Embed Size (px)
Citation preview
Polskie prawo
konstytucyjne
– zarys wykładu.
1
Skrypt z podręcznika prof. Leszka Garlickiego
KU NOWEJ KONSTYTUCJI
I. Konstytucje międzywojenne.
1. Konstytucja z 17 marca 1921 roku
Opierała się na zasadach: suwerenności narodu, podziale władz, gwarancji praw obywatelskich.
Wprowadza parlamentarny system rządów – Parlament był wybierany w pięcioprzymiotnikowych
wyborach, dwuizbowy z wyraźnie zaznaczona przewagą Sejmu (444 posłów) nad Senatem (111
senatorów).
Sejm: ostateczny głos w sprawach ustawodawstwa, szeroki zakres uprawnień kontrolnych
wobec Rządu (wotum nieufności wobec całego gabinetu lub poszczególnemu ministrowi),
możliwość rozwiązania Parlamentu na mocy uchwały, Rząd ponosił przed nim
odpowiedzialność polityczną solidarnie oraz indywidualnie;
Senat: uczestniczył w procedurze uchwalania ustaw, za jego zgodą Prezydent mógł rozwiązać
Parlament;
Prezydent: był wybierany przez Zgromadzenie Narodowe, nie ponosił odpowiedzialności
parlamentarnej, mógł zostać pociągnięty do odpowiedzialności konstytucyjnej przed
Trybunałem Stanu, powoływał Rząd;
2
Sprawne działanie systemu tak silnie parlamentarnego było uzależnione od istnienia w Sejmie
stabilnej większości do poparcia Rządu. W praktyce – w obliczu braku takiej większości – zasady owe
doprowadziły do kryzysu parlamentarnego: braku stabilnego i trwałego rządu, zbyt słabej do rządzenia
pozycji Prezydenta, upadki gabinetów, trudności w tworzeniu koalicji partyjnych i uchwalaniu ustaw.
Dopomogło to zdobycie Józefowi Piłsudskiemu zdobycie poparcia społecznego dla dokonania
przewrotu majowego.
2. Nowela sierpniowa z 2 sierpnia 1926 roku.
Wprowadzała zmiany w konstytucji marcowej: wzmocniła pozycję Prezydenta (samodzielne prawo
rozwiązania Sejmu, prawo wydawania rozporządzeń z mocą ustawy – z upoważnienia parlamentu i za
zgodą rządu), ograniczyła możliwość wotum nieufności wobec rządowi i ministrom, choć zachowano
parlamentarną odpowiedzialność rządu.
Faktycznie większość władzy przeszła w ręce Piłsudskiego, choć nie był on prezydentem,
co zaowocowało stałym konfliktem Piłsudskiego z parlamentem; dochodziło do działań naruszających
rozwiązania konstytucyjne, co miało miejsce aż do wyborów brzeskich w 1930 roku, kiedy to sanacja
uzyskała większość w Parlamencie i mogła uchwalić nową konstytucję.
3. Konstytucja z 23 kwietnia 1935 roku.
Wyrażała autorytarną formę rządów ujętą w formy nowego porządku konstytucyjnego. Najważniejszy
był prezydent „odpowiedzialny przed Bogiem i Historią”, wybierany przez Zgromadzenie Elektorów
(wyłanianych w większości przez Sejm i Senat), w czas wojny mógł Prezydent wybierać następcę, nie
ponosił odpowiedzialności parlamentarnej ani konstytucyjnej, powoływał rząd i mógł zmieniać jego
skład (rząd nadal ponosił odpowiedzialność polityczną wobec Sejmu), mógł rozwiązać Sejm i Senat,
uzyskał szerokie kompetencje w zakresie stanowienia prawa. Sam Parlament był osłabiony nowym
systemem wyborczym, który uniemożliwiał faktyczne zgłoszenie kandydatów opozycji.
Konstytucja kwietniowa pisana była z myślą o Piłsudskim, lecz zmarł on w tym samym roku.
Konstytucja kwietniowa obowiązywała przez 4 lata, do 1939 roku.
II. Okres Polski Ludowej.
1. Mała Konstytucja z 19 lutego 1947 roku.
3
Po II wojnie światowej ukształtował się nowy system władzy faktycznej, określający nowy porządek
ustrojowy. Krajowa Rada Nadzorcza (tymczasowy parlament) przeprowadziła wybory
parlamentarne i w ten sposób ukonstytuował się Sejm Ustawodawczy, który 19 lutego 1947 roku
przyjął tzw. Małą Konstytucję. Mała Konstytucja formułowała zasadę podziału władz. Jednoizbowy
Sejm był organem ustawodawczym, wybierał prezydenta, mógł wyrazić wotum nieufności rządowi
i ministrom. Rząd mógł wydawać dekrety z mocą ustawy (musiały mieć zatwierdzenie Rady Państwa,
a potem Sejmu). Rada Państwa to nowy organ (Prezydent + Marszałek Sejmu + wicemarszałkowie
Sejmu + prezes NIK + inne osoby), który mógł w wyjątkowych sytuacjach działać w zastępstwie
Sejmu. Wbrew pozorom podobieństwo do systemu parlamentarno – gabinetowego było tutaj czysto
formalne: nie istniała opozycja parlamentarna (zlikwidowana w końcu 1947 roku), a postanowienia
konstytucyjne kryły kierowniczą rolę partii i ograniczenie suwerenności względem ZSRR. W
początkach lat 50 – tych przystąpiono do prac nad nową konstytucją, która była już wzorowana
głównie na konstytucji radzieckiej z 1936 roku.
2. Konstytucja z 22 lipca 1952 roku.
Nie była stosowana w praktyce, a jej sformułowania miały czysto deklaratywny charakter, ukrywający
rzeczywistość epoki stalinizmu. Odrzucała zasadę podziału władz, organizowała system centralnych
organów państwa w myśl tzw. zasady jednolitości władzy państwowej, przewidywała jednostronne
podporządkowanie Sejmowi administracji, sądownictwa i prokuratury, znosiła urząd Prezydenta,
nadawała nowy kształt Radzie Państwa (przejęła niektóre kompetencje głowy państwa, zyskała
kompetencje zastępcze wobec Sejmu – głównie w zakresie ustawodawstwa), rząd był powoływany
przez Sejm, który mógł powoływać i odwoływać ministrów (pomiędzy sesjami robić to mogła Rada
Państwa), nie istniał Trybunał Konstytucyjny, Trybunał Stanu, a Sąd Najwyższy powoływała Rada
Państwa na okres 5 lat. Liczne prawa i wolności obywateli dawały wyraźne pierwszeństwo prawom
socjalnym i ekonomicznym, a traktując skrótowo wolności osobiste i polityczne. Nie istniały
instytucjonalne gwarancje praw i wolności ani sądowa procedura ich ochrony.
Konstytucja z 1952 roku była dokumentem politycznym, a jej tekst był lakoniczny i wieloznaczny, co
dawało daleko idącą swobodę interpretacyjną.
3. Praktyka konstytucyjna.
Prawa i wolności jednostki realnie nie istniały, brak było niezawisłych sądów zdolnych do
wymuszenia ich przestrzegania przez policje i administracje państwową, nie istniała opozycja,
uwidoczniała się kierownicza rola partii i wszechwładzy rządowych resortów gospodarczych, Sejm
zbierał się 2 razy do roku – w międzyczasie „zastępowała” go Rada Państwa.
4
W latach 1956 – 1957 ukrócono najdrastyczniejsze praktyki aparatu bezpieczeństwa i zarysowały się
pewne elementy praworządności. Ograniczono rolę Rady Państwa, co wzmocniło pozycję Sejmu,
który przejął funkcję ustawodawczą. Wobec dalszej erozji systemu w lutym 1976 r. dokonano
rewizji Konstytucji z 1952 roku.
Tak zwana Nowela Lutowa określiła PRL jako państwo socjalistyczne, ujęła – po raz pierwszy
w Konstytucji – przewodnią rolę PZPR, określiła współpracę z ZSRR jako jeden z priorytetów
państwa. Po raz pierwszy dostrzeżono również potrzebę ochrony konstytucji przed naruszeniami
i w tym zakresie powierzono skromne kompetencje Radzie Państwa.
4. Wydarzenia lata 1980 i lat dalszych.
Zaczęto szeregować nowe idee i postulaty oparte o koncepcje pluralizmu politycznego i roli
konstytucji jako dokumentu ograniczającego swobodę działania rządzących.
W 1980 roku powstał Naczelny Sąd Administracyjny, w 1982 roku wprowadzono przepisy
o Trybunale Stanu i Trybunale Konstytucyjnym, a w 1985 roku powołano do życia TK, w 1987
roku – urząd Rzecznika Praw Obywatelskich. Orzecznictwo tych sądów i działalność RPO torowały
drogę nowym ideom i koncepcjom prawno – ustrojowym.
Wiosną 1989 roku doszło ostatecznie do tzw. Okrągłego Stołu – rozmów pomiędzy władza
a opozycją, które przyniosły trzy zasadnicze ustalenia:
- przywrócono Solidarność do legalnego istnienia zarówno jako związku zawodowego jak i ruchu
politycznego;
- postanowiono wprowadzić przyspieszone wybory parlamentarne (demokratyczne do Senatu,
w Sejmie 65% dla dotychczasowego układu politycznego, 35% dla Solidarności – stąd nazwa
„Sejm kontraktowy”)
- postanowiono wprowadzić zmiany w Konstytucji z 1952 roku wprowadzając urząd prezydenta
o bardzo silnych kompetencjach
Wybory przyniosły klęskę dotychczasowej ekipie rządzącej, prezydentem wybrany został przez
Parlament gen. Wojciech Jaruzelski (było to wcześniej ustalone), niedługo potem powstał rząd
Tadeusza Mazowieckiego.
III. Początki III Rzeczypospolitej.
1. Nowela kwietniowa z 7 kwietnia 1989 roku.
5
Konstytucyjnym wyrazem Okrągłego Stołu była Nowela Kwietniowa z 7 kwietnia 1989 roku, która
była wypadkową dążeń i oczekiwań obu stron: społeczeństwo otrzymało wybory i udział w nich
Solidarności, strona rządowa – silnego Prezydenta. Sam Sejm został Nowelą kwietniową osłabiony –
powrócono do struktury dwuizbowej (powołany Senat liczył 100 senatorów i brał ograniczony udział
w prawodawstwie). Zgromadzenie Narodowe wybierało prezydenta na 6 – letnią kadencję, mogło też
większością 2/3 głosów postawić prezydenta w stan oskarżenia przed TS oraz 3/5 głosów uznać trwałą
niezdolność prezydenta do pełnienia funkcji. Prezydent nie ponosił przez parlamentem
odpowiedzialności politycznej, a jego pozycja określona była tak niedoprecyzowanie, że przy pewnej
interpretacji stawał się on piastunem bardzo silnych i bliżej nieokreślonych pełnomocnictw; do jego
kompetencji wchodził zakres obronności i bezpieczeństwa, podpisywał wszystkie ustawy przyjęte
przez Sejm i Senat, mógł złożyć do ustawy weto, mógł zwrócić się przed podpisaniem ustawy do TK
o orzeczenie jej zgodności z Konstytucją, jednocześnie zniesiono dekrety z mocą ustaw, więc
pozbawiono go funkcji ustawodawczej. W zamian za to miał możliwość rozwiązania Sejmu pod
pewnymi warunkami (brak rządu przez 3 miesiące od powołania Sejmu, nie uchwalenie przez
3 miesiące ustawy budżetowej, podjęcie uchwał lub ustaw przeszkadzających w sprawowaniu urzędu
prezydenta. Rząd i ministrów powoływał Sejm, ale prezydent uzyskał wyłączne prawo przedstawiania
kandydata na premiera. Prezydent i premier przedstawiali kandydatów na poszczególnych ministrów,
a Sejm albo ich przyjmował albo odrzucał – sam nie mógł poddawać kandydatur pod głosowanie.
Rząd i ministrowie ponosili odpowiedzialność polityczną przed Sejmem, prezydent nie miał prawa
odwołać raz powołanego ministra czy premiera.
Nowela kwietniowa wprowadziła specyficzną mieszankę jednolitości państwowej z systemem
prezydenckim, antyparlamentaryzmu z systemem parlamentarnym, elementów antydemokratycznych
z demokratycznymi.
2. Praktyka konstytucyjna.
Prezydent Jaruzelski nie wykorzystywał swoich szerokich kompetencji i spokojnie przyjmował
zachodzące zmiany polityczne. Ośrodkiem decyzyjnym ds. politycznych stał się rząd w porozumieniu
z większością parlamentarną. Stało się jasne, że niezbędne jest uchwalenie nowej konstytucji. Obie
izby parlamentu powołały komisje mające na celu stworzenie projektu. Lecz niektóre zmiany były
potrzebne natychmiast – taka jest geneza noweli grudniowej z 29 grudnia 1989 roku, która usunęła
kierowniczą role partii oraz przyjaźni z ZSRR z I rozdziału Konstytucji. Polska została określona jako
demokratyczne państwo prawne, ogłoszono pluralizm polityczny, swobodę działalności gospodarczej,
ochronę własności.
6
3. Rozwój sytuacji politycznej po roku 1990.
Latem 1990 roku generał Jaruzelski zapowiedział, że jest gotów ustąpić z urzędu prezydenta, a kolejna
nowela z września 1990 roku wprowadziła tryb powołania prezydenta w głosowaniu powszechnym –
kolejne, grudniowe wybory wygrał Lech Wałęsa.
W 1991 roku Sejm podjął uchwałę o samo rozwiązaniu, nowe wybory przeprowadzone jesienią dały
parlamentowi legitymację demokratyczną, ale kosztem silnego rozbicia partyjnego. Problemy
związane z utrzymaniem gabinetów i okresem pomiędzy kolejnymi gabinetami zmusiły do
ponownego przyspieszenia prac nad nową konstytucją.
W dniu 23 kwietnia 1992 roku podjęto ustawę konstytucyjną o trybie przygotowania
i uchwalenia Konstytucji RP – miała zostać przyjęta przez Zgromadzenie Narodowe, przygotowana
przez Komisję Konstytucyjną (46 posłów + 10 senatorów), a potwierdzić przyjęcie miał Naród
w referendum. Ponieważ prace nad nowym aktem głównym się przeciągały zaowocowało to
przyjęciem aktu tymczasowo regulującego najbardziej palące kwestie (stosunki prezydenta,
parlamentu i rządu) – była to ustawa konstytucyjna z 17 października 1992 roku o wzajemnych
stosunkach pomiędzy władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie
terytorialnym, zwana popularnie Małą Konstytucją.
IV. Mała Konstytucja.
1. Ustawa konstytucyjna z 17 października 1992 roku.
Była z założeniu aktem tymczasowym i niepełnym, regulowała zagadnienia władzy ustawodawczej,
wykonawczej i samorządu terytorialnego – reszta kwestii podlegała poprzednim przepisom
konstytucyjnym, co stwarzało skomplikowaną sytuację prawną.
2. Relacje między legislatywą a egzekutywą.
Podporządkowane zostały zasadzie podziału władz – zerwano z jednolitością władzy państwowej,
Sejm utracił pozycję najwyższego organu władzy państwowej.
Parlament pozostał dwuizbowy – Sejm (460 posłów) i Senat (100 senatorów) pochodził z wyborów
powszechnych. Sejm sprawował również kontrolę nad rządem, uczestniczył w jego powoływaniu
i mógł egzekwować jego odpowiedzialność, powoływał również szereg innych organów państwa.
Senat rozpatrywał ustawy uchwalone przez Sejm, mógł zaproponować poprawki lub wnieść o
odrzucenie ustawy (Sejm mógł zablokować odrzucenie lub odrzucić poprawki większością
bezwzględną). Parlament utracił wyłączność ustawodawczą – wprowadzono rozporządzenie z mocą
7
ustawy (wydawane przez rząd, podpisane przez prezydenta), lecz mogły być wydane tylko w ramach
delegacji udzielonej w ustawie – w praktyce parlament nigdy nie udzielił takiego przyzwolenia.
3. Pozycja i kompetencje prezydenta.
Zachowano w tej materii model kompromisowy: prezydenta wybiera naród, prezydent ma szczególną
pozycję w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa, sprawuje on ogólne kierownictwo
w stosunkach zagranicznych, mógł złożyć weto wobec ustawy lub skierować ja do TK, zachował
prawo rozwiązania Sejmu w sytuacjach nadzwyczajnych (3- miesiące na uchwalenie ustawy
budżetowej, niepowodzenie w tworzeniu rządu, udzielenie rządowi niekonstruktywnego wotum
nieufności), powoływał sędziów na wniosek Krajowej Rady Sądowniczej, powoływał kierownictwo
SN oraz NSA, wykonywał prawo łaski.
