Hvorfor far vi naturskader?En gjennomgang av sammenhengen mellom arealplanlegging og naturskadehendelser

Regional Plankonferanse, Molde, 18. oktober 2016Halvor Dannevig, PhD, forsker

Foto: Marit Hommedal, Scanpix

Dagens foredrag

Utviklingen i antall naturskadehendelser

Hvorfor oppstår naturskader?

Analyse av 14 naturskadehendelser

Forebygging vs gjennoppbygging etter naturskader

Håndtering av naturfare og klimatilpasning i dagens

arealplanlegging.

Naturskadehendelser i Norge

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

40000

Antall naturskader

Antall naturskader

0

500000

1000000

1500000

2000000

2500000

3000000

19

80

19

83

19

86

19

89

19

92

19

95

19

98

20

01

20

04

20

07

20

10

20

13

Erstatning i 1000 kr

Erstatning i 1000 kr

Kilde: Norsk Naturskadepool 2016

Kostnad naturskadehendelser fordelt på fylke

Sårbarhet for naturfare

Arealplanlegging

Fysisk infrastruktur

Naturskadehendelser

Endringer i

eksponering for og

kapasitet til å håndtere

naturskade

SamfunnsendringerKlimaendringer

Klimaet er allerede i endring

Nedbørsøkningen i deler av Norge

er allerede seks ganger større en

forutsatt i Klimapanelets rapport

(IPCC 2004)

Vi er allerede der enkelte av IPCCs

projeksjoner anslå vi skulle være I

2100

Source: Miles, 2014

Increase in annual events with five-day

precipitation of 40 mm during the period

1957-2010 (Dyrdal et al. 2011)

Perrows katastrofeteori

Uønskede hendelser og skader er uungålig, omfanget er en konsekvens av måten vi organiserer samfunnet på

To dimensjoner styrer omfang av hvor stor en katastrofe vil bli:

Løse eller tette koblinger mellom ”enheter”, delsystem og system

graden av kompleksitet fra lineære sammenhenger mellom enheter deler og system til komplekse sammenhenger.

Skadepotensiale øker med konsentrasjon av befolkning, energi og makt

Motstandsdyktighet vs sårbarhet

Konsekvenser av løse vs tette koblinger

Tett kobling,

kompleks system

Løs kobling,

lineært system

Konsekvens ved

naturskadehendelse ved tett

kbling

Forsinkelse i

prosess ikke mulig

Forsinkelse mulig Tidsfaktor viktig (eks

evakuering)

Lite ekstra

personell, utstyr,

ressurser

Ekstra ressurser

finnes

Ekstra ressurser gjør

improvisasjon mulig

Buffere finnes kun

om de er planlagt

inn i systemet

Buffere finnes

overalt

Areal utnyttes maksimalt inntil

grensene for faresonene. Store

skader sannsynlig dersom

hendelse er større enn

beregnet.

Gjennomgang av 10+4 naturskadehendelser

1. Kva skjedde i dei historiske naturskadehendingane?

Vêr og naturskade

Status for arealplanen

2. Kvifor skjedde det?

Dårlig vêr?(vêrhending innafor naturleg variasjon i dagens klima)

Klimaendring? (vêrhending utafor naturleg variasjon i dagens klima)

Dårlig planlegging?

3. Korleis arbeider lokalt og regionalt nivå i dag?

Analyse av naturskaderisiko og klimaendringar

Lokal klimatilpassing i arealplanlegginga

Regionalt nivå si oppfølging av kommunane

4. Lærdomar

Betre planlegging hjå kommune og fylke

Kurs i handtering av naturfare og klimatilpassing i arealplanlegginga

Dannevig et al. 2014; Dannevig et al. 2016

Dårlig vær eller dårlig planlegging?

Bergen

Jordskred tar fire liv når et rekkehus blir rammet

Årsak: Rekordnedbør.

• Nedbøren utenfor dagens klimavariabilitet

• Ikke rimelig å kreve at kommunen eller utbygger kjente til risikoen

for jordskred.

Balestrand

Sørpeskred tok to liv

Medvirkende årsak: Dårlig planlegging.

• Huseier søkte om å føre opp bygg i 1991 nær elv.

