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Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 16, 17 e 18 de abril de 2013
IMPLEMENTANDO UM SISTEMA INTEGRADO PARA A GESTÃO TERRITORIAL NO
GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO, 2012-2013
Melissa Giacometti de Godoy Celso Donizetti Talamoni
Alexandre Iamamoto Ciuffa Maíra Eufrásio Tafarello
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Painel 12/046 Planejamento e orçamento no ESTADO de São Paulo: uma experiência integradora de gestão por resultados
IMPLEMENTANDO UM SISTEMA INTEGRADO PARA A GESTÃO
TERRITORIAL NO GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO, 2012-2013
Melissa Giacometti de Godoy
Celso Donizetti Talamoni Alexandre Iamamoto Ciuffa
Maíra Eufrásio Tafarello
RESUMO O objetivo deste artigo é analisar a implementação desde maio de 2012 de um sistema integrado para a gestão territorial no Governo do Estado de São Paulo (GESP). O Estado de São Paulo (ESP) responde por aproximadamente 1/4 da população e 1/3 do PIB do Brasil, possui 4 regiões metropolitanas e importantes áreas de conservação, as quais, no entanto, sofrem pressão constante oriunda da pujança econômica do Estado. Como o ESP é um território tão complexo, seu Governo também o é, possuindo cerca de 700 mil funcionários na ativa e uma quantidade imensa de informação regularmente coletada, o que traz pelo menos dois enormes desafios: integrar e articular ações transversalmente aos diversos órgãos de Governo e com a sociedade civil, criando um novo modelo de Governança, e dar um importante próximo passo tecnológico na gestão territorial estratégica, no que se refere ao planejamento e desenvolvimento regional sustentável. O Sistema Integrado de Gestão Territorial visa dar respostas para tais desafios e nossa análise mostra que este pode ser o início de um importante processo de mudança no GESP, conduzindo a um novo patamar de governança para resultados mais efetivos para o cidadão.
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INTRODUÇÃO, OBJETIVOS E METODOLOGIA
O aprimoramento da Gestão e o Desenvolvimento Regional e
Metropolitano constituem desafios que estão no centro da agenda do Governo do
Estado de São Paulo na gestão 2011-2014. Além destes desafios, a reponsabilidade
transferida à Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional é enorme por
sua missão de revisar, mesmo que gradualmente, os instrumentos de planejamento,
orçamento e gestão, tornando sua orientação a resultados mais efetiva. A
implementação do Sistema Integrado de Gestão Territorial, que descreveremos aqui,
combina o enfrentamento a estes desafios ao de obter maior integração das políticas
públicas em curso – essencialmente para sua melhor eficiência, eficácia e
efetividade –, e ao desafio da promoção da coesão social no território paulista, por
sua vez conceito fio condutor do conteúdo da política de Desenvolvimento Regional,
como será apresentado.
Um Sistema Integrado de Gestão Territorial é necessário a um Estado do
tamanho e complexidade de São Paulo. Trata-se de construção de um Sistema
como modus operandi com suas partes integradas, ou seja, para além da ferramenta
de TI propriamente dita. O Estado de São Paulo (ESP) é complexo pois responde
por aproximadamente um quarto da população e um terço do PIB do Brasil, possui
quatro regiões metropolitanas e importantes áreas de conservação, as quais, no
entanto, sofrem pressão constante oriunda da potência da economia paulista. Como
São Paulo é um território tão complexo, seu Governo também o é, possuindo cerca
de 700 mil funcionários na ativa e uma quantidade imensa de informação
regularmente coletada, o que nos traz pelo menos dois enormes desafios (conforme
introduzimos acima): integrar e articular melhor as ações transversalmente aos
diversos órgãos de Governo e com a sociedade civil, criando um novo modelo de
Governança, e dar um importante próximo passo tecnológico na gestão territorial
estratégica, no que se refere ao planejamento e desenvolvimento regional
sustentável. O Sistema Integrado de Gestão Territorial visa dar respostas para estes
entraves e nossa análise mostra que ele pode ser parte do início de um importante
processo de mudança no GESP, conduzindo a um novo patamar de governança
para resultados mais efetivos para o cidadão, conforme discutiremos.
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As quatro diretrizes do Plano Plurianual (PPA) 2012-2015, elaborado em
2011, demonstram o fato de que o aprimoramento da Gestão e o Desenvolvimento
Regional e Metropolitano são desafios que estão no centro da agenda do Governo
de São Paulo. São elas:
1. Estado promotor do desenvolvimento humano com qualidade de vida.
2. Estado indutor do desenvolvimento econômico comprometido com as
futuras gerações.
3. Estado integrador do desenvolvimento regional e metropolitano.
4. Estado criador de valor público pela excelência da gestão.
Do ponto de vista da gestão, tais diretrizes inspiraram o desenvolvimento
de um novo método de Gestão por Resultados (GpR) e de um novo método de
Orçamento por Resultados (OpR); ambos são objetos de projetos específicos da
Secretaria de Planejamento, que não serão detalhados aqui. O importante é
ressaltar que, embora iniciativas distintas, OpR e GpR são completamente
integrados na formulação e implementação das ações da Secretaria de
Planejamento e Desenvolvimento Regional do Estado de São Paulo.
