NOUFrie og hemmelige valgNy valglov

Norges offentlige utredninger 2020: 6

1. Tjenester til personer med autismespekter-forstyrrelser og til personer med Tourettes syndrom

Helse- og omsorgsdepartementet

2. Fremtidige kompetansebehov III Kunnskapsdepartementet

3. Ny lov om universiteter og høyskoler Kunnskapsdepartementet

4. Straffelovrådets utredning nr. 1 Justis- og beredskapsdepartementet

5. Likhet for loven Justis- og beredskapsdepartementet

6. Frie og hemmelige valg Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Norges offentlige utredninger 2020

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Teknisk redaksjon

NOU Norges offentlige utredninger 2020: 6

Frie og hemmelige valgNy valglov

Utredning fra et utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 21. juni 2017.Avgitt til Kommunal- og moderniseringsdepartementet 27. mai 2020.

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonTeknisk redaksjon

Oslo 2020

ISSN 0333-2306ISBN 978-82-583-1445-2

07 Media AS

Til Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Valglovutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 21. juni 2017 for åfremme forslag til ny valglov. Utvalget legger med dette fram sin utredning.

Oslo 27. mai 2020

Ørnulf Røhnebæk leder

Anders Anundsen Dag Arne Christensen Johan Giertsen

Anne K. Grimsrud Janne Merete Hagen Kristin Taraldsrud Hoff

Eirik Holmøyvik Heikki Eidsvoll Holmås Sofie A. E. Høgestøl

Thomas Nygreen Sigrid Stokstad Knut Storberget

Øyvind Strømmen Bjørg Tørresdal Bernt Aardal

Kari Aarnes Tom Refsum Aatlo

Jan Morten Sundeid

Marie Svendsen Mjøsund

Ingvild Kristine Lysne

4 NOU 2020: 6 2020Frie og hemmelige valg

Innhold

Del I Innledning ..................................... 17

1 Utvalgets mandat og arbeid – sammendrag ................................... 19

2 Prinsipielle betraktninger – formålsparagraf .............................. 31

3 Deltakelse ....................................... 404 Teknologi og sikkerhet ................. 46

Del II Valgordning ................................... 65

5 Valgordning ved stortingsvalg ....... 676 Valgordning ved kommune-

styre- og fylkestingsvalg ................ 1287 Personvalg ...................................... 1398 Folkeavstemninger ........................ 1659 Stemmerett ..................................... 17010 Valgbarhet ....................................... 18511 Ombudsplikt ................................... 195

Del III Gjennomføring av valg ............... 207

12 Bruk av teknologi i valg-gjennomføringen ............................ 209

13 Listeforslag ..................................... 21514 Ordensregler .................................. 22515 Legitimasjon ................................... 22716 Tilgjengelighet og tilrette-

legging ............................................. 23217 Stemming, prøving og

opptelling ........................................ 24118 Praktiske forhold ved valg til

Sametinget ...................................... 27019 Andre temaer .................................. 275

Del IV Godkjenning av valg ................... 285

20 Godkjenning og klage .................... 287

21 Omvalg ............................................ 30622 Beredskapshjemmel ...................... 31823 Økonomiske og administrative

konsekvenser ................................. 328

Del V Lovforslag med merknader ..... 331

24 Merknader til de enkelte bestemmelsene .............................. 333

25 Lovforslag ....................................... 36126 Forslag til endringer

i Grunnloven ................................... 38527 Merknader til forslagene til

endringer i Grunnloven ................. 39328 Referanseliste ................................. 407

Vedlegg

1 Klageordning for stortingsval ....... 4152 «... en naturlig inndeling med

sterk forankring i livsforholdene i landet». Dei historiske føre-setnader for valdistrikts-inndelinga ved stortingsval ........... 425

3 Betydningen av inndeling i valg-distrikter ......................................... 441

4 Personvalg ved stortingsvalg: Konsekvenser av ulike valg-ordninger ........................................ 454

5 Hvilken valgordning får flest velgere til å stemme? ..................... 466

6 Sikkerheten i demokratiske prosesser i Norge .......................... 478

7 Utregningseksempler .................... 513

Detaljert innhold

Del I Innledning ..................................... 17

1 Utvalgets mandat og arbeid – sammendrag ................................. 19

1.1 Utvalgets sammensetning, mandat og arbeid ............................ 19

1.1.1 Utvalgets sammensetning ............. 191.1.2 Utvalgets mandat ............................ 191.1.3 Utvalgets arbeid ............................. 211.2 Sentrale forslag fra utvalget .......... 221.2.1 Valgordning ved stortingsvalg ...... 221.2.1.1 En mer proporsjonal valgordning

med lavere sperregrense ............... 221.2.1.2 En mer rettferdig fordeling av

mandater mellom valgdistriktene .. 231.2.1.3 Innføre personvalg ......................... 231.2.1.4 Beholde 19 valgdistrikter .............. 231.2.1.5 Kompromissmodeller .................... 231.2.2 Stemmerett for 16-åringer ved

kommunestyre- og fylkestingsvalg 241.2.3 Nytt klagesystem ............................ 241.2.4 Beredskapshjemmel ...................... 241.2.5 Ikke innføre elektronisk valg ........ 241.2.6 Lovfeste bruk av IKT-system for

gjennomføring av valg ................... 241.2.7 Fortsatt krav om uavhengige

tellinger ........................................... 251.2.8 Bistand til velgere med funksjons-

nedsettelser ..................................... 251.3 Sammendrag ................................... 251.3.1 Innledning ....................................... 251.3.2 Prinsipielle betraktninger –

formålsparagraf .............................. 251.3.3 Deltakelse ....................................... 251.3.4 Teknologi og sikkerhet ................. 251.3.5 Valgordning ved stortingsvalg ...... 261.3.6 Valgordning ved kommunestyre-

og fylkestingsvalg ........................... 261.3.7 Personvalg ...................................... 261.3.8 Folkeavstemninger ........................ 261.3.9 Stemmerett ..................................... 261.3.10 Valgbarhet ....................................... 271.3.11 Ombudsplikt ................................... 271.3.12 Bruk av teknologi i valggjennom-

føringen ........................................... 271.3.13 Listeforslag ..................................... 271.3.14 Ordensregler .................................. 281.3.15 Legitimasjon ................................... 281.3.16 Tilgjengelighet og tilrettelegging .. 281.3.17 Stemming, prøving og opptelling ... 281.3.18 Praktiske forhold ved valg til

Sametinget ...................................... 29

1.3.19 Andre temaer ................................. 291.3.20 Godkjenning og klage ................... 291.3.21 Omvalg ............................................ 291.3.22 Beredskapshjemmel ...................... 301.4 Forskrift .......................................... 30

2 Prinsipielle betraktninger – formålsparagraf ........................... 31

2.1 Demokrati, menneskerettigheter og rettsstat ...................................... 31

2.2 Grunnlovens valgprinsipper ......... 312.3 Internasjonale forpliktelser ........... 322.4 Prinsipper særlig framhevet

i mandatet ....................................... 332.5 De grunnleggende rettslige

prinsippene ..................................... 332.6 Valglovens begrensninger ............ 332.7 Relativt konfliktfrie prinsipper ...... 342.7.1 Fritt valg .......................................... 342.7.2 Hemmelig valg ............................... 342.7.3 Direkte valg .................................... 352.7.4 Allmenn og lik stemmerett ........... 352.7.5 Valg skal holdes med jevne

mellomrom ..................................... 352.7.6 Alle med stemmerett skal ha

mulighet til å stemme .................... 352.7.7 Alle med stemmerett skal kunne

velges .............................................. 362.8 Prinsipper i konflikt ....................... 362.9 Formålsparagraf ............................. 382.9.1 Gjeldende rett ................................ 382.9.2 Utvalgets vurdering ....................... 38

3 Deltakelse ..................................... 403.1 Innledning ...................................... 403.2 Status – valgdeltakelse i Norge .... 403.2.1 Stortingsvalg .................................. 403.2.2 Kommunestyre- og fylkestings-

valg .................................................. 413.3 Generelt om forhold som påvirker

valgdeltakelsen .............................. 413.4 Særskilt om institusjonelle

forhold ............................................. 433.4.1 Valgordning .................................... 433.4.2 Hvor enkelt det er å stemme ........ 443.4.3 Felles valgdag ................................ 453.4.4 Stemmeplikt ................................... 45

4 Teknologi og sikkerhet .............. 464.1 Innledning ...................................... 464.2 Sikkerhet i demokratiske

prosesser ........................................ 46

4.2.1 Generelt om digital sårbarhet ....... 464.2.2 Regulering av sikkerhet ................ 484.2.3 Særlige hensyn ved bruk av

teknologi i valggjennomføringen .. 504.2.4 Trusselvurdering og utredning av

sikkerheten ..................................... 514.3 Elektronisk stemming ................... 524.3.1 Ulike former for elektronisk

stemming ........................................ 524.3.2 Forsøk med internettstemming

i Norge ............................................. 534.3.3 Erfaringer fra forsøkene ................ 534.3.4 Avslutning av forsøket ................... 554.3.5 Europarådets anbefalinger og

internasjonal erfaring ..................... 554.3.6 Utvalgets vurdering av elektronisk

stemming ........................................ 564.3.6.1 Tilgjengelighet ................................ 564.3.6.2 Sikkerhet ......................................... 564.3.6.3 Hemmelig valg og utilbørlig

påvirkning ....................................... 604.3.6.4 Åpenhet og ansvar .......................... 604.3.6.5 Utvalgets vurdering av om

elektronisk stemming bør innføres i Norge .............................. 61

4.4 Utvalgets vurdering av teknologi og sikkerhet .................................... 62

4.4.1 Tillit og åpenhet .............................. 624.4.2 Risiko og sårbarhet ........................ 634.4.3 Regulering av sikkerhet ................ 644.4.4 Teknologinøytral lov ...................... 64

Del II Valgordning ................................... 65

5 Valgordning ved stortingsvalg ... 675.1 Innledning ....................................... 675.1.1 Demokratiske hensyn .................... 675.1.2 Valgordningene i de andre

skandinaviske landene ................... 695.2 Valgdistrikter .................................. 705.2.1 Gjeldende rett ................................. 715.2.2 Historisk utvikling .......................... 715.2.3 Veneziakommisjonens retnings-

linjer ................................................. 715.2.4 Strukturreform i Norge ................. 725.2.5 Distriktsinndelingen i andre

nordiske land .................................. 735.2.6 Betydning av distriktsinndeling .... 745.2.6.1 Innledning ....................................... 745.2.6.2 Geografisk representasjon og

nærhet mellom velger og representant .................................... 75

5.2.6.3 Politisk proporsjonalitet ................. 755.2.6.4 Representasjonsbredde og antall

partier .............................................. 77

5.2.6.5 Likhet i hvordan valgordningen fungerer .......................................... 79

5.2.6.6 Praktiske og administrative konsekvenser ................................. 79

5.2.7 Nærmere om konsekvenser av ny fylkesinndeling ......................... 80

5.2.8 Utvalgets vurdering ....................... 815.2.8.1 Prinsipielle betraktninger ............. 815.2.8.2 Flertallets standpunkt – videre-

føring av eksisterende valg-distrikter ......................................... 82

