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La planificación territorial en el AMSS: Estudio del Plan de Desarrollo Territorial del Área Metropolitana de San Salvador, Plan Parcial El Espino y Plan Parcial San Benito.
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Marroquín está bajo una licencia internacional de Creative Commons Reconocimiento-NoComercial-CompartirIgual 4.0.
$WULEXFLÎQ�1R&RPHUFLDO�&RPSDUWLU,JXDO�����,QWHUQDFLRQDO��&&�%<�1&�6$�����http://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/4.0/deed.es
8VWHG�HV�OLEUH�SDUD�Compartir — copiar y redistribuir el material en cualquier medio o formato.Adaptar — remezclar, transformar y crear a partir del material.El licenciante no puede revocar estas libertades en tanto usted siga los términos de la licencia.
%DMR�ORV�VLJXLHQWHV�WÄUPLQRV�Debe dar el crédito apropiado, proporcionar un enlace a la licencia e indicar si se han realizadocambios. Puede hacerlo de cualquier manera razonable, pero no de cualquier manera que VXJLHUH�HO�OLFHQFLDQWH�XVWHG�R�VX�XVR�KDFH�VX\D��8VWHG�QR�SXHGH�KDFHU�XVR�GHO�PDWHULDO�FRQ�ƬQHV�comerciales. Si usted mezcla, transforma o crea nuevo material a partir de esta obra, usted podrá distribuir su contribución siempre que utilice lamisma licencia que la obra original.
UNIVERSIDAD CENTROAMERICANA "JOSE SIMEÓN CAÑAS”
LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN EL AMSS: ESTUDIO DEL PLAN DE DESARROLLO TERRITORIAL DEL ÁREA
METROPOLITANA DE SAN SALVADOR, PLAN PARCIAL EL ESPINO Y PLAN PARCIAL SAN BENITO.
TRABAJO DE GRADUACIÓN PREPARADO PARA LA
FACULTAD DE INGENIERÍA Y ARQUITECTURA
PARA OPTAR AL GRADO DE
ARQUITECTO
POR:
WILLIAM FERNANDO MARROQUÍN FLORES
OCTUBRE 2014
ANTIGUO CUSCATLÁN, EL SALVADOR, C.A.
3
RECTOR ANDREU OLIVA DE LA ESPERANZA, S.J.
SECRETARIA GENERAL SILVIA AZUCENA DE FERNÁNDEZ
DECANO DE LA FACULTAD DE INGENIERÍA Y ARQUITECTURA
CARLOS GONZALO CAÑAS GUTIERREZ
COORDINADOR DE LA CARRERA DE ARQUITECTURA RICARDO ERNESTO RAMOS CASTILLO
DIRECTOR DEL TRABAJO RICARDO ERNESTO RAMOS CASTILLO
LECTOR
CARLOS ERNESTO FERRUFINO MARTÍNEZ
i
RESUMEN
El contenido de la presente investigación es producto de un proceso de análisis de
distintas herramientas de planificación urbana utilizadas en la gestión del territorio
metropolitano –a distintas escalas- desde al menos los últimos 50 años.
El análisis de tres instrumentos que responden a diferentes escalas como el plan de
ordenamiento y desarrollo territorial para la subregión Área Metropolitana de San
Salvador, el Plan Parcial El Espino y el Plan Parcial San Benito, así como la Microzona de
la Zona Rosa incluido en este último Plan Parcial, permiten al lector entender las
relaciones urbanas en el territorio determinando la coherencia de los planes elaborados e
identificando aquellos aspectos que facilitan o no su implementación efectiva luego de los
procesos de elaboración de los mismos.
A lo largo del documento se analizan los aspectos generales y técnicos de cada uno de
los planes que permiten comprender los orígenes de su formulación, los actores
involucrados en los procesos de planificación urbana, los costos de la planificación, sus
alcances, objetivos, estrategias y propuestas de cada uno de ellos.
Una sección del documento realiza una comparación de propuestas en cinco ejes
esenciales de los planes analizados con el objeto de establecer relación entre las escalas
de intervención, dichos ejes son: i)desarrollo económico y social; ii) desarrollo territorial y
urbanístico; iii) desarrollo de infraestructura; iv) gestión ambiental y cultural; y v) gestión
de riesgos. Poniendo especial énfasis en el quinto eje, como un aspecto es relevante en
el análisis dado que, históricamente los planes de desarrollo territorial se han elaborado
usualmente luego de desastres naturales que constantemente han afectado al país.
Durante el análisis se incorporan distintas entrevistas a actores de diversos sectores
involucrados en el proceso de planificación urbana y que además forman parte de la
historia de la planificación urbana en El Salvador por haber desempeñado distintos roles
en variadas esferas públicas (institucional, desarrollos privados, ONG’s, entre otros) a lo
largo de los últimos 50 años.
ii
La investigación realiza un esfuerzo para obtener la mayor cantidad de información
posible sobre la planificación urbana del Área Metropolitana de San Salvador (AMSS)
incluso más allá de los tres planes en los que se centra el presente documento de manera
que sirva como un punto de partida para próximas investigaciones y futuros análisis.
En análisis documental es exhaustivo según la documentación disponible pues se retoma
información sobre planes metropolitanos desde 1950, época en dónde se realizó el primer
Plan de San Salvador. Finalmente la investigación realiza ciertas recomendaciones sobre
cómo pueden mejorarse los procesos de planificación a distintas escalas y los elementos
que se deben considerar para realizar ejercicios de planificación que sea satisfactorios y
cuyos resultados de implementación sean más altos que lo que la historia demuestra.
ÍNDICE
RESUMEN ............................................................................................................................ i
ÍNDICE DE FIGURAS .......................................................................................................... v
ÍNDICE DE TABLAS ......................................................................................................... vii
SIGLAS ............................................................................................................................... ix
ABREVIATURAS ................................................................................................................ xi
CAPÍTULO 1. GENERALIDADES ....................................................................................... 1
1.1 Antecedentes ............................................................................................................ 1
1.2. Planteamiento del Problema .................................................................................. 8
1.3. Justificación ............................................................................................................ 8
1.4. Objetivos ................................................................................................................ 11
Objetivo general ......................................................................................................... 11
Objetivos específicos ................................................................................................. 11
1.5. Alcances ................................................................................................................. 12
CAPÍTULO 2. MARCO DE REFERENCIA ........................................................................ 13
2.1. Conceptos .............................................................................................................. 13
CAPÍTULO 3. METODOLOGÍA ......................................................................................... 18
3.1. Método de investigación: casos de estudio ....................................................... 21
3.2. Esquema del proceso de investigación .............................................................. 23
3.3. Estructura de la investigación ............................................................................. 23
3.3.1. Etapa conceptual: perfil del trabajo .................................................................. 23
3.3.2. Etapa de investigación ..................................................................................... 24
3.3.3. Planes a estudiar .............................................................................................. 25
3.3.4. Actores que participan en la elaboración e implementación de los planes ...... 27
3.3.5. Criterios de selección de entrevistas ............................................................ 28
3.3.6. Etapa de clasificación y sistematización .......................................................... 33
3.4. Formulación de preposiciones ............................................................................ 35
CAPÍTULO 4. ANÁLISIS DE INVESTIGACIÓN ................................................................ 37
4.1. Tablas ..................................................................................................................... 37
iv
4.1.1 Tablas de comparación general entre el Plan de Desarrollo Territorial para la
Subregión Metropolitana de San Salvador, el Plan Parcial de Ordenamiento Urbano
para la Zona de San Benito y el Plan Parcial de la Zona Sur El Espino. ................... 37
4.1.2 Tabla de comparación técnica entre el Plan de Desarrollo Territorial para la
Subregión Metropolitana de San Salvador, el Plan Parcial de Ordenamiento Urbano
para la Zona de San Benito y el Plan Parcial de la Zona Sur El Espino. ................... 41
CAPITULO 5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ............................................. 57
5.1 Conclusiones .......................................................................................................... 57
5.2 Recomendaciones .................................................................................................. 61
REFERENCIAS .................................................................................................................. 63!
ANEXOS
Anexo A. Respuestas y expedientes a solicitudes de información.
Anexo B. Formato y transcripción de entrevistas.
v
ÍNDICE DE ILUSTRACIONES
Ilustración 1.1: Crecimiento poblacional en el Área Metropolitana de San Salvador según
el documento del METROPLAN 80 disponible en la biblioteca de la Dirección de
Urbanismo y Arquitectura, hoy en el Ministerio de Obras Públicas (MOP). ......................... 2
Ilustración 1.2: Un documento sobre el Plan de Desarrollo Metropolitano (METROPLAN
80) elaborado por la firma Adley Associates, Inc. de Estados Unidos para el Ministerio de
Obras Públicas detalla cifras demográficas hasta 1961 y hace una propuesta de
municipios que podrían confirmar el AMSS. ........................................................................ 3
Ilustración 1.3: Detalle de costos y fuentes de financiamiento del Plan de Desarrollo
Territorial para la Subregión Metropolitana de San Salvador según registros del MOP. ... 10
Ilustración 3.1: Esquema del proceso de investigación ................................................... 23
Ilustración 4.1: Propuestas de Intervenciones de Planes Parciales y Planes Maestros del
Plan de Desarrollo Territorial de la Subregión Metropolitana (M 2B) ................................. 50
Ilustración 4.2: Mapa de Propuestas de Actuación Urbanísticas proyectadas en Finca El
Espino (Plan Parcial El Espino) ......................................................................................... 52
Ilustración 4.3: Propuesta de intervención urbana en Zona Rosa (Plan Parcial San
Benito) ................................................................................................................................ 53
Ilustración 4.4: Mapa de propuestas de Intervenciones de Movilidad contenidas en el
Plan de la Subregión del AMSS ......................................................................................... 54
Ilustración 4.5: Mapa de Peligrosidad y Riesgo en Orden a la Gestión del Riesgo
contenido en el Plan de la Subregión del AMSS ............................................................... 55
vii
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1.1.: Planes de ordenamiento territorial para el AMSS desde 1950 a 2013. ............. 5
Tabla 1.2: Planes parciales de ordenamiento urbano para el AMSS desde 1950 a 2013. . 7
Tabla 3.1: Listado de posibles actores a entrevistar durante la investigación .................. 29
Tabla 3.2: Tabla de ejemplo de comparación de aspectos generales de los planes……..32
Tabla 3.3: Tabla de ejemplo de comparación de aspectos técnicos de los planes……….33
Tabla 4.1: Tabla de comparación de generalidades entre planes analizados .................. 37
Tabla 4.2: Tabla de comparación técnica entre propuestas de planes analizados ........... 41
ix
SIGLAS
AMSS: Área Metropolitana de San Salvador
COAMSS: Consejo de Alcaldes del Área Metropolitana de El Salvador
COMURES: Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador
CONAPLAN: Consejo Nacional de Planificación
ERU: Empresa de Renovación Urbana
EPYPSA: Estudios Proyectos y Planificación S.A.
FODES: Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios.
ISDEM: Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal
LAIP: Ley de Acceso a la Información Pública
LODT: Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial
MARN: Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
METROPLAN: Plan Urbano para el Área Metropolitana de San Salvador
MOP: Ministerio de Obras Públicas
OIR: Oficina de Información y Respuesta
OPAMSS: Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador
PEP: Plan Estratégico Participativo
PDL: Plan de Desarrollo Local
PDT: Plan de Desarrollo Territorial
PNODT: Plan Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
UAIP: Unidad de Acceso a la Información Pública
VMVDU: Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano
xi
ABREVIATURAS
Etc.: Etcétera
Km: Kilómetro
Km²: Kilómetro cuadrado
Ha: Hectárea
1
CAPÍTULO 1. GENERALIDADES
1.1 Antecedentes
La planificación territorial en el Área Metropolitana de San Salvador (AMSS) ha tenido
numerosos intentos en los últimos 60 años. Según información proporcionada a través de
una solicitud de información pública por la Oficina de Planificación del Área Metropolitana
de San Salvador (OPAMSS), creada un par de años después del terremoto de 1986 como
el brazo técnico del recién conformado Consejo de Alcaldes del Área Metropolitana de
San Salvador (COAMSS), el “Primer Plan de San Salvador” según los registros se realizó
alrededor del año 1954 entre el Ministerio de Obras Públicas (MOP) y la extinta Dirección
General de Urbanismo y Arquitectura (DUA).
Un discurso del Ing. Oscar Nosthas Mena, Director General de Urbanismo y Arquitectura,
pronunciado durante la inauguración del Simposio de Desarrollo Metropolitano
“METROPLAN 80” en mayo de 1969 sobre el urbanismo en El Salvador y los propósitos y
alcances del plan de desarrollo metropolitano detalla que, “los problemas de una pequeña
ciudad de que el primer estudio urbano trató hace 15 años (en referencia al Primer Plan
de San Salvador) se han convertido en problemas críticos de importancia nacional y de
alcance metropolitano”.
El documento, compilado en un libro sobre el METROPLAN 80 por el Consejo Nacional
de Planificación y Coordinación Económica, el Ministerio de Obras Públicas y la Dirección
General de Urbanismo y Arquitectura –DUA- (creada tres años antes del simposio de
1969), señala que: “existe una anarquía completa con la cual se están construyendo las
ciudades de la República” y que “todas las instituciones del Gobierno central, instituciones
autónomas y municipales operan en la ciudad con criterios aislados y descoordinados
obteniendo un ambiente desordenado”.
El diagnóstico realizado para la elaboración del METROPLAN 80 señala que para 1969 se
evidenciaron problemas que cuando se realizó el Primer Plan de San Salvador en 1954
“casi eran inexistentes”, como las colonias ilegales, el desorden la localización industrial,
el congestionamiento del tráfico, la falta de acceso de un lado a otro de la metrópolis, la
decadencia del centro y la falta de servicios básicos en la periferia del área metropolitana.
2
Ilustración 1.1: Crecimiento poblacional en el Área Metropolitana de San Salvador
según el documento del METROPLAN 80 disponible en la biblioteca de la Dirección de Urbanismo y Arquitectura, hoy en el Ministerio de Obras Públicas (MOP).
Otro texto en el mismo libro, esta vez escrito por el Arq. Alberto Harth Deneke, cita al
planificador regional holandés John Friedmann para definir la planificación urbana como
“inteligencia aplicada al futuro”, el documento hace referencia al papel de AMSS en
relación a Centroamérica. Según consta en el texto para esa fecha aún no se habían
definido los límites políticos, administrativos, ni funcionales del Área Metropolitana. Harth,
asegura que “el Área Metropolitana de San Salvador, no se ha considerado seriamente
3
como una entidad geográfica significativa del desarrollo en relación a otras regiones del
país”.
