Koliko su nezavisna regulatorna tela na Kosovu?

Microsoft Word - D4D_PI_11_SRB_FIN.docxa, 2
01 7.
| Koliko su nezavisna regulatorna tela na Kosovu? Pogled izbliza na regulatorna tela za konkurenciju, !eleznicu, telekom i energetiku
Koliko su nezavisna regulatorna tela na Kosovu? - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
1
Koliko su nezavisna regulatorna tela na Kosovu? Pogled izbliza na regulatorna tela za konkurenciju, eleznicu, telekom i energetiku
Priština, Octobar 2017
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 2
Autorsko pravo © 2017. Demokratija za razvoj (D4D).
Sva prava zadrana. Izuzev za citiranje kratkih pasusa u svrhu kritike i revizije, nijedan deo ove publikacije ne moe se umnoavati, uvati u sistemu za kasnije preuzimanje ili prenositi u bilo kom obliku ili bilo kojim sredstvima, elektronskim, mehanikim, za fotokopiranje, beleenje ili drugo, bez prethodne dozvole instituta D4D.
Izveštaj priredio:
Visar Sutaj
Ovo istraivanje i publikacija sprovedena je u partnerstvu sa fondacijom Heinrich Böll. Stavovi i mišljenja izneseni u ovom tekstu pripadaju autorima i ne oslikavaju stavove i mišljenja fondacije Heinrich Böll. Sadraj ovog izveštaja iskljuiva je odgovornost organizacije Demokratija za razvoj i ni u kom sluaju ne bi trebalo da oslikava stav fondacije Heinrich Böll.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Pregled pravnog okvira 13 Istraivaki pristup 15 Regulatorni status 19
Glavni nalazi 22 (1) Imenovanje i mandat 23
Na osnovu kojih kriterijuma? 25 Imenovanje 25 Mandat 27
(2) Odluivanje 29 Na osnovu kojih kriterijuma? 31 Nadlenosti 31 Odgovornosti 33 Odgovornost 34
(3) Institucija/Organizacija 37 Na osnovu kojih kriterijuma? 39 Izvori finansiranja 40 Budetska kontrola 42 Ljudski resursi 45
Preporuke 49 Prilog 1: Upitnik o nezavisnosti regulatornih tela 51 Lista publikacija 55 Završne napomen 59
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 4
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
5
Pregled izveštaja U demokratiji, nezavisnost regulatornih tela preduslov je za jaanje podele vlasti i za ureivanje trišta. Pre svega, to koliko su regulatorna tela nezavisna predodreuje standarde kvaliteta i uslove pristupa sektorima koji se ureuju. Meutim, ukoliko upravo oni podlau spoljnim uticajima, bez obzira da li se radi o politikim ili industrijskim, njihova odrivost je neminovno podrivena. Obim u kome su regulatorna tela na Kosovu zapravo nezavisna glavno je pitanje koje obrauje ova studija. Ono se ocenjuje na osnovu obima u kome su regulatorna tela institucionalno, funkcionalno i finansijski nezavisna od uticaja drave i politikog uplitanja.
Ovaj izveštaj osvre se na najvanije dimenzije nezavisnosti regulatornih tela u sektoru konkurencije, eleznica, telekoma i energetike. Isti prua pregled aktuelne situacije kada govorimo o radu regulatornih tela i o izazovima u regulatornom sistemu putem podataka dobijenih od strunjaka i zvaninika koji rade pri odnosnim telima kao i na osnovu nalaza iz pouzdanih izvora, ukljuujui izveštaje o reviziji Nacionalne kancelarije za reviziju (NKR). Regulatorna tela koja su predmet ove studije obuhvataju Kosovsku upravu za konkurenciju (KUK), Regulatornu upravu za eleznice (RU), Regulatornu upravu za elektronsku i poštansku komunikaciju (RUEPK) i Regulatornu kancelariju za energetiku (RKE). Iako regulatorna tela dele slinosti u smislu svog sastava i uloga, nailazimo na mnogobrojne razlike koje takoe oslikavaju nivo njihove institucionalne samostalnosti.
Ovaj izveštaj naruila je Fondacija Heinrich Böll (HBF), u zajednikim nastojanjima sa Demokratijom za razvoj (D4D), za rad na pitanju samostalnosti regulatornih tela na Kosovu. Ovaj izveštaj se uglavnom odnosi na period od
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 6
2012. do 2016. godine, gde glavni nalazi izvedeni u ovom kontekstu ukazuju da se regulatornim telima ne prua onaj stepen nezavisnosti koji im je potreban da obave svoju ulogu. Shodno tome, dok je zakonodavstvo u velikoj meri povoljno po sektore koji podlau regulaciji, ono nije dovoljno pojednostavljeno a njegova primena nailazi na nedostatke u praksi. Ne postoji poseban Zakon o nezavisnim agencijama, koji bi pruio širok i standardni pristup u vezi sa administrativnim i regulatornim delatnostima i postupcima.
Glavni nalazi proizašli iz istraivanja ukazuju da su regulatorna tela veoma ranjiva u smislu politikog uticaja u pitanjima u vezi sa (a) imenovanjem i mandatima lanova Odbora, (b) procesom odluivanja i (c) nezavisnošu institucije ili organizacije. Odreivanje nivoa njihove nezavisnosti pomoie da se preispitaju pitanja, koja su konstantno isticana u Izveštaju o napretku Evropske komisije (EC). Shodno tome, regulatorna tela podlau politikoj kontroli kada govorimo o imenovanju lanova Odbora. Delujui prema nalozima politikih stranaka, Odbori su esto nepotpuni pošto strankama treba due vremena da iskalkulišu i utvrde svoje interese da bi tek shodno tome izabrale lanove koje e predloiti u njihov sastav – što je idealno rešenje koje bi sluilo njihovoj politikoj agendi na uštrb javnog interesa.
U uslovima politikog uticaja i neizvesnosti, radi se o odluivanju! Kao što to pokazuju glavni nalazi, sposobnosti i odgovornosti regulatornih i nadzornih tela ispunjavaju se minimalno. Štaviše, Skupština nije uspela da izvrši nadzor nad regulatornim telima, time što ih nije pozvala na odgovornost za njihov uinak. Time što ne prepoznaju ekonomske blagodeti ouvanja nezavisnosti regulatornih tela, politiari imaju tendenciju da se upliu u rad ovih institucija. Uzmimo na primer, budetsku kontrolu kojoj regulatorna tela podlau, koja ih spreava
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
da naine kapitalne investicije u oblasti industrije koje nadgledaju.
U odsustvu apolitikih i konsolidovanih Odbora, uz sporo odluivanje i nedostatak nadzora, regulatorna tela iziskuju ozbiljnu reformu. Ovaj izveštaj je osmišljen sa namerom da predstavi odreeni vid merenja regulatorne nezavisnosti i da podstakne inicijative za izradu javne politike koja e podstai procese depolitizacije. Imajui u vidu nalaze istraivanja priloene ovom izveštaju, drava mora obratiti panju na znaaj nezavisnosti regulatornih tela. Pristup ovom pitanju zavisi od politike volje da se usvoje i primene regulatorne politike koje iskljuuju politiko uplitanje po svaku cenu i u svim okolnostima. Prvobitan naglasak treba staviti na imenovanje lanova Odbora na osnovu zasluga. Povrh toga, drava mora obezbediti da se regulatorni resursi troše racionalno i da postoji ravnotea izmeu ovih tela i industrija.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 8
Pregled literature U sklopu ove studije, izvršen je temeljan pregled literature. Ista je sastavljena od skupa lokalnih i meunarodnih izvora. Svaki izvor naveden je zajedno sa hiperlinkom za mogunost pristupa online. Štaviše, konsultovane su slubene internet stranice, godišnji izveštaji i odnosni Zakoni svakog regulatornog tela.
Konsultovana domaa literatura obuhvata sledee.
→ Rexha, Albana. Accountability of Independent Regulatory Agencies in Kosovo: A View on Current Perspectives and Key Challenges. (Odgovornost samostalnih regulatornih agencija na Kosovu: Pregled aktuelnih perspektiva i glavni izazovi) GLPS. 2017.
→ Ministarstvo javne uprave. Pregled institucija i agencija Skupštine i centralnih tela Vlade. Decembar 2016.
→ Vlada. Kosovo – EU High Level Dialogue on Key Priorities – European Reform Agenda (EPR) (Dijalog visokog nivoa Kosova – EU o kljunim prioritetima – Evropski program reformi). Novembar 2016.
→ Evropska komisija. Commission Staff Working Document. Progress Report. (Radni dokumenat osoblja Komisije) Brisel. Novembar 2016.
→ Skupština. Memorandum o razumevanju izmeu Skupštine, Vlade i Vlade Ujedinjenog Kraljevstva. Avgust 2016.
→ Skupština. Memorandum o razumevanju izmeu Skupštine, Vlade i Vlade UK. Avgust 2016.
→ GAP Institut. Independent Institutons and Agencies - Employment Relationship, Salary System, Internal Organization and Accountability (Nezavisne institucije i agencije – Radni odnos, platni sistem, unutrašnja organizacija i odgovornost). Jul 2016.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
→ Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD). Kosovo Assessment Report 2014. (Izveštaj procene za Kosovo za 2014. godinu) Izveštaj SIGMA. 2014.
→ Vlada. Uredba br. 06/2015 o Centralnom registru dozvola i licenci. lan 1-11. April 2015.
→ Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD). Baseline Measurement Report: Kosovo. SIGMA Report. (Polazni izveštaj: Kosovo) April 2015.
Da bi se stekla meunarodna perspektiva i shvatanje regulatornih tela, konsultovane su brojne studije. Najkorisnija konsultovana meunarodna literatura obuhvata sledee:
→ Nunes, R., Sofia B. Nuries, Guilhermina Rego. A New Governance Model for Independent Regulatory Agencies. (Novi model upravljanja nezavisnim regulatornim agencijama) SRP. 19. januar 2015.
→ Brown, Ashley C. The Funding of Independent Regulatory Agencies. (Finansiranje nezavisnih regulatornih agencija) Harvard University. 2006.
