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Sezione centrale di controllo sulla gestione

delle amministrazioni dello Stato

“Attività ispettiva del Ministero del lavoro: analisi dell’evoluzione del sistema normativo e di regolazione, della sua applicazione sul territorio e dei risultati conseguiti

nel contrasto al lavoro nero ed irregolare e per l’emersione del sommerso”

RELATORE

Cons. Giovanni Coppola

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INDICE

Sintesi della Relazione................................................................................................. 3

1. Inquadramento dell’indagine .................................................................................. 6

2. Sistema normativo e regolamentare...................................................................... 10

2.a Attuale sistema dopo l’emanazione del d. lgs. 124 del 2004, della legge 248/2006 e del

d.lgs. 81/2008 ..............................................................................................................10

3. Il sistema sanzionatorio ........................................................................................ 15

4. Gli Istituti peculiari ............................................................................................... 18

4.a L’Interpello.............................................................................................................18

4.b La Prescrizione obbligatoria ......................................................................................20

4.c La Sospensione .......................................................................................................23

4.d La Conciliazione monocratica ....................................................................................27

4.e La Diffida accertativa ...............................................................................................28

5. Il nuovo approccio alle ispezioni .......................................................................... 35

6. Le tipologie di vigilanza, le procedure e gli strumenti........................................... 37

7. I Soggetti istituzionali della funzione ispettiva..................................................... 44

8. I Comitati per il lavoro e l’emersione del sommerso - C.L.E.S. ............................. 48

8.a I Nuovi piani per l’emersione del sommerso e i risultati conseguiti.................................52

9. I risultati dell’azione ispettiva ............................................................................... 55

10. I costi e la valutazione dell’attività ispettiva ....................................................... 69

10.a Il meccanismo di valutazione ...................................................................................74

11. Profili evolutivi .................................................................................................... 76

11.a Il Libro unico del lavoro...........................................................................................76

Considerazioni conclusive e Raccomandazioni........................................................... 81

3

Sintesi della Relazione

L’analisi condotta dalla Corte ha riguardato l’attività ispettiva del Ministero del lavoro,

tenendo conto dell’evoluzione del sistema normativo e di regolazione, ed in tale quadro, ha

esaminato i risultati che sono stati conseguiti nel contrasto al lavoro nero ed irregolare e per

l’emersione del sommerso.

Si parte quindi dalla considerazione che tale obiettivo non va considerato quale fattore

che trova enfasi nei Piani per l’emersione, ma quale naturale e costante finalità che viene

perseguita dalle strutture ispettive, con un’organizzazione e strumenti che devono essere

adeguati allo scopo.

Pertanto è stato realizzato un approfondimento sugli istituti, definiti dalla Corte nella

Relazione al cap. 4, “peculiari”, proprio perché sono stati considerati dalla normativa recata dal

d.lgs. 124 del 2004, con il quale è stata istituita la Direzione generale per l’attività ispettiva e

si è inteso razionalizzare la stessa, quali strumenti a disposizione degli Ispettori per rendere

maggiormente incisiva la loro azione.

L’analisi della Corte sui risultati conseguiti, approfondisce, quindi, le caratteristiche e la

dinamica degli strumenti introdotti nell’ordinamento, anche nell’ottica della prevenzione e della

semplificazione.

E’ stata quindi oggetto di verifica l’utilizzazione di essi, come l’Interpello, (previsto

dall’art.9 del d.lgs.124/2004), che, con diversi effetti, è ora presente anche nella normativa

sulla sicurezza e sulla tutela della salute sui luoghi di lavoro, la “Conciliazione monocratica”

(art.11) e la “Diffida accertativa per i crediti patrimoniali” (art.12), accanto ad altri preesistenti

nell’Ordinamento come la “Diffida” (intesa in termini generali, di cui la precedente costituisce

una “species”) e la “Prescrizione obbligatoria” (art.15), istituto fondamentale del sistema

sanzionatorio risalente all’art.20 del d.lgs.758/94 ed in precedenza operante solo nel campo

della sicurezza e tutela della salute sui luoghi di lavoro.

Di grande rilievo è la recente istituzione, con l’art. 39 del D.L. n. 112/2008 convertito

con la legge n. 133/2008, del “Libro unico del lavoro” (cfr. cap. 11), che va ad inserirsi in un

sistema complesso che fa leva su strumenti di grande incisività come la “Comunicazione

preventiva” , la “Maxisanzione” e la “Sospensione dell’attività” che riguarda specificamente

l’esistenza di lavoratori in nero in misura pari o superiore al 20% dei lavoratori presenti sul

luogo di lavoro.

Il particolare spessore delle “novelle” normative ha determinato un’attenzione ai

risultati che non prescindesse da quelli specificamente riferibili all’applicazione dei cosiddetti

“Istituti peculiari”. A maggior ragione in considerazione degli scarsi risultati ottenuti dai più

recenti Piani di emersione del sommerso previsti dalla legge 296/2006 (Finanziaria 2007), con

3.902 regolarizzazioni, 1.845 istanze accolte a fronte di 4.625 presentate e 2.157 ancora in

istruttoria (cfr. cap. 8).

4

Al riguardo, è assolutamente necessario un impegno dell’Amministrazione che metta a

sistema il complesso dei risultati, partendo dalla definizione del bacino di riferimento delle

Aziende in vita nel periodo preso in considerazione, al fine di consentire una corretta

interpretazione1 dei medesimi e che, quindi, sulla base di un efficace monitoraggio individui le

ragioni di scostamenti sensibili sul piano geoeconomico degli indicatori che vanno dalle aziende

irregolari ai lavoratori irregolari ed “in nero”, nel confronto dei dati 2008 con quelli 2007.

Si rileva, infatti (cfr. cap. 9), che, alla sovrapponibilità complessiva del numero delle

ispezioni si correla una diminuzione del 4,17% delle aziende riscontrate irregolari, un

incremento del 7.75% dei lavoratori irregolari e del 7,35% dei lavoratori totalmente in nero.

Sul piano del recupero dei contributi e dei premi evasi l’incremento è del 5,96% (il complesso

delle sanzioni irrogate, non correlabile al dato precedente è di 401 milioni di euro nel 2008).

Peraltro, va comunque ricordato il progressivo inasprimento delle sanzioni

amministrative, a prescindere da quelle penali tuttora previste e qualificate come

contravvenzioni, che tuttavia per la loro entità, e per il loro meccanismo di quantificazione,

rischiano di non esercitare un’efficace deterrenza sulle aziende di maggiori dimensioni, e di

essere al contrario eccessivamente afflittive per le piccole e medie imprese.

Analogo punto di vista deve essere espresso per la misura della Sospensione

dell’attività, la quale pur non rivestendo carattere sanzionatorio, ha comunque un’afflittività

ovviamente diversa a seconda delle dimensioni e della solidità dell’impresa oggetto di tale

provvedimento, aspetto questo evidenziato dalla sua estensione (prevista dalla legge

123/2007) dall’originario contesto del “cantiere” ad ogni attività imprenditoriale.

La “somma aggiuntiva” che ne costituisce l’esito per l’erario e che si aggiunge all’evento

del blocco delle attività imprenditoriali (in sé una vera e propria sanzione) ha mostrato una

particolare incidenza nel sistema come indicano i valori in termini di provvedimenti emessi, di

revoche (sintomatiche del ripristino della legalità) e di importi riscossi, i quali ultimi, pur non

potendo essere considerati alla stessa stregua dei recuperi contributivi o di premi, così come

delle sanzioni “stricto sensu”, costituiscono risultati significativi dell’attività ispettiva.

Non può, quindi, non considerarsi l’evoluzione verso un differente modello di attività

ispettiva come, in un certo senso, necessitata sia dalla difficoltà del nostro ordinamento

nell’individuare meccanismi di quantificazione della sanzione correlati alla effettiva capacità

reddituale dei trasgressori, sia dalla sproporzione esistente tra imprese e personale che

effettivamente svolge attività ispettiva sur place (n. 2.414 secondo la tabella relativa agli

Ispettori in servizio presso le DD.PP.LL. – cfr. cap. 10 - ), sia in definitiva perché, a fronte di

situazioni di illegalità diffusa, il mero strumento repressivo mostra con chiarezza i propri limiti.

L’analisi effettuata su base regionale, infatti, pur segnalando la concentrazione delle

patologie su alcune regioni rispetto ai dati complessivi nazionali, ha evidenziato alcune

1 Basti pensare alla discordanza tra il numero delle aziende iscritte nel registro delle imprese, circa 5 milioni, rispetto a quello risultante dai registri dell’Inail, pari a 1,8 milioni.

5

discrasie tra il livello dei recuperi contributivi e dei premi evasi rispetto al significativo aumento

delle irregolarità ed in particolare dei lavoratori totalmente in nero.

Tenuto conto del relativo apporto degli istituti citati al monte contributivo

complessivamente recuperato (6,75 milioni di euro su 263,56 complessivi per l’attività

ispettiva del Ministero), che per la sola Diffida accertativa si riducono ad 1,23 milioni e della

rilevanza che viene data alla loro utilizzazione (ne costituisce evidenza il punteggio, al livello

più elevato, che nel modello sperimentale di valutazione dell’attività ispettiva, viene attribuito

ai medesimi: p.5 per la Conciliazione e p.4 per la Diffida), si raccomanda, oltre al ripetuto

monitoraggio su base regionale delle motivazioni che inducono ad utilizzare tali istituti, spesso

con esiti negativi, una riconsiderazione dei medesimi, ai quali si annette grande importanza.

Le problematiche organizzative e le limitate risorse anche strumentali a disposizione

certamente incidono sulla reale possibilità di incrementare l’entità delle ispezioni, le quali

hanno raggiunto una massa critica di circa 300.000 ispezioni annuali tra Ministero ed Enti a

fronte di 1.800.000 imprese risultanti ad INPS ed INAIL.

In tale contesto andranno attentamente valutati gli effetti del nuovo approccio che si

vuol dare ad un sistema del quale costituisce un elemento determinante la Comunicazione

preventiva obbligatoria dell’instaurazione del rapporto di lavoro e la sua immediata

riscontrabilità (cfr. cap. 5 ).

L’analisi effettuata dalla Corte sulla spesa dell’Attività ispettiva (cfr. cap. 10) può fornire

elementi utili per le programmazioni future, anche al fine di riorientare l’allocazione delle

risorse ad essa destinate dall’area dei servizi generali (che nella classificazione funzionale è

rappresentata dalla Missione 32) a quella del programma specifico della Missione “Politiche del

lavoro” (Programma 1 “Regolamentazione e vigilanza del lavoro”), anche al fine di limitare

l’effetti indiscriminato dei tagli lineari“.

L’implementazione di un sistema informatico che metta in rete il Libro unico del lavoro

così come i DURC (documenti unici di regolarità contributiva), costituisce un obiettivo da

perseguire per consentire una ben diversa cognizione delle condizioni dei lavoratori nel Paese

ed assicurare la reale “governance” del sistema di regolarità del rapporto di lavoro e

previdenziale.

Un passo importante al riguardo è costituito dal “Sistema informatico delle

Comunicazioni obbligatorie” che ha prodotto la recente elaborazione dei dati relativi al periodo

11 gennaio-30 giugno 2009.

In ultimo, nella presente si sottolinea l’esigenza di una riflessione, nei vari contesti e nel

rispetto dei ruoli istituzionali, sull’opportunità di omogeneizzare sul piano delle regole e dei

comportamenti, la materia “giuslavoristica” con quella della “sicurezza e salute sui luoghi di

lavoro”, anche al fine di fornire alla collettività una chiara definizione delle competenze.

6

1. Inquadramento dell’indagine

L’area d’intervento dell’attività ispettiva del Ministero del lavoro (attualmente “del

lavoro, della salute e delle politiche sociali”) è alquanto vasta ed è oggetto di un continuo

dibattito sull’”actio finium regundorum”, riguardante la definizione delle competenze degli

Ispettori del lavoro, che la normativa, nella sua evoluzione, ha condotto in termini piuttosto

complessi, tanto da determinare nell’opinione pubblica convinzioni errate in ordine ad una

presunta competenza totalitaria degli Ispettori stessi e, quindi, del Ministero del lavoro per

l’azione di regolazione dal medesimo posta in essere.

Ciò è dovuto all’equivoco sulla coincidenza tra la materia del rapporto di lavoro e della

previdenza sociale e quella della sicurezza e della tutela della salute sui luoghi di lavoro.

In realtà, quest’ultima materia ha una sua specifica disciplina, derivante dagli obblighi

comunitari e soggetta, nel tempo, a consistenti evoluzioni, sul piano della normativa nazionale,

dal d.lgs.626 del 1994 all’attuale d.lgs.81 del 2008.

Va segnalato come sia in via di definizione un decreto legislativo, emanato, in base alla

legge-delega 23 agosto 2007, n.123 ed in particolare all’art.1, comma 6 “che prevede la

possibilità di emanare disposizioni integrative e correttive del d.lgs.81, entro dodici mesi

dall’entrata in vigore” (è il caso di precisare che alcune disposizioni del d.lgs. 81 non ancora

sono entrate in vigore, ai sensi dell’art.306 del medesimo).

Le competenze ispettive, in tale contesto, sono limitate per gli Ispettori del lavoro, nei

termini che verranno in seguito esplicitati, ferme restando le funzioni svolte nella qualità di

Organi di Polizia giudiziaria, mentre, in termini generali, esse sono attualmente attribuite agli

Ispettori delle Aziende Sanitarie Locali.

L’evoluzione normativa ha peraltro sottolineato come le due materie abbiano

un’evidente contiguità ed elementi sintomatici al riguardo si rinvengono sia nelle innovazioni

che hanno riguardato l’attività degli Ispettori del lavoro, in quanto tale, sia negli Istituti

peculiari, come la “Prescrizione obbligatoria” e l’”Interpello”, che sono ora presenti in entrambe

le aree con connotazioni pressoché identiche, quasi come il risultato di un processo di reciproca

integrazione.

Del resto, il concetto di regolarità della posizione del lavoratore che evoca

evidentemente il profilo giuslavoristico (si parla infatti di regolarità contributiva come elemento

sintomatico non solo di un rapporto di lavoro correttamente instaurato, ma anche di un effetto

concreto in termini di versamento effettivo dei contributi spettanti al lavoratore) non può

limitarsi ad esso, in quanto ormai va considerato in termini assolutamente dinamici.

Ciò indica l’esigenza, da un lato, di avere attenzione non solo alla posizione giuridica ma

anche alla “correttezza concreta” nell’esercizio delle attività e, quindi, a come lo stesso

contratto con il lavoratore, al quale accedono tutte le norme imperative, viene correttamente

applicato. Già tale considerazione implica un collegamento con la materia della sicurezza sul

7

lavoro che riguarda il Ministero, ovviamente per quanto gli compete, secondo la normativa in

vigore, con l’amplificazione recata dal d.lgs 9.4.2008 n.81.

Dall’altro lato si entra in pieno nel tema del cosiddetto lavoro irregolare o nero e, quindi

alle problematiche inerenti alla sua individuazione dalla quale deriva, in concreto, l’effetto

dell’emersione del cosiddetto “sommerso”.

A fronte di una tradizionale distinzione tra le due materie, le interazioni, sul piano

operativo sono evidenti perché la carenza di sicurezza sul lavoro è assai spesso fortemente

legata a posizioni irregolari.

Tutti gli attori coinvolti si confrontano quindi con tale contesto ed assai spesso rilevano

irregolarità a più livelli e più titoli.

Questo aspetto induce a prendere in considerazione sempre più le plurivalenze delle

azioni da svolgere e quindi la costituzione di gruppi che abbiano al loro interno i soggetti più

adeguati sotto il profilo tecnico.

L’indagine, pertanto, pur mantenendosi all’oggetto ad essa assegnato e, quindi non

occupandosi specificamente dell’attività ispettiva in materia di sicurezza e di tutela della salute

sui luoghi di lavoro, tiene conto della forte evoluzione del sistema e ne segnala le peculiarità e

le interconnessioni.

********

L’indagine prende le mosse dal d.lgs.124 del 2004, norma che ha attuato la delega in

materia prevista dalla legge 30 del 2003, con l’istituzione della nuova Direzione generale per

l’attività ispettiva, con il compito di razionalizzare le funzioni ispettive in materia di previdenza

sociale e di lavoro e di armonizzare le funzioni svolte dalle direzioni regionali e provinciali del

lavoro cui fanno capo gli Ispettori operanti sul territorio.

Tale Direzione ha quindi assunto un ruolo fondamentale in materia di contrasto al lavoro

sommerso ed irregolare in genere, laddove la Direzione generale per le risorse umane e affari

generali ha la competenza organizzativa (ad essa fanno capo le Direzioni regionali e provinciali

del lavoro e, quindi gli Ispettorati) e la Direzione del mercato del lavoro e la Direzione per la

tutela delle condizioni di lavoro quella di regolazione su detta materia.

Il d.lgs..124/2004 ha inoltre previsto il “coordinamento” tra gli Organi che interagiscono

in materia, a livello centrale ed a livello territoriale2, ed il riordino degli Istituti che

costituiscono il “box degli strumenti” a disposizione per rendere tale attività realmente incisiva

su di una realtà altamente problematica.

In base alla rappresentazione di bilancio del Ministero del Lavoro e della Previdenza

Sociale, l’attività ispettiva rientra, nella Missione “ Politiche per il lavoro” – Programma n. 1 –

“Regolamentazione e vigilanza del Lavoro”, che ha come priorità politica il “potenziamento

degli interventi volti a contrastare il lavoro nero ed irregolare e lo sviluppo contestuale degli 2 L’attività di vigilanza viene effettuata dal personale ispettivo in forza presso le Direzioni regionali e Provinciali del Lavoro e dal personale dell’Arma dei Carabinieri in servizio presso il Comando Carabinieri Tutela del lavoro, mentre funzioni ispettive nelle sole materie della previdenza ed assistenza sociale sono svolte anche dal personale di vigilanza degli enti previdenziali INPS, INAIL, ENPALS e degli altri enti per i quali sussiste la contribuzione obbligatoria.

8

strumenti per l’emersione del sommerso” da una parte e la “definizione della normativa di

settore e lo sviluppo degli strumenti finalizzati al pieno esercizio dei cittadini alla tutela ed alla

sicurezza sul luogo di lavoro”, dall’altro.

Ma, come verrà esplicitato nel corso della relazione, anche nel Bilancio di previsione

2009, non si rinviene una corretta attribuzione delle spese di funzionamento (delle quali gran

parte riguardano le spese di personale, si pensi anche a quelle di trasferta degli Ispettori, il cui

livello costituisce un indicatore significativo della dinamica dell’attività) al citato programma.

Ciò è dovuto sia ad una caratteristica generale della nuova classificazione di bilancio che

tende ad allocare nella missione 32 “Servizi generali ed istituzionali delle Amministrazioni

pubbliche” le spese di funzionamento non inserite in programmi specifici di altre missioni

(come avviene ad esempio per le Forze armate), sia agli attuali assetti organizzativi del

Ministero.

Pertanto, viene realizzato un apposito esercizio per rilevare l’effettiva spesa affrontata

per l’Attività ispettiva, nel 2008.

Tale complessa situazione si ripercuote anche sulla governance da parte

dell’Amministrazione che va considerata ai diversi livelli:

� centrale, per quanto riguarda i rapporti di tipo regolativo che comprendono

l’emanazione di norme e regolamenti di attuazione delle norme stesse, di circolari

emanate dalle diverse Direzioni Generali coinvolte, secondo le rispettive

competenze;

� regionale e provinciale per quanto riguarda l’emanazione di circolari relative

all’applicazione pratica dei regolamenti e delle circolari suddette. Si tratta in questo

caso di regolazione di dettaglio che ha la funzione di dettare il comportamento e le

istruzioni operative agli Ispettori che dovranno in base alle stesse agire sul territorio

di competenza.

Della governance suddetta sembra possa far parte anche l’istituto dell’Interpello che è

stato introdotto dall’art. 9 del d.lgs. 124/2004 e modificato successivamente dalla Legge

286/2006, del quale si parla più specificamente in seguito.

A ben vedere tale istituto3 si interpone tra l’attività di regolazione e quella di

applicazione delle normative ed ha la duplice funzione di rivolgersi oltre che al soggetto

autorizzato che ha sottoposto il quesito, anche a tutti gli addetti al sistema interessati al

quesito stesso.

3 Anche se il nome è lo stesso, tale istituto si differenzia notevolmente dall’interpello del contribuente. La legge che disciplina quest’ultimo è la n. 212 del 2000 che afferma in modo chiaro e netto che ciascun contribuente può inoltrare per iscritto all’amministrazione finanziaria, che risponde entro 120 giorni, circostanziate e specifiche istanze di interpello concernenti l’applicazione delle disposizioni tributarie a casi concreti e personali, qualora vi siano obiettive condizioni di incertezza sulla corretta interpretazione delle disposizioni stesse… la risposta dell’amministrazione finanziaria, scritta e motivata, vincola con esclusivo riferimento alla questione oggetto dell’istanza di interpello e limitatamente al richiedente. Quindi solo coloro che hanno posto il quesito sono vincolati al rispetto e non per analogia tutti i soggetti terzi che si trovano nelle stesse situazioni. Anzi addirittura si discute se il parere sia vincolante addirittura per colui che fa l’interpello. La Corte Costituzionale afferma infatti che il parere è vincolante solo per l’ Amministrazione e non anche per il contribuente il quale resta libero di disattenderlo.

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L’analisi della Corte sui risultati conseguiti, approfondisce, quindi, le caratteristiche e la

dinamica degli strumenti introdotti nell’ordinamento, anche nell’ottica della prevenzione e della

semplificazione.

In tale contesto è stato, di recente, istituito, con l’art. 39 del D.L. n. 112/2008

convertito con la legge n. 133/2008, il “Libro unico del lavoro”, che va ad inserirsi in un

sistema complesso che fa leva su strumenti di grande incisività come la “Comunicazione

preventiva” 4, la “Maxisanzione” e la “Sospensione dell’attività”.5

Va sottolineato come quest’ultima sia stata estesa, dai cantieri a tutte le attività

imprenditoriali, dall’art. 5 della legge 123 del 2007; limitata al superamento del 20 per cento

dei lavoratori “in nero” ed al caso di “gravi e reiterate violazioni della disciplina in materia di

tutela della salute e della sicurezza sul lavoro” dall’art.41, comma 11 della Legge 133/2008.

L’ultimo intervento normativo in materia è quello recato dall’art.14 del d.lgs.81/2008 che ha

precisato che il riferimento al 20 per cento dei lavoratori in nero va inteso con riguardo ai

lavoratori presenti nel luogo in cui si svolge l’attività.

Un profilo di estrema attualità è quello della verifica sull’utilizzazione degli istituti,

introdotti dal d.lgs.124/2004, come il citato Interpello, all’art.9,6 che, con diversi effetti, è ora

presente anche nella normativa sulla sicurezza e sulla tutela della salute sui luoghi di lavoro, la

“Conciliazione monocratica” all’art.11 e la “Diffida accertativa per i crediti patrimoniali”

all’art.12, accanto ad altri preesistenti nell’Ordinamento come la “Diffida” (intesa in termini

generali, di cui la precedente costituisce una “species”), ed, all’art.15, la “Prescrizione

obbligatoria”, istituto fondamentale del sistema sanzionatorio risalente all’art.20 del

d.lgs.758/94 ed in precedenza operante solo nel campo della sicurezza e tutela della salute sui

luoghi di lavoro.

Di ognuno di essi si tratta specificamente nella presente Relazione per la loro rilevanza

in un sistema complessivo permeato da un’ottica non meramente sanzionatoria ma tendente a

ricondurre i comportamenti alla regolarità in un contesto più ampio di quello sul quale incide la

sanzione in quanto tale.

La Corte dà, infatti, grande importanza all’interazione, sempre più evidente, dei profili

giuslavoristici con quelli della “Sicurezza e della tutela della salute nei luoghi di lavoro”, perché

ad una irregolarità del rapporto di lavoro (in molti casi privo di qualsiasi formalizzazione) non

può non conseguire la mancanza, nei confronti del lavoratore interessato, delle tutele previste

4 Il regime della “Comunicazione preventiva” dell’instaurazione del rapporto di lavoro è disciplinato dall’art.9 bis, comma 2 del D.L. 510/96, convertito dalla L. 608/96 ed è stato sostituito dall’art.1, comma 1180 della legge 296/2006 (Legge Finanziaria 2007). 5 Prevista dall’art. 36 bis D.L. n. 223/2006 (c.d. Decreto Bersani) convertito con Legge n. 248/2006. 6 Previsto dall’art.9 del d.lgs. 124/2004 e modificato con l’art.113 della legge Finanziaria per il 2007 (legge 286/2006 che converte il D.L. 262/2006) che ha attribuito all’osservanza degli esiti dell’interpello valore esimente. Le associazioni di categoria e gli ordini professionali, di propria iniziativa o su segnalazione dei propri iscritti, e gli enti pubblici possono inoltrare alle Direzioni provinciali del lavoro che provvedono a trasmetterli alla direzione generale, quesiti di ordine generale sull'applicazione delle normative di competenza del Ministero del lavoro e delle politiche sociali. L'inoltro dei quesiti e le comunicazioni di cui al presente articolo avvengono esclusivamente per via telematica. Nelle materie previdenziali i quesiti possono essere inoltrati, esclusivamente per via telematica, alle sedi degli enti stessi che li trasmettono alla citata direzione generale

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dall’Ordinamento sul piano della sicurezza, tutele che spesso sono carenti anche nei confronti

dei lavoratori che pur sono riscontrati in regola sotto il profilo dell’applicazione delle norme

intese nel senso più strettamente “giuslavoristico”.

2. Sistema normativo e regolamentare

2.a Attuale sistema dopo l’emanazione del d. lgs. 124 del 2004, della legge

248/2006 e del d. lgs. 81/2008

Le norme che disciplinano la materia dell’ispezione del lavoro che si sono succedute nel

tempo presentano connotati che sottolineano sempre più l’aspetto “costruttivo” dell’azione

dell’Ispettore, non limitata quindi all’accertamento dell’irregolarità ed all’irrogazione della

sanzione secondo una logica meramente inquisitoria ed afflittiva, ma rivolta, in concreto, al

ripristino della “regolarità” nello specifico contesto nel quale la medesima si svolge, sia

attraverso esplicite indicazioni sugli adempimenti da realizzare, sia connettendo a detti

adempimenti conseguenze positive per il soggetto cui si imputano le illiceità, spesso aventi

rilevanza penale, quali la possibilità di evitare il processo penale e la conseguente possibile

condanna ad una pena anche detentiva, derubricandosi, in sostanza la violazione ad illecito

amministrativo, a fronte di un’oblazione “amministrativa” 7in misura ridotta.

La vasta gamma degli strumenti a disposizione, che vengono analizzati nella presente

relazione, dà grande valore al concetto di “ravvedimento operoso”8 che nasce proprio nel

sistema penale (è un’ipotesi di circostanza attenuante: art.684, comma 6 del codice penale)

ma che ha una sostanziale applicazione nell’ambiente nel quale si colloca l’indagine della Corte.

Un ambiente che si è andato anch’esso evolvendo nel tempo e che sta vivendo,

attualmente, un’ulteriore fase evolutiva, nella quale vanno ad assumere maggiore concretezza,

rispetto al passato, concetti come la “prevenzione”, la “promozione” e la “formazione”, che, a

prima vista, appaiono distonici rispetto alla “tipicità” dell’Ispettore, ma che hanno sempre

maggiore diffusività, dal campo fiscale, a quello, appunto, del lavoro.

Per quanto attiene poi alla sfera d’azione dell’Ispettore del lavoro, oggetto di una

infinita querelle per una progressiva actio finium regundorum che vede, appunto,

progressivamente spostarsi i confini delle competenze, ci si limita qui, per approfondire in

seguito il discorso, a descrivere le specifiche competenze degli Ispettori del lavoro in materia di

tutela della salute sui luoghi di lavoro.

7 Che si distingue dall’Oblazione penale prevista dagli artt. 162 e 162 bis c.p.. 8 Il “Ravvedimento operoso” quale istituto giuridico finalizzato al ripristino della legalità violata è presente nel campo tributario, dove è stato previsto dall'art. 14 della legge 29 dicembre 1990, n. 408, e successivamente dall'art. 13 del d.lgs. 18 dicembre 1997, n.472.

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Esse riguardano - oltre alle funzioni di polizia giudiziaria9 che gli Ispettori del lavoro

hanno continuato a svolgere in concorrenza (in seguito al trasferimento delle competenze

amministrative avvenuta con la legge 833/78) con gli organi di prevenzione delle ASL –

specifica competenza amministrativa sia per le “attività comportanti rischi elevati” (ai sensi

dell’art.23 del d.lgs. 626/94 come modificato dal d.lgs.262/96), sia per quanto attiene allo

specifico ambito del “Cantiere” (ai sensi della cosiddetta “Direttiva Cantieri” 92/54/CEE,

recepita con il d.lgs.494/96 poi modificato dal d.lgs. 528/99) sia per ciò che concerne il

controllo della conformità delle macchine ai requisiti essenziali di sicurezza indicati nella

cosiddetta “Direttiva macchine” 96/42/CE (ai sensi del D.P.R. 24 luglio 1996, n. 459 con il

quale è stato approvato il regolamento per l'attuazione).

