ANALYSE AF SPECIALUNDERVISNINGSOMRÅDET

MARTS 2019

HILLERØD KOMMUNE

2

LÆSEVEJLEDNING

Denne rapport udgør afrapporteringen af den analyse af specialundervisningsområdet, som Hillerød Kommune har besluttet at iværksætte, og som Rambøll Management Consulting (herefter Rambøll) har udført for Hillerød Kommune.

Rapporten er inddelt i fem hovedafsnit:

• 1. Resumé: Først præsenteres et kortfattet resumé med rapportens overordnede konklusioner og anbefalinger.

• 2. Indledning: Dernæst beskrives kortfattet analysens baggrund og metode.

• 3. Benchmarking af specialundervisningsområdet: Herefter beskrives resultater af den kvantitative benchmarkingundersøgelse af specialundervisningsområdet.

• 4. Kortlægning af effektiviseringspotentialer: Herpå beskriver analysen de muligheder og udfordringer, der er identificeret i forhold til styring og effektivisering af specialundervisningsområdet i Hillerød Kommune, og som udgør grundlaget for de identificerede besparelses- og effektiviseringsforslag i analysen.

• 5. Anbefalinger og konkrete effektiviserings- og løsningsforslag: I forlængelse heraf følger Rambølls konkrete anbefalinger til Hillerød Kommune og de konkrete besparelses- og effektiviseringsforslag, som analysen har udmøntet sig i.

Som bilag til analysen er der tre bilag. Det drejer sig om:

• Bilag 1: Resultaterne af benchmarkinganalysen blandt sammenligningskommuner

• Bilag 2: Resultaterne af benchmarkinganalysen blandt distriktsskoler i Hillerød Kommune

• Bilag 3: Beregningsgrundlag for effektiviserings- og løsningsforslag

INDHOLDSFORTEGNELSEOM RAPPORTEN

1. Resumé

2. Indledning

4. Kortlægning af effektiviseringspotentialer

5. Anbefalinger og konkrete effektiviserings- og løsningsforslag

3. Benchmarking af specialundervisningsområdet – eksternt og internt

3

1. RESUMÉOM AFSNITTET

LÆSEVEJLEDNING

I det følgende afsnit præsenteres et kortfattet resumé af analysens konklusioner, anbefalinger samt effektiviserings- og løsningsforslag.

.

1. Resumé

2. Indledning

4. Kortlægning af effektiviseringspotentialer

5. Analyse af udvalgte effektiviseringsforslag

3. Benchmarking af specialundervisningsområdet – eksternt og internt

4

1. RESUMÈANALYSENS HOVEDKONKLUSIONER

BAGGRUND OG FORMÅL MED ANALYSEN

Hillerød Kommune har besluttet at iværksætte en analyse af specialundervisningsområdet. Analysen har til formål at identificere årsager til, at Hillerød Kommune tilsyneladende har flere udgifter til specialundervisningsområdet end sammenlignelige kommuner. Yderligere skal analysen komme med konkrete og realiserbare effektiviserings- og besparelsesforslag samt en konsekvensvurdering af forslagene. De identificerede forslag skal understøtte politiske prioriteringer og kunne inddrages i budget 2020-2023.

Rambøll Management Consulting har gennemført analysen for Hillerød Kommune. Med henblik på at realisere analysens formål har Rambøll benyttet et analysedesign med fokus på identifikation af effektiviseringspotentialer gennem indledende screening og herefter dybdeanalyser af udvalgte fokuspunkter. I hele processen er inddragelse af centrale aktører inden for specialundervisningsområdet i Hillerød Kommune blevet vægtet højt med henblik på validering og forankring af effektiviseringsforslag.

Analysens resultater vedrørende muligheder for effektivisering, forbedringer samt serviceharmonisering inden for specialundervisningsområdet i Hillerød Kommune kan inddeles i fem overordnede konklusioner, som er nærmere beskrevet i afsnit 3 og 4.

.

1. AKTUEL KRITISK ØKONOMISK SITUATION PÅ OMRÅDET

I forbindelse med analysen er det blevet klart, at Hillerød Kommune aktuelt befinder sig i en kritisk økonomisk situation på specialundervisningsområdet med manglende økonomisk balance og risiko for budgetoverskridelser i de kommende år. Det nødvendiggør behovet for iværksættelse af tiltag, som kan sikre økonomisk balance og bedre styrbarhed på området.

2. UDGIFTER OG AKTIVITET ER PÅ NIVEAU MED SAMMENLIGNINGSKOMMUNER, MEN EN RELATIVT DYR TILBUDSVIFTE OG FORSKELLE MELLEM DISTRIKTSSKOLER I VISITATIONSPRAKSIS SKABER UDGIFTSPRES

Det overordnede udgiftsniveau pr. 6-16-årig er på niveau med sammenligningskommuner, og Hillerød Kommune segregerer samlet set (dvs. visiterer) en lidt mindre andel af de 6-16-årige til specialundervisning end sammenligningskommunerne. Samtidigt har Hillerød Kommune i perioden 2016-2018 oplevet en lavere vækst i antallet af visiterede elever til specialundervisningsområdet end sammenligningskommunerne. Analysen viser dog også, at der er en tilsyneladende sammenhæng mellem de tilbud, som kommunerne har i egen kommune, og typen af tilbud, der visiteres til, således at kommunernes visitationspraksis i høj grad er kendetegnet ved at benytte de typer af tilbud, som der er oprettet i egen kommune. Særligt Hillerød Kommune har mange relativt dyre tilbud i egen kommune og benytter i højere grad end sammenligningskommuner tilbud i egen kommune. Særligt priserne på egne kommunale specialskoler og specialskoler i andre kommuner er høje i forhold til sammenligningskommunerne. Samtidigt viser analysen, at der er store forskelle distriktsskolerne imellem, når det kommer til udvikling i aktivitet og udgifter på specialundervisningsområdet.

3. SPECIALUNDERVISNINGSOMRÅDET ER KENDETEGNET VED EN RÆKKE UDFORDRINGER OG DILEMMAER – I ØVRIGT I LIGHED MED MANGE ØVRIGE KOMMUNER

Disse udfordringer og potentialer relaterer sig i særlig grad til (i) generelle og vedvarende udfordringer med at sikre budgetoverholdelse; (ii) et oplevet øget pres på målgruppen, både i form af øgede krav fra forældre, ændringer i målgruppens behov og vækst i aktivitetsniveau på området, (iii) manglende systematisk overblik over tilbudsviften, dvs. hvilke tilbud der tilbydes lokalt på skolerne, sammenhængen mellem forskellige tilbud samt øget efterspørgsel efter mellemformer og mere fleksible tilbud; (iv) at sikre en ensartet visitationspraksis, tydelige mål for specialundervisning samt systematisk fokus på progression koblet med en efterspørgsel i retning af mere konsultative funktioner hos specialtilbuddene; (v) vedvarende udfordringer med at finde en optimal styringsmodel på området ift. budgetansvar, budgetmodeller og økonomiske incitamenter samt manglende systematisk styring og opfølgning på ledelsesinformation og styringsdata om aktivitet, udgifter, kvalitet og effekt samt (vi) de faglige strategier for inkluderende læringsmiljøer på almenområdet og anvendelse af segregerede tilbud – hvilket ofte kædes sammen med behov for løft af den faglige kapacitet samt manglende ressourcer i almenområdet til at sikre et helhedsorienteret fokus på inkluderende læringsmiljøer.

4. RAMBØLL HAR OPSTILLET SEKS ANBEFALINGER TIL FORBEDRET STYRING, VISITATION OG ORGANISERING SAMT SEKS KONKRETE EFFEKTIVISERINGS- OG FORBEDRINGSFORSLAG MED ET SAMLET NETTOPOTENTIALE PÅ 6,1 MIO KR. FREM MOD 2024.

De seks effektiviserings- og investeringsforslag dækker over en total udgiftsreduktion på i alt 10,8 mio kr. frem mod 2024 på den ene side, og på den anden side en investering på i alt 4,7 mio kr. frem mod 2024, hvilket samlet set giver en nettoudgiftsreduktion på 6,1 mio kr. De konkrete anbefalinger og effektiviserings- og forbedringsforslag er nærmere gennemgået på den følgende side.

5

1. RESUMÈANALYSENS ANBEFALINGER OG EFFEKTIVISERINGS- OG LØSNINGSFORSLAG

OM DE 6 ANBEFALINGER

Rambøll anbefaler, at der gennemføres følgende ændringer i styring, visitation og organisering af området:

1. Styrket budgetansvar gennem sammenlægning ml. special- og almenbudget

2. Øget controlling og styringsinformation.

3. Systematisk gennemgang af visitationer af alle elever i specialundervisning

4. Ét skolevæsen – konsultativ adgang til kompetencer fra specialområdet og styrket samarbejde

5. Øget brug af tidsbegrænsede visitationer og systematisk opfølgning på elever i specialtilbud

6. Budgetmodel med øget fokus på aktivitetsbestemt regulering.

De konkrete anbefalinger er nærmere gennemgået i afsnit 5.

De seks anbefalinger er medtaget, da Rambøll anser dem som forudsætninger for bedre styring, effektivisering og harmonisering af serviceniveau (besparelser). Det indebærer samtidigt, at de konkrete effektiviserings- og besparelsesforslag efter Rambølls vurdering ikke kan udmøntes uden disse anbefalinger.

Alle forslag tager afsæt i Hillerød Kommunes beslutning om decentralisering af skoleområdet i kommunen.

Endeligt skal det understreges, at en række anbefalinger vil kræve investeringer. Behovet for investeringer er nærmere beskrevet i forbindelse med de enkelte anbefalinger i afsnit 5. Det er antaget i denne analyse, at investeringerne relateret til de seks anbefalinger skal findes gennem omprioriteringer i de eksisterende budgetter.

OM DE 6 EFFEKTIVISERINGS- OG LØSNINGSFORSLAG

Rambøll har identificeret følgende seks effektiviserings- og løsningsforslag med henblik på at realisere budgetreduktioner på specialundervisningsområdet:

1. Øget brug af inkluderende indsatser (tilbud under 9 timer)

2. Øget brug af interne tilbud, herunder gruppetilbud

3. Øget brug af efterskoletilbud

4. Øget brug af specialklasser i stedet for specialskoler og dagbehandling

5. Øget tilbageslusningtil almenområdet

6. Fleksibilitet i tilbudsvifte.

De fremlagte forslag resulterer i en samlet forventet budgetreduktion på 6,1 mio.kr. i 2024. Budgetreduktionen vil være stigende i perioden fra 2020-2024 frem til de 6,1 miokr. Udgiftsreduktionen dækker over en samlet udgiftsreduktion på 10,8 mio kr. på den ene side, og en investering forbundet til de konkrete forslag på 4,7 mio kr på den anden side. Der er i altovervejende grad tale om budgetreduktion, som vedrører den decentrale udlagte del af specialundervisningen. Konkret er der tale om, at den samlede udmøntning af potentiale sker ved en udmøntning over perioden på 2020-2024 med følgende udmøntning af budgetreduktioner.

• 2020: 1,3 mio. kr.

• 2021: 1,8 mio. kr

• 2022: 1,6 mio. kr.

• 2023: 0,8 mio. kr

• 2024: 0,6 mio. kr.

Udregningen af de identificerede økonomiske potentialer er først og fremmest baseret på ”nye elever”. Det vil sige, at alle forslag i udgangspunkt er baseret på ændret fremadrettet visitationspraksis – dvs. fokus på, at det inflow på ca. 18-20 % nye visitationer, der gennemsnitligt kommer ind årligt, skal håndteres anderledes fremadrettet. Dertil kommer de erkendelser/muligheder, som en systematisk gennemgang af nuværende visitationer giver.

De økonomiske potentialer er beregnet med afsæt i det faktiske forbrug – ikke hvad der var budgetteret, hvilket bør være et særligt opmærksomhedspunkt taget de nuværende budgetmæssige udfordringer på specialundervisningsområdet i betragtning. Der bør med andre ord være en særlig opmærksomhed i Hillerød Kommune på, om de identificerede potentialer er tilstrækkelige til at sikre både budgetmæssig balance fremadrettet samt evt. politisk råderum til andre prioriteringer.

De konkrete forslag er nærmere gennemgået i afsnit 5.

6

2. INDLEDNINGOM AFSNITTET

LÆSEVEJLEDNING

I det følgende afsnit introduceres analysen af specialundervisningsområdet i Hillerød Kommune. Afsnittet er opdelt i tre dele. Først præsenteres baggrunden for analysen og analysens kommissorium. Dernæst følger en præsentation af analysedesignet og analysens metode, og afslutningsvist præsenteres analysens datagrundlag.

RESUMÉ

KOMMISSORIUM MED FOKUS PÅ EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALER

Det af byrådet vedtagne kommissorium for analysen fastslår, at hovedformålet med analysen er at levere konkrete og realiserbare besparelses- og effektiviseringsforslag til inddragelse i budget 2020-2023. Derudover er et vigtig fokusområde at skabe gennemsigtighed i anvendelse af ressourcerne samt at identificere årsager til forskelle i udgiftsniveau både internt mellem kommunens distriktsskoler, men også eksternt i forhold til sammenligningskommuner. Baggrunden for analysen er, at Hillerød Kommune i en årrække har haft stigende udgifter til specialundervisningsområdet, samtidigt med at et nyt decentralt budget og ny visitationsmodel har medført udfordringer med budgetoverholdelse.

AKTUEL KRITISK ØKONOMISK SITUATION PÅ OMRÅDET

I forbindelse med analysen er det blevet klart, at Hillerød Kommune aktuelt befinder sig i en kritisk økonomisk situation på specialundervisningsområdet med manglende økonomisk balance og risiko for budgetoverskridelser i de kommende år.

ANALYSEDESIGN MED FOKUS PÅ LØBENDE FOKUSERING OG INDRAGELSE AF NØGLEAKTØRER

Med henblik på at sikre en effektiv opgaveløsning har Rambøll valgt et analysedesign, som sikrer løbende fokusering og indsnævring af analysen, for derved at holde fokus på de områder, hvor der er potentialer for effektiviseringer og harmonisering af serviceniveauer (dvs. besparelser). I hele processen er centrale aktører fra specialundervisningsområdet løbende blevet inddraget igennem workshops. Dette er for at sikre kvalifikation og validering af analysens resultater samt øge forankringen af effektiviseringsforslagene hos de centrale aktører.

BREDT FUNDERET DATAGRUNDLAG

Den samlede analysen er funderet i et bredt datagrundlag af såvel kvalitative som kvantitative data. Analysen har løbende sikret, at de kvantitative resultater blev suppleret og nuanceret af kvalitative input fra centrale aktører i Hillerød Kommune. Det er samlet set Rambølls vurdering, at datagrundlaget, trods usikkerhedselementer relateret til den eksterne benchmarking, er relevant og tilstrækkeligt i forhold til analysens konklusioner og anbefalinger.

1. Resumé

2. Indledning

4. Kortlægning af effektiviseringspotentialer

5. Anbefalinger og konkrete effektiviserings-og løsningsforslag

3. Benchmarking af specialundervisningsområdet– eksternt og internt

7

2.1 ANALYSENS FORMÅLFOKUS PÅ ÅRSAGER TIL UDGIFTSNIVEAU OG EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALER

BAGGRUND FOR ANALYSEN

Hillerød Kommune har besluttet at iværksætte en analyse af specialundervisningsområdet. Analysen har til formål at identificere årsager til, at Hillerød Kommune har flere udgifter til specialundervisningsområdet end sammenlignelige kommuner. Yderligere skal analysen komme med konkrete og realiserbare effektiviserings- og besparelsesforslag samt en konsekvensvurdering af forslagene. De identificerede forslag skal understøtte politiske prioriteringer og kunne inddrages i budget 2020-2023.

Baggrunden for analysen er, at der igennem en årrække har været stigende udgifter på specialundervisningsområdet i Hillerød Kommune. I perioden 2012-2017 er udgifter til specialundervisning pr. 6-16-årig i kommunen steget fra 11.716 kr., til 12.488 kr., altså en stigning på ca. 7 % ifølge ECO-nøgletal. Dette skal ses i sammenhæng med, at udgifter i ECO-sammenligningskommunerne i samme periode er faldet fra 9.089 kr. pr. 6-16-årig til 8.644 kr., et fald på ca. 5 %.

Denne udvikling i udgifter på specialundervisningsområdet sker i samme periode, hvor Hillerød Kommune indfører en ny decentral budget- og visitationsmodel. Modellens formål er at understøtte og give incitamenter til, at distriktsskolerne skal arbejde med inkluderende læringsmiljøer i almenområdet igennem en omlægning af midlerne. Dog har det udlagte decentrale budget medført udfordringer for distriktsskolerne ift. budgetoverholdelse igennem flere år, samt at der ad flere omgange i de senere år er givet tillægsbevillinger til området.

ANALYSENS MÅL

Det af byrådet vedtagne kommissorium for analysen fastslår, at hovedformålet med analysen er at levere konkrete og realiserbare effektiviseringsforslag til inddragelse i budget 2020-2023. For at opfylde dette formål skal analysen konkret have fokus på følgende:

• Identificere realiserbare effektiviseringsforslag, herunder budgetreduktion, med eller uden nedsat serviceniveau – med tilhørende konsekvensanalyser.

• Vurdere, i hvilket omfang de afsatte ressourcer kan anvendes mere effektivt

• Synliggøre og skabe gennemsigtighed i anvendelse af ressourcerne på specialundervisningsområdet i Hillerød Kommune set i forhold til sammenlignelige kommuner

• Identificere årsager til forskelle i udgiftsniveau på specialundervisningsområdet, både ift. andre kommuner og distriktsskolerne imellem.

AFGRÆNSNING AF ANALYSEN

I kommissoriet er det fastlagt, at analysen ikke skal se på driften af Hillerød Kommunes specialundervisningstilbud og specialklasser. Dette skyldes, at det er forvaltningens vurdering, at taksterne på disse tilbud er på et fornuftigt niveau ift. sammenlignelige tilbud uden for kommunen. Derudover er befordring i forbindelse med specialundervisning også udeladt, da det her er Hillerød Kommunes vurdering, at området allerede udsættes for løbende konkurrenceudsættelse og på den baggrund vurderes at være på et rimeligt niveau. Endeligt har Hillerød Kommune besluttet, at såvel HFO-området som dagtilbudsområdet ikke en del af analysen.

8

2.1 ANALYSENS FORMÅLKRITISK ØKONOMISK SITUATION PÅ SPECIALUNDERVISNINGSOMRÅDET

OM DEN AKTUELLE ØKONOMISKE SITUATION PÅ SPECIALUNDERVISNINGSOMRÅDET

Efter analysens iværksættelse har Hillerød Kommune meddelt Rambøll, at kommunen både i 2018 men også i 2019 har væsentlige udfordringer i forhold til at sikre budgetoverholdelse på den del af budgettet, som vedrører den udlagte specialundervisning. Det vil sige den del af specialundervisningsområdet, hvor de decentrale distriktsskoleledere er visitations- og budgetansvarlige. Konkret er der i 2018 tale om, at det decentrale budget til specialundervisning har et markant merforbrug på næsten 11 % svarende til ca. 7,5 mio. kr.

Samtidigt er det Rambølls forståelse, at Hillerød Kommune, allerede inden den første budgetopfølgning i 2019 er gennemført, forventer en budgetoverskridelse for 2019 samlet set på 6,0 mio. kr. på den udlagte del af specialundervisningen (dvs. den del, hvor de syv distriktsskoler er budgetansvarlige). Budgetoverskridelsen skal ses i forhold til et budget i 2019 på 69,2 mio. kr. til den udlagte specialundervisning. Konkret er det 6 ud af 7 distriktsskoler, som forventer budgetoverskridelse.

Budgetoverskridelsen er udelukkende for aktiviteter i 2019 og medindregner ikke den gæld/merforbrug fra 2018, som distriktsskolerne har oparbejdet, og som direktionen har indstillet til overførsel til budgettet for 2019. Her er der i alt tale om, at de syv distriktsskoler samlet set forventes at overføre et nettounderskud på 6,7 mio. kr. fra 2018-2019, hvoraf 2,5 mio kr. er gæld fra tidligere år overført fra 2017.

Det er samtidigt Rambølls forståelse, at den budgetansvarlige ledelse på skoleområdet vurderer, at der i den forventede budgetoverskridelse for budgettet for 2019 hverken er buffer/råderum i forhold til eventuelle tilflyttere med specialundervisningsbehov samt buffer til nedbringelse af overført gæld/merforbrug fra 2018. Det er på den baggrund Rambølls forståelse, at det må forventes, at den reelle budgetoverskridelse i 2019 kan blive markant højere end de 6,0 mio. kr., medmindre der igangsættes væsentlige korrigerende tiltag på området.

Det er videre Rambølls forståelse, at den budgetansvarlige ledelse på området ikke forventer, at de af Hillerød Kommune igangsatte styringsmæssige tiltag på specialundervisningsområdet vil have nogen korrigerende betydning for det forventede underskud i 2019. Det er videre Rambølls forståelse, at der pt. ikke er besluttet aktuelle fremadrettede handlinger derudover, som vil kunne korrigere det forventede underskud og sikre et budget i balance.

Det er på den baggrund Rambølls vurdering, at der er tale om en kritisk økonomisk situation, hvor der aktuelt på specialundervisningsområdet ikke er budgetmæssig balance og samtidigt en stor sandsynlighed for en væsentlig budgetoverskridelse på området i 2019.

Den kritiske økonomiske situation skal samtidigt ses sammen med, at den nuværende budgettildeling på 69,2 mio. kr. blandt består af en tillægsbevilling på 3,1 mio. kr. (bevilliget i forbindelse med 2. budgetopfølgning 2017), som falder bort med udgangen af budgetåret 2019, Det er i den forbindelse Rambølls forståelse, at Hillerød Kommune ikke har formået at effektuere de forudsætninger, der har ligget bag de senere års tillægsbevillinger til området. Disse forudsætninger har været, at specialundervisningsområdet gennem tillægsbevillinger kunne vende den økonomiske udvikling på området og igennem en aftale om en aftrappende tillægsbevilling til området over en flerårig periode kunne eliminere behovet for tillægsbevillinger til området. Den aktuelle udvikling i 2018 og forventede udvikling for 2019 viser, at den udlagte del af specialundervisningsområdet samlet set ikke er lykkedes med dette, og med den forventede udvikling i 2019 in mente kan det indikere, at der også venter væsentlige budgetmæssige udfordringer i 2020.

BETYDNING AF DEN AKTUELLE ØKONOMISKE SITUATION SET I RELATION TIL ANALYSENS FORMÅL

Nærværende analyse er i høj grad igangsat med henblik på at identificere realiserbare effektiviseringsforslag, herunder budgetreduktioner, med eller uden nedsat serviceniveau – med tilhørende konsekvensanalyser.

Den aktuelle økonomiske situation understreger behovet for identifikation af økonomiske potentialer, men indebærer samtidigt også en risiko for, at analysen ikke kan tilvejebringe tilstrækkeligt store potentialer til, at der etableres et politisk råderum i forbindelse med budget 2020. Der er så at sige en væsentlig risiko for, at de identificerede potentialer i analysen udelukkende vil kunne dække en del af det aktuelle og forventede budgetmæssige merforbrug på området. Samtidigt understreger den aktuelle økonomiske situation også behovet for, at de identificerede effektiviserings- og forbedringsforslag beskrives både i forhold til potentiale for udgiftsreduktion, men også behovet for tilknyttede investeringer, således, at der budgetmæssigt kan sikres de tilstrækkelige muligheder for at realiserede de identificerede økonomiske potentialer.

På de følgende sider gennemgås analysens design og primære datakilder.

9

2.2 ANALYSENS METODEFOKUSERINGSMODEL MED INDRAGELSE AF CENTRALE AKTØRER

ANALYSEDESIGN OG METODISK TILGANG

Med henblik på at sikre en effektiv opgaveløsning har Rambøll valgt et analysedesign i fire faser, som sikrer løbende fokusering og indsnævring af analysen, for derved at holde fokus på de områder, hvor der er potentialer for effektiviseringer og budgetreduktioner.

Således er analysen forløbet ved, at der i mobiliserings- og breddeanalysen (fase 1-2) har været fokus på at få kortlagt den nuværende situation i Hillerød Kommune, for herved at kunne identificere de fokusområder, hvor der er størst udfordringer og umiddelbare potentialer. Dernæst har dybdeanalysen (fase 3) kortlagt en række effektiviseringsforslag, bl.a. via den interne og eksterne benchmarkinganalyse, interviews med aktører i Hillerød og interviews med sammenligningskommuner. Endelig har den fjerde fase konkretiseret de effektiviseringsforslag, hvor der vurderes at være størst potentiale, og forudsætninger og konsekvenser ved disse forslag er analyseret og afrapporteret i nærværende rapport.

Analysedesignet er illustreret i nedenstående figur.

INDRAGELSE AF CENTRALE AKTØRER

Analysedesignet har sikret, at centrale aktører på specialundervisningsområdet løbende er blevet inddraget i processen. Dette er sket via afholdelse af workshops i forbindelse med hver af de 4 faser. På disse workshops har der været deltagelse af en bred skare af aktører, herunder skoleledere, forvaltningsledelse, forvaltningskonsulenter og ledere af kommunens specialtilbud og specialklasserækker. Denne store grad af inddragelse har sikret en løbende kvalificering og validering af de foreløbige analyseresultater, fordi aktørerne har bidraget med viden og input, ligesom aktørerne løbende er blevet opdateret i forhold til analysen videre forløb.

Derudover har det været løbende møder med den nedsatte projektgruppe samt løbende statusmøder med forvaltningschefen for Skoler og forvaltningschefen for Familier og Sundhed. Endeligt er der ved hver af de fire faser sket en afrapportering og godkendelse af fasens leverance fra den nedsatte styregruppe for analysen.

Denne høje grad af involvering og samarbejde har sikret, at nøgleaktørerne i Hillerød Kommune har kendskab til og aktivt har haft mulighed for at udfordre og kvalificere de konkrete effektiviserings- og besparelsesforslag, som analysen har resulteret i.

- Screening af tilgængelige nøgletal

- Kortlægning og analyse af bruttohypoteser via dokumentstudier og interviews med nøgleaktører

- Workshop med nøgleaktører

- Benchmarking (internt og eksternt)

- Dybdegående kortlægning af områder med effektiviseringspotentiale via interviews

- Workshop med nøgleaktører

- Projektetablering

- Eksplorative interviews

- Etableringsworkshop

- Udvikling af effektiviseringsforslag

- Workshop med nøgleaktører

- Analyse og afrapportering af delanalyse 1-2 samt effektiviseringsforslag

- Præsentation i relevante udvalg

FASE 1:

MOBILISERING

BRUTTOHYPOTESER

FASE 2:

BREDDEANALYSE

FASE 3:

DYBDEANALYSE

FASE 4:

EFFEKTIVISERINGSFORSLAG

NETTOHYPOTESER BRUTTOKATALOG EFFEKTIVISERINGSFORSLAG

10

2.3 ANALYSENS DATAGRUNDLAGKVANTITATIVT OG KVALITATIVT DATA FRA HILLERØD OG SAMMENLIGNINGSKOMMUNERNE

ANALYSENS DATAKILDER

Den samlede analyse af specialundervisningsområdet er baseret på en bredt datagrundlag. Datagrundlaget udgøres både kvantitative såvel som kvalitative datakilder som supplerer og understøtter hinanden.

Det er samlet set Rambølls vurdering, at datagrundlaget, trods usikkerhedselementer relateret til den eksterne benchmarking, er relevant og tilstrækkeligt i forhold til analysens konklusioner og anbefalinger.

KVANTITATIVE DATA

De kvantitative data udgøres af tal fra centrale registre vedrørende udgifter, aktivitet og kvalitet på skole- og specialundervisningsområdet. Disse data er derudover suppleret via målrettede dataindberetninger fra distriktsskolerne og forvaltningen i Hillerød Kommune.

De udvalgte sammenligningskommuner har ligeledes bidraget med målrettede dataindberetninger, hvoraf det dog kun er 2 ud af 3 sammenligningskommuner, som har leveret en fuld dataindberetning. Dertil kommer, at forskellige i registreringspraksis kommunerne imellem skaber en mindre usikkerhed om data, som Rambøll dog har forsøgt at korrigere for.

De kvantitative data indgår hovedsageligt i den interne og eksterne benchmarkinganalyse, men benyttes derudover også som datagrundlag for beregning af de konkrete effektiviseringspotentialer.

KVALITATIVE DATA

De kvalitative data udgøres af en lang række interviews med centrale aktører i Hillerød Kommune såvel som i sammenligningskommunerne samt af omfattende desk research af diverse dokumenter og rapporter.

De kvalitative interviews har særligt haft til formål at belyse specialundervisningsområdet i Hillerød Kommune, herunder styrker og udfordringer samt at kvalificere og nuancere de identificerede effektiviseringsforslag.

OVERBLIK OVER DATAINDSAMLINGSAKTIVITETER I ANALYSEN

Den samlede analyse af specialundervisningsområdet i Hillerød Kommune bygger på følgende dataindsamlingsaktiviteter:

• Individuelle interviews med skoleledelsen på de enkelte distriktsskoler

• Individuelle interviews med ledelse af specialklasser og specialskoler i Hillerød

• Fokusgruppeinterview med specialpædagoger fra distriktsskolerne

• Fokusgruppeinterview med PPR-psykologer og PPR-leder

• Interviews med forvaltningsledelsen i økonomiafdelingen

• Interviews med forvaltningsledelsen i skoleafdelingen

• Interviews med konsulenter i økonomi- og skoleforvaltningen.

• Interviews med ledelsen af 0-6-årsområdet

• Datatræk fra centrale registre og databaser

• Indberetninger om aktivitet og udgifter fra distriktsskolerne

• 4 workshops med centrale aktører inden for specialundervisningsområdet, herunder

distriktsskoleledere, forvaltningskonsulenter, ledere fra specialskoler og specialklasser.

• Interviews med forvaltningsledelse eller konsulent i sammenligningskommunerne

• Indberetninger om aktivitet og udgifter fra sammenligningskommunerne.

