i

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

TRUNG TÂM NGHIÊN CỨU TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG

HỒ CÔNG HÒA

NGHIÊN CỨU ĐỔI MỚI CƠ CHẾ

HỢP TÁC NHÀ NƢỚC VÀ TƢ NHÂN (PPP) TRONG

CÁC DỊCH VỤ MÔI TRƢỜNG Ở CÁC ĐÔ THỊ CỦA VIỆT NAM

Chuyên ngành: Môi trường và phát triển bền vững

Mã số: Chuyên ngành đào tạo thí điểm

TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ KHOA HỌC MÔI TRƯỜNG

Hà Nội – Năm 2014

ii

Công trình được hoàn thành tại:

Người hướng dẫn khoa học:

1. PGS.TS. Lê Xuân Bá

2. TS. Võ Thanh Sơn

Phản biện 1:

Phản biện 2:

Phản biện 3:

Luận án sẽ được bảo vệ trước Hội đồng cấp Nhà nước chấm luận

án

tiến sĩ, họp tại:

vào hồi giờ ngày tháng năm

Có thể tìm hiểu luận án tại:

- Thư viện Quốc gia

- Thư viện Trung tâm Thông tin Thư viện, ĐHQGHN

1

MỞ ĐẦU

I. Lý do chọn đề tài

Dịch vụ môi trường đô thị vốn được xem là một loại dịch vụ

công, và đã được Nhà nước tự mình cung ứng dịch vụ. Trước sức ép

về nhu cầu tài chính cho dịch vụ môi trường đô thị ngày càng lớn,

trong khi nguồn lực của Nhà nước là có hạn, không thể một mình

đảm trách được; do đó, Đảng và Chính phủ Việt Nam đã nỗ lực triển

khai xã hội hóa cung ứng dịch vụ này nhằm giảm gánh nặng ngân

sách Nhà nước. Tuy nhiên, do quan điểm xã hội hóa là đẩy trách

nhiệm cho tư nhân tự cung ứng dịch vụ cho nên các Cơ quan Nhà

nước ở các địa phương lo ngại sẽ buông lỏng kiểm soát, sợ thất thoát

tài sản công và lo ngại sự độc quyền tư nhân, vì vậy họ vẫn chưa

thực sự an tâm trao quyền cung ứng dịch vụ công này cho tư nhân

mà muốn tự mình cung ứng dịch vụ.

Để phá vỡ thế giằng co trên, việc triển khai dịch vụ môi trường đô

thị theo hình thức Hợp tác công tư (PPP) là một lựa chọn mới của

Chính phủ, nó vừa đảm bảo vẫn giữ quyền sở hữu, kiểm soát dịch vụ,

vừa vẫn đảm bảo thu hút không những vốn mà cả công nghệ và kỹ

năng quản lý của tư nhân. Tuy nhiên, cho đến nay chưa có một dự án

dịch vụ môi trường nào được triển khai theo tinh thần của Quyết định

71/2010/QĐ-TTg về thí điểm triển khai PPP.

Mặc dù PPP đã được phổ biến ở nhiều nước trên thế giới, tuy

nhiên ở Việt Nam nhận thức về nó còn nhiều hạn chế. Ngay tên gọi

về PPP cũng chưa thống nhất, “hợp tác công tư”, “đối tác công tư”

hay “hợp tác nhà nước và tư nhân”. Hơn nữa, các nghiên cứu về PPP

ở Việt Nam chưa nhiều, phần lớn chỉ tập trung vào giao thông, y tế

và nông nghiệp, đặc biệt là chưa có nghiên cứu nào về dịch vụ môi

2

trường đô thị, trong khi cơ chế PPP trong dịch vụ môi trường đô thị

có nhiều điểm khác so với giao thông và y tế.

Với lý dó trên, một nghiên cứu về đổi mới cơ chế nhằm thu hút sự

tham gia của tư nhân trong cung ứng dịch vụ môi trường đô thị theo

hình thức PPP là việc làm cần thiết. Vì vậy, tác giả tiến hành nghiên

cứu đề tài “Nghiên cứu đổi mới cơ chế hợp tác nhà nước và tư

nhân (PPP) trong các dịch vụ môi trường ở các đô thị của Việt

Nam”.

Hy vọng, nghiên cứu này sẽ là tài liệu tham khảo cho các nhà

hoạch định chính sách có thêm thông tin cho việc sửa đổi các cơ chế

về PPP, cũng như các văn bản pháp luật liên quan khác nhằm huy

động sự tham gia của tư nhân trong cung ứng dịch vụ môi trường đô

thị ở Việt Nam.

Ngoài ra, đây cũng là tài liệu tham khảo cho các nhà đầu tư trong

và ngoài nước có được cái nhìn khách quan về môi trường đầu tư,

cũng như tiềm năng của ngành dịch vụ môi trường đô thị ở Việt

Nam, để định hướng đầu tư trong tương lai góp phần đảm bảo sự

tăng trưởng bền vững của các đô thị trong cả nước.

II. Giả thuyết, mục tiêu, câu hỏi, đối tƣợng và phạm vi nghiên

cứu

2.1. Giả thuyết nghiên cứu

Giả thuyết thứ nhất: Việc triển khai các dịch vụ môi trường đô

thị theo hình thức Hợp tác công tư là sự lựa chọn phù hợp với tình

hình hiện nay của Việt Nam.

Giả thuyết thứ hai: Hiện vẫn tồn tại nhiều cơ chế không phù hợp

làm cản trở cung ứng dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức PPP ở

nước ta.

3

2.2. Mục tiêu nghiên cứu

1) Hệ thống hóa được cơ sở lý luận và thực tiễn về PPP trong các

dịch vụ môi trường đô thị;

2) Phân tích và dự báo được thị trường dịch vụ môi trường đô thị

ở Việt Nam đến năm 2025 theo vùng kinh tế của nước ta;

3) Phát hiện, phân tích và đánh giá các “nút thắt” về cơ chế liên

quan cản trở việc cung ứng dịch vụ môi trường đô thị ở Việt Nam

theo hình thức PPP;

4) Đề xuất các giải pháp tháo gỡ các “nút thắt” về cơ chế nhằm

thúc đẩy cung ứng dịch vụ môi trường đô thị ở Việt Nam theo hình

thức PPP.

