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JA-104/2014-I 1
INCIDENTE DE PREVIO Y ESPECIAL PRONUNCIAMIENTO SOBRE INCOMPETENCIA EXPEDIENTE: JA-104/2014-I INCIDENTISTA: AUDITORÍA SUPERIOR DE MICHOACÁN.
MAGISTRADO PONENTE: D. en D. SERGIO FLORES NAVARRO. SECRETARIO DE ESTUDIO Y CUENTA: LIC. MARIO PEÑALOZA RINCÓN.
Morelia, Michoacán de Ocampo, diecinueve de agosto
de dos mil catorce.
VISTOS para dictar sentencia interlocutoria en el
Incidente de Previo y Especial Pronunciamiento Sobre
Incompetencia de este Tribunal, interpuesto por la
Auditoría Superior de Michoacán, dentro de los autos que
integran el juicio JA-104/2014-I; y,
RESULTANDO
PRIMERO. En escrito presentado el veintisiete de enero
del año en curso, ante la Oficialía de Partes de este Tribunal
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de Justicia Administrativa del Estado de Michoacán, la C.
___________, formuló demanda administrativa en contra de
la resolución administrativa de cuatro de mayo de dos mil
diez, dictada dentro del procedimiento administrativo de
responsabilidades número FIM-654/2006, su respectiva
constancia de notificación, las cuales manifestó conocer
hasta el diez de enero de dos mil catorce, atribuyendo su
emisión a la Auditoría Superior de Michoacán; asimismo,
impugnó el oficio de dieciocho de diciembre de dos mil trece,
emitido por el Tesorero Municipal de Uruapan, Michoacán,
tendiente a hacer efectivo un crédito fiscal derivado de la
resolución referida de cuatro de mayo de dos mil diez.
SEGUNDO. Mediante proveído de treinta y uno de
marzo de dos mil catorce, el Magistrado Instructor de la
Primera Ponencia de este órgano jurisdiccional, admitió a
trámite la demanda, admitió las pruebas ofrecidas y ordenó
emplazar a las autoridades demandadas, para que dentro del
término de ley formularan la contestación respectiva.
TERCERO. A través de escrito presentado el seis de
mayo de dos mil catorce ante la Oficialía de Partes de este
Tribunal, la demandada Auditoría Superior de Michoacán,
formuló la contestación de demanda y planteó incidente de
incompetencia de este Tribunal de Justicia Administrativa
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del Estado para conocer de la demanda planteada por la C.
______________.
CUARTO. Por auto de dos de julio de dos mil catorce
se admitió a trámite el incidente de incompetencia planteado
por la demandada y se ordenó su sustanciación en términos
de los artículos 265 y 266 fracción IV, del Código de Justicia
Administrativa del Estado, ordenando correr traslado a la
parte actora, para que en el término legal de tres días
manifestara lo que a sus intereses conviniera.
QUINTO. Mediante proveído de dos de julio de dos mil
catorce, se tuvo a la parte actora desahogando la vista dada
en relación al incidente de incompetencia y se citó a las
partes a la audiencia incidental de desahogo de pruebas y
alegatos.
SEXTO. El doce de agosto del año en curso se
desahogó la audiencia incidental prevista en el artículo 265
del Código de Justicia Administrativa del Estado de
Michoacán de Ocampo, haciéndose constar en el acta
correspondiente la inasistencia de las partes, el desahogo de
las pruebas y abierto el periodo de alegatos se hizo constar
que ninguna de las partes ejerció ese derecho; concluida la
audiencia, se ordenó poner los autos del incidente en estado
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de resolución para la formulación de la sentencia
interlocutoria correspondiente; la cual se hace en los
siguientes términos:
CONSIDERANDO
PRIMERO. Fundamentación de la competencia del
órgano jurisdiccional. Esta Primera Ponencia del Tribunal
de Justicia Administrativa del Estado de Michoacán de
Ocampo, es competente para conocer y resolver la presente
incidencia, en términos de lo dispuesto por los artículos 265 y
266 del Código de Justicia Administrativa de esta Entidad
Federativa, así como en el artículo 8, fracción VI del
Reglamento Interior del Tribunal de Justicia Administrativa del
Estado.
SEGUNDO. Fijación de la litis incidental. La litis
incidental a resolver, consiste en determinar, si como lo
afirma la incidentista Auditoría Superior de Michoacán, este
Tribunal de Justicia Administrativa del Estado es
incompetente para conocer y resolver de la demanda
planteada por __________, para lo cual medularmente
expone los siguientes razonamientos:
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Que la demanda planteada por el actor fue
admitida no obstante que el Tribunal es
incompetente para conocer asuntos de la
Auditoría Superior, pasando por alto lo
establecido en el Decreto 344 de fecha 8 de
septiembre de 2011, publicado en el Periódico
Oficial del Estado el 22 de septiembre de ese año,
en el cual se realizó una reforma al segundo
párrafo del artículo 95 de la Constitución Política
del Estado de Michoacán.(Lo trascribe)
Que del dictamen elaborado por las Comisiones
de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública,
de Hacienda y Deuda Pública y de Puntos
Constitucionales, se turnó iniciativa de Decreto
que reforma el párrafo segundo del artículo 95 de
la Constitución Política del Estado Libre y
Soberano de Michoacán de Ocampo, por lo que
este Tribunal es incompetente para conocer del
juicio.
Que los artículos 40 y 133 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos,
establecen con claridad el principio de
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supremacía constitucional, el cual refiere que
ninguna autoridad, ciudadano o ente jurídico,
estará facultado para emitir actos o ejercer
facultades que establece tanto la Constitución
federal como las Constituciones de los Estados,
no obstante que una ley secundaria federal o
estatal lo permitan.