11

3. BENCHMARK AF SPECIALUNDERVISNINGSOMRÅDET – EKSTERNT OG INTERNTOM AFSNITTET

LÆSEVEJLEDNING

I dette afsnit beskrives analysens resultater i forhold til sammenligning og benchmarking af specialundervisningsområdet i Hillerød Kommune. Sammenligningen er dels sket indledningsvist gennem screening på tilgængelige nøgletal med en række sammenligningskommuner. Derefter er der foretaget en nærmere benchmarkingundersøgelse baseret på direkte dataudtræk, dels internt i Hillerød Kommune imellem kommunens syv distriktsskoler samt Familier og Sundhed og dels i forhold til udvalgte sammenligningskommuner. Afsnittet er konkret inddelt i fire underafsnit.

• Afsnit 3.1: Først gennemgås resultaterne af den overordnede screening af tilgængelige nøgletal vedrørende økonomi, aktivitet og kvalitet på specialundervisningsområdet.

• Afsnit 3.2: Dernæst beskrives hovedresultaterne af den nærmere benchmarkingundersøgelse af specialundervisningsområdets økonomi og aktiviteter set i forhold til udvalgte sammenligningskommuner.

• Afsnit 3.3: Herefter gennemgås den tilsvarende benchmarking mellem distriktsskolerne internt i Hillerød Kommune.

• Afsnit 3.4: Endeligt giver der et overblik over anvendelsen af benchmarkingsanalysen resultater i den videre analyse

RESUMÉ

MODTAGERANDEL AF SPECIALUNDERVISNING OG UDGIFTER PR. 6-16-ÅRIG TIL SPECIALUNDERVISNING ER PÅ NIVEAU MED SAMMENLIGNINGSKOMMUNER

Selv om de tilgængelige nøgletal på området kunne tyde på et relativt højt udgiftsniveau på specialundervisningsområdet, så viser den dybdegående benchmarking, at det overordnede udgiftsniveau pr. 6-16-årig er på niveau med sammenligningskommuner. Samtidigt viser analysen, at Hillerød Kommune samlet set segregerer, dvs. visiterer, en lidt mindre andel af de 6-16-årige til specialundervisning end sammenligningskommunerne.

VÆKSTEN I ANTAL ELEVER VISITERET TIL SPECIALUNDERVISNING ER LAVERE I HILLERØD KOMMUNE END I SAMMENLIGNINGSKOMMUNER

Hillerød Kommune har i perioden 2016-2018 oplevet en lavere vækst i antallet af visiterede elever til specialundervisningsområdet end sammenligningskommunerne.

SAMMENHÆNG MELLEM KOMMUNERNES TILBUDSVIFTE (ELLER MANGEL PÅ SAMME) OG HVILKE TYPER AF TILBUD, SOM ELEVER VISITERES TIL

Der er en tilsyneladende sammenhæng mellem de tilbud, som kommunerne har i egen kommune, og typen af tilbud, der visiteres til, således at kommunerne visitationspraksis i høj grad er kendetegnet ved at benytte de typer af tilbud, der er oprettet i egen kommune. Særligt Hillerød Kommune har mange tilbud i egen kommune, og benytter i højere grad end sammenligningskommuner tilbud i egen kommune.

RELATIVT HØJE ENHEDSPRISER PÅ SPECIALUNDERVISNINGSTILBUD I HILLERØD KOMMUNE

Hillerød Kommune har relativt høje enhedspriser i forhold til sammenligningskommuner. Særligt priserne på egne kommunale specialskoler samt specialskoler i andre kommuner er høje i forhold til sammenligningskommunerne.

STORE FORSKELLE I UDVIKLING I AKTIVITETS-OG UDGIFTSNIVEAU BLANDT DISTRIKTSSKOLERNE I HILLERØD KOMMUNE

Den interne benchmarkinganalyse viser, at der er store forskelle distriktsskolerne imellem, når det kommer til udvikling i aktivitet og udgifter på specialundervisningsområdet. Ligeledes er der distriktsskolerne imellem relativt store forskelle, i forhold til hvilke typer af specialundervisningstilbud der visiteres til.

1. Resumé

2. Indledning

4. Kortlægning af effektiviseringspotentialer

5. Anbefalinger og konkrete effektiviserings-og løsningsforslag

3. Benchmarking af specialundervisningsområdet– eksternt og internt

12

3.1 SCREENING AF OVERORDNEDE NØGLETALMETODISK TILGANG

SAMMENLIGNING MED ECO-SAMMENLIGNINGSGRUPPE

Den indledende benchmark sammenlignes med hele landet, hele hovedstadsregionen samt otte andre kommuner:

• Allerød

• Solrød

• Hørsholm

• Lyngby-Taarbæk

• Egedal

• Rudersdal

• Roskilde

• Gribskov

Disse kommuner, illustreret i figuren nedenfor, er alle relativt tæt på Hillerød Kommune og en del af samme ECO-sammenligningsgruppe for skoleområdet.

INDLEDENDE SCREENING MED AFSÆT I TILGÆNGELIGE NØGLETAL

Som en del af den indledende screening af specialundervisningsområdet er der gennemført en overordnet benchmarkingundersøgelse baseret på data fra eksisterende datakilder.

Formålet med denne undersøgelse var at give et overordnet billede af, hvorvidt Hillerød Kommune adskiller sig væsentligt fra andre strukturelt sammenlignelige kommuner, når det kommer til forhold vedrørende udgifter, aktivitet og kvalitet på specialundervisningsområdet.

De anvendte datakilder til screeningen i prioriteret rækkefølge er:

• FLIS-databasen: Er et nyere tværkommunalt system, som baserer sig på kommunalt indberettede data, der har til formål at skabe gennemsigtighed i den kommunale opgaveløsning.

• Uddannelsesstatistik.dk: En databank drevet af Undervisningsministeriet, som primært består af data fra kommunernes FLIS-database.

• Noegletal.dk: En databank drevet af Økonomi- og Indenrigsministeriet, og som primært baserer sig på tal fra Danmarks Statistik.

• Danmarks Statistik

Databaserne indeholder forskellige typer af data og i nogle tilfælde de samme data. Eftersom der er tale om en indledende og overordnet benchmarking, er der ikke foretaget statistiske vurderinger af sammenligneligheden og validiteten af de enkelte datakilder. Dog er der noteret områder, hvor der kan stilles spørgsmål til datavaliditeten, og som derfor er undersøgt nærmere i forbindelse med den uddybende benchmarkinganalyse, som beskrives nærmere i afsnit 3.2-3.3.

Med mindre andet fremgår, er det tale om data for hhv. regnskabsåret 2017 og det seneste skoleår (2017-2018).

13

3.1 SCREENING AF OVERORDNEDE NØGLETALSAMMENLIGNING AF UDGIFTER

USIKKERHED OM KONTERINGSPRAKSIS GØR SAMMENLIGNING USIKKER

Den direkte sammenligning baseret på eksisterende nøgletal er imidlertid problematisk, da en række tidligere undersøgelser på området har vist, at der er en betydelig variation i konteringspraksissen kommunerne i mellem, når det kommer til udgifter til specialundervisningsområdet.

Udfordringerne består i, at nogle kommuner konterer udgifter til specialklasser på funktion 3.22.08 (specialskoler), mens andre gør det på 3.22.01, som er den primære konto til de samlede udgifter relateret direkte til folkeskolen. Derudover er der en udfordring i, at der blandt kommunerne er variation i, hvor udgifter til fritidstilbud for elever med særlige behov konteres. Her anvender nogle kommuner funktion 3.22.05 (skolefritidsordninger), mens andre kommuner anvender 3.22.08 (specialskoler). Endelig er der også variation i, hvordan befordring konteres kommunerne imellem, hvor nogle kommuner bruger funktion 3.22.06 (befordring af elever i grundskolen), mens andre kommuner bruger funktion 3.22.08 (specialskoler).

Alt i alt gør denne variation det svært at danne sig et overblik over udgifter til specialundervisning på landsplan og sikre en direkte sammenligning med udgiftsniveauet i Hillerød Kommune – udelukkende baseret på tilgængelige nøgletal. Variationen i konteringspraksis gør det usikkert om, hvorvidt det høje udgiftsniveau i Hillerød Kommune enten skyldes konteringsforskelle, eller er udtryk for et markant højere udgiftsniveau. For at adressere denne usikkerhed er kommunens udgiftsniveau blevet analyseret nærmere i den uddybende benchmarkingundersøgelse, som præsenteres i afsnit 3.2-3.3.

UMIDDELBART HØJE UDGIFTER TIL SPECIALUNDERVISNINGSOMRÅDET I HILLERØD KOMMUNE

Den indledende benchmarkingundersøgelse har afdækket udgiftsniveau til specialundervisningsområdet. Konkret har analysen sammenlignet udgifter pr. 6-16-årig til hhv. regionale tilbud og kommunale specialskoler (funk. 3.22.07 og 3.22.08) for hhv. Hillerød Kommune, ECO-sammenligningskommunerne, landsgennemsnittet og gennemsnittet for kommunerne i Region Hovedstaden.

Med en udgift pr. 6-16-årig på 12.318 kr. placerer Hillerød Kommune sig højere end alle øvrige sammenligningskommuner og sammenligningsgrupper. Det vil sige målt direkte på de kontonumre i den autoriserede kontoplan, som direkte relaterer sig til specialundervisning, så har Hillerød Kommune et udgiftsniveau, som er højere end alle øvrige sammenligningskommuner, landsgennemsnittet samt gennemsnittet for kommuner i Region Hovedstaden.

6.0866.500

2.317

5.5806.247 6.382

7.973

9.274

11.203 11.53011.954

225 351

1.970

41340

515 574 354 90 364

Hovedstads

Region gns.

Landsgns. Allerød EgedalGribskov Solrød Rudersdal Lyngby-

Taarbæk

Roskilde Hørsholm Hillerød

0

+83,9%

Udg. til komm. specialskoler pr. 6-16 årig (DKK) (funktion 3.22.08)

Udg. til regionale tilbud pr. 6-16 årig (DKK) (funktion 3.22.07)

FIGUR 1: SAMMENLIGNING AF UDGIFTSNIVEAU – OPGJORT SOM UDGIFTER I KR. PR. 6-16-ÅRIG

14

3.1 SCREENING AF OVERORDNEDE NØGLETALSAMMENLIGNING AF AKTIVITETSNIVEAU

Det skal dog understreges, at også inklusionsgraden er behæftet med en vis usikkerhed, da registreringspraksis i forhold til elevadministration i landets kommuner har betydning for mulighederne for systematisk at opgøre inklusionsgraden. Det er dog Rambølls vurdering, at de benyttede data fra FLIS giver en større sikkerhed end den tilsvarende inklusionsgrad, som UVM opgør.

En nærmere analyse af segregeringsgraden over perioden 2013-2017 – dvs. den andel, som bliver visiteret til specialundervisning (det modsatte af inklusionsgraden), viser i øvrigt, at Hillerød Kommune befinder sig konsistent lige under landsgennemsnit og gennemsnittet for kommunerne i Region Hovedstaden. Det vil altså sige, at Hillerød Kommune gennemsnitligt set i perioden visiterer færre elever til specialundervisning end lands- og regionsgennemsnittet.

Det er dog værd at bemærke, at Hillerød Kommune gennemsnitligt set over perioden har en lidt højere segregeringsgrad end hovedparten af ECO-sammenligningskommuner i både indskoling, mellemtrin og udskoling.

Kommunens aktivitetsniveau er nærmere blevet analyseret i den uddybende benchmarkingundersøgelse, som præsenteres i afsnit 3.2-3.3.

INKLUSIONSGRAD LIDT OVER LANDSGENNEMSNIT

Den indledende benchmarkingundersøgelse har også afdækket centrale forhold vedrørende aktivitetsniveauet på specialundervisningsområdet.

En helt overordnet indikator for aktiviteten på specialundervisningsområdet er inklusionsgraden, som belyser, hvor stor en andel af kommunens elever, der går i den almene folkeskole og altså dermed ikke går i segregerede tilbud – dvs. specialundervisning.

Den indledende analyse viser her, at niveauet af inkluderende elever i det seneste skoleår i den almene folkeskole i Hillerød Kommune er på niveau med landsgennemsnittet, gennemsnittet af kommuner i Region Hovedstaden samt på niveau med hovedparten af ECO-sammenligningskommunerne.

Den indledende screening viser med andre ord, at der ikke er noget, der tyder på, at andelen af elever, der visiteres til specialundervisning, skulle være særligt højt eller markant adskille sig fra tendenser i andre kommuner.

FIGUR 2: SAMMENLIGNING AF INKLUSIONSGRAD, 2018

95,1%

Lyngby-Taarbæk

Kommune

Rudersdal Kommune

94,4%

Landsgns. Hovedstads Regions

gns.

95,9%

Roskilde Kommune

Gribskov Kommune

Hillerød Kommune

Solrød Kommune

Allerød Kommune

Hørsholm Kommune

Egedal Kommune

95,7%95,1%

94,6%95,2%

95,5%95,9% 96,1%

96,9%+0,4%

15

3.1 SCREENING AF OVERORDNEDE NØGLETALSAMMENLIGNING AF AKTIVITETSNIVEAU

Således viser analysen, at Hillerød Kommune i forrige skoleår formåede at få 3,7 % af de elever, som var visiteret til specialundervisning, til at vende tilbage til almensystemet. Det er væsentligt lavere end landsgennemsnittet på 5,4 % og gennemsnittet af kommuner i Region Hovedstaden på 6,0 %.

Nedenstående tabel viser den gennemsnitlige tilbageslusningsgrad opdelt på klassetrin for perioden 2013-2017. Tabellen bekræfter den aktuelle tendens i Hillerød Kommune med, at der generelt tilbagesluses færre elever til almenområdet i Hillerød Kommune i sammenligning med lands- og regionsgennemsnittet samt ECO-kommunerne.

Generelt er tilbageslusningsgraden lav på alle klassetrin i Hillerød Kommune i sammenligningen med de øvrige grupper.

FÆRRE ELEVER VISITERET TIL SPECIALUNDERVISNINGSOMRÅDET VENDER TILBAGE TIL ALMENOMRÅDET I HILLERØD KOMMUNE

Den indledende benchmarkingundersøgelse har videre afdækket i hvor høj grad, at elever, der er visiteret til specialundervisning, vender tilbage til den almene folkeskole. Det vil sige i hvor høj grad, at Hillerød Kommune lykkes med at etablere specialundervisning, som understøtter eleverne i at vende tilbage til og blive inkluderet i almenområdet. Et nøgletal, som også kan betegnes tilbageslusningsgraden.

Den indledende benchmarkingundersøgelse viser i den forbindelse, at Hillerød Kommune ligger under gennemsnittet på såvel landsplan, regionsplan og blandt ECO-sammenligningskommuner, når det kommer til at tilbagesluse elever fra specialundervisningsområdet til almenområdet.

TABEL 1: SAMMENLIGNING AF TILBAGESLUSNINGSGRAD TIL DEN ALMENE FOLKESKOLE – GENNEMSNIT FOR PERIODEN 2013-2017

Klasse-

trin

Hillerød

Kommune

Lands

gns.

Region

gns.

Gribbskov

Kommune

Roskilde

Kommune

Egedal

Kommune

Allerød

Kommune

Rudersdal

Kommune

Lyngby-

Taarbæk

Kommune

Solrød

Kommune

Hørsholm

Kommune

0. Klasse 0,00% 3,15% 2,33% 0,00% 4,17% 0,00% 1,43% 6,67% 0,00% 0,00% 0,00%

1. Klasse 1,33% 3,67% 3,59% 4,04% 0,00% 0,00% 5,71% 2,50% 17,99% 0,00% 0,00%

2. Klasse 1,33% 4,00% 3,13% 3,56% 2,26% 1,18% 4,75% 0,00% 1,80% 0,65% 0,00%

3. Klasse 0,00% 3,72% 2,71% 2,22% 6,09% 0,00% 3,53% 3,25% 6,52% 3,33% 0,00%

4. Klasse 0,63% 3,67% 3,57% 6,42% 4,05% 2,39% 3,81% 5,48% 4,73% 3,81% 1,82%

5. Klasse 1,47% 3,84% 4,45% 2,78% 2,71% 1,95% 4,73% 6,29% 2,79% 5,54% 5,88%

6. Klasse 2,89% 4,72% 5,11% 3,31% 1,83% 1,92% 10,58% 6,50% 7,63% 5,31% 2,49%

7. Klasse 1,24% 4,11% 4,53% 2,57% 2,76% 3,49% 6,88% 2,67% 1,74% 4,68% 2,22%

8. Klasse 1,11% 4,19% 4,47% 5,66% 2,50% 1,97% 3,00% 6,64% 1,00% 0,00% 4,89%

9. Klasse 11,64% 12,78% 15,13% 9,38% 5,90% 19,14% 13,60% 14,80% 9,09% 22,48% 16,35%

Lavere end i Hillerød Kommune

Højere end i Hillerød Kommune

Samme som i Hillerød Kommune

16

3.1 SCREENING AF OVERORDNEDE NØGLETALSAMMENLIGNING AF KVALITETSNIVEAU

KARAKTERGENNEMSNIT FOR ELEVER I SPECIALUNDERVISNING ER OVER LANDS- OG REGIONSGENNEMSNIT

Den indledende benchmarkingundersøgelse har afslutningsvist afdækket karaktergennemsnittet i 9. klasses afgangsprøver.

Her viser analysen, at Hillerød Kommune i perioden 2013-2017 gennemsnitligt set har et højere karaktergennemsnit for elever i specialundervisning end lands- og regionsgennemsnittet. Analysen viser dog videre, at karaktergennemsnittet for elever i specialundervisning i perioden er omtrent det samme niveau som hovedparten af ECO-kommunerne.

Analysen viser videre, at det gennemsnitlige spænd mellem karaktergennemsnittet for elever i den almene folkeskole og elever i specialundervisning i Hillerød Kommune i perioden 2013-2017 er på ca. 30 %. Det vil altså sige, at elever i specialundervisning gennemsnitligt opnår et karaktergennemsnit, som er 30 % lavere end elever i den almene folkeskole.

Det tilsvarende spænd på lands- og regionsplan er ca. 31-33 %, mens spændet i sammenligningskommunerne spænder mellem ca. 18-50 %.

FIGUR 3: KARAKTERGENNEMSNIT I 9. KLASSES AFGANGSPRØVER – GENNEMSNIT FOR PERIODEN 2013-2017

6,92 7,08

8,31

6,667,48 7,45

8,27 8,077,48

8,197,61

4,62 4,884,20

4,92 5,10 5,20 5,26 5,30 5,335,85

6,25

RoskildeRudersdalHillerødEgedal SolrødGribskovHørsholmHovedstads region gns.

Landsgns. Lyngby-Taarbæk

Allerød

-33,3% -31,0%

-49,5%

-26,2%-31,8% -30,2%

-36,4% -34,3%-28,7%

-28,6%-17,9%

Karaktergennemsnit i afgangsprøve (elever i folkeskole, almindelige klasser)

Karaktergennemsnit i afgangsprøve (elever i specialklasser eller i kommunale specialskoler)

17

3.2 DYBDEGÅENDE BENCHMARKING AF SAMMENLIGNINGSKOMMUNERUDVÆLGELSE AF SAMMENLIGNINGSKOMMUNER

STRUKTUREL SAMMENLIGNELIGHED OG BEST PRACTICE

Udvælgelsen af sammenligningskommuner er foregået i to trin og er illustreret i nedenstående figur:

Trin 1: Først er der taget udgangspunkt i alle landets 98 kommuner. Herefter er udvalgt de kommuner, som er strukturelt sammenlignelige med Hillerød Kommune på en række parametre som befolkningstal, socioøkonomisk indeks, befolkningstæthed og serviceniveau. På den baggrund er der identificeret 11 kommuner, som er demografisk og socioøkonomisk sammenlignelige med Hillerød Kommune. Trin 2: For de 11 strukturelt sammenlignelige kommuner er der herefter lavet en best practice-evaluering, hvor de 11 kommuner er her blevet sammenlignet med Hillerød Kommune på en række tilgængelige nøgletal for skole- og specialundervisningsområdet. Blandt best practice-parametrene er blandt andet inklusionsgrad, karaktergennemsnit i afgangsprøver for specialelever, overgang til ungdomsuddannelse og udgifter til specialundervisning pr. elev i specialundervisning. På den baggrund er de 11 kommuner rangeret, i forhold til hvorvidt de umiddelbart på baggrund af tilgængelige nøgletal kan karakteriseres som best practice sammenlignet med Hillerød Kommune. Der er i forlængelse heraf i alt identificeret 8 relevante sammenligningskommuner, hvoraf det er lykkedes at rekruttere 3 kommuner til at deltage i undersøgelsen (Høje-Taastrup, Lyngby-Taarbæk samt Frederikssund Kommune). Derudover har enkelte af de potentielle sammenligningskommuner, som ikke har ønsket at deltage i den kvantitative benchmarking, indgået i den kvalitative kortlægning af praksis i sammenligningskommuner (primært Silkeborg Kommune og delvist Odder Kommune)

FORMÅL MED DYBDEGÅENDE BENCHMARK

For at sikre resultaterne af den indledende screeningsanalyse af overordnede nøgletal på specialundervisningsområdet er der gennemført en dybdegående benchmarkinganalyse på et mindre antal kommuner. Denne dybdegående benchmarkinganalyse skal særligt kvalificere udgifts- og aktivitetsoplysningerne i relation til specialundervisningsområdet, fordi der som tidligere nævnt forventes en relativ stor variation i kommunernes konteringspraksis på området.

Hovedresultaterne fra denne dybdegående benchmarkinganalyse er præsenteret i det følgende afsnit 3.3, hvor Hillerød Kommune sammenlignes med Lyngby-Taarbæk Kommune, Høje-Taastrup Kommune og Frederikssund Kommune.

98 kommuner

Best practice-kommuner

2

8 sammenligningskommuner, hvoraf 3 af har indvilliget i at deltage i benchmarkinganalysen

Udgangspunkt Trin 2: Best practice-kommunerTrin 1: Strukturelle rammevilkår

Strukturelle rammevilkår

1

11 kommuner, der er strukturelt sammenlignelige med Hillerød Kommune

Output

18

3.2 DYBDEGÅENDE BENCHMARKING AF SAMMENLIGNINGSKOMMUNERMETODISK TILGANG

Det er i analysen sikret, at den indsamlede data udelukkende kan henføres til specialundervisning, og i forhold til udgiftsdata er det sikret, at udgifterne er de udgifter, som kan henføres til den enkelte elev, samt at disse udgifter ikke omfatter befordring og udgifter til fritidstilbud. Der er indsamlet oplysninger for regnskab 2016-2017 samt forventet regnskab for 2018.

I det følgende præsenteres hovedresultaterne af den dybdegående benchmarking med sammenligningskommuner. For en fuldstændig gennemgang af alle resultater fra benchmarkingen henvises til Bilag 1 ”Ekstern benchmarking af sammenligningskommuner på specialundervisningsområdet”.

FORBEHOLD

Udover de ovenfornævnte oplysninger er der også forsøgt indsamlet oplysninger om aktivitet, udgifter og organisering af den supplerende undervisning og anden faglige støtte i den almene folkeskole (inkluderende indsatser), som foregår under 9 timer om ugen (og dermed ikke lovgivningsmæssigt kan betegnes specialundervisning). Disse oplysninger har det imidlertid ikke været muligt for sammenligningskommunerne at levere. Derudover har Rambøll også forsøgt at indsamle oplysninger om det præcise flow af elever mellem tilbudstyper i specialundervisningsområdet samt tilbageflow til den almene folkeskole. Heller ikke disse forhold har sammenligningskommuner vist sig i stand til at levere. Endeligt har en enkelt (Lyngby-Taarbæk) af de tre sammenligningskommuner ikke været i stand til at levere udgiftsoplysninger til analysen inden for den afsatte tidsfrist.

Endeligt skal der i forhold til aktivitetsoplysninger tages forbehold for, at antal elever i specialundervisning ikke er opgjort som helårselever i Høje-Taastrup og Lyngby-Taarbæk. Dette skyldes, at det ikke har været muligt for kommunerne at levere disse oplysninger. Dog har Rambøll foretaget en sammenligning af Hillerød Kommunes opgørelse over antallet af helårselever med Hillerød Kommunens opgørelse over antallet af elever. Denne sammenligning viser, at der kun er gennemsnitlig 0,9 % afvigelse over 3 år imellem de to opgørelsesmetoder (min. -0,6% og maks. 2,7%). Tilsvarende har Rambøll foretaget en sammenligning af Frederikssunds opgørelse over antallet af helårselever med Frederikssunds opgørelse over antallet af elever. Denne sammenligning viser tilsvarende en lav afvigelse, konkret er der kun en gennemsnitlig afvigelse på 4% over 2 år imellem de to opgørelsesmetoder (min. -3%, maks. 5%). Dog betyder dette forbehold stadig, at resultaterne bliver behæftet med usikkerhed. Konkret således, at Høje-Taastrups enhedspriser må forventes at blive en smule lavere, fordi antallet af specialundervisningselever kun kan være højere end antallet af helårselever. Modsat må Høje-Taastrups og Lyngby-Taarbæks modtagerandele forventes at blive en smule højere; igen fordi antallet af specialundervisningselever kun kan være højere end antallet af helårselever.

Det er dog samlet set Rambølls vurdering, at datagrundlaget, trods de nævnte usikkerhedselementer relateret til den eksterne benchmarking, er relevant og tilstrækkeligt i forhold til analysens konklusioner og anbefalinger

OM DEN DYBDEGÅENDE BENCHMARKINGANALYSE

Formålet med benchmarkinganalysen er at identificere effektiviseringsmuligheder og forbedringsområder, så specialundervisningsområdets ressourcer benyttes mest hensigtsmæssigt og giver den største værdi. I den forbindelse er det afgørende at sikre et retvisende billede af udgifter, modtagerandele på forskellige typer af specialundervisningstilbud samt enhedspriserne forbundet med de forskellige typer af tilbud, da variation i disse faktorer kommuner imellem kan indikere et effektiviserings- eller besparelsespotentiale.

Den dybdegående benchmarkings udgangspunkt har været en afdækning af status for specialundervisning i en række udvalgte kommuner. Det primære fokus for analysen har været at afdække:

1. Aktivitet på specialundervisningsområdet – dvs. antal modtagere af forskellige typer af specialundervisningstilbud

2. Udgifter på specialundervisningsområdet – dvs. de henførbare udgifter til specialundervisning i kommunen.

Konkret er der indsamlet oplysninger om aktivitet og udgifter relateret til følgende tilbudsformer:

• Interne tilbud: Elever, der modtager almindelig undervisning samt mere end 9 timers ugentlig specialundervisning (individuelt eller i grupper)

• Specialklasser egen kommune: Elever, der går i en specialklasse i egen kommune. Specialklassen har fysisk placering på en almen folkeskole, med fælles overordnet ledelse. Dette er et eksternt tilbud, dvs. det er et tilbud uden for den almene skole.

• Specialklasser anden kommune: Elever, der går i en specialklasse i en anden kommune. Specialklassen har fysisk placering på en almen folkeskole, med fælles overordnet ledelse. Dette er et eksternt tilbud, dvs. det er et tilbud uden for den almene skole.

• Specialskoler egen kommune: Elever, der går på en specialskole i egen kommune. Dette er et eksternt tilbud, dvs. det er et tilbud uden for den almene skole.

• Specialskoler anden kommune: Elever, der går på en specialskole i en anden kommune. Dette er et eksternt tilbud, dvs. det er et tilbud uden for den almene skole.

• Dagbehandling egen kommune: Eksternt tilbud, dvs. tilbud uden for skolen. Udgifter på dagbehandlingstillbud er udelukkende skoledelen.

• Dagbehandling anden kommune: Eksternt tilbud, dvs. tilbud uden for skolen i en anden kommune. Udgifter på dagbehandlingstilbud er udelukkende skoledelen.

• Efterskole egen kommune: Elever, der går på efterskole i egen kommune som alternativ til specialundervisning.

• Efterskole anden kommune: Elever, der går på efterskole i anden kommune som alternativ til specialundervisning

19

3.2 DYBDEGÅENDE BENCHMARKING AF SAMMENLIGNINGSKOMMUNERAKTIVITET PÅ SPECIALUNDERVISNINGSOMRÅDET

VÆSENTLIGE FORSKELLE I TILBUDSANVENDELSE

Analysen viser videre, at der er relativt store forskelle i brugen af tilbud. Således viser analysen, at der særligt er en væsentligt variation de fire kommuner imellem, når det kommer til andelen af elever, som visiteres til hhv. interne tilbud, specialklasser samt specialskoler i egen kommune

RELATIV LAV SEGREGERINGSGRAD I HILLERØD KOMMUNE

Den eksterne benchmarkingundersøgelse har afdækket, at der blandt sammenligningskommunerne i 2018 er nogle variationer i andelen af kommunernes 6-16-årige, der modtager specialundervisning. Lyngby-Taarbæk Kommune har den lavest modtagerandel på 3,9 %, mens Frederikssund Kommune har den højest modtagerandel på 6,7 %. Hillerød Kommune har en modtagerandel på 5,1 % og ligger således lavere end både Frederikssund Kommune og Høje-Taastrup Kommune.

Analysen viser videre, at Hillerød Kommune er den af de fire kommuner, som relativt set visiterer den mindste andel af det samlede modtagerandel til tilbud uden for Hillerød Kommune. Således er ca. 24 % af de visiterede elever visiteret til specialundervisning visiteret til tilbud uden for kommunen. For de øvrige kommuner varierer denne andel med mellem 25-38 % af det samlede antal visiterede elever til specialundervisning.