Martins e Marini (2010) possuem rica definição sobre Gestão para
Resultados, que expressa o que se têm buscado alcançar no Estado de São Paulo:
(...) modelos abrangentes e integrados de gestão para resultados devem ser dinâmicos (engendrando a contínua formulação, implementação, avaliação de resultados), abrangentes (integrando esforços e resultados) e multidimensionais (levando em consideração e alinhando múltiplos fatores que atuam predominantemente na produção de resultados, tais como estratégias, estruturas, processos, pessoas, recursos, etc); (MARTINS e MARINI, 2010, p. 229)
(...) Gestão para resultados é um processo de mudança organizacional ou governamental que busca introduzir transformações nas estratégias, estruturas, processos, pessoas, alocação de recursos etc. Como tal, lida com uma pluralidade de aspectos da realidade organizacional e requer uma adequada estratégia de intervenção. Não se trata de pensar processos de mudança de maneira formal (emanada de atos legais) ou heurística (ordenada segundo fases pré-definidas), mas é necessário reconhecer que processos de transformação são uma combinação instável (imprevisível no que se refere à possibilidade de controlá-los ex-ante, ex-cursum, ou ex-post) de problemas, soluções, apoios e empreendedores da mudança (a partir da construção de significados sobre problemas e soluções) e mobilizam apoios (internos e externos) criando ou se aproveitando de janelas de oportunidades. (...). (MARTINS e MARINI, 2010, pp.230-231)
No processo de promoção de amplas mudanças visando planejamento,
orçamento e gestão mais orientados a resultados, a Secretaria de Planejamento e
Desenvolvimento Regional (SPDR) redefiniu em 2012 sua missão e sua visão,
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e construiu Um Novo Olhar sobre o PPA – uma releitura estratégica do PPA –
destacando as cinco áreas de resultados mais importantes para o Estado de São
Paulo e repactuando os programas e projetos prioritários para alcançar tais
resultados.
Vale destacar aqui a nova missão e a nova visão da SPDR:
Missão: “Promover a eficiência, eficácia e efetividade das políticas
públicas por meio de um sistema de planejamento, monitoramento e
avaliação capaz de articular as ações governamentais, integrando
planejamento, orçamento e dimensão regional, com vistas à promoção do
desenvolvimento social e economicamente sustentável do Estado de São
Paulo.”
Visão: “Ser reconhecida como órgão promotor da inovação e criador de
valor público para o Estado de São Paulo.”
As cinco áreas (ou dimensões) de resultados são:
Figura 1 – Dimensões de Resultados do PPA Paulista 2012-2015
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A Missão e a Visão da SPDR são sinergicamente relacionadas às
diretrizes do PPA, visando operacionalizá-las. E o Sistema Integrado de Gestão
Territorial pode ser entendido como um Subsistema desse Sistema maior de
Planejamento, Monitoramento e Avaliação, respondendo pela parte que colaborará à
integração da dimensão regional às demais. O Sistema Integrado de Gestão
Territorial será uma ferramenta importante para estruturar o Planejamento Regional
do Estado para que este confira orientação estratégica às iniciativas territoriais de
governo. Com o planejamento regional estruturado, espera-se como resultado que
as ações de governo traduzam a lógica regional, ou seja, espera-se que a visão
integrada do planejamento regional possibilite à Administração prever melhor
impactos territoriais diversos das políticas públicas e das ações da sociedade, os
quais, incidindo sobre uma mesma porção do território, se acumulam; e, ainda,
espera-se que ao prever melhor tais impactos, o poder público possa geri-los com
mais eficácia em caráter preventivo de mitigação de problemas, ou de indução de
boas práticas.
Para completar a exposição do contexto no qual essas mudanças estão
ocorrendo e de implementação do Sistema Integrado de Gestão Territorial, é
preciso ainda mencionar um fato importante em termos da sinalização do
posicionamento do Governo: desde 2011 (Decreto nº 56.635, de 01/01/2011), a
então Secretaria de Economia e Planejamento passou a se denominar Secretaria
de Planejamento e Desenvolvimento Regional (SPDR). Ao explicitar essa nova
competência da SPDR, o Governo do Estado de São Paulo sinalizou sua ênfase na
busca de maior integração das atividades econômicas localizadas em seu território
e de redução das desigualdades sociais ainda presentes nas várias regiões do
Estado de São Paulo, com sustentabilidade ambiental, por meio de uma política de
desenvolvimento regional.
A reformulação e a implementação da política de desenvolvimento
regional do Estado de São Paulo e a implementação do Sistema Integrado de
Gestão Territorial constituem ações complementares, de modo que a seguir
apresentaremos estas duas experiências em curso.
O objetivo deste artigo, assim, é realizar uma análise e um debate sobre o
desafio e o esforço de implementar certas ações e institucionalidades, tidos pela
literatura corrente como boas práticas para o planejamento e a gestão territorial,
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visando o desenvolvimento regional, considerando que São Paulo é um Estado
bastante complexo, pelo seu porte territorial, populacional e econômico.
Destaca-se também que a metodologia para elaboração do artigo utilizou-
se da técnica de pesquisa participante, uma vez que todos os autores são agentes
dos processos de mudança (CICOUREL, 1980).
IMPLEMENTANDO UM SISTEMA INTEGRADO PARA A GESTÃO TERRITORIAL
Afirmamos acima que o Sistema Integrado de Gestão Territorial será uma
ferramenta importante para estruturar o Planejamento Regional do Estado para que
este confira orientação estratégica às iniciativas territoriais de governo. Cabe
portanto perguntar: de qual conceito de planejamento regional se está partindo? E
de qual desenvolvimento regional se está falando?
