KORUPCIJA U SRBIJI - pistaljka.rs u Srbiji - studija.pdfne svedu na podmiæivawe i korupciju deli joı Dejvid Hjum. Isto-vremeno, Monteskije smatra da je svaka vlast sklona zloupotrebi,

KORUPCIJA U SRBIJI

Centar za liberalno-demokratske studije

Boris Begović i Boško Mijatović(redaktori)

KORUPCIJA U SRBIJI

IzdavačCentar za liberalno-demokratske studije

Za izdavačaZoran Vacić

Likovni urednikZoran M. Blagojević

Štampa„Grafeks”Qig

Tiraž1000 primeraka

ISBN 86-83557-01-4

2001.

CIP – Katalogizacija u publikacijiNarodna biblioteka Srbije, Beograd

343.352(497.11)

KORUPCIJA u Srbiji, Dragomir Antonić … [i dr.]. – Beograd :Centar za liberalno-demokratske studije, 2001 (Qig, „Grafeks”). – 214 str. :tabele, grafikoni ; 25 cm.

Tiraž 1000. – Str. 7-8: Predgovor / Dragoqub Mićunović. – Napomene ibibliografske reference uz tekst.

ISBN 86-8355-01-4

1. Antonić, Dragomira) Korupcija – Srbija

ID = 93581836

KORUPCIJA U SRBIJI

Dragomir AntonićBudimir Babović

Boris BegovićMirjana Vasović

Zoran VacićSlobodan VukovićZoran IvoševićDragoqub KavranBoško MijatovićBožo Stojanović

Dragor Hiber

Zahvaqujemo seCentru za međunarodno privatno preduzeće (CIPE)

na podršci

Sadržaj

Predgovor 7

I UVOD 9Definicija korupcije 10Osnovni uzroci korupcije 13Osnovni mehanizmi korupcije 17

II KORUPCIJA I MITO U SRPSKOJ NARODNOJ TRADICIJI 25Definicija mita i wegovi sinonimi 25Odnos narodne tradicije prema korupciji 25Uzroci i uslovi koji pogoduju korupciji 28Dva narodna zapisa o korupciji 29

III REZULTATI ANKETA O KORUPCIJI 33Predstave i iskustva korupcije: javno mwewe Srbije o pojavama ipraksi korupcije 33Iskustva privatnih preduzetnika sa korupcijom 56

IV ISPOQAVAWE KORUPCIJE 83Korupcija u pravosuđu 83Korupcija u državnoj upravi 93Korupcija u zdravstvu 120Obična pqačka 126

V UZROCI KORUPCIJE 129Ekonomski uzroci korupcije 130Politički uzroci korupcije 136Pravni uzroci korupcije 147Zakqučak 153

VI EFEKTI KORUPCIJE 155Vrste korupcije i wihovi efekti 155Ekonomske posledice korupcije 162Socijalni aspekt korupcije 172Zakqučak 174

VII STRATEGIJA BORBE PROTIV KORUPCIJE 175Osnove strategije 176Deregulacija ekonomskog života 185Reforma pravosudnog sistema 191Reforma fiskalnog sistema 200Reforma javne uprave 206Nezavisne antikorupcijske institucije 213Plan akcije 215

Predgovor

Kao društvena pojava, korupcija je stara koliko i društvo i owoj se alarmantno govori i piše onda kada se ispune dva uslova.Prvi je da postoji toliko slobode u zemqi da se o woj sme pisati, adrugi kada postane jako masovna, kada prožme sve institucije dru-štva i države i kada ometa normalno funkcionisawe pravnog imoralnog poretka.

Korupcija ne bi bila ni toliko stara, ni tako teško iskorewivada nije tesno povezana sa qudskom prirodom. Ne upuštajući se u an-tropologiju i definisawe qudske prirode i raspravu da li je čovekpo prirodi dobar ili loš, usudio bih se da kažem da je qudska pri-roda u jednom smislu podložna korupciji i slaba u prevladavawuegoizma. Da budemo sebični i agresivni dovoqno je da sledimo svojeinstinkte. Ali, da bismo bili dobri i moralni treba nam veći ilimawi napor u savladavawu instinkata. Živeći u društvu, čovek jeizložen mnogim iskušewima i malo je onih koji će priznati kaoOskar Vajld: svemu mogu da se oduprem, izuzev iskušewima.

Ovih nekoliko rečenica ne teže da relativizuju korupciju kaodruštveno zlo, niti da obeshrabre borbu protiv we, već da upozorena wenu žilavost i širinu. Ovde je reč o borbi protiv jednog dru-štvenog zla koje razara zajednicu, poništava ulogu pravnih i mo-ralnih normi, ugrožava javna dobra i egzistenciju većine qudi. Ko-rupcija cveta kada je opšte ili javno dobro bez jake zaštite. Dr-žavne finansije, državna imovina prava su meta u koju ciqaju orga-nizovana korupcija i organizovani kriminal. Nestabilne države,društva u tranziciji posebno su izložena korupciji usled promen-qivosti pravnih i moralnih normi.

U nekim zemqama bivšeg socijalističkog poretka korupcija jeimala korena u prethodnim režimima. Što je kriza ovih društavabila duža, obim korupcije je postajao sve veći. Kada korupcija do-bije enormne dimenzije, kada prodre u sve službe, institucije iustanove, kada uđe u sve pore društva nastaje ubrzano truqewe svega.Policija prvo sarađuje sa kriminalcima, a zatim ih sama organizu-je; carinici sarađuju sa švercerima, a zatim sami organizujušverc. Sudstvo, zdravstvo, prosveta, a posebno privreda potpadajupod uticaj organizovane korupcije. Nastaje simbioza normalnih ipatoloških pojava, nema borbe protiv udruženih snaga korupcije,svi sarađuju na istom poslu. To je stawe koje se uslovno može nazva-ti kleptokratijom. Svi uticajni faktori društva udružuju se ukrađi javnog dobra, čine jednu lopovsku oligarhiju.

7

Ukoliko se ne probude, organizuju i pobune časni građani, vlada-vina lopova može dugo trajati. Što je najgore, ona sve relativizujei obesmišqava i moral i pravo i javnost, ukida borbu između dobrai zla, između normalnog i patološkog, umrtvquje društvenu dina-miku i razvoj i promoviše trulež i propadawe kao sudbinu. Zatoprvi i najvažniji korak svake demokratske reforme treba da budebeskompromisna borba protiv korupcije.

Dragoqub Mićunovićpredsednik Veća građana

Skupštine Jugoslavije

8

I Uvod

Korupcija, odnosno praksa podmićivawa, stara je koliko i drža-va. Stoga je i borba za weno suzbijawe isto toliko stara. Uporedo srazvojem privredne aktivnosti, mešawem države u privredu i bi-rokratizovawem društva, korupcija je dobijala na intenzitetu. Sa-mim tim, postala je jedan od značajnih problema savremenog sveta.Takođe je poznato da su još stari Atiwani bili suočeni s ovom dru-štvenom pojavom. Zato su imali skup pravila stvorenih za weno su-zbijawe. Termin korupcija Makijaveli preuzima od Polibija i onje označavao „kvalitet kvarewa vlasti”. U Engleskoj je pojam korup-cije u osamnaestom veku, pored kvarewa vlasti, identifikovan i spodmićivawem. Pod korupcijom, danas, najčešće podrazumevamonezakonito korišćewe društvenog položaja i moći radi sopstve-ne koristi. Zabrinutost da se zbog prekomerne moći države izborine svedu na podmićivawe i korupciju deli još Dejvid Hjum. Isto-vremeno, Monteskije smatra da je svaka vlast sklona zloupotrebi, tese zato mora ograničiti drugom vlašću.

Izneta stanovišta iz istorije društvene misli upućuju na za-kqučak da tamo gde postoji politička moć i uticaj postoji i, u većojili mawoj meri, korupcija. U političkoj teoriji postao je gotovoopšte mesto normativan stav da se politička moć i uticaj „ne moguprodavati i kupovati”, kao što se ne može prodavati i kupovatiili biti predmet trgovine qudski život, pravo na brak, rađawe de-ce, sloboda govora i okupqawa, qubav, religijska osećawa itd.Predmet trgovine, takođe, ne sme biti službeni položaj, što pro-ističe iz shvatawa o politici kao opštem dobru i što je vremenompretočeno u pravnu regulativu civilizovanog sveta. Između ovihopšteprihvaćenih načela i prakse povremeno postoji značajna raz-lika, pa je zloupotreba službenog i političkog položaja sankcio-nisana u krivičnom zakonodavstvu.

Izloženi načelni stavovi, iako opšteprihvaćeni, nisu spreči-li da se korupcija razvija, da uzme maha i da postane gotovo opštapojava u svim državama sveta. Na ovu čiwenicu upućuju mnogobrojnaistraživawa, na jednoj, i gotovo svakodnevne, mawe ili veće, korup-cionaške afere koje potresaju ne samo nerazvijene, nego i razvijenezemqe liberalne demokratije.

Naš ciq je da u ovoj studiji, na osnovu jasnih teorijskih stavovai na osnovu raspoložive i obrađene empirijske građe, razjasnimouzroke i mehanizme korupcije u Srbiji, kao i da sagledamo wenenajznačajnije posledice. Potom da, na osnovu svih tih saznawa, de-finišemo strategiju borbe protiv korupcije, koja će potom da se

9

pretoči u akcioni plan. Na taj dugi put mora da se krene prvim ko-rakom, a to je definisawe fenomena korupcije.

DEFINICIJA KORUPCIJE

Korupcija se može definisati na nekoliko različitih načina.Najobuhvatniju definiciju korupcije je ponudio Vito Tanci. Pre-ma wemu, korupcija postoji ukoliko dođe do namernog narušavawaprincipa nepristrasnosti pri donošewu odluka u ciqu prisvaja-wa neke pogodnosti.

Princip nepristrasnosti zahteva da, pri donošewu odluka, lič-ni ili bilo koji drugi odnosi između učesnika u razmeni nemaju ni-kakav uticaj. Ovaj princip je deo funkcionisawa savršenog trži-šta, koje je, prema samoj definiciji, depersonalizovano.

Na osnovu Tancijeve definicije, može se zakqučiti da postojedva potrebna uslova da narušavawe nepristrasnosti bude okarakte-risano kao korupcija. Prvo, potrebno je da postoji namera – slučaj-no narušavawe nepristrasnosti usled, na primer, nesavršene in-formisanosti, ne predstavqa korupciju. Drugo, potrebno je da sekao posledica navedene nepristrasnosti javqa prisvajawe neke po-godnosti, odnosno sticawe lične koristi. Narušavawe nepristra-snosti usled, na primer, boje kože učesnika u transakciji, predsta-vqa rasizam, ali ne i korupciju.

Prisvajawe pogodnosti, odnosno sticawe lične koristi za onogakoji donosi pristrasne odluke, može da uzima različite oblike.Uobičajeno je da se pod korupcijom podrazumeva prisvajawe novca(ovaj oblik korupcije se najčešće naziva podmićivawem), ali lič-na korist može da podrazumeva i skupe pokolone ili čiwewe pro-tivusluge. Skupocen nakit za suprugu onog koji je bio pristrasan,ili dobro plaćeno radno mesto (uz male radne obaveze) za wegovogsina svakako da spadaju u korupciju.

Prisvajawe pogodnosti, odnosno sticawe lične koristi, može dase odvija simultano sa donošewem pristrasne odluke, ali ta dva či-na mogu da budu vremenski razdvojena. Naime, donošewe pristrasneodluke korumpiranog stvara neformalnu, ali veoma čvrstu obavezukoruptora da vrati tu uslugu, odnosno da pruži protivuslugu i taobaveza ne zastareva u vremenu, tako da je sticawe lične pogodnostikorumpiranog pomereno u budućnost. Ukoliko je protivusluga do-bro plaćeno radno mesto za sina, a sin je tek krenuo na fakultet, iz-vesno je da će postojati vremenska razlika između dva čina. Štavi-še, pri sklapawu sporazuma o korupciji, protivusluga često nijeni specifikovana, već se samo stvara obaveza koruptora da u buduć-nosti stvori ličnu korist za korumpiranog.

Korisna je i Kolemanova teorija društvenog kapitala pojedinca,gde taj kapital predstavqa sumu potraživawa pojedinca na osnovuveć učiwenih usluga, odnosno na osnovu već učiwenog kršewa ne-pristrasnosti u donošewu odluka. Na primer, državni službeniku odeqewu za izdavawe dozvola za uvoz, izdajući dozvole na pristra-san način, ne mora odmah da traži protivuslugu od onih kojima je

10 Korupcija u Srbiji

pristrasno izdao dozvole, ali se takva pritivusluga podrazumeva ubudućnosti. Svaka pristrasno izdata dozvola predstavqa investi-ciju u društveni kapital državnog službenika, tj. uvećawe wego-vih potraživawa od drugih projedinaca. Što je veći društveni ka-pital pojedinca, veća je i wegova očekivana korisnost u budućno-sti.

Pri tome, treba razgraničiti bruto i neto društveni kapitalpojedinca. Neto društveni kapital pojedinca (koji nikako ne tre-ba mešati sa kapitalom u društvenoj svojini) predstavqa sumuprotivusluga koje taj pojedinac očekuje, umawenu za sumu protivu-sluga koje on treba da pruži u budućnosti. Treba se prisetiti odno-sa koji se uspostavqaju u poslovawu porodice Korleone (kwiga ifilm Kum I), pa je potpuno jasno da je Don Vito Korleone pojedinacsa najvećim neto društvenim kapitalom u wegovom okružewu. U ta-kvim okolnostima, neto društveni kapital se nasleđuje, pa je wegovsin, kada je postao novi don, uspešno koristio taj kapital u stica-wu svoje pozicije na relevantnom tržištu.

U najvećem broju slučajeva, vremensko razgraničewe između pri-strasne odluke korumpiranog i protivusluge koruptora je takvo daprotivusluga koruptora kasni. To bi se moglo nazvati odloženimplaćawem u slučaju korupcije. Međutim, u nekim slučajevima radi seu plaćawu unapred. Na primer, u nekim azijskim zemqama poslani-ci ili državni službenici dobijaju koverte sa novcem unapred,prilikom wihovog stupawa na dužnost, bez specifikacije šta tre-ba da urade, odnosno koje se pristrasne odluke očekuju od wih. Teknaknadno će se ispostaviti zahtev za uslugom, odnosno pristrasnomodlukom.

Navedena definicija korupcije predstavqa solidan analitičkiokvir za istraživawe ovog fenomena. Međutim, primena navedenedefinicije kao kriterijuma za ocenu posmatrane delatnosti, tj.presuđivawe da li se radi o korupciji ili ne, vezana je za određeneprobleme.

Naime, radi se o tome da je prilično teško operativno defini-sati pristrasnost pri donošewu odluka, odnosno kršewe načelanepristrasnosti. To se najlakše može utvrditi ukoliko je došlodo kršewa nekog formalnog pravila. Međutim, u mnogim slučajevi-ma, ne postoje formalna pravila i donošewe odluke je diskrecionopravo državnog službenika. Ukoliko državni službenik koji iz-daje dozvole za uvoz ima diskreciono pravo da izabere kome će da iz-da takvu dozvolu, imajući u vidu „koristi za nacionalnu privredu ucelini”, ili „očuvawe javnog interesa”, veoma je teško ustanovitida li je pravilo prekršeno, naročito da li je ono namerno prekr-šeno, budući da ne postoji striktno, formalno pravilo.

Pored toga, vremensko razdvajawe pružawa usluge korumpiranogod pružawa protivusluge koruptora, stvara analitičke problemeustanovqavawa postojawa lične koristi korumpiranog. Ukolikoprotivusluga nije specifikovana (šta je protivusluga i kada će dase pruži), tj. ukoliko korumpirani ulaže u svoj društveni kapital,veoma je teško identifikovati drugi potreban uslov za korupciju,a to je prisvajawe lične koristi. Tu se javqa i problem definisawa

11Uvod

lične koristi. U najvećem broju slučajeva radi se o pojedincu, odno-sno wegovoj porodici. Međutim, u nekim slučajevima, radi se o pru-žawu protivusluge organizaciji u kojoj je korupmirani član, naprimer, političkoj partiji. Na taj način se uvećava broj igrača ulancu, što dodatno otežava identifikaciju lične koristi.

Pored navedene Tancijeve definicije, u posledwe vreme se veomačesto upotrebqava operativna definicija Svetske banke, da korup-cija predstavqa zloupotrebu javnih ovlašćewa radi sticawa pri-vatne koristi. Ova definicija izvor korupcije sagledava u javnimovlašćewima, tako da korupciju neminovno vezuje za državu, weneposlove, državnu intervenciju na tržištu i postojawe javnog sek-tora. Drugim rečima, primena ove definicije iskqučuje mogućnostkorupcije u privatnom sektoru, već se usredsređuje iskqučivo nakorupciju u javnom sektoru. Ovakva definicija je konzistentna sastavom američkog nobelovca Bekera da „ukoliko ukinemo državu,neće biti ni korupcije”.

Načelno posmatrano, Tancijeva definicija korupcije je superi-orna. Prvo, u definciji Svetske banke nedostaju neki analitičkielementi (kriterijumi) koji nam omogućavaju analizu mehanizamakorupcije. Drugo, Tancijevoj definiciji treba dati prednost, budu-ći da omogućava istraživawe korupcije i u privatnom sektoru, dokse definicija Svetske banke zadržava iskqučivo na državi, odno-sno javnom sektoru. Mehanizmi ove dve vrste korupcije se doneklerazlikuju, o čemu će kasnije biti više reči. Iako je Tancijeva de-finicija superiorna, definicija Svetske banke omogućava usred-sređivawe na korupciju unutar javnog sektora, koja je, po svojim di-menzijama i posledicama, daleko značajniji fenomen. Većina savre-menih istraživawa korupcije bavi se upravo korupcijom u javnomsektoru, odnosno korupcijom pod okriqem države. Stoga je i istra-živawe koje sledi posvećeno korupciji u javnom sektoru, koji je posvojoj raširenosti i posledicama daleko značajniji fenomen, kakou Srbiji, tako i u svetu. Dodatni razlog za ovakav izbor je velika ra-širenost javnog sektora u Srbiji. U taj sektor ne spadaju samo dr-žavna uprava u užem smislu reči, već i javna preduzeća, odnosno tzv.društvena preduzeća, koja još uvek čine dominantni deo srpskeprivrede. Shodno tome, u daqem tekstu razmatraće se iskqučivo ko-rupcija u javnom sektoru.

Nekoliko reči i o etičkom aspektu definisawa korupcije. Za ve-oma veliki broj qudi korupcija predstavqa nešto što je moralnoneprihvatqivo, odnosno zlo protiv kojeg se treba boriti zato što jeu suprotnosti sa osnovnim moralnim normama. Ipak, mogu se prona-ći slučajevi u kojima je teško moralno osuditi onog koji je posegaoza korupcijom. Razmotrimo to na jednom hipotetičkom, ali ipakuverqivom primeru. Tokom leta 2000. godine u jednom malom gradu uSrbiji, policija je uhapsila mladog aktivistu „Otpora”. Deda mla-dog aktiviste zna da je veoma velika verovatnoća da će wegov unuk dadobije prilično žestoke batine u policiji. Stoga odlazi u kuću svogprvog komšije, lokalnog policajca kojeg poznaje već 30 godina. Dajemu 100 maraka uz molbu da niko u policiji ne bije dete. Policajacprima pare. Sutra unuk izlazi iz policije, na wemu nema modrica


(ni na licu, ni na leđima). Dakle, nema sumwe da se radi o korupci-ji. Da li se, na moralnom planu, može osuditi ovakav postupak? Zarazmatrawa koja slede, ovo pitawe, odnosno odgovor na wega, jedno-stavno nisu relevantni. Analiza korupcije koja sledi vrednosno jeneutralna. U tom smislu i navedene definicije korupcije su vred-nosno neutralne.

Ciq analize korupcije u Srbiji koja sledi je da spozna nivo,uzroke i mehanizme korupcije, wene posledice, tj. efekte na blago-stawe društva i na raspodelu tog blagostawa, a ne da se bavi moral-nom osudom korumpiranih i koruptora. Moralni sud autora ovogprojekta je da je korupcija, načelno posmatrano, zlo i ovaj sud nijepotrebno dokazivati. Takođe, lako ćemo se složiti sa stavom da jenajboqe da policija ne hapsi i ne prebija mlade qude zbog toga štoprotestvuju protiv režima – bilo kog režima, ne samo onog bivšeg.Tada neće ni biti potrebe za korupcijom ove vrste, bila ona, u nave-denom hipotetičkom slučaju, moralna ili ne.

OSNOVNI UZROCI KORUPCIJE

U ekonomskom svetu, osnovni interesi svih privrednih subjeka-ta, tj. svih qudi koji stupaju u ekonomske odnose, jesu identični –maksimizacija ličnog blagostawa. Dakle, sebični interes je onošto je osnovni motiv qudi koji stupaju u međusobne ekonomske od-nose. Osnivač savremene ekonomske nauke Adam Smit je još pre vi-še od dva veka jasno izložio ovu koncepciju. Pekar nas ne snabdevahlebom koji mesi zbog svog altruizma, odnosno brige da ne budemogladni, već zbog profita koji stiče prodajući hleb.

Svako od nas je spreman da uloži nešto, odnosno bilo koji resurskojim raspolaže (imovinu, novac, radno vreme, radni napor itd),jedino u slučaju da od takve investicije dobije veću vrednost od onešto ju je uložio. I svako od nas se trudi da maksimizuje razliku iz-među vrednosti ulagawa i prinosa od tog ulagawa. „Niko ne može dame plati onoliko malo koliko malo ja mogu da radim” predstavqaspecifičan, mada po društvo poguban, oblik takve maksimizacije.Drugim rečima, qudi se u svim uslovima ekonomski racionalno po-našaju.

Poseban oblik takve maksimizacije predstavqa tzv. tragawe zarentom (rent seeking behaviour). Renta predstavqa ukupan prihod ko-ji je veći od troškova vezanih za taj prihod. Ekonomski bi rekli daje renta prinos koji je iznad oportunitetnih troškova ulagawa od-ređenog resursa (marksistički orijentisani ekonomisti bi rentunazvali ekstra profitom). Svako od nas želi da prisvoji, odnosnoda maksimizuje rentu. Da bi to učinili, spremni smo da uložimonaše resurse, kako bi uticali na one odluke koje će nam omogućitiprisvajawe rente.

Neki oblici tragawa za rentom svakako ne spadaju u korupciju.Postoje određeni slučajevi korupcije koji se javqaju u situacijama ukojima ne postoji renta, ali najznačajniji, najrasprostraweniji ipo svojim posledicama najopasniji oblici korupcije vezani su za

13Uvod

situacije u kojima se stvara renta. Korupcija tada predstavqa sred-stvo za stvarawe, odnosno prisvajawe rente.

Razmotrimo odnos korupcije i rente na jednom hipotetičkomprimeru državne intervencije. Država je, bez obzira na wene moti-ve, odlučila da ograniči uvoz banana na 100 t godišwe. Takvo ogra-ničewe se realizuje izdavawem dozvola za uvoz, koje može da dobijesvega 10 preduzeća i to svako preduzeće za uvoz po 10 t banana. Pret-postavimo da se sve banane nabavqaju po istoj nabavnoj ceni i da susva preduzeća podjednako efikasna tj. da imaju identične troškoveuvoza po jedinici proizvoda (transportni troškovi, troškovidistibucije, troškovi pribavqawa kapitala itd). Radi jednostav-nosti, pretpostavqamo i da su prosečni troškovi jednaki granič-nim i da ne postoje nikakvi realni troškovi korupcije. Ukolikopretpostavimo da funkcija tražwe za bananama glasi:

Slika 1.1.Dozvole za uvoz banana – ravnoteža na tržištu

p

p'

p0

0


Tabela 1.1. Dozvole za uvoz banana: efekti na alokaciju resursa i raspodelu blagostawa

Q0Q'

BA

C

Q

bez državne državna državna intervencije intervencija intervencija

bez korupcije uz korupciju

ravnotežna cena 2.000 3.500 3.500

ravnotežna količina 150 100 100

ukupni troškovi 300.000 200.000 200.000

društveno blagostawe 337.500 300.000 300.000

renta 0 150.000 150.000

iznos korupcije 0 0 1-149.999

D

cena (p) = 6500 – 30 količna (Q)i da su prosečni, odnosno granični troškovi konstantni

prosečni troškovi = granični troškovi = 2.000 DEM po toni, možemo da razmotrimo efekte ovakve državne intervencije nastvarawe rente i na nastanak korupcije (Slika 1.1).

Ukoliko ne bi bilo nikakvog ograničewa uvoza banana, tj. ukoli-ko ne postoji državna intervencija na ovom planu, ravnotežna cenabi bila niža od one do koje dovodi ograničavawe uvoza putem dozvo-la (p0 < p’), a ravnotežna količina bi bila veća (Q0 > Q’). Umaweweravnotežne količine i uvećawe ravnotežne cene dovode do stvara-wa rente (površina p0ACp’). Dakle, u ovom slučaju rentu je stvoriladržavna intervencija, a čim postoji renta, javqa se i mogućnost ko-rupcije kao sredstva za prisvajawe rente. Naime, postoji podsticajda se korumpirawem državnih službenika koji izdaju dozvole zauvoz banana prisvoji makar deo rente koji je nastao ovakvom držav-nom intervencijom. Iznosi relevantnih parametara u slučaju na-šeg hipotetičkog primera izneti su na Tabeli 1.1.

Veoma je bitno uočiti da se u ovom slučaju ukupan iznos blagosta-wa umawuje usled državne interencije, nezavisno od toga da li po-stoji korupcija ili ne. Dakle, državna intervencija u ovom slučajuje višestruko kontraproduktivna. Prvo, umawuje ukupno društve-no blagostawe (površina p0ACD mawa je od površine p0BD). Dru-go, stvara prostor za nastanak korupcije, time što se pri državnojintervenciji stvara renta, odnosno podsticaj da se korumpirawemdržavnih službenika prisvoji makar deo stvorene rente. Pri tome,ukupan iznos korupcije ograničen je iznosom rente. Korupcija ćeuvek biti makar malo mawa od ukupnog iznosa rente. Takođe, veomaje bitno uočiti da promena iznosa korupcije u ovom slučaju ne dovo-di do promene alokacije resursa, tako da ne dolazi do promene izno-sa ukupnog društvenog blagostawa, već samo do wegove preraspode-le. Izvesno je da u ovom slučaju najboqe rešewe predstavqa elimi-nacija državne intervencije. Time se, s jedne strane, uvećava dru-štveno blagostawe a, s druge strane, eliminiše renta i uklawa mo-gućnost nastanka korupcije. Dakle, u ovom slučaju, ne postoji dilemaoko najboqe strategije borbe protiv korupcije.

Međutim, u nekim slučajevima renta ne nastaje usled državne in-tervencije, već usled specifične strukture tržišta. Tipičan pri-mer te vrste je slučaj prirodnog monopola, pri kome je društvenoopravdano da određenu proizvodwu na datom tržištu obavqa samojedan proizvođač. Dakle, uspostavqawe konkurencije u slučaju pri-rodnog monopola nije društveno požeqno. Problem je u tome što se,ukoliko ne postoji državna intervencija, odnosno ekonomska regula-cija prirodnog monopola, javqa monopolističko ponašawe koje do-vodi do umawewa ponude, uvećawa cene i stvarawa rente (monopolskiprofit). Savršena državna intervencija (ekonomska regulacija)može, bar načelno posmatrano, da dovede do ravnoteže koja bi maksi-mizovala društveno blagostawe i otklonila postojawe rente. Među-tim, monopolista ima podsticaj da korumpira regulatora i da, na tajnačin, stvori sebi prostor za ekonomski profit, odnosno rentu. Raz-motrimo ovaj mehanizam stvarawa rente i generisawa korupcije na

15Uvod

Korupcija u Srbiji

hipotetičkom slučaju vodosnabdevawa, kao tipičnog prirodnog mo-nopola. Poput prošlog hipotetičkog slučaja, jednostavnosti radi,pretpostavqamo da su prosečni i granični troškovi identični.Nadaqe, ukoliko pretpostavimo da funkcija tražwe za vodom glasi:

cena (p) = 702 – 7 količna (q)i da su prosečni, odnosno granični troškovi konstantni:

prosečni troškovi = granični troškovi = 2 DEM po m3 vode, možemo da razmotrimo efekte ovakve državne intervencije nastvarawe rente i na nastanak korupcije u slučaju prirodnog mono-pola (Slika 1.2).

Ukoliko ne postoji državna intervencija, monopolista će, obara-wem nivoa ponude (Q’ < Q0), maksimizovati rentu (ekonomski pro-fit) koji prisvaja, što (u uslovima monopola) neminovno dovodi

16

Tabela 1.2. Regulacija prirodnog monopola u vodosnabdevawu: alokacija resursa iraspodela blagostawa

Slika 1.2.Regulacija prirodnog monopola u vodosnabdevawu

p

p'

p0

0 Q0Q'

BA

C

Q

D



ravnotežna cena 352 2 2-352

ravnotežna količina 50 100 50-100

ukupni troškovi 100 200 100-200

društveno blagostawe 26.250 35.000 26.250-35.000

renta 17.500 0 1-17.500


do porasta ravnotežne cene (p’ > p0). To dovodi do obarawa ukupnogdruštvenog blagostawa (p0ACD < p0BD) i do nastanka rente(p0ACp’). Nasuprot tome, savršena državna intervencija (radi jed-nostavnosti, žrtvujući istinu, savršenu državnu intervenciju po-istovećujemo sa državnom intervencijom bez korupcije) elimini-še rentu, izjednačava cenu sa graničnim troškovima i maksimizujedruštveno blagostawe. Shodno tome, monopolista ima podsticaj dakorumpira regulatora (državne službenike zadužene za ekonomskuregulaciju) i da na taj način maksimizuje iznos rente koju prisvaja.Za razliku od prethodnog hipotetičkog slučaja, u ovom slučaju pro-mena iznosa korupcije neminovno dovodi do promene alokacije re-sursa i do promene ukupnog društvenog blagostawa. Što je veći iz-nos korupcije, mawe je ukupno blagostawe društva.

U ovom našem hipotetičkom slučaju, deregulacija na može da bu-de osnova strategije borbe protiv korupcije. Naime, time bi se po-klopili interesi koruptora i ciqevi strategije borbe protiv ko-rupcije, odnosno potpuno ukidawe regulacije je upravo ono što je uinteresu koruptora. To bi dovelo do alokativnog gubitka blagosta-wa, odnosno do minimizacije ukupnog blagostawa u datim uslovima,umesto do wegove maksimizacije. Dakle, u ovom slučaju, deregulacijanije dobro rešewe.

Prethodno razmatrawe pokazalo je da, u najvećem broju slučajeva,tragawe za rentom, odnosno žeqa za wenim prisvajawem predstavqapreduslov korupcije. Drugim rečima, osnovni ekonomski preduslovkorupcije je racionalno ponašawe privrednih subjekata. Međutim,ovo je iskqučivo potreban, ali ne i dovoqan uslov. Da bi zaista do-šlo do korupcije, potrebni su i drugi preduslovi.

Osnovni preduslov korupcije je državna intervencija (bila onaopravdana ili ne), odnosno državni poslovi. Savremene države uprilično velikom obimu intervenišu u privredi. Ne zalazeći, naovom mestu, u motive, odnosno opravdanost državne intervencije,upravo postojawe takve intervencije stvara plodno tlo za bujawekorupcije.

OSNOVNI MEHANIZMI KORUPCIJE

Tipovi korupcije

Pri razmatrawu mehanizama korupcije potrebno je analiziratinekoliko mogućih osnovnih pretpostavki. Prva teorijska pretpo-stavka je da je svaka državna intervencija u privredi dobronamer-na, tj. da se radi o benevolentnoj državi, kojoj je jedini ciq maksi-mizacija blagostawa wenih podanika. Jasno je, kao što smo već na-pomenuli, da ovakva država može da postoji samo u kwigama – jošuvek nije zabeležena u stvarnosti.

Ukoliko je država benevolentna, osnovno pitawe koje se postavqaglasi: kako uopšte može da dođe do korupcije? Teorijski posmatra-no, odgovor se može potražiti u tzv. agencijskoj teoriji. Naime,postoji asimetrija informacija između prinicipala (države,

17Uvod

odnosno zakonodavne vlasti), koji definiše pravila ponašawa, iagenta (državnih službenika), koji sprovode navedena pravila.Agenti, odnosno državni službenici, nemaju iste ciqeve kao bene-volenta država. Osnovni ciq agenata je da makisimizuju svoje lič-no blagostawe. Da bi država kontrolisala rad agenata, ona treba dabude savršeno informisana o wihovom poslu. U stvarnosti, među-tim, postoji sasvim prirodna i veoma značajna asimetrija inform-acija. Agenti znaju daleko više o svojim aktivnostima, nego što tozna država, otelotvorena u zakonodavnim vlastima. Suština agen-cijske teorije je da se, u uslovima asimetrije infomacija, državnislužbenici ponašaju tako da svoje lične ciqeve (maksimizacijaličnog blagostawa) realizuju nezavisno od zadataka koje im je dode-lio principal (zakonodavne državne vlasti). Dakle, u okviru oveteorije, radi se o dobroj državi i lošim državnim službenicima.Kako bi to definisali lewinisti, radi se o „mangupima u našimredovima”. Drugim rečima, korupcija je posledica asimetrične in-formacije između dobre države i zlih državnih službenika.

Međutim, postavqa se pitawe uverqivosti ovakve teorijske kon-strukcije, bar u slučaju nekih društava, pre svega uverqivost pret-postavke o benevolentnoj državi. Zbog toga je i formulisan alter-nativni teorijski pristup, koji polazi od pretpostavke o zloj dr-žavi. Naime, pretpostavqa se da je jedini ciq države da maksimi-zuje svoje prihode, odnosno da je jedini ciq državnog vrha da maksi-mizuje svoje lično blagostawe. U ovom slučaju radi se o tzv. pqačka-škoj državi, ili, kako se to u posledwe vreme govori, o kleptokrat-skoj državi. Veoma često se kleptokratska država poistovećuje sadiktaturom, odnosno nedemokratskim režimom, dok se benevolent-na država poistovećuje sa demokratijom. Bez obzira na čiwenicu danavedeni stav predstavqa veoma grubu simplifikaciju, kleptokrat-ska diktatura predstavqa zahvalni okvir za razjašwavawe mehani-zma korupcije u mnogim zemqama.

Unutar datog konceptualnog okvira, diktator je u stvari iskqu-čivo pqačkaš i diktaturu shvata kao sredstvo za maksimizacijusvog ličnog blagostawa, tj. za maksimizaciju svojih prihoda i vred-nosti svoje imovine. Korupcija u ovom slučaju predstavqa samo me-hanizam za uvećawe prihoda diktatora. Potreban uslov za maksimi-zaciju prihoda je da postojeći diktator ostane diktator što duže,kako bi uspeo da opqačka što više. Pri tome postoje i kandidatiza preuzimawe vlasti, budući da bi oni želeli da postanu diktatorumesto Diktatora, kako bi popravili svoje materijalno stawe. Zbogtoga diktator mora pažqivo da deli plen između svih pripadnikavladajuće elite, kako bi svi bili zadovoqni i kako ne bi imali pod-sticaj da realizuju svoju ambiciju, koja ugrožava poziciju postoje-ćeg diktatora. Drugim rečima, postoji svojevrsna raspodela plena.U tom kontekstu, korupcija državnih službenika ne predstavqaslučajan fenomen, već samo dobro razrađenu wihovu ulogu unutarinstitucionalizovane pqačke.

Veoma je značajna razlika između centralizovane i decentralizo-vane korupcije, tj. pitawe industrijske organizacije korupcije.Prethodni model korupcije (Slika 1. i Tabela 1) zasnovan je na


pretpostavci da je za uvoz banana potrebna samo jedna dozvola, koju,praktično, izdaje samo jedan državni službenik, tako da postojimonopol na tržištu korupcije. Ukoliko, tehnički posmatrano, na-vedenu uvoznu dozvolu izdaje više službenika, pretpostavqa se dasu oni u dosluhu, tako da formiraju savršeni (puni) kartel. Premanalazima mikroekonomske teorije, odnosno teorije industrijskeorganizacije, ne postoji razlika između monopolske ravnoteže iravnoteže u slučaju savršenog kartela. Ovakva struktura tržišta,odnosno industrijska organizacija korupcije, naziva se centrali-zovanom korupcijom.

Nasuprot tome, može se pretpostaviti da je za uvoz banana po-trebno više dozvola, pri čemu svaka pojedinačna dozvola predsta-vqa potreban, ali ne i dovoqan uslov za wihov uvoz posmatranogproizvoda (pored osnovne uvozne dozvole, na primer, dozvola sani-tarne inspekcije, zavoda za zaštitu zdravqa, centralne banke itd).Tek ukoliko se pribave sve dozvole, posmatrani proizvod može dase uveze. Svaku pojedinačnu dozvolu izdaju različita, međusobno ne-povezana odeqewa državne uprave, odnosno različiti državni slu-žbenici koji nisu u dosluhu. Ovakva struktura tržišta korupcijenaziva se decentralizovanom korupcijom.

Kqučno pitawe vezano za industrijsku organizaciju je koji su touslovi koji pospešuju stvarawe centralizovane, odnosno decentra-lizovane korupcije. Za odgovor na ovo pitawe uspešno može da po-služi teorija kartela. Svi oni faktori koji utiču na stvarawe iopstanak, odnosno primenu kartela, utiču i na stvarawe i opstanakcentralizovane korupcije. To se pre svega odnosi na mogućnost spo-znaje izigravawa kartela i primene verodostojne kazne. Zbog toga jeu komunističkoj Rusiji dominirala centralizovana korupcija.Osnovna institucija za sprovođewe kartela centralizovane korup-cije bio je KGB, koji je raspolagao sredstvima detekcije izigravawacentralizovane korupcije i rafiniranim metodima kažwavawaprekršioca, koji su bez ustezawa bili primewivani. U tom smislu,isti nalazi odnose se na centralizovanu korupciju pod okriqemporodice Đenoveze u Wujorku. Nedostatak ovakvih, odnosno slič-nih institucija uslovqava stvarawe decentralizovane korupcije.

Dakle, jaka i nesputana država (demokratskim institucijama, naprimer) omogućava postojawe centralizovane korupcije. Slaba dr-žava, bez obzira da li je sputana ili ne, predstavqa potreban uslovza decentralizovanu korupciju. To potvrđuju brojni primeriafričkih zemaqa. Slabe afričke države otvaraju prostor za raspr-šenu korupciju, koja zahvata ogroman deo državnog aparata, odnosnodržavnih službenika. Osnovni razlog za bujawe korupcije u postko-munističkoj Rusiji upravo je slabqewe moći države, koja je ipak jošuvek zadržala visok nivo intervencije u privredi, što je dovelo dotransformacije centralizovane u decentralizovanu korupciju.Prema tome, ne postoji paradoks bujawa korupcije u Rusiji – razlogeza to treba tražiti u promeni wene industrijske organizacije.

Izvesno je da postoji veća verovatnoća da u slučaju benevolentne,odnosno demokratske države, javqa decentralizovana, a u slučajukleptokratije, centralizovana korupcija. Međutim, ovaj načelan

19Uvod

stav ne mora da važi u svim slučajevima. Kqučni faktor industrij-ske organizacije korupcije je snaga države, odnosno wena sposob-nost da sprovodi pravila koja propisuje, bez obzira na karakter tihpravila (videti Okvir 1. za prisećawe na korupciju u nacističkojNemačkoj).

Uz svu opasnost koju predstavqa nedozvoqena generalizacija, sle-deća tabela može da posluži kao vodič kroz različite vidove ko-rupcije.


Tabela 1.3.Različiti vidovi korupcije

Okvir 1Korupcija u nacističkoj Nemačkoj:Životni prostor ili prostor za pqačku

Da li je bilo korupcije u Hitlerovoj Nemačkoj? Ponekad se može čuti tvrdwada je to bila država u kojoj je korupcija bila iskorewena. Kao dokaz navedenetvrdwe, navodi se čiwenica da nije zabeležen slučaj da je bilo koji zatoče-nik koncentracionih logora uspeo da podmiti logorske čuvare, kako bi gaovi pustili na slobodu. Ne sporeći navedeno, treba reći da to svakako nijedokaz o iskorewenosti korupcije u toj zemqi. Prema verodostojnim svedoče-wima (Albert Šper, Hitlerov ministar naoružawa), najkorumpiraniji čo-vek nacističke Nemačke bio je Herman Gering, čovek broj dva tog režima, apo unutrašwe-političkim pitawima u velikoj meri i čovek broj jedan. Bu-dući da je Gering imao izuzetno velika ovlašćewa u raspodeli resursa po ce-nama ispod tržišnih, izvesno je da su mnoge nemačke korporacije imalepodsticaj da ga podmite, kako bi dobile odgovarajuće resurse (robovsku radnusnagu, na primer), ili kako bi dobile velike poslove u okviru javnih nabav-ki, naročito za potrebe oružanih snaga. Posredan dokaz Geringove korumpi-ranosti je razlika između vrednosti wegove imovine u vreme kada su on i we-govi drugovi preuzeli vlast i vremena kada su ih skidali sa vlasti. „Misli-te da ja ne znam da je Gering korumpiran. Wegov primer je i omogućio korup-ciju u našoj državi!” poverava se Hitler Šperu, dok ruski tenkovi šparta-ju predgrađima Berlina, tražeći najkraći put do bunkera. Dakle, korupcija unacističkoj Nemačkoj bila je veoma centralizovana. Ona nije bila dostupnačuvarima koncentracionih logora (kazna za takvu korupciju bila bi dra-stična, uz vrlo veliku verovatnoću da bi bila primewena, što je posledicajake, i u ovom slučaju beskrupulozne države), ali je bila dostupna nacistič-kom vrhu. Na osnovu toga, može se zakqučiti - jaka država, centralizovanakorupcija.

vrsta vladavine demokratija diktatura

karakter države benevolentna kleptokratija

izvor korupcije agencijski problem karakter državei

intenzitet korupcije neizvesno veliki

karakter korupcije decentralizovana centralizovana

Vrste korupcije

Prema mehanizmima korupcije, odnosno wenim ekonomskim posle-dicama, moguće je identifikovati nekoliko vrsta (vidova) korupcije:

a) korupcija koja omogućava primenu propisa (zakona), tzv. ko-rupcija bez krađe;

b) korupcija koja omogućava izigravawe, odnosno kršewe propi-sa (zakona), tzv. korupcija uz krađu;

v) korupcija koja dovodi do promene, odnosno stvarawe novogpropisa (zakona).

Prethodni hipotetički slučaj, odnosno primer dozvola za uvozbanana, može se iskoristiti za razjašwavawe navedenih vrsta ko-rupcije, odnosno razlika u motivima i posledicama različitih vi-dova korupcije. I daqe se pretpostavqa da je državna politikaograničavawa uvoza banana zasnovana na dozvolama za wihov uvoz.Ukoliko se pretpostavi da se dozvole za uvoz izdaju svim zaintere-sovanim preduzećima koja ispuwavaju određene uslove, može seformulisati model korupcije koja omogućava primenu zakona. Nai-me, državni službenici neefikasno rade svoj posao, tako da izdava-we dozvola kasni, što ugrožava poslovawe onih preduzeća kojimpripadaju navedene dozvole za uvoz. Shodno tome, racionalno pona-šawe tih preduzeća je takvo da su spremna da plate određeni iznosnovca da bi dobili uvoznu dozvolu, odnosno da ubrzaju weno izdava-we. Drugim rečima, spremni su da, putem korupcije, plate za izdava-we besplatne dozvole na koju, prema propisima, imaju puno pravo.

21Uvod

Okvir 2Državna intervencija kojom dominiraju privatni interesi:Kikiriki, semenke, sportska zanimacija…

Tipičan primer te vrste je proizvodwa kikirikija u SAD. Regulacija ove gra-ne zasniva se na čvrstim administrativnim barijerama ulasku, veoma oteža-nom uvozu ovog proizvoda i kvotama za maksimalnu proizvodwu proizvođačakoji su već u grani. Procewuje se da su efekti ovakve regulacije na društvenoblagostawe u periodu 1982-1987. godine bili veoma nepovoqni. Alokativnigubitak je iznosio oko 34 miliona dolara, a od potrošača ka proizvođačimapreraspodeqeno je blagostawe u iznosu od oko 255 miliona dolara. Zbog čegaopstaje ovakva kontraproduktivna državna intervencija? Broj proizvođacakikirikija u SAD je relativno mali (svega 23.046, prema podacima iz 1982. go-dine), a ekonomski profit (transfer blagostawa) koji je posledica navedeneregulacije u proseku iznosi 11.100 dolara po proizvođaču. Dakle, proizvođa-či kikirikija imaju veoma snažan podsticaj da se dobro interesno organizujui da uspostave, odnosno održe postojeću regulatornu politiku. Nasuprot to-me, potrošača kikirikija u SAD ima izuzetno mnogo (praktično cela popu-lacija), što znači da su troškovi organizacije ove interesne grupe izuzetnoveliki. Prosečan gubitak potrošačevog viška usled ovog regulatornog pro-grama iznosi svega 1,23 dolara, što znači da bi transfer blagostawa svakogčlana grupe do kojeg bi dovelo ukidawe ovakve državne intervencije, odnosnoderegulacija, bio zanemarqiv. Ne postoji interes da se potrošači dobro or-ganizuju i sruše, sa društvenog stanovišta, kontraproduktivnu državnu in-tervenciju. A opšti interes? O wemu i tako niko ne brine.

Postoje dva moguća razloga za navedeno ponašawe državnih slu-žbenika. Prvo, ne postoje podsticaji da rade efikasno. Bez obzirakoliko brzo, odnosno koliko efikasno rade, wihova plata ostajeista, tako da se optimizacija ponašawa državnih službenika za-sniva na minimizaciji napora (troškova) pri zadatom prihodu.Drugo, budući da znaju da su preduzeća spremna da plate mito za ubr-zavawe izdavawa dozvole, državni službenici se ponašaju tako dauvećaju verovatnoću da im se ponudi mito radi ubrzavawa procesaizdavawa dozvola. Što više odugovlače sa izdavawem, veća je vero-vatnoća da će preduzeća ponuditi mito.

Još veći prostor za korupciju ove vrste stvara se ukoliko državaodluči da ograničeni broj dozvola za uvoz dodeli po redosledu pri-javqivawa (first come – first serve). Tada će svako uvozno preduzećeimati podsticaj da se, korumpirawem državnih službenika kojirade na izdavawu dozvola, nađe na listi onih kojima će biti omogu-ćen uvoz banana, odnosno da „preskoče” red koji se stvara.

Sledeći vid korupcije je onaj koji dovodi do izigravawa, odnosnokršewa propisa. Naime, svako preduzeće koje uvozi banane ima in-teres da se uveća količina banana koje ono samo uvozi (za svaku do-datno uvezenu bananu, uvećava se masa profita, odnosno rente kojuprisvajaju). To znači da imaju podsticaj da, korumpirawem držav-nih službenika, uvećaju količinu dozvoqenog uvoza banana za svojepreduzeće, čime uvećavaju i ukupnu dozvoqenu količinu uvoza ba-nana (na nivou privrede u celini). Pored toga, preduzeća koja nisuna spisku za dobijawe dozvola, imaju ekonomski interes da im se omo-gući uvoz banana. Drugim rečima, postoji tražwa za dodatnim dozvo-lama za uvoz, odnosno tražwa za korupcijom kojom će se omogućiti


Okvir 3Državna intervencija i zaboravnost:Ovce su za šišawe

Krajem 1940-tih godina započeo je rat u Koreji. Veoma brzo su američki mom-ci u uniformama otkrili da je Koreja planinska zemqa, veoma surove klime.Wihove uniforme nisu bile dorasle situaciji. Generalštab je odlučio da sesve uniforme zamene novima i to od čiste runske vune. Stoga je donesen pro-pis o subvencionisawu proizvodwe vune, pa su američki farmeri, privuče-ni takvim subvencijama počeli da masovno gaje ovce i isporučuju vunu. Godi-ne su prolazile, završio se rat u Koreji, američka vojska je prešla na noveuniforme izrađene od veštačkih materijala, a i rat se pomerio u Vijetnam,gde hladnoća nije bila najveći problem. Jedino što se niko nije setio da uki-ne propis koji više nikom nije bio potreban. Osim, naravno, farmerimakoji su i daqe primali subvencije za proizvodwu vune koja nikom nije bilapotrebna. Vreme je prolazilo, američka vojska je ratovala u Iraku i Kuvajtu,na veoma visokim temperaturama, a farmeri su i daqe proizvodili vunu idobijali subvencije iz saveznog buxeta. Tek je dolaskom Klintonove admini-stracije, u okviru procesa reforme državne uprave, neko primetio da se na-vedene subvencije još uvek isplaćuju. Naravno, subvencije su odmah ukinute, ada niko nije primetio bilo kakvu posledicu. Osim, naravno, farmera koji suostali bez subvencija. Ostaje pitawe, za koga li su ti farmeri glasali na pro-šlim američkim izborima?

uvoz dodatnih količina banana. Ukoliko se izdaju nove, nelegalnedozvole, krši se propis i država više nije u poziciji da delo-tvorno sprovodi propise, odnosno zakone, namewene, bar načelnoposmatrano, maksimizaciji blagostawa wenih podanika. Drugimrečima, ova vrsta korupcije uvećava količinu uvezenih banana, tj.stvarna količina veća je od one koju je država predvidela.

Dva prethodna vida korupcije spadaju u tzv. administrativnu ko-rupciju, tj. onu korupciju koja na osnovu pristrasnih odluka držav-nih službenika onemogućava potpuno i nepristrasno sprovođewedržavnih propisa. Međutim, po svojim posledicama, najteži vidkorupcije je tzv. politička korupcija. To je onaj vid korupcije ko-ji dovodi do promene propisa, odnosno do promene zakona u skladusa parcijalnim (privatnim) interesima koruptora. U našem hipo-tetičkom slučaju uvoza banana, racionalni interes uvoznika je da seuvoz još više ograniči, tj. da se uspostavi nova ravnoteža na trži-štu koja obezbeđuje maksimizaciju ukupne rente, naravno pod uslo-vom da oni i daqe raspolažu sa dozvolom za uvoz banana. To znači daće preduzeća imati podsticaj da zajedničkim naporom (kolektiv-nom akcijom) utiču na izabrane predstavnike naroda, tj. na zakono-davnu vlast, kako bi se promenom zakonodavstva, još više ograni-čio uvoz banana. Na taj način, korupcija omogućava da se parcijalniinteres grupa, odnosno pojedinaca nametne kao opštedruštveniinteres, odnosno da se čak i ozvaniči donošewem potpuno pristra-snih propisa.

23Uvod

Okvir 4Državna intervencija u slučaju prirodnog monopola:Da li je Milton bio u pravu?

Čikaški nobelovac Milton Fridman je još 1962. jasno stavio do znawa da jeregulacija prirodnih monopola kontraproduktivna i da je treba prepustititržištu. Osnovni stav je da su društveni troškovi takve regulacije većiod koristi. Razrađujući taj stav, Fridman je upotrebio dva argumenta. Prvo,prirodni monopoli su tehnološki uslovqeni, a svaka tehnologija se mewa,tako da su prirodni monopoli privremeni fenomeni – nestaće sa promenomtehnologije. Drugo, kada budu nestali, odnosno kada bude uspostavqenakonkurencija, ostaće regulatorna agencija, pa će onda regulisati ono što netreba da se reguliše – konkurentno tržište. Da li je Milton bio u pravu?Što se prvog argumenta tiče, još uvek čekamo na ispuwewe obećawa. U nekimgranama (telekomunikacije, na primer), tehnološki progres je doveo donestanka prirodnog monopola u mnogim segmentima ove grane. Na primer,bežične telekomunikacije praktično su razbile monopol klasične žičanetelefonije u tzv. lokalnoj mreži. Međutim, neizvesno je kada će tehnološkiprogres dovesti do bescevnog transporta vode. Tada ćemo moći da kažemo dali je Milton bio u pravu. Što se drugog argumenta tiče — nije. Uvođewekonkurencije, odnosno deregulacija avionskog saobraćaja (ne toliko usledpromene tehnologije, koliko usled promene tražwe), dovela je do ukidawaregulatorne agencije. Takođe, promene u oblasti telekomunikacija uslovilesu ukidawe ekonomske regulacije u mnogim segmentima te delatnosti. Dakle,ne treba da se bojimo da jednom uspostavqene institucije ne mogu da sereformišu. Bar ne u Americi.

Generalno posmatrano, izvestan nivo korupcije neminovnost je usvakom društvu. Ona se ne može potpuno likvidirati, niti je mogu-će stvoriti sistem potpuno otporan na korupciju. Ali, moguće je su-zbijati je i smawivati wen nivo od visokog ka niskom. Kqučna raz-lika između društva sa visokom i niskom korupcijom je u pogledudruštvenih prioriteta. U društvima sa niskom korupcijom prio-ritet predstavqa stvarawe nove vrednosti, odnosno uvećawe blago-stawa društva. U društvima sa visokom korupcijom, prioritetpredstavqa preraspodela postojeće vrednosti, odnosno redistribu-cija blagostawa, a ne stvarawe nove vrednosti i uvećavawe društve-nog blagostawa. Ovakva društva, ogrezla u korupciju, nemaju per-spektivu.


II Korupcija i mitou srpskoj narodnoj tradiciji

DEFINICIJA MITA I WEGOVI SINONIMI

Prema Rečniku Matice srpske mito u srpskom jeziku označava no-vac ili neku drugu vrednosnu stvar kao dar, nagradu kojom se neko(obično ko je na vlasti, ko ima uticaja) pridobija da udovoqi dava-očevoj žeqi (najčešće na nepošten, nezakonit način). Postoji istarija reč diškrecija, koja označava mito, podmićivawe. Reč ko-rupcija je u upotrebu ušla relativno kasno.

Stariji izvori pomiwu mito i podmićivawe. U zapisima Mi-tropolita Mojsija Petrovića iz XVIII veka, gde su zapisani finan-sijski troškovi, jedna od velikih rubrika koja je išla na teret mi-tropolitovog dvora bili su prezenti i diškrecije. Mitropolit,prilikom zvanične posete Beču 1731. godine, zapisuje da su svi oče-kivali ili prezent ili diškreciju zapisujući da su oni učiweni„na cesarskoj kapiji”, „lokajem viceprezidenta”, „šutu cesariči-nu”, a uz učiwenu diškreciju nekom činovniku Rehkronu dodao je„wegovo novo leto neće poginuti”. Jakov Igwatović u romanu Pat-nica (1888) navodi sledeće: „Eto što vidiš tu živad. Jedno se koqea dva se donesu. Znaš, seqaci su još dobri, oni svom sucu donesu di-škreciju”. I Dositej Obradović je morao da miti: „Obijao je prago-ve visokim činovnicima dvorskim, trudeći se da ove zadobije di-škrecijama koje zveče i koje golicaju nepce”. Vuk Stefanović Kara-xić zabeležio je u svom Rečniku jedan dvostih koji glasi: I u kme-stvo sijedali krivo/ i prokleto uzimali mito. Ovaj dvostih jasnoobjašwava ciq onih osoba koje na svaki način žele da se dokopajunekog vladajućeg položaja.

ODNOS NARODNE TRADICIJE PREMA KORUPCIJI

Srpska narodna tradicija o mitu i podmićivawu ima priličnofleksibilno mišqewe, ali je potpuno svesna wihovog egzistirawa,kao i čiwenice da se ove pojave teško mogu iskoreniti.

Po narodnom shvatawu, nije svaka nagrada mito i zato je u običaj-nom životu jasno definisana razlika između časti, poklona, dari-vawa, čašćavawa i mita.

Običajne moralne norme definišu obrede i rituale i propisujukada je obavezno nekog darivati, odnosno odneti nekakav poklon. Tisu običaji vezani uglavnom za životni ciklus (babine, krštewe,svadba, mladenci), kao i kod nekog velikog i značajnog događaja za

25

pojedinca ili wegovu porodicu, a koji je zahtevao veliki materijal-ni izdatak (zidawe kuće ili, kako se to u narodnoj tradici, zove: od-lazak na naseqe). Darivawe u ovim prilikama u bilo kom obliku nesmatra se mitom.

Mitom se ne smatra ni situacija u kojoj vam neko pomogne da zavr-šite nekakav posao, a vi ga kasnije častite ručkom ili nekim sit-nijim poklonom ili novcem. To se smatra čašću, odnosno zahvalno-šću. Po običajnoj normi, čovek je čak obavezan da na neki materija-lan način izrazi svoju zahvalnost. U protivnom, sredina će o wemuimati mišqewe kao o nezahvalnoj ličnosti.

Ako, pak, vi nekom pre učiwene usluge ponudite čast u vidu ručka,poklona ili novca, pa on to prihvati, a zatim vam završi ono štoste tražili od wega, to se smatra mitom.

O osobi koja prima mito u narodnoj tradiciji vlada negativnomišqewe. Osuda narodnog mwewa je mnogo teža prema onom koprima mito, nego prema onome ko ga daje. Vlada uverewe da prima-lac mita čini to iz čiste pohlepe, a ne iz neke životne potrebe,pa je tim i osuda veća. Takođe se veruje da on koristi svoj položaj,vlast i moć da bi sebi prigrabio i ono što mu ne pripada, odno-sno što mu nije potrebno. Osuda je pogotovu velika u slučajevimakada je osoba do određenog položaja došla nečasnim sredstvima.Smatra se da sam položaj na kome se primalac mita nalazi obezbe-đuje već dovoqno privilegija i osigurava materijalnu egzisten-ciju, i da ne mora uzimati mito. Izreka „podmazivati masnu gu-sku” odnosi se na ovakve slučajeve. Primawe mita po narodnojtradiciji je vrlo težak prekršaj, koji srozava ne samo ugledonoga ko ga prima, već i porodice čiji je član. Nesrećni slučaje-vi ili bolest koji se mogu desiti svakom, ako se dogode onome zakoga se veruje da prima mito tumače se kao Božja kazna za učiwenonedelo. O wemu vlada negativno mišqewe i posle wegove smrti, očemu slikovito govori i sledeća priča: umirao kmet, pa se seqaciokupili oko wega i, kad je već počeo da izdiše, neko zapali svećui stavi je kmetu u ruke. — Hvala ko časti! — izgovori kmet neotvarajući oči.

O onome ko daje mito mišqewa su podeqena i formiraju se odslučaja do slučaja. Ukoliko je davaocu mita to jedini način da rešineki svoj legitiman zahtev, onda je stav tradicionalne sredine neo-suđujući. Narodna tradicija prećutno odobrava i ima veliko razu-mevawe za pojedinca koji podmićivawem ubrzava dobijawe neke od-luke ili rešewa, jer se zna da državna administracija ili vlast,odnosno državni činovnici koji su predstavnici vlasti, uvek mo-gu pronaći izgovor zašto rešewe nije izdato. Ako se insistira naobavezi vlasti da blagovremeno i bez ikakve nadoknade uradi onošto je wena obaveza, vlast tj. činovnik mogu se naqutiti i nekomdrugom prilikom osvetiti. Izreka: „ne može šut sa rogatim” uka-zuje na nemoć pojedinca i svemoć države ili vlasti.

Uz silu vlasti ide i ekonomski motiv. Kako je molilac obično sasela, a nadleštva su u gradskim naseqima, to je moliocu jeftinije ijednostavnije da podmiti činovnika, nego da više puta dolazi ugrad za istu stvar.


Ovakva vrsta davawa i primawa mita je na ovom području prisut-na vekovima i wu je teško iskoreniti, jer je praktično postala deofolkora, svakodnevna pojava. Čiwenica da vlast neće primerenokazniti onoga ko prima mito, a uvek postoji mogućnost – koja je upraksi vrlo često iskazana – da mnogo gore bude kažwen onaj koji jedao mito, izaziva u narodnoj tradiciji određenu vrstu apatije i gu-bitak žeqe da se stvarnost promeni, a uz čuvenu konstataciju iliopravdavajuću floskulu: Svi tako rade! za one koji ipak imaju osećajgriže savesti.

Koliko god ovakva vrsta mita izgledala bezazlena ili bezopasna,ona je stvarawem opšteprihvaćenosti i neosuđivawem ili jedno-stavno mirewem sa sudbinom, u svojoj suštini opasna zbog stvarawaklime da su neki oblici podmićivawa mawe opasni od drugih. Nataj način se stvara navika da se svaki posao lakše završava ako se„stvar podmaže”.

Prihvatawem načela da će sve biti lakše ako se neko podmiti, do-lazi se do paradoksalne situacije da se mewa i smisao običajnihnormi. Često će se danas čuti rečenica: „završi mi određeni posaoili stvar, pa ću te častiti”. Reč častiti, upotrebqena u ovakvom kon-tekstu, predstavqa eufemizam za mito i ima potpuno drugo značewenego što je imala u izvornom obliku. Reči čast i častiti, koje su uvekoznačavale vrlinu i bile sinonimi poštewa, sada postaju oznaka zakriminalnu radwu. Vremenom, i ukoliko se nastavi wihova zloupo-treba, stvoriće se situacija u kojoj će potomci govoriti jezikom pre-daka, ali će smisao wihovih reči biti u suprotnosti sa prethodnimznačewem. Izgubiće se reč mito, kao što se izgubila i reč diškreci-ja, ali će korupcija ostati. Uostalom, i napred navedena priča o kme-tu i sveći pokazuje da taj proces traje duže nego što se misli.

Na prostorima bivše SFRJ, u vreme wenog raspadawa i ratovawabila je veoma raširena pojava spasavawa qudi iz „okupiranih” gra-dova i wihovo prebacivawe na „slobodne”, odnosno bezbedne teri-torije. Ovo se nazivalo: izvlačewe, otkupqivawe, spašavawe, ali je,ustvari, bilo klasično podmićivawe.

Podmićivani su oni koji su u određenom trenutku imali vojnuili političku vlast, a davaoci mita su bili najbliži srodniciili prijateqi osobe koja se nalazila u okupiranom nasequ. U većiniovakvih slučajeva pojavqivala su se i treća lica, koja su posredova-la između zainteresovanih lica. Uvođewe trećeg lica, posrednika,poznato je kod organizovanih slučajeva podmićivawa. Mito je u ova-kvim slučajevima bio novac, i to obično čvrsta valuta, ili kupo-prodajni ugovori, kojim je davalac mita pismeno „prodavao” svojuimovinu primaocu mita (ređe).

Na srpskom nacionalnom prostoru ovakva vrsta podmićivawa jepoznata od ranije i javqala se u vreme svih ratova i okupacija. (Na-rodni stihovi tipa: „Uze Marko tri tovara blaga, te on pusti bule irobiwe; Dade Marko tri tovara blaga, te povede sirotiwu raju.”)

Narodna tradicija u potpunosti podržava i uzimawe i davawemita u ovakvim slučajevima. Srećom, ovakva vrsta podmićivawa ja-vqa se samo u ratnim uslovima. Kad rat prestane, nestaju i okolno-sti koje su ovakvu vrstu mita stvorile, pa nema ni potrebe za wim.

27Korupcija i mito u srpskoj narodnoj tradiciji

Tradicija najteže osuđuje, čak do bacawa prokletstva, davawe nov-ca ili nekakve druge nagrade osobi od moći i uticaja da davaocu omogu-ći korist, a drugom licu nanese štetu.

Ovakvih slučajeva ima dosta u narodnim predawima i obično seodnose na lažno svedočewe protiv nevinog lica iz ličnog koristo-qubqa. Slučaj bi obično inicirala osoba od vlasti, koja je, podmi-ćujući ili ucewujući nekog pojedinca, tražila od wega podnošewelažne prijave i lažne iskaze ili svedočewe, kako bi isposlovaladrakonsku presudu nad onim do čije joj je imovine stalo. Malo jeneobično da moćnik podmićuje nemoćnog, ali mnogobrojni slučaje-vi odigrani odmah posle 1945. godine, koji se i danas šapatom izgo-varaju, svedoče o postojawu i ovakve vrste mita.

UZROCI I USLOVI KOJI POGODUJU KORUPCIJI

Uzrok korupcije, prema tradiciji, na strani primaoca mita uvekje pohlepa. A pohlepa je individualna karakterna osobina poznatasvim qudskim zajednicama, bez obzira na wihovu rasnu i verskupripadnost. Mito i podmićivawe uvek egzistiraju, ali postojeuslovi koji pogoduju razvijawu mita i uslovi koji mitu ne pogoduju.

Na opštem planu osnovni preduslov za razvijawe mita i podmi-ćivawa je sadržan u jednoj reči: bezakowe. Onog trenutka kad državai wene institucije počiwu da slabe ili propadaju, a vlast pojedin-ca počiwe da se uzdiže iznad wih, na scenu, brzinom svetlosti, stu-pa korupcija. Oni koji zauzimaju određenu poziciju u državnoj slu-žbi su u prilici da prvi sagledaju slabosti državnih institucija,kao i da procene da li postoji žeqa i mogućnosti da se otkriveneslabosti otklone. Ako je wihova procena da se to ne može ili ne že-li uraditi, disciplina im popušta, strah od posledica se smawujeili u potpunosti nestaje, što uslovqava i promenu karaktera samogpojedinca. Izreka „ne dovodi me u iskušewe” slikovito opisujestawe pojedinca pred mogućnošću da ubere nešto od zabrawenog vo-ća. U takvom stawu pomno se gleda na ponašawe pretpostavqenih ikolega sa ciqem da se otkriju wihove reakcije i postupci. Odnosi usistemu počiwu da funkcionišu po principu spojenih sudova, i tou negativnom smislu. Slabosti uprave se otkrivaju i počiwu zlou-potrebqavati. Ostalo je stvar tehnike, ili srpski rečeno – počiweotimačina. To je u narodnoj tradiciji jasno definisano, a izrečenoje jednostavnim rečima u narodnim izrekama ili poslovicama: „dokjednom ne smrkne, drugom ne svane”; „nekom rat – nekom brat!”.

U lokalnoj sredini ili zajednici razlikuje se nekoliko modelaponašawa:

• zajednica domaćinskog mentaliteta, u kojoj se poštuju prihva-ćena pravila ponašawa ili norme običajnog prava.

• zajednica bez domaćinskog mentaliteta, u kojoj se ne poštujupravila tradicionalnog ponašawa,

• zajednica u tranziciji, odnosno međuvreme između dva sistemaili dve vlasti.


U prvom slučaju postoji najmawe uslova za razvoj korupcije. Glav-na odlika domaćinskog morala je poštovawe rada i radom stvorenihvrednosti (izreka: „nema hleba bez motike”); izgovorene i date reči(izreka: „čovek se za reč vezuje, a volovi za rogove”). Obaveza doma-ćina je i briga o porodici, pa će iz tog razloga izbegavati i svakurizičnu radwu, da ne bi svojim postupkom oštetio sebe i svoju po-rodicu. Kako su mito i podmićivawe, pored ostalog, i rizične rad-we, to su one u suprotnosti sa shvatawima domaćinskog morala. Re-akcija lokalne zajednice je žestoka i izaziva opštu osudu i gubitakugleda onoga koji bi prekršio običajna pravila ponašawa i, ukrajwem slučaju, onemogućila wihov opstanak u zajednici.

U zajednicama u kojima je domaćinski moral sveden na minimum,ili ga uopšte i nema, vladaju drugi vrednosni sistemi. Kult rada idata reč nisu kqučni elementi ovog sistema, već se smatraju manom.Dvostruki moral, putem koga se na lak način i bez mnogo truda sti-ču materijalna dobra, jeste ono što karakteriše ovaj tip zajedni-ce. Dvojstvo morala se vrlo jasno ogleda u odnosu prema državnoj iprivatnoj svojini. Privatna svojina je nešto što ima vlasnika išto se poštuje. Državna svojina se smatra svojinom bez pravog vla-snika i prema woj se tako i treba ponašati. A kako su zastupnicidržavne svojine živi qudi, veruje se da se oni mogu ubediti da u ne-kim stvarima malo zažmure. Opšta mesta u ovakvim „ubeđivawi-ma” su: „neće država propasti zbog našeg malog posla, biće dobrotebi, dobro meni”. Kako nema osude ni lokalne sredine, a ni ozbiq-nijih reakcija od onih koji su zaduženi da štite državu i wenuimovinu, do „ubeđivawa” se lako dođe. Izreke: „para vrti gde bur-gija neće”, „ruka ruku mije”, „vrana vrani oči ne vadi” su narodnailustracija korupcije.

Tranzicija, kao vreme promene sistema, odnosno vreme izmeđudve vlasti, u narodu uvek zvano bezvlašće, jeste period koji najvišepogoduje razvoju korupcije. Sa propadawem vlasti i sistema, propa-daju i wegovi simboli. Državu, wene vrednosti i imovinu niko vi-še ne želi da štiti. Nema više ni simboličnih opasnosti od po-sledica čiwewa određenih radwi koje su nekada bile opasne. Drža-va postaje Alajbegova slama i mnogi vide priliku da ušićare za se-be. Nema više nikakvih obzira. Moralne i običajne norme ponaša-wa postaju „staromodne” i „zastarele” a wihovi poklonici se pro-glašavaju „nesposobnima”. Mito i podmićivawe postaju javni, avrednosni simboli starog društva se izvrgavaju ruglu. Srećom, na-rodna tradicija ima iskustva sa ovakvim periodima i on je opisanizrekama: „nikom nije sveća gorela do zore”, „svaka rđa za vremena”.

DVA NARODNA ZAPISA O KORUPCIJI

1. „Da li vezir jede?” je vrlo raširena priča koja je smeštena urazličite vremenske periode i u razne lokalne sredine. Opšte me-sto je promena upraviteqa u nekoj sredini. Pre odlaska starog, onovom upravitequ počiwu da kolaju priče sve strašnija od stra-šnije koje uteruju strah u kosti podanicima. Onda se organizuje


skup domaćina, na kome najmudriji postavqa pitawe: da li novoi-menovani jede? Kad prisutni odgovore pozitivno, onaj što je po-stavio pitawe odgovori: e, tad neće biti problema, dobro ćemo gahraniti!

2. „Izađe pred Arhanđela Mihaila izvesni Desimir, rodom izokoline Prawana. Za ovozemaqskog života voleo je da po malo u tu-đe žene pogleda, da neku više popije, na harmonici da zasvira, akartama nikako odoleti nije mogao. Tako malo ovde, malo onde i na-kupi se greha. Istini za voqu, činio je on i dobrih dela: odlazio ucrkvu na Veliki petak, redovno slavio svetog Jovana, a jednom je, po-sle uspešne partije karata, i prilog crkvi dao. Ali kad se sve na tasstavi, gresi pretežu. Gleda wega sv. Mihajlo, gleda u tas i pruži De-simiru dlaku da pređe. Tad zavapi Desimir i reče Mihajlu: ‚kumimte Bogom i svetim Jovanom, pogledaj malo boqe na tas!’. Zastade sv.Mihajlo, dođe do wega i reče mu da zajedno pogledaju. Pristade Desi-mir, a to je u stvari i hteo, i dok je arhanđel umorno stavqao grehe idobra dela ponovo na tas, uoči priliku i krišom stavi nekolikozlatnika na stranu gde behu dobra dela. Mihajlo poče da meri, kadsad pretegnuše dobra dela. Iznenadi se, pogleda pažqivije i vide učemu je stvar. Malo se pokoleba, ali se napravi da ništa ne vidi,promrmqa sebi u bradu, kako je verovatno pogrešio od umora, uzezlatnike, a Desimiru dade brvno i on prođe u raj. Kasnije je Bog za todoznao i smenio Mihajla sa te dužnosti i postavio Gavrila da meriduše, a u narodu, pored priče, osta i verovawe da se novcem možekupiti i izgubiti duša”.

ZAKQUČAK

Korupcija, odnosno podmićivawe je univerzalna kategorija pri-sutna kod svih savremenih, civilizovanih društava i naroda. Nemacivilizovanog naroda koji ne poznaje ovu pojavu. Ni Srbi nisu izu-zetak. Navedeni primeri iz običajnog života, kao i wihov odnosprema ovoj pojavi, jasno ukazuju na dugu prisutnost mita i podmići-vawa na ovim prostorima.

Šarolikost običajnih normi kojim se regulišu međusobni od-nosi učesnika, kao i odnos lokalne i šire zajednice kad je u pitawumito i podmićivawe govore o kompleksnosti same pojave. Ipak, bezobzira na delikatnost same korupcije, ona se u narodnoj tradicijidoživqava kao nečasna i kriminalna pojava. O woj se javno niko ne-će pozitivno izjasniti i svi će je smatrati velikim zlom koje trebaiskoreniti, ali će odmah izraziti i sumwu da je to moguće. Vekovnoiskustvo, otelotvoreno u sistemu običaja, obreda, ritualnih radwii narodnog stvaralaštva, pokazuje da je narodna tradicija jasno uo-čila i razgraničila različite oblike mita, podmićivawa, korup-cije. Ona je potpuno svesna opasnosti koje ove pojave nose sa sobom ikoliko su one snažne, da čak mogu i dovesti do uništewa svih vred-nosti na kojima počiva jedna zajednica ili celokupno društvo.Kroz izreke, poslovice čak i humor narodno stvaralaštvo je obele-žavalo pojavu korupcije i wene aktere. Međutim, narod je i oprezan.


Više puta se opekao u svojoj istoriji i iskustvo ga je naučilo da odsvakog zla ima i veće i da se isterivawe pravde na kraju može obitio glavu onom ko pravdu isteruje. Zato narod ne veruje u sve što čuje ividi. Lako je izvršiti horsku osudu korupcije, ali treba i daqeživeti i možda pokucati na ona ista vrata prema kojima je osudaposlata. To je razlog za odsustvo čvrstog i direktnog stava premamitu, podmićivawu, korupciji u narodnoj tradiciji, već se mišqe-we javnog mwewa formira od slučaja do slučaja.

Narodna tradicija je zabeležila i u narodnom pamćewu sačuvalavekovno iskustvo života sa korupcijom i borbom protiv we. Nikonije srećan zbog postojawa korupcije. Svako bi voleo da je nema, aliona uprkos tome postoji. Narod je toga svestan, kao što je svestan iborbe protiv we.


III Rezultati anketa o korupciji

PREDSTAVE I ISKUSTVA KORUPCIJE:JAVNO MWEWE SRBIJE O POJAVAMA I PRAKSI KORUPCIJE

Uvod

Mada se smatra da je korupcija sveprisutna pojava savremenog do-ba, wena raširenost i dubina ukorewenosti u nekom društvu pove-zane su, po prirodi stvari, sa stawem opšte moralne (vrednosne)klime koja u wemu vlada. Društva koja prolaze kroz procese sistem-ske transformacije (kao što je to danas slučaj u svim istočno-evropskim zemqama, pa i u Jugoslaviji) posebno su osetqiva u ovompogledu. Periode velikih i naglih političkih i ekonomskih pro-mena, naime, prate i procesi socijalne dezintegracije, što podra-zumeva ne samo urušavawe institucija i kidawe društvenih veza,već i krizu postojećeg sistema vrednosti, vladajućih moralnihnormi i standarda. Promene na institucionalnom planu, po pravi-lu, slede ili uslovqavaju proces raspada sistema vrednosti koji jenekada činio osnovu društvenog konsenzusa i integracije. Poštonovi vrednosni sistem još nije u celosti uspostavqen, prelaz izstarog u novi politički i ekonomski poredak, u stvari, karakteri-še oštar sukob vrednosti, tj. stawe društvene anomije i moralnederegulacije. Uporedna istraživawa sprovedena u zemqama Istočnei Jugoistočne Evrope u postkomunističkom periodu upravo pokazu-ju da je svima zajedničko stawe znatne rasprostrawenosti anomije,kako na nivou društvene svesti tako i na individualnom nivou.

Različite forme devijantnog ponašawa često nastaju kao reakci-ja qudi na anomičnu društvenu situaciju, tj. kao wihovo sredstvoadaptacije ili pokušaja prevazilažewa tog stawa. Neke od ovih re-akcija (osećawe bespomoćnosti, beznadežnosti i dezorijentisano-sti i, u drastičnoj formi, suicidalnost) predstavqaju pasivne ob-like prilagođavawa, pošto imaju smisao psihološkog povlačewa uodnosu na datu društvenu situaciju. Veoma raširen način subjek-tivnog odgovora na date okolnosti može biti u konformirawutakvom stawu u društvu, navikavawu i prihvatawu novouspostavqe-nih pravila ponašawa čak i ako su ona u suprotnosti sa vlastitimmoralnim i vrednosnim kodeksima. Međutim, značajna aktivna re-akcija na društveno stawe anomije može biti usvajawe (interiori-zacija) stavova i različitih „inovativnih” vidova ponašawa, če-sto kriminogene provenijencije. U osnovi devijantni oblici pona-šawa koji su u dužem vremenskom periodu društveno tolerisani,

33

postaju standardi „normalnog” ili „odgovarajućeg” ponašawa u da-toj situaciji. Najčešće, to su postupci kod kojih je, inače, teškopovući granicu između socijalno prihvatqivog „zaobilažewa”propisa, onih koji odslikavaju potpunu relativizaciju moralnih izakonskih pravila i otvorene prakse nemoralnosti i kriminala.Mnoge pojave koje su karakteristične za period „tranzicije” u ovimdruštvima – „siva ekonomija”, neregularne ekonomske i poslovnetransakcije, šverc, nedozvoqena trgovina novcem, potkradawesopstvenih preduzeća, nedozvoqena gradwa i, između ostalog, pod-mićivawe i korupcija – za mnoge qude ne predstavqaju više ozbiq-ne moralne (a usled nepostojawa adekvatne zakonske regulative) niozbiqne zakonske prekršaje. Upravo, rasprostrawena praksa krše-wa moralnih i zakonskih normi, koja više nema značewe ekskluziv-nosti, već se prihvata kao nešto uobičajeno i „normalno” – jasan jeznak postojawa anomije u društvu. Ova vrsta psihološke adaptaci-je građana stvara određenu moralnu klimu koja pogoduje onda daqemprodubqivawu anomičnosti društva, društvenoj deregulaciji idruštvenom rasulu. Pojedini analitičari današwih postkomuni-stičkih sistema stoga smatraju – izgleda opravdano – da će verovat-no biti potrebno mnogo više vremena da u okviru ovih društavaojačaju socijalne norme i uspostave se pokidane socijalne veze, negoda se unaprede ekonomske prilike.

Dezintegracioni procesi i stawe anomije suštinski obeleža-vaju društvo Srbije već punih deset godina, mada se wihovi simp-tomi mogu pratiti i unazad, kroz period koji je prethodio početkupolitičke i ekonomske transformacije. Okolnosti koje su ih uslo-vile i permanentno ih reprodukuju su poznate: nerešena pitawadržavnosti i ustavnosti, ekonomska depresija (posebno pogoršanaekonomskim sankcijama međunarodne zajednice), iskustva hipe-rinflacije, drastična pauperizacija i raslojavawe stanovništva,rastuća stopa nezaposlenosti, ratna psihoza, izbeglištvo, unutra-šwa politička previrawa i borbe. Empirijsko istraživawe pred-stava, stavova i iskustava građana sa fenomenom i praksom korup-cije, čije nalaze ovde iznosimo, ima iza sebe ovakav društveni ipsihološki kontekst. Mada subjektivne procene qudi samo deli-mično odražavaju aktuelnu stvarnost – mogu, naime, biti pod uti-cajem raširenih stereotipa, ideoloških i političkih predubeđe-wa i sl. – subjektivna „konstrukcija realnosti” snažno utiče naponašawe qudi i tako nužno i sama postaje relevantna društvenačiwenica. Ukoliko želimo da shvatimo korene nastanka, usloveširewa i najboqe načine suzbijawa korupcije u društvu, ova či-wenica se mora uvažavati.

