Introducere în administraţia publicăASISTENŢĂ MANAGERIALĂ ANUL IADMINISTRAŢIE PUBLICĂ ANUL I

SUPORT DE CURS-LECT.UNIV.DR.SIMONA MINAAN.UNIV. 2009-2010

Cap. I: Strategii şi performanţe în administraţia centrală din România.

Implicarea politicului în administraţie

1.1.Caracteristicile administraţiei publice actuale ……………………….……………6

1.2. Administraţia şi relaţiile sociale ……………………………………….……..… 9

1.3. Administraţia şi factorii politici generali. Administraţia şi regimurile politice .. 11

1.3.1. Administraţia în regimul democratic ………………………...………11

1.3.2. Administraţia în regimul totalitar şi autoritar ……………….…….…13

1.3.3. Administraţia şi pluralismul politic şi social ……………………...…13

1.4. Modalităţi de participare cetăţenească ……………………………………....…15

1.5. Administraţia şi puterea politică. Relaţiile administraţiei cu politicul ……… 19

1.6. Sistemul de partide şi administraţia ………………………………………....…22

1.6.1. Administraţia în cazul partidului unic ………………………………22

1.6.2. Administraţia în cazul pluralismului de partide …………………...23

1.7. Modele teoretice privind procesul de adoptare a deciziei publice ………….…25

1.7.1. Modelul triunghiului de fier ……………………………………….…25

1.7.2. Modelul reţelelor de influenţă …………………………………….…26

1.7.3. Modelele lui Peters …………………………………….…….………26

- Modelul formal-legal ……………………………………………..…….…26

- Modelul comunitar ……………………………………………….….……26

- Modelul comunitar - funcţional ………………………………………..…27

- Modelul adversial ………………………………………………...…….…27

- Modelul statului administrativ ………………………………………….…27

1.8. Reforma şi administraţia publică ………………………………………....……37

1.9. Situaţia actuală a reformei administraţiei publice ………………………..……44

Cap. II: Competenţa resurselor umane din administraţia publică. Propuneri de

eficientizare a managementului public în România

2.1. Reforma administraţiei publice în contextul integrării europene ………..……46

2.2. Introducerea instrumentelor moderne la nivelul administraţiei publice ……....49

2.3. Reforma funcţiei publice …………………………………………………… 50

2.3.1. Recrutarea şi selectia funcţionarilor publici ……….……………..52

2.3.2. Motivarea funcţionarilor publici ……………………………..………54

2.3.3. Perfecţionarea funcţionarilor publici ……………………………...…56

2.4. Conduita funcţionarilor publici ……………………………………………...57

2.5. Stabilitatea în funcţia publică, relaţiile cu sistemul politic …………………58

2.6. Responsabilităţi în procesul de reformă a funcţiei publice ………………..59

2.7. Riscurile procesului de reformă ……………………………………...…….60

2.8. Corupţia la nivelul administraţiei publice ………………………….…..……61

2.9. Recomandări ……………………………………………………………….…63

2.10. Traiectorii ale reformei managementului de resurse umane din perspectiva

noului management public; alternative europene ………………………………...67

2.11. O perspectivă asupra managementului de resurse umane în actualul sistem al

administraţiei publice locale din România ………………………………..………70

2.12. Propuneri de optimizare a managementului public în România cu aplicabilitate

asupra organizării serviciilor publice. Motivarea în funcţia publică ……………...71

2.13. Propuneri privind promovarea funcţionarilor publici …………...…………74

2.14. Analiza preliminară a nevoilor de instruire, atât la nivel individual, cât şi pe

ansamblul instituţiei ………………………………………………………………..75

2.15. Încurajarea auto-învăţării şi a planurilor de dezvoltare individuală ……….…75

2.16. Eficienţa instituţiilor şi autorităţilor publice şi eficacitatea funcţionarilor

publici………………………………………………………………………………76

2.17. Eficacitatea în sectorul public ………………………………………………...78

2.18. Organizarea structurală în instituţiile şi autorităţile publice ………………... 79

2.19. Noul management public şi misiunea instituţiilor publice în acest context … 87

2.19.1. Sistemul de valori fundamentale ale noului management public …. 87

2.19.2. Coordonate ale misiunii instituţiilor publice în contextul Noului

management public ……………………………………………………………….. 89

2.19.3. Abordări recente în managementul public internaţional şi oportunitatea

adaptării şi implementării lor în instituţiile publice din România ……………….…89

2.20. Profesionalizarea managementului public ………………………………...…90

2.21. Flexibilizarea managementului public ………………………………..………94

Cap. III: Accesarea de către autorităţile administraţiei publice locale a

fondurilor europene nerambursabile

3.1. Consideraţii generale ………………………………………………………..…97

3.2. Traseul fondurilor europene nerambursabile şi actorii implicaţi ………… 100

3.3. Traseul fondurilor de la Bruxelles la autorităţile centrale ……………………..100

3.4. Importanţa fondurilor europene nerambursabile pentru autorităţile publice

judeţene …................................................................................................................102

3.5. Parteneriatul interjudeţean – soluţie în atragerea de fonduri europene

nerambursabile pentru investiţii ………………………………………..……...…..103

3.6. Probleme specifice cu care se confruntă autorităţile publice judeţene în eforturile

de a accesa fonduri europene nerambursabile…………………………………… 104

3.7. Recomandări cu caracter ştiinţific …………………………………………….105

3.8. Autorităţile centrale şi procesul de gestionare a fondurilor europene

nerambursabile …………………………………………………………................106

3.9. Probleme de comunicare …………………………………………………...…106

3.10. Ce ar trebui să facă autorităţile centrale …………………………...…………107

3.11. Recomandări privind indicatorii ce trebuie respectaţi în vederea accesării cu

succes a fondurilor europene nerambursabile de către autorităţile administraţiei

publice locale………………………………………………………………...........108

Cap. IV: Raportul dintre administraţia publică centrală şi administraţia publică

locală. Birocraţia. Descentralizarea. Strategia de accelerararea a reformei

administraţiei publice locale în domeniul de activitate al Consiliului Judeţean

Constanţa

4.1. Managementul procesului de reformă …………………………….….………110

4.2. Mecanismul de monitorizare a implementării strategiei de reforma a

administraţiei publice …………………………………………………...................111

4.3. Descentralizarea administrativă ……………………………………..………..112

4.4. Conceptul de descentralizare …………………………………….……..……116

4.5. Stadiul actual al descentralizării ………………………………………...……117

4.6. Desconcentrarea ………………………………………………………..……..127

4.7. Autonomia locală ………………………………………………………..……127

4.8. Controlul de tutelă administrativă ……………………………………………128

4.9. Fragmentarea şi dispersarea responsabilităţilor de coordonare …………....…130

4.10. E-Government ……………………………………………………………….133

4.11. Strategia de accelerararea a reformei administraţiei publice locale în domeniul

de activitate al Consiliului Judetean Constanţa …………………………….……134

4.11.1. Diagnosticul domeniului ……………………………..……………134

- Descentralizarea serviciilor publice ……………………….……….……134

- Schimbarea de fond a raportului dintre administraţie şi cetăţean ………135

- Dezvoltarea regională şi relaţii externe ………………………...…….…135

- Stoparea birocraţiei administraţiei publice ……………………...………136

4.11.2. Probleme critice ale domeniului ………………………….…...…136

4.11.3. Priorităţi sectoriale identificate …………………………..…….…137

4.11.4. Îmbunătăţirea activităţii proprii ……………………………...……138

4.11.4.1. Organizarea internă ……………………………………..138

4.11.4.2. Managementul resurselor umane …………………..……138

4.11.4.3. Gestiunea publică ………………………………….….…139

4.11.4.4. Noile tehnologii ale informaţiei şi comunicaţiilor …….....140

4.11.5. Îmbunătăţirea calităţii serviciilor cu impact direct asupra

cetăţeanului...................................................................................................141

4.11.6. Îmbunătăţirea cooperării instituţionale ………..……………………141

4.11.7. Proceduri de implementare, monitorizare şi evaluare a strategiei de

modenizare a administraţiei publice judeţene ……………………………....….......142

BIBLIOGRAFIE ……………………………………………………………...… 145

Cap. I: Strategii şi performanţe în administraţia centrală din

România. Implicarea politicului în administraţie

1.1. Caracteristicile administraţiei publice actuale

În fiecare etapă a dezvoltării, administraţiei i-au fost proprii anumite trăsături.

Principalele caracteristici ale administratiei în etapa actuală sunt urmatoarele1:

A. Administraţia este subordonată

- În primul rând, ea este subordonată dreptului legii care îi stabileşte

obiectivele, îi formează limitele, îi impune respectarea unor garanţii. Legile,

regulamentele înlatură arbitrariul în administraţie. De fapt, întreaga activitate a

organismelor sociale este guvernată de legi şi reguli care stabilesc organizarea şi

determină principiile de funcţionare a serviciilor.

- În al doilea rând, este subordonată Guvernului care-i stabileşte factorii

superiori de conducere şi îi furnizează mijloacele necesare. Administraţia, constituind

un corp intermediar, creat în vederea acţiunii, însă, caracteristica de subordonare nu

exclude o anumită putere proprie. Pentru şeful statului, Guvern şi Parlament,

administraţia constituie un sprijin tehnic şi în urma colaborării ce se instituie, ea le

face cunoscute nevoile si posibilitatile, contribuind astfel la optimizarea tuturor

activitatilor.

B. Administratia este ierarhizata si ordonata

Ierarhizarea administrativa inspirata din ierarhiza militara este necesara pentru

a asigura coeziunea si disciplina administratiei. Ea permite Guvernului sa-i cunoasca

1 Ioan Alexandru, Administraţia publică - teorii, realităţi, perspective, p.58-61

activitatile, iar în cadrul propriei structuri, faciliteaza transmiterea ordinelor prin

verigile succesive, repartizarea responsabilitatilor si supravegherea executarii. Numai

într-un cadru ierarhic se poate exercita puterea de comandasi control si se poate

asigura disciplina. Puterea derivata din ierarhie se manifesta asupra functionarilor

numiti si asupra actelor emise de autoritatea inferioara.

Prin activitatea de control, care este o consecinta a existentei puterii ierarhice,

se asigura si unitatea de actiune a aparatului administrativ. Controlul în administratie

poate fi:

- administrativ, efectuat fie din interiorul administratiei, fiind legat direct de

puterea ierarhica, fie din exterior, acolo unde exista libertati publice si un liber

exercitiu al suveranitatii populare;

- juridic, caz în care este asociat ideii puterii suverane de control, care este

delegata tribunalelor. Aspectul juridic se manifesta în verificarea legalitatii deciziilor

administrative, dar nu în ceea ce priveste oportunitatea acestora.

C. Administratia este remunerata, civila, laica, egalitara

- Pentru munca depusa, functionarii publici sunt remunerati cu salariu, din

bugetul public.

- Nevoile publice, altele decât cele pe care le implica apararea naţională, sunt

satisfăcute prin intermediul administraţiei civile. În societăţile moderne nu exista

decât în mod exceptional o confuzie între funcţiile civile si cele militare. În cazuri

particulare, autoritatea militară intervine în domeniul civil, în urma unei relaţii

deschise cu autoritatea civilă sau după proclamarea stării de urgenţă.

- Peste tot, în ţările democratice, administraţia este laică, pentru că ea foloseşte

un personal care nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase. În unele

state însă, în mod excepţional, cultul religios are caracter de serviciu public.

- Administraţia publică este egalitară, în sensul că furnizează servicii tuturor,

în mod egal, fără a face distincţie de origine, rasă, apartenenţă politică, principiu care

nu este întotdeauna si peste tot aplicabil.

D. Administraţia este formalizată, scrisă, birocratică

- Administraţia este formalizată, în sensul că ea acţionează conform unor

proceduri dinainte stabilite, dând naştere la un anumit tradiţionalism administrativ,

care poate antrena rutina si care-i poate încetini ritmul de lucru.

- Administraţia are la baza documente, fapte, decizii consemnate în documente

scrise.

- Formalismul si birocraţia sunt proprii oricărei administraţii, ceea ce diferă

este numai gradul în care acestea se manifesta, trebuind evitate exagerările care ar

putea avea ca rezultat instaurarea unui regim nedemocratic.

E. Administraţia are un caracter de continuitate si necesită din ce în ce mai

mult cunostinţe specifice

- Pe de o parte, administraţia este realizată de către reprezentanţi aleşi ai

populaţiei, de către functionari temporari, dar mai ales de către funcţionari permanenţi

care formează corpuri de funcţionari si care-i conferă administraţiei un caracter de

continuitate.

Totodată, ansamblul activităţilor şi serviciilor publice pe care administraţia le

prestează trebuie realizate în mod neîntrerupt.

- Pe de altă parte, multitudinea si complexitatea sarcinilor cărora administraţia

trebuie să le facă faţă au făcut necesară posedarea de către cei care lucrează în

administraţie a unor competente specifice si a unor cunostinţe tehnice speciale.

F. Administraţia este structurată vertical şi orizontal

- Vertical, ea este divizată în servicii şi grupe de servicii. Astfel, de exemplu,

administraţia centrală este împartită pe ministere, care au urmatoarele verigi

componente: departamente, directii, servicii şi birouri. De asemenea, ministerele pot

avea în subordine direcţii la nivel teritorial (judeţean). Alături de ministere exista

institutii publice, agenţii independente, societăţi naţionale sau corporaţii publice, cu

serviciile din cadrul lor.

- Structurarea pe orizontală se regăseşte atât în administraţia centrală, cât si în

administraţia teritorială de stat şi administraţia locală. Între diferitele diviziuni

verticale si orizontale există relaţii de cooperare, coordonare, comunicare, ierarhizare,

centralizare şi descentralizare, concentrare şi desconcentrare.

G. Administraţia publica este într-o continuă expansiune

De peste o jumatate de secol, în toate ţările lumii, administraţia se dezvoltă, se

extinde: există o creştere a serviciilor publice. Pretutindeni statul intervine din ce în ce

mai mult în viaţa naţiunii.

S-a trecut de la statul jandarm la statul providenţă; ca urmare, serviciile

publice au crescut ca număr si ca volum. Expansiunea administrativă rezultă dintr-o

tendinţă internă a administraţiei, o tendinţă naturală de a se extinde, de a prolifera:

este tendinţa generală pe care o semnala Spinoza: „totul tinde a persevera în eul său şi

de a mări acest eu”. Cauza acestei tendinţe vine din dorinţa statului de a face faţă unor

noi nevoi sociale, de a oferi condiţii de viaţă mai bune membrilor săi împotriva

diferitelor riscuri ale vieţii.

Lumea întreagă a ajuns la „vârsta administrativă”. Aceasta vârstă se

caracterizează prin numărul si volumul mare al serviciilor publice, precum si prin

complexitatea administraţiei.

Buna functionare a administraţiei, a serviciilor publice a devenit un element de

linişte, după cum mersul defectuos la serviciilor publice se află la originea multor

crize politice si chiar revolte populare. Statul modern, prevăzut cu un aparat

administrativ enorm, trebuie să nu piardă controlul administraţiei, sa nu fie lovit de

neputinţă, în ciuda gigantismului său sau tocmai din cauza aceasta.

1.2. Administraţia şi relaţiile sociale

Administraţia ca atare, aşa cum o cunoaştem astăzi, dă naştere unei serii de

relaţii sociale la diverse niveluri. Pot fi citate:

- Relaţiile pe care le dezvoltă politicienii atât în exteriorul administraţiei, cât şi

în interiorul acesteia. În prima categorie intră relaţiile cu propriul partid, precum si cu

opoziţia, sindicatele, cu mass-media si cu grupurile economice si sociale. În a doua

categorie sunt cuprinse relaţiile cu ceilalti membrii ai Guvernului si cu înalţii

functionari din propriul minister.

- Relaţiile politicienilor cu alte funcţii importante diferite de cele ale

membrilor Guvernului care pot fi atât interne, cât si externe. Astfel sunt relaţiile cu

grupurile organizate ale societăţii (sindicate, patronate, asociatii) si relaţiile cu alţi

funcţionari din alte ministere, cu cei din propriul minister sau cu înalţii functionari.

- Relaţiile funcţionarilor sau birocraţilor cu clientela ministerială, cu înaltii

functionari din propriul minister (dacă sunt sau nu superior ierarhici) cu colegii

birocraţi din acelaşi sau din alt departament şi cu personalul subordonat.

- Relaţiile dintre funcţionarii de execuţie si relaţiile acestora cu grupurile

anterior citate.

- Relaţiile birocraţilor şi ale celorlalti funcţionari cu furnizori de toate tipurile.

De la început, trebuie să remarcăm că vorbim despre o pluralitate de relaţii,

fără să pretindem că am facut o enumerare cu caracter exhaustiv, ci am menţionat

doar câteva ca exemplu care oferă un bun domeniu de analiza sociologică a

administraţiei. Pe de altă parte, acest ansamblu de relaţii nu sunt numai de

subordonare, ci si de cooperare, consultare si asistenţă reciprocă. De obicei, se

vorbeşte despre relaţiile cu grupuri organizate, dar nu este imposibil să fie vorba

despre persoane individuale suficient de puternice sau semnificative, desi s-au exclus

din enumerarea noastră, relaţiile de ghişeu cu utilizatorul, cu cetăţeanul de rând.

Acest sistem de relaţii include ceea ce numim administraţie şi el conferă

consistenţă aparatului. Tocmai din aceasta cauză, a reforma administratia înseamna a

reforma întreaga societate. Este clar că nucleul acestor relaţii este dat de acele relaţii

care sunt întreţinute de către membrii Guvernului. Acest sistem de relaţii este mult

mai important în realitatea vieţii decât aspectele formale ale organizării şi constituie

date de baza pentru a înţelege grupurile care o întreţin şi care fac sistemul sa

funcţioneze.

Cu toate acestea, este necesar, în mod imperios, să se facă o diferenţiere.

Diferenţierea se impune înainte de toate pentru că trebuie sa se individualizeze în

cadrul acestui complex ansamblul de relaţii care au loc în mod repetat şi tipic. Trebuie

să se pornească de la ipoteza conform careia aceste relaţii sunt cele care presupun o

structură şi, datorită lor, se menţine cadrul puterii şi este posibilă o reglementare (şi

eventual o reproducere) a fenomenelor sociale. Cu aceasta, în studiul administraţiei,

se porneşte de la necesitatea de a individualiza anumite relaţii sociale în care intervin

actorii administrativi.

Localizarea acestor relaţii administrative implică:

- elaborarea unor tipologii a funcţiilor care se realizează prin aceste relaţii;

- focalizarea studiului pe ceea ce pare cel mai important, pe ceea ce se petrece

cu ocazia unei decizii de conformitate sau de inovare care modifică sistemul sau care

este fundamental pentru înţelegerea sa. De la început, trebuie să se pornească de la

faptul că se caută ansamblul de relaţii de mijloace care fac posibilă şi viabilă

exercitarea puterii, iar căutarea trebuie să facă referire la factorii tipici administrativi.

Administraţia constituie, pe lângă un subiect social care menţine relaţii la toate

nivelurile, un element al factorului care duce la relaţii sociale într-un sistem, un centru

(sau un element al centrului) care menţine coeziunea societăţii si în care se adoptă

decizii inovatoare.

Ca urmare ştiinţa administraţiei trebuie să individualizeze rolul administraţiei

în acest complex de relaţii pornind de la premisa că statul este o continuare a politicii

si a administraţiei.

Pentru a face acest lucru trebuie să se aibă în vedere examinarea acestor relaţii

din perspectiva datelor şi a factorilor tipici administrativi, ceea ce, în cazul său,

include analiza grupurilor sociale care structurează şi adopta deciziile de

conformitate. Putem include si utilizarea mijloacelor necesare pentru a asigura

eficacitatea acelor relaţii şi decizii, fiindu-le comun faptul că nu este strict

indispensabil ca aceste mijloace să fie dominate de grupuri administrative

specializate.

Cu aceasta ajungem la aparatul practic al ştiintei administrative care nu se

referă numai la structurarea relaţiilor sociale şi adoptarea deciziilor de executie.

Ştiinţa administraţiei trebuie să aducă în plus ştiinţei politice preocuparea pentru

eficienţa statului, adică satisfacerea efectivă a cererilor sociale ceea ce este legat de

cum trebuie facută administraţia. Nu este vorba numai de a ştii ce este, ci şi de ce se

face la cel mai înalt nivel al administraţiei. Este vorba, de asemenea, despre a studia

cum trebuie să fie efectuată administraţia pentru a îndeplini ultima necesitate

imperioasă a statului, justificarea pentru rezultatele sale, sub forma de prestaţiilor

pentru societate.

Din punct de vedere material, aceasta apare nu în coeziunea structurii sociale

si nici în procesul de decizii de reglare, ci în reglarea însăşi şi în relaţiile întreţinute de

către grupurile administrative care acţioneaza în societate. Trebuie să ne gândim,

totuşi, ca aceste acţiuni materiale sunt influenţate sau condiţionate de coeziunea

structurală şi de deciziile de execuţie.

1.3. Administraţia şi factorii politici generali. Administraţia şi regimurile

politice

„Regimul politic reprezintă ansamblul metodelor şi mijloacelor de realizare a

puterii, a relaţiilor existente între elementele care alcatuiesc sistemul social politic,

relevând, mai ales, regimul drepturilor si libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor”.

Aşadar, regimul politic se referă la condiţiile concrete de funcţionare a

administraţiei în relaţie cu politica.

Regimul politic existent într-o ţară influenţează în mod substanţial

administraţia statului respectiv.

Din acest punct de vedere apar diferenţieri majore în modul de organizare şi

funcţionare a sistemului administrativ, dictate de cele două categorii de regimuri

politice si anume regimurile democratice si regimurile autoritare sau totalitare2.

2 C. Vâlsan, Politologie, p.179-182

Deosebirea fundamentală între cele două tipuri de regimuri constă în diferenţa

sau identitatea dintre grupul uman care exercita puterea politică şi cel care

administrează din punct de vedere profesional.

Într-un regim democratic se admite existenţa unei administraţii profesionale.

În consecinţă, grupul uman al functionarilor si, în special, cel al înalţilor funcţionari

(birocraţii) poate şi trebuie să coexiste cu diferite ideologii politice si va interveni, mai

mult sau mai putin, în societate conform ideologiei partidului de la putere.

Într-un regim totalitar sau autoritar situaţia este opusă, administraţia fiind

identificată, într-o măsură mai mică sau mai mare, cu clasa politică conducatoare, mai

ales la nivelele sale superioare.

În mod evident, ambele regimuri vor fi întotdeauna influenţate de către

împrejurarile politice, economice şi sociale concrete.

1.3.1. Administraţia în regimul democratic

În cadrul regimurilor democratice, diferenţe considerabile apar între

regimurile de tip parlamentar şi cele de tip prezidenţial.

În regimul democratic, apar urmatoarele caracteristici specifice:

- Administraţia se află sub autoritatea directă a guvernului, dar se organizează

şi funcţionează conform liniilor generale impuse de aleşii poporului.

- Există o concordanţă între voinţa majorităţii electorilor şi conduita

administraţiei ce se poate asigura prin: - modul de desemnare a şefului statului în

regimul prezidential; - desemnarea şi responsabilitatea ministrilor în regimul

parlamentar; - autoritatea legilor care sunt emanaţia parlamentului şi existenţa

creditelor înscrise în bugetul votat de parlament (în ambele regimuri).

- Democraţia antrenează în mod necesar descentralizarea care tinde să

încredinţeze gestiunea colectivităţilor locale unor organe alese pe plan local.

- Parlamentul, independent de acţiunea pe care o exercită în domeniile

legislativ si bugetar (elaborarea de legi si votarea creditelor bugetare), exercită

anumite influenţe asupra administraţiei: - în regimul parlamentar, Parlamentul

formulează critici la adresa administraţiei, instituie anchete, adresează interpelări

miniştrilor. Uneori, de la tribuna Parlamentului se pot denunţa abuzuri şi se pot iniţia

propuneri. De asemenea, miniştrii, şefii serviciilor publice sunt, de regulă, numiţi de

majoritatea camerelor parlamentare; - în regimul prezidenţial sau de monarhie

constitutională, controlul Parlamentului este mai putin energetic decât în regimul

parlamentar propriu-zis, dat fiind faptul că miniştrii nu sunt responsabili decât în faţa

preşedintelui sau regelui. Totusi, si în aceste cazuri, Parlamentul îsi mentine

supremaţia, prin faptul că votează legile şi bugetul, de care administraţia este

dependentă.

- În regimul democratic, administraţia este supusă nu numai controlului

Parlamentului, ci şi supravegherii presei, care este liberă să critice miniştrii şi

funcţionarii.

- Ansamblul libertăţilor publice permite cetăţăenilor să-şi expună doleanţele şi

să fie protejaţi contra abuzurilor. De asemenea administraţii, adică cetaţenii, îşi pot

exprima adeziunea sau dezaprobarea prin intermediul votului.

- Administraţia este supusă si unor controale interne care decurg din ierarhie si

tutelă.

Există însă şi anumite pericole:

- politica riscă să se amestece în administraţie si să o facă să-şi piardă

caracterul ei de imparţialitate şi de neutralitate;

- funcţionarii sunt supuşi atât presiunilor alegătorilor, cât şi partidelor aflate la

putere, care tind să confişte administraţia în profitul lor.

1.3.2. Administraţia în regimul totalitar şi autoritar

În cadrul regimului totalitar apar urmatoarele caracteristici principale:

- Administraţia este complet dependentă de Executiv. Ea ramâne subordonată

legii, însă legea rezultă din voinţa unui colegiu guvernamental sau al unui dictator, nu

din aceea a reprezentanţilor aleşi ai naţiunii.

- Administraţia îşi pierde caracterul de impartialitate, ea trebuind să servească

interesele guvernului, ale dictatorului sau ale partidului care îl susţine.

- Formalităţile de procedură sunt simplificate sau neglijate, dreptul la greva

este suspendat, au loc epurări pe criterii politice.

- Totalitarismul antrenează în mod automat centralizarea, colectivităţile fiind

administrate de către agenţi numiţi sau desemnaţi prin alte procedee decât sufragiu

universal direct.

- Controlul exterior este minor. Slăbeşte controlul presei şi al opiniei publice,

în timp ce controlul intern se intensifică, administraţia fiind supusă unei puteri

ierarhice foarte puternice. Partidul care-l susţine pe dictator sau guvernul se amesteca

în viata administrativă, existând uneori confuzia între funcţiile pe care le au

persoanele în partid şi cele din administraţie.

1.3.3. Administraţia şi pluralismul politic şi social

Cum s-a spus anterior, inter-relaţia dintre administraţia publică şi factorii

politici nu se abordează numai într-un studiu. Trebuie să se tină seama, de asemenea,

si de ansamblul de grupuri care, într-o societate complexă, diversificată şi pluralistă,

reprezintă elemente ale sistemului politic.

În stadiul actual al gândirii privind ştiinţele sociale cu greu s-ar putea crede ca

deciziile politice şi administrative se adoptă numai în funcţie de factorii interni ai

organizaţiei statale. Dimpotrivă, inter-comunicarea dintre stat şi societate determină

ca membrii puternici ai societăţii, în mod normal organizaţi în grupuri, să participe

sau să influenţeze decizia sau deciziile societăţii. În definitiv, sistemele politice

actuale sunt sisteme deschise.

Nu vom studia dacă deciziile statale sunt determinate în măsură mai mică sau

mai mare de atitudini, opinii sau interese ale membrilor acestor grupuri, dacă puterea

politică este determinată de interesele de clasă, asa cum pretinde sau pretindea

marxismul. În acest subcapitol ne interesează doar factorii structurali care pot

influenţa administraţia publică.

Din această perspectivă, trebuie să reţinem ca problema care ne preocupă

acum este numai una din feţele medaliei unei chestiuni mai generale, si anume:

examinarea relaţiilor dintre grupurile umane organizate existente în stat şi societate.

În orice caz, grupurile de care trebuie să se ţină seama sunt partidele politice,

sindicatele si asociaţiile de întreprinzători, precum şi întreprinderile capitaliste de

mari dimensiuni, grupurile profesionale, bisericile sau confesiunile religioase.

Înainte de toate trebuie să ne referim la doi factori generali, care acţionează ca

date preliminare si de care trebuie să se ţină cont în examinarea relaţiilor dintre

grupurile sociale si administraţie:

- În primul rând, participarea mai mare sau mai mică pe care o pot avea

grupurile citate în deciziile politice si administrative. Deşi nu este vorba încă de a

extinde analiza la semnificaţia acestei participări, ea trebuie recunoscută ca un fapt

care nu se poate nega.

- În al doilea rând, trebuie să se pornească de la faptul că nu este vorba numai

de o influenţă de fapt, ci şi de drept. Deseori, elaborarea legilor creeaza situaţii care

servesc drept baza pentru participarea acestor grupuri.

Dar ceea ce ne interesează, încă de la început, este cum se repercutează în

administraţiile publice existenţa şi activitatea acestor grupuri asupra cărora trebuie să

se facă o apreciere generală fără a ne referi la fiecare dintre ele:

- Pe de o parte, trebuie să se ţină seama că administraţiilor publice le revine

sarcina să elaboreze şi să execute deciziile instanţelor politice de la orice nivel

administrativ, rezultând întotdeauna o linie de separare clară între deciziile politice şi

administrative.

De fapt, în ambele situaţii, grupurile sociale pot participa la adoptarea

deciziilor deoarece conducătorii nivelului politic sunt interesaţi să ţină cont si de

celelalte elemente ale sistemului.

Acest lucru nu îi satisface întotdeauna pe funcţionarii publici care, câteodata,

nu doresc să poarte asemenea convorbiri. În alte situatii, ei sunt aceia care sunt

interesaţi în a le stimula, având în vedere propriile contacte cu grupurile sociale.

În ambele cazuri, aceste convorbiri, articulate juridic în moduri diverse, ocupă

destul din timpul birocraţilor sau al funcţionarilor de rang înalt şi reprezintă o parte

din rădăcinile caracteristice ale administraţiei epocii noastre, care este atât o

administraţie de execuţie, cât si una de planificare şi consens.

- Pe de altă parte, este clar că deciziile administrative sunt mai mult sau mai

putin influentate de interesele şi valorile specifice membrilor acestor grupuri. S-a

ajuns la opusul valorii înţelese în secolul al XIX-lea, conform careia statul şi

administraţia erau sau trebuiau să fie neutri faţă de societate.

Însă trebuie să se arate că totusi această colaborare cu grupurile organizate nu

împiedică primatul administraţiilor publice asupra acestora. Existenţa acestor grupuri

presupune o recunoaştere formală din partea autorităţilor administrative, chiar şi în

cazul în care Constituţia le recunoaste pe acestea ca elemente ale sistemului politic.

Astfel, în acest punct, întâlnim una din numeroasele manifestări ale dualităţii

administraţiei din timpurile noastre. Astfel, pe de o parte, administraţia continuă să-şi

exercite puterea asupra grupurilor sociale organizate, iar pe de altă parte, dialoghează

şi colaborează amplu cu acestea.

1.4. Modalităţi de participare cetăţenească

Implicarea cetăţenilor are în vedere:

A. Implicarea cetăţenilor în dezvoltarea economică. Implicarea cetaţenilor în

procesul de planificare şi de realizare a strategiei necesită mai mult decât o simplă

participare a doar uneia dintre părţi a reprezentantilor întregii comunităţi. Este

necesar, astfel, să se ţină cont de varietatea de grupuri de interese în procesul de

dezvoltare economică, dar şi de motivul pentru care aceştia sunt interesaţi. Aceste

grupuri pot include, de exemplu, comercianţi, întreprinzători, bancheri, investitori,

agenti imobiliari, proprietari, reprezentanţi ai forţei de muncă, grupuri orientate spre

protecţia mediului înconjurător şi reprezentanţi ai comunităţii care vor suporta

consecintele dezvoltării. Trebuie făcute eforturi speciale pentru implicarea membrilor

acestor grupuri atât în faza de brainstorming, cât si atunci când optiunile specifice

sunt făcute ca si cum toţi sunt implicaţi în procesul de strategie, planificare şi

implementare a dezvoltării economice locale.

O parte a procesului de comunicare pe dezvoltarea economică din contextul

actual al României este înţelegerea planurilor economice şi intenţiilor de la nivel

local. Aceasta ar trebui să fie o parte a informării bazate pe nivelul de dezvoltare

economic al comunităţii. Ideal ar fi ca obiectivele economice de la nivel local să fie

stabilite cu contribuţia comunităţii. O comunitate poate să propună planificarea

strategică a dezvoltării economice din diverse motive:

- implementarea unui proiect (de exemplu, atragerea unor noi investitori sau

dezvoltarea turismului);

- rezolvarea unei probleme specifice (de exemplu răspunsul comunităţii pentru

închiderea unor instalaţii importante sau a unei uzine);

- promovarea condiţiilor economice într-un sector al oraşului care are potenţial

special (de exemplu zona centrală a oraşului) sau probleme speciale (de exemplu o

zonă care a suferit o inundaţie ori alte pagube);

- dezvoltarea unui plan strategic pentru a realiza o dezvoltare pe termen lung a

întregii comunităţi.

B. Participarea cetăţenilor la elaborarea bugetului

Din moment ce bugetul este instrumentul prin care se comunică si se planifică

acţiunile administraţiei locale, conducătorii acesteia trebuie să facă un efort deliberat

pentru a afla ce cred cetăţenii despre programele şi politicile curente, precum si despre

serviciile prestate în acest context. Cetăţenii trebuie întrebaţi care servicii ar trebui

consolidate şi extinse, care este nivelul de importanţă pe care îl atribuie fiecărui

program sau proiect în parte. În mod frecvent, atunci când îşi stabilesc politica

bugetară şi prioritătile, conducătorii administraţiei locale se bazează pe opiniile celor

din subordine şi ale managerilor regiilor locale, precum si ale unor cetăţeni cu o

„prezenta vocală” mai pregnantă. Însă în oricare din aceste cazuri, adevaratele

necesităţi şi preferinţe ale cetăţenilor pot fi distorsionate semnificativ.

Procesul de întocmire a bugetului necesită, în prealabil, o bună înţelegere a

comunităţii şi a nevoilor sale specifice. Acest lucru poate fi realizat prin discuţia

directă cu locuitorii şi prin strângerea datelor şi informaţiilor de la nivelul întregii

comunităţi.

Primăriile trebuie să implice cetăţenii si, în general, comunitatea în întregul

său, în procesul de întocmire a bugetului. Pentru a atinge un asemenea scop, se pot

avea în vedere următoarele metode:

- Elaborarea unui „ghid al cetăţeanului” pentru bugetul local. Un asemenea

ghid ar putea explica ce este un buget, cum se întocmeşte, care sunt sursele de venituri

la bugetul local şi modul în care acesta este cheltuit.

- Identificarea nevoilor cetăţenilor cu ajutorul chestionarelor, interviurilor şi

focus- grupurilor.

- Identificarea unor grupuri la nivelul întregii comunităţi, sau pe cartiere, sau

grupuri profesionale cărora să le fie solicitate opiniile în cadrul procesului de

elaborare a bugetului.

- Organizarea unor întâlniri (audieri, dezbateri) publice în care: - să fie

prezentate strategii bugetare, priorităţile municipale, explicându-se ce fel de servicii şi

activităţi cad în responsabilitatea administraţiei locale; - să fie dezbatute problemele

fiscale si politicile bugetare; - să se obţină feedback în legatură cu aceste probleme.

- Publicarea unui buget în rezumat în presa locală şi punerea documentului

întreg la dispoziţia cetăţenilor interesaţi în studierea lui.

C. Participarea cetăţenilor în procesul decizional al contractării

împrumuturilor

Participarea publică în adoptarea deciziilor privind solicitarea de credite de

către o administraţie locală este importantă pentru că cei care acordă creditul sunt

interesaţi de a obţine garanţii că acesta va fi returnat. Desigur că proiectul respectiv,

pentru a fi aprobat, trebuie să fie bine fundamentat tehnic şi financiar. Dar cei care vor

plăti, în ultima instanţă, sunt cetăţenii oraşului, fie direct, fie prin renunţarea la alte

servicii.

De aceea banca va urmări şi:

- în ce măsură fondurile comunităţii sunt bine gestionate;

- măsura în care publicul înţelege şi sprijină proiectul;

- măsura în care publicul înţelege implicaţiile financiare ale proiectului

(taxe/impozite mai mari, utilizarea potenţială a rezervelor bugetului local pentru

acoperirea pierderilor etc.);

- măsura în care sunt cetăţenii dispuşi să accepte implicaţiile financiare.

Un oraş funcţionează cel mai bine dacă cetaţenii şi administraţia colaborează

şi împărtaşesc obiective comune. Este absolut necesar pentru autoritatea locală să

poată arăta unui potential creditor că proiectul propus se încadrează în planul de

dezvoltare pe termen lung şi pe termen scurt al oraşului. Mai mult, administraţia

publică locală trebuie să demonstreze că locuitorii oraşului:

- sunt la curent cu situaţia financiară a oraşului;

- sprijină initiativa de solicitare a creditului pentru îmbunătăţirea serviciilor

publice;

- înţeleg că acest credit implică o obligaţie financiară care va ramâne, chiar în

situatia în care conducerea administraţiei se schimbă.

Toţi acesti factori cresc şansele de reusită ale proiectului, deci şi sansele de

acordare a creditului si, în ultima instanţă, şansele de returnare.

Pentru aceasta, autoritatea locală trebuie să asigure transparenţa întregului

proces, încă de la început, prin:

- implicarea publicului în formularea planului de dezvoltare pe termen lung;

- anunţarea ca un credit urmează a fi solicitat, de ce şi care sunt implicaţiile;

- oferirea de informaţii în mod liber în fiecare etapă de dezvoltare a proiectului

si, de asemenea, în fiecare etapă de implementare, după aprobarea creditului;

- mai mult, administraţia publică locală nu ar trebui doar sa transmită

informaţia, ci şi să atragă activ opiniile publicului, utilizând anumite instrumente.

Odată adoptată decizia pregătirii unei solicitări de credit trebuie organizată o

Comisie Cetăţenească având ca sarcini de baza asigurarea participării cetateneşti în

formularea proiectului, în procesul solicitării de credite si în menţinerea legăturii cu

alte grupuri implicate în proiect.

Conducerea Comisiei Consultative Cetăţeneşti trebuie să fie asigurată de către

o personalitate care înţelege şi este devotat principiilor participării publice. Mai mult,

acesta trebuie să fie bine „conectat” cu administraţia publică locală şi la curent cu

deciziile adoptate privind proiectul. În condiţiile în care autoritatile locale adoptă

decizii fără informarea şi consultarea publicului, acesta va trebui să intervină. Aşadar,

conducatorul Comisiei Consultative Cetăţeneşti trebuie să fie o persoană care nu ezită

să actioneze si care este luat în serios de către autorităţile locale.

Comisia Consultativă Cetăţenească ar putea include:

- un responsabil cu relaţiile publice ale administraţiei publice locale;

- un reprezentant mass-media;

- responsabilii cu relaţii publice ai tuturor serviciilor publice interesate de

credit;

- un reprezentant al Oficiului pentru Protectia Consumatorilor;

- reprezentanţi ai institutiilor de învatamânt (şcoli, universităţi);

- lideri ai consumatorilor/comunitatii interesate de proiect;

- reprezentanţi ai ONG-urilor implicate în promovarea participării publice la

nivelul deciziilor administraţiei publice locale;

- un reprezentant al unei organizaţii de mediu/specialist în protectia mediului,

atunci când proiectul are implicaţii în domeniu (tratarea apelor reziduale etc.);

- reprezentanţi ai comunităţii în afaceri locale;

- un reprezentant al comunităţii medicale locale etc.

Comisia Consultativă Cetatenească este responsabilă de dezvoltarea unui plan

privind participarea publică în proiectul respectiv. Acest plan va urmări asigurarea

unui flux de informaţii constant în ambele sensuri între administraţia publică locală şi

public, inclusiv opiniile si temerile cetăţenilor privind proiectul. Pentru aceasta, vom

prezenta în continuare câteva instrumente de lucru:

- Analiza factorilor interesaţi este folosită pentru a determina cine este

interesat, implicat, afectat sau are influenţa asupra unui proiect.

- Sondajele de opinie sunt utilizate pentru a afla opiniile şi atitudinile

cetăţenilor. Un sondaj bine condus va măsura, de asemenea, nivelul de cunostinţe al

cetăţenilor pentru a aprecia şi pe ce se bazează opiniile şi atitudinile rezultate.

Realizarea unui sondaj de opinie ar trebui să se facă de către institutiile de specialitate

care asigură o marjă redusă de eroare. Este, însă, si cel mai rapid şi sigur mod de a

afla opiniile publicului.

- Focus-grupurile sunt utilizate pentru cercetarea calitativă, pentru a determina

ce cred oamenii despre un anumit subiect. Un focus-grup are rolul de a colecta

informaţii şi a identifica problemele potentiale. Nu este, însă, potrivit pentru

rezolvarea conflictelor. Aceasta metodă oferă administraţiei publice locale informaţii

necesare pentru a finisa definirea proiectului sau a modului cum este popularizat

acesta.

- Întâlniri şi audieri publice. Cele două instrumente sunt asemanătoare, dar

diferă în scop şi grad de formalitate.

- O întâlnire publică este o întâlnire oarecum informală între responsabilii

administraţiei publice locale pentru un anume proiect şi reprezentanţi ai comunitătii.

Scopul este pe de o parte ca reprezentanţii administraţiei locale să aibă ocazia de a

auzi opiniile publicului interesat privind initiativa ce se pregateşte şi de a culege idei

despre cum să gestioneze mai bine proiectul, iar pe de altă parte ca reprezentanţii

comunităţii să aibă şansa de a-si exprima opiniile şi de a influenţa punerea în practică

a initiativei. Reprezentanţii autorităţii locale trebuie să prezinte un raport public

asupra discutiilor purtate, după terminarea întâlnirii.

- O audiere publică este similară cu o întâlnire, dar mult mai formală. Ea este,

de obicei, organizată ca ultima ocazie pentru ca publicul să-si prezinte poziţiile înainte

de adoptarea deciziei finale asupra proiectului sau înainte de semnarea contractului de

creditare. Dat fiind nivelul crescut de formalitate al audierii, reprezentanţii autorităţii

locale trebuie să pregătească răspunsuri pentru toate comentariile primite în timpul

audierii de la public, iar aceste răspunsuri trebuie să facă parte din procesul verbal si

din raportul public asupra întâlnirii.

Toate instrumentele prezentate trebuie să fie adecvate scopului şi momentului

propus pentru solicitarea opiniei cetăţenilor. Ele pot fi folosite nu numai la solicitarea

unui împrumut, dar şi în elaborarea politicii financiare sau a proiectului de buget, ca şi

în planificarea proiectelor de investitii sau stabilirea criteriilor de performanţă ale

serviciilor publice.

1.5. Administraţia şi puterea politică. Relaţiile administraţiei cu politicul

Administraţia şi politica se întrepătrund, fiind foarte dificil de stabilit linia de

demarcatie, adică limitele între care se poate exercita autoritatea politicului asupra

administraţiei.

Politica reprezintă arta sau procesul prin care se ating scopuri colective. Din

aceasta perspectivă putem afirma că orice activitate administrativă este politică.

Administraţia funcţionează într-un mediu prin excelenţă politic, iar o separaţie clară a

activităţilor politice de cele nepolitice este aproape imposibil de făcut.

Complexitatea crescândă a vieţii sociale moderne si, implicit, a procesului

administrativ, face ca, în mod inevitabil, din ce în ce mai multe decizii, care privesc o

anumită comunitate, să fie lasate în seama unor functionari, câteodată chiar de rang

inferior.

Dacă, însă, avem în vedere modul de desemnare, putem spune că omul politic

este ales, în timp ce funcţionarul este numit de către omul politic. Natura juridică a

funcţiilor nu permite o deosebire netă. Influenţa reală a unui secretar de stat dintr-un

minister si cea a unui director din cadrul aceluiaşi minister depinde mai mult de

consideraţia pe care i-o acordă ministrul decât de natură juridică a funcţiilor deţinute.

Ierarhia funcţiilor corespunde unei ierarhii a deciziilor. Puterea supremă în stat

este politică, indiferent de modul ei de desemnare. Ea adopta deciziile fundamentale,

iar în cazul în care lasă acest lucru în seama administraţiei, tot puterea politică rămâne

răspunzătoare. Procedura de vot implica responsabilitatea politicienilor în faţa celor

care i-au ales, care au posibilitatea să-i schimbe în cazul în care nu sunt multumiţi de

prestaţiile lor.

