KAZALO

UVOD.........................................................................................................................................3

METODOLOŠKI NAČRT, CILJI IN HIPOTEZE....................................................................4

PROSTI PREUDAREK..............................................................................................................4Opredelitev pojma...................................................................................................................4Izvor, zgodovina in uporaba sinonimnih pojmov...................................................................5Legislativna opredeljenost prostega preudarka.......................................................................5Definicije prostega preudarka različnih avtorjev....................................................................6Glavne značilnosti prostega preudarka...................................................................................7Razlika med navadnim upravnim odločanjem in odločanjem po prostem preudarku............8Pravica do prostega preudarka in pravica organa do proste presoje dokazov........................8Diskrecija v postopku.............................................................................................................8Omejevanje diskrecijske pravice............................................................................................9

URESNIČEVANJE PROSTE PRESOJE DOKAZOV IN PROSTEGA PREUDARKA V SLOVENIJI...............................................................................................................................10

Namen uresničevanja prostega preudarka............................................................................10Potek uresničevanja in zakonske določbe.............................................................................10Primer uresničevanja prostega preudarka pri izdaji orožne listine.......................................11Primer uresničevanja prostega preudarka pri dodeljevanju državljanstva............................12Primer uporabe prostega preudarka pri dovoljevanju javnega shoda...................................12

PROSTI PREUDAREK V ŠIRŠEM KONTEKSTU...............................................................12Prosti preudarek v pravni državi...........................................................................................12Prosti preudarek v odnosu do načela ustavnosti in zakonitosti.............................................13

Načelo ustavnosti..............................................................................................................13Načelo zakonitosti.............................................................................................................14

ZAKLJUČEK...........................................................................................................................15

LITERATURA IN VIRI...........................................................................................................16

UVOD

Seminarska naloga obravnava prosti preudarek, za katerega poznamo še druga terminološka

poimenovanja:

- diskrecija,

- diskrecijska pravica in

- diskrecijsko pooblastilo.

Vsi zgoraj navadeni pojmi so za marsikoga nerazumljivi oziroma ustvarjajo zmotno

predstavo, da gre za samovoljo upravnega organa, ki ima za tako ravnanje celo legalno

podlago v zakonu. Drugi teoretiki pa skušajo dokazati, da temu ni tako, in da je institut

prostega preudarka neizogibno sredstvo v upravnem delovanju ter potreben in koristen institut

v pravni državi. Diskrecijska pravica je še posebej značnilna za vrsto odločanja državnih

organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih poblastil. Z uvedbo instituta

diskrecije načelo pravne države (po katerem mora biti upravno delovanje vezano in

predvidljivo ter podrejeno ustavi in zakonom) navidezno odpove, saj zakon v primerih

diskrecijskega pooblastila ne določa točnega postopanja upravnih organov; ampak se upravni

organi pri postopanju odločajo na podlagi lastne razsodbe.

Temelj za diskrecijsko odločanje je zakon, v katerem zakonodajalec s pooblastilom prepusti

upravnemu organu odločitev, ki se mu zdi najbolj smorna. Pri tem so postavljene določene

omejitve: upravni organ lahko izbira le med alternativami, ki mu jih daje zakon, odločiti mora

v mejah pooblastila in v skladu z namenom, s katerim mu je bilo pooblastilo dano, in nobena

odločitev ne sme biti v nasprotju z javno koristjo. Sredstvo, s katerim zakonodajalec podeljuje

diskrecijsko pravico, so tudi nedoločeni pravni pojmi, ki dajo vtis, da zakonodajalec ravna v

nasprotju s pravno predvidljivostjo, vendar je njihov pomen, skupaj z merilom ki se nahaja v

kontekstu pravnega sporočila, določljiv. Nadzor nad delovanjem uprave je zelo pomemben s

stališča zagotavljanja načela zakonitosti, zato so diskrecijski akti podvrženi sodni kontroli.

Glavni namen seminarske naloge je opredeliti pojem prostega preudarka, ga umestiti v širši

kontekst pravne države, načela zakonitosti. Poseben poudarek v seminarski nalogi pa temelji

na uresničevanju prostega preudarka oziroma njegovi uporabi. Da bi lažje razumeli

uresničevanje prostega preudarka si bomo podrobneje ogledali uporabo prostega preudarka

pri izdaji orožne listine, pri sprejemu osebe v državljanstvo in uporabo prostega preudarka pri

dovoljevanju javnega shoda.

2

METODOLOŠKI NAČRT, CILJI IN HIPOTEZE

Na podlagi analize primarnih virov (zakonov) in sekundrnih virov (raznih člankov in

mongrafskih publikacij) je glavni cilj seminarske naloge predstaviti prosti preudarek, njegove

značilnosti, omejitve in se opredeliti na uresničevanje prostega preudarka.