Uzorak

Javnomwensko istraživawe korupcije realizovano je od 23. do31. januara 2001. godine na uzorku od 1.632 ispitanika (planirano1.640), na teritoriji Srbije bez Kosova i Metohije. Uzorak su sači-wavali punoletni stanovnici i realizovan je na 82 punkta, odno-sno 82 mesne zajednice u 60 opština. Istraživawe je obavqeno na


uzorku kvotnog tipa uz poštovawe šest kriterijuma: pol, starost,obrazovawe, urbano-ruralni status, nacionalna pripadnost i pri-padnost većim demografskim regijama.

Struktura realizovanog uzorka prema polu je: muško 50,2% ižensko 49,8%. Starosna struktura ispitanika je: od 18-29 godina24,9%, od 30-39 godina 20,1%, od 40-49 godina 19,7%, od 50-59 godina15,9% i 60 i više godina 19,4%.

Prema školskoj spremi realizovano je: 4 razreda osnovne školei niže 11,7%, osmogodišwa škola 33,1%, sredwa škola 38,8% i vi-ša i visoka škola 16,1%. Struktura ispitanika prema zanimawu je:poqoprivrednici 20,2%, NK/PK radnici 13,9%, KV/VKV radnici19,7%, službenici 16,5%, privatni preduzetnici 3,9%, stručwaci12,0% i bez zanimawa 13,9%. Prema radnom statusu struktura ispi-tanika je sledeća: zaposlen u društveno/državnoj firmi 32,8%, za-poslen u privatnoj firmi 12,4%, samozaposlen 5,6%, penzioner12,3%, nezaposlen 14,5%, domaćica 13,5%, učenik/student 6,9% i ne-poznato 2,0%.

Percepcija fenomena korupcije

Korupcija kao značajan društveni i/ili lični problem

Građani Srbije smatraju pojavu korupcije jednim od najozbiqni-jih problema sa kojim se srbijansko društvo danas suočava. Kada seanaliziraju odgovori ispitanika na pitawe o najozbiqnijem dru-štvenom problemu u ovom trenutku, problem korupcije (12%) is-tiče se paralelno sa takvim društvenim problemima kao što susiromaštvo (26% odgovora), politička nestabilnost (22%) i kri-minal (15%). Svaki deseti građanin, pri tom, smatra da je upravopojava korupcije prioritetan problem, sudeći prema stepenu dru-štvene opasnosti ili štetnosti (a još 14 % svrstava je na drugomesto po važnosti, u ovom smislu). Vaqa napomenuti da se, u ovomtrenutku, korupcija smatra ozbiqnijim društvenim problemomčak i u odnosu na „loše privređivawe”, „nezaposlenost”, „lošezdravstvo i obrazovawe”, „zagađenost okoline” i „loše međuet-ničke odnose”.

Mada se pojava korupcije svrstava među najvažnije probleme nasocijalnom nivou, ređe se ističe kao najvažniji inidividualni pro-blem (svega 7%). U ovom pogledu, problemi niskog životnog stan-darda, tj. siromaštva, imaju prioritet za većinu građana (48%), aslede pojave koje se smatraju wihovim uzrokom ili pratećim efek-tima – „loše privređivawe” (9%) i „nezaposlenost” (9%). Ocewu-jući štetnost korupcije na individualnom planu, nešto veći po-stotak građana (9%) pridaje korupciji drugo mesto po važnosti, aliona se još uvek opaža kao mawe važan problem u odnosu na siroma-štvo, kriminal, nezaposlenost i loše zdravstvene usluge.

Kada se napravi lista istaknutih društvenih problema, na osno-vu ukupno datih odgovora (zbirno za I i II prioritet), potvrđuje senalaz da korupcija zauzima visoko, četvrto, mesto – iza siroma-štva, političke nestabilnosti i kriminala (Tabela 3.1.).

35Rezultati anketa o korupciji

Na osnovu iste tabele, moguće je ponoviti zakqučak da se korup-cija u nešto većoj meri opaža kao ozbiqan društveni, nego ozbi-qan lični problem: ukupno posmatrano, 12% građana je opaža kaojednu od najozbiqnijih (najštetnijih) pojava za društvo u celini(među četiri najvažnija), a 7% građana pojava korupcije i lično po-gađa (sedmi po važnosti). Redosled je, takođe, izmewen, pošto mno-gi drugi problemi (nezaposlenost, loša zdravstvena zaštita, po-litička nestabilnost) imaju veći značaj za pojedinca. Indirektno,ovaj podatak može da ukaže na to da postoji relativna „habituacija”(navikavawe) pojedinca na pojavu „male” korupcije u kojoj i sam uče-stvuje i koja mu donosi određenu korist.

Pojam korupcije

Delimičnu potvrdu teze da postoji izvesno navikavawe građanana neke manifestacije korupcije u našem društvu daju podaci otome šta građani, uopšte, podrazumevaju pod pojmom korupcije.Korupciju smatra štetnom društvenom pojavom nešto više od60% ispitanika; znatan procenat (28%) smatra da je to uobičajenapojava („nešto što je uvek i u svakom društvu postojalo i uvek ćepostojati”); 7% smatra da je korupcija „nužno zlo”, tj. nešto štonije ispravno, ali može biti korisno; a još 2% građana vidi u po-javama korupcije sredstvo za brže i uspešnije rešavawe nekihproblema društva. Sve u svemu, većina građana ipak smatra korup-ciju društvenim problemom „protiv koje se na sve načine trebaboriti”.


pojava društveni problem lični problem

politička nestabilnost 16 8

loši međuetnički odnosi 6 3

korupcija 12 7

loše privređivawe 10 9

kriminal 17 10

nezaposlenost 7 12

zagađenost okoline 2 3

loša zdravstvena zaštita 3 9

problemi u obrazovawu 1 3

siromaštvo, nizak standard 24 33

nešto drugo 1 1

ne zna/ bez odgovora 1 2

svega 100 100

Tabela 3.1. Najozbiqniji problem za društvo i za pojedinca (zbirno na I i II mestu považnosti) u %

Koji postupci čine „korupciju”?

Odsustvo sasvim jasne osude korupcije može se, jednim delom,pripisati nepostojawu jasne predstave građana o ovom fenomenu, tj.relativnoj konfuziji u pogledu toga šta se sve može podrazumevatiili svrstati u fenomenologiju korupcije. Mada postoji izgrađenoshvatawe da je „korupcija” u osnovi nešto što je socijalno nepo-žeqno i „prokaženo” – nema saglasnosti u pogledu toga koji postup-ci čine („omeđavaju”) ovu pojavu. Konfuzija u pogledu moralne osudepojedinih vidova korumpirawa postoji, najčešće, kada je reč o sle-dećim postupcima: „davawe predizbornih priloga partijama”,„lično obraćawe opštinskom odborniku radi dobijawa građevin-ske dozvole”, „davawe poklona lekaru” i „dodatne naknade advokatuza pomoć optuženom na sudu”. U svim ovim slučajevima, više odtrećine ispitanika smatra da nije reč o „pravoj korupciji”. Znatanbroj, takođe, ne smatra korumpirawem „ponuditi protivuslugu kakobi sebi obezbedili odsustvo sa posla” (28%), „intervenisati kodnekog visokog činovnika da zaposli vašeg rođaka” (27%), ili „ko-ristiti veze da bi nekog bliskog oslobodili vojne obaveze” (19%).

Očigledno, postupci koji podrazumevaju recipročne obaveze vr-šewa pojedinih usluga, davawa ustupaka, omogućavawa privilegija –posebno među bliskim poznanicima – znači, ono što se, uobičaje-no, smatra „korišćewem veza i poznanstava”, što inače predstavqasastavni deo tradicionalnog morala – izuzimaju se iz fenomenolo-gije korupcije. Suprotno tome, građani su skloni da sve načineobezbeđivawa privilegija koji su povezani sa davawem ili uzima-wem gotovog novca nazovu korupcijom. Implicitno, pojam korup-cije povezan je u svesti građana, prvenstveno, sa davawem „gotovine”ili ostvarivawem novčane dobiti (na primer: „davawe novca dr-žavnom činovniku radi umawewa poreza”, „ponuditi novac saobra-ćajcu da vam ne oduzme vozačku dozvolu”). Ovakva percepcija korup-cije povezana je, s jedne strane, sa još uvek preovlađujućim oblici-ma tradicionalne moralnosti; s druge strane, ona predstavqa načinopravdavawa sopstvenog učešća u raširenoj praksi korišćewa ve-za i poznanstava kao načina da se obezbedi povlašćen položaj uostvarivawu građanskih prava i obaveza.

Osnovni uzroci korupcije

Građani smatraju da su opšta „moralna kriza” društva, opštesiromašewe društva i nepostojawe pravne države, osnovni (i goto-vo podjednako važni) uzroci pojave korupcije u našim uslovima.Sledeća tabela ilustruje distribuciju ukupnog broja datih odgovorana pitawe o osnovnim uzrocima raširenosti korupcije u društvu(bilo je moguće dati do tri odgovora, Tabela 3.2).

Ukoliko, (uslovno i u svrhu ove analize), podelimo pripisanuuzročnost na sistemske, objektivne i subjektivne faktore, može-mo da zakqučimo da, u predstavama građana, nastanku korupcijepretežno doprinose slabosti sistema (nepostojawe pravne drža-ve, neefikasnost sudskog sistema, loše zakonodavstvo, priroda


političkog i privrednog sistema itd.), a da se odgovornost ređepripisuje objektivnim okolnostima (rat, sankcije, opšte siroma-štvo) i subjektivnim karakteristikama samog društva ili qudikao pojedinaca.

Svega 1% ispitanika smatra da korupciji doprinosi mešawe dr-žave u privredne tokove, što pokazuje da javno mwewe Srbije nemajasne predstave o posledicama državne intervencije. Nasuprot to-me, na prvom mestu među uzrocima korupcije pojavquje se moralnakriza društva, što nedvosmisleno pokazuje da naša javnost jošuvek veruje u moral kao mehanizam uspostavqawa reda u društvu, od-nosno prepreku nastanku i širewu korupcije.

Najvažniji uzrok korupcije

Mišqewa građana o najvažnijem uzroku raširenosti korupcijeu našem društvu, potvrđuju gorwe zakqučke i, takođe, dodatno osve-tqavaju razloge zbog kojih korupcija nije u javnosti, u moralnomsmislu, unisono osuđena pojava. Preovlađujuće uverewe javnosti jeda je korupcija, ipak, „izvedena pojava”, a da je osnovni problem u ne-postojawu sistema „pravne države” – to znači, najviše, u „bezako-wu”, odnosno nepoštovawu zakona (23% odgovora), a zatim, u lošemzakonodavstvu u ovoj oblasti (6%), neefikasnosti sudskog sistema(6%) i nedostatku jasne administrativne kontrole (2%). Razlozinastanka korupcije koje građani ističu mogu se svrstati, pre svega,u oblast (šire) sistemske uzročnosti (na primer: „nasleđe pret-hodnog komunističkog sistema”, „politički sistem”, „privredni


Tabela 3.2. Osnovni uzroci korupcije (kumulativno)

uzroci % rang

opšte siromaštvo 15 2-3

nemoral i nepoštewe u društvu, moralna kriza 17 1

neefikasnost sudskog sistema 8 4

nasleđe prethodnog komunističkog sistema 5 7-8-9

loše zakonodavstvo u ovoj oblasti 6 5-6

rat i sankcije 5 7-8-9

politički sistem 4 10-11

privredni sistem 3 12-13

nedostatak jasne administrativne kontrole 4 10-11

male plate državnih činovnika 6 5-6

bezakowe, nepostojawe pravne države 15 2-3

mešawe države u privredne tokove 1 14

qudska priroda, qudi su svuda takvi 5 7-8-9

nešto drugo 0 15

ne zna/bez odgovora 3 12-13

sistem”, „mešawe države u privredne tokove”). Kao i u prethodnomslučaju, u celini posmatrano, težište uzročnosti je najvećim de-lom stavqeno na slabosti inherentne samom „sistemu” (približnopolovina odgovora). Spoqašwe, objektivne nepovoqne okolnosti(„opšte siromaštvo” – 17%, „rat i sankcije” – 6% i „male plateslužbenika” – 4%) kao osnovne razloge raširenosti korupcije unašem društvu navodi nešto više od četvrtine građana. Pripisi-vawe odgovornosti samom „društvu” („nemoral i nepoštewe u dru-štvu, moralna kriza” – 20% i „qudska priroda, qudi su svuda ta-kvi” – 5%) karakteristično je, takođe, za nešto mawe od četvrtineodgovora ispitanika.

Mada priznaju da se važan razlog širewa korupcije može naći uopštem moralnom stawu društva – opštoj moralnoj krizi – dru-štvo (građani), očigledno, teži da, u krajwem ishodu, odbaci bremesopstvene moralne odgovornosti prenoseći ga na sistem (sistemskeslabosti) i objektivne okolnosti (opšte siromaštvo).

Percepcije pojave korupcije u našem društvu

Ocene raširenosti korupcije

Građani smatraju da je korupcija, kako u neposrednoj prošlostitako i u sadašwosti, izuzetno raširena pojava u društvu (ocene„veoma mnogo” i „mnogo” raširena date su u gotovo 80% slučajeva).Percepcije obima raširenosti korupcije u srbijanskom društvu,pri tom, očigledno su pod uticajem generalnih, pozitivnih, očeki-vawa populacije u pogledu učinka novih vlasti, koja su zabeležena iu nekim drugim istraživawima (Tabela 3.3).

Opšti zakqučak koji se može izvući na osnovu dobijenih nalazajeste da ne postoje značajne razlike u percepciji raširenosti ko-rupcije u prošlosti (pre pet godina) i danas, kada se posmatra pro-sečna ocena raširenosti korupcije koju su ispitanici dali za ovadva perioda (na skali od 1 do 5, od „veoma malo” do „veoma mnogo”).Sadašwost (4,14) se, u ovom pogledu, naime, tek nešto pozitivnijeocewuje od prošlosti (4,16). Međutim, postoje prilično raširenaočekivawa da će se obim korupcije u budućnosti znatno smawiti (ita pozitivna očekivawa povezana su sa promenom vlasti u Srbiji).Generalno, pozitivni sentimenti u odnosu na novu vlast utiču i naprocene i anticipaciju raširenosti negativnih pojava u društvu.


Tabela 3.3. Generalna raširenost korupcije (u %)

period veoma malo osredwe mnogo veoma ne zna prosekmalo mnogo

pre pet godina 2 2 15 37 40 4 4.16

danas 1 3 15 40 36 5 4,14

kroz pet godina 6 15 24 10 6 39 2,93

Oblasti u kojima je korupcija najviše raširena

Percepcije raširenosti korupcije u celini, kao i po pojedi-nim oblastima društvenog života i u okviru pojedinih društve-nih institucija ne mogu se smatrati pouzdanim pokazateqem objek-tivnog stawa stvari; one u velikoj meri zavise od ličnih iskustavapojedinaca, kao i od „izloženosti” pojedinih segmenata populaci-je važnim izvorima informacija i prijemčivosti u odnosu na re-levantne poruke. Ovakve procene, takođe, zavise od generalnog od-nosa prema političkom sistemu i/ili režimu kome se pripisujeodgovornost za stawe u društvu u celini. Naše istraživawe odno-sa građana prema korupciji obavqeno je upravo u periodu smenevlasti u Srbiji i Jugoslaviji, što onemogućava da se sa sigurnošćuodredi „referentni okvir” koji je uticao na opažawa i subjektiv-ne procene građana. Pretpostavka je istraživača da je ovaj faktorneodređenosti referentog okvira mawe uticao na procene raši-renosti korupcije po pojedinim oblastima, pošto su se predstaveo tome već formirale u dužem vremenskom periodu, a da nešto ve-ći problem postoji kod procene institucija. Naše je uverewe,ipak, da se, pošto se institucije Predsednika i Vlade (na nivou Ju-goslavije i Srbije) u svesti građana pojavquju kao personalizovanepredstave, wihove procene odnose, većinom, na aktuelne nosioceovih uloga. Ipak, pri tumačewu dobijenih nalaza trebalo bi zadr-žati određenu rezervu.

Imajući prethodne ograde u vidu, možemo da zakqučimo da, premamišqewu građana, korupcija predstavqa izuzetno raširenu pojavuu svim domenima života našeg društva: između 50% i 85% ispita-nika ocewuje da je ova pojava „mnogo” i „veoma mnogo” zastupqena usvim navedenim oblastima (izuzimajući, donekle, školstvo, za kojeto isto tvrdi oko 1/3 ispitanika). Na osnovu dobijenih prosečnihocena koje građani iznose, može se zakqučiti da je ova pojava u naj-većoj meri zastupqena u carinskoj službi (4,47), pravosuđu (4,18) ipoliciji (4,16) (Tabela 3.4.).

Prosečan indeks procewene raširenosti korupcije (kojim su su-marno obuhvaćene procene rasprostrawenosti ove pojave u svim na-vedenim oblastima zajedno) – iznosi: W = 7,1)1. Poređewa radi, ovajindeks u sličnim istraživawima u Bugarskoj iznosio je 5,9.2 Kadasu procene raširenosti korupcije vršene na osnovu prošireneliste institucija dobijen je veoma sličan rang odgovora (Tabela A1.u prilogu).

Sudeći prema prosečnim ocenama raširenosti korupcije koje gra-đani daju, oblasti ili institucije za koje se ova pojava u nas najče-šće vezuje jesu Carina (4,35), Poreska uprava (4,12), Sudstvo (4,11) iPolicija (4,06). Predsedništvo Jugoslavije (2,42), Statistički


1 Indeks W je izračunat kao zbir individualnih indeksa ili skorova za svakuoblast ponaosob = Q, kroz broj individualnih indeksa ili skorova = n – to zna-či: W=Q / n i projektovan u rasponu od 1 do 10, pri čemu 1 označava najmawi, a 10najveći intenzitet pojave.

2 Prema: Coalition 2000; Coruption Indexes

zavod (2,58), i Vojska (2,73) su ustanove u kojima je, prema procenamagrađana, korupcija najmawe zastupqena. Ako iskqučimo Statistič-ki zavod kao ustanovu o kojoj su građani ionako slabo informisa-ni, dobijeni nalazi po kojima se korupcija najređe vezuje za usta-novu vojske i aktuelnog predsednika savezne države, posredno go-vore u prilog teze (a i potvrđuju zakqučke nekih prethodnih is-traživawa) da su to ustanove koje uživaju najveće poverewe građa-na i najčvršći legitimitet. U sklopu predstave o aktuelnom pred-sedniku Jugoslavije (koja obuhvata i „predsednikove qude”) zadr-žan je „oreol poštewa”, sa kojim je Vojislav Koštunica ušao uizborno nadmetawe i sa kojim je pobedio.

Prosečan indeks procewene raširenosti korupcije za sve oveoblasti (izračunat na isti način kao u prethodnom slučaju) iznosi:W = 6,0.

Slična struktura procena dobija se kada se analiziraju procenegrađana o tome u kojim od ovih oblasti je korupcija najviše, odno-sno najmawe raširena. I ovog puta, više od polovine građana ozna-čava Carinu (1/3 odgovora), Policiju i Sudstvo – kao osnovne „ra-sadnike” korupcije; Predsedništvo SRJ (30%), Vojska (21%) i Sta-tistički zavod se, pak, vide kao institucije u okviru kojih je korup-cija najmawe rasprostrawena.

Profesije (grupe) koje se vide kao „nosioci” korupcije

Građani procewuju da velika većina javnih činovnika, kako na lo-kalnom, tako i na republičkom nivou upravne vlasti, učestvuje upraksi korupcije. Slično kao i kod procene raširenosti korupcije


Tabela 3.4.Oblasti društvenog života u kojima je korupcija najviše rasprostrawena (u % )

oblast prosek veoma malo osredwe mnogo veoma ne znamalo mnogo

zdravstvo 3,96 2 4 18 43 30 2

školstvo 3,20 15 17 35 26 10 6

opštinska uprava 3,78 1 5 28 36 22 6

carina 4,47 1 1 7 29 55 7

pravosuđe 4,18 1 4 13 35 40 7

policija 4,16 2 4 13 34 42 5

društvena (državna) 3,96 1 4 21 35 30 8preduzeća

privatna preduzeća 3,69 4 10 23 28 25 11

javna preduzeća 3,77 2 7 25 27 25 13

republička uprava 3,84 1 5 23 32 24 14

gradska uprava 3,83 1 6 24 32 25 11

političke stranke 3,78 2 7 24 28 24 16

državni vrh 3,79 5 11 14 21 33 16

po pojedinim oblastima i institucijama, smatra se da je preko ¾ svihdržavnih činovnika umešano u korupciju.

Pri tom, nema razlika u ocenama raširenosti korupcije na repu-bličkom (prosečna ocena 2,98), odnosno na lokalnom (2,90) nivou. Ko-rupcija se doživqava ne samo kao raširena, već i kao opšta pojava.

Specifikacija profesija ili društvenih grupa koje se opažajukao osnovni učesnici u praksi korupcije pokazuje da su carinskeslužbe i ovog puta na prvom mestu. Preko dve trećine građana mi-sli da su „svi” ili „većina” carinika umešani u korupciju (pro-sečna ocena 3,17). Prema stepenu procewene korumpiranosti izawih slede direktori državnih preduzeća (prosečna ocena 3,11), alise i sve druge navedene profesije u značajnoj meri „žigošu” kaopodložne korumpirawu (Tabela A2. u prilogu). Prosečan indeksprocewene raširenosti korupcije za sve profesije zajedno (na ska-li od 1 do 10) iznosi: W = 5,5.

Izuzetno velika kritičnost građana u ovom pogledu pokazuje se, usuštini, kao nediskriminativna; možemo je, stoga, sa velikim ste-penom verovatnoće pripisati opštem talasu radikalizma koji jezahvatio društvo u situaciji političkih promena i prevrata.

Raširenost korupcije kod javnih nabavki

Opšte je mišqewe qudi da je korupcija neizbežna prateća poja-va pri poslovima javnih (državnih) nabavki. To se posebno odnosi


Slika 3.1. Profesije prema stepenu ukqučenosti u korupciju

0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5

Direktori društvenih (državnih) preduzećaUčiteqi i nastavnici

Univerzitetski profesoriSlužbenici u republičkim ministarstvima

Službenici gradske upraveSudije

AdvokatiPolicajciCarinici

Državni vrh (predsednici, ministri…)Lekari

Privatni preduzetnici i biznismeniBankarski službenici

Opštinski službenici (inspektori)Prodavci u trgovinama deficitarnom

robomLideri političkih stranaka

Partijski zvaničnici, lokalni aktivisti

na neke oblasti, kao što su javni radovi na obnovi zemqe (prosečnaocena raširenosti korupcije 4,14), zdravstvo (4,11) i policija(4,04). Kada je o zdravstvu reč, zapaža se da je prosečna procena ra-širenosti korupcije pri poslovima tendera čak veća nego, inačevisok, prosek za delatnost u celini (4,11: 3,96), što znači da građa-ni smatraju da se upravo ovde nalazi i „epicentar” korupcije u tojoblasti. (Tabela 3.5.)

Najmawa zastupqenost korupcije kod poslova javnih ponuda, sude-ći prema prosečnim ocenama ispitanika, postoji u vojsci (3,20)mada je i ovde znatna. U celini posmatrano, prosečne ocene ispita-nika pokazuju da javnost generalno smatra da je korupcija prilikomugovarawa javnih nabavki izuzetno rasprostrawena. Prosečan in-deks procewene raširenosti korupcije prilikom javnih nabavki, usvim navedenim oblastima, iznosi: W = 9,2

Najčešće zastupqeni vidovi korupcije i wihove društveneposledice

Prema ocenama najvećeg broja građana (46%) korupcija se u našemdruštvu najčešće koristi u ciqu zaobilažewa zakonskih obaveza inormi; zatim, pri pokušaju da se promene postojeće zakonske normeradi nečije koristi i interesa (24%); a tek onda u nastojawu da qu-di ostvare neka svoja, postojećim zakonskim normama, zagarantova-na prava (20%). Ovakvi odgovori mogli bi da se protumače u svetluranije navedenih nalaza da su osnovni uzroci ove pojave, prema shva-tawu građana, inherentni sistemu; korupcija se, sledstveno tome,posmatra kao „adekvatan odgovor” pojedinca na „greške” tog siste-ma – wegov način i pokušaj da zaobiđe ili izmeni norme koje neomogućavaju odgovarajuću zaštitu i ostvarivawe prava. Međutim,ovakvom tumačewu protivreče nalazi o procenama građana u pogle-du opasnosti koje pojedini od pomenutih vidova korišćewa korup-


Tabela 3.5. Ocena raširenosti korupcije pri javnim (državnim) nabavkama3

3 Napomena: prosek je računat obrnuto – od 1 (najmawe korumpirani) do 5 (najvi-še korumpirani); znači, što je prosek veći – veća je procewena korumpiranost.

oblasti prosek veoma prilično osredwe malo ni malo ne zna

zdravstvo 4,11 35 36 15 3 1 9

obrazovawe 3,26 10 27 32 18 2 11

javna preduzeća 3,81 21 33 28 4 0,5 13

državna uprava 3,86 25 30 26 4 1 13

policija 4,04 34 33 13 7 1 2

vojska 3,20 14 23 19 2 17 15

javni radovi 4,16 38 24 12 5 1 19(obnova zemqe)

cije mogu imati po društvo u celini. Po društvo najopasniji vidkorupcije, po mišqewu građana Srbije, jeste onaj koji se koristi uciqu promene postojeće zakonske regulative radi ličnih interesai koristi (44%), a zatim korupcija koja pomaže zaobilažewu zako-na (31%). Onom vidu korupcije koji se koristi da bi se ostvarilazakonom zagarantovana prava građani ređe pripisuju značajnu dru-štvenu opasnost (svega 9% odgovora), a jedan deo ispitanika (7%)smatra da ta vrsta korupcije može biti čak i od koristi za društvo(Tabela 3.6.).

Mada se pojava korupcije generalno osuđuje, deo građana je sklonda opravadava weno korišćewe, pod određenim okolnostima: ondakada doprinosi ostvarivawu prava koja zakon garantuje, a koja se nazakonom propisan način ne mogu ostvariti. Na ovaj način potvrđu-je se Mertonovo uverewe da različiti vidovi društveno devijant-nog ponašawa – između ostalih i sklonost korupciji – često nasta-ju kao reakcija qudi na anomičnu društvenu situaciju: to znači, nasituaciju u kojoj postoji značajna diskrepanca između prihvaćenihdruštvenih ciqeva i sredstava koja pojedincu stoje na raspolagawuda ih ostvari.

Osnove datih procena raširenosti korupcije

Procene građana o obimu raširenosti korupcije u društvu, kakoje rečeno, jesu tek subjektivna refleksija stvarnosti. Wihova vero-dostojnost, međutim, može, bar delimično, da bude podložna veri-fikaciji ukoliko se zna iskustvena osnova na kojoj su formirane:da li su posredovane ličnim iskustvom, stavovima zasnovanim namišqewima i informacijama referentnih grupa, ili pod utica-jem masovnih medija. Poznavawe saznajne osnove stavova o korupci-ji neophodno je i kao preduslov za projektivawe mera „imunizacije”stanovništa prema ovoj vrsti društveno devijantnog ponašawa.

Više od 50% građana svoje sudove zasniva na neposrednom isku-stvu, odnosno neposrednim iskustvima svog okružewa – bliskogkruga qudi. Od toga jedna petina ispitanika izveštava da su samiučestvovali, na ovaj ili onaj način, u praksi korumpirawa, što da-tim subjektivnim procenama građana o raširenosti korupcije daje


Tabela 3.6. Raširenost, procewena opasnost, odnosno korisnost, pojedinih vidovakorupcije za društvo u celini (u%)

vidovi korupcije raširenost društvena društvenaopasnost korist

da ostvare prava 20 9 7

da zaobiđu zakone 46 31 1

da promene zakone 24 44 1

nema korisnih – – 75

ne zna 10 17 17

dodatnu validnost. Istovremeno, međutim, ovi iskazi mogu da se ko-riste i kao približna mera realnog obima prijemčivosti građanaSrbije za učestvovawe u praksi korupcije, koji je, kako se vidi, veo-ma veliki. Druga polovina odgovora odnosi se na posredno zakquči-vawe, bilo na osnovu medijskih informacija, ili na osnovu zapaža-wa postojećeg raskoraka između primawa i standarda kojim živejavni činovnici (Slika 3.2.).

Odnos građana prema korupciji

Načelan stav građana prema korupciji pretežno je negativan4.Korupcija se, u najvećem delu populacije, opaža kao društveno zlo.Međutim, nalazi istraživawa upućuju na to da čak i na načelnomnivou postoji upadqiva „iznijansiranost” stavova u ovom pogledu,koja može da opravda zakqučak o postojawu znatnog stepena anomijei moralne krize u društvu.

Kada se stavovi građana prema korupciji direktno ispituju, tj.kada se na osnovu posebnog pitawa analiziraju opseg i usloviopravdavawa korupcije, moguće je zakqučiti da u populaciji u ovompogledu postoji prilična saglasnost u pogledu načelne osude ove po-jave: nešto mawe od polovine (44%) smatra da ona „nikada nijeopravdano”, a još 1/3 da „najčešće nije opravdano”, sredstvo zaostvarivawe nekog ciqa ili interesa. Više od petine građana, me-đutim, ni na načelnom nivou, ne odbacuje u potpunosti korupcijukao sredstvo za postizawe ličnih ciqeva: naime, deo wih pokazujeambivalentan stav (9%), nešto preko desetine smatra ovu praksuopravdanom pod određenim uslovima (13%), a neznatan postotak jebezuslovno opravdava (ispod 1%).


lično iskustvo (sami su moralida daju novac, poklone, usluge)21%razgovori sa rođacima ipoznanicima 30%

informacije koje pružajunovine i drugi mediji 22%

čiwenice da je životni stan-dard javnih službenika dalekoviši od wihovih plata 22%drugo 2%

ne zna/bez odgovora 3%

Slika 3.2 Na čemu su zasnovane procene o raširenosti korupcije (%)

4 Stavovi građana prema fenomenu korupcije ispitivani su pomoću skale koja jeukqučivala 10 tvrdwi i na osnovu direktnih pitawa.

3%

30%22%

21%

22%

2%

Kada su ispitanicima ponuđene pojedinačne opisne tvrdwe naosnovu kojih su procewivani stavovi prema korupciji dobijena jesledeća distribucija odgovora.

Ovakva raspodela odgovora građana pokazuje, takođe, da se, na na-čelnom nivou, korupcija prevashodno odbacuje – i kao opšta pojavai kao način za rešavawe sopstvenih problema. Postoje, međutimrazlike u obimu prihvatawa korupcione prakse u zavisnosti od to-ga ko je glavni akter takvog ponašawa i u čijem je ono interesu. Gra-đani su skloniji da i načelno prihvate ovakvu praksu ukoliko sebevide u ulozi onoga kome to rešava neki problem, nego u slučaju kada


Tabela 3.7. Prihvatqivost korupcije u načelu (u%)

stavovi prihvatqivo jeda poslanici uSkupštini ičlanovi Vladeprimaju novac,poklone iliusluge odraznihpojedinaca iliorganizacija

da bi uspešnorešio nekiproblem čovekbi trebalo daponudi novacili poklončinovnicimasa kojimauspostavqakontakte

ako nekičinovniktražinovac dabi rešioneki mojproblem,ja bih muplatio

prihvatqivo je daslužbenici uministarstvima,opštinskim igradskim organi-ma vlasti primajunovac, pokloneili usluge od ra-znih pojedinacaili organizacija

potpunoprihvatawe 3 4 4 3

delimičnoprihvatawe 5 8 9 4

neopredeqen 9 13 20 7

delimičnoodbacivawe 15 16 17 15

potpunoodbacivawe 63 55 41 67

ne zna 4 4 8 5

prosek 1,65 1,84 2,09 1,54

uvek je opravdano 0%

ponekad je opravdano 13%

neodlučan sam 9%

najčešće nije opravdano 30%

nikada nije opravdano 45%

ne znam 3%

Slika 3.3.Stav o opravdanosti korupcije kao sredstva za postizawe ciqa

3%

9%

30%

13%

45%

0%

se određuju prema takvom ponašawu drugih (javnih činovnika).Drugim rečima, oni su skloniji kompromisu u situacijama kada ko-rupcija služi ostvarewima wihovih sopstvenih ciqeva i interesa.

Kada se na osnovu svih tvrdwi iz primewene skale stavova izra-čuna prosečan indeks prihvatqivosti korupcije u principu, vidise da je on umereno nizak i iznosi W=4,15. Mada je teško pravitipouzdana poređewa u ovom smislu, vaqa napomenuti da je sličan in-deks prihvatawa korupcije u Bugarskoj iznosio W= 1,5.6

Stav prema korupciji, tj. postojawe ili nepostojawe moralneosude ove pojave ispitivan je i na osnovu projektivnog pitawa (pro-jektovanih osećawa osobe koja se nalazi u situaciji da korumpira).Na pitawe: „Kako se, najverovatnije, oseća građanin koji je dao no-vac ili poklon činovniku i dobio ono što je želeo?” dobijena jesledeća distribucija odgovora.

Najčešći emotivan odgovor građana na situaciju u kojoj su biliprimorani da plate mito, prema iskazima ispitanika, jeste qutwa(28%). Osećawe posramqenosti, koje bi predstavqalo indikatorinteriorizovane moralne norme ili „unutrašwe sankcije”, karak-teristično je tek za četvrtinu odgovora. Ravnodušnost ili čak za-dovoqstvo koje prati ovaj čin, a koje ispoqava ukupno trećina is-pitanika, kao i znatan broj onih koji uskraćuju odgovor na ovo pita-we – pouzdan su znak da u društvu postoji značajan stepen „navika-vawa” na ovu pojavu, da ona postaje nešto normalno, deo svakodnevi-ce, koja više ne izaziva moralni revolt, osudu ili zgražavawe.

Prijemčivost za učestvovawe u korupciji

Napred navedeni podaci ukazuju na generalan problem postojawanekonzistentnosti između načelnog stava moralne netolerancijeispoqenog u odnosu na pojavu korupcije i stavova i ponašawa ukonkretnoj situaciji, kada postoji realna potreba za zadovoqewem


Slika 3.4 Kako se oseća onaj koji je platio mito?

5 Prosečan indeks stava prema korupciji izračunat je na osnovu pitawa iz skalestavova Likertovog tipa koja je ukqučivala 10 tvrdwi.

6 Prema: „Clean Future”, Anti-Corruption action plan for Bulgaria, Coalition 2000,str. 68.

qut je 28%

ravnodušan 8%

posramqen 25%

zadovoqan 22%


8%

16%

25%

28%

22%

ličnog interesa. Stoga se ispoqena netolerantnost građana premafenomenu korupcije (tj. date ocene o nedopuštenosti pojave korum-pirawa) može uzeti samo kao aproksimativna mera wene realne so-cijalne prihvatqivosti, odnosno stvarne prijemčivosti i sprem-nosti pripadnika društva da sami učestvuju u procesima korumpi-rawa. U istraživawu je učiwen pokušaj i da se utvrdi mera ovakveprijemčivosti, tj. sklonosti da se bude umešan u korupciju.

Efikasnost korupcije kao sredstva za postizawe ciqeva

Spremnost građana da sami učestvuju u praksi korupcije, bez obzi-ra na načelne stavove, u velikoj meri zavisi od toga da li se ona shva-ta kao sredstvo koje u ovom društvu može efikasno da reši iliolakša rešavawe problema pojedinca. Ocene građana u pogledu efi-kasnosti ili instrumentalnosti korupcije ispitivana je na osnovusledećeg, projektivnog, pitawa: „Kada bi želeli da uspešno rešeneki svoj problem koliko je, po Vašem mišqewu, verovatno da biqudi u ovom društvu morali da urade jednu od sledećih stvari?”.

Korumpirawe se, očigledno, doživqava kao veoma efikasno sred-stvo za postizawe individualnih ciqeva: po mišqewu ispitanika,75% qudi u našem društvu bi „najverovatnije” ili „verovatno” dalonovac, 81% – poklon, a isto toliko uslugu, u nastojawu da uspešno rešeneki svoj problem (Tabela 3.8.). Prosečan indeks procewene efikasno-sti (instrumentalnosti) korupcije (u sva tri oblika) iznosi: W = 7,3.

Lična spremnost da se učestvuje u korupciji

Proces korupcije je svojevrstan proces razmene i ukqučuje kakodavawe, tako i primawe mita. Ispitivawe spremnosti građana dabudu umešani u korupciju obuhvatilo je oba ova „pola”. Da li bigrađani platili mito ako im se zatraži? Nalazi pokazuju da je veći-na građana (čak i oni koji usvajaju načelan stav da je korupcija neo-pravdana) sklona da – pod pritiskom okolnosti i u situaciji kadanemaju drugog načina da reše svoj problem – učestvuje u korupcijiplaćawem mita. Svega 1/5, naime, ni po koju cenu ne bi platila mi-to; nešto više od polovine ne bi platilo samo ako postoji i drugi


veoma verovatno prilično uopšte nije ne znamverovatno neverovatno verovatno

ponude nekomslužbeniku 28 47 14 4 7gotov novac

daju nekomslužbeniku 36 45 9 3 6poklon

učine nekomslužbeniku 37 44 9 2 7uslugu

Tabela 3. 8. Koliko je verovatno da qudi urade neku od sledećih stvari (u %)

način da reše svoj problem; 1/5 bi platila pod uslovom da imajusredstava i 3% bi na svaki način platilo. To znači, da je više od ¾ispitanika spremno da učestvuje u korupciji, tj. da pokazuju sprem-nost na kompromis i odstupawe od sopstvenih načela u ovom pogle-du, pod određenim okolnostima i u nedostatku alternative.

Situacije ili problemi koje građani navode kao opravdawe zasopstvenu umešanost u korupciju, najčešće su vezane za oblastizdravstva i zapošqavawa. (Tabela 3.9.)

Najveća spremnost da se plati mito, naime, postoji u nastojawu dase obezbedi boqa zdravstvena usluga (51%), ili da se reši problemzapošqavawa (41%); ona je, takođe značajno raširena i kada je reč ocarinskim uslugama (35%), komunalnim uslugama (27%), i obezbeđi-vawu građevinskih dozvola. Spremnost da se korumpira najmawa jekada je reč o rešavawu problema građana u oblasti školstva (9%).

Ukupno posmatrano, postoji visok nivo spremnosti na korupci-ju. Prosečan indeks spremnosti da se učestvuje u praksi korumpi-rawa (u svim navedenim oblastima), predstavqen na skali od 1 do 10iznosi: W = 6,9.

Spremnost da se prihvati mito

Drugi aspekat spremnost građana da učestvuju u korupciji obuhvatasklonost ka prihvatawu mita. Ona je, takođe, značajno raširena. Gra-đani pokazuju sličnu nedoslednost (odstupawe od načelne osude ovepojave) i u ovom slučaju. Približno polovina je spremna da, u hipo-tetičkoj situaciji7, prihvati ponuđeno mito, od čega 8% bezuslovno.


usluga bih ne bih ne zna

da ne biste platili carinu na granici 35 48 17

da biste se zaposlili (ili zaposlili nekog) 41 42 17

da biste platili mawi porez 18 71 10

da bi vaše dete dobilo boqu ocenu u školi(položilo ispit) 9 83 7

da biste dobili dozvolu za izgradwu kuće 27 58 15

da biste dobili neki sudski spor 21 63 16

da biste dobili boqu lekarsku uslugu 51 34 15

da ne biste platili mandatnu kaznu 16 68 16

da biste obezbedili neku komunalnu uslugu(telefon, struju, vodu) 29 54 16

nešto drugo 2 10 88

Tabela 3.9. U kojim situacijama bi platili mito? (u%)

7 Pitawe je glasilo: kada zamislite sebe u ulozi slabo plaćenog činovnika komeneko nudi novac, poklon ili protivuslugu da mu rešite neki problem, šta bi-ste učinili?

Strah od sankcija bi, eventualno, odvratio trećinu qudi od ove prak-se, a 45% bezuslovno osuđuje i odbacuje takav postupak.

Iskustva sa korupcijom

Uzajamni korupcioni pritisak

Iskustva građana u vezi sa praksom korupcije podrazumevaju i od-ređen pritisak od strane državnih službenika da se ponudi mito,odnosno pritisak na državne službenike da prime mito. Nalaziovog istraživawa pokazuju da je, u celini posmatrano, korupcionipritisak koji se dešava između građana i javnih službenika umereni češće implicitan nego otvoren.

Sudeći prema odgovorima ispitanika samo u mawem broju sluča-jeva javni činovnici od wih otvoreno traže gotov novac, poklonili uslugu (17%), ali u znatno većem broju pokazuju da tako nešto odwih očekuju (47 %). Tek 1/5 građana je spremna da prizna da i onilično iniciraju ponašawe koje se može smatrati korupcijom, tj. dasami vrše pritisak ka korumpirawu.

Sledstveno tome, prosečan indeks ukupnog uzajamnog korupcio-nog pritiska je znatno niži u odnosu na indeks prijemčivosti iliinstrumentalnosti korupcije – W = 3,3. Korupcija koju građani či-ne, znači, nije toliko rezultat otvorene prisile, već voqnog pri-stajawa, motivisanog shvatawem da je ovo najefikasniji način zaostvarivawe wihovih interesa i potreba.

Izloženost korupcionom pritisku

Značajno drugačija slika dobija se kada građani procewuju sopstve-nu (jednosmernu) izloženost pritisku da plate mito, u konkretnimsituacijama. U ovom slučaju, između ostalog, značajno slabi autocen-zura koja je proizvod socijalne požeqnosti, odnosno nepožeqnostiodgovora. Procene izloženosti građana pritiscima da daju mito urazličitim situacijama ukazuju na to da je ovaj pritisak najčešći u


Slika 3.5. Da li bi ste prihvatili mito?

prihvatio bih,svi tako rade 8%

prihvatio bih, ako to može dareši wegov problem7%

ne bih prihvatio ako bihkršio zakon 32%

ne bih prihvatio, neopravdavam takve postupke 45%

ne znam/Bez odgovora 8%

7%

8%

32%

8%

45%

oblasti zdravstva, tj. od strane lekara i drugog medicinskog osobqa(26% građana saopštava da je u posledwih dana imalo iskustva ove vr-ste). Policajci (19%), carinici (17%) i trgovci (16%), takođe, uče-stalije od drugih profesija skloni su da vrše pritisak na građane uovom pogledu. (Tabela A3. u prilogu i Slika 3.6)

Indeks korupcionog pritiska koji javni službenici ispoqavajuprema građanima (za sve profesije zajedno) je visok i iznosi W = 7,4(na skali od 1 do 10).

Specifična iskustva sa korupcijom

Najveći broj građana (65%) ne priznaju otvoreno da su bili u si-tuaciji da daju mito, dok približno 30% to priznaje. Od tog broja27% izjavquje da je podmićivawe imalo efekta (dobili su uslugu ko-ju su očekivali). Oko 19% građana koji su bili u situaciji da dajumito, davali su ga samo „na jednom mestu”, 5% na dva, a 3% na tri iviše mesta. U situaciji višestrukog podmićivawa, prema odgovo-rima ispitanika koji su učestvovali u praksi korumpirawa, javnislužbenici kojima su davali mito češće su bili različitog ranga(7%), nego istog ranga (1%).


uvek u većini samo nikada ne znaslučajeva izuzetno

oni otvoreno traženovac, poklon ili uslugu 3 14 32 39 13

ne traže otvoreno alipokazuju da očekuju da im 10 37 22 18 12date novac, poklon ili uslugu

oni ne traže otvoreno nitipokazuju da očekuju da im datenovac, poklon ili uslugu, ali 5 15 20 45 14im vi nagoveštavate da jetakav dogovor moguć

Tabela 3.10. Kada ste u posledwih godinu dana imali kontakte sa javnim činovnicima,koliko često vam se dešavalo da:

10

8

6

4

2

0indeks korupcionogpritiska na građane

W=7.4

indeks uzajamnogkorupcionog pritiska

W=3.3

Slika 3.6.Indeksi korupcionog pritiska

„Tarifa” na osnovu koje se određuje visina mita, sudeći na osnovudatih odgovora, najčešće se „zna” (21% izjavquje da postoji već usta-novqena norma); u 9% slučajeva iznos je saopšten „na licu mesta”; 5%građana je pitalo za sumu, a 3% je to saznalo „na neki drugi način”.Ispitivawe specifičnih iskustava sa određivawem iznosa mita po-služilo je i kao „test-pitawe” koje nam je otkrilo da jedan broj ispi-tanika prikriva svoja stvarna iskustva sa praksom korupcije.

Borba protiv korupcije

Mogućnost suzbijawa korupcije u našem društvu

Mišqewa građana o mogućnostima da se društvo izbori sa pro-blemom korupcije su podeqena: više od polovine smatra da je ko-rupcija pojava koje će uvek biti, odnosno da se ona može samo done-kle smawiti; nešto mawe od polovine smatra da se raširenost ovepojave može znatno smawiti, odnosno da je moguće weno potpuno is-korewivawe.


Slika 3.7. Stepen decentralizacije korupcije

Slika 3.8. Delotvornost korupcije

korupcija na jednommestu 61%

korupcija na dva mesta25%

korupcija na tri iliviše mesta 14%

korupcija je imalaefekta 90% (usluga jedobijena)

korupcija nije imalaefekta 10% (usluga nijedobijena)

61%

14%

25%

10%

90%

Očekivawa građana

Građani, u velikoj većini, procewuju da „stara vlast” nije činilaiole ozbiqnije napore da iskoreni korupciju. S druge strane, oče-kivawa od novih vlasti da preduzmu odlučne korake u ovom pogledusu velika. Prosečan indeks procewene nespremnosti bivše vlastida se bori sa korupcijom je visok, iznosi W = 9,4; isti indeks pro-cewene nespremnosti novih vlasti da se ubuduće bore protiv ovepojave iznosi svega W = 1,2.

Očekivawa u pogledu delovawa i efikasnosti novih vlasti u ovojoblasti izrazito su optimistička ne samo kada je reč o borbi pro-tiv korupcije već i o procenama wihove eventualne podložnostikorupciji. Gotovo 60% građana očekuje da će predstavnici nove vla-sti biti „znatno mawe” ili „mawe” podložne korumpirawu odprethodnih. Svega 2% smatra da će one biti podložnije korumpira-wu, a 14% ne očekuje neku bitnu razliku.


Slika 3.9.Da li se korupcija može suzbiti

10

8

6

4

2

0nespremnost bivših

vlasti W=9,4nespremnost novih

vlasti W=1,2

Slika 3.10.Nespremnost vlasti da se bori protiv korupcije

korupcija u našem društvu senikako ne moze suzbiti 9%

korupcije će u nas uvek biti,mada se može doneklesmawiti 40%korupcija se u našem društvumože znatno smawiti 40%

korupcija u Srbiji može bitipotpuno iskorewena 5%


40%

5%6% 9%

40%

Osnovni zakqučci

Analiza podataka empirijskog istraživawa o percepcijama, sta-vovima i iskustvima građana u vezi sa fenomenom korupcije navodena određene opšte zakqučke.

Prvo, većina građana pokazuje da je svesna toga da je korupcija re-alnost ovog društva i da predstavqa društveni problem. Korupci-ja se posmatra kao jedan od četiri najvažnija društvena problema.Građani ovu devijantnu pojavu u mawoj meri doživqavaju kao sop-stveni problem (sedmi po značaju), imajući, verovatno u vidu „ma-lu” korupciju u kojoj i sami učestvuju i koja im donosi korist. Nai-me, wihova percepcija korupcije odnosi se i na „veliku” korupcijuu kojoj oni ne učestvuju i o kojoj imaju samo posredna saznawa.

Drugo, ne postoji jedinstveno mišqewe o korupciji kao izrazitoštetnom društvenom problemu »protiv koje se na sve načine trebaboriti«. Relativizacija opasnosti koju ona predstavqa za društvou celini predstavqa znak da se društvo, bar delimično, naviklo napojavu korupcije i da je spremno da je, bar u izvesnoj meri, toleri-še. Međutim, još uvek većina ispitanika ima potpuno negativanvrednosni odnos prema korupciji, tj. smatra je zlom protiv koga setreba boriti na svaki način.

Treće, u javnosti ne postoji jednoznačan pojam korupcije. Ova po-java se, pre svega, vezuje za davawe „gotovine” ili ostvarivawe nov-čane dobiti, dok se mnogi postupci koji podrazumevaju recipročneobaveze davawa (usluga, poklona, ustupaka), a koji predstavqaju sa-stavni deo tradicionalnog morala – izuzimaju. Poistovećivaweznačajnog dela korupcione prakse sa obavezama koje proističu iznormi tradicionalnog morala predstavqa psihološku podlogu nesamo za tolerisawe, već i opravdavawe ove pojave.

Četvrto, građani pokazuju sklonost da uzroke korupcije vide,pre svega, u slabostima (pravnog) sistema. Stavqawe težišta nasistemske slabosti, i delom objektivne okolnosti, u krajwem isho-du, ima značewe odbacivawa bremena moralne odgovornosti samog


Slika 3.11.Očekivawa od novih vlasti

mawe podložnekorupciji 60%

podložnije korupciji2%

ne očekuje bitnurazliku 14%

ne zna/ostatak 24%2%

24%

60%14%

društva. Građani ne vide državnu intervenciju kao faktor ko-rupcije u Srbiji.

Peto, postoji generalna saglasnost građana da je korupcija izuzet-no raširena pojava u društvu. Pri tom, korupcija se doživqava nesamo kao raširena, već i kao opšta pojava. Nedovoqna diferenci-ranost ocena i percepcija, u ovom pogledu, kada je reč o pojedinimdruštvenim oblastima, institucijama i profesijama, može da setumači kao posledica političke radikalizacije i izrazitog pora-sta kritičnosti društva u celini prema bivšem režimu, posleseptembarskih i oktobarskih događaja u Srbiji. Istovremeno, po-stoje prilično raširena očekivawa da će se obim korupcije u bu-dućnosti znatno smawiti i ta pozitivna očekivawa vezana su zapromenu vlasti i režima.

Šesto, u okviru opšte i nedovoqno diferencirane predstave oraširenosti korupcije u društvu, neke oblasti se ipak izdavajaju:uverewe je građana da je ova pojava u najvećoj meri zastupqena u Ca-rinskoj službi, Pravosuđu i Policiji, a najmawe u PredsedništvuJugoslavije i Vojsci. Kada je reč o specifikaciji profesija ilidruštvenih grupa koje se opažaju kao osnovni „nosioci” korupcijepokazuje da su carinske službe i direktori državnih preduzeća naprvom mestu, ali da se i sve druge profesije i grupe u značajnoj meriopažaju kao podložne korumpirawu.

Sedmo, poslovi javnih nabavki (tendera) posmatraju se kao žari-šta tzv. velike korupcije. To se posebno odnosi na državne nabavkeu domenu javnih radova na obnovi zemqe, zdravstva i policije.

Osmo, načelan stav građana prema korupciji pretežno je negati-van i ona se, u najvećem delu populacije, opaža kao društveno zlo.Ipak, može se zakqučiti da korupcija nije i generalno i bezuslov-no osuđena pojava. Deo građana ispoqava ambivalentan stav štopredstavqa reakciju qudi na dugotrajnu anomičnu društvenu situa-ciju, u kojoj se korupcija pokazuje kao efikasno sredstvo za rešava-wa životnih problema pojedinca. Takođe, ovakav stav je posledica(inače univerzalno uočene) sklonosti qudi da odstupe od sopstve-nih načela u situacijama kada korupcija služi ostvarewima wiho-vih sopstvenih ciqeva i interesa.

Deveto, postoji visok nivo spremnosti građana da učestvuju u ko-rupciji, tj. spremnosti na kompromis i odstupawe od sopstvenihnačela pod određenim okolnostima i u nedostatku alternative.Ovakva spremnost posebno se ispoqava u situacijama kada je reč orešavawu nekih krucijalnih životnih problema: pre svega, pro-blema lečewa i zapošqavawa.

Deseto, mada su mišqewa građana o realnim mogućnostima da sedruštvo izbori sa problemom korupcije podeqena, wihova očeki-vawa od budućnosti i novih vlasti u pogledu napora da se ova devi-jantna društvena pojava smawi – izrazito su optimistička.


ISKUSTVA PRIVATNIH PREDUZETNIKA S KORUPCIJOM

Uvod

Ciq ovog istraživawa je, pre svega, da sagledamo, na osnovu raspo-ložive empirijske građe, kako stvari stoje sa korupcijom vezanom zaprivatne preduzetnike u Srbiji. I da, na osnovu tog saznawa, razra-dimo skup pravila za weno suzbijawe. Pre interpretacije raspolo-žive empirijske građe neophodno je, u kratkim crtama, navesti kojisu to specifični uslovi, koji ne važe za druge zemqe, doprineli zabujawe korupcije u Srbiji. Tu se, pre svega, misli na nekoliko speci-fičnosti koje nisu karakteristične za druge zemqe u tranziciji.

Prvo, razbijawe, odnosno raspad druge Jugoslavije prouzrokovaoje, pored wenog fizičkog raspada, i raspad političkog, pravnog iekonomskog sistema. Pored raspada ekonomskog prostora došlo je ido raspada, odnosno transformacije do tada važećeg sistema vred-nosti. Razbijawe zemqe prouzrokovao je rat na wenim prostorima.A kao posledica raspada/razbijawa zemqe i rata dolazi do pada eko-nomske aktivnosti, reke izbeglica i opšteg siromašewa celokup-nog društva.

Drugo, kao posledica rata, Srbija je punih deset godina bila pod-vrgnuta političkim i ekonomskim sankcijama međunarodne zajed-nice. U takvim okolnostima, tadašwa vlast je sistematski radilana izmeštawu tokova protoka robe i kapitala s legalnog na nelegal-no tržište. Usvojena politička doktrina vladajuće ekipe bila jepodržana od strane mnogih pojedinaca, kako onih bliskih vlasti,tako i onih daqih, jer su u tome jedni videli opstanak nacionalneekonomije, a drugi svoju šansu za brzu i nelegalnu zaradu. To je sma-wilo ionako malu javnu kontrolu karakterističnu za komunističkerežime, na jednoj, i povećalo mogućnost raznih špekulativnih rad-wi, na drugoj strani. Polulegalan način poslovawa nije doživeoširoku osudu javnosti, već je, najčešće, blagonaklono prihvatan,jer se na taj način dolazilo do raznih, često deficitarnih roba.Sankcije, koje su smawile privrednu aktivnost, prouzrokovale sugubitak posla za mnoge zaposlene i izazvale pad standarda za većinustanovništva. Posledica toga je, takođe, prinudan odlazak na sto-tine hiqada qudi u sivu ekonomiju i sitan šverc koji im je omogu-ćio golo preživqavawe.

Treće, uvođewem, kakvog-takvog, političkog pluralizma i rastomprivatnog sektora, mnoge, opšteprihvaćene, društvene norme vi-še nisu važile. Poslovawe između privatnog i društveno/držav-nog sektora najedanput je oslobođeno dugogodišweg političko-pravnog ograničavawa. Zapravo, poslovawe je rasterećeno jake par-tijske kontrole. Istovremeno, politička vlast se koleba između tr-žišne privrede i jednog hibridnog tipa polutržišne poluko-mandne ekonomije. Zato nije postojala jasna politička voqa da se iz-gradi pravna regulativa prilagođena novim uslovima. U poslovawunastaje pravi metež. Osniva se veliki broj, pretežno, trgovinskihfirmi. Žeqa za brzim bogaćewem, po ugledu na predstavnike poli-tičko-privredne elite, postaje opšteprihvaćeni kredo većine


poslovnih qudi. To je omogućilo sklapawe većinom sumwivih po-slova između vlasnika privatnih preduzeća i komunističkih mena-xera društveno/državnih preduzeća. Kako se već duže vreme dru-štveno/državna svojina percipira kao ničija – za nepovoqne ugo-vore po ova preduzeća niko ne snosi odgovornost. Politička i pri-vredna elita deo su iste nomenklature pa su otuda mogle sarađivatibez ikakvih pravnih posledica. Privatizacija društveno/državnesvojine se oteže u nedogled kako bi ona bila na tih način pretvore-na u privatnu. Akteri ove nelegalne privatizacije su predstavnicibivše (komunističke) i dosadašwe (socijalističke) političko-privredne elite. Odugovlačewem se zameću tragovi ove pqačke. Pričemu ne treba zaboraviti da su mnogi pojedinci iako nisu pripada-li strukturi vlasti koristili novonastalu situaciju za lov u mut-nom. Posledica takve politike ogleda se u čiwenici da su vlasnicidve trećine privatnih preduzeća s preko trideset zaposlenih u Sr-biji članovi komunističke nomenklature ili wihova deca.

Navedeni uzroci (sažeti u najvećoj mogućoj meri) bili su višenego povoqni za razvoj korupcije. Posebno ako imamo u vidu, o tomeće kasnije biti više reči, da je pravni sistem zemqe potpuno rasto-čen, u čemu vidimo jedan od kqučnih uzroka korupcije. U rastakawu,kakvog-takvog, pravnog sistema u najvećoj meri učestvuje u to vremeaktuelna politička vlast. U ime viših interesa, prvo su se zatvara-le oči, a zatim, u „posao” ulaze, korak po korak, i predstavnici naj-više vlasti. To je davalo negativan primer svim ostalim akterimau poslovnim transakcijama. Opisane društvene promene dovele su,takođe, do sukoba društvenih vrednosti i do moralne krize, na jed-noj, i siromašewa celokupnog društva, na drugoj strani. Aristotelnavodi siromaštvo kao potencijalni izvor korupcije . Tako u Po-litici naglašava da su siromašni qudi, u sistemu sudske ili iz-vršne vlasti, zbog tog svog siromaštva i potkupqivi. Sa ovimstavom je u potpunosti saglasan Veber, koji naglašava da odgovornai profesionalna birokratija mora biti adekvatno nagrađena. Goto-vo na sličan način reaguju i građani Srbije. Glavne uzroke korupci-je vide u funkcionisawu pravosudnog sistema, moralnoj krizi i op-štem siromaštvu.

Što se pravosudnog sistema tiče, može se poći od klasičnog sta-va da vododelnicu između pravne i policijske, ili, što je naš slu-čaj, pravne i korumpirane, države čini podvrgavawe pravu onih ko-ji u svojim rukama drže izvršnu vlast, pa samim tim i moć upotre-be fizičke prinude. Preduslov tome je poštovawe postupka, jer sepravna društva ili vladavina prava zasnivaju na pravednosti, apravedan postupak načelno podrazumeva jednako ponašawe premasvima koji su jednaki. Nasuprot ovome, nepravedan postupak povla-šćuje jednog od učesnika, a dugog ne. Preciznije rečeno, pravna dr-žava podrazumeva državu u kojoj je upravna vlast podvrgnuta skupupravila jer joj se „nameću na prinudan način, a istovremeno čine te-meq, okvir i granice wene moći” (Ševalije). Prema tome, pravnadržava treba da spreči javne službenike da se ponašaju proizvoqnoi da obezbedi jednaku primenu zakona u identičnim ili sličnimsituacijama, bez obzira na učesnike. Jednak tretman svih učesnika u


pravnom postupku, poštovawe osnovnih individualnih prava gra-đana, bez obzira na veroispovest, rasu, fizičke osobine, bogatstvo,ugled u društvu, članstvo u političkoj organizaciji, prijateqskeili porodične odnose s deliocima pravde, mesto u hijerarhiji vla-sti itd, wene su osnovne karakteristike. Da bi se ova načela sprove-la u praksi neophodno je zadovoqiti još jedan od uslova nezavisnogsudstva, nezavisan stalež „pravničkih honorata” (Veber). Staležsudija mora biti svestan svoje društvene uloge, u čiju „profesio-nalnu čast” spada i „spremnost za obavqawe pravničkog zanata” ko-ji mora biti „prenosilac vlastite zakonitosti pravne forme”. Na-posletku, što je posebno važno, svaka pravna država, da bi je takonazvali, mora da obezbedi široku saglasnost priznawu „prava kaoposebne vrednosti u svim područjima života”, kao i da moraju po-stojati široko rasprostrawena uverewa da se vlast, pa samim tim iwena zloupotreba, može i mora ograničiti iskqučivo putem prava.Sve u svemu, možemo zakqučiti, što je u jednom društvu višeostvaren ovaj, ukratko izložen, teorijski model, to je mawe korup-cije, odnosno, što je odstupawe od wega veće i korupcija je veća.

Uzorak

Istraživawe korupcije među privatnim preduzetnicima sprove-deno je u prvoj polovini februara 2001. godine na uzorku od 327privatnih radwi i preduzeća na teritoriji Srbije, bez Kosova i Me-tohije, u 40 opština. Tom prilikom korišćena je kombinacija stra-tifikovanog i kvotnog uzorka. Istraživawem je obuhvaćeno 21,1%proizvodnih, 42,9% neproizvodnih radwi, 11,9% proizvodnih i21,1% neproizvodnih preduzeća. Vlasnička struktura anketiranihpreduzeća i radwi je sledeća: privatna, puna odgovornost, jedan vla-snik 78,0%; privatno, ortačko društvo 7,3%; društvo s ograniče-nom odgovornošću, jedan vlasnik 9,5%; društvo s ograničenom od-govornošću, više vlasnika 4,0%; akcionarsko društvo, privatno0,3%; akcionarsko društvo, mešovito 0,6% i nepoznato 0,3%. Veli-čina preduzeća prema stalno zaposlenim je sledeća: do 5 zaposlenih69,7%, od 6 do 20 zaposlenih 24,8%, 21 i više zaposlenih 5,2%; a ve-ličina preduzeća prema broju ukupno zaposlenih (stalno i povreme-no) je: do 5 zaposlenih 56,3%, od 6 do 20 zaposlenih 33,9% i 21 i višezaposlenih 9,4%. Nepoznato u oba slučaja je 0,3%. Razgovor-intervjuje obavqen u 73,1% slučajeva s vlasnikom, u 10,1% s glavnim direkto-rom, predsednikom, u 4,9% s partnerom, u 6,1% s direktorom, a u3,3% slučajeva s ostalim zaposlenim u preduzeću, odnosno radwi. Za-nimqivo je da je 83,3% vlasnika jedan deoničar, 13,2% dva deoničara,a samo 3,0% tri i više deoničara. Zatim, prema izjavama anketira-nih, većinski vlasnik je 60,6% pojedinac, 34,9% porodica, a 4,5% susve ostale moguće varijante. Većinski vlasnik se od osnivawa u91,1% slučajeva nije mewao, dok se u 3,7% slučajeva mewao, ostalih5,2% je nepoznato. Takođe, u 96% slučajeva ispitivana preduzeća suod samog početka privatna, ostalo su privatizovana društvenapreduzeća, privatne filijale društvenih preduzeća ili privatizo-vana mešovita ‘društvena’ preduzeća sa stranim firmama.


Korupcija u sudstvu

Imajući u vidu teze izložene u uvodnom delu, analiza obima i ra-širenosti korupcije mora poći od analize pravnog sistema. Jednaod kqučnih tačaka te analize jeste kako ga građani percipiraju, aprivredni subjekti procewuju. Jedno ranije istraživawe (Argu-ment, 1997) daje nepovoqnu sliku sudstva u očima građana Jugoslavi-je. Poverewe u sudstvo kao instituciju iskazuje nepuna trećina(30,9%) građana. Nasuprot tome, gotovo polovina (45,6%) nema po-verewa. Ostali (23,5%) su neutralni ili ne mogu da procene. Na po-stavqenu tvrdwu, u istom istraživawu, da „sudovi u Jugoslaviji ga-rantuju pošten sudski postupak”, samo nepuna četvrtina (23,6%)građana izjavilo je da se potpuno slaže. Neslagawe s ovom tvrdwomje natpolovično (51,8%), a ostali (24,3%) ne mogu da procene. Jednodrugo istraživawe (IDN, 1997) pokazuje, kada iskqučimo ispita-nike bez odgovora, da samo mali deo (4,3%) građana Srbije ima pove-rewe u instituciju sudstva, a nepuna četvrtina (23,0%) ima sredwepoverewe. Nasuprot ovome, gotovo dve petine (39,6%) građana kojise izjašwavaju nema nikakvo poverewe u instituciju sudstva, dok jeonih koji ima malo poverewe trećina (33,1%).

Naše najnovije javnomwensko istraživawe, čije smo rezultateprikazali na Tabeli 3.11, pokazuje da građani krajwe loše procewu-ju pravosudni sistem zemqe.

Naime, samo nešto više od četvrtine (28,4%) slučajeva (uvek iu većini) smatraju da je sudstvo pravedno i nepristrasno, a tripetine (60,3%) da je to samo izuzetno (retko) ili nikad. To značida građani Srbije odriču sudstvu pravednost i nepristrasnost,kao što mu, isto tako, odriču poštewe (65,8%), brzinu i efika-snost (74,3%), dostupnost (57,5%), pouzdanost (67,1%) i sposob-nost da sprovede sopstvene odluke (58,1%). Prezentirani empi-rijski podaci, pre svega, pokazuju da građani procewuju da je sud-stvo, kao arbitar u bilo kom sporu, nepouzdano. Kontrola vlasti usudstvu je direktna i građani je mogu neposredno osetiti. Ona se,načelno govoreći, može osetiti kroz svaku odluku suda jer je kon-kretna i može biti izvor manipulacije i postavqawe građanaili privrednih subjekata u neravnopravan položaj. Pored svega


Tabela 3.11.Ocena sudskog sistema; prema javnom mwewu, sudstvo je:

uvek većinom izuzetno nikad ne znam indeks (1-5) rang

pravedno 5,1 23,3 37,9 22,4 11,3 3,59 4

pošteno 4,6 18,5 40,0 25,8 11,0 3,72 3

brzo 3,6 11,4 40,1 34,2 10,7 3,96 1

dostupno 7,7 21,6 33,0 24,5 13,2 3,57 5

pouzdano 4,0 14,5 40,4 26,6 14,3 3,81 2

sposobno 6,9 19,7 39,7 18,4 15,3 3,56 6

toga, odluke se odmah osećaju; nije potrebno da prođe vreme, kao unekim drugim situacijama, da bi direktno osetili uticaj vlastina datu instituciju.

Sudstvo, kao nezaobilazna institucija u rešavawu eventualnihposlovnih sporova, još je gore „prošlo” u našoj anketi, sprovede-noj među privatnim preduzetnicima. Ocenu pravosudnog sistemamerili smo pomoću šestostepene skale u postavqenoj bateriji odšest pitawa. Na Tabeli 3.12. su prikazane, pored sažete distribu-cije odgovora, i vrednosti aritmetičke sredine, i „indeks” proce-ne pojedinih osobina sudstva od strane privatnih preduzetnika.

Nepuna petina ispitanika izjavquje (od uvek, preko, obično dočesto) da je sudstvo brzo, pouzdano, pošteno, fer i sposobno, a ne-puna četvrtina da je dostupno. Preciznije rečeno, tročetvrtin-skom većinom privatni preduzetnici odriču sudstvu u Srbijineophodnu brzinu u donošewu odluka, zatim, wegovu pouzdanost,donošewe odluka na pošten način, i bez korupcije, nepristra-snost i sposobnost da sprovede svoje sopstvene odluke. Takođe,dvotrećinskom većinom odbacuju da je ono, svima wima, dostupnona jednak način. Navedena procena sudstva, kao institucije, goto-vo da je identična kod privatnih preduzetnika, s obzirom na tippreduzeća, odnosno radwe (e = 0,082 do 0,184). Istovremeno, vla-snici privatnih radwi oštrije procewuju poštewe sudstva negošto to čine vlasnici privatnih preduzeća (e = 0,210). Prezenti-rani podaci nam, takođe, pokazuju da je najgore prošla brzina, od-nosno efikasnost sudova, u rešavawu privrednih sporova, zatimpouzdanost, a, uslovno rečeno, najboqe dostupnost. Što može daznači: sudovi nisu dostupni, a kad su dostupni, onda su spori, ne-pouzdani i nepošteni.

Uporedna analiza ove dve tabele govori nam da nema gotovo nika-kve razlike između percepcije pravosudnog sistema od strane građa-na Srbije i wegove procene od strane privatnih preduzetnika (in-deksi su gotovo izjednačeni). I jedni i drugi na prvom mestu ističuwegovu sporost, zatim nepouzdanost, nepoštewe i nepravednost.Jedina, gotovo beznačajna razlika je što su dostupnost i sposob-nost, prema mišqewu privatnih preduzetnika u odnosu na građane,


uvek obično ponekad nikad ne znam indeks (1-5) rangi često i retko

pravedno 1,51 8,45 7,81 5,6 6,7 3,60 4

pošteno 1,81 2,86 0,91 6,5 8,0 3,79 3

brzo 1,5 6,85 1,63 5,2 4,9 4,10 1

dostupno 5,81 7,15 0,11 7,4 9,5 3,51 6

pouzdano 1,51 1,06 1,21 8,0 8,3 3,80 2

sposobno 4,01 4,95 6,91 6,8 7,3 3,56 5

Tabela 3.12.Ocena sudskog sistema; prema privatnim preduzetnicima, sudstvo je:

zamenili mesta. Sve to znači da je podrška sudstva za obezbeđeweravnopravnih uslova na tržištu robe, rada i kapitala nepouzdana.Otuda proističe da je utakmica između različitih privrednih ak-tera takođe neravnopravna. Jedni tu ravnopravnost narušavaju uzpomoć prijateqskih i partijskih veza, a drugi pokušavaju, kada suwihovi interesi ugroženi, da je uz pomoć korupcije uspostave, štogeneriše tražwu za korupcijom. Javni službenici, pak, radi svo-jih privatnih interesa, uzimaju mito i narušavaju navedenu ravno-pravnost, što generiše ponudu korupcije.8 Tada se svi učesnici utržišnoj utakmici osećaju nesigurnim. Ne mogu procewivati po-teze svojih potencijalnih konkurenata i ne mogu planirati svojebuduće poslovne poteze.

Privatni preduzetnici konzistentno ocewuju kvalitet rada su-dova. Naime, na drugom mestu u istoj anketi, na kome su ocewivalikvalitet usluga koje pružaju javni službeniki, gotovo su identičnoodgovorili u pogledu kvaliteta rada sudova. Zapravo, gotovo tri če-tvrtine (73,4%) su na osnovu svog iskustva procenili da sudske vla-sti i pravosuđe loše (u izvesnoj meri loše, loše i veoma loše)obavqa usluge koje pruža (indeks 3,9). Loša ocena koju preduzetni-ci daju instituciji sudstva, koja predstavqa jedan od stubova savre-menih demokratskih sistema, odnosno podeqene vlasti, kquč je zarazumevawe ukupnih društvenih zbivawa u srpskom društvu, pa sa-mim tim jedan od glavnih kqučeva za razumevawe korupcije, ne samokod nas, nego uopšte. Niska ocena rada sudstva istovremeno je izraznepoverewa u pravni poredak zemqe. To znači da je podela vlasti nazakonodavnu, izvršnu i sudsku mrtvo slovo na papiru. Privatnipreduzetnici u ovoj anketi, kao i građani, jasno kažu: na jednoj stra-ni, sudska vlast je pod direktnom kontrolom upravne vlasti ili,preciznije rečeno, jedne političke stranke, a na drugoj, ona je pot-kupqiva, te zato u wu nemamo poverewe, jer nas na to upućuje dugogo-dišwe iskustvo.

Nasuprot ovome, privatni preduzetnici očekuju od nove, demo-kratske vlasti, promene u pravosudnom sistemu. Naime, gotovo dvetrećine (65,2%) smatra da bi ih sada (posle promene) pravni sistemzemqe podržao u poslovnim sporovima. Nasuprot ovome, nešto vi-še od petine (22,3%) izjavquje da ih ne bi podržao. Kada je reč oprošlim vremenima, primera radi, pre tri godine, situacija je di-jametralno suprotna, naime, samo 15,3% izjavquje da bi u većoj ilimawoj meri imali podršku pravnog sistema, a gotovo tri četvrti-ne (73,1%), takođe, u većoj ili mawoj meri, da je ne bi imali. Pre-zentirani rezultati istraživawa govore da privatni preduzetni-ci imaju vrlo veliko poverewe u novu vlast. Oni očekuju da će ona,da tako kažemo, morati da reši gorući problem srpskog društva:pravosudni sistem. Zapravo, privatni preduzetnici očekuju da ćenova politička vlast osloboditi sudstvo čvrstog zagrqaja upravnevlasti i uspostaviti autonomiju svih činioca represivnog apara-ta: policije, tužilaštva, suda i zatvora.


8 Prisetimo se da korupcija u suštini predstavqa narušavawe pravila igre utržišnim transakcijama.

Na osnovu izložene i interpretirane empirijske građe može seizvesti zakqučak da nema poverewa građana u instituciju sudstva, abez wega nema ni psihološke sigurnosti pojedinca da vlastita pra-va može da osigura pred sudom. Ako nema te sigurnosti, pojedinac,bilo kao poslovni čovek ili građanin, prinuđen je da koristirazne, najčešće vaninstitucionalne kanale za ostvarewe vlastitihprava. Jedan od tih vaninstitucionalnih kanala je i korupcija. Gra-đanin ili privatni preduzetnik koji je izgubio poverewe u insti-tuciju sudstva, kada se nađe pred sudom, pre će biti zainteresovan dawegov pravni zastupnik ima veze na sudu, nego, primera radi, kakowegova stvar pravno stoji, koliko će proces da traje, odnosno kakvesu profesionalne sposobnosti wegovog pravnog zastupnika. Od po-stavqenog pitawa pravnom zastupniku „Da li imate veze na sudu?”do pitawa „Koliko to može da košta?” nije veliki korak.

Neefikasnost usluga javnih službi kao preduslov korupcije

Pre analize veličine i raširenosti korupcije u Srbiji neophod-no je izvršiti analizu dobijenih empirijskih podataka o procenikvaliteta i efikasnosti usluga koje privatnim preduzetnicimapružaju javne službe. Jedan od kqučnih uslova svakog poslovawa neo-sporno je kvalitet i prilagođenost pravne regulative tržišnimuslovima. Pored pravne regulative, takođe, više je nego značajno ka-kav je kvalitet usluga koje pružaju javne službe; i to počev od kvali-teta putne mreže, preko telefonskih i zdravstvenih usluga, pa sve dousluga upravne vlasti, odnosno, od opštinskih službi pa do repu-bličkih i saveznih ministarstava. One formiraju društvenu kli-mu, odnosno okružewe koje najčešće ocewujemo kao pretežno povoq-no ili pretežno nepovoqno za razvoj preduzetništva. Pod kvalite-tom, za mnoge od wih, pored efikasnosti i blagovremenosti, podra-zumeva se i nepristrasnost. Tako shvaćene javne službe su, kako bi sedanas reklo, logistička podrška svakom privrednom subjektu. Bezwihove podrške gotovo da je nemoguće savremeno poslovawe.

U Tabeli 3.13. prikazali smo ocenu javnih službi koje su daliprivatni preduzetnici, distribuciju odgovora, aritmetičku sre-dinu, indeks i rang koji zauzima svaka od ovih službi prema proce-nama privatnih preduzetnika.

Izloženi rezultati empirijskog istraživawa nedvosmisleno po-kazuju da privatni preduzetnici veoma loše ocewuju9 kvalitet iefikasnost javnih službi. Na vrhu ove liste su održavawe puteva,sudska vlast, parlament i zdravstvo. Nasuprot ovome, s donekle so-lidnom prosečnom ocenom, su vojska, pošta, telekom, narodna banka,toplana i vodovod. Ovde je reč o tri tipa usluga koje smo uslovno na-zvali „državna”, „javna” i „lokalna” sfera. Od ove tri „sfere” naj-gore je prošla, da tako kažemo, „državna” sfera; to jest, država iwene institucije. Detaqnija analiza prezentirane građe govori daje od svih javnih službi iz „državne” sfere, što je na prethodnim


9 Vrednost 1 označava veoma dobro, a vrednost 5 veoma loše. .

stranicama nagovešteno, najgore ocewena sudska vlast i pravosuđe,zatim parlament i carina. Iz korpusa „javne” sfere, najgore su oce-weni održavawe puteva, zdravstvo i školstvo. Kako su za ove tri„službe” neophodna znatna materijalna sredstva, kvalitet wihovihusluga u direktnoj je zavisnosti od ukupnog materijalnog stawa dru-štva. A kako je to opšte materijalno stawe društva više nego lo-še, tada je logično da su i usluge, koje pružaju ove javne službe, ta-kođe, loše. Na kvalitet mnogih od ovih službi uticali su i činio-ci koje su one same teško mogle da kontrolišu, naročito onih slu-žbi u domenu infrastrukture. Iz korpusa „lokalne” sfere, najgoresu ocewene službe, koje su produžena ruka upravne republičke vla-sti – poreska i inspekcijska.

Ocene privatnih preduzetnika u potpunosti se slažu s čiweni-com poznatom u političkoj filozofiji da uspešnost ili neuspe-šnost svakog pojedinca, u ovom slučaju preduzetnika, umnogome za-visi od uspešnosti ili neuspešnosti ne samo uže nego i društvene


veoma dobro, u izv. veoma ne indeks rangdobro u izvesnoj meri loše zna (1-5)

meri lošedobro i loše

carina 1,51 5,92 3,91 4,43 4,3 3,71 5

savezna vladai ministarstva 0,92 1,43 0,61 1,03 6,1 3,42 11

savezno ministar.spoqne trgovine 0,61 4,42 6,61 1,64 6,8 3,62 7

republička vlada 1,22 0,53 5,51 1,03 1,8 3,39 12

narodna banka 4,03 5,52 9,1 9,52 2,0 3,02 17

lokalna vlast 2,43 8,33 9,51 5,3 4,6 3,26 14

zdravstvo 2,11 9,95 0,42 3,2 4,3 3,7 24

obrazovawe 2,13 3,04 2,81 6,2 5,8 3,47 9

policija 3,12 7,04 3,72 1,4 4,6 3,32 13

vojska 5,84 8,62 4,4 8,91 3,2 2,72 20

poreska služba 2,12 4,84 0,72 6,9 5,5 3,63 6

inspekcijskaslužba 2,42 4,83 9,82 7,2 5,8 3,62 8

pošta 2,85 7,82 7,8 6,7 4,9 2,77 19

telekom 2,15 3,93 0,2 8,3 5,5 2,85 18

EPS-struja 1,23 3,94 2,81 9,6 2,4 3,44 10

vodovod 4,35 2,02 6,31 2,8 4,6 3,16 15

toplane 2,83 5,52 4,81 1,02 6,0 3,07 16

održavawe puteva 0,31 1,73 2,45 2,3 4,3 4,37 1

sudska vlast 0,31 4,74 7,12 6,31 1,6 3,90 2

parlament 0,61 9,02 9,62 2,62 8,1 3,72 3

Tabela 3.13.Kvalitet i efikasnost usluga javnih službi

zajednice kojoj pripadaju – to jest, države. Kada ovaj stav malo slo-bodnije interpretiramo, vidimo da naša uspešnost, a otuda i kva-litet usluga javnih službi, umnogome zavisi ne samo od opštinskei državne vlasti kao takve, već i od opštih društvenih i nasleđe-nih društveno-istorijskih prilika. Pri čemu ne mislimo da semnoge nasleđene društveno-istorijske prilike ne mogu, svesnomakcijom političke vlasti, mewati ili korigovati, odnosno wihovuticaj donekle neutralisati. I to, pre svega, izgradwom adekvatnogsistema regulacije koje će sprovoditi društvene ustanove.

