LA DEUDA EXTERNA EN EL MUNDO · La crisis de la deuda que estalló en el año 1982 dio lugar a un ciclo histórico de altos niveles de endeudamiento ex-terno en el mundo en desarrollo

LA DEUDA EXTERNA EN EL MUNDOEN DESARROLLO: SOSTENIBILIDAD,

ALIVIO Y REESTRUCTURACIÓN

Alfredo Macías Vázquez

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A André Gunder Frank (1929-2005), por el alto valor que le otorgaba a la amistad

y su fidelidad a una ética humanista, por su espíritu autocrítico

SOBRE EL AUTOR ..................................................................................................... XI

AGRADECIMIENTOS................................................................................................. XIII

PRÓLOGO, Jaime Atienza Azcona ........................................................................... XV

INTRODUCCIÓN ........................................................................................................ XIX

1. EL NUEVO ESCENARIO DE LOS FLUJOS FINANCIEROS HACIA LOSPAÍSES EN DESARROLLO.................................................................................. 1

PARTE I: MARCO GENERAL ............................................................................. 2

I. Principales características de los flujos financieros hacia los paísesen desarrollo ............................................................................................ 2

II. La diferenciación de la inserción financiera internacional entre lospaíses de renta media y los países de bajos ingresos .......................... 5

III. Nuevos patrones de endeudamiento en los países en desarrollo ....... 7IV. Nuevos riesgos y oportunidades para los países de bajos ingresos ... 9

PARTE II: LAS NUEVAS CRISIS FINANCIERAS........................................................ 11

V. La «financierización» de la economía .................................................... 12VI. La gestación de las crisis financieras en países de elevado endeuda-

miento ...................................................................................................... 14VII. Las nuevas crisis financieras en los países de renta media.................. 16

PARTE III: LA REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO INTERNACIONAL....................... 18

VIII. Por una reforma que priorice a los países de bajos ingresos............... 20IX. La reforma y sus implicaciones en los países de renta media ............. 22

2. LAS INICIATIVAS PARA EL ALIVIO DE LA DEUDA EN LOS PAÍSES DE BA-JOS INGRESOS (I): HIPC.................................................................................... 27

I. Los tratamientos tradicionales para reducir el sobreendeudamientode los países de bajos ingresos .............................................................. 28

II. Iniciativa para el alivio de la deuda de los países pobres altamenteendeudados ............................................................................................. 29

III. La reforma de 1999 .................................................................................. 36IV. La estrategia de lucha contra la pobreza................................................ 38V. Evolución y resultados de la Iniciativa HIPC .......................................... 40

VI. Valoración de la Iniciativa HIPC .............................................................. 47VII. Ampliar el marco del debate................................................................... 51

ÍNDICE

VII

3. LAS INICIATIVAS PARA EL ALIVIO DE LA DEUDA EN LOS PAÍSES DE BA-JOS INGRESOS (II): MDRI.................................................................................. 55

I. La Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral .............................. 55II. La transición de la Iniciativa HIPC a la MDRI: La cláusula de caduci-

dad............................................................................................................ 61III. Evolución y resultados de la MDRI......................................................... 67IV. Valoración de la MDRI y perspectivas tras su implementación............ 74

4. HACIA ESTRATEGIAS DE ENDEUDAMIENTO SOSTENIBLE .......................... 77

I. Sostenibilidad de la deuda, capacidad de pago y solvencia ................ 77II. ¿Cómo garantizar la sostenibilidad de la deuda a largo plazo? ........... 80III. Las limitaciones originales del Análisis de Sostenibilidad de la Deu-

da en la Iniciativa HIPC ............................................................................ 82IV. Un marco analítico más amplio para evaluar la sostenibilidad de la

deuda en los países de bajos ingresos................................................... 83V. Valoración del Marco de Sostenibilidad de la Deuda............................ 86

VI. La revisión del Marco de Sostenibilidad de la Deuda tras la imple-mentación de la MDRI ............................................................................. 87

5. LA BÚSQUEDA DE PROCEDIMIENTOS PARA LA REESTRUCTURACIÓN DELA DEUDA SOBERANA...................................................................................... 95

I. Características del Mecanismo de Reestructuración de la Deuda So-berana (SDRM) ........................................................................................ 98

II. El SDRM como un instrumento complementario de las cláusulas deacción colectiva ....................................................................................... 100

III. Las críticas de los acreedores privados ................................................. 103IV. ¿Cómo contrarrestar la pérdida de soberanía de los países deudores

sobre sus recursos y activos nacionales? .............................................. 107V. La resolución de los conflictos en el marco del SDRM ......................... 109

VI. Los mecanismos de reestructuración y las iniciativas de alivio en lospaíses de bajos ingresos ......................................................................... 112

VII. Un proceso de arbitraje justo y transparente como alternativa de lasociedad civil ........................................................................................... 113

6. NUEVOS DESAFÍOS EN EL TRATAMIENTO DE LOS PROBLEMAS DE IN-SOLVENCIA: EL MEGACANJE ARGENTINO .................................................... 119

I. La «autocrítica» del Fondo Monetario Internacional ............................ 120II. Breve crónica de una crisis anunciada................................................... 124

VIII

Índice

III. La costosa ficción de la solvencia financiera ......................................... 126IV. Después del incumplimiento de los pagos, las propuestas de rees-

tructuración.............................................................................................. 128V. ¿Qué significa reestructurar una deuda que no se puede pagar?........ 130

VI. El Mecanismo de Reestructuración de la Deuda Soberana despuésdel megacanje argentino ........................................................................ 131

CONCLUSIONES ....................................................................................................... 135

ANEXO: LA APORTACIÓN ESPAÑOLA AL TRATAMIENTO DE LA DEUDAEXTERNA ................................................................................................... 141

Índice

IX

Alfredo Macías Vázquez (La Coruña,1970), es Doctor por el Departamento deEconomía Internacional y Desarrollo dela Universidad Complutense de Madrid.Actualmente, es Investigador «IsidroParga Pondal» en el Departamento deHistoria e Instituciones Económicas dela Universidad de Santiago de Compos-tela. Previamente, realizó labores de do-cencia y de investigación en las siguien-tes instituciones académicas: InstitutoUniversitario de Desarrollo y Coopera-

ción (Universidad Complutense de Ma-drid), Universidad Antonio de Nebrija,Universidad Carlos III de Madrid, Institu-to de Economía y Geografía (ConsejoSuperior de Investigaciones Científicas,Madrid) y Universidad Autónoma deSan Luis Potosí (México). Desde diferen-tes vertientes, su trabajo de investiga-ción ha tenido como referencia la pro-blemática del desarrollo económico,siendo autor de diversas publicacionesen revistas nacionales e internacionales.

SOBRE EL AUTOR

XI

Quisiera agradecer al Centro de Estu-dios para América Latina y la Coopera-ción Internacional (CeALCI) de la Fun-dación Carolina, el apoyo y la confianzaque en todo momento me brindaron enla realización de este estudio. En par-ticular, me gustaría señalar que estainiciativa hubiera sido muy difícil deconcretar sin el empuje decidido de Jai-me Atienza, responsable del área de re-

laciones económicas internacionalesen dicho Centro. Jaime no sólo me plan-teó la idea y el esquema original deltrabajo a realizar, sino que tuvo unacontribución fundamental en la discu-sión del mismo y en su edición defini-tiva, aportando sugerencias, críticas ycomentarios que han permitido una me-jora sustancial de las sucesivas versio-nes provisionales.

AGRADECIMIENTOS

XIII

La relación entre financiación y desarro-llo ha dado lugar a un enorme caudal deliteratura tanto desde la economía y elanálisis financiero como desde aproxi-maciones sociológicas y multidiscipli-nares. Se trata, parece obvio, de una delas grandes cuestiones que cualquierpaís ha de tener en cuenta a la hora deproyectar su desarrollo, y de la disponi-bilidad de financiación, sus condicionesy de la constancia del flujo depende laestabilidad de las más diversas políticas—inversiones en infraestructuras o edu-cación, gasto social—. La financiaciónde los estados tiene una fuente princi-pal: los impuestos que ciudadanos yempresas pagan y con los que se dise-ñan las intervenciones públicas directaso indirectas —que operan mediante laintervención o la regulación— que con-tribuirán a dar forma al modelo de desa-rrollo de cada país. Así, si visto desde elsector privado la financiación es el ele-mento indispensable para que puedaproducirse mayor inversión, desde elsector público es el elemento necesario—pero no suficiente— para el desarrollode políticas públicas eficientes.

La deuda externa, que no es sino la otracara de la financiación, es el tema princi-pal del presente documento de trabajo.Es bien sabido que tener acceso a finan-ciación internacional es una ventaja in-dudable, pero igualmente conocido esque la historia reciente de la economíamundial tiene demasiados ejemplosque expresan a las claras las dificulta-des que el sobreendeudamiento o queun endeudamiento inadecuado pueden

producir sobre las economías de lospaíses en desarrollo. Del mismo modo,si bien los problemas con la deuda ex-terna han sido en la historia recientepatrimonio de los países en desarrollo—como lo fue, por cierto, de los paísesindustrializados en el período de entre-guerras— su origen y la responsabili-dad sobre ella no corresponde tan soloa esos países.

La corresponsabilidad entre países ricosy pobres en las sucesivas crisis de ladeuda que se han vivido desde la crisisdel petróleo del año 1973 es un elemen-to central para poder discutir y abordartanto los problemas asociados al excesode endeudamiento externo como las re-cetas para superarlos. Pero la responsa-bilidad en la evolución de la economíaglobal de los mecanismos y modalida-des de financiación trasciende a los es-tados para abarcar también al sector pri-vado y a sus operadores, que se handiversificado desde los grandes bancoshacia fondos de inversión y de pensio-nes, que juegan hoy un papel determi-nante.

La financierización de la economía —elpeso relativamente muy superior de lasoperaciones financieras respecto a laevolución y operaciones con efectos so-bre la economía real— a la que alude Al-fredo Macías en el presente texto es unelemento definitorio de la actual etapade la economía global, y explica algunasde las tendencias en materia de finan-ciación y endeudamiento que el presen-te documento analiza.

PRÓLOGO

XV

La crisis de la deuda que estalló en elaño 1982 dio lugar a un ciclo históricode altos niveles de endeudamiento ex-terno en el mundo en desarrollo —se-gún el Banco Mundial, casi 90 países seencuentran hoy dentro de las categoríasde severa o moderadamente endeuda-dos— y en el que el momento del cicloeconómico y la abundancia o escasezrelativa de liquidez y crédito internacio-nal han sido factores que han explicadoalgunas de las crisis posteriores, las cri-sis financieras de los años noventa y co-mienzos del siglo XXI en los países emer-gentes.

Precisamente la emergencia de los mer-cados financieros y la abundancia volá-til de flujos de crédito hacia un pequeñogrupo de economías emergentes hanestablecido una clara diferenciación en-tre los países más pobres, ajenos en tér-minos generales al circuito del créditoprivado, y aquellos otros países de rentamedia alta, o economías de gran tamañoy dinamismo con acceso. Cada grupo hadebido afrontar problemas distintos yabordarlos también con herramientasdistintas.

La comunidad internacional ha pues-to el acento, desde el año 1996, en lospaíses más pobres del planeta con lapuesta en marcha de la Iniciativa HIPC—Países Pobres Muy Endeudados— dereducción de la deuda externa. Una ini-ciativa pionera en muchos aspectos y deun alcance notable, pero a la que se lehan achacado problemas de funciona-miento y en última instancia de impacto

por los recurrentes atrasos en su efecti-va implementación y sus limitados efec-tos para algunos de los países beneficia-rios.

Pero la realidad de los países menosadelantados del planeta no es el únicoasunto preocupante desde un punto devista de desarrollo cuando nos centra-mos en el ámbito de la deuda externa. Elestablecimiento de medidas y umbralesde sostenibilidad adecuados que ofrez-can a los países en desarrollo oportuni-dades de crecimiento y por tanto dedesarrollo económico y social es tam-bién una clave de futuro a tener en cuen-ta. Asimismo, el dilema cotidiano de mu-chos países pobres es entre cumplir conel servicio de la deuda o bien cumplircon las inversiones precisas para alcan-zar los Objetivos de Desarrollo del Mile-nio o cualesquiera objetivos internos dedesarrollo diseñados desde el interiordel país.

La importancia de buscar sistemas derenegociación de la deuda equitativos ygarantistas para todas las partes, en unmundo en que ya son muy numerosos ydiversos los acreedores, es otro de losgrandes debates abiertos en su día des-de el FMI lanzando la propuesta de unMecanismo de Reestructuración de laDeuda Soberana (SDRM). Neutralidad ygarantías para todos —incluida la partenormalmente más débil, el deudor— se-rían elementos esenciales de un nuevosistema en el que debiera haberse avan-zado ya, aprovechando un ciclo necesa-riamente limitado en el tiempo de bo-

Jaime Atienza Azcona

XVI

nanza financiera internacional que pare-ciera estar agotándose ya en 2008.

En un principio el presente texto fueconcebido como un documento sencillode presentación de la problemática delos países más pobres y endeudados,clarificando el desempeño y buscandolos impactos de las medidas de reduc-ción de la deuda en el marco de la Inicia-tiva HIPC. Sin embargo, a medida que elautor, Alfredo Macías Vázquez, profesorde economía en la Universidad de San-tiago de Compostela, fue profundizandoen el análisis convenimos en la perti-nencia de realizar un trabajo con unacarga de desarrollo mucho mayor, demodo que junto a capítulos de análisismás coyuntural y referido a los datos másactualizados, el documento se adentracon un análisis económico riguroso y unenfoque integral de desarrollo en los te-mas mencionados: financiación del mun-do en desarrollo, sostenibilidad, meca-nismos de negociación e iniciativas dereducción de la deuda. El minuciosoanálisis de la crisis financiera y el me-gacanje argentino que realiza el autorofrecen pistas clarificadoras sobre losproblemas que pueden producirse —ysobre la forma de abordarlos, lejos de laortodoxia en ese caso— cuando se tra-ta de países con acceso a mercados yuna cartera de acreedores verdadera-mente compleja.

El texto contiene además un breve ane-xo que ofrece los datos más actualiza-

dos disponibles sobre la aportación es-pañola a las iniciativas de condonacióny conversión de la deuda, un ámbito enel que se ha producido un esfuerzo no-table, más allá de lo inicialmente esta-blecido en la Iniciativa HIPC. Quierodestacar que tanto en el diálogo sobreel contenido del presente documentocomo en la presentación de la infor-mación que aquí se refiere, la cordialcolaboración de Mario Delgado e Isa-bel Rata, del Ministerio de Economía yHacienda, ha sido esencial y muy im-portante para el autor y para quienespreparamos los términos iniciales delmismo.

La capacidad de Alfredo Macías porabarcar dimensiones complejas de losproblemas de la financiación del desa-rrollo y realizar al tiempo un ejercicioriguroso de análisis técnico de las inicia-tivas de tratamiento de la deuda en mar-cha constituye el principal activo de estedocumento, que combina los datos einformación más actualizada —a otoñode 2007— en materia de tratamiento in-ternacional de la deuda externa con elanálisis de aspectos esenciales en esedebate que a buen seguro ganarán rele-vancia en un futuro muy cercano en unaagenda distraída en el último lustro poruna extraordinaria abundancia de crédi-to y que ha trasladado hacia el futurodebates esenciales.

Jaime Atienza AzconaMadrid, febrero de 2008

Prólogo

XVII

La deuda externa continúa siendo unelemento decisivo para las posibilida-des de progreso de decenas de paísesen desarrollo y un componente estruc-tural de las relaciones económicas entreel Norte y el Sur, con consecuencias ne-gativas para las condiciones de vida dela mayoría de la población en dichospaíses. En el pasado la crisis de la deudaafectó a grandes economías del mundoen desarrollo, poniendo en dificultadesla estabilidad del sistema financiero porel riesgo en que en la década de losochenta incurrieron varios de los másimportantes bancos privados del plane-ta. Hoy el endeudamiento es un proble-ma grave y visible para los países máspobres —los agrupados en la IniciativaHIPC— y un factor de inestabilidad lar-vado para no pocos países de ingresosmedios o emergentes que un eventualdeterioro del ciclo económico podríahacer aflorar.

El escenario financiero internacional enque se produjo el estallido de la crisis dela deuda en 1982, con la moratoria me-xicana, muy poco tiene que ver con elescenario actual. Las economías de rentamedia, que lograron mejorar su accesoa los mercados financieros en los añosnoventa, consiguieron remontar la «dé-cada perdida» enfocando con mayor op-timismo el porvenir. Sin embargo, pron-to cambiarían las expectativas, cuandoel «efecto tequila» tras la nueva crisismexicana de 1994-1995 no sólo anuncióque el acceso a la financiación interna-cional contenía implícitamente inéditasdificultades, sino que además éstas se

contagiaban de una manera increíble-mente rápida entre los países en desa-rrollo.

Este trabajo se inicia con un capítulo,que precisamente intenta analizar estoscambios en la inserción financiera delos países en desarrollo, contrastándo-los con la evolución que han experimen-tado los países de ingresos bajos. La-mentablemente, estos últimos paísesfueron todavía más marginados del es-cenario financiero internacional, cronifi-cándose sus situaciones de elevado en-deudamiento. Al tratarse de economíaspequeñas y pobres, su alto endeuda-miento les impedía obtener financia-ción, con lo cual se hundían cada vezmás en la acumulación de deudas yatrasos. Sus fuentes de financiación sehan reducido de manera principal a laayuda oficial al desarrollo, en forma dedonaciones y de créditos concesionales,facilitada por los organismos financie-ros multilaterales y los acreedores bila-terales, especialmente los pertenecien-tes al Club de París. Una financiaciónmás barata que la recibida por las eco-nomías de renta media, pero con la con-trapartida del establecimiento de unaserie de condiciones en el diseño y laejecución de los programas económicosaplicados en cada país.

Este sobreendeudamiento estaba exte-nuando a los países más pobres del pla-neta, impidiendo que los mismos pudie-sen dedicar recursos a la lucha contra lapobreza. En 1996, una década despuésde que comenzasen los primeros trata-

INTRODUCCIÓN

XIX

mientos para resolver la crisis de la deu-da de los países en desarrollo, el FondoMonetario Internacional (FMI) y el Ban-co Mundial (BM) lanzaron la primera ini-ciativa de alivio de la deuda destinadaespecíficamente a los países con ingre-sos bajos, que se vio reforzada poste-riormente. Así, los capítulos segundo ytercero de esta publicación se interesanpor estas iniciativas multilaterales parael alivio de la deuda, tanto por sus ca-racterísticas fundamentales como porsu evolución y sus resultados.

La persistencia del problema de la deudacontrasta con los repetidos intentos que,con menor o mayor acierto, la comuni-dad internacional ha puesto en marchapara tratar de mitigarlo. Por ello, en la úl-tima década, el debate sobre la deudaexterna de los países en desarrollo haido tomando progresivamente una nue-va orientación. En lugar de seguir bus-cando solamente soluciones coyuntura-les para superar situaciones recurrentesde sobreendeudamiento, que parecieranreproducirse como si se tratase de un fe-nómeno meteorológico cíclico, la aten-ción se desplazó hacia la posibilidad deprevenir este tipo de situaciones. A pe-sar del amplio debate y de las iniciativasdiseñadas para tal propósito, todavía nose observa un cambio de rumbo signifi-cativo a este nivel. Como se discutirá enel capítulo cuarto, el nuevo marco analí-tico que las instituciones multilateraleshan diseñado para afrontar esta cuestiónha mejorado técnicamente el análisis dela solvencia financiera de los países en-deudados, incluso se han revisado sus

indicadores para que se adecue a losnuevos riesgos asociados al cambianteentorno financiero internacional. Sinembargo, por el momento no se haabordado suficientemente el debate so-bre la sostenibilidad de la deuda a largoplazo, que intente definir estrategias deendeudamiento sostenible orientadas aresolver los problemas del desarrollo so-cioeconómico de los países pobres.

Pero además, la cuestión de la sosteni-bilidad cruza transversalmente la valo-ración del alcance de todas las accionesorientadas a solucionar los problemasde sobreendeudamiento. Por un lado,las iniciativas de alivio de la deuda sóloserán eficaces si consiguen colocar a lospaíses por debajo de los umbrales sos-tenibles de endeudamiento. Por otrolado, como se analiza en el capítuloquinto, las crisis de insolvencia puedenser el resultado de una dificultad estruc-tural para poner en marcha un procesoordenado de reestructuración de lasdeudas soberanas, que minimice loscostes de ambas partes cuando se llegaa una situación de incumplimiento enlos pagos. En este capítulo examina-mos la propuesta multilateral, misterio-samente abandonada sin explicaciones,que pretendía poner en funcionamientoun marco jurídico e institucional comúnpara la reestructuración de las deudassoberanas en todos los países; peroademás exponemos las principales críti-cas que ha recibido, así como profundi-zamos en las respuestas que desde elmercado y desde la sociedad civil sehan dado a esta cuestión.


XX

El capítulo sexto está dedicado al estu-dio de la crisis argentina de 2001-2002,pues la evolución de los acontecimien-tos vividos en este país nos permiteextraer lecciones hacia el futuro, y ade-más los cambios en la agenda multila-teral han estado muy influidos por lamisma. Esta crisis no sólo abrió un se-rio debate sobre los contenidos de lascondiciones económicas que los orga-nismos multilaterales imponen a lospaíses que solicitan ser apoyados fi-nancieramente por los mismos, sinoque perfiló un proceso de reestructura-ción de las deudas que difícilmente elFMI hubiera imaginado con anteriori-dad. Por otro lado, da la sensación que

algunos países latinoamericanos hantomado nota de lo sucedido en Argen-tina, cuya economía ha experimentadouna importante recuperación no pre-vista por los organismos internaciona-les, y han comenzado a tomar distan-cia de las directrices políticas del FMIsaldando anticipadamente sus obliga-ciones financieras gracias a los eleva-dos precios de las materias primas,particularmente del petróleo.

Por último, en el capítulo séptimo, seplantean algunas reflexiones finales,donde se recogen y se comentan los as-pectos más relevantes de los temas tra-tados a lo largo del trabajo.

Introducción

XXI

La insuficiencia del ahorro nacional hasido considerada tradicionalmente comola justificación principal para buscar fi-nanciación externa con el objetivo deimpulsar el proceso de desarrollo. Tal in-suficiencia puede ser el resultado de unabrecha entre la inversión y el ahorro in-ternos, pero también puede estar asocia-da a obstáculos estructurales que impi-den la transferencia de recursos de unsector a otro. Por lo tanto, la financiacióninternacional, ya sea en forma de inver-sión directa, de préstamos bancarios,bonos o de ayuda al desarrollo, no siem-pre da lugar a los efectos deseados,pues en muchas ocasiones los proble-mas no son meramente de insuficienciade recursos. No es casual entonces queel debate sobre la financiación del desa-rrollo se solape en parte con el de laspolíticas económicas y las reformasestructurales adoptadas para que esafinanciación dé lugar a un proceso dedesarrollo sostenible a largo plazo.

Por otro lado, en esta época de globali-zación, las características y los resulta-dos de la financiación internacional deldesarrollo se relacionan crecientementecon el funcionamiento del sistema fi-nanciero internacional en su conjunto.La necesidad de avanzar en su reforma,dando pie a una mayor coherencia en-tre las relaciones financieras interna-cionales y los procesos de desarrollo delos países pobres, se vincula no sólocon las políticas defendidas por los orga-

nismos multilaterales en estos países,sino también con una diversa gama deproblemáticas que se han ido poniendoen evidencia en las crisis financieras delos últimos años, como la inestabilidadasociada a los flujos de capital a cortoplazo o la complejidad de los procesosde reestructuración de las deudas in-cumplidas.

Para abordar este complejo asunto, he-mos decidido dividir la exposición entres partes. En primer lugar, esbozare-mos sintéticamente un marco generalde la evolución financiera de los paísesen desarrollo en los últimos años, inten-tando analizar los procesos de inserciónfinanciera y la diferenciación en los pa-trones de endeudamiento según el nivelde ingreso de los países. En segundo lu-gar, nos centraremos en el análisis delas crisis financieras acaecidas en laseconomías emergentes en la última dé-cada. Por un lado, intentaremos explicarsus fundamentos estructurales. Por otrolado, analizaremos cómo lo que son cri-sis de liquidez en principio, se puedenconvertir en crisis de solvencia, agra-vando los problemas de endeudamien-to externo que estos países arrastrandesde la década de los ochenta. Por últi-mo, intentaremos perfilar algunas líneasestratégicas para la reforma del sistemafinanciero internacional, estableciendouna diferenciación entre las economíasde renta media y los países de ingresosbajos.

1. EL NUEVO ESCENARIO DE LOS FLUJOS FINANCIEROSHACIA LOS PAÍSES EN DESARROLLO

1

PARTE I: MARCO GENERAL

En las últimas décadas, la deuda exter-na se ha consolidado como un compo-nente estructural de las relaciones eco-nómicas entre los países del Norte y delSur. No obstante, desde la crisis de1982, se vienen produciendo cambiossustanciales en las fuentes de financia-ción internacional de los países en desa-rrollo, que han terminado afectando alas características del endeudamiento.Como resultado, se ha desencadenadoun proceso de diferenciación de la inser-ción financiera externa entre los paísesde renta media y de ingresos bajos, queestá provocando la aparición de trayec-torias alternativas en la forma de gestar-se los problemas financieros y las crisisde endeudamiento.

I. PRINCIPALES CARACTERÍSTICASDE LOS FLUJOS FINANCIEROSHACIA LOS PAÍSES EN DESARROLLO

La internacionalización del capital finan-ciero es un proceso que viene de muyatrás, es casi consustancial a la historiadel capitalismo. No obstante, retomó unnuevo impulso en la década de los se-senta, y se agudizó en los setenta con laruptura del orden monetario internacio-nal de posguerra, que significó la priva-tización del riesgo cambiario. A partir deese momento, con la desaparición del

sistema de tipos de cambio fijos bajo ladirección del dólar, la variación de lascotizaciones entre las divisas pasa a serobjeto del negocio financiero privado.En consecuencia, aumentó el intercam-bio de divisas y la emisión de préstamosy obligaciones internacionales destina-das a los países en desarrollo, surgien-do paralelamente nuevos instrumentosfinancieros que permitieran sacar parti-do de la volatilidad en torno a las tasasde interés y los tipos de cambio.

A comienzos de los años ochenta, el pa-norama financiero internacional se modi-ficó significativamente con la aplicaciónen las economías más industrializadasde políticas económicas de carácter mo-netarista, basadas en la elevación de lostipos de interés. Estas políticas, que secomenzaron a poner en práctica en Esta-dos Unidos y en Reino Unido, fueron ca-paces de alterar tanto las condiciones in-ternas como la inserción internacionalde estas economías, provocando unaenorme atracción de capitales extran-jeros hacia los países desarrollados 1.La crisis de la deuda de 1982 es en granparte el resultado de estos cambios enlos países centrales, que implicaronque los países en desarrollo pasasen aser exportadores netos de capital duran-te esos años.

A partir de la década de los noventa,bajo la influencia oscilante de los ciclosde liquidez financiera, tuvo lugar un nue-


1 E. Palazuelos (1998): La globalización financiera. La internacionalización del capital financiero a finalesdel siglo XX, Madrid, Síntesis, pp. 17-40.

2

vo crecimiento sin precedentes de losflujos netos de capital hacia las econo-mías en desarrollo de mayor tamaño. Sien 1980, dichos flujos habían alcanzadolos 82.200 millones de dólares; en 1992,fueron 260.000 millones; y en 2006, se es-tima que se superen los 571.000 millo-nes 2. En sus comienzos, este aumentomasivo de los flujos, fundamentalmentea los llamados «mercados emergentes»,resultó en cierta medida inesperado, de-bido a que los efectos de la crisis de 1982no se habían superado todavía y a quelos países receptores del capital aúnmantenían mercados financieros relati-vamente cerrados. Por otro lado, si bieneste auge de los flujos de capital fue reci-bido en un principio con alabanzas, en laactualidad se observa con mayor preo-cupación y, de hecho, se discute la posi-bilidad de que sus componentes más vo-látiles sean sujetos a un control másexhaustivo.

En la última década, los flujos interna-cionales de capital dirigidos a los paísesen desarrollo han evolucionado segúntres características destacables:

1. Los flujos de capital oficial y priva-do han mostrado tendencias diver-gentes. Mientras que los primerosen términos agregados han tendidoa disminuir, las corrientes privadashan mostrado un fuerte incrementoa medio plazo.

2. Los distintos flujos de capital priva-do han manifestado diferencias no-

torias en términos de estabilidad.Mientras la inversión extranjera di-recta (IED) se ha mantenido relati-vamente estable durante las crisis,no ha sido así con las inversionesen cartera y los préstamos a cortoplazo, que han mostrado una eleva-da volatilidad y una marcada sensi-bilidad al «contagio».

3. Los flujos financieros oficiales tam-bién han mostrado diferencias im-portantes en su evolución, a pesarde la tendencia general hacia su re-ducción. Mientras la ayuda bilateralha evolucionado de manera neta-mente positiva, los flujos de deudaoficial han mostrado un crecientesaldo negativo.

El cuadro 1 ilustra dichas tendencias.Los flujos financieros netos privados detodo tipo han experimentado un creci-miento importante durante la últimadécada, que ha tenido un carácter prác-ticamente regular. Desde 2003, son su-periores incluso a los flujos netos tota-les, ya que la deuda oficial presenta unbalance negativo. No obstante, estosflujos privados presentan profundas di-ferencias en términos de estabilidad.Mientras que la IED se ha mantenido re-lativamente inalterable durante las últi-mas crisis financieras, manifestándoseen los años recientes un crecimientosignificativo de la misma que le permiteexplicar más de la mitad de los flujosnetos de capital privado que captan lospaíses en desarrollo. En cambio, el con-

El nuevo escenario de los flujos financieros hacia los países en desarrollo

2 Banco Mundial, Global Development Finance.

3

junto restante de los flujos financierosprivados, especialmente las deudas decorto plazo y las inversiones en cartera,han mostrado una marcada reduccióndespués del estallido de la crisis asiáticaen 1997, debido a la alta propensión al«contagio» de la misma entre los dife-rentes países. A partir de 2002, no obs-tante, los flujos comienzan de nuevo surecuperación.

Por otro lado, en contraste con el dina-mismo de los flujos privados, el finan-ciamiento oficial para el desarrollo hamanifestado una evolución poco satis-factoria. En primer lugar, la deuda ofi-cial ha tenido un comportamiento netomuy negativo, poniendo en evidenciaque los organismos multilaterales nohan contribuido precisamente a resol-ver los problemas de financiación delos países más necesitados. En reali-dad, lo que ha prevalecido es un intento

de ciertos países de renta media, espe-cialmente latinoamericanos, de desvin-cularse de la influencia y de los dicta-dos de los organismos financierosinternacionales, mediante el pago poradelantado del servicio de la deudaaprovechando la buena coyuntura delos precios internacionales del petróleoy de las materias primas. En segundolugar, la asistencia bilateral, aunque seha ido recuperando después de mante-ner un tímido perfil durante la décadaanterior, no consigue compensar la par-tida anterior. Si tenemos en cuenta ade-más que la recuperación reciente de laayuda bilateral se encuentra estrecha-mente relacionada con la condonaciónde la deuda externa de Irak y Afganis-tán, nos encontramos ante la paradojade que son los acreedores oficiales losque en la actualidad repercuten de for-ma más tímida en el balance financierode los países en desarrollo.


4

CUADRO 1. Flujos netos de recursos hacia los países en desarrollo, 1998-2006 (en miles demillones de dólares)

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 20061. Flujos netos de capital (3+5) 228,9 209,6 181,1 191,1 174,2 262,0 385,9 480,7 571,02. Flujos oficiales netos (3+4) 78,0 58,4 37,4 70,3 55,6 51,5 43,9 0,6 –5,23. Deuda oficial 35,5 14,0 –5,9 26,6 5,0 –12,1 –26,6 –70,7 –75,84. Ayuda bilateral 42,5 44,4 43,3 43,7 50,6 63,6 70,5 71,3 70,65. Flujos privados netos (6+9+10) 193,4 195,6 187,0 164,5 169,2 274,1 412,5 551,4 646,86. Deuda privada (7+8) 17,6 6,0 7,1 –12,1 6,3 89,8 154,8 203,9 228,07. A largo plazo 82,9 23,3 13,4 11,6 5,8 34,8 86,4 136,2 156,08. A corto plazo –65,3 –17,3 –6,3 –23,7 0,5 55,0 68,4 67,7 72,09. Inversiones en cartera 5,8 11,6 13,4 5,6 5,8 24,3 39,9 66,7 94,1

10. IED 170,0 178,0 166,5 171,0 157,1 160,0 217,8 280,8 324,7

Fuente: Banco Mundial, Global Development Finance 2007, Washington D.C., 2007.

II. LA DIFERENCIACIÓN DE LA INSERCIÓN FINANCIERAINTERNACIONAL ENTRE LOS PAÍSESDE RENTA MEDIA Y LOS PAÍSES DE BAJOS INGRESOS

En los años ochenta, los flujos financie-ros que llegaban a los países en desa-rrollo se componían de sus fuentes tra-dicionales, es decir, de las aportacionesde la ayuda oficial y de los préstamos dela banca comercial. A partir de la décadade los noventa, se comienza a produciruna diferenciación en la inserción finan-ciera internacional de estos países. Enlos países de renta media, surgen otrasnuevas fuentes de financiación: los bo-nos y las inversiones en cartera 3. Encambio, los países de ingresos bajos setendrán que conformar con acceder a laestancada financiación oficial, pues no

tendrán acceso a estas nuevas fuentesde financiación, ni a los préstamos ban-carios, dados sus niveles de sobreen-deudamiento. En el cuadro 2 se puedeverificar la evolución reciente del flujoneto de bonos privados hacia las dife-rentes regiones del mundo en desarro-llo. Si bien hace una década existía unrelativo reparto de este tipo de recursos,en la actualidad se concentran de formaexagerada en una única región, Europay Asia Central. Además, se observa unamarginación crónica de las regionesdonde se concentra la mayor parte delos países de ingresos bajos, especial-mente África Subsahariana.

En cuanto a las inversiones en cartera,además de repetirse una relativa con-centración de las mismas (en este caso,en el Sudeste Asiático), se observa otra


3 Los países de renta media representan un conglomerado muy heterogéneo de países. Algunos de ellos,como puede ser el caso de Perú o Ecuador, presentan características estructurales y de inserción externapropias de los países de ingresos bajos, aunque formalmente sean catalogados como países de rentamedia.

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CUADRO 2. Flujos netos de bonos de los países en desarrollo, por regiones geográficas,1998-2006 (en miles de millones de dólares)

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Países en desarrollo 38,8 30,1 20,9 10,3 10,4 24,8 39,8 55,1 49,3Sudeste Asiático y Pacífico 0,9 0,9 –0,8 0,4 0,1 2,0 9,7 9,9 7,0Europa y Asia Central 14,3 7,8 5,7 1,2 3,6 9,5 23,3 28,4 48,3América Latina y Caribe 17,7 20,0 8,4 2,9 –0,4 11,0 –1,9 16,6 –7,1Oriente Medio y Norte de África 1,3 1,4 1,2 4,4 5,0 0,7 3,3 2,6 –2,3Sur de Asia 4,2 –1,2 5,5 –0,5 –0,7 –3,1 4,1 –2,9 2,0África Subsahariana 0,3 1,1 1,0 1,9 2,7 4,5 1,2 0,4 1,4


característica, que de omitirla puede darlugar a valoraciones engañosas. En elcuadro 3 se puede percibir cómo en lamayor parte de las regiones geográficasexisten una serie de países de renta me-dia de gran tamaño con mercados bursá-tiles más desarrollados, que en realidadson los que concentran dichas inver-siones. Así, por ejemplo, las inversio-nes en cartera serían irrelevantes enÁfrica Subsahariana, si no tuviésemosen cuenta a Sudáfrica. Por otro lado, enel último año, destaca que China hayacaptado más de la tercera parte de lasinversiones en cartera destinadas a lospaíses en desarrollo.

En términos generales, parece claroque si la volatilidad financiera ha repre-sentado el principal problema de los

países de renta media, dadas las carac-terísticas de sus nuevas fuentes de fi-nanciación, la marginación de los mer-cados de capitales ha constituido unescollo fundamental para el desarrollode los países de ingresos bajos. Por lotanto, aunque las consecuencias de lascrisis financieras han tendido a pola-rizar el debate sobre la reforma delsistema financiero internacional, haycuestiones, como la marginación delos países más pobres de los flujosde capital privado o el lento crecimien-to de los flujos oficiales de ayuda, querequieren también de la aplicación deun programa de reformas más orienta-do a las necesidades de los países deingresos bajos, pues sus efectos sobreel desarrollo socioeconómico son mu-cho más negativos.


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CUADRO 3. Flujos netos de inversiones en cartera hacia los países en desarrollo, porregiones geográficas, 1998-2006 (en miles de millones de dólares)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Países en desarrollo 13,4 5,6 5,8 24,3 39,9 66,7 94,1Sudeste Asiático y Pacífico 6,6 1,8 3,8 12,5 19,0 26,1 48,4

— China 6,9 0,8 2,2 7,7 10,9 20,3 32,0Europa y Asia Central 0,6 –0,4 0,1 –0,6 5,3 6,3 10,5

— Rusia 0,2 0,5 2,6 0,4 0,2 –0,2 9,2América Latina y Caribe –0,6 2,5 1,4 3,4 –0,6 12,4 11,1

— Brasil 3,1 2,5 2,0 3,0 2,1 6,5 7,7— México 0,4 0,2 –0,1 –0,1 –2,5 3,4 3,9

Oriente Medio y Norte de África 0,2 –0,1 –0,3 0,3 0,7 2,3 1,6Sur de Asia 2,4 2,7 1,0 8,0 8,8 12,2 10,0

— India 2,3 2,9 1,0 8,2 9,1 12,2 8,7África Subsahariana 4,2 –0,9 –0,4 0,7 6,7 7,4 12,5

— Sudáfrica 4,2 –1,0 –0,4 0,7 6,7 6,9 12,4


III. NUEVOS PATRONESDE ENDEUDAMIENTO EN LOS PAÍSES EN DESARROLLO

Antes de comenzar un análisis más enprofundidad de las iniciativas para en-frentar el fenómeno del endeudamientoexterno en los países en desarrollo, de-bemos de señalar que se operaron cam-bios importantes en su estructura a par-tir de la década de los años noventa. Lastransformaciones han sido sustancialesrespecto a los tipos de acreedores, asícomo en las condiciones del endeuda-miento. En 1982, cuando México decla-ró la suspensión unilateral de los pagos,los flujos financieros privados a los paí-ses en desarrollo revestían esencial-mente las características de préstamosbancarios bajo condiciones de mercado.Se trataba de un número limitado degrandes bancos prestamistas, que po-nían a disposición de los países enor-mes sumas de capital en forma de cré-ditos. Con el estallido de la crisis y lasamenazas que implicaba sobre sus re-sultados, los bancos redujeron sensible-mente su participación en la financia-ción de los países en desarrollo. Entre1990 y 1997, los créditos bancarios seredujeron de 102.700 millones de dóla-res a 33.900 millones 4.

En 1990, los bonos tenían todavía unescaso peso en la estructura de deu-das privadas no garantizadas. Con elPlan Brady (1989), los bancos sustitu-yeron progresivamente sus operacio-nes tradicionales en forma de créditossindicados hacia los llamados títulostransables de deuda, más conocidoscomo bonos. El origen de los mercadosemergentes se encuentra en este pro-ceso, pues dichos instrumentos finan-cieros condujeron a un crecimiento ace-lerado de los flujos de capital hacia laseconomías en desarrollo de mayor ta-maño, que a la par habían apostadopor la liberalización gradual de susmercados financieros. A partir de en-tonces, los inversores institucionalesaparecen en el escenario como un nue-vo tipo de acreedores privados, sustitu-yendo paulatinamente a los bancos 5.Por otro lado, como parte de la liberali-zación y de la desregulación del siste-ma financiero internacional, aumentala complejidad de los diversos activosfinancieros, lo que conlleva necesaria-mente un cambio en la estructura y enel monto de las deudas, que terminarácomplicando los procesos de reestruc-turación de las mismas cuando se in-cumplen sus pagos y, en consecuencia,incrementando las probabilidades de


4 Banco Mundial, Global Development Finance, varios años.5 Muy pocas de las transformaciones vividas en los mercados financieros internacionales en las últimasdécadas se podrían explicar sin tener en cuenta la irrupción en la escena financiera de un nuevo tipo de in-versor privado, encarnado principalmente en la figura de los fondos de pensiones y de seguros. Estos in-versores, mal llamados institucionales, aumentaron su peso específico como consecuencia de los proce-sos de privatización en los países desarrollados y de la liberalización de los principales mercadosemergentes en el mundo en desarrollo.

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incurrir en crisis prolongadas de insol-vencia 6.

Por lo tanto, en la década de los noventa,asistimos a cambios importantes en elperfil del endeudamiento de los paísesen desarrollo, que consistieron bá-sicamente en la aparición de nuevosacreedores y en la modificación de losplazos de vencimiento. En el cuadro 4 sepuede examinar la evolución más re-ciente de los cambios que se vienen pro-duciendo en los tipos de acreedores,además de constatar un curso preocu-pante de los plazos de vencimiento delos activos. Por un lado, las deudas acorto plazo han crecido proporcional-mente en mayor medida que las deudasa largo plazo. Por otro lado, los derechosde los acreedores oficiales pierden pesoen relación a los bancos y otros acreedo-res privados, que pasan a ocupar el lide-razgo entre los prestamistas. Si en 1999,los oficiales ocupaban el primer puesto

entre los acreedores; desde 2006, ocu-pan el último lugar, distanciándose cadavez más de los acreedores privados.

En cambio, tomada aisladamente, laevolución del endeudamiento de lospaíses de bajos ingresos fue muy dife-rente. Efectivamente, las economíasemergentes asumieron nuevos riesgosal acceder a esas nuevas formas de en-deudamiento, pero lograron financiarsus procesos de crecimiento económi-co. Sin embargo, los países pobres notuvieron esta oportunidad, se estanca-ron y, por lo tanto, el peso relativo de lasdeudas se hizo mayor. En realidad, seinstaló un círculo vicioso, al que nos re-ferimos con «trampa del sobreendeuda-miento»: sin financiación no hubo cre-cimiento; y sin crecimiento no hubomanera de reducir la carga de la deuda, locual a su vez mantuvo el acceso vedadoa los mercados internacionales de capi-tal. Los acreedores oficiales multilatera-


6 P. Morazán (2003): «Deuda externa: Nuevas crisis, ¿nuevas soluciones?», Fundación Friedrich Ebert,Buenos Aires, Ocasional Papers, núm. 2, enero.

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CUADRO 4. La deuda externa en los países en desarrollo, por vencimientos y tipos deacreedores, 1999-2008 (en miles de millones de $)

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007p 2008p

A corto plazo 323 302 345 340 415 510 613 702 773 829A largo plazo 2.130 2.066 2.035 2.109 2.258 2.414 2.410 2.540 2.720 2.886Acreedores oficiales 929 887 883 919 957 959 860 765 773 789Bancos 701 646 618 615 649 731 756 870 972 1.079Otros acreedores 823 835 878 914 1.067 1.235 1.406 1.608 1.748 1.847

p Previsiones.

Fuente: Fondo Monetario Internacional, Perspectivas de la Economía Mundial (abril de 2007), WashingtonD.C., 2007.

les y bilaterales fueron los únicos quecontinuaron prestando a estos países,garantizando que los estados mantuvie-sen estables sus «constantes vitales»macroeconómicas. El alivio de la deuday las estrategias para la reducción de lapobreza fueron más recientes, de la últi-ma década.

IV. NUEVOS RIESGOSY OPORTUNIDADES PARALOS PAÍSES DE BAJOS INGRESOS

El panorama internacional de la deudaexterna ha cambiado significativamenteen los últimos años. Aunque en términosabsolutos la deuda externa de los paísesen desarrollo ha seguido aumentando

tanto en su monto total (DET, con la ex-cepción de los países africanos) como enlos pagos del servicio de la deuda (SD),como se puede observar en el cuadro 5,su importancia en relación a las exporta-ciones (XBS) y al PIB ha ido menguandosignificativamente. Esta mejoría de lasolvencia financiera de la deuda ha sidogeneralizada en todas las regiones geo-gráficas, y es el resultado tanto de las ini-ciativas multilaterales para el alivio de ladeuda en los países de bajos ingresos,como del crecimiento de las exportacio-nes y, particularmente, de la subida delos precios de las materias primas, quereflejan la evolución de variables con uncomportamiento más coyuntural 7.

Sin embargo, con este menor peso de ladeuda, será necesario paradójicamente


7 Fondo Monetario Internacional, Perspectivas de la Economía Mundial, Washington D.C., abril de 2007.

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CUADRO 5. La deuda externa en los países en desarrollo, 1999-2008 (en miles de millones dedólares)

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007p 2008p

DET 2.453,0 2.367,6 2.379,4 2.448,6 2.673,0 2.924,6 3.022,6 3.242,9 3.492,8 3.715,1SD 397,0 446,7 424,7 416,1 465,4 478,3 593,7 665,2 575,0 607,6DET/XBS(en %) 155,4 122,1 125,1 118,7 107,3 91,2 75,8 67,4 65,3 62,6

SD/XBS(en %) 25,2 23,0 22,3 20,2 18,7 14,9 14,9 13,8 10,8 10,2

DET/PIB(en %) 42,0 37,3 36,9 37,0 35,7 33,0 28,7 26,3 25,3 24,4

p Previsiones.DET: Deuda Externa Total, SD: Servicio de la Deuda, XBS: Exportaciones de Bienes y Servicios, PIB: Pro-ducto Interior Bruto.

Fuente: Perspectivas de la Economía Mundial (abril de 2007), Fondo Monetario Internacional, WashingtonD.C., 2007.

vigilar con mayor atención la asunciónde cargas insostenibles de deuda en elmedio y el largo plazo. Particularmente enel caso de los países de bajos ingresos,el problema se puede agravar significa-tivamente, poniendo en entredicho loslogros alcanzados. En la actualidad, conla reducción de sus deudas, se abre unespacio de financiación en dichos países,que en principio puede representar unaoportunidad para financiar nuevos pro-yectos que estimulen el desarrollo desus economías. Sin embargo, existenriesgos derivados de ciertos operadoresfinancieros especulativos, tales comolos llamados hedge funds, cuya partici-pación como financiadores podría deri-var en un nuevo exceso de acumulaciónde endeudamiento. Del mismo modo,nuevos financiadores bilaterales quehan entrado en escena dadas sus condi-ciones de exceso de liquidez, como pue-den ser los casos de China o Venezuela,representan al mismo tiempo una opor-tunidad y el riesgo de un comportamien-to que no es lo suficientemente prede-cible.

Es decir, tras el alivio de la deuda, lo im-portante ahora sería evitar una desacer-tada gestión del endeudamiento, quederivase de nuevo en una repetición dela «trampa del sobreendeudamiento».Los países de bajos ingresos poseen unelevado riesgo de volver a caer en unasituación semejante. Este tipo de crédi-tos, facilitados por acreedores privadosy bilaterales menos institucionalizados,no suelen ser concesionales, y puedenrepresentar un porcentaje significativo

del PIB de un país pobre, a lo que se su-man las dificultades de gestión de unacartera de deuda compleja por parte desus aparatos administrativos.

Paralelamente, la mayor estabilidad ma-croeconómica y especialmente el con-trol de la inflación han hecho posible laexpansión del mercado de deuda enmoneda local en los países de bajos in-gresos. Las reformas de los sistemas depensiones han constituido también otraforma alternativa de desarrollar un mer-cado financiero en moneda local, elimi-nando los riesgos de cambio vinculadoscon el endeudamiento en moneda ex-tranjera. No obstante, a pesar de susventajas, un nivel demasiado elevadode la deuda doméstica puede elevar lostipos de interés, repercutiendo negati-vamente en la inversión productiva ypor tanto en los niveles de crecimientoeconómico. Además, el peso total de ladeuda pública sigue siendo considera-ble, incluso mayor que al comienzo dela década de los noventa. Como analiza-remos más adelante, este crecimientode la deuda pública representa una im-portante amenaza para la sostenibilidadde la deuda externa.

En el fondo, se requeriría de un plan deacción de conjunto para prevenir unanueva situación de elevado endeuda-miento, que estableciese medidas efi-caces sobre el conjunto de riesgosplanteados y que facilitase un debatemultilateral con la participación de lospaíses pobres. Seguramente, el primerpaso tendría que proceder de la comuni-


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dad internacional, ofreciendo una ma-yor ayuda concesional para financiar eldesarrollo de estos países. Desafortuna-damente, los organismos financieros in-ternacionales no reconocen que el inte-rés de los países de bajos ingresos eneste tipo de préstamos más arriesga-dos, concedidos por acreedores menosinstitucionalizados de alta liquidez, engran medida es el resultado de los mon-tos insuficientes de la ayuda oficial 8.

PARTE II: LAS NUEVAS CRISISFINANCIERAS

En la década de los noventa, los capita-les volvieron a fluir hacia los países endesarrollo, particularmente hacia laseconomías de renta media. En parte,este cambio de tendencia se explica porla existencia de un exceso de liquidez enlos circuitos financieros internacionales,como había ocurrido durante la décadade los setenta, pero aparecen otros fac-tores novedosos que lo animan. Entreotros, las altas tasas de interés en lospaíses en desarrollo, con un signifi-cativo diferencial respecto a EstadosUnidos; las innovaciones en productosfinancieros, que reducen los costes detransacción al otorgar una serie de ga-rantías; y, por qué no decirlo, los impor-tantes desembolsos que de todas mane-

ras los países en desarrollo realizarondurante la década anterior para pagarsus deudas, que van a representar unacredencial valiosa para acceder a nue-vas fuentes de financiación 9.

La atracción de los países en desarrollofue mayor cuando los gobiernos empe-zaron a adoptar medidas de liberaliza-ción financiera, como el levantamientodel control de capitales. Luego, las pri-vatizaciones —concretamente, las ex-pectativas de rentabilidad que genera-ron— aumentaron el interés de losmercados internacionales. El dinero ca-liente fue atraído por las condiciones deuna rentabilidad particularmente alta,tal como lo demuestra el crecimiento dela capitalización bursátil de las principa-les plazas financieras de las economíasemergentes. En este proceso, los capita-les a corto plazo tendieron a constituir lamayor parte de los flujos financieros re-cibidos, sobre todo cuando los procesosde privatización se fueron agotando.