2.3. Câu hỏi nghiên cứu

Luận án sẽ tập trung trả lời các câu hỏi chính sau:

1) Thực trạng và dự báo thị trường dịch vụ môi trường đô thị ở

Việt Nam như thế nào?

2) Mô hình PPP có phải là một trong những lựa chọn phù hợp với

tình hình hiện nay và tương lai cho Việt Nam hay không?

3) Nếu mô hình PPP là một lựa chọn tốt, vậy đâu là “nút thắt” làm

cản trở việc cung ứng dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức PPP

hiện nay?

4) Để cởi các “nút thắt” đó, các giải pháp về cơ chế là gì?

2.4. Đối tượng nghiên cứu

1) Các cơ chế PPP trong các dịch vụ môi trường đô thị ở Việt

Nam.

2) Các dịch vụ thu gom và xử lý nước, chất thải rắn sinh hoạt đô

thị của Việt Nam.

4

2.5. Phạm vi nghiên cứu

- Phạm vi về học thuật: Luận án tập trung vào nghiên cứu cơ sở lý

luận về cơ chế PPP trong cung ứng dịch vụ môi trường đô thị.

- Phạm vi về lãnh thổ: Tập trung nghiên cứu ở các đô thị của Việt

Nam.

- Phạm vi về thời gian: Tập trung nghiên cứu chủ yếu trong giai

đoạn 10 năm trở lại đây và định hướng đến năm 2025.

III. Những đóng góp mới của luận án

Về lý luận: Luận án làm rõ cơ sở lý luận về cơ chế PPP trong

cung ứng dịch vụ môi trường đô thị.

Về thực tiễn: Đây là Luận án nghiên cứu đầu tiên về cơ chế PPP

trong cung ứng dịch vụ môi trường đô thị ở Việt Nam, vì thế Luận án

sẽ là tài liệu tham thảo cho việc xây dựng dự thảo các văn bản pháp

luật như:

- Nghị định chung về PPP (theo Công văn số 8005/VPCP-KTN

ngày 24/9/2013 và Thông báo số 336/TB-VPCP ngày 3/9/2013 của

Văn phòng Chính phủ);

- Các nghị định, thông tư, quyết định trong khuôn khổ Đề án

“Huy động các nguồn lực đầu tư xây dựng hệ thống cấp, thoát nước

và xử lý chất thải rắn sinh hoạt” theo Quyết định số 1196/QĐ-TTg,

ngày 23/7/2014 của Thủ tướng Chính phủ;

- Cho công tác quản lý, cũng như nhà đầu tư tư nhân tham khảo,

định hướng đầu tư trong tương lai.

5

CHƢƠNG I. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU

1.1. Cơ sở lý luận về cung ứng dịch vụ môi trƣờng đô thị theo

hình thức Hợp tác công tƣ

1.1.1. Một số khái niệm liên quan đến dịch vụ môi trường

Dịch vụ môi trường: Cho đến nay, trên thế giới vẫn chưa có một

định nghĩa hay khái niệm thống nhất về dịch vụ môi trường. Quan

điểm của Luận án về dịch vụ môi trường như tại Điều 150 của Luật

Bảo vệ môi trường năm 2014, theo đó Luận án chỉ tập trung vào dịch

vụ thu gom, tái chế và xử lý chất thải. Vì dịch vụ thu gom và xử lý

chất thải (nước, chất thải rắn) là một trong vấn đề nổi cộm nhất,

chiếm 80% - 90% ngân sách bảo vệ môi trường ở các địa phương

[Nguyễn Danh Sơn, 2012].

1.1.2. Khái niệm về Hợp tác công tư

Ở Việt Nam, định nghĩa về PPP vẫn chưa thống nhất, ngay bản

thân Cơ quan Nhà nước cũng vậy. Quan điểm của Luận án về PPP

trong dịch vụ môi trường đô thị là “Sự hợp tác giữa Cơ quan Nhà

nước có thẩm quyền với đối tác tư nhân trong cung ứng dịch vụ môi

trường đô thị, ở đó các bên liên quan cùng chia sẻ trách nhiệm, lợi

ích và rủi ro thông qua hợp đồng dự án trên quan điểm đồng thuận”.

1.1.3. Khái niệm về cơ chế Hợp tác công tư

Theo từ điển Tiếng Việt do Viện Ngôn ngữ học giảng nghĩa cơ

chế là "cách thức theo đó một quá trình thực hiện"

[http://vi.wikipedia.org, 2014]. Quan điểm của Luận án về cơ chế

PPP trong dịch vụ môi trường là cách thức thực hiện PPP dựa trên

các văn bản quy phạm pháp luật của nhà nước điều chỉnh các hoạt

động cung ứng dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức PPP (xem

Hình 1.1).

6

Hình 1.1. Cơ chế PPP trong cung ứng dịch vụ công

Nguồn: Luận án

1.1.4. Một số ưu điểm trong cung ứng dịch vụ môi trường đô thị

theo hình thức Hợp tác công tư

- Tăng tính khả thi và giảm rủi ro của dự án nhờ có sự tham gia

của nhà nước;

- Nhà nước không cần phải đầu tư khoản vốn lớn ban đầu cho các

dự án mà chỉ phải chi trả cho tư nhân theo dịch vụ/sản phẩm cung

ứng theo kế hoạch rõ ràng thông qua hợp đồng dự án;

- Chia sẻ lợi ích và rủi ro cho các bên liên quan theo cơ chế đồng

thuận;

- Cơ chế tiếp cận dựa trên kết quả và tối ưu hóa vòng đời dự án

(tiếp cận tài chính cho cả thiết kế, xây dựng và vận hành) đảm bảo

bền vững của dự án;

- Hạn chế sự độc quyền nhà nước và độc quyền tư nhân trong

cung ứng dịch vụ công.