Zemqe zahvaćene tranzicijom, u koje spada i Srbija, suočene su smnogobrojnim problemima, a među kojima i s višestrukim proble-mom funkcionisawa javnih službi. One su, pre svega, bile koncipi-rane kao servis vladajuće nomenklature. Budući da je ova nomenkla-tura bila jednopartijske provenijencije, to je kquč za postavqawe inapredovawe službeničkog kadra bio poslušnost i nepotizam, a nestručnost i kvalitet obavqenog posla. Zbog nesvojinskog oblika vla-sništva, socijalnog mira i nepotizma sve ove službe, bez izuzetka,bile su mesto za zbriwavawe, odnosno zapošqavawe viška radnesnage. To zapošqavawe je najčešće išlo po posebnim kriterijumi-ma. S političkim promenama u Srbiji, koje su se duže vreme očeki-vale, kod nameštenika se javqao strah za sigurnost wihovih položa-ja. Taj strah posebno je indukovan privrednom recesijom, zbog čega sustotine hiqada qudi ostajale bez posla ili su na prinudnim odmo-rima. Istovremeno, u celom društvu dolazi do izdvajawa jednoguskog sloja koji se naglo obogatio. To bogaćewe je najčešće išlo pu-tem ekonomskih transakcija između novoformiranog privatnog idruštveno/državnog sektora, i putem poslovawa istog tog privat-nog sektora s državom. Kqučni akter ovih poslovnih „aranžmana” jepolitička nomenklatura. Nekažweno zgrtawe novca na nelegalannačin od qudi bliskih vlasti vršilo je pritisak na sistem moral-nih stavova svakog pojedinca. To je uticalo na pad poslovnog moralai na rastakawe sistema društvenih vrednosti.

Na drugoj strani, s naglim siromašewem društva dolazilo je dorapidnog pada zarada javnih službenika i, kao posledica toga, dopada radne discipline. Pad zarada, nesigurnost zaposlewa, uruša-vawe celokupne društvene odgovornosti i realan strah da će mnogiod wih biti smeweni zajedno s političkom vlašću, osnovni su mo-tivi zašto se naglo povećava wihova sklonost da što više iskori-ste vreme dok su još na položajima. Zapravo, sve je to uticalo dašto je više moguće unovče svoje usluge; kako to nisu mogli na lega-lan način, povećala se wihova sklonost ka korupciji. Opravdawepred samim sobom se moglo lako naći: kad mogu oni, kojima nije nu-žda, zašto tada ne mogu i ja, posebno ako sam ovako loše plaćen.

Profesionalizacija službenika je jedan od preduslova za poboq-šawe kvaliteta i efikasnosti usluga javnih službi. Zato wihovaprofesionalizacija podrazumeva wihovu depolitizaciju, pa samimtim i zaštitu od političkih promena, zatim boqe nagrađivawe izagarantovano napredovawe na osnovu kompentencije i znawa, a ne naosnovu poslušnosti. Pored toga, neophodno je razraditi sistem, ka-ko unutrašwe, tako i spoqne kontrole od eventualnih zloupotreba


položaja. Takođe je neophodno što više kodifikovati rad javnihslužbenika i tako im smawiti slobodu odlučivawa, odnosno ogra-ničiti im diskreciono pravo odlučivawa. U isto vreme ograničitiulogu države i wene birokratije u ekonomskim transakcijama. Jed-nom rečju, što je više tržišta u jednom društvu i što je ozbiqni-ja država, to se ograničavaju mogućnosti za razvoj korupcije – što jemawe intervencija države, to je mawe korupcije.

Javni službenici i raširenost korupcije

U samom uvodu ovog rada napomenuli smo da je korupcija mawe-vi-še razvijena u gotovo svim društvima. Na wu nisu imune bogate ipravno uređene zemqe s dugom demokratskom tradicijom. Poredpravnog sistema i kulturno-istorijskog nasleđa, državna regulaci-ja je jedna od kqučnih izvora korupcije. U specifične uzroke ko-rupcije, posebno one sitne, jer mu nisu izložene sve zemqe, možemonavesti i siromaštvo; s wegovim povećawem raste wena rašire-nost. Poznato je da povećano državno regulisawe utiče na razvoj ko-rupcije, odnosno tamo gde su ekonomski odnosi regulisani mno-štvom propisa, koje je neophodno tumačiti ili sprovoditi moguć-nost za prodaju tih usluga od strane javnih službenika daleko je ve-ća. Nelegalna prodaja ovih usluga dovodi do učvršćewa hijerarhij-ske strukture vlasti, jer tako gorwi slojevi drže u pokornosti ni-že, bez obzira na visinu wihove plate, jer će se deo nadoknaditi pu-tem nelegalnih naplata usluga. Cena ili „težina” pojedinog mesta uhijerarhiji ne meri se samo veličinom plate, već i mogućnošću ne-legalne naplate „usluge”. To, naravno, povećava wihovu atraktiv-nost, na jednoj, i diskreciju, na drugoj strani. Zato je više nego uo-bičajeno da se gotovo u svim slučajevima u kojima se država pojavqu-je, počev od poslodavca, preko investitora, pa sve do sporednog uče-snika u ekonomskim transakcijama, javqa i korupcija u mawoj ilivećoj meri. Tada od ozbiqnosti države zavisi wena raširenost ane da li će je uopšte biti ili ne.

Istovremeno, s povećawem ekonomskih aktivnosti države, kaoinstitucije, raste verovatnoća da će znatan procenat novca koji setom prilikom obrće otići kao mito. Time se za veličinu mito, iliviše, najčešće uvećavaju troškovi, a neretko se smawuje i kvalitetobavqenog posla. Predmet uzimawa mita mogu biti razne usluge, po-čev od investicionih poslova i javnih nabavki, preko povoqnihkredita, i uvoza kontigenta deficitarne robe, pa sve do izdavawaraznih dozvola, čak i onih najsitnijih. Jedan od osnovnih kredâ sva-ke birokratije, na kome ona zasniva svoju društvenu moć, je izmi-šqawe novih propisa i poslova i širewe nadležnosti za sebe. Bi-rokratija postaje ekskluzivni tumač istih. Time se povećava wenznačaj i osiguravaju se sopstvena radna mesta. Wen dodatni motiv zaadministrirawem, čime se stvaraju razne prepreke privatnim pred-uzetnicima, jeste mogućnost da te usluge mogu biti, na nelegalan na-čin, naplaćene. Cena „usluge” je uvek u proporciji s veličinom po-sla. Shodno tome, povećava se ne samo tražwa, nego i spremnost za-interesovanih aktera da plate mito s povećawem vrednosti posla.


Istraživawe raširenosti korupcije je nezahvalan posao zatošto nema validnih statističkih podataka o wenom obimu. Iznuđi-vawe (tražewe) i nuđewe mita najčešće se obavqa u četiri oka – bezsvedoka; jer je ono nezakonita radwa koja se javqa između aktera uekonomskim transakcijama. Zbog toga wenu raširenost možemo is-tražiti samo rekonstrukcijom slučajeva koji se obelodane na suduili u štampi, na jednoj, ili sistematskim anketnim istraživawi-ma, na drugoj strani.

Prvi metodološki postupak ima svoje ograničewe i nepouzdan jene samo u društvima koja su u tranziciji, već i u onim razvijeni-jim, jer je i u wima „tamna brojka” kriminala, pa samim tim i ko-rupcije, vrlo visoka. Situacija se još više komplikuje u društvi-ma izloženim velikim i naglim društveno-ekonomskim promena-ma i u društvima u kojima nema nezavisnog sudstva i slobode štam-pe. Preostaje nam drugi metodološki postupak, odnosno anketnoistraživawe, kao jedini, koliko-toliko, pouzdan postupak identi-fikovawa obima i raširenosti davawa i uzimawa mita. Wegovaograničenost se sastoji u tome što ne može doći do vrha političkevlasti i wihove umešanosti i stepena podmićenosti. Drugi pro-blem leži u čiwenici što se javnomwenskim istraživawima nemeri stvarni stepen korupcije u jednom društvu, već, pre svega,percepcija građana o obimu i raširenosti ove pojave.

Rezultati anketnog istraživawa nam pokazuju da privatni predu-zetnici, na osnovu iskustva, natpolovičnom većinom (52,9%) izja-vquju da je uobičajeno da preduzeća i radwe koje se bave „ovom vr-stom posla” daju mito (uvek, u većini slučajeva ili često) državnimslužbenicima da bi „završili neke stvari”. Takođe, više od tre-ćine (36,1%) izjavquje da je davawe mita za „te stvari” državnimslužbenicima ponekad i retko. Nikad ne daju mito u samo 3,1% slu-čajeva, a 8,0% ne zna. To znači da je gotovo devet desetina (88,9%)privatnih preduzetnika, prema wihovim izjavama, bar jednom, zaneku uslugu, dalo mito državnom činovniku. Prezentirani podacinam govore da je davawe mita državnim činovnicima nužan uslovza obavqawe privredne delatnosti. Ono je toliko rašireno da jepostalo opšta pojava. Nema značajne razlike s obzirom na tip pred-uzeća (Kramerovo v = 0,142) ili, pak, wegovu veličinu.

Iskustva s terena pokazuju da ako se mito ne da javnom službenikuprilikom registracije firme, tada će vas sačekati sanitarna iliporeska inspekcija; a da ne govorimo o carini ili o službama kojedaju uvozno-izvozne dozvole, ili pak, o lokalnim službama za izda-vawe dozvole za rad ili gradwu u atraktivnim gradskim zonama. Daje korupcija široko rasprostrawena pojava među državnim službe-nicima može se suditi i na osnovu dobijenih podataka da natpolo-vična većina (52,3%) privatnih preduzetnika izjavquje da unapredzna (uvek, obično i često) cenu koliko za koju uslugu iznosi to „do-datno plaćawe”. Istovremeno, nepuna trećina (30,9%) za iznos ko-rupcije (mita) zna ponekad i retko. Samo 4,3% privatnih preduzet-nika zna, ali ne i za koje usluge i koliko se daje mito. Najverovatni-je oni za ovu društvenu pojavu znaju samo na posredan način – prekotuđeg iskustva.


Kqučni podatak o korupciji u jednoj zemqi vezan je za wenu indu-strijsku organizaciju, odnosno „tržišnu strukturu” – drugim re-čima, da li je korupcija centralizovana ili decentralizovana. Tose najboqe može sagledati na osnovu informacije da li se jednausluga korumpiranih državnih službenika mora platiti jedan iliviše puta. Višestruko plaćawe iste usluge govori o decentralizo-vanoj korupciji. Prema rezultatima istraživawa, gotovo svakitreći (31,8%) privatni preduzetnik bio je prinuđen, po sopstve-nim izjavama, da za istu „uslugu” ponovo plati (uvek, obično i če-sto); a još svaki peti (20,2%) ponekad, i svaki sedmi (13,1%) retko.To, takođe, znači da je gotovo dve trećine (65,1%) za istu uslugu, ba-rem jednom, moralo da plati dva ili više puta. Distribucija odgo-vora prema tipu firme govori nam da su vlasnici radwi nešto če-šće, ali statistički bez većeg značaja (Kramerovo v = 0,190), plaća-li dva ili više puta nego vlasnici preduzeća.


Slika 3.12.Frekvencija korupcije u slučaju privatnih preduzetnika

Slika 3.13,Da li unapred znate iznos mita koji treba da se plati?

uvek 9%

u većini slučajeva 22%

često 22%

ponekad 27%

retko 9%

nikada 3%

ne zna 8%

uvek 7%

obično 29%

često 17%

ponekad 20%

retko 11%

nikada 4%

ne zna 12%

8%

22%

22%

27%

9%3%

9%

12%

29%

17%20%

7%

4%

11%

Poseban problem se javqa ukoliko koruptor, i pored isplaćenogmita, ugovorenu uslugu ne dobije. Tada je reč o neefikasnoj korupci-ji, odnosno korupciji uz veoma visoke transakcione troškove, bu-dući da je potrebno stvoriti mehanizam za nadgledawe sprovođewaugovora o korupciji. Rezultati istraživawa pokazuju da posle izvr-šenog „dodatnog plaćawa” dogovorena usluga se dobija: uvek u 8,3%slučajeva, obično u 40,1%, često u 15,0%, ponekad u 11,9%, retko u3,4% i nikad u 1,5% slučajeva. Onih koji ne znaju ima 19,9%. Aritme-tička vrednost iznosi 2,5 (sredwa aritmetička vrednost je 3). Naosnovu prezentiranih podataka jasno je da postoji velika verovat-noća da će plaćena „usluga” i biti izvršena. Preciznije rečeno, da-valac mita ima samo relativnu sigurnost da će plaćenu „uslugu” do-biti. To može da znači da pojedini javni službenici, posebno ni-žeg ranga, povremeno, u žeqi da se dočepaju dodatnih prihoda, obe-ćavaju i naplaćuju usluge izvan zone wihovog uticaja i kompetent-nosti. Dogovorenu uslugu nešto češće, ali ne i statistički značaj-no, dobijaju vlasnici radwi od vlasnika preduzeća (Kramerovo v =0,203). Vlasnici radwi za izvršene usluge češće su upućeni na ni-že službenike, ili službenike na nižem nivou vlasti, otuda je ve-rovatnoća da će plaćenu uslugu i dobiti nešto veća. Na drugoj stra-ni, vlasnici preduzeća za „dodatne usluge” javqaju se višim službe-nicima, jer je kompetencija za te usluge na višem nivou, ali se u iz-nudici javqaju i nižim službenicima, koji preuzete „obaveze” po-nekad ne mogu da ispune. Zato se dogovorena „usluga” ne dobija uvek.To potvrđuje tezu da službenici nižeg ranga povremeno prodajuusluge i izvan zone svog uticaja.

U zaštitu od korupcije u okviru postojećeg birokratskog apara-ta, na osnovu iskustva, privatni preduzetnici ne veruju. Zapravo, dabi izbegli „neizbežno dodatno plaćawe” odlaskom kod drugog vla-dinog službenika, ili, pak, wihovog šefa, apsolutno odbija 13,5%privatnih preduzetnika. Da ih taj odlazak može spasiti ponekadili retko izjavquje natpolovična većina (51,3%). Suprotno ovome,7,3% privatnih preduzetnika smatra da uvek može odlaskom kod še-fa ili drugog službenika proći bez podmićivawa, a dodatnih14,4% to smatra „većinom” ili „često”. Sve u svemu, preduzetnici


Slika 3.14 Frekvencija višestrukog plaćawa usluge korumpiranog

uvek 3%

obično 12%

često 16%

ponekad 20%

retko 13%

nikada 8%

ne zna 28%

28%12%

20%13%

3%

16%

8%

izjavquju da nema prevelike zaštite od podmitqivih javnih slu-žbenika žalbom šefu, ili, pak, „begom” kod drugog službenika.Očigledno je da postoji dosluh unutar državne službe, ponekad ot-voren, ponekad skriven, odnosno pasivan.

To nam potvrđuje još jedan podatak dobijen u istraživawu. Nai-me, natpolovična većina (52,2%) izjavquje da se za učiwenu uslugu(od uvek do u pojedinačnim slučajevima) direktno traži novac, po-klon ili pritivusluga (primera radi, plaćeno zimovawe). Oni kojidirektno ne traže, tada očekuju da dobiju „pravičnu” nadoknadu zaučiwenu uslugu. Privatni preduzetnici u više od dve petine(43,4%) slučajeva izjavquju da su javni službenici jasno pokazali daod wih očekuju novac, poklon ili protivuslugu. Istovremeno, višeod trećine (37,6%) pokazuje spremnost za uzimawe mita u pojedinač-nim slučajevima, a samo 11% to nikada ne očekuje. Znači, podmići-vawe je postala ne samo raširena pojava, već gotovo i javna stvar.Na takvo obelodawivawe je uticalo odsustvo straha od eventualnihsankcija, na jednoj, i moralnih osuda šire društvene zajednice, nadrugoj strani. Odsustvo straha od sankcija proističe iz čiweniceda su u korupciji ogrezli ne samo javni službenici već i političkavlast. Radi sopstvene zaštite od eventualnih sankcija, političkavlast rastače pravni poredak zemqe, a to tada koriste i niže struk-ture. Široke moralne osude od strane društvene zajednice nema, jermnogi pojedinci, čak i ako se s tim ne slažu, relativizuju osudu, jerje to u većini slučajeva jednima jedini način da prežive, a drugimada „završe neke stvari”. U isto vreme, korupcija postaje širokorasprostraweno pravilo ponašawa, posebno između države, odno-sno wenih službi i građana.

Konačno smo došli do kqučnog pitawa: koliko privatni predu-zetnici, od svog godišweg prihoda, izdvajaju za plaćawe mita jav-nim službenicima? Preko ovog pitawa dobili smo i najverodo-stojnije podatke koliko wih za razne dodatne usluge moraju da pla-te. Najjednostavnije rečeno, četvrtina (24,8%) ne plaća mito. Jakapolovina (57,8%) to čini i navodi koliko to iznosi u odnosu nawihov prihod, dok znatan deo (17,4%) ne može da proceni. Najče-šća stopa „oporezivawa” poslova privatnih preduzetnika od


Slika 3.15.Ukoliko se korumpira državni službenik, da li se usluga zaista i dobija?

uvek 8%

obično 41%

često 15%

ponekad 12%

retko 3%

nikada 1%

ne zna 20%

20%

1%

3%

15%

8%

41%

12%

strane javnih službenika kreće se između 1 i 10%. Nema značajnerazlike između privatnih preduzeća i radwi. Budući da domaćiprivatni preduzetnici nerado govore o svojim prihodima, i wiho-ve odgovore o učešću plaćenog mita u ukupnom prihodu treba pri-miti uz značajnu dozu rezerve. Ono što je delimično poznato jesteda veličina mita zavisi od tipa delatnosti, odnosno wene atrak-tivnosti i veličine posla koji je u igri. Iskustvo anketara s tere-na govori da se najčešće plaćaju dozvole za lokacije iz oblasti tr-govine i ugostiteqstva i razne građevinske dozvole u atraktivnimzonama velikih gradova. U istom rangu su, naravno, uvozne dozvolei carina, posebno kada je reč o robama na posebnom režimu uvoza.Ono što anketno istraživawe ne može da obuhvati jeste organizo-vani kriminal, odnosno uvoz nafte, naftinih derivata, cigareta ialkoholnog pića.

Neminovno se postavqa pitawe, koliko svog radnog vremena, a ti-me i radne energije, odnosno radnog resursa, privatni preduzetnicigube podmićujući razne državne ili paradržavne službenike. Jednatrećina (33,9%) izjavquje da ne gubi vreme ili, kako jedan sagovor-nik reče: „izvadiš novčanik, daš i tu se završi”. Istovremeno,


Slika 3.16.Procenat ukupnog prihoda koji odlazi na podmićivawe

Slika 3.17.Procenat radnog vremena privatnih preduzetnika koji se troši na korupciju

0% – 26%

mawe od 1% – 15%

1-2% – 8%

2-10% – 20%

10-25% – 10%

preko 25% – 4%

ne zna – 17%

0% – 35%

mawe od 1% – 21%

1-2% – 8%

2-10% – 8%

10-25% – 7%

preko 25% – 4%

ne zna – 17%

17%

4%

10%

8%

26%

15%

20%

17%

4%

7%

8%

35%

21%

8%

petina (20,8%) izjavquje da je to mawe od 1% vremena. Međutim, go-tovo četvrtina (23,8%) izjavquje da prosečno, za podmićivawe jav-nih službenika, ili pak menaxera društveno/državnih firmi gu-bi između 1 i 25% vremena, a dodatnih 4,3% da je to i više od togvremena. Jedan deo (17,1%) ne može da proceni. Ovde se neminovnopostavqa pitawe: zbog čega nastaje toliki gubitak vremena kod jed-nog dela privatnih preduzetnika da bi podmirili svoje „obaveze”prema javnim službenicima? Vreme se gubi, jer oni pokušavaju daraznim dovijawima, kako sami kažu, izbegnu „dodatno plaćawe”, od-nosno, plaća se kad se nema kud.

Na osnovu do sada iznetih rezultata istraživawa videli smo da jekorupcija široko rasprostrawena i da je postala gotovo javnastvar. To znači da se novac ili usluga traži ili očekuje bez imalostida i zazora. Sledeće po važnosti jeste i pitawe u kojim je to sfe-rama društvenog života korupcija najzastupqenija. Rezultate togdela istraživawa, kod privatnih preduzetnika, prikazali smo naTabeli 3.14.


Tabela 3.14. Podmitqivost službenika u javnom sektoru; mito za:

uvek većinom ponekad nikad ne indeks rangčesto retko znam (1-5)

dozvola za uvoz 5,5 11,3 9,1 5,5 68,5 3,06 2

dozvola za izvoz 5,5 8,3 7,0 5,8 73,4 3,02 3

carinska dokument. 5,8 13,4 8,9 8,0 63,9 2,96 6

devizno poslovawei inspekcija 3,7 12,8 12,0 8,6 63,0 2,67 10

poreska uprava 4,0 21,4 39,7 17,1 17,7 2,12 17

finansijska policija 7,0 27,8 34,9 13,8 16,5 2,69 9

registracija preduzeća 4,0 19,6 34,3 19,9 12,3 2,30 16

sanitarna inspekcija 4,9 22,3 37,6 13,1 22,0 2,52 14

urbanističkainspekcija 4,3 22,0 32,8 12,2 28,7 2,59 12

obav. prijavespoq. poslova 2,8 9,8 10,7 7,6 69,1 2,58 13

dobijawe lokacije 11,3 28,2 21,4 6,7 32,4 3,1 21

dozvola za rad 5,8 25,1 31,5 13,1 24,5 2,66 11

ukqučewetelefona i struje 11,9 30,9 26,8 11,0 19,6 2,97 5

ugovor s vladom 8,3 11,3 12,3 7,3 60,9 2,98 4

ugovor s lokalnomvlašću 6,1 21,8 24,4 9,5 38,2 2,8 18

ugovor s državnimpreduzećima 8,6 21,7 26,0 9,5 43,3 2,84 7

odobrewepromene cena 2,4 24,1 14,7 11,9 56,9 2,40 15

Odmah je uočqivo da je mito najviše rašireno kod službi za do-bijawe lokacije za gradwu, ili, pak, postavqawe privremenih obje-kata. Zatim dolaze uvozno-izvozne dozvole i zakqučewe ugovora svladom, pa potom ukqučewe telefona, struje. Na dnu ove liste nala-zi se poreska uprava, registrovawe preduzeća i odobravawe novihprodajnih cena. Znači, korumpiranije su one službe gde je i moguć-nost zarade za privatnog preduzetnika veća. Dozvola za gradwu možeimati veliku tržišnu vrednost, jer tržišna cena objekta u eks-kluzivnoj zoni grada može biti i po nekoliko puta veća od cenegradwe – isti je slučaj i s izvozno-uvoznim dozvolama.

Ovaj podatak nam govori da od korupcije nije imuna ni jedna vlast– bez obzira kako sebe predstavqala. Jer stepen korupcije u jednomdruštvu ne zavisi, kao što smo na početku rekli, od moralnosti po-jedinaca, već od potencijalne zarade od korupcije i od efikasnostikaznenog aparata. To potvrđuje čiwenica da su dozvole za gradwu usedamnaest najvećih gradova Srbije davane od strane tadašwe opozi-cije. Korumpiranost opštinskih službi u tim gradovima, premaanketi javnog mwewa, bila je ista (Kramerovo v < 0,115), kao i u onimgradovima gde je na vlasti bila socijalističko-julovska koalicija.Stepen korumpiranosti opštinskih uprava i službi, bez obzira koje u wima bio na vlasti, bio je visok; s tim da su opštinske uprave(izborna mesta u upravi) nešto podmitqivije (indeks 3,78) od op-štinskih službenika (indeks 3,51).

Na dnu liste korumpiranosti javnih službi nalazi se poreskauprava. To je posledica nekoliko čiwenica, pre svega neregular-nosti u formirawu poreske osnovice. Naime, različitim meha-nizmima privatna preduzeća, odnosno preduzetnici uspevaju daminimizuju svoju poresku osnovicu, pa onda i nema potrebe da ko-rumpiraju poresku upravu radi minimizovawa svoje poreske oba-veze. Na dnu liste iznad poreske uprave nalazi se registracijapreduzeća i odobravawe novih prodajnih cena. U prvom slučajuregistracija firme ima neznatnu tržišnu vrednost na neform-alnom tržištu, jer je u Srbiji registrovano na stotine hiqadapreduzeća koja su „mrtva” – ne rade. Drugim rečima, registrovawepreduzeća, samo po sebi, ne donosi nikakvu dobit. Odobravawenovih prodajnih cena, takođe, ima nisku cenu na neformalnomtržištu, budući da privatni preduzetnici deluju u onim delat-nostima u kojima se veoma retko državnom intervencijom reguli-šu cene. Sintetički prikazano samo poreska uprava i registra-cija preduzeća spadaju u relativno nisko korumpirane službe(indeks ispod 2,5), a u visoko korumpirane službe (indeks iznad3,0) spadaju opštinske i gradske službe koje izdaju dozvole zagradwu i carina. Wima su po korumpiranosti vrlo bliski Vladai wena ministarstva (posebno zadužena za spoqnotrgovinsko po-slovawe) i javna preduzeća EPS i Telekom. Sve ostale spadaju usredwe korumpirane službe.

Na osnovu prezentiranih rezultata anketnog istraživawa višeje nego vidqivo da je korupcija u Srbiji zašla u gotovo sve pore po-slovawa. Preciznije rečeno, mito je postalo nužan, ali ne i dovo-qan uslov gotovo u najmawem poslovnom poduhvatu. Od strane javnih


službenika, kao najkorumpiranijeg dela društva shvaćena je kaonormalna pojava, odnosno, kao „porez” koji država neće ili nijeuspela da naplati. Posledica neplaćenog poreza je wegova niskaplata za posao koji obavqa. A što taj „porez” (razna „dodatna pla-ćawa”) plaćaju i oni koji nisu dužni, to nije wihov, već problemdržave. Posebno što je svaka privredna delatnost, od strane jednogdela javnih službenika, shvaćena kao sumwiva aktivnost. Korupci-ja je uspela toliko da se raširi da je postala sistemska – ugrađena jeu društveno-ekonomski i politički sistem Srbije. To, izmeđuostalog, pokazuju istraživački rezultati, odnosno nema statistič-ki značajnih razlika, s obzirom na tip privatnog preduzeća, delat-nost i obim poslovawa.

Osnovni tipovi korupcije

Tri osnovna tipa korupcije karakteristična za savremena dru-štva su: dodatno plaćawe javnom službeniku za ostvarivawe pravakoja po zakonu sleduju pojedincu ili privrednom subjektu, zatimpodmićivawe za sticawe prava koja mu po zakonu ili podzakonskomaktu ne sleduju, i na kraju, podmićivawe radi prilagođavawa zakon-ske ili pak podzakonske regulative (raznih uredbi i propisa) inte-resima koruptora. Raširenost ova tri tipa korupcije dobijene an-ketnim istraživawem privatnih preduzetnika prikazali smo naTabeli 3.15.


Tabela 3.15. Tipovi korupcije; podmićivawe radi (u%):

ostvarivawa kršewe mewawe ne znaprava zakona zakona

dozvola za uvoz 24,8 20,2 4,6 50,5

dozvola za izvoz 23,2 20,2 4,0 52,6

carinska dokumentacija 18,0 28,7 4,6 48,6

devizno poslovawe i inspekcija 16,5 29,4 6,7 47,4

poreska uprava 25,4 42,2 10,4 22,0

finansijska policija 25,1 45,9 8,6 20,0

registrovawe preduzeća 38,2 22,6 10,7 28,4

sanitarna inspekcija 29,1 35,8 9,2 26,0

urbanistička inspekcija 29,7 31,8 9,5 29,1

obav. prijave spoq. trg. posl. 21,1 22,0 5,5 51,4

dobijawe lokacije 36,1 28,4 8,0 27,5

dozvola za rad 46,2 21,7 7,0 25,1

ukqučewe struje, telefona 52,9 17,7 4,9 24,5

dobijawe ugovora s vladom 27,2 16,8 7,0 48,9

dobijawe ugovora s lok. vlastima 39,4 19,0 6,1 35,5

dobijawe ugovora s drž. preduz. 37,3 20,5 5,8 36,4

odobrewe novih prodajnih cena 30,9 19,3 8,0 41,9

Prezentirani rezultati istraživawa pokazuju: prvo, da je vrlovisok procenat odgovora „ne znam” i drugo, da je najrašireniji ob-lik korupcije podmićivawe za ostvarivawe prava. Visok procenatneodređenih odgovora posledica je čiwenica da privatni preduzet-nik, ili pak običan građanin, teško mogu u praksi razlikovati ukom slučaju je reč o sprovođewu prava, a u kom o kršewu zakona. Dru-gi je problem što wih, na osnovu iskustva s terena, to ne interesuje.Interesuje ih samo da li moraju uslugu dodatno da plate ili ne. Ko-načno, psihološki je lakše nešto što se čini klasifikovati kaoostvarivawe prava, nego kao kršewe zakona.

Prvi tip korupcije, ostvarivawe prava, posledica je čiweniceda birokratizovani aparat javnih službi odugovlači ostvarivaweprava ili pak svojim dodatnim tumačewem sprečava pojedinca iliprivrednog subjekta da do istog dođe. Zato je korisnik tog pravaprinuđen da „ubrzavawe procedure”, koju je birokratski aparat po-stavio kao prepreku, dodatno plati. Ista je reč i kad je u pitawukvalitet usluge. Dodatno plaćawe za ostvarivawe prava, obrazlažese od strane javnog službenika argumentom da je to moguće ostvaritisamo pod uslovom da se „zanemare” pojedine stavke u proceduri.Ista je situacija kada je reč o ostvarivawu prava „preko reda”. Da lise očekuje ili iznuđuje mito ništa ne mewa na stvari. Kqučna ka-rakteristika ovog tipa mita je to što javni službenik ne krši za-kon, već ga zaobilazi ili zloupotrebqava svoj položaj. Time je we-gov rizik mawi. To je jedan od razloga zbog čega je oblik korupcijenajrašireniji. Na raširenost ovog oblika korupcije utiče učesta-lost kontakata privatnih preduzetnika s javnim službenicima zaostvarivawe sopstvenih prava. Korumpirawe radi ostvarivawaprava, prema izjavama privatnih preduzetnika, najčešće je prili-kom ukqučewa struje i telefona, dobijawa dozvole za rad, dobijawaugovora s vladom i lokalnim vlastima, dobijawa ugovora s držav-nim preduzećem, dobijawa lokacije, odobrewa novih prodajnih ce-na, dozvole za izvoz i uvoz i registracije preduzeća.

Drugi tip korupcije, kršewe propisa, posledica je sledećeg lan-ca događaja: javni službenik, da bi uslugu naplatio, potencijalnomklijentu koji krši propis gleda kroz prste (razne mandatne kazne,propuštawe robe na carini, itd.) ili sam krši propis (izdavaweraznih dozvola, nameštawe tendera, itd.). Kako ovde nema jasne gra-nice između korupcije i kriminala, i kod jednog i kod drugog, ko-ruptora i korumpiranog, povećava se rizik. Veličina rizika, poredvrednosti posla, utiče na cenu „usluge”. Budući da je ovaj tip korup-cije skopčan s više rizika on je nešto mawe raširen od korupcijeradi dobijawa prava. Kršewe propisa, kao vid korupcije, najviše jerašireno, prema izjavama privatnih preduzetnika, za dobijawe ca-rinske dokumentacije, devizno poslovawe, u poslovima sa poreskomupravom, finansijskom policijom, sanitarnom i urbanističkominspekcijom i obaveznog prijavqivawa spoqnotrgovinskog posla.

Treći tip korupcije, uticaj na mewawe zakona, na Zapadu je u veli-koj meri legalizovan pod imenom lobirawe, kod nas je najmawe razvi-jen, bar kada se radi o malim privatnim preduzetnicima. To je vero-vatno posledica čiwenice da je wihov društveni uticaj prilično


mali, pa da nisu u mogućnosti da učestvuju u procesu formirawa zako-na, odnosno propisa. Verovatno da su neki od wihovih odgovora uovom pogledu sopstveno precewivawe wihovog stvarnog društvenoguticaja. Nasuprot tome, veliki privatni preduzetnici, blisko pove-zani sa prethodnim režimom, verovatno da su najveći deo svojih ak-tivnosti na korumpirawu državnih službenika, odnosno političa-ra usmeravali na promene zakona, odnosno podzakonskih propisa.

Sve u svemu, prema izjavama privatnih preduzetnika, osnovnoobeležje korupcije u Srbiji je ostvarivawe sopstvenih prava pri-vrednih subjekata. Uporedimo li ove podatke s rezultatima anketejavnog mwewa, tada je više nego jasno da su građani i privredni su-bjekti dodatno „oporezovani” od strane javnih službenika. Kako jeporeska disciplina u celom društvu veoma niska, odnosno napla-tivost poreza je različita i varira od subjekta do subjekta, tako je iu ovom dodatnom „porezu”. Zapravo, ne plaćaju ga svi, samo oni kojimoraju. Wegova veličina zavisi od voqe javnog službenika, predu-zetnikovog odnosa s političkom vlašću i domišqatosti. Ovaj do-datni „porez”, odnosno mito, postao je nužan način života i poslo-vawa. Na kraju, korupcija vrlo retko, ili gotovo nikad, ne podležepravosudnim sankcijama. Otuda proističe da su moralne osude naj-šire društvene zajednice retke, a ako tih osuda i ima, one su blage.

Razvoj korupcije u Srbiji

Na samom kraju ovog prikaza rezultata istraživawa moramo se za-pitati da li se u Srbiji korupcija povećava ili smawuje. Poznato jeda ranije nisu rađena istraživawa ovog tipa pa smo pokušali dasaznamo od samih privatnih preduzetnika kakva je situacija danas uodnosu na onu od pre tri godine. Takvi rezultati imaju ograničenuvrednost, ali drugog načina nemamo na raspolagawu. Na Tabeli 3.19.prikazali smo procenu privatnih preduzetnika stawa korumpira-nosti pojedinih javnih službi sada i pre tri godine.

Pre izlagawa rezultata istraživawa neophodno je napomenuti daprivatni preduzetnici procewuju stawe korumpiranosti u onompoqu u kojem su upućeni. Tako, primera radi, gotovo 70% se ne baviuvozom, a kako tu stoji s korupcijom, jednostavno odgovaraju – neznam. Na drugoj strani, svaki od wih pojedinačno, nije mogao imatiiskustva u svim navedenim oblastima. Zato kolona s dobijenim od-govorima „ne znam” ima neuobičajeno visoke vrednosti. To govorida ne procewuju tamo gde nemaju ličnog iskustva ili je ono oskudno.Ova čiwenica potvrđuje našu pretpostavku o visokom kvalitetuodgovora na postavqena pitawa.

Istovremeno prezentirani podaci nam govore da po proceni pri-vatnih preduzetnika postoji blag pad korupcije u Srbiji. Znatno jeviše, od dva do četiri puta, zavisno od poqa posmatrawa, onih kojismatraju da je situacija na poqu korupcije boqa u odnosu na stawe odpre tri godine. To znači dve stvari: prvo, privatni preduzetnici kaozainteresovana strana očekuju od nove vlasti smawewe korupcije, i ta-ko delimično projektuju svoje odgovore i drugo, s prošlogodišwimpolitičkim promenama došlo je i do smawewa korupcije u Srbiji.


Poslovawe, korupcija i privredno okružewe

Privredno okružewe, definisano kao skup svih faktora kojiutiču na poslovawe preduzeća, ima veoma veliki uticaj na poslova-we preduzeća, odnosno odluke koje donose preduzetnici.

Na Tabeli 3.17. prikazali smo procene privatnih preduzetnikakako pojedini faktori, počev od ekonomske politike, pa do kvali-teta infrastrukture, utiču na wihovo poslovawe, odnosno kvalitettog poslovawa.

Rezultati istraživawa nedvosmisleno pokazuju da privatnipreduzetnici prepreku razvoju poslovawa najviše vide u veličiniporeza i doprinosa, zatim u kqučnim postavkama ekonomske poli-tike, sveprisutnoj korupciji i nedostatku finansijskih sredstava.Nasuprot ovome, najmawi problem, ali i daqe s vrlo visokim in-deksom, vide u nestabilnom kursu domaće valute, funkcionisawupravosuđa i infrastrukture (telefon, struja, putevi).

Istovremeno treba naglasiti da su veličine indeksa, za sve ispi-tivane faktore poslovawa, vrlo visoke. Ipak, treba izdvojiti naj-značajnije. Prvo, poznato je da poreska stopa privatnih preduzetni-ka (posebno kod radwi) nije značajna, ali su doprinosi i razna po-sredna davawa, koja je povremeno teško uhvatiti, i te kako značajnii neujednačeni. Porezi i doprinosi zajedno uzeti, što preduzetni-ke na kraju krajeva samo interesuje, na lične dohotke zaposlenih iz-nose oko 120%. Zato su oni prinuđeni da deo ovih zarada isplaćuju


Tabela 3.16. Korupcija pre tri godine i sada. Kakva je situacija?

boqa ista gora ne zna

dozvola za izvoz 8,9 19,0 3,1 69,1

dozvola za uvoz 10,7 20,5 3,4 65,4

carinska dokumentacija 9,8 23,2 4,0 63,0

devizni poslovi i inspekcija 8,9 25,7 4,0 61,5

poreska uprava 15,0 57,0 7,3 19,9

finansijska policija 15,9 55,0 7,3 21,7

registrovawe preduzeća 16,8 49,2 4,0 30,0

sanitarna inspekcija 12,8 58,1 3,4 25,7

urbanistička inspekcija 11,6 52,9 3,4 32,1

prijava spoqnotrgovinskih poslova 10,4 23,2 1,8 64,5

dobijawe lokacije 14,1 45,0 5,5 35,5

dozvola za rad 17,1 45,0 5,2 32,7

ukqučivawe telefona, struje 11,9 53,5 10,7 23,9

dobijawe ugovora s vladom 9,8 29,7 2,4 58,1

dobijawe ugovora s lokalnim vlastima 17,1 40,7 4,9 37,3

dobijawe ugovora s državnim preduzećima 11,3 45,6 7,3 35,8

odobravawe prodajnih cena 13,1 41,3 4,6 41,0

na crno – na ruke. Ranije smo videli da privatni preduzetnici izja-vquju da je korumpiranost poreske uprave najmawa, a sada da je pore-ska politika na prvom mestu (zbog nekonzistentnosti i velikih ka-mata) kao ograničavajući faktor razvoja preduzetništva.

Ekonomska politika, kao drugi primer, pokazuje da su proceneili viđewa preduzetnika krajwe indikativna. Poznato je da se po-litička vlast više od deset godina kolebala između tržišne i jed-ne tržišno/planske ekonomije. Zbog tog kolebawa, koji nisu pred-met ove analize, imamo veliko uplitawe države, koje se i daqe na-stavqa, i pored deklarativnih zalagawa za tržište. Zato privatnipreduzetnici procewuju da je ekonomska politika u vrlo visokojmeri ograničavajući faktor poslovawa. Drugim rečima, veomaobimna i rasprostrawena državna intervencija predstavqa ogra-ničewe rastu privatnog preduzetništva.

Treće, stawe infrastrukture je više nego loše: putna mreža je iz-raubovana, stalna iskqučewa električne energije u zimskom periodusu uobičajena, preopterećena fiksna telefonija, a mobilna telefo-nija je preopterećena, nepouzdana a preskupa za nivo usluga koje pru-ža. I pored navedenih čiwenica, o neadekvatnosti usluga infra-strukture (Tabela 3.17) preduzetnici smatraju da je ona najmawi, alii daqe značajan faktor ograničewa poslovawa, pa samim tim i dru-štvenog razvoja. Poređewem značaja ovog činioca i wegovog uticaja


Tabela 3.17.Faktori uspešnog poslovawa:

nije mali umeren veliki ne indeks rangproblem problem problem problem znam (1-5)

finansirawe 5,2 13,5 30,3 47,1 3,9 4,05 4

telefon, struja,putevi 17,1 32,1 30,9 18,3 1,5 3,14 13

porezi i doprinosi 3,7 10,1 28,4 56,0 1,8 4,31 1

ekonomska politika 2,4 11,6 25,4 52,3 8,3 4,24 2

inflacija 15,3 15,0 19,3 48,0 2,4 3,78 7

kurs 22,3 16,5 20,8 37,3 3,1 3,44 11

funkcionisawepravosuđa 15,3 22,3 22,6 27,2 12,5 3,38 12

korupcija 4,3 12,2 22,6 53,5 7,3 4,19 3

ulični kriminali neredi 16,8 16,8 17,1 39,1 10,1 3,59 10

organizovani kriminal i mafija 15,3 12,8 17,1 40,7 14,1 3,71 9

monopol. potezidržavnih preduzeća 9,5 11,6 25,7 43,4 9,8 3,93 5

monopol. poteziprivatnih preduzeća 10,4 15,6 23,5 39,8 10,7 3,80 6

razne inspekcijskeslužbe 10,4 19,6 27,2 40,1 2,8 3,75 8

na poslovawe sa značajem poreske ili globalno ekonomske politikeili mogućnostima finansirawa (proširewe delatnosti ili kvali-teta) preduzetnici jasno procewuju prioritete. Time hoće da kažu:važna je kvalitetna infrastruktura, pravosudni sistem i stabilannovac, ali za privredni napredak prioriteti su umerena poreska po-litika, jasno tržišno orijentisawe ekonomske politike sa svim we-nim pratećim elementima, poštena javna uprava i bez korupcije iukidawe monopola državno/društvenih i privatnih preduzeća.

Zakqučak

Korupcija je stara gotovo koliko i qudsko društvo. Razvijala seuporedo s povećawem društvene i političke moći, rastom birokra-tije i mešawem države u tržišne transakcije. Kqučni uzroci ko-rupcije u srpskom društvu su odsustvo vladavine prava, poremeće-nost društvenih vrednosti, sveprisutna državna intervencija i ne-dovoqni prihodi državnih službenika. Odsustvo pravne države jestarijeg, a poremećene društvene vrednosti, odnosno moralna krizai siromaštvo novijeg datuma. Kada kažemo odsustvo pravne državemislimo na odsustvo kontrole izvršne vlasti, nefunkcionisaweinstitucija sistema i nizak nivo celokupne društvene kontrole.

Jedan od uslova za razvoj korupcije jeste i kvalitet i efikasnostrada javnih službi. Rezultati istraživawa pokazuju da kvalitet ra-da ovih službi ne zadovoqava potrebe privatnih preduzetnika. Oniwihov rad u velikoj većini slučajeva negativno ocewuju, odnosnokao u izvesnoj meri loš, loš i veoma loš.

Najrašireniji vid korupcije, prema iskustvu privatnih predu-zetnika, jeste prilikom dobijawa lokacije za gradwu, zatim prili-kom dobijawa uvozno-izvoznih dozvola, dobijawa ugovora s vladom iukqučewe telefona i struje. Nasuprot ovome, podmićivawe je najma-we rašireno kod poreske uprave, pri registraciji preduzeća i odo-bravawu novih prodajnih cena.

Od tri tipa korupcije, odnosno, ostvarivawe prava, kršewe pravaili podzakonskog akta i uticaj na mewawe zakona ili podzakonskogakta u Srbiji je najraširenija korupcija za ostvarivawe prava. Isto-vremeno, uticaj na mewawe zakona i podzakonskih akata ima vrlo ma-lu vrednost na neformalnom tržištu usluga, budući da mali privat-ni preduzetnici u Srbiji nemaju pristup zakonodavnoj vlasti.

Podređenost pravosudnog sistema izvršnoj vlasti uticalo je načiwenicu da su razni oblici mita i korupcije prolazili mimo zako-na, to jest, nekažweno. Stoga se korupcija raširila i postala sastav-ni deo načina poslovawa, zapravo ušla je u sve pore društva i posta-la, maltene, javna stvar. Siromaštvo i moralna kriza, na jednoj, i za-okupqenost većine stanovništva golim preživqavawem, na drugojstrani, sprečili su široku osudu građana ove društvene pojave.

Istovremeno, neophodno je naglasiti da privatni preduzetnici,kao, uostalom, i građani Srbije, od nove, demokratski izabrane vla-sti, očekuju smawewe stepena i obima korumpiranosti javnih slu-žbi. Takođe, nedvosmisleno izjavquju da je korupcija sada neštomawa nego, primera radi, pre tri godine.


PRILOG


1 2 3 4 5 ne prosek rangzna

Predsednik Jugoslavijei wegove službe 30 18 12 7 13 20 2,42 19

Predsednik Srbijei wegove službe 6 10 18 17 29 20 3,65 6-7

Skupština Jugoslavije 8 20 23 14 13 22 3,05 15

Skupština Srbije 9 19 22 15 13 22 3,07 13

Savezna vlada 10 19 22 13 15 21 3,06 14

Republička vlada 10 18 21 14 16 21 3,09 12

Ministarstvo privrede 5 9 22 20 19 25 3,52 8-9

Vojska 18 23 22 13 11 13 2,73 17

Carina 1 3 11 23 52 10 4,35 1

Poreska uprava 1 4 16 27 40 11 4,1 22

Sudstvo 2 6 15 27 41 10 4,11 3

Policija 2 6 16 26 41 9 4,06 4

PTT 4 11 27 23 20 16 3,52 8-9

Elektroprivreda 3 9 25 23 24 16 3,65 6-7

Agencija za privatizaciju 2 7 17 17 26 31 3,85 5

Služba društvenogkwigovodstva 4 12 22 17 14 31 3,35 11

Privredna komora 3 10 19 19 15 33 3,49 10

Narodna banka 13 16 20 13 15 24 3,03 16

Statistički zavod 15 17 17 6 7 37 2,58 18

Tabela A1. Opažawe rasprostrawenosti korupcije u pojedinim oblastima i instutu-cijama (u %)(„Uopšte nema korupcije” [1], do „Veoma rasprostrawena” [5]).


Tabela A2 U kojoj su meri sledeće profesije ukqučene u korupciju (u% )

profesije 1 2 3 4 9 prosek

direktori društvenih(državnih) preduzeća 32 45 16 3 5 3,11

učiteqi i nastavnici 5 20 57 12 6 2,20

univerzitetski profesori 7 27 46 71 4 2,40

službenici u republičkimministarstvima 13 32 40 4 11 2,62

službenici gradske uprave 13 33 43 3 8 2,61

sudije 17 43 30 5 6 2,76

advokati 22 38 28 5 6 2,82

policajci 23 39 27 5 5 2,85

carinici 40 35 14 6 6 3,17

državni vrh(predsednici, ministri itd.) 18 24 32 13 13 2,55

lekari 21 40 30 6 3 2,78

privatni preduzetnici i biznismeni 23 36 26 6 8 2,84

bankarski službenici 10 28 45 7 10 2,47

opštinski službenici (inspektori) 24 33 33 4 6 2,81

prodavci u trgovinamadeficitarnom robom 25 35 27 5 7 2,86

lideri političkih stranaka 15 27 36 6 15 2,61

partijski zvaničnici,lokalni politički aktivisti 14 28 36 7 15 2,58

službenici u komunalnimpreduzećima-EDB, PTT, Elektrane 12 28 41 7 12 2,50

novinari 10 20 39 13 18 2,31

Legenda: 1. gotovo svi su ukqučeni2. većina je ukqučena;3. samo neki su ukqučeni;4. gotovo ni jedan nije ukqučen;9. ne zna/bez odgovora

Napomena: prosek (prosečna ocena rasprostrawenosti) je računat obrnutood 1 (najmawe korumpirani) do 4 (najviše korumpirani); znači, što je pro-sek veći – veća procewena korumpiranost.


Tabela A3. Ko je od građana tražio mito? (u%)

da ne nisam bio ne znamu situaciji

lekari ili medicinsko osobqe 26 29 43 2

učiteqi, nastavnici 5 36 56 2

univerzitetski profesori 4 23 71 2

opštinski službenici 12 33 52 2

službenici javnogkomunalnog preduzeća 9 33 56 2

sudije ili službenici u sudu 9 22 67 2

carinici 17 15 64 3

policajci 19 22 55 3

poslanici u skupštiniili stranački lidera 1 15 75 10

službenici u ministarstvu 3 16 78 3

poreznici ili inspektori 11 22 64 3

bankarski činovnici 4 32 61 3

trgovci 16 37 44 4

privatni preduzetnici 1 22 85 73

aktivisti političke stranke kojaje na vlasti u mojoj opštini 4 24 69 3

drugo 1 3 17 79

IV Ispoqavawe korupcije

KORUPCIJA U PRAVOSUĐU

Uvod

Radna definicija i subjekti korupcije

Najširi pojam korupcije u javnoj delatnosti – čiwewe, u vršewujavne službe, funkcije ili posla, onoga šta inače nije dozvoqeno(propisano, predviđeno) ili nečiwewe onoga šta je obavezno (pro-pisano, predviđeno), a za protivuslugu u novcu ili nekoj drugoj po-godnosti – zahteva izvesna precizirawa kada je reč o pravosuđu.

S obzirom na formalnu stranu vršewa pravosudne funkcije, kaorezultat korupcije može se pojaviti, u najvećem broju slučajeva, dono-šewe sudskih odluka različite vrste, bilo nepravilnih (nezakoni-tih), bilo pravilnih, tako što korupcija ima za ciq da ubrza iliosigura wihovo donošewe, da otkloni pretwu wihovog nedonošewa,ili da otkloni opasnost od donošewa nepravilnih odluka. Isti smi-sao ima i nedonošewe odluke koja bi morala biti doneta. Međutim,korupcija može imati za ciq (posledicu) i nepravilno vršewe ilinevršewe kakve druge radwe (na primer u izvršnom postupku), ilinešto šta će uticati na sadržinu sudske odluke (na primer, korup-cija veštaka ili svedoka), ili neku drugu službenu radwu koja će uti-cati na ostvarewe prava koje ne postoji ili neostvarewe prava kojepostoji (na primer, izdavawe nepravilnog izvoda iz zemqišnih kwi-ga ili kakve druge javne isprave, overa neistinite isprave i slično).

Ako se ovo ima uvidu, kao učesnici u korupciji u pravosuđu (su-bjekti) mogu se pojaviti:

• sudije, profesionalne ili (retko) sudije porotnici, koje uče-stvuju u donošewu sudskih odluka (pod uticajem korupcije) isudska uprava (predsednici sudova ili odeqewa u sudovima),indirektno, uticajem na sudije ili drugim radwama (na pri-mer, dodeqivawem predmeta u rad „pogodnim” ili oduzimawempredmeta „nepogodnim” sudijama), ili direktno, na primer uprimeni pravila o izuzeću. Skupno je moguće govoriti o ko-rupciji u sudstvu;

• javni tužioci, kao organi krivičnog gowewa, neposredno, za-hvaqujući (nužnim) širokim diskrecionim ovlašćewima(odluka o podizawu optužnice, odnosno odustanku od krivič-nog gowewa, na primer zbog procene društvene opasnosti dela,kvalifikacija, itd);

83

• advokati, posredno (uticaji na sud), ili neposredno (načinomkorišćewa procesnih prava, na primer);

• veštaci, koji u primeni pravila o postupcima, podjednakokrivičnom i parničnom, u jugoslovenskom pravu imaju predi-menzioniranu ulogu, od čijih nalaza i mišqewa često zavisiishod postupka;

• službena lica u sudu (izvršni službenici, službenici ze-mqišnih kwiga, službenici sudskih arhiva, pozivari i slič-no) koji nezakonitim postupawem ili propuštawem mogu uti-cati na ishod sudskog postupka ili (ne)ostvarewe kakvog prava;

• tumači ili prevodoci, koji svesno pogrešno prenose, odnosnoprevode ili tumače iskaze učesnika u postupku ili wima po-grešno prenose tuđe iskaze.

Posredno, deo šire shvaćene pojave korupcije u pravosuđu ili uvezi pravosuđa su i korumpirani svedoci.

Posledice korupcije

S obzirom na funkciju pravosuđa, jasno je da se radi i o posebnoopasnom vidu ispoqavawa korupcije. Zadatak pravosuđa je, najširerečeno, ostvarivawe principa ustavnosti i zakonitosti i zaštitapojedinačnih prava i interesa1. Sama percepcija građana da pravo-sudni organi ne deluju po zakonu, da su podložni uticaju, dovodi doslabqewa zakonitosti i društvenog morala. Ne samo da se ruinirapravna svest i poverewe u pravo, degradira ideja o nužnosti pona-šawa u skladu sa pravom, već korumpirano pravosuđe nužno generi-še povećawe korupcije u drugim sferama.

Kod korupcije u pravosuđu, sem uslovno u jednom slučaju, ciq(shvaćen objektivno, ne kao lični, psihološki motiv) koji se želiostvariti korupcijom leži van pravosuđa; pravosuđe samo posredu-je u ostvarewu tog ciqa.

Izuzetak kod kog se ciq korupcije ostvaruje u samoj pravosudnojzoni je korupcija radi izbegavawa (umawewa) krivične ili nekedruge kaznene odgovornosti. Životni događaj, kršewe prava, od kogkoruptivni lanac počiwe, već se dogodio. Ciq je otkloniti redov-no delovawe pravosuđa i on se ostvaruje unutar pravosuđa. (Pa i ov-de korupcija može da utiče na poštovawe prava u drugim oblasti-ma: ako postoji uverewe da je korupcijom moguće izbeći krivičnuodgovornost, to obuhvata i izbegavawa odgovornosti zbog korupci-je, i čini lakšim da se korupciji pristupi u drugim oblastima).

U drugim slučajevima donošewe ili nedonošewe sudske odluketreba da dovede do ostvarewa nekog „prava” koje ne postoji, ili iz-begavawa neke „obaveze” pomoću korupcije, nekog interesa koji leživan pravosuđa, u bilo kojoj sferi qudskog delovawa.

Otuda korupcija u pravosuđu ima po pravilu dvostruku štetnuposledicu. S jedne strane, ona ruinira pravosudni sistem kao vi-talni element državne vlasti, s druge , ona „kvari” zakonito odvi-jawe odnosa u sferi iz koje je došla u pravosuđe.


1 Videti član 95 Ustava Republike Srbije .

Na primer, korupcija u privrednom sporu oko izvršewa ugovoraza posledicu ima ne samo neispravno funkcionisawe pravosuđa,već i slabqewe ugovorne odgovornosti, što dovodi do ugrožavawaekonomskog sistema.

Ili, korupcija u upravnom sporu, usmerena na poništewe zako-nito donetog upravnog akta, za posledicu ima nepravilno funkcio-nisawe državne uprave.

Ovaj štetni uticaj korupcije u pravosuđu ne iscrpquje se, među-tim, u ovim direktnim posledicama. Posredno, svest, tačna ili po-grešna, o mogućnosti korupcije u pravosuđu podrazumeva i svest omogućnosti izbegavawa odgovornosti za korupciju, što opet do-vodi da se korupcija širi u drugim delatnostima.

Nije zbog toga preterivawe tvrditi da korupcija u pravosuđu pred-stavqa najopasniji vid korupcije. Ona razara najvitalnije funkcijedržave i zbog toga je neophodno weno najenergičnije suzbijawe.

Korupcija u pravosuđu i krivična odgovornost

Niko ko učestvuje u suđewu ne može biti pozvan na odgovornost zamišqewe dato prilikom donošewa sudske odluke, a u postupku po-krenutom zbog krivičnog dela učiwenog u vršewu sudijske funkci-je ne može biti pritvoren bez odobrewa Narodne skupštine, stoji učlanu 96 stav 2 Ustava Republike Srbije.

Pravo sudije na grešku je jedna od garancija sudijske nezavisno-sti. Ali pravo na grešku, uz neka pravila sadržana u svim proce-snim zakonima (krivičnom, parničnom, upravnom), kao što su slo-bodna ocena dokaza, mogu da budu siguran paravan za greške iza ko-jih stoji korupcija.

Baš zbog toga se krivična dela vezana za korupciju koja čine su-dije i drugi učesnici u postupku kod nas retko otkrivaju i procesu-alizuju. Predmet pravosudne reakcije na korupciju u pravosuđu subili samo malobrojni drastični slučajevi u kojima je korupcijautvrđivana i otkrivana direktno, na primer, utvrđivawem čina da-vawa novčanog mita, ili u nekim drugim drastičnim slučajevima.

Krivičnom odgovornošću zbog korupcije je, u važećem Krivič-nom zakonu Republike Srbije, zaprećeno:

• sudijama – član 243 KZ, za kršewe zakona od strane sudije radipribavqawa sebi ili drugom neke koristi;

• svedocima – član 206 KZ, davawe lažnog iskaza;• advokatima – član 179 stav 2 KZ, zloupotreba poverewa;• prevodiocima i tumačima – član 207 KZ.Korupcija ostalih učesnika u pravosuđu ukqučujući i javne tuži-

oce može biti obuhvaćena opštim delom zloupotrebe službenogpoložaja ili ovlašćewa.2

85Ispoqavawe korupcije

2 Nacrt Zakona o izmenama i dopunama Krivičnog zakona Republike Srbije, kojije ušao u proceduru aprila 2001. sadrži nekoliko novih inkriminacija u dome-nu korupcije (na primer, korupcija u procesu privatizacije, korupcija pri jav-nim nabavkama), ali nema novih inkriminacija za korupciju u pravosuđu.

Mali broj procesualizovanih slučajeva korupcije u pravosuđusvakako nije znak niske korupcije, već karaktera same pojave iteškoća pri dokazivawu. Tome u prilog govore rezultati anketeu okviru ovog istraživawa po kome je sudstvo, uz carinu i poli-ciju, najkorumpiranija oblast društvenog života, po mišqewuispitanika.

Pojačana aktivnost organa otkrivawa i gowewa može uticati dase veći broj korumpiranih sudija i drugih učesnika u pravosuđu na-đe pod udarom zakona. To bi bilo svakako korisno i pravedno, ali sečini da pravi prostor za borbu protiv korupcije u pravosuđu stojinegde drugde, a ne u domenu krivične represije.

Posredna korupcija

Standardni oblik ili model korupcije u pravosuđu je situacijakada sudija donese nepravilnu odluku, ili koji drugi učesnik u po-stupku odlučujuće doprinese (svedok ili veštak lažnim iskazom,tužilac ublaženom kvalifikacijom dela) donošewu nepravilneodluke. Korupcija potiče od stranke u postupku (ili se vrši u wenukorist), korumpiran je sudija ili neki drugi učesnik.

Kod nas je, međutim, zapažen još jedan, verovatno opasniji vidindirektne korupcije. Manifestuje se u donošewu pretpostavqenopožeqnih odluka, a motiv je neka indirektna korist: mesto u pravo-sudnoj hijerarhiji ili kakva druga privilegija. Pojednostavqeno,donose se neispravne odluke koje su požeqne za državu odnosno we-ne (druge) organe, one koje upravqaju državom, upravnu ili poli-tičku elitu.

Nije moguće precizno povući granicu između ovog vida i klasič-ne korupcije. Ako sudija (ili drugo lice) nezakonito postupa u di-rektnom, pojedinačnom interesu pripadnika nomenklature da biostvario neposrednu ili samo posrednu korist, to je klasična ko-rupcija. Ako je zakon nepravilno primewen da bi se ostvario nekinavodni državni interes (klasičan primer je progon političkihprotivnika, privilegisawe politički podobnih), onda je teškopovući granicu između korupcije i zavisnog pravosuđa, onog koje nesudi po ustavu i zakonu već voqi ili interesu upravqača državom.Granica je tim nejasnija ukoliko se ima u vidu da je u našim uxbeni-cima prava kao materijalni izvor prava bila označavana voqa vla-dajuće klase, klase koja upravqa državom; nije li tada tumačewe iprimena prava tragawe za tom voqom?

Ovi slučajevi korupcije dozvoqavaju da se, kao zakqučak ovoguvodnog dela, postavi radna hipoteza: korupcija u pravosuđu je u Sr-biji sistemska pojava i zahetva sistemsku strategiju iskorewivawa.

Korupcija i tužilaštvo

Javno tužilaštvo je samostalan državni organ koji goni učini-oce krivičnih dela i drugih zakonom određenih kažwivih dela iulaže pravna sredstva radi zaštite ustavnosti i zakonitosti.


Tužilaštvo kao organ gowewa

U kazneno–pravnim stvarima, dakle, tužilaštvo se pojavquje kaoorgan gowewa.

Principi na kojima je tužilaštvo organizovano u odnosu na ovuwegovu ulogu ne moraju biti samo garant zakonitog i efikasnog radatužilaštva, već mogu biti i takva zona diskrecione vlasti i nedo-voqno kontrolisanog postupawa koja daje prostor pojavi korupcije.

U empirijskom istraživawu korupcije u Srbiji, prikazanom napočetku ove studije, tužilaštvo nije posebno iskazano; iskazi o ko-rupciji u pravosuđu odnose se i na tužilaštvo i nema elemenata naosnovu kojih bi bila brawena pretpostavka da korupcije u tužila-štvu ima mawe ili više nego u drugim segmentima pravosuđa. Otu-da na ovom mestu treba markirati ona pravila i principe koji seodnose na rad tužilaštva koji pogoduju pojavi korupcije.

Tužilaštvo je strogo hijerarhijski organizovan organ, višenego bilo koji u našem pravnom sistemu. Republički tužilac odgo-vara za svoj rad Narodnoj skupštini, a niži tužioci wemu. Repu-blički javni tužilac ima pravo da okružnim i opštinskim tuži-ocima daje obavezna uputstva, opšta ali i za rad u pojedinom pred-metu (mutatis mutandis, okružni opštinskom). On može da oduzmepredmet od nižeg i da sam po wemu postupa ili da ga prenese na raddrugom tužiocu. Uputstvo može biti sredstvo uticaja na radećegtužioca, istovremeno i „zaklon” za ovog tužioca.

Tužilaštvo deluje u svojevrsnoj koordinaciji u istražnom po-stupku sa istražnim sudijom i policijom. Istražni sudija vodiistražni postupak, odlučuje o tome koje će dokaze prikupqati odno-sno izvoditi, odlučuje u prvom stepenu o pritvoru i ukidawu pri-tvora, donosi rešewa o obustavi postupka, odnosno o završetku is-tražnog postupka i ustupawu predmeta tužiocu radi podizawa op-tužnice. Ali u odnosu na sve ove radwe, tužilac ima inicijativu:on predlaže pritvor ili ukidawe pritvora. Žali se na rešewa uvezi pritvora, predlaže izvođewe dokaza (i novih, dodatnih dokaza,čime može da utiče na dužinu pritvora), odlučuje o podizawu optu-žnice ili o tome da nema razloga za podizawe optužnice, docnije oodustanku od optužnice, u optužnici kvalifikuje krivično delo,zastupa optužnicu, ulaže pravne lekove. Pri tome je vezan samoustavom i zakonom, iz čega proizilazi da ima vrlo široka diskre-ciona ovlašćewa.

Ako se prati optužna politika, može se uočiti svojevrsna poli-tička zavisnost tužilaštva. Jasno je vidqivo da se pojedina kri-vična dela u jednom periodu gone, a u drugom ne, da se pojedine radweu jednom periodu kvalifikuju na jedan, a u drugom na drugi način.Ova politika gowewa ne mora biti (i nije bila) rezultat procenetužilaštva (koja može varirati zavisno od društvenih okolno-sti), već nekih drugih državnih organa ili političkih centara mo-ći. Otuda ova politika ne mora varirati (i nije varirala) samo uvremenu, već i u odnosu na pripadnike pojedinih društvenih grupa;različit položaj pripadnika raznih „elita” pred zakonom je rezul-tat direktne ili indirektne korupcije.


Svojevrstan je i odnos tužilaštva i policije. Mada ima pravo (idužnost) da od policije (kao i drugih državnih organa, ukqučujućii sud, i od drugih pravnih lica), zahteva spise, izjave, obaveštewaiz stvari iz wegove nadležnosti, tužilaštvo po pravilu čeka ini-cijativu od policije. I kada do te inicijative dođe, tužilaštvonema dovoqno efikasne načine da policiju obaveže na efikasnoobavqawe radwi u vezi otkrivawa, a zarad gowewa za kaznena dela, ai ona sredstva koja ima ne upotrebqava u dovoqnoj meri. Otuda odtrougla istražni sudija, tužilac, policija zavisi da li će bitiprikupqeno dovoqno čiwenica da bi se govorilo o otkrivawu i go-wewu krivičnog dela, dovoqno dokaza za ozbiqnu optužnicu i osu-đujuću presudu, mada je ponekad javnosti apsolutno vidqivo (na pri-mer, iz imovinskih prilika, odnosa imovine i prihoda) da dela iučinioci postoje.

Da je ovo prostor za korupciju, i da korupcije ima, može se osno-vano pretpostaviti, ali i verovati na osnovu anegdotske evidenci-je, mada je u odnosu na tužilaštvo broj procesualizovanih slučajevasrazmerno još mawi nego kod sudija.

Tužilaštvo kao organ zaštite ustavnosti i zakonitosti

Tužilac je ovlašćen da pokrene vanredno pravno sredstvo pro-tiv pravosnažnih sudskih odluka u svim, pa i nekrivičnim stvari-ma, kada nađe da je odlukom povređen zakon ili međunarodni ugovor.U praksi, do pokretawa zahteva za zaštitu zakonitosti od stranejavnog tužioca dolazi po pravilu na inicijativu stranke koja je ne-zadovoqna odlukom u pravosnažno okončanom postupku.

Odlučujući o inicijativi stranke, tužilac je naoružan dis-krecionim ovlašćewima i u poziciji da, na osnovu procene,bitno utiče na tok i sudbinu sudskih postupaka. U praksi, tuži-laštva postupaju veoma različito i u sasvim sličnim slučajevi-ma, što dozvoqava zakqučak o prisustvu direktne ili indirekt-ne korupcije.

Širina ove mogućnosti tim je veća kada se ima u vidu ovlašćewetužioca, koji se odluči da uloži vanredni pravni lek, da ishodujeodlagawe izvršewa pravosnažne i izvršne sudske odluke do okon-čawa odluke po vanrednom pravnom leku.

Odlagawe izvršewa može biti dovoqno da zadovoqi interes jed-ne, odnosno bitno ugrozi interes druge stranke, pa je to očevidanpotencijalni izvor manipulacije.

Praksa ovu indiciju potvrđuje. Tako se u posledwe vreme zapažada savezni javni tužilac sve češće podiže zahtev za zaštitu zako-nitosti protiv rešewa kojima je dozvoqeno izvršewe pravosna-žne sudske odluke. Postupak je tada prošao sve instance, ukqučuju-ći i mogućnost tužioca da podigne zahtev za zaštitu zakonitosti.Tek kada je postupak izvršewa započeo, pojavquje se tužilac i, unajmawu ruku, odlaže izvršewa na ozbiqan rok.


Zakqučak

Uloga tužilaštva je veoma bitna i veoma delikatna. Tužilac nu-žno mora biti snabdeven širokim, u suštini diskrecionim ovla-šćewima. Istovremeno, nalazi se na razmeđu između pravosuđa, dr-žavne politike, policije.

Nema razloga da se ne pretpostavi, naprotiv, da je tužilaštvoizloženo korupciji. Zna se da često jeste, odnosno da je bilo. Isto-vremeno, ovu je je korupciju najteže dokazati; postupawe „tužioca”pokriveno je postupcima i odlukama drugih organa (istražnog su-dije, policije) i hijerarhijskim odnosima, ali i ovlašćewima uproceni čiweničnog i pravnog materijala.

Upravo hijerarhijska organizacija tužilaštva mora biti prvabrana protiv korupcije. Ostale se vezuju za ukupan položaj pravosuđa.

Korupcija u sudstvu

Uvod

Sve se više i češće govori o korupciji u sudstvu. Iskazi su gene-ralni i paušalni. Ipak, uznemiravaju. U sudovima se o tome ćutiili šapuće. Ali priče dopiru i sve su uverqivije. To je i bio raz-log što je Društvo sudija Srbije marta 1998. godine sazvalo Okrug-li sto i uglednim učesnicima (kolegama, advokatima, veštacima,psiholozima, naučnim radnicima itd) glasno postavilo pitawe –ima li korupcije u sudstvu?

Iako je rasprava o ovom pitawu bila ozbiqna i upozoravajuća,priče su ostale bezimene. Ali, i zabriwavajuće uverqive. Uostalom,ako korupcije ima u društvu, zašto je ne bi bilo i u sudstvu? Sva jeprilika, dakle, da je virus korupcije zahvatio i sud. Sudije kojeprimaju već su dobile zvawe „primarijusa”.

A šta „primarijus” može primati? Sve: novac, stan, poklone,izbor u viši sud, ministarski položaj, položaj predsednika suda,političku funkciju, pečeno jagwe ili prase, ručkove i večere,razne usluge, svaku drugu imovinsku i neimovinsku korist. A štamože dati? Tu nema velikog izbora: presudu po naruxbini. Korup-cija u sudstvu se, dakle, ogleda u razmeni svake nečasne presude zasvaku nečasnu korist, sasvim u skladu sa latinskom rečju „corrupti-o”, koja znači: pokvarenost, izopačenost, okaqanost, zavedenost,potkupqenost.

Svet vidi korupciju kao zloupotrebu javnog položaja u ciqu sti-cawa bilo koje imovinske ili neimovinske koristi. Imovinskakorist nisu samo novčana sredstva, nego i druga materijalna dobra.Neimovinska korist je svaka pogodnost, privilegija, povlasticaili druga nenovčana dobit. Korumpirawe se, dakle, ne vrši samonovcem ili drugim materijalnim dobrima, nego i zadovoqavawemraznih potreba i interesa, kao što su: napredovawe u službi ilikarijeri, politička funkcija, statusna pozicija, staleški red,privilegovani položaj i slično, što je u Srbiji i srpskom sudstvučesta pojava.


Ovakvo shvatawe korupcije došlo je do izražaja i u kanonu 7. Ko-deksa sudijske etike: „Sudija ne sme da sudi ostvarujući ili očekuju-ći bilo kakvu korist za sebe ili drugog”. Na to ga opomiwe i kanon6. Kodeksa: „Sudija treba da se uzdržava od svakog postupka koji jenedoličan ili ostavqa takav utisak, kao i od postupka koji izazivapodozrewe, podstiče sumwu, slabi pouzdawe ili na drugi način na-rušava poverewe u sud i wegovu objektivnost”!

Sindrom

Ukoliko postoje pretpostavke za pojavu korupcije, obično posto-ji i korupcija kao pojava, bez obzira što su priče o woj bezlične, aakteri anonimni. To važi i za korupciju u sudstvu.

Svest o tome je duboko usađena kod građana, tako da su oni, u veli-kom procentu, uvereni da je korupcija zahvatila sudstvo. U anketi„Argumenta” iz februara 1997. godine na uzorku od 200 građana kojinemaju predmete u sudovima 71% ispitanika smatra da korupcije usudstvu ima. U anketi iste agencije iz februara 1998. godine, nauzorku od 100 građana koji imaju predmete u sudovima, 95% ispitani-ka smatra: da korupcije u sudu ima; da je najzastupqenija u privred-nim predmetima (42,1%) i krivičnim predmetima (28,4%); da sesprovodi preko nosilaca političke moći (40%), sudija (36,8%), ad-vokata (13,8%) i veštaka (8,4%); da najveći pritisak na sud vrše po-litičari na vlasti (47,4%), moćni pojedinci u privredi (17,9%) ikriminalci (14,7%). Da se uz dobru vezu može uticati na sud, izja-snilo se 95% ispitanika. Da se predmeti posebnog značaja uvek pove-ravaju određenim sudijama, izjasnilo se takođe 95% ispitanika. Dase najefikasnije može sprečiti sudska korupcija prekidom priti-saka političara na sud, izjasnilo se 57,9% ispitanika. Da se to možepostići povećawem plata sudija, izjasnilo se 32,6% ispitanika.

U anketi koju je sprovelo Društvo sudija Srbije februara 1998.godine, sâme sudije potvrđuju da korupcije u sudu ima. Od 95 sudijabeogradskih sudova: 21 sudija se izjasnio da korupcije ima; 39 sudija– da ima pritisaka na sud; 33 sudije – da se može uticati na sudskuodluku; 54 – da će korupcija dostići zabriwavajuće razmere ako se nepoboqša materijalni položaj sudija i zaposlenih u sudu; 45 sudija –da se predmeti posebnog značaja poveravaju određenim sudijama; 40sudija – da postojeća organizacija rada pogoduje korupciji u sudstvu.

Društvo sudija je, u isto vreme sprovelo anketu i među beograd-skim advokatima. Od 69 ispitanika: 17 smatra da korupcije u sud-stvu ima; 43 – da ima pritisaka na sud; 28 – da se vezom može uticatina sud; 50 – da će korupcija dostići zabriwavajuće razmere, ako se nepoboqša materijalni položaj sudija i zaposlenih u sudu; 32 – da po-stojeća organizacija rada pogoduje korupciji u sudstvu.

Sudstvo nije, dakle, imuno na korupciju. Kao što nije i društvo.Prema anketi „Argumenta” iz 1997, korupcija je najprisutnija uzdravstvu, opštinskim službama i sudstvu. Prema našoj javnom-wewskoj anketi, redosled raširenosti korupcije je sledeći: cari-na, pravosuđe, policija, zdravstvo, republička, gradska i opštin-ska uprava.


Prema raspravi na pomenutom okruglom stolu Društva sudija,kao i predstavkama građana, žarišta korupcije u sudstvu su: pri-vredni sudovi, istraga, izvršewe sudskih odluka i ublažavawe ka-zne. Privredni sudovi rešavaju privredne i statusne sporove, voderegistar i sprovode stečaj privrednih subjekata. Kako se u tim pred-metima najenergičnije sukobqavaju interesi raznih centara moći,sudska vlast je najviše posrtala upravo u postupku wihovog rešava-wa. Tome je najčešće bila uzrok sama država, štiteći interesepartnera u polulegalnim i nelegalnim poslovima. Istraga je metakorupcije, naročito u pritvorskim predmetima. U wima funkcio-niše i sprega suda sa policijom, javnim tužilaštvima, zatvorimai advokaturom. Izvršewe sudskih odluka je finalna faza u pruža-wu sudske zaštite. Ako se ona osujeti, sudska zaštita izostaje i kadpostoji pravnosnažna sudska odluka. Zato je izvršni postupak po-sledwa šansa za korumpirawe suda. Predstavke i pritužbe građanaukazuju da je korupcija zahvatila i osetqivo područje ublažavawakazne. Wenom umnožavawu naročito pogoduju lekarska uverewa sum-wive validnosti. U svakom od ovih ambijenata, korupciji pogodujudiskreciona ovlašćewa sudija.

Korupcija se ne najavquje niti objavquje. Ona nije transparentna,već diskretna, bez svedoka i drugih dokaza. Ipak, postoje znaci kojiizazivaju podozrewe ili potstiču sumwu. To su: oduzimawe predmetaod jednog sudije i wegovo dodeqivawe drugome, upućivawe sudije udrugi sud ili drugo odeqewe istog suda, obrazovawe specijalnog većaza suđewe u određenom predmetu, dodeqivawe predmeta mimo utvrđe-nog rasporeda, avanzovawe posle sumwivog presuđivawa i slično.

Korupcija ne napada samo sudije, nego i zaposlene u sudu, naroči-to one koji, redosledom zavođewa, mogu „nameštati” predmete odre-đenim sudijama ili sudije određenim predmetima ili koji, uklawa-wem dostavnica i drugim smicalicama, mogu opstruirati uslove zaodržavawe suđewa.

Meta korupcije su i veštaci koji ne odolevaju iskušewima pri-vatnih veštačewa, tačnije naručenih izveštaja. Korupcija u sudumože da bude i deo šire organizacije u kojoj se uspostavqa sprega sapolicijom, javnim tužilaštvom i braniocem.

Uzroci

Korupcija je kao korov. Zato i proklija čim se stvore pogodni am-bijentalni uslovi. Zbog toga je od kqučne važnosti odgovoriti nasledeće pitawe: šta je u našem sudstvu stvorilo „klimu” tako po-godnu za bujawe korupcije?

Najpre gubitak nezavisnosti u moralnom sunovratu društva kojije pravo žrtvovao nasiqu, pravičnost interesima, a sudstvo dnev-noj politici. Taj pad je otpočet „ubijawem” pravde u pravu, koje jepostalo „voqa vladajuće klase”, i u sudstvu, koje je postalo klasnainstitucija. Voqu vladajuće klase oličavala je Partija, „wena avan-garda”, koja je stavila pod kontrolu ne samo sudsku nego i zakonodav-nu i izvršnu vlast. Zauzdani sudovi su ispoqavali gotovo pobožnuprivrženost wenim „istorijskim ciqevima”, a pošto su oni bili


sadržani u Ustavu i zakonima na osnovu kojih su sudili, ta privr-ženost (da ne kažemo pristrasnost) bila je sastavni deo formalnenezavisnosti u wihovoj klasnoj opredeqenosti. Sudstvo je izgubilosvoj identitet i predalo se podaničkom mentalitetu, pristajući naposlušnost političkoj voqi partije na vlasti. Pošto je ta voqakasnije premeštena u neformalne centre moći, sudstvo je počelo dase „privikava” na poslušnost drugom gospodaru, što je bilo „dobrapriprema” za privikavawe na poslušnost bilo kom gospodaru.

Uporedo sa gubitkom nezavisnosti, sudstvo je politizovano. Član-stvo u Partiji, bilo je neformalni, ali i sine qua non uslov za obav-qawe sudijske funkcije. Ko taj nepisani uslov nije ispuwavao, nijemogao biti sudija. A ko ga je ispuwavao imao je članske obaveze i odgo-vornosti u vršewu sudske vlasti. Ovaj uslov nije izgubio na značaju,ni u posledwoj deceniji tek izmaklog veka, iako je bio nešto ubla-žen, da bi u posledwim godinama ponovo dobio na snazi političkimzahtevom da zastupqenost vladajućih partija u sudstvu bude ista kao iu Narodnoj skupštini. Vidqivi znaci politizacije sudstva bili su:praksa obrazovawa specijalnih veća u politički osetqivim predme-tima; operetsko suđewe Bilu Klintonu i ostalim „milosrdnim anđe-lima”; pretvarawe sudnica u politički kabare, politički procesi,montirana suđewa, vanpravna hapšewa; svakojake zloupotrebe sudskevlasti. Tako je ugled suda upropašćen. Zato i ne treba da čudi što je isudska vlast najpre ostala bez autoriteta, a potom stavqena pod stara-teqstvo izvršne vlasti. Preko tog starateqstva (u kome su se mešaliinteresi političke elite i kriminala), širila se sfera uticaja nasud, prema paradržavnim i parapolitičkim organizacijama, krimi-nalizovanim centrima moći i moćnim pojedincima. Tako su sudovipostajali „dostupniji” uticajima, pa i korupciji.