Deşi birocraţia nu are un rol formal, legitim în procesul de formulare a

deciziilor politice, contribuţia functionarilor, în special a celor de rang înalt, la

dezvoltarea diferitelor politici este considerabilă. Administraţia este subordonată

puterii politice, dar puterea ei proprie este variabilă şi se exercita prin diverse

mijloace:

- Cel mai important atu aflat la dispozitia functionarilor este expertiza. În cele

mai multe situatii, pentru a putea ocupa o funcţie în administraţia publică, este nevoie

de o pregătire de specialitate, în vreme ce politicienii nu trebuie să satisfacă niciun fel

de cerinţă privind educaţia pentru a candida în alegeri.

- În plus, funcţionarii au experienţă, pe care au dobândit-o pe parcursul

carierei, experienţă pe care oamenii politici nu reusesc să o acumuleze.

- Mai mult, prin activitatea de fiecare zi, funcţionarii de carieră au acces la un

volum mai mare de informaţii care, uneori, sunt inaccesibile politicienilor.

- O altă cauză a sporirii influenţei birocraţilor este complexitatea crescândă a

procesului administrativ. Ca urmare a acestui fenomen, tot mai multe competente sunt

delegate dinspre mediul politic spre administraţia publică. În acelaşi timp această

complexitate scade posibilitatile politicienilor de a ţine sub control fenomenul

birocratic.

- Un alt avantaj aflat la dispoziţia administraţiei publice constă în capacitatea

superioară a birocraţiei de a adopta decizii. Guy Peters afirma că în ciuda aspectelor

negative care-i sunt caracteristice, cum ar fi rutina, rezistenţa la schimbare, apelul

excesiv la proceduri, birocraţia, comparativ cu Guvernul sau Parlamentul reprezintă

un model de promptitudine şi eficienţă.

- Un alt avantaj este dat de stabilitatea de care se bucura funcţionarii. De

obicei politicile publice sunt greu de pus în aplicare într-o singură legislatură. Ca

urmare, politicienilor le va fi mai greu să intervină într-un proces aflat în derulare,

proces ale cărui detalii sunt, de regulă, necunoscute. În guvernarea modernă,

planificarea este un mijloc de neînlocuit, dar care necesită un volum considerabil de

cunostinte si informaţii, care sunt mult mai accesibile funcţionarilor decât

politicienilor. În plus, odată planul adoptat, politicienii trebuie să acţioneze doar în

limitele impuse de către acesta.

- Neutralitatea politică si impartialitatea necesară în administraţia publică

reprezintă un alt atu, întrucât administraţia poate să invoce argumentul evitării

partizanatului politic pentru a se opune initiativelor venite din mediul politic.

- O altă armă a birocraţiei este unitatea ei în opoziţie cu fragmentarea

sistemului politic, care o face să-si negocieze mai bine interesele.

- În lupta sa cu puterea politică, birocraţia poate să se bazeze, de asemenea, si

pe sprijinul grupurilor de presiune, mai ales atunci când puterea politică intentionează

să promoveze politici de austeritate bugetară, care presupun resurse mai putine pentru

institutiile publice si, implicit, pentru grupurile de presiune.

Mediul politic are o mare influenţă asupra administraţiei, deoarece ea

reprezintă cel mai important dintre instrumentele de care dispune puterea politică

pentru servirea societăţii si mentinerea ordinii publice. Puterea politică, la rândul său,

dispune de o serie de avantaje pentru a-si exercita această influenţă:

- Pentru îndeplinirea misiunii sale, administraţia se sprijină pe puterea politică,

a cărei legitimitate faţă de cetăţeni constituie sursa autorităţii sale.

- În orice situaţie conflictuală, ultimul cuvânt aparţine politicienilor care

dispun de legitimitate care îşi are sursa în voinţa poporului.

- Numirea unor politicieni de cariera în fruntea administraţiei reprezintă un

mijloc prin care puterea politică poate să-şi exercite controlul.

Totusi aceasta posibilitate este limitată prin lege în scopul asigurarii stabilităţii

si neutralităţii.

- O altă metodă prin care se poate contracara puterea birocratică constă în

apelarea la expertiza externă, reprezentată, în general, de staff-ul politicienilor, care

are menirea de a oferi cunostintele si informaţiile de care acestia nu dispun.

- Un alt mijloc de control eficient este bugetul, care este aprobat de către

puterea politică.

- Puterea politică are, de asemenea, posibilitatea de a interveni în structura

internă a institutiilor publice, atunci când numeşte si revocă pe conducătorii acestora,

când le aprobă statul de funcţii, organigrama si numărul de personal, putând să le

modifice modul de organizare şi funcţionare, să le reducă dimensiunile şi activitatea

sau chiar să le desfiinţeze.

- De asemenea, puterea politică poate institui anchete în cadrul institutiilor

publice, poate formula întrebări şi interpelări la adresa administratiei.

- Campaniile electorale sunt alte ocazii care pot fi folosite de către politicieni

pentru a emite ameninţări la adresa administraţiei, pentru a o determina să-şi modifice

comportamentul în sensul dorit.

- Politicienii au, însă la îndemână şi constituirea de alianţe cu grupurile de

interes.

1.6. Sistemul de partide şi administraţia

Sistemul de partide care domină într-un stat exercită o influenţă majoră asupra

structurii şi functionării administraţiei.

Din punctul de vedere al intercondiţionărilor care se manifestă între sistemul

de partide şi administraţie se regăsesc următoarele situaţii:

- partidul unic si administraţia;

- pluralismul de partide şi administraţia, situaţie în cadrul cărei distingem:

regimurile în care se admite politizarea administraţiei; regimurile bazate pe o

administraţie neutră.

1.6.1. Administraţia în cazul partidului unic

Existenţa unui partid unic are drept consecinţă faptul că programul acestui

partid sau obiectivele urmărite de către grupul care îl conduce sunt aceleaşi cu cele ale

statului. Ca urmare, administraţia trebuie să aplice linia politică urmată de guvern,

deci de partidul unic respectiv.

Influenta politicului, în acest caz, asupra administraţiei se poate face în două

moduri:

- din interior: pentru a intra în administraţie sau pentru a ocupa posturi de

răspundere nu este suficient să ai cunostinţe sau aptitudini practice certe, ci trebuie să

dovedeşti apartenenţa la partidul unic;

- din exterior: se exercită prin dreptul de supraveghere care aparţine unei

instanţe naţionale, regionale şi locale ale partidului şi care se manifestă asupra

serviciilor administrative situate la nivelurile respective. Partidul unic are un cuvânt

de spus în ce priveste avansarea, mutarea, înlocuirea sau sancţionarea disciplinară.

Politizarea internă şi externă trebuie să asigure subordonarea totală a

administraţiei faţă de partid şi schimbul permanent de idei şi oameni în ambele

sensuri.

1.6.2. Administraţia în cazul pluralismului de partide

În regimurile în care există pluralism politic, fizionomia administraţiei este

fundamental diferită. Vorbind de administraţie şi de gradul său de independenţă faţă

de partidele care deţin puterea se evidentiază două conceptii, şi anume:

A. una care admite existenţa unui anumit grad de politizare pe care ei îl

consideră de dorit si ca fiind inevitabil;

B. alta care aspiră către depolitizare totală a serviciilor publice. Firesc, între

aceste situaţii diferite există numeroase pozitii intermediare. Practicile urmate de către

statele autentic pluraliste sunt evident mai nuanţate decât schemele rigide sustinute de

către adversarii politizării administraţiei.

A. Regimurile în care se admite politizarea administraţiei

Regimul politic în care politizarea administraţiei a fost practicată în mod

masiv si oficial este cel al Statelor Unite de la mijlocul secolului al XIX-lea.

Functiile administrative erau atribuite învingătorului în competiţia electorală.

Posibilitatea acordată conducătorilor partidelor de a exclude pe functionarii numiti de

şefii partidului advers pentru a-i înlocui cu oameni fideli lor nu se practică numai la

scară federală, ci şi la nivelul statelor si municipalitătilor. Aceasta practică poartă

denumirea de sistem spoliator sau patronal.

Printre argumentele în favoarea acestui sistem putem aminti:

- „rotaţia funcţionarilor”, care este o practică conformă cu regulile democratiei

si care permite unui mare număr de cetăţeni să poată ocupa funcţiile oficiale în

administraţie;

- evitarea constituirii unui corp de funcţionari permanenţi, legaţi de privilegiile

lor, indiferenţi faţă de cetaţeni;

- existenţa acestui sistem este absolut necesară functionării unui sistem politic

clădit pe rivalitatea dintre partide. El permite partidelor politice să-si sporească

numărul militantilor, oferind acestora perspectiva de a obtine, în caz de victorie,

functii de stat. El rezolvă, cel putin parţial, şi problema finantării partidelor. În

sistemele în care conducerea este asigurată de mai multe partide, politizarea

administraţiei, atunci când este admisă, se face într-un mod mult mai complex;

partidele majorităţii guvernamentale îşi repartizează ministerele: fiecare formatiune

politică, într-o oarecare măsură, îsi vede recunoscut dreptul, de către partenerii săi, de

a deţine functii publice, repartiţie care se face într-un mod proportional cu voturile

câştigate şi cu negocierile care au loc în urma alegerilor între partidele câştigătoare.

B. Regimurile bazate pe o administraţie neutră

Susţinătorii acestei concepţii apolitice a administraţiei invocă o serie de

argumente, precum:

- Într-o administraţie compusă din funcţionari subordonaţi unui partid poate

aparea tendinţa de nerespectare a libertăţilor publice.

- O administraţie politizată constituie prin ea însăşi o încalcare a principiului

democratic al admisibilităţii cetăţenilor în funcţii publice, după alte criterii decât cel al

valorii profesionale.

- Se consideră că numai o administraţie compusă din funcţionari recrutaţi pe

criteriul valoric poate rezista la diferitele influente ale unor grupuri de presiune.

- Administratorii numiţi în funcţie pe criterii politice nu sunt întotdeauna mai

competenţi din punct de vedere profesional decât cei recrutati pe baze obiective;

- Continuitatea acţiunii administrative riscă să sufere schimbări de personal,

care se produc atunci când un nou partid vine la putere; spre exemplu, cu ocazia

alegerilor prezidenţiale, administraţia americană cunoaşte timp de câteva luni mai

multe fluctuaţii, chiar o adevarată politizare.

Asigurarea neutralităţii funcţiei publice se poate realiza prin mai multe

mijloace:

• Un prim mijloc este elaborarea unui statut al funcţiei publice destinat

protejării funcţionarului împotriva arbitrariului puterii politice si care să interzică

desfăşurarea de activităţi incompatibile cu obligaţia lor de neutralitate.

Acest statut trebuie să includă prevederi, precum:

- recrutarea funcţionarilor să fie operată de către jurii independente;

- acordarea de garanţii de imparţialitate în materie de avansare si disciplină;

- interzicerea intervenţiilor făcute de anumiţi oameni politici în favoarea

funcţionarilor si a carierei acestora;

- interdicţia de a ocupa anumite mandate electorale sau de a lua parte la

desfaşurarea vieţii politice a unui partid.

• Un alt mijloc de garantare a neutralităţii administraţiei constă în existenţa

unor comisii consultative compuse din reprezentanţii tuturor partilor politice

interesate, care să fie în măsură să ia si decizii.

• Pentru a se pune la adapost de presiunile guvernamentale sau ale partizanilor

unor servicii, institutiile administrative se pot ridica la rangul de institutii autonome

ale caror organe conducătoare vor fi independente de guvern şi dotate cu puteri largi

de decizie; aceste institutii vor trebui să posede resurse financiare proprii,

corespunzatoare necesităţilor.

• Neutralitatea administraţiei poate fi mai bine aparată dacă toate deciziile

guvernamentale vor putea să facă obiectul unui recurs în faţa unui judecător

independent faţă de putere.

1.7. Modele teoretice privind procesul de adoptare a deciziei publice

De-a lungul timpului un număr de autori au elaborat o serie de modele

teoretice pentru a explica modul în care se stabilesc si se derulează relaţia dintre

politicienii aleşi si funcţionarii de carieră. Desigur, aceste modele nu pot fi întâlnite în

practică în forma în care au fost formulate. Cu toate acestea, ele ramân instrumente

folositoare pentru analiză şi cercetare.

1.7.1. Modelul triunghiului de fier

Acest model nu se refera strict la relaţiile dintre mediul politic si administraţia

publică, scopul elaborării sale fiind explicarea modului în care se adoptă deciziile

politice în Statele Unite. Din moment ce printre factorii mentionaţi se numără atât

oamenii politici, cât si functionarii de rang înalt, considerăm util să îl menţionam în

acest context.

Conform acestei teorii, deciziile politice sunt adoptate de către un triumvirat

format din liderii politici, funcţionarii de rang înalt şi liderii grupurilor de presiune,

care încearcă să-şi atingă fiecare propriul interes. Politicienii obţin în acest fel suport

politic din partea grupurilor de presiune şi expertiză şi informaţii din partea

birocraţilor. Acestora din urma li se asigură din partea liderilor politici resurse

suficiente pentru o funcţionare optimă. Administraţia, la rândul său, va asigura

avantajele urmărite de către grupurile de presiune.

Acest model a fost elaborat în Statele Unite, însă el poate fi valabil şi în cazul

unor ţări europene.

1.7.2. Modelul reţelelor de influenţă

În studiul său privind mecanismele de formulare a deciziilor în SUA, autorul

american Hugh Heclo considera că teoria "triunghiului de fier" nu este gresită, dar

este incompletă. Potrivit opiniei lui Heclo sunt mult mai mulţi decât cei trei actori

mentionaţi de teoria "triunghiului de fier" care influentează într-un fel sau altul

procesul de adoptare a deciziilor politice. Aceşti actori formează ceea ce Heclo a

denumit "issue networks", ceea ce în traducere ar însemna "retele care încearca sa

influenteze rezolvarea unei probleme". Aceste reţele nu sunt organizate de către

cineva anume, ci se formează odată cu apariţia respectivei probleme. De regulă,

membrii acestor retele nu se cunosc între ei, de multe ori nu ajung în contact si nu

comunică între ei. Singurul lucru care îi uneste este problema în cauză. Membrii

acestor retele pot fi politicieni, funcţionari de carieră, lideri sau simplii componenti ai

grupurilor de presiune (lideri de sindicat de exemplu), ziarişti, specialişti în domeniu

sau chiar cetăţenii. Fiecare dintre aceşti actori influentează decizia în funcţie de

propriile posibilităţi. Politicienii vor încerca să-şi impună punctul de vedere de pe

poziţia de conducători, functionarii se vor folosi de expertiza pe care o detin si de alte

posibilităti de influentare, grupurile de presiune pot organiza actiuni specifice

(demonstratii, liste de semnături etc.), în timp ce ziariştii sau specialiştii în domeniul

respectiv pot să-si prezinte propriile păreri în legatură cu problema în cauză. Aceste

reţele dispar odată ce problema în cauză a fost rezolvată sau si-a pierdut într-un alt fel

actualitatea.

1.7.3. Modelele lui Peters

Un alt autor care s-a ocupat de formularea unor modele teoretice privind

relatiile politico-administrative este Guy B. Peters. Clasificarea sa include cinci

modalităţi în care se pot stabili sau derula aceste relaţii.

- Modelul formal-legal

Conform acestui model, care mai este intitulat si "Yes, Minister", adică "Da,

d-le ministru", relaţiile dintre funcţionarii de carieră şi politicienii aleşi sunt conforme

cu cele prevăzute de legislaţia statului. Prin urmare, cei care au rolul principal în

adoptarea deciziilor sunt politicienii, funcţionarii fiind reduşi la rolul de simplii

executanţi. Acest model se apropie cel mai mult de modelul clasic weberian, iar din

punct de vedere practic este cel mai apropiat de cel britanic.

- Modelul comunitar

În acest caz politicienii şi funcţionarii de carieră colaborează în procesul de

formulare a deciziilor. Ei au interese comune sau opinii similare în legatură cu

guvernarea. În general, acest model apare în situatii când oamenii politici şi birocraţii

au un trecut comun (acelaşi tip de educaţie, situaţiile în care foşti functionari ajung în

politică sau foşti politicieni ocupă funcţii în administraţie, sau ca în cazul fostelor ţări

comuniste, apartenenţa la fosta elită comunistă etc.).

Un alt aspect care favorizează instaurarea unui astfel de model este

complexitatea crescândă a guvernării în societăţile moderne. Din acest motiv

politicienii sunt obligaţi să apeleze la colaborarea birocraţilor si, de cele mai multe

ori, să le accepte punctele de vedere. Acel tip de negociere prin care politicienii oferă

resurse şi stabilitate functionarilor în schimbul expertizei pe care acestia o deţin este

din ce în ce mai întâlnit, mai ales în ţările democratice.

Acest model, ca si teoria "triunghiul de fier" este în mare măsură conform cu

teoriile elitiste, care afirmă că orice formă de organizare umană conduce la formarea

unei oligarhii care reuşeşte să acapareze conducerea comunităţii. În cazul nostru

aceasta elită este formată din politicienii si functionarii de rang înalt, la care se

adaugă, în cazul "triunghiului de fier", liderii grupurilor de presiune.

- Modelul comunitar - funcţional

În mare măsură, acest model este asemănător cu precedentul. Deosebirea

constă în faptul că, în acest caz, colaborarea între funcţionari si politicieni se

realizează sectorial, pe domenii sau departamente. Caracteristic pentru acest caz este

faptul că între sectoare pot apărea competiţii sau chiar conflicte cu privire la alocarea

resurselor (a celor bugetare, cu precadere). Modelul comunitar-funcţional poate fi

asimilat teoriei pluraliste, care susţine că fiecare societate este condusă de către elite

corespunzatoare fiecărui domeniu important din viaţa socială (domeniul militar îşi are

elitele sale, cel economic elitele sale etc.).

- Modelul adversial

După cum arată şi numele, acest model este dominat de competitie si conflicte

între politicienii aleşi si funcţionarii de carieră. Astfel de situatii apar, cu precădere, la

schimbări radicale de guvern, schimbări care implică, la rândul lor, modificări

substanţiale de politică. În acest mod interesele birocratiei pot fi afectate (se pot

produce reduceri de personal, pot fi modificate procedeele de lucru sau poate fi

afectata poziţia în ansamblu a unei instituţii sau a birocraţiei în general).

În orice caz, putem afirma că acest model este unul tranziţional, deoarece orice

conflict trebuie în cele din urmă să aibă un câştigător. După cum a afirmat

Montesquieu, atunci când două puteri din cadrul guvernamântului au interese sau

opinii opuse intervine nevoia de a guverna care sileşte cele două părti să ajungă la un

compromis.

- Modelul statului administrativ

În aceasta situaţie rolul predominant în procesul de formulare a deciziilor

politice îl are birocraţia. Un astfel de model apare în special în sistemele politice

caracterizate de o mare instabilitate. În această situaţie, administraţiei publice îi revine

rolul de a asigura continuitatea guvernării, asumându-şi prin urmare rolul decizional.

O astfel de tendinţă poate apărea şi în urma constituirii birocraţiei într-un corp unit

sau, cu alte cuvinte, într-o castă. În mare măsură este cazul Franţei, unde

funcţionărimea franceză reprezintă de câteva secole o categorie privilegiată, detinând

o pozitie dominantă în societate.

Birocraţia a avut un rol dominant si în ţările comuniste. În perioada de relaxare

a sistemului totalitar, funcţionarii au reusit să acapareze în mare măsură procesul

decizional în dauna aparatului de partid. Acest fenomen a fost amplificat de faptul că

elitele intelectuale se îndreptau spre administraţia publică (cca. 80 % în Uniunea

Sovietică). În ţările în curs de dezvoltare birocraţia a fost folosită de multe ori ca

agent de modernizare a societăţii. Funcţionarii publici au fost implicaţi nu doar în

administrarea treburilor publice, ci şi în economie. În acest fel ei au reusit în multe

cazuri să obtină un rol important în cadrul statului.

Aceste modele nu se regăsesc în această formă în practica. Este mult mai

probabil ca, în cadrul aceluiaşi sistem, să întâlnim mai multe modele sau combinaţii

între ele.

Hojnacki reduce numarul de cazuri la doar două: unul în care rolul dominant

revine politicienilor, iar cel de-al doilea în care domină functionarii publici.

Însă cel putin încă o situaţie trebuie mentionată, si anume cea în care între cele

două puteri se instaurează un climat de cooperare (modelul comunitar sau modelul

comunitar-functional).

Expansiunea birocraţiei centrale din România nu este o întâmplare, ci un

sindrom al unei profunde maladii instituţionale. Originile acestei maladii pot fi găsite

în incoerenţa şi instabilitatea organizaţională, în tendinţa irepresibilă de a umfla

aparatul birocratic pentru a împaca interese sectoriale aflate în competiţie şi pentru a

aplana conflictele între diverse grupuri de presiune, precum şi în incapacitatea

analiştilor autohtoni în politici publice de a identifica tendinţele structurale, de a le

explica opiniei publice şi mediei şi de a descoperi surselor acestor evoluţii negative.

Aceste lacune nu sunt noi în organizarea instituţională românească şi expllică

în bună parte slaba performanţă a României în procesul pre şi post aderare cât şi

întârzierea reformelor în general. Principalele probleme ale viitoarei administraţii

româneşti comunitare sunt: fragmentarea administraţiei centrale, fluiditatea

structurilor şi lipsa de apetit pentru cooperare şi comunicare din teritoriu precum şi

efectele pe care aceste neajunsuri le au asupra competenţei şi motivaţiei corpului de

funcţionari publici. Disfuncţionalităţile sunt analizate şi la nivelul celor două mari

categorii de agenţii guvernamentale centrale: ministerele de coordonare şi ministerele

de linie.

Ministerele de linie administrează o anumită parte a sectorului public,

delimitată funcţional şi au de regulă ca obiectiv furnizarea unui bun sau serviciu

public identificabil.

Ministerele de coordonare asigură coerenţa de acţiune intersectorială a

ministerelor de linie, relaţia lor cu alte instituţii, precum şi alte funcţii nespecifice în

termenii furnizării unui serviciu public, precum şi elaborarea strategiillor generale de

acţiune. Exemplu: Biroul primului ministru, cu sau fără o cancelarrie de rang de

minister; Ministere ale economiei şi dezvoltării; ministere de coordonare

administrativă.

Problema instituţională românească cuprinde două mari aspecte :

- un număr mare de agenţii centrale (ministere);

- un înalt grad de instabilitate al agenţiilor centrale;

- ca rezultat al proliferării instituţionale, un anumit grad de suprapunere de

atribuţii şi ambiguitate în structurile de cooordonare.

România şi Italia deţin recordul în ceea ce priveşte numărul portofoliilor (25),

alte ţări comunitare având cabinete cu cel mult 17 portofolii. Cu alte cuvinte, un

guvern postcomunist normal (şi funcţional), aşa cum o arată bunele performanţe ale

ţărilor candidate, este cu 40 % mai mic decât guvernul românesc.

Există în mod evident un compromis ce trebuie atins între mărimea şi eficienţa

de operare a unui guvern.3 Când acestea sunt prea mari şi fragmentate pentru a lua

decizii colective asupra chestiunilor de pe agenda de lucru, cum ar fi normal să o facă,

întregul proces se încetineşte, îşi pierde transparenţa şi poate fi atras de interese

sectoriale. Ţările anglo-saxone au înteles, ca şi democraţiile continentale, să reducă în

ultimul timp mărimea guvernelor, în încercarea de a le eficientiza şi de a uşura luarea

deciziilor strategice. Când s-au alăturat lumii democratice la începutul ultimului

deceniu, majoritatea ţărilor din Uniunea Europeană au adoptat această perspectivă

conservatoare privind structurile guvernamentale şi au creat departamente centrale de

tip umbrelă, mai puţine şi mai mari, tocmai pentru a favoriza cristalizarea programelor

de acţiune sectorială şi a le integra, înainte de a le pune pe agenda de discuţie a

cabinetului reunit. Această structură are şi avantajul de a reduce costurile

administrative presupuse de existenţa ministerelor mici şi numeroase, prin contopirea

serviciilor auxiliare ale acestora.

România a mers, dimpotrivă, pe modelul sovietic, care urmăreşte menţinerea

status-quo-ului şi în care problemele definite îngust sunt puse în sarcina unor agenţii

guvernamentale ce trebuie să satisfacă o serie de etape şi linii bugetare predefinite şi

detaliate. Eficienţa în cazul acestui model este măsurată în termenii de input.

Realocările sunt dificil de operat din cauza opoziţiei aparatului administrativ şi lipsei

de informatie privind performanţele reale, în timp ce agenda politică este puternic

influenţată de presiunea în direcţia continuării programelor deja existente. Reducerea

birocraţiei este pe ordinea de zi, dar foarte puţine instituţii sunt reformate, sau măcar

raţionalizate. Cel mai adesea au loc reduceri de personal uniforme, în limita unui

proces prestabilit – deşi acesta nu este încă într-o structură instituţionalizată instabilă

şi fragmentată, pentru ca nu face diferenţierea între agenţiile utile şi cele inutile – doar

pentru a reveni apoi treptat asupra lor în perioada următoare.

Nu contează numai faptul că România are multe ministere şi agenţii, dar şi

faptul că acestea apar, dispar, îşi schimbă atribuţiile şi subordonarea extrem de des.

Consecinţa imediată este faptul că memoria instituţională a acestor organizaţii se

3 Alina Mungiu Pippidi, Sorin Ioniţă - coordonatori, Politici publice - teorie şi practică, p.122-131

pierde destul de des, ca şi continuitatea programelor, personalului şi documentelor

care ar putea duce în timp la o îmbunătăţire a performanţelor administrative. Cel mai

bun exemplu aici îl constituie lipsa coordonării economice centralizate. În ultimii ani,

am asistat la înfiinţarea, desfiinţarea şi reînfiinţarea de ministere ale privatizării,

reformei, economiei, dezvoltării, prognozei, mutaţii produse înainte ca angajaţii lor să

se lămurească prea bine care le sunt instituţiile. Motivele acestor bâlbâieli

instituţionale sunt evidente :

- lipsa totală de evidenţă a rolului pe care statul trebuie să-l joace în procesul de

reforma economică;

- când totul devine prioritate, înseamnă că nu există priorităţi şi strategii, ci doar

reacţii de moment la evenimente sau condiţionări ale actului de guvernare;

- îndeplinirea scopului ascuns de a se “scăpa” din punct de vedere politic de

funcţionarii publici care deveniseră inamovibili prin legea din 1999. Această lege a

fost o condiţie impusă de la Helsinki la sfârşitul anului 1999. Scopul a fost crearea

unui funcţionar public scos de sub presiunea politică şi crearea unei noi clase de

oficiali posedând disciplină, profesionalism şi spirit de corp de funcţionari publici la

nivel european. Dacă a fost o iniţiativă realistă sau dezirabilă este de discutat în

condiţiile actualei administraţii din România. Poate că o idee mult mai aproape de

realitate ar fi adoptarea modelului american, acolo unde politizarea principalelor

instituţii este admisă deschis, oficializând şi reglementând astfel prin lege o realitate

foarte bine ancorată şi acceptată tacit în România. Recentele premeniri instituţionale

nu constituie însă, până la urmă, o gravă încălcare a prevederile statutului

funcţionarilor publici: sub pretextul schimbării denumirilor unor instituţii, orice nouă

administraţie curăţă sectorul public de funcţionarii nedoriţi, angajaţi de instituţia

precedentă, prin susţinerea unui examen care, teoretic, îi făcea inamovibili.

De asemenea se pot întâlni în România şi aranjamente în care instituţiile

înfiinţate în diferite perioade, sau modelate conform anumitor sugestii ale unor

organizaţii internaţionale care le acordă asistenţă, să coexiste într-o alcătuire

complicată şi nefuncţională (a se vedea Agenţia pentru Dezvoltare Regională a

Programului Sapard). Administraţia centrală se compune din straturi de instituţii care

apar, se exfoliază treptat şi sfârşesc prin a deveni irelevante, urmând cariera

sponsorilor lor politici, însă dăinuie în continuare în condiţii misterioase, chiar după

ce acţiunile lor au fost realocate.4

4 Ioan Alexandru, Criza administraţiei, p.55-62

În ceea ce priveşte proliferarea ministerelor de linie, dacă ceva este considerat

important pentru dezvoltare (turismul, întreprinderile mici şi mijlocii, tehnologia

informaţiei), atunci este înfiinţat rapid un minister care să se ocupe de acel ceva. Nu

se face o analiză serioasă, dacă statul poate într-adevăr să intervină în acel sector cu

rezultate pozitive, înfiinţând o agenţie publică sau nu, mai bine lasă lucrurile în voia

lor; în cazul în care intervenţia este posibilă, se iau în considerare mecanismele de

intervenţie publică deja existente, evitându-se astfel suprapunerea atribuţiilor

instituţiilor. Nu este nimic de natura unui bun public în obiectul de activitate al

Ministerului Tineretului şi Sportului de exemplu. Faptul că el există este un efect

combinat al inerţiei instituţionale şi a intereselor de grup. State bogate precum Franţa

sau Italia îşi pot permite asemenea ciudăţenii marginale; statele fost comuniste, care

trebuie să-şi drămuiască cu mare atenţie resursele sărace, nu reuşesc să o facă.

Administraţia publică reprezintă o “mare afacere publică“, in care suntem cu

totii implicati in calitatea noastră de cetăteni si, ca urmare, este necesar să nu

rămânem pasivi la lucrurile care ne privesc si pe care le putem schimba sau

imbunătăţi in mod direct sau indirect.

Conform Constituţiei României, art. 119 “administraţia publică din unitătile

administrativ-teritoriale se intemeiază pe principiul autonomiei locale şi pe cel al

descentralizării serviciilor publice“. Principiul autonomiei locale are in vedere

organizarea si functionarea administraţiei publice locale pornind de la “dreptul şi

capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale, de a rezolva si

gestiona în nume propriu şi sub responsabilitatea lor, o parte importantă a treburilor

publice, in folosul colectivitătilor locale pe care le reprezintă“, autoritătile

administraţiei centrale, potrivit principiului subsidiarităţii, intervenind dacă si în

măsura în care obiectivele acţiunii nu pot fi realizate de autoritătile locale.

Autonomia locală se manifestă pe mai multe planuri. Pe planul capacitătii

juridice, colectivităţile teritoriale locale sunt subiecte de drept distincte, având

propriile interese publice, iar pe plan institutional, ele dispun de autorităţi

administrative proprii. Pe planul autonomiei decizionale, aceste autorităţi au

competente proprii şi iau decizii in interesul colectivitătilor pe care le administrează.

De asemenea, autonomia nu poate fi reală, efectivă, fără prezenţa autonomiei in

planul mijloacelor umane, materiale, financiare, colectivităţile teritoriale locale având

proprii funcţionari publici, domeniu (public si privat) propriu, autonomie financiară

(buget propriu). Autorităţile locale sunt autonome dar nu şi suverane. Autonomia este

exclusiv la nivel administrativ, iar nu şi legislativ, de guvernare sau judiciar.

Autorităţile locale sunt supuse unui control de tutelă administrativă exercitat de

administraţia de stat.

Administraţia publică locală din ţările dezvoltate are la baza principiul

autonomiei locale, energia trebuind să fie canalizată către o reală, eficientă şi

functională autonomie locală, administrativă si financiară. Acest lucru oferă avantajul

aplicării unor strategii si tactici adaptabile şi pliate pe specificul realităţilor locale.

Realitatea demonstrează că de optsprezece ani se încearcă adaptarea la

transformarile de natură administrativă, politică si juridică ce au loc in statele

dezvoltate. O analiză a cadrului legislativ şi institutional arată că nu au fost găsite cele

mai bune instrumente pentru realizarea reformei in administraţie:

- nu s-a reuşit optimizarea procesului decizional, autonomia locală nefiind

asumată complet de autoritătile locale;

- neidentificarea, in mod cert, a responsabilităţilor şi relaţiilor dintre diferite

instituţii;

- descentralizarea este incompletă, nereusindu-se apropierea de interesul

cetăţeanului, a unor atributii şi decizii. Nu s-a reusit nici transferul complet de resurse

materiale şi financiare care asigură apropierea deciziei de realitatea economică si care

conferă o mai buna valorificare a resurselor.

- bugetele colectivităţilor locale sunt dependente în mare măsură de resursele

bugetului de stat, veniturile proprii bugetelor locale nedepăşind 25 % din necesarul de

resurse locale, reforma finanţelor vizând, după model european, o cotă de aproximativ

50 %.

- o insuficientă comunicare între autoritatea publică şi cetăţean;

- nu s-a reuşit implementarea unui sistem informaţional in toate ramurile

administraţiei;

- există o nemulţumire a cetăţenilor determinată de necorelarea dintre

confortul urban oferit de autorităţi si suma de bani pe care trebuie să o verse anual la

bugetul local;

- intrarea în vigoare a Legii finantelor publice locale a fost amanată datorită

insuficienţei pregătiri a acestui moment, consiliile locale şi judeţene neorganizându-şi

propriile compartimente fiscale.

Este evident că începând cu recunoaşterea constitutională a autonomiei locale,

multe legi adoptate în perioada postdecembristă au vizat crearea unui cadru legal

necesar aplicării acestui principiu (Legea privind statutul functionarilor publici; Legea

privind răspunderea ministerială; Legea finantelor publice locale; Legea administraţiei

publice locale; Legea privind dezvoltarea regional) si, totodată, armonizarea cu

legislaţia europeană. Acest demers a culminat prin obţinerea de către România a

statului de parte la “Carta europeană a autonomiei locale” prin Decretul nr.131/1997

şi prin Legea nr.199/1997.

Cu toate aceste eforturi, sunt încă necesare o serie de măsuri legislative si

administrative care să confere eficientă acestui scop.

Pentru a putea vorbi de o reforma în administraţia publică, asupra acestui

proces trebuie să existe amprenta marketingului si managementului public.

Administratia este o afacere şi trebuie condusş corespunzator pentru a avea

randament.

Nu se poate face reforma fără a fi făcută o analiza SWOT prin care să se

identifice avantajele şi dezavantajele, oportunitatile şi pericolele. Reforma trebuie

structurată in scopuri, obiective principale şi secundare, strategii, toate stabilite prin

raportare la rezultatele analizei mentionate mai sus. După o elaborare riguroasă,

aceste planuri trebuie implementate cu elementele de rigoare: activităti, responsabili,

executanţi, supervizori, timp, buget. Toate elementele reformei trebuie monitorizate si

controlate, iar când este cazul actualizarea planului. Paşii reformei trebuie stabiliţi în

urma unei abordări manageriale care să confere dinamica procesului de transformare a

organizaţiilor publice.

Elaborarea unei legi a descentralizării reprezintă un punct de plecare pentru o

reformă administrativă. Prin intermediul ei se vor clarifica problemele privind

repartitia puterilor între aleşi si functionari, competentele colectivitătilor teritoriale si

ale statului. Transferul de competenţă trebuie însoţit de transferul resurselor necesare

exercitării competentelor. Sporirea capacităţii decizionale presupune şi existenţa

răspunderii persoanelor decidente fără a exista posibilitatea imputării răspunderii în

sarcina altor persoane decât in anumite conditii riguros stabilite; asta pentru că toate

autoritătile doresc să decidă, dar toate ”fug” de responsabilităţi.

De asemenea trebuie create condiţiile democraţiei participative prin asigurarea

informării şi participării cetătenilor la rezolvarea problemelor majore ale comunităţii,

intărirea dreptului de expresie a aleşilor locali, asigurarea transparenţei actelor

administrative. Procedurile de consultare a cetăţenilor în problemele fundamentale,

trebuie prevăzute intr-o viitoare lege privind organizarea şi desfăşurarea

referendumului prevăzut în Constituţie.

Relaţia fiscală dintre administraţia centrală şi autoritatile publice locale este,

incă, una de dependenţă, autoritătile locale nebeneficiind de un cadru de acces la piaţa

de credit. Corespunzător legii şi limitelor acesteia, autoritătilor locale le-ar fi necesară

libertatea deplină de a fixa nivelul impozitelor şi taxelor locale. Astfel fixarea se va

face prin corelare directă la capacitatea de plată a contribuabililor, crescând totodată

interesul asupra modului cum sunt utilizaţi banii.

Pentru o mai bună şi rapidă colectare a impozitelor, ar fi necesară utilizarea

unor mijloace moderne: cardul, biletul la ordin. Utilizarea aceleaşi baze de calcul

pentru stabilirea mai multor impozite ar fi o măsură ce ar diminua timpul necesar

operaţiunii de impunere si costurile aferente. Pentru valorificarea resurselor financiare

locale disponibile temporar, ar fi oportună înfiinţarea unei bănci proprii

colectivităţilor locale ce ar crea posibilitatea finanţării unor lucrări de investiţii,

obtinându-se totodată si o dobândă pentru sumele depozitate, lucru ce nu are loc prin

trezoreria statului.

Orice decizie financiară locală trebuie să se ia numai in baza unor proiecte,

prin intermediul unor liste de priorităti a investiţiilor. Ar fi oportună şi intocmirea

unui plan financiar multianual de investiţii.

Este bine-cunoscut faptul că majoritatea oamenilor este nemultumită de

calitatea serviciilor locale. Pentru o mai bună comunicare între administraţia locală si

cetăteni, este necesar ca periodic să se efectueze cercetari (monitorizarea plângerilor,

instituirea unor linii telefonice, chestionarea scrisă) din care să se afle gradul de

satisfacere a nevoilor consumatorilor şi măsura in care serviciile corespund

necesitătilor beneficiarilor.

Anumite servicii, prin crearea cadrului legislativ necesar, pot fi prestate de

catre agenţi economici privaţi, sub controlul autoritătilor locale, în schimbul unor

facilităti fiscale. Asemenea situatii exista deja (ex.: transportul în comun), dar lipsa

unei coordonări riguroase din partea organelor abilitate determină unele nemultumiri

în rândul cetătenilor.

Având în vedere faptul că serviciile publice sunt caracterizate ca fiind perisabile (nu

pot fi stocate sau inventariate), oferta lor trebuie să corespundă tot timpul cererii, şi cu

multă precauţie în situatiile când aceasta este fluctuantă. Administraţia publică trebuie

să fie pregatită si să anticipeze perioadele de vârf ale cererii, iar in conditiile unei

cereri reduse să nu mai fie consumate inutil resurse financiare si materiale.

De asemenea trebuie rezolvată şi problema utilajelor si instalaţiilor care sunt

uzate tehnic si moral. Mecanizarea sarcinilor administrative va oferi avantajul unor

servicii de calitate, iar cheltuielile cu investiţia vor fi amortizate prin reducerea

cheltuielilor cu personalul care va fi substituit de maşină.

Este necesar să se evite dublarea serviciilor publice prin prestarea, in domenii

de competenţa administratiei publice locale, a unor servicii desconcentrate ale

ministerelor de aceeaşi natură; este recomandată o mai bună comunicare pe

orizontală.

Se investeşte foarte putin în învăţământ, cultură, in sistemul pensiilor si

asigurarilor sociale, si pentru că nu s-au găsit metode de atragere a agentilor privaţi

spre a investii in aceste domenii prin oferirea unor facilităti fiscale. Este necesară

revizuirea cheltuielilor cu protecţia socială si îndreptarea lor spre categoriile cu

adevarat defavorizate, precum si dimensionarea lor astfel încât să fie incurajată

munca.

Referitor la formarea profesională, desi piaţa forţei de muncă abundă in

specialişti în administraţia publică (care pe lângă pregătirea de specialitate, sunt

pregătiti si in domeniul informatic, limbi straine şi au o viziune modernă asupra

reformei în administraţie şi capacităţi de a contribui la realizarea ei), multe din

persoanele angajate în administraţia locală nu au această pregătire, autorităţile

investind timp şi bani in formarea lor. Este nevoie de funcţionari publici profesionişti

care să implementeze programele de reformă, care să fie sustinători fideli ai acesteia,

să fie pregatiţi si să aibă cunostinţele necesare să răspundă la schimbare. Trebuie

acordată o mare atenţie procesului de recrutare, intervievare şi selectie a personalului,

avându-se în vedere profilul candidatului ideal.

Un lucru deloc îmbucurător este faptul că, potrivit statisticilor, administraţia

publică ocupă un loc fruntaş in cadrul domeniilor corupte. Acest fenomen are o

manifestare piramidală şi stoparea lui ar trebui făcută ”de la vârf”, dar acest fapt nu

presupune că nu ar trebui luată atitudine si la nivel local. Funcţionarii publici trebuie

sa dea dovadă de probitate si demnitate si să aibă concepţia că sub aspect moral ei se

bucură de autoritate, neavând dreptul de a se degrada pe sine sau funcţia sa. Pentru a

preîntâmpina unele situaţii de acest fel, ar trebui să li se asigure un sistem de

salarizare şi posibilitatea realizării unei cariere care să atragă si să mentină oamenii

competenţi si să-i motiveze, iar promovarea lor să se facă pe criterii de performanţă si

moralitate.

Într-un document elaborat de Guvernul Romaniei şi Comisia Europeana în

anul 1999 în cadrul Programului PHARE pentru politica de dezvoltare regională, se

arată că organizarea administrativ-teritorială actuală este dezavantajoasă, cu un numar

mare de judete. Si într-adevăr, organizarea administrativ-teritorială a ţării noastre

corespunde unor realităţi istorice, din punct de vedere administrativ, economic, social,

al dezvoltării ştiinţei, existente acum peste o jumatate de secol. Este evident că

anumite oraşele, potrivit condiţiilor economice şi sociale pe care le posedă, nu au

nicio şansă de dezvoltare, ele abia reuşind să supravieţuiască; o reorganizare

teritorială le-ar modifica situaţia prin asimilarea lor de către oraşele puternice. Nivelul

de dezvoltare economică actual nu ar permite, direct si imediat, crearea unor judeţe de

dimensiuni medii ale regiunilor puternice de la nivel european, dar o pozitie realistă în

prezent ar fi de dublare a suprafetelor judeţelor, deci de reducere la jumatate a

numărului lor la circa 20. Acest lucru ar duce la reducerea disparităţilor existente între

diferite „regiuni” ale României şi autonomia locală nu va mai fi sufocată, iar

colectivitătile teritoriale dependente total de stat.

Acesta este un obiectiv care, probabil, va avea posibilităţi de realizare în

viitorul îndepărtat. Pentru moment trebuie vizată cooperarea locală şi dezvoltarea

regională. Cooperarea locală va avea ca scop realizarea unor proiecte comune ale

colectivitătilor locale în scopul dezvoltării economice, amenajării teritoriale, protecţiei

şi punerii în valoare a mediului, elaborării planurilor de transport.

Strategia de dezvoltare locală presupune un cadru normativ procedural care să

definească întinderea competenţelor diferitelor nivele de decizie strategică,

identificarea, antrenarea şi solidarizarea actorilor locali pe o baza partenerială pentru

sprijinirea şi realizarea efectivă a proiectelor locale, evaluarea resurselor locale

umane, fizice, naturale, economice, financiare. Atâta timp cât nu se creează condiţii

legale pentru aceasta colaborare locală si administraţiile locale nu actionează în

vederea realizării ei, investitorii, chiar si cu acordarea unor facilităţi, nu vor avea

încredere în acest proiect şi nu vor contribui la efectuarea lui. Deşi strategia de

dezvoltare locală ar aduce multe avantaje (îmbunătăţirea şi dezvoltarea infrastructurii

regionale şi locale, dezvoltarea turismului - rural, cultural-, politici active de ocupare

a forţei de muncă, promovarea unor politici pliate pe specificul zonal), dacă nu se va

acţiona la nivel administrativ pentru implementarea ei, lucrurile vor arată bine doar

„pe hârtie”.

Trebuie să se asigure o monitorizare a aplicării reformei, urmărindu-se fiecare

pas şi adoptându-se eventualele schimbări de strategie în timp util. Modul de

gestionare a banului public trebuie supus unui control riguros. Un impediment în

reforma administrativă îl constituie birocraţia excesivă care determină un circuit lent

al documentelor. Trebuie regândit acest circuit prin comasarea unor proceduri sau prin

realizarea lor în cadrul aceluiaşi compartiment. Tot în sprijinul debirocratizării stă şi

extinderea utilizării in administraţia publică a tehnologiilor informatice.

1.8. Reforma şi administraţia publică

Dincolo de dezbaterile clasice referitoare la evoluţia sistemelor administrative,

modelelor de organizare şi probleme ale raţionalităţii limitate întreaga dezbatere

modernă asupra reformei administrative se bazează pe termeni noi, deosebit de

interesanţi precum reinventarea guvernământului sau noul management public.

