Tematsko izvješće Intervencija Komisije u grčku financijsku krizu

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU a)

HR 2017. BR. 17

1977 - 2017

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Revizorski tim

Ovo izvješće izradilo je IV. revizijsko vijeće, koje je specijalizirano za područja reguliranja tržišta i konkurentnog gospodarstva. Ulogu izvjestitelja za ovo izvješće ima član Suda Baudilio Tomé Muguruza, doajen navedenog revizijskog vijeća. Pri izradi izvješća potporu su mu pružali djelatnici njegova ureda Daniel Costa de Magalhães, Ignacio García de Parada Miranda i Simon Dennett, ravnatelj Zacharias Kolias te voditeljica radnog zadatka Kamila Lepkowska. Revizorski tim činili su Efstathios Efstathiou, Athanasios Koustoulidis, Adrian Savin, Giuseppe Diana, Marion Schiefele i Natalia Krzempek.

Slijeva nadesno: Daniel Costa de Magalhães, Giuseppe Diana, Marion Schiefele, Adrian Savin, Kamila Lepkowska, Simon Dennett, Baudilio Tomé Muguruza, Ignacio García de Parada Miranda, Efstathios Efstathiou, Zacharias Kolias, Natalia Krzempek.

2

SADRŽAJ

Odlomak

Pokrate

Sažetak I. – XIV.

O ovom izvješću I.

O programima prilagodbe za Grčku II. – V.

Kako je Sud proveo reviziju VI. – VII.

Što je Sud utvrdio VIII. – XIII.

Što Sud preporučuje XIV.

Uvod 1. – 15.

Tri programa ekonomske prilagodbe za Grčku 1. – 6.

Ciljevi programa 7.

Partneri u provedbi programa i uloga europskih institucija 8. – 10.

Proces izrade programa 11. – 15.

Revizijski pristup 16. – 20.

Opažanja 21. – 130.

Dio I. – Upravljanje programima ekonomske prilagodbe za Grčku 21. – 54.

Rješenja za definiranje uvjeta programa i praćenje njihova ispunjavanja 22. – 40.

Hitnost situacije na začetku programa 22. – 23.

Postupci i ishod definiranja programa 24. – 28.

Sveobuhvatna strategija rasta 29. – 30.

Politička nestabilnost tijekom programskog razdoblja 31. – 32.

Postupci praćenja 33. – 35.

Praksa obavljanja praćenja 36. – 40.

Suradnja s partnerima u provedbi programa 41. – 43.

Ekonomske pretpostavke programa 44. – 54.

3

Prednosti i nedostatci primijenjene metodologije 45. – 48.

Ispitivanja osjetljivosti i obrazloženje pretpostavki 49. – 51.

Točnost i prilagodbe 52. – 54.

Dio II. – Definiranje i provedba reformi 55. – 102.

Porezni sustav 58. – 66.

Definiranje uvjeta – porezne politike 59. – 62.

Definiranje uvjeta – naplata poreznih dugovanja 63. – 64.

Provedba i rezultati 65. – 66.

Reforma javne uprave 67. – 76.

Definiranje uvjeta 68. – 73.

Provedba i rezultati 74. – 76.

Reforme financijskog sektora 77. – 94.

Definiranje uvjeta 79. – 93.

Očekivani financijski rezultati 94.

Reforme tržišta rada 95. – 102.

Definiranje uvjeta 97. – 100.

Provedba i rezultati 101. – 102.

Dio III. – Ostvarivanje ciljeva programa 103. – 130.

Osiguravanje fiskalne održivosti 107. – 116.

Pristup tržištima 108.

Uporaba sredstava i financiranje nakon provedbe programa 109. – 110.

Fiskalna konsolidacija 111. – 114.

Održivost mirovinskog sustava 115. – 116.

Ponovna uspostava financijske stabilnosti 117. – 123.

Solventnost 118.

Kreditni rizik i kvaliteta imovine 119. – 120.

4

Likvidnost 121.

Profitabilnost 122. – 123.

Oživljavanje rasta 124. – 130.

Gospodarski rast i njegov kontekst 125. – 128.

Cijene i nezaposlenost 129. – 130.

Zaključci i preporuke 131. – 146.

Upravljanje programima ekonomske prilagodbe za Grčku 131. – 138.

Definiranje i provedba reformi 139. – 143.

Ostvarivanje ciljeva programa 144. – 146.

Odgovori Komisije

Prilog I. – Kronološki pregled grčke gospodarske krize

Prilog II. – Kontrole kapitala

Prilog III. – Nedostaci u praćenju ispunjavanja uvjeta

Prilog IV. – Reforme poreznog sustava

Prilog V. – Razvoj metodologije za izračun manjka financijskih sredstava

Prilog VI. – Točnost makroekonomskih projekcija

Prilog VII. – Uvjeti s čijim se ispunjavanjem kasnilo i neispunjeni uvjeti

Prilog VIII. – Javna uprava

Prilog IX. – Reforme financijskog sektora

Prilog X. – Financijska stabilnost

Prilog XI. – Održivi rast

5

POKRATE

BDP: bruto domaći proizvod

EDP: postupak u slučaju prekomjernog deficita

EFFS: Europski fond za financijsku stabilnost

ESB: Europska središnja banka

ESM: Europski stabilizacijski mehanizam

ESR: Europski sustav računa

GFFS: Grčki fond za financijsku stabilnost

GU ECFIN: Glavna uprava Europske komisije za gospodarske i financijske poslove

MEFS: Mehanizam za europsku financijsku stabilnost

MMF: Međunarodni monetarni fond

OECD: Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj

SSM: jedinstveni nadzorni mehanizam

UFEU: Ugovor o funkcioniranju Europske unije

6

SAŽETAK

O ovom izvješću

I. Sud je ispitao način na koji je Europska komisija upravljala trima programima

ekonomske prilagodbe za Grčku, vodeći računa o institucijskoj strukturi različitih

instrumenata financijske pomoći koji su se primjenjivali. Kad je riječ o programu koji je u

tijeku revizija je bila usmjerena na aspekte njegova definiranja. Za financiranje prvog

programa (Kreditni instrument za Grčku) 2010. godine izdvojeno je 110 milijardi eura, za

financiranje drugoga (EFFS, 2012.) 172,6 milijardi eura te trećega (ESM, 2015.) 86 milijardi

eura. Sredinom 2017. Grčkoj je i dalje bila potrebna vanjska financijska potpora te je Sud

utvrdio da su ciljevi tih programa ostvareni tek u ograničenoj mjeri. Općenito govoreći,

načinom na koji su programi definirani omogućen je napredak reformi u Grčkoj, ali Sud je

utvrdio nedostatke. Sud Komisiji iznosi niz preporuka za buduće programe potpore.

O programima prilagodbe za Grčku

II. Od svojeg ulaska u europodručje Grčka je bilježila snažan gospodarski rast potaknut

jednostavnim pristupom kreditima te blagom fiskalnom politikom. Međutim, svjetska

financijska kriza 2008. i 2009. godine razotkrila je slabosti te zemlje: rastuće

makroekonomske neravnoteže, visoke razine javnog i vanjskog duga, slabu konkurentnost na

stranim tržištima, neodrživ mirovinski sustav i nezadovoljavajuće djelovanje institucija.

Navedeni nedostatci, u spoju s otkrićem da su službeni statistički podatci prikazivani

netočno, utjecali su na međunarodno povjerenje. Cijena koju je Grčka bila prisiljena plaćati

kako bi se zaduživala na financijskim tržištima postala je neodrživa te je u travnju 2010. ta

zemlja od država članica europodručja i MMF-a zatražila financijsku pomoć.

III. Prvi program ekonomske prilagodbe za Grčku dogovoren je 2010. te je za njegovo

financiranje izdvojeno 110 milijardi eura. Međutim, unatoč poduzetim fiskalnim i

strukturnim mjerama te restrukturiranju duga 2012., to nije bilo dovoljno da se Grčkoj opet

omogući pristup financiranju na tržištima. Stoga su dogovorena još dva programa te je za

prvi od njih 2012. izdvojeno 172,6 milijardi eura, a za drugi 2015. 86 milijardi eura.

7

IV. Programi prilagodbe bili su usmjereni na rješavanje ekonomskih neravnoteža u Grčkoj,

a time i na sprječavanje širenja grčke gospodarske krize na ostatak europodručja. Tim

programima nastojalo se uspostaviti pouzdano i održivo gospodarsko i financijsko stanje u

Grčkoj te joj ponovno omogućiti da sve svoje potrebe u cijelosti financira na financijskim

tržištima. Pružanje pomoći ovisilo je o uvjetima u području relevantnih politika koji su

utvrđeni sporazumom između grčkih vlasti i zajmodavaca. Tim su uvjetima obuhvaćene

gotovo sve funkcije grčke države, a odnosili su se na tri glavna cilja: fiskalnu održivost,

financijsku stabilnost i ponovni rast. Europska komisija provjeravala je ispunjava li Grčka te

uvjete te je o tome izvješćivala.

V. Komisija je upravljala programima prilagodbe u suradnji s Europskom središnjom

bankom u ime europskih zajmodavaca za svaki program: u prvome su to bile države članice

europodručja, u drugome Europski fond za financijsku stabilnost, a u trećemu Europski

stabilizacijski mehanizam.

Kako je Sud proveo reviziju

VI. Sud je ispitao je li Komisija primjereno upravljala programima prilagodbe za Grčku.

Posebno je ispitao sljedeće:

• Je li Komisija uspostavila primjerena rješenja za upravljanje programima?

• Jesu li uvjeti u području relevantnih politika primjereno definirani i djelotvorno

primijenjeni?

• Jesu li ostvareni glavni ciljevi programa prilagodbe?

VII. U skladu s ovlastima Suda da obavlja revizije učinkovitosti upravljanja ESB-a, Sud je

pokušao ispitati ulogu Banke u programima ekonomske prilagodbe za Grčku. Međutim, ESB

je doveo u pitanje ovlasti Suda u tom području te nije pružio dovoljno dokaza, pa Sud stoga

nije bio u mogućnosti osvrnuti se na ulogu ESB-a u programima za Grčku.

Što je Sud utvrdio

VIII. Na početku provedbe programa za Grčku Komisija nije imala iskustva u upravljanju

takvim procesom. Postupci su utvrđeni nakon gotovo godinu dana, ali su bili usredotočeni na

formalna rješenja za odobravanje dokumenata, protok informacija i određivanje datuma za

8

isplatu sredstava. Nisu postojale posebne interne smjernice Komisije za stvarno definiranje

uvjeta programa, na primjer u pogledu njihova opsega ili razine detaljnosti. Unatoč sve

većem broju uvjeta, u prvom i drugom programu nije bilo na odgovarajući način utvrđeno

kojim uvjetima treba dati prednost u smislu njihove relativne važnosti te oni nisu bili

uključeni u širu strategiju za tu zemlju. Komisija je uspješno uspostavila funkcionalan sustav

za procjenu uvjeta, no Sud je u njemu utvrdio određene nedostatke, posebice u vezi s

procjenom provedbe strukturnih reformi.

IX. Unatoč složenim institucijskim rješenjima u okviru programa, operativne pojedinosti o

suradnji Komisije s partnerima u provedbi programa, u prvom redu MMF-om i ESB-om, nisu

nikada formalno dogovorene.