No caso da União Europeia, o planejamento espacial era definido como “os
métodos utilizados largamente pelo setor público para influenciar a distribuição futura
das atividades no espaço.” E ainda: “o planejamento espacial abraça medidas para
coordenar os impactos de outras políticas setoriais, para atingir uma distribuição mais
igualitária de desenvolvimento econômico entre as regiões do que aquela que seria de
outra maneira criada pelas forças do mercado, e para regular a conversão dos usos
da terra e de propriedade.” (CEC, website, tradução nossa, 1997).
Para Glasson e Marshall (2007), o planejamento regional significa uma
atividade de fato focada no controle e na gestão do uso do solo e da mudança
espacial, mas a qual deve ser entendida a partir de uma compreensão das
mudanças espaciais na sociedade, na economia e no meio ambiente. Então,
consideram seu entendimento mais restrito: nem similar ao planejamento estatal,
nem ao planejamento social, nem com elevadas metas Keynesianas, mas sim algo
mais limitado, que em sua visão está em conformidade com a era atual. E sua visão
considera o elemento espacial na aspiração de planejamento, especialmente nas
aspirações por integração efetiva. Entendem que, se em parte não há como escapar
de ser um planejamento parcialmente subserviente ao mercado, objetivam um
planejamento que, ainda assim, visa ordenar o espaço de maneira coerente.
Um tema permanente em suas preocupações é se, e de que maneira, as tensões
entre essas duas aspirações podem ser contidas e gerenciadas.
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Glasson e Marshall (2007) elencam alguns desafios ao entendimento e à
prática do planejamento regional, decorrentes de outras abordagens:
Na abordagem do urban design, há o desafio de o componente
estratégico, ou regional propriamente dito do planejamento se perder de vista, pelo
foco limitado na criação de novos lugares ou na remodelagem de lugares antigos,
sem realizar análises mais abrangentes e sem uma perspectiva ampla da realidade.
Na abordagem do pós-modernismo, há o desafio do questionamento
sobre se fazer planejamento é possível ou desejável, pois são inúmeras barreiras
para que o planejamento dê certo, então não valeria a pena fazer planejamento.
Na abordagem mercadológica está o terceiro desafio, que é a crença de
que os mercados deveriam ditar a localização de novos desenvolvimentos, a criação
de novas cidades, entre outros, em linha com uma posição ideológica liberal.
Diante destes desafios, Glasson e Marshall (2007) advogam por um
posicionamento crítico perante o planejamento regional por sua fluidez,
complexidade e relações com outros campos de política pública. Assim, ele não é
algo bom ou ruim em si, mas pode facilmente ser usado para fortalecer alguns
conjuntos de valores ou outros. Os argumentos técnicos a favor do planejamento
regional podem ser muito convincentes, mas sempre é importante estar consciente e
atento, como em qualquer planejamento, às condições de contexto e
enquadramento do planejamento regional em questão.
A política de desenvolvimento regional do Estado de São Paulo está em
revisão, embora permaneça simultaneamente em implementação. A reformulação
da política e a elaboração do Sistema Integrado de Gestão Territorial fazem parte do
mesmo processo, conforme contextualizamos na Introdução.
A reformulação da política de desenvolvimento regional na Secretaria de
Planejamento e Desenvolvimento Regional já envolveu a definição de seus
princípios e de suas diretrizes, que a seguir apresentaremos. Vale lembrar que,
como a reformulação está em curso, essas definições ainda estão sujeitas a
revisões, mesmo no curto prazo.
Os princípios1 definidos são:
1 Os princípios da política aqui apresentados são de autoria do Assessor de Gabinete da Secretaria
de Planejamento e Desenvolvimento Regional, Sinésio Pires Ferreira, em 2012, que os redigiu em um esforço de síntese dos debates da equipe da Secretaria.
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Princípios da política de desenvolvimento regional de SP
1. O desenvolvimento regional deve ser considerado um dos elementos
centrais de todas as ações de governo e não daquelas sob a
responsabilidade de uma secretaria ou órgão específico;
2. Os instrumentos e programas governamentais devem ser desenhados
e implementados de forma coordenada, buscando reduzir as
desigualdades sociais ainda presentes no território paulista;
3. Esses instrumentos e programas devem privilegiar ações que busquem
a integração regional e a coesão social, evitando a competição
interna;
4. O patrimônio natural e o construído, considerados relevantes para o
Estado de São Paulo e suas regiões, devem ser tratados como ativos
sociais, ambientais e culturais e não como entraves ao
desenvolvimento econômico;
5. Os esforços dos diferentes atores sociais que atuam regionalmente
devem ser conjugados em busca de objetivos comuns, socialmente
construídos, implicando o desenvolvimento de uma estrutura de
governança regional que agregue esses atores na identificação ou
validação desses objetivos.