Prezydent ponosił odpowiedzialność konstytucyjną – mógł zostać przez Zgromadzenie Narodowe (2/3
głosów) postawiony przed TS, nie ponosił odpowiedzialności parlamentarnej, wprowadzono
kontrasygnatę premiera lub odpowiedniego ministra jako wymóg ważności dla wszystkich aktów
prawnych prezydenta (były również wyjątki od tej zasady) – premier lub minister mógł zostać
pociągnięty do odpowiedzialności parlamentarnej za udzielenie kontrasygnaty.
4. Rząd (Rada Ministrów).
Określono go jako organ prowadzący politykę wewnętrzną i zagraniczną, kierujący administracją
rządową, podejmujący decyzje we wszystkich sprawach polityki państwa (nie zastrzeżone dla
prezydenta lub innego organu administracji państwowej lub samorządu).
Rada Ministrów = premier + wicepremierzy + ministrowie + inne osoby; działała na zasadzie
kolegialności ze szczególną rolą premiera jako koordynatora i kontrolera prac poszczególnych
ministrów.
Rząd tworzył się po wyborach lub w wypadku dymisji rządu z innej przyczyny. Tworzenie rządu było
procesem skomplikowanym:
a) prezydent desygnował premiera, na którego wniosek powoływał pełny rząd, który przedstawiał
następnie Sejmowi program działania by uzyskać wotum zaufania – jeżeli rząd otrzymał wotum
zaufania to OK , jeżeli nie to...
b) Sejm w ciągu 21 dni samodzielnie dokonywał wyboru rządu, niezbędne było uzyskanie
bezwzględnej większości głosów, a opinii prezydenta zasięgano przy obsadzaniu MON, MSZ i
MSW – jeżeli rząd uzyskał wotum zaufania to OK , jeżeli nie to...
c) Inicjatywa wracała do prezydenta, a do przyjęcia rządu wystarczyła większość zwykła Sejmu,
jeżeli wotum zaufania nie uzyskano, to...
8
d) Inicjatywa wracała do Sejmu, również z warunkiem tylko zwykłej większości głosów, jeżeli
wotum nie uzyskano to...
e) Prezydent może rozwiązać Sejm lub stworzyć tzw. rząd prezydencki, który musi uzyskać wotum
zaufania w przeciągu 6 miesięcy od powołania, inaczej Sejm ulegał rozwiązaniu
Przy zmianach w składzie urzędującego gabinetu prezydent grał kluczowa rolę, jako że tylko on – na
wniosek premiera – mógł powoływać i odwoływać ministrów (wyjątkiem była sytuacja, gdy minister
otrzymywał od Sejmu wotum nieufności – wtedy prezydent musiał go odwołać).
Rada Ministrów i ministrowie ponosili odpowiedzialność polityczną wobec Sejmu, który bezwzględną
większością głosów mógł udzielić wotum nieufności. W przypadku wotum nieufności wobec Rady
Ministrów mogło to być konstruktywne wotum nieufności (jednoczesne wotum wobec urzędującego
gabinetu + wybór nowego premiera) wymuszające przyjęcie rezygnacji rządu przez prezydenta i
zatwierdzenie nowego składu wybranego przez Sejm, oraz niekonstruktywne wotum nieufności (nie
łączące się z wyborem nowego premiera), które prezydent mógł albo przyjąć albo rozwiązać Sejm.
5. Parlamentaryzm zracjonalizowany.
Mała Konstytucja przyjęła szereg uregulowań typowych dla modelu parlamentarnego (m. in.
odpowiedzialność rządu wobec parlamentu, udział parlamentu w tworzeniu nowego rządu), stawiając
Sejm na pierwszym miejscu w systemie podziału władzy – miało to miejsce w przypadku Sejmu
silnego, w innym wypadku jego rola była ograniczona na rzecz innych organów, a rząd był bardziej
zależny od prezydenta. Taki system nazywamy parlamentaryzmem zracjonalizowanym.
Nie była to jednak jedyna koncepcja modelowa – nie zapominajmy, że wybór prezydenta przez Naród
i część jego kompetencji przywodzą na myśl system prezydencki, co było tym bardziej widoczne
wobec faktycznego wpływu prezydenta na obsadę MON, MSZ i MSW (stąd nazwa – resorty
prezydenckie).
6. Początkowe obowiązywanie Małej Konstytucji.
W początkowym okresie nie brakowało konfliktów pomiędzy prezydentem, rządem i Sejmem. Wątła
koalicja i popierany przez nią rząd Suchockiej nie był w stanie przeciwstawić się wzmacnianiu pozycji
prezydenta.
Spory i problemy zaowocowały wyrażeniem przez Sejm niekonstruktywnego wotum nieufności
wobec rządu i w rezultacie rozwiązaniem Sejmu. Nowe wybory wyłoniły silną koalicję SLD – PSL, co
było problematyczne wobec silnej pozycji prezydenta będącego w opozycji do rządu. Problem
rozwiązały wybory z 1995 roku, które wygrał Kwaśniewski, pod rządami którego przyjęto nowa
Konstytucję.
9
W tym okresie – w latach 1995 – 1997 – nowelizowano Małą Konstytucję dwukrotnie: w 1995 roku
na jesień sprecyzowano kwestie proceduralne dotyczące rozwiązania sejmu (izby działają nadal aż do
ukonstytuowania się nowego parlamentu) oraz w czerwcu 1996 roku (wzmocnienie premiera w
ramach rządu i jego organów).
7. Prace nad przygotowaniem nowej konstytucji.
W okresie 1993 – 1997 osoby i podmioty uprawnione mogły zgłaszać projekty konstytucji.
Ostatecznie do Zgromadzenia wpłynęło 7 projektów wniesionych przez: Komisję Konstytucyjną
Senatu I kadencji, PSL+UP, Konfederację Polski Niepodległej, UW, SLD, Lecha Wałęsę, NSZZ
Solidarność w ramach inicjatywy ludowej.
Projekty trafiły do Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego w celu przygotowania
jednolitego projektu, prace komisji doprowadziły 16 stycznia 1997 roku do tego, że przyjęto
sprawozdanie zawierające tekst jednolity. Najwięcej kontrowersji budziły trzy kwestie:
- określenie pozycji prezydenta i jego rola w systemie podziału władz
- określenie pozycji Kościoła i kompleks regulacji w sprawie wolności sumienia i religii
- określenie zakresu tzw. praw socjalnych
W końcu – dzięki porozumieniu PSL, SLD, UP i UW – uzyskano większość wymaganą i – po
wprowadzeniu poprawek prezydenta – Zgromadzenie przyjęło tekst Konstytucji 2 kwietnia 1997
roku. Następnie w dniu 25 maja 1997 roku odbyło się referendum konstytucyjne, które przyjęło
Konstytucję. Weszła ona w życie z dniem 17 października 1997 roku. Niedługie wybory z listopada
1997 roku zmieniły układ sił w parlamencie dając przewagę dla koalicji AWS – UW, co spowodowało
pewne zgrzyty na linii prezydent – parlament.
Konstytucja z 2 kwietnia 1997 roku obowiązuje do dziś, choć obecna ekipa rządząca, z której
wywodzi się nowy prezydent, zapowiada wydanie nowej konstytucji, co może być jednak znacznie
utrudnione z powodu braku zdecydowanej większości parlamentarnej.
10
KONSTYTUCJA I INNE ŹRÓDŁA
PRAWA KONSTYTUCYJNEGO
I. Istota i pojęcie konstytucji.
1. Znaczenie pojęcia „konstytucja”.
Pierwotnie znaczenie pojęcia konstytucja odnosiło się do układu, urządzenia, organizacji
i bywa używane dla określenia np. stanu czyjegoś organizmu. Od XVIII wieku zaczęto używać
tego terminu w znaczeniu aktu określającego podstawy ustrojowe państwa.
Pierwsze konstytucje powstawały jako element ograniczenia władzy monarszej, przydając
im waloru nie tylko organizacyjnego (opis ustroju i zasad funkcjonowania władz),
ale również gwarancyjnego (określenie granic poza które władze wychodzić nie mogą).
Jednym zwrotem – traktowano konstytucje jako pisemny wyraz koncepcji umowy społecznej.
11
Co do zawartości konstytucji (poza ustrojem władz państwowych) toczyły się spory, miedzy
innymi na obszarze regulacji w konstytucji praw i wolności obywateli (obecnie – TAK, choć
ogólnikowo, wspomagając często konstytucję innym aktem). Uznaje się, że państwo
demokratyczne musi mieć konstytucję, co nazywamy zasadą konstytucjonalizmu, która
oznacza nie tylko istnienie konstytucji ale również mechanizmów zapewniających jej
przestrzeganie i bezpośrednie stosowanie.
2. Rodzaje konstytucji.
PODZIAŁ KONSTYTUCJI
Konstytucje pisane
Ujęte w formę aktu lub aktów normatywnych, to
zjawisko typowe;
Konstytucje niepisane
Oparte na prawach zwyczajowych, konwenansach
konstytucyjnych
i precedensach sądowych, występuje w Wielkiej
Brytanii i przez pewien czas w Izraelu;
Konstytucje sztywne
To taka, która posiada wyższą moc prawną od
ustaw zwykłych, które nie mogą zmieniać
konstytucji i muszą być z nią zgodne;
Konstytucje elastyczne
To taka, którą zmienia się w takim samym trybie
jak ustawy, nie jest ona więc chroniona przed
ingerencją ustawodawcy, a wyodrębnienie
konstytucji opiera się na kryterium materialnym
(treści regulacji), a nie formalnym (mocy prawnej
regulacji);
Konstytucje jednolite
Ujmują całą materię konstytucyjną w jednym
akcie (typowe współcześnie);
Konstytucje złożone
Składają się z kilku aktów, z których każdy
reguluje pewien wycinek materii konstytucyjnej
np. w III Republice Francuskiej;
Konstytucje stabilne
Zwłaszcza USA;
Konstytucje zmienne
Zwłaszcza Francji, gdzie w ciągu 200 lat
obowiązywało 13 aktów konstytucyjnych;
3. Generacje konstytucji.
Generacje konstytucji rozróżnia się przyjmując kryterium historyczne, i tak:
Konstytucje najstarsze obowiązujące do dziś : USA (1787), Norwegii (1814), Belgii (1831),
francuska Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela (1798) – bo jest traktowana jako element
obowiązującej konstytucji;
12
Konstytucje pojawiające się czasowo w XIX wieku : III Republiki Francuskiej (1875 – 1940),
Rzeszy Niemieckiej (1871), Szwajcarii (1874 – 1999), Japonii (1889);
Konstytucje powstałe po I wojnie światowej : Weimarska (1919), Austrii (1920),
Czechosłowacji (1920), marcowa (1931), konstytucje Rosji radzieckiej (1918, 1924, 1936);
Konstytucje powstałe po II wojnie światowej : Japonia (1946), Włochy (1947), Niemcy (1949)
Konstytucje państw wychodzących z systemu totalitarnego i komunistycznego : Grecja (1957),
Portugalia (1976), Hiszpania (1978), Chorwacja (1990), Litwa, Bułgaria, Rumunia, Macedonia
Słowenia (1991), Estonia, Słowacja, Czechy (1992), Rosja (1993), Białoruś (1994), Ukraina
(1996), Polska (1997), Albania (1998);
Nowe konstytucje państw o stabilnym systemie demokratycznym: Szwajcaria oraz Finlandia
wprowadziły nowe ustawy zasadnicze w 1999 roku;
4. Współczesne definicje konstytucji.
a) akt prawa pisanego o najwyższej mocy prawnej w systemie prawnym danego
państwa;
b) akt określający podstawowe zasady ustroju państwa, regulujący ustrój
naczelnych organów państwa, zakres ich kompetencji i wzajemne relacje oraz
formułujący podstawowe prawa, wolności i obowiązki jednostki;
c) akt uchwalany i zmieniany w szczególnej procedurze, trudniejszej niż
procedura uchwalania czy zmieniania ustaw zwykłych
II. Cechy konstytucji jako ustawy zasadniczej.
1. Konstytucja jako ustawa.
Konstytucja jest ustawą: uchwalana przez parlament, jest aktem normatywnym powszechnie
obowiązującym, ma jednak szczególną treść, formę oraz moc prawną, dzięki którym nazywamy ją
ustawą zasadniczą państwa.
2. Szczególna treść konstytucji.
Szczególna treść konstytucji polega na zakresie i sposobie regulowania materii. Zakres ten jest
uniwersalny – współczesna konstytucja reguluje całokształt kwestii ustroju państwa (patrz I, 4, b).
W państwach złożonych konstytucja określa również relacje pionowe między władzą centralną a
podmiotami lokalnymi. W państwach unitarnych ustrój władz lokalnych również jest regulowany
13
przez konstytucję, ale w niewielkim zakresie. Wynika z tego, że nie ma – a przynajmniej nie powinno
być – żadnej istotnej kwestii ustrojowej pominiętej przez konstytucję. Konstytucjonalizm niesie pewne
standardy, takie jak ujęcie praw jednostki, których pominąć – zwłaszcza w Europie – się nie da.
Co do sposobu (głębokości) regulowania wyżej opisanego zakresu, to jest on różny w poszczególnych
państwach. Konstytucja normować powinna zagadnienia o charakterze podstawowym, ale wybór
zagadnień podstawowych ma zawsze charakter polityczny i zależy od specyfiki danego państwa.
Zauważyć można, że konstytucje postkomunistyczne mają tendencje do rozwlekłości, co
spowodowane jest doświadczeniami autorytarnymi.
Konstytucja z 2 kwietnia 1997 roku składa się z 243 artykułów ujętych w 13 rozdziałów (I –
Rzeczpospolita; II – Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela; III – Źródła prawa; IV –
Sejm i Senat; V – Prezydent, VI – Rada Ministrów i administracja rządowa; VII – Samorząd
terytorialny; VIII – Sądy i trybunały; IX – Organy kontroli państwowej i ochrony prawa; X – Finanse
publiczne; XI – Stany nadzwyczajne, XII – Procedury zmiany konstytucji; XIII – przepisy przejściowe
i końcowe;)
3. Szczególna forma konstytucji.
Polega głównie na jej szczególnej nazwie – tylko ten kat nazywamy konstytucją. W sposób
specyficzny również powstaje i możliwe są jej zmiany.
Nowe konstytucje powstają zwykle w szczególnym trybie – niekiedy jest on przedmiotem oddzielnej
regulacji konstytucyjnej. Najczęściej jest przygotowywana w ramach parlamentu, rzadkością jest
obecnie oktrojowanie konstytucji (wyjątki: Rosja 1993, gdzie przedstawił ją prezydent a naród
zatwierdził w referendum; Francja 1958, przedstawiona przez rząd, zatwierdzona w referendum).
Projekt konstytucji opracowuje najczęściej specjalnie do tego powołane ciało polityczne np. komisja
konstytucyjna, gremium polityków i ekspertów pozaparlamentarnych.
Uchwalenie konstytucji przez parlament wymaga zwykle szczególnej większości i szczególnego
kworum. Niekiedy konstytucja już uchwalona musi zostać poddana referendum w celu zatwierdzenia.
4. Szczególny tryb zmiany konstytucji.
Procedura zmiany konstytucji jest odrębna od procedury uchwalania lub zmiany ustaw zwykłych.
Zawsze konieczne jest uchwalenie ustawy o zmianie konstytucji. Odrębność proceduralna zmian
konstytucji wyraża się współcześnie w:
14
a) szczególnych wymogach większości i kworum, czasem w ustanowieniu
udziału innych podmiotów w uchwaleniu poprawki konstytucyjnej;
Konstytucja sztywna może być zmieniona tylko szczególną ustawa uchwaloną
większością głosów. Występować tu mogą dodatkowe utrudnienia
proceduralne jak np. konieczność potwierdzenia zmiany konstytucji przez
następny parlament (Szwecja, Grecja), a następnie – w przypadku krajów
związkowych – przez daną liczbę landów członkowskich (USA – ¾ stanów),
lub potwierdzenie zmian w referendum (Szwajcaria).
b) Ustanowieniu kilku – konkurencyjnych lub wykluczających się – procedur
zmian konstytucji;
Procedury te mogą mieć charakter rozłączny, w zależności od sytuacji.
Najbardziej typowe jest rozróżnienie zmiany w konstytucji od rewizji
konstytucji.
c) Ustanowieniu zakazu zmiany konstytucji w pewnych sytuacjach lub okresach;
W wielu krajach niedopuszczalna jest zmiana konstytucji w czasie trwania
stanu wojennego lub wyjątkowego, bądź w razie obiektywnie istniejącego
zagrożenia państwa, czy też innych sytuacjach szczególnych.
