Granskning av ekonomistyrning, Barn- och utbildningsnämnden

Revisionsrapport 2017 Genomförd på uppdrag av revisorerna februari 2018

Sundsvalls kommun Granskning av ekonomistyrning,

Barn- och utbildningsnämnden

1

Innehåll

1. Sammanfattning ......................................................................................................... 2

2. Inledning ..................................................................................................................... 3

2.1. Bakgrund ................................................................................................................. 3 2.2. Syfte och revisionsfrågor ......................................................................................... 3 2.3. Revisionskriterier ..................................................................................................... 3 2.4. Ansvarig nämnd ...................................................................................................... 4 2.5. Genomförande och avgränsning ............................................................................. 4

3. Granskningsresultat .................................................................................................. 5

3.2. Organisation ............................................................................................................ 7 3.3. Ansvar och befogenheter ........................................................................................ 7 3.4. Resursfördelning ..................................................................................................... 8 3.5. Uppföljning och rapportering ................................................................................... 9 3.6. Åtgärder för att nå ekonomisk balans .....................................................................10 3.7. Feedback/stöd från chef/nämnd vid befarande underskott .....................................11 3.8. Förskolans resursförbrukning och verksamhetsutfall ..............................................12

4. Sammanfattande bedömning ...................................................................................13

Bilaga 1: Källförteckning ...................................................................................................15

2

1. Sammanfattning

EY har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Sundsvalls kommun granskat barn- och utbildningsnämnden i syfte att bedöma om nämndens ekonomiska styrning och kontroll är tillräcklig. Vår sammanfattande bedömning är att nämndens ekonomiska styrning och kontroll är otillräcklig. Vår bedömning grundar sig dels på att nämnden överskridit sin ram med 20,9 mnkr, dels på brister i den ekonomiska styrningen av förskoleverksamheten. Vi har bland annat gjort följande iakttagelser:

Det ekonomiska ansvaret bedöms som tydligt beskrivet i kommunövergripande styrdokument och chefsavtal. Men befogenheterna att vidta åtgärder, som bör skilja sig åt på olika nivåer i organisationen, är dock inte tydligt beskrivna.

Resurstilldelningen till förskolans enheter är känd och förankrad. Den är dock ej accepterad av enheterna i den mening att den upplevs rimlig i förhållande till den verksamhet som bedrivs.

Uppföljningen av ekonomin bedöms fungera väl. Rapporteringen bedöms dock inte vara tillräckligt anpassad till att stimulera rapportmottagarens beslutsfattande.

Ett strukturerat arbete med planer för att anpassa verksamheten till resurserna har bedrivits på förskoleenhetsnivå. Planerna har dock inte omsatts i tillräcklig utsträckning, vilket bedöms bero på att förvaltningsledningens och nämndens åtgärder varit otillräckliga.

Det framgår inte av protokollen att nämnden ger tillräcklig feedback vid rapportering av befarade underskott. Att förvaltningsledningen ger tillräcklig feedback till enhetscheferna kan heller inte styrkas med intervjuer.

Med stöd av jämförelser hämtade ur Kommun och Landstingsdatabasen ”Jämföraren” och Rådet för främjande av kommunala analysers effektivitetsindikatorer, bedöms förskoleverksamhetens resursförbrukning som rimlig i förhållande till verksamheternas utfall. Det rättfärdigar dock inte förskolans budgetavvikelse.

Utifrån granskningsresultatet rekommenderar vi barn- och utbildningsnämnden att:

Vid ekonomisk rapportering med prognoser som indikerar budgetöverskridanden alltid ta

beslut om aktiva åtgärder eller begära förslag på sådana från förvaltningsledningen.

Förtydliga vilka befogenheter chefer på olika nivåer i organisationen har för att vidta

åtgärder vid befarade budgetavvikelser

Införa en dokumenterad ”accept” från budgetansvariga och deras närmaste chef,

innebärande att de åtar sig att hålla budgeten även om den inte anses anpassad till

verksamheten. Åtgärder för att hantera bedömd underfinansiering fördelas mellan

budgetansvarig och chef efter deras befogenheter.

Införa en formell rapportering från enhetschef till verksamhetschef som via förvaltnings-

ledning rapporterar till nämnd. I denna anger varje rapporterande ansvarsnivå sina

vidtagna och planerade åtgärder samt dess effekter på prognosen, kompletterat med

förslag på åtgärder att hantera av överställd ansvarsnivå.