Las teorías tradicionales suelen explicaruna crisis financiera como resultado deun castigo que los inversores interna-cionales ejercen sobre gobiernos pocodisciplinados en materia de política eco-nómica. Es más, suelen argumentar queuna posición especulativa de corto pla-zo por parte de dichos inversores es es-timulada por una acción gubernamental


8 F. Oddone (2007): «Debt Sustainability or Defensive Deterrence? The Rise of New Lenders and the Res-ponse of the Old», Eurodad, enero.9 P. Salama (1999): Riqueza y pobreza en América Latina. La fragilidad de las nuevas políticas económicas,México D.F., Fondo de Cultura Económica, pp. 14-18.

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errática. Sin embargo, como analizare-mos más adelante, tal vez resulte másrazonable pensar en el advenimiento dedichas crisis como un proceso de retro-alimentación entre las decisiones delsector público y privado, que finalmentedesestabiliza las economías naciona-les 10. Además, hay que tener en cuentaque los episodios más recientes de augey desplome financiero ocurrieron enpaíses cuyas cuentas fiscales y moneta-rias estaban en perfecto orden. En va-rios países, como Rusia o Brasil, fue laespeculación privada —antes que laindisciplina del estado— la que originóel desequilibrio fiscal, al elevar las tasasde interés sobre la deuda pública.

Por otro lado, para prevenir las crisis fi-nancieras y sus efectos externos tan de-vastadores, se hace necesario establecernuevos instrumentos que fortalezcan lacapacidad de la comunidad internacio-nal de orientar los flujos financieros in-ternacionales hacia las necesidades dedesarrollo de los países receptores delcapital, sin poner en riesgo el funciona-miento estable de sus sistemas econó-micos y financieros. Esta necesidad esurgente para los países de renta mediaque han abierto sus mercados financie-ros en las últimas décadas, pero las

amenazas también se ciernen sobre lospaíses de ingresos bajos que se han be-neficiado de las iniciativas multilatera-les de alivio de la deuda, ya que recien-temente están comenzando a acceder afinanciación privada externa.

V. LA «FINANCIERIZACIÓN» DE LA ECONOMÍA

La forma financiera de la riqueza haevolucionado de una manera muy ima-ginativa a lo largo de las últimas déca-das. La búsqueda de la acumulación dedinero ha proporcionado grandes in-centivos para adoptar innovaciones,que desarrollasen su movilidad y su ca-pacidad para escapar a los controlespolíticos. Sin embargo, comparativa-mente a los avances en otros sectoreseconómicos, siempre se ha prestadopoca atención a las innovaciones técni-cas y organizativas utilizadas por losbancos y por los operadores financie-ros, a pesar de que éstas han venidocambiando profundamente el funciona-miento de los mercados financieros, al-terando de este modo la distribucióndel poder entre los principales centroseconómicos del mundo 11.


10 J. Eatwell y L. Taylor (2000): Finanzas globales en riesgo. Un análisis de la regulación internacional, Bue-nos Aires, Siglo XXI/CEFIDAR, 2005, pp. 162-166.11 Las innovaciones no fueron la única novedad en el funcionamiento de los mercados financieros en ladécada de los noventa. Otras alteraciones tuvieron que ver con el propio tamaño de los mercados, los vo-lúmenes de contratación, la variedad de operaciones posibles, el número de nuevos centros financieros,en resumen, hay una mayor cantidad de recursos implicados en el mundo de las finanzas, que incrementasu potencial de inestabilidad. Por otro lado, se ha producido una tendencia a la desintermediación banca-ria. Los bancos abandonan sus negocios tradicionales y, por otro lado, aparecen nuevos actores financie-

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Cuando la paridad dólar-oro estableci-da en Bretton Woods 12 colapsó y lasfluctuaciones significativas en los tiposde cambio se volvieron algo cotidiano,comenzaron a proliferar las oportunida-des de obtener mayores ganancias conla compra y venta de títulos extranje-ros. No es una casualidad que el creci-miento de los flujos internacionales decapital haya coincidido con la desapa-rición del régimen de tipos de cambiofijos. Nuevos productos financieros fue-ron introducidos con el objetivo deaprovechar las nuevas fuentes de renta-bilidad asociadas a la privatización delriesgo de cambio. Ante todas estas in-novaciones, no sólo ha sido muy difícildesarrollar un marco regulador a escalainternacional, sino que las propias re-gulaciones nacionales han reaccionadomuy lentamente a los desafíos que losnuevos productos financieros implica-ban en términos de estabilidad macro-económica.

A mediados de la década de los noventa,los avances en las telecomunicacionesy la informática modificaron el sistemapredominante de ajuste de las cuentasfinancieras hasta un punto irreconoci-ble según los parámetros tradicionales.Dichos avances han transformado nosólo la forma física en que el dinero fun-ciona como medio de pago, sino los sis-temas de intercambio y registro de lospagos. En 1995, lo que se desarrollócomo un sistema electrónico de com-pensación entre bancos estadouniden-ses pasó a convertirse en el mayor sis-tema de compensación internacional,liquidando alrededor de 200.000 trans-acciones diarias valoradas en un totalde 1,3 billones de dólares 13. Probable-mente, es demasiado pronto para adi-vinar todas las implicaciones poten-ciales derivadas del uso del «dinerodigital», pero es muy posible que lasautoridades monetarias de los países yase estén viendo ampliamente desborda-


ros. En consecuencia, es más difícil identificar los interlocutores del sistema financiero internacional, en elcaso de que el estallido de una crisis demande su presencia institucionalizada. 12 Los Acuerdos de Bretton Woods son las resoluciones de la Conferencia Monetaria y Financiera de lasNaciones Unidas, realizada en el complejo hotelero de Bretton Woods, New Hampshire, en julio de 1944,donde se establecieron las reglas para las relaciones comerciales y financieras entre los países más in-dustrializados del mundo. Se decidió la creación del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional,y el uso del dólar como moneda internacional. El objetivo más importante de la reunión de BrettonWoods fue la creación de un nuevo orden de la economía mundial a través de un régimen internacionalmonetario, con tipo de cambio estable entre las monedas nacionales y con el dólar estadounidensecomo patrón. Los componentes más importantes de este sistema fueron: total convertibilidad del dólarestadounidense en oro con una cotización de 35 US$ por onza; obligación del resto de los países de man-tener las respectivas cotizaciones internas a través de intervenciones en el mercado de divisas, mante-niendo los márgenes de fluctuación establecidos; adjudicación de créditos por parte del FMI debido aproblemas transitorios en la balanza de pagos; y ajuste de las paridades por dificultades permanentes enla balanza de pagos. 13 S. Strange (1999): Dinero loco. El descontrol del sistema financiero global, Barcelona, Paidós, pp. 37-38.

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das por la avalancha de transaccionessin control 14.

Habitualmente, se ha considerado queel desarrollo del sistema financiero eranecesario para la expansión del sectorproductivo, cuando éste alcanzaba cier-ta envergadura y complejidad. Por otrolado, existen innovaciones en productosfinancieros que proporcionan coberturacontra los riesgos asociados a las osci-laciones de los tipos de cambio y delas tasas de interés. Sin embargo, si eldesarrollo del sector financiero es des-mesurado, los efectos negativos pue-den superar a los positivos 15. Hoy endía, los mercados financieros tienden aconvertirse en un foco de especulación,más que de captación de fondos o deobtención de garantías. La actividad fi-nanciera de compra y venta de títulostiende a realizarse en detrimento de laactividad productiva: las empresas in-vierten parte de sus beneficios de la pro-ducción en títulos de otras empresaso el estado, con el fin de obtener unamayor rentabilidad. El sector financierotiende a independizarse del productivo,pues en muchas ocasiones las ganan-cias financieras se generan sea cual seala situación de la economía real.

Lo más preocupante es que este proce-so, llamado de «financierización» de laseconomías, tiende a ser más importante

en los países en desarrollo en relación altamaño de sus economías, lo cual termi-na provocando mayores deformacionesestructurales. La entrada de capitalespuede financiar el déficit comercial yasegurar el servicio de la deuda externa.Sin embargo, si este flujo financiero serevierte, las salidas de capital se haránen detrimento del ahorro nacional, locual incrementa el temor de los inverso-res de no ser reembolsados. La situa-ción puede complicarse, puesto que laspolíticas de ajuste para recuperar la ca-pacidad de pago se orientan a lograr unsuperávit comercial que, en muchasocasiones, sólo puede alcanzarse me-diante la aplicación de medidas rece-sivas.

VI. LA GESTACIÓN DE LAS CRISISFINANCIERAS EN PAÍSESDE ELEVADO ENDEUDAMIENTO

Tras décadas de alto endeudamiento,los gobiernos de los países en desarro-llo han contraído sistemáticamente cré-ditos que no siempre pueden ser inverti-dos productivamente, sino que sirvenpara pagar el vencimiento de deudasanteriores. En consecuencia, el serviciode la deuda sólo puede pagarse con losingresos fiscales, sin que los mismoshayan aumentado como resultado del


14 Por ejemplo, actualmente, los agregados monetarios que se utilizaban tradicionalmente para medir lacantidad de dinero que circulaba en una economía nacional, resultan incapaces de garantizar esta funcióntan importante para el buen diseño de la política monetaria.15 P. Salama (1999): Riqueza y pobreza en América Latina. La fragilidad de las nuevas políticas económi-cas, México D.F., Fondo de Cultura Económica, pp. 72-76.

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efecto en la recaudación tributaria delcrecimiento económico provocado porel gasto público en nuevas inversiones.Los intereses están en muchas ocasio-nes por encima de la tasa de beneficiode las empresas, con lo cual los ingre-sos privados adicionales resultan insufi-cientes para elevar dichos ingresos fisca-les hasta cubrir el servicio de la deuda.En estas circunstancias, el mercado de-bería corregirse automáticamente, re-duciéndose los intereses. Sin embargo,esta reacción no se presenta cuando losinversores tienen mayor libertad y flexi-bilidad, al tener opciones alternativaspara inversiones financieras más allá delas fronteras estatales.

Los problemas surgirán cuando el valorde los títulos financieros ya no puedarealizarse en términos reales. Mientrastanto, la euforia acreedora podría man-tenerse, aunque los datos económicosdel país no acompañasen tal estado deánimo. Al principio, las dificultades semanifestarán como crisis en los regíme-nes cambiarios y, en general, en los sis-temas financieros y bancarios a nivelnacional, lo que dará pie a la pérdida deconfianza de los inversores y a la retira-da de los capitales. Posteriormente, losproblemas fiscales, de balanza de pagosy, en última instancia, en las expectati-vas de crecimiento económico que segeneran ante la salida masiva y repenti-na de los capitales, provocarán que loscoeficientes de endeudamiento se dete-rioren en mayor medida. Las ratios delmonto y del servicio de la deuda conrespecto al PIB, las exportaciones netas

y los ingresos fiscales terminarán su-friendo un deterioro considerable en lamayoría de los países afectados. Es de-cir, la carga de la deuda terminará aho-gando las capacidades de liquidez delpresupuesto público y del crecimientoeconómico futuro. Dada la complejidaddel conglomerado de acreedores y delos títulos de deuda implicados, normal-mente será muy difícil organizar una re-estructuración de las deudas que pre-venga el incumplimiento generalizadode los compromisos financieros. En estecontexto, las crisis de liquidez rápida-mente pueden transformarse en crisisde insolvencia.

En consecuencia, las nuevas crisis quehacen eclosión en mercados de capita-les abiertos son resultado de complejasdisfunciones y, en general, no tienenuna naturaleza exclusivamente macro-económica de carácter interno, derivadade la irresponsabilidad de los gobernan-tes de turno. Por este motivo, las recetastradicionales del FMI para garantizar elpago del servicio de la deuda, basadasen medidas restrictivas para frenar elconsumo interno, no suelen evitar la cri-sis, incluso pueden tener el efecto con-trario. Las políticas de ajuste del FMIpartían de considerar que para pagar lasdeudas hay que generar capacidad exte-rior de pago recortando la capacidad in-terna de gasto de los agentes económi-cos. Sin embargo, dichas políticas nohicieron nada por mejorar la productivi-dad de los sectores económicos. Tampo-co prepararon a los países para adaptar-se a las nuevas condiciones financieras


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internacionales, y para evitar los impac-tos más negativos de las crisis. De todasmaneras, el FMI continúa exigiéndolascon ciertas variaciones a los países enproblemas, a pesar de las numerosascríticas que han recibido en los últimosaños 16.

VII. LAS NUEVAS CRISIS FINANCIERASEN LOS PAÍSES DE RENTA MEDIA

Los países de renta media, especialmen-te las llamadas economías emergentes,se han beneficiado enormemente delproceso de liberalización financiera in-ternacional. En contrapartida, dichas eco-nomías experimentaron crisis financie-ras de gran envergadura, que en ningúncaso fueron anticipadas por los organis-mos financieros internacionales. La ac-tual configuración del sistema financie-ro internacional tiene un doble costesobre las economías de renta media.Por un lado, la mayor integración finan-ciera acarreó mayores cuotas de vulne-rabilidad en el proceso de crecimientoeconómico, acentuando los riesgos de-

rivados de los desequilibrios macroeco-nómicos. Por otro lado, no siempre elmercado proporciona la financiaciónnecesaria, en la moneda y en el plazoque les sería deseable 17.

Las crisis financieras reaparecieron amediados de los noventa, poniendo encuestión la estabilidad de las economíasemergentes. La crisis de la deuda exter-na, que se abrió en México en 1982, ha-bía presentado unas características dife-rentes. En la década de los noventa, ungrupo significativo de países en desa-rrollo aplicaban políticas económicas decorte monetarista, bajo la tutela de losorganismos financieros internacionales.A diferencia de la situación planteada ainicios de los ochenta, y con la excep-ción discutible de los países del SudesteAsiático, no se puede argumentar que elrebrote de los problemas financieroshaya podido ser causada por la aplica-ción de políticas heterodoxas. Por otrolado, resulta también difícil de verificarque las políticas de ajuste hayan servi-do para evitar los nuevos problemas.A este respecto, resulta llamativo que elFMI elogiase y apoyase las políticas eco-


16 En este ámbito, ciertos economistas del establishment, como Jeffry Sachs y Paul Krugman, comenza-ron a cuestionar las políticas deflacionarias del FMI, poniendo en duda no sólo su efectividad sino tambiénsu justificación última, esto es, las consecuencias catastróficas que podrían tener los problemas de endeu-damiento externo de los países en desarrollo para el sistema financiero internacional y la economía mun-dial en su conjunto. Estos economistas «críticos», a los que se añadió significativamente el que fue Vice-presidente del Banco Mundial, Joseph Stiglitz, comenzaron a denunciar que podía ser peor el remedio quela enfermedad, planteando alternativamente que era necesaria no sólo una reforma del sistema financierointernacional, sino más específicamente una reforma de las principales instituciones financieras multilate-rales, el FMI y el BM.17 J. A. Alonso (dir.) (2007): Cooperación con Países de Renta Media, Madrid, Editorial Complutense/Insti-tuto Complutense de Estudios Internacionales.

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nómicas de varios países latinoamerica-nos y asiáticos, poco tiempo antes delestallido de sus respectivas crisis. Porejemplo, en los primeros años de la dé-cada de los noventa, México era consi-derado un «alumno modelo» de las di-rectrices del organismo multilateral.

En realidad, las crisis sucedidas a lo lar-go de las dos últimas décadas en lospaíses de renta media dieron lugar adistintas interpretaciones, que a menu-do entraron en contradicción unas conotras. Antes de 1994, se insistía en la ne-cesidad de contener el déficit fiscal. Trasel derrumbe mexicano, se pensó que losdesequilibrios en la cuenta corriente y ellimitado ahorro nacional eran los princi-pales factores causantes de la crisis. Sinembargo, los países asiáticos no pre-sentaban este tipo de problemas en lacrisis de 1997. En este caso, la atenciónse dirigió a los problemas de riesgo mo-ral entre los inversores, motivados porlas garantías de intervención pública, elmantenimiento de tipos de cambio fijosy la falta de supervisión y control porparte de los sistemas bancarios nacio-nales.

Tampoco las nuevas crisis tuvieron ras-gos genéricos. Hubo varios tipos dedeudores, cada uno de ellos con proble-mas y aspiraciones diferentes. En algu-nos países, el problema no fue tanto dedeuda como de carencia de crédito,

mientras que en otros se dieron a cono-cer deudas de empresas sobre las queni el mismo FMI tenía alguna duda 18.Los fondos de seguros y de pensiones yotros inversores en cartera, con mayormovilidad y menor vulnerabilidad, ocu-paron el protagonismo de los bancosdurante la década de los noventa.

Lo nuevo no fue sólo la facilidad con laque cuantiosos fondos podían ser em-pleados y la rapidez con la que podíanser desplazados, sino la presencia de unmarco de política económica que permi-tía a los inversores de corto plazo impo-nerse sobre los demás mecanismoseconómicos de generación de riquezaen los países. Así, en los años noventa,los fondos británicos y estadounidensesencabezaron una oleada de inversionesen cartera en los mercados asiáticos ylatinoamericanos. Por ejemplo, entre1990 y 1993, México recibió 91.000 mi-llones de dólares, una quinta parte detodas las entradas netas de capital enlos países en desarrollo. Dos terceraspartes de esa suma fueron invertidas encartera, mayoritariamente en la bolsamexicana, cuyo índice de cotizacionesse incrementó un 436% durante esostres años 19.

A partir de estas «burbujas» financierasque comenzaron a hincharse, no sóloen México sino también en el resto deAmérica Latina y del Sudeste Asiático,


18 E. Altvater y B. Mahnkopf (2002): Las limitaciones de la globalización. Economía, ecología y política dela globalización, México D.F., Siglo XXI, p. 131.19 S. Strange (1999): Dinero loco. El descontrol del sistema financiero global, Barcelona, Paidós, pp.122-123.

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contraer deudas comenzó a convertirsenuevamente en un juego sumamentearriesgado que podía tener serias con-secuencias, no sólo para los agentes fi-nancieros implicados directamente sinotambién para las sociedades afectadas.La crisis financiera estalló primeramen-te en México en 1994, después se tras-ladó a los países del Sudeste Asiáticoen 1997, luego le tocó el turno a Rusia en1998 y también a Brasil en 1999. En to-dos los casos, los especuladores busca-ban endeudarse en una moneda sus-ceptible de ser devaluada, cambiándolaposteriormente a dólares y obligandoasí a los bancos centrales a realizarcompras para sostener el precio de supropia moneda. Cuando se agotabanlas reservas, ya no se podía sostener eltipo de cambio. La devaluación permitíaa los especuladores recomprar la mone-da por un monto menor, resolviendosus deudas con una ganancia extraordi-naria.

No obstante, es importante dejar claroque las crisis financieras no han sido elresultado de la acción de unos ávidosinversores privados, que se aprovechande la indisciplina fiscal del gobierno.Resulta más adecuado decir que los in-versores privados —tanto domésticoscomo extranjeros— actuaron para obte-ner beneficios a corto plazo cuando lapolítica económica brindaba condicio-nes favorables y el sector público ex-presaba su aquiescencia. En estos ca-

sos, la retroalimentación mutua entre elsector financiero y la economía realconducen a la crisis. Supongamos unaretroalimentación en principio positiva,por ejemplo, que las entradas de capita-les están disparando el crecimiento dela producción doméstica. El déficit de labalanza por cuenta corriente aumenta-rá, y hará caer las reservas cuando losingresos financieros se equilibren yaumente el total de pagos de interesessobre las obligaciones contraídas. Enconsecuencia, se necesitarán tipos deinterés más elevados para equilibrar lascarteras de activos y atraer capital ex-tranjero. En realidad, las repercusionesadversas afectarán por igual a los sec-tores público y privado. Las quiebras debancos y de empresas contribuirán amermar la credibilidad de la tasa decambio. Si el gobierno tiene deuda pen-diente de pago, el aumento de los inte-reses puede provocar una crisis fiscal,como ocurrió en Rusia y Brasil a finalesde los noventa 20.

PARTE III: LA REFORMA DEL SISTEMAFINANCIERO INTERNACIONAL

Tras la crisis en el Sudeste Asiático,comenzaron a generalizarse las críticassobre el funcionamiento del sistemafinanciero internacional, y comenzó amencionarse la necesidad de una refor-ma de la arquitectura financiera global.


20 J. Eatwell y L. Taylor (2000): Finanzas globales en riesgo. Un análisis de la regulación internacional, Bue-nos Aires, Siglo XXI/CEFIDAR, 2005, pp. 162-166.

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Como resultado entre otros factores dela opinión de sectores académicos y so-ciales, se han introducido nuevas preo-cupaciones en el discurso institucional,ahora se habla de transparencia y delucha contra la corrupción, de participa-ción, de reducción de la pobreza. Noobstante, la reforma del sistema finan-ciero internacional no se presenta comouna tarea sencilla en los países más vul-nerables a las crisis financieras, y nosólo por la complejidad que han llegadoa alcanzar las transacciones financierasen el mundo actual, sino por ciertas ca-racterísticas de la economía política delproceso de globalización en marcha, en-tre las que se encuentran las siguien-tes 21:

1. Existe una resistencia de la mayoríade los estados, tanto centrales comoperiféricos, a ceder su soberanía so-bre los asuntos económicos a orga-nizaciones e instancias internacio-nales.

2. Se constata una desorganización delos actores gubernamentales y nogubernamentales, sobre todo en lospaíses en desarrollo, lo que ha eleva-do el coste de articular coalicionesinternacionales que incidan sobre laagenda del proceso de reformas.

3. Por último, la agenda multilateralde políticas que acompaña a esteproceso de reformas presenta uncarácter sesgado e incompleto. Hay

temas que directamente son igno-rados, como la tributación de losflujos internacionales de capital.

Lo ideal sería que la reforma del sistemafinanciero internacional lograse generarnuevas relaciones entre la economíareal y la financiera, que devolviesen lahegemonía a la primera, permitiendoque se gestase una relación estructuralpositiva entre las finanzas internaciona-les y los procesos nacionales de desa-rrollo económico, abarcando en los mis-mos la necesidad de una distribucióndel ingreso más equitativa. Algunaspropuestas, como la emisión de unamoneda mundial (semejante a los Dere-chos Especiales de Giro) que reemplaza-ría al patrón dólar-euro, asegurandouna cierta estabilidad en los tipos decambio y proporcionando a los paísesen desarrollo la liquidez necesaria paraun ajuste con crecimiento económico,podrían crear un cierto vínculo entre lasfinanzas internacionales y las necesida-des de los países endeudados. Por otrolado, transformar el BM en un fondoque captaría el excedente mundial deliquidez, reconduciéndolo al Tercer Mun-do en lugar de financiar con el mismo eldéficit norteamericano, tal como ocurreactualmente a través del mercado de ca-pitales, obligaría en primer lugar a losEstados Unidos a reducirlo y, en segun-do lugar, permitiría estimular el desarro-llo económico en los países pobres 22.


21 J. A. Ocampo (1999): «La reforma financiera internacional: una agenda ampliada», Revista de la CEPAL,núm. 69, diciembre.22 S. Amin (1999): El capitalismo en la era de la globalización, Barcelona, Paidós, pp. 58-59.

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Obviamente, las propuestas menciona-das representan objetivos ideales, difíci-les de alcanzar en el contexto actual.Para aproximarse a los mismos, seríanecesario abrir una transición, una eta-pa de reformas graduales que comenza-se a sentar las bases de un sistema fi-nanciero más justo y equitativo a nivelinternacional, un proceso en el que losorganismos multilaterales deberían dejugar un papel fundamental.

VIII. POR UNA REFORMA QUE PRIORICEA LOS PAÍSES DE BAJOS INGRESOS 23

El problema más importante al que seenfrentan los países de bajos ingresos escómo financiar de forma apropiada suproceso de desarrollo económico, dis-poniendo para ello de un flujo adecuadoy sostenido de asistencia oficial y prés-tamos concesionales de los organismosmultilaterales y de los países desarrolla-dos y, por otro lado, de la creación demecanismos que aseguren su participa-ción más activa y más segura en losmercados financieros internacionales.De estas dos alternativas, la asistenciaoficial al desarrollo y la financiación pri-vada, la aportación oficial continúa sien-do el componente más importante en lafinanciación de los países de bajos in-gresos, especialmente si incluimos laayuda bilateral ofrecida por los países

desarrollados. No obstante, es necesa-rio advertir que los esfuerzos destina-dos a intensificar el alivio de la deuda enel marco de las iniciativas multilateralesdiseñadas para tal fin, no deberían im-plicar una disminución posterior de laayuda oficial que reciben los países po-bres. De hecho, más allá de las iniciati-vas de alivio de la deuda, lo que estospaíses precisan de una manera urgentees una «iniciativa de ayuda oficial al de-sarrollo» más ambiciosa y estable, quepermita alcanzar los Objetivos de Desa-rrollo del Milenio en 2015.

Como parte de esta nueva iniciativa, sedebería también replantear la cuestiónde la condicionalidad de las políticasmacroeconómicas, que fueron impues-tas por los organismos multilateralescomo condición para el alivio de la deuday la financiación de los programas de lu-cha contra la pobreza. Como analizare-mos en posteriores capítulos, las po-líticas económicas defendidas por losorganismos financieros internaciona-les no sólo han sido contraproducentespara alcanzar las metas de desarrollopropuestas, sino que también han podi-do agravar las situaciones de pobreza yde endeudamiento en el medio y largoplazo. Como alternativa, se requiere quelos países puedan asumir un mayor pro-tagonismo en el diseño de sus estrate-gias y sus políticas de desarrollo, otor-gándoles además mayor capacidad de


23 Las propuestas recogidas en este apartado se pueden encontrar más desarrolladas en J. A. Ocampo(1999): «La reforma financiera internacional: una agenda ampliada», Revista de la CEPAL, núm. 69, di-ciembre.

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decisión en la asignación global de laayuda al desarrollo.

Además, hay que tener en cuenta que lafinanciación concesional de los paísesde bajos ingresos fue sometida a lascondiciones en materia de políticas delFondo Monetario Internacional, median-te lo que se llamó la «condicionalidadcruzada». Así, para que un país pudieseacceder a financiación externa oficial,era un requisito exigido por el restode organismos y la mayor parte de losdonantes el tener un convenio firmadocon el FMI. Adicionalmente, la valora-ción del riesgo del sector privado, es-timado desde las empresas calificado-ras de riesgo, tenía como un elementode análisis determinante el comporta-miento de cada país en su relación cre-diticia y de cumplimiento de políticascon el Fondo. En dichos convenios seespecificaban una serie de condicionesde política económica que el país de-bería cumplir para acceder a la finan-ciación del Fondo y, por esta vía, al res-to de posibles fuentes de financiación.Por este motivo, el FMI alcanzó una in-fluencia política enorme en la gestióneconómica de los países de bajos in-gresos, aunque el monto de la deudade estos países con dicho organismo fi-nanciero no necesariamente ha llegado

a alcanzar cotas significativamente ele-vadas 24.

Por otro lado, se debería evitar que la fi-nanciación multilateral destinada a fre-nar las crisis financieras en los paísesde renta media (los llamados «rescatesfinancieros»), pueda llegar a reducir laconcesión de fondos a los países de bajosingresos, que siempre debería de repre-sentar el objetivo prioritario para las ins-tituciones multilaterales. No obstante, elgran desafío continúa siendo cómo rein-corporar a los países de bajos ingresosen los mercados financieros interna-cionales de una manera activa y segura,por ejemplo, apoyando sus emisionesiniciales de bonos. Posiblemente, estopodría lograrse mediante el estableci-miento de mecanismos internacionalescomplementarios, tales como regíme-nes de cofinanciación o de provisión degarantías, que fortaleciesen dichas emi-siones, lo cual exigiría una profundamodificación del manejo de las garan-tías por parte de los fondos oficiales dedesarrollo.

Por último, en el marco de esta crecien-te integración en los mercados financie-ros, debería dársele una mayor impor-tancia a las tareas de gestión de losriesgos, que deberían de incluir el fo-


24 No obstante, el FMI reconoce haber sido «cuantitativamente marginado» (IMF in Focus, septiembre de2006). Los créditos y los préstamos del organismo multilateral pendientes de reembolso han disminuidoespectacularmente desde 2003, lo que reduce de manera sensible su influencia política en los países endesarrollo. Como ya anunciamos, esta evolución se explica por la duplicación de los precios de las mate-rias primas desde 2003 (petróleo, cobre, plata, zinc, níquel, etc.), que les permite pagar sus deudas con an-telación. Políticamente, el FMI también se encuentra a la defensiva tras la cascada de derrumbes financie-ros en Asia Oriental, Europa del Este y América Latina, desde 1994.

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mento de las capacidades para absorberlos mismos por parte de los sectores so-ciales más vulnerables. Sin embargo, lamayoría de las sociedades de los paísescon bajos ingresos cuentan con redesde seguridad endebles, lo cual convierteen esencial el crecimiento de la ayudainternacional al desarrollo con el objeti-vo de potenciar dichas capacidades so-ciales. La existencia de redes sólidas deprotección social es esencial para hacerfrente a las repercusiones sociales de lacreciente vulnerabilidad financiera, quepuede terminar afectando a los paísesde bajos ingresos.

IX. LA REFORMA Y SUS IMPLICACIONESEN LOS PAÍSES DE RENTA MEDIA

Hoy existe un consenso sobre los peli-gros planteados por los flujos de capitala corto plazo y la liberalización prematu-ra de los mercados financieros, aunqueel FMI sigue manteniendo una firmeoposición al establecimiento de contro-les en el mercado de capitales. Por otrolado, se reconoce que los rescates finan-cieros auspiciados por el FMI, como losdestinados a frenar los efectos de lascrisis mexicana o asiática, pudieron ha-ber alimentado el riesgo moral y lasprácticas laxas de préstamos, y por esose llegaron a aplicar estrategias de res-cate compartido, donde los acreedoresextranjeros han soportado parte de loscostes. Sin embargo, en las economías

de mayor tamaño, como Rusia o Brasil,no se aplicaron, a pesar de que el fraca-so del rescate compartido en Argentina,como veremos más adelante, pareceque finalmente ha forzado que comien-cen una serie de replanteamientos eneste terreno 25.

En realidad, las respuestas estrictamen-te nacionales a las crisis financieras noson suficientes, deberían ser comple-mentadas con acciones internacionalesque mejorasen el marco normativo einstitucional a escala global, con el obje-tivo de fortalecer las capacidades deprevención y tratamiento de las crisis,así como de mitigar sus efectos de con-tagio. Reforzar la regulación suprana-cional es si cabe más importante, dadala aparición de nuevos actores menosinstitucionalizados en el escenario fi-nanciero internacional. Por el contrario,el FMI y el BM han defendido históri-camente que la liberalización de losmercados financieros generará por sísola un crecimiento más dinámico delos países en desarrollo.

Considerando las dificultades existentespara introducir contenidos novedososen la agenda multilateral, algunos ana-listas sostienen que podría ser más pro-vechoso partir de los aspectos que preo-cupan al FMI y al BM, y a partir de ahícomenzar a señalar intervenciones másaudaces que permitan avanzar en la re-forma. Por ejemplo, los temas relacio-nados con la prevención y la resolución


25 J. Stiglitz (2002): El malestar en la globalización, Madrid, Taurus, pp. 290-295.

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de las crisis financieras en las economíasde renta media han sido objeto de granatención en los debates recientes en losforos multilaterales. En esta línea, si-guiendo en gran medida las iniciativasplanteadas por J. Stiglitz 26, entre las re-formas básicas que sería necesario in-troducir para fortalecer la eficacia de losinstrumentos adoptados en estos ámbi-tos, estarían las siguientes:

1. Tomar en consideración los peligrosde la liberalización de los mercados fi-nancieros internacionales, y de lasexternalidades negativas que los flu-jos de capital a corto plazo imponen acolectivos sociales que no son partedirecta en las transacciones financie-ras. Cuando estas externalidades sondemasiado grandes, la intervenciónpolítica se hace deseable, particular-mente sobre el sistema financiero yfiscal. Concretamente, la introducciónde la Tasa Tobin 27 o su variante pro-puesta por Spahn 28, podría ser inte-resante desde este punto de vista, apesar de las indudables dificultades

para su aplicación universal en un en-torno financiero tan complejo comoel actual.

2. Reformar los mecanismos de rees-tructuración de la deuda soberana.Se necesita una reforma de la regula-ción de las quiebras y de las morato-rias de los países deudores, que reco-nozca la naturaleza especial de lasmismas cuando las dificultades depago de la deuda se deriven de per-turbaciones macroeconómicas. Serequieren unas condiciones de trato alas situaciones de bancarrota que fa-ciliten la reestructuración de la deuday, sobre todo, que confieran una basemás sólida para la gestión de la nece-saria recuperación subsiguiente. Porotro lado, una reforma de este tipopermitiría desincentivar las conduc-tas irresponsables entre los acreedo-res, induciendo la precaución entrelos mismos en lugar de estimular loscomportamientos temerarios. Tratarde imponer reformas en la regulaciónde las quiebras que se preocupenmás por los acreedores, o donde el


26 Ibid., pp. 295-314.27 La Tasa Tobin es un hipotético impuesto sobre el flujo de capitales en el mundo que fue propuesto porel economista James Tobin en 1971. En concreto, la Tasa Tobin consiste en pagar un impuesto cada vezque se produce una operación de cambio entre divisas. La Conferencia de Naciones Unidas para el Comer-cio y el Desarrollo (UNCTAD) concluyó que la Tasa Tobin permitiría recaudar 720.000 millones de dólaresanuales, distribuibles a partes iguales entre los gobiernos recaudadores y los países más pobres. Por suparte, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) afirma que con el 10% de la suma recau-dada sería posible proporcionar atención sanitaria a todos los habitantes del planeta, suprimir las formasgraves de malnutrición y proporcionar agua potable a todo el mundo, y que con un 3%, se conseguiría re-ducir a la mitad la tasa de analfabetismo presente en la población adulta, universalizando asimismo la en-señanza primaria.28 P. Spahn (2002): Zur Durchfürhbahrkeit einer Devisentransationssteuer [Hacia la viabilidad de un im-puesto sobre las transacciones de divisas]. Estudio encargado por el Ministerio Federal de CooperaciónEconómica (BMZ), Bonn y Frankfurt.

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propio FMI —como acreedor— jue-gue un papel de árbitro, no es la solu-ción. La experiencia de la crisis argen-tina, como analizaremos, ha abiertolas puertas de un debate, que en todocaso irrumpe con retraso.

3. Dedicar menos recursos a los resca-tes financieros, en la medida que seperfeccionen y se generalicen losmecanismos de reestructuración delas deudas. Los rescates no sólo nohan conseguido evitar las crisis,sino que han contribuido a agravarlos problemas, al incentivar unaconducta poco responsable entreciertos operadores de los mercadosde capitales.

4. Mejorar la regulación bancaria, tan-to en los países acreedores comoen los deudores. Una deficiente re-gulación bancaria en los países de-sarrollados puede derivar en malasprácticas de préstamo, es decir, enuna exportación de la inestabilidad.Se necesita una aproximación a laregulación más global, que simultá-neamente logre tener en cuenta yadaptarse a las capacidades y a lascircunstancias de cada país.

5. Mejorar la gestión del riesgo. La vo-latilidad de los tipos de cambio pro-

voca una situación de riesgo difícilde solucionar. No existe un régimende tipos de cambio que se hayamostrado particularmente eficazpara minimizar el riesgo. Despuésde la crisis en el Sudeste Asiático, elFMI defendió que los países debe-rían de tener un tipo de cambio fijoo libremente flotante. Sin embargo,la crisis argentina ha desarmadosus argumentos. Posiblemente, larespuesta a corto plazo a este tipode amenaza sería la organización deun mercado de seguros contra lasfluctuaciones de los tipos de cam-bio en los mercados financieros in-ternacionales, que permita un acce-so de los países en desarrollo enmejores condiciones.

6. Fortalecer las respuestas a las crisisfinancieras, que tomen en cuenta elcontexto social concreto en el quese desarrollan. Más que en fortale-cer la confianza de los acreedores,las condiciones impuestas por elFMI a los países altamente endeuda-dos deberían inspirarse en su man-dato original de proporcionar finan-ciación para restaurar la demandade los países que afrontan una rece-sión económica 29.


29 Aunque Stiglitz termina siendo enormemente escéptico respecto a la capacidad de recuperación de laeconomía argentina tras la crisis de diciembre de 2001, no tuvo en cuenta que ciertas condiciones nacio-nales e internacionales permitieron una significativa mejoría de sus resultados económicos en un períodode tiempo relativamente corto. En una hipótesis alternativa pero no excluyente a la planteada por el eco-nomista norteamericano, la experiencia argentina debería hacernos reflexionar sobre los márgenes demaniobra que los países pueden desarrollar en la solución de sus problemas financieros. Concretamente,valorar en qué medida una mayor autonomía respecto al FMI en la gestión de la crisis argentina pudohaber influido en su superación más acelerada, sin menoscabar otros factores explicativos, será analizadoen un capítulo posterior.

24

Por último, está abierto un debate sobrela intervención del FMI en las crisis. Nosólo porque la condicionalidad asociadaa los créditos del FMI dificulte su fun-ción como prestamista de última instan-cia, sino porque las políticas recomen-dadas han llegado a terrenos muchomás reducidos que los de la política eco-

nómica, incurriendo en lo que se ha lle-gado a entender como una microinjeren-cia del FMI en la gestión económica delos países en desarrollo, lo que ha impe-dido el deseable diseño autónomo de laspolíticas públicas para el desarrollo, res-ponsabilidad que ha de recaer central-mente en los estados en desarrollo 30.


30 No hay que perder de vista que otras potencias emergentes, particularmente China, están concediendopréstamos preferenciales a países en desarrollo, sobre todo africanos, sin exigir ningún tipo de condicio-nalidad política. Por ejemplo, sin hacer tanto ruido mediático, China ha cancelado la deuda que 31 paísesafricanos tenían con ella, el 44% de la ayuda china al desarrollo está destinada a África. Las autoridadeschinas enmarcan este tipo de medidas en lo que ellas llaman la construcción de un «nuevo compañerismoestratégico», que consiste en el «respeto por la elección autónoma de los países africanos en su caminode desarrollo». Esto es importante desde un punto de vista geopolítico, ya que la imposición por parte delos países occidentales de este tipo de condiciones tan rígidas, en un contexto competitivo con otras po-tencias en ascenso, puede favorecer su pérdida de influencia en ciertas zonas del mundo, especialmenteen África.

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Desde el estallido de la crisis de los añosochenta, la comunidad internacional seha visto obligada a asumir que las situa-ciones de sobreendeudamiento en lospaíses de bajos ingresos, lejos de evolu-cionar como crisis temporales de liqui-dez, se han ido transformando en pro-blemas estructurales de insolvencia,con efectos muy negativos sobre el cre-cimiento económico y la reducción de lapobreza en dichos países. Hasta avanza-da la década de los noventa, y en cohe-rencia con esta interpretación, las res-puestas de los organismos financierosinternacionales fueron de corto plazo,adaptándose a los problemas tal cualiban sucediéndose, a pesar de la sensa-ción creciente de la imposibilidad dealcanzar una solución definitiva. En esecontexto, los organismos multilateralesempiezan a diferenciar dos tipos de pro-blemáticas en el ámbito de los procesosde endeudamiento externo:

• Por un lado, se encontraría el conjun-to de dificultades asociadas a la crisisde la deuda en los países de renta me-dia. En estos casos, las crisis se re-lacionan muy estrechamente con lafase cíclica de la economía mundial,suelen manifestarse como un cesetemporal en los pagos de la deuda y,sobre todo, son crisis que poseenunas significativas secuelas de deses-tabilización sobre el sistema financie-ro internacional, como se ha podidoobservar en las crisis financieras re-cientes.

• Por otro lado, se hallarían las penali-dades sufridas por los países de bajos

ingresos aplastados por cargas insos-tenibles de deuda, que han comporta-do resultados devastadores en térmi-nos de crecimiento económico y dereducción de la pobreza, como se re-fleja dramáticamente en la realidadsocial africana. Al tratarse de paísesmarginados de los mercados financie-ros internacionales, y que suelen con-traer su deuda con acreedores públi-cos en condiciones concesionales, elimpacto sobre la economía interna-cional del incumplimiento de sus obli-gaciones suele ser menor que en elcaso anterior.

Ante la terquedad de los hechos, el FMIy el BM han pasado a enfrentar los pro-blemas desde una perspectiva más es-tratégica, buscando la aplicación de po-líticas que representen realmente unasolución duradera a esta lacra históricaque sufren los países pobres. En estemarco, se han planteado diferentes pro-puestas de carácter complementario. Enprimer lugar, se ha pretendido alcanzarun desenlace definitivo a las dificultadesque los países de bajos ingresos mani-fiestan ante la persistencia de cargas in-sostenibles en las obligaciones financie-ras. En segundo lugar, el FMI y el BMestán trabajando conjuntamente en eldesarrollo de un marco analítico, conimplicaciones políticas, para la preven-ción de futuras situaciones de endeuda-miento insostenible. Y por último, seestá debatiendo la posibilidad de esta-blecer un entramado institucional y le-gal para favorecer una resolución másordenada y transparente de las crisis de

2. LAS INICIATIVAS PARA EL ALIVIO DE LA DEUDA EN LOS PAÍSES DE BAJOS INGRESOS (I): HIPC

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insolvencia, que de todas maneras lle-garán a producirse de forma inevitabledebido a las propias características delsistema financiero internacional. Eneste capítulo y el siguiente, trataremosel primer aspecto, mientras que los dostemas restantes se abordarán en los ca-pítulos cuatro y cinco.

I. LOS TRATAMIENTOS TRADICIONALESPARA REDUCIR ELSOBREENDEUDAMIENTO DE LOSPAÍSES DE BAJOS INGRESOS

A comienzos de la década de los noven-ta, se intensificó la preocupación de lacomunidad internacional por la evolu-ción del endeudamiento de los paísesde bajos ingresos, cuya deuda estabacontraída principalmente frente a acree-dores multilaterales y bilaterales oficia-les. Durante muchos años, los acreedo-res oficiales habían negado la existenciade un problema estructural, prefiriendohablar de una coyuntura de falta deliquidez. A pesar de que el BM reconoceque la demora en identificar una pro-blemática de endeudamiento insoste-nible ha afectado negativamente a los ni-veles de actividad económica de lospaíses deudores, los organismos finan-cieros internacionales nunca han asumi-do responsabilidades en este error decaracterización. Además, han manteni-

do como práctica habitual la construc-ción de escenarios macroeconómicosexageradamente optimistas, que indi-carían que con la aplicación de condo-naciones parciales se terminaría solu-cionando la cuestión 1.

En esta lógica, los primeros tratamien-tos que se diseñaron fueron implanta-dos por el Club de París, agrupamientoinformal que reúne a los principalesacreedores oficiales bilaterales. Poste-riormente, los demás acreedores públi-cos y privados, excluyendo a las institu-ciones multilaterales, participarían endichos tratamientos en virtud de la exi-gencia del Club de París de que los paísesdeudores, a riesgo de que se les retiraseel trato de favor, negociasen tratamien-tos comparables con el resto de losacreedores. Los tratamientos tuvieronsu origen en las cumbres del G-7, dondese proponían unos términos que poste-riormente fueron asumidos, desarrolla-dos y aplicados por el Club de París. Elprimero, acordado en 1988, fue el Trata-miento Toronto y supuso una condona-ción del 33% en la deuda tratada, afec-tando a 20 países entre los más pobres yendeudados. Los siguientes tratamien-tos (Londres, Nápoles, Lyon, Colonia,…)fueron avanzando en su generosidaden las condonaciones de deuda de lospaíses más pobres, exigiéndose comocondición previa que los deudores aplica-sen un programa económico respaldado


1 K. Raffer (2000): «La necesidad de internacionalizar los procedimientos del Capítulo 9 de Insolvencia»,Jubilee 2000 Coalition, Informes e Investigación, mayo (http://www.jubileeresearch.org/jubilee2000/espanol/informes/raffer050500.html).

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por el FMI. En 2003, con el llamado Tra-tamiento Evian, el G-7 decidió adoptar laposibilidad de tratamientos ad hoc, adap-tados para que reflejasen el punto de vis-ta de los países mediante sus propiosanálisis de sostenibilidad de la deuda.

No obstante, a pesar de los sucesivosincrementos en los niveles de condona-ción, estos tratamientos han resultadoser insuficientes para zanjar definitiva-mente la cuestión, exacerbándose por elcontrario el peso insostenible del en-deudamiento. Existen varios factoresque explicarían esta insuficiencia de lasmedidas adoptadas 2:

• El porcentaje de condonación se con-cedía de forma fija, y no en función delas necesidades específicas del país.

• El porcentaje de condonación queefectivamente se termina concedien-do es menor del nominal, ya que elmismo hace referencia al flujo de ven-cimientos debidos en un determinadoperíodo de tiempo y no al monto totalde la deuda. Para proteger la nueva fi-nanciación y evitar que los paísespierdan su capacidad de acceso anuevos préstamos, los tratamientosafectaban solamente a la deuda com-prometida con anterioridad a una de-terminada fecha.

• Por último, se excluye la condonaciónde la deuda con las instituciones fi-

nancieras multilaterales que, como yahemos mencionado, representa unporcentaje significativo de la deudatotal de estos países.

En el fondo, la razón que subyace a estainsuficiencia es la negativa a reconocerque los países atraviesan verdaderas si-tuaciones de sobreendeudamiento, loque implicaría la necesidad de determi-nar qué porcentaje de las deudas es irre-cuperable. Si se cometen insistente-mente errores en esta apreciación inicialpara calcular el alivio de la deuda, seocasionan nuevos problemas de difícilresolución en el futuro. Dado que losacreedores han sido siempre reacios areconocer una dimensión más profundadel problema, y dado el evidente opti-mismo de las estimaciones económicasefectuadas por el FMI y el BM para cal-cular dichas cancelaciones, necesaria-mente los primeros tratamientos delClub de París tendrían que fracasar ensus objetivos.

II. INICIATIVA PARA EL ALIVIO DE LA DEUDA DE LOS PAÍSES POBRESALTAMENTE ENDEUDADOS

En septiembre de 1996 fue aprobada laIniciativa Heavily Indebted Poor Coun-tries (HIPC) 3 por el Fondo Monetario In-

Las iniciativas para el alivio de la deuda en los países de bajos ingresos (I): HIPC

2 M. Delgado, E. Ortiz y M. A. Martínez (2005): «La sostenibilidad de la deuda en los Países de Bajos Ingre-sos. Iniciativas multilaterales frente al problema del sobreendeudamiento», Información Comercial Espa-ñola, núm. 827, diciembre.3 Iniciativa para el alivio de la deuda de los países pobres altamente endeudados. En adelante, la nomina-remos por sus siglas en inglés, HIPC.

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ternacional y el Banco Mundial, que harepresentado un salto cualitativo en re-lación a los tratamientos anteriores, yen torno a la cual ha ido girando la polí-tica sobre la deuda externa impulsadapor los organismos financieros interna-cionales durante la última década. LaIniciativa ya no consiste exclusivamenteen un procedimiento propio del Club deParís, sino que encarna un impulso con-junto del FMI y el BM con el objetivo deabordar los problemas estructurales deendeudamiento de los países de másbajos ingresos, que en realidad veníanpresentando una situación de sobreen-deudamiento que ha impedido su desa-rrollo y los ha mantenido atrapados enun círculo de pobreza. Estos países tie-nen los peores indicadores de desarro-llo humano del planeta, aunque han de-bido de emplear buena parte de susrecursos en pagar la deuda externa a lospaíses desarrollados. La Iniciativa HIPCes un intento de romper esta derivainercial, nace con la pretensión de res-catar a esos países del colapso econó-mico y social, con la hipótesis implícitade que el alivio de la deuda permitiríagenerar oportunidades de crecimientoeconómico y de progreso social para losmismos.

Con la novedad de que los organismosfinancieros multilaterales pasan a con-donar parte de su deuda con los paísesbeneficiarios, el objetivo de la Iniciativasería la reducción específica del endeu-damiento de cada país hasta un nivelconsiderado «sostenible», lo que signifi-caría que los países podrían concentrarsus esfuerzos en la lucha contra la po-breza y por el crecimiento económico.Dicho análisis de sostenibilidad de ladeuda se concretó en la medición deuna serie de coeficientes de endeuda-miento que, en su formulación original,debían de superar las siguientes magni-tudes para que su carga de la deuda fue-se considerada insostenible 4:

— un rango entre 200 y 250% en la ratiodeuda externa total/exportacionesanuales (DET/XBS),

— un rango entre 20 y 25% en la ratioservicio anual de la deuda/exporta-ciones anuales, y

— un límite del 280% en la ratio com-plementaria deuda externa total/in-greso fiscal 5.

La meta de la Iniciativa, tras recorrer sussucesivas etapas, consistiría en condu-cir a los países altamente endeudados a


4 Obviamente, si el país de bajos ingresos mantiene unos niveles de endeudamiento por debajo de esteumbral o, si después de aplicar las reformas económicas previas que impone el FMI como condición parapoder disfrutar del alivio de la deuda, dichos niveles retroceden tempranamente por debajo del umbral desostenibilidad, se considera que dicho país no podrá incorporarse a la Iniciativa HIPC. En dicho caso, seopta por el método alternativo de reducción de la deuda más generoso. 5 Como en el caso de los países de base exportadora amplia, la ratio DET/XBS puede presentar un sesgo ala baja, ocultando un problema de insostenibilidad, se estableció este segundo indicador fiscal, que vaacompañado de dos condiciones calificadoras adicionales: el coeficiente exportaciones/PIB > 40% y el coe-ficiente ingresos fiscales/PIB > 20%.

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colocarse por debajo de este umbral encada uno de dichos coeficientes, alcan-zando en consecuencia un endeuda-miento sostenible. No obstante, estosniveles fueron ampliamente criticados.En primer lugar, porque implicaban unareducción demasiado limitada del servi-cio de la deuda de los países beneficia-rios de la Iniciativa HIPC. En segundo lu-gar, porque al optar por indicadoresuniversales, se dejaba en un segundoplano el análisis específico de las condi-ciones de endeudamiento de cada país.

