HRVATSKA PRAVNA REVIJA studeni 2012. 11 ćena u pošti 10430 ... · svojevrsno uznemiravanje vlasništva u zemljišnoknjižnom, ovršnom ili stečajnom postupku. Uspoređuje se zaštita

HRVATSKA PRAVNA REVIJA studeni 2012.VI

Poštarina plaćena u pošti 10430 Samobor I TISKANICA11b r o j

ISSN 1332-8670 Heinzelova 4a I p.p. 314 I10000 Zagreb

stu

de

ni 2

01

2.

I g

od

ina

XII

. I

bro

j 1

1

NAJAVLJUJEMO

SAVJETOVANJAEKONOMSKA POLITIKA HRVATSKE

U 2013. GODINI

14. - 16. XI. 2012., Grand Hotel Adriatic, Opatija

Program usavršavanja iz područja javne nabave

PLANIRANJE, PRAVNA ZAŠTITA I

IZVRŠENJE UGOVORA O JAVNOJ NABAVI

12. (srijeda) prosinca 2012., Sheraton Zagreb Hotel, Zagreb

HRVATSKA PRAVNA REVIJA studeni 2012. I

SADRŽAJ

STVARNO PRAVO

Alen Golub, mag. iur.

Zaštita prava vlasništva tužbom

za prestanak uznemiravanja

(negatorijskom tužbom) ......................................... 1

RADNO PRAVO

mr. sc. Dragan Zlatović

Pravo na plaću radnika ustanova u kulturi

na lokalnoj razini ...................................................... 9

UPRAVNO PRAVO

Luka Mađerić, dipl. iur.

Tijela za zaštitu i promicanje ljudskih

prava u Republici Hrvatskoj .................................. 18

mr. sc. Ivan Šprajc

Marica Špoljarić

Sporna mjesta u primjeni Zakona

o pravu na pristup informacijama ...................... 33

Biserka Špoljar, dipl. iur.

Redovni pravni lijekovi u upravnom

sporu ............................................................................... 43

SPORTSKO PRAVO

Željko Borić, mag. iur.

O ugovoru o ulaganju u sportaša ....................... 55

KAZNENO PRAVO

mr. sc. Zorislav Kaleb

Nezastarijevanje kaznenih djela ratnog

profi terstva te kaznenih djela iz procesa

pretvorbe i privatizacije .......................................... 62

OSVRT NA SUDSKU PRAKSU

dr. sc. Ivan Kaladić

Ništavost (ništetnost) nagodbe

sklopljene o ništavom (ništetnom)

ugovoru o zajmu ....................................................... 70

PARNIČNI POSTUPAK

Josip Turkalj, dipl. iur.

Tomislav Artuković, dipl. iur.

Dopustivost preinake prijedloga

za povrat u prijašnje stanje ................................... 74

Matija Stokić, dipl. iur.

Parnični postupak iz perspektive

procesa pozitivne povratne sprege ................... 80

ODGOVORI NA PITANJA

Zoran Vuić, dipl. iur.

Pravo javne nabave ................................................... 91

PRAVNA IZDANJA

Pripremio: Dragutin Nemec, dipl. iur. ................... 96

PREGLED NOVIH PROPISA

Pripremio: Neda Cicvarić, dipl. iur. ........................ 98

HRVATSKA PRAVNA REVIJA studeni 2012.II

HRVATSKA PRAVNA REVIJA - CROATIAN LAW REVIEWNo. 11/2012 - Volume 12 - Law journal promoting legal theory and practice

RIGHT IN REMAlen Golub, mag. iur.

Protection of the Ownership Right

with an Actio Negatoria .......................................... 1

LABOUR LAW Dragan Zlatović, LL.M.

Right to Salary of Workers Employed

in Cultural Institutions at a Local Level ......... 9

ADMINISTRATIVE LAW Luka Mađerić, LL.B.

Entities for the Protection and

Promotion of Human Rights in

the Republic of Croatia ........................................... 18

Ivan Šprajc, LL.M.

Marica Špoljarić

Disputable Points in the Application

of the Act on the Right of Access

to Information ............................................................ 33

Biserka Špoljar, LL.B.

Regular Legal Remedies in

Administrative Disputes ........................................ 43

SPORTS LAW Željko Borić, LL.B.

On Sports Contracts ................................................ 55

CRIMINAL LAW

Zorislav Kaleb, LL.M.

The Non-Application of Statutory

Limitations to Criminal Off ences of

Homeland War Profi teering and Criminal

Off ences Arising from the Transformation

and Privatization Processes ................................. 62

CASE-LAW REVIEW

Ivan Kaladić, Ph.D.

Nullity of a Settlement Arising from

a Null Lease Agreement ......................................... 70

CIVIL PROCEDURE

Josip Turkalj, LL.B.

Tomislav Artuković, LL.B.Permissibility of the Amendment

to the Proposal for Restitution

in Integrum ................................................................... 74

Matija Stokić, LL.B.

The Civil Procedure from the Perspective

of the Process of Positive

Feedback Loop ............................................................ 80

Q & A Zoran Vuić, LL.B.

Public Procurement Law ......................................... 91

LEGAL PUBLICATIONS Prepared by: Dragutin Nemec, LL.B. ................... 96

NEW REGULATIONS OVERVIEWPrepared by: Neda Cicvarić, LL.B. .......................... 98

HRVATSKA PRAVNA REVIJA studeni 2012. III

HRVATSKA PRAVNA REVIJA br. 11/2012. - godina XII. Časopis za promicanje pravne teorije i prakse

adresa: Heinzelova 4a • p. p. 314 • 10000 Zagreb tel: 01/ 46 00 888 • fax: 01/ 46 00 875

e-mail: [email protected] korporativne stranice: www.ingbiro.hr

pravni portal: www.ingbiro.comžiro-račun: 2360000-1101243365 (Zagrebačka banka)

oib: 84170114747

Nakladnik: Inženjerski biro d.d.

Za nakladnika: glavni direktor dr. sc. Mladen Mlinarević

Nakladničko vijeće:

Predsjednik:

dr. sc. Mladen Mlinarević, Inženjerski biro d.d.

Članovi:

mr. sc. Orsat Miljenić, ministar pravosuđa

Branko Hrvatin, dipl. iur., predsjednik Vrhovnog suda Republike Hrvatske

Mladen Bajić, dipl. iur., Glavni državni odvjetnik

Ivana Goranić, dipl. iur., ravnateljica Pravosudne akademije

Izdavački savjet:

dr. sc. Katarina Bačić, Inženjerski biro d.d.

Sandra Artuković Kunšt, dipl. iur., zamjenica ministra pravosuđa

dr. sc. Zoran Pičuljan, zamjenik ministra uprave

Damir Kontrec, dipl. iur., Vrhovni sud Republike Hrvatske

Dražen Tripalo, dipl. iur., Vrhovni sud Republike Hrvatske

Dragan Novosel, dipl. iur., Državno odvjetništvo Republike Hrvatske

Zlata Hrvoj Šipek, dipl. iur., Državno odvjetništvo Republike Hrvatske

Anela Bubalović, dipl. iur., Pravosudna akademija

mr. sc. Tin Matić, odvjetnik, Zagreb

Glavni urednik:

mr. sc. Hrvoje Momčinović

Zamjenica glavnog urednika:

Marica Kuzmić, dipl. iur.

Urednici:

Jasminka Hercigonja, dipl. iur.

Ante Šumelj, dipl. iur.

Neda Cicvarić, dipl. iur.

Krešimir Deban, dipl. iur.

Tijana Vujičić, dipl. iur.

Jezični redaktori:

mr. sc. Snježana Jurišić

Mirna Rudeš, prof.

Zrinka Mlinarević, prof.

Prijevod sažetaka:

Zrinka Mlinarević, prof.

Grafi čka urednica:

Ana-Marija Perić, dipl. ing.

Naslovnica:

Izvor Fotolia

Tisak:

"A. G. MATOŠ" d.d., 10430 Samobor, Antuna Gustava Matoša 4, telefon 01/ 336 16 22, fax 01/ 336 24 29

Časopis izlazi jednom mjesečno.

Časopis se izdaje u tiskanom i elektroničkom obliku.

HRVATSKA PRAVNA REVIJA studeni 2012.IV

Inženjerski biro d.d., Heinzelova 4a, 10 000 Zagreb

telefon: 01/ 46 00 888, fax: 01/ 46 00 875

e-mail: [email protected]

www.ingbiro.com ili www.ingbiro.hr

rujan 2011.

broj stranica: 346

cijena: 100,00 kn

nova cijena: 80,00 kn

ZBIRKA PRESUDA EUROPSKOGA SUDA (Izbor recentne prakse)AUTORI: Martina Bajčić, Vlatka Butorac Malnar, Dario Đerđa, Ivo Eškinja, Stjepan Gadžo, Dejana Golenko, Želimir

Gržančić, Hana Horak, Dionis Jurić, Adrijana Martinović, Igor Martinović, Emilia Mišćenić, Aleksandra Popovski, Ana

Pošćić, Vanja Smokvina, Darko Šorak, Marjeta Tomulić Vehovec, Danijela Vrbljanac, Sandra Winkler, Antonija Zubović,

Nataša Žunić Kovačević

UREDNICI KNJIGE: prof. dr. sc. Nada Bodiroga-Vukobrat, prof. dr. sc. Dario Đerđa, dr. sc. Ana Pošćić

Iz predgovora urednika: “U predmetima glede temeljnih gospodarskih sloboda, slobode kretanja roba, usluga i kapitala,

a posebice slobode kretanja radnika, Europski sud nastojao je odvojiti ovlasti između Unije i država članica, odnosno

javne intervencije u područje tržišnih sloboda. U svim ovim slučajevima, Sud je odredio opseg i narav normativne ovlasti

EU-a, i čineći to, uključio se u konstrukciju nove političke i pravne zajednice.”

ne gospodarske slobode kretanja u Europskoj uniji.”

Sveučilište u Rijeci uvrstilo je ovu knjigu u sveučilišne udžbenike odlukom Povjerenstva za izdavačku djelatnost, klasa: 602-09/11-01/21 od 19. srpnja 2011.,

ur. broj: 2170-57-05-11-2.

CIP zapis dostupan je u računalnome katalogu Nacionalne i sveučilišne knjižnice u Zagrebu pod brojem 788597.

Ovaj projekt izveden je uz fi nancijsku potporu Europske komisije.

Udžbenik je tiskan uz prijateljsku potporu Zaklade Hanns Seidel.

rujan 2011.

broj stranica: 465

cijena: 200,00 kn


STRUKTURA KNJIGE:Predgovor

Izvori informacija o Europskoj uniji

I. GOSPODARSKE SLOBODE U EUROPSKOJ UNIJI

SLOBODA KRETANJA RADNIKA

SLOBODA POSLOVNOG NASTANA

SLOBODA KRETANJA KAPITALA

II. UNUTARNJE DJELOVANJE UNIJE

PODRUČJE SLOBODE, SIGURNOSTI I PRAVDE

TRŽIŠNO NATJECANJE

PODRUČJE OPOREZIVANJA

EKONOMSKA POLITIKA

TRGOVINSKA POLITIKA

ZAŠTITA POTROŠAČA

OKOLIŠ

III. ODGOVORNOST DRŽAVE ČLANICE ZA ŠTETU

IV. TRGOVINSKO ZASTUPANJE

V. JAVNA NABAVA

Prilog: Tablica ekvivalenata (Usporedni prikaz

starih i novih članaka Ugovora o Europskoj uniji

i Ugovora o funkcioniranju Europske unije (OJ C

83, 30.3.2010.))

CIP zapis dostupan je u računalnome katalogu

Nacionalne i sveučilišne knjižnice u Zagrebu pod

brojem 782143.

Ovaj projekt izveden je uz fi nancijsku potporu

Europske komisije.

TEMELJNE GOSPODARSKE SLOBODE U EUROPSKOJ UNIJIUDŽBENIK “TEMELJNE GOSPODARSKE SLOBODE U EUROPSKOJ UNIJI” autorica prof. dr. sc. Nade Bodiroga-Vukobrat,

prof. dr. sc. Hane Horak i Adrijane Martinović, dipl. iur. u Izdanju Inženjerskog biroa d.d. na hrvatsko tržište dolazi

u pravo vrijeme, netom nakon potpisivanja predpristupnog ugovora s EU, kao značajan doprinos hrvatskoj pravnoj

literaturi iz područja prava Europske unije koje počiva upravo na zajedničkom tržištu i temeljnim gospodarskim slo-

bodama, a to su: sloboda kretanja robe, sloboda kretanja osoba, sloboda pružanja usluga i sloboda kretanja kapitala.

Riječ je o prvom sveučilišnom udžbeniku u Republici Hrvatskoj koji je u cijelosti posvećen ovoj značajnoj temi.

Iz recenzije prof. dr. sc. Iris Goldner Lang i prof. dr. sc. Siniše Rodina:

“Recenzirana knjiga je novitet u hrvatskim nacionalnim okvirima. Ova knjiga zamišljena je ponajprije kao sveučilišni

udžbenik. Kao takva koristit će se u dodiplomskoj, diplomskoj i poslijediplomskoj nastavi pravnog studija. Za očekivati

je da će ovo izdanje postati nezaobilaznom literaturom ne samo za znanstvenike koji se bave pravom i politikom

Europske unije već i za državnu upravu, suce i pravnike u privatnoj praksi. Knjiga je također zanimljiva i za sve građane

Republike Hrvatske te drugih država koje s EU ostvaruju ili namjeravaju ostvarivati prava utemeljena na četiri temelj-

HRVATSKA PRAVNA REVIJA studeni 2012. 1

STVARNO PRAVOStručni članak UDK 347.233

Alen Golub, mag. iur.*

Zaštita prava vlasništva tužbom za prestanak uznemiravanja

(negatorijskom tužbom)

* Alen Golub, Općinski sud u Koprivnici.

Uvodno se prikazuje zakonski okvir instituta vlasničke tužbe za prestanak uznemiravanja (negatorijske

tužbe) te aktivna i pasivna legitimacija za podnošenje tužbe. Analizira se sadržaj i pravnozaštitni cilj tuž-

benog zahtjeva za prestanak uznemiravanja (negatorijskog zahtjeva), kao i pretpostavke za podnošenje

tužbe te se prikazuju mogući prigovori koje tuženik može isticati u parnici povodom negatorijske tužbe.

Prikazuju se tipični slučajevi uznemiravanja prava vlasništva u sudskoj praksi te se diferenciraju pret-

postavke za zaštitu tzv. klasičnom negatorijskom tužbom od zaštite vlasništva tužbom za zaštitu od imi-

sija i daljnjih povreda prava vlasništva koje ne predstavljaju povredu oduzimanjem posjeda stvari, već

svojevrsno uznemiravanje vlasništva u zemljišnoknjižnom, ovršnom ili stečajnom postupku. Uspoređuje

se zaštita prava vlasništva negatorijskom tužbom sa zaštitom prava služnosti i tužbom zbog smetanja

posjeda te se prikazuje mogućnost istodobne zaštite prava vlasništva, prava služnosti i posjeda odgova-

rajućim tužbama i njihov međusobni odnos.

Ključne riječi: vlasništvo, uznemiravanje, posjed, služnost, negatorijska tužba.

1. UVOD

Pravo vlasništva, kao sadržajno najšire ovlaštenje vlasnika prema stvari, uživa pravnu zaštitu od različitih načina povrjeđivanja. Pravo vlasništva najčešće se po-vređuje oduzimanjem posjeda stvari vlasniku, u kojem slučaju vlasnik može ishoditi zaštitu putem vindikacij-skog zahtjeva, odnosno tužbe radi povrata stvari.

Međutim, vlasništvo može biti povrijeđeno i na drugi način, i to uznemiravanjem vlasnika u izvršava-nju vlasničkopravnih ovlaštenja na određenoj stvari

koje se ne sastoji od oduzimanja posjeda stvari, već od drugih radnji ili propuštanja koja ograničavaju vlasnika u njegovu izvršavanju prava vlasništva jer protuprav-no zadiru u njegovo pravo vlasništva. Vlasnik, stoga, ima pravni (i ekonomski) interes da svakog drugog is-ključi iz svog prava vlasništva, pa tako i onoga koji ga bespravno uznemirava u njegovu pravu određenim radnjama ili propuštanjem jer se na taj način ograniča-vaju njegova vlasničkopravna ovlaštenja na određenoj stvari koja proizlaze iz prava vlasništva1.

1 “Pravo vlasništva je stvarno pravo na određenoj stvari koje ovla-šćuje svoga nositelja da s tom stvari i koristima od nje čini što ga je volja te da svakoga drugoga od toga isključi, ako to nije protivno

HRVATSKA PRAVNA REVIJA studeni 2012.2

Zaštitu od uznemiravanja prava vlasništva, vlasnik može ishoditi tužbom za prestanak uznemiravanja, ne-gatorijskom tužbom (actio negatoria)2.

Pravo vlasništva daje najšire ovlasti subjektu prava vlasništva u odnosu na stvar (čl. 30. st. 2. ZV-a), pa kada se bilo koje ovlaštenje koje proizlazi iz prava vlasništva uzne-mirava, vlasnik može svoje pravo vlasništva štititi negato-rijskom tužbom. Za zaštitu negatorijskom tužbom bitno je da povreda prava vlasništva nije nastala oduzimanjem posjeda stvari, već uznemiravanjem na neki drugi način. Osim toga, uznemiravanje mora biti protupravno, ovla-štenje na poduzimanje radnji kojima se zadire u vlasniš-tvo ne smije proizlaziti iz zakona, odluke suda ili nadlež-nog tijela ili pravnog posla3 te mora izravno ili neizravno potjecati od ljudske radnje, a ne smije biti prouzročeno višom silom ili prirodnim događajem.

Svojevrsno uznemiravanje prava vlasništva pred-stavljaju radnje kojima se ograničava pravo vlasnika na određenoj stvari nevaljanim upisom u zemljišne knjige,4 promjenom oznake zemljišne čestice nekret-

tuđim pravima ni zakonskim ograničenjima.”, čl. 30. st. 1. ZV-a (Za-kon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, Nar. nov., br. 91/96, 68/98, 137/99, 22/00, 73700, 114/01, 79/06, 141/06, 146/08, 38/09 i 153/09).

2 Zanimljivo je da su zaštitu vlasništva od uznemiravanja poznavala i prava izvan kontinentalnoeuropskoga pravnog kruga, primjerice Građanski zakonik RSFSR iz 1922. godine, kao i prava socijalističkih zemalja koja su težila ukidanju instituta individualnog vlasništva (v. čl. 28. st. 6. Osnova građanskog zakonodavstva Saveza SSR i save-znih republika iz 1962. godine).

3 Nije protupravno uznemiravanje vlasnika poduzimanje onih radnji kojima se zadire u vlasništvo, ako se temelje na zakonu ili podzakon-skom propisu; “U konkretnom slučaju radnja tuženice (postavljanje pokretne ograde) nije bespravna, već je tuženica u skladu sa Zako-nom o nadzoru državne granice (Nar. nov., br. 34/95) i Pravilnikom (o nadzoru državne granice, op. aut.) imala pravo poduzeti tu radnju, pa nije riječ o uznemiravanju u smislu odredaba čl. 167. ZV-a.”, VSRH, Rev-293/2006-2 od 19. 2. 2008. godine, http://sudskapraksa.vsrh.hr. Osim toga, ovlaštenje na poduzimanje radnji kojim se zadire u vlasništvo može se temeljiti i na odluci nadležnog tijela. Tako je od-lučeno da ne predstavlja uznemiravanje vlasnika nekretnine nalog da na nekretnini poduzme određene radnje, kada se takav nalog temelji na odluci nadležnog upravnog tijela, VSRH, Rev- 2433/86-2 od 8. 4. 1987. godine, PSP 36/18. Također, nema protupravnosti, a time ni uznemiravanja vlasnika u njegovu pravu vlasništva, ako ovla-štenje na poduzimanje radnji kojima se zadire u vlasništvo proizlazi iz pravnog posla; “Slijedom takvih utvrđenja pravilan je zaključak nižestupanjskih sudova da su prije spomenutom Pogodbom kupnje i prodaje stranke iz te Pogodbe, tj. tuženica i prednik tužiteljice, dogo-vorili pravo prolaza pješke i prijenosa materijala za čitavu nekretninu tuženice, pa kako se taj prolaz pješke odvija spusnom rampom, to je pravilna odluka nižestupanjskih sudova u pravcu neosnovanosti tužbenog zahtjeva kojim tužiteljica traži od tuženice da se prestane pačati u spusnu rampu koja se nalazi u ulici. Ovo stoga što je tuženica dokazala u ovom postupku da ima pravo poduzimati one radnje u kojima tužiteljica vidi uznemiravanje, pa tužiteljica nema pravo na zaštitu prema čl. 167. st. 1. ZV-a.”, VSRH, Rev-557/2000-2 od 21. 10. 2003. godine, http://sudskapraksa.vsrh.hr.

4 Čl. 168. ZV-a.

nine, zahvaćanjem stvari ovrhom odnosno popisom i pljenidbom predmeta ovrhe ili zabilježbom ovrhe u određenim očevidnicima, koja može postojati kada se ovrha vodi protiv vlasnika stvari5 ili protiv druge oso-be, kada vlasnik ima položaj treće osobe u ovršnom postupku6.

2. ZAKONSKI OKVIR, AKTIVNA

I PASIVNA LEGITIMACIJA

Institut tužbe za prestanak uznemiravanja uređen je odredbom čl. 167. st. 1. do 4. ZV-a, i to kao prave vla-sničke tužbe za prestanak uznemiravanja (čl. 167. st. 1. do 3. ZV-a) i vlasničke tužbe predmnijevanog vlasnika za prestanak uznemiravanja, odnosno publicijanske negatorijske tužbe (čl. 167. st. 4. ZV-a). Razlika između prave vlasničke tužbe i publicijanske tužbe za presta-nak uznemiravanja svodi se na pitanje pravne osnove posjeda stvari. Naime, kod prave vlasničke tužbe za prestanak uznemiravanja tužitelj je vlasnik stvari koji svoje pravo vlasništva može dokazati u parničnom po-stupku povodom negatorijske tužbe, dok je kod publi-cijanske negatorijske tužbe tužitelj posjednik koji ima samostalan i pošten posjed stvari te koji može dokaza-ti pravni temelj i istinit način svoga stjecanja stvari na jačoj pravnoj osnovi prema osobi koja ga uznemirava u njegovu pravu vlasništva, odnosno prema tuženiku u parnici povodom tužbe za prestanak uznemiravanja (čl. 167. st. 4. ZV-a).

Prema tome, za podnošenje negatorijske tužbe pri-je svega je aktivno legitimiran vlasnik stvari (prava ne-gatorijska tužba)7, a podredno predmnijevani vlasnik (publicijanska negatorijska tužba), ako ne može doka-zati pravo vlasništva, već može dokazati pravni temelj i istiniti način svoga stjecanja posjeda stvari. Također, budući da je za podnošenje negatorijske tužbe aktivno legitimiran vlasnik stvari, tako su aktivno legitimirani i suvlasnici stvari8, zajednički vlasnik, etažni vlasnik, prethodni i potonji vlasnik te fi ducijar i fi ducijant u gra-nicama svojih ovlaštenja koja proizlaze iz pravnog od-

5 Čl. 48. OZ-a (Ovršni zakon, Nar. nov., br. 57/96, 29/99, 42/00-Odluka Ustavnog suda, 173/03, 194/03, 151/04, 88/05, 121/05 i 67/08).

6 Čl. 55.-57. OZ-a.7 Čl. 167. st. 1. ZV-a.8 “Kada jedan suvlasnik izvršava ovlasti glede cijele stvari na način da

vrijeđa prava ostalih suvlasnika, svaki je suvlasnik ovlašten postav-ljati protiv toga suvlasnika one zahtjeve koje bi imao pravo postaviti i vlasnik stvari.”, ŽS u Rijeci, Gž-3715/08 od 27. 1. 2010. godine, ING Pregled sudske prakse (dalje: ING PSP) - 2010., str. 75.


nosa osiguranja tražbina prijenosom ili ograničenjem prava vlasništva stvari.

Suvlasnici stvari aktivno su legitimirani za podno-šenje negatorijske tužbe protiv treće osobe koja ih bespravno uznemirava, bilo svi zajedno bilo svaki po-jedinačno (čl. 46. st. 2. ZV-a), za razliku od podnošenja tužbe radi povrata stvari9 ali i jedan suvlasnik može prema drugome podnijeti negatorijsku tužbu ako ga drugi suvlasnik bespravno uznemirava u njegovu pra-vu suvlasništva (čl. 46. st. 1. ZV-a).

Za podnošenje negatorijske tužbe nije aktivno le-gitimirana osoba koja nije vlasnik ili predmnijevani vlasnik stvari, iako je posjednik stvari, kao, primjerice, ovlaštenik prava stvarne služnosti, najmoprimac, osta-voprimac, skladištar, jer oni svoj posjed ne izvode iz svojeg prava vlasništva, već ga izvode iz prava vlasniš-tva posrednog posjednika.

Pasivno legitimirana kod negatorijske tužbe je “tre-ća osoba” koja bespravno uznemirava vlasnika u nje-govim vlasničkopravnim ovlaštenjima “na drugi način, a ne oduzimanjem stvari”10. Pasivno legitimiran, kada su u pitanju nekretnine, ne mora nužno biti vlasnik su-sjedne nekretnine, već je bitno da uznemiravanje po-tječe od njegove radnje, naloga ili uz njegovo odobre-nje te da su radnje koje predstavljaju uznemiravanje bespravne.

Kada uznemiravanje vlasnika u njegovu pravu vla-sništva nije bespravno, već je utemeljeno na zakonu ili odluci suda ili drugog nadležnog tijela, osoba koja uznemirava vlasnika u njegovu pravu vlasništva ne bi bila pasivno legitimirana u parnici povodom negato-rijske tužbe jer nije bespravno uznemiravala vlasnika, pa bi u tom slučaju tužba protiv takve osobe bila ne-osnovana. Osim osobe koja neposredno uznemirava vlasnika u njegovu pravu vlasništva, pasivno legitimi-rani u parnici povodom negatorijske tužbe mogu biti i osoba po čijem se nalogu poduzima uznemiravanje prava vlasništva11 te osoba u čiju se korist čini uznemi-ravanje,12 ako je ona to odobrila ili se time okoristila.

9 Jedan suvlasnik ne može bez ovlaštenja preostalih suvlasnika pod-nositi zahtjev za predaju posjeda stvari prema trećoj osobi, ŽS u Rijeci, Gž-1785/01 od 26. 6. 2002. godine, ING PSP-2002., str. 84.

10 Čl. 167. st. 1. i 2. ZV-a.11 “U parnici koju pokreće vlasnik zbog uznemiravanja prava vlasništva

pasivno je legitimirana i osoba koja je čin uznemiravanja izvršila po nalogu treće osobe.” VSRH, Rev-1326/88 od 16. 2. 1989. godine PSP 44/31.

12 Gavella, N. et al., Stvarno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2007. go-dina, str. 628.

3. TUŽBENI ZAHTJEV

Negatorijska tužba usmjerena je na zabranu uzne-miravanja vlasnika u njegovu pravu vlasništva tako da se njome zahtijeva određena radnja ili propuštanje tuženika kojim će prestati uznemiravanje vlasnika u izvršavanju prava vlasništva. Glavnim zahtjevom kod negatorijske tužbe tužitelj zahtijeva određenu činid-bu od tuženika, bilo pozitivnu bilo negativnu, kojom će prestati uznemiravanje njegova prava vlasništva, pa je negatorijska tužba u pogledu glavnog zahtjeva kondemnatorna13. Osim toga, glavni zahtjev kod nega-torijske tužbe mora sadržavati zahtjev da se tuženiku naloži propuštanje daljnjeg uznemiravanja prava vla-sništva te da se zabrani ponavljanje iste ili slične radnje kojom je tužitelj kao vlasnik uznemiravan u svom vla-sništvu. Tužbeni zahtjev kod negatorijske tužbe mora sadržavati opis određene radnje ili propuštanja koje predstavlja uznemiravanje prava vlasništva tužitelja i zabranu tuženiku budućeg točno određenog uznemi-ravanja na individualno određenoj stvari, a dopušteno je da sadrži i zahtjev za utvrđenje prava vlasništva14.

U parnici povodom negatorijske tužbe, vlasnik mora dokazati da je stvar njegovo vlasništvo ili pred-mnijevano vlasništvo i da ga druga osoba protupravno uznemirava u izvršavanju njegovih ovlasti u pogledu te stvari (čl. 167. st. 2. ZV-a).

Vlasnik će pravo vlasništva, u pravilu, najlakše do-kazati javnim ispravama, ako se radi o stvarima koje se upisuju u javne registre, ali nema zapreke da se vlasniš-tvo dokazuje i na neki drugi način, odnosno drugim dokazima u parničnom postupku.

Vlasnički zahtjev za prestanak uznemiravanja, kao ni drugi zahtjevi radi zaštite prava vlasništva ne za-starijevaju. Iako ZV u odredbama koje se odnose na zaštitu vlasništva od uznemiravanja (čl. 167. ZV-a) to nigdje izričito ne propisuje, ovakav zaključak proizlazi iz odredbe čl. 161. st. 2. ZV-a, prema kojoj vlasnički za-htjev za povrat stvari ne zastarijeva te odredbe čl. 167. st. 4. ZV-a, prema kojoj se na pravo predmnijevanog vlasnika kod negatorijskog zahtjeva na odgovarajući način primjenjuju pravila o vlasničkoj tužbi predmnije-vanog vlasnika, pa na odgovarajući način valja primije-

13 Negatorijska tužba ne sadrži deklaratorni zahtjev da je tužitelj vlasnik stvari. Vlasništvo stvari tužitelj treba dokazati radi aktivne legitimacije za podnošenje negatorijske tužbe, a ne radi osnovano-sti tužbenog zahtijeva, pa nema pravni interes da sud o vlasništvu meritorno odlučuje u parnici povodom negatorijske tužbe.

14 ŽS u Varaždinu, Gž-415/06-2 od 23. 10. 2007. godine (izvorno).


niti i odredbe o nezastarivosti vlasničkog zahtjeva.

Osim glavnog zahtjeva za prestanak uznemirava-nja, u parnici povodom negatorijske tužbe, vlasnik kao tužitelj može istaknuti i sporedni zahtjev za naknadu štete ako su za to ispunjene zakonske pretpostavke, odnosno da je vlasniku nastupila šteta na stvari, da po-stoji uzročna veza između čina uznemiravanja vlasniš-tva i nastale štete, da je uznemiravanje protupravno15 te da je tuženik odgovoran za nastalu štetu16. Ako je vlasniku nastala šteta na njegovoj stvari, ali za to nije odgovoran onaj koji je uznemiravao vlasnika u nje-govu pravu vlasništva, vlasnik će zahtjev za naknadu štete morati istaknuti protiv štetnika koji je odgovoran za štetu, a ne protiv onoga koji ga je uznemiravao u njegovu pravu vlasništva.

Nasuprot tužbenom zahtjevu vlasnika, tuženik može istaknuti materijalnopravne prigovore koji mogu biti peremptorni (exceptiones peremptoriae) ili dilatorni (exceptiones dilatoriae). Peremptorni prigovori nastoje negirati ili ukinuti tužbeni zahtjev17, dok dilatorni na-stoje zaustaviti tužbeni zahtjev18. ZV u čl. 167. st. 2., do-duše, predviđa samo tuženikov prigovor da “ima pra-vo poduzimati ono što uznemirava vlasnika stvari”, ali takav prigovor može obuhvaćati negiranje, ukidanje i zaustavljanje tužbenog zahtjeva.

15 “Zbog toga tužitelju ne pripada ni pravo na naknadu štete u smislu čl. 167. st. 3. ZV-a u vezi s čl. 154. ZOO-a jer u radnji tuženice nema protupravnosti kao jedne od osnovnih pretpostavki za naknadu štete.”, VSRH, Rev- 293/2006-2 od 19. 2. 2008. godine, http://sud-skapraksa.vsrh.hr.

16 Čl. 167. st. 3. ZV-a: “Kad je uznemiravanjem iz stavka 1. ovoga članka prouzročena šteta, vlasnik ima pravo zahtijevati naknadu štete po općim pravilima o naknadi štete”.

17 Takav prigovor bio bi da tužitelj nije vlasnik nekretnine u odnosu na koju je počinjeno uznemiravanje. Tuženik može načelno isticati ovakav prigovor i dokazivati da nije istinito ono što je upisano u zemljišnim knjigama koje su javne isprave, ali kada bi vlasništvo bilo utvrđeno pravomoćnom presudom, tuženik ne bi mogao isticati ovakav prigovor te sud u parnici povodom tužbe zbog uznemiri-vanja ne bi bio ovlašten ponovno raspravljati o vlasništvu tužitelja, odnosno o prigovoru tuženika da tužitelj nije vlasnik stvari, jer se radi o presuđenoj stvari; VSRH, Rev x-9/2009-2 od 29. 4. 2009. go-dine, ING PSP-2010., str. 38.

18 Gavella, N. et al., Stvarno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2007. go-dina, str. 630.

Povodom negatorijske tužbe, ako utvrdi da je tuž-beni zahtjev osnovan, sud će donijeti kondemnatornu presudu kojom će tuženiku naložiti da izvrši određenu pozitivnu19 ili negativnu20 činidbu, ovisno o tome na koji način je uznemiravanje počinjeno, a kojom će pre-stati uznemiravanje vlasnikova prava vlasništva.

4. TIPIČNI SLUČAJEVI

UZNEMIRAVANJA PRAVA

VLASNIŠTVA U SUDSKOJ PRAKSI

Kako je navedeno, negatorijskom tužbom pravo vlasništva štiti se od uznemiravanja, a uznemiravanje mora biti protupravno i različito od oduzimanja posje-da stvari. U sudskoj praksi uznemiravanje vlasništva najčešće predstavlja svojatanje ili izvršavanje određe-nog prava (služnosti) na stvari koje toj osobi ne pripa-da. Tako je u sudskoj praksi odlučeno o uznemiravanju prava vlasništva koje je počinjeno na vlasnikovoj ne-kretnini: “Tuženica nije uspjela dokazati da bi imala pravo prolaziti i provoziti predmetnim dijelom puta jer pravo služnosti prolaza i provoza nije stekla dosjelošću s obzirom da nije protekao rok od 20 godina predvi-đen odredbom čl. 229. ZV-a, kroz koji rok se dosjelo-šću osniva stvarna služnost (prije čl. 54. st. 1. ZOVO-a), te su se ispunile pretpostavke predviđene odredbom čl. 167. ZV-a da se udovolji tužbenom zahtjevu da to uznemiravanje (pačanje) prestane.”21

Prema sudskoj praksi u vezi s negatorijskom tuž-bom i zaštitom od uznemiravanja prava vlasništva, za-uzeto je stajalište o uznemiravanju koje nije počinjeno na vlasnikovoj, odnosno tužiteljevoj nekretnini, već na nekretnini tuženika, ali se zadire u vlasništvo tužitelja

19 Primjerice, naložit će tuženiku da izmjesti odašiljač s tužiteljeve ne-kretnine.

20 Primjerice, zabranit će tuženiku da provozi ili prelazi preko tužite-ljeve nekretnine, ili zabraniti da pušta prekomjerne imisije na tuži-teljevu nekretninu.

21 VSRH, Rev- 1670/2000-2 od 4. 12. 2003. godine, http://sudskapraksa.vsrh.hr.

Vlasnički zahtjev za prestanak uznemiravanja, kao ni drugi zahtjevi radi zaštite prava vlasništva

ne zastarijevaju. Iako ZV u odredbama koje se odnose na zaštitu vlasništva od uznemiravanja (čl.

167. ZV-a) to nigdje izričito ne propisuje, ovakav zaključak proizlazi iz odredbe čl. 161. st. 2. ZV-a,

prema kojoj vlasnički zahtjev za povrat stvari ne zastarijeva te odredbe čl. 167. st. 4. ZV-a, prema

kojoj se na pravo predmnijevanog vlasnika kod negatorijskog zahtjeva na odgovarajući način

primjenjuju pravila o vlasničkoj tužbi predmnijevanog vlasnika, pa na odgovarajući način valja

primijeniti i odredbe o nezastarivosti vlasničkog zahtjeva.


na način: “Vlasnik skladišnog prostora je bespravno uznemiren naplaćivanjem prolaska kroz naplatnu ram-pu garaže, kroz koju mora proći da bi došao do svog skladišnog prostora.”22 Naime, zaključeno je da postav-ljanjem rampe u garaži koja nije vlasništvo uznemi-ravanog nije došlo do smetanja posjeda skladišta jer posjednik može i nadalje prolaziti do skladišta, iako uz plaćanje prilikom prolaska, ali je došlo do uznemi-ravanja vlasnika skladišta (nekretnine) u izvršavanju njegova prava vlasništva jer mu se vlasnička ovlaštenja na skladištu ograničavaju uvođenjem naplate prolaska do istoga.

U sudskoj praksi zauzeto je stajalište da određene radnje iako, na stvari u vlasništvu tužitelja, ne predstav-ljaju uznemiravanje prava vlasništva: “Stavljanjem po-sude za cvijeće na nadgrobnu ploču, koja posuda nije trajno vezana za nadgrobnu ploču i koja služi da se na uobičajen način kićenjem cvijeća iskazuje poštovanje osobama sahranjenima u grobu, u konkretnom slučaju ocu tuženika, tuženici ne uznemiruju tužiteljeva vla-snička prava na nadgrobnoj ploči.”23

Uznemiravanje može postojati u radnjama tuženi-ka kojima se protupravno zadire u vlasništvo vlasnika na način da ga se ograničava u izvršavanju vlasničkih ovlaštenja na stvari u punom opsegu. Tako je došlo do uznemiravanja vlasništva u smislu čl. 167. ZV-a kada je: “… drugotuženik koji je vlasnik susjednog zemljišta, a na zemljištu tužitelja nema nikakvo pravo, na istočni dio tužiteljeva zemljišta postavio gomilu šljunka, dro-bilicu za kamen te dva velika betonska bloka”24. Uzne-miravanje predstavlja i radnja treće osobe kada je na tavanu zgrade bez njegove suglasnosti postavila tele-fonske instalacije: “U konkretnom slučaju nije sporno da je tužiteljica vlasnica zgrade te da je tuženik proveo telefonsku instalaciju na tavanu zgrade, da je pritom probio zid na zapadnoj strani tavana ta da tuženik nije imao pismenu (… ni usmenu) suglasnost za izvođe-nje tih radova.”25 Međutim, zahvat na svojoj nekretnini može predstavljati uznemiravanje vlasništva susjedne nekretnine samo ako se takvim zahvatom ograničava-ju susjedova vlasničkopravna ovlaštenja: “Provedenim

22 ŽS u Zagrebu, Gž-6890/07 od 11. 5. 2010. godine, ING PSP-2010., str. 75.

23 ŽS u Dubrovniku Gž-465/05 od 6. 4. 2006. godine, ING PSP-2007., str. 23.

24 VSRH, Rev-1044/2006-2 od 3. 7. 2007. godine, http://sudskapraksa.vsrh.hr.

25 ŽS u Zagrebu, Gž-2380/07 od 20. 4. 2010. godine, ING PSP-2011., str. 34.

očevidom izvjesno je utvrđeno da se sporni bunar na-lazi na međi između nekretnina stranaka, tj. da međa prolazi po sredini bunara, da je tuženik doista podigao zid uz među po svojim nekretninama, kojima je pregra-dio (prepolovio) otvor bunara… te je potrebno utvrditi je li tužitelju, zbog zida koji je podignuo tuženik po sre-dini bunara, onemogućeno korištenje bunara kako se njime prije koristio…”26.

Uznemiravanje vlasništva može postojati i zbog izravnih ili neizravnih imisija, kao specifi čnog nači-na zadiranja u pravo vlasništva, s time da je radnja ili propuštanje vezano za drugu nekretninu, a ne za ne-kretninu na koju se odnosi uznemiravanje vlasništva. Tako je ocijenjeno da uznemiravanje vlasništva štetnim imisijama predstavlja: “… kada se otpadne vode, zbog neredovitog pražnjenja septičkih jama, izlijevaju na tu-žiteljevo dvorište, a u te septičke jame tuženici ispušta-ju otpadne vode iz gospodarskog objekta putem be-tonske cijevi…”27. Kada je u pitanju uznemiravanje vla-sništva štetnim imisijama, treba reći da osim odredbe čl. 167. ZV-a, koja uređuje institut klasične negatorijske tužbe kao i publicijanske negatorijske tužbe, ZV sadrži posebnu odredbu o zaštiti vlasništva od imisija (čl. 110. ZV-a). Prema posebnoj odredbi o zaštiti vlasništva od štetnih imisija iz čl. 110. st. 2. ZV-a, vlasnici nekretnine koje su izložene prekomjernim posrednim imisijama ovlašteni su od vlasnika nekretnine s koje one potječu zahtijevati da otkloni uzroke tih imisija i naknadi štetu koju su nanijele, kao i da ubuduće propušta činiti na svojoj nekretnini ono što je uzrok prekomjernih imi-sija, dok ne poduzme sve mjere koje su potrebne da onemoguće prekomjerne imisije. Osim toga, vlasnik nekretnine ovlašten je zahtijevati da prestane uzne-miravanje i da mu se nadoknadi pretrpljena šteta kada ga itko bez posebnoga pravnoga temelja uznemirava time što posebnim uređajima ili na drugi način nepo-sredno odašilje na njegovu nekretninu dim, neugodne mirise, čađu, otpadne vode, potrese, buku i sl. (nepo-sredne imisije)28. Kao što je vidljivo, posebna odredba stvarnog prava (čl. 110. ZV-a), o zaštiti od imisija ure-đuje pitanje uznemiravanja vlasništva stvari kako se to izričito navodi u citiranoj odredbi, pa proizlazi da se i ovdje također radi o negatorijskoj tužbi radi prestanka uznemiravanja prava vlasništva.

26 ŽS u Bjelovaru, Gž-1061/03 od 10. 10. 2003. godine (izvorno).27 ŽS u Varaždinu, Gž-768/05 od 23. 5. 2005. godine, ING PSP-2006.,

str. 15. 28 Čl. 110. st. 4. ZV-a.


Međutim, kada se negatorijskom tužbom zahtije-va zaštita od imisija, zahtjev može biti proširen tako da se zahtijeva uklanjanje izvora nedopuštenih imisi-ja, što uključuje i promjenu stanja tuđe nekretnine te poduzimanje “svrhovitih mjera” kada prijeti predvidiva opasnost od neposrednih ili posrednih imisija,29 što u bitnom odudara od zahtjeva kod klasične negatorijske tužbe kod koje se zahtjev ograničava samo na to da se tuženiku naloži određena pozitivna ili negativna činid-ba kojom prestaje počinjeno uznemiravanje.

U sudskoj praksi vezanoj za zaštitu od imisija nalazi-mo shvaćanje da je tuženik u cijelosti postupio prema pravomoćnoj odluci kojom je određen način na koji treba spriječiti širenje imisija, i to neugodnih mirisa i otjecanje otpadnih voda, kada je izabrao neki drugi, ali jednako kvalitetan i efi kasan način otklanjanja štetnih imisija, a ne onaj koji je određen u sudskoj odluci, kojim je u potpunosti onemogućio da navedeni prekomjerni neugodni utjecaji odlaze na susjedovu nekretninu30.

Osim toga, kod zaštite od štetnih imisija, u sudskoj praksi ocijenjeno je da ispuštanje mirisa nastalih kuha-njem kroz otvore na zidu stambene zgrade ne pred-stavlja prekomjerne imisije31.

5. USPOREDBA NEGATORIJSKOG

ZAHTJEVA SA ZAHTJEVOM

ZA ZAŠTITU SLUŽNOSTI I

ZAHTJEVOM ZA ZAŠTITU

OD SMETANJA POSJEDA

Negatorijskom tužbom štiti se pravo vlasništva od protupravnog (bespravnog) uznemiravanja kojim se ograničavaju vlasnikova najšira prava na određenoj stvari, odnosno pravo vlasništva. Do uznemiravanja dolazi odre-đenom radnjom ili propuštanjem pasivno legitimirane osobe (“treće osobe”), pa tužitelj u parničnom postupku mora dokazati čin uznemiravanja prava vlasništva.

Kod tužbe zbog smetanja posjeda tužitelj mora ta-kođer dokazati čin smetanja, ali ne vlasništva, već po-sjeda stvari. Pritom nije isključeno da se istom radnjom može uznemiravati vlasnika u njegovu pravu vlasništva i smetati posjednika u posjedu stvari.

29 Čl. 110. st. 5. ZV-a.30 ŽS u Zagrebu, Gž-8227/09-2 od 5. 7. 2011. godine, ING PSP-2011.,

str. 89.31 ŽS u Zagrebu, Gž-2887/09-2 od 17. 2. 2011. godine, ING PSP-2011.,

str. 92.

Sličnost između negatorijske tužbe i tužbe radi smetanja posjeda je u tome što u oba slučaja dolazi do povrede određenoga subjektivnog prava koje je kod posjeda izjednačeno s faktičnom vlašću, određenom radnjom (činom smetanja ili uznemiravanja), koju tu-žitelj treba dokazati. Tako je u sudskoj praksi zauzeto stajalište da pravo na zaštitu od štetnih imisija nega-torijskom tužbom ne isključuje i pravo na posjedovnu zaštitu32. Međutim, kada bi do povrede prava vlasništva došlo oduzimanjem posjeda stvari, vlasnik ne bi mogao tražiti zaštitu negatorijskom tužbom, već tužbom radi povrata stvari u smislu čl. 161. ZV-a ili zaštitu posjeda u smislu čl. 22. st. 1. do 3. ZV-a, ovisno o tome je li tužitelj vlasnik ili posjednik stvari, odnosno ako je i vlasnik i po-sjednik je li mu u interesu zaštititi vlasništvo ili posjed stvari. Kod pitanja je li moguće istodobno štititi posjed i vlasništvo stvari u odnosu na istog tuženika i iste radnje koje predstavljaju čin smetanja posjeda i uznemirava-nja prava vlasništva, ne postoje razlozi koji bi isključiva-li istodobno obje vrste sudske zaštite. Naime, tužbom zbog smetanja posjeda štiti se faktični odnos (vlast) na stvari, dok se negatorijskom tužbom štiti pravo vlasniš-tva, a zaštita posjeda ne isključuje pravo na zaštitu vla-sništva i obrnuto. Pritom valja imati u vidu sve procesne i materijalne pretpostavke vezane za podnošenje obje tužbe, odnosno zahtjeva za zaštitu posjeda i prava vla-sništva, koje nisu jednake kod navedenih tužbi.

Negatorijskom tužbom vlasnik stvari štiti pravo vla-sništva od protupravnog uznemiravanja, među ostalim i radnjama kojima se izvršava sadržaj služnosti, kada tu-ženik nije ovlašten poduzimati takve radnje. Ovlaštenik prava služnosti ima pravo štiti pravo služnosti tužbom tzv. actio confessoria kojom od vlasnika poslužne stvari zahtijeva da prizna postojanje služnosti i da trpi izvrša-vanje te služnosti na svojoj stvari, odnosno da propušta na stvari činiti ono što je na temelju te služnosti dužan propuštati (čl. 233. ZV-a). Osim ovlaštenika prava služ-nosti, zaštitu služnosti uživa i predmnijevani ovlaštenik prava služnosti tužbom predmnijevanog ovlaštenika služnosti (publicijanska actio confessoria).

Kod negatorijske tužbe, tužitelj će morati dokaza-ti čin kojim se uznemiruje njegovo pravo vlasništva, a kod actio confessoriae tužitelj mora dokazati čin kojim se vrijeđa njegovo pravo služnosti odnosno kojim ga se “onemogućuje ili ograničava u izvršavanju toga prava”

32 VSRH, Gzz-44/81 od 7. 10. 1980. godine, prema Žuvela, M., Vlasnič-kopravni odnosi, Organizator, Zagreb, 2009. godine, str. 22.


(čl. 233. st. 1., čl. 234. ZV-a), od strane vlasnika poslužne nekretnine ili od svake treće osobe. Stoga mogu posto-jati iste radnje kojima se uznemirava pravo vlasništva i pravo služnosti, a razlika je u tome što se negatorijskom tužbom štiti pravo vlasništva, a actio confessoriom pravo služnosti, na istoj stvari. Kada bi vlasnik poslužne stvari podnio negatorijsku tužbu protiv ovlaštenika služnosti, ovlaštenik prava služnosti trebao bi dokazati da “ima pravo poduzimati ono što uznemirava vlasnika stvari”33, odnosno da ima pravo služnosti koje ga ovlašćuje na poduzimanje takvih radnji. Kada bi vlasnik stvari kod negatorijske tužbe osporavao ovlašteniku prava služno-sti njegovo pravo služnosti na dotičnoj stvari, ovlašte-nik prava služnosti može actio confessoriom od vlasnika stvari zahtijevati da prizna i trpi njegovo pravo služnosti na teret na njegovoj stvari (čl. 233. st. 1. ZV-a).

6. DALJNJI OBLICI ZAŠTITE PRAVA

VLASNIŠTVA OD UZNEMIRAVANJA

Pravo vlasništva može biti povrijeđeno neistinitim upisom tuđeg prava vlasništva ili drugih knjižnih prava u zemljišnim knjigama. Radi se o uznemiravanju prava vlasništva koje se ne sastoji u oduzimanju posjeda stva-ri, već u svojevrsnom ograničavanju vlasnikovih ovla-štenja koja mu pripadaju u pogledu njegove stvari, rad-njom, i to neistinitim upisom tuđih prava u zemljišnoj knjizi. Zaštita prava vlasništva nekretnine od povrede neistinitim upisom tuđih prava u zemljišnoj knjizi ostva-ruje se brisovnom tužbom prema pravilima zemljišno-knjižnog prava (čl. 168. ZV-a),34 a ne prema pravilima koja vrijede za negatorijsku tužbu. Brisovnom tužbom nositelj knjižnog prava povrijeđenog neistinitim upi-som (uknjižbom) zahtijeva da se izbriše taj neistiniti upis i time uspostavi prijašnje zemljišnoknjižno stanje (čl. 129. st. 1. ZZK)35. Budući da se brisovnom tužbom zahtijeva prestanak uznemiravanja prava vlasništva ne-istinitim upisom u zemljišnu knjigu na način da se takav upis izbriše i uspostavi prijašnje zemljišnoknjižno sta-nje, brisovna tužba u suštini sadrži negatorijski zahtjev za zaštitu prava vlasništva od uznemiravanja koje je po-činjeno neistinitim upisom u zemljišnim knjigama.

Pravo vlasništva može biti povrijeđeno na način

33 Čl. 167. st. 2. ZV-a.34 Čl. 129. ZZK-a, Zakon o zemljišnim knjigama, (Nar. nov., br. 91/96,

68/98, 137/99, 114/01, 100/04, 107/07 i 152/08).35 V. Golub, A., Brisovna i kvazibrisovna tužba, Informator, br. 6026 od

7. 12. 2011. godine.

da se određena stvar vlasnika kao ovršenika zahvati ovrhom, iako za to ne postoje zakonske pretpostavke određene pravilima ovršnog prava, odnosno materijal-nopravne pretpostavke za ovrhu na određenoj stvari. Zaštitu prava vlasništva od neosnovanog zahvaćanja njegove stvari ovrhom vlasnik može ostvariti putem žalbe na rješenje o ovrsi iz opugnacijskog (čl. 46. st. 1. toč. 7. OZ-a) i opozicijskih razloga (čl. 46. st. 1. toč. 9. do 11. OZ-a). Radi se o razlozima zbog kojih je prestalo pra-vo ovrhovoditelja da traži namirenje tražbine ovrhom protiv ovršenika ili, ako takvo pravo nije prestalo, da su nastupile pretpostavke zbog kojih se ovrha ne može provesti. Kada doista ne postoje materijalnopravne pretpostavke za provedbu ovrhe na određenom pred-metu, povodom žalbe vlasnika kao ovršenika ovršni sud može obustaviti ovrhu, ako se razlozi dokazuju javnom ili javnoovjerovljenom privatnom ispravom, ili ako su činjenice na kojima se temelji žalba općepozna-te ili se mogu utvrditi primjenom pravila o zakonskom predmnijevama (čl. 48. st. 4. OZ-a). Kada su žalbeni razlozi sporni između stranaka ovršnog postupka, i to kada ovrhovoditelj ne prizna postojanje opozicijskih žalbenih razloga ili se o njima ne očituje, tada će ovršni sud vlasnika kao ovršenika uputiti na pokretanje par-nice radi proglašenja ovrhe nedopuštenom iz žalbenih razloga iz kojih je izjavio žalbu (čl. 48. st. 3. OZ-a). U parnici radi proglašenja ovrhe nedopuštenom, vlasnik podnosi svojevrsni negatorijski zahtjev za prestanak uznemiravanja njegova vlasništva stvari zahvaćene ovrhom (popisom, pljenidbom, zabilježbom, i drugim radnjama kojima se provodi ovrhe na određenom predmetu ovrhe) jer zahtijeva da se ovrha na toj stvari obustavi, a time da uznemiravanje prestane.

Uznemiravanje prava vlasništva može postojati kada se određena stvar zahvati ovrhom ili stečajem, iako ta stvar nije u vlasništvu ovršenika, odnosno stečajnog dužnika, već treće osobe koja nije ovršenik u ovršnom postupku ni stečajni dužnik u stečajnom postupku.

Vlasnik, koji ima položaj treće osobe u ovršnom postupku, pravo vlasništva u takvoj situaciji može šti-titi tzv. izlučnim zahtjevom odnosno prigovorom treće osobe36. Izlučnim zahtjevom vlasnik stvari zahtijeva da prestane uznemiravanje njegova prava vlasništva na individualno određenoj stvari provođenjem ovrhe ili stečaja, odnosno da se ta stvar izluči iz ovrhe ili stečaja jer nije vlasništvo ovršenika ili stečajnog dužnika, već je vlasništvo treće osobe koja nije ni ovršenik, niti stečajni

36 Čl. 55. do 58. OZ-a.


dužnik. Da bi vlasnik kao treća osoba uspio za svojim izlučnim zahtjevom, treba dokazati da ima takvo pravo koje sprječava ovrhu odnosno provođenje stečaja na određenoj stvari. Najčešće takvo pravo koje sprječava ovrhu ili stečaj jest pravo vlasništva, pa je zahvaćanjem stvari ovrhom ili stečajem došlo do uznemiravanja vla-snika u njegovu vlasništvu te stvari. Osnovanost izluč-nog zahtjeva koji se podnosi u obliku prigovora treće osobe u ovršnom postupku može se dokazivati pravo-moćnom presudom, javnom ili javno ovjerovljenom privatnom ispravom, odnosno ako su činjenice na ko-jima se temelji prigovor općepoznate ili se mogu utvr-diti na temelju pravila o zakonskim predmnijevama (čl. 56. st. 2. OZ-a), ili u parničnom postupku, ako se ovr-hovoditelj u propisanom roku ne očituje o prigovoru ili ako se jedna stranka usprotivi prigovoru (čl. 56. st. 1. OZ-a). U parnici povodom izlučnog prigovora, vlasnik kao treća osoba može tražiti da se utvrdi postojanje njegova prava ako joj ga koja od stranaka osporava, a budući da se najčešće radi o pravu vlasništva, vlasnik može dokazivati svoje pravo vlasništva na određenoj stvari koja je zahvaćena ovrhom, što upućuje da se izlučnim prigovorom zapravo štiti pravo vlasništva od povrede koja se ne sastoji od oduzimanja posjeda, već od zahvaćanja stvari ovrhom ili stečajem (pljenidbom, popisom, zabilježbom)37.

37 Vlasnik stvari neće moći zaštititi svoje pravo vlasništva izlučnim zahtjevom kada se radi o pokretnoj stvari koja je predmet ovrhe te tada ne može zahtijevati da se ovrha u pogledu njezina udjela proglasi nedopuštenom, ali ima pravo na namirenje iz iznosa do-bivenoga prodajom stvari prije namirenja ovrhovoditelja i drugih

7. ZAKLJUČNA RAZMATRANJA

Pravo vlasništva, kao najšire ovlaštenje pravnog su-bjekta prema stvari, uživa zaštitu, među ostalim, i od uznemiravanja onim radnjama kojima se ne oduzima posjed stvari, već se vlasnika ograničava u njegovim vlasničkopravnim ovlaštenjima na drugi način. Vlasnik stvari ima pravo zahtijevati da se putem suda naloži poduzimanje ili propuštanje određenih radnji koji-ma se zadire u njegovo pravo vlasništva, ako su takve radnje protupravne (bespravne) jer ima pravo svakog drugog isključiti iz svog prava vlasništva, ako to nije protivno tuđim pravima ili zakonskim ograničenjima38. U protivnom, kada vlasnik ne bi mogao efi kasno štititi svoje pravo vlasništva od uznemiravanja, njegova vla-snička ovlaštenja bila bi ograničena, što bi nužno do-velo i do ograničenosti u pogledu ekonomskog isko-rištavanja stvari. Ovakva ograničenost sasvim sigurno bila bi suprotna naravi i sadržaju prava vlasništva, pa postoje pravno politički razlozi da se vlasništvo štiti i od uznemiravanja koje se ne sastoji u oduzimanju po-sjeda stvari, već u poduzimanju ili propuštanju odre-đenih radnji kojima se zadire u vlasništvo, a zaštita se postiže tužbom za zaštitu od uznemiravanja (negato-rijskom tužbom).

osoba koje se namiruju u ovršnom postupku te prije naknade troš-kova ovršnoga postupka. U tom slučaju vlasnik stvari ima pravo zahtijevati da mu se stvar koja je predmet ovrhe ustupi ako položi iznos koji odgovara vrijednosti ovršenikova udjela u toj stvari (čl. 57. st. 1. i 2. OZ-a).

38 Čl. 30. st. 1. ZV-a.

SUMMARY PROTECTION OF THE OWNERSHIP RIGHT WITH AN ACTIO NEGATORIA

In the introduction the legal framework of the institute of the owner’s actio negatoria is laid out, as well as active and passive legitimation for fi ling a complaint. The content and the objective of the legal protection of the actio negatoria demand for relief, as well as the presumptions for fi ling a complaint and the possible objec-tions that the defendant can state in the lawsuit following the actio negatoria are analysed.

The usual case-law examples of intrusion on the ownership right are given and the presumption for pro-tection with the so-called actio negatoria is diff erentiated from the protection of ownership with a lawsuit for the protection of immissions and further violations of the ownership right that do not represent a violation by means of taking away the possession of goods, yet represent a nuisance of ownership in the land registry, enforcement or bankruptcy procedure. The protection of the ownership right with an actio negatoria is com-pared to the protection of the right to servitude and the complaint against the nuisance of property. Also, the possibility to simultaneously protect with corresponding complaints the ownership right, the right to servitude and property is demonstrated, as are their interrelations.

Key words: ownership, nuisance, property, servitude, actio negatoria.


RADNO PRAVOStručni članak UDK 35.087.4

mr. sc. Dragan Zlatović*

Pravo na plaću radnika ustanova u kulturi na lokalnoj razini

Uvodno ćemo raspraviti temeljnu regulativu glede plaća radnika u smislu odredaba Zakona o radu, a

potom specifi čnosti ove problematike u području javnih ustanova u kulturi koje se fi nanciraju iz državnog

proračuna. Iako bi status ovih zaposlenika mogao asocirati na status državnih službenika, ipak se radi o

zaposlenicima u javnim službama, a ne o djelatnicima u državnim tijelima, tako da je isključena primjena

Zakona o državnim službenicima.

Ključne riječi: javne ustanove u kulturi, pravo na plaću, minimalna plaća, tajnost plaće.

1. JAVNE USTANOVE U KULTURI

Prilikom osnivanja kazališta javnih ustanova nužno je ispuniti uvjete propisane Zakonom o ustanovama kao lex generalis, ali i posebnim zakonima koji uređuju pojedino područje djelovanja (npr. zdravstvo, školstvo, muzeji, arhivi, kazališta i sl.). Pojam ustanova određen je Zakonom o ustanovama (Nar. nov., br. 76/93, 29/97-ispr., 47/99 - ispr. i 35/08., dalje: ZU). Prema odredbama čl. 1. st. 1. i 2. ZU-a, ustanova je pravna osoba čije je osniva-nje i ustrojstvo određeno ZU-om, a osniva se za trajno obavljanje djelatnosti odgoja, obrazovanja, znanosti, kulture, informiranja, športa, tjelesne kulture, tehničke kulture, skrbi o djeci, zdravstva, socijalne skrbi, skrbi o in-validima i drugim djelatnostima, ako se ne obavljaju radi stjecanja dobiti. Iako se ustanove, u pravilu, osnivaju radi obavljanja neke od navedenih djelatnosti, nije isključe-na mogućnost osnivanja ustanove za obavljanje neke druge djelatnosti koju zakonodavac nije predvidio.1

* Dragan Zlatović, Veleučilište u Šibeniku.1 Medvedović, D., Pojam i glavna obilježja ustanova, Informator, broj

4136, od 27. 10. 1993., str. 9.

Isto tako, obavljanje djelatnosti kulture nije Zako-nom o ustanovama rezervirano isključivo za ustanove. Te djelatnosti mogu obavljati i druge pravne osobe pod uvjetima propisanima zakonima kojima se regu-lira obavljanje tih djelatnosti. Ako naprijed navedene djelatnosti obavljaju pravne osobe osnovane kao trgo-vačka društva s ciljem stjecanja dobiti, na njih se pri-mjenjuju svi propisi o trgovačkim društvima, pa time i propisi o porezima, radnim odnosima, plaćama zapo-slenih, nadzoru i dr. Zakonom se može propisati da se pojedine djelatnosti ne mogu obavljati radi stjecanja dobiti.

Cilj osnivača ustanove nije ostvarenje dobiti, već zadovoljenje određenog opsega i razine potreba inte-resa građana. Stoga se ustanova, u pravilu, ne osniva radi stjecanja dobiti, što ne znači da u obavljanju svoje djelatnosti ne može naplaćivati svoje usluge. Ustano-va može čak stalno ili povremeno ostvarivati dobit, no tom dobiti ne može slobodno raspolagati ni ustanova ni njezin osnivač. Ustanova je na temelju čl. 57. st. 2. ZU-a, dužna ostvarenu dobit upotrijebiti isključivo za


obavljanje i razvoj djelatnosti koju sama obavlja. Pri-tom, osnivač ustanove može odlučiti da dobit ustano-ve upotrijebi za razvoj i obavljanje djelatnosti i druge ustanove kojoj je osnivač.2

Ustanova se osniva aktom o osnivanju ustanove koji donosi osnivač.3 Republika Hrvatska osniva ustanovu zakonom i uredbom Vlade RH te rješenjem ministarstva ako je to izrijekom propisano. Ustanova stječe svojstvo pravne osobe od dana upisa u sudski registar ustanova i od toga trenutka može sudjelovati u pravnom prome-tu. Ustanova može početi obavljati djelatnost radi koje je osnovana tek nakon što je od nadležnoga državnog tijela uprave, tijela lokalne samouprave ili pravne osobe s javnim ovlastima pribavila konačno rješenje (rješenje protiv kojega se u upravnom postupku ne može više uložiti žalba ili drugi redovni pravni lijek) kojim se utvr-đuje da su ispunjeni svi tehnički, zdravstveni, ekološki i drugi uvjeti propisani za obavljanje te djelatnosti, npr. određeni broj djelatnika određene kvalifi kacije, odgo-varajuća oprema i sl. Ustanova je samostalna u obavlja-nju svoje djelatnosti i u poslovanju sukladno zakonu, na zakonu utemeljenom propisu i aktu o osnivanju.

Ustanovu može osnovati domaća i strana fi zička i pravna osoba (čl. 5. Zakona) ako za obavljanje određene djelatnosti ili za određene ustanove nije zakonom dru-gačije određeno.4 Dakle, za određene djelatnosti ili za određene vrste ustanova može se zakonom ograničiti pravo fi zičkih i pravnih osoba da osnuju ustanovu. Usta-nova može u pravnom prometu stjecati prava i preuzi-mati obveze, može biti vlasnik pokretnih i nepokretnih stvari te može biti stranka u postupcima pred sudovima, drugim državnim tijelima i tijelima s javnim ovlastima.

Javne su ustanove podvrsta ustanova na koje se primjenjuju sve odredbe ZU-a. Međutim, javna se ustanova pojmovno razlikuje od “obične” ustanove po tome što se javna ustanova osniva za obavljanje one djelatnosti ili dijela djelatnosti za koju je zakonom određeno da se obavlja kao javna služba. S obzirom na to da javna ustanova obavlja neku djelatnost kao javnu službu, javnu ustanovu mogu osnovati samo određeni subjekti, a ne svi oni koji načelno imaju pravo osnovati ustanovu, njoj se mogu dati javne ovlasti, podvrgava

2 Zlatović, D., Usklađivanje ustanova sa Zakonom o ustanovama, Pravo i porezi, Zagreb, 1997., god. VI., br. 4., str. 399.- 404.

3 Rajčić, D., Ustanove - akt o osnivanju i drugi opći akti, Informator, male stranice, broj 4141, od 13. 11. 1993., str. 2.

4 Medvedović, D., Osnivanje ustanova, Informator, broj 4156, od 5. 1. 1994., str. 5.

se širem i strožem nadzoru, itd.

Sukladno čl. 7. st. 1. ZU-a kao osnivači javne ustano-ve mogu se pojaviti:

- Republika Hrvatska te

- jedinice lokalne i područne (regionalne) samo-uprave.

Ustanova može imati jednu ili više podružnica (odjel, zavod, centar i sl.). Podružnica obavlja dio dje-latnosti ustanove, pod nazivom ustanove i svojim na-zivom, pri čemu mora navesti svoje sjedište i sjedište ustanove. Podružnica ustanove upisuje se u sudski re-gistar ustanova, ali nije pravna osoba, što znači da nje-zinom djelatnošću i poslovanjem prava i obveze stječe ustanova.

Javne ustanove u kulturi čiji je osnivač Republika Hrvatska (jedini ili u svojstvu suosnivača) su u poseb-nom sustavu kada je u pitanju problematika plaća za-poslenika tih ustanova jer se sredstva za plaće tih zapo-slenika osiguravaju u proračunu Republike Hrvatske.

Uvodno ćemo raspraviti temeljnu regulativu glede plaća radnika u smislu odredaba Zakona o radu (Nar. nov., br. 149/09, 61/11, 82/12), a potom specifi čnosti ove problematike u području javnih ustanova u kulturi koje se fi nanciraju iz državnog proračuna. Iako bi status ovih zaposlenika mogao asocirati na status državnih službenika, ipak se radi o zaposlenicima u javnim služ-bama, a ne o djelatnicima u državnim tijelima, tako da je isključena primjena Zakona o državnim službenici-ma (Nar. nov., br. 92/05, 140/05, 142/06-Uredba, 77/07-Uredba, 107/07, 27/08, 34/11, 49/11, 150/11, 34/12 i 49/12-pročišćeni tekst).

