Izkušnje, pridobljene pri razvoju schengenskega

Posebno poročilo Izkušnje, pridobljene pri razvoju schengenskega informacijskega sistema druge generacije (SIS II), za katerega je bila odgovorna Evropska komisija

SL 2014 št. 03

EVROPSKO RAČUNSKOSODIŠČE

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-naslov: [email protected] Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA YouTube: EUAuditorsECA

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2014

ISBN 978-92-9241-950-9doi:10.2865/83429

© Evropska unija, 2014Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.

Printed in Luxembourg

mailto:[email protected]

SL 2014 št. 03Posebno poročilo Izkušnje, pridobljene pri

razvoju schengenskega informacijskega sistema druge generacije (SIS II), za katerega je bila odgovorna Evropska komisija

(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)

02Kazalo

Odstavek

Glosar

I–VII Povzetek

1–3 Uvod

4–7 Obseg revizije in revizijski pristop

4–6 Obseg revizije

7 Revizijski pristop

8–69 Opažanja

8–32 Oddelek 1 – Komisija je dokončala SIS II, čeprav z več kot šestletno zamudo

8 Revizijska merila

9–12 Prvotni rok projekta je bil nerealističen

13–20 Komisija do leta 2007 za projekt ni razporedila dovolj uslužbencev s strokovnim znanjem, da bi lahko uspešno upravljali razvojno delo, oddano v zunanje izvajanje

21–25 Delovni odnosi med nekaterimi državami članicami in Komisijo so bili v začetku slabi, Komisija pa ni mogla uporabljati izkušenj vseh končnih uporabnikov, dokler ni ustanovila odbora za globalno upravljanje projekta

26–28 Nekaterim deležnikom ni bilo jasno, kdo sprejema ključne odločitve

29–32 Do končne faze projekta sistemske zahteve niso bile dovolj stalne

33–49 Oddelek 2 – Stroški razvoja centralnega sistema in omrežja so se s 23 milijonov EUR povečali na 189 milijonov EUR

33 Revizijska merila

34–37 Komisija do leta 2010 ni posodobila svojega skupnega proračuna projekta iz leta 2003

38 Zaradi zamud pri dokončanju SIS II so se stroški povečali

39–41 Glavni pogodbenik za razvoj sistema je v prvem delu projekta pripravil premalo uspešen sistem

42–43 Spremembe sistemskih zahtev so povzročile povečanje stroškov

03Kazalo

44–49 Komisija je s spremembami, doseženimi s pogajanji, povečala vrednost glavne pogodbe o razvoju sistema z 20 milijonov EUR na 82 milijonov EUR

50–63 Oddelek 3 – Komisija ni zagotovila, da bi poslovna študija za SIS II zajemala temeljito ponovno oceno stroškov in pričakovanih koristi, posodobljeno z glavnimi spremembami


51–54 Ko je Komisija prevzela odgovornost za projekt, njena posodobljena poslovna študija za SIS II ni zajemala temeljite ponovne ocene vseh stroškov, pričakovanih koristi in alternativnih rešitev

55–63 Komisija med projektom ni temeljito ponovno ocenila poslovne študije kljub velikim spremembam stroškov in pričakovanih koristi

64–69 Oddelek 4 – Komisija je v prvem delu projekta pridobila izkušnje za dokončanje SIS II in pripravo prihodnjih projektov


65 Komisija je izkušnje, pridobljene v prvem delu projekta, uporabila v njegovi končni fazi

66–69 Komisija je izkušnje, pridobljene s SIS II, že uporabila pri drugih projektih

70–72 Zaključki in priporočila

Priloga – Kronološki prikaz SIS II

Odgovori Komisije

04Glosar

Deležniki: Tisti, ki lahko vplivajo na projekt ali na katere lahko vpliva projekt. Na strani poslovanja so med njimi lastnik sistema, skrbnik projekta in uporabniki, na strani IT pa dobavitelj sistema, vodja projekta in projektna ekipa.

Dobavitelj sistema: Dobavi sistem IT v skladu z dogovorjenimi zahtevami, rokom in proračunom.

Države članice: 26 držav, ki so članice schengenskega območja. Združeno kraljestvo in Irska sicer nista v schengenskem območju, vendar sodelujeta pri schengenskem informacijskem sistemu, razen pri razpisih ukrepov, ki se nanašajo na nedržavljane schengenskega območja.

eu‑LISA: Evropska agencija za operativno upravljanje obsežnih informacijskih sistemov s področja svobode, varnosti in pravice.

Faza izvrševanja: Faza projekta, v kateri se izvedejo dejavnosti, določene v projektnih načrtih, in izdelajo končni proizvodi projekta.

Faza načrtovanja: Druga faza projekta, v kateri se določijo različni projektni načrti.

Faza začenjanja: Prva faza v projektu, v kateri se opredeli cilj projekta in pripravi poslovna študija.

GD za informatiko: Generalni direktorat Komisije, ki je odgovoren za IT.

HPS: Glavni pogodbenik za razvoj sistema, konzorcij družb Hewlett‑Packard in Steria.

ISPMB: Odbor za upravljanje projektov na področju informacijskih sistemov. Predseduje mu GD za informatiko, preučuje pa nove predloge projektov na področju IT.

Končna faza projekta: Sprememba pogodbe o SIS II, o kateri je bil decembra 2010 sklenjen dogovor z glavnim pogodbenikom za razvoj sistema. S spremembo je bilo določeno, da bo sistem dokončan do marca 2013 ter bo ustrezal novim zahtevam glede zmogljivosti, uspešnosti in testiranja.

Končni proizvod: Dokument, strojna oprema, programska oprema ali drug proizvod, dobavljen, kot je bilo dogovorjeno.

Kontrolni dokument vmesnika: Dokument, ki opisuje vmesnik med centralnim delom schengenskega informacijskega sistema in nacionalnimi sistemi.

Lastnik sistema: Odgovoren je za določitev poslovnih ciljev in prioritet. Običajno predseduje usmerjevalnemu odboru.

05Glosar

Odbor SISVIS: Odbor, ki pomaga Komisiji pri razvoju SIS II in vizumskega informacijskega sistema. V njem sodelujejo vse države članice, predseduje pa mu Komisija.

Poslovna študija: V njej so pojasnjeni razlogi za projekt in preučeni stroški, tveganja, koristi in alternativne rešitve. Sestavi se v fazi začenjanja projekta, nato pa se med trajanjem projekta posodablja, kadar se stroški, tveganja, koristi in alternativne rešitve spremenijo.

Razpis ukrepov: Informacije o osebah ali predmetih, ki jih pristojni nacionalni organi vnesejo v schengenski informacijski sistem.

Schengensko območje: Območje, v katerem je 26 evropskih držav, ki so na skupnih mejah opustile kontrole potnih listov in priseljevanja. V njem je 22 držav članic EU in štiri države članice Evropskega združenja za prosto trgovino (EFTA).

Seznam odločitev: Vsebuje povzetek sprejetih odločitev. Prinaša preglednost in odgovornost v zvezi s tem, kako se sprejemajo odločitve in kdo jih sprejema.

Sistemske zahteve: Opis zahtev za delovanje sistema, ki se ga razvija.

Skrbnik projekta: Deluje v imenu lastnika sistema pri določanju poslovnih ciljev in prioritet.

Testi doseganja mejnikov: Testi sistemov, uvedeni na zahtevo Sveta iz junija 2009, ki jih je moral SIS II uspešno opraviti, da bi se projekt nadaljeval.

Unisys: Pogodbenik za zagotavljanje kakovosti.

Upravljanje: Način sprejemanja odločitev.

Usmerjevalni odbor: Določa glavne smernice in usklajuje glavne naloge pri projektu. Odobri vire, dodeljene projektu, in glavne končne proizvode projekta.

Vizumski informacijski sistem (VIS): Obsežen sistem IT, ki ga je GD za notranje zadeve razvil ob istem času kot SIS II in z isto glavno pogodbo o razvoju sistema.

06Povzetek

ISchengenski informacijski sistem uporabljajo mejni policisti, policijski in carinski organi, organi, pristojni za izdajo vizumov, ter pravosodni organi na celotnem schengenskem območju. Vsebuje informacije (razpise ukrepov) o osebah, ki so morda sodelovale pri težjih kaznivih dejanjih ali morda nimajo pravice do vstopa ali bivanja v EU. Vsebuje tudi razpise ukrepov v zvezi s pogrešanimi osebami ter izgubljeno ali ukradeno lastnino, kot so bankovci, vozila, strelno orožje in osebni dokumenti. Razpise ukrepov v sistem vnašajo nacionalni organi (glej odstavek 1).

IIPrvotni schengenski informacijski sistem (SIS 1), ki so ga razvili in je deloval v medvladnem okviru, je deloval od leta 1995 do uvedbe SIS II leta 2013. Svet se je leta 2001 odločil, da ga bo nadomestil z različico druge generacije (SIS II). Za njen razvoj je zadolžil Komisijo, GD za notranje zadeve1 pa je projekt, katerega ciljni datum uvedbe je bil konec leta 2006, vodil. Prvotni glavni razlog za razvoj SIS II je bil povezati več držav članic. Poleg tega naj bi SIS II upošteval najnovejši tehnološki razvoj in vseboval dodatne funkcije, kot so nove kategorije razpisov ukrepov, možnost povezave razpisov ukrepov in zmogljivost hranjenja dokumen‑tov, povezanih z razpisom ukrepov (glej odstavka 2 in 3).

IIIEvropsko računsko sodišče je preučilo, ali je Komisija SIS II dokončala pravočasno in v skladu s prvotnimi ocenami stroškov. Preučilo je tudi, ali je za SIS II med celotnim trajanjem projekta obstajala dobra poslovna študija, pri kateri so bile upoštevane velike spre‑membe stroškov in pričakovanih koristi. Poleg tega je ocenilo, ali je Komisija pri vodenju projekta pridobila izkušnje in jih nato uporabila (glej odstavke od 4 do 7).

1 Takrat se je imenoval GD za pravosodje, svobodo in varnost.

IVPri reviziji je bilo ugotovljeno, da je Komisija dokončala centralni sistem, vendar več kot šest let pozneje, kot je bilo prvotno načrtovano, stroški pa so bili osemkrat višji od prvotne ocene proračuna. Zamuda in pre‑velika poraba sta bili deloma posledica zahtevnega konteksta upravljanja, ki je omejil možnosti Komisije za obravnavo operativnih zadev, deloma pa slabosti v vodenju Komisije. Tako je bilo zlasti v prvi polovici projekta do leta 2009:

(a) prvotni rok projekta je bil nerealističen (glej od‑stavke od 9 do 12);

(b) Komisija svojega skupnega proračuna projekta iz leta 2003 ni posodobila do leta 2010 (glej odstavke od 34 do 37);

(c) sistemske zahteve so se v času projekta spreminja‑le zaradi izpolnjevanja potreb uporabnikov in do končne faze projekta od leta 2010 niso bile dovolj stalne. Zdaj delujoči sistem ima veliko večje zmo‑gljivosti od tistega, ki je bil predviden leta 2001 (glej odstavke od 29 do 32 in od 42 do 43);

(d) Komisija do leta 2007 za projekt ni razporedila dovolj uslužbencev s strokovnim znanjem, da bi lahko uspešno vodili razvojno delo, oddano v zu‑nanje izvajanje (glej odstavke od 13 do 20);

(e) glavni pogodbenik za razvoj sistema je v prvem delu projekta pripravil premalo uspešen sistem (glej odstavke od 39 do 41);

(f) delovni odnosi med nekaterimi državami članica‑mi in Komisijo so bili v začetku slabi, Komisija pa ni mogla dovolj dobro uporabljati izkušenj vseh končnih uporabnikov, dokler leta 2009 ni ustano‑vila odbora za globalno upravljanje projekta (glej odstavke od 21 do 25);

Povzetek 07

(g) nekaterim deležnikom ni bilo jasno, kdo sprejema ključne odločitve (glej odstavke od 26 do 28);

(h) Komisija je s spremembami, doseženimi s pogaja‑nji, povečala vrednost glavne pogodbe o razvoju sistema z 20 milijonov EUR na 82 milijonov EUR. Ta postopek je sicer določen v finančni uredbi, vendar pri vsakem postopku s pogajanji obstaja tveganje, da plačane cene niso konkurenčne (glej odstavke od 44 do 49).

VMed trajanjem projekta so se stroški in pričakovane koristi močno spremenili. V prvotnih okvirnih oce‑nah stroškov, ki naj bi jih za proračun EU imel cen‑tralni sistem, je bil močno podcenjen resnični obseg potrebne naložbe. Celotni stroški za SIS II so na koncu projekta znašali približno 500 milijonov EUR: 189 mili‑jonov EUR za centralni sistem in po ocenah več kot 330 milijonov EUR za nacionalne sisteme. Hkrati je bila glavna korist, ki se jo je v začetku pričakovalo od SIS II, manj relevantna, ker je bil leta 2007 SIS 1 s SISone4all uspešno razširjen na nove države članice. Kljub tem spremembam stroškov in koristi Komisija ni ponovno temeljito ocenila poslovne študije projekta, da bi dokazala, da SIS II ostaja prioriteta organizacije, ki zagotavlja večjo donosnost naložbe kot druge možno‑sti (glej odstavke od 50 do 63).

VIKomisija je v prvem delu projekta pridobila izku‑šnje, zaradi katerih je lahko v končni fazi projekta od leta 2010 spremenila svoj pristop in aprila 2013 dokon‑čala SIS II. Poleg tega je Komisija nekatere izkušnje, pridobljene s SIS II, že uporabila za druge obsežne projekte IT, čeprav ni formalno ovrednotila projekta SIS II (glej odstavke od 64 do 69).

VIIGlavna priporočila Sodišča na podlagi teh opažanj so, naj Komisija pri upravljanju razvoja obsežnih sistemov IT (glej odstavke od 70 do 72):

(a) pripravi časovni razpored na podlagi strokovne analize nalog, ki jih je treba opraviti;

(b) zagotovi, da bodo vsi projekti vključeni v ureditve za korporativno upravljanje IT, in v celoti izkoristi interno strokovno znanje za uspešno vodenje dela pogodbenikov;

(c) zagotovi, da bodo poslovne potrebe in mne‑nja končnih uporabnikov dovolj upoštevani pri odločanju;

(d) zagotovi odobritev poslovne študije pred preho‑dom iz faze začenjanja v fazo načrtovanja projekta in njeno ponovno odobritev, če se stroški projekta, pričakovane koristi, tveganja ali alternativne reši‑tve zelo spremenijo;

(e) zagotovi dokumentiranje ključnih odločitev o pro‑jektu v seznamu odločitev, da bodo lahko sledljive;

(f) zagotovi uspešno splošno koordinacijo, če projekt zahteva razvoj različnih, vendar odvisnih sistemov različnih deležnikov;

(g) razvija obsežne sisteme IT z uporabo medsebojno povezanih sestavnih delov, ki jih je zlahka mogoče znova uporabiti, da se prepreči vezanost na samo enega pogodbenika;

(h) posreduje izkušnje, pridobljene z revizijo Sodišča, generalnim direktoratom ter institucijam, agenci‑jam in drugim organom EU. Komisija naj ovrednoti, ali so bile pričakovane koristi SIS II dosežene.

08Uvod

01 Schengenski informacijski sistem uporabljajo mejni policisti, policijski in carinski organi, organi, pristojni za izdajo vizumov, ter pravosodni organi na celotnem schengenskem območju2. Vsebuje informacije (razpise ukrepov) o osebah, ki so morda sodelovale pri težjih kaznivih dejanjih ali morda nima‑jo pravice do vstopa ali bivanja v EU. Vsebuje tudi razpise ukrepov v zvezi s pogrešanimi osebami ter izgubljeno ali ukradeno lastnino, kot so bankov‑ci, vozila, strelno orožje in osebni dokumenti. Razpise ukrepov v sistem vnašajo nacionalni organi. Prvotni schengenski informacijski sistem (SIS 1) je bil razvit kot medvladni projekt pod vodstvom Francije in je začel delovati leta 1995. Upravljala ga je Francija, deloval pa je do maja 2013, ko ga je zamenjal SIS II. Oba sistema sestavljajo nacionalni sistemi, ki so jih razvile države članice in so po omrežju pove‑zani v centralni sistem (glej sliko 1).

02 Schengenske države so se za vzpo‑stavitev druge generacije schengen‑skega informacijskega sistema (SIS II) prvotno odločile decembra 1996. Decembra 2001 je Svet Komisiji zaupal odgovornost za razvoj tega sistema, ciljni datum za dokončanje pa je bil ko‑nec leta 2006. GD Komisije za notranje zadeve je vodil projekt, razvoj cen‑tralnega sistema pa oddal v zunanje izvajanje.

03 Glavni razlog za razvoj SIS II je bil po‑vezati povečano število držav članic po širitvi Evropske unije leta 2004. Poleg tega naj bi SIS II upošteval najnovejši tehnološki razvoj in vseboval dodatne funkcije.

2 Med 26 državami schengenskega območja so Avstrija, Belgija, Češka, Danska, Estonija, Finska, Francija, Nemčija, Grčija, Madžarska, Islandija, Italija, Latvija, Lihtenštajn, Litva, Luksemburg, Malta, Nizozemska, Norveška, Poljska, Portugalska, Slovaška, Slovenija, Španija, Švedska in Švica.

09UvodSl

ika

1 Pregled schengenskega informacijskega sistema

Vir: GD za notranje zadeve.

Uporabniki

Uporabniki Uporabniki

Uporabniki

Centralni sistem

Centralna domena

Nacionalni vmesnik

Nacionalni vmesnik

Nacionalni vmesnik

Nacionalni vmesnik

Nacionalni sistem

Nacionalni sistem

Nacionalni sistem

Nacionalni sistem

10Obseg revizije in revizijski pristop

Obseg revizije

04 Pri reviziji je bilo preučeno, ali je Komi‑sija dobro vodila razvoj SIS II, pri njej pa so bila obravnavana naslednja štiri vprašanja:

(a) Ali je Komisija SIS II dokončala pravočasno?

(b) Ali je Komisija SIS II dokončala v skladu s prvotnimi ocenami stroškov?

(c) Ali je za SIS II med celotnim tra‑janjem projekta obstajala dobra projektna študija, pri kateri so bile upoštevane velike spremembe stroškov in pričakovanih koristi?

(d) Ali je Komisija pri vodenju projekta razvoja SIS II pridobila izkušnje in jih nato uporabila?

05 Komisija kot celota ima veliko izkušenj z razvojem projektov IT, generalnim direktoratom pa je na voljo veliko smernic za uspešno vodenje takih pro‑jektov.3 Poleg tega se zaveda potrebe po pridobivanju izkušenj iz razvoja po‑sameznih projektov IT in njihovi izme‑njavi v celotni organizaciji.4 Leta 2011 je na primer njena služba za notranjo revizijo opredelila spoznanja s pregle‑dom organizacije projektov IT v različ‑nih generalnih direktoratih Komisije.5 Revizija SIS II, ki jo je izvedlo Sodišče, je bila priložnost, da se na ravni enega projekta ugotovijo vzroki za zamude in preveliko porabo ter spremembe, ki so Komisiji omogočile dokončati sistem.