Que no obstante que el artículo 1 del Código de
Justicia Administrativa del Estado de Michoacán,
establezca la competencia a favor del Tribunal de
Justicia Administrativa, para conocer de los juicios
promovidos en contra de resoluciones
pronunciadas por la Auditoría Superior de
Michoacán, la máxima ley en el orden jurídico
michoacano es la Constitución Política del Estado
de Michoacán, la cual en su artículo 95 establece
con meridiana claridad la competencia del
Tribunal, entre la cual no se encuentra la
concerniente a impugnaciones promovidas en
contra de resoluciones que emita la Auditoría
Superior.
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Que el actor nunca estuvo en estado de
indefensión, toda vez que se le siguió
procedimiento en términos de la Ley de
Fiscalización Superior del Estado de Michoacán,
por lo que se le garantizó su derecho de
audiencia.
Que en caso de que exista una resolución
definitiva que afecte al sujeto revisado, esté podrá
interponer el recurso de revocación y en el caso,
al actor siempre se le garantizó el derecho de
audiencia y no obstante que este Tribunal es
incompetente para conocer de los Actos de
Auditoría Superior, existe como última instancia el
juicio de amparo.
Al respecto, la parte actora adujo esencialmente lo
siguiente:
Que son improcedentes por infundados, los
razonamientos vertidos por la autoridad al
considerar que este Tribunal es incompetente
para conocer de los asuntos de la Auditoría
Superior de Michoacán, ya que en el acuerdo de
admisión de demanda, sí sustentó su
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competencia en legal y debida forma en el artículo
1 del Código de Justicia Administrativa del Estado
de Michoacán, del cual se advierte que al Tribunal
le compete conocer y resolver en definitiva las
controversias que se susciten por actos u
omisiones de la Auditoría Superior de Michoacán.
Que de la interpretación literal y teleológica que
se haga del artículo 95 de la Constitución Política
del Estado de Michoacán, se podrá advertir que el
Tribunal de Justicia Administrativa, está dotado de
autonomía para dictar sus fallos y tienen como
finalidad dirimir cualquier controversia que se
suscite entre la Administración Pública Estatal y
los particulares en materia administrativa o fiscal,
sin que dicho numeral restrinja, delimite o acote
dicha facultad, razón por la que debe entenderse
que la competencia es amplia.
Que la competencia del Tribunal debe
considerarse amplia y genérica para no
desproteger sino privilegiar el derecho de acceso
a la justicia previsto en el artículo 17 de la
Constitución Política de los Estados Unidos
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Mexicanos y 1º de la Constitución del Estado de
Michoacán, de manera que se haga efectivo el
derecho fundamental de impartición de justicia por
los Tribunales de forma completa, pronta e
imparcial.
Que aunado a lo anterior, debe considerarse que
los actos de la autoridad demandada son de
naturaleza administrativa, al tratarse de un
procedimiento sustentado en la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del
Estado de Michoacán y la Ley de Fiscalización
Superior del Estado de Michoacán.
Que debe declararse infundado el incidente de
incompetencia, ya que la competencia del
Tribunal para conocer del juicio JA-104/2014-I, se
encuentra establecida en el artículo 1 del Código
de Justicia Administrativa del Estado de
Michoacán.
TERCERO. Estudio de la litis incidental. A juicio del
Magistrado de esta Primera Ponencia del Tribunal de Justicia
Administrativa del Estado, el incidente planteado por la
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Auditoría Superior de Michoacán, resulta
IMPROCEDENTE, con base a las siguientes consideraciones
de hecho y de derecho:
De manera preliminar, conviene señalar que a partir de
las reformas al artículo 1° de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos del diez de junio de dos mil once,
es obligación de este Tribunal de Justicia Administrativa del
Estado, ejercer un control de convencionalidad ex officio, al
encontrarse obligado a velar no sólo por los derechos
humanos contenidos en los instrumentos internacionales
firmados por el Estado mexicano, sino también por los
derechos humanos contenidos en la Constitución Federal y
cualquier orden secundario que de ella derive, adoptando la
interpretación más favorable al derecho humano de que se
trate, lo que se entiende en la doctrina como el principio pro
persona.
Tiene aplicación en lo conducente la tesis1 del Pleno de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo rubro y texto
indica:
“CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN UN
MODELO DE CONTROL DIFUSO DE
CONSTITUCIONALIDAD. De conformidad con lo previsto en el
1 Registro No. 160589. Localización: Décima Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro III, Diciembre de 2011. Página: 535. Tesis: P.
LXVII/2011(9a.). Tesis Aislada. Materia(s): Constitucional.
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artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, todas las autoridades del país, dentro del ámbito de
sus competencias, se encuentran obligadas a velar no sólo por
los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal,
sino también por aquellos contenidos en los instrumentos
internacionales celebrados por el Estado Mexicano, adoptando
la interpretación más favorable al derecho humano de que se
trate, lo que se conoce en la doctrina como principio pro
persona. Estos mandatos contenidos en el artículo 1o.
constitucional, reformado mediante Decreto publicado en el
Diario Oficial de la Federación de 10 de junio de 2011, deben
interpretarse junto con lo establecido por el diverso 133 para
determinar el marco dentro del que debe realizarse el control de
convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos a
cargo del Poder Judicial, el que deberá adecuarse al modelo de
control de constitucionalidad existente en nuestro país. Es en la
función jurisdiccional, como está indicado en la última parte del
artículo 133 en relación con el artículo 1o. constitucionales, en
donde los jueces están obligados a preferir los derechos
humanos contenidos en la Constitución y en los tratados
internacionales, aun a pesar de las disposiciones en contrario
que se encuentren en cualquier norma inferior. Si bien los jueces
no pueden hacer una declaración general sobre la invalidez o
expulsar del orden jurídico las normas que consideren contrarias
a los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los
tratados (como sí sucede en las vías de control directas
establecidas expresamente en los artículos 103, 105 y 107 de la
Constitución), sí están obligados a dejar de aplicar las normas
inferiores dando preferencia a las contenidas en la Constitución
y en los tratados en la materia.”