Na podlagi ciljev sem si oblikovala dve hipotezi:

1. Uporabljanje pravice prostega preudarka ni svobodna odločitev, ampak je omejena z

določenim številom možnosti izbir.

2. Uresničevanje diskrecijske pravice je odgovorno.

Namen seminarske naloge je ovrednotiti hipotezi.

PROSTI PREUDAREK

Opredelitev pojma

Prosti preudarek ali diskrecijska pravica je z zakonom podeljeno pooblastilo in pravica

upravnega organa, da pri izdajanju upravnih aktov izmed dveh ali več možnih alternativ

izbere tisto, ki se mu zdi najbolj primerna. Prosi preudarek mora vedno ustrezati zahtevam

suverene države in družbene ureditve, ki temelji na načelu zakonitosti delovanja uprave (Srdić

in Miljković 1979, 1310).

Pojem diskrecija torej pomeni pravico državnega organa, da v primerih, ko ni mogoče vnaprej

predvidevati vseh pravno pomembnih dejanskih okoliščin, sam presodi katera rešitev najbolj

ustreza pravno zavarovanemu javnemu interesu, glede na značilnosti konkretnega primera

(Šturm 2006, 138).

Jerovšek (1996, 1101) pravi, da prosti preudarek v materialnem

(vsebinskem) smislu v bistvu pomeni nezmožnost organa, da bi v pravni

normi zajel vse možne dejanske položaje, v katerih se bodo znašli pravni

subjekti. To je tudi razlog, da je obstoj instituta prostega preudarka nujno

potreben, saj organ ne more predvideti, v kakšnih okoliščinah oziroma ob

kakšnih lastnostih ali ravnanju ali celo v kakšni situaciji bi bilo še primerno

ali celo nujno, glede na interese države oziroma javne koristi, da bi organ

nekomu nekaj dovolil, prepovedal, naložil, podelil in podobno (Jerovšek

1996, 1101).

3

Nekatera področja izvrševanja oblasti so po naravi stvari takšna, da jih

vnaprej ni mogoče normirati tako, da bi bili zajeti vsi možni življenjski

položaji, ker bi se odločitve lahko pokazale za nevzdržne ali celo absurdne.

Zakonodajalec si tedaj pomaga s pooblastilom organu, naj on ugotovi

vsebino veljavne pravne norme, ki jo je treba uporabiti in nadgraditi za ta

primer« (Jerovšek, 1996: 1101).

Med teoretiki, ki opisujejo prosti preudarek je mogoče celo najti avtorje, ki trdijo, da prosti

preudarek ne obstaja. Vavpetič (1948, 225) pravi, da se »v pravu išče vsebina pravnega

pojma po drugih kriterijih neodvisno od pravne norme«.

Izvor, zgodovina in uporaba sinonimnih pojmov

Kncept prostega preudarka se največ pojavlja v upravnem pravu in v ostali

pravni in upravni teoriji že vrsto let. Z njim so se ukvarjali in se še vedno

ukvarjajo številni avtorji in pravni teoretiki v različnih državah.

V slovenskem pravnem redu sta nad starejšim pojmovanjem svobodni preudarek prevladala

pojma prosti preudarek in diskrecijska pravica. Izraz diskrecija izhaja iz latinske besede

discretio, kar pomeni premišljeno razločevanje. Enako razlago najdemo v Verbičevem

Slovarju tujk, kjer je diskrecijska pravica opredeljena kot pravica npr. upravnega organa, da

odloča ali ukrepa po svoji presoji.

V evropskem pravnem prostoru so pojmi, ki opredeljujejo prosti preudarek, različni, in sicer

se v srbskem in hrvaškem jetiku uporablja diskrecijska ocena ali svobodna ocena. Francoski

avtorji uporabljajo izraz diskrecijska oblast (la pouvoir discretionnaire) ali diskrecijsko

pooblastilo (la competence discretionnaire), ameriški in angleški teoretiki uporabljajo izraz

diskrecijska oblast (discretionary power), medtem ko v Nemčiji uporabljajo izraz, ki ga

uporablja tudi pozitivno pravo v Sloveniji: prosti preudarek ( po nemško das freie Ermessen

ali samo Ermessen) (Šturm 1996, 138; Šturm 1998, 177 in Verbinc 1987, 151).

Legislativna opredeljenost prostega preudarka

V primarnih dokumentih, med katerimi mislim predvsem pravne akte (nadzakonske, zakone

in podzakonske akte) so pri preučevanju prostega preudarka pomembni predvsem:

4

- Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP) - Uradni list RS, št. 80/1999,

70/2000, 52/2002, 73/2004,

- Ustava Republike Slovenije - Uradni list RS, št. 33/91,

- Zakon o upravnem sporu (ZUS) - Uradni list RS, št. 50/1997, 65/1997,

70/2000, 11/2003.

