GLAVNA SLUŽBA ZA REVIZIJU JAVNOG SEKTORA · PDF filegodiŠnji revizorski izvjeŠtaj za 2014. godinu 2 s a d r Ž a j . str. uvod 3 1. eksterna javna revizija koju provodi glavna sluŽba

GLAVNA SLUŽBA ZA REVIZIJU JAVNOG SEKTORA REPUBLIKE SRPSKE

GODIŠNjI REVIZORSKI IZVJEŠTAJ za 2014. godinu

sačinjen u skladu sa članom 21., stav 6. Zakona o reviziji

javnog sektora Republike Srpske (’’Službeni glasnik Republike Srpske’’, br. 98/05 i 20/14)

Banja Luka, avgusta 2014. godine


2

S A D R Ž A J

Str. UVOD 3 1. EKSTERNA JAVNA REVIZIJA KOJU PROVODI GLAVNA

SLUŽBA ZA REVIZIJU JAVNOG SEKTORA REPUBLIKE SRPSKE

5

2. REZULTATI PROVEDENIH FINANSIJSKIH REVIZIJA 7 2.1. Izvršene finansijske revizije za fiskalnu

2012. godinu u periodu od 1. septembra 2013. do 31. decembra 2013. godine

7

2.2. Planirane i izvršene finansijske revizije za fiskalnu 2013.

godinu u periodu do 31. avgusta 2014. godine 8

2.3. Vrste revizorskih mišljenja prema ISA – ISSAI revizorskim

standardima

15 2.4. Značajni nalazi i preporuke finansijske revizije u izvještajnom

periodu

17 2.5. Analiza provođenja preporuka datih subjektima revizije 21 3. REZULTATI PROVEDENIH REVIZIJA UČINKA 23 3.1. Opšti zaključci aktuelnog ciklusa revizije učinka 23 3.2. Revizija učinka ''Upravljanje naplatom doprinosa'' 24 3.3. Revizija učinka ''Zapošljavanje u javnoj upravi'' 26 3.4. Revizija učinka „Utvrđivanje i naplata izvornih prihoda u

jedinicama lokalne samouprave u RS''

27 3.5. Naknadni pregled provođenja preporuka iz izvještaja o reviziji

učinka ''Dodjela i realizacija koncesija iz oblasti energetike (male hidroelektrane) u RS

28 4. POSEBNE REVIZIJE 29 5. ZAKLjUČAK 30


3

UVOD

U skladu sa odredbama člana 18., st. 3., 4. i 5. i člana 19. Zakona o reviziji javnog sektora Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'', br. 98/05 i 20/14), Glavna služba za reviziju javnog sektora Republike Srpske (u daljem tekstu: Glavna služba za reviziju) u izvještajnom periodu vršila je finansijske revizije Konsolidovanog godišnjeg finansijskog izvještaja za korisnike budžeta Republike Srpske, finansijske revizije finansijskih izvještaja ministarstava i drugih budžetskih korisnika (Pregled prihoda, primitaka, rashoda i izdataka; Pregled imovine, obaveza i izvora; Izvještaj o broju i strukturi zaposlenih i dr.), pripremljenih i prezentovanih za fiskalnu 2013. godinu, kao i revizije učinka određenih vladinih programa, projekata i aktivnosti. Na osnovu svake provedene revizije, Glavna služba za reviziju je izrazila odgovarajuće revizorsko mišljenje. Članom 21. Zakona o reviziji javnog sektora Republike Srpske (u daljem tekstu: Zakon o reviziji) regulisano je da je Glavna služba za reviziju obavezna da konačne revizorske izvještaje dostavi svakoj instituciji u kojoj je izvršena revizija, Odboru za reviziju Narodne skupštine Republike Srpske, Predsjedniku Republike Srpske, Vladi Republike Srpske i Ministarstvu finansija Republike Srpske. Prema istom članu Zakona o reviziji, kopije revizorskih izvještaja mogu se dostaviti i drugim institucijama, javnom tužiocu Republike Srpske i Ministarstvu unutrašnjih poslova. Glavna služba za reviziju je dužna da izvještaje o reviziji javno objavi odmah nakon dostavljanja takvih izvještaja. Članom 24. Zakona o reviziji Glavnoj službi za reviziju propisano je da je Glavna služba za reviziju dužna da organima za sprovođenje zakona, na njihov zahtjev, dostavi kopiju bilo kog javno objavljenog revizorskog izvještaja ili nekog njegovog dijela, kao i kopiju bilo kog dokumenta pribavljenog tokom sprovođenja procesa revizije. U slučaju izražavanja negativnog revizorskog mišljenja o sprovedenoj finansijskoj reviziji, kopija dijela revizorskog izvještaja označenog nazivom ''Izvještaj glavnog revizora'', obavezno se dostavlja Glavnom republičkom tužiocu Republike Srpske. Prema odredbama člana 21., stav 6. Zakona o reviziji, Glavna služba za reviziju dužna je da najvažnije nalaze i preporuke sadržane u izvještajima o provedenim finansijskim revizijama, revizijama učinka i posebnim revizijama obuhvati u svom godišnjem revizorskom izvještaju kojeg dostavlja Narodnoj skupštini Republike Srpske. Godišnji revizorski izvještaj mora biti dostavljen zajedno sa izvještajem o reviziji vladinog konsolidovanog godišnjeg izvještaja o izvršenju budžeta, kao njegov sastavni dio. Predmet finansijske revizije su finansijski izvještaji Generalnog sekretarijata Vlade Republike Srpske i vladinih ministarstava, Službe predsjednika Republike Srpske, Narodne skupštine Republike Srpske, Vijeća naroda Republike Srpske, upravnih organizacija, drugih budžetskih korisnika, (vanbudžetskih) fondova, javnih preduzeća, javnih ustanova i drugih entiteta javnog sektora. Rukovodstva revidovanih institucija odgovorna su za pripremu i fer prezentaciju informacija u finansijskim izvještajima. Ova odgovornost obuhvata osmišljavanje, primjenu i održavanje internih kontrola koje su relevantne za pripremu i fer prezentaciju finansijskih izvještaja koji ne sadrže materijalno značajne pogrešne iskaze, nastale usled prevare i greške.


4

U pogledu ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti sa kojim institucija koristi raspoložive resurse u ispunjenju svojih funkcija, Glavna služba za reviziju ima pravo da izvrši pregled ili ispitivanje određenog aspekta poslovanja, tj. da provede reviziju učinka cijele ili dijela institucije, programa ili aktivnosti. Glavna služba za reviziju o tako izvršenim revizijama izvještaj podnosi u skladu sa članom 21. Zakona o reviziji. Prema članu 19. Zakona o reviziji, Vlada i revidovane institucije obavezni su da u roku od 60 dana od dana prijema konačnog izvještaja o sprovedenoj reviziji učinka sačine Akcioni plan za sprovođenje preporuka revizije učinka i da ga dostave Glavnoj službi za reviziju i nadležnom skupštinskom odboru radi praćenja sprovođenja datih preporuka Odgovornost Glavne službe za reviziju je da izrazi mišljenje o finansijskim izvještajima na osnovu finansijske revizije provedene u skladu sa Zakonom o reviziji i ISSAI okvirom međunarodnih standarda revizije, kao i relevantnim internim aktima Glavne službe za reviziju. Zakonskom i profesionalnom regulativom važećom u Republici Srpskoj od angažovanog revizorskog osoblja zahtijeva se da reviziju provodi u skladu sa etičkim zahtjevima, te da reviziju planira i izvrši na način koji omogućava da se u razumnoj mjeri stekne uvjerenje da revidovani finansijski izvještaji ne sadrže materijalno značajne pogrešne iskaze, te da je poslovanje revidovane institucije u svim materijalno značajnim aspektima usklađeno sa važećom zakonskom i drugom relevantnom regulativom. Po prirodi stvari, svaka eksterna revizija uključuje sprovođenje postupaka u cilju pribavljanja adekvatnih revizorskih dokaza. U slučaju finansijske revizije, revizori pribavljaju revizorske dokaze o usklađenosti poslovanja i o fer prezentaciji informacija u revidovanim finansijskim izvještajima. Po okončanju svake revizije Glavna služba za reviziju je revidovanim isntitucijama redovno dostavljala nacrt revizorskog izvještaja, radi davanja primjedbi u skladu sa članom 20. Zakona o reviziji. Poslije prihvatanja ili odbijanja primjedbi, svakoj revidovanoj instituciji, kao i drugim korisnicima informacija iz revizorskih izvještaja predviđenim Zakonom o reviziji, dostavljen je konačan revizorski izvještaj. Odmah nakon toga, svi konačni revizorski izvještaji su u skladu sa odredbama člana 21., stav 7. Zakona o reviziji objavljeni na veb stranici Glavne službe za reviziju (www.gsr-rs.org).


5

1. EKSTERNA JAVNA REVIZIJA KOJU PROVODI GLAVNA SLUŽBA ZA REVIZIJU JAVNOG SEKTORA REPUBLIKE SRPSKE

Vrhovne revizorske institucije u svakoj zemlji standardno igraju ključnu ulogu u reviziji sistema i procesa upravljanja javnim sredstvima. Kao takve, one kontinuirano doprinose stabilnosti sistema finansijskog upravljanja i odgovornosti svih korisnika sredstava u okviru sveukupne javne potrošnje. Tradicionalno shvatanje primarne uloge eksternog javnog revizora, kao lica koje prvenstveno treba da provjerava da li su javna sredstva korišćena namjenski ili ne, kao i da li su izvještaji o trošenju javnih sredstava pripremljeni u skladu sa opšteprihvaćenim okvirom za finansijsko izvještavanje u javnom sektoru, postepeno se mijenja. Eksterni javni revizori su sve više zainteresovani i za to da li su javna sredstva korišćena na ekonomičan i efikasan način, da li su ciljevi kojima su ta sredstva bila namijenjena ostvareni, odnosno da li je pri trošenju javnih sredstava ostvarena željena efektivnost, te da li je i u kojoj mjeri poslovanje entiteta javnog sektora bilo usklađeno sa relevantnom zakonskom regulativom. U svom radu, tj. u provođenju zakonom utvrđene revizije, Glavna služba za reviziju obavezna je da primjenjuje INTOSAI standarde revizije i revizorske standarde Međunarodne federacije računovođa (IFAC). Dakle, iz domena profesionalne regulative, za reviziju koju provodi Glavna služba za reviziju ključni su ''INTOSAI revizorski standardi'', koji zapravo obuhvataju skup revizorskih, odnosno ISSAI standarda, razvijenih od strane Međunarodne organizacije vrhovnih revizorskih institucija (INTOSAI), te Međunarodni standardi revizije, razvijeni pod okriljem IFAC-a. ISSAI revizorski standardi obuhvataju četiri nivoa standarda, načela i principa bitnih za zakonom propisanu eksternu reviziju u javnom sektoru i to: • Nivo 1: Osnovne principe, • Nivo 2: Preduslove za funkcionisanje vrhovnih revizorskih institucija, • Nivo 3: Osnovne principe revizije i • Nivo 4: Smjernice za reviziju. Nivo 1 ISSAI revizorskih standarda obuhvata osnovne principe funkcionisanja vrhovnih revizorskih institucija, sadržane u Limskoj deklaraciji o smjernicama za načela revizije. Nivo 2 ISSAI revizorskih standarda, pored ostalog, obuhvata: • Meksičku deklaraciju o nezavisnosti vrhovnih revizorskih institucija, usvojenu na

XIX Kongresu INTOSAI-a, održanom u Meksiku, • INTOSAI smjernice za dobre prakse povezane sa nezavisnošću vrhovnih

revizorskih institucija, • principe transparentnosti i odgovornosti, • kodeks etike, • principe kontrole kvaliteta i dr. Nivo 3 ISSAI revizorskih standarda obuhvata: • osnovne principe revizije javnog sektora, • osnovne principe finansijske revizije, • osnovne principe revizije učinka, te • osnovne principe revizije usklađenosti.


