La funzione ispettiva e di controllo

Camera dei deputati (Italia)

Il circuito fiduciario Parlamento-Governo

Le funzioni di indirizzo e controllo sono concettualmente distinte, ma strettamente connesse (nel termine “ispettivo” è compreso sia il momento di indirizzo sia quello di controllo)

Fanno parte del “circuito fiduciario Parlamento-Governo”: indirizzo – attuazione – controllo – conferma della fiducia/sanzione (politica)

Nell’ambito del circuito fiduciario, è inevitabile la sovrapposizione, almeno parziale, delle diverse fasi

Atti di indirizzo e controllo

A fini di chiarezza espositiva (con riserva di evidenziare le diverse finalità che il medesimo atto può assumere), si possono distinguere:

A) atti di indirizzo:1) mozione2) risoluzione3) ordine del giorno recante istruzioni al Governo

B) atti di controllo:1) interrogazioni2) interpellanze

C) commissioni di inchiesta

Funzione di indirizzo e controllo e responsabilità

politicaFunzione di indirizzo: esprime orientamenti per l’azione

del Governo. Gli orientamenti influenzano e condizionano l’azione del

Governo, ma non sono giuridicamente vincolanti. Il Governo può discostarsene.

La sanzione che può seguire all’esercizio del controllo non si riferisce agli atti adottati, ma alle persone (Governo nella sua collegialità o singolo Ministro) responsabili politicamente rispetto al Parlamento: può essere fatta valere solo attraverso la rimozione.

Funzione di controllo: poiché coinvolge la responsabilità politica del Governo, si distingue dall’attività conoscitiva (l’attività volta esclusivamente a acquisire informazioni) in quanto reca in sé un momento valutativo

La funzione di indirizzo e il rapporto fiduciario

La funzione di indirizzo e controllo assume particolare rilevanza nella forma di governo parlamentare, che richiede che il Governo abbia la fiducia del Parlamento

Il Governo, entro dieci giorni dalla sua formazione, deve presentarsi alle Camere per ottenere la fiducia (art. 94, comma terzo, Cost.)

La fiducia al Governo è concessa e può essere revocata attraverso uno strumento di indirizzo: la mozione

Mozione di fiducia e di sfiducia

Mozione di fiducia sulle dichiarazioni programmatiche del Governo: istituisce il rapporto fiduciario tra Governo e maggioranza parlamentare su cui si fonda la responsabilità politica del Governo rispetto al Parlamento

Mozione di sfiducia: atto rivolto a revocare la fiducia. Non può essere discussa prima di tre giorni dalla presentazione. La sua approvazione comporta l’obbligo di dimissioni del Governo. Strumento di controllo e sanzione

Mozione di sfiducia nei confronti di un singolo Ministro: è ancora più evidente la finalità di controllo e sanzione

Questione di fiduciaIl Governo in carica può porre la questione di

fiducia sulla votazione di un articolo o di un emendamento o su ogni altra votazione

La questione di fiducia implica che la votazione su cui è posta è essenziale nell’ambito del rapporto fiduciario tra Governo e Parlamento

L’approvazione della questione di fiducia conferma l’indirizzo politico; il rigetto impone l’obbligo di dimissioni

Uso procedurale della questione di fiducia: se posta su un articolo o su un emendamento interamente sostitutivo di uno o più articoli implica che non siano posti in votazione gli emendamenti e i subemendamenti riferiti all’articolo/agli articoli

Le molteplici e concorrenti finalità degli atti di indirizzo e

controllo1) formulare orientamenti al Governo2) evidenziare problemi ed esigenze che non sono

affrontate nell’attività legislativa, anche al fine di auspicare un intervento normativo

3) in particolare se presentati dall’opposizione, esprimere valutazioni, critiche, denunce (nel caso della mozione di sfiducia, finalità sanzionatoria)

4) richiamare l’attenzione del dibattito parlamentare e dell’opinione pubblica su questioni ritenute rilevanti

5) indurre il Governo ad assumere una posizione ufficiale sulla questione sollevata

Rappresentanza democratica e società della comunicazione

Il Parlamento come espressione della rappresentanza democratica e sede del confronto tra maggioranza e opposizione per orientare l’opinione pubblica

La funzione di “tribuna politica”Una funzione che in misura crescente è svolta

dal dibattito politico nei mezzi di comunicazione di massa (giornali, televisione, Internet)

La “concorrenza” tra Parlamento e mass-media

Atti di indirizzo e controllo e opinione pubblica

Gli atti di indirizzo e controllo come strumento del confronto democratico rivolto all’opinione pubblica

Duplice finalità: dare risonanza presso l’opinione pubblica e i mezzi di

comunicazione a questioni rimaste in ombra o, viceversa, portare nel dibattito parlamentare avvenimenti di attualità,

su cui si concentra l’attenzione dei mezzi di comunicazioneAnche la valutazione o la risposta del Governo rileva non

tanto nel rapporto di indirizzo e controllo tra Parlamento e Governo quanto come posizione ufficiale che può essere fatta valere pubblicamente

Per l’opposizione: strumento di critica e di denunciaPer il singolo parlamentare: strumento per evidenziare

problemi del territorio di provenienza e dimostrare all’elettorato del territorio il proprio impegno

La mozione

Strumento per promuovere una deliberazione in Assemblea su un determinato argomento

Deve essere presentata da un presidente di Gruppo o da almeno dieci deputati

L’esame della mozione

E’ inserita nei lavori dell’Assemblea sulla base della programmazione stabilita dalla Conferenza dei presidenti di Gruppo.