5.2.8.3 Mindretallets standpunkt – valg-distrikter basert på ny fylkes-inndeling ......................................... 83

5.2.8.4 Utvalgets vurdering av Viken og Finnmark ........................................ 83

5.3 Teknisk fordeling av mandater mellom valgdistriktene ................. 84

5.3.1 Grunnlagsdata ................................ 845.3.1.1 Gjeldende rett ................................ 845.3.1.2 Internasjonalt ................................. 845.3.1.3 Mulige grunnlag for beregning .... 855.3.1.4 Betydningen av valg av

grunnlagsdata ................................ 855.3.1.5 Utvalgets vurdering ....................... 875.3.2 Gjennomføringen av mandat-

fordelingen ..................................... 875.3.2.1 Gjeldende rett ................................ 885.3.2.2 Internasjonalt ................................. 885.3.2.3 Utvalgets vurdering ....................... 885.4 Distriktshensyn i mandat-

fordelingen ..................................... 905.4.1 Gjeldende rett ................................ 905.4.2 Historisk utvikling ......................... 905.4.3 Internasjonale standarder og

nordisk rett ..................................... 925.4.4 Konsekvenser av å ta distrikts-

hensyn ............................................. 925.4.4.1 Representasjon og innflytelse ....... 935.4.4.2 Partipolitisk bredde ....................... 935.4.4.3 Proporsjonal representasjon av

partiene ........................................... 935.4.5 Mekanismer som kan brukes for

å ta hensyn til geografi/distrikt ... 945.4.5.1 Arealfaktor ...................................... 945.4.5.2 Minsteantall representanter ......... 955.4.5.3 Gi alle valgdistriktene ett mandat

uavhengig av innbyggertall .......... 955.4.6 Konkrete ordninger ....................... 955.4.7 Utvalgets vurdering ....................... 985.5 Valg av distriktsmandater ............. 995.5.1 Gjeldende rett ................................ 995.5.2 Antall representanter ..................... 1005.5.3 Fordelingsmetode .......................... 1005.5.4 Første delingstall ........................... 100

5.5.5 Sperregrense på distrikts-mandater ......................................... 100

5.5.6 Utvalgets vurdering ....................... 1035.5.6.1 Første delingstall ............................ 1035.5.6.2 Distriktssperregrense .................... 1035.6 Utjevningsmandater ....................... 1035.6.1 Gjeldende rett ................................. 1035.6.2 Historisk utvikling .......................... 1045.6.3 Nordisk rett ..................................... 1055.6.4 Grenser for å få utjevnings-

mandater ......................................... 1055.6.4.1 Sperregrense .................................. 1055.6.4.2 Andre måter å kvalifisere til

utjevningsmandater ....................... 1085.6.4.3 Antall utjevningsmandater ............ 1095.6.5 Fordeling av utjevningsmandater .. 1095.6.6 Krav til å stille liste ......................... 1115.6.7 Utvalgets vurdering ....................... 1115.6.7.1 Antall utjevningsmandater ............ 1115.6.7.2 Grenser for å få utjevnings-

mandater ......................................... 1125.6.7.3 Fordeling av utjevningsmandater .. 1125.6.7.4 Krav til å stille liste ......................... 1135.7 Lovfesting ........................................ 1135.7.1 Gjeldende rett ................................. 1135.7.2 Bakgrunn ........................................ 1135.7.3 Betydningen av grunnlovfesting ... 1145.7.4 Grenseendringer ............................ 1145.7.4.1 Valgdistrikt definert av fylkes-

grenser ............................................ 1145.7.4.2 Valgdistrikt definert av

kommuner ....................................... 1155.7.5 Utvalgets vurdering ....................... 1195.7.5.1 Hovedelementer i valgordningen .. 1195.7.5.2 Antall valgdistrikter ........................ 1195.7.5.3 Valgdistriktsgrenser ...................... 1205.7.5.4 Beslutning om grenseendringer

med betydning for valgdistrikter .. 1205.8 Samlet vurdering av valg-

ordningen ved stortingsvalg ......... 1215.8.1 Oppsummering av utvalgets

primære standpunkter ................... 1215.8.1.1 Valgdistriktsinndeling ................... 1215.8.1.2 Mandatfordeling mellom valg-

distrikter .......................................... 1225.8.1.3 Første delingstall og distrikts-

sperregrense ................................... 1225.8.1.4 Utjevningsmandater ....................... 1235.8.1.5 Lovfesting av distriktsinndeling ... 1235.8.2 Utvalgets sekundære stand-

punkter ............................................ 1235.8.2.1 Konsekvenser av de to

kompromissmodellene .................. 124

6 Valgordning ved kommune-styre- og fylkestingsvalg ............ 128

6.1 Innledning ...................................... 1286.1.1 Gjeldende rett ................................ 1286.1.2 Historisk utvikling ......................... 1286.1.3 Lokalvalg i andre nordiske land ... 1296.2 Valgordning .................................... 1316.2.1 Inndeling i valgdistrikter .............. 1316.2.2 Antall medlemmer ......................... 1326.2.3 Regler for flertallsvalg

i kommuner .................................... 1346.2.4 Felles valgdag ................................ 1356.3 Utvalgets vurdering ....................... 1356.3.1 Inndeling i valgdistrikter .............. 1356.3.2 Antall medlemmer ......................... 1356.3.3 Flertallsvalg .................................... 1366.3.4 Felles valgdag ................................ 136

7 Personvalg .................................... 1397.1 Innledning ...................................... 1397.2 Gjeldende rett og historisk

utvikling .......................................... 1397.2.1 Stortingsvalg .................................. 1397.2.1.1 Gjeldende rett ................................ 1397.2.1.2 Historisk utvikling ......................... 1407.2.2 Fylkestingsvalg .............................. 1417.2.2.1 Gjeldende rett ................................ 1417.2.2.2 Historisk utvikling ......................... 1417.2.3 Kommunestyrevalg ....................... 1417.2.3.1 Gjeldende rett ................................ 1417.2.3.2 Historisk utvikling ......................... 1427.3 Nordisk rett .................................... 1457.3.1 Sverige ............................................ 1457.3.2 Danmark ......................................... 1467.3.3 Finland ............................................ 1467.4 Sentrale hensyn ............................. 1467.4.1 Nominasjon og personvalg ........... 1477.5 Konsekvenser av økt personvalg .. 1497.5.1 Oppslutning om demokratiet ....... 1497.5.2 Sosial representasjon ..................... 1507.5.3 Velgeraksjoner og geografisk

representasjon ................................ 1517.5.4 Minoriteter og innvandrere .......... 1517.5.5 Valgdeltakelse ................................ 1527.5.6 Tilknytning til parti eller til

distrikt ............................................. 1527.5.7 Personifisering av politikken ........ 1527.6 Utformingen av personvalg-

ordningen ....................................... 1537.6.1 Sperregrense, stemmetillegg og

antallet personstemmer ................ 1537.6.2 Regler for stemmetillegg .............. 1547.6.3 Slengerstemmer ............................ 1557.6.4 Strykninger ..................................... 1567.7 Like eller ulike ordninger? ............ 157

7.8 Personvalgordninger vurdert av utvalget ............................................ 158

7.8.1 Fylkestingsvalgmodellen ............... 1587.8.2 Kommunestyrevalgmodellen ........ 1587.8.3 Rangering ........................................ 1607.9 Utvalgets vurdering ....................... 1617.9.1 Stortingsvalg ................................... 1617.9.2 Fylkestingsvalg ............................... 1627.9.3 Kommunestyrevalg ........................ 1637.9.3.1 Slengerstemmer ............................. 1637.9.3.2 Strykninger ..................................... 163

8 Folkeavstemninger ..................... 1658.1 Innledning ....................................... 1658.2 Veneziakommisjonens retnings-

linjer ................................................. 1658.3 Nasjonale folkeavstemninger ........ 1658.3.1 Gjeldende rett ................................. 1658.3.2 Nordisk rett ..................................... 1668.3.3 Utvalgets vurdering ....................... 1668.4 Lokale folkeavstemninger ............. 1668.4.1 Gjeldende rett ................................. 1668.4.2 Tidligere utredninger .................... 1678.4.3 Nordisk rett ..................................... 1688.4.4 Utvikling i Norge ............................ 1688.4.5 Utvalgets vurdering ....................... 169

9 Stemmerett ................................... 1709.1 Stemmerett for 16-åringer ............. 1709.1.1 Gjeldende rett ................................. 1709.1.2 Andre lands rett .............................. 1709.1.3 Europarådets anbefalinger ............ 1709.1.4 Utvikling i Norge ............................ 1719.1.5 Andre aldersgrenser i norsk rett .. 1719.1.6 Tidligere behandling ...................... 1729.1.7 Forsøk med stemmerett for

16-åringer ........................................ 1739.1.8 Evaluering av forsøkene ................ 1739.1.9 Konsekvenser av lavere

stemmerettsalder i andre land ...... 1749.1.10 Forholdet mellom valgbarhets-

alder og stemmerettsalder ............ 1759.1.10.1 Gjeldende rett ................................. 1759.1.10.2 Kort om andre lands rett ............... 1759.1.10.3 Europarådets anbefalinger ............ 1759.1.10.4 Historisk utvikling .......................... 1759.1.11 Utvalgets vurdering ....................... 1769.1.11.1 Stemmerettsalder ........................... 1769.1.11.2 Valgbarhetsalder ............................ 1779.2 Alvorlig sjelelig svekkelse eller

nedsatt bevissthet ........................... 1779.2.1 Gjeldende rett ................................. 177

9.2.2 FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne og den europeiske menneskerettskonvensjonen ........ 177

9.2.3 Tidligere behandling ..................... 1779.2.4 Utvalgets vurdering ....................... 1779.3 Stemmerett for utenlandske

statsborgere – stortingsvalg ......... 1789.3.1 Gjeldende rett ................................ 1789.3.2 Tidligere behandling ..................... 1789.3.3 Utvalgets vurdering ....................... 1789.4 Nordmenn bosatt i utlandet –

innføring i manntallet .................... 1809.4.1 Gjeldende rett ................................ 1809.4.2 Nordisk rett .................................... 1809.4.3 Utvalgets vurdering ....................... 1819.5 Krav om å ha vært folkeregistrert

i Norge for å ha stemmerett ......... 1819.5.1 Gjeldende rett ................................ 1819.5.2 Utvalgets vurdering ....................... 1829.5.2.1 Stortingsvalg .................................. 1829.5.2.2 Kommunestyre- og fylkestings-

valg .................................................. 1829.6 Stemmeplikt ................................... 1829.6.1 Gjeldende rett ................................ 1829.6.2 Andre lands rett ............................. 1829.6.3 Tidligere behandling ..................... 1839.6.4 Utvalgets vurdering ....................... 183