06 To ni bila revizija IT, namenjena dajanju zagotovila o kakovosti SIS II, niti z njo ni bilo preučeno, kako so nacionalni organi vodili razvoj svojih sistemov SIS II.

3 Rational Unified Process (RUP@EC) je bila standardna metodologija za razvoj programske opreme na Komisiji, določena v sporočilu o izboljšanju upravljanja informacijske tehnologije na Komisiji iz leta 2004, SEC(2004) 1267. Leta 2011 jo je dopolnila še metodologija za vodenje projektov PM2.

4 Potegniti najboljše iz IT na Komisiji, SEC(2010) 1182 final z dne 7. oktobra 2010.

5 Pismo službe za notranjo revizijo poslovodstvu z dne 1. februarja 2011, Organizacija projektov IT na Komisiji.

11Obseg revizije in revizijski pristop

Revizijski pristop

7 Revizija je temeljila na:

(a) strukturiranih razgovorih z deležni‑ki SIS II, med katerimi so bili:

(i) uslužbenci Komisije v GD za notranje zadeve, odgovorni za razvoj SIS II,

(ii) uslužbenci Komisije v GD za proračun, GD za informatiko, generalnem sekretariatu ter GD za obdavčenje in carin‑sko unijo v zvezi z vprašanji, povezanimi z upravljanjem IT na Komisiji in razvojem drugih obsežnih sistemov IT,

(iii) glavni pogodbenik za razvoj SIS II (konzorcij družb Hewlett‑Packard in Steria) in pogodbenik za zagotavljanje kakovosti (Unisys),

(iv) uslužbenci sekretariata Sveta EU in Evropskega parlamenta, ki so spremljali razvoj SIS II,

(v) predstavniki deležnikov iz šestih držav članic (Nemčija, Španija, Francija, Luksemburg, Madžarska in Portugalska), ki so bile izbrane zaradi zagotovi‑tve širokega izbora mnenj;

(b) anketi, opravljeni med deležniki iz vseh držav članic, ki so sodelovale pri razvoju SIS II, na sekretariatu Sveta EU, Komisiji in med pogod‑beniki Komisije. Z anketo se je skušalo pridobiti mnenja deležni‑kov o različnih vidikih razvoja SIS II. Nanjo je odgovorilo 91 od 144 iz‑branih deležnikov, kar je 63‑odsto‑tna stopnja odziva. 81 anketirancev je bilo iz držav članic in Sveta, 10 pa s Komisije in izmed njenih pogodbenikov. Tri četrtine anketi‑rancev je sodelovalo pri projektu od leta 2009 ali prej;

(c) pregledu dokumentacije in po‑stopkov, povezanih s SIS II.

12Opažanja

Oddelek 1 – Komisija je dokončala SIS II, čeprav z več kot šestletno zamudo

Revizijska merila

08 Pri reviziji je bilo preučeno, ali:

(a) je bil časovni načrt projekta realističen;

(b) je Komisija na projekt razporedila dovolj ljudi s strokovnim znanjem, da so lahko uspešno spremlja‑li njegovo izvedbo in nadzirali pogodbe;

(c) je imela Komisija dobre delovne odnose z deležniki in je upoštevala mnenja končnih uporabnikov;

(d) so bile ureditve za sprejemanje odločitev jasne;

(e) so bile zahteve v zvezi s sistemom dovolj stalne, da so omogočale njegov učinkovit razvoj.

Prvotni rok projekta je bil nerealističen

09 Decembra 2001 je bil z Uredbo Sveta6 kot prvotni rok projekta določen konec decembra 2006. Ta rok je bil izbran, da bi lahko države, ki so postale člani‑ce EU leta 2004, na koncu leta 2006 postale del schengenskega območja. Zaključek študije izvedljivosti, ki jo je leta 2003 opravila Komisija, je sicer bil, da je rok mogoče doseči, vendar ob domnevi, da bodo zahteve stalne in da bodo specifikacije hitro pripravljene.7 Do konca leta 2003 je Komisija ugoto‑vila, da bo prvotni rok težko spošto‑vati,8 vendar do konca leta 2006 ni bil spremenjen. V revizijski anketi, ki jo je med glavnimi deležniki SIS II opravilo Sodišče, je večina anketirancev menila, da je bil prvotni rok nerealističen. Kro‑nološki prikaz razvoja SIS II je v Prilogi.

10 V revizijski anketi so morali anketiran‑ci določiti utež (ponder) vzrokov za 75‑mesečno zamudo. Menili so, da je zamudo deloma zakrivilo to, da prvo‑tni rok ni temeljil na realistični strokov‑ni analizi. Temu vzroku so pripisali utež 16 % (glej sliko 2).

6 Uredba Sveta (ES) št. 2424/2001 z dne 6. decembra 2001 o razvoju druge generacije Schengenskega informacijskega sistema (SIS II) (UL L 328, 13.12.2001, str. 4) in Sklep Sveta 2001/886/JHA z dne 6. decembra 2001 o razvoju druge generacije Schengenskega informacijskega sistema (SIS II) (UL L 328, 13.12.2001, str. 1).

7 Študija izvedljivosti SIS II, Deloitte, 7. april 2003.

8 COM(2003) 771 final z dne 11. decembra 2003.

13Opažanja

11 Ker Komisija ni pravočasno dokonča‑la SIS II, je bil SIS 1 v decembru 2007 prilagojen za povezavo novih držav članic. Spremenjena različica je bila kopija portugalskega nacionalnega sistema, ki se je imenovala SISone4all. Zagotovila je rešitev za devet od dese‑tih držav pristopnic,9 kar je bil glavni cilj SIS II. Sprejet je bil dogovor o po‑daljšanjih prvotnega roka projekta, navedenih v nadaljevanju, vendar tudi ta roka nista bila spoštovana, zato se je povečalo tveganje, da bi se sistemske zahteve spremenile:

(a) decembra 2006 je bil rok podaljšan do decembra 200810;

(b) oktobra 2008 je bil rok podaljšan do junija 201011.

9 Ciper ni mogel izvajati schengenskih pravil, zato se ni pridružil schengenskemu območju.

10 Sklep Sveta 2006/1007/PNZ z dne 21. decembra 2006 o spremembi Sklepa 2001/886/PNZ o razvoju druge generacije Schengenskega informacijskega sistema (SIS II) (UL L 411, 30.12.2006, str. 78) in Uredba Sveta (ES) št. 1988/2006 z dne 21. decembra 2006 o spremembi Uredbe (ES) št. 2424/2001 o razvoju druge generacije Schengenskega informacijskega sistema (SIS II) (UL L 411, 30.12.2006, str. 1).

11 Uredba Sveta (ES) št. 1104/2008 z dne 24. oktobra 2008 o migraciji s schengenskega informacijskega sistema (SIS 1+) na drugo generacijo schengenskega informacij‑skega sistema (SIS II) (UL L 299, 8.11.2008, str. 1) in Sklep Sveta 2008/839/PNZ z dne 24. oktobra 2008 o migraciji s schengenskega informacijskega sistema (SIS 1+) na drugo generacijo schengenskega informacijskega sistema (SIS II) (UL L 299, 8.11.2008, str. 43).

Slik

a 2 Vzroki za zamudo SIS II

Vir: Revizijska anketa med deležniki SIS II.

Drugo 4 %Nestalnost sistemskih

zahtev 22 %

Nezadovoljive ureditve za sprejemanje odločitev 11 %

Premajhna zavezanost nekaterih držav in slabi delovni odnosi 17 %

Pomanjkanje strokovnega znanja za uspešen nadzor pogodb 30 %

Prvotni rok ni temeljil na realistični strokovni analizi 16 %

14Opažanja

12 Komisija je junija 2010 pripravila končni urnik za dokončanje SIS II, ki ga je potrdil Svet.12 Spoštovala je rok, marec 2013,13 SIS II pa je bil uveden aprila 2013, več kot šest let pozneje kot po prvotnih načrtih. Po mesecu dni in‑tenzivnega spremljanja je začel delovati v celoti in je maja 2013 zamenjal SIS 1.

Komisija do leta 2007 za projekt ni razporedila dovolj uslužbencev s strokovnim znanjem, da bi lahko uspešno upravljali razvojno delo, oddano v zunanje izvajanje

13 Anketiranci so menili, da je zamudo deloma zakrivilo to, da Komisija ni imela dovolj uslužbencev s strokovnim znanjem, ki bi ga potrebovali za uspe‑šno nadziranje pogodb. Temu vzroku14 so pripisali utež 30 % (glej sliko 2).

14 Leta 2002 so bili v projektni skupini SIS II na Komisiji štirje uslužbenci pod vodstvom vodje enote.15 Leta 2003 so se jim pridružili še štirje uslužbenci.16 Na začetku projekta je na nekaterih se‑stankih sodeloval predstavnik iz GD za informatiko. Samo 10 % anketirancev

je menilo, da je Komisija na začetku projekta nanj razporedila dovolj ljudi s potrebnim poznavanjem področja in izkušnjami, da bi lahko SIS II uspešno dokončali.

15 Leta 2005 je bilo v prošnji višjemu vodstvu17 za povečanje virov opisano stanje stalnega obvladovanja kriz in nezmožnosti za odzivanje na vpraša‑nja, ki so jih sprožile države članice. Uslužbenci s kratkoročnimi pogodba‑mi niso imeli ustreznega strokovnega znanja in poznavanja tehničnega področja. Pomanjkanje strokovne‑ga znanja na Komisiji je potrdil tudi pogodbenik za zagotavljanje kako‑vosti.18 Skoraj polovica zaposlenih pri projektu je imela pogodbe, ki naj bi se v naslednjem letu iztekle. Čeprav ni noben od uslužbencev Komisije, ki so odgovorili na revizijsko anketo, menil, da pogosto menjavanje uslužbencev ovira dobre odnose z deležniki, pa je tako menilo 49 % anketirancev iz držav članic. Pri reviziji leta 2006 je služba Komisije za notranjo revizijo ugotovi‑la,19 da so zaposleni pri projektu SIS II zavzeti in kompetentni, vendar vedno preobremenjeni. Po tej reviziji je GD za notranje zadeve na projekt razporedil dodatne uslužbence. Konec leta 2007 je bilo v sektorju za SIS II v GD za no‑tranje zadeve 12 stalnih uslužbencev, do leta 2012 pa se je njihovo število povečalo na 17.20

12 Z Uredbo Sveta (EU) št. 541/2010 z dne 3. junija 2010 o spremembah Uredbe (ES) št. 1104/2008 o migraciji s schengenskega informacijskega sistema (SIS 1+) na drugo generacijo schengenskega informacijskega sistema (SIS II) (UL L 155, 22.6.2010, str. 19) in Uredbo Sveta (EU) št. 542/2010 z dne 3. junija 2010 o spremembah Sklepa 2008/839/PNZ o migraciji s schengenskega informacijskega sistema (SIS 1+) na drugo generacijo schengenskega informacijskega sistema (SIS II) (UL L 155, 22.6.2010, str. 23) je bil rok projekta podaljšan na marec 2013.

13 SEC(2010) 1138 final z dne 21. septembra 2010.

14 Navedeni vzroki so bili naslednji:(a) premalo uslužbencev

Komisije z izkušnjami s projekti obsežnih sistemov IT in schengenskimi zadevami (9 %);

(b) premajhna uspešnost glavnega pogodbenika za razvoj sistema (9 %);

(c) pogodbeni spori (5 %);(d) Komisija ni uspešno

spremljala rezultatov glavnega pogodbenika za razvoj sistema (4 %);

(e) Komisija ni jasno sporočala potreb glavnemu pogodbeniku za razvoj sistema (3 %).

15 SEC(2003) 206 final z dne 18. februarja 2003.

16 COM(2003) 771 final.

17 Dopis vodje programa odgovornemu direktorju v GD za pravosodje, svobodo in varnost z dne 16. septembra 2005.

18 Poročilo pogodbenika za zagotavljanje kakovosti o spremljanju zadeve, avgust 2005.

19 Poročilo službe za notranjo revizijo o upravljanju IT v GD za pravosodje, svobodo in varnost (8. junij 2006).

15Opažanja

16 Pomanjkanje uslužbencev z ustreznim strokovnim znanjem na Komisiji pred letom 2009 je poudarilo vseh šest dr‑žav članic, s katerimi so bili pri reviziji opravljeni pogovori. Dve od njih in glavni pogodbenik za razvoj sistema so omenili, da bi projektu koristilo več strokovnega znanja s področja IT, ki je bilo na voljo drugod v Komisiji, npr. v GD za informatiko. Komisija ni imela dovolj strokovnega znanja, da bi lahko uspešno upravljala pogodbo in zago‑tovila kakovost končnih proizvodov.21

17 22. oktobra 2004 je bila sklenjena pogodba za razvoj SIS II in vizumskega informacijskega sistema (VIS) s HPS, ki pa je moral delo od 18. novem‑bra 2004 do 31. januarja 2005 prekiniti, medtem ko je čakal na izid pritožbe neuspešnega ponudnika. To začetno zamudo je zakrivila metoda, ki jo je Komisija uporabljala za vrednotenje ponudb in ki ni prepričljivo pokazala, da je bila sprejeta najboljša ponudba (glej okvir 1). Sodišče Evropske unije je v okviru postopka opustitvene tožbe menilo, da je Komisija naredila napake pri ocenjevanju ponudb, vendar je zavrnilo predlog neuspešnega ponu‑dnika za izdajo začasne odredbe, ker ni bilo dokazov, da bi ta ponudnik utrpel resno in nepopravljivo škodo.22

20 Na koncu leta 2008 je bilo v sektorju za SIS II še vedno 12 uslužbencev, na koncu leta 2009 pa se je to število povečalo na 14. Na koncu leta 2010 je bilo uslužbencev 13, na koncu leta 2011 pa 16. Poleg tega so bili v ekipi pogodbeni uslužbenci in napoteni nacionalni strokovnjaki. V letnem načrtu upravljanja GD za pravosodje, svobodo in varnost za leto 2008 je bilo na primer navedeno, da je bilo pogodbenih uslužbencev devet, napotenih nacionalnih strokovnjakov pa šest.

21 V poročilu službe za notranjo revizijo o upravljanju IT v GD za pravosodje, svobodo in varnost je bilo ugotovljeno, da je bilo uslužbencev premalo, da bi upravljali vse višjo stopnjo oddajanja v zunanje izvajanje.

22 Sklep predsednika Sodišča prve stopnje Evropskih skupnosti z dne 31. januarja 2005 v zadevi T‑447/04 R.

16Opažanja

18 Komisija ni imela dovolj uslužbencev za ustrezno nadziranje pogodbe in preprečitev premajhne uspešnosti glavnega pogodbenika za razvoj sistema.23 Pri reviziji, ki jo je leta 2006 opravila služba Komisije za notranjo revizijo, je bilo kritizirano vodstva projekta SIS II, ker ni zagotovilo, da bi glavni pogodbenik za razvoj sistema delo dokončal pravočasno in v skladu s specifikacijami. Pet od šestih držav članic, s katerimi so bili med revizijo opravljeni pogovori, je menilo, da

Komisija nima dovolj izkušenj za oce‑njevanje kakovosti končnih proizvodov in spremljanje uspešnosti pogod‑benika. Samo 20 % anketirancev, ki so se odzvali na revizijsko anketo, je menilo, da je Komisija pred letom 2009 uspešno spremljala rezultate glavne‑ga pogodbenika za razvoj SIS II. Od leta 2009 se je ta delež povečal na 72 %, kar kaže, da se je v končni fazi projekta zmožnost Komisije za sprem‑ljanje kakovosti izboljšala.

23 Zgornji dom parlamenta Združenega kraljestva, odbor za Evropsko unijo, 9. poročilo z zasedanja 2006–07, schengenski informacijski sistem II (SIS II), poročilo z dokazi, 2. marec 2007. Komisija je obžalovala, da v svojih odnosih z glavnim pogodbenikom za razvoj sistema ni izvajala nadzora tako dobro, kot bi ga lahko. Navedla je, da glede na takratno število uslužbencev ni mogla ustrezno nadzirati pogodbe, da bi preprečila premajhno uspešnost glavnega pogodbenika za razvoj sistema.

Komisija je ocenila zmagovalno ponudbo kot cenejšo, čeprav je bila v resnici dražja

Ponudbe so bile najprej ocenjene na podlagi kakovosti (tehnično vrednotenje), nato pa na podlagi cene (finančno vrednotenje).

Od sedmih prejetih ponudb sta bili pri tehničnem vrednotenju najbolje ocenjeni ponudbi HPS in neuspe‑šnega ponudnika, ki sta bili ocenjeni skoraj enako. Ocena HPS je bila za 0,4 % višja od ocene neuspešnega ponudnika.

Ti družbi sta prišli v fazo finančnega vrednotenja, katerega rezultati so skupaj s tehnično oceno dali skupen rezultat.

Pri finančnem vrednotenju je bilo ocenjeno, da je ponudba HPS za 43 % cenejša, zato je bil njegov skupni rezultat višji in je bila pogodba sklenjena z njim.

Vendar pa je bil znesek iz ponudbe HPS dejansko za 3,5 % višji od zneska iz ponudbe neuspešnega ponudnika (38,1 milijona EUR v primerjavi s 36,8 milijona EUR).

Komisija je ocenila ponudbo HPS kot cenejšo, čeprav je bila v resnici dražja, ker je ponudbo razdelila na 15 delov. Oceno je izračunala za vsak del posebej, in sicer na podlagi razmerja med ponudbama obeh pogodbenikov. Nato je ocene seštela (brez uteži in brez razlikovanja med fiksnimi cenami in artikli, ki bi bili po potrebi naročeni ločeno) in dobila finančno oceno, ki ni imela veliko zveze s celotno ponudbo.

Okv

ir 1

17Opažanja

19 Komisija je odobrila rezultate testiranja na podlagi povratnih informacij, ki jih je dobila od glavnega pogodbenika za razvoj sistema in pogodbenika za za‑gotavljanje kakovosti. Negativno ope‑rativno testiranje na koncu leta 2008 (ti testi so bili prvi, ki so vključevali centralni sistem in nacionalne sisteme, ki jih uporabljajo države članice) je pokazalo probleme v sistemu. V končni fazi projekta se je zmožnost Komisije za ocenjevanje končnih proizvodov iz‑boljšala zaradi prevzemnih preizkusov sistema24 (glej sliko 3).

20 Vseh šest držav članic, s katerimi so bili opravljeni pogovori, je menilo, da je Komisija od leta 2009 izboljšala svoje vodenje projekta in komuni‑ciranje. V ekipi, ki je vodila končno fazo projekta, je bilo več uslužbencev z izkušnjami pri razvijanju obsežnih projektov IT in poznavanjem schen‑genskega informacijskega sistema (npr. iz GD za obdavčenje in carinsko unijo, iz držav članic ali osebe, ki so sodelo‑vale v zgodnejši fazi projekta SIS II). Tretjina anketirancev, ki so odgovorili na revizijsko anketo, je menila, da je Komisija v celotnem obdobju trajanja projekta zanj razporedila dovolj ljudi s potrebnim poznavanjem področja in izkušnjami, da bi lahko SIS II uspe‑šno dokončali. To je veliko izboljšanje v primerjavi z deležem 10 % na začetku projekta (glej odstavek 14).