Harth Deneke explica que, el hecho de establecer una unidad de coordinación
metropolitana en la que estén todos los municipios cercanos no implica su adopción como
unidad política-administrativa, sino más bien como un espacio de coordinación del
territorio desde la cual se ofrece la oportunidad de posicionar el AMSS como una región
que podría “concentrar la industrialización con economías de escala y economías
externas” en competencia con el resto de capitales. El documento define diez municipios
que pertenecen al AMSS divididos en cinco microrregiones.
Ilustración 1.2: Un documento sobre el Plan de Desarrollo Metropolitano
(METROPLAN 80) elaborado por la firma Adley Associates, Inc. de Estados Unidos para el Ministerio de Obras Públicas detalla cifras demográficas hasta 1961 y hace
una propuesta de municipios que podrían confirmar el AMSS.
De la misma manera que Harth Deneke, 17 años después y luego del devastador
terremoto de 1986 que afectó principalmente el centro histórico de San Salvador, un
grupo de alcaldes visualizaron de la misma manera que sus municipios se habían
4
convertido en una metrópoli y que los problemas de sus localidades no podían ser
tratados en forma aislada, eso dio pié a conformar el COAMSS con la finalidad de
favorecer la reconstrucción del AMSS en forma unida y gestionar proyectos comunes
cada uno manejando su territorio de forma autónoma pero coordinada.
Unos meses después de la firma de los Acuerdos de Paz en 1992, el COAMSS presentó
a la Asamblea Legislativa de El Salvador un anteproyecto de ley para ordenar el
desarrollo del territorio, un año más tarde, sería aprobada la Ley de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador y de los Municipios
Aledaños, la cual, tiene como objeto regular el ordenamiento territorial y el desarrollo
urbano y rural del AMSS y que define al área metropolitana como una sola unidad de
gestión urbanística, es decir un mecanismo de asociación inmobiliario que permite la
ejecución de proyectos de renovación urbana, a la vez que brinda al consejo de alcaldes
asociados la facultad de aprobar el reglamento de la ley.
La mencionada ley cede a OPAMSS la facultad de dar curso legal a los trámites
necesarios para calificar el uso del suelo, el otorgamiento de permisos parcelación o
construcción, obtener el aval del municipio para la realización de proyectos y efectuar,
entre otras actividades, las recepciones de obras a todo proyecto a realizar dentro de la
unidad urbanística. (OPAMSS, 2014)
La historia de la planificación del Área Metropolitana se remota muchas décadas antes de
la creación del COAMSS-OPAMSS. Desde ese primer intento de planificar dicha área en
1954, el Gobierno a través de sus distintas dependencias ha realizado –en los últimas
seis décadas- la elaboración de al menos ocho planes de gran escala con el objetivo de
regular y definir las líneas de crecimiento de las principales ciudades contenidas en el
AMSS, sin embargo solamente uno de esos planes tiene aprobación jurídica y está en
vigencia: el METROPLAN 2000, elaborado hace más de dos décadas por la Oficina de
Planificación del Área Metropolitana de San Salvador (OPAMSS) según consta en la tabla
siguiente:
5
Tabla 1.1: Planes de ordenamiento territorial para el AMSS desde 1950 a 2013.
Nombre del plan Año Institución Aprobación
Primer Plan de San Salvador 1954 MOP/DUA NO
Primer Plan Vial Metropolitano 1955 MOP/DUA NO
Metroplan 80 1969 MIPLAN NO
Plan de Mejoramiento de Áreas Críticas
Metropolitanas
1978 MIPLAN NO
Plan de Reconstrucción Municipio de San
Salvador
1987 VMVDU NO
Metroplan 2000 1990 OPAMSS SI (Vigente)
Plan Maestro de Desarrollo Urbano del Área
Metropolitana de San Salvador Ampliada
(PLAMADUR-AMSSA)
1997 VMVDU NO
Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
para la Subregión de San Salvador
2010 VMVDU NO
Directrices de Zonificación Ambiental 2012 MARN SI
Fuente: Elaboración propia con información obtenida de la Unidad de Acceso a la Información Pública de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador (OPAMSS).
El METROPLAN 2000, según Mario Lungo (2005 †), exdirector de la OPAMSS, en una
entrevista dada al periódico digital salvadoreño El Faro en julio de 2004 se quedaba muy
vago al no establecer las etapas ni los actores para implementar cada una de las acciones
estipuladas en el, éste en algunos casos involucraba a actores “polémicos” que
dificultaban o retrasaban los procesos de consulta o consenso de acuerdos.
6
Pese a no tener un plan metropolitano actualizado recientemente que cuente con todas
las autorizaciones, aprobaciones y la debida vigencia legal correspondiente, el ejercicio de
la planificación urbana no se ha detenido, muchos desarrolladores urbanos privados –
contratados en gran parte de los casos por asociaciones residenciales privadas- así como
distintas instituciones del Gobierno a través de sus dependencias relacionadas al
desarrollo y la planificación territorial y algunas municipalidades, han realizado talleres
participativos con distintos actores para obtener información sobre la identificación de las
principales problemáticas de la ciudad; pero sobre todo para que sean parte de un
proceso que, en la mayoría de los casos, ha dado pié a la elaboración de planes
metropolitanos y locales.
Producto de este trabajo continuo de planificación del territorio se han desarrollado planes
a un nivel más local, para los cuales además de distintas consultas usando múltiples
metodologías como talleres participativos con actores de la sociedad civil se han
aprobado e implementado diferentes mecanismos de gestión de la ciudad.
Según información obtenida en OPAMSS, los planes parciales –como se les llama a estas
unidades urbanas de menor escala- representan un alto número desarrollados, aprobados
y legalmente en vigencia luego de los terremotos del 2001, sin embargo, los únicos dos
que aún no gozan de aprobación jurídica fueron los elaborados por la misma OPAMSS; el
primero, unos meses después de los terremotos del 2001, que regularía el ordenamiento
territorial del centro histórico de San Salvador y uno más reciente, los desarrollos urbanos
en la finca El Espino como muestra en la siguiente tabla:
7
Tabla 1.2: Planes parciales de ordenamiento para el AMSS desde 1950 a 2013.
Nombre del plan Año Institución Aprobación
Plan de Rescate del Centro de San
Salvador
2001 OPAMSS NO
Plan Parcial Colonia San Benito 2002 Alcaldía SS SI
Plan Parcial Colonia Miramonte 2002 Alcaldía SS SI
Plan Parcial Avenida Independencia 2003 Alcaldía SS SI
Plan Parcial Colonia Centroamérica 2003 Alcaldía SS SI
Plan Parcial El Espino 2003 OPAMSS NO
Plan Logístico 2006 Alcaldía
Nejapa
SI
Plan El Ángel 2007 Alcaldía de
Apopa
SI
Microplan de revitalización urbana de la
Calle Arce
2008 Alcaldía SS SI
Microplan Colonia Maquilishuat 2010 Alcaldía SS SI
Plan Parcia Colonia San Francisco y Las
Mercedes
2010 Alcaldía SS SI
Fuente: Elaboración propia con información obtenida de la Unidad de Acceso a la Información Pública de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador (OPAMSS).
El más reciente ejercicio de planificación desarrollado, esta vez por el Viceministerio de
Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU) dentro del Ministerio de Obras Públicas, es el
Plan de Ordenamiento y Desarrollo Territorial para la Subregión de San Salvador
elaborado en 2010 por un consorcio de empresas contratadas por el VMVDU entre
8
nacionales e internacionales (EPYPSA LOTTI–León Sol) para realizar todo el proceso de
consulta, sistematización, elaboración y documentación del plan y sus respectivas
carpetas técnicas que servirían para su implementación. A casi cinco años de la
elaboración del plan, este continúa sin aprobación jurídica y sin vigencia legal.
1.2. Planteamiento del Problema
La Región Metropolitana de San Salvador ha sido “sobre diagnosticada” y “sobre
planeada” durante, al menos, los últimos 50 años con numerosos ejercicios de
planificación, la mayoría de ellos, sin aprobación jurídica ni vigencia legal para ser
implementados.
A nivel local, los planes parciales tuvieron su auge luego de distintas catástrofes
naturales (terremotos; inundaciones; deslaves; entre otras) y su implementación ha sido
más efectiva o al menos con mayores posibilidades de ejecución que los planes
metropolitanos dada la vigencia legal y aprobación jurídica con la que gozan al menos el
90% de ellos.
Pese a la gran cantidad de planes urbanos realizados, el país continúa desarrollando
nuevos planes sin tomar en cuenta que existen precedentes que merecen una revisión
para determinar su validez en el tiempo y su posible aprobación e implementación.
1.3. Justificación
El Salvador, en especial en lo que se refiere a su área metropolitana, es un país
“sobrediagnosticado” y “sobreplaneado”, no solamente en el tema de desarrollo territorial
y urbano sino que más bien, parece ser una característica de todos los planes que
independientemente del tema que se elaboran en este país. Sin embargo, en la cuestión
urbana y pese a que desde hace más de 60 años se vienen realizando ejercicios de
planificación para el desarrollo del territorio, en distintas escalas y con diferentes
metodologías, solamente uno de ellos, elaborado hace más de dos décadas, cuenta con
plena vigencia y aprobación jurídica: el METROPLAN 2000 elaborado por la OPAMSS en
1990.
9
El tiempo, conocimiento y experiencia de múltiples equipos interdisciplinarios de
profesionales, los más de 50 años de trabajo y los millones de dólares proveniente de
recursos públicos, préstamos y donaciones de cooperación internacional que se han
invertido en la elaboración de los planes desarrollados, pocos han trascendido de los
documentos a su implementación.
En documentación obtenida a través de las solicitudes de información pública #MOP-435-
2014 y #MOP-436-2014 el Arq. Yonny Marroquín, subdirector de Desarrollo Territorial y
Urbanismo del Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU) detalla en el
oficio VMVDU-DDTUC-SDTU-005-02/06/2014 que no existen los archivos de cinco de los
ocho planes metropolitanos: Plan Metropolitano de San Salvador, Primer Plan Vial
Metropolitano, Plan de Mejoramiento de Áreas Críticas Metropolitano, Plan de
Reconstrucción del Municipio de San Salvador y METROPLAN 2000 –sin embargo este
sí se encontraba en los archivos de OPAMSS-.
Al consultar respecto a los costos, fuentes de financiamiento, tiempo de duración y
ejecución de los ocho planes metropolitanos el subdirector de la unidad aseguró que “sólo
se incluyeron los datos de Plan de Desarrollo Territorial para la Subregión Metropolitana
de San Salvador pues el resto no fue localizado en los archivos” del Ministerio de Obras
Públicas.
El Plan de Desarrollo Territorial para la Subregión Metropolitana del San Salvador costó,
según el MOP, $2,311,948.69 financiados por el Fondo Salvadoreño de Estudios de Pre-
inversión (FOSEP), tuvo una duración de 17 meses y fue presentado a los alcaldes del
COAMSS en 16/10/2010.
10
Ilustración 1.3: Detalle de costos y fuentes de financiamiento del Plan de Desarrollo
Territorial para la Subregión Metropolitana de San Salvador según registros del MOP.
Fuente: Información obtenida de la Oficina de Información del Ministerio de Obras Públicas (MOP)
Sin duda, la falta de documentación, tanto de las estrategias urbanas como de los costos
invertidos en la elaboración de los planes de gestión del territorio, elaborados por las
distintas instituciones de gobierno central encargadas del tema, constituyen un grave
impedimento para la planificación urbana pues siempre hay que partir de cero a la hora de
planificar para el AMSS y no existe, al menos en los datos oficiales de la institución
rectora de la planificación urbana, registros de los esfuerzos anteriores realizados por el
Gobierno Central.
Sin embargo, más allá de la documentación es importante, para una amplia participación
ciudadana y consultas con múltiples actores, en todo el proceso de elaboración del plan
para garantizar una alta validación de las propuestas que luego faciliten su
implementación.
Las propuestas deben surgir de los ejercicios de participación realizados, estar
sustentadas técnicamente, perseguir los mismos objetivos que los territorios donde
tendrán impacto los programas y proyecto, construir la voluntad social y política para su
11
implementación en la medida que los intereses de los actores coincidan, con claridad, y
honestidad, así como con una estrategia de seguimiento a los tiempos, plazos y etapas de
implementación, en una estrecha relación con los actores para discutir los avances y
dificultades de la implementación y sobre todo, definir una estrategia precisa sobre el
financiamiento requerido para la fase de implementación del plan.
1.4. Objetivos
Objetivo general
Sistematizar las experiencias e instrumentos de planificación, ordenamiento y desarrollo
territorial elaborados para el Área Metropolitana de San Salvador (AMSS) en sus
diferentes escalas, específicamente el Plan de Ordenamiento y Desarrollo Territorial para
la Subregión del AMSS, el Plan Parcial El Espino y Plan Parcial San Benito. Identificando
la coherencia de las acciones o propuestas en relación a las distintas escalas urbanas y
los factores que inciden en su aprobación legal e implementación.
Objetivos específicos
• Delimitar los aportes del plan de ordenamiento y desarrollo territorial para la
subregión AMSS, el plan parcial El Espino y plan parcial San Benito en los ejercicios
de planificación desarrollados a la fecha y las consideraciones necesarias para
futuras experiencias de planificación en el país.
• Identificar las experiencias, metodologías y procesos de participación ciudadana y
consulta con distintos actores implementados en la elaboración de los planes de
ordenamiento y desarrollo territorial específicamente en la elaboración e
implementación el plan de ordenamiento y desarrollo territorial para la subregión
AMSS, el plan parcial El Espino y plan parcial San Benito.
• Delimitar los factores que influyen en la aprobación jurídica y entrada en vigencia
legal los planes de desarrollo territorial y urbano en sus distintas escalas así como los
que facilitan o entorpecen todo el proceso de planificación desde la elaboración del
plan hasta su implementación.
12
1.5. Alcances
Sistematizar en un documento las principales características y ejes temáticos de los
planes de desarrollo y ordenamiento territorial elaborados para el AMSS en sus
diferentes escalas urbanas, comparados entre sí y con al menos un referente
latinoamericano que comparta las mismas características, destacando en el documento
los aportes más significativos en cuanto al ejercicio de la planificación urbana y
presentando, los principales mecanismos o estrategias de participación ciudadana y
consulta con los diferentes actores a considerar para los próximos ejercicios de
planificación territorial en el país así como identificar aquellos procesos que dificulten o
faciliten su aprobación jurídica e implementación partiendo de la experiencia.