Konstytucja z 2 kwietnia 1997 roku przyjmuje jako podstawową procedurę swej zmiany przez
parlament w formie ustawy o zmianie konstytucji, wszelkie odstępstwa muszą wynikać z wyraźnego
unormowania konstytucyjnego:
Projekt ustawy o zmianie konstytucji może złożyć Prezydent, Senat lub
grupa posłów licząca co najmniej 1/5 ustawowego składu Sejmu;
Ustawa o zmianie konstytucji musi być uchwalona przez Sejm
większością 2/3 głosów przy obecności minimum połowy ustawowej
liczny posłów i nie później niż w ciągu 60 dni przez Senat bezwzględną
większością głosów w obecności minimum połowy ustawowych
senatorów;
Jeżeli zmiana konstytucji dotyczy rozdziałów I, II lub XII, to podmioty
uprawnione do inicjowania zmian mogą zażądać referendum w terminie
45 dni od uchwalenia zmiany przez Senat;
Prezydent ma obowiązek podpisania ustawy zmieniającej konstytucję –
nie przysługuje mu prawo weta;
15
Konstytucja nie może być zmieniana w czasie trwania stanu
nadzwyczajnego – nowe projekty nie mogą być wnoszone,
a prowadzone prace muszą zostać zawieszone;
5. Szczególna moc prawna konstytucji.
Polega na przyznaniu jej najwyższego miejsca w systemie prawa stanowionego. Przedmiot
normowania konstytucji, jako aktu najwyższego w hierarchii aktów prawnych, ma charakter
pierwotny i nieograniczony. Konstytucja nie tylko wyznacza rodzaje innych aktów normatywnych,
ale tez ich zakres przedmiotowy oraz samoistny lub wykonawczy charakter. Tym samym konstytucja
może normować każdą materię.
Moc najwyższa konstytucji oznacza, ze wszelkie inne akty normatywne musza być z nią zgodne – nie
mogą pozostawać z nią w sprzeczności charakteru materialnego (niemożliwe jest wykonanie
jednoczesne treści danej normy i normy konstytucyjnej), proceduralnego (wydanie aktu lub przepisu
w sposób naruszający uregulowania konstytucyjne), kompetencyjnego. Zakaz wydawania przepisów
sprzecznych z konstytucją odnosi się głównie do działalności ustawodawczej Parlamentu – jest to
tzw. negatywny aspekt obowiązku realizacji konstytucji.
Najwyższa moc prawna konstytucji oznacza również, że wszelkie akty normatywne muszą być z nią
spójne – przyjmować treści w możliwie najpełniejszy sposób pozwalające na urzeczywistnienie
postanowień konstytucyjnych – tzw. pozytywny aspekt obowiązku realizacji konstytucji.
6. Szczególna pozycja konstytucji w układach odniesienia.
Konstytucji wewnątrz państwa przysługuje pozycja najwyższego źródła prawa, jednak należy
zauważyć jeszcze dwa inne – prócz państwowego – układy odniesienia, w których ukazanie pozycji
konstytucji nie jest już takie proste. Są to:
a) prawo naturalne;
W okresie Oświecenia ukształtował się pogląd, że pewne prawa i wolności przysługują
każdemu z racji tego, że jest człowiekiem – prawo stanowione może jedynie
potwierdzić ten naturalny porządek rzeczy. Konstytucja pisana i zasady prawa natury to
dwa odrębne byty, nawet jeżeli w pewnych częściach się pokrywają. Mimo to nie ulega
wątpliwości, że zasady prawa natury są nadrzędne nad decyzjami pozytywnego
prawodawcy, a skoro tak, to nie ma potrzeby ich podkreślania w konstytucji, skoro jest
ona aktem normatywnym. Jednak nic nie stoi na przeszkodzie by konstytucja
nawiązywała do owych zasad. Jeżeli pomiędzy prawem natury a prawami spisanymi
zachodzi sprzeczność, to prawo natury umożliwia sięgnięcie do ius resistendi.
16
b) ogólne zasady prawa międzynarodowego;
Zasady prawa międzynarodowego kształtowały się przez stulecia, lecz dopiero w XX
wieku odniesiono je do zasad prawa wewnętrznego. I tak – mimo iż niemal wszystkie
konstytucje przyznają sobie nadrzędność wobec umów międzynarodowych, to stopień
międzynarodowych powiązań, zwłaszcza w Europie, jest na tyle silny, że państwo
demokratyczne nie może sobie pozwolić na odstępstwa od swych standardów, nawet w
konstytucji. Podobnie narodowe konstytucje szanują ogólne standardy
demokratycznego systemu rządzenia – parlamentu, regularnych wyborów,
niezawisłości sądów itp.
III. Obowiązywanie konstytucji.
1. Konstytucja jako akt powszechnie obowiązujący.
Konstytucja, jako ustawa, ma charakter aktu normatywnego powszechnie obowiązującego. Wiąże
wszystkie organy władzy publicznej i wszystkich obywateli – podmioty te maja obowiązek
przestrzegania konstytucji. Specyfika konstytucji jako ustawy zasadniczej zarysowuje się na tle:
a) struktury i charaktery prawnego przepisów konstytucji;
b) zasad i form stosowania konstytucji;
c) gwarancji przestrzegania konstytucji;
2. Konstytucja jako przepisy będące tworzywem do budowy norm prawnych.
Konstytucja składa się z przepisów, które stanowią tworzywo do budowy norm prawnych. Nie może
ustanawiać regulacji indywidualnych – jej postanowienia musza charakteryzować się generalnym
ujęciem adresatów.
Część przepisów jest na tyle precyzyjna, że bez problemy buduje się z nich elementy normy prawnej
i określa się jakie działania są z tą normą zgodne lub sprzeczne – np. większość przepisów
dotyczących organizacji aparatu państwowego.
Niektóre przepisy konstytucji sformułowane są jednak w sposób ogólny, odsyłają unormowanie
szczegółów do ustawy zwykłej; te przepisy konstytucji nie nadają się do samoistnego stosowania,
gdyż wymagają konkretyzacji w ustawie zwykłej.
Niektóre przepisy są z kolei sformułowane w sposób tak ogólny, że określają tylko pewne
podstawowe rozstrzygnięcia ustrojowe, które ujęte w całokształt, wyrażają tożsamość ustrojową
danego systemu konstytucyjnego. Nazywa się je zasadami konstytucyjnymi. Zasada konstytucyjna
17
ma charakter normatywny (ustala ona obowiązek jej przestrzegania i realizowania, a z jej treści
możliwe jest wydobycie dalszych, bardziej konkretnych zasad czy norm konstytucyjnych).
W tekście konstytucji ma ona jednak charakter hasła, a ustalenie, co owo określenie oznacza
rzeczywiście, dokonuje się dopiero w procesie interpretacji i stosowania konstytucji.
Zasady konstytucyjne wskazują system wartości wynikający z całokształtu postanowień konstytucji.
Skoro odzwierciedla ona pewien system wartości, to niejako musi sięgać poza swój tekst, by wyjaśnić
znaczenie takich pojęć jak np. sprawiedliwość, godność. Tym samym zarysowuje się związek tekstu
konstytucji z innymi systemami normatywnymi (np. prawem natury).
Dalej – skoro zasady konstytucyjne pełnią rolę „otwarcia” tekstu konstytucji ku innym, poza
pozytywnym normom i wartościom, to konstytucja ma charakter bardziej elastyczny i pozwalana na
różną interpretację pisanych norm, co jest źródłem długowieczności niektórych konstytucji.
Zasady konstytucyjne wyznaczają ogólny kontekst interpretowania i stosowania norm
konstytucyjnych o bardziej szczegółowym charakterze.
W polskiej tradycji ustrojowej zakłada się, że wszystkie postanowienia konstytucji, niezależnie od
sposobu ich sformułowania, mają charakter normatywny.
3. Wstęp (preambuła).
Niektóre konstytucje rozpoczynają się od dłuższych wstępów, tzw. preambuł. Celem preambuły jest
wskazanie historycznych i politycznych podstaw konstytucji, umieszczenie jej w tle tradycji
ustrojowej danego państwa i wydarzeń, które towarzyszyły przyjęciu konstytucji. Określa on kierunki
i sposoby wykładni dalszych postanowień (jako, że przedstawia pewien system wartości, na których
tworzy się konstytucyjna tożsamość państwa). Ponieważ sformułowaniom preambuły nie da się
przypisać treści normatywnej, nie jest ona ujmowana w formie artykułów. Mimo to może wstęp służyć
jako istotna wskazówka aksjologiczna w procesie interpretowania pozostałych – artykułowanych –
postanowień konstytucyjnych.
Konstytucja z 2 kwietnia 1997 roku zawiera obszerny wstęp – niektóre jego sformułowania odnoszą
się do polskiej historii i tradycji, odwołanie się do Boga, nawiązanie do tradycji I oraz II
Rzeczypospolitej, z pominięciem okresu PRL. Inne sformułowania określają cele i nadzieje związane
z przyjmowaną konstytucją (np. gwarancja praw obywatelskich), podstawy aksjologiczne jej
unormowań (poszanowanie wolności i sprawiedliwości, współdziałanie władz, dialog społeczny,
zasada subsydiarności), związki z prawem natury (przyrodzona godność człowieka).
Preambuła w polskiej konstytucji wskazuje tez jednoznacznie, rolę konstytucji jako najwyższej,
podstawowej, ustawy państwa.
18
4. Obowiązek stosowania konstytucji.
Jako ustawa konstytucja musi być stosowana przez wszystkich adresatów zawartych w niej norm
i zasad. Stosowanie konstytucji polega nie tylko na podejmowaniu działań czy unormowań
sprzecznych z konstytucją oraz na obowiązku podejmowania działań i unormowań służących
realizacji postanowień konstytucyjnych. Stosowanie konstytucji to również powoływanie norm
i zasad konstytucji jako bezpośredniej podstawy dla działań, rozstrzygnięć czy unormowań,
gdzie tylko jest to możliwe. Zasadę bezpośredniego stosowania konstytucji stosuje się w tych
wszystkich wypadkach, gdy postanowienia konstytucyjne są sformułowane na tyle precyzyjnie
i jednoznacznie, by możliwe było ich odniesienie do konkretnych sytuacji zachodzących
w rzeczywistości prawnej – podmiot stosujący prawo powinien się opierać w swych działaniach
bezpośrednio na takim postanowieniu konstytucyjnym, a dopiero w drugiej kolejności powinien
powołać się na odpowiednie postanowienia ustaw zwykłych.
Podstawową rolę w zakresie ciągłego zastosowania konstytucji w działalności wszystkich organów
władzy publicznej spełniają sądy w trojakiej formie:
- stosowania normy konstytucyjnej jako samoistnej podstawy rozstrzygnięcia,
w wypadku gdy ustawodawstwo zwykłe nie reguluje danej kwestii w ogóle (lub
reguluje ją częściowo), a konstytucyjna norma jest sformułowana w sposób
pozwalający na jej samoistne stosowanie;
- współstosowaniu normy konstytucyjnej i postanowień ustawowych regulujących
szczegółowo dana kwestię – w takiej sytuacji norma konstytucyjna ma zasadniczą rolę
w procesie interpretacji szczegółowych uregulowań ustawy, a sąd będzie musiał dać
pierwszeństwo wykładni najpełniej korespondującej z treściami wyrażanymi przez
normę konstytucyjną;
- stwierdzaniu konfliktu między normą konstytucyjną a szczegółowymi postanowieniami
ustawowymi, który to konflikt należy usunąć w drodze wykładni (tzw. technika
wykładni w zgodzie z konstytucją)
Konstytucja z 2 kwietnia 1997 roku wprowadza nakaz bezpośredniego stosowania konstytucji „o ile
konstytucja nie stanowi inaczej”.
5. Przestrzeganie konstytucji.
Przestrzeganie i stosowanie konstytucji jest obowiązkiem każdego organu władzy publicznej
i każdego innego podmiotu. Obowiązek ten jednak nabiera realnego charakteru, gdy istnieją procedury
gwarantujące przestrzeganie konstytucji przez wszystkich jej adresatów. Pierwotnie była to procedura
odpowiedzialności konstytucyjnej za naruszenie konstytucji przy sprawowaniu urzędu. W krajach
19
tradycji anglo – saskiej ukształtowała się w tym celu procedura impeachmentu, a w Europie zaczęto
tworzyć specjalne sądy do orzekania w tych sprawach – w Polsce jest to Trybunał Stanu.
Drugim urządzeniem ustrojowym było sądownictwo administracyjne, które bada indywidualne
decyzje administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z ustawami, na tle których to decyzji
wyłaniały się liczne problemy konstytucyjne – w ten sposób sądy uczyły się bezpośredniego
stosowania konstytucji.
6. Zgodność aktów normatywnych z konstytucją.
Dla ochrony konstytucji jednym z najważniejszych problemów jest zgodność ustaw z konstytucją,
czyli ustanowienie procedur pozwalających na badanie aktów parlamentu pod kątem ich osadzenia
w ramach wyznaczonych przez konstytucję. Istnieją różne próby rozwiązania tego problemu:
a) kontrola rozproszona
Kompetencja orzekania o zgodności ustaw z konstytucją przysługuje wszystkim sądom
i nie pozostaje skoncentrowana w jednym tylko organie sądowym. Autorytatywność
takiego rozstrzygnięcia sądu zależy od miejsca danego sadu w systemie wymiaru
sprawiedliwości (stąd podstawowa rola Sądu Najwyższego), orzekanie o
konstytucjonalności ustaw ma tutaj charakter incydentalny (orzekanie takie może być
dokonywane tylko w ramach konkretnej sprawy), orzeczenie o niekonstytucjonalności
ustawy oznacza, że sąd odmawia zastosowania takiej ustawy przy rozstrzyganiu
zawisłej przed nim sprawy. Podkreślić należy, że sąd nie ma prawa do generalnego
uchylenia ustawy, lecz pamiętać trzeba również o szczególnej roli precedensów w
prawie USA – orzeczenie Sądu Najwyższego o niezgodności ustawy z konstytucją
kładzie faktyczny kres w stosowaniu tej ustawy. Model kontroli rozproszonej występuje
w USA, Ameryce Łacińskiej, Kanadzie, Australii, Indiach, Izraelu.
b) kontrola skoncentrowana
Jej model wiązany jest z uczonym Hansem Kelsenem. Podstawową cechą tego modelu
jest istnienie szczególnego, sądowego (lub quasi – sądowego) organu – trybunału (sądu)
konstytucyjnego, który jest wyłącznie właściwy do orzekania o zgodności ustaw
z konstytucją. Inne sądy mogą jedynie zwracać się do takiego trybunału o
rozstrzygnięcie sporu. Kontrola dokonywana jest nie tylko przy rozpatrywaniu spraw
indywidualnych, ale również z inicjatywy niektórych organów państwa w ramach tzw.
kontroli abstrakcyjnej. Orzeczenie odpowiedniego sądu (trybunału)
o niekonstytucyjności ustawy powoduje jej uchylenie. Model kontroli skoncentrowanej
występuje w: Austrii, Czechosłowacji, Włoszech, Hiszpanii, Portugalii, Polsce.
20
IV. Inne źródła prawa konstytucyjnego.
1. Ustawy konstytucyjne.
Pod względem mocy prawnej są równe z konstytucją. Mogą interweniować w jej treść i zmieniać,
uzupełniać lub zawieszać postanowienia konstytucji, a uchwalane są w takim samym trybie, jaki jest
wymagany do dokonania zmian w konstytucji. Pod względem zakresu przedmiotowego ustawy
konstytucyjne regulują tylko określone zagadnienia (zagadnienie) i tym różnią się od konstytucji jako
aktu o uniwersalnym przedmiocie regulacji.
W tej formie dokonywane są zmiany w konstytucji – w Polsce przyjmuje się technikę inkorporacji
(zmiany konstytucji stają się integralną częścią tekstu konstytucji zastępując sformułowania,
w których dokonują zmiany). Ustawy konstytucyjne mogą również uzupełniać obowiązującą
konstytucję przez uchwalenie ustawy konstytucyjnej istniejącej obok konstytucji i regulującej kwestie
nie objęte samą konstytucją. Ustawy konstytucyjne mogą w końcu zastępować konstytucję
w sytuacji, gdy nie doszło jeszcze do jej uchwalenia. Ustawy konstytucyjne mogą również zawieszać
postanowienia obowiązującej konstytucji.
W Polsce jedyną postacią ustawy konstytucyjnej jest „ustawa o zmianie konstytucji” o której mówi
artykuł 235 Konstytucji.
2. Wszelkie akty normatywne.
O charakterze danego aktu normatywnego jako źródła prawa konstytucyjnego decyduje jego treść –
niektóre w całości zawierają normy prawa konstytucyjnego (np. ustawa o ordynacji wyborczej, ustawa
o referendum, regulaminy Sejmu i Senatu), w innych aktach normy konstytucyjne występują obok
norm należących do innych dziedzin prawa (np. ustawa o finansach publicznych).
Podkreślić należy, że określenie danego aktu jako źródła prawa konstytucyjnego nie wpływa na jego
moc prawną i nie przyznaje nadrzędności wobec innych ustaw.