10 Valgbarhet ..................................... 18510.1 Gjeldende rett ................................ 18510.1.1 Stortingsvalg .................................. 18510.1.2 Kommunestyre- og fylkestings-

valg .................................................. 18510.2 Tidligere utredninger .................... 18510.2.1 NOU 2001: 3 Velgere, valg-

ordning, valgte ............................... 18510.2.2 NOU 2016: 4 Ny kommunelov ..... 18610.3 Veneziakommisjonens retnings-

linjer ................................................ 18710.4 Den europeiske menneskeretts-

konvensjonen ................................. 18710.5 OSSEs anbefalinger ....................... 18810.6 Nordisk rett .................................... 18810.7 Utvalgets vurdering ....................... 18810.7.1 Innledning ...................................... 18810.7.2 Stortingsvalg – ansatte

i departementene ........................... 18910.7.2.1 Om valgbarhetsbegrensningene

er gått ut på dato ............................ 18910.7.2.2 Ulike alternativer ........................... 19110.7.2.3 Utvalgets forslag ............................ 192

10.7.2.4 Andre begrensninger for ansatte i departementene ............................ 192

10.7.3 Stortingsvalg – andre ansatte ........ 19310.7.3.1 Ansatte i diplomatiet og konsulat-

vesenet ............................................ 19310.7.3.2 Dommere i Høyesterett ................. 19310.7.4 Kommunestyre- og fylkestings-

valg ................................................... 194

11 Ombudsplikt ................................ 19511.1 Innledning ....................................... 19511.2 Gjeldende rett ................................. 19511.2.1 Stortingsvalg ................................... 19511.2.2 Kommunestyre- og fylkestings-

valg ................................................... 19511.3 Plikt til å stå på liste og til å motta

valg ................................................... 19611.3.1 EMK og FNs konvensjon om

sivile og politiske rettigheter ........ 19611.3.2 OSSEs anbefalinger og

departementets oppfølging ........... 19611.3.3 Nordisk rett ..................................... 19711.3.4 Utvalgets vurdering ....................... 19711.3.4.1 Stortingsvalg ................................... 19711.3.4.2 Kommunestyre- og fylkestings-

valg ................................................... 19711.4 Plikt til å fungere i vervet .............. 19811.4.1 Vervet som stortingsrepresentant .. 19811.4.1.1 Nordisk rett ..................................... 19811.4.1.2 Stortingets praksis ......................... 19811.4.1.3 Grunnlovsforslag ............................ 19911.4.1.4 Utvalgets vurdering ....................... 19911.4.2 Kommunale og fylkeskommunale

verv .................................................. 20111.4.3 Særskilt om stortings-

representanter som utnevnes til statssekretær eller politisk råd-giver ................................................. 201

11.4.3.1 Gjeldende rett ................................. 20111.4.3.2 Utvalgets vurdering ....................... 20111.5 Tap av retten til å ha folkevalgt

verv .................................................. 20211.5.1 Gjeldende rett ................................. 20211.5.2 Nordisk rett ..................................... 20311.5.3 Tidligere forslag om å endre

Grunnloven ..................................... 20311.5.4 Utvalgets vurdering ....................... 20411.5.4.1 Ta fra stortingsrepresentanter

vervet ............................................... 20411.5.4.2 Suspendere stortings-

representanter ................................ 20411.5.4.3 Kommunale og fylkeskommunale

verv .................................................. 20511.5.5 Grunnloven § 53 ............................. 205

Del III Gjennomføring av valg .............. 207

12 Bruk av teknologi i valg-gjennomføringen ......................... 209

12.1 Dagens bruk av teknologi ............. 20912.1.1 Utvikling og ansvar ........................ 20912.1.2 EVA ................................................. 20912.1.3 Digitale veiledningsverktøy .......... 21112.1.4 Utvalgets vurdering ....................... 21212.2 Bruk av elektronisk manntall på

valgdagen ....................................... 21212.2.1 Gjeldende rett ................................ 21212.2.2 Konsekvenser og muligheter ....... 21212.2.3 Utvalgets vurdering ....................... 21312.3 Elektroniske valgkort .................... 21312.3.1 Gjeldende rett ................................ 21312.3.2 Hensikt og funksjon ...................... 21412.3.3 Utvalgets vurdering ....................... 214

13 Listeforslag ................................... 21513.1 Gjeldende rett ................................ 21513.1.1 Krav til listeforslaget ..................... 21513.1.2 Partiloven og partilovforskriften .. 21613.1.3 Valgstyrets og fylkesvalgstyrets

behandling av listeforslagene ....... 21713.1.4 For få navn på listene – nytt valg-

oppgjør i perioden .......................... 21813.2 Nordisk rett .................................... 21813.2.1 Sverige ............................................ 21813.2.2 Danmark ......................................... 21813.3 Utvalgets vurdering ....................... 21913.3.1 Krav til antall kandidatnavn på

listen ................................................ 21913.3.1.1 Stortingsvalg .................................. 21913.3.1.2 Fylkestingsvalg .............................. 22013.3.1.3 Kommunestyrevalg ....................... 22013.3.2 For få navn på listene – nytt valg-

oppgjør i perioden .......................... 22113.3.2.1 Stortingsvalg .................................. 22113.3.2.2 Kommunestyre- og fylkestings-

valg .................................................. 22113.3.3 Individuelle kandidater ................. 22213.3.4 Krav om skrift på papir .................. 22213.3.5 Krav til antall underskrifter .......... 22313.3.5.1 Stortingsvalg og fylkestingsvalg .. 22313.3.5.2 Kommunestyrevalg ....................... 22313.3.6 Krav til antall underskrifter fra

registrerte politiske partier ........... 22413.3.7 Antall underskrifter for

å registrere et politisk parti .......... 224

14 Ordensregler ................................ 22514.1 Gjeldende rett ................................ 22514.2 Nordisk rett .................................... 22514.3 Utvalgets vurdering ....................... 225

15 Legitimasjon ................................. 22715.1 Gjeldende rett ................................. 22715.1.1 Legitimasjonsplikt .......................... 22715.1.2 Krav til legitimasjon ....................... 22715.2 FNs konvensjon om sivile og

politiske rettigheter ........................ 22715.3 Nordisk rett ..................................... 22815.4 Valgobservatørers anbefalinger

og departementets oppfølging ...... 22815.4.1 Valgobservasjon ved stortings-

valget i 2005 .................................... 22815.4.2 Valgobservasjon ved stortings-

valget i 2017 .................................... 22815.5 Aktuelle problemstillinger ............. 22915.6 Utvalgets vurdering ....................... 22915.6.1 Generelt legitimasjonskrav ........... 22915.6.2 Institusjonsstemming .................... 23015.6.3 Velgere uten legitimasjon .............. 23015.6.4 Krav til legitimasjonen ................... 230

16 Tilgjengelighet og tilrette-legging ............................................ 232

16.1 Innledning ....................................... 23216.2 FNs konvensjon om rettighetene

til mennesker med nedsatt funksjonsevne ................................. 232

16.3 Likestillings- og diskriminerings-loven mv. ......................................... 233

16.4 Velgerne må kunne komme seg inn i valglokalet .............................. 233

16.4.1 Gjeldende rett ................................. 23316.4.2 Utvalgets vurdering ....................... 23316.5 Velgerne i valglokalet må kunne

stemme ............................................ 23416.5.1 Gjeldende rett ................................. 23416.5.2 Anbefalinger fra OSSE ................... 23516.5.3 Utvalgets vurdering ....................... 23516.5.3.1 Krav til tilrettelegging .................... 23516.5.3.2 Tilrettelegging for blinde og svak-

synte ................................................ 23616.5.3.3 Assistanse ved stemmingen .......... 23716.6 Stemming utenfor ordinære valg-

lokaler .............................................. 23916.6.1 Gjeldende rett ................................. 23916.6.2 Utvalgets vurdering ....................... 23916.6.2.1 Fengsler .......................................... 23916.6.2.2 Ambulerende stemming ................ 239

17 Stemming, prøving og opptelling ....................................... 241

17.1 Innledning ....................................... 24117.2 Gjeldende rett ................................. 24117.2.1 Manntallet ....................................... 24117.2.2 Valgkort ........................................... 24117.2.3 Tidligstemme .................................. 242

17.2.4 Forhåndsstemme innenlands ....... 24217.2.4.1 Tidspunkt ........................................ 24217.2.4.2 Mottak ............................................. 24217.2.4.3 Framgangsmåte ............................. 24217.2.4.4 Ansvar for at forhåndsstemmene

kommer fram i tide til å kunne godkjennes ..................................... 243

17.2.5 Forhåndsstemme i utlandet .......... 24317.2.5.1 Tidspunkt ........................................ 24317.2.5.2 Mottak ............................................. 24317.2.5.3 Framgangsmåte ............................. 24417.2.5.4 Ansvar for at forhåndsstemmene

kommer fram i tide til å kunne godkjennes ..................................... 244

17.2.6 Stemming på valgtinget ................ 24417.2.6.1 Hvor velgeren kan stemme .......... 24417.2.6.2 Tidspunkt ........................................ 24417.2.6.3 Stemmekretser .............................. 24417.2.6.4 Framgangsmåte ............................. 24517.2.6.5 Bruk av elektronisk manntall på

valgtinget ........................................ 24517.2.6.6 Bruk av papirmanntall ................... 24517.2.6.7 Beredskapsprosedyre ved bruk

av elektronisk manntall ................. 24517.2.7 Fellesregler for forhånds-

stemming og stemming på valg-tinget ............................................... 246

17.2.7.1 Hvem som ikke kan være stemmemottaker eller valg-funksjonær ...................................... 246

17.2.7.2 Stempling ........................................ 24617.2.8 Prøving av stemmegivninger ........ 24617.2.9 Prøving av stemmesedler ............. 24617.2.10 Opptelling av stemmesedler ......... 24717.2.11 Kontroll ved stortingsvalg og

fylkestingsvalg – fylkesvalg-styrets opptelling ........................... 248

17.2.12 Valgorganene ................................. 24817.3 Nordisk rett .................................... 24817.3.1 Sverige ............................................ 24817.3.1.1 Stemming ....................................... 24817.3.1.2 Opptelling ....................................... 25017.3.2 Danmark ......................................... 25017.3.2.1 Stemming ....................................... 25017.3.2.2 Opptelling ....................................... 25017.4 Forsendelse av stemmer ............... 25017.4.1 Bakgrunn ........................................ 25017.4.2 Redusert posttilbud og hva det vil

ha å si for forsendelsestiden ......... 25117.4.3 Avtale om distribusjon av

forhåndsstemmer ved valget i 2019 ............................................... 252