Ideea “reinventării guvernământului” s-a manifestat atât în Statele Unite ale

Americii cât şi în Europa; aşa cum remarcau Osborne şi Gaebler, apariţia unui

guvernământ antreprenorial ”constituie o evoluţie inevitabilă: guvern după guvern şi

sistem public după sistem public, reinventarea este singura opţiune posibilă”. Noile

abordări în materie de management public sunt descrise ca o “modernizare” a

organizaţiilor publice”: guvernele din ţările cele mai dezvoltate sunt pe cale a

reconsidera sau revedea ipotezele fundamentale în ceea ce priveste sectorul

public/privat.” Putem vorbi din acest punct de vedere de descoperirea unui “nou

model” în ceea ce priveşte sectorul public, un model de “managerialism” care se

distinge de administraţia birocratica tradiţională. Principalele componente ale noii

tendinţe se referă în principal la:

- etica ce lasă managerilor libertatea de a coordona, acţiona şi gira problemele,

punerea în practică a criteriilor si măsurilor de performanţă explicite;

- importanţa semnificativă acordată controlului rezultatelor, creşterea

concurenţei datorită contractelor pe durată determinată şi a procedurilor de oferte

publice;

- adaptarea stilului de gestiune tipic sectorului privat;

- introducerea disciplinei şi controlului în utilizarea resurselor.

Acest model de acţiune publică se încadrează într-un nou tip de cultură axată

pe rezultate într-un sector public mai putin centralizat, cultură caracterizată prin:

- privilegierea interesului pentru rezultate în termeni de rentabilitate,

eficacitate şi calitate a serviciilor, înlocuirea structurilor organizaţionale puternic

centralizate şi ierarhizate cu medii de gestionare descentralizată, în care deciziile

asupra alocării resurselor şi furnizării de servicii sunt mult mai apropiate de punctul

de ”livrare”, permiţând deţinerea de informaţii de la clienţi şi alte grupuri interesate;

- posibilitatea de a studia alternativele existente în furnizarea serviciilor

publice, în ideea obţinerii unor efecte politice mai rentabile în ceea ce priveşte

costurile;

- importanţa acordată eficacităţii serviciilor furnizate direct de sectorul public,

prin crearea unor obiective de productivitate şi crearea unor medii concurenţiale în

interiorul şi între organizaţiile sectorului public;

- întărirea, la nivel central, a abilităţilor strategice capabile să ghideze evoluţia

statului şi să îi permită să reacţioneze adecvat, suplu şi cu costuri scăzute schimbărilor

externe şi diverselor interese.

Mondializarea principiilor şi practicilor gestiunii publice face parte dintr-un

proces de mondializare mai larg, ”imputabil” pe plan economic unei evoluţii înspre o

economie mondială în care producţia este internaţionalizată, iar capitalurile circulă

libere între ţări; această evoluţie a fost în mod esenţial impulsionată de revoluţia

informatică ce a contribuit la ridicarea barierelor naţionale. Reformele structurale şi

instituţionale au devenit inevitabile; contextul mondializant în domeniul economic şi

informaţional a facilitat un schimb internaţional de idei şi opţiuni politice, astfel că

acum “guvernele pot să folosească experienţa altor ţări pentru a defini propriile

răspunsuri politice.”

Această convergenţă poate lua două forme:

1. guvernele naţionale încearcă să se adapteze practicilor internationale pentru a

rămâne “în cursă”;

2. guvernele naţionale încearcă să preia cele mai bune practici ale omologilor

internaţionali.

Este totuşi necesar să conştientizăm faptul că există grade diferite de

convergenţă internatională; nu există surse sau modele unice. Dimensiunea reformelor

nu este întotdeauna aceeaşi; practica administrativă poate face obiectul unor

îmbunătăţiri mutuale, dar necesitatea şi modalităţile de schimbare ţin de contexte şi

consideraţii pluraliste, influenţate de factori politici şi birocratici naţionali şi de alte

nevoi în materie de guvernare.

Diferenţe de abordare a reformei au apărut, spre exemplu, între ţările nordice

şi Marea Britanie/Statele Unite; în acestea din urmă reforma sectorului public a fost

considerată din perspectiva unei logici a privatizării, care primise deja o “aprobare”

politică in anii ’80, în special sub guvernele Noii Drepte ale lui Reagan şi Teacher. În

ţările nordice privatizarea a provocat reacţii puternice chiar dacă termenul a fost

folosit pentru a se desemna procesele normale de ajustare între sectorul public/privat.

De aici a rezultat o diferenţă între discursul politic şi ideologic utilizat de către

guvernul britanic/american şi reformele nordice exprimate în mod esenţial intr-un

limbaj apolitic, mergând pe ideea ”modernizării”. În Marea Britanie reforma

administrativă a constat mai ales într-un proces mergând dinspre vârf spre bază, un

proces dirijat de către centru (“un mijloc politic pentru primul ministru”). În SUA de

multe ori reforma administrativă a fost legată de concurenţa politică între Congres şi

Preşedinte.

Putem considera că este aproape imposibil de definit “the best way” în ceea ce

priveşte reformarea sectorului public: nu există modele unice de reformă, nu există

soluţii predeterminate”; variaţiile de abordare în materie de reformă sunt de înţeles

dată fiind diversitatea datelor istorice, instituţionale, politice, ca şi diferenţele la nivel

de politici şi economii naţionale.

Diferenţele între ţări constau în intensitate şi în luarea de initiativă în

reformele particulare. Există câteva divergenţe importante şi în ceea ce priveşte

obiectivele reformei; anumite ţări au vizat ca obiectiv specific reducerea taliei

sectorului public, în timp ce altele au optat pentru punerea accentului pe ameliorarea

performanţei sectorului public şi întărirea rolului său.

Reformele sectorului public pot viza instrumente politice adoptate în

circumstanţe politice diferite, pe baza unor raţiuni diferite şi cu impact diferit. Aceasta

posibilitate are precedente în istorie; un studiu referitor la reformele sectorului public

în Anglia şi Prusia secolului al XIX-lea a aratat că, pe când sistemul prusac a vizat o

integrare a clasei de mijloc în curs de apariţie în interiorul elitei administrative, în

Anglia s-a avut în vedere contrariul: birocraţia publică a fost percepută ca fiind un

domeniu rezervat aristocraţiei (aşa numita Oxbridge). Se găsesc exemple actuale şi în

ceea ce priveşte politicile de privatizare. În studiul referitor la diferite exemple de

privatizare industrială în câteva ţări ale Europei Occidentale, Vickers şi Wright au

identificat o gamă diversificată de motive şi ambiţii ale persoanelor însărcinate cu

privatizarea, diferite puncte de plecare la originea privatizării, diferite structuri

politice şi instituţionale servind ca şi context persoanelor ce conduceau privatizarea,

precum şi instaurarea unor regimuri financiare diferite de transfer a proprietăţii către

investitorii privaţi. Liou a constatat ca în cazul Taiwan sau Hong Kong privatizarea s-

a făcut pe criterii politice şi nu datorită situaţiei economice propriu-zise.

Putem deci identifica uneori mijloace opuse pentru a realiza, aparent, acelaşi

obiectiv. Spre exemplu în China reforma sectorului public vizează ameliorarea

eficacităţii şi “rentabilităţii” administraţiei guvernamentale prin edificarea unei

birocraţii legale şi raţionale de tip weberian, un sistem care, paradoxal, este deja pus

în discuţie prin reformele occidentale vizând noul management public dintr-o

perspectivă post-birocratică.

În economiile în tranziţie din Europa Centrală şi de Est reformele

administrative au fost esenţial definite ca un proces vizând mai degrabă finalizarea

unei situaţii anterioare decât atingerea unei situaţii dorite. Pe când eforturile de

privatizare din ţările occidentale au vizat în general realizarea unei economii mai

rentabile, eforturile în domeniu din Europa de Est vizează în mod esenţial elaborarea

unui sistem de piaţă inexistent înainte.

Nu putem considera că există probe suficiente pentru a susţine teza unei

convergenţe administrative pe plan internaţional; este, deci, mult mai interesant de

explorat în ce mod diferite guverne şi birocraţiile lor fac faţă provocării

managementului public în circumstanţele socio-politice specifice şi cum se

procedează la reforma sectorului public în faţa unor cerinţe crescute de testare a unor

noi metode şi structuri organizaţionale decât considerarea în bloc a tuturor eforturilor

naţionale, în cadrul unui model mondial care nu semnalează decât similitudini

superficiale, mascând disparităţi esenţiale.

De multe ori se spune că reforma sectorului public, în cadrul mai larg al noului

management public, este acompaniată de o schimbare fundamentală a valorilor.

Rentabilitatea costurilor, eficacitatea şi raportul calitate-preţ reprezintă valori

esenţiale şi criterii de măsură ale formelor de exercitare a serviciului public. Aceste

valori subliniază în mod egal tentativa de debirocratizare a sectorului public prin

intermediul descentralizării şi comercializării şi de transformare a culturii

funcţionarilor, lucru ce semnifică un nou regim de motivare, noi condiţii de muncă,

recompense şi sancţiuni. Valorile esenţiale pot fi recapitulate prin intermediul valorii

de eficacitate; atât apărătorii, cât şi scepticii reformei au un punct comun: uzează de

argumentele lor în cadrul unui discurs asupra eficacităţii, primii apărând reforma ca

fiind singurul mod de a creşte eficacitatea, în timp ce cei din urmă sunt îngrijoraţi de

faptul că reforma ar creşte eficacitatea în detrimentul altor valori (cum ar fi echitatea)

şi consideraţii. Niciuna din cele două părţi nu a contestat faptul că reforma sectorului

public vizează eficacitatea şi că ea poate fi ameliorată. Se poate considera, într-un

sens, că aceasta nouă concepţie a reformei constituie o negatie a modelului tradiţional

de administraţie publică caracterizată prin dubla dihotomie politică/administraţie şi

printr-o organizare birocratică sau ceea ce a fost descris ca un model de gestiune

administrativă in măsura în care denotă iniţierea unui model “postbirocratic”.

Regimul birocratic de tip tradiţional pe care reforma sectorului public de tipul

noului management public îl vizează în vederea schimbării nu este un regim

”ineficace”. Din contră, modelul birocratic weberian implică importanţa capitală a

eficacităţii şi raţionalităţii; Weber a afirmat că tipul pur birocratic de organizare

administrativă era capabil să atingă cel mai înalt grad de eficacitate şi că este în acest

sens cel mai raţional mijloc cunoscut de a exercita puterea asupra fiinţelor umane.

Nu este nimic nou în preocuparea preponderentă înspre ”eficacitate” a noului

management public. Ceea ce a apărut clar de-a lungul timpului au fost opiniile şi

teoriile ce s-au schimbat perpetuu asupra cauzelor şi surselor de ineficacitate a

guvernului, asupra a ceea ce semnifică eficacitatea şi cum va fi realizată. Noul

management public, ca şi tendinţele anterioare în materie de reformă administrativă, a

facut apel la o serie asemănătoare de valori esenţiale. Ceea ce este cu adevarat nou în

reforma contemporană a sectorului public nu sunt temele centrale de eficacitate şi

competenţă managerială, ci noile contexte politice şi ideologice în interiorul cărora

aceste teme sunt reinventate si care fac ca aceste teme să figureze în agenda

reformelor.

Este evident faptul că noul management public se bazează pe elemente cum ar

fi chiar privatizarea, pe punerea în discuţie a performanţelor statului birocratic sau pe

“raţionalismul economic”. Totusi, privind mai atent noul management public ca

strategie de reformă, el poate fi considerat a se situa în favoarea sectorului public

odată ce caută să reformeze birocraţia în loc să o înlăture (privatizarea ar putea avea

în schimb acest efect). De fapt se pot identifica două tipuri de atacuri la adresa

birocraţiei:

1. unul care vine de la dreapta şi este reprezentat de partizanii privatizării; aceştia

incită la înlocuirea puterii guvernamentale prin concurenţa pieţei;

2. un altul de la stânga, ce incită la întărirea guvenului şi creşterea spiritului său de

competiţie.

Există o netă distincţie între agenda de reforme a celor care sunt în favoarea

privatizării şi a celor care pledează pentru reinventarea guvernământului. Noul

management public ţine de cei din urma şi se poate considera a fi o strategie care

vizează să “salveze” guvernământul şi să îl remodeleze prin reinventare; această

strategie constituie o solutie de management pentru tratarea unei soluţii politice. Cum

personalul şi beneficiarii serviciilor publice sunt preocupaţi de impactul negativ pe

care o privatizare totală poate să îl aibă asupra interesului lor, o reformă orientată pe

noul management public constituie o posibilitate mai acceptabilă.

Pentru a estima la justa sa valoare reforma sectorului public trebuie înţeleasă

politica de reforme. Putem considera că la acest moment şi din acest punct particular

de vedere politica conţine în mod esenţial trei grupe de actori: 1. conducătorii politici;

2. înalţii funţionari de la nivel central; 3. managerii operaţionali.

Coordonatorii politicii încearcă să exercite un control politic asupra

birocraţiei, agentiile centrale încearcă să exerseze un control politic asupra

departamentelor de pe teren/din teritoriu, iar acestea din urma încearcă să aprofundeze

autonomia lor în materie de management operaţional şi de management al resurselor

umane faţă de nivelul central.

Managerialismul a furnizat leaderilor politici (miniştri şi politicieni) o

abordare globală şi strategică pentru a exercita un control mai eficace asupra

performantelor birocratice - lucru total diferit de discursul clasic al libertăţii

manageriale. Un studiu al reformelor recente ale serviciului public anglo-american a

aratat că anii ’80 au constituit un “mediu ostil” birocraţiei din serviciile publice.

Oricum, orientarea funcţionarilor spre “managerialism” nu a antrenat o diluare a

controlului politic. Odată ce funcţionarii sunt puşi într-o situaţie responsabilizantă faţă

de clienţi şi de piaţa ei trebuie, în mod egal, să “dea socoteală” politicienilor. De

multe ori schimbarea managerială în cadrul sectorului public a fost legată de problema

controlului politic; în Marea Britanie guvernul conservator s-a orientat spre

managerialism, în parte, pentru a pune în aplicare o agendă politică, făcând recurs la

tehnici ale sectorului privat pentru a întări controlul politic, reduce autonomia

profesională şi slăbi sindicatele în sectorul public. Există numeroase exemple în

istoria administrativă de recurs la reforme administrative şi de management ca mijloc

de a realiza un obiectiv politic (spre exemplu reforma Fulton sau iniţiativa Central

Policy Review Staff în Marea Britanie la debutul anilor ‘70). Aceste reforme au fost

abandonate datorită modificării climatului politic, odată cu sosirea unui nou guvern

având o agendă şi o strategie politică diferită.

Dacă instituţiile sunt percepute ca fiind “scene politice” unde contestarea,

negocierea şi lupta între diferitele grupuri şi rationalităţi sunt elemente rutiniere,

procesul de schimbare organizaţională tinde să influenţeze intensitatea acestor lupte.

Un aranjament institutional existent reprezintă o ordine şi o schemă stabilită de

repartizare a intereselor şi valorilor între diferitele persoane vizate. Posibila apariţie a

unor divergenţe şi conflicte provocate de noile puncte de contestare generate de toate

procesele de reformă (probleme de putere, autonomie, cultură, condiţii de muncă etc.)

constituie un fapt inerent al vieţii unei organizaţii.

Interpretarea “mondializantă” a procesului de reformă a sectorului public este,

aşa cum s-a putut constata, discutabilă. Chiar dacă putem distinge o anumită

convergenţă în termeni de reformă şi obiective generale ale reformei (ce constau în

punerea în practică a unui cadru de structuri şi programe ce permit guvernelor să

realizeze o perfomanţă crescută şi o guvernare mai eficace în contextul unor

circumstate economico-sociale schimbătoare), mijloacele angajate pentru realizarea

obiectivelor variază considerabil în ceea ce priveşte punctul de greutate al reformelor,

în funcţie de istorie, politică si caracteristici institutionale ale ţărilor implicate.

Motivele şi stilurile de reformă variază de la o ţară la alta.

În ciuda revendicării anti-birocratice sau post-birocratice a reformei sectorului

public, rezultatul procesului de reformă este mai puţin sigur în măsura în care

comportă negocieri instituţionale, ce include tendinţa funcţionarilor sau experţilor de

a-şi reconstitui puterea, autonomia şi dominaţia în interiorul unei culturi şi a unui

context nou, de tip “managerial”. Trebuie deci reexaminat, în cadrul reformei

sectorului public, ceea ce s-a schimbat în mod real în termeni de valori şi relaţii de

putere. Valoarea de eficacitate de care se face caz în cadrul reformei sectorului public

nu este nouă decât din punctul de vedere al articulării retorice. Nu putem presupune

automat faptul ca descentralizarea şi comercializarea antrenează în mod necesar

sfârşitul birocraţiei şi ascensiunea cetăţenilor în postura de consumatori sau clienţi ai

serviciilor publice. Reforma sectorului public poate avea, de fapt, ca efect o creştere a

gradului de putere a managerilor publici şi nu neaparat a cetăţenilor.

Din perspectiva particulară a României, însuşirea acestor concluzii poate

semnifica două lucruri:

1. fie o folosire a teoriei diversităţii proceselor de reformă pentru justificarea

unui conservatorism administrativ axat pe păstrarea unui model birocratic prin

excelenţă, si bazat, dincolo de declaraţii superficiale referitoare la “integrare” sau

“modernizare”, pe ideea simplistă şi periculoasă a “unicităţii” statutului şi situaţiei

societăţii româneşti (teza că am fi diferiţi si că niciun model, oricât de viabil s-ar arăta

în alte admininistraţii din vestul sau estul Europei şi din Statele Unite nu poate fi

aplicat în România); această abordare, extrem de prezentă în cadrul multor centre de

putere ce influentează evoluţia sistemului administrativ românesc reprezintă unul din

pericolele majore la adresa unei evoluţii pozitive a administraţiei publice din

România.

2. fie înţelegerea unui fenomen, nu numai vizibil ci şi inevitabil în orice

democraţie ce doreşte să îşi eficientizeze sistemul administrativ, să răspundă noului

tip de aşteptări ale cetăţeanului şi noilor realităţi ale unei societăţi globale şi

informatizate.

Dincolo de aceste tehnici particulare este însă extrem de necesară

conştientizarea tipului de logică ce stă la baza reformei sectorului public (necesitatea

“modernizării”, “integrării” etc), şi a direcţiei înspre care este orientată reforma

(limitarea dimensiunilor sectorului public/ameliorarea performanţelor etc). Mai mult

decât orice, este însă necesară o voinţă politică vizibilă, coerentă şi fermă în direcţia

reformei administrative; mijloacele la care face apel acest proces de reformă pot fi

diferite, dar ele nu au nicio semnificaţie si nicio finalitate în lipsa iniţiativelor reale de

reformare a serviciului public în România.

1.9. Situaţia actuală a reformei administraţiei publice

In abordarea reformei în administratia publică, Guvernul a respectat şi aplica

următoarele principii:

- separarea funcţiilor politice de cele administrative;

- crearea şi consolidarea unui corp al funcţionarilor publici de carieră, profesional

şi neutru politic;

- definirea clară a rolului, responsabilităţilor şi relaţiilor între instituţii;

- subsidiaritatea;

- autonomia decizională, administrativă şi financiară;

- transparenţa actului de guvernare şi administrativ;

- simplificarea procedurilor şi legislaţiei;

- respectul faţă de cetăţean, apropierea administraţiei faţă de acesta.

În scopul simplificării şi optimizării procesului decizional s-a realizat o

restructurare a Guvernului României. Scopurile urmărite prin reorganizarea

Guvernului au vizat:

- eficientizarea actului de guvernare;

- reorientarea activităţii unor ministere şi reducerea unui număr important de

agenţii guvernamentale;

- trecerea agenţiilor guvernamentale în subordinea sau coordonarea ministerelor în

vederea asigurării unei activităţi coerente şi eficiente, a unor relaţii funcţionale

normale;

- înfiinţarea unor ministere noi, pentru a răspunde priorităţilor de relansare;

- unificarea şi transformarea unor agenţii guvernamentale dovedite ca ineficiente,

în ministere;

- înfiinţarea în structura organizatorică a ministerelor a unor oficii, conduse de

secretari de stat, pentru: relaţia cu parlamentul, sindicatele şi patronatul; înţegrare

europeană şi relaţii externe; investitori străini şi autohtoni;

- reducerea substanţială a numărului persoanelor cu funcţii de conducere din

administraţia publică centrală.

Procesul de restructurare s-a extins şi la nivelul ministerelor şi a organelor de

specialitate din subordinea Guvernului şi are în vedere următoarele:

- perfecţionarea structurilor organizatorice interne şi reproiectarea procedurilor

administrative, prin eliminarea suprapunerilor şi a discordanţelor;

- scurtarea procesului decizional;

- creşterea operativităţii în activitatea proprie fiecărei structuri instituţionale;

- restrângerea numărului posturilor de conducere în scopul sporirii eficienţei şi

calităţii actului decizional;

- reducerea şi optimizarea reglementarilor pentru a deveni eficiente în folosul

contribuabililor şi al întreprinzătorilor;

- reducerea drastică a costurilor administraţiei publice, prin oprirea risipei de

resurse şi printr-o activitate eficientă a funcţionarilor publici;

- promovarea unor criterii de performanţă pentru funcţionarii publici;

- concentrarea atenţiei asupra cetăţeanului în dubla sa calitate de beneficiar al

serviciilor şi de contribuabil.

Cap. II: Competenţa resurselor umane din administraţia

publică. Propuneri de eficientizare a managementului public

în România

2.1. Reforma administraţiei publice în contextul integrării europene

Societatea românească se află într-un proces de schimbare în care toate

elementele de ordin economic, social, politic, civic au cunoscut o nouă dinamică în

încercarea de adaptare la condiţiile prezente.

Un sistem democratic este funcţional atunci când economia înregistrează

reuşite şi în măsura în care se dezvoltă un spirit democratic în mentalitatea socială.

În această transformare a societăţii româneşti nu se poate face abstracţie de

sistemul administraţiei publice, de necesitatea introducerii unei dimensiuni europene

în acest domeniu, în conformitate cu valorile acestui spaţiu administrativ.

Administraţiile publice locale în perioada imediat următoare au ca priorităţi:

ameliorarea furnizării de servicii locale de calitate, creşterea veniturilor la nivel local,

sprijinirea dezvoltării capacităţii de valorificare a potenţialului local şi implementarea

de măsuri pentru atragerea de investitori strategici în zona de competenţă în acest

scop, administraţiile publice locale sunt considerate ca unităţi primare ale politicii

locale şi ale procesului decizional.

Provocare majoră pe termen scurt şi mediu a administraţiilor publice locale

este cel al creării mecanismelor care să susţină aderarea României la Uniunea

Europeană, atât pentru a face faţă schimbărilor culturale, economice şi a putea

gestiona fondurile europene, cât şi pentru a pune în practica politicile publice. În acest

sens, se recomandă dezvoltarea capacităţii administraţiilor publice locale şi prin

creşterea nivelului de pregătire a funcţionarilor publici de la nivelul instituţiilor

administraţiei publice locale. Un rol important revine în acest sens reformei funcţiei

publice. Crearea unui corp de funcţionari publici neutru din punct de vedere politic,

profesionist şi onest va asigura premisele unei transformări reale a administraţiei

publice din ţara noastră.

Pe plan mondial tendinţa ultimilor douăzeci de ani este cea a globalizării şi

dezvoltării intense a sistemelor sociale. În acest nou context statele naţionale sunt

puse într-o poziţie cu totul nouă, în care instituţiile şi sistemele administrative trebuie

să fie flexibile pentru a se adapta acestor transformări. În noul context geopolitic

administraţia publică centrală şi locală au devenit factori definitorii în competitivitatea

economică a unei ţări sau regiuni economice.

Pentru România procesul de transformări din administraţia publică capătă noi

dimensiuni. Astfel, acestea trebuie să răspundă noilor schimbări din economia

mondială, dar în egală măsură si noilor cerinţe ale procesului de integrare în

structurile Uniunii Europene. Reforma administraţiei publice implică modificări de

substanţă ale componentelor sale majore, atât la nivelul administraţiei publice centrale

cât şi al administraţiei publice locale şi a serviciile publice în general. Pe de altă parte,

dezvoltarea democraţiei reclamă instituirea unei noi relaţii între cetăţeni şi

administraţie, creşterea şi întărirea rolului autorităţilor şi reconsiderarea

parteneriatului cu societatea civilă şi aleţii locali.

Adesea, discuţiile despre reforma administraţiei publice din România dau

nastere unor confuzii referitoare la sensul acestei expresii. Concret, reforma înseamnă

mai mult decât îmbunătăţirea capacităţii administrative. Pe scurt, răspunsul este că

acestea sunt două concepte diferite despre organizarea sectorului public. Totuşi, ele

sunt corelate funcţional.

Reforma administraţiei publice este un concept larg, care include toate

aspectele organizării sectorului public, printre care se remarcă: “arhitectura” generală

a ministerelor si agenţiilor, organizaţiile şi instituţiile de la nivel local, sistemele,

structurile, procesele, motivaţiile, precum şi modul de supraveghere a acestora şi de

adaptare periodică a sistemului.

Pe de o parte, administraţia se refera la modul în care este autorizată formal,

ordonată si organizată coordonarea activităţilor din sectorul public, iar pe de altă

parte, capacitatea administrativă care este o evaluare a functionării structurii ierarhice

a personalului din serviciile publice, fiind deci doar unul dintre elementele reformei

administraţiei publice.

Cu toate acestea, capacitatea administrativă este esentială pentru reformă şi

pentru funcţionarea statului, dar este doar o parte a acestei viziuni complexe si, în

sine, nu poate asigura rezultatele asteptate de la o administraţie modernă. De fapt,

simpla creştere a capacităţii administrative poate fi un impediment în obţinerea

rezultatelor, pentru că depinde parţial de modul în care este organizată şi realizată, dar

şi de modul de încadrare cu personal si de atitudinea acestora referitoare la realizarea

atributiilor lor.

Pentru susţinerea procesului de transformare a administraţiei publice, în acord

cu cerintele procesului de reformă din acest domeniu este nevoie de un ansamblu

coerent de măsuri ce trebuie întreprinse într-o perioadă bine delimitată, în domeniul

funcţiei publice, care urmăreşte crearea unui corp profesionist de funcţionari publici,

stabil şi neutru din punct de vedere politic, în domeniul administraţiei publice locale

prin continuarea procesului de descentralizare/deconcentrare a serviciilor publice şi

cel al administraţiei publice centrale prin îmbunătăţirea procesului de formulare a

politicilor publice.

Pentru a combina ierarhia administrativă clasică cu managementul modern,

creativ şi orientat spre rezultate într-o organizare unitară a sectorului public, trebuie să

modificăm “arhitectura” generală a sistemului, diversele forme ale contractului de

muncă din sectorul public, rolurile şi funcţiile agenţiilor, reproiectarea sistemelor şi

proceselor decizionale interne, modurile şi nivelurile participării şi incluziunii sociale

în luarea deciziilor şi implementarea politicilor, sistemele de stabilire a obiectivelor,

măsurarea performanţelor, alocarea resurselor, asumarea răspunderii, supravegherea şi

controlul etc. Reforma administraţiei publice include toate aspectele organizării

statului şi fiecare dintre acestea trebuie verificate, testate si, dacă este necesar,

ajustate, pentru a obţine cea mai potrivită combinare a structurii ierarhice şi capacităţii

administrative cu eficacitatea şi eficienta managerială şi capacitatea de a obţine

rezultate şi performante. Însă, problema managementului este una esentială, reprezintă

un test-cheie şi acoperă toate celelalte aspecte deoarece schimbă întregul potenţial al

statului şi, într-o lume competitivă, ţările trebuie să urmeze tendinţa globală cât mai

repede pentru a nu ieşi din competiţie.

Pentru susţinerea unui proces consistent şi coerent de reformă, la nivelul

sistemului, este necesară existenţa unei reţele stabile de promovare a schimbării

alcatuită din principalii actori ai procesului.

În practică, reţeaua de reformă îşi poate demara activitatea prin a încerca să

dezvolte capacităţile de management, şi să găsească soluţia pentru inserarea acestor

capacităţi în ierarhiile existente ale statului. Pas cu pas, acest proces identifica tipul de

probleme pe care celelalte ţări au trebuit să le rezolve şi în fiecare etapă acestea vor

deveni noile preocupări ale reformei administraţiei publice. În acest fel, reforma se va

dezvolta în timp, animată de nevoia combinării ierarhiei şi managementului într-un

sistem unitar.

Înţelegerea tipurilor de probleme cu care s-au confruntat şi pe care le-au

rezolvat celelalte ţări în acest proces va scurta ciclul de învăţare pentru România.

Utilizarea sondajului statistic în analiza caracteristicilor procesului de

implementare a reformei în administraţia publică.

2.2. Introducerea instrumentelor moderne la nivelul administraţiei

publice

Pentru sprijinirea procesului de reformă din administraţia publica, Unitatea

Centrală pentru Reforma Administraţiei Publice a iniţiat procesul de introducere la

nivelul administraţiei centrale, precum şi la nivelul prefecturilor şi consiliilor judeţene

a două instrumente inovatoare specifice administraţiilor din ţările dezvoltate:

Programele Multianuale de Modernizare (PMM) şi Cadrul de Auto-evaluare a

modului de Funcţionare a instituţiilor administraţiei publice (Common Assessment

Framework – CAF).

A. Programele Multianuale de Modernizare (cu o durata de 3 ani) sunt definite

prin intermediul a trei documente:

- Strategia proprie de modernizare a fiecărei institutii care descrie contextul

intern, priorităţile sectoriale identificate, acţiunile de modernizare şi procedurile de

implementare, monitorizare şi evaluare;

- Planul de acţiune care cuprinde măsurile preconizate, rezultatele aşteptate,

indicatorii de progres, termene de realizare, responsabili şi surse de finanţare;

- Raportul anual de monitorizare prin care se cuantifică realizarea obiectivelor

propuse, reprogramarea acţiunilor restante şi introducerea de noi priorităţi în planul de

acţiune pentru anul următor.

Implementarea Programelor Multianuale de Modernizare la nivelul

ministerelor, prefecturilor si consiliilor judeţene a demarat în luna iulie 2005, odată cu

formularea cerinţei adresate autorităţilor publice centrale şi locale pentru elaborarea

Strategiilor proprii de accelerare a reformei administraţiei în domeniul de activitate pe

care îl administrează.

În cadrul chestionarului aplicat reprezentanţilor Reţelei naţionale de

modernizatori au fost înserate două întrebări ce au vizat măsurarea opiniei cu privire

la aplicarea şi rezultatele generate de aplicarea acestui instrument. Principalele

concluzi sunt formulate, după cum urmează:

- Opinia generală este favorabilă aplicării Programelor Multianuale de

Modernizare la nivelul instituţiilor. Trebuie remarcat faptul ca niciun subiect

intervievat nu a considerat implementarea Programelor Multianuale de Modernizare

ca o simplă activitate birocratică;

- Peste jumatate dintre modernizatori consideră implementarea acestui

instrument un factor eficient în procesul de modernizare a administraţiei publice;

- Cealaltă jumatate este şi ea favorabilă aplicării, dar semnalează dificultăţi

majore în procesul de aplicare în actualul stadiu al reformei. Dificultăţile majore sunt

legate de lipsa unui fond special constituit pentru sprijinirea măsurilor de modernizare

cuprinse în cadrul Planurilor de acţiune din cadrul Programelor Multianuale de

Modernizare elaborate la nivelul instituţiilor;

- Implementarea Programelor Multianuale de Modernizare au determinat

rezultate pozitive în domeniul comunicării şi tehnologiei informaţiei;

B. Cadrul de Auto-evaluare a modului de Funcţionare a instituţiilor

administraţiei publice (Common Assessment Framework – CAF) este un instrument

de măsurare a performanţelor unei organizaţii, prin stabilirea unei analize-diagnostic.

Acest instrument, conceput în anul 2004 de Grupul Inovativ pentru Servicii Publice

(IPSG) de la nivelul Comisiei Uniunii Europene, are patru obiective principale:

identifică trăsăturile specifice ale organizaţiilor din sectorul public; îmbunătăţirea

performanţei organizaţiei; asigurarea unei «punţi de legatură» între diferitele modele

utilizate în managementul prin calitate; studierea comparativă a performanţelor

(sistemul de benchmarking) între organizaţiile din sectorul public. CAF-ul la a doua

generaţie este aplicat la nivelul administraţiilor publice centrale şi locale, dar şi al

firmelor private în toate ţările Uniunii Europene. Acest instrument a fost aplicat în

faza pilot în cursul anului 2005, la nivelul a nouă direcţii din cadrul Ministerului

Administraţiei şi Internelor si ANFP. Cu sprijinul Reţelei naţionale de modernizatori

s-a dorit extinderea aplicării acestui instrument la nivelul ministerelor, consiliilor

judeţene, prefecturilor, precum altor institutii publice interesate.

Pe baza rezultatelor obţinute la nivelul reţelei rezultă ca extinderea aplicării

acestui instrument este foarte lentă. Astfel, aproape trei pătrimi din ministere,

prefecturi şi consilii judeţene încă nu l-au aplicat în faza pilot.

2.3. Reforma funcţiei publice

Trebuie precizat că nu există un acquis comunitar în ceea ce priveşte

administraţia sau funcţia publică. Tratatul Uniunii Europene (art. 39, par. 4)

precizează că libertatea de circulaţie a persoanelor nu se aplică “încadrării în serviciul

public”, ceea ce înseamnă că statele membre sunt libere să decidă asupra legislaţiei

naţionale aplicabile în acest domeniu. Aceeaşi dispoziţie este reluată de altfel şi în

Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru Europa (art. III – 133, par. 4). Cu toate

acestea, Uniunea Europeană insistă pe întărirea capacităţii administrative care este

considerată a sta la baza unei mai bune absorbiri a fondurilor comunitare. Întărirea

acestei capacităţi nu poate fi concepută fără o funcţionare eficientă a administraţiei

publice, atât în statele membre, cât şi în cele candidate, iar o asemenea funcţionare

presupune adaptarea continuă a acestui sector prin strategii de lungă durată şi prin

îmbunătăţirea cadrului legislativ. Este motivul pentru care Strategia actualizată a

Guvernului României privind accelerarea reformei în administraţia publică a fost

adoptată la cererea şi cu sprijinul organismelor comunitare.

Poate cea mai bună dovadă a acestei legături indirecte între cerinţa

transpunerii acquis-ului comunitar în legislaţia românească pe de o parte, şi reforma

administraţiei şi funcţiei publice, pe de altă parte, este faptul că Raportul din 2005 al

Comisiei Europene privind progresele României pe calea aderării5 face referiri

substanţiale la măsurile de reformă întreprinse în domeniul reformei din aceste

sectoare, fără a face referire la vreun act comunitar pe care România ar trebui să îl

implementeze în legislaţia românească. Se fac în schimb referiri la Strategie si se

precizează că aceasta reprezintă “o bună bază pentru viitoare reforme şi trebuie

acordată prioritate implementării ei”.

Instituţiile responsabile pentru reforma funcţiei publice sunt:

- ANFP - pentru managementul funcţiei publice;

- Institutul Naţional de Administraţie - pentru formarea continuă a

funcţionarilor publici. Pe lângă Institutul Naţional de Administraţie, în prezent,

formarea continuă este asigurată de centrele regionale, facultăţi şi centre de formare

continuă din învaţământul superior, şcoli şi centre de formare aparţinând ministerelor

şi altor instituţii publice centrale, precum şi de organizaţii neguvernamentale şi

instituţii private.

Ca urmare a monitorizării procesului de implementare a legislaţiei din

domeniul funcţiei publice şi al formării continue a funcţionarilor publici, dar şi a

evoluţiei managementului funcţiei publice şi formării continue la nivel european, s-au

constatat unele probleme în dezvoltarea funcţiei publice din ţara noastră. S-au

identificat atât probleme de ordin legislativ, cât şi unele probleme privind gestionarea

funcţiei publice. Acestea au impus, în anul 2004, modificarea cadrului legislativ şi

întărirea rolului Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici. Prin Legea nr.161/2003 a

fost îmbunătăţit regimul juridic al incompatibilităţilor şi al conflictului de interese,

aplicabil funcţionarilor publici. De asemenea, au fost adoptate acte normative care

completează legislaţia (organizarea carierei, organizarea comisiilor de disciplină şi

paritare, dosarul profesional, codul de conduită al funcţionarilor publici etc.). Acest

proces de dezvoltare institutională şi legislativă privind funcţia publică a continuat.

Funcţia publică a fost în atenţia proceselor de reformă derulate, dar nu s-a

conturat o strategie de reformă dedicată exclusiv funcţiei publice, care să vizeze toate

aspectele acestui domeniu, prin care să se constientizeze că deciziile materializate în

acte normative se pot pune în practică doar dacă există “corpul de profesionişti, stabil

şi neutru din punct de vedere politic”. Acest aspect s-a materializat în inexistenţa unei

5 Regular Report on Romania’s progress towards accession, Commission of the European Communities, Brussels, 2004

“reglementări integrate” pentru managementul resurselor umane din administraţia

publică.

Obiectivele referitoare la funcţia publică vor asigura dezvoltarea resurselor

umane, în mod evident, componenta cheie a reformei. Acestea, vor constitui, de

asemenea, suportul pentru aplicarea măsurilor de reforma pe termen lung.

2.3.1. Recrutarea şi selectia funcţionarilor publici

Recrutarea personalului reprezintă procesul de căutare, de localizare, de

identificare şi atragere a candidaţilor potenţiali din care urmează să fie aleşi, prin

selecţie, candidaţii capabili care, în cele din urmă, prezintă caracteristicile

profesionale necesare sau care corespund cel mai bine cerinţelor posturilor vacante

actuale şi viitoare6. Aceste precizări sunt necesare întrucât legislaţia în vigoare face

confuzii în utilizarea acestor termeni.

În administraţia publică, adesea, problema nu este pe cine să alegem pentru

ocuparea unui post vacant, ci de unde şi cum să atragem un număr cât mai mare de

candidaţi competitivi şi motivati din care să selectăm persoanele necesare7.

Astfel, administraţia trebuie să stabilească si să identifice căi de atragere a

potenţialilor candidaţi, care dovedesc reale aptitudini şi motivare pentru o cariera de

funcţionar public. De asemenea, trebuie identificate căi eficiente de selecţie, de

alegere a candidaţilor potriviţi, care corespund cel mai bine cerinţelor posturilor

vacante.

Administraţia publică din România trebuie să-şi orienteze procesele de

recrutare şi selecţie a personalului spre un sistem formal-normativ, în dauna celui real

uman.

În formularea obiectivelor de reformă privind recrutarea şi selecţia

personalului din administraţia publică s-a pornit de la constatarea că nu se asigură pe

deplin corectitudinea acestor procese, personalul angrenat nu este specializat şi nu

sunt utilizaţi indicatori de performanţă. De asemenea, există o puternică influenţă a

6 Dan Anghel Constantinescu, Marinica Dobrin, Stănel Niţă, Anca Niţă, Managementul resurselor umane, p.117-1187 Raportul privind organizarea şi desfăşurarea concursurilor de recrutare a funcţionarilor publici pe anul 2004 elaborat de către ANFP: în ceea ce pridveşte funcţia de Director general: funcţii publice scoase la concurs 40, funcţii publice ocupate 37, număr candidaţi 44; Secretar general adjunct: funcţii publice scoase la concurs 6, funcţii publice ocupate 6, număr candidaţi 6; Secretar general: funcţii publice scoase la concurs 22, funcţii publice ocupate 21, număr candidaţi 23.

sistemului politic şi sunt foarte multe concursuri organizate la nivelul administraţiei

publice în dauna unui concurs naţional.

Astfel, personalul angrenat în gestiunea resurselor umane nu posedă

întotdeauna suficiente cunoştinţe pentru a identifica acei candidaţi cu adevarat

pregătiţi, limitându-se doar la utilizarea instrumentelor de recrutare şi selecţie

imperativ impuse prin legislaţie.

În ceea ce priveşte recrutarea personalului remarcăm că sunt utilizate relativ

puţine surse de informare a potenţialilor candidaţi, existând o evidentă problemă de

transparenţă, sunt utilizaţi puţini intermediari în asigurarea publicităţii posturilor

vacante, unul dintre ei – ANFP, nu a reuşit încă să centralizeze şi să publice funcţiile

vacante pe pagina web, paginile web ale diferitelor instituţii publice sunt destul de

putin utilizate în vederea asigurării unei publicităţi adecvate, sunt puţin utilizate

parteneriate cu institutii de formare/perfecţionare.

În materie de selecţie a personalului se pune încă un accent destul de mare pe

memorarea de fapte, idei etc., aspect dovedit de bibliografiile de concurs formate

exclusiv din acte normative şi de numărul mare de subiecte de concurs ce presupun

redarea unor paragrafe, articole din legislaţie.

Se observă numărul redus de candidaţi ce au participat la concursuri, fapt ce

denotă fie slăbiciuni în procesul de recrutare, de identificare a potenţialilor candidaţi,

fie faptul că aceste funcţii de conducere de nivel superior se ocupă pe alte criterii

decât cele privind competenţa profesională.

De asemenea, sunt putin utilizate studiile de caz, exerciţiile practice şi cele

care urmăresc să identifice competentele şi abilităţile candidaţilor şi foarte rar în

evaluarea finală există un echilibru între cunoştinţele de specialitate, abilităţi,

competente, trăsături de caracter, acest fapt datorându-se şi inexistenţei procedurilor

unitare de recrutare şi selecţie.

Externalizarea procesului de recrutare poate avea în vedere formarea unor

comisii naţionale de concurs, compuse din specialişti în domeniul recrutării şi

selecţiei personalului, personalităţi recunoscute, aşa cum este cazul recrutării înalţilor

funcţionari publici. S-ar putea apela la firme specializate în recrutarea şi selecţia

personalului. De asemenea, este necesară limitarea accesului la funcţiile publice a

unor categorii de pensionari şi proceduri speciale pentru selecţia înalţilor funcţionari

publici.

O menţiune specială trebuie făcută în ceea ce priveşte recrutarea şi selecţia

ocupanţilor funcţiilor de manageri publici. Ocuparea acestor funcţii doar de către

anumite categorii de absolvenţi ai unor programe de formare este foarte limitativă şi

încalcă principiul privind accesul egalitar la ocuparea funcţiilor publice.

În ceea ce priveşte recrutarea şi selecţia viitorilor prefecţi, funcţionari publici,

actualul cadru legal nu este în măsură să asigure stabilitatea şi continuitatea în faţă

schimbărilor politice.

Recrutarea şi selecţia personalului în administraţia publică din România

trebuie profund restructurate, astfel încât să se asigure promovarea neutralităţii

politice a funcţionarilor publici şi creşterea transparenţei procesului.

2.3.2. Motivarea funcţionarilor publici

Motivaţia ca proces psihologic, reprezintă “ansamblul de factori dinamici care

determină conduita unui individ”. Oamenii pot avea motive diferite în abordarea unui

anume tip de comportament; personalitatea, conditiile sociale, experienţa, influenţele

grupului sau alţi factori pot avea impact asupra motivaţiei.

În ceea ce priveşte administraţia publică, de prea puţine ori se conştientizează

faptul că aceasta este în competiţie cu sectorul privat în identificarea şi menţinerea

unui personal calificat, astfel că şi importanţa acordată motivării funcţionarilor publici

este destul de neînsemnată, reducându-se de cele mai multe ori la abordarea salarizării

şi a drepturilor materiale în general.

Legislaţia în domeniu abordează în primul rând drepturile funcţionarilor

publici, ca şi bază a motivării: dreptul la opinie, dreptul de a fi informat cu privire la

deciziile care se iau în aplicarea Statutului funcţionarului public şi care îl vizează în

mod direct, dreptul de asociere sindicală, dreptul la grevă, dreptul la salariu etc.

Constatând că există un nivel scăzut de salarizare pentru funcţionarii publici,

că lipsesc instrumente de motivare alternative, nu există transparenţă cu privire la

veniturile salariale ale unor categorii de funcţionari publici, precum şi inexistenţa unor

compensaţii care să asigure un trai decent, elemente ce conduc la creşterea numărului

cazurilor de corupţie, la crearea unei imagini negative a corpului funcţionarilor

publici, s-a propus drept obiectiv crearea şi implementarea unui sistem unitar de

salarizare.

Dacă în materie de salarizare lucrurile nu au evoluat şi datorită unor restricţii

bugetare sau impuse de organisme internaţionale, restructurarea din perspectiva

numărului de angajaţi publici a fost rar adusă în discuţie şi mai rar pusă în aplicare.

Foarte puţine reglementări au vizat acest aspect în sensul dimensionării numărului de

angajaţi în raport cu obiectivele fiecărei entităţi publice. Din păcate, se constată că

unele funcţii publice nu îşi justifică existenţa.

Pe de altă parte, managerii din sectorul public, asociază cel mai frecvent

motivarea cu recompensele băneşti şi materiale, fapt explicabil şi prin competenţele

manageriale inadecvate.

Motivarea se poate realiza printr-o serie de elemente care ţin însă de

cunoştinţele managerilor în domeniu, fapt ce impune o reformă a funcţiilor de

conducere şi o selecţie a acestora şi pe baza abilităţilor manageriale. Pe de altă parte

este importantă inovarea în materie de motivare şi o nouă atitudine a managerilor faţă

de colaboratori.