X. Opći ekonomski okvir za definiranje programa temeljio se na izračunu manjka

financijskih sredstava i makroekonomskim projekcijama. Komisija je redovito ažurirala svoju

analizu u tom pogledu, dok je točnosti projekcija bila usporediva s projekcijama drugih

međunarodnih organizacija. Međutim, Sud je utvrdio nedostatke u dokumentaciji,

obrazloženju pretpostavki i kontrolama kvalitete.

XI. Dubinska analiza definiranja i provedbe reformi u četirima ključnim područjima politike

(porezni sustav, javna uprava, tržište rada i financijski sektor) dala je neujednačene rezultate.

Reforme poreznog sustava i javne uprave omogućile su fiskalne uštede, ali provedba

strukturnih komponenti bila je manje zadovoljavajuća. Tržište rada postalo je fleksibilnije i

konkurentnije, dok su daljnje regulatorne promjene još u tijeku u okviru trećeg programa.

Financijski sektor u velikoj je mjeri restrukturiran, ali uz veliki trošak od 45 milijardi eura, koje

su ubrizgane kao injekcija u bankarski sustav i od kojih samo mali dio može biti vraćen. U

svim područjima politika provedba nekoliko ključnih reformi uvelike je kasnila ili nije bila

djelotvorna.

XII. Općenito govoreći, načinom na koji su uvjeti definirani omogućen je napredak reformi,

ali Sud je utvrdio nedostatke. Neke od ključnih mjera nisu bile dovoljno obrazložene ili

dovoljno prilagođene specifičnim nedostatcima u određenom sektoru. Kad je riječ o drugim

mjerama, tijekom procesa njihova definiranja Komisija nije temeljito razmotrila provedbene

kapacitete Grčke i stoga nije u skladu s tim prilagodila njihov opseg i rokove. Sud je također

9

utvrdio primjere uvjeta čiji je opseg bio preuzak da bi doprinio otklanjanju ključnih

neravnoteža u predmetnom sektoru, kao i primjere zakašnjelog uvođenja mjera za

otklanjanje ključnih neravnoteža u program.

XIII. Komisija nije provela sveobuhvatnu evaluaciju prvih dvaju programa, iako bi takva

analiza mogla biti relevantna za prilagodbu procesa reformi. Sredinom 2017. Grčkoj je i dalje

bila potrebna vanjska financijska potpora, što pokazuje da joj se ranijim programima,

također zbog nedostataka u provedbi, nije uspjelo omogućiti da svoje potrebe ponovno

financira na tržištima. Posebni ciljevi programa ostvareni su tek u ograničenoj mjeri:

• ponovni rast: tijekom provedbe programa BDP se smanjio za više od četvrtine te

Grčka nije 2012. počela ostvarivati ponovni rast, kako je u početku bilo predviđeno

• fiskalna održivost: došlo je do fiskalne konsolidacije velikih razmjera u pogledu

strukturnog salda. Međutim, zbog negativnih makroekonomskih kretanja i troškova

kamata na postojeći dug, udio duga u BDP-u nastavio se povećavati.

• financijska stabilnost: programima je zajamčena kratkoročna financijska stabilnost, ali

se nije uspjelo spriječiti naglo pogoršanje bilanci banaka, koje je u prvom redu

posljedica negativnih makroekonomskih kretanja i nepovoljnih političkih promjena, te

je ograničena sposobnost banaka da financiraju realno gospodarstvo.

Što Sud preporučuje

XIV. Europska komisija trebala bi:

(a) poboljšati postupke za definiranje programa potpore, pri čemu je osobito

potrebno utvrditi opseg analitičkih aktivnosti potrebnih za obrazloženje sadržaja

uvjeta

(b) bolje utvrditi prioritetne uvjete i navesti mjere koje je potrebno hitno provesti radi

otklanjanja neravnoteža i koje su ključne za ostvarivanje ciljeva programa

(c) u slučajevima u kojima je potrebno otkloniti temeljne ekonomske neravnoteže,

zajamčiti da su programi ugrađeni u sveobuhvatnu strategiju rasta za predmetnu

zemlju

10

(d) uspostaviti jasne postupke i, u relevantnim slučajevima, definirati ključne

pokazatelje uspješnosti kako bi se zajamčilo da je praćenje programa sustavno i

točno dokumentirano

(e) temeljitije se posvetiti rješavanju problema nedostatka podataka od samog

početka

(f) ustrajati u postizanju dogovora s partnerima u provedbi programa kako bi se jasno

i transparentno utvrdile njihove uloge i načini suradnje

(g) bolje dokumentirati pretpostavke i izmjene ekonomskih izračuna na temelju kojih

se programi definiraju

(h) sustavnije procjenjivati administrativne kapacitete predmetne države članice za

provedbu reformi, kao i potrebu za tehničkom pomoći. Uvjete bi trebalo prilagoditi

na temelju rezultata te analize.

(i) unaprijediti analitičke aktivnosti u vezi s definiranjem programa. Osobito bi se

trebala usredotočiti na pitanja u vezi s primjerenošću i rokovima mjera, uzimajući

u obzir posebne okolnosti u predmetnoj državi članici

(j) provoditi evaluacije u sredini razdoblja provedbe za uzastopne programe koji

zajedno traju dulje od tri godine te upotrebljavati dobivene rezultate za procjenu

definiranja i praćenja programa

(k) analizirati primjereni okvir potpore i nadzora za razdoblje nakon završetka

provedbe programa.

11

UVOD

Tri programa ekonomske prilagodbe za Grčku

1. Nakon početka svjetske financijske krize međunarodno okruženje drastično se

promijenilo. Kriza je uzrokovala potrebu za dotad nezabilježenim razmjerima sanacija

financijskih institucija i drugih izvanrednih mjera monetarne i fiskalne politike. Bez obzira na

to uslijedio je pad svjetskog gospodarstva i dužnička kriza u Europi. Iako su se zemlje s

čvrstim temeljima uspjele vratiti na put rasta u relativno kratkom vremenu, zemlje s

makroekonomskim neravnotežama i strukturnim nedostatcima suočile su se s velikim

poteškoćama1

2. U okolnostima svjetske financijske krize, Grčka je zbog gomilanja makroekonomskih

neravnoteža, visoke razine javnog i vanjskog duga, slabe konkurentnosti na stranim tržištima,

neodrživog mirovinskog sustava i nezadovoljavajućeg djelovanja institucija postala posebice

izložena povećanom strahu od preuzimanja rizika na međunarodnim tržištima. Ti su

čimbenici, u spoju s otkrićem da su službeni statistički podatci prikazivani netočno i znatnim

izmjenama fiskalnih podataka za 2008.i 2009., nepovoljno utjecali na povjerenje na tržištima.

Slijedom toga, vodeće agencije za kreditni rejting snizile su rejting te države (s razine A na

kraju 2008. na razinu C 2011. godine). Tržište je snažno reagiralo na taj negativan razvoj

događaja te su se troškovi financiranja grčkog duga u tjednima prije nego što je ta zemlja

podnijela zahtjev za financijsku pomoć povećali do neodržive razine.

.

3. Uslijed gubitka pristupa tržištu po razumnim cijenama Grčka je zatražila financijsku

pomoć od država članica europodručja i MMF-a2

1 Od 2008. međunarodnu financijsku potporu osim Grčke zatražile su još četiri zemlje europodručja (Portugal, Irska, Španjolska i Cipar) te tri države članice izvan europodručja (Latvija, Mađarska i Rumunjska).

23. travnja 2010. Unatoč fiskalnim i

strukturnim mjerama koje je Grčka poduzela, prvi program ekonomske prilagodbe nije bilo

2 Međunarodni monetarni fond (MMF) organizacija je koja okuplja 189 zemalja čiji je glavni cilj zajamčiti stabilnost međunarodnog monetarnog sustava. MMF između ostaloga daje zajmove zemljama članicama koje imaju stvarne ili potencijalne probleme s bilancama plaćanja. Ti su zajmovi uvjetovani provedbom relevantnih politika čiji je cilj ispravljanje ishodišnih problema.

12

dovoljan da joj opet omogući pristup financiranju na tržištima pa su dogovorena još dva

programa, redom 2012. i 2015. (vidi tablicu 1.

Tablica 1. – Programi ekonomske prilagodbe za Grčku

).

Program Instrument Početak Kraj Ukupna sredstva (u milijardama eura)

Isplaćena potpora europodručja (u milijardama eura)

Isplaćena potpora MMF-a (u milijardama eura)

Grčka I. Kreditni instrument za Grčku(1)

2010. 2012. 110 52,9 20,7 (17,541 posebna prava vučenja)

Grčka II. EFFS 2012. 2015. 172,6 141,8 11,6 (10,2 posebna prava vučenja)

Prijelazno financiranje

MEFS 2015. 2015. 7,16 7,16 —

Grčka III. ESM 2015. U tijeku (2018.)

86 39,4(2) —

1 Bilateralni zajmovi koje koordinira Komisija u ime sudjelujućih država članica europodručja. 2 U srpnju 2017.

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije/ESM-a.

4. Prvi program prilagodbe za Grčku potpisan je u svibnju 2010. (vidi sliku 1. i prilog I.).

Završetak provedbe programa izvorno je planiran za lipanj 2013. te je za njega bilo potrebno

izdvojiti iznos od 110 milijardi eura (financijska sredstva MMF-a i država članica

europodručja), kojim su se trebale pokriti potrebe za financiranjem tamošnjeg gospodarstva

i pružiti potpora bankarskom sustavu (vidi tablicu 1.

5. U ožujku 2012. s državama članicama europodručja i MMF-om dogovoren je drugi paket

financijske pomoći uz financiranje u ukupnom iznosu od 172,6 milijardi eura. U tu je svrhu

). Grčka je zauzvrat pristala provesti

program strukturnih reformi koji je obuhvaćao ekonomsku, fiskalnu i financijsku politiku te

politiku tržišta rada. Provedba prvog programa završila je preuranjeno, u ožujku 2012., jer je

zbog neodržive razine duga i smanjenja gospodarske aktivnosti u mjeri većoj od očekivane

postalo jasno da je potrebno dodatno financiranje. Do tog trenutka isplaćeno je 73,6 milijardi

eura.

13

uspostavljen Europski fond za financijsku stabilnost (EFFS), u koji su zemlje europodručja na

koncu dale doprinos u obliku zajma u iznosu od 141,8 milijardi eura. Ključni element drugog

programa bilo je uključivanje privatnog sektora, na temelju kojega su privatni ulagači dali

doprinos u iznosu od približno 107 milijardi eura, i to otpisom dijela vrijednosti duga prema

njima.

6. Nakon kraja razdoblja provedbe drugog programa u prosincu 2014. i isteka dvaju

produljenja3 u tijeku su bili pregovori o trećem paketu financijske pomoći te je Grčkoj, s

obzirom na njih, u srpnju 2015. odobren prijelazni zajam iz Mehanizma za europsku

financijsku stabilnost. S obzirom na neizvjesne okolnosti, u lipnju 2015. uvedena su

ograničenja slobodnog kretanja kapitala radi očuvanja financijske stabilnosti (vidi prilog II.

3 Do kraja veljače, odnosno do kraja lipnja 2015.

).