El citado artículo de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, en su segundo párrafo dispone:
“Artículo 1°.
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…
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán
de conformidad con esta Constitución y con los tratados
internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las
personas la protección más amplia.
…”
La porción normativa constitucional, como antes se dijo,
regula la forma en la cual se debe interpretar las normas
relativas a derechos humanos, es decir, obliga a la aplicación
del principio hermenéutico que debe prevalecer en los
conflictos donde se encuentren de por medio derechos
humanos en México. Para llevar a cabo dicha labor, se
introducen dos elementos destacados: 1. la interpretación
conforme a la Constitución y a los tratados de derechos
humanos, y 2. la aplicación del principio pro persona como
máximo principio interpretativo.
Sin embargo, el aspecto a resaltar es la aplicación del
principio pro persona como criterio hermenéutico que deberá
prevalecer al interpretar los derechos humanos reconocidos
en el bloque de constitucionalidad. Pero además de ser el
principio interpretativo obligado en materia de derechos
humanos, es también el elemento que rompe jerarquías entre
las normas integrantes del bloque de constitucionalidad y
evita conflicto entre éstas, ya que en caso de que esté en
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pugna el contenido de una norma de la Constitución stricto
sensu y una norma de la Constitución lato sensu, la
aplicación del principio pro persona será la llave que dé la
solución, la base para la toma de decisión de la norma que
prevalecerá.
Al interpretarse normas que consagran o reconocen
derechos humanos se ha considerado que es válido,
aceptado y necesario tener en cuenta una regla que esté
orientada a privilegiar, preferir, seleccionar, favorecer, tutelar
y, por lo tanto, a adoptar la aplicación de la norma que mejor
proteja los derechos fundamentales del ser humano, es decir,
que debe hacerse una interpretación extensiva de los
alcances de los derechos humanos y restrictiva de sus
limitaciones. El principio pro persona tiene como fin acudir a
la norma más protectora y/o a preferir la interpretación de
mayor alcance de ésta al reconocer y/o garantizar el ejercicio
de un derecho fundamental.
El principio pro persona tiene dos reglas principales que
son:
a. preferencia interpretativa.
b. preferencia de normas.
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En ese sentido, al ser los derechos humanos el eje
central de la nueva reforma constitucional se obligó a todas
las autoridades, en el ámbito de su competencia, a promover,
respetar y garantizar los derechos humanos de conformidad
con los principios de universalidad, interdependencia,
indivisibilidad y progresividad.2
Lo anterior, se ajusta a lo dispuesto por el artículo 1° de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo
1° de la Convención Interamericana para Prevenir y
Sancionar la Tortura, artículo 2 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, artículo 2 de la Convención
sobre derechos del Niño, artículo 1 de la Convención sobre
los derechos de las Personas con Discapacidad, entre otros
ordenamientos de carácter internacional.
En consecuencia, los principios que rigen en el ámbito
de la defensa de los derechos humanos, son los siguientes:
a. Universalidad, que significa que los derechos
humanos tienen vigencia en cualquier parte y para cualquier
persona porque se trata de derechos inherentes al ser
humano y que son reflejo del consenso de la comunidad
2 Artículo 1°, tercer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
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internacional respecto de dichos derechos, sin que ello tenga
que suponer, en principio, la imposición de ningún tipo de
hegemonía jurídica, política o cultural, sino más bien, el
establecimiento de un referente de valores universales.
b. Interdependencia, que se refiere a todos los
derechos humanos sin importar cómo se clasifiquen
académicamente (civiles y políticos, económicos sociales y
culturales), dependen unos de otros y se interrelacionan
todos entre sí por la propia naturaleza humana, por lo que la
afectación de uno puede derivar en la afectación de muchos
o todos los derechos humanos.
c. Indivisibilidad, que representa que así como el
ser humano no puede ser dividido, sus derechos tampoco,
con lo cual no puede respetarse y garantizarse sólo en parte,
o unos derechos sí y otros no, sino que todos deben ser
atendidos al mismo tiempo logrando los equilibrios que sean
necesarios para que todos subsistan en la realidad hasta el
máximo de las posibilidades.
d. Progresividad significa que siempre se debe ir
avanzando en la garantía, protección y desarrollo de todos
los derechos humanos y que una vez que se ha alcanzado un
nivel determinado, no se puede, en principio, retroceder ni
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reducir éste, siendo un principio aplicable no sólo a los
derechos económicos, sociales y culturales, sino a todos los
derechos humanos.
Precisado lo anterior, es necesario resaltar que la
incidentista Auditoría Superior de Michoacán, es el órgano
técnico del Congreso del Estado de Michoacán, datado de
plena autonomía técnica y de gestión, a afecto de ejercer
plenamente sus atribuciones para el eficaz cumplimiento de
sus resoluciones, acorde a lo establecido en la Constitución
Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de
Ocampo, Ley Orgánica y de Procedimientos del Congreso del
Estado de Michoacán de Ocampo, Ley Fiscalización Superior
del Estado de Michoacán, la Ley de Responsabilidades de
los Servidores Públicos del Estado, que le otorgan la facultad
de actuar con plena autonomía técnica y de gestión. Además,
tiene facultades para sancionar a los servidores públicos que
incurran en responsabilidad en el ejercicio de su mandato.