Per avere un quadro completo del sistema normativo che interessa la materia

dell’ispezione del lavoro, è necessario richiamare, oltre al già citato d.lgs. 758/94 ed,

ovviamente, al d.lgs. 124/2004, la legge 248/2006 (di conversione del D.L. 223/06) - in

particolare l’art.36 bis – l’art.1, comma 1180 della legge 296/06 (Finanziaria 2007), la legge

123/2007 (tutela e sicurezza sul lavoro); il d.lgs. 81/2008; la legge 133/2008 art.39-41.

Con il d.lgs. 124/2004 recante "Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di

previdenza sociale e di lavoro, a norma dell'articolo 8 della legge 14 febbraio 2003, n. 30" si è

inteso dare una struttura organica alla materia delle Ispezioni del lavoro e, pertanto esso

costituisce la norma fondamentale per la materia delle ispezioni giuslavoristiche, sia sotto il

profilo dell’organizzazione ministeriale, sia sotto il profilo dell’attività vera e propria, avendo

introdotto o reso più moderni istituti fondamentali nell’esercizio dell’attività ispettiva, citati nel

precedente capitolo ed approfonditi in seguito.

Per l’aspetto strutturale, vanno citati, in particolare, l’art. 2 che ha istituito la Direzione

generale dell’attività ispettiva, l’art 3 la Commissione centrale di coordinamento dell'attività di

vigilanza e gli artt. 4 e 5 con i quali sono state individuate le procedure per il coordinamento a

livello regionale e provinciale con gli Enti previdenziali ed i CLES “Comitati per il lavoro e

l'emersione del sommerso”, i quali ultimi costituiscono oggetto di apposita trattazione, anche

per l’analisi dell’attività svolta e dei risultati ottenuti da alcuni di essi, in base ai reports reperiti

dalla Corte o messi disposizione dell’Amministrazione, in mancanza di un monitoraggio su larga

scala, del quale si avverte l’esigenza e che si auspica possa realizzarsi in tempi accettabili,

anche sulla scorta di quanto evidenziato nella presente indagine.

In tale contesto, ha assunto particolare importanza l’art. 36 bis, commi 1-7, della legge

248/06, recante “Misure urgenti per il contrasto del lavoro nero e per la promozione della

sicurezza nei luoghi di lavoro” con il quale sono stati introdotti, nel settore dell’edilizia,

9 Nella sentenza n. 7016 del 17 maggio 1990 infatti, la Corte di Cassazione, Sezione III Penale, chiariva che l'attività svolta dall'Ispettorato del lavoro nel campo della sicurezza "ha una duplice valenza: da un lato di polizia giudiziaria e dall'altro di polizia amministrativa” e che in questo ultimo campo la stessa è caratterizzata “da una vasta discrezionalità che comprende l’emanazione di disposizioni e diffide”. Nella sentenza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite n. 1228 dell'8 febbraio 1993, si affermava che la "facoltà di diffida in caso di inosservanza di norme di legge, attribuita all'ispettore del lavoro nei confronti del datore di lavoro che non osserva le disposizioni sulla prevenzione degli infortuni, ha lo scopo di evitare il protrarsi di situazioni di pericolo, senza peraltro influire sul reato già commesso".

12

importanti misure di contrasto al lavoro nero, quali, tra l’altro, la c.d. “maxi sanzione” e la

possibilità, al ricorrere di determinate circostanze, di procedere alla sospensione dei lavori nel

cantiere10.

Un ulteriore sviluppo in questo senso è dato dall’art. 5 della legge 123/2007 "Misure in

tema di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro e delega al Governo per il riassetto e la

10 “1. Al fine di garantire la tutela della salute e la sicurezza dei lavoratori nel settore dell'edilizia, nonche' al fine di contrastare il fenomeno del lavoro sommerso ed irregolare ed in attesa dell'adozione di un testo unico in materia di sicurezza e salute dei lavoratori, ferme restando le attribuzioni del coordinatore per l'esecuzione dei lavori di cui all'articolo 5, comma 1, lettera e), del d.lgs 14 agosto 1996, n. 494, e successive modificazioni, nonche' le competenze in tema di vigilanza attribuite dalla legislazione vigente in materia di salute e sicurezza, il personale ispettivo del Ministero del lavoro e della previdenza sociale, anche su segnalazione dell'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) e dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL), può adottare il provvedimento di Sospensione dei lavori nell'ambito dei cantieri edili qualora riscontri l'impiego di personale non risultante dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria, in misura pari o superiore al 20 per cento del totale dei lavoratori regolarmente occupati nel cantiere ovvero in caso di reiterate violazioni della disciplina in materia di superamento dei tempi di lavoro, di riposo giornaliero e settimanale, di cui agli articoli 4, 7 e 9 del d.lgs 8 aprile 2003, n. 66, e successive modificazioni. I competenti uffici del Ministero del lavoro e della previdenza sociale informano tempestivamente i competenti uffici del Ministero delle infrastrutture dell'adozione del provvedimento di Sospensione al fine dell'emanazione da parte di questi ultimi di un provvedimento interdittivo alla contrattazione con le pubbliche amministrazioni ed alla partecipazione a gare pubbliche di durata pari alla citata Sospensione nonche' per un eventuale ulteriore periodo di tempo non inferiore al doppio della durata della sospensione, e comunque non superiore a due anni. A tal fine, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, il Ministero delle infrastrutture e il Ministero del lavoro e della previdenza sociale predispongono le attività necessarie per l'integrazione dei rispettivi archivi informativi e per il coordinamento delle attività di vigilanza ed ispettive in materia di prevenzione e sicurezza dei lavoratori nel settore dell'edilizia. 2. E' condizione per la revoca del provvedimento da parte del personale ispettivo del Ministero del lavoro e della previdenza sociale di cui al comma 1: a) la regolarizzazione dei lavoratori non risultanti dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria; b) l'accertamento del ripristino delle regolari condizioni di lavoro nelle ipotesi di reiterate violazioni alla disciplina in materia di superamento dei tempi di lavoro, di riposo giornaliero e settimanale, di cui al d.lgs 8 aprile 2003, n. 66, e successive modificazioni. E' comunque fatta salva l'applicazione delle sanzioni penali e amministrative vigenti. 3. Nell'ambito dei cantieri edili i datori di lavoro debbono munire, a decorrere dal 1° ottobre 2006, il personale occupato di apposita tessera di riconoscimento corredata di fotografia, contenente le generalità del lavoratore e l'indicazione del datore di lavoro. I lavoratori sono tenuti ad esporre detta tessera di riconoscimento. Tale obbligo grava anche in capo ai lavoratori autonomi che esercitano direttamente la propria attività nei cantieri, i quali sono tenuti a provvedervi per proprio conto. Nei casi in cui siano presenti contemporaneamente nel cantiere più datori di lavoro o lavoratori autonomi, dell'obbligo risponde in solido il committente dell'opera. 4. I datori di lavoro con meno di dieci dipendenti possono assolvere all'obbligo di cui al comma 3 mediante annotazione, su apposito registro di cantiere vidimato dalla Direzione provinciale del lavoro territorialmente competente da tenersi sul luogo di lavoro, degli estremi del personale giornalmente impiegato nei lavori. Ai fini del presente comma, nel computo delle unità lavorative si tiene conto di tutti i lavoratori impiegati a prescindere dalla tipologia dei rapporti di lavoro instaurati, ivi compresi quelli autonomi per i quali si applicano le disposizioni di cui al comma 3. 5. La violazione delle previsioni di cui ai commi 3 e 4 comporta l'applicazione, in capo al datore di lavoro, della sanzione amministrativa da euro 100 ad euro 500 per ciascun lavoratore. Il lavoratore munito della tessera di riconoscimento di cui al comma 3 che non provvede ad esporla e' punito con la sanzione amministrativa da euro 50 a euro 300. Nei confronti delle predette sanzioni non e' ammessa la procedura di diffida di cui all'articolo 13 del d.lgs 23 aprile 2004, n. 124. 6. L'articolo 86, comma 10-bis, del d.lgs 10 settembre 2003, n. 276, e' sostituito dal seguente: «10-bis. Nei casi di instaurazione di rapporti di lavoro nel settore edile, i datori di lavoro sono tenuti a dare la comunicazione di cui all'articolo 9-bis, comma 2, del decreto-legge 1° ottobre 1996, n. 510, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 novembre 1996, n. 608, e successive modificazioni, il giorno antecedente a quello di instaurazione dei relativi rapporti, mediante documentazione avente data certa». 7. All'articolo 3 del decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 12, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 aprile 2002, n. 73, sono apportate le seguenti modificazioni: a) il comma 3 e' sostituito dal seguente: «3. Ferma restando l'applicazione delle sanzioni già previste dalla normativa in vigore, l'impiego di lavoratori non risultanti dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria e' altresì punito con la sanzione amministrativa da euro 1.500 a euro 12.000 per ciascun lavoratore, maggiorata di euro 150 per ciascuna giornata di lavoro effettivo. L'importo delle sanzioni civili connesse all'omesso versamento dei contributi e premi riferiti a ciascun lavoratore di cui al periodo precedente non può essere inferiore a euro 3.000, indipendentemente dalla durata della prestazione lavorativa accertata.»; b) il comma 5 e' sostituito dal seguente: «5. Alla irrogazione della sanzione amministrativa di cui al comma 3 provvede la Direzione provinciale del lavoro territorialmente competente. Nei confronti della sanzione non e' ammessa la procedura di diffida di cui all'articolo 13 del d.lgs 23 aprile 2004, n. 124».”

13

riforma della normativa in materia”, che, all’art 511, estende, nel caso di utilizzo di una

percentuale di lavoratori in nero pari al 20% dei lavoratori regolarmente occupati, la possibilità

di sospendere l’attività nell’ambito di una qualsiasi attività imprenditoriale, con ciò ampliando

in misura rilevante l’ambito di tutela previsto dalla normativa previgente; tra l’altro, con tale

norma è stata autorizzata l’immissione in servizio di 300 Ispettori del lavoro.

Di particolare rilievo è poi la norma contenuta nel comma 1180 della legge 296/06

(Finanziaria 2007) che, in sintesi, prevede:

• Estensione dell’obbligo di comunicazione a tutti i datori i lavoro per tutte le

tipologie di rapporto di lavoro subordinato, nonché per alcune tipologie di lavoro

autonomo, per il lavoro associato e per le altre esperienze lavorative.

• Anticipazione del termine di comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro,

che da contestuale diviene preventiva, estendendosi a tutti i settori l’obbligo già

vigente per il settore dell’edilizia (art. 36bis della legge n. 248/2006).

• Ampliamento dell’obbligo di comunicazione a tutti i principali eventi modificativi

che possono intervenire nel corso di svolgimento del rapporto di lavoro.

• Rafforzamento della “pluriefficacia” della comunicazione ai centri per l’impiego

rispetto agli obblighi complessivi in capo al datore di lavoro nei confronti delle altre

pubbliche amministrazioni e degli enti previdenziali.

11 1. Fermo restando quanto previsto dall'articolo 36-bis del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, come modificato dal presente articolo, il personale ispettivo del Ministero del lavoro e della previdenza sociale, anche su segnalazione delle amministrazioni pubbliche secondo le rispettive competenze, può adottare provvedimenti di Sospensione di un'attività imprenditoriale qualora riscontri l'impiego di personale non risultante dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria in misura pari o superiore al 20 per cento del totale dei lavoratori regolarmente occupati, ovvero in caso di reiterate violazioni della disciplina in materia di superamento dei tempi di lavoro, di riposo giornaliero e settimanale, di cui agli articoli 4, 7 e 9 del d.lgs 8 aprile 2003, n. 66, e successive modificazioni, ovvero di gravi e reiterate violazioni della disciplina in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro. L'adozione del provvedimento di Sospensione e' comunicata alle competenti amministrazioni, al fine dell'emanazione da parte di queste ultime di un provvedimento interdittivo alla contrattazione con le pubbliche amministrazioni ed alla partecipazione a gare pubbliche di durata pari alla citata sospensione nonche' per un eventuale ulteriore periodo di tempo non inferiore al doppio della durata della sospensione e comunque non superiore a due anni. 2. E' condizione per la revoca del provvedimento da parte del personale ispettivo del Ministero del lavoro e della previdenza sociale di cui al comma 1: a) la regolarizzazione dei lavoratori non risultanti dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria; b) l'accertamento del ripristino delle regolari condizioni di lavoro nelle ipotesi di reiterate violazioni della disciplina in materia di superamento dei tempi di lavoro, di riposo giornaliero e settimanale, di cui al d.lgs 8 aprile 2003, n. 66, o di gravi e reiterate violazioni della disciplina in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro; c) il pagamento di una sanzione amministrativa aggiuntiva rispetto a quelle di cui al comma 3 pari ad un quinto delle sanzioni amministrative complessivamente irrogate. 3. E' comunque fatta salva l'applicazione delle sanzioni penali, civili e amministrative vigenti. 4. L'importo delle sanzioni amministrative di cui al comma 2, lettera c), e di cui al comma 5 integra la dotazione del Fondo per l'occupazione di cui all'articolo 1, comma 7, del decreto-legge 20 maggio 1993, n. 148, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993, n. 236, ed e' destinato al finanziamento degli interventi di contrasto al lavoro sommerso ed irregolare individuati con decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale di cui all'articolo I. comma 1156, lettera g), della legge 27 dicembre 2006, n. 296. 5. Al comma 2 dell'articolo 36-bis del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, dopo la lettera b) e' aggiunta la seguente: "b-bis) il pagamento di una sanzione amministrativa aggiuntiva rispetto a quelle di cui alla lettera b), ultimo periodo, pari ad un quinto delle sanzioni amministrative complessivamente irrogate". 6. I poteri e gli obblighi assegnati dal comma 1 al personale ispettivo del Ministero del lavoro e della previdenza sociale sono estesi, nell'ambito dei compiti istituzionali delle aziende sanitarie locali e nei limiti delle risorse finanziarie, umane e strumentali complessivamente disponibili, al personale ispettivo delle medesime aziende sanitarie, limitatamente all'accertamento di violazioni della disciplina in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro. In tale caso trova applicazione la disciplina di cui al comma 2, lettere b) e c).

14

Va tenuta nel debito conto, anche nell’ottica dell’attività ispettiva orientata al contrasto

del lavoro irregolare ed all’emersione del sommerso, la materia della sicurezza e della tutela

della salute nei luoghi di lavoro che è regolata attualmente dal d.lgs. 81/2008 “Attuazione

dell'articolo 1 della legge 3 agosto 2007, n. 123, in materia di tutela della salute e della

sicurezza nei luoghi di lavoro".

Sempre più si avverte, infatti, l’esigenza di una normativa complessiva e di atti di

regolazione adeguati che alla stessa accedano, in grado di trattare univocamente tutta la

materia delle Ispezioni del lavoro, anche rivisitando le competenze degli Ispettori in materia di

sicurezza e tutela della salute nei luoghi di lavoro, superando la dicotomia con i Servizi di

prevenzione e sicurezza delle ASL.

Il mantenimento delle funzioni di polizia giudiziaria in questo campo, ribadito, come si è

visto, dalla giurisprudenza anche della Corte di Cassazione ha infatti sottolineato, nel tempo,

l’estrema difficoltà di scindere l’esercizio di dette funzioni dalla competenza ispettiva in senso

stretto in materia, in quanto, in concreto, sussiste un’inevitabile “ingerenza” dell’Ispettore che,

venuto a conoscenza di illeciti penali nell’esercizio delle sue funzioni ispettive in materia

giuslavoristica, è tenuto ad informarne non solamente i servizi delle ASL ma, innanzitutto

l’Autorità giudiziaria.

Di questo aspetto si fanno carico anche recenti atti di regolazione, dei quali si tratterà

approfonditamente, (Direttiva del Ministro e Circolare 30/2008 della Direzione generale per

l’attività ispettiva) i quali sottolineano come l’Ispettore del lavoro non possa prescindere dalla

constatazione di irregolarità anche in tale materia, ferma restando la comunicazione agli organi

competenti.

La principale innovazione recata, sotto questo profilo, dalla legge-delega 123/2007 è

costituita dalla disposizione contenuta nell’art.5 che determina il tendenziale ampliamento della

competenza degli Ispettori dell’Amministrazione del lavoro, in materia di sicurezza e tutela

della salute nei luoghi di lavoro, dai “cantieri”, dove era circoscritta, alle altre attività

imprenditoriali.

Tale articolo estende, appunto, l’abilitazione riconosciuta dall’art.36 bis della legge

248/2006 agli Ispettori del lavoro a disporre la sospensione dell’attività in cantiere a tutte le

attività imprenditoriali.

In pratica, nell’ottica della salvaguardia della sicurezza e della salute del lavoratore, si

interviene con la sospensione dell’attività in caso di mancato riscontro nelle scritture od altra

documentazione obbligatoria dell’esistenza di più del 20 per cento del personale impiegato,

rispetto al totale del personale presente sul luogo di lavoro, nonché ora in seguito alle

modifiche apportate in ultimo dal d.lgs. 112/2008, convertito con la legge 133/2008, alla sola

altra ipotesi delle gravi e reiterate violazioni della normativa antinfortunistica12 .

12 Con l’esclusione, quindi, di altre irregolarità come la reiterata inosservanza delle norme sull’orario di lavoro o la mancata esposizione del cartellino di riconoscimento da parte degli addetti.

15

Sotto il profilo istituzionale, viene istituita presso il Ministero del lavoro la Commissione

consultiva permanente per la salute e sicurezza sul lavoro, i Comitati regionali di

coordinamento e la Commissione centrale per gli interpelli, ora previsti anche in questa

materia e i cui pareri costituiscono, come si vedrà, criteri interpretativi e direttivi per l'esercizio

delle attività di vigilanza. Di particolare rilievo è anche l’ampliamento della tutela nei confronti

dei lavoratori para- subordinati, cui si connette l’obbligo, per il datore di lavoro, di provvedere

ad una adeguata formazione anche nei confronti dei lavoratori a contratto.

Da ultimo, si segnala la legge 133/2008 “Conversione in legge, con modificazioni, del

decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, recante disposizioni urgenti per lo sviluppo economico,

la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione

tributaria" che, agli artt. 39 – 41, istituisce il ”Libro unico del lavoro” che, sostituendo tutte le

scritture precedentemente esistenti – quali, ad esempio i libri paga, il registro infortuni, il

registro delle presenze - opera in un’ottica di snellimento dei profili burocratici connessi

all’attività imprenditoriale.

E’ da sottolineare, per i profili connessi all’individuazione della nozione di “lavoratore in

nero”, l’importanza del secondo comma dell’art. 4013 che individua gli adempimenti da porre in

essere all’atto della instaurazione del rapporto di lavoro; si tornerà sul punto nel corso della

presente relazione.

3. Il sistema sanzionatorio

L’esame del quadro sanzionatorio nella materia oggetto di indagine parte

necessariamente dall’analisi tipologica degli strumenti a disposizione dell’Ispettore, avuto

riguardo alla natura dei medesimi.

Va infatti sottolineato come l’evoluzione normativa, di cui si è detto, ha comportato un

mutamento profondo della missione ispettiva, oggi ispirata ad un approccio non più

meramente repressivo, ma che tende ad una promozione dell’adeguamento spontaneo degli

operatori economici al dettato normativo, anche tramite una inedita attività di “consulenza” da

parte non solo degli Ispettori, ma anche delle strutture che operano nel presente ambito.

I principi alla base di tale mutamento di impostazione erano del resto già rinvenibili

dall’esame del Capo II del d.lgs. 758/94, nell’ambito della sicurezza del lavoro.

13 All'articolo 4-bis del d.lgs 21 aprile 2000, n. 181, come inserito dall'articolo 6 del d.lgs 19 dicembre 2002, n. 297, il comma 2 e' sostituito dal seguente: «2. All'atto della assunzione, prima dell'inizio della attività di lavoro, i datori di lavoro pubblici e privati, sono tenuti a consegnare ai lavoratori una copia della comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro di cui all'articolo 9-bis comma 2, del decreto-legge 1° ottobre 1996, n. 510, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 novembre 1996, n. 608, e successive modificazioni, adempiendo in tal modo anche alla comunicazione di cui al d.lgs 26 maggio 1997, n. 152. L'obbligo si intende assolto nel caso in cui il datore di lavoro consegni al lavoratore, prima dell'inizio della attività lavorativa, copia del contratto individuale di lavoro che contenga anche tutte le informazioni previste dal d.lgs 26 maggio 1997, n. 152. La presente disposizione non si applica per il personale di cui all'articolo 3 del d.lgs 30 marzo 2001, n. 165».

16

Va richiamata, al riguardo, la sentenza della Corte Costituzionale n.19 del 18.2.199814

ove emerge l’evidente finalità di pervenire prioritariamente all’”eliminazione delle conseguenze,

dannose o pericolose della violazione accertata” anche prevedendo l’effetto estintivo del reato.

Analogo procedimento è stato seguito in ambito più prettamente giuslavoristico, dove, come

illustrato di seguito, sono stati posti in essere, tramite istituti del tutto peculiari, meccanismi,

appunto, deflativi del contenzioso e tesi ad assicurare una tempestiva soddisfazione delle

legittime istanze degli interessati, tenendo presente la necessità di non minare la vitalità

dell’entità produttiva.

Esemplare, come si vedrà in seguito, è l’evoluzione dell’istituto della Prescrizione

obbligatoria: attraverso tale procedimento, introdotto nell’ordinamento dal d.lgs. 19/12/1994

n. 758, ed originariamente applicabile solamente ai reati in materia antinfortunistica, con

l’entrata in vigore del d.lgs. n. 124/2004 è stato reso operativo anche nell’ambito del lavoro e

legislazione sociale.

Accanto a tale profilo, si segnala anche la volontà, attuata con il d.lgs. 81/2008 di

attivare i provvedimenti direttamente o indirettamente più afflittivi – quali ad esempio la

sospensione dell’attività - alle sole fattispecie dell’utilizzo di lavoratori in nero, ed alle gravi e

reiterate violazioni delle norme anti infortunistiche, con l’esclusione, quindi, delle irregolarità di

tipo formale, quali, ad esempio, la mancata esposizione del cartellino di riconoscimento da

parte degli operatori.

Peraltro, va comunque ricordato il progressivo inasprimento delle sanzioni

amministrative, a prescindere da quelle penali tuttora previste e qualificate come

contravvenzioni, che tuttavia per la loro entità, e per il loro meccanismo di quantificazione,

rischiano di non esercitare un’efficace deterrenza sulle aziende di maggiori dimensioni, e di

essere al contrario eccessivamente afflittive per le piccole e medie imprese.

Analogo punto di vista deve essere espresso per la misura della sospensione

dell’attività, la quale pur non rivestendo carattere sanzionatorio, ha comunque un’afflittività

ovviamente diversa a seconda delle dimensioni e della solidità dell’impresa oggetto di tale

provvedimento.

Non può, quindi, non considerarsi l’evoluzione verso un differente modello di attività

ispettiva come, in un certo senso, necessitata sia dalla difficoltà del nostro ordinamento

nell’individuare meccanismi di quantificazione della sanzione correlati alla effettiva capacità

reddituale dei trasgressori, sia dalla sproporzione esistente tra imprese e personale che

effettivamente svolge attività ispettiva sur place (n. 2.414 secondo la tabella relativa agli

14 “Il sistema delineato dal Capo II del d.lgs.. n. 758/1994, dedicato all'estinzione delle contravvenzioni in materia di sicurezza e di igiene del lavoro sanzionate alternativamente con la pena dell'arresto o dell'ammenda, disciplina un peculiare e articolato meccanismo funzionalmente destinato all'eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose della violazione accertata, accompagnato dall'effetto estintivo del reato, così legittimando prassi già invalse in tema di contravvenzioni antinfortunistiche. La nuova normativa mira, cioè, da un lato ad assicurare l'effettività dell'osservanza delle misure di prevenzione e di protezione in tema di sicurezza e di igiene del lavoro, materia in cui l'interesse alla regolarizzazione delle violazioni, e alla correlativa tutela dei lavoratori, è di gran lunga prevalente rispetto all'applicazione della sanzione penale, dall'altro si propone di conseguire una consistente deflazione processuale”.

17

Ispettori in servizio presso le DD.PP.LL.), sia in definitiva perché, a fronte di situazioni di

illegalità diffusa, il mero strumento repressivo mostra con chiarezza i propri limiti.

Le violazioni in materia di lavoro, previdenza e assistenza sociale possono avere

rilevanza penale o amministrativa.

E’ preliminarmente da ricordarsi che qualora siano accertate violazioni di natura penale,

gli Ispettori del lavoro, in qualità di ufficiali di polizia giudiziaria, devono provvedere, ai sensi

dell’art. 347 del c.p.p, a dare immediata notizia all’Autorità Giudiziaria, e che analogo dovere

compete ai funzionari ispettivi degli istituti previdenziali, nella loro veste di pubblici ufficiali, ai

sensi dell’art. 331 del c.p.p.

Le violazioni di natura penale nel presente contesto sono generalmente rubricate come

contravvenzioni, e quindi punibili, ai sensi dell’art. 17 del Codice Penale, con la pena detentiva

dell’arresto o con la ammenda, con l’eccezione della diffida per le ritenute previdenziali, ai

sensi dell'art. 2 della legge 638/1983, che rappresenta una particolarità in quanto, pur

trattandosi di ipotesi che configura un delitto, in particolare dell'omesso versamento delle

ritenute previdenziali a carico del lavoratore e trattenute dal datore di lavoro ai sensi dell'art. 2

della legge n° 638 del 1983, e nonostante tale reato sia punito con la reclusione fino a 3 anni e

la multa fino ad € 1.032, il Legislatore ha previsto un'apposita procedura sin dal 1983,

modificata con il d.lgs. n. 214 del 1994, con l'intento di favorire l'effettivo versamento di tali

ritenute.

In sostanza, l'Ispettore diffida il datore di lavoro, con apposito verbale, al pagamento

preciso dell'ammontare delle ritenute non versate all’ente previdenziale, e qualora quest’ultimo

ottemperi al pagamento entro tre mesi dalla notifica del verbale, il reato si estingue; in ogni

caso l'Ispettore comunicherà alla Procura della Repubblica l'attività svolta.

Le violazioni di natura amministrativa contemplano esclusivamente il pagamento di una

sanzione pecuniaria.

In materia previdenziale, invece, sono previste delle sanzioni civili, cosiddette sanzioni

una tantum, calcolate in misura differenziata rispetto alla gravità della violazione: omissione

contributiva o evasione contributiva.

Per quanto concerne la distinzione che riguarda le sanzioni propriamente dette e quelle

accessorie, che cioè accompagnano la misura principale, si rammenta in particolare il

provvedimento interdittivo che accompagna la sanzione della “sospensione del cantiere”

originariamente prevista dall’ art. 36 bis della legge 248/06 che interdice alla contrattazione

con le pubbliche amministrazioni ed alla partecipazione a gare pubbliche “di durata pari alla

citata sospensione nonché per un eventuale ulteriore periodo di tempo non inferiore al doppio

della durata della sospensione, e comunque non superiore a due anni.”

Accanto a questa ultima, si rinvengono le altre sanzioni interdittive quali la interdizione

dall'esercizio dell'attività, la sospensione o revoca di autorizzazioni, licenze o concessioni

funzionali alla commissione dell'illecito; il divieto di contrattare con la pubblica

amministrazione, salvo che per ottenere le prestazioni di un pubblico servizio, la esclusione da

18

agevolazioni, finanziamenti, contributi o sussidi e l'eventuale revoca di quelli già concessi ed il

divieto di pubblicizzare beni o servizi.

Tali sanzioni sono applicabili, ovviamente, solo quando espressamente previste e

qualora ricorra una delle due seguenti condizioni: profitto di rilevante entità e reato commesso

da soggetti in posizione apicale ovvero da soggetti sottoposti all'altrui direzione (in questo

caso, se commissione del reato è determinata o agevolata da gravi carenze organizzative) o

reiterazione degli illeciti.

4. Gli Istituti peculiari

4.a L’Interpello

L’Interpello è un Istituto peculiare del sistema delle Ispezioni in materia di “lavoro”.

Originariamente, esso è stato previsto solo per la materia del lavoro e della previdenza

sociale, dall’art. 9 del d.lgs.124 del 2004, mentre è ora applicabile anche in materia di

sicurezza e tutela della salute nei luoghi di lavoro, in virtù dell’art.12 del d.lgs.81/2008.

La “ratio” di tale istituto consiste nell’esigenza di dirimere quei dubbi sull’applicazione

della normativa e sulle sue conseguenze in termini sanzionatori che, se risolti “a monte”,

potrebbero evitare l’insorgere od il permanere di situazioni di irregolarità.