17.4.4 Utvalgets vurdering ....................... 25217.5 Utvalgets vurdering – valg-

organene ......................................... 254

17.6 Utvalgets vurdering – stemming .. 25417.6.1 Kommunenes tilrettelegging ........ 25417.6.2 Hvem som ikke kan være

stemmemottaker, valgfunksjonær eller delta i opptellingen ................ 256

17.6.3 Tidligstemme .................................. 25617.6.4 Når forhåndsstemmeperioden

skal slutte ........................................ 25717.6.5 Stemme utenfor egen kommune

på valgdagen ................................... 25817.6.5.1 Innledning ....................................... 25817.6.5.2 Flytte frist for godkjenning ........... 25817.6.5.3 Endre regler for prøving og

godkjenning .................................... 25817.6.5.4 La stemmer avgitt utenfor egen

kommune på valgdagen kun telle i utjevningsmandatoppgjøret ......... 259

17.6.5.5 Sende stemmesedler elektronisk fra et valglokale til et annet ........... 259

17.6.5.6 Utvalgets vurdering ....................... 25917.6.6 Brevstemme .................................... 26017.6.7 Forhåndsstemme ved

universiteter, høyskoler og forsvarsanlegg ................................ 260

17.7 Utvalgets vurdering – forkastelsesgrunner ....................... 261

17.7.1 Velgere som ikke står innført i manntallet ..................................... 261

17.7.2 Stemme utenfor forhånds-stemmeperioden ............................. 261

17.7.3 Omslagskonvolutten har vært forsøkt åpnet ................................... 262

17.7.4 Stemmeseddelen mangler stempel ............................................ 262

17.8 Utvalgets vurdering – opptelling og prøving ....................................... 263

17.8.1 Antall opptellinger .......................... 26317.8.2 Ansvar for opptellingen ................. 26417.8.2.1 Opptelling av forhåndsstemme-

sedler ............................................... 26417.8.2.2 Opptelling av valgtingsstemme-

sedler ............................................... 26417.8.2.3 Særskilt om Oslo ............................ 26517.8.3 Krav til gjennomføring av opp-

tellingen ........................................... 26517.8.4 Tidspunkt for opptelling av

forhåndsstemmene ........................ 26617.8.5 Kunngjøring av opptellings-

resultatene ...................................... 26617.8.6 Prøving av stemmegivninger der

stemmeseddelen er lagt i en stemmeseddelkonvolutt, og av tvilsomme stemmesedler .............. 267

17.8.7 Prøving av stemmegivninger der stemmeseddelen er lagt direkte i urne ............................................... 267

17.8.8 Kryss i manntallet .......................... 26817.8.9 Overlevering av valgmateriell til

distriktsvalgstyret og fylkesvalg-styret ............................................... 268

18 Praktiske forhold ved valg til Sametinget .................................... 270

18.1 Innledning ...................................... 27018.2 Gjeldende rett ................................ 27018.2.1 Samelovens regler om valg til

Sametinget ...................................... 27018.2.2 Forskrift om valg til Sametinget ... 27118.3 Utvalgets vurdering ....................... 273

19 Andre temaer ............................... 27519.1 Valgloven kapittel 15 ..................... 27519.1.1 Gjeldende rett ................................ 27519.1.1.1 Egen forsøkshjemmel ................... 27519.1.1.2 Oppbevaring, avhending og

tilintetgjøring av valgmateriell ...... 27519.1.1.3 Tilgang til valgmateriell –

offentlighet ..................................... 27519.1.1.4 Taushetsplikt .................................. 27519.1.1.5 Beregning av frister – oversittelse 27519.1.1.6 Opplysningsplikt ............................ 27619.1.1.7 Valgstatistikk .................................. 27619.1.1.8 Kommuner som utgjør et eget

fylke ................................................. 27619.1.1.9 Utgifter som dekkes av staten ...... 27619.1.1.10 Valgobservasjon ............................. 27619.1.1.11 Overtredelsesgebyr ....................... 27619.1.2 Utvalgets vurdering ....................... 27719.1.2.1 Innledning ...................................... 27719.1.2.2 Taushetsplikt .................................. 27719.1.2.3 Opplysningsplikt ............................ 27719.1.2.4 Utgifter som dekkes av staten ...... 27719.1.2.5 Overtredelsesgebyr ....................... 27719.2 Arbeidstidsbestemmelser ............. 27819.2.1 Innledning ...................................... 27819.2.2 Gjeldende rett ................................ 27819.2.2.1 Innledning ...................................... 27819.2.2.2 Hovedregel om arbeidstid ............ 27819.2.2.3 Gjennomsnittsberegning av

arbeidstid ........................................ 27819.2.2.4 Overtidsarbeid ............................... 27919.2.2.5 Nattarbeid og arbeid på søndager

og helgedager ................................ 27919.2.2.6 Daglig og ukentlig arbeidsfri ........ 27919.2.2.7 Avvikende arbeidstids-

bestemmelse i tariffavtale ............. 280

19.2.2.8 Arbeidstilsynets tillatelse til å fravike arbeidstidsordninger ...... 280

19.2.2.9 Forskriftshjemmel for arbeid av særegen art ..................................... 280

19.2.2.10 Arbeidstidsdirektivet ..................... 28019.2.3 Utvalgets vurdering ....................... 28019.2.3.1 Behovet for å gjøre unntak fra

arbeidstidsbestemmelsene og virkeområdet for unntaket ............ 280

19.2.3.2 Hvilke arbeidstidsbestemmelser det kan gjøres unntak fra ............... 281

19.3 Medienes tilgang til valgresultater 28219.3.1 Gjeldende rett ................................. 28219.3.2 Utvalgets vurdering ....................... 282

Del IV Godkjenning av valg ................... 285

20 Godkjenning og klage ................ 28720.1 Gjeldende rett ................................. 28720.1.1 Klagerett .......................................... 28720.1.2 Klagegjenstand ............................... 28720.1.3 Klagefrist ......................................... 28720.1.4 Særregler om klage på listeforslag

og retting av feil i manntallet ......... 28720.1.5 Krav til klagen ................................ 28720.1.6 Klageinstans ................................... 28820.1.7 Om avgjørelser i klagesaker kan

bringes inn for domstolene ........... 28820.1.8 Godkjenning av valget ................... 28820.2 Forholdet til internasjonale

standarder ....................................... 28920.3 Nordisk rett ..................................... 29020.3.1 Finland ............................................. 29020.3.2 Sverige ............................................. 29020.3.3 Danmark ......................................... 29020.4 Utvalgets vurdering ....................... 29120.4.1 Strukturen i lovverket .................... 29120.4.2 Godkjenning av valget ................... 29220.4.2.1 Stortingsvalg ................................... 29220.4.2.2 Fylkestingsvalg og kommune-

styrevalg .......................................... 29320.4.3 Klage på valget ............................... 29320.4.3.1 Særlige hensyn på valgområdet ... 29320.4.3.2 Behov for uavhengig juridisk

prøving av valgklager ..................... 29320.4.3.3 Ordning med uavhengig juridisk

prøving ............................................ 29420.4.3.4 Klagegjenstand ............................... 29820.4.3.5 Klagerett – hvem som kan klage .. 30120.4.3.6 Klagefrister og klagens innhold ... 304

21 Omvalg ........................................... 30621.1 Gjeldende rett ................................. 30621.1.1 Stortingsvalg ................................... 30621.1.1.1 Vilkår for omvalg ............................ 306

21.1.1.2 Retting av feil .................................. 30721.1.1.3 Omfanget av et omvalg ................. 30721.1.1.4 Hvem som er medlemmer av

Stortinget inntil omvalget er gjennomført .................................... 307

21.1.2 Kommunestyre- og fylkestings-valg .................................................. 308

21.1.3 Gjennomføring av omvalg ............. 30921.2 Tidligere omvalg ............................ 30921.3 Nordisk rett .................................... 31021.3.1 Sverige ............................................ 31021.3.2 Finland ............................................ 31021.3.3 Danmark ......................................... 31021.4 Utvalgets vurdering ....................... 31021.4.1 Vilkår for omvalg ........................... 31121.4.1.1 Krav til sannsynlighet for at

feilene har hatt innflytelse på valgresultatet .................................. 311

21.4.1.2 Krav til hvilke konsekvenser feilen må ha hatt ............................ 312

21.4.1.3 Feil ved forberedelsen og gjennomføringen av valget ........... 313

21.4.2 Retting av feil .................................. 31421.4.3 Omfanget av et omvalg ................. 31421.4.4 Gjennomføring av omvalg ............. 31421.4.5 Hvem som fungerer i vervet inntil

et omvalg er gjennomført .............. 31521.4.6 Adgang til å omgjøre god-

kjenningen av valget ...................... 315

22 Beredskapshjemmel .................. 31822.1 Innledning ...................................... 31822.2 Gjeldende rett ................................ 31822.2.1 Valgloven ........................................ 31822.2.1.1 Stortingsvalg .................................. 31822.2.1.2 Kommunestyre- og fylkestings-

valg .................................................. 31822.2.2 Stortingsvalg – Grunnloven og

konstitusjonell nødrett .................. 31922.2.3 Kommunestyre- og fylkestings-

valg – valgloven og nødrett ........... 32022.3 Den europeiske menneskeretts-

konvensjonen ................................. 32122.4 Andre lands rett ............................. 32122.5 Utvalgets vurdering ....................... 32122.5.1 Behov for å lovfeste adgang til

å utsette eller forlenge valget eller til å holde omvalg .................. 321

22.5.1.1 Stortingsvalg .................................. 32122.5.1.2 Kommunestyre- og fylkestings-

valg .................................................. 32222.5.2 Innhold i en beredskapshjemmel 32222.5.3 Hvilke handlingsalternativer bør

lovfestes .......................................... 323

22.5.4 Vilkår for å holde omvalg eller utsette eller forlenge valgtinget .... 324

22.5.4.1 Forhold som kan begrunne omvalg ............................................. 324

22.5.4.2 Omvalget, utsettelsen eller forlengelsen må være nødvendig ... 324

22.5.5 Hvor lenge valget kan utsettes eller forlenges, og tidspunktet for omvalg ....................................... 325

22.5.6 Hvem skal avgjøre spørsmålet om utsettelse, forlengelse eller omvalg ............................................. 325

22.5.6.1 Stortingsvalg ................................... 32522.5.6.2 Kommunestyre- og fylkestings-

valg ................................................... 32622.5.7 Omfanget av et omvalg, utsettelse

eller forlengelse .............................. 32622.5.8 Hvem som fungerer i vervet inntil

et omvalg er gjennomført .............. 32622.5.9 Øvrige tiltak for å sikre velgerne

mulighet til å stemme .................... 327

23 Økonomiske og administrative konsekvenser ............................... 328

23.1 Innledning ....................................... 32823.2 Stemmerett for 16-åringer ved

kommunestyre- og fylkestings-valg ................................................... 328

23.3 Antall underskrifter på liste-forslagene ........................................ 328

23.4 Opptelling av stemmer .................. 32923.5 Klagesystemet ................................ 32923.6 Beredskapshjemmel ...................... 32923.7 Endringer i valgordningen ............ 330

