HR 2018. BR. 18 · 2019-12-11 · REVIZORSKI TIM U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem

Tematsko izvješće Je li postignut glavni cilj preventivnog dijela Pakta o stabilnosti i rastu?

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU a)

HR 2018. BR. 18

REVIZORSKI TIM

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes. Ovu reviziju uspješnosti provelo je IV. revizijsko vijeće, koje je specijalizirano za rashodovna područja reguliranja tržišta i konkurentnog gospodarstva. Ulogu izvjestitelja za ovo izvješće ima član Suda Neven Mates, doajen navedenog revizijskog vijeća. Potporu su mu pružali voditelj njegova odjela Georgios Karakatsanis, ataše Marko Mrkalj, ravnatelj Zacharias Kolias, voditelj radnog zadatka Jacques Sciberras, revizori Albano Martins Dias da Silva, Isabel Quintela, Adrian Savin i Marion Schiefele te stažist Aykut Efe.

Slijeva nadesno: Marion Schiefele, Albano Martins Dias da Silva, Jacques Sciberras, Georgios Karakatsanis, Neven Mates, Marko Mrkalj, Isabel Quintela, Adrian Savin, Zacharias Kolias.

2

SADRŽAJ

Odlomak

Kratice i pokrate

Pojmovnik

Sažetak I. – XVI.

Uvod 1. – 14.

Preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu 1. – 4.

Opseg revizije i revizijski pristup 5. – 14.

Opažanja 15. – 126.

Dio I. – Uredbom je predviđena odgovarajuća stopa konvergencije prema srednjoročnom cilju, ali u nju su uključene nejasne odredbe 15. – 24.

Dio II. – Komisija se učestalo koristila diskrecijskim ovlastima koje su joj dodijeljene, ali nije se usredotočila na glavni cilj 25. – 75.

Ciklički prilagođeni zahtjevi zajedno s prostorom za odstupanja i diskrecijskim pravom ne doprinose dosezanju referentne stope prilagodbe 25. – 36.

Način na koji Komisija primjenjuje fleksibilnost, u pogledu koje kasnije postigla dogovor s državama članicama, vodi do velikih kašnjenja u postizanju srednjoročnih ciljeva i stvara se prostor za povećanje nepovezanih rashoda 37. – 61.

Kumulativni učinak klauzula i prostor za znatno odstupanje sprječavaju postizanje srednjoročnog cilja u razumnom roku 62. – 70.

Informativna vrijednost projekcija za zaključne godine u programima stabilnosti i konvergencije 71. – 75.

Dio III. – Napredak prema postizanju srednjoročnih ciljeva prestao se ostvarivati čim je popustio tržišni pritisak te niz zaduženih zemalja nije na putu prema postizanju srednjoročnog cilja u razumnom roku 76. – 99.

U prosjeku posljednjih godina nije ostvaren napredak u postizanju srednjoročnih ciljeva 76. – 83.

U državama članicama s najvišim razinama duga bilježe se osobito slabi rezultati 84. – 94.

Neujednačeni rezultati u državama članicama s razinama duga od 70 % do 90 % u razdoblju 2014. – 2018. 95. – 96.

3

Naglo pogoršanje u dvjema državama članicama s niskim razinama duga 97. – 98.

Neravnoteža između održivosti i cikličkih aspekata 99.

Dio IV. – Komisija bi mogla poboljšati određene tehničke aspekte ocjenjivanja 100. – 117.

Pretjerana optimističnost u prognozama Komisije za rast realnog BDP-a i ulaganja za godine t i t + 1 100. – 103.

Ocjenjivanje informacija navedenih u programima stabilnosti i konvergencije 104. – 105.

Komisija navodi stopu odstupanja točno, ali nejasno 106.

Tehničkim ispitivanjem koje je proveo Sud nisu utvrđeni nikakvi veći nedostatci 107. – 117.

Dio V. – U preporukama po državama članicama odražavaju se povezani zaključci ocjenjivanja, ali preporuke bi trebale biti jasnije 118. – 126.

U preporukama po državama članicama odražavaju se rezultati obavljenog ocjenjivanja, ali promjena uvjeta može utjecati na njihovu relevantnost 118. – 120.

Preporuke po državama članicama objavljene 2017. formulirane su manje jasno i na način kojim se teže može zajamčiti njihova provedba 121. – 125.

Komisija u dovoljnoj mjeri prati provedbu fiskalnih preporukama po državama članicama 126.

Zaključci i preporuke 127. – 146.

Glavni cilj preventivnog dijela Pakta nije postignut 127. – 136.

Komisija bi trebala riješiti pitanje kumulativnih odstupanja i parametara u okviru matrice potrebnih prilagodbi 137.

Potrebna je reforma klauzula o fleksibilnosti kako bi se u njima odražavala njihova izvorna svrha predviđena Uredbom 138. – 141.

Potrebno je uskladiti stope potrebne prilagodbe u okviru korektivnog i preventivnog dijela Pakta te djelotvornije primjenjivati strože postupke 142.

Potrebno je poboljšati kvalitetu informacija koje se navode u programima stabilnosti i konvergencije i u izvješćima Komisije o ocjenama 143.

Potrebno je preispitati uporabu različitih serija podataka i fiksiranje stope prilagodbe 144. – 145.

4

Potrebno je ponuditi jasnija objašnjenja u preporukama po državama članicama 146.

Prilog I. – Odabir država članica za revizijski uzorak

Prilog II. – Rezultati za države članice iz revizijskog uzorka

Odgovori Komisije

5

KRATICE I POKRATE

AMECO Godišnja makroekonomska baza podataka GU-a ECFIN

BDP Bruto domaći proizvod

ECOFIN Vijeće za ekonomske i financijske poslove

EDP Postupak u slučaju prekomjernog deficita (engl. excessive deficit

procedure)

ESA Europski sustav integriranih ekonomskih računa

ESB Europska središnja banka

EU Europska unija

GU ECFIN Glavna uprava za gospodarske i financijske poslove

MMF Međunarodni monetarni fond

OECD Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj

PSR Pakt o stabilnosti i rastu

Sud Europski revizorski sud

6

POJMOVNIK

Dug opće države: ukupan bruto nominalni dug sektora opće države koji je nepodmiren na

kraju godine u skladu s definicijom u okviru sustava ESA 95 i ESA 2010.

ESA (ESA 95 i ESA 2010): Europski sustav nacionalnih i regionalnih računa, međunarodno

usklađen računovodstveni okvir EU-a za sustavan i detaljan opis gospodarstava država

članica i regija EU-a. Za većinu razdoblja obuhvaćenog revizijom relevantan sustav bio je

ESA 95, koji je u rujnu 2014. ažuriran i preimenovan u sustav ESA 2010 kako bi se njime uzela

u obzir kretanja u mjerenju suvremenih gospodarstava, napredak u metodološkom

istraživanju i potrebe korisnika.

Europski fiskalni odbor: neovisno savjetodavno tijelo Komisije uspostavljeno 2015. godine.

Glavna je zadaća tog odbora ocjenjivati provedbu fiskalnih pravila EU-a.

Europski semestar: godišnji ciklus EU-a za usklađivanje ekonomskih politika. Semestrom su

obuhvaćene fiskalne politike utvrđene u Paktu o stabilnosti i rastu, sprječavanje

prekomjernih makroekonomskih neravnoteža (u okviru postupka u slučaju

makroekonomskih neravnoteža) i strukturne reforme u okviru strategije Europa 2020. Na

temelju tog ciklusa iznose se preporuke po državama članicama.

Europski tečajni mehanizam II. (ERM II): Europski tečajni mehanizam (ERM) uveden je u

svrhu stabilizacije tečaja i olakšavanja uspostave monetarne stabilnosti u Europi prije

uvođenja jedinstvene valute – eura. Izvorni ERM zamijenjen je ERM-om II nakon što je

uvođenjem eura 1. siječnja 1999. započela treća faze ekonomske i monetarne unije. Prvi

koraci bili su neopozivo i definitivno fiksiranje tečajeva, prijenos nadležnosti u monetarnim

pitanjima na Europsku središnju banku te uvođenje eura kao jedinstvene valute. ERM II

pruža okvir za suradnju u području tečajne politike između Eurosustava (središnjeg

bankovnog sustava europodručja) i država članica Europske unije koje se pripremaju na

uvođenje eura.

Fiskalni ugovor: fiskalno poglavlje Ugovora o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju u

ekonomskoj i monetarnoj uniji.

7

Gospodarski i financijski odbor: odbor Vijeća Europske unije osnovan u skladu s

člankom 134. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, koji je prethodno bio poznat kao

„Monetarni odbor”. Glavna mu je zadaća pripremati odluke Vijeća za ekonomske i

financijske poslove (ECOFIN) i raspravljati o tim odlukama u kontekstu ekonomskih i

financijskih pitanja.

Javni dug: vidi „dug opće države”.

Jednokratne i privremene mjere: državne transakcije čiji je učinak na proračun prijelazan i

ne vodi do trajne promjene stanja proračuna. Vidi također „strukturni (proračunski) saldo”.

Kodeks postupanja: dokument o relevantnoj politici koji sadržava smjernice za provedbu

Pakta o stabilnosti i rastu te kojim se utvrđuje oblik i sadržaj programa stabilnosti i

konvergencije.

Korektivni dio Pakta o stabilnosti i rastu: službeno poznat kao postupak u slučaju

prekomjernog deficita – postupak koji se pokreće protiv država članica koje su prekoračile

referentne vrijednosti za deficit i dug.

Matrica potrebnih prilagodbi: tablica u kojoj se utvrđuje godišnji fiskalni napor koji države

članice trebaju uložiti s obzirom na gospodarski ciklus, uzimajući u obzir njihove potrebe u

pogledu fiskalne konsolidacije, uključujući njihovu razinu javnog duga. Komisija se izvorno

koristila internom inačicom matrice koju je potom ažurirala i objavila u siječnju 2015. Na

sastanku održanom 12. veljače 2016. Vijeće u sastavu ECOFIN podržalo je matricu u okviru

„Zajednički dogovorenog stajališta o fleksibilnosti u okviru Pakta o stabilnosti i rastu”.

Model QUEST: globalni makroekonomski model koji Glavna uprava za gospodarske i

financijske poslove (GU ECFIN) upotrebljava za analize i istraživanja u području

makroekonomske politike.

Nacrti proračunskih planova: dokumenti koje su vlade država članica europodručja u skladu

s europskim pravilima ekonomskog upravljanja dužne podnijeti do 15. listopada svake

godine kako bi se zajamčila koordinacija njihovih fiskalnih politika.

8

Pakt o stabilnosti i rastu: obvezujući sporazum za sve države članice EU-a od 1997.

(reformiran 2005. i 2011.) o provedbi odredbi Ugovora iz Maastrichta koje se odnose na

održivost fiskalnih politika država članica, ponajprije održavanjem javnog deficita i duga na

prihvatljivoj razini.

Postupak u slučaju prekomjernog deficita: postupak koji Vijeće pokreće na preporuku

Europske komisije protiv svake države članice Europske unije koja prekorači gornju granicu

proračunskog deficita utvrđenu zakonskim aktima u okviru Pakta EU-a o stabilnosti i rastu.

Postupak obuhvaća niz koraka koji u konačnici mogu dovesti do sankcija, a cilj im je

potaknuti državu članicu da uspostavi kontrolu nad svojim proračunskim deficitom te je

jedan od uvjeta za neometano funkcioniranje ekonomske i monetarne unije.

Postupak zbog znatnog odstupanja: Komisija može pokrenuti postupak zbog znatnog

odstupanja nakon što se otkrije da strukturni saldo i rashodi znatno odstupaju od kretanja u

pogledu prilagodbe. U okviru tog postupka od relevantne države članice očekuje se da

provede mjere za ispravak odstupanja.

Potencijalni BDP: razina BDP-a koju neko gospodarstvo može proizvesti u određenoj godini

uz stabilnu stopu inflacije. U slučaju u kojem stvarni BDP prijeđe potencijalni BDP

ograničenja kapaciteta postajat će sve izraženija te će porasti inflacijski pritisak. U slučaju u

kojem BDP padne ispod potencijalne razine resursi neće biti iskorišteni u punom kapacitetu

te će inflacijski pritisak oslabjeti. Stopa i rast potencijalnog BDP-a kontinuirano se iznova

procjenjuju, što može dovesti do ex post ažuriranja njihovih procijenjenih vrijednosti.

Procjene potencijalnog BDP-a za potrebe preventivnog dijela Pakta o stabilnosti o rastu

izrađuje Komisija na temelju zajednički dogovorene metodologije EU-a (za više informacija o

toj metodologiji vidi: „The production function methodology for calculating potential growth

rates and output gaps” (Metodologija funkcije proizvodnje za izračun potencijalnih stopa

rasta te razlike između stvarnog i potencijalnog BDP-a), zbirka radova European Economy,

serija Economic Papers br. 535, studeni 2014.).

Preporuke po državama članicama: smjernice za relevantnu politiku o tome kako održati

stabilne javne financije koje Komisija sastavlja na godišnjoj razini i koje se upućuju državama

9

članicama. Komisija ih, nakon sastavljanja, u srpnju podnosi Vijeću na odobrenje u kontekstu

europskog semestra.

Primarni saldo/deficit: saldo/deficit opće države uvećan/umanjen za kamatne rashode.

Program stabilnosti i konvergencije: dokument koji države članice izrađuju svake godine i u

kojem iznose politike i mjere koje namjeravaju provesti kako bi zajamčile održivu fiskalnu

politiku, očuvale fiskalne položaje u okviru kojih su srednjoročni ciljevi postignuti ili

premašeni ili omogućile kretanje strukturnog salda prema srednjoročnom cilju, pritom

vodeći računa o tome da se ulažu odgovarajući napori u smanjenje duga kako bi zadovoljile

pravilo o dugu i referentnu vrijednost iz Ugovora od 60 %.

Razlika između stvarnog i potencijalnog BDP-a: razlika između stvarnog BDP-a i

procijenjenog potencijalnog BDP-a u određenom trenutku.

Referentno mjerilo za rashode: pravilo prema kojem neto stopa rasta rashoda opće države

mora ostati jednaka srednjoročnoj stopi potencijalnog gospodarskog rasta relevantne države

članice ili manja od te stope, ovisno o položaju te zemlje u odnosu na njezine srednjoročne

proračunske ciljeve. U skladu s referentnim mjerilom za rashode, povećanje rashoda koje

prelazi srednjoročnu stopu potencijalnog gospodarskog rasta potrebno je uravnotežiti

dodatnim diskrecijskim mjerama na prihodovnoj strani. Referentnim mjerilom za rashode

nadopunjava se srednjoročni cilj na način da se jamči održivo kretanje rasta neto rashoda i

time doprinosi približavanju samom srednjoročnom cilju ili održavanju strukturnog salda na

njihovoj razini.

Saldo (deficit) proračuna opće države: razlika između prihoda i rashoda sektora opće države.

Negativna razlika obično se naziva deficitom. Poznato i pod nazivom „ukupni saldo/deficit”.

Serije podataka: skup procijenjenih i prognoziranih podataka za niz godina u određenom

trenutku. S vremenom se prognoze za određenu godinu (npr. 2018.) mijenjaju, odnosno,

različite su u različitim serijama podataka (primjerice, u projekcijama iz 2014., 2016. itd.).

Srednjoročni proračunski cilj (MTO): engl. medium term objective, razina strukturnog salda

prema kojoj svaka država članica treba konvergirati. Za većinu država članica iznosi – 1 %

bruto domaćeg proizvoda (BDP), dok je za države članice europodručja nešto stroža i iznosi

10

– 0,5 % BDP, osim u slučaju u kojem relevantna država članica bilježi nisku zaduženost.

Razina se utvrđuje za svaku državu članicu pojedinačno na temelju raznih fiskalnih rizika koji

su specifični za tu zemlju.

Strukturni (proračunski) saldo: stvarni proračunski saldo bez cikličke sastavnice te

jednokratnih i ostalih privremenih mjera. Strukturni saldo pokazatelj je temeljnih kretanja

proračunskog salda (vidi također „saldo/deficit proračuna opće države”).

Sustav ESA općenito je usklađen s definicijama, računovodstvenim pravilima i

kategorizacijama koji se primjenjuju u okviru usporedivog sustava Ujedinjenih naroda, ali

usto ima određene posebne značajke koje su u većoj mjeri prilagođene praksama u EU-u.

Ugovor o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju u ekonomskoj i monetarnoj uniji:

međuvladin ugovor dogovoren na sastanku na vrhu EU-a održanom 30. siječnja 2012. koji su

2. ožujka te godine potpisali poglavari država ili predsjednici vlada svih država članica EU-a

osim Ujedinjene Kraljevine i Češke Republike. Uključuje odredbe kojima se potiču

usklađivanje i konvergencija gospodarskih politika te sadržava posebno poglavlje – Fiskalni

ugovor – u svrhu jačanja okvira fiskalnog upravljanja u europodručju.

11

SAŽETAK

Je li postignut glavni cilj preventivnog dijela Pakta o stabilnosti i rastu?

I. Preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu (PSR) uveden je s ciljem jačanja fiskalne

discipline u državama članicama. Potreba za time da Europska unija zajamči disciplinu i

stabilnost ponajprije proizlazi iz toga što fiskalna kriza u jednoj državi članici može dovesti do

problema u drugim državama članicama.

II. U skladu s Uredbom o preventivnom dijelu Pakta koja je donesena 1997. godine

(br. 1466/97) i njezinim izmjenama iz 2005. i 2011. države članice sada su dužne poboljšavati

svoja strukturna salda, odnosno, prilagođavati ukupni saldo uzimajući u obzir cikličke

čimbenike i jednokratne događaje kako bi dostigle ciljne vrijednosti koje su utvrđene

pojedinačno za svaku zemlju. Te se ciljne vrijednosti nazivaju srednjoročnim ciljevima i za

većinu se država članica kreću između 0,5 % i – 1 % bruto domaćeg proizvoda (BDP). Time bi

se trebalo zajamčiti da ukupni deficit svake od država članica ne prijeđe gornju granicu od

3 % BDP-a koja je utvrđena Ugovorom. Što je još važnije, time bi se također zajamčilo da

države članice s visokim razinama duga u razumnom roku konvergiraju prema udjelu javnog

duga u BDP-u koji ne prelazi granicu od 60 % utvrđenu Ugovorom.

Predmet revizije

III. Sud je revizijom ispitao je li Europska komisija primijenila ovlasti koje su joj dodijeljene

Uredbom kako bi zajamčila odgovarajuću provedbu preventivnog dijela Pakta. Također se

razmatralo pitanje interakcije preventivnog i korektivnog dijela Pakta o stabilnosti i rastu u

mjeri u kojoj je korektivni dio relevantan za preventivni. Subjekt nad kojim je provedena

revizija bila je Komisija.

Nalazi revizije

IV. Uredbom je utvrđena razumna referentna vrijednost za godišnju konvergenciju prema

srednjoročnom cilju od 0,5 postotnih bodova BDP-a godišnje. Međutim, Uredbom se

dopuštaju određena odstupanja od tog zahtjeva, a Komisiji daju ovlasti za odobravanje

primjene raznih klauzula o fleksibilnosti. Stoga djelotvornost preventivnog dijela Pakta u

velikoj mjeri ovisi o načinu na koji ga Komisija provodi (dio I.).

12

V. Provedbenim pravilima i operativnim odlukama koje je donijela Komisija nije zajamčila

postizanje glavnog cilja Uredbe – konvergencije država članica prema njihovim

srednjoročnim ciljevima u razumnom roku. (Vijeće je podržalo neka od glavnih provedbenih

pravila nakon što ih je Komisija najavila.)

VI. Provedbena pravila koja se odnose na fleksibilnost proizlaze iz reformi Uredbe iz

2005., ali s njihovom se službenom primjenom započelo tek 2015., kada su njima u obzir

uzeta i pitanja koja je otvorila velika recesija. U načelu je u kriznim razdobljima određen

stupanj fleksibilnosti bio primjeren, no razdoblje primjene pojedinačnih odredbi nije bilo

vremenski ograničeno te su one zapravo otišle predaleko u praksi, posebno u slučajevima

kada su se primjenjivale u uobičajenijim razdobljima. Nadalje, pravilima koja je Komisija

utvrdila ne pravi se dovoljna razlika između država članica s visokim razinama duga i ostalih

država članica. Umjesto da se regulatorni okvir postupno postroživao kako je oporavak

odmicao, Komisija ga je 2017. dodatno ublažila uvođenjem mogućnosti uporabe

„diskrecijskog prava”.

VII. Dopušteno odstupanje za strukturne reforme više nije povezano sa stvarnim

proračunskim troškovima reforme, već se koristi kao „poticajni instrument”. Sva dopuštena

odstupanja (osim onog za mirovinsku reformu) vode do povećanja rashoda ne samo u onoj

godini za koju su odobrena, nego i u godinama koje slijede. Kumulativni učinak svih

dopuštenih odstupanja doveo je do višegodišnjih odgađanja stvarnih rokova za postizanje

srednjoročnih ciljeva (dio II.).

VIII. Vjerodostojnost preventivnog dijela Pakta dodatno je narušena kretanjima u okviru

njegova korektivnog dijela. Komisija smatra da je ciklički oporavak sam po sebi dovoljan da

se ispune zahtjevi iz korektivnog dijela Pakta, a tome u prilog ide i njezina praksa da Vijeću

predlaže odobravanje višegodišnjih produljenja rokova za dovršetak postupka u slučaju

prekomjernog deficita. Slijedom toga, države članice na koje se primjenjuje postupak u

slučaju prekomjernog deficita ne moraju ispunjavati zahtjeve u pogledu poboljšanja

strukturnog salda koje bi morale ispunjavati da su obuhvaćene preventivnim dijelom Pakta.

IX. Posebno zabrinjava to što se ublaženim regulatornim okvirom Pakta o stabilnosti i

rastu u nizu država članica s visokim razinama duga ne uspijeva zajamčiti napredak prema

13

postizanju srednjoročnih ciljeva. Njihova strukturna salda u razdoblju oporavka i ekspanzije

2014. – 2018. bilježe ili divergenciju od srednjoročnih ciljeva ili je stopa konvergencije tako

niska da se ni približno ne može zajamčiti znatan napredak prije sljedeće recesije. Unatoč

tome što se ublaženim regulatornim okvirom ne jamči ostvarivanje napretka prema

postizanju srednjoročnih ciljeva, Komisija je odlučila da je ispunjavanje njegovih zahtjeva

ključno kako bi se opravdalo nepokretanje postupka u slučaju prekomjernog deficita na

temelju kriterija duga (dio III.).

X. Na tehničkoj razini Sud je utvrdio da u programima stabilnosti i konvergencije koje

države članice podnose postoje nedostatci, uključujući izostanak relevantnih informacija, na

koje Komisija ne upozorava u radnim dokumentima svojih službi. Osim toga, Komisija ne nudi

jasno objašnjenje razlika između vlastitih pretpostavki i pretpostavki država članica kad je

riječ o fiskalnim mjerama koje su uključene u pripadajuće prognoze. Nadalje, metodologija

koja se upotrebljava za ocjenjivanje nije uvijek u skladu s Uredbom i može dovesti do

kašnjenja u davanju preventivnih upozorenja (dio IV.).

XI. Konačno, Sud je utvrdio da se preporuke po državama članicama koje Vijeće donosi

temelje na preporukama Komisije te da se u njima održavaju zaključci povezanih tehničkih

ocjena. Međutim, u njima nije u dovoljnoj mjeri obrazložena osnova za preporučene

prilagodbe, kao ni rizici koji bi proizašli iz neispunjavanja relevantnih zahtjeva na razini

država članica (dio V.).

Preporuke Suda

XII. Važne komponente regulatornog okvira moraju se koordinirano postrožiti. Kao prvo,

Komisija bi trebala riješiti pitanje stalnih kumulativnih odstupanja od potrebne prilagodbe

uvođenjem ex post ispravaka, tj. dodatnih zahtjeva u godinama koje slijede nakon

odstupanja. Kao drugo, trebala bi preispitati parametre iz tablice kojom se utvrđuju stope

potrebne prilagodbe (takozvana „matrica”) kako bi zajamčilo postizanje srednjoročnih ciljeva

u razumnom roku. Za zemlje s visokim razinama duga potrebno je utvrditi strože zahtjeve.

Kao treće, klauzulama o fleksibilnosti trebalo bi obuhvatiti samo izravne troškove povezane s

reformama i izvanrednim događajima u određenoj godini.

XIII. Sud smatra da je navedene izmjene moguće uvesti u postojeći pravni okvir.

14

XIV. Komisija bi trebala istražiti mogućnosti u sklopu pravnog okvira kojima bi mogla

zajamčiti da i države članice obuhvaćene korektivnim dijelom Pakta ostvaruju strukturnu

prilagodbu po stopi koja je predviđena u okviru njegova preventivnog dijela.

XV. Kodeks postupanja trebalo bi ažurirati kako bi se povećala kvaliteta informacija o

planiranim fiskalnim mjerama koje je potrebno navesti u programima stabilnosti i

konvergencije. U dokumentima Komisije trebale bi se istaknuti sve razlike između različitih

prognoza te bi se zaključci ocjenjivanja trebali prikazivati u skladu s kriterijima iz Uredbe.

Također je potrebno zajamčiti da upotrijebljeni pokazatelji omogućavaju da se na pogoršanje

stanja upozori u najranijem mogućem trenutku, a ne na temelju najpovoljnijih podataka iz

niza prethodnih serija podataka.

XVI. Stope potrebne prilagodbe u preporukama po državama članicama trebale bi biti jasno

i izričito navedene u normativnom dijelu preporuka, dok bi se u uvodnim izjavama trebalo

dati jasnije obrazloženje osnove za te zahtjeve i rizika koji proizlaze iz njihova neispunjavanja.

15

UVOD

Preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu

1. Paktom o stabilnosti i rastu (PSR) uveden je sustav multilateralnog nadzora nad

fiskalnim politikama država članica. Provode ga Europska komisija i Vijeće Europske unije te

mu je cilj zajamčiti fiskalnu disciplinu u državama članicama. Potreba za nadzorom proizlazi iz

toga što fiskalna politika jedne zemlje može nepovoljno utjecati na druge zemlje, što je

pojava koja je posebno izražena u monetarnim unijama. Pakt o stabilnosti i rastu ima

preventivni i korektivni dio1.

2. Nadzor se provodi u okviru procesa europskog semestra u sklopu kojeg države članice

svako proljeće moraju dostaviti svoje programe stabilnosti i konvergencije. Komisija te

programe zatim ocjenjuje te se rezultati ocjenjivanja objavljuju u radnim dokumentima službi

Komisije. Na temelju preporuka Komisije Vijeće u lipnju svake godine iznosi preporuke po

državama članicama. Države članice europodručja također su dužne svakog listopada

dostaviti svoje nacrte proračunskih planova, koje Komisija ocjenjuje u studenome

(vidi sliku 1.).

1 Pakt o stabilnosti i rastu temelji se na člancima 121. i 126. Ugovora o funkcioniranju Europske unije i Protokolu (br. 12) koji je priložen tom Ugovoru, dok je članak 136. temelj za mjere koje se posebno odnose na države članice europodručja. Preventivni dio Pakta uspostavljen je Uredbom Vijeća br. 1466/97 od 7. srpnja 1997. (koja je izmijenjena 2005. i 2011. godine).

16

Slika 1. – Ključne etape nadzornog procesa u sklopu preventivnog dijela Pakta koji se

provodi u okviru europskog semestra

Izvor: Sud.

3. Glavni cilj preventivnog dijela Pakta, kako je predviđen Uredbom Vijeća br. 1466/97, bio

je zajamčiti brzu konvergenciju država članica prema uravnoteženom proračunu ili prema

proračunskom višku, što će državama članicama omogućiti rješavanje uobičajenih cikličnih

fluktuacija a da njihov ukupni deficit pritom ne prijeđe 3 %2. Preinakom iz 2005. ciljno stanje

proračuna svake pojedinačne države članice dovedeno je u vezu sa strukturnim saldom3 čija

vrijednost treba konvergirati prema njihovim pojedinačnim srednjoročnim ciljevima. Prema

relevantnoj Uredbi srednjoročni cilj za države članice europodručja i države članice koje

sudjeluju u europskom tečajnom mehanizmu II. ne može biti manji od – 1 % bruto domaćeg

proizvoda (BDP). Države potpisnice Ugovora o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju obvezale

su se na srednjoročne ciljeve od najmanje – 0,5 % BDP-a, osim u slučaju u kojem je njihov

2 Prekoračenje te vrijednosti dovelo bi do pokretanja postupka u slučaju prekomjernog deficita (korektivni dio Pakta o stabilnosti i rastu).

3 Proračunski saldo i deficit jednaki su u apsolutnim vrijednostima, ali imaju suprotni predznak, odnosno, deficit od 3 % odgovara saldu od – 3 %.

17

dug manji od 60 % BDP-a, u kojem granična vrijednost ostaje – 1 %4. Na slici 2. prikazani su

ključni koraci od kojih se sastoji trenutačan skup pravila preventivnog dijela Pakta.

Slika 2. – Pravila preventivnog dijela

Izvor: Europski revizorski sud (Sud).

4 Od ukupno 25 država potpisnica Ugovora o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju na njih 22 službeno se primjenjuje Fiskalni ugovor (19 država članica europodručja te Bugarska, Danska i Rumunjska).

Proces ocjenjivanja u okviru preventivnog dijela Pakta

Je li strukturni saldojednak srednjoročnom cilju ili

veći od njega?

Zahtjevi iz preventivnog dijela

su ispunjeni

Ocjenjivanje na temelju dvaju

stupaca

Ne

Da

Prvi stupacpromjena u strukturnom saldu

≤ zahtjev

Drugi stupacrast prihoda ≥

referentno mjerilo za prihode

Odstupa lidržava članica

od zahtjeva ili referentnog mjerila zaprihode?

Ne Zahtjevi su ispunjeni

Ukupna ocjena

Da

Je li odstupanje

znatno?Ne

Komisija zaključuje da država članica

odstupa od zahtjeva

Da

Komisija zaključuje da država članica

znatno odstupa od zahtjeva

Preporuke sa stopama potrebne

prilagodbe

Mogućnost ex post pokretanja

postupka zbog znatnog odstupanja

18

4. Usporavanjem gospodarskog rasta u EU-u od 2007. i naglim povećanjem javne

zaduženosti u brojnim državama članicama porasla je i važnost uloge preventivnog dijela

Pakta koja više nije bila ograničena samo na potrebu za stvaranjem fiskalnog manevarskog

prostora za primjenu automatskih stabilizatora i diskrecijske anticikličke fiskalne politike5.

Brza konvergencija prema srednjoročnim ciljevima postala je ključna za smanjenje

prekomjerne zaduženosti. Čak i u najzaduženijim državama članicama zaduženost bi ubrzo

počela opadati nakon što bi one postigle svoje srednjoročne ciljeve. Stoga je i Komisija

potvrdila da je ispunjavanje uvjeta iz preventivnog dijela Pakta ključan preduvjet kako bi se

izbjeglo pokretanje postupka u slučaju prekomjernog deficita na temelju kriterija duga6.

Opseg revizije i revizijski pristup

5. Glavno je revizijsko pitanje bilo je li Komisija djelotvorno koordinirala fiskalne politike

država članica potrebne za ostvarivanje ciljeva preventivnog dijela Pakta o stabilnosti i rastu

u okviru dužnosti koje su joj dodijeljene u pogledu europskog semestra.

6. Konkretno, Sud je ispitao sljedeće:

(a) jasnoću ciljeva i uvjeta propisanih Uredbom br. 1466/97 kako bi se zajamčilo da države

članice s deficitima i/ili visokim razinama duga (iznad 60 % BDP-a) brzo napreduju prema

postizanju svojih srednjoročnih ciljeva (dio I.)

(b) način na koji Komisija provodi Uredbu, mjeru u kojoj se pridržava pravila te jesu li

operativne odluke djelotvorne u odnosu na pravila preventivnog dijela Pakta (dio II.)

5 Fiskalna politika djeluje kao automatski stabilizator dopuštajući povećanje ukupnog deficita u doba recesije bez provedbe dodatnih mjera kojima bi se povećao strukturni deficit. U razdoblju snažnog rasta na sličan način omogućava smanjenje ukupnog deficita.