U kolovozu 2015. grčke vlasti i partneri iz europodručja dogovorili su naposljetku treći

program, koji se provodio u obliku državnog zajma iz Europskog stabilizacijskog mehanizma

(ESM). Predviđeno je da će se program provoditi do 2018. Na zahtjev Grčke izvršni odbor

MMF-a odobrio je 20. srpnja 2017. načelno preventivan stand-by aranžman u iznosu od

1,6 milijardi eura, pod uvjetom da se pruže dodatna jamstva. Do rujna 2017. MMF nije

izvršio nijednu isplatu sredstava.

14

Slika I. – Kronološki pregled grčke gospodarske krize

Izvor: Sud.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

1.6.2009. 1.6.2010. 1.6.2011. 1.6.2012. 1.6.2013. 1.6.2014. 1.6.2015. 1.6.2016.

Dug

oroč

ne k

amat

ne st

ope

na g

rčke

obv

ezni

ce (%

)

donošenje proračuna za 2010.

S&P snižava rejting na „smeće”

sporazum o 1. programu

isplate prvih kredita

Moody's snižava rejting na „smeće”

1. preispitivanje

najava nacrta proračuna

Fi tch snižava rejting na „smeće”

snižene stope na hitne kredite

izjava o drugom sanacijskom paketu

obustava 5. preispitivanja

najava otpisa javnog duga i referenduma

nacrt proračunaza 2012.

ostavka premijerasastavljanje nove koalicijske vlade

sporazum o 2. programu

tri agencije za kreditni rejting objavljuju da Grčka ne može otplaćivati dug

neuspjeli pokušaj sastavljanja vlade

uspješno sastavljanje vlade

izjava Trojke o napretku Grčke

nove fiskalne mjere

š tedni proračun za 2013.

otpuštanja u javnom sektoru

preslagivanje vlade / nove mjere štednje

sastavljanje nove koalicijske vlade

najava potrebe za novim sporazumomnajava referenduma

većina na referendumu glasa „protiv”

sporazum o 3. programu

sastavljanje koalicijske vlade

glasanje o prioritetnim aktivnostima

zatvaranje banaka

donošenje proračuna za 2017.

nova reforma mirovinskog sustava

privatizacija stare zračne luke u Ateni (8. 6.) i luke u Pi reju (12. 8.)

1. dokapitalizacija banaka 2. dokapitalizacija

banaka

3. dokapitalizacija banaka

financijski događaji programi ekonomske prilagodbe politička zbivanja

ukl jučivanje privatnog sektora

ostavka vlade

15

Ciljevi programa

7. Glavna logika intervencije programa prilagodbe za Grčku bila je rješavanje ekonomskih

neravnoteža u Grčkoj, a time i sprječavanje širenja grčke gospodarske krize na ostatak

europodručja. U tu se svrhu tim programima nastojalo uspostaviti pouzdano i održivo

ekonomsko i financijsko stanje u Grčkoj te joj ponovno omogućiti da sve svoje potrebe u

cijelosti financira na financijskim tržištima. Kako bi se ostvario taj cilj, programi za Grčku4

(A)

bili

su usmjereni na tri ključna izazova s kojima se Grčka obvezala uhvatiti u koštac provedbom

sveobuhvatnog niza reformskih mjera:

obnavljanje povjerenja na financijskim tržištima i ponovna uspostava fiskalne

održivosti:

(B)

programima su predviđene odlučne fiskalne mjere (uključujući smanjenje

rashoda za mirovine, zdravstveni sustav i javnu upravu) te reforme porezne politike i

porezne uprave. Cilj je fiskalnih reformi bio učvrstiti povjerenje, ponovno dobiti

pristup tržištu i dovesti udio duga u BDP-u na održivu razinu.

očuvanje stabilnosti financijskog sektora:

(C)

u okviru programa grčkim je bankama

pružena financijska potpora iz Grčkog fonda za financijsku stabilnost (GFFS) s ciljem

zadovoljavanja hitnih potreba za kapitalom. Reformama su također obuhvaćeni

preustroj i konsolidacija predmetnog sektora, upravljanje lošim kreditima, upravni

sustav (engl. governance), nadzor i likvidnost.

poticanje gospodarskog rasta i obnavljanje konkurentnosti:

4 Sva tri programa imala su iste ciljeve. U okviru trećeg programa utvrđen je poseban cilj modernizacije javne uprave kako bi se naglasila važnost reformi u tom području, no o reformi javne uprave bilo je govora i u prvim dvama programima, i to u okviru cilja „rast i konkurentnost”.

cilj je programa da se

strukturnim reformama poveća troškovna konkurentnost i poboljša opće poslovno

okruženje. Time se namjeravao olakšati prijelaz Grčke na model rasta koji se u većoj

mjeri temelji na ulaganjima i izvozu. Reformama su obuhvaćeni tržište rada i tržišta

proizvoda, javna uprava, pravni sustav i obrazovanje.

16

Partneri u provedbi programa i uloga europskih institucija

8. Prva dva programa definirana su u jeku rasprava između grčkih vlasti i tzv. „Trojke” koju

su činili Komisija, ESB i MMF (i koje se u trećem programu nazivaju „institucijama”). Nisu

postojala formalna rješenja za njihovu suradnju, sa svim definiranim pojedinostima. U okviru

trećeg programa, u skladu s ugovorom o uspostavi ESM-a5

9. Tijekom provedbe svih triju programa Komisija je djelovala u ime država članica

europodručja u bliskoj suradnji s ostalim partnerima. U okviru Kreditnog instrumenta za

Grčku Komisija je bila odgovorna za koordinaciju i provedbu programa u ime i prema

uputama država članica europodručja, kao i za podupiranje, dogovaranje i potpisivanje

ugovora o kreditiranju i Memoranduma o razumijevanju s Grčkom, i to u pogledu uvjeta u

području relevantnih politika. Okvirnim sporazumom o EFFS-u i relevantnom uredbom EU-a

, i ta je institucija bila uključena u

definiranje i praćenje programa. Iako MMF nije doprinio financiranju trećeg programa, i dalje

vrlo aktivno sudjeluje u raspravama o opsegu uvjeta i planu prilagodbe.

6

10. Tijekom provedbe tih programa uloga ESB-a bila je surađivati s Komisijom na procjeni

uvjeta u području relevantnih politika koje je potrebno ispuniti za dobivanje financijske

pomoći te na redovitom praćenju napretka u ispunjavanju tih uvjeta. U okviru prvog

programa Europsko vijeće već je 11. veljače 2010. pozvalo Komisiju da u suradnji s ESB-om

prati provedbu reformskih mjera. Uloga ESB-a u drugom i trećem programu definirana je na

sličan način Okvirnim sporazumom o EFFS-u, Ugovorom o ESM-u i relevantnom uredbom

EU-a

,

koji se primjenjuju na drugi program, Komisiji su povjerene slične odgovornosti. Ugovorom o

ESM-u Vijeće guvernera ESM-a poziva se da ovlasti Europsku komisiju „da pregovara, u

suradnji s ESB-om, o uvjetima ekonomske politike koji prate svaki instrument financijske

pomoći”.

7

5 Ugovor o uspostavi Europskog stabilizacijskog mehanizma, stavci 12. i 13.

. U tom je kontekstu ESB pružao savjete i stručno znanje za različita područja

6 Uredba (EU) br. 472/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2013. o jačanju gospodarskog i proračunskog nadzora država članica europodručja koje su u poteškoćama ili kojima prijete ozbiljne poteškoće u odnosu na njihovu financijsku stabilnost (SL L 140, 27.5.2013., str. 1.).

7 Uredba (EU) br. 472/2013.

17

relevantnih politika. Od uspostave jedinstvenog nadzornog mehanizma (u studenome 2014.)

ESB također sudjeluje u raspravama s institucijama i grčkim vlastima. Osim toga, u razdoblju

2010. – 2016. i neovisno o samom procesu izrade programa ESB je objavio nekoliko mišljenja

o nacrtima propisa koje su izradile grčke vlasti jer su oni mogle značajno utjecati na

financijsku stabilnost8

Proces izrade programa

.

11. Financijska pomoć dodijeljena Grčkoj ovisila je o ispunjavanju uvjeta u području

relevantnih politika9, koji su bili utvrđeni u programima ekonomske prilagodbe za Grčku te

strukturirani prema glavnim ciljevima (fiskalnim, financijskim i strukturnim). Grčke vlasti

službeno su pokrenule proces izrade programa dostavljanjem dokumentacije zajmodavcima

(vidi okvir 1.), koju su ažurirale prije svakog preispitivanja programa10. MMF i europski

zajmodavci neovisno su odobravali programske dokumente i donosili odluke o kreditiranju

(vidi sliku 2.

Okvir 1. – Dokumentacija koju su grčke vlasti dostavile u okviru prvog i drugog programa

).

– Pismo namjere

–

– sadržava pojedinosti o ključnim obvezama na razini relevantnih politika,

financiranju programa i daljnjim koracima u procesu izrade programa

Memorandum o ekonomskoj i financijskoj politici

8 Na temelju Ugovora o funkcioniranju Europske unije (članci 127. i 282.) i članka 2. Odluke Vijeća 98/415/EZ od 29. lipnja 1998. o savjetovanju nacionalnih tijela s Europskom središnjom bankom u pogledu nacrta propisa (SL L 189, 3.7.1998., str. 42.).

– sadržava opis politika koje grčke vlasti trebaju

provesti, što je u prvom redu dogovoreno s MMF-om, te služi kao temelj za procjene ispunjavanja

uvjeta koje provodi MMF

9 Uvjeti provedbe reformi u relevantnim politikama ili izmjene propisa.

10 Za prvi i drugi program dopisi su se dostavljali predsjedniku Euroskupine, potpredsjedniku Komisije i predsjedniku ESB-a. Isti dopis istodobno se dostavljao MMF-u.

18

– Memorandum o razumijevanju o posebnim uvjetima u području ekonomske politike

–

– sadržava

pojedinosti o mjerama ekonomske politike, što je u prvom redu dogovoreno s Komisijom. Ti su uvjeti

služili kao referentne vrijednosti za procjenu uspješnosti predmetne politike u sklopu tromjesečnih

preispitivanja u okviru programa financijske pomoći europodručja.

Tehnički memorandum o razumijevanju – sadržava definicije pokazatelja, metoda procjene i obveza

u pogledu dostavljanja informacija.

19

Slika 2. – Proces izrade programa

Kronološki prikaz programaA

Odluke o dodjeli financijske

pomoći

Izvješće o ispunjavanju uvjetaOdluke o nastavku

provedbe programa

Izvješće o ispunjavanju uvjetaOdluke o nastavku

provedbe programa

Pregovori o programu

1.preispiti

vanje

2.preispiti

vanje

n-topreispiti

vanje…

Svaku odluku čine tri zasebne

radnje

Određivanje ekonomskih

parametara EU-a za program

Izrada detaljnog plana reformi

Odluke o financiranju

Dogovor Euroskupine1

Utvrđuje se memorandumom o

razumijevanju na temelju pregovora s

Europskom komisijom i

odobrenja Grčke i Euroskupine

Odluka Vijeća

• Ciljne vrijednosti deficita• Široka područja

strukturnih reformi

Sve odluke nisu relevantneza svako preispitivanje. Naprimjer, ako nema znatnihpromjena (npr. u pogledufiskalnih ciljnihvrijednosti), nije potrebnomijenjati odluku Vijeća.Međutim, nakon svakog„dovršenog” preispitivanjasustavno se odobravalodonošenje ažuriraneinačice memoranduma orazumijevanju.