1.1.5. Thách thức trong cung ứng dịch vụ môi trường đô thị theo

hình thức Hợp tác công tư

- Giao dịch và chi phí pháp lý cao, các dự án PPP có thể phải mất

nhiều năm đàm phán thống nhất triển khai dự án [Virginia Tan, và

nnk, 2012].

tăng cung

ứng dịch vụ

công theo

hình thức

PPP

mở rộng

hình thức

kinh doanh

để có thêm

lợi nhuận

Nhà nƣớc đề ra các tiêu

chuẩn: can thiệp, điều chỉnh,

quản lý, giám sát,… dự án

PPP

Cơ chế

Chủ trƣơng của

Nhà nƣớc:

Chủ trƣơng

của tƣ nhân:

Phản ứng của tƣ nhân:

quyết định vào/ra thị trường

7

- Quá trình đàm phán hợp đồng phụ thuộc rất lớn vào năng lực

đàm phán, thẩm định dự án của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

- Các rủi ro do nhà đầu tư tư nhân có thể bị phá sản, làm gián

đoạn việc cung ứng dịch vụ, và sẽ nảy sinh các vấn đề về chính trị

cho cộng đồng.

- Cái bóng “tư nhân hóa” trong dự án PPP vẫn tồn tại, do nhận

thức của người dân và cơ quan nhà nước vẫn chưa đầy đủ về PPP, do

đó dẫn đến sự khó chấp thuận trên giác độ chính trị.

- Do có sự tham gia của nhà nước trong các dự án PPP nên vẫn

tiềm ẩn nguy cơ “trục lợi” nhằm rút tiền của nhà nước.

Tuy nhiên, nhìn một cách tổng thể, các vấn đề trên chỉ là một số

khuyết điểm có thể khắc phục được. Các giải pháp có thể là thực hiện

minh bạch thông tin, minh bạch trong tuyển chọn dự án/nhà đầu tư,

và tổ chức tốt các chương trình đào tạo, nâng cao năng lực cũng như

nhận thức cho cán bộ chuyên trách, cho cộng đồng, và có kế hoạch

kiểm tra, giám sát tốt.

1.1.6. Cơ chế triển khai dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức

Hợp tác công tư

Cơ chế hợp tác giữa nhà nước và tư nhân theo hình thức PPP rất

đa dạng, tùy thuộc vào loại hình dịch vụ, cũng như điều kiện nhất

định, với khoảng thời gian thực hiện nhất định. Ở đó, vai trò của nhà

nước và tư nhân được hoán đổi cho nhau, từ đẩy rủi ro nhiều cho nhà

nước trong hình thức hợp đồng dịch vụ/quản lý, hoặc cho tư nhân

trong hình thức xây dựng – kinh doanh – sở hữu (BOO), xây dựng –

kinh doanh – chuyển giao (BOT), xây dựng – tài trợ - kinh doanh –

chuyển giao (BFOT), xây dựng – chuyển giao (BT).

8

1.2. Tổng quan nghiên cứu cơ chế Hợp tác công tƣ trong cung

ứng dịch vụ môi trƣờng đô thị

1.2.1. Kinh nghiệm quốc tế và bài học rút ra cho Việt Nam

1) Phải có khung chính sách rõ ràng, nhất quán;

2) Chính phủ có cam kết và lộ trình thực hiện cam kết rõ ràng;

3) Cần thành lập cơ quan đầu mối về phát triển PPP;

4) Phải lập kế hoạch rõ ràng để ngăn sự thất bại của các dự án;

5) Vấn đề then chốt của dự án PPP là việc lựa chọn dự án, nhà

đầu tư dự án và thương thảo hợp đồng đảm bảo thành công hay thất

bại của một dự án PPP;

6) Tài chính rõ ràng, minh bạch và sự hỗ trợ vốn của nhà nước

đảm bảo cho sự thành công của các dự án PPP;

7) Cần nhận dạng và chia sẻ rủi ro, lợi ích cho các bên một cách

rõ ràng;

8) Cơ chế giá phải minh bạch và công bằng;

9) Cần tham vấn các bên liên quan khi thực hiện dự án theo hình

thức PPP;

10) Trong các dự án PPP thì vai trò giám sát và quyền kiểm soát

nên thuộc về nhà nước.

1.2.2. Tổng quan nghiên cứu cơ chế Hợp tác công tư trong cung

ứng dịch vụ môi trường đô thị ở Việt Nam

Ở Việt Nam hiện nay các nghiên cứu về PPP chưa nhiều, chưa có

một nghiên cứu nào về PPP trong lĩnh vực dịch vụ môi trường mà

mới tập trung giao thông, y tế và nông thôn. Các dự báo thị trường

dịch vụ môi trường đô thị hiện nay thường chỉ cho toàn quốc, mà

chưa dự báo theo các tỉnh, vùng miền dẫn đến sự khó khăn trong

quyết định đầu tư, khi mà dịch vụ này, đặc biệt là dịch vụ chất thải rắn

mang tính liên vùng rất rõ.

9

CHƢƠNG 2. CÁC CÁCH TIẾP CẬN VÀ PHƢƠNG PHÁP

NGHIÊN CỨU

2.1. Các cách tiếp cận

Luận án sử dụng các cách tiếp cận như:

1) Tiếp cận tổng hợp;

2) Tiếp cận từ dưới lên;

3) Tiếp cận liên ngành; và

4) Tiếp cận hệ thống theo mô hình DPSIR.

2.2. Phƣơng pháp nghiên cứu

Mỗi một phương pháp đều có điểm mạnh, điểm yếu nhất định. Vì

thế, để tiến hành phân tích, đánh giá cơ chế PPP trong cung ứng dịch

vụ môi trường đô thị, Luận án sử dụng một loạt các phương pháp

nghiên cứu khác nhau nhằm bổ trợ cho nhau. Tổng hợp các phương

pháp sử dụng trong Luận án được mô phỏng lại theo Hình 2.4 dưới.

Hình 2.4. Tổng hợp các phƣơng pháp nghiên cứu của Luận án

Nguồn: Luận án.