24 Sklepi Sveta za pravosodje in notranje zadeve s 26. in 27. februarja 2009 so pozdravili pregled pristopa k testiranju SIS II, ki jamči povečano udeležbo držav članic pri zasnovi in upravljanju testiranja.

Slik

a 3 Izboljšanje postopkov testiranja od leta 2009


0 % 20 % 40 % 60 % 80 %

Anketiranci, ki so odgovorili z da

Od leta 2009Pred letom 2009

Merila za ocenjevanje rezultatov testov so bila jasno opredeljena

Delitev nalog med Komisijo in državami članicami je bila jasno opredeljena

Testne specifikacije so bile jasno opredeljene

18Opažanja

Delovni odnosi med neka‑terimi državami članicami in Komisijo so bili v začetku slabi, Komisija pa ni mogla uporabljati izkušenj vseh končnih uporabnikov, dokler ni ustanovila odbora za globalno upravljanje projekta

21 Anketiranci so menili, da so nekatere zamude zakrivili slabi delovni odnosi z deležniki in premajhna zavezanost nekaterih držav članic projektu. Temu vzroku25 so pripisali utež 17 % (glej sliko 2).

22 Ljudje iz držav članic so med pogovori poudarili težavne odnose s Komisijo. Opisali so na primer, kako je v odbo‑ru SISVIS (glej odstavek 27) prišlo do vrste prepirov. Le 15 % anketirancev, od katerih ni bil nobeden s Komisije, je menilo, da so pred letom 2009 sestan‑ki v zvezi s projektom SIS II potekali v konstruktivnem vzdušju (glej sliko 4).

23 Okolje, v katerem je pred letom 2009 nastajal SIS II, je povsem drugačno od okolja, v katerem je GD za obdavčenje in carinsko unijo razvijal drug obsežen sistem IT v istem času (glej okvir 2).

25 Navedeni vzroki so bili:(a) nekatere države članice

so nasprotovale projektu ali pa mu niso bile dovolj zavezane (8 %);

(b) slabi delovni odnosi med deležniki (5 %);

(c) SIS II ni bil strateško pomemben, zlasti po uvedbi SISone4all (4 %).

Slik

a 4 Slabi odnosi med nekaterimi državami članicami in Komisijo pred letom 2009


0 % 20 % 40 % 60 % 80 %Anketiranci, ki so odgovorili z da

Po letu 2009Pred letom 2009

Komisija je dobro sodelovala z državami članicami pri razvoju nacionalnih sistemov

Komisija je uporabila predloge deležnikov za izboljšave

Uspešno sodelovanje Komisije z državami članicami na podlagi vzajemnega zaupanja

Konstruktivno vzdušje na sestankih

Dovolj sodelovanja deležnikov pri odločanju

19Opažanja

24 K pomanjkanju zavezanosti nekate‑rih držav članic projektu in slabim delovnim odnosom je prispevalo več dejavnikov:

(a) Komisija ni bila uporabnica sistema in, čeprav je k sodelovanju prite‑gnila nekaj strokovnjakov iz držav članic, ni podrobno poznala praks končnih uporabnikov, kar bi potre‑bovala za razumevanje poslovnih potreb in zahtev uporabnikov;

(b) Komisija ni mogla uporabljati izkušenj vseh držav članic, ki so bile končne uporabnice in so poznale obstoječi sistem. Kljub različnim sestankom (npr. sestanki nacionalnih vodij projekta, odbora SIS II, „prijateljev” SIS II in delovne skupine SIS II), na katerih so lahko države članice Komisijo obvestile o mnenju končnih uporabnikov, Komisija pred letom 2009 ni uspešno sodelovala z državami članicami, ki so se počutile izklju‑čene iz sprejemanja odločitev (glej sliko 4). V vseh šestih državah članicah so ljudje, s katerimi so bili opravljeni pogovori, menili, da se mnenja končnih uporabnikov ne upoštevajo dovolj;

Ključni dejavniki uspeha pri razvijanju sistemov IT v GD za obdavčenje in carinsko unijo

GD za obdavčenje in carinsko unijo je s svojo metodologijo TEMPO uspešno razvil številne velike sisteme IT za sodelujoče države. Poročilo službe Komisije za notranjo revizijo iz leta 2006 o velikih sistemih IT v GD za ob‑davčenje in carinsko unijo je štelo razvoj novega računalniškega tranzitnega sistema (NCTS) za primer najbolj‑še prakse pri vodenju projektov. V okviru sistema si carinski uradi sodelujočih držav izmenjujejo elektronska sporočila o uvoženem blagu, da se pomaga zagotoviti plačilo carinskih dajatev na namembnem kraju. Komisi‑ja je menila, da je NCTS po obsegu primerljiv s projektom SIS II.27

GD za obdavčenje in carinsko unijo je menil, da je najpomembnejši dejavnik uspeha pri razvijanju obsežnih projektov IT, kot je NCTS, komuniciranje ter vzpostavljanje formalnih in neformalnih odnosov s sodelujočimi državami, da se doseže vzdušje zaupanja, sodelovanja in skupne odločenosti, da bodo rezultati doseženi.

26 TAXUD electronic management for projects online (TEMPO – spletno elektronsko vodenje projektov GD za obdavčenje in carinsko unijo): metodologija za vodenje projektov, ki jo je razvil GD za obdavčenje in carinsko unijo.

27 COM(2001) 720 final z dne 18. decembra 2001, oddelek 5.1.2 Priloge 1, in COM(2003) 771, oddelek 5.1.2 Priloge 3.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi pogovorov z uslužbenci GD za obdavčenje in carinsko unijo.

Okv

ir 2

20Opažanja

(c) Komisija je zagotovila okvir za ko‑municiranje držav članic z glavnim pogodbenikom za razvoj sistema, vendar pa so ljudje iz petih od še‑stih držav članic, s katerimi so bili opravljeni pogovori, menili, da ta okvir ni bil uspešen. Kljub številnim zahtevam držav članic jim Komisija ni zagotovila kopije glavne po‑godbe za razvoj sistema, dokler ji leta 2009 tega ni svetovala njena pravna služba;

(d) nekatere države članice niso bile prepričane o potrebi po SIS II;

(e) slaba kakovost končnih proizvodov je vplivala na zaupanje držav članic v zmožnost Komisije, da dokonča SIS II (glej odstavek 16).

25 Anketa je pokazala, da so se odnosi z državami članicami po letu 2009 iz‑boljšali (glej sliko 4). Za to spremembo je bilo več vzrokov:

(a) Komisija je leta 2009 ustanovila odbor za globalno upravljanje projekta, ki je končnim uporabni‑kom iz držav članic omogočil, da v končno fazo projekta vključijo svojo vizijo in izkušnje. Na vsako‑tedenskih sestankih odbora so sodelovali predstavniki Komisije, strokovnjaki iz do osmih držav članic (ki so zastopali končne uporabnike in ne svojih držav) in pogodbeniki. Sestanki odbora so omogočili pogostejšo interakcijo med državami članicami in glavnim pogodbenikom za razvoj sistema;

(b) upravljanje in komuniciranje Komisije se je izboljšalo (glej odstavek 20);

(c) primerjava z alternativno rešitvi‑jo, izvedena leta 2009, je zago‑tovila dodatno utemeljitev za nadaljevanje projekta SIS II (glej odstavek 63);

(d) rezultati glavnega pogodbenika za razvoj sistema so bili v končni fazi projekta od leta 2010 boljši (glej odstavek 41).

Nekaterim deležnikom ni bilo jasno, kdo sprejema ključne odločitve

26 Center za evropske politične študije (CEPS) je leta 2011 v svojem pregledu SIS II28 opisal okvir upravljanja projekta (glej sliko 5).

27 V skladu z zakonodajo iz leta 2001 je bila Komisija odgovorna za razvoj SIS II ob pomoči odbora SISVIS. Če se odbor ni strinjal s katerimi od ukrepov, ki jih je predlagala Komisija, je lahko Svet od Komisije zahteval, naj ponovno preuči svoj predlog.29 Revizija, ki jo je leta 2006 izvedla služba Komisije za notranjo revizijo, je pokazala, da zmožnost Komisije za obravnavanje operativnih zadev omejujejo usmerje‑valni mehanizmi projekta.

28 The Difficult Road to the Schengen Information System II (Težavna pot do schengenskega informacijskega sistema II), Joanna Parkin, Center za evropske politične študije, april 2011.

29 Odbor SISVIS je pomagal Komisiji pri razvoju druge generacije schengenskega informacijskega sistema (SIS II) in vizumskega informacijskega sistema (VIS). Sklep Sveta 2001/886/JHA je določil dva postopka za odločanje:(i) uredbeni postopek za

večje odločitve, povezane z arhitekturo sistema, varstvom podatkov, zadevami z resnimi finančnimi ali tehničnimi posledicami za države članice ter zadevami v zvezi z varnostjo. Če se odbor ne bi strinjal z ukrepi, ki jih je predlagala Komisija, lahko Svet zahteva, naj Komisija ponovno preuči svoj predlog;

(ii) postopek upravljanja za vse druge zadeve. Če se odbor ne bi strinjal z ukrepi, ki jih je predlagala Komisija, lahko Svet sprejme drugačno odločitev.

21OpažanjaSl

ika

5 Okvir upravljanja SIS II od leta 2010

Opombe:

Puščice prikazujejo linije poročanja.

DČ države članice schengenskega območja FoSIS „prijatelji” SIS IIDS SIS II delovna skupina SIS IISIS TECH delovna skupina za schengenske zadeve (sestava SIS TECH)SIS SIRENE delovna skupina za schengenske zadeve (sestava SIS SIRENE)CATS odbor iz člena 36SNVP sestanek nacionalnih vodij projektaGPMB odbor za globalno upravljanje projektaGPR glavni pogodbenik za razvoj sistemaPZOK pogodbenik za zagotavljanje kakovostiSST svetovalna skupina za testiranje (svetovalna delovna skupina odbora SISVIS)UOS upravni odbor za spremembe (svetovalna delovna skupina odbora SISVIS)odbor SISVIS odbor, ki pomaga Komisiji pri razvoju SIS II in vizumskega informacijskega sistema (VIS)SIS II TECH sestava SIS II TECH odbora SISVISSIRENE sestava SIRENE odbora SISVIS

Vir: Center za evropske politične študije in GD za notranje zadeve.

SISTECH SIS II TF

FoSIS

EVROPSKI PARLAMENT

SISSIRENE

CATS

SVET (COREPER)

DČDČDČ

DČ

SSTUOSSNVP

SIRENESIS IITECH

GPMB

KOMISIJA

GD za notranje zadeve

PZOK

GPR

odbor SISVIS

EuropolEurojust

22Opažanja

28 Nekaterim deležnikom SIS II ni bilo jasno, kdo v praksi sprejema ključne odločitve. Čeprav so na sestankih odbora SISVIS pisali zapisnike, ni bilo seznama odločitev, ki bi omogočal enostavno sledljivost in razumevanje vseh pomembnih odločitev. Polovica anketirancev, ki so se odzvali na revizij‑sko anketo, je menila, da je v obdobju do leta 2009 ključne odločitve spreje‑mala Komisija (glej sliko 6). Po ustano‑vitvi odbora za globalno upravljanje projekta leta 2009 je ta delež padel na 24 %. Čeprav je bil to svetovalni organ, ne pa organ za sprejemanje odločitev, je 34 % anketirancev menilo, da so ključne odločitve njegove. Anketiranci so menili, da je nekatere zamude pov‑zročilo zapleteno in nejasno odločanje. Temu vzroku so pripisali utež 11 % (glej sliko 2).

Do končne faze projekta sistemske zahteve niso bile dovolj stalne

29 Anketiranci so menili, da so bile ne‑katere zamude pri projektu posledica nestalnosti sistemskih zahtev. Temu vzroku so pripisali utež 22 % (glej sliko 2).

Slik

a 6 Kako so deležniki dojemali, kdo v praksi sprejema ključne odločitve


0 %

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

Po letu 2009Pred letom 2009

Anke

tiran

ci, ki

so m

enili

,

da o

dloč

itve s

prej

ema:

DrugiNi jasnoGPMBPogodbenik za razvoj sistema

Odbor SISVIS

Komisija in Svet skupaj

SvetKomisija

23Opažanja

30 Razpisne specifikacije, ki so bile obja‑vljene junija 2003, so dale začetni oris arhitekture sistema ter funkcionalnih, tehničnih, uspešnostnih in migracijskih zahtev. Na podlagi teh specifikacij je bila oktobra 2004 s HPS sklenjena po‑godba o razvoju centralnega sistema. HPS je nato začel s fazo I30, tj. pripravo zasnove podrobnih specifikacij, vendar je bilo treba zaradi naknadnih spre‑memb sistemskih zahtev spremeniti pogodbo o razvoju sistema, kar je prispevalo k zamudam.

31 Decembra 2006 je bila na primer v zakonodajo, ki ureja vzpostavitev, delovanje in uporabo SIS II, zaradi zadovoljitve potreb uporabnikov vklju‑čena dodatna zmogljivost, „oprostitev skladnosti podatkov z določbami”. To je dalo državam članicam tri leta časa za zagotovitev skladnosti razpisov ukrepov, prenesenih iz SIS 1, z zako‑nodajnimi določbami.31 Oprostitev skladnosti podatkov z določbami ni bila del razpisnih specifikacij, pač pa je bila zajeta v spremembo pogodbe32.

32 Nekatere spremembe, kot je povečanje zmogljivosti, so bile deloma povezane s tem, da je projekt trajal dlje, kot je bilo pričakovano. Prvotna pogodba iz leta 2004 je bila sklenjena za sistem, ki naj bi bil uveden leta 2006 in bi lahko obravnaval 15 milijonov razpisov ukrepov, katerih število bi se lahko brez tehničnih sprememb povečalo na 22 milijonov. Po letu 2007 se je stopnja rasti števila razpisov ukrepov strmo povečala, zato so se zahteve glede zmogljivosti sistema spremenile. Sprememba za končno fazo projekta je na podlagi napovedi volumetrične analize, ki jo je leta 2009 izvedla Komi‑sija, zahtevala sistem, ki bi lahko obrav‑naval 70 milijonov razpisov ukrepov, katerih število bi se lahko povečalo na 100 milijonov. V času migracije aprila 2013 je bilo 46 milijonov razpisov ukre‑pov. V sliki 7 je prikazano spreminjanje števila map v podatkovni zbirki SIS.

30 Pogodba je bila razdeljena v dve fazi: faza I je bila posvečena tehnični zasnovi, faza II pa razvoju in dokončanju sistema.

31 Člen 54(1) Uredbe (ES) št. 1987/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. decembra 2006 o vzpostavitvi, delovanju in uporabi druge generacije schengenskega informacijskega sistema (SIS II) (UL L 381, 28.12.2006, str. 4) in člen 70(1) Sklepa Sveta 2007/533/PNZ z dne 12. junija 2007 o vzpostavitvi, delovanju in uporabi druge generacije schengenskega informacijskega sistema (SIS II) (UL L 205, 7.8.2007, str. 63).

32 Sprememba št. 4 z dne 30. aprila 2008 k pogodbi JAI‑C3‑2003‑01.

Slik

a 7 Spreminjanje števila map v podatkovni zbirki SIS

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi statističnih podatkov Sveta, dokumentacije za SIS II in volumetrične analize, ki jo je leta 2009 opravila Komisija.

020406080

100120140

2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025

Napovedi volumetrične analize leta 2009

Zmogljivost, načrtovana za SIS IIDejanski SIS 1

Map

e v m

ilijo

nih

24Opažanja

Oddelek 2 – Stroški razvoja centralnega sistema in omrežja so se s 23 milijonov EUR povečali na 189 milijonov EUR

Revizijska merila

33 Pri reviziji je bilo preučeno, ali:

(a) je Komisija pripravila realističen prvoten proračun;

(b) se je Komisija izognila zamudam, ki bi povečale stroške;

(c) je Komisija zagotovila, da je pogodbenik pravočasno dobavil proizvode zahtevane kakovosti;

(d) so bile zahteve stalne;

(e) je vse dodatno delo pomenilo učinkovito porabo denarja.

Komisija do leta 2010 ni posodobila svojega skupnega proračuna projekta iz leta 2003

34 Svet je junija 2001 ocenil, da bo razvoj SIS II stal 14,6 milijona EUR. S sporo‑čilom Komisije iz decembra 200133 se je ta številka povečala na 23 milijo‑nov EUR. Dve leti pozneje je Komisija strošek ocenila na 35,3 milijona EUR.34 Na koncu projekta leta 2013 je oce‑njeni strošek razvoja sistema znašal 188,6 milijona EUR (glej sliko 8).

33 COM(2001) 720 final.

34 COM(2003) 771 final.

Slik

a 8 Spreminjanje proračuna SIS II

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi dokumentacije za SIS II.

(v milijonih EUR)

Uredba in sklep Sveta iz leta 2001

Sporočilo Komisije iz leta 2001

Sporočilo Komisije iz leta 2003

Delovni dokument služb Komisije iz

leta 2010

Znesek prevzetih obveznosti za

končanje projekta aprila 2013

Zasnova, razvoj in migracija 14,6

17,2 31,3124,5

122,8

Omrežje 1,0 45,3

Pogodbe skupaj 14,6 18,2 31,3 124,5 168,1

Uslužbenci Komisije in upravni stroški ni na voljo 4,8 4,0 20,5

20,5 (na podlagi ocene

iz leta 2010

Skupaj 14,6 23,0 35,3 145,0 188,6

25Opažanja

35 Komisija je poudarila, da je bila njena prvotna ocena stroškov iz leta 2001, ki je temeljila na takrat dostopnih informacijah, začasna, in jo označila kot delovno hipotezo. Ocena je bila decembra 2003 posodobljena zara‑di upoštevanja novejših informacij, vključno s študijo izvedljivosti, vendar pa je še vedno ostala delovna hipo‑teza, ki bi se lahko spremenila zaradi odločitev o zahtevah uporabnikov ali potrebe po zunanji podpori zaradi spoštovanja kratkega roka.

36 Ko je Komisija dobila popolnejše in‑formacije o zasnovi sistema in omrežja ter se zavedla težavnosti in zaplete‑nosti projekta in njegovega okolja, ni pripravila bolj realistične spremenjene ocene. Cena omrežja je bila leta 2001 na primer ocenjena na 1 milijon EUR, v ocene leta 2003 pa ni bila zajeta, ker naj bi bil strošek pokrit drugod v proračunu Skupnosti. Maja 2005 je Komisija predložila proračun v višini 132 milijonov EUR za tekoče stroške SIS II v obdobju od 2007 do 2013 po njegovi načrtovani uvedbi na začetku leta 2007.35 Vseboval je informacijo, da bodo stroški omrežja za posebno linijo do nacionalnih dostopnih točk do SIS II znašali 6 milijonov EUR letno. Toda naslednje predstavitve skupnega pro‑računa projekta za razvoj SIS II ni bilo do leta 2010, ko je Komisija predstavila dotedanje obveznosti in verjetne stro‑ške za dokončanje SIS II.36

37 Čeprav večina anketirancev leta 2001 ni sodelovala pri projektu SIS II, jih je 57 % menilo, da je bil prvotni prora‑čun projekta v višini 23 milijonov EUR nerealističen, saj je temeljil na takrat razpoložljivih informacijah. Temeljil je na primer na nerealističnem roku (glej odstavka 9 in 10), tako kot spremenje‑na ocena iz leta 2003. Anketiranci, ki so odgovorili na revizijsko anketo, so morali določiti, kakšno težo so imeli različni vzroki pri povečanju stroškov razvoja centralnega sistema. Menili so, da je bilo povečanje deloma posledica tega, da prvotni proračun ni temeljil na realistični strokovni analizi. Temu vzro‑ku so pripisali utež 24 % (glej sliko 9).