Ovi izvori informacija su istraeni na internetu i protumaeni su prilikom sprovoenja studije i pisanja konanog izveštaja. Izveštaj je osmišljen tako da svojim pristupom usredsreenim ka konkretnim radnjama, doprinese tekuoj debati o nezavisnosti regulatornih tela i o potencijalnim pretnjama u vezi sa njihovom nezavisnošu. Sva literatura je istraena sa namerom da se u ovoj studijskoj oblasti identifikuju najvanija pitanja.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 10
Uvod Na Kosovu je u poslednjih 15 godina, zabeleen sve vei razvoj regulatornog sektora. U skladu sa zakonom, u periodu od 2003 - 2004. godine uspostavljeno je skoro devet (9) regulatornih tela, koja predstavljaju nezavisne, transparentne i odgovorne institucije, iji je cilj da urede konkretna trišta/industrije i da privuku i zadre poverenje potrošaa i investitora. Ideja koja lei u osnovi rasta regulatornih tela podrazumeva liberalizaciju preašnjih dravnih monopola i tranziciju na slobodnu trišnu privredu i konkurenciju. Meutim, prelazak na regulatornu dravu nije toliko bio uspešan u praksi, pošto nije uklonjen politiki uticaj kojima su regulatorna tela izloena.
Prema proceni OECD-a, moe se zakljuiti da je nezavisnost regulatornih tela “uopšteno ouvana kada govorimo o imenovanju njihovog izvršnog direktora i lanova odbora i finansijskih resursa.”1 Na primer, zakašnjenje u imenovanju višeg osoblja dobar je primer koliko su regulatorna tela zapravo bila nedelotvorna kada govorimo o spreavanju trišnih neuspeha i poboljšanju javnog blagostanja. Koliko su delotvorna regulatorna tela zavisi od mere u kojoj prilikom obavljanja svog mandata uspevaju da odre ravnoteu izmeu nezavisnosti od vlade i svoje odgovornosti prema javnosti.
Politiki zastoj u trajanju od više od (6) meseci u 2014. godini samo je primer koliko su regulatorna tela ranjiva i zavise od politikog uticaja. Nesposobnost Skupštine da obrazuje vladu imala je ogroman uticaj na nezavisne institucije, ukljuujui regulatorna tela, do te take da ak 18 odbora nije uopšte funkcionisalo.2 U ovim sluajevima su ili istekli mandati lanova Odbora i/ili regulatorna tela nisu imala kvorum da donose odluke. Primer politikog zastoja u 2016. godini i neprekidno politiko uplitanje u odluivanje, štete postojanju regulatornih tela, što je razlog što oni nisu
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
bili u stanju da rade nezavisno i na odgovarajuoj udaljenosti.
Nedavno, Vlada je donela program reforme kako bi promenila status quo i kako bi svoje propise uinila delotvornijim. U zajednikim nastojanjima sa Evropskom komisijom (EC), ona je odredila svoje prioritetne radnje u skladu sa Evropskim programom za reformu (EPR), u saradnji sa graanskim društvom i poslovnim sektorom. EPR sadri tri kratkorona prioriteta koja se odnose na regulatorna tela i obuhvataju: (1) Dobro upravljanje i vladavinu prava, (2) Konkurenciju i investicionu klimu i (3) Obrazovanje i zapošljavanje.3 Program reforme koji je podnet Komisiji 2016. godine mora se sagledati u sprezi sa postojeim strategijama ili programima kao što su Strategija bolje regulacije (2014-2020) i Program ekonomskih reformi (2017). Ova Strategija je preispitana 2016. godine a nova verzija je usvojena za period od 2017-2021. godine.
Program ekonomskih reformi (PER) i dalje je glavni dokumenat praktine politike za predvoenje makroekonomskih reformi, koji ima za cilj da omogui iskorišavanje ekonomskih i politikih pogodnosti koje nudi Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju (SSP) koji je stupio na snagu aprila 2016. godine. PER bi zasnivao regulatorni sistem izrade politika na cilju da pojednostavi zakonodavstvo i da uvede regulatorni sistem procene.4 Ova politika inicijativa nastavak je prethodnih strategija kao što je Nacionalna razvojna strategija (2016-2021).
U poslednje etiri (4) godine, pristup dravne politike kada govorimo o regulatornoj delatnosti bio je proaktivan. Maja 2014. godine, usvojena je Strategija bolje regulacije (2014-2020). Ova Strategija zacrtava smanjenje administrativnih optereenja, kao glavni cilj reforme regulatornog sistema u zemlji.5 Izbegavanje prekomernih optereenja takoe je deo restrukturirane Strategije bolje
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 12
regulacije (2017-2021).6 Tokom 2015. godine, usvojena je Uredba br. 06/2015 o centralnom registru dozvola i licenci. Ova uredba odreuje postupke u sklopu kojih su odgovorni centralni organi duni da kreiraju, vode i prijavljuju informacije o svim vrstama dozvola i licenci koje su izdali.7
Nezavisno od toga, uprkos injenici da je Vlada u poslednje etiri godine preduzela veliki broj politikih inicijativa i strategija, i dalje u praksi ne postoje nikakvi mehanizmi za “sistematsko smanjenje birokratije.”8 Procena regulatornog uticaja (PRU) nije realizovana kao ni druge planirane inicijative za pojednostavljenje administracije.9 PRU je izraz koji se koristi da se opiše proces sistematske analize koristi i troška novih propisa, sa ciljem da se poboljša kvalitet regulatornih politika. Koji stepen napretka je regulacija dostigla a na koji je izvršen politiki uticaj zapravo je u ii preostalih delova ovog izveštaja, gde aludiramo na nalaze istraivanja koji uglavnom pokrivaju elemente nezavisnosti regulatornih tela. Oni e se iskljuivo usredsrediti na nezavisnost od politikih pritisaka i nee se pozabaviti vanim pitanjima od kojih bi regulatorna tela takoe trebalo da budu nezavisna, poput onih iz privatnog sektora.
Vano je naglasiti da nezavisnost ne podrazumeva da neka druga institucija sem vlade ne bi trebalo da poziva regulatorne agencije na odgovornost. U skladu sa zakonom, nezavisne agencije su slobodne od Vlade i umesto nje ih graani Kosova pozivaju na odgovornost, preko svojih predstavnika u Skupštini. Odgovornost je Skupštine da obezbedi da regulatorne agencije obavljaju svoj mandat u skladu sa Zakonom. U odgovoru na nalaze regulatornih agencija, Skupština je odgovorna da obezbedi procese imenovanja i institucionalnu nezavisnost u ime javnog interesa.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
13
Pregled pravnog okvira Na Kosovu Ustav ureuje pravni okvir u vezi sa regulatornim telima. U skladu sa lanom 119, nezavisni regulatori trišta treba da se uspostave “kada samo trište ne moe dovoljno da zaštiti javni interes.”10 Ovaj lan je osmišljen tako da odredi pravna naela stvaranja ekonomskih odnosa i razvoja, u korist slobodne trišne privrede u kojoj ne postoji nikakva dominantna pozicija koja bi mogla da nametne ogranienja konkurencije i zaštite potrošaa. Regulatorna tela prepoznaju se kao nezavisne agencije obrazovane Ustavom i od strane Skupštine. Svako telo se uspostavlja posebnim zakonom, u skladu sa lanom 142 Ustava, koji odreuje naelo nezavisnosti u uspostavljanju agencija. Kao takva, regulatorna tela imaju zagarantovano pravo nezavisnog funkcionisanja putem svog budeta.
Na Kosovu, regulatorna tela predstavljaju javne institucije koje su zaduene da obavljaju svoju nadlenost u mnogim oblastima ljudskog delovanja u regulacijskom svojstvu. Shodno Zakonu, regulatorna tela su nezavisna od vlade i bave se oblastima koje se odnose na konkretan privredni sektor i imaju tendenciju da se bave jednim brojem aspekata koji e biti procenjeni du ove studije: izbor i odgovornosti Odbora, njihova upravna i nadzorna tela, zakonske nadlenosti i obaveze i budet i izveštavanje. Povrh toga, regulatorna tela takoe izdaju politike i smernice u vezi sa odlukama koje donose. Kao mek zakon, trebalo bi da promoviše doslednost i efikasnost u odluivanju.
Generalno govorei, pravni okvir pogodan je za regulatorna tela i u skladu je sa meunarodnim standardima.11 Meutim, ne postoji nikakav poseban Zakon koji ureuje rad regulatornih tela i/ili nezavisnih agencija ili koji definiše naela “uspostavljanja, organizacije, nadzora, odgovornosti, mandata, upravljanja ili gašenja agencija
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 14
[regulatornih tela].”12 Štaviše, još uvek nisu konsolidovani podzakonski akti. U odsustvu konsolidovanog pravnog okvira, regulatori funkcionišu u sklopu onih ovlašenja koje im je dodelila Skupština i podleu ciljevima dugorone politike. Svako regulatorno telo funkcioniše u skladu sa pojedinanim zakonom, npr. KUK u skladu sa Zakonom o zaštiti konkurencije, RU u skladu sa Zakonom o kosovskim eleznicama, RUEPK u skladu sa Zakonom o elektronskoj komunikaciji i RKE u skladu sa Zakonom o Regulatornoj kancelariji za energetiku.
Zakon o zaštiti konkurencije (Zakon br. 03/L-229) definiše pravila i postupke za zaštitu trišne konkurencije i propisuje nadlenosti i organizaciju Uprave za zaštitu konkurencije ili Regulatorne uprave Kosova.13 Zakon o zaštiti konkurencije vai na sve oblike prevencije, ograniavanja ili zloupotrebe konkurencije od strane preduzea u ili van Kosova.14 Ovaj Zakon pokriva sve nezavisne regulatorne agencije na Kosovu, ukljuujui i one koje su deo ove istraivake studije. U skladu sa njim, Kosovska uprava za konkurenciju (KUK) odgovorna je da stvori uslove za delotvornu konkurenciju i razvoj u oblasti ili sektoru transporta, telekoma i energetike. Integritet konkurencije zavisi od nivoa trišnih ovlašenja. U skladu sa Zakonom o zaštiti konkurencije, preduzee ima dominantan poloaj ukoliko (kao dobavlja ili kupac odreene robe i usluga) ne podlae pravinoj trišnoj konkurenciji i ima vanu trišnu mo.15 Ukoliko ovakav udeo na trištu premaši 40 procenata, smatra se da preduzee ima dominantnu poziciju na trištu. Ovo pravilo vai na dva ili više preduzea koja funkcionišu zajedno na trištu.