2. PRAVNI IZVORI PRAVA NA PLAĆU

Problematika plaće u Republici Hrvatskoj, kao jed-nog od temeljnih sadržajnih elemenata radnog odno-sa i prestacija iz ugovora o radu, regulirana je brojnim pravnim propisima različitog ranga, a posebno se radi o sljedećim vrelima:

a) Ustav Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 85/10- pročišćeni tekst)

b) međunarodni izvori

c) Zakon o radu

d) posebni zakoni

e) kolektivni ugovori

f ) autonomni izvori prava na plaću.


U okviru socijalnih i gospodarskih prava zajamče-nih ustavnim normama, Ustav Republike Hrvatske u čl. 55. st. 1. proklamira kako svaki zaposleni ima pravo na zaradu kojom može osigurati sebi i obitelji slobodan i dostojan život.

Od međunarodnih izvora prava na plaću izdvajamo Konvenciju br. 100 Međunarodne organizacije rada o jednakosti plaća radnika i radnica za rad jednake vri-jednosti iz 1951. (Nar. nov. - Međunarodni ugovori, br. 3/00) te propise Europske unije - Direktivu 2002/73/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. rujna 2002. godine kojom se mijenja i dopunjuje Direktiva Vijeća 76/207/EEZ o primjeni načela ravnopravnosti muška-raca i žena s obzirom na mogućnosti zapošljavanja, stručnog osposobljavanja i napredovanja te radne uvjete, te Direktivu 2006/54/EZ od 5. srpnja 2006. go-dine o implementaciji načela jednakih mogućnosti i jednakog postupanja prema muškarcima i ženama u stvarima zapošljavanja i zanimanja (Equal Treatment Directive).5

Temeljni nacionalni izvor prava na plaću u Repu-blici Hrvatskoj je Zakon o radu (Nar. nov., br. 149/09, 61/11 i 82/12, dalje: ZR) koji propisuje temeljna pravila određivanja visine plaće. Uz ovaj opći zakon, u primje-ni su i brojni specijalni zakoni i podzakonski akti koji reguliraju neka posebna pitanja vezana za određivanje plaće (Zakon o minimalnoj plaći), problematiku odre-đivanja i isplate plaće u određenim djelatnostima (npr. Zakon o plaćama u javnim službama, Zakon o osnovici plaće u javnim službama), odnosno plaće određenih nositelja državnih ili gospodarskih funkcija (npr. Odlu-ka o utvrđivanju plaće određenih državnih dužnosnika, Odluka o plaći Predsjednika Republike Hrvatske, Odlu-ka o utvrđivanju plaća i drugih primanja predsjednika i članova uprava trgovačkih društava i dr.).

Uz kolektivni ugovor, plaće reguliraju i autonomni izvori prava na plaću, odnosno pravilnik o radu, ugovor o radu i pod određenim uvjetima sporazum između radničkog vijeća i poslodavca.

Dakle, iznos plaće i drugih materijalnih primanja radnika regulira se:

- posebnim zakonima koji uživaju prioritet u odno-su na ZR;

5 Učur, M. Đ., Laleta, S., Konvencije Međunarodne organizacije rada s komentarima, Pravni fakultet u Rijeci i TIM press, Zagreb, 2007., str. 52.; Directive 2006/54/EC of the Parliament and of the Council of 5 July 2006 on the implementation of the principle of equal op-portunities and equal treatment of men and women in matters of employment and occupation (recast), OJ L204/23, 26. 7. 2006.

- kolektivnim ugovorom koji obvezuje poslodavca;

- pravilnikom o radu, ako plaće nisu uređene kolek-tivnim ugovorom te

- ugovorom o radu između poslodavca i radnika.6

Novčana prava radnika iz radnog odnosa dijele se na tri skupine prava:

- plaća za izvršeni rad

- naknada plaće za razdoblja kad radnik zbog oprav-danih razloga ne radi

- naknade troškova, nagrade, potpore i otpremnine.

Osnovna plaća radnika za puno radno vrijeme i normalan učinak predstavlja najniži iznos plaće koju je poslodavac dužan isplatiti radniku na radnome mjestu određene grupe složenosti i normalnih radnih uvjeta.

3. POJAM PLAĆE

Zakon o radu ne daje defi niciju plaće. Ipak, u sklopu temeljnih prava i obveza iz radnog odnosa u čl. 5. ZR-a je previđeno da je poslodavac obvezan u radnom od-nosu radniku dati posao te mu za obavljeni rad isplatiti plaću. Budući da je radni odnos u svojoj suštini napla-tan (onerozan) pravni odnos, plaća je bitan element radnog odnosa.7

Dakle, plaća se može defi nirati kao propisani ili ugo-voreni novčani iznos koji je poslodavac dužan isplatiti radniku za izvršeni odnosno obavljeni rad.8 Plaću ne predstavljaju naknade pojedinih troškova koji nastaju prilikom obavljanja takvog rada.

Tako plaća predstavlja određenu cijenu rada, od-nosno vrijednost određenog posla ili radnog mjesta izraženu u novcu. Plaća je isključivo novčani iznos koji se isplaćuje nakon obavljenog rada za poslodavca. U skladu s odredbom čl. 84. st. 4. ZR-a plaća i naknada plaće su uvijek plaća i naknada plaće iskazane u bruto iznosu.

Sastavni dijelovi plaće su:

- plaća za redovan rad,

- dodaci na osnovnu plaću zbog posebnih i oteža-nih uvjeta rada te

6 Zuber, M., Pravo radnika na plaću i naknadu plaće prema novom Zako-nu o radu, te o radnom vremenu i evidencijama radnog vremena, u Dika, M., Jug, J., Milković, D., Potočnjak, Ž., Ruždjak, M., Zuber, M., Ogledi o novom Zakonu o radu, Narodne novine, Zagreb, 2010., str. 86.

7 Gović, I., Marinković Drača, D., Milković, D., Zakon o radu, TEB - Po-slovno savjetovanje, Zagreb, 2010., str. 231.

8 Učur, M. Đ., Radno pravo, Birotehnika CDO, Zagreb, 2000., str. 60.


- dodaci za rezultate rada (stimulacija).

Budući da je utvrđena zakonska obveza ugovara-nja odnosno određivanja plaće u bruto iznosu, bruto plaća predstavlja zbroj neto plaće, doprinosa iz plaće i pripadajućih poreza i prireza. Pritom doprinosi iz plaće su doprinosi koji se odnose na mirovinsko osiguranje I. stup i mirovinsko osiguranje II. stup.

Za razliku od bruto plaće, troškove rada čine bruto plaća i doprinosi na plaću koji su obveza poslodavca, a radi se o doprinosima za zdravstveno osiguranje, od-nosno za slučaj ozljede i profesionalnog oboljenja te doprinosima za zapošljavanje.9

Plaća je unaprijed određeni novčani iznos ili mora biti odrediva.

4. MINIMALNA PLAĆA

Minimalna plaća utvrđena je za sve radnike u Re-publici Hrvatskoj jedinstveno u Zakonu o minimalnoj plaći (Nar. nov., br. 67/08).

Minimalna plaća jest najniži mjesečni iznos bruto plaće koji pripada radniku za rad u punom radnom vremenu. Visina minimalne plaće utvrđuje se jednom godišnje, u lipnju tekuće godine te se njezin porast veže uz realan rast BDP-a10 iz prethodne godine prema objavi Državnog zavoda za statistiku.

Visina minimalne plaće za razdoblje od 1. lipnja 2009. do 31. svibnja 2010. te za svako sljedeće jedno-godišnje razdoblje uskladit će se s realnim rastom BDP-a za prethodnu godinu, na način da se udio minimalne plaće u prosječnoj bruto plaći kod pravnih osoba u Re-publici Hrvatskoj ostvarenoj u prethodnoj godini uve-ća za postotak realnog rasta BDP-a u prethodnoj godi-ni, prema objavi Državnog zavoda za statistiku. Državni zavod za statistiku objavljuje visinu minimalne plaće u “Narodnim novinama”.

Minimalna plaća jamči radniku njegov opstanak, odnosno omogućava minimalne uvjete za uzdržavanje njegove obitelji te se određuje radi zaštite i očuvanja radnikova dostojanstva i životnih uvjeta.

9 Božina, A. i dr., Radni odnosi - primjena Zakona o radu, V.izmijenjena i dopunjena naklada, RRIF Plus, Zagreb, 2010., str. 491.

10 Bruto društveni proizvod (engl. gross national product, GDP, njem. Bruttosozialprodukt, BSP) je mjera ukupne vrijednosti proizvodnje dobara i usluga narodnoga gospodarstva u određenom razdoblju, najčešće u jednoj godini. Utvrđuje se vrednovanjem proizvoda i usluga po tržišnim cijenama te njihovim agregiranjem. Društveni bruto proizvod, kao najširi sustav obračuna vrijednosti ukupne proi-zvodnje, sadržava u sebi društveni proizvod i nacionalni dohodak.

5. MODALITETI ODREĐIVANJA

PLAĆE PREMA VRSTI PRAVNOG

AKTA

Zakonom se plaće iznimno rijetko utvrđuju, i to samo za određene kategorije radnika (npr. državni službenici) odnosno za određene državne dužnosnike i državne službenike (Predsjednik RH, predsjednik Vlade RH, suci i pravosudni dužnosnici, suci Ustavnog suda, ovlašteni državni revizori i dr.).

Za ostale kategorije radnika, prema odredbi čl. 82. ZR-a, plaće se prije svega određuju kolektivnim ugo-vorom. Naime, poslodavac kojega obvezuje kolektivni ugovor ne smije radniku obračunati i isplatiti plaću u iznosu manjem od iznosa određenoga kolektivnim ugovorom.11

Ako osnove i mjerila za isplatu plaće nisu uređeni kolektivnim ugovorom, poslodavac koji zapošljava najmanje dvadeset radnika, dužan ih je utvrditi pravil-nikom o radu. Pritom nije odlučan naziv pravilnika ili drugog autonomnog akta koji uređuje problematiku plaća kod određenog poslodavca. Pravilnik kao auto-nomni izvor radnog prava je jednostrani pravni propis poslodavca, a problematika plaća može biti uređena u jedinstvenom pravilniku o radu ili u posebnom pravil-niku o plaćama i drugim primanjima radnika.

Pitanja vezana uz plaću radnika mogu biti posebno uređena u ugovoru o radu na način da se u istom ugo-voru eksplicitno određuju sva bitna pitanja vezana za plaću radnika ili se u ugovoru o radu samo upućuje na odgovarajući propis, bilo da se radi o zakonu, kolektiv-nom ugovoru ili pravilniku o radu.

Ako plaća nije dovoljno određena kolektivnim ugo-vorom ili pravilnikom o radu, a ugovor o radu ne sadrži dovoljno podataka na temelju kojih bi se ona mogla odrediti, poslodavac je dužan isplatiti radniku primje-renu plaću.

Pod primjerenom plaćom smatra se plaća koja se redovito isplaćuje za jednaki rad, a ako takvu plaću nije moguće utvrditi, onda plaća koju odredi sud prema okolnostima slučaja.12

Pojam primjerene plaće iz čl. 82. st. 4. ZR-a treba

11 Zuber, M., Pravo radnika na plaću i naknadu plaće prema novom Za-konu o radu, te o radnom vremenu i evidencijama radnog vremena, u Ruždjak, M. (op. red.) i dr., Ogledi o novom Zakonu o radu, Narodne novine, Zagreb, 2010., str. 88.

12 Rožman, K., Primjerena plaća, Radno pravo, Rosip, br. 1., Zagreb, 2007.


razlikovati od pojma pravične plaće iz čl. 4. Europske socijalne povelje.13 Naime, Europska socijalna povelja proklamira pravo na pravičnu plaću, po kojemu se radi osiguranja učinkovitog ostvarivanja prava na pravičnu plaću, ugovorne stranke ove Povelje obvezuju:

1. priznati radnicima pravo na plaću koja će njima i njihovim obiteljima osigurati dostojan životni stan-dard;

2. priznati radnicima pravo na uvećan iznos plaće za prekovremeni rad, osim u nekim iznimnim slučaje-vima;

3. priznati radnicima, muškarcima i ženama, pravo na jednaku plaću za jednako vrijedan rad;

4. priznati svim radnicima pravo na primjeren otka-zni rok u slučaju prestanka radnog odnosa;

5. dopustiti odbitke od plaće samo pod uvjetima i u opsegu propisanim nacionalnim zakonima ili drugim propisima, ili utvrđenim kolektivnim ugovorima ili ar-bitražnim odlukama.

Ostvarivanje navedenih prava iz Europske socijalne povelje treba osigurati ili slobodno zaključenim kolek-tivnim ugovorima, ili zakonskim postupkom utvrđiva-nja plaća, ili na koji drugi način primjeren nacionalnim uvjetima.14

Plaće radnika mogu biti predmet sporazuma sklo-pljenog između radničkog vijeća i poslodavca samo iznimno, i to onda ako stranke kolektivnog ugovora na to ovlaste stranke toga sporazuma. Inače, ako izosta-ne posebna ovlast, vrijedi pravilo iz čl. 159. ZR-a prema kojemu ovaj sporazumom ne smije uređivati pitanja plaća, trajanja radnoga vremena te druga pitanja koja se redovito uređuju kolektivnim ugovorom.

6. JEDNAKOST PLAĆA ŽENE

I MUŠKARCA

Budući da ZR sadrži kao jednu od temeljnih vrijed-nosti i zabranu diskriminacije radnika, među ostalim, i po spolnoj osnovi, poslodavac je dužan isplatiti jedna-ku plaću ženi i muškarcu za jednaki rad i rad jednake vrijednosti.15

13 Buergenthal, Th., Shelton, D., Steward, D. P., Međunarodna ljudska prava, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, Rijeka, 2011., str. 179.

14 Čulo, I., Pravo na pravičnu plaću prema članku 4. Europske socijalne povelje, Informator, Zagreb, 57(2009), br. 5821, str. 22.

15 Babić, V. (pred.) i dr., Veliki komentar novog Zakona o radu, Vaša knji-ga, Zagreb, 2010., str. 123.

Ova odredba preuzeta je iz međunarodne stečevi-ne jer se primjerice u čl. 7. Pakta o gospodarskim, soci-jalnim i kulturnim pravima propisuje da države stranke Pakta priznaju pravo svakoga da uživa pravedne i po-voljne uvjete rada koji napose osiguravaju naknadu radnicima koja se kao minimum osigurava svim radnici-ma, te pravičnu plaću i jednaku naknadu za rad jedna-ke vrijednosti bez ikakvog razlikovanja, a posebice da se ženama zajamče uvjeti rada koji nisu niži od onih za muškarce, uz jednaku naplatu za jednaki rad.16 Ravno-pravnost između muškarca i žene proklamira i Povelja temeljnih ljudskih prava Europske unije iz 2000. godine, navodeći da su muškarci i žene ravnopravni na svim po-dručjima, uključujući zapošljavanje, rad i plaću.17

Dvije osobe različitog spola obavljaju jednaki rad i rad jednake vrijednosti ako ispunjavaju uvjete iz čl. 83. st. 2. ZR-a, odnosno ako:

1) obavljaju isti posao u istim ili sličnim uvjetima ili bi mogle jedna drugu zamijeniti u odnosu na posao koji obavljaju,

2) je rad koji jedna od njih obavlja slične naravi radu koji obavlja druga, a razlike između obavljenog posla i uvjeta pod kojima ih obavlja svaka od njih, nemaju zna-čaja u odnosu na narav posla u cijelosti ili se pojavljuju tako rijetko da ne utječu na narav posla u cijelosti,

3) je rad koji jedna od njih obavlja jednake vrijedno-sti kao rad koji obavlja druga, uzimajući u obzir kriterije kao što su stručna sprema, vještine, odgovornost, uvje-ti u kojima se rad obavlja te je li rad fi zičke naravi.18

Neće se smatrati povredom načela jednakosti plaće ako različite visine plaće, neovisno o spolu, proizlaze iz razlika u obavljenom radu, odnosno objektivnih pro-cjena poslova.19

Pod plaćom koja je obuhvaćena načelom jednako-sti za oba spola podrazumijeva se plaća koja obuhvaća osnovnu plaću i sva dodatna davanja bilo koje vrste koja poslodavac izravno ili neizravno, u novcu ili na-ravi, na temelju ugovora o radu, kolektivnog ugovora,

16 Buergenthal, Th., Shelton, D., Steward, D. P., op. cit., str. 59.17 V. čl. 23. Povelje i čl. 141. Ugovora o EZ. Bodiroga-Vukobrat, N., Barić,

S., Povelja temeljnih prava Europske unije s komentarom, Organizator, 2002., str. 56.-57.

18 Grgurev, I., Jednaka plaća za jednak rad ili rad jednake vrijednosti, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, br. 4., Zagreb, 2006., str. 1110.

19 Cit. Moslavac, B., Osnove radnog prava za menadžere, I. izdanje, Visoka škola za menadžment u turizmu i informatici u Virovitici, Virovitica, 2010., str. 166.


pravilnika o radu ili drugog propisa isplaćuje radnici ili radniku za obavljeni rad.20

Odredba ugovora o radu, kolektivnog ugovora, pra-vilnika o radu ili drugoga pravnog akta protivna odred-bi čl. 83. ZR-a, odnosno koja vrijeđa načelo jednakosti plaća žena i muškaraca kao jedan od aspekata široko prihvaćene ravnopravnosti spolova, je ništetna.

7. ISPLATA PLAĆE I ISPRAVE O PLAĆI

Budući da se plaća isplaćuje za obavljeni rad, ona se u načelu ne isplaćuje avansno, nego tek kada radnik iz-vrši svoju prestaciju rada. Sukladno odredbi čl. 84. st. 1. ZR-a, plaća se isplaćuje nakon obavljenog rada. Plaća i naknada plaće isplaćuje se u novcu. Dakle, plaća se ne može isplaćivati u nekim drugim oblicima (npr. bonovi, davanja u naravi, darovi i sl.) osim u novčanom iznosu.21

Ako kolektivnim ugovorom ili ugovorom o radu nije drukčije određeno, plaća i naknada plaće se za prethodni mjesec isplaćuje najkasnije do petnaestog dana u idućem mjesecu.

Poslodavac ne postupa sukladno ZR-u ako plaću uglavljuje u neto iznosu jer je predviđena zakonska ob-veza određivanja plaće i naknade plaće u bruto iznosu. Nadalje, poslodavac je dužan, najkasnije petnaest dana od dana isplate plaće, naknade plaće ili otpremnine, radniku dostaviti obračun iz kojeg je vidljivo kako su ti iznosi utvrđeni.

U slučaju da poslodavac na dan dospjelosti ne ispla-ti plaću, naknadu plaće ili otpremninu ili ih neisplati u cijelosti, dužan je do kraja mjeseca u kojem je dospje-la isplata plaće, naknada plaće ili otpremnine radniku dostaviti obračun iznosa koje je bio dužan isplatiti. Ovi obračuni iz čl. 85. st. 1. i 2. ZR-a su ovršne isprave, čiji sadržaj propisuje ministar posebnim pravilnikom.22

U praksi prevladava određivanje prava na plaću mjesečno ili po satima rada. Ako je plaća određena u jednakom mjesečnom iznosu, neovisno o dužini mje-seca, plaća po satu rada se razlikuje od mjeseca do mjeseca. To može dovesti do određenih posljedica koje se ogledaju u različitim svotama dodatka na plaću za uvjete rada i u iskrivljenoj osnovici za obračun naknade

20 Za europska rješenja glede jednakosti plaća više kod Lockton, D. J., Employment Law, 7th ed., Palgrave Macmillan, 2010., str. 187.

21 Cvitanović, I. i dr., Novi Zakon o radu, Rosip, Zagreb, 2010., str. 205.22 Pravilnik o sadržaju obračuna plaće, naknade plaće ili otpremnine,

Nar. nov., br. 37/11.

plaće. Stoga bi bilo poželjnije ugovoriti odnosno odre-diti mjesečnu plaću za točno određen broj sati rada, odnosno za prosječnu mjesečnu satnicu.

Isplata naknada troškova koji radniku nastaju pri obavljanju poslova za poslodavca ne isključuje pravo radnika na plaću za izvršeni rad. To se primjerice od-nosi na dnevnice za službeni put, odnosno na terenski dodatak.

Zaposlenici imaju pravo izabrati banku preko koje će im se isplaćivati plaća. Poslodavac je dužan na za-htjev zaposlenika uplatiti obustavu (kredita, uzdrža-vanja, sindikalne članarine, osiguranja i sl.).23 Nužno je ostvariti zakonodavni okvir koji bi spriječio pojave da poslodavci isplaćuju plaće radnicima bez izvršenih uplata pripadajućih doprinosa.

8. PRAVO NA POVEĆANU PLAĆU

Radnik u određenim slučajevima utvrđenima po-najprije odredbama ZR-a, a podredno i drugim izvor-ima radnog prava, ima pravo na povećanu plaću.

Sukladno odredbi čl. 86. ZR-a radnik ima pravo na povećanu plaću za:

- otežane uvjete rada,

- prekovremeni i noćni rad te

- za rad nedjeljom, blagdanom ili nekim drugim da-nom za koji je zakonom određeno da se ne radi.24

Što se smatra otežanim uvjetima rada u pravilu se određuje sukladno uvjetima rada kod određenog po-slodavca, tako da se u tom smislu povećana plaća ispla-ćuje primjerice za smjenski rad, višekratni rad, za rad na posebno opasnim i zahtjevnim sredstvima rada, za rad u posebnoj radnoj okolini, za teže fi zičke i psihičke napore i dr.25

9. TAJNOST PLAĆE

Prema čl. 19. Zakona o zaštiti tajnosti podataka (Nar. nov., br. 108/96) u svezi s čl. 34. Zakona o tajnosti

23 V. čl. 52. Temeljnoga kolektivnog ugovora za službenike i namješte-nike u javnim službama od 4. listopada 2010. godine, koji je objav-ljen u Nar. nov., br. 115/10, 104/12-Odluka Vlade RH.

24 V. Zakon o blagdanima, spomendanima i neradnim danima u Re-publici Hrvatskoj (Nar. nov., br. 33/96, 96/01, 13/02, 136/02 - proč. tekst, 112/05, 59/06, 55/08, 74/11 i 130/11).

25 Milković, D., Zuber, M., Radno pravo - radno vrijeme, godišnji odmor, isprave o plaći i otkaz ugovora o radu prema izmijenjenim propisima radnog prava, u Godišnjak 18. “Aktualnosti hrvatskog zakonodavstva i pravne prakse”, Organizator, Zagreb, 2011., str. 255.


podataka (Nar. nov., br. 108/96, 79/07), poslovnu tajnu predstavljaju podaci koji su kao poslovna tajna odre-đeni zakonom, drugim propisom ili općim aktom trgo-vačkog društva, ustanove ili druge pravne osobe, a koji predstavljaju proizvodnu tajnu, rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada te druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štet-ne posljedice za njezine gospodarske interese.

Sukladno tome, poslodavac može općim aktom propisati da se i podaci o ugovorenim i isplaćenim pla-ćama smatraju poslovnom tajnom.26

Pritom se tajnost plaća ne može odnositi na kriterije i mjerila za određivanje plaća i drugih novčanih prava propisanih pravilnikom o radu i kolektivnim ugovorom. Ovaj zaključak izvodimo iz zakonske obveze poslodav-ca da objavi pravilnik o radu odnosno da javno objavi kolektivni ugovor (čl. 125. i 265. ZR-a).

Ipak, tajnost plaće ne može se propisati u onim dje-latnostima čije funkcioniranje mora biti u cijelosti tran-sparentno, što se prije svega odnosi na državne dužno-snike, državne službenike i namještenike, službenike i namještenike u javnim službama, zaposlenike u jedi-nicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, trgovačkim društvima i ustanovama u vlasništvu RH i tih jedinica lokalne samouprave, odnosno tamo gdje se radi o obavljanju javnih poslova odnosno gdje se fi -nanciranje i isplate plaća obavljaju iz proračuna. Tako je primjerice eksplicitno regulirano da u javnim služba-ma nema tajnosti plaća, pa se javnost plaća osigurava dostupnošću podataka o plaćama svih zaposlenika ustanove svim zaposlenicima ustanove i javnosti te ne-posrednim uvidom sindikalnog povjerenika. Sindikalni povjerenik u javnim službama ima pravo najmanje jed-nom mjesečno na temeljiti i neometani uvid u isplatu plaća s pravom na uvid u uplatu poreza i doprinosa za

26 Kulušić, J., Poslovna tajna u radnom pravu, Radno pravo, Rosip, br. 2., Zagreb, 2005.

svakog zaposlenika. Struktura odbitaka, odnosno uste-gnuća iz plaće zaposlenika ne može biti predmet javne objave te je dužnost sindikalnog povjerenika čuvati tajnost tih podataka.27

Ovdje upućujemo na specifi čnosti javnih ustanova u kulturi koje obavljaju javnu službu i gdje vrijedi nače-lo nepostojanja tajnosti plaća. Javnost plaća osigurava se pravom uvida sindikalnog povjerenika, odnosno sindikalnog predstavnika u obračun plaća, ako to za-htijeva zaposlenik.

10. ZABRANA PRIJEBOJA

Poslodavac ne smije bez suglasnosti radnika svoje tražbine prema radniku naplatiti uskratom isplate pla-će ili nekoga njezina dijela, odnosno uskratom isplate naknade plaće ili dijela naknade plaće.

Radnik ne može ovu suglasnost dati prije nastanka tražbine, dakle ništetne su suglasnosti za eventualne buduće tražbine.

Stoga, da bi poslodavac svoje tražbine prema radni-ku mogao naplatiti iz plaće ili iz naknade plaće, nužno je da radnik u tom smislu dade poslodavcu osobno i do-brovoljno posebnu suglasnost za prijeboj u određenom slučaju, nakon što je tražbina poslodavca dospjela.28

11. POSEBNOSTI REGULACIJE

PLAĆA U PODRUČJU KULTURE

NA LOKALNOJ RAZINI

Budući da se u ustanovama čiji su osnivači jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave sredstva za plaće ne osiguravaju iz državnog proračuna, isklju-čena je primjena odredaba o plaćama iz Zakona o pla-ćama u javnim službama (Nar. nov., br. 27/01, 39/09), Zakona o osnovici plaće u javnim službama (Nar. nov., br. 39/09 i 124/09), Odluke o visini osnovice za obra-čun plaće u javnim službama (Nar. nov., br. 40/09) te Uredbe o nazivima radnih mjesta i koefi cijentima slo-ženosti poslova u javnim službama (Nar. nov., br. 38/01, 112/01, 62/02, 156/02, 162/03, 39/05, 82/05, 133/05, 30/06, 118/06, 22/07, 112/07, 127/07, 124/11, 142/11, 77/12 i 98/12).

27 V. čl. 53. Temeljnoga kolektivnog ugovora za službenike i namješte-nike u javnim službama.

28 Obradović, Ž., Plaće, u Gotovac, V. (pred.) i dr., Zakon o radu s komen-tarima i tumačenjima, TIM press, Zagreb, 2010., str. 272.

Tajnost plaće ne može se propisati u

onim djelatnostima čije funkcioniranje

mora biti u cijelosti transparentno, što

se prije svega odnosi na državne dužno-

snike, državne službenike i namješteni-

ke, službenike i namještenike u javnim

službama, zaposlenike u jedinicama lo-

kalne i područne (regionalne) samoupra-

ve, trgovačkim društvima i ustanovama

u vlasništvu RH i tih jedinica lokalne sa-

mouprave, odnosno tamo gdje se radi o

obavljanju javnih poslova odnosno gdje

se fi nanciranje i isplate plaća obavljaju iz

proračuna.


Također, na ove ustanove nije primjenjiv ni Temeljni kolektivni ugovor za službenike i namještenike u jav-nim službama (TKU), potpisan 4. listopada 2010. godi-ne između Vlade Republike Hrvatske, s jedne strane, i između ostalih od Hrvatskog sindikata djelatnika u kulturi, kao ni Granski kolektivni ugovor za zaposlenike u ustanovama kulture koje se fi nanciraju iz Državnog proračuna (Nar. nov., br. 146/11, GKU).

Stoga pravnu regulaciju prava na plaće zaposlenika u ustanovama u kulturi čiji su osnivači jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave treba tražiti u nave-denim odredbama ZR-a, kao i u autonomnim pravnim vrelima, posebice kolektivnim ugovorima i ugovorima o radu te općim aktima ustanove kao poslodavca.

U pogledu kolektivnih ugovora na lokalnim razina-ma koji bi regulirali prava zaposlenika ustanova u kul-turi situacija se ne može okvalifi cirati kao zadovoljava-juća jer je takav oblik kolektivnog pregovaranja rezulti-rao kolektivnim ugovorima samo u rijetkim gradovima u Republici Hrvatskoj.

S obzirom na specifi čnosti određenih ustanova, odnosno poziciju njihovih osnivača i značenje za odre-đenu lokalnu sredinu, postoje, doduše rijetki, primjeri zaključivanja kolektivnog ugovora na razini određene ustanove (npr. Hrvatsko narodno kazalište u Osijeku).

S obzirom na raznolikost i brojnost pripadaju-ćih ustanova u području kulture, razmotrit ćemo te-meljne odredbe Kolektivnog ugovora za zaposlene u ustanovama kulture Grada Zagreba (dalje: KU), koji je sklopljen 1. srpnja 2010. godine. Ovim Kolektivnim ugovorom za zaposlene u ustanovama kulture Grada Zagreba uređena su prava i obveze potpisnika ugo-vora, tj. Grada Zagreba i Hrvatskog sindikata djelatni-ka u kulturi, te prava i obveze iz rada i na osnovi rada zaposlenika u ustanovama kulture kojima je osnivač i vlasnik Grad Zagreb. Pod pojmom “zaposlenik”, u smi-slu navedenog KU-a, podrazumijevaju se osobe zapo-slene u ustanovama kulture kojima je osnivač i vlasnik Grad Zagreb, zaposlene na neodređeno ili određeno vrijeme, s punim ili nepunim te skraćenim radnim vremenom i zaposleni koji su radni odnos zasnovali u svojstvu pripravnika. Odredbe KU-a primjenjuju se uvi-jek, osim ako je zakonom, nekim drugim kolektivnim ugovorom koji se odnosi na zaposlenike, pravilnicima o radu poslodavca, sporazumom sklopljenim između zaposleničkog vijeća i poslodavca ili ugovorom o radu za zaposlenike nešto riješeno povoljnije.

Prema čl. 37. KU-a, plaća za obavljeni rad zaposleni-ka u ustanovama kulture sastoji se od:

- osnovne plaće,

- dodatka na plaću za rad u posebnim situacijama,

- stimulativnog dodatka, ako je to predviđeno po-sebnom odlukom poslodavca i ako su za to osigurana posebna sredstva.

Osnovna plaća zaposlenika za puno radno vrijeme i uobičajeni učinak predstavlja zbroj umnoška osnovice i koefi cijenta složenosti poslova radnog mjesta na kojem zaposlenik radi, stalnog dodatka za troškove prehrane i dodatka na radni staž. Za odobreni broj zaposlenika kojima se plaća osigurava iz sredstava proračuna Gra-da posebno je utvrđena osnovica za izračun osnovne mjesečne plaće. Osnovicu za izračun osnovne mjesečne plaće zaposlenika ugovorne strane utvrđuju tako da se osnovica iz čl. 39. KU-a za svaku sljedeću proračunsku godinu uveća za postotak porasta prosječne bruto - pla-će zaposlenika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdo-blje siječanj - kolovoz tekuće godine u kojoj se donosi proračun za sljedeću godinu, u odnosu na prosječnu bruto plaću zaposlenika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje siječanj - kolovoz prethodne godine.

Ako troškovi života u razdoblju u kojem se utvrđuje osnovica za izračun osnovne mjesečne plaće budu rasli brže od utvrđenog postotka rasta osnovice, primijenit će se postotak rasta troškova života.

Poslodavac kojem se iz sredstava proračuna Grada Zagreba ne osiguravaju sredstva za plaće za sve zapo-slene može, ovisno o ostvarenom vlastitom prihodu i drugim izvorima sredstava, utvrditi osnovicu za izra-čun osnovne mjesečne plaće u iznosu manjem ili jed-nakom iznosu osnovice predviđene sukladno KU-u.

Prema čl. 41. KU-a, stalni dodatak za troškove pre-hrane čini 0,10 posto od iznosa kolektivnim ugovorom utvrđene osnovice, a dodaje se zbroju umnoška koefi -cijenta složenosti poslova radnog mjesta i osnovice za izračun plaće i dodatka za radni staž, a po satu ostvare-noga redovnog efektivnog radnog vremena. Pravo na stalni dodatak imaju, u punom iznosu, i zaposlenici koji rade u skraćenom radnom vremenu.

Zaposleniku pripada dodatak na radni staž za sva-ku navršenu godinu radnog staža u visini od 0,5% od prvog dana sljedećeg mjeseca, u odnosu na mjesec stjecanja prava.

Dodatak za radni staž izračunava se tako da se umnožak osnovice i koefi cijenta pomnoži sa 0,5% za svaku navršenu godinu radnog staža.

Plaća se isplaćuje za razdoblje koje čini kalendarski mjesec, i to do 15. dana u mjesecu za protekli mjesec.


Prigodom isplate plaće poslodavac će zaposleniku uru-čiti pisani izračun plaće.

Na zaposlenikov zahtjev poslodavac je obvezan iz zaposlenikove plaće obustavljati i podmirivati povre-mene zaposlenikove obveze prema trećim osobama, ako se njihovo dospijeće podudara s dospijećem plaće. Zaposlenik može primati plaću i druga primanja preko tekućeg računa banke prema osobnom odabiru. Banku zaposlenik može promijeniti jedanput godišnje. Prije promjene banke, zaposlenik je dužan pribaviti i predati suglasnost banke u kojoj je imao otvoren tekući račun.

Najniži koefi cijenti složenosti poslova pojedinih radnih mjesta zaposlenika u ustanovama kulture Gra-da Zagreba određeni su u fi ksnom brojčanom izrazu odredbom čl. 46. KU-a. Koefi cijente složenosti poslova za dramske glumce, glumce - pjevače, glumce lutkare, operne soliste i pjevače, u rasponu određenom u član-ku 46. KU-a, odlukom određuje poslodavac, ovisno o važnosti umjetničkog dosega u radu zaposlenika (ma-nje, srednje i glavne uloge), a također fi ksnim koefi ci-jentom štite se oni među navedenim zaposlenicima koji imaju navršeni radni staž od 25 godina.

Za neprekidni radni staž ostvaren kod poslodavca uvećava se pripadajući koefi cijent zaposlenika odre-đen člankom 46. KU-a, s time da se neprekidnim rad-nim stažom kod istog poslodavca smatra radni staž proveden u istoj djelatnosti kulture bez obzira na pro-mjenu ustanove.

Pripadajući koefi cijent zaposlenika uvećava se za obavljanje poslova voditeljstva određenih voditelja, odnosno za postignuti akademski stupanj, ako je u vezi s poslovima koje zaposlenik obavlja ili s djelatnošću poslodavca (čl. 49. i 50. KU-a).

Osnovna plaća zaposlenika bez stalnog dodatka

povećava se za sate rada ostvarene u posebnim situ-acijama, i to za rad noću, za prekovremeni rad, za rad nedjeljom, za dvokratni rad s prekidom dužim od jed-nog sata, za rad na blagdane, Uskrs i u neradne dane utvrđene zakonom, s tim da se ti dodaci međusobno ne isključuju. Pritom se, uvažavajući specifi čnosti djelatno-sti i uobičajene termine održavanja programa, noćnim radom ne smatra radno vrijeme od 22,00 do 23,00 sata, ako je ono potrebno za završetak generalnih pokusa i izvršavanje programa u okviru redovne djelatnosti po-slodavca. Ovo je posebno karakteristično za situacije kod ustanova u izvedbenim (scenskim) umjetnostima.

Za radne sate koje je zaposlenik proveo u otežanim radnim uvjetima, osnovna plaća zaposlenika u usta-novama u kulturi Grada Zagreba bez stalnog dodatka se uvećava. Radna mjesta s otežanim radnim uvjetima odredit će se pravilnikom o radu poslodavca, vodeći ra-čuna da se o otežanim uvjetima rada radi u sljedećim situacijama:

- ako je zaposlenik izložen teškim i prljavim poslo-vima (dim, prašina, vlaga, visoka temperatura, ispara-vanje boja i lakova i drugih kemijskih tvari opasnih za ljudsko zdravlje, jaka buka, preveliko svjetlosno blješta-vilo, rad u tamnim komorama, rad pod opterećenjem svjetlosti u boji i sl.);

- ako zaposlenik obavlja poslove pod maskom;

- ako zaposlenik radi u prostoru bez svježeg zraka;

- ako zaposlenik poslove obavlja obvezno izvan ustanove (bibliobus i sl.).

Sukladno čl. 58. KU-a, za ostvarene radne rezultate zaposleniku se na osnovnu plaću bez stalnog dodat-ka može isplatiti stimulativni dodatak, u slučajevima predviđenima pravilnikom o radu poslodavca i ako su za tu namjenu osigurana posebna sredstva.

SUMMARY RIGHT TO SALARY OF WORKERS EMPLOYED IN CULTURAL INSTITUTIONS AT A LOCAL LEVEL

In the introduction the author analyses the fundamental regulations regulating the issue of workers’ salaries in the sense of the provisions of the Labour Act and continues with the particularities of this issue in the fi eld of public cultural institutions that receive funding from the government. Although the status of these workers could resemble that of civil servants, they are nevertheless employees in public service and not employees in state bodies so the application of the Civil Servants’ Act is excluded.

Key words: public cultural institutions, right to salary, minimum salary, salary confi dentiality.


UPRAVNO PRAVOStručni članak UDK 342.72/73

Luka Mađerić, dipl. iur.*

Tijela za zaštitu i promicanje ljudskih prava u Republici Hrvatskoj

U Republici Hrvatskoj postoje različita tijela koja se u svom djelokrugu bave zaštitom i promicanjem

ljudskih prava. Navedena tijela postoje u izvršnoj vlasti, zakonodavnoj vlasti, na razini jedinica lokalne

(regionalne) samouprave, a neka djeluju kao nezavisne ustanove. U ovom tekstu prikazan je djelokrug

rada i ovlasti svih onih tijela koja se isključivo ili u pojedinim dijelovima bave zaštitom i promicanjem

ljudskih prava u izvršnoj i zakonodavnoj vlasti, u jedinicama lokalne (regionalne) samouprave ili djeluju

kao nezavisna tijela.

Ključne riječi: ljudska prava, tijela za zaštitu i primjenu ljudskih prava.

1. IZVRŠNA VLAST

1.1. Vlada Republike Hrvatske: uredi

U Vladi Republike Hrvatske, sukladno Zakonu o Vla-di Republike Hrvatske1 i pripadajućim uredbama, po-stoje četiri ureda koji se bave temama koje pripadaju područjima zaštite i promicanja ljudskih prava. To su: Ured za ljudska prava i prava nacionalnih manjina Vla-de Republike Hrvatske, Ured za ravnopravnost spolova Vlade Republike Hrvatske, Ured za udruge Vlade Repu-blike Hrvatske te Ured zastupnika Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava.

Svi ovi uredi osnovani su za obavljanje stručnih poslova sukladno članku 27. Zakona o Vladi Republike Hrvatske. Navedeni uredi tijela su s donekle malim bro-jem zaposlenih te najvećim dijelom obavljaju strateške, koordinativne i administrativne poslove. Nadležnost

* Luka Mađerić, Vlada Republike Hrvatske, Ured za ljudska prava i prava nacionalnih manjina.

1 Zakon o Vladi Republike Hrvatske, Nar. nov., br. 150/11.

i djelokrug rada ovih ureda Vlade Republike Hrvatske detaljnije su uređeni uredbama.

Ured za ljudska prava i prava nacionalnih ma-

njina Vlade Republike Hrvatske nastao je spajanjem dvaju ureda, i to Ureda za ljudska prava i Ureda za naci-onalne manjine. Na temelju Uredbe o Uredu za ljudska prava i prava nacionalnih manjina2 najvažnije su zada-će Ureda: razmatranje stanja pojedinih ljudskih prava i prava nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj, pra-ćenje usklađenosti domaćeg zakonodavstva s odred-bama Ustava Republike Hrvatske3 i Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina4, kao i s međunarodnim instrumentima iz područja ljudskih prava, suradnja s pučkim pravobraniteljem i Savjetom za nacionalne manjine, praćenje provedbe Ustavnog zakona o pravi-

2 Uredba o Uredu za ljudska prava i prava nacionalnih manjina, Nar. nov., br. 42/12.

3 Ustav Republike Hrvatske, Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 8/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10 i 85/10.

4 Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina, Nar. nov., br. 155/02, 47/10, 80/10 i 93/11.


ma nacionalnih manjina i Akcijskog plana za provođe-nje Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina te koordiniranje izrade izvješća o provedbi navedenih akata, izrađivanje, praćenje i nadziranje provedbe Na-cionalnog programa zaštite i promicanja ljudskih pra-va, Nacionalnog plana za borbu protiv diskriminacije, Nacionalnog plana za suzbijanje trgovanja ljudima, Nacionalnog programa za Rome i Akcijskog plana de-setljeća za uključivanje Roma 2005. - 2015., praćenje provedbe Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina Vijeća Europe te koordiniranje izrade izvješća o njezinoj provedbi, praćenje ostvarivanja prava vije-ća i predstavnika nacionalnih manjina, prikupljanje i objavljivanje podataka o zločinima iz mržnje, izrada Izvješća o provedbi preporuka pučkog pravobranitelja iz njegovih redovitih Izvješća te davanje pravnih očito-vanja na predstavke građana upućene Uredu.

Posebno je važno naglasiti da je navedeni Ured sre-dišnje koordinativno tijelo za suzbijanje trgovanja lju-dima i borbu protiv zločina mržnje. Sukladno tome, u navedenom Uredu nalazi se i baza podataka u vezi sa slučajevima trgovanja ljudima i zločinima iz mržnje.

Ured ujedno vodi i usklađuje rad pojedinih međure-sornih tijela Vlade Republike Hrvatske, i to Nacionalnog odbora za suzbijanje trgovanja ljudima, Povjerenstva za ljudska prava, Nacionalnog odbora za odgoj i obra-zovanje za ljudska prava i demokratsko građanstvo te Povjerenstva za provedbu Nacionalnog programa za Rome. Ured provodi i godišnje natječaje za novčano pomaganje projekata i programa organizacija civilnog društva koje se bave zaštitom i promicanjem ljudskih prava.

Ured za ravnopravnost spolova Vlade Republike

Hrvatske na temelju Uredbe o Uredu za ravnopravnost spolova5 ima djelokrug rada iz kojeg je važno istaknuti sljedeće djelatnosti: izrađivanje cjelovitog sustava za-štite i promicanja ravnopravnosti spolova u Republici Hrvatskoj te praćenje njegove učinkovitosti, promica-nje znanja i svijesti o ravnopravnosti spolova, davanje odobrenja tijelima državne uprave i pravnim osobama u pretežitom vlasništvu države za donošenje planova djelovanja za promicanje i uspostavljanje ravnoprav-nosti spolova, predlaganje mjera za unapređivanje i usklađivanje zakonskih, podzakonskih i drugih propisa kojima se uređuju pitanja vezana uz područje ravno-pravnosti spolova, izrađivanje Nacionalne politike za

5 Uredba o Uredu za ravnopravnost spolova, Nar. nov., br. 39/12.

promicanje ravnopravnosti spolova i nadziranje njezi-ne provedbe, praćenje usklađenosti i primjene zakona i drugih propisa koji se odnose na ravnopravnost spo-lova u odnosu na međunarodne dokumente, priprema-nje nacionalnih izvješća o ispunjavanju međunarodnih obveza na području ravnopravnosti spolova, surađiva-nje s nevladinim udrugama koje su aktivne na području ravnopravnosti spolova, zaprimanje predstavki građana o povredama odredaba Zakona o ravnopravnosti spo-lova i drugih propisa te usklađivanje rada županijskih povjerenstava za ravnopravnost spolova.

Osim navedenog, bitna djelatnost Ureda je izrada izvještaja o provedbi najznačajnijega međunarodnog dokumenta na području ravnopravnosti spolova - Kon-vencije o uklanjanju svih oblika diskriminacije prema ženama i njezina pripadajućeg protokola6 (Optional protocol to the Convention on the elimination of all forms of discrimination against woman).

Ured za udruge Vlade Republike Hrvatske7 izra-đuje, sustavno prati, analizira i ocjenjuje provedbu strateških programa za stvaranje poticajnog okruženja za razvoj civilnoga društva, sudjeluje u izradi, sustavno prati, analizira i ocjenjuje normativni okvir za djelova-nje udruga i ostalih organizacija civilnoga društva u Republici Hrvatskoj, surađuje u oblikovanju programa potpore razvoju civilnoga društva koje provodi Nacio-nalna zaklada za razvoj civilnoga društva i koji se nov-čano pomažu iz sredstava državnog proračuna, razvija i vodi sustav praćenja i vrednovanja projekata i progra-ma udruga koji se novčano podupiru iz državnog pro-računa, drugih javnih izvora te fondova Europske unije, priprema analize i izvješća za Vladu Republike Hrvat-ske o utrošku sredstava koja su, kao potpora program-skim djelatnostima, osigurana i isplaćena udrugama iz državnog proračuna, drugih javnih izvora te fondova Europske unije, oblikuje i vodi javne baze podataka o dodijeljenim bespovratnim sredstvima za projekte i programe organizacija civilnoga društva iz državnog proračuna i drugih javnih izvora, upravlja radom tije-la državne uprave na području razvoja savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona te novčano pomaže projekte udruga i ostalih organizacija civilnoga društva koji ostvaruju potporu iz fondova Europske unije.

6 Zakon o potvrđivanju Fakultativnog protokola uz Konvenciju o uklanjanju svih oblika diskriminacije žena, Nar. nov. - Međunarodni ugovori, br. 3/01.

7 Uredba o Uredu za udruge, Nar. nov., br. 34/12.


Ured zastupnika Republike Hrvatske pred Eu-

ropskim sudom za ljudska prava8 zastupa Republiku Hrvatsku u svim postupcima pred Europskim sudom za ljudska prava, usklađuje izvršenje presuda i odluka Europskog suda za ljudska prava u Republici Hrvatskoj, predstavlja Republiku Hrvatsku u postupku nadzora izvršenja pred Odborom ministara Vijeća Europe, pre-govara sa strankama koje sudjeluju u postupku pred Europskim sudom za ljudska prava u svrhu postizanja prijateljskog rješenja spora te sudjeluje u postupci-ma izrade nacrta prijedloga zakona radi usklađivanja Konvencije i sudske prakse Europskog suda za ljudska prava. Radom Ureda upravlja zastupnik kojeg imenuje Vlada Republike Hrvatske.

Važno je posebno istaknuti da predmetni uredi ne mogu pripremati nacrte prijedloga Zakona s obzirom da to prema Zakonu o sustavu državne uprave9 mogu činiti samo ministarstva, državni uredi i državne uprav-ne organizacije.

Upravo nemogućnost pripremanja izrade zakona ograničava urede u stvaranju poticaja i promjena u sustavu ljudskih prava, pa usprkos njihovim brojnim djelovanjima, često se ne mogu postaviti kao predvod-nička tijela u unapređivanju ljudskih prava u Republici Hrvatskoj. Naime, rezultati njihova rada u velikoj mjeri ovise o djelatnostima drugih tijela državne uprave, pri-je svega ministarstava koja imaju puno veće ovlasti.

1.2. Vlada Republike Hrvatske: savjeti

Na razini Vlade Republike Hrvatske osnovan je Savjet za nacionalne manjine. Savjet je osnovan na temelju Ustavnog zakona o pravima nacionalnih ma-njina.

Savjet za nacionalne manjine ima pravo predla-gati tijelima državne vlasti rasprave o pojedinim pita-njima od značaja za nacionalne manjine, a osobito o provođenju Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina i posebnih Zakona kojima su uređena manjin-ska prava i slobode. Također, Savjet predlaže tijelima državne vlasti mjere za unapređivanje položaja naci-onalnih manjina u državi ili na nekom području, daje mišljenje i prijedloge o programu javnih radiopostaja i

8 Uredba o Uredu zastupnika Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava, Nar. nov., br. 18/12 i Odluka o obavljanju poslova zastupanja Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava u Strasbourgu od 9. veljače 2012.

9 Zakon o sustavu državne uprave, Nar. nov., br. 150/11.

javne televizije namijenjenih nacionalnim manjinama, predlaže poduzimanje gospodarskih, socijalnih i dru-gih mjera na područjima tradicionalno ili u znatnijem broju nastanjenim pripadnicima nacionalnih manjina, prikuplja i zaprima od tijela državne vlasti i tijela lokalne i područne (regionalne) samouprave podatke i izvješća potrebna za razmatranje pitanja iz svog djelokruga.

1.3. Vlada Republike Hrvatske: stalna

radna tijela

Osim naprijed navedenih stručnih tijela, na razini Vlade postoji i radno tijelo koje se u jednom svom dije-lu bavi područjem ljudskih prava, a to je Koordinacija

za društvene djelatnosti i ljudska prava. Navedena Koordinacija osnovana je Poslovnikom Vlade Republi-ke Hrvatske10. Sukladno Poslovniku Vlade Republike Hrvatske stalna radna tijela pripremaju stajališta i pri-jedloge za sjednicu Vlade te izrađuju i prate izvršavanje zaključaka Vlade. Koordinacija za društvene djelatnosti i ljudska prava kao stalno radno tijelo Vlade sastaje se u pravilu jednom tjedno te u praksi priprema i obrađuje sve dokumente koji se odnose na područje ljudskih pra-va, a trebaju se naći na dnevnom redu sjednice Vlade.

Koordinacija za društvene djelatnosti i ljudska pra-va u punom je smislu riječi administrativno tijelo, pa samo u tom uskom administrativnom dijelu ima utje-caj na sustav ljudskih prava u Republici Hrvatskoj.

1.4. Međuresorna i radna tijela

Na razini Vlade te na razini pojedinih ministarsta-va postoji značajan broj međuresornih tijela koja u određenom dijelu ili u potpunosti pokrivaju područje ljudskih prava. Ta se tijela sastaju povremeno (jednom mjesečno ili nekoliko puta godišnje). Članovi navede-nih tijela u pravilu su predstavnici tijela državne uprave te vrlo često predstavnici organizacija civilnog društva, medija i akademske zajednice. Ta tijela imaju ograničen značaj na području ljudskih prava jer se sastaju samo povremeno te u pravilu imaju samo koordinacijsku ulogu između različitih tijela državne uprave, civilnog društva i akademske zajednice

Budući da su vrlo često članovi tih tijela državni duž-nosnici (ministri, zamjenici ministra, pomoćnici mini-stra), ta tijela mogu donositi određene političke smjer-

10 Poslovnik Vlade Republike Hrvatske, Nar. nov., br. 154/11.


nice o načinu djelovanja na pojedinom području. Osim toga, postojanje međuresornih tijela na simboličan na-čin ukazuje da Vlada Republike Hrvatske određenom području ljudskih prava poklanja posebnu pozornost. Također, navedena tijela mogu organizirati i tematske rasprave koje mogu imati za posljedicu povećanje vid-ljivosti i prepoznatljivosti određenih problema, ali i pri-mjera dobre prakse na određenom području ljudskih prava. Međuresorna tijela Vlade u najvećem se broju slučajeva osnivaju odlukom Vlade.

Najznačajnija međuresorna tijela koja se u svom djelokrugu rada bave pojedinim područjima zaštite i promicanja ljudskih prava su: Povjerenstvo za ljudska prava, Nacionalni odbor za odgoj i obrazovanje za ljud-ska prava i demokratsko građanstvo, Povjerenstvo za praćenje provedbe Nacionalnog programa za Rome, Savjet za razvoj civilnog društva, Vijeće za djecu, Na-cionalni odbor za razvoj volonterstva, Povjerenstvo za osobe s invaliditetom, Povjerenstvo za unapređenje zaštite od nasilja u obitelji, Savjet za mlade, Nacional-no povjerenstvo za suzbijanje HIV/AIDS-a, Nacionalni odbor za suzbijanje trgovanja ljudima, Povjerenstvo za besplatnu pravnu pomoć, Povjerenstvo za praćenje i unapređenje sustava podrške žrtvama i svjedocima, Etičko povjerenstvo, Povjerenstvo za zaštitu i promi-canje prava pacijenata te Radna skupina za praćenje zločina iz mržnje.

Povjerenstvo za ljudska prava osnovano je Odlu-kom o osnivanju Povjerenstva za ljudska prava11. Naj-važnije su zadaće Povjerenstva davanje smjernica za izradu strategija i planova na području ljudskih prava te organiziranje tematskih sjednica o aktualnim izazo-vima na području zaštite i promicanja ljudskih prava.

Nacionalni odbor za odgoj i obrazovanje za

ljudska prava i demokratsko građanstvo12 promiče odgoj i obrazovanje za ljudska prava i demokratsko građanstvo na svim razinama, od predškolskog odgoja i obrazovanja do sustava visokog obrazovanja, i u svim oblicima, od formalnog do neformalnog obrazovanja. Zadaća Nacionalnog odbora praćenje je provedbe svih nacionalnih programa, strategija i planova koji se odnose na odgoj i obrazovanje za ljudska prava i de-mokratsko građanstvo. Nacionalni odbor pripremio je

11 Odluka o osnivanju Povjerenstva za ljudska prava, Nar. nov., br. 40/00, 59/04, 21/08 i 132/09.

12 Odluka o osnivanju i zadaćama Nacionalnog odbora za odgoj i obrazovanje za ljudska prava i demokratsko građanstvo, Nar. nov., br. 50/10, 89/10.

i nacrt Kurikuluma građanskog odgoja i obrazovanja za osnovne i srednje škole.

Povjerenstvo za praćenje provedbe Nacionalnog

programa za Rome13 prati i usklađuje provedbu Naci-onalnog programa za Rome te prati utrošak sredstava za provođenje mjera Programa za koje se sredstva iz-dvajaju iz državnog proračuna. U praksi ovo Povjeren-stvo raspravlja o brojnim temama od izravnog značaja za zaštitu ljudskih prava pripadnika romske nacional-ne manjine, kao što su prostorno planiranje naselja u kojima žive Romi, osiguravanje socijalne i zdravstvene skrbi za Rome, obrazovanje Roma, rješavanje pitanja državljanstva Roma te novčano pomaganje romskih udruga.

Savjet za razvoj civilnog društva14 radi na razvoju suradnje Vlade Republike Hrvatske i organizacija civil-noga društva u našoj državi. Također, Savjet nadzire provođenje Nacionalne strategije stvaranja poticajnog okruženja za razvoj civilnoga društva te razvija fi lantro-piju, socijalni kapital i međusektorsku suradnju u Re-publici Hrvatskoj. Osim toga, Savjet neprekidno prati i analizira javne politike koje se odnose i utječu na razvoj civilnog društva u Republici Hrvatskoj te međusektor-sku suradnju. Savjet je zapravo krovno tijelo za razvoj i unapređenje djelovanja organizacija civilnog društva koje se bave različitim područjima zaštite i promicanja ljudskih prava.

Vijeće za djecu15, među ostalim, prati primjenu Konvencije o pravima djeteta i drugih međunarodnih akata koji se odnose na zaštitu djece, promiče prava djeteta, raspravlja o nacrtima zakona i drugih propisa u svezi s ostvarivanjem prava djeteta, prati primjenu postojećih propisa koji se odnose na djecu i predlaže Vladi mjere za unapređivanje rada u tijelima koja u svo-joj nadležnosti imaju poslove u vezi sa zaštitom djece i ostvarivanjem njihovih prava. Iz navedenog nedvojbe-no proizlazi da je Vijeće za djecu jedno od najvažnijih tijela za zaštitu dječjih prava u Republici Hrvatskoj.

Nacionalni odbor za razvoj volonterstva osnovan je na temelju Zakona o volonterstvu16, a osnovne su mu zadaće predlaganje mjera za unapređenje položaja vo-lontera u društvu te davanje poticaja za donošenje ili

13 Odluka o osnivanju Povjerenstva za praćenje provedbe Nacional-nog programa za Rome, Nar. nov., br. 36/12, 79/12, 87/12.

14 Odluka o osnivanju Savjeta za razvoj civilnog društva, Nar. nov., br. 140/09, 42/11.

15 Odluka o osnivanju Vijeća za djecu, Nar. nov., br. 98/12.16 Zakon o volonterstvu, Nar. nov., br. 58/07.


izmjenu propisa kojima se uređuje volonterstvo. Ovaj Nacionalni odbor omogućava promicanje volonterstva kao djelatnosti koja se obavlja radi dobrobiti najčešće posebno ranjivih i socijalno osjetljivih društvenih sku-pina bez ostvarivanja imovinske koristi

Povjerenstvo Vlade Republike Hrvatske za oso-

be s invaliditetom17 osobito prati primjenu postojećih propisa koji se odnose na osobe s invaliditetom, rasprav-lja i daje mišljenja o nacrtima zakona i drugih propisa koji su od interesa za unapređivanje kvalitete življenja osoba s invaliditetom i njihovih obitelji, prati provedbu Nacionalne strategije izjednačavanja mogućnosti za osobe s invaliditetom od 2007. do 2015. godine, priku-plja podatke o djelatnostima namijenjenima osobama s invaliditetom koje poduzimaju tijela državne vlasti, kao i podatke o djelatnostima ustanova, vjerskih zajednica, udruga i drugih organizacijskih oblika.

Povjerenstvo za unapređenje zaštite od nasilja

u obitelji18 prati provedbu najznačajnijeg dokumenta na području zaštite od obiteljskog nasilja - Nacionalne strategije zaštite od nasilja u obitelji, te daje mišljenja o prijedlozima zakona i drugim pitanjima koja utječu na unapređenje zaštite od nasilja u obitelji. Nasilje u obite-lji jedno je od najraširenijih, a isto tako jedno od najne-vidljivijih kršenja ljudskih prava. Naime, nasilje u obitelji u stvarnosti nije vidljivo širem krugu ljudi upravo zbog činjenice što se događa u ograničenom obiteljskom prostoru. Zbog toga je važan rad ovog Povjerenstva kako bi se učinkovito spriječilo i suzbilo obiteljsko nasi-lje te kako bi se ono učinilo društveno vidljivijim.

Savjet za mlade19, među ostalim, prati i usklađuje rad ministarstava i drugih tijela državne uprave u vezi s provedbom mjera iz najvažnijeg strateškog dokumen-ta na ovom području Nacionalnog programa za mlade te sudjeluje u osmišljavanju programa ministarstava i drugih tijela državne uprave namijenjenih mladima. Radom ovog Savjeta, odnosno provedbom gore spo-menutog Nacionalnog programa za mlade, ostvaruju se različite djelatnosti koje su usmjerene na razvijanje nenasilne komunikacije među mladima, jačanje svijesti mladih o važnosti političkog sudjelovanja i društveno odgovornog ponašanja.

17 Odluka o osnivanju Povjerenstva Vlade Republike Hrvatske za osobe s invaliditetom, Nar. nov., br. 102/00, 6/01, 167/03, 23/04, 14/08, 15/09 i 132/09.

18 Odluka o osnivanju Povjerenstva za unapređenje zaštite od nasilja u obitelji, Nar. nov., br. 15/09.

19 Odluka o osnivanju Savjeta za mlade, Nar. nov., br. 102/12.

Nacionalno povjerenstvo za suzbijanje HIV/

AIDS-a20 prati sva zdravstvena, etička, socijalna, prav-na i druga pitanja u vezi sa širenjem HIV/AIDS infekcije, izrađuje preporuke, mišljenja i izvješća o zdravstvenim, etičkim, socijalnim, pravnim i drugim pitanjima te daje smjernice za donošenje novih ili izmjene važećih pro-pisa na ovom području. Rad ovog Povjerenstva bitan je da bi se u većoj mjeri zaštitila ljudska prava HIV obolje-lih, osobito kada je riječ o pristupu podatcima i zdrav-stvenim uslugama za zaštitu, njegu i liječenje.

Nacionalni odbor za suzbijanje trgovanja ljudi-

ma21 daje smjernice za izradu nacionalnih strategija i planova na području suzbijanja trgovanja ljudima, pra-ti i usklađuje provedbu propisa, programa, strategija i planova na području suzbijanja trgovanja ljudima, predlaže osnivanje stručne radne skupine za izradu propisa i strategija na predmetnom području, predlaže donošenje ili izmjenu važećih propisa kojima se ure-đuje ovo područje, surađuje s organizacijama civilnog društva koje su aktivne na području suzbijanja trgova-nja ljudima, organizira tematske sjednice o aktualnim izazovima, prati provedbu međunarodnih ugovora na ovom području kojih je Republika Hrvatska stranka. Žrtvama trgovanja ljudima su na najbeskrupulozniji način prekršena njihova ljudska prava, pa je stoga od velike važnosti da na razini Vlade Republike Hrvatske postoji međuresorno tijelo koje se bavi borbom protiv trgovanja ljudima.

Povjerenstvo za besplatnu pravnu pomoć22 me-đuresorno je tijelo koje svojim djelovanjem omoguća-va određenim, najčešće socijalno ugroženim skupina-ma građana ostvarenje jednog od osnovnih ljudskih prava, prava na jednak pristup pravosuđu. Povjeren-stvo ima zadaću praćenja i analiziranja stanja korište-nja besplatne pravne pomoći, razmatranja i davanja mišljenja o izvješću Ministarstva pravosuđa o provedbi Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći te davanja mišlje-nja o kvaliteti projekata udruga ovlaštenih za pružanje besplatne pravne pomoći.

Povjerenstvo za praćenje i unapređenje sustava

podrške žrtvama i svjedocima23 obavlja djelatnosti s

20 Odluka o osnivanju Nacionalnog povjerenstva za suzbijanje HIV/AIDS-a, Nar. nov., br. 10/03, 129/04 i 30/05.

21 Odluka o osnivanju Nacionalnog odbora za suzbijanje trgovanja ljudima, Nar. nov., br. 42/12.

22 Odluka o imenovanju Povjerenstva za besplatnu pravnu pomoć od 8. siječnja 2009.

23 Odluka o osnivanju Povjerenstva za praćenje i unapređenje sustava podrške žrtvama i svjedocima, Nar. nov., br. 11/10.


ciljem unapređenja položaja žrtava kaznenih dijela u sudskim postupcima. Radom ovog Povjerenstva želi se ukazati na to da su žrtve/svjedoci u sudskim postup-cima osobe čija su temeljna ljudska prava ugrožena te da se stoga na njih ne može gledati samo kao na sredstvo za utvrđivanje činjenica. Najvažnije su zadaće Povjerenstva: izrada Nacionalne strategije za podršku žrtvama i svjedocima, izrada Protokola za unapređenje podrške žrtvama i svjedocima, podizanje javne svijesti o pravima žrtava i svjedoka te prikupljanje godišnjih iz-vješća i praćenje i vrednovanje rada svih ustanova koje se bave pružanjem podrške žrtvama i svjedocima.

Etičko povjerenstvo osnovano je Etičkim kodek-som državnih službenika24. Etičko povjerenstvo neo-visno je tijelo koje daje mišljenja o sadržaju i načinu primjene Etičkog kodeksa te promiče etička načela i standarde u državnoj službi.

Povjerenstvo za zaštitu i promicanje prava paci-

jenata osnovano je na temelju Zakona o zaštiti prava pacijenata25 s najvažnijom zadaćom zaštite temeljnih prava pacijenata. U svom radu Povjerenstvo osobito predlaže poduzimanje mjera za izgradnju cjelovitog sustava zaštite i promicanja prava pacijenata u Repu-blici Hrvatskoj te surađuje s domaćim i međunarodnim tijelima i organizacijama na području zaštite i promica-nja prava pacijenata.

Radna skupina za praćenje zločina iz mržnje26, među ostalim, analizira primjenu antidiskriminacijskog zakonodavstva vezanog uz slučajeve zločina iz mržnje i usklađuje djelatnosti prikupljanja statističkih pokaza-telja o kaznenim djelima u vezi sa zločinom iz mržnje.

1.5. Ministarstva i državni uredi

Nekoliko ministarstava ima posebne ustrojstvene jedinice koje se bave pojedinim područjima zaštite ljudskih prava. Ta ministarstva su: Ministarstvo socijal-ne politike i mladih, Ministarstvo pravosuđa, Ministar-stvo uprave, Ministarstvo vanjskih i europskih poslova, Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova Europske unije, Ministarstvo unutarnjih poslova, Ministarstvo rada i mirovinskog sustava, Ministarstvo branitelja, Mi-nistarstvo znanosti, obrazovanja i sporta, Ministarstvo zdravlja te Ministarstvo zaštite okoliša i prirode.

24 Etički kodeks državnih službenika, Nar. nov., br. 40/11. 13/12.25 Zakon o zaštiti prava pacijenata, Nar. nov., br. 169/04, 37/08.26 Odluka o osnivanju Radne skupine za praćenje zločina iz mržnje od

25. siječnja 2010.

Također, Državni ured za Hrvate izvan Republike

Hrvatske brine o zaštiti ljudskih prava svih naraštaja Hrvata izvan Republike Hrvatske.

Ministarstvo socijalne politike i mladih27 ima če-tiri unutarnje ustrojstvene jedinice koje se bave poje-dinim područjima zaštite ljudskih prava. Te unutarnje ustrojstvene jedinice su: Uprava za socijalnu politiku i podršku obitelji, Uprava za odrasle osobe i osobe s inva-liditetom, Sektor za mlade i Samostalni odjel za udruge, humanitarnu pomoć i volonterstvo.

Uprava za socijalnu politiku i podršku obitelji kroz svoj djelokrug rada obavlja djelatnosti s ciljem zaštite dječjih prava. Najznačajnije su djelatnosti ove Uprave: zaštita djece čiji roditelji žive odvojeno, zaštita djece bez odgovarajuće roditeljske skrbi, posvojenje i zaštita djece i mlađih punoljetnika s poremećajem u ponaša-nju i teškoćama mentalnog zdravlja, zaštita djece pod skrbništvom, unapređenje udomiteljstva, zaštita djece i mladih s problemima ovisnosti o psihoaktivnim sred-stvima i drugim oblicima ovisnosti.

Uprava za odrasle osobe i osobe s invaliditetom, osim skrbi o starijim osobama i osobama s invaliditetom, skrbi i o nekim drugim ranjivim skupinama kao što su: azilanti, beskućnici, žrtve trgovanja ljudima i žrtve obi-teljskog nasilja. Ova Uprava, osim toga, usklađuje pro-vedbu Nacionalne strategije zaštite od nasilja u obitelji s Protokolom o postupanju u slučaju nasilja u obitelji.

Sektor za mlade brine o unapređenju političke pi-smenosti, građanskog sudjelovanja i zaštite ljudskih prava mladih. Najvažnije su djelatnosti ovog Sektora: stvaranje javnih politika za mlade, podupiranje razvo-ja i rada svih oblika organiziranja i samoorganiziranja mladih na nacionalnoj i lokalnoj razini.