35 COM(2005) 236 final z dne 31. maja 2005 in COM(2005) 236 final/2 z dne 23. avgusta 2005. Proračunska ovojnica v višini 132 milijonov EUR v računovodskem izkazu je pokrivala tekoče stroške centralnega sistema SIS II in omrežja ter zajemala tudi 40 milijonov EUR za razvoj in delovanje iskalnika, ki deluje na podlagi biometričnega identifikatorja.

36 SEC(2010) 436 final z dne 12. aprila 2010.

26Opažanja

Zaradi zamud pri dokončanju SIS II so se stroški povečali

38 SIS II naj bi bil po prvotnih načrtih do‑končan do decembra 2006, da bi izpol‑nil potrebe novih držav članic, vendar je bil z zamudo več kot šestih let do‑končan aprila 2013 (glej odstavke od 9 do 32). Anketiranci so menili, da so dol‑ge podaljšave roka projekta prispevale k povečanju stroškov. Temu vzroku so

pripisali utež 31 % (glej sliko 9). Ker je projekt trajal dlje, so se povečali neka‑teri stroški, kot so stroški zagotavljanja kakovosti in uporabe omrežja. Čeprav je bila glavna pogodba o razvoju SIS II sklenjena za fiksno ceno, je bila zaradi zamud na primer potrebna nadgradnja (glej odstavek 43) in je bilo treba zaradi strmega povečanja razpisov ukrepov od leta 2007 povečati zmogljivosti (glej odstavek 32). Dejavniki, ki so prispevali k zamudam pri SIS II, so torej prispevali tudi k povečanju stroškov.

Slik

a 9 Vzroki za povečanje stroškov centralnega SIS II


Projekt je trajal dlje kot predvideno 31 %

Prvotni proračun ni temeljil na strokovni strokovni analizi 24 %

Močno pogajalsko izhodišče pogodbenika 5 %

Spremembe zahtev 27 %

Drugo 3 %

Nizka uspešnost pogodbenika 10 %

27Opažanja

Glavni pogodbenik za razvoj sistema je v prvem delu projekta pripravil premalo uspešen sistem

39 Komisija ni imela dovolj virov za uspešno nadzorovanje glavnega pogodbenika za razvoj sistema (glej odstavek 18). Leta 2005 so države članice poudarile slabo kakovost prvih dokumentov, ki jih je oddal HPS.37 Pet od šestih držav članic, s katerimi so bili opravljeni pogovori, in pogodbenik za zagotavljanje kakovosti so menili, da so bile prvotne specifikacije, ki jih je zagotovil HPS, slabe kakovosti. Negativni testi operativnega sistema decembra 2008 so pokazali, da je HPS pripravil premalo uspešen sistem (glej odstavek 19). To, da dela ni končal pravočasno in z zahtevano kakovostjo, je prispevalo k zamudam pri projektu, katerih posledica so bili povečani stro‑ški (glej odstavek 38). Anketiranci so menili, da je bila za povečanje stroškov deloma kriva nizka uspešnost glav‑nega pogodbenika za razvoj sistema. Temu vzroku so pripisali utež 10 % (glej sliko 9).

40 Komisija je lahko HPS naložila pogod‑beno kazen v višini 390 000 EUR (kar je bilo manj kot 0,5 % vrednosti končne pogodbe v višini 82,4 milijona EUR38 (glej odstavek 44)) samo zaradi ne‑izpolnitve dogovorjene obveznosti pravočasne priprave poročila o testih operativnega sistema. Za druge pro‑bleme z uspešnostjo ni bilo mogoče naložiti denarne kazni.39

41 Glavni pogodbenik za razvoj sistema je marca 2010 opravil test doseganja prvega mejnika in uspešno izvedel končno fazo projekta, vključno s te‑stom doseganja drugega mejnika maja 2012 (glej odstavek 63). Čeprav je samo 11 % anketirancev menilo, da je Komisija v obdobju pred letom 2009 uspešno sodelovala z glavnim pogod‑benikom za razvoj sistema, se je ta delež za obdobje po letu 2009 povečal na 64 %. Ljudje iz štirih od šestih držav članic, s katerimi so bili med revizijo opravljeni pogovori, so omenili poziti‑ven učinek zamenjave v poslovodstvu glavnega pogodbenika za razvoj siste‑ma pri izvajanju končne faze projekta od leta 2010.

Spremembe sistemskih zahtev so povzročile povečanje stroškov

42 Anketiranci so menili, da je bilo pove‑čanje stroškov deloma posledica do‑datnih ali spremenjenih zahtev, kot je uvedba oprostitve skladnosti podatkov z določbami ali povečanje zmogljivosti (glej odstavka 31 in 32). Temu vzroku so pripisali utež 27 % (glej sliko 9).

37 Pripombe k poročilu Komisije o napredku pri SIS II, sporočilo delovne skupine SIS TECH delovni skupini SIS‑SIRENE, 8861/05 z dne 13. maja 2005.

38 Komisija je pri pogodbi za vizumski informacijski sistem, ki je bila kombinirana s pogodbo za SIS II, naložila pogodbeno kazen v višini približno 9 milijonov EUR, kar je več kot 20 % vrednosti pogodbe o vizumskem informacijskem sistemu.

39 V poročilu službe za notranjo revizijo iz junija 2006 o upravljanju IT v GD za pravosodje, svobodo in varnost je bilo ugotovljeno, da je bila kakovost končnih proizvodov po mnenju generalnega direktorata nezadostna. Poročilo je vsebovalo priporočilo, naj plačila končnih proizvodov bolje odražajo opravljeno delo in naj se v prihodnje pogodbe vključi uspešen mehanizem pogodbenih kazni za zagotavljanje pravočasne dobave končnih proizvodov, ki ustrezajo osnovnim standardom kakovosti.

28Opažanja

43 Zaradi spremenjenih zahtev je bilo treba spremeniti glavno pogodbo o ra‑zvoju sistema, kar je imelo posledice za stroške. Oprostitev skladnosti podat‑kov z določbami je stala 505 000 EUR. Največja je bila sprememba št. 15 iz decembra 2010 v višini 35,0 milijo‑na EUR za končno fazo projekta. Ta sprememba je povzročila veliko pre‑oblikovanje40 in je dodala nove zahteve glede zmogljivosti sistema, uspešnosti, strategije testiranj, kontrolnega doku‑menta vmesnika, nadgradnje program‑ske opreme in migracije sistema.41

Komisija je s spremembami, doseženimi s pogajanji, povečala vrednost glavne pogodbe o razvoju sistema z 20 milijonov EUR na 82 milijonov EUR

44 Vrednost prvotne pogodbe s HPS o razvoju SIS II iz oktobra 2004 je bila 20,3 milijona EUR42. Pogodba je bila sklenjena za fiksno ceno in ni vsebova‑la cen za manjše, skrbno opredeljene delovne sklope, ki bi jih bilo mogoče uporabiti kot osnovo za prilagodi‑tve projekta brez ponovnih poga‑janj. Spremembe pogodbe so njeno vrednost do leta 2013 početverile na 82,4 milijona EUR.43 V sliki 10 je prika‑zano spreminjanje vrednosti glavne pogodbe o razvoju SIS II.

40 Zaključki prvega sestanka odbora za vrednotenje o postopku s pogajanji C2‑2009‑01 SIS II, 17. september 2010.

41 SEC(2010) 1138 final.

42 3,3 milijona EUR za fazo I (podrobna tehnična zasnova) in 17,0 milijona EUR za fazo II (razvoj in dokončanje sistema).

43 Vseh sprememb glavne pogodbe o razvoju SIS II in VIS (pogodbi za sistema sta bili združeni v skupen sporazum) je bilo 27.

Slik

a 10 Vrednost glavne pogodbe o razvoju SIS II

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi sprememb pogodbe o SIS II.

0102030405060708090

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Kum

ulat

ivno

v m

ilijo

nih

EUR

Št. 24, 25, 27Št. 12, 13, 15

(končna faza projekta)

Št. 9, 11Št. 5

Št. 4Sprememba št. 2

29Opažanja

45 Spremembe, dogovorjene od leta 2006 do 2008, so povečale vre‑dnost pogodbe z glavnim pogodbe‑nikom za razvoj sistema za 14,1 mili‑jona EUR (69 %) na 34,4 milijona EUR (glej sliko 10). Pred prvim povečanjem v višini 4 milijonov EUR decembra 2006 (sprememba št. 2) je GD za notranje zadeve prosil GD za proračun za nasvet o tem, ali lahko opravi pogajanja s po‑godbenikom za povečanje vrednosti pogodbe. GD za proračun je menil, da se lahko GD za notranje zadeve v skladu s členom 126(1)(e) pravil za izvajanje finančne uredbe pogaja o spremembah za dodatne storitve, ki jih ni bilo v prvotni pogodbi, vendar so postale potrebne. V skladu s tem členom skupna vrednost sprememb ni smela preseči 50 % zneska prvotne pogodbe.44 Prvotna vrednost pogodbe o SIS II je bila 20,3 milijona EUR, tako da skupna vrednost sprememb, dogo‑vorjenih v skladu s členom 126(1)(e), ni smela preseči 10,2 milijona EUR.

46 Leta 2008 je skupna vrednost spre‑memb dosegla mejo 50 %. GD za notranje zadeve se je o nadaljnjih spremembah pogajal v skladu s čle‑nom 126(1)(b) pravil za izvajanje finančne uredbe.45 Ta člen ne določa zgornje meje za skupno vrednost sprememb, vendar se ga sme uporabiti samo pod pogojem, da lahko naročilo izpolni samo določena družba (tako imenovana tehnična prisila).

47 V razpisnih specifikacijah za SIS II sistem ni bil načrtovan kot sklop se‑stavnih delov, ki bi jih zlahka uporabil drug pogodbenik.46 GD za notranje zadeve se je odločil, da je pogodbo za spremembo v višini 35,0 milijona EUR leta 2010 za končno fazo projekta iz tehničnih razlogov mogoče dodeli‑ti samo glavnemu pogodbeniku za razvoj sistema, ki je bil HPS. Direktorat je menil, da noben drug pogodbenik ne bi mogel za isto ceno dokončati SIS II z zahtevano kakovostjo in v roku. Poleg tega bi nov razpis zahteval več časa. Komisija je tudi menila, da bi zaradi kombinacije pogodbe za SIS II s pogodbo za vizumski informacijski sistem prekinitev pogodbe za SIS II ovi‑rala razvoj vizumskega informacijskega sistema.

48 Komisija je menila, da s stališča dobre‑ga finančnega poslovodenja ne more upravičiti novega konkurenčnega razpisnega postopka. Zato je povečala vrednost pogodbe, sklenjene s po‑godbenikom, ki je leta 2008 pripravil premalo uspešen sistem, z 20,3 mi‑lijona EUR na 82,4 milijona EUR.47 To je bilo narejeno z nizom sprememb, sprejetih s pogajanji. Ta postopek je sicer določen v finančni uredbi, ven‑dar pri vsakem postopku s pogajanji obstaja tveganje, da plačane cene niso konkurenčne.

44 Člen 126(1)(e) pravil za izvajanje finančne uredbe določa, da lahko naročniki uporabijo postopek s pogajanji (tj. brez konkurence) za dodatne storitve, ki jih ni bilo v prvotni pogodbi, vendar so zaradi nepredvidenih okoliščin postale potrebne za dokončanje storitev in jih ni mogoče ločiti od glavne pogodbe brez resnih težav. Skupna vrednost dodatnih pogodb ne sme preseči 50 % zneska prvotne pogodbe.

45 Člen 126(1)(b) pravil za izvajanje finančne uredbe določa, da lahko naročniki uporabijo postopek s pogajanji (tj. brez konkurence), če lahko iz tehničnih ali umetniških razlogov ali iz razlogov, ki so povezani z varovanjem izključnih pravic, naročilo izpolni le določena družba.

46 Ta pristop na podlagi komponent je opisan v metodologiji razvoja programske opreme, ki se uporablja na Evropski komisiji (RUP@EC).

47 Leta 2012 so spremembe v višini 4,7 milijona EUR zvišale skupno vrednost na 82,4 milijona EUR.

30Opažanja

49 Komisija se je tega tveganja zavedala, zato je pri pogajanjih o spremembi št. 15 za končno fazo projekta sprejela ukrepe, da bi imela nekaj zagotovila o razumnosti cene. Prvotna ponud‑ba, ki jo je predložil HPS, je znašala 49,9 milijona EUR. Ko je bilo doseženo soglasje o vsebini ponudbe, je Komisija pripravila lastno oceno v višini 25,8 mi‑lijona EUR. Nato je primerjala cene vzorca 10 % postavk za strojno opremo s cenami iz okvirne pogodbe, ki jo je upravljal GD za informatiko.48 Ugoto‑vila je, da so predlagane cene dvakrat višje, in je lahko izkoristila „klavzulo o najboljšem odjemalcu”, ki Komisiji jamči najboljšo ceno. S temi ukrepi je prvotno ponudbo HPS v višini 49,9 mi‑lijona EUR znižala za 30 % na 35,0 mi‑lijona EUR. S konkurenčnim razpisnim postopkom bi bilo morda mogoče prihraniti še več.

Oddelek 3 – Komisija ni zagotovila, da bi poslovna študija za SIS II zajemala temeljito ponovno oceno stroškov in pričakovanih koristi, posodobljeno z glavnimi spremembami

Revizijska merila

50 Pri reviziji je bilo preučeno, ali je Komi‑sija po velikih spremembah stroškov in pričakovanih koristi ponovno ocenila poslovno študijo za SIS II.

Ko je Komisija prevzela odgovornost za pro‑jekt, njena posodobljena poslovna študija za SIS II ni zajemala temeljite ponovne ocene vseh stroškov, pričako‑vanih koristi in alternativnih rešitev

51 Države članice schengenskega obmo‑čja so se odločile razviti SIS II decem‑bra 1996 na podlagi primerjave s pred‑nostmi in slabostmi razširitve SIS 1. Ocene stroškov za SIS II so zajemale oceno stroškov razvoja nacionalnih sis‑temov. Ugotovljeno je bilo, da bodo ti stroški močno presegli stroške razvoja centralnega sistema.49

48 Sporočilo GD za notranje zadeve glavnemu pogodbeniku za razvoj sistema, 7. september 2010.

49 V dopisu predsedstva usmerjevalnega odbora za SIS SCH/OR.SIS(96) 165 z dne 15. decembra 1996 je bilo ocenjeno, da bo novi centralni sistem stal 50–60 milijonov francoskih frankov (8–9 milijonov EUR), vsak novi nacionalni sistem pa 20–25 milijonov francoskih frankov (3–4 milijone EUR).

31Opažanja

52 Svet je leta 2001 opisal stroške in kori‑sti SIS II tako:50

(a) razvoj centralnega sistema naj bi stal 14,6 milijona EUR;

(b) glavni razlog za razvoj SIS II je bil povezati povečano število držav članic po širitvi. SIS II naj bi upo‑števal tudi najnovejši tehnološki razvoj in vseboval nove funkcije.

53 Večini anketirancev (76 %) se je zdelo, da je ta prvotna utemeljitev za SIS II prepričljiva in da koristi upravičujejo stroške. Leta 2001 ni bilo zahtevano, da je treba predlog projekta SIS II pre‑dložiti v odobritev GD za informatiko. Korporativno upravljanje in kontrole IT na Komisiji so bili leta 2004 okre‑pljeni s sporočilom o upravljanju IT51, ki je priporočilo, naj GD za informatiko pripravi mnenje o razvoju vsakega novega informacijskega sistema, ki ga načrtujejo generalni direktorati, ne glede na proračunski vir (upravni ali operativni). V praksi se je od leta 2004 ta postopek uporabljal samo za projek‑te, financirane iz upravnega proračuna, običajno pa ne za projekte, ki so bili tako kot SIS II financirani iz operativnih proračunov.52

54 Potem ko je Komisija prevzela od‑govornost za razvoj SIS II, je decem‑bra 2001 in decembra 2003 izdala sporočili, ki sta temeljili na utemeljitvi iz zakonodaje iz leta 2001, in spreme‑nila oceno stroškov (glej sliko 8). Njena posodobljena poslovna študija za SIS II pa ni zajemala temeljite preučitve stro‑škov, koristi in alternativnih rešitev:

(a) v prvotnih okvirnih ocenah stro‑škov, ki niso bile spremenjene do leta 2010, je bil močno podcenjen resnični obseg potrebne naložbe – približno 500 milijonov EUR na koncu projekta: 189 milijonov EUR za razvoj centralnega sistema (glej odstavek 34) in po oceni več kot 330 milijonov EUR za razvoj nacionalnih sistemov.53 Stroške razvoja nacionalnih sistemov so krili nacionalni proračuni, vendar je bila v to zajeta podpora v višini 95 milijonov EUR iz sklada EU za zunanje meje. Nacionalni sistemi so sestavni del schengenskega informacijskega sistema, saj bodo imeli končni uporabniki SIS II do‑stop do centralnega sistema preko svojega nacionalnega sistema (glej sliko 1). Čeprav Komisija ni bila odgovorna za dokončanje nacionalnih projektov SIS II, je bilo njihovo usklajevanje bistveno za uspeh projekta.54 To so države članice ugotovile v svojem prvo‑tnem predlogu za SIS II iz leta 1996 (glej odstavek 51). Kljub temu pa ni niti prvotna niti nobena nadaljnja ocena, ki jo je predstavila Komisi‑ja, zajemala stroškov nacionalnih projektov;

50 Uredba Sveta (ES) št. 2424/2001, Sklep Sveta 2001/886/JHA ter pobuda Kraljevine Belgije in Kraljevine Švedske glede sprejetja uredbe Sveta o razvoju druge generacije Schengenskega informacijskega sistema (SIS II) (9844/2001).

51 SEC(2004) 1267. Korporativno upravljanje in kontrole IT so bili okrepljeni še s sporočiloma leta 2010 in 2011, deloma kot odziv na spoznanje o tveganju izgube ugleda, ki ga povzročajo obsežni projekti IT: SEC(2010) 1182 in SEC(2011) 1500 z dne 30. novembra 2011.

52 Delovna skupina za metodologijo, arhitekturo in upravljanje portfelja (MAP) pod vodstvom GD za informatiko bi morala pred objavo upravnega proračuna pregledati dokumente z opredelitvami projektov, ki so jih pripravili generalni direktorati.

