Upload
chet
View
214
Download
0
Embed Size (px)
DESCRIPTION
Instrumentell og/eller kommunikativ planlegging. Foredrag Jernbaneverket, Oslo 9.1.2007 Professor dr. Roar Amdam Høgskulen i Volda [email protected]. Innhald. Innleiing om maktstrukturar Instrumentell og kommunikativ planlegging Government og governance Todelinga i regionalplanlegginga - PowerPoint PPT Presentation
Citation preview
Instrumentell og/eller kommunikativ planlegging
Foredrag Jernbaneverket, Oslo 9.1.2007Professor dr. Roar Amdam
Høgskulen i [email protected]
Innhald• Innleiing om maktstrukturar• Instrumentell og kommunikativ planlegging• Government og governance• Todelinga i regionalplanlegginga• NPM og outcome-problement• Legitimerande planlegging • Ulike former for partnerskap• Kommuneplanlegging• Planlegging av jernbaneinfrastruktur• Nokre råd til slutt
Påstand om makt:
Samordning mellom sektorar kan (berre) oppnåast ved at
samfunnsplanlegginga skaper motmakt
og stiller krav til og spelar på lag med den sektordominerte og
fragmenterte samfunnsstyringa
Behov for maktbalanse over tid
Territoriell maktstyrking
Styring ovafrå med vekt på omfordeling av aktivitet og
ressursar
Mobilisering nedafrå med vekt på eigenutvikling, nyskaping og læring
gjennom deltaking
Er ei slik sameining av politikken muleg i regionar og
kommunar?Ovanfrå ned politikk blir ofte
forbunde med byråkrati, rigiditet, kontroll, undertrykking og
avhengigheit.
Nedanfrå opp politikk blir ofte forbunde med det motsette, det vil
seie partnerskap, fleksibilitet, nyskaping, frigjering og
erfaringslæring.
Årsak Verknad
Middel Mål
Forsking: Finne årsaker til verknader
Objektiv kausalkunnskap
EkspertmaktPlanlegging: Finne middel som
fremmar måla
Ekspertmåten å arbeide på
Den instrumentelle fornuften skaper klientar
Lineær - Instrumentell planlegging
Utfordring - konkret, målbar, forutseibar
Målformulering - kvantitativ
Innsats - respons (plan) bygd på kunnskap om årsak/virkning - kalkyle
Resultat - måling av måloppfylling
Må forenkle problemet til det kalkulerbare - enkle og målrettavirkemiddel - substansretta.
Føresetnader for instrumentell rasjonalitet
At aktørane har full kunnskap om:• situasjonen• måla• alternativa/midla og • konsekvensane,
at måla kan rangerast og at aktørane vel det alternativet som best oppfyller måla
Strategiar
Handlingar
Visjonar
Kunnskap
Endra praksis
Ny erkjenning
Dialogmåten å arbeide på Den kommunikative fornuften inkluderer
folk
Føresetnader for kommunikativ planlegging
Ved å innføre
maktlikevekt og grunngivingstvang
kan den kommunikative rasjonaliteten styrke fellesskap både i samfunn og
organisasjonar.
Målet er å styrke individa/borgarane sin eigen handlingskapasitet
(empowerment)
Tvangslaus kommunikasjon
• At aktørane er interessert i å kome til sams forståing og semje med kvarandre
• at alle er frie og likeverdige og potensielt like kompetente
• at alle må innrømme feil og skifte oppfatning i dei tilfella dei vert møtt med betre argument
• at alle opptrer autentisk og sannferdig overfor kvarandre (ikkje rollespel)
Instrumentell og kommunikativ rasjonalitet -urealistiske ideal?
• Klare og eintydige mål er formulert
• Finne alle alternativ som oppfyller måla
• Finne alle konsekvensar av alle alternativ
• Velje det alternativ som har konsekvensar som best oppfyller måla
• At aktørane er interessert i å kome til sams forståing og semje med kvarandre
• at alle er frie og likeverdige og potensielt like kompetente
• at alle må innrømme feil og skifte oppfatning i dei tilfella dei vert møtt med betre argument
• at alle opptrer autentisk og sannferdig overfor kvarandre (ikkje rollespel)
Den store utfordringa• Det moderne samfunnet strir med at den
instrumentelle logikken dominerer og fører til egoisme, klientifisering, fragmentering m.m.
• Den kommunikative rasjonaliteten kan fremme fellesskap, handlingskapasitet, heilskapstenking m.m.