Zakon o kosovskim eleznicama (Zakon br. 04/L-063) osmišljen je u svrhu organizovanja, razvoja i poboljšavanja eleznikog sistema u zemlji, stvaranjem i poboljšavanjem eleznikog sistema u zemlji, stvaranjem otvorenog i pravinog pristupa operaterima i pruanjem usluga u
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
eleznikom sektoru.16 Zakon definiše funkcije i nadlenosti drave i eleznikih institucija i operacije i usluge koje nude elezniki sistemi. Zakon o elektronskoj komunikaciji (Zakon br. 04/L-109) ureuje delatnosti elektronske komunikacije po principu tehnološke neutralnosti, promovisanjem konkurencije i efikasne infrastrukture i obezbeivanjem pravih i adekvatnih usluga koje se pruaju na teritoriji Kosova.17 Zakon o energetici (Zakon br. 05/L- 081) utvrdio je pravila koja ureuju aktivnosti u energetskom sektoru, sa ciljem da se postigne sigurno, bezbedno, pouzdano i visoko kvalitetno snabdevanje energijom i da se prue uslovi za funkcionisanje otvorenog energetskog trišta i za promovisanje efikasnijeg korišenja energije i poboljšavanja zaštite ivotne sredine tokom energetskih aktivnosti.18
Istraivaki pristup Izraz nezavisnost obuhvata širok raspon institucionalnih mera. Istraivanje je zasnovano na upitniku za intervju koji predstavlja uzorak pitanja namenjenih ispitanicima, pokrivanjem nekoliko pokazatelja, kao što su (1) imenovanje i mandat, (2) odluivanje i (3) nezavisnost institucije ili organizacije. Isti ima za cilj da prui pregled aktuelne situacije i glavnih izazova, analizom i zapaanjima iz studija sluajeva. Takoe, ono prua informacije koje bi Vlada trebalo da uzme u obzir prilikom odluivanja o tome kako da prie zabrinjavajuim pitanjima u vezi nezavisnosti regulatornih tela. Povrh toga, ono prua osnovu za diskusiju o odnosu izmeu pravnih i praktinih koncepata u vezi regulatornih tela, odgovorom na glavno pitanje a to je da utvrdi meru u kojoj su regulatorna tela nezavisna u praksi.
Ono što je ideja ovog istraivanja jeste da izmeri i uporedi relativnu nezavisnost regulatornih tela, procenjivanjem slinosti i razlika, u kontekstu standardizovanog uzorka i mernih pokazatelja. Pristup je sastavljen od kvalitativne
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 16
analize nezavisnosti regulatornih tela. Isti stavlja veliki naglasak na znaaj subjektivnog iskustva pojedinaca koji su ukljueni u oblast regulatornih sistema. On je usmeren ka samom procesu i prua unutrašnju perspektivu standardnim istraivakim tehnikama, koje obuhvataju kancelarijsko istraivanje i terenski rad. Ove metode pomau da se pri izradi ovog izveštaja pridobije šira slika regulatornih tela u zemlji.
Rad na terenu sainjen je od procesa prikupljanja podataka iz intervjua i zahteva podnetih odnosnim institucijama o finansijskoj potrošnji, ljudskim resursima, trendovima licenciranja i tako dalje. Ukupno je realizovano šest intervjua sa strunjacima i predstavnicima odnosnih institucija, korišenjem strukturiranog upitnika koji je osmišljen u fazi koncipiranja istraivanja i njegove dalje razrade. Ovaj deo istraivanja bavi se prikupljanjem podataka i analizom informacija u nebrojanom formatu.
Prvobitno je osmišljen upitnik i odabrana su etiri (4) regulatorna tela. Uzorak ine šefovi ili izvršni direktori ciljnih regulatornih tela, koje ine Kosovska uprava za konkurenciju (KUK), Regulatorna uprava za eleznice (RU), Regulatorna uprava za elektronsku i poštansku komunikaciju (RUEPK) i Regulatorna kancelarija za energetiku (RKE). Upitnik sledi u Prilogu 1. Ove regulatorne institucije odabrane su upravo zbog toga što pokrivaju dve prioritetne oblasti Evropskog programa reformi (EPR) na Kosovu, odnosno: (1) Dobro upravljanje i vladavinu prava, i (2) Konkurenciju i investicionu klimu.
Model upitnika osmišljen je korišenjem modela AKF (Johannsen, 2003), što je projekat koji su finansirali Program za energetska istraivanja i Danski savet za istraivaku obuku. Upravo ova anketa je u svojoj konanici imala meuvremeni izveštaj o analizi energetskih regulatora u osam (8) evropskih zemalja. Meutim, anketa je korišena
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
17
i protumaena u lokalnom kontekstu, kako bi odgovarala potrebama ove studije. Ovog puta obuhvata nekoliko regulatornih tela. Takoe je izmenjena sa ciljem da izmeri nivo njihove nezavisnosti sa praktine ili sa take gledišta njihovog ponašanja. Prvobitan model ankete prilagoen je tako da izmeri energetske regulatore samo sa pravne take gledišta. Što se tie ove studije, upitnik je korišen za intervjuisanje ispitanika, a ne za njihovo anketiranje, kao što je to bio sluaj u prošlosti. Na taj nain, moglo se u praktinom smislu prikupiti više podataka u pokušajima da se shvati koliko su regulatorna tela zapravo nezavisna u stvarnosti.
Podaci do kojih se došlo putem intervjua stavljaju poseban naglasak na nezavisnost regulatora. Podaci su unakrsno uporeeni i potvreni intervjuisanjem dodatnih ispitanika, koji obuhvataju slubenike za istraivanja nekolicine organizacija graanskog društva (OGD-i), koji su ve specijalizovani i poznaju regulatorne sisteme u zemlji. Meu ovim OGD-ima nalaze se Institut za izradu politike (INDEP), Institut GAP, i Lens. Dodatni ispitanici obuhvataju takoe anonimne regulatorne strunjake, zvaninike odnosnih institucija koje nadgledaju rad regulatornih tela, u ijem se sastavu nalaze glavni revizor Nacionalne kancelarije za reviziju (NKR) i slubenik veze iz Odbora za ekonomski razvoj, infrastrukturu, trgovinu i industriju (OERITI).
Nacionalna kancelarija za reviziju (NKR) predstavlja struno i nezavisno telo koje je zadueno da promoviše visoke standarde transparentnosti, odgovornosti i integriteta u finansijskom upravljanju javnom administracijom na Kosovu. Ona sprovodi godišnje nezavisne revizije svih subjekata, ukljuujui i regulatorna tela koja dobijaju finansijsku podršku iz Konsolidovanog budeta Kosova (KBK). Izveštaji o reviziji upotrebljeni su u veoj meri u vezi sa nalazima oko poslednjeg pokazatelja, sa
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 18
ciljem da procene finansijsku nezavisnost regulatornih tela kada govorimo o izvorima finansiranja i budetskoj kontroli.
Ocena data svakom tematskom pokazatelji zavisi od procene njihove relativne vanosti. Poeni su korišeni da se ocene regulatorne prakse kao što su imenovanje, odluivanje i nezavisnost organizacije. Nakon što ove prakse budu definisane, izvodljivo je izraditi opštu rang listu institucionalne nezavisnosti regulatornih tela, na osnovu fokus grupe koja je pomogla da se isprobaju i potvrde nalazi istraivanja i konane ocene. Rang koji im je dat zapravo odraava trenutno razmišljanje i ocenu. Na osnovu prikupljenih podataka i dobijenih ocena, za svaki pokazatelj je sastavljena lista preporuenih praksi.
Ocenjivanje: Razraen je indeks na osnovu koga se svaki od razliitih pokazatelja ocenjuje u odnosu na druge, kako bi se došlo do jedinstvenog izraza kojim e se opisati stepen nezavisnosti regulatora. S tim u vezi, ova studija preispituje kako se formalna pravila primenjuju u praksi. Ono što je bio glavni cilj prilikom indeksiranja nalaza do kojih se došlo istraivanjem jeste da se prui pregled podataka o nivou nezavisnosti. Studija tvrdi da indeks zapravo pokazuje stvarnost u smislu nivoa nezavisnosti regulatora. Ono što se nadamo da e studija postii obraunavanjem indeksa jeste da pokae koliko se regulatorna tela ine slinim ili razliitim, ocenjivanjem verodostojnih izveštaja, razgovora realizovanih na terenu i fokus grupa.
Meutim, ovim ocenama ne bi trebalo pridavati preveliki znaaj pošto regulatorna tela pokazuju znaajne slinosti u svakoj od etiri izmerene dimenzije – kako u pravnom tako i u praktinom smislu. Odreeni faktori kao što su administrativna pitanja i sastav politike prevazilaze okvire ove istraivake analize.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
19
Regulatorni status Status i ciljevi regulatornih tela eksplicitno su navedeni u zakonodavstvu i izjavama o misiji svake organizacije. U skladu sa zakonom, regulatorna tela naješe treba da primenjuju bezbednosne standarde i/ili da nadgledaju korišenje javnih dobara i da urede konkretne sektore. Oni imaju statutornu nadlenost da obavljaju svoje funkcije, uz nadzor zakonodavnog ogranka vlasti. Svaki cilj i ovlašenja regulatornih tela propisani su posebnim zakonima. Svaka regulatorna agencija bavi se promovisanjem najmanje etiri tesno povezana cilja. Na osnovu ovih prioriteta, regulatorna tela odluuju o prioritetima, procesima i ogranienjima njihovog uinka. Tabela koja sledi u nastavku prikazuje koje ciljeve ispunjava svaki od regulatornih tela.
Ciljevi
Trišna transparentnost
Drugo
Pravila koja odreuju odnos izmeu regulatornih tela i regulisane industrije pokazuju koliko je u praksi slika izmešana kada govorimo o ne toliko prisnim odnosima ove
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 20
dve strane. Ne postoji jedan jedinstveni model koji bi sva regulatorna tela trebalo da poštuju. Uloga KUK u skladu sa Zakonom o konkurenciji i izjavom o misiji jeste da obezbedi odriv razvoj trišne privrede zabranjivanjem radnji koje ograniavaju i zabranjuju konkurenciju. KUK treba da definiše sve one radnje koje obuhvataju borbu protiv kartela, zloupotrebe dominantnog poloaja i spajanja ili akvizicije datih poduhvata.19 KUK je zaduen za dunosti propisane Zakonom o zaštiti konkurencije za koje snosi odgovornost Skupštini.20 Unutrašnja struktura i metode rada i druga vana pitanja u vezi sa radom tela ureena su Statutom, koji predlae Uprava za konkurenciju i koji usvaja Skupština.