Pertanto, l’Interpello può considerarsi a metà strada tra uno strumento di regolazione,

in quanto va ad integrare la rete posta inizialmente dalla norma primaria, in genere attraverso

una delega al Governo, e successivamente da quella regolamentare per declinarsi

ulteriormente in direttive e circolari, ed una pronuncia su questioni di massima.

Infatti, la risoluzione di quesiti a carattere generale alla quale è preposto l’Interpello

tende a colmare lacune ancora esistenti (e presumibilmente sempre ve ne saranno) su di una

consolidata interpretazione delle norme.

L’evoluzione dell’istituto è sensibile in un arco di tempo piuttosto limitato ed ha portato

ad una sua incidenza sulle posizioni giuridiche soggettive che, all’origine, non era certamente

ravvisabile nelle sue potenzialità.

Con l’art.113 della legge 286/2006 che converte il D.L. 262/2006, viene sostituito

l’art.9 del d.lgs.124/2004 laddove - oltre all’allargamento dei soggetti che possono proporre

“Interpello”, all’attribuzione, della competenza a rispondere ai quesiti, alla Direzione generale

per l’attività ispettiva ed alla precisazione dei livelli di coordinamento - nel nuovo comma 2,

viene espressamente stabilito che: “L'adeguamento alle indicazioni fornite nelle risposte ai

quesiti di cui al comma 1 esclude l'applicazione delle relative sanzioni penali, amministrative e

civili”.

Con le modifiche apportate dalla normativa sopravvenuta, l’Interpello, oltre ad

assicurare, almeno nelle intenzioni (sarebbe utile che l’Amministrazione avviasse un opportuno

monitoraggio al riguardo), un’interpretazione univoca delle fattispecie controverse ed oggetto

dei quesiti, esprime anche rilevanti effetti determinando in capo ai singoli soggetti che si

19

adeguano agli esiti dell’interpello una vera e propria “esimente”15, ponendoli al riparo dalle

conseguenze pregiudizievoli della loro condotta.

Il citato d.lgs.81/2008, all’art.12, introduce l’istituto dell’Interpello anche nel contesto

della “sicurezza”, clonandone sostanzialmente le modalità di esercizio, ma differenziandone gli

effetti, in questo caso, limitandone il valore a criteri interpretativi e direttivi per l'esercizio delle

attività di vigilanza.

Gli Interpelli vengono pubblicati sul sito internet del Ministero del Lavoro suddivisi per

oggetto ed in ordine cronologico. La distribuzione in relazione all’oggetto, dal 1° gennaio 2005

al 15 maggio 2009 è la seguente:

Anno di pubblicazione Argomento

2005 2006 2007 2008 2009 totale

Apprendistato 6 9 9 5 1 30

Attività di vigilanza 1 4 2 2 2 11

Collocam. ed inserim.

Lavorativo disabili e cat.

equiparate

2 7 5 9 3 26

Contratti flessibili 2 2 4 8 6 22

Diritti sindacali 2 2 1 5

Obblighi e benefici

contributivi 8 13 3 16 8 48

Salute e sicurezza sul

lavoro 1 5 4 4 1 15

Tempi di lavoro 5 10 5 5 7 32

Ulteriori argomenti 5 17 5 15 14 56

totali 32 69 37 65 42 245

Fonte: elaborazione Corte dei Conti su dati Ministero Lavoro e P.S.

Se il profilo contributivo appare quello più interessato dagli interpelli, deve comunque

sottolinearsi come l’entità dei medesimi non appare particolarmente elevata e la tabella indica

inoltre come il ricorso all’istituto non appaia costante ed anzi, perlomeno nei primi quattro anni

mostri un andamento “ciclico”.

Va considerato che è importante poter verificare quale sia la modifica dei

comportamenti indotta dal meccanismo dell’Interpello che, si ricorda, prevede un effetto

esimente in presenza di comportamenti conformi ai suoi esiti.

In sostanza si ripropone l’esigenza di gestire un costante monitoraggio per valutare

l’efficacia dello strumento.

15 Circostanza prevista dalla legge che annulla la punibilità di un fatto.

20

4.b La Prescrizione obbligatoria

La Prescrizione obbligatoria è stata estesa dall'art. 15 del D.lgs. 124/200416 alla materia

giuslavoristica da quella della sicurezza e tutela della salute sui luoghi di lavoro e trae origine

dall’art. 20 del d.lgs. 758/94.17

La stessa consiste in un ordine rivolto al datore di lavoro da parte dell’Ispettore (nel

campo della sicurezza sul lavoro, limitatamente al cantiere o per attività di particolare

pericolosità), nell’esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria ed ha per oggetto la

regolarizzazione di una situazione sanabile.

La Prescrizione è “condizione di procedibilità dell’azione penale” e prevede, quindi, in

ogni caso la comunicazione alla Procura della Repubblica del provvedimento stesso.

Da parte sua, il contravventore ha la possibilità di estinguere il reato, e quindi di

determinare l’archiviazione del fascicolo penale che lo riguarda, ottemperando nei modi e nei

termini determinati alla Prescrizione impartita, nonché provvedendo al pagamento di una

sanzione amministrativa (che integra un’oblazione).

Tale disposizione è stata, da ultimo, recepita dall’ art. 301 del d.lgs 81/2008 18.

E’ da sottolinearsi che la procedura in discorso si applica anche nelle ipotesi in cui la

condotta illecita è esaurita (es. adempimenti formali espletati in ritardo rispetto ai tempi

stabiliti) o quando il trasgressore abbia autonomamente adempiuto agli obblighi violati.

In concreto, quindi:

16 Art. 15 d.lgs. 124/2004: Prescrizione obbligatoria 1. Con riferimento alle leggi in materia di lavoro e legislazione sociale la cui applicazione e' affidata alla vigilanza della direzione provinciale del lavoro, qualora il personale ispettivo rilevi violazioni di carattere penale, punite con la pena alternativa dell'arresto o dell'ammenda ovvero con la sola ammenda, impartisce al contravventore una apposita prescrizione obbligatoria ai sensi degli articoli 20 e 21 del d.lgs 19 dicembre 1994, n. 758, e per gli effetti degli articoli 23 e 24 e 25, comma 1, dello stesso decreto. 2. L'articolo 22 del citato d.lgs n. 758 del 1994, trova applicazione anche nelle ipotesi di cui al comma 1. 3. La procedura di cui al presente articolo si applica anche nelle ipotesi in cui la fattispecie e' a condotta esaurita, ovvero nelle ipotesi in cui il trasgressore abbia autonomamente provveduto all'adempimento degli obblighi di legge sanzionati precedentemente all'emanazione della prescrizione. 17 Art. 20 d.l.g.s. 758/94 (Prescrizione) 1. Allo scopo di eliminare la contravvenzione accertata, l'organo di vigilanza, nell'esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria di cui all'art. 55 del codice di procedura penale, impartisce al contravventore un'apposita prescrizione, fissando per la regolarizzazione un termine non eccedente il periodo di tempo tecnicamente necessario. Tale termine è prorogabile a richiesta del contravventore, per la particolare complessità o per l'oggettiva difficoltà dell'adempimento. In nessun caso esso può superare i sei mesi. Tuttavia, quando specifiche circostanze non imputabili al contravventore determinano un ritardo nella regolarizzazione, il termine di sei mesi può essere prorogato per una sola volta, a richiesta del contravventore, per un tempo non superiore ad ulteriori sei mesi, con provvedimento motivato che è comunicato immediatamente al pubblico ministero. 2. Copia della prescrizione è notificata o comunicata anche al rappresentante legale dell'ente nell'ambito o al servizio del quale opera il contravventore. 3. Con la prescrizione l'organo di vigilanza può imporre specifiche misure atte a far cessare il pericolo per la sicurezza o per la salute dei lavoratori durante il lavoro. 4. Resta fermo l'obbligo dell'organo di vigilanza di riferire al pubblico ministero la notizia di reato inerente alla contravvenzione ai sensi dell'art. 347 del codice di procedura penale. 18 Art. 301. Applicabilità delle disposizioni di cui agli articoli 20 e seguenti del d.lgs 19 dicembre 1994, n. 758 1. Alle contravvenzioni in materia di igiene, salute e sicurezza sul lavoro previste dal presente decreto nonché da altre disposizioni aventi forza di legge, per le quali sia prevista la pena alternativa dell'arresto o dell'ammenda, si applicano le disposizioni in materia di prescrizione ed estinzione del reato di cui agli articoli 20, e seguenti, del d.lgs 19 dicembre 1994, n. 758.

21

• gli Ispettori impartiscono un’apposita Prescrizione, avendo facoltà di imporre specifiche

misure19 e stabilendo il termine necessario, che non può superare i 6 mesi, entro il

quale l'azienda deve regolarizzare la propria posizione, contestualmente dando notizia

del reato al Pubblico Ministero;

• nei 60 giorni successivi alla scadenza del termine fissato dalla Prescrizione l'organo di

vigilanza verifica la regolarizzazione della violazione e, se questa è avvenuta con le

modalità richieste, ammette il trasgressore a pagare una somma, in via amministrativa,

pari ad 1/4 della sanzione massima prevista, comunicando poi al P.M. l'adempimento

della Prescrizione e l'avvenuto pagamento della sanzione ridotta;

• il procedimento penale rimane sospeso dal momento dell'iscrizione nel registro dei reati

e fino al momento in cui il P.M. riceve comunicazione dell'avvenuto o non avvenuto

adempimento; l’adempimento di tutta la Prescrizione estingue la contravvenzione;

• qualora il trasgressore non adempia alla Prescrizione l’organo di vigilanza ne dà

comunicazione al P.M., per la ripresa dell’azione penale, e al trasgressore, entro 90 gg.

dalla scadenza del termine fissato dalla prescrizione stessa;

• se l'adempimento della Prescrizione è avvenuto in un tempo superiore, ma rispettando

le modalità fissate, oppure se sono state eliminate le conseguenze pericolose con

modalità diverse dalla Prescrizione, l'azienda sarà ammessa all'oblazione ex art. 162 bis

del Codice Penale. Anche in questo caso la sanzione sarà 1/4 della sanzione massima.

Le fasi indicate possono essere rappresentate graficamente con il seguente schema:

19 Cassazione Penale Sez. III - Sentenza n. 12405 del 20 marzo 2008. L’ispettore dell’organo di vigilanza, nell’esercizio delle funzioni di P.G., può e non deve necessariamente indicare nel provvedimento di prescrizione delle misure atte a far cessare uno stato di pericolo per la sicurezza.

Eventuale proroga del termine

Prescrizionee termine per regolarizzazione

Sospensione del procedimentopenale

Riferisce notiziadi reato al PM

Comunicazione al PM del pagamentoe archiviazione procedimento penale

Estinzione del reato

Pagamento entro 30 giorni

Comunicazione al PM, prosecuzioneprocedimento penale

ed eventuale oblazione

Mancato pagamento

Ammissione al pagamento di 1/4 delmassimo della sanzione amministrativa

Adempimento Inadempimento

Verifica corretto adempimentodella prescrizione

Accerta la violazione

Organo di vigilanza

22

Analizzando l’istituto in discorso sotto il profilo giuridico, si rileva che lo stesso

costituisce una interposizione nel sistema sanzionatorio di grandissimo rilievo, in quanto ha la

capacità di sospendere gli effetti della “sanzione”, connessi al reato sottostante, che altrimenti

avrebbero immediatamente effetto, salvo recuperarli in caso di mancata ottemperanza alla

Prescrizione medesima.

Come detto, l’applicazione di tale istituto costituisce esplicazione di funzioni di polizia

giudiziaria, ed è quindi riservata ad organi che abbiano, nello specifico contesto, tale veste.

Per quanto poi concerne la concreta applicazione di tale procedura, in particolare in

rapporto con il provvedimento di “sospensione dei lavori”, la circolare 29 del 28.9.2006, della

Direzione generale per l’attività ispettiva dispone che “ogniqualvolta venga accertata la

presenza di manodopera "in nero" nelle attività edili, configurandosi nella quasi totalità dei casi

la violazione degli obblighi, puniti penalmente, legati alla sicurezza dei lavoratori (almeno in

riferimento all'omessa sorveglianza sanitaria e alla mancata formazione ed informazione), il

predetto personale ispettivo dovrà adottare il provvedimento di Prescrizione obbligatoria

relativo a tali ipotesi contravvenzionali e verificare, conseguentemente, l'ottemperanza alla

Prescrizione impartita.”

Sotto il profilo dell’efficacia, si riscontra che l’ottemperanza alle disposizioni impartite è

prossima al 95% dei casi.

Tale dato sembra meritevole di un ulteriore approfondimento.

Infatti, pur ricordato che l’ottemperanza consente al trasgressore di evitare l’avvio di un

procedimento penale, si riscontra che l’esiguità della sanzione amministrativa che viene in tale

caso erogata non consente a tale istituto una concreta azione di deterrenza proprio nei

confronti delle violazioni più onerosamente sanabili, che, spesso, in particolare nell’ambito

della sicurezza, sono anche quelle più gravi.

In tale modo, la sanzione si risolve, in concreto, nell’adempimento stesso, il che risulta

palesemente contrario ad una logica di prevenzione.

Per quanto poi concerne gli effetti del provvedimento, rilevato che nell’ambito della

sicurezza sul lavoro esso produrrà comunque esiti “utili” alla salvaguardia del lavoratore

rimuovendo situazioni di rischio tramite, ad esempio, l’acquisizione di impianti o la modifica

delle modalità del ciclo produttivo, in ambito giuslavoristico, qualora essa si applichi a

fattispecie a condotta esaurita, sussiste il rischio che tale istituto, imponendo adempimenti

assolutamente minimali, si trasformi, in sostanza, in un mero invito a tenere, per il futuro, un

comportamento in linea con la normativa vigente (è tuttavia da rilevarsi che ciò avviene in casi

nei quali, ad esempio, il datore di lavoro abbia effettivamente ottemperato ai suoi obblighi ma

in ritardo rispetto alle prescrizioni di legge).

Sembra quindi altamente auspicabile un realistico ma sostanziale incremento delle

sanzioni amministrative, anche nell’applicazione del presente istituto, per assicurare un reale

effetto di deterrenza.

23

4.c La Sospensione

La procedura della “sospensione del cantiere” è stata istituita dal più volte citato art. 36

bis della L. 248/2006, in un contesto di inasprimento nel quale è stata anche prevista la c.d.

“Maxisanzione”20.

Va precisato come, da tale norma, è possibile trarre il processo evolutivo della

definizione giuridica del “lavoratore in nero”, in tale contesto, individuato in colui il quale non

risulti “dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria” ed oggi, più pragmaticamente,

anche per i provvedimenti di semplificazione della documentazione intervenuti, corrispondente

al lavoratore per il quale non è stata presentata la comunicazione preventiva obbligatoria al

competente Centro per l’impiego.

Ulteriore conseguenza dell’applicazione della “sospensione” è un provvedimento

interdittivo alla contrattazione con le pubbliche amministrazioni ed alla partecipazione a gare

pubbliche “di durata pari alla citata sospensione nonché per un eventuale ulteriore periodo di

tempo non inferiore al doppio della durata della sospensione, e comunque non superiore a due

anni.”

Con l’art. 5 della legge 123/2007 è stata estesa la possibilità di applicare la sospensione

a qualsiasi attività imprenditoriale nel caso di utilizzo di una percentuale di lavoratori in nero

pari al 20% dei lavoratori regolarmente occupati, riconoscendo, al VI comma, analoga facoltà

agli Ispettori delle ASL, limitatamente alle violazioni da essi accertate in materia di tutela della

salute e sicurezza sul lavoro.

Con il citato VI comma è stato inasprito il sistema delle sanzioni amministrative, in

quanto la revoca della sospensione è stata subordinata al pagamento di una “somma

aggiuntiva” pari al quinto delle sanzioni amministrative complessivamente irrogate.

Si tratta di una figura che, in mancanza del requisito dell’esecutività, si discosta dalla

“sanzione amministrativa” tipica e, pertanto, è stata ritenuta, in dottrina, a causa della sua

natura comunque afflittiva e sanzionatoria, riconducibile all’”onere”. La sua specificità non è di

poco conto, poiché conferma l’autonomia della “sospensione” rispetto ad altri strumenti a

disposizione dell’Ispettore, come la “Prescrizione obbligatoria” istituita dall’ art. 20 del d.lgs.

758/1994,21 la cui applicazione viene ribadita dall’art.301 del d.lgs.81/2008 e prevista anche

nel sistema giuslavoristico dall’art.15 del d.lgs.124/2004.

20 All'articolo 3 del decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 12, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 aprile 2002, n. 73, sono apportate le seguenti modificazioni: a) il comma 3 e' sostituito dal seguente: 3. Ferma restando l'applicazione delle sanzioni già previste dalla normativa in vigore, l'impiego di lavoratori non risultanti dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria e' altresì punito con la sanzione amministrativa da euro 1.500 a euro 12.000 per ciascun lavoratore, maggiorata di euro 150 per ciascuna giornata di lavoro effettivo. L'importo delle sanzioni civili connesse all'omesso versamento dei contributi e premi riferiti a ciascun lavoratore di cui al periodo precedente non può essere inferiore a euro 3.000, indipendentemente dalla durata della prestazione lavorativa accertata.

21 Allo scopo di eliminare la contravvenzione accertata, l'organo di vigilanza, nell'esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria di cui all'art. 55 del codice di procedura penale, impartisce al contravventore un'apposita prescrizione, fissando per la regolarizzazione un termine non eccedente il periodo di tempo tecnicamente necessario. Tale termine è prorogabile a richiesta del contravventore, per la particolare complessità o per l'oggettiva difficoltà dell'adempimento. In nessun caso esso può superare i sei mesi. Tuttavia, quando specifiche circostanze non imputabili al contravventore

24

Infatti, già la circolare 29 del 28.9.2006 della Direzione generale per l’attività ispettiva

dispone che “ogniqualvolta venga accertata la presenza di manodopera "in nero" nelle attività

edili, configurandosi nella quasi totalità dei casi la violazione degli obblighi, puniti penalmente,

legati alla sicurezza dei lavoratori (almeno in riferimento all'omessa sorveglianza sanitaria e

alla mancata formazione ed informazione), il predetto personale ispettivo dovrà adottare il

provvedimento di Prescrizione obbligatoria relativo a tali ipotesi contravvenzionali e verificare,

conseguentemente, l'ottemperanza alla Prescrizione impartita.”

Anche tale aspetto ha fatto discutere del carattere sanzionatorio della sospensione,

anche perché per ottenerne la revoca, oltre alla regolarizzazione degli illeciti riscontrati, il

datore di lavoro deve versare una somma di 2.500 euro (definita, come si è detto, dall’art.14,

comma 4 del d.lgs.81/2008, “Somma aggiuntiva”), oltre alle sanzioni irrogate.

Ma un aspetto di ancor maggiore rilievo, sotto il profilo delle ipotesi nelle quali può

intervenire la “sospensione” è quello dell’introduzione (sempre con l’art.5 della legge

123/2007) della specifica fattispecie delle “gravi e reiterate violazioni in materia di tutela della

salute e della sicurezza sul lavoro”.

Con il d.lgs. 81/2008, in virtù delle modifiche apportate dalla legge 133/2008, da un

lato, l’attivabilità della sospensione è stata limitata alle sole fattispecie dell’utilizzo di lavoratori

in nero, ed alle gravi e reiterate violazioni delle norme anti infortunistiche, con l’esclusione,

quindi, delle irregolarità di tipo formale, quali, ad esempio, la mancata esposizione del

cartellino di riconoscimento da parte degli addetti.

Dall’altro lato, l’art.14 del d.lgs. 81/2008, nel modificare l’art.5 della legge delega

123/2007, si riferisce espressamente, per l’applicazione della sospensione e quindi la

determinazione della soglia del 20% di lavoratori in nero, a tutti lavoratori “presenti” sul luogo

di lavoro.

Il medesimo art.14, non ha apportato analoga chiarezza alla definizione di cosa si

intenda per “gravi e reiterate violazioni”, limitandosi a rinviare ad un decreto non ancora

emanato, indicando, peraltro, nell’Allegato 1 della norma quali debbano intendersi per “gravi

violazioni”22.

determinano un ritardo nella regolarizzazione, il termine di sei mesi può essere prorogato per una sola volta, a richiesta del contravventore, per un tempo non superiore ad ulteriori sei mesi, con provvedimento motivato che è comunicato immediatamente al pubblico ministero. 2. Copia della prescrizione è notificata o comunicata anche al rappresentante legale dell'ente nell'ambito o al servizio del quale opera il contravventore. 3. Con la prescrizione l'organo di vigilanza può imporre specifiche misure atte a far cessare il pericolo per la sicurezza o per la salute dei lavoratori durante il lavoro. 4. Resta fermo l'obbligo dell'organo di vigilanza di riferire al pubblico ministero la notizia di reato inerente alla contravvenzione ai sensi dell'art. 347 del codice di procedura penale. 22 Allegato I – Gravi violazioni ai fini dell’adozione del provvedimento di Sospensione dell’attività imprenditoriale Violazioni che espongono a rischi di carattere generale: Mancanza di protezioni verso il vuoto Violazioni che espongono al rischio di seppellimento: Mancata applicazione delle armature di sostegno, fatte salve le prescrizioni desumibili dalla relazione tecnica di consistenza del terreno Violazioni che espongono al rischio di elettrocuzione: Lavori in prossimità di linee elettriche Presenza di conduttori nudi in tensione

25

Per quanto attiene invece al concetto di reiterazione, rimane il riferimento alla circolare

2423 del 14 novembre 2007, emanata dopo l’approvazione della legge-delega 123/2007.

Non va trascurato che esiste nell’ordinamento l’istituto della “recidiva amministrativa”,

previsto dall’art. 8bis della legge 689/1981, introdotto dal d.lgs. 507/1999, che prevede la

reiterazione nel caso di violazione della stessa indole24 nei cinque anni successivi alla

commissione di una violazione amministrativa accertata con provvedimento esecutivo.

Sul piano pragmatico appare evidente che sia coerente con il sistema l’adozione di data-

base idonei, in sede territoriale con opportuna riassunzione dei dati al livello centrale, degli

accertamenti effettuati in sede ispettiva.

Dall’analisi che precede si evince come la Sospensione sia, fondamentalmente, un

provvedimento (definito cautelare) che viene adottato nella discrezionalità dell’Ispettore e

mira, al tempo stesso, ad assicurare la tutela della sicurezza dei lavoratori ed a contrastare il

lavoro sommerso, partendo dall’assunto che un lavoratore “in nero” è un lavoratore “a rischio”

in quanto non destinatario della specifica formazione in materia di sicurezza sul lavoro, né (in

gran parte dei casi) munito degli strumenti antinfortunistici in conformità alle previsioni

normative e regolamentari.

Può quindi essere considerato uno strumento finalizzato alla rimozione delle cause della

situazione di illegalità ed in definitiva alla riconduzione della situazione di fatto nell’ambito

dell’ordinamento25.

Mancanza protezione contro i contatti diretti ed indiretti (impianto di terra, interruttore magnetotermico, interruttore differenziale) Violazioni che espongono al rischio d’amianto: Mancata notifica all’organo di vigilanza prima dell’inizio dei lavori che possono comportare il rischio di esposizione ad amianto. 23 “Per quanto attiene al requisito della reiterazione, da intendersi come ripetizione di condotte illecite gravi nell’arco temporale dell’ultimo quinquennio, in ossequio a quanto previsto dall’art. 11 delle Disposizioni sulla legge in generale, lo stesso va individuato dalla data di entrata in vigore della legge 123/2007 con esclusione quindi delle condotte antecedenti a tale data. La verifica del requisito della reiterazione impone, evidentemente, una ricerca delle violazioni pregresse da svolgersi nel modo più rigoroso e quindi, in particolare, sia all’interno dell’Amministrazione di appartenenza, sia mediante lo scambio di informazioni con gli altri organi di vigilanza competenti in materia, sia tramite l’accertamento dell’esistenza di sentenze penali passate in giudicato, sia presso l’impresa soggetta ad ispezione. Per quanto attiene invece alla individuazione delle gravi violazioni in materia prevenzionistica, nel ribadire che in tale ambito rientrano le violazioni che giustificano l’adozione del provvedimento interdittivo in quanto ledono i principi fondamentali del sistema prevenzionale e mettono a repentaglio gli interessi generali dell’ordinamento, si fa riserva di definire un elenco esplicito delle stesse da concordarsi con il Coordinamento tecnico delle Regioni. Ciò nel rispetto del principio di tassatività che non può non connotare il presupposto per l’adozione di un provvedimento di rilevante gravità quale la sospensione di un’attività imprenditoriale”. 24 Per violazioni della stessa indole si intende la violazione della stessa disposizione o di disposizioni diverse che per la natura dei fatti che le costituiscono o per le modalità della condotta presentano una sostanziale omogeneità o caratteri fondamentali comuni 25 La circolare 24 del 2007 è, sul punto assolutamente esaustiva: “In proposito occorre chiarire che per la regolarizzazione dei lavoratori "in nero", oltre alla registrazione degli stessi sui libri obbligatori, al pagamento delle sanzioni amministrative e civili ed al versamento dei relativi contributi previdenziali ed assicurativi, è necessaria anche l'ottemperanza agli obblighi più immediati di natura prevenzionistica di cui al d.lgs.. n. 626/1994, con specifico riferimento almeno alla sorveglianza sanitaria (visite mediche preventive) e alla formazione ed informazione sui pericoli legati all'attività svolta nel cantiere nonché alla fornitura dei dispositivi di protezione individuale. A tal proposito, si coglie l'occasione per ricordare al personale ispettivo che, ogniqualvolta venga accertata la presenza di manodopera "in nero" nelle attività edili, configurandosi nella quasi totalità dei casi la violazione degli obblighi, puniti penalmente, legati alla sicurezza dei lavoratori (almeno in riferimento all'omessa sorveglianza sanitaria e alla mancata formazione ed informazione), il predetto personale ispettivo dovrà adottare il provvedimento di prescrizione obbligatoria relativo a tali ipotesi contravvenzionali e verificare, conseguentemente, l'ottemperanza alla prescrizione impartita. Per quanto invece concerne il "ripristino delle regolari condizioni di lavoro" nelle ipotesi di violazioni in materia di tempi di lavoro e di riposi, detto ripristino non può che aversi con il solo pagamento delle relative sanzioni

26

Per quanto concerne la questione della durata di tale provvedimento, va notato che non

è stata prevista una durata minima, ma, comunque, la durata della sospensione (la cui

mancata osservanza comporta l’arresto fino a sei mesi) non è necessariamente coincidente con

quello fissato, ad esempio, per l’adempimento alla “Prescrizione”, ma corrispondente al tempo

strettamente necessario a sanare le irregolarità riscontrate in sede di ispezione che hanno

portato all’adozione del provvedimento.

La rilevanza dell’istituto nel sistema è piuttosto evidente. Esso, infatti, è stato oggetto

della Direttiva del Ministro del 18 settembre 2008 alla quale è seguita la circolare del Direttore

per l’attività ispettiva n.30 del 12 novembre 2008.

Nel primo caso, l’istituto viene visto nel contesto più ampio di un nuovo approccio

dell’Ispettore del lavoro che tenga conto dell’esigenza di assicurare l’attività di prevenzione e

promozione prevista dall’art.8 del d.lgs.124/2004, finora ritenuta recessiva e la sua

applicazione viene indirizzata da indicazioni che tendono a tutelare la c.d. “microimpresa” (col

quale termine si vuole intendere l’impresa composta da un unico addetto) e, comunque, quelle

per le quali non si rinviene l’esercizio di attività particolarmente rischiose né, tanto meno,

pericoli immediati per la salute e la sicurezza del lavoratore.

Nel secondo caso si focalizza il tiro del precedente atto, fornendo indicazioni di dettaglio

per l’Ispettore, sia al fine di spiegare in termini pragmatici quanto espresso nella Direttiva, sia

al fine di indirizzare l’esercizio della discrezionalità riconosciuta all’Ispettore nell’adozione della

“sospensione”.

Appare opportuno quindi, rinviare per quanto attiene all’”approccio” che deve avere

l’Ispettore, alla parte ad esso dedicata che vede nella Direttiva il “quid novi” recato al sistema

delle ispezioni del lavoro, unitamente agli atti di regolazione che ne conseguono come la citata

circolare 30/2008, mentre in questa sede, a completamento di quanto già detto, è il caso di

sottolineare che la “sospensione” è comunque suscettibile di impugnativa26.