As diretrizes da política foram definidas na SPDR como parte de um
processo de debates interno ao Governo do Estado, também pautado pelo Governo
Federal. Este iniciou em 2012 a redefinição da Política Nacional de Desenvolvimento
Regional por meio de um processo de conferências participativas em âmbito
estadual, macrorregional e nacional. Para a Conferência de Desenvolvimento
Regional do Estado de São Paulo, o Governo do Estado de São Paulo, por meio da
Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional, elaborou as diretrizes aqui
apresentadas e pôde debatê-las com os segmentos representantes de Governos,
Sociedade Civil, Universidades e Setor Privado. As diretrizes elaboradas pelo
Governo do Estado de São Paulo são:
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Diretrizes propostas para a Conferência Estadual de Desenvolvimento
Regional pelo GESP
1. Promover a integração das políticas públicas estaduais por meio da
disseminação de uma abordagem regional para as diferentes ações
de governo;
2. Promover o desenvolvimento das regiões paulistas por meio do
incentivo ao aumento da sua competitividade, combinado com a
redução das suas desigualdades sociais e territoriais;
3. Reforçar as ações governamentais que busquem a conexão inter-
regional, a coesão social e a sustentabilidade ambiental, por meio do
reconhecimento dos problemas e das potencialidades das diferentes
regiões do Estado;
4. Tratar o patrimônio natural e construído das regiões do Estado de São
Paulo como ativos sociais, ambientais e culturais, e não como
entraves ao desenvolvimento;
5. Promover a criação de uma estrutura de governança regional que
conjugue os esforços dos diferentes atores sociais que atuam
regionalmente;
6. Promover o debate acerca dos territórios cujas dinâmicas ultrapassam
as fronteiras estaduais e suas implicações para as políticas públicas;
7. Promover a construção de sistema georreferenciado de informações
que potencialize a integração, o monitoramento e a avaliação das
diversas ações governamentais, especialmente aquelas com maiores
impactos sociais e territoriais;
8. Promover a criação e estruturação do Fundo Estadual de
Desenvolvimento Regional, visando financiar a implementação da
Política Estadual de Desenvolvimento Regional;
9. Promover a criação de espaços de diálogo institucional contínuo entre
entes federativos e sociedade civil no âmbito da Política Nacional de
Desenvolvimento Regional;
10. Contribuir para a construção de um Sistema Nacional de
Desenvolvimento Regional (SNDR) que inclua os Fundos Estaduais
de Desenvolvimento Regional, bem como fóruns de negociação
federativa, contemplando todos os Estados da Federação como
agentes da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR).
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Faz-se importante ressaltar que, tanto na literatura sobre o tema, quanto
nos debates mais empíricos propiciados inclusive pelo espaço das conferências de
desenvolvimento regional, o grande desafio sobre o qual há consenso é quanto à
dificuldade de integrar e articular as políticas públicas setoriais, em si, e também
com o objetivo de imprimir uma visão estratégica territorial às ações de Governo.
Esta é uma das razões que justificam o esforço de desenhar e implementar um
sistema integrado de gestão territorial, no âmbito de um sistema de gestão por
resultados. O conhecimento do território colaborará para uma visão integradora.
Porém, como outra face da mesma questão, a dificuldade de integrar as políticas
públicas permitindo analisá-las sob um prisma mais estratégico e territorial também é
uma razão importante para compreender porque é tão difícil implementar tal sistema.
Uma questão fundamental é como implementar planejamento e gestão
territorial para o desenvolvimento regional. E a resposta a ela passa pela
compreensão desse desafio de integração das políticas de uma maneira mais
contextualizada e mais aprofundada.
Para Keating (1997), a ligação entre território e poder político foi atenuada
e o poder se dispersou em redes e múltiplas esferas de autoridade. Porém, afirma o
autor, o território está sendo reinventado e reestruturado, identidades coletivas estão
sendo reforjadas e novos sistemas de ação coletiva têm emergido no âmbito do
Estado e da Sociedade Civil, de modo que novas formas de autonomia e de
dependência aparecem. Keating afirma também que as regiões em si possuem um
papel ativo que intervém nos novos e complexos sistemas de produção e
distribuição (como também afirmou o Geógrafo Milton Santos em tantas
oportunidades e ao redefinir o conceito de espaço geográfico no livro A Natureza do
Espaço de 1996). Para Keating (1997), a reestruturação territorial já foi muito longe
para que haja insistência no modelo antigo de Estado-Nação. O que se faz preciso,
portanto, é explorar a necessidade por novas formas de responsabilização
(accountability) democrática e integração de políticas públicas na nova ordem
territorial, o que não é um desafio fácil.
Relatório recente da OCDE (2012) aponta que a descentralização é ainda
um longo processo histórico no Brasil, caracterizado por avanços e retrocessos, e
intensificado pela grande autonomia municipal garantida pela Constituição de 1988.
Dessa forma, para a OCDE o Brasil ainda está explorando mecanismos diversos
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para a governança em múltiplos níveis e para a coordenação multidimensional de
políticas públicas. A coordenação da ação governamental transversalmente a
setores e níveis de governo é identificada como um grande desafio também neste
relatório. As dificuldades existem porque a autonomia de estados e municípios é
ampla e porque superar a múltipla fragmentação das políticas públicas (horizontal e
vertical) é difícil, especialmente em um contexto onde muitos atores cruciais não são
preparados para exercer suas funções. Para a OCDE, houve muitos avanços na
última década, mas ainda estamos em uma fase de experimentação. Justamente por
isso, alguns esforços institucionais duplicados ocorrem, o que é normal nesse
estágio do processo. O importante para a OCDE (2012) é avaliar a efetividade dos
instrumentos recentemente criados, para generalizar e fortalecer aqueles que
funcionarem melhor e para afinar a coerência geral do sistema. Assim, conclui o
relatório que investir nas instituições de governança é um passo necessário para
maximizar os benefícios das políticas públicas desenhadas para implementar a
agenda governamental brasileira.
Desta forma, há consenso sobre as vantagens de uma abordagem
transversal e multidimensional, que seria a abordagem do planejamento e
desenvolvimento regional, e há consenso sobre a enorme dificuldade de superar a
fragmentação e efetivamente implementar o que estamos chamando de gestão
territorial de políticas públicas integradas. No esforço de acessar a visão estratégica
territorial e a partir daí gerir as políticas públicas articuladas com foco em resultados,
algumas áreas do conhecimento, como a Cartografia, e algumas ferramentas de
análise e de gestão, como infraestruturas de dados espaciais disponibilizadas e
visualizadas em portais web, são essenciais. Vamos falar sobre elas antes de expor
detalhes sobre o estágio da implementação do Sistema Integrado de Gestão
Territorial Paulista.