Astfel, se pot utiliza ca alternative de motivare:

- aprecierea, politeţea, atenţia acordată muncii, informarea echipei, elemente

ce tin de relaţiile dintre oameni ce nu pot fi reglementate;

- implicarea în muncă ce are în vedere repartizarea sarcinilor şi realizarea unui

echilibru între angajaţi;

- condiţiile de muncă;

- competiţia în realizarea sarcinilor.

Practic managerii din sectorul public sunt în faţa unui paradox: trebuie să îşi

motiveze colaboratorii fără a avea la îndemână mijloace materiale şi financiare, astfel

că se impune cu atât mai mult utilizarea unor forme alternative de motivare.

În acest sens este necesară crearea şi implementarea unui sistem unitar de

salarizare a funcţionarilor publici motivant, simplu şi transparent care să reflecte

importanţa şi rezultatele activităţii depuse şi să permită atragerea şi menţinerea

funcţionarilor publici competenţi. Pentru crearea unui sistem de salarizare unitar sunt

necesare:

- elaborarea unei metodologii de evaluare a posturilor şi evaluarea propriu-zisă

a acestora;

- elaborarea mai multor opţiuni privind sistemul de salarizare şi estimarea

costurilor financiare, împreună cu Ministerul Finanţelor Publice şi cu consultarea

partenerilor de dialog social;

- finalizarea proiectului legii cadru privind sistemul unitar de salarizare a

funcţionarilor publici;

- implementarea legii privind sistemul unitar de salarizare a funcţionarilor

publici, astfel încât, în mod gradual, până în 2011 să crească gradul de atractivitate a

carierei în funcţia publică;

- colaborarea în proiectarea promovării rapide şi a sistemului de plată luând în

considerare modelul dezvoltat prin programul „Schema Tinerilor Profesionişti” pentru

întărirea funcţiei publice la cel mai înalt nivel.

2.3.3. Perfecţionarea funcţionarilor publici

Perfecţionarea resurselor umane reprezintă un ansamblu de procese prin care,

în urma parcurgerii unor programe specializate, angajaţii îşi îmbogăţesc aptitudini,

cunoştinţe, deprinderi, comportamente şi tehnici de lucru în care au deja o calificare

de bază, în vederea realizării la un nivel superior a obiectivelor şi sarcinilor ce le

revin. Deci prin perfecţionare este vizată îmbunătăţirea capacităţii profesionale deja

existente. Deşi perfecţionarea reprezintă un drept şi o obligaţie a funcţionarilor

publici, în prezent, administraţia publică din România se confruntă cu unele

constrângeri, cele mai importante fiind insuficienţa resurselor în paralel cu o crestere

şi o diversificare permanentă a cerinţelor cetăţenilor şi a mediului economic şi social.

În acest moment, responsabilitatea principală cu privire la perfecţionarea

funcţionarilor publici revine Institutului Naţional de Administraţie şi celor opt centre

regionale coordonate de către acesta.

În contextul unor resurse financiare limitate, absenţei unei reţele structurate a

furnizorilor de formare în domeniul administraţiei publice, absenţei relaţiei directe

între formarea funcţionarilor publici şi dezvoltarea carierei şi absenţei unui sistem

extern de monitorizare şi evaluare a calităţii procesului de formare, s-a stabilit drept

obiectiv strategic consolidarea capacităţii Institutului Naţional de Administraţie în

vederea asigurării implementării componentelor strategice ale formării continue a

funcţionarilor publici. În prezent, trebuie să remarcăm amploarea programelor de

perfecţionare destinate funcţionarilor publici şi eforturile depuse în acest sens de

sistemul instituţional naţional şi regional.

Resursele destinate perfecţionării nu sunt utilizate cu maximă eficienţă,

deoarece:

- nu există un sistem coerent şi expertiza necesară pentru identificarea exactă a

necesarului de perfecţionare pentru fiecare instituţie publică. Criteriile frecvent

utilizate în acest moment sunt rotaţia şi relaţia informală cu conducătorii instituţiei;

- nu se fac evaluări ale rezultatelor obţinute în urma participării la programe de

perfecţionare;

- cursurile de perfecţionare de scurtă durată se finalizează cu acordarea

diplomelor de participare, ceea ce conduce la lipsa de implicare a cursanţilor;

- calitatea prelegerilor, seminarilor de perfecţionare şi a condiţiilor de

desfăşurare lasă de dorit datorită inexistenţei unor standarde în domeniu;

- implicarea limitată a instituţiilor de învăţământ în programele de

perfecţionare;

- capacitatea limitată de perfecţionare a centrelor regionale;

- inexistenţa programelor de perfecţionare şi dezvoltarea de soluţii alternative

(sistem e-learning de perfecţionare) care ar reduce costurile perfecţionării şi ar facilita

accesul unui număr mai mare de funcţionari publici.

Ca principale modalităţi de consolidare a capacităţilor instituţionale în vederea

asigurării implementării componentelor strategice ale formării continue a

funcţionarilor publici se pot propune:

- Dezvoltarea mecanismului instituţional legat de implementarea,

monitorizarea şi evaluarea procesului de formare continuă;

- Dezvoltarea mecanismelor instituţionale de corelare între actorii formării

continue (incluzând crearea unor standarde unitare, a unor grupuri de lucru tematice

între experţi, precum şi organizarea unor evenimente periodice, pentru multiplicarea

rezultatelor şi diseminarea bunelor practice însuşite prin colaborarea cu partenerii

externi);

- Dezvoltarea capacităţii Institutului Naţional de Administraţie de a asigura

realizarea activităţilor de formare continuă prevăzute la standarde calitative de nivel

european;

- Dezvoltarea centrelor regionale de formare continuă ale administraţiei

publice locale atât din punct de vedere logistic, cât şi al resurselor umane;

- Extinderea reţelei de parteneri naţionali şi internaţionali.

2.4. Conduita funcţionarilor publici

Atitudinea funcţionarilor publici, relaţiile acestora cu cetăţenii şi

profesionalismul cu care îşi îndeplinesc atribuţiile reprezintă repere frecvent aduse în

discuţie în cadrul proceselor de reformă a administraţiei, în încercarea de a îmbunătăţi

imaginea şi eficienţa acesteia. În materie de conduită, se face adesea apel la corupţia

existentă în sistemul administraţiei publice, aspect semnalat de numeroase rapoarte

internaţionale sau ale societăţii civile din România. Ultimii ani au fost marcaţi de

încercarea de ameliorare a imaginii administraţiei publice, prin creşterea transparenţei

actului administrativ şi luarea unor măsuri anticorupţie ferme, vizibile pentru opinia

publică.

Au existat propuneri privind înfiinţarea, începând cu anul 2006, a

Observatorului Funcţiei Publice, format din reprezentanţi ai societăţii civile, ai

instituţiilor publice beneficiare, ai sindicatelor şi ai partidelor politice, pentru a

asigura o transparenţă sporită a managementului funcţiei publice şi a independenţei

corpului funcţionarilor publici. De asemenea, au existat intenţii de a reduce

fenomenul corupţiei.

Trebuie evidenţiate încercările ultimilor ani în materie de conduită a

funcţionarilor publici, dar, de asemenea, trebuie să remarcăm că rezultatele sunt

departe de a fi semnificative deoarece nu a existat o abordare sistemică a fenomenului

care să vizeze:

1. angajament politic – dorinţă şi voinţă a puterii politice de generalizare a

unui comportament etic, inclusiv prin puterea exemplului;

2. cadrul legal – uneori mult prea general şi neclar, permisiv şi interpretabil în

unele zone, cum ar fi licitaţiile, achiziţiile, investiţiile publice;

3. mecanisme eficiente de tragere la răspundere;

4. coduri de conduită funcţionale – codul de etică este ineficient în acest

moment, mai mult este un instrument de control şi constrângere la îndemâna

conducătorilor;

5. mecanisme de socializare profesională, inclusiv perfecţionare – nota

dominantă în instituţiile publice din România o reprezintă teama de a avea iniţiative,

de a avea puncte de vedere, de a comenta, pentru că pot exista sancţiuni;

6. condiţii care să sprijine acţiunea serviciilor publice, inclusiv o atitudine

pozitivă a cetăţenilor - comportamentul acestora generează de foarte multe ori acte de

corupţie şi sprijin din partea mediului de afaceri;

7. existenţa unor organisme de coordonare;

8. o societate civilă şi o presă active, care să supravegheze şi să sancţioneze

acţiunile oficialilor şi funcţionarilor publici.

Încălcarea normelor de conduită este strâns legată de valoarea umană a celor

care activează în administraţia publică, fiind strâns legată de procesele de recrutare şi

selecţie care nu au în vedere aceste aspecte. Reglementarea excesivă a conduitei şi

impunerea de sancţiuni aspre nu va rezolva niciodata problema conduitei, fiind un

domeniu în care ar trebui să acţioneze autocontrolul fiecărui individ. Pe de altă parte,

chiar existenţa unor norme imperative cu privire la comportament presupun şi

existenţa unui mecanism de urmărire a modului în care se aplică.

2.5. Stabilitatea în funcţia publică, relaţiile cu sistemul politic

Neutralitatea şi imparţialitatea sunt principii fundamentale ale funcţiei publice,

în sensul că ocupanţii acestora trebuie să fie imparţiali în rezolvarea problemelor de

serviciu. Legislaţia trebuie să creeze cadrul adecvat prin care să se asigure stabilitatea

în funcţie indiferent de schimbările de natura politică. Din păcate însă schimbările

politice, indiferent de garanţiile legale, conduc la numeroase schimbări în rândul

funcţionarilor publici, îndeosebi ocupanţi ai funcţiilor publice de conducere. Deşi

teoretic este asigurată stabilitatea, asistăm din patru în patru ani la migrări masive ale

funcţionarilor publici generate de presiuni ale nivelului politic.

Pe de altă parte, asistăm la migrări masive ale funcţionarilor publici către

sectorul privat, îndeosebi datorită nivelului de salarizare din administraţia publică si

faptului că perspectiva unei cariere este mult prea îndepartată.

2.6. Responsabilităţi în procesul de reformă a funcţiei publice

Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici (ANFP) are atribuţii pentru

managementul funcţiei publice, iar Institutul Naţional de Administraţie (INA)8 în

domeniul perfectionării resurselor umane. ANFP este condusă de un preşedinte cu

rang de secretar de stat numit de primul-ministru la propunerea ministrului

administraţiei şi internelor (art. 19 alin. 2 din Legea nr.188/19997). Potrivit HG

nr.624/2003 pentru aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a ANFP

vicepreşedintele acestei instituţii are rangul de subsecretar de stat (art. 3 alin. 1).

Statutul funcţionarilor publici nu se aplică decât celor aproximativ 100.000 de

funcţionari publici, nu însă şi personalului contractual sau celui cu statut special.

ANFP nu gestionează totalitatea informaţiilor relevante privind salariaţii din sectorul

public. Această situaţie va exista şi în continuare, atâta vreme cât nu există o

autoritate publică responsabilă cu centralizarea datelor privind personalul contractual.

8 INA este în subordinea MAI şi funcţionează sub patronajul primului-ministru

Există necesitatea unei asemenea autorităţi care să aibă atribuţii asemănătoare ANFP.

Ea ar putea să funcţioneze pe o perioadă de tranziţie, determinată prin efectul legii, la

capatul căreia să fie formată o singură instituţie: Oficiul Naţional de Gestiune a

Resurselor Umane din cadrul Administraţiei Publice.

- Această instituţie este justificată şi de următoarele consideraţii: ideea care a

stat la baza functionării ANFP potrivit Legii nr.188/1999 a fost că această instituţie să

colaboreze cu toate compartimentele specializate de resurse umane din cadrul

instituţiilor publice (art. 22). Ulterior intrării în vigoare a Statutului funcţionarilor

publici, a apărut Legea nr.161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea

transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de

afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei. În practică, prevederile Legii

nr.161/2003 care erau menite să raţionalizeze activitatea din cadrul administraţiei

publice şi să reducă numărul funcţiilor de conducere, nu se aplică integral. Un

asemenea Oficiu ar avea ca atribuţie şi urmărirea aplicării prevederilor Legii

nr.161/2003, astfel încât structurile interne de gestionare a resurselor umane din

cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice să fie standardizate, în sensul unui număr

compatibil de personal, în acord cu obiectivele instituţiei publice.

2.7. Riscurile procesului de reformă

Un aspect important al reformei administraţiei publice îl constituie

managementul reformei în procesul de aplicare a acesteia. Un risc important în

realizarea reformei administraţiei publice este aglomerarea sarcinilor cotidiene,

rămânând astfel puţin timp pentru a căuta noi soluţii la disfuncţionalităţile apărute.

În consecinţă, pentru ca reforma administraţiei publice să aibă succes este

necesar ca un număr mare de grupuri ţintă, (în particular persoane cheie de la nivele

de conducere şi decizie) să-şi exprime sprijinul şi angajamentul în recunoaşterea

necesităţii schimbărilor şi în implementarea acestor schimbări. Pe baza modelului

dezvoltării integrate a organizaţiilor, se pot identifica patru factori de blocaj în

implementarea strategiei actualizate: strategici (complexitatea decizională), structurali

(birocraţia specifică oricărui sistem, mijloace umane şi financiare limitate,

dimensiunea şi complexitatea), culturali (teama de risc, tradiţia „continuităţii”,

schimbarea mentalităţii) şi comportamentali (absenţa stimulentelor individuale,

neînţelegerea obiectivelor finale, demotivare şi frustrări, comportamentele de

aşteptare).

Administraţia publică nu poate fi reformată într-un timp scurt. Este un proces

pe termen lung, care trebuie să fie implementat de mai multe guverne consecutive,

într-un mediu dificil, competitiv şi în continuă schimbare. De aceea, este nevoie de

obţinerea unui consens în plan politic în ceea ce priveşte cerinţele necesare realizării

întregului proces de reformă, prin:

- Diseminarea pe scară largă a informaţiilor privind reforma şi încurajarea

participării cetăţenilor, a societăţii civile, a mediului de afaceri, a funcţionarilor

publici la realizarea reformei, printr-un schimb democratic de opinii în legatură cu

desfăşurarea acestui proces;

- Fundamentarea reformei pe baza unei analize profesioniste a stadiului actual,

a activităţii şi performanţelor administraţiei publice, precum şi pe baza evaluării

periodice a consecinţelor activităţilor finalizate;

- Folosirea experienţelor în domeniul reformei administraţiei publice din alte

state, în special din statele membre UE şi din ţările candidate, menţinând totodată

elementele istorice şi culturale ale administraţiei publice româneşti;

- Abordarea reformei în mod global: nicio schimbare izolată sau parţială nu

trebuie realizată, dacă nu a fost concepută ca parte integrantă şi organică a întregii

strategii de reformă;

- Abordarea reformei ca un proces deschis: componentele strategiei de reformă

vor fi actualizate şi adaptate schimbărilor din mediul extern, dar şi transformării altor

componente ale reformei, pentru a folosi în cel mai bun mod experienţa acumulată în

timpul implementării;

- Stabilirea priorităţilor strategice: pentru fiecare etapă este stabilit un număr

limitat de obiective prioritare, asupra cărora se va îndrepta întreaga atenţie şi pentru

care vor fi alocate fondurile necesare. Acestea trebuie să fie acele schimbări care

determină progresul reformei în ansamblul sau şi condiţionează sau influenţează toate

celelalte transformări;

- Asigurarea continuităţii funcţionării administraţiei publice, astfel încât

aceasta să îşi îndeplinească funcţiile în timpul reorganizării, descentralizării etc.;

- Coordonarea şi managementul întregii reforme dintr-un punct unic, la cel

mai înalt nivel al Guvernului, pentru a asigura coerenţa implementării strategiei.

2.8. Corupţia la nivelul administraţiei publice

Potrivit Comisiei Europene „În domeniul descentralizării şi al administraţiei

locale temerile care au existat şi în Raportul de Ţară de anul trecut ramân valabile.

Transferul competentelor către autorităţile locale nu s-a realizat în concordanţă cu

transferul resurselor.

Competenţa de a spori veniturile locale rămâne limitată, legislaţia care

guvernează transferurile financiare către autorităţile locale nu este transparentă,

acordând consiliilor judeţene o puternică funcţie de control în ceea ce priveşte

cheltuielile consiliilor locale. Surse complementare de finanţare a investitiilor locale

(în mod particular a drumurilor şi a sistemului de încălzire) sunt „fonduri speciale”

acordate de administraţia publică centrală. Instituţiile responsabile cu gestionarea

fondurilor publice sunt lipsite de forţă la nivel local, iar rapoartele plauzibile realizate

cu privire la resursele publice care au deturnate în interesul unor anumite grupuri

politice. Aceasta constituie o grijă distinctă la momentul în care ţara se pregăteşte

pentru gestionarea fondurilor structurale ale UE.

Din răspunsurile celor intervievaţi, atât la nivel decizional (primari), cât şi la

nivel de execuţie (modernizatori), se remarcă prezenţa corupţiei la nivelul

administraţiei, ca un factor deosebit de negativ, cu influenţe directe asupra

activităţilor curente şi a procesului de reformă în general.

Pentru aprecierea cauzelor acestui fenomen, pentru cele două categorii de

intervievaţi, au fost luate în calcul următoarele aspecte:

- Cadrul legal - încă favorizează într-o măsură foarte mare posibilitatea

apariţiei corupţiei la nivelul instituţiilor administraţiei publice locale. Această

constatare recomandă urgentarea revizuirii legislaţiei actuale (Legea nr.215/1998,

OUG nr.45/2003 etc.) care guvernează activităţile administraţiei publice locale şi care

este în acord cu cerinţele Uniunii Europene şi ale Băncii Mondiale privind reforma

administraţiei publice locale;

- Sistemul de salarizare – reprezintă factorul determinant în apariţia şi

menţinerea corupţiei în sistem conform opiniei celor intervievaţi. Acest lucru este mai

mult decât evident în condiţiile în care nivelul salariilor nu este în concordanţă cu

responsabilităţile sectorului. În egală măsură, acest aspect este generat de lipsa unei

strategii durabile privind salarizarea personalului şi dezvoltarea unui sistem unitar de

salarizare care să pună în practică prevederile acesteia. Aceşti factori ar contribui

decisiv la o creştere a motivării funcţionarilor publici, atragerea şi menţinerea

elementelor valoroase şi reducerea discrepanţelor dintre diferite categorii din cadrul

funcţiei publice şi în acelaşi timp, între sectorul public şi cel privat.

- Moralitatea funcţionarilor publici – reprezintă un aspect cu o pondere ceva

mai scazută în generarea corupţiei faţă de alte categorii de factori, însă nu neglijabilă.

Explicaţia acestei situaţii poate fi găsită într-o dezvoltare redusă a culturii

organizaţionale şi a unei mentalităţii neconforme cerinţelor actuale ale societăţii şi

care se înregistrează la nivelul unei mari mase a angajaţilor din administraţia publică.

S-a constatat o pondere mult mai ridicată a acestui factor în cazul modernizatorilor în

raport cu primarii. Acest rezultat poate fi explicat prin poziţia acestora în raportul cu

cetăţenii (mai directă) faţă de factorul decizional.

- Presiunea din partea mediului economic – are de asemenea o pondere

însemnată în generarea corupţiei, însă sesizată mai accentuat la nivelul primarilor

decât la nivelul tehnic de execuţie, fapt explicat printr-o implicare mai pronunţată pe

această dimensiune a nivelului decizional.

Astfel, aproape 50 % dintre respondenţi au apreciat că influenţa politicului

este mare şi foarte mare în apariţia corupţiei. Explicaţiile pot fi oferite de o

instabilitate pronunţată a funcţiei publice, în special de conducere, datorată ciclurilor

electorale şi funcţionarea clientelismului politic, în special în distribuţia resurselor

financiare la nivel local.

- Comportamentul cetăţenilor – are o influenţă moderată în comparaţie cu

ceilalţi factori putând fi considerat mai mult un efect, decât o cauză a corupţiei.

2.9. Recomandări

Din cercetarea realizată asupra procesului de descentralizare s-au desprins

următoarele concluzii :

- Decalajul considerabil existent între drept (constituţional şi legislaţie) şi

realitatea din teren. Teoretic, România este deja un stat descentralizat. Se pot aduce în

acest sens următoarele argumente: Constituţia garantează administrarea liberă a

colectivităţilor locale şi lipsa tutelei între diferitele nivele; legile succesive au atribuit

judeţelor şi colectivităţilor locale competente largi în materie de educaţie, sănătate,

ajutor social, acţiune culturală, gestiune a serviciilor publice locale etc. Realitatea din

teren pare rămasă mult în urmă, adeseori din motive de ordin financiar. De exemplu,

transferurile din TVA care servesc finanţării noilor competente sunt atribuite în mod

relativ opac şi nu par să respecte mereu criterii obiective;

- Efectele descentralizării la nivel local nu s-au manifestat într-o manieră

consistentă până în prezent;

- Există o opinie favorabilă în ceea ce priveşte procesul de descentralizare cu

avantajele pe care le poate genera;

- Inexistenţa unei veritabile contabilităţi locale de angajament: bugetele anuale

rămân indicative şi sunt ajustate în cursul anului în funcţie de veniturile colectate şi de

plăţile efective, ceea ce face ca numeroase colectivităţi să facă apel la stat (şi în plus

la judeţe) pentru a solicita fonduri suplimentare în caz de necesitate;

- Serviciilor statului le lipseşte vizibilitatea în ceea ce priveşte nevoile locale şi

au tendinţa de a da dovadă de reticenţă în atribuirea creditelor, care, cu toate acestea,

ar trebui să finanţeze automat noile competente. Din aceasta rezultă o frustrare

puternică a aleşilor locali, care pot afirma, pe bună dreptate, că descentralizarea

înscrisă în textele legale este aplicată într-o măsură insuficientă şi depinde în final de

capacitatea aleşilor locali de a negocia cu statul, cu riscul politic care decurge din

aceasta.

Propuneri :

- Un aspect care pare fundamental este necesitatea de a introduce mai multă

transparenţă în gestiunea finanţelor publice locale şi mai multă obiectivitate în

relaţiile financiare dintre stat şi colectivităţi. Noul program guvernamental reia de

altfel aceste idei, insistând îndeosebi asupra necesităţii unei dezbateri publice cu

privire la pregătirea şi execuţia bugetelor locale;

- Un alt aspect asupra căruia experţii sunt de acord este necesitatea

reconcilierii teoriei şi practicii, adică acordarea unei finanţări suficiente

descentralizării. Altfel spus, nu este vorba despre reinventarea reformei, ci despre o

mai bună aplicare a acesteia, în special prin pârghia financiară;

- Adoptarea strategiei de finanţare care priveşte în acelaşi timp creşterea

resurselor proprii ale colectivităţilor şi alocările de la stat, însă în proporţii diferite, în

funcţie de potenţialul lor fiscal. Există, într-adevăr, un anumit număr de colectivităţi,

în special în zonele urbane, care dispun de un potenţial fiscal considerabil, rezultat din

creşterea economică actuală şi din dezvoltarea imobiliară ce rezultă din aceasta;

- În fine, implementarea unor instrumente tehnice care permit un echilibru bun

între descentralizare şi controlul democratic. Perspectivele anunţate în acest sens de

către noul guvern în materie de publicitate a pregătirii şi execuţiei bugetelor merg pe

calea dorită. Pentru eficienţa controlului democratic, ar trebui îmbunătăţită pregătirea

bugetelor (prin introducerea distincţiei între bugetul de funcţionare şi bugetul de

investiţii) şi prin îmbunătăţirea tehnicilor de control şi de audit, contrapartide

inevitabile ale noilor responsabilităţi atribuite aleşilor;

- Accentuarea efortului de echilibrare în favoarea colectivităţilor cu un

potenţial fiscal scăzut, prin creşterea părţii redistribuite din produsul impozitului pe

venit;

- Pentru aplicarea propuse mai sus ar putea fi întreprinse acţiuni, în cadrul unui

demers progresiv, pe durata a doi ani (2008-2009):

- În anul 2008 trebuie să se aplice cadrul instituţional elaborat în 2007. Astfel,

decizia guvernamentală cu privire la implementarea descentralizării nu ar trebui să

ridice probleme de ordin politic. Este vorba doar de organizarea lucrului

interministerial în colaborare cu asociaţiile aleşilor locali şi cu societatea civilă.

Crearea unui Comitet Naţional al Finanţelor Locale, care să adune laolaltă aleşi locali

şi funcţionari şi care să fie prezidat de un ales important. Prima sarcină a acestui

comitet ar fi definirea caietului de sarcini al unei baze de date referitoare la Finanţele

Locale, care să permită pregătirea reformelor datorită obţinerii unor simulări

financiare fiabile.

- În anul 2009 trebuie să se asigure:

a. clarificarea competenţelor printr-o nouă lege şi aplicarea unor compensaţii

financiare în cel putin două domenii sectoriale (educaţie şi ajutor social). Această

clarificare ar reieşi din activitatea realizată în 2009 prin dispozitivul instituţional pus

în practică, menţionat mai sus;

b. Implementarea planului de acţiune în vederea îmbunătăţirii resurselor

fiscale ale colectivităţilor care dispun de un potenţial fiscal ridicat;

c. accentuarea efortului de echilibrare în favoarea colectivităţilor cu un

potenţial fiscal scăzut, prin creşterea părţii redistribuite din produsul impozitului pe

venit;

d. aplicarea cadrului bugetar şi contabil modificat în 2008, cu realizarea mai

multor experimente pilot;

e. accentuarea efortului de echilibrare în favoarea colectivităţilor cu un

potenţial fiscal scăzut, prin creşterea părţii redistribuite din produsul impozitului pe

venit.

- În materie de personal din administraţia publică, este necesară în primul rând

o nouă atitudine care vizează poziţionarea acestuia în lista de priorităţi ale reformei

societăţii româneşti. Reforma funcţiei publice este departe de a fi încheiată,

relevându-se o serie de deficienţe în managementul funcţiei publice. Reforma

administraţiei publice trebuie să abordeze cu prioritate aceasta resursă esenţială, astfel

că se află în faţa unei provocări importante – stabilirea modalităţilor prin care să

identifice şi să dezvolte potenţialul creativ al resursei umane. Pentru realizarea acestui

deziderat este necesară abordarea adecvată a componentelor procesului de gestiune a

resurselor umane: recrutare, selecţie, încadrare – promovarea meritului şi

competenţei; motivare salarială adecvată, combinată cu alte tipuri de motivare;

perfecţionare în acord cu nevoile instituţionale şi personale; evaluarea obiectivă a

performanţelor; conduita în acord cu misiunea administraţiei publice; asigurarea

stabilităţii în funcţia publică; crearea unui corp de manageri profesionişti; în materie

de recrutare şi selecţie a personalului, administraţia trebuie să stabilească şi să

identifice căi de atragere a potenţialilor candidaţi, care dovedesc reale aptitudini şi

motivare pentru o carieră de funcţionar public. De asemenea, trebuie identificate căi

eficiente de selectie, de alegere a candidaţilor potriviţi, care corespund cel mai bine

cerinţelor posturilor vacante;

- În ceea ce priveşte evaluarea performanţelor profesionale individuale se

reclamă subiectivismul acesteia. Deşi evaluarea se realizează în funcţie de obiective

individuale, în cele mai multe cazuri aceste obiective nu există, astfel că este necesară

includerea elementelor de evaluare externă. De asemenea, trebuie conştientizat rolul

autoevaluării ca bază a creşterii performanţelor profesionale individuale.

- Ultimii ani au fost marcaţi de încercarea de ameliorare a imaginii

administraţiei publice, prin creşterea transparenţei actului administrativ şi luarea unor

măsuri anticorupţie ferme, vizibile pentru opinia publică.

- În ceea ce priveşte stilul de conducere asistăm la dominarea stilului autoritar,

astfel că apare pertinent obiectivul de a construi o categorie de manageri profesionişti

pentru administraţia publică, eventual încadraţi pe baza unui contract managerial,

astfel încât performanţa să fie elementul cheie în activitatea acestora şi nu apartenenţa

politică.

- În materie de creativitate, inovare, lucrurile sunt departe de a fi încurajatoare.

Managerii nu încurajează iniţiativele, angajaţii nu doresc să-şi asume responsabilităţi

noi. Şi în această situaţie lucrurile sunt legate de calităţile manageriale şi cultura

organizatională.

Dată fiind tendinţa inerţială destul de ridicată pe care o manifestă administraţia

publică în raport cu alte sectoare ale societăţii în general, s-a crezut multă vreme şi

încă persistă această judecată, că managementul de resurse umane ca formă de

coordonare strategică a activităţii celei mai importante componente a unei organizaţii

– resursa umană, este apanajul exclusiv al sectorului privat.

Teoria este eronată, literatura de specialitate vorbind despre două abordări ale

managementului resurselor umane:

- abordarea tradiţională sau managementul personalului;

- abordarea strategică (modernă) sau managementul de resurse umane.9

Este adevărat că ambele noutăţi au la baza conceptul de business, dar aceasta

nu înseamnă că managementul este o practică orientată doar spre obţinerea de profit,

în accepţiunea strict economică a termenului. ”Directorul de personal” binecunoscut

în administraţia românească şi în managementul resurselor umane în general nu este

altceva decât un manager, unul tradiţionalist şi cu responsabilităţi formal determinate.

Actualul cadru legal impune, într-adevăr, o serie de restricţii în domeniu, însă

managementul de resurse umane ca şi componenţă strategică a activităţii unei

organizaţii, oferă încă suficientă libertate şi în sectorul public, pentru a putea fi

organizată mai eficient şi cu rezultate benefice pentru tot ceea ce înseamnă munca

funcţionarului public.

Diferenţele dintre abordarea tradiţionalistă şi abordarea modernă cu privire la

managementul resurselor umane fac obiectul acestui demers ştiinţific: diagnosticarea

stadiului actual al preocupărilor conducătorilor instituţiilor publice pentru dezvoltarea

domeniului managementului resurselor umane, identificarea celor mai frecvente

modele şi practici de lucru cu resursele umane şi promovarea lor într-un mediu

structurat.

În egală măsură capitolul îşi propune să accentueze rolul pe care îl deţine sau

ar trebui să-l deţină componenta resurselor umane într-o instituţie publică, prin asta

înţelegându-se atât structura în sine (departamentul) cât şi persoana abilitată să

coordoneze activităţile specifice şi anume agenţii schimbării.

9 Managementul serviciilor publice - Prof.univ.dr. Ion Plumb (coordonator), Conf.univ.dr. Armenia Androniceanu, Prep.univ.drd. Oana Abaluta, note de curs

Potrivit definiţiei lui John Storey10 managementul de resurse umane este o

abordare distinctivă a managementului angajaţilor care urmăreşte să realizeze un

rezultat competitiv printr-o desfăşurare strategică a unei forţe de muncă capabilă,

angajată maximal, folosind o schemă integrată de tehnici culturale, structurale şi de

personal.

Enunţând caracteristicile activităţii de management al resurselor umane putem

concluziona:

- aplicarea unor politici şi practici reciproc constructive privind raporturile de

muncă, prin elaborarea unor politici şi practici de resurse umane integrate;

- obţinerea angajamentului asumat faţă de misiunea şi valorile instituţiei publice;

- angajaţii sunt văzuţi ca active ale instituţiei sau capital uman în care se investeşte

prin asigurarea posibilităţilor de instruire şi dezvoltarea unei organizaţii care învaţă;

- resursele umane sunt văzute ca o sursă de avantaj competitiv;

- abordarea relaţiilor cu angajaţii este unitaristă: se consideră că angajaţii –

funcţionari publici au acelaşi interes cu angajatorul-conducătorul instituţiei publice;

- realizarea şi aplicarea managementului de resurse umane constituie o

resposabilitatea a personalului de conducere executive;

- punerea în valoare a angajaţilor: întărirea motivaţiei şi a angajamentului asumat,

prin introducerea unor politici şi procese care să garanteze că oamenii sunt preţuiţi şi

recompensaţi pentru ceea ce realizează ca şi pentru nivelul de calificare şi competenţă

la care reuşesc să ajungă;

- managementul de resurse umane urmăreşte să introducă practici manageriale

axate pe un angajament profound asumat, care să recunoască faptul că angajaţii

reprezintă un grup nepreţuit de persoane interesate de buna funcţionare a organizaţiei

şi urmăresc să ajute la edificarea unui climat de cooperare şi încredere reciprocă.

2.10. Traiectorii ale reformei managementului de resurse umane din

perspectiva noului management public; alternative europene

Noul management public sau reforma managementului public constă în

schimbări deliberate ale structurilor şi proceselor organizaţiilor din sectorul public în

vederea unei mai bune funcţionări a acestora.11 Majoritatea măsurilor de reforma a

serviciului public adoptate de către statele occidentale în anii ’90 aveau aceeaşi 10 Dan Anghel Constantinescu, Marinica Dobrin, Stanel Niţă, Anca Niţă, Managementul resurselor umane, pag. 108

trăsătură principală: politicienii doreau servicii civile mai flexibile şi cu reacţie mult

mai rapidă, mai concentrate pe obţinerea de rezultate, mai bine calificate şi, dacă este

posibil, mai puţin numeroase (şi astfel mai puţin costisitoare).12

Traictoriile schimbării managementului resurselor umane din perspectiva

noului management public vizează:

- Cariera pe viaţă a funcţionarului public: o evoluţie tipică în acest sens este

aceea a numirii funcţionarilor de rang înalt cu contracte în funcţie de performanţă. Cu

toate acestea, ţări precum Franţa, Germania sau Suedia au preferat să păstreze în

corpul funcţionarilor de rang înalt (grand corps) demnitarii de carieră, cu o experienţă

bogată şi contacte personale bine stabilite;

- Promovarea în funcţie de calificare şi de vechime: în acest sens scimbarea

reflectă renunţarea la cultura organizaţională de tip rol în care promovarea se face în

funcţie de condiţia primordială a vechimii în funcţie. Se renunţă astfel la prevederile

strict birocratizate; schimbarea reflectă legarea promovării de rezultate şi de

capacitatea de reacţie prin materializarea rezultatelor cerute în acorduri anuale sau în

contracte, conţinând ţinte şi priorităţi individuale specifice;

- Funcţionarul ca parte a unui serviciu naţional unitar: abordarea a fost

sintetizată în conţinutul Cartei Albe Britanice în 1994: “Nu există două organizaţii ale

serviciului civil identice cum nu există doua organizaţii identice în nicio altă parte a

sectorului public sau privat. Este corect ca sistemele de plăţi şi gradaţii, ca şi alte

angajamente manageriale să fie adaptate cerinţelor individuale şi pieţelor de muncă

principale.13

Comisia Europeană a prezentat o versiune cu mult mai moderată a acestei

abordări prin ceea ce s-a numit MAP 2000 (Modernizarea administraţiei publice şi a

politicii personalului), în cadrul căreia funcţionarul public rămâne o categorie

distinctă din punct de vedere legal, cultural şi politic.

O serie de state au aplicat parţial descentralizarea (Finlanda, Suedia) în sensul

că au introdus prevederi pentru salarizarea legată de performanţă şi pentru stiluri de

conducere mai descentralizate (în Suedia în 1999, fiecare instituţie a devenit

11 Apud Politt, Christopher si Bouckaert, Geert, Reforma managementului public. Analiză comparată, p.1912 Farnham, D., Horton, S., Barlow, J., Hondeghem, A., New public managers in Europe: public servants in transition13 Politt, Christopher si Bouckaert, Geert, Reforma managementului public. Analiza comparată, p.26-30

responsabilă de pregătirea şi dezvoltarea propriului personal. Aceste ţări au aplicat

moderat principiile descentralizării, coroborându-le cu acelea mai largi oferite de

cadrul naţional privind organizarea serviciului public.

În România o încercare de reformare a funcţiei publice din perspectiva

dimensiunilor expuse a fost aceea a creării unei categorii speciale de funcţionari

publici – managerii publici – prin OUG nr.56/2004, categorie care, prin derogare de la

Statutul funcţionarilor publici – Legea nr.188/1999, se bucură de reguli specifice

privind recrutarea, evaluarea, remunerarea şi promovarea rapidă în categoria

funcţionarilor publici - conducători de instituţii publice.

Un manager public are obligaţia de a asigura sprijin pentru politicile de

reformă ale Guvernului în ce priveşte proiectarea, managementul şi implementarea –

de la nivelurile strategice la cele operaţionale – a procedurilor menite să accelereze

reforma administraţiei publice, precum şi implementarea legislaţiei armonizate cu

aquis-ul comunitar. În mod concret acest sprijin înseamnă coordonarea de programe,

proiecte şi activităţi care vizează creşterea calităţii actului administrativ şi a serviciilor

publice furnizate cetăţeanului, în vederea armonizării cu standardele Uniunii

Europene. Pentru a deveni un manager public, persoana în cauză semnează un

angajament cu Ministerul Administraţiei şi Internelor prin care se obligă să lucreze,

după finalizarea programelor de formare, în administraţia publică, pentru o perioadă

de cinci ani, sub sancţiunea rambursării cheltuielilor ocazionate de pregătire.

Prin OUG nr.6/2005 pentru modificarea şi completarea OUG nr.56/2004

privind crearea statutului special al funcţionarului public, denumit manager public, a

fost înfiinţată Comisia pentru Manageri Publici. Comisia este un organism

independent, care urmăreşte şi asigură aplicarea prevederilor referitoare la

modalităţile de acces la funcţia de manager public şi la mecanismele de promovare

rapidă, îndeplineşte atribuţii în domeniul evaluării, încadrării în trepte, repartizării,

promovării, soluţionării contestaţiilor şi al excluderii din categoria managerilor

publici.

Programul privind formarea managerilor publici nu a cuprins în România şi o

specializare dedicată pregătirii în managementul de resurse umane, acest domeniu

nefăcând parte din priorităţile de formare stabilite la momentul adoptării actului

normativ prin care a apărut această categorie. În continuare este necesară

monitorizarea rezultatelor programului de formare şi a feed-back-ului acestuia – a

modului cum vor fi integraţi în managementul public românesc managerii publici, dat

fiind că se constată o tendinţă de rezistenţă din partea practicienilor cu experienţă faţă

de asimilarea în sistem în poziţii-cheie a unor persoane cu experienţă redusă în lucrul

efectiv cu administraţia publică.

2.11. O perspectivă asupra managementului de resurse umane în actualul

sistem al administraţiei publice locale din România

Se constată în prezent la nivelul instituţiilor publice locale din România

menţinerea unei tendinţe de marginalizare a funcţiei de resurse umane, care de cele

mai multe ori este asimilată cu o activitate executivă şi rutinieră, rezumându-se la

gestiunea evidenţei angajaţilor din aparatul propriu de lucru, fără a avea o viziune

strategică asupra poziţiei şi rolului pe care ar trebui să-l îndeplinească această

structură în cadrul administraţiei publice/instituţiei.

În numeroase cazuri (dacă luăm în considerare organigrama Consiliului

Judeţean) departamentul de resurse umane cunoaşte o dublă sau chiar triplă

subordonare ierarhică (Director executiv adjunct/Director executiv/presedinte sau

vicepreşedinte), ajungându-se astfel ca relaţia cu conducătorul instituţiei – care este

abilitat prin lege să coordoneze activitatea acestui departament să fie cu mult

îngreunată. În acest fel, posibilitatea de dezvoltare a unui plan complex de activităţi şi

prognoze cu privire la potenţialul uman existent la nivelul Consiliului Judeţean, care

să se bucure de vizibilitate şi de susţinere din partea conducerii, este mult îngreunată

de structura birocratică încărcată, care nu permite un contact direct cu ordonatorul

principal de credite. Se creează astfel falsa impresie că activitatea de resurse umane

nu constituie o prioritate în raport cu alte tipuri de activităţi prestate de instituţie, prin

intermediul diferitelor structuri.

Pe acelaşi principiu, cel care este însărcinat să se ocupe de resursele umane în

cadrul instituţiei nu este perceput de regulă ca având un rol strategic, în special în

partea de consiliere a conducerii pe probleme ce ţin de specificul activităţilor de

resurse umane, ci mai degrabă un executant ce pune în aplicare deciziile şefului.

Acest aspect derivă, pe de-o parte din constrângerile de ordin legislativ (odată cu

limitarea numărului de funcţii de conducere la un procent fix de 12 % din totalul

funcţiilor pe ansamblul instituţiilor, primele departamente “decapitate” fiind cele de

resurse umane, transformate ulterior în structuri coordonate de funcţionari publici de

execuţie, dar şi în cutumele administraţiei publice, care tinde să acorde o importanţă

sporită altor segmente de activitate cum sunt cel economic sau tehnic.

La baza acestor concluzii stau observaţiile culese în urma numeroaselor vizite

de documnetare locală realizate de echipa proiectului intr-o serie de Consilii Judetene,

prilej cu care Institutul de Politici Publice14 a sesizat două aspecte majore care ar

trebui analizate atunci când se are în vedere evaluarea performanţelor unui

departament de resurse umane în cadrul unei instituţii publice.

- Atribuţii care revin în mod curent în sarcina unui department de resurse umane

- Structura şi poziţionarea departamentului de resurse umane în cadrul instituţiei

(Consiliul Judeţean).

Pe fondul acestor argumente ghidul de faţă încearcă să răspundă unor

argumente de ordin practic, celor două tipuri de probleme identificate: necesitatea de

redefinire a rolului departamentului de resurse umane în cadrul instituţiei publice

(Consiliul Judetean) şi nevoia de optimizare a schemei organizaţionale - organigrama

în vederea unei bune functionări a departamentului de resurse umane în raport cu

celelalte structuri ale Consiliului.

2.12. Propuneri de optimizare a managementului public în România cu

aplicabilitate asupra organizării serviciilor publice. Motivarea în funcţia publică

Motivarea reprezintă un aspect deosebit de important pentru stimularea

creşterii performanţelor în activitate, fiind un principiu de bază care fundamentează

dezvoltarea carierei.

Motivarea poate fi de două feluri:

- pecuniară (reprezentată prin sporuri, prime, bonificaţii, salariul de merit etc.)

- non-pecuniară (forme alternative de motivare, precum dotarea cu echipamente

performante a birourilor, flexibilitate în acordarea perioadelor de concediu,

recunoaşterea publică a meritelor profesionale, stimularea iniţiativelor individuale,

crearea unui mediu de lucru plăcut, întâlniri ale echipei în afara orelor de lucru, în

medii informale, sărbătorirea în colectiv a unor ocazii festive, alături de Preşedintele

Consiliului Judeţean etc.).

Teoriile motivării dezvoltate în literatura de specialitate, accentuează, de

regulă, relaţia procesuală motivaţie-satisfacţie-performanţă, cu toate că există şi critici

punctuale aduse unei astfel de scheme care pun în centrul atenţiei o dependenţă

directă a performanţei de motivaţie. Din perspectiva managementului resurselor

14 Ghidul managerului de resurse umane, 2005

umane în administraţia publică, este important de menţionat că studiile teoretice şi

empirice dezvoltate în domeniu au subliniat importanţa unor scopuri clare din

perspectiva funcţionarilor, deci al unui caracter motivator al programelor fixate pe

obiective. În acelaşi timp, nu există o reţetă universal valabilă pentru o mai bună

motivare a angajaţilor, indiferent că aceştia lucrează în mediul public sau privat.

Managerul de resurse umane este cel care trebuie să cunoască aceste principii

teoretice şi să le aplice în mod diferenţiat de contextul mediului instituţional în care îşi

desfăşoară activitatea.

Ideea unui management performant al administraţiei publice locale este una

des invocată în procesul de reformă actual pentru contextul românesc. Ea este în

primul rând văzută ca performantă în furnizarea unor servicii publice către populaţie

şi mai puţin ca un tip de performanţă socio-umană a instituţiilor administraţiei publice

locale. Aceasta din urmă constă în principal în gradul de satisfacere al funcţionarilor

şi de oportunităţile de dezvoltare a carierei pe care le oferă, fiind desigur în strânsă

legatură cu problema managementului calităţii în administraţia publică.

Date fiind condiţiile restrictive impuse de actuala legislaţie în vigoare cu

privire la stimulentele de natură bănească ce pot fi acordate funcţionarilor publici, ca

şi personalului contractual, Institutul pentru Politici Publice15 recomandă în acest sens

o evaluare obiectivă a rezultatelor obţinute şi acordarea acestor stimulente în funcţie

de performanţele diferenţiate obţinute în decursul unei perioade stabilite.

Reprezentanţii Consiliului Judeţean Alba16 au înaintat chiar o propunere în acest sens,

sugerând introducerea unor criterii minimale de acordare a stimulentelor, în afara

evaluarilor anuale, astfel încât să se diferenţieze în mod real între cei care merită cu

adevărat să primească aceste prime.