Ahora bien, es cierto lo que señala la incidentista en el
sentido de que el artículo 95 de la Constitución Política del
Estado Libre y Soberano de Michoacán de Ocampo, fue
reformado en relación a la competencia de este Tribunal de
Justicia Administrativa del Estado, suprimiendo la de conocer
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de asuntos propios de la Auditoría Superior de Michoacán y
que en términos de dicha disposición legal el Tribunal de
Justicia Administrativa del Estado tiene la finalidad de revisar,
analizar y resolver los actos y procedimientos del poder
ejecutivo, de las autoridades estatales y municipales, así
como de los organismos descentralizados que se ejecuten o
traten de ejecutar en contra de los particulares, que se refiere
a una relación de supra a subordinación.
Sin embargo, conviene puntualizar ciertas cuestiones
que contradicen la posición adoptada por la Auditoría
Superior de Michoacán en su incidente de incompetencia.
En primer término, se señala que el artículo 95 de la
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de
Michoacán de Ocampo -antes de la reforma del mes de
octubre de dos mil once- establecía lo siguiente:
“Artículo 95. El Tribunal de Justicia Administrativa, será órgano
autónomo, independiente en sus resoluciones y de jurisdicción
plena en materia administrativa con sujeción a los principios de
igualdad, publicidad, audiencia y legalidad.
Tendrá competencia para dirimir, resolviendo en forma
definitiva, las controversias que se susciten por actos u
omisiones de naturaleza administrativa o fiscal entre el
Poder Ejecutivo, de la Auditoría Superior de Michoacán, de
los ayuntamientos, de los organismos autónomos, de las
entidades u organismos descentralizados o
desconcentrados, estatales o municipales. La ley
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determinará las atribuciones y procedimientos al tenor de
la presente Constitución.
Funcionará y se organizará según lo determine su Ley
Orgánica, en colegio de tres Magistrados y sus sesiones serán
públicas.
Para ser Magistrado del Tribunal se deberán satisfacer los
requisitos que señala esta Constitución para ser designado
Magistrado del Supremo Tribunal de Justicia del Estado.
El Poder Legislativo elegirá a los magistrados por el voto de las
dos terceras partes de los diputados presentes del Congreso
del Estado, mediante convocatoria pública.
Los magistrados tendrán un periodo constitucional de cinco
años en el ejercicio del cargo y podrán ser reelectos hasta en
dos ocasiones. Al término de su periodo cesarán en sus
funciones.
El Congreso del Estado conocerá de las quejas en contra de
los magistrados, podrá privarlos de su encargo, por las mismas
causas que señala el artículo 77 de esta Constitución y
determinará su retiro forzoso de conformidad con el artículo 78
de esta Constitución.”
Del dispositivo legal se derivaba expresamente la
competencia constitucional de este Tribunal de Justicia
Administrativa del Estado para conocer de los actos y
resoluciones de carácter definitivo que emitía la Auditoría
Superior de Michoacán. Pero, mediante reforma publicada
del veintidós de septiembre de dos mil once en el Periódico
Oficial del Estado, el artículo 95 de la constitucional local,
quedó redactado en los siguientes términos:
“Artículo 95. El Tribunal de Justicia Administrativa, será órgano
autónomo, independiente en sus resoluciones y de jurisdicción
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plena en materia administrativa con sujeción a los principios de
igualdad, publicidad, audiencia y legalidad.
Tendrá competencia para dirimir, resolviendo en forma
definitiva, las controversias que se susciten por actos u
omisiones de naturaleza administrativa o fiscal entre el
Poder Ejecutivo, los ayuntamientos, los organismos
autónomos, las entidades u organismos descentralizados o
desconcentrados, estatales o municipales y los particulares.
La ley determinará las atribuciones y procedimientos al
tenor de la presente Constitución.
Funcionará y se organizará según lo determine su Ley Orgánica,
en colegio de tres Magistrados y sus sesiones serán públicas.
Para ser Magistrado del Tribunal se deberán satisfacer los
requisitos que señala esta Constitución para ser designado
Magistrado del Supremo Tribunal de Justicia del Estado.
El Poder Legislativo elegirá a los magistrados por el voto de las
dos terceras partes de los diputados presentes del Congreso del
Estado, mediante convocatoria pública.
Los magistrados tendrán un periodo constitucional de cinco años
en el ejercicio del cargo y podrán ser reelectos hasta en dos
ocasiones. Al término de su periodo cesarán en sus funciones.
El Congreso del Estado conocerá de las quejas en contra de los
magistrados, podrá privarlos de su encargo, por las mismas
causas que señala el artículo 77 de esta Constitución y
determinará su retiro forzoso de conformidad con el artículo 78
de esta Constitución.
La actual redacción del citado artículo aún conserva la
existencia jurídica del Tribunal de Justicia Administrativa del
Estado, su competencia e integración. Sin embargo, no se
advierte ninguna restricción para que este órgano
jurisdiccional para conocer de litigios planteados por un
particular en contra de la Auditoría Superior de Michoacán, al
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no contener en su texto -ni en ninguno otro- disposición
alguna que determine que este tribunal es incompetente o se
encuentra impedido para analizar la legalidad de las
resoluciones emitidas por la citada auditoría.
