Introducere in administratia publica - an I, sem I - mina simona

Universitatea OVIDIUS ConstanţaDepartamentul ID-IFRFacultatea de Drept şi Ştiinţe Administrative

INTRODUCERE ÎN ADMINISTRAŢIA

PUBLICĂ

Caiet de Studiu IndividualSpecializarea Administraţie Publică

Anul de studii ISemestrul I

Titular disciplină:Lector univ. dr. Simona MINA

2010

Cuprins

Introducere în administraţia publică

CUPRINS

Unitatede

învăţare

1

2

3

4

Titlul

INTRODUCERE

STRATEGII ŞI PERFORMANŢE ÎN ADMINISTRAŢIA CENTRALĂ DIN ROMÂNIA. IMPLICAREA POLITICULUI ÎN ADMINISTRAŢIEObiectivele Unităţii de învăţare Nr. 11.1 Caracteristicile administraţiei publice actuale1.2 Administraţia şi puterea politică. Relaţiile administraţiei cu politicul1.3 Modele teoretice privind procesul de adoptare a deciziei publice. Situaţia actuală a reformei administraţiei publiceLucrare de verificare Unitate de învăţare Nr. 1Răspunsuri şi comentarii la întrebările din testele de autoevaluareBibliografie Unitate de învăţare Nr. 1

MODALITĂŢI DE PARTICIPAŢIE CETĂŢENEASCĂ LA LUAREA DECIZIEI PUBLICEObiectivele Unităţii de învăţare Nr. 22.1 Modalităţi de participare cetăţenească la elaborarea deciziei publice2.2 Accentuarea posibilităţilor de transfer de know-how privind transparenţa decizionala în administraţia publică2.3 Sistemul de partide şi administraţiaLucrare de verificare Unitate de învăţare Nr. 2Răspunsuri şi comentarii la întrebările din testele de autoevaluareBibliografie Unitate de învăţare Nr. 2

MODELE TEORETICE PRIVIND PROCESUL DE ADOPTARE A DECIZIEI PUBLICEObiectivele Unităţii de învăţare Nr. 33.1 Modelul triunghiului de fier3.2 Modelul reţelelor de influenţă3.3 Modelele lui PetersLucrare de verificare Unitate de învăţare Nr. 3Răspunsuri şi comentarii la întrebările din testele de autoevaluareBibliografie Unitate de învăţare Nr. 3

COMPETENŢA RESURSELOR UMANE DIN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ. PROPUNERI DE EFICIENTIZARE A MANAGEMENTULUI PUBLIC ÎN ROMÂNIAObiectivele Unităţii de învăţare Nr. 44.1 Reforma administraţiei publice în contextul integrării europene4.2 Introducerea instrumentelor moderne la nivelul administraţiei publice4.3 Reforma funcţiei publice4.4 Conduita funcţionarilor publici

Pagina

000

Introducere în administraţia publică5

Cuprins

5

6

7

8

Lucrare de verificare Unitate de învăţare Nr. 4Răspunsuri şi comentarii la întrebările din testele de autoevaluareBibliografie Unitate de învăţare Nr. 4

RISCURILE PROCESULUI DE REFORMĂ A FUNCŢIEI PUBLICEObiectivele Unităţii de învăţare Nr. 55.1 Stabilitatea în funcţia publică, relaţiile cu sistemul politic5.2 Responsabilităţi în procesul de reformă a funcţiei publice5.3 Riscurile procesului de reformă5.4 Corupţia la nivelul administraţiei publice5.5 RecomandăriLucrare de verificare Unitate de învăţare Nr. 5Răspunsuri şi comentarii la întrebările din testele de autoevaluareBibliografie Unitate de învăţare Nr. 5

MANAGEMENTUL RESURSELOR UMANE ÎN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ (I)Obiectivele Unităţii de învăţare Nr. 66.1 Traiectorii ale reformei managementului de resurse umane din perspectiva noului management public; alternative europene6.2 O perspectivă asupra managementului de resurse umane în actualul sistem al administraţiei publice locale din România6.3 Propuneri de optimizare a managementului public în România cu aplicabilitate asupra organizării serviciilor publice. Motivarea în funcţia publicăLucrare de verificare Unitate de învăţare Nr. 6Răspunsuri şi comentarii la întrebările din testele de autoevaluareBibliografie Unitate de învăţare Nr. 6

MANAGEMENTUL RESURSELOR UMANE ÎN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ (II)Obiectivele Unităţii de învăţare Nr. 77.1 Propuneri privind promovarea funcţionarilor publici7.2 Analiza preliminară a nevoilor de instruire, atât la nivel individual, cât şi pe ansamblul instituţiei7.3 Încurajarea auto-învăţării şi a planurilor de dezvoltare individualăLucrare de verificare Unitate de învăţare Nr. 7Răspunsuri şi comentarii la întrebările din testele de autoevaluareBibliografie Unitate de învăţare Nr. 7

NOUL MANAGEMENT PUBLIC. MANAGERIALISMUL. TAYLORISMUL (I)Obiectivele Unităţii de învăţare Nr. 88.1 Eficienţa instituţiilor şi autorităţilor publice şi eficacitatea funcţionarilor publici8.2 Eficacitatea în sectorul public8.3 Organizarea structurală în instituţiile şi autorităţile publiceLucrare de verificare Unitate de învăţare Nr. 8Răspunsuri şi comentarii la întrebările din testele de autoevaluareBibliografie Unitate de învăţare Nr. 8


Cuprins

9

10

11

12

NOUL MANAGEMENT PUBLIC. MANAGERIALISMUL. TAYLORISMUL (II)Obiectivele Unităţii de învăţare Nr. 99.1 Noul management public şi misiunea instituţiilor publice în acest context9.2 Profesionalizarea managementului public9.3 Flexibilizarea managementului publicLucrare de verificare Unitate de învăţare Nr. 9Răspunsuri şi comentarii la întrebările din testele de autoevaluareBibliografie Unitate de învăţare Nr. 9

ACCESAREA FONDURILOR EUROPENE NERAMBURSABILE DE CĂTRE AUTORITĂŢILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE. PERSPECTIVE DE EFICIENTIZARE (I)Obiectivele Unităţii de învăţare Nr. 1010.1 Consideraţii generale10.2 Traseul fondurilor europene nerambursabile şi actorii implicaţi10.3 Traseul fondurilor de la Bruxelles la autorităţile centraleLucrare de verificare Unitate de învăţare Nr. 10Răspunsuri şi comentarii la întrebările din testele de autoevaluareBibliografie Unitate de învăţare Nr. 10

ACCESAREA FONDURILOR EUROPENE NERAMBURSABILE DE CĂTRE AUTORITĂŢILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE. PERSPECTIVE DE EFICIENTIZARE (II)Obiectivele Unităţii de învăţare Nr. 1111.1 Importanţa fondurilor europene nerambursabile pentru autorităţile publice judeţene11.2 Parteneriatul interjudeţean – soluţie în atragerea de fonduri europene nerambursabile pentru investiţii11.3 Probleme specifice cu care se confruntă autorităţile publice judeţene în eforturile de a accesa fonduri europene nerambursabile11.4 Recomandări cu caracter ştiinţificLucrare de verificare Unitate de învăţare Nr. 11Răspunsuri şi comentarii la întrebările din testele de autoevaluareBibliografie Unitate de învăţare Nr. 11

ACCESAREA FONDURILOR EUROPENE NERAMBURSABILE DE CĂTRE AUTORITĂŢILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE. PERSPECTIVE DE EFICIENTIZARE (III)Obiectivele Unităţii de învăţare Nr. 1212.1 Autorităţile centrale şi procesul de gestionare a fondurilor europene nerambursabile12.2 Probleme de comunicare12.3 Ce ar trebui să facă autorităţile centrale12.4 Recomandări privind indicatorii ce trebuie respectaţi în vederea accesării cu succes a fondurilor europene nerambursabile de către autorităţile administraţiei publice localeLucrare de verificare Unitate de învăţare Nr. 12Răspunsuri şi comentarii la întrebările din testele de autoevaluareBibliografie Unitate de învăţare Nr. 12


Cuprins

13

14

CONSTANTELE MODELULUI DEMOCRATIC DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ. POLITICI PUBLICE PRIVIND IMPLEMENTAREA DESCENTRALIZĂRII (I)Obiectivele Unităţii de învăţare Nr. 1313.1 Descentralizarea administrativă13.2 Conceptul de descentralizare13.3 Stadiul actual al descentralizării13.4 DesconcentrareaLucrare de verificare Unitate de învăţare Nr. 13Răspunsuri şi comentarii la întrebările din testele de autoevaluareBibliografie Unitate de învăţare Nr. 13

CONSTANTELE MODELULUI DEMOCRATIC DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ. POLITICI PUBLICE PRIVIND IMPLEMENTAREA DESCENTRALIZĂRII (II)Obiectivele Unităţii de învăţare Nr. 1414.1 Autonomia locală14.2 Controlul de tutelă administrativă14.3 Fragmentarea şi dispersarea responsabilităţilor de coordonare14.4 E-GovernmentLucrare de verificare Unitate de învăţare Nr. 14Răspunsuri şi comentarii la întrebările din testele de autoevaluareBibliografie Unitate de învăţare Nr. 14

BIBLIOGRAFIE


Introducere


INTRODUCERE

Stimate student,

Un aspect important al reformei administraţiei publice îl constituie managementul reformei în procesul de aplicare a acesteia.

Un risc important în realizarea reformei administraţiei publice este aglomerarea sarcinilor cotidiene, ramânând astfel puţin timp pentru a căuta noi soluţii la disfuncţionalităţile apărute.

În consecinţă, pentru ca reforma administraţiei publice să aibă succes este necesar ca un număr mare de grupuri ţintă (în particular persoane cheie de la nivele de conducere şi decizie) să-şi exprime sprijinul şi angajamentul în recunoaşterea necesităţii schimbărilor şi în implementarea acestor schimbări.

Pe baza modelului dezvoltării integrate a organizaţiilor, se pot identifica patru factori de blocaj în implementarea strategiei actualizate: strategici (complexitatea decizională), structurali (birocraţia specifică oricărui sistem, mijloace umane şi financiare limitate, dimensiunea şi complexitatea), culturali (teama de risc, tradiţia „continuităţii”, schimbarea mentalităţii) şi comportamentali (absenţa stimulentelor individuale, neînţelegerea obiectivelor finale, demotivare şi frustrări, comportamente de aşteptare).

Administraţia publică nu poate fi reformată într-un timp scurt. Este un proces pe termen lung, care trebuie să fie implementat de mai multe guverne consecutive, într-un mediu dificil, competitiv şi în continuă schimbare. De aceea, este nevoie de obţinerea unui consens în plan politic în ceea ce priveşte cerinţele necesare realizării întregului proces de reformă, prin:- diseminarea pe scară largă a informaţiilor privind reforma şi încurajarea participării cetăţenilor, a societăţii civile, a mediului de afaceri, a funcţionarilor publici la realizarea reformei, printr-un schimb democratic de opinii în legătură cu desfăşurarea acestui proces; - fundamentarea reformei pe baza unei analize profesioniste a stadiului actual, a activităţii şi performanţelor administraţiei publice, precum şi pe baza evaluării periodice a consecinţelor activităţilor finalizate; - folosirea experienţelor în domeniul reformei administraţiei publice din alte state, în special din statele membre ale Uniunii Europene şi din ţările candidate, menţinând totodată elementele istorice şi culturale ale administraţiei publice româneşti; - abordarea reformei în mod global: nicio schimbare izolată sau parţială


Introducere

nu trebuie realizată, dacă nu a fost concepută ca parte integrantă şi organică a întregii strategii de reformă; - abordarea reformei ca un proces deschis: componentele strategiei de reformă vor fi actualizate şi adaptate schimbărilor din mediul extern, dar şi transformării altor componente ale reformei, pentru a folosi în cel mai bun mod experienţa acumulată în timpul implementării; - stabilirea priorităţilor strategice: pentru fiecare etapă este stabilit un număr limitat de obiective prioritare, asupra cărora se va îndrepta întreaga atenţie şi pentru care vor fi alocate fondurile necesare. Acestea trebuie să fie acele schimbări care determină progresul reformei în ansamblul său şi condiţionează sau influenţează toate celelalte transformări.

Cursul de Introducere în administraţia publică şi-a propus să vă iniţieze în aprecierea domeniilor reformabile din administraţia publică şi a măsurilor implementabile din acest punct de vedere. Ne propunem ca la sfârşitul acestui curs studenţii să poată gândi, printre altele, un program de politici publice privind implementarea descentralizării!

Lucrarea de verificare reprezintă o evaluare finală la sfârşitul fiecărei etape de învăţare, lucrare pe care o vei transmite prin e-mail la adresa ... pentru corectare şi eventualele comentarii.

Pe prima pagină a lucrării se vor scrie următoarele informaţii: numele acestei discipline (Introducere în administraţia publică), numărul lucrării de verificare (Lucrarea de verificare nr. …), numele/prenumele şi adresa de e-mail a dumneavoastră.

Vă recomand să scrieţi clar răspunsurile la întrebări. Dacă este posibil utilizaţi un procesor de texte. Pentru comentariile profesorului, lăsaţi o distanţă de circa 5 cm între răspunsuri.

Pentru securitatea lucrării vă recomand să vă scrieţi numele pe fiecare pagină.

Spor la învăţat şi succes!Lector univ. dr. Simona MINA


Strategii şi performanţe în administraţia centrală din România. Implicarea politicului în administraţie

Unitate de învăţare Nr. 1

STRATEGII ŞI PERFORMANŢE ÎN ADMINISTRAŢIA

CENTRALĂ DIN ROMÂNIA. IMPLICAREA POLITICULUI ÎN

ADMINISTRAŢIE

Cuprins Pagina

Obiectivele Unităţii de învăţare Nr. 1…………………………………………………….. 000

1.1 Caracteristicile administraţiei publice actuale………………………………………...

1.2 Administraţia şi puterea politică. Relaţiile administraţiei cu politicul…………….......

1.3 Modele teoretice privind procesul de adoptare a deciziei publice. Situaţia actuală a

reformei administraţiei publice……………………………………………………............

Lucrare de verificare Unitate de învăţare Nr. 1…………………………………………....

Răspunsuri şi comentarii la testele de autoevaluare………………….................................

Bibliografie Unitate de învăţare Nr. 1……………………………………………………..



OBIECTIVELE Unităţii de învăţare Nr. 1

Principalele obiective ale Unităţii de învăţare Nr. 1 sunt: recunoaşterea elementelor caracteristice ale sistemului administrativ

actual; identificarea corectă a domeniilor reformabile din administraţia

publică; capacitarea studenţilor în a realiza o analiză diagnostic a stadiului

actual al reformei în administraţie; rolul instituţionalizării în dezvoltarea socială; raporturile instituţiilor politice cu instituţiile administrative şi cu

cele economice.

1.1 Caracteristicile administraţiei publice actuale

Caracteristici ale

administraţiei publice

Subordonată

Ierarhizată

Ordonată

În fiecare etapă a dezvoltării, administraţiei i-au fost proprii anumite trăsături. Principalele caracteristici ale administratiei în etapa actuală sunt urmatoarele:

A. Administraţia este subordonată În primul rând, ea este subordonată dreptului legii care îi stabileşte obiectivele, îi formează limitele, îi impune respectarea unor garanţii. Legile, regulamentele înlatură arbitrariul în administraţie. De fapt, întreaga activitate a organismelor sociale este guvernată de legi şi reguli care stabilesc organizarea şi determină principiile de funcţionare a serviciilor.

În al doilea rând, este subordonată Guvernului care-i stabileşte factorii superiori de conducere şi îi furnizează mijloacele necesare. Administraţia, constituind un corp intermediar, creat în vederea acţiunii, însă, caracteristica de subordonare nu exclude o anumită putere proprie. Pentru şeful statului, Guvern şi Parlament, administraţia constituie un sprijin tehnic şi în urma colaborării ce se instituie, ea le face cunoscute nevoile si posibilitatile, contribuind astfel la optimizarea tuturor activitatilor.

B. Administratia este ierarhizata si ordonata Ierarhizarea administrativa inspirata din ierarhiza militara este necesara pentru a asigura coeziunea si disciplina administratiei. Ea permite Guvernului sa-i cunoasca activitatile, iar în cadrul propriei structuri, faciliteaza transmiterea ordinelor prin verigile succesive, repartizarea responsabilitatilor si supravegherea executarii. Numai într-un cadru ierarhic se poate exercita puterea de comandasi control si se poate asigura disciplina. Puterea derivata din ierarhie se manifesta asupra functionarilor numiti si asupra actelor emise de autoritatea inferioara.

Prin activitatea de control, care este o consecinta a existentei puterii ierarhice, se asigura si unitatea de actiune a aparatului administrativ. Controlul în administratie poate fi: - administrativ, efectuat fie din interiorul administratiei, fiind legat direct de puterea ierarhica, fie din exterior, acolo unde exista libertati publice si



Remunerată

Civilă

Laică

Egalitară

Formalizată

Scrisă

Birocratică

Continuitate

un liber exercitiu al suveranitatii populare; - juridic, caz în care este asociat ideii puterii suverane de control, care este delegata tribunalelor. Aspectul juridic se manifesta în verificarea legalitatii deciziilor administrative, dar nu în ceea ce priveste oportunitatea acestora.

C. Administratia este remunerata, civila, laica, egalitaraPentru munca depusa, functionarii publici sunt remunerati cu salariu, din bugetul public.

Nevoile publice, altele decât cele pe care le implica apararea naţională, sunt satisfăcute prin intermediul administraţiei civile. În societăţile moderne nu exista decât în mod exceptional o confuzie între funcţiile civile si cele militare. În cazuri particulare, autoritatea militară intervine în domeniul civil, în urma unei relaţii deschise cu autoritatea civilă sau după proclamarea stării de urgenţă.

Peste tot, în ţările democratice, administraţia este laică, pentru că ea foloseşte un personal care nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase. În unele state însă, în mod excepţional, cultul religios are caracter de serviciu public.

Administraţia publică este egalitară, în sensul că furnizează servicii tuturor, în mod egal, fără a face distincţie de origine, rasă, apartenenţă politică, principiu care nu este întotdeauna si peste tot aplicabil.

D. Administraţia este formalizată, scrisă, birocratică Administraţia este formalizată, în sensul că ea acţionează conform unor proceduri dinainte stabilite, dând naştere la un anumit tradiţionalism administrativ, care poate antrena rutina si care-i poate încetini ritmul de lucru.

Administraţia are la baza documente, fapte, decizii consemnate în documente scrise.

Formalismul si birocraţia sunt proprii oricărei administraţii, ceea ce diferă este numai gradul în care acestea se manifesta, trebuind evitate exagerările care ar putea avea ca rezultat instaurarea unui regim nedemocratic.

E. Administraţia are un caracter de continuitate si necesită din ce în ce mai mult cunostinţe specifice Pe de o parte, administraţia este realizată de către reprezentanţi aleşi ai populaţiei, de către functionari temporari, dar mai ales de către funcţionari permanenţi care formează corpuri de funcţionari si care-i conferă administraţiei un caracter de continuitate.

Totodată, ansamblul activităţilor şi serviciilor publice pe care administraţia le prestează trebuie realizate în mod neîntrerupt.

Pe de altă parte, multitudinea si complexitatea sarcinilor cărora administraţia trebuie să le facă faţă au făcut necesară posedarea de către



Structurată vertical

Structurată orizontal

Continuă expansiune

cei care lucrează în administraţie a unor competente specifice si a unor cunostinţe tehnice speciale.

F. Administraţia este structurată vertical şi orizontal Vertical, ea este divizată în servicii şi grupe de servicii. Astfel, de exemplu, administraţia centrală este împartită pe ministere, care au urmatoarele verigi componente: departamente, directii, servicii şi birouri. De asemenea, ministerele pot avea în subordine direcţii la nivel teritorial (judeţean). Alături de ministere exista institutii publice, agenţii independente, societăţi naţionale sau corporaţii publice, cu serviciile din cadrul lor.

Structurarea pe orizontală se regăseşte atât în administraţia centrală, cât si în administraţia teritorială de stat şi administraţia locală. Între diferitele diviziuni verticale si orizontale există relaţii de cooperare, coordonare, comunicare, ierarhizare, centralizare şi descentralizare, concentrare şi desconcentrare.

G. Administraţia publica este într-o continuă expansiune De peste o jumatate de secol, în toate ţările lumii, administraţia se dezvoltă, se extinde: există o creştere a serviciilor publice. Pretutindeni statul intervine din ce în ce mai mult în viaţa naţiunii.

S-a trecut de la statul jandarm la statul providenţă; ca urmare, serviciile publice au crescut ca număr si ca volum. Expansiunea administrativă rezultă dintr-o tendinţă internă a administraţiei, o tendinţă naturală de a se extinde, de a prolifera: este tendinţa generală pe care o semnala Spinoza: „totul tinde a persevera în eul său şi de a mări acest eu”. Cauza acestei tendinţe vine din dorinţa statului de a face faţă unor noi nevoi sociale, de a oferi condiţii de viaţă mai bune membrilor săi împotriva diferitelor riscuri ale vieţii.

Lumea întreagă a ajuns la „vârsta administrativă”. Aceasta vârstă se caracterizează prin numărul si volumul mare al serviciilor publice, precum si prin complexitatea administraţiei.

Buna functionare a administraţiei, a serviciilor publice a devenit un element de linişte, după cum mersul defectuos la serviciilor publice se află la originea multor crize politice si chiar revolte populare. Statul modern, prevăzut cu un aparat administrativ enorm, trebuie să nu piardă controlul administraţiei, sa nu fie lovit de neputinţă, în ciuda gigantismului său sau tocmai din cauza aceasta.

Test de autoevaluare 1.1 – Scrieţi răspunsul în spaţiul liber din chenar.1. Care sunt raporturile între instituţiile politice şi instituţiile administrative dintr-un stat?2. Analizaţi într-o perspectivă comparativă actul de guvernare/actul de administrare.



Răspunsul la test se găseşte la pagina 12

1.2 Administraţia şi puterea politică. Relaţiile administraţiei cu politicul

Relaţii sociale

Pluralitate de relaţii

Administraţia ca atare, aşa cum o cunoaştem astăzi, dă naştere unei serii de relaţii sociale la diverse niveluri. Pot fi citate:

Relaţiile pe care le dezvoltă politicienii atât în exteriorul administraţiei, cât şi în interiorul acesteia. În prima categorie intră relaţiile cu propriul partid, precum si cu opoziţia, sindicatele, cu mass-media si cu grupurile economice si sociale. În a doua categorie sunt cuprinse relaţiile cu ceilalti membrii ai Guvernului si cu înalţii functionari din propriul minister.

Relaţiile politicienilor cu alte funcţii importante diferite de cele ale membrilor Guvernului care pot fi atât interne, cât si externe. Astfel sunt relaţiile cu grupurile organizate ale societăţii (sindicate, patronate, asociatii) si relaţiile cu alţi funcţionari din alte ministere, cu cei din propriul minister sau cu înalţii functionari.

Relaţiile funcţionarilor sau birocraţilor cu clientela ministerială, cu înaltii functionari din propriul minister (dacă sunt sau nu superior ierarhici) cu colegii birocraţi din acelaşi sau din alt departament şi cu personalul subordonat.

Relaţiile dintre funcţionarii de execuţie si relaţiile acestora cu grupurile anterior citate.

Relaţiile birocraţilor şi ale celorlalti funcţionari cu furnizori de toate tipurile.

De la început, trebuie să remarcăm că vorbim despre o pluralitate de relaţii, fără să pretindem că am facut o enumerare cu caracter exhaustiv, ci am menţionat doar câteva ca exemplu care oferă un bun domeniu de analiza sociologică a administraţiei. Pe de altă parte, acest ansamblu de relaţii nu sunt numai de subordonare, ci si de cooperare, consultare si asistenţă reciprocă. De obicei, se vorbeşte despre relaţiile cu grupuri organizate, dar nu este imposibil să fie vorba despre persoane individuale suficient de puternice sau semnificative, desi s-au exclus din enumerarea noastră, relaţiile de ghişeu cu utilizatorul, cu cetăţeanul de rând.

Acest sistem de relaţii include ceea ce numim administraţie şi el conferă consistenţă aparatului. Tocmai din aceasta cauză, a reforma administrativa înseamna a reforma întreaga societate. Este clar că nucleul acestor relaţii este dat de acele relaţii care sunt întreţinute de către membrii Guvernului. Acest sistem de relaţii este mult mai important în realitatea vieţii decât aspectele formale ale organizării şi constituie date de baza pentru a înţelege grupurile care o întreţin şi care fac sistemul sa funcţioneze.

Cu toate acestea, este necesar, în mod imperios, să se facă o diferenţiere. Diferenţierea se impune înainte de toate pentru că trebuie sa se individualizeze în cadrul acestui complex ansamblul de relaţii care au loc



Localizarea relaţiilor

în mod repetat şi tipic. Trebuie să se pornească de la ipoteza conform careia aceste relaţii sunt cele care presupun o structură şi, datorită lor, se menţine cadrul puterii şi este posibilă o reglementare (şi eventual o reproducere) a fenomenelor sociale. Cu aceasta, în studiul administraţiei, se porneşte de la necesitatea de a individualiza anumite relaţii sociale în care intervin actorii administrativi.

Localizarea acestor relaţii administrative implică: - elaborarea unor tipologii a funcţiilor care se realizează prin aceste relaţii; - focalizarea studiului pe ceea ce pare cel mai important, pe ceea ce se petrece cu ocazia unei decizii de conformitate sau de inovare care modifică sistemul sau care este fundamental pentru înţelegerea sa. De la început, trebuie să se pornească de la faptul că se caută ansamblul de relaţii de mijloace care fac posibilă şi viabilă exercitarea puterii, iar căutarea trebuie să facă referire la factorii tipici administrativi.

Administraţia constituie, pe lângă un subiect social care menţine relaţii la toate nivelurile, un element al factorului care duce la relaţii sociale într-un sistem, un centru (sau un element al centrului) care menţine coeziunea societăţii si în care se adoptă decizii inovatoare.

Ca urmare ştiinţa administraţiei trebuie să individualizeze rolul administraţiei în acest complex de relaţii pornind de la premisa că statul este o continuare a politicii si a administraţiei.

Pentru a face acest lucru trebuie să se aibă în vedere examinarea acestor relaţii din perspectiva datelor şi a factorilor tipici administrativi, ceea ce, în cazul său, include analiza grupurilor sociale care structurează şi adopta deciziile de conformitate. Putem include si utilizarea mijloacelor necesare pentru a asigura eficacitatea acelor relaţii şi decizii, fiindu-le comun faptul că nu este strict indispensabil ca aceste mijloace să fie dominate de grupuri administrative specializate.

Cu aceasta ajungem la aparatul practic al ştiintei administrative care nu se referă numai la structurarea relaţiilor sociale şi adoptarea deciziilor de executie. Ştiinţa administraţiei trebuie să aducă în plus ştiinţei politice preocuparea pentru eficienţa statului, adică satisfacerea efectivă a cererilor sociale ceea ce este legat de cum trebuie facută administraţia. Nu este vorba numai de a ştii ce este, ci şi de ce se face la cel mai înalt nivel al administraţiei. Este vorba, de asemenea, despre a studia cum trebuie să fie efectuată administraţia pentru a îndeplini ultima necesitate imperioasă a statului, justificarea pentru rezultatele sale, sub forma de prestaţiilor pentru societate.

Din punct de vedere material, aceasta apare nu în coeziunea structurii sociale si nici în procesul de decizii de reglare, ci în reglarea însăşi şi în relaţiile întreţinute de către grupurile administrative care acţioneaza în societate. Trebuie să ne gândim, totuşi, ca aceste acţiuni materiale sunt influenţate sau condiţionate de coeziunea structurală şi de deciziile de execuţie.



Test de autoevaluare 1.2 – Scrieţi răspunsul în spaţiul liber din chenar.1. Evaluati raporturile sistemului administrativ cu sistemul social.


1.3 Modele teoretice privind procesul de adoptare a deciziei publice. Situaţia actuală a reformei administraţiei publice

Regimul politic

Regimul democratic

Regimul totalitar

Caracteristici ale regimului

„Regimul politic reprezintă ansamblul metodelor şi mijloacelor de realizare a puterii, a relaţiilor existente între elementele care alcatuiesc sistemul social politic, relevând, mai ales, regimul drepturilor si libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor”.

Aşadar, regimul politic se referă la condiţiile concrete de funcţionare a administraţiei în relaţie cu politica.

Regimul politic existent într-o ţară influenţează în mod substanţial administraţia statului respectiv.

Din acest punct de vedere apar diferenţieri majore în modul de organizare şi funcţionare a sistemului administrativ, dictate de cele două categorii de regimuri politice si anume regimurile democratice si regimurile autoritare sau totalitare.

Deosebirea fundamentală între cele două tipuri de regimuri constă în diferenţa sau identitatea dintre grupul uman care exercita puterea politică şi cel care administrează din punct de vedere profesional.

Într-un regim democratic se admite existenţa unei administraţii profesionale. În consecinţă, grupul uman al functionarilor si, în special, cel al înalţilor funcţionari (birocraţii) poate şi trebuie să coexiste cu diferite ideologii politice si va interveni, mai mult sau mai putin, în societate conform ideologiei partidului de la putere.

Într-un regim totalitar sau autoritar situaţia este opusă, administraţia fiind identificată, într-o măsură mai mică sau mai mare, cu clasa politică conducatoare, mai ales la nivelele sale superioare.

În mod evident, ambele regimuri vor fi întotdeauna influenţate de către împrejurarile politice, economice şi sociale concrete.

În cadrul regimurilor democratice, diferenţe considerabile apar între regimurile de tip parlamentar şi cele de tip prezidenţial.

În regimul democratic, apar urmatoarele caracteristici specifice: - Administraţia se află sub autoritatea directă a guvernului, dar se



democratic

Caracteristici ale regimului

totalitar

organizează şi funcţionează conform liniilor generale impuse de aleşii poporului. - Există o concordanţă între voinţa majorităţii electorilor şi conduita administraţiei ce se poate asigura prin: - modul de desemnare a şefului statului în regimul prezidential; - desemnarea şi responsabilitatea ministrilor în regimul parlamentar; - autoritatea legilor care sunt emanaţia parlamentului şi existenţa creditelor înscrise în bugetul votat de parlament (în ambele regimuri). - Democraţia antrenează în mod necesar descentralizarea care tinde să încredinţeze gestiunea colectivităţilor locale unor organe alese pe plan local. - Parlamentul, independent de acţiunea pe care o exercită în domeniile legislativ si bugetar (elaborarea de legi si votarea creditelor bugetare), exercită anumite influenţe asupra administraţiei: - în regimul parlamentar, Parlamentul formulează critici la adresa administraţiei, instituie anchete, adresează interpelări miniştrilor. Uneori, de la tribuna Parlamentului se pot denunţa abuzuri şi se pot iniţia propuneri. De asemenea, miniştrii, şefii serviciilor publice sunt, de regulă, numiţi de majoritatea camerelor parlamentare; - în regimul prezidenţial sau de monarhie constitutională, controlul Parlamentului este mai putin energetic decât în regimul parlamentar propriu-zis, dat fiind faptul că miniştrii nu sunt responsabili decât în faţa preşedintelui sau regelui. Totusi, si în aceste cazuri, Parlamentul îsi mentine supremaţia, prin faptul că votează legile şi bugetul, de care administraţia este dependentă. - În regimul democratic, administraţia este supusă nu numai controlului Parlamentului, ci şi supravegherii presei, care este liberă să critice miniştrii şi funcţionarii. - Ansamblul libertăţilor publice permite cetăţăenilor să-şi expună doleanţele şi să fie protejaţi contra abuzurilor. De asemenea administraţii, adică cetaţenii, îşi pot exprima adeziunea sau dezaprobarea prin intermediul votului. - Administraţia este supusă si unor controale interne care decurg din ierarhie si tutelă.

Există însă şi anumite pericole: - politica riscă să se amestece în administraţie si să o facă să-şi piardă caracterul ei de imparţialitate şi de neutralitate; - funcţionarii sunt supuşi atât presiunilor alegătorilor, cât şi partidelor aflate la putere, care tind să confişte administraţia în profitul lor.

În cadrul regimului totalitar apar urmatoarele caracteristici principale: - Administraţia este complet dependentă de Executiv. Ea ramâne subordonată legii, însă legea rezultă din voinţa unui colegiu guvernamental sau al unui dictator, nu din aceea a reprezentanţilor aleşi ai naţiunii. - Administraţia îşi pierde caracterul de impartialitate, ea trebuind să servească interesele guvernului, ale dictatorului sau ale partidului care îl susţine. - Formalităţile de procedură sunt simplificate sau neglijate, dreptul la greva este suspendat, au loc epurări pe criterii politice. - Totalitarismul antrenează în mod automat centralizarea, colectivităţile



fiind administrate de către agenţi numiţi sau desemnaţi prin alte procedee decât sufragiu universal direct. - Controlul exterior este minor. Slăbeşte controlul presei şi al opiniei publice, în timp ce controlul intern se intensifică, administraţia fiind supusă unei puteri ierarhice foarte puternice. Partidul care-l susţine pe dictator sau guvernul se amesteca în viata administrativă, existând uneori confuzia între funcţiile pe care le au persoanele în partid şi cele din administraţie.

Cum s-a spus anterior, inter-relaţia dintre administraţia publică şi factorii politici nu se abordează numai într-un studiu. Trebuie să se tină seama, de asemenea, si de ansamblul de grupuri care, într-o societate complexă, diversificată şi pluralistă, reprezintă elemente ale sistemului politic.

În stadiul actual al gândirii privind ştiinţele sociale cu greu s-ar putea crede ca deciziile politice şi administrative se adoptă numai în funcţie de factorii interni ai organizaţiei statale. Dimpotrivă, inter-comunicarea dintre stat şi societate determină ca membrii puternici ai societăţii, în mod normal organizaţi în grupuri, să participe sau să influenţeze decizia sau deciziile societăţii. În definitiv, sistemele politice actuale sunt sisteme deschise.

Nu vom studia dacă deciziile statale sunt determinate în măsură mai mică sau mai mare de atitudini, opinii sau interese ale membrilor acestor grupuri, dacă puterea politică este determinată de interesele de clasă, asa cum pretinde sau pretindea marxismul. În acest subcapitol ne interesează doar factorii structurali care pot influenţa administraţia publică.

Din această perspectivă, trebuie să reţinem ca problema care ne preocupă acum este numai una din feţele medaliei unei chestiuni mai generale, si anume: examinarea relaţiilor dintre grupurile umane organizate existente în stat şi societate.

În orice caz, grupurile de care trebuie să se ţină seama sunt partidele politice, sindicatele si asociaţiile de întreprinzători, precum şi întreprinderile capitaliste de mari dimensiuni, grupurile profesionale, bisericile sau confesiunile religioase.

Înainte de toate trebuie să ne referim la doi factori generali, care acţionează ca date preliminare si de care trebuie să se ţină cont în examinarea relaţiilor dintre grupurile sociale si administraţie: - În primul rând, participarea mai mare sau mai mică pe care o pot avea grupurile citate în deciziile politice si administrative. Deşi nu este vorba încă de a extinde analiza la semnificaţia acestei participări, ea trebuie recunoscută ca un fapt care nu se poate nega. - În al doilea rând, trebuie să se pornească de la faptul că nu este vorba numai de o influenţă de fapt, ci şi de drept. Deseori, elaborarea legilor creeaza situaţii care servesc drept baza pentru participarea acestor grupuri. Dar ceea ce ne interesează, încă de la început, este cum se repercutează în administraţiile publice existenţa şi activitatea acestor grupuri asupra cărora



trebuie să se facă o apreciere generală fără a ne referi la fiecare dintre ele: - Pe de o parte, trebuie să se ţină seama că administraţiilor publice le revine sarcina să elaboreze şi să execute deciziile instanţelor politice de la orice nivel administrativ, rezultând întotdeauna o linie de separare clară între deciziile politice şi administrative.

De fapt, în ambele situaţii, grupurile sociale pot participa la adoptarea deciziilor deoarece conducătorii nivelului politic sunt interesaţi să ţină cont si de celelalte elemente ale sistemului.

Acest lucru nu îi satisface întotdeauna pe funcţionarii publici care, câteodata, nu doresc să poarte asemenea convorbiri. În alte situatii, ei sunt aceia care sunt interesaţi în a le stimula, având în vedere propriile contacte cu grupurile sociale.

În ambele cazuri, aceste convorbiri, articulate juridic în moduri diverse, ocupă destul din timpul birocraţilor sau al funcţionarilor de rang înalt şi reprezintă o parte din rădăcinile caracteristice ale administraţiei epocii noastre, care este atât o administraţie de execuţie, cât si una de planificare şi consens.

Pe de altă parte, este clar că deciziile administrative sunt mai mult sau mai putin influentate de interesele şi valorile specifice membrilor acestor grupuri. S-a ajuns la opusul valorii înţelese în secolul al XIX-lea, conform careia statul şi administraţia erau sau trebuiau să fie neutri faţă de societate.

Însă trebuie să se arate că totusi această colaborare cu grupurile organizate nu împiedică primatul administraţiilor publice asupra acestora. Existenţa acestor grupuri presupune o recunoaştere formală din partea autorităţilor administrative, chiar şi în cazul în care Constituţia le recunoaste pe acestea ca elemente ale sistemului politic.

Astfel, în acest punct, întâlnim una din numeroasele manifestări ale dualităţii administraţiei din timpurile noastre. Astfel, pe de o parte, administraţia continuă să-şi exercite puterea asupra grupurilor sociale organizate, iar pe de altă parte, dialoghează şi colaborează amplu cu acestea.

În loc de rezumat

Am ajuns la sfârşitul Unităţii de învăţare Nr. 1.

Vă recomand să faceţi o recapitulare a principalelor subiecte prezentate în această unitate şi să revizuiţi obiectivele precizate la început.

Este timpul pentru întocmirea Lucrării de verificare Unitate de învăţare Nr. 1 pe care urmează să o transmiteţi cadrului didactic.

Lucrare de verificare Unitate de învăţare Nr. 1



1. Caracteristici privind activitatea funcţionarilor publici din Administraţia Prezidenţială.2. Raporturile administraţiei cu politicul. Exemplificaţi elemente de politizare a structurilor administraţiei publice centrale sau locale.

Răspunsurile şi comentariile la testele de autoevaluare

Răspuns 1.1Se recunoaște preemineța instituțiilor politice, față de instituțiile administrative și cele economice. Pornind de la acest nivel de determinare, administrația americană recunoațte imixtiunea, determinarea politicului în administrație. Viziunea europeană este însă cu mult mai restrictivă, recelmandu-se dorința de a separa politicul de administrație.

Răspuns 1.2Administraţia constituie, pe lângă un subiect social care menţine relaţii la toate nivelurile, un element al factorului care duce la relaţii sociale într-un sistem, un centru (sau un element al centrului) care menţine coeziunea societăţii si în care se adoptă decizii inovatoare.

Ca urmare ştiinţa administraţiei trebuie să individualizeze rolul administraţiei în acest complex de relaţii pornind de la premisa că statul este o continuare a politicii si a administraţiei.

Bibliografie Unitate de învăţare Nr. 1

1. Alina Mungiu-Pippidi, Sorin Ionita - Politici publice - teorie şi practică, Editura Polirom, 2002

2. C. Vâlsan – Politologie, Editura Economica, Bucuresti, 19973. Ioan Alexandru - Administraţia publică – teorii, realităţi,

perspective, Editura Lumina Lex, 20074. Ioan Alexandru - Criza Administraţiei, Editura Lumina Lex,

20025. Sorin Ioniţă - Rădăcinile democraţiei. Strategii, atitudini şi

performanţe în administraţia locală în România


Modalităţi de participaţie cetăţenească la luarea deciziei publice


MODALITĂŢI DE PARTICIPAŢIE CETĂŢENEASCĂ LA

LUAREA DECIZIEI PUBLICE

Cuprins Pagina


2.1 Modalităţi de participare cetăţenească la elaborarea deciziei publice...........................

2.2 Accentuarea posibilităţilor de transfer de know-how privind transparenţa decizională

în administraţia publică........................................................................................................

2.3 Sistemul de partide şi administraţia...............................................................................







Principalele obiective ale Unităţii de învăţare Nr. 2 sunt: înţelegerea importanţei sistemului administrativ democratic şi

participativ; familiarizarea cu importanţa participării cetăţeneşti la emiterea

hotărârilor organelor colegiale deliberative; recunoaşterea modelelor europene de construcţie a actelor

administrative transparente.

2.1 Modalităţi de participare cetăţenească la elaborarea deciziei publice

Implicarea cetăţenilor în dezvoltarea economică

Participarea cetăţenilor la

elaborarea bugetului

Implicarea cetăţenilor are în vedere:

A. Implicarea cetăţenilor în dezvoltarea economică. Implicarea cetaţenilor în procesul de planificare şi de realizare a strategiei necesită mai mult decât o simplă participare a doar uneia dintre părţi a reprezentantilor întregii comunităţi. Este necesar, astfel, să se ţină cont de varietatea de grupuri de interese în procesul de dezvoltare economică, dar şi de motivul pentru care aceştia sunt interesaţi. Aceste grupuri pot include, de exemplu, comercianţi, întreprinzători, bancheri, investitori, agenti imobiliari, proprietari, reprezentanţi ai forţei de muncă, grupuri orientate spre protecţia mediului înconjurător şi reprezentanţi ai comunităţii care vor suporta consecintele dezvoltării. Trebuie făcute eforturi speciale pentru implicarea membrilor acestor grupuri atât în faza de brainstorming, cât si atunci când optiunile specifice sunt făcute ca si cum toţi sunt implicaţi în procesul de strategie, planificare şi implementare a dezvoltării economice locale.

O parte a procesului de comunicare pe dezvoltarea economică din contextul actual al României este înţelegerea planurilor economice şi intenţiilor de la nivel local. Aceasta ar trebui să fie o parte a informării bazate pe nivelul de dezvoltare economic al comunităţii. Ideal ar fi ca obiectivele economice de la nivel local să fie stabilite cu contribuţia comunităţii. O comunitate poate să propună planificarea strategică a dezvoltării economice din diverse motive: - implementarea unui proiect (de exemplu, atragerea unor noi investitori sau dezvoltarea turismului); - rezolvarea unei probleme specifice (de exemplu răspunsul comunităţii pentru închiderea unor instalaţii importante sau a unei uzine); - promovarea condiţiilor economice într-un sector al oraşului care are potenţial special (de exemplu zona centrală a oraşului) sau probleme speciale (de exemplu o zonă care a suferit o inundaţie ori alte pagube); - dezvoltarea unui plan strategic pentru a realiza o dezvoltare pe termen lung a întregii comunităţi.

B. Participarea cetăţenilor la elaborarea bugetului Din moment ce bugetul este instrumentul prin care se comunică si se planifică acţiunile administraţiei locale, conducătorii acesteia trebuie să facă un efort deliberat pentru a afla ce cred cetăţenii despre programele şi



Contractarea împrumuturilor

politicile curente, precum si despre serviciile prestate în acest context. Cetăţenii trebuie întrebaţi care servicii ar trebui consolidate şi extinse, care este nivelul de importanţă pe care îl atribuie fiecărui program sau proiect în parte. În mod frecvent, atunci când îşi stabilesc politica bugetară şi prioritătile, conducătorii administraţiei locale se bazează pe opiniile celor din subordine şi ale managerilor regiilor locale, precum si ale unor cetăţeni cu o „prezenta vocală” mai pregnantă. Însă în oricare din aceste cazuri, adevaratele necesităţi şi preferinţe ale cetăţenilor pot fi distorsionate semnificativ.

Procesul de întocmire a bugetului necesită, în prealabil, o bună înţelegere a comunităţii şi a nevoilor sale specifice. Acest lucru poate fi realizat prin discuţia directă cu locuitorii şi prin strângerea datelor şi informaţiilor de la nivelul întregii comunităţi.

Primăriile trebuie să implice cetăţenii si, în general, comunitatea în întregul său, în procesul de întocmire a bugetului. Pentru a atinge un asemenea scop, se pot avea în vedere următoarele metode:

Elaborarea unui „ghid al cetăţeanului” pentru bugetul local. Un asemenea ghid ar putea explica ce este un buget, cum se întocmeşte, care sunt sursele de venituri la bugetul local şi modul în care acesta este cheltuit.

Identificarea nevoilor cetăţenilor cu ajutorul chestionarelor, interviurilor şi focus- grupurilor.

Identificarea unor grupuri la nivelul întregii comunităţi, sau pe cartiere, sau grupuri profesionale cărora să le fie solicitate opiniile în cadrul procesului de elaborare a bugetului.

Organizarea unor întâlniri (audieri, dezbateri) publice în care: - să fie prezentate strategii bugetare, priorităţile municipale, explicându-se ce fel de servicii şi activităţi cad în responsabilitatea administraţiei locale; - să fie dezbatute problemele fiscale si politicile bugetare; - să se obţină feedback în legatură cu aceste probleme.

