Budućnost zajedničke poljoprivredne politike

Informativni dokumentožujak 2018.

2018HR

2

SADRŽAJ

Odlomak

Sažetak I. – V.

Uvod 1. – 6.

Tema i svrha informativnog dokumenta 1. – 4.

Pristup i način iznošenja informacija 5. – 6.

Ključni podatci i trendovi relevantni za sektor poljoprivrede i ruralna područja 7. – 18.

Rashodi u okviru ZPP-a u posljednjem su desetljeću stabilni i usmjereni na potporu dohotku 7. – 8.

Manji broj većih poljoprivrednih gospodarstava (s manje zaposlenika) ostvaruje proizvodnju postojane vrijednosti, što dovodi do većeg dohotka po zaposleniku na puno radno vrijeme 9. – 10.

Cijene hrane u EU-u približile su se cijenama u svijetu, a EU je postao neto izvoznik hrane 11.

Prosječna se dob upravitelja poljoprivrednih gospodarstava povećala, a podatci o zemljištu nisu dosljedni 12. – 13.

Nedovoljan napredak u pogledu brige za okoliš i mjera u području klime 14. – 16.

Gospodarske razlike između ruralnih i ostalih područja postale su manje izražene 17. – 18.

Pregled koji je obavio Sud 19. – 49.

Potrebe u vezi sa ZPP-om 20. – 26.

Ne postoji dovoljno informacija za utvrđivanje potreba 20. – 23.

Pojam dodane vrijednost EU-a nije dovoljno jasan 24.

Pružanje odgovora na dugoročne trendove 25.

Utjecaj ZPP-a na pravednost i jedinstveno tržište 26.

Ciljevi ZPP-a 27. – 30.

Ciljevi nisu dovoljno jasni ni određeni 28.

Potreba za usklađenošću s drugim ciljevima EU-a 29. – 30.

3

Uloženi resursi u okviru ZPP-a 31. – 34.

Dodjela sredstava ne temelji u dovoljnoj mjeri na potrebama ili očekivanoj dodanoj vrijednosti EU-a 31. – 34.

Procesi u okviru ZPP-a 35. – 42.

Potrebne su kvalitetnije i brže informacije kako bi se u izradili isplativi instrumenti ZPP-a 35. – 37.

Postizanje usklađenosti između ZPP-a i drugih politika EU-a kao i među različitim instrumentima ZPP-a 38. – 40.

Potrebno je pojednostavnjenje, ali ne nauštrb djelotvornosti 41.

Potrebno je predvidjeti dovoljno vremena za provedbu sljedeće reforme ZPP-a 42.

Ostvarenja i ishodi ZPP-a te vanjski čimbenici 43. – 48.

Potreban je djelotvoran sustav uspješnosti kojim bi se povezali ostvarenja, rezultati, učinci i ciljevi 43. – 46.

Poveznica između isplaćenih sredstava i postizanja dogovorenih ciljnih vrijednosti u pogledu uspješnosti 47.

Politiku je potrebno pratiti, a po potrebi i prilagođavati 48.

Odgovornost za ZPP 49.

Kriteriji za procjenu budućih politika i mogući izazovi 50. – 66.

Prilog I. – Popis publikacija Europskog revizorskog suda koje su poslužile kao osnova za ovaj informativni dokument

Prilog II. – Ciljevi ZPP-a predviđeni Ugovorom

4

SAŽETAK

I. Razdoblje provedbe politike obuhvaćeno tekućim sedmogodišnjim financijskim planom

EU-a završava 2020. godine te je stoga potrebno preispitati zajedničku poljoprivrednu

politiku (ZPP). Komisija je u studenome 2017. objavila komunikaciju o budućnosti hrane i

poljoprivrede u kojoj iznosi svoja stajališta o ZPP-u nakon 2020. godine.

II. U ovom informativnom dokumentu Sud iznosi svoj odgovor na navedenu komunikaciju

Komisije. U ovom dokumentu donosi se analiza ključnih trendova i podataka relevantnih za

poljoprivredu i ruralna područja, iznose stajališta Suda o trenutačnom ZPP-u te raspravlja o

kriterijima i ključnim izazovima za novi ZPP.

III. Komisija je u svojoj komunikaciji uzela u obzir niz preporuka koje je Sud iznio tijekom

nekoliko godina i izrazila namjeru da uspostavi novi okvir koji bi se temeljio na uspješnosti.

Međutim, Sud napominje da dio statističkih podataka na kojima se komunikacija temelji ne

ispunjava kriterije koje je Sud naveo u prethodnim izvješćima, kao i da je izgledno da će, na

temelju onoga što je izneseno u komunikaciji, mjere kojima se dodjeljuje potpora biti slične

mjerama kojima se potpora dodjeljivala u prošlosti.

IV. „Novi model ostvarivanja ciljeva” jedan je od ključnih elemenata pristupa koji se

zagovara u komunikaciji i koji se temelji na većoj fleksibilnosti i supsidijarnosti i kojim se

državama članicama daje veća odgovornosti za uspješnost. Prema mišljenju Suda za

uspješnost novog modela ostvarivanja ciljeva potrebno je:

• pokrenuti mjere osmišljene na temelju čvrstih znanstvenih i statističkih dokaza koji

pokazuju da će se tim mjerama ostvariti željeni rezultati

• izraditi nove „strateške planove za ZPP” u kojima će se postaviti relevantne, ambiciozne

i provjerljive ciljne vrijednosti koje su u skladu s ciljevima EU-a

• uspostaviti pouzdan okvir za praćenje i evaluaciju uspješnosti

• uspostaviti čvrst lanac odgovornosti i revizije kojim će se davati jamstvo i u pogledu

usklađenosti i u pogledu uspješnosti.

5

V. Komunikacija koju je Komisija objavila nije zamišljena kao prijedlog. Sud će preispitati

prijedlog nakon što ga Komisija objavi, pri čemu će se osloniti na kriterije navedene u ovom

informativnom dokumentu. Predviđeno je da će se na temelju tog preispitivanja donijeti

mišljenje o konačnom prijedlogu.

6

UVOD

Tema i svrha informativnog dokumenta

1. Razdoblje provedbe politike obuhvaćeno tekućim sedmogodišnjim financijskim planom

EU-a završava 2020. godine te je stoga potrebno preispitati zajedničku poljoprivrednu

politiku (ZPP). Komisija namjerava predstaviti svoj zakonodavni prijedlog za sljedeći ZPP

zajedno s procjenom učinka u svibnju 2018.

2. Jedan od ključnih koraka u pripremi reforme ZPP-a za razdoblje nakon 2020. napravljen

je u studenome 2017. kada je Komisija objavila svoju komunikaciju o budućnosti hrane i

poljoprivrede1. Kada je Komisija najavila da namjerava objaviti navedenu komunikaciju, Sud

je u svoj godišnji program rada za 2018. godinu kao važan prioritet uvrstio zadatak pružanja

odgovora na komunikaciju. Sud je 6. prosinca 2017. zaprimio i zahtjev za pružanje takvog

odgovora koji mu je uputio nadležni povjerenik Phil Hogan.

3. U komunikaciji se naglasak stavlja na sljedeća područja:

• nastavak pružanja izravne potpore poljoprivrednicima, ali uz veću primjenu alata za

upravljanje rizicima i inicijativa za poboljšanje tržišnog nagrađivanja

poljoprivrednika

• davanje većeg doprinosa ostvarivanju ciljeva EU-a u području okoliša i klime

• pridavanje veće pozornosti socioekonomskoj strukturi ruralnih područja

• stavljanje većeg naglaska na održivu poljoprivrednu proizvodnju, zdravlje, prehranu,

nepotrebno bacanje hrane i dobrobit životinja

• bolju primjenu istraživanja, inovacija i tehnologija, kao i financijskih instrumenata te

• novi model ostvarivanja ciljeva, koji se temelji na većoj fleksibilnosti i supsidijarnosti

i kojim se državama članicama daje veća odgovornost za uspješnost.

1 COM(2017) 713 final: Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija – Budućnost hrane i poljoprivrede.

7

4. Izrada buduće politike nije jedna od zadaća Suda kao vanjskog revizora Europske unije

(EU). Međutim, Sud na temelju svojeg revizijskog iskustva može dati savjet donositeljima

politika EU-a o tome kako povećati odgovornost te ukupnu djelotvornost i učinkovitost

ZPP-a. Upravo je to svrha ovog informativnog dokumenta u kojem Sud iznosi svoj odgovor na

komunikaciju Komisije o budućnosti hrane i poljoprivrede. Ovaj informativni dokument nije

revizijsko izvješće, već je riječ o pregledu koji se temelji na javno dostupnim informacijama.

Pristup i način iznošenja informacija

5. Stajališta iznesena u ovom informativnom dokumentu2 temelje se na:

• prethodno obavljenim aktivnostima Suda

• pregledima vanjskih izvješća i savjetovanju s vanjskim stručnjacima

• raspravama s relevantnim glavnim upravama Komisije3.

6. U ovom informativnom dokumentu Sud iznosi:

• ključne podatke i trendove relevantne za sektor poljoprivrede i ruralna područja

• svoja stajališta o trenutačnom ZPP-u

• zaključke, uključujući niz kriterija za procjenu zakonodavnog prijedloga u vezi sa

ZPP-om i buduće politike koja će se donijeti na temelju njega, kao i ključne izazove

za ZPP nakon 2020.