53 V poročilu delovni skupini SIS TECH iz leta 2009 (8708/09 z dne 19. maja 2009, dopis predsedstva o dokumentu o oceni alternativne rešitve SIS 1+RE) je bilo ocenjeno, da so naložbeni stroški držav članic v nacionalne sisteme SIS II do maja 2009 znašali 170 milijonov EUR. Ocene držav članic v okviru vmesnega vrednotenja sklada za zunanje meje, ki ga je opravila Komisija, so pokazale dodatne naložbe v nacionalne sisteme SIS II v višini približno 160 milijonov EUR med letoma 2009 in 2012. Skupni znesek naložbe je bistveno večji, saj podatki za Dansko, Estonijo, Nemčijo, Grčijo, Luksemburg, Nizozemsko, Portugalsko, Španijo in Švico niso bili na voljo. Od tega skupnega zneska naložbe v nacionalne sisteme v višini več kot 330 milijonov EUR do konca leta 2012 je Komisija v okviru sklada za zunanje meje zagotovila 76 milijonov EUR, leta 2013 pa še 19 milijonov EUR.

32Opažanja

(b) niso predstavljene koristi, ki jih ima SIS II za boj proti kriminalu in krepitev zunanjih mej. Prav tako niso navedeni problemi, za obrav‑navo katerih je bil zasnovan SIS II, in kako se bo meril njegov uspeh;

(c) niso upoštevane alternativne rešitve. Ni bilo na primer pojasnje‑no, zakaj SIS 1 ni mogoče razširiti na dodatne države članice. Pet od šestih držav članic, s katerimi so bili med revizijo opravljeni pogo‑vori, je menilo, da bi bilo mogo‑če SIS 1 razširiti na nove države članice. Ko konec leta 2006 SIS II v nasprotju z načrti ni bil na voljo, pa je bil za vključitev novih držav članic spremenjen SIS 1 in decem‑bra 2007 uveden SISone4all (glej odstavek 11).

Komisija med projektom ni temeljito ponovno ocenila poslovne študije kljub velikim spremembam stroškov in pričakovanih koristi

55 Ključne odločitve, kot je odločitev o začetku podrobnega načrtovanja leta 2004, odločitev o aktivaciji faze II projekta leta 200555 in odločitev o nadaljevanju SIS II po primerjavi

s SIS 1+RE v letih 2009–2010 (glej odstavka 62 in 63), so bile sprejete v projektnem okviru za odločanje. Kor‑porativni mehanizem, ki je bil leta 2010 uveden na Komisiji za odločanje o na‑daljevanju ali ustavitvi posameznih projektov IT, ni veljal za projekt SIS II.56 Odločitve o nadaljevanju razvoja SIS II so bile financirane v okviru proračuna, odobrenega za tekoče stroške SIS II po njegovi uvedbi (glej odstavek 36).57 Pri teh odločitvah skupni stroški in pričakovane koristi niso bili temeljito ponovno ocenjeni, čeprav so se močno spremenili.

56 Stroški razvoja centralnega sistema so bili veliko višji od prvotne ocene (glej odstavke od 34 do 49). Trajanje projek‑ta, ki je bilo daljše od pričakovanega, je povzročilo tudi dodatne stroške za nadgraditev SIS 1 (glej odstavek 59). Zamude in spremembe zasnove SIS II so povečale tudi stroške razvoja nacionalnih sistemov. Štiri od šestih držav članic, s katerimi so bili opra‑vljeni pogovori, so navedle, da so za svoj nacionalni sistem kupile opremo, ki ni bila uporabljena, ker je zastarala. V revizijski anketi je 74 % anketirancev iz držav članic menilo, da je potreba po pridobitvi dodatnih sredstev za financiranje večkratnih sprememb in podaljšanj projektnega roka ogrožala razvoj njihovih nacionalnih sistemov.

54 Projektni načrt za SIS II z dne 3. marca 2008 opisuje, da je projekt SIS II zajemal tudi usklajevanje nacionalnih priprav v vseh državah, ki sodelujejo pri SIS II. V njem je navedeno, da Komisija ni zadolžena za dokončanje teh projektov, toda ker nacionalne priprave vplivajo na projekt SIS II, usklajevanje šteje za bistveno.

55 Pogodba o razvoju sistema je v začetku zajemala samo fazo I (zasnova). O aktivaciji faze II (razvoj in dokončanje) je odločala Komisija na podlagi rezultatov faze I in razpoložljivosti proračunskih sredstev.

56 Odbor za upravljanje projektov na področju informacijskih sistemov (ISPMB), ki mu predseduje generalni direktor GD za informatiko, pregleduje letna poročila o napredku velikih projektov IT in zagotavlja zgodnje opozarjanje na težave. GD za notranje zadeve se je strinjal z organi za upravljanje IT Komisije, da se odbor za upravljanje projektov na področju informacijskih sistemov ne uporablja za projekt SIS II.

57 COM(2010) 633 final z dne 5. novembra 2010, COM(2011) 391 final z dne 29. junija 2011.

33Opažanja

57 Čeprav so se stroški SIS II povečali, je bila glavna pričakovana korist (poveza‑ti povečano število držav članic po širi‑tvi) zaradi uvedbe SISone4all leta 2007 manjša (glej odstavek 11). Anketiranci, ki so odgovorili na revizijsko anketo, so morali določiti, kakšno težo so imele utemeljitve za razvoj SIS II na začetku in na koncu projekta. Anketiranci so menili, da je bila na začetku projekta najpomembnejša utemeljitev pove‑zati več držav članic, toda na koncu projekta je pomembnost te utemelji‑tve padla s 36 % na 15 % (glej sliko 11). Tudi drugi razlogi za razvoj SIS II so bili na koncu projekta drugačni kot na začetku. Na koncu projekta sta bila na primer pomembna izogibanje škodi za ugled EU58 in varovanje že opravljenih naložb.

58 Letno poročilo o dejavnostih GD za notranje zadeve za leto 2011 je vsebovalo pridržek o škodi za ugled Komisije zaradi SIS II.

Slik

a 11 Utemeljitve za razvoj SIS II


0 %

5 %

10 %

15 %

20 %

25 %

30 %

35 %

40 %

Konec projektaZačetek projekta

DrugoVarovanje oprav-ljenih naložb

Izogibanje škodi za ugled EU

Prenos SIS na institucije EU

Zmogljivosti in uspešnost

Nove funkcijeVeč držav članic

34Opažanja

58 Utemeljitev za SIS II, ki je bila na začetku projekta druga najpomemb‑nejša (zagotavljanje novih funkcij), je na koncu postala najpomembnejša. SIS II zagotavlja končnim uporabnikom nove funkcije, kot so nove kategorije razpisov ukrepov (ukradeni zrakoplov, plovila, zabojniki, plačilna sredstva), možnost povezave razpisov ukrepov (kot razpis ukrepov za osebo in za vozilo) in zmogljivost hranjenja doku‑mentov, povezanih z razpisom ukre‑pov (npr. evropski nalogi za prijetje), vključno z biometričnimi informaci‑jami. 82 % anketirancev je menilo, da ima SIS II pomembne dodatne funkcije, ki končnim uporabnikom zagotavljajo takojšnje opazne praktične prednosti v primerjavi s SIS 1 (glej sliko 12).

59 Ob koncu projekta pa so bili anketi‑ranci manj prepričani o koristih SIS II (razen novih funkcij) v primerjavi s SIS 1. Takrat so menili, da so druga najpomembnejša utemeljitev za SIS II prednosti, ki niso povezane s funkci‑jami, vključno z večjimi zmogljivostmi in uspešnostjo. Kljub temu pa je samo 52 % anketirancev menilo, da ima SIS II bistvene prednosti, ki niso povezane s funkcijami, v primerjavi s SIS 1 (glej sliko 12). Vzrok za to je bil, da je bil SIS 1 zaradi zamud pri razvoju SIS II večkrat nadgrajen (glej kronološki prikaz v Prilogi):

Slik

a 12 Prednosti SIS II v primerjavi s SIS 1


0 %

20 %

40 %

60 %

80 %

100 %

Se ne strinjamNimam mnenjaSe strinjam

Obstajal je uspešen mehanizem za

odločanje, ali naj se projekt SIS II ustavi,in sicer na podlagi

utemeljitve projekta

Koristi SIS II upravičujejo

stroške

SIS II ima pomembne dodatne funkcije, zato

ima praktičneprednosti pred SIS 1

SIS II ima nefunkcijske prednosti pred SIS 1

(zmogljivostin uspešnost)

Anke

tiran

ci

35Opažanja

(a) ko je bila leta 2006 obnovljena strojna oprema in so bile dodane funkcije, je bil preimenovan v SIS 1+R;

(b) leta 2007 so bile vanj s SISone4all povezane dodatne države članice;

(c) leta 2011 je bil zaradi poteklih pogodb o vzdrževanju SIS 1+R na novo zasnovan in reprogramiran v programskem jeziku Java (name‑sto prejšnjega C++). Dve od šestih držav članic, s katerimi so bili med revizijo opravljeni pogovori, sta menili, da je bila uspešnost novega modularnega sistema, preimeno‑vanega v SIS 1+R2, enakovredna uspešnosti SIS II.

60 Do leta 2009 je SIS II že za dve leti zamujal prvotni rok, stroški so se po‑večali, pričakovane koristi zmanjšale, testi operativnega sistema na koncu leta 2008 pa so bili negativni. Kljub težavam, zamudam in povečanjem stroškov je večina deležnikov želela nadaljevati pripravo SIS II. Pri revizij‑ski anketi je samo 19 % anketirancev menilo, da bi bilo treba razvoj SIS II ustaviti. Vseeno pa je projekt dosegel točko, ko je bilo treba sprejeti bistveno odločitev, in februarja 2009 je pred‑sedstvo Sveta pozvalo k skrbnemu razmisleku o alternativnih rešitvah59.

61 Sprejeta ni bila nobena odločitev o tem, ali naj se projekt nadaljuje ali ustavi, ki bi temeljila na analizi stro‑škov in koristi. Samo 30 % anketiran‑cev je menilo, da je obstajal uspešen mehanizem za sprejetje take odločitve (glej sliko 12). Komisija ni ocenila skupnih stroškov (vključno s stroški razvoja nacionalnih sistemov) in priča‑kovanih koristi SIS II (vključno z nje‑govim prispevkom h krepitvi varnosti EU). Ni dokazala, da projekt ostaja organizacijska prioriteta, ki zagotavlja večjo donosnost naložbe kot katera koli druga možnost. Pri revizijski anketi je samo 38 % anketirancev menilo, da pričakovane koristi SIS II upravičujejo končne stroške njegovega razvoja (glej sliko 12).

62 Čeprav Komisija ni ponovno ocenila skupnih stroškov in koristi SIS II, je maja 2009 sodelovala pri primerjavi z alternativno rešitvijo SIS 1+RE, pri čemer je SIS 1+R spremenila tako, da je vseboval funkcije SIS II.60 S tem je bilo prvič priznano, da obstaja alternativna rešitev za SIS II.61 Komisija je prizna‑la, da so bile finančne posledice za nacionalne projekte SIS II držav članic znatne, vendar primerjava ni zajemala stroškov razvoja nacionalnih siste‑mov.62 Po opažanjih petih od šestih držav članic, s katerimi so bili med revizijo opravljeni pogovori, je dajala primerjava nepošteno prednost nada‑ljevanju razvoja SIS II. Menile so, da so se pri primerjavi podcenjevali čas in stroški za dokončanje SIS II, in poudari‑le težave pri prehodu na SIS 1+RE.

59 Dokument Sveta 6067/09 z dne 3. februarja 2009, sporočilo predsedstva o izvedbenih ukrepih za SIS II.

60 Dokument Sveta 10005/09 z dne 20. maja 2009, sporočilo predsedstva in služb Komisije odboru iz člena 36, poročilo o prihodnji usmerjenosti SIS II ter SEC(2010) 436 final.

61 Na primer vse možnosti, preučene v delovnem dokumentu služb Komisije z dne 31. avgusta 2006 o celoviti časovni prerazporeditvi SIS II, so se nanašale na nadaljevanje razvoja SIS II. Novembra 2006 je Komisija vztrajala, da dodajanje novih funkcij SIS 1 ni tehnično izvedljivo. Glej zgornji dom parlamenta Združenega kraljestva, odbor za Evropsko unijo, 9. poročilo z zasedanja 2006–07, schengenski informacijski sistem II (SIS II), poročilo z dokazi, 2. marec 2007, odgovor na vprašanje 441.

62 Sklepi Sveta za pravosodje in notranje zadeve s 26. in 27. februarja 2009.

36Opažanja

63 Junija 2009 se je Svet odločil nada‑ljevati SIS II63. Uvedel pa je dva testa doseganja mejnikov in mehanizem, s katerim bi se izvajanje pogodbe o ra‑zvoju sistema ustavilo in bi se prešlo na alternativno rešitev SIS 1+RE, če bi bil eden od testov sistema negativen.64

Oddelek 4 – Komisija je v prvem delu projekta pridobila izkušnje za dokončanje SIS II in pripravo prihodnjih projektov

Revizijska merila

64 Pri reviziji je bilo preučeno, ali je Ko‑misija opravila vrednotenje projekta SIS II. Preučeno je bilo tudi, aIi so bile izkušnje, pridobljene pri upravljanju SIS II, uporabljene v poznejših fazah projekta, pri drugih projektih IT na Ko‑misiji ter pri novi agenciji za operativ‑no upravljanje obsežnih informacijskih sistemov (eu‑LISA).

Komisija je izkušnje, prido‑bljene v prvem delu pro‑jekta, uporabila v njegovi končni fazi

65 Komisija je znanje, izkušnje in poznava‑nje področja, ki jih je pridobila v prvem delu projekta, uporabila za uspešno dokončanje končne faze projekta. Revizijska anketa je pokazala jasno razliko med prvim delom projekta do leta 2009 in končno fazo projekta od leta 2010. V sliki 13 je prikazano, kako je Komisija v končni fazi projekta spre‑menila svoj pristop, da bi obravnavala vzroke zamud in povečanja stroškov ter dokončala SIS II. Dve od šestih držav članic, s katerimi so bili opravlje‑ni pogovori, sta pripomnili, da je bilo vodenje končne faze projekta ustrezno za obsežen projekt IT.

63 Dokument Sveta 10708/09 z dne 5. junija 2009, Sklepi Sveta o prihodnjem razvoju SIS II.

64 Sistem je marca 2010 uspešno prestal test doseganja prvega mejnika, maja 2012 pa test doseganja drugega mejnika.

37Opažanja

Komisija je izkušnje, prido‑bljene s SIS II, že uporabila pri drugih projektih

66 Komisija ni opravila formalnega vre‑dnotenja s predstavniki vseh deležni‑kov, da bi opredelila izkušnje, prido‑bljene z vodenjem projekta, vendar je nekatere izkušnje, pridobljene pri SIS II, uporabila za svoje druge projekte:

(a) v smernicah za vodenje projektov;

(b) v sporočilih, ki vsebujejo splošne izkušnje, pridobljene pri SIS II, ki jih je treba upoštevati pri razvoju prihodnjih sistemov IT na področju svobode, varnosti in pravice;

(c) tako, da je pri načrtovanju pri‑hodnjih obsežnih sistemov IT že sprejela specifične ukrepe.

Slik

a 13 Izkušnje, pridobljene z neuspešnim prvim delom projekta

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi ankete, opravljene med deležniki SIS II.

Vzroki zamud in povečanja stroškov SIS II Spremenjen pristop v končni fazi projekta od leta 2010

Nerealen rok. Rok za dokončanje projekta marec 2013, ki je veljal od junija 2010, je bil realen in je bil dosežen.

Komisija ni imela dovolj ljudi s strokovnim znanjem, da bi uspešno vodila razvojno delo, oddano v zuna-nje izvajanje.

Komisija je projektu dodelila več virov in je lahko zaposlila uslužbence z ustreznimi izkušnjami (npr. iz SIS II, GD za obdavčenje in carinsko unijo ter iz držav članic).

Odnosi med nekaterimi državami članicami in Komisijo so bili slabi in niso zagotavljali njihove zavezanosti projektu.

Primerjava s SIS 1+RE leta 2009 je prinesla nekaj dodatnih utemeljitev za nadaljevanje naložbe.Ustanovitev odbora za globalno upravljanje projekta leta 2009 je Komisiji omogočila, da je bolje izkoristi-la izkušnje končnih uporabnikov v državah članicah.

Nestalnost sistemskih zahtev. V končni fazi projekta so bile sistemske zahteve stalne.

38Opažanja

67 Najnovejša metodologija za vodenje projektov (PM2)65 Komisije poudarja postopke, ki jih v SIS II ni bilo, kot sta:

(a) pomembna vloga skrbnika projek‑ta pri zagotavljanju izpolnjevanja potreb uporabnikov;

(b) usmerjevalni odbor projekta odo‑bri prehod projekta mimo odobri‑tvenih mejnikov na koncu faz zače‑njanja, načrtovanja in izvrševanja.

68 Sporočilo 2011(680) o pametnih me‑jah66 je poudarjalo, da je treba izku‑šnje, pridobljene z razvojem obsežnih projektov IT, kot je SIS II, upoštevati pri razvoju sistema vstopa/izstopa (SVI) in programa za registrirane potnike (PRP). V sporočilu 2010/385 o pregle‑du upravljanja informacij na območju svobode, varnosti in pravice67 je bilo opisano, kako naj bi Komisija razvila prihodnje sisteme IT. SIS II je uporabila kot primer, ko je poudarila naslednji glavni spoznanji:

(a) to, da morajo biti zahteve določe‑ne v zakonodaji, preden se začne razvojno delo;

(b) pomembnost uspešne strukture upravljanja.

69 Pri načrtovanju projekta pametnih meja je Komisija že uvedla naslednje konkretne ukrepe, ki odražajo spo‑znanja, pridobljena pri SIS II:

(a) oceni finančnih posledic zako‑nodajnega predloga za sistem vstopa/izstopa in program za registrirane potnike sta zajemali stroške, ki bi jih razvoj nacionalnih sistemov imel za proračun EU;

(b) nova agencija za operativno upra‑vljanje obsežnih informacijskih sistemov (eu‑LISA)68, ki je prevzela odgovornost za upravljanje in vzdrževanje SIS II po njegovi uved‑bi, naj bi združevala strokovno znanje, potrebno za razvoj pri‑hodnjih sistemov, in tako omejila tveganje, da pride do problemov, kot so tisti, ki so nastali pri razvoju SIS II.69 Pri revizijski anketi je 68 % anketirancev menilo, da bo ustano‑vitev nove agencije olajšala razvoj prihodnjih obsežnih sistemov IT, vendar so vse države članice, s ka‑terimi so bili med revizijo opravlje‑ni pogovori, poudarile, da bodo za novo agencijo ključen izziv odnosi z državami članicami. Poleg tega je agencija regulativna, zato zanjo ne veljajo ureditve Komisije za korpo‑rativno upravljanje IT.70

65 PM2 je metodologija za vodenje projektov, ki jo generalnim direktoratom od leta 2011 priporoča GD za informatiko.

66 COM(2011) 680 final z dne 25. oktobra 2011.

67 COM(2010) 385 final z dne 20. julija 2010.

68 Uredba (EU) št. 1077/2011 z dne 25. oktobra 2011 o ustanovitvi Evropske agencije za operativno upravljanje obsežnih informacijskih sistemov s področja svobode, varnosti in pravice (UL L 286, 1.11.2011, str. 1).