Najpomembnejša je opredeljenost v ZUP-u v okviru načela zakonitosti:

»Organ odloča v upravni stvari po zakonu, podzakonskih predpisih,

predpisih lokalnih skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje

javnih pooblastil.V upravnih stvareh, v katerih je organ po zakonu ali

po predpisu lokalne skupnosti upravičen odločati po prostem

preudarku, mora biti odločba izdana v mejah pooblastila in v skladu

z namenom, za katerega mu je pooblastilo dano. Namen in obseg

pooblastila določa zakon ali predpis lokalne skupnosti, ki vsebuje

pooblastilo za odločanje po prostem preudarku.Tudi v upravnih

stvareh, v katerih je organ upravičen odločati po prostem preudarku,

mora postopati po tem zakon« (6. člen Zakona o splošnem

upravnem postopku - ZUP).

Definicije prostega preudarka različnih avtorjev

Jurkovič (1935, 95) je v svojem delu zbral in citiral nekatere starejše

avtorje, kako so opredelili prosti preudarek:

- Merkl definira prosti preudarek kot pravno nevezano delovanje

državnega organa. To je delovanje, ki ni določeno z objektivnim

pravom ali pa je določeno drugače kot ostalo njegovo delovanje in

je potemtakem prepuščeno samoodločbi organa (Merkl v Jurkovič,

1935: 95).

- Bonnard vidi v prostem preudarku svobodno oceno uprave, da

odloči, ali je nekaj smiselno storiti ali ne. V skladu s to

opredelitvijo je upravi prepuščena v odločanje smiselnost njenega

delovanja (Bonnard v Jurkovič, 1935: 95).

5

- Laun , da imajo upravni organi pri prostem preudarku pooblastilo,

da določijo namen svojega delovanja po svoji lastni presoji in volji

(Laun v Jurkovič, 1935: 95).

- Buhler opredeli prosti preudarek kot možnost, ki jo zakon daje

upravnemu organu, da izda v konkretnem primeru tako odločbo,

ki bi imela najboljši učinek na pospeševanje stališč države (Buhler

v Jurkovič, 1935: 95).

- Henritt trdi, da je svobodni preudarek kot pravni institut

pooblastilo, ki ga vsebuje neka pravna norma, naj se ta norma, ki

je nedoločena zaradi različnih pogledov o najboljši uresničitvi

njenih namenov, uporablja glede na posamezen primer po tem,

kakšni so splošni cilji in nameni države (Henritt v Jurkovič, 1935:

95).

Glavne značilnosti prostega preudarka

Pooblastilo za odločanje po prostem preudarku je lahko upravnemu organu podeljeno tako, da

je to izrecno zapisano v zakonski normi, ki pove, da organ odloča po prostem preudarku.

Vendar so taki primeri, kjer je pooblastilo zelo jasno izraženo razmeroma redki. Najpogosteje

zakonodajalec podeli diskrecijsko pooblastilo z izrazi kot so »lahko«, »sme«, »mora«, včasih

(ampak redkeje) naletimo na primere, kjer zakonska norma določa naj upravni organ določi

javni interes. V vseh naštetih situacijah je upravni organ pooblaščen, da ugotovi vsebino

veljavne pravne norme, ne da bi mu veljavni pravni red to vsebino natanko sdoločil (Šturm

2996, 501).

Povedano je potrdilo celo Ustavno sodišče Republike Slovenije, ki je izrecno določilo, da v

tem primeru uporaba besede »lahko«, ob očitnem namenu zakonodajalca, potrjenem v

obrazložitvi zakonskega predloga, zadošča za podelitev pooblastila za odločanje po prostem

preudarku (U-I 98/91).

Glavne značilnosti prostega preudarka so:

- Organ, ki določa o prostem preudarku, ima na voljo dve ali več alternativ.

- Pri svojem odločanju je organ omejen tako, da mora vedno upoštevati javno korist.

6

- Konkreten upravni akt mora biti izdan v mejah zakonskega pooblastila in v skladu

z zakonskim namenom, ki pooblašča upravni organ k izdajanju akta po prostem

preudarku (namen je največkrat javna korist).

Bistvena je prva značilnost (organ, ki odloča po prostem preudarku ima na voljo dve ali več

alternativ), saj je za razumevanje pojma diskrecija zelo pomembno doumeti, da gre pri

diskrecijskem odločanju za izbiranje med raznimi možnostmi, za razsojanje, presojo, tehtanje,

ocenjevanje in preudarjanje.

Praviloma je diskrecijo možno uporabljati le v materialnem in ne v procesnem pravu, saj sam

postopek ne more in ne sme biti predmet diskrecije. Upravni organ mora v vse primerih

upoštevati pravila postopka, saj so ta zavezujoča ne glede na to, o kakšni upravni zadevi

odloča organ (Šturm 1996, 500).