3

2. Inledning

2.1. Bakgrund

Kommunens revisorer har med hänsyn till de senaste årens och årets prognostiserade underskott, samt genomförd risk- och väsentlighetsanalys bedömt det angeläget att granska barn- och utbildningsnämndens ekonomiska styrning och kontroll.

Barn- och utbildningsnämnden redovisade ett budgetöverskridande på -54,1 mnkr år 2016 och i delårsrapport per 2017-08-31 prognostiserade nämnden en budgetavvikelse på -39 mnkr.

Tidigare genomförda granskningar av Sundsvalls kommuns ekonomistyrning har visat på brister. Bristernas effekter på verksamhetens utförande i form av prestationer och kvalitet eller kostnader har dock inte varit föremål för någon revisionell granskning.

2.2. Syfte och revisionsfrågor

Granskningens övergripande syfte är att bedöma om barn- och utbildningsnämndens ekonomiska styrning och kontroll är tillräcklig. Inom ramen för ovanstående syfte ska granskningen besvara följande revisionsfrågor:

Är ansvar och befogenheter tydligt beskrivet för ekonomiskt ansvariga?

Är resurstilldelningen känd, förankrad och accepterad?

Fungerar uppföljning och rapportering på ett tillfredställande sätt?

Har tillräckliga åtgärder vidtagits för att anpassa verksamheterna till tilldelade resurser?

Erhålls feedback/stöd från överställd chef vid ekonomiska underskott?

Är verksamheternas resursförbrukning rimlig i förhållande till verksamheternas utfall (prestation och kvalitet)?

2.3. Revisionskriterier

Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser, slutsatser och bedömningar. I denna granskning utgörs revisionskriterierna av:

Kommunallagen 6 kap. 7 §

Kommunfullmäktiges budget 2017 (MRP 2017-2018)

Kommunfullmäktiges beslutade styrprinciper

Barn- och utbildningsnämndens internbudget

Budgetutfall barn- och utbildningsnämndens enheter

Nyckeltal ur externa databaser för jämförelser med andra kommuners resursförbrukning och verksamhetsutfall

Resursförbrukningen på respektive enhet i jämförelse med övriga enheter

Resursförbrukningen i förhållande till tidigare års utfall

Mål- och uppföljningsdokument (från nämnd och verksamhet) som visar på mätbara prestations- och kvalitetsmål på verksamhets- och enhetsnivå

4

2.4. Ansvarig nämnd

Granskningen avser barn- och utbildningsnämnden.

2.5. Genomförande och avgränsning

Granskningen är avgränsad till barn- och utbildningsnämndens verksamhet förskola och i huvudsak till år 2017. Avgränsning till förskoleenheter i verksamheterna görs efter ekonomisk analys av deras ekonomiska utfall under 2016 och 2017. Granskningen genomförs med ett "bottom-up-perspektiv" i stället för ett traditionellt "top-down-perspektiv" innebärande att den tagit sin utgångspunkt i organisatoriska enheter med ekonomiskt ansvar på lägsta nivå. I ett första steg har procentuellt stora budgetavvikelser 2016 och 2017 på lägsta möjliga ansvarsnivå inom förskolan kartläggas och analyserats. Kommunens ekonomiska redovisning har använts för att identifiera enheter med stora budgetavvikelser. Utifrån denna analys har ett styrt urval av enheter granskas djupare genom intervjuer med ansvariga chefer för att bedöma orsaker till avvikelserna. Särskild vikt läggs vid att bedöma vilka styrsignaler (ansvar och befogenheter, resurstilldelning, uppföljning/ rapportering, åtgärder samt feedback/ stöd av överställd chef etc.) som når fram till enheternas chefer och om signalerna inte nått fram, var i organisationen styrningen brister.

5

3. Granskningsresultat

3.1. Styrande dokument

3.1.1. Iakttagelser

Kommungemensamma ekonomistyrregler finns i: ”Regler för styrning och uppföljning av mål och resurser i Sundsvalls kommun”. Nedan återges de bestämmer i dokumentet som bedömts vara särskilt relevanta för denna granskning. Kommunens decentraliserade arbetssätt ska återspeglas i styrningen och uppföljningen.