23.8 Forsendelse av forhåndsstemmer .. 330

Del V Lovforslag med merknader ..... 331

24 Merknader til de enkelte bestemmelsene ........................... 333

25 Lovforslag ..................................... 361

26 Forslag til endringer i Grunnloven ................................ 385

27 Merknader til forslagene til endringer i Grunnloven ............ 393

28 Referanseliste .............................. 407

Vedlegg1 Klageordning for stortingsval ....... 4152 «... en naturlig inndeling med

sterk forankring i livsforholdene i landet». Dei historiske føre-setnader for valdistrikts-inndelinga ved stortingsval ........... 425

3 Betydningen av inndeling i valg-distrikter ......................................... 441

4 Personvalg ved stortingsvalg: Konsekvenser av ulike valg-ordninger ........................................ 454

5 Hvilken valgordning får flest velgere til å stemme? ..................... 466

6 Sikkerheten i demokratiske prosesser i Norge .......................... 478

7 Utregningseksempler .................... 513

Del IInnledning

NOU 2020: 6 19Frie og hemmelige valg Kapittel 1

Kapittel 1

Utvalgets mandat og arbeid – sammendrag

1.1 Utvalgets sammensetning, mandat og arbeid

1.1.1 Utvalgets sammensetning

Valglovutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolu-sjon 21. juni 2017. Utvalget har hatt følgende sam-mensetning:– Ørnulf Røhnebæk, lagdommer, Hamar (leder)– Anders Anundsen, Fremskrittspartiet, advo-

kat, Larvik, (fra 12. juli 2018 til overlevering)– Dag Arne Christensen, forskningsleder, Ber-

gen– Johan Giertsen, Høyre, professor, Bergen– Anne K. Grimsrud, Senterpartiet, spesialrådgi-

ver, Lier– Janne Merete Hagen, spesialrådgiver, Nordre

Follo– Kristin Taraldsrud Hoff, direktør, Oslo– Eirik Holmøyvik, professor, Bergen– Heikki Eidsvoll Holmås, Sosialistisk Venstre-

parti, seksjonsleder, Oslo– Sofie A. E. Høgestøl, Venstre, førsteamanuen-

sis, Oslo– Hanne C. S. Iversen, Fremskrittspartiet, vara-

representant til Stortinget, Harstad (fra opp-nevning til 11. juli 2018)

– Thomas Nygreen, Rødt, senioringeniør, Oslo,(fra 21. november 2017 til overlevering)

– Sigrid Stokstad, forsker, Oslo– Knut Storberget, Arbeiderpartiet, fylkesmann,

Elverum– Øyvind Strømmen, Miljøpartiet De Grønne,

informasjonsrådgiver, Samnanger– Bjørg Tørresdal, Kristelig Folkeparti, rektor,

Levanger– Bernt Aardal, professor, Bærum– Kari Aarnes, kontorsjef, Steinkjer– Tom Refsum Aatlo, seniorrådgiver, Oslo

Utvalgets sekretariat har bestått av:1. Jan Morten Sundeid, fagdirektør (sekretariats-

leder)

2. Marie Svendsen Mjøsund, fagdirektør (nestle-der i sekretariatet)

3. Ingvild Kristine Lysne, rådgiver (fra 1. januar2018)

4. Øyvind Bugge Solheim, rådgiver (fra 13.november 2018 til 31. mars 2020)

5. Annie Magnus, seniorrådgiver (fra 1. februar2018 til 28. februar 2019)

I tillegg har seniorrådgiver Cathrine Sørlie, ansatti Kommunal- og moderniseringsdepartementet,periodevis vært tilknyttet sekretariatet.

1.1.2 Utvalgets mandat

Utvalget ble gitt følgende mandat:

1. Bakgrunn for oppnevning av utvalgetHøy tillit til politiske institusjoner er nødvendigfor å ha et velfungerende demokrati. At de somvelges representerer folkets vilje, og at valgetforegår korrekt og på en tillitsvekkende måte,er avgjørende for legitimiteten til demokratiet.I de senere år har det vært en del oppmerksom-het internasjonalt rundt hvorvidt tilliten til vik-tige institusjoner i det politiske liv er synkendeeller ikke. I Norge er det høy tillit til valggjen-nomføringen og til de politiske institusjonene.

Stortinget har vedtatt en regionreform medsikte på å redusere antall fylker til om lag ti.Dette fører med seg spørsmål om endring avvalgordningen, ettersom fylkene i dag er valg-distrikter til stortingsvalg. Det er viktig å sikreat det tas høyde for endringene i fylkesstruktu-ren på en god måte.

Forrige valglovutvalg ble nedsatt for 20 årsiden. På disse årene har det skjedd omfat-tende endringer i hvordan valg gjennomføres iNorge. Det er økt bruk av teknologi, strengerekrav til tilgjengelighet og økt standardiseringog profesjonalisering. Staten har på flere områ-der tatt en større rolle gjennom utarbeidelse avet valgadministrativt it-system, økt veiledningog større grad av tilrettelegging.

20 NOU 2020: 6Kapittel 1 Frie og hemmelige valg

2. Utvalgets mandatUtvalgsarbeidet skal legge til rette for fortsatthøy tillit til valgordningen og gjennomføringenav valg i årene fremover. Utvalget skal rede-gjøre for valg som et grunnleggende trekk veddemokratiet både på sentralt og lokalt nivå.Utvalget skal gjennom sitt arbeid bidra til åsikre gode rammevilkår for demokratiet også ikommende år.

2.1 Ny valglovDet har skjedd flere endringer i lov og forskriftsiden forrige valglovutvalg. Endringene harkommet enkeltvis og til ulike tider, og det erbehov for å se på disse endringene i et helthet-lig perspektiv. Utvalget skal fremme et helhet-lig forslag til ny valglov. Hensynet til foren-kling, oversiktlighet, lesbarhet og praktiskanvendbarhet må stå sentralt i utarbeidelse avlovteksten. Det skal legges vekt på å skapeklare regler som er enkle å praktisere, og sørgefor at bestemmelsene i størst mulig grad er tek-nologiuavhengige. Utvalget skal vurdere for-holdet mellom hva som reguleres i lov og hvasom skal reguleres i forskrift, og også kommemed forslag til ny forskrift. Utvalget skal vur-dere hvilke bestemmelser som bør ligge iGrunnloven og hva som kan reguleres i valglo-ven.

2.2 ValgordningStortinget har vedtatt ny fylkesstruktur. Utval-get skal utrede hvordan ny fylkesstrukturpåvirker valgordningen, herunder om dagensinndeling i valgdistrikter skal videreføres, ellerom antall valgdistrikter skal reduseres i trådmed fylkesstrukturen. Utvalget skal ogsåutrede ny personvalgordning for stortingsvalg.Utvalget står fritt til å se på øvrige elementer ivalgordningen, og også til å se på valgordningtil kommunestyre- og fylkestingsvalg. Valgord-ningen bør være lett forståelig, oppleves somrettferdig, ha legitimitet og sørge for god poli-tisk og geografisk representasjon. I utrednin-gen skal utvalget se på hvordan valgordningenbidrar til viktige demokratiske elementer somforutsigbarhet, deltagelse, tillit og legitimitet.Ny valgordning skal kunne tre i kraft fra stor-tingsvalget i 2025. Eventuelle behov forendringer i Grunnloven som følge av ny valg-ordning må identifiseres.

2.3 ValggjennomføringUtvalget skal foreta en helhetlig gjennomgangav hvordan valg gjennomføres. Utvalget skalsærlig utrede følgende problemstillinger:

a. Ansvar og roller. Det er valgmyndigheter på både kommu-

nalt, fylkeskommunalt og statlig nivå i Norge,og lokale valgmyndigheter har stor grad av fri-het. Det har skjedd flere endringer i oppga-vefordelingen mellom de ulike nivåene desenere år. Utvalget skal vurdere om ansvars- ogrollefordelingen er hensiktsmessig, og hvor-dan det kommunale ansvaret påvirkes av øktstatlig tilrettelegging. Utvalget skal blant annetse på ansvar for mottak av stemmer, opptellingav stemmer og godkjenning av valg.

b. Avvikling av stemmegivningen. I Norge er det mulig å avgi stemme fra 1.

juli til valgdagen i september, noe som er sværtlenge i internasjonal sammenheng. Det er flerefaser i valggjennomføringen med ulike regler.Måten valg avvikles på og de ulike valgfasenehar betydning for frister og for hvor lang tid dettar å forberede et valg. Sammenlignet med landsom har mulighet for nyvalg, er den norske for-beredelsesfasen til valget svært lang og ressur-skrevende. Utvalget skal også se på hvordankommunene organiserer valglokaler, sikringav tilgjengelighet, åpningstider og behov forsærskilte arbeidstidsbestemmelser for valg-medarbeidere i kommunene.

c. Forsendelse av forhåndsstemmer. Alle forhåndsstemmer som avgis i en annen

kommune enn den velgeren er manntallsført i,videresendes for kontroll og godkjenning tilrette kommune ved hjelp av post. Den norskepostsektoren er i endring. Disse endringenehar allerede fått konsekvenser for tidsbrukenfor forsendelse av forhåndsstemmer. I 2016 blederfor fristen for når stemmer måtte være innehos valgstyret for å kunne godkjennes, flyttettil tirsdagen etter valgdagen. Dette vil imidler-tid ikke være tilstrekkelig på lang sikt. Utvalgetskal vurdere fremtidige forsendelsesmåter avforhåndsstemmer for å sikre at stemmer ikkemå forkastes.

d. Praktiske forhold knyttet til gjennomfø-ring av sametingsvalget.

Valg til Sametinget avholdes samtidig somstortingsvalg, og det er kommunene som eransvarlig for den praktiske gjennomføringen.Det er viktig å sikre at gjennomføringen avsametingsvalg og stortingsvalg ses i sammen-heng. Regler om den praktiske gjennomførin-gen av sametingsvalget reguleres av forskrift

NOU 2020: 6 21Frie og hemmelige valg Kapittel 1

for valg til Sametinget. Utvalget skal vurdereom reglene om praktisk valggjennomføring forstortingsvalg av praktiske hensyn også børgjelde for valg til Sametinget. Utvalget skalikke vurdere samepolitiske forhold eller for-hold som har betydning for de overordnedesidene ved valgordningen til Sametinget, somprinsipper for mandatfordeling, fordeling avmandater på kretser og inndeling i valgkretser.

2.4 KlageordningI forbindelse med valgobservasjon i 2009 og2013 kom OSSE med kritikk av den norske kla-geordningen for valg, der det påpekes at klage-ordningen ikke er i samsvar med 3 internasjo-nale konvensjoner. Det er i dag ikke mulig åpåklage en avgjørelse i klagesak knyttet til val-get inn for domstolene. Som følge av kritikkenfra OSSE, ba Norge om en vurdering fra Euro-parådets lovtolkningsorgan Venezia-kommisjo-nen. Venezia-kommisjonen støttet OSSEs vur-dering og kom med en uttalelse der de anbefa-ler at Norge endrer klageordningen. Utvalgetskal utrede problemstillingen knyttet til klage-ordning for valg. Lovgivning og praksis i andresammenlignbare land skal inngå i dette.