Diskrecijska anticiklička fiskalna politika podrazumijeva provedbu dodatnih mjera za poticanje gospodarstva u vrijeme recesije. Rezultat je povećanje strukturnog deficita (tj. smanjenje strukturnog salda). U vrijeme snažnog rasta anticikličkom fiskalnom politikom nastoji se zaustaviti „pregrijavanje” gospodarstva i smanjiti strukturni deficit (tj. povećati strukturni saldo). Takvoj je politici suprotna prociklička politika.

6 Vidi, primjerice, Izvješće u skladu s člankom 126. stavkom 3. Ugovora za Italiju, Komisija, 2016., Bruxelles, 22. srpnja 2017., COM(2017) 106 final.

19

(c) cjelokupan napredak u postizanju srednjoročnih ciljeva, posebice u slučaju država

članica s visokim razinama duga (dio III.)

(d) napore koje je Komisija uložila u jamčenje toga da se podnose sveobuhvatni i prikladni

programi stabilnosti i konvergencije, a posebice njihovu utemeljenost i usklađenost s

odredbama Kodeksa postupanja za provedbu Pakta o stabilnosti i rastu, kao i kvalitetu

radnih dokumenata službi Komisije i druge povezane ocjene po zemljama (primjerice,

procjene nacrta proračunskih planova koje države članice europodručja podnose na

jesen) kako bi utvrdio sadržavaju li ti dokumenti pravodobne i dosljedne informacije o

najvažnijim rizicima i odgovarajućim odgovorima predviđenima u okviru politika (dio IV.)

(e) temelj za preporuke po državama članicama i njihovu relevantnost, kao i praćenje i

razinu njihove provedbe (dio V.).

7. Sud je procijenio djelotvornost načina na koji je Komisija provodila preventivni dio Pakta

u razdoblju 2011. – 2016. (uključujući analizu radnih dokumenata službi Komisije koji se

odnose na 2016., a objavljeni su na proljeće 2017.) te je pratio najvažnija kretanja 2017. i

2018. godine.

8. Preventivni dio Pakta detaljno je ispitan na uzorku od šest država članica (Austrija,

Belgija, Finska, Mađarska, Italija i Nizozemska). Međutim, za neke od aspekata obuhvaćenih

analizom uzete su u obzir i druge države članice. Među šest odabranih država članica njih je

pet u europodručju, a jedna je izvan njega. Isključene su države članice koje su prethodno

već obuhvaćene sličnim revizijama (uz iznimku Italije7) te su među preostalim državama

članicama odabrane one u kojima su strukturni deficit i dug bilježili najviše razine i bili

najdugotrajniji ili one s najduljim trajanjem postupka u slučaju prekomjernog deficita, kao i

one koje bilježe najveću udaljenost od srednjoročnog cilja (vidi prilog I.).

7 Postupak u slučaju prekomjernog deficita za Italiju završen je u lipnju 2013. te je razdoblje prije toga djelomično obuhvaćeno revizijom koju je Sud proveo u vezi s postupkom u slučaju prekomjernog deficita. Italija je uključena u uzorak zbog učestale primjene klauzula o fleksibilnosti u okviru preventivnog dijela Pakta i njezine opće važnosti za makroekonomska kretanja u EU-u.

20

9. Revizijski kriteriji koje je Sud primijenio proizašli su iz:

(a) zahtjeva iz pravnog okvira, posebice Uredbe br. 1466/97 u vezi s europskim semestrom

(b) Kodeksa postupanja za sadržaj programa stabilnosti i konvergencije

(c) pravila i postupaka Komisije, npr. priručnika, te drugih smjernica koje su pružene

državama članicama ili na internoj razini osoblju Glavne uprave za gospodarske i

financijske poslove (GU ECFIN)

(d) dokumenata koje su objavile različite institucije EU-a i druge međunarodne organizacije

(posebice Međunarodni monetarni fond (MMF), Organizacija za gospodarsku suradnju i

razvoj (OECD) i Europska središnja banka (ESB)) ili koji su nastali na temelju istraživanja

za utvrđivanje primjera najbolje prakse.

10. Revizori Suda posjetili su GU ECFIN kako bi ih osoblje tog GU-a uvelo u okvir kojim su

uređena relevantna pravila, obrazložilo osnovu za razne operativne odluke te pojasnilo

interne procese u okviru kojih se obavlja ocjena fiskalnih planova država članica i u konačnici

oblikuju preporuke po državama članicama.

11. Obavljeni su razgovori s osobljem iz odjela GU-a ECFIN zaduženih za šest država članica

iz uzorka te je pregledan niz dokumenata Komisije, uključujući i javno objavljene tekstove i

interne spise. Također su obavljeni posjeti u svrhu prikupljanja informacija u šest država

članica iz uzorka u okviru kojih su se revizori Suda sastali s djelatnicima tamošnjih

ministarstava financija i gospodarstava koji surađuju s Komisijom, predstavnicima fiskalnih

vijeća i službenicima za europski semestar u predstavništvima EU-a.

12. Sud je okupio radnu skupinu sastavljenu od neovisnih stručnjaka iz akademskih i

istraživačkih institucija i skupina za strateško promišljanje te pozvao fiskalna vijeća iz niza

država članica da sudjeluju u seminaru koji je interno organizirao kako bi međusobno

razmijenili stajališta o regulatornom okviru i raznim kretanjima uočenima u državama

članicama.

13. Obavljeno je analitičko ispitivanje modela za procjenu usklađenosti kojima se koristi

Komisija. Sud je ispitao jesu li ti modeli strukturirani na način da se njima vodi računa o

21

uvjetima iz relevantnih propisa te jesu li oni bili precizni i dosljedni na razini različitih država

članica i tijekom vremena.

14. Sud je također ispitao učinak određenih operativnih pristupa, i to usporedbom ishoda i

simulacija alternativnih tumačenja, te ponovio razne analize koje su proveli odjeli GU-a

ECFIN zaduženi za pojedinačne zemlje, kao i pregledao programe stabilnosti i konvergencije

koje su izradile države članice, radne dokumente službi Komisije, interne radne dokumente i

druge raspoložive informacije kako bi utvrdio postoji li čvrst temelj za određena opažanja i

preporuke koje je iznijela Komisija.

OPAŽANJA

Dio I. – Uredbom je predviđena odgovarajuća stopa konvergencije prema srednjoročnom

cilju, ali u nju su uključene nejasne odredbe

15. Kako bi se postigla brza konvergencija prema srednjoročnim ciljevima, Uredbom je

predviđeno da bi prosječna godišnja referentna vrijednost prilagodbe strukturnog salda

trebala iznositi 0,5 % BDP-a, pri čemu bi referentna vrijednost trebala biti veća za države

članice čiji dug prelazi 60 % njihova BDP-a8.

16. Tome djelomično proturječi činjenica da se Uredbom ostavlja relativno velik prostor za

odstupanja od referentne vrijednosti na temelju kojih se relevantna država članica neće

smatrati neusklađenom s njezinim odredbama. Određeni prostor za odstupanje mogao bi se

smatrati primjerenim ako se uzme u obzir nesigurnost povezana s prognoziranjem proračuna

i njegovim izvršenjem. Međutim, predviđen je velik prostor za odstupanje: na godišnjoj razini

dopušta se odstupanje od 0,5 %, odnosno, odstupanje jednakog iznosa kao i referentna

vrijednost. U razdoblju od dvije godine ponovno je moguće odstupanje od ukupno 0,5 %

BDP-a (odnosno, u prosjeku 0,25 % godišnje). Takav relativno velik prostor za dopuštena

odstupanja doveo je do nejasnoća u pogledu toga što se zapravo očekuje od država članica.

Što je još važnije, Uredbom nije izričito predviđena ukupna gornja granica takvih odstupanja

tijekom nekoliko godina, što bi moglo dovesti do tumačenja da se odstupanja od nešto ispod

8 Članak 5. stavak 1. druga alineja i članak 9. stavak 1. druga alineja Uredbe br. 1466/97.

22

0,25 % dopuštaju na neodređeno razdoblje9. To znatno utječe na vrijeme koje je državama

članicama potrebno da postignu svoj srednjoročni cilj te time i na djelotvornost preventivnog

dijela Pakta.

17. Nadalje, Uredba sadržava niz uvjeta i klauzula o fleksibilnosti koji bi mogle dodatno

utjecati na djelotvornost preventivnog dijela Pakta ovisno o tome na koji ih način Komisija

primijeni.

18. Uredbom je uvedeno načelo da bi prilagodba strukturnog salda trebala ovisiti o

poslovnom ciklusu, iako se upućuje na to da je i u nepovoljnim gospodarskim razdobljima i

dalje potrebna prilagodba u određenoj mjeri. U skladu s Uredbom Komisija i Vijeće trebaju

voditi računa o tome „je li veći napor u usklađivanje uložen tijekom povoljnih gospodarskih

razdoblja, dok bi napor mogao biti dodatno ograničen tijekom nepovoljnih gospodarskih

razdoblja”10.

19. Uredbom je također omogućen „prostor za proračunski manevar, posebno uzimajući u

obzir potrebe za javnim ulaganjem”11.

20. Uredbom se ostavlja prostor za fleksibilnost na način da se od Vijeća i Komisije zahtjeva

da „uzimaju u obzir provedbu većih strukturnih reformi koje imaju izravne dugoročne

pozitivne učinke na proračun, uključujući [povećanje potencijalnog rasta] i stoga provjerljiv

utjecaj na dugoročnu održivost javnih financija”12. Kako bi iskoristile tu fleksibilnost, države

članice u svoje programe stabilnosti i konvergencije moraju uključiti „analizu troškova i

koristi glavnih strukturnih reformi koje imaju izravne dugoročne pozitivne učinke na

proračun”13. Zahtjev za primjenu fleksibilnosti može se odobriti ako država članica nije

9 Slična opažanja iznio je i Europski fiskalni odbor, vidi str. 55 godišnjeg izvješća Europskog fiskalnog odbora za 2017., Bruxelles, odjeljak 5.1.3.

10 Članak 5. stavak 1. druga alineja i članak 9. stavak 1. druga alineja Uredbe br. 1466/97.

11 Članak 2.a prva alineja Uredbe br. 1466/97.

12 Članak 5. stavak 1. i članak 9. stavak 1. Uredbe br. 1466/97.

13 Članak 3. stavak 2. točka (c) i članak 8. stavak 2. točka (c) Uredbe br. 1466/97.

23

prekoračila granicu sigurnosti od 3 % referentne vrijednosti te se očekuje da će se ponovno

približiti srednjoročnom proračunskom cilju za vrijeme trajanja programskog razdoblja14.

Programsko razdoblje programa stabilnosti i konvergencije u pravilu iznosi četiri godine, a

neke države članice dodaju i petu godinu.

21. Uredbom se također izričito dopuštaju odstupanja uzrokovana izravnim dodatnim

troškovima zbog mirovinskih reformi15. Dopušteno odstupanje strogo se povezuje s

proračunskim troškovima u prvoj godini nakon uvođenja reforme i svim godišnjim dodatnim

troškovima u narednim godinama. S obzirom na pozitivne dugoročne učinke mirovinskih

reformi na fiskalnu održivost, predmetnom se odredbom ne narušava djelotvornost Uredbe.

22. Naposljetku, Uredbom se također predviđaju odstupanja zbog izvanrednih događaja

izvan kontrole država članica koji u velikoj mjeri utječu na njihovo financijsko stanje ili zbog

ozbiljnog gospodarskog pada u europodručju ili Uniji u cjelini pod uvjetom da se tim

odstupanjima ne ugrožava srednjoročna fiskalna održivost.

23. Dok su osnovni zahtjevi iz Uredbe formulirani imajući u vidu poboljšanja proračunskog i

strukturnog salda, izmjenama iz 2011. povrh toga uvedeno je referentno mjerilo za rashode.

Prema tom referentnom mjerilu u skladu s člankom 5. stavkom 1. točkom (b) Uredbe16

godišnji rast rashoda ne smije prelaziti srednjoročnu stopu potencijalnog rasta BDP-a, osim

ako se prekomjerni rast uravnotežuje diskrecijskim mjerama na prihodovnoj strani. Povrh

toga, ako određena država članica nije blizu svojeg srednjoročnog cilja, godišnji rast rashoda

trebao bi biti manji od srednjoročne stope potencijalnog rasta BDP-a kako bi se postiglo

ciljno poboljšanje strukturnog salda.

24. Iako bi se tim dvjema referentnim vrijednostima (referentno mjerilo za rashode i zahtjev

uporabe strukturnog salda kao referentne vrijednosti) u teoriji moglo postići iste rezultate,

14 Članak 5. stavak 1. i članak 9. stavak 1. deseta alineja.

15 Članak 5. stavak 1. i članak 9. stavak 1. Uredbe br. 1466/97.

16 „Ukupni rashodi ne sadrže rashode za kamate, rashode za programe Unije koji su u cijelosti usklađeni s prihodima iz fondova Unije i nediskrecijske promjene u rashodima za naknade nezaposlenima.”

24

određene razlike, kao što su uporaba različite stope potencijalnog rasta u odnosu na stopu

korištenu za strukturni saldo ili isključivanje rashoda za kamate, mogu dovesti do različitih

rezultata u pogledu pridržavanja odredbi. Ipak, pravilo o rashodima donosi određene koristi

u pogledu ex post procjene uspješnosti17.

Dio II. – Komisija se učestalo koristila diskrecijskim ovlastima koje su joj dodijeljene, ali nije

se usredotočila na glavni cilj

Ciklički prilagođeni zahtjevi zajedno s prostorom za odstupanja i diskrecijskim pravom ne

doprinose dosezanju referentne stope prilagodbe

25. Kako bi se stope prilagodbe razlikovale ovisno o položaju gospodarstva u poslovnom

ciklusu (što se u Uredbi naziva povoljnim ili nepovoljnim gospodarskim razdobljem) Komisija

je 2015. godine objavila matricu potrebnih prilagodbi (u daljnjem tekstu: matrica)

(vidi sliku 3.). Glavni je kriterij za određivanje toga je li razdoblje povoljno ili nepovoljno

razlika između stvarnog i potencijalnog BDP-a prema kojoj se razlikuje pet kategorija:

iznimno nepovoljna razdoblja, vrlo nepovoljna razdoblja, nepovoljna razdoblja, uobičajena

razdoblja i povoljna razdoblja. Matricom se ne predviđa prilagodba tijekom „iznimno

nepovoljnih razdoblja”, što je koncept koji se ne spominje u Uredbi. Države članice s dugom

manjim od 60 % BDP-a nisu obvezne provoditi prilagodbu u „vrlo nepovoljnim razdobljima”,

a u slučaju da ne bilježe rast veći od potencijalnog isto vrijedi čak i za „nepovoljna razdoblja”.

Iako to nije propisano Uredbom, Komisija je naknadno s državama članicama postigla

dogovor oko matrice (i drugih odredbi koje se odnose na fleksibilnost, vidi u nastavku) u

okviru Vijeća za ekonomske i financijske poslove (ECOFIN)18.

17 Usmjeravanjem na referentno mjerilo za rashode stavlja se veći naglasak na mjere koje se provode u okviru politika pod izravnom kontrolom vlada te je to mjerilo predvidljivije od pokazatelja strukturnog salda.

18 Zajednički dogovoreno stajalište o fleksibilnosti u okviru Pakta o stabilnosti i rastu, Vijeće EU-a u sastavu ECOFIN; 14 345/15, Bruxelles, 30. studenoga 2015., str. 8., Ishod sastanka Vijeća, 3445. sastanak Vijeća za ekonomske i financijske poslove, Bruxelles, 12. veljače 2016.

25

Slika 3. – Matrica za utvrđivanje godišnje fiskalne prilagodbe prema ostvarenju

srednjoročnog cilja u okviru preventivnog dijela Pakta

Izvor: COM(2015) 12 final, Prilog 2.

26. U slučaju da je stopa rasta negativna i razlika između stvarnog i potencijalnog BDP-a

manja od – 4 % u matrici se umjesto izraza „iznos prilagodbe jednak nuli” upotrebljava „nije

potrebna prilagodba”. To može upućivati na to da su različiti izrazi korišteni kako bi se

dopustilo smanjenje strukturnog salda tijekom naglih recesija, iako je Komisija tijekom

revizije istaknula da bi u oba slučaja zahtijevala prilagodbu jednaku nuli19. U brojnosti

različitih kategorija kojima se označavaju „nepovoljna razdoblja” odražava se činjenica da je

19 Bez obzira na pravila i njihovo tumačenje, vrlo je teško spriječiti pogoršanje strukturnog salda tijekom recesije. Primjerice, tijekom relativno blage recesije iz 2000. strukturna salda zemalja europodručja smanjila su se u razdoblju 2000. – 2002. u prosjeku za 1,2 postotna boda BDP-a. Nakon velike recesije strukturna salda smanjila su se u razdoblju 2007. – 2010. za 2,5 postotnih bodova BDP-a (na temelju podataka iz svjetske ekonomske projekcije MMF-a (World Economic Outlook), listopad 2017.).

StanjeDug manji od 60 i

bez rizika za održivostDug veći od 60 ili rizik za

održivost

Iznimno nepovoljna razdoblja

Realni rast < 0 ili razlika između stvarnog i

potencijalnog BDP-a < – 4

Vrlo nepovoljna razdoblja

– 4 ≤ razlika između stvarnog i potencijalnog

BDP-a < – 30 0,25

Nepovoljna razdoblja– 3 ≤ razlika između

stvarnog i potencijalnog BDP-a < – 1,5

0 ako je rast manji od potencijalnog, 0,25 ako je rast

veći od potencijalnog

0,25 ako je rast manji od potencijalnog, 0,5 ako je rast


Uobičajena razdoblja– 1,5 ≤ razlika između

stvarnog i potencijalnog BDP-a < 1,5

0,5 > 0,5

Povoljna razdobljarazlika između stvarnog i potencijalnog BDP-a ≥ 1,5

> 0,5 ako je rast manji od potencijalnog, ≥ 0,75 ako je rast veći od potencijalnog

≥ 0,75 ako je rast manji od potencijalnog, ≥ 1 ako je rast


Nije potrebna prilagodba

Potrebna godišnja fiskalna prilagodba*

* Svi su iznosi izraženi kao postotni bodovi BDP-a.

26

matrica uvedena u razdoblju duboke recesije, što je također moglo utjecati na vrijednosti

njezinih parametara.

27. Komisija pravi neznatnu i nedosljednu razliku između potrebne prilagodbe u državama

članicama s većom zaduženošću (tj. udjelom duga većim od 60 % BDP-a) i prilagodbe u

ostalim državama članicama. U ostalim državama članicama potrebna prilagodba veća je za

četvrtinu postotnog boda u nepovoljnim i povoljnim razdobljima, ali iznenađujuće ne i u

uobičajenim razdobljima. Za takva je razdoblja Komisija tek navela da bi stopa prilagodbe

trebala prelaziti 0,5 % BDP-a. U Priručniku iz 2016. objašnjava se da se pod prilagodbom

iznad 0,5 % BDP-a „u pravilu podrazumijeva najmanje 0,6 % BDP-a”20. Iako je u uobičajenim

razdobljima propisana stopa prilagodbe od 0,6 % BDP-a, ne postoje dokazi o tome da se za

države članice s većim razinama duga preporučuje veći iznos prilagodbe u uobičajenim

razdobljima.

28. Stope prilagodbe u matrici razlikuju se ovisno o tome je li rast manji ili veći od

potencijalnog. Međutim, i to je razlikovanje nedosljedno jer je potrebna prilagodba veća za

četvrtinu postotnog boda u nepovoljnim i povoljnim razdobljima u slučaju da je rast veći od

potencijalnog, no takav dodatan zahtjev nije utvrđen za zemlje s niskim razinama duga u

uobičajenim razdobljima, dok je za zemlje s visokim razinama duga nedefiniran. Iako bi

provedba reformi trebala biti lakša u slučaju brzog rasta, odnosno kada je stopa rasta veća

od prosječne ili potencijalne stope, Komisija je kao obrazloženje navela da je uzela u obzir

izvedivost većih prilagodbi, uključujući mjeru u kojoj su one politički provedive (vidi također

odlomak 50.).

29. Komisija prije određivanja vrijednosti u matrici nije analizirala kako bi se utvrđenim

parametrima, u spoju sa „znatnim odstupanjem” predviđenim Uredbom, moglo zajamčiti da

države članice u razumnom roku postignu svoj srednjoročni cilj. Matrica se ne temelji na

simulaciji kojom bi se provjerilo mogu li, pod razumnim makroekonomskim pretpostavkama,

vrijednosti koje su u njoj utvrđene dovesti do prosječnog povećanja strukturnog salda za

0,5 postotnih bodova BDP-a u razumnom vremenskom okviru. Jedina analiza koju je Komisija

20 Priručnik za Pakt o stabilnosti i rastu za 2016. (Vade Mecum on the Stability and Growth Pact), odlomak 5., okvir 1.6., str. 38.

27

obavila odnosila se na distribuciju razlike između stvarnog i potencijalnog BDP-a, no njome

nije uzela u obzir posljedice za postizanje srednjoročnih ciljeva.

30. Europski fiskalni odbor upozorio je na to da države članice, s obzirom na to da Uredbom

nije predviđeno ograničenje kumulativnih odstupanja, imaju poticaja za sustavno odstupanje

od prilagodbe koja je potrebna za postizanje srednjoročnih ciljeva te da postoji mogućnost

da su neke države i planirale učiniti to u dopuštenim okvirima21.

31. Regulatorni okvir dodatno je ublažen nakon što je Komisija u svibnju 2017. predvidjela

„odgovarajuću razinu diskrecije”, odnosno prostor za uporabu diskrecijskog prava22. Najavila

je da namjerava primijeniti diskrecijske ovlasti u slučajevima u kojima bi snažna fiskalna

prilagodba imala izrazito velik utjecaj na rast i zapošljavanje23.

32. Komisija je u prijedlogu svojih preporuka za Italiju iz svibnja 2017. navela da će potrebna

prilagodba iznositi „najmanje 0,6 % BDP-a”, no zatim je dodala sljedeće: „Kako se navodi u

Komunikaciji Komisije uz ove preporuke po državama članicama, ocjenom nacrta

proračunskog plana za 2018. i naknadnom ocjenom proračunskih rezultata za 2018. morat će

se uzeti u obzir da je cilj postići smjer fiskalne politike koji pridonosi jačanju oporavka koji je

u tijeku i održivosti javnih financija Italije. U tom kontekstu i s obzirom na cikličku situaciju u

Italiji, Komisija namjerava primijeniti odgovarajuću razinu diskrecije.”24

33. Na taj je način Komisija ex ante najavila da znatno odstupanje od prilagodbe koja je

predviđena preporukama po državama članicama neće nužno dovesti do toga da se ono

21 Vidi str. 55. godišnjeg izvješća Europskog fiskalnog odbora za 2017.

22 COM(2017) 500 final „Europski semestar 2017.: preporuke po državama članicama”.

23 Europski fiskalni odbor u tom je kontekstu u svojem godišnjem izvješću za 2017. istaknuo sljedeće: „Iako je fleksibilnost poželjna, povećanjem broja odredbi o fleksibilnosti u okviru Pakta o stabilnosti i rastu sve se češće stvara dojam nedovoljne transparentnosti i, u pojedinim slučajevima, dojam da su one utvrđene na ad hoc osnovi, uključujući kao odgovor na politička razmatranja”.

24 COM(2017) 511 final.

28

ocijeni kao neusklađenost. Time su smanjene relevantnost i vjerodostojnost utvrđenog

zahtjeva.

34. U dodatnom pojašnjenju fleksibilnosti Komisija je kasnije te godine navela da može

primijeniti određeni stupanj diskrecije pri razmatranju usklađenosti s Paktom o stabilnosti i

rastu25. U skladu s time, prema navodima Komisije čak i za državu članicu koja znatno

odstupa od potrebne prilagodbe „naposljetku bi se moglo zaključiti” da postupak zbog

znatnog odstupanja nije opravdan. Komisija se u tom kontekstu poziva na članak 6. stavak 3.

Uredbe br. 1466/97, tvrdeći da unatoč tome što je ukupna ocjena povezana s preciznim

kvantitativnim kriterijima, ona nije ograničena na takve kriterije, što znači da Komisija može

uzeti u obzir i druge elemente.

35. U izvješću Komisije o ukupnoj ocjeni nacrta proračunskih planova za 2018. navode se

daljnji razlozi za primjenu dodatne fleksibilnosti. Obrazloženje se temelji na argumentu da se

oporavak još uvijek čini nestabilnim ili bi mogao biti ugrožen previše restriktivnom fiskalnom

politikom. Navodi se da bi države članice čiji je udio duga u BDP-u veći od 60 % trebale

zajamčiti djelotvornu provedbu razumne fiskalne prilagodbe, koju Komisija definira kao

približno polovicu zahtjeva iz matrice. U istom se dokumentu ta razumna prilagodba utvrđuje

kao ključan uvjet za izbjegavanje postupka u slučaju prekomjernog deficita na temelju

kriterija duga.

36. Valja napomenuti da je do najnovijeg ublažavanja zahtjeva došlo u vrijeme

kontinuiranog i višegodišnjeg gospodarskog rasta u EU-u i europodručju, sa stopama rasta

većima od stopa potencijalnog rasta BDP-a. U jednom je slučaju Komisija obrazložila

smanjenje potrebne prilagodbe na temelju toga što je ocijenila da je oporavak nedovoljno

stabilan, ali nije uzela u obzir činjenicu da je rast tijekom zadnjih četiriju godina

(2015. – 2018.), koji se može činiti niskim, procijenjen na 1 postotni bod više od potencijalne

stope rasta.

25 COM(2017) 800 final „Nacrti proračunskih planova za 2018.: ukupna ocjena”.

29

Način na koji Komisija primjenjuje fleksibilnost, u pogledu koje kasnije postigla dogovor s

državama članicama, vodi do velikih kašnjenja u postizanju srednjoročnih ciljeva i stvara se

prostor za povećanje nepovezanih rashoda

37. Komisija je 2015. zauzela stajalište da bi trebalo ograničiti klauzulu o strukturnim

reformama na 0,5 % BDP-a i da ne bi trebalo utvrditi gornju granicu za klauzulu o

ulaganjima26. Vijeće za ekonomske i financijske poslove (ECOFIN)27 kasnije je, u dogovoru s

Komisijom, utvrdilo ukupnu gornju granicu za kombinirana dopuštena odstupanja za

strukturne reforme i ulaganja od 0,75 % BDP-a koja se primjenjuje sve dok država članica ne

postigne svoj srednjoročni cilj. Za klauzulu o mirovinskoj reformi (koja je, međutim,

ograničena na stvarne troškove) nije utvrđena gornja granica. Za klauzulu o izvanrednim

događajima nisu utvrđena takva ograničenja.

38. Klauzula o ulaganjima može se primijeniti samo u proračunskoj godini u kojoj BDP bilježi

negativan rast ili u kojoj je razlika između stvarnog i potencijalnog BDP-a veća od 1,5 %

BDP-a. Na klauzule o strukturnim reformama (uključujući klauzulu o mirovinskoj reformi)

takva se ograničenja ne primjenjuju. Ona se ne primjenjuju ni na klauzule o izvanrednim

događajima.

39. Dopušteno odstupanje za ulaganja i strukturne reforme može se odobriti samo ako je u

relevantnoj državi članici udaljenost od srednjoročnog cilja manja od 1,5 postotnih bodova

BDP-a. To se ograničenje ne primjenjuje na klauzulu o mirovinskoj reformi. Isto tako, ne

primjenjuje se ni na klauzule o izvanrednim događajima.

40. U tablici 1. nalazi se popis slučajeva u kojima je odobrena primjena klauzule o

fleksibilnosti u razdoblju 2013. – 2017.

26 Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskoj središnjoj banci, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru, Odboru regija i Europskoj investicijskoj banci „Najbolja uporaba fleksibilnosti u okviru postojećih pravila Pakta o stabilnosti i rastu”, Strasbourg, 13. siječnja 2015.; COM(2015) 12 final.

27 Zajednički dogovoreno stajalište o fleksibilnosti u okviru Pakta o stabilnosti i rastu, Vijeće EU-a u sastavu ECOFIN; 14 345/15, Bruxelles, 30. studenoga 2015., str. 8.

30

Tablica 1. – Popis slučajeva u kojima je u razdoblju 2013. – 2017. odobrena primjena

klauzule o fleksibilnosti, u postotcima BDP-a

Izvor: Komisija.

Primjena klauzule o ulaganjima

41. Komisija je u siječnju 2015.28 zauzela stajalište da se dopušteno odstupanje na temelju

klauzule o ulaganjima može odobriti u slučajevima u kojima države članice namjeravaju

upotrijebiti nacionalna sredstva za prihvatljive programe EU-a kojima se potiče rast29. U tim

se slučajevima nominalni rashodi izračunavaju kao postotak BDP-a te se poto potrebna

prilagodba smanjuje za taj postotak. Kao uvjet je utvrđeno da u odgovarajućoj godini ne

smije doći do smanjenja vrijednosti bruto investicija u fiksni kapital u eurima. To je zatim

potvrdilo i Vijeće za ekonomske i financijske poslove (ECOFIN) u „Zajednički dogovorenom

stajalištu o fleksibilnosti u okviru Pakta o stabilnosti i rastu”30.

42. Načinom na koji je trenutačno definirana klauzula o ulaganjima povećanje stope

ulaganja kao udjela BDP-a nije utvrđeno ni kao uvjet ni kao izričit cilj. U slučaju Italije

28 Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskoj središnjoj banci, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru, Odboru regija i Europskoj investicijskoj banci „Najbolja uporaba fleksibilnosti u okviru postojećih pravila Pakta o stabilnosti i rastu”, Strasbourg, 13. siječnja 2015.; COM(2015) 12 final.

29 Komisija dopušteno odstupanje za ulaganja katkad naziva potkategorijom klauzule o reformama.

30 ECOFIN 888, UEM 422, 14 345/15.

Mirovine Ulaganja Mirovine Ulaganja Mirovine IzbjegliceStrukturne

reformeMirovine Ulaganja Izbjeglice Sigurnost

Strukturne reforme

Mirovine Ulaganja Izbjeglice Sigurnost Potres

LV 1,20 | | | | | | | | | | | | | | | | | | | 0,50 0,30 0,30 0,10IT 1,20 | | | | | | | | | | | | | | | | | | | 0,03 0,50 0,21 0,06 0,06 0,16 0,18BG 0,70 | | | | | | | | | | | 0,60 0,10FI 0,67 | | | | | | | | | | 0,05 0,17 0,50 0,10 -0,15SK 0,40 | | | | | | 0,40AT 0,39 | | | | | | 0,09 0,25 0,04 0,01HU 0,22 | | | 0,04 0,04 0,14BE 0,17 | | 0,03 0,08 0,05 0,01LT 0,10 | 0,10 0,4*SL 0,08 | 0,07 0,01

Izvori: Komisija 2013. – 2017.

Odobreno ex postOdobrenoOdobrit će se naknadno po proljetnoj prognozi iz 2018.

* Odstupanje od 0,40 odobreno je u cijelosti, ali pod uvjetom pridržavanja minimalne referentne vrijednosti. To znači da je dopušteno odstupanje za Litvu 2017. iznosilo 0,1.

Država članica

Ukupan iznos dopuštenog odstupanja

u razdoblju 2013. – 2017.

2013 2014 2015 2016 2017

31

Komisija je navela da će, čak i uz odobreno dopušteno odstupanje za ulaganja, proračunski

rashodi te zemlje za bruto investicije u fiksni kapital u stvarnosti ostati uglavnom stabilni u

odnosu na BDP31.

43. Rashodi proizašli iz odobrenja primjene klauzule o ulaganjima dovest će do smanjenja

strukturnog salda u godini za koju je odobreno odstupanje, što će utjecati na kretanje

strukturnih salda u narednim godinama te će se, ako su svi ostali uvjeti jednaki, vrijeme

potrebno za konvergenciju prema srednjoročnom cilju produžiti. Slijedom toga, odstupanje

za ulaganja primijenjeno tijekom jedne godine dovest će do povećanja ukupnih dopuštenih

rashoda i u sljedećim godinama, neovisno o visini rashoda za ulaganja tijekom tog razdoblja.