2 Informativni dokument objavljuje se nakon obavljenog pregleda, a ne revizije. Kao takav, ne podrazumijeva obavljanje novih revizijskih aktivnosti, već se temelji na već objavljenim revizijskim nalazima, zaključcima i preporukama, kao i drugim javno dostupnim informacijama. U prilogu I. iznosi se cjeloviti popis publikacija na koje se upućuje u ovom dokumentu.

3 Glavna uprava za poljoprivredu i ruralni razvoj, Glavna uprava za klimatsku politiku, Glavna uprava za okoliš, Eurostat, Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku, Glavna uprava za zdravlje i sigurnost hrane.

8

KLJUČNI PODATCI I TRENDOVI RELEVANTNI ZA SEKTOR POLJOPRIVREDE I RURALNA

PODRUČJA

Rashodi u okviru ZPP-a u posljednjem su desetljeću stabilni i usmjereni na potporu dohotku

7. Od 2006. godine rashodi u okviru ZPP-a predviđeni proračunom EU-a iznosili su

otprilike 54 milijarde eura po godini. U nominalnim vrijednostima proračun ZPP-a ostao je

relativno stabilan (vidi sliku 1.).

Slika 1. – Proračun ZPP-a stabilan je već nekoliko godina

Izvor: Sud, na temelju proračuna EU-a.

8. Otprilike 72 % proračuna za ZPP troši se na izravna plaćanja poljoprivrednicima te se tako

pruža potpora njihovu dohotku. Ta se plaćanja obično izvršavaju po hektaru poljoprivrednog

zemljišta i uglavnom je riječ o proizvodno nevezanoj potpori, uz blago smanjenje plaćanja

potpore po hektaru što je poljoprivredno gospodarstvo veće. Otprilike 22 % troši se na mjere

ruralnog razvoja, od čega se polovica također isplaćuje poljoprivrednicima ovisno o broju

hektara. Ostatak sredstava (6 %) izdvaja se za financiranje tržišnih mjera.

0

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

60 000

70 000

2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018.

u milijunima euraRuralni razvoj

Proizvodno vezana izravna plaćanja

Ekologizacija

Proizvodno nevezana izravna potpora bezekologizacije

Intervencije na poljoprivrednim tržištima

9

Manji broj većih poljoprivrednih gospodarstava (s manje zaposlenika) ostvaruje

proizvodnju postojane vrijednosti, što dovodi do većeg dohotka po zaposleniku na puno

radno vrijeme

9. Prema istraživanju Eurostata o strukturi poljoprivrednih gospodarstava 2013. godine u

EU-u je djelovalo 10,8 milijuna poljoprivrednih gospodarstava, što je 22 % manje nego 2007.,

kada ih je bilo registrirano 13,8 milijuna. Prosječna veličina gospodarstava povećala se za

28 %, s 12,6 ha na 16,1 ha. Istodobno je došlo do pada (od 25 %) broja zaposlenika na

poljoprivrednim gospodarstvima, s 12,8 milijuna ekvivalenata zaposlenika na puno radno

vrijeme 2005. na 9,5 milijuna 2017. godine, koji je najvećim dijelom povezan s neplaćenim

radom upravitelja poljoprivrednih gospodarstava4 i njihovih članova obitelji. Slijedom toga,

na prosječnom poljoprivrednom gospodarstvu radi manje od jedne osobe zaposlene na puno

radno vrijeme (dvije trećine korisnika potpore u okviru ZPP-a na najmanjim poljoprivrednim

gospodarstvima provodi manje od četvrtine radnog vremena na svojem zemljištu – vidi i

okvir 1.). Vrijednost poljoprivredne proizvodnje varirala je, ali je općenito ostala na istoj

razini u stvarnim vrijednostima. Iako se uspješnost različitih sektora uvelike razlikuje, to je

općenito dovelo do znatnog porasta dohotka od poljoprivrednih djelatnosti po zaposleniku

na puno radno vrijeme (vidi sliku 2.).

4 Eurostat definira upravitelja poljoprivrednog gospodarstva kao „fizičku osobu odgovornu za redovne svakodnevne financijske i proizvodne aktivnosti koje podrazumijevaju vođenje poljoprivrednog gospodarstva. Za svako poljoprivredno gospodarstvo upraviteljem može biti imenovana samo jedna osoba. U nekim je slučajevima upravitelj i vlasnik poljoprivrednog gospodarstva, ali upravitelj može biti i osoba koja nije vlasnik.”

10

Slika 2. – Zbog stabilne vrijednosti poljoprivredne proizvodnje i smanjenja broja

zaposlenika došlo je do povećanja prosječnog dohotka po zaposleniku na puno radno

vrijeme

Izvor: Sud, na temelju podataka Europske komisije (podatci za 2017. temelje se na procjenama).

10. Prema podatcima OECD-a udio javne potpore EU-a u bruto primitcima poljoprivrednih

gospodarstava 2016. iznosio je 21 %, što je pad u odnosu na 24 % iz 2007., odnosno 33 % iz

2000.5

5 OECD: Pokazatelji poljoprivredne politike 2017. – Praćenje i evaluacija: referentne tablice (potpuni skup podataka) https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/rural-area-economics/briefs/pdf/015_en.pdf.

79,5

119,8

100,6 100,9

123,5

92,0

70

80

90

100

110

120

130

2 0 0 5 . 2 0 0 6 . 2 0 0 7 . 2 0 0 8 . 2 0 0 9 . 2 0 1 0 . 2 0 1 1 . 2 0 1 2 . 2 0 1 3 . 2 0 1 4 . 2 0 1 5 . 2 0 1 6 . 2 0 1 7 .

Stvarni faktorski prihod u poljoprivredipo jedinici godišnjeg rada (pokazatelj A),indeks 2010 = 100

Poljoprivredna proizvodnja, vrijednostproizvodnje po osnovnim cijenama,stvarne cijeneindeks 2010 = 100

Ukupni uloženi radindeks 2010 = 100

11

Cijene hrane u EU-u približile su se cijenama u svijetu, a EU je postao neto izvoznik hrane

11. EU proizvodi više hrane nego što je troši te je postao neto izvoznik hrane (vidi sliku 3.).

Istodobno su se cijene EU-a znatno približile cijenama hrane u svijetu. Taj trgovinski suficit

najvećim dijelom proizlazi upravo iz snažnog položaja EU-a na tržištu prerađene hrane i pića.

Međutim, EU je i dalje neto uvoznik neprerađenih poljoprivrednih proizvoda (koji su na

slici 3. označeni kao „poljoprivredne sirovine” i „ostali primarni proizvodi”).

Slika 3. – EU je postao neto izvoznik hrane

Izvor: Comext – činjenice i brojčani podatci.

Prosječna se dob upravitelja poljoprivrednih gospodarstava povećala, a podatci o zemljištu

nisu dosljedni

12. 2010. godine na svakih 100 upravitelja poljoprivrednih gospodarstava u dobi iznad

55 godina bilo je 14 upravitelja mlađih od 35 godina. Ta se vrijednost 2013. smanjila na

10,8 upravitelja u dobi do 35 godina. Prosječna dob poljoprivrednika u EU-u u razdoblju

-7 538

20 527

150 000

100 000

50 000

0

50 000

100 000

150 000

2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017.

EU 28: Struktura trgovanja u području poljoprivrede i hrane u razdoblju 2007. – 2017. s državama izvan skupine EU 28

Poljoprivredne sirovine Ostali primarni proizvodi Prerađeni proizvodi Prehrambeni proizvodi Pića Nejestivo Saldo

Izvo

zUv

oz

u milijunima eura

12

2004. – 2013. povećala se s 49,2 na 51,4 godine6. Takvo je kretanje u skladu sa širim

demografskim trendovima. Sud ističe da najmanjim poljoprivrednim gospodarstvima

najčešće raspolažu stariji poljoprivrednici7.

13. Podatci o ukupnoj površini zemljišta koje se upotrebljava za poljoprivredu nisu dosljedni.

Prema istraživanju strukture poljoprivrednih gospodarstava ukupna površina zemljišta koje

se upotrebljava za poljoprivredu ostala je relativno stabilna tijekom posljednjih desetljeća.

Na slično upućuju i podatci Komisije o površinama koje su prijavljene za izravna plaćanja u

okviru ZPP-a. Međutim, iz izvješća Komisije koji se temelje na podatcima o omjeru trajnih

travnjaka proizlazi da se pojavio obratni trend, odnosno da je došlo do smanjenja prijavljene

poljoprivredne površine od 11,5 % (vidi tematsko izvješće br. 21/2017). Statistički podatci o

usjevima upućuju na to da se površina smanjila sa 186,6 milijuna hektara 2006. na

178,8 milijuna hektara 2015., što je smanjenje od 4 %. Na raspodjelu zemljišta prema

različitim vrstama poljoprivredne proizvodnje utječu i druge važne promjene8.