6

Konačno, nivo 4 ISSAI revizorskih standarda obuhvata Međunarodne standarde revizije dopunjene posebnim smjernicama i uputstvima relevantnim za finansijsku reviziju entiteta javnog sektora koju provode vrhovne revizorske institucije, te smjernice za reviziju učinka i reviziju usklađenosti. U prethodnom periodu, u Republici Srpskoj nisu postojali dostupni prevodi na srpski jezik svih dijelova relevantnog ISSAI okvira, niti je sistemski bio uređen postupak prevođenja i osiguranja dostupnosti ažurnih prevoda revizorskih standarda angažovanom revizorskom osoblju, kao i drugim zainteresovanim korisnicima, uključujući i korisnike informacija iz revizorskih izvještaja. Kvalitetno rješenje navedenog problema od posebnog je značaja za funkcionisanje i dalji razvoj Glavne službe za reviziju. Akcionim planom razvoja Glavne službe za reviziju, koji se nalazi u prilogu Strategije razvoja Glavne službe za reviziju javnog sektora Republike Srpske u periodu od 2014. do 2020. godine1 predviđen je, pored ostalog, prevod određenog broja ISSAI revizorskih standarda, uključujući i standarde, odnosno smjernice koje se odnose na reviziju učinka i reviziju usklađenosti. U toku 2013. godine, Glavna služba za reviziju je samostalno vršila prevod jednog dijela ISSAI revizorskih standarda i smjernica sa četvrtog nivoa ISSAI okvira, dok je u organizaciji Koordinacionog odbora za reviziju institucija BiH izvršeno ažuriranje prevoda standarda koji čine drugi i treći nivo ISSAI okvira. Kompletan pregled ISSAI okvira revizorskih standarda i smjernica koji se primjenjuju u eksternoj javnoj reviziji u Republici Srpskoj i BiH objavljen je u ''Službenom glasniku Republike Srpske'', br. 55/11 i 49/14.

1 Стратегија развоја Главне службе за ревизију усвојена је на 30. редовној сједници Народне скупштине Републике Српске, одржаној 11. октобра 2013. године, а Закључак о усвајању Стратегије објављен је у ''Службеном гласнику Републике Српске'', број 92/13 од 29. октобра 2013. године.


7

2. REZULTATI PROVEDENIH FINANSIJSKIH REVIZIJA U skladu sa planom revizorskih aktivnosti utvrđenim za 2012. godinu, u periodu od 1. septembra 2013. do 31. decembra 2013. godine, sektor finansijske revizije završio je preostalih 11 (jedanaest) planiranih finansijskih revizija za fiskalnu 2012. godinu i dvije posebne (finansijske) revizije po zahtjevu Odbora za reviziju Narodne skupštine Republike Srpske. 2.1. Izvršene finansijske revizije za fiskalnu 2012. godinu u periodu od 1.

septembra 2013. do 31. decembra 2013. godine Planirane preostale finansijske revizije za 2012. godinu obuhvataju Fond za penzijsko i invalidsko osiguranje Republike Srpske, gradove: Banja Luka, Bijeljina i Istočno Sarajevo i opštine: Srbac, Vukosavlje, Istočni Drvar, Oštru Luku, Berkoviće, Sokolac i Trnovo. Posebne revizije odnose se na finansijske revizije Projekta ''NORBAS'' (provodi se na Univerzitetu u Banjoj Luci) i opštine Gradiška. Za 13 izvršenih revizija u periodu od 01.09 – 31.12.2013. godine dato je 1 pozitivno mišljenje, 8 mišljenja sa rezervom i 4 negativna mišljenja. Pozitivno mišljenje dato je za Projekat ''NORBAS''. U 8 finansijskih revizija izraženo je mišljenje sa rezervom i za finansijske izvještaje i za usklađenost, dok su u preostale 4 finansijske revizije izražena negativna mišljenja (i za finansijske izvještaje i za usklađenost). Uz mišljenja sa rezervom, kod 5 finansijskih revizija izvršeno je skretanje pažnje na određena pitanja u skladu sa ISSAI 1706. Tabela br. 1: Pregled izvršenih finansijskih revizija u periodu od 1. septembra 2013. do 31. decembra 2013. godine

R.br. Subjekti revizije Revizorsko mišljenje

Finansijski izvještaji

Usklađenost poslovanja

Skretanje pažnje

1 Fond za PIO Republike Srpske mišljenje sa rezervom

mišljenje sa rezervom da

2 Grad Banja Luka mišljenje sa rezervom


3 Grad Bijeljina mišljenje sa rezervom


4 Opština Srbac mišljenje sa rezervom

mišljenje sa rezervom ne

5 Opština Vukosavlje mišljenje sa rezervom


6 Opština Istočni drvar mišljenje sa rezervom


7 Opština Oštra Luka negativno mišljenje

negativno mišljenje -

8 Opština Berkovići mišljenje sa rezervom


9 Grad Istočno Sarajevo negativno mišljenje



8

10 Opština Sokolac mišljenje sa rezervom


11 Opština Trnovo negativno mišljenje


12 Projekat NORBAS pozitivno mišljenje

pozitivno mišljenje ne

13 Opština Gradiška negativno mišljenje


2.2. Planirane i izvršene finansijske revizije za fiskalnu 2013. godinu u

periodu do 31. avgusta 2014. godine U skladu sa Zakonom o reviziji (čl. 3. i 16.) u periodu od 01.01 – 31.08.2014. 2013. godine planirano je provođenje ukupno 34 finansijske revizije, uz napomenu da je u slučaju ministarstava u Vladi Republike Srpske planirana i provedena revizija njihovih zbirnih finansijskih izvještaja u koje su uključeni pojedinačni finansijski izvještaji svih subjekata koji pripadaju konkretnom resornom ministarstvu, tako da je ukupan broj entiteta javnog sektora obuhvaćenih planom revizija objektivno daleko veći od ukupnog broja provedenih finansijskih revizija2. U plan su uključene i dvije finansijske revizije po zahtjevu Odbora za reviziju Republike Srpske za subjekte revizije koje Odbor odredi. Pregled planiranih finansijskih revizija, uz uporedni prikaz (zbirnog) budžeta institucija, dat je u sledećoj tabeli. Tabela br. 2: Pregled planiranih finansijskih revizija za fiskalnu 2013. godinu

R.br Subjekti revizije Budžet za 2012 Korisnici budžeta Republike Srpske 1 Služba predsjednika Republike Srpske 8.955.000 2 Narodna skupština Republike Srpske 9.509.500 3 Vijeće naroda Republike Srpske 2.934.000 4 Generalni sekretarijat Vlade Republike Srpske 5.892.000 5 Ministarstvo finansija Republike Srpske 50.674.000 6 Ministarstvo unutrašnjih poslova Republike Srpske 154.482.000 7 Ministarstvo prosvjete i kulture Republike Srpske 366.088.000 8 Ministarstvo pravde Republike Srpske 96.612.000 9 Ministarstvo porodice, omladine i sporta Republike Srpske 6.440.000

10 Ministarstvo uprave i lokalne samouprave Republike Srpske 6.769.000 11 Ministarstvo nauke i tehnologije Republike Srpske 8.212.000 12 Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite Republike Srpske 30.288.000 13 Ministarstvo industrije, energetike i rudarstva Republike Srpske 23.914.000 14 Min. poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede Republike Srpske 106.943.000 15 Ministarstvo saobraćaja i veza Republike Srpske 30.424.000 16 Ministarstvo trgovine i turizma Republike Srpske 7.853.000 17 Ministarstvo za prostorno uređenje, građevinarstvo i ekologiju

Republike Srpske 4.432.000

18 Ministarstvo rada i boračko invalidske zaštite Republike Srpske 469.918.000 19 Ministarstvo za ekonomske odnose i regionalnu saradnju Republike

Srpske 9.328.000

20 Ministarstvo za izbjegla i raseljena lica Republike Srpske 11.648.000 21 Poreska uprava Republike Srpske 23.338.000

2 Алтернатива је да се, уз ревизорски извјештај за збирни финансијски извјештај на нивоу одређеног министарства, за сваки појединачни субјект укључен у финансијску ревизију на том нивоу изда појединачни ревизорски извјештај.