La Iniciativa HIPC requeriría la participa-ción de todos los acreedores: bilatera-les, multilaterales y privados. Entre susnovedades principales, por vez primerauna iniciativa de este tipo abarca a losacreedores multilaterales, incluidos elFMI y el BM. También es respaldada porel G7 y por el conjunto de los acreedo-res bilaterales reunidos en el Club deParís. Otra novedad sin precedentes esque la Iniciativa exige un elevado nivelde coordinación entre las partes impli-cadas: deudores, acreedores y donan-tes 6. En los hechos, la Iniciativa HIPC seha perfilado como el único marco con-sensuado internacionalmente para lo-grar un alivio amplio de la deuda exter-na de los países de más bajos ingresos,

aunque la participación acreedora si-guiese siendo voluntaria.

Antes de incorporarse en la IniciativaHIPC, los países debían de cumplir unaserie de condiciones para ser considera-dos potencialmente elegibles. En primerlugar, en relación con el acceso al crédi-to internacional y el nivel de sus ingre-sos, sólo pudieron ser elegidos los paí-ses que precisamente por su alto nivelde endeudamiento y de atraso económi-co (la renta per capita debía de estar pordebajo de los 785 $USA), sólo tuviesenacceso a financiación internacional porparte de la Asociación Internacional deFomento (AIF) del BM. En segundo lu-gar, solamente eran elegibles los paísescon un comportamiento macroeconó-mico «adecuado», es decir, con un cum-plimiento satisfactorio de los objetivosestablecidos en los programas previa-mente acordados con el FMI y el BM.Por último, se consideraba a los paísesdonde la aplicación completa de los me-canismos tradicionales de alivio de ladeuda del Club de París (TratamientoNápoles, en aquel entonces) hubiesesido, o se preveía fuese, insuficientepara devolver los coeficientes de endeu-damiento por debajo de sus umbralesde sostenibilidad 7.


6 Para más información, se puede consultar la bibliografía citada en el trabajo de Miguel Carrera y Doro-tea de Diego, «Deuda y Desarrollo», publicado en el libro colectivo Más allá de la ayuda, Madrid, Real Insti-tuto Elcano, 2006.7 En una reestructuración de la deuda según el Tratamiento Nápoles, el VAN de las obligaciones del servi-cio de la deuda elegibles, que se encuentran en el período de vencimiento, es reducible hasta en un 67%.En las negociaciones con el Club de París, sólo es considerada elegible la deuda contraída antes de la «fe-cha de corte», es decir, antes del momento en que el país acude por primera vez al Club de París para unareestructuración de la deuda. Con el objetivo de conseguir la requerida reducción del VAN del servicio de

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Tras un análisis basado en estos crite-rios, se dio a conocer una relación inicialde países elegibles que tendrían la opor-tunidad de beneficiarse de la Iniciativa,un total de 41, de los cuales 33 pertene-cían a África Subsahariana 8. Sin embar-go, no todos los países elegibles han te-nido la posibilidad real de acogerse alos beneficios de la Iniciativa, al no cum-plir con las condiciones establecidas enlas diferentes etapas del proceso. Porejemplo, Nigeria y Guinea Ecuatorialfueron apartados de la Iniciativa HIPC yaque, en el primer caso, también recibíacréditos del Banco Internacional de Re-construcción y Fomento (BIRF), entidadprincipal del BM, y, en el segundo caso,sus niveles de renta per capita a lo largodel año 2000 crecieron por encima delos requeridos para poder ser un paísbeneficiario. Más adelante, Angola, Ke-nia, Vietnam y Yemen fueron excluidosde la Iniciativa, ya que consiguieron es-tablecer sus coeficientes de endeuda-miento por debajo de los umbrales desostenibilidad sin necesidad de conti-nuar el proceso fijado. Por el contrario,Comores, Gambia y Malawi, que no seencontraban en el listado inicial, fueron

incluidos posteriormente en la Iniciati-va. Y por otra parte, existen tres países(Laos, Kenia y Ghana) incorporados ini-cialmente a la Iniciativa, que no han te-nido una reestructuración completa dela deuda en el marco del Club de París.Los dos primeros países han terminadopor negarse a participar en la IniciativaHIPC, mientras que Ghana llegó a incor-porarse más adelante. Posteriormente,se han incorporado cuatro países (Eri-trea, Haití, Kirguizistán, Nepal), que cum-plieron los criterios de elegibilidad enfunción de sus datos de deuda y deingreso de finales de 2004 9. En abrilde 2007, se ha incorporado en función deestos criterios el último país, Afganis-tán, tras un acuerdo sobre el monto desus obligaciones con Rusia 10.

Como ejemplo que pone en evidenciacierto grado de arbitrariedad por partede los organismos multilaterales a lahora de determinar qué países son efec-tivamente elegibles, mencionar que dospaíses latinoamericanos, Bolivia y Hon-duras, no cumplen los mencionadoscriterios y sin embargo participan en laIniciativa HIPC. Bolivia ha recibido prés-


la deuda, los acreedores pueden escoger entre una variedad de opciones, desde la cancelación del reem-bolso del principal o de los intereses hasta el incremento de la concesionalidad o del plazo para los reem-bolsos.8 Angola, Benin, Bolivia, Burkina Faso, Burundi, Camerún, República Centroafricana, Chad, Congo, Repú-blica Democrática del Congo, Costa de Marfil, Etiopía, Ghana, Guinea, Guinea Bissau, Guinea Ecuatorial,Guyana, Honduras, Kenia, Laos, Liberia, Madagascar, Malí, Mauritania, Mozambique, Myanmar, Nicara-gua, Níger, Nigeria, Ruanda, Santo Tomé y Príncipe, Senegal, Sierra Leona, Somalia, Sudán, Tanzania,Togo, Uganda, Vietnam, Yemen y Zambia.9 FMI y AIF: «Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative – List of Ring-Fenced Countries that Meetthe Income and Indebtedness Criteria at end-2004», 11 de abril de 2006.10 AID y FMI: «Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative and Multilateral Debt Relief Initiative(MDRI) – Status of Implementation», 28 de agosto de 2007.

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tamos también del Banco Internacionalde Reconstrucción y Fomento, no pu-diendo ser clasificado como país quesólo recibe financiación de la AIF. Hon-duras es un caso más especial, pues surenta per capita asciende a 850 $USA,por encima del límite de los 785 $USAque cataloga a un país como de bajosingresos 11.

Una vez que los países son considera-dos elegibles y sus gobiernos apruebanla incorporación en la Iniciativa, se pro-duce la incorporación efectiva de lospaíses en la misma. En la tabla 1 se ex-ponen sintéticamente los contenidosprincipales de cada una de las fasesy etapas que atraviesa la Iniciativa HIPC.A continuación, desarrollamos breve-mente los aspectos más importantes decada una de ellas.

En la primera etapa se analiza si inicial-mente el país cumple las condiciones deelegibilidad anteriormente menciona-das. Si es así, se determina si los coefi-cientes de endeudamiento se encuentranpor encima del umbral de sostenibilidadde la deuda. Por otro lado, se introducela aplicación de un programa de ajustecon una duración de tres años, con laposibilidad de que ese período se consi-derase de manera retroactiva. En eseperíodo, el país debería perfilar una tra-yectoria de resultados positivos en laimplementación de los programas deajuste, manteniéndose al corriente en elpago del servicio de la deuda con todos

sus acreedores externos. En esta etapa,el Club de París accede a llevar a cabouna reprogramación de los flujos delservicio de la deuda bajo las condicio-nes del Tratamiento Nápoles.

Después de los tres años, el país alcan-zaría el llamado punto de decisión, siem-pre y cuando la valoración que realizaseel FMI y el BM de las políticas económi-cas aplicadas y sus resultados y, lo másimportante, del nivel de sostenibilidadde la deuda, así lo ameritase. A todos losefectos, los países serían finalmente ele-gidos o no como beneficiarios de la Ini-ciativa en ese preciso momento. En elcaso de que la ejecución del programade ajuste se hubiese realizado con éxito,y que por lo tanto se recupere la sosteni-bilidad de su carga de endeudamiento alrecibir un Tratamiento Nápoles, no seríanecesario que el país continuase en laIniciativa HIPC. Si, pese a la aplicaciónde los mecanismos tradicionales de lareducción de la deuda, los coeficientesse mantienen por encima del umbral desostenibilidad, el país entrará en la se-gunda fase de la Iniciativa. En este caso,se entiende que aun habiendo manifes-tado sus buenas intenciones frente a losorganismos financieros internacionales,es decir, habiendo demostrado un buencomportamiento a nivel macroeconómi-co, la insuficiencia de los resultados de laaplicación del programa de ajuste ven-dría a indicar que es necesario abrir unasegunda fase donde se amplían los tér-minos de alivio de la deuda.


11 EURODAD (2002): «HIPCs: An Arbitrary List of Countries?», Eurodad, enero.

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12 En la Iniciativa HIPC original, la cantidad de alivio de la deuda que debía ser comprometida se basabaen proyecciones —normalmente, del crecimiento de las exportaciones— en el punto de culminación. En lareforma de 1999, los cálculos se realizan en función de los datos actuales en el punto de decisión. Sin em-bargo, no existe en ninguno de los casos una revisión automática del alivio de la deuda requerido cuandose alcanza el punto de culminación.

TABLA 1. Fases de la Iniciativa HIPC

Elegibilidad.—Para ser «elegido» como beneficiario de la Iniciativa HIPC, los países de-ben cumplir las siguientes condiciones:

• Ser oficialmente clasificados por el BM como un País Pobre Altamente Endeudado, demanera que el principal criterio para ser elegidos por la Iniciativa HIPC consistía en serprestatarios de la AIF y en el nivel de ingreso del país.

• Tener en marcha un programa avalado por el FMI, prioritariamente los programas auspi-ciados por el Servicio Reforzado al Ajuste Estructural, en la Iniciativa original, y por elServicio para el Crecimiento y la Lucha contra la pobreza (PRGF), en la reforma de 1999.

• Haber disfrutado previamente de reestructuraciones de la deuda en términos concesio-nales dentro del marco del Club de París, que resultaron insuficientes para revertir lascondiciones insostenibles del endeudamiento.

Primera etapa:

• El país debe aplicar un primer programa de ajuste del FMI y el BM de tres años de dura-ción (contándose el recorrido anterior), manteniendo una trayectoria de resultados posi-tivos de al menos un año.

• El país debe preparar, con la participación de la sociedad civil, un Documento de Estra-tegia de Lucha contra la Pobreza (PRSP), para ser entregado al BM y al FMI en el puntodecisión.

• El país recibe Tratamiento Nápoles en la reducción del servicio anual de la deuda.• El personal del BM y el FMI prepara un documento preliminar sobre la Iniciativa HIPC,

donde los mencionados coeficientes de endeudamiento deben estar por encima del um-bral de sostenibilidad indicado.

Punto de decisión.—Si una operación de reestructuración del stock de la deuda del Clubde París, bajo el Tratamiento Nápoles, resulta suficiente para reducir la deuda a nivelessostenibles, el país no se beneficiará de la Iniciativa HIPC. En caso contrario:

• El BM y el FMI aprueban la condición de «elegible», que concede al país la posibilidadde incorporarse a la Iniciativa HIPC, acompañada de una valoración positiva por parte delos organismos financieros multilaterales de los programas económicos aplicados.

• Los diferentes grupos de acreedores se comprometen a proporcionar el alivio requeridoen el punto de culminación 12.

Los países buscan tratamientos equivalentes de otros acreedores bilaterales ajenos alClub de París, y de los acreedores privados.


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Segunda etapa:

• El país abre un segundo período de tres años para la aplicación exitosa del PRSP. Con lareforma de 1999, se flexibiliza este criterio, estableciéndose los puntos de culminaciónflotantes, que hacen posible que la consecución de los objetivos del PRSP se logren enun año como mínimo, y también en períodos significativamente más largos.

• En la Iniciativa original, el BM se comprometía en esta segunda etapa a proveer ayudasde la AIF, en lugar de créditos. En la reforma de 1999, se establece un alivio interino delservicio de la deuda, que será proporcionado en diferentes modalidades por el BM y elFMI, siguiendo un análisis específico de cada país. Adicionalmente, el FMI se ha com-prometido a extender su asistencia financiera en forma de ayudas para cubrir los venci-mientos de las obligaciones del servicio de la deuda.

• Por parte de otros acreedores multilaterales y bilaterales, se continúa procediendo a laaplicación de los mecanismos tradicionales de reducción del servicio de la deuda. En laIniciativa original, el Club de París ofrecía un Tratamiento Lyon, que implicaba una re-ducción de hasta el 80% en los vencimientos de la deuda elegible; mientras que con lareforma de 1999, la reducción se elevó hasta el 90% (Tratamiento Colonia), siempre entérminos de VAN.

El alivio interino de la deuda proporcionado por los diversos grupos de acreedores en estasegunda etapa es parte de, y no adicional a, los compromisos acordados en el punto dedecisión, a realizarse en el punto de culminación.

Punto de culminación.— El momento preciso en que se alcanza este punto está condi-cionado a la consecución de los objetivos establecidos en el PRSP. Entonces, los acreedo-res facilitan el alivio de la deuda acordado en el punto de decisión, menos el alivio interinoo la asistencia temporal facilitada en la segunda etapa, en las siguientes condiciones:

• Los miembros del Club de París ofrecen una reducción del monto de la deuda admisiblede hasta un 90% o mayor, en términos del VAN. Algunos acreedores, como Estados Uni-dos, Reino Unido y Canadá, han ido más allá, cancelando hasta el 100% de los créditos ala exportación, e incluyendo aquellas deudas posteriores a la «fecha de corte».

• En el caso de que aún así los países no puedan alcanzar la sostenibilidad de la deuda,los acreedores multilaterales ofrecerán un alivio adicional de la deuda y nueva financia-ción.

• Paralelamente, los países buscarán tratamientos equivalentes de otros acreedores bila-terales ajenos al Club de París, y de otros acreedores privados.


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En esta segunda etapa, para la que en lapráctica no ha habido un plazo determi-nado, se procede a la aplicación de lasmedidas previstas en el punto de deci-sión. En principio, se continuará proce-

diendo al empleo de los mecanismostradicionales de reducción de la deuda.Entretanto, los países deberían conti-nuar con sus programas de ajuste eco-nómico concertados con el FMI y el BM,

incorporando exigencias no sólo de ca-rácter cuantitativo, sino de carácter cua-litativo, vinculadas con una mayor efica-cia en la ejecución del gasto público yde las políticas sociales, dentro del mar-co de las llamadas reformas institucio-nales de segunda generación 13. La se-gunda etapa se cerraría entonces con elllamado punto de culminación, dondese procede al alivio comprometido de ladeuda, con reducciones residuales de ladeuda multilateral hasta alcanzar losumbrales de sostenibilidad, y con acce-so a nueva financiación por parte de losorganismos financieros internaciona-les 14.

III. LA REFORMA DE 1999

En septiembre de 1999, en el contextode la Asamblea Anual del FMI y del BM(y tras la «luz verde» emitida en la cum-bre del G7 celebrada en Colonia en juniode ese año), la Iniciativa fue reformada,después de un largo y complejo proce-so de discusiones, debido entre otrosmotivos a la lentitud con la que progre-saban los países incluidos en la misma ya las presiones de la sociedad civil para

buscar soluciones más acordes con losintereses de los países endeudados. Eneste sentido, la reforma persigue un ali-vio de la deuda más acelerado y profun-do, con el objetivo de relacionar el mis-mo con las medidas de carácter social yde reducción de la pobreza. Su puestaen práctica ha significado un importantecambio en la forma en cómo los paísesdesarrollados han enfrentado el pro-blema de los países pobres altamenteendeudados, no sólo en el sentido derealizar un compromiso más firme entérminos de la financiación de la Iniciati-va, a la vez que se flexibilizaban las con-diciones requeridas para que los paísespudiesen optar a un alivio en su cargade deuda, sino también —y lo que talvez resulte más relevante— se han pro-ducido modificaciones sustanciales enlos mecanismos de ajuste que articulanel proceso de transición entre los perío-dos de decisión y de conclusión. Entre1996 y finales de 1999, sólo seis paísesalcanzaron el punto de decisión y única-mente cuatro el punto de culminación.Después de su reforma, a la cual pudie-ron sumarse inicialmente 38 países, laIniciativa se mostró más eficaz, ya que22 países habían alcanzado su punto dedecisión en 2000. En término medio, los


13 Las reformas contenidas en esta segunda fase describen un amplio temario de reformas estructurales einstitucionales, incluyendo la reforma del Estado, el desarrollo institucional y el fortalecimiento de la go-bernabilidad. El nuevo discurso se basa en la premisa fundamental de que las instituciones son crucialespara el desarrollo sostenible con equidad y que el Estado debe ser reconstituido para poder desempeñarsus responsabilidades.14 En casos excepcionales, debido siempre a causas exógenas al país deudor (caída de los precios de lasexportaciones, variaciones en el tipo de cambio, etc.), un país puede recibir un alivio adicional de deudapor parte de la Iniciativa HIPC cuando, alcanzado el punto de culminación, sus coeficientes de endeuda-miento permanecen por encima del umbral de sostenibilidad.

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países han empleado 2,9 años en atra-vesar el trayecto entre el punto de deci-sión y de culminación, lo cual represen-ta un punto de inflexión importanterespecto al ritmo de avance anterior a lareforma 15.

Se pusieron en marcha toda una seriede modificaciones que incrementaron elatractivo de la Iniciativa. En primer lugar,los umbrales de sostenibilidad en loscoeficientes del endeudamiento fueronajustados a la baja, pasándose a consi-derar como deuda sostenible aquellaque no superase el 150% en el coeficien-te DET/XBS y el 250% de la ratio deudaexterna total/ingreso fiscal, lo cual hapermitido que una mayor cantidad depaíses pudiese optar a los beneficiosde la Iniciativa. En segundo lugar, uncierto número de acreedores, incluyen-do algunas instituciones multilaterales,también comenzaron a proporcionaruna asistencia más temprana califican-do a los países bajo la forma de un aliviointerino de la deuda, que implicaba unareducción del servicio de la deuda bajolas condiciones del Tratamiento Colo-nia 16. Como condición, los fondos libe-

rados deberían ser invertidos en gastossociales que acelerasen la reducción dela pobreza. Por último, fueron introduci-dos novedosamente los puntos de cul-minación flotantes, que perseguían pro-porcionar incentivos a la aplicaciónrigurosa de las reformas estructurales,apresurando el alivio de la deuda y laentrega de las ayudas.

Por otro lado, los acreedores del Clubde París tendrían que defender con ma-yor flexibilidad sus tratamientos paraasegurarse de que fuese factible alcan-zar el punto de culminación en el marcode la Iniciativa. Además, se podrían ha-cer efectivas las cláusulas no escritassegún las cuales los acreedores priva-dos y el resto de acreedores bilateralesoficiales, no incluidos en el Club de Pa-rís, tendrían que adoptar un tratamien-to comparable al planteado por losmiembros de dicho Club. De no ser así,las reducciones de la deuda serían enciertos casos verdaderamente insufi-cientes y obligarían a un alivio residualsuperior de la deuda multilateral, siem-pre mucho más difícil de llevarse a lapráctica 17.


15 AID y FMI: «Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative and Multilateral Debt Relief Initiative(MDRI) – Status of Implementation», 21 de agosto de 2006.16 Las cancelaciones pueden alcanzar el 90% de dicho servicio, e incluso puede ser mayor en algunos ca-sos determinados.17 Los organismos financieros multilaterales no pueden suprimir sus créditos de la misma manera que losacreedores bilaterales, principalmente por su estatus de acreedor preferencial. Como planteamos a conti-nuación, el FMI ha podido cumplir sus compromisos a través de una revalorización de una parte de sustock de oro. Por su parte, el BM ha movilizado algunos de sus recursos propios, y adicionalmente ha esta-blecido un fondo fiduciario para recoger las aportaciones suplementarias de los acreedores bilaterales,que podría sustentar también las cancelaciones realizadas por los bancos multilaterales de carácter regio-nal, en el caso de que existiese la voluntad política para hacerlo.

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En este nuevo marco auspiciado por lareforma de la Iniciativa HIPC, caracte-rizado por un mayor compromiso fi-nanciero, otro foco de tensión surgió entorno al reparto de los costes de la re-ducción de la deuda multilateral entrelos países más prósperos. Por acuerdoentre los organismos financieros inter-nacionales y los bancos regionales dedesarrollo, se acordó no utilizar sus re-servas en dicho proceso, sino que loscréditos que dejasen de ser cobradosserían cubiertos con aportaciones adi-cionales de los propios países miem-bros. Al margen de que ya en 1999 seestableció que la financiación de unaparte de ese coste se haría con cargo alos beneficios obtenidos mediante la ac-tualización del valor de un 15% de lasreservas de oro del FMI (pasando de47 dólares la onza a 250 dólares), lasaportaciones adicionales de los paísesmiembros dieron lugar a una serie dediferencias. Mientras que algunos paí-ses anticiparon sus compromisos eco-nómicos, otros expresaron sus reser-vas, especialmente aquellos países quedebieron asumir una elevada proporciónde la reducción de la deuda bilateral.

IV. LA ESTRATEGIA DE LUCHA CONTRALA POBREZA

La novedad más interesante de esta re-forma es que el alivio de la deuda quedócondicionado a que los recursos libera-dos por el mismo se deriven a la luchacontra la pobreza en cada país. La co-munidad internacional asumirá enton-ces que las iniciativas de alivio de ladeuda externa necesitan ser parte deuna estrategia más amplia de reducciónde la pobreza, enfocada al fortaleci-miento de la capacidad institucional, elcrecimiento económico más elevado yuna mayor eficacia social de los progra-mas económicos. En este marco, se es-tableció que el tránsito de cualquier paísendeudado por la Iniciativa HIPC no de-bería superar en ningún caso los seisaños de duración, que se corresponde-rían con dos períodos de tres años deaplicación de la versión renovada de losprogramas de ajuste estructural, los pro-gramas de crecimiento y reducción de lapobreza, que pasarían a concretarse enlos llamados Documentos de Estrategiade Lucha contra la Pobreza (en inglés,PRSP) 18.


18 En el caso de que los países hayan alcanzado el punto de decisión o de culminación en la Iniciativa HIPCoriginal, y que por lo tanto no elaboraron ni aplicaron los PRSP, serán considerados casos retroactivos conposibilidad de ser elegidos para alivios adicionales de deuda, solamente tendrán que implementar un«PRSP provisional» para alcanzar el nuevo punto de decisión establecido en la reforma de 1999. Igualmen-te, podrán gozar de esta oportunidad los países que habían avanzado bastante en la primera etapa de laIniciativa original, en el momento en que los PRSP fueron introducidos. Por otro lado, se proyectó una ver-sión «light» de los PRSP participativos para los países que ya poseían un historial exitoso de reformas eco-nómicas, con el objetivo de facilitar el progreso en la Iniciativa.

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La financiación de los PRSP se articula-ría en torno a los propios fondos libera-dos por el alivio de la deuda, así comolos fondos nacionales procedentes delfuturo crecimiento acelerado y sosteni-ble, resultado de la implementación delos propios PRSP, y una financiación in-ternacional adicional. Por su parte, elFMI creó una nueva modalidad crediti-cia con tal objetivo. En consecuencia,los créditos otorgados para respaldar lapuesta en marcha de los programas re-formados también cambiarían de nom-bre, de Servicio de Reforzamiento delAjuste Estructural pasarían a llamarseServicio para el Crecimiento y la Luchacontra la Pobreza (sus siglas en inglés,PRGF). En principio, tanto el alivio de ladeuda como el otorgamiento de estetipo de financiación adicional quedaríancondicionados a la evaluación de losPRSP.

De forma novedosa, forma parte de losrequisitos a los gobiernos de los paísesaltamente endeudados el diseñar susPRSP en diálogo con la oposición políti-ca y la sociedad civil organizada, y conel asesoramiento de los organismos fi-nancieros internacionales. Ciertas expe-

riencias en el diseño de los PRSP ob-servadas sugieren que su elaboraciónfue considerablemente participativa encuanto a la discusión, aunque desdesectores sociales denuncian sistemá-ticamente la limitada inclusión de suspropuestas distanciadas de las tradicio-nales políticas de ajuste. Dada la enor-me heterogeneidad de intereses y de ca-pacidades dentro de dichas sociedades,así como los plazos marcados para laelaboración de los documentos, difícil-mente se podría haber consensuado ungrupo reducido y operativo de priorida-des 19.

Desde un punto de vista estratégico, laotra aportación importante de este perío-do es que tanto el alivio de la deudacomo los PRSP quedarán relacionadosestrechamente con las metas universa-les de desarrollo a largo plazo. En 2000,las Naciones Unidas definen un conjun-to de objetivos, metas e indicadores uni-versales para la reducción de la pobrezahasta 2015, que recibirán el nombre deObjetivos de Desarrollo del Milenio(ODM). En 2002, el Consenso de Monte-rrey 20 vinculó el cumplimiento de estosobjetivos con la puesta en práctica de


19 J. Cuesta (2004): «PRSP, ¿nuevas siglas o nuevas ideas en la lucha contra la pobreza?», Real Instituto El-cano de Estudios Internacionales y Estratégicos, Madrid, 28 de abril de 2004.20 En marzo de 2002, se adoptó el Consenso de Monterrey, resultado de la Conferencia Internacional sobreFinanciamiento al Desarrollo celebrada en la ciudad mexicana del mismo nombre. Organizada bajo el lide-razgo de Naciones Unidas, esta conferencia pretendía marcar un nuevo rumbo en la cooperación interna-cional para el desarrollo al fijar compromisos específicos para todos los actores involucrados. Los go-biernos de los países en desarrollo se comprometieron, sin fijar metas concretas, a llevar a cabo reformasque permitieran movilizar recursos domésticos: combatir la corrupción, poner en marcha políticas ma-croeconómicas coherentes y recaudar impuestos más eficientemente, entre otras. Por su parte, los re-presentantes del sector privado adquirieron el compromiso de aumentar la magnitud y alcance, así comodisminuir la vulnerabilidad de los flujos financieros privados. Finalmente, tanto las instituciones financie-

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los PRSP, aun cuando se trata de docu-mentos que no son completamentecoincidentes.

No obstante, siguen siendo muchos losinterrogantes suscitados en torno a laaplicación de los PRSP. A pesar de to-das las esperanzas que estaban deposi-tadas en su elaboración, existen contra-dicciones intrínsecas en los PRSP quelimitan su efectividad. Dichas contradic-ciones tienen que ver con la imposibili-dad de acomodar los objetivos naciona-les con una condicionalidad, siquierasoterrada establecida desde los orga-nismos multilaterales. Dichos organis-mos continuaron sosteniendo que laprincipal respuesta a la pobreza y a lafalta de crecimiento debía ser la profun-dización en políticas de apertura exter-na y liberalización. Por tal motivo, la ló-gica económica de los PRSP continuósiendo la misma que la de las viejas po-líticas de ajuste y en su elaboración sepuso más el acento en la asignaciónpresupuestaria a políticas paliativasque atenuasen sus efectos sociales másnocivos 21.

V. EVOLUCIÓN Y RESULTADOS DE LA INICIATIVA HIPC

En septiembre de 2006, se cumplió eldécimo aniversario de la Iniciativa Hea-vily Indebted Poor Countries (HIPC). Elperíodo promedio que los países hanpermanecido entre los puntos de deci-sión y de culminación se ha incrementa-do desde 2000. Dicho período ha oscila-do desde tres meses en Uganda, querepresenta un caso de aplicación retro-activa, hasta más de seis años en SantoTomé y Príncipe. Aunque la experienciade cada país es diferente, pueden reali-zarse dos observaciones de carácter ge-neral. En primer lugar, la mayor parte delos países que alcanzaron temprana-mente el punto de culminación habíanrealizado progresos sustanciales en susreformas económicas bajo la IniciativaHIPC original. El período interino pro-medio para los países que participaronen la Iniciativa original es aproximada-mente dos años más corto que el de lospaíses que se unieron después de la re-forma de 1999 (2 años frente a 3,8). Ensegundo lugar, los países que salían de


ras internacionales como los representantes de los países desarrollados se comprometieron a tomar lasmedidas necesarias para que los beneficios del comercio internacional llegaran hasta los países pobres,aumentar la ayuda oficial al desarrollo y aliviar la carga de la deuda externa. Además, adquirieron el com-promiso de reformar el sistema monetario, financiero y de comercio a escala global para tener una mayorcoherencia, aumentar la participación del mundo en desarrollo en la toma de decisiones y dar un mayorpapel a las Naciones Unidas. Aunque fue recibida con escepticismo por los sectores más críticos de la glo-balización, la Conferencia de Monterrey marcó un hito histórico ya que fue la primera vez que represen-tantes de gobiernos, instituciones internacionales, sociedad civil y sector privado se reunieron en un mis-mo foro para discutir asuntos de la economía global.21 J. Atienza (2002): La deuda externa del mundo en desarrollo. Teoría, realidad y alternativas, Madrid,Akal, pp. 140-142.

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un conflicto han necesitado o puedennecesitar períodos más largos para re-conducir la debilidad institucional y ob-tener apoyos políticos suficientes paraimplementar las reformas.

Como se puede observar en la tabla 2,de los cuarenta y un países que final-mente se han acogido a la IniciativaHIPC, se habían obtenido los siguientesresultados a finales de julio de 2007 22:

— 31 países han alcanzado el punto dedecisión y se han acogido a los bene-ficios de alivio de deuda estableci-dos en la Iniciativa.

— De estos países, 22 han alcanzado elpunto de culminación.

— De los nueve países interinos que nohan superado el período de transi-ción entre el punto de decisión y deculminación, cuatro están avanzan-

do satisfactoriamente en la imple-mentación de sus programas macro-económicos en los últimos años.Gambia ha comenzado a implemen-tar un nuevo programa apoyado porel FMI. Haití ha sido recuperado deldesorden político y continúa forta-leciendo su disciplina macroeconó-mica. Afganistán y Burundi se hancolocado también en el grupo másdinámico gracias al cumplimiento desu agenda de política económica.Los cinco países interinos restanteshan experimentado interrupcionesen la ejecución de sus programas,encontrando obstáculos considera-bles en la aplicación de las reformasestructurales y macroeconómicas,particularmente en la gestión de losrecursos públicos.

— Seis de los países interinos han com-pletado la preparación del PRSP. Bu-


22 AID y FMI: «Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative and Multilateral Debt Relief Initiative(MDRI) – Status of Implementation», 28 de agosto de 2007.

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TABLA 2. Estado de implementación de la Iniciativa HIPC por parte de los países vinculados,julio de 2007

Países post-punto de culminación (22)Benin, Bolivia, Burkina Faso, Camerún, Etiopía, Ghana, Guyana, Honduras, Madagascar,Malawi, Malí, Mauritania, Mozambique, Nicaragua, Níger, Ruanda, Santo Tomé y Príncipe,Senegal, Sierra Leona, Tanzania, Uganda, Zambia.

Países interinos, entre los puntos de decisión y de culminación (9)Afganistán, Burundi, Chad, Congo, República Democrática del Congo, Gambia, Guinea,Guinea-Bissau, Haití.

Países pre-punto de decisión (10)República Centroafricana, Comores, Costa de Marfil, Eritrea, Kirguizistán, Liberia, Nepal,Somalia, Sudán, Togo.

Fuente: FMI.

rundi, Chad, la República Democráticadel Congo, Gambia, Guinea-Bissau yGuinea han adoptado el PRSP com-pleto. En los últimos meses, otrostres países se encontraban finalizan-do sus PRSP. En el caso del Congo,se espera que esto ocurra a finalesde 2007, mientras las autoridades deHaití y Afganistán esperan concluirel proceso entre finales de 2007 y co-mienzos de 2008.

— En varios países que no han alcanza-do el punto de decisión, los progre-sos en la Iniciativa HIPC han sido difi-cultados por conflictos internos,problemas de gobernabilidad, atra-sos sustanciales con las institucio-nes multilaterales y dificultades en laformulación de programas viables anivel macroeconómico y de reduc-ción de la pobreza. La RepúblicaCentroafricana, Costa de Marfil, Kir-guizistán y Nepal tienen programasapoyados por el FMI. En Liberia, So-malia, Sudán y Togo, la existencia deconsiderables atrasos con las institu-ciones multilaterales representan unobstáculo importante para entablardichos programas. Ocho de los 10

países poseen PRSP en varios esta-dos de preparación, y seis de elloshan completado ya un PRSP inte-rino.

En estos diez años, como se observa enel cuadro 1, se ha incrementado signifi-cativamente el volumen total de aliviode deuda, especialmente después de lapuesta en marcha de la reforma de1999.

En el cuadro 2 podemos observar cómose distribuía el alivio de la deuda entrelos países participantes en la Iniciativa.Afganistán, aunque ingresó en la Inicia-tiva en marzo de 2007, ya en julio delmismo año había alcanzado el punto dedecisión, por lo que en el cuadro apare-ce reflejado el correspondiente alivio dela deuda.

En el cuadro 3 se puede observar cómose han reducido los montos totales de ladeuda de los países pobres altamenteendeudados, en función de los sucesi-vos tratamientos aplicados para reducirla deuda a los que han ido teniendo ac-ceso dichos países. En términos VAN de


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CUADRO 1. Alivio de la deuda externa en los países pobres altamente endeudados, 1996-2006(en millones de dólares, en términos VAN del año que cada país alcanzó el puntode decisión)

HIPC 1996 HIPC 1999 TotalPaíses que han alcanzado el punto de culminación 3.118 19.020 22.138Países que han alcanzado el punto de decisión — 12.613 12.613Total 3.118 31.633 34.751

Fuente: FMI y AIF, «Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative – Statistical Update», 21 de marzode 2006.


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CUADRO 2. Alivio de la deuda externa en los países pobres altamente endeudados, porpaíses (en millones de dólares, en términos VAN del año que cada país alcanzóel punto de decisión)

HIPC 1996 HIPC 1999 TotalPaíses que han alcanzado el punto de culminación (22)

Benin 0 265 265Bolivia 448 854 1.302Burkina Faso 229 324 553Camerún 0 1.267 1.267Etiopía 0 1.982 1.982Guyana 256 335 591Ghana 0 2.186 2.186Honduras 0 556 556Madagascar 0 836 836Malawi 0 643 643Malí 121 417 538Mauritania 0 622 622Mozambique 1.717 306 2.023Nicaragua 0 3.308 3.308Níger 0 664 664Ruanda 0 696 696Santo Tomé y Príncipe 0 117 117Senegal 0 488 488Sierra Leona 0 675 675Tanzania 0 2.026 2.026Uganda 347 656 1.003Zambia 0 2.499 2.499

Países que han alcanzado el punto de decisión (9)Afganistán 0 571 571Burundi 0 826 826Chad 0 170 170R.D. del Congo 0 6.311 6.311R. del Congo 0 1.679 1.679Gambia 0 67 67Guinea 0 545 545Guinea-Bissau 0 416 416Haití 0 140 140

Fuente: AID y FMI, «Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative and Multilateral Debt Relief Initiative(MDRI) – Status of Implementation», 21 de agosto de 2006 y 28 de agosto de 2007.

finales de 2006, la reducción del montototal de la deuda en los países que hansuperado el punto de decisión en la Ini-ciativa HIPC ha superado los 69.000 mi-llones de dólares, correspondiendo casi50.000 millones al alivio de deuda de los22 países que han alcanzado el punto deculminación.

Con el servicio de la deuda, se produceuna situación aparentemente contradic-toria. Aunque los montos de la deudase reducen como consecuencia del ali-vio de la misma, el servicio de la deudapuede llegar a incrementarse. Hay quetener en cuenta que la mayor parte delahorro en el servicio de la deuda debidoal alivio es más teórico que real. En ge-neral, los países pobres altamente en-deudados no suelen estar en condicio-nes de pagar totalmente el servicio de ladeuda. Posiblemente, lo que ha logradola Iniciativa HIPC es simplemente elimi-nar la porción no pagadera de la deuda.Por esta razón, el alivio de la misma pue-

de ser perfectamente compatible conque los países pobres terminen pagandoen ciertos ejercicios un servicio de ladeuda mayor que antes de beneficiarsede la Iniciativa. En el cuadro 4 se puedeobservar la evolución del pago del servi-cio de la deuda de los países pertene-cientes a la Iniciativa HIPC en los últimosaños. Por otro lado, como consecuenciaañadida de la evolución económica, tam-bién se puede observar cómo el serviciode la deuda pagado por estos países hadeclinado significativamente en relaciónal PIB y a las XBS, y se espera que decli-ne más en el medio plazo, como resulta-do de la implantación de la nueva iniciati-va de alivio de la deuda multilateral.

En consecuencia, como se observa enel cuadro 5, está haciéndose posible unincremento de los recursos fiscales de-dicados a la lucha contra la pobreza. Entérminos nominales, los recursos desti-nados a la reducción de la pobreza su-maron 17.000 millones de dólares en


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CUADRO 3. Evolución del monto total de la deuda externa de los países pobres altamenteendeudados, según el alivio de la deuda (en miles de millones de dólares, entérminos VAN 2006)

Antes Después Después deDespués

del alivio del alivio la Iniciativadel alivio

tradicional tradicional HIPCbilateraladicional

Países (22) que alcanzaronel punto de culminación 76,1 64,0 31,2 26,4

Países (9) interinos 28,7 21,3 9,2 9,2Total 104,8 85,3 40,4 35,6

Fuente: AID y FMI, «Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative – Status of Implementation», 28 deagosto de 2007.

2006, lo que representa un incrementode 3.000 millones desde 2005. Estos re-cursos representan más de cinco vecesel nivel del servicio de la deuda des-pués del alivio de la misma. Tanto losgastos totales como el porcentaje delos recursos dedicados a la lucha con-tra la pobreza en relación al PIB y alconjunto de los ingresos fiscales se es-tán incrementando sensiblemente. Noobstante, se han producido interrupcio-nes demasiado extensas en la imple-mentación de los programas de creci-

miento y reducción de la pobreza. Se-guramente, una ejecución presupues-taria con falta de rigor y una pobre apli-cación política han retardado a menudola realización de los objetivos acorda-dos. Pero es muy probable también queuna preparación completamente parti-cipativa de los PRSP haya tomado mástiempo del esperado, dado que en reali-dad muchos países necesitarían prepa-rar los recursos humanos e institucio-nales necesarios para elaborar talesdocumentos 23.


23 AID y FMI, «Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative and Multilateral Debt Relief Initiative(MDRI) – Status of Implementation», 21 de agosto de 2006.

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CUADRO 4. Evolución del pago total por servicio de la deuda en los países pobres altamenteendeudados, y coeficientes de endeudamiento, 2000-2006 (en millones dedólares y en porcentajes)

2000 2003 2005 2006p

Servicio de la deuda pagado tras HIPC-II 3.795 3.292 3.875 3.285Servicio de la deuda/XBS (%) 16,6 11,5 9,7 6,4Servicio de la deuda/PIB (%) 4,6 2,9 2,7 1,9

p Previsiones.

Fuente: AID y FMI, «Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative and Multilateral Debt Relief Initiative(MDRI) – Status of Implementation», 28 de agosto de 2007.

CUADRO 5. Lucha contra la pobreza en los países pobres altamente endeudados, 2000-2006(en millones de dólares y en porcentajes)

2000 2003 2005 2006 p

Gastos reducción de la pobreza 5.819 9.124 13.864 17.040Gastos reducción de la pobreza/ingresos fiscales (%) 37,8 48,1 51,7 50,2Gastos reducción de la pobreza/PIB (%) 6,8 7,9 8,4 8,8

p Previsiones.


Por otro lado, como se puede observaren el cuadro 6, los costes totales de laIniciativa HIPC, tomando el conjunto delos países que han participado en lamisma, ha superado los 67.700 millonesde $USA. Cerca de la mitad de este cos-te lo representa el alivio de la deuda alos 22 países que han alcanzado el pun-to de culminación. Por otro lado, la dis-tribución de los costes muestra que losacreedores multilaterales representanel 46% de los mismos, mientras que elClub de París responde por el 36% delcoste total. Los otros acreedores bilate-rales y los privados suponen el 13 y el6% del coste estimado, respectivamen-te. En el último año, los costes se han in-crementado en más de mil millones, un

1,6%, siendo más de la mitad de dichacuantía explicada por la inclusión de Af-ganistán en la Iniciativa y la asistenciaadicional a Malawi y Santo Tomé y Prín-cipe.

No obstante, la contribución de losacreedores bilaterales realmente esmayor que la reflejada en el informe deimplementación del FMI y la AID. Comose puede observar en el cuadro 3, algu-nos acreedores reunidos en el Club deParís han continuado concediendo nosólo alivios de deuda en el marco de laIniciativa, sino reducciones adicionalesmás allá de ésta a ciertos países, entreotros factores, en función del estado deimplementación alcanzado en la Inicia-


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CUADRO 6. Costes estimados de la Iniciativa HIPC para los principales acreedores y gruposde países (en miles de millones de dólares, en términos VAN 2006)

PaísesPost-punto

(1) + (2)Pre-punto

interinosde

=de

(3) + (4)culminación decisión

(1) (2) (3) (4)Acreedores multilaterales 4,9 17,8 22,7 8,3 31,0AID 2,0 8,8 10,8 2,9 13,8FMI 0,7 2,6 3,3 2,5 5,8BAfD 1,5 2,3 3,8 1,0 4,8BID 0,1 1,4 1,5 0,0 1,5BAsD 0,0 0,1 0,1 0,3 0,3Otros 0,6 2,6 3,2 1,6 4,8Acreedores bilaterales y privados 7,2 15,0 22,3 14,4 36,7Club de París 5,9 10,7 16,6 7,6 24,2Otros bilaterales 0,6 3,5 4,1 4,6 8,6Privados 0,8 0,8 1,6 2,3 3,9Costes totales 12,1 32,8 44,9 22,7 67,7

Fuente: AID y FMI: «Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative and Multilateral Debt Relief Initiative(MDRI) – Status of Implementation», 28 de agosto de 2007.

tiva HIPC. Por el contrario, las reduccio-nes de deuda por parte de los acreedo-res privados y los oficiales bilaterales,no pertenecientes al Club de París, hansido limitadas, pese a los esfuerzospara favorecer su participación volunta-ria en la Iniciativa HIPC. Además de sucarácter limitado, la participación deeste tipo de acreedores ha sido bastan-te complicada. En total, 51 acreedoresse han implicado en la Iniciativa HIPC,pero tan sólo ocho se mantienen com-prometidos completamente con susexigencias 24.

Los demás acreedores privados y bilate-rales cumplen estos requerimientossólo en cierta medida, ya que a menudono han proporcionado su parte corres-pondiente en los alivios de deuda en elmarco de la Iniciativa. Mientras, los liti-gios contra los países beneficiarios porparte de un número creciente de acree-dores privados, especialmente hedgefunds, han ido en aumento, lo que se hatraducido en un significativo coste eco-nómico y financiero para estos paísesdado que suelen ser fallados en su con-tra. En el capítulo 5 (p. 105), se examinael litigio de un «fondo buitre» con elestado peruano que, aun no siendo unpaís participante en la Iniciativa, resultauna experiencia ilustrativa de lo queaquí se expone.

VI. VALORACIÓN DE LA INICIATIVA HIPC

Cualquier valoración de la IniciativaHIPC debe partir de reconocer su avan-ce en una doble vertiente: tanto en losresultados que ha producido como elcambio de enfoque que supuso en eltratamiento de los problemas de sobre-endeudamiento de los países de bajosingresos. No obstante, esta valoracióngeneral no debe de llevar a obviar cier-tas deficiencias estructurales de dichaIniciativa y, por otro lado, no debe tam-poco derivar en una apreciación falsa-mente triunfalista, que no sólo rehúsela posibilidad de abordar el debate so-bre otro tipo de enfoques alternativoshipotéticamente más adecuados, sinoque además desestime la necesidad deseguir considerando que el problemasigue ahí latente, con el consiguientepeligro de volver a repetir la historia.

A pesar de las mejoras introducidasen la Iniciativa original, la reforma de1999 también ha sido objeto de numero-sas críticas. A efectos de simplificar suexposición, podemos agrupar las mis-mas alrededor de las siguientes cues-tiones 25:

• Nivel de condonación: Se ha criticadola elección de los umbrales de soste-nibilidad, al considerar que los coefi-


24 M. Delgado, E. Ortiz y M. A. Martínez (2005): «La sostenibilidad de la deuda en los Países de Bajos Ingre-sos. Iniciativas multilaterales frente al problema del sobreendeudamiento», Información Comercial Espa-ñola, núm. 827, diciembre.25 Ibid.

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cientes de endeudamiento continúansiendo demasiado elevados. Comoresultado, hay países que habiendoalcanzado el punto de culminación,se encuentran en este momento concargas insostenibles de endeuda-miento. Además, se critica que el FMIcontabilice las condonaciones adicio-nales realizadas por los acreedoresdel Club de París para calcular el ali-vio de la deuda necesario para alcan-zar el nivel de sostenibilidad en elpunto de culminación, cuando la in-tención de estas condonaciones adi-cionales es precisamente permitirque los países disfruten de un mar-gen de maniobra llevando los coefi-cientes de endeudamiento a un ciertonivel por debajo de los umbrales desostenibilidad.

• Dispersión en los niveles de condona-ción entre los países beneficiarios: Secritica que el porcentaje condonadode deuda varía en gran medida depaís a país, a pesar de que en princi-pio uno de los objetivos de la Inicia-tiva HIPC era precisamente aplicaralivios de la deuda adaptados a lascondiciones específicas de cada país.Lo importante es que se premie a lospaíses que verdaderamente lo necesi-ten, lo cual nos conduce inexorable-mente a cuestionar la imposición dela condicionalidad.

• Condicionalidad: Se considera que lacondicionalidad exigida en las diferen-

tes etapas de la Iniciativa HIPC y en lafinanciación de los PRSP es excesiva(véanse los recuadros del capítulo 3).Si bien existe un consenso amplio enla comunidad internacional en que elalivio de la deuda no conduce direc-tamente al desarrollo económico y lareducción de la pobreza, que es nece-sario acompañarlo de políticas ade-cuadas que impliquen un uso eficientede los recursos, otras voces tambiéndefienden que las condiciones de di-chas políticas deben ser adaptadas almarco institucional y socioeconómicoespecífico de cada realidad nacional,en forma de compromisos no obliga-torios.

• Retrasos en la consecución del puntode decisión y de culminación: En esteasunto, nuevamente las críticas se re-lacionan con la condicionalidad forza-da y excesiva, a pesar de que la refor-ma de 1999 representó un punto deinflexión en el ritmo de implementa-ción de la Iniciativa por parte de lospaíses. Como ya señalamos, tambiénse mencionan los retrasos en la elabo-ración participativa de los PRSP, y lasdificultades para poner en marchamecanismos transparentes de controlde los gastos efectuados gracias al ali-vio de la deuda recibido. En el caso delos países que no han alcanzado elpunto de decisión, no se ha tenido encuenta la influencia negativa de losconflictos internos 26.


26 UNCTAD (2004): «El desarrollo económico en África. Sostenibilidad de la deuda: ¿Oasis o espejismo?»,Ginebra, Naciones Unidas, 26 de julio de 2004.

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No obstante, dependiendo del punto devista, las valoraciones realizadas sobrela Iniciativa HIPC han sido muy dispares.De un lado, los acreedores y las institu-ciones multilaterales han efectuado de-claraciones en cierto grado exageradassobre sus éxitos, basadas en el supues-to de que todas sus promesas han sidologradas en la realidad. En el otro ex-tremo, las Organizaciones No Guberna-mentales (ONG) consideran que la Ini-ciativa ha sido un fracaso y, más bien,se interpreta como un instrumento de

condicionalidad que ha impuesto mayo-res presiones sobre la soberanía de lospaíses endeudados, que además no hacontado con la provisión de fondos sufi-cientes (véase recuadro). Muy posible-mente, ninguno de estos dos enfoquesopuestos es completamente adecuado,en realidad, la Iniciativa HIPC posee elpotencial para alcanzar objetivos muchomás ambiciosos, si se reforma nueva-mente y, lo que es más importante, si seacompaña de otras iniciativas comple-mentarias 27.


27 Buena parte de los comentarios críticos y de las propuestas complementarias realizadas a continuaciónpueden revisarse más extensamente en M. Martin (2004): «Assessing the HIPC Initiative: The Key PolicyDebates», en Teunissen (ed.), HIPC Relief – Myths and Reality, FONDAD, en www.fondad.org.

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La condicionalidad del alivio de la deuday de los PRSP en Malí

Malí es uno de los países más pobres del mundo, según el Índice de Desarrollo Hu-mano del PNUD. Se trata de una economía altamente vulnerable a shocks exóge-nos derivados de la fluctuación de los precios del algodón y del oro, commoditiesde donde proceden la mayor parte de los ingresos del país. Por el contrario, el pre-cio del petróleo tiene una gran influencia ya que el país gasta una suma considera-ble en importar el combustible. En ambos casos, la estabilidad regional es crucial,y de hecho la situación conflictiva que ha atravesado Costa de Marfil ha influidonegativamente en la economía de Malí.

En los últimos tres años, como se puede apreciar en el cuadro de la página 50, elmonto de la deuda ha sido reducido significativamente como resultado de la parti-cipación del país en la Iniciativa HIPC y en la MDRI, que analizaremos en el próximocapítulo. Malí alcanzó el punto de culminación en la Iniciativa HIPC en marzo de2003. Sin embargo, no todos los acreedores del país tomaron parte de la Iniciativaen el momento de la culminación, como fueron los casos de Argelia, el Banco Cen-tral de los Estados de África Occidental, la Comunidad Económica de los Estados


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de África Occidental, Irak, Emiratos Árabes Unidos, China, Libia y el Fondo Saudí,entre otros.

Para alcanzar dicho punto de culminación, Malí tuvo que cumplir una serie de con-diciones impuestas por el FMI y el BM, que fueron trasladadas al PRSP. La condi-ción más controvertida fue la reforma del sector del algodón, donde está previstala privatización de la Compagnie Malienne pour le Développement des Textiles en2008, después de muchos años de resistir la presión de los organismos financierosmultilaterales. Como paso hacia esa dirección, el Estado ha eliminado el subsidioal precio del algodón, que garantizaba a los granjeros un ingreso predecible. Eneste caso, claramente se puede identificar la privatización como una medida queprevisiblemente resultará en la pauperización de la población.

