293(Khi2 : 00049)

Accès au foncier par rapport au mari:Entièrement indépendant 82 18 100 130Partiellement indépendant 80,6 19,4 100 31Entièrement dépendant 76 24 100 132Ensemble des exploitantes agricoles 79 21 100 293(Khi2: 41692)

Droits fonciers :Droit privatif uniquement 60,5 39,5 100 43Droit d’usage sur la terre du mari uniquement 76 24 100 132Droit d’usage sur la terre du patrilignage uniquement 95 5 100 75Droits d’usage sur la terre du mari et sur celle du patrilignage 84,2 15,8 100 19Ensemble (droits d’usage) 83 17 100 226Ensemble des exploitantes agricoles 79 21 100 293(Khi2: 00009)

Source: Enquête Fasmir.


d’exportation (le coton dans le centre et lenord et le palmier à huile dans le sud), àtrès forte prépondérance masculine, audétriment des cultures vivrières. Lesfemmes présentes, majoritairement, dans lesecteur vivrier, ont peu bénéficié desservices des CARDER en matière devulgarisation agricole (diffusion detechniques comme le semis en ligne, laculture en couloir ou la jachère améliorée),de fourniture d’intrants (semencessélectionnées, produits phytosanitaires) etde crédits. Les CARDER ont, certes, suscitéla création de coopératives féminines deproduction vivrière et la constitution degroupements féminins de transformationdes produits agricoles (fabrication de gari[farine de manioc], de tapioca et d’huile depalme). Mais les femmes restent, malgrétout, sous-représentées à l’intérieur dumouvement coopératif (Albert, 1997).

La plupart des groupements féminins duBénin méridional ont abouti à des échecsrelatifs. Les équipements destinés à latransformation des produits agricoles sontdemeurés sous-utilisés en raison,notamment, du caractère saisonnier decette activité. Les groupements detransformatrices de produits agricoles ontété confrontés à des problèmesd’approvisionnement en matières premièreset de commercialisation des produitstransformés. Les membres des coopérativesféminines de production vivrière ontrencontré des difficultés d’accès au foncieret, pour cette raison, les superficies misesen valeur sont demeurées limitées (moinsde 1 ha par agricultrice, pour certainsgroupements). Les difficultés rencontréespar les membres des coopératives pourétendre leurs superficies cultivées nerésultent pas uniquement de la raréfactiondes terres agricoles. La défiance de largesfractions de la paysannerie envers lesstructures d’encadrement du monde ruralcréées par l’Etat a aussi joué un rôle nonnégligeable. Les propriétaires fonciers sesont ainsi montrés très réticents à prêter oulouer des terres aux membres descoopératives, de crainte de s’en voir, àterme, dépossédés par l’Etat (Albert, 1997).

Enfin, le manque de sécurité foncière desfemmes membres de ces groupements deproducteurs a freiné l’adoption desinnovations techniques proposées par lesagents du CARDER.

Les travaux d’infrastructures réalisés ouimpulsés par ces organismes publics(forage de puits, construction et équipementde dispensaires et de maternités, réfectionet extension du réseau routier permettantle désenclavement de très nombreuxvillages) ont sans doute davantagecontribué à l’amélioration des conditions devie de la population rurale, toutparticulièrement celles des femmes, queleurs interventions dans le secteur vivrier.

En 1991, le Gouvernement béninois aentamé une restructuration des CARDER.Ceux-ci ont perdu leur monopole en matièrede fourniture d’intrants agricoles et ont vuleurs prérogatives réduites dans le domainede la commercialisation du coton. L’Etat aaussi décidé de renforcer leur action endirection des femmes et des jeunes ruraux(D’Orgeval Dubouchet, 1997).

La filière du coton s’est révélée la grandebénéficiaire de la politique agricole menéepar l’Etat depuis le début des années 80, cequi explique, dans une large mesure, l’essorspectaculaire de cette culture d’exportation.On doit également souligner que laproduction de maïs a connu une très forteaugmentation dans les départements où setrouve localisée la filière du coton, le Zou et leBorgou (situés dans le centre et le nord duBénin, respectivement), en raison des effetssecondaires bénéfiques des engrais utilisésdans la culture du coton (Igué, 1999).