Nedovoljan napredak u pogledu brige za okoliš i mjera u području klime

14. Pitanja u vezi s okolišem u kontekstu poljoprivrede mogu se razvrstati u četiri glavna

područja9:

6 U istom razdoblju u SAD-u došlo je do još većeg povećanja prosječne dobi glavnih upravitelja (https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/rural-area-economics/briefs/pdf/015_en.pdf).

7 Pokazatelj konteksta za ZPP C.23 (https://ec.europa.eu/agriculture/cap-indicators/context/2017_en); https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/rural-area-economics/briefs/pdf/09_en.pdf.

8 Istraživanje Eurostata o strukturi poljoprivrednih gospodarstava (http://ec.europa.eu/eurostat/web/agriculture/farm-structure) i statistički podatci o usjevima (http://ec.europa.eu/eurostat/web/agriculture/data/database).

9 Pokazatelji konteksta za ZPP C.35, C.40, C.41, C.45 (https://ec.europa.eu/agriculture/cap-indicators/context/2017_hr); JRC (2012.) „The State of Soil in Europe” (Stanje tla u Europi) (http://eusoils.jrc.ec.europa.eu/ESDB_Archive/eusoils_docs/other/EUR25186.pdf); EEA (2015.) „State of the Nature in the EU” (Stanje prirode u EU-u) (https://www.eea.europa.eu/publications/state-of-nature-in-the-eu); GU AGRI, činjenice i brojčani podatci o poljoprivredi u EU-u i ZPP-u (https://ec.europa.eu/agriculture/statistics/facts-and-figures_hr).

13

(i) Biološka raznolikost: stanje očuvanosti poljoprivrednih staništa ocijenjeno je povoljnim u

11 % slučajeva u razdoblju 2007. – 2012., u usporedbi s manje od 5 % u razdoblju

2001. – 2006. Od 1990. godine broj običnih poljskih ptica smanjio se za 30 %, a

travnjačkih leptira za gotovo 50 %.

(ii) Kvaliteta vode: na poljoprivrednim zemljištima u EU-u kontinuirano se bilježi višak

dušika koji u prosjeku iznosi 50 kg po hektaru. Razine nitrata smanjile su se od 1993. u

rijekama, ali ne i u podzemnim vodama. Koncentracije nitrata još uvijek su visoke u

nekim područjima, što dovodi do onečišćenja mnogih jezera i rijeka, uglavnom u

područjima u kojima se obavlja intenzivna poljoprivreda.

(iii) Zrak: amonijak je jedan od glavnih onečišćivača zraka. Poljoprivredna djelatnost

uzrokuje gotovo 95 % emisija amonijaka u Europi. Emisije su se od 1990. smanjile za

23 %, no opet su se počele povećavati 2012.

(iv) Tlo: otprilike 45 % mineralnih tla u EU-u sadržava malu ili vrlo malu razinu organskog

ugljika (0 – 2 %), dok se dodatnih 45 % svrstava u mineralna tla sa srednjim udjelom

organskog ugljika (2 – 6 %). Trendove u vezi s tlom teško je utvrditi zbog nedostatka

podataka, ali smanjenje udjela organskog ugljika doprinosi smanjenju plodnosti tla, kao i

povećanju rizika od dezertifikacije.

15. Staklenički plinovi glavni su problem koji se povezuje s klimatskim promjenama.

Poljoprivredna djelatnost uzrokovala je 2015. 11 % emisija stakleničkih plinova u EU-u. Te su

se emisije u razdoblju 1990. – 2013. smanjile za 20 %, ali su opet porasle 2014. godine. Neto

apsorpcijom na temelju korištenja i prenamjene zemljišta te šumarstva neutraliziralo se

otprilike 7 % svih emisija stakleničkih plinova u EU-u 2015. godine.

16. Istodobno, klimatske promjene izrazito utječu na poljoprivredu i jedan su od čimbenika

koji doprinose stagnaciji prinosa pšenice u određenim dijelovima Europe, unatoč

postojanom napretku u oplemenjivanju usjeva. U poljoprivredne svrhe upotrebljava se više

14

od 50 % sve slatke vode koja se upotrebljava u Europi. Klimatske promjene dovele su do

povećanih potreba za navodnjavanjem10.

Gospodarske razlike između ruralnih i ostalih područja postale su manje izražene

17. Prema podatcima Eurostata 2016. godine u EU-u je u ruralnim područjima živjelo

19,1 %11 stanovništva, u odnosu na 19,7 % 2007. BDP po glavi stanovnika 2013. u ruralnim

područjima iznosio je 73 % BDP-a cjelokupnog gospodarstva, što je porast u odnosu na 2008.

kada je ta brojka iznosila 70 %. Prosječna stopa zaposlenosti u ruralnim područjima u EU-u

ista je kao i u ostalim područjima, iako se stope razlikuju od jedne do druge države članice.

Stopa siromaštva u ruralnim područjima smanjila se s 31,4 % 2007. na 25,4 % 2016.

18. U gospodarstvu ruralnih područja – baš kao i u gospodarstvu manjih i većih gradova –

prevladavaju industrijski i uslužni sektori. Oni (prema podatcima Eurostata) zajedno čine

96 % bruto dodane vrijednosti koja se ostvaruje u ruralnim područjima. Poljoprivreda,

šumarstvo i ribarstvo čine 4 % bruto dodane vrijednosti koja se ostvaruje u ruralnim

područjima, u odnosu na 1,5 % koliko oni čine u cjelokupnom gospodarstvu. Taj je udio

stabilan tijekom posljednjih pet godina.

PREGLED KOJI JE OBAVIO SUD

19. Sud je pregled strukturirao prema svojem modelu logike programa (vidi sliku 4.), u kojem

se iznosi kako se javnim intervencijama može postići ekonomičnost, učinkovitost i

djelotvornost. Pitanja koja su istaknuta u svakom dijelu služe kao primjeri problema koji su

10 EEA (2017.). „Climate change, impacts and vulnerability in Europe 2016. An indicator-based report” (Klimatske promjene, učinci i ugroženost okoliša u Europi 2016. Izvješće utemeljeno na pokazateljima) Izvješće Europske agencije za okoliš (EEA) br. 1/2017.

11 Eurostat razlikuje tri vrste područja: „pretežno ruralna”, „prijelazna” i „pretežno urbana” te preporučuje da se podatci za te tri skupine prikazuju zasebno. Sud je u ovom dokumentu prihvatio tu preporuku. U komunikaciji je navedeno da 55 % stanovništva EU-a živi u ruralnim područjima, što je brojka proizašla iz spajanja kategorije „pretežno ruralnih” područja s kategorijom „prijelaznih”. Isto je tako moguće „prijelazna” područja svrstati u istu skupinu s „pretežno urbanim” područjima, čime bi se dobio oprečni podatak da 80 % stanovništva EU-a živi u urbanim područjima.

15

prepoznati u prošlosti i o kojima bi se trebalo voditi računa pri osmišljavanju ZPP-a za

razdoblje nakon 2020.

Slika 4. – Model logike programa

Izvor: Sud, Priručnik za reviziju uspješnosti.

Potrebe u vezi sa ZPP-om

Što stoji u komunikaciji Komisije u pogledu potreba:

• Postoje razlike između dohotka od poljoprivrede i dohotka u drugim dijelovima

gospodarstva.

• Dohodak od poljoprivrede izrazito je nestabilan.

• Postoji rizik od napuštanja zemljišta u područjima s prirodnim ograničenjima.

• Raspodjela izravnih plaćanja nije dovoljno uravnotežena.

• Potrebno je očuvati djelotvorno unutarnje tržište.

• Ne ulaže se dovoljno u restrukturiranje i modernizaciju poljoprivrednih

gospodarstava, kao ni u uvođenje inovacija i novih tehnologija te diversifikaciju.

• Potreban je prikladan odgovor na klimatske promjene i ograničenja prirodnih resursa.

• Potrebno je voditi računa o strukturnim problemima i „odljevu mladih” iz ruralnih

područja.

• Potrebno je pronaći rješenje za društvena pitanja kao što su zdravlje, sigurnost hrane,

nepotrebno bacanje hrane i dobrobit životinja.

Ciljevi Procesi

Potrebe Vanjski čimbenici

Uloženi resursi Ostvarenja

Ekonomičnost

Učinci

Rezultati

Ishodi

UčinkovitostDjelotvornost

16

Ne postoji dovoljno informacija za utvrđivanje potreba

20. Potrebne su kvalitetnije informacije kako bi se opravdala potreba za uvođenjem nekoliko

mjera u okviru ZPP-a12. To je posebice slučaj kad je riječ o potpori dohotku u obliku izravnih

plaćanja, na koje trenutačno odlazi više od 70 % proračuna za ZPP. Člankom 39. Ugovora

propisuje se da su ciljevi ZPP-a „povećati poljoprivrednu produktivnost [… i] na taj način

osigurati primjeren životni standard poljoprivrednog stanovništva, osobito povećanjem

osobne zarade osoba koje se bave poljoprivredom” (vidi prilog II.). Riječima „na taj način”

povezuju se dva različita cilja ZPP-a. Pitanja zarade poljoprivrednika i životnog standarda

njihovih obitelji u početku su se rješavala višim cijenama koje su plaćali potrošači. Postupno

je ta praksa zamijenjena praksom isplate izravne potpore dohotku, čiji trošak snose porezni

obveznici. Čak i ako se cilj jamčenja primjerenog životnog standarda poljoprivredne zajednice

koji je propisan Ugovorom razmatra zasebno, ne postoji dovoljno podataka koji bi išli u prilog

tvrdnji da je kućanstvima na poljoprivrednim gospodarstvima, općenito gledajući, potrebna

znatna potpora kako bi dosegnula primjereni životni standard.