10

CHƢƠNG 3. THỰC TRẠNG VÀ DỰ BÁO THỊ TRƢỜNG

DỊCH VỤ MÔI TRƢỜNG ĐÔ THỊ

3.1. Thực trạng dịch vụ môi trƣờng đô thị ở Việt Nam

Nguồn vốn chi cho công tác bảo vệ môi trường ở nước ta là tương

đối lớn, và tăng đều theo mức tăng chung của chi ngân sách Nhà

nước. Tuy nhiên, việc đảm bảo cung ứng dịch vụ môi trường đã tỏ ra

“chậm nhịp” so với tăng trưởng kinh tế. Tỷ lệ tăng chi sự nghiệp môi

trường lại không song hành với tỷ lệ huy động vào ngân sách Nhà

nước so với GDP [Đinh Văn Ân, nnk, 2008; Nguyễn Danh Sơn,

2012].

3.2. Dự báo thị trƣờng dịch vụ môi trƣờng đô thị

Dự báo nước thải và chất thải rắn sinh hoạt đô thị vẫn tiếp tục

tăng trong những thập kỷ tới, mặc dù tốc độ tăng sẽ giảm dần. Nếu

như trong lĩnh vực chất thải rắn gánh nặng tài chính chủ yếu là cho

công tác vận hành hệ thống, thì lĩnh vực nước thải gánh nặng tài

chính chủ yếu cho đầu tư cho cơ sở hạ tầng.

Những địa phương càng khó khăn, nguồn thu càng ít, đặc biệt là

phí nước thải sinh hoạt đô thị, vì thế mức thiếu hụt tài chính càng

lớn, đòi hỏi phải nỗ lực huy động nguồn vốn ngoài ngân sách Nhà

nước của địa phương càng nhiều. Khả năng đáp ứng ngân sách Nhà

nước của các địa phương cũng chỉ đáp ứng trung bình 32,6% nhu

cầu. Khoảng thiếu hụt tài chính cho dịch vụ môi trường đô thị được

thể hiện ở Bảng 3.7.

11

Bảng 3.7. Dự báo khoảng thiếu hụt tài chính cho dịch vụ nƣớc

thải và CTR sinh hoạt đô thị (ngàn tỷ đồng, giá 2012)

Vùng kinh tế

Tài chính 2012-2015

2016-2020

2021-2025

Tổng

Tổng

Đáp ứng NSNN

26,2 39,2 50,4 115,8

Nhu cầu 77,2 106,9 174,2 358,2

Thiếu hụt 51,0 67,7 123,8 242,4

Đồng bằng sông Hồng

Đáp ứng NSNN

9,0 13,5 17,3 39,8

Nhu cầu 18,6 26,1 43,6 88,3

Thiếu hụt 9,6 12,7 26,3 48,5

Trung du và miền núi phía Bắc

Đáp ứng NSNN

1,6 2,4 3,1 7,1

Nhu cầu 4,3 5,7 8,5 18,5

Thiếu hụt 2,7 3,3 5,4 11,4

Bắc Trung Bộ và Duyên hải miền Trung

Đáp ứng NSNN

2,3 3,5 4,5 10,2

Nhu cầu 12,2 16,8 26,2 55,2

Thiếu hụt 9,9 13,3 21,7 44,9

Tây Nguyên

Đáp ứng NSNN

0,7 1,1 1,4 3,3

Nhu cầu 3,5 4,7 7,0 15,2

Thiếu hụt 2,7 3,6 5,6 11,9

Đông Nam Bộ

Đáp ứng NSNN

10,6 15,8 20,3 46,6

Nhu cầu 28,7 40,1 67,7 136,6

Thiếu hụt 18,1 24,3 47,5 89,9

Đồng bằng sông Cửu Long

Đáp ứng NSNN

2,0 3,0 3,8 8,7

Nhu cầu 10,0 13,4 21,1 44,5

Thiếu hụt 8,0 10,5 17,3 35,8

Nguồn: Luận án.

12

CHƢƠNG 4. THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI CƠ

CHẾ HỢP TÁC CÔNG TƢ TRONG CUNG ỨNG DỊCH VỤ

MÔI TRƢỜNG ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM

4.1. Thực trạng cơ chế cung ứng dịch vụ môi trƣờng đô thị theo

hình thức Hợp tác công tƣ ở Việt Nam

Đảng và Chính phủ Việt Nam đã cho các chủ trương đầu tư theo

hình thức PPP, nhằm huy động hơn nữa sự tham gia của tư nhân

trong cung ứng dịch vụ công nói chung, dịch vụ môi trường đô thị

nói riêng. Theo đó, các văn bản liên quan đến đầu tư PPP, cũng như

văn bản điều chỉnh các hoạt động quản lý chất thải ở các khu đô thị

được ban hành. Các đơn vị đầu mối về PPP cũng được thành lập tại

các bộ ngành. Để triển khai chủ trương đó vào thực tế, Đảng và

Chính phủ cũng đã và đang nỗ lực đưa ra các giải pháp nhằm cải

thiện môi trường đầu tư theo hình thức PPP.

4.2. Nghiên cứu trƣờng hợp về cơ chế triển khai dịch vụ môi

trƣờng đô thị ở một số địa phƣơng

Kết quả khảo sát tại 5 tỉnh/thành phố là TP. Vinh (Nghệ An), TP.

Đà Nẵng, TP. Tam Kỳ (Quảng Nam), TP. Hồ Chí Minh và TP. Tân

An (Long An) cho thấy: Việc thực hiện xã hội hoá dịch vụ môi

trường ở TP. Hồ Chí Minh là tốt nhất, từ thu gom đến xử lý nước thải

và chất thải rắn. Do TP. Hồ Chí Minh tự chủ được ngân sách, mức

sẵn sàng chi trả dịch vụ môi trường của người dân cũng cao do thu

nhập của họ cao hơn. Trong khi 4 tỉnh/thành phố còn lại do chưa tự

chủ được ngân sách, mức sẵn sàng chi trả của người dân cũng thấp

hơn nhiều so với TP. Hồ Chí Minh, cho nên việc xã hội hóa công tác

dịch vụ môi trường đô thị gặp không ít khó khăn. Các hình thức xã

hội hóa cung ứng dịch vụ môi trường đô thị ở các tỉnh trên (trừ TP.