Materijalni položaj sudija je nepovoqan. Sudije žive na rubu be-de, s platom na granici nutricionističkog minimuma. O woj je go-tovo nepristojno govoriti. Sudije nemaju pravo da dopunskim ra-dom uvećavaju zaradu, što otežava wihov položaj, pogotovu ukolikojoš uvek nisu rešili stambeno pitawe. Naravno, to utiče na moguć-nost korupcije, jer materijalna beda slabi otpornost na iskušewa.Osiromašewe i materijalno iznuđivawe sudija dovelo je do opada-wa kvaliteta sudske funkcije, pošto su mnoge iskusne sudije potra-žile boqe plaćen posao, prepuštajući sudijsku dužnost nekompe-tentnim, nesigurnim i nedovoqno veštim kadrovima, koji su pod-ložniji tuđim uticajima.

Pravni sistem zemqe je drastično unazađen. Ustav Srbije nijesaglasan sa Ustavom SR Jugoslavije, jer je donet pre, umesto posle we-ga. Mnogi savezni zakoni nisu usklađeni sa važećim ustavom SR Ju-goslavije, jer su doneti u vreme važewa ranijeg Saveznog ustava.Mnogi republički zakoni nisu usklađeni sa Ustavom Srbije, jer sudoneti u vreme važewa ranijeg republičkog ustava. Mnogi repub-lički zakoni nisu saglasni sa saveznim zakonima, jer je izostalowihovo usklađivawe.

Pravo je potpuno derogirano. Zavladao je haos. U tom neredu, ne-efikasne sudove počele su da zamewuju „efikasne” agencije za ute-rivawe dugova, a sudovi su bili dobri još samo za „prawe” dnevne


politike, naročito u metežu izbora. „Praqe” su nagrađivane mi-nistarskim funkcijama i mandatima predsednika sudova, što jebilo jasan znak da je sudstvo korumpirano od vlastite države. Asudstvo koje na to pristaje, pokazuje spremnost da bude korumpira-no i od drugih.

Korupciji pogoduje i dvoličnost nosilaca izvršne i zakonodav-ne vlasti, koji su skloni da se javno zalažu za nezavisnost sudstva, ada tajno vrše pritisak na sud, svesni da se sudije još nisu oslobo-dile podaničkog duha i političke skučenosti.

KORUPCIJA U DRŽAVNOJ UPRAVI

Korupcija u policiji

Uvod

Korupcija je pojava koju je teško utvrđivati i meriti. U ovom ra-du prvo će biti ukazano na neke opšte karakteristike i uzroke ko-rupcije u policiji, a zatim će biti izloženi rezultati dosada-šwih istraživawa o korupciji u policiji Srbije.

Integritet policije jedno je od kqučnih, ako ne i najvažnije pi-tawe koje zaslužuje da bude u centru pažwe svakog razmatrawa o to-me kako se ostvaruje uloga policije u društvu. U nekim zemqama, kaošto su SAD ili Velika Britanija, rasprave o ovom problemu su veo-ma intenzivne i sveobuhvatne. To ne znači da je time problem ko-rupcije policije u tim zemqama rešen, kao što ne znači ni da ko-rupcija postoji samo tamo gde se o woj raspravqa, ili da je tamo naj-raširenija. To samo svedoči o stepenu i karakteru demokratije kojuomogućava politički sistem i otvorenost policije.

Pošto je osnovna funkcija policije da se stara o sprovođewu za-kona, korupcija u wenim redovima predstavqa suštu negaciju svrhepostojawa ove službe i institucije. Zbog toga je veoma bitno razvi-ti preciznu definiciju korupcije u slučaju policije. U OUN usvo-jena je definicija prema kojoj se pojmom korupcije obuhvata svakaradwa ili svaki propust koje odgovorno lice učini prilikom vr-šewa dužnosti ili u vezi sa dužnošću, a za to kao naknadu tražiili prihvata poklon, obećawe ili neku pogodnost.

Prema američkim autorima, pojam „korupcija u policiji” odno-si se na takvo kažwivo ponašawe nekog pripadnika policije kadaon zbog svog službenog položaja prima ili očekuje da dobije nekunedozvoqenu stvarnu ili potencijalnu nagradu ili dobit. Nepo-srednija je definicija koju je još 1973. dala američka Nacionalnasavetodavna komisija o standardima i ciqevima krivičnopravnogsistema: „Korupcija u policiji sastoji se od radwi koje podrazume-vaju zloupotrebu autoriteta policije u ciqu ostvarivawa lične ko-risti za pripadnike policije; aktivnost nekog pripadnika poli-cije koja ugrožava ili može ugroziti wegovu spremnost da nepri-strasno sprovodi zakon ili pruži neku drugu uslugu; zaštita neza-konitih aktivnosti od delovawa policije, bez obzira na to da li


pripadnik policije pomaže biznis jednog lica, a istovremenoobeshrabruje biznis nekog drugog lica”.

Ima više definicija korupcije i pokušaja da se predoče wenikonstitutivni elementi. U ovom radu, korupcija podrazumeva dvabitna elementa i wihovo istovremeno prisustvo u nekoj radwi ilinamernom nečiwewu. Prvi element je žeqa da se ostvari lična ko-rist. Neki autori idu daqe i smatraju da policija kao celina možebiti korumpirana tako što u sistemu vlasti zadobije mesto koje jestavqa iznad zakona. U ovakvom shvatawu koje se unekoliko udaqavaod originernog (izvornog) pojma korupcije, najviši stepen korup-cije policije dostiže se u tzv. policijskoj državi.

Drugi bitni element jeste kršewe neke norme zloupotrebom slu-žbenog položaja, naravno od strane lica koje ima svojstvo službe-nog lica.

Korumpirana policija ne može se boriti protiv korupcije udruštvu, isto kao što ni korumpirano društvo neće pokrenuti ak-ciju za uklawawe korupcije iz policije. Ovome vaqa dodati i opa-žawe da policija u velikoj meri utiče na samu prirodu i kvalitetodnosa u društvu.

Zbog izuzetne pozicije u društvu, policija je izložena priti-scima podmićivawa sa svih strana: odozdo (od strane kriminala-ca), sa strana (od građana koji nisu kriminalci, ali u čijem intere-su može biti da se u datom trenutku prekrši zakon) i odozgo (odstrane organa uprave – opštinskih, gradskih, republičkih, itd).Osnivač beogradske tehničke policije, Arčibald Rajs, isticao je daje policijsko zanimawe „možda ono gde su pripadnici izloženinajvećim iskušewima”. Jedan od razloga tog pritiska leži u čiwe-nici da su diskreciona prava policije veoma značajna jer često i unajvećoj meri od we zavisi da li će zakon biti primewen na nekogako ga je prekršio.

Upravo zato što se policajcima maltene neprestano nudi nagra-da za nepoštovawe wihovih obaveza, može se reći da je korupcija upoliciji endemična pojava. Sa porastom kriminala, naročito u do-menu droga, ponuđene nagrade bivaju izuzetno velike i interesant-ne. Pri tom policajci ostaju qudi od krvi i mesa, u suštini obič-ni qudi iako se ponekad na wih gleda kao na supermene, a mnogi po-licajci su i sami skloni da sebe tako zamišqaju.

Budući odgovoran za stawe u policijskoj jedinici i za wen rad,starešina na svakom nivou odgovoran je i za korupciju. Za wega jenajveći problem da ustanovi da li u jedinici ima korupcije. Ona sejavqa svuda, ali jedna te ista radwa ne mora biti svuda smatrana zaakt korupcije. Ako se u jednom mestu smatra normalnim da polica-jac ne plati svoju šoqu kafe, u drugom mestu ili u drugoj državi tomože biti tretirano kao akt korupcije.

Korupcija je po pravilu pojava koja se vezuje za pojedinca. Ima,međutim, situacija u kojima nelegalne radwe postaju karakteristi-ka čitave jedinice, tako da u wima učestvuje i starešina. To je tzv.organizacijska korupcija, jer se vezuje za službu kao organizaciju.Najzad, u određenim slučajevima korupciju u policiji mogu tole-risati (čak i podržavati) politički uticajne grupe, pa i samo


stanovništvo. Tu se radi o „korupciji sredine” koja je i najtežipojavni oblik.

Stabilnost, odnosno nestabilnost društvenih i političkih od-nosa od velikog je značaja za razvoj korupcije uopšte, pa prema tomei korupcije u policiji. U uslovima nestabilnosti, društvo i in-stitucije koje je ono stvorilo pokazuju mawe otpora na korupciona-ške uticaje. Policajac štiti društvo od kriminala, ali ako shva-ti da se veliki, pa i najveći zločinci nalaze u vrhu političke idruštvene lestvice, onda on ne može a da ne promeni sopstveni„kompas” i svoj sistem vrednosti. Wegova odanost društvu kao ta-kvom se mewa ili nestaje. U tom pogledu policija je u izuzetnoj po-ziciji, jer mnogo više nego bilo koja druga društvena skupina znao kriminalu svih, a ne samo onih koji su i zvanično označeni kaokriminalci.

Na korupciju u policiji takođe utiče karakter policijskog si-stema. Kod policiologa preovladava mišqewe da su fragmentisanipolicijski sistemi, u kojima se lokalna policija nalazi u nadle-žnosti lokalnih vlasti i u velikoj meri je samostalna u odnosu nacentralne policijske organe, najpogodniji za razvoj korupcije u po-liciji. Kao model uzimaju se SAD, a u Evropi Holandija, Belgija iŠvajcarska. (Paradoksalno je to da se za ovakve sisteme za koje se ka-že da su u velikoj meri pogodni za korupciju, a uz to i neefikasani,istovremeno tvrdi i da su demokratični. Što neizbežno namećepitawe: da li se neki policijski sistem može označiti kao demo-kratičan, ako on u sebi nosi klice i korupcije i neefikasnosti).No, korupcija se javqa i u tzv. centralizovanim policijskim siste-mima, s tom razlikom što se smatra da ovde onaj najviši nivo popravilu nije podložan korupciji. Ali kada i on bude zahvaćen, ko-rupcija se neizbežno širi na čitavu organizaciju, što potvrđujenarodnu mudrost da od glave riba smrdi.

Korupcija policije u Srbiji

Takva je situacija bila u Srbiji do svrgavawa Miloševićevog re-žima. Taj režim koristio je međunarodne sankcije kao izgovor zasveoptši voluntarizam u tumačewu i sprovođewu Ustava i zakona.Netransparentni sistem dodatno je zamagqivan raznim ad hoc mera-ma savezne ili republičke vlade, tako da su i motivi za izbegavawevisokih carina povećavani, što je vodilo u povećawe korupcije, jersu interesne grupe tražile izuzeće od primene neke takve odluke.

Uprkos netransparentnosti sistema, koja je ličila na gvozdenuzavesu, jugoslovenska javnost je i ranije bila svesna rasprostrawe-nosti korupcije. Tome je doprinosilo delovawe demokratskih snagai organizacija civilnog društva, ali i gotovo permanentna i sva-kodnevna iskustva građana u kontaktima sa državnim organima.

Sada se obelodawuju konkretni dokazi o zapawujućem obimu i sadr-žaju korupcije i organizovanog kriminala u kome su preko svake me-re učestvovale i državne i druge strukture pod kontrolom partija navlasti. A javnosti nije poznato da je neko osuđen zbog nuđewa ili pri-mawa mita, iako je to pozitivnim zakonodavstvom sankcionisano


kao krivično delo3. To je istovremeno i međunarodno krivično de-lo, jer je predmet međunarodnih instrumenata kako materijalnih(npr. Kodeks UN ponašawa za službena lica odgovorna za primenuzakona), tako i formalnih (Konvencija UN protiv transnacional-nog organizovanog kriminala, potpisana krajem 2000. u Palermu;Konvencija Evropske unije o borbi protiv korupcije u koju su ume-šani zvaničnici evropskih tela ili zvaničnici država članicaEvropske unije).

Nema preciznih podataka o korupciji uopšte, pa ni o korupcijiu policiji u Srbiji. Međutim, budući da naša država spada međukorumpiranije države sveta, izvesno je da naša policija nije moglaostati pošteđena. Takođe je jasno da se vrhovi policijske hijerar-hije (ili wihove porodice) nisu mogli obogatiti onoliko kolikosu se obogatili od plate koju su primali. Korupcija u jednom ilidrugom obliku i vrsti bila je osnovni izvor wihovog bogaćewa. Bi-lo da je reč o pasivnoj ili aktivnoj, individualnoj, organizacijskojkorupciji ili „korupciji sredine”, široko je rasprostraweno mi-šqewe da je srpska policija bila „do guše” korumpirana.

Međutim, javnosti nije bilo poznato da li su i kakve mere predu-zimane unutar MUP Srbije da bi se slučajevi korupcije rasvetqava-li i pojava suzbijala. Tako da je i rad organa disciplinske kontrolekoji, inače, postoje u MUP Srbije, ostajao zaklowen velom tajnosti.Time je bitno umawen efekt mera koje su, možda, preduzimane. Akojesu, a nisu obelodawene, izostao je uticaj javnog mwewa.

Društveni i materijalni status pripadnika policije predsta-vqaju veoma važne elemente pojave korupcije u policiji. Na nizakdruštveni status ukazivao je još Aristotel, naglašavajući omra-ženost službe, koju su na početku činili samo robovi, a slobodniAtiwani s prezirom gledali na to novo zanimawe. Takvo gledaweuglavnom se zadržava i do današwih dana. Ako takav položaj u dru-štvu prati i nedovoqna materijalna nagrada, onda policajac posta-je posebno rawiv i podložan korumpirawu.

Sve do početka 1998. godine (kada su intenzivirane oružane ak-tivnosti), u MUP Srbije bio je veoma omiqen i tražen raspored naKosovo. Pripadnici MUP ne samo da su dobijali posebne dodatke(što je normalno), nego su se sa Kosova po pravilu vraćali sa pove-ćim iznosima para ili drugih dobara. Nažalost, jedan deo tog bo-gatstva stican je i primawem mita od strane Albanaca kojima je bi-la potrebna saobraćajna ili vozačka dozvola, neka potvrda za kupo-prodaju ili za neku drugu radwu, itd.

Korupcija u policiji bitno utiče na sposobnost ove institucijeda izvršava poverene joj zadatke, a taj uticaj može biti direktan iindirektan. Direktan uticaj je ono što čini suštinu korumpira-wa policije: da na kršewe zakona i propisa ne reaguje onako kako


3 Krivični zakon SRJ, čl. 179 (primawe mita); Krivični zakon Republike Srbi-je, čl. 254 (primawe mita) i čl. 255 (davawe mita). Inkriminisana su i neka dru-ga krivična dela koja su obuhvaćena pojmom korupcije. Prilikom izmena i dopu-na krivičnog zakonodavstvo verovatno bi bilo korisno predvideti korupcijukao posebno privično delo, oslawajući se na međunarodnu definiciju.

bi trebalo da postupi. Indirektno, korupcija se negativno odraža-va na sposobnost policije tako što policiju „satanizuje” više, pačak i mnogo više nego što zaslužuje. Makar da je korupcija u poli-ciji relativno ograničena pojava, ona ima karakter senzacije u me-dijima, pa se stoga i efekti umnogostručavaju.

Ne moraju samo mediji širiti informacije o korupciji. Ako sepolicajac, ili patrola, svakodnevno hrane u nekom restoranu, a pritom ne plaćaju, mušterije će neizostavno zakqučiti da se vlasnikrestorana ne mora sekirati ako učini, ili ako čini neku nedozvo-qenu radwu. Glas o tome se širi, i pogađa ne samo konkretnog poli-cajca, već i čitavu službu. U Srbiji je bilo pouzdanih osnova za ši-rewe takvih glasova. Nisu bile retke situacije da građani gledajupolicajca kako se grli sa čovekom za koga se zna da pripada podze-mqu i da se bavi nedozvoqenim poslovima.

Veoma čest, ako ne i najčešći vid korupcije dešava se u vezi sasaobraćajanim prekršajima. U Srbiji je to, takoreći, bila uobiča-jena pojava. Policija gotovo nikada nije postupala preventivno ti-me što bi na neku zabranu ili opasnost upozoravala vozače pre negošto dođu u situaciju da prekrše zabranu i time stvore situacijuopasnu za sebe i za druge. Ona se po pravilu prikrije posle mesta gdepostoji opasna situacija. Tada se od prekršioca naplaćuje kazna,ali i vrlo često se sa wim pravi nagodba da plati mawe nego što jepropisano, ali da kaznu plati policajcu, bez potvrde ili prizna-nice. Takođe, izdavawe saobraćajnih dozvola za automobile bez do-kaza o wihovom legalnom poreklu i statusu bilo je čest povod za da-vawe i uzimawe mita od strane pripadnika MUP.

Korupcija u policiji povezana je i za sivu ekonomiju, a u vremevelikih razlika između zvaničnog i realnog kursa dinara pripad-nici MUP vrlo često su se javqali u ulozi preprodavaca deviza. Ujednom periodu devedesetih godina, oni su dobijali platu dan-dvapre ostalih (i pre penzionera) i odmah kupovali devize koje su utom trenutku bile jevtinije (zbog toga što građani nemaju dinara).Čim devize poskupe, oni su ih prodavali po tom novom, višem kur-su. Policija je pokrivala i reket, deleći sa reketašima ono štooni naplate od vlasnika nekog restorana ili prodavnice. Pripad-nici policije u Srbiji praktično su primoravali vlasnika lokalada sa wima stupi u suvlasnički odnos da bi bio zaštićen od reketi-rawa. Takve tvrdwe iznošene su javno, (mada ne uvek sa potrebnompreciznošću) i nikada nisu bile demantovane, niti je neko zbog to-ga pozvan na odgovornost.

U vreme nestašice goriva, neki pripadnici MUP imali su sop-stvene „benzinske pumpe”, snabdevali se zahvaqujući vezama kod„uvoznika” iz državnih organa ili javnih preduzeća. Sa wima je de-qena dobit (renta) ostvarena na razlikama između cene uvoza i ce-ne prodaje.

Srpska policija zloupotrebqavana je radi omogućavawa ili pri-krivawa raznih protivzakonskih radwi privatnih lica ili društve-nih preduzeća u vezi sa uvozom nafte, cigareta, itd. To je na određeninačin bilo podstaknuto čiwenicom da je SR Jugoslavija, sve do demo-kratskih promena koje su krajem 2000. godine ostvarene u Srbiji, imala


i tu nesreću da bude izložena različitim vidovima međunarodnihsankcija, koje su u znatnoj meri doprinele da bude uništen javni morali sistem vrednosti preko kojih se ograničava širewe kriminala.

Pored opšte inkriminacije u krivičnom zakonodavstvu, za aktekorupcije predviđene su sankcije i u policijskom zakonodavstvu.Zakon o unutrašwim poslovima Srbije (čl. 50) kvalifikuje kao te-šku povredu radnih obaveza i dužnosti protivpravno pribavqawelične ili materijalne koristi za sebe ili za drugog u vezi sa radom.Na isti način kvalifikovano je prikrivawe teže povrede radnihdužnosti i obaveza koju je izvršio neposredni starešina.

Nepoverewe u policiju

U jednom ispitivawu javnog mwewa 1994. godine koje je realizovaoOtvoreni Univerzitet u Subotici, policija je zauzela visoko, trećemesto u pogledu poverewa stanovništva (posle crkve i armije).

Tabela ukazuje na značajne razlike u gledawu na policiju u Srbijii Crnoj Gori. U Srbiji, samo 43,7 odsto ispitanih imali su velikoili osredwe poverewe u policiju. U Crnoj Gori, taj procenat je bioprilično visok (60,6).

Među jedanaest institucija koje su bile predmet ispitivawa (vla-da, parlament, predsednik Republike, Ustavni sud, armija, policija,prosveta, crkva, zdravstvena služba, mediji, sindikati), policijaje svrstana na treće mesto u grupi institucija koje ulivaju velikopoverewe (posle armije i crkve). Ali, policija u Srbiji istovreme-no je zauzela četvrto mesto u grupi institucija koje ne ulivaju nika-kvo poverewe (posle parlamenta, sindikata i medija).

Empirijsko istraživawe sprovedeno 1996. u Beogradu (Nikolić-Ristanović) dalo je 42,4 procenta negativnih odgovora na pitawe dali je policija efikasna u borbi protiv kriminala, a dodatnih 31,5procenata ispitanih je na isto pitawe odgovorilo sa „ne znam”. A72,1 procenat intervjuisanih izjavili su da su bili žrtve nekogkonvencionalnog krivičnog dela u periodu 1991-1996; samo jednatrećina se tim povodom obratila policiji.

Najčešći razlog neprijavqivawa je uverewe da „policija nećeništa preduzeti”. Istovremeno, najveći broj onih koji su prijavi-li krivično delo bili su nezadovoqni načinom na koji je policijapostupila po prijavi. Procenat nezadovoqnih kreće se od jedne po-lovine (za pqačke) do tri četvrtine (za seksualne napade). To značida je, na primer, od 100 žrtava pqačke samo wih 15 bilo zadovoqnonačinom na koji im je policija pritekla u pomoć u vezi s kritič-nom situacijom u kojoj su se našli.


veliko sredwe malo nikakvo ne znam

Srbija 21,5 22,2 17,5 31,8 7,7

Crna Gora 39,3 21,3 13,8 7,7 17,9

Tabela 4.1. Poverewe stanovništva u policiju (u%)

Navedeno istraživawe sprovedeno u Srbiji polovinom 1997. po-kazalo je da oko 84 procenta ispitanih smatraju da u ovoj republicipostoji organizovani kriminal i da se osećaju ozbiqno ugroženim,fizički i materijalno. A organizovani kriminal, po samoj svojojdefiniciji, uvek podrazumeva umešanost državnih organa u nedo-zvoqene radwe.

Prema empirijskim istraživawima obavqenim 1996. i 1997. go-dine (Slavujević), nepoverewe građana Srbije u policiju stalno jeraslo. Dok je u drugoj polovini 1993. godine razlika između onih ko-ji nemaju poverewe u policiju (50%) i onih koji imaju poverewe(44%) bila -6, u 1996. godini ta negativna razlika povećana je na -18.U 1997. godini raskorak je više nego udvostručen: blizu dve trećine(61%) građana iskazivali su nepoverewe, a mawe od jedne trećine(samo 31%) poverewe, tako da je negativna razlika bila -30. U 1997.godini, veća negativna razlika registrovana je samo u Ukrajini (-40), Belorusiji (-47) i Bugarskoj (-50). U Crnoj Gori razlika je tako-đe bila negativna, ali je iznosila -11, u Češkoj -9, u Hrvatskoj 0, uSlovačkoj je razlika bila pozitivna (+1), kao i u Rumuniji i Poq-skoj (+2), a u Mađarskoj je pozitivna razlika bila čak +17. Dok u raz-vijenim zemqama policija predstavqa snažnu integrativnu insti-tuciju, policija u Srbiji je dospela u kategoriju „nelegitimnih in-stitucija koje deluju dezintegrativno”.

Istraživawe koje je u Srbiji obavqeno februara 2001. godine uokviru ovog projekta potpuno je izloženo i objašweno u trećem po-glavqu, tako da ćemo na ovom mestu samo ukratko da razmotrimo ne-ke od rezultata koji se odnose na policiju. Ispitanicima je, poredostalih, postavqeno pitawe da navedu jednu od osam institucija(vojska, crkva, školstvo, Predsednik SR Jugoslavije, zdravstvo, SA-NU, opozicione partije, policija) u koju imaju najviše poverewa.Samo dva procenta ispitanika naveli su da najviše poverewa imajuu policiju. Tako je ona svrstana na posledwe, osmo mesto.

Razlozi nepoverewa građana u policiju su različiti. Politiza-cija policije, kao i wen neuspeh u rasvetqavawu nekih izuzetnoznačajnih ubistava, svakako smawuju poverewe građana u policiju.Ali je wihovo saznawe ili uverewe da je policija korumpirana sva-kako jedan od najvažnijih, a verovatno i najvažniji. Rasprostrawe-nost i ukorewenost korupcije jedna je od najpogubnijih vrsta kri-minala. Kako onda građani mogu imati poverewa u službu koja jesnažno zahvaćena upravo tom pojavom i kada oni to svakodnevnovide ili čuju?

Zbog toga i pomenuta najnovija istraživawa potvrđuju pravi su-novrat ugleda srpske i jugoslovenske policije u percepciji građana.Među institucijama koje su bile predmet istraživawa, ispitanicisu ocenili da policija i weni pripadnici dolaze na drugo ili tre-će mesto po korumpiranosti, neposredno pre ili neposredno posleprocewene korumpiranosti sudstva.

Na pitawe o tome šta misle o rasprostrawenosti korupcije u po-liciji, čak je 76 procenata ispitanika odgovorilo da smatra da jeona u toj službi rasprostrawena mnogo ili veoma mnogo. Carina jezauzela prvo mesto sa 84%, a sudstvo treće sa 75 procenata.


Policija je na drugom mestu i u odgovoru na pitawe „Gde je korup-cija najviše rasprostrawena?” „U policiji” odgovorilo je 12,4%ispitanika, dok je 31,4% ispitanika odgovorilo da je to u carini, a12,3% smatra da je korupcija najrasprostrawenija u sudstvu. Na obr-nuto pitawe „Gde je korupcija najmawe rasprostrawena?” samo 0,6%ispitanika smatra da je to slučaj sa policijom. Gore od policijeprošla je carina i sudstvo (po 0,5%) i još tri institucije. Kada jepostavqeno pitawe u kojoj meri su pripadnici određenih profesijaukqučeni u korupciju, za policiju se opredelilo 62% ispitanih.Pri tome, 23 procenta ispitanih smatraju da su u korupciju ukquče-ni gotovo svi pripadnici policije, a 39% smatra da se radi o veći-ni pripadnika. U odgovorima na ova pitawa na prvo mesto su stavqe-ni direktori društvenih preduzeća (32%+45%), a na drugo mestocarinici (40%+35%). Policiji je, dakle, opet pripalo treće mesto.Najzad, građani smatraju da je policija izuzetno korumpirana i prijavnim (državnim) nabavkama, mada nešto mawe od javnih radova(prosek 4,16) i zdravstva (prosek 4,11). Prosek kod policije je 4,04.

Policija je u Srbiji veoma korumpirana, što ima vrlo nepovoqneposledice na sprovođewe zakona i suzbijawe korupcije. Kada je insti-tucija kojoj je posao zaštita zakonitosti i borba protiv svih vrstakriminala, pa i korupcije, teško zaražena virusom korupcije, tada jenemoguće očekivati da u drugim oblastima i institucijama društve-nog života stawe bude dobro ili boqe nego što je sada. Slab rad poli-cije prosto podstiče građane i preduzetnike na kršewe zakona, odno-sno na snalažewe u mutnoj vodi radi ostvarewa sopstvenih interesa.

Korupcija u upravi carina

Ukoliko uvoznik određene robe ne plaća carinu ili ne plaća ca-rinu u punom iznosu, to mu omogućava da prisvaja rentu. Naime,ostali uvoznici plaćaju carinu i ravnotežna cena uvozne robe seformira prema tako definisanim ukupnim troškovima (nabavnacena uvećana za carinu). Budući da su wegovi troškovi niži (uma-weni za iznos carine koju nije platio), razlika između tih troško-va i ravnotežne cene robe predstavqa rentu. Zbog toga svaki uvo-znik ima podsticaj da izbegne plaćawe carine, odnosno da pribegnekorupciji, kako bi svoju robu oslobodio plaćawa carine. Neplaća-we carine (u potpunosti ili delimično) direktno dovodi do stva-rawa, odnosno prisvajawa rente.

Rezultati istraživawa javnog mwewa, kao i istraživawa isku-stva preduzetnika pokazuju da je carinska služba ocewena kao najko-rumpiranija državna služba. Dugogodišwe nasleđe Savezne upravecarina pod rukovodstvom Mihaqa Kertesa očigledno da je dalo re-zultate koji se ne mogu tako lako poništiti. Tokom posledwih de-set godina stvorena je sprega između qudi, odnosno klanova iz Ca-rine i qudi iz policije, bilo da se radi o službi javne bezbednostiili državne bezbednosti. Naime, na svim graničnim prelazima, po-red carinika, nalaze se i policajci, bez obzira da li su uniformi-sani ili u civilu. Naime, policija obavqa pasošku kontrolu i vr-ši fizičko obezbeđivawe granice na samom graničnom prelazu.


Dakle, za sprovođewe praktično bilo kog vida korupcije na carini,potrebno je da su u to ukqučeni i policajaci. Da u to nisu ukqučeni,mogli bi bez problema da spreče carinske prekršaje u najvećembroju slučajeva. Štaviše, nepristrasna i efikasna policija nagranici bila bi siguran signal carinicima da se ne upuštaju u ko-rupciju, odnosno namerne neregularnosti carinske procedure.

Navedena povezanost carine i policije u korupciji pojačana ječiwenicom da navedene dve službe nisu imale jasno razgraničewenadležnosti na granici. To mešawe nadležnosti pojačano je dola-skom Mihaqa Kertesa za prvog čoveka Savezne uprave carina. Nai-me, g. Kertes je poverqiv čovek Državne bezbednosti, tako da je sawegovim dolaskom došlo do porasta uplitawa policije u carinskuproceduru, naročito Službe državne bezbednosti. Pored toga, ve-liki broj novoprimqenih carinika ili je došao direktno iz Slu-žbe državne bezbednosti, ili je sa tom službom indirektno pove-zan (na primer supruge qudi iz Službe državne bezbednosti).

Što se tiče samog korumpirawa carinskih službenika (zajednosa korumpirawem wihovih kolega iz policije), odnosno mehaniza-ma korumpirawa, zarad neplaćawa pune carine, tj. prisvajawa ren-te, može da ima nekoliko vidova.

Prvi vid je neevidentirawe uvoza (propuštawe robe) i to pred-stavqa najboqe rešewe za uvoznika (u potpunosti je oslobođen ca-rine), mada je ovaj vid najteži za implementaciju, budući da je po-trebno korumpirati više carinskih službenika, odnosno stvori-ti mrežu korumpiranih službenika (policajaca i carinika) iostvariti odgovarajuću podelu rada između wih. U Srbiji je propu-štawe robe, odnosno praktično propuštawe kamiona sa robom, bioslučaj koji se najčešće događao na graničnom prelazu Horgoš, s ob-zirom na specifičnu konfiguraciju samog graničnog prelaza. Me-hanizam se zasnivao na korumpirawu carinika koji prvi prihvatakamion na graničnom prelazu i umesto na parking za carinski pre-gled, upućuje ga pravo na auto-put. S obzirom da ovakvom postupkuprisustvuje dosta svedoka (misli se na službena lica), potrebno jeobezbediti wihovu kooperativnost, tj. uvesti ih u lanac korupcije.Budući da propuštawe vozila podrazumeva da vozač ne raspolažesvim potrebnim dokumentima za slučaj daqe kontrole na putu,opravdano je pretpostaviti da je u ovakav lanac korupcije vrlo ve-rovatno bila ukqučena i saobraćajna policija, odnosno one patrolekoje zaustavqaju i pregledaju kamione, odnosno wihovu dokumenta-ciju. Često se, u ciqu izbegavawa kontrole, primewuje i zamena re-gistarskih tablica, uz pisawe lažnih putnih naloga.

Navedeni razlozi uslovqavaju da se ovakav vid korupcije carini-ka, iako ima najpovoqnije efekte po uvoznika, primewivao rela-tivno retko u odnosu na ostale vidove korupcije carine o kojima ćekasnije biti nešto više reči. Izgleda da se primewivao i u sluča-jevima u kojima je uvoznik imao veoma veliku političku težinu, od-nosno veoma dobre odnose sa Službom državne bezbednosti i poli-cijom, budući da su se u tim slučajevima kamioni kroz carinskiprolaz sprovodili velikom brzinom uz policijsku pratwu. Dakle,bez ikakve evidencije robe, još mawe wenog cariwewa.


Poseban, prilično delotvoran, a pri tome mawe rizičan načinpropuštawa robe je tzv. lažni tranzit. Naravno, svaka roba koja je utranzitu ne podleže plaćawu carine. Prilikom ulaska u zemqu, ka-mion se registruje, odnosno registruje se wegov tovar i izdaje se tzv.propratnica, tj. dokument kojim se potvrđuje namera prevoznika darobu isporuči u nekoj od susednih zemaqa. Jedan primerak sprovod-nice dobija vozač kamiona, a drugi ide u carinsku dokumentaciju.Pri tome, u zavisnosti od najavqenog mesta izlaska iz zemqe, vozačui kamionu ostavqa se neko vreme da napuste zemqu. Na mestu izlaska,upoređuje se primerak sprovodnice sa carinskom dokumentacijomkoje razmewuju carinske ispostave i pri napuštawu zemqe prestajesva obaveza plaćawa carine. Korupcijom se tranzit koristi za uvozrobe bez evidencije. Potrebno je korumpirati carinike na najmawedve carinske ispostave, odnosno granična prelaza. Na ulaznoj ispo-stavi, odnosno graničnom prelazu, vozač šlepera nailazi na ko-rumpiranog carinskog službenika, koji sastavqa propratnicu neprema stvarnom stawu, već prema žeqama uvoznika. Iako je šleperpun cigareta za plasman na domaćem tržištu, korumpirani cari-nik u propratnicu unosi da se radi o sojinoj sačmi u tranzitu za, naprimer, Makedoniju. Šleper ulazi u zemqu bez plaćawa carine icigarete se plasiraju na domaćem tržištu, uz zamašnu rentu za uvo-znika. Na graničnom prelazu prema Makedoniji, drugi korumpira-ni službenik simulira proceduru izlaska kamiona i sastavqa punudokumentaciju kao da je kamion zaista izašao u Makedoniju.

Drugi vid izbegavawa carine predstavqa nenaplaćivawe carine naevidentiranu uvezenu robu, što podrazumeva pronalažewe lažneosnove za oslobađawe od carine. Ovaj vid korupcije je nešto jedno-stavniji, mada je za wegovu implementaciju često potrebno da u lanackorupcije bude uvučen i neko van carinske službe, koji će obezbeditilažnu osnovu za oslobađawe od carine. Ovaj način izbegavawa carinese najčešće primewuje u slučajevima u kojima postoji veliki brojrazličitih osnova za oslobađawe od carine. Složena spoqnotrgo-vinska regulativa u SR Jugoslaviji i veliki broj različitih slučaje-va oslobađawa od carina uvećavali su mogućnosti za primenu ove vr-ste korupcije, naročito u uslovima u kojima je značajan deo uvoza bilahumanitarna pomoć, koja je oslobođena plaćawa carine. Dakle, bilo jebitno dokazati da se uvozi humanitarna pomoć pa da bude oslobođenaplaćawa carine. Posledice takvog oslobađawa su značajne razlike iz-među nominalne i stvarno obračunate carine. Prema podacima za2000. godinu, ta razlike je iznosila oko 1.400 miliona dinara ili oko30% ukupne nominalne carine. Iako je deo takvog oslobađawa od ca-rina svakako legitiman, ukoliko oslobađawe od carine iznosi goto-vo jednu trećinu ukupne nominalne carine, izvesno je da su mnoga odtih oslobađawa posledica korupcije, ne nužno carinskih službeni-ka, mada su i oni sami neminovno bili deo ovog lanca.

Pored toga, ovaj vid korupcije često se primewuje prilikom ca-rinskog pregleda i naplate carina od građana koji prenose robu pre-ko granice. Naime, zajedno se vrši carinski pregled 5-6 vozila, dabi se onda svima osim jednom obračunala i naplatila carina, a onajpravi, koji je platio na vreme i pravom čoveku, prolazi granicu sa


robom na koju nije platio carinu. Budući da se istovremeno vršipregled više vozila, potencijalnim svedocima je veoma teško daustanove kome je zaista naplaćena carina, a kome nije, što olakšavaobavqawe korupcije ove vrste.

Ipak osnovni problem u ovom i sličnim slučajevima je plaćawesamog mita, budući da je plaćawe na samom graničnom prelazu teh-nički prilično teško i uzima podosta vremena. Zbog toga se plaća-wa najčešće obavqaju preko posrednika, pri čemu postoji svojevrsnaekonomija obima. Naime, posrednik plaća iznos za više transakci-ja, odnosno za više koruptora. U ovakvim operacijama potrebno jeveoma precizno odrediti različite detaqe, poput rasporeda smenacarinika, kada koji od koruptora dolazi na granični prelaz itd.Zbog toga je najčešće potrebno da u ovakve operacije budu ukqučeninajviši zvaničnici na jednom graničnom prelazu. Naročito je po-trebno obezbediti odgovarajući mehanizam kontrole, tj. mehanizamna osnovu kojeg će koruptori biti u mogućnosti da prate sprovođeweneformalnog ugovora, odnosno pružawe usluge za koju su platili.

Problem sprovođewa neformalnog ugovora o korupciji je došaodo izražaja sa kadrovskim promenama do kojih je došlo krajem pro-šle godine u Saveznoj upravi carina. Naime, pojedini carinicikoji su zbog korupcije izbačeni sa posla, nisu više mogli da pružeuslugu za koju su unapred primili novac. Korumpirani službenicisu već potrošili primqeni novac (ili bar tako tvrde), protiv-uslugu više ne mogu da pruže, a koruptori ne znaju kako da izađu nakraj sa navedenim problemom.

Nadaqe, efektivna carina može da se obori pristrasnom proce-nom vrednosti robe, tj. efektivnim obarawem carinske osnovice,što najčešće počiwe izdavawem lažnog računa, tj. računa na mawiiznos od stvarne cene robe. Takođe, ovo obarawe carinske osnovicemože se postići reklasifikacijom robe. Prema carinskim poda-cima, preko 95% patika koje se uvoze u Srbiju su platnene patikekineske proizvodwe. Naravno, ponuda patika na domaćem tržištujasno pokazuje da se radi o netačnom iskazivawu uvezene robe – pre-ko 95% ponude u domaćim radwama su patike potpuno druge vrste.Lažirawe robnih lista ima za ciq obarawe vrednosti robe, budućida platnene patike vrede 12 DEM, pa je time i naplaćena carina da-leko mawa, nego da se radi o nepristrasnoj proceni stvarne vredno-sti patika koje se uvoze, koja se kreće blizu 100 DEM. Iako se u ovomslučaju ipak naplaćuje deo carine, uvoznik je prilično zadovoqan,budući da je ovaj mehanizam dosta jednostavan i ne zahteva usposta-vqawe mreže korumpiranih državnih službenika – dovoqan je pra-vi čovek u pravo vreme, a to se može relativno lako postići.

Konačno, efektivno obarawe carine može da se postigne i reklasi-fikacijom robe, tj. lažnom identifikacijom robe koja omogućavaprimenu niže carinske stope. Ovaj metod je naročito zahvalan u ze-mqama koje, poput Srbije, imaju veliki broj, odnosno raspon carin-skih stopa. Naime, sve do usvajawa novog Zakona o carinskoj tarifimaja 2001. godine, carinske stope su imale izuzetno veliki raspon (0-40%) i postojao je veliki broj carinskih stopa (čak 37). Pri tome suslični proizvodi bili opterećeni carinom po veoma različitim


carinskim stopama. Na primer, rebrasto betonsko gvožđe se carini-lo po stopi od 3%, dok se glatko betonsko gvožđe carinilo po stopiod 21%. Razlog za ovakvu razliku ležao je u navodnoj žeqi da se zašti-ti domaći proizvođač glatkog betonskog gvožđa (Sartid), dok se re-brasto betonsko gvožđe nije proizvodilo u zemqi. Posledica navede-ne razlike i korupcije u carinskoj službi je da je celokupan uvoz be-tonskog gvožđa do oktobra meseca prošle godine klasifikovan kaorebrasto betonsko gvožđe, bez obzira da li je to betonsko gvožđe bilorebrasto ili glatko. Dakle, veliki broj carinskih stopa i značajnerazlike između wih u slučaju sličnih proizvoda dovode do ovakvog vi-da korupcije. Nema opravdawa za ovakvu carinsku politiku. Ne štitise domaći proizvođač, budući da je efektivna carinska stopa 3%, a ne21%, carinska procedura je netransparentna i omogućava korupciju.Niko ne dobija, svi gube – osim, naravno, korumpiranih carinskihslužbenika koji su našli još jedan način da prisvoje mito.

Prema nezvaničnim, ali pouzdanim procenama iz same Savezneuprave carina, veoma veliki broj carinika, odnosno državnih slu-žbenika u ovoj upravi je umešan u korupciju. Prema nekim proce-nama, čak oko 50% carinika je imalo dodir sa korupcijom. Tek wi-hovim odstrawivawem sa posla, dovođewem i obukom novih qudi,primenom novih propisa (počev od zakona pa do statuta), definisa-wem novih procedura i uvođewem novih tehnologija stvaraju seuslovi da Savezna uprava carina ne bude više najkorumpiranijaslužba u percepciji građana.

Savezna i republička vlada: državna intervencija i korupcija

Savezna vlada i primena spoqnotrgovinskih propisa

Sve do promena saveznog spoqnotrgovinskog zakonodavstva po-četkom maja 2001. godine, veoma veliki broj proizvoda nalazio se nauvoznom režimu dozvole. Na tom režimu nalazilo se 482 proizvoda,odnosno tarifne linije prema standardnoj međunarodnoj klasifi-kaciji proizvoda. To čini oko 4,5% od ukupnog broja proizvoda, aotprilike i isto toliko učešće proizvodi sa režimom dozvolaimaju u ukupnom uvozu.

Od toga se za uvoz oko 100 proizvoda moraju tražiti dozvole zbogmeđunarodnih konvencija – tu se radi o proizvodima poput eksplo-ziva, otrova i sličnih stvari koji su na režimu dozvola i u zemqamasa najliberalnijim režimom spoqne trgovine. Sledeće 203 dozvole seodnose na gvožđe i čelik, odnosno proizvode od gvožđa i čelika, ajoš oko 90 je zbog navodne zaštite nekih drugih domaćih grana (ka-mioni, traktori i slično). Postoji i 47 pozicija koje su na režimudozvola, a koje se odnose na poqoprivredne i prehrambene proizvode.Takođe, postoje i proizvodi na režimu dozvola koji se tu nalaze izpotpuno nepoznatih razloga, kao što su dotrajala odeća, neka medi-cinska oprema (EKG), kompresori i drugo čiji je ukupan broj oko 40.

Najveći problem pri dodeqivawu dozvola je subjektivnost i ne-transparentnost u odlučivawu. Naime, državni službenici dodequjudozvole pojedinačnom preduzeću koje je dozvolu tražilo i dodequju


dozvolu za precizno specifikovanu robu i za ograničenu vrednosttransakcije, bilo mereno količinom ili vrednošću robe. Pri tome,državni službenici imaju diskreciono pravo da izdaju ili odbijuizdavawe dozvole u zavisnosti od subjektivne procene zaštite op-šteg interesa, što se svodi na zaštitu domaćih proizvođača, odno-sno zaštitu platnog bilansa zemqe. Ovakve, veoma opšte smernice,omogućavaju državnim službenicima da veoma lako ponude svojeusluge izdavawa dozvole, odnosno da budu korumpirani.

Najveći broj dozvola kod uvoza prehrambenih proizvoda (žvakaćegume, šećer, banane, čokolada itd), tj. proizvoda sa izuzetno visokomprofitnom stopom, bio je rezervisan za velike uvoznike, često bli-ske vlastima. Na primer, Delta M, Geneks (i firme u sklopu Geneksa),Nelt, Stankom trgovina, Deljug. Osim toga, često su se pojavqivala imawa preduzeća, neretko sa dva do tri zaposlena koja su dobijala do-zvole za uvoz pojedinih proizvoda, na primer Industrija hrane Duwa,registrovana u Beogradu, Bulevar Revolucije 276 (na toj adresi ne po-stoji nikakva fabrika, odnosno industrija) koja je u 2000. godini do-bila dozvole za uvoz čokolade u vrednosti od milion USD.

Sledeći interesantan fenomen je nerealno niska cena po kojoj jeuvoz prijavqivan, pa se, na taj način prikriva korupcija. Naime, naovaj način nominalni iznos dozvoqenog uvoza je relativno mali,tako da se ne bi pobudila sumwa u neregularnost pri dodeli dozvola.Što se tiče nerealno iskazane cene na dozvoli, predwači firma In-ternational CG, koja je u sastavu Geneksa, a koja je dobila dozvolu zauvoz 6.100 tona banana, a prijavqena cena je u proseku mawa od 10centi za kilogram. Takođe, preduzeća pod kontrolom Geneksa su do-bila dozvole za uvoz dodatnih 1.500 tona. Drugi uvoznici su sveu-kupno dobili dozvole za uvoz 900 tona banana. Prosečna cena je kodwih bila između 40 i 50 centi po kilogramu.

Zanimqivo je postoji dosta velika razlika između iznosa izdatihdozvola i realizovanog uvoza. U nekim slučajevima je realizovaniuvoz više puta veći od dodeqenih dozvola. To posredno pokazujeznačajnu korupciju na carini, tj. onoj instituciji koja treba da sebavi sprovođewem spoqnotrgovinske regulative. Na primer, ukup-no izdate dozvole za uvoz šlepera i traktora u 2000. godini su uvrednosti od 9 miliona USD, a ukupan uvoz ovih proizvoda prema-šuje 20 miliona USD. Takođe, kod autobusa, vrednost izdatih dozvo-la je 2,1 miliona USD, a uvoz iznosi 5,1 miliona USD. Kod kamionaje vrednost dozvola bila 7 miliona USD, a uvoz je premašivao 18miliona USD, a kod prikolica su izdate dozvole za uvoz 1,1 milio-na USD, a uvezeno je za preko 10 miliona USD.

S obzirom da se velika količina banana plasira preko pijace idrugih mesta gde se plaća u gotovom novcu, primećeno je da je Interna-tional CG (Geneks) uvezao banane u količini od 3.400 tona za firmuNeretva fruit iz Novog Sada, koje inače nema u registru Saveznog zavo-da za statistiku. Iz ovoga se može zakqučiti više stvari. Pre svega,da je preko ove firme Geneks plasirao banane na tzv. gotovinsko tr-žište, čime je mogao da izbegne plaćawe poreza na promet, a takođei da sve prihode povuče sa računa istog preduzeća. Daqe, Saveznoministarstvo za spoqnu trgovinu je imalo određene kriterijume


pri dodeqivawu dozvola za uvoz. Između ostalog, po ovom kriteriju-mu, mala privatna, a i društvena preduzeća bila su lišena mogućno-sti da slobodno uvoze, a pogotovo da uvoze ovako značajne količine.Očigledno da u ovom slučaju ovaj kriterijum nije ispoštovan.

Takođe se primećuje da je u trenucima propadawa stare vlasti iz-dat neproporcionalno veliki broj dozvola. Na primer, u perioduod 6.10. do 10.10. 2000. godine izdato je 16 od 18 dozvola za uvoz šeće-ra u 2000. godini.

Na kraju, treba pomenuti i kadar koji se bavio izdavawem dozvolau nekadašwem Saveznom ministarstvu za spoqnu trgovinu. Pretpo-stavqa se da su na dozvolama radili qudi povezani sa Službom dr-žavne bezbednosti. Ovo može da se potkrepi čiwenicom da je jednaod glavnih ličnosti u komisiji za dozvole bila supruga jednog odčelnika Službe državne bezbednosti. U slučaju najdelikatnijihuvoznih poslova, dozvole je lično odobravao tadašwi ministar zaspoqnu trgovinu, istaknuti zvaničnik JUL-a.

Državna kontrola cena

Državna kontrola, odnosno ograničavawe cena, kao vid državneintervencije, takođe se veoma često primewuje, naročito u nekimprivrednim delatnostima, poput poqoprivrede. Pod direktnomdržavnom kontrolom nalazilo se u Srbiji u proseku preko 40 pro-cenata cena, a u nekim periodima to je bilo čak i preko 60 procena-ta. Takvo ponašawe države nije moglo da prođe bez odgovarajućihposledica. Pre svega kontrola cena je ispoqila svoje neizbežno ne-gativno dejstvo – težwu da se proširi. Odlučujući se za istrajnu


Okvir 1 Regulacija spoqnotrgovinskih tokova:Ni po babu, ni po stričevima

Najregulisanija oblast privređivawa u Srbiji tokom 1990-tih godina bila jespoqna trgovina. Uvoz se ograničavao putem kontingenata, a kada su, tokom1999. godine, kontigenti bili ukinuti, započelo je veoma rašireno kori-šćewe dozvola za uvoz i izvoz. Kontigente za uvoz je raspoređivalo Saveznoministarstvo za spoqnu trgovinu zajedno sa Saveznom privrednom komorom.Dozvole za uvoz i izvoz izdavalo je Savezno ministarstvo. Pored toga, bila jepotrebna i registracija preduzeća za obavqawe spoqnotrgovinske delatno-sti, što je zahtevalo ispuwewe određenih uslova u pogledu broja zaposlenih itehničke opremqenosti, kao i uplate depozita. Postojala je i obaveza prija-vqivawa svakog pojedinačnog spoqnotrgovinskog posla, obavezni depozitdeviznih sredstava kod Narodne banke pri uvozu, kao i obavezna prodaja deladeviza od izvoznog prihoda po zvaničnom (za izvoznike nepovoqnom) kursu.Naravno za sve navedene obaveze, odnosno za wihovo stvarno ili fiktivnoispuwewe izdavala se odgovarajuća potvrda. Budući da su spoqnotrgovinskiposlovi donosili poprilične profite, preduzetnici, najčešće uvozniciimali su popriličan podsticaj da plate izdavawe bilo koje od navedenih po-tvrda, odnosno dozvola. Dakle, malo je verovatno da su se one izdavale premababu, odnosno stričevima, već na tržišnim principima – onome koji je biospreman da najviše plati.

kontrolu cena srpska vlada je bila prinuđena da pribegava subven-cionisawu troškova u granama u kojima su cene bile pod kontro-lom. Na taj način dovela je sebe u situaciju da je morala da proširinivo kontrole i da obuhvata i cene koje čine osnovne troškove u tojgrani. Veoma često ni to nije uspevalo, pa su troškovi poslovawapreduzeća sa kontrolisanim cenama bili iznad wihovog ukupnogprihoda. Dakle, preduzeća su beležila gubitke.

Tipični proizvodi te vrste bili su osnovni prehrambeni pro-izvodi u Srbiji tokom vladavine SPS i wihovih koalicionihpartnera. Veoma često, usled maksimizovane cene koju ne prati od-govarajući mehanizam finansijskog podsticawa proizvođača, nijepostojala zainteresovanost proizvođača da proizvedu, odnosno po-nude navedeni proizvod. Shodno tome, ravnotežna ponuda nije biladovoqna da zadovoqi celokupnu tražwu pri zadatoj ceni. Nedovoq-na ponuda stvarala je neregularnost snabdevawa, nestašice robe iredove ispred prodavnica. Zbog toga su neki potrošači spremni daplate dodatni iznos kako bi došli do odgovarajućeg broja jedinicaproizvoda u pitawu. Na primer, šećer po sniženoj ceni, koga goto-vo da nikad ni nema u prodavnicama. Onda ni ne čudi korumpirawešefova prodavnica, u parama ili određenoj protivusluzi.

Javna preduzeća

Javna, odnosno državna preduzeća koja pružaju infrastrukturneusluge veoma su često izvor korupcije. Naime, uobičajeno je da su ce-ne usluga ovih preduzeća depresirane, često značajno ispod nivoatroškova wihovih pružawa, odnosno da je ponuda tih usluga pri ta-kvom administrativnom ograničewu cena nedovoqna. Takva poli-tika cena infrastrukturnih usluga u Srbiji vođena je sa obrazlože-wem zaštite životnog standarda, iako se ispostavilo da je gotovouvek bila deo predizborne kampawe tadašwih vlasti. Budući da bi,na slobodnom tržištu, ravnotežna cena ovih usluga bila viša, po-trošači su spremni da plate višu cenu tih usluga od postojeće.Usled administrativnog ograničewa, takva cena ne bi bila legalna,pa se neminovno pretvara u ilegalno plaćawe, tj. u korupciju onihkoji takvu uslugu mogu da pruže. Korupcija pri prikqučivawu no-vih telefonskih pretplatnika u Srbiji tipičan je slučaj te vrste(primer je iznet u Okviru 2).

Poreska uprava

Plaćawe poreza neminovno umawuje blagostawe poreskih obvezni-ka, budući da umawuje wihov raspoloživi dohodak. U načelu, po ovompitawu ne postoji nikakva razlika između pravnih i fizičkih lica.Korporacije žele da plate što mawi porez na profit, dok građanižele da plate što mawi porez na ukupan prihod ili na imovinu kojuposeduju. Naravno, jedna od opcija za sve one koji ne žele da plate po-rez je klasična evazija (utaja) poreza, ali to je u mnogim zemqama veo-ma riskantna operacija, koja najčešće predstavqa i krivično delo(treba se prisetiti poučnog slučaja Al Kaponea). Nasuprot tome,


korupcija često predstavqa razboritu alternativu onima koji želeda umawe svoje poresko opterećewe. Korumpirani državni službe-nik u poreskoj upravi, na primer, može da poresku prijavu obradi napristrasan način, da umawi poresku osnovicu ili primeni povoq-niju poresku stopu, što bi umawilo, ako ne i eliminisalo plaćaweporeza na ukupan prihod građana. Takođe, i vrednost lične imovinemože pristrasno da se proceni, tako da procewena vrednost bude vi-šestruko niža od tržišne. Time se umawuje poreska osnovica, a ti-me i sam iznos poreza na nekretnine. Pored toga, u korupciju mogu dabudu ukqučeni i drugi. Na primer, oni koji vrše finansijsku revi-ziju poslovawa korporacije, tako da prihvate završni račun (bilansuspeha) koji iskazuje profit mawi od stvarnog, pa time i umawuju ma-su poreza na dobit koju korporacija treba da plati.

Poreski sistem u Srbiji tokom Miloševićeve vladavine bio jeizuzetno snažan generator korupcije. Rezultati ankete potvrđuju dai građani poresku upravu stavqaju odmah iza carine kao institucijuza koju vezuju pojam masovne korupcije (4,12). Poreski sistem u Srbi-ji bio je preterano komplikovan i nerazumqiv. Postojao je velikibroj različitih poreza, bilo je prenaglašeno poresko usmerewe napotrošwu (porez na promet) i na zarade. Takođe, postojao je velikislobodan prostor za diskrecione mere države, odnosno diskrecioneodluke državnih službenika. Sam način na koji je poreski sistem upraksi funcionisao pokazuje koliko je bio realno operativan. Kadase uzme u obzir kompletna priroda privrednog i političkog si-stema u Srbiji, nije teško da se zakquči da je vlast namerno svojim


Okvir 2Korupcija pri ukqučivawu novih telefonskih pretplatnika:„Flaša pića za 200 DEM”

Tarifna politika Telekoma Srbija nije zasnovana na troškovima pružawausluga. Zbog toga u velikom broju slučajeva telekomunikaciona kompanijanije zainteresovana da te usluge i pruži. Tipičan primer te vrste je cenanovog prikqučka. Pri postojećoj ceni, veliki broj građana se prijavquje dadobije telefonski prikqučak i potom na wega čekaju duže vreme. U takvimuslovima oni su spremni da plaćawem pospeše dobijawe sopstvene telefon-ske veze. Ponekad se za tako nešto upotrebqavaju „veze”, što takođe predsta-vqa korupciju, ovog puta investiciju u društveni kapital onoga koji je uprilici da „sredi” telefonski prikqučak. Posebnu vrstu korupcije činiona na ubrzavawu prikqučewa već odobrene nove linije. Naime, nezaintere-sovanost službenika Telekoma Srbija može da dovede do toga da se većodobrena linija čeka mesecima. Tada na scenu stupaju preduzimqivi zaposle-ni samog Telekoma. Naime, novi korisnik o svom trošku treba da obezbedikućnu instalaciju novog prikqučka. Budući da malo ko od novih pretplatni-ka raspolaže tehničkim znawem potrebnim za takav posao, obično se takavposao ponudi nekom od radnika Telekoma. Prihvatawe posla veoma čestopodrazumeva da se uz postavqawe kućne instalacije ubrza i weno prikqučewena odgovarajuću telefonsku centralu. Prema svedočewima novih pretplatni-ka, cene obe navedene usluge prilično variraju (kretale su se od 200 do 500DEM ukupno). Pri tome se ponekad posebno specifikuju cene obe navedeneusluge, možda čak i uz obrazložewe: „Daj mi jedno 200 DEM da kupim qudimaiz centrale flašu pića.”

aktivnostima pojedinim grupacijama i velikim preduzećima, čijisu direktori bili članovi političke elite (često i ministri),omogućavala da dođu u povlašćeni položaj (da plaćaju mawe poreze)ili čak da nekažweno, bez ikakvog straha i bez ikakve odgovornosti,potpuno izbegavaju plaćawe poreza. Takvo ponašawe predstavqalo jejedan od načina privilegovawa pojedinih preduzeća, čak i celihprivrednih grana. S jedne strane, ne plaćajući poreze oni su stvara-li mogućnost za snižavawe cena, što je uslove tržišne utakmicečinilo izrazito neujednačenim i omogućavalo im je eliminisawekonkurenata, tj. uspostavqawe nekonkurentnih tržišnih struktura.S druge strane, ukoliko nisu obarali cene, budući da su im ukupnitroškovi poslovawa bili značajno mawi u odnosu na prihode, pri-vilegovani preduzetnici prisvajali su značajnu rentu.

U kontekstu poreskog sistema u Srbiji bitno pitawe predstavqaoporezivawe zarada. Zarade su, kratko kazano, bile fiskalno preop-terećene. Naime, prema tada važećoj zakonskoj regulativi, na dinarneto zarade firma je bila obavezna da isplaćuje iznos od preko jed-nog dinara na ime poreza i doprinosa. Takvo izuzetno veliko pore-sko opterećewe zarada stvaralo je direktne podsticaje ka utaji ovogporeza koja se ostvarivala na različite načine. Pre svega stvaranoje masovno „sivo tržište” rada. Procewuje se da je trenutno naovom tržištu još uvek ukqučeno najmawe oko milion qudi. Poredtoga, i oni radnici koji su bili ukqučeni na formalnom tržišturada nisu u većem broju slučajeva bili isplaćivani na standardannačin, nego preko ugovora o radu i tome slično, da bi se i na taj na-čin izbeglo plaćawe poreza. Podsticaj korupciji i sivom tržišturada posebno je bio posledica čiwenice da je većina radnika, kojisu ukqučeni na „sivo tržište” rada, bila formalno zaposlena. Od-nosno, oni su po osnovu formalnih ugovora o radu ostvarivali so-cijalnu zaštitu i druge oblike zaštite. Shodno tome, oni su bilipodstaknuti da se ukqučuju na „sivo tržište” rada. Radilo se zapra-vo o tome da su i poslodavci i radnici delili deo dobiti koja seostvarivala utajom poreza na plate.

Korupcija vezana za poresku upravu, odnosno poreski sistem u Sr-biji u vreme Miloševićeve vladavine postala je simbol poslovneelite tog vremena i dominantnih načina bavqewa biznisom. Bogaće-we pomoću kriminala i, naravno, korupcije postalo je opšti obra-zac i stvaralo je nova „pravila” poslovawa. Jasno je da je ulažewe uovakve „zatvorene” aranžmane moralo da bude dobro plaćeno. Samo jeodabranima bilo omogućeno da nekažweno vrše utaju poreza, da uvo-de, odnosno sprovode reket, da se bave švercom, da koriste kreditnasredstva po posebnim olakšicama, često uz realno negativnu kamat-nu stopu. One firme koje su se striktno pridržavale pravila nisumogle da opstanu u konkurenciji sa onima koji ne plaćaju poreze, kr-še sva pravila i norme, koriste sredstva iz primarne emisije. Takoje korupcija postala sastavni deo menaxerskog ponašawa, neštošto se podrazumeva kao neodvojivi deo „troškova biznisa”. Rezulta-ti ankete su pokazali da su privatni preduzetnici između 1 i 10 pro-cenata svog godišweg prihoda izdvajali za plaćawe mita. Korupcijaje tako postala „način privrednog života” u Srbiji. Pretpostavke


višeg životnog standarda i, shodno tome, društvenog ugleda nisu seobezbeđivale uspešnim preduzetništvom, nego političkim lobi-rawem i korupcijom. Učvršćivala se ekonomska zavisnost izmeđudržavnih firmi i nosilaca političke moći. Unosni poslovi nisuse mogli obavqati bez državnog znawa ili, što je bilo najčešće, ne-koga na visokoj političkoj funkciji.

Monopolisano tržište i barijere

Značajan izvor korupcije u Srbiji predstavqa monopolskastruktura wenog tržišta. Empirijska istraživawa, odnosno stan-dardna ekonometrijska merewa monopolske moći, pokazuju da je tr-žište u Srbiji u protekloj deceniji u velikoj meri bilo monopo-lisano. Ta čiwenica sama po sebi ne predstavqa nikakvo velikoiznenađewe. Ona predstavqa prirodnu posledicu događaja koji suse dešavali na prostorima bivše Jugoslavije. Preduzeća u Srbijisu se u proteklih nekoliko decenija otvarala, kao uostalom i usvim ostalim republikama tadašwe zajedničke države, imajući uvidu celokupno tržište bivše Jugoslavije. Samo u okviru takvogjedinstvenog tržišta ova preduzeća su bila izložena snažnijojkonkurenciji. Pored toga, budući da je tržište bilo znatno većenego što je to danas, preduzeća su mogla i da iskoriste pozitivneefekte ekonomije obima.

U momentu raspada bivše Jugoslavije i osamostaqivawa wenihtadašwih republika u nezavisne i međunarodno priznate državeprivredna situacija se drastično promenila. Pre svega, dotada-šwe jedinstveno tržište preko noći je podeqeno na mnogo mawezatvorene celine, što je dovelo do toga da su brojna preduzeća za-pravo ostala bez konkurencije, odnosno pojedine grane su postaleklasični monopoli. Pored toga, budući da je novo tržište bilomnogo mawe, neka preduzeća su čak sa samo jednim delom svoje pro-izvodwe mogla da podmire postojeću tražwu. Istovremeno sa ovimprocesima monopolizacije tržišta u Srbiji osećao se i ispoqa-vao trajni nedostatak pojedinih proizvoda, posebno onih koji suranije bili rezultat ponude preduzeća iz bivših republika zajed-ničke države. Pokazala se tada u punom svetlu neadekvatnost po-stojeće privredne strukture.

Sasvim je očigledna i vrlo je snažna veza između monopolskestrukture tržišta u Srbiji i podsticaja korupciji. Monopolskapozicija omogućuje preduzeću da ostvari rast profita iznad onogiznosa koji bi se ostvarivao u uslovima slobodne konkurencije iotvorenog tržišta – drugim rečima, prisvaja se renta. Imajući tou vidu, monopolisti su sasvim prirodno zainteresovani da ovu svo-ju poziciju održavaju što duže, po mogućnosti i trajno. Zbog togaoni su bili spremni da korumpiraju državne službenike da bi ihstimulisali da intervenišu na tržištu u wihovu korist. Svakiulazak nove firme u postojeću monopolisanu delatnost smawio bimonopolski profit, čemu se postojeći monopolisti nastoje svimsilama suprotstaviti. U sprečavawu procesa otvarawa tržišta iporasta konkurencije oni se služe korupcijom.


Proces korumpirawa kojem su pribegavali monopolisti bio jedodatno podstaknut čiwenicom da je ponašawe tadašwe vlasti uSrbiji bilo u velikoj meri samovoqno. Radilo se o tome da su pri-padnici vladajuće elite imali velika ovlašćewa koja šira javnostnije mogla na bilo koji način da kontroliše. Monopolisti su za-pravo deo svoje ostvarene rente delili sa državnim službenicimakoji su im to i omogućavali.

Višestruki devizni kursevi

Neke države primewuju višestruke devizne kurseve. Priličnoje teško spoznati ekonomsku logiku ovakvog rešewa. Međutim, bezobzira na motive, u Miloševićevoj Srbiji postojao je najmawedvostruki devizni kurs. Zvanični devizni kurs bio je vezan za ne-mačku marku, dok se „na ulici” slobodno formirao tržišni devi-zni kurs, a postojao je i tzv. žiralni kurs, vezan za „čuvenu” finan-sijsku operaciju šticovawa deviza. Uz ekspanzivnu monetarnu po-litiku koja je vođena, razlika između zvaničnog i tržišnog devi-znog kursa se stalno uvećavala, tako da je posledwe godine Miloše-vićeve vladavine tržišni kurs nemačke marke bio u proseku petputa viši u odnosu na zvanični. Tadašwe vlasti su istrajavale uprimeni fiksnog nominalnog deviznog kursa. Teško je u ovom tre-nutku reći šta je uslovilo ovakvu politiku. Drugim rečima, da lise tu radilo o gluposti, elementarnom neznawu ekonomske politi-ke ili je u pitawu nešto složenije. Takva razlika u kursu stvaraveoma velike mogućnosti za korupciju. Kupiti devize po zvanič-nom kursu i prodati ih po tržišnom – to svakako spada u poslovnepoteze sa izuzetno visokom profitnom stopom, odnosno poteze ko-ji generišu izuzetno visoku rentu. Pristup kupovini deviza pozvaničnom kursu imali su, naravno, samo privilegovani, oni kojisu za takvu poziciju bili spremni, odnosno prinuđeni da dobroplate. To se naročito odnosilo na bankarske i spoqnotrgovinskeposlove (videti Okvir 3).


Okvir 3Korupcija pri višestrukim kursevima:Banka u Beogradu…

Jedan od poslovnih specijaliteta domaćih velikih banaka bilo je odobravawe,za povlašćene korisnike, naravno, tzv. dinarskih kredita na deviznoj osno-vi. To, pojednostavqeno, izgleda ovako. Klijent u trenutku u kome su nominal-ni i realni kurs jednaki i iznose 6 dinara za 1 DEM dobija dinarski kreditkoji odgovara iznosu od 100.000 DEM, tj. dobija 600.000 dinara na dve godine uzkamatnu stopu od 10% godišwe koja se obračunava i naplaćuje pri povraćajuglavnice. Klijent naravno, odmah kupi na tržištu nemačke marke u iznosu od100.000. Dve godine kasnije kurs dinara je pao, tako da iznosi 20 dinara za 1DEM. Da bi klijent vratio kredit od 600.000 dinara, odnosno 100.000 DEM no-minalno, potrebno mu je samo 30.000 DEM, odnosno 36.000 DEM ukoliko se ura-čuna i kamata. Dakle, neto dobit od ove operacije je 64.000 DEM. Jasno je da jekorisnik ovako povoqnog kredita veoma voqan da deo te dobiti podeli sa ne-kim. Sa kim? Sa onim sa kojim treba i tamo gde treba.

Posebne penzije i davawa građanima

Invalidske penzije namewewene su onim qudima koji su ostalibez radne sposobnosti. Takvo rešewe postoji u praktično svim ci-vilizovanim državama. Međutim, mnogi qudi koji još uvek imajuradnu sposobnost, u ovakvim uslovima, imaju podsticaj da dobijuinvalidske penzije. Takve penzije im omogućavaju dodatni prihod ibesplatne pogodnosti (besplatna bawska lečewa, na primer). Nai-me, korišćewem svoje radne sposobnosti, oni stiču svoje osnovneprihode, a svoje blagostawe uvećavaju navedenom penzijom i besplat-nim pogodnostima koje nudi takva penzija. Shodno tome, qudi kojižele da dobiju invalidske penzije, a na to nemaju pravo, spremni suda korumpiraju državne službenike koji donose odluke o dodeqiva-wu tih penzija. U Srbiji je „cena” rešewa o invalidskoj penzijioko 5 hiqada DEM. Iznos potencijalne korupcije određen je izno-som diskontovane očekivane koristi koju će koruptori (lažni pen-zioneri) da prisvoje u budućnosti. Budući da je prilično teškoinvalidsku penziju dati nekome čije su radne sposobnosti potpunoočuvane, najozbiqniji kandidati za ovu vrstu korupcije su qudi či-ja je radna sposobnost delimično očuvana, a oni žele da pokažu da suu potpunosti ostali bez radne sposobnosti. Korupcija ove vrste mo-že se indirektno sagledati kroz odnos broja qudi koji primaju re-gularne i invalidske penzije.

Državne subvencije proizvođačima

Mehanizam realizacije subvencija proizvođačima vezan je za me-rewe količine i kvaliteta isporučenog proizvoda. Na primer, prisubvencionisawu proizvodwe mleka, meri se količina isporučenogmleka i wegova masnoća. Proizvođač ima podsticaj da, korumpira-wem onoga koji meri navedene parametre i izdaje odgovarajući doku-ment, uveća iznos subvencije koju prisvaja. Drugim rečima, korup-cijom onog koji meri navedene parametre može se doći do lažnogizveštaja sa specifikovanom količinom, odnosno kvalitetom, ko-ji su iznad vrednosti parametara stvarno isporučene robe. Onaj ko-ji izdaje sertifikat ne plaća subvenciju, već je samo posrednik utom procesu, tako da nije životno zainteresovan da tačno izmerikoličinu i kvalitet. Nasuprot tome, kupac na zelenoj pijaci kupqe-nu robu plaća iz svog xepa tako da je životno zainteresovan da za ce-nu koju plaća dobije što više i što boqeg kvaliteta. Svi mi dobrozagledamo bilo koji proizvod na zelenoj pijaci, kako bi proveriliwegov kvalitet, kao i kantar prodavca, kako bi prokontrolisaliisporučenu količinu. Zainteresovani smo da za cenu koju plaćamodobijemo što više i što boqe, a onaj koji izdaje potvrde o isporu-čenoj robi radi isplate subvencija to svakako nije.

Besplatna zdravstvena zaštita

U Srbiji već decenijama postoji, bar normativno, besplatnazdravstvena zaštita i zasniva se na tzv. obaveznom zdravstvenom


osigurawu. Svi građani obavezni su da, prema unapred definisanimkriterijumima, uplaćuju određeni iznos u centralni, odnosno dr-žavni fond zdravstvenog osigurawa. Shodno tome, u slučaju bole-sti, dobijaju besplatnu zdravstvenu zaštitu. U velikom broju zema-qa, iz različitih razloga, ovakav sistem zdravstvenog osigurawa,odnosno pružawa zdravstvenih usluga, dovodi do wihove nedovoqneponude. Time se pojedinicima koji traže zdravstvenu uslugu stvarapodsticaj da korumpirawem lekara ili drugog medicinskog osobqadobiju traženu zdravstvenu uslugu. Tržišna vrednost zdravstveneusluge za bilo kog bolesnog čoveka je veoma velika. Drugim rečima,svako je spreman da plati relativno visok iznos za dobijawe odgova-rajuće zdravstvene usluge. Budući da takva usluga ne može da se dobi-je redovnim putem, otvara se prostor za korupciju. Korupcija možeda se odnosi na osnovne zdravstvene usluge (pregled, terapija, opera-cija, hospitalizacija itd) ili na ostale usluge (boqi smeštaj u bol-nici, boqi tretman pomoćnog osobqa itd). Osim toga, korupcija uzdravstvu može da ima i različite vidove. Pored plaćawa novčanogiznosa, tu spadaju i skupi pokloni, kao i investicija u društvenikapital koruptora, odnosno različite protivusluge koje pacijentimogu da pruže.

Državne javne nabavke i prodaje

Da bi država mogla da funkcioniše, potrebno je da pribavqarazličita dobra i usluge. U takva dobra spada, na primer, računar-ska oprema koju koristi ministarstvo finansija, ili automobilikoje koristi uprava carina. Štaviše, u to spadaju i robne rezervekoje formira država, ne da bi ih sama koristila, već da bi interve-nisala na tržištu ukoliko proceni da su se za to stekli uslovi.Načelno posmatrano, navedena dobra i usluge treba da se nabavqajuod najefikasnijih proizvođača, tj. po najnižoj ceni pri istom (za-datom) kvalitetu. S jedne strane, time se poštuje načelo ekonomskeefikasnosti. S druge strane, minimizuju se buxetski rashodi drža-ve. Nažalost, državni službenici angažovani na takvim poslovi-ma imaju podsticaj da krše navedeno načelo. Ponašajući se eko-nomski racionalno, wih ne zanima ni opšta ekonomska efika-snost, niti minimizacija buxetskih rashoda. Wih iskqučivo inte-resuje lična korist. Ukoliko je neko od proizvođača spreman da ihkorumpira da bi dobio posao, tj. da bi isporučio svoje proizvodedržavi, oni su, načelno posmatrano, spremni da se dogovore uzuplatu, na primer, 2% vrednosti posla na wihov bankarski računili, još boqe, na ruke. Pitawe glasi: da li su i proizvođači sprem-ni na takav aranžman? Naravno, svi osim najefikasnijeg, a i naje-fikasniji je spreman na tako nešto ukoliko naslućuje da će drugipokušati da korumpiraju državne službenike. Naime, proizvođačisu spremni da korumpiraju državnog službenika, kako bi dobiliposao pri povoqnoj ceni, pokrili sve svoje troškove koji su višiod onih najefikasnijeg proizvođača i prisvojili određenu rentu.

Znajući za navedenu strukturu podsticaja, mnoge države su uveleformalne procedure javnih nabavki, kojima se minimizuju mogućnosti


korupcije državnih službenika u ovom slučaju. Privatne, odnosnoneposredne (zatvorene) pogodbe su najpovoqniji aranžman za ko-rumpirawe državnih službenika, tako da mnoge savremene državeizbegavaju ovakvu proceduru. Miloševićeva Srbija svakako da nijespadala u takve države, tako da su javne nabavke gotovo uvek rađeneneposrednim pogodbama, a detaqi tih nabavki će verovatno bitipoznati tokom serije sudskih procesa koji se tokom ove godine moguočekivati.

Navedeni aranžmani u tadašwem privredno-pravnom okružewuu Srbiji stvarali su celu lepezu otvorenih mogućnosti za korup-tivno ponašawe. Istraživawa ankete su ukazala i da veliki proce-nat građana intuitivno oseća da su javne nabavke upravo aktivnostigde je bila prisutna masovna korupcija (kao posebnu vrstu poslovaiz ove oblasti koji su izazvali korupciju navode se javni radovi –4,16, odnosno poslovi koji su bili vezani za „obnovu zemqe”). Istotako, i javne nabavke u oblasti zdravstva su ocewene kao izuzetnopodložne korupciji – 4,11.

Sam mehanizam kojim se to odvijalo vrlo je jednostavan. Imajući uvidu ukupan ambijent u kojem se odvijao privredni život u Srbiji,odnosno stawe kada su sve bitnije odluke i transakcije bile uvelikoskrivene od očiju javnosti, u ovim poslovima su bili ukqučeni samooni učesnici kojima je država dozvoqavala i omogućavala da se poja-ve. Oni su davali ponude i dobijali poslove, ali se za tako sklopqe-ne ugovore plaćao mito. Tako da je korupcija u stvari predstavqalarezultat procesa „neformalne aukcije”. Radilo se zapravo o tome dase pojavqivao veći broj interesnih grupa, odnosno grupa za priti-sak, koje su međusobno konkurisale. U toj „slobodnoj konkurenciji”pobeđivao je onaj koji bi ponudio najviši iznos mita.

Tenderi za javne nabavke u zemqama koje se razlikuju od Miloše-vićeve Srbije zasnivaju se na dostavqawu zatvorenih ponuda svihzainteresovanih dobavqača. Ovakav mehanizam, ukoliko nema do-sluha, načelno posmatrano, omogućava efikasnu nabavku. Takođe,mogućnosti korupcije značajno se smawuju. Međutim, one ne nestaju,već se samo sele ka korupciji tenderske komisije. Ipak, transpa-rentnost u radu, javno otvarawe ponuda, čuvawe tenderske dokumen-tacije kao javnih dokumenata prilično smawuje ove mogućnosti.Još je boqe, sa stanovišta eliminisawa korupcije, primewivaweaukcije, odnosno javnog nadmetawa, pri čemu se još više uvećavatransparentnost, odnosno umawuje mogućnost korupcije.

Pored javnih nabavki, javne prodaje takođe mogu da budu izvorkorupcije. Tipične javne prodaje javqaju se prilikom privatiza-cije državnih, odnosno javnih preduzeća. Prodaja javnih preduzećastvara prostor za korupciju. Naime, potencijalni kupci imajupodsticaj da korumpirawem prodavca, odnosno državnih službe-nika zaduženih za sprovođewe prodaje, umawe cenu preduzeća kojese prodaje, odnosno umawe sopstvene izdatke za sticawe vlasni-štva nad kapitalom tog preduzeća. Najveće mogućnosti za korupci-ju te vrste predstavqa neposredna pogodba zainteresovanih strana,kojoj prethode privatni (zatvoreni) pregovori učesnika u prodaji.Mehanizmi koji se tom prilikom koriste prilično su jednostavni


(videti primer privatizacije Telekoma Srbija, okvir 4). Zbog togase pri prodaji državnih preduzeća obično koriste tenderi i auk-cije. Talas privatizacije u istočnoevropskim zemqama tokom1990-tih godina pokazao je da su tenderi i aukcije ipak solidnabrana korupciji prilikom privatizacije.

Pojedini modeli masovne privatizacije u zemqema u tranzicijimogu da generišu prostor za korupciju. U tom pogledu Srbija je po-nudila svetu veoma dobar primer kako ne treba raditi. Već 1989. go-dine usvojen je Zakon o društvenom kapitalu (kasnije nekoliko pu-ta mewan i dopuwavan), koji je institucionalizovao pretpostavkeza otvarawe procesa privatizacije u Srbiji. Proces privatizacijeje posle 1994. godine vraćen unazad i praktično obustavqen, tako dase značajan deo jugoslovenske privrede formalno zadržao u držav-nom i društvenom vlasništvu sve do današwih dana (prva polovi-na 2001. godine) – samo oko 6 procenata privrede trenutno je priva-tizovano. Tvrdilo se da se privatizacija odlaže sve dok ne budu is-puweni uslovi za weno „pravedno sprovođewe”. Nasuprot prokla-movanom čekawu na uslove pravedne privatizacije, privilegovanapolitička elita zapravo je obavqala masovnu „skrivenu privatiza-ciju”. Neki analitičari smatraju da se sasvim slobodno može tvr-diti da je u Srbiji zapravo cela država bila privatizovana. Korup-


Okvir 4.Privatizacija telekoma u Srbiji:Pronto Italia, da li se čujemo?