Regulatorna uprava za eleznicu (RU) je nezavisna regulatorna agencija (NRA) odgovorna za ureivanje, nadzor, organizaciju eleznikog sektora na Kosovu i koja obavlja ulogu organa za licenciranje, koji je odgovoran za pitanja interoperabilnosti i obaveštavanja subjekata, organ za ureivanje eleznikog trišta i organ za bezbednost eleznice i druga ovlašenja koja su mu dodeljena na osnovu ovog zakona.21 Na Kosovu, jedine dve javne eleznike kompanije koje deluju su ona za (1) upravljanje eleznikom infrastrukturom (INFRAKOS), i (1) operacije eleznikog prevoza (TRAINKOS).22 Dravnom eleznikom infrastrukturom na Kosovu upravljaju eleznice Kosova dd, INFRAKOS.23
Uloga je RUEPK-a (koji je takoe poznat kao Regulatorna uprava za telekom ili RUT) da u skladu sa Zakonom o elektronskoj komunikaciji i izjavom o misiji razvije industriju telekomunikacija i informacija promovisanjem ulaska na trište, zdrave konkurencije i razvoja modernih tehnologija i usluga.24 Zaštita potrošaa i dobro upravljanje takoe su deo misije organizacije. Regulatorna uprava za elektronsku i poštansku komunikaciju (RUEPK) predstavlja nezavisnu regulatornu agenciju koja je odgovorna da uredi i
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
nadgleda sektor elektronske komunikacije i poštanskih usluga.25
RKE je u skladu sa Zakonom o energetskom regulatoru i izjavom o misiji odgovoran da uredi sektor elektrine energije, daljinskog grejanja i prirodnog gasa. Isti odreuje regulatorni okvir za transparentno i nediskriminatorno energetsko trište zasnovano na naelima slobodne trišne privrede i konkurencije.26 Meu njegovim brojnim zakonskim ovlašenjima, RKE treba da ispuni svoje obaveze i da obavi mnoga ovlašenja na polju licenciranja kao što su pruanje dozvola, modifikovanje, obustavljanje, prenos i povlaenje licenci. Takoe usvaja tarife i metodologije za ureivanje energetskog sektora, pored toga što izdaje dozvole za izgradnju i funkcionisanje novih proizvodnih kapaciteta i sistema dalekovoda.
Kada govorimo o razlikama u institucionalnom dizajnu, struktura Odbora i osoblja pokazale su se jednom od najvanijih karakteristika. Institucije koje su zaduene za odluivanje u regulatornim agencijama jesu Odbori ili Komisije. Sa izuzetkom RU, svaki Odbor ima izvršnu nadlenost da izvrši i primeni donete zakone. Struktura Odbora neznatno je drugaija. KUK je sastavljen od Komisije za zaštitu konkurencije, što je kolegijalno telo koje upravlja radom tela. Dok je RU sastavljen od Odbora koji nema nikakva izvršna ovlašenja, Odbori RUEPK i RKE imaju potpune izvršne nadlenosti. Što se tie osoblja, regulatorna tela, sem RKE, oni angauju, zadravaju i unapreuju dravne slubenike, u skladu sa Zakonom o dravnoj slubi.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 22
Glavni nalazi U ovom delu predstavljamo glavne nalaza istraivanja u vezi sa nivoom institucionalne nezavisnosti regulatornih tela. Nalazi su organizovani u tri dela, i bacaju svetlo na razliite aspekte regulatornih agencija i njihovu institucionalnu nezavisnost. Pod-odeljci koji slede u nastavku, prikazuju podatke zajedno sa komentarima ispitanika i tumaenjem podataka. U nastavku prethodnog dela, ukratko su navedeni status i misija regulatornih tela. U kom obimu se primenjuju u praksi, zapravo je pitanje kojim se bave nalazi istraivanja sprovedenog u ovom delu?
Generalno govorei, glavni nalazi ukazuju da regulatorna tela podleu politikoj kontroli kada govorimo o imenovanju lanova Odbora. Delujui prema nalozima politikih stranaka, Odbori su esto nepotpuni pošto strankama treba due vremena da iskalkulišu i utvrde svoje interese da bi tek shodno tome izabrale lanove koje e predloiti u njihov sastav. Kada se radi o politikim interesima, sve ovo šteti procesu odluivanja. U veini sluajeva, lanovi Odbora ne ispunjavaju tehnike zahteve da donose svoje odluke, sve dok zastupaju interese politikih stranaka. Upravo to je razlog što regulatorna tela ne uspevaju da ispune svoju ulogu.
Nedostatak odgovornosti još jedan je nalaz koji zabrinjava. Skupština ne samo da ne uspeva da organizuje pravian i konkurentan proces imenovanja lanova Odbora ve i ne uspeva da ih pozove na odgovornost nakon što su imenovani. Godišnji izveštaji koji se podnose Skupštini na diskusiju i usvajanje, retko podlau temeljnoj debati. U sluajevima u kojima je kritikovan uinak regulatornih tela, nisu preduzete nikakve disciplinske mere. U svakom sluaju u kome regulatorni organ obavi bolji posao, nema nikakvog mehanizma nagraivanja, npr. vea budetska podrška ili finansijska samostalnost regulatornih tela sa ciljem
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
unapreivanja odnosnog trišta ili industrija.
Sa ciljem da se u tom smislu povea odgovornost, Skupština i Vlada su uz podršku Britanske ambasade u Prištini potpisale Memorandum o razumevanju (MoR) 2016. godine. Ovaj formalan sporazum osmišljen je sa namerom da podri zajednika nastojanja da se obezbedi “imenovanje jakih, nezavisnih i profesionalnih šefova institucija i javnih tela kroz pravian i transparentan proces zapošljavanja.”27
Britanska ambasada e pomoi kosovskim institucijama u procesu zapošljavanja angaovanjem izvršnog partnera. Uloga izvršnog partnera bie da savetuje i bude mentor nacionalnih institucija, ukljuujui regulatorna tela, za njihovo angaovanje na funkcijama višeg nivoa kao što su lanovi Odbora.28 Suviše je rano rei koliko je MoR bio delotvoran u praksi pošto nijedno regulatorno telo nije podlagalo odredbama propisanim ovim sporazumom. RKE je bio ukljuen u proces zapošljavanja, koji je Britanska ambasada propratila savetima i mentorskim uslugama, meutim proces imenovanja još uvek nije priveden kraju, zbog ega bi bilo teško istai rezultate.
(1) Imenovanje i mandat Nezavisnost regulatornih tela od politike vlasti kljuni je elemenat delotvornog regulatornog sistema. Konkretno, imenovanje i mandat u regulatornim telima preduslov je da regulatorna tela ostvare svoju potpunu samostalnost u odnosu na izvršnu vlast. Ovaj pokazatelj znai da se imenovanje lanova Odbora ili Komisije zasniva na zaslugama i na profesionalnim kriterijumima. Nema nikakvog uplitanja u proces selekcije. Da ni na koji nain, lanovi Odbora ne pripadaju politikim strankama niti se oslanjaju na politike preferencije kako bi spojili kraj sa krajem. Obim u kome je Odbor nezavisan na kraju krajeva zavisi od nivoa funkcionisanja regulatornih tela.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 24
Na skali od 1 do 10, koliko biste rekli da je nezavisan šef/Odbor regulatornog tela u smislu imenovanja i formalnog statusa? (1 nije nezavisan i 10 potpuno nezavisan)
Na skali od 1 do 10, koliko biste rekli da je nezavisan šef/Odbor regulatornog tela u smislu imenovanja i formalnog statusa? (1 nije nezavisan i 10 potpuno nezavisan)
Na osnovu kojih kriterijuma?
Imenovanje i mandat 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.8 0.9 1.0
Kosovska uprava za konkurenciju
Regulatorna uprava za energetiku
X X X X
Generalno govorei, regulatorna tela nisu nezavisna kada govorimo o sastavu lanstva Odbora/Komisije. U tom smislu, postoje dve dimenzije koje mogu da izmere nivo nezavisnosti – imenovanje i mandat Odbora. One mere obim u kome regulatorna tela podleu uticaju sa vana. Shodno tome, sva regulatorna tela podlau politikom uticaju. Proces selekcije regulatornih tela nije zasnovan na zaslugama i veoma je politike obojen! lanovi Odbora se ne imenuju na osnovu profesionalnih zasluga i povezani su sa politikim strankama. Dinamika imenovanja lanova Odbora koja u potpunosti podlae spoljnim uticajima, usporila je proces odluivanja u regulatornim sektorima. esto se dešava da se, ukoliko lanovi Odbora koji su predloeni Skupštini nisu izglasani u prvom pokušaju, predlae da ponovo budu izglasani. Ili vlada ili skupština ih stavlja na dnevni red plenarne sednice sa vremena na vreme sve do njihovog konanog imenovanja.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
25
Nezavisnost je formalni zahtev za imenovanje u Odbor i Izvršnu slubu regulatornih tela. Meutim, u praksi ovo skoro i da nije sluaj. Kao što to istie poslednji Izveštaj o napretku EC (2016) imenovanje nezavisnih agencija ukljuujui regulatorna tela, podlae politikom uticaju.29 U poslednje etiri godine, veina regulatornih tela nije konsolidovala svoje Odbore zbog ega mnogi od njih nisu imali kvorum za odluivanje. Nedavnih godina, Skupština je uspela da upotpuni sastav nekolicine odbora regulatornih tela, npr. Kosovska uprava za konkurenciju (KUK), Regulatorna uprava za elektronsku i poštansku komunikaciju (RUEPK). Meutim, u ovom trenutku Regulatorna uprava za energetiku (RUE) nema Odbor u punom sastavu!
Na osnovu kojih kriterijuma? Kriterijumi za odreivanje nivoa nezavisnosti najviših rukovodeih struktura regulatornih tela zasnivaju se na istraivanjima i izveštajima na nacionalnom nivou, ukljuujui i Izveštaj o napretku Evropske komisije (EC). EK je u poslednjem Izveštaju o napretku (2016) istakla ozbiljne zabrinutosti u vezi sa nedostatkom nezavisnosti i ekspertize u procesu imenovanja lanova Odbora regulatornih tela. Shodno tome, imenovanja u eleznikom 30 i energetskom 31 sektoru nisu zasnovana na zaslugama i nisu u skladu sa propisima. Nezavisnost Regulatorne kancelarije za energetiku (RKE) podrivena je politikim uplitanjem, slabim administrativnim kapacitetima i nedostatkom ljudskih resursa.