• Det store spørsmålet er korleis kombinere dei og gjere den kommunikative overordna den instrumentelle logikken
Regimeskifte eller governance in the shadow of
government?”Government”Fordelingsregimet
”Governance”Utviklingsregimet
Dominerande normer FordelingModernisering
UtviklingKonkurransekraft
Relasjonar mellom stat og region/kommunar
HierarkiskRegelbasert tildeling
Dialog/konkurranseForhandlingsbasert tildeling
Relasjonar mellom offentlig, privat og frivillig sektor
Hierarkisk Klientrelasjon
Gjensidig avhengigePartnerskap
Organisasjonsformer FragmenterteForvaltande
IntegrerteStrategiske
Avgjerdsprosedyrar Autoritetsbaserte Politikknettverk
Planleggingsprosess InstrumentellKommanderande
KommunikativLegitimerande
Mellom nasjonar I nterreg m.m.
Mellom f ylke Landsdelar m.m.Fylke
Mellom kommunar ABS-regionar
Nasjon
Kommunar
Nærmiljø
Todelinga av regionalplanlegginga
Goverment: Virksomheits- planlegging
Governance: Samfunns- planlegging
Governance og partnerskap som nettverksorganisasjonar
Skular, universitet, forsking
Departement og direktorat
Bankar m.m. Sjukehus m.m
Bedrifter
Mobiliserande, forpliktande og gjennomsiktig
arena
Nærings-organisasjonar
RESSURSAR
TILLIT
Frivillige lag og organisasjonar
Andre FOLKEVALD
KONTROLL
FylkesmannenKommunar
HANDLING
Fylkeskommunen
Politi
Tre viktige krav til partnerskap som involverer offentleg sektor1. Må vere under folkevalt
demokratisk kontroll2. Må vere opne for offentleg innsyn3. Må legitimere seg sjølv i stor grad
Faren er rett og slett kameraderi og korrupsjon i lukke rom
New Public Management som reformideal
Morten Øgård i Det kommunale laboratatorium
Eit breitt konsept som har noko til alle, difor veldig dominerande. Bygger på tre føresetnader:
1. Tru på sterk leiing: Oppgraderar og viktiggjer leiarane. Skil politikk og administrasjon, dvs. folkevalde som strategar, bestillarar og tilsette som utgreiarar og operatørar.
2. Tru på indirekte kontroll: Bruk av marknadar for å auke produktivitet og effektivitet i offentleg sektor, dvs konkurranseutsetting, fristilling, privatisering m.m.
3. Tru på borgarane: Innfører frie brukarval, brukarundersøkingar, brukarstyre, voucher, rettigheitslover m.m.
New Public Management medfører to motstridande krefter
1. Desentralisering av makt ved delegering til resultateiningar og adm. leiarar og ved at borgarane får frie val som kundar, klientar og brukarar av det offentleg.
1. Sentralisering av makt gjennom, rapportering, resultatkontroll, kontraktstyring (BU-modell), definerte minstestandardar m.m.
Resultat: Konkurranse om å eksistere, sjølvsentrering
og eit rigid kontrollregime basert på mistillit
The policy process
Resultat – eit sleipt omgrep
• Resultat 1 (Output): Resultat som auka produktivitet, dvs meir utputt for same innputt. Lett målbart og klar kausalitet (Efficiency)
• Resultat 2 (Intermediate outcome): Resultat som betre effektivitet, dvs betre måloppnåing ved endra prosess, td ved endra avgjerdsprosess, koordinering, omorganisering. Målbart, men uklar kausalitet (Effectiveness)
• Resultat 3 (Final outcomes): Resultat som betre behovstilfredstilling, td ved redusert sektortenking, meir fleksibel og lydhør offentleg sektor, auka kapasitet. Vanskeleg å måla og uklar kausalitet (Results)
• Resultat 4 (Final outcomes): Resultat som betre ”idealstat”, dvs bidrag til å realisere verdiane i den styringsforma vi ønsker (demokrati, effektivitet, sjølvstyre m.m.). Vanskeleg å måla og uklar kausalitet (Impacts)
Legitimerande planlegging
handlar om makt i den politiske prosessen til å:•Oppnå aksept og legitimitet
for arbeidt •Sette noko på den politiske
dagsorden•Organisere produksjonen•Gjennomføre tiltak•Evaluere og lære
Verktøy i plan- og utviklingsarbeid
Strategisk planlegging
Taktisk planlegging Operativ
planlegging
Årsmelding/evaluering
I nstitusjonell planlegging
Variablar i plan- og utviklingsarbeid
Visjon
Kunnskap Strategi
Mobilisering
Legitimering
Gjennom-føring
Organi-sering
Læring på ulike nivå
Visjon
Kunnskap Strategi
Mobilisering
Legitimering
Gjennom-føring
Organi-sering
Læring
Visjon
Kunnskap Strategi
Mobilisering
Legitimering
Gjennom-føring
Organi-sering
Læring
Legitimering av politikk gjennom diskursar
Habermas 1995: Facts and norms
Moralske diskursar
Politisk/ etiske
diskursar diskursar
Pragmatiske diskursar
Alle diskursane
J uridiske diskursar
Korleis endre eller gripe inn i ei pågåande utvikling?