21. Komisija smatra da postoji velika razlika između onoga što poljoprivrednici zarade za svoj

rad na poljoprivrednom gospodarstvu i prosječnih nadnica i plaća u cjelokupnom

gospodarstvu. Međutim, podatci koje je Komisija13 prikazala znatno su ograničeni u dva

pogleda: (i) nisu uključeni izvori prihoda koji nisu poljoprivreda (vidi okvir 1.) i (ii) prosječne

vrijednosti prikrivaju velike razlike u prihodima14.

Okvir 1. – Izvori prihoda koji nisu poljoprivreda

Prema podatcima Eurostata udio upravitelja poljoprivrednih gospodarstava koji obavljaju dohodovne

aktivnosti izvan sektora poljoprivrede iznosi 30 % te je vjerojatno da će ta brojka biti još veća za

12 Matthews, A. (2017), “Appendix 1: Why further reform?” (Prilog 1: Čemu dodatna reforma?) (str. 29. i 30.) u studiji Buckwell, A. et al. 2017. „CAP - Thinking Out of the Box: Further modernisation of the CAP – why, what and how?” (ZPP – novi način razmišljanja: daljnja modernizacija ZPP-a – zašto, što i kada?) Zaklada RISE, Bruxelles.

13 Slika 6. Komunikacije o budućnosti hrane i poljoprivrede.

14 GU AGRI, činjenice i brojčani podatci o poljoprivredi u EU-u i ZPP-u (https://ec.europa.eu/agriculture/statistics/facts-and-figures_hr).

17

njihove supružnike i ostale članove kućanstva. GU AGRI prethodno je objavio podatke15 prema

kojima je naveo da više od 60 % upravitelja poljoprivrednih gospodarstava manjih od 5 ha provodi

manje od 25 % svojeg vremena radeći na poljoprivrednom gospodarstvu, kao i da otprilike 80 % njih

provodi manje od polovice svojeg radnog vijeka na poljoprivrednom gospodarstvu. Upravitelji koji

rade na puno radno vrijeme brojniji su od onih koji provode manje od 50 % svojeg radnog vremena

na poljoprivrednom gospodarstvu samo kad je riječ o gospodarstvima većima od 20 ha. Mnogi

korisnici potpora u okviru ZPP-a primaju i mirovine. U brojčane podatke koje je prikazala Komisija

nisu uključeni izvori prihoda koji nisu poljoprivreda. Prema studiji Europskog parlamenta o dohotku

kućanstava na poljoprivrednim gospodarstvima16: „Na razini EU-a trenutačno ne postoji statistički

sustav koji može pružati informacije o životnom standardu poljoprivredne zajednice.” Sud je u više

navrata pozvao na prikupljanje tih podataka koji bi poslužili kao temelj politike usmjerene na

jamčenje primjerenog životnog standarda poljoprivredne zajednice. Podatci o dohodcima kućanstava

na poljoprivrednim gospodarstvima iz svih izvora dostupni su za neke države članice i upućuju na to

da ta kućanstva nisu nužno u nepovoljnijem položaju od ostalih kućanstava.

22. Dohodak poljoprivrednog gospodarstva (i po radnoj jedinici) veći je kad je riječ o većim

poljoprivrednim gospodarstvima17. U izračun razlike u dohotku od poljoprivrede i u

gospodarstvu u cjelini Komisija je uključila svih 10,8 milijuna poljoprivrednih gospodarstava u

EU-u, uključujući njih 7,2 milijuna koji su manji od 5 hektara i 6 milijuna čiji je standardni

rezultat manji od 4000 eura18. „Dugi rep” tih vrlo malih poljoprivrednih gospodarstava, koja

se kao takva često suočavaju s problemima u pogledu profitabilnosti, iskrivljuje stvarnu sliku.

15 https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/rural-area-economics/briefs/pdf/09_en.pdf.

16 Hill, B. i Dylan Bradley, B. (2015.) „Comparison of farmers’ income in the EU Member States” (Usporedba dohotka poljoprivrednika u državama članicama EU-a). Izvješće pripremljeno za Europski parlament.

17 Ta je poveznica jača ako se veličina izražava navođenjem vrijednosti proizvodnje. Fizička veličina lošiji je pokazatelj razine dohotka jer velik broj manje profitabilnih, ekstenzivnih poljoprivrednih gospodarstva pripada kategoriji velikih poljoprivrednih gospodarstava, dok se velik broj profitabilnih, intenzivnih poljoprivrednih gospodarstava, posebice u sektoru mesa i povrća, smatra relativno malim gospodarstvima s obzirom na broj hektara.

18 Te dvije kategorije najmanjih poljoprivrednih gospodarstava (prema fizičkoj i ekonomskoj veličini) uvelike se preklapaju.

18

Dohodak poljoprivrednih gospodarstava srednje veličine (od 5 do 250 hektara), koja prema

podatcima Komisije primaju 72 % izravne potpore EU-a, nešto je bolji.

23. Osim što se osvrnula na pitanje životnog standarda poljoprivredne zajednice, Komisija je

navela i da smatra da se izravnim plaćanjima jamči obavljanje poljoprivrednih djelatnosti u

svim dijelovima Unije, uključujući područja s prirodnim ograničenjima (za koja se potpora

dohotku dodjeljuje i u okviru politike ruralnog razvoja), pri čemu se ostvaruju različite koristi

za gospodarstvo, okoliš i društvo, uključujući proizvodnju javnih dobara. Valjanost tih

argumenata ovisi o pouzdanosti podataka na kojima se oni temelje.

Pojam dodane vrijednost EU-a nije dovoljno jasan

24. Postavljanje ostvarivanja dodane vrijednosti EU-a kao jednog od središnjih ciljeva jedan

je od prijedloga Komisije za sve buduće politike EU-a19. Pod dodanom vrijednošću EU-a

obično se misli na dodatne rezultate ostvarene djelovanjem EU-a koji se ne bi mogli ostvariti

nekoordiniranim djelovanjem na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini. Međutim, ne

postoji općeprihvaćena definicija ovog pojma. Dogovaranje i prihvaćanje takve definicije bilo

bi korisno u javnim raspravama i pri donošenju odluka o budućoj potrošnji sredstava EU-a.

Pružanje odgovora na dugoročne trendove

25. U skladu s važećim propisima prijedlozi za sljedeći višegodišnji financijski okvir (za sva

veća područja politike, uključujući ZPP) iznose se dvije godine prije njegova početka, a

plaćanja za višegodišnje programe (kao što su oni iz drugog stupa ZPP-a) nastavljaju se

tijekom prve tri godine sljedećeg višegodišnjeg financijskog okvira. To znači da će se odluke o

politici primjenjivati na plaćanja koja će se izvršavati do 12 godina kasnije. Stoga je potrebno

voditi računa o dugoročnim razvojnim promjenama koje će utjecati na politiku.

Utjecaj ZPP-a na pravednost i jedinstveno tržište

26. Zbog svoje povezanosti s površinom poljoprivrednog gospodarstva, najveći dio izravnih

plaćanja odlazi upravo najvećim poljoprivrednim gospodarstvima (pri čemu 20 % korisnika

19 Dokument za razmatranje o budućnosti financija EU-a, COM(2017) 358 od 28. lipnja 2017.

19

dobiva oko 80 % potpore). Različiti mehanizmi preraspodjele koji su se dosad primjenjivali

(npr. određivanje gornjih granica i preraspodjela plaćanja) imali su ograničeni učinak.

Usklađivanje stope plaćanja po hektaru, kako među državama članicama tako i (u slučaju

programa osnovnih plaćanja) unutar država članica, može dovesti do povećanja plaćanja za

određena veća poljoprivredna gospodarstva. Neke od država članica koje provode program

osnovnih plaćanja iskoristile su i mogućnost zadržavanja visokih stopa potpore koje proizlaze

iz visine prethodnih subvencija. Stoga se visina plaćanja može osjetno razlikovati među

državama članicama. Plaćanja po hektaru mogu se kretati od manje od 100 eura do više od

1000 eura.

Ciljevi ZPP-a

Što stoji u komunikaciji Komisije u pogledu ciljeva:

• Postoje tri cilja ZPP-a:

o poticati „pametan i otporan” poljoprivredni sektor

o poticati zaštitu okoliša i mjere u području klime te doprinositi postizanju

ciljeva EU-a u području okoliša i klime

o jačati socioekonomske strukture ruralnih područja.

• Potrebno je pridržavati se obveza propisanih Pariškim sporazumom o klimatskim

promjenama, koje su dogovorene na sastanku Konferencije stranaka u sklopu

Okvirne konvencije Ujedinjenih naroda o klimatskim promjenama, kao i ciljeva

održivog razvoja koje je postavio UN.

• Pravedan doprinos ostvarenju klimatskih i energetskih ciljnih vrijednosti EU-a za

2030.