În practica din administraţia publică românească, fondul de premiere existent

la nivelul fiecarei instituţii publice este adus la cunoştiinţa fiecărui conducător de

departament, iar sarcina acestuia este aceea de a face propuneri obiective cu privire la

distribuirea sumei alocate, în funcţie de rezultatele înregistrate de fiecare angajat în

activitatea desfăşurată.

În măsura în care instituţia publică dispune de resurse suplimentare, poate fi

prevăzută în bugetul anual alocarea unor sume pentru diferite activităţi cu caracter

stimulativ: programe de pregătire profesională în afara celor prevăzute în mod

15 Ibidem16 Ibidem

obligatoriu prin lege, dotarea cu echipamente tehnice de ultimă generaţie, înfiinţarea

unei biblioteci proprii a Consiliului etc.

Este recomandabil ca recompensele acordate angajaţilor să fie corelate cu

performanţele individuale ale acestora. În unele situaţii, conducerea decide acordarea

de recompense identice către toţi angajaţii: avem aici de-a face cu un aspect pozitiv

(acordarea recompenselor), pe de altă parte şi cu unul negativ (egalizarea

recompenselor). În general, riscurile pe care le implică o asemenea politică sunt:

menţinerea sau chiar scăderea performanţelor unora dintre funcţionari, pe principiul

că oricum au garantată recompensa, sau, la polul opus, pierderea acelor angajaţi ale

căror performanţe sunt vădit mai bune decât ale colegilor, dar care se simt în mod

sistematic insuficient apreciaţi.

În ceea ce priveşte motivarea non-pecuniară, aici rolul

directorului/responsabilului de resurse umane este deosebit de important, pe de o parte

în relaţia directă cu funcţionarii din cadrul departamentului pe care îl coordonează şi,

pe de altă parte, în relaţia cu conducerea instituţiei - Preşedintele Consiliului Judeţean,

pe care trebuie să îl informeze cu privire la importanţa instituţionalizării unor

mecanisme de motivare care să conducă la creşterea loialităţii anagajaţilor şi, în final,

la creşterea performanţelor în activitate.

Printre cele mai frecvente metode de stimulare a funcţionarilor publici/a

personalului contractual din cadrul instituţiei identificate cu prilejul vizitelor de

documentare locală şi a schimburilor de experienţă între Consilii Judetene, coordonate

de Institutul pentru Politici Publice, se numără:

- încurajarea participării funcţionarilor publici la stagii de pregătire în afara

celor prevăzute în mod obligatoriu prin lege;

- planificarea flexibilă a concediilor;

- abordarea directă a relaţiei cu angajaţii, prin aprecieri făcute în mod public

de către superiorul ierarhic;

- cooptarea funcţionarilor publici cu merite deosebite în activitate în

delegaţiile conducerii (în special când este vorba despre delegaţii în străinătate);

- acordarea de locuinţe de serviciu pentru acei funcţionari care nu domiciliază

în municipiul-reşedinţa de judeţ unde are sediul Consiliul Judeţean;

- includerea funcţionarilor publici în diferite comisii de examinare organizate

la nivelul instituţiei.

În afară de aceste metode alternative de stimulare, directorul/responsabilul de

resurse umane trebuie să se asigure în permanenţă de existenţa unor condiţii adecvate

de lucru la locul de muncă, să încurajeze buna colaborare, dar şi competivitatea în

activitate, să acorde credit iniţiativelor individuale şi să încurajeze soluţii noi venite

din partea angajaţilor, în acest fel dezvoltând premisele pentru crearea sentimentului

de apartenenţă la colectiv.

Un aspect fundamental care merită o atenţie deosebită în ceea ce priveşte

motivarea funcţionarilor publici este cel legat de importanţa conştientizării

funcţionarilor publici asupra statutului aparte, care le conferă, prin comparaţie cu alte

sectoare de activitate stabilite în funcţie şi, în multe cazuri, un prestigiu social mai

ridicat decât alte profesii, cu atât mai mult în plan local.

2.13. Propuneri privind promovarea funcţionarilor publici

Organizaţiile/instituţiile în care există sisteme de promovare dau mai multe

motive de satisfacţie angajaţilor lor, aceştia ştiind că au o şansă reală da a urca în

ierarhia organizaţiei/instituţiei. Acesta este un factor motivant, în comparaţie cu

organizaţiile statice, unde sunt foarte rare ocaziile în care au loc promovări şi

cântăreşte destul de greu în atragerea şi menţinerea în instituţie a unor persoane

capabile şi bine pregătite.

Din păcate, în actualul sistem al administraţiei publice româneşti, nu există o

schemă de promovare rapidă în funcţie, ocuparea unei funcţii publice superioare fiind

condiţionată de existenţa unui post vacant, cu îndeplinirea criteriilor stabilite prin

lege. Cu toate acestea, directorul/responsabilul de resurse umane trebuie să îşi asume

şi în acest caz un rol activ constând în:

- Cultivarea unui spirit de încurajare a promovării, prin facilitarea – de o

manieră realistă – a cunoaşterii instituţiei (structura ierarhică, atribuţiile posturilor

etc.);

- Monitorizarea permanentă a situaţiei ocupării funcţiilor în cadrul instituţiei şi,

în măsura în care un post devine vacant, încurajând participarea la concurs a persoanei

care, pe baza informaţiilor înregistrate până la acel moment, are cele mai multe

calităţi pentru a ocupa postul respectiv;

- Contribuţia la crearea unui climat de competitivitate şi încredere în şansele

reale ale fiecărui angajat de a fi promovat în cadrul instituţiei;

- Depunerea tuturor eforturilor necesare pentru ca toate concursurile să se

desfăşoare în condiţii de maximă transparenţă şi obiectivitate, pentru a spori

încrederea tuturor candidaţilor în concurs.

În materia pregătirii profesionale şi a formării continue în cariera de funcţionar

public, rolul directorului/responsabilului de resurse umane este deosebit de important,

întrucât aceste două componente sunt fundamentale pentru dezvoltarea carierei în

sistemul administraţiei publice, ca de altfel în toate domeniile de activitate.

Pentru ca programele de pregătire profesională pentru care instituţia publică

(Consiliul Judeţean) angajează anual resurse financiare să îşi atingă într-un final

obiectivul – acela de a contribui în mod real la creşterea calităţii individuale a

activităţii prestate de un funcţionar public în domeniul său specific de activitate,

respectiv la creşterea performanţelor pe ansamblul instituţiei – este necesară

parcurgerea unor etape în procesul de alocare/ monitorizare a rezultatelor obţinute,

sub directa coordonare a directorului/responsabilului de resurse umane.

2.14. Analiza preliminară a nevoilor de instruire, atât la nivel individual,

cât şi pe ansamblul instituţiei

Este recomandabil ca această analiză să fie realizată periodic (trimestrial) de

către conducătorul departamentului de resurse umane, prin intermediul unei proceduri

standardizate (ex. chestionar autoadministrat tuturor funcţionarilor publici din cadrul

Consiliului), iar rezultatele să fie centralizate la nivelul departamentului de resurse

umane. O asemenea practică, pusă cu succes în aplicare până în prezent în cadrul

Consiliului Judeţean Harghita, are avantajul de a permite cunoaşterea în permanenţă a

nevoilor de pregătire existente la nivelul instituţiei şi ajută la o alocare mai eficientă

atât a costurilor pentru pregătirea unui funcţionar public, cât şi la repartizarea

corespunzătoare a funcţionarilor pentru diferitele oferte de pregătire sosite pe adresa

instituţiei, evitându-se astfel situaţiile în care funcţionarii sunt trimisi la training pe

criterii subiective, fără a se ţine cont de nevoia reală de pregătire a acestora.

2.15. Încurajarea auto-învăţării şi a planurilor de dezvoltare individuală

Directorul/responsabilul de resurse umane trebuie să posede capacitatea de a

spori interesul funcţionarilor publici pentru auto-perfecţionare, încurajând învăţarea

continuă prin diverse metode (studiu individual, e-learning etc.).

În general, pregatirea profesională şi formarea continuă necesită o abordare

strategică din partea conducerii instituţiei, întrucât investiţia în capitalul uman este

fundamentală pentru eficientizarea activităţii. În acest sens, rolul

directorului/responsabilului de resurse umane este acela de a acţiona în calitate de

principal strateg al planurilor de dezvoltare a carieirei funcţionarilor publici, uzând de

o serie de instrumente de tipul celor de mai sus, pentru a aduce o contributie

semnificativă şi masurabilă în acelaşi timp, atât pentru cei care beneficiază de

programele de pregătire profesională, cât şi pentru instituţie în ansamblul său.

Majoritatea reprezentanţilor din conducerea departamentelor de resurse umane

din cadrul Consiliilor Judeţene au reclamat lipsa de obiectivitate a evaluărilor anuale

ale funcţionarilor, apreciind că acestea au fost transformate într-o formalitate

(majoritatea funcţionarilor obţin la evaluările anuale calificativul “excepţional”,

principala raţiune fiind aceea de a nu afecta în vreun fel cuantumul salariului).

Un alt argument al capacităţii scăzute a evaluarilor anuale de a reda în mod

obiectiv şi realist standardele generale de performanţă (individuale şi pe instituţie)

înregistrate în decursul anului de către un Consiliu Judeţean a fost acela al criteriilor

de evaluare mult prea generale, neadaptate cerinţelor specifice ale postului.

Ca urmare, o serie de Consilii Judeţene au iniţiat propuneri şi chiar au pus în

aplicare o serie de metode menite să reflecte într-un mod cât mai apropiat de realitate

rezultatele activităţii funcţionarilor.

2.16. Eficienţa instituţiilor şi autorităţilor publice şi eficacitatea

funcţionarilor publici

Noţiunea de „eficienţă economică“ este întâlnită, în studiile de specialitate şi

în practică, în două sensuri:

a. performanţe - rezultate deosebit de bune - ale unei activităţi;

b. efecte maxime ale unei activităţi în raport cu resursele alocate sau

consumate.

Însă cei mai mulţi dintre specialişti, abordând „eficienţa”, au în vedere

sectorul privat şi prea puţin sau chiar deloc pe cel public. O explicaţie a acestui fapt ar

putea fi determinată de adevărul că administraţia publică vizează prin activităţile sale

o profitabilitate redusă, dar un grad înalt de satisfacere a cetăţenilor. În contextul în

care, referindu-se la sectorul privat, mulţi economişti au definit în special eficienţa

economică, este absolut firesc să fi fost luată în considerare pentru analiză activitatea

instituţiilor sau autorităţilor din administraţia publică centrală şi locală şi celelalte

instituţii din sectorul public.

Pentru a putea aborda activitatea în sectorul public din perspectiva conceptului

de eficienţă este necesar ca eficienţa să fie înţeleasă şi considerată atât ca urmare a

influenţei factorilor economici, cât şi ca o consecinţă a influenţei factorilor politici,

culturali, juridici şi în special a factorului uman, căci în fapt „resursele umane sunt

cele care stau la baza reuşitei sau eşecului”17.

Acest concept a fost folosit pentru prima dată în administraţia publică în

abordarea raţională propusa de L. Gulick şi L. Urwick. Managerii publici trebuie să

aibă în vedere faptul că, dacă eforturile pot fi dimensionate în mod strict, efectele, în

special cele sociale, sunt dificil de determinat şi nu pot fi prevăzute în totalitate.

Aceasta deoarece administraţia publică îşi desfaşoară activitatea într-un cadru social

supus unor influenţe multiple. Cel mai adesea aceste efecte sociale indirecte,

neprevizibile au implicaţii majore în sectorul public.

Din punct de vedere al formelor de exprimare se poate spune că eficienţa

poate fi cuantificabilă - în special efectele economice - şi necuantificabilă - efectele

sociale. Managerii publici ar trebui să ţină seama de ambele forme, dar şi de faptul că

ele pot avea pe lângă dimensiunea prezentă şi o dimensiune de perspectivă, deoarece

o parte apreciabilă din rezultate se obţin pe parcursul unei perioade de timp. Din

păcate, cel mai adesea, eficienţa de perspectivă – propagată – este ignorată. O analiză

asupra sistemului decizional arată o pondere foarte ridicată a deciziilor pe termen

scurt, ceea ce conduce la decizii cu efecte imediate, de cele mai multe ori în

detrimentul deciziilor pe termene medii şi lungi care sunt total neglijate. De altfel o

astfel de abordare determină efecte negative pe termen lung, majorând coeficientul de

risc. În sectorul public din România factorul uman este una din resursele cel mai mult

neglijate, iar consecinţele unei astfel de situaţii conduc la efecte care nu sunt deloc

greu de dedus.

Factorul uman reprezintă elementul cheie al activităţii şi performanţelor din

sectorul public. Mai mult, constituie coordonată esenţială a dimensiunii şi mai ales a

calităţii activităţii în sectorul public. Astfel că nu se poate menţiona eficienţa unei

instituţii publice în general fără a avea în vedere, pe lângă eficienţa economică şi

aspectele cuantificabile direct, şi o serie de aspecte necuantificabile direct, dar care au

17 Managementul calităţii în sectorul public - Prof.univ.dr. George Moldoveanu, Lect.univ.dr. Cosmin Dobrin, note de curs

multiple consecinţe asupra performanţelor în sectorul public. Printre acestea un loc

important îl ocupă, cum e şi firesc, eficienţa muncii funcţionarilor publici. De

folosirea eficientă a personalului, de eficienţa muncii lui depinde însăşi calitatea şi

eficienţa activităţii din administraţia publică.

Altfel spus, eficienţa activităţii18 autorităţii administraţiei publice este

determinată de: calitatea actului administrativ; competenţele, capacitatea de lucru şi

de execuţie adecvate a sarcinilor; capacitatea autorităţilor locale de a executa sarcinile

în timp util.

Problema resurselor umane din sectorul public reprezintă multiple aspecte de

ordin social-uman, politic, juridic şi tehnic. Astfel, se pun probleme în legatură cu

pregatirea profesională a personalului instituţiilor publice, probleme în legatură cu

recrutarea şi repartizarea acestuia, cu aprecierea şi promovarea în diferite funcţii, în

general probleme de gestiune a personalului. Există de asemenea probleme care

privesc comportamentul funcţionarilor publici în raporturile lor cu cetăţenii, probleme

care se referă la raporturile interumane în cadrul instituţiilor publice sau care privesc

raporturile dintre personalul sectorului public şi societate.

Toate aceste aspecte legate de problematica personalului din administraţia

publică nu trebuie abordate însă numai din punct de vedere strict juridic, deoarece

acestea ar conduce la o cunoaştere incompletă a realităţilor din administraţie, pentru

că există şi aspecte legate de munca funcţionarilor publici care nu au reglementare

juridică, dar care au rol deosebit de important pentru asigurarea eficienţei instituţiei

publice şi realizarea misiunii sociale a acesteia.

2.17. Eficacitatea în sectorul public

Foarte mulţi specialişti străini consideră că nu se poate vorbi de eficienţă fără

eficacitate pentru că “este mult mai important să realizezi bine ceea ce ţi-ai propus -

eficacitatea - decât să realizezi bine altceva – eficienţa”.

Totodată se afirmă că relaţia dintre eficacitate şi eficienţă este una de parte-

întreg, eficacitatea influenţând în mod direct eficienţa, în special pe cea a

personalului, fiind chiar un element intrinsec al acesteia. Mai mult se poate spune că

eficacitatea este un atribut al omului şi are sursa în personalitatea, cunoştinţele,

raţiunea funcţionarilor publici, dar şi în relaţiile dintre ei.

18 Costea M., Introducere în administraţia publică, p.44-46

Atât eficacitatea ca element intrinsec al eficienţei personalului, cât şi aceasta

din urmă au o mare importanţă pentru eficienţa de ansamblu a sectorului public.

Pentru că nu e posibilă organizarea raţională şi funcţionarea eficientă a sectorului

public fără personal deosebit de eficient şi eficace totodată. Altfel spus, eficienţa şi

elementul ei intrinsec - eficacitatea - sunt caracteristici esenţiale şi indispensabile ale

muncii funcţionarului public.

Lipsita de aceste caracteristici, munca fiecărui funcţionar public în parte ar

influenţa negativ activitatea de ansamblu a instituţiei şi/sau autorităţii. Mai mult, ar

pune în pericol însăşi atingerea obiectivului fundamental al instituţiei publice:

satisfacerea interesului public.

Ca urmare, este necesară concentrarea atenţiei managerilor publici asupra

performanţelor resurselor umane, creştere care va influenţa în mod evident eficienţa

utilizării resurselor materiale şi financiare şi eficienţa de ansamblu a instituţiilor şi

autorităţilor publice.

Din păcate mulţi specialişti în probleme de reformă consideră că pentru

reforma administraţiei publice este suficientă reglementarea juridică a activităţii

acesteia, a principalelor aspecte, fără să se înţeleagă ca un cadru juridic valorează

foarte puţin dacă nu sunt suficienţi funcţionari publici care să-l valorifice prin munca

lor. Mulţi manageri publici din sectorul public din ţara noastră nu înţeleg faptul că

pentru reforma sistemului administrativ nu este suficientă completarea şi

perfecţionarea cadrului normativ, crearea unui cadru instituţional corespunzator şi nici

chiar elaborarea unor programe referitoare la recrutarea, planul carierei, formarea

specializată, standardele şi controlul asupra performanţelor funcţionarilor publici. Este

nevoie de mai mult, şi anume: de o noua perspectiva asupra concepţiei despre

funcţionarii publici şi rolul lor în sistemul administrativ, o nouă abordare a activităţii

acestora prin prisma conceptelor de eficienţă şi eficacitate, căci acestea sunt

elementele indispensabile ale succesului schimbărilor.

2.18. Organizarea structurală în instituţiile şi autorităţile publice

În instituţiile şi autorităţile publice din sistemul administrativ din ţara noastră

prin cadrul legislativ de la nivel central se stabileşte structura organizatorică, care

devine astfel obligatorie, ea nu poate fi adaptată sau modificată pe altă procedură

decât cea prin care a fost stabilită iniţial. Apare astfel un paradox care explică multe

din blocajele sistemului administrativ şi care este o consecinţă a gradului ridicat de

centralizare a sistemului administrativ din România. Deşi aceste structuri ar trebui să

servească drept cadru de desfăşurare a activităţilor prin care se realizează şi furnizează

serviciile publice, putând fi adaptate în funcţie de intensitatea şi amploarea cererilor

de diferite servicii ce apar în sistem, totuşi în practică acest lucru nu este posibil.

Doar procedura legală este cea prin care pot fi aduse modificări structurilor

organizatorice din instituţiile şi autorităţile publice integrate în sistemul administrativ

din ţara noastră.

Acest mod depăşit de înţelegere a rolului unei structuri organizatorice atrage

foarte multe disfuncţionalităţi cu consecinţe directe asupra proceselor de management

şi de execuţie din instituţiile şi autorităţile publice limitând semnificativ capacitatea

administrativă a acestora de a-şi realiza misiunea socială pentru care au fost

constituite.

Acesta este unul din multele exemple de încalcare a unui principiu

fundamental declarat în lege, acela al autonomiei.

Postul este componenta structurală de bază alcatuită din ansamblul

obiectivelor, sarcinilor, competenţelor şi responsabilităţilor desemnate pe anumite

perioade fiecărui funcţionar public.

Deoarece postul reprezintă „celula” de bază a structurii unei institutii şi/sau

autorităţi publice, sunt prezentate toate elementele componente ale acestuia, respectiv:

obiectivele postului, sarcinile, competentele şi responsabilităţile ce revin fiecărui post.

Obiectivele postului reprezintă scopurile determinate în timp şi chiar

cuantificate pe care le are de realizat titularul postului. Aceste obiective se regăsesc în

sistemul piramidal de obiective al instituţiei/autorităţii ca obiective ale funcţionarilor

publici şi titularilor de funcţii publice de conducere şi de execuţie, care sunt fie

funcţionari publici, fie reprezentanţi ai politicului.

Obiectivele posturilor asigură prin realizarea şi agregarea lor succesivă şi

ascendentă realizarea obiectivului fundamental al managementului public. Deoarece

obiectivele postului arată practic rolul titularului de post în realizarea obiectivelor de

ansamblu ale instituţiei/autorităţii publice, ele justifică existenţa, menţinerea sau

eliminarea postului din structura organizatorică a instituţiei publice. Dacă nu sunt

determinate obiective clare, concise, cuantificabile şi determinate în timp pentru

fiecare dintre posturile din structura organizatorică, practic nu se justifică existenţa în

structura organizatorică a respectivelor poziţii.

Obiectivele postului care devin obiective individuale ale titularului de post pot

fi realizate de acesta prin intermediul celorlalte componente ale structurii postului,

respectiv: sarcini, competenţe, responsabilităţi.

Un act normativ, oricât de bine fundamentat ar fi, el rămâne la un grad destul

de ridicat de generalitate. Acesta ar trebui să reprezinte doar baza de raportare a

managerilor publici, atunci când determină configuraţia structurii organizatorice într-o

instituţie/ autoritate publică, asigurându-se astfel o particularizare a acestui cadru la

situaţii şi contexte specifice identificate în aceleaşi domenii sau în unităţi

administrativ-teritoriale distincte, cu nevoi sociale generale, dar şi specifice.

Competenţa organizatională conferă titularului de post un anumit grad de

autoritate formală. În instituţiile şi autorităţile publice se disting două forme ale

autorităţii formale:

- ierarhică, de regulă exercitată de către instituţii/autorităţi publice, şi

funcţionari publici situaţi pe niveluri ierarhice superioare în structura sistemului

administrativ;

Autoritate formală pot avea guvernul, autorităţile care reprezintă guvernul în

unitatea administrativ-teritorială. Aceasta poate fi numită autoritate formală de sistem.

Există însă şi o a doua formă de autoritate formală care se manifestă la nivelul

componenţei structurale post, respectiv autoritatea formală conferită de structura

postului.

Autoritatea formală ierarhică se concretizează în acte normative, programe de

acţiuni iniţiate de reprezentanţii formaţiunilor politice, decizii politice, decizii

administrative etc.

- funcţională, de regulă exercitată asupra unor funcţionari publici din

compartimente funcţionale implicaţi în diferite activităţi.

Autoritatea funcţională se materializează în proceduri, metodologii, proiecte

de acte normative care exprimă cum trebuie executate diferite activităţi sau

implementate anumite decizii administrative. Şi această formă de autoritate se

exprimă la nivelul postului. Autoritatea funcţională a postului arată practic cum

trebuie executate sarcinile, până la ce nivel are dreptul să acţioneze titularul postului

pentru a realiza obiectivele postului.

Alături de autoritatea formală, titularii de posturi trebuie să aibă un grad

corespunzător de competenţă pentru a realiza obiectivele postului.

Există două forme de competenţă:

- o competenţă profesională exprimată de nivelul de pregătire, experienţa,

talentul, abilităţile titularului de post, calităţile, cunoştinţele, aptitudinile şi

deprinderile acestuia care îl susţin în procesul de realizare a obiectivelor postului;

- o competenţă managerială pentru posturile integrate în structura de

conducere a instituţiei/sau autorităţii publice.

Autoritatea formală atribuită trebuie însoţită de prestigiul profesional

dobândit, ca urmare a exercitării competenţei profesionale de către titularul de post.

Între toate elementele postului trebuie să existe un echilibru permanent.

Conţinutul postului trebuie abordat într-o perspectivă dinamică, flexibilă, acesta

trebuie adaptat în funcţie de schimbările care intervin în sistemul de nevoi sociale

generale şi specifice, de modificările în componentele unităţilor administrativ-

teritoriale, de schimbările în contextul intern şi internaţional.

Funcţia publică ca şi concept poate fi abordată din două perspective: cea

legislativă şi cea managerială. Deşi cele două nu se elimina, dimpotrivă sunt ca şi

continut perfect compatibile, exista o serie de diferenţe în perceperea conceptului de

către jurişti şi de către specialiştii în domeniul managementului public.

Din punctul de vedere al specialiştilor în drept administrativ, funcţia publică

reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite de autoritatea sau

instituţia publică, în temeiul legii, în scopul realizării competenţelor sale.

Principiile care stau la baza exercitării funcţiilor publice sunt:

- asigurarea tuturor activităţilor efectuate de funcţionarii publici să fie

promptă, eficientă, liberă de prejudecăţi, corupţie, abuz de putere şi presiuni politice;

- selectarea funcţionarilor publici exclusiv după criteriul competenţei;

- egalitatea şanselor la intrarea şi la promovarea în corpul funcţionarilor

publici;

- stabilitatea funcţionarilor publici.

Legea privind statutul funcţionarului public, de altfel, defineşte funcţionarul

public ca „persoana numită într-o funcţie publică” iar totalitatea funcţionarilor publici

din autorităţile şi instituţiile publice constituie corpul funcţionarilor publici.

Din perspectiva specialiştilor în domeniul managementului public, funcţia

publică aşa cum aceasta este prezentată de jurişti, are un accentuat caracter limitativ,

îngrădind semnificativ flexibilitatea unei structuri şi gradul de autonomie al acesteia,

ceea ce contravine principiilor fundamentale ale managementului public.

Câteva argumente pot fi formulate în acest sens:

- funcţia publică nu poate să reprezinte doar un ansamblu de atribuţii şi

responsabilităţi stabilite de autoritatea sau instituţia publică în temeiul legii. Funcţia

publică fiind un element de generalizare a posturilor asemănătoare din punctul de

vedere al ariei de cuprindere a autorităţii şi responsabilităţii. Autoritatea formală

corespunzatoare funcţiei publice îi conferă titularului acesteia dreptul de a lua anumite

decizii administrative şi de management sau de a acţiona în calitatea sa de funcţionar

public de execuţie.

- scopul funcţiei publice nu poate să fie realizarea competenţelor acesteia, ci în

cel mai bun caz realizarea unor obiective clar, concis şi riguros determinate derivate

din sistemul de nevoi generale şi specifice de interes public sau administrativ. Dacă

am restrânge conţinutul funcţiei publice la scopul prezentat de lege, respectiv

realizarea competenţelor, atunci am deduce ca titularul funcţiei publice are drept scop

exercitarea puterii şi nu preocuparea pentru satisfacerea intereselor publice generale şi

specifice aferente funcţiei publice de conducere sau de execuţie pe care o ocupă.

Funcţia publică reprezintă factorul de generalizare al unor posturi

asemănătoare din punctul de vedere al ariei de cuprindere a autorităţii şi

responsabilităţii.

De exemplu, funcţiei publice de director îi corespunde în cadrul instituţiei sau

autorităţii publice un număr variabil de posturi, 4-6 sau chiar mai mult, în funcţie de

dimensiunile şi caracteristicile activităţii. Dacă funcţia publică exprimă, în acest caz,

întinderea autorităţii şi responsabilităţii unui director în general, posturile se

individualizează la nivelul fiecărui loc de muncă prin intermediul elementelor

specifice prezentate deja: obiective, atribuţii, sarcini.

Specialiştii în domeniul managementului public consideră că într-o instituţie

publică sau autoritate trebuie să existe atâtea funcţii publice câte sunt necesare pentru

a servi satisfacerii interesului public. Practic nu legea trebuie să precizeze care sunt

funcţiile publice ce se pot constitui într-o instituţie sau autoritate, ci raţionamentul

logic este următorul: o funcţie publică se constituie, se menţine sau se desfiinţează

doar dacă situaţiile concrete specifice determină astfel de modificări. Funcţiile publice

nu trebuie să existe în structura dacă nu există nevoi identificate şi obiective

determinate, în sensul integrării sau eliminării lor din structura. Mai mult decât atât,

numărul de funcţii publice şi de posturi în structura organizatorică a autorităţii şi

instituţiei publice sunt şi ele determinate de nevoi obiective si nu poate fi stabilit de o

autoritate sau instituţie publică situată pe un nivel ierarhic superior. Aceasta poate în

cel mai bun caz doar să avizeze acest număr după o analiză managerială complexă,

respectând principiile fundamentale ale managementului public. Impunerea unui

număr de posturi şi funcţii publice, dar şi a unui tip de post sau funcţie publică face ca

instituţiile şi autorităţile publice să se transforme în instituţii şi autorităţi comandate,

cărora niciodată atâta vreme cât li se limitează autonomia managerială în conceperea

structurii, nu li se poate invoca lipsa de capacitate administrativă, de competenţa

managerială şi de funcţionari publici corespunzători din punct de vedere cantitativ, ca

număr de posturi şi funcţii publice, dar şi calitativ, ca pregătire.

În accepţiunea specialiştilor în domeniul managementului public, funcţiile

publice trebuie să fie determinate de nevoi interne şi externe sesizate de managerii

publici, care au competenţa profesională şi managerială ca, în condiţiile cadrului

legislativ existent, să determine elementele organizării procesuale şi structurale şi,

practic să stabilească o configuraţie internă de care sunt răspunzători, pe o perioadă

determinată pe care au fost stabilite obiective manageriale clare, concise şi

necontradictorii.

O categorie aparte de funcţii publice identificate în sistemul administrativ o

reprezintă funcţiile de demnitate publică, care cel mai adesea se află sub incidenţa

politică. Acestea sunt constituite pe nivelurile superioare ale structurilor sistemului

administrativ şi sunt ocupate prin numire de către reprezentanţi ai politicului.

Aceste funcţii de demnitate publică nu pot fi ocupate de funcţionari publici de

carieră, dar sunt accesibile nu numai politicienilor, ci şi persoanelor agreate în mediul

politic fie pentru performanţele profesionale deosebite obţinute în cariera proprie, fie

pentru a susţine punerea în aplicare a programelor politice ale partidelor care obţin

majoritatea în alegeri şi formează împreună cu unele partide minoritare echipa de

guvernare pe o perioadă determinată.

Spre deosebire de celelalte categorii de funcţii publice, acestea din urmă nu

sunt limitate ca număr de cadrul legislativ, ele rămân la latitudinea reprezentanţilor

politicului. Prin urmare, structurile organizatorice ale instituţiilor şi autorităţilor

publice de la nivel central şi chiar local pot fi dotate cu un număr determinat de

reprezentanţi politici de astfel de funcţii de demnitate publică. De menţionat că

aceasta categorie de funcţii reuneşte: secretari de stat, subsecretari de stat, miniştri,

miniştri adjuncţi, preşedinţi de agenţii, preşedinţi ai autorităţilor judecătoreşti etc.

Pentru aceasta categorie de funcţii de demnitate publică nu se determină în mod clar

competenţele, responsabilităţile şi sarcinile titularilor. Baza de raportare a acestora o

reprezintă cadrul legislativ general şi specific elaborat şi publicat special pentru

instituţia sau autoritatea pentru care a fost înfiinţată funcţia de demnitate publică

respectivă.

O altă categorie distinctă de funcţie publică este cea ocupată de reprezentanţii

politici. Funcţia publică ocupată de reprezentanţii politici este acea funcţie ce revine

în mod direct politicienilor care au candidat în procesul electoral la ocuparea unor

astfel de funcţii, fie direct, fie pe listele unui partid politic, a cărui doctrină o agreează.

Exemple de astfel de funcţii publice de conducere ocupate de reprezentanţi ai

politicului: Preşedintele României, primarul, preşedintele consiliului judeţean,

consilierul local.

Nici pentru aceasta categorie de funcţii publice nu sunt definite clar

competentele, responsabilităţile şi sarcinile titularilor, ele ramân la latitudinea

fiecăruia, neexistând altă bază de raportare pentru evaluare decât promisiunile sau

angajamentele scrise lansate de fiecare în campaniile electorale.

Toate categoriile de funcţii prezentate sunt funcţii publice a căror existenţă în

structura organizatorică este finanţată din bugetele publice, însă în ceea ce priveşte

sarcinile, competenţele şi responsabilitatile aferente, acestea sunt determinate doar

pentru câteva. Cele care au un grad mai redus de competenţe manageriale, deoarece în

sistemul administrativ din ţara noastră, ultimele două categorii îşi alocă o serie de

competenţe manageriale sporite, dominând conţinutul funcţiilor publice ocupate de

funcţionarii de cariera, a căror autonomie managerială şi responsabilitate sunt serios

afectate.

În toate statele democratice există o separaţie clară a acestor categorii de

funcţii publice, dar şi o delimitare clară a rolului şi limitelor de penetrare a fiecărei

categorii în sistem, astfel încât funcţionalitatea mecanismelor manageriale necesare

realizării misiunii sociale a instituţiilor şi autorităţilor publice să nu fie afectate, iar

sistemul să-şi păstreze integritatea şi gradul de flexibilizare a structurii absolut

necesare.

În contextul actual, devin absolut necesare corecţii importante în ceea ce

priveşte aria de cuprindere a autorităţii şi responsabilităţii de către funcţiile de

demnitate publică şi de către cele ocupate de reprezentanţii politici, altfel există deja

pericolul evident al politizării şi destabilizării unui sistem tocmai datorită deficienţelor

majore existente în modul de concepere şi funcţionare a structurilor organizatorice din

institutiile şi autorităţile publice din ţara noastră.

Nu trebuie uitat ca sistemul administrativ dintr-o ţară reprezintă coloana

vertebrală a acestuia, iar modul de constituire şi funcţionare a fiecărei componente

organizatorice influenţează decisiv starea de sănătate a sistemului în ansamblul lui şi a

sectorului public, în general.

Compartimentele sunt componente rezultate din agregarea unor posturi şi

funcţii publice cu continut similar şi/sau complementar.

Compartimentul într-o instituţie sau autoritate publică reuneşte un grup de

funcţionari publici sau de angajaţi cu contract de muncă implicaţi în desfăşurarea unor

activităţi relativ omogene, care au o pregătire specială în domeniul tehnic, economic,

social, sănătăţii, administrativ etc., corespunzător profilului instituţiei sau autorităţii

publice, care utilizează metode şi proceduri adecvate pentru realizarea unor obiective,

desfăşoară activitatea în acelaşi spaţiu şi sunt subordonate nemijlocit unui titular de

funcţie publică de conducere.

Exista o pondere ridicata a compartimentelor funcţionale în interiorul

structurii unui sistem administrativ. Compartimentele funcţionale predomină în

structurile organizatorice ale ministerelor, agenţiilor, direcţiilor generale,

Parlamentului, administraţiilor prezidenţiale etc. În sistemele administrative

centralizate se observă o delimitare clară între cele două categorii de compartimente,

există chiar o specializare a fiecărei categorii, ceea ce în practică alimentează un

dezechilibru între cel care fundamentează şi ia decizia administrativă –

compartimentul funcţional şi cel care execută conţinutul deciziei administrative –

compartimentul funcţional, situaţie deosebit de delicată care contribuie la întarirea

caracterului birocratic al activităţii desfăşurate în compartimentele funcţionale.

În accepţiunea specialiştilor în domeniul managementului public respectarea

principiilor fundamentale ale managementului public necesită o riguroasă determinare

a numărului şi structurii compartimentelor operaţionale şi funcţionale, astfel ca să

existe un grad ridicat de funcţionalitate şi o orientare a conţinutului activităţii

desfăşurate în cadrul lor către ceea ce piaţa serviciilor aşteaptă.

Este necesară determinarea numărului optim de compartimente funcţionale şi

operaţionale pentru a se mentine un grad acceptabil de birocratizare a structurii şi

implicit a serviciilor publice oferite de autorităţi şi instituţii publice.

Instituţiile şi autorităţile publice fac parte dintr-un sistem social-administrativ.

Existenţa sistemului determină în mod evident şi existenţa relaţiilor, a legăturilor între

toate elementele acestuia, pentru a exista o coeziune şi o coerenţa absolut necesare

îndeplinirii misiunii sociale pe care o au majoritatea instituţiilor şi autorităţilor

publice. În acest context se identifică un alt concept şi un alt criteriu de clasificare a

relaţiilor în sectorul public: relaţiile administrative.

Relaţiile administrative sunt legăturile care se stabilesc între toate

componentele sistemului socio-administrativ care asigură integritatea şi coeziunea

acestuia în procesul de realizare a obiectivului fundamental al managementului

public.

În sistemul administrativ din România există instituţii şi autorităţi atât la nivel

naţional, cât şi la nivel local care sunt specializate în efectuarea controlului asupra

modului în care funcţionează instituţiile şi autorităţile publice, asupra gradului în care

acestea răspund unor nevoi sociale generale şi specifice.

În instituţiile şi autorităţile publice din România, numărul de niveluri ierarhice

în acelaşi tip de instituţie sau autoritate este acelaşi, deoarece sistemul se orientează în

primul rând după conţinutul cadrului legislativ şi abia în ultimul rând după nevoile

interne. Astfel sunt numeroase instituţii şi autorităţi administrative în ţara noastră care

au structuri similare, în timp ajungându-se chiar la identificarea unui prototip de

structură cu număr identic de niveluri ierarhice şi configuraţie aproape identică.

Aceasta demonstrează gradul redus de înţelegere a rolului structurii organizatorice, în

general, a numărului de niveluri ierarhice, în special, implicaţiile majore pe care

acestea le au asupra funcţionalităţii structurii şi viabilităţii manageriale a instituţiei

sau autorităţii publice.

În instituţiile şi autorităţile publice cu număr mare de niveluri ierarhice pe care

le întâlnim în special în administraţia publică centrală din ţara noastră, principalele

probleme care apar sunt:

- dificultăţi în procesul de comunicare, ceea ce determinî frecvenţa mare a

distorsiunilor, filtrajelor şi redundanţelor, dar şi supraîncărcări ale canalelor

sistemului informaţional;

- creşterea duratelor proceselor de fundamentare a deciziilor de management şi

a deciziilor administrative;

- consum mare de timp şi resurse materiale şi financiare;

- fluxuri şi circuite informaţionale lungi;

- dificultăţi în implementarea deciziilor de management şi administrative etc.

Se recomandă structurile organizatorice plate cu număr mic de niveluri

ierarhice şi cu dezvoltare corespunzătoare pe orizontală, deoarece acestea facilitează

buna comunicare şi integrare a componentelor structurale în sistemul de management

al instituţiei sau autorităţii publice.

Ponderea ierarhică reprezintă numărul persoanelor conduse nemijlocit de un

titular de funcţie publică sau de un reprezentant politic ales într-o funcţie publică.

Mărimea ponderii ierarhice este influenţată de numărul de niveluri ierarhice cu

care se află în raport invers proporţional. Ponderea ierarhică este componenta

structurală care conferă ordine în cadrul structurii organizatorice a instituţiei sau

autorităţii publice. Astfel, o supradimensionare a ponderii ierarhice îngreunează

semnificativ coordonarea şi controlul activităţilor desfăşurate în instituţiile publice, în

timp ce o subdimensionare determină amplificarea nejustificată a costului structurii

organizatorice. În instituţiile şi autorităţile publice, ponderea ierarhică creşte pe

verticala structurilor organizatorice către nivelurile inferioare.

Dimensiunea ponderii ierarhice alături de numărul de niveluri ierarhice şi tipul

de relaţii organizatorice reprezintă principalii parametri de caracterizare a tipului de

structură organizatorică şi a implicaţiilor pe care aceasta le are asupra celorlalte

componente ale sistemului de management din instituţiile şi autorităţile publice.

2.19. Noul management public şi misiunea instituţiilor publice în acest

context

Modelul tradiţional de abordare a administraţiei publice nu numai că nu mai

este unul potrivit pentru sectorul public, dar se simte tot mai mult nevoia unei

schimbări majore în instituţiile publice, prin care valorile de baza ale Noului

management public să poată fi dezvoltate şi implementate.

2.19.1. Sistemul de valori fundamentale ale noului management public

Chiar dacă în ceea ce priveşte conţinutul valorilor de bază există încă mai

multe accepţiuni, totuşi în timp s-a conturat un punct de vedere unanim acceptat în

ţările dezvoltate, cel referitor la necesitatea renunţării la unele elemente ale gândirii

birocratice, considerată mult timp ca modalitatea ideală de organizare a unui sistem

administrativ şi a componentelor acestuia.

Această schimbare fundamentală, aşa cum afirma şi Owen Hughes, în lucrarea

“Public Management and Administration”, dincolo de numeroasele probleme apărute

odată cu declanşarea ei, pare să fie una ireversibilă, care va marca o nouă perioadă de

dezvoltare a ştiintei managementului public şi de reformare a sistemelor de

management public din toate ţările”.

Cercetările teoretice, dar în special cele cu caracter practic, au demonstrat din

plin necesitatea şi oportunitatea unor schimbări fundamentale în domeniul

managementului public.

Primele elemente ale noului curent în domeniul managementului public au fost

identificate în Statele Unite ale Americii, după alegerea lui Ronald Reagan ca

Preşedinte în 1980 şi în Marea Britanie odată cu preluarea mandatului de prim

ministru de către d-na Margaret Thatcher.

Abordarea conducerii în sectorul public în general, şi în domeniile integrate în

acesta, în special, a cunoscut după anii ‘90 mai multe forme de exprimare.

Pollitt, în 1990 a numit noul curent „managerialism”, Hood, în 1991 prezenta

conţinutul unei noi abordări numită „noul management public”, în 1992 Lan şi

Rosenbloom prezentau dintr-o perspectivă specifică „orientarea către piaţă a

administraţiei publice”. În acelaşi an, Barzelay a reunit punctul său de vedere sub

titulatura: „paradigma postbirocratică”, pentru ca imediat să apară reacţia din partea

lui Osborn şi Gaebler exprimată ca „guvernarea antreprenorială”.

Dincolo de această varietate de forme de exprimare, la o analiză atentă a

conţinutului noului management public se constată importante puncte de vedere

comune:

- atenţie deosebită acordată fundamentării şi realizării obiectivelor;

- accentul pus pe responsabilitatea individuală a managerilor publici pentru

realizarea obiectivelor;

- creşterea gradului de autonomie şi flexibilitate managerială;

- introducerea indicatorilor de performanţă pentru măsurarea gradului de

realizare a obiectivelor fundamentale şi individuale;

- integrarea în gândirea managerială a celor „3E”, însemnând economie,

eficienţă şi eficacitate;

- orientarea către piaţă şi deplasarea centrului atenţiei de la modul de

desfăşurare a proceselor asupra gradului în care, prin rezultatele oferite, nevoile

sociale sunt satisfăcute.

Noul model al managementului public surclasează efectiv modelul tradiţional

al administraţiei publice şi, în mod inevitabil, mai devreme sau mai târziu, viitorul în

sectorul public va fi în totalitate dominat de noile valori manageriale promovate atât

în teorie, cât şi în practică. Noua abordare schimbă semnificativ modul de

desfăşurarea a activităţii în instituţiile publice şi totodată rolul managerului public şi

funcţionarilor publici de execuţie. Activitatea lor va fi determinată de noile

coordonate ale managementului public, respectiv, obiectiv, rezultate, responsabilitate

pentru nivelul performanţelor, creativitate şi inovare şi nu de rutină şi tradiţionalismul

specifice activităţilor administrative.

2.19.2. Coordonate ale misiunii instituţiilor publice în contextul Noului

management public

Misiunea unei instituţii publice reprezintă un ansamblu de orientări

fundamentale privind:

- produsele şi serviciile publice oferite pentru satisfacerea nevoilor generale şi

specifice;

- segmentul de piaţă din sectorul public căruia li se adresează;

- nivelul administrativ;

- unitatea administrativ-teritorială şi colectivitatea locală unde sunt oferite

serviciile;

- mijloacele tehnice folosite pentru producerea şi furnizarea lor;

- viziunea generală a reprezentanţilor managementului instituţiei publice în

legătură cu funcţionarii publici, de sectorul public şi de particularităţile unităţii

administrativ-teritoriale în care îşi desfaşoară activitatea.

2.19.3. Abordări recente în managementul public internaţional şi

oportunitatea adaptării şi implementării lor în instituţiile publice din România

În ultimii ani au fost declanşate o serie de mutaţii importante în domeniul

managementului public. Faptul este absolut normal, dacă luăm în considerare

elementele noi promovate de specialiştii în domeniu. Acestea redefinesc semnificativ

cadrul de desfăşurare a proceselor de management şi de execuţie din instituţiile

publice, valorile, modul de exprimare şi de evaluare a performanţelor obţinute de

managerii publici şi de executanţi.

2.20. Profesionalizarea managementului public

Complexitatea mediului social, politic, economic din diferite ţări ca de altfel şi

dinamismul schimbărilor intervenite în instituţiile publice au determinat declanşarea

în ţările dezvoltate a unui proces de profesionalizare a managementului public,

desigur în condiţiile în care s-au asigurat premisele ştiinţifice, informaţionale, umane

şi tehnico-materiale necesare.

Profesionalizarea managementului public constă într-un proces amplu de

atragere, selecţie şi creare în cadrul instituţiilor publice a unui corp de funcţionari

publici specializat în domeniul managementului public, care să exercite funcţiile

managementului public, să aplice metode, tehnici şi abordări, care să conducă la

obţinerea în instituţiile publice a unor performanţe deosebite răspunzând aşteptărilor

celorlalte instituţii din cadrul aparatului administrativ şi cetăţenilor.