Contribuição da Cartografia para o Sistema Integrado de Gestão Territorial
A alimentação do Sistema de gestão no formato proposto pressupõe o
levantamento de dados de caráter oficial de alta confiabilidade e regularmente
atualizados. Tão importante quanto os dados de estatística vital, são os produtos
cartográficos que representam o território em questão. O conhecimento do território
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e dos fenômenos que nele ocorrem, sejam eles ambientais, sociais ou econômicos,
torna-se consideravelmente mais abrangente e completo quando o gestor dispõe de
material cartográfico de qualidade.
O Estado de São Paulo retomou a produção da cartografia oficial de seu
território com a contratação de serviços de mapeamento sob a organização e
supervisão do Instituto Geográfico e Cartográfico – IGC, órgão vinculado à
Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional, dando continuidade a uma
tradição iniciada em 1978, com a elaboração dos primeiros mapas topográficos na
escala 1:10.000.
O novo mapeamento está sendo realizado com base em fotografias
aéreas digitais tomadas em 2010/2011 com recobrimento de todo o território
paulista. A partir deste insumo serão produzidas ortofotocartas na escala 1:25.000,
além da restituição da hidrografia e do Modelo Digital de Terreno. O projeto teve
início em 2012 com a contratação de 60.000 km² na porção oeste do Estado de São
Paulo, área cujo mapeamento datava da década de 70 na escala 1:50.000 (Figura
2). A conclusão deste primeiro lote está prevista para maio de 2013, com a meta de
fechamento do Estado em 2014, totalizando 248.600 km² de área mapeada.
Figura 2 – Mapeamento na escala 1:25.000 do Estado de São Paulo - primeiro lote
É importante ressaltar que o processo de elaboração de produtos
cartográficos deve ser realizado valendo-se da melhor tecnologia disponível e, acima
de tudo, obedecendo a rígidos critérios de precisão e completitude. Assim, questões
envolvendo o ordenamento territorial como: jurisdição territorial; precatórios;
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regularização fundiária; divisas municipais e estaduais, entre outros, somente são
passíveis de solução adequada com o georreferenciamento das áreas em questão
sobre uma base cartográfica dotada da garantia de uma chancela oficial.
Da mesma forma, considerando-se a pujança econômica do Estado, e a
crescente necessidade de regulação do uso de suas terras sob a ótica da
sustentabilidade ambiental, a implementação de um Zoneamento Ecológico-
Econômico (ZEE) encontra-se na agenda do dia (iniciativa em formulação na
Secretaria do Meio Ambiente). Neste contexto, o conhecimento proporcionado pela
cartografia atualizada do território, permite ao gestor identificar e localizar áreas a
serem protegidas, as quais destacamos: as áreas de proteção ambiental (APA);
áreas de proteção permanente (APP); os parques estaduais e municipais; as áreas e
patrimônios tombados; as áreas de risco, ou seja, porções do território onde o
interesse econômico deve adequar-se, respeitando e não prevalecendo sobre o
interesse ecológico ou social, ou ainda cultural. Por outro lado, um zoneamento
criterioso e eficiente deve também permitir a identificação de áreas com potencial a
uma ou outra atividade econômica, cabendo ao Estado induzir o desenvolvimento de
forma organizada e competente.
Dessa maneira, procuramos demonstrar a importância da cartografia
como instrumento fundamental de conhecimento e análise do território que,
somado às estatísticas vitais, constituem insumos imprescindíveis a um sistema
integrado de gestão.
Atualmente, o gestor pode ainda contar com ferramentas de
geoprocessamento, cujo diferencial, entre outros, é possibilitar a visualização de
dados estratégicos de forma espacial, constituindo-se de outro valioso recurso ao
monitoramento e avaliação como veremos adiante na implantação da plataforma
Geoportal IGC.
A Plataforma Geoportal IGC
Os avanços da tecnologia aplicada aos sistemas de aquisição,
processamento, extração e análise de dados geoespaciais, levaram, entre outros, ao
desenvolvimento dos Sistemas de Informações Geográficas (SIG). Partindo
inicialmente de uma ideia simples de unir dados tabulares às geometrias constantes
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nos mapas, tais sistemas rapidamente foram se tornando cada vez mais
sofisticados, gerando, desde mapas temáticos partindo de uma única variável, até
análises espaciais complexas envolvendo mapas e dados estatísticos provenientes
de diversas fontes, além de algoritmos capazes de simular modelos realistas de
possíveis cenários.
Além dos desafios técnicos, a popularização desta tecnologia gerou
novas necessidades. Em primeiro lugar, constatou-se a crescente demanda por
mais rápido e fácil acesso às informações georreferenciadas, demanda esta
fortemente influenciada pelo desenvolvimento da internet. Em segundo lugar,
destaca-se a necessidade de visualização conjunta das informações geradas,
especialmente no âmbito governamental, com o importante objetivo de fornecer
subsídios à tomada de decisão e, paralelamente, disponibilizar as informações de
interesse público ao cidadão, contribuindo ao processo de transparência da ação
pública. Finalmente, com a massiva geração de dados nas esferas federal, estadual
e municipal, os sistemas passaram de simples visualizadores a sistemas que
passaram a constituir as infraestruturas de dados espaciais (IDE).