13
CAPÍTULO 2. MARCO DE REFERENCIA
2.1. Conceptos
La planificación territorial en El Salvador ha sido un tema de alta relevancia en la agenda
nacional, muestra de ello es la gran cantidad de ejercicios de planificación urbana
desarrollados hasta la fecha por distintas instituciones del gobierno nacional y los
gobiernos locales, sobre todo en el Área Metropolitana de San Salvador. Sin embargo,
debido a alto crecimiento poblacional y una serie de fenómenos climatológicos como
huracanes y terremotos, se han desequilibrado las acciones de desarrollo territorial
planificadas en distintos instrumentos. En ese sentido, es importante analizar a distintos
niveles urbanos la coherencia de las acciones entre escalas urbanas y su respuesta a los
fenómenos que históricamente las han desarticulado así como entender la relación entre
el espacio (el territorio) y la manera en la que la población hace uso de ello.
De acuerdo con Borja y Castells (1996), el espacio es la forma territorial de la
organización de la gran mayoría de seres humanos y se encuentra en un flujo constante
dentro y fuera de los límites locales. Dentro de esta definición existen tres grandes
componentes que son posibles identificar: el espacio físico, sus habitantes y las
relaciones que se desarrollan entre sí, el desenvolvimiento espacial de las relaciones
sociales que se establecen entre sus habitantes es un tema clave que abarca ámbitos
culturales, políticos, económicos y sociales. Y es a partir de ello que la planificación del
territorio se vuelve de vital importancia en cada uno de dichos ámbitos.
Según la Comisión Mundial del Ambiente y Desarrollo (1987), la planificación debe
responder a cada uno de los ámbitos que forman el territorio, permitiéndole alcanzar
determinados objetivos a través de acciones estructuradas y orientadas a optimizar los
recursos con los que se cuenta, es por eso que la planificación territorial se entiende
como una “herramienta dirigida a la ordenación del territorio sobre la base de un análisis
técnico, un consenso ciudadano y un compromiso político. El objetivo es de organizar la
ocupación racional del suelo, respetando y garantizando un desarrollo humano
sostenible”.
De acuerdo a la Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador
(COMURES); en el país, el crecimiento económico ha sido conglomerado en las zonas
metropolitanas, en las cuales existe mayor concentración de infraestructura y servicios y
14
donde la gente tiende a reunirse en los espacios donde percibe mayores oportunidades.
Esta tendencia es la raíz de los desequilibrios territoriales que en la actualidad limitan el
desarrollo sostenible del país y demanda esfuerzos sustanciales de ordenamiento
territorial para garantizar una mejor distribución y aprovechamiento del espacio urbano.
Debido a lo desastres naturales provocados por el desequilibrio medioambiental, el país
se ha visto en la necesidad de impulsar planes de desarrollo territorial en distintos niveles
y escalas, los planes de desarrollo territorial buscan a través de distintas acciones,
mecanismos y medidas, realizar cambios progresivos en la forma en la que utilizamos el
territorio, conservar y proteger los recursos naturales y mejorar la calidad de vida de la
población de una manera sostenible. El ordenamiento territorial, es un instrumento para
definir el desarrollo de los espacios urbanos y no urbanos así como para orientar acciones
integrales para distintas actividades dentro del territorio como actividades productivas,
asentamientos humanos, usos del suelo, dotación de equipamientos e infraestructura con
el fin de que, el individuo pueda desarrollarse en un ambiente adecuado. (GTZ, 2007).
La clave para enfrentar estos desequilibrios está relacionada directamente con la
capacidad de territorializar las políticas que incidan en el desarrollo humano sostenible,
considerando al ser humano como un sujeto individual y colectivo (Cernea, 1995), así
como identificando sus características en función de potenciar el entorno.
Un desarrollo que no sea capaz de promover iniciativas, planes, programas y proyectos
en función de potenciar esas capacidades del entorno y las inherentes al ser humano
vinculadas al territorio donde este se desarrolla, sería inconcluso e insuficiente para
garantizar mejorar la calidad de vida de acuerdo a Max-Neef (1995).
El ordenamiento territorial involucra diversos actores y es atribución del Estado, tanto del
gobierno central como de los gobiernos locales. Los representantes de los poderes
públicos tienen el reto de articular las diferentes visiones de los distintos sectores con el
fin de promover un desarrollo sostenible, teniendo en cuenta que las acciones e
interacciones de una diversidad de actores estructuran y modelan constantemente el
territorio. Como representantes del Estado, los gobiernos locales que emprendan o se
involucren en procesos de ordenamiento territorial deben asumir la responsabilidad de
manejar adecuadamente las diferencias entre los intereses de los distintos actores
15
públicos y privados que se desenvuelven en el territorio. Es importante que los gobiernos
locales incluyan el componente de ordenamiento territorial en sus planes de desarrollo.
Del mismo modo las necesidades más urgentes de las regiones, son también materia
esencial de la participación ciudadana, la cual debe estar presente durante todas las
etapas del proceso de formulación y ejecución de dichos planes. (GTZ, 2007).
La participación ciudadana es un elemento clave en el desarrollo de instrumentos de
planificación y ordenamiento territorial durante todo el proceso de elaboración y ejecución.
Un proceso de ordenamiento territorial sin la efectiva participación de los involucrados, es
un ejercicio técnico con muy bajas probabilidades de implementación. (GTZ-VMVDU,
2007)
En relación a la participación ciudadana, Cummings (2013) expresa que “la falta de un
abordaje adecuado de los sectores más excluidos (juventudes, mujeres, adultos mayores,
entre otros), hará que los procesos de planificación se vean afectados políticamente
causando perdida de legitimidad”. Sugiere que se “deben de aprovechar las capacidades
de iniciativa de los sectores mas excluidos con el objeto de involucrarlos de manera más
activa y protagónica en la transformación del territorio”.
Cummings (2013) agrega que el proceso de legitimidad de las acciones del territorio debe
de ser participativo de acuerdo a las competencia de los actores y el ámbito de actuación,
destaca que un factor clave es la apropiación de estos actores del proceso y asumir una
visión “compartida” del territorio, en donde cada uno sabe hacia donde quiere llegar pero
además, ubica al resto de actores y sus intereses particulares en función del colectivo.
Este es un proceso fundamental pues allí se legitima la visión estratégica que se quiera
lograr a corto, mediano y largo plazo. Cummings (2013) asegura que la fragmentación de
visiones del territorio debilita las capacidades del espacio para articulase con los
diferentes elementos que lo integran en función de los objetivos compartidos.
Con el objetivo de trabajar conjuntamente en función de objetivos y apuestas estratégicas
que garanticen altos niveles de respaldo población de distintos sectores, sobre todo de
aquellos con mayor relación de poder, que incidan en su implementación efectiva, la
planificación territorial articula a diferentes actores, que además de beneficiar a cada uno
16
de ellos, busca optimizar capacidades y maximizar recursos disponibles en el territorio en
función de generar oportunidades y transformaciones a favor de los actores involucrados
en el proceso y la sociedad que repercutan en los sistemas sociales, políticos,
económicos, culturales y ambientales que intervienen en la planificación.
Por tanto, la planificación, según Cummings (2013), es un ejercicio de comprensión y
apropiación de las características y condiciones del territorio de parte de los ciudadanos y
los actores, con la finalidad estratégica de aprovechar las potencialidades existentes y
disminuir los desequilibrios que afectan la calidad de vida de sus habitantes y el entorno.
En ese sentido, la planificación es una acción política y no simplemente técnica.
Al ser una acción política y no meramente técnica, según la Directora del Departamento
de Geografía e investigadora de la Universidad Autónoma del Estado de México, Marcela
Virginia Santana Juárez, en los procesos de desarrollo territorial se deben considerar los
siguientes enfoques para asegurar un máximo aprovechamiento de las potencialidades:
• El enfoque económico de la planificación busca aumentar la productividad y
competitividad de las actividades económicas del territorio.
• El enfoque ecológico pretende desarrollar un territorio considerando el uso
sostenible de los recursos naturales, para lograr un desarrollo sostenible
conservando, protegiendo y recuperando los recursos y el patrimonio.
• El enfoque social busca mejorar las condiciones de vida de la población a
través del ordenamiento del territorio que permita configurar a mediano y largo
plazo la organización del uso del suelo y ocupación del territorio.
• El enfoque integral busca orientar el desarrollo como una estrategia
integrada del territorio que compatibilice los objetivos económicos,
ambientales y sociales que desarrollen el territorio de manera competitiva,
social y culturalmente justo y ecológicamente sustentable.
Un objetivo importante que debe tomarse en cuenta dentro de los esfuerzos por ordenar
el territorio de forma transversal en los enfoques e independientemente de la escala, es la
gestión de riesgos, poniendo mayor atención en los posibles riesgos dentro del territorio,
determinando factores de amenaza y vulnerabilidad. Una amenaza se refiere a la
posibilidad de que ocurra un evento físico que pueda causar algún tipo de daño a la
17
población. Se entiende por vulnerabilidad, a una serie de características de una sociedad,
que la predisponen a sufrir daños frente al impacto de un evento físico y que además le
dificultan su recuperación (GTZ y COMURES, 2007).
La planificación territorial, de acuerdo a Cummings (2013), debe verse entonces como “un
proceso de intervenciones sucesivas, continuas, que permite mejorar instrumentos de
política para lograr objetivos y visión de desarrollo”. En ese sentido afirma el autor, que
para planificar se necesitan instrumentos y herramientas, así los planes se convierten en
un instrumento de política que orienta el diseño e implementación de otros instrumentos
específicos necesarios para aprovechar de mejor manera las potencialidades en los
territorios.
Según el Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial (PNODT) y la Ley de
Ordenamiento y Desarrollo Territorial, de forma operativa, los instrumentos y herramientas
de planificación pueden clasificarse dependiendo de sus fines, naturaleza y alcances en:
• Planes Directores: Surgen de la iniciativa del gobierno nacional como planes
regionales o subregionales, así como planes directores especiales. (Ej. Plan
Director de Conservación de Patrimonio).
• Planes de Desarrollo Urbano y Rural o Municipales: Surgen de la iniciativa
municipal para el desarrollo de Planes Municipales o Micro-Regionales (como
la Micro-región del Bálsamo). Tienen como objetivo alinear los procesos de
desarrollo urbano y rural a objetivos estratégicos comunes. Se pueden llevar a
cabo a través de Planes Parciales que establezcan regímenes específicos.
• Planes de Ordenamiento Detallado: Surgen de iniciativas de promotores
públicos o privados, por ejemplo planes especiales de infraestructura
promovidos por inversionistas o de conservación patrimonial por entidades del
estado que velan por la cultura.
Si bien el proceso de desarrollo territorial es simultáneo, también es sistémico, es decir
que se vincula lo general y estratégico con lo puntual y especifico articulando a los actores
de un sistema en donde todos ganan y se complementan dando como resultado el
fortalecimiento de la institucionalidad democrática que ayuda a generar condiciones.
21
CAPÍTULO 3. METODOLOGÍA
3.1. Método de investigación: casos de estudio
Para el desarrollo de la investigación sobre las experiencias e instrumentos de
planificación, ordenamiento y desarrollo territorial elaborados para el Área Metropolitana
de San Salvador en sus diferentes escalas, específicamente el plan de ordenamiento y
desarrollo territorial para la subregión AMSS, el plan parcial El Espino y plan parcial San
Benito se utilizará el método de casos de estudio que según Martínez Carazo, es una
estrategia de investigación dirigida a estudiar uno sólo o varios casos entre sí para
comprender las dinámicas presentes en sus contextos singulares, combinando distintos
métodos para recoger información de manera cualitativa y cuantitativa con el fin de
describir, verificar o generar teoría sobre uno o varios temas dentro de la investigación.
En este sentido, los casos de estudio son una metodología rigurosa que permite investigar
fenómenos en los que se busca dar respuesta a cómo y por qué ocurren. La metodología
permite abordar los fenómenos desde múltiples perspectivas y no sólo desde la influencia
de una sola variable a la vez que facilita la exploración y conocimiento de manera más
profunda sobre cada fenómeno lo cual permite la aparición de nuevas señales sobre los
temas a investigar. (Chetty, 1996)
La investigación utilizando el método de casos de estudio se debe referir a cinco
componentes esenciales: i) las preguntas de investigación, ii) las proposiciones teóricas,
iii) las unidades de análisis, iv) la vinculación lógica de los datos a las proposiciones y v)
los criterios para la interpretación de datos obtenidos.
Las preguntas y proposiciones teóricas servirán –inicialmente- para recoger datos que
posteriormente deberían ser analizados en otra etapa de la investigación pues tanto las
preguntas como las proposiciones contienen conceptos, factores o variables de los cuales
es necesario obtener datos y documentar información.
Se propone además un instrumento que denomina “protocolo de estudio de casos” el
cual, asegura la objetividad de la investigación tanto en función de su fiabilidad, es decir si
los resultados están libre de errores –involuntarios o a propósito-, son estables y
22
consistentes; y su validez, que en otras ocasiones se denomina exactitud y permite
valorar si el resultado obtenido el estudio es el adecuado. (Yin, 1989)
La guía propuesta contiene los procedimientos a realizar para la obtención y
sistematización de datos necesarios para realizar el estudio de casos:
• La semblanza del estudio de caso debe de contener los antecedentes del
proyecto, los principales temas a investigar, las proposiciones teóricas a confirmar
y la literatura relevante a revisar para documentarse.
• Las preguntas del estudio de caso no están destinadas al informante sino al
investigador, buscan garantizar que se obtenga la información que se requiera
para contrastar las proposiciones teóricas del estudio.
• Los procedimientos a ser realizados identifican los mecanismos para obtener
acceso a la información –a través de distintos medios-, establecer instrumentos
para responder a situaciones imprevistas –como encontrar documentos
contradictorios o información confusa- y contar con un esquema y cronograma de
actividades o plazos que permita al investigador enfocarse en los temas
estratégicos para la investigación y nos desviarse del caso.
• La guía del reporte del estudio de caso consiste en diseñar un esquema básico
que estructura el reporte del estudio facilitado la estructura de un documento que
contenga la información recolectada, los datos organizados, codificados y
comparados con la literatura consultada, la conceptualización y explicación del
problema, los resultados ajustados y las conclusiones finales.