13

Hồ Chí Minh) cũng chủ yếu tập trung vào chất thải rắn, còn nước

thải sinh hoạt đô thị thì hầu như chưa có gì.

Một số dự án xử lý nước thải và chất thải rắn do nhà đầu tư tư

nhân trong nước và doanh nghiệp nước ngoài bị dở dang liên quan

đến giá dịch vụ quá thấp, thiếu thông tin về nguồn thải, hay sự thiếu

tham vấn các bên liên quan, đặc biệt là cộng đồng.

4.3. Đánh giá môi trƣờng đầu tƣ theo hình thức Hợp tác công tƣ

4.3.1. Các chỉ tiêu về môi trường đầu tư theo hình thức Hợp tác

công tư

Trong 19 chỉ tiêu, thì Tính nhất quán và chất lượng quy định về

PPP là quan trọng nhất (8,82/10 điểm), tiếp theo là Môi trường kinh

doanh (8,62/10 điểm), Phương pháp và tiêu chí quyết định dự án

(8,59/10 điểm),… Chỉ tiêu kém quan trọng hơn là Chất lượng

nhượng quyền kinh doanh (6,98 điểm), tiếp theo là Công bằng/công

khai trong tuyển chọn hồ sơ dự thầu, Hỗ trợ của Chính phủ cho

người có thu nhập thấp, Mua bán nợ.

4.3.2. Kết quả đánh giá môi trường đầu tư theo hình thức Hợp tác

công tư

Kết quả khảo sát cho thấy môi trường đầu tư theo hình thức PPP ở

Việt Nam chỉ được đánh giá ở mức trung bình, với chỉ số PPP

Infarscope chung là 59,4/100 điểm. Trong đó Môi trường đầu tư của

Việt Nam được đánh giá cao nhất với chỉ số PPP Infrascope là

63,6/100 điểm, Khung pháp lý được đánh giá ở mức 58,9 điểm, và

Tổ chức thực hiện được đánh giá thấp nhất với 55,9 điểm (Hình 4.8).

14

Hình 4.8. Chỉ số PPP Infrascope chung

Nguồn: Tính toán từ kết quả điều tra năm 2014 của Luận án

4.3.3. Các “nút thắt” trong cơ chế đầu tư theo hình thức Hợp tác

công tư

4.3.3.1. Khung pháp lý

1) Thiếu tính nhất quán giữa các quy định trong các văn bản quy

phạm pháp luật;

2) Các văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn thiếu, không phù hợp

và chưa rõ ràng.

4.3.3.2. Tổ chức thực hiện

1) Nguồn nhân lực của Cơ quan Nhà nước còn hạn chế, vừa thiếu,

vừa yếu;

2) Hiệu lực các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư theo hình

thức PPP còn yếu;

3) Không công bằng trong mức đóng phí xử lý chất thải;

4) Tòa án chưa phải là công cụ phổ biến được sử dụng để giải

quyết tranh chấp hiện nay.

15

4.3.3.3. Môi trường đầu tư

1) Môi trường chính trị: Vẫn tồn tại tư duy “nhiệm kỳ”, sức ì

trong cơ quan quản lý Nhà nước còn lớn, còn e dè, thiếu mạnh dạn

trong quyết định chuyển giao vai trò cung ứng dịch vụ môi trường

cho tư nhân. Nhận thức về vai trò cung ứng dịch vụ công cho tư nhân

chưa rõ ràng, sợ không kiểm soát nổi việc cung ứng dịch vụ của tư

nhân, sợ thất thoát tài sản Nhà nước.

2) Môi trường kinh doanh: Chưa thoáng, chưa minh bạch, ảnh

hưởng nhiều bởi các yếu tố "gần" bằng các mối quan hệ của nhà đầu

tư với các cá nhân trong cơ quan quản lý Nhà nước; thiếu sức cạnh

tranh giữa các Doanh nghiệp Nhà nước và doanh nghiệp tư nhân;

Tồn tại cơ chế “nhiều cửa”; thiếu thông tin.

3) Nhận thức của cơ quan nhà nước, doah nghiệp và cộng đồng về

PPP chưa đầy đủ.

4) Rủi ro thanh toán của Chính phủ: Các bộ, ngành và địa phương

đang gặp nhiều khó khăn trong việc bố trí nguồn kinh phí chuẩn bị

dự án từ ngân sách Nhà nước.

5) Thị trường vốn (tài chính, cơ sở hạ tầng) chưa phát triển.

6) Cơ chế mua bán nợ: Chưa phát triển, thiếu rõ ràng, thiếu minh

bạch, chưa có chính sách cụ thể, tính khả thi cho việc mua bán nợ

chưa cao; hành lang pháp lý còn hạn chế; thị trường còn độc quyền

mua; khó khăn khi xác định giá bán nợ do phương thức mua bán nợ

còn hạn chế.

7) Chưa có hỗ trợ của Chính phủ cho người dùng có thu nhập thấp

trong các dự án PPP: Vì là dịch vụ công ích, các dịch vụ môi trường

đô thị thường hoặc không định giá hoặc định giá ở mức rẻ, do vậy

khi chuyển đổi sang hình thức PPP giá dịch vụ sẽ thay đổi theo giá

16

thị trường. Khi đó, người thu nhập thấp sẽ không có khả năng chi trả,

và vì thế chính phủ phải tham gia hỗ trợ cho nhóm đối tượng này.

4.4. Đổi mới cơ chế Hợp tác công tƣ trong các dịch vụ môi

trƣờng đô thị.

4.4.1. Quan điểm đổi mới cơ chế Hợp tác công tư trong các dịch vụ

môi trường đô thị.

1) Đổi mới cơ chế PPP trong dịch vụ môi trường đô thị phải đồng

bộ với đổi mới cơ chế liên quan khác.