Ne postoji uvjet u skladu s kojim bi se razina pojačanog ulaganja trebala održati tijekom

narednih godina. Isto se može iščitati i iz prikaza učinaka klauzule o ulaganjima koji je dala

Komisija32 (vidi sliku 4.).

31 Ocjena programa stabilnosti za 2016. za Italiju (svibanj 2016.): „Prema prognozi Komisije državne bruto investicije u fiksni kapital u Italiji 2016. i 2017. godine dodatno će porasti u nominalnim vrijednostima (redom za 0,9 % i 0,6 %). Slijedom toga, očekuje se da će javna ulaganja kao udio u BDP-u ostati uglavnom stabilna (s udjelom od otprilike 2,3 %)”.

32 Priručnik za Pakt o stabilnosti i rastu za 2017., Prilog 14., 2. simulacija, str. 176.

32

Slika 4. – Simulacija klauzule o ulaganjima koju je izradila Komisija

Izvor: Priručnik Komisije za Pakt o stabilnosti i rastu za 2017., Prilog 14., 2. simulacija, str. 176.

44. Kako bi se izbjeglo produljenje vremena potrebnog za konvergenciju Komisija bi u

godinama koje slijede morala povećati stopu prilagodbe iz matrice, i to za ukupnu ili

proporcionalnu vrijednost odobrenog dopuštenog odstupanja za ulaganja (isto vrijedi i za

dopuštena odstupanja za strukturne reforme i izvanredne događaje, vidi u nastavku).

Međutim, Komisija ne primjenjuje takav pristup. Tijekom revizije je pojasnila da bi dodatne

prilagodbe u odnosu na matricu dovele do stvaranja isprekidanog obrasca prilagodbi i

potencijalnih visokih stopa prilagodbe koje bi države članice mogle doživljavati kao sankcije

ili koje bi ih mogle odvratiti od provedbe strukturnih reformi.

45. Komisija u svojem prikazu učinaka klauzule o ulaganjima33 pokazuje da će doći do

produljenja vremena potrebnog za konvergenciju, ali tvrdi da će se učinak dopuštenog

odstupanja nadoknaditi tijekom zadnje godine programskog razdoblja. Njezin se izračun

33 Vidi razne simulacije klauzula u Priručniku Komisije za Pakt o stabilnosti i rastu za 2017., Prilog 14.

33

temelji na pretpostavci da će prosječna stopa prilagodbe iznositi 0,5 postotnih bodova BDP-a

godišnje i da početna udaljenost od srednjoročnog cilja svake države članice iznosi 1,5 %

BDP-a. Bez dopuštenog odstupanja za ulaganja srednjoročni cilj tom bi se stopom postigao za

tri godine. Ako se primijeni dopušteno odstupanje od 0,5 % BDP-a potrebna je dodatna

godina. Komisija na temelju toga tvrdi da će se i bez provedbe kompenzacijskih mjera

tijekom narednih godina učinci primjene klauzula poništiti do kraja programskog razdoblja

(vidi sliku 4.).

46. Međutim, u stvarnosti se zbog, među ostalim, prostora za znatno odstupanje neće

postići prosječna prilagodba od 0,5 % te će stoga vrijeme potrebno za konvergenciju biti

znatno dulje. Dodatno će se produljiti kada se uzmu u obzir učinci drugih dopuštenih

odstupanja (za reforme i izvanredne događaje). U slučaju jedne zemlje ukupna dopuštena

odstupanja odobrena za sve namjene izuzevši mirovine dosegnule su u razdoblju

2015. – 2017. 1,2 % BDP-a (vidi tablicu 1.).

47. Odobrenim dopuštenim odstupanjem za ulaganja postiže se učinak povećanja ukupnih

rashoda u narednim godinama neovisno o visini rashoda za ulaganja. Stoga do konačnog

postizanja srednjoročnog cilja ukupno povećanje tekućih rashoda može biti i nekoliko puta

veće od odobrenog dopuštenog odstupanja34.

Primjena klauzule o strukturnim reformama

48. Kao i u slučaju klauzule o ulaganjima, odstupanje za strukturne reforme vodi do

povećanja dopuštenih rashoda ne samo u godini za koju je ono odobreno nego i u narednim

godinama (u odnosu na izvorno kretanje) i time produžuje vrijeme potrebno za

konvergenciju prema srednjoročnom cilju.

34 Vidi Priručnik Komisije za Pakt o stabilnosti i rastu za 2017., Prilog 14., 2. simulacija, str. 176.

34

49. Komisija je odlučila da dopušteno odstupanje za strukturne reforme ne mora odgovarati

stvarnim proračunskim troškovima provedbe reforme35. S druge strane, Uredbom je izričito

propisano da reforma može ispunjavati uvjete za dopušteno odstupanje tek nakon što se

izradi analiza troškova i koristi36. Kad je riječ o velikim reformama mirovinskih sustava, jasno

je naznačeno da bi dopušteno odstupanje trebalo biti ograničeno na stvarne troškove.

50. Umjesto toga, Komisija primjenjuje diskrecijske ovlasti pri utvrđivanju razine

dopuštenog odstupanja (u okviru granica koje je odobrilo Vijeće za ekonomske i financijske

poslove) dokle god se očekuje da će reforma imati dugoročne učinke na rast i time pozitivni

učinak na proračun, iako je takve učinke mnogo teže izmjeriti nego stvarne proračunske

troškove reforme. Na taj način „standardno dopušteno odstupanje za reforme” djeluje kao

poticaj za reforme, a ne kao instrument namijenjen pokrivanju njihovih troškova37.

51. Međutim, Komisiji su na raspolaganju brojni drugi politički instrumenti za poticanje

država članica na provedbu strukturnih reformi, uključujući proračunska sredstva.

52. Komisija primjenjuje klauzulu tijekom ex post ocjenjivanja pod uvjetom da su planirane

reforme u potpunosti provedene38. U slučajevima u kojima se klauzule primjenjuju ex ante u

preporukama po državama članicama navodi se će se pri ex post ocjenjivanju usklađenosti

35 Kao jedan od razloga zašto to nije moguće Komisija navodi da se smatra da je takve troškove teško izmjeriti. Komisija kao argument također navodi da „s uvođenjem takve reforme mogu biti povezani drugi troškovi izvan okvira izravnih fiskalnih troškova, primjerice gospodarski i politički troškovi”.

36 Člankom 3. stavkom 2. točkom (c) Uredbe br. 1466/97 propisuje se da programi stabilnosti i konvergencije moraju sadržavati analizu troškova i koristi glavnih strukturnih reformi koje imaju izravne dugoročne pozitivne učinke na proračun, uključujući povećanje potencijalnog održivog rasta.

37 Komisija je dala sljedeće pojašnjenje: „s obzirom na potvrđene poteškoće povezane s preciznom kvantifikacijom učinka strukturnih reformi donesena je politička odluka da će se primijeniti općenitiji pristup čije su prednosti veća učinkovitost, priopćivost i brza provedba. Taj pristup uključuje predviđanje standardnog dopuštenog odstupanja zbog reforme ili paketa reformi za koje ocjenjivanje (ili provjera) pokaže da su od odgovarajuće važnosti. Stoga se Komisija pri ocjenjivanju toga hoće li odobriti zahtjev za primjenu klauzule o strukturnim reformama u prvom redu usredotočuje na mjeru u kojoj se paketom reformi može povećati održivost.”

38 Zajednički dogovoreno stajalište o fleksibilnosti u okviru Pakta o stabilnosti i rastu, Vijeće EU-a u sastavu ECOFIN; 14 345/15, Bruxelles, 30. studenoga 2015., odjeljak 3.1. str.6.

35

fiskalni zahtjev umanjiti za odstupanje odobreno na temelju klauzule39. U ocjeni za Italiju iz

proljeća 2017. Komisija je odobrila dopušteno odstupanje, ali nije na transparentan način

procijenila jesu li u potpunosti provedene sve reforme predviđene talijanskim nacionalnim

programom reformi iz 2015., u čijem je kontekstu fleksibilnost zatražena. Međutim, u

izvješću za tu zemlju iz 2017. navodi se da određene reforme nisu provedene (npr. zakon o

tržišnom natjecanju iz 2015. i dalje nije bio donesen).

53. Sud je utvrdio da u vezi s izravnim fiskalnim troškovima i dugoročnim koristima na

kojima su se temeljile određene klauzule nisu pružene dostatne informacije i obavljene

dostatne procjene na razini Komisije (kako ex ante tako i ex post). Primjerice, Italiji je 2016.

odobrena primjena dviju klauzula o strukturnim reformama u ukupnoj vrijednosti od 0,5 %

BDP-a. Međutim, to odstupanje nije odgovaralo provjerljivim izravnim i neizravnim fiskalnim

troškovima reformi koje je Italija procijenila. Odstupanje je 2016. bilo dvostruko veće od

troškova te za razdoblje prilagodbe nisu prognozirani nikakvi troškovi (2017. – 2019.).

54. Nadalje, Sud je utvrdio da Komisija nije u dovoljnoj mjeri procijenila gospodarski učinak

povezan s primjenom klauzula. Postoje primjeri simulacija za koje je korišten model QUEST40,

no Komisija je u nekim slučajevima u kojima su države članice pružile nedovoljno informacija

od njih trebala zatražiti detaljniju analizu i obrazloženje. U slučaju klauzule o strukturnim

reformama od 0,4 % BDP-a za Italiju iz 2016. nacionalna tijela obavila su procjenu

dugoročnih pozitivnih učinaka na BDP i dostavila tu procjenu Komisiji. Komisija je na

proljeće 2015. ocijenila da su pozitivni učinci na BDP koje su prognozirala relevantna tijela

„vjerodostojni”. Međutim, Sud nije prikupio dostatne dokaze kojima bi se potkrijepile

provjere koje je Komisija provela. Komisija je nakon toga u prosincu 2015. izradila vlastite

procjene učinka koje je ažurirala u travnju 2016., među ostalim, zbog dugoročne naravi

projekcija i nesigurnosti koja se povezuje s određenim pretpostavkama. U vrijeme provedbe

ex post ocjene te klauzule (tj. na proljeće 2017.) nije izrađena nijedna procjena. Te su

39 Zajednički dogovoreno stajalište o fleksibilnosti u okviru Pakta o stabilnosti i rastu; odjeljak 3.3. (iv.).

40 Globalni makroekonomski model koji Glavna uprava za gospodarske i financijske poslove (GU ECFIN) upotrebljava za analize i istraživanja u području makroekonomske politike.

36

procjene u najboljem slučaju indikativne i općenito nepouzdane, zbog čega nisu prikladne

kao kriterij za ex post ocjenjivanje ispunjenosti uvjeta za primjenu klauzule. U slučaju

klauzule o ulaganjima čija je primjena Italiji također odobrena (0,25 % BDP-a) nije procijenjen

učinak na BDP.

Primjena klauzule o izvanrednim događajima

55. Fleksibilnost se dopušta za odstupanja uzrokovana izvanrednim događajima kao što su

priljev izbjeglica, prirodne katastrofe ili sigurnosnih prijetnji41. Komisija je dužna procijeniti je

li u takvim slučajevima opravdana fleksibilnost. Za povezane klauzule nije utvrđena gornja

granica.

56. Kao i u slučaju klauzula o ulaganjima i strukturnim reformama, Komisija u godinama

nakon odobrenja primjene klauzule ne povećava potrebnu prilagodbu kako bi se

kompenziralo povećanje troškova uzrokovano izvanrednim događajem. Time se dodatno

produljuje vrijeme potrebno za postizanje srednjoročnog cilja.

57. Sud je pri procjeni rashoda koji su dopušteni na temelju klauzula utvrdio da su ex ante

odobreni određeni preventivni rashodi (primjerice rashodi za preventivne mjere za javne

zgrade u Italiji 2017.) iako to odstupa od načela predviđenog Priručnikom prema kojem

rashodi moraju biti izravno povezani s događajem42. Komisija je u svojim odgovorima dala

argument da bi ti rashodi bili ex post isključeni u slučaju da nisu nastali. Sud smatra da su se

rashodi u ovom konkretnom slučaju trebali smatrati neprihvatljivima jer nisu bili izravno

povezani sa stvarnim događajem.

Odabir najpovoljnijih pokazatelja među različitim serijama podataka

58. Fleksibilnost regulatornog okvira dodatno je povećana time što se za donošenje odluka

u različitim fazama postupka umjesto najnovijih dostupnih podataka, koji su najpouzdaniji,

koriste najpovoljnije serije podataka. U ovom kontekstu „najpovoljniji” znači pokazatelj koji

41 Članak 5. stavak 1. trinaesta alineja i članak 9. stavak 1. trinaesta alineja Uredbe br. 1466/97.

42 Priručnik Komisije za Pakt o stabilnosti i rastu za 2017., odlomak 4., str. 46.

37

je zahtijevao najmanju prilagodbu. Najpovoljnije serije podataka odabiru se u sljedećim

slučajevima: pri izračunu udaljenosti od srednjoročnog cilja i u slučajevima u kojima se stopa

potrebne prilagodbe utvrdi i zatim fiksira.

59. Komisija mjeri udaljenost od srednjoročnog cilja u određenoj godini na način da

srednjoročni cilj uspoređuje sa strukturnim saldom iz prethodne godine i pritom

upotrebljava najpovoljnije serije podataka, umjesto da ga usporedi sa strukturnim saldom iz

te godine. U slučajevima u kojima je određena država članica postigla svoj srednjoročni cilj,

ali se njezin strukturni saldo smanjuje, primjena takvog pristupa može dovesti do kašnjenja

od jedne godine.

Jednostrano fiksiranje stope prilagodbe

60. Nakon što se na proljeće prethodne godine utvrdi stopa potrebne prilagodbe, ona se

fiksira, odnosno, nikad se ne povećava, čak i ako najnoviji podatci upućuju na poboljšanje

gospodarskih uvjeta. Na primjer, Komisija je pri ocjenjivanju nacrta proračunskih planova u

studenome 2017. trebala uzeti u obzir poboljšanje makroekonomskih izgleda. S druge

strane, ako dođe do pada gospodarstva i ono prijeđe u vrlo nepovoljno razdoblje, stopa

prilagodbe se smanjuje.

61. Nadalje, Komisija je u ocjenama iz proljeća 2014., 2015. i 2016. odabrala najpovoljnije

pokazatelje iz različitih serija podataka koje nisu bile međusobno usporedive jer su se

temeljile na europskim sustavima integriranih ekonomskih računa iz različitih godina (ESA),

odnosno iz 1995. i 2010. Primjena različitih serija podataka u prijelaznoj fazi mogla je dovesti

do utvrđivanja stanja koje je različito od onoga koje bi se utvrdilo da su se korišteni

pokazatelji temeljili na zajedničkom standardu.

Kumulativni učinak klauzula i prostor za znatno odstupanje sprječavaju postizanje

srednjoročnog cilja u razumnom roku

62. U trenutku utvrđivanja referentne vrijednosti za godišnju konvergenciju od

0,5 postotnih bodova BDP-a prosječni strukturni saldo država članica u deficitu iznosio je

38

2,9 % BDP-a43, a njihov prosječni srednjoročni cilj bio je – 0,5 % BDP-a. To je značilo da će se

srednjoročni cilj postići u otprilike pet godina pod pretpostavkom da će u tom razdoblju

vladati prosječni makroekonomski uvjeti. Otprilike isto razdoblje bilo bi potrebno za

konvergenciju država članica u kojima se dovršava postupak u slučaju prekomjernog deficita

pod pretpostavkom da se ukupni i strukturni saldo u tom trenutku podudare (vidi okvir 1.).

Okvir 1. – Koji je razuman rok za postizanje srednjoročnog cilja u okviru preventivnog dijela Pakta?

Uredbom o preventivnom dijelu Pakta nije jasno predviđen vremenski rok za postizanje

srednjoročnog cilja, iako se spominje „kretanje prilagodbe […] dovoljno za ostvarivanje

srednjoročnog proračunskog cilja tijekom ciklusa (članak 5. stavak 1. Uredbe br. 1466/97).

U istom se članku u opisu zahtjeva za klauzulu o strukturnim reformama navodi „da se očekuje da će

se stanje proračuna vratiti na srednjoročni proračunski cilj u programskom razdoblju”.

Komisija se u svojoj komunikaciji o fleksibilnosti iz 2015. izrazila mnogo jasnije u vezi s uvjetima za

klauzulu o ulaganjima: „srednjoročni proračunski cilj mora se ostvariti u roku od četiri godine u okviru

[tekućeg] programa stabilnosti ili konvergencije”.

Na temelju sljedećih razmatranja može se zaključiti da razuman rok za postizanje srednjoročnog cilja

ne bi trebao biti dulji od četiri ili pet godina:

– U vrijeme kada je donesena i uvedena uredba o preventivnom dijelu Pakta (1997. – 1999.)

prosječan deficit strukturnog salda zemalja europodručja bio je manji od 2 % BDP-a. Na temelju

utvrđene referentne vrijednosti godišnje prilagodbe od 0,5 % BDP-a strukturni proračunski deficit

trebao bi nestati (odnosno doći u stanje „blizu uravnoteženosti ili u višku”) u roku od četiri godine.

Svrha je preventivnog dijela Pakta stvoriti prostor za neometano djelovanje automatskih stabilizatora

i pritom zadržati ukupni proračunski deficit ispod gornje granice od 3 %. S produljenjem razdoblja

potrebnog za postizanje srednjoročnog cilja na više od četiri godine povećava se i mogućnost da će se

u sljedeće razdoblje recesije ući prije nego što se dosegne ciljna vrijednost. Primjerice, u

europodručju je između recesije iz 2001. i 2002. i sljedeće krize rast veći od 1 % zabilježen samo u

četiri godine.

43 Gospodarska prognoza, proljeće 2006., Europska komisija, tablica 2.9., str. 43.

39

U skladu s pravilom o dugu u okviru preventivnog dijela Pakta udio duga u BDP-a mora se u razdoblju

od tri godine prosječno smanjivati za jednu dvadesetinu razlike između stvarne zaduženosti i 60 %

BDP-a. U zemljama s visokim razinama duga postizanje srednjoročnog cilja dovelo bi do takvog

smanjenja duga. Drugim riječima, brz napredak prema postizanju srednjoročnog cilja u razdoblju od

tri godine ključan je kako bi države članice s visokim razinama duga mogle zajamčiti usklađenost s

pravilom o dugu. Osim toga, za zemlje u kojima se dovršava postupak u slučaju prekomjernog deficita

propisima je predviđeno prijelazno razdoblje od tri godine za ispunjavanje zahtjeva o smanjenju duga

za jednu dvadesetinu.

63. Međutim, uzimajući u obzir znatno odstupanje od prosječno 0,25 % BDP-a tijekom dvije

uzastopne godine, države članice smatralo bi se usklađenima s propisima i da im je za

konvergenciju potrebno dvostruko više vremena.

64. Za ulaganja i strukturne reforme klauzule o fleksibilnosti ograničene su na

0,75 postotnih vodova BDP-a. Uz prosječan fiskalni napor od 0,25 postotnih bodova

godišnje44 vrijeme potrebno za konvergenciju produljilo bi se za tri godine45.

65. Za klauzule o fleksibilnosti povezane s izvanrednim događajima ne postoji ograničenje te

su one, primjerice, u slučaju Italije dosegnule 0,5 postotnih bodova BDP-a. Time će se, pod

prethodno opisanim uvjetima, vrijeme potrebno za konvergenciju produljiti za dvije godine.

66. Konačno, kao što je iskustvo pokazalo, svaka nova recesija značila bi da je potrebno

ponovno krenuti od početka. Vrlo je vjerojatno da će prije kraja dugotrajnog razdoblja u

kojem je regulatornim okvirom dopušteno postizanje srednjoročnog cilja nastupiti nova

recesija. Primjerice, relativno slaba recesija u razdoblju 2002. – 2002. (prosječne stope rasta

u europodručju nisu prešle u negativne vrijednosti) dovela je do smanjenja strukturnih salda

u europodručju za otprilike 1,2 % BDP-a. Takvim bi se recesijama dodatno produljilo

44 Referentna vrijednost od 0,5 postotnih bodova umanjena za znatno odstupanje od 0,25 postotnih bodova BDP-a.

45 Dopuštena odstupanja koja su Italiji odobrena za ulaganja i strukturne reforme bila su blizu toj gornjoj granici.

40

razdoblje potrebno za postizanje srednjoročnih ciljeva. Produljenjem roka za postizanje

srednjoročnih ciljeva otvara se prostor i za više od jedne recesije.

67. Na dijagramu 1. prikazuje se kumulativni učinak matrice, prostora za znatno

odstupanje, svih klauzula (osim klauzule o mirovinskoj reformi) i eventualne recesije na

vrijeme potrebno za postizanje srednjoročnih ciljeva. Izuzevši učinke recesije, ostali učinci

vidljivi na dijagramu 1. uglavnom odgovaraju učincima koji su se već ostvarili u praksi.

Dijagram 1. – Kumulativni učinak prostora za znatno odstupanje, maksimalnog odstupanja

za ulaganja i strukturne reforme, odstupanja na temelju klauzule o izvanrednim

događajima te blage recesije na vrijeme potrebno za postizanje srednjoročnog cilja

Napomena: (1) Sud polazi od pretpostavke da je primjena svih klauzula odobrena prije nastupanja recesije i u trenutku kada je strukturni saldo iznad 1,5 %. Međutim, to ne utječe na rezultat. (2) Trenutačni srednjoročni ciljevi država članica u prosjeku iznose – 0,5 postotnih bodova BDP-a. (3)

41

Iznos najvećeg mogućeg ukupnog odstupanja na temelju klauzula o ulaganjima i strukturnim reformama propisan zakonskim aktima. Najveće odstupanje koje je dosad odobreno iznosilo je 0,71 %. Iznos odstupanja na temelju klauzule o izvanrednim događajima najveći je ukupni iznos odstupanja koji je dosad odobren. Izvor: Sud.

68. Naposljetku, uvođenjem mogućnosti uporabe diskrecijskog prava stvoren je dodatan

prostor za ublažavanje zahtjeva smanjivanjem stope iz matrice na polovicu njezine

vrijednosti. U slučaju države članice čiji dug prelazi 60 % BDP-a u uobičajenom razdoblju

zahtjev iz matrice smanjio bi se s 0,6 % na 0,3 %. Nadalje, ako država članica u prethodnoj

godini nije primijenila znatno odstupanje od više od 0,25 % BDP-a, taj se zahtjev može

dodatno umanjiti za 0,24 % BDP-a, čime se u praksi izbjegava bilo kakva prilagodba unatoč

tome što se država članica nalazi u „uobičajenom razdoblju”.

69. Komisija pri utvrđivanju matrice, uvođenju svih navedenih dopuštenih odstupanja i

njihovu konkretnom odobravanju za države članice nije analizirala učinke tih odstupanja na

izglede relevantnih država članica da postignu svoje srednjoročni cilj u razumnom roku

(vidi okvir 1.), što je glavni cilj Uredbe. Komisija je navela da se namjerno usredotočila na

godišnje promjene strukturnog salda zbog toga što se makroekonomska kretanja ne mogu

predvidjeti sa sigurnošću. Simulacije koje je Komisija izradila i priložila Priručniku nisu

realistične jer se temelje na pretpostavki da se konvergencija provodi po referentnoj stopi od

0,5 % godišnje, dok se ta stopa u stvarnosti mijenja ovisno o matrici te se dodatno umanjuje

za dopušteno odstupanje. Takvim kratkovidnim pristupom onemogućava se odgovarajuća

procjena učinka dopuštenih odstupanja na postizanje glavnog cilja Uredbe.

70. Matrica, prostor za znatno odstupanje, razne klauzule o fleksibilnosti i nova mogućnost

uporabe diskrecijskog prava zajedno su doveli do znatnog ublažavanja regulatornog okvira.

Posebno bi državama članicama koje primjene sve klauzule o fleksibilnosti moglo biti

potrebno jako dugo razdoblje za konvergenciju prema srednjoročnim ciljevima. Zbog toga bi

države članice s visokim razinama duga mogle doći u težak položaj tijekom sljedeće recesije

te bi se moglo produljiti vrijeme potrebno za smanjenje njihove zaduženosti.

42

Informativna vrijednost projekcija za zaključne godine u programima stabilnosti i

konvergencije

71. Prema programima stabilnosti i konvergencije država članica obuhvaćenih preventivnim

dijelom Pakta većina njih trebala bi postići svoj srednjoročni cilj do četvrte godine ili barem

ostvariti znatan napredak u njegovu postizanju46. To je u skladu s očekivanjima koja je

Komisija iznijela u svojem dokumentu o „najboljoj uporabi fleksibilnosti”47. Međutim,

programima se predviđa da će se najveći dio napretka ostvariti tijekom posljednjih dviju

godina programskog razdoblja (vidi dijagram 2.)48.

46 Vidi, primjerice, okvir 2.1. u dokumentu „An Overview of the 2017 Stability and Convergence Programmes and an Assessment of the Euro Area Fiscal Stance for 2018” (Pregled programa stabilnosti i konvergencije za 2017. i procjena smjera fiskalne politike europodručja za 2018.), institucionalni dokument 059, srpanj 2017.

47 COM(2015) 12 final, Strasbourg, 13. siječnja 2015.

48 Grafikon 2.1. u istom dokumentu.

43

Dijagram 2. – Fiskalna kretanja u razdoblju 2017. – 2020. prema programima stabilnosti i

konvergencije iz 2017.

Izvor: institucionalni dokument 059, srpanj 2017., Europska komisija, na temelju programa stabilnosti i konvergencije iz 2017., str. 17.

72. Projekcije strukturnog salda ažuriraju se svake godine. Primjerice, većina ranih prognoza

strukturnih salda za 2018. koje su izrađene 2014. i 2015. mnogo su optimističnije od

prognoza iz kasnijih godina, npr. iz 2016. i 2017. (vidi tablicu 2.). Takva naknadna smanjenja

ne mogu se pripisati pogoršanju makroekonomskih izgleda jer su se oni u stvarnosti

poboljšali.

Grafikon 2.1. – Fiskalna kretanja: planirano kretanje ukupnog proračunskog salda (u postotnim bodovima BDP-a, kumulativno) u državama članicama EU-a u razdoblju 2017. – 2020. u skladu s programima stabilnosti i konvergencije iz 2017.

Na grafikonu je prikazano kretanje ukupnog salda u razdoblju 2017. – 2020. u skladu s programima stabilnosti i konvergencije iz 2017. Zemlje su navedene redom od one s najvećom kumulativnom promjenom ukupnog proračunskog salda u razdoblju 2017. – 2020. do one s najmanjom promjenom.Izvor: programi stabilnosti i konvergencije iz 2017.

-1,5

-0,5

0,5

1,5

2,5

3,5

4,5

ES PT UK HR IE RO HU CZ EE EU

2017. 2018. 2019. – 2020. Ukupni učinak

smanjenje deficita

povećanje deficita

44

Tablica 2. – Ciljni strukturni saldo za 2018. iz programa stabilnosti i konvergencije za uzorak

država članica, izražen kao postotak BDP-a

AT BE FI IT HU NL ES FR PT Programi iz 2014. – 0,3 % 0,3 % 0,0 % – 0,2 % Programi iz 2015. – 0,5 % 0,0 % – 2,6 % 0,1 % – 1,6 % – 0,5 % – 0,2 % – 0,1 % – 0,4 % Programi iz 2016. – 0,5 % 0,0 % – 1,4 % – 0,8 % – 1,7 % – 0,6 % – 1,9 % – 0,3 % – 0,8 % Programi iz 2017. – 0,8 % – 0,4 % – 1,1 % – 0,7 % – 2,4 % 0,3 % – 2,0 % – 0,5 % – 1,1 %

Izvor: Programi stabilnosti i konvergencije iz razdoblja 2014. – 2017. za Austriju, Belgiju, Finsku, Italiju, Mađarsku, Nizozemsku, Španjolsku, Francusku i Portugal.

73. Komisija je u svojoj komunikaciji o fleksibilnosti iz 2015. navela da svaka država članica

mora „nadoknaditi svako [privremeno] odstupanje, a srednjoročni proračunski cilj mora se

ostvariti u roku od četiri godine u okviru njezina programa stabilnosti ili konvergencije”49. Ta

se rečenica pojavljuje u odjeljku koji se odnosi na učinke klauzula o fleksibilnosti, no čini se

da se njome upućuje na to da svaka država članica mora postići svoj srednjoročni cilj do kraja

programskog razdoblja programa stabilnosti i konvergencije.

74. Slična rečenica pojavljuje se u istom kontekstu u članku 5. stavku 1., u skladu s kojim „se

očekuje da će se stanje proračuna vratiti na srednjoročni proračunski cilj u programskom

razdoblju”.

75. Međutim, Komisija ne poziva države članice na odgovornost za takve izmjene, niti

nastoji zajamčiti dostizanje izvorne ciljne vrijednosti. Isto tako, matricu nije osmislila na način

kojim bi se svim državama članicama neovisno o njihovu položaju u odnosu na srednjoročni

cilj omogućilo da postignu taj cilj tijekom četvrte godine programskog razdoblja. Činjenica da

se strukturna salda dvije ili tri godine unaprijed kontinuirano precjenjuju pokazuje da

49 COM(2015) 12 final, odjeljak 2.2. Strasbourg, 13. siječnja 2015. To je kasnije odobrilo i Vijeće za ekonomske i financijske poslove (ECOFIN) u „Zajednički dogovorenom stajalištu o fleksibilnosti u okviru Pakta o stabilnosti i rastu”, ECOFIN 14345/15.

45

projekcije iznesene za zaključne godine programskih razdoblja imaju ograničenu

informativnu vrijednosti (vidi tablicu 2.).

Dio III. – Napredak prema postizanju srednjoročnih ciljeva prestao se ostvarivati čim je

popustio tržišni pritisak te niz zaduženih zemalja nije na putu prema postizanju

srednjoročnog cilja u razumnom roku

U prosjeku posljednjih godina nije ostvaren napredak u postizanju srednjoročnih ciljeva

76. U razdoblju 2011. – 2014. fiskalna konsolidacija u državama članicama bila je motivirana

tržišnim pritiskom. Nakon što je pritisak popustio i 2014. ponovno ostvaren rast BDP-a,

ublaženi regulatorni okvir Pakta o stabilnosti i rastu nije bio dovoljan kako bi se zajamčio

daljnji napredak u pogledu strukturnih salda, posebice u državama članicama s lošim

fiskalnim stanjem. Strukturni saldo u europodručju ostao je nakon 2014. u osnovi

nepromijenjen, dok se strukturni primarni saldo u prosjeku pogoršavao za otprilike jedan

postotni bod BDP-a. Države članice potrošile su sva sredstva koja su uštedila zahvaljujući

nižim kamatnim stopama (vidi dijagram 3.).

46

Dijagram 3. – Strukturni saldo i primarni strukturni saldo u EU-u i europodručju (postotak

potencijalnog BDP-a za razdoblje 2011. – 2018.)

Izvor: godišnja makroekonomska baza podataka GU-a ECFIN (AMECO), ožujak 2018.

77. U nizu velikih zemalja europodručja (Španjolska, Italija i Francuska), koje su daleko od

svojih srednjoročnih ciljeva, strukturni saldo i, u još većoj mjeri, strukturni primarni saldo

zabilježili su znatno pogoršanje (vidi dijagram 4.).

-4

-3

-2

-1

0

1

2

2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018.

% p

oten

cijal

nog

BDP-

a

Strukturni saldo u EU-u (% potencijalnog BDP-a)

Strukturni saldo u europodručju (% potencijalnog BDP-a)

Primarni strukturni saldo u EU-u (% potencijalnog BDP-a)

Primarni strukturni saldo u europodručju (% potencijalnog BDP-a)

47

Dijagram 4. – Fiskalna kretanja u odabranim državama članicama (u prosjeku, izražena kao

postotak potencijalnog BDP-a za razdoblje 2011. – 2018.)

Napomena: Strukturni saldo za Španjolsku, Italiju i Francusku temelji se na ponderiranom prosjeku pripadajućeg nominalnog BDP-a. Srednjoročni ciljevi temelje se na programima stabilnosti i konvergencije iz 2017. Izvor: AMECO, ožujak 2018.