2.5 BeredskapshjemmelEtter valgloven kan Stortinget kun påbyomvalg dersom stortingsvalget i en kommuneeller et fylke er kjent ugyldig på grunn av en feilsom antas å ha hatt innflytelse på utfallet av val-get. Det er ikke mulig å utsette valgdagen. Detkan tenkes at svært alvorlige og omfattendenaturkatastrofer, terrorhendelser eller andreekstraordinære hendelser kan påvirke mulig-heten for deltagelse på en slik måte at det vilvære behov for å utsette valgdagen eller skriveut omvalg dersom hendelsen inntreffer på valg-dagen. I en slik alvorlig situasjon bør hjem-melsgrunnlag og prosedyre for beslutningvære klar. En slik hjemmel må ha strenge vil-kår, og det må sikres at legitimiteten til beslut-ningen ikke trekkes i tvil. Utvalget skal utredeproblemstillingen. Som del av arbeidet skalutvalget også hente inn internasjonal erfaringom tilsvarende problemstillinger og lovgivningi andre land.

3. Innretning av utvalgsarbeidetUtvalget skal basere arbeidet sitt på forskningog empirisk kunnskap, og bidra til økt forstå-else av demokrati og valg. Utvalget skal i sittarbeid sikre at relevante innspill fra berørteaktører blir ivaretatt på en hensiktsmessig

måte. Internasjonale erfaringer skal innhentesder det er relevant. Utvalget kan be om sær-skilte orienteringer og/eller utredninger påenkeltområder. Utvalget skal i samsvar medUtredningsinstruksen redegjøre for forslage-nes økonomiske, administrative og eventuelleandre vesentlige konsekvenser på kort og langsikt, og peke på eventuelle ytterligere utred-ningsbehov. Utvalget skal avgi sin utredning tilKommunal- og moderniseringsdepartementetinnen 31. desember 2019.

Utvalget fikk ved brev 8. mars 2019 forlenget fris-ten for å levere utredningen til 31. mai 2020.

1.1.3 Utvalgets arbeid

Utvalget hadde sitt første møte 16. oktober 2017.Totalt har utvalget hatt 19 møter, hvorav 10 vartodagersmøter og 1 var et tredagersmøte. Defleste møtene har vært i Oslo-området, men utval-get har også hatt møter i Os (Hordaland) og Kara-sjok.

Utvalget har møtt ulike interessegrupper ogeksperter. Når det gjelder praktisk valggjennom-føring, har utvalgsmedlem Kari Aarnes fra Stein-kjer kommune, Bjarne Christiansen fra Hedmarkfylkeskommune og Karina Miller fra Oslo kom-mune presentert erfaringer med 2017-valget,Valgdirektoratet og Kommunal- og modernise-ringsdepartementet (KMD) har presentert EVA-systemet og evalueringen av stortingsvalget 2017,Ingrid Sand fra konstitusjonell avdeling på Stortin-get har redegjort for Stortingets rolle ved valg,Stian Innerdal fra Blindeforbundet og Cato Lie fraFunksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO)har presentert problemstillinger knyttet til tilgjen-gelighet ved valg. Nasjonal sikkerhetsmyndighetog KMD har holdt en presentasjon om sikkerhet ivalggjennomføringen.

Når det gjelder deltakelse i valg, har utvalgetmøtt Rode Hegstad og Andreas Borud fra Lands-rådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjo-ner (LNU), som holdt et innlegg om ungdoms del-takelse og rolle i demokratiet. Forskning på valg-deltakelse og hva som påvirker denne, har blittpresentert av Johannes Bergh, lederen for Stor-tingsvalgundersøkelsen (Institutt for samfunns-forskning).

Når det gjelder valgordningen, har utvalgetmøtt Jørgen Elklit, professor emeritus ved Univer-sitetet i Århus, og John Högström, førsteamanu-ensis ved Mittuniversitetet i Östersund, som pre-senterte valgordningene i Danmark og Sverige forutvalget. Utvalget har også hatt møte med Tarjei

22 NOU 2020: 6Kapittel 1 Frie og hemmelige valg

Jensen Bech (fylkesvaraordfører), Remi Strand(gruppeleder Arbeiderpartiet) og Jo Inge Hesje-vik (gruppeleder Høyre) fra Finnmark fylkeskom-mune. I tillegg har utvalget hatt møte med ToveAnti fra administrasjonen i Sametinget.

Utvalget har videre møtt internasjonaleeksperter på valglovgivning. På møtet deltokrepresentanter fra Veneziakommisjonen: OliverKask, dommer ved appelldomstolen i Tallinn ogmedlem av Veneziakommisjonen, Gaël Martin-Micallef og Victoria Lee. Jan E. Helgesen, Norgesrepresentant i Veneziakommisjonen, var også tilstede på møtet. I tillegg deltok et medlem fraEuroparådets arbeidsgruppe for utvikling av stan-darder for elektronisk stemmegivning, ArditaDriza Maurer, og representanter fra Kontoret fordemokratiske institusjoner og rettigheter(ODIHR) i Organisasjonen for sikkerhet og sam-arbeid i Europa (OSSE): Steven Martin, TatyanaHilshcer-Bogussevich og Oleksii Lychkovakh.

Utvalget har fått utarbeidet flere rapporter omulike temaer, som følger utredningen i vedlegg.Eirik Holmøyvik, medlem av utvalget og professorved Universitetet i Bergen, har skrevet om klage-ordningen ved stortingsvalg.1 Yngve Flo, førstea-manuensis ved Universitetet i Bergen, har skrevetom valgdistriktsinndelingen i et historisk perspek-tiv.2 Bjørn Erik Rasch, professor ved Universiteteti Oslo, har skrevet om betydningen av inndelin-gen i valgdistrikter.3 Sammenhengen mellom val-gordning og valgdeltakelse er belyst i notatet fraJohannes Bergh og Atle Haugsgjerd, begge for-sker II ved Institutt for samfunnsforskning.4

Johannes Bergh og Jo Saglie, forsker II og I vedInstitutt for samfunnsforskning, har undersøktkonsekvensene av ulike personvalgordninger vedstortingsvalg.5 Til slutt har sikkerheten i demo-kratiske prosesser i Norge blitt vurdert av Proac-tima AS ved Anne-Kari Valdal, Hermann S. Wien-cke, Chris Dale, Svein Tuastad, Trine Holo, WillyRøed og Bjørg Sandal.6

Utvalgets medlemmer har underveis i utval-gets arbeid deltatt på diverse konferanser ogseminarer hvor de har redegjort for arbeidet ogmottatt innspill til dette. I tillegg har utvalget fåttulike skriftlige innspill.

Utvalget har lagt vekt på å lage en lovtekstmed klart og forståelig språk. Utvalget etablertederfor en egen lovtekstgruppe sammen medSpråkrådet for å arbeide med lovteksten. FraSpråkrådet deltok Aud Anna Senje og KjetilAasen. Gruppen hadde sju møter. I tillegg harBård Eskeland bistått med utformingen av grunn-lovsforslag.

1.2 Sentrale forslag fra utvalget

Utvalget har vurdert ulike sider ved den norskevalgordningen og hvordan valg gjennomføres iNorge. Utvalget mener at dagens regelverk stortsett fungerer godt. Utvalget mener det er viktig åbygge videre på det som fungerer, og foreslår der-for endringer i den gjeldende valgordningen iste-denfor en helt ny valgordning. Det foreslås helleringen stor omlegging av den praktiske gjennomfø-ringen av valg.

På enkelte områder foreslår utvalget likevelnoen vesentlige endringer. Utvalget foreslår blantannet å innføre en uavhengig juridisk klageord-ning.

Utvalget har på enkelte punkter delt seg i etflertall og et mindretall. I sammendraget her og iutvalgets forslag til lovtekst omtales kun flertalletslovforslag. Mindretallets forslag er omtalt i deenkelte kapitlene.

1.2.1 Valgordning ved stortingsvalg

Utvalget foreslår hovedsakelig å videreføredagens valgordning. Det er imidlertidtre elementer ved valgordningen som utvalgetsflertall ønsker å endre: metoden for fordeling avmandater mellom valgdistriktene, proporsjonalite-ten i valgordningen og personvalgordningen.

1.2.1.1 En mer proporsjonal valgordning med lavere sperregrense

Flertallet i utvalget mener den norske valgordnin-gen bør bli mer proporsjonal enn i dag. Det er enrelativt stor andel av stemmene som i dag ikkeleder til representasjon på Stortinget, og det er

1 Eirik Holmøyvik, «Klageordning for stortingsval», Vedlegg1 til utredningen, 2020.

2 Yngve Flo, «‘... en naturlig inndeling med sterk forankring ilivsforholdene i landet’. Dei historiske føresetnader for val-distriktsinndelinga ved stortingsval», Vedlegg 2 til utred-ningen, 2018.

3 Bjørn Erik Rasch, «Betydningen av inndeling i valgdistrik-ter», Vedlegg 3 til utredningen, 2018.

4 Johannes Bergh og Atle Haugsgjerd, «Hvilken valgordningfår flest velgere til å stemme? Om sammenhengen mellomvalgordninger og valgdeltakelse», Vedlegg 5 til utrednin-gen (Institutt for samfunnsforskning, 2018).

5 Johannes Bergh og Jo Saglie, «Personvalg ved stortings-valg: Konsekvenser av ulike valgordninger», Vedlegg 4 tilutredningen (Institutt for samfunnsforskning, 2018).

6 Anne-Kari Valdal mfl., «Sikkerheten i demokratiske proses-ser i Norge», Vedlegg 6 til utredningen (Proactima, 2019).

NOU 2020: 6 23Frie og hemmelige valg Kapittel 1

stor forskjell i hvor stor grad partiene får denrepresentasjonen de skulle hatt målt etter andelenstemmer. Flertallet mener at partiene i størregrad enn i dag bør få like stor andel av represen-tantene på Stortinget som de får av andelen stem-mer.

Utvalget har vurdert ulike måter å gjøre valgo-rdningen mer proporsjonal på. Etter flertallets syner det mest hensiktsmessige tiltaket å reduseresperregrensen på utjevningsmandater til tre pro-sent. I dag har sperregrensen svært stor betyd-ning for hvor stort samsvaret er mellom stemmerog representasjon for små partier. Ved å senkesperregrensen vil flere av partiene som allerede idag får direktemandater, komme over grensen ogfå større representasjon. Samtidig vil ikke terske-len for å bli representert i praksis bli lavere enn idag.

1.2.1.2 En mer rettferdig fordeling av mandater mellom valgdistriktene

I dag brukes areal i fordelingen av mandater mel-lom valgdistriktene. Dette er begrunnet i et ønskeom å sikre perifere valgdistrikter høyere repre-sentasjon og dermed større innflytelse enn deellers ville hatt. Samtidig leder det til at en delvalgdistrikter som ikke nødvendigvis er veldigsentralt plassert, mister mandater de ellers villefått, på grunn av begrenset areal. Overrepresenta-sjonen til særlig Finnmark er også svært stor iinternasjonal sammenheng.