0,6%

1,8%

0,6%

0,1%

0,5%

1,0%

0,3%

1,6%

Gennemsnit

0,1%

Hillerød Kommune

0,4%

0,6%

0,0%

5,1%

0,7%

0,2%

0,9%

Frederikssund Kommune

1,0%

3,9%

1,2%

0,7%

0,4%0,2%

2,9%

0,7%

Høje-Taastrup Kommune

0,5%

0,7%

2,0%

Lyngby-Taarbæk Kommune**

5,9%0,7%

0,3%0,7%

1,9%

0,1%

0,7%

0,3%

0,2%

1,9%

1,1%

6,2%

6,7%

Specialklasser i anden kommune Efterskole i anden kommune

Specialskole i anden kommune

Dagbehandlingstilbud i anden kommune

Internt tilbud, 9 samt +9 timers ugentligt specialundervisning

Specialklasser i egen kommune

Specialskole i egen kommune

Efterskole i egen kommune

Dagbehandlingstilbud i egen kommune

Tilbud i anden kommune

2,3%

1,2%

1,2%

1,7%

1,7%

FIGUR 4: : SEGREGERINGSPROCENT/MODTAGERANDEL - DVS. ANDELEN AF KOMMUNENS SAMLEDE ANTAL ELEVER (OPGJORT SOM ANTALLET AF 6-16-ÅRIGE I KOMMUNEN), SOM MODTAGER SPECIALUNDERVISNING I 2018

Kilder: Indberettede tal fra de respektive kommuner* Høje-Taastrup og Lyngby-Taarbæk har ikke opgjort i helårselever, men i antal.**2017-tal, da 2018 tal ikke er indberettede

20

3.2 DYBDEGÅENDE BENCHMARKING AF SAMMENLIGNINGSKOMMUNERUDVIKLINGEN I AKTIVITET PÅ SPECIALUNDERVISNINGSOMRÅDET

En nærmere analyse viser videre, at antallet af helårselever visiteret til specialundervisning i Hillerød Kommune i perioden 2016-2018 faktisk er faldet svagt i perioden fra 2016-2018 svarende til et fald på 1,2 % (fra 374 helårselever i 2016 til 369 helårselever i 2018).

Det samlede antal 6-16-årige er dog faldet samtidigt i kommunen, og er faldet mere end faldet i antal visiterede til specialundervisning, hvorfor der er tale om en stigning på 1,2 % i modtagerandelen i perioden, som det fremgår af tabellen nedenfor.

MINDRE STIGNING I MODTAGERANDEL I HILLERØD KOMMUNE END I SAMMENLIGNINGSKOMMUNERNE

Analysen viser videre, at andelen af elever, der modtager specialundervisning, er steget i alle kommuner i sammenligningsgruppen, men at stigningen i Hillerød Kommune samtidigt er markant lavere end i de resterende kommuner.

Således er der tale om en stigning på ca. 10-12 % i sammenligningskommunerne (undtaget Frederikssund, som kun har kunnet levere fuldstændige aktivitetstal for 2018), mens stigningen i Hillerød Kommune i perioden 2016-2018 udelukkende har været ca. 1 %. Havde stigningen været på samme niveau som i sammenligningskommunerne, ville det for Hillerød Kommune konkret have betydet, at der i perioden ville have været visiteret ca. 37 flere elever til specialundervisningsområdet, end der rent faktisk er blevet visiteret.

FIGUR 5: UDVIKLINGEN I SEGREGERINGSPROCENT/MODTAGERANDEL FOR PERIODEN 2016-2018

1,5%

0,7%

2016 2018

0,1%

1,4% 2,5%

1,1%

0,0%

2017Lyngby-Taarbæk Kommune

0,5%

1,3%

2017Hillerød Kommune

0,7%

5,4%

1,7%

1,4%

1,2%

0,0%0,4%

0,2%

3,1%

2,6%

2016

0,2%

0,2%

3,5%2,8%

0,0%

1,3%

0,8%

0,8%

2018

1,9%

0,7%

2017Høje-Taastrup Kommune

0,7%

3,1%

1,0%

1,6%

2018

0,1%

2,2%

2016 2017Frederikssund Kommune

0,7%

0,6%

2018 2016

1,2%

1,1%

0,2%

0,7%

0,3%0,4%

0,8%

1,5%2,5%

1,6%

0,4%

0,1%

5,0% 5,0% 5,1%

5,6%

3,9%

6,2%

4,6%

6,7%

1,2%

+1,2%

+10,1%

+11,5%

Interne tilbud Specialklasser Specialskoler EfterskoleDagbehandling

OBS: Frederikssund har ikke kunne opgøre antal elever i

interne tilbud i 2017

21

3.2 DYBDEGÅENDE BENCHMARKING AF SAMMENLIGNINGSKOMMUNERFORSKELLE I ANVENDELSE AF SPECIALUNDERVISNINGSTILBUD

I forbindelse med den dybdegående benchmarking er der gennemført interviews med sammenligningskommunerne, og her viser der sig et mønster, hvor forskellen i tilbudsanvendelse i høj grad kan sammenkædes med de tilbud, som den enkelte kommune har valgt at have i sin tilbudsvifte.

Med andre ord så viser analysen, at der er en tendens til, at visitationspraksissen afspejler de tilbud, som de enkelte kommune har til rådighed i egen kommune.

SÆRLIGT DAGBEHANDLING FYLDER MEGET I HILLERØD KOMMUNE

Analysen viser videre, at Hillerød Kommune konsistent over perioden 2016-2018 er den kommune, som relativt set visiterer flest specialundervisningselever til dagbehandlingstilbud. En nærmere analyse viser i den forbindelse, at Hillerød Kommune på netop dette område samtidigt er den kommune, som netop visiterer til flest til dagbehandlingstilbud i egen kommune, mens fx hverken Lyngby-Taarbæk eller Frederikssund Kommune har dagbehandlingstilbud i egen kommune og derfor udelukkende visiterer til dagbehandlingstilbud i andre kommuner.

STORE FORSKELLE I ANVENDELSE AF TILBUDSVIFTE

Som nævnt ovenfor viser analysen, at der er væsentlige forskelle sammenligningskommunerne imellem, i forhold til hvilke typer af specialundervisningstilbud der visiteres til.

Tabellen nedenfor viser den relative fordeling af visiterede elever til specialundervisning på typer af tilbud for perioden 2016-2018. Som det fremgår af tabellen, så viser analysen, at der er store forskelle kommunerne imellem, i forhold til hvilke typer af tilbud der benyttes, og der er intet tilsyneladende statistisk mønster i brugen af tilbud kommunerne imellem.

Det kan dog konstateres, at Hillerød Kommune i sammenligning med øvrige kommuner både kan finde kommuner, som benytter interne tilbud, specialklasser, specialskoler og efterskoletilbud i højere grad end Hillerød Kommune.

FIGUR 6: FORDELING AF VISITEREDE ELEVER PÅ TYPER AF SPECIALUNDERVISNINGSTILBUD, 2016-2018

15% 15% 15%

28%

32% 32% 33% 55% 51% 50%

20% 15%

19%

29% 29% 28%

23%24% 24%

65%65%

38%

22% 23% 23% 12% 15% 16%

14% 18% 11%

8% 7% 7%

2017Hillerød Kommune

3% 3%

2017Høje-Taastrup Kommune

3%

2018

2%

20162018 2017Lyngby-Taarbæk Kommune

2018 20162016 2017Frederikssund Kommune

1%

75%

4%

2018

1% 1%

2016

50%

25%

2%

Interne tilbud EfterskoleSpecialklasser Specialskoler Dagbehandling OBS: Frederikssund har ikke kunne opgøre antal elever i

interne tilbud i 2017

22

3.2 DYBDEGÅENDE BENCHMARKING AF SAMMENLIGNINGSKOMMUNERUDGIFTER TIL SPECIALUNDERVISNINGSOMRÅDET

Der er tale om de faktiske regnskabstal for 2016-2017 og forventet regnskab for 2018. For Hillerød Kommune betyder det, at der er tale om det samlede regnskab på tværs af udgifter til den decentralt udlagte visitation af specialundervisning i Hillerød Kommune (budget- og visitationsansvar hos distriktsskolerne og den samlede skoleforvaltning) og den centrale visitation af specialundervisning (budget- og visitationsansvar hos Familier og Sundhed).

De svagt faldende udgifter i Hillerød Kommune skal dog samtidigt ses i sammenhæng med, at der i perioden har været væsentlige budgetoverskridelser på den decentrale udlagte del af specialundervisningen, og det konstante udgiftsniveau i Hillerød Kommune i perioden dækker således over, at der er givet væsentlige tillægsbevillinger, samt at der var forventet en større nedgang i udgifterne i perioden, end tilfældet har været.

KONSTANT UDGIFTSNIVEAU I PERIODEN 2016-2018 I HILLERØD KOMMUNE

Analysen viser, at der har været en konstant tendens i de samlede omkostninger til specialundervisning i perioden 2016-2018 i Hillerød Kommune, mens der været et mindre fald i samlede omkostninger i Høje-Taastrup Kommune. Omvendt har Frederikssund Kommune i perioden haft stigende udgifter fra 2017 til 2018.

FIGUR 7: UDGIFTER TIL SPECIALUNDERVISNINGSOMRÅDET I PERIODEN 2016-2018 – OPGJORT I MIO. KR.

2,70,1

48,7

25,5

0,2

53,0

10,4

27,0

49,1

34,1

17,7

2017

Hillerød Kommune

9,8

105,4

27,9

18,5

2017

Frederikssund Kommune

4,5

0,2

4,0

57,6

34,6

50,157,4

5,017,2

3,3

3,1

2016

16,5

47,3

5,0

2017

Høje-Taastrup Kommune

34,6

2018

14,7

2,2

15,3

2018 2016

15,0

2016

15,7

1,010,1

1,1

2018

9,4

38,0

104,3 105,296,8

93,6 94,7 96,7 99,9

8,6

-0,2%

-2,2%+3,3%

DagbehandlingInterne tilbud SpecialskolerSpecialklasser Efterskole

23

3.2 DYBDEGÅENDE BENCHMARKING AF SAMMENLIGNINGSKOMMUNERUDGIFTER TIL SPECIALUNDERVISNINGSOMRÅDET PR. 6-16-ÅRIG

Analysen viser med andre ord, at der i forhold til de udvalgte benchmarkingkommuner ikke er noget, der tyder på, at Hillerød Kommune har et markant højere udgiftsniveau, som sammenligningen med ECO-sammenligningsgruppen baseret på tilgængelige nøgletal i afsnit 3.1 ellers kunne tyde på.

Med andre ord viser analysen, at når der er ”renset” for konteringsforskelle, og der ses på de faktiske udgifter til specialundervisningsområdet, så bliver forskellene mellem Hillerød Kommune og strukturelt sammenlignelige kommuner mindre. Det kan således konstateres, at udgiftsniveauet i Hillerød Kommune er inden for et spænd med sammenligningskommunerne, der gør det rimeligt at tale om, at kommunerne har lignende udgiftsniveauer.

Med denne konklusion er det dog dermed ikke sagt, at der ikke kan være et effektiviseringspotentiale i Hillerød Kommune – fx har det jo tidligere været gennemgået, at både Frederikssund og Høje-Taastrup Kommuner har en højere modtagerandel og dermed ser ud til at kunne levere specialundervisningsydelser til et større antal elever end Hillerød Kommune for et relativt sammenligneligt udgiftsniveau.

UDGIFTER PR. 6-16-ÅRIG PÅ NIVEAU MED SAMMENLIGNINGSKOMMUNERNE

Analysen viser, at de samlede udgifter til specialundervisningsområdet pr. 6-16-årig i kommunen er højere i Hillerød Kommune end i Høje-Taastrup kommune, mens de er lavere sammenlignet med Frederikssund Kommune.

De samlede udgifter til området er således i 2018 ca. 5 % højere end udgifterne i Høje Taastrup pr. 6-16-årig, mens udgifterne i Hillerød Kommune omvendt er ca. 11 % lavere end i Frederikssund Kommune pr. 6-16-årig.

De samlede udgifter til specialundervisningsområdet pr. elev i kommunen er samtidigt steget i både Hillerød Kommune og Frederikssund Kommune. Dog er stigningen størst i Frederikssund Kommune. Høje-Taastrup Kommune har haft et svagt fald i de samlede omkostninger pr. elev i kommunen.

FIGUR 8: SAMLEDE UDGIFTER TIL SPECIALUNDERVISNINGSOMRÅDET I HILLERØD KOMMUNE PR. 6-16-ÅRIG, OPGJORT I KR.

14.190 14.147 14.49613.848

13.406 13.760

15.34016.175

2016 20162017

Hillerød Kommune

2018 2017

Frederikssund Kommune

2017

Høje-Taastrup Kommune

20162018 2018

+2%-1%

+5%

Samlede omkostninger pr elev (6-16 årig ) i kommunen

24

3.2 DYBDEGÅENDE BENCHMARKING AF SAMMENLIGNINGSKOMMUNERENHEDSPRISER TIL SPECIALUNDERVISNINGSTILBUD

En nærmere analyse af enhedspriserne på de forskellige tilbudstyper viser i den forbindelse, at særligt enhedspriserne til specialskoler i egen kommune er markant højere i Hillerød Kommune end i sammenligningskommunerne (enhedspriser er 25-53 % lavere i sammenligningskommuner end enhedsprisen i Hillerød Kommune) .

Derudover er enhedspriserne i Hillerød Kommune på specialskoler udenfor kommunen også gennemsnitligt set højere end sammenligningskommuner (enhedspriser er 9-26 % lavere i sammenligningskommuner end enhedsprisen i Hillerød Kommuner), ligesom enhedspriserne på specialklasser i egen kommune er højere i Hillerød Kommune end i sammenligningskommunerne (enhedspriser er 7-23 % lavere end enhedsprisen i Hillerød Kommune).

Det har været udenfor analysens kommissorium at sammenligne baggrunden for forskellen i enhedspriser, men resultaterne rejser et opmærksomhedspunkt på om enten serviceniveau eller udgiftsstruktur i Hillerød Kommunes egne specialskoler og specialklasser med fordel kan justeres med henblik på at sikre et sammenligneligt niveau med sammenligningskommunerne, og dermed sikre budgetreduktioner.

RELATIVT HØJE ENHEDSPRISER I HILLERØD KOMMUNE

Analysen viser i forlængelse af ovenstående netop, at der er relativt høje enhedspriser i Hillerød Kommune i forhold til sammenligningskommunerne.

Det vil sige, at prisen pr. visiteret helårselev til specialundervisning er relativt højere i Hillerød Kommune end i Høje-Taastrup og Frederikssund Kommune. Således er enhedsprisen gennemsnitligt set mellem 15-22 % højere end i sammenligningskommunerne.

FIGUR 9: GENNEMSNITLIGE ENHEDSPRISER PR. HELÅRSELEV I SPECIALUNDERVISNING - PERIODEN 2013-2017. OPGJORT I T.KR. ÅRLIGT.

222

2017

Frederikssund Kommune

2017

Hillerød Kommune

2016 20182018 20162017

Høje-Taastrup Kommune

242

2016 2018

282 285284

246 248

+1%

-10%

Gennemsnitslige enhedspris for en specialundervisningselev opgjort i t.kr årligt

25

3.3 DYBDEGÅENDE BENCHMARKING INTERNT I HILLERØD KOMMUNEMETODISK TILGANG

FORBEHOLD

I forhold til opgørelse af aktiviteter og udgifter til supplerende undervisning, så er der tale om det estimerede forbrug på supplerende undervisning. De indsamlede data om organisering er samtidigt kendetegnet ved at være et øjebliksbillede fra skoleåret 2017/18. Det skal noteres, at der kan være stor variation på tværs af skoleår, hvorfor disse resultater er behæftet med usikkerhed.

Det er dog samlet set Rambølls vurdering, at datagrundlaget, trods de nævnte usikkerhedselementer relateret til den interne benchmarking, er relevant og tilstrækkeligt i forhold til analysens konklusioner og anbefalinger

OM DEN DYBDEGÅENDE BENCHMARKINGANALYSE INTERNT I HILLERØD KOMMUNE

I lighed med den eksterne benchmarkinganalyse er der også gennemført en intern benchmarking med fokus på sammenligning af de syv distriktsskoler i Hillerød Kommune.

Dette fokus skyldes, at de syv distriktsskoler hver især har budgetansvar og visitationsansvar i forhold til den decentralt udlagte del af budgettet til specialundervisning i Hillerød Kommune. Budgettet til denne del udgør ca. 70 % af det samlede budget til specialundervisningsområdet, mens de sidste 30 % varetages af Familier og Sundhed, som vedrører de elever, som falder inden for den målgruppe, der skal igennem den centrale visitationsproces i Hillerød Kommune.

Den interne benchmarkinganalyse har således til formål at identificere effektiviseringsmuligheder og forbedringsområder på tværs af distriktsskolerne

Benchmarkingen har samme fokus som den eksterne benchmarking på aktiviteter og udgifter på specialundervisningsområdet, men har derudover også indsamlet oplysninger om aktivitet, udgifter og organisering af den supplerende undervisning og anden faglige støtte i den almene folkeskole (inkluderende indsatser), som foregår under 9 timer om ugen (og dermed ikke lovgivningsmæssigt kan betegnes specialundervisning).

Derudover er der også i forbindelse med den interne benchmarking indsamlet oplysninger om det præcise flow af elever mellem tilbudstyper i specialundervisningsområdet samt tilbageflow til den almene folkeskole.

Det er i analysen sikret, at den indsamlede data udelukkende kan henføres til specialundervisning, og i forhold til udgiftsdata er det sikret, at udgifterne er de udgifter, som kan henføres til den enkelte elev, samt at disse udgifter ikke omfatter befordring og udgifter til fritidstilbud.

Der er indsamlet oplysninger for regnskab 2016-2017 samt forventet regnskab for 2018.

I det følgende præsenteres hovedresultaterne af den dybdegående benchmarking internt i Hillerød Kommune. For en fuldstændig gennemgang af alle resultater fra benchmarkingen henvises til Bilag 2 ”Intern benchmarking i Hillerød Kommune på specialundervisningsområdet”.

26

3.3 DYBDEGÅENDE BENCHMARKING INTERNT I HILLERØD KOMMUNEAKTIVITET PÅ SPECIALUNDERVISNINGSOMRÅDET

I forlængelse af udviklingen i antallet af elever, der modtager specialundervisning i Hillerød Kommune, er det interessant at belyse udviklingen i andelen af elever, der modtager specialundervisning. Her ses ligeledes en relativ stabil udvikling, dog med en mindre stigning på 1 % for Hillerød Kommune samlet set. For distriktsskolerne ses et mindre fald på ca. 1 %, mens der for den centrale visitation ses en stigning på ca. 8 %.

En nærmere analyse viser dog, at der til trods for en aktivitetsstigning i forhold til den centrale visitation samtidigt er sket et samlet fald i udgifterne på dette område over perioden, mens der omvendt iftdistriktsskolerne har været tale om et svagt stigende udgiftsniveau.

Af figuren ses det også, at der er stor stabilitet i den relative fordeling mellem tilbudstyper i perioden.

RELATIV STABILITET I ANTALLET AF SPECIALUNDERVISNINGSELEVER SIDEN 2016

Den interne benchmarkundersøgelse viser, at der for Hillerød Kommune samlet set har været et minimalt fald i antallet af specialundervisningselever fra 2016 til 2018. Ser man nærmere på faldet, så viser det sig at være drevet af et fald i antallet af specialundervisningselever på distriktsskolerne i perioden. Således har distriktsskolerne under ét reduceret antallet af helårselever i specialundervisning med ca. 3 % i perioden 2016-2018. I samme periode er antallet af helårselever i specialundervisning, som bliver visiteret centralt, steget med ca. 6 %.

19,1 22,2 20,8

81,8 84,4 86,662,7 62,3 65,7 49,7 51,6 51,8

60,2 54,0 50,9

57,5 55,8 54,0

57,555,8 54,0

4,4

120,9

110,0

118,9

2,6 3,6

122,9

102,7

3,6

2018

118,0116,5

73,2

4,7

2016

114,3

2017Distriktsskolerne

2018 2016

4,7

2017Central

visitation

4,9

2018

4,7

2016

374,8

2017Hilllerød

total

292,2

2,6

105,6

77,6

367,4 369,8

301,6289,0

78,4

-1,3%

-3,1%

+5,9%

DagbehandlingInterne tilbud Specialklasser EfterskoleSpecialskoler

0,8%

1,2%

1,4%

1,1%

0,0%0,0%

0,7%

2017Hilllerød

total

1,7%

0,7%

0,8%

1,4%

2018

0,0%

2016

0,8%

0,1%

0,1%

2016

0,0%

0,8%

1,5%

2016

0,7%

0,0%0,8%

2017Distriktsskolerne

0,7%

1,6%

0,3%

0,9%

2018

0,1%

0,7%

0,1%

0,8%

0,7%

2017Central

visitation

0,7%

0,0%

2018

0,3%

1,6%

1,5%

4,1%

0,8%

1,1%

0,3%0,1%

1,6%

5,0% 5,0% 5,1%

3,9% 4,0%

1,0% 1,1% 1,1%

1,6%

+1,0%

-0,8%

+8,5%

FIGUR 10: ANTAL HELÅRSELEVER, DER MODTAGER SPECIALUNDERVISNING

FIGUR 11: ANDEL AF 6-16-ÅRIGE, SOM MODTAGER SPECIALUNDERVISNING

27

3.3 DYBDEGÅENDE BENCHMARKING INTERNT I HILLERØD KOMMUNEUDVIKLINGEN I AKTIVITET PÅ TVÆRS AF DISTRIKTSSKOLER

Udover den store variation i distriktsskolernes udvikling er det også værd at bemærke den store forskel, der er i modtagerandelen mellem distriktsskolerne. På Sophienborgskolen, hvor den største andel af eleverne modtager specialundervisning, er der tale om 7,2 % af distriktets 6-16-årige. På Hanebjerg Skole, som er den skole med lavest modtagerandel, modtager man kun 3 % af distriktets 6-16-årige, der får specialundervisning. Der er dermed tale om en forskel på næsten 60 % mellem det skoledistrikt med den største andel af elever, der får specialundervisning, og det skoledistrikt med den mindste andel elever, der får specialundervisning.

De store forskelle i modtagerandele på tværs af skoledistrikterne peger på et muligt effektiviseringspotentiale ift. en harmonisering af modtagerandele på tværs af distrikterne. Dog skal der tages et forbehold for, at forskelle i modtagerandele mellem skoledistrikterne delvist kan begrundes i forskelle i den socioøkonomiske sammensætning i skoledistriktet.

FORSKELLIGARTET UDVIKLING PÅ TVÆRS AF DISTRIKSSKOLERNE

Selvom benchmarkinganalysen viser, at der for Hillerød Kommune samlet set har været en stabil andel specialundervisningselever, så dækker denne stabilitet over stor variation distriktsskolerne imellem. Distriktsskolerne kan inddeles i tre kategorier i forhold til den udvikling der har været i perioden 2016-2018. Den første kategori består af de skoler, som har haft en relativt stabil modtagerandel i perioden 2016-2018. I denne kategori befinder Hillerødsholmskolen og Kornmarkskolen sig. Den anden kategori består af de skoler, som har oplevet en stigning i andelen af specialundervisningselever. Her finder vi Frederiksborg Byskole, Hillerød Vest Skole og Sophienborgskolen, som alle har haft en stigning på over 30 % fra 2016 til 2018. Den sidste kategori består af de skoler, som har oplevet et markant fald i andelen af specialundervisningselever. Her befinder Grønnevang Skole og Hanebjerg Skole sig, med hhv. et fald på ca. 23 % og ca. 19 % over perioden.

FIGUR 12: UDVIKLING I ANDELEN AF 6-16-ÅRIGE SOM MODTAGER SPECIALUNDERVISNING PÅ FORSKELLIGE SKOLER

1,0%

1,5%

2017Frederiksborg

Byskole

2017Hilledrød

Vest Skole

0,9%

1,7%

1,0%

2018

0,9%

1,1%

0,6%1,1%0,9%

2,5%0,3%

0,7%1,1%

1,3%0,9%

3,9%

0,1% 0,4%

0,6%

0,2%

0,8%

2017Hanebjerg

Skole

2017Grønnevang

Skole

3,3%

2,2%

0,7%

0,7%

0,2%

2018 2018

0,5%

1,3%

0,8%

2016

0,9%

0,6%

0,4%

0,5%1,1%

1,0%

2016

0,8%

0,5%

0,8%

0,7%

0,6%

3,0% 0,6%

2,6%

1,5%

1,5%

0,5%

2016 2016

7,2%

0,7%

1,7%

0,6%

3,1%

0,4%

2017Hillerødsholmskolen

0,9%

5,3%

0,6%

1,3%

0,6%

0,3%0,1%

2018

1,0%

1,1%

1,1%

0,3%

2016

0,9%

1,2%

1,2%

2017Kornmarkskolen

0,6%

1,4%

0,6%

1,5%

2018

1,5%

1,8%

0,5%

2016

1,0%

1,2%

1,5%

0,9%

0,8%1,5%

1,2%

2018

0,3%2,1%

1,4%

0,7%

0,9%0,5%

2018

0,6%

1,2%1,2%

0,6%

6,2%

0,8%

2016

3,5%

0,6%

3,7%

0,4%

2,7%

4,8% 4,8%

3,6% 3,1%

2,4%

3,0% 3,2%3,5% 3,5%

4,2% 4,1%

6,0%

2017Sophienborgskolen

+40,3%

-22,9%

-18,8% +31,8% -4,6%

-3,0%

+35,6%Interne tilbud SpecialskolerSpecialklasser EfterskoleDagbehandling Skole Andel af

højrisikoelever i distriktet juli 2017

Frederiksborg Byskole

13,4%

GrønnevangSkole

19,5%

Hanebjerg Skole 10,8%

Hillerød Vest Skole

9,1%

Hillerødsholm 14,5%

Kornmarkskolen 16,1%

Sophienborgskolen

23,7%

28

3.3 DYBDEGÅENDE BENCHMARKING INTERNT I HILLERØD KOMMUNEFORSKELLE I ANVENDELSE AF SPECIALUNDERVISNINGSTILBUD

DEN RELATIVE FORDELING MELLEM TILBUDSSTYPER

Benchmarkinganalysen viser, at der er stor stabilitet i fordelingen af specialundervisningselever på tilbudstyperne. Dette billede gælder både for Hillerød Kommune samlet set, for distriktsskolerne samlet set og for specialundervisningselever, der er centralt visiterede.

VARIATION I UDVIKLINGEN I BRUGEN AF TILBUDSVIFTEN

I forlængelse af den store stabilitet i brugen af tilbudsviften for Hillerød Kommune samlet set er det interessant, at dette billede ikke tegner sig for de enkelte distriktsskoler.

Særlig Hillerød Vest Skole og Hillerødsholmskolen har ændret markant i sammensætningen af deres brug af tilbudstyperne. Begge skoler har fra 2016-2018 øget deres andel af specialundervisningselever i interne tilbud betydeligt. Dette er relevant i forhold til et potentiale i at øge brugen af interne tilbud, som kan tilrettelægges forholdsvist omkostningseffektivt og samtidigt sikre barnet en fortsat tæt tilknytning til almenområdet.

Derudover viser benchmarkinganalysen, at kun 2 ud af 7 skoler i 2018 benytter sig af efterskoletilbud til deres specialundervisningselever, og disse skoler benytter det i meget begrænset omfang. I forhold til effektiviseringer peger dette mod et potentiale, fordi efterskoler for kommuner er et omkostningseffektivt tilbud.

FIGUR 14: UDVIKLING I FORDELINGEN AF SPECIALUNDERVISNINGSELEVER PÅ TILBUDSTYPER FOR DE ENKELTE DISTRIKTSSKOLER

11%20% 15% 18% 16% 12% 14% 11% 14% 20%

28% 35%19% 21% 26% 24% 22%

14%28%

17% 18%

47%39% 44% 41% 44% 45% 36% 39% 39%

42% 27%24%

43%49% 46%

26% 31%35%

35%43% 44%

21% 13% 14% 18% 18% 15% 24% 29% 23%23%

17%21% 15%

18% 18%

18% 16%14%

28%24% 22%

21% 28% 26% 22% 19% 24% 25% 21% 23% 15%27% 20% 23%

12% 8%

25% 30% 37%

9% 15% 17%

0%

2%

2016 2017Hillerødsholmskolen

2018 2016 2017Hilledrød

Vest Skole

2016 2018 2018

4%

2016 2017Kornmarkskolen

2016

0%

2017Sophienborgskolen

20182017Frederiksborg

Byskole

2017Grønnevang

Skole

2018

3%

50%

2%

2016 2017Hanebjerg

Skole

2018

25%

6%

20182016

75%

SpecialklasserInterne tilbud DagbehandlingSpecialskoler Efterskole

FIGUR 13: UDVIKLING I FORDELINGEN AF SPECIALUNDERVISNINGSELEVER PÅ TILBUDSTYPER

15% 15% 15% 19% 19% 18%

32% 32% 33%39% 40% 40% 68% 66% 67%

29% 29% 28%20% 19% 17%

26% 28% 27%22% 23% 23% 21% 22% 22%

2018

1%1%

2016

1%

50%

6%

2017Hilllerød

total

2% 1%

2016 2017Distriktsskolerne

1%

2018 2016

6%

2017Central

visitation

6%

75%

25%

SpecialskolerInterne tilbud EfterskoleSpecialklasser Dagbehandling

29

3.3 DYBDEGÅENDE BENCHMARKING INTERNT I HILLERØD KOMMUNEUDGIFTER OG ORGANISERING

SUPPLERENDE UNDERVISNING PÅ DISTRIKTSSKOLERNE

Alle indsatser med et omfang på mindre en 9 timer ugentligt er ikke omfattet af definitionen af specialundervisning. Indsatser under 9 timer defineres som supplerende undervisning, men konteres ikke sammen med specialundervisning. Dog er supplerende undervisning en af de indsatser, som kan begrænse, at elever får behov for en visitation til et internt eller eksternt specialundervisningstilbud, og som derfor er relevant at undersøge i nærværende analyse.

STOR VARIATION I UDGIFTER TIL SUPPLERENDE UNDERVISNING

Der er stor variation i skolernes forbrug på supplerende undervisning, både absolut og pr. elev i skoledistriktet. I absolutte tal bruger Grønnevang Skole flest årsværk på supplerende undervisning. Dette billede ændrer sig dog, når udgiften til supplerende undervisning opgøres pr. elev i skoledistriktet. Af figur 15 fremgår det, at Grønnevang, Hillerød Vest og Hillerødsholm bruger under kommunegennemsnittet på supplerende undervisning pr. elev. Blandt de skoler, som har det største forbrug, er Hanebjerg og Sophienborg. Dog er der en faktor to mellem de skoler, som bruger færrest penge på supplerende undervisning, og den skole som bruger flest penge, der tegner et billede af et muligt potentiale. Potentialet kan anskues i relation til, at større indsats med den supplerende undervisning forventes at kunne reducere behovet for mere indgribende foranstaltninger. En omlægning af midlerne med større fokus på den supplerende undervisning vil med andre ord kunne mindske skolernes behov for at benytte segregerede specialundervisningstilbud.