Ansvar och befogenheter ska ligga så långt ut i organisationen som möjligt Ledningsfunktionerna på alla ansvarsnivåer ska styra och samordna planering och

uppföljning av både verksamhet och ekonomi. Tillgängliga ekonomiska resurser är ram för möjlig verksamhet. Mål och resursplan skall Upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Ett negativt resultat i kommunen under ett år skall regleras under de närmast följande tre åren. Verksamheten ska således bedrivas inom befintliga ramar även om detta medför att de i mål och resursplanen angivna målen och riktlinjerna inte helt kan uppnås. Nämnd får alltså inte överskrida sin totala resultatbudget (med undantag för användning av tidigare års överskott för särskilda ändamål). Vid konflikt mellan mål och medel gäller medlen.

Varje nämnd ansvarar fullt ut för att utforma verksamheten inom beslutade ramar. Avvikelser ska i första hand klaras inom den egna nettokostnadsramen. Mål kan behöva modifieras eller att måluppfyllelsen skjuts framåt i tiden för att

utforma verksamheten inom ramen för tillgängliga ekonomiska resurser. Ingen nämnd har rätt att överskrida budgeten utan särskilt beslut på högre nivå.

Högre instans måste då besluta om omfördelning av medel från annan verksamhet. Resursfördelningen gäller som nettoram, det vill säga kostnader minus intäkter. Nämnd kan öka eller minska sin bruttoomslutning, så länge nettoramen hålls. Om medelstilldelningen visar sig otillräcklig skall nämnden i första hand undersöka förutsättningar att disponera tillgängliga resurser inom nämndens samlade budgetram och i andra hand - hos kommunfullmäktige – aktualisera behovet av att ändra målen för verksamheten. Nämnd beslutar om omdisponeringar av skattemedel inom nämndens ansvarsområde. Omdisponering får inte leda till att av kommunfullmäktige beslutad mål eller verksamhetsinriktning förändras eller äventyras. Vid omdisponeringar måste nämnd eller den organisatoriska nivå som nämnden delegerat rätten till, klarlägga konsekvenserna av omdisponeringen i fråga för berörda verksamheter. Förändringar jämfört med den fördelning som presenterats i MRP 1 år ska rapporteras i den löpande uppföljningen. Kompletteringsbudgeten fastställs i kommunfullmäktige i mars-april. I kompletterings-budgeten fastställs nya anslag för innevarande kalenderår som pga. särskilda skäl inte ingår i den fastställda årsbudgeten. I princip ska de nya anslagen kunna täckas inom ramen för kommunfullmäktiges anslag till oförutsedda behov. Tilläggsanslag, nya skattemedel till nämnd ska i princip inte förekomma. Det som kan föranleda sådant beslut är enbart händelser av force majeure karaktär. I förekommande fall hanteras särskilda tilläggsanslag i samband med behandling av delårsrapporter.

6

Syftet med den löpande styrningen är att via månadsrapporter åstadkomma en kontroll av i första hand den ekonomiska utvecklingen. Rapporteringen ska genom prognosarbetet visa ett förväntat resultat för helåret och därmed ge signaler till nödvändiga åtgärder under innevarande år. Nämnd ansvarar för att verksamhetens mål, omfattning, kvalitet och ekonomiska resultat följs upp regelbundet. Nämnd ansvarar för att budgeten inte överskrids och att regelbundna budget- och verksamhetsuppföljningar genomförs. Inom respektive nämnd, där det ekonomiska ansvaret kan vara delegerat till ekonomiskt ansvarig, är det nämnd som ytterst har det ekonomiska ansvaret för verksamheten. Respektive förvaltning ska kontinuerligt varje månad till kommunstyrelsekontorets ekonomiavdelning överlämna en löpande (månatlig) budgetuppföljning. Den löpande budgetuppföljningen innehåller fyra huvudmoment:

Först en jämförelse mellan faktiska och beräknade kostnader. Därefter en analys av förekommande avvikelser. Vidare en prognos av kostnads/intäkts- och verksamhetsutfall för återstoden av

budgetperioden. Slutligen åtgärdsförslag för att styra kostnads/intäkts- och verksamhetsutfallet i rätt

riktning. Nämndernas resultat gäller över tiden. Huvudprincipen är därför att nämnderna (exkl. KS gemensamt) ska ta med sig resultat (samtliga avvikelser mot budget för verksamhet och investeringar) i bokslutet till nästkommande år. Kommunfullmäktige beslutar om överföring av resultat i samband med årsredovisning.