In considerazione della peculiarità dell’istituto e della “somma aggiuntiva” che ne

costituisce l’esito per l’erario e che si aggiunge all’evento del blocco delle attività

imprenditoriali (in sé una vera e propria sanzione), i valori in termini di provvedimenti emessi,

di revoche (sintomatiche del ripristino della legalità) e di importi riscossi, non vanno

considerati alla stessa stregua dei recuperi contributivi o di premi, così come delle sanzioni

amministrative, stante l'impossibilità sostanziale di una reintegrazione dell'ordine giuridico violato, trattandosi di condotte di natura commissiva, come peraltro già chiarito con circolare n. 8/2005 di questo Ministero.” Segue poi una ulteriore sottolineatura sulla natura di tale provvedimento: “L'inosservanza del provvedimento di Sospensione dei lavori configura l'ipotesi di reato di cui all'art. 650 c.p. il quale punisce "chiunque non osserva un provvedimento legalmente dato dall'Autorità per ragione di giustizia o di sicurezza pubblica o d'ordine pubblico o d'igiene" con l'arresto sino a tre mesi e l'ammenda sino ad € 206. In tal caso, infatti, si è in presenza di un provvedimento emanato per ragioni di sicurezza e tutela della salute dei lavoratori che, quale bene costituzionalmente tutelato, rientra nell'ambito della nozione di sicurezza pubblica (in tal senso Cass. sez. III 17 novembre 1960 e Cass. sez. III 14 febbraio 1995 n. 3375)”. 26 Avverso i provvedimenti di Sospensione emessi dall'Ispettore del Lavoro è infatti ammesso ricorso, entro 30 giorni, alla Direzione Regionale del Lavoro territorialmente competente, mentre i provvedimenti emessi dagli organi delle Aziende Sanitarie Locali, al Presidente della Regione. Questi si pronunciano nel termine di 15 giorni dalla notifica del ricorso, ma decorso inutilmente il termine il provvedimento di Sospensione perde efficacia. Il provvedimento è ricorribile, inoltre, innanzi al TAR entro 60 giorni o con Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica entro 120 giorni.

27

“stricto sensu”, ciò nonostante, costituiscono risultati dell’attività ispettiva e, come tali,

vengono analizzati in tale sede.

4.d La Conciliazione monocratica

L’istituto della “Conciliazione monocratica”, introdotto dall’art.11 del d.lgs. 124/2004,

rappresenta una rilevante modificazione dell’approccio che tradizionalmente il sistema

amministrativo ed, in particolare, quello del lavoro, ha avuto per la figura dell’”Ispettore”.

Non a caso, nell’ambito delle Direzioni provinciali del lavoro, si riteneva incompatibile la

partecipazione degli Ispettori del lavoro alle Commissioni conciliative deputate al tentativo

obbligatorio di conciliazione (la cosiddetta “Conciliazione obbligatoria”) previsto dall’art.410

c.p.c., in quanto foriera di un potenziale conflitto d’interesse, potendo l’Ispettore intercettare,

in sede d’ispezione, la stessa fattispecie (ed i medesimi soggetti) della procedura conciliativa.

In effetti, per quanto il “conciliatore” non sia necessariamente un Ispettore, va

sottolineato come, in entrambe le forme: “preventiva” ex comma 1 e “contestuale” ex comma

6 del citato art.11 d.lgs.124/2004, l’innesco della procedura riguardi tale figura.

Infatti, nel primo caso, essa rileva in quanto destinataria di una richiesta di intervento

ispettivo da parte del soggetto che rivendica il mancato pagamento di emolumenti da parte del

datore di lavoro, mentre nel secondo caso riceve la denuncia del lavoratore nel corso di

un’ispezione.

Nel primo caso, l’intera procedura avviene presso la D.P.L., in un contesto

evidentemente distinto da quello dell’”accesso” ispettivo e tale circostanza consente quindi di

attivare in concreto la Conciliazione monocratica che trae origine da rivendicazioni del

lavoratore su attività rese che non hanno dato luogo a corrispondenti emolumenti, ma la cui

entità viene messa in discussione, situazione che potrà trovare evidentemente un più efficace

esito proprio mediante l’esperimento della Conciliazione monocratica.

Va quindi sottolineato questo revirement, peraltro coerente con la nuova ottica

introdotta dal d.lgs.124/2004 che ha attribuito all’Ispettore del lavoro anche funzioni di

prevenzione ed informazione (finora, a dire il vero, piuttosto in ombra).

Infatti, anche se la Conciliazione non necessariamente andrà condotta da un Ispettore,

sia l’inquadramento dell’istituto nella norma che riordina l’Attività ispettiva, sia l’innesco della

procedura di cui si è detto, sia, infine, la possibilità che un Ispettore funga da conciliatore

monocratico (si dà per scontato che non sia il medesimo che ha attivato la procedura per un

evidente, in tal caso, conflitto d’interesse), costituiscono tutti elementi che rappresentano un

deciso “quid novi” per la figura ispettiva.

Va comunque ribadito che, soprattutto nel caso della c.d. “Conciliazione contestuale”,

deve sussistere una sostanziale difficoltà di accertamento della responsabilità del datore di

lavoro poiché altrimenti, non potrebbe essere esperita la “Conciliazione monocratica” ma,

semmai disposta la “Diffida accertativa per i crediti patrimoniali” di cui si dice in seguito,

28

proprio per gli effetti che la Conciliazione avrebbe sia sotto il profilo civilistico che sotto quello

penalistico.

Ove, infatti, essa vada a buon fine (con il riconoscimento, ritenuto satisfattivo, di

emolumenti al lavoratore con le connesse contribuzioni), si determinano sia gli effetti propri

della transazione civilistica (null’altro il lavoratore avrà a pretendere per la fattispecie dedotta)

sia quelli del “patteggiamento penale”, in quanto si estingue il procedimento ispettivo (e le

possibili conseguenze sul piano penale), determinandosi, secondo alcuni, una sorta di

“condono tombale” di particolare convenienza per il datore di lavoro.

La “Conciliazione monocratica” va comunque tenuta distinta da quella “obbligatoria” ex

art.410 c.p.c., anche perché, per la presenza dell’Ispettore (ancorché non necessaria nella

veste di Conciliatore) essa non sembra applicabile ai rapporti di lavoro pubblico pur

privatizzato, oltre a non esservi una reciproca preclusione per il ricorso ad entrambe le

procedure, non essendo quindi applicabile il principio “electa una via non datur recursus ad

alteram”.

Si tratta di istituti piuttosto complessi, e già ora, ferma restando l’analisi di dettaglio

che viene fatta nella parte dedicata ai risultati dell’attività ispettiva, può dirsi che, intanto ha

mostrato efficacia la Conciliazione monocratica, in quanto è stata utilizzata,

“preventivamente”, distaccandola quindi dall’accesso ispettivo ed, in sostanza, evitando

l’accesso stesso.

4.e La Diffida accertativa

Il ricorso alla “Conciliazione monocratica” può intervenire anche in seguito

all’emanazione, da parte dell’Ispettore, di una “Diffida accertativa per crediti patrimoniali”,

prevista dall’art.12 del d.lgs.124/2004, che costituisce un vero e proprio decreto ingiuntivo al

datore di lavoro per il pagamento di crediti patrimoniali la cui natura è certa.

In tal caso è il datore di lavoro a poter proporre (entro 30 giorni) la “Conciliazione

monocratica” presso la D.P.L. ed ove essa non vada a buon fine, la Diffida accertativa,

acquisendo il valore di accertamento tecnico, previa “validazione” da parte del Direttore della

D.P.L., costituisce titolo esecutivo.

La formazione del “titolo esecutivo” con provvedimento amministrativo, come quello

direttoriale, ha suscitato perplessità sotto il profilo della costituzionalità della disposizione

normativa che la prevede, in quanto tale titolo non si formerebbe in seguito ad un giudizio.

Tale perplessità è stata ritenuta superabile, in base alla previsione del secondo comma

dell’art.474 c.p.c. che, al n.2 attribuisce valore di titolo esecutivo ad atti “a formazione

stragiudiziale” come cambiali, titoli di credito od atti ai quali la legge attribuisce la stessa

efficacia.

Un punto ritenuto fondamentale è comunque quello dell’accertamento dell’Ispettore che

è alla base dell’emanazione della “Diffida accertativa…” ed, al riguardo, si è posto il problema

29

che il prestatore di lavoro potesse disporre di un titolo esecutivo per i crediti patrimoniali,

laddove fossero in discussione profili giuridici, come nel caso di procedure di riqualificazione, a

monte dell’asserito credito patrimoniale, essi stessi oggetto di impugnativa.

Con la circolare n.24 del 24 giugno 2004 si è ritenuto di chiarire i limiti entro i quali

possa farsi luogo allo strumento in discorso: “l'organo di vigilanza potrà procedere a diffidare il

datore di lavoro quando avrà acquisito elementi obiettivi, certi e idonei a determinare il calcolo

delle spettanze patrimoniali del lavoratore”. Soprattutto, andrebbe sottolineato, “il credito deve

essere certo ed esigibile” ed a fronte di tali requisiti si pone la questione di come un credito

certo ed esigibile possa essere oggetto di conciliazione, da parte del prestatore di lavoro (e

quindi il creditore) se non per ragioni eminentemente pragmatiche (tempi lunghi di liquidazione

o ricorso avverso la diffida da parte del datore di lavoro).

Come si vede, si tratta di un istituto, decisamente nuovo, nel panorama degli strumenti

a disposizione dell’Ispettore, che si basa sul presupposto di cui sopra che non appare

compatibile con accertamenti di natura complessa né, tanto meno, con fattispecie di natura

risarcitoria.

Va oltretutto segnalata la connessione evidente con l’esperimento della “Conciliazione

monocratica”, da parte del datore di lavoro, ma, a ben vedere, è lo stesso Ispettore, ancor

prima, a dover decidere se lo stato dell’accertamento compiuto gli consente di emanare la

“Diffida accertativa” o se sia più opportuno, laddove il credito non appaia certo ed esigibile ed,

ovviamente, con il consenso delle parti, devolvere alla D.P.L. la “Conciliazione monocratica”.

Va precisato, inoltre, che il riferimento alla “Conciliazione monocratica”, quale opzione

esercitabile nel contesto della Diffida accertativa, viene operato dalla citata circolare che

richiama l’art.11 del decreto legislativo. In effetti, non sembra congrua l’applicazione della

conciliazione “obbligatoria” proprio per la “facoltà” di ricorrere alla Conciliazione, mentre, oltre

all’ovvia ipotesi di subire gli effetti della diffida, è possibile il ricorso al Comitato regionale per i

rapporti di lavoro nella speciale composizione prevista dall’art. 12, comma 4 del

d.lgs.124/2004 e cioè integrato con un rappresentante dei datori di lavoro ed un

rappresentante dei lavoratori designati dalle organizzazioni sindacali comparativamente più

rappresentative a livello nazionale. Il ricorso sospende l'esecutività della diffida.

Si tratta di una sospensione legata ai 90 giorni, dalla presentazione del ricorso, entro i

quali il Comitato deve pronunciarsi, perché in caso di mancata pronunzia il ricorso si intende

respinto.

L’impugnazione stessa della ”Diffida accertativa”, già munita della validazione del

Direttore della D.P.L. e, quindi avente valore di titolo esecutivo, va a questo punto assimilata

all’opposizione al decreto ingiuntivo, con la quale viene contestata la certezza ed esigibilità del

credito, anche se, normalmente, l’opposizione interviene nel corso del giudizio di convalida del

decreto ingiuntivo. Ciò in quanto non è configurabile l’ipotesi di un giudizio tendente

all’accertamento del diritto.

30

La particolare complessità che si rinviene nell’applicazione dell’istituto è

fondamentalmente dovuta al valore di “titolo esecutivo” dato all’accertamento tecnico

riconducibile all’Ispettore, dopo che è intervenuta la “validazione” da parte del direttore della

D.P.L.

Infatti, si assiste ad una commistione, come tale di non facile metabolizzazione, tra

elementi tipicamente amministrativi ed elementi civilistici, anzi “processualcivilistici” che si

conciliano tra loro con difficoltà. L’esecutività è infatti una caratteristica tipica della sentenza

civilistica e deriva di norma da un giudizio. La riconduzione del “titolo esecutivo” in discorso

alle ipotesi “stragiudiziali” dell’art. 474 c.p.c. trova oltretutto una difficile compatibilità con

l’impugnazione del medesimo dinanzi ad un organo amministrativo, come il Comitato regionale

per rapporti di lavoro, la cui mancata decisione, entro i 90 giorni dal ricevimento dell’istanza,

indica che il ricorso si intende respinto.

Appare del resto evidente che la vera finalità della “Diffida accertativa” è di pervenire ad

un esito positivo della “Conciliazione monocratica”, la qualcosa sarebbe risolutiva,

determinerebbe effetti concreti e definitivi, con un ulteriore effetto di deflazione del

contenzioso.

E’ interessante notare come sussistano significative varianti allo schema tipico della

“Conciliazione monocratica”, poiché la proposizione avviene da parte del datore di lavoro che,

nella circostanza, ha un interesse rafforzato a limitare gli oneri a suo carico a fronte di un

accertamento già effettuato, laddove nella Conciliazione “preventiva” ed in quella “contestuale”

è proprio l’accertamento ad essere sospeso dall’esperimento della conciliazione (sarebbe

comunque più corretto definirla “tentativo di conciliazione”).

In caso di esito positivo della Conciliazione, quindi, mentre per la “preventiva “ e la

“contestuale”, ai sensi dell’art.11, comma 4 del d.lgs.124/2004, si estingue il procedimento

ispettivo, ciò non avviene nella fattispecie in discorso che costituisce un “esito” di detto

procedimento.

Inoltre, essendo avvenuto l’accertamento, i contributi vanno comunque rapportati agli

importi retributivi previsti dall’art.1 della legge 389 del 198927 e vanno applicate le eventuali

sanzioni civili e riconosciuti gli interessi legali.

La peculiarità della “Diffida accertativa” ha determinato anche questioni relative al “rito”

applicabile in sede giurisdizionale.

Si cita, al riguardo, la recente sentenza del Tribunale civile di Reggio Calabria del 18

aprile 2008, che ha ritenuto non applicabile la procedura prevista per le sanzioni

amministrative dagli art.22 e 23 della legge 689/1981, non potendosi considerare la Diffida

accertativa una sanzione amministrativa.

27 L'articolo 1, comma 1, della legge 389/89, così come interpretato dalla legge 549/95, che trova applicazione anche per i lavoratori a domicilio, stabilisce che la retribuzione da prendere come base per il calcolo dei contributi di previdenza e assistenza sociale non può essere inferiore all'importo delle retribuzioni previsto da leggi, regolamenti, contratti collettivi, stipulati dalle organizzazioni sindacali dei datori di lavoro e dei lavoratori comparativamente più rappresentative nella categoria, oppure da accordi collettivi o contratti individuali quando ne derivi una retribuzione di importo superiore a quello stabilito dal contratto collettivo.

31

Essa è infatti diretta ad ottenere una conciliazione o comunque una definizione

stragiudiziale delle controversie e, per tale ragione va applicato il rito ordinario del lavoro nel

quale non è commutabile la particolare procedura della legge 689/1981.

A prescindere da valutazioni di merito, viene ulteriormente sottolineato il collegamento

tra Diffida accertativa e Conciliazione (monocratica secondo i riferimenti normativi e la

circolare 24 del 2004).

In considerazione, della connessione tra i due istituti, è interessante notare come

l’andamento mostrato nel 2008, che viene analizzato specificamente nella parte dedicata ai

risultati dell’attività ispettiva, indichi come, in concreto, le conciliazioni (del tertium genus

potremmo dire) non appaiano di particolare consistenza rispetto alle diffide da cui traggono

origine.

Va rimarcato come tutto quello che si è già definito come il “box degli strumenti”,

messo a disposizione degli Ispettori del lavoro, presenti caratteristiche che, da un lato,

segnalano l’intento di perseguire la correzione dei comportamenti irregolari (secondo il

principio del “ravvedimento operoso”) attenuando l’impatto punitivo dell’azione ispettiva e,

dall’altro, quello di determinare un effetto “deflatore” del contenzioso.

Analizzando la concreta operatività dell’istituto, si sottolinea come lo stesso risulti in

effetti scarsamente praticato.

Tale circostanza trova numerose motivazioni.

In effetti, a prescindere dalle perplessità di carattere prettamente giuridico già esposte,

si riscontra una prima difficoltà di ordine pratico costituita dalla necessità, al fine di poter

emettere il provvedimento in discorso, di formulare un’esatta quantificazione del credito

vantato dal lavoratore; quantificazione che deve essere compiuta ed asseverata, dal Direttore

dalla D.P.L..

Accanto a tale non semplice adempimento sussiste anche, come emerso dai colloqui con

i rappresentanti dell’Amministrazione, una remora ulteriore riscontrabile nei casi in cui

l’impresa versi in condizioni finanziarie che non le consentano di onorare tempestivamente i

debiti, motivo primo per l’insorgere della controversia.

Infatti, sotto un profilo pragmatico, è evidente come, in particolare nel caso di imprese

di piccole dimensioni, o interessate da problematiche transitorie di tipo finanziario

l’applicazione di tale provvedimento potrebbe comportare, per l’impresa stessa, conseguenze

non rimediabili.

Ciò naturalmente non giustifica la lesione dell’interesse del lavoratore alla

corresponsione del dovuto, né esime il datore di lavoro dai connessi obblighi, tuttavia

l’Amministrazione ha ritenuto che la tutela del prestatore di opera vada prudentemente

contemperata con l’esigenza di salvaguardia dell’impresa stessa.

Peraltro, è appena il caso di ricordare come l’ordinamento appresti in queste circostanze

tutele ulteriori e di efficacia almeno pari, come reso evidente dalle modalità dei giudizi presso il

Giudice del Lavoro.

32

E’ poi da sottolineare come la maggior parte delle diffide venga emessa su segnalazione

del lavoratore o delle associazioni di categoria.

Si tratta quindi, si ribadisce, di uno strumento di complessa e delicata applicazione, cui

si tende a ricorrere solo dopo una ponderata valutazione delle circostanze.

Vi è da sottolineare come i risultati evidenziati nei grafici che seguono, peraltro

estremamente diversificati sul territorio, mostrino un sostanziale fallimento delle Conciliazioni

monocratiche.

Tale situazione presenta indubbiamente un interrogativo: fermo restando che l’esercizio

dello strumento vada effettuato con cautela, proprio per la sua efficacia, essendo munito di

esecutività, laddove non si pervenga a Conciliazione monocratica, è difficile comprendere come

un datore di lavoro così esposto ai rischi di una esecuzione sul suo patrimonio non sia

invogliato a raggiungere l’esito conciliativo che, peraltro, è nell’interesse anche del lavoratore.

L’unica spiegazione può risiedere nella situazione di decozione dell’azienda che ormai

nulla avrebbe da perdere in caso di esecuzione ed infatti gli importi effettivamente riscossi sul

piano contributivo sono decisamente esigui.

Al fine di consentire una lettura più significativa e di percepire in maniera più

immediata i fenomeni analizzati, i dati – che non comprendono quelli relativi alla Sicilia -

vengono esposti nei grafici che seguono:

33

Fonte: elaborazione Corte dei Conti su dati Ministero Lavoro e P.S.

Fonte: elaborazione Corte dei Conti su dati Ministero Lavoro e P.S.

0

200.000

400.000

600.000

800.000

1.000.000

1.200.000

1.400.000

1.600.000

1.800.000

PIEMONTE

LOMBARDIA

VENETO

FRIULI V

ENEZIA GIULIA

LIGURIA

EMILIA ROMAGNA

TOSCANA

UMBRIA

MARCHE

LAZIO

ABRUZZO

MOLIS

ECAMPANIA

BASILIC

ATA

PUGLIA

CALABRIA

SARDEGNA

impatto regionale conc. monocratica art. 11, co.1

conciliazioni promosse

importi conciliati

0

200.000

400.000

PIEMO

NTELO

MBA

RDIAVEN

ETOFRIUL I VENEZIA G

IUL IA

L IGU

RIAEM

IL IA ROM

AGN

A

TOS

CANA

UMB

RIAM

ARCHE

LAZIOAB

RUZZO

MO

L ISECA

MPA

NIABA

SIL ICATAPUG

L IACA

LABRIA

SARD

EGNA

impatto regionale conc. monocratica art. 11, co. 6

conciliazioni promosse

importi conciliati

34

Fonte: elaborazione Corte dei Conti su dati Ministero Lavoro e P.S.

Fonte: elaborazione Corte dei Conti su dati Ministero Lavoro e P.S.

0

50.000

100.000

PIEMONTE

LOMBARDIA

VENETO

FRIULI V

ENEZIA GIULIA

LIGURIA

EMILIA ROMAGNA

TOSCANA

UMBRIA

MARCHE

LAZIO

ABRUZZO

MOLISE

CAMPANIA

BASILICATA

PUGLIA

CALABRIA

SARDEGNA

impatto regionale diffida accertativa art. 12

diffide emanate

importi conciliati

0200.000400.000600.000800.000

1.000.0001.200.0001.400.0001.600.0001.800.0002.000.0002.200.0002.400.0002.600.0002.800.0003.000.0003.200.0003.400.000

PIEMONTE

LOMBARDIA

VENETO

FRIULI V

ENEZIA GIULIA

LIGURIA

EMILIA ROMAGNA

TOSCANA

UMBRIA

MARCHE

LAZIO

ABRUZZO

MOLISE

CAMPANIA

BASILICATA

PUGLIA

CALABRIA

SARDEGNA

impatto regionale diffida art. 13

diffide emanate

somme riscosse a

seguito di diffida

ottemperata

35

5. Il nuovo approccio alle ispezioni

Il sistema ispettivo del lavoro si presenta quindi come un ambiente alquanto complesso,

nel quale interagiscono attori che devono essere messi nella condizione di applicare con

certezza gli strumenti che la normativa ha messo a disposizione.

La “dinamica” delle competenze risente di un quadro ancora in movimento che induce a

ritenere che quanto prima dovrà essere sciolto il nodo della perdurante limitazione delle

competenze degli Ispettori del lavoro in materia di sicurezza del lavoro, limitazione che, come

si è sottolineato, non è compatibile né con il rapporto logico tra la regolarità del lavoro ed,

appunto, la sicurezza del lavoro, né, tanto meno, con l’approccio sostanziale che si vuol dare

all’azione ispettiva.

Del resto, sia pure a macchia di leopardo, ed anche a voler prescindere dalle funzioni di

polizia giudiziaria, la competenza degli Ispettori del lavoro in materia di sicurezza del lavoro è

ormai piuttosto estesa ed è quindi sensibile l’incompiutezza di un processo che dovrebbe

portare ad unificare le due materie della regolarità e della sicurezza del lavoro.

Elementi sintomatici in tal senso sono rinvenibili in due atti che, a diverso livello,

perseguono l’intento di indirizzare l’attività degli Ispettori, con linee-guida che, almeno nelle

intenzioni, hanno un taglio fortemente operativo: la Direttiva del Ministro del 18 settembre

2008 e la Circolare del Direttore per l’attività ispettiva n.30 del 12 novembre 2008.

Infatti, l’elemento costante che li caratterizza è costituito dai richiami:

− all’approccio sostanziale che deve avere l’Ispettore, secondo i parametri di

correttezza, trasparenza ed uniformità sull’intero territorio nazionale;

− all’ottica di servizio e non di potere che deve essere perseguita;

− alla ricerca di una organizzazione sistematica delle ispezioni attraverso un’adeguata

programmazione di queste e la limitazione della discrezionalità tipica delle “Ispezioni

a vista”;

− ad analisi geoeconomiche ed allo sviluppo di indicatori di rischio in grado di

individuare obiettivi sensibili;

− allo sviluppo di un efficace coordinamento tra i soggetti ispettivi, al fine di evitare

sovrapposizioni.

L’attenzione ai compiti di “consulenza” ed alla presenza di forme di controllo sociale

(come gli enti bilaterali) o anche forme di controllo istituzionale alternative (come le sedi di

certificazione dei contratti di lavoro e di appalto), costituiscono ulteriori elementi di

focalizzazione della Direttiva.

E’ evidente la forte caratterizzazione data dalle indicazioni di Policy che permeano la

Direttiva, ma il punto cruciale è costituito dall’utilizzazione ritenuta non adeguata di quegli

istituti ai quali è stato dedicato un esame approfondito nella presente relazione ed

36

all’applicazione concreta proprio del provvedimento di “sospensione”, con una serie di

indicazioni “di dettaglio”, che hanno avuto seguito nella Circolare.

Tali indicazioni mostrano come l’attenzione si sia concentrata sulle conseguenze,

evidentemente ritenute dirompenti dell’estensione della sua portata applicativa a tutte le

attività imprenditoriali.

Del resto, ulteriori evoluzioni del sistema, come è emerso nell’Adunanza delle Sezione

del controllo dell’11 settembre 2009, vanno nella direzione di individuare strumenti analoghi a

quelli attualmente in campo in materia fiscale, come gli “Studi di settore” per imprese con

meno di 200.0000 euro di fatturato annuo.

Partendo dall’assunto che, in questa sede, non si entra nel merito delle scelte di Policy

dell’Amministrazione, non può non osservarsi che nella Direttiva sono presenti profili che

inducono a riflessione e che, comunque, nel fornire disposizioni particolari agli Ispettori per

l’applicazione dell’istituto della “sospensione”, introducono elementi nuovi, sia pure orientati

all’organizzazione dell’attività, ed anche una configurazione, invero peculiare, di

“Microimpresa” (corrispondente all’impresa con unico lavoratore) che non trova riscontri

nell’Ordinamento nazionale e che non corrisponde all’accezione che a tale denominazione dà la

normativa comunitaria28 la quale comunque ne indica la dimensione in meno di dieci addetti.

Esistono, a ben vedere, profili concettuali ed aspetti applicativi, ma anche i primi

costituiscono la conseguenza della cennata estensione dell’istituto ad ogni attività

imprenditoriale e, segnatamente, a quelle dei settore del commercio e soprattutto dei pubblici

esercizi, come viene evidenziato dai riscontri forniti dall’Amministrazione sui provvedimenti

emessi e sulle revoche delle sospensioni, successivamente intervenute.

In buona sostanza, le indicazioni della Direttiva marcano il carattere discrezionale del

provvedimento, non obbligatorio dunque e da adottare solo ove sussistano rischi per i

lavoratori e, comunque, in un’ottica che consenta il ripristino di una situazione di legalità tale

da consentire la revoca della sospensione non appena ciò sia riscontrato e si sia provveduto al

pagamento della “somma aggiuntiva” espressamente prevista.

Un punto di particolare rilievo è quello relativo alla decorrenza della “sospensione” dalle

ore 12 del giorno successivo a quello dell’”accesso ispettivo”, tenuto conto che, in seguito alle

modifiche apportate dal D.L. 112/2008, convertito con la legge 133/2008, la sospensione

viene applicata nelle due ipotesi suddette (presenza di un livello del 20 per cento o superiore

28 Si cita, al riguardo,la Raccomandazione 2003/361della Commissione, del 6 maggio 2003, relativa alla definizione delle microimprese, piccole e medie imprese, [G.U.C.E. L 124 del 20.05.2003],secondo la quale:

• Le microimprese, le piccole o medie imprese vengono definite in funzione del loro organico e del loro fatturato ovvero del loro bilancio totale annuale.

• Una media impresa è definita come un'impresa il cui organico sia inferiore a 250 persone e il cui fatturato non superi 50 milioni di euro o il cui totale di bilancio annuale non sia superiore a 43 milioni di euro.

• Una piccola impresa è definita come un'impresa il cui organico sia inferiore a 50 persone e il cui fatturato o il totale del bilancio annuale non superi 10 milioni di euro.

• Una microimpresa è definita come un'impresa il cui organico sia inferiore a 10 persone e il cui fatturato o il totale di bilancio annuale non superi 2 milioni di euro.

37

di lavoratori “in nero”, ovvero “gravi e reiterate violazioni in materia di tutela della salute e

della sicurezza sul lavoro”).

La Circolare, per quanto attiene alla nozione di “Microimpresa”, ne ammette l’atecnicità,

ma, nel contempo, invita gli Ispettori ad evitare il provvedimento di sospensione, salvo il caso

di attività particolarmente rischiose, utilizzando lo strumento della “Disposizione” con

l’assegnazione di un termine breve per la regolarizzazione del lavoratore e la sottoposizione del

medesimo alla sorveglianza sanitaria, nei casi previsti.

Sulla decorrenza “posticipata” alle ore 12 del giorno dopo, della sospensione, la

circolare medesima, nel fare riferimento a possibili difficoltà di collegamento al sistema

informativo ovvero alla improbabile presenza di documentazione in unità mobili, precisa

tuttavia che entro tale termine dovrà essere comunque presentata l’esibizione delle

comunicazioni di assunzione, senza possibilità di differimento, a prescindere dalla circostanza

che detta documentazione sia in possesso del datore di lavoro o di altri soggetti abilitati. Tali

comunicazioni devono comunque essere state effettuate prima del primo accesso ispettivo; in

caso contrario la sospensione manterrebbe la sua validità esplicando effetti sanzionatori.

La Circolare integra utilmente la Direttiva, dando riscontro, soprattutto per tali ultimi

aspetti, a quanto più sopra enunciato, fermo restando che un lavoratore “in nero” non può

comunque proseguire la sua attività e che l’accertamento della regolarità del rapporto di lavoro

attiene sempre al momento nel quale è stato effettuato il primo accesso dell’Ispettore.