1.612

2.045 2.217

2.415 2.679

2.862 3.007 3.285

Hillerød Vest Skole

Hillerøds-holm

Frederiksborg Byskole

Grønnevang Skole

Kornmark-skolen

Hanebjerg Skole

Kommune gns.

Sophien-borgskolen

+104%

FIGUR 15: UDGIFTER TIL ÅRSVÆRK TIL SUPPLERENDE UNDERVISNING PR. ELEV, KR./ÅR

1,42 1,60 1,901,08

3,611,84

0,86

3,00

2,55

3,90

2,67

3,40

2,56

2,10

2,40

6,15

Sophienborgskolen

5,05

Hanebjerg Skole

0,400,43

Hillerød Vest Skole Frederiksborg ByskoleHillerødsholmskolen* Kornmarkskolen Grønnevang Skole*

3,263,85

4,60

5,80

7,01Supplerende UV – varetaget af lærere (inkl. AKT)

Supplerende UV – varetaget af specialpædagoger

Inklusionsvejledning (lærerløn)

FIGUR 16: ÅRSVÆRK TIL SUPPLERENDE UNDERVISNING, ANTAL ÅRSVÆRK/ÅR

30

3.4 ANVENDELSE AF BENCHMARKINGRESULTATERNE I DEN VIDERE ANALYSESCENARIER FOR EFFEKTIVISERING

BENCHMARKINANALYSE MED HENBLIK PÅ AT UNDERSTØTTE UDARBEJDELSE OG BEREGNING AF EFFEKTIVISERINGS- OG FORBEDRINGSFORSLAG

Det andet formål med benchmarkinganalysen er at understøtte udarbejdelse af effektiviserings- og forbedringsforslag. Det omhandler dels, at identificere områder med interessant variation i aktivitetsniveau og udgiftsniveau, som gennemgået i hovedkonklusionerne overfor, samt at opstille forslag og scenarier for, hvordan denne variation kan reduceres og hvilke udgiftsmæssige konsekvenser dette vil have.

Benchmarkinganalysen kan i den forbindelse ikke ”stå alene”, som grundlag for effektiviserings- og forbedringsforslag, men skal understøttes af relevante hypoteser for effektiviseringer og forbedringer, som videre er afdækket og underbygget gennem den kvalitative dataindsamling. Hvert effektiviserings- og forbedringsforslag, herunder det konkrete scenarier for omfanget af effektivisering/serviceharmonisering er således baseret på en kombination af resultaterne fra benchmarkinganalysen og de kvalitative analyser.

Den resterende del af afrapporteringen – dvs. afsnit 4 og afsnit 5, omhandler identifikationen og beregningen af disse effektiviserings- og forbedringsforslag.

I forhold til anvendelsen af benchmarkinganalysens resultater, så har Rambøll i forbindelse med analyseprocessen både opstillet og vurderet scenarier i forhold til både at ændre praksis i retning af ”best practice” i sammenligningskommunerne samt at ændre praksis internt i kommunen ved at harmonisere praksis på distriktsskoleniveau henimod de skoler med ”best practice” på de belyste områder. Generelt kan de største økonomiske bruttopotentialer identificeres ved at anvende scenarier, hvor det antages at Hillerød Kommune kan ændre praksis henimod best practice fra sammenligningskommunerne. Omvendt er der gennemgående tale om mindre økonomiske potentialer ved at de scenarier, som baserer sig på, at distriktsskolerne i kommunen skal harmonisere deres praksis henimod enten et kommunalt gennemsnit eller ”best practice” hos en af Hillerød Kommunes distriktsskoler.

Rambøll har i forbindelse med analysen indsnævret de scenarier, som præsenteres i denne afrapportering – blandt andet gennem inddragelse af nøgleaktører i vurdering af de forskellige scenariers realisme, investeringsbehov og implementerbarhed. De konkrete scenarier, som anvendes er nærmere præsenteret i afsnit 5, men generelt gælder det, at Rambøll generelt har fravalgt de mere vidtgående scenarier baseret på ændret praksis henimod sammenligningskommuner til gengæld for økonomisk mere konservative scenarier baseret på sammenligning mellem distriktsskolerne. Det er Rambølls vurdering, at disse scenarier giver Hillerød Kommune det bedste forhold mellem et realistisk økonomisk potentiale, behovet for investeringer for at realisere forslag samt implementerbarhed.

BENCHMARKINGANALYSE MED HENBLIK PÅ AT SKABE GENNEMSIGTIGHED I AKTIVITETSNIVEAU OG RESSOURCEFORBRUG

Benchmarkinganalysen er gennemført med to formål. Det ene formål har været at skabe gennemsigtighed og sammenlignelighed af ressourceforbrug og aktivitetsniveau på specialundervisningsområdet i Hillerød Kommune.

Her viser analysen følgende hovedkonklusioner, som det uddybende er gennemgået ovenfor, at

• Modtagerandel af specialundervisning og udgifter pr. 6-16-årig til specialundervisning er på niveau med sammenligningskommuner. Dvs. selvom de tilgængelige nøgletal på området kunne tyde på et relativt højt udgiftsniveau på specialundervisningsområdet, så viser den dybdegående benchmarking, at det overordnede udgiftsniveau pr. 6-16-årig er på niveau med sammenligningskommuner. Samtidigt viser analysen, at Hillerød Kommune samlet set segregerer, dvs. visiterer, en lidt mindre andel af de 6-16-årige til specialundervisning end sammenligningskommunerne.

• Væksten i antal elever visiteret til specialundervisning er lavere i Hillerød kommune end i sammenligningskommuner. Dvs. at Hillerød Kommune i perioden 2016-2018 har oplevet en lavere vækst i antallet af visiterede elever til specialundervisningsområdet end sammenligningskommunerne.

• Sammenhæng mellem kommunernes tilbudsvifte (eller mangel på samme) og hvilke typer af tilbud, som elever visiteres til. Dvs. der er en tilsyneladende sammenhæng mellem de tilbud, som kommunerne har i egen kommune, og typen af tilbud, der visiteres til, således at kommunerne visitationspraksis i høj grad er kendetegnet ved at benytte de typer af tilbud, der er oprettet i egen kommune. Særligt Hillerød Kommune har mange tilbud i egen kommune, og benytter i højere grad end sammenligningskommuner tilbud i egen kommune.

• Relativt høje enhedspriser på specialundervisningstilbud i Hillerød kommune. Dvs. at Hillerød Kommune har relativt høje enhedspriser i forhold til sammenligningskommuner. Særligt priserne på egne kommunale specialskoler samt specialskoler i andre kommuner er høje i forhold til sammenligningskommunerne.

• Store forskelle i udvikling i aktivitets- og udgiftsniveau blandt distriktsskolerne i Hillerød kommune. Dvs., at der er store forskelle distriktsskolerne imellem, når det kommer til udvikling i aktivitet og udgifter på specialundervisningsområdet. Ligeledes er der distriktsskolerne imellem relativt store forskelle, i forhold til hvilke typer af specialundervisningstilbud der visiteres til.

31

4. KORTLÆGNING AF EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALEROM AFSNITTET

LÆSEVEJLEDNING

Dette afsnit præsenterer analysens metodiske tilgang og den gennemførte proces, ifm. identifikationen og udvælgelsen af de væsentligste områder for forbedrings- og effektiviseringspotentialer.

• Afsnit 4.1 præsenterer den overordnede analytiske tilgang til afdækningen af området og identifikationen af områder med potentiale for forbedringer og effektivisering.

• Afsnit 4.2 redegør for den indledende breddeanalyse af specialundervisningsområdet i Hillerød Kommune i forhold til at skabe et samlet billede af området, herunder de eksisterende udfordringer og en indledende afdækning af fokusområder med potentialer for forbedringer og effektiviseringer, samt et samlet udfordringsbillede for området.

• Afsnit 4.3 præsenterer de identificerede fokusområder, som efterfølgende belyses yderligere i dybdeanalysen samt redegør kort for den anvendte metode og de anvendte datakilder, som danner grundlaget for den gennemførte dybdeanalyse af de identificerede fokuspunkter.

• Afsnit 4.4 præsenterer de centrale resultater fra dybdeanalysen, samt hvordan resultaterne efterfølgende er blevet omsat til de overordnede anbefalinger og konkrete effektiviseringspotentialeberegninger, som præsenteres i afsnit 5.

RESUMÉ

Den indledende kortlægning (breddeanalysen) og den efterfølgende dybdeanalyse identificerer en række udfordringer og forbedrings- og effektiviseringspotentialer inden for specialundervisningsområdet i Hillerød. Den viser imidlertid også, at disse forhold ikke kun gør sig gældende i Hillerød, men også i mange andre kommuner. Disse udfordringer og potentialer relaterer sig i særlig grad til:

Generelle og vedvarende udfordringer med at sikre budgetoverholdelse

Et oplevet øget pres på målgruppen, både i form af øgede krav fra forældre, ændringer i målgruppens behov og vækst i aktivitetsniveau på området

Manglende systematisk overblik over tilbudsviften, dvs. hvilke tilbud der tilbydes lokalt på skolerne, sammenhængen mellem forskellige tilbud samt øget efterspørgsel efter mellemformer og mere fleksible tilbud

Udfordringer med at sikre en ensartet visitationspraksis, tydelige mål for specialundervisning samt systematisk fokus på progression koblet med en efterspørgsel efter en omlægning i retning af mere konsultative funktioner hos specialtilbuddene

Vedvarende udfordringer med at finde en optimal styringsmodel på området ift. budgetansvar, budgetmodeller og økonomiske incitamenter samt manglende systematisk styring og opfølgning på ledelsesinformation og styringsdata om aktivitet, udgifter, kvalitet og effekt

Udfordringer med at sikre fælles retning og fælles eksekvering på de faglige strategier for inkluderende læringsmiljøer på almenområdet og anvendelse af segregerede tilbud – hvilket ofte kædes sammen med behov for løft af den faglige kapacitet samt manglende ressourcer i almenområdet til at sikre et helhedsorienteret fokus på inkluderende læringsmiljøer.

1. Resumé

2. Indledning

4. Kortlægning af effektiviseringspotentialer

5. Anbefalinger og konkrete effektiviserings-og løsningsforslag

3. Benchmarking af specialundervisningsområdet– eksternt og internt

32

4.1 OM TILGANGEN TIL KORTLÆGNINGENOVERORDNET TILGANG OG PROCES FOR ANALYSEN

Afdækningen er gennemført som en proces bestående af en række trin med analyser og en løbende inddragelse af de relevante nøgleaktører i Hillerød Kommune, således at der i forbindelse med de enkelte trin i processen er sket en validering, kvalificering af de foreløbige data og resultater samt en udvælgelse og prioritering af det videre fokus i analysen.

På denne måde har analysen bevæget sig fra et meget bredt og overordnet fokus til en række konkrete konklusioner og anbefalinger samt nogle helt konkrete forslag til effektiviseringer.

Denne proces er illustreret i nedenstående figur.

Styrende for analyseprocessen har som nævnt været en række hypoteser om potentielle forbedrings-og effektiviseringspotentialer på området. Disse hypoteser er gennem de gennemførte analyser og en række inddragende workshops blevet suppleret, valideret, kvalificeret eller afkræftet og dermed udeladt af den efterfølgende analyse. Det er de tilbageblevne og validerede hypoteser og analysens afdækning af dem, som danner grundlaget for analysens overordnede anbefalinger og konkrete effektiviseringsforslag.

FORMÅL MED KORTLÆGNINGEN

Med afsæt i kommissoriet for analysen af specialundervisningsområdet er det overordnede formål at identificere konkrete og realiserbare effektiviseringsforslag, der kan muliggøre politiske prioriteringer, herunder budgetreduktioner - med eller uden nedsat serviceniveau - med tilhørende konsekvensanalyse, der kan indarbejdes i budget 2020-2023. Derudover har analysen det væsentlige formål at sikre gennemsigtighed om årsager til udgiftsudviklingen på området, og fremadrettet sikre transparens og øgede styringsmuligheder ift. udvikling i aktivitet og udgifter på specialundervisningsområdet. Analysen skal dermed bidrage til en bedre gennemsigtighed og styrbarhed – udgiftsmæssigt, produktivitetsmæssigt og effektmæssigt i det samlede skolevæsen.

Analysen afdækker, foruden den i afsnit 3 præsenterede benchmarkinganalyse af udgifts- og aktivitetsniveau og udvikling i sammenligning med andre kommuner og internt mellem distriktsskoler i Hillerød Kommune, også en mere kvalitativt funderet analyse af årsagerne til udgiftsniveauet på specialundervisningsområdet i Hillerød Kommune samt kommer med mulige veje til at forbedre praksis på området via input og inspiration fra andre kommuner.

Givet det relativt brede kommissorium har det været et centralt element i analysen at indsnævre og fokusere genstandsfeltet ved at identificere områder med et umiddelbart potentiale for økonomiske effektiviseringer og muligheder for at skabe et økonomisk råderum.

Derfor har Rambøll gennemført en hypotesedrevet afdækning, der gennem flere trin og forskellige delanalyser har indsnævret analysens genstandsfelt. Først er der gennemført en (i) mobilisering af hypoteser dernæst en (ii) en breddeanalyse med en kortlægning af hypoteser og identifikation af konkrete fokuspunkter for den videre analyse. Disse fokuspunkter er herefter (iii) analyseret gennem en dybdeanalyse, som har afdækket et konkret bruttokatalog af effektiviserings- og forbedringsmuligheder, som herefter (iv) er blevet indsnævret til en nettokatalog, som er blevet konsekventberegnet og afrapporteret.

Konkrete områder, som analysen jævnfør kommissoriet for opgaven ikke skal afdække:

▪ Budgettet til specialskoler og de to kompetencecentre/specialklasserækker (Vest og Grønnevang). Prisstruktur, -fastsættelse samt intern organisering og tilrettelæggelse af det faglige indhold i disse tilbud er med andre ord ikke en del af analysen. Analysen beskæftiger sig med andre ord kun med ‘aftagersiden’.

▪ Kørsel af elever til specialundervisning

33

4.1 OM TILGANGEN TIL BREDDEANALYSENS KORTLÆGNINGANALYSEMODELLEN

KORTLÆGNING AF OMRÅDET – DEN ANVENDTE ANALYSEMODEL

Rambøll har gennemført den indledende breddeanalyse af specialundervisningsområdet i Hillerød Kommune med afsæt i en samlet analysemodel, der sikrer en helhedsorienteret afdækning af området med fokus på såvel kvalitet som produktivitet og effektivitet, og som sikrer et fokus på sammenhænge mellem specialundervisningsområdet og tilstødende områder – i særlig grad det almene skoleområde og 0-6-årsområdet.

Analysemodel med 6 temaer

Den anvendte analysemodel har fokus på de seks væsentligste årsagsfaktorer, når det kommer til udgifter, aktivitet og effekt. Modellen afspejler de faktorer, der erfaringsmæssigt fungerer som de væsentligste drivere på området. En samlet analyse af disse faktorer kan således afdække og forklare,

(i) hvorfor udgiftsniveauet i Hillerød ser ud, som det gør,

(ii) hvor og hvorfor det adskiller sig fra, hvad man ser i andre sammenlignelige kommuner samt

(iii) skabe grundlag for at identificere effektiviseringsmuligheder.

Analysemodellens temaer har sammen med de opstillede hypoteser været styrende for indsamlingen af såvel de kvantitative og kvalitative data i analysens forskellige faser og har fx været strukturerende for interviewguides og drøftelser på de gennemførte workshops.

På de følgende sider afrapporteres kort de centrale resultater fra den indledende breddekortlægning af området. Først beskrives det overordnede billede, som tegner sig af området pba. af kortlægningen. Dette billede uddybes efterfølgende via en kort præsentation af de indledende resultater af breddeanalysen inden for hvert af analysemodellens temaer.

TILBUDSVIFTE: Den konkrete vifte af inkluderende og specialiserede tilbud kommunerne stiller til rådighed for borgerne.

VISITATIONSPRAKSIS: Det specialiserede område er et område kendetegnet ved en høj grad af kommunal frihed i forhold til regulering og organisering af visitations-kompetencen. Forskelle i visitations-praksis og herunder variation i, hvilke tilbud børn med samme karakteristika bliver visiteret til, har stor betydning for de samlede omkostninger på området.

STYRING: På tværs af det kommunale landskab findes forskellige økonomiske styringsmodeller på området for specialundervisning med væsentlige forskelle i placering af økonomisk ansvar for visitation til specialundervisning samt incitamenter i forhold til inklusionsfremmende tiltag.

FAGLIG KAPACITETSkolernes og specialskolernes faglige kapacitet og evnen til at bringe ekspertise og ressourcer fleksibelt i spil i indsatsen over for børn med behov for ekstra støtte og specialiserede indsatser har en afgørende betydning for både effekten og omkostningsniveauet på området.

DEN LOKALE KONTEKSTDen lokale kontekst omfatter både den konkrete organisering af tilstødende områder i kommunen, herunder særligt det almene skoleområde, men også 0-6-årsområdet. Den lokale kontekst vedrører også den lokale implementering af national regulering som folkeskolereformen samt fx kommunale tiltag vedrørende fx Sverige-modellen på området for udsatte børn og familier.

SAMLET ANALYSEMODELMÅLGRUPPE: Den samlede elevgruppes karakteristika og behov for specialtilbud i form af støttebehov og behov for specialiserede tilbud.

34

4.2 KORTLÆGNING AF SPECIALUNDERVISNINGSOMRÅDETMÅLGRUPPE OG TILBUDSVIFTE

TILBUDSVIFTE

Kortlægningen tegner et billede af, at der på tværs af området ikke i praksis arbejdes ud fra en fælles strategi eller tilgang til arbejdet med inklusion. Der er således relativt store forskelle på tilgange og praksis fra distriktsskole til distriktsskole og mellem distriktsskoler, specialtilbud og forvaltning.

Interne tilbud oprettes typisk som såkaldte én til én-tilbud, hvor der er én voksen knyttet til hver enkelt visiteret elev. Dette gør, at de interne tilbud opleves som meget dyre i forhold til de eksterne tilbud. Distriktsskolerne peger bl.a. på, at de har udfordringer med at sikre volumen ift. at oprette fagligt og socialt meningsfulde interne gruppetilbud. Der peges også på, at det kan være en udfordring at levere holdbare interne tilbud, når der ikke er de fornødne ressourcer i regi af HFO til at løfte et kvalificeret tilbud uden for undervisningstiden.

Fra distriktsskolerne efterspørges der mere skræddersyede tilbud af midlertidig eller mindre indgribende karakter i samarbejde med specialundervisningsområdet.

I forhold til anvendelsen af kompetencecentrene viser kortlægningen en høj efterspørgsel efter tilbud på særligt KCV, og at den nuværende kapacitet (trods udvidelser gennem årene) ikke matcher efterspørgslen. I relation til dette har der også været eksempler på flaskehalse i efterspørgslen inden for området, som udfordrer en målrettet visitation. Omvendt opleves målgruppen på nogle specialtilbud at være for snæver ift. de behov, skolerne står med. Endelig har der blandt skolerne hersket en opfattelse af, at det i en periode ikke været muligt at visitere til efterskole, som ellers opfattes som både et omkostningseffektivt tilbud og for dele af målgruppen som et potentielt relevant tilbud.

Mulige forbedrings- og effektiviseringsforslag identificeret ifm. kortlægningen

I forbindelse med kortlægningen er der generelt blevet afdækket, at der er et tilsyneladende potentiale for at sikre mere fælles rammer og en tydeligere operationel strategi for arbejdet med inklusion. Dette gælder både i forhold forebyggende indsatser, visitation og opfølgning på elever i specialundervisningstilbud. På samme måde har kortlægningen vist, at der er potentiale for klarere rammer og gennemsigtighed om princippet for prisdannelse ift. interne tilbud på tværs af skolerne.

Kortlægningen har derudover afdækket følgende mulige hypoteser om effektiviserings- og forbedringsforslag ift tilbudsviften:

▪ En forøgelse af kapaciteten på KCV eller evt. oprettelse af et tilsvarende tilbud på en anden skole

▪ Hybridtilbud, hvor barnet bevarer tilknytning til almenområdet

▪ Udbud af korte kurser el. og kapacitetsløft ift. interne tilbud via af tilførsel af kompetencer fra specialundervisningsområdet

▪ Adgang til at anvende af efterskoletilbud i øget omfang.

RESULTATER FRA KORTLÆGNINGEN

Den indledende kortlægning af specialundervisningsområdet i Hillerød Kommune tegner et billede af et område kendetegnet ved relativt store udfordringer ift. at sikre budgetoverholdelse og en stabil økonomisk styring på området. Der er således også en historik på området, hvor byrådet i flere omgange har bevilliget tillægsbevillinger for at dække budgetoverskridelser på området.

Analysen af mulige effektiviseringspotentialer tager således afsæt i et område med en brændende platform ift. at sikre budgetoverholdelse og tilpasse det samlede forbrug på området til budgetrammen.

I relation til dette viste Rambølls tidligere analyse af det almene skoleområde i Hillerød fra 2018, at skoleområdet generelt er kendetegnet ved en høj grad af produktivitet og effektiv anvendelse af ressourcerne. Sammenholdt med resultaterne fra nærværende kortlægning tegner der sig et billede af, at et effektivt almenområde muligvis skaber udfordringer for specialundervisningsområdet, idet kommunens skoler kun i begrænset omfang oplever at have ressourcer til at styrke den inkluderende indsats og i højere grad rumme elever med særlige udfordringer i almenområdet.

I det følgende beskrives nogle af de centrale resultater og opmærksomhedspunkter fra den indledende kortlægning i forhold til de enkelte parametre i analysemodellen.

MÅLGRUPPE

I relation til målgruppen for specialundervisning viser kortlægningen, at der har været en stigning i antallet af specialundervisningselever fra 306 elever i 2013 til ca. 370 elever i 2018. Den decentrale visitation har således siden 2013 oplevet en stigning på 29%, mens den centrale visitation har oplevet et mindre fald på 9% siden 2013. Det samlede antal af specialelever toppede i 2016 og er faldet en smule i 2017 og 2018.

Kortlægningen peger også på en række tendenser og faktorer i målgruppens omfang og sammensætning, som har betydning for området som helhed. Generelt opleves det blandt de centrale aktører i Hillerød Kommune, at et stigende antal børn i skolealderen får en diagnose. Samtidig tilkendegiver flere distriktsskoler, at de oplever en øget tilgang af elever fra privatskoler med problemer, der kræver specialiserede tilbud. Der peges også på, at der fremadrettet må forventes at komme et stigende behov for indsatser for flygtningebørn med behov for specialundervisning.

35

4.2 KORTLÆGNING AF SPECIALUNDERVISNINGSOMRÅDETSTYRING OG FAGLIG KAPACITET

FAGLIG KAPACITET

Specialpædagogiske kompetencer blev decentraliseret og opdelt på distriktsskoler ved overgang til den nye model på specialundervisningsområdet med henblik på at styrke det forebyggende og inkluderende arbejde. Psykologkompetencer i regi af PPR blev samtidigt omlagt til i højere grad at fungere konsultativt i forhold til distriktsskolerne, således at de enkelte skoler fik tilknyttet hver deres PPR-psykolog, som dog samtidigt har en tilknytning til et fælles PPR-team. Kortlægningen peger dog på, at der de seneste år er sket et skred ii specialpædagogernes opgavevaretagelse fra supplerende undervisning til støttetimer (+9 timer) betalt af specialbudgettet. Der peges på også på, at specialpædagogerne på skolerne dermed i stadig højere grad er involveret i direkte indsatser målrettet enkelte elever frem for at have en mere konsultativ, rådgivende og forebyggende funktion. Dette opleves som en klar forringelse, da man flere steder også oplever, at det pædagogiske personale på skolerne ikke i tilstrækkelig grad har de specialfaglige kompetencer, som kræves for at kunne håndtere nogle elevgrupper med særlige behov i den almene undervisning.

Derudover peges der fra distriktsskoleledernes side på, at ledelsesopgaven i form af ‘sagsbehandling’ og forældrekontakt er endog meget stor og tidskrævende, og at det er svært at håndtere opgaven tidsmæssigt med de afsatte ledelsesmæssige ressourcer.

Mulige forbedrings- og effektiviseringsforslag identificeret ifm. kortlægningen

Den indledende kortlægning identificerede en række hypoteser for mulige forbedrings- eller effektiviseringsforslag, heriblandt:

▪ Øget adgang til vejledning/kompetenceløft fra egne specialundervisningstilbud (fx KCV, Harløse) til lærere om deres konkrete elever

▪ Forbedrede rammer for et helhedsorienteret samarbejde mellem lærere, pædagoger og specialpædagoger skal sikre helhedsorienteret indsats rundt om barnet

▪ Mere ledelsestid til specialundervisningsopgaven kan sikre bedre opfølgning og bedre mulighed for at tilrettelægge tilbageslusninger fra specialundervisningsområdet til almenområdet

STYRING

Specialundervisningsområdet i Hillerød Kommune er kendetegnet ved en adskillelse af

distriktsskolernes budget i et alment budget og et budget for specialundervisning. Kortlægningen viser

at distriktsskolerne i praksis ofte anvender midler fra budgettet til specialundervisning til at ‘købe’

lærere og pædagogtimer, som optræder på almenbudgettet. Samtidig peger kortlægningen på, at de

adskilte budgetter reducerer incitament til inklusion og anvendelse af interne tilbud og kan skabe

incitament til segregering, hvis det samlede budget til rådighed skal anvendes.

Det er generelt en oplevelse af, at specialbudgettet er mindre styrbart end det almene. Dette skyldes

bl.a. at pengene ikke ”følger barnet” ved fx kommunetil- og fraflyttere og ”distriktsflyttere”, hvilket kan

skabe en oplevelse af manglende fairness og effektivitet i budgetter på tværs af distriktsskoler.

Mulige forbedrings- og effektiviseringsforslag identificeret ifm. kortlægningen

Den indledende kortlægning identificerede en række hypoteser for mulige forbedring- eller

effektiviseringsforslag, heriblandt:

▪ Indførelse af en ny budgetmodel, der tager højde for til- og fraflyttere inden for kommunen, men

evt. også til- og fraflyttere fra andre kommuner. Evt. via en kommunal buffer til flytninger fra andre

kommuner og et beløb, som følger med barnet ved flytninger internt i kommunen.

▪ En sammenlægning af distriktsskolernes budgetter for almen- og specialundervisningsområdet med

henblik på at sikre større robusthed og mulighed for at prioritere frit mellem midler – fx med

henblik på at styrke den supplerende undervisning.

36

4.2 KORTLÆGNING AF SPECIALUNDERVISNINGSOMRÅDETVISITATION OG LOKAL KONTEKST

Mulige forbedrings- og effektiviseringsforslag identificeret ifm. kortlægningen

Den indledende kortlægning identificerede en række hypoteser for mulige forbedrings- eller

effektiviseringsforslag, heriblandt:

▪ Tiltag, der understøtter en ensartning af visitationspraksis, kan modvirke uhensigtsmæssig

ressourceanvendelse og forskelle i modtagerandel, anvendelse af tilbudsvifte og serviceniveau

▪ Omplacering af dele af visitationsansvaret fra decentral til central visitation

▪ Systematisk sagsopfølgning sikrer mod dobbeltbetaling, og at elever er i aldersvarende klasse

▪ Visitationer skal være tidsbegrænsede og med konkrete målsætninger

LOKAL KONTEKST

Den indledende kortlægning af den lokale kontekst for specialundervisningsområdet i Hillerød omfatter bl.a. den konkrete organisering af tilstødende områder i kommunen, herunder ikke mindst det almene skoleområde, men også 0-6-årsområdet. Kortlægningen indikerer, at det almene skoleområde bliver drevet med en høj produktivitet og effektiv anvendelse af midlerne. De kvalitative data indikerer imidlertid også, at dette efterlader et relativt lille (økonomisk) rum til at inkludere elever med særlige behov.

Samtidig er Hillerød kendetegnet ved relativt mange mindre enheder, idet de fleste distriktsskoler er fordelt på flere matrikler og dermed har nogle relativt små afdelinger. I relation til skolestrukturen tilkendegiver nogle skoleledere, at det kan være vanskeligt at sikre tilstrækkelige specialpædagogiske kompetencer på de mindre afdelinger.

I relation til analysen er det også et væsentligt opmærksomhedspunkt, at Hillerød har overtaget nogle højt specialiserede tidligere amtstilbud, som nu drives videre af kommunen, og som modtager elever både internt fra egne skoler og eksternt fra andre kommuner. Der er således på den ene side potentielt adgang til højtspecialiseret viden på området internt i den kommunale organisation, men på den anden side er der også tilgængelige tilbud, der kan være en særlig viden om og derfor incitament til at benytte.

VISITATION

Den gældende visitationspraksis i Hillerød Kommune indebærer, at beslutningskompetencen i forhold til

visitation af elever til specialundervisningstilbud er delt mellem skoleleder og visitationsudvalg for

Familier og Sundhed. I den decentrale visitation bliver skolelederen understøttet af et fagligt forum på

den enkelte skole. Fagligt Forum understøtter således skolelederen i at løse en myndighedsopgave med

at visitere elever til specialundervisning og specialpædagogisk bistand. Deltagerne i Fagligt Forum

varierer mellem skolerne. Dog er altid en PPR-psykolog og en ledelsesrepræsentant.

Den indledende breddekortlægning viser, at der eksisterer en vis variation i praksis og rammevilkår

skolerne imellem, og at dette tilsyneladende opleves at skabe forskellige serviceniveauer på tværs af de

syv distriktsskoler. Kortlægningen peger også på, at skolerne oplever et øget pres fra både forældre og

lærere, og at dette kan påvirke visitationen.

I relation til børn, der kommer direkte fra dagtilbud, privatskoler samt nytilflyttede børn, som enten har

et tydeligt behov for specialundervisningsbehov eller som allerede er visiteret til specialundervisning, så

viser kortlægningen, at visitationen ofte kan opleves som værende mere formel end reel for

distriktsskolerne, da behovet i høj graf opleves ”givet på forhånd” og handlemulighederne for at

forebygge en visitation til specialundervisningsområdet opleves små.