Samostalni odjel za udruge, humanitarnu pomoć i volonterstvo obavlja poslove vezane uz humanitarnu pomoć, podupire i prati projekte i programe udruga koje djeluju na području socijalne skrbi, provodi uprav-ni nadzor nad provedbom Zakona o humanitarnoj po-moći, nadzire provedbu Zakona o volonterstvu te pru-ža administrativnu i tehničku podršku Nacionalnom odboru za razvoj volonterstva.

Ministarstvo pravosuđa28 ima ukupno pet unu-tarnjih ustrojstvenih jedinica koje pokrivaju pojedina

27 Uredba o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva socijalne politike i mladih, Nar. nov., br. 21/12.

28 Uredba o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva pravosuđa, Nar. nov., br. 28/12.


područja ljudskih prava. To su: Sektor za probaciju, Sek-tor za podršku žrtvama i svjedocima, Odjel za besplatnu pravnu pomoć, Odjel za ljudska prava i Odjel za suradnju s Međunarodnim kaznenim sudom za bivšu Jugoslaviju.

Sektor za probaciju razvija ustanovu probacije koja omogućuje zamjenu kazne zatvora te se na taj način smanjuje opterećenost zatvorskog sustava. Potrebno je naglasiti da su upravo zbog prenapučenosti zatvor-skog sustava ljudska prava zatvorenika i pritvorenika često ugrožena. Osim toga, probacija omogućava bo-lju i djelotvorniju integraciju počinitelja kaznenih djela u društvenu zajednicu. Glavne su zadaće Sektora za probaciju: obavljanje upravnih i stručnih poslova veza-nih za odlučivanje o kaznenom progonu, izbor i izvrša-vanje kaznenopravnih sankcija i mjera izrečenih puno-ljetnim počiniteljima kaznenih djela, izrađivanje nacrta propisa i strateških dokumenata iz svoje nadležnosti, provođenje stručnih izobrazbi probacijskih službenika i drugih suradnika te obavljanje unutarnjeg nadzora nad radom probacijskih ureda.

Sektor za podršku žrtvama i svjedocima sustavno i neprekidno skrbi o zaštiti temeljnih prava žrtava i svje-doka. Navedeni Sektor ima vodeću ulogu u stvaranju sustava podrške žrtvama i svjedocima unutar pravo-sudnog sustava, organizira izobrazbu stručnjaka za pružanje podrške žrtvama i svjedocima, razvija sustav pravične novčane naknade žrtvama kaznenih djela te izrađuje izvještaje i analize o sustavu podrške žrtvama i svjedocima.

Odjel za besplatnu pravnu pomoć vodi brigu o susta-vu besplatne pravne pomoći koji omogućava socijalno ugroženim građanima lakšu dostupnost pravosudnih tijela. U sklopu svog djelokruga rada navedeni Odjel obavlja upravne i stručne poslove koji se odnose na provođenje prvostupanjskog upravnog postupka re-gistracije udruga za pružanje osnovne pravne pomoći, provodi drugostupanjski upravni postupak odlučivanja po žalbama građana na rješenja Ureda državne upra-ve o opravdanosti besplatne pravne pomoći, pripre-ma godišnja izvješća o provedbi Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći, obavlja poslove tajništva Povjeren-stva za besplatnu pravnu pomoć, priprema i objavljuje natječaje za novčano pomaganje projekata ovlaštenih udruga i pravnih fakulteta za pružanje besplatne prav-ne pomoći.

Odjel za ljudska prava prati stanje ljudskih prava i prava nacionalnih manjina na području pravosuđa.

Odjel za suradnju s Međunarodnim kaznenim sudom za bivšu Jugoslaviju prati suđenja za ratne zločine na navedenom sudu. Spomenuti Odjel priprema odluke i mišljenja te pravna stajališta u vezi sa sudskim postup-cima koji se vode na Međunarodnom kaznenom sudu za bivšu Jugoslaviju.

Ministarstvo uprave29 ima tri unutarnje ustroj-stvene jedinice koje se bave nekim od područja zaštite i promicanja ljudskih prava: Službu za politički sustav i nacionalne manjine, Službu za političke stranke, udruge i vjerske zajednice te Službu za etiku i sustav vrijednosti u državnoj službi.

Služba za politički sustav i nacionalne manjine obavlja stručne i upravne poslove koji se odnose na ostvarivanje građanskog prava sudjelovanja na izborima. Osim toga, navedena Služba skrbi o ostvarivanju prava pripadnika nacionalnih manjina na zastupljenost u predstavnič-kim tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te na izbor za zamjenike općinskih načel-nika, gradonačelnika i župana. Služba također organi-zira izbore za vijeća i predstavnike nacionalnih manjina, obavlja nadzor nad statutima jedinica lokalne i područ-ne (regionalne) samouprave u dijelu koji se odnosi na manjinska prava, registrira vijeća, koordinacije vijeća i predstavnike nacionalnih manjina, brine o ostvarivanju prava na zastupljenost pripadnika nacionalnih manji-na u tijelima državne uprave, daje mišljenja vezana uz ostvarivanje prava pripadnika nacionalnih manjina na zastupljenost u predstavničkim, izvršnim i upravnim tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samo-uprave, izrađuje analize, izvješća i stručne materijale o ostvarivanju prava pripadnika nacionalnih manjina.

Služba za političke stranke, udruge i vjerske zajednice skrbi o ostvarivanju temeljnih prava vezanih za gra-đansko udruživanje i slobodu vjeroispovijesti. Navede-na Služba rješava upravna pitanja prvostupanjskog po-stupka, vodi registar te obavlja druge upravne i stručne poslove koji se odnose na registraciju i vođenje regista-ra stranih udruga, političkih stranaka, vjerskih zajedni-ca i njihovih organizacijskih oblika, zaklada i fondacija. Navedena Služba obavlja i upis pravnih osoba Katolič-ke crkve u evidenciju pravnih osoba Katoličke crkve u Republici Hrvatskoj, obavlja upis ustrojstvenih oblika političkih stranaka u propisanu evidenciju, obavlja in-spekcijski nadzor nad radom zaklada i fondacija, rješa-

29 Uredba o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva uprave, Nar. nov., br. 28/12.


va upravna pitanja drugostupanjskog postupka regi-stracije udruga te vodi evidencije u okviru djelokruga Službe.

Služba za etiku i sustav vrijednosti u državnoj službi obavlja upravne i stručne poslove koji se odnose na službeničku etiku i jačanje integriteta u državnoj služ-bi te na promicanje i unapređenje sustava vrijednosti u državnoj službi. Navedena Služba sprječava mogući sukob interesa, moguće koruptivno i drugo neetičko ponašanje državnih službenika, prati međunarodne standarde na području etičkog postupanja državnih službenika, promiče etička načela u državnoj službi pu-tem okruglih stolova i izdavanja promidžbenih materi-jala, vodi propisane evidencije na području službeničke etike, surađuje s povjerenicima za etiku i povjerljivim savjetnicima u državnim tijelima te obavlja administra-tivne i stručne poslove za Etičko povjerenstvo.

Ministarstvo vanjskih i europskih poslova30 ima dvije službe koje djeluju na području zaštite i promica-nja ljudskih prava: Službu za ljudska prava i regionalne međunarodne organizacije te Službu za međunarodnu razvojnu suradnju i humanitarnu pomoć.

Služba za ljudska prava i regionalne međunarodne organizacije, među ostalim, priprema djelatnosti Re-publike Hrvatske i diplomatsko djelovanje u dvije me-đunarodne organizacije koje se bave zaštitom ljudskih prava, a to su Organizacija za europsku sigurnost i su-radnju (OESS) i Vijeće Europe. Također, navedena Služ-ba prati provedbu Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, priprema djelatnosti Republike Hrvatske i diplomatsko djelovanje u okviru Europske unije i međunarodnih organizacija (UN, Vijeće Europe, OESS, i dr.) na području ljudskih prava, prati europsku vanjsku i sigurnosnu politiku (EVSP) na području ljud-skih prava, rad Vijeća za ljudska prava UN-a te značaj-nih odbora Ujedinjenih naroda. Spomenuta Služba prati i djelatnosti Ureda Visoke povjerenice za ljudska prava UN-a te priprema djelatnosti i nastup Republike Hrvatske u okviru tog tijela, usklađuje izradu nacional-nih izvješća o provedbi UN-ovih ugovora na području ljudskih prava, sudjeluje u radu Upravnog odbora za ljudska prava Vijeća Europe i prati rad Europske komisi-je protiv rasizma i nesnošljivosti (ECRI) te prati proble-matiku nestalih i raseljenih osoba i razvoj međunarod-noga humanitarnog prava.

30 Uredba o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva vanjskih i europskih poslova, Nar. nov., br. 10/12, 57/12.

Služba za međunarodnu razvojnu suradnju i huma-nitarnu pomoć, među ostalim, predlaže, usklađuje te prati provedbu normativnog okvira i politike međuna-rodne razvojne suradnje, bilateralne i multilateralne, koju Republika Hrvatska pruža zemljama u razvoju i nerazvijenim zemljama. Služba prati i multilateralna djelovanja na području humanitarne pomoći u okviru UN-a i drugih međunarodnih organizacija te usklađuje bilateralnu humanitarnu pomoć.

Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova Eu-

ropske unije31 u svom sastavu ima Upravu za stambe-no zbrinjavanje i statusna prava koja skrbi o zaštiti ljud-skih prava prognanika i izbjeglica. Navedena Uprava obavlja poslove u vezi s predlaganjem i provođenjem Nacionalne politike naseljavanja i ostanka stanovništva na područjima posebne državne skrbi. Također, Uprava brine o povratku prognanika i izbjeglica, planira, pri-prema, prati i usklađuje programe stambenog zbrinja-vanja i povratka, obavlja upravne i stručne poslove koji se odnose na provođenje propisa o stambenom zbri-njavanju i stambenim programima za prognanike, po-vratnike i izbjeglice. Osim toga, Uprava skrbi o povratku prognanika i izbjeglica te o povratu imovine, surađuje s domaćim i stranim vladinim i nevladinim organizaci-jama u vezi s povratkom i stambenim zbrinjavanjem, provodi organiziranu skrb i zbrinjavanje prognanika, povratnika i izbjeglica.

Ministarstvo unutarnjih poslova32 ima ukupno pet ustrojstvenih jedinica koje se bave pojedinim po-dručjima zaštite i promicanja ljudskih prava: Odjel za osiguranje javnih okupljanja, Služba ratnih zločina, Služ-ba za nezakonite migracije, Odjel za azil i Prihvatilište za tražitelje azila.

Odjel za osiguranje javnih okupljanja vodi brigu o ostvarenju jednog od temeljnih ljudskih prava: prava na javno okupljanje. Navedeni Odjel pazi na problema-tiku javnih okupljanja, prati pravne propise vezane uz javna okupljanja i mirne prosvjede, obavlja prosudbu kvalitete planova osiguranja javnih okupljanja i mirnih prosvjeda.

Služba ratnih zločina skrbi o zaštiti vrijednosti zašti-ćenih međunarodnim pravom. Služba prati i izučava stanje i pojavne oblike kaznenih djela protiv vrijed-nosti zaštićenih međunarodnim pravom te u suradnji

31 Uredba o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, Nar. nov., br. 27/12.

32 Uredba o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva unutarnjih poslova, Nar. nov., br. 70/12.


s policijskim upravama prikuplja podatke o osobama zatočenim i nestalim tijekom Domovinskog rata i mo-gućim mjestima njihova ukopa.

Služba za nezakonite migracije, među ostalim, radi na otkrivanju kaznenih djela u kojima su oštećenici žr-tve teških kršenja ljudskih prava, dakle žrtve trgovanja ljudima i ilegalni migranti. Osim toga, navedena Služba prati stanje na području suzbijanja nezakonitih migra-cija, nezakonitog rada stranaca, trgovanja ljudima i kri-jumčarenja osoba.

Odjel za azil provodi upravni postupak i obavlja dru-ge poslove vezane uz postupak povodom zahtjeva za azil, supsidijarnu zaštitu i privremenu zaštitu, prati pro-mjene u europskom sustavu azila, prikuplja, obrađuje i pohranjuje podatke o zemljama podrijetla tražitelja azila te usuglašava postupak integracije osoba kojima je odobrena zaštita.

Prihvatilište za tražitelje azila obavlja poslove prihva-ta i smještaja tražitelja azila, koji su najčešće žrtve naj-težih kršenja ljudskih prava, te obavlja aktivnosti u vezi s uzimanjem zahtjeva, otisaka i fotografi ranja tražitelja azila.

Djelatnici Prihvatilišta, uz to, izrađuju iskaznice tra-žitelja azila, sudjeluju u utvrđivanju identiteta stranaca smještenih u Prihvatilištu, skrbe o zbrinjavanju i pruža-nju pomoći tražiteljima azila, organiziraju prikupljanje materijalnih sredstava i osiguravaju osnovne uvjete za život tražitelja azila te kontaktiraju i usklađuju nadlež-na tijela i ustanove za pružanje potrebne skrbi tražite-ljima azila.

Ministarstvo rada i mirovinskog sustava33 skrbi o zaštiti jednog od najznačajnijeg ljudskog prava - prava na rad. Najvažnija unutarnja ustrojstvena jedinica koja skrbi o provedbi propisa iz radnih odnosa je Sektor za rad i radno pravo.

Sektor za rad i radno pravo prati domaću i europ-sku sudsku praksu na području radnih odnosa, prati ostvarivanje prava iz radnih odnosa, odlučuje o žalba-ma izjavljenima na rješenja ureda državne uprave, do-nesena na temelju Zakona o radu, obavlja registraciju udruga određenih Zakonom o radu, vodi evidenciju, analizira i prati izmjene kolektivnih ugovora, izrađuje izvješća, studije i analize o primjeni propisa i položaju radnika te izrađuje, promiče i provodi aktivnu politiku iz područja zaštite na radu.

33 Uredba o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva rada i mirovinskog sustava, Nar. nov., br. 21/12, 60/12.

Ministarstvo branitelja34 vodi brigu o jednoj od socijalno najugroženijih skupina našeg društva: hrvat-skim braniteljima i članovima njihovih obitelji. Ovo Mi-nistarstvo također vodi brigu o pronalasku zatočenih i nestalih osoba. Navedene djelatnosti odvijaju se ra-dom Uprave za hrvatske branitelje iz Domovinskog rata i članove njihovih obitelji i Uprave za zatočene i nestale.

Uprava za hrvatske branitelje iz Domovinskog rata i članove njihovih obitelji osobito pruža pravnu i stručnu pomoć hrvatskim ratnim vojnim invalidima, provodi postupak dodjele jednokratnih novčanih pomoći soci-jalno ugroženim hrvatskim braniteljima, provodi mjere za uključivanje hrvatskih branitelja u društveni i gospo-darski život, organizira djelatnosti s nadležnim tijelima s ciljem provođenja Programa stručnog osposobljava-nja i zapošljavanja hrvatskih branitelja i djece smrtno stradalih, zatočenih ili nestalih hrvatskih branitelja, pruža pravnu, savjetodavnu i stručnu pomoć članovi-ma obitelji smrtno stradalog, umrloga, zatočenoga ili nestaloga hrvatskog branitelja u ostvarivanju i rješa-vanju njihovih statusnih i drugih prava, vodi bazu po-dataka i evidenciju smrtno stradalih, umrlih, zatočenih ili nestalih hrvatskih branitelja, vodi poslove pogrebne skrbi o ekshumiranim hrvatskim braniteljima.

Uprava za zatočene i nestale obavlja stručne poslove koji se odnose na traženje nestalih osoba i posmrtnih ostataka tijekom Domovinskog rata te na ekshumaci-ju, identifi kaciju i sahranu osoba čiji su posmrtni ostaci pronađeni u masovnim, pojedinačnim i zajedničkim grobnicama nastalim u razdoblju Domovinskoga rata u Republici Hrvatskoj.

Ministarstvo znanosti, obrazovanja i sporta35

unutar Službe za posebne programe i kurikulum provodi posebne programe namijenjene obrazovanju nacio-nalnih manjina i djece s poteškoćama u razvoju.

Dakle, Služba za posebne programe i kurikulum obav-lja poslove vezane uz programe školovanja nacionalnih manjina, a osobito poslove vezane uz provedbu zako-na i drugih propisa iz područja školovanja nacionalnih manjina te praćenje stanja na području predškolskog odgoja i naobrazbe, osnovnoškolskog, srednjoškol-skog i visokoškolskog obrazovanja nacionalnih manji-na. Osim navedenog, Služba prati i analizira stanje u odgoju i obrazovanju djece s poteškoćama u razvoju

34 Uredba o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva branitelja, Nar. nov., br. 28/12.

35 Uredba o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva znanosti, obrazovanja i sporta, Nar. nov., br. 28/12.


u predškolskim i školskim ustanovama, obavlja struč-ne poslove povodom žalbi na prvostupanjska rješenja ureda državne uprave koji se odnose na utvrđivanje primjerenog oblika školovanja djece s poteškoćama u razvoju.

Ministarstvo zdravlja36 ima temeljnu zadaću osi-guranja zdravstvene zaštite građanima Republike Hr-vatske. Osim toga, djelovanjem Sektora za promicanje i zaštitu zdravlja Ministarstvo brine o zdravstvenoj zaštiti posebno ugroženih društvenih skupina kao što su oso-be s invaliditetom i osobe starije životne dobi. Dakle, navedeni Sektor predlaže programe za unapređenje zdravlja i poboljšanje kvalitete življenja osoba s inva-liditetom, osoba starije životne dobi i drugih ranjivih skupina stanovništva.

Ministarstvo zaštite okoliša i prirode37 svojim dje-lovanjem nadzire zaštitu prava iz tzv. treće generacije ljudskih prava, prava na zaštitu okoliša. Pravo na zdrav okoliš predstavlja jamstvo da prirodni ljudski životni prostori neće biti previše oštećeni ili čak uništeni.

Državni ured za Hrvate izvan Republike Hrvat-

ske38 osobito skrbi o očuvanju identiteta svih naraštaja Hrvata izvan Republike Hrvatske, prati provedbu i po-štivanje prihvaćenih standarda zaštite Hrvata u drža-vama u kojima žive, podupire njihovu etničku, vjersku, kulturnu i jezičnu samosvijest te pravo na osobitost vlastitog kulturnog života i nacionalne tradicije.

1.6. Ustanove i pravne osobe

s javnim ovlastima

U Republici Hrvatskoj postoje i dva tijela kojima je osnivač Vlada Republike Hrvatske i koja imaju sta-tus javne ustanove, odnosno pravne osobe s javnim ovlastima, a u svom radu bave se pojedinim temama iz područja ljudskih prava. To je Fond za profesionalnu

rehabilitaciju i zapošljavanje osoba s invaliditetom

te Fond za zaštitu okoliša.

Fond za profesionalnu rehabilitaciju i zapošlja-

vanje osoba s invaliditetom39 javna je ustanova koja

36 Uredba o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva zdravlja, Nar. nov., br. 28/12.

37 Uredba o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva zaštite okoliša i priro-de, Nar. nov., br. 27/12.

38 Uredba o unutarnjem ustrojstvu Državnog ureda za Hrvate izvan Republike Hrvatske, Nar. nov., br. 52/12.

39 Zakon o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osoba s invali-ditetom, Nar. nov., br. 143/02, 33/05 i Uredba o osnivanju Fonda za profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje osoba s invaliditetom.

isplaćuje novčane poticaje poslodavcima osoba s inva-liditetom te novčano pomaže ili supomaže programe i projekte za poticanje zapošljavanja i za održavanje zaposlenosti osoba s invaliditetom. Osim toga, Fond provodi politiku razvitka i unapređenja profesionalne rehabilitacije i zapošljavanja osoba s invaliditetom.

Fond za zaštitu okoliša40 pravna je osoba s javnim ovlastima koja je osnovana radi novčanog pomaganja, pripreme, provedbe i razvoja programa, projekata i sličnih djelatnosti na području očuvanja, održivog ko-rištenja, zaštite i unapređivanja okoliša.

2. ZAKONODAVNA VLAST

2.1. Hrvatski sabor - radna tijela

Radna tijela Hrvatskoga sabora su odbori, povjeren-stva i vijeća osnovana Poslovnikom Hrvatskog sabora.

U radnom tijelu Sabora raspravlja se o prijedlozima i poticajima za donošenje zakona i drugih akata te o drugim pitanjima iz djelokruga Sabora, prati se, u okvi-ru djelokruga radnog tijela, rad Vlade i drugih tijela čiji rad nadzire Sabor sukladno Ustavu i zakonu, raspravlja se o izvješćima tijela i ustanova koja ona na temelju za-kona podnose Saboru te se raspravlja o predstavkama i prijedlozima koje građani podnose Saboru.

U radno tijelo, osim zastupnika, mogu se imenovati i znanstveni, stručni te javni djelatnici koji nemaju pra-vo odlučivanja na sjednici.

Radna su tijela Hrvatskog sabora koja se u svom dje-lokrugu rada bave pojedinim područjima zaštite ljud-skih prava: Odbor za ljudska prava i prava nacionalnih manjina, Odbor za rad i socijalno partnerstvo, Odbor za zdravstvo i socijalnu skrb, Odbor za obitelj, mladež i sport, Odbor za ratne veterane, Odbor za obrazova-nje, znanost i kulturu, Odbor za predstavke i pritužbe, Odbor za ravnopravnost spolova, Odbor za prostorno uređenje i zaštitu okoliša te Vijeće za građanski nadzor sigurnosno-obavještajnih agencija.

Odbor za ljudska prava i prava nacionalnih ma-

njina prati provedbu potvrđenih međunarodnih aka-ta koji uređuju zaštitu ljudskih prava, daje prijedloge i mišljenja u vezi s ostvarivanjem odredaba Ustava Re-publike Hrvatske o ljudskim pravima i temeljnim slo-bodama, prati ostvarivanje prava nacionalnih manjina

40 Zakon o zaštiti okoliša, Nar. nov., br. 110/07, Zakon o energiji, Nar. nov., br. 68/01, 177/04, 76/07, 152/08, 127/10 i Zakon o Fondu za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost, Nar. nov., br. 107/03.


utvrđenih Ustavom Republike Hrvatske i zakonima te predlaže mjere za ostvarivanje tih prava, nadgleda pravni i stvarni položaj hrvatskih manjina u susjednim zemljama, prati međudržavne ugovore i programe međunarodne kulturne, prosvjetne i druge suradnje kada je to od interesa za pojedine nacionalne manjine te nadgleda novčano pomaganje određenih potreba nacionalnih manjina. Također, Odbor za ljudska prava i prava nacionalnih manjina surađuje sa znanstvenim i stručnim te Vladinim i nevladinim organizacijama koje djeluju na području zaštite ljudskih i etničkih prava.

Odbor za rad i socijalno partnerstvo prati rad i radnopravni status zaposlenih u javnom i privatnom području te zapošljavanje i stambenu politiku, nadzi-re prava osoba s invaliditetom te prati kvalitetu zaštite prava bivših političkih zatvorenika.

Odbor za zdravstvo i socijalnu skrb brine o suzbi-janju bolesti i ovisnosti, nadzire sustav socijalne skrbi, štiti prognane i raseljene osobe te starije i imovinski nezbrinute osobe.

Odbor za obitelj, mladež i sport nadzire područ-ja koja se odnose na brak, obitelj i skrbništvo. Odbor posebno skrbi o zaštiti djece, materinstva i mladeži te brine o zaštiti djece i mladeži od svih oblika ovisnosti.

Odbor za ratne veterane štiti prava žrtava veliko-srpske agresije i pobune u Republici Hrvatskoj, prava hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova nji-hovih obitelji, vodi brigu o zaštiti vojnih i civilnih inva-lida Domovinskog rata i svih sudionika Domovinskog rata te članova njihovih obitelji, vojnih i civilnih invali-da te veterana Drugog svjetskog rata kao i ostalih žrta-va totalitarnih režima.

Odbor za obrazovanje, znanost i kulturu, među ostalim, vodi brigu o zaštiti i korištenju kulturnih do-bara, povijesne građe i naslijeđa, brine o spomen-obi-lježavanju povijesnih događaja i osoba te surađuje s vjerskim zajednicama.

Odbor za predstavke i pritužbe razmatra pred-stavke, pritužbe i prijedloge upućene Saboru te ukazu-je nadležnim tijelima na kršenje zakona i prava građa-na u postupku pred državnom upravom i tijelima koja imaju javne ovlasti, ukazuje Saboru na kršenje zakona i druge štetne pojave od šireg značenja i predlaže po-duzimanje potrebnih mjera za njihovo otklanjanje te ispituje, putem ovlaštenih tijela, osnovanost predstav-ki, pritužbi i prijedloga.

Odbor za ravnopravnost spolova potiče potpi-sivanje međunarodnih dokumenata o ravnopravnosti spolova i prati primjenu tih dokumenata, sudjeluje u izradi, provedbi i analizi ostvarenja Nacionalne politike za promicanje ravnopravnosti spolova u Republici Hr-vatskoj, utvrđuje mjere i djelovanja za unapređivanje prava na ravnopravnost spolova, predlaže programe mjera za uklanjanje spolne diskriminacije, potiče rav-nomjernu spolnu zastupljenost u sastavu radnih tijela i izaslanstava Sabora, utvrđuje prijedloge zakona i dru-gih akata o ravnopravnosti spolova, uvodi načelo rav-nopravnosti spolova u obrazovanje, zdravstvo, javno informiranje, socijalnu politiku, zapošljavanje, podu-zetništvo, procese odlučivanja i obiteljske odnose.

Odbor za prostorno uređenje i zaštitu okoliša posebno štiti i promiče sveukupnu djelatnost zaštite okoliša, sukladno svjetskim kriterijima, nadzire uprav-ljanje pojedinim dijelovima okoliša, potiče obnovu po-stojećeg stanja uništenja okoliša te sprječava onečišće-nje radi promicanja kvalitete življenja i zdravlja ljudi.

Vijeće za građanski nadzor sigurnosno-oba-

vještajnih agencija41 saborsko je tijelo koje nadzire usklađenost rada sigurnosno-obavještajnih agencija s Ustavom zajamčenim ljudskim pravima i temeljnim slobodama te pozitivnim zakonskim propisima.

3. JEDINICE LOKALNE I PODRUČNE

(REGIONALNE) SAMOUPRAVE

Na razini jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave djeluju županijske koordinacije za ljudska prava, vijeća nacionalnih manjina, županijska povjeren-stva za ravnopravnost spolova i povjerenstva za zaštitu prava pacijenata u jedinicama područne (regionalne) samouprave. Rad navedenih tijela veoma je značajan jer na lokalnoj razini nadziru stanje ljudskih prava na pojedinim područjima.

3.1. Županijske koordinacije

za ljudska prava

Županijske koordinacije za ljudska prava savjeto-davna su tijela jedinica regionalne samouprave za pita-nja ljudskih prava. Osnovane su u svim županijama te u Gradu Zagrebu. Predstavnička tijela županija i Grada

41 Odluka o Vijeću za građanski nadzor sigurnosno-obavještajnih agencija, Nar. nov., br. 46/07.


Zagreba osnivaju županijske koordinacije te imenuju njihove članove. Članovi županijskih koordinacija u pravilu su predstavnici mjesnih ustanova koje u svom radu skrbe o zaštiti i promicanju ljudskih prava te pred-stavnici mjesnih organizacija civilnog društva.

Županijske koordinacije prikupljaju podatke o sta-nju ljudskih prava i sloboda i prava nacionalnih manji-na na području županija, upozoravaju nadležna tijela županija na pojedine slučajeve kršenja ljudskih prava i sloboda, predlažu akcije za promicanje ljudskih prava i poboljšanje zaštite ljudskih prava, surađuju s nevladi-nim udrugama koje se bave pitanjima ljudskih prava. Županijske koordinacije po potrebi, a najmanje jed-nom godišnje, izvješćuju svoje predstavničko tijelo o stanju ljudskih prava na svom području.

3.2. Vijeća nacionalnih manjina

Vijeća nacionalnih manjine osnivaju se na teme-lju Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina s ciljem unapređivanja, očuvanja i zaštite položaja na-cionalnih manjina u jedinicama lokalne (regionalne) samouprave.

Vijeća nacionalnih manjina osnivaju se u jedinica-ma samouprave na čijem području pripadnici pojedine nacionalne manjine sudjeluju s najmanje 1,5% u uku-pnom stanovništvu jedinice samouprave, u jedinicama lokalne samouprave na čijem području živi više od 200 pripadnika pojedine nacionalne manjine te u jedinica-ma područne (regionalne) samouprave na čijem po-dručju živi više od 500 pripadnika nacionalne manjine.

Vijeća nacionalnih manjina u jedinicama (regio-nalne) samouprave imaju pravo predlagati tijelima jedinica lokalne (regionalne) samouprave mjere za unapređivanje položaja nacionalnih manjina u drža-vi ili na nekom njezinu području, uključujući davanje prijedloga općih akata kojim se uređuju pitanja od značaja za nacionalne manjine koje ih donose. Imaju pravo isticati kandidate za dužnosti u tijelima državne uprave i tijelima jedinice samouprave te moraju biti obaviještene o svakom pitanju o kojem će raspravljati radna tijela predstavničkog tijela jedinice samouprave, a tiču se položaja nacionalnih manjina. Osim toga, vi-jeća daju mišljenja i prijedloge na programe radijskih i televizijskih postaja na lokalnoj i regionalnoj razini na-mijenjenih manjinama. Vijeća nacionalnih manjina do-bivaju pravnu osobnost rješenjem Ministarstva uprave

o upisu u Registar vijeća, predstavnika i koordinacija nacionalnih manjina.

Članovi vijeća nacionalnih manjina biraju se nepo-srednim tajnim glasovanjem na posebnim izborima.

3.3. Županijska povjerenstva

za ravnopravnost spolova

Zakonom o ravnopravnosti spolova42 propisano je da jedinice lokalne područne (regionalne) samouprave osnivaju i sukladno programu rada osiguravaju uvjete i rad županijskih povjerenstava za ravnopravnost spolo-va. Županijska povjerenstva za ravnopravnost spolova vode brigu o provedbi Zakona o ravnopravnosti spolo-va i Nacionalne politike za promicanje ravnopravnosti spolova na županijskoj razini, donose vlastite programe s ciljem promicanja ravnopravnosti spolova u županiji, promiču rodno osjetljivu politiku na svim područjima života, potiču osnivanja gradskih/općinskih povjeren-stava za ravnopravnost spolova u županiji. Navedena županijska povjerenstva surađuju s Uredom za ravno-pravnost spolova Vlade Republike Hrvatske i pravo-braniteljicom za ravnopravnost spolova radi jačanja povezanosti tijela za ravnopravnost spolova, surađuju s nevladinim udrugama s ciljem jačanja uloge i značaja civilnog društva, surađuju s uredima državne uprave, političkim strankama s područja županije te s nezavi-snim stručnjacima koji se bave zaštitom ljudskih pra-va. Također, surađuju s medijima radi podizanja opće svijesti, znanja i obaviještenosti građana o pitanjima ravnopravnosti spolova.

3.4. Povjerenstva za zaštitu prava

pacijenata u jedinicama

područne (regionalne)

samouprave

Zakonom o zaštiti prava pacijenata utvrđena je ob-veza osnivanja povjerenstava za zaštitu prava pacije-nata u jedinicama područne (regionalne) samouprave. Navedena povjerenstva prate primjenu propisa na po-dručju jedinica područne (regionalne) samouprave koji se odnose na zaštitu prava i interesa pacijenata, prate provedbu pojedinačnih prava pacijenata na području jedinica područne (regionalne) samouprave, predlažu

42 Zakon o ravnopravnosti spolova, Nar. nov., br. 82/08.


poduzimanje mjera za zaštitu i promicanje prava pa-cijenata na području jedinica područne (regionalne) samouprave te obavještavaju javnost o povredama prava pacijenata.

4. NEZAVISNA TIJELA

Najvažnija nezavisna tijela za zaštitu ljudskih prava u Republici Hrvatskoj su pravobraniteljstva. U Republi-ci Hrvatskoj postoji pučki pravobranitelj i tri specijali-zirana pravobranitelja: pravobranitelj/ica za djecu, pravobranitelj/ica za ravnopravnost spolova i pra-

vobranitelj/ica za osobe s invaliditetom. Pravobrani-telje je izabrao Hrvatski sabor na rok od osam godina te mu podnose godišnja izvješća o svom radu.

Ovlasti pravobranitelja usmjerene su na razmatra-nje slučajeva ugroženosti prava građana do kojih su, prilikom izvršenja poslova iz svoje nadležnosti, dovela tijela državne uprave i tijela s javnim ovlastima. Poseb-no je važno naglasiti da su sva tijela državne uprave, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne i fi zičke osobe obvezne surađivati s pravobra-niteljstvima te na njihov zahtjev podnositi izvješća i odgovarati na upite.

Osim pravobraniteljstava, u Republici Hrvatskoj kao nezavisna tijela na pojedinim područjima ljudskih prava djeluje Agencija za zaštitu osobnih podataka,

Vijeće za elektroničke medije, Komisija za odnose s

vjerskim zajednicama te Nacionalna zaklada za ra-

zvoj civilnog društva.

Temeljni kriterij za određivanje svih navedenih tije-la kao nezavisnih temelji se na činjenici da je čelnike navedenih tijela imenovao Hrvatski sabor (pravobrani-telji, ravnatelj Agencije za zaštitu osobnih podataka i predsjednik Vijeća za elektroničke medije), Predsjednik Republike (tajnik Komisije za odnose s vjerskim zajed-nicama) ili upravni odbor (Nacionalna zaklada za razvoj civilnog društva), pa u svom radu nisu odgovorni Vladi Republike Hrvatske.

4.1. Pravobraniteljske ustanove

Kao što je već navedeno, pravobraniteljske su ustanove u Republici Hrvatskoj: pučki pravobranitelj, pravobranitelj/ica za djecu, pravobranitelj/ica za rav-nopravnost spolova i pravobranitelj/ica za osobe s in-validitetom.

Pučki pravobranitelj ima ovlasti i djelokrug rada koji su utvrđeni Ustavom Republike Hrvatske, Zako-nom o pučkom pravobranitelju43 i Zakonom o suzbija-nju diskriminacije44.

Ustavom Republike Hrvatske utvrđeno je da je puč-ki pravobranitelj opunomoćenik Hrvatskog sabora za promicanje i zaštitu ljudskih prava i sloboda utvrđenih Ustavom, zakonima i međunarodnim pravnim akti-ma o ljudskim pravima i slobodama koje je prihvatila Republika Hrvatska. Svatko može podnijeti pritužbu pučkom pravobranitelju ako smatra da su mu, uslijed nezakonitog ili nepravilnog rada državnih tijela, tijela lokalne i područne (regionalne) samouprave i tijela s javnim ovlastima, ugrožena ili povrijeđena njegova ustavna ili zakonska prava.

Zakonom o pučkom pravobranitelju utvrđena su načela djelovanja pučkog pravobranitelja, izbor puč-kog pravobranitelja i zamjenika pučkog pravobrani-telja, ovlasti i dužnosti pučkog pravobranitelja, postu-panje pučkog pravobranitelja, ustroj Ureda pučkog pravobranitelja, način rada Savjeta za ljudska prava pučkog pravobranitelja, suradnja pravobranitelja na području promicanja i zaštite ljudskih prava te način novčanog pomaganja pučkog pravobranitelja.

Zakonom o suzbijanju diskriminacije određena su prava i obveze pučkog pravobranitelja kao središnjeg tijela za suzbijanje diskriminacije.

Pravobraniteljica za djecu djeluje te je osnovana na temelju Zakona o pravobranitelju za djecu45. Nave-denim Zakonom određen je način rada i imenovanje pravobranitelja/ice za djecu. Osim toga, Zakonom o pravobranitelju za djecu određeno je da pravobranitelj/ica za djecu štiti, prati i promiče prava i interese djece na temelju Ustava Republike, međunarodnih ugovora i zakona. Pravobranitelj/ica za djecu djeluje neovisno i samostalno, držeći se načela pravičnosti i morala. Pra-vobranitelj/ica za djecu upoznaje i savjetuje djecu o načinu ostvarivanja i zaštite njihovih prava i interesa. U svom radu pravobranitelj/ica surađuje s djecom, po-tiče djecu na izjašnjavanje i uvažava njihovo mišljenje, potiče i sudjeluje u javnim djelovanjima usmjerenima na poboljšanje položaja djece te predlaže mjere za po-većanje utjecaja djece u društvu.

Pravobraniteljica za ravnopravnost spolova osnovana je na temelju Zakona o ravnopravnosti spo-

43 Zakon o pučkom pravobranitelju, Nar. nov., br. 76/12.44 Zakon o suzbijanju diskriminacije, Nar. nov., br. 85/08.45 Zakon o pravobranitelju za djecu, Nar. nov., br. 96/03.


lova. Navedenim Zakonom određen je okvir rada, na-čin i uvjeti imenovanja te razlozi za razrješenje pravo-branitelja/ice za ravnopravnost spolova.

Osim toga, predmetnim Zakonom određeno je da pravobraniteljica zaprima prijave svih fi zičkih i pravnih osoba u vezi s diskriminacijom na području ravnoprav-nosti spolova, pruža pomoć fi zičkim i pravnim osoba-ma koje su podnijele pritužbu zbog spolne diskrimi-nacije pri pokretanju sudskog postupka, poduzima radnje ispitivanja pojedinačnih prijava do pokretanja sudskog spora, provodi postupak mirenja uz pristanak stranaka, prikuplja i analizira statističke podatke o slu-čajevima spolne diskriminacije, provodi neovisna istra-živanja o diskriminaciji te objavljuje neovisna izvješća. Pravobraniteljica ima pravo pokrenuti postupak ocje-ne ustavnosti zakona, odnosno ustavnosti i zakonitosti drugih propisa ako ocijeni da je povrijeđeno načelo ravnopravnosti spolova.

Pravobraniteljica za osobe s invaliditetom na temelju Zakona o pravobranitelju za osobe s invalidite-tom46 osobito prati usklađenost zakona i drugih propi-sa u Republici Hrvatskoj koji se odnose na zaštitu prava i interesa osoba s invaliditetom s odredbama Ustava Republike Hrvatske i međunarodnih dokumenata koji se odnose na zaštitu prava i interesa osoba s invalidi-tetom. Također, prati izvršavanje obveza Republike Hrvatske koje proizlaze iz međunarodnih dokumenata koji se odnose na zaštitu prava i interesa osoba s invali-ditetom, prati primjenu politika, nacionalnih strategija i programa koji se odnose na zaštitu prava i interesa osoba s invaliditetom, skrbi o suzbijanju svih oblika diskriminacije zbog invaliditeta, razmatra slučajeve povrede prava osoba s invaliditetom, izvještava jav-nost o povredama prava osoba s invaliditetom. Osim toga, pravobranitelj/ica pruža savjetodavnu pomoć osobama s invaliditetom o načinu ostvarivanja i zaštite njihovih prava i interesa te surađuje s udrugama osoba s invaliditetom. Pravobranitelj/ica sudjeluje u postup-ku izrade nacrta prijedloga propisa koji se odnose na prava osoba s invaliditetom.

Ostala su nezavisna tijela koja se bave pojedinim posebnim područjima ljudskih prava: Agencija za za-

štitu osobnih podataka, Vijeće za elektroničke me-

dije, Komisija za odnose s vjerskim zajednicama i

Nacionalna zaklada za razvoj civilnog društva.

46 Zakon o pravobranitelju za osobe s invaliditetom, Nar. nov., br. 107/7.

Agencija za zaštitu osobnih podataka osnovana je Zakonom o zaštiti osobnih podataka47 kao samostal-no i neovisno tijelo s temeljnom zadaćom provedbe nadzora nad obradom osobnih podataka u Republici Hrvatskoj.

Agencija za zaštitu osobnih podataka jamac je za-štite privatnog života i ostalih ljudskih prava i temelj-nih sloboda u prikupljanju, obradi i korištenju osobnih podataka.

Zaštita osobnih podataka u Republici Hrvatskoj osi-gurana je svakoj fi zičkoj osobi bez obzira na državljan-stvo i prebivalište te neovisno o rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacional-nom ili socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, nao-brazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama.

Osim navedenog, Agencija za zaštitu osobnih po-dataka, sukladno Zakonu o pravu na pristup informa-cijama48, neovisno je tijelo za zaštitu prava na pristup informacijama.

Pravo na pristup informacijama temeljno je ljudsko pravo i jedna od temeljnih pretpostavki demokracije i borbe protiv korupcije. Agencija za zaštitu osobnih po-dataka, kao nezavisno tijelo za zaštitu prava na pristup informacijama, provodi nadzor nad provedbom Zako-na o pravu na pristup informacijama te obavlja poslove drugostupanjskog tijela u rješavanju žalbi o ostvarenju prava na pristup informacijama.

Vijeće za elektroničke medije49 poduzima različi-ta djelovanja s ciljem zaštite medijskih sloboda u Re-publici Hrvatskoj. Predsjednik Vijeća ujedno rukovodi radom Agencije za elektroničke medije50 i Fondom za poticanje pluralizma i raznovrsnost elektroničkih me-dija51 koji djeluje unutar Agencije. Važno je naglasiti da Fond za poticanje pluralizma i raznovrsnosti elek-troničkih medija novčanim pomaganjem i supomaga-njem audiovizualnih i radijskih programa potiče ostva-rivanje prava građana na javno informiranje, kulturnu raznolikost, stvaranje posebnih programa na područ-ju od posebne državne skrbi. Osim toga, Fond potiče stvaranje programa za nacionalne manjine u Republici

47 Zakon o zaštiti osobnih podataka , Nar. nov., br. 103/03, 118/06, 41/08, 130/11.

48 Zakon o pravu na pristup informacijama, Nar. nov., br. 172/03, 144/10, 37/11 i 77/11.

49 Zakon o elektroničkim medijima, Nar. nov., br. 153/09 i 84/11.50 Statut Agencije za elektroničke medije, Nar. nov., br. 90/10.51 Pravilnik o Fondu za poticanje pluralizma i raznovrsnost elektronič-

kih medija, Nar. nov., br. 51/12 i 79/12.


Hrvatskoj, razvijanje svijesti o ravnopravnosti spolova te stvaranje programa za djecu i mlade kojima je cilj promicanje njihove dobrobiti.

Komisija za odnose s vjerskim zajednicama52

vodi brigu o vjerskim pravima i slobodama svih gra-đana Republike Hrvatske. Temeljna zadaća Komisije razmatranje je uređenja odnosa između crkve i države, suradnja s predstavnicima Hrvatske biskupske konfe-rencije te predstavnicima drugih vjerskih zajednica.

Nacionalna zaklada za razvoj civilnog društva53

pruža stručnu i novčanu potporu programima koji po-tiču održivost neprofi tnog sektora, međusektorsku su-radnju, građanske djelatnosti, fi lantropiju, volonterstvo te unapređuje demokratske ustanove društva.

5. ZAKLJUČAK

Očito je da u Republici Hrvatskoj postoji veliki broj

52 Odluka Predsjednika Republike o osnivanju i imenovanju članova Komisije za odnose s vjerskim zajednicama, Nar. nov., br. 67/93 i 17/99.

53 Zakon o Nacionalnoj zakladi za razvoj civilnog društva, Nar. nov., br. 173/03.

tijela koja se u cijelosti ili djelomično bave zaštitom i promicanjem ljudskih prava. Međutim, unatoč velikom broju navedenih tijela, upitna je njihova učinkovitost. Osnovni razlog za njihovu nedovoljnu učinkovitost je činjenica da, osim ministarstava i državnog ureda, ni-jedno od navedenih tijela ne može predlagati zakone, dakle ne može na izravan način stvarati i poboljšavati sustav zaštite ljudskih prava. Veliki broj tijela, kao što su stručna tijela Vlade, međuresorne skupine i pravo-braniteljske ustanove, nadzire sustav, donosi i prati provedbu javnih politika i strategija, novčano pomaže različite projekte, ukazuje na probleme i nedostatke na pojedinim područjima, daje mišljenja i preporuke, razvija međusektorsku suradnju, ali u tim djelatnosti-ma nema konkretnih ovlasti na temelju kojih bi ta tjela mogla izravno rješavati postojeće probleme. Stoga bi u budućnosti bilo vrlo korisno osnovati središnje tije-lo državne uprave, dakle ministarstvo ili državni ured, isključivo nadležno za područje ljudskih prava. Takvo tijelo bi moglo, sukladno svojim ovlastima i u suradnji sa svim nadležnim državnim tijelima i organizacijama civilnog društva, neprekidno unapređivati sustav zašti-te ljudskih prava u Republici Hrvatskoj.

SUMMARY ENTITIES FOR THE PROTECTION AND PROMOTION OF HUMAN RIGHTS IN THE REPUBLIC OF CROATIA

In the Republic of Croatia there are diff erent entities that operate in the fi eld of protection and promotion of human rights within their scope of work. The mentioned entities exist in the executive power, at the level of units of local (regional) self-government and some function as independent institutions. This paper portrays the scope of work and powers of all those entities that are exclusively or partially involved in the protection and promotion of human rights in the executive and legislative power, in the units of local (regional) self-gover-nment or which function as independent entities.

Key words: human rights, entities for the protection and promotion of human rights.


Stručni članak UDK 35.072.7

mr. sc. Ivan Šprajc*Marica Špoljarić**

Sporna mjesta u primjeni Zakona o pravu na pristup informacijama

Autori u radu analiziraju nekoliko spornih odredaba Zakona o pravu na pristup informacijama (ZPPI),

čiju je problematičnost istaknula dosadašnja primjena ovog propisa. Na temelju izvora nadležnog tijela

(Agencija za zaštitu osobnih podataka) te doktrinarnih spisa i relevantne sudske prakse, autori kritički

obrađuju odnos ZPPI-ja i posebnih regulacija pristupa informacijama, zatim isključenje žalbe protiv rje-

šenja visokih državnih tijela te sporni sadržaj nadzora nad primjenom ZPPI-ja. Pritom autori predlažu i

određene normativne modifi kacije u provedbi ZPPI-ja koje bi po njihovu mišljenju osigurale potpuniju

zaštitu prava svih titulara prava iz ZPPI-ja.

Ključne riječi: pristup informacijama, Zakon o pravu na pristup informacijama, upravni postupak.

1. UVOD

Ustavne i zakonske promjene u području prava na pristup informacijama u posljednjih nekoliko godina značajno su utjecale na primjenu temeljnog propisa u ovom području - Zakona o pravu na pristup informaci-jama.1 S jedne strane to je posljedica promjene ustav-nog statusa prava na pristup informacijama, a s druge strane odluke zakonodavca o izmjeni materijalne i postupovne matrice koja se nalazi u temeljima ZPPI-ja (Rajko, 2010. te Juričić, 2011.).

* Ivan Šprajc, Veleučilište “Nikola Tesla”, Gospić.** Marica Špoljarić, Gospić.1 Zakon o pravu na pristup informacijama (Nar. nov., br. 172/03,

144/10, 37/11 - Odluka Ustavnog suda RH br. U-I-292/2011 i 77/11, dalje: ZPPI). U navedene promjene ubrajamo i Odluku Ustavnog suda RH kojom je kompletna novela pala na procjeni ustavnosti, i to zbog formalnih razloga (nedovoljan broj glasova s obzirom da je ZPPI organski zakon). Za razliku od vremena kada je donesen ZPPI, pravo na pristup informacijama postalo je ustavno pravo svih adresata bez ograničenja, što sve zajedno ukazuje na dinamičnost promjena u dotičnom pravnom području.

Česte normativne promjene nesumnjivo utječu na način primjene nekog pravnog propisa; ova činjenica vrijedi i za ZPPI. Jedna od ključnih promjena u tom se-gmentu odnosi se na ovlasti koje je u primjeni ovog zakona dobila Agencija za zaštitu osobnih podataka (dalje: AZOP). Riječ je o instituciji koja nije izvorno za-mišljena, pa ni osnovana kao institucija nadležna za pri-mjenu ZPPI-ja, već Zakona o zaštiti osobnih podataka, pa se s pravom može ustvrditi da je davanje ovlaštenja AZOP-u u primjeni ZPPI-ja jednakovrijedno temeljitoj zakonskoj noveli ovog propisa čak i da je sve ostalo u normativnom tekstu ostalo isto.2

Način na koji navedena institucija shvaća i primje-njuje neke od bitnijih odredaba ZPPI-ja kao i neke od dvojbi uzrokovanih promjenama zakonskog teksta predmet su ovog rada. Kao temelj obrade uzet ćemo godišnje Izvješće AZOP-a o provedbi ZPPI-ja za 2011.

2 V. čl. 27. st. 1. Zakona o zaštiti osobnih podataka (Nar. nov., br. 103/03 do 130/11).


- sažetak (dalje: Izvješće 2011.), kao prve potpune go-dine tijekom koje je ovo tijelo obavljalo poslove neovi-snog tijela za zaštitu prava na pristup informacijama.3

Izvješće 2011. predstavlja stoga prvi cjeloviti doku-ment na osnovi kojeg je moguće procjenjivati kako rad AZOP-a tako i probleme u primjeni ZPPI-ja. Navedeni dokument, inače jednoglasno prihvaćen na sjednici Hrvatskog sabora dana 18. svibnja 2012.,4 sadrži brojne korisne podatke koje bi zakonodavac trebao koristiti pri svakoj budućoj zakonodavnoj intervenciji u navedenom pravnom području. Stoga ćemo na temelju Izvješća 2011., kao i relevantnih doktrinarnih stavova, odnosno upravnosudske prakse, detektirati te analizirati ona nor-mativna mjesta u ZPPI-ju koja su očito sporna.

2. SPORNA NORMATIVNA MJESTA U

ZPPI-JU

2.1. Odnos između ZPPI-ja i drugih

zakona koji uređuju pristup

informacijama

Jedno od normativnih mjesta u ZPPI-ju koje svojim sadržajem inspirira na različite, pa čak i dijametralno suprotne zaključke jest i odredba čl. 1. st. 3. koja glasi:

“(3) Odredbe ovoga Zakona ne primjenjuju se kad je dostupnost informacijama iz sudskih, upravnih i drugih na zakonu utemeljenih postupaka propisom utvrđena, kao i kad je informacija dostupna primjenom drugog propisa.«.

Evidentno je da je navedenom odredbom zakono-davac propisao status ZPPI-ja u odnosu na druge pro-pise koji uređuju pristup informacijama, s time da su posebno istaknuti postupovni propisi. Iako je nomo-tehnički gledano ova odredba nedovoljno precizna, smatramo da su dosadašnje rasprave oko pravog sadr-žaja navedene odredbe barem djelomično deplasira-ne ponajprije stoga što uopće ne dotiču prvorazredni problem vezan za sadržaj te odredbe. Sažeto i u vidu

3 Izvješće 2011 objavljeno je na web-stranici AZOP-a http://www.azop.hr/news.aspx?newsID=147&pageID=87) kojoj je pristupljeno dne 1. rujna 2012. Formalno, AZOP je prvo izvješće o provedbi ZPPI-ja objavio 2011., ali zbog činjenice da je novela iz 2010. stupila na snagu potkraj godine navedeno izvješće samo je formalno udovo-ljenje obvezi podnošenja izvješća Hrvatskom saboru. U potvrdu v. navedeno izvješće na web-stranici Hrvatskog sabora (http://www.sabor.hr/Default.aspx?art=38432) kojoj je pristupljeno 1. rujna 2012.

4 Riječ je o 4. sjednici sadašnjeg saziva Hrvatskog sabora. V. web-stranicu Hrvatskog sabora: http://www.sabor.hr/Default.aspx?sec=5400.

najave izraženo, uvjereni smo da je od odnosa opće i posebne regulacije pristupa informacijama mnogo značajniji problem dopustivosti reguliranja ograniče-nja pristupa informacijama kao i samog postupka pod-zakonskim aktima.

Za ilustraciju najavljenog problema poslužit će nam potpuno neprihvatljiv i neobranjiv stav AZOP-a izražen u Izvješću 2011. a koji je ovo tijelo izrazilo na sljedeći način:

“Dostupnost informacija temeljem drugih propisa su u nekoliko slučajeva tijela javne vlasti koristila kako bi uskratila informaciju. Mišljenje je Agencije da članak 1. stavak 3. Zakona o pravu na pristup informacijama tre-ba tumačiti na način da u slučajevima kada je informa-cija iz sudskih, upravnih i drugih na zakonu utemeljenih postupaka propisom utvrđena, kao i kada je informacija dostupna primjenom drugog propisa nije dostupna teme-ljem posebnih propisa, da treba primijeniti Zakon o pravu na pristup informacijama. Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje prava na pristup informacijama fi zičkim i pravnim osobama pu-tem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti, su-kladno ovom i drugim zakonima, a sve informacije trebaju biti dostupne domaćoj ili stranoj fi zičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona. Smisao te odredbe nije bilo ograničavanje korisnika prava na in-formaciju na traženje informacija, osobito ako se uzme u obzir da se u upravnim postupcima donose rješenje, do-zvole i drugi akti vezani za zaštitu okoliša za koje može biti zainteresirana javnost.” (Izvješće 2011., str. 17.-18.)

Pomalo konfuzan odlomak, u kojem, među osta-lim, AZOP citira nekoliko odredaba ZPPI-ja kao vlastito pravno mišljenje,5 preuzet iz Izvješća 2011., jasno po-kazuje da AZOP smatra kako se ZPPI kao opći propis i sedes materiae treba koristiti uvijek kada se primjenom posebne regulacije treba donijeti negativna odluka o zahtjevu za pristup informacijama.

Ovakav stav smatramo neprihvatljivim prije svega iz njegove potpune neobazrivosti na odnos posebne i opće regulacije. Naime, jasno je da je ZPPI, kako je to već točno zamijećeno u doktrini pa i na primjeru pristu-pa informacijama od strane novinara pokazano (Rajko, 2012., str. 564), lex generalis za područje pristupa infor-macijama. Ako je tome tako, onda je svaka posebna regulacija u dijelu u kojem regulira identična pitanja

5 Usp. netom citirano mjesto iz Izvješća 2011. sa sadržajem čl. 1. st. 3., zatim čl. 2. te čl. 4. st. 1. ZPPI-a.


u prednosti pred ZPPI-jem. To proizlazi ne samo iz no-torne maksime prema kojoj se treba odlučiti o rezulta-tu konkurencije normi opće i posebne regulacije (Lex specialis derogat legi generali) već i iz zdravorazumskog stava koji se nalazi u osnovi ove maksime, pa shodno tome i iz sustavne metode tumačenja koja obuhvaća navedenu maksimu (Puppe, str. 66.-75.), a prema ko-jem bi svaki drugi stav praktički značio neprimjenji-vost posebne regulacije. Dakle, ako se opća regulacija primjenjuje uvijek (s time je izjednačen slučaj kada se jedna vrsta odluka uopće ne može donijeti na osnovi posebne regulacije, kao što to smatra AZOP u pogle-du negativnih odluka), postavlja se pitanje kada će se uopće primijeniti posebna regulacija?! Logička i prak-tička neprihvatljivost negativnog odgovora na ovako postavljeno pitanje opravdava dominaciju posebne pred općom regulacijom, naravno sve dok se radi o reguliranju identičnih pitanja te da se radi o pravnim izvorima iste razine (Puppe, str. 67.-68.).

Upravo stoga što previđa netom izloženi, a nepri-jeporno logički zasnovan odnos posebne i opće re-gulacije, stav AZOP-a nije i ne može biti prihvatljiv. U tom smislu u potpunosti pristajemo uz stav doktrine te upravnosudske prakse, prema kojem je postojanje po-sebne i drugačije regulacije od one iz ZPPI-ja dostatan razlog da se primjenjuje isključivo posebna regulacija (Rajko, 2011., str. 113.).6

Posebno naglašavamo da je AZOP u krivu kada na-vodi, pogrešno utemeljujući svoje mišljenje isključivo na gramatičkom tumačenju odredbe čl. 1. st. 3. ZPPI-ja, a to zapravo znači na jednostranom shvaćanju legal-nog pojma “dostupnosti informacije”, da se u slučaju potrebe donošenja negativne odluke na temelju po-sebne regulacije treba zanemariti ta regulacija i primi-jeniti ZPPI. Naime, svaka regulacija dostupnosti infor-macija istodobno je i regulacija njihove nedostupnosti (osim u slučaju odredbe prema kojoj bi sve informacije u svakom pojedinom slučaju trebale biti dostupne), odnosno postavljanje pravila o dostupnosti pretpo-stavlja i ostale slučajeve u kojima informacije ostaju nedostupne javnosti. Tu ništa ne pomaže ni cilj ZPPI-ja, odnosno načelna prednost dostupnosti i javnosti informacija jer u suprotnom ne bi postojala potreba za posebnom regulacijom, a opća bi bila svedena na postojanje jednog i jedinog pravila - o potpunoj dostu-pnosti svih informacija.

6 Ilustraciju konzistentne upravnosudske prakse pružaju dvije odluke Upravnog suda RH, i to: Us-11649/2007 od 10. travnja 2008. te Us-10509/2009 od 15. siječnja 2010.

No osim spomenute konfudacije temeljnih prav-nih maksima, mišljenja smo da je netom navedeno mišljenje AZOP-a karakterističnije po potpunoj odsut-nosti ispitivanja drugih implikacija čl. 1. st. 3. ZPPI-ja. U analiziranoj odredbi jasno se ističe mogućnost pro-pisivanja dostupnosti informacija javnosti (pa u skladu s maloprije navedenim i nedostupnosti kao primjera ograničenja prava na pristup informacijama) pravnim propisima podzakonske razine. AZOP kao institucija koja je prva pozvana da štiti pravo građana na pristup informacijama morao bi baš zbog svog položaja vrlo pozorno analizirati svaku odredbu ZPPI-ja koja bi even-tualno mogla biti tumačena kao osnova ograničenja u ovom pravnom području. Stoga začuđuje da AZOP nije zamijetio niti pročitao analiziranu odredbu kao pravnu osnovu propisivanja ograničenja ovoga ustavnog pra-va na, čvrsto smo uvjereni, neustavan način.

Neustavnost koju spominjemo posljedica je djelat-nog nerespektiranja sadržaja ustavnih odredaba iz čl. 38. st. 4. odnosno čl. 16. st. 1. Ustava RH.7 Netom na-vedene odredbe jasno ukazuju na ustavnu neprihvat-ljivost svakog, a posebno zakona koji uređuje pristup informacijama ako bi svojim odredbama transferirao ovlast limitiranja ustavnih prava i sloboda na podza-konske akte (odnosno njihove donosioce). Ujedno, navedene ustavne norme jasno ukazuju na potrebu obrazlaganja svakog onog zakona koji djeluje ograni-čavajuće na temeljna ustavna prava i slobode.8 Upravo mogućnost prijenosa ovlasti ograničavanja i na pod-zakonske općenormativne akte, koju prihvaća i oprav-dava čl. 1. st. 3. ZPPI-ja, predstavlja transgresiju preko ustavnih normi jednaku onoj nešto izričitije formulira-noj iz čl. 8. st. 1. ZPPI-ja (Juričić, str. 4.).

U kontekstu čl. 1. st. 3. ZPPI-ja riječ je o posebno opasnom normativnom uzorku, i to stoga što sadrži još jedan, ustavnopravno neprihvatljiv stav. Naime, anali-zirana odredba može se čitati i tumačiti i kao pravna

7 Čl. 38. st. 4. Ustava RH (Nar. nov., br. 56/90 do 76/10; tekst Ustava RH citiramo prema pročišćenom tekstu objavljenom u Nar. nov., br. 85/10) glasi: “Jamči se pravno na pristup informacijama koje posje-duju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.” Čl. 16. st. 1. Ustava RH glasi: “Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila slobo-

da i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.” (istaknuli autori).

8 Obveza obrazlaganja ograničavanja temeljnih sloboda i prava, očito je, proizlazi iz numerus clausus svrha/ciljeva zbog kojih se ograniča-vanje uopće može poduzeti, a kako to proizlazi iz čl. 16. st. 1. Ustava RH. V. podrobnije kod Janis - Kay - Bradley (2008., str. 249.).


osnova za regulaciju posebnih postupaka vezanih za pristup informacijama putem podzakonskih propisa. Na to ukazuje višekratno korištenje izraza “propis” u navedenoj odredbi u sadržaj kojeg izraza jasno i ned-vosmisleno osim zakona ulaze i podzakonski općenor-mativni akti. To je suprotno slovu i smislu više ustavnih normi ali istodobno i odredbi čl. 3. st. 1. Zakona o op-ćem upravnom postupku (dalje: ZUP).9

Relevantne ustavne norme o isključivoj prihvatljivo-sti zakona kao izvora postupovnih normi sadržane su u čl. 88. st. 1. odnosno čl. 117. st. 1. Ustava RH.10 I dok je prvospomenuta norma šira po svom sadržaju, dotle je odredba čl. 117. st. 1. Ustava RH koncentrirana isključi-vo na postupanje tijela državne uprave. Promotrene za-jedno, obje norme nedvojbeno isključuju podzakonske akte kao moguće izvore postupovnih odredaba, pa se zato ni jedan zakon koji bi omogućavao delegaciju ovla-sti propisivanja upravnog postupka na podzakonske akte ne bi mogao nazvati sukladnim Ustavu RH. Budući da to čl. 1. st. 3. ZPPI-ja evidentno omogućava, odnosno opravdava, jasno je da je u tom dijelu svog sadržaja ova odredba suprotna navedenim ustavnim normama.

Identičan zaključak o neprihvatljivosti sadržaja čl. 1. st. 3. ZPPI-ja, ali iz drugog normativnog rakursa, slijedi ako se isti sadržaj usporedi s čl. 3. st. 1. ZUP-a. Naime, na-vedena odredba kao jedna od temeljnih i zbog toga ne-derogabilnih odredaba ZUP-a također predviđa isključi-vo zakon kao normativno sredstvo uređenja upravnog postupka. Njezin značaj dodatno je osnažen statusom ZUP-a kao organskog zakona, pa ukupni zaključak mora još jednom podcrtati pravnu neobranjivost stava izraženog i u odredbi čl. 1. st. 3. ZPPI-ja i u stavu AZOP-a (Šprajc, 2011., str. 62.-64.). Čak i ako ZPPI shvatimo kao organski zakon, jer su za takav zaključak ispunjene sve pretpostavke11, to ne znači da smije odstupiti od sadrža-ja temeljnih odredaba ZUP-a u krug kojih svakako ulazi

9 Čl. 3. st. 1. ZUP-a (Nar. nov., br. 47/09) glasi: “Ovaj se Zakon primjenjuje u postupanju u svim upravnim stvarima. Samo se pojedina pitanja upravnog postupka mogu zakonom urediti drukčije, ako je to nužno za postupanje u pojedinim upravnim područjima te ako to nije pro-tivno temeljnim odredbama i svrsi ovoga Zakona.”(istaknuli autori)

10 Čl. 88. st. 1. Ustava RH glasi: “Hrvatski sabor može, najviše na vrijeme od godinu dana, ovlastiti Vladu Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz njegova djelokruga, osim onih koja se odnose na razradu Ustavom utvrđenih ljudskih prava i temeljnih sloboda, nacionalna prava, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i

način rada državnih tijela i lokalne samouprave.” Čl. 117. st. 1. Usta-va RH glasi: “Ustrojstvo i poslovi državne uprave i način njihovog

obavljanja uređuju se zakonom.” (istaknuli autori).11 Usp. Odluku Ustavnog suda RH navedenu u bilj. 1. u kojoj Ustavni

sud RH izražava stav da se ZPPI-jem razrađuje ustavno pravo iz čl. 38. st. 4. Ustava RH, što znači da se radi o organskom zakonu.

čl. 3. st. 1. ZUP-a (Šprajc, 2011., str. 61.). Nastavno tome, niti jedna odredba ZPPI-ja koja bi opravdala te omogu-ćila prijenos regulatornih ovlasti u području pristupa informacijama na donositelje podzakonskih akata ne bi se mogla tolerirati iz vizure koju pruža čl. 3. st. 1. ZUP-a. S obzirom da smo prethodno nedvojbeno utvrdili da čl. 1. st. 3. ZPPI-ja predstavlja upravo takvu odredbu, jasno je zbog čega tvrdimo da se navedena odredba mora u što skorijem roku izmijeniti.

Iz svega navedenog slijedi potreba da upravo AZOP kao nadležno tijelo promijeni svoj naprijed izražen i kritici podvrgnuti stav, pa u skladu s time usvoji ispra-van stav upravnosudske prakse, odnosno doktrine upravnog prava. Nakon toga, AZOP bi kao nadležno tijelo trebao pristupiti analizi relevantnog zakonodav-stva te u slučaju potrebe - a to znači u slučaju detekcije regulacije pristupa informacijama podzakonskim ak-tima - predložiti zakonske novele koje bi za cilj imale usklađenje normativnog stanja s odredbama Ustava RH i ključnih organskih zakona.12 No još prije toga kao svojevrsni minimum koji se može očekivati od AZOP-a kao nadležne institucije jest iniciranje izmjene ZPPI-ja u navedenim odredbama; dakle, čl. 1. st. 3. odnosno čl. 8. st. 1. U nastavku rada posvetit ćemo dužnu pozornost sadržaju nekoliko normi ZPPI-ja koje također izazivaju određene dvojbe. Prva u takvom nizu jest odredba čl. 17. st. 8. ZPPI-ja.

2.2. Isključenje žalbe u postupku

pristupa informacijama

U postupku pristupa informacijama o žalbi protiv pr-vostupanjskih rješenja tijela javne vlasti odlučuje AZOP.13 Međutim, koristeći ustavnu mogućnost za isključenje žalbe, zakonodavac je predvidio iznimku od korištenja ovim pravom u čl. 17. st. 8. ZPPI-ja koji glasi:14

“(8) Protiv rješenja Hrvatskoga sabora, Predsjednika Republike Hrvatske, Vlade Republike Hrvatske, Vrhovnog suda Republike Hrvatske, Ustavnog suda Republike Hr-vatske i Glavnog državnog odvjetnika ne može se izjaviti

12 Usp. u tom smislu ovlast AZOP-a iz čl. 17.a, al. 3. ZPPI-ja.13 V. razliku između slučajeva kada se odlučuje rješenjem, odnosno

kada se rješenje ne donosi u postupku pristupa informacijama u čl. 15. st. 1. i 3. ZPPI-ja.

14 Relevantna ustavna odredba nalazi se u čl. 18. st. 2. i glasi: “Pravo na žalbu može biti iznimno isključeno u slučajevima određenima zakonom ako je osigurana druga pravna zaštita.” St. 7. čl. 17. ZPPI-ja konstatira očito kada navodi da se protiv rješenja drugostupanjskih tijela ne omogućava žalba, već upravni spor, pa ga se zbog toga posebno ne ističe u navedenom kontekstu.


žalba, ali se može pokrenuti upravni spor, o čemu Upravni sud Republike Hrvatske obavještava neovisno tijelo za za-štitu prava na pristup informacijama.”

Navedena odredba, očito je, postavlja nas pred više dvojbi u određenju njezina značenja, a nastavno tome i u njezinoj kritici. Stoga ćemo kao najvažnije aspekte analize istaknuti opseg isključenja žalbe odnosno po-pis tijela koja navedenom odredbom stječu svojevrsni imunitet od žalbenog nadzora njihovih rješenja.