Utslagene av dagens fordelingsmetode medarealfaktor er både store og vilkårlige. Flertalletmener at selv om det er viktig å ta distriktshensyni fordelingen av mandater mellom valgdistriktene,gjør både størrelsen på de positive utslagene ogvilkårligheten i hvilke valgdistrikter som tapermest på ordningen, at den ikke fungerer tilfreds-stillende. Flertallet foreslår derfor å innføre enordning som gir mindre valgdistrikter representa-sjon på bekostning av de store, og som i tilleggsikrer de minste valgdistriktene et minimum påfire representanter. I denne ordningen får allevalgdistriktene ett mandat først, før de øvrigemandatene fordeles etter innbyggertall, meningen valgdistrikter får færre enn fire mandatertotalt. Ordningen sikrer dermed de mindre valg-distriktene representasjon og har ikke de vilkår-lige utslagene dagens ordning har.

1.2.1.3 Innføre personvalg

Flertallet mener det bør innføres reelt personvalgved stortingsvalg. Det er en utvidelse av demokra-

tiet at velgerne får innflytelse over hvilken repre-sentant som skal bli valgt, i tillegg til hvilket partisom skal få en representant. Dagens ordning vedstortingsvalg er problematisk fordi den gir inn-trykk av at det er mulig å påvirke hvem som blirvalgt, selv om dette bare er en teoretisk mulighet.Flertallet mener at kommunestyrevalgordningen,det vil si en ordning der partiene kan gi et stem-metillegg og velgerne kan gi personstemmer, børinnføres både ved stortingsvalg og fylkestings-valg. Denne ordningen balanserer velgerinnfly-telse og partienes rolle på en god måte og gir deulike partiene mulighet til å bestemme hvor myeinnflytelse velgerne bør få på deres lister. Ordnin-gen er velkjent for norske velgere, og det å inn-føre nesten like ordninger ved alle valg kan bidratil økt deltakelse i personvalget. Utvalget foreslårikke å innføre slengere ved stortingsvalg og fyl-kestingsvalg.

1.2.1.4 Beholde 19 valgdistrikter

Utvalget har vurdert om de nye fylkene bør fun-gere som valgdistrikter. Fylkene har siden 1953utgjort de norske valgdistriktene, og det kan føresflere argumenter for at det er naturlig å tautgangspunkt i fylkesinndelingen når en bestem-mer valgdistriktene. Valgdistriktsinndelingen harimidlertid konsekvenser for i hvor stor grad helelandet blir representert med egne representanter.Dagens 19 valgdistrikter sikrer i større gradrepresentasjon fra hele landet enn det de nye fyl-kene gjør. Flertallet mener derfor at det er bedre åbeholde dagens 19 valgdistrikter enn å følge dennye fylkesinndelingen. Flertallet mener i tillegg atenkelte av de 11 nye fylkene uansett ikke er egnetsom valgdistrikter. Flertallet mener blant annet atViken blir et for stort valgdistrikt. Hvis fylketdeles i flere valgdistrikter, vil det hindre at valgdis-triktet blir mye større enn de andre valgdistrik-tene. Dette vil bidra til å få en valgordning somfungerer mest mulig likt i hele landet.

1.2.1.5 Kompromissmodeller

I et forsøk på å finne modeller der medlemmenestiller seg bak alle elementene, har utvalget kom-met fram til to løsninger, heretter omtalt som «19-modellen» og «fylkesmodellen». Det ligger i nav-nene at utgangspunktene for de to modellene harvært henholdsvis dagens 19 valgdistrikter og valg-distrikter som følger den til enhver tid gjeldendefylkeskommunale inndelingen. Flertallet i utval-get stiller seg bak 19-modellen.

24 NOU 2020: 6Kapittel 1 Frie og hemmelige valg

1.2.2 Stemmerett for 16-åringer ved kommunestyre- og fylkestingsvalg

Flertallet foreslår å senke stemmerettsalderenved kommunestyre- og fylkestingsvalg til 16 år.Dette vil gi ungdom praktisk erfaring med demo-krati, noe som kan øke framtidig valgdeltakelse.Fylkestingene og kommunestyrene behandlermange saker som angår ungdom, og som ungdombør få mulighet til å påvirke gjennom stemmesed-delen. Flertallet vil ikke senke stemmerettsalde-ren ved stortingsvalg.

1.2.3 Nytt klagesystem

Utvalget foreslår viktige endringer i klage-systemet.

For det første foreslår utvalget å gjøreriksvalgstyret om til et uavhengig klageorgan meden sammensetning med overvekt av dommere.Riksvalgstyret skal behandle klager på forberedel-sen og gjennomføringen av alle de tre valgene.Stortinget skal oppnevne medlemmene avriksvalgstyret. Dette vil sikre en uavhengig juri-disk prøving av klager på valg.

For det andre foreslår utvalget å utvide kla-geadgangen noe. Utvalget foreslår blant annet atpersoner som har forhåndsstemt eller har forsøktå forhåndsstemme utenfor det valgdistriktet de ermanntallsført i, skal kunne klage på gjennomførin-gen av forhåndsstemmingen i den kommunen derde forhåndsstemte eller forsøkte å forhånds-stemme. Utvalget foreslår også å gi dem som stil-ler liste, en egen klageadgang.

For det tredje foreslår utvalget klagerett påStortingets, fylkestingets og kommunestyretsvedtak om hvorvidt valget er gyldig. Ved stor-tingsvalg skal klagen behandles av Høyesterett.Ved fylkestingsvalg og kommunestyrevalg skalklagen behandles av riksvalgstyret.

Valget kan bare kjennes ugyldig når det ersannsynlighetsovervekt for at feilen har påvirketmandatfordelingen.

1.2.4 Beredskapshjemmel

Utvalget foreslår at det tas inn beredskapshjemleri valgloven og Grunnloven. Etter disse bestem-melsene kan valgtinget utsettes eller forlengeshvis det har skjedd noe ekstraordinært som eregnet til å hindre en vesentlig del av velgerne fra åstemme. Utvalget foreslår videre at det skal kunneholdes omvalg hvis det har skjedd noe ekstraordi-nært som har hindret en vesentlig del av velgernefra å stemme. Det er strenge vilkår for å kunne

benytte de foreslåtte hjemlene, og utsettelse, for-lengelse eller omvalg er kun mulig dersom det ernødvendig for å sikre velgerne muligheten til åstemme.

Myndigheten til å bestemme en utsettelse, enforlengelse eller et omvalg legges ved stortings-valg til Stortinget. Siden slike tiltak kun vil værerelevant i ekstraordinære situasjoner, og fordi detkan være av avgjørende betydning å få gjort ved-taket raskt, foreslår utvalget at Kongen i statsrådskal kunne utsette eller forlenge valget hvis detikke er mulig å samle Stortinget. Ved kommune-styre- og fylkestingsvalg foreslår utvalget at myn-digheten legges til Kongen i statsråd.

1.2.5 Ikke innføre elektronisk valg

Utvalget har vurdert muligheten for å innføreelektronisk valg.

Flertallet mener prinsipielt at velgerne børstemme i et valglokale. Dette skyldes at prinsippetom hemmelig valg ikke vil kunne ivaretas i til-strekkelig grad dersom velgerne stemmer utenforet valglokale. Det vil heller ikke være mulig fulltut å kontrollere at ingen blir utsatt for utilbørligpress så lenge stemmingen ikke foregår i et valg-lokale.

Flertallet mener videre at sikkerheten vedelektroniske valg ikke er god nok i dag uavhengigav hvor stemmingen skjer. For å opprettholde høytillit til valget og for å sikre at valgene går rett forseg, er sikkerheten og påliteligheten i stemme-systemet svært viktig. Flertallet peker på at det erviktig å bygge kompetanse på elektronisk stem-ming for å kunne gjøre gode vurderinger av hvilkemuligheter og risikoer elektronisk stemming kaninnebære. Utvalget mener at muligheten for åutvikle sikre løsninger for elektronisk stemming ivalglokalene bør utredes, blant annet for å bedretilretteleggingen for velgere med funksjonsned-settelser.

1.2.6 Lovfeste bruk av IKT-system for gjennomføring av valg

Utvalget mener at bruken av et statlig IKT-systemfor valggjennomføring, tilsvarende det som i dager EVA, bør lovfestes. Ved å lovfeste bruken av etstatlig IKT-system vil kommunene og fylkeskom-munene måtte bruke dette systemet. Samtidig vilstaten ha ansvaret for å tilby et valggjennomfø-ringssystem som er testet og sikret i nødvendiggrad, samt for å tilby opplæring, støtte og veiled-ning til dette systemet. Det er et viktig nasjonaltmål å sikre valggjennomføringen, og lovfesting av

NOU 2020: 6 25Frie og hemmelige valg Kapittel 1

plikt til å bruke et statlig IKT-system er et virke-middel for å nå dette målet.

1.2.7 Fortsatt krav om uavhengige tellinger

Utvalget mener at det skal lovfestes at alle stem-mer skal telles på to uavhengige måter ved norskevalg. De siste årene har det vært utstrakt bruk avskannere i opptellingen, og det er viktig å sikre atvalgresultatet ikke kan påvirkes eller trekkes i tvilsom følge av feil ved, eller angrep mot, disse mas-kinene. Ved å lovfeste at det skal telles på to ulikemåter, sikres det at det ikke er de samme maski-nene (eller maskiner med lik programvare) somteller stemmesedlene to ganger. Dette bidrar til åsikre opptellingen mot denne typen angrep.

1.2.8 Bistand til velgere med funksjonsnedsettelser

Utvalget har vurdert dagens regler for å kunne tamed seg hjelpere inn i valgavlukket. I dag kan vel-gere som har behov for det, ta med seg en valg-funksjonær inn i avlukket, og velgere med alvorligpsykisk og fysisk funksjonsnedsettelse som harbehov for det, kan velge seg ut en egen hjelper itillegg til valgfunksjonæren. Utvalget mener atalle som grunnet psykisk og fysisk funksjonsned-settelse ikke kan stemme alene, bør ha krav påassistanse fra en selvvalgt hjelper. Gjeldende kravom alvorlig funksjonsnedsettelse foreslås fjernet.

Utvalget har i tillegg vurdert om dagens regelom at det alltid skal være med en valgfunksjonær itillegg til selvvalgt hjelper, bør videreføres. Detteer en avveining mellom hensynet til å motvirkeutilbørlig påvirkning og velgerens mulighet til åvelge hvem som skal få vite hva velgeren stem-mer. Utvalget mener hensynet til velgernes ver-dighet og muligheten til å velge hvem de skal fåassistanse av, kan være avgjørende for at velgerenfritt kan stemme på partiet velgeren ønsker. Utval-get foreslår derfor at velgere som på grunn avfunksjonsnedsettelse trenger assistanse for åstemme, bør kunne få velge å bare ha med egenhjelper inn i valgavlukket.