Data fra kortlægningen viser samtidigt et meget lavt ‘tilbageflow’ fra segregerede

specialundervisningstilbud til inkluderende tilbud. I relation til dette peger kortlægningen også på et

manglede fokus på brugen af tidsbegrænsede visitationer, trivselsmæssig og faglig progression samt

konkrete planer for udløb og tilbageslusning til almenområdet. Der peges ydermere på, at den

begrænsede tilbageslusning skyldes, at skolerne visiterer meget sent, og at specialtilbuddene derfor har

en stor opgave med at ‘genopbygge’ eleven. Dette fører til bekymring fra specialskolerne ift. at sende

elever tilbage til folkeskolen, hvilket ydermere mindsker tilbageslusningen til almenområdet.

Endelig peges der på, at udfordringer med koordinering af familiesager og specialundervisningssager

gør, at det sociale pres for håndtering af barnets udfordringer i almenskolen i en række tilfælde har ført

til en visitation fra distriktsskoler til skoledelen i dagbehandling, før det har været muligt at træffe en

tilsvarende beslutning om indenfor socialområdet i forhold til visitation til behandlingsdelen i

dagbehandling.

Det skal understreges, at vurderingen af visitationspraksis udelukkende baserer sig på interviews med

nøgleaktører og ikke er baseret på deciderede sagsgennemgange.

37

4.3 DYBDEANALYSENUDVÆLGELSE OG AFDÆKNING AF FIRE OVERORDNEDE FOKUSPUNKTER I DYBDEANALYSEN

TILGANG TIL DYBDEANALYSEN AF FOKUSPUNKTER MED HENBLIK PÅ IDENTIFIKATION AF KONKRETE FORBEDRINGS- OG EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALER

Rambøll har i dybdeanalysen afdækket forskellige løsningstiltag inden for de fire overordnede fokusområder.

Dybdeanalysen baserer sig på en blanding af kvantitative benchmarkingdata og kvalitative data fra interviews med centrale aktører i Hillerød samt udvalgte repræsentanter fra sammenligningskommunerne. Herudover har analysen med afsæt i andre videnskilder (tilgængelige analyser, kortlægninger mv.) inddraget relevant viden på tværkommunalt eller nationalt niveau om styring, organisering og udbud af forskellige tilbudstyper på området

EKSTERNE PERSPEKTIVER PÅ UDFORDRINGER OG MULIGE LØSNINGER PÅ OMRÅDET

Overordnet set viser den eksterne benchmarkinganalyse og inputs fra interviews med de øvrige kommuner, at Hillerød langt fra står alene med udfordringer på området. Tværtimod peger analysen på, at man i en række kommuner også er udfordret i forhold til at overholde budgetterne på specialundervisningsområdet, og at man flere steder er søgende efter en hensigtsmæssig styring af området og med blandede erfaringer har afprøvet forskellige styringsmodeller.

Analysen viser imidlertid også, at andre kommuner anvender og har gode erfaringer med andre typer af tilbud og inkluderende indsatser end dem, som anvendes i Hillerød Kommune. Der er således god inspiration at hente for Hillerød Kommune til en videreudvikling af tilbudsviften i kommunen og i arbejdet med inkluderende indsatser på almenområdet, sikring af fleksibilitet i tilbuddene og et større tilbageflow fra specialiserede tilbud til mindre indgribende tilbud eller til almenområdet.

Dybdeanalysens resultater for hvert af de fire fokuspunkter beskrives på de følgende sider.

FRA KORTLÆGNING TIL FIRE FOKUSPUNKTER FOR DEN VIDERE ANALYSE

Det er Rambølls vurdering, at den indledende breddeanalyse og kortlægning muliggjorde identifikationen af fire centrale fokuspunkter med tilhørende undersøgelsesspørgsmål for den videre dybdeanalyse. Hvert af de fire fokuspunkter kan direkte relateres til de udfordringer og problemstillinger, som er beskrevet i kortlægningen på de forrige sider. Hvert af de fire fokuspunkter har herefter i dybdeanalysen dannet afsæt for den videre analyse i forhold til at identificere mulige forbedringstiltag og estimering af deres potentiale. De fire fokuspunkter fremgår af nedenstående boks.

FOKUSPUNKT 1: SIKRING AF BUDGETOVERHOLDELSE

Hovedundersøgelsesspørgsmål: Hvordan kan der sikres en budgetmodel, som understøtter øget budgetoverholdelse på området?

FOKUSPUNKT 2: ØGET EFFEKT AF INKLUSION OG ØGET TILKNYTNING TIL ALMENOMRÅDET

Hovedundersøgelsesspørgsmål: Hvordan kan der sikres retning, rammer og incitamenter, der styrker inklusionsindsatsen samt sikrer en øget anvendelse af interne tilbud, som sikrer en fortsat tilknytning til almenområdet?

FOKUSPUNKT 3: ØGET TILBAGEVENDING MOD ALMENSYSTEM OG MINDRE INDGRIBENDE TILBUD

Hovedspørgsmål: Hvordan kan det sikres, at flere elever går fra specialundervisning mod almensystemet?

FOKUSPUNKT 4: OPTIMERING OG TILPASNING AF TILBUDSVIFTE

Hovedspørgsmål: Hvordan kan der sikres en tilpasning af tilbudsviften, som imødegår efterspørgsel og kommunens mål for hhv. skoleområdet, inklusion og specialundervisning

38

4.4 OVERORDNEDE RESULTATER FRA DYBDEANALYSEN FOKUSPUNKT 1: SIKRING AF BUDGETOVERHOLDELSE

I en anden anvendt model (praktiseres bl.a. i Silkeborg Kommune) ”hæfter” skolerne/området solidarisk, ved at der er oprettet en fælles pulje på tværs af skolerne. I denne model hæfter skolerne ligeligt for budgetoverskridelser med deres almenbudget, og de fordeler også evt. overskud mellem sig.

Controllingog styringsinformationEn anden central hypotese i relation til sikring af budgetoverholdelse, som dybdeanalysen har afdækket, handler om perspektiver og potentialer i en styrket controlling og styringsinformation på området.

I relation til dette peger interviewene med de centrale aktører i Hillerød Kommune på, at graden af controlling og tilgængelige styringsdata på området er relativt begrænsede, og at det kan være medvirkende til, at det gennem flere år har været vanskeligt at følge udviklingen i forbruget tæt nok og sætte ind over for udgiftsskred på området. Analysen peger således på et behov for at sikre et øget fokus på styringen af såvel økonomi som faglighed, og herunder opstillingen af realistiske forudsætninger for indsatsen i form af aktiviteter og gennemsnitlige enhedsudgifter, gerne fordelt på målgrupper og indsatstyper.

Dette vil give bedre mulighed for at foretage en samlet budgetopfølgning for specialundervisningen og justere indsatser i det enkelte budgetår med henblik på, at den samlede ressourceanvendelse og den faglige indsats følger en fælles kommunal retning. En styrket styringsinformation vil endvidere kunne bidrage til at følge effekterne af indsatsen i forhold til børn og unge, der modtager specialundervisning. I forlængelse heraf viser analysen, at der er en efterspørgsel efter bedre ledelsesinformation på området fra såvel distriktsskoler som forvaltning.

Et konkret eksempel på en tilgang til systematisk controlling af området er Næstved Kommune, hvor der er en økonomisk opfølgning hver måned, hvor der følges op på, hvor mange penge der bruges på almen- samt specialundervisning. Skoler, der ser ud til at få en budgetoverskridelse på over 3 %, modtager derefter særskilt rådgivning fra forvaltningen. Samtidig laves der benchmarking for skolernes forbrug, så skolerne kan følge med i, hvordan deres forbrug udvikler sig i forhold til de andre skoler i kommunen.

INTERNE OG EKSTERNE PERSPEKTIVER OG RESULTATER FRA ANALYSEN

Fokuspunktet omkring sikring af budgetoverholdelse afdækker mulige modeller eller veje til at sikre adfærd, incitamenter og rammer på området, der understøtter øget budgetoverholdelse.

Styrket budgetansvar gennem sammenlægning af budgetterEt centralt perspektiv i analysen af dette fokusområde har været at afdække de mulige potentialer, der kan ligge i en styrkelse af budgetansvaret gennem en sammenlægning af almen- og specialundervisningsbudgettet.

Dybdeanalysen tegner et billede af, at specialundervisningsområdet traditionelt er blevet oplevet som ‘ustyrbart’, og at budgetoverskridelser derfor har været betragtet som mere naturlige eller acceptable end på fx skolernes almene budget. Med andre ord har specialundervisningsområdet i Hillerød Kommune sammenlignet med andre områder haft et ‘blødt budgetansvar’. I tråd med de indledende indikationer fra breddeanalysen viser dybdeanalysen også, at den skarpe opdeling af budgetterne kan gøre det vanskeligt for skolerne at anvende specialbudgettet til forebyggende (supplerende undervisning under 9 timer) eller kapacitetsopbyggende indsatser (fx kompetenceudvikling). Analysen peger således på, at opdelingen af budgettet i nogle tilfælde kan udgøre en barriere for tidlige og inkluderende indsatser.

Samtidig afdækker analysen imidlertid også en generel bekymring fra skolernes side om, at en sammenlægning af budgetterne reelt vil medføre, at budgetusikkerhed og økonomisk sårbarhed i specialundervisningsbudgettet overføres til almenbudgettet, og at det dermed blot vil brede problemerne ud til almenområdet og de øvrige elever også. Det vil sige indebære en forringelse af serviceniveauet på almenskoleområdet.

Kigger man på sammenligningskommunernes erfaringer inden for dette fokusområde tegner der sig et billede af, at udfordringer med budgetoverholdelse ikke er en særskilt udfordring i Hillerød, men tværtimod at mange kommuner er udfordrede i at få budgetterne på området til at holde.

I et eksternt perspektiv konstaterer analysen ydermere, at en fuld sammenlægning af budgetter i kommuner med en decentral model ikke er en unormal praksis i andre kommuner.

Et eksempel er Næstved Kommune, hvor de har sammenlagt special- og almenbudgettet på skolerne. Her har skolerne fuld overførselsret mellem almen- og specialundervisningsområderne (dog kan forældrebetalingen fra SFO ikke overføres), men skal konteres korrekt. Erfaringerne er, at mens nogle skoler har kunnet frigive midler fra special- til almenundervisning, bruger andre skoler midlerne fra almenundervisning til specialundervisningstilbud. Overskud på op til 3 % overføres mellem budgetårene. Der er fuld overførsel af underskud, og skolen skal opstille en handlingsplan for gældsafviklingen til det efterfølgende år, hvis underskuddet er større end 3 %.

39

4.4 OVERORDNEDE RESULTATER FRA DYBDEANALYSEN FOKUSPUNKT 1: SIKRING AF BUDGETOVERHOLDELSE

Samlet set peger analysen af dette fokuspunkt således på et behov for justeringer inden for den eksisterende styringsmodel.

Justeringer med henblik på at styrke de decentrale økonomiske handlemuligheder – først og fremmest ved at anskue den enkelte distriktsskoles budgetramme for specialområde og normalområde under ét samt at skabe en højere grad af forudsigelighed og oplevet ‘fairness’ ifm. flytning af elever mellem skolerne.

INTERNE OG EKSTERNE PERSPEKTIVER OG RESULTATER FRA ANALYSEN

Systematisk visitationsgennemgangDybdeanalysen peger videre på, at der kan være et vist effektiviseringspotentiale knyttet til en systematisk gennemgang af visitationen af alle de nuværende elever i specialtilbud. De kvalitative interviews viser således, at man på enkelte skoler har kunnet reducere de samlede udgifter til specialundervisning via en systematisk gennemgang af alle visitationer.

Gennemgangen har haft fokus på at sikre, at børnene er visiteret til både det fagligt rigtige, men også økonomisk mest fordelagtige tilbud. Samtidig har der været et fokus på at sikre en overensstemmelse mellem pris og elevens faktiske anvendelse af tilbuddet.

Erfaringerne viser, at gennemgangen dels kan føre til både genforhandling af priser, men også til egentlige revisitationer til andre mere passende og typisk mere priseffektive tilbud. Erfaringer fra andre kommuner underbygger billedet af, at sådanne gennemgange kan føre til en reduktion i udgifterne til eksterne specialtilbud. Erfaringerne fra Hillerød peger imidlertid også på, at en sådan gennemgang af visiteringer og evt. efterfølgende forhandlinger og revisitationer til andre tilbud er en meget tidskrævende proces for skoleledelsen.

Håndtering af til- og fraflyttereEt sidste centralt element i dybdeanalysen af dette fokuspunkt har været at undersøge mulige perspektiver i at etablere en anden praksis for håndtering af til- og fraflyttere.

Behovet for dette skyldes, at man på distriktsskolerne oplever det som en stor usikkerhedsfaktor, at man som distriktsskole kan modtage en elev, som allerede er visiteret og indskrevet i et specialtilbu,dog som dermed kan belaste skolens budget med et stort beløb.

Skolernes erfaringer og scenarieberegninger viser, at den nuværende budgetmodel medfører markante udfordringer for distriktsskolernes budgetoverholdelse. Dette skyldes, at den nuværende budgettildelingsmodel kun i meget begrænset omfang er responsiv over for elevflytninger mellem skolerne og mellem kommuner. Dette skyldes, at den sociale profilscore ikke i tilstrækkelig grad medfører store nok budgetændringer til at korrigere for flytninger af allerede visiterede elever.

Dette betyder, at en sikring af budgetoverholdelse for de enkelte skoler i praksis har det udfald, at der skal opereres med budgetbuffere på mellem 10 og 20% af specialundervisningsbudgettet for at kunne håndtere tilflyttere, som allerede er visiteret til specialundervisning. På den baggrund fremstår der et behov for at tilpasse budgettildelingen, så den enkelte distriktsskole i mindre grad er sårbar over for til-og fraflytning af elever med behov for specialundervisning.

40

4.4 OVERORDNEDE RESULTATER FRA DYBDEANALYSEN FOKUSPUNKT 2: ØGET EFFEKT AF INKLUSION OG ØGET TILKNYTNING TIL ALMENOMRÅDET

Fælles strategi og løbende kompetenceudvikling

Blandt flere af sammenligningskommunerne fremhæves det, i lighed med i Hillerød Kommune, som

afgørende at sikre en fælles inklusionsstrategi, som er udarbejdet i samarbejde med skolerne, og som

der er et tydeligt ejerskab til ledelsesmæssigt. Grundlæggende peges der på udviklingen af en kultur,

hvor der tænkes i ét skolevæsen, hvor man ikke taler om inklusionsbørn men bare børn. I Silkeborg

Kommune har man fx siden 2012 arbejdet ud fra et ‘mindset for inklusion’ og efterfølgende afholdt

løbende efteruddannelse. For at understøtte inklusionsarbejdet laver PPR i Silkeborg Kommune løbende

aftaler med den enkelte skole om, hvad de skal arbejde med og have særligt fokus på det kommende

skoleår.

Både i Hillerød og i sammenligningskommunerne peges der på et stort behov for at styrke

specialundervisningskompetencerne på de enkelte skoler – både i form af særlige ressourcepersoner

(fx specialpædagoger eller speciallærere), men også ved at styrke den brede lærergruppes

kompetencer til at inkludere elever med særlige behov i undervisningen. De tilgængelige kompetencer

på skolerne kan yderligere styrkes via en lokal tilstedeværelse fra PPR samt mulighed for at tilknytte

mobile ”rejsehold”, som kan tilkaldes efter behov.

Analysen peger imidlertid også på, at der er behov for både at styrke kompetencer og sikre fleksibilitet i

organiseringen for at lykkes med de inkluderende indsatser. Fx er erfaringerne i Silkeborg Kommune,

at man oplever at have de nødvendige kompetencer på skolerne, men at det er vanskeligt at bringe

dem i spil. Organisering og manglende fleksibilitet gør det svært at bringe de rigtige kompetencer i spil,

hvor der er behov for dem.

Integration af specialtilbud til almenskolerne

Af de kvalitative interviews fra Hillerød fremgår det, at der kan være fordele ved at have specialtilbud

placeret på en almen skole. Placeringen af både KCV og KCG på almenskoler beskrives således som en

væsentlig fordel, da det giver eleverne i de to tilbud mulighed for at fastholde en forbindelse til

almenområdet. Samme erfaringer har man i sammenligningskommunerne. Særligt i Høje-Taastrup har

man gode erfaringer med dette princip, og man arbejder med et generelt princip om ‘Skolen i skolen’,

som betyder, at de fleste almene skoler også rummer et mere specialiseret tilbud.

INTERNE OG EKSTERNE PERSPEKTIVER OG RESULTATER FRA ANALYSEN

Dette fokuspunkt søger at afdække, hvordan kan der sikres adfærd, retning, rammer og incitamenter, der styrker inklusionsindsatsen samt sikrer en øget anvendelse af tilbud, som skaber en fortsat tilknytning til normalområdet?

Praksis for arbejdet med supplerende undervisning og inkluderende læringsmiljøer er ikke systematisk og eksplicit belyst i dybdeanalysen, men de tilgængelige data fra undersøgelsen indikerer betydelige forskelle i tilgang og organisering på tværs af skolerne.

På samme måde har effekten af skolernes evne til at sikre inklusion gennem forebyggende og tidligere indsatser ikke været belyst som en del af analysen, men data indikerer, at effekten af de forebyggende indsatser i mange tilfælde er begrænset og ikke tilstrækkelig til at sikre, at eleverne fastholdes i almenområdet.

Skolerne efterspørger således en øget adgang til specialkompetencer i forhold til at styrke forebyggelsen og den tidlige indsats på skolen. Flere skoler giver udtryk for, at de bl.a. ud fra et økonomisk perspektiv holder for længe på nogle elever, uden at der iværksættes de optimale lokale tilbud eller indsatser. Dette billede vækker genklang hos specialtilbuddene, der oplever, at mange af de elever, de modtager, bliver visiteret for sent, og at de derfor skal arbejde længe med børnene for at få dem på fode igen, og at flere elever samtidigt ‘har brændt broerne’ tilbage til deres skole. Analysen indikerer med andre ord en tendens til, at skolerne i høj grad handler ‘på bagkant’ frem for at sætte ind med en tidlig og massiv indsats.

Tidlig indsats og samarbejde med dagtilbud

I forhold til tidlig indsats og forebyggelse af behovet er det Rambølls vurdering, at det er relevant at

sætte en kommunal retning og faste principper for, hvordan skolerne skal samarbejde med

dagtilbuddene, så der sikres et konsekvent og systematisk samarbejde, uanset hvilket distrikt eller

hvilke konkrete institutioner og medarbejdere der er involveret.

I relation til dette viser dybdeanalysen, at der på tværs af skoledistrikterne i Hillerød er relativt store

forskelle i form og indhold i samarbejdet mellem dagtilbud og skole. Analysen indikerer således et

behov for en yderligere styrkelse af samarbejdet om elever med særlige behov. Dette vil dels kunne

styrke den faglige indsats for børnene i overgangen fra dagtilbud til skole og dels styrke skolernes

mulighed for at forudsige deres fremadrettede udgiftsbehov på området.

I forhold til at sikre en tidlig indsats peger interviewene fra sammenligningskommunerne på, at dette er

et område man har meget fokus på, og at man her afprøver forskellige tidlige indsatser i form af fx

fremskudte socialrådgivere (Høje-Taastrup Kommune) eller ved at forvaltningen/PPR giver sparring og

udfordrer distriktsskolerne på tilrettelæggelsen af deres interne tilbud på skolen.

41

4.4 OVERORDNEDE RESULTATER FRA DYBDEANALYSEN FOKUSPUNKT 3: ØGET TILBAGEVENDING MOD ALMENSYSTEMET OG MINDRE INDGRIBENDE TILBUD

I flere af sammenligningskommunerne er der også en formaliseret praksis for brobygning, hvor

kompetencer følger barnet og ikke omvendt. Fx har man i Silkeborg Kommune etableret et ”rejsehold”

med udgående lærere fra specialskoler/inklusionscentre til at understøtte den enkelte elev og styrke det

generelle læringsmiljø omkring eleven og på skolen generelt. Konkret kan personale fra

inklusionscentret følge eleven tilbage på almenskolen i op til et år. Lyngby-Taarbæk Kommune har

også en proces for tilbageslusning af børn til almenområdet. Det starter med, at specialtilbuddet i en

periode på 4-6 måneder sætter øget fokus på den faglige undervisning. Derefter er der en

praktikperiode på 3 måneder, hvor lærere fra specialskolen går med over på normalskolen. Derudover

gives pladsen på specialskolen ikke videre, før de 3 måneder er gået, og overgangen til almenområdet

har vist sig succesfuldt.

Fleksible tilbud

I forhold til at sikre en øget tilbagevending mod almensystemet peger analysen på, at både tilbudstyper

og revisitationspraksis er relativt ufleksible. Analysen peger således på et behov for at arbejde med

mere fleksible tilbud både ift. organisering, omfang (intensitet og varighed) og indhold. Det

efterspørges således, at der skabes nogle rammer, som gør det muligt i højere grad at arbejde med

tidsbegrænsede tilbud og hybridtilbud.

Flere af sammenligningskommunerne anvender også systematisk brug af tidsbegrænsede tilbud

(Silkeborg Kommune) eller en systematisk opfølgning på elevkonferencer ift. at vurdere egnet

tidspunkt for tilbageslusning (Lyngby-Taarbæk Kommune). Et eksempel på et hybridtilbud eller

”mellemform”-tilbud ses også i Lyngby-Taarbæk Kommune, hvor nogle elever med autisme fx går på

specialskole i indskoling og mellemtrinnet, mens der så i udskolingen er mulighed for udslusning til en

gruppeordning på almenskolen med ca. 7 elever i. Gruppeordningen håndteres dog af personale fra en

specialskole. Når gruppeordningen er placeret på en normalskole giver det mulighed for, at eleverne

lettere kan deltage i enkelte fag fra almenområdet.

INTERNE OG EKSTERNE PERSPEKTIVER OG RESULTATER FRA ANALYSEN

Det centrale undersøgelsesspørgsmål under dette fokuspunkt er, hvordan det kan det sikres, at flere elever går fra specialundervisning mod normalsystemet?

Øget tilgængelighed til viden og kompetencer fra specialtilbud til almensystemet

En væsentlig forudsætning for, at elever kan vende tilbage til almenområdet eller overgå til mindre indgribende tilbud, er, at der i det modtagende tilbud er tilstrækkelig viden og kompetencer til at kunne tilrettelægge et læringsmiljø, som kan skabe gode trivsels- og læringsmæssige rammer for barnet.

I relation til dette indikerer analysen, at der generelt er adgang til højt specialiseret viden om specialundervisning i Hillerød Kommune, men samtidig at denne viden med fordel kunne bringes mere aktivt i spil på distriktsskolerne. Særligt i det direkte samarbejde mellem distriktsskolerne og kommunens egne leverandører af specialundervisning og dagbehandling er vidensflowet fx i form af konsultativ bistand begrænset.

Analysen peger på, at det dels skyldes, at konsultativ bistand ikke opfattes som en kerneopgave for specialskolerne, og dels at distriktsskolerne ikke oplever at have haft de budgetmæssige rettigheder og muligheder til at rekvirere konsultativ bistand til kapacitetsopbygning på den enkelte distriktsskole. Fra distriktsskolerne peges der også på, at den bistand og rådgivning, man modtager, i høj grad tager afsæt i en specialtilbudskontekst og ikke i den kontekst, som de skal agere i i en almindelig klasse. Analysen peger således på et behov for at udvikle faglige kompetencer i almenområdet ift. håndtering af børn med særlige behov igennem etablering af inkluderende læringsmiljøer.

I et eksternt perspektiv viser undersøgelsen af praksis i andre kommuner, at man blandt sammenligningskommunerne har gjort sig en række erfaringer med et styrket samarbejde om såvel tidlige indsatser i almenområdet såvel som brobygningsindsatser gennem konsultativ bistand fra specialtilbud. I Skive Kommune har man fx frikøbt en del af de specialpædagogiske lærerressourcer fra specialtilbuddene til at give praksisnær sparring og vejledning til personalet på de almindelige skoler. Her har forvaltningen også etableret ’Det mobile kompetencecenter’, som består af to rullende klasselokaler, der kører rundt til skoler, som har brug for bistand i forbindelse med ordblinde elever. De rullende klasselokaler tilbyder koncentrerede undervisningsforløb i brug af kompenserende IT til såvel lærere og elever. Tilbuddet gives lokalt på skolen, hvorved eleverne i stort omfang forbliver tilknyttet til deres stamklasser og ikke skal transporteres langt væk. Lærere omkring den ordblinde elev erhverver specialiserede kompetencer, således at de bedre kan støtte eleven i den daglige undervisning.

42

4.4 OVERORDNEDE RESULTATER FRA DYBDEANALYSEN FOKUSPUNKT 4: OPTIMERING OG TILPASNING AF TILBUDSVIFTE

Foruden et behov for tilpasning af tilbudsviften peger dybdeanalysen også på et behov for at analysere og kvalificere form og indhold af de tilbudstyper, som indgår i den samlede tilbudsvifte. Dette gælder fx de interne tilbud på skolerne, hvor analysen viser, at andelen af specialundervisningselever, som går i et internt tilbud, svinger meget fra skole til skole. Analysen viser således et spænd i andelen af elever i interne tilbud på mellem 12 og 35 % mellem de skoler med henholdsvis den mindste og største andele.

Samtidig viser analysen også, at disse interne tilbud typisk er organiseret som enetilbud, mens en mindre andel er organiseret som gruppetilbud. Ud fra et økonomisk perspektiv betyder det også, at de interne tilbud ofte bliver meget omkostningskrævende og i nogle tilfælde dyrere end segregerede tilbud væk fra skolen.

I det lys viser analysen også en efterspørgsel fra distriktsskolerne på tydelige retningslinjer for oprettelsen af interne tilbud, og de blandede erfaringer med oprettelsen af gruppetilbud indikerer samtidigt et behov for en højere grad af vidensdeling, erfaringsudveksling og analyse af, hvordan man kan tilrettelægge praktisk velfungerende og fagligt gode gruppetilbud, som sikrer tilbud i tilknytning til almenområdet.

INTERNE OG EKSTERNE PERSPEKTIVER OG RESULTATER FRA ANALYSEN

Dette fokuspunkt forsøger at afdække, hvordan der kan sikres en tilpasning af tilbudsviften, som imødegår efterspørgsel og kommunens mål for hhv. skoleområdet, inklusion og specialundervisning.

På baggrund af både den interne dybdeanalyse af forholdene i Hillerød Kommune og på baggrund af interviewene med sammenligningskommunerne tegner der sig et generelt billede af, at forbrugsmønstret i en kommune i høj grad er bestemt af den tilbudsvifte, som den enkelte kommune har tilgængelig i egen kommune.

Analysen viser, at nogle kommuner som fx Høje-Taastrup har i høj grad satset på kapacitet i form af specialklasser fysisk placeret på kommunens almenskoler efter princippet om ”skolen i skolen” , hvor der på de forskellige skoler er specialklasser målrettet forskellige målgrupper. Andre kommuner, som fx Hillerød og Frederikssund er karakteriseret ved at have overtaget en række specialiserede specialskoler fra amtet, som er relativt specialiserede mod målgrupper med mere omfattende specialundervisningsbehov. Der synes i den forbindelse es at være en tendens til, at fx tilstedeværelsen af højt specialiserede specialtilbud i kommunen også fører til et større forbrug af disse tilbud og dermed et højere samlet forbrug – dette ud fra devisen ‘hvis der er tilgængelige pladser i et tilbud, som man har et godt kendskab til som visiterende myndighed, så bliver de også anvendt’. Endeligt viser analysen, at der er væsentlige forskelle i forhold i hvor høj grad den enkelte kommune selv har dagbehandlingstilbud placeret indenfor egen kommunegrænse eller køber disse tilbud i andre kommuner.

Dette aktualiserer behovet for at omlægge og tilpasse tilbudsviften, så den i højere grad understøtter et behov for styrkede tidligere indsatser og en styrket tilknytning til almensystemet – først og fremmest ved at gentænke de eksisterende specialtilbuds kerneopgaver.

Kigger man til sammenligningskommunerne kan man se, at man også her har arbejdet med forskellige måder at optimere tilbudsviften bl.a. med henblik på at sikre en økonomisk effektiv anvendelse af ressourcerne på området. I Silkeborg Kommune har man fx udvidet tilbudsviften i form af et forløb i ungdomsskoleregi rettet mod bogligt svage og skoletrætte elever i 8.-10. klasse. Omvendt har man fx i Høje-Taastrup Kommune haft fokus på at indskrænke brugen af visse tilbud gennem nedjustering af kapacitet, idet man fx ikke længere tilbyder dagbehandling efter 9. klasse, en ændring af tidligere praksis, hvor det var almindeligt, at elever gik i både 11. og 12. klasse. Samtidig har man ansat en kontraktforhandler, der involveres i alle visitationer til dagbehandling, og man har en praksis om, at medarbejderne finder mindst 3 potentielle tilbud, man kan vælge mellem. Kontraktforhandleren følger op på regninger, vilkår, priser.

43

4.4 OVERORDNEDE RESULTATER FRA DYBDEANALYSEN FORMULERING AF OVERORDNEDE ANBEFALINGER OG KONKRETE EFFEKTIVISERINGSFORSLAG

SAMLET OVERSIGT OVER ANALYSEPROCESSEN FREM MOD FORMULERING AF ANBEFALINGER OG EFFEKTIVISERINGSFORSLAG

OMSÆTNING AF RESULTATER FRA DYBEDEANALYSEN TIL ANBEFALINGER OG EFFEKTIVISERINGSFORSLAG

Som illustreret på figuren til højre, så er det Rambølls vurdering, at dybdeanalysens resultater og indsigter bør udmøntes i tre typer ”forbedringsforslag” i relation til specialundervisningsområdet i Hillerød Kommune.