3. Prawo zwyczajowe.
Prawo zwyczajowe to normy prawne powstałe w drodze długotrwałego stosowania zwyczajowo
przyjętych rozwiązań i mające moc obowiązującą taką, jak prawo stanowione. Prawo zwyczajowe
kształtować się może tylko w systemach o ustabilizowanym charakterze i długotrwałej ewolucji
(np. Wielka Brytania). W Polsce nie ma prawo zwyczajowe rangi źródła prawa konstytucyjnego,
gdyż ogólnie nie było warunków, by prawo zwyczajowe się rozwinęło.
21
Wyjątkowo tylko można wskazać normy nadające się do traktowania w kategoriach prawa
zwyczajowego, jak na przykład tzw. zasada dyskontynuacji prac parlamentu, która mówi,
że koniec kadencji kładzie kres wszelkim sprawom nie załatwionym przez parlament.
4. Zwyczaj konstytucyjny.
Zwyczaj konstytucyjny to ustabilizowana praktyka postępowania w jakiejś sytuacji, rodząca
domniemanie, że gdy sytuacja ta zaistnieje w przyszłości, także postąpi się w niej w taki sam
sposób, mimo iż przepisy dają kilka możliwości postąpienia w tej sytuacji.
Najwięcej zwyczajów konstytucyjnych znaleźć można w praktyce parlamentarnej np. zajmowanie
miejsc w sali obrad Sejmu przestrzegające podziału na „lewicę” i „prawicę”, kompetencja Marszałka
Sejmu poprawiania technicznych błędów w ustawach uchwalonych przez Sejm (np. numeracji
przepisów). Zwyczaj konstytucyjny traktuje się jako element praktyki konstytucyjnej, a nie prawa
konstytucyjnego. Tym samym może zostać zawsze odrzucony, jeżeli przestanie obowiązywać
w praktyce, co jednak nie pociąga za sobą zmiany przepisu prawnego (bo przecież takowy nie
istnieje).
Zwyczaj konstytucyjny może powstać spontanicznie lub w wyniku tzw. precedensu konstytucyjnego,
czyli jednorazowego, świadomego rozstrzygnięcia w praktyce jakiejś sytuacji, z nadzieją,
że w przyszłości w podobnych sytuacjach będzie się postępować podobnie.
Zwyczaje konstytucyjne ani precedensy konstytucyjne nie tworzą norm prawnych, nie są więc
zaliczane do źródeł prawa konstytucyjnego, lecz stanowią ważne uzupełnienie norm tego prawa,
gdyż dopiero na tle ich analizy możliwe jest zrozumienie faktycznych zasad funkcjonowania tych
norm.
5. Orzecznictwo sądów.
Polski system prawny nie dopuszcza do stanowienia prawa przez sądy, z tego powodu nie można
zaliczyć orzecznictwa sądowego do tradycyjnie rozumianych źródeł prawa konstytucyjnego. Rolą
orzeczeń sądowych jest tylko sprecyzowanie znaczenia i sposobu stosowania norm prawa
konstytucyjnego w poszczególnych sytuacjach. Owemu sprecyzowaniu przysługuje jednak walor
wiążący, bo rozstrzygnięcie sądowe musi być wykonywane przez jego adresatów, a niekiedy
rozstrzygnięciu takiemu nadana jest moc powszechnie obowiązująca.
Zjawisko uzupełniania czy precyzowania norm prawa pisanego przez orzecznictwo sądów
konstytucyjnych jest typowe dla obecnego etapu rozwoju konstytucjonalizmu – można je poddawać
krytyce, ale nie można go ignorować. Sytuuje to orzecznictwo sądowe, a zwłaszcza orzecznictwo TK,
blisko źródeł prawa konstytucyjnego.
22
6. Doktryna prawa konstytucyjnego.
Doktryna prawa konstytucyjnego to zespół naukowych poglądów i twierdzeń formułujących
podstawową siatkę pojęciową prawa konstytucyjnego i określających metody i zasady jego
interpretacji. Owe poglądy i twierdzenia mogą cieszyć się powszechną akceptacją, wtedy są
nazywane tzw. doktryną wiodącą. Z samego jednak założenia są to poglądy naukowe, więc doktrynie
nie można przypisywać mocy prawnie wiążącej, z czego wynika, że na pewno nie ma ona charaktery
źródła prawa!
Nie można jednak pominąć roli doktryny prawa w wielowiekowej tradycji prawa kontynentalnego –
poglądy doktryny pełnią funkcję aksjologiczną, afirmując lub negując przyjęte unormowania.
Wskazują one również pożądane kierunki rozwoju unormowań prawnych.
Zawsze występuje też szczególny związek pomiędzy doktryną a orzecznictwem, bo wiele koncepcji
doktrynalnych znajduje stopniową realizację w rozstrzygnięciach sądowych.
ZASADY USTROJU RZECZYPOSPOLITEJ
I. Pojęcie zasad ustroju.
1. Zasady podstawowe.
Każda konstytucja określa pewne zasady podstawowe rozstrzygające o charakterze ustrojowym
państwa i określające panujący w państwie system władzy. Suma tych zasad składa się na tożsamość
konstytucyjną państwa.
Zasady te określają: do kogo należy władza w państwie, jak należy ją wykonywać, jakie są typy
organów państwowych, jakie są podstawowe sposoby i treści wykonywania władzy.
Konstytucjonalne zasady ustroju często wymagają zdefiniowania w oparciu o poszczególne
postanowienia konstytucji, o koncepcje aksjologiczne i konstrukcje doktrynalne, ale zdarza się, że są
ujęte w odrębnych postanowieniach konstytucji.
2. Zasady podstawowe w Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 roku.
Polska konstytucja najważniejsze zasady ustrojowe zawiera w rozdziale I – Rzeczypospolita. Jest to
rozdział chroniony trudniejszym trybem zmiany, choć nie tylko w nim te zasady się zawierają, a wśród
23
tych zawierających się w nim niektóre są szczególnie doniosłe, a inne stanowią raczej normy niż
zasady konstytucyjne.
Ponieważ tekst konstytucji nie obrósł jeszcze w precedensy i orzecznictwo, które pozwalają określić
rzeczywistą rolę i treść jej postanowień, wyodrębnia się głównie siedem zasad najbardziej
podstawowych o ustabilizowanej już treści:
a) zasada suwerenności Narodu;
b) zasada niepodległości i suwerenności Państwa;
c) zasada demokratycznego państwa prawnego;
d) zasada społeczeństwa obywatelskiego;
e) zasada podziału władz;
f) zasada społecznej gospodarki rynkowej;
g) zasada przyrodzonej godności człowieka;
II. Zasada suwerenności Narodu.
1. Zakres zasady suwerenności Narodu.
Zasada suwerenności Narodu określa suwerena, czyli wskazuje tego, do kogo należy władza w
państwie (art. 4 ust. 1 K.: Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu).
Wskazanie na Naród jako suwerena ma dwa znaczenia: negatywne i pozytywne.
Negatywne podkreśla, że suwerenem nie może być monarcha, niedopuszczalny jest powrót do
absolutyzmu, niedopuszczalne jest, by podmiotem włazy była jakaś klasa lub grupa społeczna.
Pozytywne znaczenie jest znacznie trudniejsze, gdyż pojęcie Narodu ma charakter filozoficzno –
społeczny. Należy je tutaj odnosić do wspólnoty wszystkich obywateli Rzeczypospolitej, lecz nie
tylko w tradycyjnym znaczeniu, gdyż odnosi się również do Polaków zamieszkałych za granicą.
Kryterium decydującym jest tutaj posiadanie praw wyborczych. Również zwrot Rzeczypospolita
używany jest tutaj jako nawiązanie do historycznej wspólnoty, która tworzy istotę dzisiejszego
państwa polskiego.
2. Formy wykonywania władzy przez Naród.
Podstawowe formy wykonywania władzy przez Naród określa art. 4 ust. 2 K. „Naród sprawuje
władzę przez swych przedstawicieli lub bezpośrednio”. Artykuł ten nawiązuje do rozróżnienia
demokracji bezpośredniej (wykonywanej przez ogół wyborców, bez jakiegokolwiek pośrednictwa,
24
w formie ogólnego zgromadzenia wyborców oraz referendum, jej szczątkową formą jest inicjatywa
ludowa oraz weto ludowe) i pośredniej (przedstawicielskiej).
Procedury demokracji bezpośredniej ujęte w konstytucji to referendum i inicjatywę ludową.
Konstytucja przewiduje 4 rodzaje referendów:
a) ogólnokrajowe w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa;
b) w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej przewidującej
przekazanie organizacji lub organowi międzynarodowemu kompetencji organów władzy
państwowej w niektórych sprawach;
c) w sprawie zatwierdzenia zmiany Konstytucji dotyczącej postanowień zawartych w rozdziałach
I, II i XII;
d) referendum lokalne;
Nieznana jest w Polsce procedura weta ludowego.
3. Demokracja pośrednia.
Zwana jest przedstawicielską, jest to sposób sprawowania władzy, w którym decyzje są w imieniu
suwerena podejmowane przez organ przedstawicielski pochodzący z wyborów.
Obecnie to podstawowy sposób sprawowania władzy – art. 4 ust. 2 uznaje demokrację pośrednią za
podstawowy sposób rządzenia państwem.
Dla istnienia demokracji pośredniej niezbędny jest również – prócz parlamentu – szereg wymagań.
Są to między innymi:
- oparcie sposobu wyłaniania parlamentu na demokratycznej procedurze wyborczej,
uwzględniającej zasady powszechności, bezpośredniości, równości i tajności, a same
wybory muszą odbywać się regularnie, z możliwością przedłużenia kadencji w
sytuacjach nadzwyczajnych;
- system polityczny musi opierać się na zasadach pluralizmu – gwarantować wolności
tworzenia i działania partii politycznych;
- parlamentowi jako organowi reprezentacji Narodu przysługiwać powinna silna pozycja
i kompetencje w systemie organów państwowych;
-
4. Organy przedstawicielskie pochodzące z wyborów.
Istotą demokracji pośredniej jest podejmowanie decyzji w imieniu suwerena przez organ (organy)
przedstawicielski pochodzący z wyborów. W Polsce cecha ta należy zarówno do Sejmu jak i do
Senatu, z uwzględnieniem zasady wolnego mandatu.
25
Prezydent nie jest określany w Konstytucji jako przedstawiciel Narodu, co tym bardziej podkreśla
szczególną rolę Parlamentu, lecz nie zmienia faktu, że Prezydentowi przysługuje bezpośrednia
legitymacja woli wyborców – znaczy to, że w sensie materialnym Prezydent w Polsce jest
przedstawicielem Narodu.
Charakter organów przedstawicielskich mają też rady gmin, rady powiatowe, sejmiki wojewódzkie,
lecz z racji na ograniczony terytorialnie zakres ich legitymacji nie można ich traktować jako organów
reprezentacji Narodu.
III. Zasada niepodległości i suwerenności Państwa.
1. Ogólny zarys zasady niepodległości i suwerenności Państwa.
Z uwagi na polskie doświadczenia historyczne została owa zasada silnie w Konstytucji podkreślona.
Ochrona niepodległości i nienaruszalności terytorium Państwa wymienione zostały na pierwszym
miejscu wśród zadań Rzeczypospolitej. Stanie na straży nienaruszalności i niepodzielności jego
terytorium stanowi jedno z podstawowych zadań Prezydenta.
Niepodległość oznacza odrębny byt państwowy Rzeczypospolitej, jak również oznacza istnienie
Polski w jej obecnych granicach.
Suwerenność oznacza zdolność państwa do samodzielnego decydowania o wszystkich dotyczących go
sprawach i samodzielnego podejmowania wszystkich dotyczących go decyzji. Odnosi się więc
suwerenność Państwa do siatki pojęciowej prawa międzynarodowego i łączy z sytuacją państwa
w stosunkach zewnętrznych, a tym samym jest to pojęcie zupełnie inne niż suwerenność Narodu.
2. Możliwe zagrożenia dla zasady suwerenności i niepodległości Państwa.
Suwerenność Polski nie oznacza zakazu jej włączania w proces międzynarodowej integracji, miedzy
innymi w proces integracji europejskiej.
Ograniczenie suwerenności może nastąpić tylko na podstawie wyraźnej szczególnej regulacji
konstytucyjnej – stąd konstytucje członków UE zawierają tzw. europejska klauzulę dopuszczającą
poddanie się tego typu ograniczeniom. Artykuł 90 Konstytucji RP ustala skomplikowane wymagania
proceduralne dla dojścia do skutku takiej umowy międzynarodowej, która ogranicza suwerenność
państwa.
26
Dodatkowe ograniczenia konstytucyjne odnoszą się do angażowania polskich sił zbrojnych.
Wprowadzenie stanu wojny jest możliwe tylko w razie zbrojnej napaści na terytorium RP lub
w sytuacji, gdy z umów międzynarodowych wynika zobowiązanie do wspólnej obronie przeciwko
agresji. Zasady użycia sił zbrojnych poza granicami kraju oraz zasady pobytu obcych wojsk na
naszym terytorium musi określać ustawa lub ratyfikowana umowa międzynarodowa.
IV. Zasada demokratycznego państwa prawnego.
1. Miejsce zasady demokratycznego państwa prawnego.
Zasada demokratycznego państwa prawnego wprowadzona została do konstytucji polskiej już przez
nowelę grudniową z 1989 roku, a w obecnej Konstytucji sformułowane zostało w art. 2 „RP jest
demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”.
2. Pojęcie państwa prawnego.
W najszerszym ujęciu pojęcie państwa prawnego jest równoznaczne z sumą cech ustrojowych
współczesnego państwa demokratycznego. Jako elementy państwa prawnego traktuje się tutaj: podział
władzy, zwierzchnictwo konstytucji, niezależność sądów, niezawisłość sędziów, szczególną rolę
ustawy jako podstawowego i powszechnego źródła prawa.
Pierwotnie pojęcie państwa prawnego miało węższy charakter i podkreślało formalny aspekt ,
czyli zasadę, w myśl której prawo winno być przestrzegane przez wszystkich jego adresatów,
ale przede wszystkim przez organy państwowe. Pozycję prawną obywatela kształtuje zasada:
27
co nie jest zabronione jest dozwolone; pozycję prawną organów państwa – tylko to jest im
dozwolone, co zostało przez prawo przewidziane jako ich zadanie lub kompetencja.
3. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące pojęcia państwa prawnego.
W latach 1989 – 1997 TK traktował klauzulę demokratycznego państwa prawnego jako zbiorczy
wyraz szeregu zasad i reguł o bardziej szczegółowym charakterze, które wynikają z Konstytucji
w sposób pośredni. Nowa Konstytucja zapisała w sposób wyraźny większość ogólnych zasad i reguł
w ten sposób przez TK wskazanych. Obecnie TK nie widzi potrzeby powoływania się na zasadę
demokratycznego państwa prawnego, pozostawiając jej rolę wskazówki interpretacyjnej. Ugruntowało
się również stanowisko, zgodnie z którym nieodzownym elementem zasady demokratycznego państwa
prawnego są reguły stanowienia prawa tzw. zasady przyzwoitej legislacji (zasada ochrony zaufania
obywatela do państwa – organ państwowy ma traktować obywateli z zachowaniem minimalnych reguł
uczciwości, przepisy nie mogą zastawiać pułapek, formułować obietnic bez pokrycia, stwarzać
organom okazji do nadużywania swojej pozycji wobec obywatela).
W ramach zasady przyzwoitej legislacji TK sformułował szereg konkretnych zasad stanowienia
prawa, które muszą być przestrzegane w demokratycznym państwie prawnym:
a) zakaz działania prawa wstecz, odnoszony wyłącznie do przepisów pogarszających sytuacje
adresatów; moc wsteczna może być nadana przepisowi prawnemu tylko w zupełnie
wyjątkowych sytuacjach
b) nakaz zachowania odpowiedniego okresu dostosowawczego przy wprowadzaniu nowych
norm prawnych w życie, tzw. vacatio legis – 14 dni od daty ogłoszenia, od którego
odstępstwo jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy przemawiają za tym istotne okoliczności albo
jeżeli nowe przepisy ze swej istoty takiego okresu dostosowawczego nie wymagają;
c) zasada ochrony praw nabytych – uzyskane raz prawo nie może być odebrane lub
w niekorzystny sposób zmodyfikowane; ochrona praw nabytych rozciąga się tylko na prawa
nabyte słusznie – inaczej ustawodawca może takie prawo odebrać; dopuszczalne są również
wyjątki w sytuacjach szczególnych, np. przy zagrożeniu załamania się finansów państwa może
ono zamrozić waloryzację rent i emerytur; zauważyć należy również, ze prawo ochrony
dotyczy również – choć w mniejszym stopniu – tzw. ekspektatyw nabycia praw (sytuacja,
gdy obowiązujący porządek prawny gwarantuje, że po spełnieniu jakiś warunków musi dojść
do nabycia danego prawa), w szczególności ochrona ta ogranicza się do tzw. ekspetatyw
maksymalnie ukształtowanych, czyli do sytuacji, w których spełnione zostały już wszystkie
zasadniczo przesłanki ustawowe do nabycia praw pod rządem danej ustawy;
28
d) zasada określoności prawa – przepisy prawne muszą być formułowane w taki sposób,
by adresat mógł bez trudności określić konsekwencje prawne swego postępowania;
niedopuszczalne jest formułowanie niejasne przepisów, które powoduje niepewność adresatów
co do ich praw i obowiązków;
e) obowiązek jednolitości stosowania prawa – nie może dojść do sytuacji, w której w takich
samym sprawach zapadać będą różne decyzje i taka zmienność nie zostanie przekonywująco
uzasadniona;
f) zasada proporcjonalności (inaczej zakazu nadmiernej ingerencji) – nakazuje, aby środki
zastosowane do osiągnięcia założonego przez prawodawcę celu były do tego celu
proporcjonalne; zasada ta dotyczy wszystkich dziedzin prawa, a w praktyce szczególnie prawa
administracyjnego; szczególną rolę odgrywa również zasada proporcjonalności przy określaniu
dopuszczalnego zakresu ograniczania praw jednostki;
4. Koncepcja demokratycznego państwa prawnego a system źródeł prawa.
Odrębnym elementem koncepcji demokratycznego państwa prawnego jest oparcie systemu źródeł
prawa o zasadę hierarchicznej budowy i usytuowanie konstytucji i ustaw na szczycie tej
hierarchii.