Imenovanje Imenovanje lanova Odbora vrši se po principu konkurencije. Vlada stvara ui krug kandidata i šalje imena Skupštini na izglasavanje. injenica da Skupština ne moe da pošalje nazad predloena imena nekakav je vid kontrole
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 26
vlade, pošto je izabrala svoje pojedince koji e prvobitno biti imenovani. Kada govorimo o nekim regulatornim telima, Ministarstvo ekonomskog razvoja (MER) igra vanu ulogu u voenju ovog procesa (npr. objavljivanja konkursa). Rukovodilac nekolicine regulatornih tela istovremeno je lan Odbora, kao što je to sluaj sa Kosovskom upravom za konkurenciju (KUK).
Odbor za ekonomski razvoj, infrastrukturu, trgovinu i industriju (OERITI) Skupštine istovremeno je odgovoran da preispita kandidature, pre nego što pošalje imena Skupštini na njihovo usvajanje glasanjem. Ovo je jedino sluaj kada Skupština objavi javni konkurs i kada Odbor intervjuiše sve one kandidate koji su ušli u ui krug. Proces preispitivanja koji ovaj Odbor sprovodi esto podrazumeva intervjuisanje svih onih kandidata koji su ušli u ui krug. U tom smislu, Odbor moe odigrati de jure ulogu, ograniavanjem uplitanja vlade u sam proces. Smatra se da je ovaj proces od kljune vanosti i istovremeno je poprilino teak pošto su lanovi Odbora ogranieni i izloeni uticaju / pritisku da izaberu samo iz reda svih onih kandidata koje je vlada ve stavila u ui krug. U sluaju da vlada objavi javni konkurs, što je retko sluaj, Skupština nema nikakvu mo da izabere najbolje kandidate, sem da glasa za predloenu listu.
Generalno govorei, proces nije jasan i nije dovoljno dobro saopšten javnosti i akterima. Konkursi se objavljuju u kratkom roku i ne dopiru do šireg auditorijuma. Meutim, javni konkursi se ne oglašavaju za konkretne regulatore, kao što je RUT iji lanovi prolaze kroz preporuke vlade. U veini sluajeva, kandidati koje vlada ubaci u ui krug ne ispunjavaju zahteve radnog mesta. Ove praznine u zahtevima nisu predmet diskusije niti se osporavaju, pošto se o njima odluuje iza zatvorenih vrata.32 U veini regulatornih tela, postoji slab sistem provere kandidata u smislu stvarnih ili potencijalnih sukoba interesa, iako su
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
postojali nasumini sluajevi sukoba interesa, koji su onemoguili izbor lanova Odbora, npr. nedavni izbor predsedavajueg Kosovske uprave za konkurenciju (KUK).33
Istraivanje ukazuje na podatak da imenovanje predstavlja apsolutnu privilegiju vladajue stranke. Ministri su konkretno aktivno ukljueni u imenovanje lanova Odbora. Zasigurno je proces selekcije poprilino optereujui i ne postoji lak nain da se iz njega izae pošto se radi o mnogim politikim interesima. Uglavnom je potrebno mnogo due vremena da se konsoliduju Odbori, što podriva nezavisnost i kredibilitet regulatornih tela.34 Do danas, i dalje postoji jedan broj regulatornih tela koja nemaju kvorum koji im je potreban za odluivanje. Regulatorna uprava za energetiku (RUE) ima samo dva (2) od pet (5) lanova Odbora. Regulatorna uprava za telekom (RUT) koja je zvanino priznata kao Regulatorna uprava za elektronsku i poštansku komunikaciju (RUEPK) jedino je regulatorno telo (od etiri) koje nije naišlo na probleme ovakve prirode, pošto se Odbori biraju kolektivno. Nije bilo nijednog sluaja u kome je bilo upranjenih mesta u RUT.
U meuvremenu, Skupština je kritikovana kao mašina za politiko regrutovanje! Prema reima mnogih ispitanika, njena je uloga da olakša politiki proces imenovanja lanova Odbora. Izabrani zvaninici su tu samo kako bi glasali shodno preferencijama njihovih stranaka, bez mogunosti da se opredele za kandidate koji moda imaju jae kvalifikacije.35 Kao posledica istog, na kraju se biraju politike marionete a ne profesionalci koji imaju vei potencijal i integritet koji mogu da prue regulatornim telima. Na primer, jedva da postoji ijedan sluaj u kome je nekadašnji lan osoblja imenovan na osnovu njegovog ili njenog preašnjeg iskustva rada za regulatorno telo.36
Mandat Mandat Odbora svakog regulatornog tela unapred je utvren
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 28
i traje pet (5) godina. Postoji i mogunost ponovnog imenovanja na još jedan mandat. Fiksni mandat Odbora prua veliku priliku da se otvore vrata za dolazak novih talenata. Meutim, kao što je istaknuto u prethodnom delu, proces imenovanja traje due na svim instancama a radna mesta lanova Odbora ostaju upranjena. Regulatorna tela ne imenuju svoje lanove Odbora sve do imenovanja novih lanova, sa izuzetkom RUT gde se lanovi Odbora biraju i smenjuju kolektivno. Skupština ne garantuje konstantan priliv novih talenata, kako bi se zadrala zalaganja i kreativnost Odbora.
lanovi Odbora i Izvršne slube ne mogu biti na drugim funkcijama u vladi sve dok se nalaze u sastavu regulatornog tela. Takoe, postoje odredbe koje ograniavaju mogunosti lana Odbora i direktora da prihvati posao u industriji nakon svog mandata. Usled sve veeg nadzora i medijskog pritiska, Odbori su bili paljiviji u smislu sukoba interesa, pošto podlau nadzoru Agencije za borbu protiv korupcije (ABK) i moraju da prijave svoju imovinu i prihod. U prošlosti je bilo puno sluajeva u kojima su lanovi Odbora predavali na univerzitetima. Ova pojava mnogo je manje izraenija u poslednje etiri godine.
Opis poslova i zadataka Odbora ureuje se postojeim zakonima i Poslovnikom o radu. Konkretno, oni ureuju administrativne i regulatorne zadatke tako što Odboru daju nadlenost da organizuje prioritete na delotvorniji nain i da shodno tome donosi svoje odluke. Naalost, ovo nije sluaj u praksi, imajui u vidu nivo profesionalnog integriteta lanova Odbora. Sa take gledišta Instituta GAP, “Odbori nemaju potrebno iskustvo i ekspertizu da vrše nadzor nad administrativnim, disciplinskim i regulatornim pitanjima i da podnose izveštaj Skupštini u ime regulatornih tela.”37
Nije sluajnost zašto je lanovima Odbora potrebno toliko dugo vremena da shvate regulatornu ulogu u skladu sa svojim obavezama i oseajem odgovornosti. Zakoni i
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
29
Poslovnici su tu da smene bilo kog lana i šefa/izvršnog direktora koji nije u stanju da obavlja svoje dunosti. Nedavno, nije bilo nikakvih smena podstaknutih lošim uinkom lanova Odbora. Ovo je nesretna okolnost prema Nacionalnoj kancelariji za reviziju (NKR), imajui u vidu broj kritika koje je meunarodna zajednica uputila na njihov raun zbog toga što su previše politizovani i neprofesionalni. U meuvremenu, nisu ustaljene procene uinka koje bi omoguile dobijanje konstruktivnih povratnih informacija oko njihovog poboljšanja.
lanovi Odbora imaju predispoziciju da budu ponovno izabrani. Ovo je dovelo do toga da mnogi lanovi postanu suviše “politiki pouzdani.”38 Ubeivanje dugogodišnjih lanova da se ponovo ne kandiduju skoro je nemogue pošto je njihova funkcija u Odboru zapravo njihov jedini izvor prihoda. Pronalaenje radnog mesta negde drugde bilo bi podjednako teško. Politika volja da se promeni status quo skoro i da ne postoji. Borba izvršnog i zakonodavnog ogranka vlasti za izbor i imenovanje lanova Odbora i popunjavanje slobodnih radnih mesta sama po sebi predstavlja politiki zastoj. Mandat svakog lana poinje na dan njegovog imenovanja u Skupštini.
(2) Odluivanje Regulatorna tela imaju posebnu ulogu kada govorimo o ureivanju odreenog trišta ili sektora/industrije. Regulatorna nezavisnost zapravo je preduslov za sam proces odluivanja. U skladu sa zakonom, regulatorna tela imaju pravo da donose odluke iskljuivo na pravnoj i ekonomskoj osnovi a ne po osnovu politikih preferencija. Svako regulatorno telo bie nezavisno pri obavljanju svojih dunosti. U svim okolnostima treba izbegavati da regulatorna tela budu zatoena zapovestima politikih i ekonomskih vlasti. Meutim, ovo ne moe da nastupi na uštrb odgovornosti. Regulatorna tela moraju
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 30
funkcionisati u skladu sa naelima dobrog upravljanja, praenja industrije/trišta i delotvornog zalaganja i rada sa institucijama upravljanja.