23
3.2. Esquema del proceso de investigación
Ilustración 3.1: Esquema del proceso de investigación
Fuente: Elaboración propia con información obtenida de distintos documentos sobre el estudio de casos detallado en la bibliografía y anexos de la investigación.
3.3. Estructura de la investigación
3.3.1. Etapa conceptual: perfil del trabajo
Durante la etapa conceptual de la investigación se define la estructura básica del trabajo a
desarrollar. En el método de estudio de casos –metodología seleccionada para la
investigación-, la etapa conceptual, en donde se define el perfil del trabajo, es conocida
como semblanza de casos y contiene los siguientes lineamientos:
• Antecedentes.
24
• Antecedentes.
• Justificación.
• Objetivos: generales y específicos.
• Alcances.
• Limitantes.
• Cronograma de actividades.
• Metodología de la investigación.
• Preguntas de investigación o formulación de proposiciones.
Para la recolección de datos que sustentan la etapa conceptual de la metodología de
investigación se realizarán solicitudes de información a distintas instituciones del Estado
haciendo uso de la Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP). Asimismo se
consultarán distintos documentos o artículos –en formato físico o digital- sobre los planes
de desarrollo territorial elaborados para el AMSS y las zonas especificas de investigación
a nivel local como El Espino y San Benito.
También se realizarán entrevistas de manera bilateral con actores –principalmente en la
academia- que sirvan de soporte conceptual a la construcción de los antecedentes de la
historia de la planificación urbana en el AMSS y ajustar la definición de los objetivos y
alcances de la investigación a realizar enfocándose en la participación ciudadana.
3.3.2. Etapa de investigación
La etapa de investigación es de tipo cualitativa y cuantitativa -como lo establece la
metodología de estudio de casos- y está enfocada en conocer las experiencias de
planificación territorial a nivel metropolitano en San Salvador y a nivel local en el sector de
El Espino y San Benito así como, comparar dichos ejercicios de planificación con otros
referentes a nivel latinoamericano para entender las dinámicas de participación ciudadana
en la planificación de los territorios.
De la misma manera que en la etapa conceptual, las solicitudes de información usando la
LAIP a distintas instituciones, la consulta de documentos, artículos o notas de prensa en
formato digital o físico son fuentes de datos necesarios para la investigación. En ese
sentido, la consulta, análisis y comparación de criterios comunes del Plan de
25
Ordenamiento de Desarrollo Territorial (PNODT), el Plan de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial para la Subregión de San Salvador elaborado por el VMVDU en 2010 –
incluyendo sus anexos especialmente el capítulo que se refiere a Participación
Ciudadana-, el METROPLAN 2000 (el único de los planes metropolitanos con vigencia
jurídica) y los planes parciales de El Espino y San Benito elaborados por la Alcaldía de
San Salvador son soportes fundamentales a la investigación.
Además de la consulta a la documentación se realizan entrevistas a actores del proceso
de elaboración de los planes desde su concepción hasta su implementación y otros con
amplia experiencia en planificación urbana que pueden aportar al proceso.
3.3.3. Planes a estudiar
El trabajo busca encontrar puntos en común o diferencias entre planes de nivel
metropolitano y planes parciales que ayuden a identificar qué motivos facilitan o dificultan
su implementación efectiva en el territorio, así como las razones que obstaculicen su
aprobación jurídica. En ese sentido, los planes seleccionados para ser analizados en la
investigación son:
• Plan de Desarrollo Territorial para la Subregión Metropolitana de San
Salvador (2011). Es el último plan de ordenamiento territorial a nivel metropolitano
desarrollado a la fecha. Fue solicitado por el Ministerio de Obras Públicas a través
del Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU) y elaborado por el
consorcio EPYPSA-LOTTI-LEÓN SOL con un costo de $2,311,948.69. El plan aún
no tiene aprobación jurídica ni vigencia legal. Según documentación del MOP, de
los ocho planes metropolitanos elaborados en los últimos 50 años y solicitados por
el investigador es el único del cual se posee documentación.
El objetivo del plan era formular un instrumento de planificación territorial a
mediano y largo plazo con un horizonte al 2014 integrando las propuestas de
desarrollo territorial –urbano y rural- a nivel subregional y local con las
oportunidades y problemas de cada uno de los municipios de la subregión a fin de
lograr propuestas factibles y viables que coadyuven al mejoramiento de las
condiciones de sus habitantes. El plan tiene 42 volúmenes físicos, de esos
destacan dos: el resumen ejecutivo que es una síntesis conceptual del plan y el
26
esquema director orientado a profesionales técnicos en dónde se resumen las
propuestas sobre desarrollo económico y social, desarrollo territorial y urbanístico,
desarrollo de las infraestructuras, sobre la gestión ambiental y cultural y sobre la
gestión de riegos en el territorio. Dentro del esquema director también se hacen
referencia a la formulación de tres planes parciales: plan parcial del centro
histórico de San Salvador, plan parcial del rescate del espacio público en Zacamil
y la renovación urbana del centro histórico de Mejicanos y la densificación de Las
Margaritas en Soyapango. El documento del Plan de Desarrollo Territorial para la
Subregión Metropolitana del AMSS incorpora un volumen sobre la participación
social e institucional en la elaboración del plan recogiendo y sistematizando un
amplio esfuerzo de consulta y participación en el que participaron el COAMSS, la
OPAMSS, los Gobiernos Locales, la Contraparte Técnica Nacional y regional, la
Administración Central, la ciudadanía y el Estado.
• Plan Parcial de Ordenamiento Urbano para la Zona San Benito (2002). Fue el
primer plan parcial aprobado por la alcaldía de San Salvador a través de su
Código Municipal, por tanto cuenta con aprobación jurídica, está en vigencia y
constituye un instrumento de planificación urbana de la alcaldía capitalina. Éste
busca desarrollar el futuro de la Colonia San Benito particularmente de la Zona
Rosa a través de un Microplan. No se cuenta con datos del costo del plan. Fue
elaborado por Civitas y el plan dio paso a la constitución de la Asociación
Coorporación Zona Rosa para guiar la implementación. El objetivo del plan fue
planificar el desarrollo urbano futuro de la Zona de San Benito mediante el
ordenamiento espacial de sus actividades, la reorganización de su sistema de
comunicación vial y la regulación de las transformaciones físicas del ambiente
natural y construido que definen los rasgos determinantes de la imagen urbana de
la zona. El plan busca controlar los procesos de invasión de los usos del suelo
residencial confinando y potenciando los usos no residenciales como los
comerciales de entretenimiento (bares, cafés, restaurantes, etc.), los culturales
(museos, galerías, teatros, etc.) y los usos de servicios especializados para el
sector corporativo (agencias de viajes, hoteles, bancos, etc.). El reordenamiento
del tráfico y las facilidades para estacionarse, también son objetivos del plan, cuyo
fin además es mantener la calidad ambiental, mejorar la fluidez del tráfico
vehicular y reforzar la seguridad peatonal. Finalmente el Plan Parcial San Benito
27
establece que se elaborará un Microplan para la Zona Rosa impulsado por una
iniciativa privada y/o municipal.
• Plan Parcial de la Zona Sur El Espino (2003). Es un plan elaborado por la
Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador (OPAMSS) para
brindar a la finca El Espino un manejo sostenible con el objetivo de preservar el
valor ambiental, paisajístico y urbanístico de este lugar. Aún no tiene aprobación
jurídica ni vigencia legal. El Plan Parcial El Espino busca desarrollar una propuesta
ambientalmente sostenible y articulada con la trama urbana; además, pretende dar
criterios y lineamientos para los diseños de las sub-zonas y componentes
(institucional, habitacional, etc.), para así orientar el desarrollo para
compatibilizarlo con la capacidad de drenaje de las aguas lluvias del área oeste de
San Salvador y proporcionar un diseño vial que sea factible con las obras de
infraestructura que se están desarrollando y las proyectadas en la zona
preservando al máximo el valor ambiental de la Finca El Espino. Por las
características ambientales y ecológicas de la zona, la propuesta está enfocada en
la conservación de los recursos ambientales de forma que las intervenciones
realizadas están orientadas al manejo sostenible del área de actuación definida
por el Plan Parcial El Espino.
El estudio de dichos planes es fundamental para entender la relación entre las escalas
urbanas, los mecanismos de elaboración de un plan y el rol de los actores para la
implementación de los mismos.
3.3.4. Actores que participan en la elaboración e implementación de los planes
Los actores que intervienen en el desarrollo del plan desde su elaboración hasta su
implementación se reflejan en el siguiente diagrama. La cantidad de actores se debe a la
dispersión de responsabilidades institucionales para el ordenamiento del territorio y
también a la apertura social que se da en la gestión de los procesos de elaboración e
implementación:
• Actores públicos:
o AMSS
! Alcaldía Municipal de San Salvador
28
• Distrito III
! Alcaldía Municipal de Antiguo Cuscatlán
o GOES
! Viceministerio de Transporte
! Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano
! ANDA
! PNC
! CIFCO
! SECULTURA
! CORSATUR
o OPAMSS
! COAMSS
• Actores privados:
o Propietarios
! Asociación Corporación Zona Rosa
! Comercios, restaurantes y bares
! Oficinas y empresas.
! Residentes.
! Proveedores de servicios.
! Comunidad El Espino.
o Usuarios
! Usuarios de comercios, restaurantes y bares.
! Turistas (Asociación Corporación Zona Rosa).
! Empleados y trabajadores.
! Estudiantes.
3.3.5. Criterios de selección de entrevistas
Los actores a entrevistar durante la investigación son los siguientes, han sido identificados
por su nivel de participación en los planes estudiados o por su responsabilidad dada por
sus funciones sobre la normativa de temas de territorio y planificación urbana.
29
Tabla 3.1: Listado de posibles actores a entrevistar durante la investigación
Actor a entrevistar Sector Experiencia Objetivo
Arq. Roberto
Góchez
Institucional:
GOES -
VMVDU
Actual
viceministro de
Vivienda y
Desarrollo
Urbano,
exviceministro
de Obras
Públicas,
exviceministro
de Vivienda y
Desarrollo
Urbano y
exdirector de
OPAMSS.
• Conocer las
principales líneas de
trabajo en desarrollo
territorial y
planificación urbana
en el AMSS desde
el Ejecutivo y la
vinculación con los
planes elaborados
anteriormente –por
el MOP-VMVDU o
por OPAMSS- así
como los principales
factores que
influyen en la
aprobación,
aplicación y puesta
en marcha de los
planes
considerando que
previo a ser
viceministro fue
director de
OPAMSS.
• Vincular el tema de
participación
ciudadana con las
políticas de estado y
la influencia que
tienen en la
30
construcción de los
planes.
Arq. Alberto Harth Empresarial /
Desarrollador
Arquitecto con
amplia
experiencia en
planificación
urbana.
Involucrado en
los procesos de
gestión del
territorio en El
Salvador desde
sus inicios.
Presidente de
CIVITAS.
• Conocer en el caso
específico del Plan
Parcial San Benito
la experiencia de
elaboración e
implementación del
plan
específicamente si
éste responde a las
necesidades de la
zona que
originalmente se
plantearon.
• Indagar sobre cómo
ha sido la relación
entre los habitantes
de la zona, los
empresarios y la
Alcaldía de San
Salvador o VMVDU
para implementar el
plan. ¿Se han dado
las facilidades para
hacerlo?
31
Arq. Marcelo
Lungo, Unidad de
Planificación
Urbana).
Institucional:
GOES -
OPAMSS
Técnico de
Planificación de
la Oficina de
Planificación del
Área
Metropolitana de
San Salvador.
• Identificar las
principales líneas de
trabajo de OPAMSS
en el tema de
planificación urbana
y desarrollo
territorial así como
los principales retos
de la planificación
urbana en el AMSS.
• Conocer las
experiencias y
relación con las
municipalidades y
comunidades -
ciudadanía en
general- en la
implementación de
los planes parciales.
• Conocer su
valoración sobre el
vago respaldo
jurídico a los planes
metropolitanos
elaborados que aún
siguen sin
aprobación y
comprender sí
identifica una
relación entre ellos
o si son esfuerzos
asilados.
Arq. Vanessa
Velasco,
Institucional:
ERU Bogotá
Exdirectora
técnica de la
• Conocer cómo se
dan los procesos de
32
exdirectora técnica
de la Empresa de
Renovación Urbana
(ERU) de Bogotá
Empresa de
Renovación
Urbana (ERU)
de Bogotá,
asesora de la
Corporación de
Vivienda y
Desarrollo
Urbana de
Corea,
exasesora del
Ministerio de
Cultura de
Colombia para
protección de
Centros
Históricos y
especialista del
Lincoln Institute
of Land Policy
en Mercados y
Políticas del
Suelo.
planificación a nivel
metropolitano y local
–parcial-, identificar
si existe
experiencias
similares a las de El
Salvador en la
elaboración de
planes, aprobación
o validación jurídica
e implementación.
• Determinar cuales
son los principales
retos de la
planificación urbana
para lograr una
efectiva
implementación.
• Evaluar el rol de la
sociedad civil y de
cómo los procesos
de participación
ciudadana
contribuyen a la
implementación de
políticas pública
encaminadas a
desarrollar y
ordenar el territorio.
Fuente: Elaboración propia con datos de los Currículum Vitae y/o información sobre su experiencia profesional disponible en la web de manera pública de cada uno de los propuestos a entrevistar.
33
Todas las entrevistas están programadas para ser realizadas entre 30 a 45 minutos, serán
grabadas y luego transcritas como parte de los anexos. En el caso de aquellas que sea
difícil concertar una reunión se realizarán vía correo electrónico y serán anexas copia de
los correos electrónicos que hagan constar la gestión y realización de la misma..
3.3.6. Etapa de clasificación y sistematización
La etapa de clasificación consiste en la revisión de la información y datos obtenidos
durante el proceso de investigación para luego sistematizarlos a través de distintas
herramientas que permitan contrastar las proposiciones iniciales entre los proyectos de
desarrollo territorial en el AMSS así como con los referentes latinoamericanos que
cuentan con características similares.
La información se presentará en matrices comparativas (ver diseño de matriz
comparativa) sobre las experiencias de planificación territorial a nivel metropolitano en
San Salvador y a nivel local en el sector de El Espino y San Benito, así como de los
referentes latinoamericanos definidos en la etapa de investigación a partir de distintos
criterios compartidos.