Razlika med navadnim upravnim odločanjem in odločanjem po prostem preudarku

Za razliko od diskrecijskega odločanja je pri »normalnem« upravnem odločanju treba

subsumirati ugotovljeno dejansko stanje pod ustrezno pravno normo (ne glede na to, ali so v

tej normi pri opisu zakonskega dejanskega stanja uporabljeni bolj ali manj točno določeni

pravni pojmi),. Pri diskrecijskem odločanju je treba najprej ugotoviti, ali konkretni primer

sploh spada v polje prostega preudarka upravnega organa oziroma ali ga je sploh mogoče

subsumirati pod pravno normo, ki dovoljuje diskrecijsko odločanje (enako kakor pri

normalnem upravnem odločanju). Nadalje zakon več ne predpisuje, da v soločenem primeru

sledi določena pravna posledica, ampak znotraj polja prostega preudarka (torej v primerih, za

katere je diskrecijsko načelo res predvideno) prepušča izbiro ustrezne pravne posledice

upravnemu organu samemu. Tu ne gre več za proces subsumiranja konkretnega dejanskega

stanja pod zakonski, ampak za prosto iskanje najustreznejše pravne rešitve konkretnega

vprašanja. Pri tem je upravni organ vezan le na meje pooblastila, znotraj teh mej pa še na

spoštovanje namena pooblastila (Up-84/94).

Pravica do prostega preudarka in pravica organa do proste presoje dokazov

Prosta presoja dokazov je izraz, ki je zelo podoben prostemu preudarku in se pogosto

uporablja v pravnih pravilih, ki urejajo nek postopek. Prosta presoja je ugotovitveni proces, v

katerem organ zbira sredstva in okoliščine, jih vrednoti, razvršča po dokazni vrednosti in moči

in na koncu naredi dokazno oceno ali sklep. Pri tem ni vezan na dokazna pravila. Uradna

oseba je v okviru načina izvajanja dokazov torej relativno nevezana na dokazna pravila, pri

7

tem pa mora uporabljati logične elementarne standarde uporabe prava in vrednotenja

dokazov. Drugače povedano: prosta presoja dokazov se nanaša na ugotavljanje

konkretnega dejanskega stanja preko zasliševanja prič, mnenj izvedencev,

proučevanja listin in drugih metod, ki jih uporablja upravni organ zato, da

ugotovi dejansko stanje (Šturm 1998, 177).

Diskrecija v postopku

Sklicujoč se na določbe ZUP-a, diskrecija v postopku ni dovoljena, saj zakon v svojem 6.

členu določa, da mora organ v upravnih stvareh, v katerih je upravičen odločati po prostem

preudarku, postopati po omenjenem zakonu (po postopkovnih pravilih) (ZUP, 6. člen). Tudi

diskrecijski akti morajo biti izdani v zakonitem postopku.

Najintenzivnejša vezanost uprave pri prostem preudarku je procesna ali formalna vezanost.

Postopkovna pravila pri sprejemanju konkretnih upravnih aktov, kot pravi teorija, ne trpijo

prostega preudarka, zato postopek in oblika ne more biti predmet diskrecijskega odločanja.

Kljub temu pa ZUP določa, da v primeru, ko so izpolnjeni določeni pogoji, upravni organ

lahko izda odločbo brez obrazložitve, s skrajšano obrazložitvijo oziroma odločbo na

predpisanem obrazcu ali računalniškem izpisu. Ta določba daje možnost izbire ene izmed

alternativ, z namenom ekonomiziranja postopka (eno temeljnih načel postopka, ki jih navaja

ZUP je načelo ekonomičnosti postopka, ki narekuje, da je treba postopek voditi hitro, s

čimmanjšimi stroški in čimmanjšo zamudo za stranke in duge udeležence v postopku, vendar

tako, da se pravilno ugotovi dejansko stanje, zavaruje pravice in pravne koristi stranke ter izda

zakonita in pravna določba) pri zelo redkih posameznih preceduralnih institutih je torej

diskrecija mogoča (Krbek 1937, 403-404).

Omejevanje diskrecijske pravice

Jurkovič (1935, 119) meje prostega preudarka deli na zunanje in notranje.

Pri zunanjih mejah gre samo za akt, ki ne sme biti v nasprotju z

obstoječimi pravnimi normami, medtem ko nagibi upravnega organa tu

niso pomembni. Pri notranjih mejah pa gre tako za pravilnost izdanega

akta kot za nagibe upravnega organa, ki je ta akt izdal. To pomeni, da

morajo biti izdani akti pravno pravilni in nagibi organa neizpodbojni. Organ

8

torej ne sme izdati upravnega akta, če so njegovi nagibi »sporni« (Jurkovič,

1935: 119).