Basert på erfaring og forsking kan vi snakke om ein
prosessleiarkompetanse
som gjeld endringsarbeid både i samfunn og organisasjonar
PROSESS FOR ALLIANSEBYGGING ”ALLE INTERESSER”Sams visjonar og mål, Sams strategiar”Uforpliktande” intensjonar. Tillitsskaping
PLANLEGGINGSPROSESSAR OG PARTNERSKAP
ORGANISERING AV SAMS HANDLING – INTERESSERTE Avtalar om organisering, finansiering..Regionale handlingsprogram
Mobilisering forsamarbeid og
handling
GJENNOMFØRING AV HANDLINGGjennomføring av avtalte prosjekt – ansvarleggjorte partnerarKonkrete prosjektkontrakter
Gjennomføring
OPPFØLGING OG LÆRING?
Organisering
Deltakinga i partnerskap endrar seg i prosessen
Kommunikativ logikk
I nstrumentell logikk
Visjons-makt Draumen
Handlings-makt Realismen
Konfliktfull arena
Ulike partnerskap i samfunnsplanlegginga
Strategiske partnerskap
Taktiske partnerskap
Operative partnerskap planlegging
Årsmelding/evaluering
I nstitusjonelle partnerskap
Strategiske partnerskap
• Strategiske partnerskap gjeld arbeidet med å identifisere felles utfordringar og utvikle felles mål og strategiar.
• Inneber mobilisering, samtale, tillitsbygging, setting av dagsorden
• Kjem til syne i strategidokument, visjonar, langsiktige utbyggingsmønster m.m.
Taktiske partnerskap• Taktiske partnerskap gjeld organisatoriske
samarbeid og felles handlingsprogram.• Inneber forhandlingar, prioriteringar,
ansvarsdeling, ressursfordeling m.m. Samt forplikting frå partnerane om å følgje opp sin del av dei felles handlingsprogramma i eigne organisasjonar og budsjett.
• Kjem til syne i organisasjonsstrukturar, handlingsprogram, utbyggingsprogram, budsjett m.m.
Operative partnerskap
• Operative partnerskap gjeld konkrete og bindande avtalar mellom partar om korleis gjennomføre endringar og nye tiltak
• Inneber detaljplanlegging, programmering, prosjektplan m.m.
• Kjem til syne i konkrete prosjektomtalar, reguleringsplanar, bebyggelseplanar, utbyggingskontraktar m.m.
Institusjonelle partnerskap
• Gjeld sjølve rammene for samarbeidet mellom partane
• Kjem til syne plan for planlegging og eller rett og slett i sjølve programmet eller prosjektet
• Eit operativ partnerskap er også ofte eit institusjonelt partnerskap - partnerskapskjeder
Partnerskapskjede
Strategisk partnerskap
Taktisk partnerskap Operativ
partnerskap
Årsmelding/evaluering
I nstitusjoneltpartnerskap
Statleg nivå
Regionalt nivå
Kommunalt nivå
Lokalt nivå
Strategisk partnerskap
Taktisk partnerskap Operativ
partnerskap
Årsmelding/evaluering
I nstitusjoneltpartnerskap
Strategisk partnerskap
Taktisk partnerskap Operativ
partnerskap
Årsmelding/evaluering
I nstitusjoneltpartnerskap
Strategisk partnerskap
Taktisk partnerskap Operativ
partnerskap
Årsmelding/evaluering
Institusjoneltpartnerskap
Oppsummert - Kritiske faktorar i partnerskap
• Noverande styringspraksis gir for sterk ovanfrå ned makt
• Ikkje maktlikevekt mellom fagfolk og lekfolk • Partnerskapa blir ofte berre mellom offentleg
styresmakter• Svak demokratisk kontroll og lite offentleg innsyn• Ressursar i partnerskap er viktig, men kanskje er
kompetanse viktigare• Tillit og forplikting mellom partane må byggast over
tid • Korleis sanksjonere ein partner som ikkje held ord• For sterk vektlegging av produkt i høve til effektar
Kommuneplanlegging
Viktig å skille mellomkommunen som eit samfunn
(commune, fellesskap, sokn m.m.)