3.1.2. Bedömning

Kommunens ekonomistyrregler ger uttryck för ett decentraliserat arbetssätt, där nämndernas ansvar och ramar för att disponera resurserna poängteras. Ekonomin utgör en tydlig restriktion för verksamheten och vid målkonflikt ska målen för verksamheten anpassas om det behövs. Vid månatlig ekonomisk rapporteringen ska beslut om åtgärder fattas med årsprognoser som grund. Oavsett delegerat ekonomiskt ansvar i förvaltningen betonas nämndens ansvar för budgeten inte överskrids. Konsekvensen vid budgetöverskridande är normalt att nämnderna efter beslut i fullmäktige tar underskotten med sig till kommande år. Sammantaget bedöms kommunen ha tydliga och väl utformade ekonomistyrregler.

7

3.2. Organisation

Ansvarsorganisationen inom förskolan har två nivåer under skoldirektören: Första linjens chefer utgörs av förskolechefer som är indelade i två geografiska områden. Nästa nivå utgörs av verksamhetschefer som ansvarar för de två geografiska områdena.

3.3. Ansvar och befogenheter

3.3.1. Iakttagelser

Cheferna inom förskolan har i sitt chefsavtal en överenskommelse som beskriver chefsuppdraget i Sundsvalls kommun. I överenskommelsen finns ett avsnitt som beskriver ansvaret för verksamhet, personal, information/kommunikation samt ekonomi. Det ekonomiska ansvaret preciseras som att:

säkerställa att ekonomiska resurser används på ett effektivt sätt – en god ekonomisk hushållning

ansvara för att upprätta budget för ditt ansvarsområde ansvara för att kostnader för planera verksamhet ryms inom angiven budgetram och

vidta åtgärder vid avvikelser ansvara för att styrande dokument, anvisningar och tidplaner följs ansvara för löpande ekonomisk uppföljning och analys, samt tillhandahålla underlag

och prognoser En majoritet av intervjuade förskolechefer har en stor medvetenhet om det ekonomiska ansvaret och redogör för detta som tydlig, även om flera inte känner till att det är formellt reglerat i ovanstående beskrivna överenskommelse. Ingen av förskolecheferna känner till andra dokument som reglerar deras ekonomiska ansvar och befogenheter. Vid den nyligen genomförda organisationsförändringen (gäller från 1 feb 2017) tillkom befattningen verksamhetschefer: två för förskolan, två för grundskolan och en för gymnasiet. Samtidigt som verksamhetschefer infördes togs skolområdeschefer togs bort. En skillnad mellan de två befattningstyperna är att skolområdeschefer, inom ett geografiskt område hade

Skoldirektören

Verksamhetschef förskola Norra

verksamhetsområdet

44 förskolechefer (Norra)

Verksamhetschef förskola Södra

verksamhetsområdet

38 förskolechefer (Syd)

8

ansvar för flera verksamheter (förskola, grundskola etc), medan verksamhetschefer bara ansvarar för en verksamhet. I protokoll 2107-03-29 § 36 sägs: ”Från 1:a februari ändras organisationen med fem verksamhetschefer i stället för skolområdeschefer. Förändringen är ett steg i att vända den ekonomiska situationen och undvika ett underskott liknande det för 2016”. Organisationsförändringen avser att skapa nya förutsättningar för att leda och styra förvaltningens arbete med elevernas måluppfyllelse, budget i balans, systematiskt kvalitetsarbete, systematisk arbetsmiljöarbete och verksamhetsutveckling. I ett dokument (med oklar status) beskrivs att verksamhetschefen:

är underställd och rapporterar till skoldirektören är resultatansvarig för verksamhetsområdets ekonomi (budget i balans), personal

och verksamhetsutveckling arbetar med att följa upp elevernas resultat arbetar med att följa upp fattade beslut arbetar med att utveckla förståelsen för helheten arbetar med att utveckla Verksamhetsplanen är ansvarig för att utveckla det gemensamma arbetet inom verksamhetsområdet är ansvarig för samarbetet över verksamhetsgränserna är chef för verksamhetsområdets skolledare och chefer deltar i förvaltningens ledningsorganisation.

3.3.2. Bedömning


Vi bedömer att det ekonomiska ansvaret är tydligt beskrivet i chefsavtal och centrala styrdokument. Vad olika befattningshavare har för befogenheter är dock otydligt beroende på att chefsavtalen på de olika organisatoriska nivåerna innehåller samma beskrivningar av ansvar men ingen beskrivning av befogenheterna, vilka rimligtvis borde skilja sig åt mellan beslutsnivåer.