1 U okviru prvog programa odluke su se donosile jednoglasnim dogovorom članica Euroskupine bez Grčke. U okviru drugog i trećeg programa odluke su službeno donosili upravni odbori EFFS-a i ESM-a, na temelju jednoglasnog dogovora članica Euroskupine bez Grčke.

Koje je odluke potrebno donijeti?B

• Euroskupina i Grčka odobravaju financiranje programa pomoći

• Plaćanja se izvršavaju ovisno o izvješćima Komisije i MMF-a o ispunjavanju uvjeta

Dogovor Euroskupine1

20

Izvor: Sud.

Smjernice za relevantne

politike

Posjet u svrhu pregovora ili preispitivanja

Bilješka s pojašnjenjem ili

izvješće o ispunjavanju

uvjetaNacrt

memoranduma o razumijevanju

Nacrt odluke Vijeća

Interno preispitivanje koje obavlja Komisija

Odluka Vijeća

U njima se definiraju ovlasti pregovaračkog tima Komisije

Provodi se usporedno s osobljem MMF-a i

osobljem ESB-a

Programski dokumenti

Ako su potrebne izmjene plana reformi Ako su potrebne

izmjene uvjeta koje je postavilo

Vijeće

Odluka koju donosi kolegij povjerenika

ažuriranje Predsjednik Radne skupine za euro Povjerenik

++

Dogovor Gospodarskog i financijskog odbora iRadne skupine u okviru Euroskupine

Drugi partneri

Stajalište Euroskupine

Interakcija s drugim partnerima radi usklađivanja stajališta s ciljem

postizanja zajedničkog dogovora

Redoslijed etapa C

Dogovor Euroskupine (ovisno o važnosti)

pregovarački mandat

Pravo EU-a i analiza koju je

obavila Komisija

Predsjednik Radne skupine za euro

(u relevantnim slučajevima)

Plaćanje

Potpisivanje (ažurirane inačice) memoranduma o

razumijevanju

ESM

ESB

MMF

21

12. Programski dokumenti sastavljeni su u okviru pregovaračkog procesa s Komisijom,

Međunarodnim monetarnim fondom11 i Europskom središnjom bankom, odnosno tijekom

posjeta u svrhu pregovora12

13. Nakon završetka pregovora Vijeće je raspravljalo o tekstu koji su dostavile grčke vlasti,

na temelju dokumenata koje mu je na raspolaganje stavila Komisija

. Kad je riječ o Komisiji, njezine pregovaračke ovlasti unaprijed su

utvrđene u smjernicama za relevantne politike koje sadržavaju analizu stanja u Grčkoj s

obzirom na ključna područja politika i prijedlog mjera koje bi trebalo uključiti u program. Za

potrebe pregovora osoblje Komisije izradilo je makroekonomsku prognozu koja je poslužila

kao osnova za program. Nakon zaključenja svakog preispitivanja Komisija je povrh

kvalitativnih analiza makroekonomskog i financijskog stanja objavljivala i procjenu

ispunjavanja uvjeta te službenu programsku dokumentaciju.

13, te donijelo odluku u

skladu s člancima 126. i 136. UFEU-a14. Nakon što je Vijeće donijelo odluku, potpredsjednik

Komisije (na temelju ovlaštenja svojih kolega povjerenika) potpisao je konačni Memorandum

o razumijevanju u ime država članica zajmodavateljica (za prvi program), odnosno EFFS-a (za

drugi program). Tehničke i pravne pojedinosti o zajmu (npr. izračun prosječnog dospijeća,

kamatne stope te uvjeti isplate sredstava i otplate) navedene su u ugovoru o zajmu (za prvi

program)15

11 Do proljeća 2017. MMF nije postiglo dogovor o svojem financijskom sudjelovanju u trećem programu. Međutim, ta je organizacija bila u potpunosti uključena u proces pripreme.

, odnosno ugovoru o financijskoj pomoći iz EFFS-a (za drugi program).

12 Službene posjete u svrhu preispitivanja obavljali su viši dužnosnici Komisije, MMF-a i ESB-a. Cilj tih posjeta bio je: (1) ažurirati prognoze i procjene stanja u Grčkoj u ključnim područjima politika, (2) procijeniti ispunjavaju li se uvjeti i (3) preispitati uvjete u području relevantnih politika za sljedeće preispitivanje.

13 Uz nacrt programskih dokumenata Komisija je Vijeću dostavila Komunikaciju Komisije Vijeću u skladu s Odlukom Vijeća 2010/320/EU od 10. svibnja 2010. o utvrđivanju ispunjavanja uvjeta i Preporuku Komisije za Odluku Vijeća o izmjeni Odluke Vijeća 2010/320/EU (članci 126. i 136.).

14 Od trećeg preispitivanja drugog programa (u prosincu 2012.) Vijeće više nije donosilo posebne odluke o preispitivanjima programa jer ona više nisu uzrokovala velike promjene obveza u području relevantnih politika.

15 Ugovor o zajmu pripremila je Europska komisija, koja upravlja poslovima kreditiranja. Kad je riječ o prvom programu, ugovor o zajmu sklopljen na bilateralnoj osnovi između država članica europodručja i Grčke.

22

14. Treći program dogovoren je na temelju Memoranduma o razumijevanju između

Europske komisije (u ime ESM-a), Helenske Republike i Grčke središnje banke. Treći program

potom je odobrilo Vijeće. Financijski uvjeti zajma bili su definirani ugovorom o financijskoj

pomoći, a isplate je odobravalo Vijeće guvernera ESM-a na temelju izvješća o ispunjavanju

uvjeta koje je dostavljala Komisija (u suradnji s ESB-om).

15. Euroskupina16 je pružala političke smjernice za taj proces tijekom cijelog programskog

razdoblja, a naročito je postigla dogovor o pokretanju programa, glavnim uvjetima u

području relevantnih politika, dodjeli financijskih sredstava i ključnim uvjetima financiranja.

Rad Euroskupine podržavala je Radna skupina za euro17

REVIZIJSKI PRISTUP

, s kojom se savjetovalo o definiranju

programa i koja je odlučila da se isplate sredstva za prvi i drugi program (za treći program

odluku je donijelo Vijeće guvernera ESM-a).

16. Revizijom se ispitalo je li Komisija primjereno upravljala programima prilagodbe za

Grčku. Ova se revizija nastavlja na dva prethodna tematska izvješća Suda, u kojima se

procjenjivao način na koji je Komisija upravljala financijskom potporom zemljama u

poteškoćama u okviru Instrumenta financijske pomoći za platne bilance i Mehanizma za

europsku financijsku stabilnost (tematsko izvješće br. 18/2015)18

(a) Je li Komisija uspostavila primjerena rješenja za upravljanje programima?

te o pružanju tehničke

pomoći Grčkoj (tematsko izvješće br. 19/2015). Revizija je bila usmjerena na sljedeća

potpitanja:

16 Euroskupina je neformalno tijelo koje omogućuje ministrima financija država članica europodručja da raspravljaju o pitanjima koja se odnose na njihove zajedničke odgovornosti u vezi s eurom.

17 Tijelo za pripremne aktivnosti koje okuplja predstavnike Gospodarskog i financijskog odbora iz država članica europodručja te iz Europske komisije i Europske središnje banke.

18 U ovom izvješću iznosi se iscrpnija analiza programa ekonomske prilagodbe za Grčku u pogledu relevantnih politika u usporedbi s revizijom provedenom u okviru tematskog izvješća Suda br. 18/2015 za pet zemalja koje sudjeluju u programu financijske pomoći. Međutim, zaključci i preporuke u obama izvješćima slične su naravi jer je GU ECFIN usporedno upravljao predmetnim programima. Međutim, Sud napominje da su područje primjene i opseg programa za Grčku bili izvanredne naravi te je upravljanje takvim programom bilo izrazito zahtjevno.

23

(b) Jesu li uvjeti u području relevantnih politika primjereno definirani i djelotvorno

primijenjeni?

(c) Jesu li ostvareni glavni ciljevi programa prilagodbe?

17. Revizijom je provjereno kako je Komisija upravljala trima programima ekonomske

prilagodbe za Grčku, no u vezi s trećim programom, koji je još u tijeku, revizija je bila

usmjerena na aspekte njegova definiranja. Revizija definiranja, praćenja i provedbe uvjeta

programa obavljena je na temelju uzorka kojim su obuhvaćeni svi ključni ciljevi programa.

Sud je također ispitao kako je Komisija surađivala s partnerima u provedbi programa, ali ne i

mjere koje su poduzimali MMF19 i ESM20

18. Sud revizijom nije obuhvatio političke odluke EU-a na visokoj razini, na primjer odluke o

opravdanosti financijske pomoći Grčkoj, te je suzio opseg revizije u nekoliko pogleda. Nije se

razmatrao protučinjenični scenarij u kojem ne bi bilo financijske pomoći. Sud također nije

procijenio je li Vijeće odabralo najprimjereniji način dodjele financijskih sredstava, ciljne

vrijednosti deficita i fiskalno usmjerenje za rješavanje krize. Sud nije procijenio uvjete

financiranja zajmova odobrenih Grčkoj, kao ni pravodobnost i primjerenost otpisa ili

održivosti duga. Sud je procijenio makroekonomske projekcije i izračune manjka financijskih

sredstava koje je izradila Komisija. Pri reviziji suradnje Komisije s partnerskim institucijama

Sud nije procijenio je li njihovo sudjelovanje bilo opravdano.

. Sud također nije obavio reviziju mjera koje su

provodile grčke vlasti, uključujući pitanja u vezi s razinom preuzete odgovornosti koja su

mogla imati utjecaja na proces provedbe. Sud se nije osvrtao na ulogu ESB-a zbog

ograničenja u pogledu opsega revizije (vidi odlomak 20.).

19 Ulogu MMF-a u programima ekonomske prilagodbe za Grčku procijenio je Neovisni ured za evaluaciju, „The IMF and the Crises in Greece, Ireland, and Portugal” (MMF i krize u Grčkoj, Irskoj i Portugalu), 2016.

20 ESM je međuvladina organizacija koju financiraju države članice europodručja. Revizije nad ESM-om provodi Revizorski odbor (u kojem i Sud ima jednog predstavnika), ali Sud kao institucija nema ovlasti za reviziju ESM-a. U panoramskom pregledu Suda o mehanizmima odgovornosti i javne revizije EU-a (2014.) upozorava se na taj problem. U nedavno objavljenom evaluacijskom izvješću pod nazivom „The EFSF/ESM financial assistance” (Financijska pomoć iz EFFS-a/ESM-a) obrađena je uloga te institucije u Grčkoj.

24

19. Revizijski dokazi pribavljeni su temeljitim pregledom dokumentacije u vezi s programima

financijske pomoći EU-a (programskih dokumenata, internih analiza koje je obavila Komisija,

tablica s projekcijama makroekonomskih varijabli te evaluacija i studija drugih organizacija)

te na temelju rezultata bodovane analize uvjeta programa i razgovora s osobljem Komisije,

nacionalnih tijela kao što su resorna ministarstva, Grčke središnje banke, udruženja

poduzeća i dionika te s osobljem MMF-a, ESM i OECD-a.