Italijanski STET, odnosno danas Telecom Italia, dugo vremena je bio zainte-resovan da kupi bar jednu telekomunikacionu kompaniju u istočnoj Evropi.Za STET su neslavno prošli pokušaji kupovine MATAV-a (Mađarska) iSPT-a (Češka republika), budući da je STET izgubio na oba tendera, iako jeponudio najvišu cenu, čak 10% iznad ponude pobednika tendera. STET seonda okrenuo Srbiji i rešio da više nikada ne izgubi na tenderu. Najsigur-niji načini da se ne izgubi na tenderu je da tendera ni ne bude. Priča beztendera počiwe u septembru 1996. godine, a kada je malo zapela u Beograd sti-že Lamberto Dini, tadašwi i sadašwi italijanski ministar spoqnih po-slova. Zli jezici kažu da je wegova supruga jedan od najvećih akcionaraTelecom Italia, ali zlim jezicima ne treba verovati. Dakle, ministar Dini jetada principijelno rekao da je Milošević u pravu, da opozicija ne treba dademonstrira, tražeći da se vrate pokradeni glasovi (bila je zima 1996-97).Nešto malo posle toga, sklopqen je, naravno bez ikakvog tendera, ugovor oprivatizaciji kojim je STET postao vlasnik 29% Telekoma Srbija. Cena, sobzirom na uslove koje su investitori dobili, može se oceniti kao veomaniska, uslovi za zemqu u celini su veoma nepovoqni, a za investitore, načelu sa STET-om veoma povoqni. Sve to ukazuje na mogućnost korupcije, od-nosno da deo sredstava koji je plaćen nije završio tamo gde je trebalo – ubuxetu Republike Srbije. Okružno javno tužilaštvo u Torinu je pokrenuloistragu u vezi sa ovim slučajem. Možda ćemo uskoro saznati odgovore na tripitawa: Ko? Koliko? Kada? Međutim, i pre nego što dobijemo odgovore na ovatri pitawa znamo odgovor na jedno. A to je šta niti jedna vlada niti u jednomtrenutku ne treba da radi.

cija je tako postala jedan od uspešnih i veoma brzih načina „priva-tizacije” društvenog i državnog vlasništva.

Skrivena, odnosno spontana privatizacija, zapravo je eufemizamza pqačkaški transfer resursa društvenih, odnosno državnihpreduzeća, u privatne ruke. Najčešći mehanizam za obavqawe ta-kvog transfera zasnivao se na novoformiranom privatnom predu-zeću koje je u vlasništvu direktora postojećeg društvenog preduze-ća. Uobičajeno je da novoformirano privatno preduzeće bude regi-strovano na ime direktorove žene ili nekog od wegovih bliskihrođaka. Bivši makedonski ministar odbrane registrovao je svojeprivatno preduzeće na – tasta. Na novo, privatno direktorovopreduzeće se prenose najznačajnija sredstva, odnosno resursi dru-štvenog preduzeća. To se najčešće odnosi na poslovne kontakte, od-nosno biznis mrežu (mreža prodaje, mreža nabavke, mreža finan-sirawa itd), a ponekad se pribegava i neogoqenom transferu, odno-sno čistoj pqački fizičke imovine. Na ovaj način se umawuje vred-nost kapitala društvenog preduzeća, odnosno kapital se prebacujeu novo, privatno preduzeće, a wegov vlasnik ne plaća protivvred-nost. Budući da navedeni proces ima mnogo svedoka, potrebno jeobezbediti wihovo ćutawe, odnosno kooperativnost, da upotrebimotaj eufemizam, a za to služi korupcija. Bez obzira na to da li će ću-tawe biti plaćeno jednokratno u gotovini ili dobro plaćenim me-stom u novom privatnom preduzeću u vlasništvu druga direktora.

Javni radovi i poslovi na obavqawu javnih radova

Javni radovi postali su veoma popularni tokom 1930-tih godina,kada su u SAD doveli do veoma povoqnih makroekonomskih efekata(boqe efekte imali su u Hitlerovoj Nemačkoj, ali im to nije dalo ve-liku popularnost u drugim delovima sveta). Javni radovi predsta-vqaju specifičnu vrstu javnih nabavki, jedino što se umesto nabav-ke dobara ili usluga, realizuju investicije finansirane iz javnihizvora. Dakle, u osnovi, mehanizmi korupcije su slični kao kod jav-nih nabavki. Potencijalni izvođači javnih radova spremni su da ko-rumpiraju državne službenike kako bi dobili posao i kako bi uve-ćali wegovu vrednost, odnosno svoje prihode. Međutim, složenostprojekata koji se realizuju javnim radovima otvara mogućnosti zarazličite vidove korupcije, još raznovrsnije nego u slučaju javnihnabavki. Jedan od wih je pristrasna izrada projekta za javne radove,kako bi projekat imao vrednost veću od potrebne (poznato kao „nadu-vavawe projekta”). Drugo je lobirawe za određeni projekat, pri čemuse stručwaci direktno potkupquju kako bi podržavali najskupquvarijantu, bez obzira što ona nije ekonomski opravdana.

Posebna vrsta korupcije pri javnim radovima predstavqa dosluhpotencijalnih izvođača, uz postojawe korupcije. Dosluh je načinizigravawa tendera, kako bi se podigla, odnosno „naduvala” cena ina taj način ipak prisvojila renta. Naime, tender dovodi do izboranajpovoqnije ponude i ekonomske efikasnosti jedino ukoliko kon-kurenti (potencijalni izvođači projekta) nisu u dosluhu. Uobičaje-no je da se dosluh sprovodi uz pomoć korupcije.


Zapošqavawe u državnoj službi

U mnogim zemqama, naročito u zemqama u razvoju, qudi su sprem-ni da plate određeni iznos da bi dobili posao u državnoj službi.Drugim rečima, da korumpiraju državne službenike da bi i samipostali državni službenici. Po pravilu, plate državnih službe-nika u tim zemqama su prilično male. Stoga se postavqa pitawezbog čega je neko spreman da plati određeni iznos, tj. da korumpiradržavne službenike da bi i sam postao državni službenik. Osnov-ni motiv zapošqavawa u državnoj službi u tim zemqama su očeki-vani prihodi od korupcije. Naime, očekuje se da će položaj držav-nog službenika doneti prihode od korupcije pri, na primer, izda-vawu dozvola za uvoz. Drugim rečima, korupcijom državnih službe-nika radi dobijawa radnog mesta u državnoj službi plaća se ulazni-ca za ulazak u klub onih kojima su prihodi od korupcije dostupni.To je svojevrsna investicija u budućnost. Plaćam sada da bih pri-svojio prihode u budućnosti. Time se stvara lanac korupcije.Osnovni prihod državnih službenika u ovim slučajevima postajuprihodi od korupcije, a ne osnovna činovnička plata.

U Miloševićevoj Srbiji, korupciji vezanoj za zapošqavawe u dr-žavnoj službi treba pridodati i korupciju vezanu za zapošqavawe ucelini. Naime, ta korupcija je posledica neodgovarajućih rešewa udomaćem radnom zakonodavstvu. Nefunkcionisawe tržišta rada uSrbiji takođe je bilo jedan od snažnih izvora korupcije. Formalnonedelovawe tržišta rada rezultiralo je fragmentacijom nacional-nog i lokalnog tržišta rada na veliki broj malih, monopolski or-ganizovanih i zatvorenih tržišta. Budući da nije bilo tržišneverifikacije ekonomskih rezultata, pitawe visine zarade zavisiloje najviše od toga u kojoj privrednoj grani preduzeće posluje, što jeprirodno rezultovalo atraktivnošću radnih mesta u takvim „prio-ritetnim” granama. Posebno su bila atraktivna radna mesta u javnomsektoru. Pri tome bilo je otvoreno pitawe kako do wih doći kada ne-ma slobodnog delovawa tržišta rada, odnosno kada ne postoji meha-nizam slobodne selekcije i konkurencije unutar koga se šansa otva-ra sposobnijim i ambicioznijim. Zbog toga, da bi se došlo do novogradnog mesta, posebno u državnim službama, pribegavalo se običnowegovom „izmišqawu”. Direktori društvenih i državnih predu-zeća (članovi političke elite), budući da nisu bili zainteresovaniza efikasnost firme, jer nisu ni funkcionisali u tržišnom okru-žewu, vrlo lako su se odlučivali na ovakve poteze. Kada se pomenutielementi sklope u jednu celinu, lako se shvata da su upravo različitimehanizmi korupcije bili aktivirani u svojoj punoj snazi. Tako je41 procenat građana odgovorio da bi platio mito ako bi se to od we-ga tražilo pri konkursu za neko radno mesto.

Korupcija lokalnih vlasti

Korupcija u Srbiji postoji na svim nivoima vlasti, kako fede-ralnim i republičkim, tako, u priličnoj meri, i na nivou lokalnihvlasti. Ona, svakako, kod lokalne samouprave uzima specifične


oblike povezane sa propisanim funkcijama i nadležnostima op-ština i gradova, koji i čine lokalni nivo.

Lokalna vlast u Srbiji ima vrlo ograničene funkcije, znatnouže nego u drugim zemqama regiona ili zapadne Evrope. Nekada-šwa široka decentralizacija vlasti je tokom 1990-tih godinapretvorena u proces centralizacije, odnosno prenošewa nadle-žnosti sa lokalnog na republički nivo u mnogim oblastima dru-štvenog života. Tako su opštine i gradovi „oslobođeni” svihfunkcija u obrazovawu, zdravstvu, sudstvu i policiji, zatim u ve-ćem delu socijalne zaštite, kulture, privrednih delatnosti, regi-onalnog razvoja i slično. Taj trend premeštawa funcija sa lokal-nog na republički nivo bio je rezultat težwe prethodnog režimada prenese sve vitalne nadležnosti, a i finansijska sredstva, naonaj nivo na kome se osećao najjačim i najdugovečnijim, a imajućina umu verovatnoću da će izgubiti lokalne izbore u većem broju op-ština i gradova. Tako je i bilo: demokratska opozicija je pobeđi-vala na lokalnim izborima i preuzimala vlast u lokalnim zajedni-cama, ali su sve bitne poluge vlasti ostajale van wenog domašaja,na republičkom nivou.

Pored administrativih funkcija u užem smislu, opštine i gra-dovi u Srbiji imaju nadležnosti u komunalnim delatnostima (vo-dosnabdevawe, čistoća, gradski saobraćaj, grejawe, grobqa, javna ra-sveta, ulice, parkovi itd), u urbanističkom planirawu i korišće-wu građevinskog zemqišta i u raspolagawu poslovnim prostoromkoji se nalazi u državnoj svojini.

U okviru navedenih funkcija lokalne vlasti u Srbiji može se na-ći korupcija. Četiri najvažnija poqa korupcije su:

• dodela lokacije za podizawe kioska,• dodela poslovnog prostora na korišćewe,• dodela placeva za gradwu i građevinskih dozvola i• javne nabavke.U mnogim gradovima Srbije, počevši od Beograda, u posledwoj de-

ceniji razvila se česta i velika korupcija sa dodelom lokacija zapodizawe kioska. Kiosci se smatraju privremenim objektima i, sto-ga, ne podležu strogoj urbanističkoj regulativi, pa je tim lakše lo-kalnim vlastima da izdaju lokacije i dozvole za wihovo podizawe.Sa druge strane, privatni sektor pati od nestašice poslovnog pro-stora, jer postojeći uglavnom koriste društvena preduzeća, i to vr-lo neefikasno; društvena preduzeća ne pokazuju nameru da se oslobo-de viška poslovnog prostora zato što imaju niske troškove wego-vog držawa, bilo da je u wihovom vlasništvu, bilo da je u svojinipreduzeća za poslovni prostor. U ovom drugom slučaju zakupnine suniske, daleko ispod tržišnih, pa i najslabije korišćewe ipak do-nosi dovoqno za pokrivawe zakupnine. Jedino brzo rešewe, makar udatim okolnostima, za nestašicu poslovnog prostora u privatnomsektoru, posebno za sitnu maloprodaju, jeste podizawe kioska. Ko-rupcija sa lokacijama i dozvolama za podizawe kioska razvila se br-zo, posebno na atraktivnim mestima u gradskim centrima. Uobičaje-na „cena” kretala se između 5 i 10 hiqada DEM, a za najboqe lokacijei najveće kioske dostizala je i daleko veće iznose.


Država Srbija vlasnik je velikog broja jedinica poslovnog pro-stora u gradovima Srbije, posebno trgovinskog i kancelarijskog.Taj poslovni prostor prešao je u svojinu države uglavnom tokomnacionalizacije posle Drugog svetskog rata. Ovim poslovnim pro-storom upravqaju javna preduzeća za poslovni prostor opština, od-nosno gradova. Veći deo poslovnog prostora koriste, kako je navede-no, društvena (ili mešovita) preduzeća, a mawi zanatlije još odpre više decenija i privatni sektor. Postojeći zakupci su zašti-ćeni ugovorima uglavnom na neodređeno vreme i teško ih je iseli-ti čak i kada neredovno plaćaju zakupninu.

Korupcija sa dodelom poslovnog prostora postoji u velikoj meri.Osnovni uzrok tome je niska, ispodtržišna zakupnina, a ova poli-tika vodi se, navodno, radi zaštite zakupaca i interesa potrošača.Kada je zakupnina niska, tada se javqa renta koju će neko prisvojiti –ili zakupac ili onaj ko odlučuje o tome ko će biti zakupac. Običnoje ovo drugo slučaj. Korupcija sa lokalima, kao i ostala na nivou lo-kalne samouprave, ima dva osnovna vida: prvi je plaćawe u novcu, adrugi je dodela poslovnog prostora stranačkim drugovima. Za daqirast obima korupcije sa poslovnim prostorom osnovni problem jewegovo sporo oslobađawe od postojećih zakupaca, iz čega proizilazirelativno mali broj slobodnih lokala za pravqewe unosnih poslova.

Gradsko građevinsko zemqište je u Srbiji u državnoj svojini, padržavni organi, tj. lokalna vlast, odlučuju ko će koju parcelu dobitii kakvo će pravo korišćewa na woj imati. Kao kod poslovnog pro-stora, tako su i kod zemqišta zvanični troškovi pribavqawa i ko-rišćewa vrlo niski, niži od odgovarajućih tržišnih, pa se opetjavqa renta koju će neko prisvojiti. Kada tržište ne uravnotežujeponudu i tražwu za zemqištem, tada to čini korupcija. Doduše, Za-kon o gradskom građevinskom zemqištu propisuje da se zemqištedodequje na osnovu konkurentskog nadmetawa, ali je ta odredba osta-la mrtvo slovo na papiru. U životu se ono dodeqivalo neposrednompogodbom zainteresovanih stranaka, na obostrano zadovoqstvo.

U oblasti građewa postoji nekoliko tačaka na kojima je korupci-ja moguća, a i česta. Prva od wih je obezbeđewe urbanističkih uslo-va, bilo za područje za koje ne postoji detaqni urbanistički, odno-sno regulacioni plan, bilo za odstupawe od tog plana kada postoji.Zatim dolazi građevinska dozvola, a na kraju upotrebna dozvola. Nasvakoj od ovih tačaka ima razloga za korupciju, a plaćene svote do-stižu na najatraktivnijim lokacijama velike iznose (na primer,višemilionske na Dediwu u Beogradu). U poslove korupcije često jeukqučena i građevinska inspekcija, čiji je zadatak da kontrolišezakonitost gradwe, a koja pokazuje popustqivost prema prekršio-cima, za šta biva kompenzovana.

Javne nabavke na lokalnom nivou su, kao i u celom svetu, omiqenazabava korumpiranih službenika. Kada kupovina nije konkurentska,onda je „ugradwa” neminovna. Korupcija postoji kako kod nabavki izbuxeta, tako i kod javnih preduzeća iz komunalne oblasti (često jepomiwano Gradsko saobraćajno preduzeće iz Beograda). Sreća je u ne-sreći što su javne nabavke u Srbiji uglavnom sitne – u posledwihdesetak godina bilo je vrlo malo većih investicionih projekta, koji


su najpopularniji među korupcionašima. Ipak, i zarade na sitno,ukoliko su česte, mogu doneti veliki novac.

Korupcija na lokalnom nivou – bilo sa kioscima, bilo sa poslov-nim prostorom, bilo sa građewem i građevinskim zemqištem, bilosa javnim nabavkama – bila je uglavnom izvođena na partijskoj osno-vi. Vladajuća stranka bi organizovala korupciju, a poverqivi či-novnici su je sprovodili. I koalicione stranke su umele da dogo-vorno podele plen.

Građani Srbije znaju da ima korupcije na nivou lokalne vlasti.Istraživawe javnog mwewa sprovedeno za ovaj projekt pokazalo jeda građani procewuju da je korumpiranost vrlo razvijena u lokalnojvlasti – ocewuju je sa 3,78 na skali od 1 do 5. U takmičewu sa drugimdržavnim institucijama, lokalna vlast ipak nije visoko plasira-na, već se drži zlatne sredine. Privatni preduzetnici još nepo-voqnije ocewuju lokalnu vlast, pripisujući joj indeks od 3,91, s timda je među svim poslovima sa državnom upravom svih nivoa korup-cija najraširenija prilikom dobijawa lokacija od lokalne vlasti.

Korupcija svakako šteti buxetu lokalne zajednice. Kada su ceneposlovnog prostora, zemqišta ili kioska niske, tada rentu (razli-ku do tržišne cene) prisvaja ili zakupac, ili opštinski službe-nik i wegova stranka, a ne buxet. A zajedno sa buxetom štetu imajugrađani, odnosno lokalna zajednica u celini.

KORUPCIJA U ZDRAVSTVU: KORUPCIJA ILI IZNUĐIVAWE?

Ako pod korupcijom podrazumevamo dobrovoqnu razmenu u kojojse kao akteri pojavquju onaj ko prima mito (neko ko obavqa javnufunkciju) i onaj koji mito daje (neko ko traži uslugu i spreman jeda za wu plati) suočićemo se sa ozbiqnim problemom primene ovedefinicije kada je zdravstvena zaštita u pitawu. Zašto? Zbog to-ga što onaj ko daje novac da bi dobio uslugu (bio lečen) onome koobavqa javnu funkciju (zdravstveni radnik u državnom sektoruzdravstvene zaštite) nije u poziciji da slobodno odluči, bezozbiqnijih posledica po svoje zdravqe, da li će platiti za usluguna koju ima pravo po zakonu, ili će podmititi zdravstvenog rad-nika koji je dužan da mu, opet po zakonu, uslugu pruži. Prema na-šem empirijskom istraživawu, čak 53 % ispitanika bi ponudilomito da bi dobili boqu zdravstvenu zaštitu – što je na prvom me-stu od 9 ponuđenih mogućnosti. Znači, o dobrovoqnosti se ne mo-že govoriti.

Po svojim pojavnim oblicima problem nelegalnih oblika plaća-wa „iz xepa” može se tretirati kao korupcija, ali je suštinski ovapojava, koja je u zdravstvu poprimila endemične razmere, ipak bližaiznuđivawu ili reketirawu (kako se kolokvijalno definiše delo).Osoba koja se nalazi u stawu potrebe za zdravstvenom uslugom katkadnije u situaciji da bira da li će platiti za operaciju kojoj treba dabude podvrgnuta, uput za lečewe u zdravstvenoj ustanovi višeg rangaili kakvu sličnu uslugu od koje u krajwem slučaju može zavisiti tra-jawe i kvalitet wenog života. Ipak, koristićemo za potrebe ovog


rada definiciju Svetske banke po kojoj je korupcija zloupotreba jav-nog položaja da bi se ostvario lični dobitak.

Oblici korupcije u zdravstvu

Korupcija, odnosno nelegalna plaćawa iz xepa se u zdravstvu uSrbiji manifestuju u nekoliko osnovnih oblika.

Donacija

Za mnoge usluge neophodno je da korisnik plati cenu materijala ilimedikamenata koji će biti utrošeni da bi mu se usluga pružila. Tako,na primer, u dužem periodu domovi zdravqa ili bolnice nisu imalematerijal za osnovne stomatološke intervencije, dijagnostiku vezanuza rendgenska snimawa, određene lekove koji se u obliku injekcija dajupacijentima koji se nalaze na bolničkom lečewu ili ih primaju kao te-rapiju u zdravstvenim stanicama, kao i materijala neophodnih za hi-rurške intervencije. U ovom slučaju bi rukovodioci zdravstvenihustanova, preko određenih službi (stomatološka, rendgenološka, hi-rurška…) obaveštavali pacijente da je neophodno da kupe određenimaterijal (rendgen film, materijal za plombu, skalpel, gaza, konac…)ili medikament (lek, anestetik, infuzioni rastvor…). Kupovina seobavqala, uglavnom na dva načina: direktno u apotekama (u ovom sluča-ju je pacijent dobijao u ruke potrebni lek ili materijal, potom bi gadavao lekaru ili sestri i imao kontrolu nad upotrebom donetog lekaili materijala) ili putem „donacija”. Naime, u dužem periodu je prak-tikovano da se od pacijenata direktno traži novac, čak i za najhitnijeusluge, da bi se tim novcem finansirali troškovi wegovog lečewa.„Donaciju” čiji je iznos bio predviđen u zavisnosti od vrste interv-encije pacijent uplaćuje na žiro račun, ili direktno na ruke ovlašće-nom licu.4 U zavisnosti od intervencije formira se i cena. Operaci-ja slepog creva košta oko 500 DEM, operacija katarakte oko 400 DEM,ugradwa veštačkog kuka oko 3.000 DEM. Transport bolesnika ili do-lazak službe hitne pomoći plaća se po pređenom kilometru oko 0,5DEM. Put novca koji pacijent daje kao donator nije jasno vidqiv. No-vac završava na računu zdravstvene ustanove, a da li se troši za na-bavku neophodnih materijala i medikamenata za konkretnu interven-ciju, ili kupovinu stanova, putovawa na stručna usavršavawa u ino-stranstvo, korisnik usluge – „donator” nikada neće saznati.


4 Navešćemo samo dva slučaja koji su karakteristični za ovu pojavu. Prvi je Nared-ba broj 667/12 direktora Zdravstvenog centra u Kruševcu: „Da se počev od01.09.1994. naplaćuju zdravstvene usluge, prema priloženom cenovniku, u Organi-zacionoj jedinici „Opšta bolnica” Zdravstvenog centra u Kruševcu. Cenu zdrav-stvene usluge korisnik će uplaćivati kao donator. To znači, ako se usluga plaćavirmanom u rubrici gde piše svrha doznake, korisnik će upisati: „UPLATASREDSTAVA NA IME DONATORSTVA”. Ovaj tekst će se upisivati i pri uplatigotovinski, prilikom izdavawa priznanice na ime uplate na odeqewima Opštebolnice.” Drugi je Odluka Upravnog odbora Zdravstvenog centra Zrewanin broj01-145/2 od 12.05.1997. Između ostalog, u ovoj odluci stoji da se naplaćuje „tran-sport bolesnika zbog kontrolnih pregleda ili otpusta bolesnika, kao i kućne po-sete Službe hitne pomoći. Ova obaveza odnosi se i na decu i na trudnice”.

U pojedinim zdravstvenim ustanovama daje se i dozvola leka-rima da prodaju pacijentima neophodni materijal. Na osnovu raz-like u ceni (one po kojoj nabavqaju materijal ili lek i one za kojutaj isti materijal ili lek prodaju) zaposleni u zdravstvu ostvaru-ju dodatnu dobit.

Direktno tražewe novca

Drugi oblik korupcije, odnosno nelegalnog plaćawa, jeste di-rektno tražewe novca od pacijenta ili wegove rodbine. Da bi seobezbedila kvalitetnija nega, ubrzala neophodna intervencija, do-šla služba hitne pomoći u stan, traži se novac. I ovde postoji ne-koliko načina za obavqawe ove operacije. U ustanovama visokogranga, gde je po pravilu utvrđena najviša cena usluga, neko će obave-stiti korisnika da lekar koji treba da ga leči ima problema daobezbedi finansijska sredstva za odlazak na kongres na kome će iz-ložiti izuzetno važan rad. Zato je tih dana lekar zauzet više negošto je uobičajeno, pa će pacijent biti primqen sa izvesnim zaka-šwewem. Poruka je jasna – ako platiš, bićeš primqen sa zahvalno-šću i odmah, ako ne, čekaj. Drugi način tražewa novca, koji se prak-tikuje u većini ustanova, je da dobar prijateq lekara kaže kolikonovca treba da bi protežirao pacijenta. Treći način je da lekarisami traže pare. Obično oni to čine direktno saopštavajući pa-cijentu, navodeći pri tom razlog, obično mizerna zarada koja nemotiviše na rad, ili tražeći „pozajmicu” koju će vratiti kada bu-de mogao. U oba slučaja pacijent zna da novac daje bespovratno.

Ilegalna privatna praksa

U mnogim javnim zdravstvenim ustanovama pojedini lekariotvoreno obavqaju ilegalnu privatnu praksu. Ovaj način uzimawanovca od pacijenata posebno se praktikuje u stomatološkim idermatološkim službama. Za izradu protetske nadoknade (mobil-ne ili fiksne) pacijent plaća participaciju koja je propisana od-lukom Republičkog zavoda i u dogovoru sa lekarom određeni iznosna ruke (za mobilne proteze od akrilata oko 100 DEM, za skeletira-ne proteze oko 250 DEM, a za fiksne nadoknade po članu oko 50DEM). Dermatolozi u ovakvim slučajevima koriste ambulantu (pro-stor, opremu i materijale) u kojoj su zaposleni za pružawe kozme-tičarskih usluga.

Bolovawe i penzionisawe

Postoji podmićivawe lekara i za davawe bolovawa kada ona nisuopravdana. Posledwih godina ova pojava je ređa kada su u pitawu za-posleni u našim preduzećima ili fabrikama, ali se praktikuje ka-da su u pitawu radnici koji rade u inostranstvu. Po ugovorima oosigurawu priznaju se i doznake koje izdaju naši lekari, ukoliko seradnik zaposlen, na primer u Nemačkoj, razboli za vreme korišće-wa godišweg odmora.


Da bi se dobila invalidska penzija, dodatak za tuđu pomoć i negu,često je potrebno podmititi lekare koji se nalaze u komisijama kojeodobravaju invalidsku penziju ili tuđu pomoć. Tarifa za odlazak upenziju je između dve i tri hiqade maraka, u zavisnosti od stepenainvaliditeta.

Čašćavawe

Od ovih oblika korupcije treba razlikovati čašćavawe lekara idrugog medicinskog osobqa, koje je u velikoj meri i deo tradicije.Čašćavawe podrazumeva davawe novca (ređe) ili poklona (češće)bez prethodnog ugovarawa. Ukoliko je pacijent zadovoqan načinomna koji je lečen i ima potrebu da zahvali lekarima i osobqu, on će toučiniti u skladu sa svojim finansijskim mogućnostima. Ovaj viddavawa poklona ili novca, je u pojedinim slučajevima u toj meriukorewen da je već postalo izuzetak ako se ne realizuje. Na primer,kada se rodi dete treba darivati onu osobu koja dete iznosi iz poro-dilišta i predaje u ruke oca ili nekog drugog člana familije.

Pokazateqi korupcije u zdravstvu

Na osnovu podataka do kojih se došlo ovim istraživawem, svakidrugi ispitanik od onih koji su bili u situaciji da daju novac, daoje mito lekaru. To znači – svaki četvrti građanin.

Rangirawe oblasti društvenog života u kojima je korupcija naj-više rasprostrawena zdravstvo stavqa na visoko mesto, odmah izacarine, policije i pravosuđa. Ispitanici su odgovarajući na pita-we „U kojoj su meri sledeće profesije ukqučene u korupciju?” leka-rima dodelili 13. mesto u rangu među 19 ponuđenih opcija. Prose-čan odgovor je 2,78. Ocena raširenosti korupcije pri javnim, od-nosno državnim nabavkama, zdravstvo stavqa na drugo mesto, odmahiza javnih radova (obnova zemqe).

Uzroci korupcije u zdravstvu

Uzroke raširene korupcije u zdravstvu treba, pre svega, tražitiu nemogućnosti Republičkog zavoda za zdravstveno osigurawe da is-puni sve obaveze koje proizilaze iz Zakona o zdravstvenom osigura-wu, odnosno da finansira lečewe osiguranika – korisnika zdrav-stvene zaštite, troškove zdravstvenih ustanova i zarade zdravstve-nih radnika koji pružaju usluge osiguranicima. Potom, na rašire-nost korupcije u zdravstvu utiče i društvena anomija odnosno kri-za morala, na kraju i drastično siromašewe stanovništva, samimtim i zaposlenih u zdravstvu.

Nizak nivo sredstava koji se u Srbiji izdvaja za zdravstvo prvi jeuzročnik opšte krize zdravstva, ali i korupcije koja se sve višeširi. Tokom više decenija zdravstvo se u Srbiji širilo i pravakorisnika povećavala, i preko ekonomskih mogućnosti zemqe. Kada jeSR Jugoslavija zapala u ekonomsku krizu, sve slabosti sistema zdrav-stva i zdravstvenog osigurawa su došle do izražaja. Time je prouzro-


kovan ne samo pad standarda zaposlenih u zdravstvu, već i drastičnopogoršawe standarda zdravstvene zaštite, da bi se posledwih godi-na pojavilo i pitawe postojawa sistema zdravstvene zaštite. Smawe-we zarada zaposlenih bila je prva posledica navedenih kretawa. Ka-snije su došli na red tehnološka osnova zdravstva, usled nemogućno-sti da se kupi moderna oprema i održava postojeća, i na kraju nesta-šice lekova, sanitetskog materijala i hrane u bolničkim centrima.

Zbog toga što opada količina novca namewena za lečewe, dolazido pada kvaliteta zdravstvenih usluga i sve izraženije pojave nesi-gurnosti građana u pristupu zdravstvenoj zaštiti. I u zoni regu-larnih plaćawa građani, korisnici usluga zbog čestih nestašicalekova i medicinskog materijala opterećeni su preko svake meredodatnim plaćawem iz sopstvenih sredstava, povrh obaveznih do-prinosa i participacije.

Kriza morala. Zaposleni u sistemu zdravstvene zaštite nisu mo-gli ostati imuni na promenu opštih vrednosnih i moralnih kri-terijuma koji su preovlađujući u društvu. Dok je država prolazilakroz proces političke i ekonomske transformacije i krize, šansuza napredak gubili su, najpre, oni koji su zadržali stari sistemvrednosti (učewe, marqiv rad, solidnost u poslu i privatnom ži-votu, strogo poštovawe zakona). Mnogi, slabije moralne strukture,zapazili su da jedan vrednosni sistem zamewuje drugi, da su se onikoji treba da sprečavaju nelegalne radwe i sami priklonili nele-galnom zarađivawu i da je politička zaštita moćnija od zakona, pasu i sami odlučili da okušaju sreću u ranije sankcionisanom, a sa-da sve požeqnijem obrascu ponašawa.

Kod zdravstvenih radnika, dodatni podsticaj za okretawe nedo-zvoqenim radwama (naplaćivawe pruženih usluga pacijentima,„tražewe mita”, korišćewe državnih kapaciteta za ilegalnu pri-vatnu praksu, krađa opreme i materijala, itd) bio je obrazac pona-šawa onih koji rukovode zdravstvenim ustanovama. Rukovođewe jebilo loše, zasnovano na partijskoj lojalnosti i sprovođewu nared-bi odozgo. Drugačije nije ni moglo biti kada su rukovodioci posta-vqani po principu lojalnosti, te, time, nisu birani najboqi, već„pouzdani”. Ovome je pogodovala visoka centralizacija zdravstva uSrbiji, tj. odlučujuća uloga ministarstva u svim poslovima. Direk-tori nisu koristili adekvatne instrumente za upravqawe, planira-we, programirawe, merewe kvaliteta rada. Wihov jedini zadatak jebio da budu transmisija između višeg nivoa, ministarstva (ilipartijskih komiteta) i zaposlenih.

Nedodirqivost rukovodilaca zdravstvenih ustanova koji su sebavili i otvorenim kriminalnim radwama sigurno nije mogla dapodsticajno deluje na zaposlene da sve svoje aktivnosti usaglase saetičkim principima profesije i pozitivnim zakonskim propi-sima. Uostalom, skorašwa hapšewa direktora koji su se nalazilina čelu najznačajnih zdravstvenih institucija u ovoj državi, a je-dan od wih i neko vreme i na čelu ministarstva, zbog malverzaci-ja daje dovoqno jaku potporu iznetoj tvrdwi. Po pravilu, što jeviši rang ustanove u kojoj se traži zdravstvena usluga, količinanovca koji treba spremiti da bi se za tu uslugu platilo je veća, kao


što je veća i izvesnost da će se pacijentu ispostaviti dodatni„cenovnik”.

Sklonost rukovodilaca zdravstvenih ustanova da mnoge posloveobavqaju na nelegalan način, prenela se poput epidemije i na nižestrukture zaposlenih. Tako je došlo do uspostavqawa mreže onih ko-ji su skloni primawu mita ili, tačnije rečeno, reketirawu pacijena-ta. Po spirali koja je uspostavqena razmišqawem „ako može direk-tor mogu i ja, ako može načelnik mogu i ja, ako može kolega mogu i ja,ako može lekar mogu i ja, ako može sestra mogu i ja”, nivo korupcije severtikalno produbio u svakoj zdravstvenoj ustanovi i uspostavqenisu precizni tarifni sistemi koji omogućavaju da se svi koji su ko-rumpirani drže međusobno u nekonkurentskom odnosu, s jedne strane(iznos koji dobija bolničar koji prinosi „gusku” ili „lopatu” nepo-kretnom bolesniku nikada nije veći od iznosa koji uzima sestra daobezbedi adekvatnu negu, a mito koji ona prima uvek je mawi od onogašto uzima lekar), i, s druge, u interesnoj povezanosti koja rezultirasvojevrsnom zaverom ćutawa kada se priča o mitu pokrene.

Zašto se oni koji nisu podlegli kriminalu u zdravstvu ne ogla-šavaju, iznoseći čiwenice koje su im dobro poznate? Pre svega zbogsankcija koje mogu pretrpeti u svom kolektivu od strane kolega ilidrugih zaposlenih. Naime, kako je korupciju teško dokazati, pret-postavqa se da pokušaj jednog zaposlenog koji nije korumpiran ilise bori protiv korupcije ne bi bio bilo šta drugo do borba sa ve-trewačama. Sankcije koje bi on mogao da pretrpi su brojne, od nedo-bijawa dežurstava, koja se dodatno plaćaju, preko povećane optereće-nosti u procesu rada, premeštawa na radno mesto koje je dislocira-no u odnosu na centralnu ustanovu do direktne sabotaže wegovog ra-da. Jasno je da je trošak razotkrivawa korupcije od strane zaposle-nih u zdravstvu visok, a dobit može biti mala – češće je nikakva.

Zašto oni kojima se traži novac nisu voqni da o tome govore?Zato što su u strahu da bi mogli nauditi sebi ili svojima. Notornoje da ako i korupciju u konkretnom slučaju dokaže, uvek ima pritaje-ni strah da će se zameriti nekome iz te zdravstvene ustanove i da ćeto konkretno dovesti do drugačijeg tretmana prema wemu ili nekomwegovom ako potraži pomoć.

Niske zarade. Rapidno siromašewe društva dovelo je i do siro-mašewa onih koji su u ranijem periodu bili adekvatno, znači do-bro, plaćeni za posao kojim se bave. Plate zaposlenih u zdravstvu suu dužem periodu mizerne. U periodu od 1991. do promena u oktobru2000. one uglavnom za lekare nisu prelazile iznos od 150 DEM, i bi-le su uglavnom niže – ako se izuzme period visoke inflacije i hi-perinflacije (jun 1992 – januar 1994) i predizbornih manipulacija1996. i 1997. – nisu premašale iznos od 100 DEM. Istovremeno sumnoga druga zanimawa bila boqe plaćena, pa i ona koja zahtevaju ni-ži nivo formalnog obrazovawa, mawi rizik po zdravqe zaposle-nih, mawu odgovornost za rezultat rada.

Uspostavqen je vrednosni kriterijum u društvu po kome vredišonoliko koliko imaš novca. Visoko cewene profesije u ranijem pe-riodu, među wima i zdravstvene struke, postale su u potpunostiobezvređene. Mnogi od onih koji nisu imali mogućnosti da iz javnog


sektora zdravstvene zaštite pređu u privatni sektor postali su svo-jevrsni taoci zablude da se nelegalnim sticawem novca mogu vrati-ti u položaj uvaženih članova zajednice. Mnoge je da se okrenu nele-galnim aktivnostima na to naterao i biološki opstanak, ili nemo-gućnost da obezbede regularne uslove za školovawe svoje dece.

OBIČNA PQAČKA

Do sada smo razmatrali klasične oblike korupcije u Srbiji, kla-sične po tome što podrazumevaju zloupotrebu važećeg zakonskog si-stema i nalažewe mogućnosti za privatne dobitke u tom okviru.Međutim, to vlastodršcima nije bilo dovoqno. Tražili su di-rektniji put do profita i – našli su ga. U sledeća dva okvira bićeukratko prikazane dve velike pqačke, jedna naroda, a druga državneimovine.


Okvir 5Piramidalna banka „srpske majke”

Dafiment banka je opqačkala ogroman broj štediša tokom prve polovine1990-tih godina. Nudila je enormne kamatne stope na devize i dinare, privu-kla brojne štediše i na kraju propala. Bila je to klasična piramidalna ban-ka, koja je funkcionisala dok je priliv novca novih štediša bio veći od od-liva starih. Po svemu sudeći, državni vrh je stajao iza ove prevare naroda.Banka je osnovana na ime Dafine Milanović, koja je završila sredwu ekonom-sku školu i prethodno bila više puta osuđivana za prevare i falsifikate.

Sve vreme trajawa Dafiment operacije bilo je očito da iza we stojidržava, koja je rukovodila i dozirala prevaru građana. Banci su odobravanekreditne linije iz primarne i sive emisije, čime se svesno stvarao prividsigurnosti kod štediša, a qudi iz senke kreirali su poslovnu i politikukamatnih stopa. U vremenu krize banke, oni su se dogovarali da se „strogomkontrolom obezbedi da proces konsolidovawa banke ne dospe u javnost,imajući u vidu moguće (i političke) negativne posledice, te da saradnici,odnosno ličnosti od uticaja, koje u taj proces budu ukqučene, moraju ostatiiz istih razloga strogo anonimne”. Postojala je, čak, namera da se ovoj bancipoveri i „otkup inostranog duga Republike Srbije, angažovawem inoefek-tive koja se nalazi u banci, o čemu prethodno treba obaviti i konsultacije sapredsednikom Republike”, odnosno sa Slobodanom Miloševićem, kako stojiu jednom od strogo poverqivih zapisnika iz onog vremena. Upravo tizapisnici pokazali su da je država bila aktivni učesnik u akcijamaDafiment banke, da je predsednik Milošević vrlo dobro znao šta se tamoradi i da su najviši predstavnici tadašweg državnog vrha i rukovodstvaNBJ i Narodne banke Srbije bili saučesnici u prevari naroda koja jeizvršena preko ove banke. Ni do danas nije utvrđeno koliko je novca građanaopqačkano preko Dafiment banke i ko se sve wime okoristio. Sama DafinaMilanović je, pišući iz inostranstva, gde je stigla po dozvoli bivšegrežima, tvrdila da je država po raznim osnovama uzela iz wene banke 880miliona maraka.

(Bojana Jager)


Okvir 6Pqačka državnih stanova i vila

U prethodnoj deceniji izvršena je velika pqačka državnog stambenog fondaod strane najviših državnih i partijskih zvaničnika. Sistem je bio jedno-stavan: državne stambene komisije dozvoqavale su otkup službenih stanovaza mali novac svim viđenim i mawe viđenim funkcionerima, a ponekad iwihovim omiqenim službenicima (šoferima, sekretaricama). Time je za-kon kršen dvostruko: prvo, zato što su, po Zakonu o stanovawu i Zakonu oimovini SRJ, službeni stanovi mogli biti korišćeni iskqučivo za stano-vawe tokom vršewa državne funkcije, a ne i otkupqivani, tj. prenošeni izdržavne u privatnu svojinu; drugo, zato što su otkupqivani po niskim cena-ma, koje nisu imale veze sa tržišnim ili zakonskim cenama.

Najveće mahinacije vršene su iz tri stambena fonda: saveznog, republi-čkog i diplomatskog. Među najvišim funkcionerima posebno je bio popula-ran diplomatski, koji je bio vlasnik brojnih velikih, reprezentativnih iluksuzno nameštenih vila na najboqim lokacijama (Dediwe, Košutwak,Sewak).

Profiteri ove pqačke su predsednici republike, predsednici vlada, mi-nistri, ambasadori, najviši vojni, sudski, carinski i policijski funkci-oneri, šefovi državnih organa, partijski funkcioneri, direktori medij-skih kuća i tako daqe.

Prema nepotpunim podacima inspekcijskih organa, nezakonito je otuđe-no 1100 službenih stanova iz saveznog fonda i 1264 iz republičkog. Istragaje pokazala da je evidencija državnih stanova nekompletna, pa je verovatnobroj otuđenih stanova znatno veći. Još uvek se ne raspolaže nalazima ins-pekcija o korišćewu službenih stanova u drugim državnim fondovima (ca-rine, policije, ministarstva odbrane itd).

Bivši režim je nagrađivao svoje pripadnike za poslušnost i odanost,omogućavajući im protivpravno bogaćewe. Tako je Srbija, i na ovaj način,postala siromašna zemqa bogatih funkcionera.

(Jovo Vukelić)

V Uzroci korupcije

Da bi jedno društvo, a Srbija nije izuzetak, moglo da se efikasnobori protiv korupcije, potrebno je da se identifikuju uslovi kojipodstiču weno nastajawe, funkcionisawe i širewe. Pri tome nu-žno je da se ima u vidu neosporna čiwenica da korupcija predsta-vqa jedan mnogo složeniji društveni fenomen, nego što to na pr-vi pogled može da izgleda. Weni uzroci, kao i weno ispoqavawe,mnogobrojni su, a efekti su disperzovani kroz gotovo sve delovedruštva. Jedno u velikoj meri korumpirano društvo, kao što je tobio slučaj u Srbiji u protekloj deceniji, predstavqa „obolelo” dru-štvo. Bolest se, između ostalog, manifestuje masovnim nepovere-wem stanovništva u postojeće institucije, narušavawem i erozi-jom postojećeg sistema vrednosti, kao i sveukupnom dezorijentisa-nošću i nesigurnošću. Kao što smo već u rezultatima ankete nave-li, veliki broj građana u Srbiji korupciju svrstava među trenutnonajznačajnije društvene probleme, čak je stavqaju ispred ekonom-skih problema.

Masovna korupcija, pored svih negativnih efekata, može ipak daima i jedno pozitivno dejstvo – ona jasno i nedvosmisleno pokazujeda sa postojećim sistemom institucija i pravila nešto nije u redu.Ona, dakle, skreće pažwu javnog mwewa na osnovne izvore većineproblema u jednom društvu. U tom kontekstu postavqa se pitawe: dali postoje i, ako postoje, koji su, institucionalni izvori korupci-je u Srbiji? Na taj način analiza se svodi na istraživawe međusob-ne veze između kqučnih elemenata privrednog, političkog i prav-nog sistema u Srbiji, kao i načina wegovog funkcionisawa sa na-stankom, stepenom i intenzitetom korupcije.

Američki nobelovac Gari Beker smatra da je izvor korupcije uvekisti: postojawe države, odnosno državne intervencije koja prera-spodequje blagostawe na različite društvene grupe. Svaka regula-cija, zakon ili javni program otvara slobodan prostor za manipula-ciju u korist interesa određenih društvenih grupa. Na taj načindovodi se u najbližu vezu institucionalni okvir jednog društva ikorupcija. Preduzetnici u takvim situacijama nisu podstaknuti daulažu napore u poboqšawe tehnologije, interne organizacije pred-uzeća, unapređewe poslovnog upravqawa i tržišne konkurentno-sti, nego oni masovno pokušavaju da pri utvrđivawu mera ekonom-ske regulacije svoje interese nametnu kao opštedruštvene – aktiv-nost poznata kao tragawe za rentom i detaqno objašwena u uvodnompoglavqu. Pomenuti procesi su u svojoj punoj snazi delovali i uslučaju Srbije.

129

EKONOMSKI UZROCI KORUPCIJE

U nastavku analize će se pokazati kako je funkcionisala veza iz-među ekonomskih institucija, odnosno ekonomskih politika koje susprovođene, s jedne strane, i korupcije u Srbiji u protekloj deceni-ji, s druge. Centralna obeležja institucionalnog, odnosno pri-vredno-sistemskog okvira koji je omogućio i podstakao korupciju uSrbiji predstavqaju etatistička privreda, rasprostrawena držav-na intervencija, arbitrarne odluke države, diskriminativna eko-nomska politika, ali i ekonomske sankcije protiv Srbije. Pri to-me, većina od mehanizama korupcije su univerzalni, deluju u svimzemqama sveta na sličan način, možda su u Srbiji dobili samo nekaspecifična obeležja.

Etatistička privreda

U obrazlagawu odgovora na pitawe šta je to što je, posmatrano izugla postojećih, odnosno doskorašwih ekonomskih institucija,prouzrokovalo izuzetno visok stepen korupcije u Srbiji, potrebnoje vratiti se desetak godina unazad. Ranih 1990-tih godina došlo jedo kulminacije političke i ekonomske krize, izbijawa rata i ko-načno raspada tadašwe države (bivše SFR Jugoslavije). To je isto-vremeno označilo i potrebu stvarawa nove privredno-sistemskeinfrastrukture. Prelazak na drugačije mehanizme privredne koor-dinacije izazvao je i potrebu stvarawa drugačijih ekonomskih in-stitucija. U Srbiji se desio najgori mogući slučaj: jedan instituci-onalni sistem je razrušen, a u međuvremenu nije uspostavqen alter-nativni. Na taj način, izgubqen je neophodni orijentir, stvoreno jestawe institucionalnog nereda i, kao posledica svega toga zajedno,razgranala se kleptokratija i korupcija.

Srbija nije početkom devedesetih godina sprovela odlučne meredruštvene i ekonomske reforme pa, shodno tome, nisu bile usposta-vqene ni odgovarajuće institucije demokratskog društva i tržišneprivrede. Uprkos formalnom postojawu određenih tržišnih in-stitucija, srpska privreda je bez ikakve sumwe u protekloj decenijifunkcionisala kao naglašeno etatistička. Umesto da krene u tran-ziciju, ona je, privredno-sistemski posmatrano, bila vraćena dece-nije unazad. Proizvodwu i alokaciju resursa nisu usmeravali potro-šači i wihove preferencije, odnosno odluke menaxera relativno sa-mostalnih preduzeća, nego administrativne aktivnosti vlade.

Budući da nije bilo tržišne verifikacije rezultata poslovawa,političko posredovawe u ekonomskim procesima stvaralo je pri-vilegovan položaj određenim pojedincima i grupama. Političkiuticajni pojedinci i grupe su svoje lične ekonomske interese name-tali kao „strateške ciqeve” države i društva kao celine. Procesje dodatno bio iskomplikovan čiwenicom da je većina političkenomenklature bila istovremeno i menaxerska elita – direktori ve-likih proizvodnih i trgovačkih preduzeća (često monopola) ilivelikih banaka. Interesantno je i da procene građana (rezultati an-kete) direktore državnih, odnosno društvenih preduzeća, stavqaju


na sam vrh rang liste profesija koje su ukqučene u korupciju. Tako75 procenata građana smatra da su direktori državnih firmi ume-šani u korupciju. Oni se nalaze na rang listi odmah iza carinika,za koje oko 78 procenata građana, koji su učestvovali u anketi, sma-tra da su masovno korumpirani.

U Srbiji se desilo upravo ono što se već decenijama argumentova-no analizira u okvirima institucionalne ekonomske teorije. Poje-dinci su zapravo samo racionalno reagovali na spoqašwe podsti-caje, odnosno ostvarivali za sebe najboqu moguću poziciju uz data si-stemska ograničewa. Stvorena je snažna interesna veza privrede idržave, države i dela radnika i radničkih sindikata, ali i izmeđubanaka i privrede. Na taj način uspostavqena je čvrsta mreža ispre-pletenih interesa i lobija koji su se zalagali za održawe status quo,odnosno čak i za ojačavawe i širewe državne intervencije.

Najčešći mehanizmi koji su se koristili bili su regulacija oba-vqawa privrednih delatnosti i kontrola cena. Međutim, oni pred-stavqaju samo deo brojnih mehanizama korupcije u Srbiji.

Državna regulacija obavqawa privrednih delatnosti

Osnovni institucionalni izvor korupcije u Srbiji bio je sadržanu preteranom privrednom normativizmu. Kontrola cena nije bila ustawu da reši pitawe adekvatnog usaglašavawa ponude i tražwe, štoje dovodilo do toga da su se otvarali novi i sve složeniji ekonomskiproblemi. Oni su se gomilali i vlada je nastojala da ih rešava istimlekarskim sredstvom kojim ih je i izazvala - dodatnim normativi-zmom („propisuje se”, „zabrawuje se”, „naređuje se”). Hipertrofiraniprivredni normativizam u Srbiji doveo je do toga da ponekad čak nieksperti nisu bili u stawu da se u tome uspešno snađu. Tako je hiper-trofirani normativizam postao, možda i nenameravano, podsticajkorupciji. Preregulisanost je dovela do sasvim suprotnog efekta –institucionalne „skleroze”, koja je podstakla direktno izbegavawepropisa. Ekonomska regulacija, odnosno kontrola, u takvim je okolno-stima gubila bilo kakav smisao – često je bila mnogo skupqa od vred-nosti transakcija čija se zakonitost kontrolisala. U Srbiji je došlodo izražaja staro i dobro poznato pravilo da, kada se pokušava svekontrolisati, tada se zapravo ne kontroliše gotovo ništa.

Izvesno je da ekstenzivna regulacija privrednih aktivnosti, od-nosno sputavawe delovawa slobodnog tržišta, stvara veoma pogodnotlo za nastanak i širewe korupcije. Državna regulacija se ogleda, naprimer, u izdavawu dozvola za uvoz i izvoz, davawu kontingenata zauvoz, izdavawu dozvola, odnosno saglasnosti za poslovawe u mnogimdelatnostima, odnosno saglasnosti za obavqawe pojedinih transak-cija, izdavawe urbanističkih i građevinskih dozvola pri investi-cijama, odnosno gradwi objekata, dozvola za rad itd. Budući da bez ta-kvih dozvola nije moguće poslovawe, odnosno prisvajawe profita,bilo koja od tih dozvola ima svoju tržišnu vrednost. Preduzetnicisu spremni da za takvu dozvolu plate određenu cenu, ne veću od maseprofita koju gube nedobijawem takve dozvole, bez obzira što svakoko ispuwava određene uslove ima pravo na takvu dozvolu bez ikakvog

131Uzroci korupcije

plaćawa. Pored toga, preduzetnici su spremni i da plate ubrzavaweizdavawa takve dozvole, budući i da samo čekawe dozvole dovodi dogubitka profita. Iskustvo pokazuje – ukoliko je neko spreman da pla-ti određeni iznos, on će vrlo verovatno naći načina da ga plati. Ko-rupcija nastaje onog trenutka kada se dozvole poput navedenih nađu natržištu, tj. ukoliko se umesto regularnog izdavawa, one kupuju ko-rumpirawem državnog službenika zaduženog za wihovo izdavawe.

Tipičan primer navedene državne regulacije bila je tzv. obaveznaprijava spoqnotrgovinskog posla. Pri svakom poslu ove vrste, uvo-znik, odnosno izvoznik morao je da prijavi posao, da ispuni formu-lar, odnosno u wega unese sve tražene informacije i da mu nadležnidržavni organ overi tu prijavu. U početku su se prijave overavale uNarodnoj banci Jugoslavije, a kasnije je ta aktivnost prebačena u Sa-vezno ministarstvo za spoqnu trgovinu. Redovi ispred Ministar-stva su bili enormni, a u situacijama u kojima postoje redovi posto-je i načini da se redovi zaobiđu. Nova Savezna vlada je među prvimodlukama koje je donela, donela i odluku o ukidawu obavezne prijave.Sa stanovišta evidencije, nije postojala razlika. Nestali su redoviispred zgrade Vlade, nestala je potreba za zaobilažewem redova, arazliku su primetili službenici odeqewa za overavawe obaveznihprijava. Ostali su bez posla. I bez još nekih stvarčica.

Ekonomske sankcije

Svojevrsnu „institucionalnu konstantu”, odnosno poslovnookružewe privrednog života u Srbiji u protekloj deceniji predsta-vqale su ekonomske i političke sankcije, nametnute 1992. godine odstrane Saveta bezbednosti Ujediwenih nacija. Tokom 1990-tih godi-na, te sankcije su bile pojačavane, ukidane, ponovno uvođene, modi-fikovane, razdvojene na unutrašwe i spoqašni zid, da bi na kraju2000. godine bile definitivno ukinute. S jedne strane, one su dodat-no pojačale osnovne degenerativne karakteristike već postojećegetatističkog privrednog sistema. S druge strane, i tadašwi režimje reagovao na, sa stanovišta društva, nerazuman način. Umestootvarawa tržišta i stvarawa prostora za podsticaj domaćeg poten-cijala i širewe individualne inicijative, što bi u tom trenutkujedino bilo razumno sa stanovišta društvenog interesa, tadašwavlast se odlučila za zamrzavawe elemenata i procesa postojećeg nee-fikasnog i nefleksibilnog privrednog sistema. Umesto na podsti-cawe slobodne privatne inicijative i otvarawe prostora za poslo-vawe uspešnog dela privrede, u Srbiji se krenulo u politički mo-tivisano promovisawe „privrednih čuda” i u različite načinepqačkawa stanovništva. Posebno su jedno vreme bila popularnabankarska „čuda” - otvarawe privatnih banaka koje su posebno devi-znim štedišama nudile astronomski visoke kamatne stope.

Ekonomske sankcije su dakle bile potpomognute unutrašwom „pri-vrednom blokadom”, koja je dolazila od strane tadašweg režima. Vlastu Srbiji zapravo je procenila da bi nekontrolisano bujawe slobodneprivatne inicijative moglo u relativno kratkom roku da dovede dodrugačije diferencijacije ekonomskih i političkih interesa i,


shodno tome, biračkog odnosa snaga. U skladu s tim, davao se blagi za-mah privatnoj inicijativi, ali samo u onoj meri i u onim privred-nim segmentima koji su vlastima odgovarali. Sve van toga bilo je di-rektno ili indirektno kontrolisano i onemogućeno. Tako je stvorenaparadoksalna situacija da su se privrednici u Srbiji nalazili u dvo-strukoj blokadi - jednoj koju predstavqaju sankcije i drugoj (unutra-šwoj) koju su bili nametnuli kreatori privrednog sistema i ekonom-ske politike. Odlični uslovi za podsticawe kriminala i korupcije.

Zatvarawe privrede izazvalo je nestašicu brojnih dobara i otvo-rilo je veliki prostor za neformalnu (sivu) ekonomiju i shodno to-me i korupciju. U takvim uslovima korupcija je predstavqala svoje-vrsan trošak prevazilažewa spoqašwih i unutrašwih barijera.Neformalno tržište se uvek pojavquje u onim situacijama kada po-stoji potrošački interes za određenom vrstom proizvoda ili uslu-ge čije su legalne transakcije onemogućene. Ono se dakle ne pojavqu-je samo u vezi sa proizvodima i uslugama čija je trgovina zabrawenai predstavqa kriminalnu delatnost. Cepawe jedinstvenog tržištastvorilo je situaciju da su pojedine robe bile trajno deficitarne,što su ekonomske sankcije još samo naglasile. Sve skupa je dovelodo izuzetne atraktivnosti trgovine nedostajućim artiklima. Pri-rodno je da takvi poslovi nisu mogli da ostanu van kontrole vlasti,naročito vlasti kakva je bila u Srbiji tokom 1990-tih godina. A ta-mo gde je jaka kontrola vlasti, teren za korupciju je spreman.

Državni poslovi van državne intervencije u privredi

Do sada navedeni uzroci korupcije uglavnom se tiču državne in-tervencije na tržištu, tj. onih mera kojima država, bez obzira namotive, odnosno rezultate, sputava slobodno delovawe tržišta. Po-red toga, međutim, postoje značajni izvori korupcije koji nisu veza-ni za državnu intervenciju na tržištu u klasičnom smislu te reči.U ovim slučajevima radi se o državnim poslovima, tj. onim poslovi-ma koje svaka država neminovno obavqa, bez obzira na stepen wenogintervencionizma u privredi, odnosno obim državne intervencije.

Osnovni državni posao svakako je sprovođewe zakona. Bez sprovo-đewa zakona, odnosno postojawa vladavine prava, jednostavno nemadobro uređenog društva, pa ne postoji ni slobodno tržište. Naime,jedan od potrebnih uslova za uspostavqawe i funkcionisawe slo-bodnog tržišta jeste delotvorna zaštita privatnih svojinskihprava. Ukoliko nisu zaštićena privatna svojinska prava, tj. ukoli-ko preduzetnici na tržištu ne mogu da uživaju u plodovima svojihnapora, neće više ni imati podsticaja da se pojavquju na tržištu,odnosno da obavqaju bilo koju privrednu aktivnost. Postojaće samoanarhija i pqačka postojeće imovine, a niko neće imati podsticaj daproizvodi i stvara novu vrednost. Sve aktivnosti biće usmerene napreraspodelu blagostawa, a ne na wegovo stvarawe. Naime, svakipreduzetnik će da postavi kqučno pitawe: zbog čega da radim i na tajnačin uvećavam svoju imovinu, kada već sutra neko može da mi je veo-ma lako otme? Odgovor na ovo pitawe je veoma jasan. Niko, osim kri-minalaca, neće biti zainteresovan da radi svoj posao.

133Uzroci korupcije

Isti nalaz se odnosi i na sledeći državni posao, a to je nadzira-we sprovođewa ugovora. Sve transakcije na tržištu predstavqajusvojevrsne ugovore. Neki od wih su formalni i pisani, neki od wihsu neformalni. Ugovori su dobrovoqni, tj. zainteresovane straneslobodno, bez prisile, sklapaju ugovore, iskqučivo zbog toga što jeto u obostranom interesu. Međutim, obe ugovorne strane, načelnoposmatrano, imaju podsticaje da izigraju, odnosno da ne sprovodeugovor, budući da na taj način mogu da maksimizuju individualniprofit, odnosno svoje lično blagostawe. Zbog tih podsticaja je odkqučne važnosti da država, odnosno wene sudske vlasti, obezbedinepristrasno i efikasno sprovođewe ugovora. Ukoliko to državane uspe da obezbedi, malo ko će da sklapa ugovore, pa neće ni bitirazmene na tržištu, odnosno doći će do zamirawa privredne ak-tivnosti, tako da neće biti ni tržišta. Kao i u prethodnom sluča-ju zaštite privatnih svojinskih prava, niko neće imati podsticajda proizvodi i stvara novu vrednost, a sve aktivnosti biće usmere-ne na preraspodelu blagostawa, a ne na wegovo stvarawe.

Navedeni državni poslovi su potencijalni izvor korupcije. Kquč-no pitawe glasi: koliko je pojedinac spreman da plati da ne bi snosioposledice svog krivičnog dela, odnosno kršewa zakona ili ugovora?Iznos koji je spreman da plati zavisi od vrste krivičnog dela, kori-snosti koju pojedinac uživa počinivši to krivično delo, predviđenekazne za to krivično delo, kao i očekivane negativne korisnosti veza-ne za izdržavawe predviđene kazne. Drugim rečima, pitawe glasi: ko-liko je neko spreman da plati da bi izbegao zatvorsku kaznu, odnosnokoliko neko vrednuje, na primer, tri godine na slobodi, umesto u za-tvoru? Jasno je da su počinioci krivičnih dela spremni da izdvoje po-prilična sredstva da korumpirawem državnih službenika izbegnu ka-znu za počiwena krivična dela. Budući da im krivična dela uglavnomobezbeđuju poprilična prisvojena sredstva, može se reći da u ovom slu-čaju u Srbiji zaista postoji platežno sposobna tražwa za korupcijom.

Meta potencijalnih koruptora su pre svega državni službenicisudskih vlasti jedne države. To se ne odnosi samo na sudije, kojimazakon gotovo u svim slučajevimo ostavqa diskreciono pravo da unu-tar određenih granica odrede presudu (naravno, nije isto da li nekosluži tri ili deset godina zatvorske kazne). To se odnosi i na čla-nove porote, odnosno sudije porotnike, kao i na niže sudske držav-ne službenike, koji mogu da pristrasno pripreme slučaj. Možda se,još u većoj meri, to odnosi na istražne organe, koji svojim pristra-snim ponašawem mogu da dovedu čak i do toga da pojedini slučaj kr-šewa zakona, odnosno krivične odgovornosti, uopšte i ne dođe dosuda. Konačno, to se odnosi i na policiju, kao deo izvršne vlasti,čije pristrasno ponašawe može da dovede do prikrivawa brojnihkrivičnih dela, odnosno da wihovi počinioci ne budu otkriveni.

Time se dolazi i na sledeći državni posao, a to je zaštita javnebezbednosti. Bez odgovarajućeg nivoa zaštite javne bezbednosti, sa-vremeno društvo jednostavno ne može da funkcioniše. Ukoliko sufizička (lična) bezbednost građana i sigurnosti wihove imovineugroženi, niko nema podsticaje da se bavi proizvodnim aktivnosti-ma i uvećava blagostawe društva. Svi će sve svoje resurse uložiti u


zaštitu svoje bezbednosti, a neki i u ugrožavawe tuđe bezbednosti,odnosno organizovawe pqačkaških aktivnosti.

Stvarni i potencijalni kriminalci narušavaju javnu bezbednostda bi uvećali svoje blagostawe. Neki od wih svoje materijalno blago-stawe, a raznorazni patološki slučajevi da bi nahranili svoju izvi-toperenu dušu samim čiwewem krivičnih dela. Svi oni imaju pod-sticaj da korumpiraju policiju, kako bi nesmetano obavqali svoj po-sao, koji je profitabilan za wih, a poguban po društvo. Korumpirawepolicije predstavqa relativno jednostavnu operaciju, i o tome posto-je prilično pouzdana svedočewa (kwiga i film Serpiko). Pri tome,korupcija pri narušavawu javne bezbednosti ne mora da bude ograni-čena samo na policiju, već se širi i na sudske vlasti („Don Vito[Korleone] je skroman čovek. On kontroliše sve sudije okružnog suda,a nama [ostalim mafijaškim porodicama] ne omogućava da se wimaposlužimo”). Korumpirawe policije i sudstva u slučaju narušavawajavne bezbednosti, odnosno kršewa zakona, predstavqa veoma velikuopasnost, budući da u ovom slučaju korupcija gotovo neminovno vodika uspostavqawu organizovanog kriminala. O relacijama između ko-rupcije i organizovanog kriminala biće reči nešto kasnije.

Konačno, jedan od uobičajenih državnih poslova je zaštita naci-onalne bezbednosti. Shodno tome, gotovo sve države sveta imaju svo-je oružane snage, koje treba da preduprede bilo kakvo narušavawenacionalne bezbednosti. Mehanizmi korupcije u oružanim snagamadelimično su slični mehanizmima korupcije pri javnim nabavkama,ali se tu javqa i nekoliko specifičnosti. Deo javnih nabavki oru-žanih snaga tiče se naoružawa i vojne opreme, tako da se ne radi ojednostavnim visokoserijskim proizvodima opšte namene. Mnogiod tih proizvoda razvijaju se specijalno za oružane snage, tako dapri nabavci nije moguće pribaviti relevantne tržišne informa-cije. Proizvođači vojne oprema imaju podsticaj da korumpiraju voj-ne službenike zadužene za nabavku naoružawa, kako bi oružane sna-ge, pri nabavci novog naoružawa, donele odluke koje odgovaraju eko-nomskim interesima proizvođača naoružawa. Pri tome, plaćawe nemora da bude u novcu. „Kada odete u zasluženu penziju, dragi gospodi-ne pukovniče, čeka Vas mesto člana upravnog odbora našeg preduzećai specijalnog savetnika našeg direktora. Vaše obaveze neće bititoliko velike, za razliku od Vaših prinadležnosti.” Pored toga,sistem prisilne popune oružanih snaga qudstvom, tj. sistem regrut-ne vojske, stvara podsticaj svima onima koji ne žele da provedu 12meseci u uniformi da korumpiraju službenike regrutnog odeqewa,kako bi izbegli svoju vojnu obavezu. Pri tome mogu da se koristerazličite tehnike. Na primer, direktno korumpirawe regrutne ko-misije ili korumpirawe lekarske komisije koja će dokazati da je ko-ruptor nesposoban za služewe vojske. Razmatrawe mogućih mehaniza-ma korupcije u ciqu oslobađawa od vojne obaveze završavamo pita-wem: da li je Marko (Slobodana) Milošević služio vojsku?

Veoma je bitno uočiti da je u mnogim slučajevima državne inter-vencije problem korupcije moguće rešiti deregulacijom, odnosnouklawawem te državne intervencije. Međutim, državni poslovi,poput sprovođewa zakona, moraju da se obavqaju. Dakle, nije moguće

135Uzroci korupcije

lišiti se ovih usluga države, što znači da će u ovim slučajevimaprostor za korupciju uvek postojati. Samim tim, strategija borbeprotiv korupcije u ovim situacijama neminovno treba da se razli-kuje od strategije borbe protiv korupcije u slučaju državne inter-vencije, naročito one koja je kontraproduktivna, bez obzira da li jepraćena korupcijom ili ne.

POLITIČKI UZROCI KORUPCIJE U SRBIJI

Društveni preduslovi korupcije

Da li postoje društva koja su sklona korupciji? Da li je mogućenapraviti podelu na društva koja su, po svojim karakteristikama,predodređena za korupciju i ona koja to nisu? U koju od te dve grupespada Srbija? Odgovori na ova pitawa zahtevaju preispitivawe dru-štvenih preduslova korupcije. Iako su društveni preduslovi ko-rupcije neminovno brojni i isprepletani, pokušajmo da identi-fikujemo najznačajnije.

Karakter međuqudskih odnosa u društvu predstavqa prvi pred-uslov korupcije. U nekim društvima međuqudski odnosi su tradi-cionalno veoma bliski, dok su drugima oni poprilično hladni.Jedan indijski antropolog je početkom 1990-tih godina načiniokomparativnu analizu odnosa qudi u danskom i indijskom selu.Međuqudski odnosi u danskom selu su, prema ovom nalazu, veomapovršni. Meštani jedva da poznaju jedni druge. Praktično, oninikada ne posećuju jedni druge, a ostali međusobni kontakti su ve-oma retki. Meštani raspolažu sa veoma malo informacija o dru-gim seqanima, čak i svojim komšijama, a i ne interesuje ih prete-rano da o wima saznaju nešto više. Čak ni odnosi između dece iroditeqa u danskom selu nisu bliski. Kada deca odrastu, odvajaju seod roditeqa, odlaze na školovawe, žive u nekom drugom mestu,retko ih posećuju, a najveći broj kontakata su telefonski.

Nasuprot tome, međuqudski odnosi u indijskom selu su veomabliski. Svi qudi, naročito rođaci i komšije, praktično žive za-jedno, redovno, odnosno svakodnevno se posećuju, između sebe delegotovo sve svoje probleme i međusobno se čvrsto podržavaju. Sviznaju sve o svima ostalima, odnosno zanteresovani su da saznaju sve oostalim qudima iz sela.

Ukoliko se vratimo na izvornu definiciju korupcije i priseti-mo se da korupcija postoji ukoliko dođe do namernog narušavawaprincipa nepristrasnosti pri donošewu odluka u ciqu prisvajawaneke pogodnosti, izvesno je da kultura međuqudskih odnosa indij-skog sela predstavqa daleko pogodnije tlo za nastanak korupcije uodnosu na kulturu međuqudskih odnosa danskog sela. Naime, međusob-na udaqenost qudi u danskom selu stvara veoma pogodan društveniokvir za poštovawe principa nepristrasnosti. Qudi se međusobnogotovo i ne poznaju, pa im je lako da budu nepristrasni. Ta nepri-strasnost gotovo da i proizlazi iz wihove kulture međuqudskih od-nosa. Ukoliko neko od danskih seqana i postane državni službe-


nik, gotovo da nikom iz sela (pa ni wegovim roditeqima) neće pastina pamet da od wega traže neku uslugu, tj. wegovu pristrasnu odluku.Čak da je neko i traži, još je mawa verovatnoća da će on pristati dadonese takvu pristrasnu odluku. Na ovaj način, karakter međuqud-skih odnosa uslovqava da ne postoji pogodno tlo ni za tražwu za ko-rupcijom, niti za wenu ponudu.

Nasuprot tome, međusobna bliskost qudi u indijskom selu stvarapogodno društveno tlo za korupciju. Tradicionalno, svi se brinu oproblemima svakog. Ukoliko neko iz indijskog sela postane državnislužbenik, nastaviće da se ponaša prema već ustoličenom kulturnommodelu. Od wega će gotovo svi očekivati da bude pristrasan pri do-nošewu odluka i to u korist svojih rođaka, komišija i prijateqa. Utakvom modelu ponašawa, pristrasnost pri donošewu odluka, ne sa-mo da nije neprihvatqiva, već se smatra i društveno požeqnom, kaodeo ranije formirane kulture međuqudskih odnosa. Društveno je ne-prihvatqivo biti nepristrasan. Takav model međuqudskih odnosastvara pogodno društveno tlo, kako za bujawe tražwe, tako i ponudekorupcije. Model nepristrasnog ponašawa, odnosno nepostojawe ko-rupcije, protivreči već uspostavqenom sistemu vrednosti.

Navedeni modeli ponašawa, odnosno međuqudskih odnosa, pred-stavqaju svojevrsne ekstreme i verovatno je da se većina savremenihdruštava nalazi negde između dva navedena ekstrema. Ipak, čini seda je proces urbanizacije neminovno doveo do pomaka u pravcu dan-skog modela ponašawa, tj. do prekida nekih ustaqenih međuqudskihkontakata. I modeli ponašawa u gradovima u Srbiji, naročito u ve-likim gradovima, postali su prilično bliski standardnim evrop-skim modelima.

Tipovi države i korupcija

Sledeći bitan društveni preduslov korupcije u svakoj savreme-noj državi, pa time i u Srbiji, odnosi se na karakter državne upra-ve, odnosno prirodu javnog sektora u svakom društvu ponaosob. Odteorijskih modela državne uprave, verovatno je najpoznatiji onajkoji je razvio Maks Veber. Veberova državna uprava, odnosno biro-kratija, smatra se idealnim, odnosno normativnim tipom državneuprave. Državni službenici u Veberovom modelu ponašaju se premaracionalnim procedurama i univerzalnim načelima, pri čemu nemamesta za personalizam (u smislu pristrasnosti), personalne veze i,što je najvažnije, mešawe javnog interesa, koji štite državni slu-žbenici, i wihovog privatnog interesa, odnosno koristi. Jasno je,sa jedne strane, da Veberov model birokratije opisuje državnu slu-žbu, odnosno službenike, koja ne postoji ni u jednoj zemqi sveta (ma-da se ponekad može naći stav da je pruska birokratija poslužila kaouzor za ovaj model). Sa druge strane, jasno je da u wegovom modelu dr-žavne uprave ne postoji mogućnost nastanka korupcije. Shodno tome,što je veće odstupawe stvarne državne službe neke zemqe od ideal-nog modela, veće su i mogućnosti za nastanak, odnosno bujawe korup-cije. Drugim rečima, ukoliko bi sve državne službe u svetu odgova-rale Veberovom idealnom modelu, ne bi ni bilo korupcije.

137Uzroci korupcije

Nažalost, stvarnost je veoma daleko od Veberovog modela. Državnislužbenici u stvarnosti, kako u Srbiji, tako i drugim državama, po-našaju se veoma različito u odnosu na idealne državne službenike.Naime, i državni službenici su qudi, koji, kao i svi drugi smrtni-ci, žele da maksimizuju svoje blagostawe, pa veoma često podela ak-tivnosti između zaštite javnog interesa i maksimizacije privatnoginteresa nije baš u potpunosti odvojena. Ovakva ponašawa držav-nih službenika, a naročito izabranih predstavnika naroda (politi-čara), odnosno nemogućnost objašwewa ovakvog modela Veberovimmodelom, dovelo je do formulisawa teorija javnog izbora, koja poka-zuje da pri kolektivnom odlučivawu iskazani javni interes ne morada bude (a najčešće i nije) maksimizacija blagostawa društva u celi-ni, već maksimizacija blagostawa samo određenih interesnih grupa.Ovim se fenomen, odnosno problem korupcije neminovno konceptu-alno širi. Dakle, ne radi se samo o korupciji državnih službenika,tzv. administrativnoj korupciji, već i korupciji zakonodavnih vla-sti, tzv. političkoj korupciji. Razlike između ove dve vrste korup-cije, a naročito razlike između wihovih ekonomskih efekata, neštosu kasnije predmet detaqne analize. Bez obzira na to, može se zakqu-čiti da sa udaqavawem državne službe od Veberovog modela, raste iverovatnoća nastanka, odnosno bujawa korupcije. Koliko je, u stvar-nosti današwe Srbije, odstupawe ponašawa državnih službenikaod Veberovog ideala. Poprilično, reklo bi se bar na osnovu rezulta-ta istraživawa javnog mwewa, a naročito na osnovu istraživawaprivatnih preduzetnika, koji su, po prirodi svog posla, u svakodnev-nom kontaktu sa državnim službenicima.

Ovim dolazimo do sledećeg društvenog faktora korupcije, a to jekarakter države. U savremenom svetu susrećemo države različitogkaraktera. Jednu krajnost čini tzv. benevolentna država, kojoj je,bar načelno posmatrano, jedini ciq maksimizacija blagostawa svo-jih podanika. Drugu krajnost čini kleptokratija, tj. poredak unutarkojeg je država samo sredstvo za maksimizaciju ličnog blagostawavladara. Prvi slučaj predstavqa teorijsku apstrakciju, budući dadržava sa takvim jedinim ciqem još uvek nije zabeležena u poli-tičkoj praksi. Nažalost, drugi slučaj ne predstavqa iskqučivo teo-rijsku apstrakciju, budući da je prilično dugačka lista vladara-pqačkaša, kako onih iz istorije, tako i iz savremenog sveta. Izve-sno je da udaqavawe od kleptokratije umawuje mogućnost korupcije,ali da ni benevolentna država nije imuna na korupciju pokazaćeanaliza mehanizama korupcije koja se može naći u sledećem odeqku.Iako je relativno lako doneti preliminarni zakqučak o karakterudržave na čijem čelu je bio čovek poput Slobodana Miloševića, ne-što kasnije će se izneti više čiwenica o karakteru te države.

Sledeći društveni preduslov korupcije zasniva se na karakterudržavne vlasti. Taj karakter se najboqe može opisati korišćewemekstremnih, odnosno dijametralno suprotnih pojmova: demokratijai diktatura (tiranija). Naime, korupcija je, po svojoj prirodi, ak-tivnost koja se odvija skriveno, tj. ne odvija se pred očima javnosti.Demokratski karakter državne vlasti zasniva se na stalnoj kontro-li te vlasti od strane biračkog tela, odnosno građana date države.


Samim tim, društvene mogućnosti za nastanak korupcije u slučajudemokratije mawe su nego u slučaju diktature, u kojoj ne postoji in-stitucionalizovana kontrola državne vlasti. Demokratiju karak-teriše slobodan protok velikog broja informacija o poslovimadržave, na šta utiče postojawe opozicionih političkih partija,slobodnih medija, nevladinih organizacija i svega ostalog što či-ni demokratski poredak. Drugim rečima, sve to čini efektivnu jav-nu kotrolu države, državnih poslova i političara koji su na vla-sti, odnosno državnih službenika koji sprovode vlast. Iako demo-kratija nikako nije nepropusna brana za korupciju, demokratskiporedak je daleko mawe pogodan okvir za nastanak i bujawe korupci-je u odnosu na diktaturu.

Još jedan značajan društveni faktor korupcije može da bude vr-sta dominantnog odnosa građana prema državi. Naime, država možeda se percipira na različite načine. S jedne strane, država može dase percipira kao institucija koja građanima pruža određene uslugei prema kojoj građani imaju stalno nepoverewe. U osnovi ova kon-cepcija je individualistička, tako da se u prvi plan stavqaju građa-ni zemqe, tj. pojedinci, dok se država percipira iskqučivo kaoservis građana, pri čemu oni brižqivo kontrolišu obim i kvali-tet usluga koje im država pruža. Ovakva, liberalna koncepcija do-minira u anglo-saksonskim zemqama i praćena je stalnim nepovere-wem građana u državu, što znači da se veliki resursi ulažu u kon-trolu rada države, odnosno državnih organa. Samim tim, društvenemogućnosti za nastanak korupcije su mawe, odnosno mawa je verovat-noća nastanka i bujawa korupcije u ovakvim društvenim uslovima.

S druge strane, država može da se percipira na potpuno drugoja-čiji način. To je država kao predmet poštovawa, gotovo obožava-wa. U prvom planu je država, dok su građani samo podanici te drža-ve, odnosno sredstvo za obavqawe važnih državnih poslova. Iako seovakva koncepcija obično vezuje za prusku državu i Hegelovu poli-tičku filozofiju, ovakva percepcija države se javqa gotovo u svimzemqama sveta, mnogo godina posle nestanka pruske države. Treba sesamo prisetiti poruke koju je na svojoj inauguraciji poslao američ-ki predsednik Xon Kenedi: „ne pitaj šta Amerika može da uradi zatebe, već šta ti možeš da uradiš za Ameriku”. Ni sam Bizmark sene bi postideo ovakve izjave. Problem je, međutim, u tome što per-cepcija države zasnovana na wenom poštovawu, odnosno obožava-wu stvara pogodno tlo za korupciju. Podanici se ne mešaju u držav-ne poslove, mawa je mogućnost kontrole države i, u krajwoj liniji,sve je dozvoqeno u ime viših ciqeva. Pa čak i korupcija.

U Srbiji su tokom 1990-tih godina mnogi državu doživqavalikao predmet velikog poštovawa, neki čak i obožavawa. Patrioti-zam je postao kqučna i zloupotrebqena reč. Dobrovoqci su odlazilina frontove, mnogi se sa wih nisu vraćali, a da nisu ni znali ciqrata u koji su otišli. Za to vreme, oni koji su vladali Srbijom su ja-ko dobro osetili magičnu moć reči država i patriotizam. Nikadaih nije interesovala srpska država, niti su imali najbleđu predsta-vu o tome šta je patriotizam. U ime viših ciqeva oni su postaviliokvir za pqačku i lično bogaćewe. Viši ciqevi, opštedruštevni

139Uzroci korupcije

interes i tome slične stvari ih nisu interesovale. Previše višihciqeva i premalo zdravog razuma. A upravo zbog takvih „patriota”,početkom ovog veka, Xejms Xojs je, odlazeći iz Irske, zapisao: „pa-triotizam je posledwe utočište za posledwe bitange”.

Decentralizovana i centralizovana korupcija

Suočen sa korupcijom, građanin ili preduzetnik pred sobom imapredstavnika vlasti - državnog činovnika, policajca, sudiju ilikoga drugog. I prokliwe wihovu pohlepu i svoju lošu sreću, aliobično ne razmišqa kakva je korupcija u pitawu: da li to oni samodopuwuju svoju zaradu uzimajući mito, igrajući ovu staru igru samoza sebe, ili se radi o nečem većem, uz učešće viših ešalona držav-ne uprave i politike?