Por el contrario, en el segundo párrafo del artículo
multicitado señala que el Tribunal de Justicia Administrativa
del Estado tiene competencia para conocer y resolver en
forma definitiva, las controversias que se susciten por actos u
omisiones de naturaleza administrativa o fiscal entre
organismos autónomos y los particulares, y conforme a los
artículos 133 de la Constitución Política del Estado Libre y
Soberano de Michoacán de Ocampo y el 2° de la Ley de
Fiscalización Superior del Estado, la Auditoría Superior de
Michoacán es un órgano técnico que goza de autonomía
técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones -lo
cual no es motivo de disenso-.
Además, no es sostenible los argumentos de la
incidentista, en razón de que la reforma constitucional del
veintidós de septiembre de dos mil once, no le siguieron las
reformas correspondientes al Código de Justicia
Administrativa del Estado, no obstante que con posterioridad,
mediante decreto legislativo número 369 publicado en el
JA-104/2014-I 21
Periódico Oficial del Estado del diecinueve de octubre de dos
mil once, se reformaron diversos artículos del Código de
Justicia Administrativa del Estado, pero no así los que
expresamente otorgan a este órgano jurisdiccional la
competencia para conocer de las controversias suscitadas
entre particulares y la Auditoría Superior de Michoacán por
actos y resoluciones de ésta, como son los artículos 1° y 154,
primer párrafo, que señalan:
“Artículo 1. Las disposiciones del presente Código son de
orden público e interés general y tienen por objeto regular los
actos y procedimientos administrativos entre el particular y las
dependencias, entidades y organismos públicos
desconcentrados del Poder Ejecutivo Estatal, la Auditoría
Superior de Michoacán, los Organismos Públicos Autónomos
y como bases normativas para los ayuntamientos y las
dependencias, entidades y organismos públicos
desconcentrados de la Administración Pública Municipal. Así
como garantizar el acceso a la justicia administrativa en el
Estado de Michoacán, la cual se impartirá por el Tribunal de
Justicia Administrativa del Estado de Michoacán de Ocampo.
Artículo 154. El Tribunal será competente para conocer y
resolver en forma definitiva de las controversias que en juicio
se promuevan en contra de los actos o resoluciones definitivos,
dictados, ordenados, ejecutados o que se pretenda ejecutar,
según corresponda, por el Poder Ejecutivo, de la Auditoría
Superior de Michoacán, por los ayuntamientos, por los
organismos autónomos, las entidades u organismos
descentralizados o desconcentrados, estatales o municipales:
…”
JA-104/2014-I 22
Estas disposiciones legales regulan el derecho al
acceso a la justicia que no es otra cosa que el derecho
público subjetivo que toda persona tiene, dentro de los plazos
y términos que fije el Código, para acceder de manera
expedita a este Tribunal de Justicia Administrativa del
Estado, a plantear una pretensión o a defenderse de ella, con
el fin de que a través de un proceso en el que se respeten
ciertas formalidades, se decida sobre la pretensión o la
defensa y, en su caso, se ejecute esa decisión. Este derecho
se encuentra regulado expresamente en el artículo 17 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al
establecer lo siguiente:
“Artículo 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí
misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.
Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por
tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y
términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de
manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito,
quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.
…”
Por otra parte, el artículo 25 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José,
Costa Rica 1969), relativo a la protección judicial, dispone:
“Artículo 25.- Protección Judicial.
JA-104/2014-I 23
1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o
a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales
competentes, que la ampare contra actos que violen sus
derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley
o la presente convención, aún cuando tal violación sea
cometida por personas que actúen en ejercicio de sus
funciones oficiales.
2. Los Estados partes se comprometen:
a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el
sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda
persona que interponga tal recurso;
b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y
c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades
competentes, de toda decisión en que se haya estimado
procedente el recurso.”
Este artículo regula el denominado recurso judicial
efectivo que ha sido interpretado por la Corte Interamericana
de Derechos Humanos de la siguiente forma:
“78. El artículo 25.1 de la Convención establece, en términos
generales, la obligación de los Estados de garantizar un recurso
judicial efectivo contra actos que violen derechos fundamentales.
Al interpretar el texto del artículo 25 de la Convención, la Corte
ha sostenido que la obligación del Estado de proporcionar un
recurso judicial no se reduce simplemente a la mera existencia
de los tribunales o procedimientos formales o aún a la
posibilidad de recurrir a los tribunales, sino que los recursos
deben tener efectividad3, es decir, debe brindarse a la persona la
posibilidad real de interponer un recurso, en los términos de
3 Cfr. Caso Bámaca Velásquez Vs. Guatemala. Fondo. Sentencia de 25 de noviembre de 2000.
Serie C No. 70, párr. 191; Caso del Pueblo Saramaka, supra nota 6, párr. 177; y Caso Yvon Neptune, supra nota 19, párr. 77. Ver también Garantías Judiciales en Estados de Emergencia (arts. 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-9/87 del 6 de octubre de 1987. Serie A No. 9, párr. 24.
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aquel precepto. La existencia de esta garantía “constituye uno
de los pilares básicos, no sólo de la Convención Americana, sino
del propio Estado de Derecho en una sociedad democrática en
el sentido de la Convención”4. Asimismo, conforme al artículo
25.2.b de la Convención, los Estados se comprometen a
desarrollar las posibilidades del recurso judicial.”5
De lo anterior se advierte que el Estado Mexicano ha
reconocido el principio de la tutela judicial efectiva, pro
actione, iura novit curia y de eficiencia, previstos en los
artículos 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y 25 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos. Lo anterior se convalidad además con lo dispuesto
por el artículo 1° del Código de Justicia Administrativa del
Estado.