Es importante establecer variables como las fechas de elaboración de planes, la
institución que lo solicitó, de donde se financió, los costos de elaboración del plan,
funcionarios y equipo técnico que participaron en el proceso y la vigencia legal de los
planes que permitan realizar una comparación entre los planes a analizar con el fin de
aproximarse a los fenómenos que influyen en la implementación de los planes a distintas
escalas urbanas.
Las conclusiones y contraste de las proposiciones formuladas se presentarán a través de
esquemas o de texto narrativo con los hallazgos encontrados partiendo de las matrices,
los documentos de la investigación y las entrevistas realizadas a los diferentes actores.
Tabla 3.2: Ejemplo de tabla de comparación entre planes
Variable Plan A Plan B Plan Z
1 Nombre del plan
2 Fecha de elaboración
34
Fuente: Elaboración propia con información obtenida de los criterios comunes en el análisis de los planes.
Tabla 3.3: Ejemplo de comparación de tabla técnica entre planes
3 Institución que lo solicitó
4 Financiado por
5 Costo de elaboración
6 Tiempo de elaboración
7 Funcionarios de la
institución que lo solicitó
8 ¿Es vigente? ¿Está
aprobado
jurídicamente?
9 Período aproximado de
implementación del plan
10 Institución, empresa u
organismo que lo
elaboró
11 Principales miembros
del equipo técnico
12 Objetivos del plan
13 Zona de intervención
14 Principales actores en la
elaboración e
implementación del plan
15 ¿Incluye mecanismos
de participación
ciudadana?
16 Mecanismos de
participación ciudadana
utilizados
Variable Plan A Plan B Plan Z
1 Desarrollo económico y
35
Fuente: Elaboración propia con información obtenida de los criterios comunes en el análisis de los planes.
3.4. Formulación de preposiciones
1. ¿Cuáles son las experiencias en planificación, ordenamiento y desarrollo territorial
desarrolladas en los últimos años en el Área Metropolitana de San Salvador?
2. ¿Qué dificulta la aprobación jurídica de los planes metropolitanos y locales y
posteriormente la implementación efectiva de las propuestas contenidas en ellos?
3. ¿Qué rol juega la ciudadanía en la elaboración e implementación de los planes?
social
2 Desarrollo territorial y
urbanístico
3 Desarrollo de
infraestructura
4 Gestión ambiental y
cultural
5 Gestión de riesgos
36
37
CAPÍTULO 4. ANÁLISIS DE INVESTIGACIÓN
4.1. Tablas
4.1.1 Tablas de comparación general entre el Plan de Desarrollo Territorial para la
Subregión Metropolitana de San Salvador, el Plan Parcial de Ordenamiento Urbano
para la Zona de San Benito y el Plan Parcial de la Zona Sur El Espino.
La información contenida en las carpetas técnicas de cada uno de los planes se presenta
en formato de tabla para reflejar distintas variables definidas previamente que permiten
comprar elementos entre los planes de distintas escalas urbanas.
Tabla 4.1: Tabla de comparación de generalidades entre planes analizados
Variable
1 Nombre del plan Plan de Desarrollo
Territorial para la
Subregión
Metropolitana de
San Salvador
Plan Parcial de
Ordenamiento
Urbano para la
Zona de San Benito
Plan Parcial de la
Zona Sur El
Espino
2 Fecha de
elaboración
2011 Diciembre 2002 Septiembre 2003
3 Institución que
lo solicitó
MOP/VMVDU Asociación
Corporación Zona
Rosa (registrada en
la Alcaldía de San
Salvador)
OPAMSS.
4 Financiado por FOSEP. Asociación
Corporación Z.R.
Información no
disponible.
Área de
intervención
868.95 Km² 5.8 Km² 8.8 Km²
5 Costo de
elaboración
$2,311,948.69 $50,000.00
(información
estimada)
Información no
disponible.
6 Tiempo de 17 meses. Información no Información no
38
elaboración disponible. disponible.
7 Funcionarios o
servidores
públicos
responsables
Lic. Edín Martínez
(Viceministro de
Vivienda y
Desarrollo Urbano),
Arq. Roberto
Chinchilla (Director
de Ordenamiento y
Desarrollo
Territorial), Arq. Ana
Luisa Roque
(Gerente de
Desarrollo
Territorial), Arq.
Edna Valle de
Sigarrán, Arq.
Cecilia Ferreiro,
Arq. Nicolás Ocón y
Lic. Arturo Cardona.
Arq. Roberto
Chinchilla y Arq.
Francisco Altschul
(Alcaldía de San
Salvador). Arq. Mario
Lungo (OPAMSS).
Arq. Alexis Tobar y
Arq. Carlos Flores
(MOP).
Arq. León Sol
(1988), Arq. Marta
Silvia Marroquín
(1994), Arq. Mario
Lungo (desde
1998), Arq. José
Roberto Góchez
(desde 2003).
8 ¿Es vigente?
¿Está aprobado
jurídicamente?
No. El plan no tiene
aprobación jurídica
ni está en vigencia.
Si. Fue aprobado en
2002.
No. No tiene
aprobación
jurídica.
9 Período
aproximado de
implementación
del plan
Hasta 2024 (es
decir, 13 años de
implementación
desde su
elaboración).
Doce meses.
(Dependiendo del
financiamiento).
No se detalla en el
documento.
10 Institución,
empresa u
organismo que
lo elaboró
Consorcio EPYSA-
LOTTI-León Sol
CIVITAS OPAMSS
11 Principales
miembros del
equipo técnico
Arq. León Sol, Arq.
Juan Heras, Arq.
León Sol Herodier,
Arq. Alberto Harth,
Arq. Carlos Ferrufino,
Arq. Luis Lievano,
No se detalla en el
documento. A
partir de las
39
Arq. Dinora
Gutiérrez de Alfaro,
Lic. Sergio Bran,
Arq. Rhina
Castellón, Arq.
Yolanda Bicharra
de Reyes, Arq.
John Campos.
(Detalle completo
en página 8 del
Resumen Ejecutivo
del plan).
Arq. Javier Rosa,
Arq. Manuel Merino,
Ing. Manuel Mejía,
Carlos Lima y
Sabrina Delgado.
entrevistas
realizadas se
infiere que fue
realizado bajo la
dirección del Arq.
Mario Lungo en
OPAMSS.
12 Objetivos del
plan
Formular
instrumento de
planificación
territorial a mediano
y largo plazo (hasta
2024) que integre
las propuestas de
desarrollo territorial
–urbano y rural- a
nivel subregional y
local.
Reforzar la vocación
de la Zona Rosa
como el sitio más
atractivo para los
negocios y el
entretenimiento en el
país respetando el
carácter de la
Colonia San Benito.
Elaborar un Plan
Urbanístico para la
Zona
Gubernamental
dela Finca El
Espino de manera
que sea
ambientalmente
sostenible y que
articule con la
trama urbana que
la rodea con el
objetivo de
preservar el valor
ambiental.
13 Zona de
intervención
Subregión del
AMSS (que incluye
municipios del
AMSS más siete
externos).
Colonia San Benito
(Subregión Zona
Rosa). 251.73 Ha.
Finca El Espino.
812.87 Ha.
14 Principales
actores en la
COAMSS y
municipalidades
MOP, CAESS,
Alcaldía de San
Gobierno central,
Gobiernos locales,
40
elaboración e
implementación
del plan
miembros del
AMSS más
externas de la
subregión.
MOP/VMVDU.
OPAMSS. Usuarios
de las zonas de
intervención.
Instituciones
públicas.
Salvador, OPAMSS,
Propietarios y
vecinos de la Colonia
San Benito, usuarios
y operarios de
establecimientos de
restaurantes, bares,
oficinas, embajadas
y empresas,
empresas
proveedoras de
servicios, ANDA,
PNC, CIFCO,
SECULTURA y
CORSATUR.
Organizaciones
ecologistas,
propietarios
(Familia Dueñas,
Inversiones Roble,
Cooperativa de la
Reforma Agraria,
Ministerio de
Relaciones
Exteriores,
UDJMD y
FEPADE).
15 ¿Incluye
mecanismos de
participación
ciudadana?
Si. Si. No se detalla en el
documento.
16 Mecanismos de
participación
ciudadana
utilizados
Participación directa
con la comunidad
en cada visita.
Participación
representativa de
cada una de los
actores
involucrados en el
plan. Reuniones de
trabajo con el
COAMSS en pleno.
Reuniones
bilaterales con
referentes de
sectores.
Participación directa
de los empresarios
de la zona. Sondeos
de opinión a
usuarios. Entrevistas
bilaterales o en
grupos focales a
diversos clientes y
varios propietarios de
establecimientos.
No se detalla en el
documento.
41
Reuniones
sectoriales. Seis
talleres
participativos.
Fuente: Elaboración propia con información obtenida del análisis de los planes en investigación.
4.1.2 Tabla de comparación técnica entre el Plan de Desarrollo Territorial para la
Subregión Metropolitana de San Salvador, el Plan Parcial de Ordenamiento Urbano
para la Zona de San Benito y el Plan Parcial de la Zona Sur El Espino.
Tabla 4.2: Tabla de comparación técnica entre propuestas de planes analizados
Variable Plan de Desarrollo
Territorial para la
Subregión
Metropolitana de
San Salvador
Plan Parcial de
Ordenamiento
Urbano para la Zona
de San Benito
Plan Parcial de la
Zona Sur El
Espino
1 Desarrollo
económico y
social
El Plan de Desarrollo
para la Subregión del
AMSS plantea
acciones “hacia
fuera” y “hacia
adentro” para
mejorar la
competitividad y la
calidad de vida de
los ciudadanos que
contribuyan a
profundizar el
posicionamiento
competitivo del
El Plan Parcial San
Benito busca asegurar
en incrementar su
potencial para
continuar siendo el
sitio más atractivo
para negocios y
entretenimiento. La
propuesta propone un
cambio a los usos del
suelo de manera que
se incluyan usos
turísticos y de
entretenimiento como
El Plan Parcial El
Espino plantea un
uso comercial
adicional al
institucional. Se
plantean en esta
zona comercios
dirigidos a los
siguientes rubros:
Servicios
Especializados
tales como: como
de gestión de
informática, gestión
42
AMSS como un
espacio apropiado
para desarrollar
actividades
empresariales y a
través de acciones
enérgicas mejorar la
movilidad, sistemas
de transporte, agua y
saneamiento
ambiental, seguridad
y calidad de los
espacios públicos. El
plan propone
promocionar el
AMSS como un
“centro de negocios”,
potenciar el
aeropuerto
internacional como
hub o plataforma de
transporte aéreo,
desarrollar la oferta
hotelera, turística y
recreativa y servicios
especializados de
salud y educación.
Se propone reactivar
la agricultura en las
regiones periféricas
al área urbana,
reordenar el
comercio informar y
desarrollar
bares, restaurantes y
discotecas, turístico
cultural y de
hospedaje con
galerías, museos,
hoteles, salas de
exhibición, hoteles y
servicios
profesionales como
oficinas, agencias de
viajes, embajadas,
etc. Para la
implementación
efectiva del plan
incorporó un
Microplan de la Zona
Rosa.
de transnacionales,
oficinas de
servicios
profesionales;
Centros de
Información como:
archivos o centros
procesadores de
información,
bibliotecas,
hemerotecas; Usos
Culturales como:
galerías de arte,
museos, salas de
exposiciones,
teatro; y Comercio
Especializado
como: boutiques,
librerías, ventas de
artículos
exclusivos, bancos,
hoteles,
restaurantes, cines
y supermercados,
siempre que
presenten solución
vial adecuada al
acceso y salida de
público y
suministros,
independiente de
las vías internas
proyectadas.
43
equipamientos en
torno a espacios
públicos. Desarrollar
el Sector Industral
Logístico del Plan
Parcial El Angel.
Nuevo sistema de
Mercados de San
Salvador. Planes
turísticos del Volcán,
lago de Ilopango y
Cerro de Guazapa.
2 Desarrollo
territorial y
urbanístico
Desarrollar
equipamientos
urbanos al servicio
de la población en
torno a espacios
públicos. Reordenar
el comercio informal.
Ordenamiento del
suelo urbanizable
para actividad
económica.
Conformación del
sistema de Espacios
Libres Públicos.
Propuestas de red de
movilidad blanda
(peatonal). Sistema
Integrado de
Transporte Público.
Nuevo sistema de
administración de
semáforos. Revisión
El Régimen de
Gestión Diferenciada
de los Usos del Suelo,
el cual subdivide el
sector urbano sujeto
al plan parcial en tres
macrozonas en donde
se identifica tres
distintos tipos de
necesidades de
ordenamiento urbano,
como más adelante
se detalla, y donde
consecuentemente se
contemplan
disposiciones
regulatorias distintas;
el Régimen de
Zonificación de los
Usos del Suelo, el
cual ordena cada una
de las actividades
El Proyecto
Urbanístico se
fundamenta
alrededor del
diseño de los
espacios públicos,
ya que se busca
dar jerarquía a las
circulaciones
peatonales, de
forma que el
peatón tenga el rol
protagónico frente
al vehículo. De esta
manera, aunque los
recorridos
vehiculares y
peatonales estén
vinculados entre sí,
el plan ha buscado
organizar las
circulaciones viales
44
de la Legislación
Urbanística.
dominantes al interior
de cada una de las
macrozonas arriba
mencionadas; y el
Régimen de
Prohibiciones de Usos
del Suelo
Incompatibles, que
establece
prohibiciones de
emplazamiento de
determinadas
actividades,
consideradas como
incompatibles con las
actividades o usos del
suelo permitidos al
interior de cada una
de las diferentes
zonas de usos del
suelo. Desarrolla
distintos aspectos
urbanos al servicio de
la población de la
zona, principalmente
enfocados a encauzar
la tendencia del sector
a desarrollarse como
una mezcla de
actividades turísticas,
comerciales y de
negocios que se
complementen con la
zona residencial.
y peatonales de
forma que se
disminuya el
impacto del tráfico
vehicular sobre los
espacios
peatonales al igual
que el paseo
central, generando
aperturas visuales
en el recorrido.
45
Establece condiciones
sobre los usos de
suelo permitidos y un
régimen de control de
las densidades
constructivas con
edificaciones entre
uno y tres niveles.
46
3 Desarrollo de
infraestructura
Actuación de
mejoramiento de la
infraestructura de
drenaje y sistema
hidrográfico.
Transformaciones en
materia de apertura
de calles, imagen
urbana, espacios
públicos y dotación
de equipamientos
para fortalecer la
renovación urbana
especialmente en la
integración de
grandes entornos
viales, renovaciones
habitacionales de
comunidades
informales y
conservación y
activación de
Centros Históricos.