• Komisija bi procijenila i odobrila strateške planove za ZPP i na taj bi se način

ostvario najveći mogući doprinos ZPP-a prioritetima i ciljevima EU-a te klimatskim i

energetskim ciljnim vrijednostima država članica.

20

• ZPP bi trebao predvoditi prijelaz na održiviju poljoprivredu.

27. Tumačenje ciljeva iz Ugovora za ZPP nakon 2020. koje Komisija iznosi u komunikaciji

općenito je u skladu s ciljevima ZPP-a za tekuće razdoblje (vidi prilog II.).

Ciljevi nisu dovoljno jasni ni određeni

28. Pojedine mjere ZPP-a nemaju jasne ciljeve. Primjerice, posljednjom reformom ZPP-a

uvedena je mjera ekologizacije čiji je cilj povećati uspješnost ZPP-a u pogledu okoliša.

Međutim, za taj cilj nisu postavljene posebne ciljne vrijednosti za procjenu doprinosa te

mjere okolišu i klimi. Ako je to moguće, ciljeve je potrebno kvantificirati ne samo u pogledu

ostvarenja, nego i u pogledu rezultata i učinaka20.

Potreba za usklađenošću s drugim ciljevima EU-a

29. Politikama EU-a obuhvaćena su brojna različita pitanja, područja i sektori. Ciljevi ZPP-a

trebali bi biti usklađeni s ciljevima drugih politika (uključujući kohezijsku i klimatsku politiku

te politiku zaštite okoliša). U relevantnim bi slučajevima trebalo definirati doprinos ZPP-a

ostvarenju drugih ciljeva EU-a. To vrijedi i za ciljeve EU-a postavljene u obliku međunarodnih

obveza21.

30. Različite politike EU-a imaju ciljeve koji se preklapaju, kao što su primjerice ciljevi u

području teritorijalne ravnoteže/kohezije, socijalne uključenosti i smanjenja siromaštva.

Veća komplementarnost ZPP-a s drugim politikama EU-a bila bi pozitivan korak naprijed.

Primjerice, Sud je pronašao malo dokaza o tome da su ciljevi komplementarnosti i sinergije

među ESI fondovima pretočeni u praksu u sporazumima o partnerstvu (koji su uvedeni za

razdoblje 2014. – 2020.) i programima ruralnog razvoja.

20 Svjetska banka (2017.) „Thinking CAP: Supporting Agricultural Jobs and Incomes in the EU” (Razmišljanja o ZPP-u: potpora poslovima u poljoprivredi i dohotku od poljoprivrede u EU-u).

21 Primjerice, u okviru 21. Konferencije stranaka (COP21), ciljeva održivog razvoja koje je postavio UN ili Svjetske trgovinske organizacije (WTO).

21

Uloženi resursi u okviru ZPP-a

Što stoji u komunikaciji Komisije u pogledu uloženih resursa:

• Kako se ne bi prejudicirao ishod šire rasprave o budućnosti financija EU-a koja je

trenutačno u tijeku, u komunikaciji nije riječ o veličini proračuna za ZPP nakon 2020.

• U komunikaciji se ne dovode u jasnu vezu resursi koji će se ubuduće ulagati i

procjena uspješnosti.

Dodjela sredstava ne temelji u dovoljnoj mjeri na potrebama ili očekivanoj dodanoj

vrijednosti EU-a

31. Sredstva se u okviru ZPP-a dodjeljuju državama članicama u obliku nacionalnih

„financijskih omotnica” koje se ne određuju na temelju potreba države članice, kao ni

njezinih obveza u pogledu ostvarenja konkretnih rezultata. Umjesto toga, države članice

moraju osmisliti mjere za potrošnju unaprijed određenih „financijskih omotnica”. Takav

način dodjele sredstava dovodi do određenih rizika za potrošnju sredstava usmjerenu na

uspješnost.

32. Sud je primijetio da se u programima ruralnog razvoja često ne daju uvjerljiva

obrazloženja za način na koji su sredstva raspodijeljena među mjerama i ciljevima. Može se

dogoditi da se financijska sredstva dodjeljuju onim područjima u kojima je najizglednije da će

se potrošiti u cijelosti, a ne onima u kojima služe za rješavanje ključnih potreba i u kojima će

se njima ostvariti rezultati. To upućuje na to da u takvim slučajevima prevladava kultura

potrošnje, a ne kultura uspješnosti.

33. U različitim stopama sufinanciranja, općenito gledajući, nisu vidljive razlike u potencijalu

različitih mjera za ostvarivanje dodane vrijednosti EU-a. Preusmjeravanjem financijskih

sredstava EU-a na mjere s najvećom dodanom vrijednošću EU-a poboljšalo bi se dobro

financijsko upravljanje predmetnom politikom.

22

34. OECD22 definira izradu proračuna na temelju uspješnosti kao „izradu proračuna u kojoj se

financijska sredstva povezuju s mjerljivim rezultatima”. Komisija nije prihvatila nedavnu

preporuku Suda da, u relevantnim slučajevima, pri financiranju intervencija u području

kohezijske politike u razdoblju nakon 2020. primijeni osnovnu ideju izrade proračuna koji se

temelji na uspješnosti, odnosno da svako povećanje sredstava poveže s povećanjem

ostvarenja ili drugih rezultata. Iako je tvrdila da je proračun EU-a „proračun koji se temelji na

uspješnosti” jer u procesu njegove izrade postoji mogućnost uzimanja u obzir informacija o

uspješnosti, Komisija je u svojim odgovorima navela da ne smatra da je pristup izričitog

povezivanja dodijeljenih sredstava s ostvarenjima ili rezultatima izvediv ili primjenjiv u

slučaju proračuna EU-a.

Procesi u okviru ZPP-a

Što stoji u komunikaciji Komisije u pogledu procesa:

• Strateški planovi za ZPP obuhvaćat će intervencije i u okviru prvog i u okviru drugog

stupa, čime će se jamčiti usklađenost s budućim ZPP-om i drugim politikama.

• Proces planiranja trebao bi biti jednostavniji od trenutačnog procesa izrade

programa ruralnog razvoja.

• Potrebno je ukinuti detaljna pravila prihvatljivosti i preskriptivne mjere na razini

EU-a.

• Izravna plaćanja djelotvornije će i učinkovitije ispunjavati svoju svrhu ako budu

jednostavnija i bolje usmjerena.

• Dodjela potpore dohotku poljoprivrednika uvjetovat će se primjenom praksi korisnih

za klimu i okoliš koje će postati temelj za ambicioznije dobrovoljne prakse.

• Veća primjena inovativnih financijskih instrumenata.

22 OECD: smjernice za relevantne politike za ožujak 2008., „Performance Budgeting: A Users’ guide” (Izrada proračuna na temelju uspješnosti: priručnik za korisnike).

23

• Poboljšat će se komplementarnost ZPP-a s drugim politikama EU-a koje se odnose

na ruralna područja.

Potrebne su kvalitetnije i brže informacije kako bi se u izradili isplativi instrumenti ZPP-a

35. Instrumenti ZPP-a ne izrađuju se uvijek na temelju pouzdanih dokaza. Razlog djelomično

leži u problemu koji se već godinama javlja u ciklusu politike EU-a, tj. u tome da planiranje

novog programskog razdoblja započinje prije nego što su raspoloživi odgovarajući relevantni

podatci o potrošnji sredstava i rezultatima u prethodnim razdobljima. Nedostatak podataka

(o različitim pitanjima, kao što su biološka raznolikost i tlo, potražnja za znanjem i savjetima

ili životni standard kućanstava na poljoprivrednim gospodarstvima) i naknadno neprecizno

utvrđivanje stvarnih potreba (vidi odlomke 20. – 23.) dovode do lošeg usmjeravanja potpore.

Komisija je nedavno pokrenula preispitivanja potrošnje sredstava, ali Sud još nije upoznat s

odabranom metodologijom.

36. Nekima od mjera ZPP-a postiže se učinak mrtvog tereta ili učinak premještanja. Za

određene prihvatljive aktivnosti, u kojima je rizik posebice visok, mogla bi se razmotriti

mogućnost primjene financijskih instrumenata.

37. EU je odlučio financirati mjere povezane s klimatskim promjenama uključivanjem mjera u

području klime u različite instrumente EU-a za financiranje, uključujući ZPP. Međutim, Sud je

utvrdio da u područjima poljoprivrede i ruralnog razvoja nije došlo do znatnog pomaka

prema provedbi mjera u području klime, kao i da nisu u potpunosti istražene sve mogućnosti

financiranja takvih mjera.

24

Postizanje usklađenosti između ZPP-a i drugih politika EU-a kao i među različitim

instrumentima ZPP-a

38. Provedbom ZPP-a katkad se šalju proturječne poruke jer se pruža potpora mjerama čiji

učinci nisu međusobno kompatibilni. Na primjer, OECD23 tvrdi da se mogući učinak

ekologizacije uvelike poništio učinkom dobrovoljne proizvodno vezane potpore. Nisu jasno

utvrđeni slučajevi u kojima se određena intervencija provodi nauštrb neke druge

intervencije. Na primjer, potpora dohotku kapitalizira se u cijenama zemljišta, čime se

povećavaju prepreke za pristup mladih poljoprivrednika predmetnom sektoru. Mladim

poljoprivrednicima isplaćuje se dodatna potpora, čime se ostvaruje osjetan učinak mrtvog

tereta i dodatno utječe na vrijednost zemljišta.