Ahora, el principio de tutela judicial efectiva implica, en
primer lugar, el derecho de acceso a la jurisdicción, es
decir, a que el particular pueda ser parte en un proceso
jurisdiccional, dando con ello inicio a la función de los
órganos jurisdiccionales; en segundo, el relativo a que en
dicho proceso se sigan las formalidades esenciales, a fin de
no dejar al justiciable en estado de indefensión y, en tercero,
4 Cfr. Caso Castillo Páez Vs. Perú. Fondo. Sentencia de 3 de noviembre de 1997. Serie C No.
34, párr. 82; Caso Ximenes Lopes Vs. Brasil. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 4 de julio de 2006. Serie C No. 149, párr. 192; y Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151, párr. 131.
5 Corte IDH. Caso Castañeda Gutman Vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C No. 184. Párrafo 78.
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el derecho a obtener una sentencia sobre el fondo de la
cuestión planteada y su cabal ejecución.
A su vez, el principio pro actione exige que los órganos
judiciales, al interpretar los requisitos procesales legalmente
previstos, tengan presente la ratio de la norma, con el fin de
evitar que los meros formalismos o entendimientos no
razonables de las reglas procesales impidan un
enjuiciamiento del fondo del asunto.
Por su parte, el principio iura novit curia que significa,
literalmente, el Juez conoce el derecho, es utilizado para
referirse al principio de derecho procesal según el cual, el
Juez conoce el derecho aplicable y, por tanto, es innecesario
que las partes prueben en un litigio lo que dicen las normas.
Finalmente, el principio de eficiencia implica excluir
cualquier interpretación que anule o prive de eficacia algún
precepto constitucional, además de que aquélla no debe
hacerse en función de la intención de las partes, sino a partir
de la necesidad de producir un efecto útil en el momento de
su aplicación.
En ese sentido, es cierto que al reformarse el artículo
95 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de
JA-104/2014-I 26
Michoacán de Ocampo, se eliminó del ámbito de la
competencia de este Tribunal de Justicia Administrativa del
Estado el conocer de los actos y resoluciones que emita la
Auditoría Superior de Michoacán -también es cierto lo relativo
al diario de debates realizada en la sesión 146 del 6 seis de
julio de dos mil once-; sin embargo, el artículo 1° y 154 del
Código de Justicia Administrativa del Estado aún sigue
otorgando dicha competencia a este órgano jurisdiccional
para seguir conociendo de ellos.
Además, de la interpretación -que reconoce y garantiza
el ejercicio del derecho al acceso a la justicia administrativa-
que se realizó del actual redacción del artículo 95 de la
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de
Michoacán de Ocampo en armonización con los artículo 1° y
154, primer párrafo, del Código de Justicia Administrativa del
Estado, se desprende la competencia de este Tribunal de
Justicia Administrativa del Estado para conocer de actos y
resoluciones de carácter definitivo que emita la Auditoría
Superior de Michoacán.
Considerar lo contrario, sería tanto como admitir que la
actual redacción del artículo 95 de la Constitución Política del
Estado Libre y Soberano de Michoacán de Ocampo
JA-104/2014-I 27
contradice el principio de progresividad previsto en el artículo
1° de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos. Esto es así, en razón de que la anterior redacción
del citado artículo 95 otorgaba en favor de los sujetos
fiscalizados que son los servidores públicos y los particulares
-sancionados por la Auditoría Superior de Michoacán- el
derecho humano a un recurso judicial efectivo y acceso a la
justicia administrativa por un juez ordinario -el Tribunal de
Justicia Administrativa del Estado- en contra de los actos de
la autoridad Auditoría Superior de Michoacán y
posteriormente suprime dicho derecho.
Luego, se tiene que en lugar de existir un avance en el
derecho al acceso a la justicia administrativa -derecho ya
reconocido con la reforma al artículo 95 de la Constitución
Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de
Ocampo del veintitrés de mayo de dos mil seis- se estaría
admitiendo un retroceso al citado derecho al haberse
eliminado la competencia de este tribunal para conocer de los
citados actos administrativos, que de suyo era ya reconocido
y otorgado antes de la enmienda de mérito.
Esto es así, ya que la Corte Interamericana de
Derechos Humanos ha establecido jurisprudencia donde
JA-104/2014-I 28
señala que toda persona tiene “[. . .] El derecho a ser juzgado
por tribunales de justicia ordinarios con arreglo a
procedimientos legalmente previstos constituye un principio
básico del debido proceso. El Estado no debe crear
‘tribunales que no apliquen normas procesales debidamente
establecidas para sustituir la jurisdicción que corresponda
normalmente a tribunales ordinarios’6”.
En definitiva, el juzgamiento de asuntos administrativos
compete a la justicia ordinaria, específicamente al Tribunal de
Justicia Administrativa del Estado, de lo contrario se verá
conculcado el derecho al juez natural y consecuentemente el
debido proceso que tiene toda persona. Con la competencia
de este órgano jurisdiccional para conocer de la impugnación
de los actos y resoluciones que emita la Auditoría Superior de
Michoacán se cumple con lo dispuesto por el artículo 8° de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Esto es así, en razón de que “El artículo 8 de la
Convención que se refiere a las garantías judiciales consagra
los lineamientos del llamado ‘debido proceso legal’ o ‘derecho
de defensa procesal’, que consisten en el derecho de toda
persona a ser oída con las debidas garantías y dentro de un
6 Eur. Court H.R. Langborger case, decision of 27 Junuary 1989, Series A no. 155, para. 32; y
Eur. H.R. Campbell and Fell (. . .) para. 78.