6. Le tipologie di vigilanza, le procedure e gli strumenti

In base alla formulazione dell’art 1 del d.lgs 23 aprile 2004 n.124 il Ministero del lavoro

e delle politiche sociali assume e coordina, nel rispetto delle competenze affidate alle regioni

ed alle province autonome, le iniziative di contrasto del lavoro sommerso e irregolare, di

vigilanza in materia di rapporti di lavoro e legislazione sociale e dei livelli essenziali delle

prestazioni concernenti i diritti civili e sociali in materia di lavoro, che devono essere garantiti

su tutto il territorio nazionale, al fine di assicurare l’esercizio unitario della attività ispettiva,

nonché l’uniformità di comportamento degli organi di vigilanza.

L’attività di vigilanza, termine con il quale viene definita specificamente l’attività

ispettiva in materia di lavoro, si distingue in due grandi aree : vigilanza ordinaria e vigilanza

tecnica29 che corrispondono essenzialmente alle due materie costantemente evocate:

29 Vigilanza ordinaria

• Vigilanza sull'esecuzione dei contratti collettivi di lavoro e sull'applicazione di tutte le leggi in materia di lavoro e di previdenza sociale

• Programmazione ed attività di coordinamento di altri organi di vigilanza in materia previdenziale e fiscale • Vigilanza sulle azioni formative e verifica amministrativa contabile • Vigilanza sugli enti di patronato • Vigilanza in materia di livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali

38

regolarità del lavoro e previdenziale da un lato e sicurezza e salute sui luoghi di lavoro,

dall’altro. Esse dispongono di strumenti parzialmente diversi, che fanno riferimento, secondo la

normativa vigente, al d.lgs.124/2004 ed al d.lgs. 81/2008.

A livello nazionale il coordinamento dell'attività ispettiva viene garantito dalla Direzione

generale per l'ispezione al lavoro.

Sotto il profilo delle competenze è così ribadito il sistema fondato sul ruolo centrale

della Direzione Generale, alla quale sono affidati compiti di direzione delle attività ispettive,

con poteri di direttiva e di coordinamento, nella prospettiva di assicurare l'esercizio unitario

dell'attività ispettiva di competenza del Ministero del lavoro e degli Enti previdenziali, nonché

l'uniformità di comportamento dei relativi organi di vigilanza.

Alle Direzioni regionali del lavoro spetta il coordinamento dell'attività di vigilanza per il

rispettivo ambito territoriale, con l’individuazione delle linee operative e delle priorità di azione

sulla base delle direttive della Direzione Generale e degli indirizzi e obiettivi posti dalla

Commissione centrale di coordinamento.

Alle Direzioni provinciali del lavoro, infine, è affidato il coordinamento dell'attività di

vigilanza sul territorio di riferimento, fornendo le direttive necessarie a razionalizzare l'attività

ispettiva, al fine di evitare duplicazioni di interventi e uniformarne le modalità di esecuzione.

I ruoli dei diversi livelli territoriali dell’amministrazione ministeriale risultano pienamente

confermati nella circolare n. 24 del 2004, anche in ordine alle funzioni riconosciute alle

commissioni di coordinamento, sia centrali sia regionali, e ai CLES a livello provinciale per il

lavoro sommerso, così come previsto dal d.lgs n. 124 del 2004. La circolare ribadisce

l’esigenza del coordinamento tra i vari organismi deputati alla vigilanza e le modalità per

realizzarlo a tutti i livelli.

Ai Direttori regionali è richiesto di privilegiare un confronto diretto e costante con i

Direttori regionali degli Enti previdenziali e assicurativi, favorendo ogni ulteriore attività di

consultazione e di dialogo. Devono comunque assicurare incontri di coordinamento con

cadenza almeno trimestrale.

Anche a livello provinciale si sottolinea l’esigenza di mantenere costanti rapporti con gli

Enti impegnati nell'attività di vigilanza, con particolare riferimento a INPS e INAIL.

Vigilanza tecnica

• Vigilanza nei cantieri edili • Vigilanza congiunta con le FFSS in materia di sicurezza • Vigilanza in materia di radiazioni ionizzanti • Interventi di polizia giudiziaria in materia di sicurezza e igiene del lavoro • Accertamenti tecnici in materia di tutela delle donne, dei minori, delle lavoratrici madri, delle categorie

protette, CIGS, applicazione statuto dei lavoratori, ecc. • Controllo impianti ed apparecchi soggetti alle direttive di mercato • Verifiche ascensori e montacarichi • Provvedimenti amministrativi in materia di igiene e sicurezza sul lavoro • Rilascio/rinnovo dei patentini per Conduttori Generatori di Vapore

39

L’obiettivo rimane quello di garantire un’azione integrata ed efficace di contrasto del

lavoro irregolare sul territorio e di evitare duplicità di interventi, sempre possibili in presenza di

una pluralità di enti coinvolti nel medesimo campo di azione.

Tali priorità hanno inciso in particolare sulla necessaria attività di coordinamento delle

Direzioni regionali e provinciali del lavoro e degli Enti previdenziali, finalizzata ad uniformare il

comportamento del personale ispettivo.

In tale contesto assumono particolare rilievo, nell’ambito della “vigilanza mirata”, le

“campagne ispettive”, effettuate dal Ministero, congiuntamente ad altri soggetti istituzionali

preposti ad azioni di vigilanza (INPS, INAIL, Guardia di Finanza ecc.).

Tali interventi, dei quali vengono indicati di seguito quelli che hanno avuto maggiore

risonanza, sono stati coordinati dalla Direzione generale per l’attività ispettiva e dal Comando

Carabinieri per la tutela del lavoro presso il Ministero del lavoro e della previdenza sociale:

Anno 2005: • Operazione Girasole, riguardante il settore agricolo e svolta, a più riprese, nelle

seguenti Regioni: Basilicata, (Matera e Potenza), Calabria (Crotone), Campania,

(Caserta e Salerno), Friuli Venezia Giulia (Gorizia e Udine), Lazio (Viterbo), Molise

(Campobasso ed Isernia) e Piemonte (Asti e Cuneo);

• Operazione Sapore di mare, svolta nel settore turistico-alberghiero e nelle

seguenti Regioni: Abruzzo, Campania, Emilia Romagna, Liguria, Puglia, Sardegna e

Toscana;

• Operazione Marco Polo, finalizzata al controllo ed al contrasto dei sempre più

frequenti fenomeni di lavoro sommerso ed irregolare che coinvolgono cittadini di

nazionalità cinese.

Anno 2006:

• Attività di vigilanza svolta nel settore agricolo in Puglia, nelle province di Taranto e

di Bari), avente ad oggetto le attività stagionali connesse alla produzione dell’uva

da tavola e, nella provincia di Foggia, per quanto concerne il fenomeno dello

sfruttamento dei lavoratori impegnati nel settore agricolo;

• Operazione Terra Nuova, riguardante il settore agricolo e boschivo e svolta con la

collaborazione del Corpo Forestale dello Stato e di n. 11 Direzioni provinciali del

lavoro;

• Operazione acqua azzurra svolta nel settore turistico – alberghiero in diverse

Regioni soprattutto per quanto concerne il lavoro nero minorile ed

extracomunitario;

• Operazione Muro Maestro svolta nel territorio del Comune di Roma, con riguardo

al settore della cantieristica edile, per quanto concerne la verifica della corretta

applicazione della normativa inerente le condizioni di sicurezza, salute e

prevenzione degli infortuni sul lavoro nei cantieri;

40

• Operazione sette sorelle, svolta nei riguardi di diverse società cooperative, con

filiali su quasi tutto il territorio nazionale, per quanto concerne il fenomeno della

intermediazione e della somministrazione illecita di manodopera.

Anno 2007: • attività di vigilanza straordinaria in Puglia, nel settore agricolo, specificamente

nelle province di Taranto e Bari;

• Operazione 10.000 cantieri, svolta nel settore edile e condotta nel periodo 1

giugno – 30 settembre 2007, per contrastare il lavoro irregolare in edilizia e

promuovere la cultura della sicurezza sui luoghi di lavoro.

Anno 2008

• Vigilanza speciale “Pubblici Esercizi – Zone Costiere, realizzato, nel periodo dal 1°

luglio al 31 agosto 2008, congiuntamente all’INPS, all’INAIL avente ad oggetto le zone

costiere maggiormente interessate, specialmente nel periodo estivo, dal fenomeno

del ricorso al lavoro sommerso.

Le regioni interessate sono state in tutto cinque: Campania (con particolare

riferimento alle isole di Capri, Ischia e Procida ),Emilia Romagna, Puglia, Sardegna e

Sicilia.

• Operazione “Distributori di carburante ed autolavaggi” nel periodo dal 2 maggio al 30

giugno 2008, avente ad oggetto i distributori di carburante e gli autolavaggi ubicati

sul territorio nazionale, con particolare attenzione ai grandi distributori localizzati

sulle principali vie di comunicazione con i centri urbani, e per gli autolavaggi, a

quelli situati nel perimetro cittadino. Sono state coinvolte tutte le regioni escluso il

Trentino Alto Adige.

• Operazione “Centri Benessere” svolta nel periodo nel periodo dal 2 maggio al 30

giugno 2008 avente ad oggettoi “centri benessere”. Scopo della suddetta operazione è

stato quello di verificare, nell’ambito delle strutture sopra specificate, l’eventuale

ricorso a tipologie contrattuali non genuine, visto il frequente utilizzo di contratti a

progetto, d’opera, etc., nonché di rilevare eventuali altre irregolarità in materia di

lavoro e legislazione sociale. Tutte le regioni sono state coinvolte ad eccezione del

Trentino Alto Adige ma includendo la provincia autonoma di Bolzano

Le diverse tipologie di vigilanza rispondono a logiche diverse e, nel corso del tempo,

sempre più si è affinata la programmazione delle attività che, come si è visto nell’analisi della

Direttiva emanata il 18 settembre 2008, viene privilegiata, anche al fine di ottimizzare le

risorse disponibili, rispetto alla vigilanza “mirata”.

In tale logica un fattore determinante è la conoscenza delle peculiarità e delle

caratteristiche specifiche delle singole realtà territoriali, così come non si può prescindere dalla

costante sinergia fra i diversi organismi con poteri ispettivi in materia di lavoro e previdenza

41

sociale che si estrinseca in un effettivo ed efficace coordinamento e in una applicazione

uniforme della normativa.

Una programmazione di secondo livello che attiene ai profili operativi è quella delle

Direzioni provinciali del lavoro, che sulla scorta di quanto impartito dalle direttive e dalle linee

d’indirizzo dei diversi livelli gerarchici superiori (centrale e regionale), di fatto strutturano i

programmi della vigilanza30 che vengono svolti settimanalmente dai singoli Ispettori del

Ministero del lavoro.

Volendo incardinare in un sistema la pianificazione dell’attività ispettiva si può dire che

essa deve essere effettuata dai Direttori delle Direzioni provinciali del lavoro, in base ai criteri

orientativi e di indirizzo stabiliti dalla Direzione generale per l’attività ispettiva, nonché in

attuazione del coordinamento effettuato dalle Direzioni regionali del lavoro.

Il compito, affidato alla Direzione generale, dal d.lgs. n. 124/2004 e riaffermato dalla

Direttiva del 18 settembre 2008, è ritenuto di assoluto rilievo a garanzia del rispetto dei due

“parametri guida”, in ottica costituzionale, di ogni “buona” azione di vigilanza e di controllo in

materia di lavoro:

• il rispetto delle esigenze di competitività regolare fra le imprese;

• la tutela integrale e completa della persona che lavora.

30 La programmazione in quanto tale può derivare da tre distinte derivazioni originarie come input: • la richiesta di intervento, una “denuncia” proveniente in genere da uno o più lavoratori (ovvero dalle rispettive associazioni sindacali o dai patronati) oggetto di trattamenti illegittimi o irregolari subiti nell’espletamento di una attività lavorativa di tipo autonomo o subordinato; di essa si occupa l’art. 8, comma 3, del Codice di comportamento che stabilisce i contenuti essenziali della richiesta di intervento che venga raccolta direttamente presso gli uffici della Direzione provinciale del lavoro a cura del “personale addetto”, che va individuato nell’ispettore “di turno” pur nel silenzio della norma; • la comunicazione d’ufficio, consistente nella trasmissione a cura di un’altra amministrazione vigilante (Agenzia delle Entrate, Inps, Inail, Enpals, Enasarco, Inpgi, Ipsema) ovvero da organismi di polizia giudiziaria (Polizia di Stato, Carabinieri, Guardia di Finanza, Polizia Municipale) delle conclusioni dei propri accertamenti ispettivi; • la iniziativa autonoma, vale a dire l’attivazione di una programmazione (in gergo VIP, acronimo di “vigilanza di iniziativa programmata”) per mera iniziativa della singola Direzione provinciale del lavoro, la quale potrà disporre interventi ispettivi ad hoc a seguito di specifiche indicazioni provenienti dall’organismo collegiale di coordinamento su base provinciale (il Cles a norma dell’art. 5 del d.lgs. n. 124/2004) ovvero sulla sequela delle disposizioni diramate direttamente dalla Direzione generale per l’attività ispettiva o, ancora, sulla scorta delle linee operative delineate dalla Direzione regionale del lavoro; peraltro la vigilanza di iniziativa può essere disposta anche solo sulla base di una percezione statistica e del monitoraggio sull’attività ispettiva svolta in precedenza, in ragione della diversa necessaria incidenza su una parte del territorio provinciale piuttosto che un’altra, su un segmento produttivo piuttosto che commerciale, su un particolare settore merceologico o su un determinato distretto economico e così via. Nella direttiva suddetta , si ribadisce, inoltre, il valore del programma di lavoro del personale di vigilanza che è espressamente individuato quale “ordine di servizio”, come già nel Codice di comportamento: quale che sia la “fonte” e la “tipologia” dell’ispezione, l’art. 5, comma 1, del d.d. 20 aprile 2006 ( di approvazione del codice dell’ispettore ) stabilisce, infatti, che il personale ispettivo ha l’obbligo di osservare il “programma di lavoro” affidatogli che dovrà essere «formulato secondo le specifiche modalità impartite dall’Amministrazione», e precisando altresì che esso «può essere modificato previa autorizzazione e con le modalità fissate dall’Amministrazione».

42

L’Ispezione

Nello svolgimento di un’ispezione, gli Ispettori del Lavoro, sono obbligati ad osservare le

regole stabilite nel “Codice di comportamento” varato con decreto del Ministero del lavoro il 20

aprile 2006. In esso sono stati individuati profili comportamentali omogenei per tutti gli

operatori che effettuano attività di verifica in materia di lavoro e previdenza attraverso una

procedimentalizzazione dell’attività ispettiva che ha trovato così una definizione organica.

La necessità dell’elaborazione di un codice di comportamento ad uso degli Ispettori del

lavoro è nata in primo luogo dall’esigenza di proporre l’attività di vigilanza come un’attività

improntata alla trasparenza dell’operato degli Ispettori ed adeguata alle attuali trasformazioni

economico – sociali del mercato del lavoro.

L’ispezione, da un punto di vista operativo, può essere suddivisa in quattro fasi31

(programmazione, preparatoria dell’ispezione, accesso presso la sede legale, redazione del

verbale di accertamento).

311. La prima fase ha caratteristiche propedeutiche e concerne la programmazione degli accessi ispettivi e culmina con l’assegnazione da parte del dirigente dell’ufficio di un formale incarico al singolo ispettore; 2. segue poi la fase preparatoria dell’ispezione stessa che si attua mediante la raccolta di tutte le informazioni utili quali la motivazione che porta all’accesso, l’attività svolta dall’ispezionato, il CCNL di riferimento applicato, e eventuali precedenti sanzionatori a carico del soggetto; 3. vera e propria fase di accertamento che si sostanzia nell’accesso presso la sede legale del soggetto, presso i cantieri o presso le sedi secondarie o presso lo studio del consulente del soggetto ispezionato. Durante tale fase gli ispettori procedono all’identificazione dei presenti sul luogo di lavoro; acquisiscono le dichiarazioni degli stessi lavoratori in merito ai tempi e alle modalità di svolgimento del rapporto di lavoro. Allo scopo di consolidare gli indizi raccolti e di scongiurare il pericolo di eventuali ritrattazioni delle dichiarazioni rilasciate dagli interessati gli ispettori devono acquisire sul posto di lavoro anche riscontri oggettivi. Con l’ intento di raccordare l’attività di vigilanza con la funzione conciliativa delle controversie individuali introdotta dalla legge di riforma dei servizi ispettivi viene stabilito che ove ne ricorrano i presupposti gli ispettori del lavoro promuovano e utilizzino l’istituto della Conciliazione monocratica previsto dall’art. 11; 4. concluso l’accertamento il personale ispettivo procede alla redazione del c.d. verbale di accertamento, utilizzando il il verbale (unico) di accertamento e notificazione che conterrà: • gli esiti puntuali e definitivi dell’accertamento;

L’ISPEZIONE

richiesta di intervento

programmata

ad obiettivo: individuazione dell’azienda da ispezionare a vista: individuazione dell’area territoriale o dello insediamento produttivo

43

La fase cruciale è ovviamente quella dell’accesso che si rende schematicamente nel

diagramma che segue e che ne indica anche gli esiti che saranno oggetto del verbale.

Dal punto di vista strettamente operativo la Direzione generale per l’attività ispettiva,

con nota del 9 gennaio 2009, ha inviato a tutte le Direzioni del Lavoro i modelli ispettivi

unificati che debbono essere utilizzati in sede di accesso ispettivo sia dal personale di vigilanza

degli organi periferici del Ministero che da quello degli Istituti previdenziali.

I modelli,.utilizzabili con decorrenza immediata, non permettono alcuna

personalizzazione e debbono essere uniformi. Essi tengono conto sia delle modifiche introdotte

con la legge n. 133/2008 che della Direttiva del 18 settembre 2008.

I modelli sono quattro:

• la diffida a regolarizzare gli inadempimenti sanabili; • la possibilità di estinguere gli illeciti ottemperando alla diffida e provvedendo al pagamento della sanzione ridottissima; • la possibilità di estinguere gli illeciti non diffidabili attraverso la conciliazione amministrativa col pagamento in misura ridotta; • l’indicazione degli strumenti di difesa e degli organi ai quali proporre ricorso, con specificazione dei termini di impugnazione.

ACCESSO IN AZIENDA

Verbale

di primo accesso ispettivo

verbale

di accertamento

e notificazione

1. identificazione dei lavoratori trovati intenti al lavoro; 2. descrizione delle attività lavorative svolte, con riguardo all’abbigliamento da lavoro, ai cartellini identificativi, alle attrezzature o macchine utilizzate; 3. descrizione dei luoghi, organizzazione produttiva e processi; 4. situazioni e fatti avvenuti in presenza degli ispettori

1. esiti dell’accertamento; 2. diffida a regolarizzare gli inadempimenti sanabili; 3. possibilità di estinguere gli illeciti ottemperando alla diffida e pagando la sanzione ridottissima; 4. possibilità di estinguere gli illeciti non diffidabili col pagamento in misura ridotta; 5. indicazione degli strumenti di difesa e degli organi ai quali proporre ricorso, con specificazione dei termini di impugnazione

44

− verbale di primo accesso32;

− verbale interlocutorio33;

− verbale di contestazione finale degli illeciti amministrativi34;

− verbale di sospensione dell’attività imprenditoriale35.

7. I Soggetti istituzionali della funzione ispettiva

Un problema fondamentale che si è posto per l’esercizio della funzione ispettiva è quello

della molteplicità dei soggetti che la esplicano e che appartengono ad organi istituzionali

diversi.

La Direzione generale per l’attività ispettiva, fin dalla sua istituzione, ha costituito

l’elemento di unione tra la Commissione Centrale di Coordinamento e le strutture territoriali.

Un passo ulteriore è stato fatto con la legge n. 296 del 27 dicembre 2006 (Finanziaria

2007) che, intervenendo in modo organico sul tema del lavoro sommerso, ha anche ridefinito

l’assetto organizzativo complessivo, con l’istituzione (comma 1156) di una Cabina di regia

nazionale di coordinamento, che ha una composizione piuttosto estesa36 e che utilizza le

32 Esso va consegnato al datore al termine del primo intervento. Contiene l’elenco delle persone trovate sul posto di lavoro, i documenti oggetto di visione e l’elenco di quelli che dovranno essere mostrati per i successivi accertamenti. 33 Come il precedente costituisce una forma di garanzia per il soggetto ispezionato e contiene le ragioni per le quali c’è stato un rinvio. 34 Esso è composto da una parte generale e da alcuni allegati (compresi tra le lettere A ed H), utilizzabili in relazione alle violazioni da contestare. Gli allegati A e B concernono le violazioni “sanabili” e si riferiscono ad adempimenti omessi o fatti in ritardo. La nuova modulistica riassume tutti i precedenti passaggi (invito ad adempiere, verifica dell’adempimento, ammissione al pagamento nella misura minima, con l’assegnazione del termine, notifica in caso di mancato o parziale pagamento). Ora, se il trasgressore non paga o non paga in modo corretto, il verbale assume valenza di notifica degli illeciti amministrativi che, ovviamente, sono incrementati nell’ammontare. L’allegato C riguarda le sanzioni amministrative non sanabili. L’allegato d va adoperato in caso di disposizione ex art. 14 del d.lgs n. 124/2004. Gli allegati E ed F devono essere compilati per le violazioni di natura penale per le quali è attivabile la prescrizione obbligatoria. L’allegato G contiene il verbale unico contributivo, mentre quello riportato come H concerne le violazioni penali in materia previdenziale ed assistenziale. 35 Tale modello va utilizzato nelle ipotesi in cui ricorra la Sospensione ex art. 14 del d.lgs. n. 81/2008: esso tiene conto anche di ciò che il Ministro del Lavoro ha affermato con la Direttiva del 18 settembre 2008 (relativamente al differimento alle ore 12 del giorno dopo del provvedimento di Sospensione laddove il datore di lavoro non adempie a quanto stabilito). Sul modello è presente solo il logo del Ministero del Lavoro e non anche quello degli Istituti previdenziali che non possono procedere alla sospensione dell’attività imprenditoriale. 36 Ne fanno parte: - Ministero dell’Interno - Ministero della Solidarietà sociale - Dipartimento per i diritti e le pari opportunità - Ministero dell’Economia - Ministero dello Sviluppo economico - Consigliera nazionale di parità Conferenza delle regioni e delle province autonome (sei componenti, a rappresentare le regioni di Nord, Centro e

Mezzogiorno) - UPI (Unione delle province) - ANCI (Associazione nazionale comuni d’Italia) - INPS - INAIL - le organizzazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori comparativamente più rappresentative a livello nazionale con riferimento ai settori dell’industria, dell’artigianato, dell’agricoltura, del commercio e della cooperazione (in tutto, cinque membri) - organismi ed enti afferenti al Terzo Settore e all’associazionismo di protezione sociale (tre membri) - Comando dei Carabinieri per la tutela del lavoro

45

risorse economiche previste nel Fondo per l’emersione del lavoro irregolare (FELI), istituito

dalla stessa norma.

Questo organismo si inserisce nell’ambito delle attività centrali del Ministero del Lavoro,

ad un livello sovraordinato rispetto agli interventi e alle competenze delle diverse Direzioni

generali che ne fanno parte e degli Enti vigilati.

Lo schema che segue evidenzia l’organizzazione strutturale suddetta:

- Direttori generali delle Direzioni generali:

- mercato del lavoro - per l’attività ispettiva - per la tutela delle condizioni di lavoro - degli ammortizzatori sociali e incentivi all’occupazione - per l’innovazione tecnologica e la comunicazione - Presidente del Comitato nazionale per l’emersione del lavoro non regolare.

46

DIREZIONE GEN.

DELLE RISORSE

UMANE E AFFARI

GENERALI

DIREZIONE DELLA TUTELA DELLE CONDIZIONI DI

LAVORO

DIREZIONE GENERALE

DELL’ATTIVITA’ ISPETTIVA

COMMISSIONE

CENTRALE DI COORDINAMENTO

COMMISSIONE REGIONALE DI

COORDINAMENTO

DRL

D.P.L.

CLES

CABINA DI REGIA NAZIONALE

DIREZIONE DEL

MERCATO DEL LAVORO

I.N.P.S.

I.N.A.I.L.

ENPALS E ALTRI ENTI

PREVIDENZIALI

47

Come si vede, il sistema è già notevolmente complesso per le inevitabili interazioni tra

organi competenti centrali e territoriali. E’ dunque opportuno in questa sede concentrarsi

sull’organizzazione territoriale del ministero che dipende dalla direzione generale delle risorse

umane e dei servizi generali e che, come si è visto, a sua volta si distingue in direzioni

regionali e direzioni provinciali37. Gli Ispettori del lavoro sono prevalentemente assegnati alle

seconde ed in particolare all’area ispezioni del lavoro. La loro distribuzione sul territorio distinta

per qualifiche è data dalla seguente tabella. Va sottolineato che l’Ispettore che effettua gli

accessi “sur place” è di norma della posizione economica F3 ex C2.

37 La D.P.L. è nata con la Riforma Bassanini a seguito della riorganizzazione e decentramento delle funzioni in materia di mercato del lavoro, di cui alla Legge 59/97. Con il D. Lgs. n. 469/97, recante "Conferimento alle Regioni e agli Enti Locali di funzioni e di compiti in materia di mercato del lavoro", si diede avvio alla fusione degli Uffici provinciali e regionali del lavoro e della massima occupazione (UPLMO o URLMO) e degli Ispettorati del lavoro tanto provinciali che regionali già iniziata, limitatamente agli uffici, con il DM 7 novembre 1996, n. 687, recante "Norme per l'unificazione degli Uffici periferici del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e l'istituzione delle Direzioni Regionali e Provinciali del Lavoro". Vennero soppresse contestualmente anche diverse Commissioni circoscrizionali, provinciali e regionali, quali: quella per l'impiego, per il lavoro a domicilio, per il lavoro domestico, per la manodopera agricola, per il collocamento obbligatorio, compiti non più gestiti dalle istituende D.P.L..Infatti, con il decentramento amministrativo i compiti degli Uffici di collocamento, venivano conferiti alle Regioni con modifica del nome in Centri di impiego. In ambito regionale, pertanto, venivano gestiti i flussi di occupazione del mercato del lavoro, le assunzioni obbligatorie dei disabili ai sensi della legge n. 68/1999 e altre leggi di settore, ecc. con conseguente monitoraggio degli occupati, e delle assunzioni, attraverso appositi applicativi informatici (la Borsa continua nazionale del lavoro, il sistema informatico delle Comunicazioni preventive obbligatorie, ecc.).Il SPL ha assorbito le competenze in materia di conciliazioni obbligatorie ex art. 410 c.p.c. e ss. in campo pubblico e privato, avendo come spiccata missione quella di conciliare, mentre il SIL rappresenta l'erede del vecchio Ispettorato del lavoro, la cui funzione era - almeno sino al D. Lgs. n. 124 del 2004 - tipicamente repressiva. Oltre ciò, la D.P.L. si occupa delle autorizzazioni del lavoro in materia di cittadini non comunitari o neo comunitari non in deroga, delle autorizzazioni per il lavoro minorile di bambini e adolescenti, delle relazioni sindacali e dei conflitti di lavoro, delle autorizzazione delle installazioni di sorveglianza a distanza ai sensi dello Statuto deo lavoratori, art. 4. Si occupa, altresì, della convalida delle dimissioni delle lavoratrici madri ai sensi dell'art. 54 del D. Lgs n. 151/2001, funzione svolta dall' Ispettore del Lavoro.

48

Fonte: Elaborazione Corte dei Conti su dati Ministero Lavoro e P. S.

Presso la Direzione provinciale opera anche un Nucleo di Carabinieri per la Tutela del

lavoro.38

8. I Comitati per il lavoro e l’emersione del sommerso - C.L.E.S.

I Comitati per il lavoro e l’emersione del sommerso (CLES) sono stati istituiti dalla

L.266/2002 "Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 25 settembre 2002, n.