Managementul public are ca obiectiv fundamental satisfacerea cerinţelor şi

nevoilor generale ale membrilor societăţii.

Procesul de realizare a lui este puternic influenţat de conţinutul cadrului

legislativ şi de gradul de profesionalizare a politicienilor, a titularilor de posturi şi

funcţii publice de conducere şi de executie, care desfăşoară activitate în cadrul

sistemului.

În acest scop, în toate ţările dezvoltate înainte de declanşarea procesului

reformelor în sectorul public una din schimbările majore a vizat crearea şi dezvoltarea

unui corp profesionist de funcţionari publici, neutru din punct de vedere politic şi care

să-şi asume responsabilitatea atât pentru punerea în aplicare a cadrului legislativ, dar

mai ales în ceea ce priveşte realizarea obiectivului fundamental al managementului

public.

Formarea profesională şi perfecţionarea pregătirii profesionale a funcţionarilor

publici şi a personalului atras în instituţiile publice au devenit o necesitate stringentă

în multe din instituţiile publice din ţările dezvoltate.

În acest sens, primul pas a fost stabilirea clară a rolului şi a limitelor de

competenţă ale reprezentanţilor politicului în managementul public. Al doilea pas a

fost acceptarea faptului că profesionalizarea managementului public necesită o

redefinire a conţinutului activităţilor de formare şi perfecţionare a pregătirii

funcţionarilor publici. Al treilea pas a constat în declanşarea procesului de formare şi

dezvoltare a noului sistem de valori care, în cel mai scurt timp să conducă la obţinerea

unui nivel de performanţă în sectorul public, cel puţin la nivelul aşteptărilor

cetăţenilor din ţările respective.

Prin urmare, profesionalizarea managementului public este puternic

determinată de formarea şi perfecţionarea resurselor umane din instituţiile publice.

Aceste două activităţi influenţează semnificativ calitatea proceselor de management şi

de execuţie şi contribuie efectiv la realizarea obiectivului fundamental al

managementului public.

O analiză atentă asupra sistemelor de perfecţionare a resurselor umane din

sectorul public în ţările dezvoltate arată că există o mare varietate de preocupări în

acest sens, toate conducând însă către un obiectiv comun, acela al eficientizării

formării funcţionarilor publici pentru a sprijini realizarea câtorva schimbări

fundamentale necesare prin redefinirea strategiilor şi politicilor de personal.

Intensificarea activităţilor de formare şi de pregătire a resurselor umane din

cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice reprezintă doar primii doi paşi în procesul

amplu de profesionalizare a managementului public.

Profesionalizarea managementul public implică o pregătire deosebită a

titularilor de posturi şi funcţii publice de conducere şi în domeniile cu care

managementul public se află în interdependenţa permanentă, respectiv, domeniul

dreptului, politic şi administrativ.

În toate ţările democratice din Uniunea Europeană, tendinţa de

profesionalizare a managementului public a determinat mutaţii semnificative în

conţinutul politicilor administrative, instituţionale generale şi specifice domeniului

resurselor umane.

În marile democraţii occidentale procesul de profesionalizare a

managementului public a început cu redefinirea activităţii de selecţie a candidaţilor la

posturile şi funcţiile publice. Se urmăreşte identificarea celei mai bune persoane

pentru o carieră de funcţionar public şi, mai târziu, pentru funcţii speciale, şi nu

identificarea persoanelor agreate de reprezentanţii politici.

Profesionalizarea managementului public nu se poate realiza fără o

fundamentare adecvată a strategiilor şi politicilor de training în domeniul resurselor

umane. Este binecunoscut faptul că administraţiile occidentale alocă aproximativ 5 %

din costurile cu resursele umane pentru pregătirea acestora. Cele mai multe programe

de training au un caracter practic şi sunt bine articulate în conţinutul strategiilor

globale şi instituţionale.

În ultimii ani, realitatea a demonstrat că în toate ţările occidentale se identifică

o nevoie urgentă de instruire şi perfecţionare a pregătirii titularilor de posturi şi funcţii

publice de conducere, în mod deosebit în domeniul managementului public, pentru a-

şi însuşi metodele şi tehnicile de management moderne, pentru dezvoltarea abilităţilor

manageriale, dar şi informatice, pentru dezvoltarea gândirii strategice specifice şi

pentru extinderea abordării managementului public bazat pe performanţă.

Un alt obiectiv important vizează dezvoltarea sistemului carierei dându-se o

atenţie deosebită dezvoltării aptitudinilor şi experienţei persoanelor capabile încadrate

în autorităţile şi instituţiile publice. În timp, acestor categorii de persoane li se acordă

competente mai mari pentru a desfăşura o gamă variată de activităţi chiar şi în

instituţii sau autorităţi publice diferite pentru a crea un corp de funcţionari publici cu o

viziune sistemică şi un grad mai mare de flexibiliate.

Profesionalizarea managementului public presupune crearea şi dezvoltarea

permanentă a unui sistem unitar de training pentru funcţionarii publici şi pentru

reprezentanţii politicului propulsaţi în funcţii publice. Astfel de instituţii de training

există în toate ţările occidentale.

În Danemarca există trei mari coordonate ale procesului de modernizare a

managementului public. Prima este profesionalizarea managementului public prin

care se urmăreşte eficientizarea serviciilor publice şi a sistemului de furnizare a

acestora. A doua coordonată majoră este privatizarea serviciilor publice în vederea

rentabilizării acestora. A treia coordonată vizează salarizarea funcţionarilor publici în

funcţie de performanţele individuale obţinute şi de gradul de realizare al obiectivelor.

În Elvetia, profesionalizarea managementului public este puternic susţinută de

introducerea unui sistem specific de „indicatori specifici”, definiţi exclusiv pentru

reprezentanţii politicului integraţi în structura sistemului administrativ şi în

managementul public. Astfel, este posibilă măsurarea eficienţei sistemului condus şi a

eficacităţii celor care fundamentează decizii politice importante.

Un alt pas important pe care democraţiile occidentale l-au parcurs în ceea ce

priveşte profesionalizarea managementului public a fost motivarea funcţionarilor

publici pentru a deveni buni profesionişti.

Toate statele Uniunii Europene consideră dificil acest proces, deoarece se

recunoaşte că cei mai mulţi cetăţeni nu doresc „să-şi vadă banii din impozite cheltuiţi

pe salariile mari ale managerilor publici”.19 Pe de altă parte, se porneşte de la un

adevăr elementar, dar esenţial, şi anume de la faptul că fără o motivare

corespunzătoare a funcţionarilor publici, în general şi a celor cu funcţii de conducere,

în special, autorităţile şi instituţiile publice nu vor reuşi niciodată să atragă, să

19 Carta Verde. Politica de dezvoltare regională în România, Guvernul României şi Comisia Europeană, Programul Phare

integreze şi să profesionalizeze resursele umane, să dezvolte un management public

profesionist bazat pe competenţă şi orientat către obţinerea de performanţe.

În sistemul de management public din România profesionalizarea

managementului public este absolut necesară dacă se doreşte orientarea sistemului

administrativ şi a statului nostru către valorile promovate în toate democraţiile

occidentale.

Etapele importante ale acestui proces sunt:

1. elaborarea unui studiu amplu de diagnosticare în domeniul resurselor

umane;

2. fundamentarea strategiei globale în domeniul resurselor umane în sectorul

public;

3. elaborarea strategiei globale şi a strategiei în domeniul resurselor umane în

administraţie şi în celelalte domenii de activitate din sectorul public;

4. pregătirea resurselor umane pentru implementarea strategiilor;

5. asigurarea climatului organizaţional;

6. implementarea strategiilor de resurse umane;

7. monitorizarea, evaluarea şi adaptarea strategiei globale şi a celei în

domeniul resurselor umane.

Efectele unei astfel de schimbări fundamentale în cadrul autorităţilor şi

instituţiilor publice din ţara noastră sunt:

- îmbunătăţirea semnificativă a calităţii deciziilor administrative;

- amplificarea funcţionalităţii la nivel de instituţie şi de sistem administrativ în

ansamblul lui;

- îmbunătăţirea calităţii serviciilor oferite instituţiilor şi cetăţenilor;

- îmbunătăţirea imaginii institutiilor publice şi a autorităţilor statului etc.

Iniţierea şi accelerarea profesionalizării managementului public în sectorul

public din ţara noastră reprezintă o premisă necesară în procesul reformei

administrative, care aşteaptă a fi implementată în autorităţile şi instituţiile publice de

la nivel central şi local.

Fără o profesionalizare a managementului public este foarte greu de crezut că

instituţiile publice şi autorităţile administrative vor ajunge la niveluri de performanţă

comparabile cu cele ale organizaţiilor similare din ţările dezvoltate. Doar pe bază de

vechime, fler, experienţă, orientare politică şi un nivel elementar de pregătire generală

nu se pot obţine rezultate concrete pozitive în procesul reformei şi este foarte greu de

crezut că instituţiile noastre publice se vor putea apropia într-un timp rezonabil de

performanţele sectorului public din marile democraţii occidentale.

2.21. Flexibilizarea managementului public

Multitudinea şi complexitatea schimbărilor manifestate în sectorul public, în

general, în sistemele administrative, în sfera serviciilor publice, în special, ca urmare a

influenţei factorilor exogeni instituţiilor publice, dar şi endogeni, au determinat

intensificarea procesului de adaptare permanentă a conţinutului managementului

public.

Flexibilizarea managementului public constă în crearea unui sistem de

conducere suficient de dinamic şi stabil care să asigure un echilibru între identitatea

unei instituţii şi/sau autorităţi publice, diferită de alta prin misiunea socială care îi

revine în cadrul sistemului şi prin schimbările semnificative care apar în mediul

extern al acesteia, respectiv în sfera economică, politică, administrativă, socială,

culturală etc.

Multidimensionalitatea acestei tendinţe a managementului public determină

existenţa mai multor tipuri de flexibilitate în cadrul instituţiilor şi autorităţilor publice:

- Flexibilitatea culturii organizaţionale constă în adaptarea permanentă a

sistemului intern de valori de bază dintr-o instituţie-autoritate publică, ca urmare a

modificărilor aparute în mediul organizaţional intern şi extern.

- Flexibilitatea organizatorică constă într-o remodelare permanentă a structurii

organizatorice a instituţiei-autorităţii publice în funcţie de schimbările determinate de

variabilele endogene sau exogene acesteia.

- Flexibilitatea informaţională constă într-un proces de structurare şi

îmbogăţire permanentă a conţinutului sistemului informaţional şi a procesului de

comunicare internă şi externă pentru a oferi, în timp util, informaţiile necesare

funcţionarilor publici de conducere sau de execuţie şi reprezentanţilor politicului

propulsaţi în structurile instituţiilor publice şi autorităţilor administraţiei de stat.

- Flexibilitatea decizională constă în adaptarea permanentă a conţinutului

deciziilor administrative la particularităţile mediului organizaţional intern şi extern,

dată fiind influenţa puternică pe care factorii exogeni o exercită asupra procesului

decizional din instituţiile publice.

- Flexibilitatea instrumentală sau metodologică presupune un proces continuu

de identificare, analiză, selecţie şi adaptare permanentă a metodelor şi tehnicilor

manageriale necesare tuturor categoriilor de funcţionari publici şi nu numai pentru

desfăşurarea proceselor de management şi de execuţie din instituţiile şi autorităţile

administraţiei de stat.

Se poate constata că prin aceasta tendinţă reprezentanţii managementului

public urmăresc să asigure un echilibru dinamic permanent între sistemul intern şi

mediul extern, prin care instituţia şi autoritatea publică dobândeşte premisele necesare

realizării obiectivelor previzionate stabilite.

Fără îndoială că tendinţa de flexibilizare presupune un management public

profesionist, care să aibă capacitatea de a sesiza necesitatea şi conţinutul schimbărilor,

dar şi abilitatea managerială de a adapta vechiul sistem la noile condiţii, astfel încât

obiectivele instituţiilor şi ale autorităţilor publice să fie realizate.

Experienţa managerilor publici a condus, de altfel, la confirmarea unui adevăr

elementar şi esenţial, anume că nu există un model universal valabil de succes, care să

poată fi preluat şi aplicat într-o instituţie publică şi/sau autoritate administrativă.

Misiunea managerilor publici este aceea de a sesiza modificările de conţinut

ale variabilelor organizaţionale interne şi externe, intensitatea acestora şi de a adapta

permanent sistemul de management din instituţiile publice şi autorităţile

administraţiei de stat la un context specific unei perioade. Pentru aceasta, managerii

publici pot îmbina propria experienţă şi pregătire cu experienţa altor manageri publici

şi cu noile concepte, metode, tehnici şi tehnologii informaţionale puse la dispoziţie de

specialiştii din diverse domenii.

Deşi această tendinţă a managementului public ar trebui să facă parte

integrantă din gândirea managerială a oricărui titular de funcţie publică de conducere

sau reprezentant al politicului propulsat în sistem, din păcate, în contextul românesc,

ea este destul de puţin acceptată ca necesitate şi foarte puţin aplicată.

Paradoxal, în ţara noastră se constată că organizaţiile din sectorul public au un

grad destul de redus de flexibilitate, dar în acelaşi timp numeroase schimbări au

marcat semnificativ în timp conţinutul managementului public.

În sistemul administrativ din ţara noastră există percepţia, greşită de altfel,

potrivit căreia flexibilitatea managementului public poate fi acceptată doar până la

limita precizată de lege, neglijându-se un aspect elementar, dar esenţial şi anume acela

ca instituţia publică şi autoritatea statului trebuie să funcţioneze în acelaşi timp ca

parte a unui întreg (sistemul administrativ) şi ca entitate distinctă, în serviciul altor

instituţii sau autorităţi şi al cetăţenilor. Din această perspectivă, reprezentanţii

managementului public trebuie să determine misiunea organizaţiei şi propriile

obiective integrate în sistem, în ansamblul lui, şi să modeleze, în funcţie de variabilele

situaţionale, componentele sistemului de management, astfel încât ţelurile propuse să

fie realizate.

Din păcate, în instituţiile şi autorităţile publice din ţara noastră apare evidentă,

în cele mai multe cazuri, formalizarea excesivă a schimbărilor în sistemul de

management public şi caracterul teoretic al acestora, de altfel o rezultantă firească a

unei percepţii generalizate.

Funcţionarii publici de carieră nu sunt stimulaţi să aibă iniţiative în procesul

schimbărilor organizaţionale, aşteptând ca, de cele mai multe ori, propunerile să apară

de la titularii funcţiilor publice de conducere sau frecvent să fie formulate de

reprezentanţii politicului.

Flexibilizarea managementului public în institutiile publice din România nu

poate fi realizată prin acte normative, universal valabile referitoare la structura

organizatorică sau la procesul decizional, prin imixiuni ale autorităţilor centrale sau

prin ordine ministeriale. Soluţia constă în „însănătoşirea sistemului“, tratându-l din

interior prin îmbunătăţirea capacităţii manageriale a instituţiilor publice, prin numirea

pe posturile şi funcţiile publice a unor funcţionari publici de carieră, pregatiţi să

devină manageri publici profesionişti cu obiective individuale, sarcini, competenţe şi

responsabilităţi riguros determinate.

Cap. III: Accesarea de către autorităţile administraţiei

publice locale a fondurilor europene nerambursabile

3.1. Consideraţii generale

Capitolul îşi propune stabilirea unor modalităţi eficiente prin care, pe de-o

parte autorităţile administraţiei publice locale să aplice corect în competiţiile pentru

obţinerea de fonduri strucurale nerambursabile ale Comisiei Europene, iar pe de altă

parte aceste autorităţi administrative să gestioneze eficient fondurile obţinute, pe baza

de participaţie şi transparenţă, implicând toţi actorii sociali, în genere, şi în special

organizaţiile nonguvernamentale.

Deşi fondurile europene nerambursabile reprezintă resurse importante pentru

autorităţile publice judeţene, în special în vederea completării fondurilor pentru

investiţii, acestea nu s-au dovedit foarte eficiente în a le accesa şi nici în a le gestiona.

O parte din acest eşec se datorează instituţiilor publice, o altă parte ţine de prestaţia

altor actori implicaţi. Capitolul îşi propune să stabilească care sunt cauzele

ineficacităţii autorităţilor administraţiei publice în gestionarea fondurilor euroepene

(pornind de la ipotezele: lipsa voită de transparenţă, resurse umane insuficient

pregătite în acest sens şi demotivate, dotarea logistică precară, slaba interrelaţionare

cu reprezentanţii societăţii civile şi cu organizaţiile nonguvernamentale, care sunt

mult mai aproape ca şi sferă de cunoaştere de interesul specific al colectivităţilor

locale). Lipsa spirirtului antreperenorial din administraţia românească poate determina

şi ea latenţă în iniţiativa atât de necesară în contextul austerităţii bugetare existente.

Această lipsă se transpune şi în absenţa culturii parteneriatului între autorităţile

publice locale care ar putea reprezenta un avanataj în atragerea de fonduri externe.

Deşi structurile ONG-urilor sunt foarte flexibile, autorităţile administraţiei publice nu

încheie parteneriate cu acestea decât în manieră formală, în timp ce fondurile

europene nerambursabile se cheltuie fără responsabilitate. Se propun măsuri de

îmbunătăţire şi eficientizare a acestor aspecte, prin activităţi specifice de

conştientizare (metode moderne de dialog şi comunicare) atât a autorităţilor locale cât

şi a celorlalte ONG-uri (mai precis, activarea reală a celor două laturi ale

parteneriatelor necesare derulării fondurilor).

Analizând actorii implicaţi în traseul accesării şi gestionării fondurilor

europene nerambursabile de către administraţia publică un studiu realizat de către

Institutul de Politici Publice Bucureşti20 a stabilit la nivelul anului 2004 următoarele

concluzii:

- numărul persoanelor responsabile de obţinerea şi gestionarea proiectelor

finanţate prin fonduri europene nerambursabile este nesemnificativ comparativ cu

anasamblul resurselor umane din administraţia publică;

- pregătirea profesională şi dezvoltarea carierei resurselor umane din administraţia

publică în ceea ce priveşte managementul proiectelor trebuie să fie un interes al

managerilor publici; din nefericire dezvoltarea carierei este un domeniu în care

managementul public din România nu este încă dezvoltat şi datorită absenţei

prevederilor legale din Codul Muncii în acest sens; de reţinut însă capacitatea

conferită prin formarea continuă, necesitate impusă de modificările aduse Legii

administraţiei publice locale şi Statutului funcţionarilor publici.

- Raporturile de comunicare organizaţională între autorităţile administraţiei

publice locale şi instituţiile regionale (agenţii şi consilii de dezvoltare) şi centrale

implicate în procesul de accesare a fondurilor europene nerambursabile sunt în mod

cert perfectibile. Reproşul fundamental ce poate fi adresat este în primul rând în ceea

ce priveşte stabilirea regiunilor ca şi „poli” de greutate în ceea ce priveşte accesarea

fondurilor Phare de exemplu. Accesul la informaţii în ceea ce priveşte accesarea

fondurilor cât şi frecvenţa cu care se modifică conţinutul pachetelor informative

despre programele finanţate prin fonduri europene nerambursabile constituie de

asemenea aspecte reproşabile organizării procesului transparent de publicitate de către

instituţiile regionale abilitate (a se vedea modificările pentru Linia Phare 01,

Dezvoltarea resurselor umane, făcute publice pe site cu un termen de 15 zile înainte

de închiderea aplicaţiilor).

Gradul de birocratizare a structurilor de tip rol din administraţia publică locală

poate fi demonstrat o dată în plus prin analiza capacităţii fondurilor europene

20 Investiţiile şi responsabilizarea administraţiei publice, studiu realizat în cadrul proiectului Harta actorilor şi problemelor aderării României la Uniunea Europeana

nerambursabile de către administraţiile publice locale (la nivelul judeţului Constanţa,

procentul fondurilor necheltuite şi restituite autorităţiilor contractante din cadrul

proiectelor finanţate prin fonduri europene nerambursabile fiind de 35 %). În ceea ce

priveşte situaţia parteneriatelor încheiate între autorităţile administraţiei publice locale

şi organismele nonguvernamentale în vederea obţinerii de fonduri europene

nerambursabile generează tot la nivelul judeţului Constanţa o statistică

necorespunzătoare, conform aceluiaşi studiu iniţiat de IPP. Dacă adăugăm acestei

analize de date şi evaluările de rezultat inexistente la nivel transparent în cadrul

formelor de organizare a imaginii Consiliilor Locale şi ale Agenţiilor de dezvoltare

regională, putem propune pe viitor realizarea unor formule de audit intren ale

structurilor administraţiei publice care să vizeze următorii indicatori:

- evaluarea de rezultat: eficienţa derulării proiectelor (raportul dintre

rezultatele obţinute şi resursele investite) - aspect ce ţine de funcţia de planificare şi

prognoză ce ar trebui aplicată şi managementului public, nu numai organizaţiilor

private;

- eficacitatea derulării proiectelor (concordanţa rezultatelor obţinute cu

obiectivele stabilite iniţial prin diagramele Gantt ale aplicaţiilor de proiect) - aspect ce

ţine de funcţia de control-evaluare a managementului ce trebuie să capete o nouă

dimensiune şi raportat la instituţiile publice;

- performanţa managerială a coordonatorilor proiectului;

- evaluarea de impact: modificările în situaţia grupului ţintă ale proiectului şi

capacitatea de soluţionare a problemelor identificate în momentul redactării

proiectului prin diagramele Gantt.

Din nefericire autonomia autorităţilor administraţiei publice locale în

accesarea şi gestionarea programelor europene, cât mai ales în asigurarea cofinanţării

depinde în mod direct proporţional de stadiul procesului de descentralizare.

Descentralizarea, aşa cum sunt organizate serviciile publice din România, poate fi

intitulată doar desconcentrare, exerciţiul bugetar fiind stabilit (împreună cu structura

posturilor) de către ministerele de resort. Indicatorii care trebuie urmăriţi în vederea

eficientizării procesului de accesare a fondurilor europene nerambursabile de către

autorităţile administraţiei publice în special şi instituţiile publice în general sunt:

- numărul şi ponderea serviciilor publice descentralizate;

- gradul de descentralizare al resurselor financiare;

- ponderea veniturilor proprii în totalul veniturilor bugetelor locale.

Un aspect deosebit de important în vederea optimizării accesării fondurilor

europene de către instituţiile publice este şi acela al racordării între îndeplinirea

condiţiilor de eligibilitate (şi respectarea domeniilor fundamentale de aplicaţie) şi

nevoile cu caracter specific ale colectivităţilor locale. Astfel se impune respectarea

următorilor indicatori:

- armonizarea între conţinutul strategiilor de dezvoltare ale regiunilor (care

reprezintă în fond, o sinteză a celor locale) şi conţinutul pachetelor informative de

programe;

- existenţa şi calitatea consultărilor prealabile între structurile asociative locale

şi reprezentanţii Guvernului implicaţi în negocieri şi procese de lobbying cu

reprezentanţii Comisiei Europene în ceea ce priveşte conţinutul programelor de

finanţare.

Urmărirea indicatorilor propuşi în cadrul acestui demers ştiintific, stabilirea de

parteneriate public-privat constituie condiţii indispensabile în vederea accesării de

către instituţiile şi autorităţile publice a fondurilor europene nerambursabile, în

condiţii de eficienţă. Necesitatea devine o impunere în condiţiile în care aceste

fonduri europene sunt singurele resurse financiare ale autorităţilor administraţiei

publice ce pot constitui stimulente semnificative (comparativ cu excedentele obţinute

prin dispoziţie centralizată de la impozite şi taxe).

3.2. Traseul fondurilor europene nerambursabile şi actorii implicaţi

Asistenţa financiară nerambursabilă din partea Comunităţii Europene a fost la

dispoziţia României şi a celorlalte state care tocmai se eliberaseră de comunism, încă

din 1990. Iniţial ea a fost destinată sprijinirii statelor foste comuniste în procesul lor

de tranziţie către democraţie şi economia de piaţă. În acea perioadă instrumentul

financiar principal folosit a fost PHARE (Poland and Hungary Aid for Reconstruction

and Economy), la început numai pentru aceste două ţări şi ulterior pentru încă 8 state

foste comuniste.

După 1999, de îndată ce integrarea statelor din Centrul şi Estul Europei a

devenit un proces ireversibil, obiectivul PHARE a devenit sprijinirea ţărilor candidate

în procesul lor de integrare la Uniunea Europeană. În completare, din 2000 au fost

adăugate două noi instrumente financiare cu acţiune specifică: ISPA (Instrumentul

pentru Politici Structurale de Pre-Aderare) - menit să îmbunătăţească infrastructura de

mediu şi transport, şi SAPARD (Special accesssion programme for agriculture and

rural development) - orientat către agricultură şi dezvoltare rurală.

Traseul alocării fondurilor începe de la Bruxelles, Comisia fiind cea care are

decizia finală în privinţa cuantumului fondurilor şi obiectivelor pentru care vor fi

alocate. Partenerul direct cu care negociază este Guvernul României. După aprobarea

fondurilor coordonarea lor se exercită întâi la nivel naţional şi apoi la nivel regional,

fiind implicate instituţii diferite în funcţie de instrumentul financiar utilizat.

3.3. Traseul fondurilor de la Bruxelles la autorităţile centrale

Reglementarea alocării fondurilor europene nerambursabile este cuprinsă în

memorandumurile de finanţare încheiate între Comisia Europeană şi Guvernul

României. Acestea stabilesc drepturile şi obligaţiile părţilor precum şi obiectivele

finanţărilor alocate.

Coordonator naţional al asistenţei financiare nerambursabile din partea

României este Ministerul Integrării Europene care îndeplineşte acest rol în relaţia cu

Uniunea Europeană în ceea ce priveşte programarea fondurilor şi monitorizarea

programelor de asistenţă financiară nerambursabilă.

În timp ce Ministerul Integrării Europene coordonează programele la nivel

naţional, gestionarea propriu-zisă a contribuţiei financiare a Comunităţii Europene

revine Ministerului Finanţelor. În acest sens el garantează integritatea contribuţiei

financiare şi asigură respectarea utilizării acesteia conform destinaţiei stabilite prin

memorandumurile de finanţare, de înţelegere precum şi prin alte documente încheiate

între Comisie şi Guvernul României. Două unităţi din cadrul ministerului sunt

deosebit de importante: Direcţia Fondul Naţional care administrează propriu-zis

fondurile alocate ţării şi Oficiul Central de Plăţi şi Contractare PHARE, responsabil

pentru aspectele procedurale şi administrative privind bugetele proiectelor,

organizarea şi supervizarea licitaţiilor, încheierea şi administrarea contractelor,

raportare financiară, etc.

În cazul asistenţei financiare PHARE, la nivel naţional există doi actori cheie:

- Coordonatorul Naţional al Asistenţei (NAC) responsabil cu asigurarea unei

legături strânse între procesul de aderare şi utilizarea fondurilor PHARE precum şi cu

programarea PHARE şi Oficialul Naţional cu Autorizarea (NAO), numit de Guvern şi

însărcinat cu administrarea din punct de vedere financiar a fondurilor PHARE. În

cazul fondurilor ISPA actorii principali la nivel naţional sunt departamentele ISPA

din cadrul Ministerului Apelor şi Protecţiei Mediului şi Ministerului Lucrărilor

Publice, Transporturilor şi Locuinţei.

- Vocea Comisiei în România este reprezentată de Delegaţia Comisiei

Europene la Bucureşti, instituţie deconcentrată, expresie a tendinţei de descentralizare

manifestată în ultimul timp şi care se va accentua în perioada următoare. Rolul său

intervine în principal în aprobarea conţinutului cererilor de finanţare care pleacă la

Comisie, aprobarea comisiilor de evaluare, verificarea şi aprobarea rapoartelor de

evaluare. De asemenea Şeful Delegaţiei îşi pune semnătura pe contractele încheiate,

nu ca parte contractantă, ci ca o confirmare suplimentară a faptului că proiectul

respectiv va primi finanţare europeană nerambursabilă.

Fiecare instrument financiar pus la dispoziţie de Uniunea Europeană are

propriile sale proceduri şi actori implicaţi din momentul obţinerii finanţării şi până în

faza evaluării.

3.4. Importanţa fondurilor europene nerambursabile pentru autorităţile

publice judeţene

Reprezentaţii administraţiei publice judeţene din România conştientizează

importanţa suplimentării resurselor locale, considerând esenţial rolul fondurilor

europene nerambrurasbile pentru realizarea investiţiilor. În ceea ce priveşte însă

reuşita practică a accesării acestor fonduri lucrurile se diferenţiază pe de o parte în

mod radical în funcţie de tipul autorităţilor judeţene, iar pe de altă parte în funcţie de

statutul social, economic, politic al judeţelor implicate.

Astfel, consiliile judeţene au o activitate relevantă în acest sens. Deşi există

diferenţe majore în ceea ce priveşte numărul şi valoarea proiectelor derulate, toate

judeţele au accesat fonduri PHARE până în prezent. În cazul prefecturilor însă situaţia

este mult mai gravă. Deşi nu este o responsabilitate ce le revine în mod automat şi

deşi bugetul nu le permite asigurarea unei rate mari a co-finanţării pentru a obţine

proiecte de amploare la nivel judeţean, ele pot totuşi accesa singure sau în parteneriat

fonduri europene nerambursabile în special în domeniul investiţiilor în resurse umane

şi asistenţă tehnică. Rezultatul cercetării a fost cel puţin surprinzător din acest punct

de vedere pentru că aproape 60 % din prefecturi au declarat că au accesat fonduri

europene nerambrurasbile pe când 40 % au declarat că prefecturile nu pot în mod

legal accesa fonduri, afirmând că această posibilitate revine numai consiliilor

judeţene. Ele dovedesc astfel o necunoaştere a oportunităţilor financiare pe care le au.

În acelaşi timp, cu cât judeţele au un grad de dezvoltare economică şi socială

mai ridicat, sunt mai informate şi implicate în a căuta surse de finanţare externe.

Judeţele care au centre universitare se disting prin calitatea proiectelor întocmite.

Dacă luăm ca exemplu domeniile care au beneficiat de asistenţă financiară

nerambursabilă la nivel judeţean observăm faptul că investiţiile directe ocupă un loc

important, infrastructura şi mediu fiind problemele acute care pot fi rezolvate prin

accesarea acestor fonduri de autorităţile judeţene. Întărirea capacităţii administrative

reprezintă un alt domeniu pe care Uniunea Europeană pune accent. Cu o pondere mai

mică în totalul investiţiilor astfel finanţate urmează: cultura, dezvoltarea

intreprinderilor mici şi mijlocii (IMM) - prin fonduri accesate de autorităţi publice,

asistenţa socială etc.

Importanţa pe care autorităţile judeţene o acordă fondurilor europene

nerambursabile este legată şi de modul în care programele de finanţare oferite de

Uniunea Europeană răspund necesităţilor existente pe plan local.

Atât rezultatele interviurilor cât şi prelucrarea chestionarelor aplicate

reprezentanţilor autorităţilor judeţene conduc la concluzia că există o discrepanţă între

domeniile considerate prioritare de judeţe şi cele finanţate în final, nefiind încă bine

pus la punct mecanismul negocierii între Comisie şi Guvern anterior construirii

programelor. În timp ce în această perioadă administraţia centrală este preocupată în

special de a satisface cerinţe mai degrabă externe, administraţia judeţeană consideră

oportună o abordare de jos în sus în procesul distribuirii fondurilor pornind de la

nevoile judeţelor.

3.5. Parteneriatul interjudeţean - soluţie în atragerea de fonduri europene

nerambursabile pentru investiţii

Un aspect aproape inexistent anterior anului 1989 şi pentru care se depun

eforturi în ultima perioadă este construcţia unei culturi a parteneriatului între diferitele

segmente ale societăţii româneşti. Sintagme des utilizate în acest context sunt

parteneriatul public - privat, parteneriatul administraţie publică – societate civilă etc.

Dacă în aceste domenii putem afirma că lucrurile au evoluat, nu acelaşi lucru putem

spune despre parteneriatul între autorităţile publice locale. Acestea încă nu au

dezvoltat spiritul de asociere pentru proiecte comune, se tem să investească resursele

proprii în astfel de proiecte neglijând total avantajele pe care cu siguranţă le-ar obţine.

În cazul atragerii fondurilor europene nerambursabile, existenţa unui

parteneriat între cel puţin două autorităţi publice ar constitui un avantaj net în special

în contextul politicii de dezvoltare regională. Realitatea arată că până în acest moment

nu există niciun exemplu de încheiere a astfel de parteneriate în intenţia de a accesa

fondurile europene. Există doar tentative timide şi neconcretizate. Judeţele se aruncă

într-o competiţie pentru resurse neluând în calcul avantajele unei asocieri în care şi

profiturile şi riscurile ar fi împărţite în mod echitabil.

Este de menţionat în acest context că actuala împărţire administrativ-teritorială

şi actuala distribuire a competenţelor pe diferite paliere de guvernare nu încurajează

existenţa parteneriatelor. Regiunile de dezvoltare nu reuşesc să ofere cadrul necesar

de colaborare şi nu reuşesc să stimuleze crearea unui spirit regional în detrimentul

rivalităţilor existente în prezent. O soluţie tot mai vehiculată de diferite segmente ale

societăţii româneşti dar şi ale autorităţilor publice este crearea unor regiuni

administrative, care ar avea un aport important în încurajarea asocierilor pentru

proiecte regionale ca urmare a imboldului pe care l-ar da afirmării identităţii

regionale.

3.6. Probleme specifice cu care se confruntă autorităţile publice judeţene

în eforturile de a accesa fonduri europene nerambursabile

Pe lângă cele două probleme importante (comunicarea între instituţiile

implicate şi lipsa parteneriatelor) există probleme punctuale care împiedică buna

desfăşurare a lucrurilor în cadrul acestui proces. Ele ţin pe de o parte de administraţia

publică judeţeană, iar pe de altă parte de instituţiile cu care aceasta trebuie să

colaboreze.

Una dintre cele mai grave probleme cu care se confruntă administraţia publică

judeţeană este necesitatea asigurării co-finanţării pentru a putea depune proiectele pe

care şi le propune. Rolul co-finanţării este foarte important contribuind la

responsabilizarea administraţiei publice în legătură cu utilizarea acestor fonduri. În

acelaşi timp însă nivelul scăzut al resurselor bugetare nu permite crearea unui fond

consistent de co-finanţare cu ajutorul căruia s-ar obţine proiecte de investiţii de

amploare. Tot legat de resursele financiare pe care autorităţile trebuie să le

investească în proiecte s-a menţionat de multe ori faptul că nu se găsesc fonduri

pentru întocmirea studiilor de fezabilitate şi prefezabilitate, o altă condiţie pentru

accesarea fondurilor europene nerambrurasbile. Mulţi reprezentanţi ai autorităţilor

publice judeţene se tem să facă aceste investiţii care sunt riscante în cazul în care

proiectul nu este selectat spre finanţare.

Un alt impediment menţionat de către toţi actorii implicaţi a fost slaba

pregătire a administraţiilor publice judeţene pentru a face faţă condiţiilor de

eligibilitate dar şi gestionării propriu-zise a proiectelor finanţate prin fonduri europene

nerambursabile. Este vorba pe de o parte de o dotare logistică destul de precară deşi s-

au făcut progrese în acest sens. Resursele umane nu sunt bine pregătite şi programele

de instruire organizate în ultimul timp nu au efectele scontate, situaţia

neîmbunătăţindu-se în mod vizibil. În plus este vorba şi de un management defectuos

existent încă în administraţia publică românească alimentat de birocraţie şi lipsa

standardelor de performanţă.

Alte dificultăţi întâmpinate în gestionarea proiectelor sunt legate de probleme

administrative şi de comunicare generate de instituţiile care oferă programele de

finanţare. Printre cele menţionate de reprezentanţii administraţiei publice judeţene

sunt:

- nerespectarea termenelor contractelor, acest lucru având implicaţii financiare

majore. Există un decalaj destul de mare între momentul selectării proiectelor şi

efectuarea plăţilor. De multe ori obiectivele şi activităţile prevăzute în proiect nu mai

corespund situaţiei reale din momentul furnizării banilor datorită faptului că

întârzierile depăşesc în multe cazuri 12 luni.

- accesul dificil la informaţiile referitoare la programele de finanţare este o altă

problemă întâmpinată de reprezentanţii administraţiilor publice judeţene în efortul lor

de a depune proiecte. Pe de o parte este vorba de neclaritatea limbajului utilizat în

documentaţiile specifice, iar pe de altă parte de faptul că nu se face o publicitate

suficientă licitaţiilor, în condiţiile în care multe autorităţi publice nu au acces de multe

ori la aceste informaţii.

3.7. Recomandări cu caracter ştiinţific

Recomandări pentru depăşirea dificultăţilor în accesarea fondurilor europene

nerambursabile ar fi:

- sporirea numărului de cursuri de instruire pentru funcţionarii publici din

administraţia publică judeţeană concentrate pe activitatea de accesare şi implementare

a programelor finanţate din fonduri europene nerambrurasbile. Se poate încuraja

implicarea unor actori privaţi în acest sens (firme de consultanţă) pentru a spori

calitatea actului de instruire (autorităţile publice judeţene împreună cu Ministerul

Administraţiei Publice Locale);

- accelerarea procesului de descentralizare financiară care ar permite creşterea

veniturilor ce revin comunităţilor locale. Astfel ar fi uşurată sarcina autorităţilor de a

asigura co-finanţarea, putând fi implementate proiecte de amploare cu un real impact

pe plan local, (coordonare între Ministerul Administraţiei Publice Locale şi Ministerul

Economiei şi Finanţelor);

- reglementări stricte cu privire la publicitatea programelor de finanţare (ex:

perioada de apariţie pe site) şi întocmirea unor pachete informative mai clare,

(Ministerul Dezvoltării şi Prognozei împreună cu agenţiile de dezvoltare regională);

- stabilirea unor criterii specifice pentru administraţia publică locală şi

precizarea expresă a eligibilităţii acestora în programele de finanţare, (Ministerul

Dezvoltării şi Prognozei împreună cu agenţiile de dezvoltare regională);

- crearea la nivel judeţean a unui portofoliu de proiecte pentru a fi depuse şi a

unuia cuprinzând oportunităţile de finanţare, care vor sprijini autorităţile judeţene în

efortul lor de a promova proiecte (autorităţile judeţene);

- elaborarea unui ghid practic pentru autorităţile publice judeţene şi locale care

să le sprijine în intenţia lor de a accesa şi gestiona fonduri europene nerambursabile.

În cadrul acestui ghid ar trebui promovate cazurile de succes şi de eşec de până acum,

acestea constituind experienţe utile (Ministerul Dezvoltării şi Prognozei în colaborare

cu institute independente de cercetare).

3.8. Autorităţile centrale şi procesul de gestionare a fondurilor europene

nerambursabile

Sistemul de accesare şi gestionare a fondurilor europene nerambursabile este

încă puternic centralizat, modul în care funcţionează instituţiile de la Bucureşti

implicate afectând buna desfăşurare a lucrurilor pe plan local. Dacă o instituţie

centrală are probleme de comunicare de exemplu întregul proces este compromis la

toate nivelurile (naţional, regional, local), generând disfuncţionalităţi majore din

punctul de vedere al aprobării şi derulării proiectelor şi al transferului efectiv al

fondurilor.

3.9. Probleme de comunicare

Afirmaţia care se poate face la o privire generală asupra acestui aspect este că,

deşi procesul este complex şi are la bază colaborarea între diferite entităţi, nu există

un circuit fluent şi prestabilit al comunicării nu numai între autorităţile locale şi

regionale pe de o parte şi cele centrale pe de altă parte dar şi în cadrul palierului

central. Aceasta este una dintre problemele majore care afectează derularea normală a

proiectelor şi fluxul banilor.

Surpriza vine din faptul că instituţiile care ar trebui să fie liantul ce leagă toate

celelalte organisme implicate sunt apreciate de către toţi actorii chestionaţi, inclusiv

de persoane din interior ca fiind cele mai ineficiente din punctul de vedere al

comunicării, deseori fiind sursa unor blocaje greu de rezolvat. Este vorba despre

Ministerul Dezvoltării şi Prognozei şi Delegaţia Comisiei Europene la Bucureşti.

Surpriza este dată în principal de faptul că aceste instituţii sunt dotate logistic mai

mult decât satisfăcător, iar funcţionarii beneficiază de remuneraţii net superioare

funcţionarilor din celelalte instituţii ale administraţiei publice.

Ministerul Dezvoltării şi Prognozei este o instituţie ermetică, având o

comunicare dificilă cu celelalte ministere (Ministerul Integrării Europene, Ministerul

Apelor şi Protecţiei Mediului etc) şi fiind caracterizată de reprezentanţii acestora ca

mai degrabă ineficientă în derularea activităţilor legate de proiecte. La nivel central

există un proces de consultare între ministere pe diverse aspecte prin intermediul

grupurilor interministeriale în special, dar procesul este formal, respondenţii afirmând

că multe din observaţiile lor nu se regăsesc în documentele emise ulterior de

Ministerul Dezvoltării şi Prognozei. Aceeaşi concluzie este susţinută şi de

reprezentanţii instituţiilor regionale care, pe lângă aspectele de comunicare deja

menţionate sunt deseori puse în situaţia de a face faţă tendinţelor de centralizare

manifestate tot mai des de minister.

Nu ermetismul caracterizează în principal Delegaţia, ci birocraţia dublată de o

organizare interioară ineficientă. Prin ricoşeu, problemele pe care Comisia Europeană

le are în prezent (fiind tot mai des vehiculată ideea reformării ei în principal în

vederea reducerii birocraţiei) se reflectă în activitatea instituţiilor deconcentrate care o

reprezintă în statele candidate. O coordonare destul de slabă există de exemplu între

Delegaţie şi Ministerul Integrării Europene, colaborarea dintre ele fiind indispensabilă

pentru desfăşurarea în condiţii normale a procesului de integrare.

De altfel slaba cooperare şi comunicarea defectuoasă existentă între cele trei

instituţii centrale implicate în gestionarea fondurilor europene nerambursabile a putut

fi observată cu prilejul descoperirii în noiembrie 2007 a unor nereguli în alocarea

fondurilor în regiunea Centru şi mai precis în judeţul Alba. Cele trei instituţii nu au

avut un punct de vedere comun, ci o interpretare diferită asupra evenimentelor şi au

propus soluţii diferite pentru rezolvarea situaţiei.

Ministerele de specialitate implicate (Ministerul Apelor şi Protecţiei Mediului

şi Ministerul Transporturilor) sunt mai bine apreciate din punctul de vedere al

comunicării atât de către instituţiile publice centrale cu care colaborează cât şi de

către cele regionale. Autorităţile judeţene în schimb consideră că nu există o

concordanţă între strategia de finanţare a ministerelor şi celelalte judeţene, acuzând

faptul că decizia este foarte mult concentrată la Bucureşti.

În concluzie lipsa de comunicare sau comunicarea defectuoasă este una din

principalele probleme cu care se confruntă actorii implicaţi în procesul de accesare şi

gestionare a fondurilor europene nerambursabile, prestaţia instituţiilor centrale din

acest punct de vedere afectează autorităţile judeţene în efortul lor de a-şi spori

resursele pentru investiţii. Faptul că nu există încă o distribuţie foarte clară a

responsabilităţilor (ex: Ministerul Dezvoltării şi Prognozei încă se ocupă de probleme

financiare care ar trebui să revină Ministerului Finanţelor - întocmirea fişelor de

finanţare) agravează situaţia din acest punct de vedere.

3.10. Ce ar trebui să facă autorităţile centrale

Accelerarea procesului de descentralizare financiară este un lucru pe care

Guvernul îl poate face pentru a sprijini comunităţile judeţene în efortul lor de a-şi

suplimenta resursele. Actorii judeţeni şi locali se vor putea implica cu mai mult curaj

în acest proces, efectul fiind în final o reală dezvoltare locală. Un rol important în

stimularea acestor parteneriate l-ar putea avea de asemenea noile structuri asociative

ale comunităţilor locale constituite la nivel naţional. Ele nu se regăsesc încă în acest

tablou al accesării fondurilor europene nerambrurasbile în care ar putea avea un rol nu

numai în crearea de baze de date cu privire la situaţia investiţiilor dar s-ar putea

implica în diferite faze ale procesului ca reprezentant al intereselor autorităţilor

publice locale.

Se impune de asemenea întărirea controlului şi procedurilor de audit asupra

utilizării fondurilor europene nerambursabile. Guvernul a avut în acest sens iniţiativa

de a înfiinţa un corp de control special care în cele din urmă nu s-a concretizat, lucru

ce demonstrează încă o dată faptul că în situaţiile de criză se lasă doar impresia că

lucrurile se vor rezolva prin crearea unor instituţii care nu vor funcţiona niciodată.