78. Broj država članica koje su postigle svoj srednjoročni cilj povećao se pod tržišnim

pritiskom od 2011. do 2014. s tri na 12 unatoč nepovoljnim gospodarskim uvjetima koji su

tada prevladavali. Nakon toga se prestalo s napretkom u tom pogledu, unatoč činjenici da je

ponovno ostvaren rast (vidi dijagram 5.). Trenutačno tek otprilike polovica država članica

bilježi strukturni saldo koji odgovara njihovim srednjoročnim ciljevima.

-6

-5

-4

-3

-2

-1

0

1

2

2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018.

% p

oten

cijal

nog

BDP-

a

Strukturni saldo za Španjolsku, Francusku i Italiju (% potencijalnog BDP-a)

Primarni strukturni saldo za Španjolsku, Francusku i Italiju (% potencijalnog BDP-a)

Srednjoročni cilj za Španjolsku, Francusku i Italiju

48

Dijagram 5. – Broj država članica čiji strukturni saldo odgovara srednjoročnom cilju

(2011. – 2017.)

Izvor: Proljetna prognoza Komisija iz 2016. za razdoblje 2013. – 2015., proljetna prognoza Komisije iz 2017. za razdoblje 2016. – 2017.

79. Na slici 5. prikazuje se stopa napretka u pogledu strukturnog salda za države članice u

kojima njegova vrijednost prema podatcima iz jesenske prognoze iz 2017. ne odgovara

srednjoročnim ciljevima. Ako se podatci za četverogodišnje razdoblje počevši od 2014.

usporede s podatcima iz najnovije prognoze za 2018., u tih 13 zemalja u prosjeku nije

ostvaren napredak. Štoviše, u sedam zemalja zabilježeno je pogoršanje strukturnog salda, a

samo je u šest država članica zabilježeno poboljšanje. U prosjeku su u slučaju pogoršanja

zabilježene nešto više vrijednosti nego u slučaju poboljšanja.

2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017.Ispod srednjoročnog cilja i obuhvaćene EDP-om 23 22 17 11 9 6 3Ispod srednjoročnog cilja i obuhvaćene preventivnim dijelom 1 1 3 5 9 10 12Na razini srednjoročnog cilja ili iznad i obuhvaćene

preventivnim dijelom 3 4 8 12 10 12 13

0

5

10

15

20

25

30

Broj

drž

ava

člani

ca

Godina

49

Slika 5. – Konvergencija ili divergencija država članica u odnosu na njihove srednjoročne

ciljeve u razdoblju 2014. – 2018.

Izvor: Jesenska prognoza Komisije iz 2017., programi stabilnosti i konvergencije iz 2017., ocjena nacrta proračunskih planova za 2018.

80. Osim toga, u dokumentima Komisije iz 2016. o stajalištu u vezi sa smjerom fiskalne

politike europodručja počela se preporučivati fiskalna ekspanzija50 iako se razlika između

stvarnog i potencijalnog BDP-a nakon 2013. počela brzo smanjivati te će 2018. prijeći u

pozitivne vrijednosti (vidi dijagram 6.)51. Takve su preporuke mogle dovesti do slabljenja

argumentacije za fiskalnu konsolidaciju u državama članicama čiji strukturni saldo ne

odgovara proračunskom cilju.

50 Komunikacija Komisije „Prema razvoju pozitivnog smjera fiskalne politike europodručja”, str. 7., COM(2016) 727 final, 16. studenoga 2016., Bruxelles.

51 Jedna od uobičajenih kritika diskrecijske fiskalne politike odnosi se na to da njezini učinci uvijek nastupaju prekasno i zatim djeluju prociklički.

Srednjoročni cilj Udaljenost od srednjoročnog cilja

∆ strukturni saldo

Programi stabilnosti i konvergencije iz 2017.

(strukturni saldo 2017. – srednjoročni cilj za 2017.) 2014 2018 (2018. – 2014.)

Rumunjska -1,0 -2,3 -0,4 -4,3 -3,9 | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |Estonija -0,5 -0,6 0,0 -1,4 -1,4 | | | | | | | | | | | | | |Mađarska -1,5 -1,7 -2,2 -3,6 -1,4 | | | | | | | | | | | | | |Italija 0,0 -2,1 -1,0 -2,0 -1,0 | | | | | | | | | |Latvija -1,0 -0,8 -1,0 -1,8 -0,8 | | | | | | | |Austrija -0,5 -0,4 -0,8 -1,0 -0,2 |Portugal 0,25 -2,1 -1,7 -1,8 -0,1 |Finska -0,5 -0,5 -1,5 -1,4 0,1 |Poljska -1,0 -1,1 -2,8 -2,3 0,5 | | | | |Slovenija 0,25 -1,9 -2,2 -1,6 0,6 | | | | | |Slovačka -0,5 -1,1 -2,2 -1,2 1,0 | | | | | | | | | |Belgija 0,0 -1,5 -2,9 -1,5 1,4 | | | | | | | | | | | | | |Irska -0,5 -0,8 -4,0 -0,5 3,5 | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |

Broj država članica 7 6Udio ukupnih država članica čiji je strukturni saldo manji od njihova srednjoročnog cilja 54% 46%

Države članice čiji je strukturni saldo manji od

njihovih srednjoročnih ciljeva

Strukturni saldo (% potencijalnog BDP-a)

Strukturni saldo se pogoršava

Strukturni saldo se poboljšava

50

Dijagram 6. – Razlika između stvarnog i potencijalnog BDP-a u europodručju

(2011. – 2019.)

Izvor: AMECO, ožujak 2018.

81. Nedostatni napori država članica obuhvaćenih preventivnim dijelom Pakta koje još nisu

postigle svoje srednjoročne ciljeve vidljivi su i u usporedbi zahtjeva za prilagodbu strukturnog

salda utvrđenih u matrici sa stvarnom prilagodbom. Na dijagramu 7. prikazuje se stopa

napretka u pogledu strukturnog salda za one države članice koje još nisu postigle svoje

srednjoročne ciljeve. Vrlo mali broj zemalja ispunjava zahtjeve iz matrice, dok ih većina ne

ispunjava te zahtjeve. Preliminarni podatci upućuju na to da su tijekom 2017. tek dvije

države članice ispunjavale zahtjeve iz matrice. S druge strane, ako se uzmu u obzir najnoviji

ažurirani podatci o pokazateljima strukturnog salda iz proljetne prognoze Komisije iz 2018.,

čini se da će s obzirom na rast koji je tijekom 2017. zabilježen u nizu država članica više od

polovice tih država članica ex post postići svoje srednjoročne ciljeve.

-3,5

-3

-2,5

-2

-1,5

-1

-0,5

0

0,5

1

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

% p

oten

cijal

nog

BDP-

a

51

Dijagram 7. – Broj država članica obuhvaćenih preventivnim dijelom Pakta sa strukturnim

saldom manjim od srednjoročnog cilja koje provode ili koje ne provode prilagodbu u

skladu sa zahtjevima iz matrice Pakta o stabilnosti i rastu

*Napomena: na temelju ažuriranih podataka o strukturnom saldu navedenih u proljetnoj prognozi iz 2018. za istu državu članicu.

Izvor: radni dokumenti službi Komisije za 2011. i 2012., proljetna prognoza iz 2017. za razdoblje 2013. – 2017., proljetna prognoza iz 2016. za razdoblje 2013. – 2015. za udaljenost od srednjoročnog cilja.

82. Djelotvornost preventivnog dijela Pakta dodatno je umanjena kretanjima koja su se od

2014. nadalje bilježila u okviru njegova korektivnog dijela. U Španjolskoj je u okviru

korektivnog dijela zabilježeno znatno pogoršanje strukturnog salda u razdoblju nakon 2014.,

dok su Francuska i Portugal ostvarili tek vrlo spor napredak (vidi tablicu 3.52).

52 Postupak u slučaju prekomjernog postupka za Portugal prekinut je u lipnju 2017.

2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2017.*Ne ispunjavaju zahtjeve iz matrice ni nakon

primjene dopuštenog odstupanja - - 3 4 3 1

Ne ispunjavaju zahtjeve iz matrice i nijeprimijenjeno dopušteno odstupanje 1 1 3 3 2 7 3

Ispunjavaju zahtjeve iz matrice tek nakonprimjene dopuštenog odstupanja - 1 1 - - -

Ispunjavaju zahtjeve iz matrice 1 2 1 2 4 2 8

-

2

4

6

8

10

12

14

Broj

drž

ava

član

ica

52

Tablica 3. – Mjerenje broja godina potrebnih za postizanje srednjoročnog cilja za države

članice europodručja koje su 2017. bilježile najveće razine udjela duga u BDP-u

Država članica

Prosječna

promjena u

strukturnom

saldu

(2014. – 2018.)

Srednjoročni cilj Udaljenost od

srednjoročnog cilja

Broj godina potrebnih za postizanje


(programi

stabilnosti i

konvergencije iz

2017.)

(strukturni saldo

2017. – srednjoročni

cilj za 2017.)

(na temelju strukturnih salda iz 2017. i

prosječne prilagodbe u razdoblju

2014. – 2018.)

Belgija 0,3 0,0 – 1,5 5,0

Irska 0,8 – 0,5 – 0,8 0,9

Španjolska – 0,3 0,0 – 3,1 Bez konvergencije

Francuska 0,1 – 0,4 – 2,0 14,9

Italija – 0,2 0,0 – 2,1 Bez konvergencije

Portugal 0,2 0,25 – 2,1 8,7

Napomena: Rezultat u pogledu strukturnog salda za Portugal i Francusku 2017. i prognoza za 2018. znatno su povećani u okviru ažuriranje iz proljetne prognoze iz 2018. Izvor: strukturni saldo – AMECO za 2017., srednjoročni ciljevi koje su države članice utvrdile na temelju proljetne prognoze iz 2017., koji su ažurirani 2016. i koji će se primjenjivati na razdoblje 2017. – 2019. Udaljenost od srednjoročnog cilja te broj godina potreban za njegovo postizanje temelji se na izračunima Suda.

83. Nadalje, Komisija ne primjenjuje zahtjeve iz preventivnog dijela Pakta na države članice

obuhvaćene njegovim korektivnim dijelom, iako ne postoji jasna pravna odredba kojom bi to

bilo propisano. Prema tumačenju Komisije korektivni dio omogućuje da se ukupni deficit

smanji na razinu ispod 3 % isključivo cikličkim oporavkom te poboljšanje strukturnog salda u

tom slučaju nije obvezno. Istodobno, Komisija je za niz država članica više puta preporučila

višegodišnja produljenja rokova za dovršetak postupka u slučaju prekomjernog deficita, na

razdoblja mnogo duža nego što je predviđeno Ugovorima. Slijedom toga, države članice

obuhvaćene korektivnim dijelom Pakta ne moraju ispunjavati zahtjeve koje bi morale

ispunjavati da su obuhvaćene njegovim preventivnim dijelom. Komisija je u jednom trenutku

53

zatražila suglasnost država članica da se otkloni ta nedosljednost, no to je pitanje ostalo

neriješeno.

U državama članicama s najvišim razinama duga bilježe se osobito slabi rezultati

84. Kretanja proračunskog salda i zaduženosti u pojedinačnim državama članicama

monetarne unije puno su važnija od pokazatelja ukupnog ili prosječnog stanja53. Razlog leži u

tome što zemlje u monetarnoj uniji imaju manje poticaja za fiskalnu disciplinu jer se ne

moraju brinuti za svoje pozicije u platnoj bilanci, a istodobno su negativni vanjski učinci

njihovih fiskalnih politika na povezane zemlje veći.

85. Zbog toga su najvažnija kretanja ona u zemljama EU-a s visokim razinama duga (Sud u tu

kategoriju svrstava zemlje s udjelom duga u BDP-u većim od 90 %). Nadalje, također je važno

uzeti u obzir države članice obuhvaćene korektivnim dijelom Pakta o stabilnosti i rastu u tom

razdoblju (2014. – 2018.). Logično je pretpostaviti da bi kriteriji za preventivni dio Pakta

trebali služiti kao minimalne vrijednosti za prilagodbu u okviru njegova korektivnog dijela. U

tom su smislu zahtjevi iz preventivnog dijela relevantni za korektivni dio. Međutim, stvarna

slika daje razloga za zabrinutost (vidi dijagram 8.).

53 U tom kontekstu usporedba ukupnih vrijednosti za EU s vrijednostima za SAD i Japan ima vrlo ograničenu vrijednost. EU nema opsežne ovlasti ni u području javnog duga ni u području oporezivanja.

54

Dijagram 8. – Prosječna potrebna prilagodba (na temelju matrice54) i prosječna stvarna

prilagodba (promjena u strukturnom saldu) u razdoblju 2014. – 2017.

Izvor: strukturni saldo – AMECO, ožujak 2018., potrebna prilagodba – proljetne prognoze Komisije za 2026., 2016. i 2017.

86. Kao primjer uspjeha ističe se Irska, koja je svoj strukturni saldo poboljšala u mnogo

većoj mjeri nego što je predviđeno matricom. Također radi na tome da 2018. postigne svoj

srednjoročni cilj te se njezin udio duga u BDP-u smanjuje velikom brzinom55. Cipar je 2018.

postigao svoj srednjoročni cilj. Zahvaljujući tome, kao i oporavku, njegov udio duga u BDP-u

na putu je smanjenja, ali uz spor napredak56 (vidi dijagram 9.).

54 Prosječna potrebna prilagodba za države članice za koje se provodi postupak u slučaju prekomjernog deficita pod pretpostavkom da se primjenjuje matrica iz preventivnog dijela Pakta.

55 Ovo opažanje vrijedi i pri usporedbi duga s nacionalnim raspoloživim dohotkom, iako je smanjenje u tom slučaju nešto blaže.

56 Strukturni saldo Cipra bio je 2014. izrazito pozitivan te je uvelike premašivao ciparski srednjoročni cilj, što znači da je Cipar svoj proračunski cilj dosegnuo padom strukturnog salda.

-0,4

-0,2

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

Irska Belgija Francuska Portugal Italija Španjolska Cipar

%BD

P-a

Prosječna potrebna prilagodba (2014. – 2017.) Prosječna stvarna prilagodba (2014. – 2017.)

55

Dijagram 9. – Javni dug u odnosu na BDP 2014. i 2018.


87. Belgija je ostvarila određeni napredak u postizanju svojeg srednjoročnog cilja, ali u

mnogo manjoj mjeri nego što je potrebno u skladu s matricom. Belgija će, prema

prognozama, na kraju 2018. i dalje biti 1,5 postotnih bodova u zaostatku za srednjoročnim

ciljem, koji je nedavno smanjen. Pod pretpostavkom da se s prilagodbom nastavi po

prosječnoj stopi za razdoblje 2014. – 2018. toj će zemlji za postizanje srednjoročnog cilja biti

potrebno pet godina (vidi također tablicu 3.).

88. Strukturni saldo u Portugalu u prosjeku je zabilježio tek blago poboljšanje u tom

razdoblju te je BDP i dalje u zaostatku za srednjoročnim ciljem za otprilike 2 postotna boda,

iako najnoviji ažurirani podatci iz proljetne prognoze iz 2018. upućuju na znatno poboljšanje

strukturnog salda za 2017. Pod pretpostavkom da je 2017. bila iznimna godina i da

prethodne godine pokazuju prosječnu brzinu prilagodbe, za postizanje srednjoročnog cilja

bilo bi potrebno gotovo devet godina. Ako se novija poboljšanja strukturnog salda prikazana

u proljetnoj prognozi iz 2018. mogu održati i strukturni saldo nastavi biti veći od zahtjeva iz

matrice, Portugal će postići svoj srednjoročni cilj u razumnijem roku.

Irska Belgija Francuska Portugal Italija Španjolska Cipar2014 105% 107% 95% 131% 132% 100% 107%2018 69% 103% 97% 124% 131% 97% 98%

60%

70%

80%

90%

100%

110%

120%

130%

140%

Dug (% BDP-a)

56

89. No razloge za zabrinutost daju kretanja u trima velikim zemljama: Italiji, Francuskoj i

Španjolskoj. U tim zemljama prilagodba znatno zaostaje za vrijednostima iz matrice, a stopa

kojom se ona provodi neće omogućiti konvergenciju prema srednjoročnim ciljevima u

razumnom roku. Mišljenje je Suda da velika odstupanja od prilagodbe proračunskog salda u

slučaju država članica obuhvaćenih korektivnim dijelom Pakta, za razliku od država članica

obuhvaćenih njegovim preventivnim dijelom, imaju ključnu ulogu u pogledu vjerodostojnosti

cjelokupnog regulatornog okvira Pakta o stabilnosti i rastu.

90. Strukturni saldo Francuske, koja je obuhvaćena korektivnim dijelom, u razdoblju

2014. – 2018. nije zabilježio gotovo nikakvo poboljšanje (tablica 3.). Pod pretpostavkom da

će udaljenost od srednjoročnog cilja na kraju 2018. iznositi 2,7 postotnih bodova BDP-a i da

će se prilagodba nastaviti po stopi iz razdoblja 2014. – 2018. Francuskoj će za postizanje

srednjoročnog cilja biti potrebno 15 godina. Udio duga u BDP-u u Francuskoj nastavio se

povećavati u tom razdoblju.

91. U Italiji (obuhvaćena preventivnim dijelom) i Španjolskoj (obuhvaćena korektivnim

dijelom) u istom je razdoblju došlo do znatnog pogoršanja strukturnog salda te su obje sada

daleko od postizanja svojih srednjoročnih ciljeva: Italiji nedostaju 2 postotna boda, a

Španjolskoj više od 3 postotna boda. Unatoč gospodarskoj ekspanziji te zemlje nisu ostvarile

napredak u pogledu smanjenja duga.

92. U slučaju Francuske i Španjolske, za koje se provodi postupak u slučaju prekomjernog

deficita, Komisija je nekoliko puta produžavala rok za dovršetak tog postupka57 zauzevši

stajalište da se „postupak u slučaju prekomjernog deficita ne može postrožiti ako određena

država članica dosegne svoje prijelazne ciljne vrijednosti ukupnog deficita, čak i ako obveze

preuzete na razini relevantnih politika nisu ispunjene”58. Slijedom toga, strukturni saldo u

57 U slučaju Francuske postupak u slučaju prekomjernog deficita pokrenut je 2009., a izvorni rok za dovršetak utvrđen je za 2012. godinu. Već 2009. rok je produžen na 2013. Postom je 2013. produžen za dvije godine na 2015., a 2015. produžen je za dodatne dvije godine na 2017. Francuska je zabilježila negativnu stopu rasta samo 2009. godine.

U slučaju Španjolske rok je produžen četiri puta, dva puta za godinu dana i dva puta za dvije godine te je najnoviji rok utvrđen za 2018. godinu.

58 Vidi Priručnik Komisije za Pakt o stabilnosti i rastu (izdanje za 2017.), odjeljak 2.3.2.1.

57

Španjolskoj pogoršao se u razdoblju 2014. – 2017. za 1,7 postotnih bodova BDP-a, a

strukturni saldo u Francuskoj zabilježio je tek neznatno poboljšanje.

93. U istom je razdoblju u svim trima velikim zemljama zabilježen veći rast od potencijalnog

te se razlika između stvarnog i potencijalnog BDP-a smanjivala. Prema prognozama bi u Italiji

i Španjolskoj 2018. razlika između stvarnog i potencijalnog BDP-a trebala prijeći u pozitivne

vrijednosti, a u Francuskoj blago u negativne vrijednosti (vidi dijagrame 10., 11. i 12.). Osim

toga, predmetne tri zemlje izdale su više od polovice javnog duga u europodručju.

Dijagram 10. – Kretanje BDP-a, potencijalnog BDP-a i razlike između stvarnog i

potencijalnog BDP-a u Francuskoj (2014. – 2018.)


-3

-2

-1

0

1

2

3

2014 2015 2016 2017 2018post

otak

Francuska

Rast BDP-a Potencijalni rast BDP-a Razlika između stvarnog i potencijalnog BDP-a

58


potencijalnog BDP-a u Italiji (2014. – 2018.)



potencijalnog BDP-a u Španjolskoj (2014. – 2018.)


94. ESB je nedavno utvrdio nedostatak napretka u pogledu fiskalne konsolidacije u

zaduženim zemljama europodručja. U svojem Pregledu financijske stabilnosti iz 2017. ESB je

naveo sljedeće: „…poboljšanje ukupnog salda prikriva pozadinske fiskalne slabosti i općenitu

-5

-4

-3

-2

-1

0

1

2

2014 2015 2016 2017 2018

post

otak

Italija


-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

2014 2015 2016 2017 2018

post

otak

Španjolska


59

blagu fiskalnu ekspanziju na razini europodručja tijekom razdoblja 2017. – 2019. U nizu

zemalja europodručja fiskalni napori i dalje nisu dovoljni za ispunjenje obveza iz Pakta o

stabilnosti i rastu (vidi dijagram 8.). Predviđeno pogoršanje strukturnog salda u razdoblju

2017. – 2019. u nizu zemalja moglo bi moglo bi dodatno otežati postizanje srednjoročnih

ciljeva”59.

Neujednačeni rezultati u državama članicama s razinama duga od 70 % do 90 % u razdoblju

2014. – 2018.

95. Dvije zemlje iz ove skupine premašile su vrijednosti iz matrice potrebnih prilagodbi:

Njemačka i Hrvatska. Austrija i, u manjoj mjeri, Ujedinjena Kraljevina bile su blizu dosezanja

vrijednosti iz matrice. U Sloveniji u prosjeku nije zabilježena prilagodba, dok je Mađarska

provodila izrazito ekspanzivnu fiskalnu politiku (vidi dijagram 13.).

59 ESB, Pregled financijske stabilnost, studeni 2017., str. 29.

60

Dijagram 13. – Prosječna potrebna prilagodba (na temelju matrice) i prosječna stvarna

prilagodba (promjena u strukturnom saldu) u razdoblju 2014. – 2017. u zemljama s

razmjerno većim razinama javnog duga

Izvor: AMECO, ožujak 2018. Napomena: prosječna potrebna prilagodba za Hrvatsku temelji se na razdoblju od triju godina: 2015. – 2017.

96. U državama članicama koje su provele prilagodbu svojeg strukturnog salda također je

zabilježeno znatno smanjenje zaduženosti: u Njemačkoj je dug pao za 14 postotnih bodova

BDP-a, u Austriji za 8 postotnih bodova i u Hrvatskoj za 9 postotnih bodova. U Ujedinjenoj

Kraljevini zabilježeno je neznatno smanjenje razine duga, kojem je u pozadini visok početni

strukturni deficit, iako se stanje znatno poboljšalo tijekom predmetnog razdoblja. U prosjeku

je u ovoj skupini smanjenje duga bilo znatno veće nego u skupini država članica s visokim

razinama duga (uz iznimku Irske u toj skupini, vidi okvir 14.).

-0,6

-0,4

-0,2

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

Njemačka Mađarska Slovenija Austrija Hrvatska UjedinjenaKraljevina

%BD

P-a

Prosječna potrebna prilagodba (2014. – 2017.) Prosječna stvarna prilagodba (2014. – 2017.)

61

Dijagram 14. – Udio javnog duga u BDP-u u zemljama s razmjerno većim razinama duga u

razdoblju 2014. – 2018.


Naglo pogoršanje u dvjema državama članicama s niskim razinama duga

97. Rumunjska, čiji je dug bio na niskoj razini iznosio 39,4 %, premašila je 2014. svoj

srednjoročni cilj, ali sada bilježi iznimno pogoršanje strukturnog salda, koji se u razdoblju

2014. – 2018. smanjio za otprilike 4 postotna boda. Komisija je u svibnju 2017. po prvi put

pokrenula postupak zbog znatnog odstupanja i postrožila ga u studenome 2017.

98. Estonija je s dugom od tek 10,7 % BDP-a 2014. premašila svoj srednjoročni cilj. Zatim je

u razdoblju 2014. – 2018. zabilježila pad strukturnog salda za 1,4 postotna boda BDP-a,

najvećim dijelom 2017. Komisija smatra da se čimbenici koji su doprinijeli tom padu po svojoj

naravi u velikoj mjeri razlikuju od onih u Rumunjskoj uzimajući u obzir cjelokupnu financijsku

situaciju u objema državama članicama, uključujući iznimno nisku razinu javnog duga (9,1 %

BDP-a 2018.) u Estoniji.

Njemačka Mađarska Slovenija Austrija Hrvatska UjedinjenaKraljevina

2014 75% 75% 80% 84% 86% 87%2018 61% 72% 74% 76% 77% 85%

60%

65%

70%

75%

80%

85%

90%Dug (% BDP-a)

62

Neravnoteža između održivosti i cikličkih aspekata

99. Komisija je u svojim nedavnim komunikacijama o novouvedenoj mogućnosti primjene

odgovarajuće razine diskrecije naglasila važnost toga da se pri utvrđivanju fiskalnih ciljnih

vrijednosti uspostavi ravnoteža između fiskalne održivosti i anticikličkih aspekata60 Međutim,

analiza koju je sama Komisija nedavno provela pokazuje da se to načelo ne primjenjuje u

državama članicama s visokim razinama duga (one države članice čiji se rizik za održivost

nalazi na desnoj strani dijagrama 15.). U tim je zemljama razlika između stvarnog i

potencijalnog BDP-a efektivno smanjena ili je čak u pozitivnim vrijednostima, ali ne ulažu se

dostatni fiskalni napori u poboljšanje fiskalne održivosti61.

60 Komisija je 2016. istaknula tu korelaciju: „Pri općem definiranju odgovarajućeg smjera fiskalne politike moraju se uzeti u obzir potrebe u pogledu stabilizacije i održivosti. Kao što je opisano u nastavku, katkad je zbog korelacije tih dviju dimenzija potrebno uspostaviti odgovarajuću ravnotežu s obzirom na to da je s jedne strane potrebno izravno podupirati gospodarstvo, a s druge strane ne zanemariti održivost javnih financija u srednjoročnom razdoblju.” (str. 116., „Report on Public Finance in the EMU 2016” (Izvješće o javnim financijama u ekonomskoj i monetarnoj uniji za 2016.), Europska komisija).

61 COM(2017) 800 final „Nacrti proračunskih planova za 2018.: ukupna ocjena”.

63

Dijagram 15. – Prognozirane promjene u primarnom strukturnom saldu između 2017. i

2018. godine za države članice europodručja u odnosu na rizik za fiskalnu održivost

(pokazatelj S1) i razliku između stvarnog i potencijalnog BDP-a

Napomena: S1 je pokazatelj srednjoročnog nedostatka održivosti kojim se mjere početni napori koje je potrebno uložiti u fiskalnu prilagodbu kako bi se udio duga u BDP-u u ciljnom roku spustio na razinu ispod 60 %. Za taj su pokazatelj ključni pragovi od 0 i 2,5 koji označavaju donju i gornju granicu srednjeg rizika. Rizik je nizak ako je pokazatelj manji od 0 i visok ako je veći od 2,5. Za više informacija vidi izvješće o fiskalnoj održivosti za 2015. (Fiscal Sustainability Report 2015) i izvješće o održivosti duga za 2016. (Debt Sustainability Monitor 2016). Izvor: ovaj je dijagram pojednostavnjena inačica dijagrama iz komunikacije Komisije pod naslovom „Nacrti proračunskih planova za 2018.: ukupna ocjena”, Europska Komisija, 2017. Razlika između stvarnog i potencijalnog BDP-a – AMECO, ožujak 2018.;

promjena u strukturnom primarnom saldu – jesenska prognoza Komisije iz 2017.; pokazatelj S1 – „Nacrti proračunskih planova za 2018. ukupna ocjena”, Europska Komisija, 2017.

Dio IV. – Komisija bi mogla poboljšati određene tehničke aspekte ocjenjivanja

Pretjerana optimističnost u prognozama Komisije za rast realnog BDP-a i ulaganja za

godine t i t + 1

100. Komisija redovito obavlja statističke provjere točnosti vlastitih prognoza – takve je

provjere obavila 2007., 2012. i 2016. Analiza koju je provela pokazala je da su prognoze

-5

-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

5

18 državaeuropodručja

EE DE AT IE ES IT

Pokazatelj S1 (% BDP-a)

Razlika između stvarnog i potencijalnog BDP-a (% potencijalnog BDP-a)

Promjena u strukturnom primarnom saldu između 2017. i 2018. (% potencijalnog BDP-a)

Visok rizik za održivost

Srednji rizik za održivost

Nizak rizik za održivost

64

općenito točne i usporedive s onima koje izrađuju međunarodne institucije, kao što su MMF

i OECD.

101. Međutim, u okviru studije iz 2016.62 utvrđeno je da je realni BDP u prognozama Komisije

za narednu godinu u razdoblju 2000. – 2014. u prosjeku bio precijenjen za + 0,54 postotna

boda. Takav otklon potvrđen je i na proširenom uzorku kojim je obuhvaćeno razdoblje

1969. – 2014. (+ 0,33 postotna boda).

102. Na razini pojedinačnih država članica statistički je značajan otklon za Italiju, koji je na

razini od 1 %, kako u prognozama BDP-a za tekuću godinu tako i u prognozama za narednu

godinu, a značajni otklon zabilježen je i u prognozama za narednu godinu za Dansku,

Francusku i Portugal, u kojima doseže razinu od 5 %. Takav razmjerno velik otklon može se

uočiti u prognozama za tekuću godinu koje se izrađuju na proljeće te prognozama za

narednu godinu koje se izrađuju na jesen. On, primjerice, u velikoj mjeri utječe na projekcije

dinamike duga te je u slučaju jedne zemlje prosječni otklon od 1,1 % uzrokovan pretjerano

optimističnim prognozama doveo do podcjenjivanja udjela duga u BDP-u za narednu godinu

za 1,4 postotna boda BDP-a.

103. Iako su utvrđeni otkloni, Sud nije mogao utvrditi koje je korektivne mjere Komisija

poduzela kako bi spriječila ponavljanje takvih otklona u budućnosti.

Ocjenjivanje informacija navedenih u programima stabilnosti i konvergencije

104. Informacije navedene u programima stabilnosti i konvergencije država članica iz uzorka

općenito su bili u skladu s Kodeksom postupanja i Uredbom. Konkretno, sadržavali su

informacije o fiskalnim ciljnim vrijednostima tijekom cijelog programskog razdoblja, kao i o

fiskalnim mjerama za njihovo dostizanje. Međutim, u određenim slučajevima nisu ispunjeni

utvrđeni zahtjevi. Sud je utvrdio da Komisija u ocjenama programa stabilnosti i konvergencije

iz uzorka nije prikazivala nedostatak informacija na sustavan način (vidi okvir 2.).

62 https://ec.europa.eu/info/publications/economy-finance/european-commissions-forecasts-accuracy-revisited-statistical-properties-and-possible-causes-forecast-errors_en.

https://ec.europa.eu/info/publications/economy-finance/european-commissions-forecasts-accuracy-revisited-statistical-properties-and-possible-causes-forecast-errors_en

https://ec.europa.eu/info/publications/economy-finance/european-commissions-forecasts-accuracy-revisited-statistical-properties-and-possible-causes-forecast-errors_en

65

Okvir 2. – Nedostatak informacija

U dvama programima stabilnosti i konvergencije nije u cijelosti iznesena fiskalna politika koju bi

trebalo provoditi kako bi se postigao srednjoročni cilj, dok se u trima programima ne navode ciljne

vrijednosti prihoda i rashoda za godinu t + 1.

U pet programa javni rashodi nisu prikazani po svojim namjenama, a u tri programa izostavljeni su

rizici koje financijski sektor donosi za javni dug.

Pet programa ne sadržava analize troškova i koristi reformi, a tri ne sadržava procjene rizika u vezi s

prognozama BDP-a.

U dvama programima nije navedeno koje su fiskalne mjere predviđene ili donesene.

105. Komisija u svojim ocjenama upozorava na nedostatke u specifikacijama fiskalnih mjera

iz programa stabilnosti i konvergencije (vidi rezultate za uzorak u prilogu I.). Do 2011.

Komisija je izrađivala poseban dokument s ocjenom kvalitete programa na temelju zahtjeva

iz Kodeksa postupanja (vidi, primjerice, priloge radnim dokumentima službi Komisije iz 2009.

i 2010.). Međutim, od 2011. takvi se prilozi više ne izrađuju.