39. Trenutačno su ciljevi u ciljevi u području okoliša i klime uključeni u ZPP u obliku

ekologizacije i višestruke sukladnosti. Međutim, obveze u vezi s ekologizacijom obično nisu

zahtjevne te se primjenjuju samo na manji dio korisnika. Iako se obveze višestruke

sukladnosti primjenjuju na većinu korisnika potpore u okviru ZPP-a, pravo na dobivanje

potpore u okviru ZPP-a ne ovisi o ispunjavanju tih obveza, a kazne za nepridržavanje za

pojedinačne poljoprivrednike, koje se izražavaju kao postotak, obično su blage, iako je

moguće da će njihov učinak biti znatan ako se budu opsežno primjenjivale. Sud je preporučio

da se pristup bilo kakvim izravnim plaćanjima uvjetuje ispunjavanjem niza osnovnih zahtjeva

u pogledu okoliša i klime kojima bi se obuhvatila važeća pravila o višestrukoj sukladnosti i

ekologizaciji.

40. Potrebna je i bolja koordinacija s instrumentima politike koji nisu obuhvaćeni ZPP-om.

Projekti koji se financiraju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (drugi stup

ZPP-a) preklapaju se s projektima koji se financiraju iz ostalih ESI fondova, posebice

Europskog fonda za regionalni razvoj. Na primjer, potpora ulaganjima u energiju iz

obnovljivih izvora može se isplaćivati iz EPFRR-a i nekoliko drugih fondova.

23 OECD: „Evaluation of Agricultural Policy Reforms in the European Union: The Common Agricultural Policy 2014. – 20.” (Evaluacija reformi poljoprivredne politike u Europskoj uniji: ZPP u razdoblju 2014. – 2020.).

25

Potrebno je pojednostavnjenje, ali ne nauštrb djelotvornosti

41. Programi ruralnog razvoja jedan su od primjera kontraproduktivne složenosti jer je često

riječ o dugačkim dokumentima od nekoliko stotina stranica u kojima se navode preskriptivne

pojedinosti o određenim aspektima provedbe, ali u kojima se istodobno jasno ne navode

očekivani rezultati. Još jedan takav primjer čini preklapanje zahtjeva u područjima

ekologizacije, mjera za poljoprivredu, okoliš i klimu te, u manjoj mjeri, višestruke sukladnosti.

Međutim, u nekim je slučajevima određena doza složenosti potrebna kako bi se zajamčila

djelotvorna i učinkovita politika.

Potrebno je predvidjeti dovoljno vremena za provedbu sljedeće reforme ZPP-a

42. Sud je u prošlosti preporučio Komisiji da izbjegava preklapanja razdoblja prihvatljivosti,

da što je više moguće uskladi razdoblje prihvatljivosti s programskim razdobljem te da

uskladi višegodišnji financijski okvir s razdobljima obuhvaćenima strategijama EU-a.

Provedba tekućih programa ruralnog razvoja započela je sa zakašnjenjem, djelomično zbog

složenih pravila i vremena koje je Komisiji bilo potrebno da pregleda i odobri tako opsežne

programske dokumente.

Ostvarenja i ishodi ZPP-a te vanjski čimbenici

Što stoji u komunikaciji Komisije u pogledu ostvarenja, ishoda i vanjskih čimbenika24:

• Države članice trebale bi postavljati realistične i prikladne ciljne vrijednosti.

• Proces davanja jamstva trebao bi biti prilagođen zahtjevima u vezi s izradom politike

usmjerene na rezultate, što uključuje izradu i primjenu čvrstih i mjerljivih

pokazatelja te pouzdanih postupaka praćenja uspješnosti i izvješćivanja o njoj.

24 U svojem Priručniku za reviziju uspješnosti Sud definira ostvarenja kao ono što je postignuto ili ostvareno resursima izdvojenima za određenu intervenciju. Ishodi su promjene koje proizlaze iz provedbe intervencije i koje su obično povezane s ciljevima te intervencije. Ishodi obuhvaćaju rezultate, tj. neposredne promjene koje izravni korisnici osjećaju na kraju sudjelovanja u intervenciji i učinke, tj. dugoročnije društveno-gospodarske posljedice vidljive nakon proteka određenog vremena po završetku intervencije koje mogu utjecati na izravne korisnike intervencije ili na neizravne korisnike koji nisu obuhvaćeni intervencijom.

26

Potreban je djelotvoran sustav uspješnosti kojim bi se povezali ostvarenja, rezultati, učinci

i ciljevi

43. Komisija trenutačno primjenjuje složen i raznovrstan okvir izvješćivanja o uspješnosti s

velikim brojem pokazatelja. Sud je preporučio smanjenje broja pokazatelja kako bi se

naglasak stavio na one kojima se najbolje mjeri uspješnost proračuna EU-a.

44. Pokazateljima se često ne pružaju informacije koje su relevantne za procjenu rezultata i

učinaka politike. „Pokazateljima rezultata” koje Komisija upotrebljava često se ne mjere

rezultati nego ostvarenja (a u nekim slučajevima i uloženi resursi) te oni nisu jasno povezani s

ciljevima EU-a25.

45. Sud je za prethodno programsko razdoblje (2007. – 2013.) zaključio da Komisija i države

članice nisu dovoljno pokazale što je ostvareno u pogledu ciljeva politike ruralnog razvoja.

Utvrdio je da ciljevi nisu bili dovoljno jasni i da države članice, unatoč potpori koju im je

pružila Komisija, nisu prikupile dovoljno pouzdane, dosljedne i relevantne informacije na

temelju praćenja i evaluacije kojima bi prikazale rezultate ostvarene u pogledu postavljenih

ciljeva.

46. Uvođenje trenutačnog zajedničkog sustava praćenja i evaluacije korak je naprijed, ali

informacije o uspješnosti politike i dalje nisu potpune, a katkad su i nepouzdane. Služba

Komisije za unutarnju reviziju 2016. godine utvrdila je ozbiljne nedostatke u postavljenim

ciljevima, primijenjenim pokazateljima i prikupljenim podatcima te istaknula da oni mogu

negativno utjecati na sposobnost GU-a za poljoprivredu i ruralni razvoj da prati, evaluira i

izvješćuje o uspješnosti ZPP-a za razdoblje 2014. – 2020. Sud je također izvijestio da se u

dokumentima o uspješnosti koje Komisija priprema u nekim slučajevima ne procjenjuje

kvaliteta iskorištenih podataka26.

25 Svjetska banka (2017.) „Thinking CAP: Supporting Agricultural Jobs and Incomes in the EU” (Razmišljanja o ZPP-u: potpora poslovima u poljoprivredi i dohotku od poljoprivrede u EU-u).

26 COM(2017) 497 final – Služba Komisije za unutarnju reviziju, godišnje izvješće za 2016.

27

Poveznica između isplaćenih sredstava i postizanja dogovorenih ciljnih vrijednosti u

pogledu uspješnosti

47. Posljedice koje države članice snose u slučaju nedovoljne uspješnosti zasad su

ograničene27. Pričuvom za uspješnost ne pruža se veliki poticaj za veću usmjerenost na

rezultate jer se povezana evaluacija uglavnom temelji na potrošnji sredstava i ostvarenjima.

Međutim, Sud je primijetio da se primjerenim uvjetovanjem i dužim razdobljem praćenja

povećava vjerojatnost da će projekti biti korisni.

Politiku je potrebno pratiti, a po potrebi i prilagođavati

48. Za razdoblje 2014. – 2020. Sud je preporučio da Komisija i države članice prikupljaju

pravodobne, relevantne i pouzdane podatke na temelju kojih bi se mogle pružiti korisne

informacije o postignućima financiranih projekata i mjera. Tim bi se informacijama trebalo

omogućiti izvođenje zaključaka o učinkovitosti i djelotvornosti potrošenih sredstava, utvrditi

mjere i vrste projekata kojima se ostvaruje najveći doprinos ciljevima EU-a i pružiti čvrsta

osnova za poboljšanje upravljanja mjerama.

Odgovornost za ZPP

Što stoji u komunikaciji Komisije u pogledu odgovornosti:

Proces davanja jamstva trebao bi biti prilagođen zahtjevima u vezi s izradom politike

usmjerene na rezultate, što uključuje izradu i primjenu čvrstih i mjerljivih pokazatelja te

pouzdanih postupaka praćenja uspješnosti i izvješćivanja o njoj.

49. Sud je u svojem panoramskom pregledu o mehanizmima odgovornosti i javne revizije

EU-a naveo šest ključnih elemenata za postizanje čvrstog lanca odgovornosti,

transparentnosti i revizije:

27 OECD: „Budgeting and performance in the European Union: A review by the OECD in the context of EU budget focused on results” (Izrada proračuna i uspješnost u Europskoj uniji: preispitivanje koje je OECD obavio u kontekstu proračuna EU-a usmjerenog na rezultate).