A plataforma Geoportal foi concebida nesta filosofia, ou seja, parte de
um objetivo inicial de difundir e ampliar o acesso aos dados cartográficos
produzidos pelo Estado, e pode crescer indefinidamente no sentido de agregar
informações produzidas de forma permanente, provenientes de diversas
Secretarias de Estado. Neste ponto, convém ressaltar o conceito de
interoperabilidade, por meio da qual os dados produzidos permanecem em suas
Secretarias ou Órgãos de origem e o acesso pelo Geoportal é realizado de forma
remota, mantendo-se assim resguardada a garantia de atualização, bem como a
governança sobre o dado produzido.
Objetivo fundamental do Geoportal é organizar todas as bases de dados
do IGC e disponibilizá-las na forma de serviços a todos os demais entes do poder
público e à sociedade em geral. A Figura 3 mostra a tela inicial do Portal em fase
final de desenvolvimento – a publicação será em abril de 2013.
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Figura 3 – Tela inicial Geoportal IGC
Contudo, o Geoportal em si é uma tecnologia que somente cumprirá seus
objetivos por meio de sua correta e criativa utilização. Neste sentido, este ambiente,
onde encontram-se reunidos dados sobre orçamento e investimentos; convênios e
fundos; equipamentos e serviços; indicadores socioeconômicos e ambientais,
programas prioritários de Governo por áreas de resultados, entre outros, deverá ser
modelado partindo de uma perspectiva regional, servindo como instrumento de
orientação às políticas públicas, auxiliando-as em sua missão de induzir o
desenvolvimento regional, reduzir as disparidades do território e promover a coesão
social (Figura 4).
17
Figura 4 – Espacialização de dados socioeconômicos no Geoportal IGC
A convergência entre o desenho do Geoportal IGC e os propósitos da
revisão da política de desenvolvimento regional levaram à escolha da ferramenta
Geoportal como a plataforma tecnológica de hospedagem da infraestrutura de dados
espaciais que embasará a construção do Sistema Integrado de Gestão Territorial,
conforme apresentaremos na próxima seção.
Análise da experiência de implementação do Sistema Integrado
Para os gestores e técnicos envolvidos nas negociações com o Banco
Mundial (BIRD) visando o financiamento a um novo projeto nas áreas de transporte,
logística e meio ambiente, a identificação da necessidade premente por um Sistema
Integrado de Gestão Territorial ocorreu em maio de 2012. Além destas áreas
temáticas, a Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional – SPDR
também participa do processo (em conjunto com o Instituto Geográfico e
Cartográfico – IGC). As negociações por esse novo projeto fomentaram um debate
mais intenso do que o corrente entre as secretarias envolvidas: Secretaria do Meio
Ambiente – SMA (e Instituto Geológico – IG, responsável pela parte de gestão de
risco) e Secretaria de Logística e Transportes – SLT (além de SPDR e IGC).
18
Todas as áreas temáticas envolvidas – transporte, logística, meio
ambiente, risco, desenvolvimento regional e cartografia – têm forte natureza
territorial, o que ficou evidente ao se debater as iniciativas de planejamento de cada
órgão para a construção do projeto, quais sejam: o Plano Diretor de Logística e
Transportes 2030 (SLT); a Política Estadual de Mudanças Climáticas (multitemática),
a qual dialoga com a Política Nacional de Defesa Civil, abordando, entre outras, a
problemática do risco geológico (IG); a elaboração do Zoneamento Econômico-
Ecológico (ZEE) do Estado (SMA); e a revisão da política estadual de
desenvolvimento regional, acompanhada da construção do Geoportal (SPDR e IGC).
O novo projeto foi criado para tratar da construção e manutenção de
estradas principais e vicinais por todo o Estado – visando incentivar modais
alternativos, pois tais novas estradas farão necessárias ligações com a Hidrovia
Tietê-Paraná e com as ferrovias paulistas –, e para promover a sustentabilidade
ambiental, por meio do ZEE com sua ampla normatização, por meio do
monitoramento ambiental da CETESB (vinculada à SMA) e por meio do
monitoramento das áreas de risco (IG). Conforme os debates se intensificaram na
formulação do planejamento do projeto, ficou clara a oportunidade de integrar os
esforços das várias áreas com os esforços em construção na SPDR – quais sejam: a
revisão da política de desenvolvimento regional, a atualização da base cartográfica
do Estado pelo Projeto de Mapeamento do IGC e a construção da ferramenta
Geoportal IGC. Além disso, ficou clara também a oportunidade de aproveitar a
temporalidade de um momento de integração de políticas territorialmente intensivas
na fase de planejamento, para construir um Sistema Integrado de Gestão Territorial,
papel que coube à SPDR liderar, à frente de um grupo gestor do Sistema, composto
pelos órgãos envolvidos.
Como de fato é consenso entre líderes, gestores e técnicos da
Administração Pública Estadual que integrar políticas públicas a partir de uma visão
estratégica territorial é um desafio de grandes proporções (conforme discutido
acima), após a identificação da oportunidade de dar início à construção do Sistema,
a ideia de começar com um piloto aproveitando a experiência do projeto em
negociação com o Banco Mundial foi de certa forma uma consequência lógica. Vale
observar que a continuidade do piloto independe do projeto específico com a
participação do Banco Mundial ser efetivado, embora, caso isso aconteça,
certamente que será benéfico para a iniciativa de construção do Sistema Integrado
de Gestão Territorial.
19
Foi pactuado entre as equipes dos órgãos públicos envolvidos e a equipe
do Banco Mundial o resultado esperado de, em três anos a partir de 2013 (este
inclusive), ter concluído a formulação de uma política de gestão territorial integrada e
ter implantadas as ferramentas de monitoramento e gestão dessa política
(lembrando que o contexto é de fortalecimento da GpR no Estado). E outro resultado
pactuado foi: em cinco anos a partir de 2013 (este inclusive), ter três ações de
governo em curso fundamentadas nessa política.