När det gäller ekonomiskt ansvar och befogenheter för verksamhetscheferna bedömer vi ansvaret som tydligt beskrivet. Verksamhetschefen har ansvar för att verksamhetsområdets budget och utfall är i balans. I ansvaret ingår att följa upp ekonomiska beslut och budget. Vi uppfattar att det i ansvaret ingår att samordna och stödja förskoleenheternas arbete med ekonomin. Verksamhetschefernas befogenheter bedöms dock som något oklart då det t.ex. inte framgår om verksamhetscheferna har befogenheter att omfördela resurser mellan förskoleenheterna.

3.4. Resursfördelning

3.4.1. Iakttagelser

Fullmäktiges budget till barn- och utbildningsnämnden fördelas till de olika verksamheterna i med stöd av nyckeltal. Inför 2017 beslutade nämnden att strukturtillägg (som utgörs av socio- ekonomiska förutsättningar) ersätt av en skol-pengsmodell. Skolpengens storlek för förskolan regleras utifrån barnets ålder: 1 – 2 år, respektive 3 – 5 år. Strukturtilläggen inom grundskolan kvarstår men ändras i sin utformning. Modellen med skolpeng innebär att förskoleenheterna kan påverka sin tilldelning av skattemedel genom att genom att ta in fler (eller färre) barn till förskolan. Även med

9

barngruppens ålderssammansättning kan budgeten förändras. Samtidigt beskrivs systemet medföra osäkerhet i resurstilldelningen eftersom föräldrarna med fyra månaders varsel kan säga upp sin plats på förskolan. Förskolecheferna beskriver att de är delaktiga i budgetarbetet som genomförs i november – december och att de har bra stöd av en ekonom. Det vanligaste är att förskolechefen bistår med uppgifter om personal och antal barn per månad. Ekonomen budgeterar övriga poster och lägger in uppgifterna i ekonomisystemet. Samtliga intervjuade förskolechefer anser att deras budget inte är realistiskt beräknad och att man gör en ”administrativ” justering så att den slutar på noll, även om det inte finns någon planerad åtgärd som motiverar det. Några uttrycker också att den ekonom som bistår i budgetarbetet är medveten om detta förfarande.

3.4.2. Bedömning

Är resursfördelningen känd, förankrad och accepterad Vi bedömer att resursfördelningen är känd och förankrad i och med att förskolecheferna är delaktiga i framtagandet av den. De kan också till viss del hantera den osäkerhet budgetmodellen med skolpeng innebär genom att påverka sina intäkter i form av anslag genom att anpassa barngruppen. Budgeten är dock inte accepterad i den meningen att den upplevs som rimlig i förhållande till den verksamhet man bedriver.

3.5. Uppföljning och rapportering

3.5.1. Iakttagelser

Sundvalls ekonomistyrprincipers krav på uppföljning innebär månadsvis uppföljning bestående av jämförelser mellan utfall och budget, analys av avvikelser och prognoser på årsutfall, samt slutligen även av åtgärdsförslag för att styra mot budget. Förvaltningsledningens rapportering till nämnd och kommunledning kan sägas motsvara jämförelser mellan utfall och budget, analys av avvikelser samt prognoser. Rapporteringen motsvarar dock inte kraven vad gäller ”åtgärdsförslag för att styra mot budget”. Nedan sammanfattas förvaltningsledningens rapportering under 2017: Av barn- och utbildningsnämndens årsrapport för 2017 framgår att nämnden redovisar en budgetavvikelse på -20,9 mnkr (-54,1 mnkr). Av avvikelserna utgör förskolans utfall -17,8 mnkr (-7,0 mnkr). Huvuddelen nämndens och även förskolans negativa avvikelse är hänförbar till personalkostnader. Den första prognosen under året lämnas i samband med delårsrapporten per april. Den visar på ett underskott på -39,5 mnkr varav -4,4 mnkr härrör från förskolan. Förvaltningen rapporterar att den fokuserar på tre områden för att minska underskottet: sjukfrånvaro, lärarnas arbetstid och förvaltningens administrativa överbyggnad. Nämnden tar inga beslut om åtgärder med anledning av rapporten. Prognosen på -39,5 kvarstår till månadsrapporten i september då den förbättras till -28 mnkr för att sedan förbättras ytterligare till -20 mnkr i oktober månadsrapport och sluta på -20,9 mnkr i årsbokslut. Inga nämndsbeslut om åtgärder tas under denna period. I rapporterna från