Odločanje po prostem preudarku ni enostavno. Poleg vsega pa je še zelo

odgovorno, čeprav na prvi pogled ne zgleda. Pravilno odločanje po

prostem preudarku zahteva od upravnega organa dobršno mero izkušenj,

ki so odvisne od njegove strokovne usposobljenosti, prakse posameznih

uradnikov, splošne razgledanosti in poznavanja določene problematike.

Pravica do prostega preudarka, lahko njegovega upravitelja privede v

nezaželene okoliščine, saj je odločevalec odgovoren za negativne

posledice. Da se odgovornost porazgubi dajajo včasih višji organi nižjim

določena navodila, kako ravnati v specifičnih primerih. S tem se jim

bistveno zmanjša obseg dela, omejuje pa se tudi njihova samostojnost.

Danes lahko zaznamo težnjo, da se možnost odločanja po prostem

preudarku precej omejuje (Steska, 1941: 169).

Pomembna omejitev je tudi javni interes, saj mora biti delovanje upravnih

organov skladno z javnim interesom tudi takrat, ko uresničuje pravico

določene stranke. Kadar je v upravnem postopku udeleženih več strank,

mora upravni organ upoštevati interese vseh. Paziti mora, da ne ogroža

interesov drugih ljudi, in izmed več javnih interesov izbrati tistega, ki je

najvažnejši (po Steska, 1941: 162).

Kritike pravijo, da diskrecijska pravica vnaša veliko mero nepredvidljivosti

v pravni sistem. Poleg tega ostopa v upravnih postopkih in jo enačijo s

produktom človeškega dejavnika v upravnem delovanju, ki je izključen

vsakega nadzora (Patterson, 1996: 413). A sociološke raziskave te kritike

ovržejo z izsledki, ki kažejo, da je tudi upravno delovanje po prostem

preudarku predvidljivo delovanje, ki strogo spoštuje načelo zakonitosti.

Upravni organi so izpostavljeni družbenim zakonom, ki omejujejo njihovo

samovoljo. Kot družbeni akterji odgovarjajo potrebam družbenega okolja

na predvidljiv način (Patterson, 1996: 414).

9

URESNIČEVANJE PROSTE PRESOJE DOKAZOV IN PROSTEGA

PREUDARKA V SLOVENIJI

Namen uresničevanja prostega preudarka

Namen zakonodajalca je predvsem: presoditi dokaze, ki najbolj objektivno prikazujejo

dejansko stanje stvari. Tu pa je relevantno omeniti tudi 214. člen ZUP, ki zapoveduje, da

mora biti v obrazložitvi izdaje upravne odločbe navedeno naslednje:

1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;

2. ugotovljeno dejansko stanje in dokazi, na katere je stanje oprto;

3. razlogi, odločilni za presojo posameznih dokazov;

4. navedba določb predpisov, na katere se opira odločba;

5. razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo tako odločbo, in

6. razlogi, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank (214. člen ZUP).

Potek uresničevanja in zakonske določbe

Pojem prosta presoja dokazov se v slovenskem pravnem redu pojavlja v 10. členu Zakona o

upravnem postopku, pa tudi v prejšnjih členih.

8. člen na primer govori o načelu materialne resnice:

»V postopku je potrebno ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti

vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Na podlagi verjetno

izkazanih dejstev lahko organ odloči le v primeru, da tako določa zakon« (8. člen

ZUP).

Najprej govori o ugotavljanju resničnega stanja stvari s ciljem zavarovanja pravice stranke

upravnega postopka in posledično za izdajo pravilne odločbe. Nato pa mora organ ugotoviti

pravno pomembna dejstva do take stopnje zanesljivosti, ki izključuje vsakršen dvom o

objektivnem stanju dejstva. Nižja stopnja zanesljivosti ugotovitve dejstva je sicer dopustna,

vendar le v primerih, ko to določa zakon.

Pomemben je predvsem 10. člen:

»O tem, katera dejstva je šteti za dokazana, presodi uradna oseba, pooblaščena za

vodenje postopka oziroma odločanje v upravni stvari, po svojem prepričanju, na

podlagi vestne in skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj ter na

podlagi uspeha celotnega postopka« (10. člen ZUP).

10

Uradna oseba mora biti svobodna pri prosti presoji dokazov. To pomeni, da ni vezana na

kakršna koli formalna dokazna pravila, saj le tako lahko optimalno določi materialno resnico.

Kljub temu upravnemu organu ni dopuščeno samovoljno ocenjevanje dokazov, ki potrjujejo

ali zavračajo določeno dejstvo. Pristojni organ mora namreč kritično in logično presoditi

dokazno vrednost vsakega dokaza posebej ter medsebojno součinkovanje dokazov. Zakon pa

predpostavlja tudi določena dejstva, ki jih je treba šteti za resnična preprosto zato, ker

domneva, da obstajajo. Tako zakonsko domnevo je mogoče izpodbijati z dokazovanjem, da

dejansko ne obstaja. Zakon pozna tudi neizpodbojne zakonske domneve, ko dokazovanje

nasprotnega od domnevanega ni dopustno (Breznik in drugi, 2001: 79).