JA-104/2014-I 29
plazo razonable por un juez o tribunal competente,
independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la
ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal
formulada en su contra o para la determinación de sus
derechos de carácter civil, laboral, fiscal u otro cualquiera”7.
Además, sostener la postura de la incidentista, sería
tanto como negarle al demandante el derecho humano al
acceso a la justicia administrativa que se encuentra
reconocido expresamente en el Código de Justicia
Administrativa del Estado, que si bien fue suprimido de la
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de
Michoacán de Ocampo, ello no es impedimento para que
este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado conozca
de la controversia planteada por la accionante _________, al
existir una norma que le otorga tal facultad.
En consecuencia, en aplicación del principio
hermenéutico pro homine este Tribunal de Justicia
Administrativa del Estado se encuentra imposibilitado a
declinar competencia en el presente litigio al existir un
derecho humano en beneficio del actor ____________, que
es el acceso a la justicia administrativa ante este órgano
7 Caso Genie Lacayo Vs. Nicaragua. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de enero
de 1997. Serie C No. 30, párr. 74.
JA-104/2014-I 30
jurisdiccional, que si fue el elegido por el demandante el
escoger la vía contencioso administrativa para impugnar los
actos de la Auditoría Superior de Michoacán el cual se
encuentra regulado en el Código de Justicia Administrativa
del Estado.
En aplicación del principio pro persona este órgano
jurisdiccional tiene la facultad de acudir a la norma más
protectora que en este supuesto lo es el Código de Justicia
Administrativa del Estado, no así la Constitución Política del
Estado Libre y Soberano de Michoacán de Ocampo -en los
términos interpretados por la autoridad incidentista-.
Resaltando que con el actual bloque de constitucionalidad,
que rige el sistema jurídico mexicano, se rompe jerarquías
entre las normas que lo integran y se prefiere la norma que
más protectora de los derechos humanos.
En consecuencia, se concluye que la competencia de
este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado regulada
en el Código de Justicia Administrativa del Estado, es la más
favorable para el derecho humano de acceso a la justicia en
favor de ____________, por lo que se sostiene la
competencia para conocer los actos que se reclaman en
contra de la Auditoría Superior de Michoacán.
JA-104/2014-I 31
Tiene sustento lo anterior en la tesis8 del Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo rubro y texto
indican:
“PASOS A SEGUIR EN EL CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX
OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS. La
posibilidad de inaplicación de leyes por los jueces del país, en
ningún momento supone la eliminación o el desconocimiento
de la presunción de constitucionalidad de ellas, sino que,
precisamente, parte de esta presunción al permitir hacer el
contraste previo a su aplicación. En ese orden de ideas, el
Poder Judicial al ejercer un control de convencionalidad ex
officio en materia de derechos humanos, deberá realizar los
siguientes pasos: a) Interpretación conforme en sentido amplio,
lo que significa que los jueces del país -al igual que todas las
demás autoridades del Estado Mexicano-, deben interpretar el
orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos
reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales
en los cuales el Estado Mexicano sea parte, favoreciendo en
todo tiempo a las personas con la protección más amplia; b)
Interpretación conforme en sentido estricto, lo que significa que
cuando hay varias interpretaciones jurídicamente válidas, los
jueces deben, partiendo de la presunción de constitucionalidad
de las leyes, preferir aquella que hace a la ley acorde a los
derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los
tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea
parte, para evitar incidir o vulnerar el contenido esencial de
estos derechos; y, c) Inaplicación de la ley cuando las
alternativas anteriores no son posibles. Lo anterior no afecta o
rompe con la lógica de los principios de división de poderes y
de federalismo, sino que fortalece el papel de los jueces al ser
8 Registro No. 160525. Localización: Décima Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro III, Diciembre de 2011. Página: 552. Tesis: P.
LXIX/2011(9a.). Tesis Aislada. Materia(s): Constitucional.
JA-104/2014-I 32
el último recurso para asegurar la primacía y aplicación efectiva
de los derechos humanos establecidos en la Constitución y en
los tratados internacionales de los cuales el Estado Mexicano
es parte.”
No es óbice para lo anterior, lo señalado por la
incidentista en el sentido de que la incompetencia de este
Tribunal no deja en estado de indefensión al actor, ya que se
puede recurrir al juicio de amparo en contra de la resolución
administrativa que emita la Auditoría Superior de Michoacán,
pues con independencia de ello, y atendiendo al principio pro
personae, dicha situación no le es más favorable que
demandar la nulidad ante este Tribunal de Justicia
Administrativa del Estado, al ser más benévolo el juicio de
nulidad en el aspecto procesal. Lo anterior, se puede
observar del siguiente cuadro9:
Juicios Características
Juicio de Nulidad Juicio de Amparo
Término de presentación de demanda
45 días Art. 223 C.J. A.* 15 días**. Art. 17 L. A.* **
Litis Abierta . Arts. 154, fracc. XII, incisos a), b), 234, fracción II, 238, C.J.A.
Cerrada Art. 75 L.A. y abierta excepcionalmente.
Impugnación de Actos
Conociendo el acto y aun no conociéndolo. Arts. 223 y 234, Fracc. II, C.J.A.
A partir de su pleno conocimiento. Art. 17 L. A.
* C.J.A. se refiere al Código de Justicia Administrativa del Estado. ** Regla general con excepciones contenidas en el artículo 22. *** L.A. se refiere a la Ley de Amparo.