Analizu započinjemo razmatranjem opsega isklju-čenja žalbe. U razmatranju zadržavamo suzdržani, uski pristup navedenoj odredbi vodeći se idejom o uskom tumačenju odredaba koje predviđaju iznimke od pravila (exceptiones non sunt extenda). Budući da se u konkret-nom slučaju radi o iznimci od ustavnog prava te budući da i hrvatski ustavni sustav poznaje načelo razmjernosti (Šprajc, 2000., str. 20-21)15 - kojega je zahtjev za uskim tumačenjem iznimaka od prava dio - to je još opravdani-je usko tumačenje navedene norme (Janis - Kay - Brad-ley, 2008., str. 242.-253.). Takav pristup, naime, osigurat će minimalno moguće ograničavanje ustavnog prava na žalbu zadržavajući što je moguće veći broj slučajeva u kojima je žalba i nadalje dostupna građanima.

Primjenjujući navedeni pristup, zamjećujemo da je zakonodavac apostrofi rao isključivo rješenja kao jednu vrstu upravnog akta protiv kojeg nije dopušteno kori-stiti žalbu. No budući da se u upravnom postupku osim rješenja donose i zaključci kao upravni akti, postavlja se pitanje bi li isključenje žalbe protiv rješenja trebalo osta-ti bez učinka u slučaju donošenja zaključka u postupku pristupa informacijama. Dvojba je tim naglašenija uoči li se neodređenost zakonskog teksta u kojem se na više mjesta ostavlja neodgovorenim pitanje o vrsti upravnog akta kojim bi tijelo javne vlasti trebalo reagirati.16

Međutim, čak i da je potrebno donošenje zaključa-ka u svim navedenim slučajevima - ili barem u dva od navedena tri slučaja (čl. 13. st. 1. odnosno čl. 14. st. 2. ZPPI-ja) - supsidijarno primjenjiva regulacija instituta zaključka u ZUP-u negira svaku mogućnost korištenja žalbe.17 Posljedica je to načelne nemogućnosti pobija-

15 Usp. i sadržaj čl. 16. st. 2. Ustava RH koji glasi: “Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograniče-njem u svakom pojedinom slučaju.” St. 1. predmetnog članka v. u bilj. br. 7.

16 Takve slučajeve bilježimo u čl. 13. st. 1, čl. 14. st. 2. te u čl. 15. st. 2. ZPPI-a. Zajedničko svim navedenim odredbama je da izričito ne razrješuju dvojbu kojim aktom bi tijelo javne vlasti trebalo reagi-rati; za svaki od navedenih slučajeva smatramo da bi zaključak bio prihvatljiva postupovna opcija.

17 Supsidijarna primjenjivost ZUP-a u postupku pristupa informacija-ma formalno je potvrđena sadržajem čl. 9. ZPPI-a.

nja zaključka žalbom prema čl. 77. st. 5. ZUP-a, što se onda refl ektira i na postupak pristupa informacijama i u tom postupku eventualno donesene zaključke. Ko-načno možemo ustvrditi da se ni protiv rješenja (na temelju čl. 17. st. 8. ZPPI-ja), ali ni protiv zaključka (na temelju čl. 77. st. 5. ZUP-a u vezi s čl. 9. ZPPI-ja) u po-stupku pristupa informacijama ne može koristiti žalba ako se postupci vode pred jednim od tijela navedenih u čl. 17. st. 8. ZPPI-ja. Drugačije izraženo, bilo koji po-jedinačni akt koji navedena tijela donesu u postupku pristupa informacijama nije osporiv žalbom. U tako naznačenome normativnom kontekstu vidljivo je da je isključenjem žalbe protiv rješenja zakonodavac u mak-simalnom opsegu isključio žalbu kao sredstvo pravne zaštite te ustavno pravo građana.

Osim toga, potrebno je analizirati koja su tijela pre-ma odredbi čl. 17. st. 8. ZPPI-ja stekla svojevrsni imu-nitet od žalbe. Na popisu se nalazi šest tijela, od toga čak tri iz područja pravosuđa (Glavni državni odvjet-nik, Vrhovni sud RH, odnosno Ustavni sud RH), dva iz područja izvršne vlasti (Predsjednik RH i Vlada RH) te zakonodavno tijelo (Hrvatski sabor). Lako je uočiti da se imunitetom od žalbe u najvećoj mjeri štite sudbena tijela, pa se neminovno moramo upitati primjenom ko-jih kriterija je zakonodavac zaštitio baš ova tijela. Visoki status ovih tijela je evidentan zajednički nazivnik, ali koristeći navedeni kriterij, mišljenja smo da je ovaj po-pis trebalo drugačije uobličiti. Primjedba se odnosi na oba smjera izmjene popisa, a to znači da istodobno po-

Može se primjetiti da je zakonodavac

apostrofi rao isključivo rješenja kao jed-

nu vrstu upravnog akta protiv kojeg nije

dopušteno koristiti žalbu. No budući da

se u upravnom postupku osim rješenja

donose i zaključci kao upravni akti, po-

stavlja se pitanje bi li isključenje žalbe

protiv rješenja trebalo ostati bez učinka

u slučaju donošenja zaključka u postup-

ku pristupa informacijama. Dvojba je

tim naglašenija uoči li se neodređenost

zakonskog teksta u kojem se na više

mjesta ostavlja neodgovorenim pita-

nje o vrsti upravnog akta kojim bi tijelo

javne vlasti trebalo reagirati.


stoji potreba i njegova sužavanja, odnosno proširenja.

Glede proširenja popisa uvjereni smo da je na njega trebalo uvrstiti još barem dva tijela ako je zakonodavac namjeravao do kraja realizirati svoju namjeru o izostav-ljanju određenih tijela javne vlasti od nadzora u žalbe-nom postupku. Radi se o tijelima koja sada odlučuju o žalbi odnosno o tužbi; dakle o AZOP-u i upravnim sudo-vima. U suprotnom, a to je sadašnje stanje stvari, o žalbi protiv odluke koju je u prvom stupnju kao tijelo javno vlasti donio AZOP odlučuje - AZOP! Sukladno informa-cijama dobivenima od ovog tijela slučajevi u kojima se informacije traže od AZOP-a postoje, pa je apsurdno za-konodavno rješenje i dalje praktično ostvarivo.18

U jednaku razinu zakonske apsurdnosti spada i si-tuacija u kojoj se od upravnih sudova traži informaci-ja, pa eventualno nezadovoljna stranka ulaže žalbu pri AZOP-u da bi protiv drugostupanjskog rješenja AZOP-a bio otvoren pravni put na - nadležni upravni sud!19 Ni u jednom od naznačenih slučajeva instrumenti pravne zaštite ne pružaju građanima puni opseg pravne zašti-te, pa u prvom slučaju žalba ne posjeduje devolutivni učinak bez kojeg se o žalbi ne može ozbiljno rasprav-ljati s obzirom da isto tijelo odlučuje u prvom i drugom stupnju, a u drugom slučaju je situacija u osnovi ista jer upravni sudovi odlučuju u vlastitoj stvari (osim što o žalbi odlučuje AZOP, pa se bar u upravnom postup-ku osigurava nepristranost žalbenog stadija) (Šprajc, 2009., str. 66.). Međutim, imajući u vidu ovlasti upravnih sudova u upravnom sporu te utjecaj na tuženu stranku, nedvojbeno se smanjuje pravozaštitni potencijal žalbe kao pravnog sredstva te se opravdano može postaviti pitanje njezine djelotvornosti, odnosno smisla uopće.20

Dakako, isključenje žalbe glede odluka AZOP-a, od-

18 Dopis AZOP-a od 3. kolovoza 2012, klasa: 008-02/12-01/06, urbroj: 567/01/04-12-02; u navedenom dokumentu AZOP navodi da je kao tijelo javne vlasti od kojeg su tražene informacije postupao 3 puta tijekom 2011., odnosno šest puta u dosadašnjem tijeku 2012.

19 U tako označenom kontekstu moguće je da je: a) informacija za-tražena od prvostupanjskog upravnog suda, pa je sasvim moguće da o tužbi u nastavno pokrenutom upravnom sporu odlučuje - isti upravni sud! ili: b) informacija zatražena od Visokog upravnog suda RH, pa u nastavnom upravnom sporu odlučuje najprije jedan od upravnih sudova da bi o žalbi protiv njegove odluke trebao odlučiti Visoki upravni sud! V. i sljedeću bilješku koja potvrđuje potonji slučaj u recentnoj praksi.

20 Sukladno informaciji dobivenoj od AZOP-a (dopis od 3. kolovo-za 2012, klasa: 008-02/12-01/06, urbroj: 567/01/04-12-02) tijekom 2012. godine zabilježena je jedna žalba protiv odluke Visokog upravnog suda RH. Dakle, u ovom je slučaju praktično potvrđeno apsurdno zakonsko rješenje da o instancijskom rješenju AZOP-a sudsku zaštitu pruža sud od kojeg je informacija zatražena te protiv čije je odluke podnesena žalba!

nosno upravnih sudova u postupku pristupa informa-cijama moglo bi se izbjeći putem ovlaštenja posebnih tijela da odlučuju o žalbi protiv njihovih prvostupanj-skih odluka. Naime, ako se zauzme stav da se od prava na žalbu ne smije odstupiti ni u jednom slučaju, pa ni u onima kada se informacije traže od tijela inače nadlež-nih da pružaju pravnu zaštitu u analiziranom postupku - što je načelno ispravan stav koji se ne može ozbiljno dovesti u pitanje, pa se tek iznimno i na temelju važnih razloga od njega može odustati - onda je moguće pro-blem premostiti, primjerice, davanjem ovlasti pučkom pravobranitelju da odluči o ovovrsnim žalbama. Riječ je o opunomoćeniku Hrvatskog sabora, pa stoga visokom dužnosniku te pravnom stručnjaku čija neovisnost, sa-mostalnost te stručne kvalifi kacije a nadasve okolnost da u svom radu konstantno primjenjuje međunarod-nopravne ugovore o ljudskih pravima jamči potrebnu ekspertizu i neutralnost u konkretnoj situaciji.21

Jedine iznimke koja bi u ovom slučaju morale i da-lje egzistirati odnose se na eventualnu ovlast pučkog pravobranitelja kada bi odlučivao o žalbama protiv rješenja najviših sudova (u što ne uračunavamo Dr-žavno odvjetništvo s obzirom da se ne radi o sudbe-nom tijelu), odnosno Hrvatskog sabora. Potonji slučaj predstavlja samorazumljiv otklon od situacije u kojoj bi pučki pravobranitelj kao opunomoćenik Hrvatskog sabora odlučivao o žalbama protiv rješenja istog tog ti-jela. Elementarni zahtjevi nepristranosti i objektivnosti bili bi u tom slučaju u tolikoj mjeri kompromitirani da se iznimka od prava na žalbu ovdje čini posve oprav-dana. Drugonavedeni slučaj - u kojem se opravdava isključenje žalbe protiv visokih sudova - također nudi plauzibilnu osnovu isključenja ovog pravnog lijeka. Naime, ustavno načelo neovisnosti i samostalnosti sudbene vlasti predstavlja dovoljno visoku normativ-nu prepreku zbog koje bi valjalo onemogućiti utjecaj pučkog pravobranitelja kao punomoćnika Hrvatskog sabora na sudbena tijela čak i u slučaju postupka pri-stupa informacijama.22

Navedene razloge vidimo kao jedine koji mogu opravdati i učiniti prihvatljivim isključenje žalbe protiv pojedinačnih odluka visokih sudova (Vrhovni sud RH i Ustavni sud RH) i Hrvatskog sabora u postupku pri-stupa informacijama; sva ostala sada od žalbe izuzeta

21 Usp. čl. 93. Ustava RH te osobito čl. 6. st. 1., odnosno čl. 7. - 8. Zakona o pučkom pravobranitelju (Nar. nov., br. 76/12).

22 V. u tom smislu jamstva neovisnosti i samostalnosti sudbene vlasti u čl. 118. st. 2. Ustava RH.


tijela javne vlasti kao i sam AZOP bili bi podvrgnuti žalbenoj nadležnosti pučkog pravobranitelja.23 No na-vedeni razlozi ne govore ništa o potrebi modifi kacije organizacije sudske zaštite u slučajevima u kojima je prethodno došlo do isključenja žalbe.

Što se, pak, tiče sudske zaštite u takvim slučajevi-ma, ona se kao problem pojavljuje isključivo kada su se informacije tražile od prvostupanjskih upravnih su-dova. Tada je moguće razlikovati dvije situacije: prvu, u kojoj je informacija tražena od upravnih sudova - uvje-reni smo da bi tada sudsku zaštitu trebao pružiti Visoki upravni sud, a nadležnost o eventualnoj žalbi protiv njegove odluke premjestiti na Vrhovni sud RH uz pri-mjenu Zakona o upravnim sporovima u oba slučaja;24 te drugu, u kojoj je informacija tražena od Visokoga upravnog suda. S obzirom na položaj ovog suda, sma-tramo prihvatljivim da sudsku zaštitu pruži Vrhovni sud RH u oba stupnja, pri čemu bi u prvom stupnju mogao odlučivati sudac pojedinac, a u drugom sudsko vijeće Vrhovnog suda RH. U oba navedena slučajeva smatra-mo potrebnim da se sudska zaštita osigurava na osno-vi ZUS-a. Razlog tome nalazimo u činjenici da u po-stupku pristupa informacijama sudovi postupaju kao tijela javne vlasti iz čl. 3., al. 1. ZPPI-ja, provode upravni postupak i u njemu donose upravne akte (za razliku od slučajeva kada presuđuje sporovi u svojstvu sudbene vlasti). Slijedom navedenog, eventualni spor građana s pojedinim sudom je zapravo upravni spor, pa smo čvr-sto uvjereni da se treba rješavati primjenom ZUS-a.

Zaključno možemo ustvrditi da s obzirom na re-zultate analize isključenja žalbe iz čl. 17. st. 8. ZPPI-ja, navedeno isključenje nije dovoljno dobro koncipira-no, pa ne čude ponekad i apsurdni rezultati u primjeni predmetne odredbe (kao u slučaju kada o žalbi protiv prvostupanjskog rješenja AZOP-a odlučuje isto to tije-lo). Nažalost, problemi u koncipiranju norme ovakvog sadržaja mogli su se i očekivati, posebno kada se uoči da obrazloženje posljednje novele ZPPI-ja niti jednom riječju nije dotaklo ovako važan normativni potez zako-nodavca.25 To je tim manje prihvatljivo ako se na umu

23 Mišljenja smo da bi, pro futuro, trebalo razmisliti i o mogućnosti da o žalbama protiv odluka sudova odlučuje neko drugo tijelo prikladno da postupa u ovom svojstvu. Primjerice, to bi moglo biti Državno sudbeno vijeće, no takva opcija dolazi u obzir tek nakon nužnih promjena u Ustavu RH (čl. 124.).

24 Naš prijedlog odgovara i mogućnostima za zakonom predviđeno proširenje nadležnosti Visokoga upravnog, odnosno Vrhovnog suda RH u čl. 23.a t. 4. odnosno u čl. 24. t. 2. Zakona o sudovima (Nar. nov., br. 150/05 do 130/11). Zakon o upravnim sporovima (Nar. nov., br. 20/10, dalje: ZUS).

25 Usp. sadržaj Prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o

ima okolnost da se radi o potpunom isključenju žalbe protiv prvostupanjskih akata čak šest visokih državnih tijela u sve tri grane vlasti (zakonodavna - izvršna - sud-bena). Nažalost, zakonodavac nije razmotrio i neke druge mogućnosti koje bi u manjoj mjeri predstavljale ograničenje prava na žalbu iako smo pokazali da takve mogućnosti postoje. No ponovimo još jednom, najma-nje tolerabilan potez zakonodavca u analiziranom kon-tekstu jest potpuni izostanak bilo kakvog obrazloženja odredbe čl. 17. st. 8. ZPPI-ja.

2.3. Sporni sadržaj upravnog

nadzora

Jedan od uzroka spora u primjeni ZPPI-ja prema svim raspoloživim izvorima je i pitanje nadzora nad pro-vođenjem ovog Zakona. Djelomično je uzrokovan ne-potpunošću relevantne norme ZPPI-ja, ali ništa manje i pogrešnim shvaćanjem AZOP-a o sadržaju upravnog nadzora. Početno te ključno normativno mjesto, a ujed-no i izvor svih dvojbi nalazi se u čl. 24. ZPPI-ja koji glasi:

“Nadzor nad provođenjem ovoga Zakona provodi ne-ovisno tijelo za zaštitu prava na pristup informacijama.”

Netom navedena norma doista ne ostavlja niti jed-nu dvojbu; niti glede vrste ovlasti koja je prenesena na nadležno tijelo, niti glede činjenice o kojem se tijelu radi. S obzirom na relevantnu odredbu novele ZPPI-ja iz 2011. (Nar. nov., br. 77/11, čl. 21. st. 1.), kao tijelo nad-ležno za provođenje nadzora nad provođenjem ZPPI-ja označen je AZOP, a ovlast u pitanju se najkraće može odrediti kao provođenje upravnog nadzora.

Upravni nadzor kao jedan od poslova državne uprave može se sažeto odrediti kao ona vrsta nadzo-ra čiji objekt jest provođenje nekog zakona i drugih propisa, odnosno zakonitost te ostali aspekti (e.g. svr-hovitost i djelotvornost) rada i postupanja svih tijela nadležnih za provođenje istog tog Zakona i drugih s njime povezanih propisa (Vidaković Mukić, str. 578. te Borković, str. 236.-238.).26 Provođenje ove vrste nadzora karakterizirano je strogim zakonskim odre-đenjem i nadzornih tijela i njihovih nadzornih ovlasti. S obzirom na rečeno, mjerodavan propis u segmentu provođenja upravnog nadzora je svakako prethod-

pravu na pristup informacijama, s konačnim prijedlogom Zakona iz travnja 2011. kako je isti objavljen na web-stranici Hrvatskog sabora http://www.sabor.hr/Default.aspx?art=39108) kojoj je pristupljeno 1. rujna 2012.

26 Usp. zakonsko određenje poslova upravnog nadzora u čl. 20. - 21. Zakona o sustavu državne uprave (Nar. nov., br. 150/11).


no citirani Zakon o sustavu državne uprave (dalje: ZOSDU). Taj Zakon sadrži posebne odredbe o uprav-nom nadzoru, pa se vršenje ove vrste nadzora mora orijentirati prema njegovim odredbama (naravno, u nedostatku specijalnih odredaba). Dosad naznačeni kontekst fokusira našu pažnju na ovlasti nadležnog tijela odnosno na odnos između subjekata nadzora (nadležnih tijela) i tijela nad kojima se nadzor vrši, a to uređuju čl. 22. i 23. ZOSDU-a koji glase:

Članak 22.

Ako u provedbi upravnog nadzora tijela državne upra-ve ocijene da postoje određene nezakonitosti ili nepravil-nosti u donošenju propisa, odnosno općih akata, radu ili postupanju, da postoje nedostaci u rješavanju upravnih stvari, da je unutarnje ustrojstvo nesvrhovito, da ne zado-voljava stručna osposobljenost ili da ne postoji odgovara-jući odnos službenika i namještenika prema strankama, poduzet će mjere iz svoje nadležnosti u svrhu otklanjanja uočenih nezakonitosti ili nepravilnosti, a osobito:

1. zahtijevati izvješća, podatke i druge obavijesti o obavljanju poslova državne uprave,

2. raspraviti stanje izvršavanja poslova državne upra-ve i predložiti mjere koje se moraju poduzeti radi izvršenja pojedinih poslova državne uprave,

3. pokrenuti postupak za utvrđivanje odgovornosti odgovarajućih službenika, odnosno namještenika,

4. neposredno obaviti poslove u granicama svog dje-lokruga iz nadležnosti tijela državne uprave, tijela jedini-ca lokalne i područne (regionalne) samouprave, odnosno pravnih osoba s javnim ovlastima na njihov trošak, kad ocijene da se na drugi način ne može izvršiti zakon ili dru-gi propis, a tijelo državne uprave, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, odnosno pravne osobe s javnim ovlastima nisu obavili određeni posao dr-žavne uprave u za to ostavljenom ili primjerenom roku,

5. poduzeti i druge mjere propisane posebnim zakonom.

Članak 23.

U granicama svog djelokruga:

1. ministarstva, državni uredi i državne upravne orga-nizacije nadziru rad tijela državne uprave, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovi-ma državne uprave,

2. uredi državne uprave u jedinicama područne (regi-onalne) samouprave nadziru rad tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravnih osoba

koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima dr-žavne uprave na području županije.

Nadležno ministarstvo, državni ured, odnosno dr-žavna upravna organizacija može u obavljanju poslova državne uprave koji su povjereni tijelima županije, grada, odnosno općine davati županu, gradonačelniku, odno-sno načelniku naredbe u skladu sa zakonom. Pojedinač-nom naredbom ne može se određivati način rješavanja određene, pojedinačne upravne stvari.

Već prima faciae analiza sadržaja navedenih nor-mi ZOSDU-a ukazuje na netočnost stava AZOP-a koji u Izvješću 2011. navodi da je jedina ovlast ovog tijela provođenje upravnog nadzora postupanja po pred-stavkama (Izvješće, str. 20). Nije, naime, teško zaklju-čiti, da generička ovlast provođenja upravnog nadzo-ra obuhvaća cijeli niz pojedinačnih ovlasti kojima se ispunjava svrha ove vrste nadzora navedenih u čl. 22. ZOSDU-a, a koje pojedinačne ovlasti daleko nadilaze puko ispitivanje točnosti neke predstavke te koje su ovlasti nevezane za eksternu inicijativu (npr. inicijati-vu od građana). Tako se sve ovlasti navedene u t. 1-4, čl. 22. ZOSDU-a - iako navedene samo radi primjera - mogu poduzeti ex offi cio i neposredno, bez čekanja na inicijativu/predstavku. Stoga smo uvjereni da AZOP preusko tumači odredbu čl. 24. ZPPI-ja, i to stoga što u potpunosti zanemaruje sadržaj izravno primjenjivog čl. 22. ZOSDU-a. Međutim, iako se to ne navodi u Izvje-šću AZOP-a, problem koji se može pojaviti te ometati nadzor koji bi trebao provoditi AZOP krije se u sadržaju i odnosu čl. 22. - 23. ZOSDU-a i čl. 24. ZPPI-ja.

Naime, iako karakterističan za tijela državne uprave, upravni nadzor je također moguće delegirati na primje-rice pravne osobe s javnim ovlastima, ali isključivo na temelju izričite zakonske norme.27 Problem eventualne delegacije nastaje, međutim, kada se uoči da je ZOSDU pisan na način koji jedino tijela državne uprave vidi kao vršitelje nadzora, a ostala tijela javne uprave kao nad-zirane subjekte, što objektivno dovodi do problema preciznog određenja nadzornih ovlasti pravne osobe s javnim ovlastima na koju je delegiran upravni nadzor. Upravo je to slučaj na koji se odnosi čl. 24. ZPPI-ja kada na AZOP kao takvu pravnu osobu prenosi javnu ovlast vršenja upravnog nadzora u području primjene ZPPI-ja.

Problem, stoga, nastaje kada se upravni nadzor prenese jednostavnom odredbom poput one iz čl. 24.

27 Pravnu osnovu za to pruža čl. 2. st. 2. ZOSDU-a koji glasi: “Posebnim zakonom određeni poslovi državne uprave mogu se povjeriti tijeli-ma jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ili drugim pravnim osobama koje na temelju zakona imaju javne ovlasti.”


ZPPI-ja a da nije izvršena detaljna razrada ovlasti koje se prenose. Rezultat toga je konfuzija koja može dje-lovati paralizirajuće na onaj subjekt na koji se upravni nadzor prenosi generalno. Primjerice, čl. 23. ZOSDU-a uopće ne predviđa mogućnost da pravne osobe s jav-nim ovlastima posjeduju nadzorne ovlasti, pa bilo to kao određenje nadležnosti (st. 1.), odnosno kao ovlast davanja pojedinačnih naredbi (st. 2.).

Na pokazanom primjeru jasno je da bi svako tran-sferiranje ovlasti upravnog nadzora na subjekte izvan državne uprave moralo sadržavati i točne razmjere pre-nesenih ovlasti (uz pojedinačno navođenje koje ovlasti su prenesene, a koje zadržane) ili barem izričitu norma-tivnu uputu na odredbe ZOSDU-a (što bi predstavljalo zamjenu za konkretnu razradu ovlasti). U suprotnom slučaju, a to je sadašnje stanje stvari glede ZPPI-ja, tije-lo generalno ovlašteno za upravni nadzor vrlo usko tu-mači prenesenu ovlast te je u praksi jednako tako suz-držano provodi. Samoograničavanje AZOP-a na isklju-čivo provjeravanje predstavki putem korespondiranja s obveznicima primjene ZPPI-ja ne može predstavljati upravni nadzor, a još manje može osigurati zakonitu i pravilnu primjenu ovog, tako važnog propisa. Nemi-novnost zakonske novele u tom pogledu stoga je još očitija i morala bi obuhvatiti preciznu razradu ovlasti kojima bi AZOP ubuduće u ovom segmentu morao ras-polagati. Naravno, to povlači za sobom i odgovarajuće kadrovsko ekipiranje ove Agencije jer će u suprotnom i preciznija zakonska regulacija, baš kao i sada, ostati mrtvo slovo na papiru.28

3. ZAKLJUČAK

Analizi smo podvrgnuli nekoliko spornih normi ZPPI-ja i/ili stavove AZOP-a te ustanovili sljedeće:

a) sve analizirane norme - a riječ je o čl. 1. st. 3, čl. 17. st. 8. te čl. 24. ZPPI-ja - potvrdile su svoj problematični karakter u primjeni ZPPI-ja. Potvrdu problema pronašli smo u Izvješću AZOP-a kao najmjerodavnijeg tijela za provedbu ZPPI-ja, odnosno u doktrinarnim stavovima i relevantnoj upravnosudskoj praksi;

28 Tek kao naznaku problema navodimo podatke o samo četiri zapo-slenika u Odjelu za zaštitu prava na pristup informacijama AZOP-a, od kojih su samo tri po obrazovanju pravnici te za koje položaje se traži minimalan broj godina radnog iskustva iako se radi o vrlo složenoj materiji (pet godina radnog iskustva za načelnika ovog odjela te tri godine radnog iskustva za savjetnicu u istom odjelu, odnosno po jedna godina radnog iskustva za stručnog suradnika u odjelu). V. Izvješće 2011., str. 6. te dopis AZOP-a od 20. kolovoza 2012. (klasa: 008-02/12-01/07, urbroj: 567-01/04-12-03).

b) odnos ZPPI-ja te posebne regulacije nije uspo-stavljen sukladno relevantnoj ustavnoj normi, odno-sno relevantnoj normi ZUP-a kao organskog zakona koji predstavlja temeljni i djelomično nederogabilni kriterij za regulaciju i procjenu propisa koji uređuju upravni postupak. Stoga u ZPPI-ju i nadalje egzistiraju odredbe, a jedna od takvih je i odredba čl. 1. st. 3., koje omogućavaju regulaciju postupka pristupa informaci-jama putem podzakonskih općenormativnih propisa. Takve normativne mogućnosti moraju se eliminirati što je moguće prije jer bi njihovo korištenje moglo do-vesti do stvaranja različitih i bezbrojnih režima regula-cije kreiranih od strane skoro svakog tijela javne vlasti. Ključnu ulogu u sprječavanju takvoga normativnog kaosa mora odigrati AZOP pod pretpostavkom da pro-mijeni svoj sadašnji stav koji je izravno suprotan uprav-nosudskoj praksi odnosno mišljenju doktrine;

c) u regulaciji žalbenog stadija primjena ZPPI-ja je presudno karakterizirana dvjema okolnostima: prvo, o žalbi odlučuje AZOP kao neovisno i stručno tijelo te drugo, žalba je isključena protiv svih pojedinačnih od-luka (rješenja ali i zaključaka!) nekolicine visokih tijela. U krug od žalbe imunih tijela ulaze tri visoka tijela iz široko shvaćenog područja pravosuđa (Vrhovni sud RH i Ustavni sud RH te Glavni državni odvjetnik RH), zatim kompletna izvršna vlast na nacionalnoj razini (Pred-sjednik RH i Vlada RH) te zakonodavno tijelo RH (Hr-vatski sabor). Isključenje žalbe provedeno je na prav-no neprihvatljiv način s obzirom na potpuni izostanak obrazloženja ovakvog zakonodavnog poteza, što je samo indikator nedovoljne koncepcijske zasnovanosti. Kao dokaz tvrdnje da se djelomično isključenje žalbe može provesti na pravno kvalitetniji način ponudili smo prijedlog modifi kacije spomenutog popisa koji bi rezultirao manjim brojem od žalbe izuzetih tijela javne vlasti te popisom koji bi bio koncepcijski opravdan (pa bi se izbjegle apsurdne situacije koje i danas postoje, za ilustraciju kojih navodimo okolnost da AZOP i na-dalje rješava žalbe upućene protiv svojih pojedinačnih odluka u analiziranom postupku!). Naš prijedlog prema kojem bi pučki pravobranitelj mogao preuzeti dio nad-ležnosti glede sada od žalbe izuzetih tijela javne vla-sti počiva na samo iznimnoj opravdanosti isključenja žalbe, pa stoga štiti žalbu kao ustavno pravo građana u većoj mjeri nego što je to sada slučaj te to čini i na-spram visokih državnih tijela, odnosno samog AZOP-a koji je također tijelo javne vlasti;


d) upravni nadzor nad primjenom ZPPI-ja kao tipi-čan primjer zadaće karakteristične za državnu upravu zakonodavac je transferirao na AZOP. Pravna osnova (iz čl. 2. st. 2. ZOSDU-a) i sredstvo (zakonska norma) navedenog transfera su nesporni, ali je izvedba uči-njena na vrlo manjkav način. Naime, umjesto da se čl. 24. ZPPI-ja (pa i pokojom dodatnom odredbom) pre-cizno razrade ovlasti AZOP-a u provođenju upravnog nadzora kao i način njihova vršenja, zakonodavac je tek jednom rečenicom prenio ovlast na AZOP. Mjero-davne odredbe iz ZOSDU-a nisu prilagođene moguć-nosti da upravni nadzor izvršavaju i pravne osobe s javnim ovlastima, pa je pri sadašnjem normativnom stanju gotovo potpuno nejasno koje ovlasti AZOP po-sjeduje kao subjekt upravnog nadzora. Kada se tome doda i pravno neprihvatljiv stav samog AZOP-a koji

upravni nadzor svodi na korespondentnu provjeru predstavki građana, jasno je da umjesto efi kasnog i prisutnog upravnog nadzora imamo krajnje suz-držan, pa shodno tome gotovo nezamjetan nadzor provođenja ZPPI-ja.29 Suprotno tome, mišljenja smo da bi upravni nadzor svojom učestalošću te potenci-jalnim posljedicama upravo trebao biti onaj element primjene ZPPI-ja koji bi djelovao preventivno i na ko-rist građana kao krajnjih adresata ZPPI-ja te titulara prava sadržanih u istom zakonskom aktu. Očito je da su potrebne korjenite zakonodavne izmjene da bi se spomenuti cilj dostigao, a skromno se nadamo da će pri njihovu koncipiranju neke ideje iz našeg rada biti prepoznate kao prihvatljive.

29 V. u tom smislu i samo 10-ak navedenih slučajeva upravnog nadzora u Izvješću 2011. u odnosu na 302 uložene žalbe (str. 18.).

SUMMARY DISPUTABLE POINTS IN THE APPLICATION OF THE ACT ON THE RIGHT OF ACCESS TO INFORMATION

The authors analyse certain disputable provisions of the Act on the Right of Access to Information the dis-putability of which was accentuated by the present application of this regulation. Based on the sources provi-ded of the competent body (Croatian Personal Data Protection Agency) and the doctrinarian fi les and relevant case-law, the authors take a critical approach on the connection between the Act on the Right of Access to Information and the special regulations governing access to information, the dismissal of the appeal against the decisions of the state authority bodies and the dubious content of the supervision of the mentioned Act’s application. The authors propose certain normative modifi cations in the implementation of the Act on the Ri-ght of Access to Information which would, so they believe, ensure a more thorough protection of the rights of all titulars from the Act on the Right of Access to Information.

Key words: access to information, Act on the Right of Access to Information, administrative procedure.

LITERATURA

1. Borković, Ivo (2002), Upravno pravo, Zagreb, Narodne novine, 7. izdanje,

2. Janis, Mark W. - Kay, Richard S. - Bradley, Anthony W (2008), Eu-ropean Human Rights Law (text and materials), Oxford, Oxford University Press, 3rd edition,

3. Juričić, Mirjana (2011), O izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama i ustavnosti čl. 8., u: Hrvatska pravna re-vija, god. 11, br. 12, str. 1.-8.,

4. Puppe, Ingeborg (2008), Kleine Schule des juristischen Denkens, Göttingen, Vandenhoeck & Ruprecht,

5. Rajko, Alen (2010), Implikacije uvrštavanja prava na pristup infor-macijama javnog sektora u Ustav Republike Hrvatske, u: Hrvatska i komparativna javna uprava, god. 10, br. 3, str. 629.-649.,

6. Rajko, Alen (2011), Informacijsko upravno pravo, Zagreb, TEB - poslovno savjetovanje, d.o.o.,

7. Rajko, Alen (2012), Pristup novinara informacijama javnog sektora, u: Hrvatska i komparativna javna uprava, god. 12, br. 2, str. 557.-573.,

8. Šprajc, Ivan (2000), Načelo razmjernosti kao načelo ustavnog ran-ga, u: Informator, br. 4798 (1. ožujka 2000.), str. 20.-21.,

9. Šprajc, Ivan (2009), Upravni postupak prema Zakonu o općem upravnom postupku (NN 47/09) - predavanja i vježbe, Zagreb,

10. Šprajc, Ivan (2011), Uvjeti propisivanja posebnog upravnog po-stupka; usporedba novog i starog ZUP-a, u: Hrvatska pravna revi-ja, god. 11, br. 1, str. 58-65,

11. Vidaković Mukić, Marta (2006), Opći pravni rječnik, Narodne novi-ne, str. 578 (natuknica “nadzor, upravni”).


Biserka Špoljar, dipl. iur.*

Novim Zakonom u upravnim sporovima (Nar. nov., br. 20/10), koji je u primjeni od 1. siječnja 2012.

godine, je, kao i u radu drugih sudova (u građanskim i kaznenim stvarima), uvedeno načelo dvostupanj-

skog sudovanja. Motiv kojim se rukovodilo da se u okviru cjelokupne upravnosudske reforme provede i

ovo načelo je i cilj da se stvori veće jamstvo za pravilnost u rješavanju i osigura što ujednačenija primjena

pravnih propisa. Time se osigurava i Ustavom zajamčeno pravo na žalbu. Naime, među odredbama o

zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda sadržanima u Ustavu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 85/10-

pročišćeni tekst) nalazi se i ona (članak 18. stavak 1.) kojom se jamči pravo na žalbu protiv pojedinačnih

pravnih akata donesenih u postupku prvog stupnja pred sudom ili drugim ovlaštenim tijelom.

Ključne riječi: upravni spor, upravni sud, Visoki upravni sud, presuda, rješenje, žalba.

Stručni članak UDK 35.077.3

Biserka Špoljar, dipl. iur.*

Redovni pravni lijekovi u upravnom sporu

Novim Zakonom u upravnim sporovima (Nar. nov., br. 20/10), koji je u primjeni od 1. siječnja 2012.

godine, je, kao i u radu drugih sudova (u građanskim i kaznenim stvarima), uvedeno načelo dvostupanj-

skog sudovanja. Motiv kojim se rukovodilo da se u okviru cjelokupne upravnosudske reforme provede i

ovo načelo je i cilj da se stvori veće jamstvo za pravilnost u rješavanju i osigura što ujednačenija primjena

pravnih propisa. Time se osigurava i Ustavom zajamčeno pravo na žalbu. Naime, među odredbama o

zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda sadržanima u Ustavu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 85/10-

pročišćeni tekst) nalazi se i ona (članak 18. stavak 1.) kojom se jamči pravo na žalbu protiv pojedinačnih

pravnih akata donesenih u postupku prvog stupnja pred sudom ili drugim ovlaštenim tijelom.

Ključne riječi: upravni spor, upravni sud, Visoki upravni sud, presuda, rješenje, žalba.

1. UVODNE NAPOMENE

Umjesto Upravnog suda Republike Hrvatske, i nada-lje su kao specijalizirani sudovi ustrojeni upravni sudovi i Visoki upravni sud Republike Hrvatske. Tako početkom rada upravnih sudova i Visokoga upravnog suda Repu-blike Hrvatske prestaje s radom Upravni sud Republike Hrvatske1, odnosno na dan 31. prosinca 2012. prestaju važiti odredbe Zakona o sudovima (Nar. nov., br. 150/05, 16/07 i 113/08) u dijelu koji se odnosi na Upravni sud

* Biserka Špoljar, Visoki upravni sud Republike Hrvatske.

1 Članak 31. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (Nar. nov., br. 153/09) - stupio je na snagu 29. prosinca 2009., od-nosno slijedom odredbe članka 9. Zakona o izmjenama Zakona o sudovima (Nar. nov., br. 130/11) Upravni sud Republike Hrvatske od 1. siječnja 2012. nastavlja s radom kao Visoki upravni sud Republike Hrvatske, a odredbom članka 8. istog Zakona određeno je da kada je posebnim zakonima za rješavanje upravnih sporova propisana nadležnost Upravnog suda Republike Hrvatske sukladno Zakonu o upravnim sporovima (Nar. nov., br. 53/91, 9/92 i 77/92), za takve su sporove od 1. siječnja 2012. nadležni mjesno nadležni upravni sudovi, osim upravnih sporova za koje je ZUS-om i drugim poseb-nim zakonima propisano da ih rješava Visoki upravni sud Republike Hrvatske.

Republike Hrvatske2 te članak 73. i članak 74. Odred-bama Zakona o sudovima (Nar. nov., br. 150/05, 16/07, 113/08, 153/09, 116/10, 122/10-pročišćeni tekst, 27/11, 57/11 i 130/11) određeno je ustrojstvo, odnosno nad-ležnost i druga pitanja vezana uz djelovanje upravnih sudova i Visokog upravnog suda Republike Hrvatske3. I odredbama Zakona o upravnim sporovima (Nar. nov., br. 20/10 - u daljnjem tekstu: ZUS) načelno je riješeno pita-nje nadležnosti sudova za rješavanje upravnih sporova (članak 12.)4. S obzirom na navedeni početak primjene

2 Članak 13. stavak 3., članak 14. stavak 3., članak 23., članak 33. sta-vak 3., članak 35. stavak 3., članak 38. stavak 3., članak 39. stavak 1., članak 60. stavak 2. i članak 118. stavak 2.

3 Članak 13.a, članak 14.a, članak 15. stavak 2., članak 23.a, članak 27. stavak 2., članak 33. stavak 4., članak 35. stavak 3., članak 38. stavak 4., članak 39. stavak 7. i 8., članak 41. stavak 3. i članak 76.

4 (1) Upravne sporove rješavaju upravni sudovi i Visoki upravni sud Republike Hrvatske.

(2) Upravni sudovi odlučuju: 1. o tužbama protiv pojedinačnih od-luka javnopravnih tijela, 2. o tužbama protiv postupanja javnoprav-nih tijela, 3. o tužbama zbog propuštanja donošenja pojedinačne odluke ili postupanja javnopravnog tijela u zakonom propisanom roku, 4. o tužbama protiv upravnih ugovora i izvršavanja upravnih ugovora, 5. u drugim zakonom propisanim slučajevima.


ZUS-a, posebnom odredbom5 uređeno je i vremensko razgraničenje za postupanje (odlučivanje) po konkret-nim sudskim predmetima, tako da će se sudski predmeti koji su zaprimljeni u Upravnom sudu Republike Hrvat-ske, a nisu dovršeni do 31. prosinca 2011., dovršiti prema odredbama Zakona o upravnim sporovima (Nar. nov., br. 53/91, 9/92 i 77/92 - u daljnjem tekstu: ZUS/91). Dakle, samo o kasnije zaprimljenim predmetima (od 1. siječ-nja 2012.) odlučivat će nadležni upravni sudovi prema odredbama ZUS-a.

2. ŽALBA NA PRESUDU

2.1. Dopustivost žalbe

Dvostupanjski upravni spor nije predviđen kao pravilo, već samo u posebno propisanim slučajevima u kojima je dopušteno podnošenje žalbe. Naime, član-kom 66. stavak 1. ZUS-a predviđeni su zakonski razlozi zbog kojih se može podnijeti protiv presude žalba, ali stavak 2. istog članka upućuje na to da je podnošenje žalbe moguće samo protiv presude kojom je tužbeni zahtjev usvojen tako da je upravni sud sam odlučio o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke. Dakle, sam je riješio stvar u kojoj je poništio nezakonitu pojedinačnu odluku, ili sam je riješio stvar u kojoj je nastupila šutnja uprave, ili sam je odlučio o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u predmetu u kojem je pojedinačnu odluku oglasio ništavom.

2.2. Odricanje od žalbe i povlačenje

žalbe

Svaka se stranka može odreći prava na žalbu od objave presude, a ako presuda nije objavljena, od do-stave prijepisa presude do isteka roka za podnošenje žalbe (članak 68. stavak 1. ZUS-a). Takvim disponiranjem odriču se razmatranja žalbe i donošenja odluke o njoj.

Stranka može i povući već podnesenu žalbu do do-nošenja drugostupanjske presude, u kojem slučaju sud rješenjem obustavlja spor (stavak 2.), čime se upravni spor vraća u stanje u kojem je bio prije podnošenja žal-be, odnosno osporavana presuda ostaje na snazi. Protiv navedenog rješenja stranka može podnijeti žalbu (čla-nak 46. stavak 5. ZUS-a).

(3) Visoki upravni sud odlučuje: 1. o žalbama protiv presuda uprav-nih sudova i rješenja upravnih sudova protiv kojih je dopuštena žalba, 2. o zakonitosti općih akata, 3. o sukobu nadležnosti između upravnih sudova, 4. u drugim zakonom propisanim slučajevima.

5 Članak 90. ZUS-a.

Povlačenje žalbe mora biti jasno, izričito i bezuvjetno. Nema zapreke da se žalba povuče i djelomično tako da se povlači samo u odnosu na neki od žalbenih razloga, a ne od svih istaknutih. Navedeno disponiranje žalbom je za tužitelja i zainteresiranu osobu subjektivno pravo. Međutim, s obzirom na to da za javnopravno tijelo u okviru djelokruga postupanja utvrđenog zakonom pod-nošenje žalbe predstavlja obvezu s ciljem zaštite prava i pravnih interesa koje na temelju zakona štiti, može biti upitna konkretna ovlast za njezino povlačenje. Ovo tim više što svako odricanje od žalbe i povlačenje žalbe mora biti izričito i ne može se opozvati (stavak 3.).

Iako ZUS-om takvo što nije predviđeno, navedeno bi značilo da ako bi subjekti ovlašteni za podnošenje žalbe, nakon pravovaljanog odricanja od prava na žalbu ili povlačenja žalbe, u zakonskom roku za podnošenje ipak podnijeli žalbu, odnosno podnijeli novu žalbu, istu bi trebalo odbaciti kao nedopuštenu.

2.3. Pravo na podnošenje žalbe

Žalbu mogu u zakonom predviđenim slučajevima podnijeti osobe koje su sudjelovale ili trebale sudjelo-vati u sporu kao stranke, što znači tužitelj (članak 17. ZUS-a), tuženik (članak 18.) i zainteresirana osoba (čla-nak 19.).

Za tužitelja i zainteresiranu osobu radnje u sporu, pa i podnošenje žalbe, mogu (za poslovno sposobne fi zičke osobe nije obveza) poduzimati osobe ovlaštene za zastupanje, zajednički predstavnik i zajednički opu-nomoćenik skupine osoba (članak 20. stavak 2. ZUS-a). Sukladno odredbi članka 20. stavak 3., za tuženika rad-nje u postupku (i podnošenje žalbe) mogu poduzimati: službena osoba javnopravnog tijela koja je u okviru svo-je nadležnosti sukladno propisima o unutarnjem ustroj-stvu (članak 23. Zakona o općem upravnom postupku - Nar. nov., br. 47/09 - u daljnjem tekstu: ZUP) donijela ili propustila donijeti odluku, druga osoba (službenik/zaposlenik) na temelju opisa poslova u propisu o unu-tarnjem ustrojstvu, druga službena osoba na temelju ovlasti (generalne ili specijalne) čelnika tijela te po pu-nomoći (generalna ili specijalna) čelnika tijela državno odvjetništvo, ali tako da mogu zastupati samo tijela dr-žavne uprave i druga državna tijela (ne i ostala javno-pravna tijela). Dakle, nije predviđena ni mogućnost da u takvim sporovima javnopravno tijelo (tuženika) može zastupati odvjetnik.


U okviru ZUS-om predviđenih skupina tužitelja ovlašteni podnositelji žalbe mogu biti stranke u pret-hodnom upravnom postupku (fi zička ili pravna osoba koja smatra da su joj prava i pravni interes povrijeđeni pojedinačnom odlukom, odnosno propuštanjem do-nošenja pojedinačne odluke), javnopravno tijelo koje je sudjelovalo ili je trebalo sudjelovati u donošenju odluke (kao npr. prvostupanjsko javnopravno tijelo) te državno tijelo ovlašteno posebnim zakonom.

Tuženik, koji bi mogao biti i podnositelj žalbe, je u smislu odredbe članka 18. ZUS-a, među ostalim, javno-pravno tijelo koje je donijelo ili je propustilo donijeti pojedinačnu odluku, što, dakle, znači da može biti do-nositelj prvostupanjske pojedinačne odluke (upravnog akta) protiv kojega nije dopuštena žalba, donositelj dru-gostupanjskog upravnog akta kojim je odlučeno o žalbi protiv prvostupanjske pojedinačne odluke, tijelo koje u propisanom roku nije donijelo upravni akt u predmetu u kojem se donosi pojedinačna odluka, odnosno tijelo koje je propustilo postupiti (šutnja uprave).

I zainteresirana osoba koja je sudjelovala u sporu, bilo na strani tuženika bilo na strani tužitelja, može biti podnositelj žalbe. Naime, za razliku od odredbe članka 16. ZUS-a/91, prema kojoj se zainteresirana osoba javlja na strani tuženika u smislu da bi poništenje upravnog akta predstavljalo za nju štetu, prema članku 19. ZUS-a zainteresiranom osobom smatra se svaka ona osoba kojoj bi poništavanje, izmjena ili donošenje pojedinačne odluke povrijedilo njezino pravo ili pravni interes (stavak 1.), ali to je i javnopravno tijelo koje smatra da sudska odluka može imati učinak na prava i pravne interese koje to javnopravno tijelo štiti na temelju zakona, što znači da joj je omogućeno da zbog navedenih razloga bude i na strani tužitelja i na strani tuženika.

Takva se, dakle, osoba radi navedene zaštite prava ili pravnog interesa može uključiti u spor u svakom tre-nutku (stavak 4.), a budući da je predviđeno (stavak 3.) da je sud na sudjelovanje u sporu poziva po službenoj

dužnosti ili na prijedlog stranke, to bi trebalo učiniti rješenjem. U slučaju da se ista osoba uključi u upravni spor, sud će bez odgode o tome obavijestiti sve stranke (stavak 5.). Ako sud ne prihvati takav prijedlog stranke, valja pretpostaviti da i u tom slučaju o tome donosi rje-šenje. S obzirom na to da protiv takvih rješenja glede stranačkog položaja zainteresirane osobe (zasniva se na gotovo istovjetnim pravima kao tužitelja i tuženika) nije dopuštena žalba, proizlazi da bi takav položaj tre-bao uključiti i pravo na žalbu protiv odluke o glavnoj stvari (presude), posebice kada joj upravni sud nije pri-znao takav stranački položaj, odnosno da joj propustom upravnog suda nije omogućeno sudjelovanje kao zain-teresirane osobe u sporu.

2.4. Podnošenje žalbe

Prema odredbi članka 70. ZUS-a, žalba se podnosi upravnom sudu koji je donio presudu u roku od 15 dana od dana dostave presude.

Dakle, žalba se Visokom upravnom sudu dostavlja pu-tem upravnog suda koji je donio prvostupanjsku presu-du, što ima opravdanje u činjenici da navedeni sud svoju presudu proglašava pravomoćnom istekom žalbenog roka, ali i zato što je ovlašten da sam odbaci izjavljenu žalbu kada nađe da nije pravodobna ili da je podnesena od neovlaštene osobe (članak 71. stavak 1.).

U svezi s načinom predaje žalbe odgovarajuće se primjenjuju odredbe koje se odnose na predaju tužbe (članak 25. stavak 1. do 3.). Razlikuje se posredni i ne-posredni način predaje žalbe. Neposredni postoji kada je žalba izjavljena usmeno na zapisnik kod nadležnog suda ili kada se predaje u sudskoj pisarnici u pisanom obliku, a posredna kada je poslana putem pošte, odno-sno dostavljena elektronički.

Kod sastavljanja sudskih zapisnika trebalo bi pošto-vati odredbe članaka 91. do 96. i članaka 210. do 216. Sudskog poslovnika (Nar. nov., br. 158/09, 3/11, 34/11,

I zainteresirana osoba koja je sudjelovala u sporu, bilo na strani tuženika bilo na strani tužitelja,

može biti podnositelj žalbe. Naime, za razliku od odredbe članka 16. ZUS-a/91, prema kojoj se za-

interesirana osoba javlja na strani tuženika u smislu da bi poništenje upravnog akta predstavljalo

za nju štetu, prema članku 19. ZUS-a, zainteresiranom osobom smatra se svaka ona osoba kojoj bi

poništavanje, izmjena ili donošenje pojedinačne odluke povrijedilo njezino pravo ili pravni interes

(stavak 1.), ali to je i javnopravno tijelo koje smatra da sudska odluka može imati učinak na prava

i pravne interese koje to javnopravno tijelo štiti na temelju zakona, što znači da joj je omogućeno

da zbog navedenih razloga bude i na strani tužitelja i na strani tuženika.


100/11, 123/11, 138/11, 38/12, 111/12 - u daljnjem tek-stu: SP), a u pogledu neposrednog primitka podnesa-ka (i žalbe) u sudskoj pisarnici odgovarajuće odredbe članaka 150. do 155. SP-a. Glede žalbe koja se podnosi na zapisnik sud kojem se daje bi je morao primiti i u slučaju da je očito da je nepravovremena, nedopuštena ili se podnosi od neovlaštene osobe, ako stranka i nakon upozorenja želi da ista bude primljena.

O elektroničkoj komunikaciji, pa i u svezi s podnoše-njem žalbe, upućuju se na odredbe glede dostavljanja podnesaka u elektroničkom obliku (članak 49. ZUS-a), a ono što je najvažnije, podnesak dostavljen u elektronič-kom obliku treba biti ovjeren elektroničkim potpisom sukladno Zakonu o elektroničkom potpisu (Nar. nov., br. 10/02 i 80/08) jer će se tek tada smatrati vlastoručno potpisanim, prema čemu će se cijeniti i urednost pod-nesene žalbe.

2.5. Rok za žalbu

Navedeni žalbeni rok (15 dana od dana dostave pre-sude) je prekluzivnog karaktera te je na navedeni način utvrđen za svakog ovlaštenog podnositelja žalbe s obzi-rom na izvršenu dostavu presude. U tijeku roka za žalbu može se podnijeti više žalbi i dopuna žalbe, a sudska će praksa pokazati postoji li mogućnost da se takva dopu-na podnese i nakon proteka roka za žalbu sve do odluke o žalbi. Sudska praksa u drugim sudskim postupcima (građanskim i kaznenim) uglavnom kao dopunu smatra samo one podneske u kojima se dopunjavaju ili objaš-njavaju osnove za pobijanje presude koji su već sadržani u pravovremeno podnesenoj žalbi, ali ne i one u kojima se iznose nove žalbene osnove koje nisu sadržane u toj žalbi. Ako se u naknadnom podnesku iznose novi žal-beni razlozi, ne može se smatrati dopunom žalbe, već novom, odnosno samostalnom žalbom koja se može uzeti u razmatranje samo ako je podnesena u roku.

Za ocjenu pravovremenosti kod posredne predaje se u slučaju da je žalba upućena poštom preporučeno ili predana ovlaštenom pružatelju poštanskih usluga, dan predaje pošti, odnosno ovlaštenom pružatelju po-štanskih usluga smatra danom predaje sudu. Žalba, pak, dostavljena elektronički smatra se predanom u trenutku kada je zabilježena na poslužitelju za slanje elektronič-kih poruka, a sud će bez odgode elektroničkim putem pošiljatelju potvrditi primitak žalbe. Ako sud iz tehničkih razloga ne može pročitati žalbu u elektroničkom obliku,

o tome će obavijestiti pošiljatelja i pozvati ga da u roku koji je za to određen pošalje taj podnesak u ispravnom elektroničkom obliku ili da ga dostavi na drugi način. Ako pošiljatelj to ne učini u roku, smatrat će se da pod-nesak (žalba) nije ni podnesen.

Kod izjavljivanja žalbe na zapisnik kod nadležnog suda odlučan je dan zapisničkog izjavljivanja žalbe, a kod predaje neposredno u pisanom obliku dan predaje u sudskoj pisarnici. Smatra se da je žalba podnesena u roku i kad je u roku predana nenadležnom sudu ili tuženiku.

Glede računanja rokova trebalo bi imati u vidu odredbu članka 51. stavak 2. i 3. ZUS-a. Tako se početak roka računa od sljedećeg dana po izvršenoj dostavi, bez obzira na to pada li taj dan u propisani blagdan, ne-djelju ili neradni dan. U slučaju da proizlazi da odluka (presuda ili rješenje) nije dostavljena stranci sukladno propisanim pravilima, nadležni upravni sud, odnosno Visoki upravni sud provodit će utvrđivanje pravilnosti izvršene dostave kako bi utvrdio je li žalba izjavljena u propisanom roku. Greške u dostavi djeluju na računanje početnog dana roka tako da rok počinje teći nakon što je presuda dostavljena na ispravan način. Pri utvrđivanju završnog dana roka, ako zadnji dan roka pada u nedje-lju, na blagdan ili drugi dan kada sud ne radi, rok istječe prvog sljedećeg radnog dana.

S obzirom na to da je rok za žalbu prekluzivan, što znači da se propuštanjem roka gubi pravo podnošenje žalbe, zbog propusta roka iz opravdanih razloga treba-lo bi stranci na njezin prijedlog omogućiti naknadno poduzimanje te radnje (podnošenje žalbe) slijedom pri-mjene odredaba kojima se regulira povrat u prijašnje stanje (članak 52. ZUS-a).

2.6. Sadržaj žalbe

U smislu propisanog minimalnog sadržaja svakog podneska (članak 49. ZUS-a), kao i tužba da bi se mogla smatrati urednom s ciljem da se omogući postupanje suda po njoj (članak 23.) i člankom 69. stavak 1. ZUS-a propisani su u istu svrhu minimalni sastojci žalbe (ozna-ka presude protiv koje se podnosi, opseg osporavane presude, razlozi zbog kojih se žalba podnosi te ostali podaci propisani člankom 49. stavak 2. tog Zakona).

Dakle, odredbe koje se odnose na sadržaj podne-ska vrijede i za žalbu, što znači da žalba, prije svega, mora biti razumljiva i potpuna bez formalnih nedosta-


taka, kako bi se u svezi s njom moglo postupati. Stoga je izričito predviđeno da se, osim podataka o žalitelju i predmetu žalbe, posebno mora odrediti žalbeni za-htjev (opseg osporavane presude) i njegovi razlozi, koji moraju biti detaljno obrazloženi (stavak 2.). Žalbeni zahtjev mora biti usmjeren na potpuno ili djelomično poništenje određene presude, a određenost je posebice bitna u predmetima gdje prvostupanjska presuda sadrži više točaka kada je potrebno navesti točno točke koje se pobijaju, čime se označava i opseg žalbe, odnosno u slučaju da presuda nema više točaka, a žaliteljev je zahtjev odbijen, može u žalbi tražiti barem djelomično priznanje zahtjeva. To je možda od manje važnosti kada žalbu izjavljuje tužitelj jer Visoki upravni sud prema spi-sima predmeta i uvidom u tužbu može s većom sigurno-šću utvrditi što zapravo želi, ali je svakako znatno važnije kada žalbu podnose zainteresirane osobe ili tuženik.

2.7. Razlozi žalbe

ZUS je izrijekom propisao zbog kojih se razloga pre-suda kojom je upravni sud sam odlučio o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke (reformacijska presuda) može pobijati. Tako prema članku 66. stavak 1. ZUS-a, razlozi zbog kojih se presuda može pobijati mogu biti bitne povrede pravila sudskog postupka, pogrešno ili nepotpuno utvrđeno činjenično stanje u sporu te po-grešna primjena materijalnog prava.

Bitna povreda pravila sudskog postupka postoji kad upravni sud u tijeku spora nije primijenio ili je ne-pravilno primijenio odredbe ZUS-a, a to je utjecalo na donošenje zakonite i pravilne presude (stavak 3.). Propu-štanje primjene obveznih pravila postupka čini presudu nezakonitom, ali ono ne predstavlja dovoljan razlog za poništenje presude s obzirom na to da je potrebno da bude takvo da je bilo od utjecaja na rješenje same stvari, odnosno da je sprječavalo sud da riješi sporno pravno pitanje. Dakle, povreda pravila postupka mora biti bitna tako da je od utjecaja na donošenje zakonite i pravilne odluke, što bi s obzirom na to da nije točno određeno koje povrede propisa imaju karakter bitnih povreda (kao što je to određeno u građanskom procesnom pravu s obvezom ukidanja prvostupanjske presude), vezano uz okolnosti u svakom konkretnom slučaju, trebao su-bjektivno cijeniti Visoki upravni sud imajući u vidu da se radi o takvim nedostacima koji su utjecali na sadržajnu valjanost presude, odnosno bez kojih bi presuda bila zakonita.

Pogrešno ili nepotpuno utvrđeno činjenično stanje u sporu postoji kada je upravni sud kakvu odlučnu či-njenicu pogrešno utvrdio ili je nije utvrdio ili je o či-njeničnom stanju izveo pogrešan zaključak (stavak 4.). Navedeno pobijanje presude znači osporavanje onih zaključaka do kojih je sud došao na temelju dokaznog postupka o postojanju ili nepostojanju činjenica od-lučnih za presudu, odnosno tvrdnju da je propušteno da se utvrde neke činjenice odlučne za presudu tako da su ostale nerazjašnjene ili da dokazi o istinitosti tih činjenica nisu u potpunosti izvedeni. Dakle, nema pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja ako nije riječ o odlučnoj činjenici kao mjerodavnoj za rješenje stvari.

Pogrešna primjena materijalnog prava postoji kad upravni sud nije primijenio odredbu materijalnog pra-va koju je trebao primijeniti ili kad takvu odredbu nije pravilno primijenio (stavak 5.). Iz navedenog razloga se, dakle, presuda žalbom može pobijati stoga što mate-rijalni propis na osnovi kojega se konkretni slučaj rje-šava nije nikako ili nije pravilno primijenjen tako da je došlo do povrede prava žalitelja koje mu iz tog propisa pripada.

2.8. Pitanje novih činjenica

Za razliku od članka 39. ZUS-a/91 kojim je utvrđi-vanje činjeničnog stanja od strane suda određeno kao iznimka, prema odredbama ZUS-a to postaje pravilo, i to tako da se upravnom sudu daje velika autonomija prilikom korištenja činjenica utvrđenih u prethodnom upravnom postupku, kao i prilikom vlastitog utvrđivanja činjenica i ocjenjivanja dokaza (članak 33.) na kojima će se neposredno temeljiti primjena prava. Naime, sud uzima u obzir činjenice utvrđene u postupku donošenja osporene odluke, ali njima nije vezan, te činjenice koje je sam utvrdio. Stranke mogu predlagati koje činjenice treba utvrditi te dokaze kojima se mogu utvrditi, ali sud nije vezan tim prijedlozima.

Međutim, prema izričitoj zakonskoj odredbi, u žalbi se ne mogu iznositi nove činjenice. Dakle, u žalbenom postupku se pravno pitanje rješava prema činjenicama koje su cijenjene ili su trebale biti cijenjene u sporu okončanom presudom, koje se s obzirom na razloge žal-be preispituju. Stoga iste ne mogu biti ni razlog obnove spora kao što je to moguće prema odredbama ZUS-a/91 u okviru ponavljanja sudskog postupka.


2.9. Odgodni učinak žalbe

Žalba u pravilu nema odgodni učinak kako to proi-zlazi iz odredbe članka 66. stavak 6. ZUS-a. Međutim, na prijedlog žalitelja Visoki upravni sud može ipak odgoditi izvršenje pobijane presude. Dakle, o odgodnom učinku žalbe sud može odlučiti samo na prijedlog žalitelja, a ne i po službenoj dužnosti, kao što to može učiniti uprav-ni sud prilikom odlučivanja o odgodnom učinku tužbe (članak 26. ZUS-a), odnosno kako je moglo nadležno upravno tijelo sukladno odredbi članka 17. ZUS-a/91.

2.10. Postupak s neurednom žalbom

U interesu žalitelja predviđeno je postupanje s neu-rednom žalbom (članak 71. stavak 2.). Međutim, što se smatra neurednom žalbom ZUS posebice ne defi nira, ali valja pretpostaviti da su to takvi nedostaci koji onemo-gućavaju rad suda, pa se takvom svakako treba smatrati ona žalba koja ne sadrži sve potrebne elemente iz član-ka 69. ZUS-a bilo u pogledu podataka o podnositelju žalbe i predmetu žalbe (nepotpuna) ili neodređenosti žalbenog zahtjeva i njegovih razloga (nerazumljiva).

Stoga, kako bi Visoki upravni sud mogao po njoj postupati, odnosno da se žalitelju omogući realizacija žalbenog zahtjeva, predviđeno je potrebnim, prije nje-zina dostavljanja na odgovor ostalim strankama, da već upravni sud, kojemu se žalba predaje, poduzme mjere s ciljem otklanjanja nedostataka. Dakle, nije moguće pri-je poziva žalitelja na otklanjanje njezinih nedostataka (podneskom ili na zapisnik kod toga suda), žalbu zbog istih razloga odbaciti kao neurednu jer je upravni sud u obvezi u roku od 15 dana od primitka žalbe rješenjem pozvati žalitelja da dopuni ili ispravi žalbu u određenom primjerenom roku. Tek ako žalitelj u tom roku ne postupi po traženju suda i ne ukloni nedostatke, sud će žalbu rješenjem odbaciti kao neurednu. Ako to propusti uči-niti upravni sud, učinit će to Visoki upravni sud (članak 72. stavak 1.).

2.11. Koji sud odbacuje žalbu

Prema odredbi članka 71. stavak 1. ZUS-a, žalbu odbacuje upravni sud čija se odluka pobija, pored na-vedene neurednosti i iz razloga ako nađe da žalba nije pravodobna ili da je podnesena od neovlaštene osobe. I ako bi žalba bila pogrešno podnesena Visokom uprav-nom sudu, isti nije ovlašten da je odbaci, nego je treba

uputiti upravnom sudu radi ocjene je li pravovremena i podnesena od ovlaštene osobe.

Dakle, upravni sud je u obvezi u roku od 15 dana od njezina primitka takvu žalbu odbaciti rješenjem, od-nosno istu sa spisima predmeta neće ni slati Visokom upravnom sudu. Ako to i propusti učiniti, žalitelj ne stječe nikakva prava da Visoki upravni sud žalbu uzme u razmatranje, nego je taj sud sam rješenjem odbacuje (članak 72. stavak 1.) jer je to njegova dužnost ako po-stoje navedene smetnje.

Međutim, osim navedenog, sukladno članku 72. stavak 2. ZUS-a, isključivo taj sud može ocjenjivati do-puštenost žalbe te će je rješenjem odbaciti ako ne po-stoji osnova za njeno podnošenje određena člankom 66. stavkom 1. i 2. ZUS-a. Je li žalba dopuštena ili nije upravni je sud dužan označiti u svojoj presudi (članak 60. stavak 5. ZUS-a) uputom o pravnom lijeku. Ako u presudi nema pouke o pravnom lijeku ili bi prema uputi proizlazilo da nema mjestu žalbi, a stranka ipak podnese žalbu smatrajući da se ipak može žaliti, obveza je Viso-kog upravnog suda da ocjeni je li žalba dopuštena. Pro-tiv rješenja o odbacivanju žalbe nije dopuštena žalba.

2.12. Postupak s urednom žalbom

Primjerak uredne žalbe upravni sud će u roku od osam dana dostaviti sa svim spisima Visokom upravnom sudu na odlučivanje (članak 71. stavak 3. ZUS-a) poštu-jući pritom odredbe SP-a koje se odnose na dostavu spisa višem sudu (članak 258. do 261.). Nakon što je utvr-dio da je žalba uredna i da kod nje ne postoji ni jedan od razloga zbog kojih se mora odbaciti te postupanja sukladno odgovarajućim odredbama SP-a koje se od-nose na postupak drugostupanjskog suda (članak 262. do 266.), navedeni je sud dužan rješenjem, protiv kojega nije dopuštena žalba, dostaviti žalbu svim strankama u sporu i zatražiti od njih da se u roku od osam dana oči-tuju odgovorom na žalbu (članak 72. stavak 3. ZUS-a). Zato se mora podnijeti u dovoljnom broju primjeraka za sud i svaku stranku. Davanje odgovora na žalbu je prije svega pravo stranaka, ali ne i obveza, no budući da se o žalbi u pravilu odlučuje na sjednici vijeća bez održava-nja rasprave, navedeno predstavlja sredstvo, odnosno priliku za očitovanje.

Zaprimljeni odgovor na žalbu, koji je podnesen su-kladno pravilima o predaji podnesaka (članak 49. ZUS-a), Visoki upravni sud bez odgode, osim ako nije potrebno


uputiti poziv na ispravak/dopunu takvog podneska (čla-nak 49. stavak 3. i 5.), dostavlja žalitelju (članak 72. sta-vak. 5. ZUS-a). Navedeni poziv trebalo bi uputiti dono-šenjem rješenja protiv kojega nije dopuštena žalba, ali u kojemu je podnositelj upozoren na pravne posljedice u slučaju da takav podnesak u traženom roku ne ispravi. Međutim, sud bi trebao postupiti po takvom podnesku ako je to moguće bez obzira na to jesu li nedostaci ot-klonjeni (članak 49. stavak 3.). S obzirom na to da nije utvrđeno postupanje s nepravovremeno podnesenim odgovorom na žalbu (odbacuje li se ili ne), sudska bi praksa trebala pokazati može li se kao takav također priključiti spisima, tako da ga ako još nije donio odluku o žalbi, Visoki upravni sud uzme u obzir.