28

• jasna definicija uloga i odgovornosti

• jamstvo uprave o postizanju ciljeva politike i upotrebi financijskih sredstava

• cjelovit demokratski nadzor

• postojanje sustava povratnih informacija kojima se omogućuju korektivne

mjere/poboljšanja

• snažan mandat neovisnog vanjskog revizora radi provjere računovodstvene

dokumentacije, usklađenosti i uspješnosti

• provedba i praćenje provedbe revizijskih preporuka.

KRITERIJI ZA PROCJENU BUDUĆIH POLITIKA I MOGUĆI IZAZOVI

50. Sud pozdravlja namjeru Komisije da prijeđe na model ostvarivanja ciljeva koji bi se

temeljio na uspješnosti. Dobrom primjenom tog modela mogla bi se poboljšati djelotvornost

i učinkovitost ZPP-a. Na temelju obavljenog pregleda Sud iznosi niz kriterija za procjenu

budućeg ZPP-a (po fazama modela logike programa) i ističe neke od ključnih budućih izazova.

Procjena potreba u vezi sa ZPP-om

KRITERIJI:

1.1. Potrebe su utvrđene na temelju pouzdanih dokaza.

1.2. Dokazano je da se rješavanjem tih potreba na razini EU-a ostvaruje dodana

vrijednost.

1.3. U prijedlozima u vezi sa ZPP-om vodi se računa o dugoročnim trendovima.

1.4. Prijedlozi u vezi sa ZPP-om jasni su u pogledu distribucijskih učinaka.

51. Jedan od ključnih izazova za jamčenje uspjeha sljedećeg ZPP-a bit će utvrđivanje potreba,

koje se trebaju utvrditi na temelju relevantnih i pouzdanih podataka. Odluka o tome koje će

se potrebe rješavati trebala bi se temeljiti na procjeni moguće dodane vrijednosti EU-a.

29

52. S obzirom na to će se plaćanja u okviru ZPP-a nastaviti do 12 godina nakon predstavljanja

prijedloga politike, tim će se prijedlozima morati voditi računa o dugoročnim trendovima.

Konačno, funkcionalno jedinstveno poljoprivredno tržište važno je postignuće ZPP-a. U

skladu s time, kao i u svrhu pravednosti, u prijedlozima u vezi sa ZPP-om trebali bi biti

navedeni njihovi distribucijski učinci.

Procjena ciljeva ZPP-a

KRITERIJI

2.1. Ciljevi EU za ZPP jasno su definirani i odražavaju utvrđene potrebe i dugoročnu viziju

za ZPP.

2.2. Ciljevi EU-a za ZPP preneseni su u kvantificirane ciljne vrijednosti na razini učinaka i

rezultata.

2.3. Ciljevi EU-a za ZPP u skladu su s drugim općim i sektorskim ciljevima politika EU-a i

međunarodnim obvezama28.

53. Definiranje konkretnih očekivanih rezultata i učinaka politike u budućnosti će postati još

veći izazov u kontekstu modela ostvarivanja ciljeva koji se temelji na uspješnosti. EU će svoje

ciljeve moći ostvariti samo ako se države članice u svojim strateškim planovima obvežu na

dosezanje dovoljno ambicioznih i relevantnih ciljnih vrijednosti u pogledu uspješnosti.

Procjena uloženih resursa ZPP-a

KRITERIJI:

3.1. Sredstva se dodjeljuju na temelju procjene potreba i očekivanih rezultata.

3.2. Sredstva se ulažu u ona područja u kojima se njima može ostvariti velika dodana

vrijednost EU-a.

54. Jedan je od ključnih izazova povezati model ostvarivanja ciljeva koji se temelji na

uspješnosti s izradom proračuna na temelju uspješnosti, pri čemu bi se u financijskim

28 Primjerice, u okviru 21. Konferencije stranaka, ciljeva održivog razvoja ili Svjetske trgovinske organizacije (WTO).

30

sredstvima trebale odražavati utvrđene potrebe i očekivani rezultati. Trebao bi se propisati

jasan zahtjev da se ta načela moraju primjenjivati pri izradi strateških planova za ZPP.

55. U komunikaciji se ne spominje sufinanciranje. Sufinanciranje se trenutačno primjenjuje u

okviru drugog stupa. Novim modelom ostvarivanja ciljeva dva bi se stupa ZPP-a kombinirala

u okviru jednog strateškog plana. Pitanje primjenjuje li se sufinanciranje ili ne uvelike utječe

na ravnotežu poticaja koji se upotrebljavaju u okviru ZPP-a. Novi model ostvarivanja ciljeva

ne može se procijeniti ako se ne razjasne mehanizmi za sufinanciranje. Stope sufinanciranja

EU-a trebale bi odražavati dodanu vrijednost EU-a koja se ostvaruje različitim vrstama i u

različitim područjima intervencija.

Procjena procesa u okviru ZPP-a

KRITERIJI:

4.1. Politika se provodi s pomoću isplativih instrumenata na temelju pouzdanih dokaza.

4.2. Postignuta je usklađenost između ZPP-a i drugih politika EU-a kao i među različitim

instrumentima ZPP-a

4.3. Provedbena pravila su jednostavna i ne ugrožavaju isplativost.

4.4. Predložena su prikladna rješenja za prijelaz na novi model ostvarivanja ciljeva.

56. U komunikaciji se zagovara nastavak izravnih plaćanja poljoprivrednicima, a mnogi od

ciljeva koji se pritom navode već se nastoje postići postojećim mjerama. Stoga je vjerojatno

da će mjere koje će države članice pokrenuti nakon 2020. biti slične onima koje se

trenutačno provode.

57. Jasnoća i cjelokupna kvaliteta strateških planova za ZPP bit će ključne za uspjeh ZPP-a

nakon 2020. U tim će se planovima morati dokazati isplativost instrumenata koje će države

članice odabrati i/ili osmisliti, na temelju pouzdanih dokaza koji uključuju znanstvene izvore i

pregled postojećih mjera. U strateškim planovima za ZPP morat će se pojasniti kako će se

različiti instrumenti ZPP-a međusobno nadopunjavati i kako će biti koordinirani s drugim

politikama koje se provode u području ruralnog razvoja.

58. Komisija i države članice trebale bi nastojati pojednostavniti pravila, pri čemu se valja

usredotočiti na ono što je ključno za uspješnost.

31

59. Postojat će kontinuirana potreba za određenim osnovnim pravilima na razini EU-a. Ako

se nastave dodjeljivati izravna plaćanja, osnovna pravila morat će se propisati

zakonodavstvom EU-a. Pravilima EU-a trebala bi se zajamčiti pravednost i jednaki uvjeti za

sve (uključujući pravila o državnoj potpori i zahtjeve Svjetske trgovinske organizacije).

60. Isto tako, ključno je predvidjeti dovoljno vremena i uvesti prikladna rješenja za prijelaz na

novi model ostvarivanja ciljeva.

Procjena ostvarenja i ishoda ZPP-a te vanjskih čimbenika

KRITERIJI:

5.1. Djelotvoran sustav uspješnosti povezuje ciljeve politike s njezinim ostvarenjima,

rezultatima i učincima.

5.2. Postoji jasna poveznica između sredstava isplaćenih iz proračuna EU-a i postizanja

dogovorenih ciljnih vrijednosti u pogledu uspješnosti.

5.3. Prate se uspješnost politike i relevantni vanjski čimbenici, a politika se po potrebi

prilagođava.

61. Jedan je od ključnih izazova za mehanizam ostvarivanja ciljeva koji se temelji na

uspješnosti i koji će se primjenjivati u okviru ZPP-a nakon 2020. zajamčiti da EU izdvaja

sredstva za ostvarenja koja su relevantna u odnosu na ciljeve EU-a i koja su uistinu i

postignuta. U strateškim planovima za ZPP trebale bi biti vidljive poveznice između ciljnih

vrijednosti u pogledu uspješnosti koje su postavile države članice i ciljeva EU-a. Jamstvo o

stvarnom postignuću ostvarenja i rezultata trebalo bi proizlaziti iz dva izvora:

• pouzdanih sustava upravljanja i kontrole koji se upotrebljavaju za izvješćivanje o

uspješnosti koje se u većoj mjeri oslanja na moderne tehnologije za obavljanje provjera

u stvarnom vremenu

• neovisnim vanjskim revizijama.

62. Kako bi ZPP nakon 2020. bio politika koja se temelji na uspješnosti, trebala bi postojati

jasna poveznica između ostvarenih rezultata i primljene financijske potpore. Takvi bi se

mehanizmi trebali primjenjivati i u odnosu između Komisije i država članica i, kada je to

32

moguće, u odnosu između država članica i pojedinačnih poljoprivrednih gospodarstava ili

projekata.

63. Kako bi se zajamčilo dobro financijsko upravljanje, Komisija i države članice trebaju

raspolagati pravodobnim informacijama o tome postižu li se pokrenutim mjerama ciljevi

politike na učinkovit način. Takve bi se informacije po potrebi trebale iskoristiti za prilagodbu

politike i potrošnje sredstava.