1.3 Sammendrag

1.3.1 Innledning

Utvalget gir her et sammendrag av forslagene i deenkelte kapitlene.

Utredningen er delt i fem deler. Den førstedelen, Innledning, inkluderer kapitlene 1 til 4.

Denne delen tar for seg grunnlaget for utvalgetsarbeid.

Del to, Valgordning, går gjennom utvalgetsanbefalinger knyttet til valgordningen. Dette dek-ker de ulike elementene ved hvordan stemmerblir omgjort til representasjon i de tre ulike val-gene, i tillegg til personvalg, folkeavstemningersamt regler knyttet til stemmerett, valgbarhet ogombudsplikt.

Den tredje delen, Gjennomføring av valg, dek-ker selve gjennomføringen av valget. Her diskute-res regler for listestilling, ordensregler og reglerfor legitimasjon og tilrettelegging i tillegg tilregler for opptelling av stemmene. Denne delenhar også kapitler om bruk av teknologi og valg tilSametinget.

I den fjerde delen, Godkjenning av valg, disku-teres reglene for godkjenning og klage, foromvalg og beredskapshjemler.

Den femte delen, Lovforslag med merknader,tar for seg lovforslaget og merknadene til de ulikebestemmelsene samt økonomiske og administra-tive konsekvenser.

1.3.2 Prinsipielle betraktninger – formålsparagraf

Utvalget redegjør i kapittel 2 for de sentrale nasjo-nale og internasjonale prinsippene for valg. I til-legg foreslås det en justering i formålsbestemmel-sen. Dette medfører at prinsippet om «direkte»valg, som er forankret i flere andre bestemmelseri både Grunnloven og valgloven, ikke lenger fram-heves i formålsbestemmelsen. Det som løftesfram som overordnede hensyn, både i Grunnlo-ven og valgloven, er at valgene skal være «frie oghemmelige».

1.3.3 Deltakelse

I kapittel 3 redegjør utvalget for valgdeltakelsen iNorge og for forhold som påvirker valgdeltakel-sen.

1.3.4 Teknologi og sikkerhet

Kapittel 4 omtaler teknologi og sikkerhet vedgjennomføring av valg. Utvalget ser på sikkerhe-ten i demokratiske prosesser og særlige hensynknyttet til valgområdet. Utvalget drøfter her ogsåspørsmålet om elektronisk stemming over inter-nett bør innføres i Norge, og konkluderer med atdet ikke bør åpnes for slik stemming.

26 NOU 2020: 6Kapittel 1 Frie og hemmelige valg

1.3.5 Valgordning ved stortingsvalg

Utvalget drøfter de ulike delene av stortingsvalg-ordningen i kapittel 5.

Utvalget har først sett på hvordan mandatenefordeles mellom de ulike valgdistriktene. Flertal-let foreslår å avskaffe arealfaktoren og innføre enfordeling av mandatene der hvert valgdistriktførst får ett mandat, før de resterende mandatenefordeles etter innbyggertall. Dette gjør at småvalgdistrikter i en viss grad får mandater påbekostning av de store valgdistriktene. I tilleggforeslår utvalget å innføre en minimumsgrensepå fire mandater per valgdistrikt, noe som sikrerde aller minste distriktene representasjon uten atoverrepresentasjonen blir svært stor.

Flertallet foreslår å øke proporsjonaliteten ivalgordningen. Flertallet mener at den bestemåten å øke proporsjonaliteten fra dagens nivå påer å senke sperregrensen til tre prosent. Dette girmer proporsjonal representasjon av flere partiersamtidig som det ikke åpner for at partier som idag ikke er representert, lettere kommer inn påStortinget. Flertallet foreslår å beholde dagensførste delingstall.

I tillegg drøfter utvalget i dette kapitlet omdagens valgdistrikter bør endres slik at de følgerde nye fylkesgrensene. Flertallet foreslår åbeholde dagens 19 valgdistrikter fordi dette sikrerrepresentasjon fra hele landet.

Utvalget har også diskutert ulike modeller forhvordan en valgordning kan være for at utvalgs-medlemmene enten primært eller subsidiært kanslutte seg til alle elementene i modellene.

1.3.6 Valgordning ved kommunestyre- og fylkestingsvalg

I kapittel 6 drøfter utvalget valgordningen vedkommunestyre- og fylkestingsvalg og menerdenne bør følge stortingsvalgordningen der detteer hensiktsmessig. Utvalget har diskutertfire elementer ved valgordningen spesielt: innde-ling i valgdistrikter, minimumsantall i fylkestingog kommunestyrer, flertallsvalg ved kommune-valg og felles valgdag. Etter utvalgets vurdering erimidlertid dagens regelverk hensiktsmessig, ogflertallet foreslår kun enkelte små endringer idagens lovverk.

1.3.7 Personvalg

Utvalget drøfter de tre personvalgordningene vednorske valg i kapittel 7. Flertallet foreslår å inn-

føre dagens personvalgordning ved kommunesty-revalg ved både stortingsvalg og fylkestingsvalg,men uten slengere og uten begrensninger på hvormange kandidater som kan få stemmetillegg.Dette vil gi velgerne større innflytelse over hvemsom skal representere dem, uten å undergravepartienes sentrale rolle i det norske demokratiet.Når det gjelder kommunestyrevalg, foreslår fler-tallet å videreføre dagens regler om stemmetil-legg, slengere og personstemmer. Flertallet vilikke innføre strykninger ved noe valg.

1.3.8 Folkeavstemninger

I kapittel 8 drøftes nasjonale og lokale folkeav-stemninger. Utvalget har vurdert om det bør lagesegne bestemmelser for hvordan rådgivende nasjo-nale folkeavstemninger skal gjennomføres. Fler-tallet mener imidlertid at dagens praksis med ålage egne lover for hver folkeavstemning fungerergodt, og ser ikke behov for å nedfelle generelleprinsipper i lov. Når det gjelder lokale folkeav-stemninger, legger flertallet vekt på at det norskedemokratiet er et representativt demokrati ogikke bygd rundt folkeavstemninger. Flertalletmener også at kommunene og fylkeskommunenebør ha stor frihet til å legge til rette for folkeav-stemninger. Flertallet foreslår derfor ikke å regu-lere lokale folkeavstemninger i lov, men at det hel-ler bør utformes en veileder for kommunene ogfylkeskommunene.

1.3.9 Stemmerett

Utvalget drøfter i kapittel 9 blant annet stemme-rett og valgbarhet for 16-åringer, stemmerett forvelgere med alvorlig sjelelig svekkelse eller ned-satt bevissthet, stemmeplikt og kravet om å værefolkeregistrert i Norge for å ha stemmerett. Fler-tallet foreslår å senke stemmerettsalderen vedlokalvalg til 16 år, men foreslår ikke å reduserevalgbarhetsalderen. Utvalget foreslår videre åoppheve Grunnloven § 50 tredje ledd om at det ilov kan fastsettes regler om stemmerett for perso-ner som på valgdagen åpenbart lider av alvorligsjelelig svekkelse eller nedsatt bevissthet. Flertal-let vil videreføre regelen om at en person må værenorsk statsborger for å stemme ved stortingsvalg.Flertallet vil ikke innføre stemmeplikt. Kravene tilå ha vært folkeregistrert som bosatt i Norge for åha stemmerett foreslås fjernet ved stortingsvalg,men ikke ved lokalvalg.

NOU 2020: 6 27Frie og hemmelige valg Kapittel 1

1.3.10 Valgbarhet

Utvalget drøfter reglene om valgbarhet i kapittel10. Flertallet foreslår at det ikke bør gjelde noenbegrensninger i valgbarheten for ansatte i depar-tementene eller diplomatiet og konsulatvesenetved valg til Stortinget.

Når det gjelder dommere i Høyesterett, fore-slår utvalget at disse fortsatt ikke skal være valg-bare til Stortinget. Dommere i Høyesterett må hafratrådt stillingen før listeforslagene blir god-kjente, for å være valgbare.

Utvalget foreslår ikke endringer i reglene omvalgbarhet ved valg til fylkesting og kommunesty-rer, da dette nylig ble vurdert i behandlingen avny kommunelov.

1.3.11 Ombudsplikt

Utvalget vurderer i kapittel 11 reglene knyttet tilombudsplikt og tap av retten til folkevalgte verv.Utvalget diskuterer blant annet regjeringensadgang til å hente stortingsrepresentanter tilregjeringsapparatet, permisjon fra Stortinget, plik-ten til å stå på liste og plikten til å ta imot valget.

Utvalget viser til at Stortinget nylig har fjernetplikten til å stå på liste ved stortingsvalg fordi deter problematisk at uvillige kandidater i praksis måmelde seg inn i et annet parti for å få fritak fra åstå på liste. Utvalget mener det er riktig å innføremuligheten til fritak fra å stå på liste uten krav tilbegrunnelse og mener de øvrige fritaksgrunnenedermed kan fjernes. Siden det er mulig å få fritakuavhengig av begrunnelse, mener utvalget detikke bør være mulig å nekte å ta imot valg. Når enkandidat har godtatt å stå på liste, bør ikke kandi-daten ha mulighet til å bryte kontrakten med vel-geren hvis han eller hun blir valgt. Utvalget fore-slår derfor å oppheve retten til å nekte å ta imotvalg.

Flertallet mener at regler for permisjon fraStortinget bør forankres i Grunnloven. Flertalletforeslår derfor å ta inn i Grunnloven § 71 at Stor-tinget kan gi regler for velferdspermisjoner ogkorte permisjoner av andre årsaker, men at permi-sjon fra stortingsvervet ut perioden kun børkunne gis for å utøve andre oppgaver av nasjonalinteresse.

Flertallet foreslår at stortingsrepresentanterikke bør kunne utnevnes til statssekretær elleransettes som politisk rådgiver. Flertallet foreslår åinnføre en bestemmelse i Grunnloven § 14 for åhindre at regjeringen på denne måten kan påvirkesammensetningen av Stortinget og bryte kontrak-ten mellom velger og representant. Dersom stats-

sekretærer eller politiske rådgivere blir valgt tilStortinget, mener flertallet at det først er når deslutter som statssekretærer eller politiske rådgi-vere, at de må tre inn i vervet som stortingsrepre-sentanter.

Når det gjelder dagens snevre mulighet til å tafra stortingsrepresentanter vervet etter straffelo-ven § 56, mener flertallet denne muligheten børvidereføres. Flertallet foreslår at det derfor tas innen bestemmelse i Grunnloven § 53 om adgangentil å frata vervet, slik at bestemmelsen i straffelo-ven sikres hjemmel i Grunnloven. Flertalletønsker ikke med dette å gjøre det enklere å ta franoen vervet enn i dag.

Utvalget vil ikke åpne for suspensjon av stor-tingsrepresentanter.

Når det gjelder tap av stemmeretten for å gå ifremmed makts tjeneste, mener utvalget en slikregel er inngripende – særlig fordi det nå i størregrad er åpnet fo