210, recante disposizioni urgenti in materia di emersione del lavoro sommerso e di rapporti di

lavoro a tempo parziale".39

38 Il Nucleo è così articolato in: - un Comando retto da un Colonnello/Ten. Col., che assolve anche le funzioni di Comandante di Corpo, con sede a Roma presso il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali; - un Vice Comandante/Comandante del Reparto Operativo, retto da un Ten. Col. /Maggiore; - un Nucleo Comando; - un Reparto Operativo Ispettorato del Lavoro che si compone di 3 Sezioni, sempre nella sede centrale; - 102 Nuclei Ispettorato del Lavoro (compreso il Nucleo Coordinamento Regionale della Sicilia) capillarmente presenti su tutto il territorio nazionale (ad eccezione del Trentino - Alto Adige), inseriti presso le Direzioni Provinciali del Lavoro di ogni capoluogo di provincia, aventi gli stessi poteri degli Ispettori. È loro precluso, tuttavia, effettuare conciliazioni monocratiche ex art. 11 D. Lgs. 124/2004, o anche solo prenderne il consenso per l'espletamento. Essi dipendono gerarchicamente dal Comando generale dell’Arma dei Carabinieri, ma funzionalmente dal Direttore della Direzione provinciale del lavoro. 39 "Art. 1-bis (Emersione progressiva). - 1. In ogni capoluogo di provincia sono istituiti presso le direzioni provinciali del lavoro i Comitati per il lavoro e l'emersione del sommerso (CLES). I Comitati sono composti da 16 membri nominati dal prefetto; otto dei quali sono designati rispettivamente dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali, dal Ministero dell'ambiente, dall'INPS, dall'INAIL, dalla ASL, dal comune, dalla regione e dalla Prefettura-Ufficio territoriale del Governo, e otto designati in maniera paritetica dalle organizzazioni sindacali comparativamente piu' rappresentative sul piano nazionale dei datori di lavoro e dei prestatori di lavoro. Il componente designato dal

49

A tale previsione si è poi aggiunto il d.lgs 124/2004 che, all’art.4 “Coordinamento

regionale dell'attività di vigilanza”40 ed all’art.5 “Coordinamento provinciale dell'attività di

vigilanza”41 specifica l’ulteriore ambito di operatività di tali soggetti.

Tali norme sono state oggetto di valutazione da parte della Corte Costituzionale.

L’istituzione dei C.L.E.S., infatti, è stata oggetto di una prima rimessione alla Corte

Costituzionale, in seguito al ricorso per conflitto di attribuzione, presentato dalla Regione

Umbria che aveva eccepito il conflitto con l’art.117 3° e 4° comma Cost. della normativa di

Ministero del lavoro e delle politiche sociali assume le funzioni di presidente. La regione e l'ANCI provvedono, rispettivamente, ad individuare, nell'ambito del territorio provinciale, l'ASL e il comune competente alla designazione. I Comitati sono nominati entro il 30 ottobre 2002. I Comitati possono operare qualora alla predetta data siano stati nominati la meta' piu' uno dei componenti. Le funzioni di segreteria dei CLES sono svolte dalle direzioni provinciali del lavoro. 40 Art.4 “Coordinamento regionale dell'attività di vigilanza” 1. Le direzioni regionali del lavoro, sentiti i Direttori regionali dell'INPS e dell'INAIL e degli altri enti previdenziali, coordinano l'attività di vigilanza in materia di lavoro e di legislazione sociale, individuando specifiche linee operative secondo le direttive della direzione generale. A tale fine, le direzioni regionali del lavoro consultano, almeno ogni tre mesi, i direttori regionali dell'INPS, dell'INAIL e degli altri enti previdenziali. 2. Qualora si renda opportuno coordinare l'attività di tutti gli organi impegnati nell'azione di contrasto del lavoro irregolare per i profili diversi da quelli di ordine e sicurezza pubblica di cui al secondo periodo dell'articolo 1, secondo le indicazioni fornite dalla direzione generale, il Direttore della direzione regionale del lavoro convoca la commissione regionale di coordinamento dell'attività di vigilanza. 3. La Commissione di cui al comma 2, nominata con decreto del Direttore della direzione regionale del lavoro e' composta dal Direttore della Direzione regionale del lavoro, che la presiede; dal Direttore regionale dell'INPS; dal Direttore regionale dell'INAIL; dal comandante regionale della Guardia di finanza; dal Direttore regionale dell'Agenzia delle entrate; dal Coordinatore regionale delle aziende sanitarie locali; da quattro rappresentanti dei datori di lavoro e quattro rappresentanti dei lavoratori designati dalle organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative a livello nazionale. I componenti della Commissione possono farsi rappresentare da membri supplenti appositamente delegati. 4. Alle sedute della Commissione di cui al comma 2 possono essere invitati a partecipare i Direttori regionali degli altri enti previdenziali e i componenti istituzionali delle Commissioni regionali per l'emersione del lavoro non regolare di cui agli articoli 78 e 79 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, e successive modificazioni. Alle sedute della Commissione di cui al comma 2 possono, su questioni di carattere generale attinenti alla problematica del lavoro illegale, essere altresì invitati uno o più dirigenti della Polizia di Stato designati dal Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell'interno ed il comandante regionale dell'Arma del carabinieri. 5. La Commissione regionale di coordinamento dell'attività di vigilanza convoca, almeno sei volte all'anno, i presidenti dei comitati per il lavoro e l'emersione del sommerso, di seguito denominati «CLES», di cui al decreto-legge 25 settembre 2002, n. 210, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 novembre 2002, n. 266, al fine di fornire alla direzione generale ogni elemento di conoscenza utile all'elaborazione delle direttive in materia di attività di vigilanza di competenza del Ministro del lavoro e delle politiche sociali. Ai componenti della Commissione di cui al comma 3 ed ai soggetti eventualmente invitati a partecipare ai sensi del comma 4 o convocati ai sensi del presente comma, non spetta alcun compenso, rimborso spese o indennità di missione. Al funzionamento della Commissione si provvede con le risorse assegnate a normativa vigente sui pertinenti capitoli di bilancio. 41 Art.5 “Coordinamento provinciale dell'attività di vigilanza” 1. La direzione provinciale del lavoro, sentiti i Direttori provinciali dell'INPS e dell'INAIL, coordina l'esercizio delle funzioni ispettive e fornisce le direttive volte a razionalizzare l'attività di vigilanza, al fine di evitare duplicazione di interventi ed uniformarne le modalità di esecuzione. A tale fine, le direzioni provinciali del lavoro consultano, almeno ogni tre mesi, i direttori provinciali dell'INPS, dell'INAIL e degli altri enti previdenziali. 2. Qualora si renda opportuno coordinare, a livello provinciale, l'attività di tutti gli organi impegnati nell'azione di contrasto del lavoro irregolare, i CLES, cui partecipano il Comandante provinciale della Guardia di finanza, un rappresentante degli Uffici locali dell'Agenzia delle entrate presenti sul territorio provinciale ed il presidente della Commissione provinciale per la emersione del lavoro non regolare di cui all'articolo 78, comma 4, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, forniscono, in conformità con gli indirizzi espressi dalla Commissione centrale di cui all'articolo 3, indicazioni utili ai fini dell'orientamento dell'attività di vigilanza. Alle sedute del CLES possono, su questioni di carattere generale attinenti alla problematica del lavoro illegale, essere altresì invitati il Comandante provinciale dell'Arma dei carabinieri ed il Questore. 3. Il CLES redige, con periodicità trimestrale una relazione sullo stato del mercato del lavoro e sui risultati della attività ispettiva nella provincia di competenza, anche avvalendosi degli esiti delle attività di analisi e ricerca delle citate Commissioni provinciali per l'emersione del lavoro. Al termine di ogni anno il CLES redige una relazione annuale di sintesi. 4. Ai componenti dei CLES, ed ai soggetti che eventualmente li integrano ai sensi del comma 2, non spetta alcun compenso, rimborso spese o indennità di missione. Al funzionamento dei CLES si provvede con le risorse assegnate a normativa vigente sui pertinenti capitoli di bilancio.

50

dettaglio sull’istituzione di tali Comitati, recata dall'articolo 1, comma 2, del decreto-legge 25

settembre 2002, n. 210, convertito nella legge 22 novembre 2002, n. 266 (Conversione in

legge, con modificazioni, del decreto-legge 25 settembre 2002, n. 210, recante disposizioni

urgenti in materia di emersione del lavoro sommerso e di rapporti di lavoro a tempo parziale).

La Regione aveva poi rinunciato, determinando l’Ordinanza n. 382 del 18-30.12.2003 di

estinzione del processo e consentendo l’avvio dell’attività dei Comitati.

Successivamente, con le sentenze n. 234/2005 e 384/2005, la stessa Corte ha sancito

la non fondatezza delle eccezioni di costituzionalità dedotte, sotto il profilo della violazione

degli artt. 76 (per l’asserito uso improprio del potere di delega) nonché 117 e 118 della

Costituzione, nei confronti delle norme contenute nel d.lgs 124/2004, concernenti i citati Enti

nonché gli altri organi che ai medesimi partecipano (in particolare, gli Organi ispettivi del

Ministero del lavoro), e comunque il complesso del sistema ispettivo centrale e periferico

statuale in relazione all’azione di coordinamento, attuata attraverso tali organi dal Ministero, in

materia (la tutela del lavoro) a competenza concorrente e nella quale dunque non è più

ammissibile un’azione di indirizzo e di coordinamento statuale ed anche, in materia

sostanzialmente attinente alla formazione professionale, quest’ultima di competenza esclusiva

regionale.

La Corte ha infatti ritenuto che, con particolare riferimento alla procedura di emersione,

la stessa riguardasse profili attinenti alla materia previdenziale, fiscale e, per i riflessi sui

singoli contratti di lavoro e quindi attinente ai rapporti intersoggettivi, civilistica, materie

queste di totale competenza statuale.

Come visto, si tratta di organi la cui composizione rappresenta l’insieme delle istituzioni

ed istanze sociali presenti sul territorio che, a vario titolo, sono coinvolte nel contrasto del

fenomeno del lavoro sommerso.

Venendo alla descrizione dell’ambito di attività dei CLES si rileva che gli stessi sono

titolari della specifica procedura di emersione progressiva del lavoro irregolare prevista dalle

sopra citate norme.

L’intento del legislatore era, in sostanza, quello di favorire l’emersione dall’economia

sommersa attraverso una disciplina transitoria che mantenesse inalterata la funzionalità

economica delle imprese emergenti. Gli strumenti predisposti a tal fine dalla legge n. 383/2001

erano, da un lato, uno specifico regime di incentivo fiscale e previdenziale (art. 1, commi da 2

a 5) e, dall’altro, l’attribuzione agli imprenditori della facoltà di ritardare l’adeguamento agli

obblighi rimasti inadempiuti, secondo le modalità previste da piani individuali di emersione

(art. 1-bis).

In questo contesto, i CLES42, hanno soprattutto avuto la funzione di modulare

l’intervento pubblico nella delicata materia della progressiva regolarizzazione dei rapporti

42 I CLES, infatti: • valutano le “proposte di progressivo adeguamento agli obblighi di legge diversi da quelli fiscali e previdenziali”; • formulano, di propria iniziativa, “eventuali proposte di modifica” dei piani individuali di emersione; • valutano la fattibilità tecnica di detti piani;

51

irregolari di lavoro, al fine di realizzare gradualmente l’uniforme adempimento degli obblighi

degli imprenditori.

I contratti individuali di lavoro, originariamente irregolari, si trasformano gradualmente

in contratti conformi ai suddetti obblighi e prescrizioni (commi 2 e 5), generando nuovi impegni

degli imprenditori, che valgono, da un lato, a modificare la precedente regolamentazione

convenzionale e, dall’altro, a garantire ulteriormente l’adempimento degli obblighi di legge in

materie diverse da quella fiscale e previdenziale.

Per quanto concerne il supporto fornito dall’Amministrazione del lavoro a tali strutture,

è da citarsi il progetto IES – Iniziative per l’emersione del sommerso -, sviluppato in

collaborazione con Italia Lavoro, ed approvato con d.d. n.10 del 2.12.2003, finalizzato al

miglioramento delle capacità di programmazione e di intervento degli attori istituzionali

preposti alle politiche di emersione, i cui esiti sono stati oggetto di valutazione da parte di

questa Corte nell’ambito della Deliberazione n. 17/2008/G43 .

Successivamente, i C.L.E.S. sono stati oggetto di un’apposita norma della Legge

Finanziaria 2007 (legge 296/2006) diretta alla loro valorizzazione (art. 1, comma 1156, lett.

a), che ha previsto la costituzione di un Fondo per l’emersione del lavoro irregolare (FELI),

diretto al finanziamento di servizi di supporto allo sviluppo delle imprese che attivino i processi

di emersione, previsti da tale comma e dal successivo 1159, la formulazione di indici di

congruità, nonchè la costituzione di una cabina di regia nazionale di coordinamento che

concorra allo sviluppo dei piani territoriali di emersione e di promozione di occupazione

regolare nonche' alla valorizzazione dei comitati per il lavoro e l'emersione del sommerso

(CLES).

Per tale Fondo è stato previsto, con d.m. 28 febbraio 2008, uno stanziamento di 10

milioni di euro, ma, successivamente il Fondo ha subito una decurtazione degli stanziamenti

per il 2009, che avrà ripercussioni sulla sua gestione.

• definiscono temporanee modalità di adeguamento per ciascuna materia da regolarizzare; • verificano la conformità dei piani ai minimi contrattuali; • approvano i piani medesimi. 43 IES – Iniziative per l’emersione del sommerso (vedi punto 2.1.4. della Relazione) Finalità del progetto ed azioni da realizzare: il progetto è indirizzato al miglioramento delle capacità di programmazione e di intervento degli attori istituzionali preposti alle politiche di emersione. Per raggiungere tale obiettivo si prevede, di attivare servizi e strumenti di monitoraggio in grado di migliorare il livello di conoscenza e di diffusione delle azioni in corso sul territorio a supporto di interventi di emersione del lavoro irregolare e, contestualmente, di rafforzare il network nazionale e locale tra i soggetti istituzionalmente addetti al contrasto del sommerso. • Durata: l’intervento avrebbe dovuto inizialmente concludersi entro il 30 settembre 2004. Successive proroghe ne

hanno esteso l’attività al 28 febbraio 2005. • Finanziamento: quantificato in € 1.007.688,00. Risultano erogazioni € 806.150,40. La richiesta di saldo è stata

presentata il 22 dicembre 2005 (dopo 10 mesi dalla conclusione). Dopo un anno è stato istituito il Comitato di valutazione che ha reso un parere favorevole. E’ ancora in corso la verifica amministrativo contabile da parte dei Servizi ispettivi della D.P.L. di Roma.

• Risultati raggiunti: il progetto è stato eseguito, consentendo, fra l’altro: la definizione e realizzazione di un sistema di monitoraggio, basato su tecnologie web, a supporto dei servizi per l’impiego nella promozione della emersione del lavoro non regolare; l’elaborazione di linee programmatiche in materia di sviluppo locale ed emersione; la sperimentazione in Centri per l’impiego di 4 province italiane; l’organizzazione di seminari con 4 paesi europei nel corso dei quali è stato approfondito il tema della creazione di una rete di collaborazione internazionale nel campo del sommerso.

52

CAP. 3936 FONDO PER IL FUNZIONAMENTO DEL COMITATO PER L'EMERSIONE

DEL LAVORO NON REGOLARE

Previsioni secondo la

legge di Bilancio anno finanziario 2008

Previsioni assestate

anno finanziario 2008

Variazioni che si propongono

Previsioni risultanti

anno finanziario 2009

RS 918.226 601.093 -601.093 <<

CP 491.000 491.000 -159.549 331.451

CS 491.000 1.092.092 -760.641 331.451

Fonte: R.G.S. – Corte dei Conti

Sempre sotto l’aspetto dinamico e tenendo conto che va considerata la valenza

strutturale delle DD.PP.LL. anche nel quadro della funzione di referto, esercitata dai C.L.E.S.

sull’attività ispettiva globalmente svolta a livello provinciale dalle differenti istanze abilitate, ai

sensi del citato art.5 del d.lgs. 124/2004, va esaminata l’esperienza relativa all’applicazione

della citata legge finanziaria.

8.a I Nuovi piani per l’emersione del sommerso e i risultati conseguiti

Dopo l’esperienza legata al programma di emersione delle leggi 383/2001 e 73/2002,

va focalizzata l’attenzione su quanto disposto dalla legge Finanziaria per il 2007 – n. 296/2006

– all’art. 1 , comma 1192 e seguenti, in relazione alle specifiche misure volte a promuovere

l’emersione spontanea del lavoro nero attraverso percorsi di regolarizzazione (concordati con le

organizzazioni sindacali ) che garantiscano regolare occupazione ai lavoratori interessati. Al

fine di procedere, quindi, alla regolarizzazione ed al riallineamento retributivo e contributivo di

rapporti di lavoro non risultanti da scritture o da altra documentazione obbligatoria, si è

prevista la possibilità per i datori di lavoro di presentare apposita istanza nelle sedi dell'INPS

territorialmente competenti, entro il 30 settembre 2007.

Tale istanza è conseguente alla stipula di un accordo aziendale ovvero territoriale, nei

casi in cui nelle aziende non siano presenti le rappresentanze sindacali o unitarie, con le

organizzazioni sindacali aderenti alle associazioni nazionali comparativamente piu'

rappresentative finalizzato alla regolarizzazione dei rapporti di lavoro di cui al comma 1192.

Nell'istanza il datore di lavoro indica le generalita' dei lavoratori che intende

regolarizzare ed i rispettivi periodi oggetto di regolarizzazione, comunque non anteriori ai

cinque anni precedenti alla data di presentazione dell'istanza medesima. Con l’accordo

sindacale viene disciplinata la stipula di contratti di lavoro subordinato e vengono sottoscritti

atti di conciliazione individuale che producono diritti di natura retributiva e per i periodi indicati

53

nell’accordo stesso anche diritti di natura risarcitoria. Il comma 1192 stabilisce la prescrizione

quinquennale per i periodi di mancata contribuzione precedenti al periodo oggetto di

regolarizzazione. Sono concesse modalità di pagamento agevolate che prevedono il

versamento all’atto dell’istanza di una somma pari ad un quinto del totale dovuto e un

pagamento suddiviso in sessanta rate mensili per la restante parte. I lavoratori sono esclusi

dal pagamento della parte di contribuzione a carico degli stessi.

Nei confronti dei datori di lavoro che hanno presentato l'istanza di regolarizzazione di

cui al comma 1192, per la durata di un anno a decorrere dalla data di presentazione, sono

sospese le eventuali ispezioni e verifiche da parte degli organi di controllo e vigilanza nella

materia oggetto della regolarizzazione anche con riferimento a quelle concernenti la tutela

della salute e sicurezza dei lavoratori. Entro un anno a decorrere dalla data di presentazione

dell'istanza di regolarizzazione di cui al comma 1192, i datori di lavoro devono completare, ove

necessario, gli adeguamenti organizzativi e strutturali previsti dalla vigente legislazione in

materia di tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori.

La concessione delle agevolazioni di cui al comma 1196 resta condizionata al

mantenimento in servizio del lavoratore per un periodo non inferiore a ventiquattro mesi dalla

regolarizzazione del rapporto di lavoro, salve le ipotesi di dimissioni o di licenziamento per

giusta causa. Ferma restando l'attivita' di natura istruttoria di spettanza dell'INPS, il direttore

della direzione provinciale del lavoro, congiuntamente ai direttori provinciali dell’INPS,

dell'INAIL e degli altri enti previdenziali, nell'ambito del coordinamento di cui all' articolo 5 del

d.lgs 23 aprile 2004, n. 124, adottano i provvedimenti di accoglimento delle istanze di cui al

comma 1192, previa, ove necessario, richiesta di integrazione della documentazione prodotta.

54

Risultati conseguiti in ordine all'attivazione della Procedura di emersione di cui all'art. 1, commi 1192 e ss. - Legge 296/2006

REGIONI ISTANZE

EMERSIONE PERVENUTE

ISTANZE ACCOLTE

LAVORATORI REGOLARIZZATI

ISTANZE RESPINTE

LAVORATORI INTERESSATI IN ISTRUTTORIA

ABRUZZO 41 15 44 26 65 0 BASILICATA 70 6 25 9 16 55 CAMPANIA 345 17 29 4 11 324 CALABRIA 631 250 641 65 139 315 EMILIA ROMAGNA 386 233 403 78 217 75 F.VENEZIA GIULIA 154 53 119 22 253 79 LAZIO 50 10 12 2 30 38 LIGURIA 170 87 146 57 137 26 LOMBARDIA 231 100 179 58 128 73 MARCHE 89 55 99 13 61 21 MOLISE 11 10 22 1 2 0 PIEMONTE 189 111 213 61 239 17 PUGLIA 604 75 236 25 310 504 SARDEGNA 329 329 788 0 0 0 SICILIA 533 158 318 49 561 326 TOSCANA 348 75 119 65 405 208 UMBRIA 159 116 200 27 109 16 VALLE D'AOSTA in questa regione non risultano pervenute istanze di emersione VENETO 275 142 282 56 310 77 PROV.AUTONOMA BOLZANO 10 3 27 4 153 3 totale nazionale 4625 1845 3902 622 3146 2157

Fonte: elaborazione Corte dei Conti su dati Ministero Lavoro e P.S.

I risultati che possono riscontrarsi attualmente (i dati sono aggiornati al momento della

stesura della presente relazione) indicano come sia rilevante il numero delle istanze in

istruttoria; esse corrispondono infatti al 46,6% del totale.

Al di là del dato della Valle d’Aosta, dove non sono state presentate istanze, tenendo

conto delle 2.467 esaminate sul piano nazionale, il rapporto tra accolte e respinte è,

rispettivamente, del 74,78% e del 25,22%.

Contribuiscono significativamente a tale esito, che può considerarsi positivo, anche per

il loro peso in termini assoluti, la Sardegna, la Calabria e la Sicilia, ma, mentre il dato della

Sardegna appare sorprendente per l’accoglimento di tutte le 329 istanze presentate ed

esaminate, va fatta qualche riserva per il dato della Calabria in quanto, pur in presenza di un

rapporto significativo di istanze accolte su quelle istruite, pari al 74,4%, rimane notevole il

numero delle istanze ancora in via di definizione che sono in pratica la metà (49,9%) di quelle

pervenute.

Il livello più alto di istanze respinte è quello dell’Abruzzo, con il 63,4%. Va anche

segnalato che tra le relazioni dei CLES che è stato possibile esaminare (solo due inviate

dall’Amministrazione e quelle che è stato possibile consultare sui siti istituzionali) quella

dell’Abruzzo (come quella della Lombardia) è apparsa particolarmente incisiva.

Quale valutazione ed indicazione, si appalesa innanzitutto l’esigenza che

l’Amministrazione centrale si ponga nelle migliori condizioni per effettuare un costante

monitoraggio dell’attività dei CLES, al di là, evidentemente, dei numeri di cui si è dato conto.

In termini assoluti, non appare poi particolarmente rilevante, perlomeno nell’ultimo

piano di emersione al quale si sta facendo riferimento (non essendo ormai significativo far

55

riferimento a quelli del 2001 e del 2002), sia il numero delle istanze pervenute sia quello dei

lavoratori regolarizzati (4.625 le prime e 3.908 i secondi); infatti se, più correttamente, si

raffronta il secondo dato con le istanze definite (2.467), il rapporto è di 1,58 lavoratori per

istanza accolta e non induce a valutazioni positive sul successo dell’iniziativa, tenendo anche

conto che i lavoratori non regolarizzati sono il 44,6% del totale.

In considerazione di quanto rilevato, va privilegiata un’ottica di sistema che superi la

logica “eccezionale” dei piani, ma non va certamente in questa direzione la diminuzione delle

risorse destinate al “FELI” come è stato più sopra evidenziato.

9. I risultati dell’azione ispettiva

Una volta delineato il sistema con le sue criticità, ed aver rappresentato gli esiti dei più

recenti Piani per l’emersione del sommerso, va affrontato il tema dei risultati dell’attività

ispettiva, intesa, ovviamente, quale vigilanza sul lavoro.

Va, infatti, tenuto conto dei diversi esiti che detta attività produce, poiché accanto alle

sanzioni irrogate, vanno considerati i recuperi contributivi e dei premi evasi, ma rilevano anche

sia alcune specificazioni attinenti alle Conciliazioni monocratiche derivanti o meno dalle Diffide

accertative per i crediti patrimoniali, sia il livello delle “somme aggiuntive” introitate in seguito

ai provvedimenti di Sospensione dell’attività imprenditoriale.

Non va poi trascurato che un’area dell’attività ispettiva, che dovrebbe essere sempre

più consistente, è quella relativa alla prevenzione ed informazione, attività queste che,

paradossalmente, dovrebbero portare ad una diminuzione degli esiti di cui sopra.

Pertanto, in questa relazione, verranno anche presi in considerazione i nuovi modelli di

valutazione dell’attività degli Ispettori, la cui sperimentazione indicherà, in quale misura sarà in

concreto possibile tener conto, a tal fine, di tutti gli elementi indicati, nell’ottica

dell’innalzamento del livello qualitativo dei risultati ottenuti.

Può dirsi, fin d’ora, che la rappresentazione consente di mettere in evidenza picchi ed

apparenti anomalie negli andamenti degli indicatori considerati, ma ogni rapporto tra questi

indicatori va affrontato con l’opportuna cautela, al fine di evitare considerazioni apodittiche.

Il rapporto tra aziende irregolari ed aziende ispezionate meriterebbe, ad esempio,

l’approfondimento sul livello di gravità dell’irregolarità.

Il rapporto tra lavoratori irregolari e lavoratori totalmente in nero, non consente una

lettura corretta dei fenomeni se non si analizzano i diversi settori imprenditoriali ed il tessuto

sociale e geoeconomico.

Appare quindi opportuno, nell’auspicio che i monitoraggi sull’attività consentano in un

prossimo futuro analisi più approfondite, mantenere il livello di coerenza dell’esame dei risultati

rapportando per ogni indicatore gli andamenti degli esercizi 2007 e 2008.

56

Fonte: Elaborazione Corte dei Conti su dati Ministero Lavoro e P.S.

NUCLEO DEI CARABINIERI

DATI NAZIONALI

ANNO Aziende

ispezionate

Aziende

irregolari

Lavoratori

irregolari

Lavoratori in

nero

Recupero

contributivo

DELEGHE A.G.

SANZIONI AMM/VE

2008 26.078 14.365 21.392 14.562 91.772.163 7.434 126.807.526

Fonte: Elaborazione Corte dei Conti su dati Ministero Lavoro e P.S.

I risultati espressi nella prima tabella indicano un incremento rispetto al 2007 di tutte le

componenti, tranne quella delle aziende irregolari, che indica una diminuzione del 4,17%,

mentre marginale appare l’aumento delle aziende ispezionate. La causa può essere ricercata

sia nell’accesso molto recente dei nuovi ispettori e nell’esigenza di consolidare la loro

57

professionalità, sia nel nuovo approccio alle ispezioni che privilegia istituti come la

Conciliazione monocratica, sia infine nel raggiungimento di una massa-critica di ispezioni

possibili, a maggior ragione se finalizzate al riscontro del lavoro in nero ed alle gravi violazioni

in materia di sicurezza .

A fronte di un livello particolarmente elevato di sanzioni irrogate, anche nello specifico

riferimento all’azione del Nucleo dei Carabinieri - che ha portato nell’arco del 2008 a 126,8

milioni di sanzioni amministrative erogate ed a 91,8 milioni di recuperi contributivi, a fronte di

26.078 aziende ispezionate di cui 14.365 rinvenute irregolari e della rilevazione di 21.392

lavoratori irregolari e di 14.562 lavoratori in nero - appare significativo il livello dei recuperi

contributivi e dei premi evasi (che afferiscono all’INAIL), anche perché a tale risultato

concorrono più istituti peculiari previsti dall’ordinamento. L’incremento di circa il 6% per un

valore assoluto di oltre 260 milioni di euro mostra la stabilità del sistema, a fronte di un

incremento tendenziale e quasi sovrapponibile dei lavoratori riscontrati irregolari e di quelli

totalmente in nero (rispettivamente l’incremento è del 7,75% e del 7,35%).

Il confronto dei dati riguardanti i risultati dell’attività di vigilanza svolta nel 2007-2008

dagli Ispettori del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale e degli Enti Previdenziali,

dapprima evidenziati in tabelle separate, per fornire poi in ultimo il dato aggregato, così come

evidenziato anche in occasione della riunione della Commissione Centrale di coordinamento

prevista dall’art. 3 del D. Lgs. 124/2004 e successive modificazioni ed integrazioni, evidenzia

quanto segue :

− Relativamente al numero delle aziende ispezionate dagli Ispettori del Ministero del lavoro si

registra una sostanziale uguaglianza nel numero delle Ispezioni svolte e una leggera

flessione nel numero delle Aziende trovate irregolari. Non conoscendo, comunque il bacino

di riferimento delle Aziende in vita nel periodo preso in considerazione, come più volte

evidenziato, tale dato non permette una corretta interpretazione44.

− Per quanto riguarda il dato relativo agli Ispettori degli Enti Previdenziali, emerge una

diminuzione del 13,23% sul numero delle aziende ispezionate , delle quali però ben l’83% è

risultato irregolare.

− Relativamente al numero dei lavoratori irregolari, nel confronto effettuato tra il 2007 ed il

2008 si è registrato un incremento degli stessi di circa l’8% ( + dell’11% secondo i dati

aggregati). Anche in questo caso, mancando il dato relativo al bacino di riferimento e cioè il

totale dei lavoratori trovati in posizione di regolarità nell’ambito delle aziende ispezionate,

non è di facile e corretta interpretazione il risultato riscontrato.