Identifikation af 3 kategorier af forbedringsforslag

På baggrund af dybdeanalysen af de fire fokuspunkter og det underliggende bruttokatalog over effektiviseringsforslag har Rambøll opstillet en konsolideret liste over forbedrings- eller effektiviseringsforslag, der samler flere overlappende forslag på tværs af fokusområderne. Listen over forbedrings- og effektiviseringsforslag falder i tre hovedkategorier. Den første type forslag har karakter af generelle konklusioner og anbefalinger, som ikke har direkte økonomiske konsekvenser, men som ikke desto mindre fremstår væsentlige, og som Rambøll anser som forudsætninger for realisering af de økonomiske potentialer, der i øvrigt knytter sig til de øvrige forslag. De to andre kategorier har således en mere konkret effektiviserende eller serviceharmoniserende karakter, og der vil i relation til disse således blive beregnet et direkte økonomisk potentiale af forslagene.

De tre hovedkategorier omfatter følgende:

A. Overordnede konklusioner og anbefalingerIndledningsvist har Rambøll identificeret en seks konklusioner og anbefalinger. Her er ikke tale om deciderede effektiviserings- eller besparelsesforslag, men derimod anbefalinger, som skal sikre budgetoverholdelse og den fortsatte udvikling af området, og som Rambøll vurderer bør implementeres, hvis Hillerød Kommune skal realisere de identificerede effektiviserings- og besparelsesforslag. Anbefalingerne skal således ses som forudsætninger for realiseringen af potentialet i de konkrete effektiviseringsforslag.

B. Ændring i brugen af eksisterende tilbudsvifteDernæst har Rambøll identificeret en række løsningsforslag, som gennem både effektiviseringer og harmoniseringer af serviceniveau (i form af besparelser) relaterer sig til brugen af tilbudsviften på specialundervisningsområdet.

C. Nye tilbudstyper i tilbudsviftenEndeligt har Rambøll identificeret en række løsningsforslag, som knytter sig til oprettelse af nye tilbudstyper/funktioner.

De konkrete anbefalinger og de konkrete effektiviseringsforslag præsenteres som det næste i afsnit 5.

Styrket budgetover-

holdelse

Fokus på inklusion og

interne tilbud

Tilbage-vending mod

normal-systemet

Tilpasning af tilbudsvifte

Dybdeanalyse af fire identificerede fokuspunkter

B. Forslag ift. ændring i brugen eksisterende

tilbudsvifte

C. Forslag ift. nye tilbudstyper i tilbudsviften

A. Overordnede konklusioner og anbefalinger

Nettoliste af effektiviseringsforslag

Tre typer forbedringsforslag

Breddeanalyse af indledende hypoteser

Effektiviseringsforslag

44

5. ANBEFALINGER OG KONKRETE EFFEKTIVISERINGS- OG LØSNINGSFORSLAGOM AFSNITTET

LÆSEVEJLEDNING

Dette afsnit præsenterer analysens anbefalinger og effektiviserings- og løsningsforslag. Afsnittet er opdelt i fire delafsnit.

• Afsnit 5.1 præsenterer den overordnede tilgang til anbefalinger og effektiviserings- og løsningsforslag.

• Afsnit 5.2 gennemgår de seks konkrete anbefalinger til fremadrettet styring, visitation og organisering af området, som Rambøll anbefaler Hillerød Kommune at gennemføre.

• Afsnit 5.3 præsenterer de seks konkrete effektiviserings- og løsningsforslag, som Rambøll har identificeret.

• Afsnit 5.4 præsenterer det samlede identificerede økonomiske potentiale og den forudsatte udmøntning over de kommende år.

1. Resumé

2. Indledning

4. Kortlægning af effektiviseringspotentialer

5. Anbefalinger og konkrete effektiviserings-og løsningsforslag

3. Benchmarking af specialundervisningsområdet– eksternt og internt

45

5.1 OM ANBEFALINGER OG EFFEKTIVISERINGS- OG LØSNINGSFORSLAGANALYSENS TILGANG

OM DE 6 OVERERORDNEDE ANBEFALINGER OG KONKLUSIONER

1. Styrket budgetansvar gennem sammenlægning ml. special- og almenbudget

2. Øget controlling og styringsinformation

3. Systematisk gennemgang af visitationer af alle elever i specialundervisning

4. Èt skolevæsen – konsultativ adgang til kompetencer fra specialområdet og styrket samarbejde

5. Øget brug af tidsbegrænsede visitationer og systematisk opfølgning på elever i specialtilbud

6. Budgetmodel med øget fokus på aktivitetsbestemt regulering

De seks anbefalinger er medtaget, da Rambøll anser dem som forudsætninger for bedre styring, effektivisering og harmonisering af serviceniveau (besparelser). Det indebærer samtidigt, at de konkrete effektiviserings- og besparelsesforslag efter Rambølls vurdering ikke kan udmøntes uden disse anbefalinger.

Alle forslag tager afsæt i Hillerød Kommunes beslutning om decentralisering af skoleområdet i kommunen. Endeligt skal det understreges, at en række anbefalinger vil kræve investeringer. Behovet for investeringer er nærmere beskrevet i forbindelse med de enkelte anbefalinger. Det er antaget i denne analyse, at investeringerne relateret til de seks anbefalinger skal findes gennem omprioriteringer i de eksisterende budgetter.

ANBEFALINGER OG LØSNINGSFORSLAG UDVIKLET MED AFSÆT I RESULTATERNE FRA BREDDE- OG DYBDANALYSEN

Rambøll har dels, som nævnt i afsnit 4 med afsæt i bredde- og dybdeanalysen, opstillet både konkrete anbefalinger til den videre styring og organisering af området, dels en række konkrete effektiviserings-og løsningsforslag, som præsenteres i dette afsnit.

BESKRIVELSEN AF ANBEFALINGER OG FORSLAG

På de følgende sider følges beskrivelsen af de konkrete anbefalinger og effektiviserings- og løsningsforslag.

Alle seks anbefalinger er hver især beskrevet i forhold til (i) beskrivelse af forslaget, (ii) forudsætninger og konsekvenser ved forslaget, (iii) faglige konsekvenser af forslaget, (iv) implementering samt (v) investering forbundet med forslaget.

Alle seks effektiviserings- og løsningsforslag er alle beskrevet i forhold til (i) beskrivelse af forslaget, (ii) tilgang til beregning af økonomisk potentiale, (iii) økonomisk potentiale, (iv) forudsætninger og konsekvenser af forslaget samt (v) forbehold.

For en nærmere gennemgang af beregningsgrundlag bag forslagene henvises til Bilag 3 ”Beregningsgrundlag for effektiviserings- og løsningsforslag”.

46

5.1 OM ANBEFALINGER OG EFFEKTIVISERINGS- OG LØSNINGSFORSLAGANALYSENS TILGANG

For hvert effektiviserings- og forbedringsforslag er der opstillet konkrete scenarier for omfanget af effektivisering og serviceharmonisering baseret på en kombination af resultaterne fra benchmarkinganalysen og de kvalitative analyser.

Som det også er beskrevet i afsnit 3.4 ifm benchmarkinganalysen, så har Rambøll i forbindelse med analysen både opstillet og vurderet scenarier i forhold til både at ændre praksis i retning af ”best practice” i sammenligningskommunerne samt at ændre praksis internt i kommunen ved at harmonisere praksis på distriktsskoleniveau henimod de skoler med ”best practice” på de belyste områder.

Generelt kan de største økonomiske bruttopotentialer identificeres ved at anvende scenarier, hvor det antages at Hillerød Kommune kan ændre praksis henimod best practice fra sammenligningskommunerne. Omvendt er der gennemgående tale om mindre økonomiske potentialer ved at de scenarier, som baserer sig på, at distriktsskolerne i kommunen skal harmonisere deres praksis henimod enten et kommunalt gennemsnit eller ”best practice” hos en af Hillerød Kommunes distriktsskoler.

Rambøll har i forbindelse med analysen indsnævret de scenarier, som præsenteres i denne afrapportering – blandt andet gennem inddragelse af nøgleaktører i vurdering af de forskellige scenariers realisme, investeringsbehov og implementerbarhed.

Konkret har Rambøll til hvert effektiviserings- og forbedringsforslag udvalgt ét scenarie for økonomiske potentiale, og Rambøll har i den forbindelse generelt fravalgt de mere vidtgående scenarier baseret på ændret praksis henimod sammenligningskommuner til gengæld for økonomisk mere konservative scenarier baseret på sammenligning mellem distriktsskolerne. Det er Rambølls vurdering, at disse scenarier giver Hillerød Kommune det bedste forhold mellem et realistisk økonomisk potentiale, behovet for investeringer for at realisere forslag samt implementerbarhed.

For hvert effektiviserings- og forbedringsforslag er alle forudsætninger gennemgået, og det økonomiske potentiale såvel som det beregnede investeringsbehov er her angivet. Samtidigt har Rambøll foretaget scenarieberegningerne således, at der er taget højde for deres indbyrdes afhængighed – dvs. således, at ingen potentialer kan regnes med mere ”end én gang”.

OM DE 6 EFFEKTIVISERINGS- OG LØSNINGSFORSLAG MED DIREKTE ØKONOMISKE POTENTIALER

1. Øget brug af inkluderende indsatser (tilbud under 9 timer)

2. Øget brug af interne tilbud, herunder gruppetilbud

3. Øget brug af efterskoletilbud

4. Øget brug af specialklasser i stedet for specialskoler og dagbehandling

5. Øget tilbageslusning til almenområdet

6. Fleksibilitet i tilbudsvifte

Konkret er der løsningsforslag i form af både effektiviseringer og harmoniseringer af serviceniveau (i form af besparelser). Samtidigt er der tale om to ”typer” af forslag

• Ændret brug af tilbudsviften på specialundervisningsområdet (øget anvendelse af inkluderende tilbud, øget andel i interne tilbud, øget andel på efterskole samt øget andel i specialklasser)

• Nye tilbudstyper i tilbudsviften (Øget tilbageslusning og ”fleksible tilbud”)

Udregningen af de identificerede økonomiske potentialer er først og fremmest baseret på ”nye elever”. Det vil sige, at alle forslag i udgangspunkt er baseret på ændret fremadrettet visitationspraksis – dvs. fokus på, at det inflow på ca. 18-20 % nye visitationer, der gennemsnitligt kommer ind årligt, skal håndteres anderledes fremadrettet. Dertil kommer de erkendelser/muligheder, som en systematisk gennemgang af nuværende visitationer giver.

De økonomiske potentialer er beregnet med afsæt i det faktiske forbrug – ikke hvad der var budgetteret, hvilket bør være et særligt opmærksomhedspunkt taget de nuværende budgetmæssige udfordringer på specialundervisningsområdet i betragtning.

5.2 RAMBØLLS ANBEFALINGERANBEFALING 1: STYRKET BUDGETANSVAR GENNEM SAMMENLÆGNING MELLEM SPECIAL- OG ALMENBUDGETTET

Rambøll foreslår, at distriktsskolernes budgetter for almenområdet og specialområdetsammenlægges til et stort budget. Denne sammenlægning har tre formål, som bliver gennemgået i det følgende:

1. En sammenlægning af budgetrammen vil styrke budgetansvaret, fordi en overskridelse på specialundervisning vil skulle dækkes inden for rammen af almenområdets budget.

2. En sammenlægning af budgetrammen vil øge handlemulighederne decentralt hos distriktsskolerne. Dette vil understøtte distriktsskolernes arbejde med specialundervisning og inklusion, fordi det større budget giver mulighed for at investere i lokale tidligere indsatser under 9 timer. Derudover vil det samlede budget giver mulighed for at tænke inkluderende undervisning på nye måder og derigennem undgå, at elever skal visiteres til eksterne tilbud.

3. En sammenlægning af budgetrammen vil øge distriktsskolernes robusthed i forhold til uforudsete udgifter ved fx tilflytninger.

Baggrund for anbefalingenAnbefalingen bygger på en samlet vurdering på baggrund af det indsamlede datamateriale. Det er i de kvalitative interviews kommet frem, at distriktsskolerne ikke oplever, at de kan benytte specialbudgettet på ‘supplerende undervisning under 9 timer’, hvilket de ser som en hindring for den tidlige indsats. Distriktsskolerne oplever yderligere, at specialbudgettet er svært at styre, fordi budgettet bruges på få dyre elever, hvorfor få elever kan udgøre en meget stor andel af budgettet til specialundervisning. I analysen er det også kommet frem, at Hillerød Kommune igennem flere år har udviklet en tradition for et ”blødt” budgetansvar på specialundervisningsområdet, hvor der således af flere omgange er blevet bevilliget tillægsbevillinger til området. Dette i modsætning til et ”hårdt” budgetansvar, hvor budgetoverholdelse opleves som en forudsætning for budgetansvar, og hvor et øget aktivitetspres modsvares af nedsættelse i serviceniveau med henblik på at sikre overholdelse af budgetrammen. I forbindelse med undersøgelse af praksis i andre kommuner er det ligeledes kommet frem, at flere andre kommuner med en decentral model for specialundervisningsområdet benytter en model, hvor skolernes budget til almen- og specialområdet er sammenlagt.

Den konkrete anbefaling fra Rambølls side lyder på følgende: Den decentrale budgetramme for specialundervisning og almenområdet sammenlægges til én stor budgetramme, hvorunder skolerne skal afholde alle udgifter til almen- og specialundervisning. Der etableres fuld overførsel af underskud mellem budgetårene, mens overskud på op til 3% også kan overføres.

BESKRIVELSE AF ANBEFALINGEN

47

En sammenlægning af budgetterne vil betyde, at ledelsen på de enkelte skoler i højere grad får behov for at anvende prognoser for antallet af specialundervisningselever for at sikre, at de har tilstrækkeligt med ressourcer til betaling af specialundervisningen.

Derfor er det en forudsætning, at skoleledelserne inden hvert budgetår afstemmer deres forventede forbrug ift. det samlede budget for hele distriktsskolen, samt at der sker en tæt og løbende opfølgning på udviklingen i aktivitet og forbrug, og at disse nøgletal deles på tværs af distriktsskolerne (ift. styrket controling og styrket ledelsesinformation, se anbefaling 2). Derudover er det en forudsætning, at der sker en udvikling i visitation såvel som tilbudsvifte, som sikrer budgetoverholdelse i højere grad end det aktuelt er tilfældet for distriktsskolerne set under ét. Med andre ord – det er nødvendigt, at der ledelsesmæssigt på alle niveauer i skolevæsenet i Hillerød Kommune er fuld forståelse for, at der foreligger én opgave for ét samlet skolevæsen i at sikre budgetoverholdelse, og derfor sikre anvendelse af tilbud, som er mindre segregerende og mindre omfattende end hidtil eller alternativt lave servicereduktioner i almenskoleområdet. Med afsæt i disse forudsætninger vil konsekvensen være en øget grad af budgetoverholdelse på området.

FORUDSÆTNINGER OG KONSEKVENSER AF FORSLAGET

Sammenlægning af budgetterne kan betyde, at lærerstillinger i almenområdet konverteres til betaling af visitation af elever til specialundervisning. Dette vil betyde, at eleverne i almenområdet får færre lærerressourcer, hvorved det kan forventes at få en negativ betydning for det faglige niveau i almenområdet. Derudover er det en risiko, at det større fokus på inklusion vil betyde en større søgning af elever mod privatskolerne.Omvendt kan et øget fokus på inkluderende tilbud og inkluderende læringsmiljøer skabe en mere differentieret skoledag og en betoning af et skolevæsen for alle elever, som vil komme den faglige udvikling for flere elever til gode.

FAGLIGE KONSEKVENSER AF FORSLAGET

Tidshorisonten for implementeringen vurderes at være 0-1 år.

IMPLEMENTERING AF FORSLAGET

Der er ingen initial investering forbundet med anbefalingen, da det er antaget de økonomistyringsmæssige redskaber (fx prognoser) og kompetencer hos skoleledere er tilvejebragt.

INVESTERING

5.2 RAMBØLLS ANBEFALINGERANBEFALING 2: ØGET CONTROLLING OG STYRINGSINFORMATION

Rambøll foreslår, at der fremadrettet indføres en mere systematisk og centralt initieret controlling og budgetopfølgning i forhold distriktsskolerne ressourceforbrug, aktiviteter og realiserede effekter på specialundervisningsområdet. Rambøll foreslår, at controlling og budgetopfølgning sker i tæt samarbejde mellem skoleforvaltningen og økonomiforvaltningen, og at controlling-opgaven formelt placeres i økonomiforvaltningen med henblik på at sikre maksimalt fokus på budgetoverholdelse.

Formålet med etableringen af en styrket budgetopfølgning via en styrket controlling er følgende:

• Øget systematik om indsamling af styringsinformation om – målgruppe,

aktivitet, økonomi, mål og progression for indsatser over og under 9 timer.

• Understøttelse af distriktsskolelederne og skolechef i forhold til sikring af budgetoverholdelse og

effektiv anvendelse af ressourcer.

Baggrund for anbefalingenAnbefalinger bygger på en samlet vurdering af det indsamlede datamateriale. Analysen har således vist, at der igennem de senere år har været større variationer i udvikling i økonomi og aktivitet distriktsskolerne imellem, hvilket tydeliggør et behov for tættere styring af området. Derudover viser analysen, at budgetreguleringer på et fælles skolevæsen-niveau baseret på tydelige budgetforudsætninger ikke finder sted i tilstrækkelig grad. Analysen viser videre, at der mangler styringsinformation og systematisk controlling på samlet plan i dag i Hillerød Kommune i dag, hvilket vanskeliggør løbende vidensdeling og koordinering af serviceniveau på tværs af distriktsskoler. I forlængelse heraf viser analysen, at der er en efterspørgsel efter bedre ledelsesinformation på området fra såvel distriktsskoler som forvaltning.

I forbindelse med undersøgelsen af praksis i andre kommuner er det ligeledes kommet frem, at flere andre kommuner benytter eller er i færd med at etablere en tættere controlling og budgetopfølgning på området med henblik på at sikre et øget fokus på budgetoverholdelse.

Rambølls konkrete anbefaling: Der etableres en formel model med controlling af distriktsskolernes forbrug, aktivitet og effekt på specialundervisningsområdet med henblik på at understøtte den budgetansvarlige ledelse i at sikre budgetoverholdelse. Controlling-funktionen etableres i samarbejde mellem skoleforvaltning og økonomiforvaltning. Controlling-funktionen får til opgave at gennemføre løbende budgetopfølgninger på distriktsskoleniveau samt samlet set for det udlagte budget til specialundervisning – i første omgang månedlige opfølgninger– med henblik på at sikre en markant øget opmærksomhed på handlemuligheder i forhold til at sikre budgetoverholdelse. Et element af controlling-funktionens opgaver er samtidigt at sikre gennemsigtig og relevant ledelsesinformation på området, herunder løbende viden om udvikling i og niveau for forbrug, aktivitet, enhedspriser, modtagerandele og effekt af tiltag på området.

BESKRIVELSE AF ANBEFALINGEN

48

▪ Ansættelse/udpegning af ‘controller’, der kan varetage funktionen▪ Afklaring af omfang og indhold af controller-opgaven samt etablering af adm.

praksis for denne funktion samt platform for indsamling af ledelsesinformation.

Den forventede konsekvens vil være et øget fokus på udviklingen inden for området, herunder vidensdeling distriktsskolerne imellem, og øgede handlemuligheder i forhold til budgetoverholdelse for såvel distriktsskoleledere såvel som skolechef.

FORUDSÆTNINGER OG KONSEKVENSER AF FORSLAGET

En styrket controlling både ift. økonomi, målgruppe og resultater må forventes indirekte at skabe et større fokus på de virkningsfulde tilbud og aktiviteter og dermed have nogle positive konsekvenser på det faglige niveau.

Dertil kommer etableringen af øget kvalitet i styringsdata på området (økonomiske og faglige), som vil understøtte bedre beslutningsprocesser på området fremadrettet.

FAGLIGE KONSEKVENSER AF FORSLAGET

Tidshorisonten for implementeringen vurderes at være kort - under 1 år.

IMPLEMENTERING AF FORSLAGET

Etableringen af en central controlling-funktion vil kræve, at der afsættes driftsmidler (lønning) til dette. Den forventede opgavemængde er skønnet til ca. ½-1 årsværk. Der knytter sig ikke yderlige etableringsomkostninger med mindre det viser sig, at der ikke i kommunen er tilgængelige systemer, der kan anvendes som ramme til indsamling og formidling af ledelsesinformation. Derudover skal det afklares, om den øgede fokus på controlling vil forudsætte øgede ressourcer til distriktsskolernes ledelse af området.

INVESTERING

5.2 RAMBØLLS ANBEFALINGERANBEFALING 3: SYSTEMATISK GENNEMGANG AF VISITATIONER AF ALLE BØRN I SPECIALUNDERVISNINGSTILBUD

Rambøll foreslår, at det sikres, at alle aktuelle visitationer til specialundervisning, som ikke er fuldt ud finansieret via det centrale budget, gennemgås med henblik på at sikre, at der er overensstemmelse mellem visitation og faktisk anvendelse, herunder afdække, om der er tilbud, som ikke benyttes i det omfang, der aktuelt betales for. Derudover er formålet med gennemgangen af alle aktuelle visitationer at sikre, at:• der sker en identifikation af de visitationer, hvor der ikke er opstillet tydelige mål for elevens sociale,

faglige og trivselsmæssige udvikling i tilbuddet samt perspektiver og forudsætninger for overgang til mindre segregerende tilbud

• gennemgangen tydeliggør de visitationer, hvor der ikke aktuelt er aftalt en tidshorisont for, hvornår målet med visitationen til tilbuddet forventes indfriet, og hvor det således forventes, at der kan igangsættes andre tilbud med nye mål for elevens faglige, sociale og trivselsmæssige udvikling.

Baggrund for anbefalingen

Anbefalinger bygger på en samlet vurdering af det indsamlede datamateriale. Analysen viser således, at

enkelte skoler har haft gode erfaringer med en systematisk gennemgang af alle visitationer med henblik på

at sikre sammenhæng mellem det visiterede tilbud og den faktiske anvendelse. Derudover har

gennemgangen haft det udbytte, at der er sket en tættere indsigt i og forståelse for sammenhængen

mellem elevens behov og det aktuelle tilbud, hvilket både har ført til revisitationer til andre typer af tilbud

såvel som en tydeliggørelse af målene med det aktuelle tilbud. Tilbagemeldinger fra distriktsskolerne viser,

at man her opfatter, at det er mest relevant at lave gennemgangen for elever i tilbud uden for kommunen.

Det er dog samtidigt Rambølls vurdering, at der er behov for et samlet overblik over alle visitationer –

baseret på ensartede kriterier for opfølgning og vurdering, men at tilgangen med fordel kan gennemføres,

således at ”første etape” er elever visiteret til tilbud uden for kommunen, mens ”anden etape” er elever

visiteret til tilbud inden for kommunen.

I forbindelse med undersøgelsen af praksis i andre kommuner er det ligeledes kommet frem, at et

systematisk fokus på forhandling af priser fra andre kommuner peger på, at der er et potentiale i grundig

afdækning, løbende opfølgning og kontrol af de igangværende tilbud.

Rambølls konkrete anbefaling: Der gennemføres en gennemgang af alle aktuelle visitationer til specialundervisning, som ikke er fuldt ud finansieret via det centrale budget. Gennemgangen udføres via en fælles tilgang og kriterier med fokus på relevante kriterier vedr. (i) anvendelse af tilbud, (ii) mål med brug af tilbuddet, (iii) tidshorisont for målindfrielse. Gennemgangen gennemføres i samarbejde ml. skoleforvaltningen og de enkelte distriktsskoler.

BESKRIVELSE AF ANBEFALINGEN

49

▪ Etablering af fælles kriterier for gennemgangen af visitationer▪ Dedikation af ledelsesmæssige ressourcer på distriktsskoler til gennemgang af alle visitationer▪ Dedikeret ressource i skoleforvaltningen til at understøtte og deltage i gennemgangen af alle visitationer▪ Gennemgangen kan evt. gennemføres i flere ”etaper” – først med fokus på elever i tilbud uden for kommunen,

og efterfølgende med fokus på elever i tilbud i Hillerød Kommune.

Den forventede konsekvens vil være en identifikation af tilbud, hvor der aktuelt betales for mere, end der bliver anvendt. Derudover kan gennemgangen bidrage til et øget fokus på mål for indsatsen og behov for revisitation til mere relevante tilbud . Samtidigt er det forventningen, at gennemgangen vil øge opmærksomheden hos leverandører i forhold til en opsøgende dialog med henblik at imødekomme Hillerød Kommunes forventninger til tilbudsindhold og progression i indsatsen.

FORUDSÆTNINGER OG KONSEKVENSER AF FORSLAGET

Det er forventningen, at et fælles og bedre overblik over aktuelle visitationer ift. relevans, anvendelse, mål og progression vil forbedre styringsmulighederne på området og potentielt styrke kvaliteten af aktuelle visitationer samt styrke fokus og kvalitet i de fremadrettede visitationer.

FAGLIGE KONSEKVENSER AF FORSLAGET

Tidshorisonten for implementeringen vurderes at være ca. 1 år.

IMPLEMENTERING AF FORSLAGET

Forslaget indebærer, at der indledningsvis afsættes tid til en grundig gennemgang af alle visitationer og relaterede aftaler. Denne tid giver flere distriktsskoler udtryk for, at der ikke er ledelsesmæssige ressourcer til i dag. Derfor skal det afklares, om der skal tilføres ressourcer til området, eller om der skal ske en ledelsesmæssig omprioritering af de tilgængelige ressourcer.

INVESTERING

5.2 RAMBØLLS ANBEFALINGERANBEFALING 4: ØGET BRUG AF TIDSBEGRÆNSEDE VISITATIONER OG SYSTEMATISK OPFØLGNING PÅ ELEVER I SPECIALTILBUD

Rambøll foreslår, at der fremadrettet sikres en visitationspraksis, hvor der for alle visitationer finansieret

gennem det udlagte budget sikres tydelige mål for elevens faglige, sociale og trivselsmæssige udvikling,

som er udviklet på baggrund af dialog med forældre, eleven selv og de fagprofessionelle med indsigt i

elevens situation og behov. Samtidigt foreslår Rambøll, at det sikres, at der for alle visitationer etableres en

tydeligt tidshorisont for realisering/progression for de etablerede mål, og at tidshorisonten samtidigt

indebærer en forpligtelse for såvel distriktsskole som specialtilbud til inden udløb af tidsperioden at sikre

kapacitet til og mulighed for overgang til andre og mindre segregerende tilbud, såfremt de opstillede mål

realiseres.

Baggrund for anbefalingen De tilgængelige FLIS-Data viser, at Hillerød Kommune har en lavere tilbagegang fra specialundervisning til normalområdet end både Region Hovedstadens gennemsnit, landsgennemsnittet og alle sammenligningskommuner (ECO-kommuner) undtagen Lyngby-Taarbæk.

Analysen viser samtidigt, at der i Hillerød Kommune i dag er en manglende systematik for anvendelsen af tidsbegrænsede visitationer, opfølgning på visitationer mhp. progression samt roller og ansvar i forhold til klargøring og anvendelse af brobygningsaktiviteter.

I forbindelse med undersøgelsen af praksis i andre kommuner er det ligeledes kommet frem, at der i flere kommuner arbejdes med et fokus på visitationer med tydelige tidshorisonter for realisering af mål og formaliserede brobygningsaktiviteter i samarbejde mellem almenskoler og specialtilbud.

Rambølls konkrete anbefaling: Alle fremtidige visitationer finansieret af det decentralt udlagte budget skal indeholde: • Tydelige mål for elevens faglige, sociale og trivselsmæssige udvikling, herunder forventede tidshorisont

for realisering af mål samt muligheder og forudsætninger for at overgå til mindre segregerede tilbud• En systematisk og løbende opfølgning på de opstillede mål• Distriktsskole såvel som specialtilbud forpligter sig på aktivt at arbejde for og understøtte overgang til

mindre segregerede tilbud, herunder opbygge kapacitet til brobygning til mindre segregerede tilbud.

BESKRIVELSE AF ANBEFALINGEN

50

▪ Etablering af fælles kriterier for visitation ift. mål og tidshorisont▪ Fælles tilgang til systematisk opfølgning på de opstillede mål ▪ Styrket og øget samarbejde mellem distriktsskoler og specialtilbud om brobygningstilbud

Den forventede konsekvens vil være et øget fokus på elevens mål og muligheder for overgang til mindre segregerede tilbud, og herunder forpligtelser og roller hos distriktsskole samt leverandør af specialundervisning i forhold til at understøtte overgange til mindre segregerede tilbud. Det er samtidigt forventningen, at et øget fokus på muligheder for progression og muligheder for tættere tilknytning til normalområdet vil kunne frigive ressourcer i kraft af, at behovet for mere segregerende tilbud mindskes.

FORUDSÆTNINGER OG KONSEKVENSER AF FORSLAGET

Det er forventningen, at øget fokus på tydelige mål for elevens faglige, sociale og trivselsmæssige udvikling vil styrke kvaliteten af visitationer, og et øget fokus og forpligtelse på at arbejde henimod mindre segregerende tilbud, som eleven kan profitere af, vil øge kvaliteten for den enkelte elev og samtidigt styrke kvaliteten af de inkluderende læringsmiljøer i såvel almenområdet som specialområdet i Hillerød Kommune. Samtidigt er det forventningen, at en tydelig og klar forventningsafstemning med forældre og elev i visitationen kan øge den brugeroplevede kvalitet og sikre fælles fokus på realisering af mål og muligheder for overgang til mindre segregerede tilbud.

FAGLIGE KONSEKVENSER AF FORSLAGET

Rambølls analyse af flow i visitationer viser, at der for perioden for 2016-2018 gennemsnitligt sker en afslutning af 18 % af alle visitationer pga., at elever enten stopper i grundskolen pga. alder eller flytning. Det vil sige, at den fremadrettede visitationspraksis vil skulle omfatte en forventet femtedel af det nuværende antal visiterede elever pr. år (under forudsætning af et uændret aktivitetsniveau). Det er Rambølls vurdering, at den nye visitationspraksis kan forberedes og etableres inden for ca. ½ år samt målrettes alle nye visitationer.

IMPLEMENTERING AF FORSLAGET

Forslaget indebærer ikke investeringsbehov.