Ograničenje opsega revizije nad ulogom ESB-a

20. U skladu s ovlastima Suda da obavlja revizije učinkovitosti upravljanja ESB-a21 Sud je

pokušao ispitati ulogu Banke u programima ekonomske prilagodbe za Grčku22. ESB je doveo

u pitanje ovlasti Suda u tom području te dokumentacija koju je ESB dostavio Sudu nije

pružala dovoljno dokaza da se provede revizija23

OPAŽANJA

. Zbog navedenog ograničenja opsega

revizije Sud nije bio u mogućnosti osvrnuti se na ulogu ESB-a u programima ekonomske

prilagodbe za Grčku.

DIO I. – UPRAVLJANJE PROGRAMIMA EKONOMSKE PRILAGODBE ZA GRČKU

21. Upravljanje programima ekonomske prilagodbe za Grčku podrazumijevalo je niz

složenih internih procesa na razini Komisije koji su sačinjavali horizontalni okvir za analizu

relevantnih politika i procjene ispunjavanja uvjeta (vidi dio II.). Općenito govoreći, mogu se

razlikovati tri vrste horizontalnih procesa:

21 Članak 287. Ugovora o funkcioniranju Europske unije u spoju s člankom 27. stavkom 2. Statuta ESSB-a i ESB-a. O ograničenjima revizijskih ovlasti Suda u vezi s ESB-om bilo je riječi u panoramskom pregledu Suda o mehanizmima odgovornosti i javne revizije EU-a (2014).

22 Europski parlament izričito je zatražio od Suda da analizira ulogu ESB-a u programima financijske pomoći (vidi Rezoluciju Europskog parlamenta od 27. travnja 2017. o tematskim izvješćima Revizorskog suda u kontekstu razrješnice Komisiji za financijsku godinu 2015. (2016/2208)).

23 ESB smatra da je dostavio Sudu pisane odgovore i povezanu dokumentaciju o svojoj ulozi u programima za Grčku, u okviru pravnog opsega ovlasti Suda da obavlja revizije učinkovitosti upravljanja ESB-a. Sud je naišao na slične probleme s pribavljanjem dokaza od ESB-a tijekom revizije jedinstvenog nadzornog mehanizma (tematsko izvješće br. 29/2016, odlomak 29.).

25

- proceduralna rješenja za definiranje i praćenje programa

-

, kojima su utvrđena načela

i mehanizmi upravljanja programima, kao i postupci donošenja odluka

suradnja s partnerima u provedbi programa

-

, odnosno podjela odgovornosti,

komunikacija i koordinacija aktivnosti s MMF-om, ESB-om i ESM-om

temeljne ekonomske analize

Rješenja za definiranje uvjeta programa i praćenje njihova ispunjavanja

, odnosno izrada makroekonomskih projekcija i izračun

manjka financijskih sredstava, određivanje ključnih ekonomskih pretpostavki

programa.

Hitnost situacije na začetku programa

22. Definiranje i institucijska rješenja za prvotni program ekonomske prilagodbe za Grčku

potrebno je sagledati u kontekstu hitnosti situacije u kojoj je program uspostavljen.

Neposredni razlog za traženje financijske pomoći bila je potreba za posudbom devet milijardi

eura za otplatu duga koji je dospijevao 19. svibnja 2010. S obzirom na to da su troškovi

financiranja grčkog duga na tržištima u proljeće 2010. dosegnuli neodržive razine, grčka

vlada morala je u kratkom roku24 pronaći druge oblike financiranja (vidi sliku 1. i prilog I.

23. S obzirom na očekivane poteškoće u pristupu financiranju kratkoročnog duga na

tržištima, na sastanku na vrhu država europodručja

za

detaljan kronološki pregled krize).

25

24 U siječnju je izvršeno posljednje zaduživanje na tržištima u iznosu od 5 milijardi eura uz već visoke troškove (6,2 %). Između siječnja i travnja 2010. razlika prinosa na dvogodišnje obveznice povećala se s 347 baznih bodova na 1552.

održanome 25. ožujka 2010.

dogovoreni su uvjeti financijske potpore Grčkoj. Grčke vlasti podnijele su službeni zahtjev za

financiranje 23. travnja 2010., odnosno manje od mjesec dana prije nego što se trebala

izvršiti isplata sredstava. Prvi program ekonomske prilagodbe za Grčku potpisan je

3. svibnja 2010. S obzirom na težinu i opseg neravnoteža u grčkom gospodarstvu, rokovi za

definiranje sveobuhvatnog programa kojim bi se otklonili svi nedostatci bili su vrlo kratki.

25 Sastanci na vrhu država europodručja sastanci su šefova država ili premijera država članica europodručja.

26

Postupci i ishod definiranja programa

24. Opći postupci Komisije za upravljanje programima makropomoći prvi su put utvrđeni u

travnju 2011., tj. 11 mjeseci nakon početka provedbe programa za Grčku i nakon triju

dovršenih preispitivanja. U tom dokumentu utvrđena su interna rješenja za protok

informacija i odobravanje dokumenata unutar Komisije te u okviru suradnje s Vijećem i

partnerima u provedbi programa. Na primjer, u njemu su pobliže utvrđeni koraci za

odobravanje glavnih programskih dokumenata (smjernice za relevantne politike, izvješća o

ispunjavanju uvjeta, nacrt memoranduma o razumijevanju i, u relevantnim slučajevima,

nacrt preporuka za odluke Vijeća).Komisija je također izradila planove za svaki financijski

instrument, u kojima su utvrđeni formalni koraci na putu do isplate sredstava.

25. Međutim, tim postupcima nije se uzeo u obzir sadržaj uvjeta programa. Nisu postojale

posebne interne smjernice Komisije za definiranje uvjeta programa u pogledu njihova

opsega, razine detaljnosti i temeljitosti analitičkih aktivnosti potrebnih za obrazloženje

uvjeta26

26. Ključni radni dokument na kojem su se temeljili uvjeti programa bile su smjernice za

relevantne politike. Ti dokumenti usmjereni na relevantne politike izrađivani su za potrebe

svakog preispitivanja te su služili kao osnova za pregovore o preispitivanjima programa (uz

određenu razinu fleksibilnosti). Proces preispitivanja smjernica za relevantne politike bio je

predviđen u okviru postupaka Komisije, no nije bio dokumentiran.

.

27. U nekoliko navrata osoblje Komisije izradilo je analitičke dokumente koji su išli u prilog

sadržaju tih smjernica i opravdavali definiranje uvjeta u određenim područjima. Međutim, to

se nije radilo sustavno za sve programe i sva područja politika (vidi sliku 3.

26 Takve smjernice postoje na razini MMF-a (npr. „Guidelines on conditionality” (Smjernice za postavljanje uvjeta), rujan 2002.).

).

27

Slika 3. – Dokumentiranje faze definiranja programa – primjeri

Izvor: Sud.

28. Sud je utvrdio određene probleme u pogledu definiranja uvjeta u nekoliko područja

politike:

• nekolicina uvjeta programa opisana je nejasno i u općim crtama te nije bila mjerljiva,

posebno na začetku programa. Na primjer, u okviru uvjeta u području promicanja

izvoza kao što su „donošenje mjera za poticanje javno-privatnih partnerstava” ili

„mjere za jačanje politike za promicanje izvoza” nisu određene nikakve jasne ili

konkretne aktivnosti. Kad je riječ o financijskom sektoru, u okviru drugog programa

postojao je uvjet da se do kraja srpnja 2013. za banke u stečaju donese plan

provedbe u svrhu bolje naplate loših kredita i da se u tom smislu utvrde ciljne

vrijednosti. Taj se uvjet mogao različito tumačiti, što je doprinijelo znatnim

kašnjenjima u provedbi.

• uvjeti su s vremenom postajali sve precizniji. U okviru drugog programa znatno se

povećao njihov broj i razina detaljnosti. Do toga je djelomično došlo zbog problema i

kašnjenja u provedbi. S druge strane, visoka razina detaljnosti dovela je u pitanje

administrativne kapacitete grčkih tijela i razinu odgovornosti koju su preuzela jer se

Reforme tržišta rada –dokumentacija o različitim razmotrenim mogućnostima reformi

Poticanje izvoza –kvalitetna analiza neravnoteža nastalih prije krize

Pouzdana analiza Nedovoljna procjena

rizika za mjere povezane s reguliranim profesijama

Nepostojanje analitičkog dokumenta o poreznoj upravi u okviru 1. programa

Nepostojanje procjene mogućeg makroekonomskog učinka preusmjeravanja poreza koji ne utječe na prihode s rada na potrošnju (2. program)

Analitički nedostatci

28

u fazi definiranja programa uvjeti nisu u svim slučajevima dovoljno raspravili i

usuglasili27

• povećana razina detaljnosti bila je povezana s činjenicom da važnost pojedinačnih

uvjeta programa nije bila unaprijed jasno poznata. Važnost određenih uvjeta

prepoznata je tek naknadno, nakon što nisu ispunjeni na vrijeme, te su zatim

označeni kao prioritetne aktivnosti tijekom preispitivanja programa. Ispunjavanje tih

uvjeta izričita je obveza prije isplate tranše zajma

.

28

Sveobuhvatna strategija rasta

. U trećem programu važni uvjeti

nazivaju se „ključnim postignućima”.

29. U okviru programa postojali su jasni srednjoročni ciljevi, a glavni očekivani rezultat bio je

da se Grčkoj opet omogući pristup financiranju na tržištima, zbog čega je bilo potrebno

usmjeriti se na fiskalnu konsolidaciju. Međutim, unatoč nastojanjima Komisije programi nisu

bili popraćeni sveobuhvatnom strategijom rasta kojom bi upravljala Grčka i koja se mogla

nastaviti primjenjivati i nakon završetka programa. Dugoročnom strategijom mogla se postići

djelotvornija koordinacija procesa prilagodbe i definiranja mjera u raznim relevantnim

područjima politika.

30. Nedostatak strategije bio je osobito primjetan u području poticanja izvoza. Opseg

programskih mjera u tom pogledu – s naglaskom na konkurentnost cijena i administrativno

opterećenje – nije bio dovoljan da potakne prijelaz na model rasta koji se u većoj mjeri

temelji na izvozu i nije otklonio sve nedostatke koji su utvrđeni pretprogramskom analizom.

Naime, prvim programom nije bila predviđena sveobuhvatna strategija za konkurentnije

sektore kojom bi se uzela u obzir specifična struktura grčkog gospodarstva. Međutim,

sektorski uvjeti uključeni su u drugi program. Primjeri nedosljedno definiranih mjera i

27 Na primjer, nije postignut konsenzus oko ciljane razine neovisnosti djelovanja porezne uprave u odnosu na ministarstvo financija (u smislu planiranja rada i resursa te donošenja odluka). Iako se povećao broj uvjeta u tom području, cilj programa nije ispunjen (tj. treći program bavi se neriješenim pitanjima u pogledu neovisnosti djelovanja).

28 U prvom programu nije bilo nijedne prioritetne aktivnosti u području porezne uprave, dok su u drugom programu prioritetne aktivnosti činile 10 % „jedinstvenih” uvjeta za poreznu upravu. Tri četvrtine njihova ukupna broja nisu prvotno bile uvrštene u drugi program.

29

nedostatne koordinacije među relevantnim politikama (vidi okvir 2.

Okvir 2. – Nedostatci u koordinaciji među relevantnim politikama

) pokazuju da je jasna

strategija nedostajala i u pogledu općenitog definiranja programa za Grčku.