Komisija navodi stopu odstupanja točno, ali nejasno

106. Sud je utvrdio da je Komisija na temelju izračuna u okviru svojih ocjena točno procijenila

vrijednosti odstupanja. Procjene znatnih odstupanja također su točne i uglavnom

dokumentirane u radnim dokumentima službi Komisije. Međutim, Komisija u radne

dokumente uključuje tablicu koja sadržava zaključke o razini odstupanja na temelju

usporedbe dvaju stupaca (s prosječnim odstupanjima tijekom jedne i dviju godina). Iako

tablica sadržava zaključke na temelju obaju stupaca, rezultati u pogledu usklađenosti za svaki

pojedinačni stupac nisu prikazani na jasan način.

Tehničkim ispitivanjem koje je proveo Sud nisu utvrđeni nikakvi veći nedostatci

107. Sud je ispitao tehničke aspekte postupaka u okviru preventivnog dijela Pakta. U vezi s

većinom tih aspekata nisu utvrđeni nikakvi veći nedostatci. Komisija je u dogovoru s

državama članicama objavila Kodeks postupanja 2012. i 2016. u svrhu „propisivanja točne

prirode informacija koje se uključuju u programe stabilnosti i konvergencije” u skladu sa

66

zahtjevima iz Uredbe (posebno iz članka 3. stavka 2. i članka 7. stavka 2.). Sud je utvrdio da je

Kodeks postupanja usklađen sa zahtjevima iz Uredbe.

108. Komisija je 2012., 2016. i 2017. objavila Priručnik za Pakt o stabilnosti i rastu. Sud je

provjerio odražavaju li se u pristupima opisanima u inačicama iz 2016. i 2017. zahtjevi iz

Uredbe. Utvrđen je niz iznimaka koje su opisane u nastavku.

• Dok je Uredbom propisano da je potrebno koristiti najnovije gospodarske podatke,

Komisija za utvrđivanje stanja u odnosu na srednjoročni cilj upotrebljava najpovoljnije

podatke iz različitih serija podataka. Ti podatci pak čine temelj za određivanje toga je li u

određenoj godini potrebna prilagodba. Povrh toga, pri utvrđivanju potrebne prilagodbe

iz matrice, u slučajevima u kojima je strukturni saldo na razini na kojoj udaljenost od

srednjoročnog cilja prekoračuje zahtjev koji proizlazi iz matrice primjenjuje se

asimetrično fiksiranje stope. Slično tome, referentna stopa u okviru referentnog mjerila

u godini t temelji se na projekcijama iz proljetne prognoze iz godine t – 1 te se u okviru

sljedeće prognoze ne ažurira. Takav pristup vodi do zakašnjelih upozorenja u

razdobljima kada se strukturni saldo pogoršava (vidi odlomak 59.) ili do promjena u

skupu čimbenika koji čine temelj za referentnu stopu. Osim toga, Komisija mjeri

udaljenost od srednjoročnog cilja u određenoj godini usporedbom sa strukturnim

saldom iz prethodne, a ne tekuće godine (vidi odlomak 60.).

• Komisija pri izračunu rashoda opće države u okviru referentnog mjerila za rashode ne

uračunava „izglađena ulaganja iz kojih su isključena sredstava EU-a namijenjena

ulaganjima”. Stoga se u procjeni rashoda za određenu godinu ne odražavaju na

odgovarajući način državna kapitalna ulaganja u toj godini. Takvo izglađivanje nije

predviđeno Uredbom.

109. Sud je ispitao jesu li interne smjernice za odjele zadužene za pojedinačne zemlje i tablice

korištene za ocjenjivanje bile u skladu s pristupima koji su opisani u Priručniku. Sud je utvrdio

da su postupci koje je Komisija primjenjuje pri ocjenjivanju u skladu s Priručnikom, uz

iznimku određivanja stanja u odnosu na srednjoročni cilj na temelju najpovoljnijeg

strukturnog salda iz prethodnih serija podataka.

67

110. Sud je ispitao jesu li u programima stabilnosti i konvergencije iz revizijskog uzorka

izostavljene određene informacije koje je potrebno navesti u skladu s Kodeksom postupanja.

Sud je utvrdio da Komisija u ocjenama programa stabilnosti i konvergencije nije prikazivala

nedostatak informacija na sustavan način.

111. U radnim dokumentima službi Komisije pružaju se relevantne informacije o fiskalnim

obvezama, odgovarajućim mjerama i usklađenosti s pravilima preventivnog dijela Pakta. Sud

je utvrdio da ima prostora za poboljšanje opisa poduzetih mjera i učinka o kojem se vodi

računa u prognozama Komisije (povrh planiranog učinka u programima stabilnosti i

konvergencije država članica). U tom bi smislu u radne dokumente bilo korisnije uključiti

tablicu u kojoj se objašnjavaju razlike.

112. Države članice dogovorile su zajedničku metodu EU-a za procjenu potencijalnog BDP-a.

Međutim, određene države članice također izrađuju vlastite procjene na temelju

metodologija koje se razlikuju od zajedničke metode EU-a koja se koristi kao temelj za

procjene u okviru preventivnog dijela Pakta. Primjena različitih metodologija u nekim

slučajevima vodi do razlika u procjenama, što pak može dovesti i do razlika u procjenama

strukturnog salda. Sud je na temelju pregleda raznih studija i usporedbe procjena

potencijalnog BDP-a koje je izradila Komisija s procjenama drugih autora utvrdio da se

pristupom EU-a dobivaju zadovoljavajući rezultati u odnosu na druge procjene (npr. OECD-a

ili MMF-a).

113. Osim toga, Komisija je 2016. uvela instrument za testiranje vjerodostojnosti koji se

koristi za procjenu slučajeva u kojima postoji visoka razina nesigurnosti u pogledu procjena

razlike između stvarnog i potencijalnog BDP-a za određenu godinu. Riječ je o pilot-projektu

koji će se provoditi tijekom dviju sljedećih godina, a cilj mu je uzeti u obzir sve čimbenike

koje države članice smatraju relevantnima za procjene njihova potencijalnog BDP-a. Primjena

takvog pristupa, koji uključuje održavanje otvorenog dijaloga o rješavanju pitanja

vjerodostojnosti u kontekstu zajedničkog pristupa, je primjerena.

114. Sud je ispitao korištene tablice i formule te ponovio niz izračuna na kojima se temelje

procjene kako bi provjerio točnost primijenjenih postupaka. Sud je također pregledao uzorak

podataka koje je Komisija koristila za ocjenjivanje i utvrdio da su ti podatci u skladu s

68

pripadajućim izvorima, primjerice podatcima iz AMECO-a, podatcima Statističkog ureda EU-a

(Eurostat) ili podatcima iz programa stabilnosti i konvergencije. Nisu utvrđeni nikakvi

nedostatci osim u pogledu načina na koji je riješeno pitanje prijelaza sa sustava ESA 95 na

ESA 2010 i izrađivanja ocjene na temelju različitih serija podataka (vidi odlomak 62.).

115. Sud je utvrdio da su se minimalni srednjoročni ciljevi izračunavali u skladu s pristupom

koji je opisan u Priručniku. Sud je također za svaku državu članicu provjerio je li njezin

strukturni saldo bio jednak ili veći u odnosu na minimalni srednjoročni cilj te je utvrdio da je

to bio slučaj u svim državama članicama osim u Sloveniji 2016. i 2017. (za razdoblje

2017. – 2019.), no to nije utjecalo na ishod ocjenjivanja na razini Komisije.

116. Sud je ispitao osjetljivost minimalnih srednjoročnih ciljeva na povezane varijable i

utvrdio da su one uglavnom osjetljive na velike promjene u poluelastičnosti, velike dužničke

krize i troškove starenja stanovništva. S druge strane, Sud je utvrdio da se minimalnim

srednjoročnim ciljevima ne uzimaju u obzir drugi čimbenici koji utječu na dug, primjerice

prilagodba toka i stanja.

117. Sud je također ispitao postupke ocjenjivanja kako bi provjerio jesu li parametri iz

matrice pravilno primijenjeni. Tijekom prijelaza na novu matricu parametri iz stare matrice

zadržani su za ocjenu iz proljeća 2015. te su primijenjeni samo na one države članice u

kojima je zabilježeno pogoršanje strukturnog salda umjesto da je prilagodba izvršena za sve

države članice. Komisija nije upravljala prijelazima između različitih pravila na dosljedan

način.

Dio V. – U preporukama po državama članicama odražavaju se povezani zaključci

ocjenjivanja, ali preporuke bi trebale biti jasnije

U preporukama po državama članicama odražavaju se rezultati obavljenog ocjenjivanja, ali

promjena uvjeta može utjecati na njihovu relevantnost

118. Konačne fiskalne preporuke po državama članicama koje donosi Vijeće temelje se na

preporukama Komisije. Te su preporuke sastavljene u pravnom obliku te se njima države

članice poziva na otklanjanje utvrđenih rizika od znatnih odstupanja i utvrđuje potrebna

prilagodba za strukturni saldo i rast prihoda.

69

119. Sud je utvrdio da su fiskalne preporuke po zemljama povezne s preventivnim dijelom

Pakta bile u skladu sa zaključcima ocjenjivanja iz radnih dokumenata službi Komisije.

120. Prema mišljenju Suda preporuke se objavljuju dovoljno rano u godini (srpanj) kako bi

države članice imale priliku uzeti ih u obzir u svojim godišnjim proračunskim procesima.

Većina država članica razmatra, dorađuje i donosi proračun za sljedeću godinu na jesen. Do

tog trenutka može doći do promjene makroekonomskih i proračunskih uvjeta, dok važeće

preporuke po državama članicama i dalje ostaju one koje su utvrđene ranije tijekom te

godine. Znatne promjene uvjeta mogu utjecati na relevantnost preporuka po državama

članicama.

Preporuke po državama članicama objavljene 2017. formulirane su manje jasno i na način

kojim se teže može zajamčiti njihova provedba

121. Relevantnost preporuka po državama članicama također ovisi o njihovoj jasnoći i

vjerodostojnosti u pogledu toga može li se njihova provedba pratiti i može li se ona zajamčiti

na ex post osnovi. U preporukama po državama članicama za 2018. koje je Komisija

predložila u vrijeme revizije brojčani zahtjevi nalaze se u uvodnim izjavama, a ne u

normativnom dijelu. Komisija smatra da su i uvodne izjave i normativni dio jednako

obvezujući i da njihova provedba može zajamčiti u jednakoj mjeri, što javnost uglavnom ne

tumači na isti način.

122. ESB je u tom kontekstu nedavno istaknuo sljedeće: „Preporuke Komisije za fiskalnu

politiku razlikuju se od prijašnjih preporuka u dva aspekta. Kao prvo, stopa strukturne

prilagodbe čiju primjenu Vijeće preporučuje vladama kako bi se zajamčila potpuna

usklađenost s Paktom o stabilnosti i rastu navodi se isključivo u uvodnim izjavama

preporuka, a ne u normativnim dijelovima. U pravilu bi normativni dio trebao sadržavati

jasne ex ante smjernice za vlade o tome kako upravljati javnim financijama tijekom sljedećih

12 – 18 mjeseci. One također služe kao orijentacijska točka za parlamente i javnost te kao

referentni okvir za transparentne ex post ocjene usklađenosti s Paktom o stabilnosti i rastu.

Stoga je važno da su fiskalne smjernice u cijelosti integrirane, uključujući u nacrte

70

proračunskih planova vlada za 2018., kako bi se zajamčilo ostvarivanje dovoljnog napretka

prema stabilnim javnim financijama”63.

123. ESB je također istaknuo da je „… za sve države članice za koje je potrebna strukturna

prilagodba za 2018. utvrđena na 0,5 % BDP-a i više, neovisno o razini njihova duga opće

države, uvodnim izjavama predviđeno da će se „ocjenom nacrta proračunskog plana za 2018.

i naknadnom ocjenom proračunskih rezultata [morati] uzeti u obzir da je cilj postići smjer

fiskalne politike kojim se doprinosi i jačanju oporavka koji je u tijeku i osiguravanju održivosti

javnih financija [predmetne države članice]’. To bi moglo značiti da će doći do smanjenja

potrebne strukturne prilagodbe u većoj mjeri nego što je dopušteno postojećim odredbama

o fleksibilnosti u okviru Patka o stabilnosti i rastu (prema navodima Komisije iz

siječnja 2015.). Govoreći o budućnosti, važno je zajamčiti dosljednu primjena Pakta o

stabilnosti i rastu utemeljenog na pravilima”64.

124. Komisija davanjem takvih smjernica može stvoriti situaciju u kojoj ta dva cilja, odnosno

jačanje oporavka koji je u tijeku s jedne strane i jamčenje održivosti javnih financija s druge,

vode do asimetričnih zaključaka: jednim se ciljem države članice potiče na ulaganje veće

količine sredstava u mjere za jačanje rasta, dok se drugim takva povećanja rashoda

ograničavaju. To također može podrazumijevati blaže zahtjeve nego što je predviđeno

okvirom kojim su uređena pravila za Pakt o stabilnosti i rastu (spoj matrice i odredbi).

125. Kako bi se bolje prenijela logika predloženih preporuka Komisija bi trebala dati sažetak

ocjena na kojima se one temelje i pojasniti važnost provedbe preporuka, kao i istaknuti rizike

koji nastaju ako se one ne provedu. U prošlosti su sve preporuke po državama članicama

sadržavale uvodnu izjavu s obrazloženjem njihove osnove. Međutim, nakon najnovijih

izmjena, uvodne izjave više ne sadržavaju takvo obrazloženje.

63 Ekonomski bilten ESB-a br. 4/2017.

64 Ibid.

71

Komisija u dovoljnoj mjeri prati provedbu fiskalnih preporukama po državama članicama

126. Komisija prati provedbu preporuka po državama članicama na temelju niza parametara,

pri čemu se najveća pozornost pridaje praćenju aktivnosti u posljednjem tromjesečju godine.

S obzirom na iscrpnu analizu, dostupne podatke, broj posjeta koji se obavljaju u svrhu

prikupljanja informacija te količinu informacija koje se razmjenjuju između država članica i

Komisije Sud smatra razinu praćenja kretanja u državama članicama i daljnjeg postupanja po

njima dostatnom.

ZAKLJUČCI I PREPORUKE

Glavni cilj preventivnog dijela Pakta nije postignut

127. Cilj je preventivnog dijela Pakta zajamčiti da države članice EU-a održavaju fiskalno

stanje koje odgovara njihovim pojedinačnim srednjoročnim ciljevima kako bi se zajamčila

održivost tog stanja i pružio fiskalni manevarski prostor u slučaju recesije. Osim toga,

postizanjem svojih srednjoročnih ciljeva države članice s visokim razinama duga zajamčile bi

da se njihova zaduženost počne smanjivati u skladu sa zahtjevima korektivnog dijela Pakta

koji se primjenjuje na temelju kriterija duga. Sve navedeno ključno je za izbjegavanje teške

fiskalne krize u EU-u i, što je još važnije, monetarnoj uniji (odlomci 4. i 5.).

128. Uredbom je utvrđena razumna referentna vrijednost za godišnju konvergenciju prema

srednjoročnom cilju od 0,5 postotnih bodova BDP-a godišnje, ali također je uveden koncept

znatnog odstupanja koji se tumači kao dopušteno odstupanje. Osim toga, Komisiji su

dodijeljene opsežne diskrecijske ovlasti na temelju kojih može prilagođavati zahtjeve

(odlomci 16. i 17. te 32. – 37.).

129. Komisija vrlo učestalo primjenjuje te diskrecijske ovlasti kako bi smanjila stope

potrebnih prilagodbi, kako pri utvrđivanju provedbenih pravila tako i u pojedinačnim

odlukama. Međutim, Komisija time nije zajamčila ispunjavanje glavnog cilja Uredbe, odnosno

konvergencije prema srednjoročnim ciljevima u razumnom roku (odlomci 63. – 71.).

130. Potrebne prilagodbe i parametri, kako su utvrđeni u tzv. matrici, kao i brojne klauzule o

fleksibilnosti utvrđeni su u vrijeme u kojem je prioritetno pitanje bila druga recesija u EU-u iz

2012. U takvim je okolnostima fleksibilnost u načelu bila primjerena, ali u praksi se ona

72

primjenjuje u prevelikoj mjeri (odlomci 26. – 71.). Njome posebno nije uzeta u obzir razlika

između država članica koje imaju problem s dugom i ostalih država članica (odlomci 85. – 97.

i 100.). Nadalje, odobreni parametri iz matrice i različite klauzule o fleksibilnosti nisu bili

vremenski ograničeni na tadašnje posebne okolnosti (odlomci 77. – 82.).

131. Umjesto da postroži regulatorni okvir, Komisija ga je nedavno dodatno ublažila,

primjerice time što je 2017. uvela mogućnost uporabe diskrecijskog prava (odlomci 32. – 37.

te 69. i 79.).

132. Slijedom toga, trenutačnim regulatornim okvirom nije zajamčena konvergencija prema

srednjoročnim ciljevima po razumnoj stopi u uobičajenim razdobljima. U prosjeku se njime u

zadnjem razdoblju oporavka nije poticao napredak prema postizanju srednjoročnih ciljeva,

unatoč činjenici da je stopa rasta bila veća od stope potencijalnog rasta i da se razlika između

stvarnog i potencijalnog BDP-a smanjivala (odlomci 79. – 82.).

133. Posebno zabrinjava to što se ublaženim regulatornim okvirom Pakta o stabilnosti i rastu,

kako je predviđen provedbenim pravilima Komisije, u nizu država članica s visokim razinama

duga ne uspijeva zajamčiti napredak prema postizanju srednjoročnog cilja. Njihova

strukturna salda u razdoblju 2014. – 2018. bilježe ili divergenciju od srednjoročnih ciljeva ili

je stopa konvergencije tako niska da se ni približno ne može zajamčiti znatan napredak prije

sljedeće recesije (odlomci 85. – 97. i 100.).

134. Nedosljednost između preventivnog i korektivnog dijela Pakta o stabilnosti i rastu

narušava njegovu vjerodostojnost. Komisija ne primjenjuje zahtjeve iz preventivnog dijela

Pakta na države članice koje su obuhvaćene njegovim korektivnim dijelom te je više puta

predlagala višegodišnja produljenja rokova za dovršetak postupka u slučaju prekomjernog

deficita, što znači da države članice na koje se taj postupak primjenjuje ne moraju ispunjavati

zahtjeve koje bi morale ispunjavati da su obuhvaćene preventivnim dijelom Pakta

(odlomak 84.).

135. Iako to nije propisano Uredbom, Komisija je u pogledu mnogih provedbenih tražila i

postigla dogovor s državama članicama u okviru Vijeća ministara u sastavu ECOFIN. Takav

presedan sada bi mogao otežati uvođenje potrebnih ispravaka u regulatorni okvir

(odlomci 26., 38., 42. i 51.).

73

136. Unatoč tome, trenutačni je regulatorni okvir, kako je predviđen provedbenim pravilima

Komisije, potrebno izmijeniti. Sud preporučuje provedbu sljedećih mjera u kontekstu

preispitivanja regulatornog okvira preventivnog dijela Pakta koji je predviđen za

2018. godinu.

Komisija bi trebala riješiti pitanje kumulativnih odstupanja i parametara u okviru matrice

potrebnih prilagodbi

137. Trenutačnim spojem matrice, kojom se potrebna prilagodba utvrđuje na temelju

poslovnog ciklusa, klauzula o fleksibilnosti i dopuštenih odstupanja ne jamči se postizanje

srednjoročnih ciljeva u razumnom roku u razumnim makroekonomskim ujvetima. Sud

smatra da se pitanje kumulativnih odstupanja može riješiti u okviru važeće Uredbe s obzirom

na to da bi se njezinu glavnom cilju trebala dati prednost u odnosu na dopuštene mogućnosti

fleksibilnosti. S obzirom na međusobnu povezanost tih pitanja opseg potrebnih izmjena u

matrici ovisit će o tome hoće li se i na koji način razmotriti i riješiti pitanja kumulativnih

odstupanja i klauzula o fleksibilnosti. Neovisno o tome, postoje snažni argumenti za

uvođenje strožih zahtjeva za države članice čiji udio duga u BDP-u prelazi 90 % i, u manjoj

mjeri, za one čiji je dug veći od 60 %, ali manji od 90 % BDP-a (odlomci 26. – 71., 85. – 97. i

100.).

1. preporuka

(a) Kako bi se riješilo pitanje kumulativnog učinka dopuštenih odstupanja, Komisija bi u

izmijenjenu matricu trebala uključiti odredbu u skladu s kojom bi se stopa potrebne prilagodbe

za sljedeću godinu povećala kako bi se nadoknadilo prosječno odstupanje države članice u

dvjema prethodnim godinama i očekivano odstupanje u tekućoj godini65.

65 Vidi sličnu preporuku u izvješću Europskog fiskalnog odbora iz 2017.

74

(b) Komisija bi trebala povećati stopu potrebne prilagodbe za države članice čiji udio duga u BDP-u

prelazi 60 % kako bi se te stope uskladile s odredbama pravila o dugu. Opseg povećanja trebao

bi ovisiti o udaljenosti od praga od 60 % te bi se trebalo predvidjeti da se ono primjenjuje

prema kategorijama (primjerice veće stope za države čiji udio duga u BDP-u prelazi 90 %) ili

postupno.

(c) Komisija bi trebala preispitati ostale odredbe matrice potrebnih prilagodbi i razmotriti njihovu

izmjenu vodeći računa o postizanju cilja konvergencije prema srednjoročnom cilju u razumnom

roku u svim državama članicama i uzimajući u obzir učinak tih izmjena na sve druge odredbe,

uključujući one koje su povezane sa svim dopuštenim odstupanjima.

Ovu bi preporuku trebalo provesti pri preispitivanju matrice i odredbi o fleksibilnosti koje je prema

zajednički dogovorenom stajalištu predviđeno za 2018., a najkasnije do početka njihove primjene na

proljeće 2019.

Potrebna je reforma klauzula o fleksibilnosti kako bi se u njima odražavala njihova izvorna

svrha predviđena Uredbom

138. Komisija se služi klauzulom o strukturnim reformama na način koji u velikoj mjeri izlazi

izvan okvira njezina cilja predviđenog Uredbom, a to je zajamčiti da proračunska ograničenja

ne ometaju provedbu važnih reformi. U Uredbi nema riječi o tome da klauzule o fleksibilnosti

služe kao poticaj za reforme. Dopuštena odstupanja u okviru Pakta o stabilnosti i rastu

trebala bi se primjenjivati u predviđenu svrhu, dok se za poticanje reformi mogu

upotrebljavati drugi instrumenti (odlomci 50. – 52.).

139. Komisija na temelju različitih klauzula dopušta da se povećana potrošnja nastavi i nakon

razdoblja za koje je primjena tih klauzula bila izvorno odobrena. Ukupna potrošnja trajno se

povećava dok se konačno ne postigne srednjoročni cilj. To vodi do produljenja razdoblja

konvergencije i nepovoljno utječe na postizanje osnovnog cilja Uredbe (odlomci 44. – 48.

i 54.).

140. Klauzulom o ulaganjima ne jamči se povećanje udjela javnih ulaganja u BDP-u te se

dopušta da se u narednim godinama nastavi s potrošnjom koja nije povezana s ulaganjima

(odlomak 43.).

75

141. Klauzula o izvanrednim događajima također vodi do povećanja nepovezanih rashoda u

godinama nakon odobravanja njezine primjene te se u okviru nje omogućuje široko

tumačenje prihvatljivih rashoda (odlomak 57.).

2. preporuka

(a) Komisija bi trebala izmijeniti provedbena pravila za klauzulu o strukturnim reformama i

ograničiti tu klauzulu na izravno utvrđene proračunske troškove tijekom prvih nekoliko godina

provedbe. Odobreno povećanje potrošnje trebalo bi se smatrati jednokratnim događajem te

ne bi smjelo voditi do povećanja nepovezanih rashoda u sljedećim godinama.

(b) Komisija bi trebala prestati primjenjivati klauzulu o ulaganjima u njezinu trenutačnom obliku.

Svakom potencijalnom klauzulom kojom bi se ona mogla zamijeniti trebalo bi zajamčiti

povećanje javnih ulaganja u odnosu na BDP.

(c) Komisija bi trebala odobravati primjenu klauzule o izvanrednim događajima samo za rashode

koji su izravno povezani s tim događajima.

Ovu bi preporuku trebalo provesti u roku koji omogućuje primjenu na proljeće 2019.

Potrebno je uskladiti stope potrebne prilagodbe u okviru korektivnog i preventivnog dijela

Pakta te djelotvornije primjenjivati strože postupke

142. Korektivni dio, koji se temelji na deficitu, i preventivni dio nisu međusobno dosljedni.

Ukidanje prakse uvođenja učestalih i višegodišnjih produljenja rokova za dovršetak postupka

u slučaju prekomjernog deficita bio bi važan korak prema otklanjanju te nedosljednosti.

Osim toga, zahtjevi iz preventivnog dijela Pakta trebali bi se koristiti kao minimalni zahtjevi u

okviru njegova korektivnog dijela. Sud smatra da ne postoji pravna osnova na temelju koje se

države članice obuhvaćene korektivnim dijelom Pakta mogu izuzeti od obveze ispunjavanja

zahtjeva iz njegova preventivnog dijela i primjene strožih postupaka u okviru preventivnog

dijela (odlomak 84. – 94.).

3. preporuka

Komisija bi trebala istražiti mogućnosti u sklopu pravnog okvira kojima bi mogla zajamčiti da i države

članice obuhvaćene korektivnim dijelom provode strukturnu prilagodbu po stopi predviđenoj u

76

okviru njegova preventivnog dijela. Komisija bi Gospodarskom i financijskom odboru trebala dostaviti

obavijest o tome na koji to način namjerava postići.

Ovu bi preporuku trebalo provesti u roku koji omogućuje primjenu na proljeće 2019. te bi Komisija do

tog trenutka trebala dostaviti odgovarajuću obavijest Gospodarskom i financijskom odboru.

Potrebno je poboljšati kvalitetu informacija koje se navode u programima stabilnosti i

konvergencije i u izvješćima Komisije o ocjenama

143. Postoji potreba za poboljšanjem kvalitete informacija koje se navode u programima

stabilnosti i konvergencije. Osim toga, s obzirom na to da se Komisija u svojim ocjenama

oslanja na usporedbu vlastitih prognoza s prognozama država članica, potrebno je povećati

transparentnost u pogledu različitih mjera obuhvaćenih prognozama Komisije kako bi se

mogla procijeniti vjerodostojnost planova i pripadajućih ocjena. Također je potrebno u

radnim dokumentima službi Komisije jasnije prikazivati rezultate u pogledu usklađenosti, i to

na temelju kriterija utvrđenih u preporukama, te objasniti koji se čimbenici uzimaju u obzir u

okviru ukupne ocjene (odlomci 104. – 106. te 111. i 112.).

4. preporuka

(a) Komisija bi trebala predložiti izmjene Kodeksa postupanja i raditi na tome da o tome postigne

dogovor s državama članicama kako bi zajamčila da njihovi programi stabilnosti i konvergencije

uključuju tablicu u kojoj se sažeto prikazuju procjene prihoda i rashoda zajedno s glavnim

mjerama na prihodovnoj i rashodovnoj strani te rasporedom njihove provedbe.

(b) Komisija bi u radnim dokumentima svojih službi trebala bolje objasniti razlike između svojih

procjena fiskalnih mjera i procjena iz prognoza država članica. Također bi u svim slučajevima

trebala jasnije navesti mjeru u kojoj su programi stabilnosti i konvergencije usklađeni sa

zahtjevima iz Kodeksa postupanja.

(c) Komisija bi u radne dokumente svojih službi trebala uvesti tablicu u kojoj se za svaki stupac

zasebno iznose zaključci ocjena u pogledu razine odstupanja. Također bi trebala detaljno

objasniti zaključak ukupne ocjene i pritom istaknuti sve čimbenike koji su uzeti u obzir u slučaju

da taj zaključak nije u skladu s kriterijima propisanima Uredbom.

77

(d) Komisija bi također trebala objavljivati podatke o kumulativnim odstupanjima za razdoblje od

najmanje pet prethodnih godina.


Potrebno je preispitati uporabu različitih serija podataka i fiksiranje stope prilagodbe

144. Određeni tehnički pristupi, kao što je fiksiranje stope prilagodbe ili uporaba

najpovoljnijih pokazatelja iz različitih serija podataka, ili izglađivanje ulaganja u okviru

referentnog mjerila za rashode, ne temelje se na Uredbi i mogu dovesti do kašnjenja u

otkrivanju znatnih odstupanja (odlomci 59., 60., 108. i 109.).

145. Praksa ukidanja fiksne stope potrebne prilagodbe je asimetrična. Njome se sprječava da

se pri ocjeni nacrta proračunskih planova zatraži veća stopa prilagodbe iako to na temelju

ažuriranih informacija može biti opravdano (odlomak 61.).

5. preporuka

(a) Komisija bi svoje zahtjeve trebala temeljiti na najnovijim informacijama, a ne na najpovoljnijim

podatcima iz odabranog niza prethodnih serija podataka.

(b) Komisija bi u okviru referentnog mjerila za rashode trebala primjenjivati koncept objedinjenih

rashoda kako je propisano Uredbom, bez „izglađivanja ulaganja”.

(c) U slučaju da u razdoblju između ocjene programa stabilnosti i konvergencije i nacrta

proračunskih planova dođe do znatnog poboljšanja makroekonomskih izgleda, Komisija bi

trebala biti spremna zatražiti ulaganje većih fiskalnih napora.


Potrebno je ponuditi jasnija objašnjenja u preporukama po državama članicama

146. Trenutačne uvodne izjave legalističke su naravi i ne sadrže detaljno obrazloženje

preporuka. Ima prostora za bolje obrazloženje osnove za preporučene prilagodbe i rizika koji

bi proizašli iz neispunjavanja relevantnih zahtjeva (odlomci 122. – 126.).

78

6. preporuka

(a) Uvodne izjave trebale bi sadržavati detaljno obrazloženje osnove za preporučene prilagodbe i

povezanih rizika.

(b) Stopa potrebne prilagodbe trebala bi se navoditi u normativnom dijelu preporuka po državama

članicama kako bi se istaknula njezina obvezujuća narav, a ne u uvodnim izjavama.


Ovo je izvješće usvojilo IV. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda

Neven Mates, na sastanku održanom u Luxembourgu 13. lipnja 2018.

Za Revizorski sud

Klaus-Heiner Lehne

predsjednik

79

PRILOG I.

ODABIR DRŽAVA ČLANICA ZA REVIZIJSKI UZORAK

1. U središtu revizije postupaka koji se primjenjuju u okviru preventivnog dijela Pakta o

stabilnosti i rastu bilo je šest država članica (pet iz europodručja i jedna izvan europodručja).

2. Nisu uključene države članice na koje se tijekom čitavog razdoblja obuhvaćenog

revizijom primjenjivao postupak u slučaju prekomjernog deficita ili koje su prethodno već

obuhvaćene u okviru revizija tog postupka, Grčke ili postupka u slučaju makroekonomskih

neravnoteža (uz iznimku Italije66). Sud je među preostalim državama članicama odabrao one

koje su bile obuhvaćene korektivnim dijelom tijekom duljeg razdoblja, u kojima je nedavno

zabilježeno pogoršanje strukturnog salda ili koje su bilježile najveću udaljenost od

srednjoročnog cilja (vidi tablicu 1.).

Tablica 1. – Odabir država članica za revizijski uzorak

66 Postupak u slučaju prekomjernog deficita za Italiju završen je u lipnju 2013. te je razdoblje prije toga djelomično obuhvaćeno revizijom koju je Sud proveo u vezi s postupkom u slučaju prekomjernog deficita. Italija je uključena u uzorak zbog opsežne primjene klauzula o fleksibilnosti u okviru preventivnog dijela Pakta i njezine opće važnosti za makroekonomska kretanja u EU-u.