9

22 Republička uprava za geodetske i imovinsko pravne poslove Republike Srpske

14.406.000

23 Konsolidovani izvještaj budžeta Republike Srpske 1.945.000.000

Vanbudžetski fondovi u Republici Srpskoj

24 Fond za penzijsko i invalidsko osiguranje Republike Srpske 930.000.000 25 Fond zdravstvenog osiguranja Republike Srpske 550.000.000 26 Fond dječije zaštite Republike Srpske 58.000.000 27 Zavod za zapošljavanje Republike Srpske 84.000.000

Jedinice lokalne samouprave

28 Opština Šipovo 5.578.294 29 Opština Kupres 314.000 30 Opština Nevesinje 5.552.411 31 Opština Istočni Mostar 271.879 32 Opština Kalinovik 2.023.600 33 Opština Vlasenica 4.600.000

Javna preduzeća

34 JP ''Željeznice Republike Srpske'' a.d. Doboj 76.000.000

U skladu sa planom revizijskih aktivnosti za 2013. godinu, u revizijskom ciklusu od 01.01 – 31.08.2014. godine, provedeno je 27 finansijskih revizija budžetskih korisnika (uključujući četiri vanbudžetska fonda), finansijska revizija kod jednog javnog preduzeća i 5 finansijskih revizijakod jedinica lokalne samouprave. Po zahtjevu Odbora za reviziju prihvaćena je finansijska revizija JP ''Željeznice Republike Srpske'' a.d. Doboj za 2012. godinu. Do datuma ovog izvještaja Odbor za reviziju je, umjesto planirane finansijske revizije JP ''Željeznice Republike Srpske'' za 2013. g. odobrio finansijsku reviziju za 2013. godinu kod JP ''Putevi Republike Srpske'', koja će se izvršiti poslije 31.08.2014. godine. Revizijom korisnika budžeta Republike Srpske i godišnjeg Konsolidovanog izvještaja o izvršenju budžeta Republike obuhvaćeno je oko 99% budžeta Republike za 2013. godinu kroz izvršene revizije kod institucija za koje je Zakonom o reviziji propisana obavezna revizija za svaku izvještajnu godinu. Revizijom koja je provedena u periodu od 01.01 – 31.08.2014. godine obuhvaćeni su svi planirani subjekti revizije (izuzev opštine Nevesinje kod koje je revizija u završnoj fazi), i to:

• Institucije od posebnog značaja (4): Narodna skupština Republike Srpske, Vijeće Naroda Republike Srpske, Služba predsjednika Republike Srpske i Generalni sekretarijat vlade Republike Srpske;

• Ministarstva (16): revizije zbirnih finansijskih izvještaja svih ministarstava; • Republičke uprave (2): Poreska uprava Republike Srpske i Republička

uprava za geodetske i imovinsko pravne poslove; • Fondovi (4): Fond za dječiju zaštitu, Zavod za zapošljavanje, Fond

zdravstvenog osiguranja i Fond za penzijsko i invalidsko osiguranje. • Javna preduzeća (1): JP ''Željeznice Republike Srpske'' za 2012. godinu; • Konsolidovani godišnji izvještaj o izvršenju budžeta Republike Srpske

(1); • Jedinice lokalne samouprave (5): opština Kupres, opština Šipovo, opština

Vlasenica, opština Istočni Mostar i Opština Kalinovik.


10

U toku su finansijske revizije u opštinama Nevesinje, Jezero i Mrkonjić Grad. Zbirnim finansijskim izvještajima ministarstava su u većem ili manjem obimu obuhvaćene sve institucije koje su u nadležnosti ministarstava, a koje sastavljaju odvojene, pojedinačne finansijske izvještaje. Pojedinačni finansijski izvještaji i postupak ''konsolidacije'' pregledani su kod svih institucija i ministarstava, a detaljna ispitivanja finansijskih izvještaja su izvršena kod onih institucija u nadležnosti ministarstava za koje je procijenjen visok rizik nastanka materijalno značajnih grešaka i neusklađenosti. Kriterijumi za procjenu rizika obuhvatili su vrijednost budžeta odobrenog za 2013. god., broj zaposlenih, sumu aktive/pasive, obim javnih nabavki, broj ranije datih preporuka i vrstu ranije datog revizijskog mišljenja. Obuhvat detaljnih ispitivanja kod institucija u nadležnosti ministarstva je gotovo 100% kod svih, izuzev Ministarstva pravde i Ministarstva prosvjete i kulture. S obzirom na složenost ovih ministarstava i broj institucija u okviru njih, na osnovu izvršene procjene rizika, detaljna ispitivanja finansijskih izvještaja provedena su na sledeći način:

• kod Ministarstva pravde, osim Ministarstva kao potrošačke jedinice, obuhvaćeni su i uzorkom odabrani pojedinačni finansijski izvještaji za: Okružno tužilaštvo Banja Luka, Republičko i Specijalno tužilaštvo Republike Srpske, Okružni sud Banja Luka, Osnovne sudove – Banja Luka, Bijeljina i Foča, Kazneno-popravne zavode u Banjoj Luci, Bijeljini i Foči, Republički centar za istraživanje rata, ratnih zločina i traženje nestalih, te Centar za edukaciju sudija i tužilaca u Republici Srpskoj i Centar za besplatnu pravnu pomoć;

• kod Ministarstva prosvjete i kulture, osim Ministarstva kao potrošačke jedinice, obuhvaćeni su uzorkom odabrani finansijski izvještaji: institucija osnovnog obrazovanja (21), institucija srednjeg obrazovanja (6), institucija visokog obrazovanja (11), institucija kulture (2) i studentskih i đačkih domova (2).

Pored navedenog, na bazi uzorka izvršeno je provjeravanje svih značajnijih prihoda i primitaka kao i rashoda i izdataka iskazanih u zbirnom finansijskom izvještaju o izvršenju budžeta (plate i naknade koje čine oko 80% budžeta su u potpunosti ispitane, sve značajnije grupe rashoda na zbirnom nivou su takođe ispitane). Način ''konsolidacije'' institucija u okviru Ministarstva je detaljno provjeren. Sve značajnije nabavke izvršene tokom 2013. godine u okviru ministarstva i institucija u njegovoj nadležnosti su takođe provjerene. Za finansijske revizije koje su izvršene u periodu 01.01 – 31.08.2014. godine, njih ukupno 33, dato je 9 pozitivnih mišljenja, 21 mišljenje sa rezervom i 3 negativna mišljenja. Na osnovu izvršenih revizija kod korisnika budžeta Republike Srpske i fondova (27), za 7 finansijskih izvještaja je dato čisto pozitivno mišljenje, za 2 je dato pozitivno mišljenje sa skretanjem pažnje, za 17 finansijskih izvještaja je dato mišljenje sa rezervom i za 1 finansijski izvještaj je dato negativno mišljenje. Uz mišljenje sa rezervom za 14 subjekta revizije je izvršeno skretanje pažnje na određena pitanja. Na osnovu izvršenih 5 finansijskih revizija kod jedinica lokalne samouprave izražena su mišljenja sa rezervom za 4 opštine i negativno mišljenje za jednu opštinu.


11

Za finansijski izvještaj JP ''Željeznice Republike Srpske'' za 2012. godinu izraženo je negativno mišljenje. Subjekti revizije su dostavili primjedbe na ukupno 20 nacrta revizijskih izvještaja (budžetski korisnici 18; jedinice lokalne samouprave 1 i javno preduzeće 1). Sve primjedbe su sa dužnom pažnjom i na profesionalan način razmotrene od strane odgovornih u Glavnoj službi za reviziju. Primjedbe koje su bile dokumentovane i opravdane prihvaćene su i izvršene su odgovarajuće korekcije u konačnim revizijskim izvještajima. Najveći broj primjedbi nije dokumentovan novim i relevantnim dokazima i uglavnom se svodio na obrazloženja razloga zbog kojih je došlo do određenih grešaka, nepravilnosti ili neusklađenosti koje su kvalifikovane u revizijskim izvještajima. Takve primjedbe nisu prihvaćene, jer suštinski nisu imale uticaja na nalaze i zaključke koje su revizijski timovi prezentovali u revizijskim izvještajima na osnovu sprovedenih revizijskih postupaka i metoda ispitivanja. U skladu sa ISSAI revizorskim standardima i smjernicama za reviziju u javnom sektoru, kao i usvojenom metodologijom rada Glavne službe za reviziju, revizorsko mišljenje nakon provedene finansijske revizije izražava se kroz dva odvojena pasusa. Prvi pasus odnosi se na mišljenje o tačnosti, fer i istinitosti prezentacije informacija u finansijskim izvještajima, dok se drugi odnosi na mišljenje o usklađenosti poslovanja revidovanog subjekta sa značajnom zakonskom regulativom, u smislu zahtjeva sadržanih u ISA 250 – Razmatranje primjene zakona i propisa u obavljanju revizije finansijskih izvještaja. Zahtjevi ovog ISA revizorskog standarda osmišljeni su kao pomoć revizoru u identifikovanju materijalno pogrešnih iskaza u finansijskim izveštajima usljed neusklađenosti sa zakonima i propisima. U njemu se pravi razlika u pogledu odgovornosti revizora da ocijeni usklađenost poslovanja revidovanog subjekta sa dvije različite kategorije zakona i propisa i to:

• zakona i propisa za koje je opšteprihvaćeno da imaju direktan efekat na utvrđivanje materijalno značajnih iznosa i objelodanjivanja u finansijskim izveštajima, kao što su zakoni i propisi u vezi sa penzijama, porezima i dr., te

• drugih zakona i propisa koji nemaju direktan efekat na utvrđivanje materijalno značajnih iznosa i objelodanjivanja u finansijskim izveštajima, ali usklađenost sa njihovim odredbama može biti od suštinskog značaja za operativne aspekte poslovanja, sposobnost entiteta da nastavi poslovanje ili izbjegne materijalno značajne kazne i sl. Neusklađenost sa ovim zakonima i propisima može imati materijalno značajne efekte na finansijske izveštaje.

Ukoliko zaključi da neusklađenost ima materijalno značajan efekat na finansijske izveštaje i ako taj efekat nije na odgovarajući način iskazan u finansijskim izveštajima revizor, u skladu sa ISA 705 (ISSAI 1705), izražava mišljenje sa rezervom ili negativno mišljenje o finansijskim izveštajima. Ukoliko je revizor od strane rukovodstva ili lica zaduženih za upravljanje spriječen da pribavi dovoljno odgovarajućih revizorskih dokaza na osnovu kojih bi mogao da procijeni da li postoji ili je verovatno da će doći do neusklađenosti, koja može da ima materijalno značajan uticaj na finansijske izvještaje, izražava mišljenje sa rezervom ili uzdržavajuće mišljenje o finansijskim izvještajima, po osnovu ograničenja djelokruga revizije u skladu sa ISA 705 (ISSAI 1705).