Wyróżnia się trzy istotne zasady ustrojowe:
- nadrzędność konstytucji – wiąże się z tym stworzenie systemu proceduralnych
gwarancji ochrony konstytucji, zwłaszcza kontroli zgodności ustaw z konstytucją;
- zwierzchnictwa ustawy – podporządkowanie ustawie całokształtu prawodawstwa
pochodzącego od organów władzy wykonawczej oraz tzw. zasada wyłączności ustawy;
- wykonawczy charakter regulacji przyjmowanych przez organy rządowe;
5. Zasady sprawiedliwości społecznej w demokratycznym państwie prawnym.
Artykuł 2 Konstytucji określa Rzeczypospolitą jako demokratyczne państwo prawne
urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej. Owa zasada sprawiedliwości społecznej
stanowić może – wedle jednego z ujęć – wyłącznie wskazówkę interpretacyjną do wykładni przepisów
prawa; wybierać należy takie, które bardziej czynią zadość wymaganiom sprawiedliwości społecznej.
Z drugiej strony jednak można uznać, że wszystkie organy władzy publicznej mają obowiązek
czynnego realizowania tej zasady w praktyce.
Wynika z tego, ze w klauzuli sprawiedliwości społecznej zawarty jest ogromny potencjał
i posługiwanie się nią wymaga szczególnej ostrożności i powściągliwości.
29
V. Zasada społeczeństwa obywatelskiego.
1. Pojęcie społeczeństwa obywatelskiego.
Pojęcie społeczeństwa obywatelskiego wywodzi się z prac Hegla. Konstytucja z 1997 roku nie
używa zwrotu społeczeństwa obywatelskiego, lecz daje wyraz podstawowym elementom tej idei.
Idea ta opiera się na dwóch założeniach wyjściowych:
o Każdy obywatel funkcjonuje jednocześnie w kilku podstawowych układach
społecznych, przede wszystkim politycznym, pracowniczym, terytorialnym.
W każdym z nich ma określone interesy i dążenia, a więc w każdym z nich
powinien dysponować instrumentami pozwalającymi ma na ich wyrażanie
i realizację;
o Owe interesy i dążenia mają z natury charakter zróżnicowany, a nawet
przeciwstawny, stąd proces ich wyrażania musi być pluralistyczny.
Społeczeństwo obywatelskie to społeczeństwo pluralistyczne, w którym każdy ma
możliwość działania w wybranych przez siebie organizacjach i strukturach,
służących realizacji jego podmiotowości jako obywatela, pracownika
czy mieszkańca;
2. Zasada pluralizmu politycznego.
Zasada pluralizmu politycznego ma znaczenie fundamentalne, jako że jej jądrem jest swoboda
tworzenia i działania partii politycznych. Swoboda tworzenia i działania partii politycznych stanowi
jedną z wolności politycznych obywateli i jest tak ważna, że ujęto ją w I rozdziale Konstytucji,
a rozwinięto w ustawie o partiach politycznych z 27 czerwca 1997 roku.
Partia polityczna to zorganizowana struktura jednocząca obywateli dla formułowania, wyrażania
i realizowania ich celów politycznych, dążąca do zdobycia władzy politycznej w państwie, głównie
przez zdobycie większości w organach państwowych i samorządowych. Cechy partii politycznej:
- członkami mogą być tylko obywatele polscy;
- zrzeszają się na zasadach dobrowolności i równości;
- celem działania partii jest wpływanie metodami demokratycznymi na kształtowanie
polityki państwa i sprawowanie władzy publicznej;
Partia polityczna musi zostać wpisana do ewidencji partii politycznych w Sądzie Okręgowym
w Warszawie. Wolność tworzenia partii nie jest nieograniczona, istnieją zakazy odnoszące się do
30
programów ideologicznych partii (partie nazistowskie, faszystowskie, komunistyczne) oraz metod
i organizacji partii (stosowanie przemocy w celu wpływu na politykę lub w celu sięgnięcia po władzę,
utajnienie struktur lub członkostwa).
Zasada społeczeństwa obywatelskiego zakłada też by działały inne – nie partyjne – organizacje
zrzeszające obywateli, stworzone dla realizacji najróżniejszych celów i dążeń obywateli, mogą one
oddziaływać na proces podejmowania decyzji politycznych i wtedy mamy do czynienia ze składową
systemu tzw. grup interesów.
3. Związki zawodowe.
W płaszczyźnie stosunków pracowniczych podstawową rolę spełniają związki zawodowe –
organizacje zrzeszające pracowników i reprezentujące ich interesy wobec pracodawców i władz
publicznych. W Polsce – w związku z doświadczeniami Solidarności – uznaje się, że związki
zawodowe pełnią rolę quasi – partii politycznych. Konstytucja zapewnia swobodę tworzenia się i
działania związków zawodowych.
W niektórych zawodach szczególnych tworzy się samorządy zawodowe, sprawujące pieczę nad
należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony
(art. 17 ust. 1 K.). Wyznaczenie zakresu i zadań samorządów Konstytucja pozostawia ustawom
zwykłym.
4. Rola samorządu terytorialnego.
Samorząd terytorialny gwarantuje podmiotowość obywatela jako mieszkańca danej jednostki
administracyjnej kraju. Istnienie takiego samorządu jest konieczną cechą ustroju władzy lokalnej
w państwie demokratycznym. Konstytucja z 1997 formułuje bezwzględny nakaz istnienia samorządu
terytorialnego i wymaga, by wykonywał on istotną część zadań publicznych. Szczegóły dotyczące
funkcjonowania samorządów terytorialnych Konstytucja pozostawia ustawom.
5. Inne instytucje i urządzenia w funkcjonującym społeczeństwie obywatelskim.
Istnieje cały szereg instytucji i urządzeń, bez których nie jest możliwe funkcjonowanie społeczeństwa
obywatelskiego. Rozdział I Konstytucji wskazuje 2 instytucje podstawowe: środki masowego
przekazu oraz związki wyznaniowe.
Wolność środków masowego przekazu jest uważana za warunek niezbędny pluralizmu politycznego,
szczególnie zakazana jest cenzura prewencyjna. Ogólna gwarancję w tym zakresie formułuje
31
art. 14 Konstytucji, dalej rozdział o prawach i wolnościach jednostki, a status radia i TV poddany
jest regulacjom szczególnym.
Rolę kościołów i związków wyznaniowych postrzega się w aspekcie wolności wyznania. Konstytucja
wprowadza do zasad ustroju RP ogólną definicję roli kościołów i związków wyznaniowych.
Artykuł 25 Konstytucji formułuje 4 zasady podstawowe:
a) równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych;
b) bezstronność państwa w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych, filozoficznych;
c) oparcia treści stosunków miedzy państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi
na zasadach poszanowania ich autonomii, wzajemnej niezależności oraz współdziałania dla
dobra człowieka i dobra wspólnego;
d) oparcia formy określenia stosunków między państwem a kościołami i związkami
wyznaniowymi na ustawach uchwalonych na podstawie umów zawartych przez Radę
Ministrów z ich właściwym przedstawicielem;
VI. Zasada podziału władz.
1. Ogólna charakterystyka zasady podziału władz.
Zasada podziału władz to jedna z najstarszych zasad, powstawała w czasach nowożytnych jako
przeciwieństwo do rządów absolutystycznych.
W sensie przedmiotowym podział władz oznacza wydzielenie pewnych rodzajowo odmiennych
kierunków działania państwa, takich jak stanowienie prawa, wykonywanie prawa, sądzenie.
Podmiotowe rozumienie zasady podziału władz polega na tym, że każdej z trzech
wyodrębnionych dziedzin działania państwa powinny odpowiadać trzy oddzielone od siebie
grupy organów państwowych. Zasada podziału władz wymaga zatem odrębnego istnienia organów
władzy ustawodawczej, organów władzy wykonawczej i organów władzy sądowniczej, powołanych
do wykonywania swojego odcinka władzy państwowej.
Drugim klasycznym elementem zasady podziału władzy jest tak zwany system hamulców
i równowagi, zwany też systemem wzajemnego hamowania się i równoważenia władz. Należy
konstruować relacje pomiędzy organami klasycznymi, a nie tworzyć nowe organy państwa.
Podstawową zasadą rządzącą stosunkami pomiędzy trzema władzami jest zasada równości
poszczególnych władz – każda władza powinna mieć instrumenty, które pozwalają jej
powstrzymywać, hamować działanie pozostałych władz, zarazem muszą istnieć instrumenty, które
pozwalają innym władzom powstrzymywać, hamować jej działania.
32
2. Zasada podziału władz a Konstytucja.
Artykuł 10 Konstytucji wskazuje podstawę przedmiotowego rozgraniczenia władz, a następnie
podmioty – organy konstytucyjne, którym powierzone jest wykonywanie władzy ustawodawczej,
wykonawczej, sadowniczej.
Zauważyć należy, że tylko piastuni władzy ustawodawczej – Sejm i Senat – ujęci są w sposób
precyzyjny i wyczerpujący. Jest tak dlatego, bo celem artykułu 10 nie jest wyczerpujące wyliczenie
konstytucyjnych organów państwa, a tylko wyrażenie pewnej zasady ogólnej. Istnieją przecież organy,
których nie da się sklasyfikować, jak NIK (wspomaga Sejm w kontroli rządu – pełni funkcję
kontrolną, czy wykonawczą?; RPO, KRR i TV, Krajowa Rada Sadownictwa).
Wynika z tego, że trójpodział władz jest punktem wyjścia, lecz poddany został poważnym i niekiedy
wyrafinowanym modyfikacjom.
3. Charakter zasady podziału władz.
Zasada podziału władzy nie ma charakteru absolutnego – jej główną treścią jest odrzucenie
możliwości skumulowania całej władzy w rękach jednego podmiotu, jednak nie przeszkadza to
w przekazaniu pewnych kompetencji z jednego organu do drugiego.
To zazębianie się kompetencji nie może jednak iść zbyt daleko. Należy tutaj wspomnieć koncepcję
domniemań kompetencyjnych oraz koncepcję istoty poszczególnych władz.
Koncepcja domniemań kompetencyjnych opiera się na ocenie charakteru poszczególnych
kompetencji władczych państwa. Jeżeli przykładowo przepisy konstytucji czy ustawy zwykłej nie
precyzują jasno, kto ma ustanowić daną regulację prawną, domniemanie kompetencji zawsze
przemawiać będzie za przyznaniem tej kompetencji parlamentowi. Domniemanie kompetencji może
zostać przełamane wyraźnym przepisem konstytucyjnym, przyznającym organowi władzy
wykonawczej kompetencję do uregulowania danego zagadnienia. Domniemania kompetencyjne mogą
zostać przełamane wyjątkami od ustawy ogólnej, lecz każdy taki przepis szczegółowy podlega
wykładni literalnej – zabroniona jest wykładnia rozszerzająca. W związku z tym domniemania
kompetencyjne nie mogą zostać przełamane przepisami ustaw zwykłych.
Właśnie z tego punktu widzenia należy widzieć koncepcję istoty poszczególnych władz, zakładającą,
że istnieje jak gdyby jądro kompetencyjne każdej w trzech władz, w które inne władze nie mogą
wkraczać, gdyż oznaczałoby to przekreślenie zasady podziału władz.
4. System parlamentarny.
To pierwszy z dwóch zasadniczych modeli stosunków miedzy władzą ustawodawczą a wykonawczą.
Istotą systemu parlamentarnego jest tzw. dualizm egzekutywy – w ramach władzy wykonawczej
wyodrębnia się głowę państwa oraz rząd z premierem na czele. Zadania tych obu ciał są ściśle
33
rozgraniczone. Władza głowy państwa jest ograniczona (król panuje, lecz nie rządzi). Rzeczywiste
kierowanie państwem należy do rządu z silną pozycją premiera na jego czele. Głowa państwa jest
najczęściej powoływana przez parlament. Z parlamentu wywodzi się rząd, często regułą jest,
że premier i ministrowie pełnią mandaty parlamentarne. Rząd ponosi odpowiedzialność polityczną
przed parlamentem i poprzez wotum nieufności może zostać zmuszony do dymisji. Rząd w
porozumieniu z głową państwa może rozwiązać parlament przed upływem kadencji (przeciwwaga dla
wotum nieufności).
5. System prezydencki.
To drugi z zasadniczych modeli stosunków między władzą ustawodawczą a wykonawczą. Jego
podstawą jest tzw. jednolitość egzekutywy – prezydent jest jednocześnie głową państwa i szefem
rządu, brak funkcji premiera. Prezydent jest jednoosobowym zwierzchnikiem władzy wykonawczej,
jest wybierany przez naród, co daje mu legitymację demokratyczną równą legitymacji parlamentu,
powołuje szefów poszczególnych departamentów (za zgodą Senatu), którzy są potem odpowiedzialni
tylko przed prezydentem. Brak w systemie prezydenckim odpowiedzialności parlamentarnej rządu, ale
nie występuje możliwość rozwiązania parlamentu. Sam prezydent ponosi odpowiedzialność tylko za
naruszenie prawa, wówczas można go usunąć w procedurze tzw. impeachmentu. Egzekutywa
i legislatywa pozostają w znacznym stopniu odseparowane.
Częstokroć dochodzi do istnienia tzw. systemów mieszanych, będących połączeniem systemów
parlamentarnego i prezydenckiego, np. we Francji, Finlandii, Portugalii.
6. Racjonalizacja systemu parlamentarnego.
Najczęstszą formą racjonalizacji systemu parlamentarnego jest zmiana stosunków między
parlamentem a rządem. Zasadą naczelną jest zależność rządu od popierającej go większości
parlamentarnej. Sens racjonalizacji widać dopiero, gdy mechanizm ten jest zakłócony. Najlepszym
przykładem racjonalizacji systemu parlamentarnego są utrudnienia dla obalenia rządu: wymóg
bezwzględnej większości dla wotum nieufności oraz tzw. konstruktywne wotum nieufności.
Reasumując – silna pierwsza izba parlamentu może narzucać swoją wolę drugiej izbie lub organom
władzy wykonawczej, słaba pierwsza izba traci część władzy na rzecz innych organów państwa.
7. Racjonalizacja systemu parlamentarnego w Polsce.
Konstytucja z 2 kwietnia 1997 roku utrzymała w Polsce parlamentarny system rządów. Władza
wykonawcza oparta jest na zasadzie dualizmu – prezydent oraz rząd z premierem na czele. Rząd
i ministrowie ponoszą przed Sejmem polityczną odpowiedzialność. Prezydent nie ma kompetencji
34
przejęcia kierownictwa nad sprawami rządowymi. Nie jest więc to ani czysty system parlamentarny
ani prezydencki.
System przyjęty w Konstytucji jest parlamentaryzmem zracjonalizowanym – miejsce główne wśród
organów państwowych zajmuje Sejm, a wyrażenie wotum nieufności musi mieć charakter
konstruktywny. Nie istnieje w Polsce równowaga pomiędzy egzekutywą a legislatywą, co również jest
specyficzne dla modelu polskiego.
8. Pozycja władzy sądowniczej.
Podstawę pozycji władzy sądowniczej stanowi niezależność sądownictwa od pozostałych władz. Jedną
z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego jest to, że tylko sądy mogą wymierzać
sprawiedliwość. Sądy są niezależne, mają monopol kompetencyjny na sprawowanie władzy
sądowniczej, każdy obywatel ma dostęp do sadu, a wszelkie spory mogą być rozstrzygane właśnie na
drodze sądowej. Niezależności sądów nie uchybia ani prezydenckie prawo łaski, ani parlamentarna
amnestia (generalne złagodzenie skutków prawomocnych skazań) czy abolicja (puszczenie
w niepamięć i darowanie pewnych przestępstw czy wykroczeń).