Napomene

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2011 2012 2013 2014 2015 2016.**

Belgi ja -4,03 -3,42 -2,73 -2,85 -2,48 -2,10 Revizi ja europskog semestra -4,61 -4,78 -4,17 -3,48 -3,60 -3,23Estoni ja 0,27 -0,10 -0,40 0,31 0,31 0,18 Na razini s rednjoročnog ci l ja ti jekom ci jelog razdobl ja obuhvaćenog revizi jom 0,17 0,27 -0,10 -0,40 0,31 0,31Irska -7,52 -6,45 -4,32 -3,22 -2,99 -2,15 Obuhvaćena preventivnim di jelom samo 2016. -8,83 -7,52 -6,45 -4,32 -3,22 -2,99

Latvi ja -1,26 -0,03 -0,94 -1,76 -2,09 -1,85 Na razini s rednjoročnog ci l ja 2013. i 2014. -1,19 -0,26 0,97 0,06 -0,76 -1,09

Li tva -3,59 -2,60 -2,27 -1,42 -1,20 -1,43 Na razini s rednjoročnog ci l ja 2015. i 2016. -2,29 -2,59 -1,60 -1,27 -0,42 -0,20

Luksemburg 1,38 2,47 2,06 2,15 0,71 0,90 Na razini s rednjoročnog ci l ja ti jekom ci jelog razdobl ja obuhvaćenog revizi jom 0,00 0,88 1,97 1,56 1,65 0,21

Nizozemska -3,58 -2,26 -0,94 -0,53 -1,07 -1,40 Revizi ja europskog semestra (obuhvaćena EDP-om godinu dana dul je od Li tve i Latvi je) -3,03 -3,08 -1,76 -0,44 -0,03 -0,57

Austri ja -2,53 -1,82 -1,24 -0,67 -0,59 -1,01 Revizi ja europskog semestra (obuhvaćena EDP-om godinu dana dul je od Li tve i Latvi je) -2,76 -2,08 -1,37 -0,79 -0,22 -0,14

Portugal -6,22 -3,09 -2,50 -1,37 -1,82 -2,33 Obuhvaćena EDP-om ti jekom ci jelog razdobl ja obuhvaćenog revizi jom -7,60 -5,72 -2,59 -2,00 -0,87 -1,32

Slovačka -4,11 -3,56 -1,69 -2,05 -2,06 -2,04 Dug < 60 % of BDP-a ti jekom ci jelog razdobl ja obuhvaćenog revizi jom -6,65 -3,61 -3,06 -1,19 -1,55 -1,56

Finska -0,85 -1,14 -0,98 -1,75 -1,75 -1,52 Revizi ja europskog semestra -0,61 -0,35 -0,64 -0,48 -1,25 -1,25

Danska -0,50 0,04 -0,18 0,56 -2,26 -1,36 Manje tra jan i manji defici t/dug od Mađarske -0,22 0,00 0,54 0,32 1,06 -1,76

Hrvatska — — -3,57 -3,85 -3,49 -3,84 EDP u razdobl ju 2013. – 2016. — — -4,08 -3,57 -3,85 -3,49

Mađarska -4,52 -1,44 -1,47 -2,50 -2,35 -2,63 Revizi ja europskog semestra -1,88 -2,82 0,26 0,23 -0,80 -0,65

Pol jska -6,07 -4,04 -3,44 -2,65 -3,01 -2,65 Manje tra jan i manji defici t/dug od Mađarske -7,26 -5,07 -3,04 -2,44 -1,65 -2,01

Rumunjska -2,98 -2,01 -1,07 -0,63 -0,78 -2,74 Manje tra jan i manji defici t/dug od Mađarske -4,59 -1,98 -1,01 -0,07 0,37 0,22

Švedska 0,00 0,10 -0,19 -0,82 -1,04 -0,96 Na razini s rednjoročnog ci l ja ti jekom ci jelog razdobl ja obuhvaćenog revizi jom 1,77 1,00 1,10 0,81 0,18 -0,04

Ujedinjena Kra l jevi -5,84 -6,56 -4,55 -5,15 -4,48 -3,30 Obuhvaćena EDP-om ti jekom ci jelog razdobl ja obuhvaćenog revizi jom -6,00 -4,59 -5,31 -3,30 -3,90 -3,23

Ostale revizije koje je Sud proveoNjemačka -1,34 -0,12 0,27 0,82 0,92 0,71 EDP -1,68 -0,84 0,38 0,77 1,32 1,42

Grčka -6,40 -0,43 1,98 0,57 -1,13 -0,27 Revizi ja Grčke -9,65 -5,90 0,07 2,48 1,07 -0,63

Španjolska -6,17 -3,35 -1,90 -1,80 -2,53 -2,61 Postupak u s luča ju makroekonomskih neravnoteža -7,04 -6,17 -3,35 -1,90 -1,80 -2,53

Francuska -5,09 -4,26 -3,53 -2,79 -2,74 -2,39 EDP / postupak u s luča ju makroekonomskih neravnoteža (MIP) -5,50 -4,69 -3,86 -3,13 -2,39 -2,34

Ita l i ja -3,27 -1,28 -0,87 -1,06 -0,98 -1,50 EDP/Revizi ja europskog semestra -3,27 -3,27 -1,28 -0,87 -1,06 -0,98

Cipar -5,50 -5,14 -1,69 2,02 0,35 0,22 EDP -5,06 -5,50 -5,14 -1,69 2,02 0,35

Malta -2,78 -3,65 -2,47 -2,39 -2,09 -1,65 EDP -4,02 -2,78 -3,65 -2,47 -2,39 -2,09

Sloveni ja -4,79 -2,13 -2,16 -2,75 -2,69 -2,48 MIP -4,55 -4,79 -2,13 -2,16 -2,75 -2,69

Bugarska -1,87 -0,48 -0,76 -2,48 -2,56 -2,43 MIP -1,51 -0,87 0,52 0,24 -1,48 -1,56

Češka Republ ika -2,63 -1,48 0,08 -0,78 -1,96 -1,42 EDP -3,06 -1,63 -0,48 1,08 0,22 -0,96

Izvor: podatci Komisije (preventivni dio – jesenska prognoza iz 2015.)* Udaljenost od srednjoročnog cil ja (negativna = strukturni saldo manji od srednjoročnog cil ja, pozitivna = strukturni saldo veći od srednjoročnog cil ja)** Na temelju podataka iz prognoza

U okviru preventivnog dijelaStrukturni saldo manji od proračunskog cil ja prema ocjenama Komisije iz prosinca 2015.

Države članice koje su već

obuhvaćene revizijom

EMU Država članicaStrukturni saldo

Analiza kriterija i odabir uzorka država članica za reviziju preventivnog dijela Pakta o stabilnosti i rastu

Europodručje

Izvan europodručja

Udaljenost od srednjoročnog cilja (strukturni saldot - 1 – srednjoročni ciljt)*

80

PRILOG II.

REZULTATI ZA DRŽAVE ČLANICE IZ REVIZIJSKOG UZORKA

1. Sud je proveo reviziju na uzorku od šest država članica u okviru koje je pregledao ocjene

Komisije za programe stabilnosti i konvergencije, radne dokumente službi Komisije,

preporuke po državama članicama i razne povezane radne dokumente. Također su obavljeni

posjeti državama članicama iz uzorka u svrhu prikupljanja povratnih informacija o

predmetnom procesu, regulatornom okviru i koordiniranom nadzoru nad fiskalnim

politikama na razini EU-a.

Programi koje podnose države članice (programi stabilnosti i konvergencije)

2. Sud je utvrdio da je, cjelokupno gledajući, u programima stabilnosti i konvergencije

uzeta u obzir većina zahtjeva iz Uredbe i Kodeksa postupanja kad je riječ o informacijama

koje je potrebno navesti. U programe su uključene informacije o proračunskim ciljevima i

mjerama za njihovo postizanje, kao i informacije o mjerama za unaprjeđenje kvalitete javnih

financija i postizanje njihove dugoročne održivosti. Međutim, fiskalne mjere u nekim

slučajevima nisu prikazane na dovoljno strukturiran način kako bi se mogle jasno razumjeti

njihove pojedinosti (npr. procijenjeni učinak na proračun, vrsta, status provedbe itd.). To je

uočeno u više slučajeva u uvodnim izjavama preporuka Vijeća (vidi tablicu 1.).

Tablica 1. – Uvodne izjave u preporukama Vijeća koje se odnose na kvalitetu i količinu

informacija o mjerama navedenima u programima stabilnosti i konvergencije koje su

dostavile države članice iz uzorka

Uvodne izjave u preporukama Vijeća

2015. 2016. 2017.

AT (8) … nisu dovoljno precizno

utvrđene mjere za ostvarivanje

planiranih ciljeva u pogledu

deficita od 2016. nadalje…

(6) … nisu dovoljno precizirane

mjere potrebne za potporu

planiranim ciljevima u pogledu

deficita od 2017. nadalje.

BE (8) … nisu dovoljno precizno

utvrđene mjere potrebne za

ostvarivanje planiranih ciljeva u

(6) … mjere potrebne za

podupiranje planiranog ciljanog

(6) … nisu precizirane mjere

potrebne za potporu

planiranim ciljevima u

81

pogledu deficita od 2016.

nadalje…

deficita od 2017. nadalje nisu

dovoljno određene

pogledu deficita od 2018.

nadalje…

HU (8) … Mjere za postizanje

planiranog ciljanog deficita od

2016. nadalje nisu dostatno

utvrđene, osobito za razdoblje

nakon 2016.

(6) … Mjere potrebne za

postizanje planiranog ciljanog

deficita od 2017. nadalje nisu

dovoljno utvrđene, osobito za

razdoblje nakon 2017.

FI (6) … Mjere potrebne za

ostvarivanje srednjoročnog

proračunskog cilja do 2019. nisu

dovoljno precizirane.

IT (12) … Vlada tek mora odrediti

dodatna smanjenja rashoda

kojima će se omogućiti

izbjegavanje provedbe zakonski

utvrđenog povećanja PDV-a

2016.

Izvor: preporuke Vijeća u razdoblju 2015. – 2017.

Ocjena programa koje su podnijele države članice na razini Komisije

3. Sud je utvrdio da države članice svoje programe stabilnosti i konvergencije u pravilu

podnose u propisanom roku te da odjelima GU-a ECFIN zaduženima za pojedinačne zemlje

stoji na raspolaganju razmjerno kratko razdoblje za temeljit pregled dostavljenih programa

(vidi tablicu 2.).

82

Tablica 2. – Datumi podnošenja programa stabilnosti i konvergencije te objave radnih

dokumenata službi Komisije (2015. – 2017.) za države članice iz uzorka

2015. 2016. 2017.

Datum

podnošenja

programa

Datum

ocjene

na razini

Komisije

Proteklo

vrijeme (u

kalendarskim

danima)

Datum

podnošenja

programa

Datum

ocjene

na razini

Komisije

Proteklo

vrijeme (u

kalendarskim

danima)

Datum

podnošenja

programa

Datum

ocjene

na razini

Komisije

Proteklo

vrijeme (u

kalendarskim

danima)

AT 21. 4.

27. 5.

36 27. 4.

26. 5.

29 2. 5.

23. 5.

21

BE 30. 4. 27 29. 4. 27 28. 4. 25

FI 2. 4. 55 14. 4. 42 28. 4. 25

HU 30. 4. 27 29. 4. 27 2. 5. 21

IT 28. 4. 29 28. 4. 28 27. 4. 26

NL 30. 4. 27 28. 4. 28 26. 4. 27

Izvor: pregled programa stabilnosti i konvergencije te radnih dokumenata službi Komisije koji je obavio Sud.

4. Međutim, priprema ocjena na razini Komisije ovisi o procesu razmjene informacija, koji

započinje ranije u godišnjem ciklusu, uključujući razmjenu informacija u okviru bilateralnih

sastanaka koji se održavaju daleko prije podnošenja programa stabilnosti i konvergencije.

Odjele zadužene za pojedinačne zemlje u njihovu radu podupiru službenici za europski

semestar koji rade u predstavništvima EU-a u državama članicama. Oni surađuju s

predstavnicima relevantnih nacionalnih tijela i pomno prate glavna fiskalna i proračunska

kretanja u svakoj državi članici.

Relevantnost preporuka po državama članicama

5. Sud je procijenio jesu li preporuke po državama članicama usklađene sa zaključcima koje

je Komisija izvela u svojim ocjenama. Cjelokupno gledajući, fiskalne preporuke po državama

članicama u skladu su s rezultatima ocjena na razini Komisije (vidi tablicu 3.).

83

Tablica 3. – Provjera usklađenosti preporuka po državama članicama s povezanim

ocjenama na razini Komisije za države članice iz uzorka (2015. – 2017.).

Drža

va č

lani

ca

Godina t Ocjena na razini

Komisije

Ispravljena stopa

potrebne

prilagodbe

(godine t / t + 1)

Uvodna izjava /

preporuka

AT 2015. 0,3 % Uvodna izjava (8) … strukturna prilagodba od 0,3 %

BDP-a potrebna za ostvarenje


2016. 0,3 % Preporuka (1) … postići godišnju fiskalnu

prilagodbu od 0,3 % BDP-a u 2017.

2017. 0,3 % Uvodna izjava (8) … ostvari[ti] godišnju fiskalnu


BE 2015. 2015.: 0,6 %

2016.: 0,6 %

Preporuka (1) postići fiskalnu prilagodbu od

najmanje 0,6 % BDP-a prema

ostvarenju srednjoročnog

proračunskog cilja u 2015. i 2016.

2016. 0,6 % Preporuka (1) Ostvariti godišnju fiskalnu

prilagodbu od najmanje 0,6 % BDP-a

2017. 0,6 % Uvodna izjava (10) … ta bi prilagodba… odgovaral[a]

godišnjoj strukturnoj prilagodbi od

najmanje 0,6 % BDP-a

FI 2015. 2015.: 0,1 %

2016.: 0,5 %

Preporuka (1) postići fiskalnu prilagodbu od

najmanje 0,1 % BDP-a prema

ostvarenju srednjoročnog

proračunskog cilja u 2015. i od 0,5 %

BDP-a u 2016.

84

Drža

va č

lani

ca


Komisije

Ispravljena stopa

potrebne

prilagodbe

(godine t / t + 1)

Uvodna izjava /

preporuka

2016. 2016.: 0,5 %

2017.: 0,6 %

Preporuka (1) Ostvariti godišnju fiskalnu

prilagodbu od najmanje 0,5 % BDP-a

prema srednjoročnom proračunskom

cilju u 2016. i 0,6 % u 2017.

2017. 0,1 % Uvodna izjava (12) … što odgovara godišnjoj

strukturnoj prilagodbi od 0,1 % BDP-a

HU 2015. 2015.: 0,5 %

2016.: 0,6 %

Preporuka (1) ostvariti fiskalnu prilagodbu od

0,5 % BDP-a prema srednjoročnom

proračunskom cilju u 2015. i

0,6 % BDP-a u 2016.

2016. 2016.: 0,3 %

2017.: 0,6 %

Preporuka (1) … ostvariti godišnju fiskalnu

prilagodbu od 0,3 % BDP-a prema

srednjoročnom proračunskom cilju

u 2016. i 0,6 % BDP-a u 2017.

2017. 1,0 % Uvodna izjava (8) … ta bi prilagodba odgovaral[a]

strukturnoj prilagodbi od 1,0 % BDP-a

IT 2015. 2015.: 0,3 %

2016.: 0,1 %

Preporuka (1) Ostvariti fiskalnu prilagodbu od

najmanje 0,25 % BDP-a za ostvarivanje

srednjoročnog proračunskog cilja

u 2015. i od 0,1 % BDP-a u 2016.

2016. 2016.: 0,25 %

2017.: 0,6 %

Preporuka (1) … Ostvariti godišnju fiskalnu

prilagodbu od 0,6 % BDP-a ili više od

toga

85

Drža

va č

lani

ca


Komisije

Ispravljena stopa

potrebne

prilagodbe

(godine t / t + 1)

Uvodna izjava /

preporuka

2017. 0,6 % Uvodna izjava (10) … ta [bi] prilagodba… odgovaral[a]

godišnjoj strukturnoj prilagodbi od

najmanje 0,6 % BDP-a

NL 2015. 2015.: – 0,3 %

2016.: – 0,2 %

—

2016. 0,6 % Preporuka (1) … ostvariti godišnju fiskalnu


2017. Zahtjevi su

ispunjeni

—

Izvor: radni dokumenti službi Komisije i preporuke po državama članicama za države članice iz uzorka (2015. – 2017).

1

ODGOVORI KOMISIJE NA TEMATSKO IZVJEŠĆE EUROPSKOG REVIZORSKOG

SUDA1

„JE LI POSTIGNUT GLAVNI CILJ PREVENTIVNOG DIJELA PAKTA O STABILNOSTI

I RASTU?”

SAŽETAK

I. Uloga je preventivnog dijela postizanje fiskalne održivosti uz istovremeno predviđanje

mogućnosti prilagodbe fiskalnih politika uzimajući u obzir ekonomske uvjete. U središtu je

preventivnog dijela srednjoročni proračunski cilj kojim se operacionalizira ta potreba za

uspostavljanjem ravnoteže između razborite fiskalne politike utvrđene srednjoročno do dugoročno

te olakšavanja djelovanja automatskih stabilizatora. S obzirom na to da je srednjoročni proračunski

cilj izražen u strukturnom smislu, on omogućuje redovita kretanja fiskalnog salda koja uzrokuje

gospodarski ciklus. Stoga je pri provedbi potrebnih poboljšanja održivosti duga i makrostabilizacije

ključna funkcija Komisije i Vijeća osigurati državama članicama da nastave stabilno napredovati

prema ostvarenju svojeg srednjoročnog proračunskog cilja.

U članku 6. stavku 3. Uredbe ispravno se priznaje da srednjoročnu održivost javnih financija

određuje širi raspon elemenata, uključujući, na primjer, potrebu za izbjegavanjem

kontraproduktivnih fiskalnih prilagodbi kada je ciklički položaj gospodarstva slab, ulogu

strukturnih reformi i ulaganja u povećanju potencijalnog rasta i potrebu da se dopuste događanja

koja nisu pod kontrolom vlade. Svi su ti čimbenici posebno utvrđeni u Uredbi.

Uredbom se predviđa i dopuštena razina odstupanja od godišnjih zahtjeva, čime se priznaje

nesigurnost svojstvena za planiranje i provedbu proračunske politike koja može dovesti do toga da

država članica ne ostvari svoj cilj zbog pitanja koja nisu pod kontrolom vlade. Iako se čini da je

Europski revizorski sud zabrinut da neke države članice kontinuirano iskorištavaju taj prostor za

odstupanje (vidjeti odlomak XII. i 1. preporuku točku (a)), u Uredbi se od Komisije ipak zahtijeva

da dopušta ta odstupanja.

Iako se Paktom o stabilnosti i rastu pruža okvir za provođenje fiskalne politike za države članice na

koje se primjenjuje preventivni dio, važno je ponoviti da je proračunska politika ipak u nadležnosti

država članica. Komisija očito ima ključnu ulogu u provedbi Pakta o stabilnosti i rastu, osobito

ocjenom toga provode li se politike država članica u skladu s njihovim obvezama na temelju

Uredbe. Zakonodavstvo realno ne može kodificirati svaki mogući aspekt oblikovanja

makroekonomske i proračunske politike koji može biti relevantan za primjenu fiskalnih pravila i

stoga Komisija i Vijeće mogu rješavati posebne situacije.

Kako bi olakšala svoje ocjene, Komisija je razvila veliki skup postupaka i metodologija. Oni su

potrebni kako bi se državama članicama omogućila predvidljivost u pogledu načina na koji će

Komisija ocijeniti usklađenost i kako bi se osigurala horizontalna dosljednost tih ocjena. U

slučajevima u kojima se Komisija koristi diskrecijskim ovlastima u donošenju svojih ocjena, ona to

nastoji učiniti transparentno i pravilno, uz potpuno savjetovanje s državama članicama (u

odgovarajućim odborima, npr. Ecofinu, Gospodarskom i financijskom odboru).

Naposljetku, iako je Komisija odgovorna za procjenu usklađenosti država članica s preventivnim

dijelom, provedba pravila u okviru je podijeljene nadležnosti Komisije i Vijeća pa je za određivanje

fiskalnih zahtjeva država članica i sve naknadne postupovne posljedice potrebno da Vijeće donese

1 Odgovori Komisije odraz su rasprava s Europskim revizorskim sudom do 22. svibnja 2018.

2

preporuku Komisije. Otkad je na snagu stupio paket od šest mjera Vijeće je podržalo preporuke

Komisije u okviru preventivnog dijela bez znatnih izmjena.

Komisija smatra da je upotreba fleksibilnosti koja je ugrađena u preventivni dio proporcionalna,

primjerena i ekonomski opravdana s obzirom na jedinstvenu prirodu krize, koja je posvuda

uzrokovala veliko pogoršanje javnih financija. Svakako, iako je sada općeprihvaćeno da se

europsko gospodarstvo dobro oporavlja, još relativno nedavno neobične značajke oporavka išle su u

prilog potrebi za oprezom u primjeni fiskalne konsolidacije. Konkretno, Komisija i ostali subjekti,

uključujući predsjednika ESB-a, istaknuli su nedostatak inflacijskih pritisaka, veliki suficit tekućeg

računa za europodručje i kontinuirano visoke stope nezaposlenosti u nekim državama članicama

kao dokaz nastavka određenog stupnja stagnacije gospodarstva. Zbog tih zabrinutosti i povećanja

geopolitičke nesigurnosti Komisija je smatrala da bi se razboritom primjenom fiskalnih pravila

nastojalo osigurati da prevelike fiskalne prilagodbe ne ugroze oporavak koji je u mnogim državama

članicama još uvijek osjetljiv.

Komisija je u tu svrhu u Komunikaciji „Najbolja uporaba fleksibilnosti u okviru postojećih pravila

Pakta o stabilnosti i rastu” iz 2015. navela dodatne pojedinosti o tome kako će provoditi svoje

ocjene u trima glavnim područjima: modulaciji fiskalnih zahtjeva u kontekstu cikličkih uvjeta,

dopuštanju odstupanja za provedbu strukturnih reformi kojima se poboljšava dugoročna održivost i

dopuštanju odstupanja za javno ulaganje kojim se potiče rast. Odredbe Uredbe na temelju kojih

Komisija primjenjuje tu fleksibilnost dugotrajne su i uglavnom su uvedene reformom

zakonodavstva iz 2005. O pristupu koji je Komisija primijenila opširno se raspravljalo s državama

članicama, što je dovelo do objave Zajednički dogovorenog stajališta o fleksibilnosti u okviru Pakta

o stabilnosti i rastu početkom 2016. Nedavne Komisijine simulacije potvrđuju da prosječni zahtjev

približnog ostvarenja referentne stope od 0,5 % BDP-a proizlazi iz primjene takozvane matrice

zahtjeva. Za procjenu poboljšanja održivosti povezanih s primjenom klauzula o strukturnim

reformama i ulaganjima trebat će više vremena jer se po samoj prirodi tih klauzula priznaje da može

doći do kratkoročnih troškova provedbe politika koje će dugoročno imati korisne učinke. Kad je

riječ o tome, planirano je da primjena privremenog odstupanja od kretanja prilagodbe u slučaju

država članica koje provode velike strukturne reforme ili ulaganja koja potiču rast može dovesti do

kašnjenja s konvergencijom prema srednjoročnom proračunskom cilju. Međutim, uspostavljen je

niz važnih zaštitnih mjera kako bi se osiguralo da taj učinak bude privremen i naposljetku dovede

do dugoročnog poboljšanja fiskalne održivosti. Točnije, utvrđeni su strogi kriteriji prihvatljivosti

koje država članica mora ispuniti kako bi joj se odobrila klauzula, među ostalim, ostanak u

preventivnom dijelu, očuvanje granice sigurnosti na pragu od 3 % BDP-a, zadržavanje na

udaljenosti od najviše 1,5 % BDP-a od srednjoročnog proračunskog cilja u trenutku podnošenja

zahtjeva za primjenu klauzule te niz provedbenih zahtjeva specifičnih za pojedinu klauzulu.

Komisija stoga odbija zaključak Europskog revizorskog suda da Komisija nije osigurala ispunjenje

glavnog cilja Uredbe. Komisija u svim slučajevima primjenjuje odredbe Uredbe zajedno s Vijećem.

Komisija u provedbi odredbi preventivnog dijela ima određeni stupanj diskrecije pri ocjenjivanju.

Komisija je u tim okolnostima smatrala da je, u vrlo ograničenom broju iznimnih slučajeva,

razboritije biti oprezan pri razmatranju utjecaja velike fiskalne konsolidacije na gospodarski rast.

Komisija smatra da bi se automatska primjena pravila, kod koje se ne uzimaju u obzir

prevladavajući rizici za gospodarski oporavak, u konačnici mogla pokazati kontraproduktivnom.

Kad je riječ o tome, mora se napomenuti da je Komisijin pristup u velikoj mjeri potvrdio Europski

fiskalni odbor u svojem godišnjem izvješću iz 2017., u kojem je zaključio da bi stroga primjena

pravila mogla narušiti nastavak oporavka koji je još uvijek osjetljiv.

Sveukupno se fiskalni položaj tijekom proteklih godina polako poboljšao i znatno se smanjio broj

država članica na koje se primjenjuje korektivni dio te se dug sada smanjuje i u EU-u i u

europodručju. Naravno, fiskalna pravila nisu savršena i opravdana je zabrinutost zbog veće

3

složenosti preventivnog dijela. Komisija je stoga predana daljnjem nastojanju da poboljša

funkcioniranje preventivnog dijela i spremna je razmotriti sve opravdane prijedloge te uzeti u obzir

i gospodarski kontekst i primjerenu srednjoročnu perspektivu.

III. Komisija napominje da korektivni dio Pakta o stabilnosti i rastu nije uređen istom uredbom kao

preventivni dio. Komisija u tom smislu ističe da je Europski revizorski sud proveo potpunu zasebnu

reviziju korektivnog dijela, a izvješće o postupku u slučaju prekomjernog deficita objavljeno je u

travnju 2016.

IV. Komisija primjenjuje pravni okvir koji su dogovorili suzakonodavci. U Uredbi se ne osigurava,

niti se može osigurati, dovoljna razina podrobnosti koja je potrebna za provedbu svakog aspekta

okvira i Komisija mora odlučiti kako provesti zakonodavne odredbe. U slučajevima u kojima se

Komisija koristi diskrecijskim ovlastima, ona to nastoji učiniti transparentno i uredno, uz potpuno

savjetovanje s državama članicama u odgovarajućim odborima, npr. Ecofinu, Gospodarskom i

financijskom odboru itd. Doista, provedba preventivnog dijela u okviru je podijeljene nadležnosti

Komisije i Vijeća, koje je podržalo sve Komisijine preporuke po državama članicama, uključujući

one koje sadržavaju odstupanja odobrena na temelju takozvanih klauzula o fleksibilnosti.

V. Komisija odbija zaključak Europskog revizorskog suda da „Komisija provedbenim pravilima

koja je donijela i svojim operativnim odlukama nije zajamčila postizanje glavnog cilja Uredbe”.

Prvo, provedba Pakta o stabilnosti i rastu u podijeljenoj je nadležnosti Komisije i Vijeća, koje je

podržalo sve Komisijine preporuke po državama članicama. Drugo, glavni je cilj Uredbe da države

članice provode razborite fiskalne politike u srednjoročnom razdoblju, a to se provodi ostvarenjem

srednjoročnog proračunskog cilja ili prilagodbom prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog

cilja. Međutim, u Uredbi se priznaje širi kontekst srednjoročne održivosti, uključujući, na primjer,

potrebu za izbjegavanjem kontraproduktivnih fiskalnih prilagodbi kada je ciklički položaj

gospodarstva slab, ulogu strukturnih reformi i ulaganja u povećanju potencijalnog rasta i potrebu da

se dopuste događanja na koja vlada ne može utjecati. Svi su ti čimbenici posebno predviđeni

Uredbom. Rezultati analize Europskog revizorskog suda moraju se procijeniti u odnosu na posebne

ekonomske uvjete proteklih godina, uključujući važne posljedice krize.

VI. Komisija smatra da je upotreba fleksibilnosti koja je ugrađena u preventivni dio proporcionalna,

primjerena i ekonomski opravdana. Iako je sada općeprihvaćeno da se europsko gospodarstvo dobro

oporavlja, relativno nedavno neobične značajke oporavka išle su u prilog potrebi za oprezom u

primjeni fiskalne konsolidacije zbog dokaza o nastavku stagnacije gospodarstva. Zbog tih

zabrinutosti Komisija je smatrala da bi se razboritom primjenom fiskalnih pravila nastojalo

osigurati da prevelike fiskalne prilagodbe ne ugroze oporavak koji je u mnogim državama

članicama bio još uvijek osjetljiv. Komisija je istodobno dosljedno naglašavala potrebu da države

članice s visokim razinama duga poduzmu mjere za poboljšanje svoje održivosti i upravo je u tu

svrhu osmišljen niz odredbi o fleksibilnosti koje je Komisija operacionalizirala u svojoj

Komunikaciji iz siječnja 2015.

Komisija stoga odbija zaključak Europskog revizorskog suda da je primjenom svojih diskrecijskih

ovlasti dodatno ublažila okvir. U vrlo ograničenom broju iznimnih slučajeva Komisija je smatrala

da je razboritije biti oprezan pri razmatranju utjecaja velike fiskalne konsolidacije na gospodarski

rast. Komisija smatra da bi se automatska primjena pravila, kod koje se u obzir ne uzimaju

prevladavajući rizici za gospodarski oporavak, mogla pokazati kontraproduktivnom.

VII. Privremeno odstupanje na temelju klauzule o strukturnim reformama nikada nije bilo povezano

sa stvarnim proračunskim troškovima reforme i ni Uredbom se ne predviđa takva poveznica,

osobito zbog toga što je te troškove možda teško izmjeriti i/ili imaju ograničen izravni fiskalni

učinak. Doista, mogu postojati vrlo korisne strukturne reforme koje ne uzrokuju znatne izravne

4

proračunske troškove, ali ipak imaju znatne gospodarske ili političke troškove, na primjer u

području tržišta rada ili pravosudnih reformi.

Tehničko rješenje privremenog odstupanja od srednjoročnog proračunskog cilja ili kretanja

prilagodbe znači da se potrošnja povećava u odnosu na osnovicu (tj. kretanje rashoda bez

privremenog odstupanja) svake godine dok se ne ostvari srednjoročni proračunski cilj. Rješenje

odstupanja dogovoreno je s Vijećem kako bi se izbjegao isprekidani obrazac fiskalnih prilagodbi i

osigurala jednakost postupanja u svim državama članicama ovisno o njihovoj udaljenosti od

srednjoročnog proračunskog cilja. Osim ako su povezani troškovi jednokratni, potrebna naknada za

vraćanje potrošnje na izvornu putanju u godini nakon primjene klauzule podrazumijevala bi

dodatnu fiskalnu prilagodbu povrh standardnog zahtjeva za državu članicu te godine, a to bi znatno

smanjilo poticaj za strukturne reforme koji bi klauzula trebala pružati.

Zaključak Europskog revizorskog suda da kumulativni učinak svih potencijalnih odstupanja dovodi

do velikih kašnjenja u ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja generalizacija je koja se odnosi

samo na izolirani primjer posebne države članice. U referentnom slučaju, u kojem se država članica

prilagodbama kreće prema srednjoročnom proračunskom cilju, konačni je učinak jednostavno

odgoda ostvarenja srednjoročnog proračunskog cilja za godinu dana.

VIII. Komisija smatra da je korektivni dio u zadnjih nekoliko godina ukupno bio uspješan, a to

dokazuje činjenica da se broj država članica u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita

smanjio s 24 u 2011. na samo tri 2017. Ipak, točno je da države članice koje ispune svoje ciljne

vrijednosti ukupnog deficita u okviru korektivnog dijela neće snositi postupovne posljedice ako ne

ispune svoje strukturne ciljeve. To odražava svojstvenu nominalnu prirodu korektivnog dijela, u

kojem se postupak u slučaju prekomjernog deficita naposljetku prekida na temelju smanjenja

ukupnog deficita na manje od 3 % BDP-a, neovisno o strukturnom položaju.

Komisija je predložila mogućnosti kojima bi se mogla ispraviti ta nepravilnost omogućivanjem

skraćenja rokova za postupak u slučaju prekomjernog deficita kada se poboljšaju ciklički uvjeti, ali

države članice nisu podržale taj prijedlog. Komisija je otvorena za mogućnost ponovnog

razmatranja tog pitanja i dobivanje potpore za prijedloge među državama članicama.