U zemqama zrele demokratije dominira „sitna”, administrativnakorupcija, gde pojedini državni zvaničnici sami rade za svoj račun,ili gde, eventualno, mawe grupe rade zajednički, krijući se od zako-na, kolega i istražnih organa. Tip korupcije je isti, bez obzira dali se korupcijom bavi najniži državni činovnik ili ministar.Bitno je da se radi o situaciji gde se pojedinci stavqaju izvan zako-na, u sopstvenom interesu, i da država nije naklowena toj wihovojdelatnosti. To je uobičajena, tzv. decentralizovana korupcija. Među-tim, u mnogim zemqama u tranziciji i u razvoju korupcija se igra naznatno višem nivou. Moćni pojedinci i grupe pokušavaju da osvojedržavu, tj. da je stave pod svoju kontrolu i iskoriste za sopstveno bo-gaćewe. Nekada u tome uspeju delimično, a nekada u celini.

Dva teorijski čista tipa korupcije su decentralizovana i cen-tralizovana. Kod decentralizovane korupcije država je poštena, akorupcijom se bave državni službenici za svoj račun, strepeći daće biti uhvaćeni i kažweni.

Centralizovana korupcija predstavqa potpuno drugačiji tip ko-rupcije, kod koga se odbacuje pretpostavka o poštewu države i onihkoji je vode. Time se otvara potpuno nova perspektiva. Državni vrhpostaje tada generator korupcije, a državni aparat predstavqa in-strument bogaćewa za pripadnike vladajućeg kruga.

Zamislimo jednu pqačkašku ekipu, čiji je ciq osvajawe i održa-we vlasti i bogaćewe. Na wenom čelu je pojedinac sa najvećim spo-sobnostima, koji ugovara podelu plena sa drugim članovima ekipe.On ne sme da im da premalo, jer će porasti verovatnoća dvorskogudara, ali ni previše, kako ne bi nepotrebno smawio svoj deo. We-gov ciq je, dakle, da maksimizuje sopstveni prihod, ali i da sačuvalojalnost svojih saradnika kako ga ne bi zbacili ili izdali, i totako što će im obezbediti učešće u ubranom mitu. Ovo prepušta-we dela dobiti ima dve svrhe: da drži saradnike zainteresovanimaza zajedničku stvar, ali i da ih vezuje za vladara pretwom sankcija zakorupciju ukoliko pokušaju da se osamostale. Dodatni pogodan me-hanizam za povećawe kohezije je propisivawe niskih plata držav-nih službenika, jer su oni tada prinuđeni da se upuste u korupcijukako bi mogli pristojno da žive, što ih opet stavqa na milost inemilost višim autoritetima.


Model centralizovane korupcije je, vidimo, eminentno politič-ke prirode. Politička sfera generiše korupciju, wen obim i mo-dalitete, a korupcija je endogena u odnosu na politički sistem.

Politički sistem Srbije

Tokom 1990-tih godina u Srbiji je izgrađen specifičan politič-ki sistem, koji je veoma pogodovao razvoju korupcije, a možda i biokoncipiran tako da bi vladajućoj političkoj eliti stvorio moguć-nost bogaćewa na račun države i društva u celini.

Novi ustav Srbije iz 1990. godine, i pored priličnih mawkavo-sti, ukinuo je socijalistički sistem i proglasio političke slobo-de, demokratiju i višepartijski sistem, stvorivši mogućnosti zarazvoj slobodnog, demokratskog društva. Međutim, život nije pra-tio ustav i zakone, već je išao drugim tokom. Vladajuća političkaelita zadržala je dotadašwu kontrolu nad političkim, ekonomskimi društvenim životom Srbije, nasuprot suštinskim odredbamaUstava i mnogih zakona, napisanih u slobodnijem i demokratskomduhu, pa je, čak, i proširila svoju kontrolu u mnogim oblastima.

Režim koji je vladao Srbijom tokom 1990-tih godina, sve do 5. ok-tobra 2000, bio je autokratski u punom značewu te reči. Nosilac re-žima bio je Slobodan Milošević, u dva smisla. Prvo, režim je pre-živqavao zahvaqujući wemu, jer je bio dobar poznavalac političketehnologije, pravi majstor igre iza kulisa i taktičkih udara kada toprotivnik ne očekuje. Svojom političkom veštinom obezbedio je iveliki autoritet unutar SPS-a, koji je režimu davao preko potrebnuhomogenost; niko nije smeo da se suprotstavi vođi, čime je stvorenaautoritarna organizacija koja je glatko funkcionisala. Drugo, on jesam donosio sve bitne političke odluke, verovatno posle konsulta-cija sa suprugom; od wega jedinoga zavisilo je kojim će putem poćiSrbija, kako će izgledati politički sistem, šta će se raditi sa opo-zicijom, sa ekonomskom ili spoqnom politikom i svim drugimoblastima života. On je određivao političke ciqeve, diktiraovrednosni sistem i donosio strateške odluke, a saradnici su ihsprovodili kao poslušni vojnici. Ono nekoliko saradnika iz fazeMiloševićevog uspona na vlast koji su mislili svojom glavom tokomvremena je izgubilo pozicije; ostali su odlazili kod šefa sa straho-poštovawem, nedovoqno upoznati sa komplikovanim igrama koje jeon sprovodio, i primali naređewa koja su samo izvršavali, verujućiu pamet vođe; stvoren je sistem nalik na onaj kneza Miloša iz prvepolovine XIX veka, kada je jedna pametna glava mislila za ceo narod.

Sa druge strane, rana faza političke i ekonomske tranzicijebivše Jugoslavije oko 1990. godine donela je, makar na normativnomnivou, institucije demokratskog poretka, koje su mogle predstavqa-ti problem za ustanovqavawe autokratskog sistema. Milošević jeodabrao sledeću strategiju: gradio je autokratski režim, uz zanema-rivawe institucija demokratskog poretka onoliko koliko je to bi-lo nužno za dostizawe ciqa. Čuvao je fasadu demokratskog poretka,težeći da izbegne, koliko je bilo moguće, optužbe o nelegalnosti inelegitimnosti wegove vlasti. Tako je održavao izbore, ali je wima

141Uzroci korupcije

manipulisao onoliko koliko je bilo potrebno za pobedu. Ili, zako-ne su donosile nadležne skupštine, ali se moglo i bez wih. Na kra-ju je težwa za izvesnom legitimnošću donela Miloševiću poli-tičku propast: pogrešno je procenio svoju popularnost u leto 2000.godine i raspisao savezne izbore, što ga je odvelo u poraz.

Mehanizam kontrole režima nad stubovima vlasti bila je stara,komunistička kadrovska politika, tj. postavqawe lojalnih, poslu-šnih qudi na sva važnija mesta u državnim, društvenim, finansij-skim, medijskim i drugim oblastima života. Da bi bila obezbeđenalojalnost, izgrađen je sistem wihovog posebnog nagrađivawa, koji seponekad ispoqavao u visokim platama, kada je to bilo moguće, a neka-da u vanrednim, skrivenim povlasticama. Na primer, direktoripreduzeća imali su prava da sebi odrede visoke plate, ali i da pot-kradaju svoje firme na mnogobrojne načine, poznate širom istočneEvrope. Na primer, predsednik Upravnog odbora Naftne industrijeSrbije, inače visoki funkcioner JUL-a, primio je USD 204 hiqadena ime članstva u upravnom odboru firme-ćerke registrovane uLondonu, koja nije imala sopstvene komercijalne prihode; ostaličlanovi upravnog odbora primili su tek nešto mawe svote (Danas,13.4. 2001). Sa druge strane, poslušne sudije nisu mogle računati naveliku platu, ali su dobijale različite povlastice, kao što su dr-žavni stanovi preko reda, koje su otkupqivali za male svote novca(poznati primer izborne krađe 1996/97. godine i pratećih nagradaza sudije). Urednici i vodeći novinari državnih medija imali suneobično visoke plate, ali i druge prihode iz skrivenih fondova.

Prvi stub vlasti bili su mediji. Wihova propagandna i promo-tivna uloga u prilog režima bila je izuzetno važna. Velika većinamedija nalazila se pod kontrolom režima. Na wima je vlast pred-stavqana u najboqem svetlu, svakodnevno su navođeni weni navodnoveliki uspesi i sugerisana svetla budućnost, i pored nemaštine,ratova, raspada države i stalnih poraza nacionalne politike. Ak-tivnost opozicije je stalno prećutkivana, a ona sama uvek prikazi-vana kao izdajnička i nesposobna. Sve teškoće su predstavqane kaoprolazne i nikada nijedna kritika vlasti nije upućena. Nezavisnimediji su gušeni, posebno elektronski. Režim je pridavao velikupažwu televiziji, kao osnovnom prenosiocu propagandne poruke,znajući da je osiromašewe naroda dovelo do smawewa tiraža novi-na i da je time televizija dobila na značaju. Nije dozvoqavao ukqu-čewe novih, nezavisnih medijskih firmi; nove dozvole (frekven-cije) za emitovawe lako su dobijali mediji pod kontrolom režima,a nikako ostali; emitovawe bez dozvole kažwavano je i onemoguća-vano oduzimawem opreme; kontrola opozicije nad ponekom televi-zijom je kratko trajala, jer ih je režim ubrzo preotimao (primerStudija B). I štampa je korišćena za propagandu i ispirawe mo-zgova (dnevni listovi Politika, Večerwe novosti itd); nezavi-snih novina je bilo, ali su povremeno onemogućavane i gušene, naprimer, kažwavawem po Zakonu o informisawu, preotimawem ne-legalnim putem (Naša borba, Ekonomska politika), ucewivawemštamparija da ih ne štampaju, veštačkim nestašicama papira (uzzabranu uvoza) itd.


Široka kontrola režima nad medijima imala je neposredan uti-caj na bujawe korupcije, jer je wome gotovo ukinuta javna kontrolavlasti, koju mediji obično donose. A kada država i weni organi nemoraju da polažu računa javnosti, onda je to vrlo pogodno područjeza širewe svih ilegalnih poslova, pa i korupcije.

Drugi stub režima bio je represivni aparat, pre svega policija,ali i sudstvo. Policija je pretvorena u zaštitnika režima, a ne dr-žave i zakona; ona je ne samo štitila režim fizičkom silom, kadabi zatrebalo, već je, u ulozi istražnog organa, gledala kroz prstepripadnicima vlasti. Članovi nomenklature mogli su kršiti za-kone kako im je voqa, a sve eventualne teškoće bi odneo jedan tele-fonski razgovor. Što je još gore, počela se brisati granica izmeđukriminalaca i policije. Kriminalci su za policiju radili prqaveposlove, dok su se policajci počeli baviti kriminalom (reketira-wem i drugim korupcionaškim poslovima). Sadašwi ministarunutrašwih poslova Dušan Mihajlović tvrdi da je „ovo ministar-stvo bilo politizovano, kriminalizovano i povezano sa vrhovimapodzemqa”, dodajući da je „veoma teško otkriti ko se od radnikaMinistarstva bavi kriminalom, a ko od kriminalaca ima zvaničnulegitimaciju radnika javne ili državne bezbednosti”. U sudstvu suglavnu ulogu igrali predsednici sudova, postavqeni od režima iuvek mu lojalni. Sve važne ili osetqive predmete dodeqivali sulojalnim sudijama kojima se moglo reći, ili narediti, kako da pre-sude. Stawe duha u sudstvu posledwih godina Miloševićevog reži-ma verovatno najboqe odslikava izjava jednog advokata: „nekada sammorao da podmićujem kako bih dobio protivzakonitu odluku; sadapodmićujem da bih dobio zakonitu”.

Kada policija i sudstvo slušaju vlast po načelu lojalnosti, tadanajvažnije prepreke i centralizovanoj i decentralizovanoj korup-ciji nestaju. Kada se niko ne bori protiv korupcije, korupcija uzi-ma maha i zahvata sve oblasti društvenog života, a osnovni igračisu pripadnici nomenklature.

Treći stub vlasti bila je kontrola nad finansijskim tokovima uzemqi. Autoritarna vlast koja ne kontroliše novac nema šanse dadugo poživi. Kadrovska kombinatorika vlasti dovela je na čelosvih državnih banaka lojalne qude, koji su ukqučili svoje banke ujedinstven finansijski sistem zemqe, ali i vladajućeg režima. Bankenisu poslovale po profitnom motivu, već kao servis vlasti. Kako jepoverewe građana u bankarstvo bilo odavno uništeno, banke su zavi-sile od Narodne banke i wenih operacija, pa su, suštinski, predsta-vqale filijale Narodne banke. Wihova glavna uloga bila je da, koli-ko mogu, zapuše finansijske rupe vlasti, da drže u poslušnostimešovita preduzeća pretwom uskraćivawa kredita kada im zatre-baju i da, kao sporedni efekat, diskriminišu autohtoni privatnisektor. Među privatnim bankama dominirale su one u svojini qudibliskih režimu. Posebno sramna operacija bila je piramidalna Da-fiment banka, čiji je formalni vlasnik bila Dafina Milanović, astvarni rukovodstvo Republike Srbije.

Četvrti stub režima bila je kontrola nad svim većim privrednimpreduzećima. Osnovna svrha ove kontrole bila je politička: pasivizacija

143Uzroci korupcije

radništva, potencijalno opasnog protivnika režima. Drugi ciq bi-lo je bogaćewe nomenklature kroz mahinacije različitih vrsta.

Promena morala

Početkom 1990-tih godina učiwen je zaokret u odnosu vladajućenomenklature prema imovini, odnosno privatnom vlasništvu.Prethodna generacija komunističkih funkcionera, iz vremena Jo-sipa Broza, nije težila stvarawu bogatstva i sopstvenoj privatnojsvojini, već se zadovoqavala beneficijama koje je pripadnost komu-nističkom vrhu donosila sa sobom – vilama u društvenoj svojini,službenim automobilima, besplatnim putovawima po svetu, izda-šnoj reprezentaciji, jeftinom i luksuznom letovawu na moru iplaninama i slično. Verovali su da je socijalistički sistem večani da nema potrebe da, sigurnosti radi, stvaraju sopstvene kapitale,tim pre što to ne bi bilo u duhu preovlađujućeg morala. Svima jeuzor bio Broz, koji je imao na raspolagawu više desetina vila ši-rom zemqe, veći broj luksuznih automobila, jahte, poslugu, umetnič-ka dela, qubavnice i sve ostalo što život čini lepim.

1990. godine stvoren je u Srbiji višepartijski sistem, koji je,iako deformisan, nagoveštavao staru istinu da nijedan režim nijevečan i da dotadašwi metodi obezbeđewa pristojnog života funk-cionera nisu više dovoqni. Pored toga, komunističke dogme o pre-vaziđenosti privatne svojine i same su se pokazale prevaziđenima,jer je Srbija ušla u početnu fazu tranzicije, u kojoj su, bar norma-tivno, ukinuta ograničewa sticawa bogatstva i širewa privatnesvojine. Stvorene su i mogućnost i potreba za bogaćewem i – vlada-juća nomenklatura nije propustila priliku. Stari moral je nestao;zamenila ga je pohlepa. Kada je 1987. godine dolazio na vlast, Milo-šević je isticao kako živi u skromnom stanu u gradu, nasuprotIvana Stambolića, političkog protivnika, koji stoluje u dediw-skoj vili. Igrao je na stari komunistički asketski moral. Nijeprošlo mnogo vremena i Milošević se preselio na Dediwe i ubrzoza male pare otkupio reprezentativnu vilu. Bio je to simbol novihvremena i promene odnosa nomenklature prema bogatstvu, ali i na-goveštaj zloupotrebe vlasti kako bi se bogatstvo steklo.

Državni aktivizam

Vladavina prava podrazumeva ograničavawe delovawa i pojedinacai države: ograničavawe pojedinaca u međusobnim odnosima, kako nebi jedan drugome narušavali slobodu i kako bi štitila svojinu i ugo-vore; ograničavawe države, kako ne bi sužavala poqe slobode pojedi-naca. Međutim, aktivistička država ukida ograničewa koja joj posta-vqa liberalno utemeqen koncept vladavine prava i teži ostvarewuciqnih stawa, tj. stawa koja nosioci državne vlasti smatraju požeq-nijim od onih koja bi doneo sistem zasnovan na slobodnoj utakmici uokviru datih vrlo opštih pravila. Drugim rečima, aktivistička dr-žava se ne zadovoqava ulogom zaštitnika pravila igre, u okviru kojihpojedinci teže za sopstvenom srećom, već ona želi da utiče na samu


igru i, još važnije, na rezultate igre. Ona to, načelno posmatrano,čini ili iz redistributivnih razloga ili da bi stvorila novog čove-ka. Sa druge strane, slobodan ekonomski život, kako jasno potvrđuju iekonomska teorija i istorijsko iskustvo, donosi superiorne ekonom-ske rezultate u odnosu na alternativne režime sa veoma aktivnom dr-žavom. Kako je to lepo rekao Adam Smit: „malo toga je potrebno za uz-dizawe zemqe od najnižeg varvarstva do najvišeg stepena obiqa izu-zev mira, niskih poreza i dobrog deqewa pravde; sve ostalo donosiprirodni poredak stvari”. I time je sve bitno rečeno.

Bivša vlada Srbije je tipičan primer ambiciozne arbitrarnevlasti. Ona je seqacima obezbeđivala gorivo i đubrivo, gradilastanove, pokretala proizvodwu u fabrikama, obezbeđivala lekove,davala plate, određivala šta se sme uvoziti i šta izvoziti, odre-đivala šta će banke kreditirati i šta neće, propisivala cene sve-ga i svačega. Ona se predstavqala kao dobri otac koji se brine o svo-joj deci i trudi se da joj obezbedi sve što im je potrebno. A to svaka-ko nije posao koji bi država trebalo da radi. Ne samo zato što su tuvladu uglavnom činile ekonomske neznalice, već zato što nijednavlada ne može da obavi taj posao na zadovoqavajući način. I onda,po starom obrascu, za ono malo dobrih stvari bila je zaslužna geni-jalna vlada Srbije, a za sve ogromne probleme bio je kriv neko drugi.

Zakonodavstvo iz ekonomske oblasti, na primer, bilo je uglavnomkatastrofalno. Zakona je bilo više vrsta:

• većina ih je bila loša u pravno-tehničkom smislu, što je omo-gućavalo preslobodna i pogrešna tumačewa od strane držav-nih organa, a na račun preduzeća i pojedinaca;

• većina zakona je bila namerno restriktivna; na primer, slo-bodno trgovawe devizama je bilo zabraweno, pod pretwom za-tvora, a da niko nije objasnio zašto; dva su podjednako ubedqi-va objašwewa: zato da bi državni mezimci mogli da kupuju de-vize iz državnih rezervi po niskom zvaničnom kursu i zato dabi se omogućilo gowewe onih privrednika koji nisu članovivladajuće koalicije;

• brojni zakoni omogućavali su kleptokratskoj oligarhiji boga-ćewe kroz monopolske beneficije raznih vrsta; dobar primersu uvozni i izvozni kontingenti deqeni članovima vladajućihstranaka, uz napomenu da se zvanično nije moglo ni saznati kojasu preduzeća dobila te kontingente, toliko je sve to bilo tajno;

• ono malo dobrih zakona nije se primewivalo; na primer, zakono stečaju nije loš, ali se nije primewivao na brojne favorizo-vane, navodno važne, banke i preduzeća;

• zakoni su se često zamewivali uredbama vlada, što je neustav-no; na primer, vlada Srbije je svaki čas uvodila nove dažbine,mada je ustav jasno propisao da se to može učiniti iskqučivozakonom; vlada Srbije često je svojim uredbama čak regulisalamateriju iz saveznog domena (uvoz, porez na promet, finansij-ska disciplina itd);

• vlada Srbije se često ponašala kao da postoji propis koji jojdaje pravo na intervenciju, mada to nije istina; dobar primerje stalna zloupotreba antimonopolskog zakonodavstva zarad

145Uzroci korupcije

uspostavqawa administrativne kontrole cena u delatnostimau kojima ne postoje monopoli;

• državni organi često su svesno činili protivzakonite rad-we; jedan primer je potpuno nezakonito i nepravno preuzima-we ICN Galenike od strane države, zasnovano na rešewu ne-nadležnog organa, a uz izbegavawe ugovorom predviđene arbi-traže, a drugi je zadržavawe položaja direktora preduzeća odstrane ministara, suprotno jasnoj odredbi čl. 49 Zakona o jav-noj upravi.

Očigledno je da prethodna vlast nije poštovala ni elementarnuzakonitost, a da joj je ideja vladavine prava bila potpuno strana.Wima su zakoni bili potrebni da bi ograničili konkurenciju sa-mostalnih preduzeća „svojim” firmama i da bi se obogatili, a bezobzira koliko to košta privredu i zemqu u celini.

Država je bila osnovni generator destrukcije zakonitosti u Sr-biji. Weno namerno loše zakonodavstvo, weno nepoštovawe sop-stvenog zakonodavstva i, još više, wena zloupotreba zakonodavstvaimali su krajwe nepovoqne posledice po poštovawe prava u nas.Kada je onaj ko bi morao da daje primer poštovawa zakona činio ka-ko je činio, tada nije čudno što su se ostali, po principu ugledawa,ponašali tako kako su se ponašali. Kada država nije nepristrasničinilac društvenog života, tada se ne može očekivati od pojedi-naca i firmi da ne budu pristrasni u svoju korist. Država muti vo-du, a ribe se ponašaju kako znaju i umeju. A država u nas je doskorabila partijska i kleptokratska i kao da je postojala samo zato da biobezbedila privatne interese uskog sloja qudi. Korupcija je bilaraširena, a organizovani kriminal srastao je sa vlašću.

Miloševićev režim bio je neodgovoran i prema izbornom telu ipred javnošću i pred zakonom. Čvrsto je kontrolisao zakonodavnu,izvršnu i sudsku vlast, onemogućavajući nadzor kroz podelu vlasti.Mogao je da radi šta hoće. I radio je.

PRAVNI UZROCI KORUPCIJE U SRBIJI

Uvod

Pod pravnim uzrocima korupcije podrazumevaju se oni činiocikoji leže u karakteristikama pravnog sistema, a koji utiču na poja-vu i raširenost korupcije. Uslovno, mogli bi se klasifikovati nasledeći način:

1. oni koji utiču da je komfornije ili brže ostvarivati (posto-jeća) prava kroz korupciju;

2. koji utiču da je teško ili nemoguće ostvarivati prava bez ko-rupcije;

3. koji utiču da je moguće putem korupcije ostvariti nešto našta se nema pravo;

4. koji utiču da je moguće, putem korupcije, izbeći sankciju ilikakvu drugu nepovoqnu pravnu posledicu, ukqučiv ispuwewena zakonu zasnovane obaveze.


Prva dva slučaja za ishod imaju donošewe neke zakonite odluke(ili kakvo drugo na zakonu zasnovano čiwewe); korupcija ima zaciq da „ubrza” postupak, ili da proizvede donošewe odluke koje bi,kršewem zakona, izostalo. Druga dva slučaja znače da se korupcijomteži nezakonitoj odluci i postupawu.

U prvoj grupi slučajeva korupcija je izazvana ili bar omogućenačiwenicom da je neki državni organ odnosno javni službenik, ilineki službnik privrednog društva, ili neko drugo službeno liceu poziciji da može, bez posledica, da ne obavqa svoju funkciju, ilida je ne obavqa uredno i efikasno, na način kako se to od wega oče-kuje. U drugoj, organ ili ovlašćeno lice može, opet bez nužnih po-sledica, da postupa suprotno zakonu.

Ukoliko se govori o korupciji kao pojavi, ne kao o ograničenombroju u suštini kriminalnih slučajeva, moguće je postaviti hipo-tezu da ova pojava ima i čisto pravne uzroke, odnosno da je pravnisistem, ili preciznije pravni poredak u oba svoja elementa, norma-tivnom i faktičkom, takav da dozvoqava obe vrste odluka ili po-stupawa pod dejstvom korupcije, i to relativno prikriveno.

U tekstu koji sledi ukazaćemo na neke nedostatke našeg pravnogsistema koji na opisani način generišu ili omogućuju pojavu ko-rupcije, a koje se odnose na imanentne, unutrašwe osobine pravnogsistema, dakle ne na uzroke koji bi se pretežno mogli kvalifikova-ti na drugi način.

Neusklađenost pravnog sistema

Uredan pravni sistem podrazumeva, prvo, vertikalnu usklađenostpravnog sistema, koja se u teoriji obično naziva ostvarivawe prin-cipa ustavnosti i zakonitosti. Ako se radi jasnoće zanemari fede-ralni princip, kod nas uostalom narušen, dakle nužnost da svipropisi federalnih jedinica budu saglasni odnosno da ne budu pro-tivurečni federalnom ustavu i federalnim zakonima, pod ovime sepodrazumeva saglasnost zakona ustavu, podzakonskih akta ustavu izakonu, ustavnost i zakonitost autonomnih izvora prava. Ovu ver-tikalnu usklađenost trebalo bi, uostalom, da obezbeđuje ustavno sud-stvo; po mnogim ocenama ono je, naročito u posledwoj decenijifunkcionisalo blago rečeno problematično.

Nužna je međutim i horizontalna usklađenost, međusobna nepro-tivurečnost propisa istog nivoa odnosno snage. Ako dva zakona raz-ličito regulišu isto pitawe, sistem je neusklađen. Pravna teorijapoznaje pravila za tumačewe ovih neusklađenosti, na primer, pravi-lo Lex specialis derogat lex generalis i Lex posteriori derogat lex priori(poseban zakon ukida primenu opšteg, a docniji ranijeg), ali ovapravila ne samo da nisu savršena (šta ako je docniji zakon opšti-ji?) već kod adresata stvaraju sumwu o sadržini pravnog pravila, a zaonoga ko ima autoritet da pravilo primewuje mogućnost arbitrar-nog ili selektivnog postupawa. Naravno, to je prostor za korupciju.

Naročito je opasno kada neusklađenost ima i vremensku dimenzi-ju, kada se određeni delovi pravnog sistema, propisi, bitno mewaju adrugi ne prate te promene. (To je kod nas svakako slučaj već s obzirom

147Uzroci korupcije

na čiwenicu da je više puta produžavan rok za primenu ustavnihzakona kojima je regulisano usklađivawe propisa sa ustavima). Ka-kve pravne praznine i nelogičnosti tu mogu nastati može pokazatijedan primer (ne sugeriše se da je on povezan sa korupcijom): pro-tumačeno je da je PTT bio ovlašćen da izdaje licencu za mobilnutelefoniju.

Prenormiranost i pravne praznine

Preterano uređivawe pojedinih vrsta odnosa pravnim propisi-ma ili prenormiranost i sledstveno preterana ovlašćewa državei wenih organa proizvode nužno jednu od dve pojave: neprihvatqivousporavawe pravnog života (različiti oblici korupcije su tadauobičajeni put da se rokovi skrate) ili pak napuštawe zakona, ula-zak odnosa koji bi trebalo da su pravom uređeni u vanpravnu zonu, ukojoj je sve prividno dopušteno i izmiče svakoj kontroli.

Ovo je pojava prisutna u mnogim domenima. Obično se ističuspoqnotrgovinsko i devizno poslovawe, urbanistička i građevinskaregulativa, ali se pojava sreće u svakodnevnom životu običnog čove-ka. Treba podsetiti, na primer, na složene i nejasne propise koji su ujednom trenutku postojali o mogućnosti besplatnog dobijawa lekovana lekarski recept; posledica je bila da su nekima, zahvaqujući nepo-srednoj ili posrednoj korupciji, lekovi bili dostupni, drugima ne.

U suštini, preterana uređenost pravom omogućuje selektivnuprimenu propisa, a to je idealan miqe za korupciju.

Isti efekt ima i situacija kada nedostaju pravni propisi kojibi uredili jedan odnos koji po svojoj prirodi zahteva da bude prav-ni, kada postoji pravna praznina. Uz sva pravila tumačewa, odnosnopopuwavawa pravne praznine, tada državni organ koji primewujepravo nužno ima veliku slobodu u izboru načina na koji će ureditipravni odnos. U uslovima poremećene hijerarhije institucija, toznači i mogućnost nejednoobraznog tumačewa, dakle nejednakog po-stupawa. Naravno da je to prostor koji otvara vrata korupciji.

Podzakonska regulativa

Potreba za nužnom elastičnošću (prilagodqivošću) pravnog si-stema nužno iziskuje da se u zakonima ostavqa nadležnost izvršnimi upravnim organima da donose podzakonska akta (uredbe, naredbe,uputstva) kojima se bliže uređuje način primene zakonskih rešewa.

Uvek postoji latentna opasnost, naročito u pravnim sistemimanevelike pravne svesti i kulture, da ovakav način uređivawa prav-nih odnosa proizvede pravnu nesigurnost. Odsustvo pravne sigur-nosti je ambijent koji generiše korupciju. Ova podzakonska akta supodložna lakim i brzim promenama, pa i prilagođavawu interesi-ma pojedinih adresata odnosno suzbijawu interesa drugih.

Otuda ovo sredstvo zakonodavne tehnike treba oprezno koristi-ti što kod nas nije slučaj. Više od toga, podzakonskim aktima jeponekad uređivana materija koja je po svojoj prirodi ili izriči-tom ustavnom tekstu zakonodavna. Najdrastičniji primeri su bile


situacije uvođewa, odnosno promena poreza uredbama. (Ustavni sudbi se oglašavao tek kada su uredbe prestale da važe bez retroaktiv-ne primene odluka, odnosno povraćaja na osnovu uredbi plaćenihporeza.) Podzakonskim aktima su i suprotno pojedinci ili pojedi-na pravna lica oslobađani plaćawa poreza, carina ili doprinosa,što samo po sebi ulazi u širi pojam korupcije: državni organobezbeđuje imovinsku korist za drugog nezakonitim postupawem.

„Vladavina uredbama” može na još jedan način biti činilac kojise određuje kao pravni uzrok korupcije. Ona čini da pravni sistembude nepregledan i suviše složen, a time i režim pojedinačnihprava nejasan i neizvestan. I to je ambijent koji pogoduje arbitrar-nom postupawu i korupciji.

Dekompozicija klasičnih pravnih ustanova

Postoje klasične pravne ustanove koje imaju vekovima ustaqenpravni režim kod kojih su pravila ponašawa svih involviranihsubjekata unapred jasna. Kada se, na primer, kaže svojina, svima je usvesti da samo vlasnik ima pravo da stvar drži i upotrebqava i dase svi drugi moraju uzdržati od akata upotrebe tuđih stvari. Ugovorse ima izvršiti kako glasi, a ako dužnik neće ili ne može da pla-ti, doći će do prinudnog izvršewa zaplenom i javnom prodajomstvari iz wegove imovine. Ko drugome pričini štetu dužan je na-doknaditi je, a ako je osiguran od odgovornosti štetu će za wega is-platiti osiguravajuće društvo.

Ova i mnoge druge ustanove tako su preoblikovane u razvoju našegpravnog sistema da se pravna izvesnost koja je u wihovoj podlozistajala praktično izgubila.

Kada je o svojini reč, gotovo da nije neophodno isticati svu prav-nu nesolidnost institucije koja je nazivana društvena svojina. Kaosvojina neodređenog titulara nestankom samoupravqawa (rđavogali ipak pravom uređenog modela upravqawa) društvena svojina jepostala ambijent odlučivawa bez jasne osnove upravqačkog prava iodgovornosti. Otuda je to i ambijent u kome korupcija nužno klija.Poznati su koruptivni modeli sive privatizacije na primer preu-zimawe tržišta i klijentele društvenog preduzetnika od stranewegovih menaxera. To je svojina bez zaštite i izvor eksporta ko-rupcije u druge oblasti.

Nije mnogo drugačije ni sa državnom svojinom, pa smo mi biliverovatno jedina država na svetu u kojoj je bilo moguće da direktorcarine poklawa zaplewene automobile ne samo pripadnicima we-gove nomenklature nego i qudima iz zavičaja sa kojima je odrastao,profesorima koji su mu učili decu, lekarima koji su ga lečili.

Ovakvo stawe neminovno razara i privatnu svojinu. Za ilustra-ciju može da posluži režim etažne svojine u našem pravu kod ko-ga su zajednički delovi zgrade kvalifikovani kao zajednička svoji-na, ali stavqani u režim koji sa wom nema veze: o adaptaciji ilinadogradwi zgrade koja je cela bila u privatnoj etažnoj svojini do-skora su odlučivali organi skupštine opštine, a danas 51% eta-žnih vlasnika pod uslovom da malopre spomenuti organi izdaju

149Uzroci korupcije

potrebne dozvole. Da je ovo izvor korupcije svedoče gotovo redov-ni sporovi u realizaciji saglasnosti za pretvarawe zajedničkihprostorija ili nadogradwe. Slično je i sa prometom građevinskogzemqišta koji je zabrawen a istovremeno predviđen za oporeziva-we. Lek protiv korupcije je, očigledno, u konsolidaciji svojine idrugih klasičnih pravnih ustanova.

Diskreciono odlučivawe

Uređena pravna država i princip vladavine prava podrazumevajuvezanost svih državnih organa zakonom. Samo se izuzetno dopuštaprimena načela celishodnosti i diskreciona odluka.

Ne samo da takvi izuzetci moraju biti usko postavqeni već u ta-kvim slučajevima pravila postupka moraju biti naročito strogopostavqena uz obavezu obrazlagawa i mogućnosti pobijawa diskre-cione odluke. U protivnom, stranka je u toliko slabom položaju dasu vrata korupcije širom otvorena.

U našem pravu to je najvidqivije u slučajevima kada su javna ovla-šćewa uz diskreciono odlučivawe poverena servisima koji ne spadajuu klasične državne organe. Na primer, korupcija u zdravstvu za jedanod uzroka ima da lekar diskreciono odlučuje kako će pacijent koristi-ti svoje pravo na zdravstvenu zaštitu: koga će i kada uputiti na pri-mer kod vrhunskog specijaliste na pregled, ko će biti primqen, a ko nena bolničko lečewe, ko će ostvariti pravo na bawsko lečewe. Otudanije ni čudo da su u anketi koja je deo ovog istraživawa zdravstveniradnici identifikovani kao jedna od najkorumpiranijih grupa.

Složena nadležnost i sukob nadležnosti

Pod složenom nadležnošću podrazumevam situaciju kada je vi-še različitih državnih organa nadležno za postupawe u istojpravnoj stvari, svaki u jednom segmentu ili domenu. Takav je, naprimer, slučaj, kod tzv. složenih upravnih akata, onih u čijem dono-šewu učestvuje više organa, kada je akt kompletan tek kada svi do-nesu svoje akte koji čine celinu.

Slično je, u smislu ove analize, kada je u jednoj situaciji potreb-no da više državnih organa donesu svoje akte, na primer, kada je su-bjektu, za jednu stvar, neophodno da dobije više dozvola ili odobre-wa različitih organa.

I kada je nadležnost ovih organa jasno i precizno uređena, kadase zna koji organ i kojim redom šta radi, građanin-stranka imapred sobom prepreke koje je teško savladati. Situacija je tim težakada se akti različitih organa međusobno uslovqavaju, kada redo-sled wihovog donošewa nije precizno utvrđen, kada onoga koji že-li da ostvari neko pravo jedan organ upućuje drugom. To je zona kadase izlaz traži u „posebnim odnosima”s organima koji odlučuju tj. ukorupciji. Svako ko je pokušao da pribavi sve dozvole za gradwu ione koje slede posle gradwe građevinskog objekta dobro razume ovusituaciju, a analitičar se pita nije li zamršena nadležnost zami-šqena upravo da bi se izvršio pritisak na stranku.


Situacija je još složenija kada postoji tzv. negativan sukob nad-ležnosti, kada se dva ili više organa oglašavaju nenadležnim zadavawe kakve saglasnosti, odobrewa ili zaštitu prava, ili kada dvaili više organa preuzmu nadležnost donoseći međusobno protiv-rečna akta.

Lek je u pojednostavqewu pravnog sistema. I tamo gde je nužno sa-dejstvo više nadležnih državnih organa treba uvesti princip jed-nog šaltera, poznat u svetu. Stranka se obraća jednom organu, a onkomunicira sa ostalima.

Kontrolna funkcija i odgovornost

Kao što postoji hijerarhija pravnih izvora, postoji, naravno ihijerarhija organa. Istovremeno, dvostepenost odlučivawa je ustav-ni princip (član 22, stav 2. Ustava Republike Srbije).

Otuda viši organi imaju u odnosu na niže kontrolnu funkciju, au odnosu na ostvarivawe pojedinačnih prava imaju apelacionufunkciju.

U mnogim sferama načelo dvostepenosti i efikasne kontrole od-luka i rada prvostepenih organa u velikoj meri je oštećeno. Prvo,visoki stepen centralizacije koji karakteriše „reforme” koje suse kod nas događale u posledwoj deceniji činio je da nema bitne raz-dvojenosti organa različitog stepena. Područni prvostepeni orga-ni su najčešće postavqeni od strane centralnih, rade po wihovimuputstvima, ali i uživaju wihovu zaštitu. Ne postoje statistike,na primer, o broju usvojenih žalbi u poreskim stvarima, ali ovla-šni uvid pokazuje da je on srazmerno mali.

Tako se, kroz žalbene postupke nedovoqno ostvaruje wihova kon-trolna funkcija, generalno shvaćena, kao uvid viših organa u na-čin rada nižih.

Još neka institucionalna rešewa slabe kontrolnu funkciju.Tako je pravilo da žalba ne odlaže izvršewe od izuzetka, kako jepostavqeno u Zakonu o opštem upravnom postupku, postalo širo-ko primeweno sredstvo pritiska na građane. Tako žalba ne odla-že izvršewe u mnogim poreskim stvarima, u građevinskim pred-metima (kod rešewa o zabrani radova ili rušewu), u carinskimstvarima. Za uzvrat, široko se primewuje mogućnost odlagawa iz-vršewa.

Tako je prvostepenim organima ostavqen širok manevarski pro-stor da prete prinudnim izvršewem prvostepenih nepravosna-žnih odluka, i da odluče da ih ne izvršavaju. Kako kontraizvršeweodnosno povraćaj, ako do wega i dođe (nedavno je objavqeno da je Sa-vezna uprava carina dužna više miliona maraka na ime povraćajanezakonito oduzetih predmeta „carinskih prekršaja”), ne može danadoknadi pričiwenu štetu. To stvara prostor za pregovore organai stranke koji često vode u korupciju.

Odsustvo upravne kontrole državne uprave i drugih oblika kon-trole koji proizilaze iz principa dvostepenosti, umawuje ideju oodgovornosti državnih službi i države, a osećaj neodgovornostipredstavqa zlatni most ka korupciji.

151Uzroci korupcije

Kazneno zakonodavstvo i korupcija

Kazneno pravno zakonodavstvo, pre svega krivično, materijalnoi procesno, može biti dvostruko povezano sa korupcijom.

S jedne strane, sve spomenute slabosti pravnog sistema, koje generi-šu korupciju, mogu se pojaviti i u ovoj oblasti. Treba spomenuti tri:

• U našem krivičnom pravu primetna je pojava tzv. specijalnogkrivičnog zakonodavstva, inkriminacija, ponekad vrlo te-ških, koje su sadržane u zakonima koji uređuju neku posebnumateriju, a ne u krivičnom zakonu. Primera radi, ozbiqne in-kriminacije, sa visokim zaprećenim kaznama nalaze se u zako-nu o javnom redu i Zakonu o držawu i nošewu oružja. Ponekadse radi o „zaboravqenim” inkriminacijama, koje se retko pri-mewuju, i gde postupak zavisi od trenutne politike (ili pro-cene, nahođewa) organa otkrivawa i gowewa. Tako će se u prak-si retko sresti gowewe za povredu intelektualne i industrij-ske svojine, mada se radi o masovnim pojavama, čitavim indu-strijama, kao na primer kod video i muzičke piraterije.

• Nisu retke i tzv. blanketne norme, one kod kojih sadržinu in-kriminacije u suštini određuju neki drugi, nekrivični pro-pisi. I ovde je moguća različita politika gowewa. Naročito jeto karakteristično za kriminal „belih okovratnika”, pri-vredni kriminal, pokriven na primer delom „nesavesnog po-slovawa u privredi”. Pravni tretman organizatora pirami-dalnih banaka, na primer, pokazuje sav prostor diskrecionogodlučivawa…

• I neke procesne norme, ponekad veoma važne, dopuštaju razli-čita postupawa za koje javnost vezuje pojavu korupcije. Najti-pičnija su pravila o određivawu pritvora (od kojih je neka, uo-stalom, nakon desetak godina primene Ustani sud Jugoslavijeoglasio neustavnim). Uznemiravawe javnosti ili mogućnostuticaja na svedoke dovoqno su rastegqivi pojmovi da mogu dapokriju svaku odluku.

S druge strane, na pojavu korupcije može, delovawem tzv. zakonskekriminalne politike, uticati broj i karakter inkriminacija kojetretiraju različite oblike korupcije, visina zaprećenih kazni ikaznena politika.

Kada je o inkriminacijama reč, mada predlog izmena Krivičnogzakona Srbije koji je pripremqen aprila 2001. sadrži neka novadela (korupcija u javnim nabavkama, korupcija pri privatizaciji),stawe bi se moglo kvalifikovati kao zadovoqavajuće. Kaznenu po-litiku, s obzirom na relativno mali broj pravosnažno okončanihpostupaka, nije moguće oceniti. Problem je očito u otkrivawu igowewu, odnosno u velikoj tamnoj brojci.

ZAKQUČAK

Korupcija u Srbiji danas je jedan od najvećih i najtežih prtqagakoji je zemqa nasledila od Miloševića i wegovih istomišqenika.


Korupcija u Miloševićevoj Srbiji nije bila ni slučajna, još maweuzgredna pojava. Korupcija je bila samo srce tog režima. Ona je po-stojala zbog toga što je vladar to hteo, a ne zbog toga što je bio isu-više slab da je spreči.

Sa institucionalnog aspekta posmatrano osnovni uzrok korup-cije u Srbiji je svojevrstan institucionalni vakuum. Naime, insti-tucije starog, komunističkog sistema su napuštene, a još uvek nisustvorene, odnosno postale delotvorne institucije novog, tržišnogsistema, odnosno institucije političke demokratrije.

Na planu privrednih institucija, odnosno ekonomske politike,iako je prošli režim u očima najšire javnosti želeo da stvoriutisak kako se radi o velikoj uređenosti društva, radilo se zapravoo nedostatku žeqe da se olakša prodor slobodnog preduzetništva.Namera je, po svemu sudeći, bila upravo suprotna i svodila se na toda se broj novih preduzeća i novih ekonomskih snaga neprestano dr-ži pod direktnom kontrolom. Unosni poslovi bili su striktno re-zervisani za odabranu političku klijentelu. U tim poslovima seuveliko izmešalo preduzetništvo i najobičniji kriminal.

Ukratko rečeno, državna intervencija, odnosno upliv države uprivredne poslove u Miloševićevoj Srbiji bio je izuzetno veliki– ekonomske slobode bile su sputane. Poznata čiwenica da svakoograničavawe individualne slobode, posebno ekonomske slobode,istovremeno znači i stvarawe uslova koji podstiču korupciju poka-zala je svoje puno dejstvo i na primeru Srbije. Globalne odredniceprivredno-sistemskih odnosa stvarale su uslove za razvoj korupcijeu Srbiji. Budući da nije funkcionisala tržišna privreda, odno-sno krajwi rezultat nije bio zasnovan na slobodnoj tržišnoj kon-kurenciji, određene društvene grupe bile su podstaknute da regula-tivu (institucionalni okvir) prilagode svojim interesima. To jemoglo da se ostvaruje na dva načina: ili izuzimawem od postojećihpravila ili prilagođavawem pravila individualnim interesima.

Preraspodele, koje je država nametala kao obrazac upravqawa,nisu mogle da se sprovode transparentno. To se radilo uglavnom da-leko od očiju javnosti, što je stvaralo snažan podsticaj za korup-ciju. Drugim rečima, stvoreni su pozitivni podsticaji i rasla je„tražwa” za koruptivnim ponašawem. Pomenuti institucionalniokvir stvarao je s druge strane dovoqno podsticaja političarimada dođu na mesta koja daju određena privredna ovlašćewa, odnosnoona mesta i funkcije koja mogu da u relativno kratkom roku vrlounosno unovče. Budući da je država posedovala moć ekonomske kon-trole ona je prosto „privlačila” političare koji su bili sklonikorupciji. Tako je obezbeđena i respektabilna „ponuda” ovih usluga.

Ono što na kraju zavređuje posebnu pažwu sadržano je u čiwenicikoja je dobijena na osnovu provedenog statističkog istraživawa. In-teresantno je da građani kao osnovne uzroke korupcije u Srbiji iden-tifikuju bezakowe i nepostojawe pravne države (15 procenata) i mo-ralnu krizu (17 procenata), dok se privrednom sistemu i mešawu dr-žave u privredne tokove daje mnogo mawi, gotovo zanemarqiv, značaj.Isto tako se ni ratnom okružewu i ekonomskim sankcijama ne pri-daje neki veći značaj kao izvoru korupcije. To praktično znači da

153Uzroci korupcije

građani Srbije zapravo još uvek nisu u stawu da dovedu u vezu karak-teristike privrednog sistema i postojeći stepen korupcije u Srbiji,već je smatraju nekom vrstom izvedene pojave.

Osnovni politički uzrok korupcije u Srbiji je, kao što je većnaglašeno, sam karakter režima koji je postojao. Srbija je bilakleptokratska država u kojoj su institucije sistema, odnosno wiho-vo funkcionisawe, bile prilagođene osnovnom ciqu – maksimiza-ciji ličnog blagostawa vladara. Tu se može videti veoma bitna raz-lika između komunističkih i postkomunističkih diktatora. Doksu komunističke vođe, ubeđene u besmrtnost svog političkog pro-jekta, bile preokupirane tokovima, odnosno maksimizacijom teku-ćih povlastica, postkomunistički diktator je bio opsednut maksi-mizacijom fonda – svog ličnog bogatstva. Bio je dovoqno ciničanda spozna da wegov politički projekat nije bio besmrtan (nije nibilo projekta, osim beskrupulozne pqačke), pa je trebalo da se obez-bedi za (svoje) crne dane. Ironijom sudbine, sada, kada su wegovi cr-ni dani došli, stečeno bogatstvo mu nije od velike pomoći, a izgle-da da će tako biti i sa wegovom porodicom.

Za pravni sistem koji postoji u Srbiji može se reći da je kompli-kovan, zastareo, istovremeno preterano regulativan i pun pravnihpraznina, prohibitivan, neusklađen. U takvom pravnom sistemu,čak i kada bi ga sprovodili najboqi državni organi neminovnovlada pravna nesigurnost. Državni organi svih vrsta kod nas, ukqu-čujući i pravosuđe, međutim, i kada je reč o profesionalnim kvali-tetima, i kada je reč o organizaciji, i kada je reč o etici, ne zaslu-žuju prelaznu ocenu.

Pravna nesigurnost, neizvesnost o ishodu nekog pravnog postup-ka i mogućnost da pravo bude različito primeweno u istim ilisličnim situacijama čine građane nezaštićenim od države. Da biostvario pravo koje mu pripada građanin se često nalazi u pozicijimolioca čija molba ima neizvesnu sudbinu. Tada nije čudo da se ko-rupcija pojavquje kao način koji će pospešiti ostvarewe prava.Tim lakše će korupcija biti način da se ostvari nešto što nijepravo i da se izbegne kakva pravna sankcija.

Pravni sistem koji zaslužuje ovakve kvalifikacije generiše sa-mim tim pojavu korupcije u svim drugim oblastima, onim u kome jepravo, odnosno odluka ili postupawe kakvog državnog organa samojedno od sredstava za zadovoqewe ciqa. Korupcija u prosveti izdravstvu, pored ostalog, za uzrok ima pravno nejasno definisanaprava pacijenata, nedostatak odgovornosti medicinskih radnika,odnosno puno diskrecione vlasti (na primer) kod upisa u škole ina univerzitet i neodgovornost prosvetnih radnika, uz osećawe daje pravni sistem „labav” i da se sankcija može izbeći, utiču na ras-prostrawenost korupcije u ovoj oblasti.

Lek za korupciju je u radikalnoj i kompletnoj reformi pravnogsistema. A došlo je i vreme za to!


VI Efekti korupcije

VRSTE KORUPCIJE I WIHOVI EFEKTI

Različite vrste korupcije imaju različite efekte, kako u pogleduvrste, tako i u pogledu intenziteta tih efekata. Zbog toga je potreb-no, pre nego što se započne analiza efekata korupcije u Srbiji,prisetiti se osnovnih vrsta, odnosno vidova korupcije, već razmo-trenih u uvodnom poglavqu ove studije.

Naime, prema mehanizmima korupcije, odnosno wenim ekonom-skim posledicama, moguće je identifikovati nekoliko vrsta (vido-va) korupcije:

• korupcija koja omogućava primenu propisa (zakona), tzv. ko-rupcija bez krađe;

• korupcija koja omogućava izigravawe, odnosno kršewe propi-sa (zakona), tzv. korupcija uz krađu;

• korupcija koja dovodi do promene, odnosno stvarawe novogpropisa (zakona).

Prethodno (u uvodu) razmotreni hipotetički slučaj, odnosnoprimer dozvola za uvoz banana, može se iskoristiti za razjašwava-we navedenih vrsta korupcije, odnosno razlika u motivima, meha-nizmima i posledicama, tj. ekonomskim i socijalnim efektimarazličitih vidova korupcije. I daqe se pretpostavqa da je državnapolitika ograničavawa uvoza banana zasnovana na dozvolama za wi-hov uvoz. Takođe, i daqe opstaju sve pretpostavke korišćene u pret-hodnom modelu (videti uvodno poglavqe).

Korupcija i primena propisa

Ukoliko se, na primer, pretpostavi da se dozvole za uvoz izdajusvim zainteresovanim preduzećima koja ispuwavaju određene uslo-ve, može se formulisati model korupcije koja omogućava primenuzakona. Naime, državni službenici neefikasno rade svoj posao, ta-ko da izdavawe dozvola kasni, što ugrožava poslovawe svakog odpreduzeća kojima pripadaju navedene dozvole za uvoz. Shodno tome,racionalno ponašawe tih preduzeća je takvo da su spremna da plateodređeni iznos sredstava da dobiju uvoznu dozvolu, odnosno da ubr-zaju weno izdavawe. Drugim rečima, spremna su da, putem korupcije,plate za izdavawe besplatne dozvole na koju inače, prema propisi-ma, imaju puno pravo.

155

Postoje, kao što je već napomenuto, dva moguća razloga za navede-no ponašawe državnih službenika. Prvo, ne postoje podsticaji zawih da rade efikasno. Bez obzira koliko brzo, odnosno koliko efi-kasno rade, wihova plata ostaje ista, tako da se optimizacija pona-šawa državnih službenika zasniva na minimizaciji napora (tro-škova) pri zadatom prihodu. Drugo, budući da znaju da su preduzećaspremna da plate određeni iznos mita za ubrzavawe izdavawa dozvo-la, državni službenici se ponašaju tako da uvećaju verovatnoću daim se ponudi mito radi ubrzavawa procesa izdavawa dozvola. Štoviše odugovlače sa izdavawem, veća je verovatnoća da će preduzećazaista ponuditi mito.

Još veći prostor za korupciju ove vrste stvara se ukoliko državaodluči da ograničeni broj dozvola za uvoz dodeli po redosledu pri-javqivawa (first come – first serve). Tada će svako uvozno preduzeće ima-ti podsticaj da se, korumpirawem državnih službenika koji rade naizdavawu uvoznih dozvola, nađe na listi onih kojima će se izdati tedozvole, odnosno kojima će biti omogućen uvoz banana. Korupcija ćeim omogućiti da „preskoče” red za dozvole koji se stvara.

Pretpostavimo da je iznos korupcije 500 DEM po jedinici proiz-voda (tj. po toni banana). Na Slici 6.1. je taj, prosečni, iznos korup-cije označen kao razlika p* – p0, a ukupni iznos korupcije je označenpovršinom p0EAp*. Korupcija u ovom slučaju ne dovodi do promeneravnotežne količine ponude banana na tržištu (Q) – ovu ponuduodređuje državna intervencija. Takođe, ne dolazi ni do promene rav-notežne cene (p), jedino što dolazi do povećawa ukupnih troškovapreduzeća, odnosno povećavawa troškova ponude, i odgovarajućeg


Slika 6.1.Dozvole za uvoz – korupcija i primena propisa

p

p'

p0

0 Q0Q'

B

A

C

Q

E

p*

D

smawewa ekonomskog profita (rente) koji prisvajaju preduzeća. Gu-bitak rente je u potpunosti kompenzovan povećawem prihoda držav-nih službenika, tako da dolazi samo do preraspodele dohotka, odno-sno blagostawa. Veoma je važno uočiti da je, u ovom slučaju, alokativ-ni gubitak, tj. gubitak blagostawa usled nepovoqne alokacije resur-sa, posledica državne intervencije na slobodnom tržištu, a ne ko-rupcije. Drugim rečima, do navedenog gubitka blagostawa će doćinezavisno od postojawa korupcije. Takođe, promena iznosa korupci-je ne dovodi do promene iznosa izgubqenog blagostawa. Promena iz-nosa korupcije jedino utiče na iznos rente koju prisvajaju preduze-ća-uvoznici (Tabela 6.1.). Shodno svemu navedenom, ovde se radi o, poposledicama na alokaciju resursa, najlakšem obliku korupcije.

Određeni deo korupcije registrovane u Srbiji spada u ovu vrstukorupcije. Prema rezultatima ankete privatnih preduzetnika, u 10od 17 ponuđenih slučajeva (tipova) korupcije, radi se o korupciji uciqu ostvarivawa određenih prava, odnosno primene propisa. Me-đutim, treba biti oprezan sa korišćewem ovog podatka, odnosno sadonošewem zakqučka da se ovde radi o najrasprostrawenijoj vrstikorupcije u Srbiji, i to iz nekoliko razloga. Prvo, za onog kojiplaća mito, vrsta korupcije u koju se upušta nije od velikog intere-sa, tako da se ne udubquje u samu tipologiju korupcije – privatnogpreduzetnika interesuje samo da uspešno obavi posao. Drugo, u ve-likom broju slučajeva, privatni preduzetnici su otvoreno rekli dane znaju o kojoj se vrsti korupcije radi, tako da treba biti oprezan isa onima koji su dali odgovore na pitawa o vrsti korupcije. Konač-no, psihološki je daleko lakše za onog koji je platio mito da kažeda ga je platio zarad ostvarewa svojih prava.

Navedenu rezervu u zakqučivawu posredno podržavaju i rezul-tati ankete javnog mwewa o korupciji u Srbiji. Naime, svega 20%ispitanika smatra da je ova vrsta korupcije najraširenija u Sr-biji, što protivreči rezultatima ankete privatnih preduzetni-ka. Pored toga, svega 9% ispitanika smatra da ova vrsta korupci-je predstavqa društvenu opasnost. Dakle, na određeni način, od-nosno u određenoj meri, ima sličnosti između teorijskih nalaza

157Efekti korupcije

Tabela 6.1.Dozvole za uvoz banana – korupcija bez krađe





ukupni troškovi 300.000 200.000 200.000


renta (ukupna) 0 150.000 150.000

renta preduzeća 0 150.000 149.999-1


i opredeqewa domaćeg javnog mwewa po pitawu štetnosti ove vr-ste korupcije.

Dakle, u slučaju korupcije u ciqu primene propisa, odnosnoostvarewa nekog prava, radi se o najlakšem obliku, odnosno vrstikorupcije, pa samim tim i vrsti korupcije sa najmawim negativnimefektima. Međutim, ne treba imati iluziju da su ti efekti mali.Oni su najveći na planu rastakawa države i wene delotvornosti, anaričito u pogledu wenog kredibiliteta. Ukoliko je potrebno da seza ostvarawe nekog prava, čije ostarewe garantuje država, uloži no-vac i vreme, onda se takvoj državi zaista ne može verovati.

Korupcija i izigravawe propisa

Sledeći vid korupcije je onaj koji dovodi do izigravawa, odnosnokršewa propisa. Naime, svako preduzeće koja uvozi banane ima in-teres da uveća količinu banana koje ono samo uvozi (za svaku dodat-no uvezenu bananu, uvećava se masa profita, odnosno rente koju pri-svajaju). To znači da to preduzeće ima podsticaj da, korumpirawemdržavnih službenika, uveća količinu dozvoqenog uvoza banana, od-nosno iznos dozvoqenog uvoza na wihovoj dozvoli. Pored toga,preduzeća koja nisu na spisku za dobijawe dozvola, imaju ekonomskiinteres da im se, izdavawem dozvole, pa makar i preko dozvoqenegranice, omogući uvoz banana. Drugim rečima, postoji tražwa zadodatnim dozvolama za uvoz, odnosno tražwa za korupcijom kojomće se omogućiti uvoz dodatnih količina banana, preko nivoa koji jeodredila država. Nasuprot tome stoji ponuda korupcije državnihslužbenika, čiji je mehanizam gotovo identičan mehanizmu u pret-hodnom slučaju, odnosno prethodno razmotrenom vidu korupcije.Ukoliko se izdaju nove, nelegalne dozvole za uvoz, krši se propis idržava više nije u poziciji da delotvorno sprovodi svoje propise,odnosno zakone, namewene, bar načelno posmatrano, maksimizacijiblagostawa wenih podanika.

Pretpostavimo da su, putem korupcije, uvoznici uspeli da uvećajukoličinu uvezenih banana za 25 tona (slika 6.2.). U okviru ovog mode-la pokazalo se da se, usled korupcije, povećava ravnotežni obim po-nude (Q" > Q'), umawuje se ravnotežna cena (p" < p'), umawuje se prose-čan profit uvoznika (p" – p0 < p' – p0), odnosno renta koju prisvajaju,a uvećava se blagostawe društva (p"ED > p'CD) i, naravno, blagostawedržavnih službenika. Zanimqivo je da u ovom teorijskom, odnosnohipotetičkom slučaju, korupcija dovodi do poboqšawa alokacije re-sursa, odnosno rasta ukupnog društvenog blagostawa, budući da sekorupcijom izigrava kontraproduktivna državna intervencija.Ovim se samo pokazuje koliko je, sa stanovišta društvenog blagosta-wa, potpuno neprimerena državna intervencija ovog tipa. Na prvipogled, korupcija u ovom slučaju i nije toliko loša (Tabela 6.2.).

Međutim, ne treba se prerano radovati. Negativni efekti ovogvida korupcije su dugoročni. Naime, država se, ovakvom vrstom ko-rupcije, onemogućava u sprovođewu svoje interevencije u svim slu-čajevima, ne samo u onima u kojima je takva intervencija kontrapro-duktivna. Dakle, država se onemogućava u primeni bilo koje svoje


politike. Štaviše, ova vrsta korupcije onemogućava državu i uobavqawu klasičnih državnih poslova, koji nisu vezani za inter-venciju na tržištu bilo koje vrste, poput, na primer, sprovođewazakona. Time se gubi poverewe u državu i wenu delotvornost u, naprimer, zaštiti privatnih svojinskih prava, što na dugi rok do-vodi do povlačewa, odnosno bekstva privatnog kapitala, s jednestrane, odnosno umawewa priliva privatnih investicija na pod-ručje takve države, s druge. To, kao što će se kasnije pokazati, dovo-di do dugoročnog obarawa stope privrednog rasta takve države.

Prema rezultatima ankete privatni preduzetnici u Srbiji sma-traju da je mawi deo korupcije u koji su oni ukqučeni korupcija ko-jom se krše zakonski propisi, odnosno korupcija kojom se izigrava

159Efekti korupcije

Slika 6.2.Dozvole za uvoz – korupcija i izigravawe propisa

p

p'

p0

0 Q0Q'

BA

C

Q

Ep"

D

Tabela 6.2. Dozvole za uvoz – korupcija i izigravawe propisa

Q"

F





ukupni troškovi 300.000 200.000 250.000


renta (ukupna) 0 150.000 93.750



primena zakona. Ipak, smatraju da je najveći broj slučajeva ovakvekorupcije vezan za carinsku i poresku upravu, odnosno finansijskupoliciju. Već smo napomenuli da, po ovom pitawu, rezultate anketeprivatnih preduzetnika treba prihvatiti uz određenu rezervu. Na-suprot tome, odgovori ispitanika u anketi javnog mwewa pokazujuda javnost smatra da je ova vrsta korupcije, tj. korupcija kojim se iz-igravaju propisi, najraširenija vrsta korupcije u Srbiji (46% is-pitanika) i da spada u veoma veliku društvenu opasnost (31% ispi-tanika smatra da je najopasniji).

Korupcija i promena propisa

Dva prethodna vida korupcije spadaju u tzv. administrativnu ko-rupciju, tj. onu korupciju koja, na osnovu pristrasnih odluka, one-mogućava potpuno i nepristrasno spovođewe državnih propisa.Međutim, po svojim ekonomskim i društvenim posledicama, najte-ži vid korupcije je tzv. politička korupcija. To je onaj vid korup-cije koji dovodi do promene propisa, odnosno do promene zakona ipodzakonskih propisa u skladu sa parcijalnim (privatnim) intere-sima koruptora. Drugim rečima, ovaj vid korupcije dovodi do togada se državna intervencija formuliše i sprovodi u skladu sa par-cijalnim (privatnim) interesima koruptora. Ukratko, koruptori,najčešće finansijski moćnici jednog društva, ovladavaju drža-vom. U našem hipotetičkom slučaju uvoza banana, racionalni inte-res svakog uvoznika je da se uvoz još više ograniči, tj. da se usposta-vi nova ravnoteža na tržištu koja obezbeđuje maksimizaciju ukup-ne rente, naravno pod uslovom da oni i daqe raspolažu dozvolom zauvoz banana. To znači da će preduzeća imati podsticaj da zajednič-kim naporom (kolektivnom akcijom) utiču na izabrane predstavni-ke naroda, tj. na zakonodavnu vlast, kako bi se promenom zakonodav-stva, odnosno propisa, još više ograničio uvoz banana. Wihovciq je da uvoz banana ograničene na 75 tona, budući da pri toj koli-čini, u okviru ovog modela i wegovih pretpostavki, dolazi do mak-simizacije rente, odnosno wihovog ekonomskog profita.

Posledice ove vrste korupcije su daqe umawewe ravnotežne po-nude (Q" < Q' < Q0), daqe uvećawe ravnotežne cene (p" > p'> p0), iuvećawe, odnosno maksimizacija rente (p0EFp" > p0ACp'). Ne samo daje kontraproduktivna državna intervencija na tržištu već obori-la ravnotežni obim ponude i povećala ravnotežnu cenu na trži-štu, u odnosu na ravnotežu na slobodnom, nesputanom tržištu, većova vrsta korupcije dovodi do jačawa takve državne intervencije iintenzifikovawa wenih loših efekata. Pri ovoj vrsti korupcijedolazi do drastičnog pogoršawa alokacije resursa, odnosno doznatnog opadawa društvenog blagostawa. Naime, korupcija ove vr-ste dovodi do daqeg jačawa kontraproduktivne državne interven-cije. Koruptori žele da za svoje ciqeve – maksimizovanu ekonomskurentu – iskoriste državu, odnosno wenu moć prisile da nametneintervenciju na tržištu (tabela 6.3.).

Ova vrsta korupcije je, po svojim ekonomskim i društvenim posle-dicama. svakako najopasnija. Naime, na ovaj način, država, odnosno


institucionalni okvir za obavqawe svih privrednih aktivnosti, ob-likuje se prema posebnim, privatnim interesima onih qudi koji su zapromociju svojih interesa spremni da potplaćuju druge, naročito onemoćne, koji mogu da budu od koristi. Na taj način, država prestaje dabude „javna stvar” (Res Publica) i postaje privatna prćija finansij-skih moćnika. Nevezeno za naš hipotetički primer, takva država po-staje prava banana republika.

Koliki deo korupcije u Srbiji spada u ovu, najopasniju vrstu?Prema nalazima ankete privatnih preduzetnika, veoma mali brojkorupcionaških aktivnosti u kojima su oni učestvovali bio jeusmeren na mewawe zakona, odnosno podzakonskih propisa – gotovonikada iznad 10%. Međutim, na osnovu ovog nalaza ne treba donositi

161Efekti korupcije

Slika 6.3.Dozvole za uvoz – korupcija koja mewa propise

p'

p0

0 Q0Q'

BA

C

Q

E

p"

D

Q"

F

p

Tabela 6.3. Dozvole za uvoz – korupcija koja mewa propise





ukupni troškovi 300.000 200.000 150.000


renta (ukupna) 0 150.000 168.750



čvrste zakqučke o tome da ovaj vid korupcije nije rasprostrawen u Sr-biji. Naime, navedena anketa je obuhvatala male privatne preduzetni-ke, kojima nisu dostupni oni qudi koji mogu da utiču na pristrasnoformulisawe i donošewe takvih zakona, odnosno podzakonskih pro-pisa. Ovaj vid korupcije rezervisan je za „velike” biznismene, tj. onekoji su bliski vladajućim krugovima (ili su i sami deo tih krugova),pa svoju poziciju mogu da iskoriste da korupcijom, odnosno podmići-vawem, utiču na formulisawe i donošewe pristrasnih zakona i pod-zakonskih propisa, odnosno propisa koji su u wihovom interesu.

Nasuprot tome, anketa javnog mwewa, tj. istraživawe percepcijekorupcije u Srbiji, pokazuje sasvim drugojačije razulate. Naime,24% ispitanika smatra da je korupcija namewena promeni zakona iwihovom prilagođavawu privatnim interesima najrašireniji vidkorupcije u Srbiji. Pored toga, veoma je ohrabrujuće da 44% ispita-nika smatra da je upravo ovaj vid korupcije najopasniji po društvo.Dakle, svest o velikoj opasnosti ovog vida korupcije postoji u jav-nosti Srbije, mada je, očigledno, potrebno da se učini još dosta dabi se uvećala rasprostrawenost ovih stavova.

Dakle, izvesno je da je veliki deo registrovane korupcije u Srbi-ji bio upravo ovaj vid korupcije, tj. korupcija usmerena na promenuzakona i drugih propisa. Ovaj vid korupcije u Miloševićevom re-žimu je bio rezervisan samo za odabrane – bliske prijateqe vladarai wegovih najbližih. Koruptori su uspeli da formiraju zakonskiokvir, odnosno privredni sistem u Srbiji, koji je odgovarao wiho-vim privatnim interesima. Sam prostor za takvu promenu zakona,odnosno za odvijawe korupcije definisao je, kao i u svakoj klepto-kratiji, sam vladar.

Na kraju razmatrawa različitih vidova korupcije i wihovihefekata treba ukazati na čiwenicu da primer, odnosno hipotetič-ki slučaj dozvola za uvoz banana koji smo u tom razmatrawu koristi-li, predstavqa tipičan slučaj kontraproduktivne državne interv-encije. Ne samo zato što stvara plodno tle za nastanak korupcije –državna intervencija ovog tipa, čak i da nema korupcije, kontra-produktivna je, budući da umawuje društveno blagostawe. Uklawa-wem ovakve državne intervencije dolazi do uvećawa blagostawadruštva po dve osnove. Uklawawem mogućnosti za korupciju i sa-mim ukidawem kontraproduktivne državne intervencije.

EKONOMSKE POSLEDICE KORUPCIJE

Ekonomske posledice korupcije su višestruke. Potrebno ih jedetaqno razmotriti da bi se uspešno mogla izbeći jedna zamka. Na-ime, još se odavno, pre svega u krugovima politikologa, poput Han-tingtona zagovara teza da korupcija može da bude ekonomski kori-sna. Navodno, ukoliko je državna uprava, odnosno birokratija, isu-više centralizovana i rigidna, onda je boqe da bude nepoštena, ne-go poštena. Naime, tada će korupcija postati sredstvo za „podmazi-vawe točkova biznisa”, drugim rečima, korupcija u tim uslovimaomogućava da do privrednog napretka uopšte i dođe.


Ovakva teza može da bude zavodqiva – barem na prvi pogled. Jedi-ni problem je u tome što pobornike ove teze čeka veliko razočara-we, ali ih je veoma teško u to ubediti ex ante, pre nego što iskuseposledice svoje blagonaklonosti korupciji. Zbog toga je potrebnosistematski izučiti ekonomske posledice korupcije, kako u načelu,tako i one specifične koje oseća Srbija. Te posledice se mogu pre-dočiti eventualnim pobornicima Hantingtonove teze u Srbiji.

Alokativna ekonomska efikasnost

Prethodni teorijski modeli pokazuju neke od mogućih posledicarazličitih vrsta korupcije na alokativnu efikasnost, tj. na krat-koročnu promenu društvenog blagostawa. Hipotetički slučaj kojismo razmatrali pokazao nam je da posledice korupcije na kratko-ročnu promenu blagostawa mogu da budu različite. Najteže posledi-ce po društvo nesumwivo ostavqa ona vrsta korupcije koja mewa za-kone, tj. institucionalni okvir, i ostavqa dugoročne, gotovo trajneposledice po društvo. Zakqučak analize ovog hipotetičkog slučaja,u mnogo čemu je da su sve situacije u kojima postoji državna interv-encija, odnosno ograničavawe uvoza, dovele do umawewa blagostawa,i da bi slobodno funkcionisawe tržišta dovelo do maksimizaci-je društvenog blagostawa.

Zbog toga je veoma bitno odgovoriti na sledeće pitawe. Zašto be-nevolentna država uopšte uvodi ograničewe uvoza? Jedan mogućimotiv je zaštita domaćih proizvođača, odnosno podsticawe doma-će proizvodwe posmatranog dobra. U slučaju banana i velikog brojazemaqa, poput Srbije, ne postoji domaća proizvodwa, pa ovaj argu-ment otpada. Čuvawe platno-bilansne pozicije zemqe, putem umawe-wa uvoza, može da bude sledeći motiv ovakve intervencije. To, me-đutim, može da se ostvari i uvođewem visokih carinskih stopa, či-me bi se, pored umawewa uvoza, ostvarili i određeni prihodi za dr-žavnu kasu (buxet). Ipak, mnoge države, poput naše (sve do maja2001. godine, kada su novim spoqnotrgovinskim propisima ukinutedozvole za uvoz gotovo svih proizvoda), i daqe uvode ograničewa ovevrste. Postoje dva moguća racionalna objašwewa. Prvo, benevo-lentna država ne veruje svojoj carinskoj službi, odnosno svojim dr-žavnim službenicima, već sumwa da će, usled nedelotvornosti ca-rinske zaštite, doći do uvećawa uvoza, odnosno da neće doći do uve-ćawa buxetskog priliva. Drugo, kleptokratska država želi maksi-mizaciju sopstvenih prihoda, odnosno prihoda onih koji su deopqačkaške družine, i dozvole su, u oba navedena slučaja, boqi meha-nizam od carina.

U razmotrenom hipotetičkom slučaju, deregulacija, odnosno uki-dawe državne intervencije je jedina uverqiva, odnosno delotvornastrategija borbe protiv korupcije. Deregulacija uklawa mogućnostnastanka i bujawa korupcije i neminovno uvećava društveno blago-stawe, bez obzira da li je pri primeni navedene državne intervenci-je bilo korupcije ili ne. Paradoksalno, korupcija je u nekim slučaje-vima navedene državne intervencije imala pozitivan kratkoročniefekat na društveno blagostawe, odnosno uvećala je kratkoročnu

163Efekti korupcije

efikasnost alokacije resursa, budući da je delimično ili čak i pot-puno onemogućavala sprovođewe kontraproduktivne državne in-tervencije.

Iako je, na prvi pogled, malo ovakvih oblika državne interven-cije, detaqna analiza takve intervencije u slučaju mnogih država,pa i onih najrazvijenih, ne samo u ekonomskom, već i institucio-nalnom smislu, pokazuje gotovo neverovatne slučajeve kontrapro-duktivne državne intervencije. Neki od wih ukratko su prikazaniu uvodnom poglavqu ove studije.

Međutim, navedene primere nikako ne treba generalizovati. Jošuvek postoje oni oblici državne intervencije, poput ekonomske re-gulacije prirodnog monopola, koji, bar načelno posmatrano, uveća-vaju društveno blagostawe, pa ih stoga ne treba ukidati. Dakle, de-regulacija u tim slučajevima nije društveno opravdana. Upravo utim slučajevima, efekti korupcije na efikasnost alokacije resur-sa, odnosno blagostawe društva, veoma su nepovoqni. Korupcijapri ekonomskoj regulaciji prirodnog monopola otvara prostor zamonopolističko ponašawe privatnog preduzetnika, što stvara iz-uzetno nepovoqne posledice po društveno blagostawe.

Transakcioni troškovi korupcije

Dosadašwa razmatrawa posledica korupcije na alokativnu efi-kasnost, odnosno na kratkoročne promene blagostawa pri postoja-wu korupcije, zasnivala su se na pretpostavci da transakcioni tro-škovi korupcije ne postoje, odnosno da su jednaki ili bliski nuli.Transakcioni troškovi su svi oni troškovi koje je potrebno pod-miriti da se određena transakcija (poput korupcije) uopšte i oba-vi. Ukoliko su transakcioni troškovi korupcije jednaki nuli, ko-rupcija predstavqa iskqučivo transfer blagostawa, tj. preraspode-lu postojećeg blagostawa koja, sama po sebi, ne mewa ukupno blago-stawe društva na kratak rok.

Postojawe transakcionih troškova znači da je u korupciju, od-nosno weno sprovođewe, potrebno uložiti realne resurse, kojiimaju svoje oportunitetne troškove. Drugim rečima, svi ti resursibi se, da nema korupcije, mogli uložiti u neke druge aktivnosti ito one koji, za razliku od korupcije, stvaraju novu vrednost, odno-sno uvećavaju društveno blagostawe. Upravo oportunitetni tro-škovi alokacije tih resursa predstavqaju transakcione troškovekorupcije. Korupcija nije besplatna – ni u ovom slučaju ne postojibesplatan ručak. Dakle, kqučno pitawe za razmatrawe efekata ko-rupcije jeste koliki su zaista weni transakcioni troškovi.

U transakcione troškove korupcije spada veoma veliki broj tro-škova i znatan broj tih troškova su poprilično veliki. To je pot-puno prirodno, budući da je korupcija po svojoj prirodi nelegalna,odnosno skrivena delatnost. Ta čiwenica uslovqava značajno uve-ćawe transakcionih troškova na dva načina.

Prvo, budući da se radi o nelegalnoj aktivnosti, pri wenom spro-vođewu ne mogu se koristiti legalne institucije sistema bilo u ko-joj zemqi. Naime, korupcija predstavqa svojevrstan ugovor kojim se


obe strane obavezuju na određene akcije – korumpirani da će, na pri-mer, izdati odgovarajuću dozvolu za uvoz, a koruptor da će korumpi-ranom isplatiti odgovarajući iznos. Ukoliko dođe do narušavawaugovora, tj. ako bilo koja strana ne ispuni svoje obaveze, ne postojimogućnost sudske zaštite ugovora, odnosno povređene strane. Ko-rumpirani nema podsticaja da sudskim vlastima prijavi koruptorazbog toga što mu, na primer, koruptor nije isplatio puni iznosugovorene naknade – on, naravno, ne želi da upozna vlasti sa navede-nom transakcijom, budući da je ona protivzakonita, a on sam wenučesnik. Dakle, primena ugovora leži na samim potpisnicima, i nepostoji mogućnost institucionalizovanog nadgledawa wegovogsprovođewa. Drugim rečima, potrebno je uspostaviti alternativninačin nadzirawa sprovođewa ugovora o korupciji, a za to je potreb-no izdvojiti značajne resurse.

Drugo, kao i u slučaju bilo koje druge nelegalne delatnosti, po-trebno je uložiti resurse da ta aktivnost ne bude otkrivena. Budućida je korupcija krivično, odnosno kažwivo delo, u velikom brojudržava, razborito je, sa stanovišta učesnika u korupciji, razvitiveoma dobru zaštitu obavqawa te delatnosti, što takođe zahtevadodatne resurse. Korumpirani moraju dobro da razmisle kako ćeobavqati transakcije, uklawati tragove, nevidqivo čuvati i tro-šiti novac, da reše sve navedene, kao i mnoge druge probleme, a sveto zahteva angažovawe realnih resursa.

Razmotrimo neke (svakako ne sve) od transakcionih troškova ko-rupcije. Prvo, treba pronaći državne službenike koji su spremnida budu korumpirani, tj. pronalažewe „pravih” qudi u državnojupravi, što zahteva vreme, dodatno angažovawe sopstvenih qudi iveoma pažqivo iznošewe informacija, kako bi se minimizovaorizik otkrivawa pokušaja korumpirawa državnih službenika.Potom treba sačiniti neformalan ugovor o korupciji, tj. preciznodefinisati prava i obaveze učesnika u korupciji, kao i način pri-mene ugovora. U toj primeni su kqučni mehanizmi kojima se veri-fikuje ispuwewe obaveze (naročito korumpiranog), odnosno načinrealizovawa prava iz korupcionog ugovora. Konačno, potrebno jedefinisati mehanizme za kontrolu primene tog ugovora i alocira-ti resurse koji će da služe u tu svrhu.

Sve navedeno uslovqava visoke transakcione troškove korupci-je, odnosno visoke oportunitetne troškove resursa koji se koristeza sprovođewe korupcije. Na primer, kako navodi Tanci, procewujese da menaxeri preduzeća u zemqama sa visokim stepenom korupcijeoko 20% svog radnog vremena provode ugovarajući usluge korumpi-ranih državnih službenika. To znači da je jedna petina radnog re-sursa ove vrste alocirana u pokrivawe transakcionih troškovakorupcije. Tome svakako treba pridodati i, zasad nepoznati, deoradnog vremena koji državni službenici provode na ugovarawu ko-rupcije, umesto na obavqawu svog pravog zadatka, sprovođewa dr-žavne politike, odnosno regulative.

Rezultati ankete privatnih preduzetnika u Srbiji pokazali su daoko jedne trećine (34%) ispitanika ne smatra da postoje transakci-oni troškovi koje oni snose, u smislu da niti jedan deo svog radnog

165Efekti korupcije

vremena ne troše na sprovođewe korupcije (iako se ona odigrava), aoko jedne petine ispitanika (21%) izjavquje da troši mawe od 1%svog radnog vremena. Međutim, negde oko jedne četvrtine ispitanika(24%) procewuje da do 25% svog radnog vremena koristi baveći sekorupcijom odnosno wenim sprovođewem, a gotovo 5% ispitanikatvrdi da se korupcijom bavi i preko 25% svog radnog vremena. Ova-kvi rezultati pokazuju nekoliko bitnih odlika transakcionih tro-škova korupcije u Srbiji. Prvo, radno vreme koje privatni predu-zetnici troše na sprovođewe korupcije značajno varira, ali se ge-neralno može oceniti kao prilično veliko. Drugo, varirawe moždamože i da se objasni čiwenicom da neki od privatnih preduzetnikapokušavaju da na svaki način izbegnu korupciju, odnosno plaćawemita. Takvi preduzetnici provode dosta vremena tražeći načina daizbegnu plaćawe mita, a to predstavqa značajne troškove koje ko-rupcija nameće privatnim preduzetnicima. Da li će pojedinačnipreduzetnik provoditi svoje radno vreme tražeći načina da izbegneplaćawe mita zavisi, pre svega, od veličine tog mita, pa se možepretpostaviti da se iznos mita razlikuje od jednog preduzetnika dodrugog, najverovatnije u zavisnosti od delatnosti u kojoj posluju.