Władza ustawodawcza wpływa na władzę sądowniczą poprzez stanowienie ustaw określających treść
prawa stanowionego przez sądy, które mają obowiązek respektowania zawartych w nich przepisów.
Pojawienie się sądów konstytucyjnych stało się hamulcem dla nieograniczonej działalności władzy
ustawodawczej, jak mówił Hans Kelsen „sąd konstytucyjny to ustawodawca negatywny”.
9. Relacje pomiędzy organami państwa.
Zasada podziału władz dotyczy tradycyjnie relacji pomiędzy centralnymi organami państwa.
W państwach federalnych – pomiędzy władzami centralnymi a władzami poszczególnych składników
federacji. Polska jest krajem unitarnym, co nie przeszkadza jednak w powołaniu do życia samorządu
terytorialnego, a więc zorganizowania władz lokalnych na zasadzie odrębności i niezależności
od organów centralnych.
VII. Zasada społecznej gospodarki rynkowej.
1. Ogólna charakterystyka ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej.
Artykuł 20 Konstytucji mówi, że „społeczna gospodarka rynkowa stanowi podstawę ustroju
gospodarczego Rzeczypospolitej”, określa również główne składniki tej gospodarki: wolność
35
działalności gospodarczej, własność prywatną, solidarność + dialog + współpracę partnerów
społecznych.
Istotą koncepcji zasady społecznej gospodarki rynkowej jest połączenie idei: gospodarki rynkowej
i państwa socjalnego. Idea gospodarki rynkowej zakazuje powrotu do gospodarki planowej (sens
negatywny), a jednocześnie wskazuje, że motorem rozwoju mają być mechanizmy rynkowe, których
państwo nie może zastępować własnymi decyzjami, choć może na nie oddziaływać (aspekt
pozytywny).
Jednak ze względu na użycie przymiotnika „społeczna” odwołuje się do idei państwa dobrobytu,
które w aktywny sposób oddziaływuje na likwidację kryzysów i napięć społecznych poprzez
interwencjonizm państwowy i rozbudowę sieci świadczeń socjalnych.
Państwo polskie używając terminu społecznej gospodarki rynkowej, ogólnie zobowiązuje się do
podejmowania działań łagodzących społeczne skutki funkcjonowania praw rynku, ale jednocześnie
owe działania dokonywane będą przy poszanowaniu tych praw.
2. Podstawy społecznej gospodarki rynkowej.
Artykuł 20 Konstytucji wskazuje trzy podstawy społecznej gospodarki rynkowej:
a) wolność działalności gospodarczej – to swoboda podejmowania
działalności gospodarczej
przez wszelkie podmioty, którą można ograniczyć „tylko w drodze ustawy i tylko ze względu
na ważny interes publiczny”, a o wypełnieniu tej przesłanki decyduje TK.
b) własność prywatna – wszelka własność należąca do podmiotów autonomicznych w stosunku
do państwa i sektora jego własności gospodarczej. Własność prywatna zajmuje podstawowe
miejsce w systemie gospodarczym, co oczywiście nie wyklucza istnienia własności podmiotów
państwowych, czy samorządowych, choć te nie mogą dominować w państwie.
c) solidarność, dialog i współpraca partnerów społecznych – dają wyraz ogólnej idei
negocjacyjnego załatwiania spraw i sporów. Rozumieć ją należy poprzez art. 1 Konstytucji,
który określa RP jako dobro wspólne, czyli takie, w imieniu którego każdy jest w jakimś
stopniu zobowiązany poświęcić interes własny. Za to zwrot „partnerzy społeczni” odnosi się
do zadań i pozycji tzw. Komisji Trójstronnej, o której uregulowanie nie znalazło się
w Konstytucji, lecz można uznać, ze zawiera ona nakaz uwzględniania jej opinii przy
rozwiązywaniu spraw związanych z socjalnymi skutkami działania społecznej gospodarki.
3. Zasada społecznej gospodarki rynkowej a ustrój państwa.
Ogólna zasada społecznej gospodarki rynkowej odnosi się również do ustroju państwa. Ważnym
modyfikatorem jest tutaj art. 23 określający gospodarstwo rodzinne jako podstawę ustroju rolnego
36
państwa, więc nie można doprowadzić do takiej zmiany w strukturze własności rolnej, by rodzinne
gospodarstwa zatraciły rolę owej podstawy.
Z jednej strony ustawodawca musi powstrzymywać się od podejmowania działań promujących
nadmierną koncentrację własności rolnej i związanej z tym pracy najemnej, z drugiej strony jednak
ustawodawca deklaruje pełne poszanowanie dla ochrony własności, prawa dziedziczenia. Ten dylemat
zostanie rozwiązany dopiero w praktyce.
VIII. Zasada przyrodzonej godności człowieka.
Artykuł 30 Konstytucji oraz preambuła wskazują przyrodzoną i niezbywalną godność człowieka
jako źródło wolności i praw człowieka. Przyrodzona godność człowieka jest nienaruszalna, a władze
publiczne mają ją szanować i chronić. Tym samym zasada godności człowieka została nie tylko
uznana za podstawową regulację w systemie przepisów dotyczących praw i wolności jednostki, ale też
uznać ją należy za jedną z podstawowych zasad ustroju RP.
37
Konstytucyjny status jednostki.
I. Prawa człowieka i ich ewolucja.
1. Ogólna charakterystyka praw człowieka.
Konstytucja z 1997 roku przy formułowaniu konstytucyjnych przepisów o prawach i wolnościach
nawiązuje do tradycji zachodniej, a za punkt wyjścia traktuje się myśl filozoficzną judeo –
chrześcijańską.
Ogólnie podkreśla ona dwa elementy:
a) przyjęcie jednostki ludzkiej jako bytu autonomicznego i indywidualnego, która jest podstawą
koncepcji organizacji społeczeństwa;
b) uznanie ograniczonego zakresu, w jakim jednostka może być podporządkowania państwu,
co było odrzuceniem pojmowania państwa jako wszechwładnej siły determinującej zakres
swobód jednostki;
System ten był oparty o koncepcje indywidualistyczne, odrzucając koncepcję kolektywistyczną,
która uznaje totalny prymat interesów państwa nad interesami jednostki.
Od XVII wieku główną rolę w zakresie praw człowieka odgrywają koncepcje prawa natury,
zakładające, że każda jednostka ludzka ma pewne niezbywalne prawa, starsze od państwa, które może
38
organizować ochronę i sposób korzystania z tych praw, ale nie może ich jednostki pozbawić. Tym
samym rolę państwa postrzegano przez pryzmat umowy społecznej, w myśl której państwo służy tym,
którzy je stworzyli. Tak pojmowane państwo opiera swoją organizację i zakres władzy na koncepcji
rządu ograniczonego, mającego takie kompetencje, które zostały mu przekazane przez ludzi
wychodzących w ten sposób ze stanu natury i mają służyć ich szczęściu i dobru.
Idea rządu ograniczonego była podstawą do stworzenia koncepcji podziału władz i koncepcji
konstytucji spisanej, które to koncepcje stanowią do dziś podstawę ustroju i funkcjonowania państwa
demokratycznego.
2. Prawa człowieka a dokumenty konstytucyjne.
Pierwsze dokumenty konstytucyjne odnoszące się do praw jednostki: Wielka Karta Swobód (1215),
Petycja Praw (1628), Karta Praw (1689).
Dokumenty ujmujące w sposób całościowy prawa jednostki: Karta Praw w Wirginii (12 czerwca
1776), Deklaracja Niepodległości USA (4 lipca 1776), Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela we
Francji (26 sierpnia 1789).
Deklaracje (Karty) Praw charakteryzowały się:
- przyjmowaniem w formie osobnych dokumentów, co akcentowało ich odrębność
w odniesieniu do tekstów konstytucji; zerwano z zasadą, że prawa i wolności jednostek
wynikają z ich nadania przez władcę, który może w każdej chwili je cofnąć, na rzecz
koncepcji praw przyrodzonych;
- wymieniały te prawa i wolności, które w momencie ich tworzenia uznawano za
najważniejsze, a najbardziej podatne na naruszenia ze strony państwa (wolności
osobiste, wolności polityczne, prawo własności), które zostały potem nazwane
prawami pierwszej generacji (ze względu na to, że zostały zarejestrowane
konstytucyjnie jako pierwsze);
- koncentrowały się na ochronie sfery wolności jednostki, a więc na wskazaniu dziedzin,
w których państwo nie może ingerować w działania obywateli, co korespondowało
z uznaniem państwa za „nocnego stróża”, a jednocześnie określało prawa jednostki
jako prawa negatywne, czyli sferę, w której państwo ma zakaz działania;
3. Przekształcanie się państwa „nocnego stróża” w państwo opiekuńcze.
39
Przełom wieku XIX i XX to okres powolnego formowania się zasad liberalnej demokracji,
co oznaczało respektowanie praw jednostek i stopniowe wprowadzanie w życie haseł i zapowiedzi
zawartych w XVIII – wiecznych Deklaracjach Praw.
W związku z tym formować się zaczęła koncepcja aktywnej roli państwa w procesach społecznych
i gospodarczych – zaczęło troszczyć się o rozwój szkolnictwa, regulować ubezpieczenia społeczne,
warunki pracy, zaczęły się pewne formy interwencjonizmu państwowego. Proces przemiany państwa
ze stróża nocnego na państwo opiekuńcze wpłynął na sposób podchodzenia do praw jednostki.
Zwrócić uwagę należy na trzy kwestie:
a) okazało się, że w nowych warunkach społecznych, tradycyjna koncepcja praw naturalnych jest
niewystarczająca, zwłaszcza w kwestii sfery socjalnej jednostki w społeczeństwie; w wyniku
tego ukształtowała się idea tzw. demokracji socjalnej, zakładającej rozbudowanie form
redystrybucji dochodu narodowego, co jest odrzuceniem klasycznego ujęcia wolności
i własności; uznano, że prawa i wolności jednostki mają charakter ewolucyjny, a tym samym
musza podlegać pewnym ograniczeniom.
b) zaczęły tworzyć się nowe prawa i wolności np. prawa zbiorowe (związane z działaniem partii
politycznych oraz związków zawodowych), prawa o zupełnie nowym charakterze np. prawo
do ubezpieczenia społecznego; prawa te nazwano prawami drugiej generacji;
c) istotą praw socjalno – ekonomicznych było ustanowienie obowiązku podjęcia przez państwo
określonych działań umożliwiających każdemu uprawnionemu uzyskanie emerytury, renty,
miejsca w szkole publicznej czy w publicznym szpitalu; nowe prawa socjalne ujmowane były
jako prawa pozytywne, rozumiane jako sfera w której pod adresem państwa formułowany jest
nakaz działania. Ponieważ niebezpieczne ze względów ekonomicznych dla państwa byłoby
zagwarantowanie tych praw, to w konstytucji zaczęły pojawiać się przepisy, które nie były
ujęte jako prawa, lecz jako tzw. zasady polityki państwa w pewnych dziedzinach.
Pojawienie się praw pozytywnych dało podstawę wyróżnienia wolności (sytuacja, gdy władza
publiczna ma obowiązek powstrzymania się od ingerencji w działania jednostki) oraz praw (sytuacja,
gdy władza publiczna ma obowiązek podjęcia działań pozytywnych). Pozytywny charakter praw
przysługuje w sposób najwyraźniejszy prawom socjalnym.
4. Prawa człowieka w wieku XX.
Wiek XX nie tylko rozwinął koncepcję praw jednostki, ale również nawrót do kolektywistycznej
koncepcji porządku społecznego, opartej o założenie podporządkowania jednostki potrzebom
i celom społeczeństwa jako całości (miało to miejsce zwłaszcza w państwach „realnego socjalizmu”).
40
Również w Polsce Konstytucja z 1952 roki, nawet po jej nowelizacji z 1976 roku, przyjmowała
prymat interesu ogólnego nad interesem jednostki, prawa i obowiązki – choć zapisane w konstytucji –
nie były realizowane i szanowane, a do końca lat 70 – tych nie istniały mechanizmy proceduralne,
pozwalające obywatelowi na dochodzenie ich realizacji.
5. Nowe tendencje w konstytucjonalizmie dotyczące ochrony praw człowieka.
Doświadczenia systemów faszystowskich i komunistycznych uświadomiła szczególną rolę, jaką
odgrywa ochrona praw człowieka w społeczeństwie demokratycznym.
Zwrócić należy tutaj uwagę na 3 kwestie:
- nawiązywanie do koncepcji prawno – naturalnych, co znalazło swój wyraz w
przekonaniu, że istnieje pewien podstawowy katalog praw i wolności, który przysługuje
każdej jednostce ludzkiej;
- uniwersalizacja podstawowych praw i wolności – musza one przysługiwać każdemu,
czemu służyć miała internacjonalizacja podstawowych praw i wolności (ujmowanie ich
w aktach prawa międzynarodowego o powszechnie obowiązującym charakterze);
zaczęły się rozwijać regionalne systemy praw człowieka (np. Europejska Konwencja
Praw Człowieka), które nie tylko wyliczały podstawowe prawa i wolności człowieka,
ale wprowadziły mechanizmy proceduralne (np. Europejski Trybunał Praw Człowieka),
do których każdy może skierować skargę w razie naruszenia jego praw przez władze
krajowe. Innym systemem międzynarodowej ochrony praw człowieka wiąże się z UE
i powołaniem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości; uchwalono Europejską
Konwencję Praw Człowieka oraz Kartę Praw Podstawowych UE. Powstawały również
regulacje o bardziej szczegółowym charakterze (konwencja w sprawie niewolnictwa,
konwencja w sprawie zakazu tortur oraz innego nieludzkiego traktowania lub karania.
Powstał również w Europie system gwarancji jurysdykcyjnych, mających zapewnić
przestrzeganie praw człowieka;
- zjawisko ustanawiania mechanizmów gwarantujących przestrzeganie praw
jednostki zaczęło się zarysowywać również na szczeblu narodowym, co wiąże się
z rozwojem sądownictwa konstytucyjnego;
Powyższe procesy nadały prawom człowieka nowy charakter – zaakcentowały ich obowiązywanie
w trzech podstawowych płaszczyznach:
a) aksjologicznej – nawiązując do koncepcji prawno – naturalnych, którym musi się
podporządkować prawo pozytywne;
41
b) międzynarodowej – tworząc normy i precedensy ponadnarodowe, którym musi
podporządkować się prawo krajowe;
c) jurysdykcyjnej – tworząc instytucje i procedury sądowe, którym musi się podporządkować
zarówno władza ustawodawcza jak i wykonawcza;
Ugruntowały się również różnice pomiędzy prawami człowieka, a prawami obywatela.
II. Konstytucja z 1997 roku – zasady przewodnie statusu jednostki.
1. Konstytucyjny status jednostki.
Główną rolę pełnią tutaj postanowienia rozdziału II Konstytucji pt. „Wolności, prawa i obowiązki
człowieka i obywatela”. Punktem wyjścia są Zasady ogólne określające zakres podmiotowy
stosowania praw i wolności oraz wskazują trzy idee przewodnie określające system praw i wolności
(zasady: godności, wolności i równości).