IX. Komisija ne dijeli zabrinutost Europskog revizorskog suda da „se ublaženim okvirom pravila

Pakta o stabilnosti i rastu u nizu država članica s visokim razinama duga ne uspijeva zajamčiti

napredak prema postizanju srednjoročnih ciljeva” jer se na nekoliko država članica na koje

Europski revizorski sud upućuje tijekom predmetnog razdoblja primjenjivao korektivni dio.

Postupak u slučaju prekomjernog deficita usmjeren je na ostvarenje praga ukupnog deficita od 3 %

koji je utvrđen Ugovorom. Komisija i Vijeće stoga provode korektivni dio u skladu s Ugovorom i,

štoviše, provedba je od 2014. dovela do stabilnog smanjenja broja država članica obuhvaćenih

postupkom u slučaju prekomjernog deficita.

Naposljetku, usredotočenost Europskog revizorskog suda na te države članice ujedno je i selektivan

i zanemaruje i velik broj država članica koje su ostvarile svoj srednjoročni proračunski cilj ili mu se

približavaju u okviru preventivnog dijela i države članice s visokim razinama duga, kao što su Cipar

i Irska, koje su ostvarile dobar napredak.

X. Komisija provodi temeljitu analizu programa stabilnosti i konvergencije svih država članica i

objavljuje svoje nalaze u ocjenama programa stabilnosti i konvergencije.

Kad je riječ o fiskalnim mjerama, Komisija provodi neovisne i temeljite ocjene rezultata svih

fiskalnih mjera. Dodatna transparentnost, a time i moguća kontrola, omogućuje se time što Komisija

od proljeća 2014. u bazi podataka AMECO za svaku državu članicu stavlja na raspolaganje učinak

diskrecijskih mjera (tekući prihodi/prihodi od kapitala te tekući rashodi/kapitalni rashodi) i razinu

jednokratnih mjera. Iako nije uvijek moguće osigurati odsutnost subjektivnosti, Komisija smatra da

5

prikupljanje informacija širokog raspona onemogućuje bilo kakve sustavne pristranosti ili

netočnosti.

Ipak, Komisija prihvaća da postoji prostor za poboljšanje transparentnosti u pogledu ocjene

fiskalnih mjera i u tu je svrhu tijekom 2017. započela intenzivne rasprave s državama članicama

kako bi poboljšala točnost i transparentnost ocjena tih mjera.

XI. Komisija stalno nastoji poboljšati obavješćivanje o obrazloženjima na kojima temelji svoje

preporuke i razmotrit će posebne prijedloge Europskog revizorskog suda. Komisija će uz njih

razmotriti i sve relevantne preporuke Europskog revizorskog suda nakon dovršetka revizije

europskog semestra.

XII. Komisija se ne slaže s tvrdnjom da je potrebno postrožiti oblikovanje okvira. Točnije, Komisija

ne prihvaća prvu preporuku jer se Uredbom 1466/97 izričito predviđa dopušteni prostor za

odstupanja od 0,25 % BDP-a i Komisija ne može uvesti ograničenja, tj. za akumulaciju odstupanja

koja nisu značajna, koja su u suprotnosti s Uredbom. Osim toga, odstupanje od 0,25 % propisano je

Uredbom kako bi se uzele u obzir poteškoće u izračunu strukturnog salda i svojstvena nesigurnost u

oblikovanju i provedbi proračunskih politika. Ti čimbenici mogu dovesti do toga da u državama

članicama dođe do odstupanja od njihova cilja zbog pitanja koja nisu pod kontrolom vlade.

Kad je riječ o matrici, kategorizacijom parametara već se utvrđeni stroži zahtjevi za države članice s

visokim razinama duga. Ne dovodeći to u pitanje, Komisija trenutačno ispituje djelotvornost

matrice, uključujući i različite zahtjeve, kao dio šireg preispitivanja upotrebe fleksibilnosti koje je

obvezno na temelju Zajednički dogovorenog stajališta s državama članicama.

Iako se Komisija slaže da bi se odredbe o klauzuli o neuobičajenim događajima trebale

primjenjivati samo na troškove koji su izravno povezani s predmetnim događajima, ne prihvaća

preporuku da bi privremeno odstupanje na temelju klauzule o strukturnim reformama trebalo biti

izravno povezano s troškovima jer smatra da bi potrebna prilagodba oslabila djelotvornost klauzule

o strukturnim reformama. Privremeno odstupanje na temelju klauzule o strukturnim reformama nije

izravno povezano sa stvarnim proračunskim troškovima reforme jer neke vrlo korisne strukturne

reforme ne uzrokuju uvijek znatne izravne proračunske troškove, dok te reforme imaju znatne

gospodarske ili političke troškove.

XIII. Komisija se ne slaže da se problem akumulacije dopuštenog prostora za odstupanja od 0,25 %

BDP-a u državama članicama može riješiti u okviru postojećeg pravnog okvira jer je ta odredba

posebno predviđena u članku 6. stavku 3. Uredbe 1466/97. Komisija je stoga zabrinuta da bi se bilo

kakvo sustavno preoblikovanje matrice na taj način moglo smatrati izbjegavanjem prostora za

odstupanje koji je predviđen u Uredbi.

XIV. Svojstvena nominalna priroda postupka u slučaju prekomjernog deficita, koji je usmjeren na

prag ukupnog deficita od 3 %, ograničava sposobnost Komisije da provodi strukturne ciljeve u

okviru korektivnog dijela. Komisija je u prošlosti predlagala mogućnosti kojima bi se nastojalo

osigurati da se ispune zahtjevi za strukturnu prilagodbu u okviru korektivnog dijela, osobito

predviđanjem revizije preporuke postupka u slučaju prekomjernog deficita u slučajevima pozitivnih

ekonomskih iznenađenja u odnosu na scenarij na kojem se temeljila početna preporuka, ali države

članice nisu podržale taj prijedlog.

Međutim, Komisija je otvorena za mogućnost ponovnog razmatranja tog pitanja i dobivanje potpore

za te prijedloge među državama članicama.

Vidjeti odgovor na odlomak VIII.

XV. Komisija od 2017. surađuje s državama članicama u razvoju procesa kojim se nastoji poboljšati

točnost i transparentnost procjena fiskalnih mjera. Komisija je spremna izmijeniti Kodeks

6

postupanja kako bi on odražavao sve potrebne promjene koje su posljedica tog postupka ako se

države članice s time slože. Međutim, bit će važno da se u svim tim promjenama napravi razlika

između različite prirode mjera za prihode i rashode. Pokazatelji koje Komisija upotrebljava u

procjenama usklađenosti temelje se na Komisijinim najnovijim prognozama i na najnovijim

potvrđenim podacima Eurostata.

Fiskalni zahtjevi određuju se godinu dana unaprijed kako bi se državi članici omogućilo da oblikuje

svoju proračunsku politiku. Zahtjevi se temelje na najpovoljnijoj seriji podataka samo kada je riječ

o izračunu udaljenosti od srednjoročnog proračunskog cilja, a zahtjevi iz matrice ažuriraju se samo

u ograničenom broju opravdanih okolnosti na temelju načela odmrzavanja.

XVI. Komisija prihvaća ovu preporuku.

OPAŽANJA

25. Iako se koncept iznimno nepovoljnih razdoblja ne spominje u Uredbi, ne spominje se ni više

drugih kategorija. Štoviše, u Uredbi se spominju samo povoljna i nepovoljna razdoblja te se čak ne

upućuje ni na mogućnost uobičajenih razdoblja. To odražava činjenicu da se u Uredbi ne osigurava,

niti se može osigurati, dovoljna razina podrobnosti koja je potrebna za provedbu svakog aspekta

okvira i Komisija mora odlučiti kako provesti zakonodavne odredbe. U tim se okolnostima ne traži

prilagodba jer bi nametanje mjera fiskalne konsolidacije kada su ciklički uvjeti tako loši moglo biti

kontraproduktivno, tj. negativan učinak na aktivnost mogao bi dovesti do još goreg proračunskog

rezultata.

26. Matrica nije namijenjena omogućavanju smanjenja strukturnog salda tijekom naglih recesija.

Iako se za situacije negativnih stopa rasta u matrici upotrebljava izraz „nije potrebna prilagodba”, u

praksi to znači da je zahtjev za strukturni saldo utvrđen na nula.

27. Europski revizorski sud ne navodi kako bi se mogla provesti dosljednija diferencijacija

kategorizacija matrice. Međutim, zahtjev za prilagodbu veću od 0,5 % BDP-a uvijek se provodio

kao 0,6 % BDP-a i u uobičajenim razdobljima nisu se preporučivale veće prilagodbe. Ponovno bi

trebalo istaknuti da je kategorizaciju cikličkih uvjeta iz matrice predložila Komisija, ali su se s

njome potpuno složile države članice u Zajednički dogovorenom stajalištu o fleksibilnosti.

28. Komisija smatra da razlika u matrici koju je istaknuo Europski revizorski sud nije nedosljedna.

Uz iznimku kategorija vrlo nepovoljnih razdoblja i iznimno nepovoljnih razdoblja, prilagodbe su

utvrđene u blizini referentne vrijednosti od 0,5 % kako se matrica ne bi previše udaljila od Uredbe.

Oblikovanje razine prilagodbe unutar kategorija odraz je dva dodatna praktična čimbenika. Prvo,

ako se prihvati da je najmanja razina detalja 0,1 % BDP-a, može se ostvariti ograničeni stupanj

razlike tako da se istodobno ostane u okviru razumnih parametara referentne vrijednosti. Drugo,

Komisija je nastojala izbjeći nastanak prevelikih učinaka praga kako bi izbjegla situaciju u kojoj

malena revizija zapravo neuočljive varijable, tj. jaza outputa, dovede do velikih promjena u

propisivanju proračunske strategije država članica. Treće, čini se da su u opažanju zamijenjeni

Komisijini odgovori u odnosu na moguće političke troškove povezane sa strukturnim reformama s

obrazloženjem na kojem se temelji prethodno opisana matrica.

Naposljetku, u pogledu tvrdnje da je vrijeme kada je rast veći od potencijala idealno za provedbu

reformi trebalo bi napomenuti da u okviru kategorije nepovoljnih razdoblja razina jaza outputa

može ostati na niskoj razini od čak –3 %, što ukazuje na to da je gospodarstvo još uvijek u

zahtjevnom cikličkom položaju iako se proizvodni jaz smanjuje (tj. rast je veći od potencijala).

29. Komisija je pri utvrđivanju parametara za matricu provela analizu. Matrica se temelji na zbirnoj

distribuciji jaza outputa za 28 država članica EU-a, između 1986. i 2014., u skladu s Komisijinim

jesenskim prognozama 2014. Isključuje najveći (negativni) jaz outputa iz 2009. ili 2010., na temelju

7

toga što te godine odražavaju najneobičnije okolnosti do kojih je došlo u srednje dalekoj prošlosti te

se stoga ne može smatrati da čine dio uobičajenog gospodarskog ciklusa. Povijesna distribucija

pokazuje učestalost potrebe za prilagodbom svake kategorije matrice, a to ima očite posljedice za

postizanje srednjoročnog proračunskog cilja. Nedavne Komisijine interne simulacije koje se

provode kao dio službenog preispitivanja fleksibilnosti koje se zahtijeva Zajednički dogovorenim

stajalištem potvrđuju prosječnu prilagodbu matrice na temelju cikličkih uvjeta od nešto manje od

0,5 % BDP-a od 2000.

30. Odstupanje od 0,25 % utvrđeno je u Uredbi i Komisija ne može uvesti ograničenja, tj. za

akumulaciju odstupanja koja nisu značajna, koja su u suprotnosti s Uredbom.

Doista, jezik izvješća Europskog fiskalnog odbora osobito je nejasan u pogledu potrebe za

promjenom zakonodavstva kako bi se uveli njegovi prijedlozi za ograničavanje učinka višestrukih

odstupanja.

31. Komisija se ne slaže s time da primjena njezine diskrecijske ovlasti pri ocjenjivanju, osobito

primjena ekonomske prosudbe, na bilo koji način ublažava okvir.

Prvo, na temelju članka 6. stavka 3. Uredbe 1466/97 Komisija ima određeno diskrecijsko pravo pri

razmatranju odstupanja od fiskalnih prilagodbi predviđenih matricom. U Uredbi u tom pogledu ne

postoji automatizam u donošenju zaključka o značajnom odstupanju.

Drugo, Pakt o stabilnosti i rastu, uključujući njegov preventivni dio, ne bi trebalo shvaćati samo kao

statički skup pojedinačnih pravila koja se automatski primjenjuju na bilo koji događaj. Umjesto

toga, on je sustav ekonomskog i fiskalnog upravljanja osmišljen kako bi se pomoglo osigurati

razborito srednjoročno do dugoročno oblikovanje makroekonomskih i fiskalnih politika. Priroda

oblikovanja makroekonomskih politika osigurava da će se javiti neočekivani događaji i okvir za

ekonomsko upravljanje mora biti dovoljno fleksibilan da bi mogao odgovoriti na ta kretanja i

prihvatiti ih. Štoviše, kada okvir to ne bi mogao učiniti, narušila bi se vjerodostojnost Pakta o

stabilnosti i rastu kao održivog alata za ekonomsko upravljanje i oblikovanje politika.

Stoga je važno da Komisija u svakom trenutku upotrebljava svoju ekonomsku prosudbu i tako

osigura razumnu primjenu pravila umjesto da primjenjuje samo automatski pristup koji ne odgovara

prevladavajućim makroekonomskim okolnostima.

Zajednički odgovor na odlomke 32. i 33.

Preporuke po državama članicama iz 2017. bile su namijenjene ostvarenju dvaju ciljeva, jačanja

oporavka koji je u tijeku i osiguravanju fiskalne održivosti, a istodobno su trebale ostati kratke i

jasne. To je značilo da, za razliku od dotadašnje prakse, fiskalne preporuke po državama članicama

nisu uključivale preporuke za potrebne prilagodbe za 2018. To je zapravo bila politička odluka u

kojoj je u obzir uzet niz razmatranja.

Prvo, iako je takozvani pristup „matrice” i dalje osnova za preporuke po državama članicama za

2018., Komisijinim prijedlozima za preporuke iz 2017. uvedeni su uvjeti u pogledu država članica

za koje matrica predviđa fiskalnu prilagodbu od 0,5 % BDP-a ili veću (diskrecijsko pravo).

Smatralo se da preporuke po državama članicama nisu pravo mjesto za navođenje pojedinosti

kojima se uspostavlja ravnoteža između zahtjeva matrice i potrebe da se razinom diskrecije uzme u

obzir učinak konsolidacije na rast i zapošljavanje.

Drugo, u pratećim uvodnim izjavama izričito se navodi što se mora učiniti 2018.; točnije, spominju

se i. kvantificirani zahtjev; ii. ocjena usklađenosti i iii. zaključak o tome jesu li potrebne dodatne

mjere.

Treće, uvodne izjave i preporuke po državama članicama jednako su vrijedne u pogledu njihove

pravne snage.

8

Komisija stoga u ovoj fazi ne vidi dokaze o tome da je upotrebom diskrecijskog prava smanjena

relevantnost ili vjerodostojnost fiskalnog zahtjeva u preporukama po državama članicama.

34. U fazi ocjene usklađenosti Komisija ima određeno diskrecijsko pravo pri razmatranju

odstupanja od fiskalnih prilagodbi predviđenih matricom. Te razine diskrecije posljedica su

posebnih uvjeta iz članka 6. stavka 3. Uredbe Vijeća br. 1466/97. U skladu s člankom 6. stavkom 3.,

utvrđivanje značajnog odstupanja od srednjoročnog proračunskog cilja ili kretanja prilagodbe prema

takvom cilju s jedne je strane povezano s preciznim kvantitativnim kriterijima, ali nije ograničeno

tim kriterijima, a s druge strane omogućuje da se uzmu u obzir i drugi elementi. U Uredbi stoga ne

postoji automatizam u donošenju zaključka o značajnom odstupanju.

35. Komisija u svojim ocjenama priznaje da u pojedinim državama članicama može doći do

napetosti između potreba za održivosti i stabilizacijom, ali istina je i da to nije nužno slučaj, kao što

pokazuje analiza koju je Komisija objavila u dijelu IV. Izvješća o javnim financijama iz 2016. Ako

postoji napetost, Komisijina je uloga analizirati konkurentne zahtjeve i donijeti uravnoteženu

procjenu u kojoj su u obzir uzeta sva relevantna razmatranja. Diskrecijska ovlast Komisije sastoji se

od inteligentnog tumačenja skupa dostupnih pokazatelja, osobito u kontekstu nesigurnosti koja prati

poslovni ciklus i rizika koji velika fiskalna ograničenja predstavljaju za tekući oporavak u

određenim državama članicama.

36. Prvo, ukupne stope rasta ne prikazuju nužno potencijalno osjetljivu prirodu oporavka u

pojedinim državama članicama i u njima se ne uzima u obzir mogući kontraproduktivni učinak

prevelike fiskalne konsolidacije na takvo gospodarstvo. To su očito važni čimbenici koje je

Komisija nastojala uzeti u obzir pri upotrebi svojeg diskrecijskog prava za utvrđivanje odgovarajuće

fiskalne politike za pojedinačna gospodarstva.

Drugo, činjenica da je stvarni rast veći od potencijalnog rasta ne govori mnogo o jačini oporavka.

Na primjer, potencijalni rast Italije u tim je godinama procijenjen na približno nula.

37. Ograničenje klauzule o strukturnim reformama i klauzule o ulaganjima dogovoreno je u

raspravama između Komisije i država članica.

41. Kako bi upotpunila sliku, Komisija želi dodati objašnjenje za obrazloženje na kojem se temelje

uvjeti klauzule o ulaganjima. Klauzulom se žele uzeti u obzir javna ulaganja koja se mogu smatrati

ekonomski istovjetnima strukturnim reformama jer pozitivno utječu na potencijalni rast i održivost

javnih financija te su stoga povezana s određenim projektima koje sufinancira EU. Uvjetom

prihvatljivosti prema kojem se javno ulaganje ne bi trebalo smanjiti trebalo bi se osigurati da se

ulaganja koja se financiraju sredstvima EU-a ne upotrebljavaju kao zamjena za ulaganja koja se

financiraju nacionalno.

42. Jaz outputa države članice negativniji od –1,5 % BDP-a ključni je kriterij prihvatljivosti za

ostvarivanje prava na upotrebu klauzule o ulaganjima. Drugim riječima, država članica mora biti u

nepovoljnom gospodarskom razdoblju. Istraživanja pokazuju da zemlje često ukidaju javna

ulaganja kada se u takvim okolnostima suoče s problemima održivosti, a to negativno utječe na

potencijalni rast. Klauzulom o ulaganjima nastoji se osigurati da do toga ne dođe tako što se

zahtijeva da se razina javnog ulaganja ne smanji u referentnoj godini za primjenu klauzule.

Smanjenje nominalne razine ulaganja i dalje bi moglo dovesti do povećanja omjera ulaganja i BDP-

a ako je smanjenje rasta BDP-a (izvan kontrole vlade) veće od smanjenja u ulaganju.

43. Namjena je klauzule o ulaganjima dovesti do održivih razina povećanja ulaganja. U tim

slučajevima ne bi bilo opravdano zahtijevati da se država članica vrati na svoje izvorno kretanje

godinu dana nakon odobravanja klauzule.

44. Vidjeti odgovor na odlomke VII. i 43.

9

45. Od uvođenja matrice nije moguće unaprijed ocijeniti hoće li država članica ostvariti svoj

srednjoročni proračunski cilj u roku od četiri godine (jer će to biti funkcija, među ostalim, zahtjeva

matrice za pojedinačne godine). Stoga je Komisija državama članicama predložila

pojednostavnjenu pretpostavku kako bi se ispunio kriterij konvergencije prema srednjoročnom

proračunskom cilju umjesto da se ocjenjuje je li država članica koja se prijavljuje za upotrebu

klauzule unutar najveće početne udaljenosti u visini 1,5 % BDP-a od srednjoročnog proračunskog

cilja. Na temelju referentne prilagodbe od 0,5 % BDP-a godišnje i najvećeg privremenog

odstupanja od tog iznosa, s tom bi se udaljenosti ostvario povratak na srednjoročni proračunski cilj

u roku od četiri godine.

46. Dopušteno odstupanje koje nije značajno nalazi se u Uredbi i Komisija ne može odlučivati u

pogledu njegove provedbe. Međutim, dopušteno značajno odstupanje neće se nužno iscrpiti svake

godine, tj. nije neizbježno da će „stoga vrijeme potrebno za konvergenciju biti znatno dulje”.

Primjerice, prema Komisijinoj proljetnoj prognozi 2018. ne predviđa se da će do toga doći u

Finskoj.

47. Primjena klauzule o ulaganjima dovest će, ako ostali čimbenici budu jednaki, do povećanja

ukupnog trošenja u usporedbi sa scenarijem u kojem se klauzula ne bi primijenila.

Međutim, povećanje trošenja nije neovisno od kretanja razine potrošnje na ulaganja jer je uvjet za

prihvatljivost da se razina javnog ulaganja ne bi smjela smanjiti u referentnoj godini za primjenu

klauzule.

48. Vidjeti odgovore na opažanja 43., 45. i 47.

49. Iako se analiza troškova i koristi velikih strukturnih reformi zahtijeva na temelju članka 3.

programa stabilnosti i konvergencije, to ne znači da se privremeno odstupanje mora temeljiti na

troškovima. Doista, u relevantnim odredbama takozvane klauzule o strukturnim reformama iz

članka 5. ne spominju se troškovi. Osim toga, činjenica da se privremeno odstupanje ne temelji

izravno na troškovima ne znači da se troškovi ne mjere.

50. Kada ocjenjuje imaju li reforme pozitivne učinke na proračun, kako se zahtijeva Uredbom,

Komisija uzima u obzir izravne proračunske troškove i dugoročni učinak na rast. Dugoročni učinak

na rast u konačnici bi trebao poboljšati dugoročnu održivost javnih financija.

52. Komisija je dosljedno ocjenjivala učinak svih strukturnih reformi u Italiji, uključujući one za

koje je zatražena fleksibilnost u okviru klauzule o strukturnim reformama, kako je navedeno u

ocjeni prihvatljivosti Italije za klauzulu o strukturnim reformama (radni dokument službi Komisije

o talijanskom Programu stabilnosti za 2016., str. 18.). Točnije, izvješća za Italiju za 2017. i 2018.

pružaju detaljnu ocjenu stanja u smislu provedbe strukturnih reformi u Italiji. Osim toga, dosljedno

upućivanje na stanje provedbe, i ex ante i ex post, uključeno je u radne dokumente službi Komisije

o talijanskom nacrtu proračunskog plana za 2016. (str. 22.–23.), o programu stabilnosti za 2016.

(str. 4. i dalje) i nacrtu proračunskog plana za 2017. (str. 19.) te u izvješću u skladu s člankom 126.

stavkom 3. iz veljače 2017. (str. 13.–14.).

53. Kako je navedeno u odgovoru na opažanje 49., privremeno odstupanje ne temelji se na izravnim

proračunskim troškovima reformi. Iscrpne pojedinosti o Komisijinoj ocjeni dugoročnog učinka

reformi na rast navedene su u odgovoru na opažanje 54.

54. Komisija smatra da je pravilno procijenila gospodarski učinak povezan s klauzulom. U trenutku

kada je Italija podnijela zahtjev za primjenu klauzule o strukturnim reformama za 2016. (u nacrtu

proračunskog plana za 2016. i u programu stabilnosti za 2016.) Komisija je analizirala učinak

talijanskih strukturnih reformi modelom QUEST u obavijesti predstavljenoj Odboru za ekonomsku

politiku iz prosinca 2015. (kasnije objavljena pod nazivom „Gospodarski učinak odabranih mjera

strukturnih reformi u Italiji, Francuskoj, Španjolskoj i Portugalu” u travnju 2016.). Stoga se do

10

programa stabilnosti za 2016. s talijanskim tijelima već dovoljno raspravljalo o Komisijinim

procjenama. Štoviše, Komisija je u svojem izvješću u skladu s člankom 126. stavkom 3. iz

veljače 2015. otvoreno osporila početnu procjenu učinka reformi kako su je predložila talijanska

tijela. Kao rezultat tih razmjena, u programu stabilnosti za 2016. smanjen je procijenjeni učinak

strukturnih reformi za koje je zatražena fleksibilnost (u usporedbi s nacrtom proračunskog plana za

2016.), kako je priznato u bilješki 26. To pokazuje relevantnost rada Komisije na analizi učinka

reformi i provjeri procjena koje iznesu tijela.

Kad je riječ o navodno indikativnoj prirodi procjena učinka strukturnih reformi na rast, ona

odražava ograničenja koja su svojstvena makroekonomskom modeliranju. Uredbom se od Komisije

zahtijeva da uzme u obzir poboljšanje održivosti koje proizlazi iz učinka strukturnih reformi na

potencijalni rast, ali to modeliranje samo je po sebi nesigurno.

56. Vidjeti odgovore na odlomke 45., 47. i 48.

57. Preventivni rashodi povezani s potresima u Italiji bili su prihvatljivi zbog ponovne pojave

snažnih potresa te integrirane prirode upravljanja kriznim situacijama i preventivnih rashoda. Kao

posljedica toga, iznos od približno 3 milijarde EUR ili 0,18 % BDP-a koji je talijanska vlada

namijenila u tu svrhu 2017. smatrao se prihvatljivim za primjenu „klauzule o neuobičajenim

događajima”. Proračunski učinak plana ulaganja mora se potvrditi ex post, na temelju relevantnih ex

ante i ex post podataka koje talijanska tijela dostave Komisiji.

58. Komisija to ne smatra povećanjem fleksibilnosti okvira, već praktičnim priznanjem stvarnog

stanja oblikovanja i određivanja proračunske politike na razini država članica.

Državama članicama unaprijed se mora reći koliko iznosi njihova fiskalna prilagodba koja je

potrebna kako bi je mogle uzeti u obzir u planiranju proračuna. To ex ante srednjoročno

proračunsko planiranje i koordinacija zapravo su smisao postupka programa stabilnosti i

konvergencije u europskom semestru.

Ako se strukturni saldo revidira tako da se udaljenost od srednjoročnog proračunskog cilja smanji

do te mjere da izvorni zahtjev podrazumijeva premašivanje srednjoročnog proračunskog cilja,

zahtjev se odmrzne i revidira. Istina je da je u tom pristupu prisutna asimetrija jer ako se strukturni

saldo revidira prema dolje, tj. na udaljenost koja je dalje od srednjoročnog proračunskog cilja nego

što je izvorno predviđeno, ne povećava se zahtjev države članice. To je zato što bi se time prekršila

opravdana očekivanja države članice u pogledu potrebne razine proračunske prilagodbe koju je

Komisija tražila kada je država članica planirala i dogovarala svoju proračunsku strategiju.

59. Izračun zahtjeva na temelju udaljenosti od srednjoročnog proračunskog cilja unutar godine nije

samo politički nerealan, već je i neizvediv u praksi.

Ako se u proljeće godine t-1 procijeni da je država članica ostvarila srednjoročni proračunski cilj u

godini t-1, u godini t više nije potrebna daljnja prilagodba i zahtjev za t fiksirat će se na nuli. Time

se državama članicama daje potreban stupanj sigurnosti u pogledu razine prilagodbe potrebne kako

bi se započeli vrlo opsežni nacionalni postupci koje obično obuhvaća izrada proračuna. Ako u

proljeće godine t revizije strukturnog salda znače da je procijenjeno da je država članica na

udaljenosti od 0,5 % BDP-a manjoj od njezina srednjoročnog proračunskog cilja u godini t-1,

Komisija smatra da je prekasno za reviziju zahtjeva. Država članica već će izvršiti proračun za

godinu t na temelju mišljenja Komisije da prilagodba nije bila potrebna.. Stoga bi se prekršila

opravdana očekivanja države članice u pogledu potrebne razine proračunske prilagodbe na temelju

koje bi se ocjenjivalo treba li Komisija odrediti veći zahtjev. Štoviše, ta razina nepredvidljivosti

ozbiljno bi ugrozila vjerodostojnost okvira Pakta o stabilnosti i rastu u očima nacionalnih političara.

Problematično je i temeljiti zahtjev na predviđenoj udaljenosti od srednjoročnog proračunskog cilja

u godini u kojoj se primjenjuje zahtjev jer je to predviđanje samo po sebi funkcija zahtjeva. U

11

svakom slučaju, revizije unutar godine koje se temelje na ažuriranim predviđanjima neće državama

članicama dati dovoljno vremena za određivanje proračunske politike.

60. Kako bi se upotpunila slika, zahtjevi država članica ne povećavaju se zbog poboljšanja u

Komisijinoj ocjeni cikličkih uvjeta. Kao i u odgovorima na odlomke 58. i 59., time bi se prekršila

opravdana očekivanja države članice u pogledu potrebne razine fiskalne prilagodbe pri

osmišljavanju i određivanju nacionalne proračunske politike.

61. Prelazak s metodologije ESA 95 na ESA 2010 značio je da je zahtjev za određenu godinu

mogao biti izračunat upotrebom metodologije ESA 95, a fiskalni napor ocijenjen upotrebom

metodologije ESA 2010. To je neizbježno, osim ako bi se svi zahtjevi za države članice

potencijalno revidirali na temelju ponovnih izračuna primjenom metodologije ESA 2010. U svakom

slučaju, s obzirom na način na koji je izrađena matrica na kojoj se temelje zahtjevi, nije izgledno da

bi izračun zahtjeva na temelju metodologije ESA 2010 doveo do promjena.

Nema nedosljednosti u pokazateljima ili mjerenjima provedenima tijekom godina. Na primjer, kada

je fiskalni napor za 2014. ocijenjen upotrebom metodologije ESA 2010, iznosi i za 2014. i 2015.

izračunati su na temelju metodologije ESA 2010.

66. Komisija smatra da je scenarij koji je predstavio Europski revizorski sud samo ilustrativan jer je

po samoj prirodi teško ekstrapolirati buduće ishode za pojedinačne države članice na temelju

ukupnog učinka povijesne recesije na europodručje.

67. Kao i u odgovoru na odlomak 66., simulacije su u određenoj mjeri spekulativne i odnose se na

hipotetski slučaj do kojeg nije došlo u praksi i u njima se ne uzima u obzir mogući učinak najmanjih

referentnih vrijednosti specifičnih za državu članicu zbog kojeg za brojne države članice klauzula o

strukturnim reformama i klauzula o ulaganjima ne bi bile odobrene.

68. Vidjeti odgovore na odlomke 33.–35. o Komisijinoj upotrebi njezina diskrecijskog prava.

69. Komisija smatra da opažanje Europskog revizorskog suda ne prikazuje cjelovitu sliku.

Prvo, Komisija je pri osmišljavanju matrice i odstupanja na temelju klauzule o fleksibilnosti

općenito provodila opsežne analize. U prvom slučaju to je obuhvaćalo ispitivanje povijesne

distribucije jaza outputa. U drugom slučaju Komisija je državama članicama dala niz oglednih

simuliranih scenarija za oblikovanje odstupanja u okviru fleksibilnosti na temelju provedbe

referentne prilagode od 0,5 % BDP-a (stoga se pretpostavlja da se ne upotrebljava dopušteno

odstupanje od 0,25 % BDP-a). Niz tih ilustrativnih simulacija objavljen je u Prilogu Priručniku.

Drugo, u procjeni zahtjeva pojedinačnih država članica za primjenu klauzule o fleksibilnosti

Komisija procjenjuje njihovu udaljenost od srednjoročnog proračunskog cilja kako bi osigurala da

se on može postići do kraja programskog razdoblja, uz pretpostavku referentne godišnje prilagodbe.

70. Vidjeti odgovore na odlomke 66., 67. i 69.

72. Trebalo bi istaknuti da je Komisija dosljedno isticala to pitanje revizije predviđanja strukturnog

salda u namjenskim dijagramima u svojoj procjeni programa stabilnosti i konvergencije.

75. Iako Komisija nema ovlasti za provedbu tih ciljeva za konvergenciju prema srednjoročnom

proračunskom cilju, ona analizira i daje primjedbe o revizijama država članica u pogledu njihova

očekivanog datuma postizanja srednjoročnog proračunskog cilja, kako se može vidjeti u radnim

dokumentima službi Komisije i ocjenama nacrta proračunskih planova koje se objavljuju u svakom

krugu nadzora. Komisija stoga države članice smatra odgovornima, ali na temelju trenutačnog

pravnog okvira ne može poduzeti postupovne korake.