¿Cómo han sido gastados los fondos liberados por las iniciativas de alivio de ladeuda? El gobierno prometió gastarlos en carreteras y acceso al agua potable,aunque es imposible controlar el gasto, según denuncian las ONG. No obstante, lagran cantidad de recursos necesarios para estas inversiones, así como mejorar lasinfraestructuras de una capital densamente poblada, Bamako, necesariamente im-plica la obtención de nuevos préstamos. Precisamente, China está financiando es-tos proyectos, como un tercer puente sobre el río Níger en Bamako, para impulsarsu presencia empresarial en el país.

En definitiva, una vez más se pone en evidencia que el alivio de la deuda no puedeser condicionado, y tampoco puede servir de excusa para reducir la ayuda oficialal desarrollo tanto multilateral como bilateral.

Fuente: M. Dahle, «Small Change for a High Price: Conditional Debt Relief in Mali», EURODAD, junio de2007.

AcreedoresAlivio HIPC + MDRI (en millones de dólares,

en términos de VAN 2005)Banco Mundial 760,0FMI 108,5FAfD 295,8Club de París (sólo HIPC) 139,8Total 1.304,1

VII. AMPLIAR EL MARCO DEL DEBATE

Ampliar el marco de la discusión es fun-damental, en la medida en que muchosde los problemas y de las críticas reali-zadas a la Iniciativa HIPC requieren deun análisis más profundo de los factoresque intervienen en la problemática delendeudamiento de los países de bajosingresos. Para empezar, y a pesar delmérito que ha tenido la propia IniciativaHIPC, valorar la sostenibilidad de la deu-da en este tipo de países a partir delmero establecimiento de unos umbralesresulta insuficiente. Además de esto, esnecesario tener en cuenta la forma enque se mide la carga de la deuda, los ti-pos de deuda incluidos en la medición yla manera de juzgar la capacidad depago del país.

En la década de los noventa, la metodo-logía del Valor Actualizado Neto (VAN)en el cálculo del alivio de la deuda fue in-troducida por el Club de París para des-tacar la reducción de la deuda efectuadaa través de una mejora en los términosconcesionales de la deuda debida. Sinembargo, no resulta un buen método devaloración para calcular el alivio de ladeuda cuando existen obligaciones fi-nancieras en descubierto 28. Además,otros grupos de acreedores bilaterales yprivados, incluidos algunos miembrosdel Club de París como España, siguen

valorando la carga de la deuda a partirdel cálculo del valor nominal de la mis-ma 29. Por otro lado, se plantea tambiénun debate en torno al cálculo del propioVAN. El FMI sugiere que la tasa de des-cuento aplicada debería basarse en eltipo de interés que los acreedores obten-drían por invertir el desembolso delpréstamo en el mercado financiero inter-nacional. En este caso, dependiendo decómo evolucionen los tipos de interésinternacionales, el VAN puede calcular-se en función de una tasa de descuentoexcesiva y por lo tanto subestimar la car-ga de la deuda que sufre el país. Porprudencia, sería recomendable congelarlas tasas de descuento, calculándolas al-ternativamente sobre la rentabilidad delas inversiones en los países de bajos in-gresos.

En segundo lugar, necesitamos incorpo-rar en el análisis todos los tipos de deudaque son importantes en la valoraciónde la sostenibilidad de la misma. En estesentido, la Iniciativa HIPC ha omitidodos tipos de deuda que recientementehan manifestado un auge considerableen los países de bajos ingresos: la deudadoméstica y la del sector privado. El FMIsugiere incluir ambos tipos de deudasen el Marco de Sostenibilidad de la Deu-da, que analizaremos en un capítuloposterior, pero se opone a que dichasdeudas sean objeto de alivio en el mar-


28 K. Raffer (2000): «La necesidad de internacionalizar los procedimientos del Capítulo 9 de Insolvencia»,Jubilee 2000 Coalition, Informes e Investigación, mayo (http://www.jubileeresearch.org/jubilee2000/espanol/informes/raffer050500.html). 29 El valor nominal de la deuda representa la suma real de lo adeudado a la fecha, mientras que el VAN cal-cula la suma que se necesitaría para cancelar la deuda en el momento actual.

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co de la Iniciativa HIPC. En general, semantiene una visión demasiado opti-mista en la liquidación de las obligacio-nes domésticas, a pesar de que puedadesviar recursos que podrían ir dirigi-dos a la lucha contra la pobreza; mien-tras que en el caso del rápido crecimien-to de las deudas con el sector privado senecesita adoptar medidas de preven-ción ante la posibilidad de que se desa-ten crisis financieras, especialmente enaquellos países que han liberalizado sucuenta de capital.

En tercer lugar, existe mucha confusiónsobre cómo juzgar la capacidad de pagode un país. La liberalización del mercadode divisas por parte de los países de ba-jos ingresos ha provocado que los ingre-sos por XBS se hayan convertido en unindicador bastante equívoco para valo-rar la capacidad de pago, mientras quenunca estuvo clara la relación entre elPIB y la disponibilidad de recursos parapagar el servicio de la deuda. En térmi-nos estrictos, el mejor indicador paraevaluar la capacidad de pagar de un paísson seguramente los ingresos fiscales,que además representa el instrumentomás directamente condicionado por losprogramas de ajuste del FMI. Por otrolado, si nos fijamos en el numerador delos coeficientes de endeudamiento quedefinen los umbrales de sostenibilidad,tampoco está claro si debe ser el monto

de la deuda (en VAN) o el servicio de ladeuda. Si el objetivo es realmente liberarrecursos para destinarlos a la reducciónde la pobreza, el indicador fundamentalpara valorar la sostenibilidad de la cargade la deuda debería ser servicio anual dela deuda/ingresos fiscales.

En cuarto lugar, a pesar de que la Inicia-tiva HIPC incluye por vez primera a to-dos los acreedores y les obliga a com-partir la carga del alivio de la deuda(aunque no tiene la capacidad jurídicapara hacerlo efectivo), ciertos acreedo-res mantienen una contribución prefe-rencial, mientras que otros ni siquieraparticipan. Por un lado, los acreedoresmultilaterales sólo comparten la cargadel alivio de la deuda cuando los meca-nismos de reducción de la misma delClub de París han resultado insuficien-tes. Pese a las reiteradas y poco convin-centes amenazas sobre el riesgo que su-pone para su salud financiera, lo ciertoes que las instituciones multilateralesno han hecho todo lo posible para con-tribuir a la Iniciativa HIPC. En realidad,han reclamado permanentemente elapoyo financiero de los grandes acree-dores bilaterales, en perjuicio del montofuturo de la ayuda bilateral directa 30.Por otro lado, muchos acreedores nohan cumplido con los compromisos es-tablecidos en la Iniciativa, especialmen-te acreedores privados 31 y bilaterales no


30 En el próximo capítulo, cuando abordemos la Iniciativa Multilateral de Alivio de la Deuda, nos topare-mos de nuevo con este fenómeno.31 En este caso, se genera un problema adicional debido a que a menudo el incumplimiento de los com-promisos se acompaña del recurso al litigio para recuperar los préstamos. En el fondo, se requieren medi-

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pertenecientes al Club de París, perotambién algunos acreedores multilate-rales de carácter regional o subregional.

Por último, una cuestión que afectasensiblemente a la evolución de losdenominadores de los coeficientes deendeudamiento (e indirectamente a losnumeradores) es el impacto negativo delos shocks externos. La Iniciativa HIPCnunca tuvo entre sus objetivos protegera los países de bajos ingresos de estaamenaza. Incluso, en su formulación ori-ginal, la Iniciativa llegó a incentivar lavolatilidad exportadora, permitiendoque las XBS que se utilizan para analizarla sostenibilidad de la deuda, fuesen cal-culadas sobre la base de un promedioplurianual. Por otro lado, nunca existióuna verdadera voluntad para introducircriterios de flexibilidad en el período quetranscurre entre el punto de decisión yde culminación, para compensar del im-pacto de posibles shocks exógenos. La-mentablemente, el alivio de la deuda noha funcionado como un mecanismo deajuste compensatorio ante los efectos

negativos de dichos shocks. Además,como ya mencionamos, las proyeccio-nes macroeconómicas que acompañanal cálculo del alivio de la deuda siguensiendo demasiado optimistas, lo cual noayuda en nada a mejorar los mecanis-mos de protección.

En síntesis, retornando sobre el objetivoprincipal de la Iniciativa HIPC, la cues-tión verdaderamente esencial es si laspolíticas económicas relacionadas conel alivio de la deuda están permitiendoque los países de bajos ingresos reali-cen rápidos progresos en la lucha con-tra la pobreza. El discurso institucionaljustifica el retraso por el hecho de que laelaboración de los PRSP exige la parti-cipación de la sociedad civil 32. Sin em-bargo, es legítimo preguntarse en quémedida la condicionalidad excesiva aso-ciada a la aplicación de la Iniciativa noha sido en realidad su principal obstácu-lo para alcanzar un alivio más profundoy propiciar un mayor impacto en térmi-nos de desarrollo y reducción de la po-breza.


das complementarias a la Iniciativa HIPC para proteger a los países deudores de este tipo de amenazas. Enel capítulo dedicado a los mecanismos de reestructuración de la deuda, volveremos más detenidamentesobre esta cuestión.32 AID y FMI: «Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative and Multilateral Debt Relief Initiative(MDRI) – Status of Implementation», 21 de agosto de 2006.

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Después de la crisis de la deuda desenca-denada durante la década de los ochen-ta, la deuda multilateral fue la únicafuente de financiación a la que pudieronacceder muchos países deudores, sobretodo los más empobrecidos. Desde en-tonces, ciertos prestamistas no conce-den más créditos a países de alto riesgoa los que consideran malos pagadores,por lo que al final sólo han tenido acce-so a financiación multilateral. Por lo tan-to, más allá de los avances en el aliviode la deuda experimentados bajo la Ini-ciativa HIPC, se hacía necesario un es-fuerzo particular de los organismosmultilaterales.

I. LA INICIATIVA PARA EL ALIVIO DE LA DEUDA MULTILATERAL

La Multilateral Debt Relief Initiative(MDRI) 1 fue aprobada en septiembrede 2005 en la Asamblea Anual del FMIy del BM (tras la propuesta realizada enla cumbre del G8 celebrada en junio deese año en Gleneagles, Escocia), con elobjetivo de reducir en mayor medidala deuda externa multilateral de lospaíses que alcanzaran el punto de cul-minación de la Iniciativa HIPC, para deesta manera proporcionarles recursosadicionales que les ayuden a lograrlos ODM para el 2015. En este sentido,

la MDRI es una iniciativa diferente perocomplementaria a la HIPC, y ambas es-tán vinculadas operacionalmente. Enconcreto, el objetivo inicial de la MDRIsería que el FMI, la AIF, el Banco Inter-americano de Desarrollo (BID) —véaserecuadro en p. 60— y el Fondo Africa-no de Desarrollo (FAfD) cancelaran el100% de sus créditos a los países quehabían alcanzado, o en algún momentoalcanzarían, el punto de culminaciónde la Iniciativa HIPC.

Como se puede observar en la tabla 1,la MDRI complementa el desarrollo de laIniciativa HIPC profundizando el aliviomultilateral de la deuda. Por consiguien-te, aunque el peso de la deuda multilate-ral ha ido creciendo, el alivio adicionalde la deuda que implica la MDRI seríasólo una parte de la asistencia, tanto fi-nanciera como técnica, que los paísesde bajos ingresos precisarían para cum-plir los Objetivos de Desarrollo del Mi-lenio 2. Por ello, los países donantestambién tendrían que cumplir con suscompromisos de proporcionar flujosmayores de ayuda a los países de bajosingresos, acercándose más acelerada-mente a la meta aceptada internacional-mente de que los países desarrolladosdestinen el 0,7% del PIB a ayuda al desa-rrollo. A continuación, examinaremoscómo se aplicará la MDRI en el FMI y enla AIF.

3. LAS INICIATIVAS PARA EL ALIVIO DE LA DEUDA EN LOS PAÍSES DE BAJOS INGRESOS (II): MDRI

1 Iniciativa para el alivio de la deuda multilateral. En adelante, la nominaremos por sus siglas en inglés,MDRI.2 La deuda multilateral en el año 2003 fue de 374.720 millones de dólares. Esta deuda representaba el19,12% de la deuda a largo plazo en 2003, ante el 11% que representaba entre 1970 y 1980.

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a) Fondo Monetario Internacional

La MDRI es una iniciativa común a lascuatro instituciones multilaterales men-

cionadas, pero las modalidades de im-plementación varían en cada una deellas. En el caso del FMI, donde se hacomenzado a aplicar en enero de 2006,


3 Además, los países que no hayan participado en la Iniciativa HIPC con un ingreso per capita por debajode los 380$USA, también califican para este programa de alivio de la deuda externa desarrollado en el ám-bito del FMI.

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TABLA 1. Características principales de HIPC y de MDRI

Países elegibles

Acreedorespotencialmenteparticipantes

Alivio de la deudaproporcionado

Costes totales delalivio de la deudacomprometido

HIPCPaíses de bajos ingresos quesólo tenían acceso a financiacióninternacional por parte de la AIF,que aplican programas económi-cos respaldados con el PRGF, concoeficientes de endeudamientopor encima de los umbrales desostenibilidad, a pesar de haber-se beneficiado de los mecanis-mos tradicionales de alivio delClub de París.Todos los organismos multilate-rales, los acreedores bilateralesoficiales y los privados de deudapública externa y de deuda ga-rantizada públicamente por lospaíses.Deuda pública externa y deudagarantizada públicamente es re-ducida hasta alcanzar unos coefi-cientes de endeudamiento pordebajo de los umbrales de soste-nibilidad, establecidos en la re-forma de 1999.

41.300 millones de $USA (VAN2005).

MDRIPaíses HIPC que hayan alcanzadoel punto de culminación 3.

AIF, FMI, BID y FAfD solamente.

Deuda desembolsada antes delfin de diciembre de 2004 (FMI,BID y FAfD) y del fin de diciembrede 2003 (AIF), y la todavía pen-diente de calificación (despuésdel alivio de deuda proporcionadopor la Iniciativa HIPC), es reduci-da a cero.18.300 millones de $USA (VAN2005).

Fuente: AIF y FMI, «Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative and Multilateral Debt Relief Initiative(MDRI) – Status of Implementation», 21 de agosto de 2006.

la propuesta ha sido posteriormentemodificada para contemplar el requi-sito de utilizar los recursos del orga-nismo en forma igualitaria para todossus países miembros. De esta manera,los países miembros con una renta percapita anual que no supere el umbral delos 380 $USA reunirían las condicionespara recibir el 100% de alivio de la deu-da utilizando los recursos propios delFMI (MDRI-I). Pero los restantes paísesaltamente endeudados por encima dedicho umbral de renta, sí tendrían quealcanzar necesariamente el punto deculminación en la Iniciativa HIPC. Eneste caso, estarían también en condi-ciones de obtener el 100% del alivio dela deuda, a través de un fondo comúnaportado por diversos países y adminis-trado por el FMI (MDRI-II). En el caso delFMI, al tratarse de recursos propios losutilizados para el alivio de la deuda, lospaíses donantes han acordado propor-cionar los recursos adicionales necesa-rios para que no se perjudique la capaci-dad financiera del FMI, lo cual permitiráque el organismo multilateral continúeapoyando a los países de bajos ingresosa través de sus instrumentos disponi-bles, como los créditos PRGF, que cons-tituyen la principal vía de financiaciónpara apoyar a los países en sus progra-mas de lucha contra la pobreza.

En la primavera de 2006, como se puedeobservar en la tabla 2, existían 20 paísesque reunían las condiciones para obte-ner el alivio de la deuda en el marco dela MDRI. Como se puede ver, dos de ellos—Camboya y Tayikistán— no participa-

ron en la Iniciativa HIPC, pero su renta percapita es inferior a 380 $USA. Otros paí-ses altamente endeudados reunirán losrequisitos para participar en la MDRI unavez hayan logrado el punto de culmi-nación en el marco de la Iniciativa HIPC.Diez de ellos han alcanzado ya el puntode decisión, mientras que existe otro gru-po de países que, en función de sus datosde endeudamiento y de ingreso a fina-les de 2004, serían países potencialmenteelegibles en la Iniciativa HIPC, aunque la«cláusula de caducidad» de la misma po-dría impedirles su incorporación. En casofavorable, su inclusión en la MDRI-I o enla MDRI-II dependerá del nivel de rentaper capita de cada uno de ellos.

Por otro lado, aunque los funcionarios delFMI, de la AIF y del FAfD cooperarán en laevaluación de los países candidatos, cadainstitución tendrá la responsabilidad y laindependencia de decidir si en definitivaotorgará el alivio de la deuda. De cual-quier modo, en el caso de la AIF y el FAfD,los recursos utilizados para proporcionarel alivio de la deuda no están sujetos a losmencionados requisitos de uniformidadque se aplican a los recursos del FMI. Porello, es muy posible que Camboya y Ta-yikistán no reciban alivio de la deudapor parte de la AIF. Sin embargo, ambospaíses podrían beneficiarse con el au-mento de recursos financieros que la AIFestaría asignando a todos los países debajos ingresos en el contexto de la MDRI.

En el caso del FMI, la evaluación delcomportamiento de los países candida-tos para obtener el alivio de la deuda en

Las iniciativas para el alivio de la deuda en los países de bajos ingresos (II): MDRI

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el marco de la MDRI se basaría en los si-guientes principios básicos:

— la condicionalidad deberá ser unifor-me para todos los países,

— la condicionalidad no irá más alláde lo establecido en la Iniciativa

HIPC, en concordancia con lo esta-blecido en la mencionada cumbredel G-8.

De estos principios se derivan las si-guientes consecuencias. En primer lu-gar, los países que ya hayan alcanzado


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TABLA 2. Países potencialmente beneficiarios de la MDRI en la modalidad del FMI

Países que alcanzaron elpunto de culminación en laIniciativa HIPC (20)

Países no incorporados a laIniciativa HIPC, con renta percapita inferior a 380 $USA, ycon deuda pendiente frenteal FMI (2)

Países que han logrado elpunto de decisión en laIniciativa HIPC (9)

Países elegibles en laIniciativa HIPC según susdatos de deuda y de renta afinales de 2004, peropendientes de la «cláusulade caducidad» (11)Países elegibles según susdatos de deuda y de renta,pero que han rechazadoincorporarse a la IniciativaHIPC (3)

MDRI-I

Burkina Faso, Etiopía,Ghana, Madagascar, Malawi,Malí, Mozambique, Níger,Ruanda, Tanzania, UgandaCamboya, Tayikistán

Burundi, Chad, Congo,República Democrática delCongo, Gambia, Guinea-Bissau, Santo Tomé yPríncipe, Sierra Leona

Bhutan, Laos y Sri Lanka

MDRI-II

Benin, Bolivia, Camerún,Guyana, Honduras,Mauritania, Nicaragua,Senegal, Zambia

Guinea

Países que reúnen las condiciones para el alivio dedeuda en el marco de la MDRI (20)

Países que reunirán los beneficios una vez alcancenel punto de culminación en el marco de HIPC (17)

República Centroafricana, Comores, Costa de Marfil,Eritrea, Haití, Kirguizistán, Liberia, Nepal, Somalia, Sudán yTogo (la inclusión de estos países en MDRI-I o MDRI-IIdependerá de su nivel de renta per capita)

Fuente: FMI, «Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral – Preguntas y Respuestas», 16 de marzo de2006.

anteriormente el punto de culminaciónserán los primeros en ser evaluadospara determinar si pueden acceder alalivio de la deuda en el marco de laMDRI. La evaluación de todos los paísesse basará en su desempeño en materiade políticas macroeconómicas, de re-ducción de la pobreza y de gestión delgasto público. En los casos oportunos,los organismos financieros internacio-nales podrán proponer medidas correc-tivas para los países que deban mejorarsu comportamiento en estos rubros. Porel contrario, los países que no hayan al-canzado el punto de culminación, unavez que lo alcancen, quedarán habilita-dos de forma automática para el aliviode la deuda en el marco de la MDRI. Porúltimo, los países candidatos que no ha-yan participado en la Iniciativa HIPC de-berán tener igualmente un desempeñosatisfactorio en las tres áreas señaladas,con lo cual se aseguraría que los recur-sos liberados por el alivio de la deuda seutilicen de forma eficaz en el logro delos Objetivos de Desarrollo del Milenio.

b) Asociación Internacional deFomento del Banco Mundial

La MDRI, que en este caso entró en vi-gor en julio de 2006, permitirá cancelarla deuda que mantienen algunos de lospaíses más pobres del mundo con laAsociación Internacional de Fomento. Elobjetivo de esta nueva iniciativa seríaproporcionar un apoyo adicional a lospaíses altamente endeudados para quecumplan con los Objetivos de Desarro-

llo del Milenio, intentando no poner enpeligro la capacidad de financiación delas instituciones financieras multilatera-les. En este sentido, en marzo de 2006,los donantes de la AIF acordaron finan-ciar un paquete que demanda aporta-ciones adicionales en el tiempo, con elfin de compensar a la entidad por cadadólar del alivio de la deuda provisto. Losdonantes se han comprometido a man-tener la integridad financiera de la AIF,para que los recursos adicionales se en-cuentren disponibles a la hora de apo-yar proyectos de desarrollo en los paísespobres. A finales de dicho mes, las con-tribuciones de los donantes en forma decompromisos por escrito que se habíanrecibido equivalían a más de la mitad delos costes estimados que supondrá laMDRI para la AIF.

La AIF otorgará la cancelación total delas obligaciones pendientes del servi-cio de la deuda a los países de bajos in-gresos que solicitaron créditos con lainstitución, y que hayan alcanzado elpunto de culminación en el marco de laIniciativa HIPC. Siguiendo la prácticafijada en el alivio de la deuda bajo laIniciativa HIPC, la AIF proporcionará di-cha condonación bajo la MDRI por can-celación irrevocable de las obligacio-nes de pago por endeudamiento, sinafectar la provisión de otros acuerdoscrediticios. Dicho alivio de la deuda seráprovisto por el total de reembolsos delprincipal y de gastos crediticios paga-bles a la AIF, descontando el alivio de losservicios de la deuda evaluables bajo laIniciativa HIPC. En este caso, el proceso


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Participación reciente del BID en la MDRI

El 17 de noviembre de 2006, el BID acordó cancelar 2.100 millones de dólares quecinco países latinoamericanos pertenecientes a la Iniciativa HIPC (Bolivia, Guyana,Haití, Honduras y Nicaragua) debían a dicha institución regional. El BID es el másgrande prestamista en América Latina, y los mencionados países mantienen entérmino medio una tercera parte del conjunto de sus stocks de deuda con dicho or-ganismo. Conviene, por otro lado, no olvidar que una parte de estas deudas fue-ron contraídas por regímenes dictatoriales en décadas pasadas.

Deudas con el BID (en millones de dólares)Monto (2005) Servicio (2006)

VAN % Total % TotalBolivia 1.600 32 127 37Guyana 521 42 22 65Honduras 1.400 27 80 55Nicaragua 1.400 26 60 60

Fuente: Bancos centrales, BID y BM.

El BID admite que los países latinoamericanos se han beneficiado en menor medi-da de la MDRI, debido a la demora con la que el banco decidió participar en la Ini-ciativa. Tras la implementación de la MDRI, el ahorro en el servicio de la deuda en-tre los países pobres que alcanzaron los puntos de culminación y de decisión en laIniciativa HIPC fue del 40%, pero para los cinco países latinoamericanos represen-tó un ahorro menor, entre el 20-30%. Resulta injusto que unos países puedan be-neficiarse más que otros dentro de la misma iniciativa oficial.

Tras una intensa campaña internacional de presión y a pesar de la resistencia de algu-nos de sus principales accionistas autóctonos (como México o Brasil), el BID final-mente optó por su participación en la MDRI, argumentando que la cancelación de susdeudas representa un importante paso en la búsqueda de un sendero de desarrollo ylucha contra la pobreza en América Latina. No obstante, dicha cancelación sólo debe-ría representar un primer paso en la dirección correcta, en la búsqueda del cumpli-miento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en la región.

Sin embargo, el BID ya ha manifestado que compensará esta reducción progresi-va de las deudas con reducciones compartidas de los nuevos fondos y cargarámayores tipos de interés en los futuros préstamos a dichos países.

Fuente: EURODAD.

de alivio de la deuda entrará en vigor alprincipio del año fiscal siguiente a laconfirmación de que el país fuese elegi-do para la MDRI 4, no siendo cubiertosbajo la MDRI los pagos del servicio dela deuda realizados después del 31 dediciembre de 2003.

Para los países que hayan alcanzado elpunto de culminación dentro de la Ini-ciativa HIPC, la participación en la MDRIse establecerá a partir de una única va-loración que asegure que no se ha pro-ducido un deterioro significativo desdeel momento en el que el país alcanzó di-cho punto. Mientras que el FMI se con-centra en la evaluación del comporta-miento macroeconómico de los últimosseis meses, la AIF se centra en el análi-sis de los avances en la aplicación de losPRSP. La gestión del gasto público, eltercer criterio de evaluación al que hici-mos anteriormente referencia, se anali-za conjuntamente por ambos organis-mos multilaterales 5.

II. LA TRANSICIÓN DE LA INICIATIVAHIPC A LA MDRI: LA CLÁUSULADE CADUCIDAD

En la transición en ciernes entre la cul-minación de la Iniciativa HIPC y la imple-mentación de la MDRI, todavía no se

sabe muy bien qué opción se le va aofrecer a los países de bajos ingresosque no han conseguido alcanzar el pun-to de decisión en la Iniciativa HIPC. Elproblema viene de atrás, cuando se de-cidió incorporar una cláusula de caduci-dad en el marco legal inicial de la Inicia-tiva HIPC, donde se restringía el accesoa la misma de los países potencialmenteelegibles que no hubiesen comenzadoprogramas de reforma apoyados por elFMI y el BM dentro de un período detiempo de dos años. Aunque en realidaddicha cláusula fue prorrogada en cuatroocasiones, estaba programada su apli-cación efectiva el 31 de diciembre de2006.

Dicha cláusula de caducidad fue intro-ducida con la intención de prevenir uncomienzo recurrente de la Iniciativa porparte de los países de bajos ingresos,minimizando las posibilidades de incu-rrir en riesgo moral y, en consecuencia,animando una adopción temprana y ri-gurosa de los programas de ajuste es-tructural por parte de las autoridadesnacionales. Es decir, se intentaba ponerfecha límite a la entrada en la Iniciativa,obligando de esta manera a los países atomarse en serio la aplicación de las po-líticas dictadas por el FMI y el BM, y pe-nalizando a los países que no fuesendisciplinados, dando a entender que noexistiría una segunda oportunidad de


4 AIF: «IDA’s Implementation of the Multilateral Debt Relief Initiative», 14 de marzo de 2006.5 AIF: «Memorandum and Recommendation of the President of the International Development Associa-tion to the Executive Directors on the Multilateral Debt Relief Initiative: Country Eligibilty Assessment»,16 de marzo de 2006.

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entrar en la Iniciativa. Sin embargo, per-mitir que la cláusula entrase en vigor afinales de 2006 podría dejar a ciertospaíses, que cumplen los criterios de ele-gibilidad de la Iniciativa HIPC según susdatos de deuda y de ingresos de finalesde 2004, fuera de la misma y por tantoexcluidos también de la MDRI, lo cualpuede implicar serios problemas de so-breendeudamiento en el futuro.

Como se puede comprobar en la tabla 3,los organismos financieros internacio-nales han estado deliberando sobre laaplicación de ciertas opciones, que per-mitan incentivar la aceleración del pro-ceso de reformas, sin dar la impresión alos países implicados de que el acceso ala Iniciativa HIPC pudiese ser percibidocomo permanente. En realidad, la situa-ción que se ha venido dando de indefi-nición no beneficiaba a ninguna de laspartes. Si los países que no han alcanza-do el punto de decisión mantienen lascondiciones de elegibilidad en la Iniciati-va HIPC, pueden ser tentados a endeu-darse crecientemente en anticipación deun eventual alivio de la deuda, que quizáno llegue a producirse. Por lo tanto, losorganismos financieros multilateralesdefienden que es importante definir cla-ramente el marco institucional, para queninguno de los actores implicados, seanlos países de bajos ingresos o las institu-ciones multilaterales, incurran en costesinnecesarios.

En discusiones informales, los principa-les organismos financieros internacio-nales han expresado el convencimientode que no estarían a favor de permitirque la cláusula de caducidad entrase envigor, tal cual se establece en la Op-ción 1, o de que se postergue su apli-cación, como se plantea en las Opcio-nes 2 y 3 6. Estas opciones dejarían avarios países de bajos ingresos sin la po-sibilidad de beneficiarse del alivio de ladeuda bajo la Iniciativa HIPC y eventual-mente bajo la MDRI. Por el contrario, lasautoridades del FMI y del BM recono-cen que sería necesario encontrar unasolución de conjunto a la situación deendeudamiento de estos países. Even-tualmente, esto requeriría establecer unnuevo marco de alivio de la deuda uocuparse de cada país caso por caso, locual tendría costes de carácter político yeconómico, además de consumir unagran cantidad de tiempo. Alternativa-mente, un sector minoritario del FMI y elBM prefieren prorrogar la IniciativaHIPC durante dos años más, como seplantea en la Opción 3, aun reconocien-do que una prórroga futura podría sernecesaria.

En cambio, los organismos financierosinternacionales apoyan ampliamentepermitir que la cláusula de caducidadentre en vigor en el plazo estipulado yque todos los países sean valorados porhaber cumplido los criterios de endeu-


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6 Este debate sobre las opciones posibles relacionadas con los países afectados por la cláusula de caduci-dad puede revisarse en el documento conjunto del FMI y de la AIF, «Heavily Indebted Poor Countries(HIPC) Initiative – Issues Related to the Subset Clause», del 16 de agosto de 2006.


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TABLA 3. Opciones posibles en torno a la cláusula de caducidad de la Iniciativa HIPC:ventajas e inconvenientes

Opciones1. Permitir que la cláusulade caducidad entre en vigora finales de 2006

2. Permitir que la cláusulade caducidad entre en vigora finales de 2006, pero dejan-do que los cinco países conproblemas se beneficien deun año adicional para cum-plir con la Iniciativa

3. Extender la cláusula decaducidad hasta finales de2008

Ventajas• Pondría fin a las prórrogas

repetidas de la cláusula,que han hecho aparecer ala Iniciativa HIPC comopermanente.

• Podría también reducir lasposibilidades de incurrir enriesgo moral, ya que lospaíses no podrían garanti-zar el alivio de sus deudas,proporcionando ademásun incentivo para que co-miencen sus reformas an-tes del final de año.

• Podría dar otra oportuni-dad a países recientementesalidos de conflictos paracumplir los criterios de ele-gibilidad.

• Podría proporcionar unaseñal de que sólo aquellospaíses comprometidos conlas reformas llegarían a serelegibles eventualmentepara el alivio de la deuda.

• Proporcionaría un incentivoa los países que se com-prometan en las reformas,movilizando apoyo inter-nacional, y obteniendo losfondos necesarios para re-solver sus problemas deatrasos rápidamente.

• Permitiría a la mayor partede los países implicadostiempo suficiente para co-menzar los programas apo-yados por el FMI y el BM.

Inconvenientes• Existe poca probabilidad

de que el apoyo internacio-nal sea movilizado en tiem-po para liquidar los atrasosde todos estos países, paraque cumplan los criteriosde elegibilidad independien-temente de sus propios es-fuerzos.

• Cinco países, y más posi-blemente, podrían ser aban-donados con cargas de deu-da insostenibles.

• Un año de prórroga puedeno ser suficiente para to-dos los países identifica-dos para saldar sus atrasosy comenzar los programasapoyados por el FMI y elBM.

• Dos países, o más, puedenllegar a ser inelegibles parala Iniciativa HIPC y seríanabandonados con cargasde deuda que rebasan sig-nificativamente los umbra-les de la Iniciativa.

• Puede favorecer la unifor-midad en el tratamiento delos problemas.

• Podría dar la impresiónque la Iniciativa HIPC llega-se a otorgar facilidadescon carácter permanente.


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TABLA 3. Continuación

Opciones

4. Permitir que la cláusulade caducidad entre en vigory que todos los países seanevaluados en cuanto pue-dan, al haber cumplido loscriterios de endeudamiento yde ingreso basados en losdatos de 2004

5. Permitir que la cláusulade caducidad entre en vigory que todos los países seanevaluados al haber cumplidolos criterios de endeudamien-to y de ingreso basados enlos datos de 2004, pero limi-tando la deuda sujeta a alivioa una fecha límite dada (fina-les de 2006)

Ventajas• Proporcionaría también un

incentivo a los países paraadoptar los programas re-queridos más rápidamente.

• Podría implicar a todos lospaíses identificados.

• No crearía presiones inde-bidas para comenzar losprogramas apoyados porel FMI y el BM a todo coste.Reconociendo los enormesdesafíos que los países en-caran, les permitiría avan-zar a su propio ritmo.

• Eliminaría la posibilidad depostergaciones sucesivasde la cláusula de caduci-dad.

• Podría eliminar los incenti-vos a incurrir en situacio-nes de riesgo moral.

• Implicaría a todos los paísesy eliminaría la necesidad deuna extensión mayor de lacláusula de caducidad.

Inconvenientes• Puede no ser suficiente pe-

ríodo de tiempo para todoslos países identificados (So-malia). Dos años después,podría presentarse el mis-mo problema.

• Una quinta prórroga (y elriesgo de que pueda serampliada a una fecha mástardía) podría incentivar enmayor medida las situacio-nes de riesgo moral.

• Puede debilitar los incenti-vos para que los paísesavancen rápidamente enel proceso vinculado conla Iniciativa HIPC, incre-mentando las posibilida-des de incurrir en situacio-nes de riesgo moral.

• Podría ser percibido comouna apertura indefinida dela Iniciativa HIPC.

• El alivio de la deuda puederesultar insuficiente pararegresar los coeficientes deendeudamiento a los um-brales de sostenibilidad dela Iniciativa HIPC.

• No se ocuparía de formaefectiva de los países conatrasos sustanciales, don-de la liquidación de losmismos podría significarnuevas obligaciones poste-riores a la fecha límite.

damiento y de ingreso según los datosde 2004, como se plantea en la Opción 4.Según esta postura, conservando la ac-cesibilidad a la Iniciativa HIPC en el casode los países que cumpliesen los dos cri-terios mencionados, se lograría la apro-ximación más equilibrada a la situacióngenerada y, en el fondo, la más prácticaya que haría innecesario prolongar nue-vamente la cláusula de caducidad. En undocumento de abril de 2006, los organis-mos multilaterales elaboraron una lista

actualizada con los once países que reu-nían dichos criterios de elegibilidad 7:

• Siete de los países (República Centro-africana, Islas Comores, Costa de Mar-fil, Liberia, Somalia, Sudán y Togo) yahabían sido identificados como candi-datos a la Iniciativa HIPC en informesprevios.

• Cuatro países se incorporaron a la lis-ta en esta oportunidad (Eritrea, Haití,Kirguizistán y Nepal).


7 FMI y AIF: «Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative – List of Ring-Fenced Countries that Meetthe Income and Indebtedness Criteria at end-2004», 11 de abril de 2006.

65

TABLA 3.3. Continuación

Opciones Ventajas Inconvenientes• Requeriría una reconside-

ración de los criterios res-pecto a la posible asisten-cia financiera para alcanzarel punto de culminación.

• Constituiría una opciónque trataría de forma dife-rente a los países que al-canzaron su punto de deci-sión antes o después delfinal de 2006.

• Puede crear incentivospara que los acreedorespresten a los países des-pués de la fecha límite, avi-vando las posibilidades deincurrir en el «problemadel polizón» y violando elprincipio de la Iniciativa decompartir las cargas deforma equitativa.

Fuente: FMI y AIF, «Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative – Issues Related to the Sunset Clau-se», Annex III, 16 de agosto de 2006.

• Otros tres países, que técnicamentereunían los criterios, indicaron que nodeseaban aprovecharse de la Iniciati-va HIPC por decisión propia (Bhutan,Laos y Sri Lanka).

Con el establecimiento de este listado 8,las autoridades multilaterales no sólopensaron que se disolverían las incerti-dumbres relativas a los países que po-tencialmente se podrán beneficiar de laIniciativa HIPC, sino que también seayudaría a precisar en mayor medidalos costes estimados tanto de la Iniciati-va HIPC como de la MDRI. No obstante,es conveniente recordar que aun cum-pliendo los criterios de endeudamientoy de ingreso, no se garantiza disfrutarde los beneficios de la Iniciativa.

Por último, las instituciones multilatera-les no apoyan en general limitar la deudasujeta a alivio a una fecha límite dada,como se estipula en la Opción 5, tenien-do en cuenta las mayores probabilidadesde incurrir en el «problema del polizón»,es decir, en la existencia de acreedoresque, o bien pretendan recuperar la ma-yor cantidad de sus préstamos aprove-chando que otros reducen sus derechosde cobro con los países endeudados, obien se lancen al establecimiento depréstamos con los países que, dado elalivio de la deuda alcanzado, gocen de

un margen fiscal y financiero que les per-mita endeudarse nuevamente. Por ello,la AIF ha aprobado recientemente un pa-quete de medidas dirigidas a combatir,en ambas direcciones, la influencia del«problema del polizón» sobre la futuracapacidad de endeudamiento. Desde ellado acreedor, dicho paquete proponemejorar la coordinación acreedora alre-dedor de un mecanismo todavía pen-diente de ser desarrollado y acordado,posiblemente basado en el marco defini-do por el análisis de la sostenibilidad dela deuda para países de bajos ingresos,que se introduce en el capítulo siguiente.Desde el lado deudor, se proveen desin-centivos para el endeudamiento no con-cesional injustificado reduciendo volú-menes y endureciendo los términos deasistencia, en base a un análisis particu-lar caso por caso 9.

Finalmente, el 31 de diciembre de 2006entró en vigor la cláusula de caduci-dad. Como se preveía, la AIF y el FMI sehan decidido por la Opción 4 10. Comoresultado, los países que no cumplancon los criterios de elegibilidad de laIniciativa HIPC en dicha fecha puedenaún así llegar a ser elegibles para el ali-vio de la deuda en el marco de dichaIniciativa si ellos adoptan, en algúnmomento, un programa apoyado por laAIF y el FMI.


8 Obviamente, los países que no hubiesen sido incluidos en la lista no podrán beneficiarse en principio delalivio de la deuda bajo la Iniciativa HIPC.9 FMI y AIF, «Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative – Issues Related to the Subset Clause»,16 de agosto de 2006.10 AIF y FMI, «Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative and Multilateral Debt Relief Initiative(MDRI) – Status of Implementation», 28 de agosto de 2007.

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III. EVOLUCIÓN Y RESULTADOS DE LA MDRI

En 2007, los 22 países que habían alcan-zado el punto de culminación en la Ini-ciativa HIPC se espera recibirán por me-dio de la MDRI un ahorro en el servicioanual de la deuda en torno a 1.300 millo-nes de dólares, equivalente aproximada-mente al 1% del PIB promedio de dichospaíses. Este ahorro varía considerable-mente entre los países, desde el 0,3% del

PIB en el caso de Zambia al 1,8% en Gu-yana. En términos acumulativos, comose puede observar en el cuadro 1, el aho-rro en el servicio de la deuda se estimaen 21.100 millones de dólares, en térmi-nos VAN de finales de 2006, siendo laAID la principal institución multilateralimplicada.

En el cuadro 2, se puede observar enperspectiva cómo podrían evolucionarel servicio de la deuda y los gastos en


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CUADRO 1. Ahorro en el servicio de la deuda en la MDRI (en miles de millones de dólares,en términos VAN 2006)

AID FMI FAfD BID TotalPaíses post-punto de culminación 13,6 2,8 2,7 2,0 21,1Países interinos y pre-punto de decisión 3,7 0,8 0,9 0,3 5,7Países no-HIPC 0,0 0,2 0,0 0,0 0,2

Fuente: AIF y FMI, «Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative and Multilateral Debt Relief Initiative(MDRI) – Status of Implementation», 28 de agosto de 2007.

CUADRO 2. Proyecciones sobre la evolución del servicio de la deuda y los gastos enreducción de la pobreza tras la implementación de la MDRI, 2007-2011(en millones de dólares, en términos nominales, y en %)

2007 2008 2009 2010 2011Servicio de la deudaDespués de la Iniciativa HIPC 3.730 3.943 4.125 4.055 4.327Después de la MDRI 2.444 2.412 2.481 2.325 2.567Ahorro derivado de la MDRI 1.285 1.531 1.644 1.730 1.760Gastos en reducción de la pobreza 20.097 22.505 24.882 26.916 26.434Servicio de la deuda/XBS (%) 5,0 4,7 4,4 3,4 3,3Servicio de la deuda/PIB (%) 1,6 1,4 1,3 0,9 0,9Gastos en reducción de la pobreza/ingresos

fiscales (%) 55,1 59,9 58,5 57,6 56,1Gastos en reducción de la pobreza/PIB (%) 9,4 9,9 10,1 10,2 10,1


reducción de la pobreza tras la imple-mentación de la MDRI. Obviamente, setrata de pronósticos que en el caso delas ratios empleadas se verán influidastambién por la evolución de la situacióneconómica de los países afectados.

En este cuadro, se puede observar cómola influencia creciente que el alivio de ladeuda tiene, en el marco de la MDRI, so-bre el servicio de la deuda de los países

que han alcanzado el punto de culmina-ción en la Iniciativa HIPC, pone a la luz laimportancia de la deuda multilateral enla composición de la deuda de dichospaíses. Si no se aplicase la MDRI, en rea-lidad los países que participaron en laIniciativa HIPC volverían a sufrir un ser-vicio de la deuda demasiado elevado.En el cuadro 3 se compara país por paísel alivio de la deuda facilitado por am-bas iniciativas, poniéndose de relieve la


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CUADRO 3. Alivio de la deuda proporcionado por HIPC y MDRI hasta julio de 2007(en millones de dólares, en términos nominales)

HIPC MDRI TotalBenin 460 1.098 1.558Bolivia 2.060 2.801 4.861Burkina Faso 930 1.161 2.091Camerún 4.917 1.266 6.183Etiopía 3.275 3.208 6.483Ghana 3.500 3.801 7.301Guyana 1.354 705 2.059Honduras 1.000 2.703 3.703Madagascar 1.900 2.339 4.239Malawi 1.600 1.526 3.126Malí 895 1.914 2.809Mauritania 1.100 855 1.955Mozambique 4.300 1.990 6.290Nicaragua 4.500 1.895 6.395Níger 1.190 1.026 2.216Ruanda 1.316 486 1.801Santo Tomé y Príncipe 263 59 322Senegal 850 2.408 3.258Sierra Leona 994 644 1.638Tanzania 3.000 3.743 6.743Uganda 1.950 3.422 5.372Zambia 3.900 26.99 6.599Total 45.254 41.750 87.004


importancia del alivio de la deuda multi-lateral en dichos países.

En el cuadro 3 del capítulo anterior (p. 44)observamos cómo la Iniciativa HIPC ha-bía supuesto una importante reducciónen el monto total de la deuda de lospaíses que habían superado el punto dedecisión. Pues bien, con la MDRI, la re-ducción de dichos montos vuelve a sersustancial, sobre todo si los comparamoscon las sucesivas reducciones relaciona-das con los tratamientos tradicionales yla propia Iniciativa HIPC. En el caso de lospaíses que habían alcanzado el punto deculminación, tras la MDRI, el monto de ladeuda pasaría de 26.400 a 5.400 millonesde dólares, en términos VAN de finales de

2006. En el caso de los países interinos, elmonto se reduciría de 9.200 a 3.500 mi-llones.

En la medida en que esta evolución sevaya concretando, todos los países ex-perimentarán incrementos en las asig-naciones presupuestarias destinadas alos programas de lucha contra la pobre-za. Si los pronósticos no fallan, en 2011se dedicarán a la lucha contra la pobrezamás de cinco veces los recursos desti-nados en 2000. En el recuadro siguiente,a modo de ejemplo, intentamos expo-ner sintéticamente cómo han sido utili-zados algunos recursos liberados por elFMI en buena parte de estos países, enel marco de la MDRI.


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Uso de los recursos liberados en la MDRI

Benin: Los recursos liberados se están destinando a acelerar los programas prio-ritarios de reducción de la pobreza en el marco del PRSP 2006-2009, que se centranen educación, salud, infraestructura y agricultura. En particular, el monto equiva-lente de lo ahorrado en el servicio de la deuda que habría vencido en 2006 (7,7 mi-llones de $USA) se destinará a incrementar el gasto en salud y en educación, alsector algodonero y al financiamiento de pequeñas explotaciones agrícolas. El ali-vio total del FMI sólo asciende a 56 millones de $USA, lo que equivale al 1,3% delPIB de 2005.

Burkina Faso: La cancelación del saldo de la deuda pendiente con el FMI liberaráunos 83 millones de $USA, que equivalen a cerca del 1,4% del PIB. El ahorro delservicio de la deuda resultante en 2006 se calcula en 10,6 millones (0,2% del PIB).El programa del FMI con Burkina Faso permite un gasto adicional en programassociales o infraestructura prioritaria, si el país recibe un financiamiento de la ba-lanza de pagos imprevisto, incluido el alivio de la MDRI, hasta un monto de 45 mi-llones de $USA.

Camerún: En abril de 2006, el FMI otorgó un alivio de deuda a Camerún por un to-tal de 255 millones de $USA (1,4% del PIB). El programa del FMI con Camerún per-


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mite el uso de recursos de la MDRI en programas coherentes con las prioridadessectoriales de lucha contra la pobreza.

Etiopía: El FMI otorgó un alivio total de 114 millones de $USA. El gobierno etíopeincluyó 74 millones (0,5% del PIB) como ingresos del presupuesto 2006-07. Se pre-vé que el gasto presupuestado para la reducción de la pobreza, definido por la es-trategia gubernamental de lucha contra la misma, aumente en 69 millones. Actual-mente, Etiopía no dispone de un programa respaldado por el FMI.

Ghana: Las autoridades nacionales canalizaron los 381 millones de $USA, libera-dos en virtud de la MDRI, a atender los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Ghanaquedó con una deuda externa mucho más sostenible.

Madagascar: El alivio total otorgado por el FMI, la AIF y el FAfD ascenderá a 2.300millones de $USA (42% del PIB), previéndose que la ratio DET/XBS, que fue de31% en 2005, disminuya a cerca del 6%. El gasto adicional en reducción de la po-breza será incluido en un presupuesto suplementario en 2006, y en las leyes depresupuesto anual de los años siguientes.

Malí: El alivio total de los tres organismos multilaterales se calcula en 2.000 millo-nes de $USA (35% del PIB). A medio plazo, esto permitirá reducir los coeficientesde endeudamiento a niveles muy por debajo de sus umbrales sostenibles. En2006, las autoridades prevén una enmienda presupuestaria que permitirá un gastoadicional de 24 millones en abastecimiento de agua y mejoramiento vial.

Mozambique: Gracias a la MDRI, el saldo de la deuda pública externa de este paísdescenderá a finales de 2006 en 1.600 millones de $USA, del 25 al 12% del PIB. Lasautoridades nacionales decidieron colocar los recursos liberados por el FMI (154millones) en una cuenta especial del Banco de Mozambique, a fin de que el gobier-no recurra a ellos para financiar gastos prioritarios a favor de los pobres a lo largode unos cuatro años. También se revisó el marco fiscal a medio plazo (2007-09), aefectos de incorporar gastos prioritarios adicionales basados en el alivio total de ladeuda otorgado por el FMI, la AIF y el FAfD (alrededor del 0,5% del PIB por añohasta 2015).

Níger: Los 86 millones de $USA liberados por el alivio otorgado por el FMI se des-tinarán a programas de desarrollo prioritarios. Las autoridades están elaborandomarcos presupuestarios a medio plazo con tal fin. La elaboración de los mismosconcluiría a finales de 2006, y su incorporación en los presupuestos nacionales seproduciría a partir de 2007.

Ruanda: El alivio de deuda en el marco de la MDRI se está incorporando gradual-mente al programa del FMI. La importación de alimentos y la inversión en el pro-


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yecto de gas metano del lago Kivu para generar electricidad se financian con losrecursos liberados en 2006 (0,6% del PIB). Según las posibilidades de absorción yel efecto de las políticas fiscales en la demanda interna, el FMI considera que po-dría haber margen para un mayor gasto social prioritario en el contexto de la pri-mera revisión del PRSP.

Senegal: Los recursos liberados (140 millones de $USA, 1,7% del PIB) se pretendesean usados en la atención de necesidades prioritarias en servicios sociales, pormedio de un presupuesto suplementario aprobado en el Parlamento.

Tanzania: Las autoridades nacionales decidieron destinar los 338 millones de$USA liberados a financiar las necesidades de divisas originadas en la atención deprogramas prioritarios para la reducción de la pobreza, evitando así perjudicar laliquidez interna. Los desembolsos se utilizarán primordialmente a atender las con-secuencias de una prolongada sequía y las necesidades energéticas vitales. Sefinanciará la importación de alimentos que se destinarán gratuitamente, o consubsidios importantes, a unos 3,7 millones de habitantes en condiciones de inse-guridad alimentaria. También se adquirirá o se arrendará nueva capacidad de ge-neración eléctrica, a fin de aliviar el racionamiento y de fortalecer la planificaciónde la política energética.

Uganda: Los recursos liberados por el FMI (126 millones de $USA) se destinaránbásicamente a atender las necesidades urgentes de electricidad.

Zambia: En 2006, el equivalente del ahorro en el servicio de la deuda, 18 millonesde $USA, se destinará a aumentar las inversiones en proyectos agrícolas destina-dos al riego y la sanidad animal en pequeñas explotaciones ganaderas. A medioplazo, todavía no se han especificado los proyectos que serán efectivamente finan-ciados ni las fechas del desembolso de los recursos correspondientes.

Camboya: El alivio de la deuda no es un componente importante de la ayuda ex-terna a este país. Los recursos liberados por el FMI, alrededor de 82 millones de$USA, se usarán para combatir la pobreza a partir de 2007. El primer proyecto quese financiará será un sistema rural de riego, valorado en 33 millones.