Rezultati ankete privatnih preduzetnika pokazuje da se wihovaukupna davawa za korupciju kreću između 1 i 10% wihovog ukupnogprihoda. Verovatno da varirawe tog učešća dovodi i do varirawavremena koje privatni preduzetnici provode baveći se korupcijom,odnosno, naročito, baveći se načinom da izbegnu plaćawe korupci-je. Naravno, što je veći iznos mita koji treba da se plati, veći je ipodsticaj privatnim preduzetnicima da ulože napor (svoje radnovreme) da bi se našao način da se to plaćawe izbegne. Bez obzira namotive privatnih preduzetnika, izvesno je da wihovo radno vremekoje ne koriste u proizvodnim aktivnostima, tj. aktivnostima kojestvaraju novu vrednost, predstavqa možda najznačajniji transakci-oni trošak korupcije, a rezultati ankete pokazuju da je taj trošak uSrbiji prilično visok.

Pri razmatrawu veličine transakcionih troškova korupcije,odnosno efekata tih troškova na društveno blagostawe, potrebnoje napraviti razliku između centralizovane i decentralizovanekorupcije. Centralizovana korupcija je, teorijski posmatrano, po-voqnije rešewe sa stanovišta iznosa transakcionih troškova.Naime, u slučaju potpune centralizacije, postoji samo jedan ugovoro korupciji, tj. samo jedna transakcija, pa su ukupni transakcionitroškovi najniži. Da bi se, shodno već korišćenom našem prime-ru, dobila dozvola za uvoz banana, potreban je samo jedan ugovor okorupciji nadležnog državnog službenika ili, eventualno, poli-tičara, na primer, ministra – ostalo je sve rutina. Decentraliza-cijom korupcije, odnosno povećawem wene disperzije, uvećava sebroj ugovora o korupciji, odnosno broj transakcija, pa se time ne-minovno uvećavaju i ukupni transakcioni troškovi. Ekstremnomdisperzijom, odnosno decentralizacijom korupcije (svako tražisvoj deo kolača), dolazi do ogromnog uvećavawa ukupnih transakci-onih troškova korupcije, što znači da će veliki deo resursa jednogdruštva alocirati u neproduktivne aktivnosti, tj. aktivnosti


usmerene ka preraspodeli blagostawa, a ne ka stvarawu nove vredno-sti, odnosno stvarawu blagostawa. Centralizovana korupcija pred-stavqa svojevrsnu sreću u nesreći. Prvo, ona generiše mawe tran-sakcione troškove. Drugo, relativno je lakše boriti se protivcentralizovane korupcije. Naravno preduslov za to je snažna poli-tička voqa. Problem je što u uslovima centralizovane korupcijeta voqa, iz rezumqivih razloga, često može da nedostaje.

Najpogodnija mera (aproksimacija) stepena disperzije korupci-je u jednom društvu je broj mesta na kojima je potrebno platiti mi-to za dobijawe jedne iste usluge. Rezultati ankete privatnih predu-zetnika u Srbiji pokazuju da je gotovo 65% ispitanika bilo prinu-đeno da plati dva ili više puta. Međutim, unutar navedenih 65%odgovora, frekvencija dvostrukog, odnosno višestrukog plaćawa,značajno varira, tako da je oko 30% tu frekvenciju ocenilo kaouvek, obično ili često. Nasuprot tome, prema rezultatima ispiti-vawa javnog mwewa, iskustva građana Srbije su nešto drugojačija.Od onih koji su imali iskustva sa korupcijom, 63% je istu korup-cionu uslugu platilo na samo jednom mestu, 26% na dva mesta, a 15%na tri ili više mesta. Dakle, kao da postoje dva različita stepenadisperzije, odnosno decentralizacije korupcije u Srbiji. Dok jekorupcija sa kojim se susreću privatni preduzetnici priličnodisperzovana, korupcija sa kojom se susreću građani Srbije je pri-lično centralizovana. Bez dodatnih istraživawa nije moguće po-nudi uverqivo objašwewe ovakvih, na prvi pogled, protivrečnihrezultata. Međutim, veoma je bitno ukazati na čiwenicu da je dis-perzija korupcije u slučaju privatnih preduzetnika indirektnapotvrda visokih transakcionih troškova korupcije, odnosno ve-likog učešća radnog vremena koji privatni preduzetnici provodebaveći se korupcijom.

Uzgred pomenuto, postavqa se pitawe da li je ovakav tip trži-šne strukture korupcije u skladu sa našom osnovnom hipotezom daje u Srbiji vladala kleptokratija, koja, po definiciji, podrazume-va centralizovanu korupciju? Drugim rečima, da li se prethodnirezultati mogu tumačiti kao empirijska osnova za obarawe navede-ne hipoteze? Odgovor je jasan – ni po jednoj osnovi. Naime, klepto-kratija označava centralizaciju korupcije u smislu wenog osmi-šqavawa i generalnog sprovođewa, ali konkretno sprovođewe ko-rupcije u okviru kleptokratije ne mora neminovno da bude centra-lizovano. To, naime zavisi od velikog broja okolnosti, a jedna odtih okolnosti je i koliki je broj qudi na strani ponude korupcije(dakle državnih službenika) ukqučen u kleptokratsku korupciju.Izgleda da je u Srbiji unutar kleptokratije, došlo do razvoja dvetržišne strukture, odnosno industrijske organizacije korupcije.Jedna je ona koja se odnosi na korupcione usluge za privredu, odno-sno na preduzetnike i koja je relativno disperzovana, a druga je onakoja se odnosi na korupcione usluge građanima i koja je relativnocentralizovana. Na osnovu toga proizlazi da su transakcioni tro-škovi korupcije veći u slučaju korupcije kojom su zahvaćeni pri-vatni preduzetnici. To, međutim, utiče na građane, odnosno potro-šače, budući da privatni preduzetnici svakako veoma veliki deo

167Efekti korupcije

transakcionih troškova ugrađuju u cenu svog proizvoda, pa ih nataj način prevaquju na građane.

Transakcioni troškovi korupcije zavise i od konkrtetnih tro-škova sprovođewa jednog ugovora te vrste, a ti troškovi zavise odverovatnoće da će korupcioni ugovor biti uspešno sproveden. Do teverovatnoće se posredno može doći na osnovu podataka o relativ-nom broju sklopqenih i sprovedenih korupcionih ugovora. Rezulta-ti ankete privatnih preduzetnika pokazuju da su oni, retko ili ni-kad u svega 5% slučajeva ostali bez ugovorene i plaćene usluge, to seponekad dogodilo u 12% slučajeva, dok su svi ostali dobili svojuplaćenu korupcionu uslugu (uvek, obično ili često). Drugim rečima,veoma je velika verovatnoća da će se plaćena usluga i dobiti. Još uvećoj meri to je slučaj sa korupcionim uslugama građanima. Premarezultatima našeg istraživawa javnog mwewa, 90% građana Srbijekoji su bili u prilici da daju mito dobili su uslugu koju su od ko-rumpiranog državnog službenika tražili, odnosno onu uslugu kojusu mitom platili. Na prvi pogled, izgleda da su transakcioni tro-škovi sprovođewa korupcionog ugovora relativno mali, budući daje verovatnoća sprovođewa prilično velika. Međutim, ovo može dabude i zabluda. Naime, sasvim je moguće da je ta velika verovatnoćasamo rezultat velikih transakcionih troškova, odnosno velikihresursa koji se ulažu u proces sprovođewa korupcionog ugovora.

Bez obzira na navedenu kontroverzu, svi navedeni razultati poka-zuju da su u Srbiji transakcioni troškovi prilično visoki i da či-ne veoma veliki deo ukupnih društvenih troškova koje generiše ko-rupcija. Ti transakcioni troškovi imaju izuzetno nepovoqne po-sledice na alokaciju resursa i, shodno tome, na promenu društvenogblagostawa. Transakcioni troškovi korupcije predstavqaju, na kra-tak rok posmatrano, verovatno najveće zlo do koga dovodi korupcija.

Dugoročni efekti korupcije na blagostawe

Po navedenim karakteristikama, odnosno veličini transakcio-nih troškova, korupcija je veoma slična organizovanom krimina-lu, upravo zbog toga što su obe aktivnosti nelegalne (o vezi izmeđukorupcije i organizovanog kriminala biće reči nešto kasnije).Zbog toga ni jedna ni druga ne mogu da koriste legalne institucijesistema, odnosno moraju da prikrivaju svoje aktivnosti. Još jednazajednička karakteristika ovih delatnosti je izuzetno bitna. Obeove delatnosti se bave raspodelom blagostawa, a ne wegovim stvara-wem. Nikakva dodatna vrednost, odnosno novo blagostawe se nestvara u ovim aktivnostima. Zbog toga su obe ove aktivnosti pogub-ne po svako društvo.

Teorija organizovanog kriminala ukazuje na čiwenicu da u sva-kom društvu postoje dve vrste aktivnosti: proizvodne, koje stvara-ju, odnosno uvećavaju ukupno blagostawe društva, i redistributiv-ne (poput organizovanog kriminala i korupcije), koje samo prera-spodequju postojeće blagostawe. Kqučno pitawe za budućnost svakogdruštva jeste: kako će se raspoloživi resursi alocirati između dvenavedene grupe aktivnosti? Ukoliko je najveći deo resursa alociran


u proizvodne aktivnosti, stvaraće se nova vrednost i uvećavatiblagostawe društva i takvo društvo ima perspektivu. Ukoliko senajveći deo raspoloživih resursa alocira u redistributivne ak-tivnosti, neće se stvarati nova vrednost, odnosno neće se uvećavatiblagostawe. Postojaće samo jedna prqava bara sa krokodilima u woj.Nivo vode u bari će postajati sve niži, krokodili će postajati sveagresivniji, plena će biti sve mawe, da bi se na kraju ta bara potpu-no isušila. Neće više biti ni bare, ni krokodila, ni ostalih sta-novnika bare. Društva ogrezla u korupciji i organizovanom kri-minalu nemaju perspektivu – sama će se urušiti.

Kako će se, odnosno u kojoj proporciji resursi alocirati izmeđudve navedene aktivnosti zavisi od velikog broja faktora. Među-tim, kqučni faktor je institucionalni okvir, odnosno mera u ko-joj taj okvir utiče na produktivnost resursa u ovim aktivnostima.Naime, na taj način institucionalni okvir stvara podsticaje pri-vrednim subjektima da alociraju svoje resurse u jednu od tih vrstaaktivnosti. Razloge za visoku ekonomsku, odnosno proizvodnu efi-kasnost pojedinih društava treba tražiti u institucionalnomokviru koji podstiče alocirawe resursa u proizvodne aktivnostii wihovo efikasno korišćewe u tom pogledu. Nisku ekonomskuefikasnost drugih društava ne treba samo tumačiti nedovoqnimresursima kojima ona raspolažu, već i institucionalnim okviromkoji ne podstiče alokaciju postojećih resursa u proizvodne, već uredistributivne aktivnosti. Najopasnije je što oni koji su svojeresurse već uložili u redistributivne aktivnosti, odnosno spe-cijalizovali se u tim aktivnostima, poput organizovanog krimi-nala ili korupcije, žele da utiču na daqe izmene institucional-nog okvira u wihovu korist, kako bi još više uvećali produktiv-nost svojih već uloženih resursa. To dovodi do daqeg seqewa resur-sa iz produktivnih u neproduktivne aktivnosti – najsigurniji putu propast jednog društva. A Srbija je krajem 1990-tih godina većkrenula tim putem.

Ovim se zapravo započiwe rasprava o dugoročnim efektima ko-rupcije. Kqučna pitawa vezana za dugoročne efekte korupcije glase:kako privući nove resurse i kako obezbediti wihovu efikasnu alo-kaciju? Drugim rečima, kako obezbediti održivi privredni rast idugoročno uvećawe društvenog blagostawa, odnosno dugoročniprivredni prosperitet zemqe?

Empirijska istraživawa su nedvosmisleno pokazala da zemqe u ko-jima je zabeležen viši stepen korupcije beleže niže stope privred-nog rasta. Postoji nekoliko razloga ovakve posledice korupcije, od-nosno nekoliko mehanizama kojima se uspostavqa navedena relacija.Prvi mehanizam je već razjašwen, a tiče se alternativne alokacijeresursa na proizvodne i redistributivne aktivnosti. Kako stvaristoje sa ovom dilemom u Srbiji može se, između ostalog, sagledati izžeqa mladih vezanih za wihove profesionalne karijere. Ostaje nadada će političke promene u drugoj polovini 2000. godine dovesti i dopromena društvenog sistema vrednosti koji je nasleđen iz Miloše-vićeve Srbije po kojem su kriminalci ugledni građani, a turbo-folkpevačice bez sluha i glasa ugledne građanke, gotovo umetnice.

169Efekti korupcije

Drugi mehanizam je vezan za strane direktne investicije. Naime,usled nedostatka kapitala u mnogim zemqama, osnovni faktori wi-hovog privrednog rasta predstavqaju strane direktne investicije.Proces globalizacije već je doveo do uspostavqawa čvrste veze iz-među stranih direktnih investicija i stopa rasta za veliki broj ze-maqa, gotovo sve zemqe osim onih najrazvijenijih. Ukoliko postojivisoki stepen korupcije u nekoj zemqi, strani investitori okleva-ju sa realizacijom svojih investicija, odnosno umawuje se verovat-noća za realizaciju tih investicija. Pri tome, iznos korupcije ko-ji treba da se plati zarad realizacije investicije, mada uvećava tro-škove investirawa, nije od presudnog značaja. Daleko je veći značajčiwenice da visok stepen korupcije, odnosno wena rasprostawe-nost, uvećava neizvesnost, odnosno rizik sa kojim se suočava inve-stitor, ne samo tokom same investicije, već i tokom celokupnogekonomskog veka projekta u koji investira. Uvećani rizik uvećavapremije na rizik, što uvećava cenu kapitala koju plaća investitor.Samim tim, potrebna je i veća očekivana profitna stopa projekta ukoji investira. Ukoliko, usled korupcije u određenoj zemqi, rastecena kapitala, moguće je da očekivana profitna stopa nije dovoqnada pokrije tu cenu. Budući da strani direktni investitori maksi-mizuju razliku između očekivane stope prinosa (profitne stope) icene kapitala koju plaćaju, oni će birati zemqe sa niskim rizikomulagawa (niska cena kapitala), tako da će zemqe sa visokim stepe-nom korupcije ostatiti van tokova stranih direktnih investicija,što obara stopu wihovog privrednog rasta. Štaviše, budući da ve-liki i kvalitetni investitori imaju izraženu averziju prema ri-ziku, u visoko korumpiranim zemqama pojavqivaće se špekulativ-ni kapital, tj. investitori sumwive reputacije, odnosno kvaliteta.To dodatno obara stopu privrednog rasta u visoko korumpiranimzemqama.

Pored stranih direktnih investicija, korupcija utiče i na pri-bavqawe sredstava na međunarodnom tržištu kapitala, tj. uslovedobijawa međunarodnih kredita na tom tržištu. Pristup međuna-rodnom tržištu kapitala blagotvoran je za sve zemqe u kojima jeponuda kapitala oskudna. Na taj način se obara domaća, priličnovisoka ravnotežna kamatna stopa (posledica oskudice kapitala),što znači više investicija, odnosno višu stopu privrednog ra-sta. Međutim, visok stepen korupcije uvećava rizik plasirawa kre-dita u posmatranu zemqu, što dovodi do porasta premije na rizikčije plaćawe zahteva poverilac. To neminovno dovodi do porastaravnotežne kamatne stope po kojoj može da se pozajmquje kapital nameđunarodnom tržištu. Porast ravnotežne kamatne stope nemi-novno umawuje obim investicija, pa se na taj način umawuje i stopaprivrednog rasta posmatrane zemqe.

U kojoj meri je zabeležena korupcija u Srbiji u proteklih desetakgodina uticala na privredni rast zemqe, odnosno na dugoročnu pro-menu društvenog blagostawa? Pri tome se ovo pitawe može razloži-ti na dva: jedno o uticaju korupcije na strane direktne investicije, adrugo na pojavqivawe Srbije na svetskom tržištu kapitala. Štose stranih direktnih investicija tiče, one u Srbiju u proteklih


desetak godina nisu dolazile iz mnogo razloga. Neki od wih su iformalni (zabrana investirawa kao deo politički motivisanihsankcija protiv naše zemqe), neki suštinski (izuzetno visoki ri-zik ulagawa, naročito tzv. nekomercijalni, odnosno politički ri-zik). Dakle, inherentna politička nestabilnost, praćena ratovima,promenama granica i ostalim vanrednim događawima stvorila jetakav rizik za strana direktna ulagawa da nije postojala dovoqnovisoka profitna stopa koja bi kompenzovala takav rizik. U takvimuslovima, korupcija jednostavno nije bila relevantna za strane in-vestitore. Drugim rečima, oni su se odlučili da ne investiraju svojkapital daleko pre nego što je na dnevni red došlo razmatrawe ri-zika vezanog za korupciju. Ironično, jedina velika strana direktnainvesticija u Srbiji tokom 1990-tih godina, investicija italijan-skog STET-a i grčkog OTE-a, možda je ostvarena uz pomoć korupcije.

Što se tiče pojavqivawa na svetskom tržištu kapitala, Srbija,odnosno SR Jugoslavija je visoko zadužena zemqa, tako da u posled-wih desetak godina nije ni imala pristup svetskom tržištu kapi-tala. Nema ga ni u ovom trenutku, sve dok se ne regulišu wene dospe-le obaveze međunarodnim poveriocima. Tek kada se regulišu našedospele obaveze prema stranim poveriocima, naša zemqe će moćida se pojavi na tom tržištu. Tek onda će se, na osnovu premije narizik koju bude plaćala, dobiti prve informacije o efektima do-maće korupcije na premiju na rizik koju moramo da plaćamo, tj. naukupnu kamatnu stopu, pa time i na stopu privrednog razvoja našezemqe. A do tada ima još dosta vremena.

Konačno, razmatrawe dugoročnih ekonomskih efekata korupcijezakqučujemo razmatrawem veze između korupcije i organizovanogkriminala. Iako postoje značajne razlike između pojedinih defi-nicija organizovanog kriminala, izvesno je da se organizovanikriminal zasniva na čvrstoj vezi kriminala i države, odnosno napreuzimawu određenih državnih funkcija (pre svega sprovođewazakona) od strane organizovanog kriminala. Korupcija predstavqaosnovni mehanizam kojim se vrši transfer, odnosno preuzimaweovih funkcija. Radi se, pre svega, o korupciji policije, odnosnosudskih vlasti države. Organizovani kriminal se potom javqa kaonova država, odnosno država u državi, koja ima monopol na prime-nu sile, odnosno sprovođewe svojih zakona u određenom delu dru-štva. U uobičajenim okolnostima, bez korupcije nema ni organizo-vanog kriminala.

Shodno tome, interes organizovanog kriminala u Srbiji, kao i ubilo kojoj drugoj zemqi, jeste da se uveća korupcija i da tako uveća-nom korupcijom preuzima sve više državnih funkcija, kako biuvećao svoju moć i društveni uticaj. Rast korupcije u jednom dru-štvu time dovodi i do stvarawa preduslova za rast uloge organizo-vanog kriminala. Time se potkopava osnovna uloga države, odnosnoosnovni državni posao, a to je sprovođewe zakona. Celo društvopostaje neuređen okvir u kome niko nema podsticaje da produktivnoalocira svoje resurse. Društvo postaje već pomenuta bara sa kroko-dilima. Ukoliko ne dođe do preokreta, takvo društvo je osuđeno napropast – bara će neminovno da presuši.

171Efekti korupcije

SOCIJALNI ASPEKTI KORUPCIJE

Siromaštvo je, u većoj ili mawoj meri, gotovo opšta odrednicadanašwe Srbije i većeg dela jugoistočne Evrope. Pad životnog stan-darda u većini od ovih zemaqa bio je drastičan, uslovqen, pre svega,dramatičnim političkim događajima u posledwoj deceniji prošlogveka, koji su, uz uobičajenu tranzicionu recesiju, doveli do drastič-nog pada društvenog proizvoda, što je prouzrokovalo veliki pad re-alnih zarada. Naglo siromašewe izazvalo je niz problema, počev odličnih preko porodičnih, pa do frustracija celih društvenih gru-pa. Mnogi pripadnici dojučerašwe, komunističke nomenklature ijavnih službi, koji su pripadali sredwim slojevima, naglo su siroma-šili i padali na hijerarhijskoj skali položaja, moći i materijalnogstandarda. Posledica ovog pada bio je i pad wihovog ugleda. Pad stan-darda, udružen s povećanom nesigurnošću i neizvesnošću wihovihpoložaja, razarao je wihov dotadašwi vrednosni sistem. Za mnoge po-jedince i porodice stvari su se naglavačke okretale. Opisano novostawe su teško doživqavali, posebno ako se ima u vidu čiwenica dase wihov dojučerašwi (pre početka tranzicije) materijalni standardnije zasnivao na wihovom radu, već iskqučivo na osnovu mesta koje suzauzimali u hijerarhijskoj strukturi nomenklature.

Istovremeno, u Srbiji, posle pedesetogodišweg ograničavawa,zasnovanog na komunističkoj ideologiji, dolazi do razvoja privat-nog sektora. Bez obzira na mnoge nepovoqne okolnosti, u novona-stalom privatnom sektoru se, korak po korak, počeo da okreće zna-čajan novac. Na to ukazuje čiwenica da je učešće privatnog sektorau društvenom proizvodu Srbije gotovo 40%. Razvoj privatnog sek-tora dovodi do rasta materijalnog položaja wegovih pripadnika.Zbog seqewa moći iz „društvenog” u privatni sektor privrede do-lazi do seqewa pripadnika nomenklature u sloj privatnika, iako suti isti pripadnici komunističke nomenklature pedeset godina bi-li najžešći ideološki protivnici privatnog vlasništva i tr-žišta. Opisani proces prouzrokuje društveno raslojavawe. Takose stvara, na jednoj strani, tanak sloj bogatih, najčešće pripadnikadojučerašwe komunističke nomenklature, i na drugoj, ogromne maseosiromašenog stanovništva. U tome je dodatni razlog za rastakawedo tada važećeg vrednosnog sistema.

Koliko je problem siromaštva u Srbiji aktuelan najboqe govorerezultati naše ankete javnog mwewa. Kao tri najvažnija problema skojima se susreće srpsko društvo, od deset pobrojanih, ispitanicinavode siromaštvo, kriminal i političku nestabilnost. Ako sabe-remo odgovore iz prvog i drugog ranga1, tada siormaštvo kao najvećiproblem percipira 48,1%, kriminal 35% i političku nestabilnost31% ispitanika. S tim da niže obrazovani nešto malo češće per-cipiraju siromaštvo, a više obrazovani političku nestabilnost.Odavde je više nego jasno da je siromaštvo, posle desetogodišwegekonomskog nazadovawa, jedan od kqučnih problema srpskog društva.


1 U istraživawu je bilo predviđeno da se rangiraju, od deset nabrojanih, dva považnosti.

Kao kqučni problem koji wih lično najviše pogađa ispitanicinavode, takođe, siromaštvo. Naime, kao prvi problem navodi ga go-tovo polovina (48%) građana, a kao drugi problem još nepuna peti-na (18,1%). Na drugom mestu, kao wihov lični problem, najviše fi-gurira nezaposlenost: prvi rang 9,1% i drugi rang 14,1%. Kao trećiproblem ispitanici navode loše privređivawe: prvi rang 8,5% idrugi rang 9,7%. Sve u svemu, prema mišqewu građana, siromaštvodominira kao problem većine građana Srbije, a sledeće dve, od desetnabrojanih alternativa, su one koje direktno ili indirektno prou-zrokuju siromaštvo: nezaposlenost i loše privređivawe.

Odnos korupcije i siromaštva nesumwivo je veoma složen i vi-šedimenzionalan. Neke od tih relacija su dvosmerne, neke su ma-weg, a neke većeg intenziteta. Veoma često se fenomen siromaštvapomiwe kao jedan od kqučnih uzroka korupcije. Zanimqivo je da an-keta javnog mwewa u Srbiji pokazuje da veliki deo stanovništvapercipira siromaštvo kao kqučni faktor korupcije u Srbiji. Me-đutim, za nas je daleko interesantnije da na ovom mestu razmotrimoposledice koje korupcija u Srbiji ima na siromaštvo.

Razmatrajući ekonomske posledice korupcije, odnosno posledicena alokaciju resursa (na kratkoročnu promenu blagostawa) pokazalose da korupcija generiše značajne transakcione troškove, koje u ve-likoj meri snose potrošači, tj. građani jedne zemqe. Jednostavno,cene mnogih proizvoda su više, budući da proizvođači, odnosnouvoznici i trgovci iznos korupcije koji su platiti u najvećoj meriprevaquju na krajweg korisnika, odnosno potrošača. Dakle, dolazido umawewa realne kupovne moći stanovištva, budući da, usled ko-rupcije, cene proizvoda rastu. Porast cena je, naravno, istovetan zasve potrošače. Međutim, to dovodi do uvećavawa ekonomske nejedna-kosti, odnosno socijalnih razlika. Isti iznos povećawa cene jednogproizvoda iz potrošačke korpe dovodi do različitog relativnogsmawewa kupovne moći bogatih i siromašnih, i to na taj način da seuvećavaju ekonomske nejednakosti. Dakle, korupcija ove vrste dovodii do faktičke preraspodele dohotka od siromašnih ka bogatima, od-nosno do povećawa ekonomskih nejadnakosti u jednom društvu. Dru-gim rečima, siromašni će postati još siromašniji.

Na dugi rok posmatrano, pokazalo se da korupcija obara tempo pri-vrednog rasta zemqe, odnosno usporava dugoročni rast društvenogblagostawa. Na taj način se umawuje verovatnoća da će porastom dru-štvenog proizvoda doći do ublažavawa problema siromaštva, bez ob-zira na datu raspodelu dohotka, odnosno blagostawa. Što je mawi ko-lač koji se deli, biće mawi i wegovi parčići, bez obzira kako se dele.

Od velikog značaja je da korupcija sputava, odnosno onemogućavadržavnu intervenciju u pogledu preraspodele dohotka, odnosno dr-žavne pomoći najsiromašnijim slojevima. Na primer, usled uma-wenih buxetskih prihoda do kojih dovodi korupcija, država je pri-nuđena da umawuje buxetsku potrošwu, najčešće onih stavki name-wenih najsiromašnijim slojevima stanovništva. To se može ilu-strovati primerom da je prethodna (socijalistička) vlast u Srbijidve godine kasnila u isplatama dečjih dodataka. Ako se buxetska po-trošwa ne umawi, tada se pokriva opštim porezom – inflacijom,

173Efekti korupcije

koja najviše pogađa najniže slojeve stanovništva, to jest, siroma-šne, čime se opet vrši preraspodela od siromašnih ka bogatima,odnosno uvećavaju ekonomske nejednakosti.

Konačno, sa povećawem siromaštva povećava se društvena ano-mija. Istovremeno, siromaštvo i društvena anomija direktno uti-ču na povećawe nivoa podložnosti korupciji. To znači da siroma-štvo direktno utiče na širewe korupcije među javnim službenici-ma. Tako dolazimo do začarane spirale u kojoj jedan činilac utiče nadrugi: siromaštvo na korupciju, anomija na korupciju i korupcijana siromaštvo i anomiju. Svaki sledeći krug u spirali je veći.

ZAKQUČAK

Posledice korupcije, odnosno weni ekonomski i socijalni efek-ti, izuzetno su ozbiqni po bilo koje društvo. Težina posledica ko-rupcije u nekom konkretnom društvu zavisi od većeg broja faktora.Jedan je, naravno, raširenost korupcije – što više korupcije, to go-re. Oba naša empirijska istraživawa (anketa javnog mwewa i anketaprivatnih preduzetnika), nedvosmisleno su pokazala da je korupcijau Srbiji veoma raširena. Po tom pitawu ne treba imati iluzije. Čaki ne treba da se bavimo poređewima sa drugim zemqama – pojedini re-zultati naše ankete za Srbiju zaista su veoma zabriwavajući.

Nadaqe, posledice korupcije veoma mnogo zavise od vrste korup-cije koja dominira u jednoj zemqi. Pri tome je najopasnija vrsta ko-rupcije ona koja omogućava donošewe i primenu zakona i drugihpropisa prema parcijalnim (privatnim) interesima koruptora.Istraživawe je pokazalo da je ova vrsta korupcije u Srbiji višenego dostojno zastupqena. Kleptokratija u kojoj smo živeli omogu-ćila je politički i finansijski moćnim poslovnim qudima novogkova da utiču na zakonski okvir, tj. privredni sistem, i da ga prila-gode svojim potrebama – maksimizovawu rente i ličnog bogatstva.

Transakcioni troškovi korupcije direktno umawuju društvenoblagostawe. Što su ti transakcioni troškovi veći, mawe je dru-štveno blagostawe. Naše istraživawe je pokazalo da u Srbiji po-stoje značajni transakcioni troškovi, što se pre svega ogleda u ve-likom delu radnog vremena koga privatni preduzetnici provode ba-veći se korupcijom. Svi oni resursi koji se ulažu u sprovođewe ko-rupcije ne mogu se upotrebiti na drugom mestu – u stvarawu novevrednosti i uvećavawu blagostawa.

Pokazalo se i da korupcija nepovoqno utiče na siromaštvo, od-nosno da je jedna od wenih posledica da siromašni postaju još siro-mašniji, odnosno da se uvećavaju ekonomske nejednakosti u društvu.

Dugoročne posledice korupcije su najgore po svako društvo. Upojedinim trenucima društva se nalaze na prekretnici. Srbija uovom trenutku može da bira između odlučnog okreta ka produktiv-nom društvu, koje stvara novu vrednost, ili ostane na onom putu nakoji je zemqu postavio prethodni režim – putu korupcije i organi-zovanog kriminala.


VII Strategija borbe protiv korupcije

Korupcija je u Srbiji veoma raširena i predstavqa veliko dru-štveno zlo. Weni koreni su duboki, a weni pipci zahvatili supraktično sve oblasti društva.

Veliki posao obnove Srbije, koja je omogućena političkim pro-menama iz oktobra 2000, podrazumeva radikalni raskid sa prošlo-šću, sa načinima na koji su funkcionisali politički, ekonomskii socijalni život, sa promenom ponašawa pojedinaca i wihovihorganizacija. I sa promenom države, pre svega.

Jedan od važnih elemenata obnove jeste borba protiv korupcije.Za wu smo znali, o woj smo govorili, sada je vreme da se protiv weborimo, svesni da u toj borbi ne postoje prečice, niti laki odgovo-ri. Ali, borba je vredna truda, jer korupcija predstavqa pretwu nesamo qudskim slobodama i pravima i demokratskim institucijama,već i ekonomskom napretku i smawewu siromaštva.

Borba protiv korupcije ne sme biti jednokratna ili kampawska,već stalna, usmerena na održavawe postignutih rezultata i postiza-we novih. Ona je deo jedne šire strategije – strategije stvarawaefikasne i pravedne vlasti.

Nova vlada Srbije više puta je objavila svoju nameru da se čvr-sto i ozbiqno nosi sa korupcijom, što je i premijer, u inaugural-nom govoru, naveo kao jedan od prioriteta vlade. I prvi rezultatisu tu: uhapšeno je više qudi pod optužbom za korupciju, odnosnozloupotrebu javnog položaja; formirana je komisija za ispitiva-we zloupotreba u privredi i finansijskim transakcijama, čiji jezadatak da istraži korupciju prethodnog režima; pripremqeni sui poslati na daqi postupak u skupštinu Srbije predlozi Rezolu-cije o borbi protiv korupcije i o porezu na ekstradohodak; u na-crtu novog krivičnog zakona jedan odeqak posvećen je sankcioni-sawu korupcije i slično. Ipak, ovo su tek početni koraci na du-gom putu.

Srbiji je potrebna sveobuhvatna antikorupcijska strategija, za-snovana na posvećenosti političkog vrha zemqe borbi protiv ko-rupcije, reformama institucija u ciqu prevencije, usvajawu anti-korupcijskog zakonodavstva, izvršewu zakona i partnerstvu izme-đu države i civilnog društva. Najbrži put u neuspeh jeste odsustvoenergije u političkom vrhu zemqe, preteran uticaj nasleđenih bi-rokratskih struktura, spore i nekoordinisane reforme, usmere-nost na „sitnu” korupciju (uz zanemarivawe krupne) i zasnovanostantikorupcijske borbe na aktivnosti političkih lidera, umesto nainstitucijama koje će duže trajati.

175

OSNOVE STRATEGIJE

Načela

Suzbijawe korupcije u Srbiji ne bi trebalo da se bavi spoqnimmanifestacijama i simptomima bolesti, već mora biti zasnovanona spoznaji wenih temeqnih uzroka. A uzroci korupcije u Srbiji suinstitucionalni, tj. proističu iz državnih institucija, o čemu jeveć bilo dosta reči u prethodnim odeqcima. Kada državni zvanič-nik ili službenik:

• ima široko poqe odlučivawa,• slabo polaže računa javnosti,• nema motiv da radi pošteno,

korupcija u širem obimu je neminovna. Institucionalnim uzrocima korupcije mogu se pridružiti i

društvene okolnosti, doduše ne kao uzrok, već kao činilac kojiolakšava korupciju, odnosno borbu protiv we čini težom. U po-sledwih desetak godina, stvorena je među građanima Srbije atmos-fera izvesne tolerantnosti prema korupciji: ona se, često, smatranužnim zlom, jedinim načinom da se neki posao završi, čak se neosuđuje dovoqno oštro. Na ovakvu percepciju korupcije uticali susiromaštvo, ratovi, personalna lojalnost političkim vođama umnogim partijama, niska legitimnost vlasti (jer je bila represiv-na, neefikasna i nije isporučivala javna dobra). Pored toga, pret-hodni režim je dobrim delom uspeo da svoju korupciju predstavi kaonešto neminovno i da ubedi mnoge građane Srbije da se drugačije nemože u vreme sankcija i ratova. Opštije posmatrano, političkiproces je bio iskvaren, a vladavina zakona praktično ukinuta; zako-ni su primewivani selektivno, prema nahođewu vlasti. Kada najvi-ša vlast krši sopstvene zakone, tada se ni građani ne osećaju obave-znima da ih poštuju.

Sa padom prethodnog režima verovatno je ukinuta mogućnost za or-ganizovanu, centralizovanu korupciju na najvišem nivou, kakva jevladala u prethodnom periodu. Sa razvojem demokratije i osvajawemsloboda, teško da će iko biti u prilici da stvori centralizovanuorganizaciju čiji će osnovni poslovi biti očuvawe vlasti i bogaće-we zloupotrebom položaja, tj. korupcijom čija je važna svrha stica-we lojalnih pristalica radi održawa vlasti. U budućnosti će vero-vatno u igri biti „standardna”, decentralizovana korupcija, dodušene samo na nižem nivou (kod službenika), već je moguća i korupcijavisokog stila, na visokim državnim položajima. Ali, to teško da ćebiti razvijen patronsko-klijentelski sistem, u kome se napreduje lo-jalnošću pretpostavqenima, a na račun zakonitosti rada.

U institucionalnom smislu, tri osnovna pravca borbe protivkorupcije su:

• smawewe uloge države, odnosno sužewe diskrecionih ovla-šćewa, čime se reducira područje wenog delovawa koje možebiti zahvaćeno korupcijom; ovo smawewe uloge države možebiti izvedeno bilo deregulacijom (liberalizacijom), bilouvođewem automatskih pravila; deregulacija označava ukidawe


regulacije nekog posla i prepuštawe građanima i wihovim or-ganizacijama prava da slobodno odlučuju o tom poslu, a dobarprimer je skorašwe ukidawe dozvola i drugih administrativ-nih ograničewa u spoqnoj trgovini i liberalizacija prometa,u smislu da svako može da slobodno uvozi i izvozi robu i uslu-ge, naravno uz plaćawe carine; u državnim poslovima kod ko-jih nije moguća deregulacija, potrebno je ustanoviti, u što ve-ćoj meri, automatizam donošewa odluka kroz propisivaweuslova koje je potrebno zadovoqiti prilikom podnošewa zah-teva, tako da ispuwavawe kriterijuma bude osnov za donošeweodluke, a ne slobodna voqa ili procena oportunosti državnogslužbenika;

• polagawe računa znači obavezu državnih organa i službenikada obaveštavaju i izveštavaju o svome radu građane, kao i pravograđana da preduzimaju akcije protiv onih zvaničnika čije po-našawe ne smatraju zadovoqavajućim; najvažnija garantija zaodgovornost državnih zvaničnika i vlade u celini predstavqapravo građana da smewuju vlast na izborima, kažwavajući je zaloše ponašawe i zloupotrebe, pa i za korupciju generalno; dabi građani bili u stawu da ocene način obavqawa državnihfunkcija, nužno je obezbediti transparentnost, tj. javnost radazvaničnika kroz, na primer, otvorenost sednica skupština ivlada za medije, obavezu redovnog podnošewa izveštaja o radudržavnih organa i slično; posebno važnu ulogu trebalo bi daima skupštinski nadzor nad radom izvršnih organa;

• motivacioni sistem qudi koji obavqaju državne funkcijepredstavqa važan element korupcije, jer se na wemu zasnivacost-benefit kalkulacija pojedinca; sa jedne strane, mogućnostda se primawem mita obezbedi lep život svakako je jak podsti-caj na korupciju, ali se pogodnom politikom može uticati natroškove korupcije za pojedinca i destimulisati loše pona-šawe; primeri takvih politika su: povećawa plata državnihslužbenika, redovno napredovawe u karijeri, kombinacijačvrstog nadzora i efikasnog kažwavawa, razvijawe etičkihnormi i osećaja služewa narodu, lični primer šefova islično; ciq ovih mera je da se kombinacija „mali rizik, veli-ka dobit” kod državnog službenika promeni u „veliki rizik,mala dobit”; poseban značaj ima regulisawe konflikta inte-resa (situacije u kojoj zvaničnik poseduje dovoqno velike lič-ne interese povezane sa zvaničnim poslovima da može da uti-če na sopstvene dobitke); pošto u Srbiji ne postoji dobrorazumevawe dubine ovog problema, potrebna je detaqnija za-konska regulativa.

Pored institucionalnih promena, o kojima će još dosta biti re-či, antikorupcijska borba mora uložiti napore da promeni stavovestanovništva prema korupciji, tj. da utiče da se oni promene odumereno negativnih prema veoma negativnim. Osnovni pogrešanstav mnogih građana je da korupcija predstavqa običnu preraspodeludohotka između građanina (ili firme) i državnog službenika, a dane postoje negativni ekonomski i socijalni efekti; drugim rečima,

177Strategija borbe protiv korupcije

mnogi veruju da je za društvo svejedno ko će imati taj novac, što jepotpuno pogrešno. Stoga je potrebno stalno ukazivati na negativnedruštvene, ekonomske i političke efekte korupcije, tj. na cenu kojuSrbija plaća ovoj negativnoj pojavi. Povećawe svesti o ovim, dru-štvenim troškovima korupcije, odnosno wenim izuzetno nepovoq-nim efektima po društvo, trebalo bi da dovede do promene ambijen-ta u kome se korupcija odvija, do širewa odbojnosti prema korupci-ji i do zahteva javnosti za reformama kako bi se ona sprečila. Nashvatawe korupcije i wenih nepovoqnih posledica može se uticatina više načina: kroz medijske kampawe, istraživačko novinarstvo,organizacije civilnog društva, seminare, predavawa i slično.

Najvažniji element antikorupcijske borbe jeste politička voqa,tj. žeqa vlasti da se zaista obračunaju sa korupcijom. Na tu politič-ku voqu javnost može i treba da utiče, stalnim pritiskom na vlast ipolitičke partije. Naime, ukoliko nema političke voqe, ili je nemau dovoqnoj meri, tada ni borba protiv korupcije ne može dati re-zultate, već će se svesti na nekoliko atraktivnih sudskih procesa ispoqne manifestacije i deklaracije, poput nekoliko vatrenih ipraznih političkih govora, a bez stvarnih rezultata. Ne treba seugledati na Keniju. U trenutku kada joj je Međunarodni monetarnifond (1997) uskratio kredit zbog izražene korupcije, državni tu-žilac je izdao saopštewe u kome se doslovno kaže da je „Vlada jutrosformirala antikorupcijski odred da bi nadzirao rad antikorup-cijske komisije, koja prati delovawe antikorupcijske radne grupe,koja je prethodno ustanovqena da ispituje poslovawe vladinog ad hockomiteta, postavqenog ranije ove godine kako bi istražio problemkorupcije visokog stila među korumpiranim vladinim zvaničnici-ma”. Korupcija se ovim putem ne može suzbijati.

Srbiji nije potrebno da joj međunarodna zajednica, odnosno među-narodne finansijske institucije govore šta treba da radi na planukorupcije – to mi sami treba da znamo i da uradimo zbog toga što jeborba protiv korupcije jedan od kqučnih nacionalnih interesaSrbije. Drugim rečima, protiv korupcije je potrebno da se borimozbog nas samih i naših interesa, a ne da bi eventualno udovoqilizahtevima međunarodne zajednice.

Politika i borba protiv korupcije

U Srbiji je sfera politike bila presudni generator korupcije uprethodnom periodu, i to ne samo kroz restriktivno zakonodavstvoi nemar prema dobrom funkcionisawu državnih organa, već, presvega, kroz centralizovan sistem korupcije (kleptokratije) usme-ren kako na bogaćewe pripadnika nomenklature, tako i na stvarawelojalnosti kod pojedinaca i nižih struktura vlasti kroz wihovoukqučewe u široki sistem korupcije.

Prethodni režim bio je neodgovoran, kako prema izbornom telu,tako i pred zakonom. Izbore je uglavnom dobijao izbornim i medij-skim manipulacijama, dok je zakone ili zloupotrebqavao ili jedno-stavno kršio. Kontrolisao je zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast,onemogućavajući nadzor kroz podelu vlasti.


Padom prethodnog režima, prošireno je poqe političkih slo-boda i otvoren put demokratiji. Ali, wih će najboqe zaštititi do-bre institucije i odgovornost vlade, a ne poverewe u dobre namerenove generacije političara.

Dva su osnovna metoda kojima se povećava odgovornost državnihorgana i zvaničnika i utiče na wihovo ponašawe – prvi je poli-tička konkurencija, a drugi nadzor javnosti.

Politička konkurencija utiče na svakodnevni rad zvaničnikakroz pritisak koji donosi približavawe izbora i potrebu vlada-juće stranke (ili koalicije) da sa što uverqivijim bilansom izađepred birače. Kada su izbori slobodni, tada vlada polaže računpred izbornim telom i propada na izborima ukoliko je wena „kri-vica” velika i jasna. Birači tada kažwavaju vladu za neuspehe i lo-še upravqawe, ukqučujući i korupciju, koja postaje tema prediz-borne utakmice.

Na svim izborima u Srbiji, od 1990. godine na ovamo, korupcijanije predstavqala važnu temu, što je bilo prirodno s obzirom napolitičku situaciju u zemqi i oko we. Međutim, tako ne treba daostane. Sa smirivawem političkih strasti, na značaju će dobiti„svakodnevne” teme, među kojima vidno mesto zauzima korupcija.Građani će imati sve mawe razumevawa za slabosti državnih organai pojedinaca u wima.

Pošto politička konkurencija povećava stepen odgovornostipolitičara, za Srbiju je bitno da izgradi stabilan politički pore-dak zasnovan na nekoliko velikih stranaka, oslowenih na širokupodršku u narodu. Veliki broj malih stranaka čini politički si-stem fragmentiranim i nestabilnim, što smawuje legitimnost po-litičkih institucija i vodi radikalizaciji političkih prilika.Mawi broj velikih stranaka uvek ciqa na prosečnog, umerenog bi-rača i zato teži centru političkog spektra. Nažalost, Srbija setrenutno udaquje od pomenutog ideala. Male, ponekad marginalnestranke sada jačaju, koristeći, čak i zloupotrebqavajući, svoje uče-šće u pobedničkom DOS-u i pridobijaju građane za sebe kroz ponu-du položaja u novostečenoj vlasti za učlawewe u stranku. To je ko-rupcija na delu. Srbiji je, stoga, potrebno sazrevawe političke sce-ne i ukrupwavawe stranaka – bilo wihovim ujediwavawem, bilokonkurentskim izlaskom na izbore.

Posebno važna strana funkcionisawa stranaka i stranačkogživota, ali i političara pojedinačno, jeste wihovo tekuće fi-nansirawe i pokrivawe troškova predizborne kampawe. Isku-stva razvijenih zemaqa jasno pokazuju da je korupcija u velikoj me-ri vezana za finansirawe predizbornih kampawa, a ne samo za di-rektno primawe mita od strane političara. U Srbiji je takođekorupcija bila povezana sa strankama, kako radi finansirawapredizborne kampawe, tako i zbog ličnih interesa članova stra-naka. Pored stranaka koje su bile oslonac bivšeg režima, i nekedemokratske stranke iz DOS-a su se, mawe ili više, uplele u kolokorupcije.

Pogodnim zakonodavstvom i pojačanim nadzorom nad finansira-wem stranaka potrebno je obezbediti sledeće:


• javnost i zakonitost finansirawa, i to tako da se legalno fi-nansirawe može pratiti po vaqanim dokumentima i učinitijavnim, dok bi se gonilo svako neformalno finansirawe beztragova u papirima (kao što su donacije u gotovini i slično);u Srbiji, i pored žestokih reči tokom političke borbe, fi-nansirawe stranaka nije predstavqalo političku temu tokomprethodne decenije, kao da je postignut (prećutni) sporazum omeđusobnom nenapadawu;

• obezbediti finansirawe stranaka od strane države u određe-nom obimu, pošto je stranački život, i pored svih nedostata-ka, ipak stvar od opšte koristi, jer se kroz konkurenciju dola-zi do rešewa koja su najmawe loša; državno finansirawe sma-wuje potrebu za finansirawem iz privatnih izvora, koji mogubiti zasnovani na sumwivim motivima; postojeći srpski za-kon očigledno nije dobar, pa je potrebno realizovati staru na-meru DOS-a i doneti novi;

• ograničewe nivoa rashoda je dodatna mogućnost; time bi se poli-tika pokušala učiniti jeftinom, što bi, opet, doprinelosmawewu korupcije u politici; sa druge strane, ukoliko bi seovo ograničewe pretočilo u regulaciju, to bi bilo u suprotno-sti sa političkim slobodama i pravom svakog da svojim sred-stvima doprinese idejama za koje se zalaže; moguće je još pro-širiti besplatno propagandno vreme za relevantne političkestranke na državnoj televiziji, čime bi se smawila potreba zaprikupqawem finansijskih sredstava;

• ograničewe prava na donaciju; trebalo bi učiniti nezakonitimdonacije od strane i državnih i privatnih preduzeća, kako jeto učiweno u nekim zemqama; ovime bi se sprečilo najdirekt-nije povezivawe stranaka i privatnih interesa; moguće je za-braniti i finansirawe stranaka iz inostranstva, pošto i tomože biti način zaobilažewa propisa;

• zabrana korišćewa države u stranačke svrhe; partije koje su navladi ne bi smele da koriste državni novac i državnu imovi-nu (kola, prostorije itd) za stranačke svrhe.

Transparentnost i javnost rada zvaničnika predstavqa kakoelement demokratije, tako i wenu dopunu. Pod prethodnim režimomjavnosti delawa gotovo da nije bilo, a sve važne odluke donošene sutajno u vrlo uskom krugu qudi. Ostalo je bilo propaganda.

Javni nadzor nad radom političara i državnih službenika poka-zuje se u mnogim zemqama kao izuzetno snažno oruđe ne samo u borbiprotiv korupcije, već i za dobro upravqawe državnim poslovimauopšte. Transparentnost javnih poslova može se povećati na broj-ne načine: otvarawem sednica skupština, vlade, izvršnih saveta isudova za javnost; objavqivawem glasawa poslanika i delegata; obja-vqivawem godišwih izveštaja državnih tela i odluka sudova islično. Na taj način se, uz pomoć medija, pojačava pritisak na zva-ničnike i otežava wihovo potencijalno korupcionaško delovawe.Naravno, zakonske kazne i ovde ostaju posledwe sredstvo.

Posebnu važnost ima regulacija konflikta interesa, tj. situaci-je u kojoj zvaničnik poseduje takve (dovoqno velike) lične interese


povezane sa zvaničnim poslovima da može, ili da izgleda da može,da utiče na sopstvene dobitke vršeći te zvanične poslove. U Srbi-ji ne postoji dobro razumevawe dubine problema, ni u narodu, nimeđu pripadnicima političke elite – bilo bivše, bilo sadašwe.Mnogi ne shvataju neetičnost uticaja vršewa javne dužnosti na po-zitivan ishod sopstvenih poslova, niti ga povezuju sa pojmom ko-rupcije. Brojni članovi prethodne vlade Srbije zadržali su direk-torske položaje u preduzećima, direktno se koristeći javnim po-slovima za privatne dobitke.1

Postoji nekoliko zakonskih načina da se ograniči dejstvo kon-flikta interesa. U Srbiji, doduše, postoji zabrana ministrima idrugim visokim državnim rukovodiocima da obavqaju druge javneposlove,2 ali je ova odredba nedovoqna. Potrebno je, prvo, proši-riti je i precizirati i, drugo, rešiti pravno-procesne problemesankcionisawa koji sada postoje, a prvenstveno u pogledu pravne le-gitimacije za pokretawe postupka. Zatim, potrebno je doneti zakono obavezi zvaničnika da prijave svoje imovinsko stawe prilikomstupawa na javnu dužnost, čime bi bila omogućena kontrola wiho-vog imovnog stawa pre i po završetku javne dužnosti i destimuli-sana korupcija.3 Takođe, potrebno je pravno regulisati obavezu pri-javqivawa poklona koje prime zvaničnici, uz ograničewe wihovevisine, kako bi se moglo razdvojiti podmićivawe od znakova pa-žwe. Usvajawe ovakvog zakona u parlamentu nije dovoqno: potrebnoje obezbediti wihovo sprovođewe, što do sada nije čiweno.

Etika i borba protiv korupcije

Nizak nivo poverewa građana u vlast i državne zvaničnike pred-stavqa veliki izazov za novi demokratski režim u Srbiji, tim prešto od etičkog ponašawa državnih službenika zavise kvalitet de-mokratskih institucija i ekonomski napredak. Kada oni rade po-grešno, državne institucije postaju neefikasne, a poverewe građa-na i ekonomskih aktera u državne institucije se smawuje.

Samostalnost delovawa državnih službenika je u Srbiji poraslasa političkim promenama. Doskorašwa čvrsta kontrola politič-kog vrha zemqe nad radom svih podređenih organa i pojedinaca, za-snovana na partijskoj pripadnosti i lojalnosti vođi, sada je zame-wena decentralizovanim pristupom i daleko većom autonomijomdržavnih organa i službenika. Ovaj rezultat nije postignut kao deoplana, odnosno drugačijeg pristupa, već kao posledica demokrati-zacije, karaktera političke vlasti (koalicija osamnaest stranaka),mladosti demokratskih institucija i neiskustva nove vlasti uupravqawu državom. Državni službenici se suočavaju sa novim i


1 Na primer, firma Simpo je više puta povećavala cene svojih proizvoda nepo-sredno pred opšte zamrzavawe cena. Direktor Simpa bio je potpredsednik vla-de Srbije i koristio je insajderske informacije.

2 Zakon o javnoj upravi.3 Nekoliko ministara iz DOS-ovih vlada javno je, prilikom stupawa na dužnost,

saopštilo svoje imovno stawe, ali to niti je bilo dovoqno precizno, niti susvi to učinili.

različitim ciqevima i konfliktima interesa zbog reformi javneuprave, devolucije odgovornosti, veće upravne diskrecije, prome-wenim odnosima između javnog i privatnog sektora i povećanomosloncu na tržište. Štaviše, brza promena okružewa, ukqučujućipromene fundamentalnih vrednosti i institucija, doprinosi ne-izvesnosti o budućem ponašawu državnih službenika.

Sa političkim promenama mewa se i karakter korupcije u Srbi-ji. Dok je pod Miloševićem dominirala velika, centralizovanakorupcija u korist političke nomenklature (kleptokratija), dotleće u budućnosti verovatno preovladavati obična, sitnija biro-kratska korupcija. Stoga će na značaju dobijati borba protiv togoblika korupcije.

Etički standardi su jedan od temeqnih testova o arbitrarnoj zlo-upotrebi diskrecione moći. Bez „etičkog barometra” teško da jemoguće ne samo meriti nivo korupcije, već i voditi borbu protivwe. Etički standardi postavqaju ograničewe motivacionom siste-mu pojedinaca, tj. oni sugerišu i određuju šta je dobro, a šta nije.Nepridržavawe državnog službenika etičkom standardu i osnov-nim vrednostima uprave predstavqa kršewe vladajućih pravila iznak da je korupcija moguća, pa čak i verovatna.

I pored slagawa u ciqevima i potrebi izgradwe dobrih etičkihstandarda, u savremenom svetu primewuju se dva donekle različita pri-stupa primene etičkih standarda: prvi se temeqi na striktnom pridr-žavawu pravila sa propisanim administrativnim procedurama, kon-trolnim mehanizmima i detaqnim pravilima šta državni službeniktreba da radi, kako treba da radi i šta ne sme da radi; drugi pristup jezasnovan na principima i ciqevima i oslawa se na profesionalizam,ojačan podsticajima i ohrabrivawem dobrog ponašawa.

Srbiji su potrebni i jedan i drugi pristup. Sadašwa državnauprava naučila je da sluša nadređene, ali bez primene procedura za-snovanih na zakonima i bez profesionalizacije, praćene podstica-jima. Stoga je nužno ustanoviti pisana pravila ponašawa u admini-straciji, koja bi se morala striktno poštovati, dok bi nepridrža-vawe bilo praćeno kaznama. Sa druge strane, potrebno je jačati svest onačelima i ciqevima državne uprave, uvoditi pogodne podsticaje iširiti kod državnih službenika osećaj služewa narodu i državi.

Moderne etičke principe u radu državne uprave sadrže preporu-ke OECD-a vladama zemaqa članica i drugim vladama:

• etički standardi moraju biti jasni, kako bi službenici mo-gli da ih razumeju i primewuju; toga radi, potrebno je formu-lisati i objaviti osnovne etičke principe i standarde,

• etički standardi moraju da budu sadržani u zakonima, poštozakoni postavqaju osnovne, minimalne obavezne standarde po-našawa državnog službenika; etički standardi tako obezbe-đuju i okvir za istragu, disciplinsku akciju i kažwavawe,

• državni službenici trebalo bi da tačno znaju svoja prava i oba-veze; da bi mogli da na pravi način reaguju kada se nađu izlože-ni pogrešnom čiwewu, oni moraju biti upoznati sa svim pro-pisanim procedurama i preciznim lancem odgovornosti, kaoi sa pravima na zaštitu od nadređenih,


• politički lideri odgovorni su za održavawe visokih etičkihstandarda, posebno davawem ličnog primera u obavqawu du-žnosti,

• viši državni činovnici su takođe odgovorni za održavaweetičkih standarda, putem svoje liderske uloge u administra-ciji, kojom su u prilici da daju model etičkog ponašawa zaniže službenike i građane,

• uslovi rada trebalo bi da podstiču na dobro ponašawe; potreb-no je stvoriti podsticajne uslove za etičko ponašawe, kao štosu povoqni uslovi napredovawa, ličnog razvoja, nagrađivawa,obučavawa i slično.

Etički pristup problemu korupcije, kao i drugima, ne može bitidovoqan, ne samo u Srbiji već i drugde. Međutim, ni wegovo zanema-rivawe ne može biti produktivno. Sigurno je da jedino kombinaci-ja različitih metoda borba protiv korupcije može dati dobre rezul-tate, a etički pristup ima svoje značajno mesto u toj kombinaciji.

DEREGULACIJA EKONOMSKOG ŽIVOTA

Uvod

Vrlo je teško dati ispravan (boqe rečeno realističan i prak-tično upotrebqiv) odgovor na pitawe na koji način je moguće da sejedno društvo uspešno bori protiv masovne korupcije. Da se radio vrlo teškom problemu dovoqno jasno se vidi iz čiwenice da ko-rupcija predstavqa ozbiqan i trajno prisutan problem u svim dr-žavama, pa tako i u onim koje su po svojoj strukturi demokratske igde istovremeno funkcioniše efikasna i stabilna tržišna pri-vreda. Korupcija, dakle, funkcioniše i u onim zemqama gde posto-je sve relevantne i vekovima etablirane institucije.

Mogu se izdvojiti, uz pojednostavqewe, dva moguća pristupa, od-nosno dve globalne strategije borbe protiv korupcije u jednom dru-štvu. Jedno od rešewa problema korupcije koje se često predlaže jedodatna birokratizacija. Ona se svodi na institucionalno organi-zovano pojačavawe procesa nadzora i kontrole rada državnih slu-žbenika. Ovaj pristup zapravo ne predstavqa ništa drugo nego na-stojawe da se „gasi vatra”, ali se nema za ciq delovawe na same uzro-ke izbijawa požara. Sklonost ovakvom strateškom pristupu u tra-žewu rešewa za problem korupcije mogla bi se izvesti iz odnosavećine građana Srbije prema uzrocima korupcije. Oni, kao što smoto već videli iz rezultata ankete, smatraju da je bezakowe i odsustvopravne države najznačajniji izvor korupcije. Drugi strateškipristup upravo polazi od stava da treba delovati na same uzroke ko-rupcije, to jest da je neophodno da se etabliraju institucije slobod-ne tržišne privrede. Takva strategija pored ostalog znači i viso-ku deregulaciju i liberalizaciju ekonomskog života.

Interesantno je da je velika većina građana zapravo skeptična pre-ma mogućnosti da se korupcija potpuno suzbije. Tako 40,5 procenata


ispitanika smatra da će korupcija u Srbiji uvek postojati, madaistovremeno smatraju da se wen nivo donekle može smawiti. Samo4,9 procenata ispitanika su puni optimisti, odnosno smatraju da sekorupcija može potpuno iskoreniti. Naše mišqewe je da bi stra-tegija delovawa na uzroke korupcije bila prihvatqiva, odnosno dabi dala boqe rezultate i u slučaju Srbije nego daqa birokratizaci-ja. Na ovo nas posebno upućuju rezultati ankete u kojoj su učestovaliprivatni preduzetnici.

Nemoć birokratije

Da li je realistično da se očekuje da se dodatnom birokratizaci-jom, odnosno pojačanim nadzorom i kontrolom može rešiti posto-jeći problem masovne korupcije u Srbiji? Moguće je navesti neko-liko spornih mesta koja ovakav pristup ozbiqno dovode u pitawe.Pre svega, potrebno je imati u vidu problem koji se javqa sa svakimkonstruktivizmom: qudske akcije imaju kako nameravane, tako i ne-nameravane efekte, tako da i akcije birokratije, čak i one koje sunajdobronamernije, nisu oslobođene nežeqenih i neočekivanih ne-gativnih posledica. Ovo nije i jedini problem koji se u primeniove strategije pojavquje. Ukoliko bi se iskqučivo dodatnom kon-trolom i kažwavawem pokušavao rešiti problem korupcije u Sr-biji, tada bi se zapravo ona samo prebacila sa postojećeg na drugi,viši hijerarhijski nivo. To bi istovremeno zahtevalo i daqe pro-širewe lanca kontrole. Procesom širewa lanca kontrole zapravobi se stvarala potreba za „novim birokratama” koji bi imali zada-tak da kontrolišu već postojeće kontrolore. A onda se uskoro poja-vquje potreba i za wihovim kontrolisawem. I tako u krug. Birokra-tija bi se na ovaj način sistemski podsticala i uvećavala.

Sve što smo rekli nije ništa novo i predstavqa već identifi-kovani problem u primeni ove strategije i u razvijenim zemqama,iako one imaju vrlo razvijene sisteme interne kontrole rada dr-žavnih službenika. Primena ovakve strategije posebno bi bila ote-žana imajući u vidu postojeći institucionalni, pre svega pravno-politički, okvir u Srbiji. Podsećamo da 67,1 posto građana smatrada je sudski sistem nepouzdan, a 58,1 posto smatra ga nesposobnim dasprovede svoje odluke. Ista procena je data i od strane građana i odstrane privatnih preduzetnika. Ovakvom strategijom postiglo bise samo to da bi korupcija bila pozicionirana na sve više nivoe,koji bi tako postali još mawe dostupni široj kontroli javnosti.Birokratizacija društvenih i posebno privrednih odnosa, kakosmo to videli ranije, zapravo predstavqa osnovni izvor problemamasovne korupcije u Srbiji i shodno tome ona ne može da bude efi-kasno rešewe i strategija u borbi protiv we.

Deregulacija i liberalizacija

Protiv korupcije, dakle, imajući u vidu načine wenog nastanka,kao i veštog i teško uhvatqivog „prerušavawa” i širewa, nijemoguće efikasno izaći na kraj administrativnim merama. Lista


efikasnih mera kojima se sprečava nastajawe i širewe korupcijetrebalo bi da se svodi zapravo na otklawawe samih wenih uzroka.Ekonomski rečeno, potrebno je da se ukinu podsticaji korupciji. Ovorešewe je na liniji razmišqawa liberalne doktrine i podrazumevaderegulaciju i liberalizaciju tržišta u pravom smislu reči. Pome-nute aktivnosti nešto konkretnije kazano podrazumevaju otvaraweprostora slobodnoj inicijativi, smawewe državnog intervencioni-zma i svih vrsta arbitraža u privrednom životu. Radi se o tome da sena što je moguće mawu meru svedu svi oni podsticaji koji dovode dotoga da se pojavquju akteri spremni da korumpiraju (tražwa), tako ioni koji su spremni da budu korumpirani (ponuda). To znači ukidaweprivredno-sistemskih preduslova za pojavqivawe aktera korupcije.

Svaki gubitak ekonomskih sloboda stvara, kako smo to već op-širno obrazlagali, povoqne uslove za pojavqivawe, održavawe iproširivawe mehanizma korupcije sa svim negativnim efektimakoji nakon toga uslede. To istovremeno znači da je jedino institu-cionalnim (pravnim, političkim, ekonomskim) aranžmanima kojištite i proširuju ekonomsku i političku slobodu, koja je na wojzasnovana, moguće stvoriti neophodne preduslove za smawivawe isuzbijawe korupcije.

Imajući u vidu postojeće stawe društva u Srbiji, neophodno jeistovremeno uspostavqawe elemenata jedne slobodne i otvorene tr-žišne privrede i elemenata demokratskog društva. Na taj način,mere kojima bi se u Srbiji trebalo boriti protiv korupcije pred-stavqaju istovremeno i mere neophodne društvene i ekonomske re-forme. Kada se pogled ograniči samo na ekonomski sistem, promenakonkretno znači da je potrebno stvoriti takve uslove koji će rezul-tirati stvarawem konkurentskog privrednog poretka. Radi se o sta-wu koje podrazumeva otvarawe prostora za slobodnu privatnu ini-cijativu, uz transparentna, utvrđena, institucionalno zaštićenai striktno poštovana pravila tržišne igre.

Da bi se, dakle, eliminisali izvori koji dovode do korupcije uSrbiji potrebno je revitalizovati ili, boqe reći, iznova stvoritistandardne pretpostavke tržišne privrede: stabilan institucio-nalni okvir, privatnu svojinu, slobodu ugovarawa i individualnopreduzetništvo. Deregulacija ekonomskog života ne podrazumevabilo kakvu anarhiju, kako to neki pojedinci i političke grupe ilizlonamerno ili neznalački tumače. Spontana tržišna igra u Sr-biji treba da podrazumeva postojawe čvrstog i neprikosnovenog si-stema tržišnih pravila. To pre svega znači da je neophodno da seuspostave institucije koje nose svaku tržišnu privredu i koje dajupunu ekonomsku slobodu wenim aktivnim učesnicima.

Bitnu meru koju je neophodno provesti u reformi privrednog si-stema, a koja je značajna i za otklawawe uzroka korupcije, predstavqaliberalizacija cena. Ona je neminovna iz više razloga. Pre svega dabi se u Srbiji konačno razjasnilo koje su to proizvodwe koje su spo-sobne da izdrže pritisak konkurencije, a koje ne. Liberalizacijacena treba da okonča postojeću konfuznu situaciju na tržištu u po-gledu stepena uspešnosti pojedinih preduzeća i celih privrednihgrana, te da omogući da se identifikuju oni proizvodni programi


koji predstavqaju zaista komparativnu prednost. Takvo stawe – u ko-jem se efikasnost meri jedino uspehom na otvorenom tržištu –istovremeno će smawiti i podsticaj ka lobirawu u bilo kojoj sferiprivrednog života. Smawiće se tražwa za uslugama korupcije.

S druge strane, ekonomska politika takođe bi trebalo da pratiovaj proces. To, pre svega, znači stvarawe uslova gde se vlada uzdrža-va od aktivnog učestvovawa u privrednim procesima. Posebno jeznačajno da se ukine wena moć da preraspodequje dobit od jednihučesnika ka drugima. Potrebno je da se institucionalno onemogućivođewe diskriminatorne ekonomske politike. Vladini službeni-ci u slučaju deregulacije privrede neće imati moć delovawa na pri-vredne procese, pa tako neće ni objektivno biti u stawu da nudeusluge korupcije. Sve skupa bi trebalo, naravno ne u nekom kratkomvremenskom periodu, da doprinese i stvarawu jednog drugačijeg po-slovnog morala koji ne bi kao svoju osnovu imao kriminal.

Deregulacija ekonomskog života izazvala bi, dakle, smawewe eko-nomske moći političke elite. Bilo bi razumno da procesi deregu-lacije budu praćeni i političkom i ekonomskom decentralizaci-jom, što podrazumeva i jačawe značaja lokalne samouprave. O ovomdelu strategije borbe protiv korupcije biće više reči na drugommestu u studiji.

Pojedine preporuke

Svako institucionalno ograničavawe slobode gotovo zakonitovodi korupciji. Takav efekat naročito ima ograničavawe ekonomskeslobode. Ne treba zanemariti čiwenicu da bez postojawa ekonomskihsloboda sama politička sloboda (izražena visokim stepenom demo-kratizacije jednog društva) nije u stawu da spreči korupciju.

Da bi se postojeći etatistički način upravqawa privredom u Sr-biji, koji je i osnovni razlog masovne korupcije, zamenio jednimkonkurentskim privrednim poretkom, neophodno je da dođe do zna-čajnih institucionalnih promena, koje se ogledaju kroz nužnost br-ze promene nekih bitnih privredno-sistemskih zakona. Oni bi tre-balo da promovišu i štite ekonomsku slobodu.

1. Da bi uopšte došlo do deregulacije privrede u Srbiji, po-trebno je, pre svega, privatizovati društveni i državni kapi-tal,odnosno imovinu. Bez privatizacije, koja bi podrazumevala br-zu, obaveznu i masovnu privatizaciju, neće biti moguće uspostavqa-we nove institucionalne infrastrukture. Bez novih institucijanije moguće podstaći i održavati efikasno slobodno preduzetni-štvo. Jedino privatna svojina može da u datim uslovima pokreneistinski tržišni mehanizam u Srbiji i da se tako prevaziđe po-gubni i duboko ukoreweni privredni etatizam, koga smo označilikao jednog od najznačajnijih institucionalnih uzroka korupcije.Pokazalo se, takođe, da je privatna svojina i do sada bila jedan vrlosnažan oblik brane prema korupciji.

Novi zakon o privatizaciji predstavqa korak u dobrom pravcu,jer kao osnovni metod privatizacije predviđa prodaju društvenog


i državnog kapitala i imovine konkurentskim tehnikama – tende-rima i aukcijama. Time bi trebalo da se iskquči mogućnost korup-cije, pošto, načelno posmatrano, nadmetawe zainteresovanih inve-stitora onemogućuje prodavca (državu i wene službenike) da odlu-čuju diskreciono i primaju mito.

Međutim, ni konkurentske tehnike nisu uvek potpuno otporne nakorupciju. A nisu onda kada se nadmetawe konkurenata ne zasniva najednom kriterijumu, na primer ceni, pa da se pobednik može lako ijednoznačno ustanoviti. Kod privatizacije je cena obično najva-žniji kriterijum, ali se koriste i drugi, kao što su spremnost ku-paca da investiraju u preduzeće ili da zadrže određeni broj zapo-slenih. Kada postoji više kriterijuma, tada se gubi jednoznačnostrešewa pitawa pobednika i odluka se često zasniva na individual-nom osećaju onoga ili onih koji donose odluku o važnosti pojednihkriterijuma. Ili na mitu.

Strategija privatizacije Vlade Srbije zasniva se na tenderskojprodaji većih i boqih preduzeća, s tim da kriterijumi izbora naj-boqeg ponuđača budu cena, obim investirawa u preduzeće i održava-we zaposlenosti. Samim tim se javqa mogućnost za korupciju. Eko-nomska logika govori da je najboqe osloniti se na jedan jedini kri-terijum – cenu – ali socijalne i političke okolnosti i shvatawapodstiču ukqučivawe i dva druga pomenuta kriterijuma.

Jedan lek protiv korupcije prilikom tenderske prodaje mogla bibiti transparentnost procedure odlučivawa, ali je interesantnoto da nacrt Zakona o privatizaciji uopšte ne precizira ko donosiodluku o izabranom ponuđaču – upravni organ preduzeća ili Agen-cija za privatizaciju – već to pitawe prepušta drugim propisima,što nije dobro.

2. Uporedo sa promenom zakona o privatizaciji neophodno je dase pristupi izmeni i postojeće zakonske regulative koja određujenačin otvarawa novih preduzeća. Wu je pre svega potrebno, formal-no-pravno gledano, pojednostaviti. To znači znatno skratiti pro-ceduru i, samim tim, celokupni birokratski postupak koji je po-trebno provesti da bi se registrovala jedna firma. Proces bi tre-balo da bude brži, efikasniji i nepristrasan. Posebno bi trebaloukinuti brojne dozvole tehničke prirode, kao što su sanitarne,elektrodistribucije i slične. Pozitivan efekat od takve promenebio bi mnogostruk. Na taj način bi se, pre svega, smawile mogućno-sti zloupotrebe položaja državnih službenika koji u postojećemsloženom birokratskom lancu učestvuju. S druge strane, ovakvo za-konsko pojednostavqivawe procedure otvarawa novih firmi dove-lo bi do stvarawa drugačijeg tržišnog ambijenta. Na taj način bise zapravo delovalo i na stvarawe uslova koji bi smawili postojećistepen visoke monopolizacije tržišne strukture u Srbiji, odno-sno stvorila bi se jedna mnogo konkurentnija tržišna strukturanego što je to do sada slučaj. To bi dovelo do eliminisawa značajnogdela postojećih uzroka korupcije u Srbiji budući da bi ostajalo svemawe prostora za vantržišnu regulaciju.


3. Sve poslove koji se tiču javnih nabavki trebalo bi učinitiznatno transparentnijim. To znači da oni treba da budu dostupnikontroli javnog mwewa, kao i odgovarajućih institucija koje bitrebalo da prate zakonitost wihovog obavqawa. S druge strane, nebi trebalo procese javnih nabavki ograničavati samo na domaćefirme, odnosno požeqno bi bilo da u wih budu ukqučene i zainte-resovane strane firme. U takvoj situaciji pojačala bi se konkuren-cija, što bi dovelo do ostvarivawa aranžmana po najpovoqnijimuslovima. To, naravno, ne znači da je to dovoqno da bi se u potpuno-sti eliminisala korupcija u ovim delatnostima (to nam dobro ilu-struje kolektivna ostavka članova Evropske Komisije upravo zbogkorupcije), ali bi se ona na pomenuti način ipak značajno umawila.

4. Pomenute promene koje se tiču otvarawa prostora za nove pred-uzetnike trebalo bi da budu praćene i promenama u Zakonu o radnimodnosima i zapošqavawu. Postojeće stawe visokog formalnog ste-pena zaštite radnika i nepostojawe slobodne konkurencije izmeđuradnika unutar preduzeća, kao i između nezaposlenih i zaposlenihje neodrživo. Nužno je, shodno tome, da se ide na uspostavqawe tr-žišta rada u wegovom pravom smislu, tj. uspostavqawe mehanizmaalokacije rada prema znawu i sposobnostima radnika, odnosno pro-cesa gde će znawe i sposobnosti biti jedini kriterijum selekcije. Utakvim uslovima kada je kriterijum efikasnosti na tržištu jedi-ni relevantan, nema ni slobodnog prostora da se korupcijom dođedo kvalitetnog radnog mesta. Afirmacija „tvrdog” tržišta rada irigorozno insistirawe na poštovawu zakona dovelo bi do smawewa„sivog tržišta” rada pa tako i do smawewa podsticaja korupciji.

5. Promene su neophodne i u oblasti oporezivawa. Poreski si-stem je, kako smo već videli, u velikoj meri bio direktno odgovoranza podsticawe masovne korupcije u Srbiji. Pre svega, on je pretera-no komplikovan i nepodesan za nedvosmislenu primenu. Neophodnoga je, stoga, znatno pojednostaviti, učiniti nedvosmislenim i tran-sparentnijim da bi se smawila potreba za wegovim „dodatnim” tu-mačewima i shodno tome smawile mogućnosti zloupotrebe. Bilo bipožeqno da se diskreciona prava države u ovom segmentu potpunoeliminišu. Drugim rečima, neophodno je da se na najmawu mogućumeru svede prostor za, do sada, masovno korišćenu evaziju poreza odstrane povlašćenih preduzeća i pojedinaca. Promena strukture po-reskog opterećewa, posebno smawewe opterećewa zarada, dovela bi ido smawewa „sivog tržišta” i wegovog bržeg ukqučivawa u for-malno tržište.

6. I oblast spoqne trgovine trebalo bi da bude drugačije reguli-sana nego što je to do sada bio slučaj. Deregulacija ovog sektora pod-razumeva liberalizaciju domaćeg tržišta, odnosno potrebu ukida-wa spoqno-trgovinskih barijera. Liberalizacija podrazumeva uki-dawe kvantitativnih uvozno-izvoznih ograničewa i snižavawe ni-voa carinske zaštite. To znači pored ostalog ukidawe sistema iz-voznih dozvola, kao i svih drugih vrsta protekcionističkih mera


ekonomske politike. Potrebno je da i sistem spoqne trgovine slič-no poreskom sistemu bude što transparentniji i jednostavniji, kaoi da sadrži što mawe diskrecionih ovlašćewa. U ovom delu zakon-ske regulative bili su posebno veliki podsticaji korupciji u Sr-biji. Nije slučajno da su građani upravo carinu vrednovali kao de-latnost sa veoma mnogo korupcije (4,47), a 31,7 procenata ispitani-ka upravo označava carinu kao instituciju gde je korupcija najvišerasprostrawena. Ispitivawe privatnih preduzetnika je pokazaloda uvozne i izvozne dozvole spadaju u sam vrh izvora korupcije. Ran-girane su na drugo i treće mesto. Deregulacija i liberalizacija tr-žišta bi ove koruptivne aktivnosti ukinula gotovo „preko noći”.Posledwih meseci učiweni su bitni koraci u pravcu reforme, od-nosno liberalizacije spoqne trgovine, ali još uvek ima dosta me-sta za daqe promene.

Uspostavqawe ovih samo nekoliko navedenih mera deregulacije uSrbiji neće biti nimalo jednostavno, budući da je masovna korup-cija u protekloj deceniji stvorila ozbiqan društveni problem.Ona je, s jedne strane, podstakla procese koji su rezultirali dru-štvenom inertnošću, a, s druge, stvorila je finansijski moćne iuticajne lobije koji sprečavaju, ili se suprotstavqaju, svakoj vrstideregulacije i liberalizacije. Ovi lobiji, koje nije teško identi-fikovati, sasvim sigurno će da predstavqaju izvor najvećeg otporaderegulaciji i liberalizaciji ekonomskog života, jer će nastojatida i daqe zadrže svoj dosadašwi privilegovani položaj.

Pomenuti problem istovremeno predstavqa i veliki test na kojemće se verifikovati snaga i odlučnost nove vlasti u Srbiji da sprove-de radikalnu ekonomsku reformu i da opravda visoka očekivawa bi-rača (čak 60 procenata građana očekuje od novih vlasti znatno nižistepen korumpiranosti od prethodne) koji su za wu glasali. Takođevisok je stepen poverewa koji su privatni preduzetnici iskazali uodnosu na novu vlast. Na woj je sada da ovo poverewe i opravda.

REFORMA PRAVOSUDNOG SISTEMA

Uvod

Ima puno argumenta za pretpostavku da su kqučni uzroci pojavekorupcije u pravosuđu egzogeni, da je wena masovnost rezultat op-šte društvene i ekonomske krize, erozije javnog morala, nesavrše-nosti pravnog sistema i krize institucija. Iz ovoga sledi pretpo-stavka da se bitka protiv korupcije u pravosuđu može dobiti samouz promene u tim egzogenim činiocima koji je omogućuju i pospešu-ju. Ipak, i reforma institucija u pravosuđu predstavqa bitnu pret-postavku za eliminisawe, odnosno smawewe korupcije.

U tekstu koji sledi, a koji će biti koncentrisan na reforme usudstvu znatno više nego u odnosu na druge činioce, odnosno su-bjekte, biće podvučeni pravci požeqnih reformi, uz konkretne


predloge, na osnovu konkretnih čiwenica, počev od položaja pra-vosudnih institucija do qudskog činioca.

Bazična premisa je pritom ona koja je sadržana u važećem ustavu(član 96 Ustava Republike Srbije) i međunarodnim dokumentima4 –nezavisnost sudstva – koja, međutim, ne znači nekontrolisanost ineodgovornost.

Odnos sudske i drugih oblika vlasti i borba protivkorupcije u pravosuđu

Sudstvo se najuspešnije brani od korupcije svojom nezavi-snošću. Postoje dve dimenzije te nezavisnosti: nezavisnost sudakao institucije i nezavisnost sudija kao ličnosti. Nezavisnostsuda, kao institucije, ogleda se u wegovoj samostalnosti prema or-ganima zakonodavne i izvršne vlasti i drugim organima, organi-zacijama i pojedincima. Nezavisnost sudija, kao ličnosti, ogledase u wihovoj slobodi da donose nepristrasne odluke, na osnovusopstvene ocene čiwenica i sopstvenog shvatawa zakona, bez ogra-ničewa, uticaja, podsticaja, pritisaka i intervencija, neposred-nih ili posrednih, ma od koga i iz bilo kojih razloga. Razni uti-caji stalno teže da dopru do suda a da li će i dopreti zavisi is-kqučivo od ličnosti sudije. Za sudiju ne sme da postoji nikakavautoritet osim prava i pravde. Sudijama ne smeju upravqati nivladari ni poglavari, ni vojska ni policija, ni partija ni mafi-ja, ni rođaci ni prijateqi, ni kumovi ni drugovi, ni qubavniceni qubavnici. Niko, osim wihove savesti. Dok je za obavqawemnogih državnih poslova dovoqna samo rutina, za uspešno vrše-we sudske vlasti potrebna je gotovo božanska moć rasuđivawa, jersudija odlučuje o životu i smrti, slobodi i neslobodi, svojini iimovini, šteti i wenoj naknadi, istini i laži, pravu i nepravu,zakonitosti i nezakonitosti, upotrebi i zloupotrebi prava, dak-le o najznačajnijim i najsuptilnijim dobrima i interesima qudii wihovih zajednica. Zato sudija mora postati dostojan pozivakojim se bavi. Tako će steći poverewe naroda u čije ime sudi. Apoverewe se stiče: jačawem ugleda, časnim životom, nepristra-snim suđewem, ličnim integritetom, dostojanstvom i odvažnoš-ću. I kodeksom sudijske etike, čiji kanoni daju ove naloge: budinezavisan, budi pravedan, budi profesionalan, budi slobodan, bu-di hrabar, budi doličan, budi nepodmitqiv, budi posvećen, budiapolitičan, budi odan kodeksu.