Dans la région méridionale densémentpeuplée, la misère paysanne a pour causeessentielle le manque de terres. Cependant,la pénurie de terres agricoles n’est passeulement liée à une densification del’espace rural due à une croissancesoutenue de la population. Elle résulte, aumoins en partie, de la politique agrofoncièrede l’Etat et, plus particulièrement, de latentative de modernisation de la palmeraie,qui a connu son plein développement dansles années 1960-1980. La création parl’Etat, sans aucune concertation avec la


paysannerie, de périmètres d’aménagementrural sur lesquels furent implantés descomplexes agro-industriels (comprenantdes palmeraies sélectionnées, des zones decultures annuelles, des zones de boisementet de pâturage et des usines detransformation des produits du palmier àhuile), a donné lieu à de très nombreusesexpropriations de paysans (Le Meur, 1995).Une part du capital social des coopératives,une rente annuelle peu élevée6 et uneparcelle de vivrier de 1,5 ha à l’intérieur dupérimètre d’aménagement furent allouéesaux paysans expropriés. Ceux-ci durentparfois attendre plusieurs années avantd’obtenir cette parcelle et certainspréférèrent migrer en ville (Le Meur, 1995).La création de périmètres d’aménagementrural a accentué la pression foncière etrendu ainsi plus difficile l’accès des femmeset des cadets à la terre (Mongbo et Dossou-Houessou, 2000). En outre, l’installationd’huileries sur les périmètres aménagés aeu pour conséquence de dépouiller lesfemmes de leur activité traditionnelle defabrication artisanale d’huile de palme(Droy, 1990).

Les coopératives étaient gérées par unesociété d’économie mixte, la Sociéténationale pour le développement rural(SONADER). A l’intérieur de cet organisme,les représentants de l’Etat avaient uneinfluence prépondérante et les décisionsrelatives à l’organisation du travail, auchoix des techniques et des cultures et à lafixation des salaires échappaient, dans unetrès large mesure, aux paysans membresdes coopératives. Les salaires versés par lescoopératives étaient faibles et très inférieursaux revenus procurés par une exploitationagricole. Elles ont donc surtout attiré unemain-d’œuvre salariée composée de femmeset de cadets. Le faible niveau derémunération de la main-d’œuvre, le mauvaisfonctionnement des instances décisionnellesdes coopératives, en particulier leurbureaucratisation, ainsi que la participationréduite des coopérateurs aux prises de

décisions furent autant de facteurs quicontribuèrent à l’échec de la politique demodernisation de la palmeraie du Sud-Bénin. Une opération de rétrocession desterres des coopératives à leurs ancienspropriétaires est actuellement en cours,dans le cadre de la restructuration desservices agricoles et de la privatisation dessociétés d’Etat prévues par le troisième Pland’ajustement structurel, adopté par leGouvernement béninois en 1996 (Mongboet Dossou-Houessou, 2000).

Les expropriations qui accompagnèrent laconstitution des blocs de palmeraies agro-industrielles et celles qui eurent lieu lors dela création des fermes d’Etat, dans lesannées 70, firent naître, au sein de lapaysannerie, une profonde méfiance àl’égard des actions de l’Etat dans ledomaine foncier (Pescay, 1998). Cesopérations d’aménagement rural ontcontribué à créer une situation d’insécuritéfoncière qui a découragé l’investissementagricole, tout particulièrementl’investissement à moyen et long termes. Eneffet, l’adoption de nouvelles pratiquesculturales suppose que l’exploitant(e)agricole dispose d’un minimum d’assurancesur l’avenir et, notamment, de garantiessuffisantes concernant la pérennité de sesdroits fonciers. Or, la politique de l’Etat a,au contraire, provoqué au sein de lapaysannerie une très vive inquiétudeconcernant la pérennité de ses droitsfonciers. Il est possible, également, quecette insécurité foncière ait suscité des«stratégies d’appropriation préventive del’espace», selon la formule de J.-P. Raison(1989), qui ont contribué à rendre plusdifficile encore l’accès des femmes et descadets au foncier7.

La politique agrofoncière de l’Etat a donceu pour conséquence indirecte d’accroîtrela pénurie de terres agricoles et d’accentuerles inégalités hommes-femmes en matièred’accès au foncier, mais aussi les inégalités

6 Cette rente annuelle représentait à peine 3 pour cent de lavaleur vénale des terres avant aménagement.

7 Ces stratégies peuvent, par exemple, consister enl’expansion des superficies plantées en palmiers à huile. Lespalmeraies permettent, en effet, à leurs possesseurs demarquer durablement leur emprise sur la terre et d’affirmerainsi, face à l’Etat, leur droit privatif sur le foncier.