Publicarea unui buget în rezumat în presa locală şi punerea documentului întreg la dispoziţia cetăţenilor interesaţi în studierea lui.

C. Participarea cetăţenilor în procesul decizional al contractării împrumuturilorParticiparea publică în adoptarea deciziilor privind solicitarea de credite de către o administraţie locală este importantă pentru că cei care acordă creditul sunt interesaţi de a obţine garanţii că acesta va fi returnat. Desigur că proiectul respectiv, pentru a fi aprobat, trebuie să fie bine fundamentat tehnic şi financiar. Dar cei care vor plăti, în ultima instanţă, sunt cetăţenii oraşului, fie direct, fie prin renunţarea la alte servicii.

De aceea banca va urmări şi: - în ce măsură fondurile comunităţii sunt bine gestionate; - măsura în care publicul înţelege şi sprijină proiectul; - măsura în care publicul înţelege implicaţiile financiare ale proiectului (taxe/impozite mai mari, utilizarea potenţială a rezervelor bugetului local pentru acoperirea pierderilor etc.); - măsura în care sunt cetăţenii dispuşi să accepte implicaţiile financiare.



Comisia Consultativă Cetăţenească

Un oraş funcţionează cel mai bine dacă cetaţenii şi administraţia colaborează şi împărtaşesc obiective comune. Este absolut necesar pentru autoritatea locală să poată arăta unui potential creditor că proiectul propus se încadrează în planul de dezvoltare pe termen lung şi pe termen scurt al oraşului. Mai mult, administraţia publică locală trebuie să demonstreze că locuitorii oraşului: - sunt la curent cu situaţia financiară a oraşului; - sprijină initiativa de solicitare a creditului pentru îmbunătăţirea serviciilor publice; - înţeleg că acest credit implică o obligaţie financiară care va ramâne, chiar în situatia în care conducerea administraţiei se schimbă.

Toţi acesti factori cresc şansele de reusită ale proiectului, deci şi sansele de acordare a creditului si, în ultima instanţă, şansele de returnare.

Pentru aceasta, autoritatea locală trebuie să asigure transparenţa întregului proces, încă de la început, prin: - implicarea publicului în formularea planului de dezvoltare pe termen lung; - anunţarea ca un credit urmează a fi solicitat, de ce şi care sunt implicaţiile; - oferirea de informaţii în mod liber în fiecare etapă de dezvoltare a proiectului si, de asemenea, în fiecare etapă de implementare, după aprobarea creditului; - mai mult, administraţia publică locală nu ar trebui doar sa transmită informaţia, ci şi să atragă activ opiniile publicului, utilizând anumite instrumente.

Odată adoptată decizia pregătirii unei solicitări de credit trebuie organizată o Comisie Cetăţenească având ca sarcini de baza asigurarea participării cetateneşti în formularea proiectului, în procesul solicitării de credite si în menţinerea legăturii cu alte grupuri implicate în proiect.

Conducerea Comisiei Consultative Cetăţeneşti trebuie să fie asigurată de către o personalitate care înţelege şi este devotat principiilor participării publice. Mai mult, acesta trebuie să fie bine „conectat” cu administraţia publică locală şi la curent cu deciziile adoptate privind proiectul. În condiţiile în care autoritatile locale adoptă decizii fără informarea şi consultarea publicului, acesta va trebui să intervină. Aşadar, conducatorul Comisiei Consultative Cetăţeneşti trebuie să fie o persoană care nu ezită să actioneze si care este luat în serios de către autorităţile locale.

Comisia Consultativă Cetăţenească ar putea include: - un responsabil cu relaţiile publice ale administraţiei publice locale; - un reprezentant mass-media; - responsabilii cu relaţii publice ai tuturor serviciilor publice interesate de credit; - un reprezentant al Oficiului pentru Protectia Consumatorilor; - reprezentanţi ai institutiilor de învatamânt (şcoli, universităţi); - lideri ai consumatorilor/comunitatii interesate de proiect;



- reprezentanţi ai ONG-urilor implicate în promovarea participării publice la nivelul deciziilor administraţiei publice locale; - un reprezentant al unei organizaţii de mediu/specialist în protectia mediului, atunci când proiectul are implicaţii în domeniu (tratarea apelor reziduale etc.); - reprezentanţi ai comunităţii în afaceri locale; - un reprezentant al comunităţii medicale locale etc.

Comisia Consultativă Cetatenească este responsabilă de dezvoltarea unui plan privind participarea publică în proiectul respectiv. Acest plan va urmări asigurarea unui flux de informaţii constant în ambele sensuri între administraţia publică locală şi public, inclusiv opiniile si temerile cetăţenilor privind proiectul. Pentru aceasta, vom prezenta în continuare câteva instrumente de lucru:

- Analiza factorilor interesaţi este folosită pentru a determina cine este interesat, implicat, afectat sau are influenţa asupra unui proiect.

- Sondajele de opinie sunt utilizate pentru a afla opiniile şi atitudinile cetăţenilor. Un sondaj bine condus va măsura, de asemenea, nivelul de cunostinţe al cetăţenilor pentru a aprecia şi pe ce se bazează opiniile şi atitudinile rezultate. Realizarea unui sondaj de opinie ar trebui să se facă de către institutiile de specialitate care asigură o marjă redusă de eroare. Este, însă, si cel mai rapid şi sigur mod de a afla opiniile publicului.

- Focus-grupurile sunt utilizate pentru cercetarea calitativă, pentru a determina ce cred oamenii despre un anumit subiect. Un focus-grup are rolul de a colecta informaţii şi a identifica problemele potentiale. Nu este, însă, potrivit pentru rezolvarea conflictelor. Aceasta metodă oferă administraţiei publice locale informaţii necesare pentru a finisa definirea proiectului sau a modului cum este popularizat acesta.

- Întâlniri şi audieri publice. Cele două instrumente sunt asemanătoare, dar diferă în scop şi grad de formalitate.

- O întâlnire publică este o întâlnire oarecum informală între responsabilii administraţiei publice locale pentru un anume proiect şi reprezentanţi ai comunitătii. Scopul este pe de o parte ca reprezentanţii administraţiei locale să aibă ocazia de a auzi opiniile publicului interesat privind initiativa ce se pregateşte şi de a culege idei despre cum să gestioneze mai bine proiectul, iar pe de altă parte ca reprezentanţii comunităţii să aibă şansa de a-si exprima opiniile şi de a influenţa punerea în practică a initiativei. Reprezentanţii autorităţii locale trebuie să prezinte un raport public asupra discutiilor purtate, după terminarea întâlnirii.

- O audiere publică este similară cu o întâlnire, dar mult mai formală. Ea este, de obicei, organizată ca ultima ocazie pentru ca publicul să-si prezinte poziţiile înainte de adoptarea deciziei finale asupra proiectului sau înainte de semnarea contractului de creditare. Dat fiind nivelul crescut de formalitate al audierii, reprezentanţii autorităţii locale trebuie să pregătească răspunsuri pentru toate comentariile primite în timpul audierii de la public, iar aceste răspunsuri trebuie să facă parte din procesul verbal si din raportul public asupra întâlnirii.



Toate instrumentele prezentate trebuie să fie adecvate scopului şi momentului propus pentru solicitarea opiniei cetăţenilor. Ele pot fi folosite nu numai la solicitarea unui împrumut, dar şi în elaborarea politicii financiare sau a proiectului de buget, ca şi în planificarea proiectelor de investitii sau stabilirea criteriilor de performanţă ale serviciilor publice.

Test de autoevaluare 2.1 – Scrieţi răspunsul în spaţiul liber din chenar.Participarea cetateneasca la elaborarea deciziei publice in contextul implementarii descentralizarii in Romania.

Răspunsul la test se găseşte la pagina 23-25

2.2 Accentuarea posibilităţilor de transfer de know-how privind transparenţa decizională în administraţia publică

Politica

Administraţia

Administraţia şi politica se întrepătrund, fiind foarte dificil de stabilit linia de demarcatie, adică limitele între care se poate exercita autoritatea politicului asupra administraţiei.

Politica reprezintă arta sau procesul prin care se ating scopuri colective. Din aceasta perspectivă putem afirma că orice activitate administrativă este politică. Administraţia funcţionează într-un mediu prin excelenţă politic, iar o separaţie clară a activităţilor politice de cele nepolitice este aproape imposibil de făcut.

Complexitatea crescândă a vieţii sociale moderne si, implicit, a procesului administrativ, face ca, în mod inevitabil, din ce în ce mai multe decizii, care privesc o anumită comunitate, să fie lasate în seama unor functionari, câteodată chiar de rang inferior.

Dacă, însă, avem în vedere modul de desemnare, putem spune că omul politic este ales, în timp ce funcţionarul este numit de către omul politic. Natura juridică a funcţiilor nu permite o deosebire netă. Influenţa reală a unui secretar de stat dintr-un minister si cea a unui director din cadrul aceluiaşi minister depinde mai mult de consideraţia pe care i-o acordă ministrul decât de natură juridică a funcţiilor deţinute.

Ierarhia funcţiilor corespunde unei ierarhii a deciziilor. Puterea supremă în stat este politică, indiferent de modul ei de desemnare. Ea adopta deciziile fundamentale, iar în cazul în care lasă acest lucru în seama administraţiei, tot puterea politică rămâne răspunzătoare. Procedura de vot implica responsabilitatea politicienilor în faţa celor care i-au ales, care au posibilitatea să-i schimbe în cazul în care nu sunt multumiţi de prestaţiile lor.

Deşi birocraţia nu are un rol formal, legitim în procesul de formulare a deciziilor politice, contribuţia functionarilor, în special a celor de rang înalt, la dezvoltarea diferitelor politici este considerabilă. Administraţia



Influenţa politicii asupra administraţiei

este subordonată puterii politice, dar puterea ei proprie este variabilă şi se exercita prin diverse mijloace:

Cel mai important atu aflat la dispozitia functionarilor este expertiza. În cele mai multe situatii, pentru a putea ocupa o funcţie în administraţia publică, este nevoie de o pregătire de specialitate, în vreme ce politicienii nu trebuie să satisfacă niciun fel de cerinţă privind educaţia pentru a candida în alegeri.

În plus, funcţionarii au experienţă, pe care au dobândit-o pe parcursul carierei, experienţă pe care oamenii politici nu reusesc să o acumuleze.

Mai mult, prin activitatea de fiecare zi, funcţionarii de carieră au acces la un volum mai mare de informaţii care, uneori, sunt inaccesibile politicienilor.

O altă cauză a sporirii influenţei birocraţilor este complexitatea crescândă a procesului administrativ. Ca urmare a acestui fenomen, tot mai multe competente sunt delegate dinspre mediul politic spre administraţia publică. În acelaşi timp această complexitate scade posibilitatile politicienilor de a ţine sub control fenomenul birocratic.

Un alt avantaj aflat la dispoziţia administraţiei publice constă în capacitatea superioară a birocraţiei de a adopta decizii. Guy Peters afirma că în ciuda aspectelor negative care-i sunt caracteristice, cum ar fi rutina, rezistenţa la schimbare, apelul excesiv la proceduri, birocraţia, comparativ cu Guvernul sau Parlamentul reprezintă un model de promptitudine şi eficienţă.

Un alt avantaj este dat de stabilitatea de care se bucura funcţionarii. De obicei politicile publice sunt greu de pus în aplicare într-o singură legislatură. Ca urmare, politicienilor le va fi mai greu să intervină într-un proces aflat în derulare, proces ale cărui detalii sunt, de regulă, necunoscute. În guvernarea modernă, planificarea este un mijloc de neînlocuit, dar care necesită un volum considerabil de cunostinte si informaţii, care sunt mult mai accesibile funcţionarilor decât politicienilor. În plus, odată planul adoptat, politicienii trebuie să acţioneze doar în limitele impuse de către acesta.

Neutralitatea politică si impartialitatea necesară în administraţia publică reprezintă un alt atu, întrucât administraţia poate să invoce argumentul evitării partizanatului politic pentru a se opune initiativelor venite din mediul politic.

O altă armă a birocraţiei este unitatea ei în opoziţie cu fragmentarea sistemului politic, care o face să-si negocieze mai bine interesele.

În lupta sa cu puterea politică, birocraţia poate să se bazeze, de asemenea, si pe sprijinul grupurilor de presiune, mai ales atunci când puterea politică intentionează să promoveze politici de austeritate bugetară, care presupun resurse mai putine pentru institutiile publice si, implicit, pentru grupurile de presiune.

Mediul politic are o mare influenţă asupra administraţiei, deoarece ea reprezintă cel mai important dintre instrumentele de care dispune puterea politică pentru servirea societăţii si mentinerea ordinii publice. Puterea politică, la rândul său, dispune de o serie de avantaje pentru a-si exercita această influenţă:

Pentru îndeplinirea misiunii sale, administraţia se sprijină pe



puterea politică, a cărei legitimitate faţă de cetăţeni constituie sursa autorităţii sale.

În orice situaţie conflictuală, ultimul cuvânt aparţine politicienilor care dispun de legitimitate care îşi are sursa în voinţa poporului.

Numirea unor politicieni de cariera în fruntea administraţiei reprezintă un mijloc prin care puterea politică poate să-şi exercite controlul. Totusi aceasta posibilitate este limitată prin lege în scopul asigurarii stabilităţii si neutralităţii.

O altă metodă prin care se poate contracara puterea birocratică constă în apelarea la expertiza externă, reprezentată, în general, de staff-ul politicienilor, care are menirea de a oferi cunostintele si informaţiile de care acestia nu dispun.

Un alt mijloc de control eficient este bugetul, care este aprobat de către puterea politică.

Puterea politică are, de asemenea, posibilitatea de a interveni în structura internă a institutiilor publice, atunci când numeşte si revocă pe conducătorii acestora, când le aprobă statul de funcţii, organigrama si numărul de personal, putând să le modifice modul de organizare şi funcţionare, să le reducă dimensiunile şi activitatea sau chiar să le desfiinţeze.

De asemenea, puterea politică poate institui anchete în cadrul institutiilor publice, poate formula întrebări şi interpelări la adresa administratiei.

Campaniile electorale sunt alte ocazii care pot fi folosite de către politicieni pentru a emite ameninţări la adresa administraţiei, pentru a o determina să-şi modifice comportamentul în sensul dorit.

Politicienii au, însă la îndemână şi constituirea de alianţe cu grupurile de interes.

Test de autoevaluare 2.2 – Scrieţi răspunsul în spaţiul liber din chenar.Ce stiti despre programul “Next Step” privind separarea politicului de administratie?

Răspunsul la test se găseşte la pagina .

2.3 Sistemul de partide şi administraţia

Sistemul de partide care domină într-un stat exercită o influenţă majoră asupra structurii şi functionării administraţiei.

Din punctul de vedere al intercondiţionărilor care se manifestă între sistemul de partide şi administraţie se regăsesc următoarele situaţii: - partidul unic si administraţia; - pluralismul de partide şi administraţia, situaţie în cadrul cărei distingem: regimurile în care se admite politizarea administraţiei; regimurile bazate pe o administraţie neutră.



Partidul unic şi administraţia

Pluralismul politic şi

administraţia

Politizarea administraţiei

Existenţa unui partid unic are drept consecinţă faptul că programul acestui partid sau obiectivele urmărite de către grupul care îl conduce sunt aceleaşi cu cele ale statului. Ca urmare, administraţia trebuie să aplice linia politică urmată de guvern, deci de partidul unic respectiv.

Influenta politicului, în acest caz, asupra administraţiei se poate face în două moduri: - din interior: pentru a intra în administraţie sau pentru a ocupa posturi de răspundere nu este suficient să ai cunostinţe sau aptitudini practice certe, ci trebuie să dovedeşti apartenenţa la partidul unic; - din exterior: se exercită prin dreptul de supraveghere care aparţine unei instanţe naţionale, regionale şi locale ale partidului şi care se manifestă asupra serviciilor administrative situate la nivelurile respective. Partidul unic are un cuvânt de spus în ce priveste avansarea, mutarea, înlocuirea sau sancţionarea disciplinară.

Politizarea internă şi externă trebuie să asigure subordonarea totală a administraţiei faţă de partid şi schimbul permanent de idei şi oameni în ambele sensuri.

În regimurile în care există pluralism politic, fizionomia administraţiei este fundamental diferită. Vorbind de administraţie şi de gradul său de independenţă faţă de partidele care deţin puterea se evidentiază două conceptii, şi anume: A. una care admite existenţa unui anumit grad de politizare pe care ei îl consideră de dorit si ca fiind inevitabil; B. alta care aspiră către depolitizare totală a serviciilor publice. Firesc, între aceste situaţii diferite există numeroase pozitii intermediare. Practicile urmate de către statele autentic pluraliste sunt evident mai nuanţate decât schemele rigide sustinute de către adversarii politizării administraţiei.

A. Regimurile în care se admite politizarea administraţiei Regimul politic în care politizarea administraţiei a fost practicată în mod masiv si oficial este cel al Statelor Unite de la mijlocul secolului al XIX-lea.

Functiile administrative erau atribuite învingătorului în competiţia electorală. Posibilitatea acordată conducătorilor partidelor de a exclude pe functionarii numiti de şefii partidului advers pentru a-i înlocui cu oameni fideli lor nu se practică numai la scară federală, ci şi la nivelul statelor si municipalitătilor. Aceasta practică poartă denumirea de sistem spoliator sau patronal.

Printre argumentele în favoarea acestui sistem putem aminti: - „rotaţia funcţionarilor”, care este o practică conformă cu regulile democratiei si care permite unui mare număr de cetăţeni să poată ocupa funcţiile oficiale în administraţie; - evitarea constituirii unui corp de funcţionari permanenţi, legaţi de privilegiile lor, indiferenţi faţă de cetaţeni; - existenţa acestui sistem este absolut necesară functionării unui sistem



Administraţie neutră

politic clădit pe rivalitatea dintre partide. El permite partidelor politice să-si sporească numărul militantilor, oferind acestora perspectiva de a obtine, în caz de victorie, functii de stat. El rezolvă, cel putin parţial, şi problema finantării partidelor. În sistemele în care conducerea este asigurată de mai multe partide, politizarea administraţiei, atunci când este admisă, se face într-un mod mult mai complex; partidele majorităţii guvernamentale îşi repartizează ministerele: fiecare formatiune politică, într-o oarecare măsură, îsi vede recunoscut dreptul, de către partenerii săi, de a deţine functii publice, repartiţie care se face într-un mod proportional cu voturile câştigate şi cu negocierile care au loc în urma alegerilor între partidele câştigătoare.

B. Regimurile bazate pe o administraţie neutră Susţinătorii acestei concepţii apolitice a administraţiei invocă o serie de argumente, precum: - Într-o administraţie compusă din funcţionari subordonaţi unui partid poate aparea tendinţa de nerespectare a libertăţilor publice. - O administraţie politizată constituie prin ea însăşi o încalcare a principiului democratic al admisibilităţii cetăţenilor în funcţii publice, după alte criterii decât cel al valorii profesionale. - Se consideră că numai o administraţie compusă din funcţionari recrutaţi pe criteriul valoric poate rezista la diferitele influente ale unor grupuri de presiune. - Administratorii numiţi în funcţie pe criterii politice nu sunt întotdeauna mai competenţi din punct de vedere profesional decât cei recrutati pe baze obiective; - Continuitatea acţiunii administrative riscă să sufere schimbări de personal, care se produc atunci când un nou partid vine la putere; spre exemplu, cu ocazia alegerilor prezidenţiale, administraţia americană cunoaşte timp de câteva luni mai multe fluctuaţii, chiar o adevarată politizare.

Asigurarea neutralităţii funcţiei publice se poate realiza prin mai multe mijloace:

Un prim mijloc este elaborarea unui statut al funcţiei publice destinat protejării funcţionarului împotriva arbitrariului puterii politice si care să interzică desfăşurarea de activităţi incompatibile cu obligaţia lor de neutralitate.

Acest statut trebuie să includă prevederi, precum: - recrutarea funcţionarilor să fie operată de către jurii independente; - acordarea de garanţii de imparţialitate în materie de avansare si disciplină; - interzicerea intervenţiilor făcute de anumiţi oameni politici în favoarea funcţionarilor si a carierei acestora; - interdicţia de a ocupa anumite mandate electorale sau de a lua parte la desfaşurarea vieţii politice a unui partid.

Un alt mijloc de garantare a neutralităţii administraţiei constă în existenţa unor comisii consultative compuse din reprezentanţii tuturor



partilor politice interesate, care să fie în măsură să ia si decizii. Pentru a se pune la adapost de presiunile guvernamentale sau ale

partizanilor unor servicii, institutiile administrative se pot ridica la rangul de institutii autonome ale caror organe conducătoare vor fi independente de guvern şi dotate cu puteri largi de decizie; aceste institutii vor trebui să posede resurse financiare proprii, corespunzatoare necesităţilor.

Neutralitatea administraţiei poate fi mai bine aparată dacă toate deciziile guvernamentale vor putea să facă obiectul unui recurs în faţa unui judecător independent faţă de putere.

În loc de rezumat





1. Rezumaţi utilitatea participării cetăţeneşti la emiterea deciziei administrative.2. Descrieti aplicabilitatea modelului anglo-saxon “Next Step” in administratia romaneasca.


Răspuns 2.1Participarea cetateneasca reprezinta un principiu consacrat de democratia ateniana a lui Pericle si pe care democratia Americana il numeste citizen empowerment. Cultura politica participativa se construieste in Romania in contextual descentralizarii politice.

Răspuns 2.2Programul Next Step a aparut in Marea Britanie la nivelul guvernarii lui Mragaret Thatcher(1986) cand la nivelul agentiilor guvernamentale s-au format servicii publice in care au fost dislocati functionarii din agentii pe baza contractelor de management si a contractelor de prestari servicii. S-a reusit astfel:1. Descentralizarea, prin scaderea numarului functionarilor

guvernamentali si cresterea numarului functionarilor de la nivel local.2. Depolitizarea3. Promovarea noului management public in contrapondere cu principiile

traditionale, weberiene, de organizare a institutiilor birocratice.




1. David Osborne, Ted Gaebler - Reinventing the government: How the entepre-neutral Spirit is transforming the public sector, Addison-Wesley, 1992

2. Gordon Tullock - The politics of Bureaucracy, Washington: Public affairs Press, 2000

3. Mihai Păunescu - Management public în România, Editura Polirom, Iaşi, 2008

4. Simona Mina, Nicolae Naum, Remus Zagan - Managementul si calitatea serviciilor publice, Ed. ExPonto, Constanta, 2010


Modele teoretice privind procesul de adoptare a deciziei publice


MODELE TEORETICE PRIVIND PROCESUL DE ADOPTARE

A DECIZIEI PUBLICE

Cuprins Pagina


3.1 Modelul triunghiului de fier...........................................................................................

3.2 Modelul reţelelor de influenţă........................................................................................

3.3 Modelele lui Peters.........................................................................................................







Principalele obiective ale Unităţii de învăţare Nr. 3 sunt:

promovarea corecta a conceptului de participare cetateneasca la elaborarea deciziei publice;

enuntarea unor modele concrete de implicare cetateneasca la elaborarea deciziei publice si de separare a deciziei publice de decizia politica.

3.1 Modelul triunghiului de fier

Triumvirat

Grup de presiune

De-a lungul timpului un număr de autori au elaborat o serie de modele teoretice pentru a explica modul în care se stabilesc si se derulează relaţia dintre politicienii aleşi si funcţionarii de carieră. Desigur, aceste modele nu pot fi întâlnite în practică în forma în care au fost formulate. Cu toate acestea, ele ramân instrumente folositoare pentru analiză şi cercetare.

Acest model nu se refera strict la relaţiile dintre mediul politic si administraţia publică, scopul elaborării sale fiind explicarea modului în care se adoptă deciziile politice în Statele Unite. Din moment ce printre factorii mentionaţi se numără atât oamenii politici, cât si functionarii de rang înalt, considerăm util să îl menţionam în acest context.

Conform acestei teorii, deciziile politice sunt adoptate de către un triumvirat format din liderii politici, funcţionarii de rang înalt şi liderii grupurilor de presiune, care încearcă să-şi atingă fiecare propriul interes. Politicienii obţin în acest fel suport politic din partea grupurilor de presiune şi expertiză şi informaţii din partea birocraţilor. Acestora din urma li se asigură din partea liderilor politici resurse suficiente pentru o funcţionare optimă. Administraţia, la rândul său, va asigura avantajele urmărite de către grupurile de presiune.

Acest model a fost elaborat în Statele Unite, însă el poate fi valabil şi în cazul unor ţări europene.

Test de autoevaluare 3.1 – Scrieţi răspunsul în spaţiul liber din chenar.Descrieti succint Modelul triunghiului de fier privind participarea cetateneasca la elaborarea deciziei publice.


3.2 Modelul reţelelor de influenţă

În studiul său privind mecanismele de formulare a deciziilor în SUA, autorul american Hugh Heclo considera că teoria "triunghiului de fier" nu este gresită, dar este incompletă. Potrivit opiniei lui Heclo sunt mult mai



Actori sociali

Functionaride cariera

Politicieni

mulţi decât cei trei actori mentionaţi de teoria "triunghiului de fier" care influentează într-un fel sau altul procesul de adoptare a deciziilor politice. Aceşti actori formează ceea ce Heclo a denumit "issue networks", ceea ce în traducere ar însemna "retele care încearca sa influenteze rezolvarea unei probleme". Aceste reţele nu sunt organizate de către cineva anume, ci se formează odată cu apariţia respectivei probleme. De regulă, membrii acestor retele nu se cunosc între ei, de multe ori nu ajung în contact si nu comunică între ei. Singurul lucru care îi uneste este problema în cauză. Membrii acestor retele pot fi politicieni, funcţionari de carieră, lideri sau simplii componenti ai grupurilor de presiune (lideri de sindicat de exemplu), ziarişti, specialişti în domeniu sau chiar cetăţenii. Fiecare dintre aceşti actori influentează decizia în funcţie de propriile posibilităţi. Politicienii vor încerca să-şi impună punctul de vedere de pe poziţia de conducători, functionarii se vor folosi de expertiza pe care o detin si de alte posibilităti de influentare, grupurile de presiune pot organiza actiuni specifice (demonstratii, liste de semnături etc.), în timp ce ziariştii sau specialiştii în domeniul respectiv pot să-si prezinte propriile păreri în legatură cu problema în cauză. Aceste reţele dispar odată ce problema în cauză a fost rezolvată sau si-a pierdut într-un alt fel actualitatea.

Test de autoevaluare 3.2 – Scrieţi răspunsul în spaţiul liber din chenar.Enuntati Teoria lui Hugh Heclo cu privire la participarea cetateneasca la elaborarea deciziei publice.


3.3 Modelele lui Peters

Modelul formal-legal

Modelul comunitar

Un alt autor care s-a ocupat de formularea unor modele teoretice privind relatiile politico-administrative este Guy B. Peters. Clasificarea sa include cinci modalităţi în care se pot stabili sau derula aceste relaţii.

Conform acestui model, care mai este intitulat si "Yes, Minister", adică "Da, d-le ministru", relaţiile dintre funcţionarii de carieră şi politicienii aleşi sunt conforme cu cele prevăzute de legislaţia statului. Prin urmare, cei care au rolul principal în adoptarea deciziilor sunt politicienii, funcţionarii fiind reduşi la rolul de simplii executanţi. Acest model se apropie cel mai mult de modelul clasic weberian, iar din punct de vedere practic este cel mai apropiat de cel britanic.

În acest caz politicienii şi funcţionarii de carieră colaborează în procesul de formulare a deciziilor. Ei au interese comune sau opinii similare în legatură cu guvernarea. În general, acest model apare în situatii când oamenii politici şi birocraţii au un trecut comun (acelaşi tip de educaţie, situaţiile în care foşti functionari ajung în politică sau foşti politicieni ocupă funcţii în administraţie, sau ca în cazul fostelor ţări comuniste, apartenenţa la fosta elită comunistă etc.).



Modelul comunitar - funcţional

Modelul adversial

Modelul statului administrativ

Un alt aspect care favorizează instaurarea unui astfel de model este complexitatea crescândă a guvernării în societăţile moderne. Din acest motiv politicienii sunt obligaţi să apeleze la colaborarea birocraţilor si, de cele mai multe ori, să le accepte punctele de vedere. Acel tip de negociere prin care politicienii oferă resurse şi stabilitate functionarilor în schimbul expertizei pe care acestia o deţin este din ce în ce mai întâlnit, mai ales în ţările democratice.

Acest model, ca si teoria "triunghiul de fier" este în mare măsură conform cu teoriile elitiste, care afirmă că orice formă de organizare umană conduce la formarea unei oligarhii care reuşeşte să acapareze conducerea comunităţii. În cazul nostru aceasta elită este formată din politicienii si functionarii de rang înalt, la care se adaugă, în cazul "triunghiului de fier", liderii grupurilor de presiune.

În mare măsură, acest model este asemănător cu precedentul. Deosebirea constă în faptul că, în acest caz, colaborarea între funcţionari si politicieni se realizează sectorial, pe domenii sau departamente. Caracteristic pentru acest caz este faptul că între sectoare pot apărea competiţii sau chiar conflicte cu privire la alocarea resurselor (a celor bugetare, cu precadere). Modelul comunitar-funcţional poate fi asimilat teoriei pluraliste, care susţine că fiecare societate este condusă de către elite corespunzatoare fiecărui domeniu important din viaţa socială (domeniul militar îşi are elitele sale, cel economic elitele sale etc.).

După cum arată şi numele, acest model este dominat de competitie si conflicte între politicienii aleşi si funcţionarii de carieră. Astfel de situatii apar, cu precădere, la schimbări radicale de guvern, schimbări care implică, la rândul lor, modificări substanţiale de politică. În acest mod interesele birocratiei pot fi afectate (se pot produce reduceri de personal, pot fi modificate procedeele de lucru sau poate fi afectata poziţia în ansamblu a unei instituţii sau a birocraţiei în general).

În orice caz, putem afirma că acest model este unul tranziţional, deoarece orice conflict trebuie în cele din urmă să aibă un câştigător. După cum a afirmat Montesquieu, atunci când două puteri din cadrul guvernamântului au interese sau opinii opuse intervine nevoia de a guverna care sileşte cele două părti să ajungă la un compromis.

În aceasta situaţie rolul predominant în procesul de formulare a deciziilor politice îl are birocraţia. Un astfel de model apare în special în sistemele politice caracterizate de o mare instabilitate. În această situaţie, administraţiei publice îi revine rolul de a asigura continuitatea guvernării, asumându-şi prin urmare rolul decizional. O astfel de tendinţă poate apărea şi în urma constituirii birocraţiei într-un corp unit sau, cu alte cuvinte, într-o castă. În mare măsură este cazul Franţei, unde funcţionărimea franceză reprezintă de câteva secole o categorie privilegiată, detinând o pozitie dominantă în societate.

Birocraţia a avut un rol dominant si în ţările comuniste. În perioada de relaxare a sistemului totalitar, funcţionarii au reusit să acapareze în mare



Birocraţia centrală

românească

Ministere de linie

Ministere de coordonare

măsură procesul decizional în dauna aparatului de partid. Acest fenomen a fost amplificat de faptul că elitele intelectuale se îndreptau spre administraţia publică (cca. 80 % în Uniunea Sovietică). În ţările în curs de dezvoltare birocraţia a fost folosită de multe ori ca agent de modernizare a societăţii. Funcţionarii publici au fost implicaţi nu doar în administrarea treburilor publice, ci şi în economie. În acest fel ei au reusit în multe cazuri să obtină un rol important în cadrul statului.

Aceste modele nu se regăsesc în această formă în practica. Este mult mai probabil ca, în cadrul aceluiaşi sistem, să întâlnim mai multe modele sau combinaţii între ele.

Hojnacki reduce numarul de cazuri la doar două: unul în care rolul dominant revine politicienilor, iar cel de-al doilea în care domină functionarii publici.

Însă cel putin încă o situaţie trebuie mentionată, si anume cea în care între cele două puteri se instaurează un climat de cooperare (modelul comunitar sau modelul comunitar-functional).

Expansiunea birocraţiei centrale din România nu este o întâmplare, ci un sindrom al unei profunde maladii instituţionale. Originile acestei maladii pot fi găsite în incoerenţa şi instabilitatea organizaţională, în tendinţa irepresibilă de a umfla aparatul birocratic pentru a împaca interese sectoriale aflate în competiţie şi pentru a aplana conflictele între diverse grupuri de presiune, precum şi în incapacitatea analiştilor autohtoni în politici publice de a identifica tendinţele structurale, de a le explica opiniei publice şi mediei şi de a descoperi surselor acestor evoluţii negative.

Aceste lacune nu sunt noi în organizarea instituţională românească şi expllică în bună parte slaba performanţă a României în procesul pre şi post aderare cât şi întârzierea reformelor în general. Principalele probleme ale viitoarei administraţii româneşti comunitare sunt: fragmentarea administraţiei centrale, fluiditatea structurilor şi lipsa de apetit pentru cooperare şi comunicare din teritoriu precum şi efectele pe care aceste neajunsuri le au asupra competenţei şi motivaţiei corpului de funcţionari publici. Disfuncţionalităţile sunt analizate şi la nivelul celor două mari categorii de agenţii guvernamentale centrale: ministerele de coordonare şi ministerele de linie.

Ministerele de linie administrează o anumită parte a sectorului public, delimitată funcţional şi au de regulă ca obiectiv furnizarea unui bun sau serviciu public identificabil.

Ministerele de coordonare asigură coerenţa de acţiune intersectorială a ministerelor de linie, relaţia lor cu alte instituţii, precum şi alte funcţii nespecifice în termenii furnizării unui serviciu public, precum şi elaborarea strategiillor generale de acţiune. Exemplu: Biroul primului ministru, cu sau fără o cancelarrie de rang de minister; Ministere ale economiei şi dezvoltării; ministere de coordonare administrativă.



Problema instituţională românească cuprinde două mari aspecte : - un număr mare de agenţii centrale (ministere);- un înalt grad de instabilitate al agenţiilor centrale;- ca rezultat al proliferării instituţionale, un anumit grad de suprapunere de atribuţii şi ambiguitate în structurile de cooordonare.

România şi Italia deţin recordul în ceea ce priveşte numărul portofoliilor (25), alte ţări comunitare având cabinete cu cel mult 17 portofolii. Cu alte cuvinte, un guvern postcomunist normal (şi funcţional), aşa cum o arată bunele performanţe ale ţărilor candidate, este cu 40 % mai mic decât guvernul românesc.

Există în mod evident un compromis ce trebuie atins între mărimea şi eficienţa de operare a unui guvern. Când acestea sunt prea mari şi fragmentate pentru a lua decizii colective asupra chestiunilor de pe agenda de lucru, cum ar fi normal să o facă, întregul proces se încetineşte, îşi pierde transparenţa şi poate fi atras de interese sectoriale. Ţările anglo-saxone au înteles, ca şi democraţiile continentale, să reducă în ultimul timp mărimea guvernelor, în încercarea de a le eficientiza şi de a uşura luarea deciziilor strategice. Când s-au alăturat lumii democratice la începutul ultimului deceniu, majoritatea ţărilor din Uniunea Europeană au adoptat această perspectivă conservatoare privind structurile guvernamentale şi au creat departamente centrale de tip umbrelă, mai puţine şi mai mari, tocmai pentru a favoriza cristalizarea programelor de acţiune sectorială şi a le integra, înainte de a le pune pe agenda de discuţie a cabinetului reunit. Această structură are şi avantajul de a reduce costurile administrative presupuse de existenţa ministerelor mici şi numeroase, prin contopirea serviciilor auxiliare ale acestora.

România a mers, dimpotrivă, pe modelul sovietic, care urmăreşte menţinerea status-quo-ului şi în care problemele definite îngust sunt puse în sarcina unor agenţii guvernamentale ce trebuie să satisfacă o serie de etape şi linii bugetare predefinite şi detaliate. Eficienţa în cazul acestui model este măsurată în termenii de input. Realocările sunt dificil de operat din cauza opoziţiei aparatului administrativ şi lipsei de informatie privind performanţele reale, în timp ce agenda politică este puternic influenţată de presiunea în direcţia continuării programelor deja existente. Reducerea birocraţiei este pe ordinea de zi, dar foarte puţine instituţii sunt reformate, sau măcar raţionalizate. Cel mai adesea au loc reduceri de personal uniforme, în limita unui proces prestabilit – deşi acesta nu este încă într-o structură instituţionalizată instabilă şi fragmentată, pentru ca nu face diferenţierea între agenţiile utile şi cele inutile – doar pentru a reveni apoi treptat asupra lor în perioada următoare.

Nu contează numai faptul că România are multe ministere şi agenţii, dar şi faptul că acestea apar, dispar, îşi schimbă atribuţiile şi subordonarea extrem de des. Consecinţa imediată este faptul că memoria instituţională a acestor organizaţii se pierde destul de des, ca şi continuitatea programelor, personalului şi documentelor care ar putea duce în timp la o îmbunătăţire a performanţelor administrative. Cel mai bun exemplu aici îl constituie lipsa coordonării economice centralizate. În ultimii ani, am asistat la înfiinţarea,



desfiinţarea şi reînfiinţarea de ministere ale privatizării, reformei, economiei, dezvoltării, prognozei, mutaţii produse înainte ca angajaţii lor să se lămurească prea bine care le sunt instituţiile. Motivele acestor bâlbâieli instituţionale sunt evidente:- lipsa totală de evidenţă a rolului pe care statul trebuie să-l joace în procesul de reforma economică;- când totul devine prioritate, înseamnă că nu există priorităţi şi strategii, ci doar reacţii de moment la evenimente sau condiţionări ale actului de guvernare;- îndeplinirea scopului ascuns de a se “scăpa” din punct de vedere politic de funcţionarii publici care deveniseră inamovibili prin legea din 1999. Această lege a fost o condiţie impusă de la Helsinki la sfârşitul anului 1999. Scopul a fost crearea unui funcţionar public scos de sub presiunea politică şi crearea unei noi clase de oficiali posedând disciplină, profesionalism şi spirit de corp de funcţionari publici la nivel european. Dacă a fost o iniţiativă realistă sau dezirabilă este de discutat în condiţiile actualei administraţii din România. Poate că o idee mult mai aproape de realitate ar fi adoptarea modelului american, acolo unde politizarea principalelor instituţii este admisă deschis, oficializând şi reglementând astfel prin lege o realitate foarte bine ancorată şi acceptată tacit în România. Recentele premeniri instituţionale nu constituie însă, până la urmă, o gravă încălcare a prevederile statutului funcţionarilor publici: sub pretextul schimbării denumirilor unor instituţii, orice nouă administraţie curăţă sectorul public de funcţionarii nedoriţi, angajaţi de instituţia precedentă, prin susţinerea unui examen care, teoretic, îi făcea inamovibili.

De asemenea se pot întâlni în România şi aranjamente în care instituţiile înfiinţate în diferite perioade, sau modelate conform anumitor sugestii ale unor organizaţii internaţionale care le acordă asistenţă, să coexiste într-o alcătuire complicată şi nefuncţională (a se vedea Agenţia pentru Dezvoltare Regională a Programului Sapard). Administraţia centrală se compune din straturi de instituţii care apar, se exfoliază treptat şi sfârşesc prin a deveni irelevante, urmând cariera sponsorilor lor politici, însă dăinuie în continuare în condiţii misterioase, chiar după ce acţiunile lor au fost realocate.

În ceea ce priveşte proliferarea ministerelor de linie, dacă ceva este considerat important pentru dezvoltare (turismul, întreprinderile mici şi mijlocii, tehnologia informaţiei), atunci este înfiinţat rapid un minister care să se ocupe de acel ceva. Nu se face o analiză serioasă, dacă statul poate într-adevăr să intervină în acel sector cu rezultate pozitive, înfiinţând o agenţie publică sau nu, mai bine lasă lucrurile în voia lor; în cazul în care intervenţia este posibilă, se iau în considerare mecanismele de intervenţie publică deja existente, evitându-se astfel suprapunerea atribuţiilor instituţiilor. Nu este nimic de natura unui bun public în obiectul de activitate al Ministerului Tineretului şi Sportului de exemplu. Faptul că el există este un efect combinat al inerţiei instituţionale şi a intereselor de grup. State bogate precum Franţa sau Italia îşi pot permite asemenea ciudăţenii marginale; statele fost comuniste, care trebuie să-şi drămuiască cu mare atenţie resursele sărace, nu reuşesc să o facă.



Administraţia publică reprezintă o “mare afacere publică“, in care suntem cu totii implicati in calitatea noastră de cetăteni si, ca urmare, este necesar să nu rămânem pasivi la lucrurile care ne privesc si pe care le putem schimba sau imbunătăţi in mod direct sau indirect.

Conform Constituţiei României, art. 119 “administraţia publică din unitătile administrativ-teritoriale se intemeiază pe principiul autonomiei locale şi pe cel al descentralizării serviciilor publice“. Principiul autonomiei locale are in vedere organizarea si functionarea administraţiei publice locale pornind de la “dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale, de a rezolva si gestiona în nume propriu şi sub responsabilitatea lor, o parte importantă a treburilor publice, in folosul colectivitătilor locale pe care le reprezintă“, autoritătile administraţiei centrale, potrivit principiului subsidiarităţii, intervenind dacă si în măsura în care obiectivele acţiunii nu pot fi realizate de autoritătile locale.

Autonomia locală se manifestă pe mai multe planuri. Pe planul capacitătii juridice, colectivităţile teritoriale locale sunt subiecte de drept distincte, având propriile interese publice, iar pe plan institutional, ele dispun de autorităţi administrative proprii. Pe planul autonomiei decizionale, aceste autorităţi au competente proprii şi iau decizii in interesul colectivitătilor pe care le administrează. De asemenea, autonomia nu poate fi reală, efectivă, fără prezenţa autonomiei in planul mijloacelor umane, materiale, financiare, colectivităţile teritoriale locale având proprii funcţionari publici, domeniu (public si privat) propriu, autonomie financiară (buget propriu). Autorităţile locale sunt autonome dar nu şi suverane. Autonomia este exclusiv la nivel administrativ, iar nu şi legislativ, de guvernare sau judiciar. Autorităţile locale sunt supuse unui control de tutelă administrativă exercitat de administraţia de stat.

Administraţia publică locală din ţările dezvoltate are la baza principiul autonomiei locale, energia trebuind să fie canalizată către o reală, eficientă şi functională autonomie locală, administrativă si financiară. Acest lucru oferă avantajul aplicării unor strategii si tactici adaptabile şi pliate pe specificul realităţilor locale.

Realitatea demonstrează că de optsprezece ani se încearcă adaptarea la transformarile de natură administrativă, politică si juridică ce au loc in statele dezvoltate. O analiză a cadrului legislativ şi institutional arată că nu au fost găsite cele mai bune instrumente pentru realizarea reformei in administraţie:- nu s-a reuşit optimizarea procesului decizional, autonomia locală nefiind asumată complet de autoritătile locale;- neidentificarea, in mod cert, a responsabilităţilor şi relaţiilor dintre diferite instituţii;- descentralizarea este incompletă, nereusindu-se apropierea de interesul cetăţeanului, a unor atributii şi decizii. Nu s-a reusit nici transferul complet de resurse materiale şi financiare care asigură apropierea deciziei de realitatea economică si care conferă o mai buna valorificare a resurselor.- bugetele colectivităţilor locale sunt dependente în mare măsură de resursele bugetului de stat, veniturile proprii bugetelor locale nedepăşind



25 % din necesarul de resurse locale, reforma finanţelor vizând, după model european, o cotă de aproximativ 50 %.- o insuficientă comunicare între autoritatea publică şi cetăţean;- nu s-a reuşit implementarea unui sistem informaţional in toate ramurile administraţiei;- există o nemulţumire a cetăţenilor determinată de necorelarea dintre confortul urban oferit de autorităţi si suma de bani pe care trebuie să o verse anual la bugetul local;- intrarea în vigoare a Legii finantelor publice locale a fost amanată datorită insuficienţei pregătiri a acestui moment, consiliile locale şi judeţene neorganizându-şi propriile compartimente fiscale.

Este evident că începând cu recunoaşterea constitutională a autonomiei locale, multe legi adoptate în perioada postdecembristă au vizat crearea unui cadru legal necesar aplicării acestui principiu (Legea privind statutul functionarilor publici; Legea privind răspunderea ministerială; Legea finantelor publice locale; Legea administraţiei publice locale; Legea privind dezvoltarea regional) si, totodată, armonizarea cu legislaţia europeană. Acest demers a culminat prin obţinerea de către România a statului de parte la “Carta europeană a autonomiei locale” prin Decretul nr.131/1997 şi prin Legea nr.199/1997.

Cu toate aceste eforturi, sunt încă necesare o serie de măsuri legislative si administrative care să confere eficientă acestui scop.