− Relativamente ai lavoratori totalmente in nero, i dati relativi all’attività svolta dagli Ispettori

del Ministero del Lavoro mostra un dato allarmante che segna un aumento di circa l’8%, in

44 Basti pensare alla discordanza tra il numero delle aziende iscritte nel registro delle imprese, circa 5 milioni, rispetto a quello risultante dai registri dell’Inail, pari a 1,8 milioni.

58

controtendenza con i dati relativi agli Enti previdenziali per i quali si registra una

diminuzione pari a circa l’11%.

− Relativamente al recupero effettuato dei contributi e premi evasi si evidenzia nel dato

aggregato una sostanziale uguaglianza (+ 1.87%). Analizzando i dati i relativi al recupero

effettuato dagli Ispettori del Ministero del Lavoro e quanto invece recuperato dagli Ispettori

degli Enti il risultato mostra notevoli differenze: nei confronti del 2007 il recupero effettuato

dal Ministero del Lavoro di Euro 264 milioni circa, segna un aumento pari al 6% circa;

l’attività svolta dagli Enti ha invece determinato un recupero pari a Euro 1 miliardo 700

milioni circa, con un incremento minimo relativo all’1,25% nei confronti del 2007.

59

60

Fonte: elaborazione Corte dei Conti su dati Ministero Lavoro e P.S.

61

Volendo scendere ad un’analisi su base regionale, si segnala come la Lombardia presenti

il più alto livello di sanzioni irrogate (con 83 milioni di euro si raggiunge il 20,7% del totale

nazionale) e recuperi contributivi e di premi che raggiungono 39 milioni con un incremento

rispetto al 2007 del 34,6%.

E’ particolarmente interessante il dato della Sicilia che registra il più alto incremento per i

lavoratori totalmente in nero con il 47%, mentre la Campania presenta un andamento inverso

con una diminuzione dei lavoratori irregolari ed un incremento di quelli in nero

(rispettivamente -29% e 30,9%).

Per quel che riguarda specificamente i lavoratori in nero, non vanno sottovalutati i dati di

altre regioni come Toscana ed Emilia Romagna le quali registrano un incremento,

rispettivamente, del 34,1% e del 25,3%.

In alcune regioni invece, a fronte di un basso livello di lavoratori in nero, è molto alto

quello dei lavoratori irregolari. E’ il caso del Veneto con 21,02% per i primi e 54,84% per i

secondi e della Sardegna con 19,36% e 60,92%.

Dopo la Valle d’Aosta, la cui performance è data dalla stabilità dei lavoratori riscontrati

totalmente in nero e nel –33,10% dei lavoratori irregolari ed il Molise i cui lavoratori in nero

diminuiscono del 35,65%, il Lazio appare la regione più virtuosa (con il decremento di tutti gli

indicatori, per valori di circa il -27% per lavoratori irregolari, del -28,5% per i lavoratori in

nero, del -23% per le aziende irregolari (va anche sottolineato che sono diminuite del 7% le

aziende ispezionate).

L’andamento dei recuperi contributivi e dei premi non è comunque una variabile

dipendente dalle citate variazioni e, quindi, mentre nel Lazio si registra anche una sensibile

diminuzione di tale dato (-40%) ed in Sicilia il decremento raggiunge il 55% (nonostante

l’incremento dei lavoratori in nero del 47% precedentemente rilevato), non altrettanto avviene

negli altri casi: in Valle d’Aosta si ha un aumento del 27,89% ed in Molise (dato percentuale

più elevato) del 70,59%.

In precedenza, si è sottolineato come vada anche considerato l’apporto che in termini di

recupero viene dalla Conciliazione monocratica e dalla Diffida accertativa, che, ovviamente

costituisce un “di cui” del dato complessivo di cui sopra, alla stessa stregua degli introiti

derivanti dalle “somme aggiuntive” collegate al provvedimento di Sospensione e di quelli

derivanti dall’irrogazione della “maxisanzione” rispetto all’ammontare complessivo delle

sanzioni irrogate nel periodo di riferimento.

Pertanto, si è ritenuto utile proporre, sulla base dei dati forniti dall’Amministrazione e

limitati al 2008, una rappresentazione complessiva dei risultati che consenta di percepire

l’incidenza delle Conciliazioni monocratiche e delle Diffide accertative, sul totale.

Incidenza che non appare di grande rilievo e che merita quindi una riflessione

sull’esigenza di mettere a punto questi strumenti che presentano, come evidenziato nell’analisi

di specie, profili controversi.

62

Importi conciliati a seguito di Conciliazione monocratica e di Diffida:

Riepilogo importi conciliati anno 2008

Conciliazione monocratica (Art. 11, co.1 – D.lgs.

124/2004) 5.796.367,00

Somme corrisposte a seguito di Diffida(art. 12

D.Lgs 124/2004) 887.618

Conciliazione monocratica (Art. 11, co.6 – D.lgs.

124/2004) 651.445,00

Somme riscosse a seguito Diffida ottemperata (art. 13

D.Lgs. 124/2004) 15.938.763

Conciliazioni presso D.P.L. a seguito di Diffida

352.882,00

Totale importi conciliati 23.627.075

Fonte: Elaborazione Corte dei Conti su dati Ministero Lavoro e P.S.

Nelle tabelle che seguono, l’analisi relativa all’applicazione di questi due istituti viene

approfondita, sia nella comparazione tra la Conciliazione monocratica “preventiva”, e la

Conciliazione “contestuale”, sia nella comparazione tra il nuovo istituto della “Diffida

accertativa per i crediti patrimoniali” e la tradizionale “Diffida”, strumento tipico dell’attività

ispettiva avente valenza generale.

Per quanto attiene alle Conciliazioni monocratiche va ribadito come si sia rivelata

decisamente più efficace la “preventiva” per le ragioni precedentemente indicate, riassumibili

nella possibilità di evitare l’accesso ispettivo, risolvendo presso la D.P.L. la questione insorta

con il lavoratore, come evidenzia il dato relativo alle Conciliazioni promosse e che vede la

dimensione quantitativa delle “contestuali” nell’ordine del 7% di quelle preventive, mentre,

sotto l’aspetto degli importi conciliati, il dato è in aumento (11,2%) il che indica un maggior

“rendimento” delle Conciliazioni contestuali, che pervengono ad un accordo in oltre il 50% dei

casi, mentre le “preventive” si chiudono positivamente in circa il 30% dei casi e presentano un

sensibile livello di “carichi pendenti” pari al 27,8%.

Lo slittamento nella definizione delle Conciliazioni in anni successivi è un fenomeno

quindi significativo che andrebbe monitorato ed approfondito anche sul piano organizzativo, se

a questo istituto si vuol dare maggior rilevanza.

La Toscana sembra essere la regione che di gran lunga gestisce i numeri più elevati di

Conciliazioni monocratiche preventive45 (1.213 sono quelle promosse nel 2008, rispetto alle

899 della Lombardia ed alle 872 della Sardegna, con esiti relativi sotto il profilo degli importi

conciliati che sono pari 686.754 euro, pressoché in linea con quelli della Lombardia pari a

538.327 euro, a fronte di ben 1.780.283 euro della Sardegna che raggiunge un quarto del

totale nazionale).

Questi dati indicano insieme a quelli pressoché impalpabili della Puglia ed ancor più del

Friuli V.G. con sole, rispettivamente 99 e 42 Conciliazioni promosse, una volta di più, come sia

45 Spicca il dato della Provincia di Prato con 233 conciliazioni promosse e 129.511 euro di importi conciliati.

63

estremamente variegato il panorama nel quale l’istituto viene applicato, tenuto anche conto di

come molte vertenze abbiano caratteristiche seriali, lambendo in questo caso aree che

sarebbero di competenza dei rimedi previsti dalla contrattazione collettiva.

La Toscana presenta il livello più alto anche delle Conciliazioni “contestuali” con 218

Conciliazioni promosse, che rappresentano il 41% del totale nazionale, seguita dalla Puglia con

124 e numeri estremamente bassi per il resto del Paese. Vi è una sostanziale corrispondenza

nella proporzione tra conciliazioni e gli importi conciliati (230.139 euro per la Toscana e

104.700 per la Puglia).

Ben diverso è il rapporto tra Diffida accertativa per i crediti patrimoniali e la Diffida

tradizionale, perché sono istituti dalla natura molto diversa, al di là del comune “Nomen iuris”,

perché come si è visto in precedenza, il primo ha caratteristiche estremamente complesse che

sfociano nel titolo esecutivo (una volta che viene validata dal direttore della D.P.L.) ed è

specificamente legato, da un lato alla materia patrimoniale e, dall’altro alla Conciliazione

monocratica (del tertium genus) che ne dovrebbe costituire l’esito tendenziale, mentre il

secondo può riguardare qualsiasi aspetto connesso a comportamenti omissivi che non integrino

fattispecie di reato.

Gli esiti sono incomparabili per tali ragioni ed anche perché la prima mostra un basso

livello sia di importi riscossi a seguito di Diffida (887.618 euro), sia di importi conciliati

(352.882) a fronte di ben 12.567.102 euro di somme complessivamente diffidate.

Emblematici sono i casi della Campania con 3.307.050 euro di somme diffidate, della

Calabria con 2.462.523, del Piemonte con 1.244.787 e della Toscana con 1.241.968, le quali

costituiscono i 2/3 del totale nazionale, ma con risibili risultati in termini di somme riscosse ed

importi conciliati (circa 64.500 euro la Campania, circa 190.000 la Calabria, circa 37.700 il

Piemonte e 69.000 la Toscana) a fronte del dato virtuoso dell’Abruzzo con ben 521.000 euro

rispetto a 891.634 di somme diffidate.

Completamente diversa e la situazione della Diffida tradizionale la quale, ovviamente, si

fonda su ben altri presupposti e presenta tuttora, nella sua rivitalizzazione prevista

dall’ordinamento, una notevole efficacia.

Basterebbe, al riguardo il valore complessivo nazionale delle somme riscosse a seguito

di Diffida ottemperata che raggiunge 15.938.763 euro che in buona parte provengono dalla

Lombardia (con 3.341.812 euro), dalla Puglia (1.872.000), dal Piemonte (con 1.585.000) e

dalla Toscana (con 1.364.000), con valori superiori al milione di euro anche per l’Emilia

Romagna ed il Lazio.

Ma ancor più significativo è il livello delle Diffide ottemperate con pagamento che sono

42.582 sul totale di 82.366 ed alle quali vanno associate quelle ottemperate senza pagamento,

nei cui confronti è consistente il livello dell’aspettativa del pagamento, che sono 9.401.

64

Fonte: Elaborazione Corte dei Conti su dati Ministero Lavoro e P.S

65 65

Fonte: Elaborazione Corte dei Conti su dati Ministero Lavoro e P.S

66

L’analisi dei risultati dell’attività ispettiva non sarebbe completa ove non si tenesse

conto anche dei proventi derivanti dall’applicazione dell’istituto della Sospensione, approfondito

nella parte ad esso dedicata.

Sotto il profilo finanziario, essi riguardano la cosiddetta “somma aggiuntiva”, sulla cui

configurazione si è detto, dibattuta tra l’”onere” e la “sanzione” vera e propria.

La grande peculiarità dell’istituto della Sospensione, al di là delle problematiche sulla

sua applicazione, sta nella sua evidente efficacia per quanto attiene all’ottemperanza alle

eventuali disposizioni o prescrizioni obbligatorie impartite dall’Ispettore, nonché per gli esiti,

sotto il profilo finanziario, consistenti nel pagamento della “somma aggiuntiva”, necessario per

la revoca della stessa.

In considerazione dell’estensione, operata dalla legge-delega n. 123/2007 e quindi dal

d.lgs. n. 81/2008, dell’istituto della Sospensione a tutte le attività imprenditoriali, è opportuno

analizzare gli andamenti registrati non solamente nel settore edile al quale era in precedenza

limitato, tenendo conto del breve periodo di vigenza e delle problematiche applicative di cui si

è detto in precedenza.

67

Settore merceologico Totale provvedimenti46 Di cui per pers. non risultante da scritture

Di cui per viol. tempi di lavoro

Di cui per viol. salute e sicurezza

Di cui revocati per regolarizzazione

2007 2008 2007 2008 2007 2008 2007 2008 2007 2008

Pubblici esercizi 601 992 600 978 1 13 - 1 464 808

Commercio 178 662 178 648 - 14 - - 114 497

Industria 138 184 138 184 - - - - 59 115

Artigianato 92 258 92 258 - - - - 52 172

Agricoltura 75 107 75 102 - 5 - - 52 66

Servizi 43 161 42 161 - - 1 - 23 110

Metalmeccanica 24 68 24 68 - - - - 17 67

Trasporti 4 4 4 4 - - - - 3 3

Spettacolo 4 7 4 7 - - - - 1 3

TOTALE 1159 2443 1157 2410 1 32 1 1 785 1841

Fonte: Elaborazione Corte dei Conti su dati Ministero Lavoro e P.S.

46 I dati 2007 indicano l’attività svolta dal 25.8 al 31.12 2007

68

Analizzando i dati esposti, si rileva che per il 2007 la media mensile dei provvedimenti è

stata pari a circa 290, a fronte dei circa 203 per il 2008, dato, quindi, in flessione.

Sotto il profilo quantitativo, si rileva che il settore che ha presentato la più alta, in cifra

assoluta, incidenza di tale provvedimento (non considerando l’edilizia, i cui dati sono esposti di

seguito) è costituito dai pubblici esercizi, oggetto della “Sospensione” solo dall’entrata in vigore

della legge-delega 123/2007 e per i quali si sono poste sostanzialmente le questioni legate alla

connotazione di “microimpresa” ed alla sottolineatura della discrezionalità della “Sospensione”,

contenuti nella Direttiva e nella successiva circolare della Direzione per l’attività ispettiva,

mentre suscita perplessità il dato relativo all’agricoltura, decisamente ridotto (107) rispetto alla

quantità degli occupati.

Per quanto concerne l’incidenza delle revoche per regolarizzazione essa è del 67% per il

2007 e del 75% per il 2008, dato questo da valutarsi in termini positivi.

Anche in questo caso emerge il dato del settore dei Pubblici esercizi che indica un livello

di revoche decisamente superiore alla media: nel 2008, infatti, queste raggiungono l’81,45%.

Per quanto concerne il settore edilizio, si rileva, primariamente, che i dati relativi al

periodo precedente, che riguardano, nel loro complesso, il periodo agosto 2006 – dicembre

2007, (la legge 248/06, relativa al settore edile, è entrata in vigore nell’agosto del 2006) e

quelli relativi al 2008 non sono direttamente comparabili, non offrendo una omogenea base

temporale di riferimento. Analogamente, sotto il profilo finanziario, i dati del periodo

precedente riportano il complesso delle sanzioni amministrative erogate, mentre per il 2008 si

fa riferimento agli importi riscossi per la somma aggiuntiva.

Premesso questo, i dati 2006 – 2007 per il settore edilizio sono i seguenti:

• 3.052 aziende sono state oggetto di Sospensione, di cui:

• 3.013 per l’impiego di personale non risultante da scritture:

• 39 per reiterate violazioni in materia di orario di lavoro;

• 1257 revoche per regolarizzazione (pari al 41% dei provvedimenti adottati);

• sono state irrogate sanzioni amministrative per € 54.352.060,00.

Per quanto concerne il 2008, ricordato che dal mese di aprile la normativa di riferimento

è l’art. 14 del d.lgs 81/2008, i dati di riferimento sono i seguenti:

• 1535 provvedimenti di Sospensione, di cui:

• 1484 per impiego di personale non risultante da scritture;

• 51 per violazioni in materia di orario di lavoro;

• nessuno per violazioni in tema di salute e sicurezza del lavoro:

• 846 provvedimenti revocati per regolarizzazione (55% dei provvedimenti);

• importo somma aggiuntiva riscosso: € 1.364.125,00.

Si evidenziano, quindi, due dati.

Il primo riguarda l’incidenza delle revoche per regolarizzazione che, pur in crescita,

resta sensibilmente più basso di quello delle altre categorie, circostanza questa che lascia

desumere sia un’elevata incidenza di violazioni non sanabili, sia la sostanziale non

69

convenienza, in particolare per le imprese meno qualificate, a provvedere alle regolarizzazioni;

tali situazioni dovrebbero indurre ad una più intensa azione di verifica e contrasto in tale

settore.

Il secondo dato, inquietante, è quello relativo al numero di Sospensioni per violazioni

che riguardino la salute e la sicurezza del lavoro, pari a zero per il 2008 per l’edilizia, e ad una

per l’intero ambito di attività.

Anche avuto riguardo alle incertezze ed alle difficoltà interpretative date dal d.lgs.

81/2008, ed alle limitazioni dell’ambito di competenza degli Ispettori del lavoro inizialmente

previste, ampiamente illustrate nell’ambito della presente relazione, tale dato non sembra in

alcun modo trovare giustificazione.

Si rammenta, a titolo esemplificativo, che tra le violazioni previste dall’allegato 1 del

d.lgs. 81/2008 idonee a motivare il provvedimento di sospensione sono previste il mancato

utilizzo di cinture di sicurezza, o la mancanza di protezioni verso il vuoto, violazioni queste che

non richiedono per l’accertamento particolari nozioni di tipo tecnico e sono quindi

pacificamente riscontrabili anche da personale non in possesso di formazione ingegneristica.

E’ quindi necessario, da parte delle Amministrazioni coinvolte, porre in essere con

assoluta tempestività quanto necessario in termini concretamente operativi per rendere

possibile l’accertamento della reiterazione di tali violazioni al fine di consentire una credibile e

doverosa opera di contrasto nei confronti di tali comportamenti, che sono sempre più

frequentemente causa di infortuni sul lavoro che, in Italia, presentano un’incidenza

assolutamente abnorme rispetto ai dati dei paesi europei più sviluppati.

10. I costi e la valutazione dell’attività ispettiva

La Corte ha realizzato un esercizio, elaborando i dati messi a disposizione

dell’Amministrazione, o tratti dal Sistema informativo RGS-Corte dei conti, che tende a

rappresentare la spesa affrontata per l’Attività ispettiva, tenendo conto sia dell’attività “sur

place”, sia di quella che può definirsi “back-office”, considerando la spesa per stipendi,

analiticamente riscontrata anche in base alle diverse tipologie delle prestazioni lavorative (es.

Part-time).

A tale aggregato si è aggiunto quello relativo alla spesa erogata nello stesso esercizio

finanziario per missioni e straordinario al medesimo personale.

Al riguardo, è chiaro che tale ultimo aggregato che può costituire un indicatore della

“mobilità sul territorio” è più direttamente riferito agli “Ispettori” che effettuano gli “Accessi

ispettivi”.

Pertanto in una successiva analisi, il medesimo dato viene rapportato alle qualifiche che

sono impegnate in tale attività.

La tabella evidenzia, quindi, la spesa sostenuta per il personale che effettua gli accessi

ispettivi - ispettori amministrativi e tecnici - presenti sul territorio con la distinzione, per

70

ciascuna Regione di appartenenza, di quanto nell’esercizio finanziario 2008 si è speso per

missioni e per straordinario. A tale aggregato si è sommata la spesa totale relativa sempre al

2008 per la corresponsione degli stipendi e di qualsiasi altro emolumento fisso di tutto il

personale della Direzione generale dell’attività ispettiva, includendo quindi anche coloro che

pur non effettuando gli accessi, operano per il perseguimento della missione “vigilanza sul

lavoro”.

Di seguito alla tabella, viene rappresentato un grafico che ha lo scopo di evidenziare il

livello di “mobilità territoriale” degli stessi Ispettori.

Va, infatti ricordato che, solo per gli Ispettori del lavoro, è stata ripristinata la

cosiddetta “diaria”, da tempo abolita per tutti gli impiegati dello stato, con l’introduzione

operata dalla legge 248/2006 del comma 213 bis alla Finanziaria 2006 (L. 266/2005).

Pertanto la spesa per missioni assume una maggiore rilevanza e, nella cennata

rappresentazione, permette di disporre di un vero e proprio indicatore “qualitativo” in quanto

idoneo a segnalare l’attività “sur place” nel contesto territoriale di competenza.

I dati che emergono si prestano a diverse analisi e riflessioni che, non possono

evidentemente sottovalutare il peso degli oneri finanziari i quali vanno correlati con i “risultati”

ottenuti.

spese per il personale funzione ispettiva anno 2008

organico 2007

organico 2008

Regione Pos. Econ.

C2 Pos. Econ.

C2 spese per straordinario

spese per missioni totale

spese pos. Economica C2

Abruzzo 67 82 24.586,60 257.846,35 282.432,95 Basilicata 30 36 7.532,49 307.124,53 314.657,02 Calabria 100 103 20.215,97 448.039,17 468.255,14 Campania 163 161 22.253,16 710.935,63 733.188,79 Emilia Romagna 194 232 70.675,54 191.571,54 262.247,08 Friuli V. Giulia 44 58 36.396,40 66.729,36 103.125,76 Lazio 318 253 20.908,36 590.441,20 611.349,56 Liguria 76 77 9.779,03 100.163,66 109.942,69 Lombardia 354 347 147.061,90 437.094,11 584.156,01 Marche 78 94 31.401,55 267.257,12 298.658,67 Molise 23 23 3.478,70 149.736,44 153.215,14 Piemonte 213 227 71.549,54 224.041,48 295.591,02 Puglia 178 186 64.224,17 1.044.955,08 1.109.179,25 Sardegna 91 97 35.006,81 264.762,35 299.769,16 Toscana 158 184 67.459,92 385.175,25 452.635,17 Umbria 41 50 15.368,86 155.429,16 170.798,02 Valle d'Aosta 12 9 1.060,82 14.251,40 15.312,22 Veneto 187 195 65.670,44 259.132,08 324.802,52

Totale 2.327 2.414 714.630,26 5.874.685,91 6.589.316,17 87.382.858,79

Fonte: Elaborazione Corte dei Conti su dati Ministero Lavoro e P.S.

71

0,00

200.000,00

400.000,00

600.000,00

800.000,00

1.000.000,00

1.200.000,00

Abruzzo

Basilicata

Calabria

Cam

pania

Emilia Rom

agna

Friuli Venezia Giulia

Lazio

Liguria

Lombardia

Marche

Molise

Piem

onte

Puglia

Sardegna

Toscana

Umbria

Valle d'Aosta

Veneto

Mobilità territoriale Ispettori del lavorospese per straordinario

spese per missioni

Fonte: Elaborazione Corte dei Conti su dati Ministero Lavoro e P.S.

Alla stessa stregua, la Corte ha ritenuto di proiettare l’analisi ad un ulteriore elemento

che può assumere il valore di indicatore qualitativo e che consiste nella spesa “tecnologica”

affrontata per permettere all’Ispettore di consultare in tempo reale, anche per le problematiche

segnalate in relazione sul riscontro delle posizioni lavorative, il database nazionale che

dovrebbe contenere i dati aggiornati e tempestivamente inseriti dai Centri per l’Impiego.

Appare evidente che quest’ultimo vuol essere soprattutto uno stimolo alla stessa

Amministrazione per, in un prossimo futuro, monitorare anche questo tipo di spesa.

La Corte ha quindi ritenuto necessario prendere in considerazione la spesa informatica,

affrontata per l’attività ispettiva, nel triennio 2006-2008.

Anni 2006- 2008:

1. n. 2234 PC portatili per un totale complessivo di Euro 2.349.865,51

(compreso il servizio di manutenzione per tre anni);

2. servizio di manutenzione per i portatili gia presenti,

per un totale complessivo di “ 153.144,44

3. adeguamento RAM per i portatili già esistenti “ 107.900,32

4. accesso banche dati Infocamere per un totale complessivo “ 1.254.431,29

5. sviluppo software gestionale per informatizzazione

ispezione, per un totale complessivo di “ 1.310.400,00

Tutti gli importi sono comprensivi di IVA.

Il riferimento al triennio è legato alla rilevanza dell’”investimento”, in termini di

dotazioni informatiche, relative al complesso dell’implementazione hardware e software per

l’attività ispettiva.

72

Sarebbe stato altrimenti fuorviante far riferimento ad un unico esercizio finanziario, non

necessariamente significativo per le operazioni ad esso imputate.

Le risultanze analitiche ottenute consentono di evitare il ricorso ad improbabili

estrapolazioni da contesti complessivi, e fanno emergere un indicatore qualitativo che consente

di evidenziare il tasso tecnologico disponibile per gli ispettori ed, al tempo stesso, fornisce un

dato complessivo (circa 5 milioni di euro) che è superiore alle spese (di parte corrente)

affrontate (in termini di pagamenti effettivi), a carico del bilancio Lavoro, per l’informatica, nell’

esercizio 2008 (4,4 milioni di euro tra competenza e residui).

SPESE GESTIONE SISTEMA INFORMATIVO

Descrizione RESIDUI

INIZIALI

PREV. DEF.

COMP. IMPEGNI

PAGATO

TOTALE

PAGATO

RESIDUI

RESIDUI

TOTALI

Spese per la gestione ed il Funzionamento del sistema informativo

2.512.662,76 3.070.738,00 3.049.400,26 4.395.376,75 1.969.777,95 1.106.540,71

Fonte: R.G.S.- Corte dei Conti

Tale livello di assegnazioni di hardware e software, contraddistingue, infatti, quelle

particolari figure la cui attività si svolge sul “campo”, rispetto all’attività amministrativa tipica e

viene, in tal modo evidenziato il tasso della spesa informatica relativa a dette figure.

Si sta quindi parlando dell’Area Spesa; a questa va giustapposta l’Area Entrata,

intendendosi per essa quella costituita dai recuperi contributivi ed assicurativi derivanti

direttamente dagli accessi ispettivi, nonché dall’introito delle sanzioni nelle loro diverse

tipologie (ovviamente il dato probante è quello riferito all’effettiva riscossione delle sanzioni

accertate). E’ importante anche considerare i cosiddetti importi “conciliati” costituenti l’esito

delle Conciliazioni monocratiche anche a seguito di Diffide accertative di crediti patrimoniali.

73

Tabella redditività attività ispettiva anno 2008

Fonte: Elaborazione Corte dei Conti su dati Ministero Lavoro e P.S.

A dire il vero, soprattutto per il contesto della sicurezza sul lavoro ed, a maggior

ragione, di quella nei cantieri che compete anche agli Ispettori del lavoro, va constatato che

oltre all’impianto sanzionatorio ed all’entrata che produce, esistono i costi che deve affrontare

l’imprenditore per quanto è stato oggetto del verbale dell’Ispettore, quand’anche venisse

emessa la Prescrizione. Si tratta peraltro, oltre che di un contesto non prettamente

giuslavoristico, di una spesa dell’imprenditore che non determina entrata per l’erario, ma

semmai, quasi come paradosso, per altri imprenditori ai quali il primo si rivolge per la messa in

sicurezza del cantiere.

Appare evidente che l’esercizio che si è precedentemente condotto, necessita di

affinamenti per i quali si invita l’Amministrazione a porre in essere gli strumenti adeguati a tal

fine anche tenendo conto del sistema di valutazione che trova un’espressione particolarmente

analitica nella Direttiva 2009 emanata dalla Direzione generale dell’attività ispettiva, laddove si

cerca di calibrare in termini qualitativi l’attività dell’Ispettore, mirando contesti di particolare

significatività orientando quindi l’attività dell’Ispettore alle gravi e sostanziali irregolarità e

sminuendo quindi il valore delle mere irregolarità “formali”.

74

10.a Il meccanismo di valutazione

La realizzazione di un’attività finalizzata alla definizione di un sistema di valutazione del

personale delle aree funzionali è uno degli obiettivi previsti dalla Direttiva generale per l’azione

amministrativa per l’anno 2008 – presente anche nella stessa Direttiva appena emanata

relativa all’anno 2009 – e rientra nelle finalità indicate nel Documento di programmazione

dell’attività di vigilanza per l’anno 2009 emanato dalla Direzione generale per la attività

ispettiva.

Secondo quanto si legge in tale documento il meccanismo di valutazione del personale

addetto all’attività ispettiva, si baserà non soltanto sulla quantità delle verifiche ispettive

effettuate – indicatore quantitativo – ma terrà conto di un elemento ulteriore rappresentato

dalla qualità dell’azione ispettiva: qualità che sarà identificata dalle violazioni della normativa

sostanziale di tutela e non solo dalle inadempienze formali che, sotto questo profilo, si

considerano ininfluenti nella valutazione dei risultati raggiunti dagli Uffici.