Toate progresele ce pot fi făcute în acest domeniu nu pot începe decât cu

completarea şi armonizarea cadrului legal existent şi adaptarea lui la standardele

europene. Legile administraţiei publice locale nu reglementează încă aspecte legate de

gestionarea fondurilor europene nerambursabile de către autorităţile publice locale.

Poate şi de aceea jumătate din prefecturi consideră că nu au posibilitatea legală de a

accesa fondurile europene nerambrurasbile.

3.11. Recomandări privind indicatorii ce trebuie respectaţi în vederea

accesării cu succes a fondurilor europene nerambursabile de către autorităţile

administraţiei publice locale

- obligativitatea consultării de către Guvern a reprezentanţilor autorităţilor

locale cu privire la obiectivele programelor destinate administraţiei publice locale (ex:

structurile asociative ale autorităţilor publice locale);

- Guvernul să ia măsuri specifice pentru judeţele care nu pot asigura fondurile

de co-finanţare creând un fond special în acest sens;

- crearea unor structuri speciale de audit şi control pentru gestionarea corectă

şi eficientă a fondurilor europene nerambursabile;

- să existe control parlamentar asupra Guvernului cu privire la gestionarea

fondurilor europene nerambursabile;

- coordonarea strategiilor de descentralizare ale Ministerului Internelor şi

Reformei Administrative şi Ministerului Finanţelor. În acest moment prima merge

într-un ritm mai alert provocând disfuncţionalităţi majore exprimate în principal în

responsabilităţi suplimentare fără resurse adecvate.

Deşi fondurile europene nerambursabile reprezintă resurse importante pentru

autorităţile publice judeţene, în special în vederea completării fondurilor pentru

investiţii, acestea nu au avut un mare succes în a le accesa. O parte din acest eşec li se

datorează, iar cealaltă ţine de prestaţia altor actori implicaţi. Problemele majore cu

care se confruntă reprezentanţii judeţelor sunt resursele umane nepregătite şi

nemotivate alături de o dotare logistică încă precară. Lipsa spiritului antreprenorial

din administraţia românească pe de altă parte face ca autorităţile publice să nu aibă

iniţiativa atât de necesară în contextul austerităţii bugetare existente. Această lipsă se

transpune şi în absenţa unei culturi a parteneriatului între autorităţile publice locale

care ar putea reprezenta un avantaj în efortul de a atrage fonduri externe.

Lipsa unei comunicări eficiente între instituţiile implicate este un alt obstacol

major, care nu de multe ori a generat blocaje majore. Acest aspect este prezent la toate

nivelurile. Dacă între autorităţile judeţene (consilii şi prefecturi) nu există coordonare,

politicile judeţene sunt compromise. În acelaşi mod, lipsa de coordonare şi

comunicarea defectuoasă între autorităţile judeţene, regionale şi locale au drept

consecinţă discrepanţe majore între strategiile conturate la fiecare nivel, fapt care

determină incompatibilităţi între nevoile locale şi obiectivele programelor de

finanţare.

În tot acest proces instituţiile regionale ar trebui să aibă un rol cheie în a

reprezenta eficient interese locale. Se impune deci consolidarea rolului acestora şi

totodată promovarea imaginii lor în faţa opiniei publice încă puţin informată. Crearea

regiunilor administrative ar putea fi o soluţie în acest sens, fiind totodată expresia unui

mod de organizare administrativ-teritorială mai eficient.

Revine însă autorităţilor guvernamentale responsabilitatea creării cadrului

necesar unei bune funcţionări a întregului proces. Din punctul de vedere al reformei

administraţiei publice locale, două lucruri se impun: regândirea pe criterii de eficienţă

a structurii teritoriale şi accelerarea procesului de descentralizare financiară care ar

permite o autonomie reală comunităţilor locale.

Cap. IV: Studiu de caz: Raportul dintre administraţia publică

centrală şi administraţia publică locală.

Birocraţia. Descentralizarea.

Strategia de accelerararea a reformei administraţiei publice

locale în domeniul de activitate al Consiliului Judeţean

Constanţa

4.1. Managementul procesului de reformă

Un aspect important al reformei administraţiei publice îl constituie

managementul reformei în procesul de aplicare a acesteia.

Un risc important în realizarea reformei administraţiei publice este

aglomerarea sarcinilor cotidiene, ramânând astfel puţin timp pentru a căuta noi soluţii

la disfuncţionalităţile apărute.

În consecinţă, pentru ca reforma administraţiei publice să aibă succes este

necesar ca un număr mare de grupuri ţintă (în particular persoane cheie de la nivele de

conducere şi decizie) să-şi exprime sprijinul şi angajamentul în recunoaşterea

necesităţii schimbărilor şi în implementarea acestor schimbări.

Pe baza modelului dezvoltării integrate a organizaţiilor, se pot identifica patru

factori de blocaj în implementarea strategiei actualizate: strategici (complexitatea

decizională), structurali (birocraţia specifică oricărui sistem, mijloace umane şi

financiare limitate, dimensiunea şi complexitatea), culturali (teama de risc, tradiţia

„continuităţii”, schimbarea mentalităţii) şi comportamentali (absenţa stimulentelor

individuale, neînţelegerea obiectivelor finale, demotivare şi frustrări, comportamente

de aşteptare).

Administraţia publică nu poate fi reformată într-un timp scurt. Este un proces

pe termen lung, care trebuie să fie implementat de mai multe guverne consecutive,

într-un mediu dificil, competitiv şi în continuă schimbare. De aceea, este nevoie de

obţinerea unui consens în plan politic în ceea ce priveşte cerinţele necesare realizării

întregului proces de reformă, prin:

- Diseminarea pe scară largă a informaţiilor privind reforma şi încurajarea

participării cetăţenilor, a societăţii civile, a mediului de afaceri, a funcţionarilor

publici la realizarea reformei, printr-un schimb democratic de opinii în legătură cu

desfăşurarea acestui proces;

- Fundamentarea reformei pe baza unei analize profesioniste a stadiului actual,

a activităţii şi performanţelor administraţiei publice, precum şi pe baza evaluării

periodice a consecinţelor activităţilor finalizate;

- Folosirea experienţelor în domeniul reformei administraţiei publice din alte

state, în special din statele membre ale Uniunii Europene şi din ţările candidate,

menţinând totodată elementele istorice şi culturale ale administraţiei publice

româneşti;

- Abordarea reformei în mod global: nicio schimbare izolată sau parţială nu

trebuie realizată, dacă nu a fost concepută ca parte integrantă şi organică a întregii

strategii de reformă;

- Abordarea reformei ca un proces deschis: componentele strategiei de reformă

vor fi actualizate şi adaptate schimbărilor din mediul extern, dar şi transformării altor

componente ale reformei, pentru a folosi în cel mai bun mod experienţa acumulată în

timpul implementării;

- Stabilirea priorităţilor strategice: pentru fiecare etapă este stabilit un număr

limitat de obiective prioritare, asupra cărora se va îndrepta întreaga atenţie şi pentru

care vor fi alocate fondurile necesare. Acestea trebuie să fie acele schimbări care

determină progresul reformei în ansamblul său şi condiţionează sau influenţează toate

celelalte transformări;

- Asigurarea continuităţii funcţionării administraţiei publice, astfel încât

aceasta să îşi îndeplinească funcţiile în timpul reorganizării, descentralizării etc.;

- Coordonarea şi managementul întregii reforme dintr-un punct unic, la cel

mai înalt nivel al Guvernului, pentru a asigura coerenţa implementării strategiei.

4.2. Mecanismul de monitorizare a implementării strategiei de reformă a

administraţiei publice

Conceptul de Plan de monitorizare a performanţelor reprezintă unul din cele

mai importante aspecte ale procesului de reformă a politicilor publice, aici fiind

incluse de asemenea politicile de descentralizare şi cea privind managementul funcţiei

publice. Acesta este axat pe două direcţii importante: eficacitatea administrativă şi

capacitatea de a elabora şi implementa politici consistente şi coerente în domeniul

administraţiei publice. În urma dezbaterilor publice care au avut loc în cadrul

Forumului naţional pe tema procesului de descentralizare şi reforma funcţiei publice,

în cazul introducerii şi utilizării unui anumit sistem de monitorizare a performanţelor

procesului, au fost reliefate următoarele:

- necesitatea utilizării unui sistem dual de monitorizare a performanţelor

desfăşurării procesului de reformă, unul intern (asigurat de instituţiile administraţiei

publice) şi unul extern (implicând societatea civilă, asociaţiile autorităţilor locale şi

alţi beneficiari direcţi sau indirecţi ai procesului de reformă), care să asigure

transparenţa, neutralitatea şi independenţa întregului proces;

- monitorizarea internă să fie asigurată de către: Unitatea Centrală pentru

Reforma Administraţiei Publice şi grupurile de monitorizare a reformei administraţiei

publice de la nivelul ministerelor şi judeţelor, pe cele trei componente împreună cu

Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici în domeniul funcţiei publice si Direcţia

Politici Publice în domeniul formularii politicilor publice la nivel central şi local;

- monitorizarea externă să fie asigurată de organisme independente;

- pentru atingerea scopurilor pentru care au fost create, cele două sisteme de

monitorizare trebuie să fie compatibile prin indicatorii utilizaţi. Se impune astfel

necesitatea asigurării unei comunicări permanente între cele două părţi.

Argumentele care justifică utilizarea acestui dublu sistem de monitorizare

sunt:

1) sistemul intern de monitorizare care asigură feed-back-ul necesar pe tot

parcursul derulării procesului de descentralizare, indică Guvernului cine este

principalul responsabil în faţa cetăţenilor, de calitatea serviciilor oferite acestora şi de

implementarea procesului de reformă. Acest sistem permite preîntâmpinarea

eventualelor disfuncţionalităţi şi îmbunătăţirea derulării acţiunilor în timpul

procesului;

2) sistemul extern de monitorizare asigură independenţă şi neutralitate în

monitorizarea procesului de descentralizare, precum şi o transparenţă reală pe

parcursul derulării procesului.

4.3. Descentralizarea administrativă

Regimul bazat pe principiul descentralizării administrative este acel regim în

care administraţia intereselor locale este dată în grija organelor alese pe plan local de

către colectivităţile locale. Acest regim este complet opus regimului centralizat.

Descentralizarea constă în delegarea responsabilităţilor şi resurselor unor

autorităţi infranaţionale relativ independente şi autonome care răspund în faţa

cetăţenilor regiunii sau comunităţii şi nu în faţa puterii centrale.

Descentralizarea presupune:

- pe de o parte, conducerea activităţilor localităţilor de către autorităţti locale

alese de colectivităţile locale;

- pe de altă parte, diminuarea competenţelor care aparţin autorităţilor centrale.

Astfel, statul poate acorda judeţelor şi comunelor anumite competenţe cum ar

fi: organizarea poliţiei, dreptul de a stabili impozite, de a recurge la măsura

exproprierii, de a deţine bunuri şi domeniul public.

Principalele caracteristici ale regimului descentralizat sunt urmatoarele:

a. corespunzător fiecărei categorii de interese (centrale, comunale, judeţene)

trebuie să existe un organism distinct în ierarhia administrativă – aceasta întrucât nu

există identitate de nevoi şi interese pentru toţi cetăţenii, în acelaşi timp, în orice parte

a teritoriului şi în toate privinţele; ca urmare, nu există nici necesitatea instituirii unor

reguli administrative uniforme şi cu atât mai puţin nu există o aplicare uniformă a

unor reguli care sunt şi trebuie să fie diferite.

b. fiecare organism din ierarhia administrativă trebuie să aibă personalitate

juridică, capacitatea de a fi subiectiv activ şi pasiv de drepturi şi obligaţii recunoscute

prin legile de organizare.

c. statul trebuie să acorde unităţilor sale teritoriale anumite drepturi de putere

publică, care să nu constituie însă concesiunea unui drept de autoguvernare,

autorităţile centrale ale puterii executive rezervându-şi dreptul de a supraveghea

activitatea autorităţilor locale, exercitând asupra acestora un anumit tip de control.

Drepturile de putere publică ale colectivităţilor teritoriale sunt, în consecinţă, drepturi

derivate.

d. colectivităţile teritoriale trebuie să aibă dreptul de a avea un patrimoniu

necesar îndeplinirii atribuţiilor administrative determinate prin legile de organizare.

e. colectivităţilor locale trebuie să li se acorde dreptul de a-şi alege ele însele

administratorii, organele însărcinate cu gestiunea intereselor locale.

Diferenţa esenţială între centralizare şi descentralizare constă tocmai în

această caracteristică: administraţia descentralizată este administraţia condusă de

organele locale (alese), în timp ce administraţia centralizată aleasă semnifică

administraţia condusă de organele locale numite de către administraţia centrală.

f. existenţa unei competenţe pur teritoriale şi organice, a unei sfere de interese

distincte, a unor funcţiuni administrative determinate prin legile de organizare.

g. colectivităţilor teritoriale trebuie să li se asigurare venituri suficiente care să

le confere independenţa, libertatea necesară, posibilitatea de a-şi alege ele însele

mijloacele financiare. Un principiu important al descentralizării afirmă că transferul

competenţelor de la stat către colectivităţile locale trebuie să fie însoţit de transferul

concomitent de resurse financiare corespondente. Fără mijloace financiare nu exista o

reală descentralizare, unii autori mergând până într-acolo încât susţin că libertatea

locală – comunală – este o chestiune de disponibilităţi bugetare.

Principalele avantaje ale descentralizării sunt:

1. Descentralizarea constituie un mod de fragmentare şi dispersare a puterii

politice. Trebuie spus ca guvernele rşmân instituţiile cele mai puternice din societate.

Nu numai că stabilesc regulile care guvernează sistemul economic, dar guvernele, şi

nu numai ele, au autoritatea, capacitatea şi puterea să dispună în mod legitim de

bogaţia, libertatea şi chiar de viaţa individului. În faţa acestei puteri este important să

se stabilească şi să se menţină un sistem de echilibru. Descentralizarea reprezintă cel

mai bun mijloc, dacă nu unicul, pentru a realiza un asemenea echilibru. Acest

echilibru al puterilor poate fi realizat prin:

- Descentralizarea capacităţii de adoptare a deciziilor în chiar interiorul

statului. Aşa cum au arătat Montesquieu şi Madison, este esenţial ca „o ramură” sau

„un actor” (o personalitate) să nu fie autorizate să exercite singuri puterea. În

majoritatea cazurilor acest lucru a avut drept consecinţă constituirea unor corpuri

judiciare şi legislative independente.

- Constituirea mai multor niveluri de guvernare, fiecare având un anumit grad

de independenţă şi autonomie în raport cu cealaltă.

Obiectivul este de a evita o concentrare excesivă a puterii şi a autorităţii şi de a

promova crearea elitelor concurente.

2. Un al doilea avantaj al descentralizării este acela că ea serveşte creării unui

spaţiu civic suplimentar. Generând mai multe centre de putere, în mod inevitabil se

creează mai mult spaţiu în care organizaţiile societăţii civile (grupuri de interese,

patronatele, sindicatele, media etc.) pot să dezvolte şi să găsească mijloace de

subzistenţă. Asemenea centre ale puterii, în special atunci când beneficiază de o

anumită autonomie, pot contribui la consolidarea responsabilităţii guvernului faţă de

societate.

3. Al treilea avantaj al guvernării descentralizate este faptul că ea creează

oportunităţi pentru apariţia grupărilor politice de opoziţie şi, mai ales, resurse pentru

partidele politice de opoziţie. Descentralizarea asigură partidelor politice de opoziţie

ocazia de a se mobiliza, de a-şi concentra eforturile şi de a-şi câştiga puteri care

decurg din exerciţiul responsabilităţilor locale.

4. Al patrulea avantaj al descentralizării este acela că ea creează numeroase

oportunităţi de dezvoltare a competenţelor şi practicilor democratice. Numeroşi

observatori, începând cu Rousseau, au sugerat cş guvernşmântul local constituie nu

numai o rampă de lansare spre poziţii mai înalte, dar şi o experienţă în domeniul

negocierii şi compromisului, elemente necesare unei guvernări democratice.

5. Al cincilea avantaj al descentralizării este că oferă mai multe opţiuni

cetăţenilor în căutarea unui anumit serviciu. Dacă soluţia obţinută la un anumit nivel

nu este satisfăcătoare, cetăţenii pot pune în practică strategii menite a provoca o

reacţie pozitivă pe lângă o altă instanţă.

6. Al şaselea avantaj al descentralizării este adaptarea sa la diversitatea

aşteptărilor populare. În numeroase ţări, regiunile au venituri, nevoi diferite si

găzduiesc numeroase grupuri etnice, regionale şi tribale. Descentralizarea permite

combaterea unei anumite uniformităţi cu posibilitatea de a face adaptări la nivel local

şi de a fi într-o măsură mai mare în acord cu nevoile şi interesele populaţiei.

7. Al şaptelea avantaj al descentralizării este că ea creează un sentiment mai

puternic de eficacitate politică în rândul cetăţenilor. În general, populaţia tinde să

reacţioneze pozitiv la un guvernamânt mai apropiat de ea şi mai tangibil, chiar dacă

politicile urmărite de guvernamânt nu sunt cele mai favorabile pentru indivizi.

8. Descentralizarea ofera mai multe posibilităţi iniţiativei economice locale.

Un grad ridicat de autonomie locală, competenţe extinse, inclusiv în domeniul fiscal şi

legislativ, sunt condiţiile reuşitei dezvoltării economice locale.

Limitele descentralizării au în vedere:

1. Un domeniu vizat este cel al fiscalităţii. Pericolele sunt mari atunci când

actorii locali nu au responsabilitatea de a colecta propriile venituri, ci din contră,

depind de veniturile ce le sunt cedate de un nivel superior. Acest tip de situatie

contribuie la iresponsabilitatea fiscală.

2. Un alt pericol potenţial al descentralizării este acela că instanţele locale pot

fi acaparate de elitele locale foarte bine plasate şi organizate. Medison a pledat în

favoarea unor circumscripţii mai vaste şi mai unitare, considerând că acestea sunt mai

puţin susceptibile de a fi acaparate şi controlate de către elitele locale.

3. O altă problemă este aceea că instanţele locale, chiar când sunt conduse de

indivizi bine intenţionaţi şi care iau poziţie, riscă să aibă o perspectivă îngustă în

comparaţie cu cea a guvernului în ceea ce priveşte politicile publice. Astfel, eforturile

de a realiza o politică de interes general pot, deliberat sau nu, să fie contracarate de

acţiunea autorităţilor locale. Acest lucru se întâmplă mai ales când politica publică în

cauză nu acţionează în mod clar în interesul nivelului local.

4. O altă dificultate reală, care devine din ce în ce mai evidentă în multe ţări,

pe măsură ce acestea îşi ajustează politicile de descentralizare, este aceea că o

asemenea strategie poate servi ca faţada pentru a permite guvernului central să evite

responsabilitatea în ceea ce priveşte serviciile esenţiale. Astfel, din ce în ce mai multe

guverne naţionale, sub presiunea financiară, au tendinţa de a transfera competenţe

autorităţilor locale fără, însă, a le furniza şi resursele necesare.

4.4. Conceptul de descentralizare

În acord cu strategia de reformă a administraţiei publice agreată de Comisia

Uniunii Europene, conceptul de descentralizare în România este definit prin

intermediul a trei elemente majore:

- continuarea descentralizării prin transferul de competenţe şi responsabilităţi

administrative şi financiare, de la nivelul autorităţilor administraţiei publice centrale

la nivelul autorităţilor locale;

- continuarea procesului de deconcentrare prin delegarea de responsabilităţi în

teritoriu în funcţie de necesităţile pe plan local, în cadrul aceleiaşi structuri

administrative (serviciile deconcentrate funcţionează în subordinea ministerului care

le-a delegat responsabilitatea);

- transformarea serviciilor deconcentrate din teritoriu, în funcţie de necesităţile

cetăţenilor şi pentru eficientizarea acestora, în servicii descentralizate în

responsabilitatea autorităţilor locale.

După responsabilităţile transferate, descentralizarea este împărţită în trei

categorii: politică, administrativă şi fiscală.

Descentralizarea politică implică conferirea către cetăţeni a unei puteri mai

mari în procesul de luare a deciziilor, în particular acest lucru întâmplându-se prin

derularea de procese democratice.

Dincolo de argumentele care susţin descentralizarea politică este de reţinut

următoarea afirmaţie: deciziile luate cu o cât mai mare participare din partea

cetăţenilor vor fi mai bine fundamentate şi mai relevante având în vedere diferite

interese care se manifestă la nivelul societăţii decât acelea luate numai la nivelul

autorităţilor politice naţionale. Acest concept implică faptul că alegerea

reprezentanţilor pe circumscripţii electorale prin vot permite cetăţenilor să-i cunoască

mai bine pe cei care îi reprezintă politic şi în acelaşi timp, permite aleşilor să cunoască

mai bine nevoile şi aspiraţiile celor care i-au ales.

Succesul descentralizarii politice, în general, depinde de o serie de

componente cheie: reforme constituţionale sau statutare, existenţa pluralismului

politic, întărirea corpurilor legiuitoare şi a unităţilor politice locale. Absenţa unora

dintre aceste aspecte poate conduce la “capturarea” sistemului electoral de elite locale

care, apoi ar putea dezvolta şi implementa politici şi acţiuni care să-i favorizeze pe ei

sau grupurile care îi susţin. De obicei, descentralizarea politică determină baza

apariţiei şi dezvoltării unor numeroase sarcini administrative la nivelul sectorului

public.

- Deconcentrarea reprezintă cea mai slabă formă de descentralizare care

implică transferul de autoritate şi responsabilităţi de la nivelul ministerelor sau

agenţiilor la structurile din teritoriu care aparţin de acestea.

- Devoluţia21 generează un grad de autonomie mai ridicat şi implică transferul

de responsabilităţi de la nivelul guvernului central la niveluri de guvernare inferioare

care au fost împuternicite prin prevederi constituţionale sau statutare.

- Delegarea22 implică transferul de responsabilităţi de la agenţiile centrale la

entităţi semi-autonome operând independent sau semi-independent de guvern.

- Privatizarea este câteodată privită ca o formă de descentralizare (una

proiectată în aşa fel încât performanţe mai înalte privind eficienţa stilului de piaţă pot

fi generate prin grade sporite de autonomie şi flexibilitate mai mare în luarea

deciziilor) şi implică transferul de responsabilităţi de la guvern la entităţi private. În

cadrul privatizării, responsabilităţile pot fi transferate chiar la furnizorii de servicii

propriu-zişi.

21 Definiţie: Transmiterea competenţelor şi a surselor de venituri de la autorităţile publice centrale către autorităţilor publice locale22 Definiţie: exercitarea de către autorităţile administraţiei publice locale sau de către alte instituţii publice, a unor competenţe în numele unei autorităţi a administraţiei publice centrale, în limitele stabilite de către aceasta

În contextul actual al reformei administraţiei publice, prioritare sunt

considerate descentralizarea şi desconcentrarea ca părţi ale descentralizării

administrative, cu observaţia că descentralizarea este asimilată devoluţiei şi delegării.

În acelaşi context, devoluţia în cazul României nu implică şi o eventuală autonomie

teritorial-administrativă.

Descentralizarea fiscală se referă la mărirea controlului autorităţilor locale

asupra resurselor financiare, fie în termeni de repartizare a cheltuielilor fie a generării

de venituri. Multe din lucrările de specialitate privind descentralizarea fiscală se

concentrează pe natura transferurilor inter-guvernamentale şi pe diferenţele privind

capacitatea de generare a veniturilor diferitelor tipuri de autorităţi. Un aspect primar

în analiza descentralizării fiscale este reprezentat de o echilibrare corespunzătoare

între autoritate şi resursele financiare necesare exercitării acelei autorităţi.

4.5. Stadiul actual al descentralizării

Strategia privind accelerarea reformei administraţiei publice aprobată în 2001

de Guvernul României a identificat necesitatea descentralizării anumitor servicii

publice în vederea reducerii cheltuielilor şi a întăririi capacităţii manageriale a

administraţiei publice locale.

Cu sprijinul unor donatori internaţionali s-au elaborat o serie de analize

sectoriale privind procesul de descentralizare în anumite domenii (ex. asistenţa socială

– protecţia copilului). Câteva aspecte majore privind descentralizarea cum ar fi: rolul

asocierilor de unităţi teritorial-administrative în furnizarea de servicii publice (la nivel

de judeţ, oraş, comună), rolul prefecţilor, implicarea autorităţilor locale în procesul

decizional, se recomandă a fi soluţionate pentru o mai bună gestionare a serviciilor

publice la nivel local.

În decursul ultimului deceniu, România a făcut paşi importanţi în planul

descentralizării financiare. În cadrul acestui proces au putut fi identificate patru

cicluri. În primul ciclu (1991-1994)23 au fost iniţiate schimbări importante în structura

şi finanţarea autorităţilor locale, care au inclus şi introducerea sistemului de taxe şi

impozite locale. În ciclul al doilea al politicii de reformă (1998-2000) s-au făcut noi

paşi pentru realizarea descentralizării administrative şi financiare. În acest sens, pe

baza noii legislaţii privind finanţele autorităţilor publice locale24 a crescut nu numai 23 Legea administratiei publice locale nr.69/1991, OG nr.15/1992 privind impozitele locale. Legea nr.27/1994 privind impozitele locale24 Legea nr.69/1991 si Legea nr.189/1998 privind finanţele publice locale

partea din PIB referitoare la bugetele locale, dar şi proporţia corespunzatoare a

cheltuielilor locale din totalul cheltuielilor publice (între 1998-2001 procentul din PIB

a crescut de la 3,6 la 6,5 % şi cheltuielile locale au crescut de la 14,4 la 26,6 %). În

timpul celui de al treilea ciclu (2001 – 2004) noile legi au adoptat şi stabilit noi reguli

pentru anumite funcţii ale autorităţilor locale25, în special privind serviciile/utilităţile

publice26.

Al patrulea ciclu (2004 până în prezent) a fost demarat odată cu proiectarea şi

aprobarea Strategiei actualizate privind accelerarea reformei administraţiei publice

(H.G. 699/2004). O componentă importantă a acestei strategii este axată pe

continuarea procesului de descentralizare şi desconcentrare. Prin punerea în aplicare a

acestei strategii, a fost elaborat un prim pachet legislativ pentru susţinerea procesului

(Legea cadru a descentralizării nr.339/2004, Legea instituţiei prefectului nr.340/2004

şi H.G. nr. 2201/2004 privind funcţionarea şi atribuţiile Comitetului Tehnic

Interministerial şi a Grupurilor de Lucru pentru Descentralizare din instituţiile

implicate). Tendinţe de centralizare şi de descentralizare au existat în acest interval.

Câteva prevederi legale noi au întărit controlul autorităţilor centrale asupra funcţiilor

autorităţilor locale, în timp ce altele au acţionat în direcţia descentralizării27. În iulie

2003, o lege nouă privind finanţele publice locale a abrogat-o pe prima, având

prevederi corelate cu cele ale Legii Finanţelor Publice nr.500/2002 (armonizată cu

prevederile Reglementarilor Consiliului Europei nr.1605/2002) si au crescut procentul

din impozitul pe profit aplicat individual care se alocă autorităţilor locale.

Un studiu detaliat al stadiului actual al descentralizării financiare la nivelul

întregii ţări, precum şi pe cele mai importante sectoare de activitate (educaţie,

sănătate, asistenţă socială, ordine şi siguranţă publică, agricultură, cultură, servicii

publice de dezvoltare locală) a fost întocmit de Uniunea Naţională a Consiliilor

Judeţene din România şi Asociaţia Directorilor Economici din cadrul Consiliilor

Judeţene din România.

25 Legea nr.215/2001 privind administraţia publică locală26 De exemplu: Legea nr. 326/2001 privind serviciile publice de gospodărie comunală, OG nr.86/2001 privind serviciile de transport public local de călători, OG nr.84/2001 privind serviciile publice comunitare de evidenâă a persoanelor, OG nr.88/2001 privind serviciile comunitare publice pentru situaţii de urgenţă, OUG nr202/2002 privind gospodărirea integrată a zonei costiere, OG nr.21/2002 privind gospodărirea localităţilor urbane şi rurale, OG nr.32/2002 privind serviciile publice de alimentare cu apă şi de canalizare, OG nr.71/2002 privind înfiinţarea de servicii publice locale pentru administrarea patrimoniului public şi privat de interes local27 OUG nr.45/2003 privind finanţele publice locale

Pe lângă aspectele pozitive, în derularea procesului de descentralizare au fost

înregistrate şi o serie de aspecte negative:

- Drepturi importante nu au fost acordate autorităţilor administraţiei publice

locale, ceea ce limitează capacitatea acestora de a organiza eficient oferta de servicii

(de exemplu dreptul de a stabili preţuri pentru aceste servicii);

- În unele domenii mecanismele de control direct şi deciziile discreţionare28

persistă. Există puţine domenii cu reglementări clare şi transparente. Acest lucru

limitează atât planificarea şi previziunea financiară cât şi posibilitatea de a

experimenta şi de a introduce soluţii locale creative pentru a oferi servicii mai

eficiente. Indirect, acest aspect limitează şi capacitatea de absorbţie a fondurilor

Uniunii Europene;

- Autonomia managementului financiar local este limitată de reglementările

privind alocarea veniturilor proprii prin restricţionarea utilizării transferurilor;

- Preponderenţa alocărilor cu destinaţie precisă este un obstacol pentru o

eficientă cheltuire a banilor deoarece limitează coordonarea şi integrarea serviciilor

locale;

- Mecanismele de echilibrare existente nu asigură echitatea sistemului;

- Transferul incomplet de proprietate este un obstacol în gestionarea efectivă a

bunurilor locale;

- Insuficienţa precizare privind garanţiile legale şi constituţionale legate de

autonomia locală;

- Politici publice insuficient argumentate şi parţial implementate nu au putut

oferi soluţii raţionale pentru problemele existente;

- Preponderenţa ordonanţelor şi legilor emise în procedură de urgenţă, în loc

de legi emise pe cale ordinară;

- Autorităţile administraţiei publice locale nu au beneficiat în toate cazurile, în

avans, de instruire specializată privind gestiunea financiară şi managementul

serviciilor publice descentralizate.

Un proces de descentralizare gestionat defectuos poate conduce la apariţia

unei game largi de eşecuri ale statului: atât "erori prin omisiune", atunci când statul nu

reuşeşte să facă ceva care ar fi îmbunătăţit performanţa economică/administrativă, cât

şi "erori de acţiune", atunci când statul desfăşoară acţiuni care conduc la înrăutăţirea

28 Definiţie: care au întreaga libertate de acţiune

performanţelor economice.29 Nu numai că aceste erori împiedică dezvoltarea unei

politici semnificative de descentralizare, care ar putea conduce la o ofertă de servicii

locale mai eficiente şi echitabile, ci are şi efecte negative privind credibilitatea

autorităţilor locale.

- Parcurgerea până în prezent a etapei corespunzătoare dezvoltării cadrului

instituţional şi legislativ cu efecte concrete în plan local în anii viitori;

- Lipsa unei descentralizări coerente, nefundamentată corespunzător, fără o

asigurare a resurselor necesare şi însoţită de o comunicare defectuoasă cu beneficiarii

acestui proces;

Aplicarea politicilor de reformă în domeniul administraţiei publice va ţine cont

de următoarele condiţii:

- definirea în legislaţia de înfiinţare şi organizare a unei autorităţi publice a

principiilor comunicării, transparenţei, eficienţei, responsabilităţii, participării,

coerenţei, proportionalităţii şi subsidiarităţii şi reglementarea mecanismelor de

aplicare;

- departajarea de responsabilităţi între autorităţile publice – în domeniul

politicilor publice, finanţării şi prestării serviciilor publice;

- introducerea unui mecanism simplu şi clar de politici publice în baza căruia

să fie elaborate şi aplicate programe, proiecte, planuri de acţiune şi proiecte de lege;

- separarea nivelului de elaborare a politicilor publice de cel de implementare

a acestora;

- fixarea numărului de funcţionari publici în raport cu definirea unui serviciu

public şi a unui standard de calitate aferent acestui serviciu;

- monitorizarea şi evaluarea eficienţei măsurilor de reformă aplicate.

I. Reforma serviciilor şi a utilităţilor publice

În următorii ani Guvernul României se va concentra asupra organizării

serviciilor şi utilităţilor publice în raport cu cerinţele populaţiei şi impozitele plătite

pentru funcţionarea acestora. În acest scop, va fi aplicat un plan de acţiune ce va

cuprinde următoarele măsuri:

- introducerea standardelor de calitate de către autoritatea publică competentă

în baza cărora să se poată monitoriza şi evalua un serviciu public şi activitatea

funcţionarilor publici;

29 Simona Cristea, Problemes juridiques de la function publique roumain, p.16-18

- introducerea normativelor de cost aferent standardului de calitate a unui

serviciu public, astfel încât cheltuielile publice să devină justificate, transparente şi

supuse controlului financiar;

- continuarea procesului de descentralizare a serviciilor publice de bază:

educaţie, saănătate, asistenţa socială şi ordine publică;

- realizarea unei departajări administrative şi financiare între serviciiile publice

aflate în managementul primăriilor şi cele aflate la consiliile judeţene. În acest sens,

se va acorda atenţie rezolvării modului de finanţare şi managementului serviciilor din

sistemul de asistenţă medicală, învăţământului preuniversitar de stat, sportului şi

culturii;

- stabilirea unui sistem de planificare strategică pentru fiecare autoritate din

sistemul administraţiei publice centrale şi locale în raport cu serviciile publice pe care

le furnizează;

- separarea utilităţilor publice de servicii publice, introducerea standardelor de

calitate pentru aceste utilităţi;

- liberalizarea pieţei utilităţilor publice, precum şi eliminarea din legislaţie a

tuturor barierelor instituţionale care împiedică investiţiile în utilităţile publice şi

privatizarea acestora. În acest sens, Legea nr.326/2001 privind serviciile de

gospodărire comunală va fi înlocuită cu un nou act normativ, iar legislaţia privind

serviciile municipale, ţinând cont de principiile descentralizării şi delegării,

standardizării şi responsabilităţii furnizarii unei utilităţi publice şi a calităţii sale, a

accesului nediscriminatoriu la aceste utilităţi;

- promovarea de relaţii contractuale echilibrate orientate către rezultate;

- instituirea unui sistem de monitorizare şi evaluare a executării contractelor

pentru servicii şi utilităţi publice, prin autorităţi publice autonome de reglementare;

- reglementarea unor modele simple şi transparente de privatizare a utilităţilor

publice, precum şi reglementarea sistemului de outsourcing30 pentru serviciile publice;

- clarificarea sistemului de subvenţii la utilităţi publice şi îmbunătăţirea

sistemului de tarifare;

- fixarea sistemului de evaluare şi monitorizare a performanţelor pe un

serviciu public;

30 Definiţie: delegarea unor sarcini sau obiective unor segmente organizaţionale aparţinând unor entităţi externe, care deţin expertiză în domenii specializate

- stabilirea schemelor de stimulare/recompensare a funcţionarilor publici

pentru creşterea calităţii serviciilor publice şi stimularea inovării;

- clarificarea în legislaţie a dreptului de administrare şi a noţiunii de bunuri

publice.

II. Continuarea procesului de descentralizare

Procesul de descentralizare început în 2001 va fi relansat şi va avea în vedere

limitarea sferei de intervenţie a guvernului la nivel local numai pentru cazurile în care

anumite servicii publice, programe sau proiecte nu pot fi realizate cu resurse locale şi

de către autorităţile locale, în conformitate cu principiile Cartei Europene al

autoguvernării locale. Procesul de descentralizare se va desfăşura după principiul

eficacităţii, economicităţii, eficienţei şi cuantificării rezultatelor pe trei direcţii:

întărirea autonomiei locale, descentralizare administrativă şi descentralizare fiscală, în

baza unui plan de acţiune aplicat în mai multe etape, pentru a permite evaluarea

eficienţei măsurilor de descentralizare astfel introduse.

A. Întărirea autonomiei puterilor locale

Guvernul României va interveni legislativ pentru:

a. Delimitarea competenţelor şi a responsabilităţilor, prin:

- regândirea sistemului de alegere a membrilor consiliilor regionale şi emiterea

unei noi reglementări;

- redimensionarea rolului consiliilor judeţene în privinţa serviciilor publice;

- focalizarea activităţii consiliilor judeţene la coordonarea planurilor de

dezvoltare la nivel judeţean, asigurarea corelării acestora cu planurile de dezvoltare

regională şi planurile operaţionale, la realizarea investiţiilor în infrastructura de

interes judeţean;

- interzicerea înfiinţării şi organizării în subordinea consiliului local a unui

aparat propriu, a departamentelor, direcţiilor şi serviciilor, precum şi a oricăror alte

structuri de execuţie, cu excepţia secretariatului de consiliu, pentru a nu se suprapune

cu aparatul propriu al primarului;

- desfiinţarea rolului politic al prefectului şi limitarea rolului său la controlul

legalităţii;

- limitarea sferei serviciilor deconcentrate aflate în coordonarea prefectului şi

reglementarea transferului acestor servicii către autorităţile administraţiei publice

locale pe măsura transferării resurselor financiare;

- stabilirea unei relaţii de subordonare a viceprimarilor faţă de primar;

- selectarea pe bază de concurs a secretarilor de consiliu şi numirea acestora de

către consiliile locale.

b. Cooperarea cu reprezentanţii comunităţilor locale la actul de guvernare,

prin:

- consacrarea legală a mecanismelor de participare publică la elaborarea

planificării strategice privind dezvoltarea localităţii; consultarea publică pentru fixarea

standardelor de calitate pentru serviciile publice şi evaluarea acestora;

- extinderea sistemului de parteneriat public-privat la furnizarea serviciilor

publice, odată cu modificarea legislaţiei în domeniu.

c. Transparenţa

- consacrarea legală a mecanismelor de participare publică la elaborarea

bugetelor locale;

- publicarea tuturor câştigătorilor de licitaţii publice a căror valoare depăşeşte

anual echivalentul a 25.000 de euro;

- modificarea reglementărilor legale în vigoare privind transparenţa exercitării

demnităţilor şi funcţiilor publice în sensul extinderii obligaţiei de declarare a

intereselor şi la soţ şi rudele de până la gradul III inclusiv, precum şi interzicerea

acestora de a încheia, personal sau prin societăţile comerciale la care sunt

administratori sau acţionari, contracte cu autorităţile administraţiei publice.

B. Descentralizare administrativă

Guvernul României va interveni în plan legislativ pentru:

- delimitarea funcţiei politice a preşedintelui şi vicepreşedintelui de consiliu

judeţean de cea tehnic managerială, în sensul introducerii funcţiei de manager/director

general al serviciilor publice de interes judeţean care să preia activitatea preşedinţilor

şi vicepreşedinţilor de consiliu legată de conducerea, coordonarea şi controlul

serviciilor publice de interes judeţean;

- posibilitatea delimitării funcţiei de primar de cea de manager al localităţii;

- stabilirea prin lege a raporturilor dintre agenţiile de dezvoltare regionale,

consiliile regionale şi autorităţile de management desemnate pentru programele

operaţionale;

- numirea secretarului general de consiliu judeţean de către membrii acestuia,

la propunerea managerului/directorului general al serviciilor publice de interes

judeţean;

- clarificarea statutului juridic al primăriei ca persoană juridică de drept public,

precum şi al patrimoniului acesteia;

- reanalizarea legii cadru privind descentralizarea, pentru a fixa corelaţiile

necesare cu toate legile în vigoare ce reglementează administraţia publică locală,

înainte de apariţia acesteia;

- armonizarea legii administraţiei publice locale cu legea finanţelor publice în

privinţa principiilor şi mecanismelor decizionale cu privire la aprobarea investiţiilor;

- codificarea legislaţiei ce reglementează organizarea şi funcţionarea

autorităţilor administraţiei publice locale, statutul aleşilor locali şi statutul prefectului,

pe măsura asigurării stabilităţii acestei legislaţii;

C. Descentralizare fiscală

Guvernul României va aplica următoarele măsuri:

a. Venituri fiscale

- virarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru

echilibrarea bugetelor locale direct către localităţi, prin eliminarea consiliilor judeţene

ca verigi intermediare;

- recunoaşterea prin lege a dreptului autorităţilor administraţiei publice locale

de a-şi fixa nivelul de impunere în sistemul impozitelor şi taxelor locale într-o limită

de + 50 % pornind de la baza de impunere reglementată legal;

- asigurarea integrală de la bugetul de stat a prestaţiilor în numerar din

domeniul asistenţei sociale, prin transferuri condiţionate, în scopul garantării

principiului universalităţii drepturilor cetăţenilor.

b. Servicii publice şi utilităţi

- continuarea procesului de descentralizare a serviciilor publice de bază:

educaţie, sănătate, asistenţă socială şi ordine publică;

- evaluarea costurilor transferurilor unor noi responsabilităţi către

administraţia publică locală, astfel încât să poată fi identificate cu precizie sursele de

finanţare a acestora;

- limitarea sferei serviciilor publice deconcentrate. În acest sens, se va evalua

posibilitatea transferării inspectoratelor şcolare, a direcţiilor judeţene de cultură şi

sanitare către consiliile judeţene, corelativ cu asigurarea resurselor financiare.

Totodată, se va reconsidera rolul prefectului, astfel încât acesta să monitorizeze şi să

evalueze periodic serviciille deconcentrate în cooperare cu ministrerele sau agenţiile

guvernamentale din structura cărora fac parte;

- păstrarea serviciilor publice deconcentrate numai în măsura în care acestea

funcţioneză în baza unui sistem de management integrat.

c. Managementul financiar

- posibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale de a angaja cheltuieli

pentru co-finanţarea proiectelor de dezvoltare locală şi regională peste limita de 20 %

din veniturile lor anuale, conform legii finanţelor publice locale, exclusiv în

completarea fondurilor pre-structurale şi apoi a celor structurale;

- elaborarea unui ghid privind colectarea impozitelor şi taxelor locale în

cooperare cu Ministerul Finanţelor Publice şi asociaţiile reprezentative ale

autorităţilor administraţiei publice locale;

- elaborarea unui ghid privind participarea cetăţenească în faza de elaborare a

bugetului local;

- reglementarea obligativităţii de publicare a execuţiei bugetelor locale, cel

puţin o dată la şase luni, iar în cazul emiterii de obligaţiuni, cel puţin o dată la trei

luni;

- elaborarea unui ghid privind managementul riscului care să fie utilizat pentru

realizarea planificărilor strategice, a investiţiilor şi cu ocazia înfiinţării serviciilor

publice;

- modificarea legislaţiei privind contractul de parteneriat public-privat (O.G.

nr. 16/2002) în sensul definirii corecte a acestui mecanism de cooperare, simplificării

procedurilor de selecţiei a ofertelor şi uniformizării lor cu cele ce privesc achiziţiile

publice în scopul asigurării transparenţei financiare şi a selecţiei de oferte pe baze

concurenţiale, precum şi eliminării acelor reglementări care permit expropierea

discreţionară pentru cauză de utilitate publică;

- introducerea manualului de audit urban al Uniunii Europene pentru evaluarea

stadiului de dezvoltare şi estimarea nevoilor de investiţii.

d. Împrumuturi

- elaborarea unui ghid privind managementul datoriei publice în cooperare cu

Ministerul Finanţelor Publice şi autorităţile locale;

- reglementarea prin lege a constituirii fondurilor de garantare pentru

împrumuturile municipale.

III. Capacitate instituţională

Reforma serviciilor publice, continuarea procesului de descentralizare, precum

şi îndeplinirea cu succes a programelor economice şi sociale depind de dezvoltarea

capacităţilor tehnice şi organizaţionale ale autorităţilor administraţiei publice centrale

şi locale. În acest scop, Guvernul României va interveni prin programe care urmăresc

schimbarea organizaţiilor publice sub aspectul managementului programelor şi

proceselor, managementul informaţiilor şi cunoaşterii, pregătirea resursei umane şi

dezvoltarea legăturilor inter-instituţionale.

La nivelul autorităţilor administraţiei publice centrale, programele ce urmăresc

capacitatea instituţională vor respecta următoarele condiţii:

a) înfiinţarea ministerelor şi agenţiilor numai pentru:

- realizarea programului de guvernare şi a funcţiilor cu care guvernul a fost

învestit prin Constituţie;

- aplicarea politicilor publice prioritare conform programului guvernamental şi

angajamentelor asumate faţă de Uniunea Europeană în Planul Naţional de Aderare;

- asigurarea acelor servicii publice ce nu pot fi prestate de sectorul privat şi

pentru care sectorul public dispune de un avantaj comparativ.

b) clarificarea statutului juridic al agenţiilor în legea de organizare şi

funcţionare a guvernului şi delimitarea de autoritatile publice autonome ca organisme

publice de reglementare şi control aflate sub control parlamentar;

c) introducerea efectivă a unui mecanism de elaborare şi aplicare a politicilor

publice în activitatea ministerelor, agenţiilor şi primăriilor, pentru a asigura coerenţa,

predictibilitatea şi transparenţa activităţii acestora;

d) transferul în totalitate al activităţilor comerciale către sectorul privat,

precum şi transferul complet al funcţiilor de reglementare şi control de la regii

autonome către agenţii sau ministere;

e) realizarea planificării strategice pe fiecare minister, agenţie sau primărie,

fixarea misiunii unei autorităţi publice, a managementului resurselor, precum şi a

managementului programelor şi proiectelor;

f) clarificarea statutului juridic al agenţiilor locale şi al autorităţilor de

reglementare locale;

g) realizarea interoperabilităţii între autorităţile administraţiei publice centrale.