69 COM(2011) 680 final.

70 V SEC(2012) 492 z naslovom e‑Komisija 2012–2015 je navedeno, da se ureditve Komisije za upravljanje IT uporabljajo za vse informacijske sisteme Komisije, vključno z uradi in izvajalskimi agencijami, ne glede na to, ali so financirani iz operativnih ali upravnih proračunov.

39Zaključki in priporočila

70 Svet je zadolžil Komisijo za razvoj SIS II in določil ciljni datum dokončanja, ki je bil december 2006, da bi lahko nove države članice, ki so se EU pridružile leta 2004, postale del schengenskega območja. Toda Komisija je centralni sistem dokončala aprila 2013, več kot šest let pozneje, kot je bilo načrtovano, in sicer s stroški za proračun, ki so bili osemkrat višji od prvotno predvidenih. Zamuda in prevelika poraba sta bili deloma posledica zahtevnega konte‑ksta upravljanja, ki je omejil možnosti Komisije za obravnavo operativnih zadev, deloma pa slabosti v njenem vodenju projekta, zlasti v prvem delu projekta do leta 2009:

(a) prvotni rok projekta je bil nereali‑stičen (glej odstavke od 9 do 12);

(b) Komisija do leta 2010 ni posodo‑bila svojega skupnega proračuna projekta iz leta 2003 (glej odstavke od 34 do 37);

(c) sistemske zahteve so se v času projekta spreminjale zaradi izpol‑njevanja potreb uporabnikov in do končne faze projekta od leta 2010 niso bile dovolj stalne. Zdaj delujo‑či sistem ima veliko večje zmoglji‑vosti od tistega, ki je bil predviden leta 2001 (glej odstavke od 29 do 32 in od 42 do 43);

(d) Komisija v začetku za projekt ni razporedila dovolj uslužbencev s strokovnim znanjem, da bi lahko uspešno vodili razvojno delo, oddano v zunanje izvajanje (glej odstavke od 13 do 20);

(e) glavni pogodbenik za razvoj sistema je v prvem delu projekta pripravil premalo uspešen sistem (glej odstavke od 39 do 41);

(f) delovni odnosi med nekaterimi državami članicami in Komisijo so bili v začetku slabi, Komisija pa ni mogla dovolj dobro uporabljati izkušenj vseh končnih uporabni‑kov, dokler ni ustanovila odbora za globalno upravljanje projekta (glej odstavke od 21 do 25);

(g) nekaterim deležnikom ni bilo ja‑sno, kdo sprejema ključne odloči‑tve (glej odstavke od 26 do 28);

(h) Komisija je s spremembami, doseženimi s pogajanji, povečala vrednost glavne pogodbe o ra‑zvoju sistema z 20 milijonov EUR na 82 milijonov EUR. Ta postopek je sicer določen v finančni ured‑bi, vendar pri vsakem postopku s pogajanji obstaja tveganje, da plačane cene niso konkurenčne (glej odstavke od 44 do 49).


71 Ko je Komisija leta 2001 prevzela odgovornost za projekt, njena poso‑dobljena poslovna študija ni zajemala temeljite preučitve vseh stroškov in pričakovanih koristi. V času trajanja projekta so se stroški in pričakovane koristi močno spremenili. V prvotnih okvirnih ocenah stroškov, ki naj bi jih za proračun EU imel centralni sistem, je bil močno podcenjen resnični obseg potrebne naložbe (glej sliko 8). Ob upoštevanju stroškov nacionalnih sistemov so na koncu projekta skupni stroški znašali približno 500 milijo‑nov EUR. Čeprav SIS II zagotavlja nove funkcije in večjo zmogljivost, se je relevantnost glavne koristi, v začetku pričakovane od SIS II (povezati pove‑čano število držav članic po širitvi), zaradi uvedbe SISone4all leta 2007 zmanjšala. Kljub tem spremembam so bile odločitve o nadaljevanju projekta sprejete brez temeljite ponovne ocene poslovne študije za SIS II, s katero bi se dokazalo, da projekt ostaja organi‑zacijska prioriteta, ki zagotavlja večjo donosnost naložbe kot druge možno‑sti (glej odstavke od 50 do 63).

72 Komisija je v prvem delu projekta pri‑dobila izkušnje, na podlagi katerih je v končni fazi projekta spremenila svoj pristop in dokončala SIS II. Poleg tega je Komisija nekatere izkušnje, prido‑bljene s SIS II, že uporabila za druge obsežne projekte IT, čeprav ni opravila formalnega vrednotenja projekta (glej odstavke od 64 do 69).


Priporočilo 1

Komisija naj časovni razpored pro‑jektov za razvoj obsežnih sistemov IT pripravi na podlagi strokovne analize nalog, ki jih je treba opraviti, pri tem pa upošteva tveganja in zapletenost projekta.

Priporočilo 2

Komisija naj vse obsežne projekte IT, za katere je odgovorna, vključi v svoje ureditve za korporativno upravljanje IT. Med projekti IT, ki se financirajo iz operativnih proračunov, in projekti, ki se financirajo iz upravnega proračuna, ne bi smelo biti razlik. Komisija naj pri začetku obsežnih projektov IT k sode‑lovanju pritegne strokovnjake iz GD za informatiko ali drugih direktoratov. V usmerjevalni odbor projekta naj ime‑nuje predstavnika GD za informatiko. Komisija naj pri oddajanju razvojnega dela v zunanje izvajanje zagotovi, da bo v celoti izkoristila interno strokovno znanje za uspešno upravljanje pogod‑be in nadzor nad delom pogodbenika za razvoj sistema, da bi zmanjšala tveganje nizke uspešnosti.

Priporočilo 3

Komisija naj zagotovi, da tisti, ki za‑stopajo uporabnike sistema, razumejo in upoštevajo poslovne potrebe in zahteve končnih uporabnikov.

Priporočilo 4

Usmerjevalni odbor projekta naj odo‑bri prehod projekta mimo odobritve‑nih mejnikov za naslednjo ključno fazo projekta. Usmerjevalni odbor projekta in ustrezni organ Komisije za upra‑vljanje IT naj pred prehodom iz faze začenjanja v fazo načrtovanja projekta odobrita poslovno študijo.

Poslovna študija naj vsebuje mogoče alternativne rešitve, celovito analizo stroškov in koristi, v kateri so navedeni celotni stroški projekta, in načrt virov, v katerem je točno določeno, koliko uslužbencev potrebujejo uporabniki in koliko IT.

Poslovno študijo je treba posodabljati in jo ponovno odobriti, če se stroški projekta, pričakovane koristi, tveganja ali alternativne rešitve zelo spremenijo.

Priporočilo 5

Komisija naj dokumentira ključne odlo‑čitve o projektu v seznamu odločitev, da bodo lahko sledljive.

Priporočilo 6

Če projekt zahteva razvoj različnih, vendar odvisnih sistemov različnih deležnikov, naj Komisija zagotovi uspe‑šno skupno vodenje projekta zaradi koordinacije celotnega projekta.


Priporočilo 7

Komisija naj zagotovi, da pogodbe o razvoju obsežnih sistemov IT vsebu‑jejo cene za manjše, skrbno oprede‑ljene delovne pakete, ki jih je mogoče uporabiti kot osnovo za prilagajanje projekta brez novih pogajanj. Poleg tega naj Komisija razvija obsežne sisteme IT z uporabo medsebojno po‑vezanih sestavnih delov, ki jih je zlahka mogoče znova uporabiti, na primer za to, da se končano delo od enega po‑godbenika prenese k drugemu. Čeprav je za ta pristop k razvijanju program‑ske opreme, ki temelji na sestavnih delih, potrebna naložbo v zasnovo, pa se z njim kar najbolj zmanjšuje učinek spremenjenih zahtev in je mogoče izkoristiti tehnološki napredek ter se izogniti tehnični prisili pogodbenikov.

Priporočilo 8

Komisija naj izkušnje, pridobljene z re‑vizijo Sodišča, posreduje generalnim direktoratom ter institucijam, agenci‑jam in drugim organom EU. Ovrednoti naj, ali so bile pričakovane koristi SIS II dosežene.

To poročilo je sprejel senat IV, ki ga vodi g. Louis GALEA, član Računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 18. marca 2014.

Za Računsko sodišče

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRAPredsednik

43Priloga

Kronološki prikaz SIS II

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Prilo

ga

1985Podpis schen-

genskega sporazuma

Junij 2010Iztek

spremen-jenega roka

Dec. 2008Iztek

spremenje-nega roka

Izdelava SIS II

Izdelava SIS II

SIS

1+R

2

Junij 2010Svet potrdi

končno fazo projekta

Dec. 2006Iztek

prvotno določenega

roka

2011 Repro-

gramiranje SIS 1+R2 v

programskem jeziku Java

2006Obnova strojne

opremeSIS 1+R

1996Odločitev schen-

genskih držav o razvoju SIS II

SIS I+RE

SIS 1+R

SIS 1

Maj 2012Uspešno prestan test doseganja drugega

mejnika

Marec 2010Uspešno prestan test

doseganja prvega mejnika

Izdelava SIS II

Izdelava SIS II

Izdelava SIS II

SIS

1+

SIS

1+R

ZGODOVINA

ZAČETEK SIS II

April 2013Uvedba

SIS II

Oktober 2011Uredba (EU) št. 1077/2011

o ustanovitvi Evropske agencije za operativno upravljanje obsežnih

informacijskih sistemov

2009Komisija ustanovi odbor za

globalno upravljanje projekta

Junij 2009 Sklepi Sveta,

dogovor oSIS 1+RE kot

rezervni možnosti

December 2007Uvedba SISone4all zaradi vključitve 9 novih držav članic

MosellePrincess Marie-Astrid

1990Konvencija o izvajanju

schengenskega sporazuma – predvidi schengenski

informacijski sistem (SIS)

2006Uredba (ES) št. 1987/2006 o vzpostavitvi, delovanju in

uporabi SIS II

2001Z Uredbo (ES)

št. 2424/2001 odgo-vornost za razvoj SIS II

prevzame Komisija

2001V SIS 1+ zajete

nordijske državeNov. 2004–jan. 2005

Zastoj projekta zaradi pritožbe neuspešnega

ponudnika

Oktober 2004Podpis pogodbe

s konzorcijem družb Hewlett

Packard in Steria

SIS

1

1995Nastanek schengenskega

območja in začetek delovanja SIS 1

December 2008Negativni testi operativnega

sistema

44

IV (b)Ko je Komisija imela celovite informacije, predvsem o sistemskih zahtevah, je leta 2010 predstavila realni proračun projekta.

IV (c)Nenehne spremembe sistemskih zahtev (predvsem na zahtevo držav članic) so povzročile zamude in višanje stroškov. Močno so vplivale tudi na upravlja‑nje pogodbe projekta, saj je bilo treba izvesti več revizij pogodbe, to pa ni olajšalo odnosa s pogod‑benikom, ki se je stalno soočal s spremenjenimi zahtevami.

IV (d)Na celotnem področju politike, ki se je hitro širilo, je bilo premalo osebja.

IV (f)Med začetno fazo projekta SIS II so bili delovni odnosi med Komisijo in nekaterimi državami člani‑cami občasno napeti. Vendar pa je GD za notranje zadeve na podlagi iste pogodbe in z istimi pogod‑beniki ter v konstruktivnem in usklajenem delov‑nem odnosu z državami članicami dokončal drug obsežen informacijski sistem (vizumski informacijski sistem), brez nejasnosti ali težav v postopku spre‑jemanja odločitev. Enako je mogoče trditi za razvoj EURODAC.

Odnos s skupnostjo SIS je bil bolj težaven iz več razlogov, kot so že obstoječi sistem, zapletena struktura upravljanja in politični premisleki, pove‑zani s splošnim pristopom nekaterih držav članic k širitvi schengenskega območja.

Struktura upravljanja je bila zapletena, izražala je zakonske zahteve in spreminjajoče se potrebe deležnikov.

Povzetek

IISistem SIS II se je začel razvijati v zelo posebnem pravnem in institucionalnem okviru, ki je takrat veljal za to področje politike. Svet je sprejel odloči‑tev o razvoju SIS II na lastno pobudo in brez pred‑loga Komisije.

Veliko zahtev na začetku ni bilo predvidenih, tem‑več so bile dodane šele pozneje. Zato jih Svet pri določitvi ciljnega datuma in proračuna ni ustrezno ocenil.

IIIDlje časa je že nesporno, da SIS II ni bil dokončan v skladu s ciljnim datumom in oceno proračuna iz leta 2001. Vendar pa se je dokončan sistem močno razlikoval od predvidenega. Komisija meni, da SIS II deluje dobro in zadovoljuje potrebe uporabnikov.

IVKomisija je večkrat poročala, da bo sistem dokončan pozneje ter da bodo stroški višji, kot je bilo sprva načrtovano in predvideno. Pojasnila je tudi, da so glavni razlogi za to precejšnje spremembe sistem‑skih zahtev.

IV (a)Svet je prvotni rok projekta določil na podlagi svoje analize in brez sodelovanja Komisije.

Komisija je v sporočilih iz let 2001 in 2003 države članice opozorila na tveganja, ki jih je navedeni rok povzročil, ter na pogoje, ki bi jih bilo treba izpolniti (in ki navsezadnje niso bili izpolnjeni), če naj bi rok ostal nespremenjen.

Odgovori Komisije

Odgovori Komisije 45

VII (h)Komisija lahko sprejme to priporočilo. Spoznanja, pridobljena z revizijo Sodišča, se bodo izmenjala z drugimi generalnimi direktorati na tehnični in upravljavski ravni ter sporočila ustreznim agenci‑jam, vključno z eu‑LISA, in sicer s pomočjo ustreznih omrežij.

Učinek SIS II bo ocenjen leta 2016 (tri leta po začetku delovanja SIS II), kot to zahteva pravna podlaga (odstavka 4 in 5 člena 50 Uredbe (ES) št 1987/2006 ter odstavka 4 in 5 člena 66 Sklepa 2007/533/PNZ).

Uvod

01Prvi schengenski informacijski sistem (SIS I) je bil razvit kot medvladni projekt, ki ga je vodila Fran‑cija, delovati pa je začel leta 1995 (prav tako precej pozneje, kot je bilo sprva načrtovano). Pod vod‑stvom Francije je sistem deloval do maja 2013, ko je bil nadomeščen s SIS II. Vendar pa se arhitektura in funkcionalnosti sistemov precej razlikujejo.

Komisija meni, da bi bilo treba v primerjavi med prvotnim rokom in dejanskim rokom projekta upo‑števati velike razlike med naravo prvotno načrtova‑nega sistema in naravo dejansko razvitega sistema.

02Leto dni po začetku delovanja SIS I so se decem‑bra 1996 države članice schengenskega območja odločile, da bodo opredelile elemente in zahteve SIS II. Svet je odločitev o pripravi SIS II sprejel na podlagi študije izvedljivosti, izvedene leta 1998, ter niza posvetovanj med državami članicami, ki se je zaključil s švedsko‑belgijsko pobudo, ki je bila temelj za prvo pravno podlago SIS II.

IV (g)Komisija je med izvajanjem projekta SIS II v celoti upoštevala pravila finančne uredbe in se pogajala v največjem interesu proračuna Unije.

VSvet je analiziral prvotno poslovno študijo brez for‑malne vloge Komisije. Med trajanjem projekta je ta postal predmet soodločanja, sozakonodajalci pa so potrdili, da SIS II ostaja glavna prednostna naloga, ne glede na nastale težave.

Komisija je ob ključnih mejnikih projekta sistema‑tično ponovno proučila ocene stroškov, ko so to upravičevali novi elementi, ter vedno pregledno obveščala o proračunskih zadevah, kot je navedeno v odstavku (70)(b).

Komisiji ni bilo treba oceniti nacionalnih izdatkov za SIS II ali jim slediti.

VIKomisija potrjuje, da je iz razvoja tega sistema resnično pridobila več ključnih izkušenj, ki jih je tudi uporabila. Kljub temu je treba priznati, da sta razvoj SIS II in njegova izvedba zelo poseben izziv, ki ga je težko primerjati z drugimi sistemi IT.

VIIVečina priporočil Sodišča izraža ureditve Komisije za upravljanje IT, ki veljajo od leta 2010.


Opažanja

09Svet je odločitev o pripravi SIS II sprejel na podlagi študije izvedljivosti, izvedene leta 1998, in niza posvetovanj med državami članicami, ki se je zaklju‑čil s švedsko‑belgijsko pobudo, ki je bila temelj za prvo pravno podlago SIS II. Svet je v svoji odločitvi kot datum uvedbe določil konec leta 2006. Komisija ni imela formalne vloge v zakonodajnem postopku.

Komisija je poleg poročanja v letnih poročilih o dejavnosti od leta 2001 o napredku in glavnih težavah pri projektu države članice v sporočilih iz let 2001 in 2003 opozorila na tveganja, ki jih je navedeni rok povzročil, ter na pogoje, ki bi jih bilo treba izpolniti (in ki navsezadnje niso bili izpol‑njeni), če naj bi se rok ohranil.

V sporočilu iz leta 2001 (COM 2001/720) in nato podrobno v poznejši študiji izvedljivosti, ki jo je izvedel zunanji izvajalec, so bile natančno ocenjene poslovne potrebe, ki bi jih novi sistem moral izpol‑njevati, tehnične izbire in njihov učinek, časovni okvir projekta in njegov proračun ter tudi tveganja in omejitve, povezane z razvojem.

Na tej podlagi je Svet izbral eno od predlaganih možnosti izvedbe (vendar ne tiste, predlagane v študiji izvedljivosti), da bi se projekt lahko nadaljeval leta 2003.

Pravni okvir SIS II je bil dokončan šele konec leta 2006.

10Prvotni rok projekta, ki ga je določil Svet, dejansko ni bil realen, saj je bil določen predvsem na podlagi političnih premislekov, ne pa na trdnem sklopu sistemskih zahtev in trdni tehnični analizi delovne obremenitve.

Države članice so delovale znotraj medvladnega okvira, Komisija ni bila udeležena.

Komisija je, ko ji je bil zaupan razvoj SIS II, začela študijo izvedljivosti, da bi ocenila poslovne potrebe, ki bi jih novi sistem moral izpolnjevati, tehnične izbire in njihov učinek, časovni okvir projekta in nje‑gov proračun ter tudi tveganja in omejitve, pove‑zane z razvojem. Študijo izvedljivosti je leta 2003 izvedlo svetovalno podjetje. Na tej podlagi je Svet izbral eno od predlaganih možnosti izvedbe (vendar ne tiste, predlagane v študiji izvedljivosti), da bi se projekt lahko nadaljeval.

03Glavna razloga za razvoj SIS II sta bila potreba po povezovanju novih držav članic schengen‑skega območja in uporaba najnovejših tehno‑logij, a pomembni dogodki, kot so bili napadi septembra 2001, so spremenili obseg projektov, oblikovani sistem pa se precej razlikuje od prvotno načrtovanega.