Guyana: El alivio total de la deuda por parte del FMI y de la AIF asciende a 235 mi-llones de $USA. Se estima que el ahorro por el servicio de la deuda será en térmi-nos anuales del 1% del PIB, a partir de 2006. El ahorro se está asignando a la reha-bilitación de la infraestructura de drenaje y de riego, y de los caminos quecomunican las explotaciones agrícolas con los mercados, y por otro lado a la edu-cación y la salud.

Sin embargo, como se aprecia en el cua-dro 4, muchos de los países que se hanbeneficiado de las reducciones en el ser-vicio de la deuda también tienen que en-carar reducciones en los niveles futurosde la financiación concesional, especial-mente de la AIF y del BID (en este caso,véase recuadro de p. 60). Esto quiere de-cir que la MDRI ha proporcionado me-nos fondos adicionales para luchar con-

tra la pobreza que lo que habían sugeri-do los anuncios oficiales.

Como se puede observar en el cuadro 5,los costes totales estimados del aliviode la deuda bajo la MDRI alcanzarán los53.100 millones de dólares, de los cua-les 36.200 millones serían condonadospor la AIF y 4.100 millones por el FMI. Enmarzo de 2006, los donantes de la AIF


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Honduras: A finales de 2006, la deuda pública externa se habrá reducido de un ni-vel equivalente a 61% del PIB en 2005 a un 40%. El alivio total de la deuda por partedel FMI y la AIF ascendió a 1.400 millones de $USA. Los fondos liberados por elFMI se usarán en la eliminación de los cargos anuales en la educación primaria, loque se espera aumente el número de alumnos matriculados de familias de bajosingresos.

Mauritania: El alivio total ascendió a 753 millones de $USA, en torno al 35% delPIB no petrolero en 2006. En julio, las autoridades mauritanas adoptaron un presu-puesto suplementario, autorizando un incremento del gasto en proyectos de re-ducción de la pobreza equivalente al 1% del PIB no petrolero. La mayoría de lasasignaciones suplementarias corresponden a inversiones focalizadas en la peque-ña industria pesquera, en infraestructura en zonas marginadas, en servicios de sa-lud. En 2007-10 se prevé una reducción de las diferencias de los niveles de pobrezaentre las zonas rurales y urbanas.

Nicaragua: El ahorro en servicio de la deuda se elevará al 0,2% del PIB anual apartir de 2006. Los fondos liberados se destinarán a la compra de material médicoy educativo (60% del total).

Tayikistán: Las autoridades nacionales han incluido recursos liberados bajo laMDRI por un monto equivalente al 0,5% del PIB en su proyecto de presupuestopara el 2007. Estos recursos se utilizarán para financiar un incremento de las trans-ferencias a los pobres (entre otras cosas, para compensar los efectos de la subidade las tarifas eléctricas), la descompresión salarial en el sector público y unaumento del gasto no salarial en la educación y la salud.

Fuente: Boletín del FMI para la sociedad civil, febrero, agosto y noviembre de 2006.

acordaron financiar un paquete que de-manda aportaciones adicionales de suparte durante la implementación de laMDRI, con el objetivo de compensar ala entidad por cada dólar del alivio de ladeuda previsto. Los donantes se hancomprometido a garantizar la integridadfinanciera de la AIF, para que los recur-sos adicionales se encuentren disponi-bles para apoyar los esfuerzos posterio-res de desarrollo de los países pobres.En los meses siguientes, se han ido for-malizando los compromisos financierospor escrito, los cuales serán desembol-sados en el transcurso de 40 años, refle-jando el perfil cronológico de los reem-bolsos de créditos dejados de percibirpor la AIF.

La idea es que la magnitud de los recur-sos liberados se vincule con el compor-tamiento de los países, con la intenciónde que dichos recursos se destinen a lareducción de la pobreza de una maneracreciente a lo largo de 2006 y 2007, almenos en una cantidad equivalente alos ahorros en el servicio de la deudacomo resultado del alivio de la deuda enel marco de la MDRI. En estos países,los recursos liberados tras el alivio de ladeuda externa tendrían que apoyar lasoportunidades de crecimiento de lossectores más pobres de la población, ydeberían ser principalmente destinados aáreas que ya habían sido prioritarias enla ejecución de los PRSP, como son losservicios sociales, las infraestructuras y


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CUADRO 4. Impacto de la MDRI en los flujos de ayuda de la AIF (en millones de dólares)

Antes Después AlivioMDRI MDRI MDRI

Países que han alcanzado el punto de culminación 10.427 9.908 776Países que han alcanzado el punto de decisión 2.334 2.348 45

Fuente: G. Hurley, «Multilateral Debt: One step forward, how many back?», EURODAD, abril de 2007.

CUADRO 5. Costes estimados de la MDRI para los acreedores multilaterales, por grupos depaíses (en miles de millones de dólares, en VAN 2005)

Post-punto de Países interinos y pre-puntoTotal

culminación de decisiónAIF 28,3 7,9 36,2FMI 3,1 0,9 4,0FAfD 6,4 2,0 8,4BID 3,9 0,5 4,4


el sector agrícola. En todos los países yahan sido alcanzados acuerdos entre lasdiferentes autoridades económicas parala transferencia de estos recursos, conla emisión de presupuestos suplemen-tarios que reflejasen este gasto socialadicional.

IV. VALORACIÓN DE LA MDRIY PERSPECTIVAS TRASSU IMPLEMENTACIÓN

La importancia de la MDRI no deberíaser evaluada únicamente en función desu impacto financiero en los países be-neficiarios. Una cuestión crítica adicio-nal es analizar si la cancelación de ladeuda multilateral conlleva una mayorautonomía política de dichos países. Te-niendo en cuenta que todos los paísesque participan en la MDRI han tenidoque alcanzar el punto de culminación enla Iniciativa HIPC, necesariamente handebido de superar entre tres y diez añosde un conjunto de condiciones en la for-ma de programas de ajuste, en sus dife-rentes versiones. Sólo por esta razón, lacancelación de la deuda multilateral de-bería ser irrevocable e incondicional,convirtiendo a la MDRI en un punto deinflexión para el comienzo de unas rela-ciones económicas internacionales másjustas. Sin embargo, el FMI y el BM quie-

ren seguir ejerciendo una tutela políticasobre estos países, condicionando laconcesión de nueva ayuda oficial al de-sarrollo al mantenimiento de un marcoinstitucional y político «apropiado» y de«calidad». En gran medida, la gestiónque los países pobres realicen del proce-so de desendeudamiento representaráuna de las claves principales de las quedependerá tener acceso a la financiaciónconcesional en los próximos años.

En primer lugar, lo que los organismosfinancieros multilaterales quieren garan-tizar es que los fondos disponibles trasel alivio de la deuda multilateral seangestionados eficazmente en la luchacontra la pobreza, lo cual hace precisoque se realicen mejoras en los sistemasde gestión de las finanzas públicas, quea su vez contarán con el apoyo técnico yfinanciero de dichas instituciones. Paramonitorear este proceso, los organis-mos multilaterales han establecido unmarco de seguimiento que se articula entorno a los siguientes tres pilares 11:

— El propio marco, estructurado en 28indicadores para valorar el compor-tamiento de los diferentes países im-plicados 12.

— Una aproximación específica a cadapaís, facilitando la iniciativa del deu-dor en la gestión del programa de re-formas y de las finanzas públicas.


11 AIF, «IDA’s Implementation of the Multilateral Debt Relief Initiative», 14 de marzo de 2006.12 Este nuevo marco ya ha sido aplicado en cinco países, encontrándose la mayor parte de los países post-punto de culminación de la Iniciativa HIPC con la intención de utilizar los nuevos indicadores en el cortoplazo.

74

— La coordinación de los donantes conel objetivo de apoyar la implementa-ción de la estrategia reformista.

Por otro lado, las iniciativas multilate-rales de alivio de la deuda no garanti-zan que los países de bajos ingresosmantengan cargas sostenibles de en-deudamiento en el futuro. En estesentido, los montos y los términos delendeudamiento post-alivio constituyentambién indicadores críticos para ase-gurarse de que los beneficios de lareducción de la deuda se materia-licen. Según los propios pronósticosde los organismos multilaterales, trasla implementación de la MDRI, se es-pera que desciendan aún más las ra-tios de los servicios de la deuda de lospaíses participantes en el medio pla-zo, aunque en el largo plazo es muyposible que esas ratios se incremen-ten, teniendo en cuenta la nueva ca-pacidad de endeudamiento de estospaíses. Entre 2005 y 2011, cuando lamayor parte de los países alcancen supunto de culminación, se prevé queel promedio de la ratio DET/XBS hayadeclinado a más de la mitad. Sin em-bargo, después de 2011 se proyectaque la ratio DET/XBS se incrementede nuevo, aunque se pronostica quepermanecerá significativamente másbaja que el nivel de dicha ratio en elmomento en que se alcanzó el puntode conclusión en el marco de la Inicia-tiva HIPC 13.

Pensando en las consecuencias negati-vas que tendría para los países de bajosingresos, sería lamentable que el mar-gen de endeudamiento creado por el ali-vio de la deuda fuese aprovechado porotro tipo de acreedores menos institucio-nalizados, particularmente en condicio-nes no concesionales. De esta manera, loúnico que estaríamos consiguiendo esque los organismos multilaterales y losdonantes bilaterales del Club de París sededicasen a financiar los negocios futu-ros de cierto tipo de acreedores sin es-crúpulos. En el próximo capítulo anali-zaremos los posibles instrumentos delos que se puede dotar la comunidad in-ternacional para mitigar el riesgo de unareacumulación insostenible de deudaspor parte de los países.

No obstante, es importante que los or-ganismos multilaterales no se concen-tren solamente en una vigilancia ex-haustiva de las posibles deudas que lospaíses de bajos ingresos puedan llegara asumir en el futuro. Por un lado, losorganismos multilaterales deben de re-conocer que, si los países de bajos in-gresos llegan a aceptar la financiaciónno concesional poniendo en riesgo lasostenibildad de su deuda, en gran par-te será debido a la carencia de ayudaconcesional, que como decimos podríaseguir descendiendo en los próximosaños. Por otro lado, hay que tener encuenta que las iniciativas multilateralesde alivio de la deuda externa sólo ten-


13 AIF y FMI, «Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative and Multilateral Debt Relief Initiative(MDRI) – Status of Implementation», 21 de agosto de 2006.

75

drán éxito a largo plazo si los recursosliberados fortalecen la estructura fiscaly, más en general, las capacidades en-dógenas de desarrollo económico de

cada país. Si no es así, tarde o tempra-no se volverán a presentar situacionesde sobreendeudamiento en los paísespobres.


76

Una vez finalizada la Iniciativa HIPC paraaquellos países que alcanzaron el puntode culminación, y avanzada la MDRI, loimportante es tratar de evitar que unpaís pobre se vuelva a endeudar dema-siado, hasta alcanzar nuevamente nive-les insostenibles en sus coeficientes deendeudamiento. Impedir esto no va aser fácil. ¿Por qué? En primer lugar, esimportante ser prudente y no sobreesti-mar los logros de las iniciativas multila-terales de alivio de la deuda. El propioBM admite que «no existe una cantidadde condonación de la deuda que garanti-ce solvencia financiera a futuro» 1. Espe-cialmente, debemos de tener en cuentaque las condonaciones de deuda reali-zadas bajo este marco han sido condi-cionadas a la aplicación de determina-das políticas y reformas económicas,que podrían limitar las capacidades es-tructurales de las economías deudoraspara cumplir sus obligaciones credi-ticias en el futuro. Por otra parte, no ol-videmos que los países que se han be-neficiado del alivio de la deuda estánexperimentando cambios en su inser-ción externa, que gradualmente les estápermitiendo renovar su acceso —hastaahora vedado— a los mercados interna-cionales de capital.

En segundo lugar, porque el propio en-foque de la sostenibilidad de la deudaestá en discusión. Podemos reducir elproblema de la sostenibilidad a un pro-blema de capacidad de pago del país o,

por el contrario, podemos considerarque el hecho de pagar puntualmente elservicio de la deuda no implica necesa-riamente que el país mantenga un en-deudamiento sostenible. La caracteri-zación de una deuda como sostenibletiene que ver con el análisis de la inter-relación compleja de una serie de fac-tores, que a menudo tienen un com-portamiento muy diferenciado en lasdiversas economías nacionales. En con-secuencia, está planteado un debatemás de fondo sobre las posibles víaspara alcanzar un endeudamiento soste-nible, que obviamente no se reduce a unproblema exclusivo de indicadores fi-nancieros.

I. SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA,CAPACIDAD DE PAGO Y SOLVENCIA

Para aproximarnos al concepto de soste-nibilidad, no debemos olvidar que setrata de un concepto sensible a la inter-pretación subjetiva que cada parte inte-resada hace del mismo. Los OrganismosInternacionales vienen desarrollandodos marcos diferentes de sostenibilidadde la deuda: uno para los países de ba-jos ingresos que sobre todo están en-deudados con los acreedores oficiales, yotro para países con un acceso conside-rable a los mercados financieros inter-nacionales. Por otro lado, los prestamis-tas privados, por medio de diversas

4. HACIA ESTRATEGIAS DE ENDEUDAMIENTO SOSTENIBLE

1 BM, «Sostenibilidad de la Deuda en Países de Bajos Ingresos: Preguntas más frecuentes», enwww.worldbank.org.

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agencias de calificación crediticia, conti-núan aplicando sus metodologías paraevaluar si el país que pide prestado tie-ne la capacidad de pagar puntualmentesus obligaciones financieras. No obs-tante, existen ciertos elementos que soncomunes a las diversas concepciones.Para empezar, todas ellas consideranque garantizar la sostenibilidad de ladeuda es una responsabilidad de lospaíses deudores. En segundo lugar, sesuele reducir la búsqueda de la sosteni-bilidad a un asunto de solvencia finan-ciera, pues el análisis de la misma selimita a los determinantes de la capaci-dad de pago del país deudor. Por último,se desconoce el impacto del endeuda-miento en el proceso de desarrollo eco-nómico de dicho país.

En estas concepciones, se consideraque la carga de la deuda externa de unpaís se hace insostenible cuando, alacumularse demasiado rápidamente,puede originar desequilibrios fiscalesque limiten la capacidad de pago delservicio de la deuda, particularmente enmomentos en que se producen shocksexternos, como puedan ser una crisis fi-nanciera internacional o una caída delos precios mundiales de las materiasprimas. Sin embargo, en la mayoría delos casos, resulta más difícil valorar siun nivel determinado de deuda es sos-tenible o no. En primer lugar, porque elconcepto de sostenibilidad se concibegeneralmente en términos de sus pro-piedades negativas, como «ausencia de

insostenibilidad». En segundo lugar,porque se trata de un diagnóstico queno puede realizarse al margen de lascondiciones en que un país está cum-pliendo con sus obligaciones crediticias(por ejemplo, el país puede estar sacrifi-cando el gasto público orientado a redu-cir la pobreza para pagar el servicio dela deuda). En el Consenso de Monterrey,se establece que «debemos redefinir lasostenibilidad de la deuda como el ni-vel de endeudamiento que permite aun país lograr los ODM y alcanzar el2015 sin un incremento de las ratios dedeuda».

El FMI y el BM tienen su propia definición,que no difiere en gran medida de la citadaen el párrafo anterior: «un país alcanza lasostenibilidad de la deuda externa cuan-do puede cumplir con sus obligacionesde servicio de deuda presentes y futurastotalmente, sin recurrir a reprogramacio-nes de la deuda o a la acumulación de im-pagos y sin comprometer el crecimien-to» 2. De forma novedosa, esta definiciónhace una referencia explícita a la necesi-dad de que el pago de la deuda no com-prometa el crecimiento. Sin embargo, apesar de este aparente cambio, la con-cepción sobre la sostenibilidad de la deu-da continúa centrándose en el problemade la capacidad de pago. El crecimientoeconómico juega una función instrumen-tal, como garantía de la capacidad depago. Para los organismos multilaterales,como analizaremos más concretamentecon posterioridad, el punto de mira está


2 FMI y BM, «The Challenge of Maintaining Long-term Sustainability», 20 de abril de 2001.

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puesto en los determinantes del compor-tamiento del pago del servicio de la deu-da 3. Con lo cual, el incumplimiento de loscompromisos y la necesidad consecuen-te de reestructuración de la deuda seríanelementos suficientes para declarar la in-sostenibilidad de la misma.

Desde este punto de vista, la sostenibili-dad se alcanzaría cumpliendo determi-nados criterios de solvencia financiera,asociados básicamente a la generaciónde ahorro interno y a la captación de di-visas. El endeudamiento sería sosteniblecuando se mantenga la capacidad depago a lo largo del tiempo, la cual estáasociada a determinadas condiciones desolvencia que, al cumplirse, muestranque se cuenta con los recursos necesa-rios para hacer frente a las obligacionescrediticias. Poco importan, en esta con-cepción, las presiones y las tensiones enla estructura económica que genera laapremiante disponibilidad de fondospara cumplir el servicio de la deuda, yque podrían terminar condicionando lacapacidad de pago a largo plazo 4.

Por otra parte, conviene no olvidar que,si bien algunos factores que determi-nan la capacidad de pago —como el es-fuerzo fiscal— están bajo control delgobierno, existen otros factores quepueden tener un comportamiento im-predecible, a pesar de que las políticasmacroeconómicas se hayan desarrolla-do con ejemplaridad 5. Entre estos fac-tores condicionantes, podemos desta-car los relacionados con el entornoglobal, como son los tipos de interésinternacionales, los precios de las prin-cipales exportaciones, la evolución dela ayuda al desarrollo, etc. Tambiéndebemos considerar las situaciones deemergencia humanitaria, resultado dedesastres naturales o sociales. En elconjunto de estos casos, resulta muydifícil también realizar evaluacionesprecisas del nivel de sostenibilidad dela deuda. Incluso podría llegar a darse laparadoja de que un país que incumplesus pagos de la deuda por falta de liqui-dez, previamente cumpliese de formarigurosa las condiciones de sostenibili-dad de la misma.

Hacia estrategias de endeudamiento sostenible

3 P. Hjertholm (2003): «Theoretical and Empirical Foundations of HIPC Debt Sustainability Targets», TheJournal of Development Studies, vol. 39, núm. 6.4 Por ejemplo, un país que se dedique al monocultivo del café puede pagar puntualmente el servicio de ladeuda incrementando sus exportaciones de dicho producto, incrementando de esta manera su deforma-ción estructural como economía de monocultivo. En el largo, dicho país tendrá serios problemas para ga-rantizar el pago de la deuda, pues será más vulnerable a la evolución de los precios internacionales de lamateria prima.5 Oficina de Financiamiento para el Desarrollo: «Aspectos estratégicos en el manejo de la deuda soberanapara un desarrollo sostenible. Documento temático para el diálogo sobre la deuda entre las diferentes par-tes interesadas», Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, 15 de octubrede 2004.

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II. ¿CÓMO GARANTIZARLA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDAA LARGO PLAZO?

El enfoque de la sostenibilidad de ladeuda basada en la capacidad de pagotiene otro inconveniente: su carácter expost. Bajo la tutela de los acreedores, labúsqueda de un endeudamiento soste-nible siempre sería el resultado de unaestrategia de adaptación ante el fenó-meno del incumplimiento, que se con-creta en un proceso de reestructuracióno de condonación de la deuda y, en elmejor de los casos, en nuevas posibili-dades de financiación. Se trata de un en-foque que no está pensado para fortale-cer la sostenibilidad de la deuda desdemucho antes, mediante una estrategiaex ante de carácter preventivo. Sin em-bargo, las causas de la insostenibilidadde la deuda se encuentran antes de laacumulación de los impagos, comien-zan a engendrarse desde el momentoen que los flujos financieros entran en laeconomía de un país en forma de prés-tamos, y no estimulan suficientementeni el crecimiento, ni el desarrollo econó-mico del mismo.

Por este motivo, reducir el análisis de lasostenibilidad de la deuda a verificar lasituación de solvencia es insuficiente.Es preciso un análisis de las fuentes quela han garantizado. En este sentido, lasostenibilidad de la deuda a largo plazo

debería ser definida como un proceso,donde además de cumplirse los com-promisos de pago, se debe de verificarque el endeudamiento externo contribu-ya al desarrollo del país, encontrandoen él la fuente de la capacidad de pago.Perfectamente puede ocurrir que unpaís solvente mantenga una deuda queno sea sostenible a largo plazo. Forzar aun país a pagar el servicio de la deudaen el corto plazo, puede tener comoconsecuencia la aparición de dificul-tades para garantizar el pago a largoplazo.

En esta perspectiva, surge la duda decómo determinar una situación de sos-tenibilidad, teniendo en cuenta que losindicadores financieros por sí solos ten-drían una escasa capacidad explicativa.Necesariamente, debemos de centrar-nos en el análisis del impacto que elproceso de endeudamiento tiene en eldesarrollo del país, alrededor de tresámbitos de reflexión que esbozamos acontinuación 6:

— El análisis de las especificidadesnacionales, tanto en el proceso deendeudamiento (características de flu-jos financieros, incentivos para fi-nanciar la economía, términos decontratación de la deuda, grado dediversificación de los acreedores,condiciones para la renegociaciónde las deudas, etc.), como de desa-


6 L. Curbelo (2007): «Del enfoque de capacidad de pago al basado en el desarrollo: una alternativa para lasostenibilidad de la deuda externa», Comité por la Abolición de la Deuda del Tercer Mundo, enwww.cadtm.org.

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rrollo (heterogeneidad estructural,vulnerabilidad externa, estabilidadmacroeconómica, desarrollo institu-cional, estrategia de desarrollo, etc.).

— El papel del alivio de la deuda en laestrategia de desarrollo, ya que pue-de ser un complemento en la misma,siempre y cuando el alivio se liberedel lastre de la condicionalidad. Losmontos y las características del aliviode la deuda deben estimarse en fun-ción de las necesidades de desarrollodel país.

— La relación entre los flujos de deuday el desarrollo, como condicionantede la capacidad de pago, donde nobasta con asignar los recursos de talmanera que induzcan el desarrollo,sino que es necesario desde el co-mienzo determinar los canales a tra-vés de los cuales se van a satisfacerlas obligaciones crediticias.

Posiblemente, este último ámbito deanálisis resulta el más interesante, des-de el punto de vista de sus implicacio-nes estratégicas. La determinación deestos canales se relaciona estrechamen-te con el comportamiento de las inver-siones, del ahorro interno y de las ex-portaciones del país. En primer lugar,los flujos de deuda alcanzarán un im-pacto positivo en el desarrollo si su ab-sorción por la economía se traduce eninversión productiva, que en su resulta-do podría garantizar el pago del serviciode la deuda. En segundo lugar, la gene-ración y el control del ahorro interno esun componente fundamental de una es-trategia de sostenibilidad de la deuda

que pretenda reducir la dependencia dela financiación externa. Por último, losflujos de deuda pueden contribuir al de-sarrollo si se orientan a fortalecer uncrecimiento exportador sobre bases es-tructurales no deformadoras, acompa-ñado de encadenamientos productivos«hacia dentro». Obviamente, construiruna estrategia de este tipo no constituyeun proceso exento de presiones, pueslos compromisos de pago suelen pre-sentarse antes de que se obtengan losresultados. Pero esta dificultad añadidano puede servir de pretexto para descar-tar su consideración, pues lo que resultaevidente es que una estrategia de en-deudamiento sostenible inevitablemen-te implica un análisis de las relacionesentre deuda y desarrollo.

Por su lado, el FMI y el BM habrían mo-dificado su posición. En sus documen-tos más recientes, no han dejado tam-poco de referirse a la necesidad de unaestrategia de endeudamiento sosteni-ble, a pesar de mantenerse en el enfo-que de la capacidad de pago y de seguirimponiendo la condicionalidad a lospaíses de bajos ingresos que preten-dan beneficiarse del alivio de la deuda ode nuevos créditos concesionales o do-naciones. Los organismos financierosmultilaterales están intentando fortale-cer las capacidades preventivas de suanálisis de sostenibilidad de la deuda,partiendo en mayor medida de las ca-racterísticas específicas de cada país.Explícitamente, se refieren a la necesi-dad de formular estrategias de endeu-damiento sostenible a medio plazo, que


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puedan compatibilizar la acumulaciónde deuda con el desarrollo nacional ylos programas macroeconómicos, comoproceso consistente y sostenible en eltiempo y, por otro lado, que permitanminimizar los costes del endeudamien-to en el corto y el largo plazo, manejan-do prudentemente el riesgo 7.

A continuación, analizaremos detallada-mente cuál ha sido la evolución de losplanteamientos de las instituciones mul-tilaterales en materia de sostenibilidadde la deuda, así como cuáles han sido lasrazones que les han llevado a modificarsus posturas. Posteriormente, realizare-mos un balance crítico de sus propues-tas, no sólo desde el punto de vista deldebate más general sobre las estrategiasde endeudamiento sostenible, sino tam-bién desde el punto de vista de los objeti-vos que los propios organismos financie-ros internacionales se han marcado.

III. LAS LIMITACIONES ORIGINALESDEL ANÁLISIS DE SOSTENIBILIDADDE LA DEUDA EN LA INICIATIVA HIPC

En el capítulo tercero hicimos referenciaa que la participación de cada país en laIniciativa HIPC estaba sometida a la evo-lución de los llamados coeficientes de

endeudamiento, cuyo seguimiento nospermitía caracterizar a partir de ciertosumbrales si la deuda de un país era in-sostenible. Precisamente, al seguimien-to país por país de este conjunto decoeficientes se le denominó Análisisde Sostenibilidad de la Deuda (sus siglasen inglés, DSA), y llegó a representar elprincipal instrumento de los organismosfinancieros multilaterales para diagnosti-car la situación deudora de cada estado.En el DSA original existían dos numera-dores principales para el cálculo de loscoeficientes: el monto y el servicio de ladeuda en un período determinado. Paracalcular el monto, se usaba en mayormedida el valor actual neto que el valornominal, ya que permitía la comparaciónentre cargas de deuda que podían tenerniveles muy diferentes de concesionali-dad. Sin embargo, si bien el valor actualneto intentaba representar una carga ge-neral en una sola cifra, no prestaba aten-ción al perfil temporal del servicio de ladeuda, en el sentido de que no informa-ba sobre las posibles concentraciones deplazos de vencimiento en los años si-guientes. Por ello, el valor actual neto de-bería de ser complementado con proyec-ciones de largo plazo del servicio de ladeuda, incluidos los reembolsos de losfuturos préstamos, para tener una visiónmás certera de la probabilidad de queocurriese una crisis 8.


7 BM y FMI, «Applying the Debt Sustainability Framework for Low-Income Countries Post Debt Relief»,6 de noviembre de 2006.8 Oficina de Financiamiento para el Desarrollo: «Aspectos estratégicos en el manejo de la deuda soberanapara un desarrollo sostenible. Documento temático para el diálogo sobre la deuda entre las diferentes par-tes interesadas», Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, 15 de octubrede 2004.

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Por otro lado, existe toda una discusiónen torno a la selección de los valores delos umbrales que permitirían corroborarsi los indicadores mencionados apuntano no a la sostenibilidad de la deuda. Losorganismos financieros internacionaleshan basado en cálculos empíricos elestablecimiento de dichos umbrales dereferencia. En la reforma de 1999 se fija-ron los siguientes niveles para los coe-ficientes de endeudamiento como um-bral de sostenibilidad: el 150% en laratio deuda externa total/exportacionesanuales (DET/XBS), y el 250% en la ratiodeuda externa total/ingreso fiscal. Sinembargo, los estudios econométricosnacionales que han intentado identificarlos factores que determinan la capaci-dad de un país para sostener el pago dela deuda han descubierto rangos am-plios de valores para dichos factores, locual induce a pensar que los umbralesoficiales deberían ser utilizados comoreferencias más que como patrones rígi-dos 9. De hecho, es indispensable inter-pretar la importancia relativa de dichosindicadores en el contexto económiconacional, incorporando una valoraciónglobal de las políticas macroeconómi-cas aplicadas. Por ejemplo, un elevadocoeficiente del stock de deuda sobre lasexportaciones brutas o los ingresos fis-cales no necesariamente indica una car-ga insostenible de deuda, sino que per-fectamente puede estar expresando,por ejemplo, una debilidad particular enla movilización de los ingresos fiscales.

Del mismo modo, un alto coeficiente delservicio de la deuda combinado con unmonto de la misma moderado sugiereque el país tendría derecho a solicitarpréstamos a fin de superar presionestemporales de liquidez.

IV. UN MARCO ANALÍTICO MÁS AMPLIOPARA EVALUAR LA SOSTENIBILIDADDE LA DEUDA EN LOS PAÍSESDE BAJOS INGRESOS

Durante la década de los noventa, losproblemas de solvencia financiera sellegaron a producir en países con nive-les de endeudamiento muy distintos, locual hizo imperiosa la necesidad decomplementar el DSA con otro tipo deinstrumentos analíticos. En 2002, los or-ganismos financieros multilaterales ini-ciaron la revisión de su instrumentalanalítico para evaluar la sostenibilidadde la deuda externa de los países de ba-jos ingresos. Durante la primavera de2005, el BM y el FMI dieron a conocer sunueva propuesta, el Marco de Sostenibi-lidad de la Deuda (sus siglas en inglés,DSF). La finalidad del DSF sería ayudar aque los países pobres por sí mismosidentifiquen las vulnerabilidades rela-cionadas con los nuevos procesos deendeudamiento, y posteriormente lasmismas puedan ser tomadas en cuentaen la formulación de sus políticas eco-nómicas.


9 FMI y AIF, «Debt Sustainability in Low-Income Countries – Proposal for an Operational Framework andPolicy Implications», 3 de febrero de 2004.

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El DSF no sólo tendrá efectos relevantesdesde el punto de vista de la eficienciafuncional del análisis de la sostenibili-dad de la deuda, es decir, de sus posibi-lidades efectivas de anticiparse a las si-tuaciones críticas. Adicionalmente, laaplicación de este marco analítico másamplio tendría una función sancionado-ra, pues la asignación de donacionespor parte de la AIF podría depender deque el país se endeudase de forma sos-tenible. Siguiendo las recomendacionesdel Consenso de Monterrey, el DSF bus-caría servir de guía a los países pobres ala hora de movilizar financiación parasus necesidades de desarrollo, y al mis-mo tiempo evitar en lo posible una acu-mulación excesiva de deudas en el fu-turo.

En realidad, el DSF no sustituye al DSA,que seguirá elaborándose en cada país,sino que lo incorpora en un marco másamplio. En este sentido, el nuevo marcopara evaluar la sostenibilidad de la deu-da consta de dos elementos principales.En primer lugar, siguiendo el plantea-miento del DSA tradicional, un análisis yuna cuidadosa interpretación de los in-dicadores de la carga de la deuda exter-na y pública, tanto real como prevista,en un escenario de referencia y tenien-do en cuenta las posibles perturbacio-nes. Y, en segundo lugar, los umbralesde sostenibilidad específicos para cadapaís aplicables a los coeficientes de en-deudamiento, que dependen de la eva-luación que se realice de la calidad delas políticas y de las instituciones delpaís en cuestión.

Esta evaluación se elabora sobre la basede un sistema de medición del BM, elÍndice de Asignación de Recursos de laAIF, más conocido por las siglas en in-glés de su anterior denominación, CPIA(Evaluación Política e Institucional Na-cional), que se ha utilizado para distri-buir los recursos financieros de la AIF. Aligual que el DSA, el DSF continuaríaanalizando el nivel de endeudamientodel país, pero contrastándolo con el ni-vel mínimo que éste sea capaz de soste-ner con arreglo a sus políticas generalesy a la calidad de su marco institucional.Es decir, el DSF pretende ofrecer unaevaluación completa de la vulnerabili-dad de un país en función de la carga desu deuda, clasificando previamente alos países en función de su desempeñoinstitucional y económico. Esta clasifica-ción constituye la referencia para el es-tablecimiento de umbrales de sostenibi-lidad que se aplicarán a los montos y deservicios de la deuda.

Dichos umbrales, de igual manera quelas formulaciones originales realizadasen la Iniciativa HIPC, serán calculadosutilizando el valor actual neto del stockde la deuda, en relación a las exporta-ciones, al PIB y a los ingresos fiscales. Enbase al lugar que ocupan en el rankingCPIA, los países son inicialmente agru-pados en tres categorías de desempeñoeconómico e institucional: firme, media-no y deficiente. Como se muestra en elcuadro 1, los umbrales de sostenibilidadse han establecido en diferentes nivelespara cada categoría de países, de talmanera que a los países con un desem-


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peño firme les corresponden umbralesmás altos. Es decir, que en países conpolíticas económicas sólidas y un marcoinstitucional de mayor calidad, la acu-mulación de deudas sería menos arries-gada.

Por otro lado, si los coeficientes de en-deudamiento de un país están por deba-jo de dichos umbrales, el país podrá ob-tener nuevos créditos concesionales. Sise encuentran en el límite de dichos um-brales, podrán beneficiarse de una com-binación de créditos y donaciones decapital. En cambio, si se encuentran porencima, los países recibirán exclusiva-mente donaciones de capital. En estesentido, utilizar el DSF como criteriopara la asignación de nuevos fondosmultilaterales en los países de bajos in-gresos podría representar un enormepotencial; ubicar la sostenibilidad de ladeuda como criterio fundamental de lasoperaciones multilaterales de préstamoy de donaciones constituye un paso po-sitivo. No obstante, estos países recibi-

rán ahora menos fondos en concepto dedonaciones de los que podrían haber re-cibido en concepto de préstamos 10.

Por lo tanto, no se trata de un marco es-tandarizado y rígido, como ocurría conel DSA. Se adapta a las circunstanciaseconómicas e institucionales de cadapaís. Aunque en el fondo, contradicién-dose, el DSF continúa promoviendo unamanera común de valorar la sostenibili-dad de la deuda para todos los países debajos ingresos. Por otro lado, utiliza unametodología para la clasificación de lospaíses que no fue originalmente pen-sada para medir resultados, a pesar deque varios de los indicadores usadosvaloran resultados antes que políticas 11.Como se puede observar en el cuadro 1,los umbrales establecidos son más pru-dentes que los planteados en la Iniciati-va HIPC, con lo cual más países califica-rán con un endeudamiento insostenibley, en consecuencia, un mayor númerode países recibirá donaciones de capitalpor parte de las instituciones multilate-


10 F. Oddone (2005): «Una respuesta no adecuada. El nuevo marco de sostenibilidad de la deuda del BancoMundial/FMI», EURODAD, septiembre.11 A. Caliari (2006): «The New World Bank/IMF Debt Sustainability Framework. A Human Development As-sessment», CIDSE/CI, abril.

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CUADRO 1. Umbrales de sostenibilidad de la deuda en el DSF (en %)

Monto de la deuda Servicio de la deudaXBS PIB IF XBS IF

Deficiente 100 30 200 15 25Mediano 150 40 250 20 30Firme 200 50 300 25 35

Fuente: FMI.

rales. En realidad, el DSF introdujo argu-mentos más potentes para un aliviomás drástico de la deuda en países debajos ingresos, que dieron pie poste-riormente a la MDRI.

V. VALORACIÓN DEL MARCODE SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA

Retomando nuestros argumentos inicia-les, debemos poner en evidencia que elDSF pasa por alto la necesidad de avan-zar hacia un enfoque más integral de lasostenibilidad de la deuda, que vayamucho más allá de la mera capacidadde pago de los países endeudados. Enesta lógica, sigue concentrando su aten-ción en alcanzar ciertos niveles de en-deudamiento, desconociendo que labúsqueda de un endeudamiento soste-nible precisa de una estrategia integral.Por ejemplo, el DSF no toma en cuentalos vínculos estrechos que existen entrela deuda y el comercio, reduciendo eluso de los recursos procedentes de lasexportaciones al pago de la deuda.

Por otro lado, otra cuestión preocupantees que el DSF rompe cualquier tipo devinculación entre la sostenibilidad y elalivio de la deuda, tanto en su definicióncomo en sus objetivos 12. A largo plazo,el DSF confía en que los montos insos-

tenibles de la deuda se «disuelvan» porla vía del incremento de las donacionesde capital. De esta manera, se pierde laoportunidad de aprovechar el vínculopositivo entre el alivio de la deuda y lasposibilidades de desarrollo económi-co, que esbozábamos anteriormente.Como dato preocupante, debemos aña-dir que el DSF no plantea cambios en lacondicionalidad de las políticas asocia-das a la recepción de financiación con-cesional.

De todas maneras, el DSF podría tenerimportantes consecuencias sobre lasexpectativas de los países de bajos in-gresos, los cuales dependen fuertemen-te de los flujos financieros externos parasu desarrollo económico y, más especí-ficamente, para la consecución de losODM. Sin embargo, de los 43 documen-tos de DSA que los organismos multila-terales analizaron para elaborar su nuevapropuesta, solamente seis mencionanlos ODM, mientras que sólo uno de elloshizo alusión a lo que costaría alcanzar-los. Esta deficiencia en la elaboracióndel DSF puede ser verificada en su pro-pia metodología 13:

• Los umbrales establecidos de sosteni-bilidad de la deuda proceden de unejercicio que se centra en los episo-dios de crisis financieras. La elecciónde este criterio deriva de estudios que


12 BM, «Sostenibilidad de la deuda en países de bajos ingresos: Preguntas más frecuentes», enwww.worldbank.org.13 A. Caliari (2006): «The New World Bank/IMF Debt Sustainability Framework. A Human Development As-sessment», CIDSE/CI, abril.

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más bien se fundamentan en supues-tos arbitrarios sobre lo que se consi-dera una crisis de deuda y sobre laprobabilidad de que sea tolerablepara un país. Desde este punto de vis-ta, es imposible que la deuda sea de-clarada insostenible por el hecho deque la carga de la deuda que soportaun país le impida asignar recursospara luchar contra la pobreza.

• Cuando se vinculan los umbrales dela deuda con la calidad de las políticasaplicadas, por un lado, los indicado-res utilizados reflejan pobrementecómo un gobierno está orientandosus recursos a las necesidades dedesarrollo del país. Concretamente,los ingresos por exportaciones no ne-cesariamente se correlacionan con elcrecimiento económico, la reducciónde la pobreza o los ingresos fiscales.Por otro lado, las mejores políticas se-rían las que permiten generar mayorcapacidad para pagar la deuda y, porlo tanto, las que autorizan unos nive-les más elevados de endeudamiento.

• Una valoración conservadora de lasostenibilidad de la deuda a partir decircunstancias adversas es parte delos escenarios contemplados en elDSF. Como primera impresión, estaaproximación parece evitar las previ-siones demasiado optimistas que serealizaron bajo la Iniciativa HIPC, peroun análisis más profundo revela queesto está lejos de ser la razón. Las crí-ticas contra la Iniciativa HIPC en el pa-

sado se concentraban en la subestima-ción que los documentos de DSA reali-zaban de la magnitud de los proble-mas de endeudamiento de los países,lo que implicaba establecer un aliviode la deuda por debajo del realmen-te necesario. Difícilmente su aplica-ción revisada evitará esta posibilidad,en la medida en que la elaboraciónde dichas proyecciones se dejará enlas mismas manos. De hecho, nuevepaíses que sobrepasaban los umbralesde sostenibilidad de la deuda fueronconsiderados de bajo riesgo 14.

En resumen, podemos decir que el DSFintroduce una serie de mejoras en el aná-lisis de la sostenibilidad de la deuda delos países de bajos ingresos, pero no sealeja suficientemente del enfoque de lacapacidad de pago. Además, la nuevapropuesta sigue desconociendo la res-ponsabilidad compartida de países acree-dores y deudores, a pesar de que otorgaun espacio de respiro para un limitadonúmero de países de bajos ingresos.

VI. LA REVISIÓN DEL MARCODE SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDATRAS LA IMPLEMENTACIÓN DE LA MDRI

En noviembre de 2006, después de unaño de vigencia, el BM y el FMI publica-ron un informe sobre la aplicación del


14 Estos países son Zambia, Vietnam, Sri Lanka, Papua Nueva Guinea, Mozambique, Malí, Cabo Verde, Ar-menia y Albania.

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DSF en los países de bajos ingresos trasla implementación de las iniciativasmultilaterales de alivio de la deuda 15. Endicha publicación se sostiene que elDSF fue claramente apropiado y no sejustifican mayores cambios, pero se creeconveniente una orientación adicionalen la aplicación del DSF en un contextodonde la mayor capacidad de endeuda-miento de los países de bajos ingresos,junto con la aparición de nuevos acree-dores menos institucionalizados y elimportante ascenso de la deuda domés-tica, plantean una elevación de los ries-gos de sobreendeudamiento.

Para ello, se continúa apostando poruna aproximación específica para valorarla velocidad apropiada en la acumula-ción de la deuda, pero se sugieren reco-mendaciones particulares en la aproxi-mación analítica que se realice en cadacaso. En primer lugar, los organismosmultilaterales recomiendan diseñar es-cenarios más sólidos, que reflejen deuna manera más fidedigna las políticaseconómicas y el marco institucional delpaís, su entorno exterior y la probabili-dad de que sufra shocks externos —y,en este contexto, valorar el impacto delincremento de la capacidad de endeu-damiento en la financiación adicionaldel gasto público—. En segundo lugar,se apela al reforzamiento de las capaci-dades preventivas ya contenidas en elDSF. Por último, se plantea la necesidadde una revisión detallada y prudente de

los supuestos macroeconómicos, parti-cularmente relacionados con el creci-miento económico y el endeudamiento,y de las políticas cuando el ritmo de en-deudamiento exceda un cierto umbral.

En el informe se plantea una cuestiónclave: ¿debiera mantenerse una ciertaconcesionalidad para países que se hanbeneficiado de las iniciativas multilate-rales de alivio de la deuda? El BM y elFMI continúan considerando la financia-ción concesional la fuente externa másapropiada para los países de bajos in-gresos, pero se argumenta que en fun-ción de la evolución específica de las si-guientes condiciones se podría permitirla financiación no concesional:

• El impacto en la sostenibilidad de ladeuda.

• La disponibilidad de recursos finan-cieros concesionales.

• La fortaleza global de las políticas y delas instituciones del país endeudado,así como la calidad de la inversión aser financiada y del programa de gas-to público en su conjunto.

Como novedad importante, que retoma-remos más profundamente a continua-ción, el documento plantea dos áreasdonde el DSF podría ser sensiblementemejorado: en el análisis de la crecientedeuda doméstica y del ascenso de losacreedores externos privados. En amboscasos, se podrían abrir nuevas oportuni-


15 BM y FMI, «Applying the Debt Sustainability Framework for Low-Income Countries Post Debt Relief»,6 de noviembre de 2006.

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dades de financiación del desarrollo,pero también surgen nuevas vulnerabili-dades, que necesitan ser evaluadas y vi-giladas cuidadosamente. En el caso delos acreedores externos privados, el BMy el FMI sugieren que el análisis de lavulnerabilidad adicional se concentre enlos riesgos del endeudamiento a cortoplazo, integrándolo en un análisis mássistemático en conjunción con el DSF. Enel caso de la deuda doméstica, hay quetener en cuenta su influencia en el riesgode que se produzca una crisis financiera.Sin embargo, los organismos multilatera-les perciben que existen ciertos desafíosconceptuales para integrar la deuda do-méstica en el DSF 16, que no hace factibleel establecimiento de umbrales de soste-nibilidad para la misma. Aunque sí venla oportunidad, y realizan sugerenciasespecíficas para lograrlo, de integrar ladeuda doméstica más sistemáticamenteen el análisis de sostenibilidad de la deu-da externa.

Por otro lado, el BM y el FMI se planteanla posibilidad de abrir nuevos debates,pues están convencidos de las potencia-lidades que el DSF tiene como instru-

mento analítico para orientar las políti-cas económicas de los países de bajosingresos. En esta línea, insinúan cómoel DSF, combinado con la mayor capa-cidad de gestionar la deuda pública, po-dría ayudar a los países a construir supropia estrategia de endeudamientosostenible a medio plazo en apoyo desus necesidades de desarrollo, particu-larmente del logro de los ODM, mien-tras se contienen los riesgos de sobre-endeudamiento y las vulnerabilidadesmacroeconómicas. Finalmente, las insti-tuciones multilaterales consideran posi-bles refinamientos en la escala existentede coeficientes de endeudamiento, in-cluyendo una subdivisión de la catego-ría de riesgo mediano, debido a que laefectividad de los coeficientes en estacategoría ha declinado con motivo de laimplementación de la MDRI y las pro-yecciones de crecimiento más conser-vadoras. Además, el BM y el FMI sugie-ren usar una media de tres años en elresultado del CPIA, para determinar elumbral apropiado de sostenibilidad dela deuda, y por lo tanto evitar una volati-lidad indebida en la ayuda repartida porla AIF a un país.


16 La incorporación de la deuda doméstica en el DSF posee desafíos conceptuales y prácticos, dada lanaturaleza diferenciada de ambos tipos de endeudamiento. En primer lugar, los riesgos de default sondiferentes. De hecho, los gobiernos generalmente recurren a otro tipo de instrumentos de la política mo-netaria cuando son presionados por elevados niveles de deuda doméstica. En segundo lugar, dicha deu-da es frecuentemente utilizada para gestionar la política monetaria, manejar el tipo de cambio o apoyarel desarrollo del mercado financiero doméstico. En tercer lugar, es importante no perder de vista que lascondiciones financieras de la deuda doméstica en los países de bajos ingresos son significativamente di-ferentes de las de la deuda externa, lo que implica asumir riesgos diferentes. La deuda doméstica sueleser de vencimiento más corto, se contrata a tipos de interés nominales más elevados y se denomina enmoneda local. Por último, la calidad de la deuda doméstica suele ser más baja que la de la deuda ex-terna.

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La sostenibilidad de la deuda en Bolivia tras la implementación de la MDRI

Bolivia ha sido un país pobre altamente endeudado, según la propia clasificacióndel BM y el FMI. Siguiendo fielmente las condiciones establecidas por dichos orga-nismos multilaterales (que, entre otras medidas, contemplaban la privatización delgas, la electricidad, el agua y las telecomunicaciones), Bolivia se ha beneficiado deuna condonación parcial de la deuda externa bajo la Iniciativa HIPC y, más recien-temente de la MDRI, reduciéndose sus niveles de endeudamiento al 20% del PIBaproximadamente. Tanto el BM como el FMI consideran que la carga de la deudaboliviana es actualmente manejable, y no debería ser objeto de preocupación gra-ve en un horizonte de cinco o seis años.

Sin embargo, Bolivia no se encuentra «fuera de peligro». Por un lado, los nivelesde endeudamiento interno son crecientes. Por otro lado, aunque los créditos conel BID se encuentran en vías de condonación, el endeudamiento externo crecientecon la Corporación Andina de Fomento (CAF) es preocupante ya que, aunque sedesembolsan rápidamente y están sujetos a una escasa condicionalidad, se tratade créditos caros, no concesionales. Por último, tras la aplicación del DSF, es posi-ble que Bolivia deje de recibir en poco tiempo financiación altamente concesionalde la AIF.

El DSA tradicional, elaborado por el BM y del FMI, se basa en indicadores financie-ros relacionados con las perspectivas de crecimiento económico del país, el dina-mismo de las exportaciones, la disponibilidad de recursos financieros y la vulnera-bilidad ante shocks externos. Sin embargo, dadas las intenciones del nuevogobierno de duplicar el gasto público en los próximos años, se hace necesario uti-lizar indicadores alternativos, que permitan diseñar una estrategia para alcanzarlos Objetivos de Desarrollo del Milenio. Es decir, no se trata de evaluar sólo losriesgos financieros de que la deuda no se pueda pagar, sino que es necesario in-corporar en el análisis los impactos potenciales que el pago de la deuda puede lle-gar a tener sobre el desarrollo socioeconómico del país. Primero, se deben calcu-lar los costes de las necesidades sociales, y después se debe considerar quéservicio de la deuda se podrá pagar cada año.

EURODAD realizó un DSA alternativo que sugería que Bolivia debería pagar sola-mente 98 millones de dólares en concepto de servicio de la deuda externa en 2006.Sin embargo, en 2005, pagó 368 millones, 3,5 veces más.

Fuente: EURODAD.

a) Los acreedores externos privados

La mayor captación de flujos financie-ros privados proporciona oportunida-des a los países de bajos ingresos, peropuede provocar nuevas vulnerabilida-des que requieren de un seguimientocuidadoso. La mayor amplitud de labase inversora puede ayudar a estospaíses a incrementar las opciones de fi-nanciamiento de proyectos con altosretornos, especialmente en los casosdonde los créditos concesionales no seencuentran disponibles en una escalasuficiente y los riesgos de sostenibili-dad de la deuda son bajos. Más aún, di-chas inversiones podrían reforzar el de-sarrollo de los mercados domésticos dedeuda y ayudar a reducir los tipos de in-terés de la deuda doméstica. Sin em-bargo, se pueden presentar los siguien-tes riesgos 17:

• Los flujos de capital privado a cortoplazo podrían exponer a los países debajos ingresos a giros abruptos de lasvaloraciones del mercado, lo que noes habitual en la financiación conce-sional. La salida repentina de capitalpodría complicar la evolución del tipode cambio y el conjunto de la gestiónmonetaria.

• Pueden aparecer problemas cuandola inversión extranjera en los merca-dos locales expulse a la banca do-méstica, obligándola a prestar a pro-

yectos de inversión con riesgos máselevados.

• La percepción de la sostenibilidad dela deuda a medio plazo puede debili-tarse cuando las obligaciones son ga-rantizadas con ingresos futuros de lasexportaciones.

En países donde el endeudamiento conacreedores externos privados llega a sersignificativo, ciertas medidas políticaspodrían implementarse para intentarneutralizar el incremento de dichos ries-gos. Principalmente, dichas medidas tie-nen que ver con el mejoramiento de lacapacidad de seguimiento de la deuda,una valoración adecuada de las reser-vas y, en general, la calidad institucionalde la gestión del endeudamiento. Ade-más, los organismos multilaterales, araíz de la experiencia en crisis financie-ras recientes en mercados emergentes,subrayan que la secuencia de las re-formas estructurales sería también unfactor importante a tener en cuenta. Enparticular, insisten en que el marco insti-tucional para la supervisión y la regula-ción bancaria necesitaría ser reforzadoantes de dar los pasos para liberalizar lacuenta de capital.