4.6. Desconcentrarea

Regimul care are la bază principiul desconcentrării reprezintă un regim

tranzitoriu către descentralizarea administrativă. El se manifesta atunci când se acordă

unei autorităţi locale sau specializate, ai cărei titulari sunt numiţi de puterea centrală,

dreptul de a lua anumite decizii. De exemplu: printr-o lege se măreşte competenţa de

decizie a prefectului, funcţionar numit de puterea centrală.

Elementul electivităţii organelor administrative locale face distincţia între

regimul de descentralizare administrativă şi cel de desconcentrare.

Astfel, spre deosebire de regimul descentralizat, în care organele locale sunt

alese pe plan local de către colectivităţile locale, în regimul desconcentrat, ele sunt

numite de către puterea centrală.

Spre deosebire, însă, de regimul centralizat, în care organele de la nivel

teritorial erau simpli agenţi ai statului, fără putere de decizie, în regimul

desconcentrat, deşi aceste organe rămân ierarhic subordonate autorităţilor centrale, ele

dobândesc, însă, competenţa proprie de decizie.

- A desconcentra înseamnă a repartiza mai bine acţiunile îndeplinite de către

administraţiile statului între nivelul naţional de concepere a acestor acţiuni şi nivelul

teritorial de execuţie a aceloraşi acţiuni.

- Aceasta nu reprezintă o reformă definitivă sau ireversibilă întrucât o

competenţă care a fost desconcentrată, la un moment dat, poate tot atât de bine, la un

alt moment, să fie reluată şi asumată de nivelul central al statului.

- Prin desconcentrare, statul nu-şi împarte puterea sa, ci se aproprie de

cetăţeni, instalând la faţa locului servicii specializate dotate cu o anumită autonomie.

4.7. Autonomia locală

Într-o viziune simplistă, autonomia locală nu reprezintă un regim

administrativ; ea nu cuprinde numai ideea unei auto-administrări, ca în regimul de

descentralizare administrativă, ci şi ideea de autoguvernare, cu atribuţii de legiferare.

- Guvernarea – constă în a fixa marile direcţii pe care le va urma o ţară

politică, economică, culturală, socială. Guvernarea nu cuprinde însă numai categoria

de atribuţii executive (marile directive în viaţa unui stat), ci şi posibilitatea, dreptul de

putere publică de a edicta normele generale, marile direcţii ale vieţii şi activităţii

statului.

- Administrarea – constă în dreptul de a decide mijloacele prin care se pot

realiza scopurile generale urmărite de guvern şi de a pune în practică aceste mijloace

până la obţinerea rezultatului.

Aşadar, autoguvernarea locală reprezintă dreptul diviziunilor teritoriale ale

statului de a-şi edicta normele generale şi obiectivele de conducere, statutele

autonome care să indice felul în care se va desfăşura activitatea proprie a localităţilor.

Autonomia locală reprezintă nu numai un sistem de organizare administrativă,

ci şi politică. Subdiviziunile politico-teritoriale ale statului îşi măresc competenţa cu

un număr de atribuţii cu caracter eminamente politic.

Aprofundând această chestiune, se poate face o distincţie între două forme de

autonomie, în funcţie de sursa drepturilor de putere publică:

- autonomia imperfectă ce se manifestă atunci când dreptul de decizie al

autorităţilor locale emană, printr-o concesiune din partea statului, în favoarea

colectivităţilor locale;

- autonomia perfectă apare atunci când dreptul de a edicta norme generale de

către autoritatea locală emană de la însăşi colectivitatea locală. Ea este sinonimă cu

guvernarea directă. Această distincţie însă este greu de realizat, întrucât şi într-un caz

şi în celălalt dreptul de putere publică are un conţinut identic, indiferent dacă adunarea

populară a colectivităţii participă direct la elaborarea normelor obiectivelor sau dacă

participă prin reprezentanţi la aceste decizii.

În ambele cazuri, tot sistemul de organizare politică a statului – fie el unitar

sau federal – este acela care admite existenţa acestor drepturi de putere publică în

favoarea colectivităţilor.

4.8. Controlul de tutelă administrativă

Controlul de tutelă reprezintă un anumit gen de supraveghere exercitat fie de

către un organ al administraţiei centrale (Guvernul), fie de către un organ al

administraţiei teritoriale de stat (prefectul, reprezentantul statului în unităţile

administrativ-teritoriale), dar care nu se poate exercita sub forma unei puteri

discreţionare.

Aşadar, în absenţa subordonării – care ar duce la un control ierarhic –

controlul de tutelă administrativă este un control special, care se poate exercita numai

dacă legea îl instituie în mod expres şi numai în formele, cu procedurile şi cu efectele

stabilite în mod expres de către lege. Sunt celebre expresiile „nu există tutelă fără text,

nici în afara textelor” şi „tutela nu se prezumă”.

Controlul de tutelă se exercită atât asupra autorităţilor locale autonome, cât şi

asupra actelor acestora.

Tutela administrativă se exercită pe două dimensiuni: tutela asupra existenţei

organelor tutelate; tutela asupra activităţii acestora.

I. Tutela asupra existenţei organelor tutelate - cunoaste mai multe forme:

A. O formă dură – în care organul de tutelă are dreptul să dispună demiterea

sau dizolvarea organului tutelat;

B. O forma liberală – în care organul de tutelă nu dispune decât de o acţiune

disciplinară, adică de dreptul de a sesiza o jurisdicţie în vederea demiterii sau a

dizolvării organului tutelat, decizia revenind judecătorului independent, imparţial şi

inamovibil.

C. O a treia formă, care derivă din forma liberală, constă în instituirea

suspendării organului împotriva căruia se exercită acţiunea disciplinară. Ea poate

cunoaşte două variante, şi anume:

- prima, mai dură, constă în dreptul organului de tutelă de a dispune

suspendarea organului tutelat împotriva căruia exercită acţiunea disciplinară, ceea ce

înseamnă că actul atacat se suspendă de drept până la soluţionarea definitivă a cauzei;

- a doua variantă, mai atenuată, constă doar în dreptul organului de tutelă de a

cere instanţei judecătoreşti suspendarea organului tutelat până la obţinerea unei soluţii

definitive în cauza respectivă (până când instanţa decide dacă este necesară demiterea

sau dizolvarea organului tutelat).

II. Tutela asupra activităţii organului tutelat - acest tip de tutelă priveşte, în

principiu, actele în regim de putere publică ale autorităţilor autonome, şi anume: -

actele administrative; - contractele administrative.

Se exclud actele în regim de drept privat, fără utilizarea prerogativelor de

putere publică, pentru care acest control special de tutelă administrativă nu s-ar

justifica, ar apărea acest drept excesiv.

Tutela asupra activităţii organului tutelat îmbracă mai multe forme:

A. Forma cea mai dură este aceea în care organul de tutelă dispune de dreptul

de aprobare (actul organului autonom nu intră în vigoare decât după ce este comunicat

organului de tutelă şi aprobat de către acesta) şi de dreptul de substituire (în cazul în

care organul de tutelă nu aprobă actul, precum şi în ipoteza pasivităţii organului

autonom, care nu adoptă un act, organul de tutelă emite el însuşi actul). Practic,

această formă extrem de dură duce la sufocarea tutelei administrative, organul de

tutelă putând oricând să facă sa prevaleze vointa sa.

B. A doua forma atenuată constă numai în dreptul organelor de tutelă de a

aproba actele organelor tutelate neînsoţit, însă, şi de dreptul de substituire.

C. A treia formă, mai liberală, este cea în care organul de tutelă dispune doar

de dreptul de a anula un act al organului tutelat. Prin urmare, actul organului tutelat

intră în vigoare fără a avea nevoie de vreo aprobare din partea organului de tutelă, dar

poate fi lipsit ulterior de efectele juridice, în principiu numai pentru motive de

ilegalitate. Tăcerea organului de tutelă, lipsa lui de reacţie are semnificaţii diferite în

funcţie de sistem:

- dacă organul de tutelă dispune de dreptul de aprobare, tăcerea semnifică

respingerea actului care nu intră în vigoare;

- dacă organul de tutelă dispune de dreptul de anulare şi dacă nu-şi exercită

acest drept, actul continuă să producă efecte juridice.

D. O a patra formă este cea mai liberală, în care organul de tutelă nu dispune

decât de dreptul de a sesiza judecătorul împotriva unui act pe care îl apreciază drept

ilegal, cerându-i acestuia să îl anuleze. Această ultimă formă poate cunoaşte variante

mai dure:

- o variantă foarte dură ce constă în instituirea suspendării de drept a actului

atacat, adică în dreptul organului de tutelă de a suspenda actul atacat până la

soluţionarea definitivă a cauzei;

- o variantă mai atenuată ce constă în dreptul organului de tutelă de a cere

judecătorului independent suspendarea actului atacat până la obţinerea unei soluţii

definitive.

Trebuie observat ca nici în forma cea mai dură – când, practic, autonomia

dispare – nu există, totuşi, dreptul de injoncţiune (presiune), întrucât esenţa

autonomiei constă în posibilitatea autorităţii autonome de a emite când şi cum vrea un

act, indiferent de poziţia ulterioară a organului de tutelă.

4.9. Fragmentarea şi dispersarea responsabilităţilor de coordonare

Cabinetele din ţările central şi est-europene se caracterizează prin :

- Un premier puternic cu o bază politică stabilită legislativ, care îndeplineşte

funcţii de coordonare între ministere bine stabilite. În ţări ca Ungaria, unde

preşedintele este mai mult o figură simbolică, cancelaria premierului are ataşat şi un

ministru delegat pentru securitate naţională.

- repartizarea clară şi stabilă a responsabilităţilor în materie de politici

economice, având în prim-plan fie pe premier, fie un minister al economiei. De regulă

o asemenea structură face inutil Ministerul Industriei şi al Comerţului. Când el însă

există – Cehia şi Finlanda – nu mai există alte structuri paralele care să-i dilueze

atribuţiile, iar continuitatea instituţională de politici este asigurată.

- Lipsa unor structuri speciale de coordonare şi reformă administrativă, altele

decât Biroul Primului Ministru sau Cancelaria. Ministerele separate precum acela al

funcţiei publice (cu variantele noi), Reformei Instituţionale sau Relaţiei cu

parlamentul sunt curiozităţi româneşti. Aceste specialităţi franco-italiene au fost

inventate la noi, chiar dacă şi-au dovedit inutilitatea acolo unde au fost iniţiate.

Expansiunea birocraţiei centrale şi fluiditatea acesteia în domeniul coordonării

economice, deşi nu singurele surse de probleme, au contribuit mult la întârzierea

reformelor în ultimii zece ani.

Nu este nicio coincidenţă faptul că dintre statele Uniunii Europene, Italia se

apropie cel mai mult de această descriere, structurile sale de guvernare fiind

recunoscute ca greoaie, instabile şi clientelare. Desigur că alăturarea României şi

Italiei şi aşezarea lor în aceeaşi categorie nu înseamnă că cele două ţări sunt direct

comparabile, prima fiind un tânăr membru, în timp ce ultima este un important

membru al Uniunii, unde neajunsurile sectorului public subminează vitalitatea

economică şi socială. Mesajul este că atunci când dezbatem problematica

administraţiei publice, cele două ţări sunt codaşe în categoriile lor, iar România nu are

nimic de câştigat dacă împrumută modelul instituţional italian.

Numărul mare de ministere din cele două ţări nu poate fi explicat prin

particularităţile sistemului partidelor politice – foarte fragmentat şi producând coaliţii

de guvernare efemere cu numeroşi participanţi care îşi împart puterea (deşi acesta este

un motiv) – pentru că state precum Finlanda, Ungaria, Polonia sau ţările baltice sunt

conduse tot de coaliţii guvernamentale şi au parlamente fragmentate şi totuşi

guvernele lor se bucură de stabilitate. Explicaţiile trebuie să fie mai profunde, având

de-a face între altele cu trăsături specifice ale unei clase politice ce aminteşte de

Bizanţ, preocupată aproape exclusiv de jocurile de imagine şi manevrele de grup,

incapabil să asimileze şi abilităţi politice – în sensul de policy.

Birocraţia înrădăcinată a învaţat din experienţă că poate rezista timp

îndelungat spunând că va face reformă, în timp ce se opune tacit procesului. Ea nu

agreează strategiile coerente, regulile transparente şi legile scrise, ci preferă status-

quo-ul şi instrucţiunile zilnice, primite de sus, precum şi jocurile de putere intra-

instituţionale bazate pe relaţii informale. De obicei, miniştrii din România au un

control destul de slab în departamentele pe care le conduc, în special în ministerele de

linie şi prea puţin timp şi interes pentru a dezvolta programe de politici cu ţintă

strategică. Drept consecinţă efortul principal merge nu în direcţia atingerii de

obiective, ci în dezvoltarea unor reţele private de susţinere, deoarece a avea

colaboratori loiali este singura prioritate în rândul clasei politice româneşti şi motivul

care împiedică cooperarea instituţională formală şi utilizarea expertizei independente.

Cu alte cuvinte, procesul de policy-making se reduce la politică.

În sfârşit, reforma instituţională a fost şi ea afectată de permanenta fluiditate

guvernamentală. Fostul Departament al Administraţiei Locale, o subunitate cu

atribuţii bine definite şi suficiente, având în vedere complexitatea procesului de

reformă în acest domeniu în ultimii ani, a fost ridicat la rang înalt şi expandat prin

aplicarea unor funcţii noi şi mult mai greu de apreciat. Noul Minister al Internelor şi

Reformei Administrative (fost al Administraţiei, fost al Funcţiei Publice, după

denumirea franceză) ar trebui să fie o unitate de management al resurselor umane,

pentru întreaga administraţie publică, continuând în acelaşi timp să îndeplinească

vechile sale sarcini de coordonare a descentralizării, supraveghere a restructurărilor

din administraţia publică locală şi legatura cu prefecţii. Cele două componente ale

activităţii acestui minister nu s-au integrat încă foarte bine şi este greu de dedus care

ar fi baza acestei integrări. Mai mult, funcţia publică a fost adesea sabotată de alte

instituţii centrale. Miniştrii numiţi în decembrie 2000 au schimbat organigramele

ministerelor şi numele departamentelor pentru a putea îndepărta funcţionarii publici

protejaţi de statutul funcţionarilor public (ce se bucură încă din 1999 de stabilitate şi

inamovibilitate). Conform procedurilor, Ministerul Internelor şi Reformei

Administrative ar fi trebuit să primească o situaţie cu numărul şi poziţia celor

disponibilizaţi, ca şi o evidenţă a posturilor disponibile, şi să încerce reintegrarea

acestora prin procesul de recrutare şi de selecţie a funcţionarilor publici. Agenţia

Naşională a Funcţionarilor Publici arată în februarie 2004 că multe ministere nici

măcar nu au anunţat ce anume restructurări s-au operat în structura celor aproape

30.000 de funcţionari publici din administraţia centrală. La fel s-a întamplat şi cu

Preşedinţia României, rebotezată Administraţia prezidenţială, pentru a putea opera

schimbări. În teritoriu, aproximativ 115.000 funcţionari publici au în faţă un viitor la

fel de incert.

Tentaţia permanentă de a expanda şi remania administraţia se explică, cel

puţin în parte, prin dorinţa noilor guverne de a face loc în structuri propriilor clienţi.

Înlocuirile sunt obiect de negocieri subterane între partidul aflat la putere şi cel din

opoziţie, care încearcă să-şi protejeze oamenii aflaţi în posturi. Misiunile străine de

asistenţă în România sunt interesate de soarta funcţionarilor în care au investit prin

programe de training. Deşi legitime, aceste preocupări nu trebuie să facă astfel încât

să se piardă din vedere preocupările mari. Mai importantă pentru România este o

restructurare generală a sectorului public (al statului) constând în redefinirea

principalelor sale instituţii în termeni de funcţii, nu simbolici sau emoţionali, pe baza

experienţei naţionale sau regionale. Suprapunerile, agenţiile fără obiect al muncii clar

şi jargonul de camuflaj trebuie abandonate.

În mod cert, schimbarea puterii politice atrage după sine schimbări

administrative majore. Chiar dacă nu a fost obiectivul principal, unul dintre scopurile

acestei schimbări a fost debaraşarea de o parte din vechii funcţionari.

Statutul funcţionarilor publici a dovedit numeroase carenţe cu această ocazie,

dar mai ales s-a văzut lipsa unor instrumente legislative şi instituţionale, prin care să

fie aplicat eficient, chiar în afara voinţei politice.

Totuşi, existenţa statutului funcţionarului public a împiedicat instalarea totală

a arbitrariului politic şi a dus la protejarea anumitor categorii de funcţionari publici.

Există însă şi o zonă din corpul înaţilor funcţionari publici (funcţiile de

conducere) care sunt vizaţi imediat după schimbarea politică. Mişcarea sindicală din

sfera funcţionarilor publici nu are aderenţă semnificativă, pentru că aceste concedieri

prin redefinirea ministerelor încalcă prevederile legale cu privire la stabilitate şi

inamovibilitate.

4.10. E-Government

Sistemul informaţional trebuie să constituie suportul de aplicare şi de

simplificare a unor reguli şi proceduri administrative în scopul asigurării unui acces

larg şi nediscriminatoriu a publicului la servicii publice, precum şi reducerii tarifelor

pentru aceste servcii şi a costurilor de operare şi personal.

Programul de e-government cuprinde următoarele măsuri:

- cooperarea cu autorităţile locale pentru dezvoltarea reţelelor informatice care

asigură funcţionarea reţelelor regionale de învăţare şi a grupurilor de competenţă;

- cooperarea cu primăriile, serviciile descentralizate şi deconcentrate, spitale,

şcoli, instituţii culturale, pentru realizarea unei reţele metropolitane de comunicaţii –

City Net – ca sistem de management al informaţiei, pentru furnizarea următoarelor

servicii:

- evidenţa populaţiei;

- planurile digitale ale localităţilor şi ale teritoriului aparţinând acestora;

- GIS (Geographical Information Systems);

- managementul serviciilor publice, al utilităţilor publice, al sistemelor de

infrastructură, precum şi managementul funcţiei publice;

- colectarea taxelor de la cetăţeni;

- managementul activităţilor de educaţie şi cultură;

- înregistrarea societăţilor comerciale;

- buget şi contabilitate;

- centru de reclamaţii primite de la cetăţeni;

- controlul traficului urban;

- sistemul de monitorizare şi evaluare a performanţei organizaţionale;

- aplicarea unui program special de informatizare a primăriilor din mediul

rural.

4.11. Strategia de accelerararea a reformei administraţiei publice locale în

domeniul de activitate al Consiliului Judeţean Constanţa

4.11.1. Diagnosticul domeniului

Consiliul Judeţean Constanţa este organizat şi funcţionează ca autoritate a

administraţiei publice locale constituită la nivel judeţean pentru coordonarea

activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de

interes judeţean, conform Legii administraţiei publice locale nr.215/2001.

Aparatul propriu al Consiliului Judetean Constanţa este organizat în şapte

direcţii şi două compartimente independente:

- Direcţia Integrare Europeană şi Coordonare;

- Direcţia Control;

- Directia pentru Cultură, Învăţământ, Sport şi Sănătate;

- Direcţia Comerţ, turism şi Servicii Publice;

- Direcţia Buget-Finanţe;

- Direcţia Administraţie Publică şi juridică;

- Direcţia Urbanism şi Amenajarea Teritoriului;

- Compartiment Audit;

- compartiment Arhitect Şef al Judeţului.

Urmarind obiectivele Programului de guvernare pe perioada 2005 – 2008 şi

Programul Naţional de Aderare a României la Uniunea Europeană, Consiliul Judeţean

Constanţa are în vedere urmatoarele responsabilităţi mai importante:

A. Descentralizarea serviciilor publice

1. Înfiinţarea Serviciul Comunitar Judeţean de Evidenţă a Persoanelor

Constanţa pentru exercitarea competenţelor prevăzute de lege pentru punerea în

aplicare a actelor normative care reglementează activitatea de evidenţă a persoanelor,

precum şi de eliberare a documentelor în sistem de ghişeu unic.

2. Înfiinţarea Direcţiei Generale de Asistenţă Socială şi Protecţie a Copilului

Constanţa prin reorganizarea Direcţiei Judeţene de Asistenţă Socială Constanţa şi a

Direcţiei Generale pentru Protecţia Copilului Constanţa pentru realizarea atribuţiilor

ce revin Consiliului Judeţean Constanţa pentru aplicarea prevederilor legale şi

strategiile în domeniul asistenţei sociale, protecţiei familiei, persoanelor vârstnice,

persoanelor cu handicap, protecţiei copilului, precum şi oricăror persoane aflate în

dificultate;

3. În domeniul sănătăţii - preluarea terenurilor şi clădirilor unităţilor sanitare

de interes judeţean, fiind în studiu realizarea unui important proiect de reabilitare a

sistemului sanitar judeţean;

4. În domeniul educatiei şi învăţământului - repartizarea sumelor din TVA la

primării în vederea plăţii salariilor cadrelor didactice, finanţarea şcolilor speciale;

5. În vederea unei mai bune acoperiri şi coordonări unitare a serviciilor de

gospodărie comunală s-a luat măsura înfiinţării Societăţii Comerciale RAJA S.A., ca

operator de interes judeţean pentru pentru serviciile de alimentare cu apă şi canalizări,

prin asocierea Consiliului Judeţean Constanţa cu un număr de 23 consilii locale.

B. Schimbarea de fond a raportului dintre administraţie şi cetăţean

Având în vedere dispozitiile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la

informaţiile de interes public, s-a organizat serviciul relaţii cu publicul şi administraţie

publică locală care are în responsabilitate şi aplicarea Legii nr.52/2003 privind

transparenţa decizională în administraţia publică.

Pentru consolidarea şi lărgirea cadrului de participare a societăţii civile, s-au

stabilit responsabilităţi pentru parteneriatul administraţia pblică locală – organismele

non-guvernamentale care identifica şi creează o bază de date a sectorului asociativ din

judeţul Constanţa, promovează şi implementează proiecte în parteneriat cu asociaţii şi

fundaţii, implică aceste structuri în elaborarea de strategii, politici şi programe

sectoriale pe probleme de importanţă majoră.

C. Dezvoltarea regională şi relaţii externe

În cadrul serviciilor de integrare europeană, dezvoltare locală şi programe sunt

stabilite responsabilităţi de cooperare regională şi internaţională, care participă activ

la evenimentele legate de aderarea judeţului Constanţa la Regiunea de Dezvoltare Est-

Europeană şi Asociaţia Regiunilor Europei.

De asemenea, aceste servicii au şi rolul de ,,multiplicator de informaţie

europeană” fiind cooptate în activităţi de implementare a strategiei de aderare a

Ministerului Integrării Europene şi în elaborarea de proiecte în parteneriat cu alte

autorităţi ale administraţiilor publice, precum şi legatura directă cu structurile

organizaţionale europene.

D. Stoparea birocraţiei administraţiei publice

Prin acte administrative s-a stabilit circuitul documentelor şi s-au stabilit

termene precise de soluţionare a petiţiilor.

Consiliul Judeţean Constanţa dispune de o importantă bază de informatizare:

calculatoare, servere, imprimante, copiatoare ş.a.

Toţi funcţionarii publici de conducere şi alţi funcţionari din aparatul propriu

de specialitate au acces la internet, au deschise conturi de e-mail, adresa paginii

oficiale de internet a instituţiei este http://www.cjc.ro si adresa de poştă electronica, e-

mail: consjud@cjc.ro.

Majoritatea funcţionarilor publici sunt instruiţi în utilizarea calculatoarelor,

prin diverse Programe de finanţare dedicate resurselor umane: Phare pentru

Modernizarea Administraţiei Publice Locale, SOROS – Fundaţia pentru o Societate

Deschisă, oferta de programe ale unor societăţi şi institute specializate sau proiecte

proprii cu finanţare din programul PHARE (Succesul dezvoltării sustenabile –

formarea funcţionarilor publici şi Reţea de instruire a funcţionarilor publici din

administraţia publică locală).

4.11.2. Probleme critice ale domeniului

Din analiza semnalelor primite de la funcţionarii publici, consiliile locale,

instituţiile şi serviciile publice de sub autoritatea Consiliului Judeţean Constanţa, au

reieşit o serie de aspecte care au influenat negativ procesul de reformă în administraţia

publică locală şi implicit au creat probleme pentru rezolvarea cărora s-au consumat

timp, energie şi resurse financiare.

- Modificările legislative: noul Cod al muncii, Legea nr.53/2003 şi Legea

nr.161/2003 au creat o serie de disfuncţionalităţi, având efecte contradictorii şi chiar

discriminatorii.

Astfel, funcţionarul public nu poate desfăşura alte activităţi decât cele

prevăzute în fişa postului, în aceste condiţii cunoştinţele şi experienţa dobândite pe

parcursul carierei sau la diverse cursuri, seminarii, instruiri, perfecţionări nu mai pot fi

folosite în Programe de finanţare dedicate administraţiei publice sau parteneriatelor cu

sectorul asociativ.

În aceste condiţii de incompatibilitate şi fiind motivat doar de salariul de

funcţionar public, va scădea interesul pentru accesarea altor fonduri nerambursabile,

precum şi pentru transferul cunoştinţelor/abilităţilor.

- Actualele reglementări în domeniu tind către o supercentralizare la nivelul

Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, cu afectarea atribuţiilor de autonomie

locală, potrivit Legii nr.215/2001.

- Lipsa fondurilor care să susţină procesul de reformă.

Descentralizarea rapidă din punct de vedere bugetar a unor activităţi

(dispensarele sanitar-veterinare, învăţământul preuniversitar, servicii sociale

comunitare ş.a.) a ridicat probleme atât Consiliului Judeţean, cât şi consiliilor locale,

nefiind asigurate resurse financiare şi nici resurse umane pregătite, instruite.

- Imobilismul în gândirea şi acţiunea unor funcţionari care încă nu realizează

că administraţia publică a fost creată şi îşi are raţiunea existenţei pentru a fi în slujba

celor care îi plătesc, şi nu invers. Dezvoltarea simţului implicării şi schimbarea

mentalităţii funcţionarului public este necesară atât pentru constituirea unui „corp al

funcţionarilor publici” profesionist, receptiv la schimbare, eficient, dar şi ca răspuns la

,,principiile de bună practică” adoptate deja de organizaţiile neguvernamentale din

România.

În acest sens aplicarea ,,Codului de conduită a funcţionarilor publici”, va

asigura un cadru coerent, unitar, controlabil şi riguros pentru toate instituţiile

sectorului, corelat cu motivarea materială a acestora, în contextul respectării

principiului autonomiei locale.

- La nivelul aparatului propriu de specialitate al Consiliului Judeţean s-au

constituit servicii distincte pentru integrare europeană, dezvoltare locală şi programe,

impunându-se ca acestea să fie consolidate din punct de vedere profesional,

organizatoric şi metodologic.

4.11.3. Priorităţi sectoriale identificate

La baza restructurării profunde a administraţiei publice centrale şi locale stau

numeroase acte normative, documente adoptate din acquis-ul comunitar. Aplicarea

corectă şi eficientă a legislaţiei europene se poate realiza de către un corp bine instruit

al funcţionarilor publici, instruirea acestora în dreptul comunitar fiind o condiţie de

maximă importanţă în contextul reformei la nivelul instituţiilor publice.

Prioritati propuse în cadrul Planului multianual:

- revizuirea procedurilor de lucru ale circuitului deciziei şi ale comunicării

intra/inter instituţională în concordanţă cu noile reglementări şi Programul de

guvernare 2005–2008;

- creşterea capacităţii instituţionale de îndeplinire a obiectivelor sectoriale, pe

baza competenţelor profesionale ale funcţionarilor publici, asimilării noilor valori,

dobândirii noilor limbaje instituţionale şi tehnologice, dar şi a perfecţionării continue

a tuturor funcţionarilor publici din structurile administrativ-teritoriale ale judeţului;

- asigurarea calităţii serviciilor publice administrative, industriale şi

comerciale cu impact direct asupra cetăţeanului, urmărind distribuirea personalului în

raport de pregătire, specializare şi experienţă, avându-se în vedere perfecţionarea,

diversificarea modalităţilor de comunicare şi imagine;

- crearea unui corp de funcţionari publici profesionist şi competent, pe baza

unui statut şi cod deontologic bine elaborat, a unei politici de resurse umane coerente,

suple, în concordanţă cu nevoile şi oportunităţile care apar în structura administraţiei

publice;

- extinderea utilizării noilor tehnologii ale informaţiei şi ale comunicării care

să permită accesul în timp real la informaţiile publice, fluidizarea procedurilor,

creşterea eficienţei activităţilor specifice şi a gradului de participare a cetăţenilor la

rezolvarea problemelor comunităţilor locale.

4.11.4. Îmbunătăţirea activităţii proprii

4.11.4.1. Organizarea internă

Noua legislaţie şi multitudinea actelor normative ce vizează administraţia

publică locală impun actualizarea permanentă a Regulamentelor de Organizare şi

Funcţionare ale Consiliului Judeţean şi ale aparatului propriu de specialitate al

acestuia, revizuirea fişelor postului şi operaţionalizarea structurilor nou create ale

instituţiei.

Formarea unui corp profesionist de funcţionari publici depinde de elaborarea

unei politici riguroase de personal care să includă obligatoriu dimensiunea europeană

în toate domeniile sectorului şi la nivelul tuturor structurilor administrativ-teritoriale.

Pentru aplicarea principiilor unei administraţii moderne (transparenţă,

eficienţă, deschidere, comunicare) şi implementarea principiilor Uniunii Europene, în

toate mediile sociale, trebuie concentrate eforturile de îmbunătăţire a comunicării, a

schimbului de informaţii şi a fluxului documentelor pe diferite niveluri de competenţă

internă, inter-instituţională şi externă.

4.11.4.2. Managementul resurselor umane

Îmbunătăţirea metodelor şi instrumentelor de management al resurselor umane

din aparatul propriu şi din instituţiile/serviciile publice subordonate Consiliului

Judeţean Constanţa vizează punerea în practică a planurilor anuale de recrutare, de

formare şi de perfecţionare a funcţionarilor publici previzionând fondurile necesare în

bugetul de venituri şi cheltuieli.

De asemenea, organizarea unor întâlniri periodice ale funcţionarilor publici, în

care să fie multiplicate şi diseminate informaţiile şi cunoştinţele primite la diferite

seminarii, cursuri, schimburi de experienţă şi alte activităţi externe, vor conduce la

creşterea competenţei şi mobilităţii profesionale, asimilarea noilor tehnologii, avându-

se în vedere şi participarea la activităţile specifice organizate de Institutul Naţional de

Administraţie.

Pentru întinerirea aparatului de specialitate se propunere oferirea posibilităţii

ca un număr tot mai mare de studenţi ai facultăţilor de profil (administraţie publică,

studii europene, management) să efectueze stagii de practică în instituţie. Acest fapt,

pe de o parte îi va familiariza cu exigenţele şi problematica profesiei cărora se vor

dedica după absolvire, iar pe de altă parte va ajuta în recrutarea funcţionarilor publici

în raport de cerinţele actuale ale administraţiei publice locale, corelat cu asigurarea

transparenţei regulilor de concurenţă şi selecţie a funcţionarilor publici.

4.11.4.3. Gestiunea publică

Descentralizarea, consolidarea autonomiei colectivităţilor locale - decizional şi

financiar -, asigurarea corelaţiei între resursele şi nevoile acestora, prioritizarea

obiectivelor, au în vedere creşterea competenţelor şi responsabilităţilor personalului

care lucrează în administraţia publică, astfel încât serviciile oferite cetăţenilor

să fie de calitate, controlabile, cu impact imediat şi de durată.

Creşterea capacităţii de absorbţie a fondurilor externe la nivelul activităţilor

administraţiei locale, presupune creşterea implicării cetăţenilor (ca grup ţintă, clienţi

sau beneficiari) în aceste activităţi şi în procesul de luare a deciziilor. În acest sens, se

au în vedere parteneriatele dintre instituţia noastră şi diverse forme de organizare a

societăţii civile, prin asocierea instituţiei cu sectorul neguvernamental/nonprofit,

atragerea capitalului privat şi formarea unor grupe interdisciplinare de acţiune pe

domenii specifice, cu rol în educarea şi conştientizarea publicului consumator de

servicii publice.

Îmbunătăţirea managementului în administraţia publică locală depinde şi de

utilizarea eficientă a instrumentelor de control de gestiune, de simplificarea şi

corelarea actului administrativ, de transparenţa acestuia, de acoperirea cu tehnica de

calcul şi informaţie şi cu programe adecvate serviciilor din structura administraţiei

publice judeţene. Introducerea codului deontologic şi adoptarea unui sistem unitar de

indicatori pentru măsurarea performanţei fiecărei administraţii publice a condus şi va

conduce la accelerarea reformei în acest domeniu.

4.11.4.4. Noile tehnologii ale informaţiei şi comunicaţiilor

Strategia propusă se referă la utilizarea metodelor specifice tehnologiei

informaţionale în modernizarea activităţilor Consiliului Judeţean Constanţa şi

cuprinde următoarele categorii de acţiuni:

a) informatizarea administraţiei publice judeţene şi creşterea eficienţei

operaţionale în cadrul aparatului propriu al Consiliului Judeţean, al unităţilor

subordonate şi al consiilor locale;

b) informatizarea serviciilor publice având ca beneficiari cetăţenii şi agenţii

economici, fapt care implică integrarea serviciilor prestate de administraţia publică

locală;

c) asigurarea accesului la informaţii prin tehnologii informaţionale pentru

utilizatorii finali ai serviciilor administraţiei publice locale.

Direcţiile principale de acţiune stabilite în strategie sunt:

a) interconectarea la nivel de comunicaţii de date a tuturor instituţiilor

administraţiei publice centrale sau locale;

b) crearea unui sistem informatic integrat al Consiliului Judeţean Constanţa

care să cuprindă module în toate direcţiile, serviciile şi compartimentele aparatului

propriu şi în unităţ$ile subordonate ale Consiliului Judeţean;

c) completarea parcului de calculatoare al instituţiei prin dotarea fiecărui

funcţionar public cu calculator;

d) crearea unei reţele judeţene de informatizare a administraţiei publice.

5. Alte acţiuni necesare modernizării administraţiei publice judeţene

a) Pentru a continua comunicarea celor mai semnificative aspecte din

activitatea instituţiei se intenţionedază extinderea activitoţilor în mass-media locală,

până la realizarea obiectivului privind „crearea unei reţele judeţene a administraţiei

publice locale”;

b) Sprijinirea consiliilor locale care îşi vor propune şi vor găsi modalităţi

adecvate de înfiinţare a Birourilor de consultanţă, documentare şi informare pentru

cetăţeni (asistenţă tehnică, logistică, baze de date, interrelaţionări), pornind de la

experienţa acumulată prin crearea propriei structuri de specialitate a Consiliului

Judeţean.

4.11.5. Îmbunătăţirea calităţii serviciilor cu impact direct asupra

cetăţeanului

Din planurile de acţiuni pentru modernizarea activităţilor proprii, întocmite de

instituţiile/servicile publice de sub autoritatea Consiliului Judeţean, au reieşit

următoarele aspecte:

a) perfecţionarea structurilor organizatorice, atât în domeniul serviciilor

administrative cât şi în cele industriale şi comerciale, astfel încât acestea să se

adapteze uşor noilor cerinţe, să satisfacă clienţii, beneficiarii serviciilor respective şi

să crească încrederea acestora în prestator;

b) dezvoltarea noilor tehnologii ale informaţiei şi ale comunicaţiilor

coroborată cu formarea şi perfecţionarea profesională a personalului în aceste

domenii, dar şi dezvoltarea personalităţii angajaţilor;

c) introducerea sistemului de indicatori pentru măsurarea performanţei

administraţiei publice;

d) pentru alinierea la standardele U.E. se vor începe demersurile pentru

documentarea, implementarea şi certificarea ISO 9000 însuşindu-se conceptele de

management al calităţii: orientarea către client, claritatea politicii calităţii, structura

sistemică şi eficientizarea serviciilor, implicarea angajaţilor/cetăţean, adaptare

flexibilă, comunicare deschisă.

4.11.6. Îmbunătăţirea cooperării instituţionale

Strategia Guvernului pentru accelerarea reformei în administraţia publică

statuează principiile, obiectivele şi planul strategic de acţiune pentru toate structurile

acestui sector, în concordanţă cu Programul de Guvernare 2005–2008, astfel încât

îndeplinirea condiţiilor să se poată realiza coerent, armonios şi eficient.

Având suportul grupului judeţean de monitorizare a reformei în administraţia

publică locală, se creează un colectiv la nivelul Consiliului Judeţean care va relaţiona

cu instituţiile şi serviciile publice de sub autoritatea consiliului, cu consiliile comunale

şi orăşeneşti, cu Prefectura judeţului şi instituţiile descentralizate, urmând să se

formeze grupuri inter-disciplinare, pe domenii specifice comune.

Implementarea Strategiei va urmări aducerea cât mai aproape de grupurile

ţintă a informaţiilor şi demersurilor de schimbare, prin acordarea de asistenţă de

specialitate de către aceste echipe mixte în principalele zone geografice ale judeţului.

Extinderea noilor tehnologii ale informaţiei prin crearea infrastructurii de

comunicare între administraţiile publice locale din judeţul Constanţa va permite inter-

conectarea şi asigurarea operativităţii tuturor instituţiilor subordonate, a primăriilor şi

a serviciilor descentralizate.

4.11.7. Proceduri de implementare, monitorizare şi evaluare a strategiei

de modenizare a administraţiei publice judeţene

Prin Dispoziţia preşedintelui Consiliului Judeţean Constanţa se va constitui un

colectiv de lucru, format din funcţionari publici, coordonat de secretarul general al

judeţului (membru al Grupului de modernizatori judeţeni), colectiv responsabil de

elaborarea, implementarea, monitorizarea şi evaluarea Planului de acţiune multianual

de modernizare (trimestrial va analiza stadiul de îndeplinire al obiectivelor şi se vor

întocmi Rapoarte de evaluare care vor sta la baza Raportului anual de modernizare).

De asemenea, pe baza responsabilităţilor din Planul de acţiune, se vor constitui

,,grupuri mixte inter-disciplinare” (3 până la 5 funcţionari publici) care vor coopta şi

reprezentanţi ai celorlalte structuri ale administraţiei publice locale pe domeniile

specifice, în concordanţă cu obiectivele şi activităţile propuse.

Lunar, membrii grupului vor acţiona în zonele identificate din judeţ,

colaborând cu primăriile arondate zonei şi cu reprezentanţi în teritoriu ai

administraţiei publice, astfel încât să se poata acţiona operativ asupra eventualelor

disfuncţii sau termene.

Aceste grupuri vor constitui sprijinul autorităţilor locale în elaborarea propriei

„agende de lucru de modernizare”.

Totodată, pentru creşterea eficienţei acestor grupuri de lucru, vor fi cooptaţi

funcţionari publici care au urmat cursuri de instruire/perfecţionare prin furnizorii de

training pentru administraţia publică locală, astfel încât cunoştinţele, metodele de

lucru, limbajul specific şi abilităţile dobândite să ajungă cât mai repede şi la alţi

beneficiari.

Coordonatorul programului de modernizare va evalua atât activitatea

membrilor grupurilor de implementare şi monitorizare, cât şi aspectele semnalate în

rapoartele acestor grupuri, informând preşedintele Consiliului Judeţean asupra

gradului de îndeplinire a obiectivelor din Strategie şi a activităţilor din Planul de

acţiune.

Pe tot parcursul derulării activităţilor din Planul multianual se speră că se va

beneficia de sprijinul metodologic al Unităţii Centrale pentru Reforma Administraţiei

Publice (UCRAP), de instrumentul de autoevaluare şi măsurare a satisfacţiei produse

de administraţia publică asupra opiniei publice, beneficiarilor şi personalului din

instituţie.

BIBLIOGRAFIE:

Note de curs:

1. Conf.univ.dr. Androniceanu, Armenia, Noutăţi în managementul public, note de

curs 2005;

2. Prof.univ.dr. Moldoveanu, George, Lect.univ.dr. Dobrin, Cosmin, Managementul

calităţii în sectorul public, note de curs 2007;

3. Prof.univ.dr. Plumb, Ion - coordonator, Conf.univ.dr. Androniceanu, Armenia,

Prep.univ.drd. Albaluta, Oana, Managementul serviciilor publice, note de curs 2008;

4. Asist.univ. Profiroiu, Alina, Prep.univ. Popescu, Irina, Introducere în ştiinţa

administrativă, note de curs 2007;

5. Profiroiu, Marius - coordonator, Tudorel, Andrei, Dragoş, Dinca, Radu, Carp,

Reforma adimistraţiei publice în contextul integrării europene, note de curs 2006;

Publicaţii:

6. Alexandru, Ioan, Administraţia publică – teorii, realităţi, perspective, Editura

Lumina Lex, 2007;

7. Alexandru, Ioan, Criza Administraţiei, Editura Lumina Lex, 2002;

8. Constantin, D.L., Modelul optim al creşterii regionale - de tip concurenţial sau

generativ?, în Tribuna economică, nr.46, 2001

9. Constantinescu, Dan-Anghel, Dobrin, Marinică, Niţă, Stănel, Niţă, Anca,

Managementul resurselor umane, Colecţia Naţională, Bucureşti, 1999;

10. Costea, M., Introducere în administraţia publică, Editura Economică, Bucureşti,

2000;

11. Cristea, Simona, Problemes juridiques de la function publique roumaine, Editura

Universul Juridic, Bucureşti, 2007;

12. Farnham, D., Horton, S., Barlow, J., Hondeghem, A., New public managers in

Europe: public servants in transition, Basingstoke, Macmillan, 1998;

13. Frentz, G., Aspecte ale politicii de dezvoltare regională în România;

14. Mungiu-Pippidi, Alina, Ioniţă, Sorin - coordonatori, Politici publice – teorie şi

practică, Editura Polirom, 2002;

15. Pârlog, C., Constantin, D.L. - coordonatori, Dezvoltare regională şi integrare

europeană. Lucrările celui de-al Doilea Simpozion Naţional al Asociaţiei Române de

Ştiinţe Regionale, Editura Oscar Print, Bucureşti, 2003;

16. Politt, Christopher, Bouckaert, Geert, Reforma managementului public. Analiza

comparată, Editura Epigraf, Chişinău, 2004;

17. Vâlsan, C. – Politologie, Editura Economica, Bucuresti, 1997;

18. Wilson, W., The Study of Administration, în Classics of Public Administration,

1998;

Studii:

19. Carta Verde. Politica de dezvoltare regională în România, Guvernul României şi

Comisia Europeană, Programul Phare, 1998;

21. Ghidul managerului de resurse umane, 2005;

22. Hotărârea Guvernului României nr.399/2001 privind concentrarea fondurilor

Phare 2001 - componenţa coeziune economică şi socială şi a fondurilor de

cofinanţare corespunzătoare de la bugetul de stat în zone de restructurare industrială

cu potenţial de creştere economică, în Monitorul Oficial nr.230/2001;

23. Investiţiile şi responsabilizarea administraţiei publice, studiu realizat în cadrul

proiectului Harta actorilor şi problemelor aderării României la Uniunea Europeană,

2002;

24. Raportul privind organizarea şi desfăşurarea concursurilor de recrutare a

funcţionarilor publici pe anul 2004, elaborat de către Agenţia Naţională a

Funcţionarilor Publici;

25. Raportul privind progresul României pe calea aderării, Comisia Europeană,

2001;

26. Regular Report on Romania’s progress towards accession, Commission of the

European Communities, Brussels, 2004;

27. Legea nr.27/1994 privind impozitele locale;

28. Legea nr.215/2001 privind administraţia publică locală;

Alte resurse bibliografice:

28. http://www.adecjr.ro/institutia/raport.html;

29. http://www.anfp-map.ro;

30. http://www.ase.ro;

31. http://www.eufinantare.info;

32. http://www.guv.ro;

33. http://www.ier.ro;

34. http://www.ipp.ro;

35. http://www.mai.gov.ro;

36. http://modernizare.mira.gov.ro.