Pentru a putea vorbi de o reforma în administraţia publică, asupra acestui proces trebuie să existe amprenta marketingului si managementului public. Administratia este o afacere şi trebuie condusş corespunzator pentru a avea randament.

Nu se poate face reforma fără a fi făcută o analiza SWOT prin care să se identifice avantajele şi dezavantajele, oportunitatile şi pericolele. Reforma trebuie structurată in scopuri, obiective principale şi secundare, strategii, toate stabilite prin raportare la rezultatele analizei mentionate mai sus. După o elaborare riguroasă, aceste planuri trebuie implementate cu elementele de rigoare: activităti, responsabili, executanţi, supervizori, timp, buget. Toate elementele reformei trebuie monitorizate si controlate, iar când este cazul actualizarea planului. Paşii reformei trebuie stabiliţi în urma unei abordări manageriale care să confere dinamica procesului de transformare a organizaţiilor publice.

Elaborarea unei legi a descentralizării reprezintă un punct de plecare pentru o reformă administrativă. Prin intermediul ei se vor clarifica problemele privind repartitia puterilor între aleşi si functionari, competentele colectivitătilor teritoriale si ale statului. Transferul de competenţă trebuie însoţit de transferul resurselor necesare exercitării competentelor. Sporirea capacităţii decizionale presupune şi existenţa răspunderii persoanelor decidente fără a exista posibilitatea imputării răspunderii în sarcina altor persoane decât in anumite conditii riguros stabilite; asta pentru că toate autoritătile doresc să decidă, dar toate ”fug” de responsabilităţi.



De asemenea trebuie create condiţiile democraţiei participative prin asigurarea informării şi participării cetătenilor la rezolvarea problemelor majore ale comunităţii, intărirea dreptului de expresie a aleşilor locali, asigurarea transparenţei actelor administrative. Procedurile de consultare a cetăţenilor în problemele fundamentale, trebuie prevăzute intr-o viitoare lege privind organizarea şi desfăşurarea referendumului prevăzut în Constituţie.

Relaţia fiscală dintre administraţia centrală şi autoritatile publice locale este, incă, una de dependenţă, autoritătile locale nebeneficiind de un cadru de acces la piaţa de credit. Corespunzător legii şi limitelor acesteia, autoritătilor locale le-ar fi necesară libertatea deplină de a fixa nivelul impozitelor şi taxelor locale. Astfel fixarea se va face prin corelare directă la capacitatea de plată a contribuabililor, crescând totodată interesul asupra modului cum sunt utilizaţi banii.

Pentru o mai bună şi rapidă colectare a impozitelor, ar fi necesară utilizarea unor mijloace moderne: cardul, biletul la ordin. Utilizarea aceleaşi baze de calcul pentru stabilirea mai multor impozite ar fi o măsură ce ar diminua timpul necesar operaţiunii de impunere si costurile aferente. Pentru valorificarea resurselor financiare locale disponibile temporar, ar fi oportună înfiinţarea unei bănci proprii colectivităţilor locale ce ar crea posibilitatea finanţării unor lucrări de investiţii, obtinându-se totodată si o dobândă pentru sumele depozitate, lucru ce nu are loc prin trezoreria statului.

Orice decizie financiară locală trebuie să se ia numai in baza unor proiecte, prin intermediul unor liste de priorităti a investiţiilor. Ar fi oportună şi intocmirea unui plan financiar multianual de investiţii.

Este bine-cunoscut faptul că majoritatea oamenilor este nemultumită de calitatea serviciilor locale. Pentru o mai bună comunicare între administraţia locală si cetăteni, este necesar ca periodic să se efectueze cercetari (monitorizarea plângerilor, instituirea unor linii telefonice, chestionarea scrisă) din care să se afle gradul de satisfacere a nevoilor consumatorilor şi măsura in care serviciile corespund necesitătilor beneficiarilor.

Anumite servicii, prin crearea cadrului legislativ necesar, pot fi prestate de catre agenţi economici privaţi, sub controlul autoritătilor locale, în schimbul unor facilităti fiscale. Asemenea situatii exista deja (ex.: transportul în comun), dar lipsa unei coordonări riguroase din partea organelor abilitate determină unele nemultumiri în rândul cetătenilor.

Având în vedere faptul că serviciile publice sunt caracterizate ca fiind perisabile (nu pot fi stocate sau inventariate), oferta lor trebuie să corespundă tot timpul cererii, şi cu multă precauţie în situatiile când aceasta este fluctuantă. Administraţia publică trebuie să fie pregatită si să anticipeze perioadele de vârf ale cererii, iar in conditiile unei cereri reduse să nu mai fie consumate inutil resurse financiare si materiale.



De asemenea trebuie rezolvată şi problema utilajelor si instalaţiilor care sunt uzate tehnic si moral. Mecanizarea sarcinilor administrative va oferi avantajul unor servicii de calitate, iar cheltuielile cu investiţia vor fi amortizate prin reducerea cheltuielilor cu personalul care va fi substituit de maşină.

Este necesar să se evite dublarea serviciilor publice prin prestarea, in domenii de competenţa administratiei publice locale, a unor servicii desconcentrate ale ministerelor de aceeaşi natură; este recomandată o mai bună comunicare pe orizontală.

Se investeşte foarte putin în învăţământ, cultură, in sistemul pensiilor si asigurarilor sociale, si pentru că nu s-au găsit metode de atragere a agentilor privaţi spre a investii in aceste domenii prin oferirea unor facilităti fiscale. Este necesară revizuirea cheltuielilor cu protecţia socială si îndreptarea lor spre categoriile cu adevarat defavorizate, precum si dimensionarea lor astfel încât să fie incurajată munca.

Referitor la formarea profesională, desi piaţa forţei de muncă abundă in specialişti în administraţia publică (care pe lângă pregătirea de specialitate, sunt pregătiti si in domeniul informatic, limbi straine şi au o viziune modernă asupra reformei în administraţie şi capacităţi de a contribui la realizarea ei), multe din persoanele angajate în administraţia locală nu au această pregătire, autorităţile investind timp şi bani in formarea lor. Este nevoie de funcţionari publici profesionişti care să implementeze programele de reformă, care să fie sustinători fideli ai acesteia, să fie pregatiţi si să aibă cunostinţele necesare să răspundă la schimbare. Trebuie acordată o mare atenţie procesului de recrutare, intervievare şi selectie a personalului, avându-se în vedere profilul candidatului ideal.

Un lucru deloc îmbucurător este faptul că, potrivit statisticilor, administraţia publică ocupă un loc fruntaş in cadrul domeniilor corupte. Acest fenomen are o manifestare piramidală şi stoparea lui ar trebui făcută ”de la vârf”, dar acest fapt nu presupune că nu ar trebui luată atitudine si la nivel local. Funcţionarii publici trebuie sa dea dovadă de probitate si demnitate si să aibă concepţia că sub aspect moral ei se bucură de autoritate, neavând dreptul de a se degrada pe sine sau funcţia sa. Pentru a preîntâmpina unele situaţii de acest fel, ar trebui să li se asigure un sistem de salarizare şi posibilitatea realizării unei cariere care să atragă si să mentină oamenii competenţi si să-i motiveze, iar promovarea lor să se facă pe criterii de performanţă si moralitate.

Într-un document elaborat de Guvernul Romaniei şi Comisia Europeana în anul 1999 în cadrul Programului PHARE pentru politica de dezvoltare regională, se arată că organizarea administrativ-teritorială actuală este dezavantajoasă, cu un numar mare de judete. Si într-adevăr, organizarea administrativ-teritorială a ţării noastre corespunde unor realităţi istorice, din punct de vedere administrativ, economic, social, al dezvoltării ştiinţei, existente acum peste o jumatate de secol. Este evident că anumite oraşele, potrivit condiţiilor economice şi sociale pe care le posedă, nu au nicio



şansă de dezvoltare, ele abia reuşind să supravieţuiască; o reorganizare teritorială le-ar modifica situaţia prin asimilarea lor de către oraşele puternice. Nivelul de dezvoltare economică actual nu ar permite, direct si imediat, crearea unor judeţe de dimensiuni medii ale regiunilor puternice de la nivel european, dar o pozitie realistă în prezent ar fi de dublare a suprafetelor judeţelor, deci de reducere la jumatate a numărului lor la circa 20. Acest lucru ar duce la reducerea disparităţilor existente între diferite „regiuni” ale României şi autonomia locală nu va mai fi sufocată, iar colectivitătile teritoriale dependente total de stat.

Acesta este un obiectiv care, probabil, va avea posibilităţi de realizare în viitorul îndepărtat. Pentru moment trebuie vizată cooperarea locală şi dezvoltarea regională. Cooperarea locală va avea ca scop realizarea unor proiecte comune ale colectivitătilor locale în scopul dezvoltării economice, amenajării teritoriale, protecţiei şi punerii în valoare a mediului, elaborării planurilor de transport.

Strategia de dezvoltare locală presupune un cadru normativ procedural care să definească întinderea competenţelor diferitelor nivele de decizie strategică, identificarea, antrenarea şi solidarizarea actorilor locali pe o baza partenerială pentru sprijinirea şi realizarea efectivă a proiectelor locale, evaluarea resurselor locale umane, fizice, naturale, economice, financiare. Atâta timp cât nu se creează condiţii legale pentru aceasta colaborare locală si administraţiile locale nu actionează în vederea realizării ei, investitorii, chiar si cu acordarea unor facilităţi, nu vor avea încredere în acest proiect şi nu vor contribui la efectuarea lui. Deşi strategia de dezvoltare locală ar aduce multe avantaje (îmbunătăţirea şi dezvoltarea infrastructurii regionale şi locale, dezvoltarea turismului - rural, cultural-, politici active de ocupare a forţei de muncă, promovarea unor politici pliate pe specificul zonal), dacă nu se va acţiona la nivel administrativ pentru implementarea ei, lucrurile vor arată bine doar „pe hârtie”.

Trebuie să se asigure o monitorizare a aplicării reformei, urmărindu-se fiecare pas şi adoptându-se eventualele schimbări de strategie în timp util. Modul de gestionare a banului public trebuie supus unui control riguros. Un impediment în reforma administrativă îl constituie birocraţia excesivă care determină un circuit lent al documentelor. Trebuie regândit acest circuit prin comasarea unor proceduri sau prin realizarea lor în cadrul aceluiaşi compartiment. Tot în sprijinul debirocratizării stă şi extinderea utilizării in administraţia publică a tehnologiilor informatice.

În loc de rezumat Am ajuns la sfârşitul Unităţii de învăţare Nr. 3.


Birocraţia a avut un rol dominant si în ţările comuniste. În perioada de relaxare a sistemului totalitar, funcţionarii au reusit să acapareze în mare măsură procesul decizional în dauna aparatului de partid. Acest fenomen a



fost amplificat de faptul că elitele intelectuale se îndreptau spre administraţia publică (cca. 80 % în Uniunea Sovietică). În ţările în curs de dezvoltare birocraţia a fost folosită de multe ori ca agent de modernizare a societăţii. Funcţionarii publici au fost implicaţi nu doar în administrarea treburilor publice, ci şi în economie. În acest fel ei au reusit în multe cazuri să obtină un rol important în cadrul statului.

Aceste modele nu se regăsesc în această formă în practica. Este mult mai probabil ca, în cadrul aceluiaşi sistem, să întâlnim mai multe modele sau combinaţii între ele.

Hojnacki reduce numarul de cazuri la doar două: unul în care rolul dominant revine politicienilor, iar cel de-al doilea în care domină functionarii publici.

Însă cel putin încă o situaţie trebuie mentionată, si anume cea în care între cele două puteri se instaurează un climat de cooperare (modelul comunitar sau modelul comunitar-functional).



Enuntati modelul de separare a deciziilor politice de deciziile publice si de implicare cetateneasca in elaborarea deciziei publice pe care il considerati oportun a fi aplicabil in Romania.


Răspuns 3.1Conform acestei teorii, deciziile politice sunt adoptate de către un triumvirat format din liderii politici, funcţionarii de rang înalt şi liderii grupurilor de presiune, care încearcă să-şi atingă fiecare propriul interes. Politicienii obţin în acest fel suport politic din partea grupurilor de presiune şi expertiză şi informaţii din partea birocraţilor. Acestora din urma li se asigură din partea liderilor politici resurse suficiente pentru o funcţionare optimă. Administraţia, la rândul său, va asigura avantajele urmărite de către grupurile de presiune.

Răspuns 3.2Actorii sociali formează ceea ce Heclo a denumit "issue networks", ceea ce în traducere ar însemna "retele care încearca sa influenteze rezolvarea unei probleme". Aceste reţele nu sunt organizate de către cineva anume, ci se formează odată cu apariţia respectivei probleme. De regulă, membrii acestor retele nu se cunosc între ei, de multe ori nu ajung în contact si nu comunică între ei. Singurul lucru care îi uneste este problema în cauză. Membrii acestor retele pot fi politicieni, funcţionari de carieră, lideri sau simplii componenti ai grupurilor de presiune (lideri de sindicat de



exemplu), ziarişti, specialişti în domeniu sau chiar cetăţenii. Fiecare dintre aceşti actori influentează decizia în funcţie de propriile posibilităţi.


1. Ioan Alexandru - Administraţia publică – teorii, realităţi, perspective, Editura Lumina Lex, 2007

2. Ioan Alexandru - Criza Administraţiei, Editura Lumina Lex, 20023. Alina Mungiu-Pippidi, Sorin Ioniţă - Politici publice – teorie şi

practică, Editura Polirom, 2002


Competenţa resurselor umane din administraţia publică. Propuneri de eficientizare a managementului public în România


COMPETENŢA RESURSELOR UMANE DIN

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ. PROPUNERI DE

EFICIENTIZARE A MANAGEMENTULUI PUBLIC ÎN

ROMÂNIA

Cuprins Pagina


4.1 Reforma administraţiei publice în contextul integrării europene

4.2 Introducerea instrumentelor moderne la nivelul administraţiei publice

4.3 Reforma funcţiei publice

4.4 Conduita funcţionarilor publici







Principalele obiective ale Unităţii de învăţare Nr. 4 sunt: recunoaşterea elementelor de reformă privind funcţia publică; identificarea corectă a domeniilor reformabile din administratia

publică; capacitarea studenţilor în a realiza o analiză diagnostic a stadiului

actual al reformei în administraţie în ceea ce priveşte profesionalizarea funcţiei publice;

motivarea funcţionarilor publici din punct de vedere al motivaţiilor extrinseci;

evaluarea corectă a principiilor de evoluţie în carieră a funcţionarilor publici.

4.1 Reforma administraţiei publice în contextul integrării europene

Societatea românească se află într-un proces de schimbare în care toate elementele de ordin economic, social, politic, civic au cunoscut o nouă dinamică în încercarea de adaptare la condiţiile prezente.

Un sistem democratic este funcţional atunci când economia înregistrează reuşite şi în măsura în care se dezvoltă un spirit democratic în mentalitatea socială.

În această transformare a societăţii româneşti nu se poate face abstracţie de sistemul administraţiei publice, de necesitatea introducerii unei dimensiuni europene în acest domeniu, în conformitate cu valorile acestui spaţiu administrativ.

Administraţiile publice locale în perioada imediat următoare au ca priorităţi: ameliorarea furnizării de servicii locale de calitate, creşterea veniturilor la nivel local, sprijinirea dezvoltării capacităţii de valorificare a potenţialului local şi implementarea de măsuri pentru atragerea de investitori strategici în zona de competenţă în acest scop, administraţiile publice locale sunt considerate ca unităţi primare ale politicii locale şi ale procesului decizional.

Provocare majoră pe termen scurt şi mediu a administraţiilor publice locale este cel al creării mecanismelor care să susţină aderarea României la Uniunea Europeană, atât pentru a face faţă schimbărilor culturale, economice şi a putea gestiona fondurile europene, cât şi pentru a pune în practica politicile publice. În acest sens, se recomandă dezvoltarea capacităţii administraţiilor publice locale şi prin creşterea nivelului de pregătire a funcţionarilor publici de la nivelul instituţiilor administraţiei publice locale. Un rol important revine în acest sens reformei funcţiei publice. Crearea unui corp de funcţionari publici neutru din punct de vedere politic, profesionist şi onest va asigura premisele unei transformări reale a administraţiei publice din ţara noastră.



Reformă

Domenii reformabile

Pe plan mondial tendinţa ultimilor douăzeci de ani este cea a globalizării şi dezvoltării intense a sistemelor sociale. În acest nou context statele naţionale sunt puse într-o poziţie cu totul nouă, în care instituţiile şi sistemele administrative trebuie să fie flexibile pentru a se adapta acestor transformări. În noul context geopolitic administraţia publică centrală şi locală au devenit factori definitorii în competitivitatea economică a unei ţări sau regiuni economice.

Pentru România procesul de transformări din administraţia publică capătă noi dimensiuni. Astfel, acestea trebuie să răspundă noilor schimbări din economia mondială, dar în egală măsură si noilor cerinţe ale procesului de integrare în structurile Uniunii Europene. Reforma administraţiei publice implică modificări de substanţă ale componentelor sale majore, atât la nivelul administraţiei publice centrale cât şi al administraţiei publice locale şi a serviciile publice în general. Pe de altă parte, dezvoltarea democraţiei reclamă instituirea unei noi relaţii între cetăţeni şi administraţie, creşterea şi întărirea rolului autorităţilor şi reconsiderarea parteneriatului cu societatea civilă şi aleţii locali.

Adesea, discuţiile despre reforma administraţiei publice din România dau nastere unor confuzii referitoare la sensul acestei expresii. Concret, reforma înseamnă mai mult decât îmbunătăţirea capacităţii administrative. Pe scurt, răspunsul este că acestea sunt două concepte diferite despre organizarea sectorului public. Totuşi, ele sunt corelate funcţional.

Reforma administraţiei publice este un concept larg, care include toate aspectele organizării sectorului public, printre care se remarcă: “arhitectura” generală a ministerelor si agenţiilor, organizaţiile şi instituţiile de la nivel local, sistemele, structurile, procesele, motivaţiile, precum şi modul de supraveghere a acestora şi de adaptare periodică a sistemului.

Pe de o parte, administraţia se refera la modul în care este autorizată formal, ordonată si organizată coordonarea activităţilor din sectorul public, iar pe de altă parte, capacitatea administrativă care este o evaluare a functionării structurii ierarhice a personalului din serviciile publice, fiind deci doar unul dintre elementele reformei administraţiei publice.

Cu toate acestea, capacitatea administrativă este esentială pentru reformă şi pentru funcţionarea statului, dar este doar o parte a acestei viziuni complexe si, în sine, nu poate asigura rezultatele asteptate de la o administraţie modernă. De fapt, simpla creştere a capacităţii administrative poate fi un impediment în obţinerea rezultatelor, pentru că depinde parţial de modul în care este organizată şi realizată, dar şi de modul de încadrare cu personal si de atitudinea acestora referitoare la realizarea atributiilor lor.

Pentru susţinerea procesului de transformare a administraţiei publice, în acord cu cerintele procesului de reformă din acest domeniu este nevoie de un ansamblu coerent de măsuri ce trebuie întreprinse într-o perioadă bine



delimitată, în domeniul funcţiei publice, care urmăreşte crearea unui corp profesionist de funcţionari publici, stabil şi neutru din punct de vedere politic, în domeniul administraţiei publice locale prin continuarea procesului de descentralizare/deconcentrare a serviciilor publice şi cel al administraţiei publice centrale prin îmbunătăţirea procesului de formulare a politicilor publice.

Pentru a combina ierarhia administrativă clasică cu managementul modern, creativ şi orientat spre rezultate într-o organizare unitară a sectorului public, trebuie să modificăm “arhitectura” generală a sistemului, diversele forme ale contractului de muncă din sectorul public, rolurile şi funcţiile agenţiilor, reproiectarea sistemelor şi proceselor decizionale interne, modurile şi nivelurile participării şi incluziunii sociale în luarea deciziilor şi implementarea politicilor, sistemele de stabilire a obiectivelor, măsurarea performanţelor, alocarea resurselor, asumarea răspunderii, supravegherea şi controlul etc. Reforma administraţiei publice include toate aspectele organizării statului şi fiecare dintre acestea trebuie verificate, testate si, dacă este necesar, ajustate, pentru a obţine cea mai potrivită combinare a structurii ierarhice şi capacităţii administrative cu eficacitatea şi eficienta managerială şi capacitatea de a obţine rezultate şi performante. Însă, problema managementului este una esentială, reprezintă un test-cheie şi acoperă toate celelalte aspecte deoarece schimbă întregul potenţial al statului şi, într-o lume competitivă, ţările trebuie să urmeze tendinţa globală cât mai repede pentru a nu ieşi din competiţie.

Pentru susţinerea unui proces consistent şi coerent de reformă, la nivelul sistemului, este necesară existenţa unei reţele stabile de promovare a schimbării alcatuită din principalii actori ai procesului.

În practică, reţeaua de reformă îşi poate demara activitatea prin a încerca să dezvolte capacităţile de management, şi să găsească soluţia pentru inserarea acestor capacităţi în ierarhiile existente ale statului. Pas cu pas, acest proces identifica tipul de probleme pe care celelalte ţări au trebuit să le rezolve şi în fiecare etapă acestea vor deveni noile preocupări ale reformei administraţiei publice. În acest fel, reforma se va dezvolta în timp, animată de nevoia combinării ierarhiei şi managementului într-un sistem unitar.

Înţelegerea tipurilor de probleme cu care s-au confruntat şi pe care le-au rezolvat celelalte ţări în acest proces va scurta ciclul de învăţare pentru România.

Utilizarea sondajului statistic în analiza caracteristicilor procesului de implementare a reformei în administraţia publică.

Test de autoevaluare 4.1 – Scrieţi răspunsul în spaţiul liber din chenar.1. Care sunt raporturile între instituţiile politice şi instituţiile administrative dintr-un stat?2. Enunţati domeniile de reformă care vizează funcţia publică.




4.2 Introducerea instrumentelor moderne la nivelul administraţiei publice

Reforma Administraţiei

Publice

Programe Multianuale de Modernizare

Pentru sprijinirea procesului de reformă din administraţia publica, Unitatea Centrală pentru Reforma Administraţiei Publice a iniţiat procesul de introducere la nivelul administraţiei centrale, precum şi la nivelul prefecturilor şi consiliilor judeţene a două instrumente inovatoare specifice administraţiilor din ţările dezvoltate: Programele Multianuale de Modernizare (PMM) şi Cadrul de Auto-evaluare a modului de Funcţionare a instituţiilor administraţiei publice (Common Assessment Framework – CAF).

A. Programele Multianuale de Modernizare (cu o durata de 3 ani) sunt definite prin intermediul a trei documente:

Strategia proprie de modernizare a fiecărei institutii care descrie contextul intern, priorităţile sectoriale identificate, acţiunile de modernizare şi procedurile de implementare, monitorizare şi evaluare;

Planul de acţiune care cuprinde măsurile preconizate, rezultatele aşteptate, indicatorii de progres, termene de realizare, responsabili şi surse de finanţare;

Raportul anual de monitorizare prin care se cuantifică realizarea obiectivelor propuse, reprogramarea acţiunilor restante şi introducerea de noi priorităţi în planul de acţiune pentru anul următor.

Implementarea Programelor Multianuale de Modernizare la nivelul ministerelor, prefecturilor si consiliilor judeţene a demarat în luna iulie 2005, odată cu formularea cerinţei adresate autorităţilor publice centrale şi locale pentru elaborarea Strategiilor proprii de accelerare a reformei administraţiei în domeniul de activitate pe care îl administrează.

În cadrul chestionarului aplicat reprezentanţilor Reţelei naţionale de modernizatori au fost înserate două întrebări ce au vizat măsurarea opiniei cu privire la aplicarea şi rezultatele generate de aplicarea acestui instrument. Principalele concluzi sunt formulate, după cum urmează:

Opinia generală este favorabilă aplicării Programelor Multianuale de Modernizare la nivelul instituţiilor. Trebuie remarcat faptul ca niciun subiect intervievat nu a considerat implementarea Programelor Multianuale de Modernizare ca o simplă activitate birocratică;

Peste jumatate dintre modernizatori consideră implementarea acestui instrument un factor eficient în procesul de modernizare a administraţiei publice;

Cealaltă jumatate este şi ea favorabilă aplicării, dar semnalează dificultăţi majore în procesul de aplicare în actualul stadiu al reformei. Dificultăţile majore sunt legate de lipsa unui fond special constituit pentru sprijinirea măsurilor de modernizare cuprinse în cadrul Planurilor de acţiune din cadrul Programelor Multianuale de



CAF

Modernizare elaborate la nivelul instituţiilor; Implementarea Programelor Multianuale de Modernizare au

determinat rezultate pozitive în domeniul comunicării şi tehnologiei informaţiei.

B. Cadrul de Auto-evaluare a modului de Funcţionare a instituţiilor administraţiei publice (Common Assessment Framework – CAF) este un instrument de măsurare a performanţelor unei organizaţii, prin stabilirea unei analize-diagnostic. Acest instrument, conceput în anul 2004 de Grupul Inovativ pentru Servicii Publice (IPSG) de la nivelul Comisiei Uniunii Europene, are patru obiective principale: identifică trăsăturile specifice ale organizaţiilor din sectorul public; îmbunătăţirea performanţei organizaţiei; asigurarea unei «punţi de legatură» între diferitele modele utilizate în managementul prin calitate; studierea comparativă a performanţelor (sistemul de benchmarking) între organizaţiile din sectorul public. CAF-ul la a doua generaţie este aplicat la nivelul administraţiilor publice centrale şi locale, dar şi al firmelor private în toate ţările Uniunii Europene. Acest instrument a fost aplicat în faza pilot în cursul anului 2005, la nivelul a nouă direcţii din cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor si ANFP. Cu sprijinul Reţelei naţionale de modernizatori s-a dorit extinderea aplicării acestui instrument la nivelul ministerelor, consiliilor judeţene, prefecturilor, precum altor institutii publice interesate.

Pe baza rezultatelor obţinute la nivelul reţelei rezultă ca extinderea aplicării acestui instrument este foarte lentă. Astfel, aproape trei pătrimi din ministere, prefecturi şi consilii judeţene încă nu l-au aplicat în faza pilot.

Test de autoevaluare 4.2 – Scrieţi răspunsul în spaţiul liber din chenar.Profesionalizarea corpului de funcţionari publici în România.


4.3 Reforma funcţiei publice

Trebuie precizat că nu există un acquis comunitar în ceea ce priveşte administraţia sau funcţia publică. Tratatul Uniunii Europene (art. 39, par. 4) precizează că libertatea de circulaţie a persoanelor nu se aplică “încadrării în serviciul public”, ceea ce înseamnă că statele membre sunt libere să decidă asupra legislaţiei naţionale aplicabile în acest domeniu. Aceeaşi dispoziţie este reluată de altfel şi în Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru Europa (art. III – 133, par. 4). Cu toate acestea, Uniunea Europeană insistă pe întărirea capacităţii administrative care este considerată a sta la baza unei mai bune absorbiri a fondurilor comunitare. Întărirea acestei capacităţi nu poate fi concepută fără o funcţionare eficientă a administraţiei publice, atât în statele membre, cât şi în cele candidate, iar o asemenea funcţionare presupune adaptarea continuă a



Reforma funcţiei publice

Funcţia publică

acestui sector prin strategii de lungă durată şi prin îmbunătăţirea cadrului legislativ. Este motivul pentru care Strategia actualizată a Guvernului României privind accelerarea reformei în administraţia publică a fost adoptată la cererea şi cu sprijinul organismelor comunitare.

Poate cea mai bună dovadă a acestei legături indirecte între cerinţa transpunerii acquis-ului comunitar în legislaţia românească pe de o parte, şi reforma administraţiei şi funcţiei publice, pe de altă parte, este faptul că Raportul din 2005 al Comisiei Europene privind progresele României pe calea aderării face referiri substanţiale la măsurile de reformă întreprinse în domeniul reformei din aceste sectoare, fără a face referire la vreun act comunitar pe care România ar trebui să îl implementeze în legislaţia românească. Se fac în schimb referiri la Strategie si se precizează că aceasta reprezintă “o bună bază pentru viitoare reforme şi trebuie acordată prioritate implementării ei”.

Instituţiile responsabile pentru reforma funcţiei publice sunt: - ANFP - pentru managementul funcţiei publice; - Institutul Naţional de Administraţie - pentru formarea continuă a funcţionarilor publici. Pe lângă Institutul Naţional de Administraţie, în prezent, formarea continuă este asigurată de centrele regionale, facultăţi şi centre de formare continuă din învaţământul superior, şcoli şi centre de formare aparţinând ministerelor şi altor instituţii publice centrale, precum şi de organizaţii neguvernamentale şi instituţii private.

Ca urmare a monitorizării procesului de implementare a legislaţiei din domeniul funcţiei publice şi al formării continue a funcţionarilor publici, dar şi a evoluţiei managementului funcţiei publice şi formării continue la nivel european, s-au constatat unele probleme în dezvoltarea funcţiei publice din ţara noastră. S-au identificat atât probleme de ordin legislativ, cât şi unele probleme privind gestionarea funcţiei publice. Acestea au impus, în anul 2004, modificarea cadrului legislativ şi întărirea rolului Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici. Prin Legea nr.161/2003 a fost îmbunătăţit regimul juridic al incompatibilităţilor şi al conflictului de interese, aplicabil funcţionarilor publici. De asemenea, au fost adoptate acte normative care completează legislaţia (organizarea carierei, organizarea comisiilor de disciplină şi paritare, dosarul profesional, codul de conduită al funcţionarilor publici etc.). Acest proces de dezvoltare institutională şi legislativă privind funcţia publică a continuat.

Funcţia publică a fost în atenţia proceselor de reformă derulate, dar nu s-a conturat o strategie de reformă dedicată exclusiv funcţiei publice, care să vizeze toate aspectele acestui domeniu, prin care să se constientizeze că deciziile materializate în acte normative se pot pune în practică doar dacă există “corpul de profesionişti, stabil şi neutru din punct de vedere politic”. Acest aspect s-a materializat în inexistenţa unei “reglementări integrate” pentru managementul resurselor umane din administraţia publică.

Obiectivele referitoare la funcţia publică vor asigura dezvoltarea resurselor umane, în mod evident, componenta cheie a reformei. Acestea, vor



Profesionalizare

constitui, de asemenea, suportul pentru aplicarea măsurilor de reforma pe termen lung.

Recrutarea personalului reprezintă procesul de căutare, de localizare, de identificare şi atragere a candidaţilor potenţiali din care urmează să fie aleşi, prin selecţie, candidaţii capabili care, în cele din urmă, prezintă caracteristicile profesionale necesare sau care corespund cel mai bine cerinţelor posturilor vacante actuale şi viitoare. Aceste precizări sunt necesare întrucât legislaţia în vigoare face confuzii în utilizarea acestor termeni.

În administraţia publică, adesea, problema nu este pe cine să alegem pentru ocuparea unui post vacant, ci de unde şi cum să atragem un număr cât mai mare de candidaţi competitivi şi motivati din care să selectăm persoanele necesare.

Astfel, administraţia trebuie să stabilească si să identifice căi de atragere a potenţialilor candidaţi, care dovedesc reale aptitudini şi motivare pentru o cariera de funcţionar public. De asemenea, trebuie identificate căi eficiente de selecţie, de alegere a candidaţilor potriviţi, care corespund cel mai bine cerinţelor posturilor vacante.

Administraţia publică din România trebuie să-şi orienteze procesele de recrutare şi selecţie a personalului spre un sistem formal-normativ, în dauna celui real uman.

În formularea obiectivelor de reformă privind recrutarea şi selecţia personalului din administraţia publică s-a pornit de la constatarea că nu se asigură pe deplin corectitudinea acestor procese, personalul angrenat nu este specializat şi nu sunt utilizaţi indicatori de performanţă. De asemenea, există o puternică influenţă a sistemului politic şi sunt foarte multe concursuri organizate la nivelul administraţiei publice în dauna unui concurs naţional.

Astfel, personalul angrenat în gestiunea resurselor umane nu posedă întotdeauna suficiente cunoştinţe pentru a identifica acei candidaţi cu adevarat pregătiţi, limitându-se doar la utilizarea instrumentelor de recrutare şi selecţie imperativ impuse prin legislaţie.

În ceea ce priveşte recrutarea personalului remarcăm că sunt utilizate relativ puţine surse de informare a potenţialilor candidaţi, existând o evidentă problemă de transparenţă, sunt utilizaţi puţini intermediari în asigurarea publicităţii posturilor vacante, unul dintre ei – ANFP, nu a reuşit încă să centralizeze şi să publice funcţiile vacante pe pagina web, paginile web ale diferitelor instituţii publice sunt destul de putin utilizate în vederea asigurării unei publicităţi adecvate, sunt puţin utilizate parteneriate cu institutii de formare/perfecţionare.

În materie de selecţie a personalului se pune încă un accent destul de mare pe memorarea de fapte, idei etc., aspect dovedit de bibliografiile de



concurs formate exclusiv din acte normative şi de numărul mare de subiecte de concurs ce presupun redarea unor paragrafe, articole din legislaţie.

Se observă numărul redus de candidaţi ce au participat la concursuri, fapt ce denotă fie slăbiciuni în procesul de recrutare, de identificare a potenţialilor candidaţi, fie faptul că aceste funcţii de conducere de nivel superior se ocupă pe alte criterii decât cele privind competenţa profesională.

De asemenea, sunt putin utilizate studiile de caz, exerciţiile practice şi cele care urmăresc să identifice competentele şi abilităţile candidaţilor şi foarte rar în evaluarea finală există un echilibru între cunoştinţele de specialitate, abilităţi, competente, trăsături de caracter, acest fapt datorându-se şi inexistenţei procedurilor unitare de recrutare şi selecţie.

Externalizarea procesului de recrutare poate avea în vedere formarea unor comisii naţionale de concurs, compuse din specialişti în domeniul recrutării şi selecţiei personalului, personalităţi recunoscute, aşa cum este cazul recrutării înalţilor funcţionari publici. S-ar putea apela la firme specializate în recrutarea şi selecţia personalului. De asemenea, este necesară limitarea accesului la funcţiile publice a unor categorii de pensionari şi proceduri speciale pentru selecţia înalţilor funcţionari publici. O menţiune specială trebuie făcută în ceea ce priveşte recrutarea şi selecţia ocupanţilor funcţiilor de manageri publici. Ocuparea acestor funcţii doar de către anumite categorii de absolvenţi ai unor programe de formare este foarte limitativă şi încalcă principiul privind accesul egalitar la ocuparea funcţiilor publice.

În ceea ce priveşte recrutarea şi selecţia viitorilor prefecţi, funcţionari publici, actualul cadru legal nu este în măsură să asigure stabilitatea şi continuitatea în faţă schimbărilor politice.

Recrutarea şi selecţia personalului în administraţia publică din România trebuie profund restructurate, astfel încât să se asigure promovarea neutralităţii politice a funcţionarilor publici şi creşterea transparenţei procesului.

Motivaţia ca proces psihologic, reprezintă “ansamblul de factori dinamici care determină conduita unui individ”. Oamenii pot avea motive diferite în abordarea unui anume tip de comportament; personalitatea, conditiile sociale, experienţa, influenţele grupului sau alţi factori pot avea impact asupra motivaţiei.

În ceea ce priveşte administraţia publică, de prea puţine ori se conştientizează faptul că aceasta este în competiţie cu sectorul privat în identificarea şi menţinerea unui personal calificat, astfel că şi importanţa acordată motivării funcţionarilor publici este destul de neînsemnată, reducându-se de cele mai multe ori la abordarea salarizării şi a drepturilor materiale în general.



Motivarea

Legislaţia în domeniu abordează în primul rând drepturile funcţionarilor publici, ca şi bază a motivării: dreptul la opinie, dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care se iau în aplicarea Statutului funcţionarului public şi care îl vizează în mod direct, dreptul de asociere sindicală, dreptul la grevă, dreptul la salariu etc.

Constatând că există un nivel scăzut de salarizare pentru funcţionarii publici, că lipsesc instrumente de motivare alternative, nu există transparenţă cu privire la veniturile salariale ale unor categorii de funcţionari publici, precum şi inexistenţa unor compensaţii care să asigure un trai decent, elemente ce conduc la creşterea numărului cazurilor de corupţie, la crearea unei imagini negative a corpului funcţionarilor publici, s-a propus drept obiectiv crearea şi implementarea unui sistem unitar de salarizare.

Dacă în materie de salarizare lucrurile nu au evoluat şi datorită unor restricţii bugetare sau impuse de organisme internaţionale, restructurarea din perspectiva numărului de angajaţi publici a fost rar adusă în discuţie şi mai rar pusă în aplicare. Foarte puţine reglementări au vizat acest aspect în sensul dimensionării numărului de angajaţi în raport cu obiectivele fiecărei entităţi publice. Din păcate, se constată că unele funcţii publice nu îşi justifică existenţa.

Pe de altă parte, managerii din sectorul public, asociază cel mai frecvent motivarea cu recompensele băneşti şi materiale, fapt explicabil şi prin competenţele manageriale inadecvate.

Motivarea se poate realiza printr-o serie de elemente care ţin însă de cunoştinţele managerilor în domeniu, fapt ce impune o reformă a funcţiilor de conducere şi o selecţie a acestora şi pe baza abilităţilor manageriale. Pe de altă parte este importantă inovarea în materie de motivare şi o nouă atitudine a managerilor faţă de colaboratori.

Astfel, se pot utiliza ca alternative de motivare: - aprecierea, politeţea, atenţia acordată muncii, informarea echipei, elemente ce tin de relaţiile dintre oameni ce nu pot fi reglementate; - implicarea în muncă ce are în vedere repartizarea sarcinilor şi realizarea unui echilibru între angajaţi; - condiţiile de muncă; - competiţia în realizarea sarcinilor.

Practic managerii din sectorul public sunt în faţa unui paradox: trebuie să îşi motiveze colaboratorii fără a avea la îndemână mijloace materiale şi financiare, astfel că se impune cu atât mai mult utilizarea unor forme alternative de motivare.

În acest sens este necesară crearea şi implementarea unui sistem unitar de salarizare a funcţionarilor publici motivant, simplu şi transparent care să reflecte importanţa şi rezultatele activităţii depuse şi să permită atragerea



Perfecţionarea

şi menţinerea funcţionarilor publici competenţi. Pentru crearea unui sistem de salarizare unitar sunt necesare: - elaborarea unei metodologii de evaluare a posturilor şi evaluarea propriu-zisă a acestora; - elaborarea mai multor opţiuni privind sistemul de salarizare şi estimarea costurilor financiare, împreună cu Ministerul Finanţelor Publice şi cu consultarea partenerilor de dialog social; - finalizarea proiectului legii cadru privind sistemul unitar de salarizare a funcţionarilor publici; - implementarea legii privind sistemul unitar de salarizare a funcţionarilor publici, astfel încât, în mod gradual, până în 2011 să crească gradul de atractivitate a carierei în funcţia publică; - colaborarea în proiectarea promovării rapide şi a sistemului de plată luând în considerare modelul dezvoltat prin programul „Schema Tinerilor Profesionişti” pentru întărirea funcţiei publice la cel mai înalt nivel.

Perfecţionarea resurselor umane reprezintă un ansamblu de procese prin care, în urma parcurgerii unor programe specializate, angajaţii îşi îmbogăţesc aptitudini, cunoştinţe, deprinderi, comportamente şi tehnici de lucru în care au deja o calificare de bază, în vederea realizării la un nivel superior a obiectivelor şi sarcinilor ce le revin. Deci prin perfecţionare este vizată îmbunătăţirea capacităţii profesionale deja existente. Deşi perfecţionarea reprezintă un drept şi o obligaţie a funcţionarilor publici, în prezent, administraţia publică din România se confruntă cu unele constrângeri, cele mai importante fiind insuficienţa resurselor în paralel cu o crestere şi o diversificare permanentă a cerinţelor cetăţenilor şi a mediului economic şi social. În acest moment, responsabilitatea principală cu privire la perfecţionarea funcţionarilor publici revine Institutului Naţional de Administraţie şi celor opt centre regionale coordonate de către acesta.

În contextul unor resurse financiare limitate, absenţei unei reţele structurate a furnizorilor de formare în domeniul administraţiei publice, absenţei relaţiei directe între formarea funcţionarilor publici şi dezvoltarea carierei şi absenţei unui sistem extern de monitorizare şi evaluare a calităţii procesului de formare, s-a stabilit drept obiectiv strategic consolidarea capacităţii Institutului Naţional de Administraţie în vederea asigurării implementării componentelor strategice ale formării continue a funcţionarilor publici. În prezent, trebuie să remarcăm amploarea programelor de perfecţionare destinate funcţionarilor publici şi eforturile depuse în acest sens de sistemul instituţional naţional şi regional.

Resursele destinate perfecţionării nu sunt utilizate cu maximă eficienţă, deoarece: - nu există un sistem coerent şi expertiza necesară pentru identificarea exactă a necesarului de perfecţionare pentru fiecare instituţie publică. Criteriile frecvent utilizate în acest moment sunt rotaţia şi relaţia informală cu conducătorii instituţiei; - nu se fac evaluări ale rezultatelor obţinute în urma participării la programe de perfecţionare;



- cursurile de perfecţionare de scurtă durată se finalizează cu acordarea diplomelor de participare, ceea ce conduce la lipsa de implicare a cursanţilor; - calitatea prelegerilor, seminarilor de perfecţionare şi a condiţiilor de desfăşurare lasă de dorit datorită inexistenţei unor standarde în domeniu; - implicarea limitată a instituţiilor de învăţământ în programele de perfecţionare; - capacitatea limitată de perfecţionare a centrelor regionale; - inexistenţa programelor de perfecţionare şi dezvoltarea de soluţii alternative (sistem e-learning de perfecţionare) care ar reduce costurile perfecţionării şi ar facilita accesul unui număr mai mare de funcţionari publici.

Ca principale modalităţi de consolidare a capacităţilor instituţionale în vederea asigurării implementării componentelor strategice ale formării continue a funcţionarilor publici se pot propune: - Dezvoltarea mecanismului instituţional legat de implementarea, monitorizarea şi evaluarea procesului de formare continuă; - Dezvoltarea mecanismelor instituţionale de corelare între actorii formării continue (incluzând crearea unor standarde unitare, a unor grupuri de lucru tematice între experţi, precum şi organizarea unor evenimente periodice, pentru multiplicarea rezultatelor şi diseminarea bunelor practice însuşite prin colaborarea cu partenerii externi); - Dezvoltarea capacităţii Institutului Naţional de Administraţie de a asigura realizarea activităţilor de formare continuă prevăzute la standarde calitative de nivel european; - Dezvoltarea centrelor regionale de formare continuă ale administraţiei publice locale atât din punct de vedere logistic, cât şi al resurselor umane; - Extinderea reţelei de parteneri naţionali şi internaţionali.

Test de autoevaluare 4.3 – Scrieţi răspunsul în spaţiul liber din chenar.Evaluati raporturile sistemele de motivare ale funcţionarilor publici. Propuneri de eficientizare.


4.4 Conduita funcţionarilor publici

Atitudinea funcţionarilor publici, relaţiile acestora cu cetăţenii şi profesionalismul cu care îşi îndeplinesc atribuţiile reprezintă repere frecvent aduse în discuţie în cadrul proceselor de reformă a administraţiei, în încercarea de a îmbunătăţi imaginea şi eficienţa acesteia. În materie de conduită, se face adesea apel la corupţia existentă în sistemul administraţiei publice, aspect semnalat de numeroase rapoarte internaţionale sau ale societăţii civile din România. Ultimii ani au fost marcaţi de încercarea de ameliorare a imaginii administraţiei publice, prin creşterea transparenţei actului administrativ şi luarea unor măsuri anticorupţie ferme, vizibile pentru opinia publică.



Conduita funcţionarilor

publici

Au existat propuneri privind înfiinţarea, începând cu anul 2006, a Observatorului Funcţiei Publice, format din reprezentanţi ai societăţii civile, ai instituţiilor publice beneficiare, ai sindicatelor şi ai partidelor politice, pentru a asigura o transparenţă sporită a managementului funcţiei publice şi a independenţei corpului funcţionarilor publici. De asemenea, au existat intenţii de a reduce fenomenul corupţiei.

Trebuie evidenţiate încercările ultimilor ani în materie de conduită a funcţionarilor publici, dar, de asemenea, trebuie să remarcăm că rezultatele sunt departe de a fi semnificative deoarece nu a existat o abordare sistemică a fenomenului care să vizeze: 1. angajament politic – dorinţă şi voinţă a puterii politice de generalizare a unui comportament etic, inclusiv prin puterea exemplului; 2. cadrul legal – uneori mult prea general şi neclar, permisiv şi interpretabil în unele zone, cum ar fi licitaţiile, achiziţiile, investiţiile publice; 3. mecanisme eficiente de tragere la răspundere; 4. coduri de conduită funcţionale – codul de etică este ineficient în acest moment, mai mult este un instrument de control şi constrângere la îndemâna conducătorilor; 5. mecanisme de socializare profesională, inclusiv perfecţionare – nota dominantă în instituţiile publice din România o reprezintă teama de a avea iniţiative, de a avea puncte de vedere, de a comenta, pentru că pot exista sancţiuni; 6. condiţii care să sprijine acţiunea serviciilor publice, inclusiv o atitudine pozitivă a cetăţenilor - comportamentul acestora generează de foarte multe ori acte de corupţie şi sprijin din partea mediului de afaceri; 7. existenţa unor organisme de coordonare; 8. o societate civilă şi o presă active, care să supravegheze şi să sancţioneze acţiunile oficialilor şi funcţionarilor publici.