Obseg revizije in revizijski pristop

05Komisija je poročala o razlogih za zamude in stroške, ki so bili višji od načrtovanih, ter o nastalih težavah pri projektu tudi v vsakem letnem poročilu o dejavnostih GD za pravosodje, svobodo in varnost ter od leta 2001 GD za notranje zadeve.


16V zvezi s strokovnim znanjem v skupini želi Komisija spomniti, da so strokovno skupino SIS II sestavljali predvsem uslužbenci, ki so pred tem sodelovali pri prejšnjih projektih SIS I v državah članicah, ali pa osebe, ki so pred prihodom na Komisijo delale za podjetja IT. Enako strokovno znanje je bilo na voljo pri projektu VIS (vizumski informacijski sistem). GD za informatiko, GD za informacijsko družbo ter GD za podjetništvo in industrijo so GD za notranje zadeve nudili pomoč, predvsem v prvih letih projekta. Poleg tega je bila od zgodnje faze projekta (aprila 2002) s pogodbenikom Unisys podpisana namenska pogodba za nadomestitev premajhnega števila notranjih virov na področju upravljanja kakovosti.

Komisija meni, da je bilo upravljanje pogodbe učin‑kovito. Komisija je na primer že od samega začetka na tedenskih sestankih s pogodbenikom izražala razočaranje nad kakovostjo končnih proizvodov in zahtevala popravljalne ukrepe. Že oktobra 2005 je Komisija zahtevala (in tudi dosegla) zamenjavo vodje projekta pogodbenika. Vendar pa je, kot je navedeno v dokazilu za zgornji dom parlamenta v opombi 22, število uslužbencev pomenilo, da Komisija ni mogla pričakovati in preprečiti pre‑majhne uspešnosti pogodbenika. Kot je navedeno v opombi 21, je služba Komisije za notranjo revizijo ugotovila, da ni bilo dovolj uslužbencev za upravlja‑nje vedno številčnejšega oddajanja dela v zunanje izvajanje.

17Nekajmesečna prekinitev pogodbe je bila posledica uveljavljanja pravice ponudnika, ki se je pritožil na sklep o oddaji naročila na Sodišču Evropske unije. Ocenjevanje ponudb je bilo izvedeno v skladu z objavljenimi merili in metodami, ki so jih prija‑vljeni ponudniki poznali in sprejeli.

11Vsak urnik za SIS II je temeljil na najboljših razpolo‑žljivih informacijah v zadevnem času in je bil dogo‑vorjen z državami članicami.

Po sprejetju pravne podlage je bil edini parameter specifikacij, ki je bil predmet sprememb, velikost sistema, ki je povezana z uporabo sistema s strani držav članic. To tveganje, ki se je skozi celoten projekt ocenjevalo glede na uporabo SIS I+ s strani držav članic, se je dejansko uresničilo zaradi upo‑rabe, ki je bila intenzivnejša od pričakovanj. Četudi bi bil SIS II končan v skladu s prvotnim urnikom, ki ga je Svet sprejel leta 2001, bi bilo treba nadgraditi velikost sistema v obsegu, enakem razširitvi pro‑jekta, izvedeni leta 2010 (glej Diagram 7) (zadnja delta).

14Dne 16. decembra 2002 je bila znotraj GD za pra‑vosodje, svobodo in varnost vzpostavljena nova enota „obsežni informacijski sistem“, katere namen je bil izkoristiti sinergije med pomembnimi pro‑jekti IT na področjih politike pravosodja in notranjih zadev: SIS II, EURODAC in VIS (vizumski informacijski sistem).

15Komisija se strinja, da je bilo v prvih letih projektu dodeljenega premalo osebja ter da so bili zaposleni pri projektu SIS II zavzeti in kompetentni, vendar vedno preobremenjeni. V nadaljnjih letnih poročilih o dejavnosti GD za pravosodje, svobodo in varnost je bilo poudarjeno splošno pomanjkanje osebja, s čimer se je generalni sekretariat soočal na splošno in še zlasti pri projektu SIS II.

Vendar pa Komisija meni, da se menjavanje osebja ne razlikuje od menjavanja v primerljivih službah Komisije. Dejansko so bili ključni akterji, kot je pro‑gramski direktor, na položajih od začetka do konca projekta.


19Testi operativnega sistema leta 2008 (ki so bili neuspešni) so bili le ena faza testiranja sistema SIS II. Struktura testov sistema SIS II naj bi omogo‑čala postopno zviševanje njihove ravni zahtevnosti. S takšnim pristopom testiranja je mogoče v dolo‑čeni fazi opredeliti težave, ki prej niso bile odkrite (zaradi same narave do takrat izvedenih testov). Glavni namen je izkoristiti različne faze za oprede‑litev (po možnosti vseh) morebitnih težav še pred fazo izdelave sistema. To se je zgodilo leta 2008 in tudi v končni fazi projekta po letu 2009 (pristop testiranja se med trajanjem projekta ni spreminjal).

Dodatna delovna mesta, odobrena po letu 2007, so projektni skupini omogočila zaposlitev več usluž‑bencev z ustreznimi izkušnjami.

22Komisija ugotavlja, da se je odbor SISVIS ukvarjal tudi z VIS (vizumskim informacijskim sistemom), kar je skrajšalo čas za obravnavo SIS II. To je stro‑kovnjake za SIS II močno razočaralo. Dejansko je večino vprašanj, o katerih bi morali razpravljati v odboru SISVIS, obravnavala delovna skupina Sveta za tehnične vidike SIS (SIS‑TECH), ki je bila odgovorna za vprašanja SIS I. Veliko tehničnih težav sistema SIS II bi lahko vplivalo na SIS I, zato je veliko držav članic vztrajalo pri obravnavi teh težav v delovni skupini SIS‑TECH.

Sklepi predsednika Sodišča Evropske unije so bili sprejeti v postopku opustitvene tožbe, v okviru katerega Sodišče po definiciji dokončno stali‑šče sprejme šele po končanem kontradiktornem postopku, mora pa sprejeti predhodno stališče, da lahko izda sodno prepoved, to pa mora storiti brez glavne obravnave vsebine zadeve. Sklepi so zato pomembni le za postopek opustitvene tožbe, vendar pa ne omogočajo sklepanja v zvezi s konč‑nim stališčem Sodišča; prav tako nikakor ne vplivajo na pravnomočno sodbo. Metode ocenjevanja tako Sodišče nikoli ni preverjalo, saj je pritožnik umaknil predlog.

Ocenjevanje ponudb je potekalo v skladu z objavlje‑nimi merili in metodami.

Ni dokazov, da bi izračun tehtanega povprečja za ocene artiklov s fiksnimi cenami dal drugačen rezul‑tat. Z metodološkega vidika ni popolne rešitve za sprejemanje odločitev na podlagi izbir z več merili.

Komisija želi jasno povedati, da je prejela dve dobri ponudbi, ki sta si bili zelo podobni; odločitev je bila sprejeta ob upoštevanju pravil. Drugačna pravila bi morda privedla do drugačne odločitve, vendar je bila Komisija zavezana izbranim pravilom.


24 (c) Komisija je spodbujala in organizirala neposreden stik med glavnim pogodbenikom za razvoj sistema in državami članicami, vendar, kot priporočajo metodologija za projekte IT in dobre prakse, je treba take stike/interakcijo umestiti v okvir. Pogod‑beniki so bili prisotni na sestankih odbora in nacio‑nalnih vodij projekta, ki so potekali najmanj enkrat mesečno. Potekal je tudi formalni revizijski cikel za dokumente, ki je nacionalnim strokovnjakom omogočal oceno tehničnih specifikacij, ki so bile odboru SISVIS uradno predložene v odobritev.

V zvezi z razkritjem pogodbe je član konzorcija HP/S nasprotoval razkritju pogodbe.

24 (d) Svet je leta 2001 odločil, da je SIS II nujen, to stali‑šče pa je ohranjal tudi v naslednjih sklepih Sveta; uvedbo SIS II je dosledno opisoval kot „absolutno prednostno nalogo“.

25 (a)Po prekinitvi testov operativnega sistema leta 2008 zaradi vrste težav s centralnim sistemom je Komi‑sija z januarjem 2009 uvedla pristop globalnega upravljanja programa SIS II. To je storila zato, da bi zagotovila nujno usklajenost med razvojem centralnega sistema in nacionalnih sistemov. (COM(2009)133). Vključeval je neformalni organ, sestavljen iz omejenega števila (osem) strokovnja‑kov iz držav članic, imenovan „Odbor za globalno upravljanje programa“, ki je bil ustanovljen za izboljšanje sodelovanja in nudenje neposredne podpore držav članic centralnemu projektu SIS II. Globalni pristop je Svet pozdravil v svojih sklepih o SIS II z dne 26. in 27. februarja 2009.

23Okolje, v katerem se je razvijal projekt SIS II, je bilo bolj zahtevno od okolja, ki ga je bil vajen GD za obdavčenje in carinsko unijo. Temu je botrovalo več razlogov, na primer dejstvo, da je SIS II temeljil na že obstoječem sistemu, da je imel zapleteno strukturo upravljanja ter da so obstajali pomisleki glede poli‑tike, povezani s splošnim pristopom nekaterih držav članic k širitvi schengenskega območja, in nenehno spreminjajoče se sistemske zahteve.

Okvir 2 Prevladujoče okoliščine razvoja NCTS in SIS II so se z vidika političnih in institucionalnih izzivov močno razlikovale. Poleg tega je razvoj NCTS potekal v okolju, ki je temeljilo na dolgi tradiciji sodelova‑nja z državami članicami (ki se je začelo na začetku 90. let). Zaupanje med vsemi udeleženimi partnerji so podpirala uveljavljena omrežja.

24 (a)Komisija priznava, da v zgodnji fazi projektu ni dodelila dovolj uslužbencev. To je bilo jasno ugoto‑vljeno v letnem poročilu o dejavnostih generalnega direktorata.

Komisija potrjuje, da ni bila končna uporabnica sistema ter da ni bila končna uporabnica VIS in Eurodac. Zato je bila odvisna od prispevkov držav članic, ki so jih zagotovili delegati držav članic na sestankih nacionalnih vodij projekta in ad‑hoc delovnih skupin ter tudi strokovnjaki držav, ki so bili nacionalni strokovnjaki, napoteni v Komisijo s strani držav članic.


30Komisija se strinja, da so naknadne spremembe sistemskih zahtev zahtevale spremembe pogodbe o razvoju sistema, kar je prispevalo k zamudam. Na čas, potreben za dogovor o sistemskih zahtevah in sprejetje ustreznih pravnih instrumentov, Komisija ni mogla vplivati.

32Povečanje zmogljivosti sistema ni bilo posledica zamud, temveč jih je dejansko povzročilo. Poveča‑nje je bilo potrebno predvsem zaradi števila tran‑sakcij, ki so jih predložile države članice in ki jih je bilo več, kot so sprva napovedale (kar je posredno dokazovalo dodano vrednost SIS). To sedemkratno povečanje zmogljivosti (tj. sedanjo zmogljivost sis‑tema je mogoče povečati na 100 milijonov map) je nujno vplivalo na rok projekta in stroške. Ponovno se je izkazalo, da je nestabilnost sistemskih zahtev glavni razlog za zamude in višje stroške.

34Komisija meni, da bi bilo treba spreminjanje stro‑škov umestiti v kontekst. Vsaka ocena je teme‑ljila na spremenjenem sklopu zahtev. Zahteve in velikost SIS II so se med projektom precej spreme‑nile, predvsem zaradi zahtev držav članic/končnih uporabnikov:• SIS II je bil sprva namenjen največ 15 milijonom

map, nato pa razširjen na zmogljivost za 70 mili‑jonov map (z nadaljnjo možnostjo povečanja na 100 milijonov map, če bi bilo potrebno);

• pristop testiranja je bil spremenjen in je vključeval test skladnosti za vsak sistem države članice;

25 (b)Zaradi večjega števila uslužbencev, ki jih je Komi‑sija projektu dodelila po letu 2007, je bilo mogoče izboljšati upravljanje projekta in komuniciranje.

26Komisija v celoti podpira ugotovitve Centra za evropske politične študije (CEPS) v zvezi z zaple‑teno strukturo upravljanja SIS II. CEPS je navedel, da „...Tudi po prenosu pristojnosti za upravljanje projekta SIS II na Evropsko komisijo in po razširitvi postopka soodločanja, ki je dodatno okrepil zakonodajni vlogi Komisije in Evropskega parlamenta, se (določene) države članice niso bile pripravljene odreči nadzoru nad orodjem, ki je tako zelo pomembno za upravljanje varnosti in migracij. Pojavile so se strategije za ohra‑nitev lastništva nad projektom, vključno s širjenjem strokovnih skupin, ter predlog SIS1+RE kot ,medvladna‘ alternativa SIS II.“

28Komisija lahko le obžaluje, da veliko anketirancev ni vedelo za strukturo sprejemanja odločitev, o kateri so se dogovorile države članice.

29Komisija meni, da je bilo dejstvo, da so se sistem‑ske zahteve nenehno spreminjale (predvsem na zahtevo držav članic), glavni razlog za zamude in višanje stroškov. To je pomembno vplivalo tudi na upravljanje pogodbe projekta, saj je bilo treba izvesti več revizij pogodbe, to pa ni olajšalo odnosa s pogodbenikom, ki se je stalno soočal s spremenje‑nimi zahtevami. Posledično je bila Komisija tudi bolj obremenjena pri upravljanju pogodb.


41Pred letom 2009 je bila struktura upravljanja pro‑grama in projekta glavnega pogodbenika za razvoj večkrat neuspešna pri izpolnjevanju pogodbenih obveznosti. Komisija je brez zadržkov zahtevala več sprememb v sestavi upravljanja projekta glavnega pogodbenika.

42Komisija se strinja, da so spremembe sistemskih zahtev povzročile višje stroške. Povzročile pa so tudi zamude.

43Primer Sodišča ponazarja učinek nestabilnosti sis‑temskih zahtev.

44Večina višjih stroškov, ki so jih te povzročile (spre‑membe št. 12, 13, 15), je ustrezala večjim spremem‑bam zahtev projekta, predvsem: velikost in zmo‑gljivost SIS II, uspešnost, migracijski pristop, pristop k testiranju in podporne storitve za države članice med testiranjem ali podpora za operativno upravlja‑nje sistema. Komisija meni, da je lahko predlagani pristop delovnega sklopa uspešen le, če so vse zah‑teve znane že od začetka. To pa zaradi nestabilnosti sistemskih zahtev ni bilo tako. Pristop delovnega sklopa ne bi preprečil zvišanja stroškov, povezanih z drugačno zasnovo omrežja ali novimi zahtevami glede zmogljivosti.

• k obstoječemu načrtu testiranja je bilo treba do‑dati dodatna testa doseganja prvega mejnika in doseganja drugega mejnika, ki ju je uvedel Svet, kar je privedlo do daljšega trajanja in dodatnih nalog ter s tem do višjih stroškov;

• nov migracijski pristop po letu 2010, ki ga je zah‑teval Svet, je vključeval nadomestno rešitev, ki je zahtevala pretvornik, ki naj bi poleg pretvorbe po‑datkov SIS I v SIS II podatke pretvoril tudi v obratni smeri – to pa je spet povzročilo dodatne stroške.

36Komisija si je vedno prizadevala predstaviti jasno sliko stroškov na podlagi razpoložljivih informacij. To je bilo zlasti izvedeno v okviru letnega proračun‑skega postopka ter v vsakem poročilu o napredku SIS II. Sodišče podaja primer omrežja: migracija, na zahtevo držav članic, k namenski omrežni infrastrukturi, ki temelji na virtualnem zasebnem omrežju (VPN) na omrežju s‑TESTA, namesto upo‑rabe obstoječe infrastrukture na omrežju s‑TESTA (evrodomena), kot je bilo sprva načrtovano, je res imela pomemben vpliv na proračun. Uporaba evro‑domene, kot je sprva predvidevala Komisija in kot se uporablja pri Eurodac, bi stala precej manj. Šele leta 2005, ko je bila znana končna oblika omrežja, je Komisija lahko ponovno ocenila stroške omrežja, kar je tudi storila v COM(2005) 236. Kljub temu so bili stroški omrežja razkriti vsako leto v osnutku prora‑čuna, ki je bil predložen proračunskemu organu.

40Znesek pogodbene kazni, naložene pogodbeniku, je bil izračunan po temeljiti oceni pogodbene situacije, ki so jo izvedle pravne službe Komisije in zunanja odvetniška pisarna. Takrat je bil to najvišji zakonsko dovoljeni znesek.


49Komisija meni, da so pogajanja o spremembi št. 15 potekala v skladu z dobro prakso postopkov s pogajanji.

Ni pomembno, ali so bile cene, ki jih je pogodbe‑nik prvotno predlagal, dvakrat višje. Pomembna je končna cena, dogovorjena s pogajanji, ter pravno jamstvo za najboljše cene za potrošnika, če bi se med uvedbo/dokončanjem pojavila odstopa‑nja. Dejstvo, da je Komisija preverila cene vzorca postavk s cenami iz okvirnih pogodb, ki jih je upra‑vljal GD za informatiko, je nadaljnje pravno jamstvo, da je bila v postopku dosežena najboljša možna cena.

Komisija poudarja, da verjame, da je bila upora‑bljena rešitev resnično finančno trdna.

53Glede na to, da je bil SIS II projekt IT, razvit za države članice in ne za Komisijo, Sodišče navaja, da ni spadal v področje uporabe sheme Komisije za upravljanje IT, ki je bila uvedena po letu 2004. Ne glede na to je GD za informatiko sistematično sode‑loval na mesečnih sestankih odbora za upravljanje projekta (PMB) do konca leta 2008, z eno izjemo med majem in oktobrom 2008. Poleg tega je GD za informatiko v okviru „Schema Directeur“ vsako leto prejemal informacije o razvoju SIS II.

54Potem ko je Komisija prevzela odgovornost za projekt, je morala začeti z razvojem SIS II na podlagi poslovne študije, ki jo je pripravil Svet in ki ni vse‑bovala temeljite ocene vseh stroškov, pričakovanih koristi in alternativnih rešitev.

Skupni odgovor na odstavka 45 in 46Komisija je že v času prve spremembe pogodbe opredelila tehnične razloge (tj. tehnična prisila s prvim uspešnim ponudnikom) kot razlog za spremembo pogodbe s postopkom s pogajanji. Vendar pa sta bili za prvo spremembo enako ute‑meljeni in pomembni možnosti iz finančne uredbe („možnost dodatnih storitev največ 50 % zneska prvotne pogodbe“ in „možnost tehnične prisile“). Na tej podlagi se je Komisija pri prvih spremembah odločila za uporabo prve možnosti. Komisija se je za drugo možnost odločila šele, ko je ta postala edina možna.