E’ esaminata secondo le modalità previste per i disegni di legge

a) discussione sulle linee generalib) presentazione, discussione e votazione di

emendamenti secondo l’ordine dell’inciso a cui si riferiscono

c) possibilità di votazione per parti separate (se dotate di autonomo contenuto di indirizzo)

I caratteri della mozione

Strumento di indirizzo:

1) di Assemblea

2) autonomo

3) volto a promuovere una discussione e una deliberazione su questioni di rilevante valore politico (è presentato da un presidente di Gruppo)

La risoluzione

Atto di indirizzo volto a manifestare orientamenti o a definire indirizzi su specifici argomenti

Deve essere presentata da almeno un componente della Commissione

E’ discussa e votata in Commissione

Esame delle risoluzioniSi applica la disciplina prevista per l’esame e la votazione

delle mozioni. Di norma non sono presentati emendamenti ma altre risoluzioni sul medesimo argomento e, se le risoluzioni proposte sono compatibili, è posto in votazione un nuovo testo risultante dalla sintesi delle risoluzioni presentate.

Può essere svolta attività istruttoria, attraverso audizioni formali e informali

Alla discussione e votazione delle risoluzioni deve partecipare un rappresentante del Governo

Alla fine della discussione il Governo può chiedere che non si proceda alla votazione della proposta di risoluzione e che di questa sia investita l’Assemblea

I caratteri della risoluzione

Strumento di indirizzo:1) ordinariamente, di Commissione2) autonomo3) concernente questioni specifiche (può

essere presentato da un solo deputato)4) se la questione assume particolare

rilievo e il Governo è in dissenso con i contenuti della risoluzione, la risoluzione è rimessa all’Assemblea

La risoluzione in Assemblea

1) esito della discussione di una risoluzione in Commissione

2) strumento di indirizzo non autonomo, ma riferito ad altri atti o documenti:a) risoluzione sul documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF) e sulla nota di aggiornamentob) risoluzione su comunicazioni del Governoc) risoluzione (che può essere presentata da ciascun deputato) su mozioni

Ordini del giorno di istruzione al Governo

Strumento di indirizzo “accessorio”Sono presentati (dai singoli deputati e non più di uno per deputato) nel

corso della discussione degli articoli di un progetto di leggeSono illustrati e posti in votazione dopo la votazione dell’ultimo articolo e

prima della votazione finaleHanno la funzione di sollevare questioni ed evidenziare esigenze che non

sono state considerate o soddisfatte nel testo del progetto di legge in esame

Il rappresentante del Governo esprime il proprio parere sugli ordini del giorno presentati. Può accoglierli, non accoglierli o accoglierli come raccomandazione (il Governo si impegna a dar seguito all’ordine del giorno nella misura in cui le condizioni lo permettano). Può anche subordinare l’accoglimento a una riformulazione.

L’ordine del giorno non accolto è posto in votazione. Se il Governo accoglie l’ordine del giorno come raccomandazione, il proponente può richiedere che sia messo in votazione

Non possono essere presentati ordini del giorno che riproducano il contenuto di emendamenti respinti

Il Reg. prevede anche ordini del giorno riferiti ad una mozione: sono messi ai voti dopo la votazione della mozione

L’interrogazione

Domanda rivolta al Governo per sapere se un fatto sia vero, se il Governo ne sia informato, se abbia preso o intenda prendere alcun provvedimento

L’interrogazione è presentata da singoli parlamentari

Può essere:a) a risposta orale, in Assembleab) a risposta orale, in Commissionec) a risposta scritta (che è pubblicata negli

atti parlamentari)

Svolgimento delle interrogazioni

Le interrogazioni sono svolte dopo che siano trascorse due settimane dalla loro presentazione

Il rappresentante del Governo rispondePuò dichiarare di non poter rispondere,

indicandone il motivo, o richiedere di differire la risposta ad un determinato termine

Dopo la risposta del Governo, il parlamentare che ha presentato l’interrogazione può replicare per dichiarare se sia soddisfatto o meno

Interrogazioni aventi carattere d’urgenza (in base al loro oggetto). Il Governo può rispondere subito o nella seduta successiva

Interrogazioni a risposta immediata

Introdotte nel 1997 sul modello del Parlamento britannico (question time)

Si svolgono in Assemblea e in CommissioneConsistono in una domanda chiara e concisa, su

un argomento di urgenza o attualità politica Sono presentate entro le dodici del giorno

precedente e devono essere sottoscritte dal presidente del Gruppo o dal rappresentante del Gruppo in Commissione (non più di una per Gruppo)

Svolgimento delle interrogazioni

a risposta immediataIl presentatore illustra brevemente l’interrogazione (1

minuto)Il rappresentante del Governo risponde (non più di 3

minuti)L’interrogante o altro deputato del Gruppo replica

(non più di 2 minuti)Strumento destinato in misura particolare all’opinione

pubblica. Ripresa televisiva (per il question time in Commissione ripresa a circuito chiuso per i giornalisti)

Il Reg. prevede che alle interrogazioni a risposta immediata in Assemblea partecipi, due volte al mese, il Presidente del Consiglio o il Vicepresidente.