En el caso de estos países, por lo tan-to, el análisis adicional concentrado so-bre las vulnerabilidades asociadas alendeudamiento a corto plazo deberíade ser usado más sistemáticamente enconjunción con el DSF. En opinión del


17 BM y FMI, «Applying the Debt Sustainability Framework for Low-Income Countries Post Debt Relief»,6 de noviembre de 2006.

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BM y del FMI, las plantillas para analizarla sostenibilidad de la deuda externa yfiscal incluida en el actual DSF propor-cionan un adecuado seguimiento de lasituación de la deuda soberana de lospaíses de bajos ingresos, en particularde sus condiciones de solvencia a largoplazo. Sin embargo, donde los flujosde capital privado llegan a ser signifi-cativos, las instituciones multilatera-les sugieren la incorporación de unosindicadores adicionales, tal como semuestran en la tabla 1, con el objetivode controlar los riesgos anteriormentecitados.

En nuestra opinión, los indicadoresadicionales propuestos por el FMI y elBM para aplicar en países de bajos in-gresos se han adoptado utilizando losmismos criterios que se utilizarían conpaíses de renta media que mantienenun acceso significativo a los mercadosfinancieros internacionales. Sin embar-go, los países pobres comparten unaserie de características, que justificanalgunas importantes modificaciones enla formulación de dichos indicadores.Especialmente, se debería incorporarla naturaleza de los shocks externosque sufren, y los obstáculos en su ca-pacidad de generar los recursos nece-sarios para pagar sus deudas. Segura-mente, si profundizáramos en estosaspectos, posiblemente llegaríamos ala conclusión de que el grado de acce-sibilidad a los mercados financieros norepresentaría una variable tan signifi-cativa a la hora de explicar crisis finan-cieras.

b) Una mejor integración de ladeuda doméstica en el DSF

Según los organismos financieros inter-nacionales, las capacidades del DSFpara detectar tempranamente los pro-blemas de sostenibilidad del endeuda-miento externo serían reforzadas si laevolución de la deuda doméstica fuesemejor integrada en el DSF. Por esta ra-zón, el BM y el FMI ven necesario inte-grar más sistemáticamente la deudadoméstica en la evaluación de la soste-nibilidad de la deuda, a pesar de que noes posible simplemente incorporar ladeuda doméstica en los coeficientes deendeudamiento existentes, tal comomencionamos anteriormente cuandonos referimos a los desafíos conceptua-les que ello comportaba.

En este proceso, se plantean ciertascuestiones clave que podrían clarificar yfortalecer el rol del análisis de sostenibi-lidad de la deuda doméstica:

— En primer lugar, todos los DSA de lospaíses de bajos ingresos deberían in-cluir un DSA de la deuda interna. LosDSA de la deuda interna y externa sedeberían elaborar simultáneamentey de una manera consistente.

— En segundo lugar, la deuda domésti-ca debería recibir una mayor aten-ción en países donde dicha deudatiene un peso superior a la media delos demás países o se ha incrementa-do rápidamente en años recientes.En este sentido, más altos niveles dedeuda doméstica necesitarían de un


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TABLA 4.1. Indicadores adicionales para el análisis de vulnerabilidad

IndicadoresFuente

ASD AdicionalDesequilibrios en el sector público (stocks)Deuda pública (VAN) en relación al PIB (ingresos fiscales) XDeuda pública externa (VAN) en relación al PIB (XBS) XDeuda pública en moneda extranjera (VAN) en relación al PIB XResponsabilidades contingentes (VAN), no incluidas en la deuda

pública XDeuda pública en relación al PIB X

— Externa X— Denominada en moneda extranjera X— Vinculada a moneda extranjera X— Indexada al CPI X

Décifit primario que estabiliza la deuda pública en relación al PIB XDesequilibrios en el sector externo (stocks)Deuda externa (VAN) en relación al PIB (XBS) XDeuda externa en relación a XBS XDéficit de la cuenta corriente sin intereses externos que estabiliza la

deuda externa en relación al PIB XDesequilibrios en el sector público (flujos)Servicio de deuda pública en relación al ingreso XServicio de la deuda pública externa en relación a XBS XNecesidad de financiación del sector público XDeuda pública a corto plazo en relación a la deuda total XDeuda pública doméstica financiada por no residentes en relación

al PIB XDesequilibrios en el sector externo (flujos)Servicio de la deuda externa en relación a XBS XNecesidad de financiación del sector exterior XReservas oficiales en relación a la deuda externa a corto plazo XCobertura de las reservas XReservas oficiales en relación a la oferta monetaria XDepósitos externos en relación a los activos externos del sistema

bancario XSolvencia del sector financieroCrecimiento del crédito privado XPréstamos externos en relación al total de préstamos XPréstamos incumplidos en relación al total de préstamosDepósitos externos en relación a los depósitos totales en el sistema

bancario XDepósitos externos contratados por no residentes XReclamaciones sobre el gobierno y el banco central en relación a las

reclamaciones totales en el sector bancario XCapital regulador en relación a los activos con riesgo X

Fuente: BM y FMI, «Applying the Debt Sustainability Framework for Low-Income Countries Post Debt Re-lief», 6 de noviembre de 2006.

más preciso escrutinio, aunque lasconclusiones podrían ser atempera-das por factores específicos, como elcomportamiento macroeconómico ola capacidad de gestión de la deuda.Se deberían tener en cuenta las cir-cunstancias bajo las que esa deudaha sido acumulada.

— En tercer lugar, el DSA de la deudadoméstica debería evaluar más pro-fundamente las vulnerabilidades re-lacionadas específicamente con di-cha deuda.

Sin embargo, aunque el BM y el FMIcontinúan defendiendo que no es po-sible incorporar la deuda doméstica, el

Programa de Fortalecimiento de las Ca-pacidades de los países que han forma-do parte de la Iniciativa HIPC (PFC-HIPC)ha elaborado recientemente una notasobre la sostenibilidad de la deuda,que puede ayudar a los países a esta-blecer sus propios umbrales de soste-nibilidad a la deuda interna, al deter-minar sus indicadores basándose enlas políticas macroeconómicas especí-ficas. Otro ejemplo: en los países perte-necientes a la Zona del Franco CFA (Co-munidad Financiera Africana), se haadoptado un indicador del servicio dela deuda con respecto a los ingresosfiscales que incluye la deuda domés-tica 18.


18 Puede encontrarse más información en la página web del Programa de Fortalecimiento de Capacidadesde los países HIPC (PFC-HIPC): www.hipc-cbp.org.

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En la última década, los organismos fi-nancieros internacionales, particular-mente el FMI, vienen desarrollando unprograma de reformas relativas a la pre-vención y a la resolución de las crisis desobreendeudamiento. Plantearse la ne-cesidad de este programa de reformassupone reconocer la dura realidad de laeconomía internacional, que nos sigueadvirtiendo de que no es posible evitarlas crisis financieras, y que dadas las ca-racterísticas que han ido tomando losmercados internacionales de capital,aquellas continuarán formando parte dela agenda internacional en los próximosaños. Dentro de estas reformas estraté-gicas, entre las que se encuentra tam-bién la ya mencionada revisión y am-pliación del marco analítico utilizadopara evaluar la sostenibilidad de la deu-da, destaca la búsqueda de procedi-mientos para la reestructuración de ladeuda soberana, a la que los países —in-dependientemente de sus niveles deingreso— deben hacer frente cuando in-curren en graves problemas de insol-vencia 1.

Cuando un país acumula una carga in-sostenible de deuda, debe reestructu-rar sus obligaciones, es decir, necesita

reducir el valor neto actualizado res-pecto al valor nominal de las mismas.Sin embargo, los países afectados sue-len mostrarse resistentes a tal posibi-lidad, ya que incluso una reestructu-ración ordenada y acordada con susacreedores internos y externos podríaperjudicar gravemente a la economíanacional y especialmente a su sistemabancario. Además, los gobiernos deu-dores frecuentemente recurren a me-didas de emergencia que pretendenevitar la reestructuración, pero queen realidad terminan empeorando lasituación, al incrementar los costessocioeconómicos del ajuste. De igualmanera, son conscientes de que unareestructuración desordenada, o la de-claración misma de insolvencia, podríanobstaculizar su acceso a los mercadosde capital durante años, dando lugarposiblemente a una prolongación delos problemas económicos. En conse-cuencia, los países con niveles eleva-dos de endeudamiento acostumbran aesperar demasiado tiempo antes dehacer frente a la necesaria reestruc-turación, lo que termina dañando lospropios intereses nacionales y, en unsentido diferente, los de la comunidadfinanciera internacional.

5. LA BÚSQUEDA DE PROCEDIMIENTOS PARA LAREESTRUCTURACIÓN DE LA DEUDA SOBERANA

1 Los países pobres altamente endeudados gestionan sus problemas de liquidez en el marco de las ini-ciativas multilaterales de alivio de la deuda analizadas en capítulos anteriores. En este capítulo, nos cen-traremos en el análisis de los sistemas de reestructuración de las deudas soberanas frente a acreedoresprivados, por lo cual nos concentramos en mayor medida en las economías emergentes, que han tenido lacapacidad de obtener créditos en los mercados internacionales de capital. No obstante, un pequeño nú-mero de países de bajos ingresos que obtienen asistencia en el marco de las iniciativas multilaterales, yque adicionalmente mantienen cuantiosas deudas frente a acreedores privados, podrían hipotéticamenteverse también beneficiados por las medidas aplicadas en el campo de la reestructuración de la deuda so-berana.

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Durante la crisis de los años ochenta,los problemas derivados de las reestruc-turaciones fueron limitados, y básica-mente perjudicaron a los países deudo-res más que a las entidades acreedoras.Entre otros factores, la presencia de unnúmero de grandes acreedores relativa-mente escaso, la contratación de présta-mos sindicados que disuadieron losprocesos de litigación y el deseo de losgrandes bancos de mantener buenas re-laciones con los gobiernos de los paísesdeudores crearon las condiciones paraun tipo de proceso de reestructuraciónde características muy diferentes a lasactuales. Normalmente, se trataba dereestructuraciones ordenadas que to-maban cierto tiempo, pero que en con-trapartida afectaron negativamente a laevolución del crecimiento económico(como sucedió en América Latina, conla llamada «década perdida»), ademásde terminar implicando consecuenciassociales todavía no superadas por lospaíses afectados.

Ya a fines de los ochenta, pero sobretodo en la década de los noventa, lospaíses comenzaron a recurrir intensa-mente a la emisión de bonos, en lugarde los préstamos bancarios, para ob-tener financiación. Como resultado, labase acreedora disponible para losprestatarios soberanos, particularmentede los mercados emergentes, sería másamplia, lo cual ha redundado en benefi-cio de la eficiencia y la diversificación

del riesgo entre los agentes que partici-paban en los mercados financieros. Sinembargo, los acreedores privados soncada vez más numerosos, anónimos ydifíciles de coordinar. Cuando se proce-de a una reestructuración, a diferenciade las entidades bancarias, los nuevosacreedores normalmente no poseen re-laciones con los gobiernos deudores.Por otra parte, sus intereses son másdiversos, y sobre todo tienen más incen-tivos a actuar como «polizones» (free-riders) buscando, incluso por la vía judi-cial, la forma de poder asegurarse elpago con su prestatario original. Paracomplicar más las cosas, la gran varie-dad de instrumentos de deuda 2 y la di-versidad de jurisdicciones en las que seemiten los títulos de deuda agravan elproblema.

Los factores críticos mencionados se re-troalimentan, pues el comportamientolento y errático con el que se desempe-ñan los países deudores ante las opera-ciones de reestructuración obedece enbuena medida a la presencia conjunta deuna creciente complejidad de los títulosfinancieros junto con la gran diversidadde la base acreedora. Lamentablemen-te, el sistema financiero internacionalno dispone de un marco jurídico sólidoy vinculante para la reestructuración or-denada y previsible de la deuda sobera-na, lo que incrementa aún más el costede una hipotética cesación en los pagos.En tales casos, la comunidad internacio-


2 Dentro del programa de reformas relativas a la prevención y a la gestión de las crisis financieras, el FMIincluye también un capítulo dedicado a la reestructuración de los actuales instrumentos de deuda.

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nal es confrontada con una rígida dis-yuntiva: entre interrumpir la asistenciafinanciera oficial y dejar que el país sigahundiéndose hasta llegar a un incumpli-miento unilateral, potencialmente con-tagioso; o el rescate de los acreedoresprivados, contribuyendo a incentivar lassituaciones de riesgo moral entre losmismos.

En este contexto, en 2001 el FMI inició undebate dirigido a la creación de un marcoque facilitase la reestructuración equita-tiva de la deuda y que permitiese a suvez crear las condiciones posibles parael crecimiento económico sostenible, sinque por ello se creasen incentivos queaumentasen involuntariamente el riesgode incumplimiento 3. El establecimien-to de un sistema de reestructuración dela deuda soberana beneficiaría a todaslas partes, pues reduciría la intensidadde las perturbaciones económicas y, porotro lado, permitiría conservar el valor delos activos. En líneas generales, dismi-nuiría el riesgo que implica otorgarle uncrédito a países en desarrollo, reducién-dose en consecuencia el coste de accesoal mercado por parte de los países queemiten deuda soberana. En última ins-tancia, una reestructuración más previsi-ble suscitaría corrientes de capital másestables hacia las economías en desarro-llo, en la medida en que se despejaría laincertidumbre en torno a las medidas derenegociación de la deuda 4.

En septiembre de 2002, el Comité Mone-tario y Financiero Internacional (CMFI)respaldó las intenciones del FMI y le so-licitó que formulase una propuesta res-pecto a un Mecanismo de Reestructura-ción de la Deuda Soberana (sus siglasen inglés, SDRM), a ser considerada du-rante el período siguiente. El objetivofundamental del SDRM consistiría enproporcionar los incentivos adecuados,tanto a los acreedores como a los deu-dores, para reestructurar las deudas so-beranas en las mejores condiciones po-sibles, de manera ordenada y oportuna,y en consecuencia reducir la carga deendeudamiento, aunque sea sólo par-cialmente. Específicamente, el SDRMbrindaría la base jurídica para que losacreedores pudiesen acceder a esta po-sibilidad. De esta forma, un buen funcio-namiento del SDRM permitiría mejorarla eficiencia y la estabilidad del sistemafinanciero a nivel internacional.

Sin embargo, aunque fue una propuestarespaldada institucionalmente, miste-riosamente ha sido desplazada de laagenda multilateral. Prácticamente des-de 2004, ningún organismo internacio-nal hace referencia al SDRM, a pesar deque ciertos elementos de la propuesta,como veremos, han cobrado un dina-mismo independiente. Es difícil identifi-car claramente cuáles pueden ser las ra-zones del abandono de esta iniciativa,teniendo en cuenta su firme respaldo

La búsqueda de procedimientos para la reestructuración de la deuda soberana

3 A. O. Krueger, «A New Approach to Sovereign Debt Restructuring», FMI, 20 de diciembre de 2001. 4 A. O. Krueger, «Statement on Sovereign Debt Restructuring Mechanism – Further Considerations»,FMI, 4 de septiembre de 2002.

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inicial. Seguramente, ha sido la conver-gencia de un cúmulo de intereses con-trarios de diversos actores de la comu-nidad internacional lo que ha permitidocerrar prematuramente la discusión. Enprimer lugar, los países más poderososeconómicamente han podido presionarsu retirada del debate, en la medida enque dicho mecanismo ponía límites alactual predominio de sus legislacionesnacionales ante problemas de insolven-cia en países terceros. En segundo lu-gar, los acreedores privados ven coninquietud que, al reconocer el derechode los países deudores a aplazar los pa-gos del servicio de la deuda, el SDRMtermine erosionando sus derechos. Porúltimo, los países deudores adviertenconsecuencias perversas en el aplaza-miento temporal del pago del serviciode la deuda, ya que quedarían atados depies y manos al veredicto de una liqui-dación negociada, que podría poner enpeligro su soberanía sobre los recursosy los activos nacionales.

I. CARACTERÍSTICAS DEL MECANISMODE REESTRUCTURACIÓN DE LA DEUDASOBERANA (SDRM)

Como la experiencia está demostrando,establecer incentivos para una reestruc-turación ordenada, oportuna en el tiem-po, seguramente será una labor prolon-

gada y compleja, dados los poderososincentivos que tanto acreedores comodeudores tienden a buscar en otro tipo dealternativas. En este sentido, el FMI de-sarrolló una doble aproximación paraenfocar los problemas asociados con elprocedimiento para la reestructuraciónde la deuda de los países. Mediante unaprimera aproximación legal, que seríapropiamente donde se insertaría el de-bate sobre el establecimiento del SDRM,se crearía un marco jurídico internacio-nal a través del cual una mayoría espe-cial de acreedores, no el FMI, podría al-canzar un acuerdo de reestructuracióncon los gobiernos deudores y elaborarlos términos del mismo, de tal formaque sean legalmente vinculantes paratodas las partes. Para que pudiese seraplicable a todos los acreedores, parale-lamente sería necesario adoptar un ins-trumento de arbitraje mediante una nor-ma legal de carácter universal. Unasegunda aproximación, de carácter con-tractual, conllevaría un uso más ambi-cioso de las cláusulas generales de rees-tructuración —denominadas cláusulasde acción colectiva—, que se utilizan enla emisión de bonos, que limitasen lacapacidad del acreedor disidente de blo-quear la reestructuración de una emi-sión individual, cuando dicha reestructu-ración es apoyada mayoritariamente 5.

En el caso del SDRM, no se contaba conla aplicación previa de ningún modelo y


5 En realidad, emparentado con esta segunda aproximación, existe un tercer enfoque, basado en acuer-dos de carácter voluntario o semivoluntario, que serían los canjes de deuda, los cuales abordaremoscuando tratemos la reestructuración de la deuda argentina en el próximo capítulo.

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lo que más se podría parecer en el ámbi-to del tratamiento jurídico de la insol-vencia, la legislación nacional referida alas quiebras empresariales, se veía limi-tada como experiencia a seguir por laspeculiaridades que presentan los proce-sos de endeudamiento de los estadossoberanos. No obstante, según el FMI,si se adaptan correctamente, algunas delas características que se presentan enlas leyes mercantiles sobre la insolven-cia de las empresas se podrían incorpo-rar en el diseño del SDRM. Entre ellas,podemos citar las siguientes 6:

• Reestructuración por parte de la ma-yoría: Los acuerdos alcanzados en-tre el estado soberano y una mayoríaespecial de los acreedores seríanvinculantes para todos los acreedo-res sujetos a la reestructuración. Losacreedores minoritarios no estaríanen facultades de oponerse a talesacuerdos, ni para hacer cumplir lascontratos originales.

• Disuadir litigios: El mecanismo alen-taría a los acreedores a no tratar dedefender su posición mediante litigiosque pudieran perturbar el proceso dereestructuración. Aunque no se esta-blece una suspensión automática delos derechos de dichos acreedores, loque sí se establece es que cualquiermonto recuperado por un acreedor,como resultado de un proceso judi-cial, se debería restar de los derechosde cobro adquiridos bajo la reestruc-

turación mayoritariamente pactada,mediante la aplicación de una cláusu-la de integración de activos a la masacomún, similar a la regla de colacióndel derecho sucesorio.

• Protección de los intereses del acree-dor: Todo mecanismo de reestructura-ción de la deuda soberana deberá in-cluir salvaguardias que ofrezcan unagarantía adecuada a los acreedoresde que se protegerán sus interesesdurante la negociación.

• Negociación de buena fe: Los acree-dores tendrán la certeza de que eldeudor aplicará las medidas desti-nadas a proteger el valor de sus títu-los de crédito y a limitar las perturba-ciones económicas, en la medida enque el comportamiento de los paísesdeudores en este plano está vincula-do con la posibilidad de obtener apo-yo financiero del FMI.

• Transparencia: El SDRM ayudará a losacreedores a informarse sobre el tra-tamiento que están recibiendo otrosacreedores durante el proceso de re-estructuración.

• Financiamiento prioritario: Con el finde proporcionar financiamiento adi-cional para facilitar el mantenimientode la actividad económica, así comopara proteger el propio proceso de re-estructuración, el SDRM podría ex-cluir de la reestructuración un montoespecífico de nueva financiación, sidicha exclusión es apoyada por unamayoría especial de los acreedores.


6 FMI, «Sovereign Debt Restructuring Mechanism (SDRM). Questions and Answers», FMI, 2003, enwww.ifm.org.

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• Solución de controversias: Se estable-cería un foro para resolver las contro-versias que pudiesen surgir durante elproceso de votación o de verificaciónde los créditos.

Es importante señalar que las leyes do-mésticas de algunos países miembrosdel FMI no proporcionan una base legalclara que permita que los derechos delas minorías sean modificados sin suconsentimiento. Por lo tanto, el SDRMrequeriría una reforma universal de lasleyes nacionales, lo cual supondría uncompromiso de enorme envergadura,políticamente casi imposible de alcan-zar 7. Únicamente podría el FMI vincularobligatoriamente a los países por mediode un tratado supranacional. La ruta su-gerida para poder aplicar esta normaobligatoria sería enmendar los Artículosdel Acuerdo del FMI 8, que otorgase elpoder a una mayoría cualificada deacreedores para alcanzar acuerdos conlos países deudores vinculando a losdisconformes. Esta opción requeriría elvoto afirmativo del 85% de los miem-bros del organismo financiero interna-cional, lo cual sería bastante improbable

de alcanzar. Tal vez, fuese preferible in-dagar en otras posibles alternativas,como la reforma de las leyes nacionalesde insolvencia en ciertas jurisdiccionesestratégicas, antes de elegir un caminoque podría involucrar el riesgo de unfortalecimiento excesivo del poder insti-tucional del FMI 9.

II. EL SDRM COMO UN INSTRUMENTOCOMPLEMENTARIO DE LASCLÁUSULAS DE ACCIÓN COLECTIVA

Las cláusulas de acción colectiva se apli-can desde hace años a las emisiones in-dividuales de bonos, aunque la mayorparte de dichas emisiones no contienencláusulas de este tipo. En general, estascláusulas permiten a una determinadamayoría de tenedores de una emisiónde bonos convenir en una reestructura-ción de cumplimiento obligatorio paratodos los tenedores de bonos de esaemisión. Al impedir la presencia deacreedores que se resistan en este tipode emisiones específicas, dichas cláusu-las terminan facilitando cualquier rees-


7 C. P. Chandrasekhar, J. Ghosh y S. Francis (2003): «SDRM: Debt Restructuring or Liquidation?», Interna-tional Development Economics Associates, marzo.8 Al margen de este intento, existe una estrategia multilateral encaminada a efectuar una revisión de losArtículos de Acuerdo del FMI con la finalidad de obligar a los países miembros a aplicar la convertibilidadde la cuenta de capital, con el objetivo de avanzar en la liberalización financiera. 9 Según las autoridades del organismo multilateral, el SDRM no prevé que el FMI asuma nuevas faculta-des jurídicas, en la medida en que las decisiones serían tomadas entre el país deudor y la mayoría de losacreedores y, en su caso, por un foro de solución de controversias independiente. El FMI defiende que susfunciones se desarrollarían en otro plano, más bien se encontrarían relacionadas con el análisis de soste-nibilidad de la deuda, que ya tratamos en un capítulo anterior, y la valoración de la política económica enlos países endeudados. En propiedad, el cumplimiento de estas funciones es independiente del estableci-miento del SDRM.

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tructuración necesaria. Por esta razón,el FMI promueve su utilización por partede todos los países miembros, ya querepresentaría una mejora en relación ala situación actual de ausencia de meca-nismos alternativos. Sin embargo, enuna reestructuración general, esta ma-nera de enfrentar el problema planteaciertos inconvenientes, ya que requeri-ría decisiones por separado por parte delos tenedores de bonos de cada emisiónindividual. En el caso de que los acreedo-res ligados a una determinada emisiónno aceptasen una oferta de reestructura-ción, tendrían el derecho de promover ju-dicialmente la satisfacción de sus intere-ses en los tribunales del país bajo cuyalegislación se emitieron los instrumentosde deuda respectivos 10.

Los diversos puntos de vista difieren so-bre los méritos relativos de estas cláu-sulas respecto a una aproximación legalde carácter global, pero en el fondo am-bas pueden ser más complementariasque competitivas 11. De hecho, el SDRMno se limitaba a proponerse como unaalternativa a las cláusulas de acción co-lectiva, sino que representaba una pro-puesta complementaria. Por una parte,el SDRM se aplicaría al saldo total exis-tente de la deuda soberana, incluidoslos instrumentos en que no se preveaexpresamente una acción colectiva. Porotra parte, el SDRM permitiría reestruc-turar mediante una única votación múl-

tiples instrumentos de deuda a travésde la agregación de los votos de losacreedores que sean tenedores de ins-trumentos de deuda participantes. Enotras palabras, el SDRM permitiría tantoal deudor como a los acreedores actuarcomo si la totalidad de esa deuda se ri-giera por una cláusula única de accióncolectiva.

Ciertamente, en el contexto de las cláu-sulas de acción colectivas referidas acada emisión individual, se presentauna dificultad importante a la hora deformular un enfoque contractual de ca-rácter agregado. Por el contrario, la apli-cación del SDRM permitiría desarrollarfunciones que las cláusulas de forma in-dependiente no pueden desempeñar,por ejemplo, la aprobación mayoritariade una nueva línea de financiación quelimitase el alcance de las perturbacioneseconómicas durante el proceso de rees-tructuración. Además, el SDRM comomarco legal supranacional entraría envigor para todos los países, eliminándo-se la posibilidad, que sí se da en el casode las cláusulas de acción colectiva, deque el mercado interprete como señalde mayor probabilidad de reestructura-ción a aquellos países que se animen aincorporar este tipo de condiciones con-tractuales.

No obstante, en algunos casos, comolos de Ecuador o Ucrania, se lograron


10 FMI, «IMF Board Discusses Collective Action Clauses in Sovereign Bond Contracts», 26 de julio de 2002.11 A. O. Krueger, «Preventing and Resolving Financial Crises: The Role of Sovereign Debt Restructuring»,FMI, 26 de julio de 2002.

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reestructurar ordenadamente las deu-das, sin que se percibiese la necesidadde poner en marcha instrumentos comoel SDRM, aunque se debe considerarque los casos citados presentaban algu-nas características especiales 12. En sep-tiembre de 1999, Ecuador fue el primerpaís que dejó de pagar los Bonos Brady.Los intentos de normalizar las relacio-nes de Ecuador con sus acreedores sevieron largamente impedidos por laconfusión de los acontecimientos políti-cos. Pero, en mayo de 2000, las autori-dades ecuatorianas anunciaron que es-taban dispuestas a reestructurar latotalidad de los 6.650 millones de dóla-res en bonos internacionales y Brady, einsistieron en que no habría acuerdosparalelos con grupos separados deacreedores. La oferta de canje por nue-vos bonos a 30 y 12 años se lanzó el 27de julio, exigiéndose una aceptación del85% para que entrara en vigor. El anun-cio produjo una subida del precio de ladeuda ecuatoriana en el mercado se-cundario, lo que indicó que el mercadoconsideraba que la oferta era relativa-mente buena. Al final, el 98% de los titu-lares de los bonos aceptó la oferta.

En este caso puede haberse evitado lalitigación debido parcialmente al uso in-novador del llamado «consentimientode salida». Esta innovación es el resulta-do de las limitaciones existentes en la

reestructuración de Bonos Brady y Euro-bonos sujetos a la legislación norteame-ricana, que requieren el consentimientounánime de todos los tenedores de bo-nos para modificar las condiciones depago. Aunque los bonos ecuatorianosno disponían de cláusulas de acción co-lectiva para enmendar las condicionesde pago, las demás cláusulas sí podíanser enmendadas a través de una mayo-ría simple. Así, Ecuador modificó ciertascondiciones convirtiendo los bonos enmenos atractivos, mientras que ofrecióincentivos sobre los nuevos bonos paraque los acreedores aceptasen su pro-puesta de canje.

Por otro lado, tras la crisis rusa en 1998y pese a que había alcanzado un acuer-do sobre un programa económico conel FMI, Ucrania no pudo captar recursosde los inversores privados mientras elperfil de reembolso de su deuda estabamuy concentrado. Varios de los pagosque vencían en 1998 y 1999 fueron re-programados poco a poco, antes de quepudiera llegarse a un acuerdo a princi-pios de 2000 para la reestructuracióngeneral de los bonos públicos. Se utilizóun mecanismo híbrido que combinóuna propuesta de canje para todos losinstrumentos con el uso innovador delas cláusulas de acción colectiva en tresde las series de bonos. Tres de las emi-siones que se reestructuraron no esta-


12 Para profundizar en el análisis de ciertos casos nacionales que han recurrido a la reestructuración desus deudas de forma exitosa sin contar con el SDRM, se recomienda el siguiente artículo de R. Olivares yA. Arora (2003): «Rethinking the Sovereign Debt Restructuring Approach», Law & Business Review of theAmericas, primavera. También se puede consultar el estudio del FMI, «Solución y prevención de las crisisfinancieras: El papel del sector privado», de marzo de 2001.

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ban muy repartidas, por lo que fue rela-tivamente fácil llegar a un diálogo de co-laboración con los titulares. Uno de losinversores planteó la posibilidad de liti-gio para demandar el reembolso com-pleto, pero los demás consideraron quela oferta de intercambio de títulos era lobastante atractiva para ser aceptada. Asílas cosas, pudo concluirse satisfactoria-mente el canje y no hubo litigio. De lascuatro series emitidas, una estaba suje-ta a la ley alemana y no contemplaba di-chas cláusulas, reestructurándose en unsolo paso a través de una propuesta decanje por los nuevos bonos. A los tene-dores de las otras tres series, sujetos ala ley luxemburguesa que sí contempla-ba el uso de cláusulas de acción colecti-va, se les ofreció cambiar sus bonos porotros nuevos en una reunión cuya con-vocatoria fue condicionada por el go-bierno ucraniano a la obtención del por-centaje necesario para introducir lasreformas propuestas al prospecto de losviejos bonos. Con posterioridad a dichareunión, los tenedores de bonos canjea-ron los bonos cuyos términos y condi-ciones habían sido modificados por losnuevos bonos que ya incluían estosmismos términos y condiciones. Ade-más, al gobierno de Ucrania se le autori-zó introducir otras modificaciones a lostérminos sin tener que contar con el ex-preso consentimiento de los tenedoresde bonos, consiguiendo de esta maneraunificar las cuatro series de bonos ensólo dos series con los mismos térmi-nos y condiciones, cuya única diferenciafue la moneda de emisión y el monto delos intereses.

Ciertamente, el FMI es consciente deque la aplicación de una norma legalque afecte a las emisiones soberanas detodos los países, como se planteaba enel SDRM, será una tarea muy difícil,pero también lo es la utilización de lascláusulas de acción colectiva si tenemosen cuenta su escasa difusión. Más aún,la emisión en diversos marcos jurídicosde las deudas soberanas hace complica-do garantizar, incluso en el caso de lasmencionadas cláusulas, una interpreta-ción y una aplicación idénticas, que im-pliquen un lenguaje común en el proce-so de reestructuración.

III. LAS CRÍTICAS DE LOS ACREEDORESPRIVADOS

La mayor parte de los prestamistas, seanentidades bancarias o tenedores de bo-nos, desconfían de la propuesta multila-teral del SDRM. Su principal inquietudes que, al reconocer el derecho de lospaíses deudores al aplazamiento tempo-ral de los pagos del servicio de la deuda,el SDRM termine erosionando sus dere-chos como acreedores. En un plano se-mejante, se ha presentado una fuerte re-sistencia por parte de los acreedoresprivados para renunciar obligatoriamentea la posibilidad de litigar, lo que se piensaincrementará el riesgo moral y la indisci-plina económica de los países deudores.Por otro lado, los acreedores privadossostienen que permitiendo compaginaruna situación de incumplimiento en lospagos con el acceso a nueva financia-


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ción, el SDRM terminaría con la hastaahora más poderosa fuerza disuasivaque impedía el incumplimiento. En con-secuencia, éste sería menos costoso ymás frecuente y, como resultado, la emi-sión de bonos sería contratada en menormedida por los acreedores. Por su parte,el FMI sostiene que su propuesta fortale-ce los derechos de la mayoría de losacreedores en detrimento de los disiden-tes individuales, resultando por tantoque no se reducen los derechos de la to-talidad. Los tenedores de bonos podríanbeneficiarse de incumplimientos delpago de la deuda menos costosos paraellos, ya que un acuerdo predecible ase-guraría que el valor de los bonos des-cendería en menor medida.

Entre sus objetivos, el SDRM debería deevitar el problema de la pertinacia, estoes, cuando los acreedores se resisten arenunciar a sus derechos de cobro se-gún los contratos originales 13. Se tratade un problema sumamente agudo an-tes de una situación de incumplimiento,pues en este período los acreedores to-davía confían en la posibilidad de seguirrecibiendo pagos conforme a las condi-ciones originales de sus contratos 14. Esprobable que sea menos agudo des-pués de producirse el incumplimiento,cuando se reducen las alternativas dis-ponibles para los acreedores, especial-mente para aquellos que no les interesa

proceder por la vía judicial. No obstante,el problema puede agravarse duranteeste período, ya que los éxitos judicialesrecientes obtenidos por algunos acree-dores pueden incrementar los incentivospara que otros emprendan esta mismavía (véase recuadro p. 105). La posibilidadde que los acreedores que se resisten seaseguren de todas maneras pagos futu-ros de la deuda reestructurada y de que,en consecuencia, terminen recibiendoun tratamiento más favorable que losacreedores que colaboran, supone unapoderosa distorsión de los incentivos aparticipar ordenadamente en el procesode reestructuración y, en última instan-cia, puede desbaratar los esfuerzos diri-gidos a alcanzar una reestructuraciónbasada en la mutua colaboración.

En su defensa, debemos señalar que elSDRM no prevé la suspensión automá-tica de los procedimientos tendientesa hacer efectivos los derechos de losacreedores. Lo que realmente implicaríael SDRM es una redistribución de las fa-cultades de los acreedores a título indivi-dual, confiriéndolas a una mayoría delos mismos, como ocurre con las cláusu-las de acción colectiva. En realidad, elSDRM contiene muchos instrumentosde salvaguardia, entre otras razonespara prevenir abusos, dar adecuadatransparencia al proceso de votación ypreservar el orden de precedencia de los


13 A. O. Krueger, «Sovereing Debt Restructuring: Messy or Messier?», FMI, 4 de enero de 2003.14 En el fondo, aquí tenemos un ejemplo de cómo el comportamiento racional de los acreedores indivi-duales puede terminar precipitando una crisis o, en el mejor de los casos, dificultando el logro de unacuerdo que beneficie al conjunto de los acreedores.

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créditos. En caso de rechazar este tipode instrumentos, de lo que deben serconscientes los acreedores es de que losproblemas de coordinación y de accióncolectiva de un conjunto heterogéneo deacreedores implican una serie de «fallosdel mercado», que provocan impor-tantes pérdidas económicas. Si estos fa-llos se corrigen con la aplicación de un

marco legal o contractual determinado,aumentará el valor de los títulos de cré-dito para beneficio de los acreedores.

Por otra parte, es infundado el temor delos acreedores de que la aplicación delSDRM supondría una mayor inclinaciónde los países deudores a recurrir a lasreestructuraciones, ya que éstas segui-


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El caso Elliot contra la República de Perú

La importancia del caso Elliot radica en que consolidó los derechos de los acreedo-res frente a los países deudores en situaciones de crisis de insolvencia de la deudasoberana. Elliot era un fondo acreedor de Perú en base a un crédito otorgado alBanco Popular de Perú garantizado por el Estado Nacional. Elliot demandó al Esta-do peruano en 1996 por el cobro de todas las sumas adeudadas. Después de dosaños de negociaciones, el tribunal de primera instancia rechazó el reclamo consi-derando que Elliot había otorgado dicho crédito con el propósito de demandar aldeudor, lo que está expresamente prohibido por las leyes de Nueva York.

La Cámara de Apelaciones del Estado de Nueva York revirtió dicho fallo argumen-tando que Elliot no perseguía como primer objetivo demandar al deudor sobera-no. Según dicha Cámara, una sentencia contra Elliot afectaría en el futuro a losdeudores y las instituciones que busquen financiación en Nueva York. Además, seargumentaba en base al riesgo moral, que los deudores se verían tentados a nocumplir con sus obligaciones, lo que dificultaría en el futuro mantener la confianzade los inversores para adquirir bonos que no serían pagados.

En consecuencia, Perú fue condenado a pagar una deuda de 60 millones de dóla-res, en concepto de capital e intereses. Con la sentencia, Elliot obtuvo inmediata-mente el derecho de embargo contra cualquier propiedad del estado peruano enlos Estados Unidos. Ante la disyuntiva de tal situación por incumplimiento en lospagos, el gobierno peruano decidió pagar el crédito a Elliot en detrimento de otrosacreedores y de recortes en el presupuesto nacional.

Fuente: P. Morazán (2003): «Deuda externa: Nuevas crisis, ¿nuevas soluciones?», Fundación FriedrichEbert, Buenos Aires, Ocasional Papers, núm. 2, enero.

rán constituyendo una alternativa costo-sa para los mismos. La perspectiva deuna crisis económica y el consiguientedeterioro de la reputación del país enlos mercados internacionales de capitalhacen que los países se sientan renuen-tes a acudir a sus acreedores para unaposible reestructuración (y muchos me-nos un incumplimiento) de sus obliga-ciones de pago del servicio de la deuda.No obstante, el SDRM sólo estaría a dis-posición de los países con deudas in-sostenibles, en las que sería inevitablela reestructuración, y con el consenti-miento de la mayoría de los acreedores.

En el fondo, los acreedores privados es-tán preocupados por la posibilidad deque el FMI utilice el SDRM como instru-mento para recortar su margen de liber-tad, demandando que los prestamistasprivados realicen mayores esfuerzoscuando los gobiernos deudores enfren-ten problemas. Esta preocupación surgedel hecho adicional de que el SDRMpropone un tratamiento desigual de losacreedores, al excluir a los acreedoresbilaterales agrupados en el Club de Pa-rís y a los acreedores multilaterales delproceso de compartir las cargas. Porsu parte, el Club de París defiende suopción de quedarse fuera del SDRMafirmando que su manera de actuar esmás predecible y eficiente que la de losacreedores privados, lo cual genera me-nos problemas a la hora de tratar la re-estructuración de la deuda soberana.

No obstante, incluso reconociendo estedudoso argumento, permanece sin res-ponder la razón de fondo que subyaceen la necesidad de formular la propues-ta del SDRM, esto es, que una legisla-ción internacional sobre insolvenciasde los países deudores haga posibleque los acreedores sean tratados equi-tativamente, permitiendo una soluciónde conjunto al problema. Realmente, sifuese suficiente con reestructurar ladeuda del sector privado, Ecuador, don-de los acreedores privados suscribieronel 45% de los títulos de deuda en el mar-co del Plan Brady, no habría incumplidode nuevo sus obligaciones en 1999 15.

Por su parte, el FMI y el BM sostienenque no son entidades comerciales enbúsqueda de oportunidades rentablesal momento de conceder préstamos.De hecho, suelen conceder crédito pre-cisamente cuando otros acreedores semuestran reacios a facilitarlo, y a tiposde interés inferiores a los que aplicaríael sector privado. Ahora bien, como sa-bemos, la concesión de estos créditossuele estar condicionada a la aplicaciónde ciertas políticas económicas, quetienen como objetivo principal que lospaíses deudores atiendan sus obligacio-nes financieras y, en segundo lugar, quelos países endeudados continúen encondiciones de atraer financiación pri-vada. Por lo tanto, debe existir una cier-ta congruencia entre las condiciones fi-nancieras de dichas políticas y el nivel


15 C. P. Chandrasekhar, J. Ghosh y S. Francis (2003): «SDRM: Debt Restructuring or Liquidation?», Interna-tional Development Economics Associates, marzo.

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de reestructuración mutuamente acor-dado entre los deudores y los acreedo-res. En realidad, la reestructuración acor-dada, así como el respaldo financiero delos organismos multilaterales y las me-didas de ajuste aplicadas, deben formarparte de un todo coherente para conse-guir que el país recupere un nivel soste-nible de endeudamiento.

IV. ¿CÓMO CONTRARRESTAR LAPÉRDIDA DE SOBERANÍA DE LOSPAÍSES DEUDORES SOBRE SUSRECURSOS Y ACTIVOS NACIONALES?

Dadas las características del SDRM, po-siblemente la pérdida de soberanía im-plícita y explícita sería mayor para lospaíses deudores que la erosión de susderechos para los acreedores, contraria-mente a lo que nos querría hacer creerla comunidad acreedora. Con el nuevomecanismo, los procesos de reestructu-ración de la deuda soberana estaríancondicionados por la existencia de unmarco normativo a escala internacional.

Hasta ahora, los países deudores obte-nían aplazamientos en el pago de losservicios de la deuda si sus gobiernosseguían las políticas dictadas por el FMI,que tenían como objetivos fundamenta-les la protección del valor de los activosy la restauración del ritmo de crecimien-to económico para poder pagar la deu-da. Con la aplicación del SDRM, en prin-cipio el FMI no tendría la intención ni lacapacidad para interferir en las relacio-

nes entre los deudores y los acreedores,sólo mantendría su influencia sobre elproceso dentro del cual la reestructura-ción será negociada, excluyendo el re-sultado. Sin embargo, los acreedoresretendrían el derecho a juzgar si las polí-ticas adoptadas por los deudores duran-te el proceso de reestructuración sonapropiadas, lo que en realidad no pro-duce cambios sustanciales respecto a lasituación anterior.

En el fondo, lo que está en discusióncon la propuesta del SDRM es en quémedida se puede trasladar al ámbito dela legislación internacional la relaciónentre los acreedores y los países deudo-res, en el sentido de presentarla como sise tratase de relaciones entre empresasdentro de un contexto nacional, dondeuna gran mayoría de legislaciones esta-tales garantizan que existen algunos ac-tivos que pueden ser liquidados paraamortizar al menos una porción signifi-cativa de la deuda. A nadie se le escapaqué consecuencias podría tener esto si,en el marco de una hipotética reestruc-turación, los países deudores se vencondicionados en el proceso de nego-ciación bajo la amenaza de ser obliga-dos a poner en venta sus recursos na-cionales, ya sean activos del sectorpúblico o reservas minerales o petrolífe-ras, como un medio de liquidar ciertostramos de la deuda.

Paradójicamente, el derecho que el FMIconcede a los países deudores para unaplazamiento temporal en el pago delos servicios de la deuda mientras se ne-


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gocia la reestructuración, podría impli-car consecuencias perversas para losdeudores, atándoles de pies y manospara alcanzar una liquidación negocia-da, que podría implicar la pérdida deuna cierta cantidad de activos y recur-sos nacionales. En nombre de mejorarlos mecanismos de reestructuraciónpara resolver las crisis financieras, esposible que soterradamente lo que seesté articulando es un proceso muchomás sutil de transferencia de recursosdel Sur al Norte, que en última instanciase trataría de un proceso muy relaciona-do con el sometimiento estructural de laeconomía real a la financiera, que anali-zamos en el capítulo segundo.

Esta cuestión de la pérdida de sobera-nía sobre los recursos nacionales, pormedio del proceso de reestructuraciónde la deuda soberana propuesto por elFMI, plantea la necesidad de buscar al-ternativas de carácter normativo que lo-gren atenuar este tipo de presiones so-bre los países que padecen deudasinsostenibles. Teniendo en cuenta que,en este terreno, la propuesta del SDRMse basa en la ley norteamericana sobreinsolvencias, más concretamente en sucapítulo undécimo referente a las quie-bras empresariales, Raffer plantea quese tome el capítulo noveno de dicha ley,relativo a la insolvencia de los munici-pios, como modelo alternativo paraabordar la bancarrota de los estadosdeudores 16.

El capítulo noveno regula la insolvenciade los municipios, con una clara protec-ción de las entidades locales. La inter-vención de los acreedores en la esferagubernamental, escenario tan recurren-te en los países deudores, es rechazadacomo anticonstitucional en dicho capí-tulo. Por otra parte, el mismo contienereglas explícitas para limitar el poder dela corte de justicia, impidiendo que pue-da afectar a las propiedades o ingresosdel deudor, cuya suerte dependerá ente-ramente de la voluntad y el consenti-miento de la municipalidad deudora.También se especifica que la presiónpor hacer cumplir las obligaciones cre-diticias no puede detener la provisiónde los servicios esenciales que afectanal bienestar de la población, ni tampocopuede eliminar los límites que los muni-cipios tienen para fijar impuestos, alpunto de ver reducida la calidad de vidade sus habitantes. La justicia puede con-firmar un plan de reestructuración sola-mente si incorpora un acuerdo justo yequitativo para lograrlo. Además, du-rante el proceso de negociación entrelos acreedores y el municipio deudor,tanto los empleados municipales comolos contribuyentes tienen el derecho dedefender sus intereses.

Claramente, una regulación de las banca-rrotas internacionales basada en el capí-tulo noveno equilibraría los intereses en-tre los países deudores y los acreedores.Más aún, los pueblos afectados por las


16 K. Raffer (2001): «The Final Demise of Unfair Debtor Discrimination? Comments on Ms. Krueger’s Spee-ches», Paper prepared for the G-24 Liaison Office.

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negociaciones de reestructuración ten-drían la capacidad de expresar un puntode vista sobre las políticas económicasque deberían ser aplicadas, para asegu-rarse de que la carga del ajuste estructu-ral no cae enteramente sobre ellos.

V. LA RESOLUCIÓN DE LOS CONFLICTOSEN EL MARCO DEL SDRM

En esta fallida aproximación a la rees-tructuración de la deuda soberana, elFMI era consciente que necesitaba pre-sentar el SDRM de tal manera que resul-tase creíble y legítimo a la hora de resol-ver las disputas entre los acreedores, yentre éstos y el país deudor. Por otrolado, se dio cuenta también que este rollegítimo y neutral no podría ser jugadopor la dirección de la institución, no sólopor carecer de la experiencia necesaria,sino porque se podría llegar a pensarque sus decisiones serían influidas porel hecho de que el FMI suele ser un im-portante acreedor y, además, mantieneuna representación tanto del deudorcomo del acreedor bilateral en sus órga-nos de dirección. Por todo ello, el FMIpropuso también el establecimiento deun foro para la resolución de conflictos,una vez que el SDRM fuese puesto enfuncionamiento.

Para el FMI, la función principal de estetribunal de arbitraje sería la administra-

ción básica de las reclamaciones de losacreedores, de forma similar a cómouna corte doméstica gestiona las quie-bras empresariales. Esto es, después denotificar a los acreedores que el deudorha solicitado la activación del SDRM, sededicaría a identificar las reclamacionesde los acreedores, publicar las fechas,los lugares y los procedimientos para lavotación, etc. La segunda función delforo sería la resolución de las disputasentre los acreedores, o entre los acree-dores y el deudor. Por una parte, verifi-cando las reclamaciones, ya que losacreedores podrían estar interesados enpresentar reclamaciones ficticias quepodrían ser utilizadas para manipularel proceso de votación, o bien podríanenfrentarse respecto al valor de las re-clamaciones y la garantía que les asegu-ra. Por otra parte, garantizando la inte-gridad del proceso de votación. Estacuestión podría revestir una importan-cia crítica si las reclamaciones tienden aser agregadas por instrumentos parapropósitos de la votación misma, dadala posibilidad de colusión entre el deu-dor y ciertos acreedores en la misma 17.

Según el organismo multilateral, esteforo se establecería de forma tal queoperaría independientemente. Sin em-bargo, esta supuesta independencia notendría autoridad para desafiar las de-cisiones de la dirección ejecutiva delFMI, incluyendo las relacionadas con laadecuación de las políticas propuestas


17 A. O. Krueger, «Preventing and Resolving Financial Crises: The Role of Sovereign Debt Restructuring»,FMI, 26 de julio de 2002.

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o la asistencia financiera proporciona-da a los países con deudas insosteni-bles. Además, lo cual es más importan-te aún, no tendrá autoridad para anularlas decisiones de la mayoría cualifi-cada de acreedores en cuestiones talescomo las condiciones de la reestructu-ración o la duración de un aplazamien-to. En realidad, el papel del foro para laresolución de conflictos sería exclusi-vamente reactivo. Solamente certifi-caría que el voto de los acreedores hatenido lugar en sintonía con los requi-sitos del procedimiento, y sus dictáme-nes se basarían estrictamente en lasdecisiones de la mayoría de los acree-dores. Por lo tanto, el FMI y dicha ma-yoría serían la autoridad final efectivaen el proceso de resolución de dispu-tas. Dejar al foro de resolución de con-flictos sin la posibilidad de ejercer unaautoridad independiente, es una formanada ambigua de proponer la puestaen marcha de una institución de bajoperfil, bajo la influencia de poder delFMI 18.

Respecto a la selección de sus miem-bros, el FMI ha defendido la constitu-ción de un foro basado en los siguientesprincipios: independencia, competen-cia, diversidad e imparcialidad. Según lainstitución multilateral, estos principiospodrían ser alcanzados a través de lossiguientes pasos 19:

• Paso 1: Cada miembro del FMI podríanominar un candidato, quien debe es-tar nacionalizado en el país nomina-dor. Esto garantizaría la diversidadgeográfica, la tradición legal y la ex-periencia profesional, haciendo lo po-sible para asegurar la inclusión demiembros de países tanto acreedorescomo deudores. A la par, al solicitar lanominación directamente a los paísesmiembros, se aseguraría la indepen-dencia respecto a la dirección ejecuti-va del FMI.

• Paso 2: Un comité cualificado e inde-pendiente de personalidades eminen-tes sería establecido por la direcciónejecutiva para revisar las nomina-ciones y, posteriormente, recomen-dar una lista menor de selecciona-dos.

• Paso 3: La relación de personas reco-mendadas por el comité sería luegoaprobada por la Asamblea de Gober-nadores, que votarían la lista en blo-que. Si es rechazada, tendría que co-menzar el proceso de nuevo.

• Paso 4: Los miembros elegidos parael foro de resolución de conflictos ele-girían entonces un Presidente entreellos, con obligaciones específicaspara supervisar las funciones y lasoperaciones del foro.