V skladu s slovenskim pravnim redom proste presoje dokazov ne moremo enačiti s prostim

preudarkom, saj je upravni organ pri svojem odločanju vezan na voljo zakonodajalca, naj

bodo njegove odločitve sprejete na podlagi vestne in skrbne presoje dejstev, ki so relevantna

za izdajo konkretne upravne odločbe. Ta presoja mora biti čimbolj objektivna in univerzalna v

smislu, da bi morali različni upravni organi priti do enake ugotovitve dejanskega stanja stvari.

Primer uresničevanja prostega preudarka pri izdaji orožne listine

Zakonodajalec je v Zakonu o orožju (Ur. list RS, št. 61/00) med drugim

uzakonil tudi diskrecijsko pravico, daj upravni organ pooblasti za odločanje

po prostem preudarku.

Pri določitvi diskrecijske pravice je ključna doočba, ki govori o

upravičenem razlogu za pridobitev različnih listin. Prosilec mora namreč v

prošnji navesti razlog, upravni organ pa nato po prostem preudarku oceni

ali je razlog prosilca dejansko utemeljen ali ne. v 17. členu so namreč

določeni upravičeni razlogi za izdajo orožne listine:

- ogrožanje osebne varnosti v tolikšni meri, da bi za zagotovitev le-

te postreboval varnostno orožje

- zahteva se predožitev dokazila, da je upravičen do lovskega

orožja po predpisih o lovstvu

- zahteva se predložitev dokazila o članstvu v strelski športni

organizaciji

11

- zahteva se predložitev dokazila o podaritvi ali dedovanju orožja

Prisojni organ po prostem preudarku odloči o veljavnosti dokazil.

Primer uresničevanja prostega preudarka pri dodeljevanju državljanstva

Pooblastilo za odločanje po prostem preudarku je uzakonjeno tudi v

Zakonu o državljanstvu Republike Slovenije. Samo pooblastilo je dano v

10. členu zakona, ki določa, da pristojni organ lahko osebo, ki prosi za

naturalizacijo, po prostem preudarku sprejme v državljanstvo Republike

Slovenije, če je to v skladu z nacionalnim interesom. Seveda so določeni

tudi pogoji, ki jih mora oseba pri tem izpolnjevati. Pri teh pogojih seveda ni

nikakršne diskrecijske pravice. Ko pristojni organ ugotovi, da je oseba

izpolnila vse pogoje, lahko odloči po prostem preudarku. Tu se lepo kaže

omejenost prostega preudarka.

Primer uporabe prostega preudarka pri dovoljevanju javnega shoda

Pravica do slicevanjain prirejanjajavnih shodv je določena že v Ustavi

Republike Slovenije, podrobneje pa jo opredeljuje Zakon o javnih shodih in

prireditvah. V tem je zapisano, da lahko pristojni organ v svojem

dovoljnjenu, organizatorju javnega shoda ali javne prireditve, naloži

določene ukrepe za večjo varnost ljudi in premoženja ter za vzdrževanje

reda. Torej mu je pri em odločanju dodeljena diskrecijska pravica.

PROSTI PREUDAREK V ŠIRŠEM KONTEKSTU

Prosti preudarek v pravni državi

Pravna država je tista, v kateri vsi zakoni, vse pravice in vse svoboščine veljajo enako za vse

ljudi v enakih okoliščinah, in sistem, kjer se sosledno uresničuje formalna procedura

pravičnosti in enakopravnosti (Sruk 1995, 349). To je vezanost državnih organov na pravo in

njiho podreditev zakonom (Grafenauer 2005, 16). Vlada v pravni državi lahko izvaja oblast le

v skladu z takoni, ki veljajo v državi. Pravna država je torej skupek vnaprej urejenih pravnih

in političnih opredelitev, ki zagotavljajo zakonitost, pravno varnost, enakost pred zakonom,

delitev oblasti, varovanje osebnih svoboščin itd. Namen tega načela je preprečiti samovoljno

odločanje v posameznih primerih (po Grad et al. 1996, 312).

12

Pravna država mora biti ustavna in zakonita, kar pomeni, da mora ustava vsebovati norme, ki

urejajo sprejem zakonov, ti pa morajo posamezniku predpisovati ravnanje. V primeru

nespoštovanja norm iz zakonom, lahko država uporabi prisilo. Določeni morajo biti organi za

izvajanje prisile, hkrati pa mora država varovati pravice posameznikov, za kar morajo biti

določene ustrezne institucije (Šinkovec 1992, 376).