2. Znaczenie zasady godności człowieka.
Zasada godności człowieka ma znaczenie podstawowe. Wspomina o niej preambuła, a jej szersze
odzwierciedlenie znajduje się w art. 30, który:
- określa godność jako przyrodzoną i niezbywalną cechę człowieka;
- określa godność jako źródło wolności i praw człowieka i obywatela;
- nadaje godności przymiot nienaruszalności;
- ustanawia po stronie wszelkich władz publicznych obowiązek poszanowania i ochrony
godności człowieka;
Pojęcie godności człowieka jest obecne we wszystkich koncepcjach indywidualistycznego
pojmowania statusu jednostki. Mimo iż niemożliwe jest sformułowanie definicji godności, to możliwe
jest wskazanie kilku podstawowych elementów tej zasady, traktowanych powszechnie jako konieczne
dla utrzymania i realizacji godności ludzkiej:
po pierwsze, źródłem godności człowieka jest prawo naturalne, a nie prawo
stanowione; w Konstytucji określa się godność jako przyrodzoną cechę
każdego człowieka, nadaje mu się również rangę suprakonstytucyjną (godność
istnieje niezależnie od tego, czy prawo pozytywne da temu wyraz w swoich
tekstach);
po drugie, zasada godności jest nienaruszalna – nie można się jej zrzec, nie
da się jej znieść, ograniczyć czy zawiesić ustawą; godność przysługuje
42
człowiekowi zawsze, niezależnie od jego postępowania i zachowania,
a rolą państwa jest ochrona tej godności, tak w stosunkach z innymi ludźmi,
jak i z władzami;
po trzecie, godność przysługuje każdemu człowiekowi w jednakowym
stopniu – zasada godności jest punktem wyjścia dla zasady równości;
po czwarte, godności człowieka nie można traktować tylko jako jednego
z wielu praw czy wolności jednostki, jest to bowiem ogólna wartość
konstytucyjna, stanowiąca źródło, fundament i zasadę całego porządku
konstytucyjnego. Pozostałe zasady systemu praw i wolności jednostki oraz
poszczególne prawa i wolności muszą być interpretowane na tle zasady
godności i muszą być stosowane na tle zasady godności’
po piąte, istotą godności człowieka jest jego autonomia, czyli swoboda
postępowania zgodnie z własną wolą, wewnętrznego samookreślenia
i kształtowania otoczenia stosownie do swej autonomii, z uwzględnieniem
autonomii innych ludzi. W tym sensie zasada godności jest punktem wyjścia
dla zasady wolności;
po szóste, godność człowieka oznacza również zakaz poddawania człowieka
takim sytuacjom czy traktowaniu, które mogą tę godność przekreślić
(zakazy: prześladowań, dyskryminacji, naruszania integralności cielesnej,
ingerowania w swobodę myśli i przekonań, zmuszania do samooskarżenia itp.);
3. Zasada wolności człowieka.
Jest wymieniona we Wstępie do Konstytucji oraz w art. 31 ust. 1 i 2, które określają ogólne pojęcie
wolności jako zakaz zmuszania kogokolwiek do czynienia tego, czego praw mu nie nakazuje,
gwarantuje poddanie wolności człowieka ochronie prawnej oraz zobowiązuje by każdy szanował
wolności i prawa innych.
Mimo iż Konstytucja nie akcentuje prawno naturalnych źródeł wolności, to i tak zajmuje ona jedno
z centralnych miejsc w katalogu naturalnych praw jednostki. Zasada wolności ma ograniczony
charakter, bo swoboda działań człowieka musi uwzględniać zarówno nakazy interesu publicznego, jak
i konieczność poszanowania wolności innych ludzi.
Zasadę wolności człowieka należy rozpatrywać w dwóch aspektach:
- pozytywnym – wolność oznacza swobodę czynienia wszystkiego, co nie jest przez
prawo zabronione;
43
- negatywnym – zasada wolności oznacza tutaj, że nałożenie na jednostkę nakazu
podjęcia określonego działania może nastąpić tylko wtedy, gdy prawo to nakazuje;
Oba te aspekty ukazują formalne pojmowanie zasady wolności, jako zakres swobody wyznaczanej
prawem.
4. Zasada równości.
Zasada równości została zapisana ogólnie w art. 32 Konstytucji.
Istnieją trzy podstawowe wymiary równości:
a) w sytuacji prawnej obywateli;
b) w możliwościach wpływania obywateli na proces sprawowania władzy politycznej;
c) w sytuacji ekonomicznej i szansach jej poprawiania;
Wymieniony wyżej art. 32 Konstytucji nawiązuje do rozwiązań z poprzedniej konstytucji
i określa:
- zasadę równości wobec prawa;
- zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne;
- zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym
z jakiejkolwiek przyczyny;
Powyższe fakty pozwalają na sformułowanie pewnych ustaleń:
po pierwsze, zasada równości oznacza równość wobec prawa oraz równość
w prawie;
po drugie, zasada równości oznacza nakaz jednakowego traktowania
podmiotów i sytuacji podobnych, a różnego traktowania podmiotów i sytuacji
różnych;
po trzecie, zasada równości odnosi się do sytuacji prawnej adresata, a nie
kryje się w niej zakaz istnienia faktycznych nierówności w społeczeństwie;
po czwarte, zasada równości nie ma charakteru bezwzględnego – sytuację
prawną podmiotów podobnych można różnicować, musi być to jednak
uzasadnione, inaczej zróżnicowanie ma charakter dyskryminacji/
uprzywilejowania;
po piąte, zasada równości musi być rozpatrywana w ścisłym związku z
zasadą sprawiedliwości społecznej;
po szóste, zasada równości ma charakter uniwersalny – odnosi się do
wszystkich dziedzin funkcjonowania społeczeństwa i do wszelkich zróżnicowań
wprowadzanych przez prawo;
44
Konstytucja z 1997 roku oddzielnie formułuje zasadę równości kobiet i mężczyzn, wprowadza zasadę
równouprawnienia kościołów i innych związków wyznaniowych, oddzielnie formułuje również zasadę
równości prawa wyborczego oraz zasadę równej dla wszystkich ochrony prawnej prawa własności,
innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia.
III. Podmioty praw i wolności.
1. Zakres podmiotowy praw i wolności.
Regulacje zawarte w rozdziale II Konstytucji „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”
odnoszą się do statusu człowieka i obywatela. Poszczególne prawa i wolności są więc adresowane
albo do człowieka, każdego, wszystkich, albo też wyraźnie są zaadresowane tylko do obywateli.
2. Status obywatela i cudzoziemca.
Rozróżnienie statusu obywatela i cudzoziemca ma podstawowe znaczenie dla przysługujących
każdemu z nich praw i wolności.
Art. 34 Konstytucji ustanawia iż, obywatelsko polskie nabywa się przez urodzenie z rodziców
będących obywatelami polskimi (tzw. zasada krwi) lub w inny sposób określony przez ustawę:
- nabycie obywatelstwa:
z mocy prawa (repatrianci);
na wniosek osoby zainteresowanej (w przypadku zawarcia związku
małżeńskiego z osobą posiadająca obywatelstwo polskie);
- uznanie obywatelstwa – następuje na mocy decyzji administracyjnej (cudzoziemcy na
stale przebywający w Polsce i nie mający innego obywatelstwa);
- nadanie obywatelstwa – przez Prezydenta RP
Obywatelstwo polskie można utracić tylko na podstawie wniosku zainteresowanej osoby,
niedozwolone jest pozbawienie obywatelstwa wbrew woli zainteresowanego.
Cudzoziemcy są podmiotami tych wszystkich praw, wolności i obowiązków, które nie zostały w
Konstytucji zastrzeżone tylko dla obywateli. Istnieją jednak dodatkowe ograniczenia:
- Konstytucja dopuszcza, by ustawa zwykła określała wyjątki od ogólnej zasady, że
każdy znajdujący się pod władzą RP korzysta z wolności i praw zapewnionych w
Konstytucji;
45
- Konstytucja wyłącza możliwość posługiwania się skargą konstytucyjną dla
dochodzenia prawa przyznania azylu i prawa do uzyskania statusu uchodźcy.
Szczególny jest tutaj status cudzoziemców pochodzenia polskiego, którzy mają prawo osiedlenia się
na stałe na terytorium Polski.
3. Szczególny status pewnych kategorii osób fizycznych.
Konstytucja przyznaje szczególny status pewnym kategoriom osób fizycznych.
W pierwszym rzędzie dotyczy to dzieci (grupa osób, które nie uzyskały jeszcze pełnoletności).
Konstytucja określa obowiązek zapewnienia dziecku ochrony jego praw, co polega w szczególności na
ochronie dziecka przed przemocą, okrucieństwem, demoralizacją i wyzyskiem. Łączy się to z
ustanowieniem obowiązku szkolnego do ukończenia 18 roku życia oraz zakaz stałego zatrudniania
dzieci poniżej 16 lat.
Dziecko jest podmiotem wszystkich praw i wolności konstytucyjnych, chyba, że przepisy
konstytucyjne stanowią inaczej. Podmiotowość prawna nie jest równoznaczna ze zdolnością do
działania. Konstytucja daje wyraz założeniu, że dziecko powinno bytować w ramach rodziny, a
opiekuni prawni podejmują podstawowe decyzje co do wychowania i kształcenia dziecka.
Jednocześnie rodzice/opiekuni maja obowiązek uwzględnić stopień dojrzałości dziecka, jego
przekonań, sumienia i wyznania w procesie wychowania.
Zapewnieniu ochrony praw dziecka służy powołanie przez Sejm, za zgodą Senatu, na kadencję
pięcioletnią, Rzecznika Praw Dziecka, który jest wyspecjalizowanym ombudsmanem, który może
zwracać się do właściwych organów, urzędów i instytucji z wnioskami, propozycjami czy
interwencjami w sprawach konkretnych.
4. Kwestia osób prawnych.
Konstytucja nie zawiera żadnych wyraźnych postanowień w kwestii, czy podmiotami konstytucyjnych
praw i wolności są osoby prawne. Określa jednak Konstytucja pewne prawa i wolności odnoszące się
do podmiotów zbiorowych (np. związki zawodowe); nie ulega wątpliwości, że np. prawo własności
musi obejmować nie tylko osoby fizyczne, ale również podmioty gospodarcze z osób fizycznych
złożone.
W odniesieniu do osób prawnych prawa prywatnego, jeżeli zachodzi możliwość, by taka osoba była
podmiotem określonego prawa lub wolności, to nie ma podstaw, by odmówić jej tej podmiotowości.
W sytuacji osób prawnych prawa publicznego jest inaczej – odmawia się im zdolności do bycia
podmiotami praw i wolności z rozdziału II Konstytucji, a ich samodzielność chroniona jest innymi
46
mechanizmami konstytucyjnymi (choć istnieją od tego wyjątki – np. szkoły wyższe mają autonomię
na zasadach określonych w ustawie).
IV. Adresaci praw i wolności.
V. Ograniczenia praw i wolności.
VI. System praw i wolności w Konstytucji z 1997 roku.
VII. Ochrona praw i wolności.
VIII. Konstytucyjne obowiązki jednostki.
ŹRÓDŁA PRAWA
I. Wprowadzenie.
1. Oparcie funkcjonowania państwa na prawie.
Istotą każdego państwa demokratycznego jest oparcie jego funkcjonowania na prawie, a więc
zasadzie reguł i norm, ustanowionych przez powołane do tego organy, wiążących wszystkich
swych adresatów i egzekwowanych przez władze publiczne, nawet przez zastosowanie środków
przymusu. Rozróżnić należy prawo pozytywne od prawa naturalnego.
Prawo pozytywne powstaje w drodze ustanowienia, jego normy mają byt zawsze ograniczony
w czasie, a ich treść zależy od woli ustawodawcy, prawo pozytywne przybiera postać skodyfikowaną.
Prawo naturalne to zespół reguł i norm istniejących niezależnie od woli konkretnego prawodawcy,
wynikających z samej istoty człowieka i społeczeństwa. Reguły i normy prawa naturalnego są nie
skodyfikowane, istnieją poza wolą państwowego pracodawcy, który nie może ich zmienić, uchylić czy
przekreślić. Najczęściej prawu naturalnemu przysługuje atrybut nadrzędności wobec prawa
47
pozytywnego, a ustawodawca wydający sprzeczne z prawem naturalnym prawo pozytywne traci
przymiot władzy legitymowanej.
W codziennym działaniu organów władzy publicznej punktem wyjścia jednak muszą być zawsze
normy prawa pozytywnego, bo tylko te można wyznaczyć i określić w sposób na tyle precyzyjny,
by mogły stanowić podstawę relacji pomiędzy władzą a jednostką.
2. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa.
Jednym z istotnych elementów koncepcji państwa prawnego jest oparcie systemu źródeł prawa
pozytywnego o zasadę hierarchicznej budowy tego systemu i usytuowanie konstytucji i ustaw na
szczycie tej hierarchii. W toku utrwalania zasady oparcia źródeł prawa o zasadę hierarchicznej
budowy powstał szereg problemów o charakterze ustrojowym:
- problem zapewnienia konstytucji charakteru najwyższego źródła prawa krajowego;
- problem zapewnienia ustawie charakteru nadrzędnego źródła prawa wobec aktów
normatywnych stanowionych w ramach władzy wykonawczej (tzw. problem prymatu ustawy,
czyli uznania, że ustawom przysługuje moc prawna wyższa od tych aktów);
- problem wyłączności ustawy, czyli uznania, że pewne najważniejsze materie mogą być
regulowane tylko przez ustawę;
- problem dopuszczalności stanowienia prawa przez organy rządowe także innych aktów
normatywnych niż akty wykonawcze, a w szczególności zakresu przedmiotowego i mocy
obowiązującej takich innych aktów;
Dla regulowania kompetencji do stanowienia prawa powszechnie obowiązującego zawsze dostrzegano
konieczność tworzenia szczególnych gwarancji prymatu ustawy i ochrony praw obywatela.
Regulowanie kompetencji do stanowienia aktów prawa wewnętrznego z kolei uznawano za element
władzy organizacyjnej rządu i nie wymagano jej szczegółowej reglamentacji.
Już od czasów II RP organy rządowe stanowiły ustawy (kościec systemu źródeł prawa)
i rozporządzenia (jako akty wykonawcze stanowione na podstawie upoważnienia ustawowego i w celu
jego wykonania). Mogły organy rządowe stanowić szereg innych aktów normatywnych, nie jasne było
czy mają charakter wewnętrzny, czy skierowane są też do obywatela. W czasach PRL wzrosła ilość
i typ aktów normatywnych wydawanych przez organy administracyjne, a prawodawstwo rządowe –
przez zlikwidowanie sądów administracyjnych – uwolniono od jakiejkolwiek kontroli zewnętrznej.
W takiej sytuacji prawodawstwo organów rządowych odgrywało podstawową rolę w systemie źródeł
prawa. Ponieważ przepisy nie numerowały katalogu organów powołanych do stanowienia prawa,
ani typów aktów normatywnych przez nie stanowionych, sytuację tą nazwano „otwartym katalogiem
źródeł prawa”.
48
3. Próby porządkowania prawa.
Próby porządkowania prawa podejmowano w Polsce już w latach 50 – tych, lecz rozwiązania te były
tylko połowiczne, by nie wykluczyć regulowania sytuacji prawnej obywatela przez prawodawstwo
rządowe. Przez ponad 20 lat bezskutecznie prowadzono prace nad ustawą o tworzeniu prawa.
Zaczątkiem zmian było powołanie NSA (1980), a potem TK (1982/85), których orzecznictwo
stopniowo ograniczało samowolę rządowego prawotwórstwa, uznając między innymi, że podstawą
prawną dla określenia sytuacji prawnej obywatela może być tylko ustawa lub rozporządzenie. Głosiły
również oba sądy postulat stworzenia zamkniętego systemu źródeł prawa, czyli dopuszczenia by
przepisy były tworzone przez organy enumeratywnie wyliczone w konstytucji w tylko w formach
przez konstytucję przewidzianych.
Przyjęte ustalenia tego problemu można ująć w 4 konkluzje:
a) regulacja systemu źródeł prawa ujęta powinna zostać w sposób całościowy w specjalnie temu
poświęconym rozdziale konstytucji (wprowadzono w K. z 1997 roku w rozdziale III – Źródła
prawa);
b) regulacja systemu źródeł prawa powinna opierać się na zasadzie hierarchicznej jego budowy,
z rolą nadrzędną konstytucji i ustaw;
c) regulacja systemu źródeł prawa powinna wyjaśniać miejsce, jakie w systemie zajmują umowy
międzynarodowe;
d) regulacja systemu źródeł prawa powinna opierać się na rozróżnieniu przepisów prawa
powszechnie obowiązującego oraz przepisów o charakterze wewnętrznym ;
II. Dualistyczny charakter systemu źródeł prawa.
1. Rozróżnienie przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz przepisów
o charakterze wewnętrznym.
Konstytucja wprowadza rozróżnienie przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz
przepisów o charakterze wewnętrznym.
Istotą przepisów prawa powszechnie obowiązującego jest ich zakres obowiązywania – mogą wiązać
wszystkie podmioty w państwie, kształtować sytuację prawną obywateli i podmiotów podobnych,
różnego rodzaju stowarzyszeń i organizacji, a także poszczególnych segmentów aparatu władzy
publicznej na szczeblu centralnym i terenowym. Wydanie aktu o charakterze powszechnie
obowiązującym jest jedyną drogą regulowania praw, zadań, obowiązków, form działania powyższych
49
podmiotów. Akty prawa powszechnie obowiązującego ujęte są w hierarchiczny system pozwalający
na ścisłe wyznaczenie rangi każdego z tych aktów.
2. Zamknięty system źródeł prawa.
Przepisy prawa powszechnie obowiązującego zostały ujęte w zamknięty system źródeł prawa.
Zamknięcie systemu źródeł prawa nastąpiło w dwóch aspektach: przedmiotowym i podmiotowym.
3. Aspekt przedmiotowy zamknięcia systemu źródeł prawa.
Oznacza, że Konstytucja wyczerpująco wymieniła formy aktów, w jakich mogą być zawierane normy
o powszechnie obowiązującym charakterze; podstawa wszelkich form stanowienia prawa musi
wynikać z samej Konstytucji – ustawy zwykłe nie mogą rozszerzać ani przewidywać dodatkowych,
nieznanych konstytucji aktów prawa powszechnie obowiązującego. Konstytucja zalicza do źródeł
prawa powszechnie obowiązującego: Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe,
rozporządzenia, akty prawa miejscowego.