ogkommunen som ein organisasjon
(produsent av velferdsstat oppgåver)
KOMMUNIKATIV
(Instrumentell)
Plansystem og dokument
Langsiktig del: Samfunn
Organisasjon Kortsiktig del: Samfunn
Organisasjon Gjennomføring: Samfunn
Organisasjon
Årsmelding: Samfunn og organisasjon
Plan for planlegginga: Samfunn
Organisasjon
Samfunnsplan – langsiktig delKommunen/regionen som samfunn
Utviklingsplan for kommune-/region-samfunnet inkl. arealbruk/-visjon
Kommunens samfunnsplan• Institusjonelle:
godkjenning av plan, prosjekt
• Strategiske: utfordringar, mål, strategiar
• Taktiske: prioritering og samordning av tiltak
• Operative: gjennomføring av prosjekt, tiltak
Samfunnsplan – kortsiktig delKommunen/regionen som samfunn
Handlingsprogram for kommune-/ regionsamfunnet
Program – prosjekt - tiltak
Plan for samfunnsplanlegginga
Overordna planar, eigne vedtekne planar og avtalar om samarbeid
Verksemdsplan – langsiktig delKommunen/regionen som organisasjon
Utviklingsplan for kommune-/region-organisasjonen
Kommunens verksemdsplan• Institusjonelle:
godkjenning av plan, prosjekt
• Strategiske: utfordringar, mål, strategiar
• Taktiske: prioritering og samordning av tiltak
• Operative: gjennomføring av prosjekt, tiltak
Verksemdsplan – kortsiktig delKommunen/regionen som organisasjon Årsbudsjett/langtidsbudsjett/handlingsprogram
for kommune-/regionorganisasjonen
Program – prosjekt - tiltak
Plan for verksemdsplanlegginga
Overordna planar, eigne vedtekne planar og forpliktingar til partnerskap m.m.
Kommunal samfunnsplanlegging
Legitimerande politisk prosess
Samfunnsplanlegging med avtalt partnerskap mellom offentlig, privat og frivillig sektor og mellom sentrale og lokale maktstyresmakter
Legitimering og institusjonell planlegging
Viktig for kommunar og regionar å framstå som og få aksept som mektige regionale utviklingsaktør.
Mobilisering og strategisk planlegging
Viktig for å skape fellesskap, sette ein dagsordenen og gi retning for arbeidet (arealvisjonar m.m.)
Organisering og taktisk planlegging
Viktig med avtalte partnerskap mellom offentlig, privat og frivillig sektor, og mellom styringsnivåa. RUP, viktig men så langt avgrensa breidde
Gjennomføring og operativ planlegging
Viktig med prosjekt og avtalte samarbeid om gjennomføring
Evaluering og læring
Viktig med læring i alle delane av den legitimerande prosessen
Kommunal verksemdsplanlegging
Legitimerande politisk prosess
Planlegging av kommunen som organisasjon si verksemd
Legitimering og institusjonell planlegging
Uviktig, fordi staten avgjer kommunar, fylke og regional stat sin legitimitet
Mobilisering og strategisk planlegging
Uviktig fordi staten setter dagsorden, bestemmer innsatsområde, minstekrav m.m.
Organisering og taktisk planlegging
Viktig med intern arbeidsdeling i fylke og kommunar. Økonomiplanen og årsbudsjett har blitt svært viktig
Gjennomføring og operativ planlegging
Viktig med gjennomføringsplanar for kvar eining/ verksemd
Evaluering og læring
Blir til vanleg avgrensa til operativt og taktisk nivå (det vesle krinsløpet)
Jernbaneverkets plansystem PPB - prosessen
Planlegging etter Plan- og bygningsloven
• St.melding nr. 24 (2003-2004) Nasjonal transportplan 2006-2015.
• Jernbaneverkets handlingsprogram 2006-2010
•Plan- og utredningsprogram
• Utredninger • (Fylkesdelplaner)
• Hovedplaner • Kommunedelplan og eventuelt konsekvensutredning (MKB)
• Detaljplaner • Reguleringsplan og eventuelt miljøoppfølgingsprogram
• Byggeplaner • (Byggetillatelse)
• Produksjon
• Overlevering
Planlegging av jernbaneinfrastruktur i Norge, 1/3
• St.melding nr. 24 (2003-2004) Nasjonal transportplan 2006-2015.