Elementi pravne države so po nrmški ustavnopravni teoriji naslednji (Grad et al 1996, 313):

- načelo ustavne države

- zagotoviev pravne ureditve odnosov med državljanom in državo z zagotovitvijo

človekovih pravic (predvsem človekovega dostojanstva, svobode in

enakopravnosti)

- vezanost vseh vej oblasti na pravo (zakonodaje na ustavo, uprave in sodstva na

zakon)

- sodno vartvo, ki ga zagotavljajo neodvisna sodišča po zakonitem postopku zoper

vse akte in posege državne oblasti

- sistem odgovornosti državnih organov in odškodnine za nepravilno delo in

pozročeno škodo državljanom

- ustreznost, nujnost in sorazmernost državnih posegov v družbene odnose.

Prosti preudarek v odnosu do načela ustavnosti in zakonitosti

Načelo ustavnosti in zakonitosti sta načeli, ki spadata med temelje vsake sodobne

demokratične in pravne države. Izvajati ju je potrebno iz načela pravne države. Kakor že

omenjeno, se je pojem pravne države v zgodnjejši zgodovini osredotočal na ustavno omejitev

vladarjeve absolutne oblasti in na prizadevanja za vzpostavitev vladavine prava, predvsem pa

na neodvisnost sodstva. Kasneje se je pojem pravne države širil na področje

formalnopravnega delovanja državne uprave, ki se kaže v zahtevi po zakonitosti upravnih

aktov in njihovem sodnem varstvu (Kaučič in Grad 1999, 78).

Načelo ustavnosti

Ustavnost v najbolj poenostavljenem smislu pomeni skladnost zakonov, podzakonskih

predpisov in drugih splošnih aktov z ustavo, vendar ne smemo pozabiti, da gre pri ustavnosti

za obveznost vseh in vsakogar, da pri smrejemanju pravnih aktov in izvrševanju materialnih

aktov ravnajo v skladu z ustavo.

13

Najpomembnejši obliki ustavnosti sta:

- materialna in

- formalna ustavnost.

Pod materialno ustavnost štejemo skladnost zakona ali drugega prepdpisa z ustavnimi

normami z vidika njegove vsebine, medtem ko pod formalno ustavnost štejemo skladnost

zakona ali drugega predpisa z ustavnimi normami z vidika njegove oblike.

Načelo ustavnosti se uveljavlja skozi različna načela, najbolj je znana delitev na:

- načelo supremacije (nadvladne ustave)

- načelo funkcionalne ustanvosti

Načelo supremacije ustave prediveda podrejanje vseh pravnih aktov ustavi, načelo

funkcionalne ustavnosti pa podrejanje delovanja vseh organov državne oblastiustavi. V

povezavi z načelom supremacije ustae govorimo o hiearhiji pravnih norm. Ustava je na vrhu

te lestvice, vsi drugi pravni akti jo morajo upoštevati in biti z njo skladni. Ker je vsaka, tudi

najvišja oblast omejena z ustavo, načelo funkcionalne ustavnosti upravičeno zahteva

podrejanje delovanja vseh vej oblasti ustavi. Pristojnosti državne oblasti morajo temeljiti in se

izvrševati v okviru ustavi, saj ravno iz ustave izvirajo vse temeljne funkcije oblasti.

Načelo zakonitosti (po Kaučič in Grad 1999, 78-81)

Načelo zakonitosti pomeni izvedbo in popolnitev načela ustavnosti. Svoj izvor ima v

ustavnosti in je ena izmed oblik uresničevanja ustavnosti. Predstavlja obveznost vseh in

vsakogar, da pri sprejemanju pravnih aktov in izvrševanju materialnih dejanj izhajajo iz

zakona in ga dosledno uresničujejo. V ožjem pomenu zakonistost zajema skladnost

podzakonskih predpisov, drugih splošnih aktov in posamičnih aktov, materialnih aktov

(dejanj) z zakoni. Za zakonitost so pomembna tri načela, ki so vezana na ustavnost oziroma iz

nje izhajajo:

- načelo supremacije zakona

- načelo funkcionalne zakonitosi in

- načelo zakonitosti posamičnih aktov ter dejanj državnih in drugih organov.

ZAKLJUČEK

Pojem diskrecijske pravice ali prostega preudarka se kaže v upravnem pravu, srečamo pa ga

tudi v drugih pravnih in upravnih vejah. Uporaba diskrecije je najbolj pogosta in njabolj