Reforme tržišta proizvoda u odnosu na reforme tržišta rada i porezne reforme. Unatoč opsežnim

reformama tržišta rada i drastičnom smanjenju troškova rada, pad cijena do 2013. godine nije bio

dovoljan. To pokazuje da se reformama tržišta proizvoda nije uspjela riješiti nefleksibilnost tržišta u

početnim fazama programa. Osim toga, usklađenja cijena bila su ograničena, djelomično kao odraz

visokih neizravnih poreza i troškova povezanih s fiskalnom konsolidacijom, zbog čega je umanjena

djelotvornost strukturnih reformi u smislu njihova učinka na cijene i rast. Porezne reforme iz

programa prilagodbe dovele su do određenih ustupaka i do toga da je u početnim fazama, s obzirom

na znatan javni deficit Grčke, kratkoročni prioritet bila fiskalna konsolidacija.

Financijska stabilnost banaka u odnosu na fiskalne mjere. Nakon što se 2012. pokazalo da bankama

nedostaje financijskih sredstava i nakon što je rejting Grčke spušten do kraja, nije postojala procjena

na koji bi način fiskalne mjere dodatno utjecale na solventnost bankovnih dužnika, a time i na tržišnu

vrijednost bankovnih kredita. Na primjer, nije se analiziralo kako bi viši redovni porezi na imovinu

utjecali na cijene nekretnina i stambene kredite.

Reforme poslovnog okruženja u odnosu na porezne reforme. Nije postojao strateški plan za

poticanje potencijalnih pokretača rasta u Grčkoj, što je odraz nepostojanja strategije fiskalne

konsolidacije usmjerene na rast. Nije postojala ni procjena rizika u pogledu utjecaja

potencijalnih/alternativnih fiskalnih mjera (npr. smanjenje potrošnje u odnosu na povećanja poreza) i

njihova redoslijeda na rast BDP-a, izvoz i nezaposlenost.

Politička nestabilnost tijekom programskog razdoblja

31. Dodatan izazov koji je utjecao na upravljanje programima bila je isprekidana provedba

reformi, što je u određenoj mjeri posljedica političke nestabilnosti u zemlji. Od

listopada 2009. do siječnja 2015. u Grčkoj se održalo šest izbora, a u studenome 2011. došlo

je i do jedne smjene vlasti bez izbora (vidi prilog I.). Nakon svake promjene bilo je potrebno

određeno vrijeme da novo vodstvo ponovno potvrdi svoju predanost i pristup reformama,

kao i da redefinira radne procedure u pogledu suradnje s institucijama. Referendum održan

30

u srpnju 2015. o paketu mjera također je doprinio neizvjesnosti u pogledu budućnosti

programa i ekonomskoj nestabilnosti29

32. Stvarni datumi preispitivanja programa u velikoj su mjeri odstupali od početnog

tromjesečnog rasporeda, što je odraz kašnjenja u provedbi i poteškoća u postizanju

dogovora o novim mjerama (vidi

. Zbog dugotrajnih pregovora na političkoj razini i

neizvjesnosti u pogledu nastavka programa otežani su neometano upravljanje programima i

provedba reformi.

tablicu 2.). Najteža okolnost u tom pogledu bio je prijelaz

između drugog i trećeg programa zbog stanke od 16 mjeseci između posljednjeg zaključenog

preispitivanja i odobrenja novog programa. Drugi program nikada nije bio zaključen30

29 Grčka je odlučila zatvoriti banke zbog navale na njih i kolona na bankomatima koje su uslijedile nakon najave referenduma.

, no u

prijelaznom razdoblju provedba drugog programa dvaput je produljivana te je odobren

prijelazni zajam iz MEFS-a.

30 Unatoč dugotrajnim pregovorima nije postignut dogovor s grčkim vlastima o reformama potrebnima za dovršenje posljednjeg preispitivanja drugog programa.

31

Tablica 2. – Preispitivanja programa ekonomske prilagodbe za Grčku

Godina Preispitivanje Mjesec objave izvješća

Trajanje preispitivanja (u mjesecima)

2010. 1. program svibanj 2010.

1. preispitivanje kolovoz 2010. 3

2011. 2. preispitivanje prosinac 2010. 4

3. preispitivanje veljača 2011. 2

4. preispitivanje srpanj 2011. 5

5. preispitivanje listopad 2011. 3

2012. 2. program ožujak 2012. 5

1. preispitivanje prosinac 2012. 9

2013. 2. preispitivanje svibanj 2013. 5

3. preispitivanje srpanj 2013. 2

2014. 4. preispitivanje travanj 2014. 9

2015. 3. program kolovoz 2015. 16

2016. Dodatni memorandum o razumijevanju lipanj 2016. 10

Izvor: Sud.

Postupci praćenja

33. Proces kojim se prati ispunjavaju li se uvjeti programa uključen je u opće postupke

Komisije za upravljanje programima makropomoći, ali samo u pogledu proceduralnih

aspekata (tj. podjele odgovornosti i procesa odobravanja izvješća o ispunjavanju uvjeta).

Međutim, na razini Komisije nije postojao postupak kojim bi bili utvrđeni ključni zahtjevi u

pogledu opsega, naravi i dokumentiranja praćenja.

34. Institucije su zajednički pratile ispunjava li Grčka uvjete programa te je glavni alat za

praćenje bila „Tablica za praćenje ispunjavanja uvjeta”. Za prvi i drugi program taj je

dokument bio sastavni dio niza dokumenata koji su se objavljivali nakon svakog

preispitivanja. Tablicu za praćenje ispunjavanja uvjeta ispunjavalo je i provjeravalo osoblje

Komisije te ju je potom, s drugim programskim dokumentima, dostavljalo Radnoj skupini za

euro. Međutim, procesi preispitivanja nisu se dokumentirali. Osim toga, Komisija je službeno

obavještavala Vijeće o načinu praćenja uvjeta koji su bili izričito navedeni u odlukama Vijeća.

32

35. U tablicama se u pravilu navodio stupanj ispunjenosti svakog uvjeta programa,

popraćen kratkim osvrtom i kratkim obrazloženjem (referencije na pravnu osnove, opis

trenutačnog stanja i razlozi eventualnih kašnjenja). Međutim, pojedini uvjeti nisu sustavno

praćeni na taj način ili na vrijeme. Budući da drugi program još nije dovršen, nije obavljena

službena procjena uvjeta dodanih u okviru posljednjeg (četvrtog) preispitivanja. Komisija

poduzela daljnje korake vodeći računa o razvoju događaja u Grčkoj u razdoblju između

drugog i trećeg programa, među ostalim, donošenjem smjernica za relevantne politike. Prvo

izvješće o ispunjavanju uvjeta za treći program (objavljeno u lipnju 2016.) nije sadržavalo

tablicu za praćenje ispunjavanja uvjeta, iako je do lipnja 2016 bilo potrebno ispuniti nekoliko

uvjeta.

Praksa obavljanja praćenja

36. Kad je riječ o većini analiziranih uvjeta, Komisija je mogla dokazati da je obavila procjenu

ispunjavanja uvjeta programa te da je tu procjenu utemeljila na čvrstim osnovama. U

nekoliko područja politike Komisija je obavila dubinske preglede pravnih akata na koje su se

uvjeti odnosili te je pratila uvođenje potrebnih izmjena. U pojedinim slučajevima Komisija se

služila vanjskim stručnjacima (npr. u području reguliranih profesija) kako bi se zajamčilo

sveobuhvatnu procjenu i na odgovarajući način izmijenilo odgovarajuće uvjete u narednim

preispitivanjima programa.

37. Iako je Komisija redovito pratila formalno ispunjavanje uvjeta programa i o tome

izvješćivala, Sud je u određenim slučajevima uočio nedostatke kao što su nepostojeće ili

netočne procjene (vidi prilog III.). Osim toga, izvješća Komisije o ispunjavanju uvjeta

ponekad nisu bila dovoljno jasna u pogledu procjene uvjeta. Činjenica da se neispunjavanje

uvjeta programa u izvješću nazivalo brojnim različitim izrazima31

38. Međutim, u nekim slučajevima formalno ispunjavanje uvjeta (npr. donošenje

određenog propisa) nije zajamčilo djelotvornu provedbu tog uvjeta, odnosno nije dovelo do

dovela je do nejasnoća u

pogledu općenitog značenja procjene.

31 Primjerice: „nisu zadovoljeni”, „u tijeku”, „nisu zadovoljeni, ostvaren napredak”, „zadovoljeni i u tijeku”, „djelomično zadovoljeni”, „u velikoj mjeri zadovoljeni” i „kasne”.

33

željenih rezultata. Primjer toga bila je provedba plana za bolju regulativu. Nakon što je

2012. doneseno relevantno zakonodavstvo, stvarni nedostatci i dalje nisu otklonjeni, kao što

je istaknuo OECD u svojim Perspektivama za regulatornu politiku 2015.32

39. Općenito govoreći, iako je Komisija pratila postizanje kvantitativnih ciljnih vrijednosti

programa (kao što su smanjenje broja zaposlenih, troškova plaća i broja rukovoditelja u

javnom sektoru), raspolagala je ograničenim instrumentima za provjeru pravilne provedbe

strukturnih reformi. Poteškoće s pristupom iscrpnim podatcima doprinijele su tom

problemu. Sud je utvrdio da je nedostatak podataka osobito vidljiv u području poreznog

sustava (vidi

prilog IV., dio A

40. Nedostatak odgovarajućih pokazatelja uspješnosti otežavao je Komisiji da, primjerice,

provjeri ostvaruju li se u okviru preustroja središnje uprave ciljevi povezani s učinkovitošću.

Kad je riječ o financijskom sektoru, tek je u travnju 2014. u okviru drugog programa uveden

uvjet da Grčka središnja banka odredi ključne pokazatelje uspješnosti za praćenje napretka

banaka u pogledu smanjenja opsežnih portfelja loših kredita. Osim toga, kad je riječ o

financijskom sektoru, Komisija nije u potpunosti iskoristila svoju ulogu promatrača u tijelima

GFFS-a nadležnima za odlučivanje, koja joj je pružala dodatnu priliku da se zajamči

ispunjavanje uvjeta programa

) i reguliranih profesija (nepotpuni podatci o ograničenjima za

ključne profesije kao što su odvjetnici, javni bilježnici, inženjeri i arhitekti). Programi se nisu

bavili rješavanjem pitanja nedostatka podataka na sveobuhvatan način, iako su u okviru

kasnijih preispitivanja zabilježena određena poboljšanja. Za većinu strukturnih uvjeta

Komisija je bila u mogućnosti pratiti donošenje zakonskih promjena, ali nije primjenjivala

odgovarajuće pokazatelje uspješnosti i ciljne vrijednosti za procjenu provedbe reformi.

33

32 Na primjer, na temelju plana doista je došlo do formalne uspostave ureda za bolju regulativu, ali uz nedovoljan broj članova osoblja i bez ovlasti za odbacivanje nacrta prijedloga koji su popraćeni nedovoljno razrađenim procjenama regulatornih učinaka.

.

33 Sud je utvrdio jedan osobit slučaj iz 2013. u kojem Komisija nije na razini GFFS-a na uvjerljiv način izrazila svoju zabrinutost u pogledu mogućeg spajanja dviju banaka. Transakcija je poništena tek kasnije, ali zbog kašnjenja propuštena je prilika da se jedna od tih banaka djelomično dokapitalizira privatnim novcem (naposljetku ju je u cijelosti dokapitalizirao GFFS).