10

förvaltningen beskrivs de tre områdena man fokuserar på för att komma till rätta med underskottet. Det går dock inte utläsa om de utgör anledningen till de förbättrade prognoserna eller vilken effekt de haft. Förskoleenheternas chefer sköter sin uppföljning via ekonomisystemet som de har tillgång till på arbetsplatserna. Utfall och budget per månad kan utläsas och vid behov tar de hjälp av förvaltningens ekonomer som ger stöd. Ingen av enhetscheferna anger att de behöver avge en formell rapport där de ska redogöra för åtgärder för att komma i balans. Prognos lämnas av cheferna ett par gånger per år och på ledningsmöten diskuteras utfallen, hur de uppstått och vad man kan göra åt dem om de är negativa.

3.5.2. Bedömning


Vår bedömning är att uppföljningen av ekonomin fungerar väl. Rapporteringen är dock inte helt tillfredställande när det gäller att stimulera beslut om man utgår från att olika nivåer i organisationen har olika befogenheter. Då saknas en formell rapportering från respektive ansvarsnivå om deras vidtagna åtgärder och dess effekter på prognosen samt kompletterande förslag på åtgärder att hantera av överställd ansvarsnivå för att komma till rätta med eventuella kvarstående budgetavvikelser.

3.6. Åtgärder för att nå ekonomisk balans

3.6.1. Iakttagelser

Under den period nämndens protokoll granskats: 2016-06-22 – 2018-01-31 har nämnden vid två tillfällen behandlat planer med åtgärder för att komma till rätta med sitt budgetunderskott. I juni 2016 antog nämnden en handlingsplan utifrån den presenterade prognosen för 2016 på -88 mnkr. Planen omfattade dock långt ifrån hela befarade underskottet och uttrycktes enligt följande: Det ”centrala” underskottet på 33 mnkr hanteras ej. Utredning av ekonomiska förutsättningar för Sundsvalls gymnasium är inledd. Rapport till

BUN i augusti. Förskolechefer, rektorer för grundskolor och skolområdeschefer fortsätter arbetet med att

minska enheternas kostnader. I huvudsak på tjänsteunderlaget. Målet är budget i balans. På central nivå säkerställs att förvaltningen söker de statsbidrag som är möjliga. Nya stramare riktlinjer för tilläggsbeloppen tas fram till augusti av förvaltningen. Nästa gång åtgärdsplanen nämns i protokoll är i februari 2017. Där framgår det att åtgärder i planen för förskola och grundskola fortgår under 2017 samt att åtgärdsplanen omfattar en analys av enheter med stora underskott, som fått ta fram åtgärdsprogram. Granskningen visar att dessa åtgärdsplaner togs fram inom ramen för 2017 års budgetarbete. Planerna omfattar: åtgärder och deras ekonomiska effekter, konsekvenser för barn och personal samt även äskanden om godkännande av underskott i budget 2017. De vanligaste åtgärderna i planerna är att:

Ta in fler och yngre barn Ej ersätta personal som avgår med pension Anställa ung och outbildad (billig) personal

11

Ta in färre vikarier vid sjukdom och annan frånvaro Avveckla personal (vaktmästare, sångpedagog)

Konsekvenserna uppges sammanfattningsvis få negativa effekter för verksamheten i form av: Mer stress, ensamarbete och försämrad arbetsmiljö för personalen samt en mindre pedagogisk verksamhet för barnen. Inga av de sju förskolechefer som intervjuats beskriver åtgärdsplanerna som ”levande” under 2017, dvs att varit föremål för uppföljning, rapportering och korrigerande åtgärder.

3.6.2. Bedömning

Vidtas tillräckliga åtgärder för att anpassa verksamheten till tilldelade resurser? Vi kan med stöd av vår granskning styrka att förskoleenheterna bedrivit ett strukturerat arbete med att upprätta åtgärdsplaner inom ramen för 2017 års budgetarbete. Budgetöverskridandet tyder dock på att planerna inte omsatts i tillräcklig utsträckning, att förvaltningsledningens förslag till nämnden om åtgärder varit otillräckliga samt att nämnden har inte varit tillräckligt aktiv i frågan Sammantaget blir vår bedömning att åtgärder för att anpassa verksamheten till tilldelade resurser inte varit tillräckliga.