2.13. Razmatranje žalbe i granice

ispitivanja prvostupanjske

presude

2.13.1. Načelo vezanosti za žalbene razloge

Nakon primitka odgovora na žalbu, odnosno pro-teka roka za odgovor na žalbu, Visoki upravni sud je u mogućnosti žalbu uzeti u razmatranje radi ispitivanja prvostupanjske presude, i to izričito u dijelu u kojem se osporava žalbom i u granicama razloga njezina ospora-vanja (članak 73. stavak 1. ZUS-a). Stoga je veoma bitno da žalbom bude određen opseg u kojem se presuda osporava i razlozi osporavanja jer je navedeni sud istima vezan, a po službenoj dužnosti u javnom interesu jedi-no pazi na razloge ništavosti pojedinačne odluke, kao i upravni sud pri rješavanju o tužbenom zahtjevu (članak 31. stavak 2. ZUS-a).

2.13.2. Pravilo nejavnih sjednica

Za razliku od upravnog spora u kojem je održava-nje rasprave osnovno pravilo, o žalbi Visoki upravni sud odlučuje na sjednici vijeća od tri suca bez održavanja rasprave, dakle bez prisutnosti stranaka (članak 73. sta-vak 2. ZUS-a). Ovo ima opravdanje jer je navedeni sud prilikom rješavanja o žalbi vezan za činjenično stanje koje je utvrđivano u upravnom sporu (mogućnost ispi-tivanja samo u onim okvirima u kojima je bilo predmet razmatranja u prvostupanjskom postupku), s obzirom na to da se u žalbi ne mogu iznositi nove činjenice pa bi rasprava predstavljala ponavljanje svega već pozna-

tog iz dostavljenog spisa predmeta. Stoga se i postav-lja pitanje koji bi to slučaj, osim potrebnog ponovnog izvođenja već izvedenih dokaza radi preispitivanja ili pravilnog utvrđivanja činjeničnog stanja, opravdao održavanje rasprave, koja se ipak može održati (članak 73. stavak 3. ZUS-a).

2.13.3. Iznimno održavanje rasprave

U svakom slučaju postoji li koji od razloga za takvo iznimno održavanje rasprave ovisi o procjeni svakog vijeća navedenog suda. Otvoreno je pitanje može li ini-cijativa za njezino održavanje poteći od bilo koje stranke u sporu ili samo od vijeća Visokog upravnog suda. Dakle, hoće li se održati rasprava odlučuje vijeće na nejavnoj sjednici, a u slučaju pozitivne odluke, pripremne radnje provodi i odluku o danu rasprave donosi predsjednik vijeća. Svakako je pri zakazivanju i tijeku rasprave u ob-vezi na odgovarajući način primijeniti odredbe o raspra-vi pred upravnim sudom (članak 37. do 39. ZUS-a), od-nosno pri određivanju rasprave i ročišta odgovarajuće odredbe članaka 199. do 205. SP-a. Dakle, o zakazivanju rasprave donosi se rješenje koje se dostavlja svim pozva-nim osobama, a protiv kojega nije dopuštena žalba. Iako nije izričito određeno, s obzirom na svrhu njezina provo-đenja, na raspravu bi trebalo pisanim pozivom pozvati sve stranke bez obzira na to jesu li dostavile odgovor na žalbu ili nisu, ali kako je njihov dolazak na raspravu više pravo nego obveza zbog nedolaska stranke ne bi smjele trpjeti nikakve posljedice. Stoga im navedeno (da će se rasprava održati i u njihovoj odsutnosti) treba staviti na znanje u pozivu. Izostanak, naime, ma koje stranke ne zadržava rad suda, s obzirom na to da je predviđeno da se odluka o sporu može donijeti i ako na raspravu bez opravdanog razloga nije došla jedna stranka ili nisu došle obje uredno pozvane stranke (članak 73. stavak 3. ZUS-a).

2.13.4. Upravljanje raspravom

Raspravom rukovodi predsjednik vijeća, a tijekom rasprave trebalo bi iznijeti suštinu stanja stvari te po po-trebi izvesti čitanje presude ili dijela presude na koji se odnosi žalba (moguće i zapisnik o raspravi pred uprav-nim sudom), žalitelj ukratko obrazložiti suštinu žalbe, a druge stranke odgovor na žalbu. Ako nisu prisutni, čitaju se njihovi pisani podnesci. Objašnjenja i prijedlozi stra-naka na raspravi mogu se kretati samo u okviru žalbenih


razloga sadržanih u žalbi, ali i onih povreda zakona koje navedeni sud ispituje po službenoj dužnosti (razloge ništavosti - članak 128. ZUP-a), s ciljem potpunijeg i bli-žeg upoznavanja suda s njihovim stavovima o bitnim i drugim važnim pitanjima konkretnog predmeta spora činjenične, materijalnopravne ili procesne prirode.

2.14. Opseg ovlasti Visokoga

upravnog suda

Povodom uložene žalbe, prema članku 74. ZUS-a, ovlasti su Visokog upravnog suda da presudom odbije žalbu kao neosnovanu i potvrdi prvostupanjsku presu-du (stavak 1.) ili da je poništi i sam otkloni nedostatke i presudom riješi stvar (stavak 2.). Dakle, navedenim je odredbama određeno da će navedeni sud odbiti žalbu i potvrditi prvostupanjsku presudu kad utvrdi da ne po-stoje razlozi zbog kojih se presuda pobija ili da, ako su postojali, nisu od utjecaja na donošenje drukčije odluke, odnosno da nisu od takvog odlučnog značenja kakav se traži zakonom ili kakvo im žalitelj pridaje. Međutim, ako utvrdi da je upravni sud počinio bitnu povredu pravila sudskog postupka, da je pogrešno ili nepotpuno utvrdio činjenično stanje ili da je pogrešno primijenio materijalno pravo, poništit će prvostupanjsku presudu, ali je u obvezi sam otkloniti nedostatke i presudom riješiti stvar. Dakle, nema mogućnosti poništenja presude i vraćanja predme-ta upravnom sudu. Valja pretpostaviti da je razlog odre-đivanja ovakve obveze postupanja navedenog suda hit-nost postupanja jer bi ponovno vođenje upravnog spora prouzročilo nepotrebno odugovlačenje postupka.

2.15. Drugostupanjska presuda

Odredbama članaka 98. do 110. SP-a regulirana su pitanja sastavljanja odluka te njihovih izvornika i prije-pisa (otpravaka). Na sadržaj presude Visokoga upravnog suda odgovarajuće se primjenjuju odredbe ZUS-a koje se odnose na sadržaj presude (članak 75. stavak 1. u svezi s člankom 60.), a posebice je određeno da u obrazloženju presude treba ocijeniti žalbene navode koji su od odluč-nog značenja te navesti razloge koje je taj sud uzeo u obzir pri donošenju odluke (članak 75. stavak 2.).

Dakle, osnovno je pravilo da navedeni sud kod me-ritornog raspravljanja žalbe ne smije ostaviti bez odgo-vora i ocjene razloge koje je iznio žalitelj (manjkavost presude). Naime, svako se stajalište suda treba obrazlo-

žiti jer osim toga što je to bitno za stranke spora pred-stavlja i buduću praksu u istim ili sličnim slučajevima za upravne sudove. Ovakvo detaljno obrazloženje odluke radi nepotrebnog ponavljanja neće biti potrebno kada se nalazi da je upravni sud pravilno ocijenio ono pitanje i okolnost koja se u žalbi iznosi kao sporna te se iz tog razloga žalba odbija. Kada se presuda poništava zbog bitnih povreda odredaba postupka, trebalo bi navesti koje su to odredbe povrijeđene i u čemu se povrede sastoje. Ako se poništava zbog pogrešno ili nepotpuno utvrđenoga činjeničnog stanja trebalo bi navesti u čemu su nedostaci u utvrđivanju činjeničnog stanja, odnosno zašto su određeni dokazi i činjenice važni i od utjecaja na donošenje pravilne odluke. U svakom slučaju, Visoki upravni sud je dužan ispitujući presudu i postupak koji joj je prethodio te uzevši u obzir navode iznesene u žal-bi, ali i u odgovorima na žalbu, iznijeti razloge u svezi sa stajalištima iznesenima u tim navodima, odnosno iz obrazloženja treba proizlaziti zbog čega je cijeneći na-vedeno donesena upravo takva odluka.

S obzirom na to da bi glede pogrešaka u imenima i brojevima, očitih pogrešaka u pisanju i računanju te drugih očitih pogrešaka trebalo osigurati mogućnost ispravljanja istih i u drugostupanjskoj presudi, ne bi trebalo biti zapreke ni da se odgovarajuće primijene odredbe kojima je regulirano ispravljanja pogrešaka u presudi (članak 64. ZUS-a). Jedini je problem što je pro-tiv rješenja o ispravku greške moguće podnijeti žalbu, a upitno je tko bi o njoj trebao odlučivati s obzirom na to da protiv rješenja Visokoga upravnog suda nije do-puštena žalba.

2.16. Objava presude i dostava

2.16.1. Objava presude

S obzirom na odredbu o odgovarajućoj primjeni odredaba o raspravi pred upravnim sudom, u navede-nom drugostupanjskom postupku trebale bi se primi-jeniti i odredbe koje se odnose na objavu te pisanu izra-du i dostavu presude (članak 61. i 62. ZUS-a). Presudu objavljuje predsjednik vijeća na ročištu na kojem je ra-sprava zaključena tako da se javno pročita izreka i kratko usmeno obrazloženje presude (nema učinak dostave presude strankama), a ako zbog složenosti predmeta spora sud ne može odlučiti odmah nakon zaključenja rasprave, objava presude može se odgoditi. U slučaju takve odgode objave presude, na ročištu na kojem je ra-


sprava zaključena određuje se termin objave, koji može biti najviše osam dana od dana zaključenja rasprave.

Za razliku od spora koji se rješava bez rasprave, dakle na sjednici vijeća, u kojem nije previđen rok za otpre-mu presude, kada je u sporu održana rasprava, presuda će se strankama otpremiti u roku od 15 dana od dana objave (članak 62. stavak 2. ZUS-a), što je ujedno rok za sastavljanje pisanog otpravka objavljene presude i za njezinu otpremu.

2.16.2. Dostava presude

Dakle, drugostupanjsku presudu Visoki upravni sud izravno dostavlja strankama (članak 75. stavak 3. ZUS-a), a primjerak presude trebalo bi dostaviti zajedno sa spisima predmeta i upravnom sudu koji je donio prvo-stupanjsku presudu. Odredba članka 50. stavak 1. ZUS-a u svezi s dostavom upućuje na pravila kojima je uređena dostava u općem upravnom postupku. Dakle, na odred-be članaka 85. do 95. ZUP-a, koje se odnose na osob-nu dostavu, posrednu dostavu, dostavu zajedničkom predstavniku, dostavu pravnoj osobi, osobi koja obavlja registriranu djelatnost i javnopravnom tijelu, dostavu u posebnim slučajevima, mjesto dostave, promjenu adrese stranke i osobe ovlaštene za zastupanje, vrije-me dostave, dostavnicu, dostavu elektroničkim putem, te dostavu javnom objavom. Izričito je stavkom 3. član-ka 50. ZUS-a određeno da se dostava osobi ovlaštenoj za zastupanje ili opunomoćeniku za primanje pismena smatra dostavom stranci, a dostava elektroničkim pu-tem će se moći obaviti samo na zahtjev ili uz izričiti pri-stanak stranke ili drugog sudionika spora (stavak 2.).

2.17. Troškovi

Prilikom ocjene žalbenih razloga zbog pogrešne primjene materijalnog prava, odnosno pogrešno ili nepotpuno utvrđenoga činjeničnog stanja, predmet razmatranja može biti i pravilnost odluke o tome tko snosi troškove upravnog spora. Prema odredbi članka 79. ZUS-a, troškove upravnog spora čine izdaci učinjeni u tijeku ili u povodu spora. Svaka stranka prethodno sama podmiruje troškove koje je prouzročila svojim radnjama, osim ako zakonom nije drukčije propisano. Međutim, stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora ako zakonom nije drukčije propisano. Ako djelomično uspije u sporu, sud može, s obzirom na

postignuti uspjeh, odrediti da svaka stranka snosi svoje troškove ili da se troškovi raspodjele razmjerno uspjehu u sporu. U smislu navedenog može se sukladno žalbe-nim navodima preispitivati je li upravni sud brižljivo ci-jenio sve odlučne okolnosti, kao i prilikom odlučivanja koji će se troškovi nadoknaditi stranci, tako da je trebalo uzeti u obzir samo one troškove koji su bili potrebni za vođenje spora (stavak 5.). Posebice treba imati u vidu da je određeno (stavak 4.) da stranka koja je povukla tužbu, žalbu ili drugi prijedlog koji je prouzročio troškove dru-gim strankama, snosi troškove i tim strankama.

2.18. Pravomoćnost i izvršnost

presude

Prema odredbi članka 63. stavak 1. ZUS-a, prvostu-panjska presuda postaje pravomoćna protekom roka za žalbu, ako žalba nije podnesena. Međutim, iako o tome nema izričite odredbe, valjalo bi imati u vidu da svaka prvostupanjska presuda koja se više ne može pobijati žalbom postaje pravomoćna. Navedeno bi značilo da kada žalba nije dopuštena (članak 66. stavak 2.), trebalo bi smatrati da postaje pravomoćna danom donošenja, a kada je žalba dopuštena, tada kada više nema mo-gućnost pobijanja presude. S obzirom na to da samo pravovremeno podnesena žalba sprječava da presuda postane pravomoćna u dijelu u kojem se žalbom pobi-ja, mogućnost njezina osporavanja prestaje kad istekne rok za podnošenje žalbe. Osim toga, takva mogućnost prestaje i kada se stranka odrekne prava na žalbu ili po-vuče već podnesenu žalbu (članak 68.).

Ako je protiv prvostupanjske presude podnesena žalba, na njezinu se pravomoćnost primjenjuju odredbe članka 63. stavak 2. ZUS-a. Dakle, drugostupanjska pre-suda postaje pravomoćna danom donošenja s obzirom da protiv iste nije predviđena mogućnost podnošenja žalbe. Valja imati u vidu da s obzirom na izneseno, pravo-moćnost ne nastupa za sve stranke istovremeno, što ima utjecaja i na njezinu izvršnost. Naime, prema odredbi članka 80. stavak 1. ZUS-a, presuda postaje izvršna na-kon dostave stranci, ako presudom nije određen drugi rok za izvršenje (npr. članak 58. stavak 4.).

2.19. Izvršenje presude

U situaciji kada sud usvoji tužbeni zahtjev i sam ri-ješi stvar, tuženik je dužan osigurati provedbu izreke


presude na odgovarajući način ovisno o naravi stvari o kojoj je odlučeno (članak 81. stavak 1.). Kada je pre-sudom poništena pojedinačna odluka tuženika, a sud nije meritorno riješio upravnu stvar, tuženik je obvezan postupiti sukladno izreci presude, najkasnije u roku od 30 dana od dostave presude, pri čemu je vezan pravnim shvaćanjem i primjedbama suda (članak 81. stavak 2.). Ako tuženik ne osigura izvršenje presude u određenom roku, tužitelj može zahtjevom za izvršenje od suda zahti-jevati izvršenje presude (članak 81. stavak 3.), a slijedom odredbe članka 81. stavak 4. ZUS-a postupak se izvrše-nja presude provodi primjenom odredaba članaka 134. do 148. ZUP-a.

3. ŽALBA NA RJEŠENJE

Rješenjem se odlučuje samo o postupovnim pita-njima (članak 65. stavak 1. ZUS-a). Rješenja objavljena na raspravi po predsjedniku vijeća, odnosno sucu po-jedincu prisutnim strankama ne dostavljaju se pisanim otpravkom, te prema strankama imaju učinak od tre-nutka objave, a rješenja donesena izvan rasprave sud će strankama dostaviti pisanim ili elektroničkim putem tako da imaju prema njima učinak od trenutka uredne dostave (članak 65. stavak 2. ZUS-a).

Odredbom je članka 65. stavak 3. ZUS-a određeno da pisani otpravak rješenja sadrži uvod i izreku te da rješe-nje mora biti obrazloženo ako se njime odbija prijedlog stranke ili ako se njime rješava o suprotnim prijedlozima stranaka te da može biti obrazloženo kada sud to sma-tra potrebnim. Osim navedenoga, ako je protiv rješenja dopuštena žalba, mora sadržavati i uputu o pravnom lijeku. Za razliku od presude (članak 60. stavak 5. ZUS-a), u rješenju protiv kojega žalba nije dopuštena nema obveze da se isto navede, ali ako to sud nađe potrebnim, nema zapreke da to učini.

3.1. Dopustivost žalbe

S aspekta prava na žalbu, rješenja se mogu grupirati na ona koja se mogu pobijati posebnom žalbom, ona koja se ne mogu pobijati posebnom žalbom, već se po-bijaju žalbom protiv presude (involvirani pravni lijek) te na rješenja protiv kojih žalba nije nikada dopuštena (rješenje Visokoga upravnog suda).

Protiv rješenja upravnog suda žalba se može podni-jeti samo kada je to propisano ZUS-om (članak 67.), što

znači u slučajevima kada je dopuštena tim Zakonom, a to je protiv rješenja o odbacivanju tužbe kao neuredne (članak 29. stavak 2.), prekidu spora (članak 45. stavak 3.), obustavi spora (članak 46. stavak 5. i članak 89. sta-vak 4.), privremenoj mjeri (članak 47. stavak 3.) i ispravku presude (članak 64. stavak 4.).

Budući da navedeno upućuje na isključenje primje-ne odredaba drugih zakona kojima se regulira navede-no pitanje dopuštenosti žalbe protiv rješenja, proizlazi da je u ostalim slučajevima kada žalba nije dopuštena, rješenje moguće pobijati samo žalbom protiv odluke o glavnoj stvari (presude). U tom smislu postoje tri gru-pe rješenja koja se primjenjuju u upravnom sporu: dio rješenja koja su izrijekom normirana Zakonom o parnič-nom postupku (dalje: ZPP)6, dio normiran odredbama ZUP-a i dio kojima se odlučuje o postupovnim pitanji-ma, a nisu izrijekom normirana.

Dakle, u upravnom se sporu, slijedom odredbe članka 33. stavak 5. ZUS-a, primjenjuju odredbe ZPP-a koje se odnose na povjeravanje izvođenja dokaza predsjedniku vijeća ili zamoljenom sucu (članak 224.), određivanje roka do kojega će se čekati izvođenje do-kaza (članak 226.), nalog trećoj osobi da sudu podnese ispravu (članak 234.), opravdanost razloga za uskraćiva-nje svjedočenja ili odgovora na pojedina pitanja (članak 240.), mjere prema uredno pozvanom svjedoku koji se ne odazove pozivu suda (članak 248.), odmjeravanje troškova svjedoka (članak 249.), kažnjavanje vještaka (članak 255.), određivanje vještačenja i obnove vještače-nja (članak 262. vezano uz članak 251., 252. i 261.).

Dio rješenja normiran odredbama ZUP-a koja se primjenjuju u upravnom sporu, slijedom odredbe član-ka 81. stavak 4. ZUS-a, odnosi se na izvršenje (članak 139.), odgodu izvršenja (članak 140.), prisilno izvršenje nenovčanih obveza novčanom kaznom (članak 142.), obustavu izvršenja (članak 146.), otklanjanje posljedica poništavanja ili izmjene izvršenog rješenja (članak 147.), izvršenje radi osiguranja (članak 248.).

Postoji i dio rješenja kojima se, prema odredbama ZUS-a, odlučuje o postupovnim pitanjima, a nije nor-mirano njihovo donošenje kao što su: poziv zainteresi-ranoj osobi da sudjeluje u sporu (članak 19. stavak 3.), poziv tužitelju ili zainteresiranoj osobi na osobni odziv i izjašnjenje (članak 20. stavak 5.), odgodni učinak tužbe

6 Nar. nov., br. 53/91, 91/92, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 2/07-Od-luka USRH, 84/08, 96/08-Odluka USRH, 123/08, 57/11, 148/11-pro-čišćeni tekst.


(članak 26. stavak 2.), poziv na otklanjanje nedostataka tužbe (članak 29. stavak 1.), dostava tužbe na odgovor (članak 32.), određivanje izjašnjenja stranke, odnosno dopune i obrazloženja podneska stranke (članak 34. sta-vak 2. i 3.), zahtjev javnopravnom tijelu da dostavi ispra-ve (članak 35. stavak 1.), zakazivanje rasprave (članak 37.), zaključenje rasprave, odnosno ponovno otvaranje rasprave (članak 39. stavak 5.), proširenje tužbenog za-htjeva (članak 40.), poziv na ispravak/dopunu podneska (članak 49. stavak 3. i 5.), razgledavanje spisa predmeta (članak 53. stavak 3.), sankcije radi održavanja reda (čla-nak 54. stavak 2.) i drugo.

Međutim, doslovnim tumačenjem odredbe članka 67. stavak 1. ZUS-a proizlazilo bi da su, zbog nemoguć-nosti primjene odredaba drugih postupovnih zakona u svezi (ne)dopuštenosti žalbe protiv rješenja u upravnom sporu, isključeni od prava na žalbu npr. svjedoci i vješta-ci protiv rješenja kojima im je određena sankcija (članak 248. i 255. ZPP-a u svezi s člankom 378. ZPP-a), zbog odbijanja da se odazovu sudskom pozivu ili su odbili svjedočiti ili vještačiti, uskratili svjedočenje ili odgovor na pojedina pitanja; svjedoci u svezi s odmjeravanjem troškova (članak 249. stavak 3.); vještaci zbog visine na-grade za vještačenje (članak 256.) te tumači zbog nagra-de i troškova tumačenja (članak 263.). Naime, budući da navedeni sudionici u postupku ne mogu takvo rješenje osporavati žalbom protiv presude o glavnoj stvari, pro-izlazi da bi time bili lišeni prava na žalbu protiv takvog rješenja (povreda već navedenog članka 18. Ustava Republike Hrvatske), što je nedopustivo. Ovo posebi-ce i zato što se navedeno ne može pobijati ni putem zahtjeva za zaštitu zakonitosti s obzirom da navedeni izvanredni pravni lijek nije predviđen ZUS-om.

3.2. Podnošenje žalbe

S obzirom na donositelja rješenja, žalba se može podnijeti samo protiv rješenja upravnog suda, dok pro-tiv rješenja Visokoga upravnog suda žalba nije dopušte-na (članak 67. stavak 1. ZUS-a). Budući da nije striktno određeno, kao kod žalbe na presudu, da žalbu protiv rješenja mogu podnijeti samo stranke, time nije isklju-čena mogućnost (već cijenjena nemogućnost uskrate prava na žalbu) da se proširi krug subjekata ovlaštenih za podnošenje žalbe protiv rješenja na navedene osobe (svjedoci, vještaci, tumači i dr.).

Na podnošenje i druga pitanja odlučivanja o žalbi

protiv rješenja na odgovarajući se način primjenju-ju odredbe o podnošenju i odlučivanju o žalbi protiv presude (članak 67. stavak 3.). S obzirom na to da nije posebno određeno koje bi to odredbe svakako trebalo primijeniti, odnosno koje eventualno isključiti kao ne-potrebne, proizlazi da su u primjeni sve odredbe koje se odnose na žalbu na presudu (članak 66. i 68. do 75. ZUS-a), što znači one koje se odnose na njezino podno-šenje, odricanje od žalbe i povlačenje žalbe, rok, sadržaj i razloge žalbe, postupak s neurednom žalbom, odbačaj žalbe kao nepravodobne, podnesene od neovlaštene osobe, neuredne i nedopuštene, postupak s urednom žalbom, razmatranje i granice ispitivanja rješenja, opseg ovlasti pri odlučivanju Visokoga upravnog suda.

Dakle, u svezi sa sadržajem žalbe protiv rješenja na odgovarajući se način primjenjuje odredba članka 69. stavak 1. ZUS-a koja se odnosi na sadržaj žalbe protiv presude, pa u slučaju da žalba ne sadrži propisane sa-stojke, upravni sud pozvat će žalitelja da u određenom roku dopuni žalbu, a ako to propusti, žalba će se odba-citi kao neuredna.

Slijedom navedene odredbe, na odgovarajući način bi se kod žalbe na rješenje trebali imati u vidu svi razlozi iz članka 66. stavak 1. ZUS-a zbog kojih se može pobijati i presuda (bitne povrede pravila sudskog postupka, po-grešno ili nepotpuno utvrđeno činjenično stanje u spo-ru, pogrešne primjene materijalnog prava). Međutim, s obzirom na veoma raznolike mogućnosti nedostataka i nepravilnosti rješenja vezano uz njihov sadržaj zbog kojih se mogu pobijati, formulacije specifi čne za pobi-janje presude ne moraju nužno odgovarati potrebama za pobijanje rješenja. Stoga će u pravilu u primjeni biti samo oni razlozi koji po prirodi stvari mogu doći u obzir kod konkretnog rješenja. Dakle, svaka sudska odluka (a time i rješenje) mora biti obrazložena kako bi se podno-šenjem navedenog pravnog lijeka moglo, ovisno o ka-tegoriji rješenja protiv kojega se žalba podnosi, cijeniti po prirodi stvari postojanje takvih nedostataka koji bi trebali dovesti do njegova poništenja kao nezakonitog (članak 67. stavak 3. ZUS-a).

3.3. Odluka o žalbi

Dakle, sukladno navedenom, prema odredbi članka 67. stavak 3. ZUS-a, u odlučivanju o žalbi protiv rješenja Visoki upravni sud može poništiti nezakonito rješenje. Međutim, slijedom navedene odredbe ZUS-a bi, osim na


podnošenje, i na druga pitanja odlučivanja o takvoj žalbi trebalo na odgovarajući način imati u vidu odredbe koje važe za žalbu protiv presude. Dakle, o navedenoj bi žalbi također trebao odlučivati Visoki upravni sud u vijeću od tri suca tako da je može odbaciti kao nepravodobnu, nedopuštenu i podnesenu od neovlaštene osobe, odbiti je kao neosnovanu i potvrditi rješenje upravnog suda, a ako je uvaži iz žalbenih razloga, kao i kod presude ili u okviru osporavanja presude, sam riješiti stvar.

3.4. Pravomoćnost, izvršnost,

izvršenje i odgoda izvršenja

rješenja

U svezi s pravomoćnošću rješenja kada protiv rje-

šenja nije dopuštena žalba, ono postaje pravomoćno navedenom objavom ili dostavom, odnosno postaje pravomoćno kad i konačna odluka. Kad je protiv rješe-nja dopuštena žalba, glede nastupanja pravomoćnosti vrijedi ono što je navedeno u svezi s pravomoćnošću donesenih presuda.

Danom objave, odnosno dostave rješenja stranci isto postaje izvršno, ako ZUS-om nije drugačije propisano (članak 80. stavak 2.). Rješenje izvršava sud koji je donio rješenje, a izvršenje novčanih obveza određenih rješe-njem provodi se u skladu s propisima kojima je uređeno sudsko izvršenje7 (članak 82.).

Žalba protiv rješenja ne odgađa izvršenje rješenja (članak 67. stavak 2.).

7 Ovršni zakon (Narodne novine, broj 112/12).

SUMMARY With the new Act on Administrative Disputes (Offi cial Gazette 20/10)

that is in force as of 1 January 2012 the principle of double litigation, just like in the work of other courts (in civil and criminal disputes), has been introduced. The purpose of the introduction of this principle wi-thin the framework of the entire administrative court reform is to cre-ate a greater guarantee of regularity in dispute resolution and ensure a more harmonised application of the legal regulations. That way the constitutionally guaranteed right to lodge an appeal is ensured as well. Among the provisions on the protection of human rights and funda-mental freedoms of the Constitution of the Republic of Croatia (Offi cial Gazette 85/10) is a provision (Article 18 paragraph 1) guaranteeing the right to lodge an appeal against individual legal acts made in the pro-cedure of fi rst instance before the court or other authorised body.

Key words: administrative dispute, administrative court, High Ad-ministrative Court, judgment, decision, appeal.

REGULAR LEGAL REMEDIES

IN ADMINISTRATIVE DISPUTES

Inženjerski biro d.d.Savjetnici od 1952.


Predmet rada je specifi čni pravni posao - ugovor, koji regulira ulaganje jednoga pravnog subjekta (ula-

gatelja) u imovinu drugoga pravnog subjekta (sportaša1). Svrha tog ulaganja, pravna priroda naznačeno-

ga pravnog posla, pravni odnos koji nastaje i razvija se među strankama (suugovarateljima) na temelju

navedenoga pravnog posla, prava i obveze koje otud proizlaze - sve su to neka od glavnih pravnih pitanja

kojima ćemo se baviti u ovom radu.

Ključne riječi: Zakon o sportu, sportaš, tajno društvo, ortaštvo.

1 Doduše, vidjet ćemo niže da ulaganje ne mora nužno biti izvršeno (isključivo) u imovinu sportaša, a da bi bila riječ o ugovoru o ulaganju u sportaša.

SPORTSKO PRAVOStručni članak UDK 347.447

Željko Borić, dipl. iur.*

O ugovoru o ulaganju u sportaša

1. PRAVNI IZVORI

1. Ugovor o ulaganju u sportaša nije jedinstveno reguliran pravni institut. Zapravo je riječ o podnormi-ranom pravnom institutu. On se, naime, tek spominje u Zakonu o sportu2 - člankom 12.3 Taj ugovor nije poseb-no reguliran ni drugim pravnim propisima, pa je dakle inominantan4.

2. No to, naravno, ne znači da je taj ugovor pravno nereguliran. Reguliran je, naime, mjerodavnim odred-bama Zakona o obveznim odnosima5, ali i Zakona o trgovačkim društvima6 te Zakona o vlasništvu i drugim * Željko Borić, Općinski sud u Splitu, Stalna služba u Omišu.1 Doduše, vidjet ćemo niže da ulaganje ne mora nužno biti izvršeno

(isključivo) u imovinu sportaša, a da bi bila riječ o ugovoru o ulaga-nju u sportaša.

2 Nar. nov., br. 71/06, 150/08, 124/10, 124/11, 86/12, u daljnjem tekstu: ZOS.

3 Odredbom st. 1. čl. 12. ZOS-a defi nira se zapravo tzv. menadžer u sportu, dok se odredbom st. 2. čl. 12. ZOS-a izjednačava zakonski tretman svih fi zičkih i pravnih osoba koje imaju sklopljene ugovore o ulaganju u sportaše, odnosno trenera u sustavu sporta s menadže-rom u sportu.

4 Neimenovani (inominantni, bezimeni) ugovori su ugovori koji nisu posebno propisom uređeni niti nazvani posebnim nazivom, ali ih ugovorne strane mogu sklapati u skladu s općim pravilima ugovor-noga prava.

5 Nar. nov., br. 35/05, 41/08, u daljnjem tekstu: ZOO.6 Nar. nov., br. 111/93, 34/99, 52/00, 118/03, 107/07, 146/08, 137/09,

u daljnjem tekstu: ZTD.

stvarnim pravima7. Ako je u pitanju sportaš maloljet-nik, onda dolazi do primjene i Obiteljskog zakona8.

2. OSNOVNI POJMOVI

3. Sportašica odnosno sportaš (u daljnjem tekstu: sportaš), u smislu ovoga Zakona, osoba je koja se pri-prema i sudjeluje u sportskim natjecanjima:

- kao član pravne osobe koja obavlja sportsku dje-latnost sudjelovanja u sportskim natjecanjima,

- kao osoba koja obavlja samostalnu sportsku dje-latnost sudjelovanja u sportskim natjecanjima (čl. 6. st. 1. ZOS-a). Sportaš, dakako, po prirodi stvari, može biti samo fi zička osoba9.

4. S druge strane, menadžer u sportu, u smislu ovo-ga Zakona, osoba je koja je prema pravilima nacional-nog saveza ovlaštena obavljati poslove posredovanja prelaska sportaša iz jednoga sportskog kluba u drugi sportski klub (čl. 12. st. 1. ZOS-a). Već je istaknuto da je člankom 12. st. 2. ZOS-a izjednačen zakonski tretman

7 Nar. nov., br. 91/96, 68/98, 137/99, 22/00, 73/00, 114/01, 79/06, 141/06, 146/08, 38/09, 153/09, u daljnjem tekstu: ZV.

8 Nar. nov., br. 116/03, 17/04, 136/04, 107/07, 57/11, 61/11, u daljnjem tekstu: ObZ.

9 Čl. 5. st. 2. al. 1. ZOS-a.


svih fi zičkih i pravnih osoba koje imaju sklopljene ugo-vore o ulaganju u sportaše, odnosno trenera u sustavu sporta s menadžerom u sportu. Tome dosljedno, valja zaključiti da je i osoba koja ima sklopljen ugovor o ula-ganju u sportaša ovlaštena obavljati poslove posredo-vanja prelaska sportaša iz jednoga sportskog kluba u drugi sportski klub, i to, dakako, isključivo u odnosu na sportaša s kojim ima sklopljen ugovor o ulaganju. Pre-ma odredbi čl. 5. st. 2. al. 5. ZOS-a, menadžeri u sportu mogu biti samo fi zičke osobe. S obzirom na izjedna-čen zakonski tretman svih fi zičkih i pravnih osoba koje imaju sklopljene ugovore o ulaganju u sportaše s me-nadžerom u sportu, postavlja se pitanje znači li to da i osoba koja ima sklopljen ugovor o ulaganju u sporta-ša može biti također samo fi zička osoba? Ne postoje opravdani razlozi koji bi upućivali na takav zaključak. Uostalom, u odredbi čl. 12. st. 2. ZOS-a izrijekom se, uz fi zičke osobe, navode i pravne osobe kao osobe koje imaju sklopljen ugovor o ulaganju u sportaše10.

5. ZOS ne daje defi niciju sporta kao specifi čne ljud-ske djelatnosti; samo u članku 18. određuje što se pod-razumijeva pod pojmom sportske djelatnosti11. Bez iscrpnog ulaženja u sve slojevitosti složenog pojma sporta, defi nirat ćemo ga kao tjelesnu aktivnost radi natjecanja, održavanja zdravlja ili zabave12, a u radu ćemo, prije svega, obraditi sport kao tjelesnu aktiv-nost radi natjecanja13. Naime, ulaganje kao gospodar-ska djelatnost jednoga pravnog subjekta (ulagatelja) u imovinu drugoga pravnog subjekta ima svoju eko-nomsku računicu, tj. sračunato je na određeni gospo-darski učinak - dobit od takvog ulaganja14. Ona se, pak,

10 Iz izloženog proistječe neusklađenost odredaba čl. 12. st. 2. s čl. 5. ZOS-a. Naime, u potonjem se zakonskom članku, u stavku 2., alineji 5. izrijekom ističe da su menadžeri u sportu fi zičke osobe u sustavu sporta, dok se u čl. 12. st. 2. ZOS-a ističe da se sve odredbe ovoga zakona koje se odnose na menadžere u sportu iz stavka 1. ovoga članka odnose i na sve fi zičke osobe i pravne osobe koje imaju sklopljene ugovore o ulaganju u sportaše.

11 Sportske djelatnosti, u smislu ovoga Zakona, jesu: sudjelovanje u sportskom natjecanju, sportska priprema, sportska rekreacija, sport-ska poduka, organiziranje sportskog natjecanja, vođenje sportskih natjecanja i upravljanje i održavanje sportskom građevinom (čl. 18. st. 1. ZOS-a).

12 Anić, Goldstein, Rječnik stranih riječi, Novi Liber, Zagreb, 1999. god., str. 1187.

13 Odredba čl. 6. st. 1. ZOS-a defi nira sportaša isključivo kao osobu koja se priprema i sudjeluje u sportskim natjecanjima, što ne smatramo dobrim zakonskim rješenjem jer ne uvažava ostale vidove sporta kao tjelesne aktivnosti radi održavanja zdravlja ili zabave.

14 Koliko će ulaganje biti gospodarski uspješno, odnosno hoće li ulaga-telju donijeti dobit ili neće, ovisi o brojnim čimbenicima. Na neke se od njih može utjecati, dok su neki od njih podložni utjecaju slučaja. Iz potonjeg proizlazi aleatornost kao jedno od obilježja pravnog posla ulaganja u sportaša.

ostvaruje prije svega kroz natjecateljske vidove pojedi-nih sportskih disciplina.

3. STRANKE (SUUGOVARATELJI)

UGOVORA O ULAGANJU

U SPORTAŠA

6. S jedne strane imamo ulagatelja, dok je s druge strane sportaš. Tko može biti ulagatelj, nije neposred-no određeno odredbama ZOS-a. Za razliku od toga, odredbom čl. 6. st. 1. ZOS-a određeno je tko se smatra sportašem.

7. Već smo istaknuli da prema pozitivnom zakon-skom uređenju ulagatelj može biti i fi zička i pravna osoba, dok sportaš, naravno, može biti isključivo fi zič-ka osoba. Kvalifi kacija ulagatelja, kao osobe koja ima sklopljen ugovor o ulaganju sa sportašem, proistječe iz ovlaštenja da se obavljaju poslovi posredovanja prela-ska sportaša iz jednoga sportskog kluba u drugi sport-ski klub (čl. 12. st. 2. u vezi sa st. 1. ZOS-a). To ovlašte-nje, prema spomenutoj zakonskoj odredbi, proizlazi iz pravila nacionalnog saveza15. Kvalifi kaciju ulagatelja ne treba miješati s njegovim subjektivnim pravima (ovla-štenjima) iz samog ugovora o ulaganju u sportaša. Na-ime, prvoj je podrijetlo javnopravne prirode16, dok na-značena subjektivna prava (ovlaštenja) izviru iz samog ugovora o ulaganju, pa su privatnopravnog podrijetla.

4. PREDMET UGOVORA O ULAGANJU

U SPORTAŠA

8. Predmet ugovora o ulaganju u sportaša odnosi se prije svega na novčani iznos, odnosno na obvezu ulaganja određenoga novčanog iznosa u imovinu dru-goga pravnog subjekta17. Međutim, ulaganje ne mora

15 Nacionalni sportski savez uređuje sustav natjecanja u sportu za koji je osnovan i druga pitanja za čije je uređivanje ovlašten prema odredbama ovoga Zakona, te donosi pojedinačne akte kada je za to ovlašten (čl. 47. st. 4. ZOS-a). On se osniva ako na području Republike Hrvatske djeluju najmanje tri sportska kluba, odnosno najmanje dva sportska saveza osnovana u istom sportu (čl. 47. st. 1. ZOS-a). Po svom pravnom obliku (nacionalni) sportski savez je udruga (čl. 46. st. 1. ZOS-a).

16 Sportske djelatnosti su djelatnosti od posebnog interesa za Repu-bliku Hrvatsku (čl. 1. st. 2. ZOS-a).

17 Novčanu obvezu defi nirat ćemo kao obvezu koja za činidbu ima određeni iznos novca (tzv. činidba vrijednosti). Novčana obveza nije obveza davanja određene ili određenih stvari jer dužnik te obveze ne duguje jednu ili više stvari (npr. novčanica), nego duguje odre-đenu vrijednost. Naime, novčane su obveze zasebna (sui generis) vrsta obveza u kojima je objekt činidbe novac i koje se ispunjavaju radnjom što se naziva plaćanje, čiji se temeljni učinak sastoji u vje-


nužno biti u novcu (novčanom iznosu), premda će naj-češće upravo to biti slučaj. Ulaganje može biti i u stva-rima te uslugama pružanima sportašu tijekom trajanja ugovornog odnosa, primjerice, u ishrani sportaša, pru-žanju usluga smještaja, podmirivanju njegovih troš-kova, i sl. Bitno je da se uloženi novac, stvari, činidbe u vidu pružanja usluga, izdaju iz imovine ulagatelja. S druge strane, nije nužno da uloženo18 završi (isključi-vo) u imovini sportaša19. Dovoljno je, naime, da činidbe budu izvršene za račun (u korist) sportaša.

5. PRAVNA PRIRODA UGOVORA O

ULAGANJU U SPORTAŠA

9. Ugovor o ulaganju u sportaša je dvostranoobve-zni ugovor; kod kojeg su i ulagatelj i sportaš istodob-no i vjerovnici i dužnici. Općenito govoreći, ulagatelj duguje unos uloga, dok sportaš duguje pružanje spe-cifi čnoga sportskoga rada. Istodobno ulagatelj potra-žuje ispunjenje navedene obveze od strane sportaša (dužnika), dok sportaš (sada kao vjerovnik) potražuje ispunjenje obveze ulagatelja na unos uloga.

10. Već smo spomenuli aleatornost kao jedno od obilježja ugovora o ulaganju u sportaša kao pravnog posla. To u biti znači da vrijednost prestacije sportaša nije izvjesna već prilikom sklapanja pravnoga posla. Naime, neizvjesno je što će konkretno, i u kojoj mjeri, postići sportaš pružanjem svoga specifi čnoga sport-skog rada u pravnoj zajednici njega i ulagatelja. Neiz-vjestan je, nadalje, i vrijednosni omjer koji će se napo-sljetku pojaviti između sportaševe prestacije u odnosu na ulagateljevu. Stoga je moguć rezultat u odvijanju pravnog odnosa prema kojem će jedna strana (spor-taš ili ulagatelj) biti na dobitku, odnosno na gubitku, ovisno o navedenom vrijednosnom omjeru. S dru-ge strane, izvjesna je prestacija ulagatelja - na uplatu određenog iznosa novca, odnosno unos odgovaraju-ćih imovinskih prava.

11. Nadalje, cilj ugovaratelja (ulagatelja i sportaša) ne ostvaruje se jednokratnim ispunjenjem ugovora

rovnikovu stjecanju novca kao općeg sredstva razmjene podobnog za razmjenu sa svim ostalim vrstama dobara. Da bi se navedeno potpuno shvatilo, potrebno je imati na umu gospodarske funkcije novca: opće sredstvo razmjene, mjeritelj vrijednosti, obračunska je-dinica i sredstvo očuvanja i prijenosa vrijednosti; Slakoper, Bankovni i fi nancijski ugovori, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, Rijeka, 2007. god., str. 69. etc.

18 Odnosno odgovarajuća imovinska prava u odnosu na uloženo. 19 Imovina je skup svih imovinskih prava jedne osobe, takvih subjektiv-

nih građanskih prava kojima se vrijednost može izraziti u novcu.

o ulaganju u sportaša. Štoviše, taj se cilj ne ostvaruje u kratkom vremenu. Naprotiv, naznačeni je ugovorni odnos usmjeren na trajanje u vremenu, ali postavlja se pitanje u kojem pravnom obliku. Odgovor na to pita-nje ovisi o sadržaju volje koju su suugovaratelji iskaza-li u ugovoru o ulaganju u sportaša. Ta volja može biti usmjerena na to da suugovaratelji osnuju društvo čijim će se djelovanjem ostvariti ciljevi (motivi) njegovih čla-nova (suugovaratelja). U tom slučaju ugovor o ulaga-nju u sportaša može biti društveni ugovor o osnivanju društva ili pak predugovor20 kojim se kontrahenti me-đusobno obvezuju zaključiti glavni ugovor - društveni ugovor o osnivanju društva. Nadalje, društvo koje na-mjeravaju osnovati može biti pravna osoba21 ili društvo bez pravne osobnosti22.

12. Kada ugovor o ulaganju ujedno predstavlja i društveni ugovor o osnivanju određenog društva - tr-govačkog društva, on treba sadržavati sve sastojke koje inače takav konstitutivni akt treba sadržavati prema mjerodavnim odredbama ZTD-a; ovisno o tome o ko-jem je konkretnom trgovačkom društvu riječ23. Prema društvenom ugovoru ravnat će se kasnije odnosi izme-đu njegovih članova - suugovaratelja. Tada će taj ugovor imati dvije funkcije. S jedne strane bit će to konstitutivni akt o osnivanju zajedničkog društva suugovaratelja. S druge strane, taj će ugovor sadržavati temeljni spora-zum suugovaratelja o ulaganju u sportaša24.

13. Pravne osobe u sustavu sporta su: udruge, trgo-vačka društva i ustanove (čl. 5. st. 3. ZOS-a). Međutim, ne dolaze u obzir sva trgovačka društva. Naime, ako trgovačko društvo obavlja sportsku djelatnost sudjelo-vanja u sportskim natjecanjima, mora imati pravni oblik dioničkog društva (š.d.d.25 - čl. 15. st. 1. reč. 2. ZOS-a u vezi s čl. 32. st. 4. ZTD-a26). Daljnji propisani preduvjet

20 Predugovor je ugovor kojim se preuzima obveza da se kasnije sklopi drugi, glavni ugovor (čl. 268. st. 1. ZOO-a).

21 Trgovačko društvo je pravna osoba čiji su osnivanje i ustroj uređeni ovim Zakonom (čl. 2. st. 1. ZTD-a).

22 Primjerice, tajno društvo, odnosno ortaštvo.23 Trgovačka društva jesu javno trgovačko društvo, komanditno druš-

tvo, dioničko društvo, društvo s ograničenom odgovornošću (dalje: trgovačka društva) i gospodarsko interesno udruženje (čl. 2. st. 2. ZTD-a).

24 Radi preglednosti i jasnoće izražavanja, ovdje koristimo ponešto neprecizni izričaj: sporazum suugovaratelja o ulaganju u sporta-ša. Međutim, treba pritom imati na umu da nije nužno da ono što ulagatelj ulaže završi (isključivo) u imovini sportaša. U tom smislu upućuje se i kritika redakciji teksta članka 12. st. 2. ZOS-a u dijelu u kojem neprecizno spominje ugovore o ulaganju u sportaše.

25 Tzv. sportsko dioničko društvo. Napominje se da je potrebno prili-kom sljedećeg noveliranja ZOS-a korigirati skraćenicu, tj. umjesto š.d.d. - koja sugerira naziv športsko dioničko društvo, upotrijebiti skraćenicu s.d.d. - koja sugerira naziv sportsko dioničko društvo.

26 ZOS se ovdje pojavljuje kao lex specialis u odnosu na ZTD. Naime,


jest da je trgovačko društvo registrirano za obavljanje sportskih djelatnosti propisanih ovim Zakonom (čl. 15. st. 1. reč. 1. ZOS-a), što znači da je obavljanje sportskih djelatnosti predmet poslovanja takvog trgovačkog društva (čl. 34. st. 1. ZTD-a). Tek po upisu takvih dje-latnosti u sudski registar, trgovačko društvo može ih obavljati (čl. 35. st. 1. ZTD-a - konstitutivnost upisa).

14. Međutim, dioničko društvo, pa time i sportsko dioničko društvo (op. a.), je trgovačko društvo u koje-mu članovi (dioničari) sudjeluju s ulozima u temeljno-me kapitalu podijeljenom na dionice (čl. 159. st. 1. ZTD-a). Već je istaknuto da se sportaš, na temelju ugovora o ulaganju u sportaša, obvezuje ulagatelju na pružanje specifi čnoga sportskog rada, dok se ulagatelj obvezuje sportašu na unos uloga. Rad se, prema mjerodavnim odredbama ZTD-a, ne može tretirati kao ulog u temelj-nome kapitalu dioničkog društva podijeljenom na di-onice27. Stoga ne dolazi u obzir osnivanje toga društva od strane ulagatelja i sportaša u svrhu ispunjenja ugo-vora o ulaganju u sportaša.

15. S druge strane, ugovor o ulaganju u sportaša može zadobiti sva propisana obilježja ugovora o or-taštvu. Naime, ugovorom o ortaštvu uzajamno se ob-vezuju dvije ili više osoba uložiti svoj rad i/ili imovinu radi postizanja zajedničkog cilja (čl. 637. st. 1. ZOO-a). Zajednički cilj ulaganja u sportaša, kao ortaštva28, jest postizanje optimalnih sportskih rezultata u sportskim natjecanjima te izvlačenje otud daljnje koristi za oba člana: i ulagača i sportaša - u vidu dobiti, odnosno sportskog napredovanja. Ta se dobit može ostvarivati neposredno od nagrada iz samoga sportskog natjeca-nja (primjerice na teniskim turnirima) ili, pak, posredno od prelaska sportaša iz jednoga sportskog kluba u dru-gi sportski klub.

16. Kao što je navedeno, poslove posredovanja u prelasku sportaša iz jednoga sportskog kluba u drugi sportski klub obavlja menadžer u sportu, ali i druge fi zičke i pravne osobe koje imaju sklopljene ugovore

na osnivanje trgovačkih društava iz stavka 1. ovoga članka primje-njuje se Zakon o trgovačkim društvima, osim u dijelu koji je ovim Zakonom drugačije određen (čl. 15. st. 2. ZOS-a).

27 Uložiti ili preuzeti mogu se samo stvari ili imovinska prava kojima se može utvrditi gospodarska vrijednost. Obveza da se pružaju uslu-ge ne može biti predmet ulaganja ni preuzimanja stvari, odnosno prava.

28 Ortaštvo je zajednica osoba i imovine bez pravne osobnosti (čl. 637. st. 2. ZOO-a). Ono je, dakle, društvo osoba bez pravne osobnosti. Ortaštvo, međutim, nije trgovačko društvo. Stoga se na nj ne pri-mjenjuje ograničenje iz čl. 15. st. 1. reč. 2. ZOS-a. Budući da nije pravna osoba, na nj se ne primjenjuje ograničenje iz čl. 5. st. 3. ZOS-a. Naprotiv, osnivanje ortaštva utemeljeno je na slobodi uređivanja obveznih odnosa iz čl. 2. ZOO-a.

o ulaganju u sportaše. Iz izjednačenoga zakonskog tretmana sportskog menadžera s osobama koje imaju sklopljene ugovore o ulaganju u sportaše pogrešno bi bilo zaključiti da potonje osobe imaju pravo samo na dobit koja proizlazi iz posredovanja u prelasku spor-taša iz jednoga sportskog kluba u drugi sportski klub. Naprotiv, baš na temelju ugovora o ulaganju u sporta-ša, ulagatelji imaju prava koja proizlaze iz tog ugovo-ra. Zaštitu tih subjektivnih imovinskih prava ulagatelji mogu ostvarivati pred nadležnim sudom.

17. Ulagatelj u ortaštvo ulaže svoj ulog. Ulog može biti u novcu te u stvarima, odnosno činidbama u vidu pružanja usluga. S druge strane, sportaš u ortaštvo ulaže svoj rad, posebnu vrstu rada koji se manifestira u sportskom djelovanju (na sportskim natjecanjima, treninzima i sl.).

18. Ugovor o ulaganju u sportaša može zadobiti i obilježja tzv. tajnog društva. Tajno društvo29 nastaje ugovorom kojim jedna osoba (tajni član) ulaže neku imovinsku vrijednost u poduzeće druge osobe (podu-zetnika) te na temelju toga uloga stječe pravo sudje-lovanja u dobiti i u gubitku poduzetnika (čl. 148. st. 1. ZTD-a). Tada je nositelj poduzeća30 (poduzetnik) spor-taš, dok ulagatelj ne nastupa prema trećima, pa je riječ o tzv. unutarnjem društvu31.

6. PRAVNI UČINCI UGOVORA

O ULAGANJU U SPORTAŠA

6.1. Ortaštvo

19. Kako je navedeno, ulagatelj u ortaštvo ulaže novac (određene novčane iznose), ali i stvari, odnosno činidbe u vidu pružanja usluga sportašu (drugom orta-ku). Ti ulozi, zajedno s ulozima samoga sportaša u vidu specifi čnoga sportskog rada čine imovinu ortaštva. Nju usto čini i stečeno poslovanjem ortaštva (čl. 638. st. 1. ZOO-a). Imovina ortaštva zajednička je imovina i ulagatelja i sportaša (ortaka) (čl. 638. st. 3. ZOO-a). Što to znači? Naime, imovina je, načelno, skup svih imovin-

29 Tajno društvo nije pravna osoba i nema tvrtku (čl. 148. st. 3. reč. 1. ZTD-a). Ono, prema tome, nije trgovačko društvo (čl. 2. st. 1. i 2. ZTD-a). Stoga se na nj ne primjenjuju ograničenja iz čl. 5. st. 3. i čl. 15. st. 1. reč. 2. ZOS-a. Naprotiv, osnivanje tajnog društva utemeljeno je na slobodi uređivanja obveznih odnosa iz čl. 2. ZOO-a.

30 Poduzeće ćemo, najopćenitije, defi nirati kao organiziranu gospo-darsku cjelinu preko koje posluje njezin nositelj.

31 Svako je društvo unutarnje (interno) jer uvijek djeluje između čla-nova. S druge strane, vanjska su društva ona koja ulaze u odnose s trećima, tj. sudjeluju u pravnom prometu. Samo je tajno društvo is-ključivo unutarnje, dok su sva ostala društva i unutarnja i vanjska.


skih prava jedne osobe. S druge strane, ortaštvo je, do-duše, društvo, ali nije pravna osoba, ono stoga nije sa-mostalni pravni subjekt. Nedvojbeno imovina, prema tome, može pripadati samo ortacima, a ne i ortaštvu. Zbog toga je upitna konstatacija iz čl. 638. st. 3. ZOO-a: Imovina ortaštva zajednička je imovina ortaka. Naime, tu zapravo nije riječ o imovini ortaštva, već isključivo o imovini ortaka, koja je zajednička. Potonja konstatacija da je imovina ortaka zajednička navodi na zaključak da je tu riječ o svojevrsnoj posebnoj imovini ortaka, odvo-jenoj od opće (vlastite) imovine svakoga od njih pona-osob32. Za tu posebnu imovinu ortaka vrijedi poseban pravni režim. Naime, ona je, kako je rečeno, zajednička imovina ortaka. Zajedničku imovinu defi nira odredba čl. 57. st. 1. ZV-a33, koja se treba neposredno primije-niti u odnosu na imovinska prava stvarnopravne pri-rode. U odnosu pak na druga imovinska prava - ona subjektivna prava obveznopravne prirode - navedena se zakonska odredba treba primijeniti na odgovarajući način. To u biti znači da se na sva imovinska prava koja čine “imovinu ortaštva”, kao zajedničku imovinu orta-ka, ima primijeniti zajedničarski pravni režim. Taj režim podrazumijeva: 1) da su prava koja se nalaze u imovini ortaštva nepodijeljena i onda kada je odrediva veličina udjela pojedinih ortaka (čl. 57. st. 1. ZV-a), 2) da ortak ne može raspolagati svojim udjelom ni pojedinim stva-rima i pravima iz zajedničke imovine, niti može zahtije-vati njezinu diobu (čl. 641. st. 5. ZOO-a).

20. Osobito je potrebno istaknuti da ako se spor-taš, kao ortak, obvezao uložiti u ortaštvo samo svoj rad, onda on ima pravo samo na udio u dobiti, ali ne i na udio u glavnici ortaštva, osim ako je vrijednost nje-gova rada, procijenjena u novcu, uključena u glavnicu (čl. 639. st. 4. ZOO-a). Upravo će u praksi biti najzastu-pljeniji ugovori o ulaganju u sportaša, u vidu ugovora o ortaštvu, kojim se sportaš obvezuje u ortaštvo uložiti isključivo svoj specifi čni sportski rad, i to u inačici kada sportašu, prema izloženom pravilu, ne pripada pravo na udio u glavnici, već samo na udio u dobiti. To zato što su sportaši često mladi ljudi bez značajnijih fi nan-cijskih sredstava potrebnih za njihov sportski razvoj, pa je ono čime raspolažu samo njihov sportski talent i rad koji su spremni uložiti. Ta okolnost vodi do nejednako-

32 ZOO-a to, u čl. 638. st. 4., izražava na sljedeći način: “Imovina ortaka koja kao ulog nije unesena u zajedničku imovinu ostaje njegova posebna, od zajedničke odvojena imovina”.

33 Stvar je u zajedničkom vlasništvu kad na nepodijeljenoj stvari po-stoji vlasništvo dviju ili više osoba (zajedničara) koje sve u njemu imaju udjela, ali veličina njihovih udjela nije određena, bez obzira na to što je odrediva (čl. 57 st. 1 ZV-a).

sti u pregovorima sportaša i ulagatelja s očitom prevla-šću u korist potonjega. Posljedica takvog ugovornog uređenja jest da sportaš koji ulaže samo svoj rad, koji nije uključen u glavnicu, sudjeluje kod donošenja od-luka, ali bez prava glasa (čl. 642. st. 3. ZOO-a).

21. Odluke u vođenju poslova ortaštva donose se primjenom propisa o upravljanju stvarju u suvlasništvu (čl. 642. st. 2. ZOO-a)34. Riječ je, dakako, o primjeni pro-pisa na odgovarajući način (mutatis mutandis); to već i zato što se suvlasništvo, po naravi stvari, odnosi na stvari, dok ortaštvo, vidjeli smo, obuhvaća šira imovin-ska prava u “svojoj” imovini, koja nisu isključivo stvar-nopravne prirode. Naime, svaki suvlasnik ima pravo su-djelovati u odlučivanju o svemu što se tiče stvari koja je u suvlasništvu (upravljanje stvarju) zajedno s ostalim suvlasnicima (čl. 39. st. 1. ZV-a). Međutim, i u odnosu na poslove redovite uprave, i u odnosu na izvanredne poslove, odluka se donosi glasovanjem suvlasnika; pa tako o poslovima koji se tiču samo redovitoga upravlja-nja stvarju odlučuju suvlasnici većinom glasova (čl. 40. st. 1. ZV-a), dok je za poduzimanje poslova koji prema-šuju okvir redovitoga upravljanja potrebna suglasnost svih suvlasnika (čl. 41. st. 1. ZV-a). Prema tome, isklju-čeno je odlučivanje sportaša koji ulaže samo svoj rad u ortaštvo, koji nije uključen u glavnicu, bilo o poslovima redovite uprave, bilo o izvanrednim poslovima. Sto-ga je pravo na vođenje poslova ortaštva, koje prema odredbi čl. 642. st. 1. ZOO-a pripada zajednički svim ortacima, tek nudum ius, bez realne mogućnosti da ga sportaš u razmatranom slučaju praktično ostvari.

22. Drugačije je kada je posrijedi ulaganje sporta-ša u vidu rada u ortaštvo, kada je vrijednost njegova rada procijenjena u novcu i uključena u glavnicu imo-vine ortaštva35. Tada ortak sportaš, uz pravo na udio u dobiti, ima i pravo na udio u glavnici ortaštva (čl. 639. st. 4. ZOO-a). Dosljedno tome, ortak sportaš sudjeluje pri donošenju odluka s pravom glasa (ima puno pravo odlučivanja).

23. Dakako, opseg prava na odlučivanje pojedinih ortaka ovisit će o veličini njihovih uloga. Ortak s većim ulogom imat će većinu glasova. S druge strane, ortaci su obvezni na jednake uloge, samo ako nije drukčije ugovoreno (čl. 640. st. 1. ZOO-a). Navedeno dispozi-

34 Upravljanje stvarju u suvlasništvu regulirano je mjerodavnim odred-bama čl. 39. - 45. ZV-a, u odjeljku 2., glave 2., dijela trećeg, pod nadnaslovom “Upravljanje stvarju”.

35 Korišteni pojam “imovine ortaštva” valja pojmiti uvjetno. Naime, vidjeli smo da je imovina ortaštva zapravo zajednička imovina or-taka (čl. 638. st. 3. ZOO-a). Prema tome, ortaci su, a ne ortaštvo kao društvo, subjekti te imovine.


tivno pravilo ostavlja ortacima slobodu da ugovorom urede obvezu na uplatu/unos uloga36; tek za slučaj da oni ugovorom ne urede to pitanje (što će u praksi biti rijedak slučaj), primijenit će se dispozitivno pravilo iz čl. 640. st. 1. ZOO-a.

24. S druge strane, sportašu pripada pravo na su-posjed stvari unesenih u ortaštvo (čl. 42. st. 1. ZV-a). To je pravo u funkciji ostvarenja zajedničkog cilja ortaštva - postizanja optimalnih sportskih rezultata u sportskim natjecanjima te izvlačenja otud daljnje koristi za oba člana: i ulagača i sportaša - u vidu dobiti, odnosno sportskog napredovanja.

25. Iz činjenice da se zajednički cilj ortaštva ma-nifestira dvojako, kao dobit, odnosno kao ostvarenje sportskog napredovanja, ne treba izvlačiti zaključak o njegovoj nejedinstvenosti. Doduše, istina je da je dobit ono što ponajprije zanima ulagatelja37, dok je sport-sko napredovanje, dakako, u fokusu interesa sportaša. Međutim, te su sastavnice u tolikoj mjeri međusobno isprepletene, da ih možemo promatrati kao lice i nalič-je istog, jedinstvenog cilja - zajedničkog cilja ortaštva38. Naime, pretežnu usmjerenost ulagatelja k dobiti, odno-sno sportaša - sportskom napredovanju, treba proma-trati prije svega kao njihove posebne motive sklapanju ugovora o ulaganju u sportaša (ugovora o ortaštvu). Sinteza tih posebnih motiva, koji su kongruentni, jest osamostaljeni zajednički cilj ortaštva.

6.2. Tajno društvo

26. Istaknuli smo da je tajno društvo isključivo unutarnje društvo. To znači da ono isključivo djeluje između svojih članova, dok prema trećima ne djelu-je39. Naprotiv, prema potonjima djeluje poduzetnik40

36 Ako ulagatelj ne bi ispunio obvezu unosa uloga, na način kako se je obvezao ugovorom o ulaganju u sportaša (ugovorom o ortaštvu), sportaš (drugi ortak) imao bi pravo postaviti zahtjev pred sudom prema ulagatelju za ispunjenje te obveze. U slučaju kada bi ugovor o ulaganju u sportaše bio sklopljen između jednog ulagatelja i više sportaša, ako ulagatelj ne bi ispunio obvezu unosa uloga, svaki bi od sportaša (ortaka) bio ovlašten na podnošenje tužbe sudu protiv or-taka ulagatelja na ispunjenje njegove obveze (tzv. actio pro socio).

37 Ne treba pritom smetnuti s uma da i sam sportaš redovito ima inte-res za ostvarenje dobiti od sportskih rezultata koje postiže, odnosno od transfera u drugi sportski klub, i sl.

38 Usmjerenost k postizanju zajedničkog cilja, uz to da je riječ o pri-vatnopravnoj zajednici osoba nastaloj na temelju pravnog posla, jedno je od obilježja ortaštva kao društva. Otud značaj određenja zajedničkog cilja.

39 Tajno društvo nije pravna osoba i nema tvrtku (čl. 148. st. 3. reč. 1. ZTD-a), ali zato jest društvo, i to isključivo unutarnje.

40 Uz poduzetnika je drugi član tajnoga društva, tzv. tajni član (čl. 148. st. 1. ZTD-a).

koji nastupa u pravnom prometu i isključivi je nositelj svih prava i obveza iz poslovanja tajnoga društva (čl. 148. st. 4. ZTD-a). Neposredna posljedica toga je da u tajnom društvu nema zajedničke imovine članova. Nai-me, ulog tajnoga člana ulazi u imovinu poduzetnika (čl. 148. st. 2. reč. 1. ZTD-a). U tome se ogleda razlika prema ortaštvu gdje, vidjeli smo, ulozi ortaka ulaze u njihovu zajedničku imovinu41.

27. Tko će biti tajni član, a tko poduzetnik, određuju suugovaratelji svojim ugovorom - društvenim ugovo-rom o tajnome društvu. Međutim, poduzetnik je nuž-no nositelj poduzeća, dakle trgovac42. Podrazumijeva se stoga da poduzetnik može biti, primjerice, i obrtnik, zapravo svatko tko djeluje radi stjecanja dobiti, a to mu nije zakonom zabranjeno (čl. 1. st. 1. ZTD-a). Prema odredbi čl. 148. st. 1. ZTD-a, bit je pravnog određenja tajnoga društva da jedna osoba (tajni član) ulaže neku imovinsku vrijednost u poduzeće druge osobe (podu-zetnika). Ulog tajnoga člana može se sastojati u nov-cu, stvarima i pravima čija se vrijednost može izraziti u novcu (čl. 148. st. 2. reč. 2. ZTD-a). Redovito će biti slu-čaj, kod ugovora o ulaganju u sportaša, da će ulagatelj iz toga ugovora biti taj koji uplaćuje/unosi ulog u tajno društvo. Naime, doprinos sportaša ostvarenju zajed-ničkog cilja društva u vidu specifi čnoga sportskog rada ne može se, prema odredbi čl. 148. st. 2. reč. 2. ZTD-a, smatrati ulogom u tajno društvo. Prema tome, redovito će ulagatelj iz ugovora o ulaganju u sportaša biti tajni član, dok će sportaš biti poduzetnik u tajnom društvu43. Sportaš bi u tako koncipiranome tajnom društvu, ute-meljenom na ugovoru o ulaganju u sportaša, bio oso-ba koja nastupa u pravnom prometu prema trećima. S druge strane, ulagatelj bi tada, kao tajni član, imao zakonom zagarantirana pravna sredstva za ostvarenje prava nadzora poslovanja poduzetnika (sportaša)44.

28. Mogućnost ulagatelja da kao tajni član ugovori sa sportašem (poduzetnikom) isključenje svoje obveze da snosi gubitak iskazan poslovanjem poduzetnikovo-

41 Treba pritom imati na umu da se na odnose između poduzetnika i tajnoga člana društva primjenjuju propisi kojima se uređuju obve-zni odnosi o ortaštvu, samo ako ti odnosi nisu uređeni ugovorom i odredbama ove glave (čl. 149. st. 2. ZTD-a), dakle supsidijarno, pod navedenim uvjetima.

42 Trgovac je, ako ovim Zakonom nije drugačije određeno, pravna ili fi zička osoba koja samostalno trajno obavlja gospodarsku dje-latnost radi ostvarivanja dobiti proizvodnjom, prometom robe ili pružanjem usluga na tržištu (čl. 1. st. 1. ZTD-a).

43 Primjerice, sportaš kao nositelj poduzeća (poduzetnik) u vidu samo-stalne sportske djelatnosti - sudjelovanja u sportskim natjecanjima (čl. 6. st. 1. al. 2. ZOS-a u vezi s čl. 1. st. 1. ZTD-a).

44 Pravo nadzora tajnoga člana regulirano je odredbama čl. 150. ZTD-a.


ga poduzeća, propisana je odredbom čl. 151. st. 3. reč. 1. ZTD-a. Međutim, ugovorom se ne može isključiti pra-vo tajnoga člana na udio u dobiti (čl. 151. st. 3. ZTD-a). Navedene zakonske odredbe, od kojih je druga prisil-nopravne naravi, pokazuju pravi karakter tajnoga druš-tva, promatranoga kroz prizmu ugovora o ulaganju u sportaša, a taj je da je u tom pravnom obliku poslova-nje društva u potpunosti prepušteno sportašu (podu-zetniku)45, pa i odgovornost za eventualni gubitak (ako pritom apstrahiramo činjenicu da za eventualni gubi-tak društva tajni član - ulagatelj odgovara svojim imo-vinskim ulogom koji je inicijalno uložio u poduzeće po-duzetnika - sportaša46). Za razliku od toga, kod ortaštva pravo na vođenje poslova ortaštva pripada zajednički svim ortacima (čl. 642. st. 1. ZOO-a).