14

značilna pri upravnopravnem odločanju v konkretnih upravnih zadevah; z razvojem družbe in

prava pa postaja vedno bolj kompleksen institut, ki posega na mnoga področja pravnega

urejanja. Pri podeljevanju prostega preudarka mora biti zakonodajalec

pozoren na dejstvo, da je interpretacija prepuščena uradniku kot

posamezniku, ki nima nujno posebnega znanja ali sposobnosti, in je zato

razumljivo, da se izbire in odločitve glede na posamezni upravni organ

lahko razlikujejo. Posamezniki lahko različno interpretirajo enako situacijo,

vendar je vsaka interpretacija lahko pravilna. To pa je tudi ena od osnovnih

značilnosti prostega preudarka: obstaja lahko več različnih pravilnih

odločitev za izpolnitev določene pravne norme. Vsekakor pa obstaja tudi

že večkrat omenjena omejitev: odločitev mora biti skladna tako z normo,

ki prosti preudarek dopušča, kot z drugimi pravnimi normami. Upravni

organ mora ravnati enako za enake primere, čeprav mu je dana možnost

odločanja po prostem preudarku. Posamezniki z enakimi oziroma

podobnimi primeri ne smejo biti obravnavani različno, saj je enakost pred

zakonom ena izmed temeljnih človekovih pravic in pravnih načel, ki so

prisotna tudi v slovenski ustavi.

V seminarski nalogi je obravnavano diskrecijsko odločanje državnih organov, organov

lokalnih skupnosti in nosilcev javnih poblasti. Temelj za diskrecijsko odločanje je zakon, v

katerem zakonodajalec s pooblastilom prepusti upravnemu organu odločitev, ki se mu zdi

najbolj smorna. Slednje smo tudi videli in dokazali z zgoraj opisanimi primeri uresničevanja

prostega preudarka, ki je seveda omejeno.

Z tremi primeri uresničevanja prostega preudarka lahko potrdum mojo prvo hipotezo, saj

uresničevanje prostega preudarka res ne temelji na svobodni volji, ampak je omejeno z

določenimi pogoji, ki jih je nujno potrebno izpolniti, šele na to prine na vrsto odločanje po

prostem preudarku o manj pomembnih stvareh. Na podlagi sekundarne analize virov lahko

potrdim tudi mojo drugo hipotezo, da je uresničevanje prostega preudarka odgovorno, saj je

kot posledica odgovornosti vedno večje določanje splošnih pogojev in pisanje splošnih pravil

kako odločati pri prostem preudarjanju.

Sklenemo lahko, da uresničevanje po prostem preudarku vedno bolj izgublja na pomenu.

15

LITERATURA IN VIRI

- Androjna, Vilko. 1992. Upravni postopek in upravni spor. Ljubljana: ČZ Uradni list Republike Slovenije.

- Breznik, Janez, Štucin, Zdenka, Marflak, Jonika. 2001. Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem. Ljubljana: GV Založba.

- Grafenauer, Božo. 2001. Osnove upravnega postopka in upravnega spora. Ljubljana: GV Založba.

- Jambrek, Peter. 1998. »Varstvo pravic posameznika v razmerju do javne uprave – Oris načel in meril prava Evropske konvencije za človekove pravice«. V: Dnevi slovenske uprave, Portorož 1998: Zbornik referatov. Ljubljana: Visoka upravna šola, str. 43-48.

- Jerovšek, Tone. 1995. »Zakonitost delovanja uprave in njen nadzor«. Zbornik referatov. Ljubljana: Visoka upravna šola, str. 3-13.

- Jerovšek, Tone. 1996. »Pravica do prostega preudarka«. Podjetje in delo, let. XXII, št. 5/6, str. 1100-1108.

- Kaučič, Igor, Grad, France. 1999. Ustavna ureditev Republike Slovenije. Ljubljana: GV Založba.

- Kren, Sanja (2004): »Načela organiziranja in delovanja javne uprave«. V: Brezovšek, Marijan, Haček, Miro (ur.): Upravna kultura. Fakulteta za družbene vede, Ljubljana, str.43-73.

- Krbek, Ivan. 1937. Diskreciona ocjena. Zagreb: JAZU.

- Pečar, janez. 1990. Slovenska policija v sedanjih družbeno političnih razmerah. Ljubljana: Zbornik VŠNZ.

- Srdić, Milutin, Miljković, Đorđe. 1979. Pravna enciklopedija. Beograd: Savremena administracija

- Sruk, Vlado. 1995. Leksikon politike. Maribor: Obzorja.

- Šturm, Lovro. 1996: »Diskrecijski upravni akti«. Javna uprava, let. 32, št. 4, str. 499-529.

16

- Šturm, Lovro. 1998. Omejitev oblasti: Ustavna izhodišča javnega prava. Ljubljana: Nova revija.

- Štrum, Lovro. 1999. Vezanost uprave pri prostem preudarku. V Javna uprava št.2.

- Verbinc, Franc. 1991. Slovar tujk. Ljubljana: Cankarjeva založba.

- Zakon o državljanstvu Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 1/1991, 30/1991-1, 38/1992, 61/1992, 13/1994, 13/1995, 29/1995, 59/1999, 96/2002.

- Zakon o spošnem upravnem postopku, Uradni list RS, št. 80/1999, 70/2000, 52/2002, 73/2004.

- Zakon o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 50/1997, 65/1997, 70/2000, 11/2003.

17