Încălcarea normelor de conduită este strâns legată de valoarea umană a celor care activează în administraţia publică, fiind strâns legată de procesele de recrutare şi selecţie care nu au în vedere aceste aspecte. Reglementarea excesivă a conduitei şi impunerea de sancţiuni aspre nu va rezolva niciodata problema conduitei, fiind un domeniu în care ar trebui să acţioneze autocontrolul fiecărui individ. Pe de altă parte, chiar existenţa unor norme imperative cu privire la comportament presupun şi existenţa unui mecanism de urmărire a modului în care se aplică.

În loc de rezumat








Răspuns 4.1Pentru susţinerea procesului de transformare a administraţiei publice, în acord cu cerintele procesului de reformă din acest domeniu este nevoie de un ansamblu coerent de măsuri ce trebuie întreprinse într-o perioadă bine delimitată, în domeniul funcţiei publice, care urmăreşte crearea unui corp profesionist de funcţionari publici, stabil şi neutru din punct de vedere politic, în domeniul administraţiei publice locale prin continuarea procesului de descentralizare/deconcentrare a serviciilor publice şi cel al administraţiei publice centrale prin îmbunătăţirea procesului de formulare a politicilor publice.

Pentru a combina ierarhia administrativă clasică cu managementul modern, creativ şi orientat spre rezultate într-o organizare unitară a sectorului public, trebuie să modificăm “arhitectura” generală a sistemului, diversele forme ale contractului de muncă din sectorul public, rolurile şi funcţiile agenţiilor, reproiectarea sistemelor şi proceselor decizionale interne, modurile şi nivelurile participării şi incluziunii sociale în luarea deciziilor şi implementarea politicilor, sistemele de stabilire a obiectivelor, măsurarea performanţelor, alocarea resurselor, asumarea răspunderii, supravegherea şi controlul etc. Reforma administraţiei publice include toate aspectele organizării statului şi fiecare dintre acestea trebuie verificate, testate si, dacă este necesar, ajustate, pentru a obţine cea mai potrivită combinare a structurii ierarhice şi capacităţii administrative cu eficacitatea şi eficienta managerială şi capacitatea de a obţine rezultate şi performante. Însă, problema managementului este una esentială, reprezintă un test-cheie şi acoperă toate celelalte aspecte deoarece schimbă întregul potenţial al statului şi, într-o lume competitivă, ţările trebuie să urmeze tendinţa globală cât mai repede pentru a nu ieşi din competiţie. Răspuns 4.2Pentru sprijinirea procesului de reformă din administraţia publica, Unitatea Centrală pentru Reforma Administraţiei Publice a iniţiat procesul de introducere la nivelul administraţiei centrale, precum şi la nivelul prefecturilor şi consiliilor judeţene a două instrumente inovatoare specifice administraţiilor din ţările dezvoltate: Programele Multianuale de Modernizare (PMM) şi Cadrul de Auto-evaluare a modului de Funcţionare a instituţiilor administraţiei publice (Common Assessment Framework – CAF). Profesionalizarea funcționarilor publici râmâne însă un domeniu de reformă important.

Răspuns 4.3



Resursele destinate perfecţionării nu sunt utilizate cu maximă eficienţă, deoarece: - nu există un sistem coerent şi expertiza necesară pentru identificarea exactă a necesarului de perfecţionare pentru fiecare instituţie publică. Criteriile frecvent utilizate în acest moment sunt rotaţia şi relaţia informală cu conducătorii instituţiei; - nu se fac evaluări ale rezultatelor obţinute în urma participării la programe de perfecţionare; - cursurile de perfecţionare de scurtă durată se finalizează cu acordarea diplomelor de participare, ceea ce conduce la lipsa de implicare a cursanţilor; - calitatea prelegerilor, seminarilor de perfecţionare şi a condiţiilor de desfăşurare lasă de dorit datorită inexistenţei unor standarde în domeniu; - implicarea limitată a instituţiilor de învăţământ în programele de perfecţionare; - capacitatea limitată de perfecţionare a centrelor regionale; - inexistenţa programelor de perfecţionare şi dezvoltarea de soluţii alternative (sistem e-learning de perfecţionare) care ar reduce costurile perfecţionării şi ar facilita accesul unui număr mai mare de funcţionari publici.


1. C. Vâlsan – Politologie, Editura Economica, Bucuresti, 19972. Dan Anghel Constantinescu, Marinica Dobrin, Stănel Niţă, Anca

Niţă - Managementul resurselor umane, Editura Economică, 20073. Ioan Alexandru - Administraţia publică – teorii, realităţi,

perspective, Editura Lumina Lex, 20074. Ioan Alexandru - Criza Administraţiei, Editura Lumina Lex, 20025. Raportul privind organizarea şi desfăşurarea concursurilor de

recrutare a funcţionarilor publici pe anul 2004 elaborat de către ANFP, www.anfp.ro


http://www.anfp.ro/

Riscurile procesului de reformă a funcţiei publice


RISCURILE PROCESULUI DE REFORMĂ A FUNCŢIEI

PUBLICE

Cuprins Pagina


5.1 Stabilitatea în funcţia publică, relaţiile cu sistemul politic............................................

5.2 Responsabilităţi în procesul de reformă a funcţiei publice............................................

5.3 Riscurile procesului de reformă.....................................................................................

5.4 Corupţia la nivelul administraţiei publice......................................................................

5.5 Recomandări..................................................................................................................








estimarea nevoii de stabilitate şi continuitate în funcţia publică; estimarea riscurilor reformei profesionalizării funcţiei publice; modele de bună prcatică privind organizarea corpului de funcţionari

publici.

5.1 Stabilitatea în funcţia publică, relaţiile cu sistemul politic

Neutralitatea şi imparţialitatea sunt principii fundamentale ale funcţiei publice, în sensul că ocupanţii acestora trebuie să fie imparţiali în rezolvarea problemelor de serviciu. Legislaţia trebuie să creeze cadrul adecvat prin care să se asigure stabilitatea în funcţie indiferent de schimbările de natura politică. Din păcate însă schimbările politice, indiferent de garanţiile legale, conduc la numeroase schimbări în rândul funcţionarilor publici, îndeosebi ocupanţi ai funcţiilor publice de conducere. Deşi teoretic este asigurată stabilitatea, asistăm din patru în patru ani la migrări masive ale funcţionarilor publici generate de presiuni ale nivelului politic.

Pe de altă parte, asistăm la migrări masive ale funcţionarilor publici către sectorul privat, îndeosebi datorită nivelului de salarizare din administraţia publică si faptului că perspectiva unei cariere este mult prea îndepartată.

5.2 Responsabilităţi în procesul de reformă a funcţiei publice

Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici (ANFP) are atribuţii pentru managementul funcţiei publice, iar Institutul Naţional de Administraţie (INA) în domeniul perfectionării resurselor umane. ANFP este condusă de un preşedinte cu rang de secretar de stat numit de primul-ministru la propunerea ministrului administraţiei şi internelor (art. 19 alin. 2 din Legea nr.188/19997). Potrivit HG nr.624/2003 pentru aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a ANFP vicepreşedintele acestei instituţii are rangul de subsecretar de stat (art. 3 alin. 1).

Statutul funcţionarilor publici nu se aplică decât celor aproximativ 100.000 de funcţionari publici, nu însă şi personalului contractual sau celui cu statut special. ANFP nu gestionează totalitatea informaţiilor relevante privind salariaţii din sectorul public. Această situaţie va exista şi în continuare, atâta vreme cât nu există o autoritate publică responsabilă cu centralizarea datelor privind personalul contractual. Există necesitatea unei asemenea autorităţi care să aibă atribuţii asemănătoare ANFP. Ea ar putea să funcţioneze pe o perioadă de tranziţie, determinată prin efectul legii, la capatul căreia să fie formată o singură instituţie: Oficiul Naţional de Gestiune a Resurselor Umane din cadrul Administraţiei Publice.

Această instituţie este justificată şi de următoarele consideraţii: ideea care



a stat la baza functionării ANFP potrivit Legii nr.188/1999 a fost că această instituţie să colaboreze cu toate compartimentele specializate de resurse umane din cadrul instituţiilor publice (art. 22). Ulterior intrării în vigoare a Statutului funcţionarilor publici, a apărut Legea nr.161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei. În practică, prevederile Legii nr.161/2003 care erau menite să raţionalizeze activitatea din cadrul administraţiei publice şi să reducă numărul funcţiilor de conducere, nu se aplică integral. Un asemenea Oficiu ar avea ca atribuţie şi urmărirea aplicării prevederilor Legii nr.161/2003, astfel încât structurile interne de gestionare a resurselor umane din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice să fie standardizate, în sensul unui număr compatibil de personal, în acord cu obiectivele instituţiei publice.

5.3 Riscurile procesului de reformă

Un aspect important al reformei administraţiei publice îl constituie managementul reformei în procesul de aplicare a acesteia. Un risc important în realizarea reformei administraţiei publice este aglomerarea sarcinilor cotidiene, rămânând astfel puţin timp pentru a căuta noi soluţii la disfuncţionalităţile apărute.

În consecinţă, pentru ca reforma administraţiei publice să aibă succes este necesar ca un număr mare de grupuri ţintă, (în particular persoane cheie de la nivele de conducere şi decizie) să-şi exprime sprijinul şi angajamentul în recunoaşterea necesităţii schimbărilor şi în implementarea acestor schimbări. Pe baza modelului dezvoltării integrate a organizaţiilor, se pot identifica patru factori de blocaj în implementarea strategiei actualizate: strategici (complexitatea decizională), structurali (birocraţia specifică oricărui sistem, mijloace umane şi financiare limitate, dimensiunea şi complexitatea), culturali (teama de risc, tradiţia „continuităţii”, schimbarea mentalităţii) şi comportamentali (absenţa stimulentelor individuale, neînţelegerea obiectivelor finale, demotivare şi frustrări, comportamentele de aşteptare).

Administraţia publică nu poate fi reformată într-un timp scurt. Este un proces pe termen lung, care trebuie să fie implementat de mai multe guverne consecutive, într-un mediu dificil, competitiv şi în continuă schimbare. De aceea, este nevoie de obţinerea unui consens în plan politic în ceea ce priveşte cerinţele necesare realizării întregului proces de reformă, prin:

Diseminarea pe scară largă a informaţiilor privind reforma şi încurajarea participării cetăţenilor, a societăţii civile, a mediului de afaceri, a funcţionarilor publici la realizarea reformei, printr-un schimb democratic de opinii în legatură cu desfăşurarea acestui proces;

Fundamentarea reformei pe baza unei analize profesioniste a stadiului actual, a activităţii şi performanţelor administraţiei publice, precum şi pe baza evaluării periodice a consecinţelor activităţilor finalizate;



Folosirea experienţelor în domeniul reformei administraţiei publice din alte state, în special din statele membre UE şi din ţările candidate, menţinând totodată elementele istorice şi culturale ale administraţiei publice româneşti;

Abordarea reformei în mod global: nicio schimbare izolată sau parţială nu trebuie realizată, dacă nu a fost concepută ca parte integrantă şi organică a întregii strategii de reformă;

Abordarea reformei ca un proces deschis: componentele strategiei de reformă vor fi actualizate şi adaptate schimbărilor din mediul extern, dar şi transformării altor componente ale reformei, pentru a folosi în cel mai bun mod experienţa acumulată în timpul implementării;

Stabilirea priorităţilor strategice: pentru fiecare etapă este stabilit un număr limitat de obiective prioritare, asupra cărora se va îndrepta întreaga atenţie şi pentru care vor fi alocate fondurile necesare. Acestea trebuie să fie acele schimbări care determină progresul reformei în ansamblul sau şi condiţionează sau influenţează toate celelalte transformări;

Asigurarea continuităţii funcţionării administraţiei publice, astfel încât aceasta să îşi îndeplinească funcţiile în timpul reorganizării, descentralizării etc.;

Coordonarea şi managementul întregii reforme dintr-un punct unic, la cel mai înalt nivel al Guvernului, pentru a asigura coerenţa implementării strategiei.

5.4 Corupţia la nivelul administraţiei publice

Potrivit Comisiei Europene „În domeniul descentralizării şi al administraţiei locale temerile care au existat şi în Raportul de Ţară de anul trecut ramân valabile. Transferul competentelor către autorităţile locale nu s-a realizat în concordanţă cu transferul resurselor.

Competenţa de a spori veniturile locale rămâne limitată, legislaţia care guvernează transferurile financiare către autorităţile locale nu este transparentă, acordând consiliilor judeţene o puternică funcţie de control în ceea ce priveşte cheltuielile consiliilor locale. Surse complementare de finanţare a investitiilor locale (în mod particular a drumurilor şi a sistemului de încălzire) sunt „fonduri speciale” acordate de administraţia publică centrală. Instituţiile responsabile cu gestionarea fondurilor publice sunt lipsite de forţă la nivel local, iar rapoartele plauzibile realizate cu privire la resursele publice care au deturnate în interesul unor anumite grupuri politice. Aceasta constituie o grijă distinctă la momentul în care ţara se pregăteşte pentru gestionarea fondurilor structurale ale UE.

Din răspunsurile celor intervievaţi, atât la nivel decizional (primari), cât şi la nivel de execuţie (modernizatori), se remarcă prezenţa corupţiei la nivelul administraţiei, ca un factor deosebit de negativ, cu influenţe directe asupra activităţilor curente şi a procesului de reformă în general.

Pentru aprecierea cauzelor acestui fenomen, pentru cele două categorii de intervievaţi, au fost luate în calcul următoarele aspecte:



Cadrul legal - încă favorizează într-o măsură foarte mare posibilitatea apariţiei corupţiei la nivelul instituţiilor administraţiei publice locale. Această constatare recomandă urgentarea revizuirii legislaţiei actuale (Legea nr.215/1998, OUG nr.45/2003 etc.) care guvernează activităţile administraţiei publice locale şi care este în acord cu cerinţele Uniunii Europene şi ale Băncii Mondiale privind reforma administraţiei publice locale;

Sistemul de salarizare – reprezintă factorul determinant în apariţia şi menţinerea corupţiei în sistem conform opiniei celor intervievaţi. Acest lucru este mai mult decât evident în condiţiile în care nivelul salariilor nu este în concordanţă cu responsabilităţile sectorului. În egală măsură, acest aspect este generat de lipsa unei strategii durabile privind salarizarea personalului şi dezvoltarea unui sistem unitar de salarizare care să pună în practică prevederile acesteia. Aceşti factori ar contribui decisiv la o creştere a motivării funcţionarilor publici, atragerea şi menţinerea elementelor valoroase şi reducerea discrepanţelor dintre diferite categorii din cadrul funcţiei publice şi în acelaşi timp, între sectorul public şi cel privat.

Moralitatea funcţionarilor publici – reprezintă un aspect cu o pondere ceva mai scazută în generarea corupţiei faţă de alte categorii de factori, însă nu neglijabilă. Explicaţia acestei situaţii poate fi găsită într-o dezvoltare redusă a culturii organizaţionale şi a unei mentalităţii neconforme cerinţelor actuale ale societăţii şi care se înregistrează la nivelul unei mari mase a angajaţilor din administraţia publică. S-a constatat o pondere mult mai ridicată a acestui factor în cazul modernizatorilor în raport cu primarii. Acest rezultat poate fi explicat prin poziţia acestora în raportul cu cetăţenii (mai directă) faţă de factorul decizional.

Presiunea din partea mediului economic – are de asemenea o pondere însemnată în generarea corupţiei, însă sesizată mai accentuat la nivelul primarilor decât la nivelul tehnic de execuţie, fapt explicat printr-o implicare mai pronunţată pe această dimensiune a nivelului decizional.

Astfel, aproape 50 % dintre respondenţi au apreciat că influenţa politicului este mare şi foarte mare în apariţia corupţiei. Explicaţiile pot fi oferite de o instabilitate pronunţată a funcţiei publice, în special de conducere, datorată ciclurilor electorale şi funcţionarea clientelismului politic, în special în distribuţia resurselor financiare la nivel local.

Comportamentul cetăţenilor – are o influenţă moderată în comparaţie cu ceilalţi factori putând fi considerat mai mult un efect, decât o cauză a corupţiei.

5.5 Recomandări

Din cercetarea realizată asupra procesului de descentralizare s-au desprins următoarele concluzii :

Decalajul considerabil existent între drept (constituţional şi legislaţie) şi realitatea din teren. Teoretic, România este deja un stat descentralizat. Se pot aduce în acest sens următoarele argumente: Constituţia garantează administrarea liberă a colectivităţilor locale şi



lipsa tutelei între diferitele nivele; legile succesive au atribuit judeţelor şi colectivităţilor locale competente largi în materie de educaţie, sănătate, ajutor social, acţiune culturală, gestiune a serviciilor publice locale etc. Realitatea din teren pare rămasă mult în urmă, adeseori din motive de ordin financiar. De exemplu, transferurile din TVA care servesc finanţării noilor competente sunt atribuite în mod relativ opac şi nu par să respecte mereu criterii obiective;

Efectele descentralizării la nivel local nu s-au manifestat într-o manieră consistentă până în prezent;

Există o opinie favorabilă în ceea ce priveşte procesul de descentralizare cu avantajele pe care le poate genera;

Inexistenţa unei veritabile contabilităţi locale de angajament: bugetele anuale rămân indicative şi sunt ajustate în cursul anului în funcţie de veniturile colectate şi de plăţile efective, ceea ce face ca numeroase colectivităţi să facă apel la stat (şi în plus la judeţe) pentru a solicita fonduri suplimentare în caz de necesitate;

Serviciilor statului le lipseşte vizibilitatea în ceea ce priveşte nevoile locale şi au tendinţa de a da dovadă de reticenţă în atribuirea creditelor, care, cu toate acestea, ar trebui să finanţeze automat noile competente. Din aceasta rezultă o frustrare puternică a aleşilor locali, care pot afirma, pe bună dreptate, că descentralizarea înscrisă în textele legale este aplicată într-o măsură insuficientă şi depinde în final de capacitatea aleşilor locali de a negocia cu statul, cu riscul politic care decurge din aceasta.

Propuneri: Un aspect care pare fundamental este necesitatea de a

introduce mai multă transparenţă în gestiunea finanţelor publice locale şi mai multă obiectivitate în relaţiile financiare dintre stat şi colectivităţi. Noul program guvernamental reia de altfel aceste idei, insistând îndeosebi asupra necesităţii unei dezbateri publice cu privire la pregătirea şi execuţia bugetelor locale;

Un alt aspect asupra căruia experţii sunt de acord este necesitatea reconcilierii teoriei şi practicii, adică acordarea unei finanţări suficiente descentralizării. Altfel spus, nu este vorba despre reinventarea reformei, ci despre o mai bună aplicare a acesteia, în special prin pârghia financiară;

Adoptarea strategiei de finanţare care priveşte în acelaşi timp creşterea resurselor proprii ale colectivităţilor şi alocările de la stat, însă în proporţii diferite, în funcţie de potenţialul lor fiscal. Există, într-adevăr, un anumit număr de colectivităţi, în special în zonele urbane, care dispun de un potenţial fiscal considerabil, rezultat din creşterea economică actuală şi din dezvoltarea imobiliară ce rezultă din aceasta;

În fine, implementarea unor instrumente tehnice care permit un echilibru bun între descentralizare şi controlul democratic. Perspectivele anunţate în acest sens de către noul guvern în materie de publicitate a pregătirii şi execuţiei bugetelor merg pe calea dorită. Pentru eficienţa controlului democratic, ar trebui îmbunătăţită pregătirea bugetelor (prin introducerea distincţiei între bugetul de funcţionare şi bugetul de investiţii) şi prin îmbunătăţirea tehnicilor de



control şi de audit, contrapartide inevitabile ale noilor responsabilităţi atribuite aleşilor;

Accentuarea efortului de echilibrare în favoarea colectivităţilor cu un potenţial fiscal scăzut, prin creşterea părţii redistribuite din produsul impozitului pe venit;

Pentru aplicarea propuse mai sus ar putea fi întreprinse acţiuni, în cadrul unui demers progresiv, pe durata a doi ani (2008-2009):

În anul 2008 trebuie să se aplice cadrul instituţional elaborat în 2007. Astfel, decizia guvernamentală cu privire la implementarea descentralizării nu ar trebui să ridice probleme de ordin politic. Este vorba doar de organizarea lucrului interministerial în colaborare cu asociaţiile aleşilor locali şi cu societatea civilă. Crearea unui Comitet Naţional al Finanţelor Locale, care să adune laolaltă aleşi locali şi funcţionari şi care să fie prezidat de un ales important. Prima sarcină a acestui comitet ar fi definirea caietului de sarcini al unei baze de date referitoare la Finanţele Locale, care să permită pregătirea reformelor datorită obţinerii unor simulări financiare fiabile.

În anul 2009 trebuie să se asigure: a. clarificarea competenţelor printr-o nouă lege şi aplicarea unor compensaţii financiare în cel putin două domenii sectoriale (educaţie şi ajutor social). Această clarificare ar reieşi din activitatea realizată în 2009 prin dispozitivul instituţional pus în practică, menţionat mai sus; b. Implementarea planului de acţiune în vederea îmbunătăţirii resurselor fiscale ale colectivităţilor care dispun de un potenţial fiscal ridicat; c. accentuarea efortului de echilibrare în favoarea colectivităţilor cu un potenţial fiscal scăzut, prin creşterea părţii redistribuite din produsul impozitului pe venit; d. aplicarea cadrului bugetar şi contabil modificat în 2008, cu realizarea mai multor experimente pilot; e. accentuarea efortului de echilibrare în favoarea colectivităţilor cu un potenţial fiscal scăzut, prin creşterea părţii redistribuite din produsul impozitului pe venit. În materie de personal din administraţia publică, este

necesară în primul rând o nouă atitudine care vizează poziţionarea acestuia în lista de priorităţi ale reformei societăţii româneşti. Reforma funcţiei publice este departe de a fi încheiată, relevându-se o serie de deficienţe în managementul funcţiei publice. Reforma administraţiei publice trebuie să abordeze cu prioritate aceasta resursă esenţială, astfel că se află în faţa unei provocări importante – stabilirea modalităţilor prin care să identifice şi să dezvolte potenţialul creativ al resursei umane. Pentru realizarea acestui deziderat este necesară abordarea adecvată a componentelor procesului de gestiune a resurselor umane: recrutare, selecţie, încadrare – promovarea meritului şi competenţei; motivare salarială adecvată, combinată cu alte tipuri de motivare; perfecţionare în acord cu nevoile instituţionale şi personale; evaluarea obiectivă a performanţelor; conduita în acord cu misiunea administraţiei publice; asigurarea stabilităţii în funcţia publică; crearea unui corp de manageri profesionişti; în materie de recrutare şi selecţie a personalului, administraţia trebuie să stabilească şi să identifice căi de atragere a potenţialilor candidaţi, care dovedesc reale aptitudini şi



motivare pentru o carieră de funcţionar public. De asemenea, trebuie identificate căi eficiente de selectie, de alegere a candidaţilor potriviţi, care corespund cel mai bine cerinţelor posturilor vacante;

În ceea ce priveşte evaluarea performanţelor profesionale individuale se reclamă subiectivismul acesteia. Deşi evaluarea se realizează în funcţie de obiective individuale, în cele mai multe cazuri aceste obiective nu există, astfel că este necesară includerea elementelor de evaluare externă. De asemenea, trebuie conştientizat rolul autoevaluării ca bază a creşterii performanţelor profesionale individuale.

Ultimii ani au fost marcaţi de încercarea de ameliorare a imaginii administraţiei publice, prin creşterea transparenţei actului administrativ şi luarea unor măsuri anticorupţie ferme, vizibile pentru opinia publică.

În ceea ce priveşte stilul de conducere asistăm la dominarea stilului autoritar, astfel că apare pertinent obiectivul de a construi o categorie de manageri profesionişti pentru administraţia publică, eventual încadraţi pe baza unui contract managerial, astfel încât performanţa să fie elementul cheie în activitatea acestora şi nu apartenenţa politică.

În materie de creativitate, inovare, lucrurile sunt departe de a fi încurajatoare. Managerii nu încurajează iniţiativele, angajaţii nu doresc să-şi asume responsabilităţi noi. Şi în această situaţie lucrurile sunt legate de calităţile manageriale şi cultura organizatională.

Dată fiind tendinţa inerţială destul de ridicată pe care o manifestă administraţia publică în raport cu alte sectoare ale societăţii în general, s-a crezut multă vreme şi încă persistă această judecată, că managementul de resurse umane ca formă de coordonare strategică a activităţii celei mai importante componente a unei organizaţii – resursa umană, este apanajul exclusiv al sectorului privat.

Teoria este eronată, literatura de specialitate vorbind despre două abordări ale managementului resurselor umane:- abordarea tradiţională sau managementul personalului;- abordarea strategică (modernă) sau managementul de resurse umane.

Este adevărat că ambele noutăţi au la baza conceptul de business, dar aceasta nu înseamnă că managementul este o practică orientată doar spre obţinerea de profit, în accepţiunea strict economică a termenului. ”Directorul de personal” binecunoscut în administraţia românească şi în managementul resurselor umane în general nu este altceva decât un manager, unul tradiţionalist şi cu responsabilităţi formal determinate. Actualul cadru legal impune, într-adevăr, o serie de restricţii în domeniu, însă managementul de resurse umane ca şi componenţă strategică a activităţii unei organizaţii, oferă încă suficientă libertate şi în sectorul public, pentru a putea fi organizată mai eficient şi cu rezultate benefice pentru tot ceea ce înseamnă munca funcţionarului public.

Diferenţele dintre abordarea tradiţionalistă şi abordarea modernă cu privire la managementul resurselor umane fac obiectul acestui demers ştiinţific:



diagnosticarea stadiului actual al preocupărilor conducătorilor instituţiilor publice pentru dezvoltarea domeniului managementului resurselor umane, identificarea celor mai frecvente modele şi practici de lucru cu resursele umane şi promovarea lor într-un mediu structurat.

În egală măsură capitolul îşi propune să accentueze rolul pe care îl deţine sau ar trebui să-l deţină componenta resurselor umane într-o instituţie publică, prin asta înţelegându-se atât structura în sine (departamentul) cât şi persoana abilitată să coordoneze activităţile specifice şi anume agenţii schimbării.

Potrivit definiţiei lui John Storey managementul de resurse umane este o abordare distinctivă a managementului angajaţilor care urmăreşte să realizeze un rezultat competitiv printr-o desfăşurare strategică a unei forţe de muncă capabilă, angajată maximal, folosind o schemă integrată de tehnici culturale, structurale şi de personal.

Enunţând caracteristicile activităţii de management al resurselor umane putem concluziona:- aplicarea unor politici şi practici reciproc constructive privind raporturile de muncă, prin elaborarea unor politici şi practici de resurse umane integrate;- obţinerea angajamentului asumat faţă de misiunea şi valorile instituţiei publice;- angajaţii sunt văzuţi ca active ale instituţiei sau capital uman în care se investeşte prin asigurarea posibilităţilor de instruire şi dezvoltarea unei organizaţii care învaţă;- resursele umane sunt văzute ca o sursă de avantaj competitiv;- abordarea relaţiilor cu angajaţii este unitaristă: se consideră că angajaţii –funcţionari publici au acelaşi interes cu angajatorul-conducătorul instituţiei publice;- realizarea şi aplicarea managementului de resurse umane constituie o resposabilitatea a personalului de conducere executive;- punerea în valoare a angajaţilor: întărirea motivaţiei şi a angajamentului asumat, prin introducerea unor politici şi procese care să garanteze că oamenii sunt preţuiţi şi recompensaţi pentru ceea ce realizează ca şi pentru nivelul de calificare şi competenţă la care reuşesc să ajungă;- managementul de resurse umane urmăreşte să introducă practici manageriale axate pe un angajament profound asumat, care să recunoască faptul că angajaţii reprezintă un grup nepreţuit de persoane interesate de buna funcţionare a organizaţiei şi urmăresc să ajute la edificarea unui climat de cooperare şi încredere reciprocă.

În loc de rezumat







1. Enunţaţi modele de bună practică privind reforma funcţiei publice în Europa.2. Descrieţi programul Next Step în Marea Britanie şi riscurile de nefuncţionalitate ale acestuia.



1. C. Vâlsan – Politologie, Editura Economica, Bucuresti, 19972. Dan Anghel Constantinescu, Marinica Dobrin, Stănel Niţă, Anca

Niţă, Managementul resurselor umane, Editura Economică, 20073. Ioan Alexandru - Administraţia publică – teorii, realităţi,

perspective, Editura Lumina Lex, 20074. Ioan Alexandru - Criza Administraţiei, Editura Lumina Lex, 20025. Prof. univ. dr. Ion Plumb (coordonator), Conf. univ. dr. Armenia

Androniceanu, Prep. univ. drd. Oana Abaluta - Managementul serviciilor publice, note de curs, www.ase.ro, Biblioteca digitală

6. Raportul privind organizarea şi desfăşurarea concursurilor de recrutare a funcţionarilor publici pe anul 2004 elaborat de către ANFP, www.anfp.ro


http://www.anfp.ro/

http://www.ase.ro/

Managementul resurselor umane în administraţia publică (I)


MANAGEMENTUL RESURSELOR UMANE ÎN

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ (I)

Cuprins Pagina


6.1 Traiectorii ale reformei managementului de resurse umane din perspectiva noului

management public; alternative europene............................................................................

6.2 O perspectivă asupra managementului de resurse umane în actualul sistem al

administraţiei publice locale din România...........................................................................

6.3 Propuneri de optimizare a managementului public în România cu aplicabilitate

asupra organizării serviciilor publice. Motivarea în funcţia publică....................................







Principalele obiective ale Unităţii de învăţare Nr. 6 sunt: evidenţierea principiilor managementului general şi al

managementului carierei; privire comparativă asupra modului în care aceste principia de

managementul resurselor umane se regăsesc în organizarea funcţiei publice;

evidenţierea nevoilor de formare ale funcţionarilor publici în administraţie.

6.1 Traiectorii ale reformei managementului de resurse umane din perspectiva noului management public; alternative europene

Carieră

Promovare

Funcţionari publici

Noul management public sau reforma managementului public constă în schimbări deliberate ale structurilor şi proceselor organizaţiilor din sectorul public în vederea unei mai bune funcţionări a acestora. Majoritatea măsurilor de reforma a serviciului public adoptate de către statele occidentale în anii ’90 aveau aceeaşi trăsătură principală: politicienii doreau servicii civile mai flexibile şi cu reacţie mult mai rapidă, mai concentrate pe obţinerea de rezultate, mai bine calificate şi, dacă este posibil, mai puţin numeroase (şi astfel mai puţin costisitoare).

Traictoriile schimbării managementului resurselor umane din perspectiva noului management public vizează: Cariera pe viaţă a funcţionarului public: o evoluţie tipică în acest

sens este aceea a numirii funcţionarilor de rang înalt cu contracte în funcţie de performanţă. Cu toate acestea, ţări precum Franţa, Germania sau Suedia au preferat să păstreze în corpul funcţionarilor de rang înalt (grand corps) demnitarii de carieră, cu o experienţă bogată şi contacte personale bine stabilite;

Promovarea în funcţie de calificare şi de vechime: în acest sens scimbarea reflectă renunţarea la cultura organizaţională de tip rol în care promovarea se face în funcţie de condiţia primordială a vechimii în funcţie. Se renunţă astfel la prevederile strict birocratizate; schimbarea reflectă legarea promovării de rezultate şi de capacitatea de reacţie prin materializarea rezultatelor cerute în acorduri anuale sau în contracte, conţinând ţinte şi priorităţi individuale specifice;

Funcţionarul ca parte a unui serviciu naţional unitar: abordarea a fost sintetizată în conţinutul Cartei Albe Britanice în 1994: “Nu există două organizaţii ale serviciului civil identice cum nu există doua organizaţii identice în nicio altă parte a sectorului public sau privat. Este corect ca sistemele de plăţi şi gradaţii, ca şi alte angajamente manageriale să fie adaptate cerinţelor individuale şi pieţelor de muncă principale.

Comisia Europeană a prezentat o versiune cu mult mai moderată a acestei abordări prin ceea ce s-a numit MAP 2000 (Modernizarea administraţiei publice şi a politicii personalului), în cadrul căreia funcţionarul public rămâne o categorie distinctă din punct de vedere legal, cultural şi politic.



Funcţionarul public în România

O serie de state au aplicat parţial descentralizarea (Finlanda, Suedia) în sensul că au introdus prevederi pentru salarizarea legată de performanţă şi pentru stiluri de conducere mai descentralizate (în Suedia în 1999, fiecare instituţie a devenit responsabilă de pregătirea şi dezvoltarea propriului personal. Aceste ţări au aplicat moderat principiile descentralizării, coroborându-le cu acelea mai largi oferite de cadrul naţional privind organizarea serviciului public.

În România o încercare de reformare a funcţiei publice din perspectiva dimensiunilor expuse a fost aceea a creării unei categorii speciale de funcţionari publici – managerii publici – prin OUG nr. 56/2004, categorie care, prin derogare de la Statutul funcţionarilor publici – Legea nr. 188/1999, se bucură de reguli specifice privind recrutarea, evaluarea, remunerarea şi promovarea rapidă în categoria funcţionarilor publici - conducători de instituţii publice.

Un manager public are obligaţia de a asigura sprijin pentru politicile de reformă ale Guvernului în ce priveşte proiectarea, managementul şi implementarea – de la nivelurile strategice la cele operaţionale – a procedurilor menite să accelereze reforma administraţiei publice, precum şi implementarea legislaţiei armonizate cu aquis-ul comunitar. În mod concret acest sprijin înseamnă coordonarea de programe, proiecte şi activităţi care vizează creşterea calităţii actului administrativ şi a serviciilor publice furnizate cetăţeanului, în vederea armonizării cu standardele Uniunii Europene. Pentru a deveni un manager public, persoana în cauză semnează un angajament cu Ministerul Administraţiei şi Internelor prin care se obligă să lucreze, după finalizarea programelor de formare, în administraţia publică, pentru o perioadă de cinci ani, sub sancţiunea rambursării cheltuielilor ocazionate de pregătire.

Prin OUG nr.6/2005 pentru modificarea şi completarea OUG nr.56/2004 privind crearea statutului special al funcţionarului public, denumit manager public, a fost înfiinţată Comisia pentru Manageri Publici. Comisia este un organism independent, care urmăreşte şi asigură aplicarea prevederilor referitoare la modalităţile de acces la funcţia de manager public şi la mecanismele de promovare rapidă, îndeplineşte atribuţii în domeniul evaluării, încadrării în trepte, repartizării, promovării, soluţionării contestaţiilor şi al excluderii din categoria managerilor publici.

Programul privind formarea managerilor publici nu a cuprins în România şi o specializare dedicată pregătirii în managementul de resurse umane, acest domeniu nefăcând parte din priorităţile de formare stabilite la momentul adoptării actului normativ prin care a apărut această categorie. În continuare este necesară monitorizarea rezultatelor programului de formare şi a feed-back-ului acestuia – a modului cum vor fi integraţi în managementul public românesc managerii publici, dat fiind că se constată o tendinţă de rezistenţă din partea practicienilor cu experienţă faţă de asimilarea în sistem în poziţii-cheie a unor persoane cu experienţă redusă în lucrul efectiv cu administraţia publică.



Test de autoevaluare 6.1 – Scrieţi răspunsul în spaţiul liber din chenar.

Descrieți profilul managerului public în România

Răspunsul la test se găseşte la pagina .75

6.2 O perspectivă asupra managementului de resurse umane în actualul sistem al administraţiei publice locale din România

Se constată în prezent la nivelul instituţiilor publice locale din România menţinerea unei tendinţe de marginalizare a funcţiei de resurse umane, care de cele mai multe ori este asimilată cu o activitate executivă şi rutinieră, rezumându-se la gestiunea evidenţei angajaţilor din aparatul propriu de lucru, fără a avea o viziune strategică asupra poziţiei şi rolului pe care ar trebui să-l îndeplinească această structură în cadrul administraţiei publice/instituţiei.

În numeroase cazuri (dacă luăm în considerare organigrama Consiliului Judeţean) departamentul de resurse umane cunoaşte o dublă sau chiar triplă subordonare ierarhică (Director executiv adjunct/Director executiv/presedinte sau vicepreşedinte), ajungându-se astfel ca relaţia cu conducătorul instituţiei – care este abilitat prin lege să coordoneze activitatea acestui departament să fie cu mult îngreunată. În acest fel, posibilitatea de dezvoltare a unui plan complex de activităţi şi prognoze cu privire la potenţialul uman existent la nivelul Consiliului Judeţean, care să se bucure de vizibilitate şi de susţinere din partea conducerii, este mult îngreunată de structura birocratică încărcată, care nu permite un contact direct cu ordonatorul principal de credite. Se creează astfel falsa impresie că activitatea de resurse umane nu constituie o prioritate în raport cu alte tipuri de activităţi prestate de instituţie, prin intermediul diferitelor structuri.

Pe acelaşi principiu, cel care este însărcinat să se ocupe de resursele umane în cadrul instituţiei nu este perceput de regulă ca având un rol strategic, în special în partea de consiliere a conducerii pe probleme ce ţin de specificul activităţilor de resurse umane, ci mai degrabă un executant ce pune în aplicare deciziile şefului. Acest aspect derivă, pe de-o parte din constrângerile de ordin legislativ (odată cu limitarea numărului de funcţii de conducere la un procent fix de 12 % din totalul funcţiilor pe ansamblul instituţiilor, primele departamente “decapitate” fiind cele de resurse umane, transformate ulterior în structuri coordonate de funcţionari publici de execuţie, dar şi în cutumele administraţiei publice, care tinde să acorde o importanţă sporită altor segmente de activitate cum sunt cel economic sau tehnic.

La baza acestor concluzii stau observaţiile culese în urma numeroaselor vizite de documnetare locală realizate de echipa proiectului intr-o serie de Consilii Judetene, prilej cu care Institutul de Politici Publice a sesizat două aspecte majore care ar trebui analizate atunci când se are în vedere



evaluarea performanţelor unui departament de resurse umane în cadrul unei instituţii publice. Atribuţii care revin în mod curent în sarcina unui

department de resurse umane Structura şi poziţionarea departamentului de resurse umane

în cadrul instituţiei (Consiliul Judeţean).

Pe fondul acestor argumente ghidul de faţă încearcă să răspundă unor argumente de ordin practic, celor două tipuri de probleme identificate: necesitatea de redefinire a rolului departamentului de resurse umane în cadrul instituţiei publice (Consiliul Judetean) şi nevoia de optimizare a schemei organizaţionale - organigrama în vederea unei bune functionări a departamentului de resurse umane în raport cu celelalte structuri ale Consiliului.Test de autoevaluare 6.2 – Scrieţi răspunsul în spaţiul liber din chenar.

Descrieți aplicabilitatea relației motivație-performanță-satisfacție în funcția publică în România.


6.3 Propuneri de optimizare a managementului public în România cu aplicabilitate asupra organizării serviciilor publice. Motivarea în funcţia publică

Motivarea

Motivarea reprezintă un aspect deosebit de important pentru stimularea creşterii performanţelor în activitate, fiind un principiu de bază care fundamentează dezvoltarea carierei.

Motivarea poate fi de două feluri:- pecuniară (reprezentată prin sporuri, prime, bonificaţii, salariul de merit etc.)- non-pecuniară (forme alternative de motivare, precum dotarea cu echipamente performante a birourilor, flexibilitate în acordarea perioadelor de concediu, recunoaşterea publică a meritelor profesionale, stimularea iniţiativelor individuale, crearea unui mediu de lucru plăcut, întâlniri ale echipei în afara orelor de lucru, în medii informale, sărbătorirea în colectiv a unor ocazii festive, alături de Preşedintele Consiliului Judeţean etc.).

Teoriile motivării dezvoltate în literatura de specialitate, accentuează, de regulă, relaţia procesuală motivaţie-satisfacţie-performanţă, cu toate că există şi critici punctuale aduse unei astfel de scheme care pun în centrul atenţiei o dependenţă directă a performanţei de motivaţie. Din perspectiva managementului resurselor umane în administraţia publică, este important de menţionat că studiile teoretice şi empirice dezvoltate în domeniu au subliniat importanţa unor scopuri clare din perspectiva funcţionarilor, deci al unui caracter motivator al programelor fixate pe obiective. În acelaşi timp, nu există o reţetă universal valabilă pentru o mai bună motivare a



angajaţilor, indiferent că aceştia lucrează în mediul public sau privat. Managerul de resurse umane este cel care trebuie să cunoască aceste principii teoretice şi să le aplice în mod diferenţiat de contextul mediului instituţional în care îşi desfăşoară activitatea.

Ideea unui management performant al administraţiei publice locale este una des invocată în procesul de reformă actual pentru contextul românesc. Ea este în primul rând văzută ca performantă în furnizarea unor servicii publice către populaţie şi mai puţin ca un tip de performanţă socio-umană a instituţiilor administraţiei publice locale. Aceasta din urmă constă în principal în gradul de satisfacere al funcţionarilor şi de oportunităţile de dezvoltare a carierei pe care le oferă, fiind desigur în strânsă legatură cu problema managementului calităţii în administraţia publică.

Date fiind condiţiile restrictive impuse de actuala legislaţie în vigoare cu privire la stimulentele de natură bănească ce pot fi acordate funcţionarilor publici, ca şi personalului contractual, Institutul pentru Politici Publice recomandă în acest sens o evaluare obiectivă a rezultatelor obţinute şi acordarea acestor stimulente în funcţie de performanţele diferenţiate obţinute în decursul unei perioade stabilite. Reprezentanţii Consiliului Judeţean Alba au înaintat chiar o propunere în acest sens, sugerând introducerea unor criterii minimale de acordare a stimulentelor, în afara evaluarilor anuale, astfel încât să se diferenţieze în mod real între cei care merită cu adevărat să primească aceste prime.

În practica din administraţia publică românească, fondul de premiere existent la nivelul fiecarei instituţii publice este adus la cunoştiinţa fiecărui conducător de departament, iar sarcina acestuia este aceea de a face propuneri obiective cu privire la distribuirea sumei alocate, în funcţie de rezultatele înregistrate de fiecare angajat în activitatea desfăşurată.

În măsura în care instituţia publică dispune de resurse suplimentare, poate fi prevăzută în bugetul anual alocarea unor sume pentru diferite activităţi cu caracter stimulativ: programe de pregătire profesională în afara celor prevăzute în mod obligatoriu prin lege, dotarea cu echipamente tehnice de ultimă generaţie, înfiinţarea unei biblioteci proprii a Consiliului etc.

Este recomandabil ca recompensele acordate angajaţilor să fie corelate cu performanţele individuale ale acestora. În unele situaţii, conducerea decide acordarea de recompense identice către toţi angajaţii: avem aici de-a face cu un aspect pozitiv (acordarea recompenselor), pe de altă parte şi cu unul negativ (egalizarea recompenselor). În general, riscurile pe care le implică o asemenea politică sunt: menţinerea sau chiar scăderea performanţelor unora dintre funcţionari, pe principiul că oricum au garantată recompensa, sau, la polul opus, pierderea acelor angajaţi ale căror performanţe sunt vădit mai bune decât ale colegilor, dar care se simt în mod sistematic insuficient apreciaţi.

În ceea ce priveşte motivarea non-pecuniară, aici rolul directorului/responsabilului de resurse umane este deosebit de important, pe de o parte în relaţia directă cu funcţionarii din cadrul departamentului



pe care îl coordonează şi, pe de altă parte, în relaţia cu conducerea instituţiei - Preşedintele Consiliului Judeţean, pe care trebuie să îl informeze cu privire la importanţa instituţionalizării unor mecanisme de motivare care să conducă la creşterea loialităţii anagajaţilor şi, în final, la creşterea performanţelor în activitate.

Printre cele mai frecvente metode de stimulare a funcţionarilor publici/a personalului contractual din cadrul instituţiei identificate cu prilejul vizitelor de documentare locală şi a schimburilor de experienţă între Consilii Judetene, coordonate de Institutul pentru Politici Publice, se numără: încurajarea participării funcţionarilor publici la stagii de

pregătire în afara celor prevăzute în mod obligatoriu prin lege; planificarea flexibilă a concediilor; abordarea directă a relaţiei cu angajaţii, prin aprecieri

făcute în mod public de către superiorul ierarhic; cooptarea funcţionarilor publici cu merite deosebite în

activitate în delegaţiile conducerii (în special când este vorba despre delegaţii în străinătate);

acordarea de locuinţe de serviciu pentru acei funcţionari care nu domiciliază în municipiul-reşedinţa de judeţ unde are sediul Consiliul Judeţean;

includerea funcţionarilor publici în diferite comisii de examinare organizate la nivelul instituţiei.