• Paso 5: Cuando un caso sea encarga-do al foro, tres miembros serán selec-cionados para el jurado por el Presi-


18 C. P. Chandrasekhar, J. Ghosh y S. Francis (2003): «SDRM: Debt Restructuring or Liquidation?», Interna-tional Development Economics Associates, marzo.19 A. O. Krueger, «Preventing and Resolving Financial Crises: The Role of Sovereign Debt Restructuring»,FMI, 26 de julio de 2002.

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dente, que tendrá especial cuidado enasegurarse de que los miembros conintereses específicos en los conflictosno puedan participar en el mismo.

Se sugiere, por lo tanto, el establecimien-to de jurados ad hoc, a ser diseñados apartir de un pool permanente que seríaseleccionado anteriormente (paso 3),los cuales solamente serán convocadosen el contexto de un conflicto (paso 5).Como se puede observar, el pool perma-nente se basaría en un proceso previode ratificación, cuyos miembros seríanen realidad elegidos, a través de un co-mité designado por la dirección ejecutivadel FMI, de entre un grupo representa-tivo de países miembros de la institu-ción financiera (paso 2). Resulta sor-prendente que se obvie el hecho de queel propio FMI no es organismo neutralen procesos de esta naturaleza, y portanto no cabe esperar que actúe comoun árbitro independiente, a pesar de locual se estaría reservando el derecho deestablecer a su propia dirección ejecuti-va como instancia clave del mecanismode resolución de conflictos.

Como objetivo adicional, el foro de re-solución de conflictos certificaría las de-cisiones importantes efectuadas por eldeudor y la mayoría de los acreedores,incluyendo las relativas a las condicio-nes finales de la reestructuración. Estas

certificaciones necesitarían un estatuslegal que les permitiera ser vinculantespara todos los países miembros, comosi se tratase de las sentencias de unacorte nacional. Sin embargo, el FMI dejaclaro que la validez de dichas certifica-ciones estaría basada exclusivamenteen las decisiones tomadas por una ma-yoría cualificada de los acreedores. Conrazón, ciertas organizaciones sociales,como la red Jubileo, o las mismas Na-ciones Unidas, han demandado alter-nativamente el establecimiento de unacorte neutral de arbitraje 20. Sin embar-go, el FMI no ha llegado a considerarninguna de estas propuestas, adaptán-dose en los hechos a las críticas presen-tadas por los acreedores privados 21.

En esta línea de concesión al bandoacreedor, el FMI terminó retrocediendoante su propia propuesta original, invali-dando el derecho de los deudores alaplazamiento automático del pago delos servicios de la deuda, que represen-taba uno de los elementos más positivosdel SDRM para los países deudores. Sesustituyó por la aplicación de una cláu-sula de integración de activos a la masacomún, similar a la regla de colación delderecho sucesorio, que mantendría elderecho al litigio de los acreedores. Adi-cionalmente, el FMI nos sorprendió conuna medida complementaria: que el deu-dor requeriría, a través del foro de reso-


20 Jubilee USA Network, «Sovereign Debt Restructuring Mechanism (SDRM). The IMF’s “Bankruptcy”Plan», abril de 2003.21 A. O. Krueger, «Statement on Sovereign Debt Restructuring Mechanism – One Year Later», FMI, 10 dediciembre de 2002.

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lución de conflictos, de una corte fuerade su jurisdicción para aplazar medidasespecíficas, si se determinase que las ac-ciones por parte de un acreedor litigantesocavaban seriamente el proceso dereestructuración 22. Nuevamente, el forode resolución de conflictos vería condi-cionada su autoridad a la aprobación delos acreedores 23.

VI. LOS MECANISMOSDE REESTRUCTURACIÓN Y LAS INICIATIVAS DE ALIVIO EN LOS PAÍSES DE BAJOS INGRESOS

Un mecanismo de reestructuración de-bería alentar a los países cuya deudatiende a ser insostenible, así como a susrespectivos acreedores, a concertar lareestructuración antes de llegar al puntoen que el incumplimiento sea la únicaopción. Lamentablemente, hay quienconsidera que los países que incumplensus obligaciones deben soportar eleva-dos costes como mecanismo de castigoque induzca a los deudores a evitar estetipo de situaciones. Pero, tal como seviene evidenciando en los últimos años,estos costes son demasiado elevados yterminan por aumentar los efectos delas perturbaciones en la economía inter-nacional. Por otro lado, la concentración

de los esfuerzos de la reestructuraciónen el período posterior al cese de los pa-gos, que subyace en la propuesta delSDRM elaborada por el FMI, puede ha-ber eclipsado los problemas muchomás graves de los países de bajos ingre-sos altamente endeudados, ya que aúnpudiendo no encontrarse en una situa-ción de incumplimiento, los desembol-sos que se ven obligados a realizar en elservicio de la deuda obstaculizan consi-derablemente sus esfuerzos para redu-cir la pobreza.

En principio, tanto la Iniciativa HIPC comola propuesta del SDRM se ocuparían delos problemas de los países con crisisde sobreendeudamiento, pero se trata deprogramas con una cobertura, una es-tructura y unos objetivos muy diferentes,como se puede observar en la tabla 1.Para empezar, el SDRM promovería la re-estructuración de las deudas y no su po-sible cancelación. No obstante, para elcaso de los países de bajos ingresos alta-mente endeudados, sería necesario pro-fundizar en la complementariedad deambos programas, estableciendo inclu-so un mecanismo de reestructuración es-pecífico para este tipo de países.

En primer lugar, el concepto de reestruc-turación debería ser ampliado, incorpo-rando los alivios de la deuda que fuesen


22 Obviamente, si otros acreedores tienen razón al pensar que un litigante puede obtener más que ellosen el marco del MRDS, estarán a favor de un aplazamiento, incluso urgirían al deudor a demandarlo, yaque algún dinero recuperado por encima de los montos resultantes del MRDS sería recobrado a sus ex-pensas.23 K. Raffer, «To Stay or not to Stay – A Short Note on Differing Versions of the SDRM», Jubilee 2000 UK, 31de enero de 2003.

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necesarios para evitar un incumplimien-to de los pagos en el servicio de la deudacuando la coyuntura económica se hicie-se adversa. En segundo lugar, el derechode los países deudores a aplazar dichospagos debería trascender la dimensiónestrictamente financiera del problema,haciendo posible que en períodos con-cretos se pueda aplazar el pago cuandose esté percibiendo que los recursospara pagar la deuda se están detrayen-do de los programas sociales y de luchacontra la pobreza. En tercer lugar, laaplicación de dicho mecanismo de rees-tructuración debería renunciar a la impo-sición de cualquier tipo de condiciones.En cuarto lugar, los foros de resoluciónde conflictos deberían sustraerse a la in-fluencia del conjunto de los acreedores,y deberían ser comúnmente aplicadostanto en los litigios derivados de la apli-cación de este mecanismo como en losoriginados en la cancelación de deudasmediante las iniciativas de alivio de ladeuda. Por último, este tipo de mecanis-mo de reestructuración específico debe-ría tener un ámbito de actuación queabarcase a todos los países de bajos in-gresos, y no sólo a los que han participa-do en las iniciativas multilaterales de ali-vio de la deuda.

VII. UN PROCESO DE ARBITRAJE JUSTOY TRANSPARENTE COMOALTERNATIVA DE LA SOCIEDAD CIVIL

Como parece que puede llevar ciertotiempo homogeneizar las condiciones

contractuales en la emisión de bonos yen vista de que la aproximación legal,sustentada en la propuesta multilateraldel SDRM, no parece que encuentre losapoyos necesarios para salir adelante,se podría buscar una solución alternati-va al problema de la reestructuración dela deuda soberana recurriendo exclusi-vamente al mecanismo del arbitraje. Eneste caso, también nos encontramoscon dificultades de implementación,pues reunir las diversas legislaciones enun proceso ad hoc de arbitraje constitu-ye un desafío, pero a la vez representauna oportunidad desde el punto de vistadel derecho internacional.

El arbitraje es un tipo de arreglo pacíficode diferencias entre las partes en conflic-to que deciden presentarlas ante un tri-bunal, para que éste tome una decisiónsobre la controversia en forma de laudo.En el comercio internacional, el arbitrajeya es el mecanismo generalmente másaceptado y utilizado en caso de que sur-jan diferencias entre las partes en rela-ción a la interpretación de los contratoso al incumplimiento de las obligaciones,entre otras. Generalmente, los contratoscomerciales ya disponen de una cláusu-la arbitral, lo que obliga a las partes.Además, ya existe un sistema de arbitra-je cuyo objetivo es la resolución de dife-rencias relativas a inversiones entre es-tados contratantes y nacionales de otrosestados contratantes, el llamado CentroInternacional de Arreglo de DiferenciasRelativas a Inversiones, que ha sido noti-cia recientemente porque Bolivia decidiósu separación del mismo.


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En opinión de ciertos especialistas en lamateria 24, la constitución de un mecanis-mo de arbitraje independiente sería unprimer paso cualitativo importante, envista de que no existe en la actualidadningún tratamiento del cese de los pagosdel servicio de la deuda basada en unanorma jurídica internacional (equivalenteal SDRM). Pero debe dejarse claro que elarbitraje no puede constituirse como unmecanismo aislado para gestionar las si-tuaciones de insolvencia de los paísesdeudores. En realidad, debería funcionarcomo el último recurso, después de quela rigidez de los instrumentos previa-mente utilizados no haya permitido unareestructuración de los pagos y una revi-sión amistosa de los contratos. Para im-pedir este fracaso previo, sería necesarioreducir la debilidad contractual, no sólolegal, de los países endeudados, inclu-yendo las mencionadas cláusulas de ac-ción colectiva y, sobre todo, las cláusulasde contingencia en los bonos emitidos,que expliciten que en caso de que los in-gresos por exportaciones o los flujos ex-ternos de capital se viesen reducidos porproblemas ajenos a la economía nacio-nal, se podría suspender el pago del ser-vicio de la deuda.

Frente al temor de que el FMI asuma unprotagonismo excesivo en dicho meca-

nismo de arbitraje, diversas institucionesde la sociedad civil en países deudores yacreedores, agrupadas en la campañaJubileo 2000, han elaborado una alterna-tiva. En ella, se plantea la necesidad deque el proceso de arbitraje sea justo ytransparente (FTAP, Fair and TransparentArbitration Process), dando lugar a unasolución, y no sólo a una propuesta 25. ElFTAP no requeriría en principio un trata-do internacional, aunque la posibilidadde avanzar en una norma jurídica in-ternacional debería ser un paso poste-rior obligado en el camino de dotar a lospaíses deudores y a los acreedores de unmarco más predecible para la gestión delos problemas vinculados con el pago delservicio de la deuda 26. Las característicasde la propuesta independiente de un Pro-ceso de Arbitraje Justo y Transparente,en contraste con las iniciativas y las pro-puestas de los organismos multilatera-les, se presentan también en la tabla 5.1.La diferencia entre un FTAP y las pro-puestas multilaterales radica en que elprimero se basa en los principios funda-mentales de una situación de insolven-cia, es decir, en el respeto de los dere-chos humanos de todas las personasafectadas, en el reconocimiento del Esta-do de derecho, así como en una justa di-visión de la carga de la deuda entre todoslos participantes en el proceso. En esta


24 O. Ugarteche y A. Acosta (2003): «Una propuesta global para un problema global. Hacia un Tribunal In-ternacional de Arbitraje de Deuda Soberana», Nueva Sociedad, núm. 183, enero-febrero.25 J. Kaiser (2002): «The FTAP – World after Washington», Eurodad, octubre.26 Apoyado en la experiencia histórica a escala internacional en el desarrollo de tribunales de arbitraje yen el entramado jurídico e institucional de Naciones Unidas, como reflejo de las posibilidades de avanzarhacia un tratado internacional, es interesante consultar el documento de la red AFRODAD, «ImplementingFair Debt Arbitration: What Needs to Be Done?», 2006.

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línea, las principales características quetrataría de salvaguardar un FTAP seríanlas siguientes 27:

• Que se trate de un proceso indepen-diente, a través de una persona o unainstitución que no se encuentre invo-lucrada en el procedimiento.

• Que se garantice el mínimo vital, esdecir, la cantidad de recursos suficien-tes para la supervivencia de la pobla-ción, como también se proteja la so-beranía del Estado deudor.

• Que se efectúe un diagnóstico de la si-tuación económica del país deudor,por medio de una instancia tambiénneutral, que no persiga ningún objeti-vo económico ni por la parte acreedo-ra ni por la deudora.

• Que se suspenda transitoriamente elpago de la totalidad de la deuda comocondición para iniciar el proceso dearbitraje.

Además, el FTAP debe dar lugar a unproceso público, transparente. La parti-cipación de la sociedad civil debe deproducirse en todos los estadios delproceso, incluyendo la fase de decisión.Por otro lado, la sociedad debería de po-seer la capacidad de controlar de mane-ra crítica la aplicación de los resultadosdel FTAP, desarrollándose un verdaderoprocedimiento público de rendición decuentas. Esta capacidad de control de-bería incluir las nuevas deudas que asu-ma el país.

En líneas generales, un FTAP enfocaríael problema de la insolvencia de unamanera diferente, concibiéndose comoun instrumento para superar las dificul-tades de la coordinación entre acreedo-res, pero sobre todo como una herra-mienta para que los países deudores seliberen de la carga insoportable de ladeuda externa. En este sentido, a dife-rencia de lo establecido en el foro de re-solución de conflictos auspiciado en lapropuesta del SDRM, el primer objetivode un proceso de arbitraje de estas ca-racterísticas debería ser el análisis pro-fundo de las verdaderas causas queobligan a cada país a incumplir con elpago de sus obligaciones. Los acreedo-res deberían de expresar sus reclama-ciones, como cualquier otra parte, anteuna institución verdaderamente inde-pendiente, que debería de tener la ca-pacidad de dirigir realmente el procesode reestructuración. Para ello, el deudorsoberano y los acreedores determinaríanla composición del tribunal de arbitraje.Ambas partes nominarían un represen-tante cada uno, siendo un tercero elegi-do por estos dos.

Es importante subrayar, para terminar,que el punto de partida de cualquierarbitraje justo radica en la identifica-ción de las deudas adquiridas legal-mente y que pueden ser pagadas, dis-tinguiéndolas de las deudas odiosas ycorruptas. Por ello, un arbitraje trans-parente requiere la realización de audi-


27 P. Morazán (2003): «Deuda externa: Nuevas crisis, ¿nuevas soluciones?», Fundación Friedrich Ebert,Buenos Aires, Ocasional Papers, núm. 2, enero.

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TABLA 5.1. Similitudes y diferencias existentes entre la Iniciativa HIPC, la propuesta delSDRM y el planteamiento alternativo del FTAP

¿Qué países sonelegibles?

¿Qué clase dedeuda seconsidera?

¿Se considera laposibleilegitimidad de ladeuda?¿Quién controla elprograma?

¿Es una condiciónla implementaciónde programas deajuste estructural?Función

Resultados

Propósito

HIPCLos 41 países de ba-jos ingresos con elmás insostenible nivelde endeudamientoDeuda pública en ma-nos de acreedores bi-laterales y multilate-ralesNo

FMI, BM y el G-7

Sí

Cancelación parcialde la deuda

Reducirá los pagosdel servicio de la deu-da de los países, perono los librará comple-tamente de la deuda

Responder a la pre-sión pública vincula-da con la crisis de ladeuda

SDRMLas 15-20 economíasemergentes más ricas

Deuda privada en ma-nos de acreedores pri-vados

No

FMI, BM y el G-7

Sí

Reestructuración dela deuda

Prevendrá a los paísesdel incumplimiento delos pagos de la deudaexterna, pero no los li-brará completamentede la deudaResponder a las per-turbaciones en la eco-no mía internacionalderivadas de las cri-sis financieras de lospaíses emergentes

FTAPTodos los países envías de desarrollo condeuda externa

Ambos tipos de deu-da, ya sea en manosde acreedores priva-dos o públicosSí

Organizaciones de lasociedad civil globaly acreedoresNo

Cancelación total dela deuda o alivio apro-piado de la mismaLibrará a la mayorparte de los paísescompletamente de ladeuda

Proceder de formadefinitiva a resolverla crisis de la deuda

Fuente: Jubilee USA Network, «Sovereign Debt Restructuring Mechanism (SDRM). The IMF’s “Ban-kruptcy” Plan», abril de 2003.

torías financieras, donde la participa-ción ciudadana ponga al descubiertoeste tipo de deudas ilegítimas. En elcaso de las deudas contratadas y rene-gociadas en condiciones legítimas, ha-brá que establecer criterios claros entérminos fiscales, para que el pago delservicio de la deuda no ponga en difi-

cultad la capacidad de desarrollo delpaís en cuestión. Las causas de cese enlos pagos deben quedar establecidasde forma que se distinga el tratamien-to de los casos de fuerza mayor res-pecto a los casos de mala administra-ción, como ocurre en la legislaciónsobre el comercio internacional 28.


28 O. Ugarteche y A. Acosta (2003): «Una propuesta global para un problema global. Hacia un Tribunal In-ternacional de Arbitraje de Deuda Soberana», Nueva Sociedad, núm. 183, enero-febrero.

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«Argentina va por buen camino»

HOERST KOEHLER, Director Gerente del FMI,

abril de 2000

Como ya hemos venido explicando enlos capítulos precedentes, los esfuerzosde los organismos financieros multilate-rales por mejorar los mecanismos deprevención y resolución de las crisis desobreendeudamiento se han intensifica-do en los últimos años. Aunque no deuna manera exclusiva, la crisis argenti-na de 2001-2002 ha influido enorme-mente en la suerte que finalmente hacorrido este nuevo ímpetu reformistadel FMI y el BM, representando con se-guridad uno de los acontecimientos quemás marcó el carácter y el ritmo de ladiscusión. Principalmente, la crisis ar-gentina tuvo una repercusión directa enla suerte del debate sobre los mecanis-mos de reestructuración de la deuda so-berana 1, pero además ha vuelto a poneren evidencia que los problemas estruc-turales de insolvencia en el pago de ladeuda se pueden generar en países queestán aplicando políticas económicasdefendidas por las instituciones multila-terales, lo que ha terminado por provo-car una reflexión más profunda en los

organismos financieros multilateralessobre cómo reforzar el marco analíticopara prevenir los niveles insosteniblesde endeudamiento 2.

Por varias circunstancias, la crisis ar-gentina se convirtió en un acontecimien-to determinante en la gestación de lanueva agenda multilateral. En primer lu-gar, en diciembre de 2001, la magnituddel incumplimiento en las obligacionesde pago por parte del gobierno argen-tino batió un récord histórico internacio-nal, siendo acompañado de un aban-dono del régimen de convertibilidad quehabía mantenido una paridad fija entreel peso argentino y el dólar estadouni-dense desde 1991. En segundo lugar, adiferencia de lo que había ocurrido enCorea del Sur e Indonesia hasta la crisisde 1997, el FMI había respaldado pro-gramas económicos en Argentina du-rante toda la década precedente, ade-más de sostener contra todo tipo decríticas la permanencia de dicho régi-men cambiario. Es llamativo que tal cri-sis extraordinaria llegase a eclosionaren un país que por mucho tiempo fueconsiderado como alumno ejemplar delConsenso de Washington 3. Hasta el fi-nal de la década de los noventa, los or-

6. NUEVOS DESAFÍOS EN EL TRATAMIENTO DE LOSPROBLEMAS DE INSOLVENCIA: EL MEGACANJE ARGENTINO

1 A. O. Krueger, «Preventing and Resolving Financial Crises: The Role of Sovereign Debt Restructuring»,FMI, 26 de julio de 2002.2 BM y FMI, «Applying the Debt Sustainability Framework for Low-Income Countries Post Debt Relief»,6 de noviembre de 2006.3 El Instituto de Economía Internacional de Washington convocó en noviembre de 1989 una conferenciaen dicha ciudad para revisar el curso de los ajustes económicos en América Latina, después de los cam-bios acaecidos durante la década de los ochenta. De esta reunión de expertos, resultó el llamado «Consen-so de Washington», que comprende la aplicación por parte de los países que deseen recibir asistencia fi-nanciera de las instituciones multilaterales de una serie de medidas: a) imponer la disciplina fiscal,

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ganismos multilaterales y la mayor par-te de los analistas financieros con ellos,consideraban la evolución argentinacomo uno de los casos exitosos en ma-teria de política económica y de refor-mas estructurales en el contexto de losmercados emergentes.

Por último, los procesos que conduje-ron a la situación de incumplimiento enlos pagos y las características novedo-sas de la reestructuración posterior dela deuda soberana representan tambiénrazones suficientes para centrar nuestraatención en la experiencia argentina. Lareestructuración tuvo lugar en un mo-mento crítico de las relaciones entre elpaís latinoamericano y el FMI, siendo lamayor singularidad del caso que el pro-ceso de reestructuración se desarrollósin la injerencia del organismo multila-teral. Se trató de un proceso donde elGobierno argentino se relacionó direc-tamente con el sector privado. El FMI nisiquiera auditó las proyecciones finan-

cieras del Gobierno argentino, que fun-damentaban la sostenibilidad de laspropuestas de canje de deuda 4. Es laprimera vez que esto ocurre en el siste-ma financiero internacional desde losaños setenta, lo cual es significativoademás por la magnitud de la deuda im-plicada y especialmente por el volumende la quita, la mayor en la historia eco-nómica moderna 5.

I. LA «AUTOCRÍTICA» DEL FONDOMONETARIO INTERNACIONAL

Por varias razones, los acontecimientosargentinos pusieron al FMI en una situa-ción difícil, que en cierta manera fueaprovechada por el gobierno de Kirch-ner para desarrollar su propuesta poste-rior del megacanje de la deuda. En pri-mer lugar, las orientaciones de políticadel FMI contribuyeron en cierta medidaa alcanzar una situación crítica, mien-


eliminando el déficit presupuestario; b) modificación de la estructura del gasto público, recortando lassubvenciones e incrementando los gastos en educación y salud; c) implantar una reforma fiscal, incre-mentando la capacidad impositiva del Estado; d) liberalizar el mercado financiero, facilitando que los tiposde interés se ajusten a los del mercado internacional; e) limitar la intervención en el mercado de divisas,dejando que el tipo de cambio sea determinado en condiciones de libre mercado; f) apoyar la liberaliza-ción comercial, orientando la economía hacia el exterior; g) eliminar las restricciones a la inversión extran-jera directa; h) fomentar la privatización de las empresas públicas; i) reducir la excesiva regulación de losmercados, y j) establecer mayores garantías a los derechos de propiedad.4 Un canje de deuda es una operación por medio de la cual los tenedores de bonos convienen en vendér-selos al emisor a cambio de un paquete de nuevos bonos y, en ciertos casos, una parte en efectivo. En cier-tos casos, el valor de los nuevos bonos más el efectivo recibido excede el valor de los viejos bonos, indu-ciendo de esta manera al acreedor a intercambiar voluntariamente los bonos. En otros, sin embargo, si alos tenedores les conviene más rechazar la oferta que aceptarla, el canje sólo tendrá lugar si el emisor dis-pone de algún mecanismo para obligarles a aceptarla.5 M. Damill, R. Frenkel y M. Rapetti (2005): «La deuda argentina: Historia, default y reestructuración», Do-cumentos del CEDES 2005/16, Buenos Aires.

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tras que su sistema de alarma ante unaposible crisis, y más tarde sus propues-tas de reestructuración para evitar el in-cumplimiento, fracasaron ampliamente.En segundo lugar, al tratarse de un pe-ríodo de cambios en la ubicación delorganismo en el sistema financiero in-ternacional, los errores cometidos (es-pecialmente, la defensa a ultranza queel FMI realizó del régimen de convertibi-lidad) estimularon la aparición de co-rrientes de opinión en el interior de lainstitución multilateral. Por último, seprodujo la llegada de una nueva admi-nistración republicana en Estados Uni-dos que, en el contexto posterior a losatentados del 11 de septiembre de 2001,demandaba una menor intromisión delos organismos multilaterales en las re-laciones entre los estados, tanto en si-tuaciones normales como, con muchamás razón, en el marco de una crisis.

Ante estas circunstancias, el FMI se vioobligado a realizar una evaluación de sugestión en Argentina, lo cual es tambiéninédito en la historia del organismo. LaOficina de Evaluación Independiente(OEI) del FMI publicó en junio de 2004 elInforme sobre la Evaluación del Papeldel FMI en Argentina, 1991-2001. En elmismo, un equipo internacional de eco-nomistas realizó una extensa valoraciónde los programas económicos apoya-dos por el FMI en el país entre 1991 y2001, tanto del diseño como de las labo-

res de supervisión de los objetivos delos mismos, así como una evaluaciónde la gestión de la crisis en los años 2000y 2001.

En el Informe, el FMI acepta que «hubodebilidad en la supervisión y demasiadapaciencia cuando se vio que las políticasno servían», pero no asume la respon-sabilidad, puesto que defiende que «lasautoridades argentinas no tomaron lasmedidas correctivas necesarias en unafase suficiente temprana» 6. En el fondo,lo que viene a plantear el FMI en dichodocumento es que el organismo multi-lateral se equivocó al no presionar enmayor medida al gobierno argentinopara que profundizase las políticas deajuste, acumulando mayores superávitfiscales para pagar la deuda, sin impor-tarle la recesión económica y los proble-mas sociales que atravesaba el país 7.

Más allá de esto, el verdadero desafíopara este equipo de expertos consistíaen justificar el apoyo que el FMI otorgóal régimen de la convertibilidad hasta elúltimo momento. Sin embargo, el Infor-me evita posicionarse al respecto, aun-que reconoce que el éxito inicial de di-cho régimen cambiario «ocultó susvulnerabilidades potenciales a medianoplazo». En nuestra opinión, se trata deuna discusión que difícilmente se puedesaldar en los términos que se planteanen el Informe. Es decir, si la convertibili-

Nuevos desafíos en el tratamiento de los problemas de insolvencia: el megacanje argentino

6 Oficina de Evaluación Independiente (2004): «Informe sobre la Evaluación del Papel del FMI en Argenti-na, 1991-2001», FMI, Washington, p. 113.7 A. Acosta, «Los reyes del cinismo», Hoy, Quito, 4 de agosto de 2004.

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dad fue adecuada o no desde el puntode vista de los resultados obtenidos,pues en realidad la convertibilidad pro-porcionó un marco de estabilidad en-gañosa, necesario para insertar a laeconomía argentina en una trayectoriafinanciera y comercial más acorde conlos planes multilaterales 8.

En sus conclusiones, el Informe extraeuna serie de lecciones y recomendacio-nes, que resulta interesante mencionarexplícitamente, ya que algunas de lasmismas están incorporadas en los deba-tes sobre las reformas que se han pro-ducido en los últimos años en los meca-nismos multilaterales de prevención yde resolución de las crisis financieras.Entre estas lecciones, cabe destacar lassiguientes 9:

• El nivel de deuda sostenible para laseconomías emergentes puede sermás bajo de lo que se había pensado,dependiendo de las característicaseconómicas del país. Por lo tanto, enla gestión de la política fiscal deberántenerse en cuenta no sólo los desequi-librios presupuestarios anuales sinotambién el monto global de la deudapública.

• El desempeño macroeconómico favo-rable, incluso si se mantiene por cier-to tiempo, puede ocultar deficienciasinstitucionales subyacentes que pue-

den convertirse en obstáculos insupe-rables para restablecer rápidamentela confianza, si el crecimiento se ve in-terrumpido por acontecimientos ex-ternos desfavorables. Es posible queel FMI sólo pueda jugar una funciónlimitada cuando se manifiesten estetipo de deficiencias institucionalesfuertemente arraigadas en el sistemapolítico, y la condicionalidad estructu-ral no pueda sustituir entonces la de-terminación del país para emprenderlas reformas necesarias.

• La decisión de respaldar un determi-nado conjunto de políticas entrañanecesariamente una evaluación pro-babilística, pero con más razón es im-portante que dicha evaluación searealizada de la manera más rigurosaposible y que cuente, desde un inicio,con una estrategia alternativa de res-paldo en caso de que no se materiali-cen algunos de los supuestos críticos.

• La ingeniería financiera en forma deuna reestructuración de deuda volun-taria y basada en el mercado es costo-sa, y es poco probable que mejore lasostenibilidad de la deuda si se em-prende bajo condiciones de crisis eco-nómica, sin contar con una estrategiacreíble e integral para salir de la mis-ma. Sólo una modalidad de reestruc-turación de la deuda que impliqueuna reducción del VAN del servicio dela deuda (o, si se considera que la


8 J. Nudler, «La “autocrítica” del FMI frente a la crisis argentina», Página 12, Buenos Aires, 30 de juliode 2004.9 Oficina de Evaluación Independiente (2004): «Informe sobre la Evaluación del Papel del FMI en Argenti-na, 1991-2001», Washington, FMI, pp. 115-129.

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deuda es sostenible, un paquete fi-nanciero en gran escala), podría re-vertir una dinámica adversa en los ni-veles de endeudamiento.

• Retrasar la adopción de medidas ne-cesarias para resolver una crisis pue-de elevar significativamente su costefinal, porque inevitablemente se pro-ducirán nuevas caídas del PIB, ade-más de fugas adicionales de capital yuna erosión creciente de la calidad delos activos en el sistema bancario.Para reducir al mínimo los costes decualquier crisis, el FMI debe asumirun papel activo en su resolución, in-cluido el respaldo financiero para lamodificación de las políticas.

Sobre la base de estas lecciones, seofrecen también una serie de recomen-daciones, entre las que señalamos lassiguientes 10:

• El FMI deberá poseer una estrategiade contingencia desde el momento enque comience una crisis, la cual debeincluir indicaciones para limitar los da-ños. Debe desarrollar un conjunto decriterios que permitan determinar si laestrategia inicial funciona y que, a suvez, sirvan de guía para tomar una de-cisión acerca del momento en que re-sulte necesario cambiar de enfoque.

• Cuando la sostenibilidad de una deu-da o del tipo de cambio estén enduda, el FMI deberá indicar que suapoyo financiero está condicionado aun cambio significativo de las políti-cas del país, mientras permanece tra-bajando activamente con ese paíspara propiciar dicho cambio. Deberíaasignarse una alta prioridad a definirlas funciones que ha de cumplir el FMIcuando un país que pide acceso ex-cepcional a sus recursos financierostiene un problema de insolvencia o defalta de liquidez.

• La supervisión que ejerce el FMI debe-ría centrarse en la sostenibilidad de ladeuda a medio plazo y del tipo decambio. Para alcanzar estos objetivos,el FMI necesita mejorar los instru-mentos de valoración del tipo de cam-bio real de equilibrio, y examinar elperfil de la deuda desde el punto devista de la intolerancia de la deuda 11,adoptando una perspectiva a más lar-go plazo en cuanto a las vulnerabilida-des que podrían manifestarse a me-dio plazo.

En los siguientes apartados, intentare-mos verificar, aunque sólo sea a un ni-vel intuitivo, si verdaderamente la eva-luación del FMI se ajusta a los hechos y,en consecuencia, si la aplicación de es-


10 Ibid., pp. 130-135.11 La intolerancia a la deuda es clave para estimar las tasas sostenibles de endeudamiento, evaluar losproblemas de reestructuración de la deuda y la integración de los mercados de capital, y la dimensión quedebe tener la ayuda internacional para aliviar las crisis de pagos. La tolerancia a la deuda depende del his-torial de incumplimientos y niveles de inflación de un país, mostrando que no tiene sentido aplicar alos mercados emergentes las tasas de endeudamiento sobre PIB consideradas aceptables para los paísesindustrializados.

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tas lecciones y recomendaciones permi-tiría albergar una mayor confianza antela posibilidad de que se experimentenescenarios igualmente negativos en elfuturo.

II. BREVE CRÓNICA DE UNA CRISISANUNCIADA

A lo largo de 2001, Argentina se fue des-lizando hacia una crisis global de enor-mes proporciones. Los problemas eco-nómicos, que se venían arrastrandodesde la segunda mitad de la década delos noventa, se intensificaron radical-mente a pesar de los apoyos financierosrecibidos del FMI ese mismo año. En di-ciembre, tras la caída del gobierno deFernando de la Rúa, el país dejó parcial-mente de cumplir sus compromisos fi-nancieros internacionales. Además, seintrodujeron controles de capitales y secongelaron parcialmente los depósitosbancarios, al producirse una crecientefuga de capitales y una situación de pá-nico financiero, que llevó a los ahorra-dores a retirar masivamente sus depósi-tos de los bancos. A principios de 2002,Argentina abandonó formalmente el ré-gimen de convertibilidad.

Existe un amplio consenso en que la cri-sis fue el resultado de una combinaciónde factores internos y externos, aunquese han señalado —con distinto énfasis—

un conjunto de causas como las más re-levantes: la indisciplina fiscal, la rigidezdel régimen cambiario y los shocks ex-ternos adversos. Por un lado, pareceevidente que existía una vulnerabilidadsubyacente, asociada a la combinaciónde los malos resultados fiscales con unrégimen de tipos de cambio fijos, quepermitía pronosticar que los efectos ca-tastróficos de la crisis se desencade-narían en cualquier momento, indepen-dientemente de las causas inmediatasque los provocasen 12. Por otro lado, sitenemos en cuenta que a este deteriorofiscal con tipos de cambio fijos se añadióuna situación de fuerte endeudamientoexterno, el fracaso parecía asegurado sise elevaban los tipos de interés, algoque terminó ocurriendo cuando los flu-jos internacionales de capital dejaron deorientarse hacia los mercados emergen-tes a finales de la década de los noventa.

Por todo ello, es importante analizar enqué medida fue adecuado el manteni-miento del régimen de la convertibili-dad desde el punto de vista de prevenirlas consecuencias negativas de una pre-visible crisis. Si bien la convertibilidadresultó sumamente eficaz como instru-mento de estabilización económica du-rante la primera mitad de los noventa,sus riesgos potenciales se incrementa-ron con el tiempo en la medida en queno lograban superarse los problemasfiscales. Al eliminar la creación de dine-ro como fuente de ingresos, la converti-


12 Oficina de Evaluación Independiente (2004): «Informe sobre la Evaluación del Papel del FMI en Argenti-na, 1991-2001», Washington, FMI.

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bilidad incrementó la necesidad de unapolítica fiscal restrictiva si se quería con-servar la capacidad de pago del país.Por otra parte, dicho régimen cambiariotambién limitó la capacidad de ajuste dela economía frente a los shocks exter-nos, al eliminar la posibilidad de la de-preciación del tipo de cambio nominalcomo instrumento de política económi-ca. Si los salarios y los precios hubiesensido flexibles a la baja, se habría podidomantener la competitividad de la econo-mía. Sin embargo, ante la ausencia dedicha flexibilidad y en el contexto de ladevaluación competitiva del real brasi-leño, el mejoramiento de las cuentas ex-ternas de la economía argentina sólopodía venir acompañado de una prolon-gada contracción de la demanda de con-sumo y de inversión, como efectiva-mente ocurrió. No obstante, al coincidircon una fuerte apreciación del dólar, larecesión continuó compaginándose conun importante desequilibrio comercial,lo cual completó un cuadro que no ad-mitía ninguna duda sobre el oscuro es-cenario que se avecinaba.

Es importante que no perdamos de vistala influencia del régimen cambiario enla gestación de la crisis, aunque las ci-fras sobre los flujos fiscales y financie-ros terminen concentrando buena partede nuestra atención. A diferencia de loocurrido en otras grandes economías la-tinoamericanas, los coeficientes de en-deudamiento tuvieron en Argentina una

evolución más problemática durante ladécada de los noventa, poniendo de re-lieve que la política cambiaria y el ma-nejo de la apertura financiera juegan unpapel más importante que la política fis-cal en la configuración de los diferentesgrados de vulnerabilidad de los países 13.Así, entre 1990 y 2001, el cociente entreDET/PIB aumentó en casi 30 puntos por-centuales, adquiriendo un peso crecien-te la deuda pública a medida que lascondiciones financieras internaciona-les se hacían más desfavorables. Entre1997 y 2001, el cociente entre deuda pú-blica total/PIB aumentó en más de 20puntos porcentuales, un claro síntomade que el país se encaminaba velozmen-te hacia el incumplimiento de los pagos.A partir de 1997, el panorama fiscal evo-luciona negativamente, debido a la ele-vación de las primas de riesgo asociadaa las crisis financieras en Asia Oriental(1997), Rusia (1998) y Brasil (1999). En-tre 1998 y 2001, el déficit anual prome-dio se colocó en 7.112 millones de $USApor encima del alcanzado en 1994, sien-do el aumento del pago del servicio dela deuda la causa más importante de di-cho incremento (6.784 millones), por en-cima de la ampliación de la brecha delsistema de la seguridad social (4.867 mi-llones) y el desequilibrio fiscal de lasprovincias (592 millones).

Sin embargo, Anne Krueger, PrimeraSubdirectora Gerente del FMI duranteese período, achacó los problemas pre-


13 M. Damill, R. Frenkel y M. Rapetti (2005): «La deuda argentina: historia, default y reestructuración», Do-cumentos del CEDES 2005/16, Buenos Aires.

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supuestarios que condujeron al incum-plimiento de los pagos a la falta de dis-ciplina fiscal del gobierno y, en ningúnmomento, mencionó la carga insosteni-ble del servicio de la deuda como causade los mismos 14. Algo incomprensible,si tenemos en cuenta que desde 1996 elpeso del servicio de la deuda sobre losrecursos tributarios comienza una ace-lerada carrera ascendente. Ciertamente,se produjo una caída de los ingresos fis-cales con la recesión económica, perosobre todo la subida del tipo de interéspromedio sobre la deuda pública, quepasó de 5,8% en 1996 a 9,4% en 2001,fue el factor determinante que derivó enel incumplimiento de los pagos.

III. LA COSTOSA FICCIÓN DE LA SOLVENCIA FINANCIERA

En diciembre de 1999 asumió la presi-dencia Fernando de la Rúa, encabezan-do una coalición entre la Unión CívicaRadical y el FREPASO. El gobierno con-taba con mayoría en la Cámara de losDiputados, pero el Senado y la mayoríade las grandes provincias permanecie-ron bajo control peronista. Además, enel interior de la coalición, se manifesta-

ron puntos de vista divergentes en tor-no a las prioridades en materia de políti-ca económica a medida que la crisis seagudizaba, que terminaron provocandola dimisión del vicepresidente CarlosÁlvarez en octubre de 2000 y las sucesi-vas renuncias en marzo de 2001 de losministros de economía, José Luis Ma-chinea y Ricardo López Murphy, en me-nos de 20 días. En los meses posterio-res, sobre todo después de la derrotagubernamental en las elecciones legis-lativas, era generalizada la percepciónde que el gobierno sería incapaz deadoptar medidas de fondo para enfren-tar los graves problemas que atravesa-ba el país.

A comienzos de 2000, los programaseconómicos respaldados por el FMI tra-taban de remediar una recesión crecien-te 15, que se compaginaba desde enton-ces con una falta de acceso del país a losmercados financieros internacionales.No obstante, a finales de 2000, Argenti-na obtuvo un importante paquete deayuda financiera de 40.000 millones dedólares, conocido como el «blindaje»,que supuestamente cubría los venci-mientos de la deuda de todo 2001 y par-te de 2002 16. Dos meses después, coin-cidiendo con la crisis financiera turca, la


14 A. Krueger, «Prevención y resolución de crisis: La experiencia de Argentina», National Bureau of Econo-mic Research, Cambridge, 17 de julio de 2002.15 En marzo de 2000 se aprobó un acuerdo stand-by a tres años por valor de 7.200 millones de $USA, quese aumentó en enero de 2001 hasta 13.700 millones. En septiembre de 2001, pocos meses antes del de-fault, se incrementó nuevamente hasta los 22.000 millones, afectándose un máximo de 3.000 millonespara una posible operación de reestructuración de la deuda.16 Este paquete se integraba por dos préstamos del FMI por 13.700 millones de dólares, 2.500 millones delBM, otros 2.500 millones del Banco Interamericano de Desarrollo, 1.000 millones de España, 10.000 millo-

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nueva elevación de la prima de riesgoneutralizó los efectos positivos de estaayuda. En junio de 2001, el «blindaje»quedó totalmente invalidado cuando sellevó adelante un proceso de reestructu-ración de la deuda, mediante un costosoy voluminoso canje voluntario de bo-nos, en manos de tenedores privadosde origen local y extranjero. El «mega-canje De la Rúa-Cavallo», que recibió elaval del FMI, permitió extender el plazode vencimiento del 24% de la deuda pú-blica (aunque tímidamente, en sólo 0,7años en promedio), pero en contraparti-da el valor nominal de la deuda se elevóen 2.200 millones de $USA, con unatasa de interés promedio para los nue-vos bonos del 15,3% 17. En noviembre de2001 se llevó a cabo una segunda opera-ción «voluntaria» de canje, dirigida a te-nedores locales (bancos y fondos depensiones), por 42.000 millones en títu-los de deuda pública garantizados coningresos tributarios.

Sin embargo, a pesar de todo este apoyofinanciero, no se logró frenar el dete-rioro fiscal. En julio de 2001, el nuevo mi-nistro de economía, Domingo Cavallo,

anunció la Ley del Déficit Cero, con elobjetivo de que no se gastase más de loque se recaudaba, dejando al margen loscompromisos financieros. En realidad, di-cha Ley tampoco evitó el desastre, pueslo que se estaba gestando era una distor-sión en la lógica de funcionamiento de lasfinanzas públicas, es decir, gran parte delas fuentes de financiación impositiva seterminan utilizando para pagar el costede la fuente de financiamiento 18.

A estas alturas, era bastante claro que laeconomía argentina se encontraba anteun problema de insolvencia estructural,y no tanto de falta transitoria de liqui-dez. Si esto se hubiese reconocido conanterioridad, seguramente los costessociales y económicos de la crisis hubie-sen sido menores, pues se habría in-sistido menos en mantener el régimencambiario y se habría adelantado la re-estructuración ordenada de los pagosde la deuda 19. Mantener la ficción deque se podían cumplir los compromisosfinancieros, no sólo agotó la capacidadeconómica del país, sino que terminópor provocar una acumulación excesivade deuda, que se podría haber evitado.


nes de aportaciones de bancos comerciales y 3.000 millones de fondos de pensiones. En total, suman32.700 millones, a los que hay que añadir 7.000 millones de dólares previstos para canje de deuda.17 Aunque implícitamente, la tasa de interés para el Estado argentino se elevaría a más del 17%, con unacapitalización de intereses de 12.400 millones y un pago de intereses adicionales por 38.600 millones. Porlo tanto, sumando capital e intereses (y agregando gastos por comisiones y otros conceptos), el coste fi-nanciero total fue superior a los 54.000 millones de $USA, es decir, casi el doble del monto de la operaciónde canje de títulos.18 H. Giuliano, «Una estrategia alternativa para renegociación de la deuda pública», mimeo, 22 de diciem-bre de 2001.19 En sus lecciones de la crisis, el propio Informe de la OEI afirma que «el nivel de sostenibilidad de deudapara las economías emergentes puede ser inferior a lo que suponía». A continuación, sin embargo, achacala responsabilidad exclusiva de velar por conservar la capacidad de pago a la gestión de la política fiscal.

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IV. DESPUÉS DEL INCUMPLIMIENTODE LOS PAGOS, LAS PROPUESTASDE REESTRUCTURACIÓN

El 24 de diciembre de 2001 se declaró lasuspensión de los pagos del servicio deuna parte de los 144.453 millones de dó-lares, cifra que en aquel momento al-canzaba la deuda pública argentina. Lasuspensión no afectó a la deuda contraí-da con los organismos multilaterales(32.362 millones), y tampoco a los prés-tamos garantizados con ingresos tribu-tarios, emitidos en el reciente canje denoviembre. Pocos días después, se de-valuó el peso, lo que supuso una virtualhecatombe sobre las condiciones insti-tucionales de la economía, que se ate-nuó con la emisión de nuevos títulos dedeuda pública 20.

A pesar de las continuas presiones delos organismos multilaterales y de loscentros financieros, los primeros pasosdel gobierno para la reestructuración dela deuda vencida se dieron mucho másadelante, en septiembre de 2003. En elmarco de la Asamblea Anual del FMI yel BM en Dubai, el gobierno argentinopresentó los principales lineamientosde una propuesta de reestructuración 21.La propuesta de Dubai, como así fue co-nocida, estableció una oferta homogé-

nea a todos los tenedores de bonos y tí-tulos públicos emitidos hasta diciembrede 2001. Se reconocía un monto de deu-da impagada de aproximadamente87.000 millones de $USA, lo que dejabafuera un volumen importante de intere-ses vencidos y no pagados. Sobre estemonto se fijaba una quita del 75%, deacuerdo con lo cual los nuevos títulosalcanzarían un valor máximo de 21.750millones. En la propuesta, se planteabaemitir tres tipos de bonos de libre elec-ción (Par, Cuasi-Par y Discount), que va-riaban en sus condiciones financieras.Además, los nuevos títulos incorpora-ban la posibilidad de que los tenedoresfuesen premiados con un cupón que re-portaría una renta adicional cuando laeconomía creciese por encima de unadeterminada tasa.

Además de que la propuesta era in-compatible con el nivel de superavitfiscal primario que se había pactadocon el FMI, la reacción de los merca-dos financieros fue de claro rechazo dela misma. Se sostenía que Argentinaestaba en condiciones de realizar unapropuesta mejor y que para ello se de-bía comprometer un mayor esfuerzofiscal. El FMI presionó de diversas ma-neras al gobierno y, en junio de 2004,unos meses después de que los minis-


20 El primer problema grave que se presentó fue evitar el colapso del sistema económico, que se hubieraproducido si las deudas de los particulares y de las empresas tuviesen que ser reembolsadas en dólares,tal como se establecía en los contratos originales. La intervención estatal buscó repartir las pérdidas, loque supuso que el Estado tuviese que asumir parte del coste emitiendo nueva deuda.21 Una información más completa sobre las propuestas de reestructuración que se comentan a continua-ción puede consultarse en el trabajo de M. Damill, R. Frenkel y M. Rapetti (2005): «La deuda argentina: his-toria, default y reestructuración», Documentos del CEDES 2005/16, Buenos Aires.

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tros de finanzas del G-7 declarasenque Argentina debía dar muestras deun mayor compromiso, el gobiernorealizó una nueva propuesta en Bue-nos Aires.

La propuesta de Buenos Aires buscabaacercar las posiciones con los acreedo-res. Se mantuvo como deuda elegible ladefinida en Dubai, pero los nuevos títu-los alcanzarían un valor sustancialmen-te mayor: de 38.500 millones de dólares,en caso de que el nivel de adhesión alcanje resultara igual o inferior al 70%, yde 41.800 millones, en el caso de que sesuperase dicha cifra 22. La nueva pro-puesta implicaba un mayor esfuerzo fis-cal en el futuro que garantizaría el pagode los intereses, pero que no garantiza-ba cubrir la totalidad de los vencimien-tos del capital. El gobierno tendría queseguir buscando anualmente fuentes definanciación en torno al 2% del PIB, locual ponía en evidencia que el país se-guiría soportando una pesada carga dedeuda tras el canje. Por ello, las organi-zaciones de tenedores de bonos recha-

zaron nuevamente la oferta guberna-mental.

Hacia finales de 2004, la evolución de losmercados financieros internacionalesempezó a jugar inesperadamente a favorde la oferta argentina. La liquidez mun-dial se recuperó, lo que incentivó unacreciente oferta de financiación hacia laseconomías emergentes. En estas condi-ciones, el canje comenzó a ser más atrac-tivo para los acreedores 23, lo que decidióal gobierno a lanzar la propuesta de junioprácticamente sin modificaciones. Enenero de 2005 se inició finalmente el«megacanje Kirchner-Lavagna». Seis se-manas después se daba por cerrada laoperación de reestructuración, habiendoalcanzado un grado de aceptación del76,15% 24. El gobierno se mostró muy sa-tisfecho, pues la operación permitió re-ducir el monto de la deuda pública en67.328 millones de dólares, disminuyen-do además la exposición de las finanzaspúblicas al riesgo cambiario, pues alre-dedor del 44% de los nuevos bonos fueemitido en moneda local 25.


22 El nuevo ministro de economía, Roberto Lavagna, creó cierta confusión al manifestar que se mantendríauna quita del 75% sobre el valor nominal de la deuda, aunque lo que ocurrió verdaderamente es que en lanueva propuesta se reconocía la totalidad de los intereses vencidos y no pagados, incluidos los posterioresa la suspensión de los pagos de diciembre de 2001. En realidad, el gobierno intentaba no dar la imagen antela sociedad argentina de que se estaba cediendo a las reclamaciones de los acreedores. Con el tiempo, seaclaró que no se reconocerían los intereses devengados durante el período de suspensión de los pagos.23 Si se calculaba con una tasa de descuento acorde con las nuevas condiciones financieras, el valor pre-sente de la oferta se equiparaba al precio de mercado de los títulos en default.24 Esto significaba que se retirarían 62.300 millones de dólares en concepto de viejos bonos y se darían acambio 35.300 millones en nuevos títulos, junto con unidades ligadas a la evolución del PIB por un valornocional de aproximadamente 62.300 millones.25 Oficialmente, el megacanje terminó afectando a un volumen de viejos títulos por valor de 102.600 millo-nes de dólares (81.800 capital y 20.800 intereses reconocidos), monto que el gobierno dice haber rebajadoa 35.300 millones, lo que representa una quita del 65,6%.

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V. ¿QUÉ SIGNIFICA REESTRUCTURARUNA DEUDA QUE NO SE PUEDEPAGAR?

El gobierno de Néstor Kirchner ha man-tenido un discurso triunfalista y optimis-ta sobre los resultados de la operaciónde reestructuración, manifestando quese había logrado compatibilizar el cum-plimiento de los compromisos con elmantenimiento de la capacidad de pago.Basándose en los datos que se obser-van en el cuadro 1, el gobierno ha veni-do defendiendo que el megacanje pusofin a la espiral de endeudamiento, brin-dando un marco consistente a la políticaeconómica, luego de años de compor-tamiento errático de las políticas finan-cieras 26.

Sin embargo, antes de decantarnos poruna valoración tan positiva, es necesa-rio precisar en mayor medida las cifrasdifundidas por el gobierno, que todavía

no son lo suficientemente claras, paraevaluar más correctamente el grado desostenibilidad de la deuda y para de-mostrar si efectivamente la capacidadde pago de la economía argentina pue-de mantenerse sin poner en peligro laevolución de la economía nacional ensu conjunto.