47Komisija meni, da čeprav ima pristop „sestavnih delov“, ko ga je mogoče uporabiti in predvsem ko so sistemske zahteve stabilne, prednost, to za SIS II ni veljalo. Poleg tega je SIS II zelo zapleten, po meri narejen sistem, ki vključuje migracijo obstoječega sistema. Pristop „sestavnih delov“ bi povzročil velike težave pri predajah in navsezadnje težave v zvezi z odgovornostjo, ker bi se lahko pogodbenik, odgo‑voren za en sestavni del, izognil odgovornosti in za tehnične težave okrivil domnevne pomanjkljivosti drugih sestavnih delov. Zato je bila namenoma sprejeta odločitev (povsem pregledno, saj so javni razpis proučili tudi strokovnjaki držav članic), da se ne uporabi pristop sestavnih delov. Poleg tega je treba upoštevati, da Komisija v času začetka pro‑jekta ni uporabljala metodologije RUP.

48Pogodbenik nekaterih delov pogodbe ni izvedel uspešno, za kar je plačal pogodbeno kazen.


56V zvezi s financiranjem razvoja nacionalnih siste‑mov si je Komisija leta 2011 močno prizadevala, da bi omilila nevarnost zamude zaradi pomanjkanja finančnih virov v državah članicah, in sicer je nacio‑nalne organe pozvala, naj dajo SIS II večjo prednost pri obstoječih nacionalnih dodelitvah sredstev iz Sklada za zunanje meje (EBF), ter pripravijo razpis za zbiranje predlogov za nujne ukrepe v okviru ukrepanja Skupnosti v zvezi z EBF, v okviru katerega je osmim državam članicam, ki najbolj potrebu‑jejo dodatna sredstva, na voljo dodatnih 7,5 mili‑jona EUR (državam, ki prejmejo zelo malo sredstev EBF, in/ali katerih sredstva EBF so bila porabljena za druge ključne prednostne naloge na področju zuna‑njih meja). Ti projekti so se začeli konec leta 2011.

57Države članice so poročale, da se je SIS II izkazal za zelo uspešnega in zmogljivega.

Komisija potrjuje, da je tveganje okrnjenega ugleda v primeru neuspešnega razvoja postalo pomemb‑nejše proti koncu projekta, kot je mogoče razbrati iz pridržkov, objavljenih v letnih poročilih o dejavnosti GD za notranje zadeve v letih 2008–2012. To izraža premisleke v zvezi z dobrim finančnim poslovode‑njem (nekoriščenje že izvedenih naložb).

58Kot velika večina anketirancev tudi Komisija meni, da je imel SIS II pomembne dodatne funkcije, ki končnim uporabnikom zagotavljajo takojšnje opa‑zne praktične prednosti v primerjavi s SIS I.

54 (a)Pravni instrumenti SIS II navajajo, da so države čla‑nice odgovorne za razvoj nacionalnih sistemov. Svet je med trajanjem projekta ustanovil dve skupini za spremljanje in poročanje o razvoju v državah čla‑nicah (kar vključuje tudi stroške): delovno skupino SIS II in „prijatelje“ SIS II. Komisija je bila članica obeh skupin in si je nenehno prizadevala prido‑biti informacije o nacionalnih projektih, vendar neuspešno.

V sporočilu iz leta 2003 je bila navedena podlaga za porazdelitev stroškov za razvoj SIS II, in sicer med Unijo in državami članicami. Naveden je bil tudi proračun za razvoj centralnih sistemov, ni pa bila navedena ocena stroškov razvoja nacionalnih siste‑mov, saj tak razvoj ni spadal v pooblastila Komisije. Komisija ni imela nadzora nad temi stroški, prav tako ne informacij o njih (razen če so bili sofinanci‑rani iz Sklada za zunanje meje).

54 (b)Komisija se ne strinja, da bi morala predstaviti novo analizo koristi projekta, potem ko je Svet sprejel odločitev. Takrat je imel Svet izključno pristojnost pri sprejetju prvotne pravne podlage za SIS II.

54 (c)Svet je v svojem Sklepu z dne 6. decembra 2001 o razvoju druge generacije Schengenskega infor‑macijskega sistema (SIS II) (2001/886/JHA) izključil možnost razširitve SIS I. Komisija v tem zakonodaj‑nem postopku ni imela formalne vloge.


61Svet je februarja 2009 potrdil, da hiter začetek uporabe SIS II ostaja absolutna prednostna naloga. (primerjaj opombo 63)

Junija 2009 se je Svet odločil nadaljevati z razvo‑jem SIS II, in sicer na podlagi podrobnega poročila predsedstva in Komisije o prihodnji usmeritvi SIS II, ki je vsebovalo analizo učinka dveh scenarijev med drugim na izdatke iz proračuna EU, tehnično izve‑dljivost in tveganja.

62Kot je Komisija pojasnila v SEC(2010) 436 final, bi razvoj SIS II na podlagi rešitve SIS I+RE verjetno imel pomemben vpliv na nacionalne projekte. Te stroške bi lahko ocenile le države članice za vsak posamezni projekt in zato niso bili del primerjalnega poročila.

63Komisija želi poudariti, da je vključitev testov doseganja mejnikov, kot ju je zahteval Svet v svojih sklepih junija 2009, podaljšala trajanje in zvišala stroške projekta.

66Komisija je izkušnje, pridobljene pri razvoju pro‑jekta SIS II, povzela v svojem sporočilu iz leta 2010 (COM(2010) 385, stran 27) ter v predlogu o usta‑novitvi agencije za upravljanje in razvoj obsežnih sistemov IT na področju politike (COM(2010) 93).

59Komisija meni, da SIS II v primerjavi s prejšnjim sistemom uporabnikom prinaša pomembne koristi, povezane s funkcijami, in tudi koristi, ki niso pove‑zane s funkcijami.

Na primer, zaradi bogatejše vsebine (fotografije, kopije evropskih nalogov za prijetje itd.) je obseg razpisa ukrepov v SIS II v povprečju precej večji kot v SIS I. Vendar pa se taki razpisi ukrepov razširjajo brez izgube uspešnosti. SIS I ni bil razvit za obrav‑navo takih razpisov ukrepov.

SIS II nudi možnost obravnave velikega števila neposrednih poizvedb v centralni podatkovni zbirki (240 poizvedb na sekundo), medtem ko SIS 1 ni imel te funkcije. Pet držav članic se pri vseh transakcijah SIS II opira izključno na to funkcijo.

60Razsežnost težav s projektom SIS II je postala očitna šele pri neuspešnem testu operativnega sistema (konec leta 2008), ko je centralni sistem začel vzaje‑mno delovati s podsklopom nacionalnih sistemov. Komisija je pridržek v zvezi s SIS II izrazila v letnem poročilu o dejavnostih za leto 2008 GD za notranje zadeve in napovedala akcijski načrt.

V pristopu, dogovorjenem z deležniki, je Komi‑sija z državami članicami in ob pomoči Odbora za globalno upravljanje ponovno proučila specifikacije o velikosti, uvedla tehnične spremembe za izbolj‑šanje stabilnosti in zanesljivosti sistema ter uvedla spremembe tako, da bi SIS II bil testiran, migracija pa izvedena.

Ob koncu tega postopka, ki je zahteval svoj čas, a je bil izveden, kakor hitro je bilo mogoče, je Komisija sprejela nov, realen urnik, ki so ga odobrili vsi dele‑žniki, ter dokončala razvoj projekta SIS II v skladu s tem urnikom.


– aprila 2010 v Poročilu o splošnem časovnem na‑črtu in proračunu za začetek delovanja druge ge‑neracije Schengenskega informacijskega sistema (SIS II) SEC(2010) 436);

– septembra 2010 v Poročilu o splošnem časovnem načrtu in proračunu za začetek delovanja druge generacije Schengenskega informacijskega siste‑ma (SIS II) (SEC(2010) 1138).

Poleg tega je vsako poročilo o napredku od leta 2003 vsebovalo poglavje o izvrševanju proračuna.

70 (c) Nenehne spremembe sistemskih zahtev (predvsem na zahtevo držav članic) so povzročile zamude in višanje stroškov. Močno so vplivale tudi na upravlja‑nje pogodbe projekta, saj je bilo treba izvesti več revizij pogodbe, to pa ni olajšalo odnosa s pogod‑benikom, ki se je stalno soočal s spremenjenimi zahtevami.

70 (d)Na celotnem področju politike, ki se je hitro večalo, je bilo premalo osebja.

70 (f)Enota GD za notranje zadeve, ki se je ukvarjala s projektom SIS II na podlagi iste pogodbe in z istimi pogodbeniki, je v konstruktivnem in usklaje‑nem delovnem okolju z državami članicami dokon‑čala drug obsežen informacijski sistem (vizumski informacijski sistem), brez nejasnosti ali težav v postopku sprejemanja odločitev. Enako je mogoče trditi za razvoj Eurodac.

Obstajali so razlogi za slab odnos s skupnostjo SIS (npr. obstoječi sistem, zapletena struktura upravlja‑nja, nerealno politično vodenje projekta itd.).

67Komisija želi poudariti, da na začetku projekta SIS II metodologija vodenja projektov (PM2) ali podobna metodologija ni obstajala.

68 (a)Revizija Pogodbe pomeni, da bi o novi zakonodaji o razvoju obsežnih projektov IT odločala Svet in Par‑lament na podlagi predloga Komisije. To leta 2001 ni bilo tako.

69 (a)Predlogi Komisije iz leta 2011 za večletni okvir 2014–2020 (COM(2011) 749, str. 8) predvidevajo financira‑nje razvoja in delovanje centralnega in nacionalnih sistemov.

Zaključki in priporočila

70 (a)Komisija je v sporočilih iz let 2001 in 2003 države članice opozorila na tveganja, ki jih je navedeni rok povzročil, ter na pogoje, ki bi jih bilo treba izpolniti (in ki navsezadnje niso bili izpolnjeni), če naj bi se rok ohranil.

70 (b)Komisija je sistematično proučila ocene stroškov ob ključnih mejnikih projekta, ko so to utemeljevali novi elementi, in pregledno poročala o proračun‑skih zadevah:

– leta 2005 ob ponovni oceni stroškov omrežja (COM(2005)236);

– maja 2009 v skupnem poročilu Komisije in pred‑sedstva o prihodnji usmeritvi SIS II (dokument Sveta 10005/09);


Komisija ne more potrditi vsote 500 milijonov EUR, ki jo navaja Sodišče. Nacionalni stroški, ki so zunaj obsega razvoja, so se centralno financirali iz pro‑računa EU, zato jih ni bilo treba vključiti v oceno finančnih posledic, priloženo zakonodajnemu predlogu. Komisiji ni bilo treba oceniti nacionalnih izdatkov za SIS II ali jim slediti.

Komisija je ob ključnih mejnikih projekta sistema‑tično ponovno proučila ocene stroškov, ko so to upravičevali novi elementi, ter vedno pregledno obveščala o proračunskih zadevah, kot je navedeno v odstavku (70)(b).

72Komisija potrjuje, da je pri razvoju obsežnih siste‑mov IT resnično pridobila več pomembnih izkušenj ter jih tudi uporabila, predvsem pri zasnovi svežnja ukrepov o pametnih mejah. Vendar pa je treba ta projekt iz razlogov, navedenih v zgornjih odstavkih, obravnavati „sui generis“.

Priporočilo 1Komisija lahko sprejme to priporočilo, ki izraža njene ureditve upravljanja IT, ki veljajo od leta 2010. Natančneje, taki premisleki so temeljito proučeni v analizi projektov IT, ki jo je izvedel odbor za upravljanje projektov na področju informacijskih sistemov (ISPMB, ustanovljen konec leta 2010). Z generalnim direktoratom, odgovornim za IT (GD za informatiko), prav tako poteka posvetovanje v fazi ocene učinka, ko nova pobuda Komisije vse‑buje komponento IT.

70 (g)Komisija lahko le obžaluje, da veliko deležnikov na splošno slabo priznava ureditev sprejemanja odloči‑tev v zvezi s projektom SIS II.

Zapletena struktura upravljanja je ustvarila težave pri vodenju projekta.

70 (h)Komisija je med izvajanjem projekta SIS II v celoti upoštevala pravila finančne uredbe in se pogajala v največjem interesu proračuna Unije.

71Komisija opozarja, da so države članice pripravile poslovno študijo in izvedle potrebne pripravljalne ocene v okviru medvladnega okvira. Svet je odlo‑čitev o pripravi SIS II sprejel na podlagi študije o izvedljivosti, izvedene leta 1998, ter nizu posve‑tovanj med državami članicami, ki se je zaključil s švedsko‑belgijsko pobudo, ki je bila temelj za prvo pravno podlago SIS II.

Komisija ni bila pristojna, da bi pravno izpodbijala ali revidirala zakonodajo, ki jo je pripravil Svet. Edina obveznost Komisije je bila izvedba odločitve Sveta. Treba je opomniti, da je Svet večkrat potrdil, da je začetek delovanja SIS II absolutna prednostna naloga.

Komisija je, ko ji je bil zaupan razvoj SIS II, začela študijo izvedljivosti, da bi ocenila poslovne potrebe, ki bi jih novi sistem moral izpolnjevati, tehnične izbire in njihov učinek, časovni okvir projekta in njegov proračun ter tudi tveganja in omejitve, povezane z razvojem.


Priporočilo 4Komisija lahko sprejme to priporočilo, ki izraža njene ureditve upravljanja IT, ki veljajo od leta 2010. Komisija upošteva metodologijo vodenja projek‑tov PM2, elementi projekta pa že zagotavljajo vnose alternativnih rešitev, ocen stroškov, virov itd. Za vse projekte, pri katerih skupni stroški lastništva pre‑segajo 500 000 EUR (v obdobju petih let), je treba odboru ISPMB predložiti poslovno študijo/doku‑ment o viziji in poročati vsako leto.

Priporočilo 5Komisija lahko sprejme to priporočilo, ki izraža njene ureditve upravljanja IT, ki veljajo od leta 2010. Dejansko elementi projekta PM2 že vključujejo štiri vrste seznamov, ki jih lahko uporabljajo vodje projekta: seznam tveganj, seznam vprašanj, seznam odločitev in seznam sprememb. Dokumenti vsakega projekta (poslovna študija, dokument o viziji, poro‑čila o napredku itd.) so dostopni prek centralnega sistema GOVIS.

Priporočilo 6Komisija lahko sprejme to priporočilo, ki izraža njene ureditve upravljanja IT, ki veljajo od leta 2010. To se izraža v pristopu „domene“, ki se v izvajanju racionalizacije IT uporablja od leta 2010. Sistemi so bili razporejeni glede na poslovno domeno (npr. „upravljanje subvencij“, „finančno upravljanje“, „javno naročanje“ itd.). Trenutno je 19 domen, vsako vodi vodja domene, ki je odgovoren za konver‑genco in racionalizacijo svoje domene. Nove sis‑teme mora pred razvojem odobriti vodja domene, s čimer se zagotovi skladnost s strategijo domene in z obstoječimi sistemi.

Priporočilo 2Komisija lahko sprejme to priporočilo, ki izraža njene ureditve upravljanja IT, ki veljajo od leta 2010. Postopek racionalizacije IT, ki se je v Komisiji začel leta 2010, že vključuje vse projekte IT, ki jih upravlja Komisija, ne glede na vir financiranja. V Sporočilu SEC(2011) 1500 je navedeno, da „poleg projekta kon‑solidacije infrastrukture (ITIC), ki bo postopno uveden za vse storitve, so vsi informacijski sistemi Komisije, tudi uradov in izvajalskih agencij, ki se financirajo iz operativnih in administrativnih proračunov, pred‑met postopka racionalizacije.“

Kar zadeva obsežne projekte IT pod okriljem Komi‑sije, mehanizmi upravljanja, vzpostavljeni leta 2010, zagotavljajo, da jih temeljito pregleda ne le GD za informatiko, temveč tudi „odbor za upravljanje projektov na področju informacijskih sistemov“ (ISPMB), katerega člani so ne le drugi horizontalni generalni direktorati, temveč tudi pet generalnih direktoratov, ki zastopajo različne vrste politik. Natančneje, domeno „vseevropskih sistemov“ (glej tudi odgovor na priporočilo 6) nadzoruje Odbor na visoki ravni za IT.

Priporočilo 3Komisija lahko sprejme to priporočilo, ki izraža njene ureditve upravljanja IT, ki veljajo od leta 2010. Pred začetkom projekta morajo v skladu s pravili upravljanja IT, ki veljajo od leta 2010, generalni direktorati odboru za upravljanje projektov na področju informacijskih sistemov (ISPMB) predložiti poslovno študijo ali dokument o viziji, v katerem je med drugim navedena ureditev strukture upra‑vljanja. Odbor je še posebej pozoren na primerno zastopanost uporabnikov v upravljanju projekta. Poleg tega je treba vsako leto poročati odboru o vseh projektih, s čimer se zagotovi pozorno spremljanje opravljenega dela in možnih odstopanj od prvotnega obsega, časovnega razporeda in proračunov.


Priporočilo 7Komisija lahko sprejme to priporočilo, ki izraža njene ureditve upravljanja IT, ki veljajo od leta 2010. Službe Komisije se zdaj ukvarjajo z opredelitvijo korporativne podjetniške arhitekture, na podlagi skladnega sklopa ponovno uporabnih sestavnih delov. Več takih sestavnih delov je že bilo oprede‑ljenih, ko pa bodo na voljo, pa bo uporaba obvezna za nove sisteme ali sisteme, ki so predmet obsežnih revizij. Sestavni deli, ki manjkajo, a so potrebni, so v postopku identifikacije. GD za informatiko je pred kratkim ustanovil urad za arhitekturo. Program ISA in nedavna pobuda instrument za povezovanje Evrope (CEF) prav tako priporočata večjo uporabo horizontalnih skupnih storitev za izpolnjevanje splo‑šnih potreb (npr. varni prenosi, elektronski podpisi, semantična orodja).

Priporočilo 8Komisija lahko sprejme to priporočilo. Spoznanja, pridobljena z revizijo Sodišča, se bodo izmenjala z drugimi generalnimi direktorati na tehnični in upravljavski ravni ter sporočila ustreznim agenci‑jam, in sicer s pomočjo ustreznih omrežij.

Učinek SIS II bo ocenjen leta 2016 (tri leta po začetku delovanja SIS II), kot to zahteva pravna podlaga (odstavka 4 in 5 člena 50 Uredbe (ES) št 1987/2006 ter odstavka 4 in 5 člena 66 Sklepa 2007/533/PNZ).

KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE

Brezplačne publikacije:

• en izvod: na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

• več kot en izvod ter plakati in zemljevidi: pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm), pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm), pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).(*) Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).

Publikacije, ki so naprodaj:

• na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Plačljive naročnine:

• pri prodajnih zastopnikih Urada za publikacije Evropske unije (http://publications.europa.eu/others/agents/index_sl.htm).

QJ‑A

B‑14‑003‑SL‑C ISSN

1831‑094X

Schengenski informacijski sistem vsebuje informacije o osebah in lastnini, ki jih uporabljajo mejni policisti in policijski organi na celotnem schengenskem območju. Evropsko računsko sodišče v tem poročilu preučuje, kako je Komisija vodila projekt razvoja novega schengenskega informacijskega sistema druge generacije (SIS II). Poročilo pojasnjuje, zakaj je bil sistem dokončan več kot šest let pozneje, kot je bilo načrtovano, in s stroški za proračun, ki so bili osemkrat višji od prvotno predvidenih.

EVROPSKO RAČUNSKOSODIŠČE

Documents

Izkušnje, pridobljene pri razvoju schengenskega