• Kjent flomskredfare, kommunen avslå først søknad, men huseier

fikk denne omgjort.

Foto: Kyrre Groven

Foto: NRK

Sokndal

Gjentagende flom som fører til skade i hus

Medvirkende årsak: Planlegging

• Kommunen tillater utvikling i flomutsatte areal.

• Kalkulert risiko

Voss

Nytt kulturhus og nytt påbygg på rådhus oversvømt

Medvirkende årsak: Planlegging

• Flomsonekartlegging ikke brukt i planlegging av påbygget

• Flomsonekart brukt for kulturhus ga “feil” nivå for 200-årsflom.

Lovverk

Offentleg

rådgiving

Motsegn / kontroll

Risikovurdering

Planlegging

Utbyggings-

interesser

Innleigd

konsulent

Naturskade-

hending

Iverksetting (plan

og/eller sikring)

Datagrunnlag

Gradvis

styrka m.o.t.

å krevje

vurdering av

naturfare

Naturfare lite fokusert

Dårleg

tilgjengeleg og

manglande

kunnskap om

bruk av

relevante data

Kommunane

opplever det er

dyrt å leige inn

konsulent til

geofarevurdering

Svak på

vurdering av

naturfare;

klima-

endringar

ikkje tema

Fleire

døme på

at natur-

fare ikkje

er vurdert

Fleire

døme på

utbygging

utan plan

Historiske hendingar – «hvem» hadde skylda?

14 skade-

hendingar

Innafor dagens

klimavariabilitet

Utafor dagens

klimavariabilitet

Skade kunne

truleg ikkje vore

redusert

gjennom betre

planlegging

Skade kunne

truleg vore

redusert

gjennom betre

planlegging

Dårleg

planlegging

God

planlegging

Dårleg

planlegging

God

planlegging

9-10

3-4

8-9

2-3

2-3

110-11

3-4

Refleksjoner i lys av Perrow

Rurale tettsteder mindre sårbare enn byer?

Ingen liv gikk tapt under oktoberflommen i 2014 når 17 hus ble tatt.

Katastrofehåndtering fungerte godt.

Mindre kompleksitet og flere løse koblinger

Tilpasningstiltak adresserer bare deler av plansystemet,

Flest tiltak på laveste nivå, ikke systemnivå (TEK 10 vs PBL).

Ikke fokus på å skape mer robuste beslutninger og systemer

(”slakkere koblinger”)?

Plansystemet er i seg selv blitt en kompleks styringsteknologi med

mange tette koblinger: eks fra Voss hvor noen noen centimeter feil

flomsonenivåer førte til at et nybygg ble oversvømt.

Handlingslammelse uten eksakte tall

Gjenoppbygging vs forebygging

Kommunene har ikke råd til å forebygge skader på egen

infrastruktur

Erstatninger og skjønnsmidler dekker kun gjenoppbygging

til samme nivå.

Kommunene tar seg ikke råd til å forbrede bygg og

infrastruktur når de blir utbedret slik at de i større grad skal

tåle fremtidige klimautfordringer. (Aall et al 2015)

Foto. NRKFoto. NRK

To eksempler fra ekstremværshendelse i 2014 i

Lillehammer – Det lønner seg å forebygge!

Åretta: Flomskader på flere veier og jernbane

Reprasjon: 45 mill.

Forebygging: 18 mill.

Bæla: Flomskader på vei

Reprasjon: 21,5 mill NOK

Forebygging: 2 mill NOK

Samfunnet hadde spart reprasjonsutgiftene dersom en hadde gjennomført

forebyggingstiltak.

Landets første klimatilpasningstiltak-

Heving av Fjordbase i Flora pga.

havnivåstigning (2004)

70 cmHeving av kainivå for å ta

høyde for havnivåstigning

Foto: NRK

40 cm

Høyeste vannstand

under ”Dagmar ” 2011

Hvordan planlegges det i dag?