34

Suradnja s partnerima u provedbi programa

41. Uvjete na tehničkoj razini definirali su u prvom redu Komisija (uz koordinaciju

GU-a ECFIN) i MMF, u dogovoru s ESB-om. U okviru trećeg programa ESM je djelovao kao

četvrta partnerska institucija. Konačni tekst memoranduma o razumijevanju odražavao je

postignuti dogovor među institucijama, kao i između institucija i grčkih vlasti, što je

zahtijevalo da sve strane prilagode svoja stajališta tamo gdje je to bilo potrebno.

42. Nisu postojale smjernice ili posebni postupci za suradnju među institucijama te se taj

proces nije formalno dokumentirao (npr. vođenjem zapisnika), što je utjecalo na njegovu

transparentnost. Međutim, relevantni timovi za provedbu programa uspostavili su

neslužbenu suradnju. Timovima su bili u redovitom kontaktu telefonom i e-porukama, ali i na

sastancima. Razmjenjivali su informacije, podatke i preliminarne analize te su razmatrali

različite mogućnosti za definiranje programa. Komisija i MMF razmjenjivali su nacrte svojih

programskih dokumenata kako bi se zajamčila dosljednost uvjeta. Činjenica da je osoblje

triju institucija raspolagalo raznovrsnim stručnim znanjem i iskustvom omogućila je izradu

temeljitijih procjena i prognoza, što je smanjilo rizik od pogrešaka i propusta u definiranju i

ažuriranju programa.

43. ESB i Grčka središnja banka oblikovale su dio svojih instrumenata prema ekonomskim

politikama utvrđenima u programima34. Međutim, u programima nije bilo jasno naznačeno u

kojoj mjeri osiguravanje likvidnosti Grčkoj ovisi o ispunjavanju uvjeta programa35

34 Na primjer, u sklopu programa za tržišta vrijednosnih papira koji je uveden u svibnju 2010. za kupnju državnih obveznica na sekundarnom tržištu ili hitne pomoći za likvidnost za solventne banke počevši od 2010. godine.

i na koji se

način ta potpora uzela u obzir pri izradi makroekonomskih prognoza i procjeni manjka

financijskih sredstava.

35 Dana 4. veljače 2015. ESB je odlučio prestati s primjenom izuzeća za prihvaćanje grčkih državnih obveznica kao instrumenta osiguranja kredita, čime su se bankama automatski povećali troškovi kratkoročnog zaduživanja. Nije bilo jasno je li ta odluka donesena u koordinaciji s partnerima u provedbi drugog programa. Kasnije istoga mjeseca Euroskupina je odlučila produljiti provedbu drugog programa za četiri mjeseca (do kraja lipnja 2015.).

35

Ekonomske pretpostavke programa

44. Makroekonomske projekcije i izračun manjka financijskih sredstava dva su ključna

procesa koja su odredila ekonomski okvir za definiranje i mijenjanje programa (vidi okvir 3.

Okvir 3. – Ključna obilježja ekonomskog procesa na kojem se temeljilo definiranje programa

).

Komisija je provela te analize za svaki program i sastavljala ažurirane podatke za svako

preispitivanje programa. Sve institucije koje su sudjelovale u upravljanju programima

zasebno su provodile svoje ekonomske analize, ali konačni rezultat odražavao je konsenzus

koji su postigle.

Makroekonomske projekcije – služe Komisiji kao najbolja procjena glavnih ekonomskih kretanja u

predmetnoj zemlji na temelju pretpostavke da će uvjeti programa biti u potpunosti ispunjeni.

Projekcijama se uzimaju u obzir kretanja u realnom gospodarstvu (BDP i njegovi sastavni dijelovi te

kretanja na tržištu rada), kao i fiskalno usmjerenje (dug i deficit) kao dio procjene održivosti duga.

Izrada projekcija proces je koji je povezan s redovitim prognozama Komisije, ali obuhvaća i mnogo

više od njih. Čak i kad postoje razlike u pogledu razdoblja na koje se odnose, za potrebe prognoza u

okviru programa ekonomske prilagodbe osoblje se, kao polaznim podatcima, služi najnovijim

dostupnim europskim ekonomskim prognozama.

Izračun manjka financijskih sredstava – procjena grčkih potreba za financiranjem kako bi se

zajamčilo da se manjak financijskih sredstava može namaknuti iz financijske pomoći koja je osigurana

u okviru programa. Manjak financijskih sredstava definira se kao državna potreba za financiranjem te

se izračunava kao razlika između rashoda i prihoda iz drugih izvora, a ne iz programa pomoći.

Prednosti i nedostatci primijenjene metodologije

45. Tablice s projekcijama makroekonomskih varijabli pružale su jasne i detaljne informacije

o povijesnim podatcima i projekcijama za niz makroekonomskih varijabli. Prognozirani

trendovi za glavne makroekonomske i fiskalne varijable bili su u skladu s projekcijama

njihovih komponenti i njima se uzeo u obzir čitav niz izvora informacija. Komisija se služila

najnovijim pretpostavkama o dinamici međunarodnog gospodarstva i tehničkim

pokazateljima. Međutim, Komisija u te projekcije nije izravno uključila neke čimbenike koji se

obično upotrebljavaju u makroekonomskim modelima i nije u dovoljnoj mjeri integrirala

makroekonomske i fiskalne projekcije (vidi okvir 4.).

36

Okvir 4. – Nedostatci metodologije koju je Komisija primjenjivala za izradu prognoza

Sveobuhvatnost – određeni čimbenici (npr. potencijalni BDP i neinflatorna stopa nezaposlenosti)

nisu bili izravno uključeni u makroekonomske projekcije. Komisija je također propustila

dokumentirati način njihove uporabe u fazi prosuđivanja i elemente europskih ekonomskih prognoza

koji su upotrijebljeni za programske prognoze.

Koordinacija projekcija – Komisija je zasebno izrađivala makroekonomske i fiskalne projekcije te ih

nije integrirala u jedinstven model. Stoga bi se međusoban učinak obiju projekcija mogao integrirati

samo na temelju prosudbe.

Pristup analizi održivosti duga – dugoročno kretanje duga izraženo kao postotak BDP-a bilo je

definirano s pomoću mehaničkog postupka akumuliranja duga koji je u širokoj primjeni. U sklopu tog

postupka ne postoji interni mehanizam s pomoću kojeg bi se uspostavila poveznica između kretanja

duga i gospodarske aktivnosti (proizvodnje, distribucije i potrošnje robe i usluga).

46. Općenito gledajući, metodologija za izračun manjka financijskih sredstava tijekom

provedbe programa postajala je sve složenija te su tablice s projekcijama makroekonomskih

varijabli za drugi program sadržavale mnogo složenije izračune, procjene vrijednosti i alate za

izradu modela. Opseg izračuna manjka financijskih sredstava također je proširen kako bi se

uzeli u obzir dodatni čimbenici i elementi u kasnijim fazama provedbe programa, iako su i

dalje bili prisutni određeni metodološki nedostatci (vidi prilog V.

47. Na razini Komisije nisu postojali postupci za pokretanje, odobravanje, evidentiranje i

obradu izračuna manjka financijskih sredstava, niti za izvješćivanje o njemu. Kontrole

kvalitete bile su neformalne naravi te je Sud utvrdio znatne nedostatke u kontrolnom

okruženju za tablice s projekcijama makroekonomskih varijabli

). Metodologija za treći

program ostala je uglavnom nepromijenjena.

36

48. Unatoč uporabi brojnih izvora, za podatke se nisu bilježile ni referencije ni datumi. To je

dovelo do problema s usklađivanjem te Sud nije mogao provjeriti jesu li se u svim

. Tijekom provedbe triju

programa nije bilo poboljšanja u tom pogledu.

36 Na primjer, nije bilo kontrola promjena/inačica/pristupa ni usklađivanja polaznih podataka i ugrađene analize kojima bi se zajamčila dosljednost i cjelovitost podataka.

37

slučajevima upotrebljavali najnoviji podatci. U prikazu rezultata izračuna manjka financijskih

sredstava u okviru prvog programa Sud je utvrdio niz pogrešaka. One nisu utjecale na ukupni

iznos manjka financijskih sredstava, ali upućuju na nedostatnost mehanizama Komisije za

unutarnju kontrolu kvalitete37

Ispitivanja osjetljivosti i obrazloženje pretpostavki

.

49. Komisija je redovito pratila stanje grčke likvidnosti te je ažurirala datoteku koja se

upotrebljavala za izračun manjka financijskih sredstava nakon svakog preispitivanja. U javnim

programskim dokumentima nisu bila prikazana ispitivanja čija je svrha bila utvrditi

osjetljivost izračuna manjka financijskih sredstava na različite ishode ili kretanja, no takve

analize iznesene su u radnim dokumentima Komisije. Komisija je izradu scenarija temeljila na

različitim elementima, kao što su redoslijed rata isplate, razina privatizacijskih primitaka i

podmirena dugovanja. S druge strane, za makroekonomske projekcije nije provedena

nikakva analiza scenarija. U projekcije se nisu sustavno uključivali rizici od vanjskih šokova za

grčko gospodarstvo, kao što su veliki pad vrijednosti eura ili nagli pad cijena robe, koji su se

zapravo u kasnijim fazama programa i ostvarili.

50. Kad je riječ o obrazloženju pretpostavki i dokumentiranju, Sud je u obama procesima

utvrdio nedostatke. U pogledu manjka financijskih sredstava programska dokumentacija

sadržavala je odjeljak o upravljanju državnom blagajnom i financiranju programa. Međutim,

komentari su često bili nedorečeni i nisu nudili objašnjenje za promjene u ažuriranju izračuna

manjka financijskih sredstava. U određenom broju slučajeva za specifične pretpostavke na

kojima se temeljio izračun manjka financijskih sredstava trebalo je dati jasno obrazloženje38

37 Primjerice, u prvotnom izračunu manjka financijskih sredstava ukupan iznos potreba za refinanciranjem duga prikazan je manjim od stvarnoga, a u izračunu iz prosinca 2010. iznosi koji su se odnosili na amortizaciju duga nisu bili točno zbrojeni.

.

Problemi povezani s obrazloženjima bili su prisutni i u trećem programu. Komisija se složila s

prijedlogom MMF-a da se ciljana pričuva za likvidnost poveća na 8 milijardi eura. Međutim,

38 Na primjer, procjena potreba javnih poduzeća za financiranjem, oslanjanje na iznose na temelju nastanka poslovnog događaja umjesto na stvarne potrebe za novcem, uvjeti financiranja na tržištima te prilagodbe toka i stanja.

38

Komisija nije mogla objasniti zašto je određen baš taj iznos pričuve za likvidnost te se pozvala

na prethodna iskustva iz drugih programa.

51. Pri uključivanju učinka strukturnih reformi u makroekonomske projekcije Komisija se

oslanjala na elemente koje je uvela na temelju vlastite prosudbe, što nije bilo

dokumentirano. Osim toga, zbog zasebne obrade fiskalnih i makroekonomskih projekcija nije

bilo moguće provjeriti kako je Komisija definirala i kvantificirala učinak fiskalnih politika na

makroekonomske projekcije.