L’interpellanzaDomanda, presentata da uno o più parlamentari, sui

motivi o sugli intendimenti della condotta del Governo

Le interpellanze sono svolte in AssembleaIl presentatore dell’interpellanza la svolge per non più

di 15 minuti. Dopo le dichiarazioni del Governo, replica esponendo le ragioni per le quali sia o meno soddisfatto.

Come nelle interrogazioni, la replica del presentatore introduce un elemento valutativo che differenzia gli atti di controllo dall’attività informativa

Interpellanze urgenti: sono presentate da un presidente di Gruppo o da un numero di deputati non inferiore a trenta. Sono svolte la medesima settimana in cui sono presentate

L’ammissibilità degli atti di indirizzo e controllo

Regola generale (art. 89 Reg.): non sono ammissibili gli atti formulati in modo sconveniente

Regola specifica (art. 139-bis Reg.): l’ammissibilità degli atti di indirizzo e controllo deve essere valutata con riguardo a:

la tutela della sfera personale e dell’onorabilità dei singoli; la tutela del prestigio delle istituzioni la competenza e la connessa responsabilità del Governo nei

confronti del ParlamentoDestinatario degli atti di indirizzo e controllo è il Governo. Tuttavia

le molteplici finalità di questi atti (in particolare in relazione alle esigenze di tribuna politica e di contatto diretto con l’opinione pubblica) inducono spesso i parlamentari a presentare atti i cui contenuti si collocano al di fuori delle competenze del Governo (ad esempio: materie di competenza delle regioni o delle autonomie locali).

La riformulazione del testo dell’atto

Funzione di indirizzo e controllo e funzione normativa

La complessità e la crisi della funzione normativa del ParlamentoGli atti di indirizzo e controllo come strumento attraverso il quale il

Parlamento interviene in processi decisionali che avvengono al di fuori della sede parlamentare (per lo più mediante negoziazione tra esecutivi: Stato e istituzioni comunitarie; Stato e regioni)

Sotto questo profilo l’attività di indirizzo e controllo si congiunge spesso all’attività conoscitiva come mezzo per un confronto diretto con gli altri soggetti coinvolti nella decisione (indagini conoscitive, audizioni informali di rappresentanti delle regioni, degli enti locali, delle associazioni di settore)

Alcuni esempi:• la risoluzione di approvazione del DPEF• le risoluzioni in Commissione (in particolare, nelle Commissioni

di settore)Viceversa, l’esito di attività conoscitiva assume valenza di indirizzo

e controllo: il documento conclusivo delle indagini conoscitive o il documento finale relativo all’esame di atti preparatori della normativa dell’Unione europea

Le commissioni d’inchiesta (1)

Sono istituite per legge o per deliberazione di una o di ambedue le Camere (commissioni monocamerali o bicamerali)

La commissione è composta in modo proporzionale rispetto alla consistenza dei gruppi. Il funzionamento e le attività sono disciplinate da regolamento interno

La commissione è organo autonomo rispetto alle Camere, che intervengono soltanto nella sua istituzione. E’ legittimata come parte nei conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato di fronte alla Corte costituzionale

“La commissione d’inchiesta procede alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell’autorità giudiziaria” (art. 82, secondo comma, Cost.)

Il parallelismo riguarda l’attività istruttoria: testimonianze, acquisizioni documentali, perizie, perquisizioni, sequestri, intercettazioni

Le commissioni d’inchiesta (2)

Conclusa l’inchiesta, la commissione predispone e approva una relazione finale (vi possono essere anche una o più relazioni di minoranza). La relazione contiene la ricostruzione delle vicende indagate, valutazioni politiche, indicazioni e proposte

Con l’approvazione della relazione finale, la commissione stabilisce quali atti o documenti, formati o acquisiti nel corso dell’inchiesta, siano pubblicati e quali debbano essere mantenuti segreti

I profili più dibattuti dell’attività delle commissioni d’inchiesta: istituzione con voto di maggioranza l’inchiesta ha per oggetto “materie di pubblico interesse”: non

soltanto attinenti al rapporto tra Parlamento e Governo, ma in generale questioni all’attenzione dell’opinione pubblica

i rapporti con l’autorità giudiziaria, in particolare nel caso in cui l’oggetto dell’inchiesta sia anche materia di indagine giudiziaria; il principio di leale collaborazione tra poteri