à l’intérieur de la population masculineentre aînés, détenteurs du patrimoinefoncier et cadets, héritiers en puissance dece patrimoine. Les effets de cette politiquese sont cumulés avec ceux de la pressiondémographique et du marché foncier et ontconduit à l’apparition d’une couche depaysan(ne)s sans terre et de paysan(ne)sparcellaires cultivant une terre dont lasuperficie réduite ne leur permet pas decouvrir leurs besoins fondamentaux et ceuxde leur famille.

La précarité de la tenure foncière desfemmes du Sud-Bénin compromet ledéveloppement de l’agriculture vivrière (etdonc l’amélioration de la sécuritéalimentaire de la population) en rendantextrêmement difficile tout investissement delong terme dans des techniquespermettant, à la fois une meilleureconservation des sols et un accroissementsignificatif des rendements agricoles. Enoutre, l’absence de droits permanents desfemmes sur la terre contribue à restreindreleur accès au crédit rural, une terre enusufruit n’étant pas considérée comme unegarantie fiable pour un emprunt auprèsd’une institution financière.

La sécurité foncière peut être évaluée àpartir de trois critères:

• la durée des droits sur la terre(permanente ou temporaire);

• le pouvoir de gestion de la terre (libertétotale ou partielle dans le choix descultures) et le contrôle de son produit;

• la possibilité ou non d’engager destransactions portant sur la terre d’unemanière temporaire (prêt, location, miseen gage) ou définitive, de transmettre enhéritage ou de vendre (Lavigne-Delville,1998).

Si on se fonde sur ces trois critères, leshommes disposent, incontestablement,d’une sécurité foncière très supérieure àcelle des femmes dans le sud du Bénincomme, du reste, dans la plupart desrégions rurales subsahariennes. En effet,seuls les hommes détiennent des droitsfonciers permanents, peuvent pratiquer lescultures de leur choix et transférer d’unemanière temporaire ou définitive leurs

droits sur la terre, et ce, sous certainesconditions; en effet, les ventes de terressont soumises à l’approbation des autoritéslignagères dans le Bénin méridional. Lesfemmes, au contraire, ne disposent que dedroits temporaires et limités. Elles nepeuvent pratiquer qu’un certain type decultures (les cultures vivrières) et nepeuvent pas transférer leurs droits fonciersà d’autres personnes (leurs enfants, parexemple). Le manque de sécurité foncièredes femmes induit une plus grandevulnérabilité à la pauvreté, car il limiteleurs possibilités d’investissement agricoleet leur capacité d’épargne (les agricultricesne peuvent détenir des palmeraies, seuleforme d’épargne aisément mobilisable enmilieu rural).

Le manque de sécurité de la tenurefoncière des femmes (comparée à celle deshommes) ne provient pas seulement ducaractère inégalitaire du droit coutumier. Ilest aussi lié au développement d’un marchéde la terre. Celui-ci fragilise les droitsd’usage des femmes en augmentant pourles hommes, détenteurs de droits privatifs,le coût d’opportunité du prêt d’une ou deplusieurs parcelles à leur(s) épouse(s) sanscontrepartie financière. Le marché foncier,en transformant progressivement la terreen un capital à valoriser, contribue ainsi àaccroître la précarité de la tenure foncièredes femmes (à la «précariser»). De plus,l’essor du marché de la terre s’accompagned’une réduction de la sécurité économiqueprocurée par le système de solidaritéfamiliale à ses membres les plusvulnérables (les femmes et les cadets), caril offre aux dominants de l’ordre lignager(les aînés) la possibilité d’utiliser d’unemanière plus rémunératrice leur patrimoinefoncier. En d’autres termes, l’extension destransactions marchandes portant sur laterre, en favorisant l’individualismeéconomique, affaiblit le système desolidarité familiale. La concurrence entrele régime coutumier et un mode marchandd’accès à la terre accentue la vulnérabilitéà la pauvreté des deux groupes dontl’accès au foncier dépend le plusétroitement de l’application des règles


coutumières: les cadets, dont un grandnombre se trouvent contraints de migrer enville, et les femmes.

La politique agrofoncière de l’État ensuscitant, au sein de la paysannerie, unetrès grande incertitude sur la pérennité deses droits fonciers a contribué à fragiliser lerégime coutumier et renforcé ainsi latendance à la marchandisation de la terre.L’affaiblissement de la force contraignantedes règles coutumières d’attribution desdroits fonciers a suscité des inégalités d’unautre ordre entre hommes comme entrehommes et femmes, fondées sur la capacitéinégale d’accéder au marché foncier dansdes conditions satisfaisantes.

L’augmentation de la précarité de la tenurefoncière des femmes a amorcé un processusde féminisation de la pauvreté rurale.

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