În afară de aceste metode alternative de stimulare, directorul/responsabilul de resurse umane trebuie să se asigure în permanenţă de existenţa unor condiţii adecvate de lucru la locul de muncă, să încurajeze buna colaborare, dar şi competivitatea în activitate, să acorde credit iniţiativelor individuale şi să încurajeze soluţii noi venite din partea angajaţilor, în acest fel dezvoltând premisele pentru crearea sentimentului de apartenenţă la colectiv.

Un aspect fundamental care merită o atenţie deosebită în ceea ce priveşte motivarea funcţionarilor publici este cel legat de importanţa conştientizării funcţionarilor publici asupra statutului aparte, care le conferă, prin comparaţie cu alte sectoare de activitate stabilite în funcţie şi, în multe cazuri, un prestigiu social mai ridicat decât alte profesii, cu atât mai mult în plan local.


Metode alternative de stimulare a performanței profesionale în funcția publică


În loc de rezumat Am ajuns la sfârşitul Unităţii de învăţare Nr. 6.






Răspuns 6.1

Un manager public are obligaţia de a asigura sprijin pentru politicile de reformă ale Guvernului în ce priveşte proiectarea, managementul şi implementarea – de la nivelurile strategice la cele operaţionale – a procedurilor menite să accelereze reforma administraţiei publice, precum şi implementarea legislaţiei armonizate cu aquis-ul comunitar. În mod concret acest sprijin înseamnă coordonarea de programe, proiecte şi activităţi care vizează creşterea calităţii actului administrativ şi a serviciilor publice furnizate cetăţeanului, în vederea armonizării cu standardele Uniunii Europene. Pentru a deveni un manager public, persoana în cauză semnează un angajament cu Ministerul Administraţiei şi Internelor prin care se obligă să lucreze, după finalizarea programelor de formare, în administraţia publică, pentru o perioadă de cinci ani, sub sancţiunea rambursării cheltuielilor ocazionate de pregătire.

Răspuns 6.2Ideea unui management performant al administraţiei publice locale este una des invocată în procesul de reformă actual pentru contextul românesc. Ea este în primul rând văzută ca performantă în furnizarea unor servicii publice către populaţie şi mai puţin ca un tip de performanţă socio-umană a instituţiilor administraţiei publice locale. Aceasta din urmă constă în principal în gradul de satisfacere al funcţionarilor şi de oportunităţile de dezvoltare a carierei pe care le oferă, fiind desigur în strânsă legatură cu problema managementului calităţii în administraţia publică.

Date fiind condiţiile restrictive impuse de actuala legislaţie în vigoare cu privire la stimulentele de natură bănească ce pot fi acordate funcţionarilor publici, ca şi personalului contractual, Institutul pentru Politici Publice recomandă în acest sens o evaluare obiectivă a rezultatelor obţinute şi acordarea acestor stimulente în funcţie de performanţele diferenţiate obţinute în decursul unei perioade stabilite. Reprezentanţii Consiliului Judeţean Alba au înaintat chiar o propunere în acest sens, sugerând introducerea unor criterii minimale de acordare a stimulentelor, în afara evaluarilor anuale, astfel încât să se diferenţieze în mod real între cei care merită cu adevărat să primească aceste prime.

În practica din administraţia publică românească, fondul de premiere existent la nivelul fiecarei instituţii publice este adus la cunoştiinţa fiecărui conducător de departament, iar sarcina acestuia este aceea de a face propuneri obiective cu privire la distribuirea sumei alocate, în funcţie de rezultatele înregistrate de fiecare angajat în activitatea desfăşurată.

Răspuns 6.3



Printre cele mai frecvente metode de stimulare a funcţionarilor publici/a personalului contractual din cadrul instituţiei identificate cu prilejul vizitelor de documentare locală şi a schimburilor de experienţă între Consilii Judetene, coordonate de Institutul pentru Politici Publice, se numără: încurajarea participării funcţionarilor publici la stagii de

pregătire în afara celor prevăzute în mod obligatoriu prin lege; planificarea flexibilă a concediilor; abordarea directă a relaţiei cu angajaţii, prin aprecieri

făcute în mod public de către superiorul ierarhic; cooptarea funcţionarilor publici cu merite deosebite în

activitate în delegaţiile conducerii (în special când este vorba despre delegaţii în străinătate);

acordarea de locuinţe de serviciu pentru acei funcţionari care nu domiciliază în municipiul-reşedinţa de judeţ unde are sediul Consiliul Judeţean;

includerea funcţionarilor publici în diferite comisii de examinare organizate la nivelul instituţiei.

În afară de aceste metode alternative de stimulare, directorul/responsabilul de resurse umane trebuie să se asigure în permanenţă de existenţa unor condiţii adecvate de lucru la locul de muncă, să încurajeze buna colaborare, dar şi competivitatea în activitate, să acorde credit iniţiativelor individuale şi să încurajeze soluţii noi venite din partea angajaţilor, în acest fel dezvoltând premisele pentru crearea sentimentului de apartenenţă la colectiv.

Un aspect fundamental care merită o atenţie deosebită în ceea ce priveşte motivarea funcţionarilor publici este cel legat de importanţa conştientizării funcţionarilor publici asupra statutului aparte, care le conferă, prin comparaţie cu alte sectoare de activitate stabilite în funcţie şi, în multe cazuri, un prestigiu social mai ridicat decât alte profesii, cu atât mai mult în plan local.


1. Christopher Politt, Geert Bouckaert - Reforma managementului public. Analiza comparată, Editura Epigraf, Chişinău, 2004

2. D. Farnham, S. Horton, J. Barlow, A. Hondeghem - New public managers in Europe: public servants in transition, Basingstoke, Macmillan, 1998

3. Ghidul managerului de resurse umane, 20054. Simona Cristea - Problemes juridiques de la function publique

roumaine, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007


Managementul resurselor umane în administraţia publică (II)


MANAGEMENTUL RESURSELOR UMANE ÎN

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ (II)

Cuprins Pagina


7.1 Propuneri privind promovarea funcţionarilor publici....................................................

7.2 Analiza preliminară a nevoilor de instruire, atât la nivel individual, cât şi pe

ansamblul instituţiei.............................................................................................................

7.3 Încurajarea auto-învăţării şi a planurilor de dezvoltare individuală...............................







Principalele obiective ale Unităţii de învăţare Nr. 7 sunt: evidenţierea principiilor managementului general şi al

managementului carierei; privire comparativă asupra modului în care aceste principia de

managementul resurselor umane se regăsesc în organizarea funcţiei publice;

evidenţierea nevoilor de formare ale funcţionarilor publici în administraţie.

7.1 Propuneri privind promovarea funcţionarilor publici

Organizaţiile/instituţiile în care există sisteme de promovare dau mai multe motive de satisfacţie angajaţilor lor, aceştia ştiind că au o şansă reală da a urca în ierarhia organizaţiei/instituţiei. Acesta este un factor motivant, în comparaţie cu organizaţiile statice, unde sunt foarte rare ocaziile în care au loc promovări şi cântăreşte destul de greu în atragerea şi menţinerea în instituţie a unor persoane capabile şi bine pregătite.

Din păcate, în actualul sistem al administraţiei publice româneşti, nu există o schemă de promovare rapidă în funcţie, ocuparea unei funcţii publice superioare fiind condiţionată de existenţa unui post vacant, cu îndeplinirea criteriilor stabilite prin lege. Cu toate acestea, directorul/responsabilul de resurse umane trebuie să îşi asume şi în acest caz un rol activ constând în: Cultivarea unui spirit de încurajare a promovării, prin facilitarea –

de o manieră realistă – a cunoaşterii instituţiei (structura ierarhică, atribuţiile posturilor etc.);

Monitorizarea permanentă a situaţiei ocupării funcţiilor în cadrul instituţiei şi, în măsura în care un post devine vacant, încurajând participarea la concurs a persoanei care, pe baza informaţiilor înregistrate până la acel moment, are cele mai multe calităţi pentru a ocupa postul respectiv;

Contribuţia la crearea unui climat de competitivitate şi încredere în şansele reale ale fiecărui angajat de a fi promovat în cadrul instituţiei;

Depunerea tuturor eforturilor necesare pentru ca toate concursurile să se desfăşoare în condiţii de maximă transparenţă şi obiectivitate, pentru a spori încrederea tuturor candidaţilor în concurs.

În materia pregătirii profesionale şi a formării continue în cariera de funcţionar public, rolul directorului/responsabilului de resurse umane este deosebit de important, întrucât aceste două componente sunt fundamentale pentru dezvoltarea carierei în sistemul administraţiei publice, ca de altfel în toate domeniile de activitate.

Pentru ca programele de pregătire profesională pentru care instituţia publică (Consiliul Judeţean) angajează anual resurse financiare să îşi atingă într-un final obiectivul – acela de a contribui în mod real la creşterea calităţii individuale a activităţii prestate de un funcţionar public în domeniul său specific de activitate, respectiv la creşterea performanţelor



pe ansamblul instituţiei – este necesară parcurgerea unor etape în procesul de alocare/ monitorizare a rezultatelor obţinute, sub directa coordonare a directorului/responsabilului de resurse umane.

Test de autoevaluare 7.1 – Descrieți rolul managerului de resurse umane in organigrama funcției publice


7.2 Analiza preliminară a nevoilor de instruire, atât la nivel individual, cât şi pe ansamblul instituţiei

Este recomandabil ca această analiză să fie realizată periodic (trimestrial) de către conducătorul departamentului de resurse umane, prin intermediul unei proceduri standardizate (ex. chestionar autoadministrat tuturor funcţionarilor publici din cadrul Consiliului), iar rezultatele să fie centralizate la nivelul departamentului de resurse umane. O asemenea practică, pusă cu succes în aplicare până în prezent în cadrul Consiliului Judeţean Harghita, are avantajul de a permite cunoaşterea în permanenţă a nevoilor de pregătire existente la nivelul instituţiei şi ajută la o alocare mai eficientă atât a costurilor pentru pregătirea unui funcţionar public, cât şi la repartizarea corespunzătoare a funcţionarilor pentru diferitele oferte de pregătire sosite pe adresa instituţiei, evitându-se astfel situaţiile în care funcţionarii sunt trimisi la training pe criterii subiective, fără a se ţine cont de nevoia reală de pregătire a acestora.

7.3 Încurajarea auto-învăţării şi a planurilor de dezvoltare individuală

Directorul/responsabilul de resurse umane trebuie să posede capacitatea de a spori interesul funcţionarilor publici pentru auto-perfecţionare, încurajând învăţarea continuă prin diverse metode (studiu individual, e-learning etc.).

În general, pregatirea profesională şi formarea continuă necesită o abordare strategică din partea conducerii instituţiei, întrucât investiţia în capitalul uman este fundamentală pentru eficientizarea activităţii. În acest sens, rolul directorului/responsabilului de resurse umane este acela de a acţiona în calitate de principal strateg al planurilor de dezvoltare a carieirei funcţionarilor publici, uzând de o serie de instrumente de tipul celor de mai sus, pentru a aduce o contributie semnificativă şi masurabilă în acelaşi timp, atât pentru cei care beneficiază de programele de pregătire profesională, cât şi pentru instituţie în ansamblul său.

Majoritatea reprezentanţilor din conducerea departamentelor de resurse umane din cadrul Consiliilor Judeţene au reclamat lipsa de obiectivitate a evaluărilor anuale ale funcţionarilor, apreciind că acestea au fost transformate într-o formalitate (majoritatea funcţionarilor obţin la



evaluările anuale calificativul “excepţional”, principala raţiune fiind aceea de a nu afecta în vreun fel cuantumul salariului).

Un alt argument al capacităţii scăzute a evaluarilor anuale de a reda în mod obiectiv şi realist standardele generale de performanţă (individuale şi pe instituţie) înregistrate în decursul anului de către un Consiliu Judeţean a fost acela al criteriilor de evaluare mult prea generale, neadaptate cerinţelor specifice ale postului.

Ca urmare, o serie de Consilii Judeţene au iniţiat propuneri şi chiar au pus în aplicare o serie de metode menite să reflecte într-un mod cât mai apropiat de realitate rezultatele activităţii funcţionarilor.


Este evoluția carierei în funcția publică o prioritate a managementului public?

Răspunsul la test se găseşte la pagina .

În loc de rezumat





Răspuns 7.1Din păcate, în actualul sistem al administraţiei publice româneşti, nu există o schemă de promovare rapidă în funcţie, ocuparea unei funcţii publice superioare fiind condiţionată de existenţa unui post vacant, cu îndeplinirea criteriilor stabilite prin lege. Cu toate acestea, directorul/responsabilul de resurse umane trebuie să îşi asume şi în acest caz un rol activ constând în: Cultivarea unui spirit de încurajare a promovării, prin facilitarea –

de o manieră realistă – a cunoaşterii instituţiei (structura ierarhică, atribuţiile posturilor etc.);

Monitorizarea permanentă a situaţiei ocupării funcţiilor în cadrul instituţiei şi, în măsura în care un post devine vacant, încurajând participarea la concurs a persoanei care, pe baza informaţiilor înregistrate până la acel moment, are cele mai multe calităţi pentru a ocupa postul respectiv;

Contribuţia la crearea unui climat de competitivitate şi încredere în şansele reale ale fiecărui angajat de a fi promovat în cadrul instituţiei;

Depunerea tuturor eforturilor necesare pentru ca toate concursurile



să se desfăşoare în condiţii de maximă transparenţă şi obiectivitate, pentru a spori încrederea tuturor candidaţilor în concurs.

Răspuns 7.2În general, pregatirea profesională şi formarea continuă necesită o abordare strategică din partea conducerii instituţiei, întrucât investiţia în capitalul uman este fundamentală pentru eficientizarea activităţii. În acest sens, rolul directorului/responsabilului de resurse umane este acela de a acţiona în calitate de principal strateg al planurilor de dezvoltare a carieirei funcţionarilor publici, uzând de o serie de instrumente de tipul celor de mai sus, pentru a aduce o contributie semnificativă şi masurabilă în acelaşi timp, atât pentru cei care beneficiază de programele de pregătire profesională, cât şi pentru instituţie în ansamblul său.


1. Christopher Politt, Geert Bouckaert - Reforma managementului public. Analiza comparată, Editura Epigraf, Chişinău, 2004

2. D. Farnham, S. Horton, J. Barlow, A. Hondeghem - New public managers in Europe: public servants in transition, Basingstoke, Macmillan, 1998

3. Ghidul managerului de resurse umane, 20054. Simona Cristea - Problemes juridiques de la function publique

roumaine, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007


Noul management public. Managerialismul. Taylorismul (II)


NOUL MANAGEMENT PUBLIC. MANAGERIALISMUL.

TAYLORISMUL (I)

Cuprins Pagina


8.1 Eficienţa instituţiilor şi autorităţilor publice şi eficacitatea funcţionarilor publici........

8.2 Eficacitatea în sectorul public........................................................................................

8.3 Organizarea structurală în instituţiile şi autorităţile publice..........................................







Principalele obiective ale Unităţii de învăţare Nr. 8 sunt: analiza nivelului de eficacitate a managementului in sectorul public; analiza soluţiei noului management public de combatere a

birocraţiei instituţionale; studenţii trebuie să poată realiza, comparativ, distincţia între

principiile weberiene de organizare a administraţiei publice şi teoreticienii noului management public, reprezentaţi de Friederick Taylor.

8.1 Eficienţa instituţiilor şi autorităţilor publice şi eficacitatea funcţionarilor publici

Noţiunea de „eficienţă economică“ este întâlnită, în studiile de specialitate şi în practică, în două sensuri: a. performanţe - rezultate deosebit de bune - ale unei activităţi; b. efecte maxime ale unei activităţi în raport cu resursele alocate sau consumate.

Însă cei mai mulţi dintre specialişti, abordând „eficienţa”, au în vedere sectorul privat şi prea puţin sau chiar deloc pe cel public. O explicaţie a acestui fapt ar putea fi determinată de adevărul că administraţia publică vizează prin activităţile sale o profitabilitate redusă, dar un grad înalt de satisfacere a cetăţenilor. În contextul în care, referindu-se la sectorul privat, mulţi economişti au definit în special eficienţa economică, este absolut firesc să fi fost luată în considerare pentru analiză activitatea instituţiilor sau autorităţilor din administraţia publică centrală şi locală şi celelalte instituţii din sectorul public.

Pentru a putea aborda activitatea în sectorul public din perspectiva conceptului de eficienţă este necesar ca eficienţa să fie înţeleasă şi considerată atât ca urmare a influenţei factorilor economici, cât şi ca o consecinţă a influenţei factorilor politici, culturali, juridici şi în special a factorului uman, căci în fapt „resursele umane sunt cele care stau la baza reuşitei sau eşecului”.

Acest concept a fost folosit pentru prima dată în administraţia publică în abordarea raţională propusa de L. Gulick şi L. Urwick. Managerii publici trebuie să aibă în vedere faptul că, dacă eforturile pot fi dimensionate în mod strict, efectele, în special cele sociale, sunt dificil de determinat şi nu pot fi prevăzute în totalitate. Aceasta deoarece administraţia publică îşi desfaşoară activitatea într-un cadru social supus unor influenţe multiple. Cel mai adesea aceste efecte sociale indirecte, neprevizibile au implicaţii majore în sectorul public.

Din punct de vedere al formelor de exprimare se poate spune că eficienţa poate fi cuantificabilă - în special efectele economice - şi necuantificabilă - efectele sociale. Managerii publici ar trebui să ţină seama de ambele forme, dar şi de faptul că ele pot avea pe lângă dimensiunea prezentă şi o dimensiune de perspectivă, deoarece o parte apreciabilă din rezultate se



obţin pe parcursul unei perioade de timp. Din păcate, cel mai adesea, eficienţa de perspectivă – propagată – este ignorată. O analiză asupra sistemului decizional arată o pondere foarte ridicată a deciziilor pe termen scurt, ceea ce conduce la decizii cu efecte imediate, de cele mai multe ori în detrimentul deciziilor pe termene medii şi lungi care sunt total neglijate. De altfel o astfel de abordare determină efecte negative pe termen lung, majorând coeficientul de risc. În sectorul public din România factorul uman este una din resursele cel mai mult neglijate, iar consecinţele unei astfel de situaţii conduc la efecte care nu sunt deloc greu de dedus.

Factorul uman reprezintă elementul cheie al activităţii şi performanţelor din sectorul public. Mai mult, constituie coordonată esenţială a dimensiunii şi mai ales a calităţii activităţii în sectorul public. Astfel că nu se poate menţiona eficienţa unei instituţii publice în general fără a avea în vedere, pe lângă eficienţa economică şi aspectele cuantificabile direct, şi o serie de aspecte necuantificabile direct, dar care au multiple consecinţe asupra performanţelor în sectorul public. Printre acestea un loc important îl ocupă, cum e şi firesc, eficienţa muncii funcţionarilor publici. De folosirea eficientă a personalului, de eficienţa muncii lui depinde însăşi calitatea şi eficienţa activităţii din administraţia publică.

Altfel spus, eficienţa activităţii autorităţii administraţiei publice este determinată de: calitatea actului administrativ; competenţele, capacitatea de lucru şi de execuţie adecvate a sarcinilor; capacitatea autorităţilor locale de a executa sarcinile în timp util.

Problema resurselor umane din sectorul public reprezintă multiple aspecte de ordin social-uman, politic, juridic şi tehnic. Astfel, se pun probleme în legatură cu pregatirea profesională a personalului instituţiilor publice, probleme în legatură cu recrutarea şi repartizarea acestuia, cu aprecierea şi promovarea în diferite funcţii, în general probleme de gestiune a personalului. Există de asemenea probleme care privesc comportamentul funcţionarilor publici în raporturile lor cu cetăţenii, probleme care se referă la raporturile interumane în cadrul instituţiilor publice sau care privesc raporturile dintre personalul sectorului public şi societate.

Toate aceste aspecte legate de problematica personalului din administraţia publică nu trebuie abordate însă numai din punct de vedere strict juridic, deoarece acestea ar conduce la o cunoaştere incompletă a realităţilor din administraţie, pentru că există şi aspecte legate de munca funcţionarilor publici care nu au reglementare juridică, dar care au rol deosebit de important pentru asigurarea eficienţei instituţiei publice şi realizarea misiunii sociale a acesteia.


Eficiență/Eficacitate în sectorul public.




8.2 Eficacitatea în sectorul public

Foarte mulţi specialişti străini consideră că nu se poate vorbi de eficienţă fără eficacitate pentru că “este mult mai important să realizezi bine ceea ce ţi-ai propus - eficacitatea - decât să realizezi bine altceva – eficienţa”.

Totodată se afirmă că relaţia dintre eficacitate şi eficienţă este una de parte-întreg, eficacitatea influenţând în mod direct eficienţa, în special pe cea a personalului, fiind chiar un element intrinsec al acesteia. Mai mult se poate spune că eficacitatea este un atribut al omului şi are sursa în personalitatea, cunoştinţele, raţiunea funcţionarilor publici, dar şi în relaţiile dintre ei.

Atât eficacitatea ca element intrinsec al eficienţei personalului, cât şi aceasta din urmă au o mare importanţă pentru eficienţa de ansamblu a sectorului public. Pentru că nu e posibilă organizarea raţională şi funcţionarea eficientă a sectorului public fără personal deosebit de eficient şi eficace totodată. Altfel spus, eficienţa şi elementul ei intrinsec - eficacitatea - sunt caracteristici esenţiale şi indispensabile ale muncii funcţionarului public.

Lipsita de aceste caracteristici, munca fiecărui funcţionar public în parte ar influenţa negativ activitatea de ansamblu a instituţiei şi/sau autorităţii. Mai mult, ar pune în pericol însăşi atingerea obiectivului fundamental al instituţiei publice: satisfacerea interesului public.

Ca urmare, este necesară concentrarea atenţiei managerilor publici asupra performanţelor resurselor umane, creştere care va influenţa în mod evident eficienţa utilizării resurselor materiale şi financiare şi eficienţa de ansamblu a instituţiilor şi autorităţilor publice.

Din păcate mulţi specialişti în probleme de reformă consideră că pentru reforma administraţiei publice este suficientă reglementarea juridică a activităţii acesteia, a principalelor aspecte, fără să se înţeleagă ca un cadru juridic valorează foarte puţin dacă nu sunt suficienţi funcţionari publici care să-l valorifice prin munca lor. Mulţi manageri publici din sectorul public din ţara noastră nu înţeleg faptul că pentru reforma sistemului administrativ nu este suficientă completarea şi perfecţionarea cadrului normativ, crearea unui cadru instituţional corespunzator şi nici chiar elaborarea unor programe referitoare la recrutarea, planul carierei, formarea specializată, standardele şi controlul asupra performanţelor funcţionarilor publici. Este nevoie de mai mult, şi anume: de o noua perspectiva asupra concepţiei despre funcţionarii publici şi rolul lor în sistemul administrativ, o nouă abordare a activităţii acestora prin prisma conceptelor de eficienţă şi eficacitate, căci acestea sunt elementele indispensabile ale succesului schimbărilor.



Test de autoevaluare 8.2 – Scrieţi răspunsul în spaţiul liber din chenar.Eficacitate și managementul prin performanțe în sectorul public.


8.3 Organizarea structurală în instituţiile şi autorităţile publice

În instituţiile şi autorităţile publice din sistemul administrativ din ţara noastră prin cadrul legislativ de la nivel central se stabileşte structura organizatorică, care devine astfel obligatorie, ea nu poate fi adaptată sau modificată pe altă procedură decât cea prin care a fost stabilită iniţial. Apare astfel un paradox care explică multe din blocajele sistemului administrativ şi care este o consecinţă a gradului ridicat de centralizare a sistemului administrativ din România. Deşi aceste structuri ar trebui să servească drept cadru de desfăşurare a activităţilor prin care se realizează şi furnizează serviciile publice, putând fi adaptate în funcţie de intensitatea şi amploarea cererilor de diferite servicii ce apar în sistem, totuşi în practică acest lucru nu este posibil.

Doar procedura legală este cea prin care pot fi aduse modificări structurilor organizatorice din instituţiile şi autorităţile publice integrate în sistemul administrativ din ţara noastră.

Acest mod depăşit de înţelegere a rolului unei structuri organizatorice atrage foarte multe disfuncţionalităţi cu consecinţe directe asupra proceselor de management şi de execuţie din instituţiile şi autorităţile publice limitând semnificativ capacitatea administrativă a acestora de a-şi realiza misiunea socială pentru care au fost constituite.

Acesta este unul din multele exemple de încalcare a unui principiu fundamental declarat în lege, acela al autonomiei.

Postul este componenta structurală de bază alcatuită din ansamblul obiectivelor, sarcinilor, competenţelor şi responsabilităţilor desemnate pe anumite perioade fiecărui funcţionar public.

Deoarece postul reprezintă „celula” de bază a structurii unei institutii şi/sau autorităţi publice, sunt prezentate toate elementele componente ale acestuia, respectiv: obiectivele postului, sarcinile, competentele şi responsabilităţile ce revin fiecărui post.

Obiectivele postului reprezintă scopurile determinate în timp şi chiar cuantificate pe care le are de realizat titularul postului. Aceste obiective se regăsesc în sistemul piramidal de obiective al instituţiei/autorităţii ca obiective ale funcţionarilor publici şi titularilor de funcţii publice de conducere şi de execuţie, care sunt fie funcţionari publici, fie reprezentanţi ai politicului.

Obiectivele posturilor asigură prin realizarea şi agregarea lor succesivă şi



ascendentă realizarea obiectivului fundamental al managementului public. Deoarece obiectivele postului arată practic rolul titularului de post în realizarea obiectivelor de ansamblu ale instituţiei/autorităţii publice, ele justifică existenţa, menţinerea sau eliminarea postului din structura organizatorică a instituţiei publice. Dacă nu sunt determinate obiective clare, concise, cuantificabile şi determinate în timp pentru fiecare dintre posturile din structura organizatorică, practic nu se justifică existenţa în structura organizatorică a respectivelor poziţii.

Obiectivele postului care devin obiective individuale ale titularului de post pot fi realizate de acesta prin intermediul celorlalte componente ale structurii postului, respectiv: sarcini, competenţe, responsabilităţi.

Un act normativ, oricât de bine fundamentat ar fi, el rămâne la un grad destul de ridicat de generalitate. Acesta ar trebui să reprezinte doar baza de raportare a managerilor publici, atunci când determină configuraţia structurii organizatorice într-o instituţie/ autoritate publică, asigurându-se astfel o particularizare a acestui cadru la situaţii şi contexte specifice identificate în aceleaşi domenii sau în unităţi administrativ-teritoriale distincte, cu nevoi sociale generale, dar şi specifice.

Competenţa organizatională conferă titularului de post un anumit grad de autoritate formală. În instituţiile şi autorităţile publice se disting două forme ale autorităţii formale: - ierarhică, de regulă exercitată de către instituţii/autorităţi publice, şi funcţionari publici situaţi pe niveluri ierarhice superioare în structura sistemului administrativ;

Autoritate formală pot avea guvernul, autorităţile care reprezintă guvernul în unitatea administrativ-teritorială. Aceasta poate fi numită autoritate formală de sistem. Există însă şi o a doua formă de autoritate formală care se manifestă la nivelul componenţei structurale post, respectiv autoritatea formală conferită de structura postului.

Autoritatea formală ierarhică se concretizează în acte normative, programe de acţiuni iniţiate de reprezentanţii formaţiunilor politice, decizii politice, decizii administrative etc.

- funcţională, de regulă exercitată asupra unor funcţionari publici din compartimente funcţionale implicaţi în diferite activităţi.

Autoritatea funcţională se materializează în proceduri, metodologii, proiecte de acte normative care exprimă cum trebuie executate diferite activităţi sau implementate anumite decizii administrative. Şi această formă de autoritate se exprimă la nivelul postului. Autoritatea funcţională a postului arată practic cum trebuie executate sarcinile, până la ce nivel are dreptul să acţioneze titularul postului pentru a realiza obiectivele postului.

Alături de autoritatea formală, titularii de posturi trebuie să aibă un grad corespunzător de competenţă pentru a realiza obiectivele postului.



Există două forme de competenţă: - o competenţă profesională exprimată de nivelul de pregătire, experienţa, talentul, abilităţile titularului de post, calităţile, cunoştinţele, aptitudinile şi deprinderile acestuia care îl susţin în procesul de realizare a obiectivelor postului; - o competenţă managerială pentru posturile integrate în structura de conducere a instituţiei/sau autorităţii publice.

Autoritatea formală atribuită trebuie însoţită de prestigiul profesional dobândit, ca urmare a exercitării competenţei profesionale de către titularul de post.

Între toate elementele postului trebuie să existe un echilibru permanent. Conţinutul postului trebuie abordat într-o perspectivă dinamică, flexibilă, acesta trebuie adaptat în funcţie de schimbările care intervin în sistemul de nevoi sociale generale şi specifice, de modificările în componentele unităţilor administrativ-teritoriale, de schimbările în contextul intern şi internaţional.

Funcţia publică ca şi concept poate fi abordată din două perspective: cea legislativă şi cea managerială. Deşi cele două nu se elimina, dimpotrivă sunt ca şi continut perfect compatibile, exista o serie de diferenţe în perceperea conceptului de către jurişti şi de către specialiştii în domeniul managementului public.

Din punctul de vedere al specialiştilor în drept administrativ, funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite de autoritatea sau instituţia publică, în temeiul legii, în scopul realizării competenţelor sale.

Principiile care stau la baza exercitării funcţiilor publice sunt: - asigurarea tuturor activităţilor efectuate de funcţionarii publici să fie promptă, eficientă, liberă de prejudecăţi, corupţie, abuz de putere şi presiuni politice; - selectarea funcţionarilor publici exclusiv după criteriul competenţei; - egalitatea şanselor la intrarea şi la promovarea în corpul funcţionarilor publici; - stabilitatea funcţionarilor publici.

Legea privind statutul funcţionarului public, de altfel, defineşte funcţionarul public ca „persoana numită într-o funcţie publică” iar totalitatea funcţionarilor publici din autorităţile şi instituţiile publice constituie corpul funcţionarilor publici.

Din perspectiva specialiştilor în domeniul managementului public, funcţia publică aşa cum aceasta este prezentată de jurişti, are un accentuat caracter limitativ, îngrădind semnificativ flexibilitatea unei structuri şi gradul de autonomie al acesteia, ceea ce contravine principiilor fundamentale ale managementului public.

Câteva argumente pot fi formulate în acest sens:



- funcţia publică nu poate să reprezinte doar un ansamblu de atribuţii şi responsabilităţi stabilite de autoritatea sau instituţia publică în temeiul legii. Funcţia publică fiind un element de generalizare a posturilor asemănătoare din punctul de vedere al ariei de cuprindere a autorităţii şi responsabilităţii. Autoritatea formală corespunzatoare funcţiei publice îi conferă titularului acesteia dreptul de a lua anumite decizii administrative şi de management sau de a acţiona în calitatea sa de funcţionar public de execuţie. - scopul funcţiei publice nu poate să fie realizarea competenţelor acesteia, ci în cel mai bun caz realizarea unor obiective clar, concis şi riguros determinate derivate din sistemul de nevoi generale şi specifice de interes public sau administrativ. Dacă am restrânge conţinutul funcţiei publice la scopul prezentat de lege, respectiv realizarea competenţelor, atunci am deduce ca titularul funcţiei publice are drept scop exercitarea puterii şi nu preocuparea pentru satisfacerea intereselor publice generale şi specifice aferente funcţiei publice de conducere sau de execuţie pe care o ocupă.

Funcţia publică reprezintă factorul de generalizare al unor posturi asemănătoare din punctul de vedere al ariei de cuprindere a autorităţii şi responsabilităţii.

De exemplu, funcţiei publice de director îi corespunde în cadrul instituţiei sau autorităţii publice un număr variabil de posturi, 4-6 sau chiar mai mult, în funcţie de dimensiunile şi caracteristicile activităţii. Dacă funcţia publică exprimă, în acest caz, întinderea autorităţii şi responsabilităţii unui director în general, posturile se individualizează la nivelul fiecărui loc de muncă prin intermediul elementelor specifice prezentate deja: obiective, atribuţii, sarcini.

Specialiştii în domeniul managementului public consideră că într-o instituţie publică sau autoritate trebuie să existe atâtea funcţii publice câte sunt necesare pentru a servi satisfacerii interesului public. Practic nu legea trebuie să precizeze care sunt funcţiile publice ce se pot constitui într-o instituţie sau autoritate, ci raţionamentul logic este următorul: o funcţie publică se constituie, se menţine sau se desfiinţează doar dacă situaţiile concrete specifice determină astfel de modificări. Funcţiile publice nu trebuie să existe în structura dacă nu există nevoi identificate şi obiective determinate, în sensul integrării sau eliminării lor din structura. Mai mult decât atât, numărul de funcţii publice şi de posturi în structura organizatorică a autorităţii şi instituţiei publice sunt şi ele determinate de nevoi obiective si nu poate fi stabilit de o autoritate sau instituţie publică situată pe un nivel ierarhic superior. Aceasta poate în cel mai bun caz doar să avizeze acest număr după o analiză managerială complexă, respectând principiile fundamentale ale managementului public. Impunerea unui număr de posturi şi funcţii publice, dar şi a unui tip de post sau funcţie publică face ca instituţiile şi autorităţile publice să se transforme în instituţii şi autorităţi comandate, cărora niciodată atâta vreme cât li se limitează autonomia managerială în conceperea structurii, nu li se poate invoca lipsa de capacitate administrativă, de competenţa managerială şi de funcţionari publici corespunzători din punct de vedere cantitativ, ca număr de posturi şi funcţii publice, dar şi calitativ, ca pregătire.



În accepţiunea specialiştilor în domeniul managementului public, funcţiile publice trebuie să fie determinate de nevoi interne şi externe sesizate de managerii publici, care au competenţa profesională şi managerială ca, în condiţiile cadrului legislativ existent, să determine elementele organizării procesuale şi structurale şi, practic să stabilească o configuraţie internă de care sunt răspunzători, pe o perioadă determinată pe care au fost stabilite obiective manageriale clare, concise şi necontradictorii.

O categorie aparte de funcţii publice identificate în sistemul administrativ o reprezintă funcţiile de demnitate publică, care cel mai adesea se află sub incidenţa politică. Acestea sunt constituite pe nivelurile superioare ale structurilor sistemului administrativ şi sunt ocupate prin numire de către reprezentanţi ai politicului.

Aceste funcţii de demnitate publică nu pot fi ocupate de funcţionari publici de carieră, dar sunt accesibile nu numai politicienilor, ci şi persoanelor agreate în mediul politic fie pentru performanţele profesionale deosebite obţinute în cariera proprie, fie pentru a susţine punerea în aplicare a programelor politice ale partidelor care obţin majoritatea în alegeri şi formează împreună cu unele partide minoritare echipa de guvernare pe o perioadă determinată.

Spre deosebire de celelalte categorii de funcţii publice, acestea din urmă nu sunt limitate ca număr de cadrul legislativ, ele rămân la latitudinea reprezentanţilor politicului. Prin urmare, structurile organizatorice ale instituţiilor şi autorităţilor publice de la nivel central şi chiar local pot fi dotate cu un număr determinat de reprezentanţi politici de astfel de funcţii de demnitate publică. De menţionat că aceasta categorie de funcţii reuneşte: secretari de stat, subsecretari de stat, miniştri, miniştri adjuncţi, preşedinţi de agenţii, preşedinţi ai autorităţilor judecătoreşti etc. Pentru aceasta categorie de funcţii de demnitate publică nu se determină în mod clar competenţele, responsabilităţile şi sarcinile titularilor. Baza de raportare a acestora o reprezintă cadrul legislativ general şi specific elaborat şi publicat special pentru instituţia sau autoritatea pentru care a fost înfiinţată funcţia de demnitate publică respectivă.

O altă categorie distinctă de funcţie publică este cea ocupată de reprezentanţii politici. Funcţia publică ocupată de reprezentanţii politici este acea funcţie ce revine în mod direct politicienilor care au candidat în procesul electoral la ocuparea unor astfel de funcţii, fie direct, fie pe listele unui partid politic, a cărui doctrină o agreează. Exemple de astfel de funcţii publice de conducere ocupate de reprezentanţi ai politicului: Preşedintele României, primarul, preşedintele consiliului judeţean, consilierul local.

Nici pentru aceasta categorie de funcţii publice nu sunt definite clar competentele, responsabilităţile şi sarcinile titularilor, ele ramân la latitudinea fiecăruia, neexistând altă bază de raportare pentru evaluare decât promisiunile sau angajamentele scrise lansate de fiecare în campaniile electorale.



Toate categoriile de funcţii prezentate sunt funcţii publice a căror existenţă în structura organizatorică este finanţată din bugetele publice, însă în ceea ce priveşte sarcinile, competenţele şi responsabilitatile aferente, acestea sunt determinate doar pentru câteva. Cele care au un grad mai redus de competenţe manageriale, deoarece în sistemul administrativ din ţara noastră, ultimele două categorii îşi alocă o serie de competenţe manageriale sporite, dominând conţinutul funcţiilor publice ocupate de funcţionarii de cariera, a căror autonomie managerială şi responsabilitate sunt serios afectate.

În toate statele democratice există o separaţie clară a acestor categorii de funcţii publice, dar şi o delimitare clară a rolului şi limitelor de penetrare a fiecărei categorii în sistem, astfel încât funcţionalitatea mecanismelor manageriale necesare realizării misiunii sociale a instituţiilor şi autorităţilor publice să nu fie afectate, iar sistemul să-şi păstreze integritatea şi gradul de flexibilizare a structurii absolut necesare.

În contextul actual, devin absolut necesare corecţii importante în ceea ce priveşte aria de cuprindere a autorităţii şi responsabilităţii de către funcţiile de demnitate publică şi de către cele ocupate de reprezentanţii politici, altfel există deja pericolul evident al politizării şi destabilizării unui sistem tocmai datorită deficienţelor majore existente în modul de concepere şi funcţionare a structurilor organizatorice din institutiile şi autorităţile publice din ţara noastră.

Nu trebuie uitat ca sistemul administrativ dintr-o ţară reprezintă coloana vertebrală a acestuia, iar modul de constituire şi funcţionare a fiecărei componente organizatorice influenţează decisiv starea de sănătate a sistemului în ansamblul lui şi a sectorului public, în general.

Compartimentele sunt componente rezultate din agregarea unor posturi şi funcţii publice cu continut similar şi/sau complementar.

Compartimentul într-o instituţie sau autoritate publică reuneşte un grup de funcţionari publici sau de angajaţi cu contract de muncă implicaţi în desfăşurarea unor activităţi relativ omogene, care au o pregătire specială în domeniul tehnic, economic, social, sănătăţii, administrativ etc., corespunzător profilului instituţiei sau autorităţii publice, care utilizează metode şi proceduri adecvate pentru realizarea unor obiective, desfăşoară activitatea în acelaşi spaţiu şi sunt subordonate nemijlocit unui titular de funcţie publică de conducere.

Exista o pondere ridicata a compartimentelor funcţionale în interiorul structurii unui sistem administrativ. Compartimentele funcţionale predomină în structurile organizatorice ale ministerelor, agenţiilor, direcţiilor generale, Parlamentului, administraţiilor prezidenţiale etc. În sistemele administrative centralizate se observă o delimitare clară între cele două categorii de compartimente, există chiar o specializare a fiecărei categorii, ceea ce în practică alimentează un dezechilibru între cel care fundamentează şi ia decizia administrativă – compartimentul funcţional şi



cel care execută conţinutul deciziei administrative – compartimentul funcţional, situaţie deosebit de delicată care contribuie la întarirea caracterului birocratic al activităţii desfăşurate în compartimentele funcţionale.

În accepţiunea specialiştilor în domeniul managementului public respectarea principiilor fundamentale ale managementului public necesită o riguroasă determinare a numărului şi structurii compartimentelor operaţionale şi funcţionale, astfel ca să existe un grad ridicat de funcţionalitate şi o orientare a conţinutului activităţii desfăşurate în cadrul lor către ceea ce piaţa serviciilor aşteaptă.

Este necesară determinarea numărului optim de compartimente funcţionale şi operaţionale pentru a se mentine un grad acceptabil de birocratizare a structurii şi implicit a serviciilor publice oferite de autorităţi şi instituţii publice.

Instituţiile şi autorităţile publice fac parte dintr-un sistem social-administrativ. Existenţa sistemului determină în mod evident şi existenţa relaţiilor, a legăturilor între toate elementele acestuia, pentru a exista o coeziune şi o coerenţa absolut necesare îndeplinirii misiunii sociale pe care o au majoritatea instituţiilor şi autorităţilor publice. În acest context se identifică un alt concept şi un alt criteriu de clasificare a relaţiilor în sectorul public: relaţiile administrative.

Relaţiile administrative sunt legăturile care se stabilesc între toate componentele sistemului socio-administrativ care asigură integritatea şi coeziunea acestuia în procesul de realizare a obiectivului fundamental al managementului public.

În sistemul administrativ din România există instituţii şi autorităţi atât la nivel naţional, cât şi la nivel local care sunt specializate în efectuarea controlului asupra modului în care funcţionează instituţiile şi autorităţile publice, asupra gradului în care acestea răspund unor nevoi sociale generale şi specifice.

În instituţiile şi autorităţile publice din România, numărul de niveluri ierarhice în acelaşi tip de instituţie sau autoritate este acelaşi, deoarece sistemul se orientează în primul rând după conţinutul cadrului legislativ şi abia în ultimul rând după nevoile interne. Astfel sunt numeroase instituţii şi autorităţi administrative în ţara noastră care au structuri similare, în timp ajungându-se chiar la identificarea unui prototip de structură cu număr identic de niveluri ierarhice şi configuraţie aproape identică. Aceasta demonstrează gradul redus de înţelegere a rolului structurii organizatorice, în general, a numărului de niveluri ierarhice, în special, implicaţiile majore pe care acestea le au asupra funcţionalităţii structurii şi viabilităţii manageriale a instituţiei sau autorităţii publice.

În instituţiile şi autorităţile publice cu număr mare de niveluri ierarhice pe care le întâlnim în special în administraţia publică centrală din ţara noastră, principalele probleme care apar sunt:



- dificultăţi în procesul de comunicare, ceea ce determinî frecvenţa mare a distorsiunilor, filtrajelor şi redundanţelor, dar şi supraîncărcări ale canalelor sistemului informaţional; - creşterea duratelor proceselor de fundamentare a deciziilor de management şi a deciziilor administrative; - consum mare de timp şi resurse materiale şi financiare; - fluxuri şi circuite informaţionale lungi; - dificultăţi în implementarea deciziilor de management şi administrative etc.

Se recomandă structurile organizatorice plate cu număr mic de niveluri ierarhice şi cu dezvoltare corespunzătoare pe orizontală, deoarece acestea facilitează buna comunicare şi integrare a componentelor structurale în sistemul de management al instituţiei sau autorităţii publice.

Ponderea ierarhică reprezintă numărul persoanelor conduse nemijlocit de un titular de funcţie publică sau de un reprezentant politic ales într-o funcţie publică.

Mărimea ponderii ierarhice este influenţată de numărul de niveluri ierarhice cu care se află în raport invers proporţional. Ponderea ierarhică este componenta structurală care conferă ordine în cadrul structurii organizatorice a instituţiei sau autorităţii publice. Astfel, o supradimensionare a ponderii ierarhice îngreunează semnificativ coordonarea şi controlul activităţilor desfăşurate în instituţiile publice, în timp ce o subdimensionare determină amplificarea nejustificată a costului structurii organizatorice. În instituţiile şi autorităţile publice, ponderea ierarhică creşte pe verticala structurilor organizatorice către nivelurile inferioare.

Dimensiunea ponderii ierarhice alături de numărul de niveluri ierarhice şi tipul de relaţii organizatorice reprezintă principalii parametri de caracterizare a tipului de structură organizatorică şi a implicaţiilor pe care aceasta le are asupra celorlalte componente ale sistemului de management din instituţiile şi autorităţile publice.

Test de autoevaluare 8.3 – Scrieţi răspunsul în spaţiul liber din chenar.Principii cantitative și calitative în organizarea funcției publice.


În loc de rezumat







Răspuns 8.1Factorul uman reprezintă elementul cheie al activităţii şi performanţelor din sectorul public. Mai mult, constituie coordonată esenţială a dimensiunii şi mai ales a calităţii activităţii în sectorul public. Astfel că nu se poate menţiona eficienţa unei instituţii publice în general fără a avea în vedere, pe lângă eficienţa economică şi aspectele cuantificabile direct, şi o serie de aspecte necuantificabile direct, dar care au multiple consecinţe asupra performanţelor în sectorul public. Printre acestea un loc important îl ocupă, cum e şi firesc, eficienţa muncii funcţionarilor publici. De folosirea eficientă a personalului, de eficienţa muncii lui depinde însăşi calitatea şi eficienţa activităţii din administraţia publică.