Jamčenje odgovornosti

KRITERIJI:

6.1. Postoji čvrst lanac odgovornosti i revizije.

64. U komunikaciji nije jasno naznačeno na koji se način mijenja uloga država članica i

Komisije te je to pitanje potrebno dodatno pojasniti u zakonodavnom prijedlogu. Iako se u

dokumentu navodi da će države članice u budućnosti imati veću ulogu, Komisiji se povjerava

ključna uloga u odobravanju strateških planova država članica „u cilju najvećeg mogućeg

doprinosa ZPP-a ostvarenju prioriteta i ciljeva EU-a te ciljnih vrijednosti država članica u

području klime i energije”.

65. Uvođenje novog modela ostvarivanja ciljeva trebalo bi se temeljiti na čvršćim

elementima trenutačnih upravljačkih struktura, uključujući sustave kontrole (kao što je LPIS).

66. Jamstvo u pogledu uspješnosti djelovanja EU-a bit će okosnica novog modela

ostvarivanja ciljeva. Kako bi se zajamčilo dobro financijsko upravljanje, jamstvo će biti

potrebno ne samo u pogledu djelotvornosti nego i u pogledu učinkovitosti i ekonomičnosti

potrošnje sredstava EU-a. Istodobno je potrebno zajamčiti zakonitost i pravilnost potrošnje

sredstava EU-a.

1

PRILOG I. – POPIS PUBLIKACIJA EUROPSKOG REVIZORSKOG SUDA KOJE SU POSLUŽILE KAO

OSNOVA ZA OVAJ INFORMATIVNI DOKUMENT

Godišnja izvješća

Godišnje izvješće Revizorskog suda o izvršenju proračuna za financijsku godinu 2016.

Godišnje izvješće Revizorskog suda o izvršenju proračuna za financijsku godinu 2015.

Godišnje izvješće Revizorskog suda o izvršenju proračuna za financijsku godinu 2014.

Tematska izvješća

br. 10/2018: Program osnovnih plaćanja za poljoprivrednike – u operativnom smislu ide u

pravom smjeru, ali ima ograničen učinak na pojednostavnjenje, usmjeravanje i konvergenciju

razina potpore

br. 5/2018: Obnovljiva energija za održiv ruralni razvoj: znatan potencijal za sinergiju koji

uglavnom ostaje neiskorišten

br. 21/2017: Ekologizacija: složeniji oblik potpore dohotku koji još nije djelotvoran u pogledu

okoliša

br. 16/2017: Izrada programa ruralnog razvoja: potrebno je pojednostavnjenje i stavljanje

većeg naglaska na rezultate

br. 15/2017: Ex ante uvjeti i pričuva za uspješnost u području kohezije: inovativni, ali još

uvijek ne i djelotvorni instrumenti

br. 10/2017: Potporu EU-a mladim poljoprivrednicima potrebno je bolje usmjeriti kako bi se

potaknula djelotvorna generacijska obnova

br. 2/2017: Pregovori Komisije o sporazumima o partnerstvu i programima u području

kohezije za razdoblje 2014. – 2020.: potrošnja je usmjerenija na prioritete strategije

Europa 2020., ali potrebni su sve složeniji mehanizmi za mjerenje uspješnosti

2

br. 36/2016: Procjena mehanizama za zaključenje kohezijskih programa i programa ruralnog

razvoja u razdoblju 2007. – 2013.

br. 34/2016: Borba protiv nepotrebnog bacanja hrane: prilika za EU da poboljša učinkovitost

resursa u lancu opskrbe hranom

br. 31/2016: Provode se ambiciozne mjere kako bi se najmanje svaki peti euro iz proračuna

EU-a potrošio na klimatske aktivnosti, ali i dalje postoji ozbiljan rizik da se taj cilj neće postići

br. 26/2016: Povećanje djelotvornosti sustava višestruke sukladnosti i njegovo

pojednostavnjenje i dalje su izazov

br. 19/2016: Izvršavanje proračuna EU-a s pomoću financijskih instrumenata – pouke koje se

mogu izvući iz programskog razdoblja 2007. – 2013.

br. 3/2016: Borba protiv eutrofikacije u Baltičkome moru: potrebne su dodatne i

djelotvornije mjere

br. 1/2016: Je li sustav kojim se Komisija služi za mjerenje uspješnosti u vezi s dohodcima

poljoprivrednika dobro osmišljen i temelji li se na pouzdanim podatcima?

br. 25/2015: Potpora EU-a ruralnoj infrastrukturi: moguće je ostvariti znatno veću vrijednost

za uloženi novac

br. 23/2015: Kakvoća vode u dunavskom slijevu: ostvaren je napredak u provedbi Okvirne

direktive o vodama, ali potrebni su dodatni napori

br. 20/2015: Isplativost potpore EU-a ruralnom razvoju za neproizvodna ulaganja u području

poljoprivrede

br. 12/2015: Na ostvarivanje prioriteta EU-a u vezi s promicanjem ruralnog gospodarstva

utemeljenog na znanju utječe neodgovarajuće upravljanje mjerama prijenosa znanja i

savjetovanja

br. 5/2015: Jesu li financijski instrumenti djelotvorno i perspektivno sredstvo u području

ruralnog razvoja?

3

br. 23/2014: Pogreške u rashodima za ruralni razvoj: što ih uzrokuje i kako ih se nastoji

otkloniti?

br. 4/2014: Uključivanje ciljeva vodne politike EU-a u zajedničku poljoprivrednu politiku tek

je djelomično uspješno

br. 12/2013: Mogu li Komisija i države članice dokazati da su proračunska sredstva EU-a koja

su izdvojena za politiku ruralnog razvoja dobro iskorištena?

br. 10/2013: Zajednička poljoprivredna politika: je li posebna potpora iz članka 68. Uredbe

Vijeća (EZ) br. 73/2009 dobro osmišljena i provedena?

br. 8/2013: Potpora Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj namijenjena

povećanju gospodarske vrijednosti šuma

br. 6/2013: Jesu li države članice i Komisija ostvarile vrijednost za uloženi novac u okviru

mjera za poticanje raznovrsnosti ruralnog gospodarstva?

br. 1/2013: Je li potpora EU-a prehrambeno-prerađivačkoj industriji bila djelotvorna i

učinkovita u ostvarivanju dodane vrijednosti za poljoprivredne proizvode?

br. 8/2012: Usmjeravanje pomoći za modernizaciju poljoprivrednih gospodarstava

br. 7/2011: Je li agrookolišna potpora dobro osmišljena i je li se njome dobro upravljalo?

Ostali dokumenti

Informativni dokument: Budućnost financija EU-a: reforma načina na koji funkcionira

proračun EU-a

Panoramski pregled: Mjere EU-a u području energije i klimatskih promjena (2017.)

Informativni dokument Proračun EU-a: vrijeme je za reformu? Informativni dokument o

preispitivanju višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje 2014. – 2020. u sredini razdoblja

(2016.)

4

Panoramski pregled: Uporaba sredstava EU-a na najbolji mogući način: panoramski pregled

rizika za financijsko upravljanje EU-om

Panoramski pregled: Nedostatci, preklapanja i izazovi: panoramski pregled mehanizama

odgovornosti i javne revizije EU-a

5

PRILOG II. – CILJEVI ZPP-A PREDVIĐENI UGOVOROM

Ciljevi ZPP-a predviđeni Ugovorom (čl. 39 UFEU-a)• povećati poljoprivrednu

produktivnost promicanjem tehničkog napretka i osiguranjem racionalnog razvoja poljoprivredne proizvodnje te optimalnog korištenja čimbenika proizvodnje, osobito radne snage

• na taj način osigurati primjeren životni standard poljoprivrednog stanovništva, osobito povećanjem osobne zarade osoba koje se bave poljoprivredom

• stabilizirati tržišta

• osigurati dostupnost opskrbe

• pobrinuti se da roba dođe do potrošača po razumnim cijenama.

Relevantni horizontalni ciljevi iz Ugovora:• promicanje visoke razine

zapošljavanja (članak 9.) • zaštita okoliša s ciljem

promicanja održivog razvoja (članak 11.)

• zaštita potrošača (članak 12.) i zahtjevi za dobrobit životinja (članak 13.)

• javno zdravlje (članak 168. stavak 1.)

• ekonomska, socijalna i teritorijalna kohezija (članci 174. – 178.).

Ciljevi ZPP-a za razdoblje 2014. – 2020. (članak 110. stavak 2. Uredbe br. 1306/2013):• održiva proizvodnja hrane s naglaskom na dohodak od poljoprivrede,

poljoprivrednu produktivnost i stabilnost cijena • održivo upravljanje prirodnim resursima i klimatska aktivnost, s naglaskom

na emisije stakleničkih plinova, bioraznolikost, tlo i vodu • uravnoteženi teritorijalni razvoj s naglaskom na ruralno zapošljavanje, rast

i siromaštvo u ruralnim područjima.

Ciljevi ZPP-a za reformu nakon 2020. (iz komunikacije Komisije o budućnosti hrane i poljoprivrede)• poticati pametan i otporan poljoprivredni sektor• poticati zaštitu okoliša i mjere u području klime te doprinositi postizanju

ciljeva EU-a u području okoliša i klime• jačati socioekonomske strukture ruralnih područja.

© Europska unija, 2018.Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

EUROPSKI REVIZORSKI SUD 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1

Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx Internetske stranice: eca.europa.euTwitter: @EUAuditors