29. Koji će pravni oblik (ortaštvo ili pak tajno druš-tvo) suugovaratelji ugovora o ulaganju u sportaša dati svom međusobnom pravnom odnosu, prepušteno je njihovoj autonomiji. Zakonodavac, s druge strane, nije posebno regulirao ugovor o ulaganju u sportaša, osim što je naznačio (u odredbi čl. 12. st. 2. ZOS-a) moguć-nost njegova zaključenja. Stoga je na poslovnoj praksi

45 Poduzetnik je, dakako, pritom ograničen društvenim ugovorom (ugovorom o ulaganju u sportaša) i ciljem društva, jer on treba voditi poslove poduzeća tajnoga društva za zajednički račun svih njegovih članova, pa dakle i tajnoga člana. Napose napominjemo da se ovdje apstrahira mogućnost postojanja tzv. atipičnog tajnog društva, gdje tajni član ima određene ovlasti u vođenju poslova društva.

46 U protivnom - da nema te odgovornosti na strani tajnoga člana (ula-gatelja), tajno bi se društvo u danoj situaciji moglo okarakterizirati kao tzv. societas leonina.

da, koristeći se tim blanketnim ovlaštenjem te ostalim mjerodavnim normama našega pozitivnopravnog ure-đenja, odredi pravo značenje specifi čnog ugovora o ulaganju u sportaša. Taj ugovor, čije su bitne korekture navedene u ovom članku, složeni je pravni instrument. Kako smo vidjeli, on se ne konzumira jednokratnim is-punjenjem ugovornih obveza, već je usmjeren na tra-janje u vremenu - u jednom od predviđena dva oblika u kojima se manifestira.

30. S obzirom na društveno značenje sporta i spor-taša47, mišljenja smo da bi zakonodavac u budućnosti trebao posebno i podrobno urediti ugovor o ulaganju u sportaša. To bi pridonijelo transparentnosti prav-nih odnosa koji se razvijaju među suugovarateljima te opravdanom društvenom nadzoru. U protivnom, ostavlja se preveliki manevarski prostor za raznorazne zloporabe. Napose zagovaramo ovdje zakonodavno rješenje koje bi podrazumijevalo obvezu suugovara-telja da registriraju ugovore o ulaganju u sportaše i vođenje evidencije o tim ugovorima. Time bi se zna-čajno prevenirale negativne društvene pojavnosti koje se sada potpuno neopravdano i difamantno vezuju uz sport. Naime, sport je još od drevne antike naovamo jedna od malobrojnih ljudskih djelatnosti koja je u svom ishodištu vezana uz najplemenitije i najnesebič-nije ljudske osjećaje. Potrebno je da ga u tom obliku, u što više mogućoj mjeri, ostavimo u naslijeđe budućim generacijama.

47 Određenje da su sportske djelatnosti djelatnosti od posebnog inte-resa za Republiku Hrvatsku (čl. 1. st. 2. ZOS), zakonodavno je preto-čenje ustavne odredbe prema kojoj država potiče i pomaže skrb o tjelesnoj kulturi i sportu (čl. 69. st. 5. Ustava Republike Hrvatske; Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 8/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10).

SUMMARY The subject matter of this paper is a specifi c legal activity – a con-

tract that regulates the investment of one legal entity (investor) in the property of another legal entity (athlete). The purpose of such inves-tment, the legal nature of the said legal activity, the legal relation that occurs and develops between the parties (co-contractors) based on the mentioned legal activity, the rights and obligations that arise from it – all of these are some of the major legal issues that are addressed in this paper.

Key words: Sports Act, silent company, partnership.

ON SPORTS CONTRACTS


KAZNENO PRAVOStručni članak UDK 343.291:343.353

mr. sc. Zorislav Kaleb*

Nezastarijevanje kaznenih djela ratnog profi terstva te kaznenih djela

iz procesa pretvorbe i privatizacije

Promjenom Ustava Republike Hrvatske uvedeno je nezastarijevanje kaznenih djela ratnog profi ter-

stva za vrijeme Domovinskog rata (1991. - 1995.) te za vrijeme pretvorbe i privatizacije koja je počela

1991. i potrajala cijelo desetljeće. Nakon toga donesen je Zakon o nezastarijevanju kaznenih djela ratnog

profi terstva i kaznenih djela iz procesa pretvorbe i privatizacije. Autor u radu analizira navedeni Zakon u

kontekstu donošenja novoga Kaznenog zakona i pravnog kontinuiteta nekih kaznenih djela jer bi nakon

donošenja novoga Kaznenog zakona u primjeni mogla biti tri kaznena zakona.

Ključne riječi: Kazneni zakon, kaznena djela ratnog profi terstva, kaznena djela iz procesa pretvorbe i privati-zacije.

1. UVOD

Odredbom stavka 4. članka 31. Ustava RH1 uvedeno je nezastarijevanje kaznenih djela ratnog profi terstva i kaznenih djela iz procesa pretvorbe i privatizacije, poči-njenih u vrijeme Domovinskog rata i mirne reintegraci-je, ratnog stanja i neposredne ugroženosti neovisnosti i teritorijalne cjelovitosti države, propisanih zakonom, ili onih koja ne zastarijevaju prema međunarodnom pravu. Također se predviđa da će se imovinska korist, ostvarena tim djelima ili povezana s njima, oduzeti.

Ovom dopunom Ustava uveden je institut nezastari-

∗ Zorislav Kaleb, Općinski kazneni sud u Zagrebu, član radne skupine Ministarstva pravosuđa za izmjene i dopune Kaznenog zakona.

1 Pročišćeni tekst Ustava RH objavljen je u Nar. nov., br. 85/10 te obu-hvaća Ustav Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 8/98 - pročišćeni tekst, 113/00, 124/00 - pročišćeni tekst, 28/01, 41/2001 - pročišćeni tekst, 55/01 - ispravak) te Promjenu Ustava Republike Hrvatske objavljenu u Nar. nov., br. 76/10 u kojima je naznačeno vrijeme njihova stupanja na snagu.

jevanja navedenih kaznenih djela jer se ta djela smatra-ju, i u javnosti i u stručnim krugovima, iznimno teškim djelima za koja je nužno, pravedno i opravdano uskratiti primjenu instituta zastare, posebno imajući na umu vri-jeme i okolnosti počinjenja te prouzročene posljedice.

Kao razlog za donošenje iste odredbe navedeno je da tijekom provedbe pretvorbe i privatizacije nisu po-stignuti očekivani ekonomski učinci, odnosno pretvor-ba i privatizacija nisu imale značajniji pozitivni učinak na gospodarski razvitak Republike Hrvatske. Provedba pretvorbe i privatizacije imala je za posljedicu povećanje unutarnjeg i vanjskog duga, značajan porast broja neza-poslenih osoba, nerazmjerno i brzo bogaćenje pojedi-naca, s jedne strane, i nepravedno osiromašenje mnogih s druge strane, realni pad plaća i mirovina u odnosu na troškove života, te niz drugih posljedica. Smatra se da je pravedno i u duhu međunarodnog prava da se poči-niteljima ovakvih teških kaznenih dijela uskrati moguć-


nost da primjenom instituta zastare izbjegnu kaznenu odgovornost, a također da se u državnu blagajnu vrati bar dio nezakonito stečene dobiti.

Vidjet ćemo hoće li se u praksi ići samo na pokre-tanje novih (starih) postupaka, što bi dodatno moglo opteretiti pravosuđe novim predmetima ili će se samo dovršavati postojeći bez mogućnosti da padnu u zasta-ru. Smatram da je predmetnu ustavnu dopunu trebalo razraditi u izmjenama odredaba Zakona o kaznenom postupku i sadašnjeg Kaznenog zakona, no zakonoda-vac se odlučio za donošenje potpuno novog Zakona i minimalnu dopunu Kaznenog zakona.

2. O NEZASTARIJEVANJU KAZNENIH DJELA RATNOG PROFITERSTVA I KAZNENIH DJELA IZ PROCESA PRETVORBE I PRIVATIZACIJE

Zakon o nezastarijevanju kaznenih djela ratnog pro-fi terstva i kaznenih djela iz procesa pretvorbe i priva-tizacije donesen je dana 13. svibnja 2011. te je stupio na snagu dana 2. lipnja 2011.2 Za kaznena djela ratnog profi terstva i kaznena djela iz procesa pretvorbe i priva-tizacije počinjena u vrijeme Domovinskog rata i mirne reintegracije, ratnog stanja i neposredne ugroženosti neovisnosti i teritorijalne cjelovitosti države, kazneni progon se može poduzeti i nakon isteka rokova za za-staru kaznenog progona iz članka 95. stavka 1. i 96. st. 6. Osnovnog krivičnog zakona Republike Hrvatske (OKZ RH) odnosno iz članka 19. stavka 1. KZ/97.

Time je razrađena odredba članka 31. stavka 4. Usta-va o nezastarijevanju kaznenog progona kaznenih djela navedenih u tom članku. Navedene su okolnosti pod kojima ta kaznena djela ne zastarijevaju i propisuje se da se i nakon isteka rokova za zastaru kaznenog progona iz članka 95. stavka 1. i članka 96. stavak 6. Osnovnog krivičnog zakona Republike Hrvatske, odnosno iz članka 19. stavka 1. Kaznenog zakona, kazneni progon može poduzeti za kaznena djela ratnog profi terstva i pretvor-benog i privatizacijskog kriminala.3

Kaznenim djelom ratnog profi terstva te pretvor-benog i privatizacijskog kriminala smatra se i prikri-vanje protuzakonito dobivenog novca iz članka 151.a

2 Nar. nov., br. 57/11. 3 Vlada RH, Obrazloženje Prijedloga zakona o nezastarijevanju kazne-

nih djela ratnog profi terstva i kaznenih djela iz procesa pretvorbe i privatizacije, s Konačnim prijedlogom zakona, travanj 2011. (dalje: Prijedlog zakona), str. 7.

Osnovnog krivičnog zakona Republike Hrvatske ako se prikriva korist ostvarena kaznenim djelima iz Zakona i ako je počinjeno pod okolnostima navedenima u član-ku 1. Zakona. Tim člankom kao kazneno djelo koje ne zastarijeva ako je počinjeno u vrijeme Domovinskog rata i mirne reintegracije, ratnog stanja i neposredne ugroženosti neovisnosti i teritorijalne cjelovitosti drža-ve, navodi se kazneno djelo prikrivanja protuzakonito dobivenog novca iz članka 151.a Osnovnog krivičnog zakona Republike Hrvatske.4

Prema članku 3. Zakona, kaznenim djelima ratnog profi terstva i kaznenim djelima iz procesa pretvorbe i privatizacije smatraju se sljedeća krivična djela iz Krivič-nog zakona Republike Hrvatske5 ako su počinjena pod okolnostima ratnog profi terstva i procesa pretvorbe i privatizacije:

1.) nesavjesno gospodarsko poslovanje iz članka 103., 2.) prouzročenje stečaja iz članka 104., 3.) zloupo-treba ovlaštenja u gospodarskom poslovanju iz članka 106., 4.) zaključenje štetnog ugovora iz članka 107., 5.) nedopuštena trgovina iz članka 113., 6.) utaja poreza ili doprinosa odnosno utaja poreza i drugih davanja iz članka 119., 7.) prevara iz članka 142., 8.) krivotvorenje isprave iz članka 212., 9.) zloupotreba položaja i ovlašte-nja iz članka 222.,10.) nesavjestan rad u službi iz članka 225., 11.) krivotvorenje službene isprave iz članka 227. 12.) pronevjera iz članka 229., 13.) prevara u službi iz članka 231., 14.) primanje mita iz članka 234. i 15.) da-vanje mita iz članka 235.

Time su navedena ista kaznena djela uvrštena u katalog kaznenih djela iz Krivičnog zakona Republike Hrvatske koja se smatraju kaznenim djelima ratnog profi terstva i pretvorbenog i privatizacijskog kriminala i koja ne zastarijevaju ako su počinjena u vrijeme Domo-vinskog rata i mirne reintegracije, ratnog stanja i nepo-sredne ugroženosti neovisnosti i teritorijalne cjelovitosti države.6

Prema članku 4. kaznenim djelom ratnog profi ter-stva i kaznenim djelima iz procesa pretvorbe i privati-zacije smatra se i kazneno djelo iz članka 334. Carinskog zakona7, ako je počinjeno pod okolnostima ratnog profi -terstva te pretvorbe i privatizacije. Time se kao kazneno

4 Ibid. 5 Nar. nov., br. 25/77, 50/78, 25/84, 52/87, 43/89, 8/90, 9/91, 33/92,

39/92, 44/92 - ispravak, 77/92, 91/92 i 28/93 - ispravak.6 Obrazloženje Prijedloga zakona, str. 7. 7 Nar. nov., br. 53A/91, 64/91 - ispravak, 33/92, 106/93, 92/94 i

62/99.


djelo ratnog profi terstva te pretvorbenog i privatizacij-skog kriminala koje ne zastarijeva ako je počinjeno u vrijeme Domovinskog rata i mirne reintegracije, ratnog stanja i neposredne ugroženosti neovisnosti i teritorijal-ne cjelovitosti države, navodi i kazneno djelo iz članka 334. Carinskog zakona.8

Kaznenim djelima ratnog profi terstva i kaznenim djelima iz procesa pretvorbe i privatizacije smatraju se kaznena djela iz Kaznenog zakona: prijevara iz članka 224., prikrivanje protuzakonito dobivenog novca od-nosno pranje novca iz članka 279. ako se prikriva korist ostvarena kaznenim djelima iz ovoga Zakona, zloupo-raba stečaja iz članka 282., utaja poreza i drugih davanja iz članka 286., nesavjesno gospodarsko poslovanje iz članka 291., zlouporaba ovlasti u gospodarskom poslo-vanju iz članka 292., prijevara u gospodarskom poslova-nju iz članka 293., sklapanje štetnog ugovora iz članka 294., nedozvoljena trgovina iz članka 297., izbjegavanje carinskog nadzora iz članka 298., krivotvorenje isprave iz članka 311., krivotvorenje službene isprave iz članka 312., zlouporaba položaja i ovlasti iz članka 337., nesa-vjestan rad u službi iz članka 339., prijevara u službi iz članka 344., pronevjera iz članka 345., primanje mita iz članka 347. i davanje mita iz članka 348. Time je nave-den katalog kaznenih djela iz Kaznenog zakona koja se smatraju kaznenim djelima ratnog profi terstva i pretvor-benog i privatizacijskog kriminala, i koja ne zastarijevaju ako su počinjena u vrijeme Domovinskog rata i mirne reintegracije, ratnog stanja i neposredne ugroženosti neovisnosti i teritorijalne cjelovitosti države.9

Kao kaznena ratnog profi terstva i pretvorbenog i pri-vatizacijskog kriminala koja ne zastarijevaju ako su poči-njena u vrijeme Domovinskog rata i mirne reintegracije, ratnog stanja i neposredne ugroženosti neovisnosti i teritorijalne cjelovitosti države navode se kaznena dje-la počinjena u vezi s vrijednosnim papirima i tržištem kapitala, i to: iz članaka 101. do 104. Zakona o izdavanju i prometu vrijednosnim papirima,10 iz članaka 149. do 154. Zakona o tržištu vrijednosnih papira11 te iz članaka 3. do 6. Zakona o kaznenim djelima protiv tržišta kapi-tala12 ako su počinjena pod okolnostima navedenima u članku 1. Zakona. 13

8 Obrazloženje Prijedloga zakona, str. 7.9 Obrazloženje Prijedloga zakona, str. 7-8.10 Nar. nov., br. 107/95, 142/98 i 87/00.11 Nar. nov., br. 84/02 i 138/06.12 Nar. nov., br. 152/08.13 Obrazloženje Prijedloga zakona, str. 8.

Kaznenim djelima ratnog profi terstva smatraju se i gore navedena kaznena djela, ako je njima ostvarena nerazmjerna imovinska korist podizanjem cijena robe koja je u nestašici, prodajom državne imovine znatno is-pod njezine vrijednosti ili na drugi način iskorištavanjem ratnog stanja i neposredne ugroženosti neovisnosti i teritorijalne cjelovitosti države. Pod kaznenim djelima ratnog profi terstva smatraju se i druga kaznena djela iz Osnovnog krivičnog zakona Republike Hrvatske, Kri-vičnog zakona Republike Hrvatske i Kaznenog zakona, ako su počinjena pod okolnostima iz stavka 1. članka 7. Zakona.

Ovim člankom defi nirana su kaznena djela ratnog profi terstva, kao kaznena djela iz kataloga propisanog ovim Zakonom, ali i druga kaznena djela iz Osnovnog krivičnog zakona Republike Hrvatske, Krivičnog zako-na Republike Hrvatske i Kaznenog zakona, kojima je ostvarena nerazmjerna imovinska korist, i to sljedećim modalitetima: podizanjem cijena robe koja je u nesta-šici, prodajom državne imovine znatno ispod njezine vrijednosti ili na drugi način iskorištavanjem ratnog stanja i neposredne ugroženosti neovisnosti i terito-rijalne cjelovitosti države, ako su počinjena u vrijeme Domovinskog rata i mirne reintegracije, ratnog stanja i neposredne ugroženosti neovisnosti i teritorijalne cje-lovitosti države.14

3. MINI NOVELA KAZNENOG ZAKONA

Budući da je Ustavni zakon za provedbu Ustava Republike Hrvatske proglašen 22. listopada 2010. go-dine, rok za usklađenje zakona kojima se omogućuje primjena odredaba Ustava koje se ne mogu neposredno primijeniti bio je 22. travnja 2010. godine. Radi proved-be odredaba Ustavnog zakona, a da bi se onemogućilo nastupanje zastare za kaznena djela ratnog profi terstva te pretvorbenog i privatizacijskog kriminala, pristupilo se izradi Zakona o dopuni Kaznenog zakona.15

Zakon o dopuni Kaznenog zakona donesen je dana 13. svibnja 2011. te je stupio na snagu dana 2. lipnja 2011. Mini dopuna glasi: U članku 18. stavku 2. Kaznenog zako-na16 iza riječi: “prema” dodaju se riječi: “Ustavu ili”.

Ovim člankom dopunjena je odredba članka 18.

14 Ibid.15 Vlada RH, Prijedlog zakona o dopuni Kaznenog zakona, s Konačnim

prijedlogom zakona, travanj 2011., str. 2.16 Nar. nov., br. 110/97, 27/98 - ispravak, 50/00, 129/00, 51/01, 111/03,

190/03, 105/04, 84/05 - ispravak, 71/06, 110/07 i 152/08.


stavka 2. Kaznenog zakona kojom se nemogućnost pri-mjene kaznenog zakonodavstva Republike Hrvatske, osim na “kaznena djela genocida iz članka 156., agre-sivnog rata iz članka 157., zločina protiv čovječnosti iz članka 157.a, ratnih zločina iz članka 158., 159. i 160. ovoga Zakona te drugih kaznenih djela što ne zasta-rijevaju prema međunarodnom pravu”, ne odnosi i na kaznena djela koja ne zastarijevaju prema Ustavu. Time je u Kazneni zakon dosljedno implementirana izmjena Ustava iz članka 31. stavka 4. i omogućena daljnja razra-da ove odredbe u posebnom zakonu.17

Stavak 1. članka 18. ostao je neizmijenjen te glasi: Kazneno zakonodavstvo Republike Hrvatske ne može se zbog zastare primijeniti kad protekne ovim Zakonom odre-đeno vrijeme od počinjenja kaznenog djela, izrečene kazne ili određivanja primjene druge kaznenopravne sankcije. Izmijenjena odredba o nemogućnosti primjene kazne-nog zakonodavstva zbog proteka vremena iz stavka 2. članka 18. Kaznenog zakona sada glasi: Nemogućnost primjene kaznenog zakonodavstva Republike Hrvatske ne odnosi se na kaznena djela genocida iz članka 156., agresivnog rata iz članka 157., zločina protiv čovječnosti iz članka 157.a, ratnih zločina iz članka 158., 159. i 160. ovoga Zakona te drugih kaznenih djela što ne zastarijevaju prema Ustavu ili međunarodnom pravu.

4. NOVO KAZNENO DJELO ZLOUPORABE POVJERENJA U GOSPODARSKOM POSLOVANJU

Kazneno djelo Zlouporaba povjerenja u gospodar-skom poslovanja iz članka 246. novog Kaznenog zako-na18 (dalje: NKZ) bilo bi središnje gospodarsko kazneno djelo u novome “modernom” Kaznenom zakonu. Kazne-no djelo mogao bi počiniti onaj tko u gospodarskom poslovanju povrijedi dužnost zaštite tuđih imovinskih interesa koji se temelje na zakonu, odluci upravne ili sudbene vlasti, pravnom poslu ili odnosu povjerenja i na taj način pribavi sebi ili drugoj osobi protupravnu imovinsku korist ili na drugi način onome o čijim se imovinskim interesima dužan brinuti prouzroči štetu. Za isto djelo bila bi predviđena kazna zatvora od šest mjeseci do pet godina. Kvalifi cirani oblik djela počinio bi

17 Obrazloženje Prijedloga zakona o dopuni Kaznenog zakona, s Ko-načnim prijedlogom zakona, str. 4.

18 Nar. nov., br. 125/11. Kazneni zakon stupa na snagu 1. siječnja 2013., no do njegova stupanja u pripremi je još jedna izmjena istog Zako-na.

onaj tko kaznenim djelom pribavi znatnu protupravnu imovinsku korist ili prouzroči znatnu štetu. Počinitelj bi se tada kaznio kaznom zatvora od jedne do deset godina.

Prema prof. Novoselcu ključno kazneno djelo kojim se oštećuje imovina trgovačkih društava uređeno je u § 266. njemačkoga Kaznenog zakona pod nazivom “Untreue”, što bi u doslovnom prijevodu značilo “nevjer-nost”, a u nešto slobodnijem “nelojalnost”.19 Isti članak glasi: “Tko zlorabi ovlast raspolaganja tuđom imovinom ili obvezivanja drugoga koja proizlazi iz zakona, službenog naloga ili pravnog posla ili tko povrijedi dužnost zastupa-nja tuđih imovinskih interesa koja se temelji na zakonu, službenom nalogu, pravnom poslu ili odnosu povjerenja i na taj način onome čije je imovinske interese dužan za-stupati prouzroči štetu, kaznit će se zatvorom do pet go-dina ili novčanom kaznom.” Za “osobito teške slučajeve” propisana je kazna zatvora od šest mjeseci do deset godina.20 Kazneno djelo se temelji na ideji da svi gos-podarski subjekti kojima je povjerena briga nad tuđom imovinom tu dužnost moraju ispunjavati savjesno, a u protivnom odgovaraju za štetu nastalu na toj imovini ako su je prisvojili ili na drugi način.21 Time je obuhva-ćena kriminalna aktivnost menadžmenta u trgovačkim

19 Vidi Novoselec, P., Zaštita imovine trgovačkih društava u novom tr-govačkom pravu, Zbornik susreta pravnika u gospodarstvu, Opatija 2011., str. 298.

20 Ibid. 21 Novoselec, HLJKPP, br. 2/2010, str. 701.

U njemačkoj kaznenopravnoj praksi kaz-

neno djelo “Untreue” predmet je ospora-

vanja; spočitava mu se da svojom širinom

i nepreciznošću krši načelo zakonitosti u

njegovu zahtjevu koji traži da opisi kazne-

nih djela moraju biti određeni (lex certa).

Većina njemačkih autora ipak smatra da je

riječ o kaznenom djelu koje je nužno u su-

vremenom svijetu jer bi bez njega ostale

nekažnjene štete koje uzrokuju utjecajne

osobe u gospodarskom poslovanju, a pri-

govor neustavnosti otklanja se argumen-

tom da su sva njegova obilježja dovoljno

precizno utvrđena u teoriji i praksi.


društvima, prije svega organa trgovačkih društava, i to: članova uprave te nadzornih i upravnih odbora (izvrše-nih i neizvršnih direktora).

Prema njemačkoj sudskoj praksi za isto kazneno djelo često se terete vrhunski političari i menadžeri, pri čemu su obuhvaćene različite zlouporabe. Navedeno kazneno djelo je predmet osporavanja; spočitava mu se da svojom širinom i nepreciznošću krši načelo zako-nitosti u njegovu zahtjevu koji traži da opisi kaznenih djela moraju biti određeni (lex certa).22 Većina njemačkih autora ipak smatra da je riječ o kaznenom djelu koje je nužno u suvremenom svijetu jer bi bez njega ostale ne-kažnjene štete koje uzrokuju utjecajne osobe u gospo-darskom poslovanju, a prigovor neustavnosti otklanja se argumentom da su sva njegova obilježja dovoljno precizno utvrđena u teoriji i praksi.23 Isti stav zauzeo je i njemački Savezni ustavni sud.24 Njemački model sadr-žan u kaznenom djelu “Untreue” proširio se u 20. stoljeću ne samo na njemačko govorno područje (Austrija i Švi-carska) nego i na zemlje Sjeverne i Srednje Europe pa i na zemlje Dalekog istoka, latinskoameričke zemlje a u novije vrijeme i na istočnoeuropske zemlje, dok su ro-manske zemlje (Francuska, Španjolska i Italija) prihvatile alternativni model koji obuhvaća više sličnih posebnih kaznenih djela prilagođenih specifi čnim područjima.25

Predloženo kazneno djelo Zlouporaba povjerenja u gospodarskom poslovanju prema prof. Novoselcu sin-tetizira kazneno djelo zlouporabe položaja i ovlasti iz čl. 337. st. 3. i 4. KZ-a kada ga čine odgovorne osobe u gospodarstvu, nesavjesno gospodarsko poslovanje iz čl. 291. KZ-a, sklapanje štetnog ugovora iz čl. 294. KZ-a, a u određenom dijelu i zlouporabu ovlasti u gospodar-skom poslovanju iz čl. 292. KZ-a, čije se ukidanje pred-laže. U odnosu na prethodne prijedloge odustalo se od jedinstvenog kaznenog djela zlouporabe povjerenja te se novo kazneno djelo ograničilo samo na zloupora-

bu povjerenja u gospodarskom poslovanju, dok se ostali oblici zlouporabe povjerenja, sada obuhvaćeni kaznenim djelom iz čl. 227. KZ-a, i dalje nalaze u glavi kaznenih djela protiv imovine. To rješenje nametnuto je

22 Novoselec, cit. djelo bilj. 28., str. 298. O tome opširnije vidjeti u: Schünemann, Strafgesetzbuch, Leipziger Kommentar, 11. Aufl ., § 266, 1998., a te u novije vrijeme Perron, u: Schönke/Schröder, Straf-gesetzbuch, Kommentar, 28. Aufl ., 2010., § 266, s opširnim popisom novije literature na str. 2445-2448.

23 Novoselec, cit. djelo bilj. 28., str. 298. Perron, cit. dj., str. 2448. 24 Radi se o odluci povodom ustavne tužbe u kojoj se tvrdilo da je

pojam štete (Nachteil) u opisu kaznenog djela iz § 266. neodređen (Neue Juristische Wochenschrift, 2009., str. 2370.).

25 Foff ani, Die Untreue im rechtsvergleichenden Überblick, Festschrift für Klaus Tiedemann, 2008., str. 770.

okolnošću da je formirana posebna glava kaznenih dje-la protiv gospodarstva, gdje se zlouporabe povjerenja izvan gospodarstva nisu mogle smjestiti (takav dualitet zadržan je i u odnosu na običnu prijevaru i prijevaru u gospodarskom poslovanju). Šteta i korist kao bitna obi-lježja kaznenog djela nisu više dane alternativno, nego se pribavljanje koristi navodi samo kao jedan od oblika prouzročenja štete. Izvršeni su i neki terminološki za-hvati pa je “skrb” zamijenjena “brigom” jer se skrb odnosi samo na ljudska bića, a ne i na imovinu.26

Kazneno djelo zlouporabe povjerenja u gospodar-skom poslovanju predstavlja lex specialis u odnosu na dosadašnje kazneno djelo zlouporabe povjerenja iz čl. 227. KZ-a, iako je prvotni prijedlog iz 2003. predviđao od njega napraviti jedinstveno djelo. No zakonopisac se odlučio na odvajanje kaznenog djela zlouporabe po-vjerenja u gospodarskom poslovanju od ostalih oblika zlouporabe povjerenja, tako da kazneno djelo zloupo-rabe povjerenja izvan gospodarskog poslovanja prema novom Kaznenom zakonu mogu počiniti osobe kojima je povjerena imovina fi zičkih osoba, a radi se o roditelji-ma, skrbnicima, odvjetnicima i dr.27

Predloženi tekst budućega Kaznenog zakona pri-hvaća koncepcijski njemački Kazneni zakonik, odnosno njegovu širu varijantu nazvanu vjerolomstvo, pod koju se podvode svi slučajevi zlouporabe povjerenja, što se, uostalom, priznaje i u njemačkoj doktrini kada se taj oblik tretira kao lex generalis.28 Takvim rješenjem izbje-gnute su rasprave koje zaokupljaju njemačke autore o tome pod koji modalitet treba uvrstiti određeni slučaj. Razlikovanje dvaju oblika ne poznaje ni austrijski KZ koji je u § 153. prihvatio varijantu bližu njemačkoj zloupo-rabi jer je ograničava na pravne poslove, ali austrijski sudovi zlouporabu tumače široko, tako da obuhvaća i njemačko vjerolomstvo, npr. korištenje radne snage za izgradnju vlastite kuće ili korištenje zaposlenika za po-pravak vlastitog vozila.29

To kazneno djelo počiva na ideji da svi gospodarski subjekti kojima je povjerena briga nad tuđom imovinom moraju tu dužnost ispunjavati savjesno ili u protivnom slučaju odgovaraju za štetu nastalu na toj imovini. Poči-nitelj je onaj tko je u gospodarskom poslovanju dužan voditi brigu o imovini koja mu je povjerena na temelju zakona (npr. članovi uprave ili izvršni direktori d.d.), od-

26 Novoselec, cit. djelo bilj. 28., str. 300.27 Novoselec P., HLJKPP, 2/2010, str. 701.28 Novoselec, cit. djelo bilj. 28., str. 300.29 Köck, Wirtschaftsstrafrecht, 2. Aufl ., 2010., str. 66. Cit. prema Novo-

selec, cit. djelo bilj. 28., str. 301.


luke upravne ili sudbene vlasti (npr. stečajni upravitelji), pravnog posla (npr. punomoćnik ili prokurist trgovač-kog društva) ili drugog odnosa povjerenja (tzv. faktični organ trgovačkog društva).30

Sam počinitelj više nije označen kao odgovorna oso-ba, već kao osoba koja je dužna štititi tuđe imovinske interese u gospodarskom poslovanju. Tuđi imovinski interesi su interesi nositelja imovine koji se ne ograni-čavaju na održanje postojećeg stanja, nego obuhvaćaju i njegov interes da se imovina poveća, da joj se poboljša kvaliteta, da se zaštiti od zahvata trećih i da je se ne optereti obvezama ili drugim teretima.31

5. ZAKONSKO UREĐENJE PRAVNOG KONTINUITETA

Smatra se da su odredbe o gospodarskim kaznenim djelima u sadašnjem Kaznenom zakonu uglavnom za-starjele jer su nastale u bivšem pravnom sustavu, pa su posve neprimjerene novom ustavnom poretku, pose-bice kazneno djelo Zlouporaba ovlasti u gospodarskom poslovanju.32 Također se smatra se da će postojati kon-tinuitet između “ukinutih” kaznenih djela kojih neće biti u novom Kaznenom zakonu, i to: nesavjesnoga gospo-darskog poslovanja iz članka 291., zlouporabe ovlasti u gospodarskom poslovanju iz članka 292. KZ-a, sklapanja štetnog ugovora iz članka 294. i zlouporabe položaja i ovlasti iz članka 337. stavaka 3. i 4. KZ-a te novoga ka-znenog djela zlouporabe povjerenja u gospodarskom poslovanja iz članka 246. NKZ-a.

No još se uvijek vode postupci za kaznena djela gos-podarskog kriminala počinjena tijekom 90-ih godina prošlog stoljeća, a također navedeni Zakon o nezasta-rijevanju kaznenih djela ratnog profi terstva i kaznenih djela iz procesa pretvorbe i privatizacije nalaže da se poduzima progon za krivična djela još iz OKZ RH-a, te kaznena djela iz KZ-a. Ako se bude ozbiljno i šire pristu-pilo procesuiranju za kaznena djela nakon donošenja novoga Kaznenog zakona, u praksi bi moglo doći do ozbiljnih problema. Stoga bi bilo potrebno odgoditi pri-mjenu članka 247. NKZ-a bar za pet godina ili staviti dulji

30 Novoselec, P., HLJKPP, 2/2010, str. 701.31 Barbić, J., Privatnopravna obilježja predloženog novog kaznenog

djela zlouporabe povjerenja, u: F. Bačić i dr., Konačni Prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona, 2003., str. 222.-223., bilj. 17, (219.-246.).

32 Novoselec, P., Uvod u gospodarsko kazneno pravo, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 2009., str. 74.

vacatio legis da se završe postupci u tijeku i procesuiraju postupci ratnog profi terstva i kaznena djela iz procesa pretvorbe i privatizacije.

Samo ukidanje nekog kaznenog djela ne znači nuž-no i da je ono dekriminalizirano te ono i dalje može po-stojati u nekom drugom kaznenom djelu.33 Kao primjer u praksi navodi se ukidanje kaznenog djela pljačke koja je zapravo predstavljala kvalifi ciranih oblik postojećih djela razbojništva, teške krađe, razbojniče krađe, prije-vare i dr., i šumske krađe koja je zapravo bila posebni oblik krađe i ostala krađa.

Da bi neko kazneno djelo nastavilo postojati u no-vom ili drugom kaznenom djelu, potrebno je da među njima postoji tzv. pravni kontinuitet, odnosno da ta ka-znena djela pripadaju istom tipu neprava.34 Taj konti-nuitet postoji kada su oba propisa usmjerena na zaštitu istog pravnog dobra i kad inkriminiraju isti napad na to dobro. Ako je kontinuitet očuvan odnosno ako je samo modifi cirano isto kazneno djelo, sud će primijeniti zakon koji je blaži za počinitelja.

Ako se ipak zakonodavac ne odluči na odgodu primje-ne predmetne odredbe ili dulji vacatio legis, predlažem

da se pravni kontinuitet kod budućeg kaznenog djela Zlouporaba povjerenja u gospodarskom poslovanju jasno zakonski uredi, i to u prijelaznim i završnim odredbama ili u odredbama o vremenskom važenju kaznenog zako-nodavstva. Trebalo bi odrediti da se dosadašnja kaznena i krivična djela zamjenjuju, a ne ukidaju. Naime, problem će u praksi biti u tome da će se okrivljeniku suditi za ukinuto gospodarsko kazneno djelo koje će biti blaže od djela u kojem se nastavlja njegov kontinuitet, a u postupku će mu u pravilu prijetiti bezuvjetna kazna zatvora. Moramo imati i u vidu da još postoje neki nedovršeni predmeti na koje se primjenjuje KZ RH i OKZ RH, odnosno da će se predmeti koji budu pokrenuti u vezi s pretvorbom i privatizacijom morati kvalifi cirati po istim zakonima ako su blaži od KZ/97 i budućega novog KZ-a. Postojala je mo-gućnost da se prije donošenja novoga Kaznenog zakona donese novela dosadašnjega Kaznenog zakona kojom bi se jasno navelo da se dosadašnja kaznena i krivična djela zamjenjuju novima i u njemu nastavljaju pravni kontinu-itet, a ne da se ona ukidaju, te uvodi novo kazneno djelo, kao što je to predlagala ukinuta Novela iz 2003.35

33 Ibid., Novoselec, P., Uvod, str. 78. 34 Ibid., str. 79. 35 Vidi: Zakon o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona od 9. srpnja

2003. (Nar. nov., br. 111/03). Isti Zakon ukinut je odlukom Ustavnog suda od 27. studenoga 2003. (Nar. nov., br. 190/03) zato što kao or-ganski zakon nije bio izglasan potrebnom kvalifi ciranom većinom.


Ako bi se pitanje kontinuiteta rješavalo u prijelaznim i završnim odredbama, nacrt iste odredbe mogao bi gla-siti: Kaznena djela iz čl. 291., čl. 292., čl. 294. i 337. st. 3. i 4. iz KZ/97, NN, br. ... zamijenjena su kaznenim djelom zlouporabe povjerenja u gospodarskom poslovanju i dr. kaznenim djelima (prijevarom, krivotvorenjem službenih isprava, obvezom vođenja trgovačkih i poslovnih knjiga, utaje poreza) iz ovog Zakona te će se započeti postupci dovršiti po zakonu za koji sud ocijeni da je blaži. Podredno bi se moglo točno precizirati koja kaznena djela imaju kontinuitet i u kojem novom kaznenom djelu.

Rješenje pitanja pravnog konitinuiteta pokušalo se riješiti u čl. 3. NKZ-a pod naslovom Načelo primjene bla-žeg zakona i vremensko važenje kaznenog zakonodavstva. Prema počinitelju prije svega se primjenjuje zakon koji je bio na snazi u vrijeme kad je kazneno djelo počinjeno (čl. 3. st. 1.). Ako se je kazneni zakon nakon počinjenja kaznenog djela, a prije donošenja pravomoćne presude, izmijenio jednom ili više puta, primijenit će se zakon koji je najblaži za počinitelja.

Odredbom stavka 3. članka 3. NKZ-a nastoji se riješiti pravni kontinuitet te se navodi da ako se u slučajevima iz st. 2. čl. 3. NKZ-a izmijeni naziv ili opis kaznenog dje-la, sud će ispitati postoji li pravni kontinuitet tako da činjenično stanje podvede pod biće odgovarajućeg ka-znenog djela iz novog zakona, pa ako utvrdi da postoji, primijenit će zakon koji je blaži za počinitelja. Također je određeno da nema kaznenog djela ako pravni konti-nuitet ne postoji. Vidjet ćemo kako će ista odredba biti primjenjiva u praksi.

Također, smatram da u sadašnjoj situaciji nije trebalo donositi novi Kazneni zakon, već je trebalo izmijeniti do-sadašnji, jer će uz primjenu novog Zakona o kaznenom postupku to donijeti dosta problema u praksi. Naime, svaki novi kazneni, pa i procesni zakon, odmah u po-četku stvara poteškoće u primjeni i zastoj u radu dok sudska praksa ne protumači jasno njegove dvojbene odredbe. To neminovno dovodi do ukidanja predmeta, odnosno učenja na pogreškama, a rezultira i poveća-njem broja neriješenih (starih) i ukinutih predmeta.

5.1. Primjena pravnog kontinuiteta u sudskoj praksi

Smatramo da bi pravni kontinuitet i primjenu blaže-ga kaznenog zakona trebao objasniti državni odvjetnik već pri pokretanju istrage, a svakako pri podizanju op-

tužnice. Za isto će biti potrebno pripremiti komentare kaznenih zakona u kojima su slična ili istovrsna djela usporedno navedena.36

Druga etapa utvrđivanja pravnog kontinuiteta bit će sud koji će odlučivati o prigovoru na optužnicu, odno-sno koji će morati riješiti sva sporna pitanja. Predsjed-nik vijeća će kada ne postoji prigovor na optužnicu u slučaju nekog spornog pitanja, morati iskoristiti ovlast da sam dostavi optužnicu na izvanraspravno vijeće. U slučaju da optužno ili izvanraspravno vijeće utvrdi da nema kontinuiteta između kaznenih djela, obustavit će postupak (čl. 275. t. 3. ZKP/97, čl. 335. st. 1. t. 3. ZKP/08), a u slučaju nekog spornog pitanja može vratiti optužnicu na ispravak ili razjašnjenje državnom odvjetniku (čl. 274. st. 2. ZKP/97, čl. 356. st. 1. ZKP/08).

Treća etapa koju bi svakako trebalo izbjeći je da o spornom pitanju pravnog kontinuiteta odlučuje pred-sjednik vijeća ili vijeće na raspravi. No do toga svakako može doći u slučaju promjene pravne kvalifi kacije od strane državnog odvjetništva ili od strane samog suda prilikom donošenja presude. Naime, nepravilna primje-na pravnog kontinuiteta neminovno dovodi do ukida-nja presude od strane višeg suda.


Zakon o nezastarijevanju kaznenih djela ratnog profi terstva i kaznenih djela iz procesa pretvorbe i pri-vatizacije detaljno propisuje za koja se kaznena djela ratnog profi terstva te kaznena djela iz procesa pretvor-be i privatizacije počinjena u vrijeme Domovinskog rata i mirne reintegracije, ratnog stanja i neposredne ugroženosti neovisnosti i teritorijalne cjelovitosti države kazneni progon može poduzeti i nakon isteka rokova za zastaru kaznenog progona.

Osim navedenog Zakona donesena je i mini dopuna sadašnjega Kaznenog zakona. U kontekstu donošenja novog Kaznenog zakona postavit će se pitanje pravnog kontinuiteta nekih kaznenih djela jer bi nakon donoše-nja istog u primjeni mogla biti tri kaznena zakona.

To će se prije svega odnositi na kazneno djelo Zlou-poraba povjerenja u gospodarskom poslovanju u odnosu na neka gospodarska kaznena djela koja neće pod svo-jim dosadašnjim imenom postojati u novom Kaznenom zakonu.

36 Horvatić, Ž., Novo hrvatsko kazneno pravo, Organizator, Zagreb, 1997.


SUMMARY With the amendments to the Constitution of the Republic of Croa-

tia the non-application of statutory limitations to criminal off ences of Homeland War profi teering (1991 – 1995) and criminal off ences arising from the transformation and privatization processes that began in 1991 and lasted an entire decade was adopted. Following the amendments, the Act on Non-Application of Statutory Limitations to Criminal Off en-ces of Homeland War Profi teering and Criminal Off ences Arising from the Transformation and Privatization Processes was passed. The author analyses the mentioned Act in the context of passing the new Criminal Code and the legal continuity of certain criminal off ences due to the fact that with the passing of the new Criminal Code there might be three criminal acts in force.

Key words: Criminal Code, criminal off ences of war profi teering, criminal off ences arising from the transformation and privatization processes.

THE NON-APPLICATION OF STATUTORY

LIMITATIONS TO CRIMINAL OFFENCES OF

HOMELAND WAR PROFITEERING AND

CRIMINAL OFFENCES ARISING FROM THE

TRANSFORMATION AND PRIVATIZATION

PROCESSES

NOVINE I AKTUALNA PITANJA IZ RADNIH ODNOSA - OSTVARIVANJE I ZAŠTITA PRAVA U 2012.

Zbornik radova “NOVINE I AKTUALNA PITANJA IZ RADNIH ODNOSA - OSTVARIVANJE I ZAŠTITA PRAVA U 2012.” sadrži autorske radove u kojima se obrađuje niz tema posvećenih ins tu ma radnoga prava kako onih koji svojom aktualnošću, ali i određenim nejasnoćama u primjeni, izazivaju pozornost prak čara tako i onih koji su u posljednje vrijeme obuhvaćeni izmjenama Zakona o radu (Nar. nov., br. 149/09, 61/11), Zakona o parničnom postupku (Nar. nov., br. 57/11) te Ovršnog zakona (Nar. nov., br. 139/10, 125/11, 150/11, 154/11-Uredba, 12/12).

AUTORI: I. Cvitanović - D. Milković - I. Tadić - D. Terek T. Vujičić - M. Zuber

PRILOG ZBORNIKU:Poseban prilog Zborniku radova je UREDNIČKI PROČIŠĆENI TEKST ZAKONA O RADU (Nar. nov., br. 149/09, 61/11).

ožujak 2012.

broj stranica: 360cijena: 190,00 kn


akcija akcija akcija akcija akcija akcija


dr. sc. Ivan Kaladić*

U članku se analizira slučaj iz sudske prakse u kojem se javilo kao sporno pitanje valjanosti izvansudske

nagodbe stranaka o pravima i obvezama iz ništavog ugovora o zajmu, te se iznose razlozi koji opravdavaju

zaključak da je takva izvansudska nagodba ništava.

Ključne riječi: ništavost, ništavost ugovora o zajmu, ništavost izvansudske nagodbe.

OSVRT NA SUDSKU PRAKSUStručni članak UDK 347.441.84

dr. sc. Ivan Kaladić*

Ništavost (ništetnost) nagodbe sklopljene o ništavom (ništetnom) ugovoru o zajmu

U članku se analizira slučaj iz sudske prakse u kojem se javilo kao sporno pitanje valjanosti izvansudske

nagodbe stranaka o pravima i obvezama iz ništavog ugovora o zajmu, te se iznose razlozi koji opravdavaju

zaključak da je takva izvansudska nagodba ništava.

Ključne riječi: ništavost, ništavost ugovora o zajmu, ništavost izvansudske nagodbe.

1. UVOD

Pravni poredak poznaje i ugovore koji nemaju prav-ni učinak u smislu mogućnosti njihovog prisilnog ispu-njenja. To su ništetni ugovori o kojima govore odredbe čl. 322.-328. Zakona o obveznim odnosima.1

Prema odredbi čl. 322. st. 1. ZOO-a, ugovor koji je protivan Ustavu Republike Hrvatske, prisilnim propi-sima ili moralu društva ništetan je, osim ako cilj po-vrijeđenog pravila ne upućuje na neku drugu pravnu posljedicu ili ako zakon u određenom slučaju ne propi-suje što drugo, a prema odredbi st. 2. toga zakonskog članka ako je sklapanje određenog ugovora zabranje-no samo jednoj strani, ugovor je valjan ako u zakonu nije što drugo predviđeno za određeni slučaj, a strana koja je povrijedila zakonsku zabranu snosit će odgova-rajuće posljedice.

Tim odredbama sadržajno su odgovarale odredbe čl. 103. prije važećeg Zakona o obveznim odnosima2,

* Ivan Kaladić, Slatina.1 Zakon o obveznim odnosima, Nar. nov., br. 35/05, 41/08 i 125/11

- dalje u tekstu: ZOO. 2 Zakon o obveznim odnosima, Službeni list SFRJ, br. 29/78, 39/85,

46/85, 57/89, Nar. nov., br. 53/91, 73/91, 111/93, 3/94, 7/96, 91/96, 112/99, 88/01 - dalje u tekstu: ZOO/1978.

osim što je u odredbi st. 1. toga članka umjesto riječi ništetan, bila riječ ništav, a u odredbi st. 2. istoga članka umjesto riječi ugovor je valjan, bile su riječi ugovor će ostati na snazi.

O posljedicama ništetnosti ugovora govori se u odredbama čl. 323. ZOO-a koje glase:

(1) U slučaju ništetnosti ugovora svaka ugovorna strana dužna je vratiti drugoj sve ono što je primila na temelju takva ugovora, a ako to nije moguće, ili ako se narav onoga što je ispunjeno protivi vraćanju, ima se dati odgovarajuća naknada u novcu, prema cijenama u vrijeme donošenja sudske odluke, ako zakon što drugo ne određuje.

(2) Ugovaratelj koji je kriv za sklapanje ništetnog ugovora odgovoran je svome suugovaratelju za štetu koju trpi zbog ništetnosti ugovora ako ovaj nije znao ili prema okolnostima nije morao znati za postojanje uzro-ka ništetnosti.

Odredbi čl. 323. st. 1. ZOO-a sadržajno je odgovara-la odredba čl. 104. st. 1. ZOO-a/1978 osim terminološke zamjene riječi ništavost ništetnošću, a čl. 104. ZOO/1978 imao je stavak 2. i 3. koji su glasili:

2. Ali, ako je ugovor ništav zbog toga što je po svom


sadržaju ili cilju protivan Ustavu Republike Hrvatske i pri-silnim propisima, sud može odbiti, u cjelini ili djelomično, zahtjev nesavjesne strane za vraćanje onog što je drugoj strani dao, a može i odlučiti da druga strana ono što je primila po osnovi zabranjenog ugovora preda općini na čijem teritoriju ona ima sjedište, odnosno prebivalište.

3. Pri odlučivanju sud će voditi računa o savjesnosti jedne odnosno obje strane, o značenju društvenih interesa koji se ugrožavaju te o moralnim shvaćanjima društva.

U praksi je bilo slučajeva da su za vrijeme važenja ZOO-a/1978 stranke sklapale ugovore protivno pro-pisima zbog čega su se smatrali ništavim, a zatim su sklapale određene sporazume u vezi njih pod nazivima utanačenje, nagodba, i sl., koji nisu ispunjavani, pa su vjerovnici zahtijevali ispunjenje tih sporazuma u sud-skom postupku, a pred sudovima se javilo sporno pita-nje - jesu li takvi sporazumi pravno valjani ili ništavi?

U ovom članku analiziramo slučaj iz sudske prakse u kojem je tužitelj - zajmodavac zahtijevao od suda da obveže tuženika - zajmoprimca na isplatu kunske protuvrijednosti određenog iznosa u DEM na temelju ugovora o zajmu, izvansudske nagodbe i “utanačenja” u vezi sklopljenog ugovora o zajmu, a tuženik se proti-vio tužbenom zahtjevu.

2. DOGAĐAJ IZ SUDSKE PRAKSE

U sudskom postupku utvrđeno je da su stranke sklopile ugovor o zajmu određenog iznosa u DEM, a zatim izvansudsku nagodbu i “utanačenje” o visini tuženikova dugovanja u DEM na temelju sklopljenog ugovora o zajmu.

3. NAČIN RJEŠAVANJA

PREDMETNOG SPORA

Prvostupanjskom presudom tuženik je obvezan tužitelju platiti 46.570,50 EUR sa zateznim kamatama koje poslovne banke u mjestu ispunjenja plaćaju na devizne štedne uloge po viđenju od 18. siječnja 1999. do 31. prosinca 2001. na iznos od 91.084,00 DEM, a od 1. siječnja 2002. do isplate na iznos od 46.570,50 EUR, u kunskoj protuvrijednosti po srednjem tečaju Narodne banke Hrvatske na dan isplate.3

Drugostupanjskom presudom odbijena je žalba

3 Presuda Općinskog suda u Zagrebu br. P-3550/96 od 6. travnja 2004.

tuženika kao neosnovana i potvrđena prvostupanjska presuda.4

Tuženik, nezadovoljan drugostupanjskom presu-dom, pravodobno ju je pobijao izjavljenom i dopušte-nom revizijom, te zbog pogrešne primjene materijal-nog prava, a revizijski sud je rješenjem ukinuo presude drugostupanjskog i prvostupanjskog suda te predmet vratio prvostupanjskom sudu na ponovno suđenje.5

U obrazloženju odluke revizijskog suda, među osta-lim, navedeno je:

“Predmetni tužbeni zahtjev tužitelj temelji na izvansudskoj nagodbi sklopljenoj između stranaka 17. siječnja 1997. kojom se tuženik obvezao platiti tužitelju kunsku protuvrijednost deviznog iznosa od 91.084,00 DEM u roku od dvije godine.

Nagodba je sklopljena u vezi s tužiteljevim potraži-vanjem prema tuženiku iz ugovora o zajmu, sklopljenim između tužitelja kao zajmodavca i tuženika kao zajmo-primca, na temelju kojeg je tužitelj pozajmio tuženiku 400.000,00 DEM i “Utanačenja” kojeg su stranke sklo-pile 1. prosinca 1994. u kojem se utvrđuje tuženikovo dugovanje iz ugovora o zajmu u iznosu od 105.236,77 DEM s 2% kamata mjesečno do isplate duga.

Osporavajući osnovanost tužbenog zahtjeva, tuže-nik tijekom postupka pred nižestupanjskim sudovima, te nastavno i u reviziji, ističe da je spomenuto “Utana-čenje” ništavo s obzirom na odredbu čl. 10. st. 3. Zako-na o osnovama deviznog sustava, deviznog poslovanja i prometa zlatom (Nar. nov., br. 91A/93) kojom je odre-đeno da nisu dopušteni kupnja, prodaja i pozajmljiva-nje deviza, kao i posredovanje u tim poslovima između domaćih osoba te između domaće i strane osobe, pa da je stoga ništava i nagodba sklopljena na temelju tog pravnog posla, te da je tuženik bio dužan vratiti tužite-lju samo ono što je primljeno, a tu obvezu da je ispunio vrativši tužitelju 450.000,00 DEM.

Tuženikov prigovor ništavosti ugovora o zajmu i nagodbe sudovi su ocijenili neosnovanim uz obrazlo-ženje da je izvansudska nagodba na kojoj se temelji utuženo potraživanje ugovor, pa da se “nakon nagod-be prava i obveze između stranaka prosuđuju u skladu s odredbama nagodbe kojom su stranke ugovorile is-punjenje obveze primjenom valutne klauzule u skladu s odredbom čl. 395. st. 2. ZOO-a”.

4 Presuda Županijskog suda u Zagrebu br. Gž-1017/08 od 6. listopada 2009.

5 Rješenje Vrhovnog suda Republike Hrvatske br. Revx-556/2010-2 od 8. rujna 2010. - iz arhive suda.


Predmetni ugovor o zajmu stranke su sklopile 27. svibnja 1993., dakle prije stupanja na snagu spomenu-tog Zakona o osnovama deviznog sustava, deviznog poslovanja i prometa zlatom, koji je stupio na snagu 19. listopada 1993., pa se pitanje ništavosti tog ugovo-ra ne može ocjenjivati primjenom tog zakona, na koji se poziva tuženik, već su mjerodavne odredbe Uredbe o uvjetima i načinu održavanja likvidnosti u plaćanjima prema inozemstvu (Nar. nov., br. 61/92).

Prema odredbi čl. 11. navedene Uredbe, kupnja, prodaja i pozajmljivanje deviza između domaćih oso-ba i između domaćih osoba i stranih osoba u Republici Hrvatskoj zabranjena je izvan jedinstvenog deviznog tržišta. Dakle, i tim propisom bilo je zabranjeno pozaj-mljivanje deviza između domaćih osoba, a i između do-maćih i stranih osoba, pa su ugovori o zajmu sklopljeni suprotno toj zabrani ništavi s obzirom na odredbu čl. 103. st. 1. Zakona o obveznim odnosima (Nar. nov., br. 53/91 i 73/91 - dalje: ZOO).

Stoga je ništav i predmetni ugovor o zajmu.

Prema odredbi čl. 104. st. 1. ZOO-a, u slučaju ništa-vosti ugovora svaka ugovorna strana dužna je vratiti drugoj sve što je primila po toj osnovi.

Sukladno toj odredbi tuženikova obveza vraćanja deviznih sredstava koje je primio od tužitelja na teme-lju ugovora o zajmu ne može se temeljiti na odredba-ma ništavog ugovora o zajmu, već se ta obveza temelji na navedenoj zakonskoj odredbi.

Predmetnim utanačenjem stranke su utvrdile po-stojanje ugovora o zajmu i tužiteljevog potraživanja, odnosno tuženikovog duga po osnovi tog ugovora, u iznosu od 105.236,77 DEM s 2% kamata mjesečno, a ugovorom o nagodbi utvrđuje se tužiteljevo potraživa-nje iz ugovora o zajmu i utanačenja na dan 16. svibnja 1996. u iznosu od 151.807,00 DEM, te se tuženik obve-zuje da će platiti 60% tog potraživanja u roku od dvije godine u kunskoj protuvrijednosti po srednjem tečaju DEM na dan isplate, a što je utuženi i dosuđeni iznos od 46.570,50 EUR, odnosno prije 91.084,00 DEM.

Dakle, “Nagodba” i “Utanačenje”, koje po svojoj pravnoj prirodi također predstavlja nagodbu, skloplje-ni su isključivo u vezi s ispunjenjem tužiteljeve obveze iz ništavog ugovora o zajmu.

Predmet pravovaljane nagodbe može biti samo postojeći obveznopravni odnos, a ne i ništavi pravni posao.

Prema odredbi čl. 1096. st. 2. ZOO-a, nagodba sklo-pljena o ništavom pravnom poslu je ništava.

Predmetna nagodba sklopljena je o ništavom ugo-voru o zajmu, pa tuženik osnovano ističe i njezinu ni-štavost.

Stoga se utuženo potraživanje ne može temeljiti na nagodbi.

Međutim, budući da prema odredbi čl. 186. st. 3. ZPP-a sud nije vezan za pravnu osnovu tužbe te da tu-žitelju pripada pravo na vraćanje onog što je tuženik primio po osnovi ništavog ugovora o zajmu, pitanje osnovanosti tužbenog zahtjeva trebalo je raspraviti u skladu s odredbom čl. 104. ZOO-a.

U reviziji se ističe da je tuženik vratio tužitelju 450.000,00 DEM, što bi značilo da je svoju zakonsku obvezu vraćanja onog što je primio ispunio. Međutim, budući da zbog pogrešne primjene materijalnog prava tu odlučnu činjenicu sudovi nisu utvrđivali, na temelju odredbe čl. 395. st. 2. ZPP-a nižestupanjske presude je valjalo ukinuti i predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovno suđenje.”

U vezi s obrazloženjem navedene odluke revizij-skog suda objavljena je sentencija sljedećeg sadržaja:

“Ništavna je nagodba sklopljena o ništavom ugo-voru o zajmu.”6

4. KOMENTAR SUDSKE ODLUKE

Sudovi koji su odlučivali u predmetnom sporu nisu bili jedinstveni u vezi osnovanosti tužbenog zahtjeva. Prvostupanjski i drugostupanjski sud smatrali su da je tužbeni zahtjev osnovan, a revizijski sud je zbog sum-nje u osnovanost toga zaključka ukinuo presude dru-gostupanjskog i prvostupanjskog suda i predmet vra-tio prvostupanjskom sudu na ponovno suđenje.

Predmetni ugovor o zajmu sklopljen je 27. svibnja 1993., dakle u vrijeme kada je u našoj zemlji vladala ve-lika stopa infl acije domaćeg novca (HRD). U nastojanju da im se zajam vrati u jednakoj novčanoj vrijednosti, zajmodavci su često davali u zajam strani novac kao tzv. čvrstu valutu. Međutim, društvene prilike u našoj zemlji u to vrijeme nisu dopuštale slobodni promet devizama. U vrijeme sklapanja predmetnog ugovora o zajmu bila je na snazi Uredba o uvjetima i načinu odr-žavanja likvidnosti u plaćanjima prema inozemstvu7,

6 Sentencija obrazloženja odluke Vrhovnog suda Republike Hrvatske navedene pod 5, ING Pregled sudske prakse za 2011., obvezno pra-vo, str. 163.

7 Uredba o uvjetima i načinu održavanja likvidnosti u plaćanjima prema inozemstvu, Nar. nov., br. 61/92.


koja je člankom 11. propisala da je kupnja, prodaja i pozajmljivanje deviza između domaćih osoba i između domaćih osoba i stranih osoba u Republici Hrvatskoj zabranjena izvan jedinstvenog deviznog tržišta.

U predmetnom slučaju ugovor o zajmu sklopile su domaće (fi zičke) osobe protivno čl. 11. navedene Ured-be, a što znači da je ugovor o zajmu bio ništav u smi-slu odredbe čl. 103. st. 1. ZOO-a/1978. To je imalo za posljedicu da tužitelj prema tuženiku nije stekao pravo na povrat pozajmljenog stranog novca u smislu ispu-njenja obveze zajmoprimca na vraćanje zajma prema sklopljenom ugovoru o zajmu.

S obzirom da tuženik tužitelju nije vratio zajam pre-ma sklopljenom ugovoru o zajmu, stranke su 1. prosin-ca 1994. sklopile sporazum pod nazivom “Utanačenje” kojim su utvrdile da tuženikovo dugovanje iz ugovora o zajmu iznosi 105.236,77 DEM s 2% kamata mjesečno do isplate duga. Međutim, to utanačenje je bez prav-nog učinka. Naime, tuženik u ovom slučaju nije bio ob-vezan na temelju sklopljenog ugovora o zajmu tužite-lju vratiti 400.000 DEM na ime ispunjenja obveze vraća-nja zajma, pa je stoga bez pravnog učinka i utvrđenje u utanačenju da tuženik duguje tužitelju iz ugovora o zajmu 105.236,77 DEM s kamatama.

Tuženik nije tužitelju izvršio isplatu prema utanače-nju od 1. prosinca 1994., pa su stranke 17. siječnja 1997. sklopile izvansudsku nagodbu kojom su utvrdile da tu-žiteljevo potraživanje iz ugovora o zajmu i utanačenja na dan 16. svibnja 1996. iznosi 151.807,00 DEM, a da se tuženik obvezuje platiti 60% toga potraživanja u roku od dvije godine u kunskoj protuvrijednosti po srednjem te-čaju DEM na dan isplate, a što predstavlja utuženi iznos od 46.570,50 EUR, odnosno prije 91.084,00 DEM.

Potrebno je istaknuti da ni utvrđenje u izvansud-

skoj nagodbi od 17. siječnja 1997. o iznosu dugovanja tuženika iz ugovora o zajmu nema pravni učinak. Na-ime, prema odredbi čl. 1096. st. 2. ZOO-a/1978 ništava je nagodba o ništavom pravnom poslu i kad su ugova-ratelji znali za ništavost i htjeli nagodbom da je uklone. U predmetnom slučaju stranke su znale da je predmet-ni ugovor o zajmu ništav, jer je bio protivan prisilnom propisu, a ugovorom o izvansudskoj nagodbi ugovori-le su visinu tuženikovog dugovanja iz ugovora o zajmu i sklopljenog utanačenja - dakle, tom nagodbom htjele su ukloniti ništavost ugovora o zajmu i utanačenja.

Stoga tužitelj u ovom slučaju nema pravo na isplatu novčane tražbine na ime ispunjenja obveze iz ugovora o zajmu, utanačenja i izvansudske nagodbe, a pripada-ju mu prava u smislu čl. 104. st. 1. ZOO-a/1978.

Može se primijetiti da navod u obrazloženju odluke revizijskog suda “predmet pravovaljane nagodbe može biti samo postojeći obveznopravni odnos, a ne i ništavi pravni posao” nije sasvim razumljiv, jer i u slučaju ni-štavog pravnog posla postoji obveznopravni odnos na temelju kojega postoji obveza vraćanja onoga što je primljeno na osnovi ništavog pravnog posla. Isti navod treba tumačiti u smislu da predmet pravovaljane na-godbe može biti samo pravno valjani obveznopravni odnos.

U sudskoj praksi valjalo bi slijediti pravna shvaćanja izražena u navedenoj odluci revizijskog suda.

5. ZAKLJUČAK

S obzirom na naprijed navedene razloge, može se zaključiti da je pravno ništava izvansudska nagodba stranaka o pravima i obvezama iz ništavog ugovora o zajmu.

SUMMARY The paper analyses a case-law in which the issue of the validity of

an extrajudicial settlement on the rights and obligations arising from a null lease agreement was raised. Reasons that justify the conclusion that such an extrajudicial settlement is null are given.

Key words: nullity, nullity of the lease agreement, nullity of the extrajudicial settlement.

NULLITY OF A SETTLEMENT ARISING

FROM A NULL LEASE AGREEMENT


PARNIČNI POSTUPAKStručni članak UDK 347.93

Josip Turkalj, dipl. iur.*Tomislav Artuković, dipl. iur.**

Dopustivost preinake prijedloga za povrat u prijašnje stanje

Najčešći problemi prilikom primjene instituta povrata u prijašnje stanje vezani su uz pretpostavke za

podnošenje prijedloga za povrat u prijašnje stanje, a to se prije svega odnosi na problem pravodobnosti

prijedloga za povrat te postojanja opravdanih razloga za propuštanje. Ponekad dolazi do izmjene činje-

ničnih navoda u prijedlozima za povrat u prijašnje stanje, te je jedan takav slučaj i izazvao pisanje ovog

članka. U članku će, uz prikaz dostupne sudske prakse, biti dotaknuti i neki drugi naznačeni problemi, jer

preinaku prijedloga za povrat u prijašnje stanje nije moguće analizirati izdvojeno od samoga instituta

povrata u prijašnje stanje.

Ključne riječi: Zakon o parničnom postupku, povrat u prijašnje stanje.

1. OPĆENITO O POVRATU

U PRIJAŠNJE STANJE

Defi niciju instituta povrata u prijašnje stanje nala-zimo u odredbi čl. 117. st. 1. Zakona o parničnom po-stupku (dalje: ZPP).1 Prema toj odredbi povrat u prijaš-nje stanje je institut kojim se stranci na njezin prijedlog dopušta naknadno obaviti određenu radnju, ako je stranka propustila ročište ili rok za poduzimanje kakve radnje u postupku i zbog toga izgubila pravo na po-duzimanje te radnje. Dakle, svrha instituta je vraćanje parnice u stanje prije opravdanog propuštanja roka ili ročišta za poduzimanje određene parnične radnje zbog kojeg je stranka izgubila pravo na naknadno po-duzimanje propuštene radnje.2 Prema tome, ovim in-stitutom omogućeno je stranci koja je htjela poduzeti

* Josip Turkalj, sudac Visokog trgovačkog suda Republike Hrvatske.** Tomislav Artuković, viši sudski savjetnik Županijskog suda u Velikoj Gorici.1 Nar. nov., br. 53/91, 91/92, 112/99, 117/03, 88/05, 2/07, 84/08, 96/08, 123/08, 57/11 i

148/11.2 Triva - Dika: Građansko parnično procesno pravo, VII. izd., Narodne novine, Zagreb, 2004.,

str. 390.

određenu parničnu radnju, ali ju je zbog opravdanih razloga propustila poduzeti, da je u konačnici ipak po-duzme.

2. PRETPOSTAVKE ZA POVRAT U PRIJAŠNJE STANJE

Pretpostavke za povrat u prijašnje stanje propisane su odredbama čl. 117., 118. i 119. ZPP-a. Neke su pret-postavke procesnoga karaktera i stoga o njima ovisi dopustivost prijedloga, dok su druge meritornoga ka-raktera i o njima ovisi osnovanost prijedloga.3

2.1. Procesne pretpostavke

2.1.1. Podnošenje urednog i potpunog prijedloga

Prijedlog za povrat u prijašnje stanje mora sadržava-

3 Dika, Mihajlo: Građansko parnično pravo - parnične radnje, Narodne novine, Zagreb, 2008., str. 110. i slj.


ti sve podatke kao i drugi podnesci (čl. 106. st. 2. ZPP-a), no ujedno treba biti činjenično i dokazno potkrijepljen i u pogledu činjenica koje se odnose na pravodobnost i dopuštenost prijedloga i u pogledu činjenica koje se odnose na osnovanost prijedloga (čl. 106. st. 4. ZPP-a). Ako prijedlog ne bi bio razumljiv ili ne bi sadržavao sve što je potrebno da bi se po njemu postupilo, sud će ga predlagatelju vratiti na ispravak, odnosno dopunu (čl. 109. ZPP-a).

2.1.2. Pravodobnost prijedloga za povrat u prijašnje stanje

Da bi se prijedlog za povrat u prijašnje stanje uopće uzeo u meritorno razmatranje, nužno je da je povrat zatražen u zakonskom roku.