Na skali od 1 do 10, koliko biste rekli da je regulatorno telo nezavisno pri stvarnom odluivanju? (1 nije nezavisno, 10 u potpunosti je nezavisno)
U praksi, regulatorna tela nemaju iskljuivu nezavisnost u odluivanju. EC je u poslednjem Izveštaju o napretku (2016) kritikovala nekoliko regulatornih tela usled ekstremnih zakašnjenja u odluivanju. Na polju konkurencije, Kosovska uprava za konkurenciju (KUK) nije bila u funkciji u periodu od 2013-2014. godine39 i nastavila je da radi na ovako neureen nain sve do 2017. godine kada je konsolidovan Odbor, ime nije uspela da zaštiti trište/industriju.40 U eleznikom sektoru, Regulatorna uprava za eleznice (RU) nema administrativne kapacitete i dozvoljava vrlo loše stanje infrastrukture.41 Regulatorna kancelarija za energetiku (RKE) kritikovana je usled dugih administrativnih postupaka izdavanja razliitih dozvola i licenci (npr. istoj je trebalo due da odobri licence dobavljaa i da usvoji pravila prebacivanja i neravnotee).42
Na skali od 1 do 10, koliko biste rekli da je regulatorno telo nezavisno pri stvarnom odluivanju? (1 nije nezavisno, 10 u potpunosti je nezavisno)
Odluivanje 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.8 0.9 1.0
Kosovska uprava za konkurenciju
Regulatorna uprava za energetiku
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
31
Na osnovu kojih kriterijuma? Kriterijumi za odreivanje nivoa nezavisnosti regulatornih tela u odluivanju zasnivaju se na terenskom istraivanju i na izveštajima na nacionalnom nivou, ukljuujui i Izveštaj o napretku Evropske komisije (EC) i izveštaje OECD-a o merenju i praenju. Sva ova literatura uglavnom ukazuje da regulatorna tela u velikoj meri ne obavljaju delotvorno svoju ulogu nadgledanja i ureivanja trišta/industrija. Oni koji imaju vee nadlenosti, npr. RUEPK/RUT i RKE, kada govorimo o usvajanju tarifa, pristupu mrei itd. imaju vee odgovornosti ali po svemu sudei relativno bolje obavljaju zadatke odluivanja. Oba su transparentna kada govorimo o podnošenju izveštaja Skupštini.43 U meuvremenu, iako KUK nije objavio nijedan godišnji izveštaj, RU je to inio do 2014. godine.
Nadlenosti Regulatorna tela treba da sprovode visokokvalitetnu regulaciju konkretnih sektora ili industrija koje nadgledaju. Na Kosovu, obim regulatornih ovlašenja ili statutarnih obaveza zahteva donošenje odluka o širokom rasponu pitanja, ukljuujui: usvajanje tarifa, pristup mrei, ovlašenja za licenciranje, utvrivanje pravila i rešavanje sporova. Regulatorna tela koja imaju najmanji broj nadlenosti jesu Kosovska uprava za konkurenciju (KUK) i Regulatorna uprava za eleznice (RU). Ona koja imaju najvei broj nadlenosti jesu Regulatorna uprava za telekomunikacije (RUT) i Regulatorna uprava za energetiku (RKE). Prema oceni koja je proizašla iz istraivake studije, regulatornim telima preovlauju slabi administrativni kapaciteti.
Ono što je vana oblast ove analize jeste kako regulatorna tela obavljaju svoje nadlenosti u odluivanju. Ovo je nain da se obezbedi pruanje efektivnih i efikasnih usluga
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 32
javnosti, u zavisnosti od sektora koji je predmet ureivanja. Na polju konkurencije, Kosovska uprava za konkurenciju (KUK) u puno navrata nije uspela da preduzme istrage i da donese vane odluke da zaštiti trište.44 KUK je dobio nadlenost da po potrebi izdaje ovlašenja ili odluke protiv kartela, zloupotrebe dominantne vlasti ili za spajanje i akvizicije. U protekle dve godine (2011- 2013), Odbor je doneo izrazito mali broj odluka protiv zloupotrebe dominantne vlasti (postavljanje pravila).45
U eleznikom sektoru, RU je u ranoj fazi primene Direktive 2012/34 o jedinstvenom evropskom eleznikom prostoru (pristup mrei).46 Direktiva EU bi pomogla da se uspostave pravini i otvoreni uslovi za pristup eleznikim uslugama. Na kraju, RU je licencirao prvu privatnu operaciju tog tipa krajem 2015. godine (nadlenost licenciranja). Licenciranje e pomoi zemlji da ostvari napredak u primeni Mera reforme povezanosti. elezniki bezbednosni propisi su usvojeni i u ranoj su fazi primene u praksi (postavljanje pravila). Meutim, i dalje se eka na izdavanje bezbednosnih sertifikata.47
U sektoru telekoma, Uprava je dodelila dodatne frekvencije domaim mobilnim operaterima, PTK i IPKO Telecommunications, za bolji kvalitet usluga 4G (pristup mrei).48 U energetskom sektoru, nije ostvaren nikakav napredak u deregulisanju proizvodne cene ili postepenom gašenju unakrsnih subvencija izmeu razliitih kategorija potrošaa.49 Odlagano je donošenje vanih odluka za trište elektrine energije, što podrazumeva i usvajanje licenci za sve one dobavljae koji ele da konkurišu domaem operateru (nadlenost licenciranja), ili da prilagode pravila prebacivanja i neravnotee (postavljanje pravila).50 Iako propisi predviaju otvaranje trišta, ono se ne sprovodi u praksi a potrošai nemaju mogunost da se prebace izmeu razliitih dobavljaa.51
Kod regulatornih tela, rešavanje sporova i dalje ostaje
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
33
najvei izazov. U njemu ve postoji nekoliko pitanja koja se stalno provlae a koja se odnose na politiki uticaj. Kada se radi o konkurenciji, na primer, nekoliko odluka KUK zakonski je osporavano i preinaeno. Ovo je takoe sluaj u drugim regulatornim telima u kojima regulatorno ponašanje prevazilazi formalno odluivanje i u kojima je Odbor pokazao nesumnjivo svoju pristrasnost i neprijateljstvo. Dok rešavanje sporova unapreuje efikasnost u odluivanju, nain na koji se odluke donose nije ni transparentan niti odgovoran. Regulatorna tela koja odobravaju ova rešenja o sporovima ne pruaju detaljna obrazloenja.
U meuvremenu, esto procesi odluivanja završavaju parninim postupcima. albene postupke rešavaju sudovi. Meutim, usled injenice da sudovi ne poštuju ekspertizu regulatornih tela, malo je verovatno da bi preinaili odluku usled kolektivnog uticaja politika.52 Meutim, ispitanici su izneli ozbiljne zabrinutosti u vezi sa odlukama suda koje podrivaju efektivnost u radu regulatornih tela. Shodno tome, sudovima treba dosta vremena da odlue a proces u sklopu koga se ove odluke donose nije odgovarajui imajui u vidu njihov nedostatak iskustva i ekspertize u bavljenju regulatornim telima. Meutim, ocenjivanje pojedinosti odluka suda o regulatornim telima prevazilazi okvire ovog izveštaja.
Odgovornosti Odgovornosti regulatornih tela veoma su sline u vezi sa svakim sektorom. Meutim jedan od najuestalijih faktora koji se odnosi na sve jeste zapravo uloga institucije u pruanju saveta o politici ili pri donošenju politike. Prema proceni ispitanika, politiki uticaj ograniio je regulatorne organe u velikoj meri u procesu odluivanja. Oni smatraju da su politike stranke inioci uticaja u ureenim trištima ili industrijama. Shodno tome, profesionalno osoblje retko ima uticaj na donošenje politike.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 34
Proces donošenja politike nalazi se u rukama Vlade. Naalost, Vlada nije uspela da prepozna koristi i vrednost ukljuivanja regulatornih agencija u odluivanje. Svako regulatorno telo obavlja neku formalnu savetodavnu ulogu pri pruanju pomoi vladi u donošenju politika. Meutim, ne postoji ustaljeni mehanizam u praksi koji bi omoguio i podstakao regulatorna tela da doprinesu procesu donošenja politike.
U svakom sluaju u kome se vode javne konsultacije, nije definisano da li su komentari ukljueni ili da li su upotrebljeni da se dobije prethodno organizovana politika. Ne postoji rigorozan proces razmatranja potencijalno oprenih gledišta strunjaka, koji se smatraju slobodnim da izraze svoje stavove, koji se mogu razlikovati od stavova Odbora. Sve ovo stvara neizvesnost, posebno pošto su strukture Odbora nepotpune. Shodno tome, uvek postoji nedostatak inicijativa na polju politike. U sluaju da neka od njih postoji, obino ne uspeva da se stavi na znanje ministru. U odreenom smislu, postoji nedostatak poverenja i uzajamnog poštovanja. Odbori i ministri ne mogu da se pomire sa svojom ulogom u veini sluajeva.
Kao što je istaknuto u nedavnoj studiji Grupe za pravne i politike studije (GLPS), postoji nedovoljna interakcija i razmena informacija sa drugim regulatornim telima i institucijama ukljuenim u isti sektor politike.53
Odgovornost Nivo odgovornosti regulatornih tela bio je u samom središtu panje i debate aktuelnog i prošlog skupštinskog saziva. U skladu sa zakonom, regulatorna tela odgovorna su Skupštini. U praksi ona su odgovorna Odboru za ekonomski razvoj, infrastrukturu, trgovinu i industriju (OERITI). Meutim, postoji nedostatak koordinacije i doslednosti izmeu Skupštine i Vlade kada govorimo o pozivanju regulatornih tela na odgovornost. Na primer, postoji
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
35
neizvesnost o tome ko predlae budete regulatornih tela Vladi na usvajanje. Evropska komisija (EC) je kritikovala Skupštinu Kosova zbog toga što nije uspela da na prikladan nain nadgleda regulatorna tela, meu ostalim nezavisnim institucijama i agencijama. Shodno tome, izveštaji regulatornih tela se usvajaju bez neke dublje diskusije o nalazima.54 U odsustvu jasnih mandata i prikladnih mehanizama za izveštavanje i odgovornost, pored institucionalne fragmentacije, regulatorna tela i dalje se suoavaju sa mnogobrojnim problemima u smislu nadzora i delotvorne reforme.