Točnost i prilagodbe

52. Prognozama koje je Komisija izradila znatno je podcijenjena ozbiljnost krize, što osobito

vrijedi za prvi program (vidi prilog VI.). To se u prvom redu dogodilo zbog podcjenjivanja

pada privatne potrošnje i ulaganja. Međutim, ukupna preciznost makroekonomskih

prognoza Komisije općenito je bila slična prognozama drugih organizacija39

53. Izračun manjka financijskih sredstava ostavio je Grčkoj vrlo malo manevarskog prostora

u pogledu pričuve za likvidnost, definirane u smislu stanja gotovinskih sredstava. Ona se

tijekom programskog razdoblja u prosjeku smanjila, no bez obrazloženja. Čak je bilo

predviđeno da će pričuva na kraju prvog tromjesečja 2014. biti jednaka nuli. Prosječnim

stanjem gotovinskih sredstava u iznosu od 3 milijarde eura moglo se podmiriti tek 11 dana

primarne potrošnje. Međutim, za povećanje pričuve za likvidnost bilo bi potrebno prilagoditi

ukupna financijska sredstva dostupna u okviru programa ili u njega uvesti dodatne fiskalne

mjere.

i na nju je

djelomično utjecalo to što su grčke vlasti netočno prikazivale statističke podatke za razdoblje

prije provedbe programa. Prvotnim prognozama Komisije za 2010. i 2011. podcijenjen je

saldo opće države, za razliku od razdoblja 2012. – 2013.

54. S obzirom na ograničenu pričuvu za likvidnost i pogoršanje fiskalne situacije Grčka se

zaduživala na kraći rok izdavanjem trezorskih zapisa ili odgodom plaćanja i dopuštanjem

39 Sud je u tom pogledu obavio statističku studiju kojom je usporedio makroekonomsku prognozu Komisije za prvi i drugi program s prognozom drugih organizacija i drugim makroekonomskim modelima. Komparativna analiza, koje je provedena na temelju kontinuirane prognoze, otkrila je da se preciznost prognoza GU-a ECFIN može usporediti s preciznošću prognoza konkurentskih institucija.

39

gomilanja nepodmirenih obveza. Iznos trezorskih zapisa koje je trebalo izdati znatno se

razlikovao od jednog izračuna manjka financijskih sredstava do drugoga te je služio kao

glavna varijabla prilagodbe kako bi financiranje grčkog gospodarstva vratilo na pravi put.

DIO II. – DEFINIRANJE I PROVEDBA REFORMI

55. Financijska potpora koja se isplaćivala u okviru triju programa ekonomske prilagodbe za

Grčku bila je uvjetovana provedbom reformi povezanih s trima vrstama ciljeva programa, i to

s fiskalnim i financijskim ciljevima te ciljevima u vezi s rastom. Konkretno definiranje i opseg

reformi mijenjali su se tijekom provedbe programa, ali su od samog početka bili vrlo široki.

Programima su obuhvaćena gotovo sve funkcije grčke države te su u nekim slučajevima oni

iziskivali duboke strukturne promjene. Došlo je do znatnih kašnjenja u ispunjavanju uvjeta u

raznim područjima politike (vidi prilog VII.

56. Analizom koju je obavio Sud i koja je prikazana u ovom dijelu izvješća obuhvaćen je

uzorak politika i stavljen je naglasak na one koja su imale najveći učinak u smislu ostvarivanja

ciljeva programa. Ovaj dio sadržava posebne odjeljke o poreznom sustavu, javnoj upravi,

financijskom sektoru i reformama tržišta rada, dok su ostala područja politike koja je Sud

obuhvatio revizijom doprinijela analizi u dijelu I. i III. (vidi

).

sliku 4.).40

Slika 4. – Područja politike obuhvaćena revizijom

1 Rezultati analize koji su se razmatrali u nalazima za više područja politika (dio I. i III.).

40 Druga ključna područja reforme koja nisu obuhvaćena analizom Suda čine zdravstveni sustav, obrazovanje, pravosuđe i industrija.

Fiskalna održivost

• Porezni sustav• Reforma javne uprave• Mirovinska reforma1

Financijska stabilnost

• Reforme financijskog sektora:• Preustroj i

dokapitalizacija sektora

• Upravni sustav i kvaliteta imovine

Jačanje rasta

• Reforme tržišta rada• Poticanje izvoza1

• Regulirane profesije1

40

Izvor: Sud.

57. Za svako od tih područja politike Sud je revizijom obuhvatio sljedeće aspekte:

- definiranje uvjeta u području relevantnih politika (obrazloženje i analitičku podlogu

mjera, primjerenost, specifičnost i vremensku određenost) te

- provedbu i rezultate (ispunjavanje uvjeta u području relevantnih politika i napredak

reformi u posebnim područjima na koja se primjenjuju uvjeti programa). S druge

strane, o širim učincima reformi (u pogledu rasta, fiskalne održivosti i financijske

stabilnosti) riječ je u dijelu III. izvješća kako bi ih se razlikovalo od rezultata posebnih

uvjeta koji su prikazani u sljedećim odjeljcima dijela II.

Porezni sustav

58. Održivo poboljšanje grčkog fiskalnog salda i povećanje rasta bili su među glavnim

ciljevima svih triju programa ekonomske prilagodbe. Ovi srednjoročni ciljevi bili su također

ciljevi MMF-a. U svrhu njihova ostvarivanja programom su utvrđeni uvjeti čiji je cilj bio

povećanje poreznih prihoda i povećanje djelotvornosti porezne uprave u ubiranju poreza (tj.

„reforme za jačanje kapaciteta države za povećanje prihoda”). U okviru revizije Sud se

usredotočio na promjene poreznog sustava (uključujući socijalne doprinose) i reforme javne

uprave u svrhu boljeg ubiranja poreznih prihoda.

Definiranje uvjeta – porezne politike

Mješovite i stabilne porezne mjere

59. U općim preporukama u području relevantnih politika koje su se odnosile na fiskalnu

konsolidaciju (npr. preporuke OECD-a) i pretkriznim procjenama poreznog sustava u Grčkoj

prevladavao je stav da mjere koje se odnose na poreze na potrošnju (neizravni porezi) i

proširenje poreznih osnovica trebaju biti prioritet među poreznim mjerama zbog njihova

manjeg negativnog učinka na gospodarski rast. Protivno tim procjenama, podizanje poreznih

stopa i privremeni porezi imali su prednost nad proširenjem porezne osnovice tijekom

provedbe prvog programa zbog toga što se očekivalo da će se time ostvariti brz doprinos

kratkoročnim fiskalnim ciljnim vrijednostima.

41

60. Mjere za proširenje poreznih osnovica uglavnom su bile dio drugog i trećeg programa, a

za neke od njih bile su potrebne znatne reforme poreznih zakona. Veći porezni prihodi

tijekom provedbe prvih dvaju programa uglavnom su se oslanjali na neizravno oporezivanje,

kako je i bilo predviđeno (konkretno, povećane su neizravne porezne stope te je uveden

redovni porez na imovinu sa širokom osnovicom). Međutim, povećanje određenih neizravnih

stopa (npr. porezi na energiju/zagađenje) vršilo je dodatan pritisak na proizvodne troškove

poduzeća.

61. Uvjeti programa uzrokovali su znatne nestabilnosti u poreznoj politici koje su utjecale na

sve glavne vrste poreza, a stabilan nije ostao čak ni smjer promjena (na primjer, u okviru

prvog programa zagovaralo se jedinstveno oporezivanje osobnog dohotka iz različitih izvora,

dok se u drugom programu krenulo u suprotnom smjeru; vidi prilog IV., dio B). U određenoj

mjeri nestabilnost je bila posljedica problema s administrativnim kapacitetima u području

definiranja porezne politike i njezine nezadovoljavajuće provedbe, kao što je potvrdila i

Komisija, zbog čega su često bile potrebne prilagodbe uvjeta programa. U okviru prvog

programa nestabilnost je također bila rezultat traženja ad hoc i hitnih poreznih mjere kako bi

se dosegnule ciljne vrijednosti u pogledu deficita. Problem se dodatno pogoršao zbog

nepostojanja početne strategije Komisije u području poreznih politika i nedostatka podataka

(vidi prilog IV., dio A

Obrazloženje mjera

), iako je tijekom provedbe programa zabilježeno određeno poboljšanje.

62. Obrazloženje uvjeta porezne politike nije se sustavno dokumentiralo41. Važna povećanja

stopa PDV-a i trošarina 2010. godine bila su obrazložena potrebom za fiskalnom

konsolidacijom te su dogovorena s vlastima, ali nije izrađena nikakva studija o posljedicama

alternativnih poreznih mjera, primjerice redovnog poreza na stambene nekretnine sa

širokom poreznom osnovicom42

41 Na primjer, nije ponuđeno obrazloženje sljedećeg uvjeta: „vlada treba izmijeniti zakonodavstvo radi uklanjanja poreznih prepreka koje stoje na putu spajanjima i preuzimanjima, kao što su neprenošenje akumuliranih gubitaka zajedno s poduzećem i složeni izračun „prekomjerne dobiti” (zakon br. 3522/2006, članak 11.) u kontekstu prijenosa vlasništva privatnih društava s ograničenom odgovornošću” (prvi program, svibanj 2010.).

, koji je uveden 2011. u sklopu dodatnog fiskalnog plana.

42 OECD je smatrao da se tim porezom najmanje šteti rastu.

42

Izrada dokumentacije u fazi definiranja s vremenom se poboljšala, i to zahvaljujući

kvalitetnijim podatcima koje su dostavljala relevantna tijela (npr. izrada modela za reforme

poreza na osobni dohodak u okviru drugog programa i za povećanje stope PDV-a u okviru

trećeg programa).

Definiranje uvjeta – naplata poreznih dugovanja

63. Nekoliko međunarodnih institucija (MMF, OECD i Komisija) upozorilo je na znatne

probleme u vezi s ispunjavanjem poreznih obveza u Grčkoj u razdoblju prije krize. Rezultati

prvog programa u području naplate poreznih dugovanja bili su nezadovoljavajući43, što se

može pripisati jednoj od triju glavnih vrsta problema: (1) na relevantne uvjete stavljao se tek

ograničen naglasak te oni nisu bili ni jasno definirani ni dovoljno kvalitetni (vidi okvir 5.

Okvir 5. – Primjeri problema u definiranju mjera za naplatu poreznih dugovanja

),

(2) relevantna tijela nezadovoljavajuće su provodila vlastite planove za borbu protiv utaje

poreza i (3) praćenje koje je obavljala Komisija temeljilo se na nepotpunim podatcima i

kriterijima (vidi dio I.).

Kasno uvođenje u programe

U okviru uvjeta za prvi program na posebne mjere za borbu protiv utaje poreza stavljao se tek

ograničen naglasak. Niz ključnih mjera uveden je tek u sklopu drugog programa (objedinjavanje

identifikacijskih brojeva poreznih obveznika, uvođenje sustava IT-a za međusobno povezivanje svih

poreznih ureda, uspostava središnjeg registra bankovnih računa) ili trećeg programa (npr. promicanje

i poticanje elektroničkih plaćanja, objava popisa dužnika koji nisu podmirili poreze i doprinose za

socijalno osiguranje).

Opseg mjera nije bio sveobuhvatan

Iz usporedbe s drugim državama članicama vidljivo je da su se u Grčkoj mogle razmotriti konkretnije

mjere, npr. sustav odvojenog plaćanja PDV-a obračunatog na transakcije u poslovanju s javnim

institucijama i još raširenija uporaba elektronič