Konstytucja i ustawy mają charakter aktów samoistnych – mogą być wydawane w ramach ogólnej
kompetencji organu uprawnionego, nie jest w tym celu konieczne szczegółowe upoważnienie;
podobnie ratyfikowane umowy międzynarodowe. Rozporządzenia muszą mieć zawsze charakter
aktów wykonawczych – mogą być wydawane tylko na podstawie upoważnienia ustawowego,
a upoważnienie to musi mieć charakter szczegółowy pod względem przedmiotowym, podmiotowym
i treściowym; podobnie wykonawczy charakter musza mieć akty prawa miejscowego.
Inne przepisy dają podstawę do uznania, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa mogą też
być: rozporządzenia Prezydenta z mocą ustawy, przepisy stanowione przez organizację
międzynarodową, do której należy Polska, jeżeli umowa międzynarodowa konstytuująca tą
organizację przewiduje taką skuteczność prawną tych przepisów w prawie wewnętrznym (tzw. wtórne
prawo wspólnotowe stanowione w ramach UE);
4. Aspekt podmiotowy zamknięcia systemu źródeł prawa.
W tym aspekcie zamkniecie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego oznacza,
ze Konstytucja wymieniła w sposób wyczerpujący katalog organów upoważnionych – na szczeblu
centralnym – do stanowienia powszechnie obowiązującego prawa.
W przypadku prawa stanowionego przez polskie organy państwowe:
a) na szczeblu konstytucyjnym wyłączne prawo stanowienia ma parlament
w szczególnej procedurze;
50
b) na poziomie ustaw zwykłych wyłączne prawo do stanowienia ma parlament,
lub w sytuacji nadzwyczajnej – Prezydent (rozporządzenie z mocą ustawy);
c) na poziomie rozporządzeń prawo ich stanowienia mają: Prezydent, Rada
Ministrów, Prezes Rady Ministrów, ministrowie kierujący działami
administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład
Rady Ministrów, KRR i TV; żaden inny organ nie może wydawać
rozporządzeń;
Rozporządzenie jest jedyną postacią stanowienia przez organy centralne
powszechnie obowiązującego prawa na szczeblu podustawowym.
d) na poziomie prawa miejscowego kompetencja do stanowienia prawa
powszechnie obowiązującego przysługuje organom samorządu terytorialnego
oraz terenowym organom administracji rządowej, które działać muszą na
podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego;
5. Akty prawa wewnętrznego.
Istota aktów prawa wewnętrznego jest ograniczony zakres ich obowiązywania, bo mogą być
skierowane do jednostek organizacyjnie podległych organowi wydającemu te akty. Zawsze musi
istnieć ogólny węzeł podległości pomiędzy autorem a adresatem aktu. Nie ma potrzeby ścisłej
reglamentacji zasad stanowienia aktów prawa wewnętrznego, ani potrzeby nadawania charakteru
zamkniętego ich systemowi.
6. Charakter systemu otwartego aktów prawa wewnętrznego.
System aktów prawa wewnętrznego ma charakter systemu otwartego, bo decyzją TK nastąpiło
otwarcie systemu aktów prawa wewnętrznego i to zarówno w aspekcie podmiotowym, jak
i przedmiotowym. Akty prawa wewnętrznego może więc wydawać każdy organ władzy publicznej,
o ile tylko istnieją jednostki organizacyjne mu podporządkowane i o ile kompetencja wydawania
takich aktów jest przewidziana w ustawie.
7. Wymagania wobec aktów prawa wewnętrznego.
Wszystkie akty prawa wewnętrznego musza odpowiadać modelowi ustalonemu w artukule 93
Konstytucji – za podstawowy element tego modelu trzeba uznać zakres aktu wewnętrznego, który nie
może dotyczyć jakichkolwiek podmiotów, które nie są podległe organowi wydającemu taki akt.
51
Wobec tego każdy akt prawa wewnętrznego musi odpowiadać kilku wymaganiom:
a) może być adresowany tylko do jednostek organizacyjnie podległych organowi wydającemu ten
akt;
b) może obowiązywać tylko te jednostki, nie może być podstawą decyzji wobec obywateli,
osób prawnych oraz innych podmiotów;
c) może być wydany tylko na podstawie ustawy określającej ogólną kompetencję danego organu
do wydawania aktów prawa wewnętrznego (wyjątek to uchwały Rady Ministrów, stanowione
w ramach konstytucyjnych kompetencji tego organu);
Akt prawa wewnętrznego musi być zgodny z powszechnie obowiązującym prawem – nie mogą
kolidować z unormowaniami prawa powszechnie obowiązującego, a ich zgodność gwarantowana jest
przez władze sądowniczą.
Podkreślić należy, że Konstytucja nie enumeruje podmiotów uprawnionych do wydawania aktów
prawa wewnętrznego – mogą je stanowić wszelkie organy państwowe lub samorządowe i we
wszelkich formach prawnych, zawsze jednak pod adresem podmiotów i jednostek, które pozostają
w stosunku organizacyjnej podległości wobec organu akt wydającego.
8. Krąg adresatów aktów prawa wewnętrznego.
Przesłanką wydania aktu prawa wewnętrznego jest istnienie stosunku organizacyjnej podległości
podmiotu będącego adresatem względem organu wydającego ten akt. Jeżeli taki stosunek nie istnieje,
to sytuacja prawna adresatów może być normowana tylko aktami prawa powszechnie
obowiązującego.
O istnieniu stosunku podległości, dopuszczającym wiązanie jednostki podległej aktami prawa
wewnętrznego, wydawanymi przez jednostkę nadrzędną, można mówić, jeżeli podległość ta wynika
z przepisów konstytucyjnych.
9. Charakter dychotomiczny źródeł prawa.
Podział źródeł prawa na akty prawa powszechnie obowiązujące i akty prawa wewnętrznego ma
charakter dychotomiczny. Oznacza to, że każdy akt normatywny musi mieć postać albo aktu prawa
powszechnie obowiązującego albo aktu prawa wewnętrznego – nie ma pośredniej kategorii aktów.
III. Prawo krajowe – system źródeł powszechnie obowiązującego prawa.
1. Zasada hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa.
52
Przepisy prawa powszechnie obowiązującego mogą normować sytuację prawną wszelkich możliwych
adresatów, muszą więc układać się w pewien system, w którym każdy kat normatywny musi
zajmować określone miejsce. Tutaj właśnie podstawowe znaczenie ma zasada hierarchicznej budowy
systemu źródeł prawa, oznaczająca, że każdemu typowi aktu normatywnego przysługuje określona
ranga w stosunku do typów pozostałych (można mówić o aktach normatywnych niższej i wyższej
rangi). Podstawowymi konsekwencjami tej hierarchizacji są:
a) wymóg zgodności aktów niższego szczebla z aktami wyższego szczebla – w innej sytuacji
sądy mogą uchylić lub pominąć przy orzekaniu akt niższego szczebla, a wyjątkowo
niezgodność z aktem wyższego szczebla może spowodować nieważność (ex tunc) aktu
niższego szczebla;
b) uchylenie, zmiana lub zawieszenie aktu danego szczebla może się dokonać tylko przez
wydanie nowego aktu tego samego szczebla lub aktu szczebla wyższego (ta druga opcja
wybierana jest rzadziej);
c) zakaz normowania pewnych materii przez akty poniżej określonego szczebla (wyłączność
ustawy);
d) zakaz wydawania aktów najniższego szczebla bez uprzednio udzielonego upoważnienia
w akcie szczebla wyższego;
2. Szczeble systemu źródeł powszechnie obowiązującego prawa.
System źródeł powszechnie obowiązującego prawa obejmuje cztery zasadnicze szczeble:
- szczebel konstytucyjny: Konstytucja jako ustawa zasadnicza o najwyższej mocy
prawnej;
- szczebel umów międzynarodowych, ratyfikowanych na podstawie uprzedniej ustawy,
wyrażającej zgodę na ratyfikację;
- szczebel ustawowy obejmujący wszelkiego typu ustawy oraz – wyjątkowo –
rozporządzenia z mocą ustawy;
- szczebel rozporządzeń jako jedynych aktów podustawowych o charakterze
powszechnie obowiązującym, wydawanych na poziomie centralnym;
Konstytucja daje podstawę do stanowienia aktów prawa miejscowego, powszechnie obowiązujących
na obszarze działania organów, które je ustanowiły.
3. Wejście prawa w życie.
Warunkiem wejścia w życie prawa powszechnie obowiązującego jest jego ogłoszenie, wymóg ten
odnieść należy również do większości aktów wewnętrznych. Urzędowe ogłoszenie aktu
53
normatywnego to zamieszczenie jego pełnego tekstu w specjalnym wydawnictwie – dzienniku
publikacyjnym, zgodnie z zasadami i trybem określonym przez ustawę.
Ustawa przewiduje istnienie 3 centralnych, ponad resortowych dzienników publikacyjnych, których
zadanie wydawania należy do Prezesa Rady Ministrów, a są to: Dziennik Ustaw RP, Dziennik
Urzędowy RP „Monitor Polski”, Dziennik Urzędowy RP „Monitor Polski B”. Istnieją jeszcze
dzienniki resortowe i wojewódzkie.
W Dzienniku Ustaw RP publikowane są akty prawa powszechnie obowiązującego (Konstytucja,
ustawy oraz rozporządzenia z mocą ustawy, rozporządzenia, ratyfikowane umowy międzynarodowe),
inne akty związane z systemem obowiązującego prawa (orzeczenia TK dot. aktów normatywnych
ogłoszonych w Dzienniku Ustaw RP lub uchwały Rady Ministrów uchylające rozporządzenie
ministra), akty uznane za szczególnie istotne (np. dotyczące stanu wojny, wyborów), teksty jednolite
(teksty aktów normatywnych uwzględniające kolejno dokonywane nowelizacje), obwieszczenie i
sprostowaniu błędów w ogłoszonych tekstach aktów normatywnych.
W pozostałych dziennikach urzędowych ogłaszane są akty prawa wewnętrznego, regulaminy
parlamentarne oraz szereg innych aktów, obwieszczeń, tekstów jednolitych oraz informacji.
Istnieje obowiązek niezwłocznego publikowania aktów normatywnych, a akt publikacji może wejść w
życie po upływie zwykle 14 – dniowego vacatio legis. W wyjątkowych sytuacjach akt normatywny
może wchodzić w życie w terminie krótszym, o ile wymaga tego ważny interes państwowy i nie stoją
na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego (podobne ograniczenia obowiązują przy
nadawaniu aktowi wstecznej mocy obowiązującej).
4. Pozycja Konstytucji na szczycie hierarchii aktów prawnych.
Konstytucja ma wszelkie cechy ustawy, lecz jednocześnie charakteryzuje się cechami specyficznymi,
co do szczególnej treści, formy i mocy prawnej. Nie istnieje w polskim porządku prawnym ustawa
konstytucyjna jako odrębny typ aktów normatywnych prawa powszechnie obowiązującego – jedyną
forma aktu o mocy prawnej równej konstytucji jest w Polsce „ustawa o zmianie konstytucji”, której
zakres jest ograniczony do dokonywania zmian w przepisach konstytucji.
5. Ustawa jako akt podkonstytucyjny.
Ustawa zajmuje szczególne miejsce, bo zakres i ranga ustawy jest wyznacznikiem ogólnej, ustrojowej
roli parlamentu, czyli znacznikiem przedstawicielstwa Narodu w procesie stanowienia prawa. Miarą
demokratycznego systemu ustrojowego jest zakres wyłączności parlamentu do stanowienia aktów o
randze ustawy. Gdy organy władzy wykonawczej uzyskują kompetencje do samoistnego stanowienia
aktów o mocy równej ustawie, to zachwiana lub przekreślona jest demokracja przedstawicielska.
54
6. Co to jest ustawa?
Ustawa to:
a) akt parlamentu;
b) o charakterze normatywnym;
c) zajmujący najwyższe miejsce w systemie źródeł prawa krajowego (podporządkowany jednak
konstytucji);
d) o nieograniczonym zakresie przedmiotowym;
e) dochodzący do skutku w szczególnej procedurze;
7. Ustawa jako akt parlamentu.
Żaden inny organ, poza parlamentem, nie może stanowić ustaw. Obecnie wykluczona jest możliwość
stanowienia ustaw w drodze referendów. Ustawa ma charakter wyłącznego źródła prawa na tym
poziomie aktów normatywnych (wyjątek – rozporządzenia z mocą ustawy).
Stwierdzenie, że ustawa jest aktem parlamentu oznacza, że w jej dochodzeniu do skutku muszą
zawsze brać udział obie izby parlamentu – w Polsce podstawowa rola w tym zakresie przypada
Sejmowi.
8. Ustawa jako akt normatywny.
Wszystkie postanowienia ustawy muszą być sformułowane w sposób pozwalający im stać budulcem
dla norm prawnych. Ustawy doktryna traktuje „jako akty, które stanowić mają przepisy prawne, czyli
(...) które mają być prawem”.
Ustawa będąc aktem normatywnym jest aktem ogólnym (abstrakcyjnym i generalnym) – w polskim
systemie prawnym nie może być ustaw indywidualno – konkretnych.
9. Najwyższe miejsce ustawy w systemie prawa krajowego.
Żaden inny akt normatywny nie łączy w sobie cechy szczególnej mocy prawnej i nieograniczonego
zakresu prawa przedmiotowego. Zwykła ustawa musi być zgodna z konstytucją (lecz konstytucja to
też ustawa, tyle że szczególnego rodzaju).
Szczególna moc prawna ustawy polega na 4 elementach:
Ustawy mają samoistnie moc powszechnie obowiązującą;
Ustawa może być zmieniona, uchylona lub zawieszona tylko przez inną normę ustawową
(nigdy przez normę niższego rzędu);
Ustawa może zmieniać, uchylać lub zawieszać każdą inną normę prawa krajowego;
55
Wydawanie innych aktów normatywnych prawa krajowego (mających być źródłami
powszechnie obowiązującego prawa) dopuszczalne jest tylko na podstawie
szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie;
10. Problem zakresu ustawy.
Problem zakresu ustawy dotyczy 2 aspektów:
- jakie sprawy mogą być regulowane przez ustawy (których materii ustawa regulować nie
może)?
Ustawa jest aktem o nieograniczonym zakresie przedmiotowym – może regulować dowolne materie,
byle by zachować normatywny charakter jej postanowień i pozostawać w zgodzie z treściami
zawartymi w konstytucji i umowach międzynarodowych. Przedmiot normowania ma tylko jedno
ograniczenie – istnieją materie zastrzeżone dla regulaminu Sejmu i Senatu oraz regulaminie
Zgromadzenia Narodowego, które są wykluczone z regulacji w ustawie.
- jakie sprawy mogą być regulowane TYLKO przez ustawy (w jakich materiach
parlament jest jedynym prawodawcą)?
11. Zasada wyłączności ustawy.
Zasada wyłączności ustawy odpowiada na drugie pytanie problemu zakresu ustawy, czyli w jakich
materiach parlament jest jedynym ustawodawcą. Wyłączność ustawy to zastrzeżenie normowania
pewnych materii tylko dla ustawy lub wydanych z jej upoważnienia aktów wykonawczych.
Wyłączność ustawy odnosi się do regulacji dotyczących sytuacji prawnej jednostki – oznacza to zakaz
normowania takiej materii aktami podustawowymi, wydawanymi bez upoważnienia ustawy.
Konstytucja mówi, że dla stanowienia norm powszechnie obowiązującego prawa zawsze wymagana
jest forma ustawy lub rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustawy.
Obowiązuje zasada zupełności koniecznego zakresu ustawy, oznaczające wymóg oparcia o ustawę
każdej regulacji, która przybiera postać przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
12. Poziom szczegółowości regulacji ustawowej.
Poziom głębokości regulacji ustawowej zależy od dziedziny, której dana regulacja dotyczy. W
pewnych dziedzinach konieczna jest większa szczegółowość, a nawet zupełność, unormowań
ustawowych – chodzi tutaj o regulacje o charakterze represyjnym (prawo karne) oraz o prawo
podatkowe.
56
Konstytucja formułuje zasadę nullum crimen sine lege oraz przewiduje szczególne ujecie wyłączności
ustawy w sprawach podatkowych.
13. Wyłączność występowania ustawy na danym szczeblu systemu źródeł prawa.
Konstytucja nie nawiązuje do powierzenia organom władzy wykonawczej kompetencji do stanowienia
aktów normatywnych o mocy ustawy. Tylko Parlament ma monopol stanowienia aktów
ustawodawczych (wyjątek – rozporządzenie z mocą ustawy).
IV. Prawo międzynarodowe i prawo wspólnotowe w krajowym porządku
prawnym.
57