INVESTERING

5.2 RAMBØLLS ANBEFALINGERANBEFALING 5: ÉT SKOLEVÆSEN – KONSULTATIV ADGANG TIL KOMPETENCER FRA SPECIALOMRÅDET I ALMENOMRÅDET

Rambøll foreslår, at det fremadrettet sikres, at en del af kerneopgaven for kommunens egne leverandører

af specialundervisning og dagbehandling defineres som konsultativ bistand til almenområdet og mindre

segregerende tilbud med henblik på at understøtte øget grad af inklusion og udvikling af inkluderende

læringsmiljøer, hvor elever kan trives og udvikle sig fagligt og socialt.

Kerneopgaven vil dels bestå i at tilbyde og levere konsultativ bistand til inkluderende indsatser fokuseret på

inkluderende læringsmiljøer generelt og specifikke indsatser for elever inden for almenskoleområdet, dels

understøttelse af brobygningsaktiviteter og ”efterværn” i forbindelse med elevers overgang fra specialtilbud

til mindre segregerede tilbud.

Baggrund for anbefalingen – hvad viser data?Analysen viser, at der allerede i dag er adgang til højt specialiseret viden i Hillerød Kommune. En del af denne viden bringes allerede aktivt i spil, når det kommer til konsultative specialistfunktioner i regi af Familie & Sundhed (PPR mv.). Imidlertid viser analyser også, at det direkte samarbejde mellem almenområdet i form af distriktsskolerne og kommunens egne leverandører af specialundervisning og dagbehandling er begrænset, når det kommer til konsultativ bistand. En del af dette tilskrives, at konsultativ bistand dels ikke opfattes som en kerneopgave, og dels at distriktsskolerne ikke oplever at have haft de budgetmæssige rettigheder til at rekvirere konsultativ bistand til kapacitetsopbygning på den enkelte distriktsskole. Det til trods for at analysen samtidigt viser, at der er en efterspørgsel efter faglige kompetencer i almenområdet ift. håndtering af børn med særlige behov igennem etablering af inkluderende læringsmiljøer.

I forbindelse med undersøgelses af praksis i andre kommuner er det ligeledes kommet frem, at andre

sammenligningskommuner har erfaringer med et styrket samarbejde om såvel tidlige indsatser i

almenområdet såvel som brobygningsindsatser gennem konsultativ bistand fra specialtilbud.

Rambølls konkrete anbefaling: Hillerød Kommunes egne leverandører af specialundervisning og dagbehandling sikrer, at deres kerneopgave også indeholder et tydeligt fokus på konsultativ bistand ift. tidlig indsats i almenområdet såvel som brobygningsaktiviteter samt efterværn ift. overgang til mindre segregerede tilbud. Det indebærer samtidigt, at tilbudsvifte, kapacitet og takster justeres i overensstemmelse med denne kerneopgave.

Almenskoleområdet prioriterer i deres budget rekvirering af konsultativ bistand ift. tidlige indsatser og brobygning med henblik på at sikre øget kvalitet og effekt af skolernes inkluderende læringsmiljøer. Det indebærer samtidigt en løbende dialog om dimensionering af det forventede behov for konsultativ bistand med kommunens leverandører af specialundervisning.

BESKRIVELSE AF ANBEFALINGEN

51

▪ Kommunens leverandører af specialundervisning og dagbehandling tydeliggør det konsultative aspekt ift. tidlig indsats og brobygning som del af kerneopgaven og tilbudsviften.

▪ Almenskoleområdet fastlægger strategi for en øget anvendelse af konsultativ bistand, og der sker en tydeliggørelse af det forventede behov.

▪ Ledelsesmæssigt fokus på omstilling og anvendelse af konsultative tilbud i forhold til en styrket indsats i almenområdet

Den forventede konsekvens vil være et øget fokus på at anvende specialistkompetencer til styrke de inkluderende læringsmiljøer i almenområdet og således bidrage til, at flere elever kan inkluderes i almenområdet eller modtage mindre segregerede tilbud end ellers. En investering i specialistkompetencer på det rigtige tidspunkt vil kunne modvirke segregering til tilbud, som på sigt vil blive dyrere.

FORUDSÆTNINGER OG KONSEKVENSER AF FORSLAGET

En øget adgang til specialiserede kompetencer fra de specialiserede tilbud må forventes at styrke medarbejdernes kompetencer og faglige kapacitet og forbedre læringsmiljøet på almenskolerne og dermed forbedre deres muligheder for i højere grad at fastholde eleverne i et inkluderende tilbud på skolen.

FAGLIGE KONSEKVENSER AF FORSLAGET

Tidshorisonten for implementeringen vurderes at være lang, da udvikling af inkluderende læringsmiljøer og en styrkelse af medarbejdernes kompetencer er en langvarig proces. Omlægningen af kerneopgaven i specialtilbud vil have et perspektiv på 1-2 år, mens den fulde effekt at et optimeret samarbejde mellem almentilbud og specialtilbud må forventes at kunne give effekter efter 0-½ år, hvor den fulde effekt først vil kunne opleves efter 3-4 år.

IMPLEMENTERING AF FORSLAGET

Forslaget indebærer ikke umiddelbart investeringsbehov hos distriktsskolerne, såfremt at leverandørerne af specialistkompetencer får etableret en ændret takststruktur/betalingsstruktur, som matcher efterspørgsel hos bestillerne hos distriktsskolerne. Forslaget må dog forventes, at drive omkostninger på leverandørsiden i forhold til omstilling af tilbudsvifte, herunder kompetenceløft af medarbejdere til at fungere konsultativt. Rambøll har ikke beregnet disse omkostninger nærmere, og har taget afsæt i, at disse indregnes i takststrukturen.

INVESTERING

5.2 RAMBØLLS ANBEFALINGERANBEFALING 6: BUDGETMODEL MED ØGET FOKUS PÅ AKTIVITETSBESTEMT REGULERING

Rambøll foreslår, at det fremadrettet sikres, at der er en budgetmæssig mekanisme til at korrigere for

betydning af distriktsflyttere, som allerede er visiteret til specialundervisning, fordi distriktsskoleledernes

handlemuligheder ift. visitation/revisitation af distriktsflyttere vil være begrænsede, da der allerede er

foretaget en visitation i Hillerød Kommune på skoleområdet ud fra kommunes serviceniveau. På den måde

adskiller distriktsflyttere sig fra kommunetilflyttere, hvor den enkelte distriktsskole har fuld mulighed for

selvstændigt at foretage en evt. visitation i forhold til behov for specialundervisning.

Baggrund for anbefalingen – hvad viser data?

Analysen viser, at den nuværende budgetmodel medfører markante udfordringer for distriktsskolernes budgetoverholdelse, når det kommer til tilflyttere til distriktet. Konkret fordi den sociale profilscore, som er et væsentligt element i den nuværende budgettildelingsmodel, ikke i tilstrækkelig grad medfører store nok budgetændringer til at korrigere for flytninger af allerede visiterede elever. Det er samtidigt Rambølls vurdering, at disse udfordringer kan identificeres i perioden 2016-2018 og dermed den periode, som dataindsamlingen har omfattet.

Dette betyder, at sikring af budgetoverholdelse for de enkelte skoler i praksis betyder, at der skal opereresmed budgetbuffere på 10-20% af specialundervisningsbudgettet, hvis de ”med relativt stor sikkerhed” skalkunne visitere alle distrikts- og kommuneflyttere til fortsat specialundervisning.

Rambølls konkrete anbefaling:

Pengene følger eleven, når der er tale om distriktsflyttere, som allerede er visiteret til specialundervisning. Hvis en elev visiteret til specialundervisning flytter til et andet distrikt, så betaler den oprindelige skole året ud, og ved næste års budgettildeling overføres udgiften til eleven fra den afgivende skoles budget og gives til den modtagne skole. Den modtagne skole får hvert år dette beløb lagt oven i sin budgettildeling efter beregning efter den eksisterende budgettildelingsmodel i et nærmere fastsat antal år. Rambøll foreslår, at der overføres midler i maksimalt 3 år for at tydeliggøre handleansvaret på den modtagende skole for at arbejde henimod mindre segregerende tilbud.

Skolerne vil stadigvæk kunne blive udsat for eksterne chok ved tilflyttere fra andre kommuner, ligesom skolerne vil spare penge ved fraflytninger til andre kommuner. Løsningsmodellen vil således kun afbøde en del af udfordringen med flytninger, men vil dog sikre, at skolerne kan operere med noget mindre budgetbuffere, end hvad der ellers er tilfældet. Ved udelukkende at fokusere på flytninger mellem distriktsskolerne tydeliggøres det samtidigt, at overgange fra andre kommuner eller fra dagtilbudsområdet er forhold, hvor distriktsskolerne i kraft af budgetansvar og visitationsansvar har handlemuligheder, mens tilflyttere fra andre distriktsskoler må antages at være baseret på, at de afgivende distriktsskoler netop har lavet en visitation, som flugter kommunens serviceniveau, hvorfor handlemulighederne for den modtagende distriktsskole er begrænsede.

BESKRIVELSE AF ANBEFALINGEN

52

▪ Der afsættes administrative ressourcer til at korrigere budgetudmøntningen for distriktsflyttere. En funktion, som oplagt kan etableres sammen med den nye controller-funktion på området.

Den forventede konsekvens vil være øget fairness i budgettildelingen, men samtidigt en mindre simpel og enkel budgetmodel end den nuværende budgetmodel. Dvs. en øget fairness sker på bekostning af enkle principper for budgettildeling og høj grad af gennemskuelighed i budgettildelingens beløb.

FORUDSÆTNINGER OG KONSEKVENSER AF FORSLAGET

Skolernes incitament til at etablere budgetmæssige buffere vil blive mindsket, og de budgetmæssige muligheder for at håndtere udgiftspres på området vil blive forbedret.

FAGLIGE KONSEKVENSER AF FORSLAGET

Tidshorisonten for implementeringen vurderes at være kort, da modellen kan igangsættes umiddelbart med budget 2020. Det kan eventuelt samtidigt overvejes, om der skal laves en bagudrettet korrektion af budgetter, da Rambølls analyse tyder på, at der i perioden 2016-2018 tilsyneladende har været nogle systematiske skævheder i distriktsflyttere mellem distriktsskolerne.

IMPLEMENTERING AF FORSLAGET

Forslaget indebærer ikke umiddelbart investeringsbehov, udover den begrænsede administrative ressource, som skal anvendes i forbindelse med justeringen af budgettildelingen til distriktsskolerne.

INVESTERING

5.3 EFFEKTIVISERINGS- OG LØSNINGSFORSLAGEFFEKTIVISERINGSFORSLAG 1: ØGET BRUG AF INKLUDERENDE INDSATSER (< 9 TIMER)

HVAD INDEBÆRER FORSLAGET:

• Øget systematik og fælles retning i arbejdet med inkluderende læringsmiljøer

og indsatser i regi af distriktsskolerne

• Øget anvendelse af tidlige indsatser i forhold til såvel supplerende undervisning

som mere intensive indsatser af kortere varighed

• Forslag understøttes af, at budgetter for normal- og specialområdet hænger sammen, og at

ressourcer kan anvendes i en ”investeringslogik” (anbefaling 1).

FORVENTET FORBEDRINGS-/EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALE:

▪ Gennem en investering i tidlige indsatser er det forventningen, at flere børn kan fastholdes i

normalsystemet, og at behov for både specialundervisning samt dagbehandling kan reduceres

▪ En investering i tidlige indsatser kan samtidig øge muligheder for tilbagevending til

normalsystemet, hvis der efter trappemodellen sidenhen bliver behov for et segregeret tilbud, fordi

elever og forældre ikke har ”brændt” broen til almensystemet.

HVAD VISER DATA:

▪ Praksis for arbejdet med supplerende undervisning og inkluderende læringsmiljøer er ikke

systematisk belyst, men tilgængelige data tyder på væsentlig variation i tilgang.

▪ Der er en lang række tværfaglige kompetencer til rådighed, men deres anvendelse og effekt er

ikke tydeligt belyst.

▪ Der er efterspørgsel efter en øget adgang til specialkompetencer i forhold til at understøtte den

tidlige indsats i almenområdet.

▪ Flere skoler oplever, at de holder på deres elever længe for at være økonomisk ansvarlige, men

uden at der iværksættes de indsatser, som vil være optimalt at etablere lokalt.

▪ Specialtilbuddene oplever at få visiteret elever for sent i forhold til at kunne arbejde aktivt for

tilbagevending mod normalsystemet.

Det er Rambølls anbefaling, at effektiviseringspotentialet analyseres via et scenarie om intern bestpractice i Hillerød Kommune, hvor forholdet mellem antallet af højrisikoelever og antallet af elever visiteret til specialundervisning nedsættes til Hillerød Kommunes best practice.

BESKRIVELSE AF EFFEKTIVISERINGSFORSLAG

For at illustrere det økonomiske potentiale ved mere fokus på inkluderende indsatser er der foretaget beregninger på udgifterne for distriktsskolerne til en typisk specialundervisningselev, som vil være i målgruppen for øget inklusion. Konkret er det antaget, med udgangspunkt i FLIS-data, at en specialundervisningselev typisk visiteres til specialundervisning i 4. klasse. Langt de fleste specialundervisningselever forbliver herefter i specialundervisning resten af deres skoletid. Derfor har vi udregnet den samlede pris for en typisk specialundervisningselev som gennemsnit af de specialundervisningstilbud, som eleven ellers formodet visiteret til (internt tilbud, specialklasse eller dagbehandling). Prisen for en specialundervisningselev ganget med antallet af år eleven typisk modtager specialundervisning. Disse beregninger viser, at prisen for en specialundervisningselev, der visiteres i 4. kasse, kan estimeres til ca. 1,2-1,4 mio. kr. i løbet af elevens skoletid. Alle tidlige indsatser, som kan fastholde eleven i almenområdet, og som har samlede udgifter for mindre end 1,2-1,4 mio. kr. i løbet af elevens skoletid, kan potentielt være økonomisk lønsomme at iværksætte. Dette åbner op for en investeringstankegang, hvor tidlige og mere intensive indsatser i normalområdet kan give et økonomisk overskud på den lange bane.

Selve det økonomiske potentiale på næste side er beregnet med afsæt i skolernes faktiske modtagerandele (dvs. andelen af elever, der er visiteret til specialundervisning set i forhold til det samlede antal af 6-16-årige) samt skolernes sociale profilscore.

Konkret er det analyseret, hvorvidt skolerne visiterer flere eller færre til specialundervisning end deres sociale profil tilsiger. Konkret er dette gjort ved at se på Hillerød Kommunes 15% mest udsatte elever, og hvordan disse er fordelt mellem skoledistrikterne. For hvert skoledistrikt er der så herefter udregnet forholdet mellem antallet af elever visiteret til specialundervisning og antallet af ”højrisikoelever” . Jo lavere den enkelte skoles andel er, i jo højere grad indikerer det, at den enkelte skole er lykkedes med inkluderende indsatser, som modvirker segregering.

For kommunen samlet set er forholdet mellem antallet af elever visiteret til specialundervisning og det samlede antal af højrisikoelever 26,4 %. (292,2 specialundervisningselever på distriktsskolerne /1109 højrisikoelever i Hillerød Kommune). Den skole med den mindste andel er Hillerødsholmskolen med 22,3 %, hvilket derved kan karakteriseres som best practice.

TILGANG TIL BEREGNING AF EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALE

53

5.3 EFFEKTIVISERINGS- OG LØSNINGSFORSLAGEFFEKTIVISERINGSFORSLAG 1: ØGET BRUG AF INKLUDERENDE INDSATSER (< 9 TIMER)

KONSEKVENSER FOR SPECIALUNDERVISNINGSELEVERAnalysen viser, at der er forskelle i skolernes evne til at præstere inkluderende ift. deres socialprofilscore. Perspektivet for den enkelte elev i form af en inklusion i læringsmiljøer i almenskolen er i udgangspunktet positive, såfremt at der netop er tale om en indsats, som understøtter elevens faglige, sociale og trivselsmæssige udvikling. Det indebærer blandt andet et forbedret samarbejde og brug af konsultativ bistand fra kommunens specialtilbud, således at der sikres den faglige kapacitet til at håndtere og rumme elevens behov i almenskoleområdet. Samtidigt er det afgørende med et tidligt og velfungerende forældresamarbejde.

IMPLEMENTERINGTidshorisonten for implementering hænger tæt sammen med en revideret visitationspraksis og et styrket samarbejde mellem specialtilbud og distriktsskoler om konsultativ bistand. Indsatsen vurderes samtidigt kun relevant for elever, der ikke allerede er visiteret til specialtilbud. Det tilsiger i sig selv en implementeringsperiode over flere år og en forventet effekt, der først vil vise sit fulde potentiale i løbet af 3-5 år.

INVESTERINGEt øget fokus på inkluderende indsatser vil kræve en øget investering i tidlige indsatser, herunder konsultativ bistand samt tiltag som holddelinger, 2-lærer-ordninger mv. og en række af disse investeringer vil skulle foretages før effekten viser sig fuldt ud, da effekten er flerårlig (det antal år, hvor eleven ellers ville have været visiteret til et specialundervisningstilbud). Det kræver overførselsadgange i budgetbeføjelser samt evt. målrettede investeringer for at sikre budgetmæssigt råderum.

FORUDSÆTNINGER OG KONSEKVENSER AF FORSLAGET

Der tages afsæt i Hillerød Kommunes egen budgetmodel, herunder socialprofilscore, og skolernes ”performance” i forhold til deres andel af højrisikoelever.

Tærsklen for højrisikoelever ift budgettildeling er imidlertid fastsat administrativt (15 %), og en anden tærskel vil have kunnet resultere i andre andele og dermed potentialer.

Udgifterne på ”leverandørsiden” ved manglende efterspørgsel af tilgængelige specialtilbud i kommunen er ikke analyseret i forslaget. da analysen udelukkende har beskæftiget sig med ”bestiller-sidens” adfærd. En øget andel af elever, som inkluderes, bør dog også adresseres ved en tilpasning af kapacitet i specialtilbud på leverandørsiden.

FORBEHOLD

Netto potentiale: 3,0 mio. kr.(samlet udgiftsreduktion 6,1 mio kr og et investeringsbehov på 3,0 mio kr)

Scenarie: Alle skoler løftes til best practice i Hillerød Kommune

Det økonomiske potentiale er beregnet med afsæt i en indfasning over 5 år, hvor de skoler, som er over kommunens best practice i deres forhold mellem antallet af specialundervisningselever og antallet af "højrisikoelever", sænker dette forhold til kommunens best practice gradvist. Konkret skal disse skoler ned på et forhold, hvor 22,3 % eller færre af skolens højrisikoelever visiteres til specialundervisning. Konkret skal denne reduktion ske ved at lave flere inkluderende indsatser i almenområdet.

Tiltaget skal indfases over 5 år, hvor skoler hvert år indfrier 20% af reduktionen i forholdet mellem antal højrisikoelever og antal specialundervisningselever. Konkret betyder denne indfasning, at skolerne hvert år skal erstatte mellem 7 % og 36 % af de ”nye” visitationer, som de ellers vil have foretaget, med inkluderende indsatser i almenområdet, afhængigt af hvor stort forholdet for nuværende er mellem antallet af visiterede elever til specialundervisning og skoledistriktets andel af højrisikoelever.

Om beregningerne gælder det, at:

• prisen for en specialundervisningselev i Hillerød kommune er beregnet med udgangspunkt i en vægtet gennemsnitspris for interne tilbud (vægtet 50%), specialklassetilbud (vægtet 25%) og dagbehandlingstilbud (vægtet 25%). Dette giver en pris på 199.324 kr. Denne pris er så fratrukket prisen for en plads i almenområdet, hvilket giver en bruttobesparelse på 134.821 pr. elev.

• der til forslaget knytter sig et investeringsbehov, da der må forventes at skulle investeres væsentligt i den supplerende undervisning og i de inkluderende tiltag. Konkret er der regnet med et investeringsbehov svarende til 50% af udgiftsreduktionen. Investeringen fordeles med 25% til generel kompetenceudvikling de første 2 år af indfasningen og 75% til løbende omkostninger forbundet med inkluderende indsatser i hele indfasningsperioden.

ØKONOMISK POTENTIALE

!

54

5.3 EFFEKTIVISERINGS- OG LØSNINGSFORSLAGEFFEKTIVISERINGSFORSLAG 2: ØGET BRUG AF INTERNE TILBUD, HERUNDER GRUPPETILBUD

HVAD INDEBÆRER FORSLAGET:

• Central beslutning omkring retningslinjer for anvendelse af interne tilbud• Kommunal beslutning omkring brugen af interne tilbud ift. det serviceniveau, som

kommunen ønsker at tilbyde.

FORVENTET FORBEDRINGS-/EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALE:

• Interne tilbud er billigere end specialklasser og kan tilrettelægges som gruppetilbud, der gør interne tilbud særdeles omkostningseffektive.

• Eleven bevarer tilknytningen til almenområdet ved interne tilbud, hvilket kan lette evt. tilbageslusning.

HVAD VISER DATA:• Andelen af skolernes specialundervisningselever, som er i et internt tilbud, svinger meget på tværs

af skolerne. På den skole med den største andel elever i interne tilbud er hele 35 % af skolens specialundervisningselever i et internt tilbud. På den skole med den mindste andel elever i interne tilbud er kun 12 % af skolens specialundervisningselever i et internt tilbud.

• Langt de fleste interne tilbud er organiseret som enetilbud. Således viser et øjebliksbillede, at 42 ud af 56 elever i interne tilbud er i et enetilbud pr. august 2018. Af de 42 elever modtager nogle få gruppetilbud af og til.

• Distriktsskolerne efterspørger tydelige retningslinjer for oprettelsen af interne tilbud.

Det er Rambølls anbefaling, at effektiviseringspotentialet analyseres via et scenarie om et internt bestpractice gennemsnit for Hillerød Kommune over perioden 2016-2018 på 28 % af alle visiterede elever i interne tilbud.

BESKRIVELSE AF EFFEKTIVISERINGSFORSLAG

Indfasning over 4 år, hvor alle skoler, undtagen Hillerød Vest Skole, gradvist øger deres andel i interne tilbud. Konkret skal dette ske ved at øge andelen af nyvisitationer, som ender med et internt tilbud.

Den højeste andel i interne tilbud har i perioden 2016-2018 varieret fra 28% til 35%. På denne baggrund har Rambøll valgt, at skolerne skal arbejde frem mod, at 28% af specialundervisningselever skal være i interne tilbud. Denne ændring sker ved, at 28% af de nyvisitationer, som sker hvert år, skal ende med et internt tilbud.

I beregningen er det således opgjort hvor mange ekstra elever, der visiteres til interne tilbud, når de enkelte skoler øger andelen af nyvisitationer fra deres nuværende andel i interne tilbud til 28% af alle nyvisitationer.

Fx har Frederikborg Byskole 15% i interne tilbud i 2018. I 2019 har byskolen 37,2 helårselever (reduktionen fra 2018 skyldes tilbageslusning og inkluderende indsatser), hvorfor de har 7,5 nyvisitationer (20% af 37,2 elever). Af disse 7,5 nyvisitationer ville 1,1 ende i et internt tilbud, hvis de visiterer, hvad der svarer til deres nuværende andel i interne tilbud. Hvis de øger andelen, som visiteres til interne tilbud, til 28%, ender 2,1 i interne tilbud i 2019. Altså visiteres ca. 1 ekstra elev til interne tilbud. Dette betyder så, at byskolen i 2019 vil have 6,9 elever i interne tilbud svarende til 19% af alle deres specialundervisningselever.

Samme beregningsmetode er benyttet for alle skoler i 4 år frem, hvilket resulterer i, at skolerne får mellem 26% og 32% af deres specialundervisningselever i interne tilbud.

TILGANG TIL BEREGNING AF EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALE

55

5.3 EFFEKTIVISERINGS- OG LØSNINGSFORSLAGEFFEKTIVISERINGSFORSLAG 2: ØGET BRUG AF INTERNE TILBUD, HERUNDER GRUPPETILBUD

Interviewene med aktører i Hillerød Kommune indikerer, at der er behov for klarereretningslinjer for, hvordan interne tilbud må tilrettelægges ift. mulige prøvehandlinger og lignende. Skolerne gør ligeledes opmærksom på, at det varierer meget, hvor stor forældreopbakning der er til, at børn kommer i interne tilbud.

KONSEKVENSER FOR SPECIALUNDERVISNINGSELEVERDistriktsskolerne har påpeget, at det kan gå ud over såvel den faglige som den sociale og trivselsmæssige kvalitet, hvis der i højere grad skal laves interne tilbud frem for fx specialklasser. Skoler mener, at de elever, som pt. er i eksterne tilbud, ikke vil kunne profitere af et internt tilbud.

IMPLEMENTERINGTidshorisonten for implementering at det fulde potentiale vurderes at være 3-4 år.

INVESTERINGForslaget kræver investering i kapacitetsopbygning på de enkelte skoler ift. at kunne tilbyde interne tilbud. Derudover kræves investeringer i vejledning fra specialtilbud for at sikre, at de interne tilbud får en tilstrækkelig faglig kvalitet. Til sidst vil det for nogen skoler kræve en investering i fysiske lokaleændringer - evt. anlægsmæssige investeringsbehov er dog ikke indregnet her.

FORUDSÆTNINGER OG KONSEKVENSER AF FORSLAGET

I de beregnede scenarier ses på gennemsnitsprisen for et internt tilbud på tværs af skolerne. Disse gennemsnitspriser varierer meget mellem skolerne, hvorfor nogen skoler nærmest ingen gevinst har ved at holde eleverne i interne tilbud frem for specialklasser. Medmindre disse skoler får tilrettelagt de interne tilbud på en mere omkostningseffektiv måde, så er dele af det økonomiske potentiale ved dette forslag usikre. Derudover påpeger flere af skolerne, at det ikke altid er muligt at lave interne gruppetilbud, fordi eleverne er på forskellige klassetrin.

Endeligt er udgifterne på ”leverandørsiden (dvs. specialklasser)” ved dalende efterspørgsel af specialklassetilbud ikke analyseret i forslaget, da analysen udelukkende har beskæftiget sig med ”bestiller-sidens” adfærd. En øget andel af elever, som modtager interne tilbud, bør dog også adresseres ved en tilpasning af kapacitet i specialklassetilbud i kommunen. Det skal dog bemærkes, at denne udvikling skal holdes op mod Forslag 4, som indebærer en øget brug af specialklasser.

FORBEHOLD

Nettopotentiale 0,8 mio. kr.(samlet udgiftsreduktion 1,1 mio kr. og et investeringsbehov på 0,3 mio kr.)

Scenarie: Alle skoler løftes til best practice i Hillerød Kommune

• Alle data baserer sig på data indberettet fa Hillerød Kommune og udvalgte sammenligningskommuner. Data er indsamlet via en fælles skabelon.

• Prisen for et internt tilbud er beregnet med udgangspunkt i gennemsnitsprisenfor interne tilbud i de indberettede data fra Hillerød Kommune, som er ca. 182.000 kr. Det skal dog bemærkes, at prisen for et internt tilbud varierer meget på tværs af distriktsskolerne. Således er den lavest pris på 157.000, mens den højeste er på 228.000 kroner.

• Beregningen af det konkrete potentiale er foretaget med fuld økonomisk effekt (100%), da det er vurderet, at skolerne fremadrettet kan iværksætte mere priseffektive tilbud end hidtil, herunder en øget brug af gruppeordninger.

• Til forslaget knytter sig et investeringsbehov, da der må forventes at skulle investeres i konsultativ bistand fra specialtilbuddene i forbindelse med oprettelse af de interne tilbud. Dette investeringsbehov forventes i høj grad af følges med oprettelsen af konkrete interne tilbud. Derfor udmøntes investeringen løbende med den øgede brug af interne tilbud. Konkret forudsættes en investering svarende til 25% af udgiftsreduktionen ved effektiviseringsforslaget.

ØKONOMISK POTENTIALE

56

!

5.3 EFFEKTIVISERINGS- OG LØSNINGSFORSLAGEFFEKTIVISERINGSFORSLAG 3: ØGET BRUG AF EFTERSKOLETILBUD

HVAD INDEBÆRER FORSLAGET:

• Central udmelding omkring retningslinjerne for benyttelse af efterskoletilbud som alternativ til 9. eller 10. klasses specialtilbud i Hillerød Kommune. I udgangspunktet er der primært tale om efterskoler, som er et samlet særligt tilbud. Dvs. efterskoler, som af Undervisningsministeriet er godkendt til at have tilbud til elever med specialpædagogisk støtte. Forslaget indebærer, at Hillerød Kommune for disse tilbud giver tilskud til forældrebetalingen i forhold til skoleudgiften efter gældende regler.

FORVENTET FORBEDRINGS-/EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALE:

• Efterskoletilbud er omkostningsmæssigt markant billigere end alle andre typer specialundervisningstilbud. Forslaget kan bidrage til en udgiftsreduktion på specialundervisningsområdet, såfremt Hillerød Kommune formår at få en større andel af specialundervisningseleverne i et efterskoletilbud.

▪ Efterskoler kan være det mest optimale tilbud for nogle elever som en optakt til overgang til evt.

ungdomsuddannelse.

HVAD VISER DATA:

• Efterskoletilbud er omkostningseffektive tilbud, blandt andet på grund af det statslige tilskud til efterskoleophold.

• Efterskoleophold har tidligere været benyttet i højere grad i Hillerød Kommune, og én af sammenligningskommunerne benytter efterskoletilbud i langt højere grad end Hillerød Kommune.

• Efterskole er blevet fremhævet af flere af distriktsskolerne som en relevant tilbudstype, ligesom specialskolerne også har fremhævet positive aspekter af efterskoleophold.

Det er Rambølls anbefaling, at effektiviseringspotentialet analyseres via et scenarie om et internt bestpractice-gennemsnit for Hillerød Kommune. Det vil sige, at andelen af specialundervisningselever i efterskoletilbud hæves på tværs af alle skoler til det niveau, som den skole der på nuværende tidspunkt sender flest på efterskole (3,9% af specialundervisningselever på Grønnevang Skole).

BESKRIVELSE AF EFFEKTIVISERINGSFORSLAG

1. Potentialet er udregnet ved at se på forskellen i prisen på et gennemsnitligt efterskoleophold og for en specialundervisningselev i Hillerød Kommune 2018. Denne forskel udgør den økonomiske besparelse pr. elev, som overgår til efterskoleophold.