9 Sin que sea un estudio completo comparativo entre ambos juicios, sino algunos aspectos
trascendentales.
JA-104/2014-I 33
Además, con la emisión de la resolución administrativa
en el procedimiento administrativo de responsabilidades
número FIM 654/2006 por la Auditoría Superior de Michoacán
en cuanto órgano fiscalizador, donde determinó la
responsabilidad e impuso una sanción al ahora actor, la cual
pretende ejecutar, es evidente que emitió un acto que
directamente afecta la esfera jurídica de éste, razón por la
cual además de que tuvo el carácter de servidor público que
lo convirtió en sujeto de responsabilidad administrativa en
términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores
Públicos del Estado y de la Ley de Fiscalización Superior del
Estado, también tiene el carácter de particular, al verse
afectado en sus derecho por la decisión adoptada por la
Auditoría Superior de Michoacán el procedimiento
administrativo.
En ese sentido, se tiene que la resolución administrativa
-de carácter sancionador- la Auditoría Superior de Michoacán
lo hace con el carácter de autoridad y constituye actos
administrativos unilaterales, imperativos y coercitivos, toda
vez que su emisión depende sólo de la voluntad de la
autoridad y se puede emitir aún en contra de la voluntad del
particular o servidor público, en relación a su cumplimiento se
puede lograr con uso de la fuerza pública.
JA-104/2014-I 34
Por tanto, aún y cuando la materia de los
procedimientos de fiscalización y determinación de
responsabilidades en su momento constituyen actos de
autoridad, ya en el procedimiento administrativo los
servidores públicos sujetos al mismo, que emitieron esos
actos, no comparecen en cuanto autoridades en el ejercicio
de sus facultades, ni siquiera como funcionarios públicos,
sino como particulares a deducir sus derechos frente a la
autoridad que le está instaurando un procedimiento, de ahí
que la Ley de Fiscalización Superior del Estado, establezca
en su artículo 37 garantías judiciales en favor de los
acusados, como son el derecho a un debido proceso, la
garantía de audiencia, para los procedimientos de
determinación y aplicación de sanciones. En tanto, la
Auditoría Superior de Michoacán actúa como autoridad
instructora de ese procedimiento, en un plano superior a los
particulares (servidores públicos o no) sujetos a
procedimientos, y actuando en beneficio del orden público y
del interés social.
JA-104/2014-I 35
Aunado a lo anterior, cabe señalar que en la vigente
Ley de Fiscalización Superior del Estado10 en su artículo 6711
adicionó como leyes supletorias a las siguientes:
Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos
del Estado
Código de Procedimientos Civiles para el Estado
Código de Procedimientos Penales del Estado.
Código de Justicia Administrativa del Estado.
Por tanto, al aplicarse en los procedimientos
administrativos que sigue la Auditoría Superior del Estado el
Código de Justicia Administrativa del Estado como norma
supletoria, es indudable que entra dentro de la competencia
de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado para
los aspectos jurisdiccionales. Es decir, la nueva Ley de
Fiscalización Superior del Estado reconoce aún más la
competencia de este órgano jurisdiccional en relación a los
actos y resoluciones emitidos por la Auditoría Superior del
Estado.
10
PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL DEL ESTADO, EL 24 DE ENERO DE 2012,
TOMO: CLIII, NÚM. 51, SÉPTIMA SECCIÓN. 11
Artículo 67. Son de aplicación supletoria a la presente Ley, la Ley de Responsabilidades de
los Servidores Públicos del Estado de Michoacán, el Código de Justicia Administrativa del
Estado de Michoacán de Ocampo, el Código Fiscal del Estado, el Código Fiscal Municipal, el
Código de Procedimientos Civiles del Estado y el Código de Procedimientos Penales del
Estado.
JA-104/2014-I 36
CUARTO. Conclusión del estudio. En atención a lo
expuesto, esta Primera Ponencia del Tribunal de Justicia
Administrativa del Estado, declara improcedentes los
argumentos en que la demandada Auditoría Superior de
Michoacán basó su incidencia y confirma el acuerdo del
treinta y uno de marzo de dos mil catorce, en el que esta
Actuante admitió a trámite el juicio administrativo,
sosteniendo la competencia de este Tribunal para conocer y
resolver el litigio planteado por la actora
___________________ en contra de la Auditoría Superior
de Michoacán.
En mérito de lo expuesto y con fundamento en el
artículo 265 del Código de Justicia Administrativa de
Michoacán de Ocampo, se RESUELVE:
PRIMERO. Esta Primera Ponencia del Tribunal de
Justicia Administrativa del Estado es competente para
conocer y resolver el presente Incidente.
SEGUNDO. Resultó IMPROCEDENTE el Incidente de
Incompetencia planteado por la demandada Auditoría
Superior de Michoacán, por los motivos expuestos en el
Considerando TERCERO de esta sentencia.
JA-104/2014-I 37
TERCERO. Se confirma la competencia de este
Tribunal, sustentada en el acuerdo del treinta y uno de
marzo de dos mil catorce, en atención a los razonamientos
precisados en los considerandos del presente fallo;
continúese la tramitación del proceso ordinario.
CUARTO. Notifíquese a las partes.
Así lo resolvió y firma el Magistrado Instructor de la
Primera Ponencia del Tribunal de Justicia Administrativa de
Michoacán, ante el Secretario de Estudio y Cuenta, que
autoriza y da fe. DOY FE.-
EL MAGISTRADO
D. en D. SERGIO FLORES NAVARRO
SECRETARIO DE ESTUDIO Y CUENTA
LIC. MARIO PEÑALOZA RINCÓN
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