Nije jasno kako bi se matrica mogla osmisliti tako da se ex ante osigura da sve države članice,

neovisno o udaljenosti od srednjoročnog proračunskog cilja, postignu taj cilj u četvrtoj godini

12

programa jer će predviđanja strukturnog salda nakon tri godine gotovo sigurno biti netočna (to je

neizbježna karakteristika makroekonomskih predviđanja). Osim toga, ako je država članica u

vrijeme programa bila vrlo udaljena od srednjoročnog proračunskog cilja, to bi moglo

podrazumijevati velike fiskalne prilagodbe kako bi se jaz pokušao zatvoriti u razdoblju od četiri

godine. To bi moglo biti kontraproduktivno.

76. Komisija i države članice u intenzivnim su raspravama razvile zajednički sporazum o

utvrđivanju razine podrobnosti potrebne za provedbu svakog aspekta okvira Pakta o stabilnosti i

rastu, kao što je uspostava Zajednički dogovorenog stajališta o fleksibilnosti. Svrha toga nije

oslabiti okvir Pakta o stabilnosti i rastu, već učiniti opće ciljeve Uredbe operativnima.

77. Ovo opažanje nije relevantno za ocjenu uspješnosti preventivnog dijela Pakta o stabilnosti i

rastu. Analizirani uzorak obuhvaća dinamiku strukturnog i primarnog salda država članica koje su

tijekom analiziranog razdoblja bile obuhvaćene postupkom u slučaju prekomjernog deficita (tj.

Španjolska i Francuska od 2009. nadalje), ali korektivni dio ima poseban skup pravila. Komisija

podsjeća da je Europski revizorski sud 2016. objavio zasebno tematsko izvješće „Kako bi se

zajamčila djelotvorna provedba postupka u slučaju prekomjernog deficita, potrebna su dodatna

poboljšanja”, u kojem je Komisija dala svoje službene odgovore.

https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR16_10/SR_EDP_HR.pdf

78. Komisija smatra da se posljednjih godina nastavio napredak prema postizanju srednjoročnog

proračunskog cilja, iako u manjoj mjeri nego u početnoj fazi oporavka kada je postupak u slučaju

prekomjernog deficita završen za 12 država članica..

79. Komisija smatra da procjene strukturnih salda iz 2014. i 2018. nisu potpuno usporedive da bi se

mogla prosuditi stopa napretka u strukturnom saldu za države članice koje nisu ostvarile svoj

srednjoročni proračunski cilj od 2014. do 2018. Procjene strukturnih salda iz 2014. temelje se na

povijesnim podacima i obuhvaćaju stvarne fiskalne mjere poduzete 2014. Za razliku od toga,

procjene iz 2018. temelje se na Komisijinim predviđanjima. Očekuje se da će relevantne države

članice poduzeti fiskalne mjere u okviru nacionalnog proračunskog postupka kako bi osigurale da

proračun za 2018. bude u skladu s Paktom o stabilnosti i rastu; stoga će ex post ocjena podataka iz

2018. pokazati različita strukturna salda od onih predviđenih u jesen 2017.

80. Komisija smatra da su njezini stavovi o stajalištu u vezi s fiskalnom politikom europodručja

uravnoteženi tako da odražavaju fiskalni položaj svake države članice. Očekuje se da će države

članice koje nisu ostvarile srednjoročni proračunski cilj poduzeti fiskalne mjere za usklađenost s

Paktom o stabilnosti i rastu, dok se nekim državama članicama koje su premašile srednjoročni

proračunski cilj predlaže da upotrebe fiskalni prostor koji im je na raspolaganju za potporu

gospodarskom rastu. To je potvrđeno u Komunikaciji Komisije „Prema razvoju pozitivnog smjera

fiskalne politike europodručja” iz 2016. u kojoj se posebno navodi sljedeće: „Države članice na

koje se primjenjuje postupak u slučaju prekomjernog deficita kao i one koje još trebaju ostvariti

napredak prema ostvarivanju svojeg srednjoročnog proračunskog cilja trebale bi i dalje raditi na

ubrzanju napretka, kako im se i preporučuje.”

81. Komisija naglašava da podaci o rezultatima za 2017., na kojima se temelji završna ocjena

usklađenosti, pokazuju znatno poboljšanje uspješnosti država članica te se broj usklađenih država

učetverostručio u usporedbi s početnim predviđanjima na temelju proljetne prognoze za 2017. Osim

toga, ukupni brojevi prikrivaju važne razlike u fiskalnim položajima pojedinačnih država članica u

odnosu na srednjoročni proračunski cilj.

Naposljetku, iz uzorka država članica isključene su države članice s velikom uspješnosti, tj. one

koje su ostvarile srednjoročni proračunski cilj. S obzirom na to da su države članice koje su

ostvarile svoj srednjoročni proračunski cilj u skladu i s odredbama preventivnog dijela, to daje

točniju sliku ukupne usklađenosti u svim državama.

13

82. Fiskalna uspješnost država članica na koje se primjenjuje korektivni dio Pakta o stabilnosti i

rastu ne daje točnu ocjenu uspješnosti preventivnog dijela Pakta o stabilnosti i rastu jer ta dva dijela

Pakta imaju različite skupove pravila.

Vidjeti odgovor na odlomak 77. o izvješću Europskog revizorskog suda o postupku u slučaju

prekomjernog deficita.

83. Korektivni dio Pakta o stabilnosti i rastu nije uređen istom uredbom kao preventivni dio.

Nominalna priroda svojstvena za korektivni dio Pakta o stabilnosti i rastu, koji je usmjeren na prag

od 3 % BDP-a iz Ugovora, znači da iako Komisija od država članica obuhvaćenih preporukama

postupka u slučaju prekomjernog deficita traži strukturne prilagodbe, ona ne može ubrzati postupak

kada država članica ispuni glavne ciljeve.

Komisija je opravdala produljenja rokova za dovršetak postupka u slučaju prekomjernog deficita u

određenim slučajevima u svom odgovoru na tematsko izvješće Europskog revizorskog suda iz

2016. „Kako bi se zajamčila djelotvorna provedba postupka u slučaju prekomjernog deficita,

potrebna su dodatna poboljšanja”.

https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR16_10/SR_EDP_HR.pdf

85. Korektivni dio omogućuje državama članicama da prate strategiju postizanja glavnih ciljeva na

temelju poboljšanja makroekonomskih uvjeta, bez ulaganja potrebnog fiskalnog napora. Potrebno je

napomenuti da Komisija i Vijeće u preporukama postupka u slučaju prekomjernog deficita

propisuju fiskalne napore koji su u strukturnom smislu u skladu s onima iz preventivnog dijela.

Međutim, nije moguće pokrenuti postupovne mjere ako država članica ispuni svoje glavne ciljeve.

Prevladavajuća priroda korektivnog dijela nominalna je jer se temelji na pragu ukupnog deficita od

3 % BDP-a iz Ugovora. Komisija smatra da prosjek napora iz korektivnog i preventivnog dijela

stoga ne odražava točno zahtjev koji je stvarno obvezujući za države članice.

88. Najnoviji podaci pokazuju znatno poboljšanje strukturnog salda Portugala posljednjih godina,

pri čemu je od 2013. do 2017. zabilježeno poboljšanje od 2 % BDP-a, čime se Portugal nalazi 1,4 %

BDP-a od postizanja srednjoročnog proračunskog cilja.

89. Na Francusku i Španjolsku primjenjivao se korektivni dio tijekom gotovo cijelog predmetnog

razdoblja, što znači da zahtjevi matrice nisu imali postupovne posljedice.

90. Komisija smatra da brzina prilagodbe u okviru korektivnog dijela ne pruža informacije o

djelotvornosti preventivnog dijela Pakta o stabilnosti i rastu jer se njime upravlja različitim skupom

alata.

92. Vidjeti odgovor na odlomak 83. o produljenju rokova za postupak u slučaju prekomjernog

deficita.

98. Ublažavanjem strukturnog salda Estonije 2017. nisu prekršeni zahtjevi preventivnog dijela.

99. Komisija smatra da je njezina upotreba fleksibilnosti, uključujući razinu diskrecije,

proporcionalna, primjerena i ekonomski opravdana. Tek su relativno nedavno neobične značajke

oporavka europskog gospodarstva išle u prilog potrebi za oprezom u primjeni fiskalne

konsolidacije. Konkretno, nedostatak inflacijskih pritisaka, veliki suficit tekućeg računa za

europodručje i kontinuirano visoke stope nezaposlenosti u nekim državama članicama ukazivali su

na nastavak određenog stupnja stagnacije gospodarstva. Zbog tih zabrinutosti i povećanja

geopolitičke nesigurnosti Komisija je smatrala da bi se razboritom primjenom fiskalnih pravila

nastojalo osigurati da prevelike fiskalne prilagodbe ne ugroze oporavak koji je u mnogim državama

članicama još uvijek osjetljiv. Stoga se Komisija, u dogovoru s državama članicama, koristila

fleksibilnošću kako bi prilagodila fiskalne zahtjeve u kontekstu cikličkih uvjeta.

14

102. Komisija se slaže da se u njezinoj najnovijoj ocjeni točnosti predviđanja u nekim slučajevima

mogu pronaći dokazi o otklonu pri upotrebi određene metodologije. Međutim, naglašava da je u

ocjeni zaključeno i da su Komisijina gospodarska predviđanja točnija od tržišnih i usporediva su s

predviđanjima drugih međunarodnih institucija. Osim toga, točnost Komisijinih projekcija troškova

ovisit će i o nizu drugih čimbenika, kao što su predviđanje za primarni saldo i prilagodbe stanja i

tokova.

103. Svrha je redovnih ocjena točnosti predviđanja institucionalno učenje i Komisija neprestano

nastoji poboljšati točnost svojih predviđanja. U proteklim je godinama uložen znatan napor u razvoj

dodatnih alata za kvantitativno predviđanje. U nedavnoj vanjskoj ocjeni usluga predviđanja (u

pripremi) zaključeno je da su predviđanja visokokvalitetna i da su postupci predviđanja učinkoviti.

108.

Prva alineja: Komisijina razmatranja o tom pitanju navedena su u odgovorima na opažanja 58. i 59.

o potrebi poštovanja opravdanih očekivanja država članica.

U prvom slučaju, kada se zahtjev za prilagodbu izvodi iz matrice, on se temelji na projekciji jaza

outputa u godini t-1 za godinu t u proljetnoj prognozi i odmrzava se samo ako gospodarstvo uđe u

vrlo nepovoljna ili iznimno nepovoljna gospodarska razdoblja. U drugom slučaju, referentna stopa

za referentno mjerilo za rashode u godini t temelji se na projekcijama godine t-1 u proljetnim

predviđanjima i ne ažurira se za naknadna predviđanja.

Vidjeti odgovor na odlomak 60. o praktičnim problemima određivanja udaljenosti od srednjoročnog

proračunskog cilja na temelju predviđanja tekuće godine.

Druga alineja: izglađivanje ulaganja u razdoblju od četiri godine nije utvrđeno Uredbom. Međutim,

o tom izglađivanju potpuno se raspravilo i dogovoreno je s državama članicama u odborima

Ecofina. Stoga je ono opisano u Kodeksu postupanja, gdje se navodi: „Zbog potencijalno vrlo

velike varijabilnosti rashoda za ulaganja, osobito u slučaju malih država članica, trebali bi se

prilagoditi ukupni državni rashodi tako da se odredi prosjek rashoda za ulaganje tijekom četiri

godine.” Drugim riječima, uvedeno je izglađivanje kako bi se izbjeglo da se manje države s nižim

BDP-om po stanovniku kazne zbog nejednakomjernosti javnih ulaganja. To je osobito važno pitanje

za neke nove države članice EU-a u kojima su strukturni fondovi EU-a znatna sastavnica ukupnog

ulaganja jer se kod povlačenje tih sredstava u pojedinim godinama mogu javiti najviše i najniže

vrijednosti.

117. Komisija smatra da je prijelaz između 2014. i 2015. bio dosljedan. Komisija je u potpunom

dogovoru s državama članicama donijela praktičnu političku odluku kako bi tijekom prijelaza

osigurala dosljednost proračunskih ciljeva prema kojima su se države članice ocjenjivale. Tim je

rješenjem osigurano da se uvođenjem matrice objavljene u Komunikaciji o fleksibilnosti iz siječnja

2015. određene države članice tijekom prijelaza ne dovedu u nepovoljan položaj promjenom

utvrđenog proračunskog zahtjeva za 2015.

121. Preporuke po državama članicama iz 2018. bile su namijenjene postizanju dvaju ciljeva,

jačanju oporavka koji je u tijeku i osiguravanju fiskalne održivosti, a istodobno su trebale ostati

kratke i jednostavne, kako bi ih javnost bolje razumjela. To je značilo da, za razliku od prethodne

prakse, fiskalne preporuke po državama članicama nisu uključivale preporuke za potrebne

prilagodbe za 2018. Vidjeti odgovor na odlomak 33 za podrobno objašnjenje. Naposljetku, uvodne

izjave i preporuke po državama članicama jednako su vrijedne u pogledu njihove pravne snage.

124. Komisija smatra da su smjernice jasne i pravilno formulirane za svaku pojedinu državu članicu

ovisno o njezinu fiskalnom položaju.

ZAKLJUČCI I PREPORUKE

15

127. Uloga je preventivnog dijela postizanje fiskalne održivosti uz istovremeno predviđanje

mogućnosti prilagodbe fiskalnih politika uzimajući u obzir ekonomske uvjete. Srednjoročnim

proračunskim ciljem operacionalizira se ta potreba za uspostavljanjem ravnoteže između razborite

fiskalne politike utvrđene srednjoročno do dugoročno i olakšavanja djelovanja automatskih

stabilizatora. Stoga je pri provedbi potrebnih poboljšanja održivosti duga i makrostabilizacije

ključna funkcija Komisije i Vijeća osigurati državama članicama da nastave stabilno napredovati

prema postizanju svojeg srednjoročnog proračunskog cilja.

129. Komisija svoje diskrecijske ovlasti izvršava u potpunosti u skladu s pravnim okvirom, koji su

dogovorili suzakonodavci, te transparentno i uz potpuno savjetovanje s državama članicama u

odgovarajućim odborima. Komisija se nikako ne slaže sa zaključkom Europskog revizorskog suda

da je Komisija upotrijebila svoje diskrecijske ovlasti kako bi smanjila zahtjeve za prilagodbu.

Diskrecijske ovlasti upotrebljavale su se u skladu s Uredbom, kojom se priznaje širi kontekst

srednjoročne održivosti, na primjer, potreba za izbjegavanjem kontraproduktivnih fiskalnih

prilagodbi, uloga strukturnih reformi i ulaganja u povećanju potencijalnog rasta i potreba da se

dopuste događanja koja nisu pod kontrolom vlade.

130. Matrica i operacionalizacija klauzula o fleksibilnosti utvrđene su u Komunikaciji Komisije iz

2015. Međutim, posebne odredbe u Uredbi potječu iz reforme iz 2005.

Neovisno o tome, parametri prilagodbe u matrici i klauzule o fleksibilnosti utvrđeni su i

primijenjeni u potpunosti u skladu s pravnim okvirom te transparentno i uz potpuno savjetovanje s

državama članicama u odgovarajućim odborima.

131. Diskrecijsko pravo uvedeno je kako bi se uspostavilo utvrđivanje odgovarajuće fiskalne

politike u slučajevima u kojima ukupne stope rasta ne odražavaju nužno potencijalno osjetljivu

prirodu oporavka u pojedinim državama članicama, a u obzir se uzima i mogući kontraproduktivni

učinak prevelike fiskalne konsolidacije na ta gospodarstva.

132. U tekućim se godinama nastavlja napredak prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog

cilja, iako u manjoj mjeri nego u početnom razdoblju oporavka.

133. Komisija smatra da se provedbenim pravilima trenutačnog okvira Pakta o stabilnosti i rastu,

koja su nakon intenzivnih rasprava utvrđena u zajedničkom sporazumu s državama članicama, ne

slabi okvir Pakta o stabilnosti i rastu, već se opći ciljevi Uredbe čine operativnima.

134. Prvo, Komisija napominje da korektivni dio Pakta o stabilnosti i rastu nije uređen istom

uredbom kao preventivni dio. Drugo, Komisija smatra da je korektivni dio u zadnjih nekoliko

godina ukupno bio uspješan, a to dokazuje činjenica da se broj država članica u okviru postupka u

slučaju prekomjernog deficita smanjio s 24 u 2011. na samo tri 2017.

S obzirom na to, nominalna priroda svojstvena za korektivni dio Pakta o stabilnosti i rastu, koji je

usmjeren na prag od 3 % BDP-a iz Ugovora, znači da iako Komisija od država članica obuhvaćenih

preporukama postupka u slučaju prekomjernog deficita traži strukturne prilagodbe, ona ne može

ubrzati postupak kada država članica ispuni glavni cilj. Komisijini pokušaji da riješi to stanje nisu

dobili potporu država članica.

Vidjeti odgovor na odlomak 83. o produljenju rokova za postupak u slučaju prekomjernog deficita.

135. Komisija i države članice započele su intenzivne rasprave kako bi razvile zajedničko

razumijevanje potrebno da bi se utvrdila razina podrobnosti potrebna za provedbu svih aspekata

okvira Pakta o stabilnosti i rastu. Svrha je tih pravila operacionalizirati široke ciljeve Uredbe te one

ne sprečavaju Komisiju i države članice da se dogovore o bilo kakvim daljnjim prilagodbama

okvira Pakta o stabilnosti i rastu koje su potrebne.

16

Iako je Komisija odgovorna za ocjenu usklađenosti država članica s preventivnim dijelom,

provedba pravila u podijeljenoj je nadležnosti Komisije i Vijeća. Komisija smatra da djelovanje bez

savjetovanja s državama članicama ne bi bilo produktivno ili korisno za dugoročnu vjerodostojnost

okvira. Za oblikovanje fiskalnog okvira svojstvena je višestranost i savjetovanje s državama

članicama ključno je kako bi se osigurala odgovornost za pravila, a time se u konačnici pridonosi i

usklađenosti i provedbi.

1. preporuka

(a) Komisija ne prihvaća preporuku jer se Uredbom 1466/97 posebno predviđa dopušteni prostor za

odstupanja od 0,25 % BDP-a i Komisija ne može uvesti ograničenja, tj. u pogledu akumulacije

odstupanja koja nisu značajna, koja su u suprotnosti s Uredbom. Komisija izražava zabrinutost da bi

se sustavno preoblikovanje matrice na taj način moglo smatrati izbjegavanjem prostora za

odstupanje koji je predviđen Uredbom. Osim toga, odstupanje od 0,25 % propisano je Uredbom

kako bi se uzele u obzir poteškoće u izračunu strukturnog salda i svojstvena nesigurnost u

oblikovanju i provedbi proračunske politike. Ti čimbenici mogu dovesti do toga da u državama

članicama dođe do malog odstupanja od njihova cilja zbog pitanja koja nisu pod kontrolom vlade.

(b) Komisija ne prihvaća preporuku. Kategorizacijom parametara u matrici već se utvrđeni stroži

zahtjevi za države članice s visokim razinama duga. Međutim, zakonodavstvom se ne predviđa

usklađivanje zahtjeva preventivnog dijela s referentnim mjerilom za smanjenje duga. Štoviše,

zakonodavstvom se izričito zahtijeva da Komisija ocijeni relevantne čimbenike kada ocjenjuje

usklađenost s referentnim mjerilom za smanjenje duga i ono se stoga ne može smatrati apsolutnim

pravilom.

(c) Komisija djelomično prihvaća preporuku, točnije, u mjeri u kojoj to zahtijeva pregled

učinkovitosti matrice, s obzirom na to da Komisija trenutačno provodi šire preispitivanje rješenja za

fleksibilnost koje se zahtijeva na temelju Zajednički dogovorenog stajališta s državama članicama.

Komisija ne može prejudicirati ishod tog postupka.

138. Komisija odlučno odbacuje zaključak Europskog revizorskog suda da je upotreba klauzule o

strukturnim reformama izašla izvan okvira cilja Uredbe.

Prvo, odredbe Uredbe na temelju kojih Komisija primjenjuje tu fleksibilnost starijeg su datuma i

uglavnom su uvedene reformom zakonodavstva iz 2005.

Drugo, iako privremeno odstupanje na temelju klauzule o strukturnim reformama nije izravno

povezano sa stvarnim proračunskim troškovima reforme, ni Uredbom se ne predviđa takva

poveznica, osobito zbog toga što bi te troškove moglo biti teško izmjeriti i/ili imaju ograničen

izravni fiskalni učinak. Doista, mogu postojati vrlo korisne strukturne reforme koje ne uzrokuju

znatne izravne proračunske troškove, ali ipak imaju znatne gospodarske ili političke troškove, na

primjer reforme tržišta rada ili pravosudne reforme. U tim bi slučajevima izravno povezivanje

privremenog odstupanja s proračunskim troškovima zapravo poništilo namjeru klauzule da djeluje

kao poticaj.

Važno je istaknuti da se o pristupu koji je Komisija primijenila opširno raspravljalo s državama

članicama, što je dovelo do objave Zajednički dogovorenog stajališta o fleksibilnosti u okviru Pakta

o stabilnosti i rastu početkom 2016.

139. Tehničko rješenje privremenog odstupanja od srednjoročnog proračunskog cilja ili kretanja

prilagodbe znači da se potrošnja povećava u odnosu na osnovicu (tj. kretanje rashoda bez

privremenog odstupanja) svake godine dok se ne postigne srednjoročni proračunski cilj. Rješenje

odstupanja dogovoreno je s Vijećem kako bi se izbjegao isprekidani obrazac fiskalnih prilagodbi i

osigurala jednakost postupanja u svim državama članicama ovisno o njihovoj udaljenosti od

srednjoročnog proračunskog cilja. Osim ako je klauzula povezana s izravnim troškovima

17

povezanima s reformom, potrebna nadoknada za vraćanje potrošnje na izvorno kretanje u godini

nakon primjene klauzule podrazumijevalo bi dodatnu fiskalnu prilagodbu povrh standardnog

zahtjeva za državu članicu te godine. To bi znatno smanjilo poticaj za strukturne reforme koje

nemaju znatne fiskalne troškove, ali ipak zahtijevaju poticaj koji može pružiti upotreba klauzule.

140. Postoji snažan razlog za pristup koji su dogovorili Komisija i Vijeće i koji je utvrđen u

Zajednički dogovorenom stajalištu o fleksibilnosti. Klauzulom se žele uzeti u obzir javna ulaganja

koja se mogu smatrati ekonomski istovjetnima strukturnim reformama jer pozitivno utječu na

potencijalni rast i održivost javnih financija te su stoga povezana s određenim projektima koje

sufinancira EU. Uvjetom prihvatljivosti prema kojem se nominalno ulaganje ne bi trebalo smanjiti

trebalo bi se osigurati da se ulaganja koja se financiraju sredstvima EU-a ne upotrebljavaju kao

zamjena za ulaganja koja se financiraju nacionalno.

141. Komisija smatra da osigurava da prihvatljivi budu samo rashodi izravno povezani s klauzulom

o neuobičajenim događajima. Opširan primjer iz posebnog slučaja naveden je u odgovoru Komisije

na odlomak 57.

2. preporuka

(a) Komisija ne prihvaća preporuku jer smatra da bi se zahtijevanom prilagodbom oslabila

učinkovitost klauzule o strukturnim reformama. Privremeno odstupanje na temelju klauzule o

strukturnim reformama nije izravno povezano sa stvarnim proračunskim troškovima reforme jer

neke vrlo korisne strukturne reforme ne uzrokuju uvijek znatne izravne proračunske troškove, dok

te reforme imaju znatne gospodarske ili političke troškove. U tim bi slučajevima izravno

povezivanje privremenog odstupanja s proračunskim troškovima zapravo poništilo namjeru

klauzule da djeluje kao poticaj.

Osim toga, s obzirom na to da se odstupanje ne temelji na jednokratnim troškovima, preporučeni

zahtjev da se potrošnja vrati na izvorno kretanje u godini nakon primjene klauzule podrazumijevalo

bi dodatnu fiskalnu prilagodbu povrh standardnog zahtjeva za državu članicu te godine.

Oblikovanje odstupanja dogovoreno je s Vijećem kako bi se izbjegao nastanak isprekidanog

obrasca fiskalne prilagodbe.

(b) Komisija ne prihvaća preporuku da se klauzula prestane primjenjivati u njezinu trenutačnom

obliku jer smatra da je klauzula o ulaganjima važan element paketa fleksibilnosti uvedenog 2015.

kako bi se podržao rast u EU-u na fiskalno održiv način, prvenstveno poticanjem javnog ulaganja

kojim se potiče rast. S obzirom na to, klauzula se trenutačno preispituje kao dio šireg preispitivanja

rješenja za fleksibilnost koje se zahtijeva na temelju Zajednički dogovorenog stajališta. Komisija će

Gospodarski i financijski odbor izvijestiti o rezultatima svojeg preispitivanja u lipnju 2018., ali ne

može prejudicirati ishod tog rada.

(c) Komisija prihvaća preporuku.

142. Komisija je dala službene odgovore o produljenju rokova za dovršetak postupka u slučaju

prekomjernog deficita u određenim slučajevima u posebnom izvješću Europskog revizorskog suda

„Kako bi se zajamčila djelotvorna provedba postupka u slučaju prekomjernog deficita, potrebna su

dodatna poboljšanja” iz 2016.

Komisija i Vijeće preporučuju da države članice obuhvaćene postupkom u slučaju prekomjernog

deficita ostvare strukturne prilagodbe u skladu sa zahtjevima preventivnog dijela. Međutim,

Uredbom se Komisiji i Vijeću ne osiguravaju alati za provedbu potrebnih strukturnih prilagodbi za

države članice u korektivnom dijelu Pakta o stabilnosti i rastu u okolnostima u kojima se

preporučeni ciljevi ukupnog deficita ostvaruju na temelju gospodarskog rasta i bez ostvarivanja tih

preporučenih ciljeva strukturne prilagodbe.

18

3. preporuka

Komisija djelomično prihvaća preporuku.

Komisija je u prošlosti iznijela mogućnosti kojima se nastojalo osigurati da se ostvare potrebne

strukturne prilagodbe u okviru korektivnog dijela, osobito predviđanjem revizije preporuke

postupka u slučaju prekomjernog deficita u slučajevima pozitivnih ekonomskih iznenađenja u

odnosu na scenarij na kojem se temeljila početna preporuka, ali države članice nisu podržale taj

prijedlog. Komisija je otvorena za mogućnost ponovnog razmatranja tog pitanja i dobivanje potpore

za te prijedloge među državama članicama. Međutim, Komisija se u ovoj fazi ne može obvezati na

podnošenje obavijesti Gospodarskom i financijskom odboru.

143. Komisija stalno nastoji poboljšati čitljivost i transparentnost svih materijala povezanih s

Paktom o stabilnosti i rastu te je spremna na raspravu s državama članicama o mogućim

poboljšanjima predložaka programa stabilnosti i konvergencije.

Komisija se slaže da postoji prostor za poboljšanje transparentnosti u pogledu ocjene fiskalnih

mjera i u tu je svrhu tijekom 2017. započela intenzivne rasprave s državama članicama kako bi

poboljšala točnost i transparentnost ocjena tih mjera.

Kad je riječ o predstavljanju rezultata svojih ocjena, Komisija uvijek nastoji poboljšati

obavješćivanje o obrazloženjima na kojima temelji svoje preporuke i razmotrit će posebne

prijedloge Europskog revizorskog suda.

4. preporuka

(a) Komisija prihvaća preporuku. Komisija od 2017. surađuje s državama članicama na razvoju

postupka za poboljšanje točnosti i transparentnosti procjene fiskalnih mjera te je spremna izmijeniti

Kodeks postupanja kako bi odražavao sve potrebne promjene koje proizađu iz tog postupka, ako se

države članice s time slože. Međutim, bit će važno da se u svim tim promjenama napravi razlika

između različite prirode mjera za prihode i rashode.

(b) Komisija prihvaća preporuku.

(c) Komisija prihvaća preporuku.

(d) Komisija prihvaća preporuku.

144. Komisija smatra da upotreba fiksiranja odražava potrebu da se ex ante odredi potrebna razina

proračunske prilagodbe kako bi se olakšalo srednjoročno proračunsko planiranje država članica i

kako bi se poštovala njihova opravdana očekivanja u tom pogledu.

Iako ono nije utvrđeno u Uredbi, izglađivanje ulaganja u razdoblju od četiri godine u potpunosti je

raspravljeno i dogovoreno s državama članicama u odborima Ecofina. Stoga je ono jasno opisano u

Kodeksu postupanja, gdje se navodi: „Zbog potencijalno vrlo velike varijabilnosti rashoda za

ulaganja, osobito u slučaju malih država članica, trebali bi se prilagoditi ukupni državni rashodi

tako da se odredi prosjek rashoda za ulaganje tijekom četiri godine.”

145. Komisija smatra da se simetričnim odmrzavanjem potrebne prilagodbe ne bi poštovala

opravdana očekivanja država članica da se procjena obavlja u odnosu na potrebnu razinu

proračunske prilagodbe koju je Komisija propisala kada je država članica planirala i dogovarala

svoju proračunsku strategiju.

5. preporuka

(a) Komisija ne prihvaća preporuku jer bi se njezinom provedbom prekršila opravdana očekivanja

država članica da se procjena obavlja u odnosu na cilj fiskalne prilagodbe utvrđen u vrijeme

postupka planiranja proračuna. U svakom slučaju, zahtjevi se temelje na najpovoljnijoj seriji

19

podataka samo kada je riječ o izračunu udaljenosti od srednjoročnog proračunskog cilja, a zahtjevi

iz matrice ažuriraju se samo u ograničenom broju opravdanih okolnosti na temelju načela

odmrzavanja.

(b) Komisija ne prihvaća preporuku jer je izglađivanje ulaganja uspostavljeno kako bi se riješio

rastući problem fluktuacija javnog ulaganja u nekim državama članicama uzrokovan vanjskim

čimbenicima. O tom se konceptu raspravljalo i dogovoren je s državama članicama u odborima

Ecofina te je stoga jasno opisan u Kodeksu postupanja.

(c) Komisija ne prihvaća preporuku jer bi se njezinom provedbom prekršila opravdana očekivanja

država članica da se procjena obavlja u odnosu na cilj fiskalne prilagodbe utvrđen u vrijeme

planiranja proračuna.

6. preporuka

(a) Komisija prihvaća preporuku.

(b) Komisija prihvaća preporuku.

Događaj Datum

Donošenje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije 20. 9. 2016.

Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se provodi revizija)

11. 4. 2018.

Usvajanje završnog izvješća nakon raspravnog postupka 13. 6. 2018.

Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se provodi revizija) na svim jezicima

Engleski: 28. 6. 2018. Ostali jezici: 19. 7. 2018.

ISBN 978-92-847-0297-8doi:10.2865/503274QJ-AB-18-015-HR-N

Europska Komisija vrlo učestalo primjenjuje diskrecijske ovlasti koje su joj dodijeljene Uredbom o preventivnom dijelu Pakta kako bi smanjila stope potrebnih prilagodbi, kako pri utvrđivanju provedbenih pravila tako i u pojedinačnim odlukama. Sud smatra da se spojem parametara iz matrice, dopuštenih odstupanja i klauzula o fleksibilnosti ugrožava dostizanje ciljne vrijednosti koja je utvrđena u Uredbi, prema kojoj je tijekom poslovnog ciklusa potrebno ostvariti prosječnu godišnju prilagodbu od 0,5 % BDP a. To sprječava države članice da ostvare svoje srednjoročne ciljeve u razumnom roku. Posebno zabrinjava što se u nizu država članica s visokim razinama javnog duga prilagodba ostvaruje vrlo sporo ili čak izostaje. Stoga je potrebno preispitati i postrožiti provedbena pravila i praksu Komisije.

© Europska unija, 2018.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

EUROPSKI REVIZORSKI SUD 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1

Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx Internetske stranice: eca.europa.euTwitter: @EUAuditors