Rokovi za podnošenje prijedloga propisani su odredbom čl. 118. ZPP-a. Tako je odredbom čl. 118. st. 2. ZPP-a propisano da se prijedlog za povrat u prijašnje stanje mora podnijeti u roku od petnaest dana, raču-najući od dana kada je prestao razlog koji je uzrokovao propuštanje, a ako je stranka tek kasnije saznala za pro-puštanje - od dana kada je za to saznala. Nakon prote-ka tri mjeseca od dana propuštanja ne može se tražiti povrat u prijašnje stanje (čl. 118. st. 4. ZPP-a), odnosno u postupku pred trgovačkim sudovima nakon proteka roka od trideset dana (čl. 500. t. 1. ZPP-a).4,5,6

Dakle, kada je riječ o povratu u prijašnje stanje, ZPP regulira dva roka - subjektivni (koji iznosi petna-est dana) i objektivni (koji iznosi tri mjeseca, odnosno trideset dana), s time da su oba roka neproduživa i prekluzivna. Pritom je bitno naglasiti da je protekom

4 “Početak tog roka može se, prema st. 2. čl. 118. ZPP-a, računati na dva različita načina, i to: od prestanka razloga za propuštanje ili od saznanja za propuštanje. Ako je razlog prestao nakon saznanja za propuštanje, rok se računa od dana kad je taj razlog prestao, ali ako u vrijeme prestanka razloga stranka još nije saznala za štetne posljedice propuštanja, rok tre-ba računati tek od dana saznanja za te posljedice. Ovakvo zakonsko rješenje je razumljivo jer bi bilo nepravično kada bi protiv stranke tekao prekluzivni rok za koji ona ne zna da je počeo teći. U ovom je slučaju sud prvog stupnja početak roka vezao uz prestanak razloga za propuštanje, iako je stranci kasnije dostavljena presuda, pa je dakle rok trebao početi teći od saznanja za propuštanje. Pritom treba reći i to da je novelom Zakona o parničnom postupku položaj predlagatelja otežan utoliko što ako stranka već u pozivu za ročište (ili na poduzimanje parnične radnje) bude upozorena na posljedice propuštanja, smatrat će se da je saznala za propuštanje onog dana kada je održano ročište na koje je pozvana, odnosno kada je istekao rok u kojem je trebala poduzeti radnju. Budući da u ovom pozivu upozorenja nije bilo, tu odredbu nije bilo moguće primijeniti.” (Županijski sud u Zagrebu, Gžr-31/06 od 31. siječnja 2006.)

5 “Budući da je punomoćnik tužitelja na ročištu dana 25. travnja 2006. primio na znanje dan i sat održavanja ročišta koje je propustio (8. svibnja 2006.), a nije bio upozoren na posljedice propuštanja, to je prema shvaćanju ovoga suda rok za podnošenje prijedloga za povrat u prijašnje stanje počeo teći od dana kada je tužitelj primio rješenje o povlačenju tužbe, jer je on tek toga dana doznao za posljedicu svoga propuštanja.” (Županijski sud u Velikoj Gorici, Gž-4076/06-2 od 29. kolovoza 2007.)

6 “Budući da je tužitelj propustio dostaviti sudu ispravljenu tužbu u roku od 30 dana od dana primitka rješenja kojim je pozvan na ispravak, a bio je upozoren na posljedice propušta-nja, smatra se da je saznao za propuštanje onoga dana kojega je istekao rok u kojem je radnju trebao poduzeti (čl. 118. st. 3. ZPP-a). Tako je pravilno sud prvoga stupnja utvrdio da u konkretnom slučaju rok od 15 dana počinje teći od 19. ožujka 2007. (a ne kako to pogrešno smatra žalitelj od 4. travnja 2007.) i ističe 3. travnja 2007. Stoga je i prijedlog za povrat u prijašnje stanje od 5. travnja 2007. podnesen izvan proteka roka od 15 dana od dana saznanja za propuštanje, pa ga je sud prvoga stupnja pravilno odbacio.” (Županijski sud u Velikoj Gorici, Gž-1058/07 od 1. srpnja 2009.)

objektivnog roka (koji se uvijek računa od dana propu-štanja), isključeno svako računanje subjektivnog roka, i to neovisno o tome što subjektivni rok još nije prote-kao ili možda nije ni počeo teći. Vrijedi i obrnuto, pa ako istekne subjektivni rok, pravo na povrat prestaje, bez obzira na to što objektivni rok možda još teče.

2.1.3. Okolnost da zakon izričito ne isključuje mogućnost povrata

Povrat u prijašnje stanja nije dopušten ako se pro-puštanje stranke može pripisati bitnoj povredi odre-daba parničnog postupka zbog koje se može izjaviti pravni lijek.7,8 Isto tako, neće se dopustiti povrat u pri-jašnje stanje ako je propušten rok za stavljanje prijed-loga da se dopusti povrat u prijašnje stanje ili ako je propušteno ročište određeno u povodu prijedloga za povrat u prijašnje stanje (čl. 119. ZPP-a). Dakle, ZPP je u navedenim slučajevima isključio mogućnost podno-šenja prijedloga za povrat. U doktrini je iznesen stav da ako je prijedlog za povrat u prijašnje stanje podnesen u povodu propuštanja koje je rezultat bitne povrede postupka zbog koje se može izjaviti pravni lijek, ako podneseni pravni lijek nije podnesen zbog tog pro-puštanja, prijedlog bi trebalo tretirati kao pravni lijek (falsa nominatio non nocet).9

2.1.4. Obavljanje propuštene radnje istodobno s podnošenjem prijedloga kad je povrat zatražen zbog propuštanja roka

Ovo znači da ako npr. stranka propusti podnijeti žalbu protiv prvostupanjske presude u određenom roku, dužna je uz prijedlog za povrat u prijašnje stanje

7 “Osim tvrdnje da je prijedlog za povrat u prijašnje stanje podnesen nakon isteka roka za podnošenje, tuženik navodi da je tužiteljevo propuštanje “bitna povreda postupka”, tako da tuženik u smislu čl. 117. st. 2. ZPP-a ima pravo na žalbu. Prema odredbi čl. 117. st. 2. ZPP-a, povrat u prijašnje stanje nije dopušten ako se propuštanje stranke može pripisati bitnoj povredi postupka zbog koje se može izjaviti pravni lijek. Ova odredba, dakle, isklju-čuje povrat u prijašnje stanje, ako stranka isti rezultat može postići podnošenjem žalbe ili drugog pravnog lijeka protiv sudske odluke. Bitnu povredu postupka može počiniti sud, a ne stranka. Da tužitelj u konkretnom slučaju nije bio uredno pozvan na ročište za glavnu raspravu od 13. ožujka 2003. i da je sud prvog stupnja unatoč tome donio rješenje kojim utvrđuje da se tužba smatra povučenom, tužitelj bi mogao protiv rješenja podnijeti žalbu, a povrat u prijašnje stanje ne bi bio dopušten jer bi se propuštanje ročišta moglo pripisati bitnoj povredi postupka (propust pozivanja tužitelja na ročište).” (VSRH, Revt 61/07-2 od 6. lipnja 2007.)

8 “Budući da iz sadržaja prijedloga za povrat u prijašnje stanje nedvojbeno proizlazi da tužitelj smatra da se njegovo propuštanje ročišta za glavnu raspravu može pripisati bitnoj povredi odredaba postupka iz čl. 354. st. 2. t. 6. ZPP-a, tj. bitnoj povredi odredaba postupka zbog koje se može izjaviti pravni lijek (što je tužitelj i učinio), a u kojem slučaju u smislu čl. 117. st. 2. ZPP-a nije dopušten povrat u prijašnje stanje, prvostupanjski je sud, pravilnom primjenom čl. 117. ZPP-a, prijedlog tužitelja za povrat u prijašnje stanje trebao odbaciti.” (Županijski sud u Zagrebu, Gž-6705/08 od 17. studenoga 2009.)

9 Dika, Mihajlo: op. cit., str. 125.


dostaviti i žalbu protiv presude. Ako predlagatelj pro-pusti uz prijedlog obaviti propuštenu radnju (u opisa-nom slučaju podnijeti žalbu), sud bi ga trebao pozvati da to učini u određenom roku (čl. 109. ZPP-a) i tek ako predlagatelj propusti obaviti propuštenu radnju u tom roku, prijedlog bi trebalo odbaciti.10

2.2. Meritorne pretpostavke

2.2.1. Propuštanje roka ili ročišta za poduzimanje određene radnje

Kada je riječ o propuštanju roka, bitno je naglasiti da se povrat može tražiti samo zbog propuštanja pre-kluzivnog roka, dakle roka protekom kojeg nastupa gubitak prava na poduzimanje radnje (prekluzivni su npr. rok za ulaganje žalbe protiv prvostupanjske pre-sude, rok za podnošenje prijedloga za donošenje do-punske presude, rok za podnošenje revizije, dok nije prekluzivan npr. rok za očitovanje na nalaz i mišljenje vještaka). Kada se radi o propuštanju ročišta - mora se raditi o radnji koja se mogla poduzeti samo na tom (propuštenom) ročištu.11,12,13 Povrat u prijašnje stanje može se tražiti i zbog propuštanja propisanog roka za podnošenje tužbe.14

10 Ibid., str. 128. 11 “Saslušanje stranke u svrhu dokazivanja nije radnja koju stranka poduzima u parnici, već

je dokaz koji izvodi sud. Propust stranke da pristupi ročištu na kojem se treba saslušati u svrhu dokazivanja ne dovodi do toga da stranka kasnije ne može biti saslušana i ona se na kasnijim ročištima može saslušati, naravno ako se na propuštenom ročištu ne zaključi glavna rasprava. Zbog toga nema mjesta prijedlogu za povrat u prijašnje stanje kada stranka propusti ročište na kojem je trebala biti saslušana u svrhu dokazivanja”. (Županijski sud u Koprivnici, Gž-1336/01 od 2. studenoga 2001.)

12 “Činjenica što je tuženik osobno podnio reviziju postupivši protivno odredbi čl. 91.a st. 1. ZPP-a kojom je propisano da stranka može podnijeti reviziju preko opunomoćenika koji je odvjetnik, a tuženik ne ispunjava ni zakonske pretpostavke iz čl. 91.a st. 2. ZPP-a, prema pravnom shvaćanju ovog suda ne predstavlja ni propuštanje ročišta ni propuštanje roka za poduzimanje neke procesne radnje.” (VSRH, Rev-x 173/11-2 od 24. veljače 2011.)

13 “Svako propuštanje ročišta, unatoč opravdanim razlozima za propuštanje, ne mora biti osnova dopustivosti povrata u prijašnje stanje zbog propuštenog ročišta. Naime, tek ako bi na propuštenom ročištu bila poduzeta radnja radi ostvarenja nekog prava stranke koja traži povrat zbog takvog propuštanja, sud bi mogao dopustiti zatraženi povrat ako je stranka propuštanjem ročišta izgubila pravo na poduzimanje te radnje.” (ŽS Rijeka, Gž-1228/97 od 15. listopada 1997.)

14 “U ovoj pravnoj stvari tužiteljica kao dijete podnijela je tužbu radi osporavanja da joj je otac tuženik koji se kao muž majke djeteta u času rođenja tužiteljice prema odredbi čl. 98. st. 1. ZBPO-a smatra njezinim ocem. Takvu tužbu dijete može prema odredbi čl. 128. st. 2. ZBPO-a podnijeti do navršene dvadesetpete godine života. Niži sudovi utvrdili su, a to revidentica ni ne osporava, da je tužiteljica rođena 19. kolovoza 1968., a da je tužbu radi osporavanja očinstva podnijela dana 25. studenoga 1994. godine, pa da je u vrijeme podnošenja tužbe imala navršenih dvadesetpet godina života, zbog čega je prvostupanj-ski sud pozivom na ovlaštenje iz čl. 282. st. 1. ZPP-a nakon prethodnog ispitivanja tužbe prije određivanja glavne rasprave tužbu odbacio, jer je utvrdio da je tužba podnesena nepravodobno s obzirom na rok za podnošenje tužbe određen u čl. 128. st. 2. ZBPO-a kao posebnim propisom. Tužiteljica ističe da sudovi nisu uzeli u obzir okolnost da je ona sa svojom majkom ostala u B. n., dakle na privremeno zaposjednutom području Republike Hrvatske sve do osmog mjeseca 1994. godine, kada je došla u Z., gdje se prijavila kao prognanik, pa smatra da iz razloga koji se mogu uvrstiti pod pojam više sile nije mogla podnijeti tužbu prije isteka roka do kojeg je prema odredbi čl. 128. st. 2. ZBPO-a bila ovlaštena ustati s ovakvom tužbom. Ovaj Sud smatra da su navedeni prigovori tužiteljice neosnovani. To stoga što ako tužiteljica smatra da je iz opravdanih razloga propustila rok za poduzimanje kakve radnje u postupku u ovom slučaju rok za podnošenje tužbe, to je bila dužna istodobno s tužbom podnijeti prijedlog za povrat u prijašnje stanje povodom kojeg bi prvostupanjski sud odlučio hoće li tužiteljici dopustiti povrat u prijašnje stanje zbog propuštanja roka za podnošenje tužbe (čl. 117. st. 1. i 2. ZPP-a). Budući da tužiteljica nije u postupku pred nižim sudovima predložila da joj se dopusti povrat u prijašnje stanje zbog propuštenog roka za podnošenje tužbe koji se prijedlog predaje sudu kod kojega je trebalo obaviti propuštenu radnju - to ovaj sud nije ovlašten u ovoj revizijskoj fazi postup-ka razmatrati one revizijske navode koji se odnose na razloge u pogledu opravdanja za

2.2.2. Gubitak prava na poduzimanje određene radnje

Da bi se prihvatio prijedlog za povrat u prijašnje stanje stranke zbog propusta da neku radnju poduzme u roku ili na određenom ročištu, stranka mora izgubiti pravo na poduzimanje te radnje. Tako npr. protekom roka za podnošenje žalbe stranka gubi pravo na pod-nošenje tog pravnog lijeka.15,16 Iz navedenog slijedi da ako se propuštena radnja može poduzeti, stranka nema pravo tražiti povrat.

2.2.3. Neotklonjivost nastupjele štetne posljedice poduzimanjem neke druge procesne radnje

Tako npr. zbog propuštanja roka za davanje odgo-vora na tužbu za tuženika nastupa štetna posljedica jer presudu zbog ogluhe ne može pobijati zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja (čl. 353. st. 3. ZPP-a).

2.2.4. Postojanje opravdanog razloga za propuštanje

Ovo pitanje u praksi izaziva najviše dvojbi jer se radi o činjeničnom pitanju koje ovisi o konkretnim okolno-stima svakog pojedinog slučaja, stoga je gotovo ne-moguće dati univerzalan odgovor o tome kada postoji

propuštanje roka za podnošenje tužbe.” (VSRH, Rev-1007/1995-2 od 13. travnja 1995.) 15 “Tome treba dodati da je sud prvog stupnja donio rješenje o odustanku od izvođenja

dokaza, koje rješenje predstavlja, sukladno odredbi čl. 311. ZPP-a, odluku o rukovođenju glavnom raspravom, kojom odlukom sud nije vezan, tj. uvijek je u mogućnosti istu izmije-niti drugom odlukom. Budući da u konkretnom slučaju spisu prileži uplatnica o uplaćenom predujmu za izvođenje dokaza medicinskim vještačenjem, sud prvog stupnja može do zaključenja glavne rasprave odrediti izvođenje predmetnog dokaza, zbog čega nije za tužitelja nastupila prekluzija prava zbog propuštanja roka za uplatu predujma.” (Županijski sud u Zagrebu, Gž-11519/00 od 4. lipnja 2002.)

16 “Pravilan je stav prvostupanjskog suda da je dopustivost povrata uvjetovana nemogućno-šću stranke da poduzme radnju koju je propustila na ročištu na kojemu je iz opravdanog razloga izostala. Budući da nedolaskom na navedeno ročište tužiteljica nije izgubila pravo da poduzme radnju koju je propustila (davanje iskaza), što je moglo biti izvedeno na kasnijem ročištu, to već zbog toga nisu ispunjeni uvjeti za povrat. Stoga se sud osnovano nije bavio pitanjem opravdanosti razloga za povrat.” (Županijski sud u Zagrebu, Gž-3080/08 od 7. listopada 2008.)

Narudžba knjiga na:www.ingbiro.hr


opravdani razlog za propuštanje.17,18,19,20,21,22,23,24,25,26,27

Na kraju izlaganja o pretpostavkama za podnošenje prijedloga za povrat u prijašnja stanje bitno je istaknuti da sve navedene pretpostavke (procesne i materijalne) moraju biti ispunjene kumulativno da bi sud mogao prihvatiti prijedlog za povrat u prijašnje stanje.

17 “Razlog za povrat u prijašnje stanje jest događaj koji je stranku spriječio pristupiti ročištu ili učiniti u propisanom roku određenu radnju u postupku, a zbog kojeg propusta je stranka izgubila pravo na poduzimanje te radnje. Takav razlog mora biti opravdan. Neodlučno je je li podnositelj prijedloga uopće znao za mogućnost podnošenja revizije u konkretnoj pravnoj stvari (saznao nakon primitka odluke Ustavnog suda) odnosno je li znao u kojem roku treba izjaviti reviziju, jer naknadno saznanje nije razlog za povrat u prijašnje stanje zbog propuštenog roka, a ni osnovan razlog da se - prekasno podnesena revizija može smatrati pravodobnom.” (VSRH, Rev-999/99-2 od 16. travnja 2002.)

18 “Tužitelj nije dokazao da su njegova punomoćnika spriječili opravdani razlozi da pristupi na ročište, jer su iskazi saslušanih svjedoka - vježbenice punomoćnika tužitelja S. H. i vlasnika vučne službe D. J. - bili proturječni. Također je ispravno ocijenio i da bi i u slučaju da je vježbenica punomoćnika tužitelja doista i imala prometnu nezgodu na način kako ju je opisala, to ju još uvijek nije sprječavalo da o spriječenosti obavijesti prvostupanjski sud (imala je mobitel, nije bila povrijeđena).” (Županijski sud u Velikoj Gorici, Gž-581/08-2 od 9. srpnja 2008.)

19 “Nemogućnost ostvarivanja kontakta tužitelja sa svojim punomoćnikom nije opravdan razlog za dopuštanje povrata u prijašnje stanje zbog propuštanja roka. Eventualna od-vjetnikova “neodgovornost i neprofesionalnost”, kako to navodi tužitelj u svoj žalbi, može biti jedino osnova za naknadu štete zbog povrede ugovora o zastupanju, ali ne i opravdan razlog za dopuštanje povrata u prijašnje stanje zbog propuštanja roka.” (Županijski sud u Velikoj Gorici, Gž-440/05-2 od 15. veljače 2006.)

20 “Pravilno je sud prvoga stupnja zaključio da bolest punomoćnika tužitelja, koja proizlazi iz liječničke dokumentacije, njegova osobnog zdravstvenog kartona te iz iskaza saslušanog svjedoka, nije predstavljala opravdani razlog zbog kojega tužitelj u svojstvu punomoćnika nije pristupio na ročište u ovom predmetu dana 11. veljače 2004., budući da je na temelju iskaza saslušanih svjedoka također pravilno utvrđeno da je istoga dana bio prisutan u spomenutom kafi ću, u neposrednoj blizini drugoga suda, a koja se činjenična utvrđenja ne dovode u sumnju ni žalbenim navodima, pa je ispravno sud prvoga stupnja ocijenio da, usprkos bolesti punomoćnika tužitelja, nisu postojali opravdani razlozi za propuštanje navedenoga ročišta.” (Županijski sud u Velikoj Gorici, Gž-1934/07-2 od 23. rujna 2009.)

21 “Provedenim dokaznim postupkom jasno je utvrđeno da je tužitelj na dan kada je održano ročište ušao u sudsku zgradu. Također iz provedenog dokaznog postupka jasno proizlazi da je djelatnik suda (portir) uputio tužitelja u sudsku pisarnicu (što potvrđuje sudski služ-benik u sudskoj pisarnici) u kojoj je ostavljen “na čekanju” jer mu sudska službenica nije našla za shodno pomoći s obzirom da se njezina kolegica čiji je to posao još uvijek nije vratila s pauze. Tužitelj kao razlog postupanja po uputama sudskih službenika navodi činjenicu da se prvi put susreće sa sudskim postupkom te je stoga i poštovao autoritet službenih osoba s kojima se susreo u tom kontaktu (portira i sudskih službenika). Na temelju ovako utvrđenog činjeničnog stanja sud prvog stupnja pogrešno utvrđuje da je na tužitelju odgovornost što nije pristupio u sudnicu u kojoj je bilo određeno ročište zbog propusta njegova punomoćnika da mu da valjanu uputu po kojoj bi to mogao učiniti. Sud prvog stupnja u cijelosti zanemaruje činjenicu koju ističe tužitelj da je prvi put bio na sudu. Logično je i životno da osoba koja prvi put dolazi na sud (sudsku zgradu), bez obzira na uputu svog punomoćnika, slijedi upute službenih osoba o kretanju po zgradi suda. Upravo takvo postupanje tužitelja potvrđuje svjedok K. P. u svom iskazu. Slijedom navedenog, nakon točnog utvrđenja suda prvog stupnja da razlozi koje navodi puno-moćnik tužitelja za svoje nepristupanje na ročište nisu opravdani razlozi u smislu odredbe čl. 117. st. 1. ZPP-a, sud prvog stupnja pogrešno utvrđuje da razlozi koje navodi tužitelj osobno ne predstavljaju opravdane razloge zbog kojih bi se dopustio povrat u prijašnje stanje. Postupanje djelatnika svakog suda u svakoj situaciji u kojoj se u svom radu susreću sa strankama ili im se one obraćaju za informaciju i pomoć (što je bio slučaj s tužiteljem u ovom konkretnom slučaju), mora biti takvo da pravodobno i točno pruži sve potrebne in-formacije svim osobama koje se zateknu u zgradi suda. To je u ovome konkretnom slučaju izostalo te je tužitelj zbog propusta sudskih službenika koji mu nisu pravodobno pružili potrebne informacije bio onemogućen pristupiti na ročište u određeno vrijeme. Stoga se razlozi propuštanja pristupa na ročište od strane tužitelja trebaju smatrati opravdanim razlozima za propuštanje u smislu čl. 117. st. 1. ZPP-a.” (Županijski sud u Velikoj Gorici, Gžr-215/09-4 od 24. studenoga 2011.)

22 “Činjenica što je tuženik bio odsutan iz mjesta svog prebivališta u vrijeme istjecanja roka za davanje odgovora na tužbu ne predstavlja opravdani razlog za propuštanje te radnje jer je istu mogao poduzeti i u mjestu trenutnog boravka.” (Županijski sud u Velikoj Gorici, Gž-1389/06-2 od 18. travnja 2007.)

23 “Neukost zaposlenika u odvjetničkom uredu punomoćnika tužiteljice nije opravdani razlog za propuštanje roka za žalbu protiv presude.” (Županijski sud u Velikoj Gorici, Gž-1368/09-2 od 18. travnja 2012.)

24 “Iznenadni zdravstveni problemi punomoćnice tuženika su opravdani razlog za propu-štanje roka za žalbu, odnosno razlog zboh kojeg se stranci može dopustiti da naknadno obavi propuštenu radnju.” (Županijski sud u Velikoj Gorici, Gž-157/09 od 2. rujna 2009.)

25 “Okolnost da se tražena dokumentacija zagubila ne predstavlja opravdani razlog za pro-puštanje.” (Županijski sud u Zagrebu, Gž-503/04 od 11. siječnja 2005.)

26 “Nesporazum između stranke i punomoćnika u odnosu na datum održavanja rasprave, odnosno pogrešno shvaćanje punomoćnika odvjetnika o tom datumu, ne predstavlja opravdani razlog za povrat u prijašnje stanje radi propuštanja ročišta pred sudom.” (Žu-panijski sud u Zagrebu, Gž-5448/96 od 29. travnja 1997.)

27 “Nepoznavanje propisa nije opravdani razlog za propuštanje roka.” (VSRH, Rev-549/88 od 5. listopada 1988.)

3. POSTUPAK POVODOM

PRIJEDLOGA ZA POVRAT

U PRIJAŠNJE STANJE

Prijedlog za povrat podnosi se sudu kod kojeg je trebalo obaviti propuštenu radnju (čl. 118. st. 1. ZPP-a). Sud koji odlučuje o prijedlogu za povrat prije sve-ga treba ispitati njegovu pravodobnost i dopuštenost. Nepravodobne i nedopuštene prijedloge za povrat u prijašnje stanje odbacit će sudac pojedinac, odnosno predsjednik vijeća rješenjem (čl. 121. st. 1. ZPP-a).28 U vezi s prijedlogom za povrat u prijašnje stanje sud će zakazati ročište, osim ako su činjenice na kojima se pri-jedlog temelji općepoznate (čl. 121. st. 2. ZPP-a).

Dakle, nakon utvrđivanja pravodobnosti i dopu-štenosti prijedloga (na temelju podataka u spisu ili na posebnom ročištu, ako sadržaj spisa ne daje dovoljnu osnovu za odluku o pravodobnosti ili dopuštenosti), sud je radi raspravljanja i odlučivanja o osnovanosti prijedloga dužan zakazati ročište, osim ako su činjenice na kojima se prijedlog temelji općepoznate (što bi zna-čilo da su poznate širem neodređenom krugu ljudi). Ako predlagatelj propusti ročište zakazano povodom prijedloga za povrat, ta okolnost sama po sebi nije do-voljan razlog za odbijanje prijedloga.29 U tom slučaju sud bi o prijedlogu bio dužan odlučiti na temelju na-voda iz prijedloga te odgovora na prijedlog. Pritom je bitno istaknuti da sud po službenoj dužnosti ne pazi samo na pravodobnost i dopuštenost prijedloga već i na njegovu osnovanost. Ovo stoga što su pretpostavke za povrat u prijašnje stanje utvrđene prisilnim (kogen-tnim) propisima i dispozicija stranaka o njihovu posto-janju je irelevantna. Stoga su priznanje ili suglasnost protivne stranke da se povrat dopusti u načelu neod-lučni.30 Prema stajalištu doktrine kada odlučuje o pri-jedlogu za povrat, sud o postojanju pretpostavaka za povrat odlučuje po pravilima o vjerojatnosti31, što znači da je dovoljan manji stupanj izvjesnosti. U tom smislu dovoljno je da sud dođe do uvjerenja da je vjerojatno da određene činjenice postoje ili da ne postoje.32

28 “Razlozi koje je tuženik naveo u svojem prijedlogu za povrat u prijašnje stanje nisu oprav-dani razlozi za propuštanje. To zato što se u njima iznosi stajalište da se u konkretnom slučaju ne radi o radnom sporu, već o imovinsko-pravnom sporu, u kojem je rok za žalbu petnaest dana (čl. 348. ZPP-a), a ne osam dana. Radi se, dakle, o pravnom shvaćanju, a ne o događaju koji je tuženika spriječio da u zakonskom roku podnese žalbu. Zato prvostu-panjski sud povodom prijedloga s takvim sadržajem, protivno žalbenim razlozima, nije morao održati ročište.” (Županijski sud u Zagrebu, Gž-87/04 od 19. listopada 2004.)

29 Tako i Županijski sud u Rijeci, Gž 539/98 od 15. travnja 1998.30 Dika, op. cit., str. 131.31 Triva - Dika, op. cit., str. 392. 32 Ibid., str. 481.


4. PRAVNE POSLJEDICE POVRATA U

PRIJAŠNJE STANJE

Kada se dopusti povrat u prijašnje stanje, parnica se vraća u ono stanje u kojem se nalazila prije propu-štanja i ukidaju se sve odluke koje je sud donio zbog propuštanja (čl. 117. st. 3. ZPP-a). To znači da kada je povrat zatražen zbog propuštanja roka, sud će, ako je predlagatelj uz prijedlog poduzeo propuštenu radnju, nastaviti parnicu uzimajući u obzir i tu radnju kao pra-vodobno podnesenu, dok u situaciji kada je povrat za-tražen zbog propuštanja ročišta, ročište će se ponovno održati i stranka će na tom ročištu biti u mogućnosti poduzeti radnju koju je prije propustila poduzeti. U svakom slučaju sud je dužan ukinuti sve odluke koje su donesene zbog propuštanja.33,34 Ako prijedlog za povrat u prijašnje stanje bude odbijen, postupak će se nastaviti kao da prijedlog nije ni bio podnesen.

5. PREINAKA ZAHTJEVA ZA POVRAT

U PRIJAŠNJE STANJE

U praksi podnositelji zahtjeva ponekad mijenjaju prijedlog za povrat u prijašnje stanje, pa se postavlja pitanje jesu li izmjene podnesenog prijedloga mogu-će. Mišljenja smo da je formalnopravno prijedlog mo-guće mijenjati pa i preinačavati ako nije prošao subjek-tivni i objektivni rok za podnošenje prijedloga. Naime, ako podnositelju prijedloga nije protekao rok za pod-nošenje prijedloga za povrat u prijašnje stanje, nema zakonske zapreke za preinačavanje takvog prijedloga, ali preinaka može bitno utjecati na ocjenu osnovanosti prijedloga za povrat u prijašnje stanje. Mala je vjerojat-nost da podnositelj prijedloga može iznijeti uvjerljive razloge za izmjenu činjeničnih navoda ili preinaku pri-jedloga, pa se stoga takvim postupanjem podnositelj 33 “Pobijana rješenja donesena su na temelju odredbe st. 4. čl. 216. ZPP-a koja propisuje da

se u slučaju ako se u postupku ponovno udovolji uvjetima za mirovanje (ako se dva puta ispune uvjeti za mirovanje postupka), da će se smatrati da je tužba povučena. U ovom predmetu navedeni uvjeti nisu ispunjeni. Istina, rješenjem od 3. rujna 1991. godine (list 24) utvrđeno je da je s tim danom nastupilo mirovanje postupka. Međutim, to je rješenje ukinuto povodom prijedloga tužitelja za povrat u prijašnje stanje (list 30). Kada je, dakle, dopušten povrat u prijašnje stanje i ukinuto rješenje o mirovanju postupka, onda se prema odredbi st. 2. čl. 117. ZPP-a, parnica vraća u ono stanje u kojem se nalazila prije propuštanja i ukidaju se sve odluke koje je sud zbog propuštanja donio. Dakle, ukidaju se sve štetne posljedice propuštanja. Dozvola povrata u prijašnje stanje i ukidanje rješenja o mirovanja doveli su do stanja da je parnica nastavljena jer nisu bili ispunjeni uvjeti za mirovanje postupka, pa sudovi nižeg stupnja u razlozima svojih rješenja pogrešno utvrđuju da su se dana 12. veljače 1997. godine po drugi put ispunili uvjeti za mirovanje postupka i da se zbog toga u smislu st. 4. čl. 216. ZPP-a tužba smatra povučenom.” (VSRH, Rev-2210/98 od 18. studenoga 1998.)

34 “Naime, kada je o postavljenom tužbenom zahtjevu odlučio donošenjem presude zbog izostanka, sud ne može u povodu prijedloga za povrat u prijašnje stanje ukinuti donesenu presudu zbog njezine nepravilnosti, što je u konkretnom slučaju učinio, već jedino ako su ostvarene pretpostavke iz članka 117. stavak 1. ZPP-a, dakle kada ocijeni da su postojali opravdani razlozi za tuženikovo propuštanje ročišta na kojem je donesena kontumacijska presuda. U tom slučaju presuda zbog izostanka ukida se suglasno članku 117. stavak 2. ZPP-a jer se parnica vraća u stanje u kojem se nalazila prije propuštanja.” (Županijski sud u Šibeniku, Gž-73/01 od 12. veljače 2001.)

izlaže velikom riziku da će njegov prijedlog za povrat u prijašnje stanje biti odbijen.

Međutim, nakon što su subjektivni ili objektivni rok za podnošenje prijedloga protekli, više nije moguće mijenjati činjenične navode i preinačavati prijedlog jer je rok za podnošenje prijedloga za povrat u prijašnje stanje prekluzivan.

Onemogućeno je korištenje instituta povrata u pri-jašnje stanje zbog propuštenog roka za stavljanje prijed-loga za povrat, a što je jedini način za naknadno obavlja-nje radnje nakon propuštanja prekluzivnog roka.

Naime, odredbom čl. 119. ZPP-a propisano je da se neće dopustiti povrat u prijašnje stanje ako je propu-šten rok za stavljanje prijedloga za povrat u prijašnje stanje ili ako je propušteno ročište određeno povodom prijedloga za povrat u prijašnje stanje.

Dakle, nakon proteka roka za podnošenje prijedlo-ga za povrat, odredbom čl. 119. ZPP-a je ustvari one-mogućena preinaka samog prijedloga, ali ako bi ipak došlo do preinake prijedloga za povrat nakon proteka roka za podnošenja prijedloga, tako preinačeni prijed-log bi u trenutku preinake postao nepravodoban, pa bi sud preinačeni prijedlog trebao odbaciti.

Mišljenja smo, da sud ne bi smio dopustiti preina-ku prijedloga za povrat u prijašnje stanje jer ako više nije moguće tražiti povrat u prijašnje stanje, onda protekom prekluzivnog roka nije moguće ni preinači-ti prijedlog za povrat. Protekom roka za podnošenje prijedloga za povrat ne mogu se mijenjati ni činjenični navodi zbog kojih je došlo do propuštanja ročišta jer bi na taj način praktično došlo do preinake prijedloga, a posljedično i do prekluzije preinačenog prijedloga za povrat u prijašnje stanje.35

6. ZAKLJUČAK

Odgovarajući na uvodno postavljeno pitanje, sma-tramo da je prijedlog za povrat u prijašnje stanje mo-guće preinačiti i mijenjati činjenične navode do prote-

35 Tako je rješenjem Županijskog suda u Velikoj Gorici poslovni broj Gžx-203/11-3 od 19. siječnja 2012. potvrđeno rješenje Općinskog suda u Samoboru poslovni broj P-438/09-83 od 19. svibnja 2011., kojim je odbijen prijedlog za povrat u prijašnje stanje. U tom predmetu predlagatelj je tijekom raspravljanja o prijedlogu za povrat, zatražio povrat zbog drugog razloga od onog iznesenog u izvorno podnesenom prijedlogu (umjesto pr-votno iznesenog razloga za propuštanje ročišta - probušena guma na kotaču automobila, naknadno je navedeno da je došlo do kvara na motoru tog istog vozila). Iz obrazloženja drugostupanjske odluke izdvajamo: “Pravilno je stajalište suda prvog stupnja da podno-sitelj prijedloga za povrat u prijašnje stanje ne može naknadno iznositi druge opravdane razloge za propuštanje u odnosu na one iznesene u samom prijedlogu za povrat u prijašnje stanje. Naime, prijedlog za povrat u prijašnje stanje mora se podnijeti u roku od 15 dana od dana kada je prestao razlog koji je uzrokovao propuštanje odnosno najkasnije u roku 15 dana od dana kada je stranka saznala za propuštanje (čl. 118. st. 2. ZPP-a), dakle prote-kom roka za podnošenje prijedloga za povrat, podnositelj prijedloga ne može mijenjati činjenične navode zbog kojih je došlo do propuštanja ročišta jer bi na taj način došlo do preinake prijedloga, a samim time i do prekluzije preinačenog prijedloga za povrat.”


ka subjektivnog ili objektivnog roka za podnošenje tog prijedloga, ali je tada upitna osnovanost samog prijed-loga. Nakon proteka subjektivnog ili objektivnog roka

za podnošenje prijedloga za povrat u prijašnje stanje, više nije moguće mijenjati činjenične navode i preina-čiti sam prijedlog.

SUMMARY The greatest problems that arise during the application of the institute

of restitution in integrum are related to the assumptions for submitting a proposal for restitution in integrum and refer fi rst and foremost to the issu-es of timeliness of proposals for restitution and the existence of justifi ed reasons for omission. Sometimes an amendment to the factual statements in the proposals for restitution in integrum occurs. One such case was the incentive behind drafting this paper. Alongside an overview of the acce-ssible case-law this paper shall address certain other issues because the amendment to the proposal for restitution in integrum cannot be analysed separately from the institute of restitution in integrum.

Key words: Civil Procedure Act, restitution in integrum.

PERMISSIBILITY OF THE AMENDMENT TO

THE PROPOSAL FOR RESTITUTION IN

INTEGRUM

veljača 2012.

304 straniceCijena: 170,00 kn

Nova cijena: 100,00 kn

PRIMJENA NOVOG ZAKONA O JAVNOJ NABAVI I NOVIH PODZAKONSKIH PROPISA - Nove uredbe Vlade RH i novi pravilnici za provedbu novog Zakona o javnoj nabavi AUTORI:

T. Kolar - A. Loboja - Z. Vuić

PRILOZI ZBORNIKU:

- tekst Zakona o javnoj nabavi (Nar. nov., br. 90/11)

- CD koji sadrži: Uredbu o objavama javne nabave (Nar. nov., br. 10/12), Uredbu o

načinu izrade i postupanju s dokumentacijom za nadmetanje i ponudama (Nar.

nov., br. 10/12), Uredbu o nadzoru nad provedbom Zakona o javnoj nabavi (Nar.

nov., br. 10/12), Pravilnik o izobrazbi u području javne nabave (Nar. nov., br. 6/12) i

Pravilnik o primjeni Jedinstvenog rječnika javne nabave (CPV) (Nar. nov., br. 6/12).



telefon: 01/ 46 00 888, fax: 01/ 46 00 875




Stručni članak UDK 347.91/95

Matija Stokić, dipl. iur.*

Parnični postupak iz perspektive procesa pozitivne povratne sprege

Spoznaje o procesima pozitivne povratne sprege, koji se od sredine 20. stoljeća istražuju u okviru nove

znanstvene discipline - kibernetike, do sada su našle široku primjenu unutar prirodnih, tehničkih i druš-

tvenih znanosti. Je li moguća njihova primjena i na području pravne znanosti i prakse i s kakvim poukama,

pitanje je kojim se autor bavi u ovom članku, s posebnim osvrtom na parnični postupak i na zahtjeve učin-

kovitosti i pravičnosti kojima on mora udovoljavati.

Ključne riječi: procesi pozitivne povratne sprege, učinkovitost, pravičnost, novote, revizija.

1. UVODNO

“Ne možemo riješiti probleme na isti način na koji smo ih stvorili”1 riječi su znanstvenog genija Alberta Einsteina. Posljednjih godina često ih citiraju ekonom-ski analitičari komentirajući globalnu gospodarsku krizu i ukazujući na nužnost usvajanja novih obrazaca razmišljanja i djelovanja kao preduvjeta za prevladava-nje krize. Mi koji se bavimo pravom, bilo na teorijskoj, bilo na praktičnoj razini, također imamo što za reći o problemima na našem području zanimanja. Ali, kao i ekonomisti u odnosu na aktualnu gospodarsku krizu, često nismo u stanju ponuditi dobra rješenja za neke tvrdokorne probleme. U traženju rješenja možda bi je-dan od prvih koraka mogao biti onaj na koji aludiraju ekonomisti - promjena perspektive. To, pak, podrazu-mijeva napuštanje uvriježenih paradigmi i metodolo-gije, nekonvencionalni pristup i eksperimentiranje, da-

* Matija Stokić, Općinski sud u Daruvaru, Stalna služba u Pakracu.1 Rjeđe citirane, ali sličnog značenja su i Einsteinove riječi: “Ludost:

raditi istu stvar iznova više puta i očekivati drugačije rezultate.” Vi-djeti Robinson, Andrew, Einstein - Sto godina relativnosti, Školska knjiga, Zagreb, 2005.

kle putovanje nepoznatim područjem i s neizvjesnim ishodom. Ipak, s obzirom na moguće koristi koje bi nam takav pothvat mogao priskrbiti (ako ćemo vjero-vati Einsteinovoj mudrosti), vrijedi pokušati. Pokušaj promjene perspektive izložen u ovom radu služi se elementarnim znanstvenim spoznajama o procesima pozitivne povratne sprege, koji se od sredine 20. sto-ljeća istražuju u okviru nove znanstvene discipline - ki-bernetike, a koje su do sada našle primjenu na brojnim područjima unutar prirodnih, tehničkih i društvenih znanosti. Je li moguća njihova primjena i na području pravne znanosti i prakse i s kakvim poukama, pitanje je kojim se bavimo u nastavku, s posebnim osvrtom na parnični postupak i na zahtjeve učinkovitosti i pravič-nosti kojima on mora udovoljavati.

2. PROCESI POVRATNE SPREGE

Unutar kibernetike2, znanstvene discipline koja istražuje procese upravljanja i veza u složenim susta-

2 Naziv kibernetika uveo je 1947. godine američki matematičar Nor-bert Wiener, a defi nirao ga je kao disciplinu koja proučava kontrolu i komunikaciju kod ljudi, strojeva i životinja.


vima (strojevima i živim bićima)3, važno mjesto ima izučavanje sustava s povratnom vezom. Oni su osnova funkcioniranja složenih tehničkih sustava i živih bića, ali su prisutni i šire, u društvenim i ekonomskim susta-vima4. Procesi povratne sprege su procesi u kojima se dio signala vraća u sustav bilo pojačavajući signal bilo slabeći ga. Sustav pritom općenito shvaćamo kao za-tvoreni krug uzroka i posljedica5. Procesi pozitivne po-vratne sprege (morfogenetski) su oni u kojima povratni dio signala pojačava ukupni signal, a procesi negativne povratne sprege (homeostatski) oni u kojima povratni dio signala slabi ukupni signal. Procesi pozitivne po-vratne sprege, zvani još pozitivnim povratnim petlja-ma, začaranim krugovima (circulus vitiosus) ili narodski vrzinim kolom, posebno su zanimljivi.

Shematski prikaz procesa pozitivne povratne sprege6:

Osnovni koncept pozitivne povratne sprege mogu-će je prepoznati odnosno primijeniti na mnoge pojave. On je imanentan, primjerice, procesu nastanka velike grude snijega od male koja je, krećući se niz padinu kotrljanjem, preuzimala stalno iznova novi snježni materijal i na taj način višestruko narasla, pa čak do potencijalno ogromne mase i razorne kinetičke ener-gije. Sličan je i proces nastanka tsunamija. Moguće je navesti i obilje primjera koje izučavaju fi zika, kemija, bi-ologija, medicina, elektronika, ekonomija, sociologija, psihologija7, itd. Budući da je ekonomija kao društve-na znanost bliska pravnoj znanosti, primjeri pozitivne povratne sprege u ekonomiji možda su u kontekstu ovog izlaganja najzorniji. Začarani krug nelikvidnosti blizak nam je primjer. Riječ je o jednom od najvećih domaćih gospodarskih problema. Općepoznato je da

3 Tehnički leksikon, Leksikografski zavod Miroslav Krleža, Zagreb, 2007.

4 Vidjeti Moritz, Helmut, Znanost, um i svemir - Uvod u prirodnu fi lo-zofi ju, Školska knjiga d.d., Zagreb, 1998., str. 145-150.

5 Isto.6 Preuzet s http://en.wikipedia.org/wiki/Positive_feedback.7 Zanimljiv primjer primjene koncepta procesa pozitivne povratne

sprege u kognitivnim znanostima prilikom objašnjenja funkcionira-nja ljudskog uma/svijesti prikazan je u knjizi Douglasa Hofstadtera “Čudnovata petlja sam ja”, Izvori, Zagreb, 2009.

nelikvidnost generira nelikvidnost. Neplaćanje ili ne-uredno plaćanje od strane nekih gospodarskih subje-kata slabi sposobnost drugih gospodarskih subjekata - njihovih vjerovnika da podmiruju svoje novčane ob-veze, a taj proces djeluje i dalje prema njihovim vjerov-nicima. Radi se o snažnom i teško zaustavljivom pro-cesu. Sljedeći primjer također je zoran i lako razumljiv. Očekivanja štediša formirana na temelju informacija o poteškoćama u radu banke mogu izazvati reakciju po-vlačenjem štednih uloga, što djeluje kao signal prema ostalim štedišama koji mogu početi panično povlačiti svoje štedne uloge i time u konačnici doista dovesti banku do bankrota, bez obzira na to jesu li početne in-formacije o poslovnim poteškoćama bile vjerodostoj-ne. Možemo još spomenuti i korelaciju rasta svjetske populacije i tehnološkog napretka koja uzrokuje daljnji eksponencijalni rast i jednog i drugog. Procesi negativ-ne povratne sprege nisu nam ovom prilikom zanimljivi jer imaju stabilizirajuće djelovanje. Dok smo na terenu ekonomije, kao primjer spomenimo odnos ponude i potražnje roba i usluga na slobodnom tržištu koji ima značajke procesa negativne povratne sprege. Za ra-zliku od stabilizirajućeg djelovanja procesa negativne povratne sprege, procesi pozitivne povratne sprege djeluju samopojačavajuće, generiraju eksponencijalni rast, sve izraženije promjene i jače devijacije. Kao što je vidljivo iz navedenih primjera, oni mogu izazvati vrlo nepovoljne posljedice. Kao što tsunami može razoriti obalni grad, tako i začarani krug nelikvidnosti može razoriti gospodarstvo. No oni mogu na jednak način pojačavati i poželjne učinke. Govoriti o procesima po-zitivne povratne sprege stoga u određenom smislu podsjeća na dvojbu “sve ili ništa”. Oni u pravilu8 daju drastične rezultate, bilo izrazito poželjne, bilo izrazito nepoželjne.

3. PRAVO

Djeluju li slične sile i u pravnom sustavu? Kakve posljedice one imaju - poželjne ili nepoželjne? Djelu-ju li i kada destabilizirajuće ili čak razorno? Jesu je li u skladu s ciljevima pravnih normi, osnažuju li ili naruša-vaju pravni sustav? Prepoznavanje i analiza konkretnih primjera procesa pozitivne povratne sprege u pravu može voditi do određenih odgovora.

8 Drastične rezultate daju u pravilu, a ne beziznimno, u ovisnosti od vrijednosti povratnog signala koji se pribraja izvornom.


Primjer 1

Na državnoj političko-pravnoj razini svjedoci smo trenda (sada već višegodišnjeg) opsežne i užurbane nor-mativne aktivnosti. U Hrvatskom saboru zakoni se najče-šće donose u hitnoj proceduri, a općenito se donosi veliki broj zakona, što stvara potrebu za donošenjem brojnih podzakonskih provedbenih akata u rokovima određe-nima zakonima, što rezultira pogreškama i nedovoljno osmišljenim propisima teško provedivima u praksi, a to ponovno uzrokuje potrebu da se oni hitno korigiraju donošenjem izmjena i dopuna zakona, pročišćavanju tekstova zakona, novim podzakonskima aktima, pa i postupcima za ocjenu ustavnosti, što ponovno vodi greš-kama, nedomišljenostima, pravnim prazninama, koliziji propisa i unutarnjoj neusklađenosti pravnog sustava, što treba popravljati daljnjom normativnom aktivnošću.

Ovo je površno prikazana pojava (koja je sama po sebi kompleksna i uključuje mnoga međudjelovanja) za koju svi upućeni mogu potvrditi da je stvarna, a na što upozoravaju mnogi eminentni stručnjaci9 prilikom kritiziranja neutemeljenoga normativnog optimizma zakonodavca. Akademik Jakša Barbić čak je upotrije-bio izraz “tsunami” donošenja propisa. To je itekako znakovito sa stajališta teme ovog rada jer je tsunami prethodno spomenut kao prirodni fenomen koji ima obilježja procesa pozitivne povratne sprege. S ova-kvim vidom bujajuće normativne aktivnosti moguće su i općenite poveznice prema, u sociologiji uočenom i sarkastično opisanom, fenomenu stalne birokratizacije koja nastaje kroz autokatalitičke procese unutar samo-ga birokratskog aparata. Ako se s ove općenite razine spustimo na neke specifi čne aspekte funkcioniranja pravnog sustava, pojavljuju se brojni novi primjeri pro-cesa pozitivne povratne sprege.

Primjer 2

Pristojbe ili takse predstavljaju specifi čne paušalne naknade za angažman upravnih i pravosudnih tijela koje plaćaju korisnici usluga tih tijela. Međutim, postupak naplate neplaćene pristojbe dodatno opterećuje i po-skupljuje rad tih tijela te (uz ostalo i) zbog toga nastaje potreba propisivanja viših pristojbi, uvođenja kaznenih pristojbi i sl.

Primjerice, naplata sudskih pristojbi inicijalno pred-stavlja periferni postupak u sklopu sudskih postupaka, 9 Na taj problem ukazuje se primjerice u člancima prof. dr. sc. Branka

Smerdela u rubrici “O ustavima i ljudima” u listu Informator: Sum-mum Ius: što je to uopće dobar zakon?, Leges et circenses: kako pisati zakone? i Može li neprovediv zakon biti ustavan?

međutim, postupak prisilne naplate prema važećem Zakonu o sudskim pristojbama10 obuhvaća rad sudova, Financijske agencije i Porezne uprave, te u smislu zada-ća i resursa tih tijela ne predstavlja zanemariv posao. Približimo se još više pravosudnoj djelatnosti.

Primjer 3

Na dramatičan način (napose iz perspektive sudaca u sudovima opterećenima velikim brojem neriješenih pred-meta) proces pozitivne povratne sprege nepovoljno dje-luje na sposobnost sudova da u razumnom roku provode sudske postupke. U sudovima s velikim brojem neriješenih predmeta u kojima postupci traju razmjerno dugo suci su učestalo dužni sastavljati izvješća o tijeku postupka i pro-vedenim radnjama, i to za potrebe postupaka u kojima se pred neposredno višim sudom odlučuje o zahtjevima stranaka za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku (čl. 27. i 28. Zakona o sudovima11). Učestalo sastavljanje takvih izvješća oduzima sucima tim više radnog vreme-na što više imaju predmeta u radu u kojima je podnesen zahtjev za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku, a što manje vremena imaju za rad na predmetima, to se vrijeme potrebno za provedbu postupaka produljuje, što izaziva nove zahtjeve za zaštitu prava na suđenje u razu-mnom roku.

Da ne bismo ostali samo na crnim tonovima, nave-dimo i jedan primjer poželjnog procesa pozitivne po-vratne sprege ili, da budemo pošteni, potencijalnoga poželjnog procesa pozitivne povratne sprege za koji se nadamo da će se u dogledno vrijeme početi ostvarivati (premda moramo biti realistični i ustvrditi da su za to ipak potrebni dodatni napori12).

Primjer 4

U Republici Hrvatskoj posljednjih je godina pri-sutan trend jačanja alternativnih načina rješavanja građanskih i trgovačkih sporova, napose mirenja. Za-mislimo što bi se dogodilo da, u skladu sa (za sada) dobrim željama sadržanima u strateškim planskim do-kumentima, dođe do povećanja broja sporova riješe-nih alternativnim metodama i razmjernog smanjenja broja novih parničnih postupaka na sudovima. Nema sumnje da bi uslijed toga manje opterećeni sudovi 10 Nar. nov., br. 74/95, 57/96, 137/02 i 125/11.11 Nar. nov., br. 150/05, 16/07, 113/08, 153/09, 116/10, 27/11, 130/11

- dalje u tekstu: ZS.12 Vidjeti Stokić, Matija, Kompromisom do sudske nagodbe - prijed-

log modela poticanja, Hrvatska pravna revija, Zagreb, br. IX./2010. i V./2011., te Sudska nagodba u svjetlu jačanja alternativnih načina rješavanja sporova, Informator - instruktivno-informativni list za ekonomska i pravna pitanja, broj 5797 od 26. rujna 2009. godine.


bili u mogućnosti u razumnim rokovima rješavati pre-ostale predmete. Dakle, brže rješavanje sporova, koje je redovito posljedica primjene alternativnih metoda i odustanka od traženja pravne zaštite pred sudovima, omogućilo bi i veću brzinu rješavanja preostalih spo-rova na sudovima.

4. UČINKOVITOST I PRAVIČNOST

PRAVNE ZAŠTITE U PARNIČNOM

POSTUPKU

Na putu od općenitijih do specifi čnijih primjera procesa pozitivne povratne sprege zaustavimo se na parničnom postupku. Parnični postupak13 po svojoj je strukturi izvorište brojnih procesa pozitivne povrat-ne sprege, a koji se uglavnom mogu svrstati u dvije skupine. Načelo saslušanja stranaka14 koje se manife-stira kroz kontradiktorno raspravljanje odnosno kroz mogućnost stranaka da se izjašnjavaju o zahtjevima i navodima protivne stranke samo po sebi je izvorište procesa koji se može nazvati horizontalna cirkularnost. Raspravljanje obuhvaća uzajamno i suprotstavljeno iznošenje činjeničnih navoda, dokaznih prijedloga i stajališta o pravnim pitanjima, a svako takvo izjašnje-nje može rezultirati protuizjašnjenjem protivne stran-ke, i tako u krug. Međutim, u parničnom postupku, kao i u ostalim zakonom uređenim postupcima pred državnim tijelima, prisutan je još jedan vid cirkularno-sti, nazovimo je vertikalnom cirkularnošću. Parnični postupak u idealnom slučaju teče od prethodnog is-pitivanja tužbe, preko glavne rasprave prema donoše-nju pravorijeka i stjecanja svojstva pravomoćnosti, ali kroz sustav pravnih lijekova otvorena je mogućnost i za regresiju na ranije stadije postupka. Tako, primjeri-ce, povodom žalbe presuda može biti ukinuta i pred-met vraćen u stadij glavne rasprave. Hipotetski to se može dogoditi neograničen broj puta15. Do sada izne-seni primjeri iz prava pretežno su prikazali neželjene učinke procesa pozitivne povratne sprege. Prelazeći na područje parničnog postupka, također je potrebno kao polazište odrediti željene i neželjene karakteristike i učinke toga postupka. Oni slijede već iz odredaba čl.

13 I ne samo parnični postupak, već, u manjoj ili većoj mjeri, svi zako-nom regulirani postupci u kojima se odlučuje o pravima i obvezama subjekata prava.

14 Vidjeti Triva, Siniša; Belajac, Velimir; Dika, Mihajlo, Građansko par-nično procesno pravo, 6. izd., Zagreb, 1986., str. 117.-124.

15 Uz iznimke koje se spominju u primjeru 4 pod 5.1.

29. st. 1. Ustava Republike Hrvatske16 i čl. 4. st. 1. Zako-na o sudovima o pravu na nepristrani i pravični sud koji o pravima i obvezama stranaka treba odlučiti u razu-mnom roku, a konkretnije iz procesnih odredaba Zako-na o parničnom postupu17. Dakle, pravna zaštita koju pruža sud treba biti pravična, učinkovita i brza i to su željeni učinci koje promatramo u sklopu procesa pozi-tivne povratne sprege, a neželjeni učinci predstavljaju njihovu suprotnost i u konačnici mogu voditi pravnoj nesigurnosti, a u daljnjem kauzalnom slijedu slabosti pravne države, te pribjegavanju građana samopomoći i nasilju. Cilj nam je prepoznati konkretne procese po-zitivne povratne sprege koji povećavaju ukupnu neu-činkovitost/nepravičnost parničnog postupka te način njihova reguliranja kako bi se neučinkovitost/nepravič-nost smanjila odnosno eliminirala. Ovom prigodom fo-kusiramo se na dva važna pitanja na kojima se ogleda učinkovitost i pravičnost parničnog postupka, a unutar kojih postoje, odnosno moguće je postojanje procesa pozitivne povratne sprege. Prvo pitanje je ograničenje iznošenja novota na glavnoj raspravi koje ima za cilj povećanje koncentracije i brzine raspravljanja, što je nedvojbeno značajna sastavnica učinkovitosti parnič-nog postupka. To pitanje može se svrstati u spome-nutu kategoriju horizontalne cirkularnosti parničnog postupka kao izvorišta procesa pozitivne povratne sprege. Drugo pitanje odnosi se na izvanredni pravni li-jek - reviziju. To se pitanje tiče, ne brzine i učinkovitosti postupanja, već pravičnosti sudske pravne zaštite koja podrazumijeva ujednačeno postupanje u istovjetnim odnosno bitno sličnim slučajevima, a što je pretpostav-ka ravnopravnosti i jednakosti građana. Ujedno se radi o pitanju koje se može svrstati u kategoriju vertikalne cirkularnosti parničnog postupka.

Primjer 1

U čl. 299. ZPP-a propisano je, među ostalim, da su stranke dužne već u tužbi i odgovoru na tužbu, na pripre-mnom ročištu ili najkasnije na prvom ročištu za glavnu raspravu, ako pripremno ročište nije održano, iznijeti sve činjenice na kojima temelje svoje zahtjeve, predložiti dokaze potrebne za utvrđivanje iznijetih činjenica te se izjasniti o činjeničnim navodima i dokaznim prijedlozi-ma protivne stranke, s time da i kasnije tijekom glavne rasprave mogu iznositi nove činjenice i predlagati nove dokaze, ali su dužne naknaditi troškove koji time budu

16 Nar. nov., br. 85/10 - pročišćeni tekst.17 Nar. nov., br. 53/91, 91/92, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 02/07, 84/08

i 57/11 - dalje u tekstu: ZPP.


izazvani protivnoj stranci (na njezin zahtjev o kojemu će sud odlučiti bez odgode rješenjem protiv kojeg nije dopu-štena posebna žalba), osim ako potreba za iznošenjem novih činjenica i predlaganja novih dokaza nije izazvana ponašanjem protivne stranke.

Ova odredba predviđa način postupanja koji u sebi krije latentni proces pozitivne povratne sprege s neže-ljenim učincima. Naime, do donošenja Zakona o izmje-nama i dopunama Zakona o parničnom postupku iz 2003. godine18 iznošenje novih činjenica i predlaganje novih dokaza bilo je dopušteno u tijeku cijele glavne rasprave. Iako je mogućnost iznošenja novih činjenica i dokaza nerazdvojna od svestranog kontradiktornog raspravljanja koje je preduvjet pravilnog i potpunog utvrđenja relevantnih činjenica i donošenja pravilne i zakonite presude, uočeno je da bi ograničenje moguć-nosti iznošenja novota na ranu fazu glavne rasprave moglo biti doprinos koncentriranom i brzom rasprav-ljanju. Dakle, horizontalna cirkularnost parničnog po-stupka iz koje izvire proces pozitivne povratne sprege trebala je biti ublažena. S tim ciljem uvedena je nova odredba čl. 299. ZPP-a. Do donošenja ZID ZPP-a 2003. bilo je, dakle, moguće neograničeno iznošenje novota sve do zaključenja glavne rasprave, a de lege ferenda ra-čunalo se da će određeno ograničenje biti moguće pro-vesti destimulacijom stranaka da iznose novote nakon pripremnog ročišta ili prvog ročišta za glavnu raspravu kroz obvezu snošenja troškova. Međutim, unatoč no-vom uređenju, u praksi se gotovo ništa nije promije-nilo i mogućnost iznošenja novota sve do zaključenja glavne rasprave de facto je ostala netaknuta, a volja za-konodavca izražena kroz novu odredbu bez refl eksije na stvarno stanje. Uzrok tome je činjenica da nije bilo zahtjeva protivne stranke za naknadu troškova nastalih “zakašnjelim” iznošenjem novota. Naime, odvjetnici u praksi vrlo rijetko koriste pravo da od protivne stranke

18 Nar. nov., br. 117/03 - dalje u tekstu: ZID ZPP 2003.

zahtijevaju naknadu tako nastalih troškova. Budući da zbog toga destimulativni učinak predmetne zakonske odredbe ne dolazi do izražaja, i dalje preostaje moguć-nost iznošenja novota bez vremenskog ograničenja. Da problem ne bi bio tako jednostavan, treba ukazati da, čak i da je u praksi došlo do širokog korištenja pra-va na zahtijevanje naknade troškova od stranke koja je sa zakašnjenjem iznijela novote, vjerojatno ne bi doš-lo do većeg stvarnog pomaka prema koncentriranom raspravljanju. Naime, bez ikakve sankcije, dakle i bez obveze naknade troškova protivnoj stranci, novote se mogu iznositi sve do zaključenja glavne rasprave ako je potreba za time izazvana ponašanjem protivne stranke. U kojim situacijama nastaje takva potreba nije pobliže propisano, a sama dikcija odredaba čl. 299. ZPP-a pred-stavlja podlogu za ekstenzivno tumačenje. U praksi to vodi do vrlo širokog korištenja mogućnosti iznošenja novota na glavnoj raspravi jer se gotovo uvijek može pronaći nekakva poveznica između procesnog držanja protivne stranke i potrebe za iznošenjem novih činje-nica i dokaza. Jednom korištena mogućnost iznošenja novota, s izlikom da je motivirana ponašanjem protiv-ne stranke, po prirodi stvari izazvat će potrebu za re-akcijom protivne stranke i daljnjim iznošenjem novota. To bi moglo nadalje voditi reakciji druge strane i tako, hipotetski, unedogled. Stoga vertikalna cirkularnost postoji u punini kao i prije donošenja ZID ZPP-a 2003. Zaključimo, proces pozitivne povratne sprege s neže-ljenim učincima ovdje se sastoji od praktički neograni-čene mogućnosti iznošenja novota sve do zaključenja glavne rasprave, koja u kontradiktornom postupku otvara mogućnost za reakciju protivne stranke dalj-njim iznošenjem novota, što otežava koncentrirano raspravljanje i slabi učinkovitost parničnog postupka. U ovom slučaju intencija zakonodavca da ograniči mo-gućnost iznošenja novota na glavnoj raspravi ostala je nerealizirana, a proces pozitivne povratne sprege dje-luje slobodno i bez ograničenja.

Dva su važna pitanja na kojima se ogleda učinkovitost i pravičnost parničnog postupka, a unutar

kojih postoje, odnosno moguće je postojanje procesa pozitivne povratne sprege. Prvo pitanje je

ograničenje iznošenja novota na glavnoj raspravi koje ima za cilj povećanje koncentracije i brzine

raspravljanja, što je nedvojbeno značajna sastavnica učinkovitosti parničnog postupka. To pita-

nje može se svrstati u spomenutu kategoriju horizontalne cirkularnosti parničnog postupka kao

izvorišta procesa pozitivne povratne sprege. Drugo pitanje odnosi se na izvanredni pravni lijek

- reviziju. To se pitanje tiče, ne brzine i učinkovitosti postupanja, već pravičnosti sudske pravne

zaštite koja podrazumijeva ujednačeno postupanje u istovjetnim odnosno bitno sličnim slučaje-

vima, a što je pretpostavka ravnopravnosti i jednakosti građana.


Primjer 2

Ustavna je zadaća Vrhovnog suda Republike Hrvat-ske da, kao najviši sud, osigurava jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni. U par-ničnom postupku ta se zadaća ostvaruje kroz institut revizije. Važeći čl. 382. ZPP-a19 propisuje sljedeće pretpo-stavke za izjavljivanje revizije: vrijednost predmeta spora pobijanog dijela presude veća od 200.000,00 kn, presuda donesena u sporu o postojanju ugovora o radu, odnosno prestanku radnog odnosa ili radi utvrđenja postojanja radnog odnosa, ili drugostupanjska presuda donesena prema odredbama čl. 373.a i 373.b ZPP-a. Također, u slu-čajevima u kojima stranke sukladno prednjem ne mogu podnijeti reviziju, mogu podnijeti tzv. izvanrednu reviziju protiv drugostupanjske presude ako odluka u sporu ovisi o rješenju nekoga materijalnopravnog ili postupovno-pravnog pitanja važnog za osiguranje jedinstvene pri-mjene prava i ravnopravnosti svih u njegovoj primjeni. Prisutne su kontroverzije20 je li ovakvim propisivanjem slučajeva u kojima je revizija dopuštena omogućeno Vr-hovnom sudu Republike Hrvatske da na optimalan na-čin ujednačuje sudsku praksu i osigurava ravnopravnost stranaka u parničnom postupku. Temeljni problem je u sljedećem: propisivanje širokih mogućnosti za podnoše-nje revizije (kao što je trenutačno stanje prema mišljenju više stručnjaka21) dovodi do velikog priljeva tih pravnih lijekova na Vrhovni sud Republike Hrvatske, opterećeno-sti i otežanog rada suda i do smetnji u vršenju funkcije ujednačavanja sudske prakse, odnosno osiguravanja jedinstvene primjene prava i ravnopravnosti stranaka. Dakle, veliki broj revizija, koje se podnose s tvrdnjom da su niži sudovi pogrešno primijenili pravo, odnosno da ga nisu primijenili u skladu s relevantnim shvaćanjima u sudskoj praksi, onemogućuju Vrhovni sud da potpuno uspješno ujednačuje tu praksu. Nadalje, neujednačena sudska praksa generira povećanu pravnu nesigurnost. Jasno, to povećava potrebu za izjavljivanjem revizija radi ujednačavanja sudske prakse.

19 Nova odredba o pretpostavkama za izjavljivanje revizije unesena je člankom 29. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o parničnom postupku (Nar. nov., br. 57/11 - dalje u tekstu: ZID ZPP 2011.)

20 Kontroverzije su postojale i prije u različitim razdobljima i s različitim naglascima - ili da su pretpostavke za izjavljivanje revizije prestro-ge i da je stoga funkcija ujednačavanja sudske prakse ugrožena, ili obrnuto, da su pretpostavke za izjavljivanje revizije preblage, zbog čega je Vrhovni sud preopterećen te mu je na taj način otežano ujednačavanje sudske prakse.

21 Vidjeti, primjerice, intervju sa sucem Vrhovnog suda Republike Hrvatske Đurom Sessom u Informatoru, broj 6047 od 18. veljače 2012.

Naznačeni problem, koji također odaje obilježja procesa pozitivne povratne sprege, vrlo je kompleksan. On je bio povod za uvođenje instituta izvanredne revi-zije, koji još uvijek nije u punom opsegu pokazao želje-ne učinke i čiji se najbolji modaliteti još uvijek istražuju i predlažu. Taj je institut trebao omogućiti ujednačava-nje sudske prakse, međutim, omogućio je izjavljivanje tog pravnog lijeka i kada tomu nije bilo mjesta, te je pridonio ukupnom problemu opterećenosti Vrhovnog suda Republike Hrvatske. Oba primjera zahtijevaju suptilan pristup. Promatrajući ih iz perspektive proce-sa pozitivne povratne sprege, možemo ustvrditi da je potrebno pažljivo regulirati te procese. Ostavimo na trenutak po strani probleme ograničenja novota na glavnoj raspravi i ujednačavanja sudske prakse putem revizije i ispitajmo kakve uopće mogućnosti imamo na raspolaganju prilikom reguliranja procesa pozitivne povratne sprege.

5. REGULIRANJE PROCESA

POZITIVNE POVRATNE SPREGE

I onima koji se nikad do sada nisu sreli s pojmom i formalnim određenjem procesa pozitivne povratne sprege zasigurno je jasno kakav potencijal takvi proce-si imaju i kakve probleme mogu izazvati. Upravo razor-ni potencijal tih procesa nalaže nam da ih sasvim osvi-jestimo, prepoznamo i pristupimo im osobito pažljivo regulirajući ih kako ne bi razvili svoj razorni potencijal. Da bismo shvatili kakve mogućnosti regulacije imamo, nema potrebe da se vraćamo na primjere iz drugih znanosti22 i možemo se zadržati na području prava. Po prirodi stvari moguća su dva načina reguliranja proce-sa pozitivne povratne sprege: presijecanje, odnosno potpuno blokiranje povratnog signala, čime se elimini-ra sam proces, i prigušivanje, odnosno smanjivanje vri-jednosti povratnog signala. Presijecanje/eliminiranje procesa pozitivne povratne sprege nije osobito proble-matično (barem na području prava jer se vrši “potezom pera” zakonodavca, dok se prirodni fenomeni, na sre-ću ili na žalost, ne pokoravaju formalnim normativnim zahvatima) i, kako ćemo vidjeti iz primjera, moguće je izvršiti ga razmjerno jednostavnom normativnom in-tervencijom. Prigušivanje povratnog signala nešto je delikatnija zadaća.