Iz sudstva se mora odstraniti politika, koja ga je u najvećoj merii korumpirala, pošto ga je prethodno inficirala klasnom pri-strasnošću. Sudstvo mora prestati da bude klasno, kakvo je bilo upartijskoj državi, da bi postalo pravedno, kakvo mora biti u demo-kratskoj državi. Put od klasnog do pravednog suda preobražava


4 Vidi na primer Osnovna načela vezana za nezavisnost sudstva (Basic Principles ofthe Independence of Judiciary), potvrđena od strane Generalne skupštine OUN1985. godine.

klasnog sudiju, kao lakeja partijske države, u pravednog sudiju, kaoapostola pravne države. Pravedni sudija ne traga za voqom vladaju-će klase, već svakome daje ono što mu pripada u jednakom postupawusa jednakim stvarima, u nejednakom postupawu sa nejednakim stva-rima srazmerno wihovoj nejednakosti i u postupawu prema drugomekao i prema sebi. Pravedan sudija je u stawu da se odupre svim pri-tiscima i uticajima. Zato mora imati jaku ličnost.

U jugoslovenskom pravu i pravu Srbije proklamovan je princippodele vlasti: sudovi su samostalni i nezavisni. Princip, među-tim, nije do kraja operacionalizovan, tako da brojna praktična od-stupawa dovode u pitawe nezavisnost sudija i sudova od drugih ob-lika vlasti na način da je moguće braniti hipotezu da su nužno pod-ložni uticajima predstavnika zakonodavne i izvršne vlasti, po-litičke elite, na način i u meri da se može govoriti o korupciji.To se manifestuje:

• u načinu izbora sudija i čelnika sudova, u kome odlučujuću ulo-gu ima zakonodavna vlast, skupština i wena radna tela, uz po-sredni uticaj izvršne vlasti (ministarstva). O posledicamai predlogu reforme u posebnom odeqku;

• u načinu finansirawa, s obzirom da se sudovi i sudije finan-siraju iz (opšteg) buxeta, koji na predlog izvršne vlasti usva-ja parlament, a sredstvima upravqa ministar. Od buxeta i we-govog izvršewa zavisi materijalni položaj i sudova kao in-stitucija i sudija. Materijalna zavisnost je tim veća što tofinansirawe obuhvata i privilegisano finansirawe, na pri-mer (svakako po važnosti ne na posledwem mestu) dodelom sta-nova i stambenog kredita. Svaka „raspodela” društvenih i dr-žavnih stanova (a ona danas znači i privilegovani „otkup”) jenepravedna, bez obzira kako bili predviđeni i primeweni„kriterijumi”; jednostavno, u konkurenciji, jedan dobija sve,ostali ništa.

Ova materijalna zavisnost sudstva i sudija ima i brojne suptil-nije oblike, u kojima značajnu ulogu imaju, posredujući u usmeravawusredstava između izvršne vlasti i sudija, sudske uprave, na primerkroz (kvazi)usavršavawe sudija učešćem u kongresnom turizmu, na-bavci opreme i uređewu prostora, itd.

Logično je da je rezultat podložnost sudija uticaju izvršne vla-sti, odnosno političkih činilaca koji je formiraju, u meri koja semože označiti kao korupcija.

Institucionalno, ovakvo stawe moguće je izmeniti uvođewem po-sebnog sudskog (pravosudnog) buxeta, sa sudskom autonomijom u pla-nirawu i realizaciji wegovog korišćewa. Verovatno da deo tog bu-xeta može biti obezbeđen iz sudskih taksi.

Materijalni položaj sudija u svakom slučaju mora biti bitno po-boqšan, nezavisno i brže od opšteg porasta standarda u Srbiji(Jugoslaviji). Veoma niske plate nisu, naravno, opravdawe za korup-ciju, ali je nesporno da su uslov koji joj pogoduje, naročito kada suna ivici ili ispod egzistencijalnog minimuma i kada su primawasudija (kojima su po zakonu nedostupni alternativni dopunski iz-vori prihoda) u ukupnom iznosu niža od nekih drugih kategorija.


Izbor sudija i čelnika sudova

Ovo veoma značajno pitawe je pokrenuto u prethodnoj tački i od-nosi se na početni izbor u sudijsko zvawe, stalnost sudija i uslove ipostupak razrešewa, kao i napredovawe sudija, tj. izbor u više inajviše sudove. Ali ono ima i posebnu dimenziju, pitawe tranzi-cije, promene zatečenog stawa, i kada je reč o postojećem sudijskomkadru, i kada je u pitawu institucionalno uređewe ove oblasti, i odwega vaqa početi.

1. Postojeći sudijski kadar, po većini ocena, ne zadovoqava. Oce-nu je moguće braniti logičkom analizom.

Prvo, ako, naime, uopšte ima smisla raspravqati o potrebi pro-mene načina regrutovawa sudija, premisa je da postojeći način nezadovoqava. Ako on nije dobar, onda nije mogao dati kvalitetetnesudije i predsednike sudova.

Drugo, ako stoji ocena da je korupcija u sudstvu rasprostrawena –što je istina, sudeći po rezultatima istraživawa datim u okviruprojekta, i po rezultatima nekih ranijih istraživawa (ovakvu oce-nu su pored ostalog dale i same sudije u istraživawu koje je organi-zovalo Društvo sudija 1998) – onda se može postaviti pitawe nijeli elementarna pretpostavka borbe protiv korupcije promena su-dijskog kadra, na način i u obimu koji prevazilazi „redovan”.

Najzad, poznato je da je pravosuđe u posledwih desetak godina uznatnoj meri promenilo „krvnu sliku”, da je sudijsko zvawe napu-stio veliki broj sudija, da su regrutovane nove sudije, da je u tomepolitički kriterijum igrao veliku ulogu, da su i u najviša sudijskazvawa birani pravnici bez pravosudnog iskustva i potrebnih zna-wa, po političkim i sličnim zaslugama; čiwenica da sadašwipredsednik Ustavnog suda Srbije nije pravnik već ekonomista i ra-niji „društveno-politički radnik” je paradigmatična. (Naravnoda ovo generiše podložnost svim oblicima korupcije).

Ako stoje prethodne pretpostavke, onda se može postaviti pita-we nije li neophodno proveriti sudijski kadar, odstraniti iz pra-vosuđa one koji su se pokazali nedovoqno kvalitetni, koji su zlou-potrebqavali sudijsku funkciju. To je pitawe koje je postavqeno umnogim zemqama u tranziciji, ponegde (Češka, na primer) je dobi-lo potvrdan odgovor: sproveden je opšti reizbor sudija.

U našem pravu ova ideja ima ustavnu prepreku; ustav proklamujestalnost sudija, sudija može izgubiti zvawe samo iz usko postavqe-nih razloga (član 101 Ustava Republike Srbije). Teza da se primenatih razloga i „akcija”za razrešewe sudija koji su, shodno ustavnom izakonskom uslovu, „nestručno i nesavesno obavqali sudijsku funk-ciju” ne deluje ohrabrujuće: u postupku razrešewa odlučujuću ulogu,shodno Zakonu o sudovima, imaju upravo sudije (Opšta sednica Vr-hovnog suda Srbije), pa je verovatna hipoteza da oni neće izglasavatisopstveno razrešewe. Ni ustavna reforma ne deluje kao odveć pri-vlačna ideja, ne samo zbog toga što Ustav Srbije spada u teško pro-menqive; u društvima kao što je naše, stalnost sudija predstavqa(inače srazmerno novu) tekovinu koju je opasno žrtvovati.


Zbog toga se pojavila i jedna praktična ideja: u okviru reformesudstva, koja je inače neophodna, ukinuti postojeće sudove, time iwihove sudije, i osnovati nove. Ovo zaobilažewe ustavnog rešewa,ne previše elegantno, moglo bi biti praktično, ako se (re)izborsudija sprovede uz poštovawe svih načela za izbor koja treba da sa-drži reformisano pravosuđe.

2. Način izbora sudija, kao što je rečeno, karakteriše formalnadominacija centralne zakonodavne vlasti, uz prikriveni uticaj iz-vršne, i kroz wih nedozvoqen upliv političkog kriterijuma. Po-stoji nekoliko ideja da se ovo reformiše: (a) neposredni izborisudija, izbori koje bi vršili građani poput izbora za druge oblikevlasti; prigovara se da ovo nije u skladu sa kontinentalnom prav-nom tradicijom kojoj pripadamo, da nije logično spojivo sa stalno-šću sudija za koju se uzima da je osnov wihove nezavisnosti i, najzadi najvažnije, da bi stručni, profesionalni kriterijumi kod nepo-srednih izbora neminovno bili u drugom planu ili bar ugroženi;(b) decentralizacija, u okviru načelno postojećeg sistema, tako štobi sudije birali predstavnički organi teritorijalnih jedinica(lokalne samouprave, pokrajine, odnosno republike) za koju je sudorganizovan; prigovara se da bi tada uticaj političke vlasti, u ma-woj sredini, bio još veći; (v) izbor sudija od strane nezavisnogprofesionalnog tela, za šta se kaže da je protivno ustavu koji dajeNarodnoj skupštini nadležnost izbora sudija, i (g) formirati ne-zavisno stručno telo koje će imati odlučujuću ulogu (kao jediniovlašćeni predlagač) u izbornom postupku, dok bi definitivanizbor ostao Narodnoj skupštini.

Posledwa mogućnost se čini najprivlačnijom. Prvo, ona je u skla-du sa širom tendencijom da se pojedine tradicionalno državnefunkcije povere nezavisnim telima (na primer, regulacionom teluu oblasti telekomunikacija, medija…). Reprezentativno sastavqenoi autonomno, ovo telo bi, ako ima odgovarajuće institucionalne ka-pacitetete i garancije, moglo da neguje i razvija najviše profesio-nalne i moralne standarde (naravno, ukoliko po drugom elementima– društveni ugled, materijalni standard – sudijski poziv postaneprivlačan za najboqe). Iznete su i ideje o sastavu ovog tela. Činilibi ga istaknute, iskusne sudije, profesori prava, advokati i eventu-alno istaknuti pravnici iz drugih oblika pravničkog delovawa.

Ipak, potrebno je istaći i slabosti ovakvog predloga. Prvo, ide-ja o nezavisnom telu je imanentno protivurečna; neka institucijatreba ovo telo da imenuje i u odnosu na tu instituciju ono nije pot-puno nezavisno. (Ovaj nedostatak bi se mogao umawiti diversifi-kovanim sistemom predlagawa članova, odvojenim od odlučivawa oimenovawu. Na primer, po jedan broj kandidata za članove bi odvo-jeno kandidovali društvo sudija, odnosno asocijacija koja obuhvatasudije, pravni fakulteti, advokatske komore, udružewa pravnika).

Ovakvo telo bi imalo čvrst mandat (članovi bi bili teškoopozivi), bez mogućnosti reizbora, kao jednu od garancija za punusamostalnost. Skupština koja konačno odlučuje o predlogu moglabi se kretati samo unutar granica predloga koje ovo telo obrazuje.


Organizacija sudstva i sudska kontrola sudstva

Tradicionalna organizacija sudstva u Srbiji (dominacija su-dova opšte nadležnosti uz samo jednu vrstu specijalizovanih su-dova, privrednih), uz pravila o nadležnosti i neka pravila po-stupka, pokazuje izvesne slabosti koje se mogu kvalifikovati i kaopogodan miqe za nastanak korupcije kao pojave, a ne pojedinačnihslučajeva.

Kao rđave posledice postojeće organizacije, koje mogu pogodova-ti nastanku korupcije, ističu se:

• nepostojawe specijalizovanih sudova ili bar institucionali-zovane specijalizacije sudija, što utiče na nedovoqnu efika-snost sudova, preteranu ulogu veštaka od kojih zavisi ishodspora – sve je to prostor za pojavu korupcije;

• suviše lak i jevtin pristup sudu (niske sudske takse, neposto-jawe obaveze profesionalnog zastupawa ili odbrane sem u ne-kim slučajevima), što dovodi do brojnih bagatelnih parnicakoje zagušuju sud, utiču na efikasnost i opet stvaraju miqe zakorupciju;

• široko otvorena vrata reviziji i drugim vanrednim pravnimlekovima, koji čini da je Vrhovni sud praktično izgubio ulogukasacije, da je sudovawe de facto trostepeno, ali i čini da sudo-vawe, do konačne odluke, predugo traje (Srbija bi teško izdr-žala kontrolu Evropskog suda za qudska prava u primeni člana6 Evropske konvencije o qudskim pravima) itd.

Za reformske zahvate vredi se zadržati na posledwem. Jasno raz-dvajawe apelacione i kasacione uloge najvišeg suda povećalo biwegov autoritet. Istovremeno, moglo bi se očekivati formirawejedinstvene sudske prakse u uskom smislu tog pojma. Jedna od pozi-tivnih posledica bila bi da nepravilno sudovawe (kao posledicakorupcije) bude vidqivije, time i otežano. Društvena i pravna re-akcija na takve slučaje bi bila izvesnija, što bi doprinelo suzbija-wu korupcije u pravosuđu.

Sudstvo se od korupcije brani i uspostavqawem pravnog poretka ukome će sudovi delovati organizovanije i efikasnije. A delovaće takoukoliko usko grlo prvostepene nadležnosti postane prohodno; akospecijalizovani sudovi preuzmu svoj deo iz opšteg arsenala nadležno-sti; ako apelacioni sudovi preuzmu celokupnu drugostepenu nadlež-nost; ako upravni sud preuzme rešavawe upravnih sporova od Vrhovnogsuda i okružnih sudova; ako Vrhovni sud najzad postane kasacioni sud.Sve to se i očekuje od najavqenog Zakona o sudovima i sudijama.

Obnovqeno sudstvo ojačaće i imunološku sposobnost sudija da sesuprostave iskušewima korupcije.

Advokatura

Advokatura je kod nas tradicionalo uređena kao samostalna i ne-zavisna delatnost, komorski organizovana, i u tom smislu ne vidise razlog za bitne institucionalne promene. Ipak, neka pitawa za-služuju pažwu.


Tradicionalno, advokatske komore su kod nas bile otvorene zaprijem, uz sistem prijave (upisa), kada su ispuweni tradicionalniuslovi. Tendencije ka zatvarawu izazvane su najverovatne (anti)tr-žišnim razlozima: u advokaturu je prešao veliki broj pravnika,mnogi iz razloga ekonomske prirode (napuštawe slabo plaćene dr-žavne službe, propadawe privrednih preduzeća koja su imala razvi-jene pravne službe itd), čak i zbog političke nepodobnosti za drugeoblike pravničkog rada. Naravno da se može razmišqati o struč-nim standardima kod postavqawa uslova za upis u registar advoka-ta, o načinu na koji je organizovan pravosudni ispit, ali su to pita-wa ukusa i nijansi; ne vidi se razlog za postavqawe znatnijih pre-preka za pristup ovom obliku pravničkog delovawa, ma koliko datužno zvuči da je advokatura ponekad pribežište za one koji ne mo-gu da nađu drugi pravnički posao. Zatvarawe advokatskih komora zaupis novih članova iz konkurentskih razloga („nema dovoqno poslaza toliko advokata”) nije prihvatqivo; to je pitawe koje treba dareguliše tržište advokatskih usluga.

Ipak, dva pitawa koja su pokretana u pravničkoj, naročito advo-katskoj javnosti zaslužuju pažwu.

Prvo je pitawe mogućnosti prelaska u advokaturu ranijih sudija.Ističe se da je tu prevelika mogućnost nelojalne konkurencije, pa iposebnog položaja koje takvi advokati imaju u sudovima u kojima su ra-dili. Time se, u suštini, sugeriše mogućnost pojave različitih vi-dova korupcije. Zbog toga se predlaže zabrana upisa u imenik advokataranijih sudija, za određen broj godina (3 do 5), a u komorima na terito-riji suda u kome su radili. Ova na prvi pogled prihvatqiva ideja imaslabosti. Prvo, rad advokata kod nas nije vezan za područje jednog sudai ograničewe bi bilo lako izigrati, ili bi bilo nužno postavitisložen sistem ograničewa, kontrole, izuzetaka. Drugo, dosledno spro-vedeno, ono bi bilo energična prepreka za prelazak sudija u advokat-sku profesiju, s obzirom da je kod nas teritorijalna pokretqivoststanovništva tradicionalno mala, pa i takva zbog ekonomskih razlo-ga otežana. Treće, tvrdo ograničewe bi moglo biti dovedeno u pitawesa gledišta ustavnosti, dostupnosti profesija u zvawa svima pod jed-nakim uslovima (član 35 Ustava Republike Srbije).

U svetu je češći obrnut trend, težwa za prelaskom iz advokatskeu sudijsku profesiju, kao rezultat profesionalnog napredovawa.

Drugo je pitawe kontrole dostojnosti za advokatsku profesiju.Najkraće bi moglo biti postavqeno na sledeći način: da li je za upisu imenik advokata moguće i požeqno postaviti neke eliminatornedodatne uslove, koji se odnose na ličnost kandidata, odnosno za we-gov prethodni život kao garanciju da u advokatsku profesiju, kaoprofesiju od posebnog poverewa, neće ući oni koji su etički spornii skloni kršewu pravnih i moralnih normi, pa i korupciji.

Načelan potvrdan odgovor otvara niz drugih pitawa, na primer: • da li nedostojnost za advokatsku profesiju predvideti gene-

ralnom elastičnom klauzulom, uz ostavqawe diskrecioneprocene organima koji je utvrđuju ili taksativno nabrojatirazloge, na primer vezivawem za izvršeno određeno krivič-no delo; prvi način nosi opasnost od arbitrarnosti, a drugi,


pored toga što je nužno uzak za ciq koji se ima u vidu, otvarapitawa rehabilitacije učinioca krivičnih dela, brisawa izkaznene evidencije itd.

• Da li pravilo i wegova primena treba da budu deo autonomnogprava i odlučivawa komore, ili pak zakonsko pravilo, uz sud-sku kontrolu odluke. Izbor između alternativa ima ne samoformalne posledice, već na nov način otvara pitawe autono-mije komora.

Interesantno je ovaj problem povezati sa prethodnim kroz pita-we: može li u advokatsku profesiju ući onaj ko je razrešen sudijskefunkcije zbog nestručnog ili nesavesnog obavqawa sudijske dužno-sti? Ako se loše pokazao kao sudija – u meri da je morao biti razre-šen – koje su garancije da će biti korektan advokat? Potvrdan odgo-vor bi, međutim, mogao dovesti do još uže primene uslova za razre-šewe: radilo bi se, praktično, o profesionalnoj eliminaciji.

Radi se, očigledno, o složenom reformskom zahvatu, koji tražisuptilno odmeravawe argumenata. Ipak, ova mogućnost zaslužuje pu-nu pažwu.

Tužilaštvo

Javno tužilaštvo je „samostalni državni organ koji goni učini-oce krivičnih i drugih zakonom kažwivih dela i ulaže pravnasredstva radi zaštite ustavnosti i zakonitosti” (član 103 UstavaRepublike Srbije).

U reformi ovog delikatnog organa verovatno bi se moglo razmi-šqati o celishodnosti dve wegove nadležnosti: gowewa kod ka-žwivih dela i zaštite zakonitosti i ustavnosti ulagawem vanred-nih pravnih sredstava (zahteva za zaštitu zakonitosti) u javnominteresu, a na predlog zainteresovanih stranaka u postupku.

I kada se među wima utvrde tačke koje ih spajaju, ostaće pitawe dali je celishodno da isti organ bude, sa jedne strane, specijalizovan,a, sa druge, kadar da se uhvati u koštac sa nezakonitostima u svimgranama prava i svim vrstama postupka.

Tužilaštva će verovatno biti delom rasterećena u vršewu dru-ge funkcije kada u naš pravni sistem bude uveden ombudsman. Uprojektovawu wegove nadležnosti, kao i u reformi položaja i nad-ležnosti državnih (javnih) pravobranilaštava treba pronaćipravu ulogu tužilaštava u „opštoj” zaštiti zakonitosti.

Kada je o osnovnoj nadležnosti tužilaštava reč, pažwu zaslužu-je nekoliko pitawa:

• Odlučivawe, u određenim okolnostima, o preduzimawu kri-vičnog gowewa po načelu oportuniteta, diskrecionom ocenom.U najmawu ruku, radi se o pravilima koja moraju biti izuzetak,jasno postavqen.

• Uspostavqawe centralizovane i hijerarhijske organizacije tu-žilaštva (koja sama po sebi nije neprihvatqiva) obaveznimuputstvima. I pored potrebe za ujednačavawem tumačewa i isto-vetnom primenom prava, obavezna uputstva su opasno sredstvo,koje uvek može imati tendenciju da se pretvori u paralelan i


nekontrolisan izvor prava, koji omekšava zakonitost, dopuštarazličita postupawa i stvara miqe za korupcionaške uticaje.

• Precizirawe složenih odnosa, pre podizawa optužnice, utrouglu: istražni sudija, tužilac, policija. Mada je tužilacdužan da započne radwe krivičnog gowewa čim sazna za kri-vično delo, odnosno učinioca, tužilaštvo često objašwavanepostupawe nedostatkom krivične prijave policije. Takođe,tužioci odsustvo krivičnog progona pravdaju „nekooperativ-nošću policije”, čiwenicom da policija ne preduzima istra-žne radwe koje tužilac nalaže. Stoga vredi razmišqati ouvođewu kriminalističke policije koja bi bila direktnije ve-zana za tužilaštvo, kao što to postoji u nekim pravnim siste-mima. Time bi se izbegao negativan sukob nadležnosti tužila-štva i policije iza koga ponekad stoji svesno izuzeće od kri-vičnog progona (korupcija). Slično je i sa odnosom tužila-štva i istražnog sudije. Po donošewu rešewa o pokretawuistrage, istražni sudija je taj koji vodi postupak, a tužilac naosnovu tog istražnog postupka treba da odluči o podizawu isadržini optužnice. „Tanke optužnice” i prekvalifikacijeu toku glavnog postupka u korist optuženog pravdaju se nekoor-dinacijom između javne tužbe i istražnog suda. Time se stvarazona diskrecionog odlučivawa i manipulacije u kojoj mnogiprepoznaju korupciju.

Reforma tužilaštva je nužna i woj se mora prići na vrlo pa-žqiv i odmeren način.

Sudska administracija, veštaci i drugi učesnici u postupcima

Stručnost, profesionalizacija, modernizacija su bitne karakte-ristike potrebnih reformi sudske administracije koje bi uticaleda se smawi mogućnost korupcije. U mnogome, radi se o zahvatima ko-ji pretpostavqaju materijalna ulagawa, organizaciono su tehničkeprirode. Kako se u ovom poglavqu govori o reformama pravosudnogsistema, biće spomenuti samo neki požeqni zahvati koji imaju ipravnu dimenziju, i to polazeći od slučajeva otkrivene korupcije upraksi, uz sve rezerve vezane za nesumwivu ogromnu tamnu brojku, nesamo kada se o broju slučajeva radi, već i načinu izvršewa.

1. Reforma pravila o procesnim radwama koje obavqaju sudskičinovnici, tako da se smawi mogućnost diskrecionog odluči-vawa i izigravawa zakona. Na primer: reforma pravila o do-stavqawu, o službenim evidencijama i arhivirawu, ukqučiv iuvođewe savremenih sredstava za službene evidencije i zapi-snike (kompjuterizacija itd).

2. Pojednostavqewe tehničkih pravila izvršnog postupka i većaodgovornost izvršnih službenika.

3. Precizna nadležnost sudske uprave u odnosu na sudsku admini-straciju.

Institucija veštaka, kao jedna od bolnih tačaka našeg pravosu-đa, teško se može bitno izmeniti institucinalnim putem. Pro-blem je u profesionalnim i etičkim standardima i verovatno je da


bi se izvestan boqitak postigao kroz komorsko organizovawe poje-dinih struka (lekarske komore, organizacije računovodstvenihstručwaka i drugo), uz preduslov da u komorama, odnosno udružewi-ma postoje i funkcionišu stručna i etička kontrola. Možda bitim komorama ili drugim oblicima profesionalnog udruživawatrebalo dati pravo učešća u formirawu lista stalnih sudskih ve-štaka.

Zakqučak

Ako je tačna hipoteza da su kqučni uzroci korupcije u pravosuđuegzogeni, da potiču, s jedne strane, iz zona koje „ulaze” u pravosuđe,interesa koji se ostvaruju posredstvom pravosuđa, i, s druge, da supravni uzroci vezani za ukupnu nesavršenost pravnog sistema, re-forma pravosudnog sistema je samo jedan od elemenata strategijeborbe protiv korupcije uopšte i u pravosuđu.

Iz analize proizilazi da se ta strategija mora zasnivati na sle-dećem:

• „pročišćavawe” postojećeg pravosudnog kadra, tj. zakonito iustavno odstrawivawe onih koji su zloupotrebili pravosudnufunkciju ili čija profesionalna edukacija i iskustvo ne dajugaranciju za uspešno obavqawe ove funkcije,

• jačawe nezavisnosti pravosuđa od drugih grana državne vlasti,raznim institucionalnim merama, ukqučiv finansijsku neza-visnost,

• promena zakonskog sistema izbora sudija i drugih nosilacapravosudnih funkcija, takođe u funkciji jačawa wihove neza-visnosti,

• efikasnija i transparentnija organizacija sistema sudova,tehnička modernizacija sudova,

• jačawe profesionalnosti i odgovornosti kod drugih učesnikau sudskim postupcima.

REFORMA FISKALNOG SISTEMA

Prikupqawe prihoda i potrošwa države predstavqaju osnovnielement ispoqavawa moći države, a i važan ili osnovni izvor ko-rupcije u mnogim zemqama. Tokom vekova razvijani su metodi od-brane države od korupcije, i to poglavito na strani prikupqawaprihoda, kao što su računovodstveni i revizorski, ali uspeh nijeveliki, posebno na strani javnih rashoda.

Evazija poreza, carina i drugih dažbina je visoka u Srbiji. Teškoje tvrditi da bi to bilo moguće bez krivice poreskih i carinskihorgana, odnosno službenika u wima, kao i da se ta krivica iskquči-vo ogleda u aqkavom radu i lošoj organizaciji. Postoji i korupcija.

Najveći izvor korupcije u Srbiji je, bar do skora bila, carina.Stvoren je potpuno netransparentan i nekontrolisan sistem, podupravom samo jednog čoveka, direktora carine. Povlašćeni su mo-gli sve, od uvoza zabrawenih roba, do neplaćawa carine. A ostali


ponekad nisu, kada je dobar posao bio u pitawu, mogli da uvezu niono što je predstavqalo legalan uvoz. I sitnija korupcija se veomaraširila.5 Čak su pošteni carinici stradali.6

I u oblasti prikupqana poreza i ostalih dažbina korupcija je(bila) izražena. Mawe je razvijena u procesu razreza poreza, a višeu naplati i kontroli naplate. Veliki poslovni qudi povezani saprethodnim režimom nisu ni plaćali poreze, niti je kod wih vr-šena kontrola od strane finansijske policije. Zbog wihovih inte-resa čak nije uveden godišwi porez na dohodak građana. Bili su ta-bu. Ali, i kod sitnijih stvari moguće je izvući se od plaćawa pore-za, bilo kroz umaweni razrez, bilo jednostavno kroz neplaćawe kojeje ostalo nesankcionisano, a pomoću mita.

I rashodna strana fiskalnog sistema bila je podložna korupci-ji. Doduše, u Srbiji tokom protekle decenije nije bilo značajnijihdržavnih investicija i kupovine najvrednije opreme, pa time niprilike za najveću korupciju povodom javnih nabavki, ali će se u bu-dućnosti stvari mewati, zajedno sa ekonomskim napretkom i pove-ćawem državih rashoda za ove namene. Ali, sitna korupcija prili-kom mawih državnih nabavki svakodnevna je stvar, a posebno popu-larna i poznata na lokalnom nivou.

Javni prihodi

Svaka uspešna strategija borbe protiv korupcije u poreskojoblasti, kao i u svakoj drugoj, mora poći od motiva i mogućnosti ko-rupcionaškog ponašawa. Kod motivacije, potrebno je razvijatiosećaj misije i drugarstva među radnicima državne uprave, ali tonije dovoqno. Dobro je uvesti pozitivne i negativne stimulanse.

Među pozitivnim stimulansima, najvažniji je mehanizam odre-đivawa zarada zasnovan na performansama svakog poreznika i fi-nansijskog policajca pojedinačno. Ovakav mehanizam nagrađivawapostoji i sada u Srbiji, ali se nedovoqno često primewuje; ili sebonus deli svima jednako ili ga šef deli po simpatijama. Potreb-no je proces podele stimulacije učiniti transparentnim i javnim,kako bi se suzbijale nepoštene podele i nagradio dobar rad. Kod vi-sine stimulacije nužno je napraviti balans: one moraju biti do-voqno podsticajne, ali i ne smeju predstavqati preterano optere-ćewe za buxet i ne smeju „previše” podsticati radnike kako ne bi,usled preterane revnosti, stradali građani.

Kažwavawe za korupciju predstavqa negativnu stimulaciju. Kaznebi trebalo učiniti javnim, da deluju odvraćajuće na ostale potenci-jalne prekršioce. Kažwavawe kao jedini lek protiv korupcije ne


5 Popularan je sledeći vic: razgovaraju dva carinika i pita jedan: – šta da poklo-nimo kolegi za rođendan? Mercedesa? – Ne, odgovara drugi, malo je. – Kuću? – Ne,malo je. – Da ga pustimo da sam radi jedan dan? – Ne, mnogo je.

6 Anegdota: mladi carinik je svome šefu, u koga je imao poverewe, dostavio spisakregistarskih tablica šlepera (verovatno sa cigaretama) koji su prešli granič-ni prelaz bez ikakvih papira i bez zaustavqawa; nije ni pokušao da učini neštoviše, jer je znao da se radi o švercu podržanom iz vrha carine i države; ubrzo jebio uhapšen na nekoliko dana, pouke radi.

može dati posebno pozitivne ukupne rezultate, jer će doneti ne samosmawewe korupcije, već i radnog elana; stoga ga je potrebno kombi-novati sa pozitivnim podsticajima.

Uticaj na motivaciju zaposlenih u Upravi javnih prihoda i u Fi-nansijskoj policiji nije dovoqno sredstvo za iskorewivawe korup-cije, već ga je potrebno dopuniti sistemom mera koje će smawitimogućnost diskrecionog odlučivawa od strane ovih zvaničnika.

Pojednostavqewe poreskih zakona i procedura verovatno je naj-boqi način ograničavawa korupcijskih mogućnosti. Dosadašwisistem poreza i ostalih dažbina u Srbiji je vrlo komplikovan: sa-drži više od dve stotine oblika, sa brojnim izuzecima i olakši-cama, što smawuje transparentnost sistema i daje širok manevar-ski prostor za diskreciono odlučivawe, a time i za korupciju. Iz-mena brojnih poreskih zakona iz marta 2001. godine predstavqa po-četan korak u dobrom pravcu (posebno u smislu proširewa poreskeosnovice), ali ne i dovoqan u pravcu smawewa broja poreskih obli-ka i bitnijeg pojednostavqivawa procedura i uklawawa diskrecio-nog odlučivawa.

Potrebno je i jačawe interne kontrole, kako se ne bi, na primer,događalo da poreski obveznik profitira zbog ćutawa administra-cije ili zbog odsustva kontrole wegovog poslovawa, a zato što jepodmićeni inspektor propustio da poštuje propisanu proceduru.Koristilo bi i formirawe posebnih antikorupcijskih jedinica uUpravi javnih prihoda i Finansijskoj policiji, čiji bi zadatakbio borba protiv korupcije.

Kontrola naplate državnih prihoda, kao i raspolagawa buxet-skim sredstvima, ne bi trebalo da bude samo interna (iz odgovaraju-ćih organa ili nadležnog ministarstva), već se može preporučitii spoqna kontrola. Fiskalnom sistemu Srbije nedostaje instituci-ja koja u mnogim zemqama postoji, a to je nadzorno i stručno telo ko-je bi bilo od vlade nezavisno i vezano za Skupštinu Srbije, sličnoameričkom General Accounting Office. Ono bi imalo više funkcija, ajedna od wih bi trebalo da bude stručni i analitički nadzor nadposlovawem poreske administracije i kontrole, ukqučujući i anti-korupcijsku komponentu.

Korisno bi bilo usvajawe Pravilnika o fiskalnoj transparent-nosti (Fiscal Transparency Code) Međunarodnog monetarnog fonda,kojim bi se brojne informacije o fiskalnom sistemu učinile jav-nim i, pre svega, dostupnim skupštini, čija je jedna od osnovnihfunkcija nadzor nad izvršnom vlašću.

Javne nabavke

Javne nabavke su oduvek bile područje osetqivo na korupciju. U no-vovekovnoj Srbiji prvi korupcionaški skandal, od pre gotovo vek ipo, povezan je sa vojnim nabavkama, ministrom vojnim i wegovim ro-đacima trgovcima. Razlog privlačnosti javnih nabavki za ilegalneradwe lako je naći: sa jedne strane, one obično čine znatan deo javnihrashoda i društvenog proizvoda zemqe, a i vrednost pojedinačnihugovora često je vrlo velika, i, sa druge strane, potencijalni mito


može za onoga ko donosi odluku o nabavci višestruko prevazići za-radu tokom čitavog životnog veka. Iskušewa su velika, a rizik je, upreviše slučajeva, vrlo mali.

Najveći korupcijski „potencijal” imaju veliki građevinskiprojekti – putevi, brane, vodovodi, aerodromi, državne zgrade itd –ne samo zato što su investicije velike, već i zato što se radi o slo-ženim poslovima, pogodnim za varijacije u količinama materijalai kvalitetu izvođewa radova. Zatim sledi krupnija oprema, kao štosu avioni, vojna tehnika, autobusi i kamioni, građevinska oprema igeneratori i slično. Međutim, od značaja su i naoko sitnije nabavkekancelarijskog materijala, uniformi, energenata i tako daqe.

Najveće nabavke ne moraju biti i najveći problem, jer ih je najlak-še nadzirati, naravno ukoliko postoji voqa da se to čini. Najtežeje obezbediti poštene sitnije nabavke, kojih je veliki broj i kojeizazivaju mawe interesa.

Obično se misli da se korupcija izvodi tek u finalnoj fazi skla-pawa posla, odnosno da se dve strane dogovaraju o korupciji nepo-sredno pred zakqučewe posla, kada su poznate sve ponude. Međutim,često se dogovor pravi znatno ranije, u početnim fazama, onda kadadržavni službenik formuliše zahtev za kupovinom (i kada speci-fikaciju prilagođava određenoj stranki) ili kada se pravi listakvalifikovanih dobavqača (i kada se ukqučuje određena stranka, aneke druge ne). Naravno, korupcijom se može smatrati i dogovor po-tencijalnih dobavqača o zajedničkoj strategiji, kojom se obezbeđujeviša cena nego što bi se postigla pod konkurentskim uslovima. Ko-rupcija postoji i u fazi po zakqučewu ugovora, jer izvođač ili doba-vqač pokušava da „izvadi” troškove koje je imao na podmićivawuili da dodatno zaradi, što može rezultirati slabijim kvalitetomili mawim obimom radova ili materijala nego što je ugovoreno.

Dobar sistem državnih nabavki obezbeđuje robu i usluge koje sudržavi potrebne za zadovoqewe wenih funkcija, a po povoqnoj ce-ni, na vreme i uz dobar kvalitet. On je efikasan i ekonomičan.Uslovi nabavke treba da budu široko publikovani, a ugovor trebada dobije onaj ko zadovoqava sve postavqene standarde i zahteve i kopodnese najboqu ponudu. Pravila nabavki treba da budu jasna i po-štena, postupak nabavki transparentan, a rezultati predvidqivi.

Najpovoqniji rezultati, kako sa stanovišta ekonomske efika-snosti, tako i minimizacije korupcije, postižu se kroz konkurent-sko nadmetawe većeg broja ponuđača, pod pretpostavkom da su kvali-fikovani, tj. da su prošli test ozbiqnosti, sposobnosti i pouzda-nosti. Osnovni elementi takvog konkurentskog metoda su:

• javno obaveštewe o nadmetawu, sa pozivom za učešće,• dokumenta bi trebalo da jasno označe vrstu nabavke, opišu

proces nadmetawa, sadrže uslove ugovora i označe kriterijumeza izbor pobednika,

• ponude se podnose u zatvorenim kovertama, koje se otvaraju uunapred poznatom trenutku i mestu, u prisustvu predstavnikaponuđača,

• vrši se nepristrasna evaluacija ponuda od strane kompetentneosobe, bez uticaja ponuđača ili drugih stranaka,


• ugovor dobija onaj ponuđač koji zadovoqava sve uslove i imanajboqu ponudu prema ranije objavqenim kriterijumima.

Konkurentska nabavka ograničava moć državnih službenika i ta-ko štiti državu od korupcije. Takva nabavka uklawa u najvećoj mo-gućoj meri diskreciono odlučivawe o izboru ponuđača i robe, jer sezasniva na procesu nadmetawa i postavqawu jasnih procedura ikriterijuma izbora.

Pomenute zahteve najboqe zadovoqava otvoreni tender. Samo uodređenoj klasi nabavki nije moguće ili nije dobro primeniti pu-ni tenderski sistem, već se koriste ili ograničeni tender ili nekadruga tehnika nabavke.

Mnoge multilateralne i finansijske organizacije razvijaju išire konkurentske metode državnih nabavki. Svetska trgovinskaorganizacija podstiče zemqe da koriste wena pravila, dok međuna-rodne razvojne banke (Svetska banka, Evropska banka za obnovu irazvoj itd) koriste (i uslovqavaju) zajmove koje daju pridržavawemtih pravila. Ciq im je efikasno korišćewe zajmova, ukqučujući iborbu protiv korupcije.

Pošto je SRJ postala član Evropske banke za obnovu i razvoj(EBRD) i pošto je već počela da dobija kredite ove institucije, za-držaćemo se na wenim pravilima, uz napomenu da ona važe kako zaprojekte koje u celini finansira EBRD, tako i za projekte koje fi-nansira samo delimično. Istovremeno, to će biti dobar primerpravila za državne nabavke.

EBRD traži od svojih klijenata da prilikom državnih nabavkiprimewuju otvoren, konkurentski tender. Samo u specijalnim slu-čajevima ugovori mogu biti sklopqeni na osnovu selektivnog ten-dera ili pojedinačnih ponuda.

Otvoreni tender je takva procedura koja podrazumeva 1) da svi za-interesovani ponuđači budu unapred odgovarajuće obavešteni ozahtevima budućeg ugovora i 2) da svi ponuđači imaju jednaku prili-ku da podnesu ponudu i pobede u utakmici. Na taj način se obezbeđu-je najveća konkurencija, sa pozitivnim efektima na ekonomičnosti efikasnost.

Banka ne dozvoqava diskriminaciju učesnika, ni prema zemqiporekla. Sve firme imaju pravo da učestvuju na tenderima, bez obzi-ra da li potiču iz zemaqa članica banke ili iz drugih zemaqa. Jedi-ni uslov za učestvovawe jeste sposobnost firme da izvrši ugovor.

EBRD zadržava pravo da, u slučaju korupcije, odbaci predlog pro-jekta, prestane da uplaćuje sledeće tranše kredita ukoliko kori-snik ne preduzme blagovremenu akciju i diskvalifikuje firmu kojaje učestvovala u korupciji iz budućih tendera. Istovremeno, banka usvoje ugovore standardno ukqučuje odredbu kojom zadržava pravo dauputi revizore u firme koje su dobile ugovore za državne nabavke,koji će ispitati wihove račune i kwige.

Otvoreni tenderi su obavezni za ugovarawe robe i usluga vredni-jih od 300 hiqada evra i za radove vrednije od 5 miliona evra. Da bise onemogućila taktika sa podelom velike nabavke na mawe, kako bise izbegli otvoreni tenderi, EBRD navodi u svojim pravilima: „ni-jedan zahtev za nabavkom ne sme biti podeqen u nameri smawewa


vrednosti ugovora ispod limita kako bi ova pravila bila zaobiđe-na”. Za nabavke ispod ovih vrednosti, banka „ohrabruje” klijente dai daqe koriste otvorene tendere, ali mogu koristiti druge procedu-re zasnovane na konkurenciji i transparentnosti.

Standardna procedura konkurentske nabavke podrazumeva slede-ćih pet koraka: 1) obaveštavawe zainteresovanih o mogućnostipodnošewa ponuda, 2) pretkvalifikacija, kada je potrebno, 3) po-ziv da se podnesu ponude i izdavawe tenderske dokumentacije, 4)prijem ponuda, wihova ocena i izbor najpovoqnijeg ponuđača i 5)administracija ugovora.

Obaveštavawe o budućem tenderu ima za ciq pružawe prilikezainteresovanima da se dobro pripreme za sam tender (dogovor sapodizvođačima, obezbeđewe garancija banaka itd.). Svrha pretkva-lifikacija je obezbeđewe, posebno kod velikih i složenih projeka-ta, ponuđača koji su zaista u stawu da izvrše ugovor, a uzimajući uobzir wihovo iskustvo, qudske i tehničke kapacitete i finansij-sku snagu.

Selektivni tender, kod kojih državni organ prethodno izvrši se-lekciju ponuđača i samo wih pozove da podnesu ponude, moguć je u spe-cifičnim prilikama: kada je proizvod visoko specijalizovan i vrlokompleksan, kada ga može proizvesti mali broj firmi i kada je nabav-ka hitna. Moguće je uzeti ponudu samo jednog dobavqača, ali samo ondakada se radi o dodatnim nabavkama iste robe ili usluge, kada je proiz-vod ekskluzivan i radi standardizacije sa postojećom opremom.

EBRD dozvoqava i tendere namewene domaćim proizvođačima ondakada se radi o maloj vrednosti nabavke, kada su domaće cene niže odsvetskih i kada je jasno da strane firme nemaju interesa za učešćemna tenderu. Ovi se tenderi vrše po pravilima za otvorene tendere.

Za robu standardne specifikacije i male vrednosti, moguće je ko-ristiti metod obične kupovine na tržištu, što podrazumeva pri-kupqawe tri ponude sa naznačenim cenama.

Procedura državnih nabavki koju EBRD traži od svojih klijena-ta zasnovana je na Sporazumu o državnim nabavkama, koji je usvojilaSvetska trgovinska organizacija, s tim da formalno usvajawe ovogsporazuma nije uslov za učlawewe jedne zemqe u STO. I Svetska ban-ka propisuje slične procedure za projekte koje ona finansira u ce-lini ili delimično.

Usvajawe ovih ili sličnih pravila za obavqawe državnih nabav-ki smawuje prostor za diskrecione odluke državnih organa i slu-žbenika u wima, a time i verovatnoću korupcije, ali ih ne ukidapotpuno. Uvek ostaje nešto prostora za dogovor i mito, jer niti sepravilima može predvideti svaka situacija, niti se diskrecionoodlučivawe sasvim može iskqučiti. Najboqe rezultate daje koordi-nisani napor usmeren na korupciju. Svako mora biti svestan da kr-šewe pravila državnih nabavki predstavqa prekršaj, koji će bitiotkriven i kažwen; potreban je efikasan monitoring procesa na-bavke od strane drugog tela, sastavqenog od nezavisnih profesiona-laca; potrebna je i naknadna revizija procesa nabavke; potreban je inezavistan sudski sistem, koji neće biti korumpiran i koji ćenepristrasno proceniti eventualno kršewe propisa i odrediti


kaznu prekršiocu; potrebne su i pristojne zarade državnih slu-žbenika, koje će nagraditi poštewe i smawiti potrebu za korupci-onaškom praksom.

Izvesne promene u sistemu javnih nabavki u Srbiji dogodile su setokom posledwih pola godine. Pojedine vlasti primewuju konku-rentske tehnike nabavke samoinicijativno, kako znaju i umeju. Obič-no se prikupqaju ponude, što je bitan napredak prema prethodnomperiodu, ali nikako nije dovoqno, jer je to najmawe transparentan inajmawe konkurentski metod. Stoga je potrebno doneti zakon o jav-nim nabavkama, kojim bi se propisala obaveza tenderske nabavke zasve vrednije kupovine i propisale transparentne procedure.

REFORMA JAVNE UPRAVE

Javna uprava mora da služi građanima i narodu, a ne sopstveniminteresima ili interesima vladajućih pojedinaca i partija. Stogaona mora da podržava demokratske vrednosti i principe utvrđene uustavu, da se pridržava najviših etičkih standarda, da pruža uslu-ge nepristrasno i pravično, da efikasno koristi raspoloživasredstva, da podstiče participaciju građana u donošewu odluka, dabude podložna polagawu računa o svom radu, da wen rad bude tran-sparentan na osnovu tačnih i pravovremenih informacija, da budeprofesionalna i iskqučivo oslowena na zakon i da napredovawe ukarijeri bude zasnovano na stvarnim zaslugama i sposobnostima.

Javna uprava mora biti u maksimalnoj meri depolitizovana. Naj-više ešalone državne uprave uvek će činiti predstavnici strana-ka koje su na vlasti, ali ostali, niži nivoi, kao i obični službeni-ci, trebalo bi da budu politički neutralni profesionalci. Onitreba da obezbede kontinuitet državne uprave, kako ne bi bio naru-šavan prilikom svake buduće promene vlade, i da skupqaju i proši-ruju profesionalna znawa kako bi mogli da obavqaju svoj posao nanajboqi način i da savetuju političare (ministre). Politizacijauprave otvara vrata kršewu procedura i zakona, a time i korupciji.

Javna uprava mora primewivati svoju diskrecionu moć na dobarnačin, što znači da teži samo onim ciqevima za koje je ovlašćena,da bude nepristrasna i da primewuje samo one faktore koji su rele-vantni u datom slučaju, da poštuje načelo jednakosti pred zakonom,da pravovremeno donosi odluke i da poštuje opšta načela, ali ima-jući sluha za posebne situacije.

Kada odlučuje u nekom predmetu, javna uprava mora da se pridrža-va vaqane procedure: da obavesti stranku o načinu odlučivawa ozahtevu; da sasluša stranku i uzme u obzir wenu izjavu i čiwenicekoje je dostavila; da iznese razloge zašto je određena odluka doneta;da uputi stranku na pravne lekove protiv odluke. Opštije posma-trano, procedura postupawa administracije mora biti zapisana uzakonu, a ne neobavezna ili prepuštena na voqu ministarstvima idrugim državnim organima.

Neophodna je revizija i sledstveno tome strogo primewivawe ipoštovawe zakona o opštoj administrativnoj proceduri i zasebnih


administrativnih zakona, posebno u oblasti poreza, carina i unu-trašwih poslova. Proces ukqučuje unutrašwe administrativneprocedure, zahtevajući da svi postupci budu sačuvani napismenoili u elektronskoj formi. Pravila o prijavqivawu korupcije(whistleblowing) takođe su potrebna, da podstiču državne službeni-ke da razotkriju i prijave, u specifičnim okolnostima, prestupepretpostavqenih.

Uspešna državna antikorupcijska politika vlade sastoji se odkombinacije instrumenata i aktivnosti koje su međusobno konzi-stentne i odražavaju okolnosti u administrativnom okružewu.Svi metodi prevencije i kontrolni mehanizmi trebalo bi da su or-ganizovani u okviru aktuelnih, ekonomskih, političkih, pravnih,organizacionih, upravqačkih i operativnih okvira. Odgovarajućina aktuelne potrebe, ovi mehanizmi bi morali da budu projektovanii primewivi na buduće potrebe modernog, evropski orijentisanogdruštva sa efikasnom državnom mašinerijom. Zbog toga je neop-hodna organizovana unutrašwa kontrola administracije i spoqninadzor. Potrebni su i adekvatno vođstvo i menaxment, bazirani nainternacionalnom iskustvu i standardima.

Zakonski okvir je u centru svih antikorupcijskih strategija. Za-koni, posebno krivični zakon i zakon o javnoj upravi, definišuosnovni standard ponašawa i rada državnih službenika. Zbog togaje, da bi se harmonizovao sistem, neophodna detaqna revizija ovihdokumenata. Zakoni, pravila i regulative se sprovode pomoću meto-da istrage i krivičnog gowewa. Revizija politike sprovođewa za-kona takođe je neophodna. Proces prijavqivawa i otkrivawa, istra-živawa, gowewa i kažwavawa lošeg ponašawa i korupcije trebalobi da bude baziran na striktnom pridržavawu zakonskih pravila,koja odgovaraju utvrđenim evropskim standardima. Unutrašwaprocedura je neophodna da bi se utvrdile čiwenice, a ne da bi se za-menio zakon.

Nacrt novog krivičnog zakona donosi niz novih članova koji seodnose na korupciju, zloupotrebu ili prisvajawe javnih sredstavaiz buxeta, državnih nabavki, privatizacije, korupciju u sudstvu ijavnoj administraciji, korupciju u advokatskoj praksi, u sistemuzdravstvene zaštite, obrazovawu, informisawu i masovnim medi-jima i falsifikovawe rezultata u sportskim nadmetawima. Grupačlanova zakona (čl. 256-265) odražava trenutno stawe u zemqi, a neadekvatan i sistematski odgovor na probleme vezane za korupciju,podmićivawe i razna oportuna delovawa u javnim službama. Na ne-sreću, nacrt krivičnog zakona ostavqa mnogo toga nedorečenog. Iz-gleda pomalo drakonski, neizbalansiran, tako da zahteva daqu ela-boraciju i usavršavawe. Zakonski instrumenti za suzbijawe korup-cije morali bi biti sveobuhvatniji, sistematičniji, međusobnočvršće povezani, nedvosmisleno regulišući i druge probleme, kaošto je sukob interesa itd. Dakle, ako krivični zakon obezbedi za-štitu na način na koji je to sada zamišqeno, onda je novi zakon okorupciji i sukobu interesa neophodan. Novi zakon bi označio spe-cifične i inkriminišuće postupke u čitavoj državnoj službi,ali posebno kod viših vladinih zvaničnika, javnih radnika i


upravnika javnih službi, kada deluju u okviru sukoba interesa idrugih vidova korupcijskog ponašawa.

Novi zakon o ponašawu državnih službenika, zasnovan na isku-stvima drugih zemaqa, trebalo bi da bude usvojen. Pored usvajawa novogzakona o ponašawu, koji bi obezbedio etička uputstva za sve državneslužbenike, vlada bi trebalo da preduzme mere radi obezbeđewa siner-gije između koncepta javne uprave zasnovanog na poslušnosti i propi-sanim procedurama i koncepta oslowenog na etičkom menaxmentu iintegritetu. Dakle, da bi suzbila korupciju vlada treba da se usredsre-di ne samo na strogo poštovawe slova zakona, već i na promovisawe za-kona o ponašawu, koji pruža etički osnov za sve državne službe.

Potrebno je razumeti povezanost između a) stroge, centralizovanejavne uprave oslowene na zakone i poslušnost i 2) javne službe ute-meqene na procesu i integritetu. Sa druge strane, etički okvir, za-snovan na teško uhvatqivim aspiracijama i podsticajima u razvije-nom, na rezultatima zasnovanom modelu javne uprave, predstavqa sr-ce moderne javne službe. Državni imperium nije oslonac promena –mi moramo prihvatiti etiku, a ne samo obezbeđewe delovawa zakona.

Nepristrasnost, profesionalizam i integritet su osnovne vred-nosti svih modernih javnih uprava. To podrazumeva jednak pristupdržavnim službama, zaštitu mawina i ravnopravnost pred zako-nom. Stare vrednosti državne uprave (zakonitost, disciplina ilojalnost poslu) treba takođe da budu pridodate novim vrednostima(efikasnost, transparentnost i osećawe za prava građana), koje od-slikavaju socijalne zahteve, promene u očekivawima stanovništvai promene metoda i tehnika javnog menaxmenta.

Etički zakon ili zakon o ponašawu. Uzimajući u obzir uslove uzemqi, propis o ponašawu za državne službenike je neophodan.Mogao bi biti izdat u obliku vladinog dekreta. Stvarawe etičkeinfrastrukture zahteva konstantan trud na obučavawu, uspostavqa-wu standarda i upravqawu društvenih institucija u etički usme-renom administrativnom okružewu. Pozitivan uticaj na odnos iz-među civilnog društva i javnih službi brzo će se osetiti. Građaniveruju javnim institucijama i wihovim osnivačima kada vide da sejavne službe koriste za opšte dobro. U našoj situaciji, bile bineophodne neke inovacije da bi se izgradio sveobuhvatan etičkiokvir. Decentralizovana organizacija našeg društva u prošlomveku, mogla bi pružiti neke ideje koje odslikavaju tradiciju i iz-građene su na našem ontogenetskom pamćewu.

Integritet, javna uprava bez korupcije i svakodnevni rad držav-nih službenika zasnovan na etici fundamentalni su za izgradwumodernog, decentralizovanog sistema koji će kreirati lični iden-titet za niže nivoe javnih institucija i učvrstiti poverewe gra-đana u te institucije.

Jaka i nepopustqiva politička posvećenost aktuelne vlade od vi-talnog je značaja. Ona bi trebalo da bude ozvaničena i praćena odgo-varajućim delovawem. Reforma administracije ne može biti im-plementirana bez organizovane akcije na suzbijawu korupcije.

U našem umnogome tajnovitom okružewu, transparentnosti tre-ba dati jaku podršku. Nekoliko kqučnih mera je neophodno:


• Svi postupci državnih službenika treba da budu bazirani napravilima i razlozima za donošewe date odluke, osim u nekimstrogo ograničenim slučajevima kada se dozvoqava diskrecio-no pravo, zbog zaštitnih razloga. Ovlašćewa i obim za kori-šćewe diskrecionog prava treba svesti na minimum, jer biona mogla stvoriti plodno tlo za korupciju.

• Potrebno je omogućiti administrativno ispravqawe većineodluka, što bi se postiglo adekvatnom decentralizacijom.

• Odrediti standarde za administrativne rokove.• Obezbediti zakonski i organizacioni postupak koji obezbeđu-

je pristup medija aktivnostima i rezultatima rada admini-stracije.

Sveobuhvatna antikorupcijska strategija praćena planom akcijetrebalo bi da bude razvijena, uz učešće centralnih (državnih) or-gana. To su Ministarstvo unutrašwih poslova, Ministarstvospoqnih poslova, Ministarstvo pravde, Ministarstvo finansija,Ministarstvo za ekonomske odnose sa inostranstvom i Uprava ca-rina. Proces implementacije treba da obuhvata dobru komunikaci-ju, obuku i ovladavawe strategijom za borbu protiv korupcije.

Adekvatan plan obuke sa specijalizovanim programima za držav-ne službenike na svim nivoima i u svim sektorima važan je elementreforme javne uprave, kao i strategije borbe protiv korupcije.

Zapošqavawe novih službenika treba da bude regulisano da bi sepostigla jednakost. Ipak, treba da bude selektivno u nekim sektori-ma. Proces uvođewa u posao svih početnika treba da sadrži osnovnuobaveznu obuku iz etike, zakona o ponašawu i antikorupcijskog de-lawa. Sveobuhvatniji program obuke i odgovarajući nastavni pro-gram biće izrađen za vladine organe i agencije koje su podložne ko-rupciji. Specijalizovana i intenzivna obuka je neophodna za orga-ne ukqučene u aktivnosti borbe protiv korupcije, kao što su poli-cija, sudstvo i odbrana.

Odabir baziran na osnovu čistih krivičnih dosijea prethodiobi primawu u određene vladine agencije. Zatim bi trebalo obezbe-diti sveobuhvatnu obuku za one posebno rawive službe kao što su:poreska, carinska, služba državne nabavke, službe javnih investi-cija i službe saradwe i trgovine sa stranim kompanijama preduzećakoje poseduje ili kontroliše država.

Mehanizmi odgovornosti treba da budu regulisani zakonom i pot-puno transparentni. Korupcija bi trebalo da bude lako uočqiva. Za-konski okvir polagawa računa je neophodan, kako bi predstavqaoosnov delovawa svih javnih službi, utvrđivao rezultate borbe protivkorupcije i osigurao primewivawe odgovarajućeg zakonskog postupka.

Treba osnovati Parlamentarni komitet za korupciju ovlašćenda angažuje ad hoc radne grupe za borbu protiv korupcije u određe-nim sektorima. Komitet bi sprovodio svoje aktivnosti ili nezavi-sno ili kao podršku aktivnosti drugih izvršnih organa.

Kombinovawe postupaka je neophodno uzimajući u obzir šireokružewe državnih službi. Strategija za borbu protiv korupci-je na državnom nivou treba da obuhvata i potencijale određenihnevladinih organizacija i sindikata. Saradwa vlade, NVO-a i


sindikata obezbedila bi snažno sadejstvo, dostizawe kvaliteta,upoznavawe komparativnih iskustava drugih zemaqa i ubrzala bisprovođewe mera za borbu protiv korupcije.

Kroz novi zakon bi takođe trebalo tražiti da svi državni slu-žbenici na višim položajima prijave svoj imovinski status, pri-mawa, nepokretnosti i poslovni kapital.

Postoji potreba da se razvije podrobna i sveobuhvatna admini-strativna i nadzorna procedura da bi se otkrilo rđavo ponašawe,identifikovale odgovorne osobe i započeo preventivni i kaznenipravni postupak.

Reforma javne uprave treba da bude sprovedena na osnovu iskusta-va drugih zemaqa sa razvijenim sistemom borbe protiv korupcije.Dakle, sve aktivne i pasivne oblike korupcije treba proglasitikriminalnim delima. Dodatno, treba i ostale oblike korupcije,kao što su direktna i indirektna korupcija i u nekim slučajevimai pokušaj korupcije, takođe proglasiti kriminalnim radwama.Novi zakoni treba da obezbede odgovarajuće odredbe.

Rezultati rada revizora unutrašwe kontrole u okviru ministar-stava, odseka i drugih organizacija treba da budu dostupni javnosti.Procedura koja obezbeđuje ovaj proces treba da bude obuhvaćena i za-štićena zakonom.

Nezavisno detaqno ispitivawe aktivnosti javne uprave na svimnivoima mora da bude institucionalizovano na više načina. Osimparlamentarnog komiteta, neophodno je spoqno, nezavisno provera-vawe računa, koje bi sprovodila vrhovna revizorska agencija i om-budsman. Jurisdikcija obe institucije mora biti proširena nakompletnu javnu upravu. Najmawe jednom godišwe bi trebalo obja-vqivati izveštaje nezavisne revizije i ombudsmana.

Potrebno je uraditi kompletnu analizu neuspeha i trendova ukriminalu i neetičkom ponašawu prethodnog režima. Program zaborbu protiv korupcije treba da bude lansiran nakon završetka oveanalize. Ovaj program treba da bude pogodan za brzo delovawe i ne-milosrdan: ukoliko svi glavni vidovi korupcije nisu uočeni, raz-lozi i rezultati proučeni i određene i primewene sankcije, ondastrategija za borbu protiv korupcije ne može biti uspešna.

Neophodno je odrediti centralnu instituciju koja bi koordini-rala implementaciju mera vezanih za korupciju, zasnovanu na uskla-đenim zakonskim okvirima, i obezbedila smernice, na nacional-nom nivou, za razvoj politike prevencije u svim organima i organi-zacijama javne uprave.

Takođe je neophodno ukqučiti sve relevantne nevladine i drugeorganizacije civilnog društva u pripremawe odgovarajućih poli-tika i izgradwu javnog konsenzusa o prevenciji korupcije i strate-giji represivnog delovawa na centralnom i lokalnom nivou, a ako jepotrebno i na nivou pojedinačnih organizacija.

Postoji potreba da se osnuje Institut za javnu administraciju.Edukacija, kojom se uvećavaju znawa i razvijaju veštine u javnojupravi, osnovni je element strategije reforme javne uprave. Trebarazviti nove veštine da bi se postigle i suštinske promene ipromene u ponašawu. Strategija za borbu protiv korupcije


zahteva pažqiv, koordiniran, centralizovan, standardizovan ispecijalizovan sistem za momentalnu, efikasnu izgradwu znawa iveština. Ovo bi u mnogome osnažilo vladu u wenim aktivnostimana implementaciji antikorupcijske strategije. Takođe, ovo bi po-moglo ministarstvima i drugim agencijama da osmisle i sprovedunovu politiku borbe protiv korupcije. Institut bi razvio planedukacije za kompletan javni sektor, ukqučujući u wega elementeprograma antikorupcijske obuke, zasnovanog na sličnim progra-mima drugih zemaqa. Institut za javnu administraciju bi takođebio u mogućnosti da razvije specifične, programe edukacije, bazi-rane na međunarodnim iskustvima i prilagođene potrebama odre-đenih institucija.

U policiji Srbije potrebno je izvršiti pročišćavawe sastavaMUP-a otpuštawem iz službe policajaca ogrezlih u kriminal ikorupciju. Wima više nije mesto u instituciji čiji je zadatak bor-ba protiv kriminala i korupcije. Na sudu bi trebalo da završe oniza koje se korupcija može dokazati. Time bi bio dat jak i uverqivsignal ostalima da se korupcija ne isplati, odnosno da je vrh poli-cije ozbiqno rešio da suzbija korupciju.

Potrebno je dodatno razviti sistem unutrašwe, disciplinskekontrole, koji je i do sada, da je primewivan, mogao davati dalekoboqe rezultate. Dugoročnije posmatrano, svrsishodnije bi bilo dase postojeći sistem disciplinske odgovornosti transformiše uposebnu organizacionu jedinicu u okviru MUP („policija u poli-ciji”) koja bi se iskqučivo posvetila otkrivawu protivpravnogpostupawa pripadnika MUP.

U tom domenu veliku prepreku na putu otkrivawa i suzbijawakorupcije predstavqa tzv. kodeks ćutawa, tj. staleška solidar-nost i nepisano pravilo da se kolega ne prijavquje zbog nekog di-sciplinskog prekršaja ili krivičnog dela, niti da se protivwega svedoči.

Za borbu protiv korupcije u policiji neophodno je pokrenutipostojeće mehanizme spoqne kontrole i uspostaviti neke nove ob-like civilne kontrole, kao što je ombudsman. Srbija treba da uvedetu instituciju i da u wenom okviru jedan od ombudsmana bude zadu-žen iskqučivo za policiju.

Jedno od sredstava za borbu protiv korupcije jeste i tzv. kodekspolicijske etike koji je usvojen u UN, a potom i u nekim zemqama(Kanada, Francuska, Engleska i Vels, Slovenija, itd).

Potrebno je unaprediti metode i sadržaj nastavnog programaustanova za obrazovawe pripadnika policije. Još je Arčibald Rajsnaglašavao da obrazovawe policajaca treba da bude „brižqivijenego kod drugih”. Wihova odgovornost je veća, wihov zanat je „te-žak, delikatan, a često i opasan”, pa policajac ne može „da budestvoren na brzu ruku”.

No, od presudnog značaja za sprečavawe i suzbijawe korupcije upoliciji jeste postojawe političke voqe da se to čini. Bez toga,čak i ako se neka akcija pokrene, ne može se očekivati bilo kakavrealni uspeh. Bitka protiv korupcije može se dobiti samo ako li-deri i vlade imaju voqu da preuzmu politički rizik da se raskine


sa prošlošću i da se izgrade institucije preko kojih se može raz-vijati moderna privreda sa slobodnim tržištem.

Ukqučivawe Jugoslavije u međunarodne antikorupcijske progra-me svakako će doprineti suzbijawu korupcije koja je prisutna u naj-većem delu organizovanog kriminala, transnacionalnog i nacio-nalnog. Korupcija stimuliše organizovani kriminal i predstavqawegovu drugu fazu.

U zdravstvu je potrebno primeniti niz mera srodnih onima udrugim oblastima državne uprave i društvenog života, ali i nekespecifične za zdravstvenu zaštitu.

Pored pooštravawa kaznenih mera, da bi se smawio obim korup-cije u zdravstvu, neophodne su i reforme sistema zdravstvenog osi-gurawa i sistema zdravstvene zaštite, kako bi bio promewen karak-ter delatnosti u pravcu konkurencije. Da bi zdravstvo moglo dafunkcioniše na nesmetan način, potrebno je smawiti ulogu drža-ve i podstaći konkurenciju. Državna uloga bila bi svedena na regu-laciju delatnosti i nadzor poštovawa zakonskih propisa. Državabi utvrdila pravila igre donošewem zakona o osigurawu i zdrav-stvenoj zaštiti. Weno je da bude nepristrasni sudija koji će traži-ti da svi igrači poštuju pravila, a ne da favorizuje neke od učesni-ka, kao što danas čini. Ali, za konkurenciju na zdravstvenom trži-štu, neophodno je da fondovi zdravstvenog osigurawa budu nezavi-sne finansijske institucije, u kojima će wihove skupštine imeno-vati upravne odbore, donositi odluke o visini osigurawa i pravi-ma koje korisnici imaju u zavisnosti od izabrane varijante osigu-rawa. Neophodno je ustanoviti i konkurenciju između zdravstvenihustanova, i to ne samo između privatnog i državnog sektora, već iizmeđu državnih ustanova. Takođe, promenom načina plaćawa leka-ra, i zaposleni u zdravstvenim ustanovama bi bili podstaknuti nakonkurenciju. Tako se stvaraju uslovi da zaposleni u zdravstvu budumotivisani na kvalitetniji, pa samim tim i ekonomski isplativi-ji, rad. Wihove zarade ne bi bile fiksne, već bi zavisile od stvarnestručnosti i kvaliteta rada.

Lekar je taj koji mora da dâ podršku pacijentu, da leči u skladu samedicinskom doktrinom, da pokaže stvarnu brigu za tok lečewa.Pacijent mora da veruje lekaru. Time se uspostavqa u potpunostietička relacija između lekara i pacijenta. Nije svako sposoban daodgovori zahtevima koje praktikovawe medicine nameće. Zato jeneophodno da se kao jedan od osnovnih kriterijuma za prijem stude-nata medicine ili stomatologije, kao i učenika sredwih školaustanovi psihička sposobnost, odnosno čvrsta moralna struktura,spremnost na odricawe i posvećenost poslu.

Donošewe etičkih kodeksa kojima će još jednom biti potvrđenošta zdravstveni radnik mora da čini, a šta ni pod kojim uslovimane sme da učini, bez prethodne selekcije onih koji medicinu prak-tikuju neće dati ozbiqnije rezultate u borbi ne samo protiv korup-cije, već i protiv nestručnog lečewa.


NEZAVISNE ANTIKORUPCIJSKE INSTITUCIJE

Pored državnih organa koji se redovno, po svojoj funkciji bavekorupcijom, kao što su policija i sudstvo, potrebno je ustanovitinove organe koji će se na specijalizovan način baviti ovim proble-mom. Uzrok potrebe za osnivawem novih organa nalazi se u nedovoq-noj spremnosti redovnih da se sa uspehom nose sa korupcijom, a koja jerezultat ili 1) wihove nedovoqne sposobnosti i obučenosti u sukobusa sve sofisticiranijom korupcijom ili 2) wihove zahvaćenosti ko-rupcijom. U Srbiji dominira ovaj drugi razlog, mada ni prvi nije bezuticaja. U takvoj situaciji dobro je osnovati nove organe, čistih ru-ku i opremqene specijalističkim znawima i sposobnostima.

Agencija

Mnoge zemqe su posledwih godina osnovale antikorupcijskeagencije ili komisije, tražeći nove načine suprotstavqawa korup-ciji. Uspeh je bio polovičan, a neuspesi su doživqavani onda kadasu agencije (komisije) bile loše ustrojene i/ili kada je svrha wiho-vog formirawa bila pretežno marketinška.

Osnovno pitawe pri ustanovqavawu agencije za borbu protiv ko-rupcije jeste kako obezbediti wenu nezavisnost od politike, odno-sno od političkih činilaca koji se mogu naći u kolu korupcije.Potpuna nezavisnost svakako nije moguća, jer je neko mora osnovati,postaviti joj pravila funkcionisawa, finansirati i nadziratiwen rad. Za uspeh agencije dobro je ukoliko se nalazi vezana za uti-cajnog pojedinca (predsednika ili premijera) koji je posvećen an-tikorupcijskoj borbi, ali je to istovremeno i opasnost pošto nawegovo mesto može doći neko drugi, mawe agilan ili sklon korup-ciji. Tada agencija može biti iskorišćena kao oružje protiv po-litičkih oponenata ili, čak, kao sredstvo iznuđivawa i korupcije.Stoga bi, ipak, antikorupcijsku agenciju trebalo vezati za Skup-štinu Srbije, a weno delovawe podvrgnuti nadzoru viših sudova.Pozitivna okolnost za stvarawe ovakve agencije u današwoj Srbijije čiwenica što nijedna stranka sama ne kontroliše Skupštinu,tako da niko nije u stawu da postavi poslušnog partijskog radnikana čelo agencije, što bi automatski dovelo do wene diskreditacije.

Sledeće bitno pitawe su ovlašćewa agencije. Ona mogu biti edu-kativno-preventivna i/ili istražna. Najboqe je da ima oba ovla-šćewa, po hongkonškom modelu. Istražne funkcije podrazumevajupravo uvida u dokumenaciju i pravo ispitivawa svedoka.

Da bi agencija uspela u svom radu, potrebno joj je obezbediti jakupolitičku podršku, nezavisnost, da može da istražuje ponašawe inajviših nivoa vlasti, dovoqne resurse i potrebna procesna prava.

Slične jedinice trebalo bi da budu osnovane u onim granama dr-žavne uprave koje su podložne korupciji ili su wom već zahvaćene.Wihova bi nezavisnost bila mawa nego nezavisnost glavne agencije,ali je ipak moguće, ukoliko postoji dobra voqa nadležnog ministrai odgovarajući uticaj glavne agencije, da one odigraju pozitivnuulogu u suprotstavqawu korupciji unutar državne uprave.


Glavna kontrola

Izvršnoj vlasti, koja je obično pod najvećim pritiskom korup-cije, a ima i najveće mogućnosti za to, potreban je spoqni nadzor.Skupština je za to nadležna, ali poslanici obično nisu dovoqnokompetentni za taj posao i izvršna vlast bi mogla da, na osnovu bo-qe informisanosti i većeg znawa, dovede Skupštinu u zabludu.Stoga je Skupštini potreban jedan organ koji će se permanentno ba-viti državnim prihodima i rashodima i vršiti wihovu reviziju(oditovawe). Državni buxet je previše važna stvar u svakoj zemqida bi wegovo trošewe moglo biti prepušteno na poverewe vladi iwenim službenicima. Stoga je u mnogim zemqama formiran takavorgan, koji je nezavistan od vlade i čija je osnovna funkcija nadzornad trošewem buxetskih sredstava, ne samo centralnih, već i lo-kalnih vlasti, kao i državnih preduzeća.

Taj organ bi kod nas mogao da se zove Glavna kontrola, prema sta-roj srpskoj instituciji nastaloj pre gotovo vek i po. Izbor Glavnogkontrolora, kao šefa Glavne kontrole, vršio bi se u Skupštini, ukojoj bi se odlučivalo i o sredstvima potrebnim za rad Glavne kon-trole. Pored kontrole načina trošewa buxetskih i drugih držav-nih sredstava, ona bi mogla biti buxetski sud, vrlo koristan struč-no-analitički organ države i slično.

Da bi se sačuvala nezavisnost i obezbedila efikasnost rada Glav-ne kontrole, trebalo bi da ona ima legalno utemeqewe u ustavu i za-konima, da poseduje funkcionalnu, organizacionu i finansijskunezavisnost, da ima procesna prava i dovoqne resurse da revidujesve državne račune, da slobodno saopštava svoje nalaze Skupštinii javnosti i da koristi međunarodne standarde revidovawa.

Ombudsman

Nova vlada Srbije nagoveštava uvođewe institucije ombudsmanaiz više razloga, ali wegova uloga u antikorupcijskoj borbi možebiti dragocena.

Ombudsman je zaštitnik naroda, onaj kome se javqaju qudi sažalbama na rad državne administracije i drugih institucija ondakada one ne rade kako treba, kada se redovni putevi ostvarivawa ne-kog prava ili sprečavawa kršewa prava i pravde pokazuju sporimili neprohodnim. On istražuje odluke koje su protivne zakonu,ostalim propisima i regulaciji i u neskladu sa uobičajenim pro-cedurama; odluke koje su pristrasne, nepravedne ili diskrimina-torne; nedonošewe potrebnih odluka, zakašwewa, nepažwu, ne-kompetentnost i neefikasnot u radu administracije. On ima pri-stup vladinim papirima, radi ispitivawa opravdanosti žalbe.Ombudsman se ne bavi klasičnim istražnim ili tužilačkim rad-wama, već pokušava da ispita pogreške administracije kako bione bile ispravqene.

Ombudsman mora biti potpuno nezavisan, posebno od izvršnevlasti, da bi mogao da bude uspešan i da bi mu građani mogli vero-vati. A poverewe građana je temeqni uslov uspeha ombudsmana.


PLAN AKCIJE

Uspešna antikorupcijska borba zahteva sveobuhvatan pristup,konzistentnost i trajnost akcije i energičnost u sprovođewu, za-snovane na unapred poznatim odgovornostima i pravilima. Osnov-ni elementi programa borbe protiv korupcije su:

1. Opredeqenost: osnovni preduslov antikorupcijske borbe jeopredeqenost političkog vođstva zemqe i svih podređenih or-gana i wihova čvrsta rešenost da se bore protiv korupcije, za-snovana na spoznaji negativnog uticaja korupcije na efika-snost i pravednost rada državne administracije, a time i naekonomski, društveni i politički život;

2. Odgovornost Skupštine Srbije: Skupština Srbije, kao izraznarodne voqe i suverenosti, predstavqa osnovnu branu korup-ciji i najvažnijeg činioca borbe za dobro upravqawe i protivkorupcije; dve wene odlučujuće funkcije su zakonodavna i nad-zorna nad radom izvršne vlasti;

3. Odgovornost Vlade: za operativnu borbu protiv korupcije od-govorna je Vlada Republike Srbije, kao i savezna vlada u domenusvojih nadležnosti, koje borbu protiv korupcije treba da pro-glase jednim od svojih prioriteta, da je sprovode trajno kakokroz državne institucije, tako i predlogom institucional-nih reformi;

4. Raskid sa prošlošću: da Vlada Srbije ispita sve važnije, po-znate i nepoznate korupcionaške afere iz ranijeg vremena, ka-ko bi prekršioci bili kažweni i time dat snažan signalsvim potencijalnim prekršiocima;

5. Transparentnost: rad svih državnih organa i pojedinaca uči-niti maksimalno transparentnim i javnim, kroz prisustvomedija sednicama, javno objavqivawe izveštaja o radu držav-nih i drugih organa i slično;

6. Polagawe računa: obezbediti polagawe računa i odgovornostsvakoga u državnoj upravi, od vlada i drugih državnih organa,preko partija i političkih vođa do svakog državnog službenika;

7. Smawewe diskrecionog odlučivawa: izvršiti maksimalnu de-regulaciju propisa, gde god je moguće, kako bi se smawila diskreci-ona prava državne uprave i suzilo potencijalno poqe korupcije;

8. Pravna regulativa: doneti antikorupcijsko zakonodavstvo idopuniti krivično zakonodavstvo, kako bi korupcijsko pona-šawe i korupcija u pokušaju i pripremi bili precizno sank-cionisani;

9. Javne nabavke: doneti zakon o javnim nabavkama, zasnovan nakonkurentskim metodima (tenderima, licitacijama itd), kojibi važio za sve institucije koji se finasiraju iz buxeta i dr-žavnih fondova, kao i za državna preduzeća;

10. Nezavisan centralni organ kontrole: formirati Glavnu kon-trolu, nezavisan organ vezan iskqučivo za Skupštinu Srbije, ko-ji bi vršio nadzor i reviziju finansijskih transakcija svih bu-xeta i javnih preduzeća, kao i druge srodne poslove; istraga i ka-žwavawe bili bi nezavisni od Vlade i podvrgnuti javnom uvidu;


11. Agencija za antikorupcijsku borbu: pri Skupštini Srbijeosnovati specijalizovan antikorupcijski organ, koji će pred-voditi i koordinirati antikorupcijsku borbu;

12. Drugi antikorupcijski organi: u pojedinim granama državneuprave formirati posebne antikorupcijske organe, kao u po-liciji, carini, poreskoj službi, zdravstvu itd,

13. Reforma uprave: reformisati državnu upravu, na osnovu no-vih zakona o državnoj upravi i o administrativnom postupku;

14. Promena sastava personala: zameniti deo državnih službeni-ka, posebno u osetqivim službama (carina, policija, sudstvo,administracija itd),

15. Reforma pravosuđa: reformisati pravosuđe u pravcu širewa we-gove nezavisnosti od izvršne vlasti i političkih partija i vođa,

16. Reforma policije: jačawe interne kontrole, posebna obuka,etički standardi,

17. Međunarodno pravo: pristupiti Konvenciji protiv podmi-ćivawa OECD-a iz 1997. godine;

18. Međunarodna saradwa: obezbediti saradwu državnih i drugihinstitucija i organizacija civilnog društva sa inostranimpartnerima tokom borbe protiv korupcije,

19. Edukacija: dugoročne i kratkoročne aktivnosti obučavawaspecijalizovanih službi, državnih službenika i šireg gra-đanstva o uzrocima, štetnosti i metodama borbe protiv ko-rupcije; uvođewe određenih sadržaja u okviru vaspitnih pro-grama u školama;

20. Etički standardi: razvijati etičke standarde dobrog ponaša-wa i ugrađivati ih u zakonodavstvo,

21. Slobodni mediji: slobodni mediji igraju veliku ulogu u stva-rawu antikorupcijskog pritiska na državne zvaničnike ipredstavqaju aktera koji najboqe razvija svest o oblicima, du-bini i štetnosti korupcije; moguće je organizovati medijskekampawe, emisije, dokumentarne serije o pojavi korupcije udruštvu; izveštaji o aktivnostima nadležnih organa, nalazi-ma istraživawa itd.

22. Propagandne akcije i terenske kampawe: za promociju borbeprotiv korupcije (plakati u kritičnim ustanovama, bexevi saodgovarajućim porukama, leci i drugi propagandni materijal;„nedeqe borbe protiv korupcije” i slično.

23. Istraživačke aktivnosti: promocija kontinuiranog istra-živačkog i stručnog rada na problemima korupcije, simpozi-jumi, savetovawa, publikacije i slično; posebna uloga empirij-skog utvrđivawa napretka u borbi protiv korupcije putem pe-riodičnog ispitivawa javnog mwewa.


Documents

KORUPCIJA U SRBIJI - pistaljka.rs u Srbiji - studija.pdfne svedu na podmiæivawe i korupciju deli joı Dejvid Hjum. Isto-vremeno, Monteskije smatra da je svaka vlast sklona zloupotrebi,