Creación de la
empresa
urbanizadora del
AMSS y renovación
de La Tiendona y
terminales anexas.
Se propone la
creación de nuevas
plazas así como la
remodelación de las
plazas ya existentes
dotando de más
espacios públicos con
un fuerte componente
de arborización e
iluminación de la
zona.
El sistema de
espacios públicos
está constituido por
grandes aceras y
paseos peatonales
que permiten el
recorrido peatonal
de la zona, plazas
que distribuyen los
accesos peatonales
a las distintas
edificaciones y
proporcionan
espacios de
encuentro para los
usuarios del
complejo y zonas
verdes que
permiten la
conservación de las
características
naturales de la
zona, al mismo
tiempo que
potencien las
sensaciones
escénicas
generadas por el
paisaje. Se
realizará una
actuación el
material de
servicios urbanos
47
principales: aguas
negras, drenaje,
aguas lluvias, etc.
4 Gestión
ambiental y
cultural
Conservación y
revalorización del
patrimonio cultural en
áreas urbanas:
centros históricos.
Implementación del
Plan Parcial del
Centro Histórico de
San Salvador.
Renovación del
Distrito Cultural de
Santa Tecla y
distintos parques
metropolitanos.
Regula las
intervenciones
arquitectónicas o
urbanas sobre
elementos del
ambiente construido o
natural que
constituyen los rasgos
distintivos de la
imagen, paisaje y
estructura urbana de
la zona San Benito
(alturas de
edificaciones,
infraestructura
publicitaria, elementos
de valor paisajístico
natural o urbano,
estructura de la trama
urbana, y mobiliario
urbano) a fin de
desarrollar y/o
preservar dichos
rasgos.
En las áreas verdes
definidas dentro del
complejo
urbanístico se
pretende conservar
las características
naturales de la
finca, y en cierta
medida proteger
sus ecosistemas,
evitando las
intervenciones al
terreno, las que se
limitaran a obras de
limpieza y
protección de la
erosión. Por esta
razón, se limitara el
acceso a estas
zonas mediante el
uso de setos de
vegetación de
diferentes
especies.
5 Gestión de
riesgos
Estudios sobre la
peligrosidad y riesgo
sísmico y
hidrogeológicos a
efectuar.
No hay información de
este aspecto.
Se proyectan
únicamente
intervenciones en
lo concerniente a
trabajos de
48
Actualización del
reglamento de
Seguridad
Estructural y
reordenamiento de
cuencas así como su
reforestación.
protección contra la
erosión,
incorporando
vegetación en las
laderas que
contribuya a la
estabilidad del
terreno, entre las
que se puede
mencionar setos de
Copalchí y Bambú.
Fuente: Elaboración propia con información obtenida del análisis de los planes en investigación
El Plan de Desarrollo Territorial de la Subregión Metropolitana de San Salvador
desarrollado por el MOP/VMVDU en 2011 presenta líneas claras y especificas que
permiten ordenar acciones a mediano y largo plazo de desarrollo sostenible con un
horizonte al 2024 que se llevan a cabo a nivel territorial a través de políticas puntuales,
planes parciales, estrategias, y propuestas.
Aunque los Planes Parciales analizados (Plan Parcial San Benito y Plan Parcial El Espino)
en esta investigación son previos al Plan de Desarrollo Territorial para la Subregión
Metropolitana de San Salvador se evidencia que las acciones contenidas en los Planes
Parciales tienen una vinculación con el plan metropolitano y que, el plan elaborado en
2011 por el MOP/VMVDU, diez años después de los Planes Parciales comparados,
recoge los ejercicios a nivel local para incorporarlos como parte de la estrategia regional.
El Plan de Desarrollo Territorial para la Subregión Metropolitana de San Salvador
documenta más de 76 Planes Parciales y/o Planes Maestros en toda la subregión, en la
tabla comprendida en el documento Esquema Director se recoge la información sobre las
superficies de intervención de cada uno de los planes, las áreas correspondientes a los
suelos urbanos, urbanizables y no urbanizables así como las participaciones urbanas
propuestas a realizar cada de uno de ellos.
49
El documento del Plan de la Subregión afirma que “las determinaciones urbanísticas
(contenidas en el documento) no alcanzan el nivel del ordenamiento detallado y requerido,
por lo que necesita completarse con instrumentos de diseño y gestión que incorporen
información precisa y participación local, sobre todo para adaptarse a condiciones que
evolucionan en el tiempo”. Es decir, que el Plan de la Subregión proporciona grandes
líneas, que aunque claras y detalladas, no son suficiente para ejecutarlos en el territorio a
niveles más específicos y pormenorizados como lo hacen los Planes Parciales.
En ese sentido, según el Esquema Director, existen 41 Planes Parciales de suelo
urbanizable, 30 de estos son residenciales y los 11 restantes son de actividad económica
que puede ser actividades industriales, logística, comercio, servicios y oficinas.
50
Ilustración 4.1: Propuestas de Intervenciones de Planes Parciales y Planes
Maestros del Plan de Desarrollo Territorial de la Subregión Metropolitana (M 2B)
Fuente: Documento Esquema Director del Plan de Desarrollo Territorial para la Subregión Metropolitana de San Salvador.
51
Los Planes Parciales en Suelo Urbano, aunque tienen mayor grado de complejidad,
también se han instrumentalizado totalizando 28. De estos, tres son Planes Parciales para
rescate de Centros Históricos (San Salvador, Soyapango e Ilopango), seis corresponden
a revisiones de planes anteriores desarrollados para San Salvador y hay 19 Planes
Parciales de Renovación Urbana, de los cuales dos (en Soyapango) que tienen como
objetivo adicional la densificación. En tres de los municipios más populosos del Plan (San
Salvador, Soyapango y Mejicanos), las posibilidades de seguir creciendo en superficie
urbana se han agotado por tanto la tarea en estos sectores se focaliza hacia la ciudad
construida que se ejecutan a través de Planes Parciales.
El Plan detalla también cuatro Planes Parciales de Mitigación de Riesgos y Bordes
Urbanos (dentro del suelo no urbanizable), aplicados a los grandes crecimientos urbanos
de San Salvador y Mejicanos en las laderas del Volcán que aunque sean Suelos No
Urbanizables pueden tener cierta densidad de edificaciones rurales. Para los municipios
de Ciudad Delgado, Nejapa y Tonacatepeque, el Plan de la Subregión define tres Planes
Maestros (PM) que se desarrollarán a través de distintos Planes Parciales.
Una de las fortalezas mas sobresalientes del Plan de Desarrollo Territorial para la
Subregión Metropolitana de San Salvador es la abundante información contenida en el
análisis de la situación actual y el detalle de las propuestas sobre su aplicación así como
la facilidad que brinda de territorializar las políticas urbanas a través de instrumentos de
planificación y ordenamiento territorial de menor escala y con mayor cercanía al territorio
que permiten flexibilizar su implementación. Podríamos decir que el Plan de la Subregión
es un gran “rompecabezas” urbano en donde las fragmentos que lo conforman son los
Planes Parciales que unifican las políticas urbanas a nivel regional.
Dentro de estos 76 Planes Parciales que recoge el Plan de la Subregión están contenidos
el Plan Parcial El Espino y el Plan Parcial San Benito, aprobados en 2003 y 2002
respectivamente, estos planes tributan a los grandes objetivos del Plan de Desarrollo
Territorial de la Subregión Metropolitana de San Salvador, sin embargo entre ellos existen
algunas similitudes y diferencias.
52
Ilustración 4.2: Mapa de Propuestas de Actuación Urbanísticas proyectadas en
Finca El Espino (Plan Parcial El Espino)
Fuente: Documento del Plan Parcial El Espino proporcionado por OPAMSS.
En primer lugar, ambos fueron solicitados por instituciones públicas, El Espino por la
OPAMSS y el segundo, San Benito, por la Alcaldía Municipal de San Salvador con fuerte
apoyo de un grupo de empresarios y ciudadanos de la zona que para el caso de la Micro-
región Zona Rosa (contenida dentro del Plan Parcial como una de las acciones
estratégicas a desarrollar) se requirieron los servicios de un desarrollador privado, en este
caso se seleccionó a CIVITAS del Arq. Alberto Harth.
Los dos planes forman parte de una “ola” de elaboración de Planes Parciales en el
municipio de San Salvador dada luego de los terremotos del 2011. Sin embargo, el Plan
Parcial El Espino sigue sin tener aprobación jurídica de la misma institución que lo realizó
y la documentación al respecto en poder de la institución es muy básica, al contrario del
Plan San Benito que tiene abundante documentación y especificaciones técnicas. El
documento del Esquema Director detalla que, el Plan Parcial El Espino “no está
totalmente desarrollado” sin embargo no especifica información sobre el carácter legal del
instrumento de planificación.
53
Ilustración 4.3: Propuesta de intervención urbana en Zona Rosa (Plan Parcial San
Benito)
Fuente: Sitio web de CIVITAS. Consultado el 12 de septiembre de 2014.
En cuanto a la vocación de cada uno de los planes, San Benito busca reforzar la aptitud
de la zona como un espacio atractivo para hacer negocios, de igual forma hace el Plan de
la Subregión al enfocar las estrategias metropolitanas para consolidar a San Salvador y
los municipios que lo rodean en una plataforma centroamericana para hacer negocios.
Por su parte, El Espino, busca ampliar una zona gubernamental (ya está ubicado en la
zona el Ministerio de Relaciones Exteriores) que facilite los trámites y el acceso a los
servicios públicos y de manera especial preservar la Finca El Espino por su valor
medioambiental como uno de las áreas verdes más grandes del AMSS.
El Plan de la Subregión y los Planes Parciales tiene una estrecha relación y medidas
conectadas en temas económicos, ambientales, culturales y sociales, incluso en términos
de propuestas existe una relación a distintas escalas.
En términos de desarrollo económico, dos de tres planes (AMSS y San Benito) buscan
robustecer sus sitios de intervención como esferas atractivas para inversión y negocios
mejorando la competitividad del municipio a nivel regional, el plan restante (El Espino)
54
plantea servicios comerciales de apoyo al uso institucional pero no lo destaca como una
de sus principales apuestas.
En cuanto a desarrollo territorial y urbanístico, el Plan de la Subregión busca desarrollar
equipamientos urbanos en torno a espacios públicos de alta calidad, de igual manera en
los Planes Parciales comparados establecen medidas que regulan el uso de suelo
urbanizable para conformar un Sistema de Espacios Públicos que dé jerarquía a las
circulaciones peatonales, de forma que el peatón tenga un rol protagónico frente al
vehículo. Las propuestas de circulación priorizando la movilidad blanda son transversales
en las propuestas, aunque, por su carácter, el Plan de la Subregión destaca el Sistema
Integrado de Transporte Público que contribuye a disminuir el impacto vehicular.
Ilustración 4.4: Mapa de propuestas de Intervenciones de Movilidad contenidas en
el Plan de la Subregión del AMSS
Fuente: Documento Esquema Director del Plan de Desarrollo Territorial para la Subregión Metropolitana de San Salvador.
Respecto al desarrollo de infraestructura, los tres planes centran sus propuestas en el
mejoramiento de la imagen urbana a través de plazas y zonas verdes, sin embargo, el
Plan de la Subregión guía su actuación hacia el mejoramiento de infraestructura urbana
55
para prevenir riesgos urbanos como los drenajes y sistemas hidrográficos, sin embargo
propone múltiples transformaciones en espacios púbicos y mejora de equipamientos
(renovaciones habitacionales en comunidades informales) así como intervenciones para
garantizar la conservación y mejoramiento de Centros Históricos.
El Plan de la Subregión, es el único de los planes que desarrolla una estrategia de
prevención de riesgos a nivel de políticas públicas con acciones concretas, el plan El
Espino proponen acciones tímidas en este tema y en la documentación del Plan Parcial
San Benito no se encontró información al respecto.
Ilustración 4.5: Mapa de Peligrosidad y Riesgo en Orden a la Gestión del Riesgo
contenido en el Plan de la Subregión del AMSS
Fuente: Documento Esquema Director del Plan de Desarrollo Territorial para la Subregión Metropolitana de San Salvador.
57
CAPITULO 5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
A través del vaciado de la información del Plan de Desarrollo Territorial para la Subregión
Metropolitana de San Salvador, el Plan Parcial de Ordenamiento Urbano para la Zona de
San Benito y el Plan Parcial de la Zona Sur El Espino en la matriz, así como el análisis de
los documentos obtenidos a través de distintas solicitudes de información pública y las
entrevistas realizadas al Arq. José Roberto Góchez, Arq. Alberto Hart, Arq. Marcelo Lungo
y Arq. Vanessa Velasco se han podido reconocer distintos factores y elementos
importantes de las prácticas de planificación urbana.
5.1 Conclusiones
1. Existen al menos ocho planes de desarrollo territorial y urbano elaborados para el
Área Metropolitana de San Salvador (AMSS) en los últimos 50 años por pedido de
distintas instituciones del gobierno central. De los ocho, solo uno, el METROPLAN
2000, elaborado en 1990 se encuentra con vigencia legal. Esta situación es
preocupante, ya que posterior a éste se han elaborado tres planes metropolitanos
que nunca han sido puestos en funcionamiento por falta de vigencia legal. A
diferencia del caso metropolitano, a nivel local, existen una gran cantidad de
Planes Parciales con experiencias positivas, los planes elaborados tienen
aprobación jurídica. En el AMSS, solamente hay dos de once elaborados para San
Salvador que no tienen aprobación: el Plan Parcial de Rescate del Centro
Histórico, que fue primero en elaborarse, y el Plan Parcial de la Zona de El Espino.
Ambos fueron elaborados por la misma OPAMSS.
2. El Plan de Desarrollo Territorial para la Subregión Metropolitana de San Salvador
documenta una amplia experiencia sobre participación ciudadana en el proceso de
planificación, sin embargo, el resto de planes analizados no cuentan con
documentación que respalde los procesos de consulta ciudadana, si los hubieron.
El Arq. Alberto Hart, entrevistado para esta investigación, afirmó categóricamente
que “no se ha puesto en práctica una participación activa de los actores.