Ai fini quindi della valutazione stessa, come pure a fini statistici e di verifica della capacità

di assicurare una presenza sul territorio - in termini quindi qualitativi e quantitativi -

l’Amministrazione ha predisposto un “progetto qualità” basato su tre parametri valutativi:

- indicatore di presenza, calcolato in base al rapporto tra il numero di accessi programmati

e quelli effettivamente realizzati, con lo scopo di evidenziare la capacità di presidiare il

territorio. Tale indicatore si collega strettamente all’applicazione di opportuni criteri di

premialità (ipotesi di incremento di visite rispetto al dato previsionale e un punteggio

penalizzante in caso di mancato raggiungimento dell’obiettivo) nei confronti degli

Ispettori preposti ai suddetti compiti ispettivi;

- indicatore di qualità dell’azione ispettiva che costituisce uno strumento di valutazione

dell’efficacia dell’attività di vigilanza posta in essere ed è connesso alle tipologie di

violazioni accertate ovvero alla capacità di ciascun Ufficio di soddisfare le esigenze di

tutela del lavoratore. A tal fine è stata predisposta una apposita tabella con una

elencazione puntuale delle violazioni che possono essere presumibilmente rilevate

durante un accesso ispettivo e a ciascuna violazione nella tabella si prevede un

punteggio, che risulta maggiore laddove l’impatto sul profilo economico viene considerato

più rilevante;

- indicatore di redditività che misura il totale delle risorse pubbliche recuperate al bilancio

pubblico mediante il rapporto delle sanzioni amministrative e penali riscosse con il

numero delle aziende ispezionate e si collega ai criteri di premialità nei confronti dei

soggetti istituzionalmente preposti ai compiti ispettivi.

I tre indicatori daranno infine luogo ad un indicatore di sintesi, c.d. indicatore di efficacia

complessiva dell’azione ispettiva, nell’ambito del quale gli indicatori di presenza sul territorio,

di qualità e di redditività incideranno in maniera diversa l’uno dall’altro in quanto il primo sarà

moltiplicato mediamente per 35 mentre i restanti due, rispettivamente, per 45 e per 20, come

75

risulta dalla scheda che segue, predisposta dall’Amministrazione e fornita alle Direzioni

provinciali del lavoro al fine di realizzare un efficiente monitoraggio.

La prima rilevazione in tal senso è stata programmata per il 30 giugno 2009.

Fonte: Ministero Lavoro e P.S.

76

Oltre a ciò, la competente Direzione generale del Ministero ha avviato il “Progetto

trasparenza e uniformità dell’azione ispettiva“ già sollecitato dalla Direttiva del Ministro 18

settembre 2008 che assegnava alla Direzione generale per l’attività ispettiva il compito di

fornire “specifiche direttive operative con la duplice finalità di assicurare l’esercizio unitario

dell’attività ispettiva e l’uniformità di comportamento dei diversi organi di vigilanza, unica

effettiva garanzia di una ispezione del lavoro efficace e credibile che incide sui comportamenti

concreti degli operatori economici e dei loro consulenti, vera garanzia del rispetto

dell’equilibrio, interpretato dalle norme di legge, tra le esigenze di competitività delle imprese e

le imprescindibili istanze di tutela della persona che lavora”.

Tale progetto va inteso come una forma di monitoraggio circa il rispetto dell’uniformità e

della trasparenza del comportamento ispettivo, da usare come strumento ex post, ma va

evidenziato anche il suo effetto annuncio in grado di condizionare tali effetti anche ex ante.

Per quanto riguarda la “uniformità” si tratta di monitorare tutti quei fenomeni che incidono

sulla parità di trattamento delle imprese ispezionate che potrebbero causare veri e propri

fenomeni di dumping sociale, attraverso la segnalazione degli stessi da parte dei cosiddetti

interlocutori qualificati i quali avranno a disposizione uno specifico modello fornito

dall’Amministrazione per segnalare le eventuali disposizioni normative o amministrative

disattese.

Per quanto riguarda la trasparenza dell’azione ispettiva, il Ministero vuole monitorare

tutte quelle fattispecie che in qualche modo non siano in linea con il Codice di comportamento

dei dipendenti delle Pubbliche Amministrazioni del 28 novembre 2000 e, più in particolare, con

i profili deontologici individuati dagli artt. da 20 a 26 del citato Codice di comportamento ad

uso degli Ispettori del lavoro. Gli “interlocutori qualificati” potranno dunque segnalare quelle

situazioni che possono incidere sul profilo deontologico, sull’obbligo di astensione e sulla

dichiarazione di incompatibilità da parte del personale ispettivo, così come sulle disposizioni a

tutela della riservatezza e del segreto professionale.

A livello centrale quindi, l’Amministrazione avrà il compito di raccogliere tutte le

informazioni in report semestrali la cui analisi sarà in grado di fornire la reale situazione.

11. Profili evolutivi

11.a Il Libro unico del lavoro

Il processo evolutivo di una materia estremamente complessa come quella delle

ispezioni del lavoro ha trovato un punto d’approdo in un istituto decisamente innovativo e,

come tale, oggetto di riflessione: il “Libro unico del lavoro”, introdotto dalla legge n. 133/2008,

di conversione del D.L. n. 112/2008, che ha rivisto integralmente e radicalmente gli obblighi

dei datori di lavoro in relazione alla tenuta della documentazione obbligatoria, nell’ottica di una

rilevante semplificazione.

77

A seguito di tali modifiche il Ministero è intervenuto con diversi provvedimenti fornendo

istruzioni e successivamente precisazioni in ordine a tale materia: con il d.m. 9 luglio u.s., oltre

a disciplinare, in 7 articoli, il Libro unico, ha anche introdotto il regime transitorio per il

passaggio allo stesso: sino al 16 gennaio 2009, infatti, i datori di lavoro sono stati autorizzati

ad utilizzare i vecchi libri paga e presenze per assolvere agli obblighi di tenuta, registrazione ed

esibizione del Libro unico. Da tale data il libro paga ed il libro matricola sono abrogati.

In seguito, con la Circolare n. 20 del 21/08/2008 il Ministero del lavoro ha fornito le

disposizioni per introdurre l’uso del Libro unico del lavoro, così come disposto dagli artt. 39 e

40 della legge n. 133/2008.

Nell’ambito degli interventi di semplificazione in materia di lavoro, contenuti nel D.L. n.

112/2008, il Libro unico risulta certamente di notevole importanza. Ai sensi dell’art. 39,

comma 1, “il datore di lavoro privato, con la sola esclusione del datore di lavoro domestico,

deve istituire e tenere il Libro unico del lavoro”; il nuovo Libro unico del lavoro obbliga il datore

di lavoro ad istituire e tenere un solo libro, unico47, anche in presenza di più posizioni

assicurative in ambito aziendale o di più sedi di lavoro distaccate, pure se stabili ed

organizzate.

La disciplina relativa al Libro unico risponde pienamente alla volontà insita in tutta la

riforma introdotta dalla legge n. 133/2008 di eliminare complicazioni ed appesantimenti nella

gestione dei rapporti di lavoro, privilegiando il sanzionare le condotte che riguardano la

regolarità del lavoro sotto un profilo sostanziale piuttosto che gli errori meramente formali.

Viene specificamente sanzionata la fattispecie in cui il datore di lavoro risulti del tutto

sprovvisto del Libro unico del lavoro o lo abbia messo in uso senza rispettare uno dei sistemi di

tenuta previsti dalla suddetta Circolare n. 20 del 21 agosto 2008, applicativa del Decreto

ministeriale 9 luglio 2008.

Altro obbligo previsto dal Libro unico del lavoro e che modifica i comportamenti dei

datori di lavoro rispetto al passato è quello relativo alle scritturazioni obbligatorie che devono

avvenire “per ciascun mese di riferimento, entro il giorno 16 del mese successivo”.

La funzione di tale strumento è, infatti, quella di fotografare, in un’ottica di

semplificazione, la realtà aziendale in un dato momento. Rimane invece alla Comunicazione

obbligatoria preventiva di instaurazione dei rapporti assolvere alla finalità maggiormente critica

che è quella di contrasto al sommerso.

Sotto il profilo della vigilanza ministeriale e degli Enti previdenziali, quindi, il termine di

compilazione del nuovo libro obbligatorio di lavoro fa sì che gli Ispettori all’atto dell’accesso

ispettivo in azienda o in una delle sedi dell’azienda si troveranno a richiedere l’esibizione del

Libro unico aggiornato a due mesi precedenti - se l’ispezione avviene prima del 16 del mese -

47 Il Libro unico, infatti, non dovrà più essere tenuto nel luogo in cui si esegue il lavoro (come stabilito dall’art. 21 del d.P.R. 1124/65) ma potrà essere tenuto, alternativamente: - presso la sede legale dell’impresa; - presso lo studio del consulente o professionista abilitato; - presso i servizi e i centri di assistenza delle associazioni di categoria delle imprese artigiane e delle altre imprese.

78

ed al mese precedente se l’ispezione avviene in data successiva al 16 del mese seguente

quello di avvio dell’ispezione. Ferma restando, ovviamente, la verifica della corretta

instaurazione dei rapporti di lavoro mediante l’esame delle Comunicazioni obbligatorie

preventive.

L’obbligo di esibizione, di cui all’art. 39, comma 6, della legge n. 133/2008, grava a

seconda dei casi48 sul datore di lavoro, sul consulente del lavoro o su uno dei professionisti

autorizzati o in ultimo sul servizio o centro di assistenza dell’associazione di categoria.

La Circolare citata stabilisce anche regole relativamente all’obbligo di conservazione del

Libro unico del lavoro prevedendo che lo stesso venga conservato e custodito per la durata di

cinque anni dalla data dell’ultima registrazione (non più dieci anni come per il passato). La

competenza a constatare e contestare gli illeciti amministrativi relativi agli obblighi di

istituzione, tenuta, registrazione, esibizione e conservazione del Libro unico del lavoro - nonché

alla irrogazione delle sanzioni pecuniarie amministrative - è di tutti gli organi di vigilanza che

effettuano accertamenti in materia di lavoro e previdenza e, quindi il Libro unico del lavoro

potrà essere verificato dagli Ispettori delle Direzioni provinciali e regionali del lavoro, ma anche

dai funzionari ispettivi degli istituti ed Enti previdenziali ed assicurativi49 .

48 Datore di lavoro: Diverse sono le puntualizzazioni sull’argomento che si possono leggere, sia sul d.m. 9 luglio 2008 che sulla circolare di applicazione n. 21 del 20/08/08, per quanto riguarda il Libro unico del lavoro tenuto presso la sede legale dell’impresa che vede il datore di lavoro obbligato ad esibirlo agli organi di vigilanza tempestivamente (e cioè prima che l’ispettore proceda alla redazione del “verbale di primo accesso ispettivo”) nel luogo in cui si esegue il lavoro, solo quando si tratta di sede stabile di lavoro, prevedendo che l'esibizione possa avvenire anche a mezzo fax o posta elettronica. Per l’individuazione della sede stabile - con riferimento alle aziende multilocalizzate – interviene il criterio che lo definisce, di cui all’art. 5, comma 1, del decreto ministeriale 9 luglio 2008, secondo cui deve considerarsi “sede stabile di lavoro” soltanto quella articolazione autonoma della impresa, stabilmente organizzata, che si presenta idonea ad espletare, in tutto o in parte, l’attività aziendale e risulta dotata degli strumenti necessari, anche con riguardo alla presenza di uffici amministrativi. La sanzione pecuniaria prevista è stabilita nell’importo da 200 a 2000 euro e non è ammessa la procedura della diffida obbligatoria in quanto si tratta di una condotta commissiva e per quanto spiegato in precedenza non sanabile. Consulente del lavoro: Fermo restando l’onere per il datore di lavoro di comunicare preventivamente, alla Direzione provinciale del lavoro competente per territorio, le generalità e ogni altro dato necessario del professionista cui ha conferito l’incarico della tenuta e cura del Libro unico del lavoro, costui è sanzionabile per non aver esibito e portato in visione il Libro unico del lavoro, conservato e tenuto presso il proprio studio, solo qualora siano decorsi quindici giorni dalla richiesta, espressamente formulata, nel “verbale di primo accesso ispettivo”, a norma dell'art. 3, comma 3, del decreto ministeriale 9 luglio 2008, senza un opporre un “giustificato motivo” ostativo impeditivo. In caso di prima violazione il professionista va incontro alla sanzione pecuniaria amministrativa da 100 a 1000 euro (la diffida obbligatoria, anche in questo caso, non trova applicazione, in quanto si tratta di una condotta commissiva). Nel caso in cui il professionista risulti recidivo, ai sensi dell'art. 8-bis della legge n. 689 del 1981, ferma restando l’irrogazione della sanzione pecuniaria amministrativa, il funzionario accertatore che contesta la violazione deve darne tempestivamente comunicazione al Consiglio provinciale dell’Ordine professionale per l’adozione di provvedimenti disciplinari conseguenti. Le Associazioni di categoria: Come nel caso precedente, sussiste l’obbligo di comunicare preventivamente, da parte del datore di lavoro, i dati relativi al centro di assistenza o all’associazione deputata a tenere il Libro unico del lavoro. Inoltre il personale ispettivo deve vigilare che tali centri svolgano l’attività a favore unicamente delle imprese associate e iscritte alle rispettive associazioni di categoria. Sul piano sanzionatorio la sanzione prevista si differenzia in base alla gravità della condotta tenuta. Nel caso in cui siano decorsi quindici giorni dalla richiesta espressamente formulata nel verbale di primo accesso ispettivo e non sia stato apposto giustificato motivo impeditivi, le associazioni di categorie sono tenute alla sanzione da 250 e 2000 euro, e, se recidive, nella violazione dell’obbligo di esibizione, da 500 a 3000 euro. Anche in questo caso la diffida obbligatoria non trova applicazione in quanto condotta commissiva. 49 D’altro canto, il legislatore si è premurato di individuare espressamente l’autorità competente a ricevere il rapporto, ai sensi dell’art. 17 della legge n. 689/1981, in caso di mancata estinzione delle violazioni mediante pagamento delle sanzioni in misura ridotta, vale a dire la Direzione provinciale del lavoro territorialmente competente. Tale individuazione impedisce, con riferimento alle omesse e infedeli registrazioni sul Libro unico del lavoro, la reviviscenza delle previsioni normative contenute nell’art. 35, commi 2 e 3, della legge n. 689/1981, che stabilivano, in

79

L’introduzione del Libro unico del lavoro, e l’ottica di semplificazione che questo

persegue mettono in evidenza due aspetti: il primo attiene all’esigenza di porre una maggiore

attenzione ai profili della prevenzione e dell’informazione; il secondo alla consapevolezza che

l’elemento fondamentale nella lotta al “sommerso” ed al “lavoro nero” è costituito dalla

Comunicazione preventiva di assunzione o di instaurazione del rapporto di lavoro (in caso di

collaborazione coordinata e continuativa), prima dell’inizio dell’attività lavorativa, generalizzata

per tutti i settori dal 1° gennaio 2007.

Va quindi ribadito che la comunicazione anticipata di assunzione o di instaurazione del

rapporto di lavoro, obbligatoria per tutti i prestatori ma anche per quei rapporti, come i tirocini,

ove ex lege non c’è subordinazione, assume una valenza fondamentale per sapere, da subito,

se un lavoratore, trovato al momento dell’accesso, è in nero o no: da ciò discende,

sicuramente, l’applicazione della maxisanzione (da 3.000 a 12.000 euro oltre a 150 euro per

ogni giorno di “nero”) con la possibile sospensione dell’attività, in via cautelare e fino alla

“messa in regola”, qualora ricorrano i presupposti chiaramente indicati nell’art. 14 del d.lgs. n.

81/2008.

Fermi restando i cambiamenti nell’ottica della semplificazione più volte ribaditi, un

dubbio può sorgere sulle possibili difficoltà cui molte piccole e medie imprese andranno

incontro con l’abrogazione del cartaceo e la necessità di delegare consulenti e professionisti

alla tenuta e gestione del Libro unico con preventivabili aumenti di spesa se non altro per la

remunerazione degli stessi soggetti abilitati.

Va quindi notato come sia in corso un consistente dibattito su di un’innovazione di

grande portata che necessita di ulteriori interventi, oltre a quelli citati ed all’emanazione del

Vademecum del dicembre 2008; interventi anche di natura squisitamente applicativa legati alla

realizzazione di un sistema uniforme, basato su software omologati e validati dall’INAIL.

Va sottolineato come l’istituzione del Libro unico comporti significative modificazioni nei

“comportamenti” degli operatori interessati, intendendo per questi ultimi, non solo datori di

lavoro e lavoratori, ma i professionisti di settore, gli enti bilaterali e certamente in primo luogo

l’Amministrazione e gli Enti previdenziali, a loro volta, considerati sia sotto il profilo dell’attività

di regolazione, sia sotto quello dell’attività ispettiva.

Infatti, l’abrogazione di una serie di “libri” che erano obbligatori presso l’impresa o chi

ne curava la tenuta determina la rinuncia alla registrazione, in tempo reale, degli elementi

relativi ad inizio, gestione e fine del rapporto di lavoro, con tutte le evidenze che essi implicano

(come l’effettiva durata e tipologia della prestazione), lasciando spazio alle sole registrazioni

periodiche previste dalla normativa, sia pure in un regime che non sembra consentire

alterazioni o inserimenti atipici.

caso di connessione con omissioni totali o parziali di contributi previdenziali e premi assicurativi, l’emissione dell’ordinanza-ingiunzione da parte dell’istituto previdenziale o assicurativo competente a richiedere anche i contributi e i premi. La conclusione della procedura sanzionatoria spetta quindi sempre alla Direzione provinciale del lavoro territorialmente competente, la quale sarà destinataria degli scritti difensivi e procederà all’emanazione dell’ordinanza di ingiunzione o di archiviazione dopo la ricezione del rapporto da parte dei funzionari accertatori.

80

Di diverso segno sarebbe stata una scelta che, rendendo completo il processo di

“dematerializzazione” del “Libro unico”, si fosse indirizzata alla “messa in rete” di tale

strumento, consentendone l’immediato aggiornamento e fruizione, soprattutto da parte degli

organi ispettivi, rendendo in tal modo assolutamente trasparente la gestione dei rapporti di

lavoro mantenendo visibili quegli elementi, relativi ad esempio ai tempi di svolgimento

dell’attività lavorativa, che, attualmente, non possono più essere riscontrati dall’Ispettore,

come finora avveniva con l’esibizione del libro paga e del libro matricola.

In sostanza, mentre viene mantenuta nell’Ordinamento la Comunicazione obbligatoria

(la quale costituisce l’unico strumento in grado di combattere il ricorso al lavoro nero),

vengono a mancare gli strumenti conoscitivi, in tempo reale, per adeguatamente contrastare

l’”evasione parziale” ed il fenomeno diffuso del “lavoro irregolare”.

Va in conclusione considerato che è in atto una significativa accelerazione del processo

di informatizzazione del Libro unico che, anche in un’ottica di ulteriore semplificazione, è

prevista nella Direttiva 2009 sull’azione amministrativa.

Si fa strada quindi una prospettiva nella quale sia il Ministero stesso “ente certificatore”

che valida la regolarità della tenuta del Libro unico, secondo la normativa vigente (il servizio

sarebbe completamente gratuito per i soggetti obbligati; al momento gli enti certificatori

offrono i loro servizi a pagamento).

Le ulteriori possibili implementazioni che, dalle informazioni contenute nel Libro unico,

che riguardano i lavoratori attivi, consentissero l’incrocio con altri archivi, come quello,

anch’esso in via di ingegnerizzazione, dei DURC (Documenti Unici di Regolarità Contributiva),

consentirebbero una ben diversa cognizione delle condizioni dei lavoratori in Italia.

81

Considerazioni conclusive e Raccomandazioni

L’indagine ha consentito di approfondire un contesto estremamente complesso perché

complessa è l’area nella quale si svolge l’attività degli Ispettori del lavoro, non limitandosi al

profilo “giuslavoristico e previdenziale”, ma riguardando, in termini sempre più consistenti, il

profilo della sicurezza e della salute sui luoghi di lavoro.

Le norme intervenute hanno mostrato nella loro applicazione, criticità sia per la

tendenziale combinazione tra le due materie sopra indicate, nodo che, ad avviso della Corte,

merita la particolare attenzione del Legislatore, sia per l’impatto, rivelatosi non ancora

rispondente alle aspettative degli istituti peculiari, introdotti dal d.lgs.124 del 2004, che aveva

la finalità di razionalizzare l’attività ispettiva, anche mediante l’utilizzazione di nuovi strumenti

in grado di renderla maggiormente incisiva.

Il tentativo di rivitalizzare e di incrementare l’utilizzazione di questi strumenti,

sottolineando il nuovo approccio che si intende dare all’attività ispettiva, con una maggiore

attenzione ai profili della prevenzione e dell’assistenza collegati a quelli di una programmazione

delle ispezioni mirata alle gravi irregolarità ed alla lotta al lavoro nero ha trovato nell’attività di

regolazione momenti di particolare rilievo.

Infatti, dal 2004 ad oggi gli interventi di regolazione in materia sono decisamente

numerosi ed i più recenti, che hanno riguardato in particolare l’istituto della “Sospensione”,

approfondito in relazione, sono la Direttiva del Ministro del 18 settembre del 2008 e la

Circolare n.30 del 12 novembre 2008 del Direttore generale per l’attività ispettiva. Va fatto

anche riferimento all’applicazione dell’istituto dell’Interpello, ora centralizzato, che esso stesso

produce nei suoi esiti ulteriori indicazioni applicative.

In realtà, tale fenomeno è sintomatico di un sistema nel quale sono state introdotte

frequenti modificazioni normative la cui collocazione sistematica ha, di volta in volta

riguardato:

- l’ambito giuslavoristico e previdenziale per tutto il contesto del richiamato

d.lgs.124/2004, nella nuova ottica alla quale si è fatto cenno;

- quello della sicurezza e della salute sui luoghi di lavoro, come nel caso della previsione

della “Sospensione”, prima del solo cantiere e poi per tutte le attività imprenditoriali

(disciplinata dalla legge 248/2006 e dal combinato-disposto della legge delega 123/2007 e del

d.lgs.81/2008), che ha riguardato specificamente l’esistenza di lavoratori in nero in misura pari

o superiore al 20% dei lavoratori presenti sul luogo di lavoro;

- nonché quello della semplificazione, come l’istituzione del Libro unico del lavoro (con gli

artt. 39 e 40 del D.L. 112/2008, convertito con la legge 133/2008) che, ovviamente, ha un

considerevole impatto su tutto il sistema giuslavoristico e sull’attività ispettiva.

L’indagine della Corte si è fatta carico di tutti gli aspetti che il quadro complessivo ha

evidenziato, non trascurando quindi le più recenti innovazioni normative, ed ha segnalato, nel

corso della relazione le loro problematiche applicative.

82

Il particolare spessore delle “novelle” normative ha determinato un’attenzione ai

risultati che non prescindesse da quelli specificamente riferibili all’applicazione dei cosiddetti

“Istituti peculiari”. A maggior ragione in considerazione degli scarsi risultati ottenuti dai più

recenti Piani di emersione del sommerso previsti dalla legge 296/2006 (Finanziaria 2007), con

3.902 regolarizzazioni, 1.845 istanze accolte a fronte di 4.625 presentate e 2.157 ancora in

istruttoria.

Al riguardo, è assolutamente necessario un impegno dell’Amministrazione che metta a

sistema il complesso dei risultati e che, soprattutto, sulla base di un efficace monitoraggio

individui le ragioni di scostamenti sensibili sul piano geoeconomico degli indicatori che vanno

dalle aziende irregolari ai lavoratori irregolari ed “in nero”, nel raffronto dei dati 2008 su quelli

2007.

Si rileva infatti che alla sovrapponibilità complessiva del numero delle ispezioni si

correla una diminuzione del 4,17% delle aziende riscontrate irregolari, un incremento del

7,75% dei lavoratori irregolari e del 7,35% dei lavoratori totalmente in nero. Sul piano del

recupero dei contributi e dei premi evasi l’incremento è del 5,96% (il complesso delle sanzioni

irrogate, non correlabile al dato precedente è di 401 milioni di euro nel 2008).

L’analisi effettuata su base regionale, infatti, pur segnalando la concentrazione delle

patologie su alcune regioni rispetto ai dati complessivi nazionali, ha evidenziato alcune

discrasie tra il livello dei recuperi contributivi e dei premi evasi rispetto al significativo aumento

delle irregolarità ed in particolare dei lavoratori totalmente in nero.

Lo specifico approfondimento che ha riguardato le Conciliazioni monocratiche, le Diffide

accertative per i crediti patrimoniali e che ha tenuto nel debito conto le peculiarità di detti

istituti, consente di sottolineare come, anche in questo caso, sia obiettivamente difficile

rinvenire spiegazioni attendibili sui diversi andamenti su base regionale.

Diverso è il discorso sulle motivazioni che inducono all’utilizzazione di detti istituti.

Infatti la constatazione che le prime abbiano un significativo livello di successo se preventive e

non altrettanto se contestuali induce a ritenere che abbiano peso due elementi: il primo

costituito dalla possibilità di evitare l’accesso ispettivo ed il secondo legato a situazioni

condivise da altri lavoratori. Tale elemento vale anche per le Diffide accertative per i crediti

patrimoniali, ma incontra, da un lato la difficoltà di rinvenire crediti certi ed esigibili e,

dall’altro, quella di ricevere effettiva soddisfazione da un’azienda in difficoltà economica.

Va sottolineato, al riguardo - anche in base alla ribadita efficacia dell’utilizzazione della

“Diffida” (circa 16 milioni di euro di riscossioni) quale strumento generale messo a disposizione

dell’Ispettore per la regolarizzazione di situazioni omissive e non rilevanti penalmente – che

rivendicazioni “seriali”, oggetto di Conciliazioni monocratiche, dovrebbero trovare una più

adeguata sede di delibazione nella contrattazione collettiva e negli strumenti anche giudiziali

ad essa connessi, come l’interpretazione del contratto da parte del giudice del lavoro.

83

Va comunque preso atto dell’eccessiva complessità di un istituto come la Diffida

accertativa per i crediti di lavoro, del quale sono state indicate le criticità sul piano sistematico

ed ordinamentale.

Poiché l’Amministrazione, nella memoria prodotta in occasione dell’Adunanza della

Sezione di controllo del 11 settembre c.a., ha mostrato di assegnare grande importanza

all’utilizzazione di detto strumento, dovranno opportunamente essere studiate modalità

applicative che favoriscano il ricorso al medesimo.

Tenuto conto del relativo apporto di tali istituti al complesso del monte contributivo

complessivamente recuperato (6,75 milioni di euro su 263,56 complessivi per l’attività

ispettiva del Ministero), che per la sola Diffida accertativa, si riducono ad 1,23 milioni e della

rilevanza che viene data alla loro utilizzazione (ne costituisce evidenza il punteggio, al livello

più elevato, che nel modello sperimentale di valutazione dell’attività ispettiva, viene attribuito

ai medesimi: p.5 per la Conciliazione e p.4 per la Diffida), si raccomanda, oltre al ripetuto

monitoraggio su base regionale delle motivazioni che inducono ad utilizzare tali istituti, spesso

con esiti negativi, una riconsiderazione dei medesimi, ai quali si annette grande importanza.

Sull’istituto della “Sospensione”, la relazione si è molto diffusa per le sue caratteristiche

che ne fanno uno strumento tanto efficace sotto il profilo della penalizzazione, da aver indotto

a disciplinarne le modalità di applicazione, in seguito alla sua estensione ad ogni attività

imprenditoriale operata dalla legge 123/2007 e dal d.lgs. 81/2008.

I risultati, solo in termini di “somma aggiuntiva” riscossa sono significativi con 1,36

milioni di euro nel 2008, soprattutto perché è molto elevato il livello delle revoche, in

particolare per i settori del commercio e dei pubblici esercizi, la qual cosa indica, a prescindere

dai profili penalistici, il ripristino di una situazione di regolarità.

Le problematiche organizzative certamente incidono sulla reale possibilità di

incrementare l’entità delle ispezioni, e comunque, vanno considerati gli effetti del nuovo

approccio che si vuol dare ad un sistema del quale costituisce un elemento determinante la

Comunicazione preventiva obbligatoria dell’instaurazione del rapporto di lavoro e la sua

immediata riscontrabilità.

Un passo importante al riguardo è costituito dal “Sistema informatico delle

Comunicazioni obbligatorie” che ha prodotto la recente elaborazione dei dati relativi al periodo

11 gennaio-30 giugno 2009.

L’analisi effettuata dalla Corte sulla spesa dell’Attività ispettiva può fornire elementi utili

per le programmazioni future; l’implementazione di un sistema informatico che metta in rete il

Libro unico del lavoro così come i DURC (documenti unici di regolarità contributiva), costituisce

un obiettivo da perseguire per consentire una ben diversa cognizione delle condizioni dei

lavoratori nel Paese ed assicurare la reale “governance” del sistema di regolarità del rapporto

di lavoro e previdenziale.

In ultimo, in coerenza con quanto affermato in relazione, si sottolinea l’esigenza di una

riflessione, nei vari contesti e nel rispetto dei ruoli istituzionali, sull’opportunità di

84

omogeneizzare sul piano delle regole e dei comportamenti, la materia “giuslavoristica” con

quella della “sicurezza e salute sui luoghi di lavoro”, anche al fine di fornire alla collettività una

chiara definizione delle competenze.