Altfel spus, eficienţa activităţii autorităţii administraţiei publice este determinată de: calitatea actului administrativ; competenţele, capacitatea de lucru şi de execuţie adecvate a sarcinilor; capacitatea autorităţilor locale de a executa sarcinile în timp util. Răspuns 8.2Mulţi manageri publici din sectorul public din ţara noastră nu înţeleg faptul că pentru reforma sistemului administrativ nu este suficientă completarea şi perfecţionarea cadrului normativ, crearea unui cadru instituţional corespunzator şi nici chiar elaborarea unor programe referitoare la recrutarea, planul carierei, formarea specializată, standardele şi controlul asupra performanţelor funcţionarilor publici. Este nevoie de mai mult, şi anume: de o noua perspectiva asupra concepţiei despre funcţionarii publici şi rolul lor în sistemul administrativ, o nouă abordare a activităţii acestora prin prisma conceptelor de eficienţă şi eficacitate, căci acestea sunt elementele indispensabile ale succesului schimbărilor. Răspuns 8.3Specialiştii în domeniul managementului public consideră că într-o instituţie publică sau autoritate trebuie să existe atâtea funcţii publice câte sunt necesare pentru a servi satisfacerii interesului public. Practic nu legea trebuie să precizeze care sunt funcţiile publice ce se pot constitui într-o instituţie sau autoritate, ci raţionamentul logic este următorul: o funcţie publică se constituie, se menţine sau se desfiinţează doar dacă situaţiile concrete specifice determină astfel de modificări. Funcţiile publice nu trebuie să existe în structura dacă nu există nevoi identificate şi obiective determinate, în sensul integrării sau eliminării lor din structura. Mai mult decât atât, numărul de funcţii publice şi de posturi în structura organizatorică a autorităţii şi instituţiei publice sunt şi ele determinate de nevoi obiective si nu poate fi stabilit de o autoritate sau instituţie publică situată pe un nivel ierarhic superior. Aceasta poate în cel mai bun caz doar să avizeze acest număr după o analiză managerială complexă, respectând principiile fundamentale ale managementului public. Impunerea unui număr de posturi şi funcţii publice, dar şi a unui tip de post sau funcţie publică face ca instituţiile şi autorităţile publice să se transforme în instituţii şi autorităţi comandate, cărora niciodată atâta vreme cât li se limitează autonomia managerială în conceperea structurii, nu li se poate invoca lipsa de capacitate administrativă, de competenţa managerială şi de funcţionari publici corespunzători din punct de vedere cantitativ, ca număr



de posturi şi funcţii publice, dar şi calitativ, ca pregătire.


1. Carta Verde. Politica de dezvoltare regională în România, Guvernul României şi Comisia Europeană, Programul Phare, 1998

2. Conf. univ. dr. Armenia Androniceanu - Noutăţi în managementul public, note de curs 2005

3. M. Costea - Introducere în administraţia publică, Editura Economică, Bucureşti, 2000

4. Prof. univ. dr. George Moldoveanu, Lect. univ. dr. Cosmin Dobrin - Managementul calităţii în sectorul public, note de curs 2007

5. Simona Mina, Remus Zăgan, Nicolae Naum, Calitatea şi managementul calităţii, Ed. ExPonto, 2010




NOUL MANAGEMENT PUBLIC. MANAGERIALISMUL. TAYLORISMUL (II)

Cuprins Pagina


9.1 Noul management public şi misiunea instituţiilor publice în acest context...................

9.2 Profesionalizarea managementului public.....................................................................

9.3 Flexibilizarea managementului public...........................................................................







Principalele obiective ale Unităţii de învăţare Nr. 9 sunt: analiza nivelului de eficacitate a managementului in sectorul public; analiza soluţiei noului management public de combatere a

birocraţiei instituţionale; studenţii trebuie să poată realiza, comparativ, distincţia între

principiile weberiene de organizare a administraţiei publice şi teoreticienii noului management public, reprezentaţi de Friederick Taylor.

9.1 Noul management public şi misiunea instituţiilor publice în acest context

Modelul tradiţional de abordare a administraţiei publice nu numai că nu mai este unul potrivit pentru sectorul public, dar se simte tot mai mult nevoia unei schimbări majore în instituţiile publice, prin care valorile de baza ale Noului management public să poată fi dezvoltate şi implementate.

Sistemul de valori fundamentale ale noului management public Chiar dacă în ceea ce priveşte conţinutul valorilor de bază există încă mai multe accepţiuni, totuşi în timp s-a conturat un punct de vedere unanim acceptat în ţările dezvoltate, cel referitor la necesitatea renunţării la unele elemente ale gândirii birocratice, considerată mult timp ca modalitatea ideală de organizare a unui sistem administrativ şi a componentelor acestuia.

Această schimbare fundamentală, aşa cum afirma şi Owen Hughes, în lucrarea “Public Management and Administration”, dincolo de numeroasele probleme apărute odată cu declanşarea ei, pare să fie una ireversibilă, care va marca o nouă perioadă de dezvoltare a ştiintei managementului public şi de reformare a sistemelor de management public din toate ţările”.

Cercetările teoretice, dar în special cele cu caracter practic, au demonstrat din plin necesitatea şi oportunitatea unor schimbări fundamentale în domeniul managementului public.

Primele elemente ale noului curent în domeniul managementului public au fost identificate în Statele Unite ale Americii, după alegerea lui Ronald Reagan ca Preşedinte în 1980 şi în Marea Britanie odată cu preluarea mandatului de prim ministru de către d-na Margaret Thatcher.

Abordarea conducerii în sectorul public în general, şi în domeniile integrate în acesta, în special, a cunoscut după anii ‘90 mai multe forme de exprimare.

Pollitt, în 1990 a numit noul curent „managerialism”, Hood, în 1991 prezenta conţinutul unei noi abordări numită „noul management public”, în 1992 Lan şi Rosenbloom prezentau dintr-o perspectivă specifică „orientarea către piaţă a administraţiei publice”. În acelaşi an, Barzelay a



reunit punctul său de vedere sub titulatura: „paradigma postbirocratică”, pentru ca imediat să apară reacţia din partea lui Osborn şi Gaebler exprimată ca „guvernarea antreprenorială”.

Dincolo de această varietate de forme de exprimare, la o analiză atentă a conţinutului noului management public se constată importante puncte de vedere comune: - atenţie deosebită acordată fundamentării şi realizării obiectivelor; - accentul pus pe responsabilitatea individuală a managerilor publici pentru realizarea obiectivelor; - creşterea gradului de autonomie şi flexibilitate managerială; - introducerea indicatorilor de performanţă pentru măsurarea gradului de realizare a obiectivelor fundamentale şi individuale; - integrarea în gândirea managerială a celor „3E”, însemnând economie, eficienţă şi eficacitate; - orientarea către piaţă şi deplasarea centrului atenţiei de la modul de desfăşurare a proceselor asupra gradului în care, prin rezultatele oferite, nevoile sociale sunt satisfăcute.

Noul model al managementului public surclasează efectiv modelul tradiţional al administraţiei publice şi, în mod inevitabil, mai devreme sau mai târziu, viitorul în sectorul public va fi în totalitate dominat de noile valori manageriale promovate atât în teorie, cât şi în practică. Noua abordare schimbă semnificativ modul de desfăşurarea a activităţii în instituţiile publice şi totodată rolul managerului public şi funcţionarilor publici de execuţie. Activitatea lor va fi determinată de noile coordonate ale managementului public, respectiv, obiectiv, rezultate, responsabilitate pentru nivelul performanţelor, creativitate şi inovare şi nu de rutină şi tradiţionalismul specifice activităţilor administrative.

Coordonate ale misiunii instituţiilor publice în contextul Noului management public Misiunea unei instituţii publice reprezintă un ansamblu de orientări fundamentale privind: - produsele şi serviciile publice oferite pentru satisfacerea nevoilor generale şi specifice; - segmentul de piaţă din sectorul public căruia li se adresează; - nivelul administrativ; - unitatea administrativ-teritorială şi colectivitatea locală unde sunt oferite serviciile; - mijloacele tehnice folosite pentru producerea şi furnizarea lor; - viziunea generală a reprezentanţilor managementului instituţiei publice în legătură cu funcţionarii publici, de sectorul public şi de particularităţile unităţii administrativ-teritoriale în care îşi desfaşoară activitatea.

Abordări recente în managementul public internaţional şi oportunitatea adaptării şi implementării lor în instituţiile publice din România În ultimii ani au fost declanşate o serie de mutaţii importante în domeniul managementului public. Faptul este absolut normal, dacă luăm în considerare elementele noi promovate de specialiştii în domeniu. Acestea



redefinesc semnificativ cadrul de desfăşurare a proceselor de management şi de execuţie din instituţiile publice, valorile, modul de exprimare şi de evaluare a performanţelor obţinute de managerii publici şi de executanţi.

Test de autoevaluare 9.1 – Scrieţi răspunsul în spaţiul liber din chenar.Misiunea instituțiilor publice în contextul noului management public.


9.2 Profesionalizarea managementului public

Complexitatea mediului social, politic, economic din diferite ţări ca de altfel şi dinamismul schimbărilor intervenite în instituţiile publice au determinat declanşarea în ţările dezvoltate a unui proces de profesionalizare a managementului public, desigur în condiţiile în care s-au asigurat premisele ştiinţifice, informaţionale, umane şi tehnico-materiale necesare.

Profesionalizarea managementului public constă într-un proces amplu de atragere, selecţie şi creare în cadrul instituţiilor publice a unui corp de funcţionari publici specializat în domeniul managementului public, care să exercite funcţiile managementului public, să aplice metode, tehnici şi abordări, care să conducă la obţinerea în instituţiile publice a unor performanţe deosebite răspunzând aşteptărilor celorlalte instituţii din cadrul aparatului administrativ şi cetăţenilor.

Managementul public are ca obiectiv fundamental satisfacerea cerinţelor şi nevoilor generale ale membrilor societăţii.

Procesul de realizare a lui este puternic influenţat de conţinutul cadrului legislativ şi de gradul de profesionalizare a politicienilor, a titularilor de posturi şi funcţii publice de conducere şi de executie, care desfăşoară activitate în cadrul sistemului.

În acest scop, în toate ţările dezvoltate înainte de declanşarea procesului reformelor în sectorul public una din schimbările majore a vizat crearea şi dezvoltarea unui corp profesionist de funcţionari publici, neutru din punct de vedere politic şi care să-şi asume responsabilitatea atât pentru punerea în aplicare a cadrului legislativ, dar mai ales în ceea ce priveşte realizarea obiectivului fundamental al managementului public.

Formarea profesională şi perfecţionarea pregătirii profesionale a funcţionarilor publici şi a personalului atras în instituţiile publice au devenit o necesitate stringentă în multe din instituţiile publice din ţările dezvoltate.

În acest sens, primul pas a fost stabilirea clară a rolului şi a limitelor de competenţă ale reprezentanţilor politicului în managementul public. Al doilea pas a fost acceptarea faptului că profesionalizarea managementului



public necesită o redefinire a conţinutului activităţilor de formare şi perfecţionare a pregătirii funcţionarilor publici. Al treilea pas a constat în declanşarea procesului de formare şi dezvoltare a noului sistem de valori care, în cel mai scurt timp să conducă la obţinerea unui nivel de performanţă în sectorul public, cel puţin la nivelul aşteptărilor cetăţenilor din ţările respective.

Prin urmare, profesionalizarea managementului public este puternic determinată de formarea şi perfecţionarea resurselor umane din instituţiile publice. Aceste două activităţi influenţează semnificativ calitatea proceselor de management şi de execuţie şi contribuie efectiv la realizarea obiectivului fundamental al managementului public.

O analiză atentă asupra sistemelor de perfecţionare a resurselor umane din sectorul public în ţările dezvoltate arată că există o mare varietate de preocupări în acest sens, toate conducând însă către un obiectiv comun, acela al eficientizării formării funcţionarilor publici pentru a sprijini realizarea câtorva schimbări fundamentale necesare prin redefinirea strategiilor şi politicilor de personal.

Intensificarea activităţilor de formare şi de pregătire a resurselor umane din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice reprezintă doar primii doi paşi în procesul amplu de profesionalizare a managementului public.

Profesionalizarea managementul public implică o pregătire deosebită a titularilor de posturi şi funcţii publice de conducere şi în domeniile cu care managementul public se află în interdependenţa permanentă, respectiv, domeniul dreptului, politic şi administrativ.

În toate ţările democratice din Uniunea Europeană, tendinţa de profesionalizare a managementului public a determinat mutaţii semnificative în conţinutul politicilor administrative, instituţionale generale şi specifice domeniului resurselor umane.

În marile democraţii occidentale procesul de profesionalizare a managementului public a început cu redefinirea activităţii de selecţie a candidaţilor la posturile şi funcţiile publice. Se urmăreşte identificarea celei mai bune persoane pentru o carieră de funcţionar public şi, mai târziu, pentru funcţii speciale, şi nu identificarea persoanelor agreate de reprezentanţii politici.

Profesionalizarea managementului public nu se poate realiza fără o fundamentare adecvată a strategiilor şi politicilor de training în domeniul resurselor umane. Este binecunoscut faptul că administraţiile occidentale alocă aproximativ 5 % din costurile cu resursele umane pentru pregătirea acestora. Cele mai multe programe de training au un caracter practic şi sunt bine articulate în conţinutul strategiilor globale şi instituţionale.

În ultimii ani, realitatea a demonstrat că în toate ţările occidentale se identifică o nevoie urgentă de instruire şi perfecţionare a pregătirii titularilor de posturi şi funcţii publice de conducere, în mod deosebit în



domeniul managementului public, pentru a-şi însuşi metodele şi tehnicile de management moderne, pentru dezvoltarea abilităţilor manageriale, dar şi informatice, pentru dezvoltarea gândirii strategice specifice şi pentru extinderea abordării managementului public bazat pe performanţă.

Un alt obiectiv important vizează dezvoltarea sistemului carierei dându-se o atenţie deosebită dezvoltării aptitudinilor şi experienţei persoanelor capabile încadrate în autorităţile şi instituţiile publice. În timp, acestor categorii de persoane li se acordă competente mai mari pentru a desfăşura o gamă variată de activităţi chiar şi în instituţii sau autorităţi publice diferite pentru a crea un corp de funcţionari publici cu o viziune sistemică şi un grad mai mare de flexibiliate.

Profesionalizarea managementului public presupune crearea şi dezvoltarea permanentă a unui sistem unitar de training pentru funcţionarii publici şi pentru reprezentanţii politicului propulsaţi în funcţii publice. Astfel de instituţii de training există în toate ţările occidentale.

În Danemarca există trei mari coordonate ale procesului de modernizare a managementului public. Prima este profesionalizarea managementului public prin care se urmăreşte eficientizarea serviciilor publice şi a sistemului de furnizare a acestora. A doua coordonată majoră este privatizarea serviciilor publice în vederea rentabilizării acestora. A treia coordonată vizează salarizarea funcţionarilor publici în funcţie de performanţele individuale obţinute şi de gradul de realizare al obiectivelor.

În Elvetia, profesionalizarea managementului public este puternic susţinută de introducerea unui sistem specific de „indicatori specifici”, definiţi exclusiv pentru reprezentanţii politicului integraţi în structura sistemului administrativ şi în managementul public. Astfel, este posibilă măsurarea eficienţei sistemului condus şi a eficacităţii celor care fundamentează decizii politice importante.

Un alt pas important pe care democraţiile occidentale l-au parcurs în ceea ce priveşte profesionalizarea managementului public a fost motivarea funcţionarilor publici pentru a deveni buni profesionişti.

Toate statele Uniunii Europene consideră dificil acest proces, deoarece se recunoaşte că cei mai mulţi cetăţeni nu doresc „să-şi vadă banii din impozite cheltuiţi pe salariile mari ale managerilor publici”. Pe de altă parte, se porneşte de la un adevăr elementar, dar esenţial, şi anume de la faptul că fără o motivare corespunzătoare a funcţionarilor publici, în general şi a celor cu funcţii de conducere, în special, autorităţile şi instituţiile publice nu vor reuşi niciodată să atragă, să integreze şi să profesionalizeze resursele umane, să dezvolte un management public profesionist bazat pe competenţă şi orientat către obţinerea de performanţe.

În sistemul de management public din România profesionalizarea managementului public este absolut necesară dacă se doreşte orientarea sistemului administrativ şi a statului nostru către valorile promovate în



toate democraţiile occidentale.

Etapele importante ale acestui proces sunt: 1. elaborarea unui studiu amplu de diagnosticare în domeniul resurselor umane; 2. fundamentarea strategiei globale în domeniul resurselor umane în sectorul public; 3. elaborarea strategiei globale şi a strategiei în domeniul resurselor umane în administraţie şi în celelalte domenii de activitate din sectorul public; 4. pregătirea resurselor umane pentru implementarea strategiilor; 5. asigurarea climatului organizaţional; 6. implementarea strategiilor de resurse umane; 7. monitorizarea, evaluarea şi adaptarea strategiei globale şi a celei în domeniul resurselor umane.

Efectele unei astfel de schimbări fundamentale în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice din ţara noastră sunt: - îmbunătăţirea semnificativă a calităţii deciziilor administrative; - amplificarea funcţionalităţii la nivel de instituţie şi de sistem administrativ în ansamblul lui; - îmbunătăţirea calităţii serviciilor oferite instituţiilor şi cetăţenilor; - îmbunătăţirea imaginii institutiilor publice şi a autorităţilor statului etc.

Iniţierea şi accelerarea profesionalizării managementului public în sectorul public din ţara noastră reprezintă o premisă necesară în procesul reformei administrative, care aşteaptă a fi implementată în autorităţile şi instituţiile publice de la nivel central şi local.

Fără o profesionalizare a managementului public este foarte greu de crezut că instituţiile publice şi autorităţile administrative vor ajunge la niveluri de performanţă comparabile cu cele ale organizaţiilor similare din ţările dezvoltate. Doar pe bază de vechime, fler, experienţă, orientare politică şi un nivel elementar de pregătire generală nu se pot obţine rezultate concrete pozitive în procesul reformei şi este foarte greu de crezut că instituţiile noastre publice se vor putea apropia într-un timp rezonabil de performanţele sectorului public din marile democraţii occidentale.


Modele de bună practică în profesionalizarea noului management public.


9.3 Flexibilizarea managementului public

Multitudinea şi complexitatea schimbărilor manifestate în sectorul public, în general, în sistemele administrative, în sfera serviciilor publice, în special, ca urmare a influenţei factorilor exogeni instituţiilor publice, dar şi endogeni, au determinat intensificarea procesului de adaptare permanentă a conţinutului managementului public.



Flexibilizarea managementului public constă în crearea unui sistem de conducere suficient de dinamic şi stabil care să asigure un echilibru între identitatea unei instituţii şi/sau autorităţi publice, diferită de alta prin misiunea socială care îi revine în cadrul sistemului şi prin schimbările semnificative care apar în mediul extern al acesteia, respectiv în sfera economică, politică, administrativă, socială, culturală etc.

Multidimensionalitatea acestei tendinţe a managementului public determină existenţa mai multor tipuri de flexibilitate în cadrul instituţiilor şi autorităţilor publice: Flexibilitatea culturii organizaţionale constă în adaptarea

permanentă a sistemului intern de valori de bază dintr-o instituţie-autoritate publică, ca urmare a modificărilor aparute în mediul organizaţional intern şi extern.

Flexibilitatea organizatorică constă într-o remodelare permanentă a structurii organizatorice a instituţiei-autorităţii publice în funcţie de schimbările determinate de variabilele endogene sau exogene acesteia.

Flexibilitatea informaţională constă într-un proces de structurare şi îmbogăţire permanentă a conţinutului sistemului informaţional şi a procesului de comunicare internă şi externă pentru a oferi, în timp util, informaţiile necesare funcţionarilor publici de conducere sau de execuţie şi reprezentanţilor politicului propulsaţi în structurile instituţiilor publice şi autorităţilor administraţiei de stat.

Flexibilitatea decizională constă în adaptarea permanentă a conţinutului deciziilor administrative la particularităţile mediului organizaţional intern şi extern, dată fiind influenţa puternică pe care factorii exogeni o exercită asupra procesului decizional din instituţiile publice.

Flexibilitatea instrumentală sau metodologică presupune un proces continuu de identificare, analiză, selecţie şi adaptare permanentă a metodelor şi tehnicilor manageriale necesare tuturor categoriilor de funcţionari publici şi nu numai pentru desfăşurarea proceselor de management şi de execuţie din instituţiile şi autorităţile administraţiei de stat.

Se poate constata că prin aceasta tendinţă reprezentanţii managementului public urmăresc să asigure un echilibru dinamic permanent între sistemul intern şi mediul extern, prin care instituţia şi autoritatea publică dobândeşte premisele necesare realizării obiectivelor previzionate stabilite.

Fără îndoială că tendinţa de flexibilizare presupune un management public profesionist, care să aibă capacitatea de a sesiza necesitatea şi conţinutul schimbărilor, dar şi abilitatea managerială de a adapta vechiul sistem la noile condiţii, astfel încât obiectivele instituţiilor şi ale autorităţilor publice să fie realizate.

Experienţa managerilor publici a condus, de altfel, la confirmarea unui adevăr elementar şi esenţial, anume că nu există un model universal valabil de succes, care să poată fi preluat şi aplicat într-o instituţie publică şi/sau autoritate administrativă.



Misiunea managerilor publici este aceea de a sesiza modificările de conţinut ale variabilelor organizaţionale interne şi externe, intensitatea acestora şi de a adapta permanent sistemul de management din instituţiile publice şi autorităţile administraţiei de stat la un context specific unei perioade. Pentru aceasta, managerii publici pot îmbina propria experienţă şi pregătire cu experienţa altor manageri publici şi cu noile concepte, metode, tehnici şi tehnologii informaţionale puse la dispoziţie de specialiştii din diverse domenii.

Deşi această tendinţă a managementului public ar trebui să facă parte integrantă din gândirea managerială a oricărui titular de funcţie publică de conducere sau reprezentant al politicului propulsat în sistem, din păcate, în contextul românesc, ea este destul de puţin acceptată ca necesitate şi foarte puţin aplicată.

Paradoxal, în ţara noastră se constată că organizaţiile din sectorul public au un grad destul de redus de flexibilitate, dar în acelaşi timp numeroase schimbări au marcat semnificativ în timp conţinutul managementului public.

În sistemul administrativ din ţara noastră există percepţia, greşită de altfel, potrivit căreia flexibilitatea managementului public poate fi acceptată doar până la limita precizată de lege, neglijându-se un aspect elementar, dar esenţial şi anume acela ca instituţia publică şi autoritatea statului trebuie să funcţioneze în acelaşi timp ca parte a unui întreg (sistemul administrativ) şi ca entitate distinctă, în serviciul altor instituţii sau autorităţi şi al cetăţenilor. Din această perspectivă, reprezentanţii managementului public trebuie să determine misiunea organizaţiei şi propriile obiective integrate în sistem, în ansamblul lui, şi să modeleze, în funcţie de variabilele situaţionale, componentele sistemului de management, astfel încât ţelurile propuse să fie realizate.

Din păcate, în instituţiile şi autorităţile publice din ţara noastră apare evidentă, în cele mai multe cazuri, formalizarea excesivă a schimbărilor în sistemul de management public şi caracterul teoretic al acestora, de altfel o rezultantă firească a unei percepţii generalizate.

Funcţionarii publici de carieră nu sunt stimulaţi să aibă iniţiative în procesul schimbărilor organizaţionale, aşteptând ca, de cele mai multe ori, propunerile să apară de la titularii funcţiilor publice de conducere sau frecvent să fie formulate de reprezentanţii politicului.

Flexibilizarea managementului public în institutiile publice din România nu poate fi realizată prin acte normative, universal valabile referitoare la structura organizatorică sau la procesul decizional, prin imixiuni ale autorităţilor centrale sau prin ordine ministeriale. Soluţia constă în „însănătoşirea sistemului“, tratându-l din interior prin îmbunătăţirea capacităţii manageriale a instituţiilor publice, prin numirea pe posturile şi funcţiile publice a unor funcţionari publici de carieră, pregatiţi să devină manageri publici profesionişti cu obiective individuale, sarcini,



competenţe şi responsabilităţi riguros determinate.

Test de autoevaluare 9.3 – Scrieţi răspunsul în spaţiul liber din chenar.Șanse de flexibilizare a sectorului public în România.


În loc de rezumat





1. Noul management public, evoluţia instituţiilor publice de la birocraţia weberiană la managerialism.2. Apreciaţi posibilităţile de introducere a managementului prin performanţe în administraţia public în România.3. Descrieţi programul Next Step implementat în anii ’80 în guvernarea Margaret Thatcher în Marea Britanie.


Răspuns 9.1Misiunea unei instituţii publice reprezintă un ansamblu de orientări fundamentale privind: - produsele şi serviciile publice oferite pentru satisfacerea nevoilor generale şi specifice; - segmentul de piaţă din sectorul public căruia li se adresează; - nivelul administrativ; - unitatea administrativ-teritorială şi colectivitatea locală unde sunt oferite serviciile; - mijloacele tehnice folosite pentru producerea şi furnizarea lor; - viziunea generală a reprezentanţilor managementului instituţiei publice în legătură cu funcţionarii publici, de sectorul public şi de particularităţile unităţii administrativ-teritoriale în care îşi desfaşoară activitatea. Răspuns 9.2În Danemarca există trei mari coordonate ale procesului de modernizare a managementului public. Prima este profesionalizarea managementului public prin care se urmăreşte eficientizarea serviciilor publice şi a sistemului de furnizare a acestora. A doua coordonată majoră este privatizarea serviciilor publice în vederea rentabilizării acestora. A treia coordonată vizează salarizarea funcţionarilor publici în funcţie de performanţele individuale obţinute şi de gradul de realizare al obiectivelor.



În Elvetia, profesionalizarea managementului public este puternic susţinută de introducerea unui sistem specific de „indicatori specifici”, definiţi exclusiv pentru reprezentanţii politicului integraţi în structura sistemului administrativ şi în managementul public. Astfel, este posibilă măsurarea eficienţei sistemului condus şi a eficacităţii celor care fundamentează decizii politice importante. Răspuns 9.3Flexibilizarea managementului public în institutiile publice din România nu poate fi realizată prin acte normative, universal valabile referitoare la structura organizatorică sau la procesul decizional, prin imixiuni ale autorităţilor centrale sau prin ordine ministeriale. Soluţia constă în „însănătoşirea sistemului“, tratându-l din interior prin îmbunătăţirea capacităţii manageriale a instituţiilor publice, prin numirea pe posturile şi funcţiile publice a unor funcţionari publici de carieră, pregatiţi să devină manageri publici profesionişti cu obiective individuale, sarcini, competenţe şi responsabilităţi riguros determinate.



2. Conf. univ. dr. Armenia Androniceanu - Noutăţi în managementul public, note de curs 2005

3. M. Costea - Introducere în administraţia publică, Editura Economică, Bucureşti, 2000

4. Prof. univ. dr. George Moldoveanu, Lect. univ. dr. Cosmin Dobrin - Managementul calităţii în sectorul public, note de curs 2007



Accesarea fondurilor europene nerambursabile de către autorităţile administraţiei publice. Perspective de eficientizare (I)


ACCESAREA FONDURILOR EUROPENE

NERAMBURSABILE DE CĂTRE AUTORITĂŢILE

ADMINISTRAŢIEI PUBLICE. PERSPECTIVE DE

EFICIENTIZARE (I)

Cuprins Pagina

Obiectivele Unităţii de învăţare Nr. 10…………………………………………………… 000

10.1 Consideraţii generale....................................................................................................

10.2 Traseul fondurilor europene nerambursabile şi actorii implicaţi.................................

10.3 Traseul fondurilor de la Bruxelles la autorităţile centrale...........................................

Lucrare de verificare Unitate de învăţare Nr. 10…………………………………………..


Bibliografie Unitate de învăţare Nr. 10……………………………………………………





avertismentul asupra insuficienţei parteneriatului public –privat: cauză a inaccesării banilor europeni;

a se sublinia în comportamentul instituţional importanţa resurselor financiare alternative pe care le reprezintă fondurile europene nerambursabile.

10.1 Consideraţii generale

Capitolul îşi propune stabilirea unor modalităţi eficiente prin care, pe de-o parte autorităţile administraţiei publice locale să aplice corect în competiţiile pentru obţinerea de fonduri strucurale nerambursabile ale Comisiei Europene, iar pe de altă parte aceste autorităţi administrative să gestioneze eficient fondurile obţinute, pe baza de participaţie şi transparenţă, implicând toţi actorii sociali, în genere, şi în special organizaţiile nonguvernamentale.

Deşi fondurile europene nerambursabile reprezintă resurse importante pentru autorităţile publice judeţene, în special în vederea completării fondurilor pentru investiţii, acestea nu s-au dovedit foarte eficiente în a le accesa şi nici în a le gestiona. O parte din acest eşec se datorează instituţiilor publice, o altă parte ţine de prestaţia altor actori implicaţi. Capitolul îşi propune să stabilească care sunt cauzele ineficacităţii autorităţilor administraţiei publice în gestionarea fondurilor euroepene (pornind de la ipotezele: lipsa voită de transparenţă, resurse umane insuficient pregătite în acest sens şi demotivate, dotarea logistică precară, slaba interrelaţionare cu reprezentanţii societăţii civile şi cu organizaţiile nonguvernamentale, care sunt mult mai aproape ca şi sferă de cunoaştere de interesul specific al colectivităţilor locale). Lipsa spirirtului antreperenorial din administraţia românească poate determina şi ea latenţă în iniţiativa atât de necesară în contextul austerităţii bugetare existente. Această lipsă se transpune şi în absenţa culturii parteneriatului între autorităţile publice locale care ar putea reprezenta un avanataj în atragerea de fonduri externe. Deşi structurile ONG-urilor sunt foarte flexibile, autorităţile administraţiei publice nu încheie parteneriate cu acestea decât în manieră formală, în timp ce fondurile europene nerambursabile se cheltuie fără responsabilitate. Se propun măsuri de îmbunătăţire şi eficientizare a acestor aspecte, prin activităţi specifice de conştientizare (metode moderne de dialog şi comunicare) atât a autorităţilor locale cât şi a celorlalte ONG-uri (mai precis, activarea reală a celor două laturi ale parteneriatelor necesare derulării fondurilor).

Analizând actorii implicaţi în traseul accesării şi gestionării fondurilor europene nerambursabile de către administraţia publică un studiu realizat de către Institutul de Politici Publice Bucureşti a stabilit la nivelul anului 2004 următoarele concluzii: numărul persoanelor responsabile de obţinerea şi



gestionarea proiectelor finanţate prin fonduri europene nerambursabile este nesemnificativ comparativ cu anasamblul resurselor umane din administraţia publică;

pregătirea profesională şi dezvoltarea carierei resurselor umane din administraţia publică în ceea ce priveşte managementul proiectelor trebuie să fie un interes al managerilor publici; din nefericire dezvoltarea carierei este un domeniu în care managementul public din România nu este încă dezvoltat şi datorită absenţei prevederilor legale din Codul Muncii în acest sens; de reţinut însă capacitatea conferită prin formarea continuă, necesitate impusă de modificările aduse Legii administraţiei publice locale şi Statutului funcţionarilor publici;

raporturile de comunicare organizaţională între autorităţile administraţiei publice locale şi instituţiile regionale (agenţii şi consilii de dezvoltare) şi centrale implicate în procesul de accesare a fondurilor europene nerambursabile sunt în mod cert perfectibile. Reproşul fundamental ce poate fi adresat este în primul rând în ceea ce priveşte stabilirea regiunilor ca şi „poli” de greutate în ceea ce priveşte accesarea fondurilor Phare de exemplu. Accesul la informaţii în ceea ce priveşte accesarea fondurilor cât şi frecvenţa cu care se modifică conţinutul pachetelor informative despre programele finanţate prin fonduri europene nerambursabile constituie de asemenea aspecte reproşabile organizării procesului transparent de publicitate de către instituţiile regionale abilitate (a se vedea modificările pentru Linia Phare 01, Dezvoltarea resurselor umane, făcute publice pe site cu un termen de 15 zile înainte de închiderea aplicaţiilor).

Gradul de birocratizare a structurilor de tip rol din administraţia publică locală poate fi demonstrat o dată în plus prin analiza capacităţii fondurilor europene nerambursabile de către administraţiile publice locale (la nivelul judeţului Constanţa, procentul fondurilor necheltuite şi restituite autorităţiilor contractante din cadrul proiectelor finanţate prin fonduri europene nerambursabile fiind de 35 %). În ceea ce priveşte situaţia parteneriatelor încheiate între autorităţile administraţiei publice locale şi organismele nonguvernamentale în vederea obţinerii de fonduri europene nerambursabile generează tot la nivelul judeţului Constanţa o statistică necorespunzătoare, conform aceluiaşi studiu iniţiat de IPP. Dacă adăugăm acestei analize de date şi evaluările de rezultat inexistente la nivel transparent în cadrul formelor de organizare a imaginii Consiliilor Locale şi ale Agenţiilor de dezvoltare regională, putem propune pe viitor realizarea unor formule de audit intren ale structurilor administraţiei publice care să vizeze următorii indicatori: evaluarea de rezultat: eficienţa derulării proiectelor

(raportul dintre rezultatele obţinute şi resursele investite) - aspect ce ţine de funcţia de planificare şi prognoză ce ar trebui aplicată şi managementului public, nu numai organizaţiilor private;

eficacitatea derulării proiectelor (concordanţa rezultatelor obţinute cu obiectivele stabilite iniţial prin diagramele Gantt ale aplicaţiilor de proiect) - aspect ce ţine de funcţia de control-evaluare a managementului ce trebuie să capete o nouă dimensiune şi raportat la



instituţiile publice; performanţa managerială a coordonatorilor proiectului; evaluarea de impact: modificările în situaţia grupului ţintă

ale proiectului şi capacitatea de soluţionare a problemelor identificate în momentul redactării proiectului prin diagramele Gantt.

Din nefericire autonomia autorităţilor administraţiei publice locale în accesarea şi gestionarea programelor europene, cât mai ales în asigurarea cofinanţării depinde în mod direct proporţional de stadiul procesului de descentralizare. Descentralizarea, aşa cum sunt organizate serviciile publice din România, poate fi intitulată doar desconcentrare, exerciţiul bugetar fiind stabilit (împreună cu structura posturilor) de către ministerele de resort. Indicatorii care trebuie urmăriţi în vederea eficientizării procesului de accesare a fondurilor europene nerambursabile de către autorităţile administraţiei publice în special şi instituţiile publice în general sunt:- numărul şi ponderea serviciilor publice descentralizate;- gradul de descentralizare al resurselor financiare;- ponderea veniturilor proprii în totalul veniturilor bugetelor locale.

Un aspect deosebit de important în vederea optimizării accesării fondurilor europene de către instituţiile publice este şi acela al racordării între îndeplinirea condiţiilor de eligibilitate (şi respectarea domeniilor fundamentale de aplicaţie) şi nevoile cu caracter specific ale colectivităţilor locale. Astfel se impune respectarea următorilor indicatori: armonizarea între conţinutul strategiilor de dezvoltare ale

regiunilor (care reprezintă în fond, o sinteză a celor locale) şi conţinutul pachetelor informative de programe;

existenţa şi calitatea consultărilor prealabile între structurile asociative locale şi reprezentanţii Guvernului implicaţi în negocieri şi procese de lobbying cu reprezentanţii Comisiei Europene în ceea ce priveşte conţinutul programelor de finanţare.

Urmărirea indicatorilor propuşi în cadrul acestui demers ştiintific, stabilirea de parteneriate public-privat constituie condiţii indispensabile în vederea accesării de către instituţiile şi autorităţile publice a fondurilor europene nerambursabile, în condiţii de eficienţă. Necesitatea devine o impunere în condiţiile în care aceste fonduri europene sunt singurele resurse financiare ale autorităţilor administraţiei publice ce pot constitui stimulente semnificative (comparativ cu excedentele obţinute prin dispoziţie centralizată de la impozite şi taxe).

Test de autoevaluare 10.1 – Scrieţi răspunsul în spaţiul liber din chenar.Cauze ale neaccesării fondurilor europene nerambursabile




10.2 Traseul fondurilor europene nerambursabile şi actorii implicaţi

Asistenţa financiară nerambursabilă din partea Comunităţii Europene a fost la dispoziţia României şi a celorlalte state care tocmai se eliberaseră de comunism, încă din 1990. Iniţial ea a fost destinată sprijinirii statelor foste comuniste în procesul lor de tranziţie către democraţie şi economia de piaţă. În acea perioadă instrumentul financiar principal folosit a fost PHARE (Poland and Hungary Aid for Reconstruction and Economy), la început numai pentru aceste două ţări şi ulterior pentru încă 8 state foste comuniste.

După 1999, de îndată ce integrarea statelor din Centrul şi Estul Europei a devenit un proces ireversibil, obiectivul PHARE a devenit sprijinirea ţărilor candidate în procesul lor de integrare la Uniunea Europeană. În completare, din 2000 au fost adăugate două noi instrumente financiare cu acţiune specifică: ISPA (Instrumentul pentru Politici Structurale de Pre-Aderare) - menit să îmbunătăţească infrastructura de mediu şi transport, şi SAPARD (Special accesssion programme for agriculture and rural development) - orientat către agricultură şi dezvoltare rurală.

Traseul alocării fondurilor începe de la Bruxelles, Comisia fiind cea care are decizia finală în privinţa cuantumului fondurilor şi obiectivelor pentru care vor fi alocate. Partenerul direct cu care negociază este Guvernul României. După aprobarea fondurilor coordonarea lor se exercită întâi la nivel naţional şi apoi la nivel regional, fiind implicate instituţii diferite în funcţie de instrumentul financiar utilizat.

10.3 Traseul fondurilor de la Bruxelles la autorităţile centrale

Reglementarea alocării fondurilor europene nerambursabile este cuprinsă în memorandumurile de finanţare încheiate între Comisia Europeană şi Guvernul României. Acestea stabilesc drepturile şi obligaţiile părţilor precum şi obiectivele finanţărilor alocate.

Coordonator naţional al asistenţei financiare nerambursabile din partea României este Ministerul Integrării Europene care îndeplineşte acest rol în relaţia cu Uniunea Europeană în ceea ce priveşte programarea fondurilor şi monitorizarea programelor de asistenţă financiară nerambursabilă.

În timp ce Ministerul Integrării Europene coordonează programele la nivel naţional, gestionarea propriu-zisă a contribuţiei financiare a Comunităţii Europene revine Ministerului Finanţelor. În acest sens el garantează integritatea contribuţiei financiare şi asigură respectarea utilizării acesteia conform destinaţiei stabilite prin memorandumurile de finanţare, de înţelegere precum şi prin alte documente încheiate între Comisie şi Guvernul României. Două unităţi din cadrul ministerului sunt deosebit de importante: Direcţia Fondul Naţional care administrează propriu-zis fondurile alocate ţării şi Oficiul Central de Plăţi şi Contractare PHARE,



responsabil pentru aspectele procedurale şi administrative privind bugetele proiectelor, organizarea şi supervizarea licitaţiilor, încheierea şi administrarea contractelor, raportare financiară, etc.

În cazul asistenţei financiare PHARE, la nivel naţional există doi actori cheie: Coordonatorul Naţional al Asistenţei (NAC) responsabil cu

asigurarea unei legături strânse între procesul de aderare şi utilizarea fondurilor PHARE precum şi cu programarea PHARE şi Oficialul Naţional cu Autorizarea (NAO), numit de Guvern şi însărcinat cu administrarea din punct de vedere financiar a fondurilor PHARE. În cazul fondurilor ISPA actorii principali la nivel naţional sunt departamentele ISPA din cadrul Ministerului Apelor şi Protecţiei Mediului şi Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei.

Vocea Comisiei în România este reprezentată de Delegaţia Comisiei Europene la Bucureşti, instituţie deconcentrată, expresie a tendinţei de descentralizare manifestată în ultimul timp şi care se va accentua în perioada următoare. Rolul său intervine în principal în aprobarea conţinutului cererilor de finanţare care pleacă la Comisie, aprobarea comisiilor de evaluare, verificarea şi aprobarea rapoartelor de evaluare. De asemenea Şeful Delegaţiei îşi pune semnătura pe contractele încheiate, nu ca parte contractantă, ci ca o confirmare suplimentară a faptului că proiectul respectiv va primi finanţare europeană nerambursabilă.

Fiecare instrument financiar pus la dispoziţie de Uniunea Europeană are propriile sale proceduri şi actori implicaţi din momentul obţinerii finanţării şi până în faza evaluării.

În loc de rezumat





Răspuns 10.1Analizând actorii implicaţi în traseul accesării şi gestionării fondurilor europene nerambursabile de către administraţia publică un studiu realizat de către Institutul de Politici Publice Bucureşti a stabilit la nivelul anului 2004 următoarele concluzii: numărul persoanelor responsabile de obţinerea şi

gestionarea proiectelor finanţate prin fonduri europene nerambursabile



este nesemnificativ comparativ cu anasamblul resurselor umane din administraţia publică;

pregătirea profesională şi dezvoltarea carierei resurselor umane din administraţia publică în ceea ce priveşte managementul proiectelor trebuie să fie un interes al managerilor publici; din nefericire dezvoltarea carierei este un domeniu în care managementul public din România nu este încă dezvoltat şi datorită absenţei prevederilor legale din Codul Muncii în acest sens; de reţinut însă capacitatea conferită prin formarea continuă, necesitate impusă de modificările aduse Legii administraţiei publice locale şi Statutului funcţionarilor publici;

raporturile de comunicare organizaţională între autorităţile administraţiei publice locale şi instituţiile regionale (agenţii şi consilii de dezvoltare) şi centrale implicate în procesul de accesare a fondurilor europene nerambursabile sunt în mod cert perfectibile. Reproşul fundamental ce poate fi adresat este în primul rând în ceea ce priveşte stabilirea regiunilor ca şi „poli” de greutate în ceea ce priveşte accesarea fondurilor Phare de exemplu. Accesul la informaţii în ceea ce priveşte accesarea fondurilor cât şi frecvenţa cu care se modifică conţinutul pachetelor informative despre programele finanţate prin fonduri europene nerambursabile constituie de asemenea aspecte reproşabile organizării procesului transparent de publicitate de către instituţiile regionale abilitate (a se vedea modificările pentru Linia Phare 01, Dezvoltarea resurselor umane, făcute publice pe site cu un termen de 15 zile înainte de închiderea aplicaţiilor).


1. Cătălin Zamfir, Simona Stănescu - Enciclopedia dezvoltării sociale, Ed. Polirom, 2007


3. Ioan Alexandru - Criza Administraţiei, Editura Lumina Lex, 20024. Hotărârea Guvernului României nr. 399/2001 privind concentrarea

fondurilor Phare 2001 - componenţa coeziune economică şi socială şi a fondurilor de cofinanţare corespunzătoare de la bugetul de stat în zone de restructurare industrială cu potenţial de creştere economică, în Monitorul Oficial nr. 230/2001

5. Investiţiile şi responsabilizarea administraţiei publice, studiu realizat în cadrul proiectului Harta actorilor şi problemelor aderării României la Uniunea Europeană, 2002


Accesarea fondurilor europene nerambursabile de către autorităţile administraţiei publice. Perspective de eficientizare (II)





EFICIENTIZARE (II)

Cuprins Pagina


11.1 Importanţa fondurilor europene nerambursabile pentru autorităţile publice judeţene

11.2 Parteneriatul interjudeţean – soluţie în atragerea de fonduri europene

nerambursabile pentru investiţii

11.3 Probleme specifice cu care se confruntă autorităţile publice judeţene în eforturile de

a accesa fonduri europene nerambursabile

11.4 Recomandări cu caracter ştiinţific










11.1 Importanţa fondurilor europene nerambursabile pentru autorităţile publice judeţene

Reprezentaţii administraţiei publice judeţene din România conştientizează importanţa suplimentării resurselor locale, considerând esenţial rolul fondurilor europene nerambrurasbile pentru realizarea investiţiilor. În ceea ce priveşte însă reuşita practică a accesării acestor fonduri lucrurile se diferenţiază pe de o parte în mod radical în funcţie de tipul autorităţilor judeţene, iar pe de altă parte în funcţie de statutul social, economic, politic al judeţelor implicate.