2. Forskellen i gennemsnitsprisen for efterskoleophold og for en specialundervisningselev i Hillerød Kommune ganget med det antal elever, som i scenariet får et efterskoletilbud.

Det er forudsat, at der kan ske en fuld indfasning over 2 år.

Målet er, at 3,9 % af alle specialundervisningselever skal gå i et efterskoletilbud. 3,9 % er den nuværende interne best pratice i Hillerød Kommune. Dette er valgt, fordi den eksterne benchmarkviser, at Høje-Taastrup Kommune har 7-8% af deres specialundervisningselever i efterskoletilbud i perioden 2016-18, og at Frederikssund Kommune har 4-5% specialundervisningselever i efterskoletilbud i perioden 2016-18. På denne baggrund virker det ikke urealistisk, at Hillerød Kommune kan komme op på 3,9% af alle specialundervisningselever.

Eleverne til efterskoletilbud er elever, som allerede er visiteret til et specialtilbud, fx specialskole eller specialklasse.

Indfasningen foregår over 2 år med 30% indfasning i 2019 og de resterende 70% i 2020. Konkret betyder dette, at der skal visiteres 2 elever til efterskoletilbud i 2019 (forudsat at de skoler, som for nuværende anvender efterskoletilbud, opretholder deres nuværende andel i efterskoletilbud). I 2020 skal der visiteres yderligere 5 elever til efterskoletilbud (forudsat at skoler opretholder den andel i efterskoletilbud, som de har opnået i 2019).

TILGANG TIL BEREGNING AF EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALE

57

Interviewene med aktører i Hillerød Kommune indikerer, at der er behov for klarereretningslinjer for, hvornår et efterskoletilbud må benyttes, før de beskrevne scenariervil kunne realiseres. Derudover kræver øget benyttelse af efterskoleophold øget fokus på tidlig forældreinddragelse. Analysen indikerer, at specialskolerne med fordel kan begynde at tage samtaler med forældre om muligheden for efterskoleophold, allerede når elever går i 7. eller 8. klasse.

KONSEKVENSER FOR SPECIALUNDERVISNINGSELEVERInterview med specialskolerne og specialklasserækker indikerer, at øget benyttelse af efterskoletilbud kan være fagligt og socialt meningsfuldt for nogle grupper af specialundervisningselever. På denne baggrund vurderes der ikke at være negative faglige konsekvenser af øget brug af efterskoletilbud.

IMPLEMENTERINGTidshorisonten for implementering vurderes at være 2 år.

INVESTERINGDer forventes at være følgeudgifter til implementering af forslaget i form af særlige undersøgelser, herunder tid til at afdække relevante tilbud og motivationsarbejde med den enkelte elev og familie.

FORUDSÆTNINGER OG KONSEKVENSER AF FORSLAGET

Benyttelse af efterskoleophold som alternativ til specialklasser eller specialskole kræver et tæt forældresamarbejde, og at forældrene også ser efterskoleophold som et attraktivt tilbud. Derfor er det beregnede potentiale kun realiserbart gennem øget fokus på forældreinddragelse, og gerne tidligt, og hænger dermed også tæt sammen med den ændrede fremadrettede visitationspraksis med fokus på tydelige mål (Anbefaling 4).

FORBEHOLD

Nettopotentiale 0,7 mio kr.(samlet udgiftsreduktion 1,3 mio kr. og et investeringsbehov på 0,7 mio kr.)

Scenarie: Alle skoler løftes til best practice i Hillerød Kommune

• Alle data baserer sig på data indberettet af Hillerød Kommune og udvalgte sammenligningskommuner. Data er indsamlet via en fælles skabelon.

• Prisen for et efterskoleophold er beregnet med udgangspunkt i den vægtede gennemsnitsprisfor efterskoleophold i sammenligningskommunerne. Dette skyldes, at Hillerød Kommunes gennemsnitspris for efterskoleophold er baseret på et meget lille antal elever. Den vægtede gennemsnitspris for et efterskoleophold er 86.631 kr.

• Beregningen af det konkrete potentiale er foretaget med fuld økonomisk effekt (100%)

• Investeringen ved dette forslag forudsættes at svare til 50% af udgiftsreduktionen. Investeringerne ved forslaget udmøntes i takt med den øgede aktivitet henover indfasningsperioden.

ØKONOMISK POTENTIALE

58

5.3 EFFEKTIVISERINGS- OG LØSNINGSFORSLAGEFFEKTIVISERINGSFORSLAG 3: ØGET BRUG AF EFTERSKOLETILBUD

!

5.3 EFFEKTIVISERINGS- OG LØSNINGSFORSLAGEFFEKTIVISERINGSFORSLAG 4: ØGET BRUG AF SPECIALKLASSER

HVAD INDEBÆRER FORSLAGET:• Fokus: at nedsætte brugen af specialskoletilbud samt dagbehandling til gengæld for en øget brug

af specielt specialklasser (efter princip om ‘Skolen i skolen’)• Grundlogik: at der i højere grad visiteres til andre tilbudstyper med lavere

enhedspriser (og dermed ikke kan tilbyde den samme normering/faciliteter i tilbuddet) • Konkret: udvidelse af kapacitet i specialklasser og nedbringelse af intern brug af specielt

specialskoler (Harløse) og interne dagbehandlingstilbud.

FORVENTET FORBEDRINGS-/EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALE:▪ Forslaget kan bidrage til en budgetreduktion, såfremt at der internt og eksternt kan identificere

forskelle i serviceniveau, og hvor serviceniveau for alle distriktsskoler sænkes til dette – konkret ved at omlægge tilbudsvifte og anvendelse af tilbudsvifte til ”billigere” tilbudstyper.

HVAD VISER DATA:▪ Variation i anvendelse af tilbudstyper internt i Hillerød Kommune samt i

sammenligningskommuner indikerer forskelle i serviceniveau▪ Erfaringer med andre strategier ift. tilbudsvifte i sammenligningskommuner▪ Oplevelse af forskellige serviceniveauer på tværs af skoler.

Det er Rambølls anbefaling, at effektiviseringspotentialet analyseres via et scenarie om, at udvalgte skoler gennem en flerårig proces fokuserer på at harmonisere deres serviceniveau med kommunens øvrige distriktsskoler og derigennem nedbringe deres andel af elever, som visiteres til specialskoler, og i stedet hæve andelen, der visiteres til specialklasser.

BESKRIVELSE AF EFFEKTIVISERINGSFORSLAG

1. For hvert scenarie er udregningen af det økonomiske potentiale udregnetved at se på forskellen i prisen på et gennemsnitligt specialklassetilbud og gennemsnitsprisen for et specialskoletilbud i Hillerød Kommune 2018. Denne forskel udgør den økonomiske besparelse pr. elev, som overgår fra specialskole til specialklasse.

2. For hvert scenarie er forskellen i gennemsnitsprisen for et specialklasseophold i Hillerød Kommune og for et specialskoleophold ganget med det antal elever, som i scenariet overgår fra specialskole til specialklasse.

Den gennemsnitlige andel specialundervisningselever i specialskoler er 17,4% for distriktsskolerne. Dette forslag analyserer de økonomiske besparelser ved at have flere elever i specialklasser fremfor specialskoler. Konkret skal dette foregå via ændringer i, hvor de nyvisiterede elever visiteres hen.

På baggrund af Rambølls vurdering er det Hanebjerg Skole, Hillerød Vest Skole og Sophienborgskolen, som har et potentiale i mindre anvendelse af specialskoler. Konkret fordi disse skoler har en væsentligt højere andel af deres specialundervisningselever på specialskoler.

Konkret sker realiseringen af dette potentiale ved, at de tre skoler i deres fremadrettede visitationer skal fokusere på at visitere færre til specialskoler og i stedet visitere flere elever til specialklasser. Skolerne skal i 3 år ned på en rate, hvor de visiterer 14% af deres nyvisitationer til specialskoler, hvilket er en væsentligt sænkning ift. deres nuværende niveau. Skolerne når efter 3 år ikke ned på kommunegennemsnittet ift. andelen af deres specialundervisningselever, som er på specialskole. Dette skyldes dog, at deres reduktion bliver regnet op i mod et faldende antal elever, som generelt skal modtage specialundervisning

TILGANG TIL BEREGNING AF EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALE

59

KONSEKVENSER FOR SPECIALUNDERVISNINGSELEVERFlere af skolerne vurderer ikke, at de elever som for nuværende er i specialskolervil kunne profitere af specialklassetilbud, da normering og specialisering opleves som højere i de mere specialiserede tilbud. Dette tydeliggør risikoen for, at dette forslag vil indebære et reduceret serviceniveau på specialundervisningsområdet.

IMPLEMENTERINGTidshorisonten for implementering vurderes at være 3-4 år, da den fulde anvendelse af tilbuddet gennem nye visitationer må forventes at tage flere år.

INVESTERINGForslaget kræver muligvis en mindre udvidelse af kapaciteten på specialklassetilbuddene, særligt med fokus på KCV som kan være alternativ til Harløse Skole. Dette fordi skolerne oplever, at det særligt er kapaciteten på KCV for børn med ADHD og autismespektrumforstyrrelser, som ville kunne overgå fra specialskoler til specialklasser. Der er dog tale om et konservativt scenarie, som kun forudsætter at 2 børn flyttes over perioden. Evt. anlægsmæssige investeringsbehov er dog ikke indregnet her.

FORUDSÆTNINGER OG KONSEKVENSER AF FORSLAGET

En forudsætning er, at der kan etableres kapacitet, ligesom at en effektiv anvendelse af den kapacitet er en forudsætning for effektiv anvendelse – dvs. at der skal være det nødvendige antal elever til at sikre den forudsatte gennemsnitspris.

Udgifterne på ”leverandørsiden” ved manglende efterspørgsel af tilgængelige specialtilbud i kommunen er ikke analyseret i forslaget (primært Harløse Skole og dagbehandling). da analysen udelukkende har beskæftiget sig med ”bestiller-sidens” adfærd. En øget andel af elever, som går i specialklasser fremfor disse tilbud, bør dog også adresseres ved enten en tilpasning af kapacitet i specialtilbud på leverandørsiden eller en omlægning til en større andel af elever fra andre kommuner.

FORBEHOLD

Nettopotentiale: 0,5 mio. kr. Scenarie: udvalgte skoler hæves til gennemsnit Højeste for Hillerød

• Alle data baserer sig på data indberettet fa Hillerød Kommune og udvalgte sammenligningskommuner. Data er indsamlet via en fælles skabelon.

• Prisen for et specialklassetilbud er beregnet med udgangspunkt i gennemsnitsprisenfor specialklassetilbud i Hillerød Kommune ifølge de indberettede data fraHillerød Kommune.

• Beregningen af det konkrete potentiale er foretaget med en delvis økonomisk effekt (50%) for at korrigere for, at alternativet til specialklasser ikke nødvendigvis altid er specialskoler, men også kan være dagbehandling. Dertil kommer, at forslaget ikke kan sætte skøn under regel, og således udelukkende har relevans i de tilfælde, hvor der er tale om en serviceharmonisering i kommunen i forhold til de øvrige distriktsskoler.

ØKONOMISK POTENTIALE

60

5.3 EFFEKTIVISERINGS- OG LØSNINGSFORSLAGEFFEKTIVISERINGSFORSLAG 4: ØGET BRUG AF SPECIALKLASSER

!

5.3 EFFEKTIVISERINGS- OG LØSNINGSFORSLAGEFFEKTIVISERINGSFORSLAG 5: ØGET TILBAGESLUSNING

HVAD INDEBÆRER FORSLAGET:• Tydeliggørelse af, at der er forventninger til specialundervisningstilbud om, at en

væsentlig del af kerneopgaven består i identificere muligheder for brobygning mod mere inkluderende læringsmiljøer samt at understøtte denne brobygning

• Tydeliggørelse af, at der er forventninger til distriktsskoler om, at der skal være tilbud i de inkluderende læringsmiljøer i almenområdet eller interne tilbud (fx inspireret af NEST-klasser, hvor undervisningen er tilrettelagt efter specialpædagogiske principper) til at sikre muligheder for brobygning og øget tilknytning til almenområdet.

FORVENTET FORBEDRINGS-/EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALE:▪ Kan øge tilbagevendingen mod normalområdet eller mindre indgribende tilbud▪ Ændret takststruktur i specialtilbuddene (differentierede takster) med mulighed for brobygning til

normalområdet, så skolerne også har økonomisk incitament til at tilbagesluse elever gradvist▪ Større grad af samarbejde mellem specialtilbud og almenområdet.

HVAD VISER DATA:▪ Hillerød Kommune har i 2017 en lavere tilbagegang fra specialundervisning til normalområdet end

både Region Hovedstadens gennemsnit, landsgennemsnittet og alle sammenligningskommuner (ECO-kommuner) undtagen Lyngby-Taarbæk. Ses på gennemsnittet over perioden 2013-2017 har Hillerød Kommune den laveste tilbagegang fra specialundervisning til normalområdet.

▪ Gode erfaringer fra sammenligningskommuner og øvrige kommuner med modeller for brobygning.

▪ Succesfulde erfaringer fra dagbehandlingstilbud i Hillerød Kommune i forhold til at arbejde med tidsbegrænsede visitationer

▪ Specialtilbuddene oplever ofte, at de får eleverne for sent i forhold til at kunne arbejde aktivt for tilbagevending mod normalsystemet.

Det er Rambølls anbefaling, at effektiviseringspotentialet analyseres via et scenarie om at hæve

andelen af tilbageslusninger til gennemsnittet for ECO-kommunerne. Det vil sige, at andelen af

specialundervisningselever, der tilbagesluses, hæves til gennemsnittet for ECO-kommuner, konkret

5,6%.

BESKRIVELSE AF EFFEKTIVISERINGSFORSLAG

Beregningen af potentialet ved øget tilbageslusning er udregnet ved at sammenligne den nuværende årlige andel af specialundervisningselever, som tilbagesluses til almenområdet, med andelen, som tilbagesluses i andre kommuner. Det økonomiske potentiale er konkret gennemsnitsprisen for en specialundervisningselev minus prisen for en elev i almenområdet ganget med det antal ekstra elever, som i det givne scenarie tilbagesluses til almenområdet.

DATAGRUNDLAGFLIS-data over tilbagegangen fra specialundervisning til almenområdet viser, at den gennemsnitlige årlige tilbagegang, for perioden 2016-2018, er 4,3 % i Hillerød Kommune. Det vil sige, at 4,3 % af specialundervisningselever i Hillerød Kommune hvert år går fra specialundervisning til almenområdet. Omregnet til helårselever er det 15,9 helårselever om året (369,1 helårsspecialundervisningselever * 4,3 %).

For at verificere det data, som findes via FLIS, har Rambøll lavet en manuel opgørelse over andelen af specialundervisningselever, som er gået fra specialundervisning til almenområdet i Hillerød Kommune i perioden 2016-2018. Dette sker konkret ved at sammenholde Hillerød Kommunes manuelle opgørelse over elever, som er kommet tilbage til almenområdet, men antallet af specialundervisningselever i Hillerød Kommune de enkelte år. Denne opgørelse viser, at tilbageslusningsandelen har været hhv. 4,2, 4,9 og 2,2 % i årene 2016, 2017 og 2018. Den gennemsnitlige tilbageslusningsandel for perioden er dermed 3,7 %.

På baggrund af ovenstående sammenligning af FLIS-data og den manuelle opgørelse for Hillerød Kommune er det Rambølls vurdering, at det er muligt at benytte FLIS-data som indikator for de enkelte kommuners evne til tilbageslusning. Selvom der er mindre forskelle mellem FLIS-data og den manuelle opgørelse, så tyder sammenligningen på, at FLIS er en rimelig indikator for tilbageslusningsandelen. Usikkerheden imellem FLIS-data og den manuelle opgørelse håndteres konkret ved, at der i potentialeberegninger indlægges et spænd på 50 %.

Der er taget afsæt i en indfasning over 3 år, hvor alle skoler skal øge deres tilbageslusningsgrad. Tilbageslusningsgraden øges i de 3 år med hhv. 25, 25 og 50 % af den forskel, der for nuværende er mellem Hillerød Kommunes tilbageslusnignsgrad og gennemsnittet for ECO-kommunerne. Konkret er Hillerøds Kommunes tilbageslusningsgrad på 3,9%, mens ECO-gennemsnittet er på 5,6%. Altså skal Hillerød Kommune øge tilbageslusningen med 1,7 procentpoint.

TILGANG TIL BEREGNING AF EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALE

61

Distriktsskolerne påpeger, at øget tilbageslusning stiller meget store krav til både almenområdet og specialområdet. Hver enkelt tilbageslusning kræver mange ressourcertil mødeaktivitet mellem det afgivende og det modtagende tilbud, såfremt tilbageslusningskal blive succesfuld. Disse tidsmæssige ressourcer mener skolerne ikke at have på nuværende tidspunkt. Derudover vil en succesfuld tilbageslusning kræve en overgangsperiode, hvor eleven kan være i brobygning i almenområdet, hvilket stiller ekstra krav til almenområdets kapacitet til at modtage. Forslaget forudsætter således også gennemførelse af Anbefaling 5, hvor specialtilbud som en del af deres kerneopgave aktivt understøtter brobygning.

KONSEKVENSER FOR SPECIALUNDERVISNINGSELEVERSuccesfulde tilbageslusninger vil understøtte elevens inklusion i almenområdet og samtidigt understrege, at det almene skolevæsen er inkluderende for alle børn. Omvendt vil mislykkede tilbageslusninger kunne have væsentligt negative konsekvenser for den implicerede elev trivselsmæssigt og socialt, hvilket er en væsentligt risiko ved dette forslag.

IMPLEMENTERINGTidshorisonten for implementering vurderes at være 3 år.

INVESTERINGForslaget kræver ingen initial investering, men det kræver en investering fra distriktsskolernes side ved hver eneste tilbageslusning i form af koordinationstid til lærere og ledere samt investering i konsultativ bistand til brobygning.

FORUDSÆTNINGER OG KONSEKVENSER AF FORSLAGET

Distriktsskolerne har i tilbagemeldinger påpeget, at de ikke mener, at målgruppen for øgetfokus på brobygning tilbage mod almenområdet er særlig stor.

FORBEHOLD

Nettopotentiale 0,6 mio kr.(samlet udgiftsreduktion 0,8 mio kr. og et investeringsbehov på 0,2 mio kr.)

Scenarie: Gennemsnit for ECO-kommuner

• Alle data baserer sig på data indberettet af Hillerød Kommune FLIS-data, da det ikke har været muligt at indsamle et stærkere datagrundlag gennem benchmarkinganalysen.

• Prisen for en specialundervisningselev i Hillerød Kommune er beregnet med udgangspunkt i en vægtet gennemsnitspris for interne tilbud (vægtet 50%), specialklassetilbud (vægtet 25%) og dagbehandlingstilbud (vægtet 25%). Dette giver en pris på 199.324 kr.

• Prisen for en folkeskoleelev i Hillerød Kommune er opgjort via FLIS-data fra 2017 til 64.500 kr.

• Beregningen af potentialet ved hvert enkelt scenarie er foretaget med fuld økonomisk effekt, da der er tale om et meget konservativt scenarie for øget tilbageslusning, som det må forventes, at distriktsskolerne har gode muligheder for at overpræstere i forhold til.

• Investeringen ved dette forslag forudsættes at være 25% af udgiftsreduktionen. Investeringen forventes udmøntet løbende i forbindelse med de enkelte tilbageslusninger, idet der her må forventes udgifter til eventuelle støttebehov.

ØKONOMISK POTENTIALE

62

5.3 EFFEKTIVISERINGS- OG LØSNINGSFORSLAGEFFEKTIVISERINGSFORSLAG 5: ØGET TILBAGESLUSNING

!

5.3 EFFEKTIVISERINGS- OG LØSNINGSFORSLAGEFFEKTIVISERINGSFORSLAG 6: FLEKSIBILITET I TILBUDSVIFTE

HVAD INDEBÆRER FORSLAGET:• Mulighed for visitation til deltidspladser og intensiverede forløb på specialtilbud

FORVENTET FORBEDRINGS-/EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALE:• Fleksibilitet i tilbudsvifte kan styrke muligheder for midlertidige indsatser, indsatser, som sker

parallelt med indsatser i normalområdet mv., hvilket kan styrke muligheder for fastholdelse af elever på sigt i inkluderende læringsmiljøer i almenområdet og dermed nedbringe udgifter til området.

HVAD VISER DATA:

• Mest relevant for eleverne i de ældre klasser og elever, som kan begå sig socialt (tilbagemeldinger

fra distriktsskolerne).

Det er Rambølls anbefaling, at effektiviseringspotentialet analyseres via et scenarie om, at 5 % af alle

elever i specialklasser fremover vil benytte deltidsplads, og 5 % af alle elever i specialskoler fremover

vil benytte deltidsplads.

BESKRIVELSE AF EFFEKTIVISERINGSFORSLAG

For beregningen af det økonomiske potentiale ved dette effektiviseringsforslag vil der blive taget udgangspunkt i business-case-tankegangen. Dette skyldes mangelfulddata på området, ligesom det ikke har været muligt at komme til at afdække den præcisemålgruppe for forslaget.

Derfor er beregningen af det økonomiske potentiale bygget på en række antagelser og forudsætninger, som skal opfyldes, før det økonomiske potentiale kan realiseres.

Deltidspladser:Da der for nuværende ikke er oprettet deltidspladser ved Hillerød Kommunes specialundervisningstilbud, er prisen for et deltidstilbud et estimat. For simplicitetens skyld er der taget udgangspunkt i den nuværende årlige takst og blot delt med 2.

Det er Rambølls vurdering, at deltidspladser vil være mest aktuelt ift. specialklasseelever og specialskoler, hvorfor der er taget udgangspunkt i gennemsnitsprisen for disse tilbudstyper.

I scenarieberegningen er det ligeledes antaget, at alternativet til deltidspladsen er en fuldtidsplads til fuld takst. Således bliver besparelsen beregnet som forskellen i pris på en deltids- og en fuldtidsplads ganget med antallet af elever, som vurderes at kunne profitere af deltidspladser.

Konkret er der taget afsæt i et mål om en indfasning over 3 år, hvor målet er, at 5 % af alle specialklasseelever og 5 % af alle specialskoleelever skal være på en deltidsplads, dvs. både være tilknyttet et specialtilbud og en almenskole.

For at korrigere for, at eleven dermed både skal betale for specialtilbuddet og samtidig er en udgift i almenområdet, er prisen på et deltidstilbud sat til 50% af den nuværende pris for tilbuddet, men den realiserede besparelse modregnes så prisen for en almenelev.

I det første år af indfasningen realiseres ingen besparelse, fordi specialtilbuddene her skal klargøre sig til denne nye type elever. Derudover skal der i det første år identificeres elever, hvor dette kunne være relevante. I det andet år skal 2,5% af alle elever i både specialklasse og specialskole være på et deltidstilbud. I det tredje år skal 5 % af alle elever i både specialklasse og specialskole være i et deltidstilbud.

TILGANG TIL BEREGNING AF EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALE

63

Distriktsskolerne lægger vægt på, at fleksible tilbud stiller store krav til dem ift. tidsforbrugpå koordination, samarbejde og forældreinddragelse. Det er en forudsætning for detteforslag, at distriktsskolerne foretager denne tidsmæssige investering, for at gevinsterneved dette forslag kan realiseres.

KONSEKVENSER FOR SPECIALUNDERVISNINGSELEVERDer vil være en øget tilknytning til almenområdet for elever i denne type tilbud. Dog er det centralt, at der er tale om en målgruppe, som er robust ift. deltidspladser, og distriktsskolerne har påpeget, at de forventer, at tilbuddet kun er relevant for en mindre målgruppe.

IMPLEMENTERINGTidshorisonten for implementering vurderes at være 3 år.

INVESTERINGDistriktsskolerne må forventes selv at skulle løfte en inkluderende indsats, når elever ikke benytter deltidspladstilbuddet.

FORUDSÆTNINGER OG KONSEKVENSER AF FORSLAGET

Distriktsskolerne har i tilbagemeldinger påpeget, at de ikke mener, at målgruppen for fleksibletilbud er særlig stor.

Udgifterne på ”leverandørsiden” ved manglende efterspørgsel af fuldtidstilbud er ikke analyseret i forslaget. da analysen udelukkende har beskæftiget sig med ”bestiller-sidens” adfærd. En øget andel af elever, som går i deltidstilbud fremfor fuldtidstilbud, bør dog også adresseres ved enten en tilpasning af kapacitet i specialtilbud på leverandørsiden eller en omlægning til fx en større andel af elever fra andre kommuner.

FORBEHOLD

64

5.3 EFFEKTIVISERINGS- OG LØSNINGSFORSLAGEFFEKTIVISERINGSFORSLAG 6: FLEKSIBILITET I TILBUDSVIFTE

!Nettopotentiale 0,5 mio kr.(samlet udgiftsreduktion 1,0 mio kr. og et investeringsbehov på 0,5 mio kr.)

• Investeringen ved dette forslag forudsættes at svare til 50% af udgiftsreduktionen. Investeringen udmøntes løbende, idet skolerne skal lave inkluderende indsatser for elever i deltidstilbud for det tidsrum, hvor de er i almenområdet. Derudover dækker investeringen over, at prisen for et deltidstilbud ikke nødvendigvis er præcis halvdelen af en fuldtidsplads.

ØKONOMISK POTENTIALE

Scenarie:5 % af alle specialklasseelever og 5 % af alle specialskoleelever på deltidspladser

65

5.4 EFFEKTIVISERINGS- OG LØSNINGSFORSLAGOVERSIGT OVER SAMLET POTENTIALE, INVESTERINGER OG INDFASNING

YDERLIGERE POTENTIALE FOR BUDGETREDUKTION GENNEM OMLÆGNING AF TILBUDSVIFTE

Det er videre Rambølls vurdering, at der er muligheder for yderligere budgetreduktioner, såfremt at Hillerød Kommune beslutter grundlæggende at ændre udbuddet af specialundervisningstilbud i Hillerød Kommune – konkret ved at fokusere på en nedbringelse af udbuddet af specialskolepladser og dagbehandlingspladser til gengæld for en øget anvendelse af specialklasser og interne tilbud. Erfaringerne fra sammenligningskommuner viser, at det er muligt at etablere sådanne tilbudsvifter. Forslaget er dog ikke nærmere beregnet i denne analyse, da der er tale om en grundlæggende ændring i serviceniveau i ”udfører-siden”, som ikke direkte vedrører ”bestiller-siden” af specialundervisning, som denne analyse har beskæftiget sig med.

SAMLET NETTOUDGIFTSREDUKTION PÅ 6,1 MIO. KR. I PERIODEN FRA 2020-2014

De fremlagte forslag resulterer i en samlet forventet budgetreduktion på 6,1 mio.kr. i 2024. Budgetreduktionen vil være stigende i perioden fra 2020-2024 frem til de 6,1 miokr. Der er i alt overvejende grad tale om budgetreduktion, som vedrører den decentrale udlagte del af specialundervisningen.

Konkret er der tale om, at den samlede udmøntning af potentiale sker ved en udmøntning over perioden på 2020-2024 med følgende udmøntning af budgetreduktioner:

• 2020: 1,3 mio. kr.

• 2021: 1,8 mio. kr.

• 2022: 1,6 mio. kr.

• 2023: 0,8 mio. kr.

• 2024: 0,6 mio. kr.

Nettoudgiftsreduktionen dækker over forskellen mellem udgiftsreduktion, som forekommer som følge af effektiviseringsforslagene, og investeringsbehovet, som knytter sig til flere forslag. Udgiftsreduktionen og investeringsbehovet er uddybet på følgende side.

AKVITITETSÆNDRINGRE SOM FØLGE AF FORSLAGENE

FIGUR 17: UDGIFTSREDUKTION, INVESTERING OG NETTEUDGIFTSREDUKTION OVER PERIODEN 2020-2024

Effektiviseringsforslag

Inkluderende indsatser 45 ekstra elever i inkluderende

indsatser ift. nuværendeniveau

Øget tilbageslusning 6 elever flere der skal tilbagesluses

ift. nuværende niveau

Øget brug af interne tilbud 23 ekstra elever i interne tilbud ift.

nuvværende niveau

Øget brug af efterskoletilbud 8 eksta elever på efterskole ift.

nuværende niveau

Øget brug af specialklasser 2 færre i specialskoler ift.

nuværende niveau

Fleksibilitet i tilbudsviften 8 elever i deltids specialklasse

Fleksibilitet i tilbudsviften 4 elever i deltids specialskole

Elever over hele perioden 2020-2024

66

5.4 EFFEKTIVISERINGS- OG LØSNINGSFORSLAGOVERSIGT OVER SAMLET POTENTIALE, INVESTERINGER OG INDFASNING

INVESTERINGER PÅ 4,7 MIO. KR. I PERIODEN FOR 2020-2024

Flere af de fremlagte forslag forudsætter en række investeringer. Udgifterne til disse investeringer skal fraregnes de udgiftsreduktioner, som forslagene realiserer. Hvad de investerede penge skal benyttes til ved de enkelte forslag, er beskrevet i relation til hvert forslag. Herunder fremgår en oversigt over de samlede investeringer opdelt på årrækken i perioden. I bilag 3 findes en oversigt over investeringernes fordeling på tværs af effektiviseringsforslag de enkelte år.

SAMLET UDGIFTSREDUKTION PÅ 10,8 MIO. KR. I PERIODEN FRA 2020-2014

De fremlagte forslag resulterer i en samlet forventet udgiftsreduktion på 10,8 mio. kr. i 2024. Reduktionen vil være gradvis stigende i perioden fra 2020-2024 i takt med realisering af de enkelte forslag. Der er i altovervejende grad tale om udgiftsreduktion, som vedrører den decentrale udlagte del af specialundervisningen. Budgettet til centralt visiterede påvirkes udelukkende med 0,2 mio kr.

Udgiftsreduktion Investering Nettoudgiftsreduktion

2020 2.250.000kr. kr. 950.000 1.350.000kr.

2021 3.100.000kr. kr. 1.350.000 1.750.000kr.

2022 2.700.000kr. kr. 1.100.000 1.600.000kr.

2023 1.500.000kr. kr. 650.000 800.000kr.

2024 1.200.000kr. kr. 600.000 600.000kr.

Samlet set 10.800.000kr. kr. 4.700.000 6.100.000kr.