PLAMADUR se elaboró sin mucha participación de los municipios. PLAMATRANS
se elaboró sin mucha participación de la OPAMSS. El MOP ha seguido ignorando
al organismo metropolitano.” En este aspecto coincide el Arq Marcelo Lungo de
OPAMSS quien asegura que la participación “ha existido en poca medida y no ha
58
sido con metodologías o formas muy afortunadas, la participación ha consistido
mas en validación de resultados y no en un acompañamiento de los procesos de
construcción de los planes”. El Arq. Roberto Góchez, Viceministro de Vivienda y
Desarrollo Urbano del Ministerio de Obras Públicas, afirmó que en el resto de los
planes históricamente “juntabas a cinco o diez técnicos que te hicieran un plan, les
pagaban una millonada y te lo hacían pero la gente no participaba en el proceso”.
En el caso colombiano, Vanessa Velasco, exdirectora de la Empresa de
Renovación Urbana (ERU) aseguró que el éxito de los proyectos de renovación
urbana depende en gran medida del involucramiento ciudadano en el proceso
desde sus inicios.
3. La falta de documentación oficial sobre los planes y los instrumentos de
planificación en general es preocupante, sobre todo cuando la institución rectora
de la planificación y ordenamiento territorial y urbano del país, el Ministerio de
Obras Públicas, no tenga de manera oficial documentación que respalde cinco de
los ocho planes metropolitanos elaborados en el último siglo como consta en las
respuestas a las solicitudes de información realizadas. No existen las condiciones
necesarias de infraestructura para conservar los documentos históricos sobre la
planeación en el AMSS y que, como señaló la Oficial de Información del MOP, Liz
Aguirre, durante el proceso de gestión de solicitudes, los documentos estén
“tirados en una bodega que se moja, con piso de tierra y sin luz”. La falta de
información sobre los planes previos, sobre todo a nivel de propuestas, presenta
un grave problema para el seguimiento de la planificación hacia el desarrollo.
4. Algunos de los primeros planificadores urbanos en El Salvador como el Arq.
Alberto Hart o el Arq. León Sol aún continúan realizando aportes a la planificación
del territorio salvadoreño desde el ámbito privado, el último plan metropolitano fue
elaborado por la firma del Arq. Sol en consorcio con otras empresas. El Salvador
ha sido un país que “a mediados de los años 60’s ya tenía arquitectos con
maestrías en urbanismo”, afirmó el Arq. Hart en la entrevista realizada.
5. Existe descoordinación entre las principales instituciones públicas que deben darle
seguimiento al tema sobre todo en la relación local – metropolitana. Algunos
entrevistados incluso advierten, descoordinación entre el MOP, sus dependencias
y la OPAMSS. “El MOP ha seguido ignorando al organismo metropolitano”
afirmaba el Arq. Hart. Esto también se evidencia en la información que cada uno
resguarda al no tener claro a quien le pertenece y a la falta de aprobación de
59
OPAMSS de los planes elaborados por el Ministerio de Obras Públicas a través
del Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU). El Viceministro de
Vivienda y Desarrollo Urbano, el Arq. Roberto Góchez, aseguró que se sentía
sorprendido de “que no existe la documentación de la mayoría de los planes, me
parece increíble que el MOP no tenga esa información pero realmente aquí ha
pasado de todo”. Harth por su parte, aseguró que “el país ha contado con
capacidad técnica pero no ha habido continuidad política y sustentación legal
hasta la creación del COAMSS y la OPAMSS”, lo cual evidencia también que la
descoordinación dada por la falta de continuidad política a estos temas ha
generado que cada una de las instituciones continúe su rumbo sin interconectar
los esfuerzos que se realizan en otras carteras de Estado que tienen objetivos
comunes en cuando al territorio.
6. Es difícil cuantificar el costo de los ejercicios de planificación urbana en el Área
Metropolitana de San Salvador debido a la falta de documentación en poder de las
instituciones públicas. El MOP reportó que únicamente tiene datos del Plan de
Desarrollo Territorial para la Subregión Metropolitana de San Salvador que tiene
un costo de $2,311,948.69, financiado con fondos públicos (FOSEP) y elaborado
por una firma privada. Para el resto de los planes fue imposible determinar su
costo a excepción del Plan Parcial San Benito que ronda los $50,000. Se sugiere
que en una investigación más profunda sobre el tema de inversión en planificación
territorial se pueden realizar búsquedas a los registros contables de las
instituciones públicas a fin de obtener un estimado, se advierte que según las
leyes vigente del país, las instituciones solamente tienen la obligación de guardar
la documentación referente a registros contables hasta un máximo de diez años.
Planificar un Km² en el Área Metropolitana podría costar $2,660 aproximadamente
de acuerdo al último plan del AMSS y a nivel local, según el Plan Parcial San
Benito el Km² costaría aproximadamente $8,620.
7. Los planes de menor escala urbanística, como el caso del Plan Parcial San Benito,
tienen mayores probabilidades de implementación al ser impulsados por
asociaciones vecinales que proveen el capital para los estudios e implementación
como es el caso de la Asociación Corporación Zona Rosa, que ha sido el motor
fundamental para la implementación del plan. Si bien, el documento detalla un
máximo de doce meses de implementación, el proceso ha llevado más de una
década por falta de recursos para implementarlo. En el caso del Plan Parcial El
60
Espino, la historia es distinta a pesar de ser una unidad urbanística de similar
escala que el PP de San Benito. Sin embargo, al ser un emprendimiento público
sin dinero destinado a su implementación el proceso ha sido más lento y la falta de
aprobación jurídica ha detenido el proceso de implementación aunque la zona
continúa desarrollándose en manos de privados que poseen la tierra de la zona. Al
respecto el Hart señala que “las asociaciones de vecinos en zonas urbanas como
la San Benito y La Escalón han contribuido en la ejecución de esos planes
parciales. Sin embargo no ha sido así que los planes parciales de El Ángel y
Nejapa se han puesto en marcha”. Advierte que “por otra parte, en El Salvador,
hay una rica tradición de las Asociaciones de Desarrollo Comunal, o ADESCO’s,
en la identificación de problemas locales y la ejecución de proyectos concretos
para resolverlos”. En ese sentido, se debe de favorecer la organización
comunitaria y trabajar para fortalecer las participación ciudadana en los planes.
8. Pese a la amplitud de diferencias entre distintas escalas urbanas, los planes
parciales analizados en la investigación guardan entre sí muchas similitudes en
relación a la planificación metropolitana a pesar de que esta última no tiene validez
jurídica los desarrolladores de los planes parciales han retomado aspectos claves
del plan de la Subregión Metropolitana de San Salvador. En todos los planes
analizados durante la investigación se evidencia una clara decisión de fortalecer,
recuperar y ampliar los espacios públicos existentes así como de favorecer la
movilidad peatonal y en sistemas de transporte públicos integrados. En relación a
las causas de su falta de implementación, el Arq. Marcelo Lungo de la OPAMSS,
advierte que “normalmente los planes han fallado en su aprobación y aplicación
por tres aspectos fundamentales: por su falta de consulta con los sectores, por su
falta de acuerdo político, y por su poca aplicabilidad con el marco legal existente”.
Hart por su parte asegura que “uno (de los factores que dificultan su
implementación) es que se generó una sensación de querer imponer desde lo
nacional los planes en los municipios: segundo, la falta de participación en la
elaboración de los mismos por parte de las alcaldías, tercero, que la Ley de
Ordenamiento y Desarrollo Territorial los deja fuera del ámbito por ser estos a nivel
de subregión y dicha ley plantear planes departamentales”.
61
5.2 Recomendaciones
1. Se recomienda realizar un estudio en profundidad que aborde cuáles son los
aspectos principales que dificultan la aprobación de los planes, que cuantifique el
costo histórico de la planificación en el país y que se diseñe un mecanismo que
permita darle seguimiento a las propuestas contenidas en los planes
metropolitanos o regionales y su relación con los Planes Parciales para garantizar
que el uso de los recursos públicos tenga mejores resultados e incidan en el
territorio.
2. Se recomienda realizar ejercicios de planificación con metodologías que faciliten
en proceso de participación ciudadana y establecer, previo a la ejecución de un
proyecto de este tipo, lineamientos de participación que aseguren involucramiento
de la población en todo el proceso para que conozcan, contribuyan y legitimen las
propuestas con el fin de respaldar su implementación. Se sugiere además que,
todas las acciones de consulta sean lo más abiertas posibles y se documenten de
forma extensiva.
3. Se recomienda se establezca una coordinación entre las universidades, el MOP, el
VMVDU, la OPAMSS, el Archivo General de la Nación y otras organizaciones para
construir un mecanismo que permita la digitalización de archivos históricos
relacionados con la planificación y se coloque de forma pública y accesible.
4. Se sugiere establecer una mesa interinstitucional con una agenda de trabajo
puntual en la participen las instituciones de gobierno involucradas (MOP,
OPAMSS, alcaldías de la región dependiendo del tema), académicos en
representación de las universidades, gremiales empresariales y organizaciones
sociales que velen en conjunto por el seguimiento estratégico de la planificación.
5. Se recomienda realizar un estudio de revisión del marco legal y proponer las
modificaciones y reformas legales necesarias para facilitar la implementación.
Finalmente, considero que se deben profundizar los estudios sobre las metodologías
utilizadas para la planificación urbana a nivel metropolitano y su vinculación a nivel local.
Existen grandes avances en acceso a la información para la obtención de documentos
públicos; sin embargo, la falta de resguardo de la información por distintas razones
contribuye a dificultar su seguimiento y futura implementación.
62
63
REFERENCIAS
• Chetty, S. (1996). The case study method for research in small- and médium -
sized firms. International small business journal , 5.
• CIVITAS. (12 de Septiembre de 2014). CIVITAS. Recuperado el 12 de Septiembre
de 2014, de CIVITAS: http://www.civitas.com.sv
• Consideraciones sobre el proyecto de “Ley de Ordenamiento y Desarrollo
Territorial” (Boletín de Estudios Legales) [En línea]. Departamento de Estudios
Legales. DEL. Boletín No. 105/Septiembre 2009 [ref. de 14 enero 2012]. ISSN
1995-0888. CUNILL, Nuria. “Participación Ciudadana de Desarrollo Local en
Centro América.
• Consorcio ITSct-SPEA- Vice Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano. Plan
Maestro de Desarrollo Urbano del Área Metropolitana de San Salvador Ampliada
(PLAMADUR – AMSSA). San Salvador, El Salvador, 1997.
• “El estudio de casos como técnica didáctica”. Las estrategias y técnicas didácticas
en el rediseño. ITESM.
• FERRUFINO, Carlos E., coordinador y Gutiérrez, Sandra y Zeledón, Aída (2005)
Plan nacional de ordenamiento y desarrollo territorial (PNODT): una lectura desde
la sociedad civil. FUNDE. Cuadernos de Análisis y Propuestas. Fundación
Nacional para el Desarrollo, San Salvador.
• Gochez, A. J. (25 de Julio de 2014). Entrevista sobre planificación urbana a nivel
metropolitano. (F. Marroquín, Entrevistador) San Salvador, San Salvador, El
Salvador.
• LUNGO, Mario. Riesgos Urbanos. Istmo Editores. ISBN 9992381787.
• Martínez Carazo, Piedad Cristina. “El método de estudio de caso. Estrategia
metodológica de la investigación científica”. Universidad del Norte.
• OPAMSS. (25 de Septiembre de 2014). OPAMSS. Recuperado el 25 de
Septiembre de 2014, de OPAMSS: http://opamss.org.sv/
• Yin, R. K. (1989). Case Study Research: Design and Methods, Applied social
research Methods Series. Newbury Park, California, Estados Unidos: Sage.
ANEXO A Respuestas y expedientes a solicitudes de
información realizadas usando LAIP.
.
A-1
A-2
A-3
A-4
A-5
A-6
A-7
A-8
A-9
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A-18
ANEXO B Formato y transcripción de entrevistas.
B-1
Formato de entrevista Fecha de entrevista: ____ / ____ / ____
Entrevistado:
_______________________________________________________________
Sector que representa:
- Académico ____
- Empresarial ____
- Sociedad Civil ____
- Institucional ____
- Desarrollador ____
<--- INICIO DE ENTREVISTA --->
Muy buenos días/tardes, mi nombre es _______________, soy egresado de la carrera de
Arquitectura de la Facultad de Ingeniería y Arquitectura de la Universidad
Centroamericana “José Simeón Cañas” y estoy realizando una investigación para optar al
grado de Arquitecto sobre la planificación urbana en el Área Metropolitana de San
Salvador (AMSS) y las experiencia de planificación a nivel local en San Salvador,
específicamente en San Benito y El Espino.
En los últimos 50 años se han elaborado al menos ocho planes a nivel metropolitano,
siete de ellos no están aprobados jurídicamente, es decir que no tienen validez, de esos
hay cinco de los cuales el MOP oficialmente no tiene registros. ¿Cree que el estado actual
de la ciudad refleja de alguna manera lo que está planteado en los planes elaborados? Es
decir, si se han logrado implementar.
En esta investigación he analizado los planes metropolitanos y los planes parciales que
tienen un nivel más local. ¿Cree que los ejercicios de planificación metropolitano han
logrado recoger los insumos de las demandas ciudadanas con respecto a los problemas
de la ciudad y por tanto se ven reflejados en los planes como estrategias o que
deberíamos concentrarnos en planificar a niveles más locales como se hace en los planes
parciales de las municipalidades?
B-2
Sin duda para la implementación de los planes es importante la participación ciudadana
desde la elaboración de los mismos. En ese sentido, ¿Considera que los espacios de
participación ciudadana para la definición de los planes es suficiente o que aún los
procesos no generan suficiente confianza en la población para que participe? ¿Será la
falta de presupuesto para la implementación uno de los factores?
Para ir finalizando unas últimas preguntas, desde su área, ¿cuáles cree que son los
principales avances y retos que tiene la planificación urbana en el país?
--- Incluir preguntas específicas para cada entrevistado de acuerdo a su área de
especificidad ---
Gracias. La entrevista es para fines académicos, será transcrita y colocada como parte de
los anexos que sustentan la investigación realizada. Muchas gracias por su tiempo.
<--- FIN DE ENTREVISTA --->
B-4
Entrevista Arq. José Roberto Góchez
Viceministro de Vivienda y Desarrollo Urbano
¿Cuál es su valoración sobre los planes urbanos elaborados considerando que en los
últimos 50 años se han hecho ocho planes a nivel metropolitano –siete de ellos aún sin
aprobación o vigencia jurídica- en contraste con las transformaciones de la ciudad a la
vista?