Astfel, consiliile judeţene au o activitate relevantă în acest sens. Deşi există diferenţe majore în ceea ce priveşte numărul şi valoarea proiectelor derulate, toate judeţele au accesat fonduri PHARE până în prezent. În cazul prefecturilor însă situaţia este mult mai gravă. Deşi nu este o responsabilitate ce le revine în mod automat şi deşi bugetul nu le permite asigurarea unei rate mari a co-finanţării pentru a obţine proiecte de amploare la nivel judeţean, ele pot totuşi accesa singure sau în parteneriat fonduri europene nerambursabile în special în domeniul investiţiilor în resurse umane şi asistenţă tehnică. Rezultatul cercetării a fost cel puţin surprinzător din acest punct de vedere pentru că aproape 60 % din prefecturi au declarat că au accesat fonduri europene nerambrurasbile pe când 40 % au declarat că prefecturile nu pot în mod legal accesa fonduri, afirmând că această posibilitate revine numai consiliilor judeţene. Ele dovedesc astfel o necunoaştere a oportunităţilor financiare pe care le au.

În acelaşi timp, cu cât judeţele au un grad de dezvoltare economică şi socială mai ridicat, sunt mai informate şi implicate în a căuta surse de finanţare externe. Judeţele care au centre universitare se disting prin calitatea proiectelor întocmite. Dacă luăm ca exemplu domeniile care au beneficiat de asistenţă financiară nerambursabilă la nivel judeţean observăm faptul că investiţiile directe ocupă un loc important, infrastructura şi mediu fiind problemele acute care pot fi rezolvate prin accesarea acestor fonduri de autorităţile judeţene. Întărirea capacităţii administrative reprezintă un alt domeniu pe care Uniunea Europeană pune accent. Cu o pondere mai mică în totalul investiţiilor astfel finanţate urmează: cultura, dezvoltarea intreprinderilor mici şi mijlocii (IMM) - prin fonduri accesate de autorităţi publice, asistenţa socială etc.

Importanţa pe care autorităţile judeţene o acordă fondurilor europene



nerambursabile este legată şi de modul în care programele de finanţare oferite de Uniunea Europeană răspund necesităţilor existente pe plan local.

Atât rezultatele interviurilor cât şi prelucrarea chestionarelor aplicate reprezentanţilor autorităţilor judeţene conduc la concluzia că există o discrepanţă între domeniile considerate prioritare de judeţe şi cele finanţate în final, nefiind încă bine pus la punct mecanismul negocierii între Comisie şi Guvern anterior construirii programelor. În timp ce în această perioadă administraţia centrală este preocupată în special de a satisface cerinţe mai degrabă externe, administraţia judeţeană consideră oportună o abordare de jos în sus în procesul distribuirii fondurilor pornind de la nevoile judeţelor.

Test de autoevaluare 11.1 – Scrieţi răspunsul în spaţiul liber din chenar.Accesarea fondurilor europene nerambursabile de către Instituția Prefectului.


11.2 Parteneriatul interjudeţean – soluţie în atragerea de fonduri europene nerambursabile pentru investiţii

Un aspect aproape inexistent anterior anului 1989 şi pentru care se depun eforturi în ultima perioadă este construcţia unei culturi a parteneriatului între diferitele segmente ale societăţii româneşti. Sintagme des utilizate în acest context sunt parteneriatul public - privat, parteneriatul administraţie publică – societate civilă etc. Dacă în aceste domenii putem afirma că lucrurile au evoluat, nu acelaşi lucru putem spune despre parteneriatul între autorităţile publice locale. Acestea încă nu au dezvoltat spiritul de asociere pentru proiecte comune, se tem să investească resursele proprii în astfel de proiecte neglijând total avantajele pe care cu siguranţă le-ar obţine.

În cazul atragerii fondurilor europene nerambursabile, existenţa unui parteneriat între cel puţin două autorităţi publice ar constitui un avantaj net în special în contextul politicii de dezvoltare regională. Realitatea arată că până în acest moment nu există niciun exemplu de încheiere a astfel de parteneriate în intenţia de a accesa fondurile europene. Există doar tentative timide şi neconcretizate. Judeţele se aruncă într-o competiţie pentru resurse neluând în calcul avantajele unei asocieri în care şi profiturile şi riscurile ar fi împărţite în mod echitabil.

Este de menţionat în acest context că actuala împărţire administrativ-teritorială şi actuala distribuire a competenţelor pe diferite paliere de guvernare nu încurajează existenţa parteneriatelor. Regiunile de dezvoltare nu reuşesc să ofere cadrul necesar de colaborare şi nu reuşesc să stimuleze crearea unui spirit regional în detrimentul rivalităţilor existente în prezent. O soluţie tot mai vehiculată de diferite segmente ale societăţii româneşti



dar şi ale autorităţilor publice este crearea unor regiuni administrative, care ar avea un aport important în încurajarea asocierilor pentru proiecte regionale ca urmare a imboldului pe care l-ar da afirmării identităţii regionale.

Test de autoevaluare 11.2 – Scrieţi răspunsul în spaţiul liber din chenar.Parteneriatul între autoritățile administrației publice și accesarea fondurilor europene


11.3 Probleme specifice cu care se confruntă autorităţile publice judeţene în eforturile de a accesa fonduri europene nerambursabile

Pe lângă cele două probleme importante (comunicarea între instituţiile implicate şi lipsa parteneriatelor) există probleme punctuale care împiedică buna desfăşurare a lucrurilor în cadrul acestui proces. Ele ţin pe de o parte de administraţia publică judeţeană, iar pe de altă parte de instituţiile cu care aceasta trebuie să colaboreze.

Una dintre cele mai grave probleme cu care se confruntă administraţia publică judeţeană este necesitatea asigurării co-finanţării pentru a putea depune proiectele pe care şi le propune. Rolul co-finanţării este foarte important contribuind la responsabilizarea administraţiei publice în legătură cu utilizarea acestor fonduri. În acelaşi timp însă nivelul scăzut al resurselor bugetare nu permite crearea unui fond consistent de co-finanţare cu ajutorul căruia s-ar obţine proiecte de investiţii de amploare. Tot legat de resursele financiare pe care autorităţile trebuie să le investească în proiecte s-a menţionat de multe ori faptul că nu se găsesc fonduri pentru întocmirea studiilor de fezabilitate şi prefezabilitate, o altă condiţie pentru accesarea fondurilor europene nerambrurasbile. Mulţi reprezentanţi ai autorităţilor publice judeţene se tem să facă aceste investiţii care sunt riscante în cazul în care proiectul nu este selectat spre finanţare.

Un alt impediment menţionat de către toţi actorii implicaţi a fost slaba pregătire a administraţiilor publice judeţene pentru a face faţă condiţiilor de eligibilitate dar şi gestionării propriu-zise a proiectelor finanţate prin fonduri europene nerambursabile. Este vorba pe de o parte de o dotare logistică destul de precară deşi s-au făcut progrese în acest sens. Resursele umane nu sunt bine pregătite şi programele de instruire organizate în ultimul timp nu au efectele scontate, situaţia neîmbunătăţindu-se în mod vizibil. În plus este vorba şi de un management defectuos existent încă în administraţia publică românească alimentat de birocraţie şi lipsa standardelor de performanţă.

Alte dificultăţi întâmpinate în gestionarea proiectelor sunt legate de probleme administrative şi de comunicare generate de instituţiile care oferă programele de finanţare. Printre cele menţionate de reprezentanţii



administraţiei publice judeţene sunt:- nerespectarea termenelor contractelor, acest lucru având implicaţii financiare majore. Există un decalaj destul de mare între momentul selectării proiectelor şi efectuarea plăţilor. De multe ori obiectivele şi activităţile prevăzute în proiect nu mai corespund situaţiei reale din momentul furnizării banilor datorită faptului că întârzierile depăşesc în multe cazuri 12 luni.- accesul dificil la informaţiile referitoare la programele de finanţare este o altă problemă întâmpinată de reprezentanţii administraţiilor publice judeţene în efortul lor de a depune proiecte. Pe de o parte este vorba de neclaritatea limbajului utilizat în documentaţiile specifice, iar pe de altă parte de faptul că nu se face o publicitate suficientă licitaţiilor, în condiţiile în care multe autorităţi publice nu au acces de multe ori la aceste informaţii.

Test de autoevaluare 11.3 – Scrieţi răspunsul în spaţiul liber din chenar.Recomandari cu privire la eficientizarea accesării fondurilor europene.


11.4 Recomandări cu caracter ştiinţific

Recomandări pentru depăşirea dificultăţilor în accesarea fondurilor europene nerambursabile ar fi: sporirea numărului de cursuri de instruire pentru funcţionarii publici

din administraţia publică judeţeană concentrate pe activitatea de accesare şi implementare a programelor finanţate din fonduri europene nerambrurasbile. Se poate încuraja implicarea unor actori privaţi în acest sens (firme de consultanţă) pentru a spori calitatea actului de instruire (autorităţile publice judeţene împreună cu Ministerul Administraţiei Publice Locale);

accelerarea procesului de descentralizare financiară care ar permite creşterea veniturilor ce revin comunităţilor locale. Astfel ar fi uşurată sarcina autorităţilor de a asigura co-finanţarea, putând fi implementate proiecte de amploare cu un real impact pe plan local, (coordonare între Ministerul Administraţiei Publice Locale şi Ministerul Economiei şi Finanţelor);

reglementări stricte cu privire la publicitatea programelor de finanţare (ex: perioada de apariţie pe site) şi întocmirea unor pachete informative mai clare, (Ministerul Dezvoltării şi Prognozei împreună cu agenţiile de dezvoltare regională);

stabilirea unor criterii specifice pentru administraţia publică locală şi precizarea expresă a eligibilităţii acestora în programele de finanţare, (Ministerul Dezvoltării şi Prognozei împreună cu agenţiile de dezvoltare regională);

crearea la nivel judeţean a unui portofoliu de proiecte pentru a fi depuse şi a unuia cuprinzând oportunităţile de finanţare, care vor sprijini autorităţile judeţene în efortul lor de a promova proiecte (autorităţile



judeţene); elaborarea unui ghid practic pentru autorităţile publice judeţene şi

locale care să le sprijine în intenţia lor de a accesa şi gestiona fonduri europene nerambursabile. În cadrul acestui ghid ar trebui promovate cazurile de succes şi de eşec de până acum, acestea constituind experienţe utile (Ministerul Dezvoltării şi Prognozei în colaborare cu institute independente de cercetare).

În loc de rezumat





Răspuns 11.1Deşi nu este o responsabilitate ce le revine în mod automat şi deşi bugetul nu le permite asigurarea unei rate mari a co-finanţării pentru a obţine proiecte de amploare la nivel judeţean, ele pot totuşi accesa singure sau în parteneriat fonduri europene nerambursabile în special în domeniul investiţiilor în resurse umane şi asistenţă tehnică. Rezultatul cercetării a fost cel puţin surprinzător din acest punct de vedere pentru că aproape 60 % din prefecturi au declarat că au accesat fonduri europene nerambrurasbile pe când 40 % au declarat că prefecturile nu pot în mod legal accesa fonduri, afirmând că această posibilitate revine numai consiliilor judeţene. Ele dovedesc astfel o necunoaştere a oportunităţilor financiare pe care le au.

Răspuns 11.2În cazul atragerii fondurilor europene nerambursabile, existenţa unui parteneriat între cel puţin două autorităţi publice ar constitui un avantaj net în special în contextul politicii de dezvoltare regională. Realitatea arată că până în acest moment nu există niciun exemplu de încheiere a astfel de parteneriate în intenţia de a accesa fondurile europene. Există doar tentative timide şi neconcretizate. Judeţele se aruncă într-o competiţie pentru resurse neluând în calcul avantajele unei asocieri în care şi profiturile şi riscurile ar fi împărţite în mod echitabil.

Răspuns 11.3Recomandări pentru depăşirea dificultăţilor în accesarea fondurilor europene nerambursabile ar fi: sporirea numărului de cursuri de instruire pentru funcţionarii

publici din administraţia publică judeţeană concentrate pe activitatea de



accesare şi implementare a programelor finanţate din fonduri europene nerambrurasbile. Se poate încuraja implicarea unor actori privaţi în acest sens (firme de consultanţă) pentru a spori calitatea actului de instruire (autorităţile publice judeţene împreună cu Ministerul Administraţiei Publice Locale);

accelerarea procesului de descentralizare financiară care ar permite creşterea veniturilor ce revin comunităţilor locale. Astfel ar fi uşurată sarcina autorităţilor de a asigura co-finanţarea, putând fi implementate proiecte de amploare cu un real impact pe plan local, (coordonare între Ministerul Administraţiei Publice Locale şi Ministerul Economiei şi Finanţelor);

reglementări stricte cu privire la publicitatea programelor de finanţare (ex: perioada de apariţie pe site) şi întocmirea unor pachete informative mai clare, (Ministerul Dezvoltării şi Prognozei împreună cu agenţiile de dezvoltare regională);

stabilirea unor criterii specifice pentru administraţia publică locală şi precizarea expresă a eligibilităţii acestora în programele de finanţare, (Ministerul Dezvoltării şi Prognozei împreună cu agenţiile de dezvoltare regională);

crearea la nivel judeţean a unui portofoliu de proiecte pentru a fi depuse şi a unuia cuprinzând oportunităţile de finanţare, care vor sprijini autorităţile judeţene în efortul lor de a promova proiecte (autorităţile judeţene);

elaborarea unui ghid practic pentru autorităţile publice judeţene şi locale care să le sprijine în intenţia lor de a accesa şi gestiona fonduri europene nerambursabile. În cadrul acestui ghid ar trebui promovate cazurile de succes şi de eşec de până acum, acestea constituind experienţe utile (Ministerul Dezvoltării şi Prognozei în colaborare cu institute independente de cercetare).








Accesarea fondurilor europene nerambursabile de către autorităţile administraţiei publice. Perspective de eficientizare (III)





EFICIENTIZARE (III)

Cuprins Pagina


12.1 Autorităţile centrale şi procesul de gestionare a fondurilor europene nerambursabile

12.2 Probleme de comunicare..............................................................................................

12.3 Ce ar trebui să facă autorităţile centrale.......................................................................

12.4 Recomandări privind indicatorii ce trebuie respectaţi în vederea accesării cu succes

a fondurilor europene nerambursabile de către autorităţile administraţiei publice locale...










12.1 Autorităţile centrale şi procesul de gestionare a fondurilor europene nerambursabile

Sistemul de accesare şi gestionare a fondurilor europene nerambursabile este încă puternic centralizat, modul în care funcţionează instituţiile de la Bucureşti implicate afectând buna desfăşurare a lucrurilor pe plan local. Dacă o instituţie centrală are probleme de comunicare de exemplu întregul proces este compromis la toate nivelurile (naţional, regional, local), generând disfuncţionalităţi majore din punctul de vedere al aprobării şi derulării proiectelor şi al transferului efectiv al fondurilor.

12.2 Probleme de comunicare

Afirmaţia care se poate face la o privire generală asupra acestui aspect este că, deşi procesul este complex şi are la bază colaborarea între diferite entităţi, nu există un circuit fluent şi prestabilit al comunicării nu numai între autorităţile locale şi regionale pe de o parte şi cele centrale pe de altă parte dar şi în cadrul palierului central. Aceasta este una dintre problemele majore care afectează derularea normală a proiectelor şi fluxul banilor.

Surpriza vine din faptul că instituţiile care ar trebui să fie liantul ce leagă toate celelalte organisme implicate sunt apreciate de către toţi actorii chestionaţi, inclusiv de persoane din interior ca fiind cele mai ineficiente din punctul de vedere al comunicării, deseori fiind sursa unor blocaje greu de rezolvat. Este vorba despre Ministerul Dezvoltării şi Prognozei şi Delegaţia Comisiei Europene la Bucureşti. Surpriza este dată în principal de faptul că aceste instituţii sunt dotate logistic mai mult decât satisfăcător, iar funcţionarii beneficiază de remuneraţii net superioare funcţionarilor din celelalte instituţii ale administraţiei publice.

Ministerul Dezvoltării şi Prognozei este o instituţie ermetică, având o comunicare dificilă cu celelalte ministere (Ministerul Integrării Europene, Ministerul Apelor şi Protecţiei Mediului etc) şi fiind caracterizată de reprezentanţii acestora ca mai degrabă ineficientă în derularea activităţilor legate de proiecte. La nivel central există un proces de consultare între ministere pe diverse aspecte prin intermediul grupurilor interministeriale în special, dar procesul este formal, respondenţii afirmând că multe din observaţiile lor nu se regăsesc în documentele emise ulterior de Ministerul Dezvoltării şi Prognozei. Aceeaşi concluzie este susţinută şi de



reprezentanţii instituţiilor regionale care, pe lângă aspectele de comunicare deja menţionate sunt deseori puse în situaţia de a face faţă tendinţelor de centralizare manifestate tot mai des de minister.

Nu ermetismul caracterizează în principal Delegaţia, ci birocraţia dublată de o organizare interioară ineficientă. Prin ricoşeu, problemele pe care Comisia Europeană le are în prezent (fiind tot mai des vehiculată ideea reformării ei în principal în vederea reducerii birocraţiei) se reflectă în activitatea instituţiilor deconcentrate care o reprezintă în statele candidate. O coordonare destul de slabă există de exemplu între Delegaţie şi Ministerul Integrării Europene, colaborarea dintre ele fiind indispensabilă pentru desfăşurarea în condiţii normale a procesului de integrare.

De altfel slaba cooperare şi comunicarea defectuoasă existentă între cele trei instituţii centrale implicate în gestionarea fondurilor europene nerambursabile a putut fi observată cu prilejul descoperirii în noiembrie 2007 a unor nereguli în alocarea fondurilor în regiunea Centru şi mai precis în judeţul Alba. Cele trei instituţii nu au avut un punct de vedere comun, ci o interpretare diferită asupra evenimentelor şi au propus soluţii diferite pentru rezolvarea situaţiei.

Ministerele de specialitate implicate (Ministerul Apelor şi Protecţiei Mediului şi Ministerul Transporturilor) sunt mai bine apreciate din punctul de vedere al comunicării atât de către instituţiile publice centrale cu care colaborează cât şi de către cele regionale. Autorităţile judeţene în schimb consideră că nu există o concordanţă între strategia de finanţare a ministerelor şi celelalte judeţene, acuzând faptul că decizia este foarte mult concentrată la Bucureşti.

În concluzie lipsa de comunicare sau comunicarea defectuoasă este una din principalele probleme cu care se confruntă actorii implicaţi în procesul de accesare şi gestionare a fondurilor europene nerambursabile, prestaţia instituţiilor centrale din acest punct de vedere afectează autorităţile judeţene în efortul lor de a-şi spori resursele pentru investiţii. Faptul că nu există încă o distribuţie foarte clară a responsabilităţilor (ex: Ministerul Dezvoltării şi Prognozei încă se ocupă de probleme financiare care ar trebui să revină Ministerului Finanţelor - întocmirea fişelor de finanţare) agravează situaţia din acest punct de vedere.

Test de autoevaluare 12.1 – Scrieţi răspunsul în spaţiul liber din chenar.Comunicarea între instituții și accesarea fondurilor europene. Determinanți și propuneri de eficientizare




12.3 Ce ar trebui să facă autorităţile centrale

Accelerarea procesului de descentralizare financiară este un lucru pe care Guvernul îl poate face pentru a sprijini comunităţile judeţene în efortul lor de a-şi suplimenta resursele. Actorii judeţeni şi locali se vor putea implica cu mai mult curaj în acest proces, efectul fiind în final o reală dezvoltare locală. Un rol important în stimularea acestor parteneriate l-ar putea avea de asemenea noile structuri asociative ale comunităţilor locale constituite la nivel naţional. Ele nu se regăsesc încă în acest tablou al accesării fondurilor europene nerambrurasbile în care ar putea avea un rol nu numai în crearea de baze de date cu privire la situaţia investiţiilor dar s-ar putea implica în diferite faze ale procesului ca reprezentant al intereselor autorităţilor publice locale.

Se impune de asemenea întărirea controlului şi procedurilor de audit asupra utilizării fondurilor europene nerambursabile. Guvernul a avut în acest sens iniţiativa de a înfiinţa un corp de control special care în cele din urmă nu s-a concretizat, lucru ce demonstrează încă o dată faptul că în situaţiile de criză se lasă doar impresia că lucrurile se vor rezolva prin crearea unor instituţii care nu vor funcţiona niciodată.

Toate progresele ce pot fi făcute în acest domeniu nu pot începe decât cu completarea şi armonizarea cadrului legal existent şi adaptarea lui la standardele europene. Legile administraţiei publice locale nu reglementează încă aspecte legate de gestionarea fondurilor europene nerambursabile de către autorităţile publice locale. Poate şi de aceea jumătate din prefecturi consideră că nu au posibilitatea legală de a accesa fondurile europene nerambrurasbile.

12.4 Recomandări privind indicatorii ce trebuie respectaţi în vederea accesării cu succes a fondurilor europene nerambursabile de către autorităţile administraţiei publice locale

Recomandări privind indicatorii ce trebuie respectaţi în vederea accesării cu succes a fondurilor europene nerambursabile de către autorităţile administraţiei publice locale:o obligativitatea consultării de către Guvern a

reprezentanţilor autorităţilor locale cu privire la obiectivele programelor destinate administraţiei publice locale (ex: structurile asociative ale autorităţilor publice locale);

o Guvernul să ia măsuri specifice pentru judeţele care nu pot asigura fondurile de co-finanţare creând un fond special în acest sens;

o crearea unor structuri speciale de audit şi control pentru gestionarea corectă şi eficientă a fondurilor europene nerambursabile;

o să existe control parlamentar asupra Guvernului cu privire la gestionarea fondurilor europene nerambursabile;

o coordonarea strategiilor de descentralizare ale Ministerului Internelor şi Reformei Administrative şi Ministerului Finanţelor. În acest moment prima merge într-un ritm mai alert provocând disfuncţionalităţi majore exprimate în principal în responsabilităţi



suplimentare fără resurse adecvate.

Deşi fondurile europene nerambursabile reprezintă resurse importante pentru autorităţile publice judeţene, în special în vederea completării fondurilor pentru investiţii, acestea nu au avut un mare succes în a le accesa. O parte din acest eşec li se datorează, iar cealaltă ţine de prestaţia altor actori implicaţi. Problemele majore cu care se confruntă reprezentanţii judeţelor sunt resursele umane nepregătite şi nemotivate alături de o dotare logistică încă precară. Lipsa spiritului antreprenorial din administraţia românească pe de altă parte face ca autorităţile publice să nu aibă iniţiativa atât de necesară în contextul austerităţii bugetare existente. Această lipsă se transpune şi în absenţa unei culturi a parteneriatului între autorităţile publice locale care ar putea reprezenta un avantaj în efortul de a atrage fonduri externe.

Lipsa unei comunicări eficiente între instituţiile implicate este un alt obstacol major, care nu de multe ori a generat blocaje majore. Acest aspect este prezent la toate nivelurile. Dacă între autorităţile judeţene (consilii şi prefecturi) nu există coordonare, politicile judeţene sunt compromise. În acelaşi mod, lipsa de coordonare şi comunicarea defectuoasă între autorităţile judeţene, regionale şi locale au drept consecinţă discrepanţe majore între strategiile conturate la fiecare nivel, fapt care determină incompatibilităţi între nevoile locale şi obiectivele programelor de finanţare.

În tot acest proces instituţiile regionale ar trebui să aibă un rol cheie în a reprezenta eficient interese locale. Se impune deci consolidarea rolului acestora şi totodată promovarea imaginii lor în faţa opiniei publice încă puţin informată. Crearea regiunilor administrative ar putea fi o soluţie în acest sens, fiind totodată expresia unui mod de organizare administrativ-teritorială mai eficient.

Revine însă autorităţilor guvernamentale responsabilitatea creării cadrului necesar unei bune funcţionări a întregului proces. Din punctul de vedere al reformei administraţiei publice locale, două lucruri se impun: regândirea pe criterii de eficienţă a structurii teritoriale şi accelerarea procesului de descentralizare financiară care ar permite o autonomie reală comunităţilor locale.

În loc de rezumat







Enunţati cauzele accesării insuficiente de către autorităţile administraţiei publice a fondurilor europene nerambursabile.


Răspuns 12.1Lipsa de comunicare sau comunicarea defectuoasă este una din principalele probleme cu care se confruntă actorii implicaţi în procesul de accesare şi gestionare a fondurilor europene nerambursabile, prestaţia instituţiilor centrale din acest punct de vedere afectează autorităţile judeţene în efortul lor de a-şi spori resursele pentru investiţii. Faptul că nu există încă o distribuţie foarte clară a responsabilităţilor (ex: Ministerul Dezvoltării şi Prognozei încă se ocupă de probleme financiare care ar trebui să revină Ministerului Finanţelor - întocmirea fişelor de finanţare) agravează situaţia din acest punct de vedere.








Constantele modelului democratic de administraţie publică. Politici publice privind implementarea descentralizării (I)


CONSTANTELE MODELULUI DEMOCRATIC DE

ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ. POLITICI PUBLICE PRIVIND

IMPLEMENTAREA DESCENTRALIZĂRII (I)

Cuprins Pagina


13.1 Descentralizarea administrativă...................................................................................

13.2 Conceptul de descentralizare........................................................................................

13.3 Stadiul actual al descentralizării...................................................................................

13.4 Desconcentrarea...........................................................................................................








avertismentul asupra nevoii includerii in programele de guvernare a politicilor publice privind implementarea descentralizarii;

a se sublinia nevoia principiului administraţiei utile, a apropierii administraţiei de cetăţean.

13.1 Descentralizarea administrativă

Regimul bazat pe principiul descentralizării administrative este acel regim în care administraţia intereselor locale este dată în grija organelor alese pe plan local de către colectivităţile locale. Acest regim este complet opus regimului centralizat.

Descentralizarea constă în delegarea responsabilităţilor şi resurselor unor autorităţi infranaţionale relativ independente şi autonome care răspund în faţa cetăţenilor regiunii sau comunităţii şi nu în faţa puterii centrale.

Descentralizarea presupune: - pe de o parte, conducerea activităţilor localităţilor de către autorităţti locale alese de colectivităţile locale; - pe de altă parte, diminuarea competenţelor care aparţin autorităţilor centrale.

Astfel, statul poate acorda judeţelor şi comunelor anumite competenţe cum ar fi: organizarea poliţiei, dreptul de a stabili impozite, de a recurge la măsura exproprierii, de a deţine bunuri şi domeniul public.

Principalele caracteristici ale regimului descentralizat sunt urmatoarele: a. corespunzător fiecărei categorii de interese (centrale, comunale,

judeţene) trebuie să existe un organism distinct în ierarhia administrativă – aceasta întrucât nu există identitate de nevoi şi interese pentru toţi cetăţenii, în acelaşi timp, în orice parte a teritoriului şi în toate privinţele; ca urmare, nu există nici necesitatea instituirii unor reguli administrative uniforme şi cu atât mai puţin nu există o aplicare uniformă a unor reguli care sunt şi trebuie să fie diferite.

b. fiecare organism din ierarhia administrativă trebuie să aibă personalitate juridică, capacitatea de a fi subiectiv activ şi pasiv de drepturi şi obligaţii recunoscute prin legile de organizare.

c. statul trebuie să acorde unităţilor sale teritoriale anumite drepturi de putere publică, care să nu constituie însă concesiunea unui drept de autoguvernare, autorităţile centrale ale puterii executive rezervându-şi dreptul de a supraveghea activitatea autorităţilor locale, exercitând asupra acestora un anumit tip de control. Drepturile de putere publică ale colectivităţilor teritoriale sunt, în consecinţă, drepturi derivate.

d. colectivităţile teritoriale trebuie să aibă dreptul de a avea un patrimoniu necesar îndeplinirii atribuţiilor administrative determinate



prin legile de organizare. e. colectivităţilor locale trebuie să li se acorde dreptul de a-şi alege

ele însele administratorii, organele însărcinate cu gestiunea intereselor locale. Diferenţa esenţială între centralizare şi descentralizare constă tocmai în această caracteristică: administraţia descentralizată este administraţia condusă de organele locale (alese), în timp ce administraţia centralizată aleasă semnifică administraţia condusă de organele locale numite de către administraţia centrală.

f. existenţa unei competenţe pur teritoriale şi organice, a unei sfere de interese distincte, a unor funcţiuni administrative determinate prin legile de organizare.

g. colectivităţilor teritoriale trebuie să li se asigurare venituri suficiente care să le confere independenţa, libertatea necesară, posibilitatea de a-şi alege ele însele mijloacele financiare. Un principiu important al descentralizării afirmă că transferul competenţelor de la stat către colectivităţile locale trebuie să fie însoţit de transferul concomitent de resurse financiare corespondente. Fără mijloace financiare nu exista o reală descentralizare, unii autori mergând până într-acolo încât susţin că libertatea locală – comunală – este o chestiune de disponibilităţi bugetare.

Principalele avantaje ale descentralizării sunt: Descentralizarea constituie un mod de fragmentare şi

dispersare a puterii politice. Trebuie spus ca guvernele rşmân instituţiile cele mai puternice din societate. Nu numai că stabilesc regulile care guvernează sistemul economic, dar guvernele, şi nu numai ele, au autoritatea, capacitatea şi puterea să dispună în mod legitim de bogaţia, libertatea şi chiar de viaţa individului. În faţa acestei puteri este important să se stabilească şi să se menţină un sistem de echilibru. Descentralizarea reprezintă cel mai bun mijloc, dacă nu unicul, pentru a realiza un asemenea echilibru. Acest echilibru al puterilor poate fi realizat prin: Descentralizarea capacităţii de adoptare a deciziilor în chiar

interiorul statului. Aşa cum au arătat Montesquieu şi Madison, este esenţial ca „o ramură” sau „un actor” (o personalitate) să nu fie autorizate să exercite singuri puterea. În majoritatea cazurilor acest lucru a avut drept consecinţă constituirea unor corpuri judiciare şi legislative independente.

Constituirea mai multor niveluri de guvernare, fiecare având un anumit grad de independenţă şi autonomie în raport cu cealaltă.

Obiectivul este de a evita o concentrare excesivă a puterii şi a autorităţii şi de a promova crearea elitelor concurente.

Un al doilea avantaj al descentralizării este acela că ea serveşte creării unui spaţiu civic suplimentar. Generând mai multe centre de putere, în mod inevitabil se creează mai mult spaţiu în care organizaţiile societăţii civile (grupuri de interese, patronatele, sindicatele, media etc.) pot să dezvolte şi să găsească mijloace de subzistenţă. Asemenea centre ale puterii, în special atunci când beneficiază de o anumită autonomie, pot contribui la consolidarea



responsabilităţii guvernului faţă de societate. Al treilea avantaj al guvernării descentralizate este

faptul că ea creează oportunităţi pentru apariţia grupărilor politice de opoziţie şi, mai ales, resurse pentru partidele politice de opoziţie. Descentralizarea asigură partidelor politice de opoziţie ocazia de a se mobiliza, de a-şi concentra eforturile şi de a-şi câştiga puteri care decurg din exerciţiul responsabilităţilor locale.

Al patrulea avantaj al descentralizării este acela că ea creează numeroase oportunităţi de dezvoltare a competenţelor şi practicilor democratice. Numeroşi observatori, începând cu Rousseau, au sugerat cş guvernşmântul local constituie nu numai o rampă de lansare spre poziţii mai înalte, dar şi o experienţă în domeniul negocierii şi compromisului, elemente necesare unei guvernări democratice.

Al cincilea avantaj al descentralizării este că oferă mai multe opţiuni cetăţenilor în căutarea unui anumit serviciu. Dacă soluţia obţinută la un anumit nivel nu este satisfăcătoare, cetăţenii pot pune în practică strategii menite a provoca o reacţie pozitivă pe lângă o altă instanţă.

Al şaselea avantaj al descentralizării este adaptarea sa la diversitatea aşteptărilor populare. În numeroase ţări, regiunile au venituri, nevoi diferite si găzduiesc numeroase grupuri etnice, regionale şi tribale. Descentralizarea permite combaterea unei anumite uniformităţi cu posibilitatea de a face adaptări la nivel local şi de a fi într-o măsură mai mare în acord cu nevoile şi interesele populaţiei.

Al şaptelea avantaj al descentralizării este că ea creează un sentiment mai puternic de eficacitate politică în rândul cetăţenilor. În general, populaţia tinde să reacţioneze pozitiv la un guvernamânt mai apropiat de ea şi mai tangibil, chiar dacă politicile urmărite de guvernamânt nu sunt cele mai favorabile pentru indivizi.

Descentralizarea ofera mai multe posibilităţi iniţiativei economice locale. Un grad ridicat de autonomie locală, competenţe extinse, inclusiv în domeniul fiscal şi legislativ, sunt condiţiile reuşitei dezvoltării economice locale.

Limitele descentralizării au în vedere: Un domeniu vizat este cel al fiscalităţii.

Pericolele sunt mari atunci când actorii locali nu au responsabilitatea de a colecta propriile venituri, ci din contră, depind de veniturile ce le sunt cedate de un nivel superior. Acest tip de situatie contribuie la iresponsabilitatea fiscală.

Un alt pericol potenţial al descentralizării este acela că instanţele locale pot fi acaparate de elitele locale foarte bine plasate şi organizate. Medison a pledat în favoarea unor circumscripţii mai vaste şi mai unitare, considerând că acestea sunt mai puţin susceptibile de a fi acaparate şi controlate de către elitele locale.

O altă problemă este aceea că instanţele locale, chiar când sunt conduse de indivizi bine intenţionaţi şi care iau poziţie, riscă să aibă o perspectivă îngustă în comparaţie cu cea a guvernului în ceea ce priveşte politicile publice. Astfel, eforturile de a



realiza o politică de interes general pot, deliberat sau nu, să fie contracarate de acţiunea autorităţilor locale. Acest lucru se întâmplă mai ales când politica publică în cauză nu acţionează în mod clar în interesul nivelului local.

O altă dificultate reală, care devine din ce în ce mai evidentă în multe ţări, pe măsură ce acestea îşi ajustează politicile de descentralizare, este aceea că o asemenea strategie poate servi ca faţada pentru a permite guvernului central să evite responsabilitatea în ceea ce priveşte serviciile esenţiale. Astfel, din ce în ce mai multe guverne naţionale, sub presiunea financiară, au tendinţa de a transfera competenţe autorităţilor locale fără, însă, a le furniza şi resursele necesare.


Descrieți avantajele unui sistem administrativ descentralizat.


13.2 Conceptul de descentralizare

În acord cu strategia de reformă a administraţiei publice agreată de Comisia Uniunii Europene, conceptul de descentralizare în România este definit prin intermediul a trei elemente majore: - continuarea descentralizării prin transferul de competenţe şi responsabilităţi administrative şi financiare, de la nivelul autorităţilor administraţiei publice centrale la nivelul autorităţilor locale; - continuarea procesului de deconcentrare prin delegarea de responsabilităţi în teritoriu în funcţie de necesităţile pe plan local, în cadrul aceleiaşi structuri administrative (serviciile deconcentrate funcţionează în subordinea ministerului care le-a delegat responsabilitatea); - transformarea serviciilor deconcentrate din teritoriu, în funcţie de necesităţile cetăţenilor şi pentru eficientizarea acestora, în servicii descentralizate în responsabilitatea autorităţilor locale.

După responsabilităţile transferate, descentralizarea este împărţită în trei categorii: politică, administrativă şi fiscală.

Descentralizarea politică implică conferirea către cetăţeni a unei puteri mai mari în procesul de luare a deciziilor, în particular acest lucru întâmplându-se prin derularea de procese democratice.

Dincolo de argumentele care susţin descentralizarea politică este de reţinut următoarea afirmaţie: deciziile luate cu o cât mai mare participare din partea cetăţenilor vor fi mai bine fundamentate şi mai relevante având în vedere diferite interese care se manifestă la nivelul societăţii decât acelea luate numai la nivelul autorităţilor politice naţionale. Acest concept implică faptul că alegerea reprezentanţilor pe circumscripţii electorale prin vot permite cetăţenilor să-i cunoască mai bine pe cei care îi reprezintă



politic şi în acelaşi timp, permite aleşilor să cunoască mai bine nevoile şi aspiraţiile celor care i-au ales.

Succesul descentralizarii politice, în general, depinde de o serie de componente cheie: reforme constituţionale sau statutare, existenţa pluralismului politic, întărirea corpurilor legiuitoare şi a unităţilor politice locale. Absenţa unora dintre aceste aspecte poate conduce la “capturarea” sistemului electoral de elite locale care, apoi ar putea dezvolta şi implementa politici şi acţiuni care să-i favorizeze pe ei sau grupurile care îi susţin. De obicei, descentralizarea politică determină baza apariţiei şi dezvoltării unor numeroase sarcini administrative la nivelul sectorului public.

Deconcentrarea reprezintă cea mai slabă formă de descentralizare care implică transferul de autoritate şi responsabilităţi de la nivelul ministerelor sau agenţiilor la structurile din teritoriu care aparţin de acestea.

Devoluţia generează un grad de autonomie mai ridicat şi implică transferul de responsabilităţi de la nivelul guvernului central la niveluri de guvernare inferioare care au fost împuternicite prin prevederi constituţionale sau statutare.

Delegarea implică transferul de responsabilităţi de la agenţiile centrale la entităţi semi-autonome operând independent sau semi-independent de guvern.

Privatizarea este câteodată privită ca o formă de descentralizare (una proiectată în aşa fel încât performanţe mai înalte privind eficienţa stilului de piaţă pot fi generate prin grade sporite de autonomie şi flexibilitate mai mare în luarea deciziilor) şi implică transferul de responsabilităţi de la guvern la entităţi private. În cadrul privatizării, responsabilităţile pot fi transferate chiar la furnizorii de servicii propriu-zişi.

În contextul actual al reformei administraţiei publice, prioritare sunt considerate descentralizarea şi desconcentrarea ca părţi ale descentralizării administrative, cu observaţia că descentralizarea este asimilată devoluţiei şi delegării. În acelaşi context, devoluţia în cazul României nu implică şi o eventuală autonomie teritorial-administrativă.

Descentralizarea fiscală se referă la mărirea controlului autorităţilor locale asupra resurselor financiare, fie în termeni de repartizare a cheltuielilor fie a generării de venituri. Multe din lucrările de specialitate privind descentralizarea fiscală se concentrează pe natura transferurilor inter-guvernamentale şi pe diferenţele privind capacitatea de generare a veniturilor diferitelor tipuri de autorităţi. Un aspect primar în analiza descentralizării fiscale este reprezentat de o echilibrare corespunzătoare între autoritate şi resursele financiare necesare exercitării acelei autorităţi.




Nivelurile la care se realizeză descentralizarea


13.3 Stadiul actual al descentralizării

Strategia privind accelerarea reformei administraţiei publice aprobată în 2001 de Guvernul României a identificat necesitatea descentralizării anumitor servicii publice în vederea reducerii cheltuielilor şi a întăririi capacităţii manageriale a administraţiei publice locale.

Cu sprijinul unor donatori internaţionali s-au elaborat o serie de analize sectoriale privind procesul de descentralizare în anumite domenii (ex. asistenţa socială – protecţia copilului). Câteva aspecte majore privind descentralizarea cum ar fi: rolul asocierilor de unităţi teritorial-administrative în furnizarea de servicii publice (la nivel de judeţ, oraş, comună), rolul prefecţilor, implicarea autorităţilor locale în procesul decizional, se recomandă a fi soluţionate pentru o mai bună gestionare a serviciilor publice la nivel local.

În decursul ultimului deceniu, România a făcut paşi importanţi în planul descentralizării financiare. În cadrul acestui proces au putut fi identificate patru cicluri. În primul ciclu (1991-1994) au fost iniţiate schimbări importante în structura şi finanţarea autorităţilor locale, care au inclus şi introducerea sistemului de taxe şi impozite locale. În ciclul al doilea al politicii de reformă (1998-2000) s-au făcut noi paşi pentru realizarea descentralizării administrative şi financiare. În acest sens, pe baza noii legislaţii privind finanţele autorităţilor publice locale a crescut nu numai partea din PIB referitoare la bugetele locale, dar şi proporţia corespunzatoare a cheltuielilor locale din totalul cheltuielilor publice (între 1998-2001 procentul din PIB a crescut de la 3,6 la 6,5 % şi cheltuielile locale au crescut de la 14,4 la 26,6 %). În timpul celui de al treilea ciclu (2001 – 2004) noile legi au adoptat şi stabilit noi reguli pentru anumite funcţii ale autorităţilor locale, în special privind serviciile/utilităţile publice.

Al patrulea ciclu (2004 până în prezent) a fost demarat odată cu proiectarea şi aprobarea Strategiei actualizate privind accelerarea reformei administraţiei publice (H.G. 699/2004). O componentă importantă a acestei strategii este axată pe continuarea procesului de descentralizare şi desconcentrare. Prin punerea în aplicare a acestei strategii, a fost elaborat un prim pachet legislativ pentru susţinerea procesului (Legea cadru a descentralizării nr.339/2004, Legea instituţiei prefectului nr.340/2004 şi



H.G. nr. 2201/2004 privind funcţionarea şi atribuţiile Comitetului Tehnic Interministerial şi a Grupurilor de Lucru pentru Descentralizare din instituţiile implicate). Tendinţe de centralizare şi de descentralizare au existat în acest interval. Câteva prevederi legale noi au întărit controlul autorităţilor centrale asupra funcţiilor autorităţilor locale, în timp ce altele au acţionat în direcţia descentralizării. În iulie 2003, o lege nouă privind finanţele publice locale a abrogat-o pe prima, având prevederi corelate cu cele ale Legii Finanţelor Publice nr.500/2002 (armonizată cu prevederile Reglementarilor Consiliului Europei nr.1605/2002) si au crescut procentul din impozitul pe profit aplicat individual care se alocă autorităţilor locale.

Un studiu detaliat al stadiului actual al descentralizării financiare la nivelul întregii ţări, precum şi pe cele mai importante sectoare de activitate (educaţie, sănătate, asistenţă socială, ordine şi siguranţă publică, agricultură, cultură, servicii publice de dezvoltare locală) a fost întocmit de Uniunea Naţională a Consiliilor Judeţene din România şi Asociaţia Directorilor Economici din cadrul Consiliilor Judeţene din România.

Pe lângă aspectele pozitive, în derularea procesului de descentralizare au fost înregistrate şi o serie de aspecte negative: Drepturi importante nu au fost acordate

autorităţilor administraţiei publice locale, ceea ce limitează capacitatea acestora de a organiza eficient oferta de servicii (de exemplu dreptul de a stabili preţuri pentru aceste servicii);

În unele domenii mecanismele de control direct şi deciziile discreţionare persistă. Există puţine domenii cu reglementări clare şi transparente. Acest lucru limitează atât planificarea şi previziunea financiară cât şi posibilitatea de a experimenta şi de a introduce soluţii locale creative pentru a oferi servicii mai eficiente. Indirect, acest aspect limitează şi capacitatea de absorbţie a fondurilor Uniunii Europene;

Autonomia managementului financiar local este limitată de reglementările privind alocarea veniturilor proprii prin restricţionarea utilizării transferurilor;

Preponderenţa alocărilor cu destinaţie precisă este un obstacol pentru o eficientă cheltuire a banilor deoarece limitează coordonarea şi integrarea serviciilor locale;

Mecanismele de echilibrare existente nu asigură echitatea sistemului;

Transferul incomplet de proprietate este un obstacol în gestionarea efectivă a bunurilor locale;

Insuficienţa precizare privind garanţiile legale şi constituţionale legate de autonomia locală;

Politici publice insuficient argumentate şi parţial implementate nu au putut oferi soluţii raţionale pentru problemele existente;

Preponderenţa ordonanţelor şi legilor emise în procedură de urgenţă, în loc de legi emise pe cale ordinară;

Autorităţile administraţiei publice locale nu au beneficiat în toate cazurile, în avans, de instruire specializată privind



gestiunea financiară şi managementul serviciilor publice descentralizate.

Un proces de descentralizare gestionat defectuos poate conduce la apariţia unei game largi de eşecuri ale statului: atât "erori prin omisiune", atunci când statul nu reuşeşte să facă ceva care ar fi îmbunătăţit performanţa economică/administrativă, cât şi "erori de acţiune", atunci când statul desfăşoară acţiuni care conduc la înrăutăţirea performanţelor economice. Nu numai că aceste erori împiedică dezvoltarea unei politici semnificative de descentralizare, care ar putea conduce la o ofertă de servicii locale mai eficiente şi echitabile, ci are şi efecte negative privind credibilitatea autorităţilor locale.

Parcurgerea până în prezent a etapei corespunzătoare dezvoltării cadrului instituţional şi legislativ cu efecte concrete în plan local în anii viitori;

Lipsa unei descentralizări coerente, nefundamentată corespunzător, fără o asigurare a resurselor necesare şi însoţită de o comunicare defectuoasă cu beneficiarii acestui proces.