Com base nesta pactuação e nesse contexto, houve uma divisão de
tarefas entre os órgãos responsáveis. As negociações estão previstas para terminar
em maio de 2013, quando – se tudo correr conforme o previsto – o financiamento e,
portanto, o próprio projeto, terão início. A identificação da necessidade real por um
Sistema Integrado de Gestão Territorial, a pactuação entre os atores
governamentais e o consenso acerca das ações que têm que ser feitas, já fizeram
com que a divisão de tarefas começasse a ser executada, pelo menos desde agosto
de 2012 (como dito acima, independentemente da participação do Banco Mundial e
de o projeto vingar).
A seguir descreveremos as ações em curso na Secretaria de
Planejamento e Desenvolvimento Regional e no Instituto Geográfico e Cartográfico
para a construção do Sistema. Antes, porém, destaca-se que as ações em curso na
Secretaria de Logística e Transportes, na Secretaria do Meio Ambiente e no Instituto
Geológico, para a construção do Sistema, envolvem principalmente a revisão e
ampliação dos seus respectivos sistemas de informação geográfica (SIG), de modo
a colaborar para a interoperabilidade entre os SIGs, a ser obtida por meio da
expansão do projeto Geoportal IGC; e o debate conjunto (com a SPDR) sobre o
modelo de governança e sobre o formato de operação do grupo gestor do Sistema
Integrado, que talvez venha a ser um Comitê Gestor.
Na SPDR e no IGC estão em curso, assim, a arquitetura e o
desenvolvimento da expansão do projeto Geoportal, da Secretaria de Planejamento
e Desenvolvimento Regional e Instituto Geográfico e Cartográfico, para a Secretaria
do Meio Ambiente, Instituto Geológico, Secretaria de Logística e Transportes e DER.
A expansão trata justamente do desenvolvimento de aplicativos que possibilitem a
interoperabilidade das bases de dados geoespaciais selecionadas e organizadas,
para a sua visualização no Geoportal, permitindo assim sua disseminação e
adotando as seguintes premissas:
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Dotar o Governo do Estado de Infraestrutura de Dados Espaciais,
subsidiando os gestores com instrumento auxiliar à tomada de decisão
e ao planejamento territorial, possibilitando articular bases de dados de
diversas secretarias;
Conferir maior orientação estratégica às ações do Governo a partir da
ampliação do conhecimento sobre o território; e
Melhorar o atendimento ao cidadão.
O estágio da expansão ainda é inicial e de desenho, inclusive porque,
como mencionado acima, o Geoportal IGC será lançado no início de abril de 2013.
Com a expansão pronta e a conclusão do piloto do Sistema Integrado do ponto de
vista da tecnologia, espera-se que já seja possível identificar, por meio das análises,
as principais tendências da dinâmica territorial e do desenvolvimento regional do
Estado de São Paulo, em suas dimensões econômica, social, ambiental e da própria
ação pública. A expansão do Geoportal IGC deve ficar pronta ao final de 2013.
As outras ações em curso na SPDR para o Sistema Integrado de Gestão
Territorial visam desenvolver planejamento estratégico, gestão, monitoramento e
avaliação de projetos, segundo a perspectiva regional e territorial. Está em curso,
para tanto, a preparação institucional para o desenvolvimento de Planejamento
Estratégico Regional e Territorial do Estado de São Paulo (2030): as competências
internas – a partir de levantamento realizado sobre as mesmas – estão mobilizadas
e realizando ações específicas de preparação, e está sendo estudada a contratação
de apoio externo. Este é o estágio atual dessas ações.
São objetivos desse Planejamento Estratégico: permitir ao Estado a
implementação de políticas públicas mais efetivas, voltadas a resultados e às reais
necessidades dos cidadãos paulistas, conforme as diferentes vocações e
necessidades regionais; colaborar para a distribuição futura dos serviços e
equipamentos públicos, entre outros, no espaço; propor medidas de gestão para
coordenar estrategicamente os impactos territoriais das políticas setoriais; utilizar a
ferramenta Geoportal; e propor medidas de gestão para atingir uma distribuição mais
igualitária e sustentável do desenvolvimento socioeconômico entre as regiões do
Estado. Também se entende tal ação como fundamental para a promoção do
alinhamento dos planos setoriais das Secretarias de Estado e de seus órgãos
vinculados à estratégia governamental de desenvolvimento regional, à luz das metas
ambientais já estabelecidas e em consonância com as diretrizes gerais de Governo.
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Para tanto, será necessário o desenvolvimento de metodologias para
elaboração do planejamento, da gestão que o implementará, e do seu
monitoramento e avaliação. Quando todas as atividades previstas nesse ciclo
estiverem concluídas, o Sistema Integrado de Gestão Territorial estará operando, o
que está previsto para o início de 2014. As atividades que serão realizadas são:
Elaboração de diagnóstico sobre a situação atual do Estado de São
Paulo, visando identificar e propor alinhamento de ações
desenvolvidas, considerando instrumentos como plano plurianual,
planos setoriais e leis orçamentárias.
Desenvolvimento de metodologia para elaboração de planejamento de
longo prazo que considere a perspectiva regional e territorial das ações
do Estado.
Capacitação de equipes das Secretarias envolvidas para elaboração e
disseminação da metodologia desenvolvida.