Es cierto que se aliviaron ligeramentelos compromisos, pero en el fondo lascosas no han cambiado mucho, puesse mantiene la necesidad de recurrir ala refinanciación para seguir pagando ladeuda. De hecho, en marzo de 2005,cuando el ministro Lavagna informabasobre los resultados del megacanje dijorealmente dos cosas: primero, que fueun éxito y, segundo, que en las próxi-mas semanas el gobierno emitiría nue-vos títulos de deuda con el objetivo derefinanciar los vencimientos a partirde entonces. Por otro lado, se da el agra-vante de que los tipos de intereses son


26 Ministerio de Economía y Producción (2005): «Evolución reciente de la economía argentina y perspecti-vas de sostenibilidad: Un enfoque comparado», Análisis Económico, núm. 4, Buenos Aires, septiembre.

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CUADRO 1. Indicadores de sostenibilidad de la deuda de Argentina, 2001-2005

Coeficientes Dic.-2001 Abr.-2005Intereses/PIB 8% 2%Intereses/Reservas líquidas 70% 15%Intereses/Exportaciones 38% 9%Intereses/Recursos tributarios 22% 10%Stock deuda pública/PIB 113% 72%Stock deuda pública neta/PIB 94% 50%Stock deuda pública/Exportaciones 5,44 veces 3,64 vecesVencimiento capital e interior/Deuda total 88% 45%

Fuente: Secretaría de Finanzas, Ministerio de Economía y Producción, República Argentina.

crecientes y escalonados en el tiempo.Su base de cálculo se potencia con la in-flación, en el caso de las deudas deno-minadas en pesos, y por el anatocismode gran parte de los intereses. A ello sesuman los compromisos adicionales deabonar una renta adicional en funciónde la tasa de crecimiento del PIB, y derecomprar anticipadamente una partede los títulos públicos en circulación.Ninguno de estos datos ha sido cuantifi-cado por el Ministerio de Economía yProducción, lo que implica que los indi-cadores mostrados anteriormente noreflejan completamente el grado de sos-tenibilidad de la deuda y la capacidadde pago del país después del megacan-je. En realidad, la esperanza del gobier-no de Néstor Kirchner es refinanciar to-talmente los vencimientos del capitaly pagar parte de los intereses crecien-tes, capitalizando la diferencia a travésde la contratación de nuevos títulos dedeuda.

En realidad, el megacanje no ha permiti-do a la economía argentina superar susituación de vulnerabilidad financieraexterna. Parece claro que el problemano sólo tiene que ver con diseñar unmecanismo de reestructuración de ladeuda que sea justo para las economíasemergentes, sino que el éxito en esteplano se encuentra muy relacionadocon la eficacia de las medidas destina-das a estabilizar el flujo de capitales ha-

cia dichos mercados 27. En el caso quenos ocupa concretamente, la suerte fu-tura de esta operación de reestructura-ción dependerá de dos factores; de laevolución de los tipos de interés inter-nacionales, y de la relación que se man-tenga con el FMI y otros agentes rele-vantes como el Tesoro Norteamericanoy el G-7 en relación con las condicionesinstitucionales y jurídicas que configu-ren los mecanismos de reestructuraciónde la deuda soberana, que tendrán unarepercusión directa sobre la posibilidadde garantizar los compromisos fijadospor el gobierno de Kirchner, particular-mente si tenemos en cuenta las accionesjudiciales abiertas por varios «fondosbuitre» ante los tribunales norteameri-canos.

VI. EL MECANISMO DEREESTRUCTURACIÓN DE LA DEUDASOBERANA DESPUÉS DELMEGACANJE ARGENTINO

El rumbo que tomaron las relacionesentre el FMI y Argentina después de lasuspensión de los pagos de la deuda endiciembre de 2001 se centró exclusi-vamente en el cumplimiento de las obli-gaciones financieras que el país lati-noamericano tenía con el organismomultilateral. El papel que jugó el FMI enrelación a la necesaria recuperación eco-


27 Un debate interesante sobre la relación entre ambas cuestiones se puede encontrar en el documentodel G-20, «Observations Regarding The «Principles for Stable Capital Flows and Fair Debt Restructuring inEmerging Markets», mimeo, 2005.

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nómica argentina fue en la práctica ex-tremadamente negativo, tanto si nos re-ferimos a sus directrices en materia depolítica cambiaria como en relación a lacrisis bancaria 28. Esta actitud negativa,que contrastaba con el decidido apoyo ala gestión anterior a la crisis, se mantuvopor largo tiempo, resistiéndose inclu-so el FMI a reconocer los claros sínto-mas de recuperación económica duran-te 2002 29.

De todas formas, el FMI no podía des-entenderse completamente de las cir-cunstancias que atravesaba una de lasgrandes economías latinoamericanas y,a la postre, uno de los principales deu-dores del organismo. Por ello, en sep-tiembre de 2003 y bajo presión esta-dounidense, se suscribió un acuerdo detres años encaminado a refinanciar losvencimientos del capital de la deudacon el organismo multilateral. Por otrolado, mantener una postura demasiadobeligerante podría haber derivado enuna interpretación de que el FMI estabainterfiriendo en las negociaciones delgobierno con los acreedores, en contra-dicción con el discurso oficial —aunqueno del todo real— de que estos asuntosdebían ser resueltos exclusivamentepor las partes involucradas 30. Como ya

mencionamos al comienzo, una de lascaracterísticas más novedosas del pro-ceso de reestructuración de la deudasoberana argentina fue que el diseño yla gestión del mismo se desarrollaronsin participación del FMI.

En este proceso, un actor clave fue el Te-soro Norteamericano, que no hay que ol-vidar ha mantenido posiciones divergen-tes con el FMI respecto a la propuesta delSDRM, particularmente en relación a lano injerencia de dicho organismo privile-giando las negociaciones entre los esta-dos. Por medio de sus declaraciones pú-blicas y principalmente a través de suinfluencia directa en el FMI, se facilitaronlas condiciones políticas para que la es-trategia argentina de recuperación eco-nómica pudiese desarrollarse. NéstorKirchner sintonizó inteligentemente suspropuestas de reestructuración con estavisión, alcanzando una quita de magni-tud considerable precisamente porque elprograma financiero que sustentó la pro-puesta del megacanje no requería de unafinanciación multilateral adicional y sebasaba en el compromiso de que no secolocaría nuevos títulos de deuda en elmercado internacional, lo cual represen-ta en sí misma una elección estratégicadel gobierno argentino 31.


28 M. Damill, R. Frenkel y M. Rapetti (2005): «La deuda argentina: historia, default y reestructuración», Do-cumentos del CEDES 2005/16, Buenos Aires.29 Es reseñable la expresión con la que Anne Krueger calificó la recuperación argentina: el «rebote de ungato muerto».30 A. O. Krueger, «Preventing and Resolving Financial Crises: The Role of Sovereign Debt Restructuring»,FMI, 26 de julio de 2002.31 Para Estados Unidos, el volumen de la quita no representa una cuestión demasiado incómoda desde elpunto de vista de mantener su hegemonía sobre el sistema financiero internacional, ya que siempre podrá

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La posición que viene ocupando el FMIen la reestructuración de la deuda ar-gentina se encuentra muy lejos de laubicación que imaginaba el organismoen su iniciativa del SDRM, que ademásfue presentada públicamente pocotiempo antes del estallido de la crisis 32.Posiblemente, el FMI se encuentra en elmomento de mayor indefinición de sus

funciones y de falta de orientación es-tratégica de su historia. Probablemente,sus funciones sean redefinidas sobre lamarcha, bajo la presión del Tesoro Nor-teamericano y del G-7, al calor de la bús-queda de salidas a las crisis del momen-to, como ocurrió en 1982 y con lareciente oleada de crisis financieras enlos mercados emergentes 33.


argumentar que se trata de una solución particular a una situación verdaderamente excepcional, que hasido enfrentada exitosamente por el sistema internacional. Su posición podría cambiar si lo que pareceexcepcional deja de serlo…32 C. P. Chandrasekhar, J. Ghosh y S. Francis (2003): «SDRM: Debt Restructuring or Liquidation?», Interna-tional Development Economics Associates, marzo. 33 M. Damill, R. Frenkel y M. Rapetti (2005): «La deuda argentina: historia, default y reestructuración», Do-cumentos del CEDES 2005/16, Buenos Aires.

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El panorama internacional de la situa-ción de endeudamiento externo de lospaíses en desarrollo y de los tratamien-tos multilaterales para intentar limitarsus consecuencias negativas en los sec-tores sociales más desfavorecidos y enlas relaciones económicas internaciona-les ha cambiado significativamente enla última década. Este trabajo ha tra-tado de analizar estas transformaciones,ofreciendo elementos de reflexión críti-ca que nos permitan interpretarlas enrelación a las perspectivas de desarrollode los países afectados. De manera sin-tética, intentaremos resaltar en los pun-tos siguientes cuáles han sido a nuestroentender las conclusiones más relevan-tes del mismo.

1) La inserción financiera interna-cional de los países de renta mediay de ingresos bajos se ha diferen-ciado netamente en la década delos años noventa, lo que ha implica-do la aparición de dos rutas alterna-tivas que confluyen en el estallidode crisis de insolvencia.

Los países de renta media han tenidoacceso más precozmente a los merca-dos internacionales para obtener finan-ciación, lo que ha traído aparejada unamayor complejidad de la composiciónde los títulos de deuda y un conglome-rado de acreedores mucho más diverso.Por su parte, los países de bajos ingre-sos no han tenido acceso a dichos mer-cados, lo que ha limitado sus fuentes definanciación a las meramente oficiales.En los países de renta media, las nuevas

crisis financieras han derivado en crisisde insolvencia ante la imposibilidad deponer en marcha un proceso de rees-tructuración ordenado de las deudas, loque ha obligado a buscar soluciones es-pecialmente en este ámbito. En los paí-ses de ingresos bajos, la problemáticade la deuda presenta un patrón diferen-te. El endeudamiento insostenible, quese manifestó en un incumplimiento par-cial de las obligaciones financieras, setransformó en una crisis crónica paralos países pobres, que sólo puede sersuperada mediante iniciativas contun-dentes de alivio de la deuda.

2) La Iniciativa HIPC ha resultadoen una reducción significativa delas deudas de más de una veintenade países y tuvo el mérito de abrirun debate en la comunidad interna-cional sobre la necesidad de liberara los países de bajos ingresos decontinuar empleando sus escasosrecursos en el pago de la deuda,mientras mantenían enormes defi-ciencias en sus programas de luchacontra la pobreza. Sin embargo, noprodujo modificaciones sustancia-les en las políticas económicas quecondicionan la concesión del aliviode la deuda y la financiación de losPRSP.

Posiblemente, el vínculo que se estable-ció entre el alivio de la deuda y las estra-tegias de reducción de la pobreza, rela-cionadas a su vez con el logro de losODM en 2015, supuso la aportación másimportante de la Iniciativa HIPC refor-

CONCLUSIONES

135

mada, pues además ha tenido conse-cuencias a la hora de evaluar los resulta-dos de los nuevos programas de ajuste,en la medida en que se distinguió su im-pacto económico y social. Sin embargo,los organismos financieros multilatera-les siguieron defendiendo que la res-puesta a la pobreza exigía mayores do-sis de liberalismo, condicionando elavance en la Iniciativa HIPC y la conce-sión del PRGF a la aplicación de políti-cas con esta orientación, lo que ha sidonegativo para los países de bajos ingre-sos por dos motivos. En primer lugar,porque las medidas de liberalizaciónhan colocado en una situación de mayorvulnerabilidad a determinados sectoresproductivos y a segmentos importantesde la población más empobrecida. Ensegundo lugar, porque permanece im-plícita la concepción de que la luchacontra la pobreza se dirige a paliar susefectos mediante asignaciones presu-puestarias, más que a combatir sus cau-sas estructurales.

3) La MDRI ha permitido ampliar lainclusión en el alivio de la deuda delos compromisos financieros conlos organismos multilaterales, queen el caso de los países de bajos in-gresos significaban una carga im-portante; pero ha sembrado incerti-dumbre sobre la cuantía de la ayudaoficial al desarrollo en el futuro.

Desde la crisis de 1982, los países de ba-jos ingresos prácticamente sólo recibíanfinanciación internacional de los orga-nismos multilaterales y de los acreedo-

res bilaterales. Aunque los tratamientosde reducción de deuda del Club de Parísy la Iniciativa HIPC permitieron mejorarla situación de estos países, se hacía ne-cesaria una iniciativa más decidida delos organismos multilaterales. Tras laimplementación de la MDRI, el riesgoahora es que el esfuerzo realizado no setermine traduciendo en una reducciónde la ayuda oficial multilateral y bilateral,como algunos indicadores están comen-zando a señalar. Esta reacción desde lospaíses desarrollados sería enormemen-te contraproducente, pues hay que te-ner en cuenta que la ayuda oficial aldesarrollo ya venía decayendo desdedécadas pasadas. En realidad, la mejormanera de consolidar los logros de lasiniciativas multilaterales de alivio de ladeuda sería mediante una nueva inicia-tiva internacional de impulso de la ayu-da oficial al desarrollo, que aportaseuna mayor cantidad de donaciones ycréditos concesionales a los países debajos ingresos.

4) Las iniciativas multilaterales dealivio de la deuda han permitido re-ducir significativamente los mon-tos de la misma a los países de ba-jos ingresos, pero no garantizan susostenibilidad en el medio y el largoplazo. La renovada capacidad deendeudamiento en el nuevo escena-rio financiero internacional invita ala prudencia sobre la evolución dela deuda.

Al rebajar los montos de la deuda acu-mulada, las iniciativas multilaterales


136

han otorgado nuevas oportunidades alos países de bajos ingresos, especial-mente en la lucha contra la pobreza. Noobstante, como advierten los propiosorganismos internacionales, el alivio dela deuda no garantiza su sostenibilidaden el medio y largo plazo, dado que lanueva capacidad de endeudamiento delas economías de renta baja puede seraprovechada por los acreedores pri-vados y los bilaterales menos institucio-nalizados (no pertenecientes al Club deParís), para colocar créditos en términosde mercado en dichos países. Por otrolado, la evolución del endeudamientodepende también de las condicioneseconómicas más generales, particular-mente de la predisposición de estospaíses a padecer shocks de carácterexógeno, la cual se relaciona estrecha-mente con el carácter que asuman en elpróximo futuro las relaciones económi-cas entre los países ricos y los pobres.

5) Los organismos financieros in-ternacionales han mejorado sustan-cialmente su marco analítico paraalertar sobre el posible endeuda-miento insostenible de los paísesde bajos ingresos. Sin embargo,más que utilizarse como un meca-nismo de sanción de los comporta-mientos demasiado arriesgados, elnuevo marco debería fomentar eldesarrollo de una estrategia de en-deudamiento sostenible por partede dichos países.

En 2005, el BM y el FMI introdujeron elMarco de Sostenibilidad de la Deuda

(MSD), que pretendía establecer un aná-lisis de la sostenibilidad de la deudamás completo que el tradicional ASD dela Iniciativa HIPC, donde los umbralesde sostenibilidad para los respectivoscoeficientes de endeudamiento se de-terminasen específicamente para cadapaís, en función de la calidad de sus ins-tituciones y de sus políticas. Además, elresultado que cada país obtuviese enel MSD pasaría a ser utilizado como cri-terio para la concesión de ayudas oficia-les, y también como sistema de alarmaque vigilase a los países que solicitasencontraer nuevos préstamos en el merca-do internacional. Posteriormente, el MSDha sido mejorado, introduciéndose nue-vas variables que pretenden analizar lavulnerabilidad de los países de bajos in-gresos cuando colocan su renovada ca-pacidad de endeudamiento a disposi-ción de los acreedores privados y de losbilaterales, no pertenecientes al Club deParís, o cuando experimentan un cre-cimiento significativo de la deuda do-méstica.

Sin embargo, los organismos multilate-rales escasamente han pensado en laposibilidad de utilizar el MSD como uninstrumento más constructivo que san-cionador, que apoyase la elaboraciónpor parte de los países de una estrategiade endeudamiento sostenible, que ne-cesariamente pasa por superar la con-cepción de la sostenibilidad como unproblema de capacidad de pago, es de-cir, como una mera cuestión de solven-cia financiera. Desde la sociedad civil, sedefiende que la sostenibilidad debe ana-

Conclusiones

137

lizarse desde una perspectiva de medioy largo plazo, centrada en la estrategiade desarrollo del país, que establezcauna relación estructuralmente positiva,no fatalista, entre deuda externa y desa-rrollo socioeconómico.

6) La solución de los problemas desobreendeudamiento no pasa sólopor las iniciativas de alivio, sinoque se hace necesaria la incorpora-ción de nuevos mecanismos para lareestructuración de la deuda sobe-rana. La introducción de estos nue-vos mecanismos atraviesa momen-tos de indefinición por parte de losorganismos multilaterales, lo queha permitido ampliar el debate condiferentes alternativas, tanto desdeel mercado como desde la sociedadcivil.

Los nuevos acreedores y los nuevos ins-trumentos de deuda han hecho más difícilque las crisis de insolvencia se puedan re-solver mediante reestructuraciones orde-nadas, con escasos costes para ambaspartes. En 2002, el FMI lanzó su propues-ta sobre el Mecanismo de Reestructura-ción de la Deuda Soberana (SDRM), quepretendía establecer un marco jurídicoe institucional internacional para la nego-ciación de las deudas insostenibles antesde que estallase la crisis. Entre otras ca-racterísticas, que fueron cambiando a fa-vor de los acreedores, el SDRM deseabaque ese marco jurídico se diseñase a se-mejanza de las leyes norteamericanassobre quiebras empresariales, colocán-dolas al mismo nivel que las insolvencias

soberanas. Sin dar mayores explicacio-nes, esta propuesta fue abandonada porel FMI, aunque los problemas que la ori-ginaron siguen presentes. En este con-texto, tanto el mercado como la sociedadcivil han intentado dar respuesta a losmismos desde la perspectiva de sus inte-reses. Por un lado, las emisiones de bo-nos crecientemente incorporan cláusulasde acción colectiva, que intentan definirunas condiciones contractuales para lareestructuración de las deudas no paga-das. Aun cuando estas cláusulas sólo sonvinculantes para los tenedores de bonosde cada emisión, el FMI anima a los mer-cados a generalizar este instrumento detal manera que puede tener un efectopróximo al del SDRM en términos agre-gados. Por otro lado, ante la ausencia deun mecanismo de reestructuración basa-do en la legislación norteamericana so-bre quiebras municipales, se viene plan-teando como alternativa la necesidad deun proceso de arbitraje justo y transpa-rente, que permita mejorar la coordina-ción de los acreedores, pero sobre todoque facilite las condiciones para que lospaíses de bajos ingresos puedan liberar-se de la carga insoportable, y en ocasio-nes ilegítima, de la deuda externa.

7) La crisis argentina representóun desafío importante para los or-ganismos financieros multilatera-les, especialmente para el FondoMonetario Internacional. El FMI nosólo defendió la aplicación de polí-ticas erróneas antes de la crisis,sino que además quedó totalmentemarginado del proceso de reestruc-


138

turación de la deuda argentina, quese convirtió en un mano a mano en-tre el gobierno y los acreedores pri-vados, el cual hizo posible una re-cuperación económica no previstapor ninguno de los actores.

La crisis argentina ha contribuido de for-ma importante al surgimiento de unanueva agenda multilateral sobre la pre-vención y la resolución de las crisis deinsolvencia. En primer lugar, puso enevidencia al FMI, ya que los problemasde incumplimiento en el pago de lasdeudas se gestaron mientras la institu-ción financiera defendía la política eco-

nómica aplicada, especialmente el régi-men de convertibilidad. En segundo lu-gar, la reestructuración de la deuda so-berana no contó con la participación delFMI, sino que se desarrolló una negocia-ción directa entre el gobierno argentinoy los acreedores internacionales, lo cuales más significativo si tenemos en cuen-ta el volumen de la quita y la magnitudde la deuda implicada en el megacanje.En los años posteriores, la economía ar-gentina ha experimentado un procesode recuperación, que ha significado unejemplo potencialmente a seguir parapaíses de renta media que puedan en-contrarse en situaciones similares.

Conclusiones

139

Las diferentes políticas asociadas al tratamien-to y reducción de la deuda han tenido un espe-cial seguimiento por parte de la Administra-ción española, que se ha significado en losúltimos años por una participación eficiente yrápida en el proceso de avance de la IniciativaHIPC, así como por una muy activa política deconversión de deuda por inversiones en desa-rrollo.

En el presente anexo se presentan las cifras—actualizadas por el Ministerio de Economía yHacienda en otoño de 2007— más significati-vas de la aportación española a la mejora en eltratamiento del sobreendeudamiento del mun-do en desarrollo. Para ello se plantea por unaparte el compromiso pendiente y ya efectivo decondonación de deuda en el seno de la Iniciati-va HIPC, explicitando cuáles son los montoscondonados por España en el marco de loscompromisos de obligado cumplimiento porser parte de la Iniciativa HIPC como país acree-dor y aquellos otros que pueden consideradosadicionales o voluntarios como fruto de políti-cas propias.

En segundo lugar se presentan las cifras y ope-raciones culminadas y en marcha en materiade conversión de deuda por desarrollo, ofre-ciendo una información adicional y más deta-llada relativa a dos de los canjes puestos enmarcha después de 2004, en que se profundizóel acento de desarrollo y la prioridad del sectoreducación en estas operaciones por parte espa-ñola.

Adicionalmente se presentan dos puntos más,referidos a operaciones de importante caladoen que la Administración española ha tenidoque acudir a fórmulas diferentes e innovadorasde financiación y tratamiento de la deuda para,por una parte, resolver un viejo contencioso co-mercial con Guatemala —el caso CELGUSA—y, por otra, brindar apoyo financiero a Argenti-na en el marco de la crisis financiera que aquelpaís afrontó entre 2000 y 2002.

I. LAS APORTACIONES ESPAÑOLAS A LA INICIATIVA HIPC

La aportación española a la Iniciativa HIPC seha materializado a través de diferentes meca-nismos: (i) condonación directa de deuda bila-teral a los países beneficiarios de la iniciativaen los momentos correspondientes al punto dedecisión y culminación de la iniciativa, (ii) apor-taciones a fondos para la reducción de la deudade los países HIPC con organismos financierosinternacionales, y (iii) canjes de deuda bilateralde los países HIPC para la promoción de inver-siones en desarrollo, con carácter adicional alas condonaciones.

El Estado español ha venido realizando desdehace tiempo importantes compromisos de con-donación voluntaria a los denominados paísesHIPC. En concreto, inicialmente y en el marcode la citada iniciativa, se contrajo el compromi-so de condonar toda la deuda anterior a la fechade corte de cada país (fecha de la primera rees-tructuración de deuda de cada país en el Club deParís, que suele situarse en los años ochenta),tomando en consideración tanto deuda FADcomo deuda comercial pública garantizada (deu-da CESCE). Este compromiso se ejecutó confor-me a los plazos de avance de la iniciativa paracada uno de los países beneficiarios.

En el año 2005 se aprobó por Acuerdo de Con-sejo de Ministros (de 8 de julio) la condonaciónvoluntaria de la deuda FAD contraída entre lafecha de corte de cada país y el 20 de junio de1999 (se escogió esta fecha límite por ser la dela Iniciativa HIPC reforzada y la que utilizaronpara las reducciones de deuda en el marco dela HIPC la mayor parte de acreedores bilatera-les). La condonación derivada de esta amplia-ción es de 366 millones de euros.

Con la reciente aprobación del denominadoPlan de condonación derivado de la DisposiciónTransitoria Segunda de la Ley 38/06 de Gestiónde la Deuda Externa, Ley de Deuda, España pa-

ANEXO: LA APORTACIÓN ESPAÑOLA AL TRATAMIENTO DE LA DEUDA EXTERNA

141

sará a condonar a los países HIPC —a medidaque vayan alcanzando el punto de culminaciónde la Iniciativa— toda la deuda contraída porellos con anterioridad al 31 de diciembre de2003. Por lo tanto, el aumento de condonaciónvoluntaria que implica este Plan es, en cuanto ala deuda FAD, la deuda contraída entre el 20 dejunio de 1999 y el 31 de diciembre de 2003 y, encuanto a la deuda comercial, la contraída desdela fecha de corte de cada país (años ochenta)hasta el 31 de diciembre de 2003. La fecha de 31de diciembre de 2003 —establecida por la Ley—

es la fecha de corte que utiliza la mayor parte delas Instituciones Multilaterales para la condona-ción a los países HIPC.

Por otra parte, España ha aportado o compro-metido recursos a fondos para la reducción dela deuda multilateral en el marco de la IniciativaHIPC por valor de 985 millones de euros.

En total, la condonación de España en el marcode la Iniciativa HIPC asciende a 3.643 millonesde euros, y se puede resumir como sigue:

II. LAS INICIATIVAS ESPAÑOLAS DE CANJEDE DEUDA POR DESARROLLO

La participación española en iniciativas de con-versión de deuda por desarrollo —o mixtas coninversión privada— ha venido siendo una líneade actividad creciente, que ha llevado a Españaa estar entre los tres primeros acreedores delClub de París por monto de programas de con-versión.

A la primera experiencia de canje de deuda porinversiones privadas, que tuvo lugar de mane-ra exitosa de acuerdo con el Reino de Marrue-cos en el último tercio de la década de los no-venta, le siguieron un significativo número deoperaciones de carácter público, que se inicia-

ron con el canje de deuda por proyectos am-bientales con Costa Rica, suscrito en 1999, alque siguieron operaciones de pequeño montocon Perú —orientadas a la lucha contra la dro-gadicción y a la reconstrucción posterior a unterremoto ocurrido en aquel país en 2000— ylos países de Centroamérica y Caribe, en opera-ciones vinculadas a la asistencia posterior alpaso de los huracanes Mitch y Georges. En esaprimera etapa se realizaron canjes por un mon-to máximo de 12 millones de euros (Jordania) ymínimo de 0,3 millones (El Salvador).

En un segundo momento se pusieron en mar-cha operaciones mixtas, con parte de la conver-sión pública por desarrollo y otra parte, privaday destinada a las infraestructuras y el desarro-

Anexo

142

TABLA 1. España en la HIPC

Condo-Condo- Condonación Condonación nación TOTAL

Categoría nación Aportación MLT voluntaria voluntaria voluntaria CONDONACIÓNobligatoria (compromiso pre04) (CCMM 05) LEY EN LA HIPC

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3.643,08

Nota: En esta previsión de condonaciones voluntarias se incluyen también condonaciones que serán obligatorias pero de lasque, por el momento, no es posible conocer el desglose entre obligatorio y voluntario. Esto es así porque hasta el momento dela concesión del tratamiento correspondiente al punto de culminación en el seno del Club de París no se sabe a cuántoascenderá la condonación obligatoria.

Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda.

llo social, en los casos de Guinea Ecuatorial yMarruecos, operaciones todavía vigentes. Conese mismo objetivo en 2003 se suscribió un im-portante programa de conversión pública conBolivia para la promoción del desarrollo socialy la puesta en marcha de infraestructuras.

El siguiente ciclo de programas de conversiónde deuda por desarrollo lo componen los pro-gramas puestos en marcha a partir del año2005, con mayor grado de complejidad e impli-cando montos cada vez más importantes —elmáximo ya en vigor sería el fondo acordadocon Honduras con un valor de condonación de117 millones de € y un desembolso al mismode 47 millones— en operaciones de desarrollocon una participación ampliada de diferentes

sectores de la administración española —in-cluida la AECI— y la presencia activa en instan-cias técnicas o de gestión y control de organi-zaciones de la sociedad civil en algunos de loscasos, como los detallados a continuación, deNicaragua y Ecuador.

Un último grupo lo componen los canjes dedeuda, en proceso de aprobación, de opera-ciones con países de África Subsahariana. Eneste caso se han afectado montos de deuda depaíses HIPC para complementar la condona-ción llevada adelante en el seno de la misma conoperaciones de canje con una significativa dife-rencia entre el monto condonado y los recursosdepositados en fondos para la realización deproyectos de desarrollo. El mencionado plan

La aportación española al tratamiento de la deuda externa

143

TABLA 2. Programas terminados de conversión de deuda

PROGRAMAS TERMINADOS

PAÍS, FECHAIMPORTE IMPORTE

Y DESTINOPROGRAMA Fondo Contravalor(millones €) (millones €)

COSTA RICA05.04.99Medio Ambiente 4 4PERÚ I18.03.99Lucha contra la Drogadicción 5 4PERÚ II29.08.02Reconstrucción de zona Sur afectada por el

terremoto: educación, sanidad 10 10EL SALVADOR28.07.99Programa de reconstrucción: zona afectadapor el huracán Mitch 0,3 0,3

REPÚBLICA DOMINICANA20.01.99Programa de Reconstrucción: zona afectada por el huracán Georges 3 1

BOLIVIA28.09.00Desarrollo e Infraestructuras 9 4JORDANIA28.11.00Desarrollo económico y social 12 12


Anexo

144

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de condonación con los países de África Subsa-hariana implica una cogestión con el BancoMundial que operará como socio técnico parala selección y adjudicación de proyectos.

Se exponen en la tabla 4, asimismo, las opera-ciones en proceso de gestación para su ejecu-ción en ejercicios venideros.

II.1. El programa de conversiónpor inversiones públicas España-Nicaragua

Actualmente hay en vigor un programa deconversión de deuda por inversiones públicasfirmado el 26 de septiembre de 2005 con Nica-ragua por importe de 39 M$, fruto del compro-miso español de ampliación de las condona-ciones voluntarias por Decisión del Consejode Ministros de 8 de julio de 2005. Este pro-grama financia proyectos de educación ydesarrollo.

Este programa se encuadra en la decisión acor-dada el 8 de julio de 2005 por el Consejo de Mi-nistros, en relación a la Iniciativa HIPC por laque España pasa a condonar sistemáticamenteel 100% de la deuda AOD posterior a la fecha de

corte a los países HIPC que hayan pasado elpunto de culminación y hasta el 20 de junio de1999, articulándose esta condonación en formade programas de conversión.

El programa por importe de 39 M$ se firmó el26 de septiembre de 2005 en Washington du-rante la Asamblea conjunta del Banco Mun-dial y el FMI y tiene una duración prevista de7 años. Nicaragua ingresa el 40% (15,6 M$)de los vencimientos en el Fondo de Contravalorcon el que se financian proyectos de educacióny desarrollo.

Hasta noviembre de 2007, el Comité Binacionalha aprobado tres proyectos:

• Formación ocupacional e Inserción laboral.Adquisición de equipamiento para 24 talleresfijos y 7 talleres móviles (1 M$).

• Optimización de operaciones del acueducto yconstrucción del alcantarillado sanitario enDiriomo y Diriá (3,5 M$).

• Rehabilitación de dos institutos en Managua(3,5 M$), aprobado el 4 de octubre de 2007.

Dos proyectos, formación ocupacional y cons-trucción del alcantarillado, están en proceso deevaluación de ofertas. La ejecución de estosproyectos comenzará en 2008.

Anexo

146

TABLA 4. Programas comprometidos en 2007 pero no operativos en el ejercicio

PROGRAMAS COMPROMETIDOS EN 2007 AÚN NO OPERATIVOS

PAÍSIMPORTE PROGRAMA IMPORTE

(millones €) Fondo Contravalor (millones €)BOLIVIA 65,3 26,1GHANA 29,8 11,9HONDURAS 135,6 54,2MAURITANIA 21,0 8,4MOZAMBIQUE 12,6 5,0NICARAGUA 41 16,4SENEGAL 54,6 21,8TANZANIA 6,2 2,5UGANDA 18,3 7,3


En cuanto al impacto de estos proyectos, se es-tima que:

— el «proyecto de construcción del alcantarilla-do de Dioromo y Diriá» resolverá el proble-ma de residuos en 30 municipios de los alre-dedores de Managua.

— Formación ocupacional e Inserción laboral:se facilita la inserción laboral de colectivosdesfavorecidos (mujeres jóvenes y gruposvulnerables) con la consiguiente mejora decalidad de vida. Se certifican y homologanlos títulos de formación profesional recono-cidos por las instituciones.

— Rehabilitación de dos institutos ubicados enel municipio de Managua, Instituto RamírezGoyena e Instituto Maestro Gabriel. Al finaldel proyecto se habrá rehabilitado completa-mente la infraestructura de los dos institu-tos, dotándoles de mobiliario y equipos téc-nicos para los laboratorios, contribuyendo aque el proceso de enseñanza-aprendizaje sedesarrolle eficientemente, dentro de un am-biente físico de seguridad y comodidad paralos estudiantes y docentes que harán usode los establecimientos escolares.

II.2. Programa de conversión de deudapor desarrollo España-Ecuador

Actualmente hay en vigor un programa de con-versión de deuda por inversiones públicas fir-mado en 2005 con Ecuador por importe de50 M$. Este programa se negoció como com-plemento al tratamiento —sin condonación—otorgado por el Club de París a Ecuador en2003 a raíz de las dificultades financieras en lacrisis de 1999. Este programa de conversiónestá financiando proyectos de educación y deenergía hidroeléctrica.

Ecuador cuenta con un programa de conver-sión por inversiones públicas con España porimporte de 50 M$ —el programa más impor-tante que España ha firmado en Latinoamérica

con un país no HIPC—. Este programa se fir-mó con objeto de apoyar a Ecuador en la supe-ración de la crisis financiera que sufrió en 1999,que le llevó a optar por dolarizar la economía ya acudir al Club de París en 2003 para recibir untratamiento de deuda —sin condonación—.Como complemento de la reestructuraciónconcedida por el Club de París, España decidiófirmar un programa de conversión que implica-ba la condonación de toda la deuda involucra-da en el programa (50 M$) de modo que se uti-lizaran los recursos liberados para financiarproyectos de desarrollo a través de la constitu-ción de un fondo de conversión de deuda.

Este acuerdo se firmó en marzo de 2005 y fue elprimero que se inscribió dentro de la iniciativa es-pañola de Conversión de deuda por Educación,lanzada por el presidente Rodríguez Zapateroen el marco de las Cumbres Iberoamericanas.

El programa está destinado a la financiación deproyectos educativos (20 M$) y proyectos degeneración de energía hidroeléctrica (30 M$).Los proyectos hidroeléctricos se incluyeron enel programa a petición de Ecuador que los con-sidera una prioridad, ya que tiene un gran po-tencial, poco aprovechado, de generación deenergía de este tipo.

Por el momento, con los 20 M$ de dólares deeducación se han financiado 22 proyectos edu-cativos integrales (infraestructura, equipamien-to, formación). En lo que respecta a la parte dehidroeléctricos se trata de proyectos cofinan-ciados entre el programa y la financiación pri-vada que se desarrollarán en zonas rurales deEcuador con importantes saltos de agua sin ex-plotar para la generación de energía. En estemomento se encuentran en un proceso de re-formulación en cuanto a su licitación.

Proyectos educativos: están todos en ejecuciónaunque en distinto grado de avance. Se prevéque contribuyan a alcanzar la universalizaciónde la educación básica de calidad a través de


147

acciones de capacitación de personal docentede educación básica; construcción y rehabilita-ción de la infraestructura, equipamiento y ma-terial didáctico, y fortalecimiento de la partici-pación comunitaria y organismos seccionales.

Para la selección de los proyectos se dio priori-dad a los sectores más afectados por la migra-ción y pobreza, y como ejemplo, la provincia deAzuay, de la que son originarios numerosos mi-grantes llegados a España, se ha beneficiadode un 16,79% del total del importe de los pro-yectos educativos del Programa de conversión.

Proyectos hidroeléctricos: llevarán electricidada zonas rurales, muy ricas en saltos naturalesde agua. Además, los proyectos hidroeléctricosaportarán un beneficio social para esa mismazona al reinvertir los beneficios provenientesde la comercialización de la energía generadaen proyectos sociales de desarrollo local.

III. LA LÍNEA DE CRÉDITO ESPAÑA-ARGENTINA 2001

Desde finales del año 2000, la situación econó-mica y financiera de la República Argentina su-frió importantes deterioros y desequilibrios.En este contexto, en enero de 2001 el FondoMonetario Internacional (FMI) concedió unpréstamo a Argentina en el marco de un SBA,por importe de seis mil setecientos millonesde dólares y solicitó a la comunidad interna-cional que contribuyera al «rescate financiero»de Argentina mediante financiación adicional.El único país que respondió a esa llamada fueEspaña.

En efecto, el 14 de marzo de 2001, el Banco deEspaña y la República Argentina suscribieronun Acuerdo en virtud del cual el Banco de Espa-ña ponía a disposición de Argentina una líneade crédito por importe máximo de mil millonesde dólares, de los que sólo ochocientos treinta

y cinco llegaron a ser efectivamente desembol-sados.

A pesar de este apoyo internacional, no pudosuperarse la crisis en la República Argentina y,en diciembre de 2001, se declaró finalmente ensuspensión de pagos. A partir de esa fecha, Ar-gentina sólo continuó atendiendo los pagos de-bidos al FMI —dado que esta institución tienereconocido por la comunidad internacional unestatus de acreedor preferente—. Los pagosdebidos a España como consecuencia de losdesembolsos efectuados con cargo a la líneade crédito formalizada en 2001 se hicieron efec-tivos sólo hasta septiembre de 2003, fecha apartir de la cual dejaron de atenderse.

De esta forma, la República Argentina dejabade reconocer al crédito concedido en 2001 lacondición y el tratamiento especiales que Espa-ña siempre había reclamado para el mismo,dada su pertenencia al denominado «paquetede rescate financiero» del FMI, y comenzaba atratarlo como integrante de la deuda bilateralordinaria, al mismo nivel que la contraída conel resto de acreedores públicos.

Desde que la República Argentina se declaraseen suspensión de pagos, la deuda bilateral or-dinaria contraída con los Estados miembros delClub de París (y que debe ser negociada en elseno del mismo) ha sido sistemáticamente im-pagada, y no han existido apenas contactos en-tre Argentina y este foro. Por el contrario, la Re-pública Argentina ha dado prioridad a laresolución de la deuda contraída con los tene-dores privados de sus bonos (que eran losacreedores mayoritarios) y con el FMI. En con-creto y por lo que respecta a esta Institución, laRepública Argentina procedió en enero de 2006a pagar anticipadamente toda la deuda contraí-da con la misma.

La deuda contraída por la República Argentinacon España puede clasificarse por tanto en doscategorías. Es, de una parte, la deuda derivada

Anexo

148

de la línea de crédito formalizada en 2001 —conun principal impagado de ochocientos treinta ycinco millones de dólares, unos intereses impa-gados de cuarenta y siete millones y los intere-ses de demora devengados—, y de otra, la decarácter bilateral convencional.

España siempre ha distinguido claramente es-tos dos componentes de la deuda ya que, parael primero, en todo momento ha reclamado untratamiento diferenciado que supusiera el reco-nocimiento de su especial naturaleza, mientrasque para el resto de la deuda ha asumido quedebía negociarse en el seno del Club de París,junto a la deuda de los demás acreedores bila-terales.

En junio de 2006, las autoridades argentinas re-conocieron por primera vez la naturaleza espe-cial de la línea de crédito española y se avinierona negociar bilateralmente la resolución del con-flicto con España, al margen del Club de París.

A partir de ese momento, continuaron las ne-gociaciones bilaterales entre ambos Estados,hasta convenir en noviembre de 2006 los térmi-nos definitivos de la solución al conflicto gene-rado por el incumplimiento de las obligacionescontraídas por parte de la República Argentinaen virtud del «Acuerdo Original». Así, en laCumbre Iberoamericana de Jefes de Estado,celebrada a principios de noviembre de 2006en Uruguay, los Presidentes del Gobierno deEspaña y de la República Argentina concreta-ron los términos del acuerdo por el que se rees-tructura la deuda derivada del incumplimientodel «Acuerdo Original». Dicho Acuerdo fue sus-crito el 31 de enero de 2007 en Buenos Airespor el Secretario de Estado de Economía espa-ñol y la Ministra argentina de Economía y Pro-ducción. Los términos del Acuerdo se resumen como si-gue:

• Importe de la deuda que Argentina debepagar: 982,6 millones de dólares, que in-

cluyen principal, intereses e intereses dedemora.

• Plazo de pago: 6 años, a partir del 1 de ene-ro de 2007.

• Tipo de interés ordinario: LIBOR Dólar 3meses + 1,4%.

• Vencimientos: trimestrales y crecientes.

Por tanto, tras la firma del mencionado Acuer-do de 31 de enero de 2007, la deuda contraídapor la República Argentina con España incluyepor un lado la derivada de la línea de créditoformalizada en 2001 y por otro la de carácter bi-lateral tradicional, que asciende a más de 400millones de euros.

Relacionada con este tema se encuentra la ne-gociación de un Acuerdo de Conversión dedeuda por inversiones, cuya primera menciónse encuentra en 2005.

En efecto, en enero de 2005, durante un viaje aArgentina, el presidente Rodríguez Zapatero secomprometió a realizar un programa de con-versión de deuda entre España y Argentina porun importe de 60 M€.

En aquel momento, la resolución de la cuestiónde los bonistas estaba todavía pendiente, asícomo la de la línea de crédito y la del Club deParís, por lo que el Presidente español condi-cionó expresamente la firma del programa deconversión a la regularización de la deuda conel Club de París —ya que esto implicaba la re-solución de lo anterior.

IV. LA RESOLUCIÓN DEL CONTENCIOSOCELGUSA

En 1980 se construyó una fábrica de papel enGuatemala con cobertura CESCE (CompañíaEspañola de Seguro de Crédito a la Exporta-ción). La operación fue totalmente impagada,derivando en el conocido como «contencioso


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CELGUSA» por la deuda entre el Estado guate-malteco y el Estado español fruto del impago enla operación. Tras más de 20 años de vigenciadel contencioso CELGUSA, que afectó relacio-nes comerciales y de cooperación entre ambospaíses, a partir de 2001, se buscaron fórmulaspara su resolución.

El 9 de marzo de 2001, BBVA, CESCE y CORFI-NA (Corporación Financiera Nacional, de Gua-temala) firmaron un Acuerdo de Condonacióny Pago, en el que por un lado, las partes acepta-ban una deuda de 637,5 millones de dólares, ala que se añadiría la capitalización de los intere-ses de demora —361 millones de dólares— as-cendiendo la deuda total a 998,5 millones dedólares y por otro lado, se ponía en marcha unasolución innovadora —triangulación— consis-tente en el pago de parte de la deuda mediantela cesión de derechos de cobro guatemaltecossobre deuda nicaragüense.

Este Acuerdo de Condonación se concretó enlos siguientes elementos:

• En primer lugar, la cesión por parte de Guate-mala de la titularidad y los derechos de co-bro, a BBVA y CESCE, de la deuda que mante-nía el Banco Central de Nicaragua con elBanco Central de Guatemala, por importe de506 millones de dólares. Tras este pago, ladeuda guatemalteca con España quedaría en131,5 millones de dólares más los 361 millo-nes de intereses de demora.

Una vez transferida la deuda nicaragüense,España procedió a su condonación en un72% (aproximadamente 365 millones de dó-lares) dada la condición de país HIPC de Nica-ragua.

• Como segundo elemento, se incluyó el pagode otra parte de la deuda con el producto ín-tegro de la venta de la planta, propiedad deCORFINA.

Una vez cumplidas las obligaciones que se in-dican en los puntos anteriores, los 361 millo-nes de dólares de intereses de demora seríancondonados por España.

• El saldo que restase tras el cumplimiento delos puntos anteriores (los 131,5 millones dedólares menos el importe al que se vendierala planta) se destinaría a la creación de unfondo para inversiones públicas en Gua-temala, a disposición exclusivamente de lasempresas españolas.

El primer elemento se llevó a efecto de formacasi inmediata. Sin embargo, el segundo no seejecutó nunca, por dificultades en la venta de laplanta, y por tanto, tampoco se cancelaron losintereses de demora ni se ejecutó la creacióndel fondo.

Hubo que esperar a principios del año 2006para llegar a un nuevo Acuerdo, construido apartir del alcanzado en 2001. Según este nuevoconvenio, España renunciaba a la venta de laplanta de CELGUSA a cambio de que Guatema-la realizase un pago, que finalmente ascendió a10,5 millones de dólares. Una vez realizado esepago, se procedió a la cancelación de los in-tereses de demora, 361 millones de dólares,además del saldo restante, que ya ascendía a177 millones de dólares por el incremento delos intereses.

Asimismo, se incluyó en dicho Acuerdo unacláusula por la cual, tras la realización del pago,España y Guatemala firmarían un convenio porel que Guatemala —a través de un acuerdo conCORFINA— destinaría 10 millones de dólaresal desarrollo de programas de educación, saludy nutrición, en coordinación con el Estado es-pañol.

Esta cláusula no se concibió como un programade conversión de deuda por inversiones públi-cas tradicional sino que se constituye en el com-promiso del Estado guatemalteco de destinar

Anexo

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los recursos liberados de CELGUSA a inversio-nes en sectores básicos (salud y educación prin-cipalmente). Dichas inversiones se realizarían encoordinación con el Estado español, quien ade-más llevaría a cabo un pequeño seguimiento.

La firma del acuerdo entre CORFINA y el Go-bierno guatemalteco se realizó el 30 de abril

de 2007. El contenido del convenio permitedar cumplimiento al compromiso del Gobier-no de Guatemala de invertir 10 millones dedólares en tres años en sectores de nutrición,salud y educación, procediendo esos fondosde los recursos liberados de CELGUSA y per-mitiendo dar como finalizado el contenciosoCELGUSA.


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PRESENTACIÓN

La Fundación Carolina se constituye en octubre del año 2000 como una institución para lapromoción de las relaciones culturales y la cooperación en materia educativa y científicaentre España y los países de la Comunidad Iberoamericana de Naciones, así como conotros países con especiales vínculos históricos, culturales o geográficos.

Por su naturaleza, mandato y funciones la Fundación Carolina es una institución única enel sistema español de cooperación al desarrollo, así como en el marco de la ComunidadIberoamericana de Naciones.

ACTIVIDADES

Programa de Formación

Tiene como objeto facilitar la ampliación de estudios en España de titulados universita-rios, profesores, investigadores profesionales iberoamericanos, a través de tres modali-dades de becas:

– Postgrado – Doctorado y Estancias Cortas– Formación Permanente

Se convocan anualmente alrededor de 1.500 becas y ayudas.

Programa de Investigación

Se realiza a través del Centro de Estudios para América Latina y la Cooperación Interna-cional (CeALCI) mediante investigaciones directas, una convocatoria anual de Ayudas a laInvestigación y el desarrollo de líneas de investigación concertadas con diferentes cen-tros europeos y latinoamericanos. El Programa se articula en torno a cuatro grandes te-mas: estudios sobre América Latina, relaciones económicas internacionales, políticas pú-blicas y calidad de la ayuda al desarrollo.

Programa Internacional de Visitantes

Se dirige a personas y grupos relevantes y con proyección de futuro en sus respectivospaíses con el fin de conocer la realidad española y establecer contactos con personalida-des e instituciones españolas de su ámbito de interés. Existen programas específicoscomo Becas Líder, Líderes Hispanos de Estados Unidos, Jóvenes Políticos Iberoamerica-nos o Mujeres Líderes Iberoamericanas.

Programa de Responsabilidad Social de las Empresas

Su objetivo es sensibilizar sobre la importancia de establecer mecanismos de concerta-ción en los modelos de gestión e incorporar perspectivas de justicia, igualdad y solidari-dad, para contribuir a un desarrollo sostenible desde el punto de vista económico, socialy medioambiental.

PUBLICACIONES

La Fundación Carolina, a través de su Centro de Estudios para América Latina y la Coo-peración Internacional (CeALCI), ha iniciado una serie de publicaciones que reflejan lasnuevas orientaciones del centro y sus actividades. La Fundación pretende así servir deplataforma de difusión de libros que respondan a los criterios de excelencia y relevanciaque definen las actuaciones del CeALCI.

Libros

Los libros son compilaciones de trabajos o monografías, tanto aquellas que hayan sidoelaboradas con apoyo de la Fundación como aquellas otras que por su interés y concu-rrencia con sus objetivos así se decida. Los criterios de calidad científica de los materia-les y de su coincidencia con las prioridades del Centro son por tanto los que determinanla aceptación de los proyectos. El primer título de esta colección es “Las Cumbres Ibero-americanas (1991-2005). Logros y desafíos”. La obra, elaborada por especialistas espa-ñoles e iberoamericanos bajo la coordinación del profesor Celestino del Arenal, recogela historia, los logros y el futuro de las Cumbres, y ha sido editada en coedición conSiglo XXI de España.

Documentos de Trabajo

Bajo la denominación Documentos de Trabajo se publican los informes finales de losproyectos de investigación así como otros trabajos científicos y/o académicos que sepropongan y se consideren que tienen la suficiente calidad e interés para los objetivosdel Centro.

Con un formato ligero y con carácter divulgativo, son el instrumento que sirve para di-fundir las investigaciones realizadas y promovidas por el CeALCI, específicamente laspropias investigaciones y las resultantes de las ayudas a la investigación. Además, pue-den ser publicados como Documentos de Trabajo todos aquellos estudios que reúnanunos requisitos de calidad establecidos y un formato determinado, previa aceptaciónpor el Consejo de Redacción.

Avances de Investigación (Edición electrónica)

Se editan en formato pdf, para su distribución electrónica y su acceso libre desde laspáginas web, aquellos Avances de Investigación que, a juicio del centro y con el vistobueno del investigador, se considera oportuno con el fin de presentar algunos de los re-sultados iniciales de las investigaciones para su conocimiento por la comunidad científi-ca, de tal forma que el autor o autores puedan tener reacciones y comentarios a sus tra-bajos.

Estos Avances permiten también al CeALCI conocer los logros y dificultades en los pro-yectos de investigación y modificar o reorientar, si fuera necesario, sus objetivos. Enprincipio se consideran susceptibles de edición electrónica en este formato aquellosavances de investigación de proyectos que hayan sido objeto de financiación a través dela Convocatoria de Ayudas a la Investigación, Becas de Estancias Cortas o informes rea-lizados por encargo directo.

Documents

LA DEUDA EXTERNA EN EL MUNDO · La crisis de la deuda que estalló en el año 1982 dio lugar a un ciclo histórico de altos niveles de endeudamiento ex-terno en el mundo en desarrollo