Aplicarea politicilor de reformă în domeniul administraţiei publice va ţine cont de următoarele condiţii: definirea în legislaţia de înfiinţare şi

organizare a unei autorităţi publice a principiilor comunicării, transparenţei, eficienţei, responsabilităţii, participării, coerenţei, proportionalităţii şi subsidiarităţii şi reglementarea mecanismelor de aplicare;

departajarea de responsabilităţi între autorităţile publice – în domeniul politicilor publice, finanţării şi prestării serviciilor publice;

introducerea unui mecanism simplu şi clar de politici publice în baza căruia să fie elaborate şi aplicate programe, proiecte, planuri de acţiune şi proiecte de lege;

separarea nivelului de elaborare a politicilor publice de cel de implementare a acestora;

fixarea numărului de funcţionari publici în raport cu definirea unui serviciu public şi a unui standard de calitate aferent acestui serviciu;

monitorizarea şi evaluarea eficienţei măsurilor de reformă aplicate.

I. Reforma serviciilor şi a utilităţilor publiceÎn următorii ani Guvernul României se va concentra asupra organizării serviciilor şi utilităţilor publice în raport cu cerinţele populaţiei şi impozitele plătite pentru funcţionarea acestora. În acest scop, va fi aplicat un plan de acţiune ce va cuprinde următoarele măsuri: introducerea standardelor de calitate de către

autoritatea publică competentă în baza cărora să se poată monitoriza şi evalua un serviciu public şi activitatea funcţionarilor publici;

introducerea normativelor de cost aferent



standardului de calitate a unui serviciu public, astfel încât cheltuielile publice să devină justificate, transparente şi supuse controlului financiar;

continuarea procesului de descentralizare a serviciilor publice de bază: educaţie, saănătate, asistenţa socială şi ordine publică;

realizarea unei departajări administrative şi financiare între serviciiile publice aflate în managementul primăriilor şi cele aflate la consiliile judeţene. În acest sens, se va acorda atenţie rezolvării modului de finanţare şi managementului serviciilor din sistemul de asistenţă medicală, învăţământului preuniversitar de stat, sportului şi culturii;

stabilirea unui sistem de planificare strategică pentru fiecare autoritate din sistemul administraţiei publice centrale şi locale în raport cu serviciile publice pe care le furnizează;

separarea utilităţilor publice de servicii publice, introducerea standardelor de calitate pentru aceste utilităţi;

liberalizarea pieţei utilităţilor publice, precum şi eliminarea din legislaţie a tuturor barierelor instituţionale care împiedică investiţiile în utilităţile publice şi privatizarea acestora. În acest sens, Legea nr.326/2001 privind serviciile de gospodărire comunală va fi înlocuită cu un nou act normativ, iar legislaţia privind serviciile municipale, ţinând cont de principiile descentralizării şi delegării, standardizării şi responsabilităţii furnizarii unei utilităţi publice şi a calităţii sale, a accesului nediscriminatoriu la aceste utilităţi;

promovarea de relaţii contractuale echilibrate orientate către rezultate;

instituirea unui sistem de monitorizare şi evaluare a executării contractelor pentru servicii şi utilităţi publice, prin autorităţi publice autonome de reglementare;

reglementarea unor modele simple şi transparente de privatizare a utilităţilor publice, precum şi reglementarea sistemului de outsourcing pentru serviciile publice;

clarificarea sistemului de subvenţii la utilităţi publice şi îmbunătăţirea sistemului de tarifare;

fixarea sistemului de evaluare şi monitorizare a performanţelor pe un serviciu public;

stabilirea schemelor de stimulare/recompensare a funcţionarilor publici pentru creşterea calităţii serviciilor publice şi stimularea inovării;

clarificarea în legislaţie a dreptului de administrare şi a noţiunii de bunuri publice.

II. Continuarea procesului de descentralizare Procesul de descentralizare început în 2001 va fi relansat şi va avea în vedere limitarea sferei de intervenţie a guvernului la nivel local numai pentru cazurile în care anumite servicii publice, programe sau proiecte nu pot fi realizate cu resurse locale şi de către autorităţile locale, în conformitate cu principiile Cartei Europene al autoguvernării locale.



Procesul de descentralizare se va desfăşura după principiul eficacităţii, economicităţii, eficienţei şi cuantificării rezultatelor pe trei direcţii: întărirea autonomiei locale, descentralizare administrativă şi descentralizare fiscală, în baza unui plan de acţiune aplicat în mai multe etape, pentru a permite evaluarea eficienţei măsurilor de descentralizare astfel introduse.

Întărirea autonomiei puterilor locale Guvernul României va interveni legislativ pentru:

a. Delimitarea competenţelor şi a responsabilităţilor, prin: - regândirea sistemului de alegere a membrilor consiliilor regionale şi emiterea unei noi reglementări; - redimensionarea rolului consiliilor judeţene în privinţa serviciilor publice; - focalizarea activităţii consiliilor judeţene la coordonarea planurilor de dezvoltare la nivel judeţean, asigurarea corelării acestora cu planurile de dezvoltare regională şi planurile operaţionale, la realizarea investiţiilor în infrastructura de interes judeţean; - interzicerea înfiinţării şi organizării în subordinea consiliului local a unui aparat propriu, a departamentelor, direcţiilor şi serviciilor, precum şi a oricăror alte structuri de execuţie, cu excepţia secretariatului de consiliu, pentru a nu se suprapune cu aparatul propriu al primarului; - desfiinţarea rolului politic al prefectului şi limitarea rolului său la controlul legalităţii; - limitarea sferei serviciilor deconcentrate aflate în coordonarea prefectului şi reglementarea transferului acestor servicii către autorităţile administraţiei publice locale pe măsura transferării resurselor financiare; - stabilirea unei relaţii de subordonare a viceprimarilor faţă de primar;- selectarea pe bază de concurs a secretarilor de consiliu şi numirea acestora de către consiliile locale.

b. Cooperarea cu reprezentanţii comunităţilor locale la actul de guvernare, prin: - consacrarea legală a mecanismelor de participare publică la elaborarea planificării strategice privind dezvoltarea localităţii; consultarea publică pentru fixarea standardelor de calitate pentru serviciile publice şi evaluarea acestora;- extinderea sistemului de parteneriat public-privat la furnizarea serviciilor publice, odată cu modificarea legislaţiei în domeniu.

c. Transparenţa- consacrarea legală a mecanismelor de participare publică la elaborarea bugetelor locale; - publicarea tuturor câştigătorilor de licitaţii publice a căror valoare depăşeşte anual echivalentul a 25.000 de euro; - modificarea reglementărilor legale în vigoare privind transparenţa exercitării demnităţilor şi funcţiilor publice în sensul extinderii obligaţiei de declarare a intereselor şi la soţ şi rudele de până la gradul III inclusiv, precum şi interzicerea acestora de a încheia, personal sau prin societăţile



comerciale la care sunt administratori sau acţionari, contracte cu autorităţile administraţiei publice.

Descentralizare administrativăGuvernul României va interveni în plan legislativ pentru:- delimitarea funcţiei politice a preşedintelui şi vicepreşedintelui de consiliu judeţean de cea tehnic managerială, în sensul introducerii funcţiei de manager/director general al serviciilor publice de interes judeţean care să preia activitatea preşedinţilor şi vicepreşedinţilor de consiliu legată de conducerea, coordonarea şi controlul serviciilor publice de interes judeţean; - posibilitatea delimitării funcţiei de primar de cea de manager al localităţii; - stabilirea prin lege a raporturilor dintre agenţiile de dezvoltare regionale, consiliile regionale şi autorităţile de management desemnate pentru programele operaţionale; - numirea secretarului general de consiliu judeţean de către membrii acestuia, la propunerea managerului/directorului general al serviciilor publice de interes judeţean; - clarificarea statutului juridic al primăriei ca persoană juridică de drept public, precum şi al patrimoniului acesteia; - reanalizarea legii cadru privind descentralizarea, pentru a fixa corelaţiile necesare cu toate legile în vigoare ce reglementează administraţia publică locală, înainte de apariţia acesteia;- armonizarea legii administraţiei publice locale cu legea finanţelor publice în privinţa principiilor şi mecanismelor decizionale cu privire la aprobarea investiţiilor;- codificarea legislaţiei ce reglementează organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice locale, statutul aleşilor locali şi statutul prefectului, pe măsura asigurării stabilităţii acestei legislaţii;

Descentralizare fiscală Guvernul României va aplica următoarele măsuri:

a. Venituri fiscale - virarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor locale direct către localităţi, prin eliminarea consiliilor judeţene ca verigi intermediare; - recunoaşterea prin lege a dreptului autorităţilor administraţiei publice locale de a-şi fixa nivelul de impunere în sistemul impozitelor şi taxelor locale într-o limită de + 50 % pornind de la baza de impunere reglementată legal; - asigurarea integrală de la bugetul de stat a prestaţiilor în numerar din domeniul asistenţei sociale, prin transferuri condiţionate, în scopul garantării principiului universalităţii drepturilor cetăţenilor.

b. Servicii publice şi utilităţi- continuarea procesului de descentralizare a serviciilor publice de bază: educaţie, sănătate, asistenţă socială şi ordine publică;- evaluarea costurilor transferurilor unor noi responsabilităţi către



administraţia publică locală, astfel încât să poată fi identificate cu precizie sursele de finanţare a acestora; - limitarea sferei serviciilor publice deconcentrate. În acest sens, se va evalua posibilitatea transferării inspectoratelor şcolare, a direcţiilor judeţene de cultură şi sanitare către consiliile judeţene, corelativ cu asigurarea resurselor financiare. Totodată, se va reconsidera rolul prefectului, astfel încât acesta să monitorizeze şi să evalueze periodic serviciille deconcentrate în cooperare cu ministrerele sau agenţiile guvernamentale din structura cărora fac parte;- păstrarea serviciilor publice deconcentrate numai în măsura în care acestea funcţioneză în baza unui sistem de management integrat.

c. Managementul financiar - posibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale de a angaja cheltuieli pentru co-finanţarea proiectelor de dezvoltare locală şi regională peste limita de 20 % din veniturile lor anuale, conform legii finanţelor publice locale, exclusiv în completarea fondurilor pre-structurale şi apoi a celor structurale; - elaborarea unui ghid privind colectarea impozitelor şi taxelor locale în cooperare cu Ministerul Finanţelor Publice şi asociaţiile reprezentative ale autorităţilor administraţiei publice locale; - elaborarea unui ghid privind participarea cetăţenească în faza de elaborare a bugetului local; - reglementarea obligativităţii de publicare a execuţiei bugetelor locale, cel puţin o dată la şase luni, iar în cazul emiterii de obligaţiuni, cel puţin o dată la trei luni; - elaborarea unui ghid privind managementul riscului care să fie utilizat pentru realizarea planificărilor strategice, a investiţiilor şi cu ocazia înfiinţării serviciilor publice; - modificarea legislaţiei privind contractul de parteneriat public-privat (O.G. nr. 16/2002) în sensul definirii corecte a acestui mecanism de cooperare, simplificării procedurilor de selecţiei a ofertelor şi uniformizării lor cu cele ce privesc achiziţiile publice în scopul asigurării transparenţei financiare şi a selecţiei de oferte pe baze concurenţiale, precum şi eliminării acelor reglementări care permit expropierea discreţionară pentru cauză de utilitate publică;- introducerea manualului de audit urban al Uniunii Europene pentru evaluarea stadiului de dezvoltare şi estimarea nevoilor de investiţii.

d. Împrumuturi - elaborarea unui ghid privind managementul datoriei publice în cooperare cu Ministerul Finanţelor Publice şi autorităţile locale; - reglementarea prin lege a constituirii fondurilor de garantare pentru împrumuturile municipale.

III. Capacitate instituţională Reforma serviciilor publice, continuarea procesului de descentralizare, precum şi îndeplinirea cu succes a programelor economice şi sociale depind de dezvoltarea capacităţilor tehnice şi organizaţionale ale autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale. În acest scop,



Guvernul României va interveni prin programe care urmăresc schimbarea organizaţiilor publice sub aspectul managementului programelor şi proceselor, managementul informaţiilor şi cunoaşterii, pregătirea resursei umane şi dezvoltarea legăturilor inter-instituţionale.

La nivelul autorităţilor administraţiei publice centrale, programele ce urmăresc capacitatea instituţională vor respecta următoarele condiţii:

a. înfiinţarea ministerelor şi agenţiilor numai pentru: - realizarea programului de guvernare şi a funcţiilor cu care guvernul a fost învestit prin Constituţie; - aplicarea politicilor publice prioritare conform programului guvernamental şi angajamentelor asumate faţă de Uniunea Europeană în Planul Naţional de Aderare; - asigurarea acelor servicii publice ce nu pot fi prestate de sectorul privat şi pentru care sectorul public dispune de un avantaj comparativ.

b. clarificarea statutului juridic al agenţiilor în legea de organizare şi funcţionare a guvernului şi delimitarea de autoritatile publice autonome ca organisme publice de reglementare şi control aflate sub control parlamentar; c. introducerea efectivă a unui mecanism de elaborare şi aplicare a politicilor publice în activitatea ministerelor, agenţiilor şi primăriilor, pentru a asigura coerenţa, predictibilitatea şi transparenţa activităţii acestora;d. transferul în totalitate al activităţilor comerciale către sectorul privat, precum şi transferul complet al funcţiilor de reglementare şi control de la regii autonome către agenţii sau ministere;e. realizarea planificării strategice pe fiecare minister, agenţie sau primărie, fixarea misiunii unei autorităţi publice, a managementului resurselor, precum şi a managementului programelor şi proiectelor; f. clarificarea statutului juridic al agenţiilor locale şi al autorităţilor de reglementare locale; g. realizarea interoperabilităţii între autorităţile administraţiei publice centrale.


Dezideratlele descentralizării administrative


13.4 Desconcentrarea

Regimul care are la bază principiul desconcentrării reprezintă un regim tranzitoriu către descentralizarea administrativă. El se manifesta atunci când se acordă unei autorităţi locale sau specializate, ai cărei titulari sunt numiţi de puterea centrală, dreptul de a lua anumite decizii. De exemplu:



printr-o lege se măreşte competenţa de decizie a prefectului, funcţionar numit de puterea centrală.

Elementul electivităţii organelor administrative locale face distincţia între regimul de descentralizare administrativă şi cel de desconcentrare.

Astfel, spre deosebire de regimul descentralizat, în care organele locale sunt alese pe plan local de către colectivităţile locale, în regimul desconcentrat, ele sunt numite de către puterea centrală.

Spre deosebire, însă, de regimul centralizat, în care organele de la nivel teritorial erau simpli agenţi ai statului, fără putere de decizie, în regimul desconcentrat, deşi aceste organe rămân ierarhic subordonate autorităţilor centrale, ele dobândesc, însă, competenţa proprie de decizie.

A desconcentra înseamnă a repartiza mai bine acţiunile îndeplinite de către administraţiile statului între nivelul naţional de concepere a acestor acţiuni şi nivelul teritorial de execuţie a aceloraşi acţiuni.

Aceasta nu reprezintă o reformă definitivă sau ireversibilă întrucât o competenţă care a fost desconcentrată, la un moment dat, poate tot atât de bine, la un alt moment, să fie reluată şi asumată de nivelul central al statului.

Prin desconcentrare, statul nu-şi împarte puterea sa, ci se aproprie de cetăţeni, instalând la faţa locului servicii specializate dotate cu o anumită autonomie.

Test de autoevaluare 13.4 – Scrieţi răspunsul în spaţiul liber din chenar.Descentralizare vs. deconcentrare


În loc de rezumat







Răspuns 13.1Descentralizarea constituie un mod de fragmentare şi

dispersare a puterii politice. Trebuie spus ca guvernele rşmân instituţiile cele mai puternice din societate. Nu numai că stabilesc regulile care guvernează sistemul economic, dar guvernele, şi nu numai ele, au autoritatea, capacitatea şi puterea să dispună în mod legitim de bogaţia, libertatea şi chiar de viaţa individului. În faţa acestei puteri este important să se stabilească şi să se menţină un sistem de echilibru. Descentralizarea reprezintă cel mai bun mijloc, dacă nu unicul, pentru a realiza un asemenea echilibru. Acest echilibru al puterilor poate fi realizat prin: Descentralizarea capacităţii de adoptare a deciziilor în chiar

interiorul statului. Aşa cum au arătat Montesquieu şi Madison, este esenţial ca „o ramură” sau „un actor” (o personalitate) să nu fie autorizate să exercite singuri puterea. În majoritatea cazurilor acest lucru a avut drept consecinţă constituirea unor corpuri judiciare şi legislative independente.

Constituirea mai multor niveluri de guvernare, fiecare având un anumit grad de independenţă şi autonomie în raport cu cealaltă.

Obiectivul este de a evita o concentrare excesivă a puterii şi a autorităţii şi de a promova crearea elitelor concurente.

Un al doilea avantaj al descentralizării este acela că ea serveşte creării unui spaţiu civic suplimentar. Generând mai multe centre de putere, în mod inevitabil se creează mai mult spaţiu în care organizaţiile societăţii civile (grupuri de interese, patronatele, sindicatele, media etc.) pot să dezvolte şi să găsească mijloace de subzistenţă. Asemenea centre ale puterii, în special atunci când beneficiază de o anumită autonomie, pot contribui la consolidarea responsabilităţii guvernului faţă de societate.

Al treilea avantaj al guvernării descentralizate este faptul că ea creează oportunităţi pentru apariţia grupărilor politice de opoziţie şi, mai ales, resurse pentru partidele politice de opoziţie. Descentralizarea asigură partidelor politice de opoziţie ocazia de a se mobiliza, de a-şi concentra eforturile şi de a-şi câştiga puteri care decurg din exerciţiul responsabilităţilor locale.

Al patrulea avantaj al descentralizării este acela că ea creează numeroase oportunităţi de dezvoltare a competenţelor şi practicilor democratice. Numeroşi observatori, începând cu Rousseau, au sugerat cş guvernşmântul local constituie nu numai o rampă de lansare spre poziţii mai înalte, dar şi o experienţă în domeniul negocierii şi compromisului, elemente necesare unei guvernări democratice.

Al cincilea avantaj al descentralizării este că oferă mai multe opţiuni cetăţenilor în căutarea unui anumit serviciu. Dacă soluţia obţinută la un anumit nivel nu este satisfăcătoare, cetăţenii pot pune în practică strategii menite a provoca o reacţie pozitivă pe lângă o altă instanţă.

Al şaselea avantaj al descentralizării este adaptarea sa la diversitatea aşteptărilor populare. În numeroase ţări, regiunile au



venituri, nevoi diferite si găzduiesc numeroase grupuri etnice, regionale şi tribale. Descentralizarea permite combaterea unei anumite uniformităţi cu posibilitatea de a face adaptări la nivel local şi de a fi într-o măsură mai mare în acord cu nevoile şi interesele populaţiei.

Al şaptelea avantaj al descentralizării este că ea creează un sentiment mai puternic de eficacitate politică în rândul cetăţenilor. În general, populaţia tinde să reacţioneze pozitiv la un guvernamânt mai apropiat de ea şi mai tangibil, chiar dacă politicile urmărite de guvernamânt nu sunt cele mai favorabile pentru indivizi.

Descentralizarea ofera mai multe posibilităţi iniţiativei economice locale. Un grad ridicat de autonomie locală, competenţe extinse, inclusiv în domeniul fiscal şi legislativ, sunt condiţiile reuşitei dezvoltării economice locale.

Răspuns 13.2Descentralizarea poate fi:

PoliticaAdministrativăFinanciară

Răspuns 13.3Guvernul României va interveni în plan legislativ pentru:- delimitarea funcţiei politice a preşedintelui şi vicepreşedintelui de consiliu judeţean de cea tehnic managerială, în sensul introducerii funcţiei de manager/director general al serviciilor publice de interes judeţean care să preia activitatea preşedinţilor şi vicepreşedinţilor de consiliu legată de conducerea, coordonarea şi controlul serviciilor publice de interes judeţean; - posibilitatea delimitării funcţiei de primar de cea de manager al localităţii; - stabilirea prin lege a raporturilor dintre agenţiile de dezvoltare regionale, consiliile regionale şi autorităţile de management desemnate pentru programele operaţionale; - numirea secretarului general de consiliu judeţean de către membrii acestuia, la propunerea managerului/directorului general al serviciilor publice de interes judeţean; - clarificarea statutului juridic al primăriei ca persoană juridică de drept public, precum şi al patrimoniului acesteia; - reanalizarea legii cadru privind descentralizarea, pentru a fixa corelaţiile necesare cu toate legile în vigoare ce reglementează administraţia publică locală, înainte de apariţia acesteia;- armonizarea legii administraţiei publice locale cu legea finanţelor publice în privinţa principiilor şi mecanismelor decizionale cu privire la aprobarea investiţiilor;- codificarea legislaţiei ce reglementează organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice locale, statutul aleşilor locali şi statutul prefectului, pe măsura asigurării stabilităţii acestei legislaţii; Răspuns 13.4Regimul care are la bază principiul desconcentrării reprezintă un regim tranzitoriu către descentralizarea administrativă. El se manifesta atunci



când se acordă unei autorităţi locale sau specializate, ai cărei titulari sunt numiţi de puterea centrală, dreptul de a lua anumite decizii. De exemplu: printr-o lege se măreşte competenţa de decizie a prefectului, funcţionar numit de puterea centrală.

Elementul electivităţii organelor administrative locale face distincţia între regimul de descentralizare administrativă şi cel de desconcentrare.

Astfel, spre deosebire de regimul descentralizat, în care organele locale sunt alese pe plan local de către colectivităţile locale, în regimul desconcentrat, ele sunt numite de către puterea centrală.





4. D.L. Constantin - Modelul optim al creşterii regionale - de tip concurenţial sau generativ?, în Tribuna economică, nr. 46, 2001

5. G. Frentz - Aspecte ale politicii de dezvoltare regională în România



Constantele modelului democratic de administraţie publică. Politici publice privind implementarea descentralizării (II)


CONSTANTELE MODELULUI DEMOCRATIC DE

ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ. POLITICI PUBLICE PRIVIND

IMPLEMENTAREA DESCENTRALIZĂRII (II)

Cuprins Pagina


14.1 Autonomia locală.........................................................................................................

14.2 Controlul de tutelă administrativă................................................................................

14.3 Fragmentarea şi dispersarea responsabilităţilor de coordonare...................................

14.4 E-Government..............................................................................................................








avertismentul asupra nevoii includerii in programele de guvernare a politicilor publice privind implementarea descentralizarii;

a se sublinia nevoia principiului administraţiei utile, a apropierii administraţiei de cetăţean.

14.1 Autonomia locală

Într-o viziune simplistă, autonomia locală nu reprezintă un regim administrativ; ea nu cuprinde numai ideea unei auto-administrări, ca în regimul de descentralizare administrativă, ci şi ideea de autoguvernare, cu atribuţii de legiferare.

Guvernarea – constă în a fixa marile direcţii pe care le va urma o ţară politică, economică, culturală, socială. Guvernarea nu cuprinde însă numai categoria de atribuţii executive (marile directive în viaţa unui stat), ci şi posibilitatea, dreptul de putere publică de a edicta normele generale, marile direcţii ale vieţii şi activităţii statului.

Administrarea – constă în dreptul de a decide mijloacele prin care se pot realiza scopurile generale urmărite de guvern şi de a pune în practică aceste mijloace până la obţinerea rezultatului.

Aşadar, autoguvernarea locală reprezintă dreptul diviziunilor teritoriale ale statului de a-şi edicta normele generale şi obiectivele de conducere, statutele autonome care să indice felul în care se va desfăşura activitatea proprie a localităţilor.

Autonomia locală reprezintă nu numai un sistem de organizare administrativă, ci şi politică. Subdiviziunile politico-teritoriale ale statului îşi măresc competenţa cu un număr de atribuţii cu caracter eminamente politic.

Aprofundând această chestiune, se poate face o distincţie între două forme de autonomie, în funcţie de sursa drepturilor de putere publică: - autonomia imperfectă ce se manifestă atunci când dreptul de decizie al autorităţilor locale emană, printr-o concesiune din partea statului, în favoarea colectivităţilor locale; - autonomia perfectă apare atunci când dreptul de a edicta norme generale de către autoritatea locală emană de la însăşi colectivitatea locală. Ea este sinonimă cu guvernarea directă. Această distincţie însă este greu de realizat, întrucât şi într-un caz şi în celălalt dreptul de putere publică are un conţinut identic, indiferent dacă adunarea populară a colectivităţii participă direct la elaborarea normelor obiectivelor sau dacă participă prin reprezentanţi la aceste decizii.



În ambele cazuri, tot sistemul de organizare politică a statului – fie el unitar sau federal – este acela care admite existenţa acestor drepturi de putere publică în favoarea colectivităţilor.


Principiul autonomiei locale în România.


14.2 Controlul de tutelă administrativă

Controlul de tutelă reprezintă un anumit gen de supraveghere exercitat fie de către un organ al administraţiei centrale (Guvernul), fie de către un organ al administraţiei teritoriale de stat (prefectul, reprezentantul statului în unităţile administrativ-teritoriale), dar care nu se poate exercita sub forma unei puteri discreţionare.

Aşadar, în absenţa subordonării – care ar duce la un control ierarhic – controlul de tutelă administrativă este un control special, care se poate exercita numai dacă legea îl instituie în mod expres şi numai în formele, cu procedurile şi cu efectele stabilite în mod expres de către lege. Sunt celebre expresiile „nu există tutelă fără text, nici în afara textelor” şi „tutela nu se prezumă”.

Controlul de tutelă se exercită atât asupra autorităţilor locale autonome, cât şi asupra actelor acestora.

Tutela administrativă se exercită pe două dimensiuni: tutela asupra existenţei organelor tutelate; tutela asupra activităţii acestora.

I. Tutela asupra existenţei organelor tutelate - cunoaste mai multe forme:

O formă dură – în care organul de tutelă are dreptul să dispună demiterea sau dizolvarea organului tutelat;

O forma liberală – în care organul de tutelă nu dispune decât de o acţiune disciplinară, adică de dreptul de a sesiza o jurisdicţie în vederea demiterii sau a dizolvării organului tutelat, decizia revenind judecătorului independent, imparţial şi inamovibil.

O a treia formă, care derivă din forma liberală, constă în instituirea suspendării organului împotriva căruia se exercită acţiunea disciplinară. Ea poate cunoaşte două variante, şi anume:

- prima, mai dură, constă în dreptul organului de tutelă de a dispune suspendarea organului tutelat împotriva căruia exercită acţiunea disciplinară, ceea ce înseamnă că actul atacat se suspendă de drept până la soluţionarea definitivă a cauzei; - a doua variantă, mai atenuată, constă doar în dreptul organului de tutelă de a cere instanţei judecătoreşti suspendarea organului tutelat până la obţinerea unei soluţii definitive în cauza respectivă (până când instanţa



decide dacă este necesară demiterea sau dizolvarea organului tutelat).

II. Tutela asupra activităţii organului tutelat - acest tip de tutelă priveşte, în principiu, actele în regim de putere publică ale autorităţilor autonome, şi anume: - actele administrative; - contractele administrative.

Se exclud actele în regim de drept privat, fără utilizarea prerogativelor de putere publică, pentru care acest control special de tutelă administrativă nu s-ar justifica, ar apărea acest drept excesiv.

Tutela asupra activităţii organului tutelat îmbracă mai multe forme: Forma cea mai dură este aceea în care organul de tutelă dispune de

dreptul de aprobare (actul organului autonom nu intră în vigoare decât după ce este comunicat organului de tutelă şi aprobat de către acesta) şi de dreptul de substituire (în cazul în care organul de tutelă nu aprobă actul, precum şi în ipoteza pasivităţii organului autonom, care nu adoptă un act, organul de tutelă emite el însuşi actul). Practic, această formă extrem de dură duce la sufocarea tutelei administrative, organul de tutelă putând oricând să facă sa prevaleze vointa sa.

A doua forma atenuată constă numai în dreptul organelor de tutelă de a aproba actele organelor tutelate neînsoţit, însă, şi de dreptul de substituire.

A treia formă, mai liberală, este cea în care organul de tutelă dispune doar de dreptul de a anula un act al organului tutelat. Prin urmare, actul organului tutelat intră în vigoare fără a avea nevoie de vreo aprobare din partea organului de tutelă, dar poate fi lipsit ulterior de efectele juridice, în principiu numai pentru motive de ilegalitate. Tăcerea organului de tutelă, lipsa lui de reacţie are semnificaţii diferite în funcţie de sistem:

- dacă organul de tutelă dispune de dreptul de aprobare, tăcerea semnifică respingerea actului care nu intră în vigoare; - dacă organul de tutelă dispune de dreptul de anulare şi dacă nu-şi exercită acest drept, actul continuă să producă efecte juridice.

O a patra formă este cea mai liberală, în care organul de tutelă nu dispune decât de dreptul de a sesiza judecătorul împotriva unui act pe care îl apreciază drept ilegal, cerându-i acestuia să îl anuleze. Această ultimă formă poate cunoaşte variante mai dure:

- o variantă foarte dură ce constă în instituirea suspendării de drept a actului atacat, adică în dreptul organului de tutelă de a suspenda actul atacat până la soluţionarea definitivă a cauzei; - o variantă mai atenuată ce constă în dreptul organului de tutelă de a cere judecătorului independent suspendarea actului atacat până la obţinerea unei soluţii definitive.

Trebuie observat ca nici în forma cea mai dură – când, practic, autonomia dispare – nu există, totuşi, dreptul de injoncţiune (presiune), întrucât esenţa autonomiei constă în posibilitatea autorităţii autonome de a emite când şi cum vrea un act, indiferent de poziţia ulterioară a organului de tutelă.



Test de autoevaluare 14.2 – Scrieţi răspunsul în spaţiul liber din chenar.Dimensiunile tutelei administrative


14.3 Fragmentarea şi dispersarea responsabilităţilor de coordonare

Cabinetele din ţările central şi est-europene se caracterizează prin : Un premier puternic cu o bază politică

stabilită legislativ, care îndeplineşte funcţii de coordonare între ministere bine stabilite. În ţări ca Ungaria, unde preşedintele este mai mult o figură simbolică, cancelaria premierului are ataşat şi un ministru delegat pentru securitate naţională.

Repartizarea clară şi stabilă a responsabilităţilor în materie de politici economice, având în prim-plan fie pe premier, fie un minister al economiei. De regulă o asemenea structură face inutil Ministerul Industriei şi al Comerţului. Când el însă există – Cehia şi Finlanda – nu mai există alte structuri paralele care să-i dilueze atribuţiile, iar continuitatea instituţională de politici este asigurată.

Lipsa unor structuri speciale de coordonare şi reformă administrativă, altele decât Biroul Primului Ministru sau Cancelaria. Ministerele separate precum acela al funcţiei publice (cu variantele noi), Reformei Instituţionale sau Relaţiei cu parlamentul sunt curiozităţi româneşti. Aceste specialităţi franco-italiene au fost inventate la noi, chiar dacă şi-au dovedit inutilitatea acolo unde au fost iniţiate.

Expansiunea birocraţiei centrale şi fluiditatea acesteia în domeniul coordonării economice, deşi nu singurele surse de probleme, au contribuit mult la întârzierea reformelor în ultimii zece ani.

Nu este nicio coincidenţă faptul că dintre statele Uniunii Europene, Italia se apropie cel mai mult de această descriere, structurile sale de guvernare fiind recunoscute ca greoaie, instabile şi clientelare. Desigur că alăturarea României şi Italiei şi aşezarea lor în aceeaşi categorie nu înseamnă că cele două ţări sunt direct comparabile, prima fiind un tânăr membru, în timp ce ultima este un important membru al Uniunii, unde neajunsurile sectorului public subminează vitalitatea economică şi socială. Mesajul este că atunci când dezbatem problematica administraţiei publice, cele două ţări sunt codaşe în categoriile lor, iar România nu are nimic de câştigat dacă împrumută modelul instituţional italian.

Numărul mare de ministere din cele două ţări nu poate fi explicat prin particularităţile sistemului partidelor politice – foarte fragmentat şi producând coaliţii de guvernare efemere cu numeroşi participanţi care îşi împart puterea (deşi acesta este un motiv) – pentru că state precum



Finlanda, Ungaria, Polonia sau ţările baltice sunt conduse tot de coaliţii guvernamentale şi au parlamente fragmentate şi totuşi guvernele lor se bucură de stabilitate. Explicaţiile trebuie să fie mai profunde, având de-a face între altele cu trăsături specifice ale unei clase politice ce aminteşte de Bizanţ, preocupată aproape exclusiv de jocurile de imagine şi manevrele de grup, incapabil să asimileze şi abilităţi politice – în sensul de policy.

Birocraţia înrădăcinată a învaţat din experienţă că poate rezista timp îndelungat spunând că va face reformă, în timp ce se opune tacit procesului. Ea nu agreează strategiile coerente, regulile transparente şi legile scrise, ci preferă status-quo-ul şi instrucţiunile zilnice, primite de sus, precum şi jocurile de putere intra-instituţionale bazate pe relaţii informale. De obicei, miniştrii din România au un control destul de slab în departamentele pe care le conduc, în special în ministerele de linie şi prea puţin timp şi interes pentru a dezvolta programe de politici cu ţintă strategică. Drept consecinţă efortul principal merge nu în direcţia atingerii de obiective, ci în dezvoltarea unor reţele private de susţinere, deoarece a avea colaboratori loiali este singura prioritate în rândul clasei politice româneşti şi motivul care împiedică cooperarea instituţională formală şi utilizarea expertizei independente. Cu alte cuvinte, procesul de policy-making se reduce la politică.

În sfârşit, reforma instituţională a fost şi ea afectată de permanenta fluiditate guvernamentală. Fostul Departament al Administraţiei Locale, o subunitate cu atribuţii bine definite şi suficiente, având în vedere complexitatea procesului de reformă în acest domeniu în ultimii ani, a fost ridicat la rang înalt şi expandat prin aplicarea unor funcţii noi şi mult mai greu de apreciat. Noul Minister al Internelor şi Reformei Administrative (fost al Administraţiei, fost al Funcţiei Publice, după denumirea franceză) ar trebui să fie o unitate de management al resurselor umane, pentru întreaga administraţie publică, continuând în acelaşi timp să îndeplinească vechile sale sarcini de coordonare a descentralizării, supraveghere a restructurărilor din administraţia publică locală şi legatura cu prefecţii. Cele două componente ale activităţii acestui minister nu s-au integrat încă foarte bine şi este greu de dedus care ar fi baza acestei integrări. Mai mult, funcţia publică a fost adesea sabotată de alte instituţii centrale. Miniştrii numiţi în decembrie 2000 au schimbat organigramele ministerelor şi numele departamentelor pentru a putea îndepărta funcţionarii publici protejaţi de statutul funcţionarilor public (ce se bucură încă din 1999 de stabilitate şi inamovibilitate). Conform procedurilor, Ministerul Internelor şi Reformei Administrative ar fi trebuit să primească o situaţie cu numărul şi poziţia celor disponibilizaţi, ca şi o evidenţă a posturilor disponibile, şi să încerce reintegrarea acestora prin procesul de recrutare şi de selecţie a funcţionarilor publici. Agenţia Naşională a Funcţionarilor Publici arată în februarie 2004 că multe ministere nici măcar nu au anunţat ce anume restructurări s-au operat în structura celor aproape 30.000 de funcţionari publici din administraţia centrală. La fel s-a întamplat şi cu Preşedinţia României, rebotezată Administraţia prezidenţială, pentru a putea opera schimbări. În teritoriu, aproximativ 115.000 funcţionari publici au în faţă un viitor la fel de incert.



Tentaţia permanentă de a expanda şi remania administraţia se explică, cel puţin în parte, prin dorinţa noilor guverne de a face loc în structuri propriilor clienţi. Înlocuirile sunt obiect de negocieri subterane între partidul aflat la putere şi cel din opoziţie, care încearcă să-şi protejeze oamenii aflaţi în posturi. Misiunile străine de asistenţă în România sunt interesate de soarta funcţionarilor în care au investit prin programe de training. Deşi legitime, aceste preocupări nu trebuie să facă astfel încât să se piardă din vedere preocupările mari. Mai importantă pentru România este o restructurare generală a sectorului public (al statului) constând în redefinirea principalelor sale instituţii în termeni de funcţii, nu simbolici sau emoţionali, pe baza experienţei naţionale sau regionale. Suprapunerile, agenţiile fără obiect al muncii clar şi jargonul de camuflaj trebuie abandonate.

În mod cert, schimbarea puterii politice atrage după sine schimbări administrative majore. Chiar dacă nu a fost obiectivul principal, unul dintre scopurile acestei schimbări a fost debaraşarea de o parte din vechii funcţionari.

Statutul funcţionarilor publici a dovedit numeroase carenţe cu această ocazie, dar mai ales s-a văzut lipsa unor instrumente legislative şi instituţionale, prin care să fie aplicat eficient, chiar în afara voinţei politice.

Totuşi, existenţa statutului funcţionarului public a împiedicat instalarea totală a arbitrariului politic şi a dus la protejarea anumitor categorii de funcţionari publici.

Există însă şi o zonă din corpul înaţilor funcţionari publici (funcţiile de conducere) care sunt vizaţi imediat după schimbarea politică. Mişcarea sindicală din sfera funcţionarilor publici nu are aderenţă semnificativă, pentru că aceste concedieri prin redefinirea ministerelor încalcă prevederile legale cu privire la stabilitate şi inamovibilitate.

Test de autoevaluare 14.3 – Scrieţi răspunsul în spaţiul liber din chenar.Birocrația în organizarea administrației publice centrale.


14.4 E-Government

Sistemul informaţional trebuie să constituie suportul de aplicare şi de simplificare a unor reguli şi proceduri administrative în scopul asigurării unui acces larg şi nediscriminatoriu a publicului la servicii publice, precum şi reducerii tarifelor pentru aceste servcii şi a costurilor de operare şi personal.



Programul de e-government cuprinde următoarele măsuri: cooperarea cu autorităţile locale pentru

dezvoltarea reţelelor informatice care asigură funcţionarea reţelelor regionale de învăţare şi a grupurilor de competenţă;

cooperarea cu primăriile, serviciile descentralizate şi deconcentrate, spitale, şcoli, instituţii culturale, pentru realizarea unei reţele metropolitane de comunicaţii – City Net – ca sistem de management al informaţiei, pentru furnizarea următoarelor servicii:

evidenţa populaţiei; planurile digitale ale localităţilor şi ale

teritoriului aparţinând acestora; GIS (Geographical Information Systems); managementul serviciilor publice, al

utilităţilor publice, al sistemelor de infrastructură, precum şi managementul funcţiei publice;

colectarea taxelor de la cetăţeni; managementul activităţilor de educaţie şi

cultură; înregistrarea societăţilor comerciale; buget şi contabilitate; centru de reclamaţii primite de la cetăţeni; controlul traficului urban; sistemul de monitorizare şi evaluare a

performanţei organizaţionale; aplicarea unui program special de

informatizare a primăriilor din mediul rural.

În loc de rezumat





1. Argumentaţi capacitatea instituţionala în România de a aplica descentralizarea administrativă şi descentralizarea financiară.2. Nevoia descentralizării politice în România. Democraţia participativă.




Răspuns 14.1Autoguvernarea locală reprezintă dreptul diviziunilor teritoriale ale statului de a-şi edicta normele generale şi obiectivele de conducere, statutele autonome care să indice felul în care se va desfăşura activitatea proprie a localităţilor.

Autonomia locală reprezintă nu numai un sistem de organizare administrativă, ci şi politică. Subdiviziunile politico-teritoriale ale statului îşi măresc competenţa cu un număr de atribuţii cu caracter eminamente politic. Răspuns 14.2Controlul de tutelă reprezintă un anumit gen de supraveghere exercitat fie de către un organ al administraţiei centrale (Guvernul), fie de către un organ al administraţiei teritoriale de stat (prefectul, reprezentantul statului în unităţile administrativ-teritoriale), dar care nu se poate exercita sub forma unei puteri discreţionare.

Aşadar, în absenţa subordonării – care ar duce la un control ierarhic – controlul de tutelă administrativă este un control special, care se poate exercita numai dacă legea îl instituie în mod expres şi numai în formele, cu procedurile şi cu efectele stabilite în mod expres de către lege. Sunt celebre expresiile „nu există tutelă fără text, nici în afara textelor” şi „tutela nu se prezumă”. Răspuns 14.3Expansiunea birocraţiei centrale şi fluiditatea acesteia în domeniul coordonării economice, deşi nu singurele surse de probleme, au contribuit mult la întârzierea reformelor în ultimii zece ani.

Nu este nicio coincidenţă faptul că dintre statele Uniunii Europene, Italia se apropie cel mai mult de această descriere, structurile sale de guvernare fiind recunoscute ca greoaie, instabile şi clientelare. Desigur că alăturarea României şi Italiei şi aşezarea lor în aceeaşi categorie nu înseamnă că cele două ţări sunt direct comparabile, prima fiind un tânăr membru, în timp ce ultima este un important membru al Uniunii, unde neajunsurile sectorului public subminează vitalitatea economică şi socială. Mesajul este că atunci când dezbatem problematica administraţiei publice, cele două ţări sunt codaşe în categoriile lor, iar România nu are nimic de câştigat dacă împrumută modelul instituţional italian.

Numărul mare de ministere din cele două ţări nu poate fi explicat prin particularităţile sistemului partidelor politice – foarte fragmentat şi producând coaliţii de guvernare efemere cu numeroşi participanţi care îşi împart puterea (deşi acesta este un motiv) – pentru că state precum Finlanda, Ungaria, Polonia sau ţările baltice sunt conduse tot de coaliţii guvernamentale şi au parlamente fragmentate şi totuşi guvernele lor se bucură de stabilitate. Explicaţiile trebuie să fie mai profunde, având de-a face între altele cu trăsături specifice ale unei clase politice ce aminteşte de Bizanţ, preocupată aproape exclusiv de jocurile de imagine şi manevrele de grup, incapabil să asimileze şi abilităţi politice – în sensul de policy.







4. D.L. Constantin - Modelul optim al creşterii regionale - de tip concurenţial sau generativ?, în Tribuna economică, nr. 46, 2001

5. G. Frentz - Aspecte ale politicii de dezvoltare regională în România



Bibliografie


BIBLIOGRAFIE1. Alina Mungiu-Pippidi, Sorin Ioniţă - Politici publice – teorie şi practică, Editura Polirom,

20022. C. Vâlsan – Politologie, Editura Economica, Bucuresti, 19973. Carta Verde. Politica de dezvoltare regională în România, Guvernul României şi Comisia

Europeană, Programul Phare, 19984. Cătălin Zamfir, Simona Stănescu - Enciclopedia dezvoltării sociale, Ed. Polirom, 20075. Christopher Politt, Geert Bouckaert - Reforma managementului public. Analiza

comparată, Editura Epigraf, Chişinău, 20046. Conf. univ. dr. Armenia Androniceanu - Noutăţi în managementul public, note de curs

20057. D. Farnham, S. Horton, J. Barlow, A. Hondeghem - New public managers in Europe:

public servants in transition, Basingstoke, Macmillan, 19988. D.L. Constantin - Modelul optim al creşterii regionale - de tip concurenţial sau

generativ?, în Tribuna economică, nr.46, 20019. Dan Anghel Constantinescu, Marinica Dobrin, Stănel Niţă, Anca Niţă - Managementul

resurselor umane, Editura Economică, 200710. David Osborne, Ted Gaebler - Reinventing the government: How the entepre-neutral

Spirit is transforming the public sector, Addison-Wesley, 199211. G. Frentz - Aspecte ale politicii de dezvoltare regională în România12. Ghidul managerului de resurse umane, 200513. Gordon Tullock - The politics of Bureaucracy, Washington:Public affairs Press, 200014. Hotărârea Guvernului României nr.399/2001 privind concentrarea fondurilor Phare 2001

- componenţa coeziune economică şi socială şi a fondurilor de cofinanţare corespunzătoare de la bugetul de stat în zone de restructurare industrială cu potenţial de creştere economică, în Monitorul Oficial nr. 230/2001



17. Ioan Alexandru - Criza Administraţiei, Editura Lumina Lex, 200218. M. Costea - Introducere în administraţia publică, Editura Economică, Bucureşti, 200019. Mihai Păunescu - Management public în România, Editura Polirom, Iaşi, 200820. Prof. univ. dr. George Moldoveanu, Lect. univ. dr. Cosmin Dobrin - Managementul

calităţii în sectorul public, note de curs 200721. Prof. univ. dr. Ion Plumb (coordonator), Conf. univ. dr. Armenia Androniceanu, Prep.

univ. drd. Oana Abaluta - Managementul serviciilor publice, note de curs, www.ase.ro, Biblioteca digitală

22. Raportul privind organizarea şi desfăşurarea concursurilor de recrutare a funcţionarilor publici pe anul 2004 elaborat de către ANFP, www.anfp.ro

23. Simona Cristea - Problemes juridiques de la function publique roumaine, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007



http://www.anfp.ro/

http://www.ase.ro/

Bibliografie

25. Sorin Ioniţă - Rădăcinile democraţiei. Strategii, atitudini şi performanţe în administraţia locală în România


Documents

Introducere in administratia publica - an I, sem I - mina simona