2) Chỉ thực hiện các dự án dịch vụ môi trường đô thị theo hình

thức PPP khi dịch vụ đó Nhà nước có nghĩa vụ phải cung ứng và có

thể nhượng quyền cho tư nhân tham gia thực hiện, với điều kiện dự

án đó sẽ không khả thi nếu không có sự tham gia của Nhà nước.

3) Áp dụng nguyên tắc “Người gây ô nhiễm phải trả tiền” tạo sự

công bằng trong xã hội.

4) Các văn bản pháp luật phải nhất quán và càng chi tiết càng tốt.

4.4.2. Đề xuất đổi mới cơ chế Hợp tác công tư trong cung ứng dịch

vụ môi trường đô thị

4.4.2.1. Nâng cao chất lượng khung pháp lý

1) Các văn bản quy phạm pháp luật phải nhất quán:

- Hợp nhất Nghị định 108/2009/NĐ-CP và Quyết định

71/2010/QĐ-TTg thành một luật hoặc nghị định chung về PPP đảm

bảo sự thống nhất về cơ chế triển khai. Các nội dung của luật/nghị

định về PPP này cần bổ sung một số nguyên tắc sau: Không giới hạn

quy mô dự án. Cần mở rộng khoảng thời gian, hoặc không quy định

cụ thể thời gian dự án PPP. Không quy định trần mức tham gia vốn

của Nhà nước. Phân loại cấp trình phê duyệt dự án cho các loại dự án

khác nhau, để đảm bảo giảm bớt thủ tục hành chính và rút ngắn thời

gian chuẩn bị dự án. Trước mắt vẫn có thể chấp nhận phương án đề

17

xuất dự án của nhà đầu tư, tuy nhiên, để đảm bảo công bằng và minh

bạch, chúng ta có thể áp dụng cơ chế “chào thầu thách thức - Swiss

challenge”. Không nên trao quyền giám sát và nghiệm thu cho nhà

đầu tư.

- Nội dung ưu đãi trong luật/nghị định về PPP phải bám sát đảm

bảo phù hợp với các quy định hỗ trợ/ưu đãi đầu tư đối với các dịch

vụ môi trường như trong Nghị định 04/2009/NĐ-CP ngày 14/1/2009

của Chính phủ về ưu đãi, hỗ trợ hoạt động bảo vệ môi trường.

2) Bổ sung và chi tiết hoá các văn bản quy phạm pháp luật về

PPP và quản lý môi trường:

- Bổ sung thêm các hình thức PPP như xây dựng – tài trợ - chuyển

giao – kinh doanh (BFTO), xây dựng – kinh doanh – sở hữu (BOO),

hay xây dựng – chuyển giao – cho thuê (BTL), xây dựng – cho thuê

– chuyển giao (BTL), và một số hình thức khác.

- Quy định các tiêu chí lựa chọn dự án, nhà đầu tư, chia sẻ rủi ro,

mô hình tài chính, đặc biệt là khả năng thu hồi vốn, mức lãi suất vốn

vay, định mức lợi nhuận của nhà đầu tư.

- Cần đưa ra quy định bắt buộc các dự án phải tiến hành tham vấn

các bên liên quan, đặc biệt là đối với các dự án về dịch vụ môi trường

nước và chất thải rắn.

- Cần có quy định cụ thể về trường hợp dự án PPP đang thực hiện,

tuy nhiên vì lý do nào đó phải chuyển đổi sang sử dụng vốn ngân

sách Nhà nước để thống nhất triển khai trong quá trình thương thảo

hợp đồng.

- Sửa đổi, bổ sung Điều 19 quy định về thời gian ký hợp đồng dự

án trong Nghị định số 80/2014/NĐ-CP về thoát nước và xử lý nước

thải, theo đó đối với các dự án triến khai theo hình thức PPP nên có

18

thời gian ký hợp đồng đủ dài (thông thường có khoảng thời gian

trung bình là 20-30 năm).

- Cần có quy định về suất đầu tư và chi phí xử lý nước thải và

phải tính đến yếu tố trượt giá.

4.4.2.2. Nâng cao chất lượng tổ chức thực hiện

1) Nâng cao nguồn nhân lực cho các Cơ quan Nhà nước có thẩm

quyền ở cấp Trung ương và địa phương. Thực hiện các chương trình

đào tạo, đào tạo lại cán bộ phù hợp với chuyên ngành liên quan.

Thành lập/phân công đơn vị chuyên cung cấp thông tin về công nghệ

môi trường cấp Trung ương, qua đó các địa phương có thể sử dụng

tham khảo công nghệ, giá và chi phí vận hành trong quá trình thẩm

định, đàm phán hợp đồng dự án.

2) Tăng hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật về PPP: Chính

phủ cần sớm hợp nhất Quyết định 71/2010/QĐ-TTg và Nghị định số

108/2009/NĐ-CP thành một luật hoặc nghị định chung về PPP, nhằm

nâng vị thế cho văn bản pháp luật về PPP, và đảm bảo sự áp dụng

thống nhất trong thực tế triển khai.

3) Đảm bảo công bằng trong đóng phí xử lý chất thải: Không quy

định mức phí nước thải theo tỷ lệ phần trăm (%) trên hóa đơn tiền

nước, thay vào đó sẽ quy định mức phí/giá xử lý nước thải theo định

mức hàng năm của Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trên một đơn

vị nước thải (m3). Áp dụng nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả

tiền”, qua đó sẽ thu phí/giá trực tiếp từ người phát thải cho việc thu

gom và xử lý nước thải, chất thải rắn. Việc thu phí vệ sinh có thể

giao cho chính quyền cấp cơ sở (cấp phường).

4) Tăng vai trò của tòa án trong việc giải quyết các tranh chấp:

Đảm bảo bình đ ng, công khai, minh bạch trong xét xử cũng như

quyền tiếp cận thông tin và các dịch vụ pháp lý giữa các bên liên

19

quan. Mở rộng các hình thức hỗ trợ giải quyết tranh chấp và xử lý

khiếu nại hành chính của các cơ quan nhà nước.