12

Konačno, ukoliko nije u mogućnosti da utvrdi da li postoji neusklađenost i to usljed ograničenja po osnovu postojećih okolnosti, a ne usljed ograničenja nametnutih od strane rukovodstva ili lica zaduženih za upravljanje revidovanim entitetom, revizor razmatra potencijalni efekat na revizorski izvještaj u skladu, takođe, sa ISA 705 (ISSAI 1705). U Tabeli br. 3. dat je pregled izraženih revizorskih mišljenja nakon provedenih finansijskih revizija u periodu od 1. januara 2014. do 31. avgusta 2014. godine. Mišljenje revizora o istinitoj i fer prezentaciji informacija u finansijskim izvještajima dato je u pasusu odvojenom od pasusa u kome je dato mišljenje o usklađenosti poslovanja revidovanog subjekta sa značajnim zakonima i drugim relevantnim propisima (Zakonom o budžetskom sistemu Republike Srpske, Zakonom o javnim nabavkama BiH, Zakonom o radu, Zakonom o platama u organima uprave Republike Srpske, podzakonskim aktima kojima se uređuje sistem finansijskog izvještavanja u javnom sektoru i dr.). Tabela br.3: Pregled izvršenih finansijskih revizija u periodu od 1. januara 2014. do 31. avgusta 2014. godine

R.br. Subjekti revizije Revizorsko mišljenje

Finansijski izvještaji

Usklađenost poslovanja

Skretanje pažnje

Korisnici budžeta Republike Srpske

1 Služba predsjednika Republike Srpske

pozitivno mišljenje


2 Narodna skupština Republike Srpske pozitivno mišljenje


3 Vijeće naroda Republike Srpske pozitivno mišljenje


4 Generalni sekretarijat Vlade Republike Srpske


pozitivno mišljenje da

5 Ministarstvo finansija pozitivno mišljenje


6 Ministarstvo unutrašnjih poslova pozitivno mišljenje

pozitivno mišljenje da

7 Ministarstvo prosvjete i kulture mišljenje sa rezervom


8 Ministarstvo pravde mišljenje sa rezervom


9 Ministarstvo porodice, omladine i sporta



10 Ministarstvo uprave i lokalne samouprave



11 Ministarstvo nauke i tehnologije mišljenje sa rezervom


12 Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite

mišljenje sa rezervom


13 Ministarstvo industrije, energetike i rudarstva



14 Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede negativno negativno -

15 Ministarstvo saobraćaja i veza mišljenje sa rezervom


16 Ministarstvo trgovine i turizma pozitivno mišljenje


17 Ministarstvo za prostorno uređenje, građevinarst. i ekologiju




13

18 Ministarstvo rada i boračko- invalidske zaštite



19 Ministarstvo za ekonomske odnose i regionalnu saradnju



20 Ministarstvo za izbjeglice i raseljena lica



21 Poreska uprava Republike Srpske pozitivno mišljenje


22 Republička uprava za geodetske i imovinsko pravne poslove



23 KONSOLIDOVANI IZVJEŠTAJ SVIH BUDžETSKIH KORISNIKA



Vanbudžetski fondovi u Republici Srpskoj

24 Fond zdravstvenog osiguranja mišljenje sa rezervom


25 Fond za penzijsko i inv.osiguranje mišljenje sa rezervom


26 Javni fond za dječiju zaštitu pozitivno mišljenje


27 Zavod za zapošljavanje pozitivno mišljenje


Jedinice lokalne samouprave

28 Opština Kupres mišljenje sa rezervom


29 Opština Vlasenica negativno mišljenje


31 Opština Šipovo mišljenje sa rezervom


31 Opština Istočni Mostar mišljenje sa rezervom


32 Opština Kalinovik mišljenje sa rezervom


Javna preduzeća

33 JP ''Željeznice Republike Srpske'' negativno mišljenje


U sledećoj tabeli prikazana je struktura datih mišljenja, prema aspektima revizije koji su zastupljeni u okviru finansijske revizije i prema vrsti mišljenja u skladu sa ISSAI revizorskim standardima i smjernicama za reviziju u javnom sektoru, za revidovanu fiskalnu 2013. godinu3. Tabela br.4: Struktura datih revizorskih mišljenja za 2013. godinu

Značenje skraćenica:

• P = čisto pozitivno mišljenje, • Psp = pozitivno mišljenje, uz skretanje pažnje, • R = mišljenje sa rezervom, • Rsp = mišljenje sa rezervom, uz skretanje pažnje, • N = negativno mišljenje.

3 У ову табелу је укључен и извјештај о ревизији у ЈП ''Жељезнице Републике Српске'', који се односи на пословну, 2012. годину.

Revizija finansijskih izvještaja Revizija usklađenosti P Psp R Rsp N P Psp R Rsp N 7 8 2 13 3 7 2 2 19 3

Ukupno: 33 (trideset tri) Ukupno: 33 (trideset tri)


14

U Tabeli br. 5 prikazana je struktura ukupno datih revizorskih mišljenja u izvještajnom periodu od 1. septembra 2013. do 31. avgusta 2014. godine. Tabela br.5: Struktura datih revizorskih mišljenja u izvještajnom periodu od 1. septembra 2013. do 31. avgusta 2014. godine

Prema podacima iz Tabele br. 5 može se zaključiti da u ukupnoj strukturi izdatih revizorskih mišljenja u posmatranom izvještajnom periodu:

• u segmentu revizije finansijskih izvještaja, 34,78% čine pozitivna revizorska mišljenja (od čega se 17,39% odnosi na pozitivna mišljenja, uz dodatno skretanje pažnje), 50,00% čine mišljenja sa rezervom (u okviru čega se 39,13% odnosi na mišljenja sa rezervom, uz dodatno skretanje pažnje), dok 15,22% čine negativna revizorska mišljenja;

• u segmentu revizije usklađenosti u skladu sa ISA 250, 21,74% odnosi se na pozitivna revizorska mišljenja, 63,04% na mišljenja sa rezervom a 15,22% na negativna revizorska mišljenja.

Grafički prikazano, to izgleda ovako:

Slika br.1: Grafički prikaz strukture izdatih revizorskih mišljenja

Iz navedenog se može jasno zaključiti da na ukupnu ocjenu istine i fer prezentacije poslovanja revidovanih subjekata kroz njihove finansijske izvještaje, neusklađenost pojedinih materijalno značajnih poslovnih operacija i transakcija sa bitnim sistemskim zakonima utiče više nego sama primjena važećih računovodstvenih politika i procjena ili poštivanje pravila i procedura u sistemu finansijskog izvještavanja u javnom sektoru.

Tako je, na primjer, stvaranje obaveza iznad odobrenog budžetskog okvira u izvještajnom periodu ili značajan iznos neizmirenih tekućih obaveza i nakon isteka februara 2014. godine, koje su stvorene i uredno prikazane u izvještaju o izvršenju budžeta za 2013. godinu, uprkos činjenici da je najveći dio tih obaveza prikazan u prezentovanim finansijskim izvještajima, uticao na izražavanje kvalifikovanih revizorskih mišljenja (na primjer, kod Ministarstva rada i boračko-invalidske zaštite, Ministarstva pravde, Ministarstva prosvjete i kulture, Konsolidovanog finansijskog izvještaja korisnika prihoda budžeta Republike Srpske i dr.).

Sa druge strane, uočena tendencija u pogledu značajnog uticaja neusklađenosti poslovanja entiteta javnog sektora u Republici Srpskoj na prezentaciju njihove

Revizija finansijskih izvještaja Revizija usklađenosti P Psp R Rsp N P Psp R Rsp N 8 8 5 18 7 8 2 5 24 7

Ukupno: 46 (četrdeset šest) Ukupno: 46 (četrdeset šest)


15

imovinske i finansijske pozicije u finansijskim izvještajima jasno ukazuje na potrebu da se reviziji usklađenosti u narednom periodu posveti značajno veća pažnja, posebno sa aspekta zahtjeva sadržanih u ISSAI smjernicama za reviziju usklađenosti u javnom sektoru, br. 4000, 4100 i 4200.

Prema ISSAI 4000 – Smjernice za reviziju usklađenosti – opšti uvod, ciljevi, obim i priroda određene revizije usklađenosti zavise od čitavog niza različitih faktora, uključujući i zakonske nadležnosti vrhovne revizorske institucije, kao i zakone i druge propise koji su relevantni za revidovani entitet. Uopšteno gledajući, cilj revizije usklađenosti je da omogući sticanje razumnog uvjerenja da revidovani entitet postupa u skladu sa utvrđenim kriterijumima. Ti kriterijumi mogu biti izvedeni iz relevantnog okvira finansijskog izvještavanja, zakona, podzakonskih propisa, parlamentarnih odluka, uslova utvrđenih ugovorom ili sporazumom i sl.

U skladu sa ISSAI 4000, revizija usklađenosti može biti uspostavljena na dva različita načina:

• kao revizija koja se obavlja odvojeno od revizije finansijskih ivještaja, odnosno kao poseban revizorski zadatak, u kom slučaju je primjenjiv ISSAI 4100 – Smjernice za reviziju usklađenosti – za revizije odvojene od revizije finansijskih izvještaja ili

• kao revizija usklađenosti u vezi sa revizijom finansijskih izvještaja, uz primjenu odredaba ISSAI 4200 – Smjernice za reviziju usklađenosti povezanu sa revizijom finansijskih izvještaja.

U smislu navedenog, u Glavnoj službi za reviziju je u toku 2014. godine pripremljena nova Smjernica za primjenu ISSAI okvira u fazi izvještavanja, kojom je predviđeno da se, počev od 2015. godine, nakon provedene finansijske revizije daju dva potpuno odvojena revizorska mišljenja, jedno i istinitosti i tačnosti prezentacije informacija u finansijskim izvještajima, a drugo o usklađenosti poslovanja revidovanog subjekta. 2.3. Vrste revizorskih mišljenja prema ISA – ISSAI revizorskim standardima Prema relevantnim međunarodnim revizorskim standardima i smjernicama primjenjivim od strane vrhovnih revizorskih institucija, poslije provedene finansijske revizije daje se neko od sledećih mišljenja:

• pozitivno mišljenje, • mišljenje sa rezervom, • negativno mišljenje ili se • revizor uzdržava od davanja mišljenja. Pozitivno mišljenje daje se kada revidovani finansijski izvještaji, u svim materijalno značajnim aspektima, pružaju istinit i tačan prikaz zahtijevanih informacija, u skladu sa usvojenim okvirom finansijskog izvještavanja. Takvi finansijski izvještaji pripremljeni su na osnovu prihvatljivih računovodstvenih osnova i računovodstvenih politika i procjena koje su dosljedno primjenjivane. Stavovi izneseni u finansijskim izvještajima dosljedni su