Apoio à estruturação de planos de implementação para os projetos
prioritários, incluindo definição e elaboração de indicadores.
Desenvolvimento de instrumentos de Monitoramento e Avaliação para
avaliação de impacto das ações regionais e territoriais implementadas
no âmbito do Plano Estratégico Regional e Territorial do Estado de
São Paulo.
Certamente que a implementação bem-sucedida do Sistema Integrado de
Gestão Territorial não depende exclusivamente da qualidade do seu desenho
técnico. Também são fundamentais ao processo uma gestão eficiente e eficaz do
projeto de construção do Sistema e a permanência sempre renovada do
comprometimento das lideranças e equipes envolvidas (conforme ensina o INDG,
comunicação verbal, 2012). Nesse sentido, a pactuação construída acerca da
percepção coletiva entre os atores governamentais sobre a necessidade premente
em se ter tal Sistema é um elemento-chave a ser continuamente renovado.
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ao longo deste artigo buscamos analisar e debater acerca do desafio que
é a implementação do Sistema Integrado de Gestão Territorial paulista, o qual
certamente colaborará para o planejamento e a gestão territorial, visando o
desenvolvimento regional, além de ser parte do contexto maior de GpR no Estado
de São Paulo. Contribuem para que a implementação seja um desafio a questão da
dificuldade de integrar as políticas públicas setoriais e o fato de que São Paulo é um
Estado complexo, de grande porte territorial, populacional e econômico no contexto
do Brasil.
Com o Sistema Integrado de Gestão Territorial será possível compreender
melhor os impactos cumulativos da ação pública, e também ao menos parcialmente
da privada, na mesma porção do território. O Estado poderá reforçar suas ações de
mitigação de impactos negativos e também potencializar ações de impacto
claramente positivo para a população. Por este motivo, o Sistema será uma parte
importante da GpR no Estado e poderá ser de utilidade significativa também às
iniciativas de avaliação de impactos de políticas públicas em curso em São Paulo.
A Cartografia e a Gestão são muito importantes para a implementação do
Sistema, mas elas são essencialmente ferramentas. Por isso dissemos acima que as
lideranças e as equipes envolvidas são fundamentais. Além disso, o conhecimento
técnico sozinho também não é suficiente. A combinação equilibrada desses fatores
(INDG, comunicação verbal, 2012) colaborará para que a implementação seja bem-
sucedida. Outro fator importante que motiva o processo é o conteúdo almejado da
mudança, é o porquê se ambiciona construir o Sistema, que, além do que foi dito,
pode ser explicado pela citação abaixo:
É impossível imaginar uma cidadania concreta que prescinda do componente territorial. (...) a igualdade dos cidadãos supõe, para todos, uma acessibilidade semelhante aos bens e serviços, sem os quais a vida não será vivida com aquele mínimo de dignidade que se impõe. Isso significa, em outras palavras, um arranjo territorial desses bens e serviços de que, conforme a sua hierarquia, os lugares sejam pontos de apoio, levando em conta a densidade demográfica e econômica da área e sua fluidez. (SANTOS, 2002, p.144)
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Espera-se que o Sistema venha a colaborar para a construção de uma
cidadania mais efetiva do ponto de vista territorial. Acredita-se que o Sistema
Integrado de Gestão Territorial estará operando no início de 2014, conforme o
previsto. E é por estes motivos que nossa análise considera que este pode ser o
início de um importante processo de mudança no Governo do Estado de São Paulo,
conduzindo a um novo patamar de governança, para resultados melhores e de mais
impactos benéficos para o cidadão.
REFERÊNCIAS
CICOUREL, Aaron. Teoria e método em pesquisa de campo. In: GUIMARÃES, Alba Zaluar (org.). Desvendando Máscaras Sociais. 2a Edição. Rio de Janeiro, Livraria Francisco Alves Editora, 1980. pp. 87-103.
GLASSON, J. e MARSHALL, T. Regional Planning. London and New York: Routledge, 2007.
KEATING, M. The invention of regions: political restructuring and territorial government in Western Europe. Environment and Planning C: Government and Policy, 1997, volume 15, pp. 383-398.
MARTINS, Humberto Falcão; MARINI, Caio. Um guia de governança para resultados na administração pública. Brasília, Publix Editora, 2010.
ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OECD). OECD Territorial Reviews. The case of Brazil. Public Governance and Territorial Development Directorate. Territorial Development Policy Committee. Oct-2012.
SANTOS, Milton. A Natureza do Espaço. Técnica e Tempo. Razão e Emoção. São Paulo: Editora Hucitec, 1996.
SANTOS, Milton. O espaço do cidadão. São Paulo: Edusp, 2002. (Coleção Milton Santos; 8).
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AUTORIA
Melissa Giacometti de Godoy – Geógrafa e Doutora em Geografia Humana pela USP, Assessora Técnica de Gabinete na Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional do Estado de São Paulo.
Endereço eletrônico: [email protected] Celso Donizetti Talamoni – Geógrafo pela UNESP e Mestre pela USP, Diretor do Instituto Geográfico e Cartográfico – IGC, Estado de São Paulo.
Endereço eletrônico: [email protected] Alexandre Iamamoto Ciuffa – Geógrafo pela USP, Diretor Técnico da Gerência de Cartografia do Instituto Geográfico e Cartográfico – IGC, Estado de São Paulo.
Endereço eletrônico: [email protected] Maíra Eufrásio Tafarello – Geógrafa pela USP, Subgerente de Cartografia Temática do Instituto Geográfico e Cartográfico – IGC, Estado de São Paulo.
Endereço eletrônico: [email protected]