4.4.2.3. Tạo dựng môi trường đầu tư hấp dẫn

1) Môi trường chính trị: Thay đổi tư duy “nhiệm kỳ” có thể thực

hiện thông qua hợp đồng dự án, theo đó các điều khoản hợp đồng nên

thể hiện được toàn bộ vòng đời dự án, và trong đó có phân khúc dự

án theo thời gian với các điều khoản gắn trách nhiệm giữa các bên

một cách rõ ràng. Đổi mới hình thức lập kế hoạch, thay vì phân bổ

ngân sách hàng năm, mà phải theo kế hoạch trung hạn (5 năm) với

các dự án cụ thể.

2) Môi trường kinh doanh: Thúc đẩy các cơ chế minh bạch thông

tin về quy hoạch, định hướng đầu tư, lựa chọn dự án, lựa chọn nhà

đầu tư và các thông tin về thị trường dịch vụ môi trường. Đẩy nhanh

cổ phần hóa Doanh nghiệp Nhà nước, dần dần xóa bỏ sự độc quyền

cung ứng dịch vụ của Doanh nghiệp Nhà nước. Đẩy nhanh chương

trình cải cách thủ tục hành chính, nhằm xóa bỏ cơ chế “nhiều cửa”.

3) Nâng cao nhận thức đầy đủ về hình thức Hợp tác công tư:

Xây dựng và triển khai các chương trình tập huấn, chương trình

truyền thông về PPP cho cả Cơ quan Nhà nước, đến các doanh

nghiệp và cộng đồng.

4) Tăng khả năng thanh toán của Chính phủ: Ưu tiên sử dụng

nguồn vốn ODA cho Quỹ chuẩn bị và Phát triển dự án (PDF) và Quỹ

hỗ trợ bù đắp tính khả thi của dự án (VGF). Ưu tiên cho các địa

phương phát hành trái phiếu địa phương, tạo vốn đối ứng phần vốn

tham gia của Nhà nước cho các dự án PPP trong lĩnh vực dịch vụ môi

trường đô thị. Phải phân định rõ chi đầu tư cho bảo vệ môi trường

với chi đầu tư cho cơ sở hạ tầng từ nguồn ngân sách Nhà nước.

20

5) Tăng khả năng tiếp cận thị trường vốn cho tư nhân: Cần có cơ

chế linh động trong việc gia hạn thời gian vay vốn, trong trường hợp

mặc dù Nhà nước đã hỗ trợ phần vốn tham gia, nhưng thời gian thu

hồi vốn vẫn kéo dài (dài hơn quy định 15 năm như hiện nay) thì Nhà

nước nên có cơ chế hoặc tăng thêm phần vốn Nhà nước hoặc kéo dài

thời gian vay vốn cho dự án này để đảm bảo khả thi cho các dự án.

6) Mở rộng thị trường mua bán nợ: Cần ban hành các hướng dẫn

về cơ chế mua bán nợ, đặc biệt là hướng đẫn cụ thể về định giá, đấu

thầu, đấu giá các khoản nợ để bán, và mở rộng thị trường cho các

công ty ngoài nhà nước tham gia mua bán nợ.

7) Cần thực hiện các hỗ trợ của Chính phủ cho người có thu nhập

thấp trong các dự án về Hợp tác công tư. Theo đó, trong các văn bản

pháp luật về PPP cần bổ sung nội dung này, và trong các hợp đồng

dự án PPP phải thể hiện sự cam kết đó của Cơ quan Nhà nước có

thẩm quyền.

21

KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ

I. Kết luận

1) Triển khai các dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức hợp

tác công tư là sự lựa chọn phù hợp với tình hình của Việt Nam

hiện nay: Từ nay đến năm 2025, dự báo nhu cầu nguồn tài chính cho

dịch vụ môi trường đô thị là rất lớn, trong khi khả năng đáp ứng từ

ngân sách Nhà nước khoảng 32,6%, vì vậy cần phải đẩy mạnh xã hội

hóa dịch vụ này. Tuy nhiên, cơ chế triển khai dịch vụ này theo hình

thức xã hội hóa như hiện nay vẫn còn tiềm ẩn nhiều thách thức, do

quan niệm xã hội hóa ở nước ta là đẩy trách nhiệm cho tư nhân. Hơn

nữa, phần lớn các dịch vụ môi trường lại là dịch vụ công ích, nên

thường không khả thi về tài chính, và đòi hỏi phải có sự tham gia hỗ

trợ của Nhà nước. Cách thức hiệu quả nhất để Nhà nước tham gia

vào dịch vụ môi trường đô thị cùng với nhà đầu tư tư nhân là hình

thức PPP. Với hình thức PPP, Nhà nước vẫn đảm bảo quyền sở hữu,

quyền giám sát của mình, và vẫn đảm bảo nguồn vốn đầu tư, công

nghệ và kinh nghiệm quản lý từ tư nhân. Hay nói cách khác, cơ chế

cung ứng dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức PPP sẽ giúp hạn

chế các yếu điểm của độc quyền tư nhân (mất quyền sở hữu và kiểm

soát của Nhà nước) và Nhà nước độc quyền cung ứng (kém hiệu quả

và thiếu vốn Nhà nước).

2) Vẫn tồn tại nhiều cơ chế không phù hợp làm cản trở cung

ứng dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức PPP: Mặc dù Chính

phủ và chính quyền các cấp đã có nhiều nỗ lực nhằm thu hút các nhà

đầu tư tham gia cung ứng dịch vụ môi trường theo hình thức PPP.

Nhưng môi trường đầu tư theo hình thức PPP vẫn chưa có sự đột

phát, chỉ được đánh giá ở mức trung bình, bởi các văn bản pháp luật

22

về PPP của nước ta không nhất quán, thiếu chi tiết, năng lực của các

Cơ quan Nhà nước còn yếu, nhận thức về PPP cũng chưa rõ ràng,…

cộng với môi trường đầu tư chưa thực sự hấp dẫn đang là những

nguyên nhân cản trở việc thực hiện các dịch vụ môi trường đô thị

theo hình thức PPP.