3.7. Feedback/stöd från chef/nämnd vid befarande underskott

Hur barn- och utbildningsnämnden ger feedback på ekonomiska utfall kan följas i månadsrapporter och protokoll. Protokollen visar att inga nya beslut om åtgärdsplaner har tagits i nämnden under 2017 och att alla ekonomiska rapporter har godkänts utan beslut om ytterligare åtgärder. I de ekonomiska rapporter som presenterats av förvaltningsledningen för nämnden under 2017 redovisas pågående arbete med underskotten. De prognoser som lämnats har samtliga pekat på ett underskott och därmed att åtgärderna varit otillräckliga. Det är dock inte lika lätt att med stöd av intervjuer bekräfta att negativa utfall innebär konsekvenser för enhetscheferna när förvaltningsledningen ger feedback, eftersom det saknas samma tydliga dokumentation. Viss feedback ges till enhetscheferna vid ledningsmöten. Några enhetschefer säger att de får feedback av ekonomen, inte av verksamhetschefen och att dialogen är öppen. Vad som egentligen skulle krävas utöver att ”ta in fler barn och bemanna billigt” är inte föremål för diskussioner på enhetsnivå.

3.7.1. Bedömning

Erhålls feedback/stöd från överställd chef/nämnd vid ekonomiska underskott?

Vi bedömer att den feedback/stöd som ges vid uppföljning är otillräcklig. Vi grundar den bedömningen på att det i rapporter och protokoll inte kan bekräftas att nämnden ger förvaltningsledningen feedback. Så gäller också när det gäller förvaltningsledningens feedback till enheterna. Incitamenten för att budgeten ska utgöra en restriktion riskerar att bli för svaga, då budgetöverskridanden inte leder till konsekvenser.

12

3.8. Förskolans resursförbrukning och verksamhetsutfall

I detta avsnitt görs externa jämförelser och analyser av kvalitets- och resursindikatorerna i Kolada:s ”Jämföraren” samt RKA:s effektivitetsindikatorer för förskola. Den externa jämförelsen görs med kommuner som har liknande förutsättningar som Sundsvall för att bedriva förskola.

3.8.1. Iakttagelser

Koladas funktion: Jämföraren ger en översikt av förskolan i Sveriges samtliga kommuner. Databasen innehåller uppgifter om hur Sundsvalls förskola i form av kvalitet och resultat ligger till jämfört med andra kommuner. I Kolada redovisas resultatet per kvalitetsområde i form att ett antal prioriterade nyckeltal. De prioriterade nyckeltalen kompletteras av ytterligare nyckeltal. Databasen innehåller även uppgifter om hur förskolans resursförbrukning ligger till jämfört med motsvararande verksamheter i andra kommuner. Jämförelsen visar om Sundsvall har bra eller dålig resultat i förhållande till andra kommuner, inte om kvalitetsresultaten är bra eller dåliga i sig. Kommunen kan ha dåliga resultat jämfört med andra, vilket ger röd färg, trots att resultatet egentligen är bra (och vice versa). Jämförelsen med riket visar generellt att Sundsvalls förskola uppvisar kvalitet och resursförbrukning i den mittersta kommungruppen, gulmarkerat i tabell nedan.

Antal Kvalitet och resultat

Resurser

Bästa 25 % - 1

Mittersta 50 % 2 3

Sämsta 25 % 1 -

En jämförelse mellan förskola i Sundsvall och förskola i kommuner1 som har liknande förutsättningar för att bedriva förskola visar att Sundsvall har lägre kostnader för förskola uttryck i kr/inskrivet barn och kr/invånare. Nettokostnadsavvikelsen2 (4,9 procent) för förskola är mindre i Sundsvall än i jämförelsekommunerna. En nettokostnadsavvikelse +- 5 procent brukar beskrivas som normalt. Jämförelsen av kvalitet visar att av tre tillgängliga nyckeltal har Sundsvall ett lika resultat (nöjd-medborgar-index förskolan) och två sämre resultat (plats på förskola på önskat placeringsdatum, andel barn och väntetid i antal dagar för de barn som inte fått plats på förskola på önskat placeringsdatum, medelvärde).

3.8.2. Bedömning


Vi bedömer att förskolans resursförbrukning är rimlig i förhållande till verksamhetens utfall. Det rättfärdigar dock inte verksamhetens budgetavvikelse. Vi grundar bedömningen på att kostnaden inte avviker mer än normalt mot referenskostnaden, samtidigt som verksamhetsutfallen är genomsnittliga.