16

revizorovom poznavanju revidovanog entiteta a izvještaji su u svim materijalno značajnim aspektima usklađeni sa zakonima i drugim relevantnim propisima. Konačno, sva materijalna pitanja relevantna za finansijske izvještaje adekvatno su objelodanjena. Pozitivno mišljenje sa skretanjem pažnje U izdatom revizorskom mišljenju nekad je potrebno da se skrene pažnja na određene činjenice koje nisu imale uticaja na revizorsko mišljenje o revidovanim finansijskim izvještajima, ali je korisnika tih finansijskih izvještaja neophodno informisati o određenim činjenicama, jer one mogu da imaju uticaja na finansijske izvještaje i razumijevanje suštine informacija prezentovanih u njima. Ovaj uticaj zavisi od budućih radnji ili događaja koji nisu pod direktnom kontrolom revidovanog subjekta, ali svakako mogu uticati na njegove finansijske izvještaje. Skretanje pažnje na određena pitanja, odnosno naglašavanje pojedinih informacija i činjenica ne smatra se izražavanjem rezerve na dato mišljenje i dodaje se u posebnom odjeljku nakon dijela u kojem je izraženo pozitivno mišljenje. Mišljenje sa rezervom U skladu sa ISSAI 1705, mišljenje sa rezervom izražava se u slučajevima kada se na osnovu prikupljenih revizorskih dokaza zaključi da revidovani finansijski izvještaji u cjelini nisu bez materijalno pogrešnih iskaza, odnosno kada se nakon dovoljno prikupljenih adekvatnih revizorskih dokaza zaključi da su pogrešni iskazi, pojedinačno ili zajedno, materijalno značajni, ali nisu prožimajući za finansijske izvještaje ili kada revizor nije u mogućnosti da prikupi dovoljno adekvatnih revizorskih dokaza na kojima će zasnovati svoje mišljenje, ali zaključi da mogući efekti neotkrivenih pogrešnih iskaza na finansijske izvještaje, ukoliko ih ima, mogu biti materijalne prirode, iako ne i sveobuhvatni. Negativno mišljenje Negativno mišljenje izražava se u slučajevima kada je efekat neslaganja od takvog materijalnog značaja za finansijske izvještaje, da se može zaključiti kako mišljenje sa rezervom ne bi bilo primjereno za objavljivanje činjenice da prezentovani finansijski izvještaji korisnike dovode u zabludu ili da su nepotpuni. Izražavanje negativnog mišljenja jasno ukazuje na činjenicu da finansijski izvještaji ne prikazuju istinito i objektivno, u svim materijalno značajnim aspektima, finansijsko stanje imovine i obaveza revidovanog subjekta na određeni dan i izvršenje njegovog budžeta u periodu koji se završava toga dana, u skladu sa propisanim okvirom finansijskog izvještavanja. Negativno revizorsko mišljenje, takođe, znači da revidovani subjekt u toku posmatranog perioda nije u svim materijalno značajnim aspektima primijenio zakonske i druge propise, u smislu zahtjeva ISA 250.


17

Uzdražavanje od mišljenja Ako usljed nejasnoća ili ograničenja obima revizije ne postoji realna mogućnost da se izrazi odgovarajuće revizorsko mišljenje u pogledu istinite i fer prezentacije informacija u revidovanim finansijskim izvještajima, revizor se uzdržava od davanja mišljenja. To zapravo znači da nije u mogućnosti da izrazi mišljenje u skladu sa opšte prihvaćenim revizorskim standardima i principima. 2.4. Značajni nalazi i preporuke finansijske revizije u izvještajnom periodu Utvrđene greške i nepravilnosti koje su za posljedicu imale mišljenje sa rezervom na finansijske izvještaje budžetskih korisnika, fondova i Konsolidovanog godišnjeg izvještaja o izvršenju budžeta Republike se odnose na:

• neusaglašena stanja obaveza i potraživanja, • nepotpune evidencije tekućih rashoda za čije pokriće nisu obezbijeđena sredstva

u 2013. god., • neevidentirane i neiskazane izdatke za otplatu dugova iz ranijih godina, • nepravilne klasifikacije rashoda i izdataka, • potcijenjene rashode obračunskog karaktera, • greške u iskazanim stanjima nefinansijske imovine i nepotpun obračun

amortizacije, • neiskazana kratkoročna dospijeća obaveza po kreditima, • nerealno iskazano stanje spornih potraživanja, • precijenjena potraživanja za 13,4 miliona KM, • nepravilno iskazane finansijske i obračunske odnose, • korekcije finansijskog rezultata u konsolidovanom bilansu uspjeha (potcijenjen

negativan finansijski rezultat za 12,4 miliona KM), • neiskazane prilive od zaduživanja i odlive iz poslovnih aktivnosti, • precijenjen suficit na fondu 01 (za 23,6 miliona KM) i potcijenjeno neto

finansiranje za 4,4 miliona KM u konsolidovanom izvještaju o izvršenju budžeta, • manje iskazan nepokriveni deficit za 28,1 milion KM, • nepravilne vanbilansne evidencije, • nepravilne evidencije ulaganja sredstava u razne projekte ili aktivnosti po

projektima, • nepravilne eliminacije novčanih transfera i drugih internih transakcija i • nepotpuna objelodanjivanja u Napomenama uz finansijske izvještaje. Utvrđene greške i nepravilnosti koje su za posljedicu imale mišljenje sa rezervom na finansijske izvještaje jedinica lokalne samouprave se odnose na:

• nepotune evidencije nefinansijske imovine i potraživanja, • nepotpunost evidencija nefinansijske imovine prenesene u skladu sa Zakonom o

utvrđivanju i prenosu prava raspolaganja imovinom na jedinice lokalne samouprave,

• nepravilan knjigovodstveni tretman preuzete vojne imovine ustupljene opštinama bez naknade,

• nepravilnu procjenu vrijednosti nefinansijske imovine,


18

• iskazivanje nefinansijske imovine stavljene u upotrebu kao ''nefinsijska imovina u pripremi'', što za posljedicu ima neobračunatu amortizaciju i nerealno iskazanu neto vrijednost imovine,

• nepotpunost rashoda koji pripadaju izvještajnom periodu ili značajno pogrešne klasifikacije rashoda,

• nerealno iskazan finansijski rezultat i suficit/deficit perioda koji je posljedica nepravilnih evidencija,

• nepravilne vanbilansne evidencije i • nepotpuna objelodanjivanja u Napomenama finansijske izvještaje. Razlozi za davanje mišljenja sa rezervom za usklađenost poslovanja budžetskih korisnika i jedinica lokalne samouprave sa značajnom zakonskom regulativom se uglavnom odnose na neusklađenost procedura, postupaka i transakcija sa:

• Zakonom o budžetskom sistemu Republike Srpske, • Zakonom o izvršenju budžeta za 2012. i 2013. godinu, • Zakonom o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine, • Zakonom o platama zaposlenih u organima uprave Republike Srpske, • Zakonom o radu, • Zakonom o državnim službenicima i • Zakonom o zaduživanju, dugu i garancijama Republike Srpske. Neusklađenost sa Zakonom o budžetskom sistemu Republike Srpske odnosi se na stvaranje obaveza iznad iznosa sredstava koja su odobrena rebalansom budžeta za 2013. godinu i iznad iznosa raspoloživih sredstava, tako da su značajne obaveze ostale neizmirene sa 28.2.2014. godine (najmanje 152 miliona KM) i pale na teret budžeta za 2014. godinu, što nije u skladu sa čl. 39. i 40. Zakona o budžetskom sistemu (Ministarstvo rada i boračko invalidske zaštite, Ministarstvo prosvjete, Ministarstvo pravde, Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede - Agencija za agrarna plaćanja, Ministarstvo industrije, energetike i rudarstva). Pored navedenog, Fond zdravstvenog osiguranja, Fond za penzijsko i invalidsko osiguranje i Zavod za zapošljavanje imali su 251,4 miliona KM neizmirenih dospjelih obaveza sa 28.02.2014. godine. Na nivou konsolidovanog godišnjeg izvještaja o izvršenju budžeta Republike su, zbog stvorenih obaveza iznad iznosa rebalansom odobrenog budžeta, utvrđeni veći rashodi i izdaci za 48 miliona KM od iskazanih. Veći broj budžetskih korisnika nije sastavio zbirne budžetske zahtjeve propisane članom 24. Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske. Neusklađenosti poslovanja jedinica lokalne samouprave sa Zakonom o budžetskom sistemu Republike Srpske odnose se na:

• nerealno i neprecizno planiranje budžetskih prihoda i primitaka, rashoda i izdataka,

• značajna odstupanja ostvarenih rashoda i izdataka u odnosu na planirane, • veće rashode od ostvarenih prihoda, • stvaranje obaveza iznad budžetom odobrenih i raspoloživih sredstava za

izvještajnu godinu, te • nedovoljne aktivnosti na naplati neporeskih prihoda (Grad Bijeljina, Grad Banja

Luka, opštine Srbac, Berkovići, Sokolac, Šipovo, Kupres, Istočni Mostar).


19

Neusklađenosti sa Zakonima o izvršenju budžeta za 2012. i 2013. godinu vezane su za nedefinisane kriterijume za dodjelu sredstava granta i netransparentnost dodjele (Grad Bijeljina, Grad Banja Luka, opštine: Kalinovik, Srbac, Vukosavlje, Istočni Drvar, Berkovići), neracionalno trošenje budžetskih sredstava (Opština Srbac), realokacije sredstava budžetske rezerve (odluke Vlade Republike Srpske), veće budžetske rashode i izdatke od ostvarenih prihoda i primitaka za 37,6 miliona i neiskazano izvršenje budžeta po osnovu izmirenih obaveza iz 2012. godine za 24,4 miliona KM (Konsolidovani izvještaj o izvršenju budžeta za 2013. godinu). Neusklađenosti sa Zakonom o javnim nabavkama (Poreska uprava, Ministarstvo finansija, Ministarstvo za izbjegla i raseljena lica, Ministarstvo trgovine i turizma, Ministarstvo nauke i tehnologije, Ministarstvo pravde- Osnovni sud Banja Luka i Kazneno popravni zavod Banja Luka, Ministarstvo prosvjete i kulture, Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite, Republička uprava za geodetske i imovinsko pravne poslove, Grad Bijeljina, Grad Banja Luka, opštine: Srbac, Vukosavlje, Sokolac,Oštra Luka, Istočni Drvar, Berkovići, Šipovo, Kupres, Istočni Mostar) bile su prisutne kod pojedinih budžetskih korisnika i kod svih jedinica lokalne samouprave izuzev Opštine Kalinovik. Odnose se na:

• nabavke po direktnim sporazumima koje su veće od dozvoljenog limita od 10%, • neprovođenje uopšte propisanih postupaka nabavki i manjkavosti prilikom

provođenja nabavki i izbora postupaka: pregovaračkih postupaka bez objave obavještenja,