3) Để tăng cường cung ứng dịch vụ môi trường đô thị theo hình

thức PPP, trước hết phải đổi mới các cơ chế liên quan một cách

tổng thể, từ nâng cao chất lượng khung pháp lý, đến tổ chức thực

hiện và tạo dựng môi trường đầu tư hấp dẫn hơn:

- Khung pháp lý phải đảm bảo đủ chi tiết và nhất quán không

những giữa các văn bản pháp lý về PPP, mà giữa chúng với các văn

bản pháp luật chuyên ngành liên quan khác như Môi trường, Phí,

Thuế và Đất đai.

- Nâng cao chất lượng tổ chức thực hiện bằng các chương trình

đào tạo về chuyên môn, nhận thức về PPP cho cán bộ Cơ quan Nhà

nước, doanh nghiệp và cộng đồng. Tăng hiệu lực của văn bản quy

phạm pháp luật về PPP, thành lập/hoặc phân công lại một số đơn vị

cung cấp thông tin công nghệ môi trường cấp Trung ương cho các

địa phương tham chiếu.

- Đổi mới các cơ chế liên quan khác để tạo dựng một môi trường

đầu tư hấp dẫn hơn. Thay đổi tư duy nhiệm kỳ, đổi mới quy trình lập

kế hoạch theo kế hoạch trung hạn với các dự án cụ thể, thúc đẩy các

cơ chế minh bạch thông tin, tăng khả năng hỗ trợ Chính phủ cho các

dự án PPP, đổi mới cơ chế mua bán nợ.

23

II. Khuyến nghị

Để đảm bảo thực hiện được các giải pháp nêu trên, vai trò của các

bộ ngành như sau:

1) Vai trò của Nhà nước: Vai trò đầu tàu của Chính phủ là phân

công nhiệm vụ cho các bộ, ban ngành thực hiện việc ra soát các văn

bản liên quan thuộc thẩm quyền quản lý của mình. Theo đó:

i) Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì và phối hợp thực hiện việc rà

soát các văn bản pháp luật liên quan đến đầu tư, xem xét xây dựng

các hướng dẫn viết đề xuất báo cáo khả thi, các tiêu chí lựa chọn dự

án, nhà đầu tư, chia sẻ rủi ro, cách thức minh bạch thông tin,… cho

các dự án PPP, đặc biệt là chủ trì xây dựng Luật/Nghị định chung về

PPP. Tổ chức đào tạo và tập huấn nâng cao nhận thức về PPP cho Cơ

quan Nhà nước ở các địa phương, cho công động và doanh nghiệp.

Vận động các tổ chức quốc tế, các nhà tài trợ hỗ trợ vốn ODA cho

Quỹ Chuẩn bị và Phát triển dự án (PDF), Quỹ Quỹ Hỗ trợ bù đắp

tính khả thi của dự án (VGF) và hỗ trợ kỹ thuật cho các dự án PPP.

ii) Bộ Tài nguyên và Môi trường chủ trì và phối hợp với các bộ

ngành thực hiện rà soát các văn bản pháp luật liên quan đến giải

phóng mặt bằng. Tuyên truyền nâng cao nhận thức về chia sẻ trách

nhiệm của công dân đối với Nhà nước trong thu gom và xử lý chất

thải.

iii) Bộ Xây dựng chủ trì và phối hợp với các bộ ngành thực hiện

rà soát các văn bản pháp luật liên quan đến suất đầu tư, giá/phí xử lý

chất thải.

iv) Bộ Tài chính chủ trì và phối hợp với các bộ ngành thực hiện rà

soát các văn bản pháp luật liên quan đến tài chính PPP, xem xét

thống nhất hình thức ưu đãi cho các dự án PPP về dịch vụ môi trường

24

đô thị, đề ra các tiêu chuẩn định giá tài sản nợ, các cách thức hỗ trợ

người sử dụng dịch vụ có thu nhập thấp trong các dự án PPP.

v) Tòa án Nhân dân tối cao chủ trì và phối hợp các bộ ngành rà

soát và đề ra giải pháp nâng cao vai trò, niềm tin cho doanh nghiệp

trong giải quyết các khiếu nại, khiếu kiện liên quan đến dự án PPP.

vi) Bộ Khoa học và Công nghệ phối hợp với Bộ Xây dựng, Bộ

Tài nguyên và Môi trường phân công đơn vị chuyên cung cấp thông

tin công nghệ thu gom và xử lý chất thải cấp Trung ương.

2) Vai trò của doanh nghiệp: Chủ động tích cực tham gia tìm hiểu

về PPP, tìm hiểu và làm quen với hình thức cung ứng dịch vụ công.

3) Vai trò của cộng đồng: Tham gia các khóa tập huấn nâng cao

nhận thức về PPP, trách nhiệm chia sẻ tài chính của công dân với

Nhà nước trong công tác thu gom và xử lý chất thải./.

25

DANH MỤC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ LIÊN

QUAN ĐẾN LUẬN ÁN

1. Hồ Công Hòa, Nguyễn Việt Phong (2013), “Vai trò của các

thành phần kinh tế trong tiến trình xã hội hóa dịch vụ môi

trường ở Việt Nam”, Tạp chí Môi trường (12/2013), tr. 26-28.

2. Hồ Công Hòa (2013), “Đổi mới cơ chế đối tác công tư trong

cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam: trường hợp dịch vụ vệ sinh

môi trường”, Tạp chí Quản lý kinh tế, (55), 8/2013, tr. 19-31.

3. Hồ Công Hòa (2012), “Thị trường ngành thu gom và xử lý

nước, rác thải ở Việt Nam”, Tạp chí Quản lý kinh tế, (50), tr. 38-

49.

4. Hồ Công Hòa (2010), “Mô hình hợp tác công tư - giải pháp

tăng nguồn vốn, công nghệ và kỹ năng quản lý của tư nhân cho

các dự án về môi trường ở Việt Nam”, Kỷ yếu Hội thảo Quốc

gia lần thứ II về Môi trường và Phát triển bền vững, Nhà xuất

bản Nông nghiệp, Hà Nội, tr. 305-316.