Mirá yo creo que hay cosas importantes que se han hecho. Me sorprende que me digás
que no existe la documentación de la mayoría de los planes, me parece increíble que el
MOP no tenga esa información pero realmente aquí ha pasado de todo, no me extraña
que hayan desaparecido esa información como hicieron con el DUA que te aclaro no fue
extinto legalmente como si hicieron con la Dirección de Vías y Caminos. Realmente la
planificación urbana en este país ha sido un negocio de unos pocos que se han venido
repitiendo a lo largo del tiempo. Esa es la verdad y por eso no se han implementado, por
intereses personales.
¿Cree que los planes –metropolitanos o locales- están apegados a las necesidades en
los territorios o que los ejercicios de planificación aún no han logrado recoger
esos insumos y transformarlos en políticas que incidan en la transformación de la
ciudad?
Yo creo que más allá de los intereses personales de los que tomaban decisión hay
buenos ejercicios técnicos en esos planes, había que revisarlos para saber si tiene
relación entre ellos pero si te digo que a la vista considero que si se han ido retomando
algunas ideas. Creo que aún falta profundizar en algunos temas para llevarlos a políticas
pero en general creo que los equipos técnicos que desarrollaron esos planes han hecho
un buen trabajo eso no significa que todo esté hecho y que no haya nada que mejorar, al
contrario.
¿Han existido suficientes espacios de participación en el proceso de elaboración,
implementación y seguimiento a los planes elaborados o que aún existen grandes vacíos
entre los documentos y lo que la gente en los territorios necesita?
B-3
B-4
En el último plan metropolitana que lideró Edin me parece que sí, se hizo una amplia
consulta con distintos sectores pero el resto fueron deficientes en esos sentidos, juntabas
cinco o diez técnicos que te hicieran un plan, les pagabas una millonada y te lo hacían
pero no había conexión con la población, la gente no participaba en esos procesos. Este
plan de la Subregión si rescata la voz de la ciudadanía, la potencia y la transforma en
acciones.
¿Por qué no se han aprobado los planes que se han elaborado y por qué se siguen
elaborando planes si hay varios que no se han aprobado?
Como te decía, no se aprobaban por que era un negocio rentable y millonario, aquí
desaparecieron mucha información, cuando nosotros llegamos no encontramos nada.
Este último plan metropolitano es bastante complejo, se está implementando… Me llamó
la atención que mencionaste que el plan del Espino no está aprobado, me parece raro,
ese lo hizo Mario Lungo antes de que yo llegara a OPAMSS, cuando yo llegué ya estaba
y lo implementé, por eso me extraña que me digás que no tiene validez jurídica, incluso
nos sirvió para sustentar los problemas que teníamos con los Dueñas por el tema de la
tierra en esa zona.
B-5
Entrevista Arq. Alberto Hart
CIVITAS
¿Cuál es su valoración sobre los planes urbanos elaborados considerando que en
los últimos 50 años se han hecho ocho planes a nivel metropolitano –siete de ellos
aún sin aprobación o vigencia jurídica- en contraste con las transformaciones de la
ciudad a la vista?
El país ha contado con capacidad técnica pero no ha habido continuidad política y
sustentación legal hasta la creación del COAMSS y la OPAMSS. Por ejemplo, ya a
mediados de los años ’60 habían obtenido maestrías en urbanismo los arquitectos
Alberto Zúniga, Leon Sol, Carlos Heymans y Alberto Harth, entre otros. Y el plan
metropolitano elaborado en 1968 contaba con el respaldo del Ministerio de Obras
Públicas y del entonces Consejo Nacional de Planificación del desarrollo Económico y
Social, CONAPLAN, ahora Secretaría Técnica de la Presidencia. Sin embargo no se
aprobó el marco legal propuesto. Y el MOP y su Dirección de Urbanismo y Arquitectura,
DUA no le dieron la importancia la planificación del Área Metropolitana hasta que esa
función se le quitó cuando se creó la OPAMSS.
¿Cree que los planes –metropolitanos o locales- están apegados a las necesidades
en los territorios o que los ejercicios de planificación aún no han logrado recoger
esos insumos y transformarlos en políticas que incidan en la transformación de la
ciudad?
No se puede generalizar sobre todos los planes. Algunos son bastante completos y de
carácter integral. Otros son mas parciales y enfocados al tradicional análisis y propuestas
sobre usos del suelo. Sin embargo, los planes mas integrales, como Metroplán ’80 y
Plamadur sí han cubierto los problemas críticos (vivienda, transporte, recursos naturales,
etc). y sí han sido acompañados por políticas específicas que inciden en la ciudad. El
problema es que si estas políticas se aplicaron en el territorio y de manera eficaz. Un
ejemplo son las políticas metropolitanas que no han sido aplicadas son las de 1/ Medio
Ambiente; 2/ Movilidad; 3/ Desarrollo Urbano y 4/ Espacios Públicos, todas aprobadas
formalmente por el COAMSS.
B-5
¿Cree que han existido suficientes espacios de participación en el proceso de
elaboración, implementación y seguimiento a los planes elaborados o que aún
existen grandes vacíos entre los documentos y lo que la gente en los territorios
necesita?
Aquí hay varios temas no necesariamente inter-conectados. El primer tema es la
participación en el proceso. Categóricamente diría que no se ha puesto en práctica una
participación activa de los actores. Plamadur se elaboró sin mucha participación de los
municipios. Plamatrans se elaboró sin mucha participación de la OPAMSS. El MOP ha
seguido ignorando al organismo metropolitano. Otro tema es que si estos documentos
tienen vacíos. Como lo expresé anteriormente, los planes mas integrales tuvieron menos
vacíos que los planes orientados a proponer una clasificación de usos del suelo. La
participación debería B-6ser el principio y el fin de los planes metropolitanos para que
éstos reflejen las necesidades de la población.
¿Cuál es el nivel de confianza que tiene la gente en la implementación de los planes
y cual es la disponibilidad de recursos para la implementación del proyecto.
Habría que clarificar de que manera se emplea el concepto de “la gente”. La segunda
parte, los recursos para el puesta en marcha del “proyecto” se refiere al plan
metropolitano?.
¿Cuáles cree que son los principales avances y retos desde su área en la forma de
planificación urbana y desarrollo territorial actual y cómo inciden en
la implementación?
A mi juicio hay tres principales retos críticos. Primero, hay que hacer una sería
descentralización y transferir la gestión de los problemas locales a las localidades, los
problemas metropolitanos al COAMSS y OPAMSS. No tiene sentido que un Ministerio de
Obras Públicas decida donde poner paradas de bus ni tampoco el diseño del transporte
metropolitano pues esto le compete a la metrópolis. Lo mismo diría de los servicios de
agua potable y otros. San Pedro Sula tiene 30 años de manejar su propio sistema de
agua. Segundo, se debe hacer una reforma fiscal de manera que los municipios y la
B-6
B-6
OPAMSS puedan recaudar recursos adecuados para desarrollar sus funciones básicas.
Las políticas metropolitanas plantean desde un Fovial urbano hasta el impuesto a bienes
raíces o predial. La recaudación podría seguir siendo nacional pero el uso debería ser
metropolitano y municipal. Como ejemplo: tasa por recalificación de inmuebles, matricula
y registro de vehículos, impuesto general de valorización
y el predial, a introducirse en forma paulatina. Y una tercer área clave es el manejo de la
expansión urbana o de zonas urbanizables, como lo hace Colombia o Brasil. Esto se
concretiza con las cesiones de terrenos para vivienda social además de equipamiento
comunitario; el reajuste parcelario, la compensación por medio del traslado de un
porcentaje de tierras para uso público para permitir urbanizar y la recalificación del uso
del suelo. Todas estas soluciones están planteadas en la Politica de Desarrollo Urbano y
Territorial de la OPAMSS.
¿Cree que los planes urbanos desarrollados se han enfocado hacia ese camino de
convertir al AMSS en una región clave en Centroamérica?
Metroplán ’80 fue el primero en identificar el potencial del área metropolitana y su región
aledaña como potencial en el corredor del pacífico centroamericano. Sin embargo, la
falta de interes o capacidad del gobierno central y posteriormente la OPAMSS a nivel
metropolitano no han captado ese potencial que el área metropolitana todavía ofrece.
¿Cree que el haber consolidado una asociación de vecinos –como la Asociación
Coorporación Zona Rosa- ayudó a implementar el Plan Parcial San Benito
aprobado por la Alcaldía de San Salvador en 2002?
Definitivamente las asociaciones de vecinos en zonas urbanas como la San Benito y La
Escalón han contribuido en la ejecución de esos planes parciales. Sin embargo no ha
sido así que los planes parciales de El Ángel y Nejapa se han puesto en marcha. Por
otra parte, en El Salvador, hay una rica tradición de las Asociaciones de Desarrollo
Comunal, o ADESCOs, en la identificación de problemas locales y la ejecución de
proyectos concretos para resolverlos. Hay casos ejemplares en el sector agua potable
rural que podrían replicarse a nivel metropolitano.
B-7
B-8
Entrevista Arq. Marcelo Lungo
OPAMSS
¿Cuál es su valoración sobre los planes urbanos elaborados considerando que en
los últimos 50 años se han hecho ocho planes a nivel metropolitano –siete de ellos
aún sin aprobación o vigencia jurídica- en contraste con las transformaciones de la
ciudad a la vista?
Normalmente los planes han fallado en su aprobación y aplicación por tres aspectos
fundamentales: por su falta de consulta con los sectores, por su falta de acuerdo político,
y por su poca aplicabilidad con el marco legal existente.
¿Cree que los planes –metropolitanos o locales- están apegados a las necesidades
en los territorios o que los ejercicios de planificación aún no han logrado recoger
esos insumos y transformarlos en políticas que incidan en la transformación de la
ciudad?
Por su falta de consulta con la población, muchas veces los planes no responden a las
necesidades de la colectividad, mas bien favorecen a ciertos grupos económicos y de
poder que actúan sobre el territorio; o han respondido a ciertas directrices de tratados
internacionales como por ejemplo el plan puebla panana.
¿Cree que han existido suficientes espacios de participación en el proceso de
elaboración, implementación y seguimiento a los planes elaborados o que aún
existen grandes vacíos entre los documentos y lo que la gente en los territorios
necesita?
Han existido en poca medida y han sido no con metodologías o formas muy afortunadas,
la participación ha consistido mas en Validación de resultaos y no en un acompañamiento
de los procesos de construcción de los planes. Por lo tanto, al final lo que plantean
muchos documentos no responden a las necesidades de la gente.
¿Cuál es el nivel de confianza que tiene la gente en la implementación de los planes
y cual es la disponibilidad de recursos para la implementación del proyecto?
B-9
Por el mismo desconocimiento de la gente en el plan, el nivel de confianza es casi nulo,
tomando en cuanta también que ha habido muchos procesos que quedan en papel
mojado y por lo tanto a la hora de la elaboracion de un nuevo plan se entra con un alto
grado de desconfianza en su implementación. Otro problema para la no implementación
de planes es lo referente a su financiamiento, en el cual solo se propones programas,
obras o proyectos pero no se define quien es el encargado de llevarlos acabo y no se
consulta si estas instituciones tienen el presupuesto para desarrollarlos.
¿Cuáles cree que son los principales avances y retos desde su área en la forma de
planificación urbana y desarrollo territorial actual y cómo inciden en la
implementación?
Como principal avance considero que se esta desarrollando una buena masa critica en
conocimiento de planes de este tipo, a partir de ello, se esta poniendo mas en debate los
procesos de desarrollo de planes y por lo tanto, al momento de su elaboración e
implementación las cosas estarán mas claras y precisas.
¿Por qué no se han aprobado los últimos planes metropolitanos desarrollados por
el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano?
Por varios factores: uno es que se genero una sensación de querer imponer desde lo
nacional los planes en los municipios: segundo, la falta de participación en la elaboración
de los mismos por parte de las alcaldías, tercero, que la Ley de Ordenamiento y
Desarrollo Territorial los deja fuera del ámbito por ser estos a nivel de subregión y dicha
ley plantear planes departamentales.
¿OPAMS elaboró dos planes parciales en San Salvador: para rescatar el Centro
Histórico y para la zona de El Espino, ninguno está aprobado, a qué cree que se
debe?
A que OPAMSS funciona como brazo técnico de las alcaldías del AMSS, que forman el
COAMSS, por tanto desde OPAMSS se trabaja mas el tema metropolitano y por ser estos
planes locales de un municipio la aprobación final corresponden a las alcaldías
municipales y dependiendo del color político de turno toman a bien o no lo desarrollado
por OPAMSS en periodos distintos.
B-10
Entrevista Arq. Vanessa Velasco
ERU
¿Cuál crees que es el mayor reto para la implementación de planes metropolitanos?
Pues en mi experiencia como directora técnica de la Empresa de Renovación Urbana del
Distrito Capital de Bogotá pensaría que poner de acuerdo a las instituciones que tiene que
ver en un proceso de renovación o transformación de la ciudad. En Bogotá tomamos la
decisión de hacer una empresa pública que evidentemente está financiada con fondos
públicos pero que funciona con autonomía como un privado que se encargara de realizar
esa coordinación con respaldo de la Secretaría Distrital y con todas las instituciones para
echar a andar los proyectos.
¿Cómo cambia a nivel local, en los planes parciales?
A nivel local el problema no son las instituciones sino más bien que los ciudadanos
adopten los cambios o transformaciones, por eso es importante que se involucre a la
ciudadanía en distintas modalidades en todas las fases del procesos. En nuestro caso
optamos por que los bogotanos participaran activamente en la construcción de los
proyectos haciendo talleres los domingos en los diferentes barrios y otra serie de
actividades para que adoptaran como suyos y definieran los proyectos que nosotros
planteábamos como “lineamientos”. Te menciono el caso del Plan Parcial de la zona de
San Victorino (una plaza comercial en el centro histórico), allí nos tocó trabajar muy duro
con los vendedores para que juntos pudiéramos establecer los criterios de renovación
urbana para la zona, era la única forma de lograrlo, con ellos.
¿Cúal es el rol que juega la ciudadanía en los procesos de elaboración e
implementación, te parece que el involucramiento garantiza de alguna manera
mayor efectividad en la implementación?
Sin duda, como te comentaba, el rol que juega la población es fundamental. Podés tener
toda la plata lista, los permisos aprobados y la voluntad política de hacerlo pero sino tenés
el respaldo de la ciudadanía para echar a andar los proyectos, vas a encontrar trabas en
el camino. Dentro de mayor involucramiento de la gente tengás mayores probabilidades
de éxito tendrás.