• dijeljenje nabavki, • vrednovanja ponuda, • zaključivanja aneksa ugovora, • nepoštovanje ugovorenih rokova i sl. Neusklađenosti sa Zakonom o platama zaposlenih u organima uprave Republike Srpske bile su prisutne kod manjeg broja budžetskih korisnika, a uglavnom se odnose na isplate naknada za 8. mart, naknada za turistička putovanja, za posebne rezultate u radu i naknada za odvojen život, te neusklađenost platnih koeficijenata (Zavod za zapošljavanje Pale, Fond zdravstvenog osiguranja, Ministarstvo za izbjegla i raseljena lica, Ministarstvo finansija, Ministarstvo prosvjete i kulture, Ministarstvo rada i boračko invalidske zaštite, Ministarstvo trgovine i turizma - Turistička organizacija, Grad Banja Luka, opštine: Srbac, Vukosavlje, Sokolac). Neusklađenosti sa Zakonom o radu i Zakonom o državnim službenicima se odnose na: nepravilnosti vezane za ugovore o povremenim i privremenim poslovima (trajanje duže od 60 dana), ugovore na određeno vrijeme u trajanju dužem od 6 mjeseci, ugovore o djelu za poslove koji kao rezultat nemaju djelo predviđeno Zakonom, zapošljavanje bez javnog konkursa, zapošljavanje lica koja ne ispunjavaju propisane uslove, te plaćanje naknada volonterima (Poreska uprava, Ministarstvo finansija, Republička uprava za geodetske i imovinsko pravne poslove, Ministarstvo industrije, Ministarstvo rada i boračko invalidske zaštite, Ministarstvo saobraćaja i veza, Fond za penzijsko i invalidsko osiguranje). Neusklađenost sa Zakonom o zaduživanju, dugu i garancijama Republike Srpske koja je uticala na mišljenje sa rezervom utvrđena je kod Univerziteta Istočno Sarajevo


20

(Upravni odbor Univerziteta u Istočnom Sarajevu je donio Odluku o kreditnom zaduženju u iznosu od 12.000.000 KM, što nije u skladu sa članom 17. Zakona o zaduživanju, dugu i garancijama Republike Srpske, kojim je propisano da odluku o zaduženju može donijeti samo Narodna skupština Republike Srpske). Najznačajnija pitanja na koja je izvršeno skretanje pažnje, a koja nisu uticala na kvalifikovano mišljenje kod nižih budžetskih korisnika, ali su imala uticaj na revizorski izvještaj o Konsolidovanom godišnjem finansijskom izvještaju za korisnike budžeta Republike Srpske su:

• neobezbijeđena budžetska sredstva za obaveze koje su odobrene rebalansom budžeta i koje su nastale kod budžetskih korisnika, čije izvršenje pada na teret budžeta 2014. godine (Ministarstvo industrije, energetike i rudarstva; Ministarstvo rada i boračko invalidske zaštite; Ministarstvo nauke i tehnologije; Ministarstvo trgovine i turizma; Ministarstvo za izbjegla i raseljena lica; Ministarstvo saobraćaja i veza; Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite; Ministarstvo prosvjete i kulture; Ministarstvo unutrašnjih poslova; Fond zdravstvenog osiguranja);

• značajna neusaglašenost evidencija prijavljenih i uplaćenih doprinosa i reprogramiranih potraživanja koje je fondovima socijalne sigurnosti i jedinicama lokalne samouprave dostavila Poreska uprava Republike Srpske;

• neodgovarajuće klasifikacije prilikom planiranja subvencija i grantova (Ministarstvo prosvjete i kulture, Ministarstvo saobraćaja i veza, Ministarstvo porodice, omladine i sporta);

• neusaglašeno knjigovodstveno i stvarno stanje finansijske i nefinansijske imovine bivše Republičke uprave carina;

• zaključivanje ugovora o javno-privatnom partnerstvu bez saglasnosti Vlade Republike Srpske (Fond zdravstvenog osiguranja);

• umanjenje vrijednosti imovine JP ''Putevi Republike Srpske'' za 2 milijarde KM za efekat procjene vrijednosti imovine izvršene od strane interne komisije i dr.

Skretanje pažnje na određena pitanja izvršeno je i u revizijskim izvještajima jedinica lokalne samouprave. Ta pitanja se odnose na:

• neusaglašenost evidencija poreskih potraživanja kod opština i Poreske uprave Republike Srpske (Šipovo, Kupres, Istočni Mostar);

• nepotpunost evidencija o nefinansijskoj imovini prenesenoj na jedinice lokalne samouprave u skladu sa Zakonom o utvrđivanju i prenosu prava raspolaganja imovinom (Vukosavlje);

• nepravilnu primjenu Uputstva za primjenu MRS JS 23 (Opština Kupres); • nepotpunu internu regulativu; • nedonošenje programa za korišćenja sredstava ostvarenih po osnovu naknada

po posebnim zakonima (Grad Bijeljina, Grad Banja Luka, opštine: Vukosavlje, Istočni Drvar, Sokolac, Kalinovik, Šipovo).

Razlozi davanja negativnog mišljenja su značajno pogrešni iskazi bilansnih pozicija (prihoda i primitaka, rashoda i izdataka, kao i imovine i obaveza, te neiskazani primici od zaduživanja) koji prožimaju sve dijelove finansijskih izvještaja koji čine konsolidovani izvještaj i značajne neusklađenosti za zakonskom i internom regulativom (Zakon o budžetskom sistemu, Zakon o izvršenju budžeta, Zakon o javnim nabavkama, Zakonom o zaduživanju, dugu i garancijama Republike Srpske, Pravilnik o budžetskim klasifikacijama, sadržini računa i primjeni kontnog plana za korisnike prihoda budžeta Republike, opštine, gradova i fondova, interni pravilnici).


21

Neusklađenost sa Zakonom o zaduživanju, dugu i garancijama Republike Srpske, koja je u velikoj mjeri opredijelila negativno mišljenje, utvrđena je kod Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede (bez Odluke Narodne skupštine Republike Srpske potpisan je ugovor kojim je stvoreno zaduženje kod poslovne banke u iznosu od 20.000.000 KM). 2.5. Analiza provođenja preporuka datih subjektima revizije U okviru objavljenih revizorskih izvještaja u periodu od 01.09.2013. do 31.08.2014. godine (46), Glavna služba za reviziju dala je ukupno 393 preporuke. Za ministarstva i druge korisnike budžeta date su ukupno 142 preporuke. U okviru revizijskog izvještaja o Konsolidovanom godišnjem finansijskom izvještaju za korisnike budžeta Republike Srpske dato je 12 preporuka. Fondovima je dato ukupno 20 preporuka. Jedinicama lokalne samouprave date su 204 preporuke. Konačno, javnom preduzeću ''Željeznice Republike Srpske'' dato je 25 preporuka. Od ukupno 260 preporuka koje su sadržane u revizijskim izvještajima izdatim u prethodnom revizorskom ciklusu, tj. u periodu od 1. septembra 2012. do 31. avgusta 2013. godine, status preporuka provjeren je za njih ukupno 180, dok za 80 datih preporuka, uglavnom jedinicama lokalne samouprave, status još nije provjeren. Razlog ovome je činjenica da trenutni kapaciteti Glavne službe za reviziju ne obezbjeđuju redovnu reviziju kod svih ili bar većine jedinica lokalne samouprave u Republici Srpskoj. Na osnovu provjere stepena provođenja i statusa za 180 preporuka datih u prethodnom revizorskom ciklusu, utvrđeno je da je:

• u potpunosti provedeno 99 preporuka (55,00%), • 46 preporuka (25,56%) provedeno djelimično, dok • 35 preporuka (19,44%) nije provedeno. U odnosu na podatke iz prethodnog revizorskog ciklusa, kada je utvrđeno da je oko 78% preporuka provedeno u potpunosti ili djelimično, dok oko 22% nije provedeno uočava se blagi trend poboljšanja u pogledu postupanja revidovanih subjekata po preporukama Glavne službe za reviziju. Ipak, ovaj nivo provođenja revizorskih preporuka ni dalje se ne može smatrati zadovoljavajućim, pa je u narednom periodu neophodno zajednički preduzeti odgovarajuće koordinisane mjere i aktivnosti kako bi se stanje u ukupnoj finansijskoj disciplini u javnom sektoru u Republici Srpskoj poboljšalo. U smislu navedenog, Akcionim planom razvoja Glavne službe za reviziju u 2014. godini predviđeno je uspostavljanje javnog registra revizorskih preporuka i to po svim segmentima revizije za čije provođenje Glavna služba za reviziju ima zakonom uspostavljeni mandat. Ovim registrom bi relevantnim institucijama u Republici Srpskoj, kao i javnosti uopšte, trebao da bude osiguran stalni pristup ažurnim informacijama o revizorskim preprukama i (ne)provođenju datih preporuka od strane konkretnih subjekata revizije na osnovu čega bi, pored ostalog, bila olakšana analiza razloga za njihovo djelimično neprovođenje i blagovremeno preduzimanje


22

odgovarajućih aktivnosti u cilju otklanjanja svih prepreka objektivne i subjektivne prirode. U skladu sa navedenim ciljem, utvrđenim Akcionim planom razvoja Glavne službe za reviziju u 2014. godini, Glavna služba za reviziju je tokom avgusta ove godine, na svom zvaničnom veb sajtu, aktivirala javni registar revizorskih preporuka.


23

3. REZULTATI PROVEDENIH REVIZIJA UČINKA Na osnovu opredjeljenja iz Strategije razvoja Glavne službe za reviziju javnog sektora Republike Srpske za period od 2014. do 2020. godine, a u skladu sa kapacitetima Glavne službe za reviziju, u aktuelnom revizorskom ciklusu provedene su tri revizije učinka. Ovim revizijama obuhvaćene su sljedeće oblasti:

• finansijsko upravljanje u javnom sektoru Republike Srpske, • aktivnosti i procesi u nadležnosti lokalnih zajednica i • rad i zapošljavanje. Revizijski ciklus je započeo u 2013. a završen polovinom 2014. godine objavljivanjem tri izvještaja revizije učinka:

• Upravljanje naplatom doprinosa, • Zapošljavanje u javnoj upravi i • Utvrđivanje i naplata neporeskih prihoda u jedinicama lokalne samouprave u

Republici Srpskoj. Pored pomenutih revizija učinka, Glavna služba za reviziju provela je i reviziju – naknadni pregled praćenja provođenja preporuka iz Izvještaja revizije učinka „Dodjela i realizacija koncesija iz oblasti energetike (male hidroelektrane) u Republici Srpskoj“. Sve revizije učinka provedene su u skladu sa ISSAI standardima revizije za javni sektor i internim pravilima i procedurama Glavne službe za reviziju. Preliminarni nalazi revizije učinka su putem fokus grupe predstavljeni revidovanim institucijama i drugim zainteresovanim stranama i na taj način su obezbijeđeni dodatni kvalitet, razumljivost i prihvatljivost nalaza revizije i Izvještaja revizije učinka. Primjedbe na nacrte izvještaja uložili su Poreska uprava Republike Srpske, na Nacrt izvještaja ''Upravljanje naplatom doprinosa'' i Ministarstvo industrije, energetike i rudarstva Republike Srpske, na Nacrt izvještaja o naknadnom pregledu revizije učinka ''Dodjela i realizacija koncesija u oblasti energetike''. Sve primjedbe su razmotrene s posebnom pažnjom, a osnovane i dokumentovane primjedbe su prihvaćene i uključene u konačne revizorske izvještaje. Revidovane institucije su se uglavnom veoma afirmativno izjasnile na nacrte izvještaja revizije učinka u formi komentara, kao i da nemaju primjedbi na odabrane teme za reviziju i same izvještaje o provedenim revizijama učinka. Rezultati pojedinačnih revizija učinka prezentovani su putem izvještaja revizije učinka koji sadrže detaljne nalaze, zaključke i preporuke. Svi izvještaji revizije učinka, kao osnovni proizvodi revizijskog procesa, javni su dokumenti i dostavljeni su svim institucijama u skladu sa odredbama Zakona o reviziji javnog sektora Republike Srpske (Narodnoj skupštini Republike Srpske, Predsjedniku Republike Srpske, Odboru za reviziju, Vladi Republike Srpske i revidovanim institucijama), te objavljeni na veb stranici Glavne službe za reviziju. 3.1. Opšti zaključci aktuelnog ciklusa revizije učinka Generalno posmatrajući, aktuelni revizijski ciklus pokazao je da:


24

• aktivnosti i mjere institucija javnog sektora u područjima koje su revidovane nisu dale rezultate koji bi bili u funkciji ostvarivanja strateških ciljeva i opredjeljenja utvrđenih strategijama i politikama vlasti u Republici Srpskoj,

• prisutna koordinacija i komunikacija između institucija javnog sektora koje imaju određene uloge, nadležnosti i odgovornosti za organizovanje i funkcionisanje određenih područja, uključujući razmjenu ideja, iskustava i dobrih praksi, nije dovoljna,

• nisu uspostavljeni potrebni registri i baze podataka, kao veoma bitna osnova u procesu donošenja poslovnih i drugih odluka i kao pokazatelj transparentnosti rada javnog sektora u Republici Srpskoj,

• postoje određene slabosti u strateškom, godišnjem i operativnom planiranju uključujući i finansijsko planiranje; u procesu planiranja ne postavljaju se jasni strateški i operativni ciljevi, planske i programske aktivnosti, resursi za njihovu realizaciju, rezultati i uticaj rezultata na ostvarivanje strateških i operativnih ciljeva,

• prilikom donošenja novih i promjena postojećih zakonskih rješenja ne provodi se u potpunosti i dosljedno procjena uticaja propisa na društvene, ekonomske i privredne procese i aktivnosti, a posebno iz perspektive ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti,

• prilikom predlaganja i kreiranja mjera sistemskog i operativnog karaktera nije prethodila analiza i evaluacija postojećeg stanja, niti su se periodično vršile analize i evaluacije postignutih rezultata i ispunjenih ciljeva primjenom novih sistemskih i operativnih mjera,

• nisu uspostavljeni ili se nedovoljno koriste interni kapaciteti za kontrolu, reviziju i evaluaciju. Provedene interne kontrole, revizije i evaluacije nisu u funkciji unapređenja organizacije i funkcionalnosti javnog sektora i upravljanja aktivnostima i procesima u javnom sektoru,

• postojeći sistem izvještavanja nije orjentisan ka učinku. Izvještaji i informacije institucija javnog sektora ne sadrže podatke i informacije o ostvarenim rezultatima, postignutim ciljevima, uticaju rezultata na postizanje utvrđenih ciljeva, implementaciju usvojenih strategija i politika.

Na osnovu nalaza revizije i opštih i posebnih zaključaka formulisane su preporuke institucijama javnog sektora na kratkoročnom i dugoročnom osnovu, čijom implementacijom je moguće unaprijediti organizaciju, funkcionisanje i upravljanje javnim sektorom, a javnu odgovornost podići na viši nivo. Putem tri Izvještaja revizije učinka Glavna služba za reviziju ponudila je ukupno 24 preporuke Vladi Republike Srpske, resornim ministarstvima i drugim institucijama javnog sektora čije aktivnosti i procesi su bili predmet revizije učinka. 3.2. Revizija učinka „Upravljanje naplatom doprinosa“ Osnovna svrha ove revizije bila je da se ispita kako se upravlja naplatom doprinosa, da li se aktivnosti vezane za naplatu doprinosa provode na efikasan način i da li promjene u sistemu naplate doprinosa rezultiraju povećanjem naplate, kao i da se na osnovu provedene revizije ponude preporuke čijim provođenjem je moguće unaprijediti upravljanje sistemom naplate doprinosa.


25

Revizija je svoja istraživanja usmjerila na aktivnosti institucija u cilju efikasnijeg upravljanja doprinosima i povećanja njihove naplate. U skladu s tim, revizija se fokusirala na ispitivanje aktivnosti Ministarstva finansija Republike Srpske, Poreske uprave Republike Srpske, kao i javnih fondova za koje doprinosi predstavljaju osnovni izvor finansiranja. U okviru istraživanja u glavnoj studiji, a u skladu sa organizacijom i nadležnostima unutar Poreske uprave Republike Srpske, revizija je prikupljanje podataka i informacija dijelom obavila u područnim centrima i područnim jedinicama ove uprave. Aktivnosti revizije prema Planu rada provodile su se u područnim centrima u Banjoj Luci, Bijeljini i Istočnom Sarajevu i područnim jedinicama u okviru ovih područnih centara i to u Banjoj Luci, Gradišci, Bijeljini, Ugljeviku, Palama i Istočnom Novom Sarajevu. Sa vremenskog aspekta obuhvaćen je period od 4 godine, od 2010. do 2013. godine. U fokusu istraživanja bile su aktivnosti planiranja, kontrole, naplate i izvještavanja, a posebno mjere i aktivnosti na planu redovne naplate, prinudne naplate, reprograma, postupaka stečaja i likvidacije i uloge poreskih kontrola. Na osnovu nalaza u ovoj reviziji učinka može se izvesti osnovni zaključak o sistemu upravljanja naplatom doprinosa, prema kome:

aktivnosti i mjere nadležnih institucija na planu naplate doprinosa nisu rezultirale realnim i relativnim povećanjem naplate doprinosa. Povećan je

debalans između prijavljenih i naplaćenih doprinosa, a ukupan iznos nenaplaćenih doprinosa se povećava u posmatranom periodu, te je na kraju

2013. godine iznosio oko 680 miliona KM. Nivo naplate doprinosa reflektuje se na funkcionisanje fondova, njihovu finansijsku poziciju i ostvarivanje prava korisnika. Radi unaprjeđenja sistema upravljanja naplatom doprinosa revizija je ponudila ukupno 11 preporuka i to pet preporuka za Vladu Republike Srpske i Ministarstvo finansija Republike Srpske i šest preporuka za Poresku upravu Republike Srpske. Implementacijom navedenih preporuka moguće je unaprijediti sistem upravljanja naplatom doprinosa. Preporuke su jednim dijelom usmjerene prema Vladi Republike Srpske i Ministarstvu finansija Republike Srpske koji imaju ulogu kao regulator u pogledu kreiranja, pripremanja i predlaganja politika i zakonskih propisa, kreiranja i donošenja podzakonskih propisa i mjera sistemskog i operativnog karaktera i ulogu nadzora obzirom na organizaciono pozicioniranje Poreske uprave u okviru Ministarstva finansija Republike Srpske, a drugim dijelom prema Poreskoj upravi kao nosiocu operativnih mjera i aktivnosti na planu kontrole i naplate doprinosa. Zaključci i preporuke koje se odnose na Poresku upravu Republike Srpske dobrim dijelom se mogu odnositi i na njene aktivnosti na planu kontrole i naplate drugih javnih prihoda u njenoj nadležnosti.


26

3.3. Revizija učinka „Zapošljavanje u javnoj upravi“ Osnovna svrha ove revizije bila je da se ispita da li je i u kojoj mjeri zapošljavanje u javnoj upravi u Republici Srpskoj zasnovano na rezultatima rada i jasno povezano sa njegovim uticajem na ostvarivanje definisanih ciljeva javne uprave kao cjeline. Problem kojim se bavila ova revizija učinka jeste upravljanje zapošljavanjem u javnoj upravi, posmatrano kroz nivo njegove zasnovanosti na jasnim ciljevima i mjerljivim rezultatima rada javne uprave i njenog uticaja na očekivane promjene u društvu. Svrha ispitivanja koja su izvršena jeste davanje odgovora na pitanje u kojoj je mjeri javna uprava svoje upravljanje kadrovima, planiranje, izvršavanje planova i praćenje istog uskladila sa principima dobrog upravljanja i kakva se poboljšanja u tom smislu mogu postići u narednom periodu. Zapošljavanje je posmatrano kroz faze planiranja, realizacije i praćenja, posmatrano u kontekstu ukupnih postojećih kadrovskih potencijala i cjelovitog upravljanja promjenama istih, a sve sagledavano iz perspektive zasnovanosti i povezanosti sa ciljevima i rezultatima svake institucije i radnih mjesta pojedinačno. Revizija je ispitivanja provela na uzorku od devet institucija koji obuhvata četiri ministarstva u Vladi Republike Srpske: Ministarstvo finansija, Ministarstvo rada i boračko invalidske zaštite, Ministarstvo industrije, energetike i rudarstva, Ministarstvo prostornog uređenja, građevinarstva i ekologije, dvije republičke uprave: Poresku upravu i Republičku upravu za inspekcijske poslove i tri lokalne uprave: opštine Derventu i Prnjavor i Grad Doboj. Revizijom je obuhvaćen period od tri godine, od 2011. do 2013. godine Na osnovu provedenog ispitivanja zaključeno je da se

zapošljavanjem u javnoj upravi upravlja kroz veoma složen proces usaglašavanja i neefikasnog odlučivanja koji nije zasnovan na jasnim

pokazateljima ciljeva i mjerljivih rezultata rada javne uprave. Planiranje kadrova u javnoj upravi je nepotpuno i neredovno, a doneseni planski akti kadrova nisu jasno povezani sa ciljevima iz strategija i ekonomskih politika ni sa rezultatima iz godišnjih programa rada. Postupci zapošljavanja u javnoj upravi nisu provođeni pravovremeno, transparentno i na osnovu usaglašenih kriterijuma za izbor najboljih kandidata. Takođe, praćenje i analiza, kao nužni upravljački alati, nisu korišteni u potrebnoj mjeri ni na pravi način u upravljanju zapošljavanjem. Na osnovu svojih nalaza i zaključaka, revizija je Vladi Republike Srpske i nižim nivoima vlasti ponudila četiri preporuke o tome koje promjene treba vršiti u upravljanju zapošljavanjem u javnoj upravi da bi ono sa sigurnošću rezultiralo postizanjem definisanih ciljeva razvoja. Imajući u vidu složenost ove problematike, nivoe vlasti sa različitim nadležnostima i vrijeme potrebno za provođenje sistemskih promjena, preporuke su date upravo po tim segmentima.