Formalne obaveze regulatornih tela da snose odgovornost naspram Vlade i Skupštine uglavnom su sainjene od predstavljanja godišnjih izveštaja Skupštini u svrhu informisanja i zahtevanja njihovog odobrenja. Vano je prepoznati da nezavisnost regulatornih tela ne ini da budu imuni na praenje parlamentarnih sednica.55 Meutim, nain na koji se godišnji izveštaji pripremaju i predstavljaju pokazuje u kom obimu su regulatorna tela odgovorna Skupštini.56 Vrlo esto, Odbor ili lanovi OERITI nemaju tehnike veštine i znanje da procene godišnje izveštaje i posledino, ne uspevaju da prue povratne informacije i savete o politici regulatornim telima, kao mogunost za njihova dalja poboljšanja.57 Odbor takoe nema pomono osoblje ili resurse “za nadzor, posebno regulatornih agencija.”58
U meuvremenu, Odbor za ekonomski razvoj, infrastrukturu, trgovinu i industriju (OERITI) u prošlosti je bilo veoma kritiki nastrojen prema nekolicini regulatornih tela zbog toga što nisu pruila detaljne godišnje izveštaje. S tim u vezi, regulatorna tela ne samo da ne podnose izveštaje blagovremeno ve takoe podnose aljkave izveštaje (npr. godišnji izveštaji KUK-a u prošlosti). Tokom 2014. godine, OERITI je pruio na desetine preporuka koje su ukazale na neophodnost da regulatorna tela podnesu svoje godišnje
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 36
izveštaje najkasnije do 31. marta.59 Meutim, imajui u vidu politiku nestabilnost i zastoj u radu Skupštine, ove preporuke nisu shodno primenjene sve do 2017.60 Ove godine, nekoliko regulatornih tela poboljšalo je svoj izveštaj kako se navodi u zapisniku sa sastanka OERITI arhiviranom na internet stranici Skupštine Kosova. Na primer, RKE je ostvario napredak prilikom podnošenja svog izveštaja maja meseca za 2016. godinu a pojedinosti istog pozdravio je predsednik Odbora.61
Ono što je glavni problem jeste da Skupština “nema odgovarajue mehanizme da nadgleda rad nezavisnih agencija [ukljuujui regulatorna tela].”62 Godišnji izveštaji i dalje predstavljaju jedini dokumenat na koji se Skupština moe pozvati kako bi ocenila rad regulatornih tela. Prema jednoj studiji koju je sprovela Grupa za pravne i politike studije (GLPS), direktne odgovornosti regulatornih tela “ne prevazilaze izveštavanje a ono što dalje ograniava njihovo snošenje odgovornosti, jeste injenica da ne postoji nikakav mehanizam sankcija koji dostupan u sluajevima u kojima njihov izveštaj ne biva usvojen u Skupštini.”63
Do danas, Skupština nije bila u stanju da pronae najdelotvornije kanale i sredstva odgovornosti. Naalost, ne postoji nikakva zakonska odredba koja omoguava Skupštini da pozove na odgovornost regulatorna tela. Skupština nema zakonsku nadlenost da odbacuje izveštaje niti da preduzima disciplinske mere protiv regulatornog tela. Ono što zabrinjava ovde jeste pitanje šta se dešava ukoliko Skupština ne usvoji izveštaje? Ništa se nije dešavalo do sada. Na primer, 2014. godine Skupština nije usvojila godišnji izveštaj Kosovske agencije za privatizaciju ali nakon toga nisu preduzete nikakve mere. Shodno tome, veoma je ogranien stepen u kome su odbori odgovorni Skupštini i javnosti.
Štaviše, kada Odbori nisu uopšte obrazovani, dovodi se u
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
37
pitanje podnošenje izveštaja (snošenja odgovornosti) prema Skupštini. U tom smislu, izveštaj se šalje Skupštini ali se ne stavlja na diskusiju. Skupština ne poziva nikoga da predstavi izveštaj. Odbor moe diskutovati izveštaj ali je on samo predmet diskusije i nikada se ne podnosi Skupštini na usvajanje.
Pored toga, godišnji izveštaji moraju biti objavljeni na slubenim internet stranicama svakog regulatornog tela. Meutim, sva regulatorna tela ih ne objavljuju putem svoje internet stranice. Kosovska uprava za konkurenciju (KUK)64 i Regulatorna uprava za eleznice (RU)65 nisu objavile svoje godišnje izveštaje na svojoj internet stranici. U meuvremenu, Regulatorna uprava za elektronsku i poštansku komunikaciju (RUEPK),66 poznata kao Uprava za telekomunikacije i Regulatorna kancelarija za energetiku (RKE)67 objavile su svoje godišnje izveštaje na svojim internet stranicama. Meutim, instrumenti za koordinaciju, bilo memorandum o razumevanju ili formalni sporazumi, se ne objavljuju. MoR, na primer, moe biti koristan da se navedu zahtevi koje regulatorna tela moraju ispuniti u svom radu i uinku.
(3) Institucija/Organizacija Finansijska i organizativna nezavisnost preduslov su da regulatorna tela budu u potpunosti operativno samostalna od izvršnog ogranka vlasti. Ovaj pokazatelj znai da regulatorno telo dobija dovoljna finansijska sredstva da obavi svoje funkcije i ne moe biti izloeno pretnjama Vlade da e mu ova finansijska sredstva biti smanjena ili arbitrarno oduzeta na odluku Vlade. Shodno tome, oni takoe moraju biti finansijski odgovorni za finansijska sredstva koja dobiju a da ne podlau politikoj kontroli ili uticaju drugih aktera. Isto pravilo vai i za organizaciju, i navodi da regulatorna tela ne bi trebalo da podlau politikom uplitanju kada govorimo o zapošljavanju osoblja.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 38
Oni moraju biti potpuno nezavisni pri odreivanju internih politika i praksi upravljanja osobljem i drugim organizacionim pitanjima.
Na skali od 1 do 10, koliko biste rekli da je regulatorno telo nezavisno u smislu svoje organizacione i finansijske samostalnosti? (1 nije nezavisno, 10 u potpunosti je nezavisno)
U praksi, regulatorna tela nisu nezavisna u smislu finansijske i organizacione samostalnosti. U tom pogledu, postoje etiri dimenzije po kojima se regulatorna tela pozivaju na odgovornost. One obuhvataju (1) izvore finansiranja, (2) budetsku kontrolu i (3) ljudske resurse. Iako nisu uzajamno iskljuive, svaka dimenzija opisuje obim u kome su regulatorna tela izloena uticaju sa vana. Shodno tome, regulatorna tela koja u veoj meri podlau finansiranju sredstvima izdvojenim iz poreskih prihoda manje su finansijski nezavisna. Svaka ciljna uprava ima veoma ogranienu budetsku kontrolu. Iako su slobodna da odrede svoje unutrašnje politike i postupke, regulatorna tela imaju veoma malu fleksibilnost da zaposle i zadre visoko specijalizovano osoblje.
Na skali od 1 do 10, koliko biste rekli da je regulatorno telo nezavisno u smislu svoje organizacione i finansijske samostalnosti? (1 nije nezavisno, 10 u potpunosti je nezavisno)
Institucija/Organizacija 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.8 0.9 1.0
Autoriteti Kosovar i Konkurrencës
X X X X
Autoriteti Rregullator i Hekurudhave
X X X X
Autoriteti Rregullator i Telekomit
Autoriteti Rregullator i Energjisë
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
39
EC je bio veoma kritiki nastrojen prema regulatornim telima, u smislu da nisu finansijski i institucionalno nezavisni. U poslednjem Izveštaju o napretku, EC je zakljuio da nekoliko regulatornih tela nije pokazalo nikakav napredak kada govorimo o uspostavljanju finansijske i organizacione nezavisnosti.68 Prema izveštajima o reviziji Nacionalne kancelarije za reviziju (NKR), regulatorna tela kao što su KUK i RU pretrpela su 30 do 40 procenata budetskih smanjenja tokom 2016. godine. Uporedbe radi, RUT ili RUEPK pretrpeo je budetska smanjenja od manje od 10 procenata. Dok finansijski izveštaji svakog regulatornog tela podlau reviziji Nacionalne kancelarije za reviziju (NKR), do sada nisu sprovedene nikakve spoljne revizije ili procene uinka. Iste bi podrazumevale preispitivanje programa, funkcija, operacija i/ili sistema upravljanja regulatornim telima.
Na osnovu kojih kriterijuma? Kriterijumi za odreivanje nivoa finansijske nezavisnosti regulatornih tela zasnivaju se na istraivakim i izveštajima na nacionalnom nivou, ukljuujui Izveštaje o napretku Evropske komisije (EC) i Izveštaje o reviziji Nacionalne kancelarije za reviziju (NKR). Nalazi regulatornih tela moraju se sagledati iz drugaije perspektive od one koju tipino pruaju javne institucije, imajui u vidu njihov jedinstveni mandat i svrhu i tehnike zahteve. Neka od glavnih pitanja koja razotkrivaju nivo finansijske nezavisnosti obuhvataju pitanja izvora finansiranja i budetske kontrole, na koje nailazimo tokom istraivakog rada. EC je ponovio u svom poslednjem Izveštaju o napretku koliko je vano da regulatorna tela odre nivo svoje finansijske nezavisnosti.69 Vei broj kritika upuen je na raun sektora konkurencije i eleznica. U tom smislu, NKR je posluio kao pouzdan izvor informacija za unakrsne provere i procenu nivoa nezavisnosti. Meutim, manje se
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 40
moe prikupiti kada govorimo o unutrašnjoj organizaciji i ljudskim resursima, imajui u vidu da NKR do sada nije sproveo reviziju uinka regulatornih tela.
Izvori finansiranja Obim u kome regulatorna tela zavise od podrške vlade zapravo je snaan pokazatelj da se izmeri nivo institucionalne nezavisnosti od politikog uplitanja. Sa stanovišta politike, vano je razmotriti da li regulatorna tela dobijaju svoja finansijska sredstva iz naknada i licenci nasuprot porezima ili vladinim finansijskim sredstvima. U tom smislu, KUK i RU daleko su manje nezavisne na trištu i moraju se oslanjati na finansijska sredstva koja se za njih izdvajaju na nivou vlade. RUT i EPR su mnogo više finansijski nezavisni i odrivi, imajui u vidu njihovu industriju i rad i da ne zavise od sredstava vlade. Izvor budeta za svako regulatorno telo predstavljen je u tabeli koja sledi u nastavku.
Regulatorna agencija Spoljno finansiranje (takse/porezi)
Vlada
Prema Nacionalnoj kancelariji za reviziju (NKR), ova regulatorna tela vršila su delotvornu kontrolu kada govorimo o upravljanju spoljnim finansijskim sredstvima, u skladu sa finansijskim propisima i drugim pravnim zahtevima.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
41
Izvori finansiranja regulatornih tela sainjeni su kako od vladinih tako i od spoljnih izvora finansiranja. Skupština usvaja zasebnu budetsku stavku za svako regulatorno telo. Povrh toga, svaki organ ima svoj nezavisan izvor prihoda, izuzev Regulatorne uprave za eleznice (RU). Ukoliko regulatorno telo zavisi od opštih izdvajanja iz dravnog trezora, “moglo bi zbog svojih odluka biti izloeno politikoj odmazdi,”70 što je pretnja koja bi mogla ograniiti samostalnost regulatorne uprave. Pošto KUK i RU mnogo više podlau finansijskim sredstvima izdvojenim iz opštih poreskih prihoda, oni su mnogo manje finansijski nezavisni. RUT i RKE imaju svoje nezavisne izvore prihoda, koji potiu iz prihoda i poreza prikupljenih kroz tarife, pristup mrei, licenciranje itd.