Dialog med fem kommunar

Kommune/fylke Type plan Plantittel Naturskadeproblematikk

Stavanger

(Rogaland)

Områdeplan Jåttå Nord Overvasshandtering,

ekstremnedbør, stormflo

Fjell (Hordaland) Reguleringsplan Pollhaugen Overvasshandtering,

ekstremnedbør

Leikanger (Sogn og

Fjordane)

Risiko- og

sårbarhetsanalyse

ROS-analyse

Leikanger

kommune

Flaum- og jordskred,

ekstremnedbør, skogsveg,

flatehogst

Eid (Sogn og

Fjordane)

Risiko- og

sårbarhetsanalyse

ROS-analyse

Nordfjordeid

Stormflo, havnivåstiging

Naustdal (Sogn og

Fjordane)

Områdeplan Sæla -

Fjordlandsbyen

Sørpeskred, steinsprang,

stormflo, havnivåstiging

Lovverk

Offentleg

rådgiving

Motsegn / kontroll

Risikovurdering

Planlegging

Utbyggings-

interesser

Innleigd

konsulent

Naturskaderisiko

Iverksetting (plan

og/eller sikring)

Datagrunnlag

Uklart korleis

handtere

spørsmålet om

naturfare opp

mot eksisterande

infrastruktur

Store fylkesvise forskjellar

Svak på

klimaendring

Lokal

kunnskap

manglar

og

varierande

klima-

kunnskap

Dårleg tilgjengeleg og

manglande kunnskap

om bruk av relevante

data

Meir privat

regulerings-

planlegging som

gjev trong for

auke i bestillar-

kompetanse i

kommunane.

Fylkes-

kommunen og

Fylkesmannen

vert lite nytta av

kommunane

Mangel på gode

og sikre areal

med dagens

etterspurnad

etter areal

Liten plan-

kapasitet i

små-

kommunar

Lite systematikk i bruk av lokal/historisk kunnskap

ved naturfarekartlegging

Usikkerheten i beregningene må kommuniserest enda

tydeligere

Nivå på 200 års flom i Vangsvatnet, Voss, før og etter inkludering av historiske flomdata. (Modifisert fra Engeland 2015)

De regionale aktørene som grensearbeidere

Oversetter, forhandler og kommuniserer mellom lokal

forvaltning, sentrale myndigheter og kunnskapsmiljøene

(Guston 2001)

Science

Policy

Boundary

organisation

Oppsummering

Dårlig planlegging større trussel enn klimaendringer.

Dagens regelverk legger til rette for god planlegging av

fremtidig bebyggelse

Uavklart hva vi gjør med eksisterende naturfareutsatt

bebyggelse

Klimatilpasning lavt på agendaen, innsigelse viktig

virkemiddel.

Regionale myndigheter kan spille en sterkere rolle som

”grensearbeidere” – gjøre klimatilpasning til et håndgripelig

forvaltningstema

Takk for oppmerksomheten!hda@vestforsk.no

Publikasjoner fra prosjektene

Dannevig, H., C. Aall, K Groven (2016) Oktoberflaumen på Vestlandet 2014. VF-Rapport 1 2016.

Aall. C, K. Groven, M. (2015) Føre-var, etter-snar eller på-stedet-hvil? Hvordan vurdere kostnader ved

forebygging opp mot gjenoppbygging av fysisk infrastruktur ved naturskade og klimaendringar? VF-Rapport

4-2015.

Dannevig, H., Aall, C., 2015. The regional level as boundary organization? An analysis of climate change

adaptation governance in Norway. Environmental Science & Policy 54, 168–175.

doi:10.1016/j.envsci.2015.07.001

Dannevig, H. Groven, K. Aall, C. Brevik, R. (2013): Kva kan vi lære av historiske naturskadehendingar for

betre tilpassing til klimaendringar? VF-rapport 8/2013. Sogndal: Vestlandsforskingegging

Dannevig, H., Aall, C., Groven, K. Brevik, R. (2014): Er dagens kommunale arealplanlegging i stand til å

sikre samfunnet mot klimaendringar? VF-rapport 10/2014. Sogndal: Vestlandsforsking

Miles, M. (2014): Klima–geofare koblinger og fremtidige klimaendringer. Internt notat BS1. Bergen: Uni

Research Climate/Bjerknessentret.

Arealklim-prosjektet si nettside: http://www.vestforsk.no/prosjekt/arealplanlegging-og-beredskap-for-

fremtidens-klima