1 Liknanden kommuner är Karlstad, Gävle, Skellefteå, Halmstad, Lund, Kristianstad och Luleå. Liknande

kommuner bygger på viktningen referenskostnad 70 % och befolkning 30 %. 2 Nettokostnadsavvikelse är i genomsnitt 9,9 procent i jämförelsekommunerna. D.v.s. förskolan har högre kostnader än vad den egna strukturen motiverar i dessa kommuner.

13

4. Sammanfattande bedömning

Vår sammanfattande bedömning är att barn- och utbildningsnämndens ekonomiska styrning och kontroll är otillräcklig. Vår bedömning grundar sig dels på att nämnden överskridit sin ram med 20,9 mnkr, dels på brister i den ekonomiska styrningen av förskoleverksamheten.

Nedan redovisas svar på i granskningen uppställda revisionsfrågor:

Revisionsfråga Svar


Ansvaret bedöms som tydligt beskrivet och uttrycks lika oavsett nivå i organisationen. Befogenheterna, som uppfattas skilja sig åt på olika nivåer i organisationen är dock inte tydligt beskrivna.

Är resurstilldelningen känd, förankrad och accepterad?

Resurstilldelningen är känd och förankrad dock ej accepterad i den mening att den upplevs rimlig i förhållande till den verksamhet som bedrivs.


Uppföljningen av ekonomin bedöms fungera väl. Rapporteringen bedöms dock inte vara tillräckligt anpassad till att stimulera rapportmottagarens beslutsfattande.

Har tillräckliga åtgärder vidtagits för att anpassa verksamheterna till tilldelade resurser?

Inför 2017 års budget har ett strukturerat arbete med åtgärdsplaner på förskoleenhetsnivå bedrivits. Planerna har dock inte omsatts i tillräcklig utsträckning, vilket bedöms bero på att förvaltningsledningens och nämndens åtgärder varit otillräckliga.

Erhålls feedback/stöd från överställd chef/ nämnd vid ekonomiska underskott?

Det framgår inte av protokollen att nämnden ger tillräcklig feedback vid rapportering av befarande underskott. Att förvaltningsledningen ger tillräcklig feedback till enhetscheferna kan heller inte styrkas med stöd av genomförda intervjuer.


Ja, med stöd av olika jämförelser bedöms förskolans resursförbrukning som rimlig i förhållande till verksamheternas utfall. Det rättfärdigar dock inte budgetavvikelsen.

14

Utifrån granskningsresultatet rekommenderar vi barn- och utbildningsnämnden att:

Vid ekonomisk rapportering med prognoser som indikerar budgetöverskridanden alltid ta

beslut om aktiva åtgärder eller begära förslag på sådana från förvaltningsledningen.

Förtydliga vilka befogenheter chefer på olika nivåer i organisationen har för att vidta

åtgärder vid befarade budgetavvikelser.

Införa en dokumenterad ”accept” från budgetansvariga och deras närmaste chef,

innebärande att de åtar sig att hålla budgeten även om den inte anses anpassad till

verksamheten. Åtgärder för att hantera bedömd underfinansiering fördelas mellan

budgetansvarig och chef efter deras befogenheter.

Införa en formell rapportering från enhetschef till verksamhetschef som via förvaltnings-

ledning rapporterar till nämnd. I denna anger varje rapporterande ansvarsnivå sina

vidtagna och planerade åtgärder samt dess effekter på prognosen, kompletterat med

förslag på åtgärder att hantera av överställd ansvarsnivå.

Sundsvall den 3 mars 2018

PerÅke Brunström Petra Nylander

Certifierad kommunal yrkesrevisor Verksamhetsrevisor

15

Bilaga 1: Källförteckning

Intervjuade funktioner: Skoldirektör

Ekonomichef vid barn- och utbildningsförvaltningen

Verksamhetschef (2 stycken)

Enhetschefer för förskolor (7 stycken)

Dokument:

Styrande dokument: MRP, Regler för styrning och uppföljning av mål och resurser i Sundsvalls kommun, Riktlinjer för bokslut, årsredovisning och intern kontroll, Rollbeskrivningar för chefer

Rapporter: Årsredovisning, Årsrapport för barn- och utbildningsnämnden, delårsrapporter, månadsrapporter

Kommunala protokoll: Från perioden 2016-06-22 – 2018-01-31

Räkenskapsmaterial: Rapporter som visar månadsvisa utfall, budget och prognos för äldreomsorgens enheter

Documents

Granskning av ekonomistyrning, Barn- och utbildningsnämnden