27

3.4. Revizija učinka „Utvrđivanje i naplata izvornih prihoda u jedinicama lokalne samouprave u Republici Srpskoj“ Svrha ove revizije učinka bila je da se ispita način upravljanja neporeskim prihodima u jedinicama lokalne samouprave u Republici Srpskoj. Revizija se bavila analizom koja se odnosi na aktivnosti jedinica lokalne samouprave na naplati i kontroli naplate neporeskih prihoda, njihovog planiranja i utvrđivanja, donošenja podzakonskih akata za obračun neporeskih prihoda i procedura za evidentiranje. Revizija je ispitivala komunikacije i koordinaciju različitih nivoa vlasti u upravljanju neporeskim prihodima, kao i preduslove u jedinicama lokalne samouprave za uspješno utvrđivanje, naplatu i kontrolu neporeskih prihoda. Takođe, sagledani su uloga i uticaj republičkih organa oko regulisanja i praćenja neporeskih prihoda. Fokus revizije učinka bio je prvenstveno na prihodima koji u potpunosti pripadaju jedinicama lokalnih samouprava i iz kojih se finansiraju jedinice lokalnih samouprava, a koji se ne dijele između budžeta Republike Srpske i budžeta jedinica lokalnih samouprava. Prema unaprijed utvrđenim kriterijumima ispitivanje je provedeno u osam jedinica lokalne samouprave i to gradovima Prijedor, Doboj i Trebinje i opštinama Novi Grad, Gradiška, Brod, Zvornik i Višegrad. Pored navedenih jedinica lokalne samouprave, revizija je ispitivala i aktivnosti Ministarstva finansija, Ministarstva uprave i lokalne samouprave i Ministarstva za ekonomske odnose i regionalnu saradnju u Vladi Republike Srpske. Revizijom je obuhvaćen vremenski period od četiri godine, od 2010. do 2013 godine. Kao najznačajniji kriterijim za odabir uzorka neporeskih prihoda za potrebe ove revizije učinka uzeta je vrijednost neporeskih prihoda prikupljenih u svim jedinicama lokalne samouprave u Republici Srpskoj u periodu od 2010. do 2013. godine. Prema ovom kriterijumu, od svih neporeskih prihoda ističu se tri grupe prihoda:

• grupa – Naknade po raznim osnovama, • grupa – Komunalne naknade i takse i • grupa – Prihodi od zakupa i rente. Ove grupe neporeskih prihoda zauzimaju prosječno godišnje više od 2/3 ukupnih neporeskih prihoda u cijeloj Republici Srpskoj u navedenom periodu. Na osnovu provedene revizije opšti zaključak revizije je da

u upravljanju neporeskim prihodima nije osiguran sistemski pristup i nisu stvorene pretpostavke za balansirano uvažavanje ograničenih mogućnosti

poreskih obveznika i naraslih potreba građana u lokalnim zajednicama.

Planiranje neporeskih prihoda nije zasnovano na odgovarajućim osnovama i pretpostavkama. Jedinice lokalne samouprave ne raspolažu adekvatnim mehanizmima i alatima za uspješnu naplatu neporeskih prihoda. Konačno, praćenje i evaluacija neporeskih prihoda nisu zastupljeni na nivou ukupnog sistema, ali ni na nivou prihoda u jedinicama lokalne samouprave.


28

Radi unapređenja sistema upravljanja neporeskim prihodima revizija je ponudila devet preporuka, od toga pet preporuka Vladi Republike Srpske i nadležnim ministarstvima i četiri preporuke jedinicama lokalne samouprave. Implementacijom ovih preporuka moguće je unaprijediti upravljanje sistemom neporeskih prihoda u pogledu njihovog utvrđivanja, planiranja, kontrole i naplate. 3.5. Naknadni pregled provođenja preporuka iz izvještaja o reviziji učinka ''Dodjela i realizacija koncesija iz oblasti energetike (male hidroelektrane) u Republici Srpskoj'' U aktuelnom revizorskom ciklusu proveden je i naknadni pregled provođenja preporuka po Izvještaju revizije učinka „Dodjela i realizacija koncesija u oblasti energetike (male hidroelektrane) u Republici Srpskoj“ koji je objavljen 2010 godine. Cilj ovog naknadnog pregleda bio je da se utvrdi kako na koji način su institucije obuhvaćene revizijom, na koje se odnose date preporuke, reagovale na Izvještaj revizije učinka odnosno preporuke revizije. Naknadnim pregledom obuhvaćene su aktivnosti i mjere koje su preduzimali Ministarstvo industrije, energetike i rudarstva u Vladi Republike Sroske i Komisija za koncesije Republike Srpske. Ministarstvo industrije, energetike i rudarstva donijelo je Akcioni plan na provođenju preporuka iz Izvještaja revizije učinka s ciljem unapređenja efikasnosti u procesu dodjele i realizacije koncesija. Provođenje aktivnosti i mjera iz Akcionog plana rezultiralo je povećanjem broja izgrađenih i malih hidroelektrana u funkciji, povećanjem broja malih hidroelektrana u probnom radu, a veći broj dodijeljenih koncesija je u višoj fazi realizacije u odnosu na period koji je revizija posmatrala.


29

4. POSEBNE REVIZIJE Prema odredbama člana 23. važećeg Zakona o reviziji, Narodna skupština Republike Srpske ili nadležni skupštinski odbor, kao i Vlada Republike Srpske, uz saglasnost nadležnog skupštinskog odbora, od Glavne službe za reviziju mogu da zahtijevaju da izvrši posebnu reviziju. Za zahtjeve po posebnim revizijama neophodno je obezbijediti posebna finansijska sredstva. Glavna služba za reviziju dužna je da o izvršenim revizijama podnese izvještaj, u skladu sa članom 21. Zakona o reviziji. Kao i u prethodnim, i u toku ovog izvještajnog perioda, od strane različitih javnih institucija i organizacija podneseno je više zahtjeva za obavljanjem tzv. posebnih revizija. Na osnovu provedenih rasprava i diskusija o predmetnim zahtjevima, a u skladu sa postojećim kapacitetima i realnim mogućnostima Glavne službe za reviziju, Odbor za reviziju je dao saglasnost da se u toku 2013. započne i 2014. godine okonča posebna (finansijska) revizija u JP ''Željeznice Republike Srpske'' a.d., Doboj, kao i da se do kraja 2013. godine izvrše posebne revizije u opštini Gradiška i projekta NORBAS (Univerzitet u Banjoj Luci). Glavna služba za reviziju je posebne revizije u opštini Gradiška i projekta NORBAS okončala do kraja 2013. godine, a posebnu reviziju u JP ''Željeznice Republike Srpske'' započela u novembru 2013. a okončana u aprilu 2014. godine. Kada je riječ o finansijskoj reviziji u JP ''Željeznice Republike Srpske'', napominje se da je ovo prva finansijska revizija u nekom od javnih preduzeća u Republici Srpskoj nakon ''pauze'' od nekoliko godina. Ovakve revizije su ranije rađene sporadično i uglavnom na osnovu posebnih zahtjeva. Izmjenama i dopunama Zakona o reviziji javnog sektora Republike Srpske izvršenim tokom 2014. godine utvrđena je obaveza Glavne službe za reviziju da u svoj svaki godišnji revizorski plan, pored ostalih, uključi i adekvatan broj revizija u javnim preduzećima. U skladu sa navedenim, do kraja 2014. godine očekuje se okončanje najmanje tri finansijske revizije u javnim preduzećima iz oblasti komunalnih djelatnosti, kao i finansijska revizija u JP ''Putevi Republike Srpske'' d.o.o. Banja Luka.


30

5. ZAKLjUČAK Godišnji revizorski izvještaj Glavne službe za reviziju javnog sektora Republike Srpske sačinjen je u skladu sa odredbama člana 21., stav 6. Zakona o reviziji javnog sektora Republike Srpske (’’Službeni glasnik Republike Srpske’’, br. 98/05 i 20/14) i, kao takav, predstavlja jedan od dva godišnja izvještaja kojeg Glavna služba za reviziju, u skladu sa važećim zakonskim konceptom, treba da pripremi i uputi u odgovarajuću proceduru. Godišnji revizorski izvještaj se, nakon razmatranja i usvajanja od strane nadležnog skupštinskog odbora (Odbora za reviziju), zajedno sa Izvještajem o provedenoj finansijskoj reviziji Konsolidovanog izvještaja o izvršenju budžeta Republike Srpske (Konsolidovanog godišnjeg finansijskog izvještaja za korisnike budžeta Republike Srpske) dostavlja na razmatranje i usvajanje u Narodnu skupštinu Republike Srpske. U skladu sa odredbama člana 26., Zakona o reviziji, Glavna služba za reviziju priprema i tzv. ''Finansijski izvještaj o poslovanju'', odnosno ''Godišnji izvještaj o aktivnostima'', pripremljen i prezentovan u skladu sa zahtjevima Zakona o trezoru i Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske. Godišnji izvještaj o aktivnostima, pored informacija o poslovanju, treba da obuhvati i finansijski izvještaj Glavne službe za reviziju. Prema važećim zakonskim odredbama, Godišnji izvještaj o aktivnostima Glavne službe za reviziju dostavlja se na razmatranje nadležnom skupštinskom odboru (Odboru za reviziju) kako bi se na osnovu njega, pored ostalog, utvrdio i konačan budžetski okvir Glavne službe za reviziju za narednu fiskalnu godinu. Glavna služba za reviziju je po proceduri i u rokovima utvrđenim Zakonom o budžetskom sistemu Republike Srpske i u zakonom propisanoj formi pripremila i dostavila svoj godišnji finansijski izvještaj, kako bi informacije o njenom poslovanju u fiskalnoj, 2013. godini, na odgovarajući način bile konsolidovane u okviru Konsolidovanog izvještaja o izvršenju budžeta Republike Srpske. Odboru za reviziju Narodne skupštine Republike Srpske pripremljen je i proslijeđen zakonom zahtijevani Godišnji izvještaj o aktivnostima, u prilogu kog se nalazi i Godišnji finansijski izvještaj Glavne službe za reviziju za 2013. godinu. U Banjoj Luci, avgusta 2014. godine. zamjenik Glavnog revizora Glavni revizor /Darko Pejić/ /dr Duško Šnjegota/

Documents

GLAVNA SLUŽBA ZA REVIZIJU JAVNOG SEKTORA · PDF filegodiŠnji revizorski izvjeŠtaj za 2014. godinu 2 s a d r Ž a j . str. uvod 3 1. eksterna javna revizija koju provodi glavna sluŽba