Iznos spoljnih finansijskih sredstava opisuje jainu samog regulatornog tela – u kom obimu regulatorno telo realizuje kapitalne investicije kako bi ouvalo sektor/trište. Najmanji procenat spoljnih finansijskih sredstava proizvodi Kosovska uprava za konkurenciju (KUK), dok RU uopšte ne stvara spoljna finansijska sredstva i u potpunosti zavisi od podrške vlade. Tokom 2016. godine, KUK je primio 3,000 evra za dozvoljavanje spajanja i akvizicija.71 Imajui u vidu nedostatak finansijske odrivosti, koji se ogleda kroz ostvarivanje njihovih sopstvenih prihoda, kako RU tako i KUK su preuzeli nula finansijske posveenosti da realizuju kapitalne investicije, kojima bi ouvali i zaštitili industriju koju zastupaju i ureuju. Upravo iz tog razloga, moraju se okrenuti dravnoj podršci u smislu njihovog finansiranja iz opštih poreskih prihoda. Upravo ovo omoguava politiko uplitanje, koje moda i nije toliko pouzdano i što je još vanije, ne uspeva da interno pokrije regulatorne troškove u sektoru.72
Najvei udeo spoljnih finansijskih sredstava ostvaruje se u sektoru telekomunikacija i energetike. Tokom 2016. godine, RUT je ostvario prihod od 4,787,572 evra u smislu
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 42
sredstava ostvarenih od nadzora, naknada za licencu, korišenja frekvencija i kazni. Više od 99.99 procenata spoljnih finansijskih sredstava potie iz procesa izdavanja komercijalnih licenci.73 U meuvremenu, RKE je prikupio 1,573,000 evra na ime poreza ostvarenog od snabdevanja grejanjem i elektrinom energijom.74 Spoljna finansijska sredstva u ova dva sektora prekorauju finansijska sredstva koja izdvaja vlada i smatraju se viškom koji se tretira kao povraaj u trezoru. U datim sluajevima, vlada se oslanja na novac od regulatorne delatnosti i zasigurno planira da ga dobije.
Spoljna finansijska sredstva zasnovana na konkretno odreenim naknadama za pruene usluge kao osnovna metoda za finansiranje regulatornih tela “nosi prednost slanja najpreciznijih naznaka cena i moda u najveoj meri štiti nezavisnost agencije.”75 Iako ovaj pristup sam po sebi namee visoke troškove poslovanja i moe stvoriti manju stabilnost u prilivu prihoda, istovremeno “moe predstavljati veoma koristan mehanizam da se prue finansijska sredstva za agencije, kada im trebaju u konkretnu svrhu.”76 Tokom 2016. godine, RUT je nainio kapitalne investicije u vrednosti od 66,507 evra koje su bile posveene unapreivanju i odravanju softverskih modula za frekvencijske spektre na polju elektronske komunikacije. RKE je nainio kapitalnu investiciju u vrednosti od 42,529 evra koja je bila posveena za finansiranje projekata informacione tehnologije (IT) u energetskom sektoru. Meutim, za bilo kakve kapitalne investicije, potrebno je prethodno odobrenje što esto vodi do smanjenja u kapitalnim investicijama.77
Budetska kontrola Budetska kontrola je definisana kao proces upravljanja u kome se odreuju finansijski i ciljevi uinka u poreenju sa stvarnim rezultatima. Budetska kontrola postaje problem
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
43
kada regulatorna tela imaju tendenciju da se mnogo više oslanjaju na prihode iz dravnog trezora, kao što su KUK i RU. Finansijska zavisnost podlae godišnjim promenama u ubiranju poreza “što je rezultat koji u poprilinoj meri moe destabilizovati sposobnost agencije da dri korak sa tehnološke i profesionalne take gledišta [što je problematinije u industrijama telekoma i energetike, gde se tehnologija brzo menja].”78 Što se tie regulatornih tela, ukljuujui RUT i RKE,79 koja su finansijski odrivija, ono što postaje problem jesu ograniena diskreciona ovlašenja nad potrošnjom iz javne kase.
Budeti regulatornih tela podlau dobijanju odobrenja izvršne grane vlasti, po podnošenju Ministarstvu finansija (MF). Kod svakog regulatornog tela, postoji proces dobijanja odobrenja administrativnih i/ili zakonodavnih tela, a koji mora da se odvija pre nego što troškovi budu ovlašeni. Meutim, u praksi, po svemu sudei se ovaj proces ne smatra delotvornim. Ministarstvo ne sprovodi temeljnu reviziju budeta niti u dovoljnoj meri dopire do regulatornih tela kako bi se sa njima konsultovalo.80 U svakom sluaju u kome to ini, zahtevi i komentari regulatornih tela retko se uzimaju u obzir.81 Ministarstvo ne sprovodi opsene diskusije sa regulatornim telima o budetskim prioritetima i troškovima.
Nakon što je donet Zakon o budetu, pretpostavlja se da bi iznos plaen regulatornim telima omoguio istima da realizuju svoje aktivnosti i da uloe u obuku i ekspertizu, da finansiraju potrošake agencije itd. Meutim, ove planove omelo je Ministarstvo finansija, koje je nedavno odredilo striktna ogranienja na javne troškove, kao deo njegovih nastojanja da ojaa fiskalnu disciplinu. Upravo to je razlog zašto Ministarstvo tretira sve te regulatorne naknade prikupljene od dobavljaa i potrošaa kao “prikriveni porez,” pošto se ne razlikuje od prihoda iz vladine kase. A kada se radi o bilo kakvim finansijskim sredstvima vlade, postoje
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 44
smanjenja u odnosu na iznose koje su regulatorna tela prvobitno predloila.
Zvaninici regulatornih tela ale se da je nedostatak resursa imao štetan uticaj na kvalitet rada. Iako su njihova mišljenja zapravo subjektivna, ona su poprilino rasprostranjena po sektoru graanskog društva, koji je ve upoznat sa datim regulatornim telima. Smanjivanje budeta do veoma ozbiljnog stepena smanjuje delotvornost regulatornog sistema. Iako ne postoji nikakav dokaz na Kosovu da je Ministarstvo motivisano da umanji budet drugim razlozima a ne fiskalnim, vrlo je lako uvideti kako se ove budetske mere mogu upotrebiti da se ugrozi, ne samo efektivnost ve i nezavisnost regulatornih agencija. U sluaju RKE, smanjenja budeta dovela su do zakašnjenja u isplati linih dohodaka novozaposlenim zvaninicima istih. Ovakav pristup budetskih smanjenja/ogranienja izazvao je zbrku u upravljanju, upravo zbog neprikladne naknade i frustracije rada sa neadekvatnim resursima na raspolaganju.82
Pouzdan izvor informacija koji objašnjava obim u kome regulatorna tela vrše budetsku kontrolu jeste Nacionalna kancelarija za reviziju (NKR). NKR sprovodi nezavisne revizije regulatornih tela kao što to ini i za sve druge javne institucije i svoj izveštaj podnosi Skupštini Kosova. Izveštaji o reviziji pruaju poslanicima objektivne informacije koje im pomau da preispitaju aktivnosti vlade i da je pozovu na odgovornost. Iako je NKR u poslednjim izveštajima o reviziji etiri regulatorne uprave pruio “nekvalifikujue mišljenje,” što znai da finansijski izveštaji pruaju istinit i pravian pregled finansijskih izveštaja u skladu sa okvirom finansijskog izveštavanja, postoje odreene zabrinutosti u vezi budetskih smanjenja, i u tom sluaju daju primer kako sredstva vlade mogu predstavljati nain zadiranja u nezavisnost regulatornih tela.
Finansijska nezavisnost Kosovske uprave za konkurenciju
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
45
(KUK) i Regulatorne uprave za eleznice (RU) podlae veem politikom uplitanju. Smanjenje budetske podrške pruene ovim regulatornim telima opravdava datu ranjivost! KUK je pretrpeo pad predloenog budeta sa 266,350 evra iz 2015. godine na 224,810 evra u 2016. Budet koji je Skupština usvojila iznosio je 181,178 evra. Iznos koji je utrošen iznosio je 179,476 evra u 2016. godini u poreenju sa 125,979 evra u 2015.83 RU je takoe pretrpeo pad predloenog budeta sa 325,421 evra u 2015. godini na 293,623 evra u 2016. Budet usvojen u Skupštini iznosio je 203,349 evra. Iznos koji je potrošen 2016. godine iznosio je 201,251 evra u poreenju sa 237,903 evra iz 2015.84 Budetska smanjenja takoe su proizvod lošeg upravljanja. Na primer, budet za RU smanjen je za 42,626 evra upravo zbog zakašnjenja u imenovanju lanova Odbora.
Finansijska nezavisnost RUT i RKE mnogo manje podlae mešanju vlade. RUT je zabeleio neznatan porast u predloenom budetu sa 756,301 evra koliko je iznosio 2015. godine na 796,568 evra (iako je u prethodnim godinama neznatno premašivao iznos od 1 miliona evra). Budet usvojen u Skupštini iznosio je 777,885 evra. Iznos koji je potrošen 2016. godine iznosio je 757,975 evra u poreenju sa 617,944 evra koliko je iznosio 2015. godine.85 Meutim, zabeleen je pad u budetu za kapitalne investicije za 43,493 evra zbog neuspeha Centralne agencije za nabavke (CAN) da sprovede postupke nabavke za investicione projekte. RKE je zabeleio neznatan porast predloenog budeta sa 682,206 evra koliko je iznosio 2015. godine na 743,516 evra u 2016. Budet usvojen u Skupštini iznosio je 690,938 evra. Iznos koji je potrošen 2016. godine iznosio je 678,711 evra u poreenju sa 544,150 evra iz 2015.86
Ljudski resursi Uopšteno govorei, regulatorna tela u velikom stepenu podlau odreenom stepenu politikog uplitanja, posebno
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 46
kada govorimo o kadrovskim politikama, kao što su zapošljavanje, unapreenje i plate, kao pitanja koja su u celosti u veini sluajeva ureena Zakonom o dravnoj slubi. Tehniki zahtevi regulatornih tela kada govorimo o angaovanju osoblja i nabavljanju sloene robe i usluga, oteavaju istima da dr

Documents

Koliko su nezavisna regulatorna tela na Kosovu?