Nasjonal transportplan (NTP) legges fram for Stortinget hvert fjerde år. Planen beskriver hovedtrekkene i Regjeringens transportpolitikk og er en strategisk plan for utvikling av den samlede statlige infrastrukturen for veg-, jernbane-, luft- og sjøtransport. Planen inneholder forslag til tiltak og rammer innenfor investeringer, drift og vedlikehold for de enkelte transportetatene. Planen er grunnlag for det årlige statsbudsjettet.
• Jernbaneverkets handlingsprogram 2006-2010
Handlingsprogrammet er en oppfølging av Nasjonal Transportplan og Stortingets behandling av denne. I Her viser JBV hvordan utfordringer og oppgaver løses. Handlingsprogrammet inneholder en skissemessig langsiktig del (10 år) og en mer detaljert kortsiktig del (de 4 første år). Handlingsprogrammet omfatter både investeringer, drift og vedlikehold.
•Plan- og utredningsprogram
Plan- og utredningsprogrammet er et internt styringsdokument som viser hvilke analyser, utredninger og rapporter, samt hovedplaner som skal utarbeides i en 4-års periode med hovedvekt på første år.
• (Budsjett og virksomhetsplaner
4- årige og årlige. )
•Utredninger Hensikten med en utredning er å drøfte forslag til løsninger på definerte behov eller problemer, uavhengig av hvor slike oppstår, på overordnet nivå, vurdere nyttevirkninger og gi anbefalinger til konklusjoner og beslutninger. Den går inn i problemstillinger knyttet til tema eller strekning/ prosjekt/ tiltak. Utredninger kan lages på alle nivåer i virksomheten
Planlegging av jernbaneinfrastruktur i Norge, 2/3
• Hovedplaner Hovedplanen skal gi grunnlag for valg av løsning på tiltak og investeringer i jernbanens infrastruktur, tekniske eller bygningsmessige anlegg. Problemstillinger som bør avklares er: • trasé • lokalisering av viktige funksjoner • standard • tekniske løsninger • gjennomføringsrekkefølge ved etappevis utbygging. For en del tiltak vil det være behov for offentlig arealplanprosess inkl. konsekvensutredning etter Plan- og bygningsloven.
• Detaljplaner Detaljplan nyttes ved videreføring av oppgaver behandlet i en hovedplan. Den skal avklare utforming og beliggenhet for det aktuelle utbyggingstiltaket som tilpasses og justeres for å minimere ulemper og kostnader, inkl livsløpskostnader (LCC). Prosessen må avklare hvilke areal/anlegg som må erverves for gjennomføring av prosjektet. Der det er nødvendig med en offentlig arealplanprosess etter Plan- og bygningsloven, vil normalt detaljplanen være grunnlag for reguleringsplan, eventuelt bebyggelsesplan.
• Byggeplaner Byggeplanen representerer i hovedsak en ytterligere detaljering (særlig i forhold til beliggenhet, utforming og utførelse) av en tidligere hovedplan eller detaljplan som skal gjøre det mulig å gjennomføre tiltaket. Valg av alternativ skal være foretatt gjennom forutgående planprosess. Ved utarbeidelse av byggeplanen foretas det også en optimalisering.
• Produksjon Produksjon er prosessen fra kunngjøring av konkurranse frem til overlevering til eier (banesjef, eiendom etc.).
•Overlevering Overleveringsprosessen er en langvarig prosess som bør starte i byggeplan- eller prosjekteringsfasen og som vil pågå helt til eventuelle mangler er utbedret.. Overtaker og byggherre/tiltakshaver avtaler parallelt hvordan samarbeidet i prosjektering og produksjonstiden skal være.
Planlegging av jernbaneinfrastruktur i Norge, 3/3
Råd for framtida• Partnerskap som arbeidsform i tverrsektorielt
arbeid har kome for å bli• Partnerskap (governance) vil supplere
dagens styringsstruktur (government)• Vi må lære oss å arbeide både i government-
og governance-strukturar• Governance vil forsette å leve i skyggen av
government• Vi må lære å skille mellom
samfunnsplanlegging og virksomheitsplanlegging
• Vi treng ei ”partnerskapslov” i form av ei lov om samfunnsplanlegging
Takk for meg!
Du finn meir om meg her:
http://www.hivolda.no/index.php?ID=11495
http://www.hivolda.no/index.php?ID=12348