22 Premda takvih primjera ima mnogo. Primjerice, reguliranje prigu-šivanjem osobito je razvijeno u elektronici.


5.1. Presijecanje/eliminiranje

procesa pozitivne povratne

sprege

Primjeri u nastavku mogu se svesti pod zajednič-ki nazivnik - bez presijecanja povratne sprege bile bi moguće potencijalno beskonačne cirkularne procesne radnje koje bi sprječavale donošenje pravorijeka ili na-stupanje njegove pravomoćnosti, što bi moglo teško ugroziti procesnu učinkovitost. Prva dva primjera to najbolje ilustriraju jer bi dopuštanje povratne sprege omogućilo potencijalno beskonačno traženje mjero-davnoga stranog materijalnog prava (sukob zakona), odnosno u drugom primjeru omogućilo bi beskonač-ni sukob nadležnosti, te time onemogućilo pružanje pravne zaštite.

Primjer 1

Renvoi23 je institut međunarodnoga privatnog prava kojim se upućuje na osnovi kolizijskog pravila legis fori, na cjelokupno mjerodavno strano pravo, uključujući i kolizij-ska pravila, što može dovesti do daljnjeg upućivanja na strano pravo ili do vraćanja na polazno pravo. U slučaju uzvraćanja, primjenjuje se pravo države polaznog prava ne uzimajući u obzir više pravila o određivanju materijal-nog prava. U slučaju upućivanja na daljnje pravo, primi-jenit će se materijalno pravo treće osobe i po njemu će se konačno riješiti konkretan slučaj. Najčešća primjena je u statusnim predmetima fi zičkih osoba. U domaćem pravu pravilo o renvoi sadržano je u odredbi čl. 6. st. 2. Zakona o rješavanju sukoba zakona s propisima drugih zemalja u određenim odnosima24 prema kojemu ako strano pra-vo uzvraća na pravo Republike Hrvatske, onda će se ono i primijeniti.

Presijecanje je izvršeno time što je uspostavljena norma kojom se određuje da se nakon uzvraćanja pri-mjenjuje pravo države polaznog prava ne uzimajući u obzir više pravila o određivanju materijalnog prava, da-kle onemogućuje se daljnje upućivanje i uzvraćanje.

Primjer 2

Prema čl. 23. ZPP-a sukob nadležnosti između sudova iste vrste rješava zajednički neposredno viši sud, a sukob nadležnosti između sudova razne vrste rješava Vrhovni sud Republike Hrvatske.

23 Vidaković Mukić, Marta, Opći pravni rječnik, Narodne novine d.d., Zagreb, 2006., str. 1007.

24 Zakon o preuzimanju Zakona o rješavanju sukoba zakona s propi-sima drugih zemalja u određenim odnosima (Nar. nov., br. 53/91).

Sukob nadležnosti, za razliku od sukoba zakona, rješava se, ne izravno određenim specifi čnim pravnim pravilom, već od strane višeg suda, ali, sa stajališta pro-cesa pozitivne povratne sprege, presijecanje je izvrše-no na u bitnom istovjetan način jer je njime onemogu-ćen daljnji sukob.

Primjer 3

Prema čl. 119. ZPP-a sud neće dopustiti povrat u pri-jašnje stanje ako je propušten rok za stavljanje prijedloga da se dopusti povrat u prijašnje stanje ili ako je propušte-no ročište određeno u povodu prijedloga za povrat u pri-jašnje stanje.

Intencija zakonodavca je jasna. Bez ove odredbe bilo bi hipotetski moguće predlaganje povrata u pri-jašnje stanje ad infi nitum.

Primjer 4

U čl. 48. ZID ZPP-a 2011. određeno je da je u postupku pred trgovačkim sudovima dopušteno presudu samo jed-nom ukinuti povodom žalbe. Slično je propisano u čl. 44. i čl. 52. u odnosu na radne i obiteljske (statusne) sporove.

Iako proces pozitivne povratne sprege iz primjera 4, koji je u trgovačkim, radnim i obiteljskim sporovima bio moguć prije donošenja ZID ZPP-a 2011. zbog više-strukog ukidanja prvostupanjskih presuda povodom žalbi, nije bio ni približno izražen kao onaj koji bi bio moguć bez specifi čnih pravila o “presijecanju” na koja smo ukazali u primjerima 1-3, stručna javnost gotovo je jednoglasno ocijenila da je ova izmjena zakona do-prinos učinkovitijem i bržem postupanju sudova.

5.2. Prigušivanje procesa pozitivne

povratne sprege

Kako je već navedeno, prigušivanje procesa pozi-tivne povratne sprege provodi se smanjivanjem vrijed-nosti povratnog signala kako bi što manje utjecao na ukupni izlazni signal. Prethodno izneseni primjeri pre-sijecanja procesa pozitivne povratne sprege sasvim su transparentni. Moguće je pronaći još primjera koji se moraju regulirati presijecanjem. Međutim, ponekad ta-kvi grubi zahvati nisu mogući jer bi narušili pravozaštit-nu funkciju parničnog postupka, pa je nužno uporabiti drugačiju metodu reguliranja. Postupak prigušivanja povratnog signala često je složen, osjetljiv i podložan sukobljavanju mišljenja o optimalnoj mjeri prigušiva-nja. Iznosimo jedan znakovit primjer.


Primjer

ZID ZPP 2003 donio je važnu novinu s ciljem pove-ćanja procesne učinkovitosti i smanjenja mogućnosti za zlouporabe procesnih prava. Tako sada čl. 352. ZPP-a propisuje da se u žalbi ne mogu iznositi nove činjenice niti predlagati novi dokazi, osim ako se oni odnose na bitne povrede odredaba parničnog postupka zbog kojih se žalba može izjaviti, a isto vrijedi i za prigovor zastare ili prigovor radi prebijanja, odnosno neki drugi materijal-nopravni ili postupovnopravni prigovor o pitanju na koje prvostupanjski sud ne pazi po službenoj dužnosti.

Ograničavanje žalbenih razloga koje predviđa ova odredba zoran je primjer prigušivanja povratnog si-gnala. Zabranjivanje žalbe protiv određenih odluka predstavljalo bi presijecanje, dok ograničavanje žal-benih razloga dovodi do smanjivanja mogućnosti za ukidanje odluke, odnosno do smanjivanja vrijednosti povratnog signala - prigušivanja. Kroz ovaj primjer vra-ćamo se na pitanje ograničavanja iznošenja novota na glavnoj raspravi koje smo (pod 4.) problematizirali sa stajališta neželjenog procesa pozitivne povratne spre-ge, a potom i na pitanje revizije kao instrumenta ujed-načavanja sudske prakse.

5.3. Reguliranje iznošenja novota na

glavnoj raspravi i pretpostavki

za izjavljivanje revizije

Budući da se radi o složenoj problematici, unapri-jed se nameće odgovor da nisu moguća gruba rješenja kao što je presijecanje, već isključivo fi no podešavanje kakvo se vrši prigušivanjem procesa pozitivne povrat-ne sprege.

5.3.1. Novote na glavnoj raspravi

Nekadašnji prijedlozi da se uvede strogo ograničenje iznošenja novota na glavnoj raspravi, odnosno nakon pripremnog ročišta iz prvotnog (kasnije napuštenog) Nacrta prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o parničnom postupku iz 2008. godine, kao što je učinjeno u parnicama u sporovima male vrijednosti, većina stručnjaka smatrala je prerigidnim. Strogo ogra-ničenje iznošenje novota na glavnoj raspravi bilo bi slič-no reguliranju presijecanjem kao što to vrijedi za novo-te u žalbi (u prethodnom primjeru), ali u još ranijoj fazi postupka, a to bi doista moglo narušiti pravozaštitnu

funkciju parničnog postupka. Ostaje razmisliti o regu-liranju prigušivanjem. U prethodnom razmatranju već smo zaključili: čak da je u praksi i zaživjelo potraživanje naknade troškova od stranke koja ih je izazvala zakaš-njelim iznošenjem novota, preostao bi problem nejasne odredbe čl. 299. ZPP-a koju je moguće jedino ekstenziv-no tumačiti, a prema kojoj pravo na naknadu troškova ne postoji ako je potreba za iznošenjem novota izazva-na ponašanjem protivne stranke. Stoga je proces pozi-tivne povratne sprege očuvan u punoj snazi. Pristup pri-gušivanju zbog toga treba biti takav da učini djelatnom predmetnu odredbu - da aktivira pravo na dosudu troš-kova i da precizno defi nira slučajeve u kojima će stranke moći iznositi novote bez obveze plaćanja naknade troš-kova. Već su izneseni konkretni prijedlozi25 o načinu na koji bi to moglo biti učinjeno. Prijedlozi su bili zasnovani na analizi važećih odredaba, načina postupanja u sud-skoj praksi te na zdravorazumskom pristupu problemu koncentracije glavne rasprave, a isti zaključci potvrđuju se i iz perspektive koju smo akceptirali u ovom izlaganju - iz perspektive reguliranja procesa pozitivne povratne sprege prigušivanjem povratnog signala.

Za aktiviranje prava na dosudu troškova predlože-ne su dvije mogućnosti:

1. Određivanje naknade troškova ex off o u korist stranke koja ih je imala zbog “zakašnjelog” iznošenja novota protivne stranke.

Istaknuto je da se negativna strana ovog pristupa sastoji u nametanju sudu dodatnog posla perifernog procesnog značaja, a istaknuto je i da je u tom slučaju potrebno pronaći način za premošćivanje temeljnog pravila da se o troškovima odlučuje (i po kriteriju cul-pae i po kriteriju cause) na određen zahtjev stranke. Ako nema takvog zahtjeva određenog u pogledu vrste i iznosa troškova, sud ne može odlučivati o troškovi-ma. Ovaj se problem može riješiti na više načina. Čini se primjerenim visinu troškova koje će sud odmjeriti ex off o vezati za određene cjenike (odvjetnička tarifa, tarifa sudskih pristojbi i sl.) ili možda propisati posebne kriterije za određivanje nekog vida paušalnog iznosa naknade troškova.

2. Uvođenje dužnosti suda da na glavnoj raspravi u slučaju “zakašnjelog” iznošenja novota izričito upozori stranku na pravo na zahtijevanje naknade time nasta-lih troškova, pa i onda kad stranka ima odvjetnika.

25 Opširnije Stokić, Matija, Benefi cium novorum na raskrižju, Hrvatska pravna revija, Zagreb, br. VI./2009.


Ako uvođenje odlučivanja o naknadi troškova po službenoj dužnosti ne bi za zakonodavca bilo pri-hvatljiva opcija dorade čl. 299. ZPP-a, preostaje samo mogućnost osmisliti način da se stranke odnosno od-vjetnici sustavno potiču na podnošenje zahtjeva za na-knadu troškova uzrokovanih “zakašnjelim” iznošenjem novota. Kao i za prethodni pristup, i za ovaj je istaknuto da trpi od određenih nedostataka i kontroverzija, pri-je svega zbog implicitnog proširenja načela pružanja pomoći neukim strankama i na stranke zastupane po odvjetnicima i svojevrsnog potkopavanja odnosa po-vjerenja između odvjetnika i njegove stranke.

Nadalje, preciznije normiranje slučajeva u kojima je dopušteno iznošenje novota do zaključenja glavne ra-sprave bez obveze naknađivanja time izazvanih troško-va protivnoj stranci predloženo je izmjenom odredbe čl. 299. st. 2. ZPP-a, koja bi, primjerice, mogla glasiti:

“Stranke mogu i kasnije tijekom glavne rasprave iznositi nove činjenice i predlagati nove dokaze, ali su dužne naknaditi troškove koji time budu izazvani protiv-noj stranci, osim ako te nove činjenice i dokaze protivna stranka nije mogla pravovremeno iznijeti jer su joj bili objektivno nedostupni ili nepoznati, odnosno ako je po-treba za iznošenjem novih činjenica i dokaza posljedica preinake tužbe, podnošenja protutužbe ili isticanja ma-terijalnopravnih i procesnih prigovora.” Navedena lista taksativno izloženih slučajeva mogla bi biti i dopunje-na jer su ovo samo u praksi najčešći slučajevi kod kojih je očito da obvezivanje stranke na naknadu troškova uzrokovanih “zakašnjelim” iznošenjem novota ne bi bilo pravično. Umjesto dopune liste, na nju bi se moglo nadovezati i odgovarajuću generalnu klauzulu, primje-rice: “i u drugim slučajevima kada je očito da je potreba za iznošenjem novih činjenica i dokaza izazvana ponaša-njem protivne stranke”.

Ako bi se na navedeni ili sličan način precizno odre-dilo u kojim je slučajevima dopušteno iznositi novote na glavnoj raspravi bez vremenskog ograničenja, a u kojim slučajevima je to dopušteno samo uz naknađi-vanje troškova protivnoj stranci, te ako bi se ti troškovi doista i dosuđivali, bilo ex off o, bilo na zahtjev stranke, čl. 299. ZPP-a postići će svrhu koju je zakonodavac imao na umu prilikom noveliranja ZPP-a 2003. godine - stvar-no destimulativno djelovanje na “zakašnjelo” iznošenje novota i veća koncentracija raspravljanja jer će u naj-većem broju slučajeva u početku glavne rasprave biti izneseni svi činjenični navodi i predloženi odgovarajući

dokazi, a samo iznimno će to biti učinjeno i naknadno. Zbog toga će drugo i eventualna iduća ročišta za glav-nu raspravu biti rezervirana za dokazni postupak, a ne za neograničeno cirkularno raspravljanje.

5.3.2. Revizija

Ustvrdili smo da široke mogućnosti za izjavljivanje revizije omogućuju neželjen proces pozitivne povrat-ne sprege jer veliki broj revizijskih predmeta optere-ćuje rad Vrhovnog suda Republike Hrvatske i otežava vršenje funkcije ujednačavanja sudske prakse, što povećava potrebu za ulaganjem daljnjih revizija radi ujednačavanja sudske prakse. Prigušivanje tog pro-cesa pozitivne povratne sprege potrebno je izvršiti u što većoj mjeri, ali uz potpuno očuvanje same svrhe revizije kao instrumenta. Dakle, uravnoteženim pristu-pom potrebno je maksimalno rasteretiti revizijski sud, ali pritom ne onemogućiti izjavljivanje revizije u sluča-jevima kada je to doista potrebno radi ujednačavanja sudske prakse. Gotovo sve novele ZPP-a pokušale su uspostaviti takav uravnoteženi pristup, ponekad pri-gušivanjem, a ponekad pojačavanjem povratnog si-gnala. Budući da je problem kompleksan, prigušivanje je učinjeno iz više smjerova. Tako je Zakonom o izmje-nama i dopunama Zakona o parničnom postupku iz 2008. godine26 u ZPP unesena odredba čl. 91.a prema kojoj stranka može reviziju podnijeti samo preko pu-nomoćnika koji je odvjetnik ili ima položen pravosudni ispit, odnosno ako sama ima položen taj ispit. Intencija je jasna - sprječavanje podnošenja nestručno sastav-ljenih revizija koje će u konačnici najčešće morati biti odbačene. ZID ZPP-a 2011. donio je daljnje prigušiva-nje - cenzus od 100.000,00 kn za izjavljivanje redovne revizije povećan je na 200.000,00 kn. Osim toga, prema odredbi čl. 286. ZPP-a neobrazloženi revizijski razlozi neće se uzeti u obzir. Također, u obrazloženju rješenja o odbacivanju izvanredne revizije kao nedopuštene te zbog toga što pravno pitanje zbog kojeg je izjavljena nije bitno za osiguravanje jedinstvene primjene prava i ravnopravnosti svih u njegovoj primjeni, prema čl. 392.b st. 4. ZPP-a dostatno je samo pozvati se na zakonsku osnovu za odbacivanje, odnosno na odredbe čl. 392.b st. 2. ili 3. ZPP-a. Kod odbijanja revizije revizijski se sud sada može pozvati i na razloge iz neke svoje prijaš-nje odluke (čl. 396.a st. 1. ZPP-a). Kao što je razvidno iz

26 Nar. nov., br. 84/11.


ovih odredaba, prigušivanje je izvršeno kroz dodatna ograničenja ili zahtjeve za izjavljivanje revizije i kroz pojednostavnjeno postupanje revizijskog suda. Je li to dovoljno ili je potrebno dodatno prigušivanje? Sa snaž-nom argumentacijom27 ukazuje se da je potrebno dalj-nje prigušivanje, i to u smjeru napuštanja redovne revi-zije28. Prigušivanje procesa pozitivne povratne sprege vrši se uklanjanjem dijela povratnog signala. Za razliku od presijecanja povratnog signala koje potpuno elimi-nira neželjeni proces, prigušivanjem se nastoji zadržati onaj dio signala koji je nužan, a otklanja se onaj dio koji je suvišan. Sa stajališta svrhe revizije kao izvanrednoga pravnog lijeka pomoću kojega Vrhovni sud Republike Hrvatske ujednačuje sudsku praksu i time osigurava jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnosti svih u njegovoj primjeni, valjano se ukazuje da dopuštenost redovne revizije u pojedinim parničnim postupcima određenima po vrijednosnom (čl. 382. st. 1. t. 1. ZPP-a) i kauzalno-personalnom kriteriju (čl. 382. st. 1. t. 2. ZPP-a) nema opravdanja te da je svrha revizije ostvari-va i kroz sam institut izvanredne revizije. Doista, ako je u određenom parničnom postupku došlo do izražaja pravno pitanje koje je bitno sa stajališta ujednačava-nja sudske prakse, onda postoje razlozi za izvanrednu reviziju, ali ako to nije slučaj, onda revizija (redovna) nema smisla, pa makar se radilo o postupku s visokom vrijednošću predmeta spora ili o radnom sporu o do-puštenosti otkaza, ili o nekoj drugoj vrsti spora koja se iz nominalnih pravnopolitičkih ili nekih drugih razloga može činiti iznimnom. Stoga bismo mogli ustvrditi da upravo redovna revizija po vrijednosnom i kauzalno-personalnom kriteriju predstavlja suvišni dio povrat-nog signala koji može biti otklonjen bez ikakve opa-snosti za očuvanje svrhe revizije.

6. UMJESTO ZAKLJUČKA

Otvorenost prema nekonvencionalnim pristupima i prema spoznajama drugih znanstvenih disciplina, uz posudbu njihova načina razmišljanja i metodologije, te primjena na neke pravne probleme, pristup je koji je potencijalno koristan i koji je u određenoj mjeri već testiran. To je već učinjeno uporabom teorije igara,

27 Vidjeti Sessa, Đuro, Novela Zakona o parničnom postupku, Aktu-alnosti hrvatskog zakonodavstva i pravne prakse - Godišnjak 18, Organizator, Zagreb, 2011.

28 Osim, po prirodi stvari, redovne revizije prema proceduralnom kri-teriju (čl. 382. st. 1. t. 3. ZPP-a).

grane primijenjene matematike koja izučava strate-gijske situacije i odluke29. Ovdje izloženi pokušaj rabi elementarne spoznaje o procesima pozitivne povratne sprege. Ti se procesi mogu prepoznati na mnogim po-dručjima unutar prava, a pobliže smo promotrili neke aspekte parničnog postupka. Kolike su koristi od ta-kve neuobičajene perspektive i ima li ih uopće, neka prosude čitatelji i oni koji će možebitno iskušati sličan pristup. Ciljano zauzimanje perspektive koja detektira procese pozitivne povratne sprege možda bi moglo biti uporabljeno prilikom pripreme određenih propisa i projekcije mogućih učinaka njihove primjene. Na taj bi se način možda mogle pravodobno otkriti određe-ne neuralgične točke koje bi u praksi vodile neželjenim rezultatima, a možda su moguće i neke druge primje-ne na području prava. Valja imati na umu da se trend interdisciplinarnosti u suvremenoj znanosti proširio s dobrim razlozima. Jedan je uvodno istaknut: neki tvr-dokorni problemi zahtijevaju sagledavanje iz neuobi-čajenih perspektiva. Fundamentalni razlog sastoji se u jedinstvu stvarnosti, pa time i u jedinstvu znanja30. Primjerice, iz perspektive različitih znanstvenih disci-plina čovjek može biti promatran kao fi zički entitet koji se sastoji od atoma, potom kao entitet kemijskih tvari, potom organskih molekula te različitih organa. Može biti promatran i kao pojedinačni organizam ili kao jedi-nica ekonomskog sustava ili ljudskog društva. Sve su te perspektive točne i međusobno prožete, a razdvajanje perspektiva i odgovarajućih znanja u različite, razmjer-no strogo, defi nirane i odijeljene discipline, nije po-sljedica fragmentiranosti stvarnosti, već sistemskog i redukcionističkog znanstvenog pristupa istoj toj stvar-nosti. Stoga potpuno shvaćanje stvarnosti nije mogu-će bez interdisciplinarnosti. To ilustrira jedan (na prvi pogled čudan) recentni primjer31. Naime, nedavno je Američki nacionalni institut za istraživanje raka došao do zaključka da ogromna sredstva uložena u istraživa-nje raka tijekom posljednjih trideset godina ne poluču-ju rezultate koji bi opravdali te troškove. Dramatičniji pomak u liječenju tumorskih bolesti nije postignut. Za-ključeno je da klasična istraživanja u tumorskoj biologi-

29 Vidjeti Stokić, Matija, Kompromisom do sudske nagodbe - prijed-log modela poticanja, Hrvatska pravna revija, Zagreb, br. IX./2010. i V./2011.

30 Vidjeti Wilson, Edward, Pomirenje, Algoritam, Zagreb, 2010.31 Intervju od 20. 11. 2011. s dr. sc. Tomislavom Domazetom Lošom,

znanstvenim suradnikom s Instituta Ruđer Bošković (http://regio-nalni.com/tocka-na-i/intervju-tjedna/nemoguce-je-potpuno-elimi-nirati-karcinom-7094/).


ji nisu dovoljna i da je potrebna promjena perspektive, zbog čega je angažirana skupina fi zičara da vode odre-đene istraživačke institute s ciljem stvaranja potpuno neovisnog pogleda na problem tumorskih bolesti. Ako

se ponovno poslužimo Einsteinovim razmišljanjima i čuvenim izrekama, vjerojatno ne ostaje puno prostora za čuđenje, već samo za konstataciju: “Um je poput pa-dobrana - funkcionira jedino ako je otvoren.”

SUMMARY The fi ndings on the processes of positive feedback loop that

have been examined within the framework of a new scientifi c fi eld – cybernetics – since the 1950s, have so far found broad applicati-on within the scientifi c, technical and social sciences. Whether their application is possible in the fi eld of legal theory and practice is the question that the author raises in this paper, with a special take on the civil procedure and the requirements of effi ciency and fairness that it has to meet.

Key words: processes of positive feedback loop, effi ciency, fairne-ss, novelties, revision.

THE CIVIL PROCEDURE FROM THE PERSPECTIVE

OF THE PROCESS OF POSITIVE FEEDBACK LOOP

rujan 2011.

broj stranica: 346

cijena: 100,00 kn

nova cijena: 80,00 knRepublike Hrvatske te drugih država koje s EU ostvaruju ili namjeravaju ostvarivati prava utemeljena na četiri temeljne

gospodarske slobode kretanja u Europskoj uniji.”

Sveučilište u Rijeci uvrstilo je ovu knjigu u sveučilišne udžbenike odlukom Povjerenstva za izdavačku djelatnost, klasa: 602-09/11-01/21 od 19. srpnja

2011., ur. broj: 2170-57-05-11-2.

CIP zapis dostupan je u računalnome katalogu Nacionalne i sveučilišne knjižnice u Zagrebu pod brojem 788597.

Ovaj projekt izveden je uz fi nancijsku potporu Europske komisije.

Udžbenik je tiskan uz prijateljsku potporu Zaklade Hanns Seidel.

TEMELJNE GOSPODARSKE SLOBODE U EUROPSKOJ UNIJIUDŽBENIK “TEMELJNE GOSPODARSKE SLOBODE U EUROPSKOJ UNIJI” autorica prof. dr. sc. Nade Bodiroga-Vukobrat,

prof. dr. sc. Hane Horak i Adrijane Martinović, dipl. iur. u Izdanju Inženjerskog biroa d.d. na hrvatsko tržište dolazi

u pravo vrijeme, netom nakon potpisivanja predpristupnog ugovora s EU, kao značajan doprinos hrvatskoj pravnoj

literaturi iz područja prava Europske unije koje počiva upravo na zajedničkom tržištu i temeljnim gospodarskim slo-

bodama, a to su: sloboda kretanja robe, sloboda kretanja osoba, sloboda pružanja usluga i sloboda kretanja kapitala.

Riječ je o prvom sveučilišnom udžbeniku u Republici Hrvatskoj koji je u cijelosti posvećen ovoj značajnoj temi.

Iz recenzije prof. dr. sc. Iris Goldner Lang i prof. dr. sc. Siniše Rodina:

“Recenzirana knjiga je novitet u hrvatskim nacionalnim okvirima. Ova knjiga zamišljena je ponajprije kao sveučilišni

udžbenik. Kao takva koristit će se u dodiplomskoj, diplomskoj i poslijediplomskoj nastavi pravnog studija. Za očekivati

je da će ovo izdanje postati nezaobilaznom literaturom ne samo za znanstvenike koji se bave pravom i politikom

Europske unije već i za državnu upravu, suce i pravnike u privatnoj praksi. Knjiga je također zanimljiva i za sve građane


telefon: 01/ 46 00 888, fax: 01/ 46 00 875




ODGOVORI NA PITANJAStručni članak UDK 351.712.2

Zoran Vuić, dipl. iur.*

Pravo javne nabave

* Zoran Vuić, Odjel za javno-privatno partnerstvo, Ministarstvo gos-podarstva.

1. SUDJELOVANJE ZADRUGE

U POSTUPCIMA JAVNE NABAVE

Ako zadrugari sudjeluju u postupku javne naba-

ve kao članovi zajednice ponuditelja ili podisporu-

čitelji, onda članovi zajednice ponuditelja - zadru-

ga i članovi zadruge, dokazuju pravnu i poslovnu

sposobnost i nepostojanje razloga isključenja za

svakog člana zajednice ponuditelja, dok za pod-

izvoditelje nije propisano utvrđivanje postojanja

razloga isključenja ni dokaza pravne i poslovne

sposobnosti.

Ako zadrugari nisu navedeni u ponudi, ni kao

članovi zajednice ponuditelja ni kao podizvoditelji,

niti se koristi rad zadrugara ili njihovi resursi, onda

zadruga mora samostalno u cijelosti izvršiti ugovor

o javnoj nabavi.

PITANJE:

Na koji način zadruga kao pravna osoba prema odredbama Zakona o zadrugama može sudjelovati u po-stupcima javne nabave i kako zadruga i članovi zadruge dokazuju sposobnost te da ne postoje razlozi isključenja?

ODGOVOR:

Zakon o javnoj nabavi (Nar. nov., br. 90/11) člankom 2. točkom 4. defi nira gospodarskog subjekta kao fi zič-ku ili pravnu osobu ili zajednicu tih osoba koja na trži-štu nudi izvođenje radova i/ili posla, isporuku robe ili pružanje usluga. Zakon o javnoj nabavi člankom 2. toč-ka 18. defi nira ponuditelja kao gospodarskog subjekta koji je pravodobno dostavio ponudu, a člankom 2. toč-

kom 10. defi nira natjecatelja kao gospodarskog subjek-ta koji je voljan sudjelovati u ograničenom postupku javne nabave, pregovaračkom postupku javne nabave s prethodnom objavom ili natjecateljskom dijalogu i svoju je volju iskazao zahtjevom za sudjelovanje.

Gospodarski subjekti, tj. natjecatelji i ponuditelji, moraju u postupcima javne nabave dokazati da ne po-stoje razlozi za njihovo isključenje prema odredbama Zakona o javnoj nabavi, a osim toga moraju dokazati pravnu i poslovnu sposobnost, dok fi nancijsku te teh-ničku i stručnu sposobnost moraju dokazati samo ako je naručitelj to odredio u dokumentaciji za nadmetanje.

Zakon o zadrugama (Nar. nov., br. 34/11) člankom 1. propisuje da je zadruga dragovoljno, otvoreno, sa-mostalno i neovisno društvo kojim upravljaju njezini članovi, a svojim radom i drugim aktivnostima ili kori-štenjem njezinih usluga, na temelju zajedništva i uza-jamne pomoći ostvaruju, unapređuju i zaštićuju svoje pojedinačne i zajedničke gospodarske, ekonomske, so-cijalne, obrazovne, kulturne i druge potrebe i interese i ostvaruju ciljeve zbog kojih je zadruga osnovana.

Nadalje, člankom 2. stavkom 2. alineja 4. Zakon o zadrugama propisuje da je jedno od zadružnih načela: samostalnost i neovisnost - kao samostalna i neovisna pravna osoba zadruga se u pravnom prometu s drugim pravnim osobama i državnim tijelima oslanja na rad svojih članova i zadružne resurse, pod neposrednim nadzorom svojih članova.

Stoga s obzirom na to da je zadruga pravna oso-ba, kada zadruga samostalno dostavlja zahtjev za su-djelovanje ili ponudu, mora ispunjavati sve Zakonom propisane uvjete u pogledu razloga isključenja i uvjeta sposobnosti. Navedeno vrijedi i za postojanje razloga


isključenja (nekažnjavanost, obveza plaćanja dospjelih poreznih obveza i obveza za mirovinsko i zdravstveno osiguranje). Naručitelj navedene razloge mora utvrđi-vati u odnosu na zadrugu kao zasebnu pravnu osobu.

Nadalje, ako zadruga kao zasebna pravna osoba sudjeluje u postupcima javne nabave kao natjecatelj ili ponuditelj, u odnosu na dokaze pravne i poslovne spo-sobnosti, npr. suglasnost za građenje sukladno Zakonu o arhitektonskim i inženjerskim poslovima i djelatno-stima u prostornom uređenju i gradnji (Nar. nov., br. 152/08), koju je zadruga ishodila zajedno sa članovima zadruge, mišljenja smo da svi članovi zadruge s koji-ma je zadruga ishodila suglasnost za građenje moraju sudjelovati u izvršenju konkretnog ugovora o javnoj nabavi. Ako zadruga kao zasebna pravna osoba ishodi suglasnost za građenje neovisno o članovima zadruge, onda bi zadruga mogla samostalno sudjelovati u po-stupcima javne nabave i samostalno izvršavati ugovor o javnoj nabavi.

U pogledu dokaza fi nancijske te tehničke i stručne sposobnosti, gospodarski subjekt - zadruga, može se po potrebi za određene ugovore osloniti na sposob-nost drugih subjekata, što uključuje i članove zadru-ge, bez obzira na pravnu prirodu njihova međusobna odnosa. U tom slučaju gospodarski subjekt - zadruga, mora dokazati javnom naručitelju da će imati na ras-polaganju resurse nužne za izvršenje ugovora, primje-rice prihvaćanjem obveze drugih subjekata - članova zadruge, da će te resurse staviti na raspolaganje gos-podarskom subjektu - zadruzi.

Uzimajući u obzir specifi čnosti zadruga kao samo-stalnih i neovisnih pravnih osoba, koje se u pravnom prometu s drugim pravnim osobama i državnim tijeli-ma oslanjaju na rad svojih članova i zadružne resurse, pod neposrednim nadzorom svojih članova, u svim postupcima javne nabave u kojima zadruga koristi rad svojih članova i zadružne resurse, članovi zadruge čiji će rad ili resursi biti korišteni moraju biti navedeni u ponudi ili kao članovi zajednice ponuditelja ili kao po-disporučitelji sukladno odredbama Zakona koje propi-suju sudjelovanje gospodarskih subjekata u postup-cima javne nabave kao članova zajednice ponuditelja ili podisporučitelja. Ako nisu navedeni ni kao članovi zajednice ponuditelja ni kao podisporučitelji, a namje-rava se koristiti njihov rad ili resursi (npr. korištenjem strojeva, alata zadrugara), onda dokumenti kojima se dokazuje korištenje rada ili resursa zadrugara (npr. ugovori o najmu strojeva, alata) čine sastavni dio po-nude zadruge.

S obzirom na specifi čnost zadruga kao pravnih osoba i načela djelovanja zadruga propisana člankom 2. stavkom 2. alinejom 4. Zakona o zadrugama te s obzirom na to da ugovor o javnoj nabavi sklopljen sa zadrugom kao odabranim ponuditeljem mora biti su-kladno članku 105. stavku 1. Zakona, u skladu s uvje-tima određenima u dokumentaciji za nadmetanje i odabranom ponudom, u slučaju kada ponuda zadruge sadrži dokumente kojima se dokazuje da će zadruga koristiti rad ili resurse zadrugara (npr. strojeva, alata), zadrugari moraju sudjelovati u izvršenju ugovora o jav-noj nabavi s istim radom ili resursima (npr. strojevima, alatima). Nekorištenje rada ili resursa zadrugara nave-denih u ponudi zadruge, nego rada ili resursa drugih gospodarskih subjekata, predstavljalo bi bitne izmjene ugovora o javnoj nabavi sukladno članku 105. stavku 4. i 5. Zakona o javnoj nabavi, zbog kojeg razloga je naru-čitelj obvezan provesti novi postupak javne nabave.

Ako zadrugari sudjeluju u postupku javne nabave kao članovi zajednice ponuditelja ili podisporučitelji, onda članovi zajednice ponuditelja - zadruga i člano-vi zadruge, dokazuju pravnu i poslovnu sposobnost i nepostojanje razloga isključenja za svakog člana zajed-nice ponuditelja, dok za podizvoditelje nije propisano utvrđivanje postojanja razloga isključenja ni dokaza pravne i poslovne sposobnosti.

Ako zadrugari nisu navedeni u ponudi, ni kao čla-novi zajednice ponuditelja ni kao podizvoditelji, niti se koristi rad zadrugara ili njihovi resursi, onda zadruga mora samostalno u cijelosti izvršiti ugovor o javnoj na-bavi.

2. SEKTORSKI NARUČITELJI -

NABAVA TERMINA

RADIOTELEVIZIJSKOG

EMITIRANJA

Usluge nabave termina radiotelevizijskog emi-

tiranja ne predstavljaju usluge za potrebe obav-

ljanja djelatnosti sektorskog naručitelja, stoga su

ispunjeni uvjeti za izuzeće od primjene Zakona o

javnoj nabavi propisani člankom 10. stavak 2. toč-

ka 10. Zakona o javnoj nabavi.

PITANJE:

Sektorski smo naručitelj, na koji način možemo sklo-piti ugovore o terminima radiotelevizijskog emitiranja (čl. 10. stavak 1. točka 9. Zakona o javnoj nabavi)?


ODGOVOR:

Zakon o javnoj nabavi (Nar. nov., br. 90/11) člankom 10. stavak 1. točka 9. propisuje da se Zakon o javnoj nabavi ne primjenjuje na ugovore za termine radiote-levizijskog emitiranja, a navedeno izuzeće mogu pri-mjenjivati samo javni naručitelji. Navedena zakonska odredba ima svoje utemeljenje u članku 16. točka b) Direktive 2004/18/EZ Europskoga parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o koordinaciji postupaka za dodje-lu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama.

Direktiva 2004/17/EZ Europskoga parlamenta i Vije-ća od 31. ožujka 2004. kojom se usklađuju postupci na-bave subjekata koji djeluju u sektorima vodoopskrbe, energetike, prometa i poštanskih usluga ne propisuje navedeno izuzeće za sektorske naručitelje. Zbog nave-denog razloga ni Zakon o javnoj nabavi ne propisuje navedeno izuzeće za sektorske naručitelje.

S obzirom na to da se radi o sektorskom naručitelju u smislu članka 6. Zakona o javnoj nabavi, mišljenja smo da usluge nabave termina radiotelevizijskog emitiranja u predmetnom slučaju ne predstavljaju usluge za po-trebe obavljanja djelatnosti sektorskog naručitelja, sto-ga su u predmetnom slučaju ispunjeni uvjeti za izuzeće od primjene Zakona o javnoj nabavi propisani člankom 10. stavak 2. točka 10. Zakona o javnoj nabavi.

3. ODREĐIVANJE KOLIČINE U

DOKUMENTACIJI ZA NADMETANJE

Naručitelj u dokumentaciji za nadmetanje ne

smije odrediti uvjete i specifi kacije robe kojima se

narušavaju načela javne nabave.

PITANJE:

Na koji način je za usluge čišćenja dopušteno odrediti količine sredstava za čišćenje u dokumentaciji za nadme-tanje, odnosno je li dopušteno da naručitelj odredi količi-nu pakiranja proizvoda npr. 500 ml te ponudu ponudite-lja proglasi alternativnom ponudom zato što nudi paki-ranje proizvoda od 1000 ml, a što utječe na broj komada nuđenih proizvoda?

ODGOVOR:

Naručitelj u dokumentaciji za nadmetanje ne smije odrediti uvjete i specifi kacije robe kojima se narušava-ju načela javne nabave.

Nadalje, dokumentacija za nadmetanje mora biti

jasna, razumljiva i nedvojbena te izrađena na način da omogući podnošenje usporedivih ponuda. Stoga bi naručitelji u dokumentaciji za nadmetanje trebali odrediti specifi kaciju za navedene i slične predmete nabave na način koji omogućava svim zainteresira-nim gospodarskim subjektima da ponude robu koja je predmet nabave neovisno o pakiranju robe. Primjeri-ce, određivanjem ukupne količine sredstva za čišćenje koje se nabavlja uz određivanje količine pakiranja robe u rasponu, sukladno uobičajenim pakiranjima proizvo-da na tržištu, npr. 500, 750 ili 1000 ml, dok bi nuđenje broja komada ovisilo o količini pakiranja. Pritom bi se cijena ponude mogla izraziti za ukupnu količinu sred-stva za čišćenje.

Samo iznimno, ako naručitelj može u dokumen-taciji za nadmetanje objektivno obrazložiti potrebu pakiranja proizvoda u točno određenoj količini, zbog specifi čnosti predmeta nabave i potreba naručitelja, pakiranje proizvoda moglo bi se odrediti u točno odre-đenoj količini, što će i u tom slučaju biti podložno mo-gućnosti traženja izmjena dokumentacije za nadmeta-nje od strane zainteresiranih gospodarskih subjekata ako smatraju da ne postoje objektivni razlozi.

4. RAZGRANIČENJE UGOVORA

O JAVNOJ NABAVI USLUGA

I RADOVA I DOKAZIVANJE

SPOSOBNOSTI

Ugovor o javnoj nabavi čiji su predmet usluge u

smislu Dodatka II. Zakona, a koji uključuje radove

u smislu Dodatka I. Zakona koji su samo sporedni

uz glavni predmet ugovora smatra se ugovorom o

javnim uslugama.

PITANJE:

Kako primijeniti članak 2. stavak 1. točke 25. Zakona o javnoj nabavi vezano uz razgraničenje ugovora o javnoj nabavi usluga i radova i dokazivanje sposobnosti?

ODGOVOR:

Zakon o javnoj nabavi člankom 2. točkom 24. pro-pisuje da je ugovor o javnim radovima ugovor o javnoj nabavi čiji je predmet:

1. izvođenje radova, ili projektiranje i izvođenje ra-dova, koji se odnose na jednu ili više djelatnosti nave-denih u Dodatku I. Zakona, ili

2. posao ili realizacija bilo kakvim sredstvima posla

ODGOVOR:

Zakon o javnoj nabavi (Nar. nov., br. 90/11) člankom 10. stavak 1. točka 9. propisuje da se Zakon o javnoj nabavi ne primjenjuje na ugovore za termine radiote-levizijskog emitiranja, a navedeno izuzeće mogu pri-mjenjivati samo javni naručitelji. Navedena zakonska odredba ima svoje utemeljenje u članku 16. točka b) Direktive 2004/18/EZ Europskoga parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o koordinaciji postupaka za dodje-lu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama.

Direktiva 2004/17/EZ Europskoga parlamenta i Vije-ća od 31. ožujka 2004. kojom se usklađuju postupci na-bave subjekata koji djeluju u sektorima vodoopskrbe, energetike, prometa i poštanskih usluga ne propisuje navedeno izuzeće za sektorske naručitelje. Zbog nave-denog razloga ni Zakon o javnoj nabavi ne propisuje navedeno izuzeće za sektorske naručitelje.

S obzirom na to da se radi o sektorskom naručitelju u smislu članka 6. Zakona o javnoj nabavi, mišljenja smo da usluge nabave termina radiotelevizijskog emitiranja u predmetnom slučaju ne predstavljaju usluge za po-trebe obavljanja djelatnosti sektorskog naručitelja, sto-ga su u predmetnom slučaju ispunjeni uvjeti za izuzeće od primjene Zakona o javnoj nabavi propisani člankom 10. stavak 2. točka 10. Zakona o javnoj nabavi.

3. ODREĐIVANJE KOLIČINE U

DOKUMENTACIJI ZA NADMETANJE

Naručitelj u dokumentaciji za nadmetanje ne

smije odrediti uvjete i specifi kacije robe kojima se

narušavaju načela javne nabave.

PITANJE:

Na koji način je za usluge čišćenja dopušteno odrediti količine sredstava za čišćenje u dokumentaciji za nadme-tanje, odnosno je li dopušteno da naručitelj odredi količi-nu pakiranja proizvoda npr. 500 ml te ponudu ponudite-lja proglasi alternativnom ponudom zato što nudi paki-ranje proizvoda od 1000 ml, a što utječe na broj komada nuđenih proizvoda?

ODGOVOR:

Naručitelj u dokumentaciji za nadmetanje ne smije odrediti uvjete i specifi kacije robe kojima se narušava-ju načela javne nabave.

Nadalje, dokumentacija za nadmetanje mora biti

jasna, razumljiva i nedvojbena te izrađena na način da omogući podnošenje usporedivih ponuda. Stoga bi naručitelji u dokumentaciji za nadmetanje trebali odrediti specifi kaciju za navedene i slične predmete nabave na način koji omogućava svim zainteresira-nim gospodarskim subjektima da ponude robu koja je predmet nabave neovisno o pakiranju robe. Primjeri-ce, određivanjem ukupne količine sredstva za čišćenje koje se nabavlja uz određivanje količine pakiranja robe u rasponu, sukladno uobičajenim pakiranjima proizvo-da na tržištu, npr. 500, 750 ili 1000 ml, dok bi nuđenje broja komada ovisilo o količini pakiranja. Pritom bi se cijena ponude mogla izraziti za ukupnu količinu sred-stva za čišćenje.

Samo iznimno, ako naručitelj može u dokumen-taciji za nadmetanje objektivno obrazložiti potrebu pakiranja proizvoda u točno određenoj količini, zbog specifi čnosti predmeta nabave i potreba naručitelja, pakiranje proizvoda moglo bi se odrediti u točno odre-đenoj količini, što će i u tom slučaju biti podložno mo-gućnosti traženja izmjena dokumentacije za nadmeta-nje od strane zainteresiranih gospodarskih subjekata ako smatraju da ne postoje objektivni razlozi.

4. RAZGRANIČENJE UGOVORA

O JAVNOJ NABAVI USLUGA

I RADOVA I DOKAZIVANJE

SPOSOBNOSTI

Ugovor o javnoj nabavi čiji su predmet usluge u

smislu Dodatka II. Zakona, a koji uključuje radove

u smislu Dodatka I. Zakona koji su samo sporedni

uz glavni predmet ugovora smatra se ugovorom o

javnim uslugama.

PITANJE:

Kako primijeniti članak 2. stavak 1. točke 25. Zakona o javnoj nabavi vezano uz razgraničenje ugovora o javnoj nabavi usluga i radova i dokazivanje sposobnosti?

ODGOVOR:

Zakon o javnoj nabavi člankom 2. točkom 24. pro-pisuje da je ugovor o javnim radovima ugovor o javnoj nabavi čiji je predmet:

1. izvođenje radova, ili projektiranje i izvođenje ra-dova, koji se odnose na jednu ili više djelatnosti nave-denih u Dodatku I. Zakona, ili

2. posao ili realizacija bilo kakvim sredstvima posla


koji odgovara zahtjevima što ih je naveo naručitelj, pri čemu pojam “posao” znači rezultat gradnje ili građevin-skih radova uzetih u cjelini koji je sam po sebi dovoljan da ispuni gospodarsku ili tehničku cjelinu.

Zakon o javnoj nabavi člankom 2. točkom 25. pro-pisuje da je ugovor o javnim uslugama ugovor o javnoj nabavi koji nije ugovor o javnim radovima ili ugovor o javnoj nabavi robe, a čiji su predmet usluge Dodatka II. A ili usluge u smislu Dodatka II. B Zakona. Ugovor o javnoj nabavi čiji su predmet usluge u smislu Dodatka II. Zakona, a koji uključuje radove u smislu Dodatka I. Zakona koji su samo sporedni uz glavni predmet ugo-vora smatra se ugovorom o javnim uslugama.

U predmetnom slučaju radi se o projektu javno-privatnog partnerstva, u kojem je analizom utvrđeno da radovi iznose 41,2% od ukupnog troška radova i usluga na razini 27 godina, te radovi imaju značenje “sporednih radova” uz glavni predmet nabave - usluge. Stoga predmetni ugovor o javnoj nabavi ima značenje ugovora o javnim uslugama.

Međutim, zato što su i radovi dio predmeta nabave, dokaze sposobnosti, uključujući i dokaz posjedovanja ovlaštenja ili članstva u određenoj organizaciji kako bi gospodarski subjekt mogao izvršiti određeni ugovor, naručitelj mora odrediti u dokumentaciji za nadme-tanje i za radove i za usluge koje obuhvaća predmet nabave, pod uvjetom da su takvi dokazi propisani po-sebnim propisima kao obvezni za obavljanje djelatno-sti povezane s predmetom nabave.

5. SOLIDARNA ODGOVORNOST

PONUDITELJA IZ ZAJEDNICE

PONUDITELJA

Određivanjem uvjeta u dokumentaciji za nad-

metanje da se od zajednice ponuditelja traži spo-

razum o zajedničkom nastupanju ispunjen je uvjet

propisan Zakonom o javnoj nabavi koji se odnosi

na solidarnu odgovornost ponuditelja iz zajednice

ponuditelja za izvršenje ugovornih obveza. Soli-

darna odgovornost ponuditelja iz zajednice ponu-

ditelja proizlazi iz zakonske odredbe.

PITANJE:

Je li potpisivanjem ugovora između društva posebne namjene i naručitelja vezano uz projekt javno-privatnog partnerstva ispunjen zahtjev propisan člankom 14. Zako-

na o javnoj nabavi u odnosu na solidarnu odgovornost ponuditelja iz zajednice ponuditelja?

ODGOVOR:

Zakon o javnoj nabavi člankom 2. točkom 29. pro-pisuje da je zajednica ponuditelja ili natjecatelja udru-ženje više gospodarskih subjekata koje je pravodobno dostavilo zajedničku ponudu ili zahtjev za sudjelova-nje. Zakon o javnoj nabavi člankom 14. stavkom 2. pro-pisuje da za potrebe dostavljanja ponude ili zahtjeva za sudjelovanje naručitelj ne smije od zajednice ponu-ditelja ili natjecatelja zahtijevati određeni pravni oblik njihova zajedničkog ustrojstva, ali može poslije odabi-ra od zajednice ponuditelja zahtijevati određeni pravni oblik u mjeri u kojoj je to potrebno za zadovoljavajuće izvršenje ugovora, a odgovornost ponuditelja iz zajed-nice ponuditelja je solidarna.

U vezi s upitom je li u predmetnom slučaju potpi-sivanjem ugovora između društva posebne namjene i naručitelja ispunjen zahtjev propisan člankom 14. Zakona o javnoj nabavi u odnosu na solidarnu odgo-vornost ponuditelja iz zajednice ponuditelja, mišljenja smo da je određivanjem uvjeta u dokumentaciji za nadmetanje da se od zajednice ponuditelja traži spo-razum o zajedničkom nastupanju ispunjen uvjet propi-san Zakonom o javnoj nabavi koji se odnosi na solidar-nu odgovornost ponuditelja iz zajednice ponuditelja za izvršenje ugovornih obveza ako ponuda zajednice ponuditelja bude odabrana kao najpovoljnija te nakon toga zajednica ponuditelja kao privatni partner osnuje društvo posebne namjene. Prava i obveze solidarnih dužnika propisani su člancima 43. do 53. Zakona o ob-veznim odnosima (Nar. nov., br. 35/05 i 41/08). Stoga smo mišljenja da solidarna odgovornost ponuditelja iz zajednice ponuditelja proizlazi iz zakonske odredbe te da nije potrebno propisivati u dokumentaciji za nad-metanje posebne oblike jamstva radi osiguranja soli-darne odgovornosti ponuditelja iz zajednice ponudite-lja, već je u postupku javne nabave dovoljno odrediti jamstvo za ozbiljnost ponude zajednice ponuditelja.

Ugovor o javno-privatnom partnerstvu sukladno članku 4. Zakona o javno-privatnom partnerstvu (Nar. nov., br. 78/12) sklapaju naručitelj, tj. javni partner koji je proveo postupak javne nabave radi odabira privat-nog partnera i društvo posebne namjene koje osniva privatni partner. Privatni partner je odredbama članka 3. točka 9. defi niran kao gospodarski subjekt koji je odabran na temelju provedenog postupka javne naba-



ve ili postupka davanja koncesije i koji u svrhu sklapa-nja ugovora o JPP-u i provedbe projekta JPP-a osniva društvo posebne namjene, ili s javnim partnerom osni-va zajedničko trgovačko društvo. S obzirom na to da se u predmetnom slučaju osniva društvo posebne na-mjene, mišljenja smo da javni naručitelj može sklopiti ugovor s tim društvom pod uvjetom da društvo po-sebne namjene preuzme sva prava i obveze privatnog partnera koja proizlaze iz ponude privatnog partnera kao odabranog ponuditelja u postupku javne nabave i odluke o odabiru, sukladno uvjetima dokumentacije za nadmetanje, uključujući i solidarnu odgovornost ponuditelja iz zajednice ponuditelja.

Zakon o javno-privatnom partnerstvu u članku 4. defi nira način sklapanja ugovora o JPP-u te osnovna prava i obveze javnog i privatnog partnera.

Ugovor o JPP-u, među ostalim, mora sadržavati odredbe kojima se uređuju: jamstva i police osigura-nja, ugovorne kazne, posljedice neispunjenja ugovor-nih obveza, kao i druge odredbe kojima se uređuju me-đusobni odnosi javnog i privatnog partnera.

Naručitelj može odrediti oblik jamstva, međutim to ne utječe na solidarnu odgovornost ponuditelja iz zajednice ponuditelja kao osnivača društva posebne namjene.

STEČAJNI POSTUPAK - AKTUALNA

PITANJA ZAKONODAVSTVA

I PRAVNE PRAKSE

SADRŽAJ ZBORNIKA:

SUMARNI ELIMINACIJSKI STEČAJ

prof. dr. sc. Mihajlo Dika

OSTVARIVANJE RAZLUČNIH PRAVA POVODOM STEČAJA

Ljiljana Hrastinski Jurčec, dipl. iur.

ULOGA STEČAJNOG UPRAVITELJA

Nevenka Marković, dipl. iur.

UTJECAJ OTVARANJA STEČAJNOG POSTUPKA NA OVRHU

Nada Nekić Plevko, dipl. iur.

PRIJAVLJIVANJE I ISPITIVANJE TRAŽBINA U STEČAJNOM POSTUPKU

Nevenka Siladi Rstić, dipl. iur.

ZNAČAJ STEČAJNOG POSTUPKA ZA JEDINICE LOKALNE I PODRUČNE (REGIONALNE) SAMOUPRAVE Desanka Sarvan, dipl. iur.

DVA STEČAJNA PLANA ZA JEDAN PEVEC D.D.

- OD IDEJE DO PROVEDBE STEČAJNIH PLANOVA

Damir Barišić, dipl. iur.

Prilog Zborniku:

- Urednički pročišćeni tekst Stečajnog zakona (Nar. nov., br. 44/96, 29/99, 129/00, 123/03, 82/06, 116/10, 25/12)- Zakon o osiguranju potraživanja radnika u slučaju stečaja poslodavca (Nar. nov., br. 86/08)

svibanj, 2012.

290 stranicaCijena: 200,00 kn



telefon: 01/ 46 00 888, fax: 01/ 46 00 875




PRAVNA IZDANJA

Pripremio: Dragutin Nemec, dipl. iur.*

* Dragutin Nemec, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu.

EUROPSKO PRAVO

ISBN 978-1-84946-108-5

Benyon, Frank S.

Direct investment, national champions and EU treaty freedoms : from Maastricht to Lisbon / Frank S Benyon. -Oxford ; Portland : Hart Publ., 2010. -XXII, 142 str.

Cijena: 62,75 €

ISBN 978-1-84946-126-9

Dashwood, Alan

Wyatt and Dashwood’s European Union Law / Alan Dash...[et sl.] . -6th ed. -Oxford ; Portland : Hart Publis-hing, 2011. -CXXIV, 985 str.

Cijena: 370,00 kn

FINANCIJSKO PRAVO

ISBN 978-1-4516-4619-1

Bartlett, Bruce

The benefi t and the burden : tax reform--why we need it and what it will take / Bruce Bartlett . -New York : Si-mon & Schuster, 2012. -XIII, 271 str.

Cijena: 176,00 kn

JAVNA UPRAVA

ISBN 978-953-7043-32-2. - ISBN 978-953-7356-08-8 (KIC)

Budak, Jelena

Deset tema o reformi javne uprave u Hrvatskoj / autori Jelena Budak...[et al.]. -

Zagreb : Zaklada Friedrich Ebert, 2011. -59 str.

Cijena: 100,00 kn

KAZNENO PRAVO

ISBN 978-953-95485-7-3

Haaški sud - “Zajednički zločinački pothvat”- Što je to? : izlaganja na osmom stručno-znanstvenom skupu u Zagrebu 4. prosinca 2009. godine / organizator i vodi-telj skupa Milan Vuković. -Zagreb : Hrvatsko kulturno vijeće, 2010. -134 str.

Cijena: 100,00 kn

KAZNENO PROCESNO PRAVO

ISBN 978-1-84392-808-9

Easton, Susan

Prisoners’ rights : principles and practice. -Abingdon, Oxon ; New York : Routledge, 2011. -XIX, 279 str.

Cijena: 310,00 kn

MEĐUNARODNO PRIVATNO PRAVO

ISBN-13: 978-1849462969

Borg-Barthet, Justin

The Governing Law of Companies in EU Law. -Oxford: Hart Publishing, 2012. -210 str. (Studies in Private Inter-national Law)

Cijena: $69.77

ISBN 978-0-19-969804-2

Paschalidis, Paschalis

Freedom of establishment and private international law for corporations. -Oxford : Oxford University Press, 2012. -XXXVI, 285 str.

Cijena: £95.00

ISBN 978-3-205-78640-5

Zwalve, Willem Jans

Grundzuege der europaeischen Privatrechtsgeschich-


te : Einfuehrung und Sachenrecht / Willem Jans Zwal-ve, A.J.Boudewijn Sirks. -Wien ... [etc.] : Boehlau Verlag, 2012. -537 str.

Cijena: 88,75 €

OBVEZNO PRAVO

ISBN 978-953-7812-18-8

Obvezno pravo / Vilim Gorenc ... [et al.] . -Zagreb : Novi informator, 2012 - .794 str.

Posebni dio 1 : pojedini ugovori

Cijena: 530,00 kn

ISBN 978-99955-49-84-8

Stanišić, Slobodan

Objektivna odgovornost za štetu. -Banja Luka : Pane-vropski univerzitet Apeiron, 2012. -649 str.

Cijena: 150,00 kn

RADNO I SOCIJALNO PRAVO

ISBN: 978-1848449985

Davies, A.C.L.

EU Labour Law. -Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2012. -304 str. (Elgar European Law Series)

Cijena: £75.00

TRGOVAČKO PRAVO

ISBN 978-3-504-40088-0

Wertpapierhandelsgesetz : Kommentar / herausge-geben von Heinz-Dieter Assmann, Uwe H. Schneider. -6. neu bearbeitete und erweiterte Aufl . -Koeln : O. Schmidt, 2012. -XXVIII, 2260 str.

Cijena: 169,00 €

UPRAVNO PRAVO

ISBN 978-3-8114-9780-1

Peine, Franz-Joseph

Allgemeines Verwaltungsrecht : mit hoechstrichterli-chen Entscheidungen auf CD-ROM / von Franz-Joseph Peine. -10. Aufl . -Heidelberg [etc.] : Mueller, 2011. -XXIX, 359 str. + CD-ROM

Cijena: 267,00 kn

USTAVNO PRAVO

ISBN 978-0-19-957736-1

Mowbray, Alastair

Cases, materials, and commentary on the European Convention on Human Rights. -3rd ed. -Oxford : Oxford University Press, 2012. -XXXV, 895 str.

Cijena: 458,00 kn

ISBN 978-0-19-957861-0

The Oxford handbook of comparative constitutional law / edited by Michel Rosenfeld and Andras Sajo. -Oxford : Oxford University Press, 2012. -XIX, 1396 str.

Cijena: £ 127.93

ISBN 978-0-19-964197-0

Stone, Richard

Textbook on civil liberties and human rights. -9th ed. -Oxford : Oxford University Press, 2012. -XXXI, 535 str.

Cijena: 398,00 kn

ISBN 978-3-8305-1978-2

Wirkungen der Rechtsprechung des Europaeischen Gerichtshofs fuer Menschenrechte im deutschen Recht / Armin Hoeland (Hrsg.). -Berlin : BWV, Berliner Wiss.-Verl., 2012. -187 str.

Cijena: 355,00 kn


(1. listopada - 31. listopada 2012.)

PREGLED NOVIH PROPISA

Pripremila: Neda Cicvarić, dipl. iur.*

* Neda Cicvarić, Inženjerski biro, d.d., Zagreb.

Ovaj pregled sadrži propise bliske problematici koju obrađuje časopis Hrvatska pravna revija. Potpuni i de-taljniji pregled važećih propisa objavljuje se u publikaciji ING Registar u izdanju Inženjerskog biroa d.d.

Narodne novine broj 108. od 1. listopada 2012.

Zakon o fi nancijskom poslovanju i predstečajnoj nagodbi - stupa na snagu 1. X. 2012.

Zakon o ovlasti Vlade Republike Hrvatske da ured-bama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Hrvatsko-ga sabora - stupa na snagu 1. X. 2012.

Zakon o dopunama Zakona o kreditnim institucija-ma - stupa na snagu 1. X. 2012.

Zakon o izmjeni i dopuni Zakona o preuzimanju di-oničkih društava - stupa na snagu 1. X. 2012.


Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o mjerilima, postupku i načinu određivanja iznosa na-knade vlasnicima nekretnina i jedinicama lokalne samo uprave - stupa na snagu 3. X. 2012.

Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o stručnom ispitu te upotpunjavanju i usavršavanju zna-nja osoba koje obavljaju poslove prostornog uređenja i graditeljstva - stupa na snagu 3. X. 2012.

Pravilnik o dopunama Pravilnika o uvjetima za obavljanje poslova članova uprave društva za uprav-ljanje investicijskim fondovima - stupa na snagu 11. X. 2012.

Pravilnik o dopunama Pravilnika o sadržaju doku-mentacije koja se dostavlja uz zahtjev za izdavanje odobrenja kandidata za člana uprave leasing društva - stupa na snagu 11. X. 2012.

Pravilnik o načinu i rokovima provedbe mjera za-štite sigurnosti i cjelovitosti mreža i usluga - stupa na snagu 3. IV. 2013.


Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o zdravstvenim pregledima vozača i kandidata za vozače - stupa na snagu 13. X. 2012.

Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o uvjetima, organizaciji i načinu obavljanja telemedicine - stupa na snagu 13. X. 2012.


Zakon o poticanju investicija i unapređenju investi-cijskog okruženja - stupa na snagu 10. X. 2012.

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o trgovač-kim društvima - stupa na snagu 18. X. 2012.

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o trošari-nama - stupa na snagu 18. X. 2012.


Ovršni zakon - stupa na snagu 15. X. 2012.

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o proved-bi ovrhe na novčanim sredstvima - stupa na snagu 15. X. 2012.

Zakon o prestanku važenja Zakona o javnim ovrši-teljima - stupa na snagu 15. X. 2012.

Zakon o prestanku važenja Zakona o javnoovršitelj-skim pristojbama - stupa na snagu 15. X. 2012.

Zakon o dopuni Zakona o sudskim pristojbama - stupa na snagu 19. X. 2012.

Zakon o dopuni Zakona o javnobilježničkim pristoj-bama - stupa na snagu 19. X. 2012.

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o Poreznoj upravi - stupa na snagu 19. X. 2012.


Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o potro-šačkom kreditiranju - stupa na snagu 19. X. 2012.

Zakon o izmjeni i dopuni Zakona o doplatku za dje-cu - stupa na snagu 1. I. 2013.

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o suzbijanju diskriminacije pristojbama - stupa na snagu 19. X. 2012.

Uredba o izmjenama Tarife upravnih pristojbi Za-kona o upravnim pristojbama pristojbama - stupa na snagu 19. X. 2012.


Nema propisa iz problematike koju obrađuje Hrvat-ska pravna revija.


Nema propisa iz problematike koju obrađuje Hrvat-ska pravna revija.


Pravilnik o obliku i sadržaju zadužnice - stupa na snagu 18. X. 2012.

Pravilnik o obliku i sadržaju bjanko zadužnice- stu-pa na snagu 18. X. 2012.

Pravilnik o obliku i sadržaju zahtjeva za izravnu na-platu- stupa na snagu 18. X. 2012.

Pravilnik o registru zadužnica i bjanko zadužnica - stupa na snagu 2. XI. 2012.


Nacionalna strategija razvoja zdravstva 2012. - 2020.


Uredba o unutarnjem ustrojstvu Državnog zavoda za intelektualno vlasništvo zadužnica - stupa na snagu 24. X. 2012.

Statut Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje zadužnica - stupa na snagu 24. X. 2012.


Zakon o osobnom imenu - stupa na snagu 3. XI. 2012.

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o akadem-skim i stručnim nazivima i akademskom stupnju - stu-pa na snagu 3. XI. 2012.

Zakon o izmjenama Zakona o pravima iz mirovin-skog osiguranja djelatnih vojnih osoba, policijskih služ-benika i ovlaštenih službenih osoba - stupa na snagu 26. X. 2012.

Zakon o dopuni Zakona o posredovanju pri zapo-šljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti - stupa na snagu 3. XI. 2012.


Odluka o fi nanciranju programa vijeća i predstavni-ka nacionalnih manjina u 2012. godini nezaposlenosti - stupa na snagu 25. X. 2012.


Zakon o energiji - stupa na snagu 8. XI. 2012.

Zakon o regulaciji energetskih djelatnosti - stupa na snagu 8. XI. 2012.

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o Centru za praćenje poslovanja energetskog sektora i investici-ja - stupa na snagu 31. X. 2012.

Zakon o potpori poljoprivrednom i ruralnom razvo-ju - stupa na snagu 8. XI. 2012.

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o poljopri-vredi - stupa na snagu 8. XI. 2012.

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o uređe-nju tržišta poljoprivrednih proizvoda - stupa na snagu 8. XI. 2012.

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o djelat-nosti socijalnog rada - stupa na snagu 8. XI. 2012.

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o potica-nju zapošljavanja - stupa na snagu 8. XI. 2012.


NOVI ZAKON O POSTUPANJU

S NEZAKONITO IZGRAĐENIM

ZGRADAMAHrvatski sabor je na sjednici od 13. srpnja 2012. donio novi Zakon o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (Nar. nov., br. 86/12) koji je stupio na snagu 4. kolovoza 2012., a kojim se u značajnoj mjeri otklanjaju nedostaci (pravne praznine i dvojbe) uočeni praćenjem primjene prije važećeg Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (Nar. nov., br. 90/11). U zborniku radova “Novi Zakon o postupanju s nezakonito

izgrađenim zgradama” daje se prikaz instituta ovog Zakona: osnovnih uvjeta za ozakonjenje zgrada, postupka ozakonjenja zgrada (rješenje o izvedenom stanju, zahtjev za donošenje rješenja, postupak i uvjeti donošenja rješenja, komunalni i vodni doprinos, sadržaj rješenja o izvedenom stanju), pravnih posljedica ozakonjenja i propuštanja ozakonjenja zgrade, nadzora nad provedbom Zakona, prijelaznih i završnih pitanja (prekid postupka izvršenja rješenja o uklanjanju nezakonito izgrađene zgrade, propisi i mjere za provedbu Zakona, priznavanje pravnih poslova) te naknade za zadržavanje nezakonito izgrađene zgrade u prostoru i nove Uredbe Vlade RH koja je stupila na snagu 6. rujna 2012. (objavljene je u Nar. nov., br. 98/12) kojom se uređuje visina, način obračuna iznosa i uvjeti plaćanja naknade.

SADRŽAJ ZBORNIKA:

PRIKAZ NOVOG ZAKONA O POSTUPANJU S NEZAKONITO IZGRAĐENIM ZGRADAMA

Josip Bienenfeld, dipl. iur.

AKTIVNOSTI JEDINICA LOKALNE SAMOUPRAVE U POSTUPKU ZADRŽAVANJA

NEZAKONITO IZGRAĐENIH ZGRADA U PROSTORU

Ana Mrak-Taritaš, dipl. ing. arh.

NAKNADA ZA ZADRŽAVANJE NEZAKONITO IZGRAĐENE ZGRADE U PROSTORU

Filko Cezner, dip. ing. arh.

SPRJEČAVANJE I POSLJEDICE NEZAKONITE GRADNJE PREMA NOVIM PROPISIMA

Ana Mrak-Taritaš, dipl. ing. arh.

PRILOZI ZBORNIKU:

1. ZAKON O POSTUPANJU S NEZAKONITO IZGRAĐENIM ZGRADAMA (Narodne novine, br. 86 od 27. srpnja 2012.)2. UREDBA O NAKNADI ZA ZADRŽAVANJE NEZAKONITO IZGRAĐENE ZGRADE U PROSTORU (Narodne novine, br. 98 od 29. kolovoza 2012.) 3. PRAVILNIK O NAČINU UTVRĐIVANJA OBUJMA GRAĐEVINE ZA OBRAČUN KOMUNALNOG DOPRINOSA (Urednički pročišćeni tekst) 4. ZAKON O PROSTORNOM UREĐENJU I GRADNJI (Urednički pročišćeni tekst)

Inženjerski biro d.d., Heinzelova 4a, 10 000 Zagrebtelefon: 01/ 46 00 888, fax: 01/ 46 00 875e-mail: [email protected] ili www.ingbiro.hr

a k c i j a a k c i j a a k c i j a a k c i j a a k c i j a

rujan 2012.

243 straniceCijena: 350,00 kn


Documents

HRVATSKA PRAVNA REVIJA studeni 2012. 11 ćena u pošti 10430 ... · svojevrsno uznemiravanje vlasništva u zemljišnoknjižnom, ovršnom ili stečajnom postupku. Uspoređuje se zaštita